PENGANTAR ILMU HUKUM TATA NEGARA JILID I TIDAK DIPERJUALBELIKAN Persembahan MAHKAMAH KONSTITUSI REPUBLIK INDONESIA i ii
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. PENGANTAR ILMU HUKUM TATA NEGARA JILID I Penerbit Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI Jakarta, 2006 iii PENGANTAR ILMU HUKUM TATA NEGARA JILID I Asshiddiqie, Jimly Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan MK RI Cetakan Pertama, Juli 2006 xvi + 381 hlm; 14 x 21 cm 1. Hukum Tata Negara 2. Konstitusi Hak cipta dilindungi oleh Undang-undang All right reserved Hak Cipta @ Jimly Asshiddiqie Cetakan Pertama, Juli 2006 Koreksi naskah: Muchamad Ali Safa'at dan Pan Mohamad Faiz Rancang Sampul : Abiarsya setting layout : Ery SP, M. Azis Hakim, Irvan A. Indeks : Subhan Hariri Penerbit: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI Jl. Medan Merdeka Barat No. 7 Jakarta Pusat 10110 Telp. (021) 3520173, 3520787 Ext. 213 iv
DARI PENERBIT Pasca perubahan UUD 1945, Ilmu Hukum Tata Negara mengalami perkembangan yang sangat pesat. Berbagai perubahan ketatanegaraan mengharuskan ada- nya pengkajian yang lebih luas dan mendalam. Apalagi saat ini norma-norma tersebut berada dalam proses kon- solidasi untuk menyesuaikan sistem aturan dan sistem kelembagaan yang telah ada dan dibuat sebelum peru- bahan UUD 1945. Proses pelaksanaan norma-norma dasar dalam UUD 1945 dalam praktik membutuhkan wawasan dan medan pengalaman. Oleh karena itu diperlukan perspek- tif keilmuan yang merupakan sublimasi dari pengalaman berbagai negara sebagai kerangka dan alternatif pilihan pelaksanaan norma-norma dasar dalam UUD 1945. Berdasarkan pemikiran tersebut, Sekretariat Jen- deral dan Kepaniteraan MKRI menerbitkan buku yang menjadi pintu masuk untuk mempelajari Ilmu Hukum Tata Negara ini. Buku karya Bapak Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. ini terdiri dari Jilid I dan Jilid II yang sesungguhnya merupakan satu kesatuan naskah. Dengan penerbitan buku ini diharapkan dapat ikut mendukung terwujudnya konstitusionalitas Indonesia dan budaya sadar berkonstitusi. Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan MKRI mengucapkan terima kasih kepada Sdr. Muchamad Ali Safa'at dan Sdr. Pan Mohammad Faiz yang telah dengan tekun membaca dan mengedit naskah buku ini, Sdr. Ery Satria Pamungkas, M. Azis Hakim dan Irvan Aprialdi yang telah membantu me-lay out buku ini, Sdr. Subhan v Hariri yang telah membuat indeks buku ini, dan semua pihak yang turut membantu hingga terbitnya buku ini. Akhirnya, kami sampaikan selamat membaca dan semoga membawa manfaat bagi perkembangan ketata- negaraan di Indonesia. Jakarta, Juli 2006 Sekretaris Jenderal Mahkamah Konstitusi RI Janedjri M. Gaffar vi
KATA PENGANTAR Bismilahhirrahmanirrahim, Buku ini saya persembahkan sebagai bahan kaji- an bagi para mahasiswa dan pemula, para dosen, pemer- hati hukum, serta para peminat pada umumnya yang ter- tarik untuk mempelajari seluk-beluk mengenai hukum tata negara sebagai ilmu pengetahuan hukum. Sebenar- nya, banyak buku yang sudah ditulis oleh para ahli mengenai hal ini sebelumnya. Akan tetapi, di samping tidak dimaksudkan sebagai buku teks yang bersifat me- nyeluruh, pada umumnya buku-buku tersebut ditulis pada kurun waktu sebelum reformasi. Oleh karena itu, buku-buku teks yang sampai sekarang masih dipakai sebagai pegangan dalam perkuliahan hukum tata negara di berbagai fakultas hukum di tanah air kita dewasa ini sudah banyak yang ketinggalan zaman. Buku-buku dimaksud dapat dikatakan ketinggal- an zaman, karena dua sebab utama. Pertama, dunia pa- da umumnya di abad ke-21 sekarang ini telah berubah secara sangat mendasar, sehingga menyebabkan struktur dan fungsi-fungsi kekuasaan negara juga mengalami per- ubahan yang sangat significant apabila dibandingkan dengan masa-masa sebelumnya. Perubahan-perubahan mendasar itu tidak hanya terjadi di lapangan perekono- mian global, tetapi juga di bidang kebudayaan dan di bidang sosial politik yang mau tidak mau telah pula mempengaruhi format dan fungsi kekuasaan di hampir semua negara di dunia. Dikarenakan perubahan-perubahan yang bersifat global atau mondial itu, hubungan saling pengaruh vii mempengaruhi antara sistem konstitusi menjadi suatu keniscayaan. Dikotomi antara nasionalisme versus inter- nasionalisme sistem hukum dan konstitusi juga semakin tipis batasan-batasannya. Bahkan, karena perkembangan Uni Eropa yang semakin menguat tingkat kohesi dan in- tegrasinya, maka kedaulatan sistem hukum dan konsti- tusi masing-masing negara anggotanya juga semakin cair. Apalagi, sebagai akibat kuat dan luasnya pengaruh gelombang liberalisme di hampir semua negara di dunia, peran pemerintah dan negara pada umumnya terus me- nerus dituntut untuk dikurangi melalui kebijakan demo- kratisasi, privatisasi, deregulasi, debirokratisasi, dan pe- majuan hak asasi manusia di semua sektor kehidupan. Akibatnya, format organisasi negara dan fungsi-fungsi kekuasaan negara juga dipaksa oleh keadaan untuk ber- ubah secara mendasar. Kedua, setelah era reformasi, Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) juga telah mengalami per- ubahan yang sangat mendasar di hampir semua aspek- nya. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 sebagai hukum dasar dan hukum tertinggi dalam sistem hukum Indonesia telah mengalami per- ubahan secara besar-besaran. Jumlah ketentuan yang tercakup dalam naskah UUD 1945 yang asli mencakup 71 butir ketentuan. Sekarang, setelah mengalami empat kali perubahan dalam satu rangkaian proses perubahan dari tahun 1999 sampai dengan tahun 2002, butir ketentuan yang tercakup di dalamnya menjadi 199 butir. Dari ke- 199 butir ketentuan itu, hanya 25 butir ketentuan yang berasal dari naskah asli yang disahkan oleh Panitia Persi- apan Kemerdekaan Indonesia (PPKI) pada tanggal 18 Agustus 1945. Selebihnya, yaitu sebanyak 174 butir ketentuan, dapat dikatakan merupakan ketentuan yang baru sama sekali. Banyak pihak yang merasa kecewa atau bahkan menentang perubahan secara besar-besaran dan menda- viii
sar tersebut. Bahkan di kalangan guru besar hukum tata negara sendiri banyak juga yang terlibat dalam gerakan politik yang berusaha untuk mengubah atau bahkan me- ngembalikan hasil perubahan yang sudah ditetapkan itu ke naskah UUD 1945 yang asli sebagaimana disahkan pa- da tahun 1945. Namun, terlepas dari perbedaan-perbeda- an pendapat yang demikian, naskah Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 sudah berubah dan perubahannya itu sudah disahkan secara konstitusional. Oleh karena itu, sekarang bukan lagi sa- atnya untuk menyatakan setuju atau tidak setuju. Akan tetapi, sekarang adalah saatnya untuk melaksanakan segala ketentuan UUD 1945 pasca perubahan itu secara konsekuen. Jikapun perbedaan pendapat yang terjadi dapat dikembangkan dalam tataran ilmiah, maka tentunya per- bedaan-perbedaan itu justru dapat memperkaya pers- pektif bagi perkembangan ilmu hukum tata negara posi- tif di Indonesia. Akan tetapi, para jurist dan para calon jurist di bidang hukum tata negara harus pula mema- hami bahwa norma hukum dasar sebagai hukum yang tertinggi sebagaimana tertuang dalam ketentuan UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 adalah sah dan mengikat secara konstitusional sejak ditetapkan. Oleh karena itu, sistem hukum dan ketatanegaraan Indonesia pasca Perubahan UUD 1945 harus pula berubah secara mendasar sesuai dengan tuntutan baru UUD 1945. Ber- samaan dengan itu, buku-buku teks dan buku-buku pelajaran lainnya yang berkenaan dengan sistem hukum dan ketatanegaraan Indonesia dewasa ini juga harus di- ubah dan disesuaikan secara besar-besaran pula. Oleh sebab itulah, buku ini dipersembahkan dengan harapan agar dapat membantu para mahasiswa, para dosen, dan para peminat pada umumnya yang berusaha untuk me- mahami segala seluk-beluk hukum tata negara sebagai satu cabang ilmu pengetahuan hukum. ix Oleh karena luasnya masalah yang perlu dibahas, saya sengaja membagi dua buku ini menjadi (i) Pengan- tar Ilmu Hukum Tata Negara, dan (ii) Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia. Buku pertama adalah pengantar bagi kajian hukum tata negara pada umumnya sebagai satu cabang ilmu pengetahuan hukum. Materi buku per- tama inilah yang biasa disebut sebagai Hukum Tata Ne- gara Umum. Sedangkan buku yang kedua berkenaan de- ngan materi Hukum Tata Negara Positif yang berlaku di Indonesia. Oleh karena banyaknya materi yang penting, maka pada Buku kedua ini juga diberi judul "Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia", karena sifatnya hanya sebagai pengantar saja. Artinya, bagi mereka yang ber- minat untuk mengkaji materi tertentu secara lebih men- dalam lagi, perlu membaca buku yang tersendiri me- ngenai hal-hal dimaksud. Karena luasnya pembahasan dalam buku pertama, maka buku pertama tersebut dibagi menjadi dua Jilid. Buku ini adalah Jilid I yang khusus membahas masalah bidang Ilmu Hukum Tata Negara mulai dari sisi definisi, metode, hingga pada pergeseran dalam orientasinya. Namun sebenarnya, buku mengenai apa saja yang berkenaan dengan buku Hukum Tata Negara, baik yang bersifat umum ataupun yang bersifat positif, sangat tera- sa masih sangat kurang di Indonesia. Terlebih lagi, buku- buku yang sengaja diabdikan untuk membahas hukum tata negara sebagai ilmu pengetahuan di antara sedikit buku tentang hukum tata negara, pada umumnya hanya membahas mengenai hukum tata negara positif yang berlaku di Indonesia. Sangat sedikit yang secara khusus membahas teori umum tentang hukum tata negara. Oleh sebab itu, saya berusaha mengisi kekosongan tersebut dengan menerbitkan buku ini sebagaimana mestinya. Lahirnya buku ini tentunya juga atas dukungan dan keterlibatan dari berbagai pihak. Untuk itu saya ucapkan terima kasih kepada seluruh pihak yang telah x
ikut membidani dalam penyusunan buku ini. Besar ha- rapan saya bahwa kiranya buku ini dapat dijadikan sebagai salah satu buku pedoman Hukum Tata Negara bagi siapapun. Syukur-syukur buku ini dapat pula dija- dikan sebagai buku pegangan bagi setiap mahasiswa Fakultas Hukum dalam mempelajari seluk-beluk ilmu hukum tata negara. Semoga Tuhan Yang Maha Kuasa memberkati kita semua. Amiin. Jakarta, Juli 2006 Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. xi xii
DAFTAR ISI Dari Penerbit ∼ v Kata Pengantar ∼ vii Daftar Isi ∼ xiii BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang ∼ 1 B. Ruang Lingkup Pembahasan ∼ 7 C. Pendekatan Pembahasan ∼ 8 BAB II DISIPLIN ILMU HUKUM TATA NEGARA A. Negara sebagai Objek Ilmu Pengetahuan ∼ 11 B. Ilmu Hukum Tata Negara ∼ 15 1. Peristilahan ∼ 15 2. Definisi Hukum Tata Negara ∼ 23 3. Hukum Tata Negara Formil dan Materiel ∼ 37 4. Hukum Tata Negara Umum dan Hukum Tata Negara Positif ∼ 39 5. Hukum Tata Negara Statis dan Dinamis ∼ 41 C. Keluarga Ilmu Hukum Kenegaraan ∼ 42 1. Keluarga Ilmu Hukum Kenegaraan Pada Umumnya ∼ 42 2. Hukum Tata Negara dan Ilmu Politik serta Ilmu Sosial Lainnya ∼ 44 xiii 3. Hukum Tata Negara dan Ilmu Negara ∼ 46 4. Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara ∼ 50 5. Hukum Tata Negara dan Hukum Internasional Publik ∼ 65 6. Kecenderungan Hukum Tata Negara, Hukum Administrasi Negara, dan Hukum Internasional Publik ∼ 66 D. Objek dan Lingkup Kajian Hukum Tata Negara ∼ 70 E. Objek Dan Lingkup Kajian Hukum Administrasi Negara ∼ 80 BAB III KONSTITUSI SEBAGAI OBJEK KAJIAN HUKUM TATA NEGARA A. Sejarah Konstitusi ∼ 89 1. Terminologi Klasik: Constitutio, Politeia, dan Nomoi ∼ 89 2. Warisan Yunani Kuno (Plato dan Aristoteles) ∼ 95 3. Warisan Cicero (Romawi Kuno) ∼ 102 4. Warisan Islam: Konstitusionalisme dan Piagam ∼ 106 5. Gagasan Modern: Terminologi Konstitusi ∼ 113 B. Arti dan Pengertian Konstitusi ∼ 119 C. Nilai dan Sifat Konstitusi ∼ 135 1. Nilai Konstitusi ∼ 135 2. Konstitusi Formil dan Materiil ∼ 137 3. Luwes (Flexible) atau Kaku (Rigid) ∼ 142 4. Konstitusi Tertulis dan Tidak Tertulis ∼ 148 D. Tujuan dan Hakikat Konstitusi ∼ 149 xiv
BAB IV SUMBER HUKUM TATA NEGARA A. Sumber Hukum Tata Negara ∼ 151 1. Pengertian Sumber Hukum ∼ 151 2. Sumber Hukum Tata Negara ∼ 158 3. Contoh Sumber Hukum Tata Negara Inggris ∼ 182 4. Sumber Hukum Primer, Sekunder, dan Tertier ∼ 193 B. Sumber Hukum Tata Negara Indonesia ∼ 197 1. Sumber Materiel dan Formil ∼ 197 2. Peraturan Dasar dan Norma Dasar ∼ 199 3. Peraturan Perundang-undangan ∼ 202 4. Konvensi Ketatanegaraan ∼ 228 5. Traktat (Perjanjian) ∼ 230 C. Konvensi Ketatanegaraan ∼ 236 1. Hakikat Konvensi Ketatanegaraan ∼ 236 2. Pengakuan Hakim terhadap Konvensi (Judicial Recognition) ∼ 249 3. Fungsi Konvensi Ketatanegaraan ∼ 254 4. Beberapa Contoh Konvensi di Indonesia ∼ 256 BAB V PENAFSIRAN DALAM HUKUM TATA NEGARA A. Penafsiran dan Anatomi Metode Tafsir ∼ 273 B. Hermeneutika Hukum ∼ 308 BAB VI PRAKTIK HUKUM TATA NEGARA A. Pergeseran Orientasi Politis ke Teknis ∼ 315 B. Lahan Praktik Hukum Tata Negara ∼ 323 C. Praktik Peradilan Tata Negara ∼ 332 xv 1. Peradilan Tata Negara ∼ 332 2. Pengujian Konstitutionalitas Undang-Undang ∼ 335 3. Sengketa Kewenangan Konstitusional Lembaga Negara ∼ 336 4. Pembubaran Partai Politik ∼ 338 5. Perselisihan Hasil Pemilu ∼ 339 6. Pemakzulan Presiden dan/atau Wakil Presiden ∼ 341 7. Kebutuhan akan Sarjana Hukum Tata Negara ∼ 342 Daftar Pustaka ∼ 349 Daftar Indeks ∼ 369 Tentang Penulis ∼ 377 xvi
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Terdapat tiga hal yang melatarbelakangi penu- lisan buku ini. Pertama, dunia pustaka di tanah air sa- ngat miskin dengan buku-buku yang berisi informasi yang luas dan mendalam dengan perspektif yang bersifat alternatif. Informasi dan hasil analisis kritis mengenai berbagai soal dalam bidang ilmu hukum tata negara dalam buku ini merupakan alternatif pilihan terhadap semua buku dan karya yang sudah ada selama ini. Ka- dang-kadang buku-buku yang tersedia hanyalah buku yang berisi kumpulan peraturan perundang-undangan di bidang politik dan ketatanegaraan dengan tambahan komentar dan catatan yang serba sumir, tanpa keda- laman analisis dengan berbasis teori-teori yang telah berkembang pesat di lingkungan negara-negara maju. Oleh karena itu, buku dengan kedalaman pengertian ten- tang berbagai aspek ilmiah tentang hukum tata negara sungguh diperlukan. Kedua, dari segi jumlahnya, buku-buku yang ter- sedia di perpustakaan dan di toko buku juga sangat ter- batas. Oleh sebab itu, dibutuhkan lebih banyak buku untuk mendorong peningkatan pengkajian-pengkajian yang lebih intensif oleh para mahasiswa dan peminat masalah ketatanegaraan. Budaya baca di kalangan masyarakat kita sangat- lah lemah, dan demikian pula budaya menulis juga sa- ngat terbatas, apalagi untuk menjadi penulis buku-buku yang bermutu. Menjadi penulis yang baik saja pun sekarang ini belumlah dapat dijadikan andalan untuk 1 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I hidup. Karena tidak ada orang yang mampu hidup hanya dengan mengandalkan kemampuan menulis. Oleh karena itu, buku yang bermutu juga menjadi sangat kurang jumlahnya. Kata kuncinya tidak lain adalah bahwa konsumen dan konsumsi buku di masya- rakat kita masih sangat tipis jumlahnya, sehingga tidak dapat menggerakkan roda industri buku untuk dapat tumbuh sehat. Untuk itu, sebagai seorang guru dalam pendidikan hukum yang kebetulan mendapat keperca- yaan menjadi Ketua Mahkamah Konstitusi, di tengah ke- sibukan kerja sehari-hari, saya merasa bertanggung jawab secara moral untuk terus menulis buku untuk kepentingan mahasiswa dan masyarakat peminat lain- nya. Ketiga, perkembangan ketatanegaraan Indonesia sendiri sesudah terjadinya reformasi nasional sejak ta- hun 1998 yang kemudian diikuti oleh terjadinya Peruba- han UUD 1945 secara sangat mendasar sebanyak empat kali, yaitu pada tahun 1999, 2000, 2001, dan 2002, telah mengubah secara mendasar pula cetak biru (blue-print) ketatanegaraan Indonesia di masa yang akan datang. Oleh karena itu, diperlukan banyak buku baru yang dapat menggambarkan perspektif-perspektif baru itu, tidak saja di dunia teori, tetapi juga di bidang hukum positif yang sekarang berlaku. Sampai sekarang, pemasyarakatan UUD 1945 pasca Perubahan Keempat relatif masih sangat terbatas. Padahal, isinya telah mengalami perubahan lebih dari 300 persen. Sebagai gambaran, sebelum diadakan Peru- bahan, naskah UUD 1945 berisi 71 butir ketentuan ayat atau pasal. Akan tetapi sekarang, setelah mengalami 4 (empat) kali perubahan, ketentuan yang terkandung di dalamnya menjadi 199 butir. Dari rumusan ketentuan yang asli, hanya tersisa 25 butir saja yang sama sekali tidak berubah. Sedangkan selebihnya, yaitu 174 butir, sama sekali merupakan butir-butir ketentuan baru dalam 2
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Artinya, meskipun namanya masih menggunakan nama lama de- ngan penegasan kembali dengan nama resmi "Undang- Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945", tetapi isinya sudah lebih dari 300 persen baru. Untung- lah bahwa pembukaannya tidak mengalami perubahan, dan naskah standar yang dijadikan pegangan dalam melakukan perubahan itu adalah naskah UUD 1945 se- bagaimana Dekrit Presiden 5 Juli 1959. Dengan demi- kian, meskipun isinya sudah mengalami perubahan lebih dari 300 persen, tetapi jiwanya tetap jiwa proklamasi, dan orisinalitas ideologinya tetap terpelihara sesuai nas- kah aslinya yang diwarisi dari tahun 1945. Namun, sebagai akibat dari perubahan yang sangat mendasar dan bersifat besar-besaran itu, tidak ada jalan lain, harus ada upaya bersengaja untuk menyebarluaskan pengertian-pengertian baru dalam UUD 1945, terutama di kalangan para calon ahli hukum sendiri, yaitu para mahasiswa hukum di seluruh tanah air. Untuk itu, penulisan buku ini termasuk dalam rangka kebutuhan yang amat mendesak mengenai pe- masyarakatan kesadaran akan konstitusi "baru" In- donesia, yaitu UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 pasca perubahan. Banyak kalangan dosen dan bahkan banyak pula para guru besar hukum tata negara sendiri serta para ahli hukum pada umumnya yang belum sungguh-sungguh memahami pengertian-penger- tian baru dalam substansi perubahan yang terjadi dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Ta- hun 1945. Lagi pula, di kalangan para sarjana hukum Indo- nesia sejak dulu, terdapat pula kebiasaan buruk menge- nai cara berpikir politis tentang hukum. Para sarjana hu- kum sering berpikir mengenai apa yang ia inginkan de- ngan suatu ketentuan hukum, bukan apa yang diingin- kan oleh perumusan norma hukum itu sendiri. Orang 3 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I sering terjebak dalam keinginannya sendiri mengenai apa yang semestinya diatur, bukan apa yang dikehendaki oleh peraturan itu sendiri. Para sarjana hukum kita cen- derung bersikap sebagai politisi hukum daripada ber- sikap sebagai jurist. Perhatian para sarjana hukum keba- nyakan tertuju kepada politik hukum (legal policy) dari- pada norma hukum itu sendiri. Para sarjana hukum, apalagi di kalangan aktivis di lapangan, para advokat, ataupun para dosen yang terlibat aktif sebagai pengamat, cenderung bertindak sebagai sarjana patriotis yang ingin memperjuangkan nilai agar dapat turut memperbaiki hukum. Kecenderungan demikian biasanya dibungkus pula oleh alasan yang bersifat pseudo-ilmiah, dengan mendasarkan diri pada teori-teori ilmiah yang secara salah kaprah dipergunakan. Misalnya, dikatakan bahwa sarjana hukum tidak boleh berpikir dogmatis-positi- vistik, atau sarjana hukum sudah seharusnya mengu- tamakan perasaan keadilan yang hidup dalam masya- rakat, sehingga tidak perlu terpaku kepada bunyi teks. Padahal, ukuran perasaan keadilan itu sangat relatif dan cenderung menyebabkan penerapan hukum menjadi sa- ngat dipengaruhi oleh faktor-faktor kekuatan politik ma- joritarian. Apabila dipandang dari segi kebutuhan akan pembaruan hukum di negara kita yang dewasa ini sedang berubah menjadi lebih demokratis dan berkeadilan, hal itu tentu merupakan fenomena yang baik dan positif. Upaya melakukan perombakan memerlukan sikap kritis dari banyak kalangan, terutama dari kalangan para ahli hukum sendiri. Namun, kebiasaan semacam itu jika tidak terkendali, justru dapat menyebabkan terjadinya destabilisasi dan disharmoni dalam diskursus publik (public discourse) yang pada gilirannya menyebabkan semakin kacaunya tertib hukum nasional kita. 4
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Demikian pula dalam memahami ketentuan un- dang-undang dasar, sarjana hukum banyak yang tidak berusaha memahami apa yang terkandung di dalam UUD 1945, melainkan mengajukan pikirannya sendiri yang seharusnya ada dalam UUD 1945. Pikiran dan ha- rapannya itulah yang dijadikan bahan dalam memahami apa yang diatur dalam pasal-pasal UUD 1945. Akibatnya, yang berkembang di antara para ahli hukum bukanlah pengertian-pengertian yang terkandung di dalam rumusan-rumusan naskah UUD 1945, melainkan apa yang mereka setuju atau yang mereka ingin untuk dirumuskan dalam naskah UUD 1945. Hal inilah sebenarnya yang membedakan seorang ilmuwan hukum dari seorang politisi hukum. Norma hu- kum bagi jurist dan ilmuwan hukum adalah apa adanya (das sein), sedangkan bagi para politisi hukum me- rupakan norma yang seharusnya (das sollen). Para jurist lebih mengutamakan norma hukum yang mengikat atau ius constitutum, sedangkan para politisi hukum lebih menekankan ius constituendum atau hukum yang dicita- citakan. Kebiasaan demikian itu pada gilirannya dapat semakin mempersulit upaya kita untuk memasya- rakatkan kesadaran dan menyebarluaskan pengertian- pengertian baru dalam Undang-Undang Dasar 1945 pas- ca Perubahan Pertama, Kedua, Ketiga, dan Perubahan Keempat. Keempat, keadaan dunia dewasa ini juga telah mengalami perubahan yang sangat pesat dan mendasar, apabila dibandingkan dengan keadaan di masa-masa lalu pada abad ke-20. Kehidupan kenegaraan di seluruh du- nia dewasa ini juga berubah dengan sangat fundamental sehingga teori-teori dan konsep-konsep hukum yang berlaku di masa lalu juga banyak yang menjadi tidak relevan lagi dengan kebutuhan zaman sekarang. Demi- kian pula halnya dengan bidang hukum tata negara, banyak sekali konsep-konsep baru yang muncul dan pe- 5 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I ngertian-pengertian lama yang sudah tidak cocok lagi untuk dijadikan pegangan ilmiah. Misalnya saja, teori mengenai susunan organisasi negara yang selama berabad-abad dipahami terdiri atas tiga kemungkinan bentuk, yaitu negara kesatuan (uni- tary state atau eenheidsstaat), negara serikat atau fede- ral (bondstaat), dan negara konfederasi (confederation). Sekarang kita menyaksikan terbentuknya wadah Uni Eropa (European Union) di antara negara-negara Eropa Bersatu yang dari waktu ke waktu terus menguat derajat integrasinya menjadi suatu komunitas kenegaraan yang sama sekali tidak dapat dikategorikan sebagai salah satu dari ketiga bentuk susunan organisasi negara tersebut di atas. Kelima, sebagai akibat dari gelombang globalisasi ekonomi dan kebudayaan umat manusia, meluas pula hubungan saling pengaruh mempengaruhi mengenai pola-pola kehidupan bernegara dan aspek-aspek ketata- negaraan di berbagai negara, sehingga hukum tata ne- gara sebagai bidang ilmu pengetahuan juga tidak lagi terkungkung dalam ruang-ruang nasionalisme norma konstitusi masing-masing negara. Para mahasiswa hu- kum harus menangkap pula kecenderungan baru dimana hukum tata negara sebagai bidang hukum yang bersifat internal suatu negara mulai menyatu atau setidaknya saling pengaruh mempengaruhi dengan bidang kajian hukum internasional publik. Hukum tata negara meluas dari sempitnya orientasi selama ini yang hanya bersifat internal ke arah orientasi eksternal, sehingga ilmu hu- kum tata negara di samping harus dipelajari sebagai bi- juga harus dang dipelajari sebagai bidang ilmu hukum tata negara umum. Hukum tata negara positif hanya berkisar kepada norma-norma hukum dasar yang berlaku di satu negara, sedangkan hukum tata negara umum mempelajari juga fenomena hukum tata negara pada umumnya. Hukum ilmu hukum tata negara positif, 6
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Tata Negara Positif hanya mempelajari hukum yang berlaku di Indonesia saja dewasa ini. Tetapi Hukum Tata Negara Umum mempelajari gejala-gejala ilmiah hukum tata negara pada umumnya. Oleh karena itu, judul yang dipilih untuk buku ini bukanlah "Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia", melainkan "Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara" saja. B. Ruang Lingkup Pembahasan Buku ini dimaksudkan sebagai bacaan bagi maha- siswa Strata-1 dan para pemula yang ingin mengetahui mengenai garis besar ruang lingkup ilmu pengetahuan hukum yang dinamakan ilmu Hukum Tata Negara. Oleh karena itu buku ini diberi judul "Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara". Dari judul ini, pertama dapat diketahui bahwa buku ini hanyalah merupakan bagian pengantar untuk pengkajian yang lebih mendalam mengenai ilmu hukum tata negara. Artinya, yang dibahas dalam buku ini barulah kulit atau hal-hal yang belum merupakan sub- stansi pokok ilmu hukum tata negara itu. Pada jilid I ini belum dibahas mengenai prinsip-prinsip dasar dalam hukum tata negara seperti konsep pembatasan ke- kuasaan dan implikasinya terhadap struktur kekuasaan yang biasanya dibagi dalam cabang-cabang legislatif, eksekutif, dan yudisial, yang akan dibahas pada jilid II. Buku ini benar-benar baru bersifat pengantar ke arah studi yang lebih mendalam mengenai materi ilmu hukum tata negara itu. Kedua, dalam judul ini, juga tergambar bahwa isi buku ini merupakan pengantar terhadap kajian ilmu hukum tata negara yang bersifat umum, yang tidak ha- nya terbatas kepada hukum tata negara positif, dalam ar- ti hukum tata negara Indonesia yang dewasa ini sedang berlaku. Oleh karena itu, lingkup pembahasan dalam buku ini bersifat mengantarkan studi yang lebih luas dan 7 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I mendalam mengenai berbagai aspek hukum tata negara sebagai bidang ilmu pengetahuan hukum. Di dalamnya dapat saja tercakup pula aspek-aspek hukum tata negara positif yang berlaku di Indonesia, tetapi hal itu bukanlah menjadi muatan utamanya. Sebagai buku Pengantar, maka tentulah tidak se- mua aspek pengantar itu akan diuraikan di sini. Dalam buku ini, hanya diuraikan beberapa aspek pembahasan yang berkenaan dengan (i) disiplin ilmu hukum tata negara sebagai salah satu cabang ilmu pengetahuan hu- kum kenegaraan, (ii) gagasan umum tentang konstitusi, (iii) sumber-sumber hukum tata negara atau the laws of the constitution, (iv) konvensi ketatanegaraan atau the conventions of the constitution, dan (v) metode-metode penafsiran yang dikenal dalam hukum tata negara; serta (vi) berbagai aspek mengenai praktik hukum tata negara. ini, belum diuraikan mengenai persoalan-persoalan pokok yang biasa dibahas dalam ilmu hukum tata negara, seperti bentuk dan susunan organisasi negara, fungsi-fungsi kekuasaan legislatif, eksekutif, dan yudisial, sistem kepartaian dan pemilihan umum, kewarganegaraan, dan sebagainya. Pada saatnya, hal-hal yang dimaksud itu akan dibahas dalam Jilid II. Dengan demikian, dalam buku C. Pendekatan Pembahasan Dalam menyusun buku ini, penulis sangat me- nyadari bahwa banyak buku-buku teks yang biasa dipakai sehari-hari sebagai buku wajib oleh mahasiswa dan dosen hukum di tanah air kita, banyak yang sudah ketinggalan atau obsolete. Akan tetapi, saya sendiri tidak bermaksud meniadakan atau menafikan sumbangan ya- ng telah diberikan oleh buku-buku tersebut sebelumnya. Buku-buku lama itu menurut saya masih tetap berguna 8
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I dan bagi mereka yang memilikinya masih tetap dapat menggunakannya sebagai bahan perbandingan. Misalnya saja, di lingkungan Fakultas Hukum Universitas Indonesia, buku karya Mohammad Kusnardi dan Harmaily Ibrahim (keduanya sudah almarhum) dengan judul "Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia" masih terus dipakai sebagai buku pegangan mahasiswa sampai sekarang. Isinya jelas sudah sangat banyak ke- tinggalan, tetapi tetap penting untuk dijadikan pegangan bagi dosen dan mahasiswa. Bahkan, oleh sebab itu, buku ini juga ditulis dengan berpatokan pada apa yang ditulis oleh Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim tersebut. Dengan demikian, buku teks yang lama ini tidak perlu se- luruhnya dihapuskan, karena banyak bagian yang masih tetap dapat dipakai sampai sekarang. Hanya saja, jika buku teks lama ini dibaca tanpa dilengkapi dengan buku baru, pemahaman pembacanya dapat tergelincir kepada kesalahan fatal. Banyak sekali pengertian-pengertian baru yang telah berubah secara fundamental baik karena pengaruh perubahan global, nasional, regional, maupun perubahan yang bersifat lo- kal. Semua itu memerlukan keterangan-keterangan dan penjelasan-penjelasan baru yang hanya dapat dibaca da- lam buku-buku yang baru pula. Di samping itu, pembahasan dalam buku ini tidak dilakukan semata-mata secara normatif ataupun menu- rut peraturan hukum positif, melainkan melalui des- kriptif-analitis. Pembahasan dilakukan melalui pendes- kripsian pendapat ahli mengenai persoalan yang dibahas dengan contoh-contoh yang dipraktikkan di berbagai ne- gara. Baru setelah itu, pembahasan dikaitkan pula de- ngan pengalaman praktik ketatanegaraan di Indonesia. 9 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I 10
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I BAB II DISIPLIN ILMU HUKUM TATA NEGARA A. Negara Sebagai Objek Ilmu Pengetahuan Negara merupakan gejala kehidupan umat ma- nusia di sepanjang sejarah umat manusia. Konsep negara berkembang mulai dari bentuknya yang paling sederhana sampai ke yang paling kompleks di zaman sekarang. Sebagai bentuk organisasi kehidupan bersama dalam masyarakat, negara selalu menjadi pusat perhatian dan obyek kajian bersamaan dengan berkembangnya ilmu pengetahuan umat manusia. Banyak cabang ilmu penge- tahuan yang menjadikan negara sebagai objek kajiannya. Misalnya, ilmu politik, ilmu negara, ilmu hukum ke- negaraan, ilmu Hukum Tata Negara, Hukum Ad- ministrasi Negara, dan ilmu Administrasi Pemerintahan (Public Administration), semuanya menjadikan negara sebagai pusat perhatiannya. Namun demikian, apa sebenarnya yang diartikan orang sebagai negara tentulah tidak mudah untuk di- definisikan. Meskipun diakui merupakan istilah yang su- lit didefinisikan, O. Hood Phillips, Paul Jackson, dan Pa- tricia Leopold mengartikan negara atau state sebagai: "An independent political society occupying a defined territory, the members of which are united together for the purpose of resisting external force and the preser- vation of internal order".1 Dikatakan pula oleh Phillips, Jackson, dan Leopold: 1 O. Hood Phillips, Paul Jackson and Patricia Leopold, Constitutional and Administrative Law, 8th edition, (London: Sweet and Maxwell, 2001), hal. 4. 11 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I "No independent political society can be termed as state unless it professes to exercise both these functions; but no modern state of any importance contents itself with this narrow range of activity. As civilisationm becomes more complex, population increases and social conscience arises, the needs of the governed call for incresed attention; taxes have to be livied to meet these needs; justice must be administered, commerce regulated, educational facilities and many other social services provided".2 Selanjutnya dikemukakan juga oleh ketiga sarjana Inggris tersebut: "A fully developed modern state is expected to deal with a vast mass of social problems, either by direct activity or by supervision, or regulation. In order to carry out these functions, the state must have agents or organs through which to operate. The appointment or establishment of these agents or organs, the general nature of their functions and powers, their relations inter and between them and the private citizen, form a large part of the constitution of a state".3 Secara sederhana, oleh para sarjana sering diurai- kan adanya 4 (empat) unsur pokok dalam setiap negara, 4 yaitu (i) a definite territory, (ii) population, (iii) a Government, dan (iv) Sovereignity. Namun demikian, untuk menguraikan pengertian negara dalam tataran yang lebih filosofis, dapat pula merujuk kepada pendapat Hans Kelsen dalam bukunya "General Theory of Law and State". 5 yang menguraikan pandangannya tentang 2 Ibid., hal. 4-5. 3 Ibid., hal. 5. 4 A. Appadorai, The Substance of Politics, (India: Oxford University Press, 2005), hal. 11. 5 Hans Kelsen, General Theory of Law and State, (New York: Russel and Russel, 1961), hal. 188-191. 12
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I negara atau state a juristic entity dan state as a politi- cally organized society atau state as power. Elemen negara menurut Kelsen mencakup: (i) The Territory of the State, seperti mengenai pembentukan dan pembu- baran negara, serta mengenai pengakuan atas negara dan pemerintahan;6 (ii) Time Element of the State, yaitu wak- tu pembentukan negara yang bersangkutan; (iii) The People of the State, yaitu rakyat negara yang bersang- kutan; (iv) The Competence of the State as the Material Sphere of Validity of the National Legal Order, misalnya yang berkaitan dengan pengakuan internasional; (v) Conflict of Laws, pertentangan antar tata hukum; (vi) The so-called Fundamental Rights and Duties of the States, soal jaminan hak dan kebebasan asasi manusia; dan (vii) The Power of the State, aspek-aspek mengenai kekuasaan negara.7 Negara sebenarnya merupakan konstruksi yang diciptakan oleh umat manusia (human creation) tentang pola hubungan antar manusia dalam kehidupan berma- syarakat yang diorganisasikan sedemikian rupa untuk maksud memenuhi kepentingan dan mencapai tujuan bersama. Apabila perkumpulan orang bermasyarakat itu diorganisasikan untuk mencapai tujuan sebagai satu unit pemerintahan tertentu, maka perkumpulan itu dapat dikatakan diorganisasikan secara politik, dan disebut body politic atau negara (state) sebagai a society politi- cally organized.8 Negara sebagai body politic itu oleh ilmu negara dan ilmu politik sama-sama dijadikan sebagai objek uta- 6 Pengakuan atas suatu negara meliputi persoalan recognition of a community as a state, pengakuan de facto atau de jure, pengakuan dengan kekuatan yang bersifat retroaktif, pengakuan melalui penerimaan oleh organisasi PBB, pengakuan terhadap pemerintahan dan pengakuan terhadap insurgents seba- gai a belligerent power. Ibid. hal. 221-231. 7 Ibid., hal. 207-267. 8 Appadorai, Op. Cit., hal. 3. 13 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I ma kajiannya. Sementara, ilmu Hukum Tata Negara mengkaji aspek hukum yang membentuk dan yang di- bentuk oleh organisasi negara itu. Ilmu politik melihat negara sebagai a political society dengan memusatkan perhatian pada 2 (dua) bidang kajian, yaitu teori politik (political theory) dan organisasi politik (political organi- zation). Ilmu Politik sebagai bagian dari ilmu sosial lebih memusatkan perhatian pada negara sebagai realitas politik. Seperti dikatakan oleh M.G. Clarke: "... politics can only be understood through the bahaviour of its participants and that this behaviour is determined by 'social forces': social, economic, racial factions, etc".9 Ilmu politik hanya dapat dimengerti melalui peri- laku para partisipannya yang ditentukan oleh kekuatan- kekuatan sosial, ekonomi, kelompok-kelompok rasial, dan sebagainya. Lebih lanjut, Clarke menyatakan bahwa legalisme itu bersifat redundant dalam studi ilmu politik, tetapi bahwa the rules of the constitution dan, lebih pen- ting lagi, struktur-struktur institutional pemerintahan negara, bukanlah hal yang relevan untuk dipersoalkan dalam ilmu politik. Struktur kelembagaan negara itu, menurut Clarke, tidak mempunyai pengaruh yang berarti perilakulah yang menjadi subjek utama dalam ilmu po- litik. 10 Orang boleh menerima begitu saja pendapat Clarke ini dalam kerangka studi ilmu politik, tetapi di lingkungan negara-negara yang sedang berkembang, banyak studi ilmu sosial lainnya yang justru menunjuk- kan gejala yang sebaliknya, yaitu bahwa peranan institusi 9 Pengantar M.G. Clarke sebagai editor buku C.F. Strong, Modern Political Constitutions: An Introduction to the Comparative Study of Their History and Existing Forms, (London: Sidgwick & Jackson, 1973), hal.xvi. 10 Ibid. "What they are saying is not just that legalism is redundant in the study of politics, but that the rules of the constitution and, more important, the institutional structures of government, are irrelevant because they don't significantly affect that behaviour which is the only subject worthy of study". 14
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I kenegaraan itu justru sangat signifikan pengaruhnya terhadap perilaku politik warga masyarakat. Bagi disiplin ilmu politik, pendapat Clarke itu tidak aneh. Bahkan, Robert Dahl dalam bukunya "Pre- face to Democratic Theory" (1956) juga menyatakan bahwa bagi para ilmuwan sosial yang lebih penting adalah social not constitutional. 11 Ilmu politik lebih mengutakan dinamika yang terjadi dalam masyarakat daripada norma-norma yang tertuang dalam konstitusi negara. Hal itu tentunya sangat berbeda dari ke- cenderungan yang terdapat dalam ilmu hukum, khu- susnya ilmu hukum tata negara (constitutional law). Dalam studi ilmu hukum tata negara (the study of the constitution atau constitutional law), yang lebih di- utamakan justru adalah norma hukum konstitusi yang biasanya tertuang dalam naskah undang-undang dasar. Di situlah letak perbedaan mendasar antara ilmu Hukum Tata Negara dari ilmu politik. B. Ilmu Hukum Tata Negara 1. Peristilahan Ilmu Hukum Tata Negara adalah salah satu cabang ilmu hukum yang secara khusus mengkaji persoalan hukum dalam konteks kenegaraan. Kita me- masuki bidang hukum tata negara, menurut Wirjono Prodjodikoro, apabila kita membahas norma-norma hu- kum yang mengatur hubungan antara subjek hukum orang atau bukan orang dengan sekelompok orang atau badan hukum yang berwujud negara atau bagian dari negara. 12 Dalam bahasa Perancis, hukum tata negara disebut Droit Constitutionnel atau dalam bahasa Inggris 11 Robert A. Dahl, Preface to Democratic Theory, (Chicago: University of Chicago Press, 1956), hal. 83. 12 Wirjono Prodjodikoro, Asas-Asas Hukum Tata Negara di Indonesia, cet. keenam, (Jakarta: Dian Rakyat, 1989), hal. 2. 15 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I disebut Constitutional Law. Dalam bahasa Belanda dan Jerman, hukum tata negara disebut Staatsrecht, tetapi dalam bahasa Jerman sering juga dipakai istilah verfas- sungsrecht (hukum tata negara) sebagai lawan perkataan verwaltungsrecht (hukum administrasi negara). Dalam bahasa Belanda, untuk perkataan hukum tata negara juga biasa dipergunakan istilah staatsrecht atau hukum negara (state law). Dalam istilah staatsrecht itu terkandung 2 (dua) pengertian, yaitu staatsrecht in ruimere zin (dalam arti luas), dan staatsrecht in engere zin (dalam arti sempit). Staatsrecht in engere zin atau Hukum Tata Negara dalam arti sempit itulah yang biasa- nya disebut Hukum Tata Negara atau Verfassungsrecht yang dapat dibedakan antara pengertian yang luas dan yang sempit. Hukum Tata Negara dalam arti luas (in ruimere zin) mencakup Hukum Tata Negara (verfas- sungsrecht) dalam arti sempit dan Hukum Administrasi Negara (verwaltungsrecht). 13 Prof. Dr. Djokosoetono lebih menyukai peng- gunaan verfassungslehre daripada verfassungsrecht. Dalam berbagai kuliahnya yang dikumpulkan oleh salah seorang mahasiswanya, yaitu Harun Alrasid, pada tahun 1959,14 dan diterbitkan pertama kali pada tahun 1982, Djokosoetono berusaha mengambil jalan tengah antara Carl Schmitt yang menulis buku Verfassungslehre dan Hermann Heller dengan bukunya Staatslehre. Istilah yang tepat untuk Hukum Tata Negara sebagai ilmu (con- stitutional law) adalah Verfassungslehre atau teori kons- titusi. Verfassungslehre inilah yang nantinya akan men- jadi dasar untuk mempelajari verfassungsrecht, teru- 13 Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia, cet. kelima, (Jakarta: Pusat Studi Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 1983), hal. 22. 14 Djokosoetono, Hukum Tata Negara, Himpunan oleh Harun Alrasid, (Jakarta: Ghalia Indonesia, 1982). 16
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I tama mengenai hukum tata negara dalam arti positif, yaitu hukum tata negara Indonesia. Istilah "Hukum Tata Negara" dapat dianggap identik dengan pengertian "Hukum Konstitusi" yang merupakan terjemahan langsung dari perkataan Consti- tutional Law (Inggris), Droit Constitutionnel (Perancis), Diritto Constitutionale (Italia), atau Verfassungsrecht (Jerman). Dari segi bahasa, istilah Constitutional Law dalam bahasa Inggris memang biasa diterjemahkan se- bagai "Hukum Konstitusi". Namun, istilah "Hukum Tata Negara" itu sendiri jika diterjemahkan ke dalam bahasa Inggris, niscaya perkataan yang dipakai adalah Con- stitutional Law.15 Oleh karena itu, Hukum Tata Negara dapat dikatakan identik atau disebut sebagai istilah lain belaka dari "Hukum Konstitusi".16 Di antara para ahli hukum, ada pula yang ber- usaha membedakan kedua ini dengan me- nganggap bahwa istilah Hukum Tata Negara itu lebih luas cakupan pengertiannya dari pada istilah Hukum Konstitusi. Hukum Konstitusi dianggap lebih sempit karena hanya membahas hukum dalam perspektif teks undang-undang dasar, sedangkan Hukum Tata Negara tidak hanya terbatas pada undang-undang dasar. Pembedaan ini sebenarnya terjadi karena kesalahan dalam mengartikan perkataan konstitusi (verfassung) itu sendiri yang seakan-akan diidentikkan dengan undang- undang dasar (gerundgesetz). Karena kekeliruan ter- istilah 15 Lihat dan bandingkan Sri Soemantri, Susunan Ketatanegaraan Menurut UUD 1945 dalam Ketatanegaraan Indonesia Dalam Kehidupan Politik Indonesia, (Jakarta: Sinar Harapan, 1993), hal. 29. Lihat juga dalam Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, (Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 1992), hal. 95 16 Lihat dan bandingkan pula pendapat dari Bagir Manan yang membedakan antara Konstitusi (UUD) dengan Hukum Konstitusi (Hukum Tata Negara). Lihat Bagir Manan, Perkembangan UUD 1945, (Yogyakarta: FH-UII Press, 2004), hal. 5. 17 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I sebut, Hukum Konstitusi dipahami lebih sempit daripada Hukum Tata Negara.17 Perkataan "Hukum Tata Negara" berasal dari per- kataan "hukum", "tata", dan "negara", yang di dalamnya dibahas mengenai urusan penataan negara. Tata yang terkait dengan kata "tertib" adalah order yang biasa juga diterjemahkan sebagai "tata tertib". Tata negara berarti sistem penataan negara, yang berisi ketentuan mengenai struktur kenegaraan dan substansi norma kenegaraan. Dengan perkataan lain, ilmu Hukum Tata Negara dapat dikatakan merupakan cabang ilmu hukum yang membahas mengenai tatanan struktur kenegaraan, mekanisme hubungan antar struktur-struktur organ atau struktur kenegaraan, serta mekanisme hubungan antara struktur negara dengan warga negara. Hanya saja, yang dibahas dalam Hukum Tata Negara atau Hukum Konstitusi itu sendiri hanya terbatas pada hal-hal yang berkenaan dengan aspek hukumnya saja. Oleh karena itu, lingkup bahasannya lebih sempit daripada Teori Konstitusi sebagaimana yang dianjurkan untuk dipakai oleh Prof. Dr. Djokosoetono, yaitu Verfas- sungslehre atau Theorie der Verfassung.18 Istilah Verfas- sungslehre itu, menurut Djokosoetono lebih luas dari- pada Verfassungsrecht. Theorie der Verfassung lebih luas daripada Theorie der Verfassungsrecht. Untuk ke- pentingan ilmu pengetahuan, Djokosoetono menganggap lebih tepat untuk menggunakan istilah "Teori Konstitusi" daripada "Hukum Konstitusi" ataupun "Hukum Tata Ne- gara". Sebab yang dibahas di dalamnya adalah persoalan konstitusi dalam arti yang luas dan tidak hanya terbatas kepada aspek hukumnya, maka yang lebih penting ada- lah Theorie der Verfassung atau Verfassunglehre (Teori Konstitusi), bukan Theorie der Verfassungsrecht, The- 17 Ibid., hal. 23. 18 Djokosoetono, Op. Cit., hal. 45. 18
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I orie der Constitutionnel Recht (Teori Hukum Konstitusi atau Teori Hukum Tata Negara), ataupun Theorie der Gerundgesetz (Teori Undang-Undang Dasar). 19 Sejalan dengan penggunaan kata theorie dan tersebut, dapat dibandingkan pula antara lehre staatsrecht dengan staatslehre. Dalam staatslehre di- bahas mengenai persoalan negara dalam arti luas, sedangkan staatsrecht hanya mengkaji aspek hukumnya saja, yaitu hukum negara (state law). Dapat disebut beberapa sarjana yang mempopulerkan istilah staats- lehre ini, misalnya adalah Hans Kelsen dalam buku "Algemeine Staatslehre" dan Herman Heller dalam bukunya "Staatslehre". Cakupan pengertiannya jelas le- luas daripada staatsrecht, seperti halnya ver- bih fassunglehre lebih luas daripada verfassungsrecht. Konstitusi atau verfassung itu sendiri, menurut Thomas Paine dibuat oleh rakyat untuk membentuk pe- merintahan, bukan sebaliknya ditetapkan oleh peme- rintah untuk rakyat. Bahkan, lebih lanjut dikatakan oleh Paine bahwa "A constitution is a thing antecedent to a government and a government is only the creature of a constitution". Konstitusi itu mendahului pemerintahan, karena pemerintahan itu justru dibentuk berdasarkan konstitusi. Oleh karena itu, konstitusi lebih dulu ada daripada pemerintahan.20 Pengertian bahwa konstitusi mendahului peme- rintahan tetap berlaku, meskipun dalam praktik banyak negara sudah lebih dulu diproklamasikan baru undang- undang dasarnya disahkan. Misalnya, the Federal Con- 19 Ibid. 20 "A constitution is not the act of a government, but of a people constituting a government, and a government without a constitution is power without right". Lihat "Rights of Man in the Complete Works of Thomas Paine", p. 302-303 dalam Michael Allen and Brian Thompson, Cases and Materials on Constitutional and Administrative Law, 7th edition, (London: Oxford Univer- sity Press, 2003), hal. 1. 19 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I stitution of the United States of America baru disahkan pada tanggal 17 September 1787, yaitu 11 tahun setelah deklarasi kemerdekaan Amerika Serikat dari Inggris pada tanggal 4 Juli 1776. Bekas negara federasi Uni Soviet mengesahkan undang-undang dasarnya (Konsti- tusi Federal) pada tahun 1924, setelah 2 tahun ber- dirinya, yaitu pada 30 Desember 1922.21 Kerajaan Belan- da yang sekarang juga baru mengesahkan Grondwet pada tanggal 2 Februari 1814, yaitu setelah 2 bulan dan 11 hari sejak proklamasi kemerdekaannya dari Perancis pada tanggal 21 November 1813. Republik Indonesia sen- diri yang sudah diproklamasikan sebagai negara merdeka dan berdaulat pada tanggal 17 Agustus 1945, baru mengesahkan Undang-Undang Dasar 1945 pada tanggal 18 Agustus 1945. Dalam ilmu hukum tata negara juga berlaku doktrin "teori fiktie hukum" (legal fiction theory) yang menyatakan bahwa suatu negara dianggap telah memi- liki konstitusi sejak negara itu terbentuk. Terbentuknya negara itu terletak pada tindakan yang secara resmi menyatakannya terbentuk, yaitu melalui penyerahan kedaulatan (transfer of authority) dari negara induk seperti penjajah kepada negara jajahannya, melalui pernyataan deklarasi dan proklamasi, ataupun melalui revolusi dan perebutan kekuasaan melalui kudeta. Secara juridis formal, negara yang bersangkutan atau pemerin- tahan tersebut dapat dinyatakan legal secara formal sejak terbentuknya. Namun, legalitas tersebut masih bersifat formal dan sepihak. Oleh karena itu, derajat legi- timasinya masih tergantung kepada pengakuan pihak- pihak lain. 21Menurut Andrei Y. Vyshinsky, Undang-Undang Dasar Soviet menggam- barkan perkembangan historis yang dijalani oleh negara Soviet. Lihat dalam Andrei Y. Vyshinsky, The Law of Soviet State, diterjemahkan dari the Russian oleh Rugh W. Babb, (New York: The Macmillan Company, 1961). 20
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Istilah constitution 22 dalam bahasa Inggris se- padan dengan perkataan grondwet dalam bahasa Be- landa dan gerundgesetz dalam bahasa Jerman. Grond dalam bahasa Belanda memiliki makna yang sama dengan Gerund dalam bahasa Jerman yang berarti "dasar". Sedangkan, wet atau gesetz biasa diartikan undang-undang. Oleh itu, dalam bahasa sebab Indonesia, grondwet itu disebut dengan istilah undang- undang dasar. Namun, para ahli pada umumnya sepakat bahwa pengertian kata konstitusi itu lebih luas daripada undang-undang dasar. Sarjana Belanda seperti L.J. van Apeldoorn juga menyatakan bahwa constitutie itu lebih luas daripada grondwet. Menurut Apeldoorn, grondwet itu hanya memuat bagian tertulis saja dari constitutie yang cakupannya meliputi juga prinsip-prinsip dan norma-norma dasar yang tidak tertulis. Demikian pula di Jerman, verfassung dalam arti konstitusi dianggap lebih luas pengertiannya daripada gerundgestz dalam arti undang-undang dasar. Oleh karena itu, sampai sekarang, dalam bahasa Jerman, dibedakan antara istilah gerundrecht (hak dasar), verfassung, dan gerundgezet. Kemudian dalam bahasa Belanda juga dibedakan antara grond-recht (hak dasar), constitutie, dan grondwet. Demikian pula dalam bahasa Perancis, dibedakan antara Droit Constitutionnel dan Loi Constitutionnel. Istilah yang pertama identik de- ngan pengertian konstitusi, sedang yang kedua adalah 22 Sebagai perbandingan, di dalam Black's Law Dictionary, Eight Edition, Constitution diartikan sebagai "The fundamental and organic law of a nation or state that establishes the institutions and apparatus of government, defines the scope of governmental sovereign powers, and guarantees indiv- idual civil rights and civil liberties". Sedangkan, di dalam Oxford Dictionary of Law, Fifth Edition, Constitution diartikan "The rules and practices that determine the composition and functions of the organs of central and local government in as state and regulate the relationship between the individual and the state". 21 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I undang-undang dasar dalam arti konstitusi yang ter- tuang dalam naskah tertulis. 23 Untuk pengertian kon- stitusi dalam arti undang-undang dasar, sebelum di- pakainya istilah grondwet, di Belanda pernah dipakai juga istilah staatsregeling. Atas prakarsa Gijsbert Karel van Hogendorp pada tahun 1813, istilah grondwet dipa- kai untuk menggantikan istilah staatsregeling.24 Oleh sebab itu, di negeri Belanda, seperti di- katakan oleh Sri Soemantri, istilah grondwet itu baru digunakan pada tahun 1813. 25 Artinya, yang dapat diidentikkan dengan Undang-Undang Dasar negara jajahan Hindia Belanda adalah Indische Staatsregeling. Oleh sebab itu, dengan terbentuknya negara Republik In- donesia berdasarkan UUD 1945 pada tahun 1945, sudah seharusnya undang-undang dasar zaman Hindia Belanda ini dianggap tidak lagi mempunyai kekuatan hukum me- ngikat. Kalaupun berbagai peraturan perundang- undangan yang diwarisi dari zaman Hindia Belanda itu masih diberlakukan berdasarkan Aturan Peralihan UUD 1945, maka daya ikatnya tidak lagi berdasarkan ke- tentuan Indische Staatsregeling, melainkan karena UUD 1945 sendiri tetap memberlakukannya ke dalam wilayah negara Republik Indonesia yang merdeka dan berdaulat berdasarkan undang-undang dasar yang baru, semata- mata untuk mengatasi kekosongan hukum (rechts- vacuum) yang dapat timbul karena situasi perubahan transisional sebagai negara yang baru merdeka. Semua produk hukum masa lalu, sepanjang me- mang masih diperlukan haruslah dilihat sebagai produk hukum Indonesia sendiri yang memang diperlukan un- tuk negara hukum Indonesia. Seperti halnya di zaman 23 Dalam bahasa Italia disebut Diritto Constitutionale; sedangkan dalam bahasa Arab disebut Masturiyah, Dustuur, atau Qanun Asasi. 24 Sri Soemantri Martosoewignjo, Prosedur dan Sistem Perubahan Konstitusi, (Bandung: Alumni, 1987), hal. 1-2. 25 Ibid. 22
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I kemerdekaan sekarang ini, cukup banyak produk pe- raturan perundang-undangan yang sebagian atau seluruh materinya berasal dari contoh-contoh praktik hukum di negara-negara lain yang dinilai patut untuk dicontoh.26 Atas dasar alasan inilah, maka pemberlakuan produk-produk hukum peninggalan zaman Hindia Belanda dapat dibenarkan, meskipun hal itu tetap tidak menutup keharusan untuk melakukan upaya pembaruan besar-besaran terhadap produk-produk hukum masa lalu itu disesuaikan dengan kehendak perubahan zaman. Apalagi, Indonesia dewasa ini berada dalam alam modern yang sangat ditentukan oleh (i) perkembangan ilmu pengetahuan dan teknologi modern, (ii) sistem de- mokrasi yang terus tumbuh, dengan (iii) tuntutan sistem ekonomi pasar yang semakin kuat, serta (iv) diiringi pula oleh pengaruh globalisasi dan gejolak kedaerahan yang sangat kuat. Semua ini memerlukan respons sistem hukum dan konstitusi yang dapat menjalankan fungsi kontrol dan sekaligus fungsi pendorong ke arah pem- baruan terus menerus menuju kemajuan bangsa yang semakin cerdas, damai, sejahtera, demokratis, dan ber- keadilan. 2. Definisi Hukum Tata Negara Di antara para ahli hukum, dapat dikatakan tidak terdapat rumusan yang sama tentang definisi hukum dan demikian pula dengan definisi hukum tata negara seba- gai hukum dan sebagai cabang ilmu pengetahuan hu- kum. Perbedaan-perbedaan itu sebagian disebabkan oleh faktor-faktor perbedaan pandangan di antara para ahli hukum itu sendiri, dan sebagian lagi dapat disebabkan oleh perbedaan sistem yang dianut oleh negara yang dija- 26 Sebagian besar dari hal tersebut seringkali kita temukan pada peraturan perundang-undangan dalam ranah hukum perdata dan pidana baik itu dalam praktik maupun ilmu hukumnya masing-masing. 23 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I dikan objek penelitian oleh sarjana hukum itu masing- masing. Misalnya, di negara-negara yang menganut tradisi common law tentu berbeda dari apa yang diprak- tikkan di lingkungan negara-negara yang menganut tra- disi civil law. Bahkan, dalam perkembangan praktik selama berabad-abad, di antara negara-negara yang menganut tradisi hukum yang sama pun dapat timbul perbedaan- perbedaan karena latar belakang sejarah antara satu negara dengan negara lain yang juga berbeda-beda. Misalnya, meskipun sama-sama menganut tradisi com- mon law, antara Inggris dan Amerika Serikat jelas mem- punyai sejarah hukum yang berbeda, sehingga konsep- konsep hukum dan konstitusi yang dipraktikkan di kedua negara ini juga banyak sekali yang tidak sama. Apalagi, di Inggris sendiri tidak terdapat naskah konstitusi yang bersifat tertulis dalam satu naskah UUD, sedangkan Amerika Serikat memiliki naskah UUD tertulis yang dapat dikatakan sebagai negara modern pertama yang memilikinya. Berbagai pandangan para sarjana mengenai de- finisi hukum tata negara itu dapat dikemukakan antara lain sebagai berikut: a. Christian van Vollenhoven Menurut van Vollenhoven, hukum tata negara mengatur semua masyarakat hukum atasan dan masya- rakat hukum bawahan menurut tingkatan-tingkatannya, yang masing-masing menentukan wilayah atau lingku- ngan rakyatnya sendiri-sendiri, dan menentukan badan- badan dalam lingkungan masyarakat hukum yang ber- sangkutan beserta fungsinya masing-masing, serta me- 24
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I nentukan pula susunan dan kewenangan badan-badan yang dimaksud. 27 Sebagai murid Oppenheim, van Vollenhoven juga mewarisi pandangan gurunya itu yang membedakan an- tara hukum tata negara dan hukum administrasi negara. Pembedaan itu digambarkannya dengan perumpamaan dalam hukum tata negara, melihat negara dalam keadaan diam (in rust), sedangkan dalam hukum administrasi negara, melihat negara dalam keadaan bergerak (in beweging).28 b. Paul Scholten Menurut Paul Scholten, hukum tata negara itu tidak lain adalah het recht dat regelt de staatsorgani- satie, atau hukum yang mengatur mengenai tata or- ganisasi negara. Dengan rumusan demikian, Scholten hanya menekankan perbedaan antara organisasi negara dari organisasi non-negara, seperti gereja dan lain-lain. Scholten sengaja membedakan antara hukum tata negara dalam arti sempit sebagai hukum organisasi negara di satu pihak dengan hukum gereja dan hukum perkum- pulan perdata di pihak lain dengan kenyataan bahwa kedua jenis hukum yang terakhir itu tidak memancarkan otoritas yang berdiri sendiri, melainkan suatu otoritas 27 Christian van Vollenhoven, Staatsrecht Overzee, (Leiden: Stenfert Kroese, 1934), hal. 30, "Het staatsrecht heeft vooreerst alle hogere en lagere rechtsgemeenschappen met hun hierarchie te tekenen, dan van elke diergemeenshappen het grond en personengebied te omschrijven en ver- volgens aan te geven, over welke organen de verschillende overheidsfuncties verdeeld zijn bij elke dier gemeenshappen (samenstelling en bevoegdheid dier organen ter regelen)". Lihat Prof. Mr. J. Oppenheim, "Nederlandsch Administratiefrecht", 1912, dan "Omtrek van het Administratiefrecht" dalam Verhandelingen voor Gedragen in de Koninklijke Academie van Wetenshappen. 28 Djokosoetono, Op. Cit., hal. 47-48. 25 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I yang berasal dari negara.29 Jika yang diatur adalah orga- nisasi negara, maka hukum yang mengaturnya itulah yang disebut sebagai hukum tata negara (constitutional law). Mengenai hubungan antara organisasi negara de- ngan warga negara, seperti mengenai soal hak asasi manusia, belum dipertimbangkan oleh Paul Scholten. c. van der Pot Menurut van der Pot, hukum tata negara adalah peraturan-peraturan yang menentukan badan-badan yang diperlukan beserta kewenangannya masing-masing, hubungannya satu sama lain, serta hubungannya dengan individu warga negara dalam kegiatannya.30 Pandangan van der Pot ini mencakup pengertian yang luas, di sam- ping mencakup soal-soal hak asasi manusia, juga men- jangkau pula berbagai aspek kegiatan negara dan warga negara yang dalam definisi sebelumnya dianggap sebagai objek kajian hukum administrasi negara. d. J.H.A. Logemann Mirip dengan pendapat Paul Scholten, menurut J.H.A. Logemann, hukum tata negara adalah hukum yang mengatur organisasi negara. Negara adalah organi- sasi jabatan-jabatan. 31 Jabatan merupakan pengertian yuridis dari fungsi, sedangkan fungsi merupakan penger- 29 Lihat Asser-Scholten, "Algemeen Deel", cetakan kedua, 1934, hal. 42 dalam J.H.A. Logemann, Over de Theorie van Eeen Stellig Staatsrecht (1948), diterjemahkan menjadi Tentang Teori Suatu Hukum Tata Negara Positif, (Jakarta: Ichtiar Baru-Van Hoeve, 1975), hal. 88. 30 van der Pot, Handboek van het Nederlands Staatsrecht, (Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink, 1968), hal. 5, "Die regelen stellen de nodige organen in, regelen de bevoegdheden dier organen, hun orderlinge verhouding, hun ver- houding tot de individuen (en zijn werkzaarm hed)". Lihat juga dalam Kus- nardi dan Ibrahim, Op.Cit., hal. 25. 31 "Het staatsrecht als het recht dat betrekking heeft op de staat -die gezags- organisatie- blijkt dus functie, dat is staatsrechtelijk gesproken het ambt, als kernbegrip, als bouwsteen te hebben". Logemann, Op. Cit., hal. 81. 26
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I tian yang bersifat sosiologis. Karena negara merupakan organisasi yang terdiri atas fungsi-fungsi dalam hubu- ngannya satu dengan yang lain maupun dalam keseluru- hannya, maka dalam pengertian juridis, negara merupa- kan organisasi jabatan. Hukum tata negara meliputi baik persoonsleer maupun gebiedsleer, dan merupakan suatu kategori historis, bukan kategori sistematis. Artinya, hu- kum tata negara itu hanya bersangkut-paut dengan geja- la historis negara. 32 e. van Apeldoorn Hukum tata negara (verfassungsrecht) dise- butkan oleh van Apeldoorn sebagai staatsrecht dalam arti yang sempit. Sedangkan dalam arti yang luas, staatsrecht meliputi pula pengertian hukum administrasi negara (verwaltungsrecht atau administratiefsrecht). Sebenarnya, van Apeldoorn sendiri dalam karya- tidak banyak membahas soal-soal yang karyanya berkenaan (ver- hukum fassungsrecht), kecuali mengenai tugas-tugas dan ke- wenangan atau kewajiban dan hak-hak alat-alat per- lengkapan negara. Dalam berbagai bukunya, van Apel- doorn malah tidak menyinggung sama sekali mengenai pentingnya persoalan kewarganegaraan dan hak asasi manusia. 33 dengan tata negara f. Mac-Iver Hukum Tata Negara (constitutional law) adalah hukum yang mengatur negara, sedangkan hukum yang oleh negara dipergunakan untuk mengatur sesuatu selain negara disebut sebagai hukum biasa (ordinary law). Menurut Mac Iver: 32 Ibid., hal. 88. 33 Lihat "Inleiding tot de Studie van het Nederlandsrecht", diterjemahkan menjadi Pengantar Ilmu Hukum, (Jakarta: Pradnya Paramita, 1968), hal. 240. 27 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I "... within the sphere of the State, there are two kinds of law. There is the law which governs the state and there is the law by means of which the state governs. The former is constitutional law, the latter we may for the sake of distinction call ordinary law".34 Baginya, hanya ada dua golongan hukum, yaitu hukum tata negara atau constitutional law dan hukum yang bukan hukum tata negara, yaitu yang disebutnya sebagai ordinary law. Hukum Tata Negara (Constitu- tional Law) merupakan hukum yang memerintah ne- gara, sedangkan Hukum Biasa (Ordinary Law) dipakai oleh negara untuk memerintah.35 g. Wade and Phillips Dalam bukunya "Constitutional Law" yang terbit pada tahun 1939, Wade and Phillips merumuskan "Constitutional law is ... body of rules which prescribes (a) the structure, (b) the functions of the organs of central and local government". Dalam buku yang sama terbitan tahun 1960, dinyatakan: "In the generally accepted of the term it means the rules which regulate the structure of the principal organs of government and their relationship to each other, and determine their principal functions".36 Dalam kedua rumusan tersebut, Wade and Phillips, yang bukunya terkenal sebagai buku teks yang sangat luas dipakai di Inggris, menentukan bahwa hu- kum tata negara mengatur alat-alat perlengkapan ne- 34 MacIver, R.M., The Modern State, First Edition, (London: Oxford University Press, 1955), hal. 250. 35 Lihat Wirjono Prodjodikoro, Azas-Azas Hukum Tata Negara di Indonesia, (Jakarta: Dian Rakyat, 1989), hal. 9. 36 Bandingkan Wade and Phillips, Constitutional Law, edisi tahun 1939, hal. 4, dan edisi tahun 1960 hal 3. 28
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I gara, tugas dan wewenangnya, serta mekanisme hu- bungan di antara alat-alat perlengkapan negara itu. Dengan perkataan lain, Wade and Phillips juga tidak mencantumkan pentingnya persoalan kewarganegaraan dan hak asasi manusia sebagai objek kajian hukum tata negara. h. Paton George Whitecross Dalam bukunya yang berjudul "Textbook of Juris- prudence", Paton George Whitecross merumuskan bahwa "Constitutional law deals with the ultimate ques- tions of distribution of legal power and the functions of the organs of the state".37 Hukum Tata Negara itu berhu- bungan dengan persoalan distribusi kekuasaan hukum dan fungsi organ-organ negara. Lebih jauh, ia menyata- kan: "In a wide sense, it includes admistrative law, but it is convenient to consider as a unit for many purposes of the rules which determine the organzation, power, and duties of administrative authorities".38 Dalam arti luas, Hukum Tata Negara itu meliputi juga pengertian Hukum Administrasi Negara, tetapi untuk lebih mudahnya, Hukum Tata Negara itu dapat dianggap sebagai suatu cabang ilmu yang dapat dipakai untuk berbagai macam kegunaan hukum yang menen- tukan organisasi, kekuasaan, dan tugas-tugas otoritas administrasi. i. A.V. Dicey A.V. Dicey dalam bukunya "An Introduction to the Study of the Law of the Constitution" tahun 1968, 37 Paton George Whitecross, Textbook of Jurisprudence, (Oxford: The Clarendon Press, 1951). 38 Ibid. 29 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I menyebutkan bahwa Hukum Tata Negara mencakup semua peraturan yang secara langsung atau tidak lang- sung mempengaruhi distribusi atau pelaksanaan ke- kuasaan yang berdaulat dalam negara. Dalam hal ini, A.V. Dicey menitikberatkan mengenai persoalan distri- busi atau pembagian kekuasaan dan pelaksanaan kekua- saan tertinggi dalam suatu negara. 39 Semua aturan (rules) yang mengatur hubungan-hubungan antar peme- gang kekuasaan negara yang tertinggi satu dengan yang lain disebut olehnya sebagai hukum tata negara atau con- stitutional law.40 j. Maurice Duverger Menurut sarjana Perancis, Maurice Duverger, hukum tata negara adalah salah satu cabang hukum publik yang mengatur organisasi dan fungsi-fungsi po- litik suatu lembaga negara. Seperti halnya para sarjana lainnya, Maurice Duverger juga hanya memberikan te- kanan pada aspek keorganisasian serta tugas-tugas dan kewenangan lembaga-lembaga sebagai alat perlengkapan negara. Hal yang lebih diutamakan oleh Maurice Du- verger dalam definisi yang dikembangkannya tersebut adalah bahwa hukum tata negara itu (droit constitu- tionnel) termasuk cabang hukum publik. k. Michael T. Molan Dalam bukunya "Constitutional Law: The Machi- nery of Government", Michael T. Molan berpendapat bahwa ruang lingkup hukum tata negara biasanya dirumuskan secara kurang tegas batasan-batasannya apabila dibandingkan dengan bidang-bidang hukum 39 Kusnardi dan Ibrahim, Op.Cit., hal. 27. 40 "As the term is used in England, appears to include all rules which directly or indirectly affect the distribution or exercise of the souvereign power in the state". A.V. Dicey, An Introduction to Study of the Law of the Constitution, (London: Macmillan, 1968), hal. 23. 30
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I yang lain,41 seperti dalam hukum perjanjian ataupun "the law of torts", sebagaimana diuraikan olehnya sebagai berikut: "The scope of constitutional law as an academic discipline is, therefore, somewhat less clearly defined than might be the case with other areas of law such as the law of contract or the law of torts". Oleh karena itu, secara umum, ia berpendapat bahwa: "The subject is concerned with the functions discharged by the organs of government, the distribution of power between the organs of government, the law-making process, the relationship between individuals and the state in terms of the power of the state to interfere with the exercise of individual rights and freedoms, and the protection that the state can afford to its citizens". l. O. Hood Phillips, Paul Jackson, dan Patricia Leopold Dalam bukunya "Constitutional and Administra- tive Law", ketiga sarjana ini menyatakan: "The constitutional law of a state is the law relating to its constitution. Where the constitution is written, even though it may have to be supplemented by other materials, it is fairly easy to distinguish the constitutional law of a state from the rest of its legal system; but where, as in Britain, the constitution is unwritten, it is largely a matter of convenience what topics one includes what in constitutional law, and there is no strict scientific distinction between that and the rest of the law. Thus the United Kingdom constitution can well be said to be marked by three striking features: it is indeterminate, in- 41 Michael T. Molan, Textbook: Constitutional and Administrative Law: The Machinery of Government, 4th edition, (London: Old Bailey Press, 2003), hal. 2. 31 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I distinct, and unentrenched.42 It follows from what has been said that constitutional law deals, in general, with the distribution and exercise of the functions of govern- ment, and the relations of the government authorities to each other and to the individual citizen. It includes the rules -though the nature of these is difficult to define- which identify the law-making authorities themselves, e.g. the legislature and the courts".43 m. A.W. Bradley dan K.D. Ewing Menurut kedua sarjana ini, tidak ada jawaban yang dapat diberikan dengan mudah dan segera atas pertanyaan mengenai apa definisi hukum tata negara. Pengertian hukum tata negara yang paling luas men- cakup bagian dari hukum nasional yang mengatur sistem administrasi publik (negara) dan hubungan antara indi- vidu dengan negara. Oleh karena itu, hukum tata negara mengandaikan bahwa adanya aturan yang mendahului keberadaan negara, dan di dalamnya tercakup penga- turan mengenai struktur dan fungsi-fungsi organ-organ utama dari negara, dan hubungan di antara organ-organ itu satu sama lain, serta hubungan antara organ-organ negara itu dengan warga negara. Di negara yang memi- liki konstitusi tertulis, maka norma-norma yang terkan- dung di dalamnya lebih diutamakan keberlakuannya be- serta hal-hal yang timbul dalam praktik sebagai hasil pe- nafsiran hakim tertinggi yang menjalankan fungsi pera- dilan konstitusi.44 42 Phillips, Jackson, and Leopold, Op Cit., hal. 8. Lihat juga S.E. Finer, Vernon Bogdanor, dan Bernard Rudden, Comparing Constitutions, (London: Oxford University Press, 1995), hal. 40. 43 Lihat juga H.L.A. Hart, The Concept of Law, Tenth Impression, (Oxford: Oxford University Press, 1979). 44 "There is no hard and fast definition of constitutional law. According to one wide definition, constitutional law is that part of national law which govern the systems of public administration and the relationships between the individual and the state. Constitutional law presupposes the existence of 32
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I n. Kusumadi Pudjosewojo Kusumadi Pudjosewojo, dalam bukunya "Pedo- man Pelajaran Tata Hukum Indonesia" merumuskan de- finisi yang panjang tentang Hukum Tata Negara. Menu- rutnya, Hukum Tata Negara adalah hukum yang me- ngatur bentuk negara dan bentuk pemerintahan, yang menunjukkan masyarakat hukum yang atasan maupun yang bawahan, beserta tingkatan-tingkatannya yang se- lanjutnya menegaskan wilayah dan lingkungan rakyat dari masyarakat-masyarakat hukum itu dan akhirnya menunjukkan alat-alat perlengkapan yang memegang kekuasaan penguasa dari masyarakat hukum itu, beserta susunan, wewenang, tingkatan imbangan dari dan antara alat perlengkapan itu.45 n. Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim Menurut Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, dalam buku "Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia", dinyatakan bahwa: "Hukum Tata Negara dapat dirumuskan sebagai se- kumpulan peraturan hukum yang mengatur organisasi dari pada negara, hubungan antar alat perlengkapan negara dalam garis vertikal dan horizontal, serta kedudukan warga negara dan hak azasinya". 46 the state and includes those laws which regulate the structure and functions of the principal organs of government and their relationship to one another and to the citizen. Where there is a written constitution, emphasis is placed on the rules which it contains and on the way in which they have been interpreted by the highest court with constitutional jurisdiction". A.W. Bradley and K.D. Ewing, Constitutional and Administrative Law, 13th edition, (Pearson Education Ltd., 2003), hal. 9. 45 Kusumadi Pudjosewojo, Pedoman Pelajaran Tata Hukum Indonesia, cet. ke-10, (Jakarta: Sinar Grafika, 2004), hal. 86. 46 Kusnardi dan Ibrahim, Op. Cit, hal. 29. 33 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Dalam definisi kedua sarjana ini, bidang kajian hukum tata negara mencakup pula soal kedudukan war- ga negara dan hak-hak asasinya. Menurut Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, warga negara merupakan salah satu unsur yang penting bagi berdirinya suatu negara. Oleh karena itu, dalam Hukum Tata Negara perlu diba- has tentang asas-asas dan syarat-syarat kewarganegara- an serta perlindungan yang diberikan kepadanya, yang lazim disebut sebagai perlindungan terhadap hak-hak asasi. 47 Dengan demikian, Hukum Tata Negara tidak hanya mengatur wewenang dan kewajiban alat-alat per- lengkapan negaranya saja, tetapi juga mengatur me- ngenai warga negara dan hak-hak asasi warga negara. Setelah mempelajari rumusan-rumusan definisi tentang Hukum Tata Negara dari berbagai sumber ter- sebut di atas, dapat diketahui bahwa di antara para ahli tidak terdapat kesatuan pendapat mengenai hal ini. Dari pendapat yang beragam itu kita dapat mengetahui bahwa sebenarnya: (a) hukum tata negara itu adalah ilmu yang termasuk salah satu cabang ilmu hukum, yaitu hukum ke- negaraan yang berada di ranah hukum publik; (b) definisi hukum tata negara telah dikembangkan oleh para ahli sehingga tidak hanya mencakup kajian me- ngenai organ negara, fungsi dan mekanisme hu- bungan antar organ negara itu, tetapi mencakup pula persoalan-persoalan yang terkait dengan mekanisme hubungan antara organ-organ negara itu dengan warga negara; (c) hukum tata negara tidak hanya merupakan Recht atau hukum dan apalagi hanya sebagai Wet atau norma hukum tertulis, tetapi juga adalah lehre atau teori, sehingga pengertiannya mencakup apa yang 47 Ibid., hal. 30. 34
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I disebut sebagai verfassungsrecht (hukum konstitusi) dan sekaligus verfassungslehre (teori konstitusi); dan (d) hukum tata negara dalam arti luas mencakup baik hukum yang mempelajari negara dalam keadaan diam (staat in rust) maupun yang mempelajari negara dalam keadaan bergerak (staat in beweging). Oleh sebab itu, saya sendiri berpendapat ke dalam pengertian hukum tata negara itu harus di- masukkan pula faktor konstitusi sebagai objek kajian yang pokok. Konstitusi, baik dalam arti materiel, formil, administratif, ataupun tekstual, dalam arti collective minds ataupun dalam arti civic behavioral realities, adalah pusat perhatian yang sangat penting dari ilmu hukum tata negara atau the study of the constitutional law. Konstitusi yang dijadikan objek kajian itu dapat mencakup tiga pengertian, yaitu: (a) Constitutie in materiele zin yang dikualifikasikan karena isinya, misalnya berisi jaminan hak asasi, bentuk negara, dan fungsi-fungsi pemerintahan, dan sebagainya; (b) Constitutie in formele zin yang dikualifikasikan karena pembuatnya, misalnya oleh MPR; atau (c) Konstitusi dalam arti naskah Grondwet sebagai geschreven document, misalnya harus diterbitkan dalam Lembaran Negara, supaya dapat menjadi alat bukti dan menjamin stabilitas satu kesatuan sistem rujukan.48 Di samping itu, konstitusi yang dijadikan objek kajian itu dapat berupa nilai-nilai dan norma yang terkandung dalam teks konstitusi itu sendiri, ataupun nilai-nilai dan norma yang hidup dalam kesadaran kog- 48 Djokosoetono, Op. Cit., hal. 47-48. 35 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I nitif atau collective minds dan perilaku segenap warga negara (civic behaviors). Oleh karena itu, menurut pen- dapat saya, hukum tata negara itu haruslah diartikan sebagai hukum dan kenyataan praktik yang mengatur tentang: 1) nilai-nilai luhur dan cita-cita kolektif rakyat suatu negara; 2) format kelembagaan organisasi negara; 3) mekanisme hubungan antar lembaga negara; dan 4) mekanisme hubungan antara lembaga negara dengan warga negara. Dengan demikian, Ilmu Hukum Tata Negara dapat dirumuskan sebagai cabang ilmu hukum yang mempelajari prinsip-prinsip dan norma-norma hukum yang tertuang secara tertulis ataupun yang hidup dalam kenyataan praktik kenegaraan berkenaan dengan (i) konstitusi yang berisi kesepakatan kolektif suatu komunitas rakyat mengenai cita-cita untuk hidup ber- sama dalam suatu negara, (ii) institusi-institusi ke- kuasaan negara beserta fungsi-fungsinya, (iii) me- kanisme hubungan antar institusi itu, serta (iv) prinsip- prinsip hubungan antara institusi kekuasaan negara dengan warga negara. Keempat unsur dalam definisi hukum tata negara tersebut di atas, pada pokoknya adalah hakikat konstitusi itu sendiri sebagai objek utama kajian hukum tata negara (constitutional law). Karena pada dasarnya, konstitusi itu sendiri berisi (i) konsensus antar rakyat untuk hidup bersama dalam suatu ko- munitas bernegara dan komunitas kewarganegaraan, (ii) konsensus kolektif tentang format kelembagaan or- ganisasi negara tersebut, dan (iii) konsensus kolektif tentang pola dan mekanisme hubungan antarinstitusi atau kelembagaan negara, serta (iv) konsensus kolektif tentang prinsip-prinsip dan mekanisme hubungan antara lembaga-lembaga negara tersebut dengan warga negara. 36
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I 3. Hukum Tata Negara Formil dan Materiel J.H.A. Logemann, dalam bukunya "Staatsrecht", membedakan antara formeele stelselmatigheid dan materieele stelselmatigheid.49 Istilah yang pertama ada- lah hukum tata negara, sedangkan yang kedua adalah asas-asas hukum tata negara. Perbedaan keduanya sea- kan-akan adalah perbedaan antara bentuk dan isi, antara vorm en inhoud, atau antara stelsel en beginsel. Vorm adalah bentuk, sedangkan inhoud adalah isinya. Beginsel adalah asas-asasnya, sedangkan stelsel adalah pelem- bagaannya. Istilah vorm en inhoud dipakai oleh van Vollenhoven seperti dalam Vorm en Inhoud van het Internationale Recht. 50Sedangkan Ter Haar Bzn meng- gunakan istilah beginsel en stelsel seperti dalam Beginsel en Stelsel van het Adatrecht. 51 Oleh karena itu, berbagai buku hukum tata ne- gara dan juga silabus perkuliahan hukum tata negara yang menggunakan judul "Asas-Asas Hukum Tata Ne- gara", "Pengantar Hukum Tata Negara", ataupun "Po- kok-Pokok Hukum Tata Negara", mestinya tidak gegabah dengan istilah-istilah. Pengertian kata "asas-asas" hanya berkaitan dengan inhoud atau materieele stelsel- matigheid, yaitu aspek materiel belaka dari hukum tata negara. Oleh karena itu, perkataan "Pokok-Pokok" atau- pun "Pengantar" dapat dipahami lebih luas cakupan pe- ngertiannya, meskipun hanya bersifat garis besar atau- pun hanya bersifat pengantar (introduction) saja. Seperti halnya undang-undang, menurut Djoko- soetono, konstitusi yang menjadi objek kajian hukum 49 Moh. Kusnardi dan Bintan R. Saragih, Ilmu Negara, edisi revisi, (Jakarta: Gaya Media Pratama, 2000), hal. 10. 50 Christian van Vollenhoven, H.D. Tjeenk Willink & Zoon, (Haarlem: Mar- tinus Nyhoof & Gravenhage, 1934). 51 Lihat terjemahan Soebakti Poesponoto, Asas dan Susunan Hukum Adat, (Jakarta: Pradnya Paramita, 1992). 37 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I tata negara materiel dan formil juga mempunyai tiga arti, yaitu dalam arti materiel, dalam arti formil, dan dalam arti naskah yang terdokumentasi. Menurutnya, undang- undang dapat dilihat:52 a. dalam arti materiel, algemene verbindende voors- chriften; b. dalam arti formil, yaitu bahwa undang-undang itu telah mendapat persetujuan (wilsovereen-stemming) bersama antara Pemerintah dan DPR; dan c. dalam arti naskah hukum yang harus terdokumentasi (gedocumenteerd) dalam Lembaran Negara supaya bersifat bewijsbaar atau dapat menjadi alat bukti dan stabil sebagai satu kesatuan rujukan. Demikian pula konstitusi yang menjadi objek kajian hukum tata negara juga mempunyai tiga pe- ngertian, yaitu:53 a. Constitutie in materiele zin dikualifikasikan karena isinya (gequalificerd naar de inhoud), misalnya beri- si jaminan hak asasi, bentuk negara, dan fungsi- fungsi pemerintahan, dan sebagainya; b. Constitutie in formele zin, dikualifikasikan karena pembuatnya (gequalificerd naar de maker), misal- nya oleh MPR; c. Naskah Grondwet, sebagai geschreven document, misalnya harus diterbitkan dalam Lembaran Negara, voor de bewijsbaarheid en voor de stabiliteit sebagai satu kesatuan rujukan, yaitu sebagai naskah kenega- raan yang penting atau belangrijke staatkundige stukken. 52 Djokosoetono, Op. Cit., hal. 47-48. 53 Ibid. 38
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I 4. Hukum Tata Negara Umum dan Hukum Tata Negara Positif Hukum Tata Negara juga dapat dibedakan antara Hukum Tata Negara Umum dan Hukum Tata Negara Positif. Hukum Tata Negara Umum membahas asas- asas, prinsip-prinsip yang berlaku umum, sedangkan Hukum Tata Negara Positif hanya membahas hukum tata negara yang berlaku pada suatu tempat dan waktu tertentu, sesuai dengan pengertian hukum positif. Misalnya, hukum tata negara Indonesia, Hukum Tata Negara Inggris, ataupun Hukum Tata Negara Amerika Serikat yang dewasa ini berlaku di masing-masing negara yang bersangkutan, adalah merupakan hukum tata negara positif. Sedangkan prinsip-prinsip teoritis yang berlaku umum atau universal di seluruh negara tersebut adalah merupakan materi kajian Hukum Tata Negara Umum atau disebut sebagai Hukum Tata Negara saja. Kadang-kadang dalam istilah Hukum Tata Negara Indonesia juga tercakup 2 (dua) pengertian, yaitu (i) hukum tata negara positif yang sedang berlaku di Indonesia dewasa ini, dan (ii) berbagai kajian mengenai hukum tata negara Indonesia di masa lalu dan yang akan datang, meskipun belum ataupun sudah tidak berlaku lagi sebagai norma hukum positif. Oleh karena itu, kita dapat membedakan pula antara Hukum Tata Negara sebagai Ilmu Hukum (the science of constitutional law) dan Hukum Tata Negara sebagai Hukum Positif (the positive constitutional law). Jika hal ini ditambahkan kepada kedua unsur bentuk (vorm) dan isi (inhoud) se- perti dikemukakan di atas, maka Hukum Tata Negara ya- ng kita bahas di sini dapat dibedakan dalam tiga aspek, yaitu: a. Hukum Tata Negara Umum yang berisi asas-asas hu- kum yang bersifat universal. 39 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I b. Hukum Tata Negara yang berisi asas-asas yang ber- kembang dalam teori dan praktik di suatu negara tertentu, seperti misalnya Indonesia. c. Hukum Tata Negara Positif yang berlaku di Indo- nesia yang mengkaji mengenai hukum positif di bidang ketatanegaraan di Indonesia. Pada umumnya, aspek hukum tata negara yang kebanyakan mewarnai pemikiran para ahli hukum tata negara kita seperti yang tercermin dalam berbagai buku yang diterbitkan dan menjadi bahan bacaan di berbagai perguruan di Indonesia adalah yang disebutkan terakhir, yaitu Hukum Tata Negara Positif. Sudah tentu hal ini tidak ada salahnya, karena nyatanya pada aspek ketiga ini, buku-buku yang ditulis dan diterbitkan juga terbilang masih sangat sedikit. Namun demikian, jika semua ahli hukum tata negara dan semua sarjana hukum tata ne- gara di tanah air kita hanya terpaku kepada fenomena hukum tata negara positif saja, maka kita sebagai bangsa akan ketinggalan zaman di bidang ini. Sekarang dunia sudah sangat pesat berubah. Ilmu pengetahuan dan teknologi di semua cabang dan ranting- nya juga bergerak cepat menyesuaikan diri dengan perubahan zaman. Dalam bidang ilmu hukum tata negara, tidak terkecuali, juga telah mengalami peruba- han yang fundamental di era globalisasi sekarang ini. Oleh karena itu, teori-teori umum tentang hukum tata negara yang berkembang di dunia juga penting untuk diikuti dengan seksama oleh para sarjana hukum, khu- susnya oleh para ahli hukum tata negara kita. Oleh karena itu, sudah saatnya, studi hukum tata negara di berbagai fakultas hukum di tanah air hendaklah me- ngembangkan ketiga aspek hukum tata negara tersebut secara bersama-sama dan seimbang. Kita tidak boleh membiarkan bidang hukum tata negara hanya dikembangkan sebagai ilmu kata-kata dan 40
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I upaya pengkajian terhadap konstitusi dipersempit hanya sebagai studi tentang perumusan kata-kata dalam pasal- pasal konstitusi belaka. Hukum Tata Negara, pertama- tama haruslah dikembangkan sebagai ilmu pengetahuan hukum yang bersifat universal. Setelah itu, Hukum Tata Negara baru dapat dipahami sebagai persoalan hukum dan konstitusi yang tumbuh dalam praktik ketatane- garaan Indonesia dari waktu ke waktu, sehingga untuk selanjutnya dapat pula dimengerti sebagai persoalan hu- kum positif di negara kita yang berdasarkan Undang- Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. 5. Hukum Tata Negara Statis dan Dinamis Hukum Tata Negara juga dapat dibedakan antara sifatnya yang statis dan dinamis. Ilmu Hukum Tata Ne- gara itu disebut sebagai ilmu yang statis apabila negara yang dijadikan objek kajiannya berada dalam keadaan statis atau keadaan diam (staat in rust). Hukum Tata Negara yang bersifat statis inilah yang biasa disebut sebagai Hukum Tata Negara dalam arti sempit. Sedang- kan Hukum Tata Negara dalam arti luas, mencakup Hu- kum Tata Negara dalam arti dinamis, yaitu manakala negara sebagai objek kajiannya ditelaah dalam keadaan bergerak (staat in beweging). Pengertian yang terakhir inilah yang biasa disebut sebagai bidang Ilmu Hukum Administrasi Negara (Administrative Law, Verwaltung- srecht). Perhatian pokok ilmu Hukum Tata Negara (Verfas- sungsrecht, Constitutional Law, Droit Constitutionnel) adalah menyangkut struktur hukum dan kehidupan ber- negara, sedangkan ilmu Hukum Administrasi Negara memusatkan perhatian pada substansi sistem pengam- bilan keputusan dalam kegiatan berpemerintahan.54 54 Ibid. 41 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Materi yang terkait dengan fungsi-fungsi adminis- trasi negara atau tata usaha negara tersebut sangatlah luas cakupannya. Seperti dikatakan oleh Profesor Kusu- madi Pudjosewojo, yaitu: "Hukum tatausaha meliputi keseluruhan aturan hukum yang menentukan secara bagaimana alat-alat perleng- kapan negara yang bersangkutan hendaknya bertingkah laku dalam mengusahakan tugas-tugas pemerintahan, perundang-undangan, pengadilan, keuangan, hubungan luar negeri, dan pertahanan negara beserta keamanan umum". 55 Norma hukum yang mengatur kesemua aktifitas demikian itu disebut sebagai hukum administrasi negara atau biasa disebut pula dengan istilah hukum tata usaha negara, dan ilmu yang membahasnya disebut ilmu Hu- kum Administrasi Negara atau ilmu Hukum Tata Usaha Negara (Verwaltungsrechtlehre). C. Keluarga Ilmu Hukum Kenegaraan 1. Keluarga Ilmu Hukum Kenegaraan pada umumnya Ilmu Hukum Tata Negara termasuk keluarga ilmu hukum kenegaraan (staatslehre). Seperti dikemukakan di atas, staatslehre atau theorie der staat dapat dibagi 2 (dua), yaitu staatslehre in ruimere zin atau teori negara dalam arti luas dan staatslehre in engere zin atau teori negara dalam arti sempit. Staatslehre dalam arti sempit itulah yang dapat diidentikkan dengan staatsrecht yang dapat lagi dibagi dua, masing-masing dalam arti luas dan sempit. Dalam bukunya yang terkenal berjudul "Allgemeine Staatslehre", Georg Jellineck, ahli hukum kenamaan dari 55 Pudjosewojo, Op. Cit., hal. 176. 42
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Austria menguraikan pohon ilmu kenegaraan atau staat- swissenschaft dalam arti luas yang mencakup cabang- cabang dan ranting-ranting ilmu pengetahuan sebagai berikut. Staatswissenschaft mencakup staatswissens- chaft dalam arti sempit dan rechtswissenschaft. Staats- wissenschaft dalam arti yang sempit meliputi: a. beschreidende staatswissenschaft, yaitu staatenkun- de; b. theoritische staatswissenschaf atau staatsleer; dan c. pratktische staatswissenschaft atau angewandte staatswissenschaft; Sementara itu, cabang ilmu pengetahuan hukum yang biasa disebut dengan istilah rechtswissenschaft me- liputi: a. verfassungsrecht; b. verwaltungsrecht; dan c. internationale recht. Sedangkan Teoritische Staatswissenschaft atau Staatsleer dibagi ke dalam: a. allgemeine staatslehre atau ilmu negara umum; dan b. besondere staatslehre atau ilmu negara khusus. Termasuk kategori algemeine staatslehre adalah (a) allgemeine soziale staatslehre dan (b) allgemeine staatsrechtslehre. Sedangkan yang termasuk besondere staatslehre adalah (a) individuele staatslehre dan (b) speziale staatslehre. Apabila yang dijadikan penekanan utamanya ada- lah recht atau hukum, maka Hukum Tata Negara (Con- stitutional Law) yang kita pahami dewasa ini dapat dili- hat dalam pengertian verfassungsrecht. Akan tetapi, apabila yang diutamakan adalah aspek keilmuannya, maka Hukum Tata Negara (Constitutional Law) itu dapat pula dipahami dalam pengertian allgemeine 43 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I staatsrechtslehre atau Hukum Tata Negara Umum. Oleh karena itu, buku ini kita beri judul "Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara" dengan maksud akan berisi pe- ngantar terhadap pengertian allgemeine staatsrecht- slehre itu. Dalam konteks verfassungsrecht atau hukum kon- stitusi, dapat pula dibedakan antara teori hukum ilmiah dengan hukum positif (positive law). Misalnya, dalam istilah Hukum Tata Negara Indonesia dapat dibedakan antara pengertiannya sebagai cabang ilmu hukum yang berorientasi pada teori ilmiah yang bersifat umum, atau dapat pula diartikan sebagai hukum positif di bidang ketatanegaraan yang berlaku dewasa ini berdasarkan konstitusi tertulis (schreven constitutie, written constitu- tion). 2. Hukum Tata Negara dan Ilmu Politik serta Ilmu Sosial Lainnya Dalam buknya "Wetenshap der Politiek", Prof. Ba- rents secara khusus menyatakan: "Een van de meest actuele afbakenningsproblemen, welke wij uit moeten als wij deze wetenshap een plaats trachten te geven tussen de andere, is de grensbepaling met de jurische vakken; het staats en administra- tiefrecht, het volkens-recht en de rechtsfilosofie...". "De scheiding tussen de juridische vakken en de wetenshap der politiek is dan ook de belangrijkste reden, waarom deze laatste beter niet 'algemeine staatsleer' og kortweg staatsleer kan heten". "Voor de samengang tussen de studie het jurische geraamnte onderzocht, en de andere die helt vlees er omheen beziet".56 56 Barents, De Wetenshap der Politiek, een terreinverkenning, derde durk, (Gravenhage: A.A.M. Stols's, 1952), hal. 78, 82, dan 83. 44
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Ibarat tubuh manusia, maka ilmu hukum tata negara diumpamakan oleh Barent sebagai kerangka tu- lang belulangnya, sedangkan ilmu politik ibarat daging- daging yang melekat di sekitarnya (het vlees er omheen beziet). Oleh sebab itu, untuk mempelajari hukum tata negara, terlebih dulu kita memerlukan ilmu politik, seba- gai pengantar untuk mengetahui apa yang ada di balik daging-daging di sekitar kerangka tubuh manusia yang hendak diteliti. Dalam hal ini, negara sebagai objek studi hukum tata negara dan ilmu politik juga dapat diiba- ratkan sebagai tubuh manusia yang terdiri atas daging dan tulang. Bagaimanapun juga, organisasi negara itu sendiri merupakan hasil konstruksi sosial tentang peri kehi- dupan bersama dalam suatu komunitas hidup berma- syarakat. Oleh karena itu, ilmu hukum yang mempelajari dan mengatur negara sebagai organisasi tidak mungkin memisahkan diri secara tegas dengan peri kehidupan bermasyarakat. Oleh karena itu, menurut Profesor Wir- jono Prodjodikoro: "... seorang sarjana hukum, untuk memperdalam pengetahuannya dalam bidang Hukum Tata Negara, ada baiknya mempelajari juga ilmu sosiologi sebagai ilmu penunjang (hulpwetenshap) bagi ilmu Hukum Tata Negara."57 Bagi sarjana hukum tata negara, di samping sosiologi, ilmu sosial lainnya juga sangat penting sebagai penunjang, seperti ilmu sejarah, ilmu politik, ilmu eko- nomi, antropologi, dan sebagainya. Dikarenakan eratnya hubungan antara hukum dan negara di satu pihak dengan masyarakat pada umumnya, maka studi tentang gejala kemasyarakatan itu tumbuh 57 Wirjono Prodjodikoro, Op. Cit., hal. 3. 45 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I dan berkembang sesuai dengan kebutuhan, sehingga me- lahirkan ilmu sosial pada umumnya. Ilmu yang menye- lidiki gejala-gejala kemasyarakatan pada umumnya di- sebut sosiologi, dan yang mengkhususkan kajiannya me- ngenai gejala kekuasaan disebut ilmu politik, dan demi- kian pula dengan cabang-cabang ilmu sosial lainnya. Bahkan, di berbagai perguruan tinggi, dibentuk program- program studi ilmu sosial dan politik yang berdiri sendiri di program studi ilmu hukum yang sudah berkembang sejak sebelumnya. Bahkan, dalam sejarah perkembangan perguruan tinggi di Indonesia, fakultas-fakultas ilmu sosial dan po- litik memang dikembangkan dari cikal bakal program- program yang terdapat di lingkungan fakultas-fakultas hukum. Fakultas Hukum Universitas Indonesia sendiri- pun dulunya adalah Fakultas Hukum dan Pengetahuan Kemasyarakatan. Baru kemudian Fakultas Ilmu Sosial dan Politik dibentuk tersendiri di luar Fakultas Hukum. 3. Hukum Tata Negara dan Ilmu Negara Ilmu Negara atau Staatsleer (bahasa Belanda) atau Staatslehre (bahasa Jerman) adalah ilmu pengetahuan yang menyelidiki asas-asas pokok dan pengertian-pe- ngertian pokok mengenai negara dan hukum tata nega- ra.58 Oleh karena itu, ilmu negara merupakan ilmu pe- ngantar untuk mempelajari ilmu Hukum Tata Negara, ilmu Hukum Administrasi Negara, dan juga ilmu Hukum Internasional Publik. Kedudukannya dapat dibandingkan dengan mata kuliah Pengantar Ilmu Hukum yang me- ngantarkan mahasiswa untuk mempelajari ilmu hukum publik dan hukum privat. Sebab, posisinya bersifat pre- requisite. Mahasiswa Fakultas Hukum diharuskan me- ngambil mata kuliah Pengantar Ilmu Hukum dan Ilmu Negara lebih dulu sebelum mengikuti perkuliahan Hu- 58 Kusnardi dan Saragih, Op. Cit., hal.8. 46
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I kum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara. Se- bab, dalam perkuliahan Hukum Tata Negara, tidak akan dibahas lagi mengenai teori asal mula terbentuknya negara, apa tujuan orang bernegara, dan lain sebagainya, yang sudah dibahas secara tuntas dalam Ilmu Negara. Dalam ilmu negara yang diutamakan adalah nilai teoritis-ilmiahnya, sedangkan dalam ilmu Hukum Tata Negara dan ilmu Hukum Administrasi Negara terkait pula dengan norma hukumnya dalam arti positif. Oleh karena itu, ilmu negara disebut sebagai seinwissenschaft, sedangkan Hukum Tata Negara dan juga Hukum Admi- nistrasi Negara merupakan normwissenschaft. Demikian pula dengan ilmu hukum pidana, ilmu hukum perdata, ilmu hukum ekonomi, dan lain sebagainya, sudah dikait- kan dengan persoalan norma hukum yang berlaku di bidang masing-masing. Dalam kedudukannya sebagai ilmu pengetahuan pengantar bagi Hukum Tata Negara dan Hukum Admi- nistrasi Negara, Ilmu Negara tidak mempunyai nilai yang praktis seperti halnya dengan Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara. Orang yang mempelajari Ilmu Negara tidak memperoleh hasil yang dapat lang- sung dipergunakan dalam praktik. Sedangkan mempela- jari Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Nega- ra dapat langsung menghasilkan sesuatu pengetahuan yang bernilai praktis. Perbedaan ini dapat dilihat dari penggunaan istilah "ilmu" yang dikaitkan pada Ilmu Ne- gara, sedangkan pada Hukum Tata Negara (verfassungs- recht) dan Hukum Administrasi Negara (verwaltungs- recht), meskipun dapat saja dilakukan, tidak lazim orang menggunakan istilah "Ilmu" Hukum Tata Negara atau "Ilmu" Hukum Administrasi Negara. Dari segi kemanfaatannya, hubungan antara Ilmu Negara dan Hukum Tata Negara sebagai ilmu, jika dipe- 47 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I lajari, dapat dikaitkan dengan pendapat Rengers Hora Siccama yang membedakan antara kebenaran hakikat dari kenyataan sejarah. 59 Menurut Rengers Hora Sic- cama, tugas ahli hukum dapat digolongkan, di satu pihak sebagai penyelidik yang hendak mendapatkan kebenaran obyektif, dan untuk itu ia tidak melaksanakan hukum itu sendiri. Sedangkan, di lain pihak ada pula tugas ahli hu- kum sebagai pelaksana yang akan mempergunakan hu- kum itu dalam keputusan-keputusan konkrit. Golongan pertama disebut oleh Rengers Hora Siccama yaitu se- orang ahli hukum sebagai penonton (de jurist als toes- chouwer), sedangkan yang kedua disebutnya ahli hukum sebagai pemain (de jurist als medespeler). Sebagai pe- nonton, seorang ahli hukum lebih mengetahui kekurang- an atau kesalahan-kesalahan yang dilakukan oleh para pemain dan mencoba mencari sebab musababnya de- ngan mengadakan analisa-analisa tentang sesuatu pe- ristiwa hukum untuk menentukan cara yang lebih baik dan lebih sempurna mengenai bagaimana hukum dilak- sanakan. Sedangkan dalam golongan kedua, seorang ahli hukum diandaikan sebagai pemain (de jurist als medes- peler) yang harus memutuskan, baik yang bersifat pengaturan (regeling), penetapan administratif (beschik- king), ataupun putusan peradilan (vonnis). Oleh karena keputusan-keputusan dimaksud ter- gantung kepada para pelaksananya, maka tidak jarang terjadi bahwa keputusan yang dianggap baik oleh pelak- sana, tetapi sebaliknya dianggap tidak baik atau kurang 59 Rengers Hora Siccama, Naturlijke waarheid en historische bepaaldheid, Zwollw, 1985; Ibid., "Au Commencement", de la theorie du droit, dalam Re- vue Internationale de la theorie du droit, 1938, hal. 22. Lihat juga "Het Recht naar gelang van het staanpunt van het welk men het ziet," dalam Themis, 1938, hal. 99. 48
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I memuaskan bagi penerima keputusan itu, hal mana di- sebabkan karena adanya sifat subyektifisme dalam setiap keputusan tersebut. Sehubungan dengan pendapat Ren- gers Hora Siccama itu, kita dapat mengumpamakan yang pertama itu dengan tugas Ilmu Negara yang tidak me- mentingkan bagaimana caranya hukum dijalankan, kare- na Ilmu Negara mementingkan nilai teoritisnya. 60 Se- dangkan sebaliknya, Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara lebih berkaitan dengan tugas ahli hukum sebagai pemain (the player). Hal yang lebih di- pentingkan adalah nilai-nilai praktis dari kedua cabang ilmu ini, karena hasil penelitian ilmiah dalam bidang hukum tata negara dan hukum adaministrasi negara itu secara langsung dapat dipergunakan dalam praktik oleh para ahli hukum yang duduk sebagai pejabat-pejabat negara dan pejabat pemerintahan menurut bidang tugas- nya masing-masing. Di samping itu, perbedaan antara Ilmu Negara dengan Hukum Tata Negara juga dapat dilihat dari segi obyek penyelidikannya. Jika obyek penyelidikan Ilmu Negara adalah asas-asas pokok dan pengertian-penger- tian pokok tentang negara dan hukum negara pada umumnya, maka obyek Hukum Tata Negara sebagai ilmu adalah hukum positif yang berlaku pada suatu waktu di suatu tempat. Oleh karena itu lazim disebut Hukum Tata Negara positif sebagai Hukum Tata Negara Indonesia atau Hukum Tata Negara Inggris, Amerika, Jepang, Be- 60 Dalam Ilmu Negara pada umumnya dipelajari mengenai Teori-Teori tentang Asal Mula Negara, Hakekat Negara, Tujuan Negara, Pengertian Negara, Bentuk Negara, dan lain sebagainya. Lihat dan bandingkan buku- buku teks mengenai Ilmu Negara, seperti misalnya Padmo Wahjono, Ilmu Negara, Indo Hill Co., Jakarta, 1999; Djokosoetono, Ilmu Negara, Himpu- nan oleh Harun Alrasid, (Jakarta: Ind Hill. Co., 2006); Soehino, Ilmu Negara, (Yogyakarta: Liberty, 1998); dan lain-lain. 49 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I landa dan sebagainya. Sehingga, pada umumnya, di kala- ngan ahli hukum tata negara timbul kecenderungan sa- ngat nasionalistis dan dogmatis karena sangat terpaku kepada norma hukum dasar positif yang berpuncak ke- pada konstitusi. Hukum Tata Negara cenderung hanya dilihat dalam konteks yang positivistik dengan agak me- ngabaikan pentingnya penyelidikan ilmiah yang bersifat universal yang biasa dibahas dalam konteks Hukum Tata Negara Umum. Dikarenakan Ilmu Negara sangat penting bagi ilmu Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara, maka dengan bantuan Ilmu Negara, Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara dapat memperoleh ciri ilmiahnya yang penting. Ilmu Negara sangat memen- tingkan nilai teoritisnya sehingga disebut sebagai suatu Seinswissenschaft, sedangkan Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara merupakan suatu Normati- ven Wissenschaft. Bagi mereka yang mempelajari Hu- kum Tata Negara atau Hukum Administrasi Negara su- dah tidak perlu diterangkan lagi secara mendalam me- ngenai arti dan asas dari negara dan hukum negara, karena semua hal itu sudah dianggap diketahui ketika mempelajari llmu Negara. Oleh karena itulah oleh para ahli dikatakan bahwa Ilmu Negara merupakan ilmu pe- ngetahuan pengantar bagi mereka yang hendak mempe- lajari Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Ne- gara. 4. Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara Di berbagai negara, kedua cabang ilmu hukum ini seringkali disebutkan secara bersama-sama secara be- rangkai. Di berbagai universitas di negeri Belanda, misal- nya, cabang ilmu ini disebut dengan perkataan "Staats 50
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I en Administratief Recht" sebagai mata kuliah tersendiri yang diajarkan oleh seorang guru besar. Di Amerika Seri- kat dan Inggris, banyak pula dijumpai buku-buku teks hukum yang diberi judul "Constitutional and Adminis- trative Law", atau bahkan "Textbook on Constitutional and Administrative Law". Namun, kedua bidang ilmu hukum ini biasa juga dibedakan sebagai dua cabang ilmu yang tersendiri. Sedangkan di Jerman, biasa dikenal ada istilah Verfassungsrecht und Verwaltungs-recht. Namun demikian, keduanya tetap dapat dibedakan antara satu sama lain. Dalam arti luas, Hukum Tata Negara itu sendiri memang mencakup juga pengertian hukum tata negara dalam arti sempit dan hukum admi- nistrasi negara. Bagi mereka yang menyetujui pendapat Oppenheim, perbedaan di antara keduanya dikaitkan de- ngan perbedaan antara objek negara yang dikaji, yaitu negara dalam keadaan diam (staat in rust) atau dalam keadaan bergerak (staat in beweging). Akan tetapi, hu- kum tata negara di samping mempelajari aspek statisnya, juga mempelajari berbagai aspek dinamis dari negara. Dengan istilah yang berbeda, Fritz Werner menyatakan, "Verwaltungsrecht als konkretisiertes Verfassungs- recht",61 yaitu bahwa hukum administrasi negara itu ada- lah hukum tata negara yang diletakkan dalam keadaan yang konkrit.62 Mantan Ketua Mahkamah Administrasi Federal Jerman ini menganggap "administrative law as constitutional law put into concrete terms".63 Menurut Meinhard Schroder: 61 Fritz Werner, Deutsches Verwaltungsblatt, 1959, hal. 527. 62 Meinhard Schroder, "Administrative Law in Germany", dalam Rene Seer- den dan Frits Stroink (eds.), Administrative Law of the European Union, Its Member States and the United States, (Groningen: Intersentia Uitgevers Antwerpen, 2002), hal. 91-92. 63 Ibid. hal. 91. 51 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I "The decisions about the State, its duties and competences and its relationship with its citizens as expressed in the constitution must have an implication in administration and administrative law".64 Jika tidak demikian, maka seperti dikatakan oleh H. Maurer, ketentuan konstitusi tidak akan pernah men- jadi kenyataan (reality).65 Oleh karena itu, administrasi dapat digambarkan sebagai tindakan pengundangan konstitusi (enacting the constitution) atau tatig werden- de Verfassung. Selain itu, menurut Profesor Wirjono Prodjodikoro, perbedaan antara Hukum Tata Negara dengan Hukum Perdata dan Hukum Pidana sebenarnya mudah terlihat. Secara negatif, dapat dikatakan bahwa Hukum Tata Ne- gara itu tidak seperti Hukum Perdata yang mengatur hu- bungan-hubungan perdata antara pelbagai oknum atau badan, dan tidak seperti Hukum Pidana yang berisi atau mengatur penentuan mengenai hukuman-hukuman pi- dana untuk setiap pelanggaran hukum. Sedangkan per- bedaan antara Hukum Tata Negara dan Hukum Admi- nistrasi Negara tidak begitu nampak dengan jelas.66Oleh karena itu, pembedaan keduanya membutuhkan lebih dari sekedar penjelasan biasa.67 64 Ibid. 65 H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 13th edition, (Munich: Beck, 2000,) catatan 1 dan 12. 66 Prodjodikoro, Op. Cit., hal. 7. 67 Lihat dan pelajari Phillipus M. Hadjon, dkk, Pengantar Hukum Adminis- trasi Indonesia (Introduction to the Indonesian Administrative Law), cet. ke- 9, (Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 2005). 52
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Menurut van Vollenhoven, 68 Hukum Tata Negara adalah rangkaian peraturan hukum yang mendirikan badan-badan sebagai alat (organ) suatu negara dengan memberikan wewenang kepada badan-badan itu, dan membagi-bagi pekerjaan pemerintah kepada banyak alat-alat negara, baik yang tinggi maupun yang rendah kedudukannya. Sedangkan, Hukum Tata Usaha Peme- rintahan digambarkan oleh van Vollenhoven sebagai se- rangkaian ketentuan yang mengikat alat-alat negara, baik yang tinggi maupun yang rendah, pada waktu alat- alat negara itu mulai menjalankan pekerjaan dalam me- nunaikan tugasnya, seperti yang ditetapkan dalam Hu- kum Tata Negara. Uraian van Vollenhoven ini melanjut- kan saja pandangan Oppenheim selaku gurunya menge- nai fenomena negara dalam keadaan diam dan negara dalam keadaan bergerak seperti yang telah diuraikan di atas.69 John Alder, dalam bukunya "Constitutional and Administrative Law" juga menyatakan: "Many of the standard texts, and indeed many courses, are called constitutional and administrative law. There are also separate courses on administrative law. The difference between the two subjects is really one of practical convenience and thus a rough and ready one. Administrative Law is an aspect of constitutional law. It deals with the work of the executive branch of go- vernment and how it is controlled. Administrative law can be subdivided into particular branches of executive activity, for example public health, immigration con- 68 van Vollenhoven menjelaskan panjang lebar pandangannya mengenai ruang lingkup Hukum Administrasi Negara (Omtrek van het Administratief Recht) dalam satu uraian (verhandeling) di muka "Koninklijke Academie van Wettenschappen" di Amsterdam pada tahun 1926. Ketika itu, ia meng- gambarkan kelahiran dan perkembangan mata pelajaran "Hukum Adminis- trasi Negara" di Perancis dan berbagai negara lain. 69 Prodjodikoro, Op. Cit., hal. 8. 53 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I trol, housing, education, each of which can be studied in its own right".70 Dua sarjana Inggris, A.W. Bradley and K.D. Ewing, menyatakan: "There is no precise demarcation between constitutio- nal law and administrative law in Britain. Adminis- trative law may be defined as the law which determines the organisation, powers and duties of administrative authorities. Like constitutional law, administrative law deals with the exercise and the control of governmental power. A rough distinction is that constitutional law is mainly concerned with the structure of the primary organs of government, whereas administrative law is concerned with the work of official agencies in provi- ding services and in regulating the activities of citizens. Within the vast field of government, questions often arise as to the sources of administrative power, the adjudication of disputes arising out of the public servi- ces and, above all, the means of securing a system of legal control over the activities of government which takes account of both public needs and the private inte- rests of the individual". 71 Jika kita menelaah perbedaan di kalangan para ahli mengenai lingkup masing-masing kedua cabang ilmu Hukum Tata Negara dan Administrasi Negara itu, menu- rut Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, pendapat- pendapat tersebut di atas pada garis besarnya dapat dibedakan dalam dua kelompok. Kelompok yang perta- ma membedakan ilmu Hukum Tata Negara dan ilmu Hukum Administrasi Negara secara prinsipil, karena 70 John Alder, Constitutional and Administrative Law, (London: Macmillan, 1989), hal. 6. 71 A.W. Bradley and K.D.Ewing, Constitutional and Administrative Law, 13th edition, (Pearson Education Ltd., 2003), hal. 10. 54
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I menurut mereka kedua ilmu pengetahuan ini dapat dibagi secara tajam baik mengenai sistematikanya mau- pun isinya. Sedangkan, banyak ahli hukum lain yang beranggapan bahwa antara Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara tidak terdapat perbedaan yang bersifat asasi, melainkan hanya karena pertim- bangan manfaat praktisnya saja. Hukum Administrasi Negara tidak lain merupakan Hukum Tata Negara dalam arti luas dikurangi dengan Hukum Tata Negara dalam arti sempit. Inilah yang disebut sebagai teori residu dalam memahami dan membedakan definisi ilmu hukum administrasi negara dari ilmu hukum tata negara.72 Menurut Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, yang termasuk ke dalam golongan yang membedakan ke- dua cabang ilmu hukum ini secara prinsipil antara lain adalah Christian van Vollenhoven. Tulisannya mengenai hal tersebut yang pertama adalah "Thorbecke en het Ad- ministratiefrecht". Dalam buku ini, van Vollenhoven mendefinisikan Hukum Tata Negara sebagai sekumpulan peraturan-peraturan hukum yang menentukan badan- badan kenegaraan serta memberi wewenang kepadanya, dan bahwa kegiatan suatu pemerintahan modern adalah membagi-bagikan wewenang itu kepada badan-badan tersebut dari yang tertinggi sampai yang terendah. Sesuai dengan pandangan Oppenheim, Hukum Tata Negara di- ibaratkan sebagai kondisi negara dalam keadaan tidak bergerak (staat in rust). Sedangkan, Hukum Adminis- trasi Negara sebagai sekumpulan peraturan hukum yang mengikat badan-badan negara baik yang tinggi maupun yang rendah jika badan-badan itu mulai menggunakan wewenangnya yang ditentukan dalam Hukum Tata Nega- ra. Oleh Oppenheim, kondisi demikian itu diibaratkan- 72 Kusnardi dan Ibrahim, Op. Cit., hal. 35. 55 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I nya seperti Negara di dalam keadaan bergerak (staat in beweging). Selanjutnya ia katakan: 73 "Ter eener zijde windt men, als staatsrecht dat complex van rechtsvoorschriften toekent, dat de werkzaam- heden van een moderne overheid distribueert over tal van hoeger, en lagere organen, het houdt zich bezig naar Oppenheim's woord, meet de staat in rust. Ander- zijds staat alles Administratiefrecht dat complex van bepalingen, waaraan hogere en lagere organen gebon- den zijn, zoodra ze van hun reeds vaststaande staats- rechtelijke bevoegheid gebruik gaan maken; het betreft naar Oppenheim's verdere woord, de staat in beweg- ing".74 Dalam bukunya yang lain, van Vollenhoven mem- bagi Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Ne- gara agak berbeda dari bukunya yang terdahulu. Menu- rut pendapatnya, semua peraturan yang sejak berabad- abad lamanya tidak termasuk ke dalam lingkup hukum tata negara materil, hukum perdata materil, ataupun hu- kum pidana materil seharusnya dimasukkan dalam ca- bang hukum administrasi negara. Dengan demikian, van Vollenhoven mengartikan Hukum Administrasi Negara meliputi seluruh kegiatan negara dalam arti luas, tidak hanya terbatas pada tugas pemerintahan dalam arti sempit saja. Hukum Administrasi Negara itu, menurut- nya, juga meliputi tugas peradilan, polisi, dan tugas 73 C. van Vollenhoven, "Thorbecke en het Administratiefrecht" dalam J. Oppenheims bundel, Nederlandsch Administratiefrecht, 1921, hal. 21. 74 van Vollenhoven, Omtrek van het Administratiefrecht, verbandelingen voorgedragen in de Koninklijke Academie van Wetenschappen, Deel 62, atau dalam "Verspreide Geschriften", jilid I hal. 88, "alle recht, dat niet sinds eeuwen gelijkt is als materieel staatsrecht, materieel privaatrecht of ma- terieel staatrecht, krijgt op natuurlijke wijze een welgevoed onderdak in het administratiefrecht". 56
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I membuat peraturan. Menurutnya, Hukum Administrasi Negara dalam arti luas itu dapat dibagi dalam 4 (empat) bidang, yaitu: 1) bestuursrecht (hukum pemerintahan) ; 2) justitierecht (hukum peradilan); 3) politierecht (hukum kepolisian); dan 4) regelaarsrecht (hukum perundang-undangan). Menurut para sarjana, pandangan van Vollenhoven mengenai Hukum Administrasi Negara tersebut sebenar- nya dapat dibagi dalam 2 (dua) pengertian yaitu: 1) Hukum Administrasi Negara dalam arti klasik; dan 2) Hukum Administrasi Negara dalam arti modern. Pada perumusan pertama, yaitu Hukum Adminis- trasi Negara dalam arti klasik, van Vollenhoven masih diliputi oleh suasana kehidupan kenegaraan yang menga- nut paham liberal (liberale rechtstaatsgedachte) yang di- pengaruhi oleh Emmanuel Kant di mana negara tidak boleh mencampuri kepentingan-kepentingan individu, melainkan tugas negara hanyalah sebagai penjaga malam (nachtwachtersstaat atau l'etat Gendarm). Sementara itu, ketika van Vollenhoven mengembangkan pandangan kedua, praktik kenegaraan tengah diliputi oleh suasana baru dengan berkembangnya pemikiran mengenai nega- ra kesejahteraan atau welfare state (welvaartsstaat-ge- dachter). Dalam bukunya yang kedua, dinyatakan: "Staatsorganen zonder staatsrecht is vleugellam, want hun bevoegheid ontbreek of is onzeker Staatsorganen zonder Administratiefrecht is vluegelvrij, want zij kun- nen hun bevoegdheid niet zo toepassen als zii zelf it lieftst willen".75 75 Ibid. 57 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Badan atau organ-organ negara tanpa hukum tata negara akan lumpuh bagaikan tanpa sayap, sebab organ- organ itu tidak mempunyai wewenang sehingga keada- annya tidak menentu. Sebaliknya, badan-badan negara tanpa Hukum Administrasi Negara menjadi bebas tanpa batas, sehingga mereka dapat berbuat menurut apa yang mereka kehendaki.76 Di sini dapat kita ketahui maksud van Vollenhoven pada karangannya yang pertama itu bahwa badan Hu- kum Administrasi Negara diadakan untuk mengekang pemerintah sesuai dengan prinsip liberal yang hidup pa- da waktu itu. Sedangkan pada bukunya yang kedua, Hu- kum Administrasi Negara tidak bermaksud hanya me- ngekang pemerintah agar jangan bertindak sewenang- wenang dengan kekuasaannya, melainkan memberi ke- leluasaan kepada pemerintah untuk menyelenggarakan kepentingan rakyat, bahkan juga menentukan kewa- jiban-kewajiban kepada rakyat sesuai dengan faham ke- sejahteraan yang dianut oleh negara (welvaartstaats- gedachte). Dalam menyelenggarakan kepentingan umum, ada kalanya Negara harus melanggar hak rakyat, misalnya menyita untuk kepentingan umum (onteigening ten al- gemene nutte). Dikarenakan negara memerlukan pembuatan jalan agar hubungan antara dua tempat itu lebih lancar, maka 76van Vollenhoven, Staatrecht Oversee. Lihat buku-buku, Kontjoro Purbo- pranoto, Beberapa Catatan Hukum Tata Pemerintahan dan Peradilan Administrasi Negara, (Bandung: Alumni, 1978), hal. 14 dan 15; Amrah Muslimin, Beberapa Azas-Azas Dan Pengertian-Pengertian Pokok tentang Administrasi dan Hukum Administrasi, (Bandung: Alumni, 1980), hal. 8-13; dan Djenal Hoesen Koesoemaatmadja, Pokok-Pokok Hukum Tata Usaha Negara, (Bandung: Alumni, 1979), hal. 12-14 58
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Negara terpaksa mengambil sebagian tanah rakyat untuk kepentingan tersebut. Lazimnya penyitaan ini dilakukan dengan ganti rugi kepada rakyat yang bersangkutan. Da- pat juga misalnya Pemerintah memberi konsesi atas na- ma perusahaan-perusahaan (nuts-bedrijven) untuk ke- pentingan umum. Sementara itu, Logemann dalam bukunya "Over de theorie van en stellig staatsrecht" mengadakan perbeda- an yang tajam antara Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara. Untuk membedakannya, Loge- mann bertitik tolak dari sistematika hukum pada umum- nya yang meliputi tiga hal, yaitu: 1) ajaran tentang status (persoonsleer); 2) ajaran tentang lingkungan (gebiedsleer); 3) ajaran tentang hubungan hukum (leer de rechtsbet- rekking). Berhubung Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara merupakan suatu jenis hukum yang tersendiri (als byzonder soort van recht) yang mem- punyai obyek penyelidikan hukum, maka sistematika hu- kum pada umumnya dapat diterapkan pula terhadap Hu- kum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara. Sis- tematika yang dibuat oleh Logemann dalam bukunya itu, dibagi sebagai berikut: 1) Hukum Tata Negara dalam arti sempit meliputi: a. persoonsleer yaitu mengenai persoon dalam arti hukum yang meliputi hak dan kewajiban manu- lahir sia, personifikasi, pertanggungjawaban, dan hilangnya hak dan kewajiban tersebut, hak organisasi, batasan-batasan dan wewenang; b. gebiedsleer, yang menyangkut wilayah atau lingkungan di mana hukum itu berlaku dan yang 59 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I termasuk dalam lingkungan dimaksud adalah waktu, tempat, manusia atau kelompok, dan benda. 2) Hukum Administrasi Negara meliputi ajaran menge- nai hubungan-hubungan hukum (leer der rechtsbet- rekkingen). Dengan demikian, menurut J.H.A. Logemann, 77 dapat dikatakan bahwa ilmu Hukum Tata Negara itu mempelajari:78 a. susunan dari jabatan-jabatan; b. penunjukan mengenai pejabat-pejabat; c. tugas dan kewajiban yang melekat pada jabatan itu; d. kekuasaan dan wewenang yang melekat pada jaba- tan; e. batas wewenang dan tugas dari jabatan terhadap dae- rah dan orang-orang yang dikuasainya; f. hubungan antar jabatan; g. penggantian jabatan; 77 Lihat juga J.H.A. Logeman, Tentang Teori Suatu Hukum Tata Negara Positif (terjemahan, disertai pengantar G.J. Resink), (Jakarta: Ichtiar Baru - Van Hoeve, tanpa tahun). 78 Logemann, Over de theorie van een stelling Staatsrecht, (Jakarta: Saksa- ma, 1954), hal. 54, "Tot de persoonsleer behoren dan, om samen te vatten en aan te vullen, niet het verwantschaps en huwelijksrecht, maar wie de prob- lemen van de mens als plichten subject (toerekenbaarheid, mondigheid, han- delingbevoegdheid), de personifikatie, de vertegenwoordiging, onstaan en tenietgaan van persoonlijkeheid, het organisatie recht, de competentie-af- bakening"; hal. 59, "De term 'gebieg' word hier zoals baven bleek, gebruik als aanduding van de sfeer waarbinnen de norm geldt, in abstracte zin met de vraag, op welke wijze tijd, ruimte, persoonen groep, als gedingsbegren- zing van de a stelligrechtelijke norm kunnen optreden"; hal. 85, "mij schynt atgende wat aan de juridiche dogamatische pogingen tot ondershceid voor zweeft, met de stof die naast de persoonsleer en de gebiedsleer behandeling vraagt, dus met de leer der rechtsbetrekingen, nu als descritie van een duide- lijk aangewesen problemkring te mogen opeisen". 60
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I h. hubungan antara jabatan dan pemegang jabatan. Hukum Administrasi Negara mempelajari jenis, bentuk, serta akibat hukum yang dilakukan oleh para pe- jabat dalam melakukan tugasnya. Selain van Vollenhoven dan Logemann, sarjana ke- tiga yang biasa dijadikan rujukan dalam persoalan ini adalah Stellinga yang membedakan Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara secara tegas. Dalam pidatonya yang berjudul "Systematische Staatsrecht- studie", 79 dikemukakan bahwa tidak hanya di dalam Hu- kum Tata Negara saja diadakan sistematika, tapi juga dalam Hukum Administrasi Negara. Dalam bukunya yang lain yaitu yang berjudul "Grondtrekken van het Nederlandsch Administratief- recht", Stellinga berusaha untuk menemukan perbedaan prinsipil antara Hukum Tata Negara dan Hukum Admi- nistrasi Negara, seperti yang sudah dilakukan oleh gurunya yaitu van Vollenhoven. Stellinga menge- mukakan bahwa kebanyakan penyelidikan tentang Hu- kum Administrasi Negara tidak meliputi keseluruhan- nya, melainkan hanya membicarakan beberapa bagian tertentu saja. Bagian-bagian itu dibicarakan secara ter- pisah yang hanya sebagai monographi. Ia baru menjadi sistematika, jika bagian-bagian di dalamnya diletakkan pada tempatnya yang tepat. Dengan demikian, Hukum 79 J.R. Stellinga, Systematische Staatrectstudie, hal. 15 "de systematische studie schijnt ook voor het administratiefrecht aangewezen"; Ibid. "Grond- trekken van het Administratiefrecht", hal. 1, "de einige betekenis welke de onderscheid tussen staatrecht en administratiefrecht kan heben is een wetenschappelijke beoefgening van het staatrecht en het administratiefrecht dien de grens tussen deze beide zo te behandelen krijgen welke door hun overeemkonstige aard bijeen horen"; hal. 3, "warner inzicht bestaat ten an- nzien van de juiste plaats welke zij in het kader van het geheel innemen". 61 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Administrasi Negara tidak lagi merupakan suatu kum- pulan monographi-monographi, melainkan merupakan sistematika yang menghubungkan bagian satu dengan bagian yang lainnya, yang masing-masing bagian itu di- letakkan dalam tempatnya yang tepat. Arti sistematika di sini adalah waar de delen zijn juiste plaats vindt. Sebenarnya, Logemann juga mempunyai pendirian yang sama dengan Stellinga mengenai soal ini.80 Di samping itu, juga terdapat Hukum Adminis- trasi Negara yang berlaku bagi para individu dalam ma- syarakat yang diperintah oleh Negara. Lebih jauh, Stel- linga menyatakan: "dan zal er voorts moeten uitgaan dat het staats- recht meer omvat dan de bevoegdheden en ver- plichtingen van de Overheidsorganen. Ook de bur- ger heeft zijn staatsrechtelijke bevoegdheden en verplichtingen. De regels voor het uitoefenen, on- derscheidenlijk het nakomen daarna, maken eveneens een deel van het administratiefrecht uit". Kita harus menyadari bahwa masih banyak hal lain yang diatur oleh Hukum Tata Negara selain hanya soal tugas dan wewenang dari alat-alat atau organ- organ negara. Dalam Hukum Tata Negara, baik me- nurut Stellinga maupun menurut Hans Kelsen, seorang warga negara pun mempunyai hak dan kewajiban berdasarkan peraturan perundang-undangan. Pendek kata, seperti dikemukakan oleh Hans Kelsen, kriteria terpenting adalah ada tidaknya (i) norm creating function, dan (ii) norm applying function yang terkait 80 Logemann, Over de theorie van een stellig Staatsrecht, Op. Cit., hal. 2, "dat het op te delven systeem inderdaad systeem is, zal namelijk bewezen zijn, als elk problem daarin zijn eigen plaats vanzelf vindt". 62
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I dengan subjek hukum tertentu.81 Jika kedua fungsi itu ada, maka menurut Hans Kelsen, subjek hukum yang menyandangnya dapat disebut sebagai organ atau state organ, dan menurut Stellinga, norma-norma hukum yang mengatur cara menjalankan hak dan kewajiban itu termasuk dalam bidang Hukum Administrasi Negara.82 tidak membedakan antara Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara secara tajam di antaranya adalah Kranenburg, van der Pot, dan Vegting. Kranenburg berpendapat bahwa pem- bedaan antara kedua cabang ilmu pengetahuan itu secara tajam, baik karena isinya ataupun karena wataknya yang berlainan, merupakan sesuatu yang tidak riil. Perbedaan itu menurutnya disebabkan oleh pengaruh ajaran organis mengenai negara (organischestaats theorie) yang timbul dalam ilmu pengetahuan medis yang membedakan anta- ra anatomie dan psikologi. Sistematika yang diambil de- ngan analogi kedua ilmu pengetahuan medis itu sama sekali tidak tepat karena obyek keduanya memang tidak sama. Sarjana lain yang Perbedaan antara Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara itu tidaklah bersifat fundamental dan hubungan antara keduanya dapat disamakan dengan hubungan antara Hukum Perdata dan Hukum Dagang. Jika keduanya dipisahkan, maka hal itu semata-mata karena kebutuhan akan pembagian kerja yang secara praktis diperlukan sebagai akibat pesatnya perkemba- ngan hukum korporatif dari masyarakat hukum teri- torial. Di samping itu, materi yang diajarkan dalam pen- didikan hukum memang perlu dibagi sehingga mudah 81 Lihat dalam Kelsen, Op Cit. 82 Stellinga, Grondtrekken van het Nederlandsche Administratiefrecht, Op. Cit., hal. 13. 63 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I untuk dipelajari. Hukum Tata Negara dibagi meliputi su- sunan, tugas, wewenang, dan cara badan-badan itu men- jalankan tugasnya, sedangkan bagian lain yang lebih ter- perinci itu dimasukkan dalam bidang Hukum Adminis- trasi Negara.83 Dengan demikian, pembedaan antara Hu- kum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara itu dapat dikatakan bukanlah disebabkan oleh karena alasan yang prinsipil, akan tetapi sekedar untuk kepentingan pembagian kerja yang bersifat praktis belaka. Van der Pot juga tidak membedakan secara tajam antara Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara karena pembedaan secara prinsipiil tidak menim- bulkan akibat hukum apa-apa. Oleh karena itu, pembe- daan dimaksud menurutnya tidaklah terlalu perlu. Jika- pun hendak diadakan pembedaan yang tegas di antara keduanya, maka hal itu hanya penting untuk ilmu penge- tahuan, bukan untuk kebutuhan praktik. Dengan pem- bedaan itu, para ahli hukum dapat memperoleh gam- baran mengenai keseluruhan sistem hukum dan rincian perbedaan di antara unsur-unsurnya yang bermanfaat untuk diketahui.84 Begitu pula Vegting ketika menyampaikan pidato jabatannya dengan judul "Plaats en aard van het Admi- 83 Kranenburg, Het Nederlandsch Staatsrecht, eeerste deel zesde durk, (Haarlem: H.D. Tjeenk Willink & Zoon, 1947). hal. 14, menyatakan: "Ik zou ae splitsing willen verklaren als een gevolg van de behoefte aan ar- beidsverdeling bij de zeer snelle uitgroei van het corporatieve recht der territoriale gemeenschappen en de noodzakelijkheid om zich bij de behandeling cler stof te beperken tot samenstelling, de taak, de bevoegdheid en de functionerings-wijze van de belangrijkste organen die dan als staatsrecht worden gedoceerd, terwijl de nadere en me er in bijzonderheden afdalende behandeling van bijzondere takken der staats rechtorganisatie onder het administratiefrecht werd gebracht"; selanjutnya pada hal. 15, "De onderscheiding Staatsrecht en Administratiefrecht is dus niet principieel, maar eenvoudig een van doelmatige arbeidsverdeling". 84 van der Pot, Op Cit., hal. 510 64
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I nistratiefsrecht", seperti halnya Kranenburg dalam "Het algemene Nederlandsch Administratiefsrecht", menje- laskan bahwa Hukum Tata Negara dan Hukum Adminis- trasi Negara mempunyai lapangan penyelidikan yang sama. Perbedaan keduanya hanya terletak pada cara pen- dekatan yang dipergunakan oleh masing-masing ilmu pengetahuan itu mengadakan penyelidikan ilmiah. Hu- kum Tata Negara berusaha mengetahui seluk beluk orga- nisasi negara dan badan-badan lainnya. Sedangkan, Hu- kum Administrasi Negara menghendaki bagaimana cara- nya negara serta organ-organ negara itu menjalankan tugasnya. Vegting tidak membedakan Hukum Tata Nega- ra dan Hukum Administrasi Negara karena pembatasan wewenang (competentie afbakening) melainkan karena caranya negara bertindak itu saja pun sudah merupakan pembatasan wewenang juga. Artinya, bagi Vegting, H- ukum Tata Negara itu mempunyai obyek penyelidikan yang berkenaan dengan hal-hal yang pokok mengenai organisasi Negara, sedangkan objek penyelidikan Hukum Administrasi Negara adalah peraturan-peraturan yang bersifat teknis.85 5. Hukum Tata Negara dan Hukum Internasional Publik Baik hukum tata negara maupun hukum inter- nasional publik, sama-sama merupakan cabang ilmu hukum publik. Akan tetapi, objek perhatian hukum inter- nasional publik sangat berbeda dari objek perhatian hukum tata negara. Hukum Tata Negara hanya mem- 85 W.G. Vegting, Plaats en aard van het Administratiefrecht, pidato inagurasi, Amsterdam, 1946. Lihat juga "Het Algemeen Nederlandach Administratiefrecht", I, 1954, hal. 6-7, "Staats en administratiefrecht hebben een gemeenschappelijk gebied van te bestuderen regelen, die echter, bij ene studie anders benaderd worden dan bij de andere". 65 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I pelajari negara dari struktur internalnya, sedangkan Hukum Internasional Publik mempelajari hubungan- hubungan hukum antarnegara itu secara eksternal. Di samping itu, Hukum Internasional itu sendiri, ada pula yang bersifat privat (perdata) di samping ada yang ber- sifat publik. Tentunya yang mempunyai hubungan erat dengan ilmu Hukum Tata Negara adalah cabang Hukum Internasional Publik. Keduanya sama-sama menelaah dan mengatur me- ngenai organisasi negara. Akan tetapi, Hukum Interna- sional mempelajari dan mengatur mengenai hubungan- hubungan eksternal dari negara, sedangkan Hukum Tata Negara berurusan dengan aspek-aspek hubungan yang bersifat internal dalam negara yang dikaji. Misalnya, konsep kedaulatan yang dikaji oleh Hukum Internasional adalah konsep kedaulatan yang bersifat eksternal dalam hubungan antarnegara, sedangkan dalam Hukum Tata Negara yang dibahas adalah perspektif yang bersifat internal, misalnya teori tentang kedaulatan rakyat, ke- daulatan hukum, kedaulatan raja, ataupun teori kedau- latan Tuhan. 6. Kecenderungan Hukum Tata Negara, Hukum Administrasi Negara, dan Hukum Internasional Publik Pada abad ke-21 dewasa ini, perkembangan dunia sudah sangat berbeda dari apa yang terjadi pada abad- abad yang lalu. Objek studi Hukum Tata Negara dan Hu- kum Administrasi Negara tumbuh dan berkembang menjadi sangat spesifik dan rinci, sehingga keahlian yang diperlukan menjadi semakin terspesialisasi. Berbagai bu- ku hukum tata negara dan hukum administrasi negara di Amerika Serikat dan Eropa membahas berbagai persoa- lan dengan sangat spesifik dan mendalam. Kecen- derungan gejala ilmiah yang demikian inilah yang di- sebut sebagai gejala diferensiasi struktural yang menye- 66
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I babkan tingkat keahlian seseorang semakin dituntut kekhususan dan spesialisasinya. Bahkan, di bidang hu- kum administrasi negara telah bermunculan banyak se- kali cabang ilmu hukum baru seperti hukum perpajakan, hukum lingkungan, hukum kepegawaian, hukum bangu- nan, dan sebagainya. Bersama dengan munculnya kecenderungan per- tama tersebut, timbul pula kecenderungan kedua, yaitu gejala konvergensi fungsional antar cabang ilmu yang semula terpisah-pisah, tetapi dalam praktik penyelesaian suatu masalah memerlukan pendekatan yang terpadu yang melibatkan cabang-cabang ilmu yang berbeda itu dalam satu kesatuan konsepsi. Dari kenyataan ini ber- kembang kebutuhan akan adanya pendekatan yang mul- ti-disipliner dan pendekatan yang holistik-integral dalam penyelesaian masalah. Dalam kaitan dengan perbedaan antara cabang ilmu Hukum Tata Negara (Constitutional Law) dan Hukum Administrasi Negara (Administrative Law), kecenderungan konvergensi fungsional itu juga terjadi, sehingga muncul kebutuhan untuk mengintegra- sikan kembali relatif antara pendekatan- pendekatan Hukum Tata Negara dan Hukum Adminis- trasi Negara dalam satu kesatuan disiplin berpikir. secara Oleh karena itu, di beberapa negara, seperti misal- nya di Austria, kedua kecenderungan itu diatasi dengan cara ganda. Di satu segi, spesialisasi dipacu, tetapi upaya konvergensi melalui koordinasi dan integrasi juga dila- kukan secara bersengaja. Misalnya, di Universitas Vienna dan Universitas Salzburg, mata kuliah hukum adminis- trasi negara (verwaltungsrecht) dikembangkan sangat terperinci. Prof. Dr. Jahnel Ilmar adalah guru besar hukum bangunan di Universitas Salzburg yang sangat menguasai bidangnya tetapi tidak banyak tahu mengenai aspek-aspek hukum administrasi negara dan hukum tata negara pada umumnya. Namun, di samping sebagai guru besar, dia juga dipercaya untuk menduduki direktur 67 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Instituut voor Verfassungsrecht und Verwaltungsrecht (Lembaga Kajian Hukum Tata Negara dan Hukum Admi- nistrasi Negara) pada Fakultas Hukum Universitas Salz- burg. Institut yang sama juga terdapat di Fakultas Hu- kum Universitas Vienna. Di dalamnya tergabung para ahli, baik dari lapangan Hukum Tata Negara maupun Hukum Administrasi Negara.86 Di samping kedua kecenderungan tersebut di atas, ada pula kecenderungan ketiga yang relatif masih sangat baru, yaitu menyatunya aspek-aspek kajian internal negara yang biasanya menjadi ciri ilmu hukum tata ne- gara dan hukum administrasi negara dengan aspek-as- pek eksternal yang biasanya menjadi domain ilmu hu- kum internasional publik. Kedua bidang ilmu ini sama- sama menjadikan negara dan organisasi negara sebagai objek kajiannya. Akan tetapi, Hukum Tata Negara pada umumnya hanya melihat aspek internal dalam negara yang dikajinya, sedangkan hukum Internasional publik justru melihatnya dari segi hubungan eksternal antar- negara. Namun, dengan terjadi perkembangan Uni Ero- pa (European Union) dewasa ini, timbul masalah menge- nai perbedaan antara Hukum Tata Negara dengan Hu- kum Internasional Publik. Ketika orang membicarakan tentang konstitusi Uni Eropa, parlemen Eropa, Penga- dilan Eropa, tidak lagi jelas apa perbedaan antara Hu- kum Tata Negara dengan Hukum Internasional. Peraturan (Regeling), Keputusan (Beschikking), dan Putusan Hakim (Vonnis) yang ditetapkan oleh Parle- men, Dewan Eksekutif, atau Pengadilan Eropa, di satu segi dapat disebut sebagai norma hukum internasional, 86 Pada bulan Juni 2003, saya sendiri mengadakan kunjungan kerja dan pertemuan dengan pimpinan Instituut voor Verfassungsrecht und Verwal- tungsrecht, baik di Universitas Vienna maupun Universitas Salzburg. Bah- kan, selama di Universitas Salzburg, Prof. Dr. Jahnel Ilmar bertindak sebagai guide yang mendampingi kemanapun saya pergi selama berkunjung di kampus Universitas Salzburg. 68
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I tetapi di lain segi sudah dianggap menjadi bagian dari pengertian hukum domestik setiap negara anggota Uni Eropa. Oleh karena itu, di Jerman, para guru besar hu- kum tata negaranya biasa disebut sebagai guru besar hukum publik, bukan lagi guru besar hukum tata negara. Prof. Dr. Hanns Jarrass, seorang guru besar di Muenster University, Jerman, ketika memberikan ceramah di Fa- kultas Hukum Universitas Indonesia pada tahun 2003 yang lalu tentang Perkembangan Hukum Eropa juga memperkenalkan dirinya sebagai guru besar hukum publik, bukan sebagai guru besar hukum tata negara.87 Tentu saja, gejala yang terjadi di Eropa tersebut memang belum final, karena konstitusi Uni Eropa juga belum berlaku mengikat sebagai konstitusi. Akan tetapi, gejala regionalisasi politik dan ekonomi di berbagai bagi- an dunia terus berkembang. Di satu segi gelombang glo- balisasi yang semakin meluas, tetapi di pihak lain ber- kembang pula tuntutan regionalisasi wilayah-wilayah ekonomi dan politik di berbagai bagian dunia dan bah- kan lokalisasi dalam arti tumbuhnya tuntutan otonomi lokal di mana-mana. Pada saatnya, perkembangan-per- kembangan baru semacam itu akan mempengaruhi pola- pola hubungan hukum antara satu negara dengan negara yang lain, sehingga konsep-konsep hukum Internasional publik akan semakin mendekat ke arah konsep-konsep hukum tata negara yang sebelumnya hanya bekerja di se- kitar aspek-aspek internal saja dari organisasi negara. 87 Prof. Hanns Jarrass berkunjung ke Indonesia atas biaya Hanns Seidel Stiftung dan menjadi tamu saya selaku guru besar Hukum Tata Negara. Dalam salah satu pembicaraan dengan saya dan juga dalam kuliah umum yang ia berikan di depan mahasiswa S1 Fakultas Hukum UI pada tahun 2003, dia menjelaskan perkembangan hukum Eropa dan status bidang ilmu hukum tata negara dewasa ini. 69 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I D. Objek dan Lingkup Kajian Hukum Tata Negara Buku J.H.A. Logemann yang diterbitkan pada ta- hun 1948 di Leiden yang berjudul "Over de Theorie van Een Stellig Staatsrecht" berisi tiga bagian, yaitu (1) Hu- kum Positif, (2) Hukum Tata Negara Positif, dan (3) Sistem Formil Hukum Tata Negara Positif.88 Pada Bagian Kedua, oleh Logemann dibahas mengenai (i) Hukum Tata Negara, (ii) Kesistematisan Hukum Tata Negara, (iii) Bentuk Penjelmaan Sosial Negara, (iv) Negara dalam Hukum Positif, (v) Hukum Tata Negara dalam Arti Sem- pit, (vi) Hukum Administrasi, dan (vii) Tipe-Tipe Negara. Sedangkan pada Bagian Ketiga, dibahas mengenai (i) Jabatan Sebagai Pribadi, (ii) Batas-Batas Jabatan, (iii) Lahir dan Lenyapnya Jabatan, (iv) Cara Menempati Jabatan, (v) Jabatan dan Pemangku Jabatan: Perwakilan (vi) Jabatan dan Pemangku Jabatan: Hubungan Dinas dengan Negara, (vii) Jabatan Majemuk, (viii) Kelompok Jabatan, (ix) Lingkungan Kerja, (x) Wewenang Hukum, (xi) Pegangan Waktu, (x) Pegangan Ruang dan Pegangan Pribadi, dan (xi) Perbandingan Kekuasaan. Sarjana Inggris, Michael J. Allen dan Brian Thom- pson dalam bukunya "Cases and Materials on Cons- titutional and Administrative Law" (1990-2003) 89 mengelompokkan materi bahasannya ke dalam 11 (se- belas) bagian, yaitu (i) Constitutional Law in the United Kingdom, (ii) The Legislative Supremacy of Parliament, 88 Buku ini diterjemahkan oleh Makkatutu dan J.C. Pangkerego serta dikoreksi oleh G.H.M. Riekerk serta diberi kata pengantar oleh G.J. Resink, lalu diterbitkan oleh Ichtiar Baru-van Hoeve, Jakarta, pada tahun 1975. Sebelumnya buku ini pernah diterbitkan dalam bentuk asli untuk kebutuhan perkuliahan dengan judul "College-aantekeningen over het staatsrecht van Nederlands-Indie". 89 Michael Allen and Brian Thompson, Cases and Materials on Consti- tutional and Admnistrative Law, 7th edition, (London-New York: Oxford University Press, 2003). 70
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I (iii) The European Union, (iv) The Rule of Law, (v) Constitutional Conventions, (vi) Parliamentary Govern- ment at Work, (vii) Civil Liberties, (viii) Judicial Review: The Grounds, (ix) The Availability of Judicial Review, (x) Ombudsman, dan (xi) Statutory Tribunals. Versi textbook yang ditulis oleh Michael T. Molan dengan judul "Constitutional Law: The Machinery of Government" memuat pokok bahasan yang sedikit ber- beda.90 Molan membagi bukunya dalam 13 (tiga belas) bab, yaitu (i) The Nature and Sources of Constitutional Law, (ii) The European Union, (iii) Constitutional Prin- ciples: The Separation of Powers, the Rule of Law, and the Independence of the Judiciary, (iv) The Sovereignty of Parliament, (v) The Electoral System, (vi) The House of Commons, (vii) The Executive, (viii) Judicial Review of Executive Action, (ix) The European Convention on Hu- man Rights, (x) The Police Power, (xi) The Right to Pri- vacy and Family Life: Article 8 of the European Conven- tion on Human Rights, (xii) Freedom of Expression: Ar- ticle 10 of the European Convention on Human Rights, and (xiii) Freedom of Assembly and Association: Article 11 of the European Convention on Human Rights. Versi lain lagi adalah dari John Alder, Erwin Che- merinsky, A.W. Bradley and K.D. Ewing, O. Hood Phillips, Paul Jackson, and Patricia Leopold, serta ba- nyak lagi buku teks Hukum Tata Negara lainnya. John Alder, dalam bukunya, "Constitutional and Administra- tive Law",91 membagi bukunya dalam 5 (lima) bagian, yaitu (I) General Constitutional Theory, yang mencakup bahasan mengenai (1) the nature of the United Kingdom Constitution, (2) the sources of the constitution, (3) constitu-tionalism: the rule of law and the separation of 90 Michael T. Molan, Constitutional Law: The Machinery of Government, 4th edition, (London: Old Bailey Press, 2003). 91 Alder and English, Op Cit. 71 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I power, (4) parliamentary supremacy, (5) the European communities; (II) Parliament, yang mencakup (6) the constitutional position of parliament, (7) the House of Lords, (8) the House of Commons, (9) parliamentary supremacy; (III) The Executive, yang meliputi (10) the Crown, (11) the powers of the Crown, (12) Ministers and departments, (13) the civil service and the armed forces, (14) Ad hoc bodies, (15) local government, (16) The police; (IV) The Judicial Branch of the State, mencakup (17) the Judiciary, (18) Tribunals and Inquiries, (19) Judicial Review of the Executive; dan (V) Civil Liberties, yang meliputi (20) General principles of civil liberties, (21) Freedom of speech and assembly, (22) entry to and exclusion from the UK, (23) emergency powers, dan (24) police powers of arrest and search in the investigation of crime. Sementara itu, O. Hood Phillips dan kawan-kawan dalam bukunya "Constitutional and Administrative Law" membagi pokok bahasannya juga dalam 4 (empat) bagian.92 Bagian Umum antara lain membahas soal the nature of constitutional and administrative law, parlia- mentary supremacy, devolution and regionalism, the constitutional conventions, dan sebagainya. Bagian II tentang Parliament, Bagian III tentang Central Govern- ment, Bagian IV tentang Justice and Police, Bagian V tentang Rights and Duties of the Individual, Bagian VI khusus tentang Administrative Law, dan Bagian VII tentang The Commonwealth. Masing-masing bagian itu membahas secara terperinci segala aspek yang terkait. Demikian pula buku "Constitutional and Adminis- trative Law", A.W. Bradley dan K.D. Ewing juga dibagi dalam 4 (empat) bagian. 93 Bagian I tentang General Principles of Constitutional Law, yang mencakup baha- 92 Phillips, Jackson, and Leopold, Op Cit. 93 Bradley dan Ewing, Op Cit. 72
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I san tentang (1) Definition and scope of constitutional law, (2) sources and nature of the constitution, (3) the structure of the united kingdom, (4) parliamentary sup- remacy, (5) the relationship between legislature, execu- tive, and judiciary, (6) the rule of law, (7) responsible and accountable government, (8) the United Kingdom and the European Union; Bagian II tentang The Institution of Government, meliputi (9) Composition and meeting of parliament, (10) functions of parliament, (11) privileges of parliament, (12) the Crown and the royal prerogative, (13) the Cabinet, government departments and the civil service, (14) public bodies and regulatory agencies, (15) foreign affairs and the commonwealth, (16) the armed forces, (17) the treasury, public expenditure and the economy, (18) the courts and the machinery of justice; Bagian III tentang The Citizen and the State, yang meli- puti (19) the nature and protection of human rights, (20) citizenship, immigration, and extradition, (21) the police and personal liberty, (22) the protection of privacy, (23) freedom of expression, (24) freedom of association and assembly, (25) state security and official secrets, dan (26) emergency powers and terrorism; Bagian IV khusus membahas Administrative Law, meliputi pembahasan mengenai (27) the nature and development of adminis- trative law, (28) delegated legislation, (29) administra- tive justice, (30) judicial control of administrative action, dan terakhir (31) liability of public authorities and the Crown. Banyak lagi buku teks lainnya yang membagi materi bahasan dalam berbagai versi. Misalnya, buku teks karya Erwin Chemerinsky yang berjudul "Constitu- tional Law: Principles and Policies" terdiri atas 12 (dua belas) bab. 94 Ke-12 bab itu adalah (i) Historical Back- 94 Erwin Chemerinsky, Constitutional Law: Principles and Policies, (New York: Aspen Law & Business, 1997). 73 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I ground and Contemporary Themes, (ii) The Federal Judicial Power, (iii) The Federal Legislative Power, (iv) The Federal Executive Power, (v) Limits on State Regu- latory and Taxing Power, (vi) The Structure of the Consti- tution's Protection of Civil Rights and Civil Liberties, (vii) Procedural Due Process, (viii) Economic Liberties, (ix) Equal Protection, (x) Fundamental Rights Under Equal Protection and Due Process, (xi) Expression, dan (xii) Religion. Di Indonesia, juga dikenal beberapa buku yang bia- sa dijadikan pegangan oleh mahasiswa dalam mempe- lajari ilmu hukum tata negara. Di antaranya adalah buku karya Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim yang ber- judul "Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia". Buku ini dipakai secara luas sebagai salah satu buku teks Hukum Tata Negara di berbagai perguruan tinggi di tanah air. Di dalamnya, dibahas mengenai 9 (sembilan) hal, yaitu (1) Pendahuluan, (2) Ilmu Pengetahuan Hu- kum Tata Negara, (3) Sumber-Sumber Hukum Tata Ne- gara, (4) Konstitusi, (5) Beberapa Azas yang dianut oleh UUD 1945, (6) Bentuk Negara dan Sistem Pemerintahan, (7) Asas-Asas Kewarga-negaraan, (8) Hak-Hak Asasi Manusia, dan (9) Sistem Pemilihan Umum. Dalam buku Prof. Kusumadi Pudjosewojo, berjudul "Pedoman Pelajaran Tata Hukum Indonesia",95 dibahas khusus mengenai tata hukum Indonesia. Dalam Bagian Kedua dibahas empat bab, yaitu Bab IV tentang Lapa- ngan-Lapangan Hukum, Bab V tentang Hukum Tata Ne- gara, Bab VI tentang Hukum Tatausaha Bagian Umum, dan Bab VII tentang Hukum Tatausaha Bagian Khusus. Dalam Bab Hukum Tata Negara dibahas mengenai (i) materi yang diatur dalam hukum tata negara, (ii) Rakyat Negara Republik Indonesia, (iii) Daerah Negara Republik Indonesia, (iv) Penguasa Tertinggi Negara Republik In- 95 Pudjosewojo, Op. Cit. 74
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I donesia, (v) Beberapa asas-asas pokok hukum tata ne- gara Indonesia, dan (vi) Sumber-sumber hukum tata ne- gara Indonesia.96 Hal yang menarik dan dapat dianggap paling luas cakupan pembahasannya adalah ilmu Hukum Tata Ne- gara di India. Sebabnya ialah Undang-Undang Dasar In- dia tergolong naskah undang-undang dasar yang paling tebal di dunia, sehingga mencakup keseluruhan aspek yang penting dalam aktifitas penyelenggaraan negara. Oleh karena itu, dalam buku Durga Das Basu yang berjudul "Introduction to the Constitution of India" ter- gambar cakupan yang sangat luas itu.97 Buku itu terdiri atas 9 (sembilan) bagian, yaitu Part I terdiri atas (1) The Historical Background, (2) The Making of the Consti- tution, (3) The Philosophy of the Constitution, (4) Out- standing Features of the Constitution, (5) Nature of Fe- deral System, (6) Territory of the Union, (7) Citizenship, (8) Fundamental Rights dan Fundamantal Duties, (9) Di- rective Principles of State Policy, dan (10) Procedure of Amendment; Part II terdiri atas (11) The Union Execu- tive, and (12) The Union Legislature; Part III mencakup (13) The State Executive, (14) The Legislature, (15) The State of Jammu and Kashmir; Part IV berisi (16) Admi- nistration of Union Territories and Acquired Territories; Part V mencakup (17) The New System of Panchayats and Municipalities, (18) Panchayats, (19) Municipalities; 96 Bandingkan juga dengan pendapat Soerjono Soekanto dan Purnadi Purbacaraka yang mengatakan inti permasalahan Hukum Tata Negara adalah (a) Status atau kedudukan yang menjadi subyek/pribadi dalam Hukum Negara yaitu siapa penguasa/pejabat negara dan apa lembaga-lembaga negara, serta siapa warga negara dan siapa bukan warga negara; (b) Role atau peranan yang meliputi kewajiaban dan hak, serta peranan wantah yang di luar tetapi tidak bertentangan dengan hukum. Soerjono Soekanto dan Purnadi Purbacaraka, Sendi-Sendi Ilmu Hukum dan Tata Hukum, (Bandung: Citra Aditya Bakti, 1993), hal. 56-59. 97 Durga Das Basu, Introduction to the Constitution of India, 18th edition, (India: Wadhwa & Company, 2000). 75 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Part VI berisi (20) Administration of Scheduled and Tribal Areas; Part VII tentang The Judicature yang ter- diri atas (21) Organisation of the Judiciary in General, (22) The Supreme Court, dan (23) The High Court; Part VIII tentang The Federal System yang meliputi (24) Distribution of Legislative and Executive Powers, (25) Distribution of Financial Powers, (26) Administrative Relations between the Union and the States, (27) Inter- State Relations, (28) Emergency Provisions; Part IX ten- tang lain-lain atau "miscellaneous" yang mencakup (29) Rights and Liabilities of the Government and Public Ser- vants, (30) The Services and Public Service Commis- sions, (31) Elections, (32) Minorities, Scheduled Castes and Tribes, (33) Languages, dan (34) How the Consti- tution Has Worked. Menurut John Alder, "The main function of a con- stitution is to provide the ground rules through which the organisation operates".98 Untuk itu, menurutnya: "constitutional law is different from other kinds of law in that the other laws of a country obtain their validity from its constitution. Constitutional law is as it were the law behind the law".99 Itu sebabnya banyak sarjana yang menganggap bahwa hukum tata negara itu meliputi semua aspek hukum yang berkenaan dengan negara dan pemerin- tahan, meskipun untuk alasan-alasan yang bersifat prak- tis, studi mengenai hal itu dibatasi hanya pada soal-soal hukum dasar konstitusi saja (basic rules of the consti- tution). Sehubungan dengan itu, John Alder merumus- kan lingkup hukum tata negara itu dengan mengajukan beberapa pertanyaan kunci, yaitu: 98 John Alder, Op. Cit. 99 Ibid. 76
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I 1) Siapa atau lembaga apakah yang menjalankan ber- bagai fungsi kekuasaan negara? Biasanya kekuasaan negara secara horizontal dibagi ke dalam tiga cabang, yaitu (i) the law making power; (ii) the executive power, yaitu the power to implement and enforce the laws; and (iii) the judicial power, yakni the power to settle disputes by applying the law to particular ca- ses. Di samping itu, kekuasaan negara juga dibagi ke dalam struktur hierarkis antara central and local government, dan menurut tugas-tugas yang bersifat khusus, seperti polisi dan tentara; 2) Apa dan bagaimanakah hubungan antara masing- masing cabang kekuasaan itu satu sama lain, dan secara khusus, siapa pula atau lembaga mana yang bertindak sebagai pemegang kata akhir dalam pe- ngambilan keputusan mengenai sesuatu urusan tertentu? 3) Bagaimanakah para anggota dan pimpinan dari cabang-cabang kekuasaan negara tersebut ditetapkan dan diberhentikan? Apakah pengisian jabatan keang- gotaan dan pimpinan lembaga-lembaga negara yang menjalankan fungsi-fungsi kekuasaan negara itu di- pilih atau diangkat, dan bagaimanakah caranya? 4) Bagaimanakah caranya pemerintahan dan demikian pula semua jabatan kenegaraan yang ada dibatasi dan dikontrol? Apakah semua pemegang jabatan ke- negaraan itu bertanggung jawab, dan kepada siapa mereka mempertanggungjawabkan kinerjanya. Apa- kah dan bagaimanakah mekanisme pertanggungja- waban itu kepada rakyat? 5) Bagaimana pula mekanisme dan prosedur untuk membentuk dan mengadakan perubahan atau peng- gantian terhadap undang-undang dasar? Menurut John Alder, kelima pertanyaan itulah yang merupakan pusat perhatian hukum tata negara (the 77 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I study of the constitutional law). Namun, jika diperhati- kan, pandangan John Alder itu bersifat terlalu menye- derhanakan. Lingkup materi pertanyaan yang diaju- kannya dapat dikatakan sangat terbatas dan terlalu sem- pit untuk menggambarkan ruang lingkup kajian hukum tata negara pada umumnya. Dalam studi hukum tata ne- gara atau constitutional law, di mana pun berada, selalu ditelaah mengenai (a) Konstitusi sebagai hukum dasar beserta berbagai aspek mengenai perkembangannya dalam sejarah kenegaraan yang bersangkutan, proses pembentukan dan perubahannya, kekuatan mengikatnya dalam hierarki peraturan perundang-undangan, cakupan substansi, ataupun muatan isinya sebagai hukum dasar yang tertulis; (b) Pola-pola dasar ketatanegaraan yang dianut dan dijadikan acuan bagi pengorganisasian insti- tusi, pembentukan dan penyelenggaraan organisasi ne- gara, serta mekanisme kerja organisasi-organisasi negara dalam menjalankan fungsi-fungsi pemerintahan dan pembangunan; (c) Struktur kelembagaan negara dan mekanisme hubungan antar organ-organ kelembagaan negara, baik secara vertikal maupun horizontal dan dia- gonal; dan (d) Prinsip-prinsip kewarganegaraan dan hubungan antara negara dengan warga negara beserta hak-hak dan kewajiban asasi manusia, bentuk-bentuk dan prosedur pengambilan keputusan hukum, serta mekanisme perlawanan terhadap keputusan hukum. Tentu saja, kita dapat merumuskan pokok bahasan hukum tata negara itu ke dalam rincian yang lebih terurai, tetapi dapat pula merumuskannya dalam garis besar saja. Lingkup materi yang dibahas, tergantung kepada data yang disajikan dalam buku masing-masing. Namun, secara umum, dalam buku-buku yang dapat digolongkan sebagai buku teks, keseluruhan materi ter- sebut di atas selalu tercakup dalam pembahasan, meski- pun ada yang membaginya ke dalam 3 (tiga) bagian dan ada pula yang membaginya ke dalam 4 (empat) bagian. 78
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Misalnya, A.W. Bradley dan K.D. Ewing, 100menyederha- nakan pokok-pokok bahasan hukum tata negara itu menjadi tiga aspek, yaitu (i) general principles of con- stitutional law; (ii) The Institutions of Government; and (iii) The Citizens and The State, meskipun ketiga aspek itu diuraikan secara sangat rinci oleh kedua sarjana ini, sehingga bukunya sendiri mencapai 812 halaman tebal- nya. Pembahasan yang pertama, misalnya, terdiri atas topik-topik (1) definition and scope of constitutional law, (2) sources and nature of constitutional law, (3) the structure of the United Kingdom, (4) Parliamentary sup- remacy, (5) the relationship between legislature, execu- tive and judiciary, (6) the rule of law, (7) Responsible and accountable government, dan (8) the United Kingdom dan Uni Eropa. Soal kedua tentang The Institutions of Government terdiri atas (9) Composition and Meeting of Parliament, (10) Functions of Parliament, (11) Privileges of Parliament, (12) The Crown and the royal prerogative, (13) The Cabinet, government departments, and the civil service, (14) Public bodies and regulatory agencies, (15) Foreign affairs and the Commonwealth, (16) the Armed Forces, (17) The Treasury, public expenditure and the economy, dan (18) The courts and the machinery of justice. Sementara itu, Bagian ketiga tentang "The Citizen and the State" mencakup pembahasan mengenai (19) The nature and protection of human rights, (20) citizen- ship, immigration and extraditions, (21) The police and personal liberty, (22) The protection of privacy, (23) Freedom of expression, (24) Freedom of association and assembly, (25) State security and official secrets, (26) Emergency powers and terrorism. Termasuk di dalam pembahasan mengenai negara dan warga negara ini ada- 100 Bradley dan Ewing, Op Cit. 79 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I lah soal hubungan-hubungan hak dan kewajiban secara timbal-balik antara negara dan warga negara. Di dalam- nya, termasuk pula persoalan hak dan tanggung jawab asasi manusia, seperti yang dipromosikan Inter Action Council dengan "The Universal Declaration of Human Responsibility" tahun 1998. E. Objek dan Lingkup Kajian Hukum Administrasi Negara Untuk menggambarkan lingkup kajian atau baha- san mengenai Hukum Administrasi Negara, berikut ini dapat diambilkan beberapa contoh mengenai tulisan yang menggambarkan lingkup kajian hukum administra- si negara di berbagai negara Eropa dan Amerika Serikat. Tentu saja, setiap sarjana mempunyai kecenderungan sendiri-sendiri dalam persoalan luas sempitnya materi yang akan dibahas dalam buku yang disusun. Akan te- tapi, hal ini dapat dipakai untuk sekedar memberikan gambaran mengenai apa saja yang dipikirkan oleh para ahli, jika diberi kesempatan menjelaskan mengenai hu- kum administrasi negara di negara-negara tertentu yang diketahuinya. Menurut Sabien Lust,101 hukum administrasi nega- ra itu mencakup pembahasan mengenai "definition of administrative law and the use of administrative powers, serta "the place of executive in the constitutional system", "the Administrative Powers", "the Instruments Available to the Administration", "the Norms the Administrative Authorities Have to Comply", dan "Legal Protection Against Administrative Action".102 Sementara itu, Brian 101 Rene Seerden dan Frits Stroink (eds.), Administrative Law of the Euro- pean Union, Its Member States and the United States, (Groningen: Intersentia Uitgevers Antwerpen, 2002), hal. 5-58. 102 Lihat A. Alen, Handboek van het Belgisch Staatsrecht, (Antwerpen: Kluwer Rechtswettenschappen, 1995), hal. 889; H. Bocken and W. De Bondt (eds), Introduction to Belgian Law, (Brussel: Bruylant, 2001), hal. 464; A. 80
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jones and Katharine Thompson membahas persoalan hukum administrasi negara Inggris dengan bahasan mengenai (i) introduction yang meliputi (a) what is administrative law, (b) the constitutional context of sup- remacy of parliament, human rights, separation of po- wers, the rule of law, and the royal prerogative; (ii) the distribution of administrative powers, yang mencakup soal the institutions of the government dalam arti luas; (iii) administrative decision making yang dikaitkan dengan (a) sources of powers, (b) inquiries, (c) inspec- tions, (d) public participation and open government, (e) the use of private law by the administration; (iv) non- judicial redress of grievances yang meliputi soal om- budsmen dan tribunals; (v) judicial reviews yang berke- naan dengan (a) general views, (b) filing a claim for judicial review, (c) standing, (d) public or private divide, (e) exceptions to 'procedural exclusivity', (f) matters which are not reviewable, (g) legitimate expectations, (h) grounds for judicial review, (i) illegality, (j) irrationality, and (k) procedural impropriety. Sedangkan, dalam membahas Hukum Administrasi Negara di Amerika Serikat, Philip Harter menguraikan hal-hal berikut (i) What is administrative law dengan membahas soal (a) pengertian administrasi negara, (b) the role of agencies, dan (c) brief history of administra- tive law; (ii) The Constitutional Structure of Congress, The President, the Courts, and the issues of separation of powers generally; (iii) the American Administrative Pro- cess, yaitu (a) Acquisition of Information, (b) Open Go- vernment, (c) Freedom of Information, (d) Adjudication versus Rulemaking, (e) Rulemaking, (f) Non-Legislative Rules, Policy Statements, and Guidelines, (g) Adjudica- Mast, J.Djuardin, M.van Damme and J. Vande Lanotte, Overzicht van het Belgisch Administratief recht, (Antwerpen: Kluwer-Rechtswetenschappen, 1999), hal. 10, 18, dan lain-lain. 81 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I tion Under the Adminitrative Procedure Act, (h) Agency Discretion in Rulemaking and Adjudication, (i) Choices of Process, (j) Relationship of Rules to Adjudication, (k) The Role of Private Parties, (l) Alternative Dispute Reso- lution, (m) Due Process and Informal Adjudication, (n) The Role of Private Law; (iv) Judicial Review of Adminis- trative Action yang mencakup pembahasan tentang (a) Availability of Judicial Review, (b) Standing, (c) Timing of Judicial Review, (d) Ripeness, (e) Exhaustion of Admi- nistrative Remedies, (f) Finality, (g) Scope of Review, (h) Review of the Facts, dan yang terakhir (i) Review of Law and Policy. lingkup kajian hukum ad- ministrasi negara itu sangat luas cakupannya. Oleh kare- na itulah, oleh Brian Jones dan Katharine, konsepsi administrative law itu didefinisikan sebagai: Dengan demikian, "the study of rules and procedures that on the one hand serve to promote good administrative practice in Go- vernmental agencies, and on the other hand provide mechanisms of redress, judicial or otherwise, when grievances have arisen as a result of decisions or ac- tions of Government".103 Bahkan, lebih lanjut, dikatakan oleh kedua sarjana tersebut: "In very general terms, administrative law covers spe- cialist subject areas as diverse as planning law, immigration law and revenue law. The administrative lawyer cannot hope to have a detailed knowledge of all these areas of law, rather his or her concern is with the administrative process, at the levels of central, local and at European Union levels; and the means by which grievances in respect of governmental actions may be examined and, where appropriate redressed. In parti- 103 Brian Jones dan Katharine Thompson, Garner's Administrative Law, 8th Ed, (Butterworths Law Binding: Paperback Edition, 1996). 82
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I cular, the procedure for what is technically known, as 'judicial review' must be understood". Pendek kata, seperti dikatakan oleh Harlow and Rawlings (1984), hukum administrasi negara itu adalah the law relating to public administration, yaitu hukum yang berhubungan dengan dengan administrasi publik. Hukum administrasi negara berhubungan dengan cara atau upaya dengan mana pemerintahan menjalankan tu- gas yang diberikan kepadanya, termasuk mengenai haki- kat kekuasaan itu dan tugas-tugas serta cara bagaimana kekuasaan itu dikendalikan. Bahkan bagi sementara sar- jana, administrative law is also about the control of the administration and the protection of individual liberty, with the focus of attention being the case law of judicial review of administrative action. Hukum Administrasi Negara juga memberikan perhatian kepada upaya untuk memungkinkan atau membuat para administrator atau penyelenggara administrasi negara mampu menjalankan pemerintahan. Pandangan semacam inilah yang biasa di- kenal sebagai a green-light theory.104 Sementara itu, sarjana Inggris lainnya, yaitu Peter Leyland dan Terry Woods, dalam bukunya "Textbook on Administrative Law" juga berusaha menjawab pertanya- an mengenai apa sebenarnya yang dimaksud dengan Hukum Administrasi Negara itu. Menurut kedua sarjana Inggris ini: "What in fact is administrative law? Normally, it is regarded as the area of law concerned with the control of governmental powers, powers which originate in primary legislation or in the prerogative. Or the sub- ordinate powers exercised by individuals and bodies acting under the power given by primary legislation (or legislation of a binding nature emanating from the 104 C. Harlow and R. Rawlings, Law and Administration, 2nd edition, (London: Butterworths, 1997), chapter 1 & 2. 83 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I European Community). It may, then, operate in respect of controlling the prerogative powers of ministers, but it might equally well apply to the minutiate of adminis- tration in central and local government. It embodies general principles which can be applied to the exercise of the powers and duties of authorities in order to ensu- re that the myriad of rules and discretionary powers available to the executive conform to basic standards of legality and fairness. The ostensible purpose of these principles is to ensure that, as well as observance of the rule of law, there is accountability, transparency and effectiveness in the exercise of power in the public domain".105 Dalam Hukum Administrasi, menarik juga untuk dikaji adanya red and green-light theories yang dikem- bangkan oleh Harlow dan Rawlings tahun 1984. Teori ini berkaitan dengan semakin kompleksnya peranan hukum dalam kehidupan negara modern. Untuk itu, Harlow dan Rawlings mengembangkan dua model pendekatan yang saling bertentangan yang mereka namakan sebagai per- spektif red light and green light perspectives. Red-light perspective lebih konservatif dan berorientasi pada pe- ngendalian (control). Sedangkan, Green-light perspec- tive lebih liberal atau sosialistis dalam orientasinya dan bersifat facilitative. Menurut Peter Leyland dan Terry Woods dalam bukunya tersebut di atas, keduanya telah berkembang secara bersamaan (tandem) dengan tum- buhnya negara modern. "They serve us here with both to describe what admi- nistrative law is and toact as normative (i.e. moral and political) suppositions about what its role in society ought to be. However, we do say for our purposes; it should not be supposed that Harlow and Rawlings use these terms in exactly the same way, or that they would 105 Peter Leyland and Terry Woods, Textbook on Administrative Law, 4th edition, (New Delhi: Oxford University Press, 2003), hal. 1-2. 84
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I necessarily share our purpose. We employ them not to describe what happens in any givern set of circum- stances where lawyers and judges make decisions; rather, as models to describe what in the real world of everyday legal activity is a continuum of assumptions, from red light as one end of the spectrum to green light at the other".106 Dalam berbagai buku tentang Hukum Administrasi Negara atau Hukum Tata Usaha Negara di Indonesia, lingkup kajian kurang lebih sama dengan uraian tersebut di atas. Bahkan dalam buku Prof. Kusumadi Pudjosewojo yang berjudul "Pedoman Pelajaran Tata Hukum Indo- nesia", 107 materi hukum tata usaha negara dibedakan antara Bagian Umum dan Bagian Khusus. Pada Bagian Umum Bab VI tentang Hukum Tatausaha dibahas (i) materi yang diatur oleh hukum tatausaha, (ii) Alat Per- lengkapan Tatausaha, (iii) Perbuatan Hukum Tatausaha, (iv) Perbekalan Hukum Tatausaha, (v) Beberapa Asas Pokok Hukum Tatausaha Indonesia, dan (vi) Sumber- sumber Hukum Tatausaha Indonesia. Sedangkan pada Bagian Khusus Bab VII, dibahas mengenai (i) Bagian-ba- gian Khusus dari Hukum Tatausaha, (ii) Hukum Pajak atau Hukum Fiskal, (iii) Beberapa Asas Pokok Hukum Pajak Indonesia, (iv) Sumber-sumber Hukum Pajak Indonesia. Bagian Khusus ini dimaksudkan oleh Kusu- madi sebagai bagian yang dinamis, tergantung pokok persoalan yang hendak dibahas. Di dalam bukunya, yang dibahas memang hanya persoalan Hukum Pajak. Akan tetapi, di lapangan yang lain seperti hukum lingkungan hidup, hukum adminis- trasi kepegawaian, hukum anggaran negara dan daerah, hukum bangunan, dan sebagainya, semuanya dapat di- lihat sebagai objek kajian hukum tata usaha negara yang 106 Ibid., hal. 5. 107 Pudjosewojo, Op. Cit. 85 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I bersifat khusus seperti halnya hukum pajak. Oleh karena itu, lingkup kajian hukum administrasi negara atau hu- kum tata usaha negara dapat berkembang sangat luas cakupannya. Di negara-negara yang sistem administra- sinya (public administration) sudah sangat berkembang, bidang-bidang hukum yang menjadi objek kajian para sarjana hukum tata negara (verfassungsrecht) dan hu- kum tata usaha negara (verwaltungsrecht) pada umum- nya sangat luas cakupannya. itu, kebutuhan akan spesialisasi keahlian menjadi sesuatu yang niscaya, sehingga tidak jarang kita menemukan para ahli yang tingkat spesiali- sasi keahlian-nya sangat mendalam di sesuatu bidang yang tidak lazim di Indonesia. Misalnya, para Guru Besar di beberapa negara Eropa yang mendalami keahlian di bidang hukum bangunan, belum tentu memahami ber- bagai aspek hukum administrasi kepegawaian, meskipun sama-sama berasal dari keahlian di lapangan ilmu hu- kum administrasi negara (verwaltungsrecht) dan hukum tata negara pada umumnya (verfassungsrecht). Oleh karena Dalam perkembangan dewasa ini, berbagai bidang hukum yang dapat dikategorikan termasuk ke dalam rumpun hukum administrasi atau hukum tata usaha ne- gara, mencakup bidang-bidang, seperti (i) hukum admi- nistrasi kepegawaian, (ii) hukum perburuhan dan kete- nagakerjaan, (iii) hukum administrasi kependudukan, (iv) hukum keimigrasian, (v) hukum perpajakan, (vi) hukum transportasi udara, (vii) hukum transporasi laut, (viii) hukum transportasi darat, (ix) hukum administrasi perdagangan, bea dan cukai, (x) Hukum perindustrian, (xi) hukum administrasi kehutanan dan perkebunan, (xii) hukum administrasi moneter dan perbankan, (xiii) hukum fiskal dan anggaran (pusat dan daerah), (xiv) hukum administrasi lingkungan, (xv) hukum adminis- trasi pendidikan, (xvi) hukum administrasi ilmu penge- tahuan dan teknologi, (xvii) hukum administrasi kese- 86
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I hatan, (xviii) hukum administrasi kesejahteraan dan pelayanan sosial, (xix) hukum administrasi informasi dan telematika, (xx) hukum administrasi hukum, (xxi) dan lain-lain sebagainya. Semua aspek pengaturan dan penetapan hukum dalam rangka pelayanan umum (public services) oleh para pejabat administrasi publik atau pejabat adminis- trasi negara (public administration) dalam bidang- bidang tersebut merupakan persoalan hukum adminis- trasi negara. Oleh karena itu, keputusan-keputusan yang ditetapkan oleh para pejabat di bidang-bidang tersebut disebut sebagai K-TUN atau keputusan tata usaha negara yang bersifat penetapan administratif (beschikking). 108 ini dapat Terhadap keputusan-keputusan semacam diajukan gugatan ke pengadilan tata usaha negara (PTUN). Sedangkan, terhadap semua regulasi (regula- tion) atau produk peraturan (regels) yang ditetapkan oleh lembaga-lembaga tersebut sebagai subordinate le- gislations dapat diajukan gugatan judicial review lang- sung ke Mahkamah Agung sesuai dengan ketentuan Pa- sal 24A ayat (1) UUD 1945.109 108 Berdasarkan Pasal 1 angka 3 UU No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara, yang dimaksud dengan Keputusan Tata Usaha Negara adalah suatu penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang berisi tindakan hukum Tata Usaha Negara yang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yang bersifat konkret, individual, dan final, yang menimbulkan akibat hukum bagi sese- orang atau badan hukum perdata. 109 Pasal 24A ayat (1) UUD 1945 berbunyi: "Mahkamah Agung berwenang mengadili pada tingkat kasasi, menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang dan mempunyai wewenang lainnya yang diberikan oleh undang-undang". 87 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I 88
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I BAB III KONSTITUSI SEBAGAI OBJEK KAJIAN HUKUM TATA NEGARA A. Sejarah Konstitusi 1. Terminologi Klasik: Constitutio, Politeia, dan Nomoi Dari catatan sejarah klasik terdapat dua perkataan yang berkaitan erat dengan pengertian kita sekarang ten- tang konstitusi, yaitu dalam perkataan Yunani Kuno poli- teia dan perkataan bahasa Latin constitutio yang juga berkaitan dengan kata jus. Dalam kedua perkataan poli- teia dan constitutio itulah awal mula gagasan konstitu- sionalisme diekspresikan oleh umat manusia beserta hu- bungan di antara kedua istilah dalam sejarah. Dari kedua istilah itu, kata politeia dari kebudayaan Yunani dapat disebut yang paling tua usianya. Pengertiannya secara luas mencakup: "all the innumerable characteristics which determine that state's peculiar nature, and these include its whole economic and social texture as well as matters govern- mental in our narrower modern sense. It is a purely descriptive term, and as inclusive in its meaning as our own use of the word 'constitution' when we speak gene- rally of a man's constitution or of the constitution of matter".110 110 Charles Howard McIlwain, Constitutionalism: Ancient and Modern, (Ithaca, New York: Cornell University Press, 1966), hal. 26. Seperti dikata- kan oleh Sir Paul Vinogradoff, "The Greeks recognized a close analogy between the organization of the State and the organism of the individual human being. They thought that the two elements of body and mind, the former guided and governed by the later, had a parallel in two constitutive elements of the State, the rulers and the ruled". 89 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Dalam bahasa Yunani Kuno tidak dikenal adanya istilah yang mencerminkan pengertian kata jus ataupun constitutio sebagaimana dalam tradisi Romawi yang datang kemudian.111 Dalam keseluruhan sistem berpikir para filosof Yunani Kuno, perkataan constitution adalah seperti apa yang kita maksudkan sekarang ini. Menurut Charles Howard McIlwain dalam bukunya "Constitutio- nalism: Ancient and Modern" (1947), perkataan consti- tution di zaman Kekaisaran Romawi (Roman Empire), dalam bentuk bahasa latinnya, mula-mula digunakan se- bagai istilah teknis untuk menyebut the acts of legisla- tion by the Emperor.112 Bersamaan dengan banyak aspek dari hukum Romawi yang dipinjam ke dalam sistem pemikiran hukum di kalangan gereja, maka istilah teknis constitution juga dipinjam untuk menyebut peraturan- peraturan eklesiastik yang berlaku di seluruh gereja atau- pun untuk beberapa peraturan eklesiastik yang berlaku di gereja-gereja tertentu (ecclesiastical province). Oleh karena itu, kitab-kitab Hukum Romawi dan Hukum Ge- reja (Kanonik) itulah yang sering dianggap sebagai sum- ber rujukan atau referensi paling awal mengenai penggu- naan perkataan constitution dalam sejarah. Dengan perkataan lain, pengertian konstitusi itu di zaman Yunani Kuno masih bersifat materiil, dalam arti belum berbentuk seperti yang dimengerti di zaman mo- dern sekarang. Namun, perbedaan antara konstitusi de- ngan hukum biasa sudah tergambar dalam pembedaan yang dilakukan oleh Aristoteles terhadap pengertian kata politea dan nomoi. Pengertian politiea dapat disepa- 111 Analogi di antara organisasi negara (state organization) dan organisme manusia (human organism) ini, seperti dikatakan oleh M.L. Newman dalam The Politics of Aristotle, merupakan the central inquiry of political science di dalam sejarah Yunani Kuno. 112 Ibid., hal. 23. 90
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I dankan dengan pengertian konstitusi, sedangkan nomoi adalah undang-undang biasa. 113 Politea mengandung kekuasaan yang lebih tinggi dari pada nomoi, karena politea mempunyai kekuasaan membentuk sedangkan pada nomoi tidak ada, karena ia hanya merupakan materi yang harus dibentuk agar su- paya tidak bercerai-berai. Dalam kebudayaan Yunani istilah konstitusi berhubungan erat dengan ucapan Res- publica Constituere yang melahirkan semboyan, Prinsep Legibus Solutus Est, Salus Publica Suprema Lex, yang artinya "Rajalah yang berhak menentukan struktur orga- nisasi negara, karena dialah satu-satunya pembuat un- dang-undang".114 Di Inggris, peraturan yang pertama kali dikaitkan dengan istilah konstitusi adalah "Constitutions of Cla- rendon 1164" yang disebut oleh Henry II sebagai consti- tutions, avitae constitutions or leges, a recordatio vel recognition,115 menyangkut hubungan antara gereja dan pemerintahan Negara di masa pemerintahan kakeknya, yaitu Henry I. Isi peraturan yang disebut sebagai kon- stitusi tersebut masih bersifat eklesiastik, meskipun pemasyarakatannya dilakukan oleh pemerintahan seku- ler. Namun, di masa-masa selanjutnya, istilah constitutio itu sering pula dipertukarkan satu sama lain dengan istilah lex atau edictum untuk menyebut berbagai secular administrative enactments. Glanvill sering mengguna- kan kata constitution untuk a royal edict (titah raja atau ratu). Glanvill juga mengaitkan Henry II's writ creating 113 Ibid. 114 Bandingkan antara Kusnardi dan Ibrahim, Op. Cit., dengan Abu Daud Busroh, Ilmu Negara, (Jakarta: Bumi Aksara, 1990), hal. 88-89; dan buku- buku sejenis lainnya. 115 Dokumen Constitutions of Clarendon menyebut dirinya sendiri sebagai recordatio (record) atau recognitio (a finding). Pengarang buku "Leges Henrici Primi" pada awal abad ke-12, juga menyebut "the well-known writ of Henry I for the holding of the hundred and county courts" sebagai record. 91 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I the remedy by grand assize as 'legalis is a constitutio',116 dan menyebut the assize of novel disseisin sebagai a re- cognitio sekaligus sebagai a constitutio. 117 Beberapa tahun setelah diberlakukannya Undang- Undang Merton pada tahun 1236, Bracton menulis arti- kel yang menyebut salah satu ketentuan dalam undang- undang itu sebagai a new constitution, dan mengaitkan satu bagian dari Magna Charta yang dikeluarkan kembali pada tahun 1225 sebagai constitutio libertatis. Dalam waktu yang hampir bersamaan (satu zaman), Beauma- noir di Perancis berpendapat bahwa "speaks of the re- medy in novel disseisin as 'une nouvele constitucion' made by the kings". Ketika itu dan selama beradab-abad sesudahnya, perkataan constitution selalu diartikan se- bagai a particular administrative enactment much as it had meant to the Roman lawyers. Perkataan consti- tution ini dipakai untuk membedakan antara particular enactment dari consuetudo atau ancient custom (kebia- saan). Pierre Gregoire Tholosano (of Toulouse), dalam bukunya De Republica (1578) menggunakan kata con- stitution dalam arti yang hampir sama dengan penger- tian sekarang.118 Hanya saja kandungan maknanya lebih luas dan lebih umum, karena Gregoire memakai frase yang lebih tua, yaitu status reipublicae. Dapat dikatakan bahwa di zaman ini, arti perkataan constitution tercer- min dalam pernyataan Sir James Whitelocke pada se- kitar tahun yang sama, yaitu "the natural frame and con- stitution of the policy of this Kingdom, which is jus pub- licum regni". Bagi James Whitelocke, jus publicum regni 116 George E. Woodbine (ed.), Glanvill De Legibus et Consuetudinibus Angiluae, (New Haven: 1932), hal. 63. 117 McIlwain, Op. Cit., hal. 24. 118 Authore D. Petro Gregorio Tholosano, De Republica Libri Sex et Viginti, lib.I, cap. I, 16, 19, Lugduni, 1609, hal. 4-5. 92
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I itulah yang merupakan kerangka alami dan konstitusi politik bagi kerajaan. Dari sini, kita dapat memahami pengertian konsti- tusi dalam dua konsepsi. Pertama, konstitusi sebagai the natural frame of the state yang dapat ditarik ke belakang dengan mengaitkannya dengan pengertian politeia da- lam tradisi Yunani Kuno. Kedua, konstitusi dalam arti jus publicum regni, yaitu the public law of the realm. Ci- cero 119 dapat disebut sebagai sarjana pertama yang menggunakan perkataan constitutio dalam pengertian kedua ini, seperti tergambar dalam bukunya "De Re Pub- lica". Di lingkungan Kerajaan Romawi (Roman Empire), perkataan constitutio ini dalam bentuk Latinnya juga dipakai sebagai istilah teknis untuk menyebut the acts of legislation by the Emperor. Menurut Cicero, "This cons- titution (haec constitution) has a great measure of equa- bility without which men can hardly remain free for any length of time". Selanjutnya dikatakan oleh Cicero: "Now that opinion of Cato becomes more certain, that the constitution of the republic (consitutionem rei publicae) is the work of no single time or of no single man". Pendapat Cato dapat dipahami secara lebih pasti bahwa konstitusi republik bukanlah hasil kerja satu wak- tu ataupun satu orang, melainkan kerja kolektif dan aku- mulatif. Oleh karena itu, dari sudut etimologi, konsep klasik mengenai konstitusi dan konstitusionalisme dapat ditelusuri lebih mendalam dalam perkembangan penger- 119 Nama lengkapnya adalah Marcus Tullius Cicero (106-43 BC). Menurut R.N. Berki, "In the extant writings of the great Roman statesman and orator, Marcus Tullius Cicero (106-43 BC), we find the most interesting formu- lations of Roman Stoicism as regards political thought". Lihat R.N. Berki, The History of Political Thought: A Short Introduction, (London: J.J.Dent and Sons, Everyman's University Library, 1988), hal. 74. 93 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I tian dan penggunaan perkataan politeia dalam bahasa Yunani dan perkataan constitutio dalam bahasa Latin, serta hubungan di antara keduanya satu sama lain di se- panjang sejarah pemikiran maupun pengalaman praktik kehidupan kenegaraan dan hukum. itulah yang pada akhirnya mengantarkan umat manusia pada pengertian kata constitution itu dalam bahasa Inggris modern. Dalam Oxford Dictionary, perkataan consti- tution dikaitkan dengan beberapa arti, yaitu: "... the act of establishing or of ordaining, or the ordinance or re- gulation so established". Selain itu, kata constitution juga diartikan sebagai pembuatan atau penyusunan yang menentukan hakikat sesuatu (the "make" or composition which determines the nature of anything). Oleh karena itu, constitution dapat pula dipakai untuk menyebut "... the body or the mind of man as well as to external ob- jects". Perkembangan-perkembangan demikian Dalam pengertiannya yang demikian itu, konstitusi selalu dianggap "mendahului" dan "mengatasi" pemerin- tahan dan segala keputusan serta peraturan lainnya. A Constitution, kata Thomas Paine, "is not the act of a go- vernment but of the people constituting a govern- ment".120 Konstitusi disebut mendahului, bukan karena urutan waktunya, melainkan dalam sifatnya yang supe- rior dan kewenangannya untuk mengikat. Oleh sebab itu, Charles Howard McIlwain menjelaskan: "In fact, the traditional notion of constitutionalism before the late eighteenth century was of a set of prin- ciples embodied in the institutions of a nation and neither external to these nor in existence prior to them".121 120 McIlwain, Op. Cit., hal. 20. 121 Ibid., hal. 12. 94
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Secara tradisional, sebelum abad ke-18, konstitu- tionalisme memang selalu dilihat sebagai seperangkat prinsip-prinsip yang tercermin dalam kelembagaan suatu bangsa dan tidak ada yang mengatasinya dari luar serta tidak ada pula yang mendahuluinya. 2. Warisan Yunani Kuno (Plato dan Aristoteles) Dalam bukunya, "Outlines of Historical Jurispru- dence", Sir Paul Vinogradoff berpendapat: "The Greeks recognized a close analogy between the organization of the State and the organism of the indi- vidual human being. They thought that the two ele- ments of body and mind, the former guided and governed by the latter, had a parallel in two constitu- tive elements of the State, the rulers and the ruled".122 Pengaitan yang bersifat analogis antara organisasi negara dan organisme manusia tersebut, menurut W.L. Newman, memang merupakan pusat perhatian (center of inquity) dalam pemikiran politik di kalangan para filosof Yunani Kuno. 123 Dalam bukunya "The Laws" (Nomoi), Plato menyebutkan bahwa "Our whole state is an imita- tion of the best and noblest life".124 Isocrates dalam buku- nya "Panathenaicus" ataupun dalam "Areopagiticus" menyebut bahwa "the politeia is the 'soul of the polis' with power over it like that of the mind over the bo- dy". 125 Keduanya sama-sama menunjuk kepada pe- ngertian konstitusi. Demikian pula, Aristoteles dalam bu- kunya "Politics" mengaitkan pengertian kita tentang 122 Sir Paul Vinogradoff, Outlines of Historical Jurisprudence, Vol. II, The Jurisprudence of the Greek City, hal. 12. 123 McIlwain, Op. Cit., hal. 27. 124 Sir Paul Vinogradoff, The Laws, hal. 817. 125 McIlwain, Op. Cit. 95 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I konstitusi dalam frase in a sense the life of the city.126 Dalam bukunya, "Politics", Aristoteles menyatakan: "A constitution (or polity) may be defined as the orga- nization of a polis, in respect of its offices generally, but especially in respect of that particular office which is sovereign in all issues". "The civic body (the politeuma, 127 or body of persons established in power by the polity) is everywhere the sovereign of the state; in fact the civic body is the polity (or constitution) itself".128 Menurut Aristoteles, klasifikasi konstitusi tergan- tung pada (i) the ends pursued by states, dan (ii) the kind of authority exercised by their government. Tujuan ter- tinggi dari negara adalah a good life, dan hal ini merupa- kan kepentingan bersama seluruh warga masyarakat. Oleh karena itu, Aristoteles membedakan antara right constitution dan wrong constitution dengan uku- ran kepentingan bersama itu. Jika konstitusi diarahkan untuk tujuan mewujudkan kepentingan bersama, maka konstitusi itu disebutnya sebagai konstitusi yang benar, tetapi jika sebaliknya maka konstitusi itu adalah konsti- tusi yang salah. Konstitusi yang terakhir ini dapat di- sebut pula sebagai perverted constitution yang diarah- kan untuk memenuhi kepentingan para penguasa yang tamak (the selfish interest of the ruling authority). Kon- stitusi yang baik adalah konstitusi yang normal, sedang- kan yang tidak baik disebut juga oleh Aristoteles sebagai 126 Ernest Barker (ed and trans.), Politics, (New York-London: Oxford University Press, 1958), (iv), chapter xi. 127 Istilah "politeuma" ini berarti "supreme civic authority". Aristoteles membuktikan bahwa "the constitution is especially an ordering of the supreme authority by showing that the supreme authority is decisive of the character of the constitution, from which it follows that the main business of the constitution is to fix the supreme authority". Lihat footnote No. 3, M.L. Newman, The Politics of Aristotle, Op. Cit., hal. 110. 128 Ibid. 96
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I konstitusi yang tidak normal. Ukuran baik-buruknya atau normal-tidaknya konstitusi itu baginya terletak pada prinsip bahwa "political rule, by virtue of its speci- fic nature, is essentially for the benefit of the ruled".129 Di antara karya-karya Plato seperti "Republic" dan "Nomoi", terdapat pula dialog-dialog Plato yang diberi judul "Politicus" atau "Statesman" yang memuat tema- tema yang berkaitan erat dengan gagasan konstitusiona- lisme. Buku terakhir ini, di samping buku-buku lainnya, banyak mempengaruhi pemikiran Aristoteles di kemu- dian hari tentang gagasan konstitutionalisme seperti yang kita pahami sekarang. Jika dalam "Republic", Plato menguraikan gagasan the best possible state, maka da- lam buku "Politicus" (Statesman) sebelum ia menyelesai- kan karya monumental berjudul "Nomoi", 130 Plato me- ngakui kenyataan-kenyataan yang harus dihadapi oleh negara sehingga ia menerima negara dalam bentuknya sebagai the second best dengan menekankan pentingnya hukum yang bersifat membatasi. "Plato's Republic deals with an unattainable ideal; his Politicus treats of the attainable in its relation to this same ideal". Jika dalam "Republic" ia mengidealkan peranan his philosopher- king yang mempunyai a strength of art which is superior to the law atau bahkan dikatakan sang pemimpin itu sendirilah yang membuat seni kepemimpinannya sebagai hukum, "not by laying down rules, but by making his art a law". Oleh karena itu, banyak sarjana yang mempersoal- kan apakah Plato itu seorang yang berpaham serba mut- lak atau seorang konstitusionalis (an absolutist or consti- tutionalist). Jika kita berusaha menafsirkan secara kritis perkembangan pemikiran Plato sendiri yang tercermin dalam karya-karyanya, kita tidak dapat melepaskan ke- 129 Ibid., hal. 113. 130 Plato, The Laws, (Penguin Classics, 1986), hal. 26 dan 37. 97 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I nyataan adanya keterkaitan antara pemikiran yang dikembangkannya sebagai intelektual dengan pergaulan empirisnya dengan kekuasaan setelah ia diangkat men- jadi penasehat Raja Dyonisius II.131 Inilah yang menye- babkan adanya perbedaan yang tajam antara idealitas negara yang tergambar dalam "Republic" dan apa yang diuraikan Plato dalam "Nomoi", dan sebelum menulis "Nomoi" terlebih dulu Plato menyelesaikan "Politicus". 132 Namun dari pendapat-pendapat para muridnya, seperti Aristoteles, memang dapat dibayangkan pan- dangan para filosof di zaman Yunani Kuno itu tentang negara dan hukum tentu tidak seperti sekarang. Misal- nya, Aristoteles mengatakan: "A godlike ruler should rule like a god, and if a godlike man should appear among men, godlike rule would and should be gladly conceded to him".133 Artinya, Aristoteles sendiri juga membayangkan ke- beradaan seorang pemimpin negara ideal yang bersifat superman dan berbudi luhur, karena sejarah kenegaraan Yunani pada zamannya tergolong sangat labil. Pertama, di zamannya, belum ada mekanisme yang tersedia untuk merespons keadaan atau tindakan-tindakan revolusioner yang dalam pengertian sekarang disebut sebagai tinda- kan yang inkonstitusional. Kedua, revolusi-revolusi se- macam itu jika terjadi tidak hanya mengubah corak public law, tetapi juga menjungkirbalikkan segala insti- tusi yang ada secara besar-besaran, dan bahkan ber- akibat pada tuntutan perubahan keseluruhan way of life (masyarakat) polity yang bersangkutan. Dalam keadaan 131 Ibid., hal. 21-22. 132 Guna mendalami lebih lanjut perbedaan dan perbandingan antara "Republic" dan "The Laws" serta karya-karya Plato yang lain, kita dapat membaca tulisan pengantar oleh Trevor J. Saunders terhadap naskah "Plato: The Laws", Op. Cit., hal. 17-41. 133 McIlwain, Op. Cit., hal. 33. 98
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I demikian, Aristoteles berpendapat keseluruhan polity dan konstitusi mengalami kehancuran atau bubar. Ke- tiga, revolusi demikian selalu terjadi dengan disertai kekerasan (violence), proscription, ostracism, dan bah- kan kematian, sehingga orang Yunani dihinggapi oleh penyakit fear of stasis. Keadaan demikian itulah yang menyebabkan Aris- toteles berada dalam posisi untuk memberikan nasehat kepada sang tyrant mengenai bagaimana memper- panjang tipe kekuasaan (type of government) yang di- akuinya sebagai kekuasaan yang paling menindas di dunia (the most oppressive in the world) serta paling singkat usianya. Kondisi sosial politik yang tidak stabil itulah yang menyebabkan orang berusaha memilih status quo (to preserve the status quo). Misalnya, dikatakan oleh Aristoteles dalam bukunya "Politics" bahwa: "Polities generally are liable to dissolution not only from within but from without, when there is a state having an antagonistic polity near to them or distant but possessed of considerable power".134 Dalam bagian lain dari tulisannya, Aristoteles juga mengatakan: "The practice of cutting off prominent characters and putting out of the way the high spirits in the state; the prohibition of common meals, political clubs, high cul- ture and everything else of the same kind; precautio- nary measures against all that tends to produce two results, viz., spirit and confidence".135 Selanjutnya, oleh Aristoteles juga dinyatakan: "A tyrant is fond of making wars, as a means of keeping his subjects in employment and in continual need of a com- 134 The Politics of Aristotle, VIII, Op. Cit., hal. 368. 135 Ibid., hal. 392-383. 99 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I mander"136 (seorang tiran gemar berperang sebagai cara untuk memelihara agar anak buahnya terus mengabdi dan melayani kebutuhannya sebagai seorang komandan). Namun demikian, harus juga dimengerti bahwa sebelum munculnya pengaruh kaum Stoics, 137 orang Yunani Kuno memang belum membedakan sama sekali antara konsep negara (state) dan masyarakat (society), maupun antara civil dan social. Oleh karena itu, para filosof Yunani cen- derung melihat hukum sebagai bagian atau satu aspek saja dalam pembicaraan mereka tentang polity, tentang negara. Hal ini tergambar dalam buku Aristoteles "Rhe- torica" yang menyebut istilah common law dalam arti the natural law yang tidak lebih daripada satu porsi pe- ngertian saja dari the state's actual laws.138 Pemikiran filsafat Yunani Kuno yang dikembang- kan oleh Aristoteles dan kawan-kawan tidak atau belum membayangkan hukum sebagai sesuatu yang berada di luar pengertian polity (negara) atau sesuatu yang ter- pisah dari negara dimana negara harus tunduk dan me- nyesuaikan diri dengan aturan yang ditentukan olehnya. Perubahan terhadap pandangan yang tidak melihat hukum sebagai sesuatu yang berada di luar atau di atas negara, baru timbul setelah Cicero memperkenalkan pe- mikirannya dengan mengartikan negara sebagai suatu a bond of law (vinculum juris). Dalam pengertian vincu- lum juris itu, hukum tidak hanya dilihatnya sebagai ele- men suatu negara, tetapi an antecedent law. Dalam bukunya "De Re Publica", Cicero mengatakan bahwa hu- kum dalam arti demikian sama tuanya dengan pemikiran 136 Ibid., VIII, hal. 394. 137 Kaum "Stoics" adalah kelompok yang menganut paham stoicism, tumbuh di Yunani, namun kemudian berkembang dan mendapatkan kemajuan pesat di Roma. "Stoicisme" ini bahkan, menurut sejarahwan abad ke-19, Mom- msen, memang sangat cocok dengan karakteristik kebudayaan Romawi. Li- hat Berki, Op Cit., hal. 73. 138 McIlwain, Op. Cit., hal. 37. 100
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I tentang keberadaan Tuhan, jauh sebelum adanya negara di mana pun juga. Negara, bagi Cicero, merupakan kreasi hukum.139 Sejak masa Cicero, dapat dikatakan pemikiran kenegaraan dan hukum mengalami revolusi besar-besa- ran.140 Dikarenakan perbedaan di antara tradisi Yunani yang dimotori oleh Aristoteles dengan tradisi Romawi yang dimotori oleh Cicero cenderung sangat tajam, maka Charles Howard McIlwain menyatakan: "We cannot hope to bridge the gap between the consti- tutionalism of Aristotle and that of Cicero, but even the most superficial comparison of the two will show that a gap is there, and a very wide one".141 Oleh karena lebarnya jurang di antara keduanya, kita tidak mungkin berharap akan dapat menjembatani perbedaan antara gagasan konstitutionalisme Aristoteles dan konstitutionalisme Cicero. Bahkan, oleh Dr. Carlyle dikatakan: "There is no change in political theory so startling in its completeness as the change from the theory of Aristotle to the later philosophical view represented by Cicero and Seneca... We have ventured to suggest that the divi- ding-line between the ancient and the modern political theory must be sought, if anywhere, in the periode bet- ween Aristotle and Cicero".142 Tidak ada perubahan yang begitu mendasar dalam perkembangan teori politik dalam sejarah seperti peru- bahan yang begitu menakjubkan dari pemikiran Aristo- teles ke pemikiran Cicero dan Seneca. Jika kita berusaha 139 Berki, Op. Cit., hal. 75. 140 Menurut R.N. Berki, "Cicero, of course, was first and foremost a prac- tical statesman who played a leading role in the politics of the Roman Republic before the ascent of Caesar". Ibid. 141 Ibid., hal. 43. 142 Carlyle, A History of Medieval Political Theory in the West, I, hal. 8-9. Bandingkan juga dalam R.N. Berki, Op. Cit. 101 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I menemukan garis pemisah yang begitu tegas dalam per- jalanan sejarah pemikiran politik antara zaman klasik dan zaman modern, maka dapat dikatakan bahwa era pe- misah itu adalah periode di antara Aristoteles di Yunani dan Cicero di Romawi. 3. Warisan Cicero (Romawi Kuno) Salah satu sumbangan penting filosof Romawi, terutama setelah Cicero mengembangkan karyanya "De Re Publica" dan "De Legibus", adalah pemikiran tentang hukum yang berbeda sama sekali dari tradisi yang sudah dikembangkan sebelumnya oleh para filosof Yunani. Bagi para filosof Romawi, terutama Ulpian, Cicero menjelas- kan sebagai berikut: "a ruler's will actually is law, a command of the em- peror in due form is a lex. Any imperial constitution, like a senatus consultum, should have the place of a lex (legis vicem optineat), because the Emperor himself receives his imperium by virtue of a lex (per legem).143 Dengan perkataan lain, di sini jelas dan tegas sekali dipakainya istilah lex yang kemudian menjadi kata kunci untuk memahami konsepsi politik dan hukum di zaman Romawi kuno. Sebagaimana dikemukakan oleh Gaius pada abad ke-2, "a lex is what the people orders and has established". Setelah 4 (empat) abad kemudian, a lex di- definisikan sebagai "what the Roman people was accus- tomed to establish when initiated by a senatorial magis- trate such as a consul".144 Penggunaan perkataan lex itu nampaknya lebih luas cakupan maknanya daripada leges yang mempunyai arti yang lebih sempit. Konstitusi mulai dipahami sebagai sesuatu yang berada di luar dan bah- kan di atas negara. Tidak seperti masa sebelumnya, kon- 143 Cicero, De Legibus, III, hal.12, dalam Charles Howard McIlwain, Op. Cit., hal. 44. 144 Ibid. 102
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I stitusi mulai dipahami sebagai lex yang menentukan bagaimana bangunan kenegaraan harus dikembangkan sesuai dengan prinsip the higher law. Prinsip hierarki hukum juga makin dipahami secara tegas kegunaannya dalam praktik penyelenggaraan kekuasaan. Di samping itu, para filosof Romawi jugalah yang secara tegas membedakan dan memisahkan antara pe- ngertian hukum publik (jus publicum) dan hukum pri- vaat (jus privatum),145 sesuatu hal baru yang belum di- kembangkan sebelumnya oleh para filosof Yunani. Bah- kan, perkataan jus dalam bahasa Latin sendiripun tidak dikenal padanannya dalam bahasa Yunani Kuno seperti yang sudah dijelaskan di atas. Biasanya keduanya di- bedakan dari sudut kepentingan yang dipertahankan. Hukum publik membela kepentingan umum yang ter- cermin dalam kepentingan "negara", the civitas, sedang- kan hukum privaat menyangkut kepentingan orang per- orang, that which pertains to the utility of individuals. Namun demikian, baik kepentingan umum maupun pri- vaat, sebenarnya tetap berkaitan dengan kepentingan individu setiap warga negara. Seperti dikatakan oleh Ru- dolf van Ihering, hak-hak publik dan hak-hak privaat tidak dapat dibedakan satu sama lain (not distingui- shable). Subjek keduanya selalu persis sama, yaitu me- nyangkut the natural person atau makhluk manusia. Perbedaan hakiki keduanya hanya terletak pada kenyata- an bahwa "private rights affect private individuals ex- clusively, while all the individual citizens alike parti- cipate in the public"146. Pemikiran politik Cicero didasarkan atas penerima- annya yang kuat terhadap the Stoic universal law of na- ture yang merangkul dan mengikat seluruh umat manu- 145 Ibid., hal. 47. 146 Ibid. 103 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I sia. Terhadap pandangan kaum Stoic mengenai hukum alam yang bersifat universal itu, Cicero berpendapat: "There is in fact a true law - namely, right reason - which is in accordance with nature, applies to all men, and is unchangeable and eternal. By its commands this law summons men to the performance of their duties; by its prohibitions it restrains them from doing wrong. Its commands and prohibitions always influence good men, but are without effect upon the bad."147 Cicero juga menegaskan adanya "one common master and ruler of men, namely God, who is the author of this law, its interpreter, and its sponsor". Tuhan, bagi Cicero, tak ubahnya bagaikan Tuan dan Penguasa semua manusia, serta merupakan Pengarang atau Penulis, Pe- nafsir, dan Sponsor Hukum. Oleh karena itu, Cicero sa- ngat mengutamakan peranan hukum dalam pemaha- mannya tentang persamaan antar umat manusia. Bagi- nya, konsepsi tentang manusia tidak bisa dipandang hanya sebagai political animal atau insan politik, me- lainkan lebih lebih utama adalah kedudukannya sebagai legal animal atau insan hukum.148 Selain itu, beberapa kesimpulan yang dapat ditarik dari pengalaman sejarah konstitusionalisme Romawi Kuno ini adalah Pertama, untuk memahami konsepsi yang sebenarnya tentang the spirit of our constitutional antecedents dalam sejarah, ilmu hukum haruslah di- pandang penting atau sekurang-kurangnya sama pen- tingnya dibandingkan dengan sekedar perbincangan me- ngenai materi hukum. Kedua, ilmu pengetahuan hukum yang dibedakan dari hukum sangat bercorak Romawi sesuai asal mula pertumbuhannya. Ketiga, pusat perha- tian dan prinsip pokok yang dikembangkan dalam ilmu hukum Romawi bukanlah the absolutism of a prince se- 147 Berki, Op. Cit., hal.74. 148 Ibid. 104
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I bagaimana sering dibayangkan oleh banyak ahli, tetapi justru terletak pada doktrin kerakyatan, yaitu bahwa rak- yat merupakan sumber dari semua legitimasi ke- wenangan politik dalam satu negara. Dengan demikian, rakyatlah yang dalam perkem- bangan pemikiran Romawi dianggap sebagai sumber yang hakiki dari hukum dan sistem kekuasaan. Dicerita- kan dalam sejarah bahwa negara Yunani Kuno pernah menjadi jajahan Romawi Kuno. Sebagai akibat penjaja- han itu banyak dari kebudayaan Yunani ditiru oleh bang- sa Romawi, seperti ajaran tentang Polis dan ajaran ten- tang kedaulatan rakyat (Ecclesia). Namun, penerapannya kemudian ternyata tidak sama dengan ajaran asli yang dibawa dari Yunani, karena faktor keadaan dan sifat-sifat bangsa Romawi yang me- mang berlainan dengan Yunani. Melalui ajaran kedaula- tan rakyat yang ditiru dari Yunani, orang Romawi me- nyusun pemerintahan dengan seorang Raja yang mem- punyai kekuasaan yang bersifat mutlak. Menurut orang Romawi pada zaman itu, pada suatu ketika rakyat me- ngadakan perjanjian dengan Caesar yang kemudian diletakkan dalam Rex Regia. Dengan perjanjian tersebut, kekuasaan diakui telah berpindah secara mutlak dari tangan rakyat kepada Cae- sar (translatio empirii). Dikarenakan adanya translatio empirii itu, rakyat dianggap tidak dapat meminta per- tanggungjawaban Caesar lagi. Dari situ, lahirlah ajaran atau doktrin Caesarismus (perwakilan mutlak berada di tangan Caesar) yang memunculkan semboyan, Princep Legibus Solutus Est, Salus Publica Suprema Lex seperti telah dikemukakan di atas. 105 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I 4. Warisan Islam: Konstitusionalisme dan Piagam Pada masa-masa selanjutnya, ketika bangsa Eropa berada dalam keadaan kegelapan yang biasa disebut se- bagai abad-abad pertengahan, tidak banyak hal yang dapat diuraikan sebagai inovasi dan perkembangan yang penting dalam hal ini. Namun, bersamaan dengan masa- masa suram di Eropa selama abad-abad pertengahan itu, di Timur Tengah tumbuh dan berkembang pesat perada- ban baru di lingkungan penganut ajaran Islam. Atas pe- ngaruh Nabi Muhammad SAW, banyak sekali inovasi- inovasi baru dalam kehidupan umat manusia yang di- kembangkan menjadi pendorong kemajuan peradaban. Salah satunya ialah penyusunan dan penandatanganan persetujuan atau perjanjian bersama di antara kelom- pok-kelompok penduduk kota Madinah untuk bersama- sama membangun struktur kehidupan bersama yang di kemudian hari berkembang menjadi kehidupan kene- garaan dalam pengertian modern sekarang. Naskah per- setujuan bersama itulah yang kemudian dikenal sebagai Piagam Madinah (Madinah Charter). Piagam Madinah ini dapat disebut sebagai piagam tertulis pertama dalam sejarah umat manusia yang dapat dibandingkan dengan pengertian konstitusi dalam arti modern. Piagam ini dibuat atas persetujuan bersama antara Nabi Muhammad SAW dengan wakil-wakil pen- duduk kota Madinah tak lama setelah beliau hijrah dari Mekkah ke Yastrib, nama kota Madinah sebelumnya, pa- da tahun 622 M. Para ahli menyebut Piagam Madinah tersebut dengan berbagai macam istilah yang berlainan satu sama lain.149 149 Banyak sarjana yang menggambarkan Piagam Madinah itu sebagai Konstitusi seperti dipahami dewasa ini. Beberapa diantaranya lihat Ahmad Sukardja, Piagam Madinah dan Undang-Undang Dasar 1945: Kajian Per- bandingan tentang Dasar Hidup Bersama dalam Masyarakat Majemuk, (Jakarta: UI-Press, 1995); Dahlan Thaib dkk., Teori Konstitusi dan Hukum 106
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Montgomery Watt menyebutnya The Constitution of Medina,150 Nicholson menyebutnya Charter,151 Majid Khadduri menggunakan perkataan Treaty,152 Phillips K. Hitti menyebutnya Agreement,153 dan Zainal Abidin Ah- mad memakai perkataan Piagam sebagai terjemahan kata al-shahifah.154 Nama al-shahifah tahun 622 M ini merupakan nama yang disebut dalam naskah piagam itu sendiri. Kata ini bahkan disebut sebanyak delapan kali dalam teks piagam.155 Perkataan charter sesungguhnya identik dengan piagam dalam bahasa Indonesia, sedang- kan perkataan treaty dan agreement lebih berkenaan dengan isi piagam atau charter itu. Namun fungsinya sebagai dokumen resmi yang berisi pokok-pokok pedo- itu dapat man kenegaraan menyebabkan piagam dikatakan tepat juga untuk disebut sebagai konstitusi se- perti yang dilakukan oleh Montgomery Watt ataupun yang dilakukan oleh Zainal Abidin Ahmad seperti ter- sebut di atas. Para pihak yang mengikatkan diri atau terikat dalam Piagam Madinah yang berisi perjanjian masya- rakat Madinah (social contract) tahun 622 M ini ada tiga belas kelompok komunitas yang secara eksplisit disebut Konstitusi, cet. kelima, (Jakarta: PT RajaGrafindo Persada, 2005). Lihat juga Tahir Azhary, Negara Hukum: Suatu Studi tentang Prinsio-prinsipnya Dili- hat dari Segi Hukum Islam, Implementasinya pada Periode Negara Madinah dan Masa Kini, cet. kedua, (Jakarta: Kencana, 2004). 150 Montgomery Watt, Muhammad: Prophet and Statesman, (New York: Oxford University Press, 1964), hal. 93. 151 R.A. Nicholson, A Literacy History of the Arabs, (New York: Cambridge University Press, 1969), hal. 173. 152 Majid Khadduri, War and Peace in the Law of Islam, (Baltimore: The John Hopkins Press, 1955), hal. 4. 153 Phillips K. Hitti, Capital Cities of Arab Islam, (Mennesota: University of Minnesota Press, 1973), hal. 35. 154 Zainal Abidin Ahmad, Piagam Nabi Muhammad SAW: Konstitusi Negara Tertulis yang Pertama di Dunia, (Jakarta: Bulan Bintang, 1973). 155 Sukardja, Op. Cit., hal. 2. 107 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I dalam teks Piagam. Ketiga belas komunitas itu adalah (i) kaum Mukminin dan Muslimin Muhajirin dari suku Quraisy Mekkah, (ii) Kaum Mukminin dan Muslimin dari Yatsrib, (iii) Kaum Yahudi dari Banu 'Awf, (iv) Kaum Yahudi dari Banu Sa'idah, (v) Kaum Yahudi dari Banu al- Hars, (vi) Banu Jusyam, (vii) Kaum Yahudi dari Banu Al- Najjar, (viii) Kaum Yahudi dari Banu 'Amr ibn 'Awf, (ix) Banu al-Nabit, (x) Banu al-'Aws, (xi) Kaum Yahudi dari Banu Sa'labah, (xii) Suku Jafnah dari Banu Sa'labah, dan (xiii) Banu Syuthaybah. Secara keseluruhan, Piagam Madinah tersebut berisi 47 pasal. Pasal 1, misalnya, menegaskan prinsip persatuan dengan menyatakan: "Innahum ummatan wa- hidatan min duuni al-naas" (Sesungguhnya mereka ada- lah ummat yang satu, lain dari (komunitas) manusia yang lain).156 Dalam Pasal 44 ditegaskan bahwa "Mereka (para pendukung piagam) bahu membahu dalam meng- hadapi penyerang atas kota Yatsrib (Madinah)". Dalam Pasal 24 dinyatakan "Kaum Yahudi memikul biaya ber- sama kamu mukminin selama dalam peperangan". Pasal 25 menegaskan bahwa "Kaum Yahudi dari Bani 'Awf ada- lah satu umat dengan kaum mukminin. Bagi kaum Yahudi agama mereka, dan bagi kamu mukminin agama mereka. Juga (kebebasan ini berlaku) bagi sekutu-sekutu dan diri mereka sendiri, kecuali bagi yang zalim dan yang jahat. Hal demikian akan merusak diri dan keluarganya sendiri." Jaminan persamaan dan persatuan dalam kera- gaman tersebut demikian indah dirumuskan dalam Pia- gam ini, sehingga dalam menghadapi musuh yang mung- kin akan menyerang kota Madinah, setiap warga kota di- tentukan harus saling bahu membahu. Dalam hubungannya dengan perbedaan keimanan dan amalan keagamaan, jelas ditentukan adanya kebeba- san beragama. Bagi orang Yahudi sesuai dengan agama 156 Ibid., hal. 47. 108
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I mereka, dan bagi kaum mukminin sesuai dengan agama mereka pula. Prinsip kebersamaan ini bahkan lebih tegas dari rumusan al-Quran mengenai prinsip lakum diinu- kum walya diin (bagimu agamamu, dan bagiku agama- ku) yang menggunakan perkataan "aku" atau "kami" ver- sus "kamu". Dalam piagam digunakan perkataan mereka, baik bagi orang Yahudi maupun bagi kalangan mukminin dalam jarak yang sama dengan Nabi. Selanjutnya, pasal terakhir, yaitu Pasal 47 berisi ketentuan penutup yang dalam bahasa Indonesianya adalah: "Sesungguhnya piagam ini tidak membela orang zalim dan khianat. Orang yang keluar (bepergian) aman, dan orang yang berada di Madinah aman, kecuali orang yang zalim dan khianat. Allah adalah penjamin orang yang berbuat baik dan taqwa. (tertanda Muhammad Rasulul- lah SAW)..157 Dapat dikatakan bahwa lahirnya Piagam Madinah pada abad ke 7 M itu merupakan inovasi yang paling penting selama abad-abad pertengahan yang memulai suatu tradisi baru adanya perjanjian bersama di antara kelompok-kelompok masyarakat untuk bernegara de- ngan naskah perjanjian yang dituangkan dalam bentuk yang tertulis. Piagam Madinah ini dapat disebut sebagai konstitusi tetulis pertama dalam sejarah umat manusia, meskipun dalam pengertiannya sebagai konstitusi mo- dern yang dikenal dewasa ini, Konstitusi Amerika Serikat tahun 1787-lah yang pada umumnya dianggap sebagai konstitusi tertulis pertama. Peristiwa penandatangan Piagam Madinah itu dicatat oleh banyak ahli sebagai per- kembangan yang paling modern di zamannya, sehingga mempengaruhi berbagai tradisi kenegaraan yang ber- kembang di kawasan yang dipengaruhi oleh peradaban Islam di kemudian hari. Bahkan pada masa setelah Nabi 157 Ibid., hal. 57. 109 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Muhammad SAW wafat, kepemimpinan dilanjutkan oleh empat khalifah pertama yang biasa dikenal dengan sebu- tan Khalifatu al-Rasyidin, yaitu Abubakar, Umar ibn Khattab, Utsman ibn Affan, dan Ali ibn Abi Thalib. Pada masa Khalifatu al-Rasyidin itu, pergantian kepemimpinan dilakukan melalui sistem pemilihan, bu- kan dengan sistem keturunan sebagaimana berlaku di seluruh dunia dan di sepanjang sejarah umat manusia sebelumnya. Belum pernah ada preseden sebelumnya dalam sejarah umat manusia, kepemimpinan suatu ne- gara ditentukan berdasarkan pemilihan seperti yang di- praktikkan pada masa sepeninggal Muhammad SAW sebagai pemimpin negara. Sayangnya, tradisi ini tidak diteruskan oleh khalifah seterusnya sebagai akibat ku- deta berdarah atas Ali ibn Abi Thalib dan kepemimpinan diteruskan oleh dinasti Ummaiyah yang kembali ke tradisi hubungan darah seperti yang berlaku sebelumnya dan dimana-mana di seluruh dunia ketika itu. Namun demikian, meskipun sistem politik demok- rasi konstitusional yang dibangun relatif sebentar, tetapi pengaruhnya sangat penting bagi perkembangan perada- ban umat manusia selanjutnya. Dunia Islam telah men- catatkan diri sejak masa paling awal sebagai sumber in- spirasi bagi perkembangan demokrasi di kemudian hari. Prakarsanya untuk mengembangkan sistem pemilihan pemimpin secara demokratis dan penulisan piagam ber- sama sebagai dasar-dasar kesepakatan antar segenap warga negara yang beraneka ragam untuk hidup bersa- ma dalam satu wadah negara yang kemudian dikenal luas sebagai konstitusi, merupakan dua hal penting yang menjadi ciri pokok negara demokrasi konstitusional di zaman modern sekarang. Sementara pada saat itu, peradaban bangsa Eropa sendiri dihinggapi oleh masa-masa kegelapan. Meskipun demikian, bangsa Eropa di kemudian hari juga tercatat mengembangkan hal-hal baru dalam kehidupan kenega- 110
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I raan. Misalnya, di Eropa pada masa itu juga berkembang suatu aliran yang disebut monarchomachen, yaitu aliran yang membenci kekuasaan raja yang mutlak. Untuk mencegah agar jangan sampai raja tidak berbuat sewe- nang-wenang, maka kaum monarchomachen ini meng- hendaki diadakannya perjanjian antara raja dengan rak- yat dalam kedudukan yang sama tinggi dan sama ren- dah. Golongan yang terutama terdiri atas orang-orang Calvinis ini menuntut pertanggungjawaban raja dan apa- bila perlu raja dapat saja dipecat dan bahkan dibunuh. Menurut Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, per- janjian itulah yang menghasilkan suatu naskah yang di- sebut Leges Fundamentalis. 158 Dalam Leges Fundamentalis ini ditetapkan adanya hak dan kewajiban rakyat (Regnum) dan raja (Rex).159 Dari sini terus terlihat bahwa lambat laun dalam per- kembangannya di kemudian hari, perjanjian-perjanjian antara rakyat (Regnum) dan pihak yang memerintah (Rex) mulai dinaskahkan seperti yang dilakukan dengan Piagam Madinah tersebut di atas. Adapun tujuannya adalah untuk memudahkan para pihak dalam menuntut haknya masing-masing, serta mengingatkan mereka ke- pada kewajiban yang harus dilaksanakan. Di samping itu, penting untuk dicatat bahwa dengan dituliskan se- cara resmi dalam suatu naskah, orang tidak akan melupakannya, karena semua orang dapat mengetahui- nya dengan pasti dan terbuka. Sebagai contoh adalah perjanjian yang dilakukan antara raja dengan para bangsawan di Inggris. Dalam perjanjian itu ditetapkan bahwa raja dapat meminta ban- tuan para bangsawan jika terjadi perang, dan sebaliknya para bangsawan berhak mendapat perlindungan dari raja jika perang dimenangkan oleh raja. Raja juga dianggap 158 Kusnardi dan Ibrahim, Op. Cit., hal. 63-64. 159 Busroh, Op Cit., hal. 88. 111 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I dapat mengadakan perjanjian dengan golongan rakyat tertentu karena raja memerlukan uang dalam jumlah tertentu, dan sebagai imbalannya golongan rakyat ter- tentu memperoleh hak kenegaraan atau wewenang untuk menyelenggarakan kepentingannya sendiri dalam wila- yah kerajaan. Semua perjanjian-perjanjian tersebut dile- takkan dalam bentuk naskah yang ditulis. Demikian pula dengan perjanjian yang melatar- belakangi terbentuknya Amerika Serikat pada abad ke- 18. Para kolonis yang berasal dari Kerajaan Inggris, yang karena perselisihan agama, mengungsi ke benua Ame- rika. Sebagian besar kaum kolonis itu adalah golongan Calvinis yang meyakini, menurut ajaran agama mereka, bahwa masyarakat Kristen dibentuk berdasarkan perjan- jian. Atas dasar itu mereka mendirikan negara dan demikianlah ketika mereka masih berada dalam kapal Mayflower sebelum mendarat di benua Amerika, mereka telah mengadakan perjanjian bersama untuk mendirikan negara. Perjanjian tersebut memang masih harus disah- kan oleh Kerajaan Inggris, tetapi setelah perjanjian ter- sebut disahkan oleh Kerajaan Inggris maka selanjutnya kedudukannya lebih tinggi dari pada undang-undang biasa.160 Di lingkungan dunia Islam sendiri, meskipun Piagam Madinah pada abad ke-7 disebut sebagai konsti- tusi tertulis pertama dalam sejarah umat manusia, kare- na terhentinya perkembangan peradaban umat Islam, di- lanjutkan oleh faktor penjajahan yang lama oleh bangsa- bangsa barat, tradisi konstitusionalisme yang telah tum- buh sebelumnya tidak mendapat kesempatan untuk ber- kembang lebih lanjut. Menurut Dr. Subhi R. Mahmas- sani, konstitusi tertulis pertama dalam bentuk naskah 160 Kusnardi dan Ibrahim, Op. Cit., hal. 64. 112
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I undang-undang dasar baru terbentuk pada tahun 1839 di Turki Usmani. 161 Piagam konstitusi pertama itu diberi nama Khat Goulkhanah Syarif, dilanjutkan dengan pia- gam konstitusi kedua pada tahun 1856 dengan nama Khat Humayun. Kemudian pada tahun 1876 lahirlah Konstitusi Usmani yang diberi nama al-Masyrutiyah al-Ula atau Undang-Undang Dasar Pertama. Al-Masyrutiyah al-Ula ini pernah dibekukan pada tahun 1878 dan kemudian di- berlakukan kembali pada tahun 1908 dengan nama al- Masyrutiyah al-Saniyah atau Undang-Undang Dasar Kedua. Konstitusi dari masa Dinasti Usmani ini berakhir masa berlakunya dengan lenyapnya kekhalifahan, yaitu dengan terbentuknya Konstitusi Turki yang diprakarsai oleh Kemal Ataturk pada tahun 1924. 162 Di samping penggunaan istilah al-Masyrutiyah itu, untuk pengertian undang-undang dasar itu di dunia Arab dewasa ini di- kenal pula adanya istilah al-Dustur dan istilah al-Qanun al-Asasi. Semua istilah ini dipakai untuk menunjuk kepada pengertian undang-undang dasar sebagai konsti- tusi dalam arti tertulis. 5. Gagasan Modern: Terminologi Konstitusi Menurut Brian Thompson, secara sederhana perta- nyaan what is a constitution dapat dijawab bahwa "...a constitution is a document which contains the rules for the operation of an organization".163Organisasi dimak- sud beragam bentuk dan kompleksitas strukturnya, mu- lai dari organisasi mahasiswa, perkumpulan masyarakat 161 Subhi Rajab Mahmassani, Konsep Dasar Hak-Hak Asasi Manusia: Studi Perbandingan dalam Syariat Islam dan Perundang-Undangan Modern, terjemahan Hasanuddin dari Arkan al-Huquq al-Insan, cetakan-1, (Jakarta: Tintamas, 1993), hal. 26-27. 162 Ibid., hal. 27. 163 Brian Thompson, Textbook on Constitutional and Administrative Law, edisi ke-3, (London: Blackstone Press Ltd., 1997), hal. 3. 113 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I di daerah tertentu, serikat buruh, organisasi-organisasi kemasyarakatan, organisasi politik, organisasi bisnis, perkumpulan sosial sampai ke organisasi tingkat dunia seperti misalnya Perkumpulan ASEAN, European Com- munities, World Trade Organization, Perserikatan Bang- sa-Bangsa, dan sebagainya, semuanya membutuhkan do- kumen dasar yang disebut konstitusi. Kebutuhan akan naskah konstitusi tertulis itu merupakan sesuatu yang niscaya, terutama dalam organisasi yang berbentuk ba- dan hukum (legal body, rechtspersoon). Sebagai contoh, akhir-akhir ini di tengah wacana mengenai organisasi badan hukum di Indonesia, muncul bentuk badan hukum baru yang dinamakan Badan Hu- kum Milik Negara (BHMN) seperti misalnya yang dikait- kan dengan status hukum perguruan tinggi negeri ter- tentu.164 Sebagai badan hukum, maka setiap perguruan tinggi yang bersangkutan memerlukan dokumen Angga- ran Dasar tersendiri sebagai konstitusi seperti sebagai- mana halnya badan-badan hukum lainnya, seperti yaya- san atau stichting (Belanda) atau stiftung (Jerman), per- kumpulan (vereeniging), organisasi kemasyarakatan, dan partai politik. Di dunia usaha juga dikenal adanya bentuk badan hukum yang berupa perusahaan, yaitu perseroan terbatas, koperasi atau Badan Usaha Milik Negara (BUMN) dan juga Badan Usaha Milik Daerah (BUMD). Semua bentuk badan hukum usaha tersebut selalu memerlukan Anggaran Dasar yang biasanya juga dilengkapi dengan Anggaran Rumah Tangga. Anggaran Dasar badan hukum itulah yang pada pokoknya dapat dikatakan berfungsi sebagai konstitusinya. 164 Presiden Republik Indonesia, Keputusan Presiden Tentang Penetapan Universitas Pendidikan Indonesia Sebagai Badan Hukum Milik Negara, Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 6 Tahun 2004 bertanggal 30 Januari 2004 (LN Nomor 13 Tahun 2004). Cermati juga perkembangan dari RUU Badan Hukum Pendidikan yang sedang dibahas di parlemen. 114
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Demikian pula Negara, pada umumnya, selalu me- miliki naskah yang disebut sebagai konstitusi atau Un- dang-Undang Dasar. Dalam pengertian modern, negara pertama yang dapat dikatakan menyusun konstitusinya dalam satu naskah UUD seperti sekarang ini adalah Amerika Serikat (United States of America) pada tahun 1787. 165 Sejak itu, hampir semua negara menyusun naskah undang-undang dasarnya. Beberapa negara yang dianggap sampai sekarang dikenal tidak memiliki satu naskah tertulis yang disebut Undang-Undang Dasar yaitu Inggris, Israel, dan Saudi Arabia.166 Undang-Undang Da- sar di ketiga negara ini tidak pernah dibuat, tetapi tumbuh menjadi konstitusi dalam pengalaman praktik ketatanegaraan.167 Namun, para ahli tetap dapat menyebut adanya konstitusi dalam konteks hukum tata negara Inggris, yaitu sebagaimana dikemukakan oleh Phillips Hood and Jackson sebagai: "a body of laws, customs and conventions that define the composition and powers of the organs of the State and that regulate the relations of the various State organs to one another and to the private citizen".168 (Suatu bentuk aturan, adat istiadat, kebiasaan-kebiasaan yang menentukan susunan dan kekuasaan organ-organ negara dan yang mengatur hubungan-hubungan di antara berbagai organ negara itu satu sama lain, serta 165 Hal tersebut terjadi kurang lebih 11 tahun sejak kemerdekaan Amerika Serikat setelah dideklarasikannya pada tanggal 4 Juli 1776. Lihat juga Bagir Manan, Pertumbuhan dan Perkembangan Konstitusi Suatu Negara, (Ban- dung: CV. Mandar Maju, 1995), hal. 2. 166 Sementara ini, beberapa sarjana ada juga yang berpendapat bahwa Arab Saudi telah memiliki satu Konstitusi tertulis, yaitu naskah yang dibuat dan disandarkan berdasarkan Al Qur'an dan Hadist. 167 Bandingkan dengan kesimpulan yang dikemukakan oleh Brian Thompson tentang Konstitusi Inggris, "In other words the British constitution was not made, rather it has grown". Op. Cit., hal. 5. 168 Phillips, Op. Cit., hal. 5. 115 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I hubungan organ-organ negara itu dengan warga ne- gara). Dengan demikian, ke dalam konsep konstitusi itu tercakup juga pengertian peraturan tertulis, kebiasaan, dan konvensi-konvensi kenegaraan (ketatanegaraan) yang menentukan susunan dan kedudukan organ-organ negara, mengatur hubungan antara organ-organ negara itu, dan mengatur hubungan organ-organ negara ter- sebut dengan warga negara. Semua konstitusi selalu menjadikan kekuasaan sebagai pusat perhatian, karena kekuasaan itu sendiri pada intinya memang perlu diatur dan dibatasi se- bagaimana mestinya. Constitutions, menurut Ivo D. Duchacek, adalah "identify the sources, purposes, uses and restraints of public power"169 (mengidentifikasikan sumber-sumber, tujuan-tujuan, penggunaan-pengguna- an, dan pembatasan-pembatasan kekuasaan umum). Oleh karena itu, pembatasan kekuasaan pada umumnya dianggap merupakan corak umum materi konstitusi. Oleh sebab itu pula, konstitutionalisme, seperti dike- mukakan oleh Friedrich, didefinisikan sebagai "an insti- tutionalised system of effective, regularised restraints upon governmental action".170Dalam pengertian demi- kian, persoalan yang dianggap terpenting dalam setiap konstitusi adalah pengaturan mengenai pengawasan atau pembatasan terhadap kekuasaan pemerintahan.171 169 Ivo D. Duchacek, "Constitution and Constitutionalism" dalam Bogdanor, Vernon (ed), Blackwell's Encyclopaedia of Political Science, (Oxford: Blackwell, 1987), hal. 142. 170 Friedrich, C.J., Man and His Government, (New York: McGraw-Hill, 1963), hal. 217. 171 Lihat dan bandingkan juga pendapat Padmo Wahjono mengenai pemba- tasan kekuasaan dalam Padmo Wahjono, Masalah Ketatanegaraan Indone- sia Dewasa ini, (Jakarta: Ghalia Indonesia, 1984), hal. 10. 116
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Berlakunya suatu konstitusi sebagai hukum dasar yang mengikat didasarkan atas kekuasaan tertinggi atau prinsip kedaulatan yang dianut dalam suatu negara. Jika negara itu menganut paham kedaulatan rakyat, maka sumber legitimasi konstitusi itu adalah rakyat. Jika yang berlaku adalah paham kedaulatan raja, maka raja yang menentukan berlaku tidaknya suatu konstitusi. Hal ini- lah yang disebut oleh para ahli sebagai constituent power yang merupakan kewenangan yang berada di luar dan se- kaligus di atas sistem yang diaturnya. 172 Untuk itu, di lingkungan negara-negara demokrasi liberal, rakyatlah yang menentukan berlakunya suatu konstitusi. Hal ini dapat dilakukan secara langsung oleh rakyat misalnya melalui referendum, seperti yang dilakukan di Irlandia pada tahun 1937, atau dengan cara tidak lang- sung melalui lembaga perwakilan rakyat. Cara tidak langsung ini misalnya dilakukan di Amerika Serikat de- ngan cara menambahkan naskah perubahan Undang- Undang Dasar secara terpisah dari naskah aslinya. Mes- kipun dalam pembukaan Konstitusi Amerika Serikat (preamble) terdapat perkataan "We the people", tetapi yang diterapkan sesungguhnya adalah sistem perwaki- lan, yang pertama kali diadopsi dalam konvensi khusus (special convention) dan kemudian disetujui oleh wakil- wakil rakyat terpilih dalam forum perwakilan negara yang didirikan bersama. Dalam hubungan dengan pengertian constituent power tersebut di atas, muncul pula pengertian consti- tuent act. Dalam hubungan ini, konstitusi dianggap se- bagai constituent act, bukan produk peraturan legislative yang biasa (ordinary legislative act). Constituent power mendahului konstitusi, dan konstitusi mendahului organ pemerintahan yang diatur dan dibentuk berdasarkan 172 Lihat misalnya Thompson, Op. Cit., hal. 5. 117 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I konstitusi itu. Seperti dikatakan oleh Bryce (1901), kon- stitusi tertulis merupakan: "The instrument in which a constitution is embodied proceeds from a source different from that whence spring other laws, is regulated in a different way, and exerts a sovereign force. It is enacted not by the ordi- nary legislative authority but by some higher and spe- cially empowered body. When any of its provisions con- flict with the provisions of the ordinary law, it prevails and the ordinary law must give way".173 Konstitusi bukanlah undang-undang biasa. Ia tidak ditetapkan oleh lembaga legislatif yang biasa, tetapi oleh badan yang lebih khusus dan lebih tinggi kedudukannya. Jika norma hukum yang terkandung di dalamnya berten- tangan dengan norma hukum yang terdapat dalam un- dang-undang, maka ketentuan undang-undang dasar itu- lah yang berlaku, sedangkan undang-undang harus memberikan jalan untuk itu (it prevails and the ordi- nary law must give way). Oleh karena itu, dikembangkannya pengertian constituent power berkaitan dengan pengertian hierarki hukum (hierarchy of law). Konstitusi merupakan hukum yang paling tinggi serta paling fundamental sifatnya, karena konstitusi merupakan sumber legitimasi atau lan- dasan otorisasi bentuk-bentuk hukum atau peraturan perundang-undangan lainnya. Sesuai dengan prinsip hu- kum yang berlaku universal, maka agar peraturan-pera- turan yang tingkatannya berada di bawah undang-un- dang dasar dapat berlaku dan diberlakukan, peraturan- peraturan itu tidak boleh bertentangan dengan hukum yang lebih tinggi. Atas dasar logika demikian, maka Mah- kamah Agung Amerika Serikat menganggap dirinya me- miliki kewenangan untuk menafsirkan dan menguji ma- 173 J. Bryce, Studies in History and Jurisprudence, Vol. 1, (Oxford: Clarendon Press, 1901), hal. 151. 118
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I teri peraturan produk legislatif (judicial review) ter- hadap materi konstitusi, meskipun Konstitusi Amerika tidak secara eksplisit memberikan kewenangan demikian kepada Mahkamah Agung (The Supreme Court).174 B. Arti dan Pengertian Konstitusi Seperti dikemukakan di atas, istilah konstitusi itu sendiri pada mulanya berasal dari perkataan bahasa Latin, constitutio yang berkaitan dengan kata jus atau ius yang berarti hukum atau prinsip.175 Di zaman modern, bahasa yang biasa dijadikan sumber rujukan mengenai istilah ini adalah Inggris, Jerman, Perancis, Italia, dan Belanda. 176 Untuk pengertian constitution dalam bahasa Inggris, bahasa Belanda membedakan antara constitutie dan grondwet, sedangkan bahasa Jerman membedakan antara verfassung dan gerundgesetz. Malah dibedakan pula antara gerundrecht dan gerundgesetz seperti antara grondrecht dan grondwet dalam bahasa Belanda. Demikian pula dalam bahasa Perancis dibedakan antara Droit Constitutionnel dan Loi Constitutionnel. Istilah yang pertama identik dengan pengertian konsti- tusi, sedang yang kedua adalah undang-undang dasar dalam arti yang tertuang dalam naskah tertulis. Untuk pengertian konstitusi dalam arti undang-undang dasar, sebelum dipakainya istilah grondwet, di Belanda juga 174 Lihat kasus Marbury versus Madison (1803) 5-US, 1 Cranch, 137, dalam Thompson, Op. Cit., hal. 5. 175Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, (Jakarta: Konpres, 2005), hal. 1. 176 Bandingkan dengan pendapat Solly Lubis yang menyatakan bahwa istilah konstitusi berasal dari perkataan Perancis constituer. Lihat Asas-Asas Hukum Tata Negara, cet-2, (Bandung: Alumni, 1978), hal. 44. Sedangkan Sri Soe- mantri Martosoewignjo menyatakan bahwa istilah konstitusi itu berasal dari perkataan Inggris constitution, lihat Pengantar Perbandingan Antar Hukum Tata Negara, (Jakarta: Rajawali, 1984), hal. 62. 119 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I pernah dipakai istilah staatsregeling. Namun, atas pra- karsa Gijsbert Karel van Hogendorp pada tahun 1813, istilah grondwet dipakai untuk menggantikan istilah staatsregeling.177 Dalam kamus Oxford Dictionary of Law, perkataan constitution diartikan sebagai: "the rules and practices that determine the composition and functions of the organs of the central and local go- vernment in a state and regulate the relationship bet- ween individual and the state".178 Artinya, (i) yang dinamakan konstitusi itu tidak saja aturan yang tertulis, tetapi juga apa yang dipraktik- kan dalam kegiatan penyelenggaraan negara; dan (ii) yang diatur itu tidak saja berkenaan dengan organ ne- gara beserta komposisi dan fungsinya, baik di tingkat pusat maupun di tingkat pemerintahan daerah (local government), tetapi juga mekanisme hubungan antara negara atau organ negara itu dengan warga negara. Namun demikian, dalam beberapa literatur hukum tata negara, arti konstitusi itu kadang-kadang dirumus- kan sebagai perspektif mengenai konsepsi konstitusi yang dibedakan dari arti perkataan konstitusi itu sendiri. Arti perkataan konstitusi itu sendiri telah diuraikan da- lam Bab II Buku ini, sehingga tidak perlu diuraikan lagi dalam bab ini. Akan tetapi, yang akan diuraikan di sini adalah perspektif mengenai konsepsi tentang konstitusi yang biasa disebut sebagai konstitusi dalam arti-arti ter- tentu. Dalam hubungan ini, menurut Profesor Djokosoe- tono dalam kuliah-kuliah yang diberikannya pada tahun- tahun 1950-an, sebagaimana dihimpun oleh Profesor Ha- run Alrasid, ada tiga arti yang dapat diberikan kepada 177Sri Soemantri Matosoewignjo, Prosedur dan Sistem Perubahan Konsti- tusi, (Bandung: Alumni, 1987), hal. 1-2 dan hal. 9-10. 178 Oxford Dictionary of Law, Fifth Edition, (Oxford University Press, 2003), hal. 108. 120
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I konsepsi konstitusi. Ketiganya yaitu (i) Konstitusi dalam arti materiel (Constitutite in Materiele Zin), (ii) Kon- stitusi dalam arti formil (Constitutite in Formele Zin), dan (iii) Konstitusi dalam arti yang di dokumentasikan untuk kepentingan pembuktian dan kesatuan rujukan (Constitutite in gedocumenteerd voor bewijsbaar en stabiliteit).179 Pandangan beberapa sarjana mengenai konstitusi dapat dikatakan berlainan satu sama lain. Beberapa con- toh di antaranya dapat dikemukakan di bawah ini. 1. Leon Duguit (Traite de Droit Constitutionnel) Leon Duguit adalah seorang sarjana Perancis yang terkenal luas karya-karyanya di bidang sosiologi hukum. Dalam bukunya "Traite de Droit Constitutionnel", Du- guit memandang negara dari fungsi sosialnya (der leer van de sociale functie). Pemikiran yang dikembang- kannya dapat dikatakan sangat dipengaruhi oleh aliran sosiologi yang diprakarsai oleh Auguste Comte, sehingga perspektif yang dibangunnya dalam memahami hukum tata negara sangat sosiologis sifatnya (rechts-sociolo- gisch beschowing). Baginya, hukum merupakan penjel- maan de facto dari ikatan solidaritas sosial yang nyata. Seperti dikemukakan oleh Hans Kelsen, bagi Leon Duguit dan pengikutnya, "the true, i.e. the 'objective' law (droit objectif) is implied by the social solidarity". 180 Solidariteit atau solidarite sociale itu sendiri menurut- nya, mencakup pengertian (i) onderling hulpbetoon atau solidarismus yang merupakan gejala kegotongroyongan dalam bekerja untuk kepentingan umum tanpa meng- harapkan imbal jasa, dan (ii) wederkerige hulpbetoon 179 Djokosoetono, Op. Cit. 180 Leon Duguit, L'Etat, Le Droit Objectif et la Loi Positive (1901), hal. 616, dalam Kelsen, Op. Cit., hal. 127. 121 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I atau mutualismus yang merupakan gejala kegotongro- yongan dalam bekerja saling tolong menolong antar orang perorang dengan harapan di masa yang akan da- tang akan mendapatkan balasan yang setimpal. Leon Duguit dikenal pula dengan pendapatnya bahwa yang sesungguhnya berdaulat itu bukanlah hu- kum yang tercantum dalam bunyi teks undang-undang, melainkan yang terjelma dalam sociale solidariteit (soli- darite sociale). Dalam hubungan ini, Hans Kelsen me- nyatakan: "Consequently, any act or fact the result of which is positive law - be it legislation or custom - is not true creation of law but a declaratory statement (consta- tation) or mere evidence of the rule of law previously created by social solidarity"181. inilah yang kemudian mempengaruhi perumusan Pasal 38 Statuta Permanent Court of Inter- national Justice yang memberikan wewenang kepada pe- ngadilan untuk menerapkan customary international law. Pasal 38 itu antara lain menyatakan, "The Court shall apply .... international custom, as evidence of a ge- neral practice accepted as law". 182 Pengadilan mem- berlakukan kebiasaan internasional sebagai alat bukti hukum karena alasan sudah menjadi praktik yang ber- laku umum. Doktrin Oleh karena itu, menurut pendapatnya, yang sung- guh-sungguh harus ditaati justru adalah droit sociale atau sociale recht itu, bukan undang-undang yang hanya mencerminkan sekelompok orang yang kuat dan ber- kuasa, yang cenderung menguasai dan bahkan menjajah orang-orang yang lemah dan tidak berkuasa. Oleh karena itu, tugas legislator bukanlah membentuk undang-un- 181 Ibid. 182 Ibid. 122
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I dang dalam arti yang sesungguhnya, melainkan hanya menemukan dan menetapkan norma-norma hukum (le- gal norms) yang sebelumnya memang sudah ada dan hidup (living norms) dalam kehidupan masyarakat. De- ngan demikian, konstitusi bukanlah sekedar memuat norma-norma dasar tentang struktur negara, tetapi bah- wa struktur negara yang diatur dalam konstitusi itu me- mang sungguh-sungguh terdapat dalam kenyataan hidup masyarakat sebagai de reele machtsfactoren atau faktor- faktor kekuatan riel yang hidup dalam masyarakat yang bersangkutan.183 3. Ferdinand Lasalle (Uber Verfassungswessen) Ferdinand Lasalle (1825-1864), dalam bukunya "Uber Verfassungswessen" (1862), membagi konstitusi dalam dua pengertian, yaitu:184 (i) Pengertian sosiologis dan politis (sociologische atau politische begrip). Konstitusi dilihat sebagai sin- tesis antara faktor-faktor kekuatan politik yang nyata dalam masyarakat (de reele machtsfactoren), yaitu misalnya raja, parlemen, kabinet, kelompok- kelompok penekan (preassure groups), partai poli- tik, dan sebagainya. Dinamika hubungan di antara kekuatan-kekuatan politik yang nyata itulah sebe- narnya apa yang dipahami sebagai konstitusi; (ii) Pengertian juridis (juridische begrip). Konstitusi dilihat sebagai satu naskah hukum yang memuat ketentuan dasar mengenai bangunan negara dan sendi-sendi pemerintahan negara. Ferdinand Lasalle ini sangat dipengaruhi oleh ali- ran pikiran kodifikasi, sehingga sangat menekankan pen- 183 Djokosoetono, Op. Cit. Lihat juga Busroh, Op Cit., hal. 96. 184 Herman Heller, Staatlehre, herausgegeben von Gerhart Niemeyer, (Leiden: A.W: Sijthoff) 123 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I tingnya pengertian juridis mengenai konstitusi. Di sam- ping sebagai cermin hubungan antar aneka kekuatan politik yang nyata dalam masyarakat (de reele machts- factoren), konstitusi itu pada pokoknya adalah apa yang tertulis di atas kertas undang-undang dasar mengenai lembaga-lembaga negara, prinsip-prinsip, dan sendi-sen- di dasar pemerintahan negara. 4. Pandangan Hermann Heller (Staatslehre) Dalam bukunya "Staatsrecht", Profesor Hermann Heller dikenal mengembangkan metode mendapatkan pengetahuan yang dinamakan methode van kennis verk- rijging. Di dalam bukunya ini, Hermann Heller menge- mukakan tiga pengertian konstitusi, yaitu: (i) Die politische verfassung als gesellschaftlich wirk- lichkeit. Konstitusi dilihat dalam arti politis dan so- siologis sebagai cermin kehidupan sosial-politik yang nyata dalam masyarakat; (ii) Die verselbstandigte rechtsverfassung. Konstitusi dilihat dalam arti juridis sebagai suatu kesatuan kaedah hukum yang hidup dalam masyarakat; (iii) Die geschreiben verfassung. Konstitusi yang ter- tulis dalam suatu naskah undang-undang dasar se- bagai hukum yang tertinggi yang berlaku dalam suatu negara. Menurut Hermann Heller, undang-undang dasar yang tertulis dalam satu naskah yang bersifat politis, sosiologis, dan bahkan bersifat juridis, hanyalah merupa- kan salah satu bentuk atau sebagian saja dari pengertian konstitusi yang lebih luas, yaitu konstitusi yang hidup di tengah-tengah masyarakat. Artinya, di samping konstitu- si yang tertulis itu, segala nilai-nilai normatif yang hidup dalam kesadaran masyarakat luas, juga termasuk ke da- lam pengertian konstitusi yang luas itu. Oleh karena itu pula, dalam bukunya "Verfassungslehre", Hermann 124
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Heller membagi konstitusi dalam 3 (tiga) tingkatan, yaitu: 1) Konstitusi dalam pengertian Sosial-Politik. Pada ting- kat pertama ini, konstitusi tumbuh dalam pengertian sosial-politik. Ide-ide konstitusional dikembangkan karena memang mencerminkan keadaan sosial poli- tik dalam masyarakat yang bersangkutan pada saat itu. Konstitusi pada tahap ini dapat digambarkan se- bagai kesepakatan-kesepakatan politik yang belum dituangkan dalam bentuk hukum tertentu, melainkan tercerminkan dalam perilaku nyata dalam kehidupan kolektif warga masyarakat; 2) Konstitusi dalam pengertian Hukum. Pada tahap ke- dua ini, konstitusi sudah diberi bentuk hukum ter- tentu, sehingga perumusan normatifnya menuntut pemberlakuan yang dapat dipaksakan. Konstitusi da- lam pengertian sosial-politik yang dilihat sebagai ke- nyataan tersebut di atas, dianggap harus berlaku da- lam kenyataan. Oleh karena itu, setiap pelanggaran terhadapnya haruslah dapat dikenai ancaman sanksi yang pasti; 3) Konstitusi dalam pengertian Peraturan Tertulis. Pe- ngertian yang terakhir ini merupakan tahap terakhir atau yang tertinggi dalam perkembangan pengertian rechtsverfassung yang muncul sebagai akibat penga- ruh aliran kodifikasi yang menghendaki agar berba- gai norma hukum dapat dituliskan dalam naskah yang bersifat resmi. Tujuannya adalah untuk maksud mencapai kesatuan hukum atau unifikasi hukum (rechtseineheid), kesederhanaan hukum (rechtsve- reenvoudiging), dan kepastian hukum (rechtszeker- heid). Namun, menurut Hermann Heller, konstitusi tidak dapat dipersempit maknanya hanya sebagai undang-un- dang dasar atau konstitusi dalam arti yang tertulis seba- 125 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I gaimana yang lazim dipahami karena pengaruh aliran kodifikasi. Di samping undang-undang dasar yang tertu- lis, ada pula konstitusi yang tidak tertulis yang hidup da- lam kesadaran hukum masyarakat. 5. Pandangan Carl Schmitt (Verfassungslehre) Menurut Carl Schmitt, dalam bukunya, "Verfas- sungslehre", konstitusi dapat dipahami dalam 4 (empat) kelompok pengertian. Keempat kelompok pengertian itu adalah: (a) konstitusi dalam arti absolut (absoluter ver- fassungsbegriff), (b) konstitusi dalam arti relatif (relati- ver verfassungsbegriff), (c) konstitusi dalam arti positif (der positive verfassungsbegriff), dan (d) konstitusi da- lam arti ideal (idealbegriff der verfassung).185 Keempat kelompok pengertian tersebut dapat di- rinci lagi menjadi 8 (delapan) pengertian, yaitu (1) Kon- stitusi dalam arti absolut (Absolute Verfassungsbegriff). Dalam arti absolute, arti konstitusi dapat dibedakan dalam 4 (empat) macam, yaitu: (i) konstitusi sebagai cer- min dari de reaale machtsfactoren, (ii) Konstitusi dalam arti absolut sebagai forma-formarum (vorm der vor- men), (iii) konstitusi dalam arti absolut sebagai factor integratie, (iv) konstitusi dalam arti absolut sebagai norma-normarum (norm der normen); (2) Konstitusi dalam arti relatif (Relatieve Verfassungsbegriff) yang dapat dibagi lagi menjadi 2 (dua), yaitu (v) konstitusi dalam arti materiel (Constitutite in Materiele Zin) dan (vi) konstitusi dalam arti formil (Constitutite in Formele Zin); Sedangkan dua arti yang terakhir adalah (3) Konsti- 185 Mengenai hal ini baca selengkapnya himpunan perkuliahan Profesor Djokosoetono, Op Cit. Lihat juga Kusnardi dan Ibrahim, Op. Cit.; Busroh, Op. Cit.; Ismail Suny, Padmo Wahyono, Sri Soemantri, dan penulis lainnya yang mengikuti kuliah-kuliah Profesor Djokosoetono ataupun cucu-cucu muridnya. 126
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I tusi dalam arti positif (Positieve Verfassungsbegriff) sebagai konstitusi dalam arti yang ke-7, dan (vii) kon- stitusi dalam arti ideal (Idealbegriff der verfassung) se- bagai konstitusi dalam arti yang ke-8 (viii). Kedelapan arti konstitusi menurut Profesor Carl Schmitt tersebut, dapat dijelaskan sebagai berikut: 1) Konstitusi dalam Arti Absolut (Absolute Verfas- sungsbegriff) sebagai cermin dari de reele machts- factoren Konstitusi pada pokoknya dapat dipahami sebagai sekumpulan norma-norma hukum dasar yang terbentuk dari pengaruh-pengaruh antar berbagai faktor kekuasaan yang nyata (de reele machtsfactoren) dalam suatu ne- gara. Berbagai faktor kekuasaan yang nyata itu adalah raja, pemerintah/kabinet, parlemen, partai-partai politik, kelompok penekan (pressure groups) atau kelompok kepentingan, pers, lembaga peradilan, lembaga-lembaga yang menjalankan fungsi-fungsi kekuasaan negara lain- nya, dan semua organisasi yang ada dalam negara yang bersangkutan. Dengan perkataan lain, semua kekuatan politik yang ada dalam negara itu secara nyata mempengaruhi terbentuknya norma-norma dasar yang kemudian ter- susun menjadi apa yang disebut sebagai konstitusi itu. Oleh karena itu, seperti dalam pandangan Ferdinand Lassalle, 186 konstitusi itu menggambarkan hubungan- hubungan antar faktor-faktor kekuasaan yang nyata (de riele machts factoren) dalam dinamika kehidupan ber- negara. Di dalam pengertian pertama ini, konstitusi di- anggap sebagai kesatuan organisasi yang nyata yang 186 Lihat dan bandingkan lebih lanjut pandangan dari Ferdinand Lassalle dalam Abu Daud Busroh dan Abu Bakar Busroh, Azas-Azas Hukum Tata Negara, (Jakarta: Ghalia Indonesia, 1991), hal. 73. 127 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I mencakup semua bangunan hukum dan semua organi- sasi-organisasi yang ada di dalam negara. 187 2) Konstitusi dalam Arti Absolut (Absolute Verfas- sungsbegriff) sebagai forma-formarum (vorm der vormen) Konstitusi pada pokoknya dapat dilihat sebagai vorm atau bentuk dalam arti ia mengandung ide tentang bentuk negara, yaitu bentuk yang melahirkan bentuk lainnya atau vorm der vormen, forma-formarum. Ben- tuk negara yang dimaksud di sini adalah negara dalam arti keseluruhannya (sein ganzheit), yang dapat berben- tuk demokrasi yang bersendikan identitas atau berben- tuk monarki yang bersendikan representasi. Dalam kai- tan ini, ada 3 (tiga) asas (staatsprincipe) yang dapat di- tarik dari pengertian demikian, yaitu (i) principe van de staatsvorm, asas dari bentuk negara; (ii) principe van en uit de staatsvorm, yaitu asas dari atau yang timbul dari bentuk negara; dan (iii) regeringsprincipe atau asas pemerintahan. Asas bentuk negara (principe van staatsvorm) mencakup prinsip kesamaan atau identiteit dan repre- sentatie. Identiteit merupakan asas-asas yang berhu- bungan dengan bentuk demokrasi, di mana bagi rakyat yang memerintah dan yang diperintah berlaku prinsip persamaan identitas atau identik satu sama lain. Se- 187 Carl Schmitt, Verfassungslehre, (Berlin unverandester neudruk: Duncker & Humbolt, 1957), hal. 4. Vervassung ist der konkrete Gesamtzustand poli- tischer Einheit und sozialer Ordnung eines bestimmmten Staats. Zu jedem Staat gehoren politische Einheit und soziale Ordnung, irgendwelche Prin- zipien der Einheit und Ordnung, irgendiene im kritischen Falle bei interes- seb und Machtkonflikten maszgebende Entscheuidungsintanz. Diesen Gesamtzustand politischer Einheit und sozialer Ordnung kann man Ver- fassung nennen. Der Staat wurde aufhoren zu existieren, wenn diese Verfas- sung, d.h. diese Einheit and Ordnung aufhorte. Diese Verfassung ist eine "Seele", sein konkretes heben und seine individuelle Existenz. Lihat juga Georg Jellinek, Allgemeine Staatslehre, hal. 491, menyebutkan: "die Ver- fassung Als eine Ordnung, der gemasz der staatliche Wille sich bildet". 128
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I dangkan, representatie atau perwakilan merupakan asas yang berhubungan dengan prinsip bahwa yang me- merintah dipandang sebagai wakil dari rakyat (repre- sentant van het volk). Mengapa dalam demokrasi terdapat sendi identi- tas dan dalam monarki terdapat sendi representasi? Demokrasi, baik langsung maupun tidak langsung, ber- sendi pada rakyat yang memerintah dirinya sendiri, se- hingga antara yang memerintah dan yang diperintah bersifat identik yaitu sama-sama rakyat. Dalam mo- narki, asas yang dipakai adalah representasi karena baik raja maupun kepala negara dalam negara yang demok- ratis hanya merupakan wakil atau mandataris dari rak- yat, karena pada dasarnya kekuasaan itu ada pada rak- yat dan berasal dari rakyat.188 Sementara itu, asas dari atau yang timbul dari ben- tuk negara (principe van en uit de staatsvorm) menca- kup asas-asas dari bentuk negara (principe van de staatsvorm) dan asas atau sendi-sendi dasar tertib ne- gara (principe uit de staatsvorm). Menurut Carl Schmitt, para sarjana klasik dan modern seperti tercermin dalam pandangan Arsitoteles dan Hans Kelsen, sama-sama me- mandang pentingnya prinsip kebebasan (vrijheid, free- dom) dan persamaan (gelijkheid, equality) sebagai san- daran bagi sistem demokrasi modern. 3) Konstitusi dalam Arti Absolut (Absolute Verfas- sungsbegriff) sebagai factor integratie Menurut Rudolf Smend, konstitusi juga dapat dili- hat sebagai faktor integrasi. Secara teoritis (integration 188 Carl Schmitt, Op. Cit, hal. 4-5, "Vervassung ist eine besondere Art poli- ticher und sozialer Ordnung Verfassung bedentet hier diekonkrete Art der Uber und Unterordnung, wiel cs in der sozialer Wirklichkeit keine Ordnung ohne Uber und Unterordnung gibt. Hier ist Verfassung die besondere Form der Herrschaft, die zu jedem Staat gehort und von seiner pilitschen Ex~sl mz nicht zu trennen ist, Z.B. Monarchie, Aristokratie oder Demokratie, oder wie man die Staatformen ein teilen will" Verfassung is hier ist Staatsform. 129 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I theory), integrasi itu sendiri dapat dibedakan ke dalam tiga macam, yaitu (i) persoonlijke integratie, (ii) zake- lijke integratie, dan (iii) functioneele integratie. Per- soonlijke integratie mengandaikan jabatan kepemim- integrasi, misalnya, presiden. pinan sebagai faktor Sedangkan dalam zakelijke integratie, yang menjadi fak- tor penentu adalah hal-hal yang objektif dan zakelijk, bukan yang bersifat subjektif atau persoonlijk. Misalnya, dikatakan bahwa bangsa Indonesia dipersatukan di ba- wah satu kesatuan sistem konstitusi berdasarkan UUD 1945, sesuai dengan prinsip the rule of law, and not of man. Bangsa Indonesia juga dipersatukan sebagai bang- sa oleh satu bahasa persatuan atau bahasa nasional, yaitu bahasa Indonesia. Sementara itu, integrasi fungsional (functioneele integratie) adalah faktor integrasi yang bersifat fungsional, baik dalam arti yang konkrit atau dalam arti yang abstrak. Dalam arti fungsional yang konkrit, misalnya, in- tegrasi melalui pemilihan umum (pemilu) atau referen- dum yang mempersatukan perhatian segenap warga ne- gara ke arah satu tujuan, yaitu menentukan pilihan po- litik mengenai siapa yang akan ditetapkan duduk men- jadi wakil rakyat atau pejabat publik tertentu. Sedang- kan, integrasi yang bersifat abstrak dan simbolis, misal- nya, adalah bendera dan lambang garuda Pancasila yang dapat pula berfungsi sebagai faktor integrasi fungsional (functioneele integratie). 4) Konstitusi dalam Arti Absolut (Absolute Verfas- sungsbegriff) sebagai norma-normarum (norm der normen) Dengan mendasarkan diri pada teori stuffenbau des rechts yang dikembangkan oleh Hans Kelsen, Carl Schmitt menyatakan bahwa norma dasar (gerund norm) adalah norma yang menjadi dasar bagi terbentuk dan berlakunya norma hukum lainnya. Suatu norma berlaku karena didasarkan atas norma yang lebih tinggi, dan 130
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I demikian seterusnya sampai ke norma yang paling tinggi yaitu gerund norm. Oleh karena itu, setiap norma diben- tuk oleh norma yang lebih tinggi, norma-normarum atau norm der normen. Berhubung dengan itu, norma dasar yang tertinggi berfungsi sebagai ursprung atau tempat asal mulanya norma diturunkan, sehingga gerund norm itu disebut juga dengan ursprungsnorm atau norma asal. Di pihak lain, gerund norm itu sendiri pada pokoknya juga merupakan bentukan normatif yang bersifat hipo- tesis. Untuk itu, gerund norm biasa disebut juga dengan hypothetisch norm. 5) Konstitusi dalam Arti Relatif (Relatieve Verfassungs- begriff) sebagai konstitusi dalam Arti Materiel (Con- stitutite in Materiele Zin) Konstitusi dalam arti relatif dimaksudkan sebagai konstitusi yang terkait dengan kepentingan golongan- golongan tertentu dalam masyarakat (proces relative- ring).189 Golongan dimaksud terutama adalah golongan borjuis liberal yang menghendaki adanya jaminan su- paya hak-haknya tidak dilanggar oleh penguasa. Jami- nan itu diletakkan dalam Undang-Undang Dasar yang ditulis sehingga orang tidak mudah melupakannya dan juga tidak mudah hilang serta dapat dijadikan alat bukti (bewijsbaar) apabila seseorang memerlukannya. Dalam arti yang kedua ini, konstitusi dapat pula dibagi lagi ke dalam dua sub pengertian yakni (i) konstitusi sebagai tuntutan dari golongan borjuis liberal agar hak-haknya dijamin tidak dilanggar oleh penguasa, dan (ii) konstitusi dalam arti formil atau konstitusi yang tertulis. 189 Ibid., hal. 11. "Die Relatieverung des Verfassungsbegrieffes besteht hochster und letzter Normen bedaulen (Verfassung ist Norm der Normen). darin, dasz statt der einheitlichen Verfassung in Ganzen nur das einzefne Verfassungsgestz, der Begriff des Verfassungs geselzes aber nach ausz Emlichen und nebensachlichen, sog formalen Kenn-Zeichen bestimmt wird." 131 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I 6) Konstitusi dalam Arti Relatif (Relatieve Verfassungs- begriff) sebagai konstitusi dalam Arti Formil (Consti- tutie in Formele Zin) Mengingat adanya konstitusi dalam arti formil (constitutie in formele zin), maka dapat diajukan per- tanyaan apakah yang dimaksud dengan konstitusi dalam arti materiil (constitutie in materiele zin)? Konstitusi dalam arti materiil adalah konstitusi yang dilihat dari segi isinya. Isi konstitusi itu menyangkut hal-hal yang bersifat dasar atau pokok bagi rakyat dan negara. Karena pentingnya hal-hal yang bersifat dasar atau pokok bagi rakyat dan negara tersebut, maka untuk membuat kon- stitusi itu diperlukan prosedur yang khusus. Prosedur khusus itu dapat dilakukan sepihak, dua pihak, atau banyak pihak. Prosedur itu dilakukan sepihak karena ia merupakan kehendak dari satu orang yang menamakan dirinya eksponen dari rakyat atau seorang diktator. Bisa juga dilakukan oleh dua pihak karena Konstitusi me- rupakan hasil persetujuan dari dua golongan dalam masyarakat yaitu misalnya antara rakyat di satu pihak dan Raja di lain pihak pada zaman abad pertengahan. Sedangkan, bisa banyak pihak dikarenakan Konstitusi itu merupakan hasil persetujuan dari banyak pihak yaitu antara wakil-wakil rakyat yang duduk dalam suatu badan yang bertugas membuat Konstitusi (badan Konstitusi). Hasil dari persetujuan atau perjanjian itu di- letakkan dalam suatu naskah tertulis. Di sinilah muncul pengertian yang sama antara konstitusi dalam arti formil (constitutite in formele zin) dan konstitusi dalam arti tertulis (gedocumenteerd constitutie). Padahal, ke- duanya berbeda satu dengan yang lain, karena konstitusi dalam arti formil (constitutie in materiele zin) itu pada 132
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I pokoknya tidak selalu dalam bentuk yang tertulis. Dalam pengertian konstitusi dalam arti formil, yang terpenting adalah prosedur pembentukan konstitusi yang harus dilakukan secara khusus. Kekhususan konstitusi me- rupakan keniscayaan, karena isi konstitusi itu sendiri diakui sangatlah penting dan mendasar, yaitu berkenaan dengan perikehidupan bernegara yang menyangkut nasib seluruh rakyat. Oleh karena itu, cara membentuk, mengubah, dan mengganti konstitusi haruslah diten- tukan secara istimewa pula. 7) Konstitusi dalam Arti Positif (Positieve Verfassungs- begriff) Selain yang diuraikan di atas, Carl Scmitt juga me- nyebut adanya pengertian konstitusi dalam arti positif (positieve verfassungsbegriff) 190 yang dihubungkannya dengan ajaran mengenai dezisionismus atau teori ten- tang keputusan. Dalam pandangan Carl Schmitt, Konsti- tusi dalam arti positif tersebut mengandung pengertian sebagai produk keputusan politik yang tertinggi,191 yang dihubungkannya dengan terbentuknya Undang-Undang Dasar Weimar pada tahun 1919. Undang-Undang Dasar Weimar itu sangat menentukan nasib rakyat seluruh Jerman, karena Undang-Undang Dasar itu menimbulkan perubahan yang sangat mendasar terhadap struktur pe- merintahan yang lama ke stelsel pemerintahan yang ba- ru. Sistem pemerintahan lama yang didasarkan atas stel- sel monarki di mana Raja memegang kekuasaan yang sangat kuat dan sentral diubah oleh Konstitusi Weimar itu menjadi suatu pemerintahan dengan sistem parle- 190 Ibid., hal. 20. "Die Verfassung als Gesamt-Entscheidung uber Art und Vorm der politischen Einheit". 191 Bandingkan dengan Ismail Saleh, Demokrasi, Konstitusi, dan Hukum, (Jakarta: Departemen Kehakiman RI, 1988). 133 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I menter. Dalam hubungannya dengan Konstitusi pada arti positif atau the positive meaning of the constitution, maka ajaran Profesor Carl Schmitt ini dapat pula di- terapkan kepada peristiwa-peristiwa yang terjadi di Indonesia. Misalnya, kita dapat mengajukan pertanyaan apakah pembentukan Undang-Undang Dasar 1945 itu merupakan konstitusi dalam arti positif atau bukan? Dikarenakan pembuatan Undang-Undang Dasar 1945 hanya merupakan salah satu di antara keputusan-kepu- tusan politik yang tinggi, maka ia belum merupakan Konstitusi dalam arti positif. Proklamasi Kemerdekaan pada tanggal 17 Agustus 1945 adalah suatu Konstitusi dalam arti positif, karena ia merupakan satu-satunya keputusan politik yang tertinggi yang dilakukan oleh bangsa Indonesia yang merubah dari suatu bangsa yang dijajah menjadi bangsa yang merdeka. Undang-Undang Dasar 1945 dilahirkan sesudah proklamasi kemerdekaan, sebagai tindak lanjut dari proklamasi kemerdekaan itu. 8) Konstitusi dalam Arti Ideal (Idealbegriff der verfas- sung) Konstitusi dalam arti yang terakhir ini disebut oleh Carl Schmitt sebagai konstitusi dalam arti ideal (ideal- begriff der verfassung) atau ideal meaning of the consti- tution.192 Disebut ideal karena konstitusi itu dilihat se- bagai sesuatu yang diimpikan atau diidamkan oleh kaum borjuis liberal seperti tersebut di atas sebagai jaminan 192 Ibid., hal. 36 dst. "Idealbegriff der Verfassung (in einem auszeichnenden Sinne, wegen eines bestimmten Inhaltes sogenannte 'Verfassung') Ins- besondere hal das Liberale Burgertum in seinem Kampl gegen die absolute Monarchie einem bestimmten idealbegriff von Verfassung angsgestellt und ihn mit dem Begriff der Verfassung schiechin dentifizirt. Man sprach also nur dan non 'Verfassung', wenn die Forderungen burgerlibber Freiheit erfullt und dem Burgertum ein maszgebender pplitischer Ein flusz geilichert was". 134
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I bagi rakyat agar hak-hak asasinya dilindungi. Pandangan ideal tentang konstitusi tersebut dapat dikatakan lahir sesudah terjadinya Revolusi Perancis, di mana ketika itu yang menjadi tuntutan golongan revolusioner Perancis adalah agar pihak penguasa tidak melakukan tindakan yang sewenang-wenang terhadap rakyat. C. Nilai dan Sifat Konstitusi 1. Nilai Konstitusi Nilai konstitusi yang dimaksud di sini adalah nilai (values) sebagai hasil penilaian atas pelaksanaan norma- norma dalam suatu konstitusi dalam kenyataan praktik. Sehubungan dengan hal itu, Karl Loewenstein dalam bukunya "Reflection on the Value of Constitutions" mem- bedakan 3 (tiga) macam nilai atau the values of the con- stitution, yaitu (i) normative value; (ii) nominal value; dan (iii) semantical value. Jika berbicara mengenai nilai konstitusi, para sarjana hukum kita selalu mengutip pen- dapat Karl Loewenstein mengenai tiga nilai normatif, nominal, dan semantik ini.193 Menurut pandangan Karl Loewenstein, dalam se- tiap konstitusi selalu terdapat dua aspek penting, yaitu sifat idealnya sebagai teori dan sifat nyatanya sebagai praktik. Artinya, sebagai hukum tertinggi di dalam kon- stitusi itu selalu terkandung nilai-nilai ideal sebagai das sollen yang tidak selalu identik dengan das sein atau keadaan nyatanya di lapangan. 193 Lihat misalnya, Kusnardi dan Ibrahim, Op. Cit., hal.4; Moh. Kusnardi dan Bintan R. Saragih, Ilmu Negara, (Jakarta: Gaya Media Pratama, 1994), hal. 156-157; I. Nyoman Dekker, Hukum Tata Negara Republik Indonesia, Suatu Pengantar, (Malang: IKIP Malang, 1993), hal. 12; R.G. Kartasapoetra, Sistematika Hukum Tata Negara, (Jakarta: Bina Aksara, 1987), hal. 21-22; Demikian pula hal ini dapat dibaca dalam tulisan-tulisan Prof. Isma'il Suny, Prof. Sri Soemantri, Prof. Padmo Wahyono, Prof. Abu Daud Busroh, Prof. Solly Lubis, dan sebagainya. 135 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Jika antara norma yang terdapat dalam konsititusi yang bersifat mengikat itu dipahami, diakui, diterima, dan dipatuhi oleh subjek hukum yang terikat padanya, maka konstitusi itu dinamakan sebagai konstitusi yang mempunyai nilai normatif. Kalaupun tidak seluruh isi konstitusi itu demikian, akan tetapi setidak-tidaknya norma-norma tertentu yang terdapat di dalam konstitusi itu apabila memang sungguh-sungguh ditaati dan berja- lan sebagaimana mestinya dalam kenyataan, maka norma-norma konstitusi dimaksud dapat dikatakan ber- laku sebagai konstitusi dalam arti normatif. Akan tetapi, apabila suatu undang-undang dasar, sebagian atau seluruh materi muatannya, dalam kenyataannya tidak dipakai sama sekali sebagai referensi atau rujukan dalam pengambilan keputusan dalam pe- nyelenggaraan kegiatan bernegara, maka konstitusi ter- sebut dapat dikatakan sebagai konstitusi yang bernilai nominal. Manakala dalam kenyataannya keseluruhan bagian atau isi undang-undang dasar itu memang tidak dipakai dalam praktik, maka keseluruhan undang- undang dasar itu dapat disebut bernilai nominal. Misal- nya, norma dasar yang terdapat dalam konstitusi yang tertulis (schreven constitutie) menentukan A, akan tetapi konstitusi yang dipraktikkan justru sebaliknya yaitu B, sehingga apa yang tertulis secara expressis verbis dalam konstitusi sama sekali hanya bernilai nominal saja. Dapat pula terjadi bahwa yang dipraktikkan itu hanya sebagian saja dari ketentuan undang-undang dasar, sedangkan sebagian lainnya tidak dilaksanakan dalam praktik, se- hingga dapat dikatakan bahwa yang berlaku normatif hanya sebagian, sedangkan sebagian lainnya hanya ber- nilai nominal sebagai norma-norma hukum di atas kertas "mati". Sedangkan konstitusi yang bernilai semantik adalah konstitusi yang norma-norma yang terkandung di dalamnya hanya dihargai di atas kertas yang indah dan 136
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I dijadikan jargon, semboyan, ataupun "gincu-gincu keta- tanegaraan" yang berfungsi sebagai pemanis dan sekali- gus sebagai alat pembenaran belaka. Dalam setiap pi- dato, norma-norma konstitusi itu selalu dikutip dan dija- dikan dasar pembenaran suatu kebijakan, tetapi isi ke- bijakan itu sama sekali tidak sungguh-sungguh melaksa- nakan isi amanat norma yang dikutip itu. Kebiasaan se- perti ini lazim terjadi di banyak negara, terutama jika di negara yang bersangkutan tersebut tidak tersedia meka- nisme untuk menilai konstitusionalitas kebijakan-kebi- jakan kenegaraan (state's policies) yang mungkin me- nyimpang dari amanat undang-undang dasar. Dengan demikian, dalam praktik ketatanegaraan, baik bagian- bagian tertentu ataupun keseluruhan isi undang-undang dasar itu, dapat bernilai semantik saja. Sementara itu, pengertian-pengertian mengenai sifat konstitusi biasanya dikaitkan dengan pembahasan tentang sifat-sifatnya yang lentur (fleksibel) atau kaku (rigid), tertulis atau tidak tertulis, dan sifatnya yang for- mil atau materiil. Mengenai sifat-sifat konstitusi ter- sebut, dapat diuraikan sebagai berikut. 2. Konstitusi Formil dan Materiil Konstitusi, constitution (Amerika Serikat), atau verfassung (Jerman), dibedakan dari undang-undang dasar atau grundgesetz (Jerman) ataupun grondwet (Be- landa). Dikarenakan kesalahpahaman dalam cara pan- dangan banyak orang mengenai konstitusi, maka penger- tian konstitusi itu sering diidentikkan dengan pengertian undang-undang dasar. Kesalahan ini disebabkan antara lain oleh pengaruh paham kodifikasi yang menghendaki semua peraturan hukum dibuat dalam bentuk yang ter- tulis (written document) dengan maksud untuk men- capai kesatuan hukum (unifikasi hukum), kesederhanaan hukum, dan kepastian hukum (rechtszekerheid). Begitu besar pengaruh paham kodifikasi ini, maka di seluruh 137 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I dunia berkembang anggapan bahwa setiap peraturan, di- karenakan pentingnya maka harus ditulis, dan demikian pula dengan konstitusi. Di zaman modern sekarang ini, dapat dikatakan bangsa Amerika Serikatlah yang per- tama menuliskan konstitusi dalam satu naskah, meski- pun leluhur mereka di Inggris tidak mengenal naskah konstitusi yang tertulis dalam satu naskah. Oleh karena itu, dalam bahasa Inggris dan Ame- rika, tidak tersedia kata yang tepat untuk menggambar- kan perbedaan antara konstitusi dan undang-undang dasar sebagaimana perbedaan antara kedua pengertian ini dalam bahasa Jerman, Perancis, Belanda, dan nega- ra-negara Eropa Kontinental lainnya. Dalam bahasa Jerman jelas dibedakan antara verfassung dan gerund- gesetz, atau dalam bahasa Belanda antara constitutie dan grondwet. Untuk memahami perbedaan mengenai kedua pengertian konstitusi dan undang-undang dasar itu, kita dapat menggunakan antara lain pandangan Her- mann Heller sebagai rujukan. Dari pandangan Her- mann Heller ini jelas tergambar bahwa konstitusi itu memang mempunyai arti yang lebih luas dari pada undang-undang dasar. Herman Heller membagi konsti- tusi itu dalam tiga fase pengertian, yaitu:194 1) Pada mulanya, apa yang dipahami sebagai konsti- tusi itu mencerminkan kehidupan politik di dalam masyarakat sebagai suatu kenyataan (Die politische verfassung als gesellschaftliche wirklichkeit) dan ia belum merupakan konstitusi dalam arti hukum (ein rechtsverfassung). Dengan perkataan lain, Konsti- tusi itu masih merupakan pengertian sosiologis atau politis dan belum merupakan pengertian hukum. 194 Heller, Op. Cit., hal. 249 dst. 138
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I 2) Setelah orang mencari unsur-unsur hukumnya dari konstitusi yang hidup di dalam masyarakat itu un- tuk dijadikan satu kesatuan kaidah hukum, barulah konstitusi itu disebut sebagai rechtverfassung (die verselbstandigte rechtsverfassung), yaitu konstitusi dalam arti hukum. 3) Kemudian muncul pula kebutuhan untuk menulis- kan konstitusi itu dalam satu naskah tertentu se- hingga orang mulai menulisnya dalam suatu naskah tertulis sebagai undang-undang yang tertinggi yang berlaku dalam suatu negara.195 Dengan demikian, apabila pengertian undang-un- dang dasar itu dihubungkan dengan pengertian konsti- tusi, maka arti undang-undang dasar itu barulah meru- pakan sebagian dari pengertian konstitusi yaitu konsti- tusi yang ditulis (die geschrieben verfassung). Dalam arti inilah konstitusi itu bersifat juridis atau rechtsver- fassung, yaitu sebagai undang-undang dasar atau ge- rundgesetz. Sedangkan, konstitusi dalam arti yang luas tidak hanya bersifat yuridis semata-mata, akan tetapi juga bersifat sosiologis dan politis yang tidak disebut sebagai undang-undang dasar, namun termasuk dalam pengertian konstitusi. Setiap rechtverfassung harus memenuhi dua sya- rat, yaitu syarat mengenai bentuknya dan syarat mengenai isinya. Bentuknya dipersyaratkan harus be- rupa naskah tertulis sebagai undang-undang yang ter- tinggi yang berlaku dalam suatu negara. Isinya meru- 195 Ibid., hal. 249, "Die Politische Verfassung als gesellschaftliche Wirklichkeit"; hal. 259, "Die verselbstandeigte Rechtsverfassung"; hal. 270, "Die geschriebene Verfassung". 139 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I pakan peraturan yang bersifat mendasar atau funda- mental. Artinya, tidak semua masalah yang penting ha- rus dimuat dalam konstitusi, melainkan hal-hal yang bersifat pokok, dasar, atau asas-asasnya saja. Menurut paham kodifikasi, semua masalah yang penting harus dimuat dalam undang-undang dasar. Namun kemudian disadari bahwa tidak semua hal yang penting merupakan hal yang bersifat pokok atau mendasar, sehingga tidak mungkin seluruh hal yang dianggap penting harus ditulis dalam naskah undang-undang dasar. Selain dikarenakan sifat hukum itu sendiri selalu berubah sesuai dengan tun- tutan perkembangan zaman, isi undang-undang dasar itu hanya meliputi hal-hal yang bersifat garis besar saja. Pelaksanaan norma-norma konstitusi itu dapat diatur lebih lanjut dalam peraturan-peraturan yang lebih rendah, sehingga lebih mudah diubah sesuai dengan ke- butuhan. Alasan keberatan untuk memuat seluruh masa- lah yang penting dalam Undang-Undang Dasar juga dise- babkan karena seringnya terjadi perubahan dalam nas- kah undang-undang dasar. Jika naskah undang-undang dasar disusun terlalu rinci, maka hal itu dapat menye- babkan kewibawaan undang-undang dasar menjadi me- rosot. Untuk mencegah terjadinya hal demikian, maka undang-undang dasar hanya memuat hal-hal yang bersifat dasar saja. Dengan perkataan lain, undang-undang dasar ada- lah sebagian saja dari pengertian konstitusi. Isinya hanya bersifat garis-garis besar sebagai norma hukum tertinggi yang berlaku di suatu negara. Hanya ada beberapa sar- jana saja yang menganut pandangan yang mengidentik- kan konstitusi dengan undang-undang dasar. Penyama- an pengertian kedua hal itu, sebenarnya, sudah dimulai sejak Oliver Cromwell (Lord Protector Kerajaan Inggris 1649-1660) yang menamakan Undang-Undang Dasar itu 140
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I sebagai instrument of government. Undang-Undang Dasar Cromwell itu dibuat sebagai pegangan dalam men- jalankan tugas-tugas pemerintahan, dan di sinilah timbul identifikasi atas pengertian Konstitusi dan Undang- Undang Dasar. Pengertian Konstitusi menurut Lord Oli- ver Cromwell itu kemudian diadopsi oleh Amerika Se- rikat pada tahun 1787, dan selanjutnya oleh Lafayette di- kembangkan di Perancis pada tahun 1789. Penganut paham modern yang juga menyamakan pengertian konstitusi dengan undang-undang dasar, me- nurut Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim,196 adalah Lasalle. Dalam bukunya "Uber Verfassungswesen",197 La- salle menyatakan bahwa konstitusi yang sesungguhnya menggambarkan hubungan antara kekuasaan yang ter- dapat di dalam masyarakat. Golongan-golongan yang di- maksud adalah golongan yang mempunyai kedudukan nyata di dalam masyarakat (rieele machtsfactoren), mi- salnya Kepala Negara, Angkatan Perang, Partai-partai Politik, kelompok-kelompok penekan (pressure group), buruh, tani, pegawai, dan lain sebagainya. Dengan pan- dangannya yang demikian, Lasalle menghendaki agar semua hal yang penting dituliskan dalam naskah kon- stitusi (in einer Urkunde auf einem Blatt Papier alle lnstitutionen und Regierings prinzipien des landes). Demikian pula halnya dengan Struycken yang menganut paham modern. Menurut Struycken, konsti- tusi adalah undang-undang dasar. Menurut Struycken, konstitusi itu selalu memuat garis-garis besar dan asas- 196 Kusnardi dan Ibrahim, Op. Cit. 197 Heller, Staatslehre, Op. Cit., hal. 249, "Von dieser 'wirklichen' Verfas- sung die zu jeder zeif jedes Land gehabt hat, sagt Lasalle in seinem bekanten Vortrag 'Uber Verfassungenswesen' (1862) sind sie nicht die geschriebene Verfassung oder das Blatt Papier, sondern die in einem lande bestehenden tatsachlichen Machtsverhaltnisse". 141 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I asas yang mendasar tentang organisasi negara.198 Dengan demikian, konstitusi tidak perlu mencerminkan seluruh masalah yang penting secara lengkap, sebab konstitusi semacam itu akan mengalami kesulitan dalam mengikuti perkembangan masyarakat. Adalah tugas pembuat un- dang-undang (legislator) untuk mengkhususkan konsti- tusi sesuai dengan perkembangan masyarakat. 3. Luwes (Flexible) atau Kaku (Rigid) Naskah konstitusi atau undang-undang dasar dapat bersifat luwes (flexible) atau kaku (rigid). Ukuran yang biasanya dipakai oleh para ahli untuk menentukan apa- kah suatu undang-undang dasar itu bersifat luwes atau kaku adalah (i) apakah terhadap naskah konstitusi itu di- mungkinkan dilakukan perubahan dan apakah cara me- ngubahnya cukup mudah atau sulit, dan (ii) apakah nas- kah konstitusi itu mudah atau tidak mudah mengikuti perkembangan kebutuhan zaman. Untuk menentukan apakah suatu naskah konstitusi bersifat luwes atau tidak, maka pertama-tama kita dapat mempelajari mengenai kemungkinannya berubah atau tidak, dan bagaimana pula perubahan itu dilakukan. Pa- da umumnya, dalam setiap naskah undang-undang da- sar, selalu diatur tata cara perubahan konstitusi itu sen- diri dalam pasal-pasal atau bab yang tersendiri. Peruba- han-perubahan yang dilakukan menurut tata cara yang ditentukan sendiri oleh undang-undang dasar itu dina- makan verfassungs-anderung. Ketentuan mengenai pe- rubahan tersebut selalu ditentukan dalam undang-un- dang dasar itu sendiri, karena walaupun dimaksudkan 198 Lihat Struyeken A.A.H., Het staatsrecht won het Komisikrijk der Neder- landen, 1915. 142
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I untuk jangka waktu yang lama, teks suatu undang-un- dang dasar selalu cenderung untuk tertinggal dari per- kembangan masyarakat. Pada saat perubahan masya- rakat sudah sedemikian rupa, selalu muncul kebutuhan objektif untuk mengadakan perubahan pula atas teks undang-undang dasar. Namun demikian, karena konstitusi itu pada haki- katnya merupakan hukum dasar yang tertinggi dan men- jadi dasar bagi berlakunya peraturan perundang-unda- ngan lainnya yang lebih rendah, maka para penyusun atau perumus undang-undang dasar selalu menganggap perlu menentukan tata cara perubahan yang tidak mu- dah. Dengan prosedur yang tidak mudah, maka menjadi tidak mudah pula orang untuk mengubah hukum dasar negaranya, kecuali apabila hal itu memang sungguh- sungguh dibutuhkan karena pertimbangan yang objektif dan untuk kepentingan seluruh rakyat, serta bukan un- tuk sekedar memenuhi keinginan atau kepentingan sego- longan orang yang berkuasa saja. Oleh karena itu biasa- nya prosedur perubahan undang-undang dasar diatur se- demikian berat dan rumit syarat-syaratnya, sehingga un- dang-undang dasar yang bersangkutan menjadi sangat rigid atau kaku. Tetapi sebaliknya, ada pula undang-undang dasar yang mensyaratkan tata cara perubahan yang tidak ter- lalu berat dengan pertimbangan untuk tidak memper- sulit perubahan, sehingga undang-undang dasar dapat disesuaikan dengan tuntutan perubahan zaman. Konsti- tusi yang demikian dapat dikatakan sebagai konstitusi yang fleksible atau luwes. Misalnya, ada undang-undang dasar yang perubahannya tidak memerlukan cara yang istimewa, melainkan cukup dilakukan oleh lembaga pembuat undang-undang biasa. Sebaliknya, ada pula 143 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Konstitusi yang menetapkan syarat perubahan dengan cara yang istimewa, misalnya dalam sistem parlemen bi- kameral, harus disetujui lebih dulu oleh kedua kamar parlemennya. Konstitusi yang demikian dapat disebut bersifat rigid.199 Negara-negara yang mempunyai Konstitusi yang bersifat luwes (flexible) umpamanya adalah New Zealand dan Kerajaan lnggris yang dikenal tidak memiliki kon- stitusi yang tertulis. 200 Sedangkan, konstitusi atau un- dang-undang dasar yang bersifat kaku (rigid), misalnya, adalah Konstitusi Amerika Serikat, Australia, Canada dan Swiss. 201 Memang harus diakui bahwa untuk menentukan sifat flexible atau rigid suatu undang-undang dasar se- benarnya tidaklah cukup hanya dengan melihat dari segi cara mengubahnya. Dapat saja terjadi suatu undang-un- dang dikatakan bersifat rigid, tetapi dalam kenyataannya dapat diubah tanpa melalui prosedur yang ditentukan sendiri oleh undang-undang dasarnya (verfassungsan- derung), melainkan diubah melalui prosedur di luar ketentuan konstitusi (verfassungswandlung), seperti melalui revolusi atau dengan constitutional conven- tion.202 Untuk undang-undang dasar yang tergolong flek- sibel, perubahannya kadang-kadang cukup dilakukan hanya dengan the ordinary legislative process seperti di 199 Strong, Op. Cit., hal. 140 dst., dan Sri Soemantri, Prosedur dan Sistem Perubahan Konstitusi, Op Cit., hal. 60-61. 200 Ibid., hal. 152. 201 Ibid. 202 Georg Jellinek tentang Verfassungswandlung dan Vergassungsanderung, perubahan konstitusi dengan cara biasa dan dengan cara yang tidak biasa, seperti convention. 144
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I New Zealand.203 Sedangkan, untuk undang-undang da- sar yang dikenal kaku atau rigid, prosedur perubahannya dapat dilakukan: a. oleh lembaga legislatif, tetapi dengan pembatasan- pembatasan tertentu; b. oleh rakyat secara langsung melalui suatu referen- dum; c. oleh utusan negara-negara bagian, khusus di negara- negara serikat; atau d. dengan kebiasaan ketatanegaraan, atau oleh suatu lembaga negara yang khusus yang dibentuk hanya untuk keperluan perubahan.204 Menurut K.C. Wheare, ada tiga cara untuk mengu- bah undang-undang dasar, yaitu (i) formal amendment atau perubahan resmi, (ii) constitutional convention atau konvensi ketatanegaraan, dan (iii) judicial interpretation atau penafsiran pengadilan.205 Oleh karena itu, peruba- han dalam arti penyempurnaan terhadap undang- undang dasar tidak selalu harus dilakukan dengan cara formal amandment, tetapi dapat pula dilakukan dengan konvensi ketatanegaraan. Misalnya, ada suatu pasal da- lam undang-undang dasar yang resminya masih berlaku, tetapi dalam praktik pasal itu sudah tidak dipakai lagi dalam rangka penyelenggaraan kegiatan kenegaraan sehari-hari. Misalnya, mengenai pemilihan Presiden di Amerika Serikat. Pasal 2 UUD Amerika Serikat yang ter- tulis sekarang tidak lagi dijalankan dalam praktik, walau- pun secara resmi belum pernah dinyatakan tidak ber- 203 K.C. Wheare, Modern Constitutions, (London: Oxford University, 1960), hal. 121. 204 Strong, Op. Cit., hal. 153. Lihat juga Soemantri, Op. Cit., hal. 69. 205 Wheare, Op. Cit. Lihat juga Ismail Suny, "Undang-Undang Dasar 1945 dan Referendum", Majalah Hukum dan Pembangunan, FHUI, Jakarta. 145 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I laku. Presiden Amerika Serikat dipilih langsung oleh rak- yat melalui electoral college, dari calon yang dipilih oleh partai politik yang bersangkutan dan ditentukan melalui konvensi partai yang bersangkutan. Hal yang demikian oleh Bernard Schwartz disebut sebagai a wholly extra constitutional manner.206 Pada akhirnya yang menentukan perlu atau tidak- nya undang-undang dasar diubah adalah faktor konfigu- rasi kekuatan politik yang berkuasa pada suatu waktu. Betapapun kakunya atau sulitnya suatu naskah undang- undang dasar diubah, apabila konfigurasi kekuatan po- litik yang berkuasa berpendapat, menghendaki, atau me- nentukan bahwa undang-undang dasar itu harus diubah, maka konstitusi itu tentu akan diubah. Sebaliknya, wa- laupun undang-undang dasar itu sangat mudah untuk diubah, tetapi jika kekuatan politik yang berkuasa itu berpendapat tidak perlu diubah atau tidak menghendaki adanya perubahan, tentu konstitusi itu tetap tidak akan mengalami perubahan. Artinya, tolok ukurnya fleksibi- litas atau rigiditas, tidaklah dapat ditentukan dengan pasti hanya karena mudah tidaknya prosedur perubahan itu dilakukan. Oleh karena, pada pokoknya, konstitusi itu merupakan produk politik, maka faktor kekuatan po- litiklah yang justru sangat determinan pengaruhnya da- lam menentukan apakah konstitusi harus berubah atau tidak berubah. Jalan pikiran yang demikian itu pula yang dipakai oleh Mahfud M.D. dalam disertasinya yang membahas pengaruh konfigurasi politik terhadap karak- ter suatu konstitusi. 207 Faktor kekuatan politik yang 206 Schwartz, American Constitutional Law, Op. Cit., hal. 93. 207 Lihat Moh. Mahfud M.D., Perkembangan Politik Hukum (Studi Tentang Pengaruh Konfigurasi Politik Terhadap Produk Hukum di Indonesia), Diser- tasi, Pasca Sarjana, UGM-Yogyakarta, 1993. 146
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I demikian disebut oleh Carl Schmitt sebagai faktor ke- kuasaan yang nyata atau de reele machtsfactoren. Oleh sebab itu, untuk menentukan sifat fleksibilitas atau rigiditas undang-undang dasar tersebut, dapat di- gunakan ukuran kedua, yaitu apakah undang-undang dasar itu mudah atau tidak mudah mengikuti perkemba- ngan zaman? Kalau undang-undang dasar itu mudah mengikuti perkembangan zaman, maka undang-undang dasar itu kita katakan bersifat fleksibel. Sebaliknya, jika undang-undang dasar itu tidak mudah mengikuti per- kembangan zaman, kita sebut bersifat rigid. Suatu un- dang-undang dasar yang hanya mengatur hal-hal yang pokok adalah konstitusi yang mudah dapat mengikuti perkembangan masyarakat, sebab norma-norma pelak- sanaannya lebih lanjut diserahkan kepada bentuk pera- turan perundang-undangan yang lebih rendah, sehingga lebih mudah untuk dibuat dan diubah. Namun, banyak undang-undang dasar yang tidak hanya memuat hal-hal yang pokok saja, melainkan juga hal-hal yang dianggap penting, sehingga undang-undang dasar itu akan terdiri atas banyak pasal-pasal. Naskah undang-undang dasar yang dianggap paling tebal di du- nia dewasa ini adalah Undang-Undang Dasar Federal India dengan jumlah pasal sebanyak 444 ketentuan. Pa- dahal, hal-hal penting belum tentu bersifat pokok, meski- pun yang pokok selalu bersifat penting. Di samping itu, kadang-kadang, yang penting untuk masa sekarang da- pat pula mengalami perubahan sehingga di masa yang akan datang menjadi tidak penting lagi. Jika dinamika semacam itu sering terjadi, maka undang-undang dasar yang memuat hal-hal yang penting akan mengalami pe- rubahan. Apabila suatu negara terlalu sering mengada- kan perubahan undang-undang dasarnya, niscaya sistem 147 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I hukum dan konstitusi negara itu akan menjadi tidak sta- bil, sehingga dapat menyebabkan terjadinya kemeroso- tan kewibawaan undang-undang dasar itu sendiri. 4. Konstitusi Tertulis dan Tidak Tertulis Membedakan secara prinsipil antara konstitusi ter- tulis (written constitution) dan tidak tertulis (unwritten constitution atau onschreven constitutie) adalah tidak tepat.208 Sebutan Konstitusi tidak tertulis hanya dipakai untuk dilawankan dengan Konstitusi modern yang lazim- nya ditulis dalam suatu naskah atau beberapa naskah. Timbulnya Konstitusi tertulis disebabkan karena penga- ruh aliran kodifikasi.209 Salah satu negara di dunia yang mempunyai Konstitusi tidak tertulis adalah negara Ing- gris, namun prinsip-prinsip yang dicantumkan dalam Konstitusi di Inggris dicantumkan dalam Undang-Un- dang biasa, seperti Bill of Rights. Dengan demikian suatu Konstitusi disebut tertulis apabila ia ditulis dalam suatu naskah atau beberapa naskah, sedangkan suatu Konstitusi disebut tidak tertulis dikarenakan ketentuan-ketentuan yang mengatur suatu pemerintahan tidak tertulis dalam suatu naskah tertentu, melainkan dalam banyak hal diatur dalam konvensi-kon- vensi atau undang-undang biasa. 208 Lihat Wheare, Op. Cit., hal. 19. Ada juga sarjana yang menganggap bah- wa pembedaan written constitution dan unwriten constitution sudah tidak relevan lagi, sehingga mereka membedakannya dengan istilah documentary constitution dan non-documentary constitution. 209 Bandingkan dengan Strong, Op. Cit., hal. 136-137. 148
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I D. Tujuan dan Hakikat Konstitusi Di kalangan para ahli hukum, pada umumnya dipahami bahwa hukum mempunyai tiga tujuan pokok, yaitu (i) keadilan (justice), (ii) kepastian (certainty atau zekerheid), dan (iii) kebergunaan (utility). Keadilan itu sepadan dengan keseimbangan (balance, mizan) dan kepatutan (equity), serta kewajaran (proportionality). Sedangkan, kepastian hukum terkait dengan ketertiban (order) dan ketenteraman. Sementara, kebergunaan diharapkan dapat menjamin bahwa semua nilai-nilai tersebut akan mewujudkan kedamaian hidup bersama. Oleh karena konstitusi itu sendiri adalah hukum yang dianggap paling tinggi tingkatannya, maka tujuan konstitusi sebagai hukum tertinggi itu juga untuk men- capai dan mewujudkan tujuan yang tertinggi. Tujuan yang dianggap tertinggi itu adalah: (i) keadilan, (ii) ketertiban, dan (iii) perwujudan nilai-nilai ideal seperti kemerdekaan atau kebebasan dan kesejahteraan atau kemakmuran bersama, sebagaimana dirumuskan sebagai tujuan bernegara oleh para pendiri negara (the founding fathers and mothers). Misalnya, 4 (empat) tujuan bernegara Indonesia adalah seperti yang termaktub dalam alinea IV Pembu- kaan UUD 1945. Keempat tujuan itu adalah (i) melindu- ngi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia, (ii) memajukan kesejahteraan umum, (iii) mencerdaskan kehidupan bangsa, dan (iv) ikut melaksa- nakan ketertiban dunia (berdasarkan kemerdekaan, per- damaian abadi, dan keadilan sosial). Sehubungan dengan itulah maka beberapa sarjana merumuskan tujuan konstitusi itu seperti merumuskan tujuan negara, yaitu negara konstitusional, atau negara berkonstitusi. Menurut J. Barents, ada 3 (tiga) tujuan ne- gara, yaitu (i) untuk memelihara ketertiban dan keten- teraman, (ii) mempertahankan kekuasaan, dan (iii) me- 149 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I ngurus hal-hal yang berkenaan dengan kepentingan-ke- pentingan umum. 210 Sedangkan, Maurice Hauriou me- nyatakan bahwa tujuan konstitusi adalah untuk menjaga keseimbangan antara (i) ketertiban (orde), (ii) kekuasaan (gezag), dan (iii) kebebasan (vrijheid).211 Kebebasan individu warga negara harus dijamin, tetapi kekuasaan negara juga harus berdiri tegak, sehing- ga tercipta tertib bermasyarakat dan bernegara. Keter- tiban itu sendiri terwujud apabila dipertahankan oleh ke- kuasaan yang efektif dan kebebasan warga negara tetap tidak terganggu. Sementara itu, G.S. Diponolo merumus- kan tujuan konstitusi ke dalam lima kategori, yaitu (i) kekuasaan, (ii) perdamaian, keamanan, dan ketertiban, (iii) kemerdekaan, (iv) keadilan, serta (v) kesejahteraan dan kebahagiaan.212 210 J. Barents, "De Wetenschap de Politiek, Een Terreinverkenning" (1952), terjemahan L.M. Sitorus, Ilmu Politika: Suatu Perkenalan Lapangan, cet. ke- 3, PT. Pembangunan, Jakarta, 1958, hal. 38. 211 Maurice Hauriou, Precis de Droit Constitutionnel. Lihat juga Abu Daud Busro, Ilmu Negara, Bumi Aksara, Jakarta, 1990, hal. 99. 212 G.S. Diponolo, Ilmu Negara, Jilid I, Balai Pustaka, Jakarta, 1951, hal. 23. 150
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I BAB IV SUMBER HUKUM TATA NEGARA A. Sumber Hukum Tata Negara 1. Pengertian Sumber Hukum Apakah yang dimaksud dengan "sumber hukum"? Dalam bahasa Inggris, sumber hukum itu disebut source of law. Perkataan "sumber hukum" itu sebenarnya ber- beda dari perkataan "dasar hukum", "landasan hukum", ataupun "payung hukum". Dasar hukum ataupun landa- san hukum adalah legal basis atau legal ground, yaitu norma hukum yang mendasari suatu tindakan atau perbuatan hukum tertentu sehingga dapat dianggap sah atau dapat dibenarkan secara hukum. Sedangkan, perka- taan "sumber hukum" lebih menunjuk kepada penger- tian tempat dari mana asal-muasal suatu nilai atau nor- ma tertentu berasal. Dalam Pasal 1 Ketetapan MPR No. III/MPR/ 2000 ditentukan bahwa: 213 (1) Sumber hukum adalah sumber yang dijadikan bahan untuk penyusunan peraturan per- undang-undangan; (2) Sumber hukum terdiri atas sum- ber hukum tertulis dan sumber hukum tidak tertulis; (3) Sumber hukum dasar nasional adalah (i) Pancasila seba- gaimana yang tertulis dalam Pembukaan UUD 1945, yaitu Ketuhanan Yang Maha Esa, Kemanusiaan Yang Adil dan Beradab, Persatuan Indonesia, dan Kerakyatan yang dipimpin oleh Hikmat Kebijaksanaan dalam per- musyawaratan/perwakilan, serta dengan mewujudkan 213 Ketetapan MPR No. III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan, tanggal 18 Agustus, 2000. Lihat Majelis Permusyawaratan Rakyat RI, Himpunan Ketetapan MPRS dan MPR Tahun 1960 s/d 2002, Sekretariat Jenderal MPR-RI, Jakarta, 2002. 151 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I suatu Keadilan Sosial bagi seluruh rakyat Indonesia, dan (ii) batang tubuh Undang-Undang Dasar 1945. Akan tetapi, dalam pandangan Hans Kelsen dalam bukunya "General Theory of Law and State", istilah sumber hukum itu (sources of law) dapat mengandung banyak pengertian, karena sifatnya yang figurative and highly ambiguous.214 Pertama, yang lazimnya dipahami sebagai sources of law ada 2 (dua) macam, yaitu custom dan statute. Oleh karena itu, sources of law biasa dipa- hami sebagai a method of creating law, custom, and legislation, yaitu customary and statutory creation of law. Kedua, sources of law juga dapat dikaitkan dengan cara untuk menilai alasan atau the reason for the validity of law. Semua norma yang lebih tinggi merupakan sum- ber hukum bagi norma hukum yang lebih rendah. Oleh karena itu, pengertian sumber hukum (sources of law) itu identik dengan hukum itu sendiri (the source of law is always itself law).215 Ketiga, sources of law juga dipakai untuk hal-hal yang bersifat non-juridis, seperti norma moral, etika, prinsip-prinsip politik, ataupun pendapat para ahli, dan sebagainya yang dapat mempengaruhi pembentukan suatu norma hukum, sehingga dapat pula disebut sebagai sumber hukum atau the sources of the law. Nilai dan norma agama dapat pula dikatakan menjadi sumber yang penting bagi terbentuknya nilai dan norma etika dalam kehidupan bermasyarakat, se- mentara nilai-nilai dan norma etika itu menjadi sumber bagi proses terbentuknya norma hukum yang dikukuh- kan atau dipositifkan oleh kekuasaan negara. Dalam di- namika kehidupan bermasyarakat, ketiga jenis nilai dan norma itu pada pokoknya sama-sama berfungsi sebagai 214 Kelsen, Op. Cit., hal. 131. 215 Ibid. hal. 132. 152
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I sarana pengendalian dan sekaligus sistem referensi me- ngenai perilaku ideal dalam setiap tatanan sosial (social order). Sebab, jika ketiga jenis norma tersebut saling me- nunjang, maka ketiga sistem referensi perilaku itu dapat bekerja secara simultan dan saling mendukung. Akan tetapi, jika ketiganya saling bersitegang atau saling bersaing satu sama lain, niscaya akan timbul kon- flik antar norma yang justru tidak sehat bagi ketiga sis- tem norma itu sendiri. Jika demikian, maka pada giliran- nya fungsi ketiga jenis norma itu dalam menuntun ma- nusia ke arah perilaku ideal tidak akan bekerja dengan efektif. Oleh karena itu, ketiganya harus dapat saling mengisi satu sama lain secara sinergis. Norma etika da- pat menjadi sumber nilai bagi norma hukum, sementara norma agama dapat menjadi sumber bagi norma etika. Dalam konteks ini, pengertian sumber dapat dikatakan sebagai tempat dari mana sesuatu nilai atau norma berasal. juga untuk memperbandingkan mengenai penggunaan istilah sum- ber hukum (sources of law) dalam sistem berpikir fiqh Islam dengan penggunaannya menurut pengertian ilmu hukum pada umumnya. Hal ini penting untuk digambar- kan karena tradisi yang dianut dalam sistem fiqh Islam, perkataan sumber hukum itu diartikan secara berbeda sama sekali dari pengertian yang biasa dipakai dalam ilmu hukum kontemporer. Dalam fiqh Islam, yang diarti- kan sebagai sumber hukum itu, di satu pihak berarti "sumber rujukan", tetapi di lain pihak kadang-kadang dapat diidentikkan dengan pengertian metode penalaran hukum (legal reasoning). Terkait dengan hal ini, penting Misalnya, yang dianggap sebagai sumber hukum adalah (i) al-Quran, (ii) al-Sunnah, dan (iii) ijtihad atau inovasi (innovation) dan invensi (invention). Ada pula sarjana yang merumuskan kategori sumber hukum itu terdiri atas (i) al-Quran, (ii) al-Hadits, (iii) ijma, dan (iv) 153 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I qiyas. Ada lagi yang merumuskan sumber hukum itu me- liputi (i) syari'at yang diwahyukan (wahyu), (ii) sunnah sebagai teladan rasul, dan (iii) akal dengan mengguna- kan metode berpikir tertentu. Dalam kajian ushul fiqh, sebagai cabang ilmu fil- safat hukum Islam, sering dibedakan pula antara pe- ngertian "sumber hukum" atau mashadir al-ahkam dan "dalil-dalil hukum" atau adillat al-ahkam.216 Pengertian mashadir al-ahkam secara teknis menunjuk kepada pe- ngertian asal norma hukum atau rujukan hukum (refe- rence), tempat ditemukannya kaidah hukum atau se- suatu yang menunjuk kepada adanya hukum, yaitu al- Quran dan al-Sunnah. Sedangkan, adillat al-ahkam atau dalil hukum merupakan sesuatu yang dijadikan landasan berpikir yang benar dalam memperoleh atau menemu- kan, atau mendapatkan hukum. Hal yang dianggap sebagai adillat al-ahkam itu ada 4 (empat), yaitu al-Quran, al-Sunnah, Ijma, dan Qiyas. Baik al-Quran maupun al-Sunnah sama-sama dapat dise- but sebagai adillat al-ahkam dan sekaligus mashadir al- ahkam.217 Kadang-kadang, kedua makna sumber hukum dan dalil hukum itu dicampuradukkan oleh para sarjana, tetapi kebanyakan ulama membedakan keduanya dengan tegas. Oleh karena itu, mashadir al-ahkam (sumber hu- kum) dapat dipahami dalam arti sumber hukum materiel dalam konteks ilmu hukum kontemporer, sedangkan adillat al-ahkman (dalil hukum) dapat disebandingkan dengan pengertian sumber hukum formil.218 216 Nasrul Harun, Ushul Fiqh, cet. ke-1, jilid 1 (Jakarta: Logos, 1996), hal. 15. 217 Suparman Usman, Hukum Islam: Asas-Asas dan Pengantar Studi Hukum Islam dalam Tata Hukum Indonesia, (Jakarta: Gaya Media Pratama, 2001), hal. 35-37. Lihat juga Amir Syarifuddin, "Pengertian dan Sumber Hukum Islam" dalam Zaini Dahlan, dkk, Filsafat Hukum Islam, (Jakarta: Bumi Aksara, 1992), hal. 53-55. 218 Usman, Op. Cit., hal. 32. 154
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Pengertian sumber hukum yang demikian itu, jelas sangat berbeda dari pengertian sumber hukum yang ter- kait dengan pengertian yang biasa dipakai dalam ilmu hukum tata negara ataupun ilmu hukum kontemporer pada umumnya. Dalam hukum tata negara Indonesia, yang disebut sebagai sumber hukum itu misalnya adalah (i) Undang-Undang Dasar, (ii) Undang-undang dan Pe- raturan Pemerintah sebagai Pengganti Undang-undang, (iii) Peraturan Pemerintah, (iv) Peraturan Presiden, dan (v) Peraturan Daerah. Pengertian sumber hukum di sini jelas dimaksudkan untuk menunjuk kepada pengertian tempat asal ditariknya suatu kaedah hukum yang bersifat umum untuk dipakai sebagai peralatan dalam menilai suatu peristiwa atau kaidah hukum yang bersifat konkrit. jika dibandingkan dengan pengertian sumber hukum dalam ilmu fiqh yang memperlakukan qiyas atau analogi sebagai salah satu sumber hukum seperti diuraikan di atas, tentulah jauh bedanya. Qiyas atau analogi adalah metode berpikir, metode penalaran hukum (legal reasoning) yang dipakai untuk mendapatkan kesimpulan atas sesuatu fakta konkrit (concrete cases) yang dinilai dengan mengguna- kan standar norma hukum yang bersifat umum dan abstrak (general and abstract norm). Pengertian yang kedua ini, istilah sources of the constitution yang dipakai oleh John Alder dalam buku- nya "Constitutional and Administrative Law" (1989).219 Dalam bukunya itu, John Alder sengaja memberikan judul pada Bab 2 Bagian I dengan "The Sources of the Constitution". Oleh karena John Alder sendiri adalah sarjana Inggris yang menulis tentang Hukum Tata Nega- ra dan Hukum Administrasi Negara dalam konteks Kera- jaan Inggris yang dikenal tidak memiliki naskah undang- undang dasar yang tertulis dalam satu naskah yang ter- Lain lagi penggunaan 219 Alder, Op Cit., hal. 22-38. 155 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I kodifikasi, maka tentu yang dimaksudkannya itu adalah the sources of the UK Constitution. Dikarenakan tidak memiliki undang-undang dasar yang bersifat tertulis, aturan konstitusi di Inggris hanya dikenal karena memang berhubungan dengan persoalan konstitutional, yaitu hal-hal yang penting mengenai ke- kuasaan pemerintahan. Dikatakan oleh Alder:220 "Even in a written constitution, the sources of consti- tutional law comprise a mixture of strict law and political principles. The United Kingdom constitution relies heavily on the latter. Its legal sources are the same as the sources of law generally". Menurut John Alder, sumber-sumber konstitusi tersebut dapat dibedakan dalam 7 (tujuh) macam bentuk yang masing-masing dapat diuraikan lagi secara lebih rinci satu persatu, yaitu:221 1) The basic principle; 2) General political and moral values; 3) Strict law (i) The laws enforced through the courts, (ii) The law and custom of Parliament; 4) Conventions of the Constitution; 5) Political practices; 6) The rules of the political parties; 7) International law. Dengan membandingkan versi yang diajukan oleh John Alder dan para sarjana lainnya, maka dapat dike- mukakan bahwa demikian banyak versi yang dipakai oleh para sarjana mengenai apa yang diartikan sebagai "sumber hukum" atau sources of law itu. Oleh karena itulah, Paton George Whitecross mengemukakan: 220 Ibid. 221 Ibid., hal. 23-24. 156
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I "The term sources of law has many meanings and its frequent cause of error unless we scrutines carefully the particular meaning given to it in any particular text". 222 Seperti juga dikatakan oleh van Apeldoorn dalam bukunya "Inleiding tot de Studie van het Nederlands- recht",223 kadang-kadang perkataan sumber hukum di- maksud dipakai dalam konteks sejarah, kadang-kadang dalam konteks filsafat, atau kadang-kadang dalam kon- teks sosial. Jika kita membandingkan konsep sumber hu- kum yang diartikan oleh John Alder tersebut di atas de- ngan pengertian yang dipakai dalam ilmu fiqh, jelas se- kali bedanya, bahkan dengan pengertian yang lazim kita pergunakan sehari-hari. Oleh sebab itu, seperti yang dilakukan oleh Ut- recht,224 kita dapat membedakan dua macam pengertian sumber hukum (sources of law), yaitu sumber hukum dalam arti formal atau formele zin (source of law in its formal sense) dan sumber hukum dalam arti substansial, material, atau in materiele zin (source of law in its mate- rial sense). Sumber hukum dalam arti formal ialah tem- pat formal dalam bentuk tertulis dari mana suatu kaedah hukum diambil, sedangkan sumber hukum dalam arti material adalah tempat dari mana norma itu berasal, ba- ik yang berbentuk tertulis ataupun yang tidak tertulis. 222 Whitecross, Textbook of Jurisprudence, op. cit., hal. 140. Bandingkan dengan Kusnardi dan Ibrahim, Op. Cit., hal. 44. 223 Lihat Apeldoorn, Pengantar Ilmu Hukum, Op. Cit., hal. 72-75, juga dalam Kusnardi dan Ibrahim, Op. Cit., hal. 45. 224 E. Utrecht, Pengantar dalam Hukum Indonesia, (Jakarta: Ichtisar, ), hal. 133-134. 157 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I 2. Sumber Hukum Tata Negara Seperti dikemukakan di atas, sumber hukum dapat dibedakan antara yang bersifat formal (source of law in formal sense) dan sumber hukum dalam arti material (source of law in material sense). Bagi kebanyakan sarjana hukum, biasanya yang lebih diutamakan adalah sumber hukum formal, baru setelah itu sumber hukum material apabila hal itu memang dipandang perlu. Sum- ber hukum dalam arti formal itu adalah sumber hukum yang dikenali dari bentuk formalnya. Dengan mengu- tamakan bentuk formalnya itu, maka sumber norma hukum itu haruslah mempunyai bentuk hukum tertentu yang bersifat mengikat secara hukum. Oleh karena itu, sumber hukum formal itu haruslah mempunyai salah satu bentuk sebagai berikut: a. bentuk produk legislasi ataupun produk regulasi ter- tentu (regels); b. bentuk perjanjian atau perikatan tertentu yang me- ngikat antar para pihak (contract, treaty); c. bentuk putusan hakim tertentu (vonnis); atau d. bentuk-bentuk keputusan administratif (beschikking) tertentu dari pemegang kewenangan administrasi ne- gara. Sudah tentu, setiap bidang hukum mempunyai sumber-sumber hukumnya sendiri yang berbeda-beda antara satu dengan yang lain. Dalam bidang hukum tata negara (constitutional law), dapat dibedakan lagi antara hukum tata negara umum dan hukum tata negara positif. Di samping itu, di masing-masing negara, juga berlaku sistem hukumnya secara sendiri-sendiri yang berbeda- beda pula pengertiannya tentang sumber hukum itu. Belum lagi, jika masing-masing negara itu mempunyai tradisi hukum yang berbeda pula satu dengan yang lain- nya, maka tentu sumber hukum yang diakui juga ber- beda-beda. Misalnya, sistem common law lebih mengu- 158
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I tamakan asas precedent dan doktrin judge-made law, sehingga yurisprudensi peradilan lebih diutamakan, se- dangkan dalam sistem civil law, peraturan tertulislah yang lebih penting daripada yang lain. Namun demikian, di seluruh dunia, keempat ben- tuk formal norma hukum tersebut di atas, yaitu produk- produk yang berbentuk regeling, contract atau treaty, vonnis, dan beschikking diakui sebagai sumber hukum yang penting. Di samping itu, seperti dikemukakan di atas, ada pula sumber lain yang sifatnya tidak tertulis. Oleh karena itu, dalam berbagai bidang hukum, selain keempat bentuk formal tertulis, dikenal pula adanya bentuk-bentuk lain yang bersifat tidak tertulis. Khusus dalam bidang ilmu hukum tata negara pada umumnya (verfassungsrechtslehre), yang biasa diakui sebagai sumber hukum adalah: 1) Undang-Undang Dasar dan peraturan perundang- undangan tertulis; 2) Yurisprudensi peradilan; 3) Konvensi ketatanegaraan atau constitutional conven- tions; 4) Hukum Internasional tertentu; dan 5) Doktrin ilmu hukum tata negara tertentu. Dalam kelima sumber hukum tata negara tersebut, tercakup pula pengertian-pengertian yang berkenaan de- ngan (i) nilai-nilai dan norma hukum yang hidup sebagai konstitusi yang tidak tertulis, (ii) kebiasaan-kebiasaan yang bersifat normatif tertentu yang diakui baik dalam lalu lintas hukum yang lazim, dan (iii) doktrin-doktrin ilmu pengetahuan hukum yang telah diakui sebagai ius comminis opinio doctorum di kalangan para ahli yang mempunyai otoritas yang diakui umum. Dalam setiap sistem hukum, ketiga hal ini biasa juga dianggap sebagai sumber hukum yang dapat dijadikan referensi atau ruju- kan dalam membuat keputusan hukum. 159 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Dalam bukunya "An Introduction to the Study of the Law of the Constitution", Albert Venn Dicey menyatakan bahwa: "The rules which make up constitutional law, as the term is used in England, include two sets of principles or maxims of a totally distinct character".225 Pertama, dalam pengertiannya yang bersifat strict adalah hukum atau laws yang diterapkan oleh pengadi- lan. Peraturan dalam kategori pertama ini, menurut Dicey, mencakup juga semua norma jenis rules, yang ter- tulis atau tidak tertulis (written or unwritten), yang ditetapkan dengan undang-undang atau sebagai pera- turan tertulis (enacted by statute) atau hanya lahir dari adat istiadat yang umum, tradisi, atau prinsip-prinsip yang diciptakan oleh hakim (derived from the mass of custom, tradition, or judge-made maxims) yang dikenal sebagai the common laws. Semua jenis peraturan dalam kategori pertama ini, sepanjang dapat ditegakkan oleh pengadilan dapat dise- but atau tercakup dalam pengertian constitutional law. Kriteria yang dipakai oleh Dicey di sini adalah dapat- tidaknya norma hukum yang bersangkutan diterapkan oleh hakim di pengadilan. Untuk menegaskan perbedaan bentuk-bentuk hukum tertulis yang mengandung norma hukum konstitusi tersebut dengan bentuk norma hukum konstitusi yang lain, maka hal itu disebut oleh Dicey secara keseluruhannya sebagai the law of the constitu- tion yang dibedakannya dari pengertian the conventions of the constitution. Constitutional rules dalam pengertian yang terak- hir, menurut Dicey, terdiri atas: 225 Lihat A.V. Dicey, An Introduction to the Study of the Law of the Consti- tution, 10th edition, Oxford University Press, 1965, hal. 23-24. 160
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I "conventions, understandings, habits, or practices which, though they may regulate the conduct of the se- veral members of the souvereign power, of the Minis- try, or of other officials, are not in reality laws at all since they are not enforced by the courts. This portion of constitutional law may, for the sake of distinction, be termed the 'conventions of the constitution', or constitu- tional morality".226 Oleh karena itu, dalam pandangan A.V. Dicey, perkataan constitutional law mencakup dua unsur pe- ngertian, yaitu (i) the law of the constitution, dan (ii) the conventions of the constitution. The law of the constitu- tion merupakan a body of undoubted law, sedangkan the conventions of the constitution terdiri atas maxims atau praktik-praktik yang meskipun bersifat mengatur para subjek hukum tata negara yang biasa menurut undang- undang dasar, bukanlah merupakan hukum dalam arti yang sebenarnya.227 Bagi A.V. Dicey, meskipun keduanya sama-sama merupakan constitutional rules dan sama-sama dapat di- sebut constitutional law dalam arti luas, tetapi the con- vention of the constitution itu lebih merupakan constitu- tional morality daripada the law of the constitution. Oleh karena itu, menurut A.V. Dicey, sumber hukum tata negara Inggris terdiri pula atas beberapa sumber yang dapat dikelompokkan dalam dua golongan, yaitu: 1) The Law of the Constitution, mencakup: a) Dokumen-dokumen sejarah (historic documents), seperti Magna Charta Tahun 1215 yang biasa di- sebut juga dengan The Great Charter of 1215, Petition of Right, atau Bill of Rights (1689); 226 Ibid. 227 Lihat juga Michael Allen and Brian Thompson, Cases and Materials on Constitutional and Administrative Law, 7th edition, (Oxford University Press, 2003), hal. 239. 161 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I b) Undang-undang yang ditetapkan oleh parlemen (legislative acts, parliamentary statutes); c) Judicial decisions (putusan-putusan pengadilan) terdahulu; d) Principles and rules of common law, yaitu prin- sip-prinsip yang sudah diterima sebagai hukum, meskipun tidak dituangkan dalam bentuk un- dang-undang atau peraturan tertulis tertentu, te- tapi kebanyakan dikuatkan oleh putusan penga- dilan. 2) The Conventions of the Constitution, yang mencakup: a) Kebiasaan-kebiasaan (habits); b) Tradisi-tradisi (traditions); c) Adat istiadat (customs); d) Praktik-praktik (practices and usages). Dalam pandangan John Alder, rincian sumber- sumber hukum tata negara Inggris, meliputi 7 (tujuh) hal, yaitu (i) Prinsip dasar (The Basic Principle); (ii) Nilai-nilai moral dan politik (General political and mo- ral values); (iii) Hukum yang mutlak (Strict law) yang menurutnya meliputi (a) hukum yang ditegakkan atau diputuskan oleh pengadilan (The laws enforced through the courts), dan (b) hukum yang ditetapkan oleh parle- men dan kebiasaan parlemen (The law and custom of Parliament); (iv) Konvensi atau kebiasaan ketatanegara- an (Conventions of the Constitution); (v) Praktik-praktik, termasuk yang terjadi dalam praktik penyelenggaraan kegiatan politik ketatanegaraan (Political practices); (vi) Tata aturan partai politik (The rules of the political par- ties); dan (vii) Hukum internasional (International law). Dalam hal ini, yang dimaksud dengan prinsip dasar, nilai-nilai moral dan politik, dan bahkan kebiasa- an ketatanegaraan, semuanya bersifat tidak tertulis. Te- tapi mengapa dapat disebut sebagai sumber hukum oleh John Alder? Baginya, prinsip dasar yang diakui umum 162
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I sejak dulu sampai sekarang, misalnya, What parliament says is law,228 adalah prinsip dasar yang melandasi cara berpikir hukum tata negara Inggris, meskipun hal ter- sebut tidak tertulis. Akan tetapi, justru prinsip-prinsip dasar semacam itulah yang melandasi suatu konstitusi, termasuk konstitusi yang tertulis sekalipun. Betapapun juga, prinsip-prinsip dasar itulah yang mengekspresikan asumsi-asumsi politik yang paling dasar yang beroperasi dalam setiap negara (the basic principle expresses the most fundamental political assumptions operating in a particular country). 229 Bahkan secara lebih mendasar lagi, apa yang disebutnya sebagai basic principle ini se- benarnya mirip dengan apa yang disebut oleh Hans Kel- sen dengan gerund norms (norma dasar) atau yang oleh Hans Nawiasky disebut staatsfundamentalnorm. Oleh John Alder, nilai-nilai moral dan politik juga dikelompokkan tersendiri: "In a wider sense certain general political and moral values pervade any constitution, and find expression in the formal rules of the constitution. They are both pol- itical and legal because they should pervade the entire system of government".230 Meskipun hal ini dapat dibenarkan, tetapi menge- lompokkannya menjadi satu bentuk sumber hukum yang tersendiri, saya kira sudah sangat berlebihan. Oleh sebab itu, baik nilai-nilai moral dan politik, maupun apa yang disebut John Alder sebagai basic principles haruslah dili- hat sebagai satu kesatuan pengertian mengenai nilai- nilai dan norma yang hidup sebagai constitutional rules yang dianggap baik, dan oleh karena itu dapat diakui ter- masuk ke dalam pengertian konstitusi yang tidak tertulis. 228 Alder, Op. Cit., hal. 24. 229 Ibid. 230 Ibid. 163 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Demikian pula mengenai kebiasaan-kebiasaan ke- tatanegaraan, banyak sekali hal-hal yang sudah dianggap kelaziman konstitusional yang tidak dipersoalkan orang lagi apakah ia tertulis atau tidak. Kebiasaan-kebiasaan itulah yang dikenal dengan istilah konvensi ketatane- garaan atau constitutional conventions. Menurut Dicey dalam bukunya "An Introduction to Study of the Law of the Constitution", banyak prinsip-prinsip penting hukum konstitusi yang mengambil bentuk konvensi ketata- negaraan. Prinsip-prinsip dimaksud termasuk konvensi, kebiasaan, dan praktik-praktik yang meskipun bersifat mengatur, tetapi sama sekali bukan hukum, karena tidak ditetapkan oleh parlemen ataupun oleh pengadilan. Di dalam praktik ketatanegaraan di Inggris, sebagian besar konvensi ketatanegaraan mengatur hubu- ngan antar cabang-cabang kekuasaan pemerintahan pu- sat (central government), khususnya mengenai (i) the relationship between the monarch, ministers, and par- liament, (ii) the relationship between ministers among themselves, and (iii) the relationship between ministers and civil servants.231 Kadang-kadang konvensi berfungsi sebagai devices for adjusting the strict law to meet the changing demands of politics. Dengan begitu, ia ber- fungsi melicinkan jalan sehingga norma hukum dapat di- jalankan dengan kelenturan yang diperlukan dalam prak- tik. Oleh karena itu, dapat ditemukan banyak contoh konvensi ketatanegaraan dalam praktik di Inggris. Misal- nya, peraturan menentukan bahwa "The Queen's assent is required for a valid Act of Parliament", tetapi dalam praktik hal itu berubah menjadi The Queen must always assent to a bill. Peraturan menentukan "Parliament must meet at least every three years" berubah karena konvensi menjadi Parliament must meet annually.232 231 Ibid., hal. 26-27. 232 Ibid. hal. 27-28. 164
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Selain itu, dalam ilmu hukum, pendapat para ahli yang dikenal luas dan diakui memiliki otoritas di bidang- nya, lazimnya diterima juga sebagai sumber hukum yang disebut dengan doktrin dalam ilmu hukum. Dalam sis- tem hukum fiqh, misalnya, dikenal juga pendapat maz- hab-mazhab yang diakui mengikat dan dijadikan refe- rensi oleh hakim dalam memutus sesuatu perkara. Inilah yang saya namakan sebagai the professor's law,233 yaitu dijadikan hukum karena pendapat ilmuwan hukum yang diakui mengikat. Sebenarnya, inilah yang dinamakan sebagai doktrin dalam ilmu hukum, yaitu pendapat ahli yang sudah diakui oleh para ahli lainnya sehingga ter- bentuk suatu pendapat yang diakui oleh umum (public opinion) atau dalam istilah latinnya sudah menjadi com- minis opinio doctorum. Dalam ilmu hukum, pendapat semacam itu juga diakui sebagai sumber hukum yang mengikat. Dengan perkataan lain, kita dapat juga mengajukan jumlah sumber hukum itu dalam 7 (tujuh) bentuk. Namun ketujuh sumber hukum yang kita maksudkan itu berbeda dari 7 (tujuh) sumber hukum menurut John Alder yang telah dikemukakan di atas. Alder menyebut adanya unsur-unsur yang dinamakannya sebagai basic principle, general political and moral values, dan polical practices sebagai sumber hukum tata negara Inggris. Bahkan, the rules of the policial parties juga dimasuk- kannya dalam daftar sumber hukum. Terlebih lagi, custom of the parliament juga ia ka- tegorikan sebagai strict law yang sejajar dengan hukum tertulis serta putusan pengadilan. Prinsip-prinsip dasar yang tidak tertulis serta nilai-nilai moral dan politik yang dianggap ideal juga termasuk ke dalam pengertian kon- stitusi yang tidak tertulis, karenanya sudah seharusnya 233 Lihat Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, (Jakarta: MKRI-PSHTN, 2004). 165 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I pula dijadikan sebagai sumber hukum yang tidak tertulis. Inilah sebenarnya yang disebut sebagai the living consti- tutional values di tengah-tengah kehidupan kolektif war- ga negara. Oleh sebab itu, 7 (tujuh) macam sumber hukum ta- tanegara yang kita maksudkan itu adalah: (i) Nilai-nilai konstitusi yang tidak tertulis; (ii) Undang-undang dasar, baik pembukaannya mau- pun pasal-pasalnya; (iii) Peraturan perundang-undangan tertulis; (iv) Yurisprudensi peradilan; (v) Konvensi ketatanegaraan atau constitutional con- ventions; (vi) Doktrin ilmu hukum yang telah menjadi ius com- minis opinio doctorum; (vii) Hukum Internasional yang telah diratifikasi atau telah berlaku sebagai hukum kebiasaan Internasio- nal.234 Ketujuh macam sumber hukum tata negara itu, da- pat diuraikan sebagai berikut. 1) Konstitusi yang Tidak Tertulis Konstitusi ada yang tertulis dan ada yang tidak ter- tulis. Konstitusi yang tertulis disebut undang-undang da- sar, grondwet (Belanda), grondgezets (Jerman), atau droit constitutionnel (Perancis). Sedangkan yang tidak tertulis tetap disebut sebagai konstitusi yang tidak tertu- lis (onschreven constitutie, unwritten constitution) yang 234 Khusus mengenai International Law ini, diakui juga menjadi bagian dari sistem hukum nasional Inggris, tetapi harus melalui ratifikasi terlebih dahulu sebelum menjadi hukum nasional dengan Acts of Parliament. Menurut Alder, secara formal, hukum internasional baru mengikat setelah diratifikasi men- jadi hukum nasional, akan tetapi International Customary Law berdasarkan jurisprudensi kasus Maclaine-Watson vs DoT (1988) dianggap langsung mengikat secara hukum. Lihat John Alder, Ibid., hal. 24. 166
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I juga termasuk pengertian gerund-norms atau norma dasar atau hukum dasar (basic principles). Dalam uraian John Alder di atas, antara the basic principle dan gene- ral political and moral values dibedakan satu sama lain. Namun keduanya berada dalam dunia yang sama, yaitu dunia nilai-nilai dan norma yang tidak tertulis dan berisi prinsip-prinsip yang diidealkan dalam peri kehidupan bernegara. Prinsip-prinsip yang diidealkan itu dapat be- rupa sesuatu yang diidealkan secara kognitif (collective minds), dan dapat pula dianggap ideal karena memang tercermin dalam pola perilaku nyata (actual behavioral realities) dalam kehidupan bermasyarakat dan berne- gara. Dengan demikian, kita dapat membedakan antara (i) pengertian-pengertian norma konstitusi dalam teks (textually written constitutional rules), (ii) norma kon- stitusi dalam pikiran warga negara (cognitively percei- ved constitutional rules), dan (iii) norma konstitusi dal- am perilaku nyata segenap warga negara (actually wor- king constitutional rules). Apa yang dimaksudkan de- ngan nilai konstitusi yang tidak tertulis itu adalah yang kedua dan yang ketiga, yaitu nilai-nilai dan norma hu- kum tata negara yang dianggap ideal tetapi tidak tertulis, juga harus diterima sebagai norma konstitusi yang me- ngikat dalam penyelenggaraan kegiatan bernegara. Nilai- nilai dan norma yang dimaksud dapat berupa pikiran- pikiran kolektif dan dapat pula berupa kenyataan-kenya- taan perilaku yang hidup dalam masyarakat negara yang bersangkutan. Oleh sebab itu, constitutional rules di seti- ap negara berbeda-beda satu dengan yang lain. Meski- pun pola konstitusi tertulisnya sama, tetapi karena ko- munitas kehidupan warganya berbeda, maka tentu constitutional rules yang menjadi sumber hukum dalam membuat keputusan-keputusan kenegaraan harus ber- beda satu dengan yang lain. 167 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Di pihak lain, dalam kehidupan bermasyarakat dan bernegara, ketiga norma konstitusi itu sendiri kadang- kadang berjarak antara satu sama lain. Apa yang ditulis di dalam teks konstitusi dengan apa yang menjadi pikiran kolektif warga negara boleh jadi tidak berse- suaian satu sama lain. Demikian pula apa yang ditulis di dalam teks dengan apa yang nyatanya dilakukan dalam praktik penyelenggaraan kegiatan bernegara. Begitupun, ada juga yang dipikirkan dengan apa yang dikerjakan kadang-kadang juga tidak cocok satu dengan yang lain. Keadaan ini tentu tidak ideal. Sebab, antara norma ideal (ideal norms) dengan tindakan yang dilakukan dalam kenyataan (actual behaviors) tidak sama. Untuk menga- tasi persoalan jurang atau gap dan diskrepansi antar ketiga norma aturan konstitusional dengan kenyataan (the actual realities) itulah diperlukan pendidikan ke- warganegaraan (civic education), pendidikan politik, serta komunikasi politik yang mencerahkan. Undang-undang dasar yang berisi norma-norma ideal haruslah menjadi living constitution atau konstitusi yang hidup dan dekat dengan segenap warga negara. Setiap warga negara haruslah merasa akrab dengan un- dang-undang dasar dan merasa dilindungi hak-haknya sebagai warga negara oleh undang-undang dasar, serta menjadikannya sebagai pegangan dan referensi tertinggi dalam setiap urusan kenegaraan. Sebagai satu kesatuan sistem rujukan ketatanegaraan, undang-undang dasar juga dipercaya sebagai alat pemersatu bangsa dalam kegiatan bernegara. Oleh karena itu, adalah tugas para guru dan para pemimpin, baik formal maupun informal, untuk membangun keteladanan serta mentransformasi- kan nilai-nilai dan pengetahuan ketatanegaraan menjadi bagian dari kesadaran kognitif dan kenyataan perilaku segenap warga negara. Tanggung jawab pendidikan (civic education) semacam ini sudah seharusnya di- emban oleh semua guru, semua pemimpin, semua insti- 168
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I tusi kenegaraan dan pemerintahan, serta semua pejabat publik dalam sistem kenegaraan dimana saja mereka berada dan bekerja. 2) Undang-Undang Dasar sebagai Konstitusi Tertulis Undang-Undang Dasar merupakan naskah konsti- tusi yang tertulis dalam satu kodifikasi (written constitu- tion, schreven constitutie). Republik Indonesia pernah mempunyai beberapa versi naskah yang berbeda, yaitu: (i) UUD 1945 periode 1: 1945-1949, (ii) Konstitusi RIS Tahun 1949, (iii) UUDS Tahun 1950, (iv) UUD 1945 periode 2: tahun 1959-1999, (v) UUD 1945 periode 3: tahun 1999-2000, (vi) UUD 1945 periode 4: tahun 2000- 2001, (vii) UUD 1945 periode 5: tahun 2001-2002, dan (viii) UUD 1945 periode 6: tahun 2002 sampai dengan sekarang. Naskah UUD 1945 dalam kedelapan periode itu berbeda-beda satu dengan yang lain dikarenakan terjadi- nya perubahan-perubahan. Naskah yang terakhir setelah Perubahan Keempat tahun 2002 diberi nama resmi Un- dang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Dalam naskah terakhir ini, versi resminya adalah naskah yang terdiri atas 5 (lima) dokumen, yaitu (i) naskah UUD 1945 versi Dekrit Presiden 5 Juli 1959, di- tambah 4 (empat) naskah lampiran, yaitu (ii) naskah Perubahan Pertama UUD 1945 tahun 1999, (iii) naskah Perubahan Kedua UUD 1945 tahun 2000, (iv) naskah Perubahan Ketiga UUD 1945 tahun 2001, dan (v) naskah Perubahan Keempat UUD 1945 tahun 2002. Perbedaan- perbedaan antar naskah itu dapat digambarkan sebagai berikut: (i) Periode 1 (1945-1959): berisi naskah asli UUD 1945 tanpa disertai dengan penjelasan resmi, karena pada awalnya status penjelasan ini hanya merupakan 169 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I "Penjelasan Tentang UUD 1945", bukan dimaksud- kan sebagai "Penjelasan UUD 1945";235 (ii) Periode 2 (1959-1999): berisi naskah UUD 1945 di- tambah Penjelasan UUD 1945;236 (iii) Periode 3 (1999-2000): berisi naskah UUD 1945 versi tahun 1959 ditambah Perubahan Pertama tahun 1999;237 (iv) Periode 4 (2000-2001): berisi naskah UUD 1945 versi tahun 1959 ditambah Perubahan Pertama tahun 1999 dan Perubahan Kedua tahun 2000;238 235 Berita Repoeblik Indonesia Tahun II No. 7, 15 Februari 1946. Dalam Berita Repoeblik Indonesia ini, Penjelasan UUD 1945 tercantum dalam halaman yang terpisah dari naskah UUD 1945, karena memang dimaksudkan sekedar sebagai Penjelasan Tidak Resmi tentang UUD 1945 itu. Bahkan judulnya pada bagian terpisah dari naskah UUD 1945 ditulis "Pendjelasan Tentang Oendang-Oendang Dasar Negara Indonesia" dengan catatan dari redaksi: "Oentoek memberikan kesempatan lebih loeas lagi kepada oemoem mengenali isi Oendang-Oendang Dasar Pemerintah jang seoetoehnja, di ba- wah ini kita sadjikan pendjelasan selengkapnja". Tetapi setelah keluarnya Dekrit Presiden 5 Juli 1959, naskah Penjelasan yang terpisah itu dijadikan bagian yang tidak terpisahkan dengan naskah UUD 1945, sehingga selanjut- nya dipakai sebagai penjelasan yang bersifat resmi dan dianggap mengikat secara hukum. 236 Dekrit Presiden tanggal 5 Juli 1959 ini sangat terkenal, karena salah satu isinya yaitu menetapkan kembali berlakunya UUD 1945 setelah sebelumnya tidak lagi diberlakukan secara nasional dengan terbentuknya Republik Indonesia Serikat pada tahun 1949. Di masa RIS, diberlakukan Konstitusi RIS Tahun 1949, dan kemudian setelah bentuk negara kita kembali ke negara kesatuan diberlakukanlah UUDS Tahun 1950, sambil mempersiapkan undang-undang dasar baru. Untuk itu, sesuai hasil Pemilu 1955, dibentuklah Konstituante dengan tugas menyusun naskah UUD baru itu. Oleh karena Konstituante tidak berhasil menyelesaikan tugasnya, Presiden mengeluarkan Dekrit kembali ke UUD 1945 sejak tanggal 5 Juli 1959. 237 Perubahan Pertama ditetapkan pada tanggal 19 Oktober 1999. Majelis Pe- rmusyawaratan Rakyat Republik Indonesia, Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, (Jakarta: Sekretariat Jenderal MPR RI, 1999). 238 Perubahan Kedua ditetapkan pada tanggal 18 Agustus 2000. Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia, Undang-Undang Dasar 170
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I (v) Periode 5 (2001-2002): berisi naskah UUD 1945 versi tahun 1959 ditambah Perubahan Pertama tahun 1999, Perubahan Kedua tahun 2000, dan Perubahan Ketiga tahun 2001;239 (vi) Periode 6 (2002 s.d. sekarang): berisi naskah UUD 1945 versi tahun 1959 ditambah Perubahan Pertama tahun 1999, Perubahan Kedua tahun 2000, Peruba- han Ketiga tahun 2001, dan Perubahan Keempat tahun 2002.240 Susunan naskah yang terakhir inilah yang dapat dikatakan naskah resmi sejak Perubahan Keempat tahun 2002, yaitu terdiri atas 5 (lima) berkas yaitu (i) naskah UUD 1945 versi Dekrit Presiden 5 Juli 1949, 241 (ii) naskah Perubahan Pertama UUD 1945, (iii) naskah Perubahan Kedua UUD 1945, (iv) naskah Perubahan Ketiga UUD 1945, dan (v) naskah Perubahan Keempat UUD 1945. Kelima naskah ini dicetak dalam bentuk kon- solidasi oleh Sekretariat Jenderal MPR, di mana setiap pasal baru diberi catatan kaki dengan kode bintang (*), (**), (***), atau (****) sesuai dengan nomor Perubahan UUD 1945-nya. Cara penulisan dan menerbitkan atau membukukannya jadi satu kesatuan yang terkonsolidasi Negara Republik Indonesia Tahun 1945, (Jakarta: Sekretariat Jenderal MPR RI, 2000). 239 Perubahan Ketiga ditetapkan pada tanggal 19 November 2001. Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia, Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, (Jakarta: Sekretariat Jenderal MPR RI, 2001). 240 Perubahan Keempat ditetapkan pada tanggal 10 Agustus 2002. Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia, Undang-Undang Dasar Ne- gara Republik Indonesia Tahun 1945, (Jakarta: Sekretariat Jenderal MPR RI, 2002). 241 Dekrit Presiden beserta lampirannya berupa UUD 1945 diundangkan dalam Lembaran Negara Republik Indonesia No. 75 Tahun 1959. Lihat Sri Soemantri, Bunga Rampai Hukum Tata Negara Indonesia, (Bandung: Alum- ni, 1992), hal. 52-53. 171 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I seperti ini, dapat dikatakan merupakan cara penerbitan naskah yang tidak resmi. Penerbitan demikian dilakukan semata-mata untuk maksud memudahkan pembacanya sesuai usulan yang saya sendiri berkali-kali sarankan agar naskah Undang-Undang Dasar 1945 yang telah em- pat kali diubah itu dikonsolidasikan menjadi satu kesatu- an naskah. Dalam buku Konsolidasi Naskah UUD 1945 yang saya susun dan saya terbitkan sebelum Sekretariat Jen- deral MPR-RI menerbitkan versi naskah konsolidasi itu, saya sendiri pun sudah menyinggung pentingnya upaya menyatukan naskah UUD 1945 yang telah empat kali me- itulah saya ngalami perubahan menerbitkan buku Konsolidasi Naskah UUD 1945 ter- sebut disertai "footnotes" di setiap rumusan pasal dan ayat sebagai keterangan yang berisi komentar dan pen- dapat saya mengenai setiap butir ketentuan UUD 1945 pasca Perubahan itu. Saya sendiri berpendapat bahwa Komisi Konstitusi243 yang dibentuk pada tahun 2003, se- mestinya dimaksudkan untuk dapat menyelesaikan tugas konsolidasi yang demikian itu. Sayangnya, Komisi Kon- stitusi malah bekerja melampaui mandatnya sendiri,244 sehingga hasil kerjanya diabaikan sama sekali oleh MPR. Akibatnya, aspirasi dan kebutuhan untuk mengadakan konsolidasi naskah UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 itu tidak berhasil dicapai. itu. 242 Oleh sebab Namun sebagai gantinya, Badan Pekerja MPR sen- diri berhasil menjadikan lima naskah terpisah itu menja- 242 Lihat Konsolidasi Naskah Undang-Undang Dasar 1945 Setelah Peruba- han Keempat, edisi ke-1 oleh PSHTN-FHUI, Jakarta, 2002, dan Edisi ke-2 oleh Watampone Press, 2003. 243 Komisi Konstitusi ini dibentuk berdasarkan Ketetapan MPR Nomor I/ MPR/2002 Tahun 2002 dan Putusan Rapat Paripurna ke-6 (lanjutan) bertang- gal 11 Agustus 2002 Sidang Tahunan MPR-RI Tahun 2002. 244 Lihat dalam laporan Komisi Konstitusi, Sekretariat Jenderal MPR-RI, 2003. 172
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I di satu kesatuan yang diterbitkan menjadi naskah tersen- diri dengan mencontoh apa yang saya kerjakan sebelum- nya. Namun, naskah konsolidasi itu harus dianggap ber- sifat tidak resmi, karena penyatuannya menjadi satu naskah itu bukan dilakukan secara resmi oleh sidang MPR, melainkan hanya oleh kesepakatan intern tim kerja Panitia Ad Hoc 1 Badan Pekerja MPR. Tim itulah yang meminta Sekretariat Jenderal MPR untuk menerbitkan naskah konsolidasi itu dalam satu rangkaian dengan nas- kah UUD 1945 selengkapnya. Maksudnya tiada lain ada- lah untuk memudahkan para pembaca untuk mempelaja- ri isi Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 secara utuh dan menyeluruh. 3) Peraturan Perundang-undangan Tertulis Kelima sumber hukum, sebagaimana telah diurai- kan sebelumnya secara ringkas, secara umum diakui baik di dunia teori maupun praktik di berbagai negara kon- stitutional (constitutional states). Namun, di setiap nega- ra dalam arti hukum tata negara positif, pengaturan rincinya tentu berbeda-beda satu sama lain, terutama berkenaan dengan peraturan perundang-undangan yang bersifat tertulis sebagai sumber hukum pertama dan utama. Dalam sistem hukum Indonesia pun dari waktu ke waktu terjadi perubahan demi perubahan. Terakhir, sebelum diadakan perubahan atas Undang-Undang Da- sar 1945, ketentuan mengenai sumber tertib hukum itu diatur dalam Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/ 1966 ten- tang Memorandum DPR-GR mengenai Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urutan Peraturan Perundangan Republik Indonesia yang kemudian diubah dengan Ketetapan MPR No. III/MPR/2000.245 245 Sebelumnya, Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 tentang Memoran- dum DPR-GR mengenai Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urutan Peraturan Perundangan Republik Indonesia ini pernah ditinjau ulang, 173 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Sesudah Perubahan UUD 1945, maka pada tahun 2004 telah diundangkan Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perun- dang-undangan246 yang kemudian menjadi sumber ruju- kan dalam rangka pembentukan peraturan perundang- undangan. Sumber-sumber hukum yang pertama inilah yang disebut di atas sebagai sumber hukum formal, yaitu naskah undang-undang dasar dan peraturan perundang- undangan tertulis lainnya. Pada umumnya, hukum tertulis itu merupakan pro- duk legislasi oleh parlemen atau produk regulasi oleh pemegang kekuasaan regulasi yang biasanya berada di tangan pemerintah atau badan-badan yang mendapat delegasi kewenangan regulasi lainnya. Oleh karena itu, bentuknya dapat berupa legislative acts seperti Undang- Undang atau executive acts seperti Peraturan Pemerin- tah, Peraturan Presiden, atau Peraturan Bank Indonesia, Peraturan KPU, KPPU, KPI, dan sebagainya. Demikian pula lembaga-lembaga pelaksana undang-undang lain- nya biasa diberi pula kewenangan untuk menetapkan sendiri peraturan-peraturan yang bersifat internal seper- ti Mahkamah Agung menetapkan Peraturan Mahkamah Agung (PERMA),247 Mahkamah Konstitusi menetapkan Peraturan Mahkamah Konstitusi (PMK), 248 Badan Pemeriksa Keuangan juga demikian, dan lain-lain seba- gainya. Namun, peraturan-peraturan yang termasuk pe- ngertian executive acts tersebut, tidak disebut secara tetapi pada akhirnya dinyatakan tetap berlaku oleh Ketetapan MPR No.V/ MPR/1973. 246 Indonesia, Undang-undang tentang Pembentukan Peraturan Peundang- undangan, UU No. 10 Tahun 2004, LN Tahun 2004 No. 53, TLN No. 4389. 247 Lihat Pasal 79 UU No. 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung jo. UU No. 5 Tahun 2004 tentang Perubahan Atas UU No. 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung. 248 Lihat Pasal 86 UU No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi. 174
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I khusus dalam Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004. Menurut ketentuan Pasal 7 ayat (1) Undang-undang No- mor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, jenis dan hierarki peraturan per- undang-undangan Republik Indonesia hanya terdiri atas: i) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; ii) Undang-undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang; iii) Peraturan Pemerintah; iv) Peraturan Presiden; v) Peraturan Daerah. Peraturan Daerah (Perda), sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (2) UU No. 10 Tahun 2004 dan seba- gainya, meliputi: a) Peraturan Daerah provinsi dibuat oleh dewan per- wakilan rakyat daerah provinsi bersama dengan gu- bernur; b) Peraturan Daerah kabupaten/kota dibuat oleh dewan perwakilan rakyat daerah kabupaten/ kota bersama bupati/walikota; c) Peraturan Desa/peraturan yang setingkat, dibuat oleh badan perwakilan desa atau nama lainnya ber- sama dengan kepala desa atau nama lainnya. Ketentuan lebih lanjut mengenai tata cara pem- buatan Peraturan Desa/peraturan yang setingkat, menu- rut Pasal 7 ayat (3), diatur dengan Peraturan Daerah kabupaten/kota yang bersangkutan. Selanjutnya, dalam Pasal 7 ayat (4) dinyatakan bahwa jenis peraturan per- undang-undangan selain sebagaimana dimaksud pada ayat (1), diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh peratu- ran perundang-undangan yang lebih tinggi. Sebab, seper- ti ditentukan dalam ayat (5)-nya, kekuatan hukum pera- 175 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I turan perundang-undangan adalah sesuai dengan hierar- ki sebagaimana dimaksud pada ayat (1) tersebut. 4) Yurisprudensi Peradilan Sumber berikutnya adalah yurisprudensi. Dalam sistem common law, putusan pengadilan inilah yang jus- tru lebih utama sesuai dengan asas precedent. Akan teta- pi dalam tradisi civil law, putusan pengadilan tidak di- anggap paling utama, meskipun tetap dijadikan sebagai salah satu sumber hukum. Tidak semua putusan penga- dilan dapat dijadikan referensi yang mengikat. Untuk dapat mengikat sebagai sumber hukum, putusan penga- dilan harus lebih dulu memenuhi syarat sehingga diakui sebagai yurisprudensi yang harus pula dibedakan dari istilah yang sama yang biasa ditemukan dalam literatur common law. Di Inggris, Amerika, Kanada, dan Australia, istilah jurisprudence berarti ilmu hukum. Sebab sejak semula, hukum dalam tradisi Anglo Saxonia memang tumbuh dari putusan-putusan pengadilan. Ilmu hukum dikem- bangkan dengan cara mempelajari kasus-kasus dan putusan pengadilan. Oleh karena itu, lama kelamaan, is- tilah jurisprudence di Inggris dan negara-negara berba- hasa Inggris lainnya yang dipengaruhi oleh sistem hu- kum Anglo Saxon, berkembang dalam pengertian ilmu hukum. Dalam sistem kontinental seperti di Jerman, Peran- cis, dan Belanda, putusan pengadilan dianggap sebagai salah satu saja dari norma hukum yang dipelajari dan di- jadikan sumber hukum. Untuk itu, istilah jurisprudentie di Belanda menunjuk kepada pengertian putusan penga- dilan yang bersifat tetap yang kemudian dijadikan refe- rensi bagi hakim lain dalam memeriksa perkara serupa di kemudian hari. Pengertian inilah yang diadopsi ke da- lam sistem hukum Indonesia. 176
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Seperti dikemukakan di atas, tidak semua putusan pengadilan dapat menjadi atau dianggap sebagai yuris- prudensi. Dalam sistem hukum Indonesia, dipersyarat- kan bahwa putusan pengadilan itu (i) harus sudah meru- pakan putusan yang berkekuatan hukum tetap (inkracht van gewijs), (ii) dinilai baik dalam arti memang meng- hasilkan keadilan bagi pihak-pihak bersangkutan, (iii) putusan yang harus sudah berulang beberapa kali atau dilakukan dengan pola yang sama di beberapa tempat terpisah, (iv) norma yang terkandung di dalamnya me- mang tidak terdapat dalam peraturan tertulis yang ber- laku, atau kalaupun ada tidak begitu jelas, dan (v) putu- san itu dinilai telah memenuhi syarat sebagai yurispru- densi dan direkomendasikan oleh tim eksaminasi atau tim penilai tersendiri yang dibentuk oleh Mahkamah Agung atau Mahkamah Konstitusi untuk menjadi yuris- prudensi yang bersifat tetap. Untuk diakui sebagai yurisprudensi yang bersifat tetap, putusan pengadilan harus memenuhi kelima per- syaratan tersebut secara kumulatif.249 Namun demikian, sekali putusan pengadilan itu benar-benar telah diang- gap sebagai yurisprudensi, maka bagi para hakim di pe- ngadilan, statusnya dianggap sebagai salah satu sumber hukum yang mengikat seperti halnya undang-undang. 5) Konvensi Ketatanegaraan Sumber selanjutnya adalah konvensi ketatanegara- an atau constitutional conventions atau kadang-kadang disebut juga conventions of the constitution.250 Konvensi 249 Bandingkan dengan Ahmad Kamil dan M. Fauzan, Kaidah-Kaidah Yurisprudensi, (Jakarta: Prenada Media, 2004), hal.11-12. Baca juga Yuris- prudensi dalam Perspektif Pembangunan Hukum Administrasi Negara, (Ja- karta: Mahkamah Agung, 1995). 250 Hal tersebut misalnya dikemukan oleh A.V. Dicey dan kemudian diikuti oleh banyak sarjana Inggris lainnya, seperti misalnya John Alder yang me- nyebutnya dengan istilah conventions of the constitution. 177 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I tidak identik dengan kebiasaan. Dengan demikian, kon- vensi ketatanegaraan juga tidak identik dengan kebiasa- an ketatanegaraan. Kebiasaan menuntut adanya perula- ngan yang teratur, sedangkan konvensi tidak selalu harus didasarkan atas perulangan. Konvensi ketatanegaraan (the conventions of the constitution) dapat berbentuk kebiasaan, dapat pula berbentuk praktik-praktik (prac- tices) ataupun constitutional usages. Terhadap hal ini, yang penting adalah bahwa kebiasaan, kelaziman, dan praktik yang harus dilakukan dalam proses penyelengga- raan negara, meskipun tidak tertulis, dianggap baik dan berguna dalam penyelenggaraan negara menurut un- dang-undang dasar. Oleh karena itu, meskipun tidak di- dasarkan atas ketentuan konstitusi tertulis, hal itu tetap dinilai penting secara konstitusional (constitutionally meaningful). Oleh sebab itu, konvensi ketatanegaraan atau kebiasaan ketatanegaraan semacam itu dianggap harus ditaati sebagai konstitusi juga, yaitu sebagai konstitusi yang tidak tertulis. Tentu, konvensi atau kebiasaan itu sendiri dapat saja diubah. Cara mengubahnya tidak sesulit jika dibandingkan dengan konstitusi yang tertulis. Konvensi ketatanegaraan ataupun kebiasaan ketatane- garaan dapat saja diubah dengan melakukan penyim- pangan yang dianggap perlu sebagai konvensi baru yang untuk selanjutnya, setelah dilakukan berulang-ulang, menjadi kebiasaan yang baru pula. Seperti diuraikan di atas, dalam praktik ketatane- garaan Inggris, sebagian besar konvensi ketatanegaraan mengatur hubungan antar cabang-cabang kekuasaan pe- merintahan pusat (central government), khususnya me- ngatur (i) the relationship between the monarch, minis- ters, and parliament, (ii) the relationship between mi- nisters among themselves, and (iii) the relationship bet- 178
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I ween ministers and civil servants. 251 Kadang-kadang konvensi berfungsi sebagai devices for adjusting the strict law to meet the changing demands of politics. Dengan begitu, kebiasan-kebiasaan ketatanegaraan itu berfungsi melancarkan jalan sehingga norma hukum dapat dijalankan dengan mulus dalam praktik. Dalam pengalaman di Inggris, seperti contoh yang telah diuraikan sebelumnya, peraturan tertulis tegas menentukan bahwa "The Queen's assent is required for a valid Act of Parliament". Dalam praktik hal itu berubah dan akhirnya berkembang sebagai konvensi yaitu bahwa The Queen must always assent to a bill. Peraturan ter- tulis juga menentukan "Parliament must meet at least every three years", tetapi kemudian berubah karena konvensi menjadi Parliament must meet annually. Peraturan tertulis di Inggris juga menentukan bahwa "The Queen constitutes the executive branch of government but cannot make law nor raise taxes except through an Act of Parliament". Tetapi dalam praktik, hal tersebut berubah akibat adanya konvensi sehingga menjadi beberapa norma, yaitu: (a) The Queen acts only on the advice of Ministers; (b) The cabinet is collectively responsible to Parliament for the conduct of the govern- ment, (c) Ministers are individually responsbile to Par- liament for the conduct of their departments; (d) Legis- lation involving taxation and public expenditure can be introduced only by ministers; (e) Executive powers are exercised through ministers, who are collectively and individually responsible to Parliament. Contoh lain lagi adalah bahwa peraturan tertulis menentukan "The Queen appoints and dismisses minis- ters" tetapi dalam praktik berubah oleh konvensi menja- di (i) The Queen must appoint as Prime Minister the person who can command the support of a majority of 251 Alder, Op. Cit., hal. 26-27. 179 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I the House of Commons - nowadays an elected party leader, (ii) The Queen must appoint and dismiss the per- sons nominated by the Prime Minister all of whom must usually the Members of Parliament and most members of the House of Commons, dan (iii) The government must resign if defeated on a vote of confidence in the House of Commons.252 Di Indonesia juga dapat ditemukan banyak konven- si ketatanegaraan yang dipraktikkan sejak dulu sampai sekarang. Umpamanya, adanya kebiasaan penyeleng- garaan kegiatan Pidato Kenegaraan Presiden pada Rapat Paripurna DPR-RI tanggal 16 Agustus setiap tahun, baik yang berlaku sejak awal masa pemerintahan Presiden Soeharto maupun yang berlaku sampai dengan sekarang. Di masa pemerintahan Presiden Soekarno, pidato kene- garaan semacam itu dilaksanakan langsung di hadapan rakyat di depan Istana Merdeka pada setiap tanggal 17 Agustus, sekaligus dalam rangka perayaan hari kemer- dekaan. Pidato Presiden Soekarno di depan istana ter- sebut biasanya disebut sebagai "Amanat 17 Agustus". Beberapa sarjana dan juga Presiden Soekarno sendiri menyatakan bahwa pidatonya itu merupakan bentuk per- tanggungjawabannya sebagai Pemimpin Besar Revolusi, bukan sebagai Presiden. Namun, setelah masa Orde Baru, pidato kenegara- an tersebut diubah menjadi pidato kenegaraan di depan rapat paripurna DPR-RI, dan fungsinya dikaitkan de- ngan penyampaian nota keuangan dalam rangka ranca- ngan APBN oleh Presiden kepada DPR-RI. Dengan demi- kian, fungsi Pidato Presiden tersebut berubah menjadi pidato yang bersifat lebih teknis, dan bukan lagi sebagai pidato yang bersifat simbolik dan sekaligus kerakyatan, sehingga tepat disebut sebagai Pidato Kenegaraan yang 252 Ibid. hal. 27-28. 180
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I diadakan khusus satu kali dalam setiap tahun dalam rangka perayaan hari kemerdekaan. Hal ini diteruskan sampai sekarang, sehingga timbul persoalan mengenai keterlibatan Dewan Perwaki- lan Daerah setelah terbentuk sebagai lembaga negara yang tersendiri di samping Dewan Perwakilan Rakyat. Namun, untuk mengatasi hal itu, diadakan pengaturan sehingga Presiden juga dijadwalkan menyampaikan pi- dato kenegaraan yang tersendiri di hadapan Dewan Per- wakilan Daerah, yaitu pada setiap akhir bulan Agustus. Pidato di depan DPD tersebut juga dimanfaatkan untuk menyampaikan keterangan pemerintah mengenai APBN, khususnya yang berkaitan dengan kepentingan daerah- daerah di seluruh Indonesia. 6) Doktrin Ilmu Hukum (ius comminis opinio docto- rum) Doktrin ilmu pengetahuan hukum juga dapat dija- dikan sumber hukum (the source of law), karena penda- pat seorang ilmuwan yang mempunyai otoritas dan kre- dibilitas dapat dijadikan rujukan yang mengikat dalam membuat keputusan hukum. Fatwa atau legal opinion merupakan pendapat hukum yang tidak mengikat. Pen- dapat hukum itu dapat diajukan oleh ilmuwan hukum mengenai sesuatu persoalan atau oleh lembaga negara resmi, seperti Mahkamah Agung, asalkan pengaturan mengenai hal itu memang tidak terdapat dalam pera- turan tertulis yang berlaku. Dalam hal demikian, maka pendapat hukum (legal opinion) itu dapat dijadikan ru- jukan dalam membuat keputusan asalkan memenuhi beberapa persyaratan. Persyaratan dimaksud adalah bahwa (i) ilmuwan yang bersangkutan dikenal dan diakui luas sebagai ilmu- wan yang memiliki otoritas di bidangnya dan mempu- nyai integritas yang dapat dipercaya; (ii) terhadap perso- alan yang bersangkutan memang tidak ditemukan dalam 181 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I peraturan tertulis yang berlaku; (iii) pendapat hukum dimaksud telah diakui keunggulannya dan diterima oleh umum, khususnya di kalangan sesama ilmuwan. Dengan kata lain, pendapat yang bersangkutan sudah menjadi ius comminis opinion doctorum atau sudah menjadi prinsip atau pendapat ilmiah yang diterima oleh umum 7) Hukum Internasional Hukum publik internasional secara umum diang- gap juga menjadi sumber hukum tata negara. Meskipun sama-sama menjadikan negara selaku subjek hukum se- bagai objek kajiannya, antara hukum tata negara (consti- tutional law) dengan hukum internasional publik (Inter- national public law) jelas dapat dibedakan satu sama lain. Hukum tata negara melihat negara dari segi inter- nalnya, sedangkan hukum internasional melihat negara dari hubungan eksternalnya dengan subyek-subyek nega- ra lain. 3. Contoh Sumber Hukum Tata Negara Inggris Sebagai perbandingan dapat dikemukakan di sini pendapat A.W. Bradley dan K.D. Ewing mengenai sum- ber hukum tata negara Inggris (the sources of consti- tutional law in Britain) yang menurutnya sama saja de- ngan sumber hukum pada umumnya. Perbandingan ini penting, karena berbeda dengan negara-negara lain, Ing- gris dikenal tidak memiliki naskah undang-undang dasar yang bersifat tertulis dalam arti terkodifikasi dalam satu naskah. Menurut kedua sarjana Inggris ini: "In the absence of a written constitution, the two main sources of constitutional law are the same as those of law in general, namely: (a) legislation (or enacted law), and (b) judicial precedent (or case law). 253 253 Bradley and Ewing, Op Cit., hal 12-13. 182
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Untuk lebih jelasnya, keduanya dapat dielaborasi- kan sebagai berikut: a. Legislation (Enacted Law) Sumber hukum pertama adalah peraturan perun- dang-undangan tertulis, termasuk acts of Parliament, peraturan-peraturan tertulis yang ditetapkan oleh peme- rintah, dan peraturan-peraturan yang ditetapkan oleh lembaga-lembaga lainnya yang mendapat delegasi kewe- nangan regulasi dari parlemen. Oleh karena Inggris tidak memiliki naskah undang-undang dasar tertulis yang ter- sendiri, maka sejak dulu sampai sekarang cukup banyak undang-undang yang disahkan oleh parlemen yang ber- hubungan dengan sistem penyelenggaraan pemerin- tahan. Mengenai hal ini yang dianggap paling penting di antaranya adalah: 1) Magna Charta Magna Charta dianugerahkan oleh Raja John pada tahun 1215 di Runnymede kepada the nobles, dan dalam berbagai bentuknya dengan persetujuan parlemen Ing- gris dikonfirmasi oleh raja-raja berikutnya. Magna Char- ta muncul dalam Statute Book yang dikonfirmasi oleh Raja Edward I pada tahun 1297. Pentingnya piagam atau charter ini adalah di dalamnya terdapat statement of grievances yang dirumuskan atas nama sebagian besar komunitas rakyat which the king undertook to redress. Piagam Magna Charta ini juga merumuskan hak-hak bagi berbagai kelas masyarakat abad pertengahan itu se- suai dengan kebutuhan mereka masing-masing. Gereja diharuskan untuk bebas, London dan kota-kota lainnya harus menikmati kebebasan dan adat kebiasaannya ma- sing-masing, dan para pedagang tidak boleh dipaksa un- tuk membayar pajak yang tidak adil. 183 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Walaupun peradilan dengan sistem juri dan dengan the writ of habeas corpus dipengaruhi oleh sumber-sum- ber tradisi yang lain, Chapter 29 Magna Charta menya- takan bahwa "no man should be punished except by the judgement of his peers or the law of the land and that to none should justice be denied". Ketentuan ini mencer- minkan protes melawan hukuman yang sewenang-we- nang dan pembatasan terhadap peradilan yang fair (fair trial), serta sistem hukum yang adil (just legal system). Sekarang, beberapa ketentuan Magna Charta itu masih terdapat dalam Statute Book tetapi telah diubah dengan sebutan the nearest approach to an irrepealable "funda- mental statute" that England has ever had.254 2) Petition of Right Dokumen atau naskah lain yang juga diundangkan oleh Parlemen Inggris pada era konflik konstitusional berikutnya adalah Petition of Right pada 1628, yang di- tuangkan dalam Statute Book pada bagian 3 Car 1 c 1.255 Petisi ini mengandung protes melawan kebijakan per- pajakan yang diterapkan tanpa didasarkan atas persetu- juan parlemen, pemenjaraan yang semena-mena, pene- rapan keadaan darurat militer di masa damai, dan pe- maksaan kebijakan penginapan bagi tentara di tempat- tempat sipil (private persons). Terhadap protes-protes itu, Raja akhirnya menyerah, meskipun akibat selan- jutnya dari konsesi yang diberikan itu diperlemah lagi oleh pandangan Charles I yang menyatakan bahwa hak prerogatifnya sendiri masih tetap tidak terhapus. 254 Pollock and Maitland, History of English Law, Vol. 1, hal. 173; juga dalam R vs. Home Industry, ex Phansopkar, 1976, QB 606; R vs. Foreign Secretary, ex Bancoult, 2001, QB 1067; dan A. Tomkins, 2001, PL. 571. 255 Halsbury's Statutes, Vol. 10, hal. 26. Lihat juga Bradley and Ewing, Op. Cit., hal.13, ft. 10. 184
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I 3) Bill of Right and Claim of Right Revolusi Kemenangan tahun 1688 atau The glo- rious revolution of 1688 menyebabkan jatuhnya James II of England dan James VII of Scotland dari singgasana- nya, dan dipulihkannya kekuasaan monarki di kedua ke- rajaan itu sesuai dengan syarat-syarat yang ditentukan oleh masing-masing parlemen Inggris dan Skotlandia. Di Inggris, yang menyetujui The Bill of Rights itu adalah House of Lords dan sisa-sisa anggota parlemen terakhir masa Charles II pada tahun 1689 yang selanjutnya di- konfirmasi oleh parlemen yang terbentuk sesudah revo- lusi.256 Hal inilah yang selanjutnya menjadi landasan bagi konstitusionalisme modern Inggris dengan meninggal- kan klaim yang biasa dikenal dengan the extravagant claims of the Stuarts to rule by prerogative right. 4) The Acts of Settlement Undang-undang Pemukiman Tahun 1700 ini diun- dangkan oleh parlemen Inggris, tidak saja menyediakan mekanisme suksesi ke singgasana, tetapi juga menam- bahkan berbagai ketentuan penting yang bersifat kom- plementer terhadap naskah Bill of Rights. The Bill of Rights dan The Acts of Settlement tersebut menandai kemenangan parlemen atas tuntutan atau klaim Raja untuk memerintah menurut prinsip hak prerogatif yang bersifat mutlak.257 Sebagai contoh, dalam Acts of Sett- lement ini ditentukan bahwa: "That shosoever shall hereafter come to the possession of this crown shall join in communion with the Church of England as by law established. That in case the crown and imperial dignity of this realm shall hereafter come to any person, not being a native of this kingdom of England, this nation be not obliged to engage in any 256 Ibid., hal. 14. 257 Ibid., hal. 15. 185 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I war for the defence of any dominions or territories which do not belong to the crown of England, without consent of Parliament. That no person who has an office or place of profit under the King or receives a pension from the crown shall be capable of serving as a member of the House of Commons." "That ... judges' commissions be made 'quamdiu se bene gesserint' [so long as they are of good behaviour], and their salaries ascertained and established, but upon the address of both Houses of Parliament it may be lawful to remove them. That no pardon under the great seal of England be pleadable to an impeachment by the Com- mons in Parliament".258 5) Other Statutes of Constitutional Importance Di samping itu, banyak lagi undang-undang lain yang dalam sistem ketatanegaraan Inggris dianggap mempunyai constitutional importance karena diakui se- bagai bagian dari pengertian hukum tata negara Inggris dalam arti yang luas. Untuk menyebut beberapa di anta- ranya yaitu the Act of Union with Scotland tahun 1707, the Act of Union of Ireland, the Parliament Act tahun 1911 dan tahun 1949, the Crown Proceedings Act tahun 1947, the European Communities Act tahun 1972, the British Nationality Act tahun 1981, dan the Public Order Act tahun 1986. Selain itu, dalam beberapa tahun ter- akhir ini, terdapat pula beberapa undang-undang baru yang disahkan antara tahun 1997 sampai dengan tahun 2000. Misalnya, dapat dikemukakan di sini adalah the Scotland Act tahun 1998, the Human Rights Act tahun 1998, dan the House of Lords Act tahun 1999, serta undang-undang anti-terorisme atau the Terrorism Act tahun 2000. Sekiranya Inggris memiliki naskah undang-undang dasar tertulis, tentulah materi-materi undang-undang 258 Ibid., hal. 40. 186
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I tersebut di atas seharusnya tercantum dalam naskah un- dang-undang dasar, sehingga untuk mengadopsikannya memerlukan perubahan-perubahan naskah undang-un- dang dasar sebagaimana mestinya. Oleh karena itu, dikatakan oleh A.W. Bradley dan K.D. Ewing: ".... in two respects a distinction is sometimes drawn between constitutional and other legislation. First, the House of Commons may refer Bills of constitutional significance for detailed consideration to a committee of the whole House rather than to a standing committee of the House, but not all Bills of constitutional signi- ficance are treated in this way. Second, by the doctrine of implied repeal, a later Act, however, in the case of some statutes of special significance, the courts are sometimes reluctant to hold that they have been over- riden by a later Act. Under this category might come such Acts as the Bill of Rights 1689, the Acts of Union with Scotland and Ireland, the European Communities Act 1972, and the Human Rights Act 1998".259 Seperti dikatakan oleh Lord Wilberforce, seorang hakim senior Inggris: "In strict law there may be no difference in status ... as between one Act of Parliament and another, but I con- fess to some reluctance in holding that an Act of such constitutional significance as the Union with Ireland Act is subject to the doctrine of implied repeal or of obsolescence".260 Dengan doktrin implied repeal itu berarti terjadi penghapusan secara diam-diam, sedangkan dengan dok- trin obsolescence berarti terjadi proses penataan alamiah yang menyebabkannya tidak terpakai lagi. Apalagi, mes- kipun tidak dipersyaratkan, kebiasaan praktik penye- 259 Ibid. 260 Lord Wilberforce, Report by the Committee of Privileges on the Petition of the Irish Peers, 1966, HL. 53, hal. 16. 187 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I lenggaraan referendum apabila muncul usulan untuk melakukan perubahan ketentuan konstitusional tertentu telah pula dikembangkan sejak tahun 1973. b. Judicial Precedent (Case Law) Sumber utama lainnya dari rule of law di Inggris dapat ditemukan dalam berbagai putusan pengadilan yang lebih tinggi atau pengadilan terdahulu. Putusan- putusan pengadilan dimaksud dapat ditemukan dalam bentuk laporan-laporan resmi (law reports) ataupun berita-berita negara sebagai tempat penuangan dan pem- beritaan resmi adanya putusan pengadilan yang telah berkekuatan hukum tetap (in kracht van gewijs). Di bawah doktrin preseden atau stare decisis,261 putusan- putusan tersebut bersifat mengikat bagi pengadilan-pe- ngadilan di bawahnya ataupun bagi pengadilan-pengadi- lan yang terkemudian.262 c. The Common Law Secara harfiah, yang dimaksud dengan common law itu adalah hukum kebiasaan, yaitu terdiri atas the laws and customs yang sejak dahulu kala diakui sebagai hukum oleh para hakim dalam mengadili suatu perkara tertentu yang diajukan kepada mereka. Dalam berbagai laporan resmi mengenai hal ini, dapat ditemukan ber- bagai kasus hukum yang berkaitan dengan the preroga- tives of the Crown, the remedies of the subject against illegal acts by public authorities and officials, and the writ of habeas corpus, yang dalam hukum Inggris melin- dungi kebebasan warga negara dari tindakan pemasu- ngan dan pengekangan yang melanggar hukum. 261 Dengan doktrin stare decisis ini berarti bahwa adalah tugas pengadilan untuk mengamati dan memperhatikan kasus-kasus terdahulu yang telah dipu- tus. 262 Cross and Harris, "Precedent in English Law", dalam Bradley and Ewing, Op. Cit., hal. 16. 188
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Sebagai contoh, dalam putusan Entick vs Carring- ton ditentukan bahwa Secretary of State tidak mempu- nyai kekuasaan untuk mengeluarkan general warrants for the arrest and search of those publishing seditious papers, dan pada kasus Burmah Oil Co. vs Lord Advo- cate yang menentukan bahwa kerajaan harus membayar ganti rugi atas subjek kekayaan yang diambil dalam rangka pelaksanaan kewenangan prerogatifnya. Contoh kasus lainnya yaitu Conway vs Rimmer yang menen- tukan bahwa pengadilan mempunyai kewenangan untuk memerintahkan pengadaan atau pembuatan dokumen dalam rangka pembuktian untuk mana hak-hak keu- tamaan kerajaan diklaim oleh kementerian dalam negeri atau Home Secretary. Demikian pula dalam kasus M vs Home Office yang menentukan bahwa Home Secretary telah melakukan tindakan penghinaan terhadap pengadi- lan (contempt of court) dengan tidak mematuhi perintah hakim untuk membawa seorang guru berkebangsaan Zaire kembali ke Inggris. Semua putusan-putusan dalam kasus-kasus ter- sebut di atas, dibuat oleh para hakim yang dikenal luas tergolong paling senior di Inggris. Putusan-putusan ter- sebut mengandung norma aturan yang sangat penting di lapangan hukum publik, yang tidak mungkin akan di- tetapkan sebagai norma hukum oleh parlemen. Dengan tidak adanya naskah undang-undang dasar tertulis, putusan-putusan ini justru menyediakan apa yang dise- but pondasi hukum bagi konstitusionalisme Inggris (the legal foundations of British constitutionalism).263 Meski- pun demikian, putusan-putusan tersebut tidak dapat dikatakan mengikat sepanjang waktu, karena putusan- putusan itu juga dapat dikesampingkan atau diubah oleh 263 Lihat Allan, Law, Liberty and Justice, chs 1, hal. 4. Lihat juga S. Sedley, dalam Richardson and Genn (eds), Administrative Law and Government Action, ch 2, 1994, 110 LQR 270. 189 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I parlemen, bahkan dapat pula diubah secara retros- pektif.264 d. Interpretation of the Statute Law Pengadilan tidak berwenang untuk memutus atau menentukan keberlakuan undang-undang buatan parle- men (Acts of Parliament).265 Artinya, hakim di Inggris tidak diperkenankan melakukan pengujian konstitusio- nalitas atas undang-undang (judicial review). Penga- dilan hanya berwenang menguji peraturan yang lebih rendah daripada undang-undang (judicial review on the legality of regulations). Di samping itu, pengadilan Ing- gris juga mempunyai kewenangan untuk menafsirkan peraturan perundang-undangan dalam hal pengertian dari suatu undang-undang yang bersangkutan sedang di- perselisihkan. Persoalan-persoalan penting mengenai hukum publik dapat timbul dari penafsiran terhadap undang-undang sebagaimana terlihat dari 2 (dua) putu- san House Lords baru-baru ini. Dalam putusan pertama, House of Lords menen- tukan bahwa menurut Undang-undang tentang Hak Asasi Manusia (the Human Rights Act) tahun 1998, se- seorang yang terbukti bersalah di pengadilan sebelum berlakunya undang-undang, dan mereka yang terbukti bersalah setelah berlakunya undang-undang tersebut, tidak dapat mengajukan permohonan bahwa haknya me- nurut undang-undang ini telah dilanggar.266 Sedangkan dalam putusan yang kedua, Menteri Lingkungan Hidup (the Environment Secretary), ber- dasarkan undang-undang tahun 1985, mempunyai ke- kuasaan yang luas untuk melindungi penghuni dari ke- 264 Lihat "The War Damage Act" tahun 1965, reversed the Burmah Oil Decision seperti tersebut di atas. 265 A.W. Bradley and K.D. Ewing, Op. Cit., hal. 17. 266 R vs Lambert, 2001, 3 All ER 577; Cf. R vs Kansal No. 2, 2002, 1 All ER, hal. 257. 190
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I naikan harga sewa yang dihasilkan oleh putusan penga- dilan mengenai sewa; para tuan tanah atau rumah mengklaim bahwa kekuasaan hanya dapat digunakan se- bagai ukuran menghadapi inflasi. Dalam menaati aturan- aturan tersebut, para petinggi hukum membahas pende- katan pengadilan dalam memutus makna undang-un- dang tahun 1958 itu. Seperti dikemukakan oleh Lord Bingham, "the overriding aim... must always be to give effect to the intention of Parliament as expressed in the words used".267 Menurut Lord Nicholls: "The task of the court is often said to be to ascertain the intention of Parliament expressed in the language under consideration. This is correct and may be helpful, so long as it is remembered that the 'intention of Parlia- ment' is an objective concept, not subjective. The phrase is a shorthand reference to the intention which the court reasonably imputes to Parliament in respect of the lan- guage used. It is not the subjective intention of the minister or other persons who promoted the legislation. Nor is it the subjective intention of the draftsman, or of individual members or even of a majority of individual members of either House". 268 Lord Nicholls menerangkan bahwa dalam mencari makna kata-kata yang dipakai oleh Parlemen, pengadilan menggunakan prinsip-prinsip baku dalam penafsiran sebagai pedoman. Jika diperlukan, pengadilan juga akan menggunakan dukungan internal (internal aids) yang ditemukan dalam bagian lainnya dari undang-undang yang bersangkutan ataupun dukungan eksternal (exter- nal aids) seperti bahan-bahan dari luar undang-undang untuk mengidentifikasikan penyakit (the mischief) yang ingin disembuhkan atau dipulihkan oleh undang-un- 267 R vs Environment Secretary, ex p Spath Holme Ltd, 2001, 2 AC 349, 388. 268 Ibid., 396, hal.17. 191 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I dang, dan tujuan yang hendak dicapai oleh proses legis- lasinya. Dikarenakan sebagian besar kekuasaan pemerin- tahan berasal dari peraturan tertulis atau undang-un- dang, maka hukum buatan hakim (judge-made law) yang bersumber dari penafsiran terhadap peraturan ter- tulis (interpretation of statutes) menjadi sangat penting dalam hukum administrasi negara. Prinsip-prinsip atau pra-anggapan (presumptions) dalam penafsiran pera- turan perundang-undangan yang diterapkan oleh penga- dilan adalah jarang bersifat konklusif, dan malah ka- dang-kadang menunjuk kepada pengertian yang berke- balikan arah. 269 Tugas pengadilan dalam menemukan pengertian atau akibat dari perkataan yang dipilih oleh parlemen memerlukan analisis tekstual atas perundang- undangan yang bersangkutan. Akan tetapi, jika kebijakan atau tujuan suatu undang-undang dapat ditentukan, sangat mungkin untuk memberikan penafsiran yang konsisten dengan hal itu. Sebelumnya, ada aturan yang melarang pengadilan untuk melihat catatan atau risalah perdebatan di par- lemen. Akan tetapi, pada tahun 1992, House of Lords memperbaiki ketentuan ini. Sekarang, pengadilan diper- bolehkan menggunakan dokumen-dokumen yang dise- but the Hansard itu sebagai alat bantu untuk melakukan konstruksi (statutory construction) apabila suatu un- dang-undang atau ketentuan dalam undang-undang yang bersangkutan bersifat ambiguous atau tidak jelas. Hal tersebut dilakukan karena dokumen-dokumen oten- tik yang terdapat dalam arsip parlemen justru berisi per- nyataan-pernyataan yang sangat jelas dari seorang men- 269 Lihat Marshall, Constitutional Theory, ch. 4; Cross, Statutory Interpretation; Bennion, Statutory Interpretation. 192
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I teri atau para anggota parlemen yang mengusung ide rancangan undang-undang yang bersangkutan.270 Dalam penafsiran konstitusi dan peraturan perun- dang-undangan, pra-anggapan tertentu mempunyai arti konstitusional yang sangat penting (constitutional im- portance). Atas dasar pra-anggapan tersebut, banyak undang-undang yang dapat dikatakan tidak mengikat bagi pemerintah pusat. Hal tersebut dikarenakan bahwa mahkota kerajaan Inggris diasumsikan tidak terikat oleh undang-undang, kecuali jika hal itu secara eksplisit dinyatakan berlaku atau dianggap perlu diberlakukan secara diam-diam (necessarily implied). 4. Sumber Hukum Primer, Sekunder, dan Tertier Dalam penelitian hukum dikenal pula adanya istilah sumber primer, sekunder, dan tertier. Pengertian sumber di sini lebih konkrit sifatnya, yaitu sumber fisik dari mana suatu norma hukum (norm) dikutip atau diambil untuk diterapkan dalam menilai sesuatu fakta (feit). Pengertian sumber dalam arti demikian pada umumnya dianggap penting, baik dalam dunia teori maupun praktik, untuk menjamin bahwa pengutipan norma dilakukan dengan benar. Kualifikasi sumber hukum itu menjadi penting untuk menentukan derajat keterpercayaan atau tingkat kebenaran referensi atau perujukannya. Oleh sebab itu, kategori sumbernya dibe- dakan antara sumber primer yang mempunyai nilai keterpercayaan paling tinggi, karena sifatnya yang lang- sung dengan sumber sekunder melalui perantara. Demi- kian pula dengan sumber yang tingkat keterpercaya- annya paling rendah, yaitu sumber tertier dengan lebih banyak perantara. 270 Pepper vs Freemans plc, 1989, AC 66. Ibid., hal. 18. 193 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Misalnya, jika seseorang ingin mengutip susuatu pasal undang-undang dalam tulisannya, maka ia dapat (i) mengutip bunyi pasal tersebut dari buku atau tulisan orang lain yang sudah lebih dulu mengulas atau mem- bahas pasal undang-undang yang bersangkutan; (ii) mengutip bunyi pasal itu dari berita koran atau majalah; (iii) mengutip bunyi pasal itu dari buku undang-undang terbitan penerbit swasta; (iv) mengutip bunyi pasal itu dari kumpulan undang-undang yang diterbitkan oleh lembaga negara atau instansi pemerintah yang bersang- kutan dengan undang-undang itu; atau (v) mengutip bunyi pasal undang-undang itu dari terbitan resmi Lem- baran Negara Republik Indonesia. Dari kelima cara me- ngutip tersebut, yang bersifat resmi dan dapat diper- tanggungjawabkan secara ilmiah adalah yang terakhir, yaitu pengutipan dari terbitan resmi Lembaran Negara Republik Indonesia. Di samping bahwa sumber resmi itulah yang dinilai dapat dipertanggungjawabkan kebenarannya secara il- miah, sumber resmi itu juga merupakan jaminan keabsa- han pengutipan itu secara hukum. Artinya, ketentuan mengenai pengutipan tersebut berlaku tidak saja di du- nia ilmiah, tetapi juga haruslah dijadikan standar dalam praktik penerapan norma hukum itu di pengadilan dan lembaga-lembaga pembuat keputusan hukum lainnya. Apabila pengutipan suatu norma hukum tidak dilakukan dari sumber resminya, maka dengan sendirinya hal itu dapat dianggap tidak benar secara ilmiah, dan sekaligus tidak "sah" secara hukum. Kita tidak dapat membenar- kan seorang hakim membuat putusan dengan mengutip suatu pasal undang-undang dari sumber koran atau dari sumber buku terbitan swasta yang tidak dapat dipertang- gungjawabkan ketepatan redaksionalnya secara hukum. Demikian pula dengan calon sarjana hukum S1, S2, dan S3, dalam menulis skripsi, tesis, dan disertasi, tidak da- pat dibenarkan mengutip sesuatu bunyi pasal undang- 194
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I undang atau peraturan perundang-undangan lainnya da- ri sumber yang tidak resmi. Sumber resmi itu adalah Lembaran Negara, Tambahan Lembaran Negara, dan Berita Negara, serta Tambahan Berita Negara, tergantung bentuk hukum per- aturan perundang-undangan yang bersangkutan yang ditentukan berdasarkan peraturan yang berlaku. Ada peraturan yang pengundangannya dilakukan dengan penerbitannya dalam Lembaran Negara, Tambahan Lembaran Negara, Berita Negara, atau Tambahan Berita Negara. Selain dari keempat sumber tersebut, ada pula sumber-sumber lain seperti risalah-risalah rapat dan sidang yang berkaitan dengan penyusunan, perumusan, perdebatan, dan pengesahan peraturan perundang- undangan itu sebagai keseluruhan atau bunyi ketentuan- ketentuan hukum tertentu yang terdapat dalam pera- turan perundang-undangan yang bersangkutan yang me- mang dipersoalkan. Dokumen-dokumen tersebut bernilai resmi dan otentik, serta berisi fakta-fakta historis yang dapat dijadi- kan dasar rujukan dalam memahami pengertian sesuatu norma hukum yang tertulis dalam teks resmi. Fungsinya tiada lain untuk menjamin agar produk peraturan perun- dang-undangan yang bersangkutan dapat dijadikan alat bukti (bewijsbaar) dan menjamin stabiliteit sistem hu- kum karena adanya kepastian mengenai kesatuan sistem referensi hukum. Semua dokumen tersebut biasanya ter- dapat dalam arsip-arsip lembaga negara atau lembaga pemerintah yang bersangkutan dengan hal itu, dan wajib dipelihara dan disimpan dengan sebaik-baiknya. Dengan sistem penyimpanan (filing) atau kearsiapan yang tepat dan benar, dimensi availability (ketersediaan), reliabi- lity (keterpercayaan), dan legality (keabsahan) dari ar- sip-arsip hukum dimaksud benar-benar dapat terjamin dengan sebaik-baiknya. 195 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Selain dari sumber-sumber yang bersifat resmi ter- sebut, maka sumber-sumber lainnya haruslah dinilai tidak resmi. Seperti yang tergambar dalam keempat contoh pengutipan tersebut di atas, dapat dikatakan bah- wa pengutipan model pertama, kedua, ketiga, dan keem- pat sama-sama tidak dapat dipertanggungjawabkan seca- ra hukum dan ilmiah. Apabila dinilai dari tingkat keter- percayaannya dan jarak atau jumlah lapisan perantara dari media sumbernya yang resmi, maka yang dapat dikatakan paling dekat adalah pengutipan dari sumber buku terbitan instansi resmi. Misalnya, himpunan pera- turan perundang-undangan tentang partai politik dan pemilihan umum dikumpulkan dan diterbitkan oleh Ko- misi Pemilihan Umum dengan misalnya mengutipnya langsung dari sumber Lembaran Negara, Tambahan Lembaran Negara, Berita Negara, dan Tambahan Berita Negara. Buku kumpulan peraturan perundang-undangan terbitan Komisi Pemilihan Umum ini dapat dianggap sebagai sumber sekunder, karena fungsinya sebagai pe- rantara satu lapis ke sumber resminya tersebut. Akan tetapi, teknik pengutipan model pertama dari buku atau tulisan orang lain, model kedua dari berita koran atau majalah, dan model ketiga dari buku-buku undang-undang terbitan penerbitan swasta, tidak dapat dikategorikan sebagai sumber sekunder, apalagi sumber primer. Sering terjadi, naskah undang-undang yang di- terbitkan oleh penerbit swasta terdapat kesalahan ketik atau kesalahan tanda baca, ataupun penulisan huruf besar menjadi kecil dan huruf kecil menjadi besar, yang dalam hukum semua itu mempunyai arti dan pengaruh yang sangat besar dalam penafsiran untuk pelaksana- annya. Apalagi pengutipan yang dilakukan di berbagai media koran dan majalah, yang karena waktu dan ruang yang terbatas, seringkali salah dalam pengutipan, sehing- ga sangatlah berbahaya untuk diandalkan sebagai sum- ber rujukan normatif. 196
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Oleh karena itu, menurut saya, 3 (tiga) teknik pengutipan pertama tersebut hanya mungkin dikategori- kan sebagai sumber tertier yang sifatnya hanya menun- jang dan memudahkan orang membaca peraturan per- undang-undangan. Akan tetapi, jika sampai kepada ke- perluan untuk penulisan yang bersifat resmi, maka pengutipannya harus langsung diambil dari sumber pri- mer tersebut.271 Penulisan resmi itu dapat berupa penu- lisan ilmiah, yaitu (i) karya ilmiah resmi seperti skripsi, tesis, dan disertasi, (ii) laporan penelitian ilmiah, (iii) buku ilmiah yang bersifat standar, (iv) buku-buku teks ilmiah yang baku, (v) keputusan administratif, (vi) kete- tapan pengadilan, dan (vii) putusan pengadilan. B. Sumber Hukum Tata Negara Indonesia 1. Sumber Materiel dan Formil Pandangan hidup bangsa Indonesia terangkum dalam perumusan sila-sila Pancasila yang dijadikan fal- safah hidup bernegara berdasarkan UUD 1945. Sebagai pandangan hidup bangsa dan falsafah bernegara, Panca- sila itu merupakan sumber hukum dalam arti materiel yang tidak saja menjiwai, tetapi bahkan harus dilaksana- kan dan tercermin oleh dan dalam setiap peraturan hukum Indonesia. Oleh karena itu, hukum Indonesia haruslah berketuhanan Yang Maha Esa, berkemanusiaan yang adil dan beradab, merupakan faktor pemersatu bangsa, bersifat kerakyatan, dan menjamin keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. Pancasila merupa- kan alat penguji untuk setiap peraturan hukum yang ber- laku, apakah bertentangan atau tidak dengan nilai-nilai yang terkandung di dalamnya. Dengan demikian berarti 271 Lihat dan bandingkan dengan pendapat Soerjono Soekanto dalam Pengantar Penelitian Hukum, (Jakarta: UI-Press, 1986). 197 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I bahwa setiap peraturan hukum yang bertentangan de- ngan Pancasila tidak boleh berlaku. Dalam bentuk formilnya, nilai-nilai Pancasila itu tercantum dan dalam perumusan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 sebagai hukum tertulis yang tertinggi di Republik Indonesia. Namun di samping itu, sumber hukum formil itu tidak hanya ter- batas kepada yang tertulis saja. UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 hanyalah salah satu bentuk yang tertulis dari norma dasar atau hukum dasar yang bersifat tertinggi itu. Di samping hukum dasar yang tertulis da- lam naskah UUD 1945, ada pula hukum dasar atau kon- stitusi yang sifatnya tidak tertulis.272 Sumber hukum formil Hukum Tata Negara Indone- sia itu dapat dilihat pertama-tama pada Undang-Undang Dasar 1945. Undang-Undang Dasar 1945 sebagai sumber hukum, selain merupakan hukum dasar tertulis yang mengatur masalah kenegaraan, juga merupakan landasan hukum bagi ketentuan-ketentuan yang terdapat dalam peraturan-peraturan lainnya. Misalnya, Pasal 19 ayat (2) UUD 1945 menentukan bahwa "Susunan Dewan Perwaki- lan Rakyat (DPR) diatur dengan Undang-undang". Penunjukan diatur dengan Undang-undang dalam ayat ini menyebabkan Undang-Undang Dasar 1945 menjadi sum- ber hukum bagi pembentukan undang-undang yang akan mengatur tentang susunan Dewan Perwakilan Rakyat itu. Dengan demikian, dari ketentuan UUD 1945 itu mengalir peraturan-peraturan pelaksanaan yang merupakan sum- 272 Penjelasan UUD 1945 menyiratkan bahwa Undang-Undang Dasar seba- gian dari hukum dasar. Undang-Undang Dasar suatu Negara ialah hanya sebagian dari hukumnya dasar Negara. Undang-Undang Dasar itulah hukum dasar yang tertulis, sedangkan di sampingnya, berlaku juga hukum dasar yang tidak tertulis, yaitu aturan-aturan dasar yang timbul dan terpelihara dalam praktik penyelenggaraan negara meskipun tidak tertulis. 198
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I ber hukum formil pula sesuai dengan tingkatan hierarkis- nya bagi peraturan-peraturan di bawahnya masing-ma- sing.273 2. Peraturan Dasar dan Norma Dasar Seperti dikemukakan oleh O. Hood Phillips, Paul Jackson, dan Patricia Leopold dalam "The constitutional law of a state is the law relating to the constitution of that state",274 maka penting sekali untuk memahami hu- kum, negara, dan konstitusi secara bersamaan. Hukum sendiri diakui tidak mudah untuk didefinisikan. H.L.A. Hart sendiri menyatakan bahwa mengenai apa itu hukum merupakan pertanyaan yang senantiasa diajukan di sepanjang sejarah umat manusia. Menurutnya, "it is a persistent question"275 yang selalu diajukan dari waktu ke waktu. Namun demikian, di lapangan hukum tata negara, kita memusatkan perhatian hanya kepada hukum dalam konteks kenegaraan, yaitu hukum negara (state law), hukum kota (municipal law), hukum desa (village law), dan sebagainya. Dalam perspektif hukum tata negara, hukum negara (the law of a state) kita lihat sebagai hukum yang terdiri atas pedoman perilaku (rules of con- duct) yang ditetapkan oleh lembaga negara yang bertin- dak sebagai legislator atau regulator dan yang ditegakkan oleh lembaga pengadilan yang dibentuk oleh negara (duly constituted courts of the state). Tetapi di pihak lain juga berfungsi sebagai pedoman bagi organ-organ negara 273 Bandingkan mengenai sumber hukum tata negara Indonesia yang dikemukakan oleh beberapa sarjana, seperti misalnya Ni'matul Huda, Hukum Tata Negara Indonesia, RajaGrafindo Persada, 2005, Jakarta, hal. 32-37; Titik Triwulan Tutik, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara, (Jakarta: Prestasi Pustaka, 2006), hal. 13-35.; dan lain sebagainya. 274 Phillips, Jackson, and Leopold, Op. Cit., hal. 3. 275 H.L.A. Hart, Op Cit. 199 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I dalam arti yang seluas-luasnya untuk menjalankan tugas dan kewenangannya. Pada pokoknya, hukum konstitusi itu mendahului keberadaan organisasi negara,276 seperti apa yang dikata- kan oleh Thomas Paine bahwa konstitusi lebih dulu ada daripada adanya pemerintahan, karena pemerintahan justru dibentuk berdasarkan ketentuan konstitusi. Oleh karena itu, menurut Thomas Paine: "A constitution is not the act of a government, but of a people constituting a government, and a government without a constitution is power without right".277 Konstitusi bukanlah peraturan yang dibuat oleh pemerintahan, tetapi merupakan peraturan yang dibuat oleh rakyat untuk mengatur pemerintahan, dan pemerin- tahan itu sendiri tanpa konstitusi sama dengan kekuasa- an tanpa kewenangan.278 Konstitusi adalah hukum dasar, norma dasar, dan sekaligus paling tinggi kedudukannya dalam sistem ber- negara. Namun, sebagai hukum, konstitusi itu sendiri tidak selalu bersifat tertulis (schreven constitutie atau written constitution). Konstitusi yang bersifat tertulis biasa disebut undang-undang dasar sebagai konstitusi dalam arti sempit, sedangkan yang tidak tertulis meru- pakan konstitusi dalam arti yang luas. Menurut Hans Kelsen, gerund norm atau norma dasar itulah yang disebut konstitusi. Gerund norm itu dijabarkan lebih lanjut menjadi abstract norms yang selanjutnya diopera- sionalkan dengan general norms yang untuk seterusnya 276 Lihat N. MacCormick, Questioning Sovereignty, 1993, 56 MLR 1, dan C.M.G. Himsworth, 1996, 639. 277 "Rights of Man in the Complete Works of Thomas Paine", pp. 3020 dalam Allen and Thompson, Op Cit., hal. 1. 278 Ada juga sarjana yang berpendapat bahwa tidak mungkin ada suatu negara tanpa adanya konstitusi. Lihat, misalnya, Max Boli Sabon, Fungsi Ganda Konstitusi, (Bandung: PT Graviti, 1991), hal. 44. 200
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I dilaksanakan dengan keputusan-keputusan yang berisi concrete and individual norms. Bagi Hans Kelsen, pera- turan perundang-undangan berisi general and abstract norms yang tertuang dalam bentuk formal, sedangkan gerund norms tercakup dalam rumusan pengertian kon- stitusi dalam arti materiel. Konstitusi dalam arti materiel inilah yang disebut Kelsen dengan the first constitution yang mendahului the (second) constitution atau konsti- tusi dalam bentuknya yang formal tersebut. Sementara itu, Hans Nawiasky, salah seorang mu- rid Hans Kelsen, menyebut gerund norms itu dengan istilah staatsfundamentalnorms yang juga dibedakannya dari konstitusi. Tidak semua nilai-nilai yang terdapat dalam konstitusi merupakan staatsfundamental norms. Nilai-nilai yang termasuk staatsfundamentalnorm me- nurutnya hanya spirit nilai-nilai yang terkandung di dalam konstitusi itu, sedangkan norma-norma yang ter- tulis di dalam pasal-pasal undang-undang dasar terma- suk kategori abstract norms. Oleh karena itu, jika dikait- kan dengan sistem konstitusi Republik Indonesia, dapat dibedakan antara Pembukaan UUD 1945 dengan pasal- pasal UUD 1945. Bahkan, Padmo Wahyono dan Hamid S. Attamimi menyejajarkan pengertian staatsfundamentalnorm itu dengan kedudukan Pancasila sebagai dasar negara, se- dangkan pasal-pasal UUD 1945 didudukan sebagai ab- stract norms. Oleh karena itu, dalam hierarki peraturan perundang-undangan menurut Padmo Wahyono dan Hamid S. Attamimi, Pancasila itu harus ditempatkan di luar dan di atas UUD 1945. Pandangan yang demikian, sampai sekarang terus dianut oleh murid-murid Padmo Wahyono dan Hamid S. Attamimi, seperti tercermin, misalnya, dalam pandangan 201 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Maria Farida Indrati mengenai hal tersebut. 279 Pokok pikiran yang melandasi pandangan demikian tidak lain adalah stuffenbau theorie menurut versi Hans Nawiasky tersebut di atas, yang sangat berbeda dari stuffenbau theorie menurut versi Hans Kelsen. Bagi Kelsen, gerund norm itulah konstitusi, sedangkan peraturan perundang- undangan berisi general and abstract norms, sehingga Pancasila dan Pembukaan UUD 1945 tidak dapat dilihat sebagai sesuatu yang terpisah dari pasal-pasal UUD 1945 itu sendiri. Keduanya tercakup dalam pengertian UUD 1945 sebagai konstitusi yang tertulis yang berisi gerund norms. Tentu saja, di samping UUD 1945 sebagai konsti- tusi tertulis, ada pula konstitusi yang tidak tertulis yang hidup dalam kesadaran hukum dan praktik penyeleng- garaan negara yang diidealkan sebagai bagian dari pe- ngertian konstitusi dalam arti luas dan oleh karena itu adalah juga norma-norma dasar atau gerund norms yang mengikat sebagai bagian dari konstitusi. 3. Peraturan Perundang-undangan Peraturan perundang-undangan adalah peraturan tertulis yang berisi norma-norma hukum yang mengikat untuk umum, baik yang ditetapkan oleh legislator mau- pun oleh regulator atau lembaga-lembaga pelaksana un- dang-undang yang mendapatkan kewenangan delegasi dari undang-undang untuk menetapkan peraturan-pera- turan tertentu menurut peraturan yang berlaku. Produk legislatif atau produk legislator yang dimaksud di sini adalah peraturan yang berbentuk undang-undang, di- bentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), dan pem- bahasannya dilakukan bersama-sama dengan Presiden/- Pemerintah untuk mendapatkan persetujuan bersama yang akhirnya setelah mendapat persetujuan bersama 279 Lihat Maria Farida, Ilmu Perundang-undangan: Dasar-Dasar dan Pembentukannya, (Jakarta: Kanisius, 1998). 202
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I akan disahkan oleh Presiden dan diundangkan sebagai- mana mestinya atas perintah Presiden. Untuk undang- undang tertentu, pembahasan bersama dilakukan de- ngan melibatkan pula peranan Dewan Perwakilan Dae- rah (DPD).280 Selain peraturan yang berbentuk undang-undang, ada pula peraturan yang disusun dan ditetapkan oleh lembaga eksekutif pelaksana undang-undang. Setiap lembaga pelaksana undang-undang dapat diberi kewe- nangan regulasi oleh undang-undang dalam rangka men- jalankan undang-undang yang bersangkutan. Di samping itu, pemerintah karena fungsinya diberi kewenangan pula untuk menetapkan sesuatu peraturan tertentu, di samping undang-undang itu sendiri dapat pula menen- tukan adanya lembaga regulasi yang bersifat tertentu pula. Semua produk hukum tertulis yang berisi norma yang bersifat mengatur (regeling) itu dalam ilmu hukum kita namakan peraturan perundang-undangan. Menurut ketentuan Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peratuan Perundang- undangan, bentuk-bentuk dan tata urut peraturan perun- dang-undangan dimaksud adalah (i) Undang-Undang Dasar dan Perubahan Undang-Undang Dasar; (ii) Undang-Undang dan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang; (iii) Peraturan Pemerintah; (iv) Peratu- ran Presiden; dan (v) Peraturan Daerah.281 Namun, di samping bentuk-bentuk yang disebut dalam Undang- undang Nomor 10 Tahun 2004 itu, masih ada bentuk peraturan lainnya yang sampai sekarang masih berlaku atau masih terus dibuat dalam praktik. Misalnya, banyak 280 Lihat Pasal 22D ayat (2) UUD 1945 dan Pasal 42 UU No. 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD. 281 Lihat kembali Pasal 7 ayat (1) mengenai jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan dalam UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. 203 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I ketetapan-ketetapan MPR/S yang masih ada dan yang sampai sekarang masih diberlakukan berdasarkan Kete- tapan (TAP) MPR No. I/MPR/2003, meskipun MPR sendiri dewasa ini tidak lagi mempunyai kewenangan menetapkan ketetapan yang bersifat mengatur (rege- ling). Selain itu, dalam praktik, kita juga dapat menjum- pai banyak sekali bentuk-bentuk peraturan lainnya, seperti Peraturan Menteri, Peraturan Bank Indonesia (PBI), Peraturan Mahkamah Agung (PERMA), Peraturan Mahkamah Konstitusi (PMK), Peraturan atau Keputusan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), dan lain-lain seba- gainya. Keputusan-keputusan para pejabat yang bersifat regeling atau yang mengandung regulasi juga masih banyak yang dituangkan dalam bentuk keputusan-kepu- tusan yang ditetapkan untuk maksud mengikat untuk umum. Misalnya, keputusan-keputusan Komisi Pemili- han Umum (KPU), Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU), Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK), serta termasuk Keputusan-Keputusan Menteri, seperti Men- teri Dalam Negeri, Menteri Luar Negeri, Menteri Keua- ngan, Menteri Perindustrian, Menteri Agama, Menteri Pendidikan Nasional, Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara, Menteri Tenaga Kerja, dan sebagainya. Demi- kian pula Keputusan-Keputusan Direktur Jenderal, se- perti Direktur Jenderal Pajak, Direktur Jenderal Bea dan Cukai, Direktur Jenderal Pendidikan Dasar, dan lain sebagainya. 1) Undang-undang (UU) Pasal 20 ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945 menyatakan, "Dewan Perwakilan Rakyat memegang ke- 204
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I kuasaan membentuk undang-undang". 282 Undang-un- dang itu selalu berisi segala sesuatu yang menyangkut kebijakan kenegaraan untuk melaksanakan amanat un- dang-undang dasar di bidang-bidang tertentu yang me- merlukan persetujuan bersama antara Presiden dan Dewan Perwakilan Rakyat. Oleh karena itu, ditentukan oleh Pasal 20 ayat (2) bahwa "Setiap rancangan un- dang-undang itu dibahas oleh Dewan Perwakilan Rak- yat dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersa- ma". Pada ayat (4)-nya menentukan, "Presiden menge- sahkan rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama untuk menjadi undang-undang". Produk undang-undang ini merupakan bentuk hukum peraturan yang paling tinggi statusnya di bawah undang-undang dasar. Jika dibandingkan dengan sistem hukum di negeri Belanda, undang-undang dapat dise- padankan dengan wet yang mempunyai kedudukan ter- tinggi di bawah grondwet, atau seperti di Amerika Seri- kat dengan act (legislative act) yang berada langsung di bawah constitution. Sebagai produk hukum, undang- undang baru mulai mengikat untuk umum sebagai alge- meene verbindende voorschiften (peraturan yang mengikat untuk umum), yaitu pada saat diundangkan. Tindakan administrasi pengundangan undang-undang dilakukan dengan cara menerbitkan naskah undang- undang dimaksud (published) dalam Lembaran Negara Republik Indonesia (LN-RI). Sedangkan untuk naskah Penjelasannya dalam Tambahan Lembaran Negara Re- publik Indonesia (TLN-RI). Media Lembaran Negara dan Tambahan Lembaran Negara ini juga berfungsi sebagai 282 Bandingkan dengan ketentuan Pasal 5 UUD 1945 sebelum amandemen, yang menyatakan, "Presiden memegang kekuasaan membentuk undang- undang dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat". 205 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I media pengumuman (publication).283 Namun, tanggal efektifitas keberlakuan (effective validity) suatu undang-undang untuk dilaksanakan da- lam praktik, kadang-kadang ditentukan berbeda waktu- nya dari tanggal pengundangan. Misalnya tanggal pe- ngundangannya adalah tanggal 1 Januari 2005, tetapi tanggal berlakunya ditentukan baru efektif mulai tanggal 1 Januari 2006. Masa satu tahun itu disediakan sebagai waktu tenggang yang dapat dipakai untuk tujuan sosiali- sasi undang-undang itu sebelum dijalankan sebagaimana mestinya. Oleh karena itu, tanggal pengundangan tidak selalu atau tidak mutlak harus ditentukan sama dengan tanggal pemberlakuan. Misalnya, Undang-Undang No- mor 16 Tahun 2002 tentang Yayasan, 284 diundangkan pada tahun 2002, tetapi mulai diberlakukan secara efektif baru pada tahun 2003. Bahkan, pelaksanaannya pernah ditunda satu tahun sehingga pelaksanaanya dimulai pada tahun 2004. Di samping itu, tanggal pengesahan undang- undang secara formil dapat pula dibedakan dari tanggal pengesahannya secara materiel. Ketentuan Pasal 20 ayat (4) UUD 1945 yang dilaksanakan dengan tindakan pe- ngundangan seperti dimaksud di atas, dapat disebut sebagai pengesahan yang bersifat formil. Sedangkan, pengesahan suatu rancangan undang-undang oleh dan dalam rapat paripurna DPR sebagai tanda bahwa suatu rancangan undang-undang telah mendapat persetujuan bersama antara DPR dan Pemerintah dapat disebut seba- gai pengesahan materiel. Sebelum rancangan undang- undang disahkan dalam rapat paripurna DPR, maka dari 283 Lihat juga "BAB IX: Pengundangan dan Penyebarluasan" dalam UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundangan-undangan. 284 Indonesia, Undang-undang tentang Yayasan, UU No. 16 Tahun 2002, LN No. 112 Tahun 2002, TLN No. 4132. 206
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I pihak Pemerintah seyogyanya diberi kesempatan untuk menyampaikan pendapat akhirnya sebagai tanda per- setujuan atas rancangan suatu undang-undang untuk disahkan. Apabila dalam rapat paripurna DPR tersebut rancangan undang-undang telah disahkan sebagai tanda telah dicapainya persetujuan bersama, maka pengesahan tersebut sama dengan pengesahan yang bersifat materiel. Dikatakan pengesahan itu bersifat materiel, karena setelah itu terhadap materi rancangan undang-undang dimaksud tidak dapat lagi diadakan perubahan apapun juga. Dalam Pasal 20 ayat (5) UUD 1945 ditentukan: "Dalam hal rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama tersebut tidak disahkan oleh Presiden dalam waktu tiga puluh hari semenjak rancangan undang-undang tersebut disetujui, rancangan undang- undang tersebut sah menjadi undang-undang dan wajib diundangkan".285 Artinya, meskipun dari segi bentuknya naskah rancangan undang-undang itu masih berupa rancangan yang belum disahkan oleh Presiden dan karena itu belum mengikat sebagai hukum, tetapi materinya sudah final. Rancangan yang sudah disahkan dalam rapat paripurna DPR itu sudah menjadi wet in materiele zin, meskipun belum menjadi undang-undang dalam arti yang resmi atau wet in formele zin. Dalam ilmu hukum atau rechtswetenschap, me- mang dibedakan antara pengertian wet in formele zin dan wet in materiele zin. Misalnya, Anggaran Penda- patan dan Belanja Negara biasa dituangkan dalam ben- tuk atau diberi baju hukum dalam bentuk undang- 285 Bandingkan dengan Pasal 21 UUD 1945 sebelum amandemen yang ber- bunyi: "Jika rancangan itu, meskipun disetujui oleh Dewan Perwakilan Rak- yat, tidak disahkan oleh Presiden, maka rancangan tadi tidak boleh dimaju- kan lagi dalam persidangan Dewan Perwakilan Rakyat masa itu". 207 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I undang, yaitu sebagai produk hukum yang dibentuk dan dibahas bersama oleh DPR dengan persetujuan bersama dengan Presiden. Akan tetapi, dari segi isi atau materi- nya, APBN itu sebenarnya bukanlah norma hukum yang biasa dikenal dengan pengertian undang-undang. Oleh sebab itu, UU tentang APBN itu biasa disebut sebagai undang-undang dalam arti formil (wet in mate- riele zin), bukan undang-undang dalam arti materiel (wet in materiele zin).286 Sebenarnya, setiap keputusan tertulis yang ditetap- kan oleh pejabat yang berwenang di bidang pengaturan (regelendaad) yang berisi norma hukum (legal norms) dan mengatur tingkah laku yang mengikat untuk umum dapat disebut sebagai peraturan perundang-undangan. Undang-undang hanyalah merupakan salah satu bentuk- nya,287 yaitu sebagai peraturan yang dibentuk oleh DPR, dibahas dan disetujui bersama oleh DPR dan Presiden, dan disahkan oleh Presiden, serta diundangkan sebagai- mana mestinya atas perintah Presiden, sehingga menjadi norma hukum mengikat untuk umum. Dengan begitu, undang-undang berbeda dari pengertian peraturan per- undang-undangan pada umumnya. Peraturan perun- dang-undangan itu adalah segala bentuk peraturan nega- ra dari jenis yang tertinggi di bawah undang-undang dasar sampai dengan yang terendah, yang dihasilkan dan ditetapkan secara atributif dari peraturan yang lebih tinggi atau secara delegasi dari pemegang kekuasaan pembentuk undang-undang (legislative power, wetge- 286 Bandingkan dengan pendapat dari Arifin P. Soeria Atmadja dalam bebe- rapa tulisannya seperti pada "Mekanisme Pertanggungjawaban Keuangan Negara: Suatu Tinjauan Yuridis" (1986) dan "Keuangan Publik dalam Perspektif Hukum" (2005). 287 Lihat Bagir Manan, Dasar-Dasar Perundang-Undangan Indonesia, (Jakarta: Ind-Hill Co., 1992), hal. 4. 208
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I vende macht, atau gesetzgebende gewalt).288 Maka arti- nya bahwa Undang-Undang Dasar tidak termasuk pe- ngertian peraturan perundang-undangan. 2) Perpu (Peraturan Pemerintah Pengganti UU) Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang sebagai sumber hukum dapat dilihat dalam Pasal 5 ayat (2) dan Pasal 22 Undang-Undang Dasar 1945. Pasal 5 ayat (2) UUD 1945 menentukan, "Presiden menetapkan peraturan pemerintah untuk menjalankan undang- undang sebagaimana mestinya". Sedangkan, Pasal 22 menentukan: (1) Dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa, Presi- den berhak menetapkan peraturan pemerintah seba- gai pengganti undang-undang; (2) Peraturan pemerintah itu harus mendapat persetu- juan Dewan Perwakilan Rakyat dalam persidangan yang berikut; (3) Jika tidak mendapat persetujuan, maka peraturan pemerintah itu harus dicabut. Untuk memudahkan, Peraturan Pemerintah sebagai Pengganti Undang-undang ini biasanya disingkat "Perpu". Dalam Konstitusi RIS 1949 dan UUDS 1950, Peraturan Pemerintah sebagai Pengganti Undang- undang disebut dengan istilah "undang-undang darurat". Kecuali terhadap sebutannya yang berlainan, tidak ada perbedaan yang prinsipil antara Perpu menurut UUD 1945 dan undang-undang darurat menurut Konstitusi RIS dan UUDS 1950 itu. 288 Bandingkan dengan pendapat H. Abdul Latief yang menganggap bahwa istilah peraturan perundang-undangan itu juga mengandung pengertian sebagai proses pembentukan peraturan dimaksud. Lihat H. Abdul Latief, Hukum dan Peraturan Kebijaksanaan (Beleidsregel) pada Pemerintahan Daerah, (Yogyakarta: UII-Press, 2005), hal. 38-39. 209 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Bagaimanapun, perpu itu sendiri memang merupa- kan undang-undang yang dibentuk dalam keadaan yang darurat yang menurut istilah Pasal 22 ayat (1) UUD 1945 disebutkan "Dalam hal ihwal kegentingan yang memak- sa". Istilah hal-ihwal kegentingan yang memaksa dan darurat di sini tentu tidak boleh dikacaukan atau diiden- tikkan dengan pengertian "keadaan bahaya" menurut ke- tentuan Pasal 12 UUD 1945. Keadaan darurat atau dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa di sini adalah kea- daan yang ditafsirkan secara subjektif dari sudut pan- dang Presiden/ Pemerintah, di satu pihak karena (i) Pemerintah sangat membutuhkan suatu undang-undang untuk tempat menuangkan sesuatu kebijakan yang sangat penting dan mendesak bagi negara, tetapi di lain pihak (ii) waktu atau kesempatan yang tersedia untuk mendapatkan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat ti- dak mencukupi sebagaimana mestinya. Oleh karena itu, dari segi substansinya sebenarnya juga merupakan undang-undang dalam arti materiel (wet in materiele zin). Sebab, substansi norma yang ter- kandung di dalamnya adalah materi undang-undang bukan materi peraturan pemerintah. Materi normatif tersebut dituangkan dalam bentuk peraturan pemerintah hanya bersifat sementara waktu saja, karena itu harus mendapat persetujuan DPR dalam persidangan yang berikut. Jika tidak mendapat persetujuan DPR, maka peraturan pemerintah itu harus dicabut oleh Presiden. Jadi, substansinya adalah substansi undang-undang, tetapi bentuk formilnya adalah Peraturan Pemerintah. Oleh karena itu, perpu dianggap sederajat kedudukannya dengan undang-undang, sehingga materi muatannya sa- ngat mungkin bertentangan atau bersifat mengubah 210
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I ketentuan undang-undang yang ada sebelumnya.289 3) Ketetapan MPR/S Istilah ketetapan dalam Ketetapan MPR/S tersebut sebenarnya tidak terdapat dalam ketentuan Undang- Undang Dasar 1945. Menurut Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, istilah ini mungkin diambil oleh MPRS pada sidang-sidangnya yang pertama dari bunyi pasal-pasal Undang-Undang Dasar 1945 yang menyebut- kan bahwa MPR berwenang menetapkan Undang- Undang Dasar, Garis-garis besar daripada haluan negara (Pasal 3), dan memilih Presiden dan Wakil Presiden (Pa- sal 6 ayat 2). Namun, Ketetapan Majelis Permusyawara- tan Rakyat Sementara (MPRS) itu sendiri sampai dengan sekarang masih merupakan sumber hukum, karena masih ada beberapa Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara yang dinyatakan tetap berlaku oleh Ketetapan MPR Nomor I/MPR/2003. Seperti diketahui, setelah Perubahan Keempat UUD 1945, status hukum Ketetapan MPR/S yang bersifat mengatur (regeling) dianggap tidak lagi mempunyai dasar konstitusional. MPR menurut Pasal 3 juncto Pasal 8 ayat (3) UUD 1945 hanya memiliki 4 (empat) kewe- nangan konstitusional saja, yaitu (i) mengubah dan menetapkan UUD, (ii) melantik Presiden dan/atau Wakil Presiden, (iii) memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden dari jabatannya menurut UUD 1945, dan (iv) memilih Presiden dan/atau Wakil Presiden untuk mengi- 289 Lihat dan cermati ketentuan-ketentuan pada Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, khusus- nya pada bagian Bab III mengenai Materi Muatan. Bandingkan juga pengertian mengenai klausa "hal ikhwal kegentingan yang memaksa" dalam Putusan Mahkamah Konstitusi dalam perkara Pengujian Undang-undang Nomor 19 Tahun 2004 tentang Kehutanan bertanggal 7 Juli 2005. 211 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I si lowongan jabatan. Oleh karena itu, tidak ada lagi Kete- tapan MPR yang bersifat pengaturan (regeling) yang boleh dibuat oleh MPR di masa mendatang. Terhadap berbagai Ketetapan MPR/S yang sudah ada dan diwarisi dari masa lalu, telah diadakan peninjau- an menyeluruh mengenai materi dan status hukumnya berdasarkan Ketetapan MPR No. I/MPR/Tahun 2003 tentang Peninjauan Terhadap Materi dan Status Hukum Ketetapan MPRS dan Ketetapan MPR-RI Tahun 1960 Sampai Dengan Tahun 2002.290 Ada Ketetapan MPR/S yang dinyatakan sudah dicabut, ada yang dinyatakan masih berlaku sampai terbentuknya pemerintahan baru hasil Pemilu 2004, ada pula ketetapan yang dinyatakan masih berlaku sampai materinya diatur dengan undang- undang. Namun demikian, selain itu semua, sampai sekarang masih terdapat 8 (delapan) Ketetapan MPR/S yang dapat dikatakan masih berlaku sebagai peraturan yang mengikat untuk umum. Kedelapan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) atau Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara (MPRS) tersebut adalah: (i) Ketetapan MPRS Nomor XXV/MPRS/1966 tentang Pembubaran PKI, Pernyataan Sebagai Organisasi Terlarang di Seluruh Wilayah Negara RI bagi PKI dan Larangan Setiap Kegiatan untuk Menyebarkan atau Mengembangkan Faham atau Ajaran Komu- nis/Marxisme-Leninisme dinyatakan tetap berlaku, dengan ketentuan seluruh ketentuan dalam Kete- tapan MPRS-RI Nomor XXV/MPRS/1966 ini, ke depan diberlakukan dengan berkeadilan dan meng- 290Lihat Himpunan Ketetapan MPRS dan Ketetapan MPR-RI Berdasarkan Ketetapan MPR-RI No. I/MPR/Tahun 2003 tentang Peninjauan Terhadap Materi dan Status Hukum Ketetapan MPRS dan Ketetapan MPR-RI Tahun 1960 sampai dengan Tahun 2002, (Jakarta: Sekretariat Jenderal MPR, 2003). 212
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I hormati hukum, prinsip demokrasi, dan hak asasi manusia; (ii) Ketetapan MPR-RI Nomor XVI/MPR/1998 tentang Politik Ekonomi dalam Rangka Demokrasi Ekono- mi, dinyatakan tetap berlaku dengan ketentuan, Pemerintah berkewajiban mendorong keberpiha- kan politik ekonomi yang lebih memberikan kesem- patan dukungan dan pengembangan ekonomi, usa- ha kecil menengah, dan koperasi sebagai pilar eko- nomi dalam membangkitkan terlaksananya pemba- ngunan nasional dalam rangka demokrasi ekonomi sesuai hakikat Pasal 33 UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945; (iii) Ketetapan MPRS No. XXIX/MPRS/1966 tentang Pengangkatan Pahlawan Ampera tetap berlaku de- ngan menghargai Pahlawan Ampera yang telah ditetapkan hingga terbentuknya undang-undang tentang pemberian gelar, tanda jasa, dan lain-lain tanda kehormatan; (iv) Ketetapan MPR No. XI/MPR/1998 tentang Penye- lenggara Negara yang Bersih dan Bebas KKN sam- pai terlaksananya seluruh ketentuan dalam keteta- pan tersebut. Sekarang telah terbentuk UU tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, meskipun masih ada aspek yang terkait dengan mantan Presi- den Soeharto yang belum terselesaikan; (v) Ketetapan MPR No. VI/MPR/2001 tentang Etika Kehidupan Berbangsa; (vi) Ketetapan MPR No. VII/MPR/2001 tentang Visi Indonesia Masa Depan; (vii) Ketetapan MPR No. VIII/MPR/2001 tentang Rekomendasi Arah Kebijakan Pemberantasan dan Pencegahan KKN sampai terlaksananya seluruh ketentuan dalam ketetapan tersebut; (viii) Ketetapan MPR No. IX/MPR/2001 tentang Pemba- ruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam 213 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I sampai terlaksananya seluruh ketentuan dalam Ketetapan tersebut. Status hukum kedelapan Ketetapan MPR/S yang tersisa ini tidak dapat dikategorikan sebagai undang- undang dasar, karena ketika dibuat materinya memang tidak dimaksudkan sebagai norma hukum dasar atau konstitusi. Namun, karena lembaga yang menetapkannya adalah MPR, maka dapat saja timbul penafsiran seakan- akan Ketetapan MPR/S itu setingkat kedudukannya dengan undang-undang dasar. Akan tetapi, status hukum Ketetapan MPR/S yang tersisa itu dapat pula ditafsirkan setingkat kedudukannya atau dapat dipersamakan de- ngan undang-undang. Dipersamakan itu berarti tidak harus sama, tetapi secara teknis hukum kedudukannya dapat dianggap sama. Sebab, MPR sendiri telah menentukan, ada di antara ketetapan-ketetapannya itu yang masih berlaku sampai materinya diatur dengan undang-undang. Hal itu menunjukkan bahwa MPR sendiri telah menundukkan status hukum ketetapan-ketetapannya itu setingkat de- ngan undang-undang, karena ketetapan-ketetapan terse- but dapat diubah dengan undang-undang. Meskipun secara formil bentuknya bukan undang-undang (wet), tetapi secara materiel Ketetapan-Ketetapan MPR/S ter- sisa itu adalah juga undang-undang atau wet in mate- riele zin. 4) Peraturan Pemerintah Menurut ketentuan Pasal 5 ayat (2) UUD 1945, Presiden menetapkan Peraturan Pemerintah untuk men- jalankan undang-undang sebagaimana mestinya. Dikare- nakan Peraturan Pemerintah diadakan untuk melak- sanakan Undang-undang, maka tidak mungkin bagi Presiden untuk menetapkan Peraturan Pemerintah sebe- lum ada undang-undangnya. Oleh karena itu, UU selalu 214
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I mendahului Peraturan Pemerintah (PP), dan Peraturan Pemerintah dapat dibentuk hanya atas dasar perintah undang-undang. Dengan perkataan lain, Peraturan Pe- merintah itu merupakan bentuk delegated legislation atau kewenangan yang didelegasikan oleh principal legislator atau pembentuk undang-undang kepada Presi- den selaku kepala pemerintahan yang akan menjalankan (eksekutif) undang-undang yang bersangkutan. Dalam hubungan dengan pendelegasian kewena- ngan itu, kadang-kadang timbul persoalan, misalnya, ke- wenangan yang didelegasikan tersebut disalahgunakan oleh Pemerintah. Jika kewenangan regulasi itu disalah- gunakan, seperti umpamanya, materi yang diatur dalam Peraturan Pemerintah itu berlebihan sehingga menam- bah-nambah atau bahkan mengubah materi yang diatur dalam undang-undang yang menjadi dasar berpijaknya, maka tersedia mekanisme untuk mengujinya ke Mah- kamah Agung. Pasal 24A ayat (1) UUD 1945 menen- tukan, "Mahkamah Agung berwenang ... menguji pera- turan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang, ...".291 Dengan perkataan lain, jika di dalam undang- undang tidak ada perintah yang tegas agar Peraturan Pemerintah ditetapkan oleh Pemerintah, maka Peme- rintah tidak dapat menetapkan Peraturan Pemerintah sama sekali. Pengaturan dengan Peraturan Pemerintah itu semata-mata untuk maksud mengatur lebih lanjut hal-hal yang diperintahkan untuk diatur dalam dan dengan Peraturan Pemerintah. Hanya saja, dalam Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pem- 291 Bandingkan dengan kewenangan dari Mahkamah Konstitusi yang mempunyai kewenangan untuk menguji undang-undang terhadap Undang- Undang Dasar. Lihat Pasal 13 UU No. 14 Tahun 1984 tentang Mahkamah Agung dan Pasal 10 UU No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi. 215 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I bentukan Peraturan Perundang-undangan,292 ditentukan juga bahwa Peraturan Pemerintah itu dapat dibentuk atas dasar pendelegasian yang tegas atau tidak tegas dari undang-undang. Pasal 10 undang-undang ini menyata- kan, "Materi muatan Peraturan pemerintah berisi materi untuk menjalankan undang-undang sebagai- mana mestinya". Dalam Penjelasan pasal tersebut dinyatakan bahwa yang dimaksud dengan "sebagaimana mestinya" adalah materi muatan yang diatur dalam Peraturan Pemerintah tidak boleh menyimpang dari materi yang diatur dalam undang-undang yang bersangkutan. Dari penjelasan ini timbul penafsiran bahwa sekiranya tidak diperintahkan secara eksplisit pun oleh undang-undang, PP tetap dapat dikeluarkan oleh Pemerintah asalkan materinya tidak bertentangan dengan undang-undang, dan asalkan hal itu memang diperlukan sesuai dengan kebutuhan yang timbul dalam praktik untuk maksud "... menjalankan undang-undang sebagaimana mestinya". Perbedaan penafsiran atas prosedur teknis pelaksanaan pendelega- sian yang tidak tegas itulah yang nantinya dapat menim- bulkan masalah serius di lapangan. 5) Peraturan Presiden Undang-undang, Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang, dan Peraturan Pemerintah adalah ben- tuk-bentuk peraturan yang disebut oleh Undang-Undang Dasar 1945. Namun, tidak demikian halnya dengan Pera- turan Presiden. Sebelum dibentuknya UU No. 10 Tahun 2004, istilah yang biasa dipakai untuk ini adalah Keppres (Keputusan Presiden). Keputusan Presiden sebagai ben- tuk peraturan, baru ditetapkan oleh Ketetapan Majelis 292 Indonesia, Undang-undang tentang Pembentukan Peraturan Perundang- undangan, UU No. 10 Tahun 2004, LN Tahun 2004 No. 53, TLN No. 4389. 216
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Permusyawaratan Rakyat Sementara No. XX/MPRS/ 1966. Dengan ketetapan MPRS ini, bentuk-bentuk pera- turan yang ada sebelumnya, seperti Peraturan Presiden (Perpres) dan Penetapan Presiden (Penpres) ditiadakan. Keputusan Presiden dalam Ketetapan MPRS ini dimak- sud untuk melaksanakan ketentuan UUD 1945 dan kete- tapan-ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Se- mentara/Majelis Permusyawaratan Rakyat dalam bidang eksekutif, atau Peraturan Pemerintah.293 Namun, materi Keputusan Presiden ini ada yang bersifat mengatur (regeling) dan ada pula yang hanya bersifat penetapan administratif (beschikking) dan berlaku untuk sekali atau einmalig saja. Karena mua- tannya tercampur-aduk antara yang bersifat regeling dan beschikking, maka dipandang perlu untuk diadakan pembedaan yang tegas di antara keduanya. Dalam ber- bagai makalah yang kemudian tertuang dalam berbagai buku saya, sangat sering saya usulkan adanya pembeda- an semacam itu. Alasan pertama ialah bahwa penggunaan nomen- klatur untuk bentuk hukum yang berisi norma yang me- ngatur haruslah "peraturan", bukan "keputusan". Se- dangkan untuk bentuk hukum yang bersifat penetapan, tidak boleh disebut "peraturan" karena sifatnya memang tidak mengatur (regeling). Kedua, adanya pembedaan tersebut penting dan memudahkan masyarakat memahami bahwa keduanya memang berbeda, sehingga upaya hukum untuk mela- wannya juga berbeda mekanismenya. Upaya hukum untuk melawan produk peraturan disebut sebagai pengu- 293 Ketetapan MPRS XX/MPRS/1966 bagian II Tata Urutan Peraturan Perundangan Republik Indonesia menurut UUD 1945. 217 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I jian peraturan (judicial review), 294 sedangkan upaya hukum untuk melawan keputusan administrasi negara (beschikking) adalah melalui gugatan ke pengadilan tata usaha negara (TUN). Dengan demikian, istilah peraturan dan keputusan memang tidak tepat untuk dikacaukan atau dicampuradukkan satu sama lain. Oleh karena itu, berdasarkan UU No. 10 Tahun 2004, istilah Peraturan Presiden yang pernah dikenal sebelum masa Orde Baru, dihidupkan kembali untuk mewadahi kewenangan regu- lasi yang dimiliki oleh Presiden di luar bentuk Peraturan Pemerintah yang ditentukan dalam UUD 1945. Menurut ketentuan Pasal 11 UU No. 10 Tahun 2004 dijelaskan, "materi muatan Peraturan Presiden berisi materi yang diperintahkan oleh Undang-Undang atau materi untuk melaksanakan Peraturan Pemerintah". Dalam ketentuan ini dapat timbul dua persoalan. Per- tama, Pasal 11 ini memungkinkan pembentuk undang- undang memberikan delegasi kewenangan pengaturan mengenai materi tertentu langsung kepada Peraturan Presiden atau kepada Peraturan Pemerintah. Pilihan mengenai salah satu dari kedua bentuk peraturan ini se- penuhnya tergantung kepada pembentuk undang- undang sendiri. Dengan logika demikian, berarti kedua jenis peraturan ini haruslah berbeda satu sama lain, terutama dari segi kriteria isinya. Sebab, jika keduanya tidak berbeda, untuk apa pembentuk undang-undang 294 Dalam arti luas, gugatan terhadap keputusan pejabat administrasi negara, dalam bahasa Inggris (British), biasa disebut dengan istilah judicial review juga. Tetapi, judicial review yang dimaksud di sini sesuai pengertian yang biasa dipahami di Indonesia, yakni dalam arti sempit hanya mencakup pengertian pengujian peraturan saja. Lihat Jimly Asshiddiqie, Model-Model Pengujian Konstitusional di Berbagai Negara, (Jakarta: Konpress, 2005); dan Fatmawati, Hak Menguji (Toetsingsrecht) yang Dimiliki oleh Hakim dalam Sistem Hukum Indonesia, (Jakarta: RajaGrafindo Persada, 2005). 218
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I diharuskan memilih di antara kedua jenis peraturan itu. Bukankah cukup PP saja yang berfungsi sebagai pera- turan pelaksana langsung atas ketentuan undang- undang. Sedangkan, Peraturan Presiden cukup difung- sikan sebagai pelaksana Peraturan Pemerintah sesuai dengan tata urutan hierarkisnya. Kedua, dalam Penjela- san Pasal 11 itu juga ditentukan bahwa: "Sesuai dengan kedudukan Presiden menurut UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Peraturan Presiden adalah peraturan yang dibuat oleh Presiden dalam menyelenggarakan pemerintahan Negara sebagai atribusi dari Pasal 4 ayat (1) UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945". Dengan penjelasan ini berarti, Peraturan Presiden dipahami oleh pembentuk undang-undang sebagai peraturan yang bersifat mandiri yang dapat terlepas dari Undang-undang atau apalagi Peraturan Pemerintah. Jika suatu undang-undang tidak menentukan harus diatur lebih lanjut dengan Peraturan Pemerintah, maka untuk melaksanakan berbagai ketentuan undang-undang yang bersangkutan dapat ditetapkan Peraturan Presiden seba- gaimana mestinya. Demikian pula untuk kepentingan menjabarkan lebih lanjut ketentuan Peraturan Pemerintah, maka Pre- lanjutnya menetapkan Peraturan siden dapat Presiden. Bahkan, meskipun Undang-undang (UU) atau- pun Peraturan Pemerintah (PP) tidak mengatur, jika Presiden menganggapnya penting untuk diatur dalam rangka menjalankan roda pemerintahan, maka berdasar- kan ketentuan Pasal 4 ayat (1) UUD 1945, Presiden dianggap dapat menafsirkan kewenangan atributifnya untuk mengatur hal itu dengan Peraturan Presiden. Dengan demikian, terdapat dua macam Peraturan Presi- den, yaitu Peraturan Presiden yang bersumber dari lebih 219 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I delegasi pengaturan dari undang-undang dan Peraturan Presiden yang berdasarkan ketentuan Pasal 4 ayat (1) UUD 1945. Kedua macam Peraturan Presiden tersebut dapat menimbulkan kerancuan seperti halnya kedudu- kan Keputusan Presiden dalam sistem yang pernah di- praktikkan di masa lalu.295 Jika perintah untuk mengatur itu tercantum secara tegas dalam undang-undang, maka niscaya produk pera- turan yang harus ditetapkan oleh Presiden itu adalah dalam bentuk sebagaimana yang diperintahkan dalam undang-undang tersebut. Akan tetapi, apabila perintah mengenai bentuknya tidak disebut dengan tegas, atau bahkan tidak ada perintah sama sekali untuk mengatur- nya, maka Presiden dianggap dengan sendirinya memi- liki ruang gerak kewenangan diskresi (discretionary power) berdasarkan prinsip freies-ermessen atau beleidsvrijhei untuk berkreasi. Asalkan hal itu berada dalam batas-batas kebutuhan yang rasional, objektif, wa- jar (reasonable) dan sewajarnya (proporsional), Presiden dapat berinisiatif untuk mengeluarkan Peraturan Presiden yang dibutuhkan, kecuali jika materi yang hen- dak diatur itu termasuk kategori materi yang harus diatur dengan undang-undang, tentu Presiden tidak dapat menuangkannya dalam bentuk Peraturan Presi- den. Namun, berkenaan dengan hal tersebut di atas, dapat timbul persoalan di lapangan, yaitu bagaimana menentukan batasan yang wajar, sehingga kewenangan diskresi yang dimiliki oleh Presiden untuk mengeluarkan Peraturan Presiden itu tidak dilakukan dengan sewe- 295 Lihat pendapat Bagir Manan mengenai hal ini dalam Anna Erliyana, Keputusan Presiden: Analisis Keppres RI 1987-1998, (Jakarta: Fakultas Hu- kum Universitas Indonesia, 2004), hal. 23. 220
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I nang-wenang. Jika hal itu dilakukan sewenang-wenang, maka pemerintahan akan kembali berkembang seperti di masa Orde Baru, di mana banyak sekali tindakan peme- rintahan yang dilakukan hanya dengan Keputusan-Kepu- tusan Presiden, sehingga saya sendiri pernah menama- kannya sebagai gejala Government by Keppres. 296 Jika diperhatikan dengan sungguh-sungguh, sebe- narnya, Penjelasan Pasal 11 UU No. 10 Tahun 2004 ter- sebut, jelas mengandung substansi konsep Keputusan Presiden yang bersifat mandiri yang pernah dipopuler- kan oleh Prof. Dr. Hamid S. Attamimi di masa Orde Baru yang banyak mendapat kritik dari para ahli hukum.297 6) Peraturan Daerah (Perda) Menurut ketentuan Pasal 7 ayat (2) UU No. 10 Tahun 2004, Peraturan Daerah (Perda) meliputi: a. Peraturan Daerah provinsi yang dibuat oleh dewan perwakilan rakyat daerah provinsi bersama dengan gubernur; b. Peraturan Daerah kabupaten/kota yang dibuat oleh dewan perwakilan rakyat daerah kabupaten/kota bersama bupati/walikota; c. Peraturan Desa/peraturan yang setingkat, yang dibu- at oleh badan perwakilan desa atau nama lainnya bersama dengan kepala desa atau nama lainnya. 296 Lihat Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Konpress, Jakarta, 2005. Dalam semangat yang sama, Frans Hendrawinarta juga menulis artikel di Harian Kompas dengan judul, "Keppres Sarana Legi- timasi Praktik KKN", 26 Oktober 1998, hal. 9. 297Lihat Hamid S. Attamimi, Peranan Keputusan Presiden dalam Penyeleng- garaan Pemerintahan Negara: Suatu Studi Analisis mengenai Keputusan Presiden yang berfungsi Pengaturan dalam Kurun Waktu Pelita IV, disertasi, Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 1990. Di samping Hamid S. Attamimi, kajian ilmiah tentang Keputusan Presiden juga dilakukan oleh Anna Erliyana dalam disertasinya pada tahun 2004. 221 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Mengenai pengertian Peraturan Desa (Perdes) ini dapat timbul persoalan serius di lapangan. Sebagai ben- tuk peraturan di tingkat desa, seharusnya Peraturan Desa dikeluarkan dari pengertian Peraturan Daerah yang tercantum resmi sebagai bentuk peraturan yang berada dalam posisi hierarki kelima dalam susunan peraturan perundang-undangan yang dimaksud oleh Pasal 7 ayat (2) UU No. 10 Tahun 2004 tersebut. Unit pemerintahan desa, sudah seharusnya dibedakan dari unit pemerin- tahan daerah pada umumnya. Kehidupan masyarakat desa merupakan bentuk komunitas yang dapat mengurus dirinya sendiri. Oleh karena itu, masyarakat desa juga biasa disebut sebagai self-governing communities (zelf- bestuur gemeinschap) yang merupakan unit-unit kegia- tan masyarakat di luar pengertian formal daya jangkau organisasi negara. Oleh karena itu, Peraturan Desa tidak perlu dimasukkan ke dalam kategori peraturan perun- dang-undangan negara. itu Dengan demikian, bentuk Peraturan Desa sebenarnya tidak perlu dikategorikan sebagai peraturan perundang-undangan yang berada di bawah undang- undang, sehingga memenuhi kualifikasi sebagai bentuk peraturan yang dapat diuji oleh Mahkamah Agung. Jika peraturan desa dikategorikan sebagai bentuk peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang sebagai- mana dimaksud dalam Pasal 24A ayat (1) UUD 1945, maka berarti bahwa peraturan desa itu dapat dijadikan objek pengujian oleh Mahkamah Agung. Hal demikian tentulah dapat dianggap tidak realistis, dan justru tidak sesuai dengan maksud perumusan Pasal 24A ayat (1) UUD 1945 itu sendiri, karena akan membebani Mahka- mah Agung dengan tugas-tugas yang sangat tidak realis- tis. Kehidupan masyarakat desa sebagai self-governing communities merupakan unit-unit kegiatan masyarakat di luar pengertian formal daya jangkau organisasi nega- 222
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I ra. Meskipun desa merupakan kaki-kaki yang kokoh bagi organisasi negara dalam arti yang umum, tetapi daya jangkau organ-organ negara memang tidak seharusnya menjangkau sampai ke tingkat desa. Oleh sebab itu, Peraturan Desa tidak perlu dimasukkan ke dalam kate- gori peraturan perundang-undangan negara. Namun demikian, terlepas dari hal itu, secara normatif pada ayat (3) pasal ini, lebih lanjut telah diten- tukan bahwa tata cara pembuatan Peraturan Desa atau peraturan yang setingkat peraturan desa itu diatur dengan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota yang ber- sangkutan. Selanjutnya, Pasal 7 ayat (4) menentukan bahwa jenis Peraturan Perundang-undangan selain yang ditentukan pada Pasal 7 ayat (1) UU No. 10 Tahun 2004, diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh Peraturan Per- undang-undangan yang lebih tinggi. 7) Peraturan Pelaksanaan Lainnya Di masa awal Orde Baru dulu, yang dimaksud de- ngan peraturan pelaksanaan lainnya adalah bentuk-ben- tuk peraturan yang ada setelah Ketetapan MPRS No. XX/ MPRS/1966, dan harus bersumber kepada peraturan perundangan yang lebih tinggi. Umpamanya, Peraturan Menteri, Peraturan Daerah, dan sebagainya. Sumber- sumber hukum formil Hukum Tata Negara pada masa itu adalah sebagaimana ditentukan dalam Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara Nomor XX/ MPRS/ 1966,298 yang kemudian oleh Ketetapan Majelis Permu- 298 Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 tentang Memorandum DPR-GR mengenai Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urutan Peraturan Perundangan Republik Indonesia. Pasal 1, menerima baik isi memorandum DPR-GR tertanggal 9 Juni 1966, khusus mengenai Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urutan Peraturan Perundangan Republik Indonesia. Pasal 2, Sumber Tertib Hukum dan Tata Urutan Pera- 223 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I syawaratan Rakyat Nomor V/MPR/ 1973 dinyatakan tetap berlaku.299 Sumber-sumber hukum tersebut meru- pakan sumber hukum formil menurut tingkat kewena- ngannya (hierarkinya), sehingga setiap peraturan hukum yang berlaku senantiasa bersumber pada dan dari pera- turan hukum yang lebih tinggi tingkatannya. Setelah ditetapkannya Ketetapan MPR Nomor III/MPR/2000 di masa reformasi, bentuk dan jenis-jenis peraturan perundang-undangan disederhanakan sehing- ga terdiri atas (i) Undang-Undang Dasar, (ii) Ketetapan MPR/S, (iii) Undang-undang (UU), (iv) Peraturan Peme- rintah Pengganti Undang-undang (Perpu), (v) Peraturan Pemerintah (PP), (vi) Keputusan Presiden (Keppres), (vii) Peraturan Daerah (Perda). Sedangkan, bentuk- bentuk lainnya yang tetap diakui adalah Peraturan/ Keputusan Menteri, lembaga-lembaga independen lain- nya, Mahkamah Agung, dan sebagainya, yang disebut pe- raturan atau keputusan yang bersifat mengatur. Setelah diadakan peninjauan kembali mengenai materi status hukum Ketetapan-Ketetapan MPR/MPRS sejak tahun 1960 sampai dengan tahun 2002, maka oleh Ketetapan MPR No. I/MPR/2003 ditentukan bahwa TAP MPR No. III/MPR/2000 tersebut di atas dinyatakan masih tetap berlaku sampai terbentuknya undang-undang yang mengatur materi dan turan Perundangan Republik Indonesia tersebut pada Pasal 1 berlaku bagi pelaksanaan Undang-Undang Dasar 1945 secara murni dan konsekuen. 299 Ketetapan MPR No. V/MPR/1973 tentang Peninjauan produk-produk yang berupa ketetapan-ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Semen- tara Republik Indonesia. Pasal 3, dinyatakan tetap berlaku dan perlu disem- purnakan Ketetapan-ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara: (1) Tap XX/MPRS/1966 tentang Memorandum DPR-GR mengenai Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urutan Peraturan Perundangan Republik Indonesia. 224
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I yang diatur dalam ketetapan itu. Untuk itu, maka dibentuklah Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. Dengan berlakunya UU No. 10 Tahun 2004 ini, maka segala sesuatu yang berkenaan dengan bentuk dan pembentukan peraturan perundang-undangan harus tunduk kepada ketentuan yang diatur oleh undang- undang ini. Pasal 54 UU No. 10 Tahun 2004 menjelaskan bahwa: "Teknik penyusunan dan/atau bentuk Keputusan Presiden, Keputusan Pimpinan Majelis Permusyawara- tan Rakyat, dan Keputusan Pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat, Keputusan Pimpinan Dewan Perwakilan Dae- rah, Keputusan Ketua Mahkamah Agung, Keputusan Ketua Mahkamah Konstitusi, Keputusan Kepala Badan Pemeriksa Keuangan, Keputusan Gubernur Bank Indo- nesia, Keputusan Menteri, Keputusan Kepala Badan, Lembaga atau Komisi yang setingkat, Keputusan Pim- pinan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Kepu- tusan Gubernur, Keputusan Pimpinan Dewan Perwa- kilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota, Keputusan Bupati /Walikota, Keputusan Kepala Desa atau yang setingkat, harus berpedoman pada teknik penyusunan dan/atau bentuk yang diatur dalam Undang-Undang ini". Sementara itu, dalam Pasal 56 Undang-undang No- mor 10 Tahun 2004 tersebut dinyatakan pula: "Semua Keputusan Presiden, Keputusan Menteri, Ke- putusan Gubernur, Keputusan Bupati/ Walikota, atau keputusan pejabat lainnya sebagaimana dimaksud da- lam Pasal 54 yang sifatnya mengatur, yang sudah ada sebelum Undang-undang ini berlaku, harus dibaca pera- turan, sepanjang tidak bertentangan dengan Undang- Undang ini". Oleh karena itu, semua keputusan lembaga-lemba- ga seperti yang dimaksud dalam Pasal 54 tersebut di 225 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I atas, sepanjang bersifat mengatur (regeling) harus di- baca sebagai peraturan, dan untuk seterusnya, semua produk yang bersifat mengatur tersebut harus disebut dengan nama peraturan yang pembentukannya tunduk kepada ketentuan UU No. 10 Tahun 2004 itu. Peraturan-peraturan dimaksud, misalnya, Peratu- ran Tata Tertib MPR, Peraturan Tata Tertib DPR, Peratu- ran Tata Tertib DPD, 300 Peraturan Mahkamah Agung (PERMA), Peraturan Mahkamah Konstitusi (PMK), Pe- raturan Badan Pemeriksa Keuangan, Peraturan Bank Indonesia (PBI), Peraturan Menteri (Permen), Peraturan Kepala Badan, Peraturan Lembaga, Peraturan Komisi Pemilihan Umum (KPU), 301 Peraturan Komisi Pembe- rantasan Tindak Pidana Korupsi, atau peraturan lembaga yang setingkat lainnya. Semua peraturan perundang- undangan tersebut merupakan bentuk-bentuk peraturan pelaksanaan undang-undang atau biasa disebut subor- dinate legislations yang merupakan peraturan yang didelegasikan oleh undang-undang (delegated legisla- tions). Semua itu tetap dapat disebut sebagai peraturan perundang-undangan yang termasuk ke dalam kategori allgemeene verbindende voorschriften atau peraturan yang mengikat untuk umum. Bahkan, dalam bahasa Belanda, bentuk-bentuk pengaturan yang ditetapkan oleh para administrator sebagai pejabat pelaksana fungsi-fungsi administrasi 300 Peraturan-peraturan ini biasanya ditetapkan dalam bentuk atau dengan memakai baju hukum keputusan, tetapi dinamakan Peraturan Tata Tertib karena isinya bersifat mengatur. 301 Sebelum diundangkannya UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, jenis-jenis peraturan seperti yang dikeluar- kan oleh Komisi Pemilihan Umum (KPU) biasa disebut dengan istilah Keputusan Ketua KPU. Akan tetapi, berdasarkan ketentuan Pasal 56 UU No. 10 Tahun 2004 tersebut, semua sebutan Keputusan yang berisi norma yang bersifat pengaturan (regeling) itu harus dibaca sebagai peraturan menurut ketentuan UU No. 10 Tahun 2004. 226
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I negara dalam rangka melaksanakan ketentuan undang- undang disebut juga dengan istilah besluit van allge- meene strekking atau keputusan yang berisi ketentuan yang berlaku untuk umum. Oleh sebab itu, bentuk hukum pengaturan seperti itu sebelum dibentuknya UU No. 10 Tahun 2004, biasa disebut juga dengan istilah "Keputusan". Misalnya, Keputusan Menteri, Keputusan Direktur Jenderal Pajak, Keputusan Gubernur, Keputu- san Komisi Pemilihan Umum, dan sebagainya, disebut dengan istilah keputusan, padahal isinya bersifat menga- tur (regeling). Kebiasaan penggunaan istilah keputusan itu disebabkan oleh karena dalam bahasa Belanda, bentuk-bentuk pengaturan seperti itu juga biasa disebut dengan istilah besluit van allgemeene strekking. Di samping itu, ada pula bentuk-bentuk atau jenis- jenis peraturan di tingkat daerah. Bentuk-bentuk atau jenis peraturan tingkat daerah ini sebenarnya dapat saja disebut atau tidak disebut sebagai peraturan perundang- undangan. Misalnya, undang-undang dapat menentukan ada atau tidaknya pembedaan yang jelas antara penger- tian peraturan pusat dan peraturan daerah. Akan tetapi, Pasal 7 ayat (2) dan ayat (1) Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 telah dengan jelas menentukan bahwa Peraturan Daerah yang mencakup pengertian Peraturan Daerah Provinsi, Peraturan Daerah Kabupaten/Kota, dan Peraturan Desa atau yang setingkat, termasuk ke dalam pengertian peraturan perundang-undangan. Pasal 7 ayat (1) jelas menentukan bahwa Peraturan Daerah itu adalah peraturan perundang-undangan yang berada dalam uru- tan hierarkis ke-5 setelah UUD, UU/Perpu, PP, dan Per- pres. Dengan demikian, peraturan tingkat daerah beserta peraturan pelaksanaannya adalah termasuk juga dalam pengertian peraturan perundang-undangan. Peraturan- peraturan tingkat daerah itu terdiri atas Peraturan Daerah Provinsi, Peraturan Gubernur, Peraturan Daerah 227 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Kabupaten/Kota, dan Peraturan Bupati/Walikota. Hubu- ngan antara Perda Provinsi dengan Peraturan Kepala Pemerintah Daerah itu dapat disetarakan dengan hubu- ngan antara Undang-undang dengan Peraturan Pemerin- tah atau Peraturan Presiden di tingkat pusat. Demikian pula bentuk-bentuk peraturan lainnya, dapat pula dis- ebut, misalnya Peraturan Tata Tertib DPRD Provinsi, dan Peraturan Tata Tertib DPRD Kabupaten/Kota, mes- kipun tidak termasuk pengertian allgemeine verbin- dende voorschriften, tetapi tetap dapat disebut sebagai peraturan tingkat daerah. 4. Konvensi Ketatanegaraan Dalam Hukum Tata Negara (constitutional law), dikenal pula apa yang disebut konvensi ketatanegaraan (the convention of the constitution). Konvensi ketata- negaraan mempunyai kekuatan yang sama dengan Undang-undang, karena diterima dan dijalankan, mes- kipun hakim di pengadilan tidak terikat olehnya. Bahkan seringkali konvensi ketatanegaraan ini menggeser ber- lakunya suatu peraturan perundang-undangan yang tertulis. Sebagai contoh, pada awal kemerdekaan, dapat di- kemukakan bahwa menurut Pasal 17 Undang-Undang Dasar 1945, Menteri Negara bertanggung jawab kepada Presiden, karena ia adalah pembantu Presiden. Dalam perkembangan ketatanegaraan Indonesia di tahun 1945, ternyata ketentuan yang menyatakan bahwa Menteri Negara harus bertanggung jawab kepada Presiden, kare- na konvensi ketatanegaraan, diubah menjadi bertang- gung jawab kepada Badan Pekerja Komite Nasional In- donesia Pusat (BP-KNIP). Pada masa itu, Badan Pekerja Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP) ini berfungsi sebagai semacam Dewan Perwakilan Rakyat yang menja- 228
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I lankan tugas-tugas yang bersifat legislatif. Hal ini terjadi karena keluarnya Maklumat Wakil Presiden No. X tanggal 16 Oktober 1945, yang kemudian diikuti dengan Maklumat Pemerintah tanggal 14 Novem- ber 1945, di mana Komite Nasional Indonesia Pusat yang semula membantu Presiden dalam menjalankan wewe- nangnya berdasarkan Aturan Peralihan Pasal IV Un- dang-Undang Dasar 1945, menjadi badan yang sederajat dengan Presiden, dan sebagai tempat Menteri Negara bertanggung jawab. Dengan demikian, sistem pemerin- tahan yang semula menganut sistem presidentil (presi- dential system) berubah menjadi sistem pemerintahan parlementer. Hal ini dapat dilihat dalam kabinet Syahrir I, II, dan III, serta kabinet Amir Sjarifudin yang meng- gantikannya. Konvensi ketatanegaraan dapat dibedakan dari kebiasaan ketatanegaraan. Dalam kebiasaan terdapat un- sur yang menunjukkan bahwa suatu perbuatan yang sama berulang-ulang dilakukan, yang kemudian diterima dan ditaati. Kebiasaan ketatanegaraan akan menjadi hukum kebiasaan yang mengikat apabila ia diberi atau dilengkapi dengan sanksi. Kebiasaan ketatanegaraan ialah perbuatan dalam kehidupan ketatanegaraan yang dilakukan berulang kali, sehingga ia diterima dan ditaati dalam praktik ketatanegaraan, walaupun ia bukan hu- kum. Di sinilah letak perbedaannya dengan ketentuan hukum yang sudah tidak diragukan keabsahannya. Kebiasaan ketatanegaraan walaupun bagaimana penting- nya tetap merupakan kebiasaan saja. Sebagian kebiasaan ketatanegaraan memang dapat disebut sebagai konvensi ketatanegaraan. Akan tetapi, tidak selalu konvensi ketatanegaraan merupakan kebia- saan ketatanegaraan, sebab konvensi dapat timbul mes- kipun sesuatu belum menjadi kebiasaan. Misalnya, 229 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I tindak penyimpangan dari ketentuan konstitusi, tetapi telah mendapatkan kesepakatan bersama atau dibiarkan berlaku oleh semua pihak yang terkait, maka hal itu dapat diterima sebagai konvensi ketatanegaraan, meski- pun belum menjadi kebiasaan yang dimaksud di atas. Kebiasaan mempersyaratkan terjadinya perulangan- perulangan. Tetapi dalam konvensi tidak harus lebih dulu terjadi perulangan. Uraian lebih rinci beserta con- toh-contoh mengenai hal ini akan dibahas dalam sub bab tersendiri. 5. Traktat (Perjanjian) Sumber hukum formil yang lain dari Hukum Tata Negara adalah traktat atau perjanjian, sepanjang traktat atau perjanjian itu menentukan segi hukum ketata- negaraan yang hidup bagi negara masing-masing yang terikat di dalamnya, sekalipun ia termasuk dalam bidang Hukum Internasional. Bentuk traktat (treaty) tersebut tidak selalu tertulis karena kemungkinan terjadi bahwa perjanjian hanya diadakan dengan pertukaran nota atau surat-surat belaka. Dalam kamus Hukum Internasional, tidak dibedakan antara traktat dan perjanjian. Bahkan, traktat dan perjanjian sering dikatakan mempunyai arti yang sama saja. Akan tetapi, Bellefroid berpendapat bahwa kedua hal itu mempunyai arti yang berbeda. Traktat adalah perjanjian yang terikat pada bentuk ter- tentu, sedangkan perjanjian tidak selalu terikat pada bentuk tersebut.302 Traktat atau perjanjian adalah perjanjian yang diadakan oleh dua negara atau lebih. Apabila perjanjian 302 Bellefroid, Mr. J.H., Inleiding tot de rechtswetenschap in Nederland, (Utrecht: Dekker & van de Vegt. N.V. Nijmegen, 1948), hal. 107, "De stalen gaan ook overeenkomst aan, waarby de tractaatsvorm enkel en alleen door nota-wiselling of door briefwisseling gesboten worden. Al worden die overeenkomst doorgaans niet met de naam tractaten bestempeld toch staatn zij, van juridisch standpunt beschouwd met tractaten op een lijn". 230
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I itu diadakan oleh dua negara, ia disebut perjanjian bila- teral. Sedangkan, apabila diadakan oleh banyak negara, ia disebut perjanjian multilateral. Dalam praktik, mana yang disebut traktat dan mana yang dapat disebut sebagai persetujuan, tidak mudah untuk dibedakan. Keduanya sama-sama termasuk ke dalam pengertian perjanjian yang seringkali tidak dapat dipisahkan secara tajam. Dalam lapangan Hukum lnternasional, suatu pro- ses pembuatan perjanjian sampai mengikat kedua negara atau lebih, dilakukan dalam beberapa tahap, yaitu: 1) perundingan atau pembicaraan diadakan mengenai hal-hal yang menyangkut kepentingan masing- masing negara. Pembicaraan atau perundingan terse- but merupakan tindakan persiapan sebelum terjadi- nya suatu traktat; 2) jika para pihak telah memperoleh kata sepakat, maka substansi pokok yang dihasilkan dari perundingan itu diparaf sebagai tanda persetujuan sementara. Dikata- kan sementara, karena naskah itu masih memerlukan persetujuan lebih lanjut dari lembaga perwakilan rakyat atau parlemen masing-masing negara; 3) sesudah diperoleh persetujuan dari masing-masing negara, kemudian disusul dengan penguatan (be- krachtiging) oleh Kepala Negara masing-masing. Sesudah keputusan dicapai, tidak mungkin lagi bagi kedua pihak untuk mengadakan perubahan, karena perjanjian tersebut sudah mengikat kedua belah pihak; 4) keputusan yang sudah disetujui dan ditandatangani oleh para pihak kemudian diumumkan. Lazimnya pe- itu dilakukan dalam suatu upacara ngumuman 231 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I dengan saling menukarkan piagam perjanjian. 303 Dapat dikatakan bahwa pada tahap pertama, yaitu tahap perundingan, sepenuhnya merupakan kewenangan Presiden. Dalam rangka hubungan dengan luar negeri, Presiden dapat menentukan dalam hal apa saja dan kapan saja perlu diadakan perjanjian antara Republik Indonesia dengan negara lain. Dalam hal ini Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) sama sekali tidak perlu ikut campur untuk menentukan secara langsung. Akan tetapi, kadang-kadang DPR dapat pula menyatakan pendapat- nya di muka umum mengenai hal itu. Misalnya, DPR dapat menyatakan pendapatnya bahwa hubungan antara Republik Indonesia dengan negara lain belum waktunya diadakan perjanjian. Pendapat yang demikian itu dapat muncul sebagai pendapat perorangan anggota DPR, atau pun kemudian diadopsi menjadi pendapat DPR sebagai institusi. Jika pendapat seperti itu timbul, tentu hal ini dapat saja menimbulkan akibat tertentu terhadap Presi- den, setidak-tidaknya secara politik. Jika diukur dengan asas kedaulatan rakyat, se- benarnya, tahap kedualah yang terpenting, yaitu tahap penentuan kesepakatan materiel mengenai hal-hal yang diperjanjikan itu. Sebab, bagaimanapun juga, sudah se- harusnya rakyat mengetahui segala tindakan, langkah dan kegiatan Presiden yang berhubungan dengan negara lain. Setiap perjanjian dengan negara lain dapat beraki- bat langsung ataupun tidak langsung terhadap kehidu- 303 Lihat Utrecht, Pengantar dalam Hukum Indonesia, Op. Cit, hal 186, sebagai berikut : 1. Penetapan, 2. Persetujuan masing-masing Dewan Perwa- kilan Rakyat dari pihak yang bersangkutan, 3. Ratifikasi, atau pengesahan oleh masing-masing Kepala Negara, 4. Pelantikan atau pengumuman (afkon- diging). 232
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I pan rakyat banyak. Oleh karena itu, wakil-wakil rakyat yang ada di Dewan Perwakilan Rakyat harus mengetahui apakah suatu perjanjian akan menguntungkan rakyat atau justru sebaliknya akan merugikan rakyat yang mere- ka wakili kepentingannya di lembaga perwakilan rakyat. Di samping itu, perlu dicatat pula bahwa, selain merupakan sumber hukum materil, perjanjian juga di- akui sebagai sumber hukum formil dalam Hukum Tata Negara. Hal ini merupakan konsekuensi logis dari ada- nya hubungan antarnegara. Sebagai contoh, dapat dike- mukakan adanya perjanjian dwi-kewarganegaraan yang dikenal pada masa Undang-Undang Dasar Sementara 1950. Perjanjian yang mengatur persoalan dwi-kewarga- negaraan tersebut dulu dianggap sebagai sumber hukum formil bagi Hukum Tata Negara, karena masalah kewar- ganegaraan itu merupakan salah satu bidang kajian yang dianggap penting dalam Hukum Tata Negara. Selain itu, Undang-Undang Dasar 1945 sendiri tidak membedakan antara istilah perjanjian dan traktat. Pasal 11 UUD 1945 hanya menyebut istilah perjanjian dengan negara lain. Dalam kepustakaan, wewenang yang timbul dalam hubungan dengan negara lain ini disebut sebagai kekuasaan diplomatik (diplomatic power) atau hubungan luar negeri (foreign Affairs).304 Dalam Pasal 11 Undang-Undang Dasar 1945 tersebut tidak dirinci lebih 304 C.F. Strong memakai istilah diplomatic power, lihat dalam Strong, Op Cit., hal. 233; Bernard Schwartz menyebutnya foreign affairs, lihat Bernard Schwartz, American Constitutional Law, (Cambridge University Press, 1955), hal. 102 dst.; Wolhoff memakai istilah "hubungan luar negeri", lihat dalam Pengantar Hukum Tata Negara Republik Indonesia, (Jakarta: Timun Mas, 1960), hal. 193; lsmail Suny menggunakan istilah "kekuasaan diplo- matic", lihat dalam Pergeseran Kekuasaan Eksekutif, (Jakarta: Nilam, 1965), hal. 34, 83 dan 125; Sementara itu, Wirjono Prodjodikoro memakai istilah "hubungan luar negeri", lihat dalam Azas-Azas Hukum Tata Negara di Indonesia, (Jakarta: Dian Rakyat, 1974), hal. 67. 233 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I lanjut apakah semua perjanjian seperti halnya dengan persetujuan termasuk pengertian perjanjian antarnegara (international agreement). Ismail Suny menyebutkan bahwa hal-hal yang termasuk International Agreement itu tidaklah memerlukan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat.305 Dalam praktek di masa pemerintahan Presiden Soekarno, Pasal 11 UUD 1945 pernah diartikan menca- kup pengertian perjanian internasional yang penting dan yang kurang penting. 306 Hal itu, misalnya tercermin dalam Surat Presiden kepada Ketua Dewan Perwakilan Rakyat Gotong Royong tanggal 22 Agustus 1960 No.2826 /HK/ 1960 yang membedakan dua macam perjanjian internasional, yaitu: (i) perjanjian internasional yang memuat materi yang penting (treaty); (ii) perjanjian internasional yang mengandung materi yang kurang penting (agreement). internasional yang dapat dikatakan mempunyai kandungan materi yang penting adalah perjanjian yang memuat persoalan politik dan persoalan- persoalan yang dapat mempengaruhi kebijakan atau haluan politik luar negeri negara, seperti perjanjian per- sahabatan, persekutuan, perubahan wilayah atau pene- tapan tapal batas, dan sebagainya, yang dari segi materi- nya, berkenaan dengan: (i) perikatan-perikatan yang sedemikian rupa sifatnya, Perjanjian 305 lsmail Suny, Pergeseran Kekuasaan Eksekutif, Op. Cit., hal. 83. 306 Sebelum Perubahan Ketiga UUD 1945 pada tahun 2001, pasal ini hanya berisi 1 butir ketentuan, yaitu "Presiden dengan persetujuan DPR menyata- kan perang, membuat perdamaian, dan perjanjian dengan Negara lain". Ketentuan tersebut sekarang mempunyai rumusan Pasal 11 ayat (1) yang baru dengan ditambah ayat (2) dan ayat (3). 234
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I sehingga mempengaruhi haluan politik luar negeri negara; dan (ii) persoalan-persoalan yang menurut Undang-Undang Dasar 1945 atau menurut sistem peraturan perun- dang-undangan negara kita hanya diatur dapat dengan Undang-undang, seperti soal kewarganega- raan. Apabila materi perjanjian dengan negara lain itu berkenaan dengan kedua hal tersebut, maka perjanjian itu dapat dikatakan penting. Akan tetapi, jika perjanjian itu berkenaan dengan hal-hal di luar itu, maka dapat di- anggap sebagai perjanjian internasional yang kurang penting. Namun, oleh karena materi dari suatu perjanjian internasional (internasional agreement) itu kadang- kadang sangat berkaitan dengan kepentingan atau me- nyangkut hajat hidup rakyat banyak, maka hal-hal yang demikian itu dianggap memang sudah seharusnya me- merlukan persetujuan DPR. Misalnya, persetujuan inter- nasional yang berkenaan dengan pinjaman luar negeri yang berjangka panjang, atau bantuan pinjaman dari negara kita kepada negara lain atau suatu organisasi di luar negeri. Kedua-duanya menyangkut keuangan nega- ra, yang pada akhirnya membebani seluruh rakyat. Un- tuk itu, hal-hal demikian harus mendapat persetujuan dari DPR. Oleh karena itu, Pasal 11 ayat (1) dan ayat (2) UUD 1945 307 menentukan bahwa "Presiden dengan persetu- juan DPR menyatakan perang, membuat perdamaian, dan perjanjian dengan negara lain"; "Presiden dalam membuat perjanjian internasional lainnya yang menim- 307 Merupakan hasil amandemen ketiga UUD 1945 pada tahun 2001. 235 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I bulkan akibat yang luas dan mendasar bagi kehidupan rakyat yang terkait dengan beban keuangan negara, dan/ atau mengharuskan perubahan atau pembentukan un- dang-undang harus dengan persetujuan DPR". Dalam Pasal 9 ayat (2) UU No. 24 Tahun 2000 tentang Perjan- jian Internasional,308 diatur bahwa pengesahan perjanji- an internasional oleh Pemerintah dilakukan dengan undang-undang atau dengan keputusan presiden.309 Menurut ketentuan Pasal 10 UU No. 24 Tahun 2000, pengesahan perjanjian internasional dilakukan dengan undang-undang apabila berkenaan dengan: a. masalah politik, perdamaian, pertahanan, dan ke- amanan negara; b. perubahan wilayah atau penetapan batas wilayah ne- gara Republik Indonesia; c. kedaulatan atau hak berdaulat negara; d. hak asasi manusia dan lingkungan hidup; e. pembentukan kaidah hukum baru; f. pinjaman dan/atau hibah luar negeri. Kemudian, berdasarkan pada ketentuan Pasal 11 UU No. 24 Tahun 2000 tersebut, pengesahan perjanjian internasional yang materinya tidak termasuk materi seperti yang dimaksud di atas, cukup dilakukan dengan keputusan presiden. C. Konvensi Ketatanegaraan 1. Hakikat Konvensi Ketatanegaraan Menurut pendapat Albert Venn Dicey (1835-1922) dalam bukunya "Introduction to the Study of the Law of 308 Indonesia, Undang-undang Tentang Perjanjian Internasional, UU No. 24 Tahun 2000, LN No. 185 Tahun 2000, TLN No. 4012. 309 Pengesahan dengan undang-undang memerlukan persetujuan Dewan Per- wakilan Rakyat. Pengesahan dengan Keputusan Presiden selanjutnya diberi- tahukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat. 236
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I the Constitution", kita harus membedakan antara (i) the law of the constitution, dan (ii) the conventions of the constitution, 310 yang keduanya sama-sama sebagai dua maxim yang penting dalam ilmu hukum tata negara.311 Termasuk ke dalam pengertian the laws of the consti- tution itu adalah segala ketentuan peraturan perundang- undangan yang berlaku mengikat, yang dapat dipaksa- kan dan diakui berlakunya oleh badan-badan peradilan (which are enforced or recognized by the court), yaitu (a) statutes, atau undang-undang, (b) norma-norma yang berasal dari custom atau adat kebiasaan, tradisi atau prinsip-prinsip yang diciptakan oleh hakim (judge- made maxims) yang biasa dikenal sebagai common laws. Sedangkan, norma-norma hukum lain selain hal tersebut di atas, dikategorikan oleh A.V. Dicey sebagai the con- ventions of the constitution atau konvensi ketatanega- raan. constitutional convention merupakan peristilahan yang lazim disebut dalam pembicaraan mengenai masalah-masalah praktik ketatanegaraan dan dalam ilmu hukum tata negara (constitutional law).312 Kadang-kadang, istilah konvensi atau konvensi ketatanegaraan itu dianggap identik de- Konvensi ketatanegaraan atau 310 Lihat Albert Venn Dicey, Introduction to the Study of the Law of the Constitution, 10th edition, (London: Macmillan, 1959). Buku ini sudah tergolong buku klasik (classical work of Dicey), tetapi sampai sekarang tetap dianggap sebagai bacaan umum di bidang hukum tata negara. 311 Bandingkan dengan Michael T. Molan yang menggunakan istilah legal rules of the constitution untuk pengertian Dicey mengenai the law of the Constitution, dan non-legal rules of the constitution untuk istilah the conven- tions of the constitution. Lihat Michael T. Molan, Textbook on Constitutional Law: The Machinery of Government, 4th edition, (Old Bailey Prees, 2003), hal. 21-22. 312 Constitutional Convention di dalam Oxford Dictionary Law diartikan sebagai "Practices relating to the exercise of their functions by the crown, the government, Parliament, and the judiciary that are not legally enfor- ceable but are commonly followed as if they were". 237 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I ngan kebiasaan atau kebiasaan ketatanegaraan, padahal sebenarnya berbeda. Kebiasaan mempersyaratkan pe- ngulangan, sedangkan konvensi tidak. Dalam praktik, konvensi juga dianggap sebagai salah satu cara untuk mengubah apa yang tertulis dalam teks konstitusi, sesuai dengan kebutuhan yang baik untuk memastikan beker- janya norma konstitusi dalam praktik. K.C. Wheare dalam bukunya "Modern Constitutions", misalnya, ada- lah salah seorang sarjana yang menganggapnya demi- kian. Menurut K.C. Wheare: "Many important changes in the working of a constitution occur without any alteration in the rules which regulate a government, whether they strictly legal or rules of custom and convention".313 Banyak perubahan yang terjadi dalam rangka pelaksanaan undang-undang dasar tanpa mengubah secara mutlak bunyi teks hukum ketentuan yang menga- tur suatu pemerintahan, melainkan terjadi begitu saja melalui kebiasaan dan konvensi (rules of custom and convention). K.C. Wheare bahkan menguraikan lebih lanjut mengenai perubahan-perubahan konstitusi yang dapat terjadi melalui (i) perubahan hukum dalam arti yang strict, yaitu perubahan melalui amandemen formal; (ii) perubahan melalui penafsiran yudisial atas teks konstitusi, yaitu melalui proses peradilan tata negara (constitutional adjudication); dan (iii) perubahan mela- lui kebiasaan dan konvensi. 314 Artinya, konvensi juga dapat dianggap sebagai salah satu metode perubahan konstitusi. 313 Wheare, Op Cit.,. Bandingkan dengan terjemahan Muhammad Hardani, Konstitusi-Konstitusi Modern, (Surabaya: Pustaka Eureka, 2003). Lihat juga Ismail Suny, Pergeseran Kekuasaan Eksekutif, (Jakarta: Aksara Baru, 1986), hal. 31. 314 Ibid. 238
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Secara umum, konvensi sering diartikan sebagai unwritten laws, tetapi kadang-kadang dibedakan dan bahkan tidak dianggap sebagai hukum sama sekali. Di Inggris, unwritten laws biasa diidentikkan dengan pengertian common law. Sering juga unwritten laws itu sendiri diidentikkan pula dengan customs atau adat kebiasaan atau adat istiadat. Semua ini berpotensi menimbulkan kebingungan jika dikaitkan dengan pe- ngertian hukum kebiasaan atau customary laws yang tidak saja merupakan hukum dalam pengertian yang mutlak (strict sense) tetapi juga memerlukan immemo- rial antiquity untuk pemberlakuannya. Sedangkan, constitutional convention sama sekali tidak membutuh- kan immemorial antiquity semacam itu.315 Perkataan convention sering digunakan oleh para ahli hukum tata negara atau constitutional lawyers untuk menunjuk kepada pengertian rules of political practice atau norma yang timbul dalam praktik politik yang juga dianggap berlaku mengikat oleh pihak-pihak yang terkait dengannnya, terutama oleh para penye- lenggara negara. Namun, norma praktik itu sendiri, kare- na tidak didasarkan atas ketentuan yang bersifat tertulis, dianggap tidak mengikat para hakim, jika kepada mereka diajukan perkara oleh pihak-pihak yang berkepentingan yang menggugat atau melawan praktik-praktik politik yang tidak tertulis itu. O. Hood Phillips, Paul Jackson, dan Patricia Leopold berpendapat bahwa: "The lack of judicial enforcement distinguishes conven- tions from laws in the strict sense. This is an important formal distinction for the lawyer, though the politician may not be so interested in the distinction".316 315 Phillips, Jackson, and Leopold, Op. Cit., hal. 136. 316 Ibid., hal. 24. 239 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Untuk memahami lebih tepat mengenai konvensi itu, kita dapat pula menghubungkannya dengan pengertian yang berlaku dalam sosiologi hukum dan antropologi hukum. Dalam kaitannya dengan daya ikat norma, biasa dibedakan antara pengertian (i) cara (usa- ges), (ii) kebiasaan (folkways), (iii) tata laku (mores), dan (iv) adat istiadat (customs).317 Dalam konteks yang demikian, maka yang kita maksudkan dengan konvensi ketatanegaraan (the conventions of the constitution) itu sendiri tidak lain adalah praktik-praktik ketatanegaraan yang berisi salah satu dari keempat jenis norma, yaitu usages (cara), folkways (kebiasaan), mores (pola kelaku- an), atau customs (adat istiadat) tersebut, yang terang- kum dalam istilah constitutional usages, dan constitu- tional practices, serta constitutional customs atau kebia- saan ketatanegaraan. saja dijumpai di negara-negara yang tidak mengenal doku- men konstitusi tertulis, tetapi juga di kebanyakan nega- ra-negara dengan konstitusi tertulis. Di semua negara anggota Persemakmuran (Commenwealth) seperti Aus- tralia, 318 Amerika Serikat, dan sebagainya. Konvensi- konvensi ketatanegaraan itu diakui sebagai sumber hukum yang penting dalam praktik. Misalnya, tata cara pemilihan presiden dan tata cara penentuan anggota kabinet pemerintahan Amerika Serikat sebagian terbesar diatur menurut kebiasaan ketatanegaraan (constitutional conventions), bukan atas dasar peraturan yang bersifat tertulis.319 Begitu juga di Indonesia, banyak sekali usages dan practices dalam penyelenggaraan negara yang tidak Konvensi-konvensi ketatanegaraan, tidak 317 Soerjono Soekanto, Sosiologi Suatu Pengantar, (Jakarta: Yayasan Penerbit UI, 1975), hal. 75. 318 Mengenai konvensi ketatanegaraan di Australia, baca misalnya George Winterton, The Executive and the Governor General, 1983. 319 W.B. Munro, The Government of the United States, 4th edition, 1936, hal. 80-83. 240
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I didasarkan atas aturan tertulis, melainkan hanya di- dasarkan atas kebiasaan-kebiasaan yang diwarisi dari masa lalu. Misalnya, adanya Pidato Kenegaraan Presiden pada setiap tanggal 16 Agustus di depan Rapat Paripurna DPR-RI dapat juga dikatakan sebagai konvensi ketata- negaraan. Akan tetapi, sifat konvensi yang tertulis atau tidak tertulis itu sendiri sebenarnya tidaklah mutlak. Kadang- kadang, konvensi ketatanegaraan dapat juga dituangkan dalam bentuk tulisan tertentu, meskipun ia tetap dapat disebut sebagai konvensi ketatanegaraan atau consti- tutional convention. Ismail Suny, misalnya, termasuk guru besar hukum tata negara yang berpendapat demiki- an. Menurutnya, "konvensi tidak perlu selalu merupa- kan ketentuan yang tidak tertulis, yang timbul dari persetujuan (agreement) boleh saja berbentuk tertu- lis".320 Sebagai salah satu contoh, misalnya, jika Presiden mengadakan persetujuan dengan pimpinan parlemen mengenai sesuatu agenda persidangan parlemen, dan persetujuan itu dituangkan secara tertulis dalam bentuk express agreement, maka hal itu dapat menjadi konvensi dalam bentuk yang tertulis. Misalnya, persetujuan antara Wakil Presiden Mohammad Hatta dan Badan Pekerja Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP) pada tanggal 16 Oktober 1945 atas Maklumat Pemerintah bertanggal 14 November 1945 juga ditandatangani dalam bentuk ter- tulis. Oleh karena itu, banyak sarjana yang berpendapat bahwa pengertian written versus unwritten atau docu- mentary versus non-documentary dalam hukum konsti- tusi (constitutional law) sebenarnya tidaklah mutlak sifatnya. 321 Di negara mana saja di seluruh dunia, meski- 320 Ismail Suny, Pergeseran Kekuasaan Eksekutif, Op Cit., hal. 41. 321 Lihat misalnya G.S. Diponolo, Ilmu Negara, jilid 2, (Jakarta: Balai Pustaka, 1975), hal. 173-174, dan Kusnardi dan Saragih, Op Cit. 241 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I pun konstitusinya dikatakan tidak tertulis seperti Inggris dan Israel, tetap dianggap memiliki konstitusi dan dise- but sebagai constitutional state. Demikian pula konvensi yang tidak mutlak harus bersifat tidak tertulis, sehingga perbedaan antara the laws of the constitution dan the conventions of the constitution tidak dapat dibedakan dari sekedar sifatnya yang tertulis atau yang tidak tertulis. Hal yang terpenting adalah bahwa yang pertama dapat dipaksakan dan diakui berlakunya di pengadilan dan oleh pengadilan, sedangkan yang kedua (convention) tidak dapat dipaksakan di pengadilan dan oleh pengadilan.322 Namun, meskipun tidak dapat dipaksakan berlaku- nya, peranan the conventions of the constitution dalam praktik ketatanegaraan di semua negara konstitusional (constitutional state) dapat dikatakan sangat penting. Demikian pula di Inggris yang memang dikenal tidak memiliki naskah konstitusi yang tertulis dan menganut tradisi common law, norma-norma hukum kebiasaan justru lebih menonjol peranannya. Bahkan, menurut Hood Phillips, Paul Jackson, dan Patricia Leopold ditegaskan: "Not only do the British have no written constitution, but they have been reluctant to stereotype their rules of government in the form of statutes. Many important political developments have been effected since 1688 without recourse to legal forms at all".323 Konvensi ketatanegaraanlah yang mendeskripsikan dan menjelaskan bagaimana konstitusi dijalankan, tumbuh, dan berkembang. Fungsi utamanya adalah me- ngadaptasikan struktur kepada fungsinya. Dengan begi- tulah kerajaan Inggris yang kuat pada tahun 1688 322 Bandingkan dengan Kusnardi dan Saragih, Op. Cit.. 323 Phillips, Jackson, and Leopold, Op. Cit., hal. 25. 242
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I (strong monarchy) diubah menjadi kerajaan yang dibatasi (limited monarchy) dengan sistem pemerinta- han yang bertanggung jawab kepada parlemen (respon- sible parliamentary government). studi mengenai konvensi ketatanegaraan sangat penting untuk mengetahui beker- janya konstitusi yang tertulis dalam praktik. Meskipun sejak lama konvensi ketatanegaraan sudah menjadi per- hatian para ahli sejak abad ke-19, seperti E.A. Freeman dalam bukunya "Growth of the English Constitution" (1872), 324 tetapi pentingnya konvensi itu baik dalam rangka pemahaman terhadap konstitusi maupun untuk penerapan konstitusi dalam praktik, dapat dikatakan baru berkembang sejak prakarsa A.V. Dicey yang mene- kankan pentingnya konvensi ketatanegaraan di dalam bukunya "An Introduction to the Study of the Law of the Constitution" yang pertama kali terbit pada tahun 1885.325 Albert Venn Dicey, namanya biasa disingkat A.V. Dicey atau Dicey, menekan pembedaan antara hukum konstitusi (laws of the constitution) dan kebiasaan kon- stitusi (the conventions of the constitution), bukan untuk maksud mengeluarkan yang kedua dari perhatian para mahasiswa hukum. Sebaliknya, Dicey membedakan keduanya untuk meyakinkan para mahasiswa agar tidak mengabaikan pentingnya penyelidikan mengenai kon- Oleh karena itu, 324 O. Hood Phillips, Constitutional Conventions: Dicey's Predecessors, 29, M.L.R, 1966, hal. 137. 325 Dicey, Op Cit.. Lihat juga R.A. Casgrove, The Rule of Law, Albert Venn Dicey, Victorian Jurist, 1981, hal. 87-90; Sir Ivor Jennings, The Law and the Constitution, 5th edition; Cabinet Government, 3rd edition; Parliament, 2nd edition; K.C. Wheare, Modern Constitutions, 1951 (lihat juga terjemahannya dalam bahasa Indonesia oleh Muhammad Hardani, Konstitusi-Konstitusi Modern, Pustaka Eureka, Surabaya, 2003), The Constitutional Structure of the Commonwealth, 1960; O. Hood Phillips, Constitutional Conventions: A Conventional Reply, 1964; serta Geoffrey Marshall, Constitutional Conventions, 1984. 243 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I vensi ketatanegaraan atau constitutional convention dalam studi ilmu hukum tata negara. Oleh karena kompleksitas pengertian konvensi yang demikian, dalam bukunya "Constitutional and Administrative Law", O. Hood Phillips, Paul Jackson, dan Patricia Leopold merumuskan definisi constitutional convention sebagai "rules of political practice which are regarded as binding by those to whom they apply, but which are not laws as they are not enforced by the courts or the Houses of Parliament". Dengan rumusan definisi tentang konvensi yang demikian, konvensi ketatanegaraan jelas berbeda dengan kebiasaan, dari aturan yang berlaku di lingkungan parlemen, prosedur- prosedur beracara di pengadilan, ataupun dengan norma aturan yang bersifat non-hukum, seperti etik, dan lain sebagainya. Untuk lebih jelasnya, konsepsi mengenai konvensi ketatanegaraan, dapat dibedakan dari kelima hal di bawah ini, yaitu:326 (i) Praktik, penerapan, kebiasaan, atau fakta-fakta (mere practice, usage, habit or fact) yang tidak dianggap bersifat kewajiban (obligatory), seperti keberadaan partai politik (fakta) atau kebiasaan- kebiasaan seperti kebiasaan Presiden menerima tamu umum pada hari Raya Iedul Fitri dan Iedul Adha, ataupun kebiasaan tabur bunga dan re- nungan suci pada tanggal 17 Agustus malam di makam pahlawan Kalibata. (ii) Norma-norma aturan yang tidak bersifat politik (non-political rules), seperti rules of conduct atau kode etik yang tidak berkaitan dengan persoalan pemerintahan, ataupun hal-hal yang berhubungan dengan sopan santun tata upacara kerajaan yang tidak memiliki constitutional significance sama sekali untuk dipermasalahkan. 326 Phillips, Jackson, and Leopold, Op. Cit., hal. 136-138. 244
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I (iii) Judicial rules of practice seperti kebiasaan hakim dalam memeriksa dan memutus dengan mengikuti rules of precedent dari contoh-contoh perkara serupa yang pernah diputus sebelumnya. Dalam praktik di Inggris misalnya, hal ini sama sekali tidak ada aturan tertulisnya melainkan tumbuh sendiri dalam praktik. Itu sebabnya, seperti dalam kasus R. vs Knuller Ltd (Publishing, Printing and Promotions), House of Lords tidak merasa terikat dengan keputusan yang dibuatnya sendiri pada masa sebelumnya. (iv) Rules enforced by the courts, yaitu peraturan perundang-undangan yang diterapkan atau di- tegakkan oleh pengadilan, baik dalam bidang perdata, pidana, tata usaha negara, ataupun tata negara. Sambil mengakui ada-nya perbedaan formal antara laws dan conventions, Sir Ivor Jennis cenderung pada pendapat bahwa perbedaan keduanya substantif. Perbedaannya itu mungkin tidak penting bagi ilmuwan politik, tetapi sangat penting bagi ahli hukum. Bahkan, pembedaan itu sendiri dikritik oleh Mitchell, mengingat there may be laws with judicial sanction. 327 Menurutnya ada juga no hukum yang tidak disertai ketentuan mengenai sanksi seperti dikemukakan oleh Sir Ivor Jennings, ada undang- undang misalnya di bidang pidana yang tidak dapat diterapkan untuk badan-badan pemerintahan, tetapi dapat diterapkan terhadap orang perorang yang menduduki jabatan dalam badan pemerin- tahan itu.328 tidaklah bersifat peradilan. Memang benar, 327 J.D.B. Mitchell, Constitutional Law, 2nd edition, 1968, hal. 34-39. 328 Raleigh vs Goschen, 1893, 1 Ch. 73 dalam Phillips, Jackson, and Leopold, op. cit., hal. 137. 245 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I (v) Rules enforced by the Houses of Parliament mela- lui para pejabatnya, seperti Ketua Parlemen menu- rut peraturan tata tertib parlemen yang bersangku- tan. Sebagian dari the law and custom of Parlia- ment dapat disebut termasuk ke dalam pengertian the common law dalam arti yang luas. Oleh karena itu, sering dipahami secara tumpang tindih dengan pengertian konvensi. Memang ada juga praktik- praktik penyelenggaraan kegiatan parlemen yang menciptakan konvensi (constitute conventions), seperti perlindungan atau pemberian kesempatan khusus kepada kelompok minoritas dalam perde- batan ataupun dalam rangka komposisi penyusu- nan anggota komisi-komisi tertentu. Peraturan Tata Terbit (Standing Orders) kadang-kadang juga disebut sebagai constitutional conventions, tetapi jika ditelaah lebih seksama, peraturan tata tertib atau Standing Order itu sendiri terdiri atas norma yang (i) sebagian dapat disebut sebagai hukum (law), (ii) sebagian merupakan mere practice, dan (iii) barulah sebagian kecil lainnya dapat disebut conventions. Di samping itu, menurut Hood Phillips, Paul Jackson, dan Patricia Leopold, "It is also useful to dis- tinguish 'conventions' from such distinct, if allied con- cepts as 'traditions', 'principles' and 'doctrines'".329 Kegu- naan konvensi dapat dilihat juga untuk memberikan arti kepada tradisi, prinsip-prinsip, atau nilai-nilai. Misalnya, Sir John Donaldson mengaitkan hubungan antara par- lemen dan pengadilan dengan istilah konvensi, yaitu dengan menyatakan: "Although the United Kingdom has no written con- stitution, it is a constituional convention of the highest 329 Geoffrey Marshall, Constitutional Conventions, 1984, hal. 3. 246
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I importance that the legislature and the judiciary are separate and independent of one another, subject to certain ultimate rights of Parliament over the judica- ture".330 Independensi peradilan (the independence of the judiciary) dapat dipandang sebagai a principle of the Constitution sejak tahun 1668, yang tercermin dalam ketentuan undang-undang (statutory provisions) yang berisi jaminan atas masa jabatan para hakim (judicial security of tenure).331 Konvensi itu sendiri, menurut Michael Allen dan Brian Thompson, dapat ditemukan dalam semua un- dang-undang dasar yang dibentuk (established consti- tutions), termasuk bahkan dalam konstitusi yang baru terbentuk sekalipun. Menurut kedua sarjana ini, penting- nya konvensi itu disebabkan oleh kenyataan bahwa tidak ada peraturan umum yang bersifat self-applying, me- lainkan harus diterapkan menurut syarat-syarat aturan tambahan tertentu (no general rules of law is self- applying, but must be applied according to the terms of additional rules). 332 Dikatakan lebih lanjut oleh Allen dan Thompson: "These additional rules may be concerned with the interpretation of the general rule, or with the exact cir- cumstances in which it should apply, about wither of which uncertainty may exist, and the greater the gene- rality the greater will the uncertainty tend to be. Many constitutions include a large number of additional legal rules to clarify the meaning and application of their main provisions, but in a changing world it is rarely possible to eradicate or prevent all doubts on these points by enactment or even by adjudication. The result often is to leave a significant degree of discretion to 330 Lihat kasus R. vs H.M. Treasury, ex p. Smedley, 1985, Q.B. 657, 666. 331 Phillips, Jackson, and Leopold, Op. Cit., hal. 138. 332 Allen and Thompson, Op. Cit., hal. 242. 247 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I those exercising the rights or wielding the powers legally conferred, defined, or permitted".333 Tidak ada peraturan, apalagi undang-undang dasar sebagai hukum yang tertinggi yang bersifat garis besar, yang secara mendetil menentukan cara norma-norma dasarnya dilaksanakan dalam praktik. Selalu diperlukan peraturan pelaksanaan atau norma-norma lain yang ber- sifat tidak tertulis yang memungkinkan peraturan yang bersangkutan dijalankan dengan sebaik-baiknya. Setiap tingkatan peraturan yang lebih rendah pada pokoknya merupakan peraturan yang bersifat lebih rinci dalam rangka melaksanakan peraturan yang lebih tinggi. Oleh karena itu, pelaksanaan setiap peraturan umum, memer- lukan penafsiran yang mengelaborasikan atau merinci pengertian-pengertian normatifnya sehingga dapat dilak- sanakan dengan sebaik-baiknya. Proses penafsiran semacam itu dapat dilakukan, melalui pembentukan peraturan yang lebih rendah, me- lalui proses peradilan yang akan menerapkan norma- norma hukum yang bersifat umum itu dalam kasus- kasus perkara hukum yang konkrit, ataupun melalui kon- vensi ketatanegaraan tertentu. Hal yang terakhir ini sangat penting, karena selain melalui proses pembentu- kan peraturan yang lebih rendah dan mekanisme pera- dilan, dalam praktik, selalu terdapat ruang yang sangat luas dan terbuka untuk munculnya significant degree of discretion Adanya ruang bagi discretionary power ini tentu saja di satu pihak dapat dikatakan sangat berguna, tetapi di lain pihak dapat pula disalahgunakan oleh pihak yang berkuasa, semata-mata untuk kepentingan ke- kuasaan itu sendiri. 333 Ibid. 248
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I 2. Pengakuan Hakim terhadap Konvensi (Judicial Recognition) Seperti dikemukakan di atas, para hakim tidak terikat atau tidak ada keharusan bagi pengadilan untuk menerapkan konvensi dalam memutus sesuatu perkara. Sebab, pada pokoknya, konvensi itu sendiri tidak dapat dipersamakan atau bukanlah hukum (law) dalam arti yang sebenarnya. Itu sebabnya, dalam artikelnya ber- judul "Laws and Conventions Distinguished" (1975), C.R. Munro menyatakan: "The validity of conventions cannot be the subject of the proceedings in a court of law. Reparation for breach of such rules will not be effected by any legal sanction. There are no cases which contradict these propositions. In fact, the idea of a court enforcing a mere convention is so strange that the question hardly arises".334 Dalam bukunya yang lain, dinyatakan pula oleh C.R. Munro, "In a legal system, a certain number of sources are recognized as law-constitutive. So there are rules specifying what counts as law (or what, by impli- cation, does not)".335 Di Inggris, menurutnya: "The courts accept as law only legislation made or authorised by Parliament and the body of rules evolved by the courts called common law. There are formal signs, such as the words of enactment used for Acts of Parliament, denoting that rules have passed a test for being laws".336 Penting untuk ditegaskan di sini, bukanlah bahwa status konvensi itu berada di luar kategori hukum, tetapi 334 C.R. Munro, "Laws and Conventions Distinguished", 91 Law Q Review, 218, 1975, hal. 228. 335 C.R. Munro, Studies in Constitutional Law, 2nd edition, 1999, hal. 69-71. 336 Ibid. 249 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I bahwa konvensi itu tidak memiliki kualitas kualifikasi yang sama dengan hukum dalam arti yang sebenarnya. Kemudian yang dapat juga dipastikan ialah bahwa konvensi itu tidak dapat ditegakkan oleh pengadilan dan pelanggaran terhadapnya tidak dapat dikenakan sanksi oleh hakim. Meskipun demikian, tentu tidak berarti bahwa pengadilan tidak mengakui sama sekali keberada- an konvensi sebagai sumber hukum. Setiap konvensi tetap dapat dijadikan pegangan yang dipercaya bagi hakim sebagai alat bantu untuk menafsirkan peraturan tertulis yang berlaku. Konvensi ketatanegaraan (constitu- tional conventions) juga dapat dijadikan alat untuk justi- fikasi sikap pengadilan yang mengambil jarak dari ke- putusan-keputusan tata usaha negara di bidang-bidang yang pengadilan sendiri menganggap dirinya tidak terlibat atau tidak boleh dilibatkan. Di Inggris, dapat dikemukakan beberapa contoh terhadap mengenai adanya pengakuan pengadilan konvensi ketatanegaraan (constitutional conventions). Misalnya, House of Lords menjadikan pertanggung- jawaban Menteri Dalam Negeri kepada parlemen sebagai salah satu alasan untuk memutus dalam perkara Liversidge vs Anderson (1942).337 Demikian pula dalam perkara Padfield vs Minister of Agriculture, Fisheries and Food (1968), di mana konvensi mengenai pertang- gungjawaban menteri juga dijadikan pertimbangan. Begitu pula dalam kasus Air Canada vs Secretary of State for Trade (1983),338 tercantum beberapa konvensi sebagai referensi yang melarang Menteri yang berasal dari satu partai politik untuk mendapatkan akses kepada dokumen-dokumen dari menteri pendahulunya yang berasal dari partai politik yang lain tanpa persetujuan 337 Phillips, Jackson, and Leopold, Op. Cit., hal. 139. 338 Lihat Lord Hunt of Tanworth, "Access to A Previous Government's Papers", P.L. 1982, hal. 514. 250
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I dari pejabat terdahulu (without the agreement of the previous administration). Di Mahkamah Agung Kanada, baik soal eksistensi maupun isi konvensi, juga pernah menjadi perkara yang menyebabkan Mahkamah Agung terlibat dalam pem- bahasan mengenai the general nature of constitutional conventions. Berkenaan dengan hal itu, mayoritas para hakim Mahkamah Agung Kanada berpendirian bahwa a constitutional convention cannot crystallise into law. Menurut mereka: "No instance of an explicit recognition of a convention as having matured into a rule of law was produced. The very nature of a convention, as political in inception and as depending on a persistent course of political recognition by those for whose benefit and to whose detriment (if any) the convention developed over a considerable period of time, is inconsistent with its legal enforcement.... The attempted assimilation of the growth of a convention to the growth of the common law is misconceived. The latter is the product of judicial effort, based on justifiable issues which attained legal formulation and are subject to modification and even reversal by the courts which gave them their birth.... No such parental role is played by the courts with respect to conventions...".339 Konvensi diakui eksistensinya, tetapi jika ada peraturan perundang-undangan tertulis, dan terdapat pertentangan antara konvensi dimaksud dengan pera- turan perundang-undangan, maka pengadilan harus menerapkan peraturan perundang-undangan tertulis di atas konvensi. Oleh karena itu, konvensi tidak dapat di- terapkan secara mandiri, atau bahkan sering dikatakan bahwa konvensi itu memang tidak dapat ditegakkan atau diterapkan oleh pengadilan. Sanksi konvensi itu bersifat 339 Phillips, Jackson, and Leopold, Op. Cit., hal. 140. 251 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I politik, meskipun pelanggaran terhadap konvensi ketata- negaraan dapat juga disebut sebagai sesuatu yang tidak konstitusional atau inkonstitutional. Mahkamah Agung Kanada juga menerima kriteria yang diajukan oleh Sir Ivor Jennings tentang konvensi ketatanegaraan (consti- tutional conventions). Konvensi diakui tidak saja oleh para politisi, tetapi juga oleh masyarakat luas pada umumnya. Pada umum- nya para sarjana mengakui bahwa konvensi itu merupa- kan norma aturan yang mengikat untuk umum. Seperti misalnya oleh G. Marshall dikatakan: "on the obligatory nature of the conventions dis- tinguishes between 'positive morality' (subjective test) and 'critical morality' (objective test), preferring the latter but not stating definitely whose opinion is to be taken".340 Oleh karena itu, legislasi perundang-undangan dapat pula mengakui atau menyerap isinya sebagaimana mestinya (Legislation may recognize or presuppose conventions). Konvensi ketatanegaraan dapat diformula- sikan ke dalam rumusan undang-undang, atau bahkan ke dalam rumusan undang-undang dasar. Misalnya, the Statute of Westminster tahun 1931 telah dimuat dalam berbagai konstitusi negara-negara anggota Persemakmuran atau Commonwealth, 341 baik dengan efek penerapannya di pengadilan ataupun tidak (with or without justiciable effect).342 Selain itu, kedudu- kan konvensi ketatanegaraan Inggris juga terdapat dalam 340 Marshall, Op. Cit., catatan 18, hal. 11-12. 341 Ulasan dan ringkasan atas "Statute of Westminster" ini dapat dibaca dalam D.G. Cracknell, Cracknell's Statutes: Constitutional and Adminis- trative Law, 3rd edition, (London: Old Bailey Press, 2003), hal. 18-19. 342 Lihat de Smith, The New Commonwealth and its Constitution, 1964, hal. 51-52, dan 88-90; juga C. Samford and D. Wood, "Codification of Consti- tutional Conventions in Australia", 1978, P.L. 231. 252
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Konstitusi Nigeria. Konvensi dimaksud sama sekali tidak diadopsi secara expresis verbis dalam Konstitusi. Akan tetapi, dalam praktik, konvensi ketatanegaraan Inggris biasa digunakan dalam rangka membantu para hakim menafsirkan Konstitusi Nigeria tersebut.343 Hukum konstitusi, bagaimanapun juga, dapat berdiri sendiri sebagai hukum, meskipun normanya yang karena sifatnya yang statis dapat tertinggal dalam per- kembangan zaman. Sedangkan, konvensi dapat berkem- bang dinamis, tetapi akan kehilangan arti jika tidak didukung oleh legal context. Setiap konvensi ketata- negaraan (constitutional conventions) pastilah terkait erat dengan satu atau beberapa norma hukum tertentu. Konvensi membentuk sistem kabinet, misalnya, didasar- kan atas anggapan bahwa aturan hukum yang terkait dengan hal itu sebagai kekuasaan prerogatif Raja atau Ratu (the Queen's royal prerogative), kewenangan menteri, konstitusi pemerintahan departemen (the con- stitution of government departments), dan komposisi keanggotaan parlemen. Artinya, terdapat beberapa lapi- san peraturan perundang-undangan, konvensi, dan fakta-fakta atau praktik politik (political practices) dalam setiap tingkatan organisasi pemerintahan, terma- suk undang-undang yang mengakui keberadaan konven- si. Sementara itu, konvensi ketatanegaraan itu sendiri juga mengalami proses pertumbuhan dan transformasi. Seperti dikatakan oleh Baldwin: "The historian can probably tell you perfectly clearly what the constitutional practice of the country was at any given period in the past, but it would be very difficult for a living writer to tell you at any given period in his lifetime what the constitution of the coun- try is in all respects, and for this reason, that at almost 343 K.J. Keith, "The Courts and the Conventions of the Constitution", 1967, 16 I.C.L.Q. 542. 253 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I any given moment of our lifetime, there may be one pratice called 'Constitutional' which is falling into de- suetude and the may be another practice which is creeping into use but which is not yet called 'con- stitutional".344 3. Fungsi Konvensi Ketatanegaraan Konvensi ketatanegaraan (constitutional conven- tion) merupakan aturan politik (rules of political beha- viour) yang penting untuk kelancaran bekerjanya kon- stitusi. Pentingnya konvensi ini, tidak saja berlaku di Inggris, tetapi juga di semua negara yang mengenal undang-undang dasar tertulis. Seperti dikatakan oleh K.C. Wheare:345 "in all countries, usage and convention are impor- tant and... in many countries which have Con- stitutions usage and convention play as important a part as they do in England". Konvensi memfasilitasi evolusi dan perubahan dalam diri konstitusi itu sendiri, sementara bentuk hukumnya tetap tidak berubah (Conventions facilitate 344 H.C. Deb., vol. 261, ser. 5, col. 515, 1932, dalam O. Hood Phillips, Paul Jackson, and Patricia Leopold, Op. Cit., hal. 141. 345 K.C. Wheare, Modern Constitutions, Oxford University Press, 1966, hal. 122. Bandingkan dengan terjemahan Muhammad Hardani, Konstitusi- Konstitusi Modern, Pustaka Eureka, Surabaya, 2003, hal. 204. Perkataan usage and convention diterjemahkan secara tidak tepat oleh Muhammad Hardani dengan kebiasaan dan tradisi. Convention atau konvensi tidak sama dengan tradisi yang mempersyaratkan sifat immemorial dan sifat berulang- ulang. Oleh karena itu, saya menganjurkan sebaiknya convention itu diter- jemahkan dengan memakai istilah aslinya saja yang memang sudah lazim dipakai dalam ilmu hukum tata negara, yaitu konvensi atau lebih tepatnya konvensi ketatanegaraan. 254
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I evolution and change within the constitution while the legal form remain unchanged).346 Dalam praktik, konvensi ketatanegaraan dikem- bangkan untuk keperluan mengatur kewenangan diskresi yang bersifat terbuka. Jika kewenangan yang bersifat terbuka tidak diatur, kebijakan kenegaraan (state policy) akan ditetapkan berdasarkan discretionary power yang sangat mungkin tidak terkendali. Hal demikian tentu akan rawan terhadap penyalahgunaan semata-mata untuk kepentingan kekuasaan itu sendiri. Oleh karena itu, pengertian konvensi dapat dikaitkan dengan fungsi- nya, yaitu untuk membatasi penggunaan diskresi kon- stitusional (constitutional discretion). Dengan perkataan lain, konvensi merupakan non- legal rules yang mengatur cara bagaimana legal rules diterapkan dalam praktik. 347 Hubungan antara hukum dan konvensi dapat dikatakan sangat penting dan mempunyai karakteristik yang fundamental dalam sis- tem dan struktur ketatanegaraan. Bahkan, dalam penye- lenggaraan negara konstitusional di seluruh dunia, kon- vensi ketatanegaraan terus tumbuh dan berkembang dalam praktik. Dapat dikatakan, tidaklah mungkin me- nyelesaikan berbagai perselisihan dan sengketa konsti- tusional dalam praktik penyelenggaraan negara dengan hanya mengandalkan rujukan kepada norma hukum (it is impossible to settle constitutional disputes merely by reference to the state of the law).348 Meskipun pengadilan tidak dapat menerapkan atau menentukan sanksi atas pelanggaran terhadap ketentuan konvensi ketatanegaraan, tetapi pengakuan pengadilan terhadap adanya konvensi ketatanegaraan tersebut tetap mempunyai arti penting bagi hakim dalam menjatuhkan 346 Allen and Thompson, Op. Cit., hal. 241. 347 Ibid., hal. 242. 348 Ibid. 255 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I putusan atas perkara konstitusi yang diajukan kepada- nya. Konvensi dapat dipakai sebagai alat penunjang pe- nafsiran terhadap peraturan tertulis atau untuk men- dukung keputusan-keputusan hakim (an aid to statutory interpretation or to support judicial decisions).349 4. Beberapa Contoh Konvensi di Indonesia Dalam pelaksanaan undang-undang dasar, banyak perubahan yang terjadi terhadap norma yang terkandung di dalamnya tanpa melalui proses perubahan formal, melainkan hanya terjadi begitu saja melalui kebiasaan ataupun konvensi ketatanegaraan. Menurut Profesor Ismail Suny, perubahan yang terjadi dalam sistem peme- rintahan berdasarkan UUD 1945, yakni dengan diprak- tikkannya sistem pertanggungjawaban menteri sebagai- mana termuat dalam Maklumat Pemerintah tanggal 14 November 1945, merupakan salah satu contoh konvensi ketatanegaraan yang mengubah bunyi teks UUD 1945 mengenai pertanggungjawaban pemerintahan. Seperti dikemukakan oleh K.C. Wheare: important changes "Many in the working of a constitution occur without any alteration in the rules which regulate a government, whether they strictly legal or rules of custom and convention". 350 Oleh karena itu, konvensi ketatanegaraan atau the conventions of the constitution mempunyai kedudukan yang sangat penting dalam hukum tata negara, dan dianggap mempunyai kekuatan yang sama dengan undang-undang, diterima, dan dijalankan seperti halnya undang-undang. Bahkan, seringkali konvensi ketatane- garaan itu menggeser berlakunya peraturan perundang- undangan tertulis. Meskipun, lazim dipahami bahwa hakim di pengadilan tidak terikat untuk melaksanakan 349 Ibid., hal. 262. 350 Wheare, Op. Cit., hal. 119. 256
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I atau tidak melaksanakan konvensi ketatanegaraan ter- sebut, tetapi di luar pengadilan konvensi ketatanegaraan biasanya ditaati seperti halnya orang menaati undang- undang. Sebagai contoh, seperti diuraikan oleh Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, dapat dikemukakan di sini mengenai konvensi yang berlaku atas ketentuan Pasal 17 Undang-Undang Dasar 1945, pada masa-masa awal kemerdekaan. Menurut ketentuan Pasal 17 itu,351 Menteri Negara adalah pembantu Presiden, dan karena itu bertanggung jawab kepada Presiden. Dalam praktik ketatanegaraan pada tahun 1945 ternyata ketentuan mengenai Menteri Negara bertanggung jawab kepada Presiden tersebut, disimpangi dengan dasar konvensi ketatanegaraan. Ketentuan tersebut diubah, sehingga Menteri ditentukan harus bertanggung jawab kepada Badan Pekerja Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP) yang merupakan lembaga semacam DPR pada masa sekarang.352 Hal itu dilakukan dengan dikeluarkannya Mak- lumat Wakil Presiden Nomor X bertanggal 16 Oktober 1945, yang selanjutnya diikuti oleh Maklumat Pemerin- tah tanggal 14 Nopember 1945, di mana Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP) yang semula membantu Pre- siden dalam menjalankan wewenangnya berdasarkan Aturan Peralihan Pasal IV UUD 1945, menjadi badan yang sederajat dengan Presiden, tempat ke mana para Menteri Negara diharuskan bertanggung jawab. Penger- tian demikian ini terus dipraktikkan mulai dari kabinet 351 Pasal 17 UUD 1945 sebelum amandemen menyatakan: (1) Presiden dibantu oleh menteri-menteri negara, (2) Menteri-menteri itu diangkat dan diperhentikan oleh Presiden, dan (3) Menteri-menteri itu memimpin depar- temen pemerintahan. 352 Kusnardi dan Ibrahim, Op.Cit. 257 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Syahrir I, II, dan III, sampai dengan kabinet Amir Sjarifudin yang menggantikannya. Dalam rangka konvensi ketatanegaraan itu, jelas terdapat unsur yang menunjukkan bahwa suatu perbua- tan yang sama berulang-ulang dilakukan, yang kemudian diterima dan ditaati. Konvensi demikian itu dapat pula disebut sebagai kebiasaan ketatanegaraan karena di dalamnya terkandung pengulangan-pengulangan yang menjadi ciri pokok adanya kebiasaan. Kebiasaan-kebia- saan itu, termasuk kebiasaan ketatanegaraan, akan ber- kembang menjadi hukum kebiasaan (customary law) apabila ia diberi sanksi (legal sanction). Oleh karena itu, dapat dikatakan bahwa kebiasaan ketatanegaraan ialah praktik dalam kehidupan ketatanegaraan yang dilakukan berulang kali, sehingga ia diterima dan ditaati dalam ke- giatan penyelenggaraan negara, walaupun tidak diang- gap sebagai hukum (the laws of the Constitution). Namun demikian, unsur perulangan itu sebenarnya tidaklah bersifat mutlak. Unsur perulangan merupakan salah satu ciri kebiasaan, tetapi konvensi itu sendiri tidak identik dengan kebiasaan. Ketika tindakan yang bersifat menyimpang dari norma aturan tertulis yang resmi per- tama kali dilakukan, belum ada unsur perulangan. Akan tetapi, tindakan yang baru pertama kali itu sudah dapat diterima sebagai konvensi ketatanegaraan. Dengan demi- kian, dalam pengertian konvensi ketatanegaraan terca- kup pengertian yang lebih luas daripada sekedar kebiasa- an ketatanegaraan. Di samping kebiasaan, konvensi mencakup pula pengertian tindakan-tindakan (usages) atau praktik-praktik ketatanegaraan (constitutional practices) yang diterima dalam praktik penyelenggaraan negara. Namun harus dicatat bahwa konvensi ketatane- garaan itu sendiri pada hakikatnya bukanlah hukum (the 258
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I laws of the constitution). Di sinilah letak perbedaannya dengan ketentuan hukum (the law of the constitution) yang sudah tidak diragukan lagi keabsahan dan daya ikatnya secara hukum. Kebiasaan ketatanegaraan, bagai- manapun pentingnya, ia tetap merupakan kebiasaan saja (habbit and custom) yang tidak mengikat bagi para hakim. Di samping itu, kebiasaan ketatanegaraan juga harus dibedakan dari konvensi ketatanegaraan. Kebiasa- an ketatanegaraan tidak selalu dapat disebut sebagai konvensi ketatanegaraan, sebab konvensi dapat timbul meskipun sesuatu belum menjadi kebiasaan. Misalnya, suatu tindak penyimpangan dari ketentuan konstitusi, tetapi disepakati atau dibiarkan berlaku oleh semua pihak yang terkait, maka hal itu dapat diterima sebagai konvensi ketatanegaraan, meskipun belum menjadi kebiasaan sebagaimana yang dimaksud di atas. Dengan demikian, konvensi ketatanegaraan lebih luas cakupan pengertiannya daripada kebiasaan ketatanegaraan. Sebagai contoh mengenai konvensi ketatanegaraan yang telah menjadi kebiasaan dalam kehidupan ketata- negaraan Indonesia, sebagaimana telah disinggung sebe- lumnya, yaitu bahwa pada setiap tanggal 16 Agustus, Presiden selalu mengucapkan pidato kenegaraan di depan rapat paripurna Dewan Perwakilan Rakyat. Pidato kenegaraan tersebut pada hakikatnya merupakan lebih dari suatu laporan tahunan yang bersifat informatoris dari Presiden, karena di dalamnya juga dimuat suatu rencana mengenai kebijakan-kebijakan yang akan ditem- puh pada tahun yang akan datang. Pada masa Presiden Soekarno, pidato semacam itu disampaikan langsung di hadapan rakyat di depan istana, , pada tiap tanggal 17 Agustus, yang disebut sebagai "Amanat 17 Agustus". Me- nurut Presiden Soekarno, pidatonya itu merupakan pidato pertanggungjawabannya sebagai Pemimpin Besar 259 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Revolusi dan bukan pidato pertanggungjawabannya se- bagai Presiden. Pidato lainnya yang juga dianggap sebagai konvensi ketatanegaraan adalah pidato yang diucapkan sebagai keterangan Pemerintah tentang Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara pada minggu pertama bulan Januari setiap tahunnya. Isinya berupa hasil-hasil kegiatan nasional serta hasil penilaian tahun yang lalu dan rencana anggaran pendapatan dan belanja negara untuk tahun yang akan datang. Setelah Orde Baru, Pida- to Presiden sebagai pengantar nota keuangan RAPBN ini selalu digabungkan dengan "Amanat 17 Agustus" ter- sebut di atas, sehingga timbul konvensi baru, yaitu Pidato tanggal 17 Agustus ditiadakan dan digabung men- jadi Pidato Kenegaraan dan Penyampaian Nota Keu- angan RAPBN di depan rapat paripurna DPR pada setiap tanggal 16 Agustus. Sekarang, setelah Dewan Perwakilan Daerah (DPD) terbentuk sebagai hasil dari Pemilu 2004, timbul tun- tutan agar DPD juga terlibat dalam forum persidangan DPR tanggal 16 Agustus itu. Namun, karena Peraturan Tata Tertib DPR-RI tidak memungkinkan hal itu, maka akibatnya, timbul perbedaan pendapat antara DPR dan DPD. Untuk mengatasi hal tersebut Presiden, Ketua DPR, dan Ketua DPD mengadakan kesepakatan bahwa untuk DPD diadakan forum tersendiri di DPD, di mana Presiden juga akan menyampaikan pidato mengenai APBN yang berkaitan dengan kepentingan daerah pada tanggal yang berbeda, akan tetapi tetap pada bulan Agustus juga. Jika hal ini dianggap baik, tentunya akan terus dipraktikan sebagai kebiasaan ketatanegaraan yang diterima. Namun, saya sendiri tidak menganggap penting adanya forum yang tersendiri itu. Seharusnya, keberada- 260
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I an forum rapat paripurna di DPR itu pun dievaluasi kembali kegunaannya. Apalagi, siklus anggaran dewasa ini sudah berubah dari Januari sampai dengan Desem- ber. Sementara itu, di samping Dewan Perwakilan Rak- yat (DPR) sekarang ada pula Dewan Perwakilan Daerah (DPD). Majelis Permusyawaratan Rakyat sebagai insti- tusi juga tetap ada. Dalam format kelembagaan dan konfigurasi fungsi-fungsi ketatanegaraan yang sudah berubah seperti itu, sudah seharusnya menjelang peraya- an Hari Kemerdekaan Republik Indonesia setiap tahun, forum tahunan yang diadakan untuk itu haruslah benar- benar merupakan forum yang bersifat kerakyatan yang memiliki makna simbolik sebagai forum bersama semua komponen bangsa. Oleh sebab itu, kepentingan-kepen- tingan yang bersifat teknis anggaran negara haruslah dipisahkan dari agenda tahunan perayaan hari kemer- dekaan Republik Indonesia itu. Terlepas dari keseluruhan hal-hal tersebut di atas, satu hal yang pasti adalah bahwa konvensi ketata- negaraan selalu ada di setiap negara. Beberapa contoh mengenai kebiasaan ketatanegaraan yang terdapat di Inggris, misalnya, ditentukan bahwa seorang Menteri ha- ruslah mempunyai kedudukan sebagai seorang anggota parlemen. Ketika Patrick Gordon Walker yang bukan anggota parlemen diangkat oleh Partai Buruh Inggris sebagai Menteri setelah pemilihan umum pada bulan Ok- tober 1964, diharuskan memperoleh keanggotaan House of Commons. Untuk itu ia ikut dalam pemilihan umum tambahan/susulan yang diadakan setelah pemilihan umum bulan Oktober tersebut. Sayangnya, dalam pemi- lihan umum itu, Patrick Gordon Walker tidak terpilih, sehingga akibatnya ia harus meletakkan jabatannya seba- gai Menteri Luar Negeri. Ketentuan seperti ini timbul dari praktik ketatanegaraan yang tidak tertulis di Inggris. 261 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Di Amerika Serikat, contoh dari kebiasaan ketata- negaraan juga cukup banyak. Misalnya, seorang calon Presiden Amerika Serikat dan Wakilnya dipilih oleh kon- vensi partai politik yang bersangkutan, baru kemudian dipilih oleh rakyat melalui electoral college. 353 Contoh lain adalah mengenai timbulnya sistem parlementer di negeri Belanda sebagai akibat dari perselisihan antara Pemerintah dan Parlemen pada tahun 1866-1868 atas masalah daerah jajahan (koloni). Dalam perselisihan itu, Parlemen mempergunakan hak budgetnya untuk meno- lak rancangan anggaran pendapatan dan belanja negara yang diajukan oleh Menteri Keuangan pada waktu itu. Penolakan itu terkait dengan perselisihan yang sedang dihadapi. Akibatnya, kabinet berhasil dijatuhkan (ver- werping van de begrooting om redenen daar buiten gelegen). Sejak itu terjadi perubahan dalam sistem Pemerin- tahan di Kerajaan Belanda. Dalam sistem pertanggung- jawaban menteri yang dianut semula, pihak Pemerintah selalu memenangkan perselisihan yang terjadi dengan parlemen (overwicht van het cabinet). Setelah jatuhnya kabinet karena penolakan anggaran pendapatan dan belanja negara itu, maka setiap kali ada perselisihan yang timbul antara Pemerintah dan Parlemen, Parlemenlah yang menang, dan kabinet harus berhenti. Sistem ini tidak diatur dalam Grondwet Kerajaan Belanda, tapi timbul dan hidup sebagai konvensi yang menggeser 353 Barnes & Noble, Op.Cit., hal. 29-30, "Through the development of political parties, the election of the President has been changed from the original plan of indirect choice by a small group of elections to a system of nomination and election in which the whole country participates". Lihat juga Bernard Schwarts, Op.Cit., hal. 92-93, "The nominating organ of American parties has been a convention composed of representatives of the member of the party". 262
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I ketentuan dalam Undang-Undang Dasarnya.354 Contoh lain di Kerajaan Inggris ialah bahwa Raja atau Ratu akan mengangkat Ketua Partai yang menang dalam pemilihan umum sebagai Perdana Menteri. 355 Konvensi-konvensi ketatanegaraan (The Conventions of the Constitution) di Inggris jumlahnya banyak sekali, dan atas pengaruh pemikiran A.V. Dicey dibedakan dari hukum konstitusi (The Law of Constitution), karena konvensi tidak dapat dipaksakan berlakunya atau tidak diakui oleh badan-badan peradilan. 356 Konvensi-konvensi ketatanegaraan itu antara lain adalah kebiasaan (customs), praktik-praktik (practices), asas-asas (maxims), atau tata aturan lainnya yang hidup dalam praktik. Misalnya, kabinet yang sudah tidak men- dapat dukungan kepercayaan dari House of Commons (majelis rendah) akan meletakkan jabatannya, Raja harus mengesahkan setiap rancangan Undang-undang (bill), House of Lords (majelis tinggi) tidak akan menga- jukan rancangan Undang-undang Keuangan (money bill). Betapapun pentingnya konvensi-konvensi itu ber- laku dalam kehidupan ketatanegaraan, namun oleh karena ia bukan hukum (the laws of the constitution), 354 Kranenburg, Op.Cit, hal. 165-167. 355 Dicey, Op. Cit., hal. 42. "The party who for the time being command a majority in The House of Commons, have (in general) a right to have their leader placed in office. The most influential of these leaders ought (generally speaking) to be the premier, or head of the Cabinet". 356 Ibid., hal. 417, "In an earlier part of this work stress was laid upon the essential distinction between the law of the constitution, which consisting (as it does) of rules enforced and recognized by the courts, makes up a body of laws in the proper sense consisting (as they do) of customs, practices, maxims or precepts which are not enforced or recognized by the courts, makes up a body not laws but of constitutional or political ethics". Selanjutnya dalam hal. 420 dinyatakan "A Ministry which is outvoted in the House of Commons is in many cases bound to retire from office". 263 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I maka pelanggaran yang terjadi terhadap konvensi-kon- vensi sama sekali tidak dihiraukan oleh pengadilan. sudah dikenal dalam konferensi-konferensi Kerajaan Inggris (Imperial Conferences) di masa lalu yang mengatur hubungan antara Kerajaan Inggris dan wilayah-wilayah Dominion. Konvensi menetapkan cara-cara kerjasama dan hubungan antar sesama anggota Persemakmuran (Commonwealth) Inggris, dan menetapkan perundi- ngan-perundingan di antara mereka dengan negara- negara asing. Mengenai terbentuknya konvensi-konvensi itu, Sir Ivor Jennings menyatakan, "some of them, such as those expressed in resolutions of the imperial Confe- rences, are definite and clearly established". Dengan perkataan lain, timbulnya konvensi ketatanegaraan tidak perlu atau tidak mutlak didasarkan atas the gradual crystalisation of practice. 357 Konvensi dapat timbul kapan saja, tidak mutlak harus bersifat berulang-ulang seperti dalam pengertian kebiasaan. Konvensi ketata- negaraan tidak dapat diidentikkan dengan kebiasaan ketatanegaraan. Kebiasaan ketatanegaraan dapat terma- suk pengertian konvensi ketatanegaraan, tetapi konvensi ketatanegaraan tidak hanya berbentuk kebiasaan ketata- negaraan. Konvensi dapat juga terbentuk secara tiba-tiba tanpa preseden yang mendahuluinya. Konvensi-konvensi ketatanegaraan ini Konvensi juga tidak selalu merupakan ketentuan yang tidak tertulis, yang timbul dari persetujuan (agree- ment), tapi dapat saja berbentuk tertulis. Konvensi itu mungkin saja merupakan persetujuan yang ditanda- tangani pemimpin-pemimpin negara seperti antara Wakil Presiden Republik Indonesia dan Badan Pekerja 357 Ismail Suny, Pergeseran Kekuasaan Eksekutif, Op Cit., hal. 29; Lihat juga pendapat Jennings dalam Law and the Constitution, Op Cit., hal. 133. 264
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I pada tanggal 16 Oktober 1945 atau suatu memorandum yang dikeluarkan setelah pembicaraan antara menteri- menteri seperti Maklumat Pemerintah pada tanggal 14 Nopember 1945. Contoh-contoh seperti ini dalam konsti- tusi Inggris adalah persetujuan yang dinyatakan bahwa suatu perubahan dalam hukum yang berkenaan dengan penggantian mahkota (succession) atau gelar Raja memerlukan pengesahan Parlemen dari semua Domi- nion. Demikian pula mengenai pengesahan dari Parle- men Kerajaan Inggris sendiri juga diperlukan. Konvensi- konvensi itu bahkan telah mencapai bentuk yang lebih formil dalam ungkapan bahwa konvensi-konvensi itu tercantum dalam bagian kedua Pendahuluan (preamble) Statute of Westminster. Oleh karena preamble menurut hukum tata negara Inggris tidak mempunyai akibat hukum, maka keadaan itu hanya dianggap sebagai faktor yang memperkuat berlakunya konvensi. Seperti telah dikemukakan di atas, perubahan sistem pemerintahan di mana menurut UUD 1945 Menteri bertanggung jawab kepada Presiden diubah menjadi pertanggungjawaban Menteri kepada Komite Nasional Pusat pada bulan November 1945. Perubahan itu adalah perubahan berdasarkan konvensi ketatane- garaan. Menurut pendapat A.G. Pringgodigdo, peru- bahan menjadi sistem pertanggungjawaban para menteri kepada Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP) itu dila- kukan dengan mengubah Undang-Undang Dasar. Pendapat ini jelas tidak dapat dibenarkan. Dalam rangka memberikan pembenaran konseptual terhadap kebijakan mengubah konsep pertanggungjawaban tersebut, A.G. Pringgodigdo juga berpendapat bahwa perubahan itu se- olah didasarkan atas aturan yang tegas juga tidak ber- dasar. Perubahan itu semata-mata didasarkan pada kon- vensi ketatanegaraan (the Convention of the Constitu- 265 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I tion) yang bersifat melengkapi hukum konstitusi (the Law of the Constitution). Tidak ada ketentuan di dalam naskah Undang- Undang Dasar 1945 yang tegas atau yang secara eksplisit mengharuskan pertanggungjawaban eksekutif (pemerin- tah) kepada lembaga perwakilan rakyat. Namun demi- kian, UUD 1945 juga tidak melarang dilakukannya prak- tik semacam itu. 358 Hal ini dapat dihubungkan dengan pendapat George Jellinek yang membedakan pengertian Verfassungsanderung dengan pengertian Verfassungs- wandlung. Perubahan Undang-Undang Dasar yang dengan sengaja dilakukan menurut tata cara yang diatur sendiri oleh Undang-Undang Dasar disebutnya sebagai Verfassungsanderung, sedangkan Verfassungswand- lung merupakan perubahan Undang-Undang Dasar dengan cara-cara di luar yang diatur sendiri dalam Un- dang-Undang Dasar itu, yaitu cara-cara yang istimewa seperti revolusi, coup d'etat, konvensi, dan sebagainya. Sehubungan dengan hal itu, perubahan ke arah sistem parlementer tersebut merupakan perubahan yang dilaku- kan bukan menurut tata cara yang diatur dalam Undang- Undang Dasar, melainkan menurut tata cara selain itu, yaitu berdasarkan konvensi ketatanegaraan (the conven- tion of the constitution).359 Konvensi ketatanegaraan tidak hanya terdapat atau diterapkan di lingkungan negara-negara yang mem- punyai konstitusi tidak tertulis, tetapi juga di negara-- negara yang mempunyai naskah undang-undang dasar atau konstitusi tertulis (written constitution). Bahkan, mungkin saja konvensi-konvensi ketatanegaraan di 358 Lihat Ismail Suny, Op. Cit, hal. 29, juga A.K. Pringgodigdo, Perubahan Kabinet, Op Cit., hal. 69. 359 Ibid. 266
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I negara-negara yang terakhir ini justru memegang pera- nan yang jauh lebih penting. Menurut Bernard Schwartz, konvensi ketatanegaraan (constitutional conventions) telah berkembang sedemikian rupa dalam praktik ketata- negaraan Amerika Serikat yang artinya sering kali sama atau tidak dapat dibedakan dari ketentuan pasal-pasal yang resmi dalam naskah undang-undang dasar atau konstitusi yang tertulis.360 Ketika seorang Presiden Amerika Serikat mengang- kat anggota kabinetnya, maka praktis menurut hukum, ia mempunyai kekuasaan untuk menetapkan siapa saja yang ia sukai untuk masuk atau tidak masuk dalam kabi- netnya. Akan tetapi, akibat dari konvensi ketatanegara- an, Presiden diharuskan menjamin bahwa pelaksanaan kewenangan yang dimilikinya itu tidak akan mengangkat orang-orang dari negara bagian sebelah Utara saja atau sebelah Selatan saja. Presiden harus berusaha mem- bicarakan penunjukan itu sedemikian rupa, sehingga daerah-daerah utama yang dianggap mempunyai arti politis yang penting dapat dipastikan akan terwakili dalam susunan kabinetnya. Demikian pula misalnya, di Indonesia, sulit untuk membayangkan bahwa semua anggota kabinet hanya terdiri atas tokoh-tokoh dari suku Jawa saja atau Sunda saja tanpa mempertimbangkan keragaman suku bangsa di tanah air kita. Secara psikologis-politis, memang harus diakui, tidaklah mudah untuk menyatakan hal itu secara eks- plisit dengan istilah yang biasa dikenal sebagai suatu ketentuan atau formal rule. Oleh karena itu, menurut 360 Ismail Suny, Op. Cit., hal. 29; Georg Jellinek, Verfassugsanderung und Verfassungswandlung, Eine staatsrechtlich politische Afhandlung, (Berlin: Verslag von O. Haring, 1906), hal. 3; juga A.A.H. Struycken dalam pidato jabatannya membedakan antara "normale en abnormale rechtsvorming." Lihat Positiefrecht Rede uit gesproken by de aanvaarding van het Hooglee- raarsambt aan de Universiteit van Amsterdam, op de 15e Oktober 1906, (Amsterdam: Scheltema & Holkema's Boekhandel, 1906), hal. 20-21. 267 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, mungkin tepat untuk menyebut hal ini sebagai konvensi ketatanegaraan, di mana seorang Presiden dalam melaksanakan kewe- nangannya untuk menyusun kabinet, diharuskan untuk berusaha mengakomodasikan unsur-unsur yang luas dalam kemajemukan masyarakat Indonesia. Begitu juga Presiden Amerika Serikat, menurut konvensi, dipastikan selalu akan mengakomodasikan beberapa unsur negara bagian atau pertimbangan utara dan selatan ke dalam susunan kabinetnya.361 Suatu konvensi mungkin akan menyebabkan salah satu pasal dari Undang-Undang Dasar (konstitusi) tidak berlaku. Dalam hal ini, sesungguhnya konvensi tidak mengubah Undang-Undang Dasar (Konstitusi) tersebut, hanya saja menyebabkan pasal tertentu tidak dipakai dalam praktik ketatanegaraan.362 Sebagai contoh, dapat dilihat dalam perubahan sistem pemerintahan presiden- til menjadi pemerintahan parlementer dalam pengala- man praktik di Indonesia pada tahun 1945. Seperti telah dijelaskan di atas, perubahan ini pada pokoknya bersifat mengesampingkan ketentuan Pasal 17 Undang-Undang Dasar 1945. Demikian pula pada masa pemerintahan Orde Lama, melalui Ketetapan MPRS Nomor III/MPRS/1963 ditetapkan bahwa Presiden Soekarno diangkat menjadi Presiden seumur hidup. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara ini dapatlah digolongkan kepada konvensi yang terjadi karena diterima secara umum atas dasar persetujuan bersama. Akibat dari ketetapan tersebut, Pasal 17 Undang-Undang Dasar 1945 menjadi tidak berlaku. Ketetapan tersebut 361 Ismail Suny, dalam kuliahnya tahun 1970. Selanjutnya mengenai convention ini dapat dibaca dalam Wade and Phillips, Constitutional Law, 1975, pada Bab "Convention of the Constitution", hal. 79-96. 362 Kusnardi dan Ibrahim, Op.Cit. 268
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I sebenarnya tidak mengubah Undang-Undang Dasar 1945 secara formal, tetapi telah menyebabkan pasal tersebut tidak berlaku dalam praktik. Ketetapan tersebut kemudian dicabut oleh Ketetapan Majelis Per- Nomor musyawaratan XVIII/MPRS/1966. Rakyat Sementara Tentu saja dapat diperdebatkan perbedaan antara tindakan yang bertentangan atau pelanggaran terhadap konstitusi dengan konvensi konstitusi. Apakah semua bentuk pelanggaran UUD juga dapat dikategorikan sebagai konvensi ketatanegaraan. Kunci jawaban atas masalah itu terletak pada persetujuan bersama dan pene- rimaan oleh umum (public support) atas tindakan ke- tatanegaraan yang diambil. Hanya saja sekarang tinggal lagi yang menjadi masalah ialah bagaimana mengukur ada-tidaknya atau memenuhi syarat atau tidaknya public support yang sifatnya sangat relatif itu. Pada mulanya, itu dapat dianggap sebagai pelanggaran tindakan terhadap konstitusi. Akan tetapi, jika perubahan itu dite- tapkan berdasarkan kesepakatan bersama di antara semua pihak yang terkait dan selanjutnya hal itu diang- gap sudah menjadi kenyataan yang diterima oleh umum sebagai praktik yang baik dan berguna, maka atas dasar itulah bentuk pelanggaran konstitusi tersebut dapat disebut sebagai konvensi ketatanegaraan (the convention of the constitution) yang dianggap mengikat dalam prak- tik, meskipun tetap tidak mengikat bagi para hakim di pengadilan. Demikian pula konvensi ketatanegaraan yang dilakukan berkenaan dengan perubahan UUD 1945. Bab XVI Pasal 37 ayat (1) dan (2) UUD 1945 sama sekali tidak menentukan bahwa undang-undang dasar dapat atau harus diubah dengan cara tertentu yang biasa dilakukan menurut tradisi Amerika Serikat, yaitu melalui naskah amandemen yang terpisah dari teks asli undang-undang 269 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I dasar.363 Jika ditelusuri secara seksama dengan melihat kembali the original framers' intent atas ketentuan Pasal 37 ayat (1) dan (2), jelas bahwa yang dimaksud adalah perubahan dengan cara penyusunan teks baru sama sekali. Perubahan dan usaha penyusunan naskah baru itu pun bahkan sudah berkali-kali dilakukan, seperti dengan penggantian UUD 1945 dengan Konstitusi RIS Tahun 1949, kemudian dengan UUDS Tahun 1950, usaha penyusunan Konstitusi tetap oleh Konstituante, lalu pemberlakuan kembali naskah UUD 1945 beserta Penje- lasannya pada tahun 1959. Semua usaha tersebut di atas, menggambarkan jalan pikiran yang terkandung dalam ketentuan Bab XVI Pasal 37 ayat (1) dan ayat (2) UUD 1945 memang menghendaki perubahan melalui penggantian. Dengan perkataan lain, bagaimana bentuk perubahan itu tidak ditentukan dengan jelas. Akan tetapi, karena sistem hukum Indonesia banyak dipengaruhi oleh tradisi Eropa Kontinental, maka tentunya tradisi perubahan konstitusi model Eropa Barat pulalah yang lebih dekat dengan maksud penyusun UUD 1945, yaitu melalui metode perubahan atau penyempurnaan dalam teks. Namun, sejak Perubahan Pertama UUD 1945 pada tahun 1999, dilanjutkan dengan Perubahan Kedua (2000), Perubahan Ketiga (2001), dan Perubahan Ke- empat (2002), perubahan-perubahan itu dilakukan me- nurut tradisi Amerika Serikat, yaitu dengan naskah lampiran (appendix). Pada saat dimulainya penerapan metode lampiran ini pada tahun 1999, pilihan ini dapat dikatakan sebagai penyimpangan dari maksud Pasal 37 UUD 1945, tetapi diterima dengan baik oleh semua pihak sebagai cara yang dianggap konstitusional. 363 Lihat pada BAB XVI mengenai Perubahan Undang-Undang Dasar dalam UUD Negara RI Tahun 1945. 270
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Selanjutnya, setelah metode perubahan ini dilaku- kan berulang-ulang, cara ini pun berkembang menjadi kebiasaan (constitutional custom) yang baik dalam prak- tik ketatanegaraan Indonesia berdasarkan UUD 1945. Baik keputusan pertama untuk menerapkan metode ini maupun keputusan-keputusan selanjutnya, setelah hal itu menjadi kebiasaan karena telah terjadi berulang- ulang, sama-sama dikenal dengan sebutan yang diistilah- kan oleh A.V. Dicey yaitu the conventions of the constitu- tion, bukan the laws of the constitution. 271 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I 272
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I BAB V PENAFSIRAN DALAM HUKUM TATA NEGARA A. Penafsiran dan Anatomi Metode Tafsir Penafsiran merupakan kegiatan yang sangat pen- ting dalam hukum dan ilmu hukum. Penafsiran merupa- kan metode untuk memahami makna yang terkandung dalam teks-teks hukum untuk dipakai dalam menyelesai- kan kasus-kasus atau mengambil keputusan atas hal-hal yang dihadapi secara konkrit. Di samping itu, dalam bidang hukum tata negara, penafsiran dalam hal ini judicial interpretation (penafsiran oleh hakim), juga dapat berfungsi sebagai metode perubahan konstitusi dalam arti menambah, mengurangi, atau memperbaiki makna yang terdapat dalam suatu teks undang-undang dasar. Seperti dikemukakan oleh K.C. Wheare, undang- undang dasar dapat diubah melalui (i) formal amand- ment, (ii) judicial interpretation, dan (iii) constitutional usage and conventions. 364 Dikarenakan pentingnya hal tersebut di atas, maka dalam setiap buku teks ilmu hukum lazim diuraikan ada- nya berbagai metode penafsiran. Banyak sarjana hukum yang membagi metode penafsiran ke dalam 5 (lima) macam metode penafsiran, dan 3 (tiga) macam metode konstruksi. Dalam hal ini, metode konstruksi dianggap tidak termasuk ke dalam pengertian penafsiran. Tetapi, ada pula sarjana yang menganggap metode konstruksi itu tiada lain merupakan varian saja atau termasuk ben- tuk lain dari metode penafsiran juga, sehingga macam 364 Wheare, Op. Cit. 273 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I dan jenis metode penafsiran itupun dikelompokkan secara berbeda dari sarjana lainnya.365 Saya sendiri, dalam buku terdahulu, telah mengu- raikan adanya 9 (sembilan) teori penafsiran yang ber- beda penggambarannya dari apa yang dikemukakan oleh Arief Sidharta. Kesembilan teori penafsiran tersebut adalah:366 1) Teori penafsiran letterlijk atau harfiah (what does the word mean?) Penafsiran yang menekankan pada arti atau makna kata-kata yang tertulis. Misalnya, kata servants dalam Konstitusi Jepang Art. 15 (2), "All public officials are servants of the whole community and not of any group thereof". Contoh yang lain mengenai kata a natural association dalam Art. 29 ayat (1) dan kata the moral dalam ayat (2) Konstitusi Italia yang menyatakan: "(1) The Republic recognizes the rights of the family as a natural association founded on marriage; (2) Marriage is based on the moral and legal equality of the spouses, within the limits laid down by law to safeguard the unity of the family". Contoh berikutnya lagi, misalnya terlihat pada kata inconsistent dalam ayat (1) Article 13 Konstitusi India, yaitu: "All laws in force in the territory of India immediately before the commencement of this Constitution, in so far 365 Lihat dan bandingkan pendapat sarjana yang memasukkan metode intepretasi (penafsiran) sebagai salah satu metode dalam penemuan hukum yang dilakukan dengan cara Interpretasi Gramatikal (kebahasaan), Sistematis (logis), Historis, dan Teleologis (sosiologis). Lihat, misalnya, Bambang Sutiyoso dan Sri Hastuti, Aspek-Aspek Perkembangan Kekuasaan Kehakiman di Indonesia, (Yogyakarta: UII Press, 2005), hal. 131-134. 366 Jimly Asshiddiqie, Teori & Aliran Penafsiran Hukum Tata Negara, cet. I, (Jakarta: Ind. Hill Co., 1997), hal. 17-18. 274
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I as they are inconsistent with the provisions of this Part, shall, to the extent of such inconsistency, be void". 2) Teori penafsiran gramatikal atau interpretasi bahasa (what does it linguistically mean?) Penafsiran yang menekankan pada makna teks yang di dalamnya kaidah hukum dinyatakan. Pernafsiran dengan cara demikian bertolak dari makna menurut pemakaian bahasa sehari-hari atau makna teknis-yuridis yang lazim atau dianggap sudah baku. 367 Menurut Visser't Hoft di negara-negara yang menganut tertib hukum kodifikasi, maka teks harfiah undang-undang sangat penting. Namun, penafsiran gramatikal saja di- anggap tidak mencukupi, apalagi jika mengenai norma yang hendak ditafsirkan itu sudah menjadi perdebatan. 368 3) Teori penafsiran historis (what is historical background of the formulation of a text) Penafsiran historis mencakup dua pengertian: (i) penafsiran sejarah perumusan undang-undang; dan (ii) penafsiran sejarah hukum. Penafsiran yang pertama, memfokuskan diri pada latar belakang sejarah perumu- san naskah. Bagaimana perdebatan yang terjadi ketika naskah itu hendak dirumuskan. Oleh karena itu yang di- butuhkan adalah kajian mendalam tentang notulen- 367 Ph. Visser't Hoft, Penemuan Hukum, judul asli Rechtsvinding, diterje- mahkan oleh B. Arief Sidharta, (Bandung: Laboratorium Hukum FH Univ. Parahiayangan, 2001), hal. 25. 368 Ibid., hal. 26. Misalnya, basis sistem ekonomi sosialis Cina, seperti dalam Art. 6 ayat (1) Konstitusi Cina: (1) "The basis of the socialist economic system of the People's Republic of China is socialist public ownership of the means of production, namely, ownership by the whole people and collective ownership by the working people"; dan makna dari sistem kepemilikan publik, seperti dalam Art 6 ayat (2) "The system of socialist public ownership supersedes the system of exploitation of man by man; it applies the principle of from each according to his ability, to each according to his work". 275 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I notulen rapat, catatan-catatan pribadi peserta rapat, tulisan-tulisan peserta rapat yang tersedia baik dalam bentuk tulisan ilmiah maupun komentar tertulis yang pernah dibuat, otobiografi yang bersangkutan, hasil wawancara yang dibuat oleh wartawan dengan yang bersangkutan, atau wawancara khusus yang sengaja dilakukan untuk keperluan menelaah peristiwa yang bersangkutan. Penafsiran kedua, mencari makna yang dikaitkan dengan konteks kemasyarakatan masa lampau. Dalam pencarian makna tersebut juga kita merujuk pendapat-pendapat pakar dari masa lampau, termasuk pula merujuk kepada norma-norma hukum masa lalu yang masih relevan.369 4) Teori penafsiran sosiologis (what does social context of the event to be legally judged) Konteks sosial ketika suatu naskah dirumuskan dapat dijadikan perhatian untuk menafsirkan naskah yang bersangkutan. Peristiwa yang terjadi dalam masya- rakat acapkali mempengaruhi legislator ketika naskah hukum itu dirumuskan. Misalnya, pada kalimat "dipilih secara demokratis" dalam Pasal 18 ayat (4) Undang- Undang Dasar 1945 yang menyatakan, "Gubernur, Bupati, dan Walikota masing-masing sebagai kepala pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan kota di- pilih secara demokratis." 5) Teori penafsiran sosio-historis (asbabunnuzul dan asbabulwurud, what does the social context behind the formulation of the text) Berbeda dengan penafsiran sosiologis, penafsiran sosio-historis memfokuskan pada konteks sejarah ma- syarakat yang mempengaruhi rumusan naskah hukum. Misalnya, ide persamaan dalam teks konstitusi Republik 369 Ibid., hal. 29. 276
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I V Perancis,370 ide ekonomi kekeluargaan dalam Pasal 33 UUD 1945, dan ide Negara Kekaisaran Jepang.371 6) Teori penafsiran filosofis (what is philosophical thought behind the ideas formulated in the text) Penafsiran dengan fokus perhatian pada aspek filo- sofis. Misalnya, ide negara hukum dalam konstitusi Republik V Perancis Article 66: "No person may be detained arbitrarily". Ide negara hukum dalam Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indo- nesia Tahun 1945 yang menyatakan bahwa negara Indonesia adalah negara hukum. Contoh lain lagi adalah rumusan ide demokrasi terpusat (centralized demo- cracy) dalam Konstitusi Cina. 372 370 Constitution of The Fifth French Republic, 1958, Article 2, "France is an indivisible, secular, democratic and social Republic. It shall insure equality before the law for all citizens without distinction of origin, race, or religion. It shall respect all beliefs..." 371 Art. 1 [Symbol of State]: "The Emperor shall be the symbol of the State and of the unity of the people, deriving his position from the will of the people with whom resides sovereign power". Article 2 [Dynastic Throne]: "The Imperial Throne shall be dynastic and succeeded to in accordance with the Imperial House Law passed by the Diet". 372 Konstitusi Cina, Article 3 [Democratic Centralism]: "(1) The state organs of the People's Republic of China apply the principle of democratic centralism. (2) The National People's Congress and the local people's congresses at different levels are instituted through democratic election. They are responsible to the people and subject to their supervision. (3) All administrative, judicial and procuratorial organs of the state are created by the people's congresses to which they are responsible and under whose supervision they operate. (4) The division of functions and powers between the central and local state organs is guided by the principle of giving full play to the initiative and enthusiasm of the local authorities under the unified leadership of the central authorities." 277 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I 7) Teori penafsiran teleologis (what does the articles would like to achieve by the formulated text). Penafsiran ini difokuskan pada penguraian atau formulasi kaidah-kaidah hukum menurut tujuan dan jangkauannya. Tekanan tafsiran pada fakta bahwa pada kaidah hukum terkandung tujuan atau asas sebagai lan- dasan dan bahwa tujuan dan atau asas tersebut mempe- ngaruhi interpretasi. Dalam penafsiran demikian juga diperhitungkan konteks kenyataan kemasyarakatan yang aktual.373 8) Teori penafsiran holistik. Penafsiran ini mengaitkan suatu naskah hukum dengan konteks keseluruhan jiwa dari naskah tersebut. Misalnya, The individual economy374 dalam Article 11 ayat (1) Konstitusi Cina: (1) "The individual economy of urban and rural working people, operated within the limits prescribed by law, is a complement to the sociallist public economy. The state protects the lawful rights and interests of the individual economy"; (2) "The state guides, helps, and supervises the individual economy by exercising administrative control"; (3) "The State permits the private sector of the economy to exist and develop within the limits prescribed by law. The private sector of the economy is a complement to the socialist public economy. The State protects the lawful rights and interests of the private sector of the economy, and 373 Visser't Hoft, Op. Cit., hal. 30. 374 Istilah the individual economy dalam konteks negara sosialis yang dianut Cina menjadi jiwa dari sistem sosialis, seperti yang dinyatakan dalam konsti- tusi Cina, Article (1) "The People's Republic of China is a socialist state under the people's democratic dictatorship led by the working class and based on the alliance of workers and peasants"; (2) "The socialist system is the basic system of the People's Republic of China. Sabotage of the socialist system by any organization or individual is prohibited". 278
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I exercises guidance, supervision and control over the private sector of the economy". 9) Teori penafsiran holistik tematis-sistematis (what is the theme of the articles formulated, or how to un- destand the articles systematically according to the grouping of the formulation) Dalam hal ini, misalnya, regular election dalam Article 68 dan 69 Konstitusi Amerika Serikat: "Regular elections to the National Assembly shall be held within sixty days prior to the expiration of the term of the current Asembly. Procedures for elections to the National Assembly shall be prescribed by law. The date of elections shall be fixed by Presidential decree. The first session of a newly elected National Assembly shall convene on the second Thursday following the election of at least two thirds of the total number of Deputies. Until the election of the President of the National Assembly, its meetings shall be chaired by the Deputy who is most senior in age." "The regular sessions of the National Assembly shall convene twice per year from the second Monday of September to the second Wednesday of December and from the first Monday of February to the second Wednesday of June. The sittings of the National Assembly shall be open to the public. Closed door sittings may be convened by a resolution of the Natio- nal Assembly." Di samping itu, dalam perkembangan pemikiran dan praktik penafsiran hukum di dunia akhir-akhir ini, telah berkembang pula berbagai corak dan tipe baru dalam penafsiran hukum dan konstitusi di berbagai negara. Oleh karena itu, pendapat-pendapat yang biasa kita diskusikan di berbagai fakultas hukum di tanah air juga perlu memperhatikan dinamika perkembangan di dunia ilmu hukum pada umumnya. Oleh sebab itu, ber- 279 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I bagai pandangan para sarjana mengenai ragam metode penafsiran itu, perlu kita himpun dan kita sarikan seba- gaimana mestinya. Selain ke-9 teori penafsiran tersebut di atas, dapat pula dikemukakan adanya pendapat Utrecht mengenai metode penafsiran undang-undang: 1) Penafsirkan menurut arti kata atau istilah (taalkun- dige interpretasi) Hakim wajib mencari arti kata dalam undang- undang dengan cara membuka kamus bahasa atau me- minta keterangan ahli bahasa. Kalaupun belum cukup. hakim harus mempelajari kata tersebut dalam susunan kata-kata kalimat atau hubungannya dengan peraturan- peraturan lainnya. Cara penafsiran ini, menurut Utrecht, yang pertama ditempuh atau usaha permulaan untuk menafsirkan.375 2) Penafsiran historis (historische interpretatie) Cara penafsiran historis ini, menurut Utrecht, 376 dilakukan dengan (i) menafsirkan menurut sejarah hukum (rechtshistorische interpretatie), dan; (ii) menaf- sirkan menurut sejarah penetapan suatu ketentuan (wetshistorische interpretatie). Penafsiran menurut seja- rah, menurut Utrecht, merupakan penafsiran luas atau mencakup penafsiran menurut sejarah penetapan. Kalau penafsiran menurut sejarah penetapan dilakukan dengan cara mencermati laporan-laporan perdebatan dalam pe- rumusannnya, surat-surat yang dikirim berkaitan dengan kegiatan perumusan, dan lain-lain, sedangkan penafsiran 375 Utrecht, Pengantar Dalam Hukum Indonesia, disadur dan direvisi oleh Moh. Saleh Djindang, cet. XI, PT. (Jakarta: Ichtiar Baru, 1983), hal. 208. 376 Pendapat Utrecht ini sangat mirip dengan pendapat Visser"t Hoft yang pada nantinya akan diuraikan secara tersendiri. 280
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I menurut sejarah hukum dilakukan menyelidiki asal naskah dari sistem hukum yang pernah diberlakukan, termasuk pula meneliti asal naskah dari sistem hukum lain yang masih diberlakukan di negara lain.377 Bagi hakim, menurut Scholten, makna penafsiran historis berdasarkan kebutuhan praktik. Pada umumnya yang penting bagi hakim ialah mengetahui maksud pembuat naskah hukum pada waktu ditetapkan. Hukum bersifat dinamis dan perkembangan hukum mengikuti perkembangan masyarakat. Oleh karena itu, makna yang dapat diberikan kepada suatu kata dalam naskah hukum positif sekarang berbeda dengan maknanya pada waktu ditetapkan. Oleh sebab itu pula, penafsiran menurut sejarah hakikatnya hanya merupakan pedoman saja.378 Akan tetapi, penafsiran historis tidak hanya menelaah risalah sebagai story perumusan naskah, tetapi juga me- nelaah sejarah sosial, politik, ekonomi dan social event lainnya ketika rumusan naskah tersebut dibahas. 3) Penafsiran sistematis Penafsiran sistematis merupakan penafsiran me- nurut sistem yang ada dalam rumusan hukum itu sendiri (systematische interpretatie). Penafsiran demikian dila- kukan dengan memperhatikan ketentuan-ketentuan lain dalam naskah hukum yang bersangkutan. Penafsiran sistematis juga dapat terjadi jika naskah hukum yang satu dan naskah hukum yang lain, di mana keduanya me- ngatur hal yang sama, dihubungkan dan dibandingkan satu sama lain. Jika misalnya yang ditafsirkan itu adalah pasal dari suatu undang-undang, maka ketentuan- ketentuan yang sama, apalagi satu asas dalam peraturan lainnya, harus dijadikan acuan.379 377 Utrecht, Op. Cit., hal. 209 378 Ibid., hal. 210-211. 379 Ibid., hal. 212-213. 281 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I 4) Penafsiran sosiologis Menurut Utrecht, setiap penafsiran undang-un- dang harus diakhiri dengan penafsiran sosiologis agar keputusan hakim dibuat secara sungguh-sungguh sesuai dengan keadaan yang ada dalam masyarakat. Utrecht mengatakan bahwa hukum merupakan gejala sosial, maka setiap peraturan memiliki tugas sosial, yaitu ke- pastian hukum dalam masyarakat. Tujuan sosial suatu peraturan tidak senantiasa dapat dipahami dari kata- kata yang dirumuskan. Oleh karena itu, hakim harus mencarinya. Penafsiran sosiologis merupakan jaminan kesungguhan hakim dalam membuat keputusan, oleh karena keputusannya dapat mewujudkan hukum dalam suasana yang senyatanya dalam masyarakat.380 5) Penafsiran otentik atau resmi (authentieke atau offi- ciele interpretatie) Penafsiran otentik ini sesuai dengan tafsir yang dinyatakan oleh pembuat undang-udang (legislator) dalam undang-undang itu sendiri.381 Misalnya, arti kata yang dijelaskan dalam pasal atau dalam penjelasannya. Jikalau ingin mengetahui apa yang dimaksud dalam suatu pasal, maka langkah pertama adalah lihat penje- lasan pasal itu. Oleh sebab itu, penjelasan undang- undang selalu diterbitkan tersendiri, yaitu dalam Tamba- han Lembaran Negara, sedangkan naskah undang- undangnya diterbitkan dalam Lembaran Negara. Sementara itu, Visser't Hoft mengemukakan 7 (tujuh) model penafsiran hukum, yaitu:382 380 Ibid., hal. 216. 381 Ibid., hal. 217. 382 Ph. Visser't Hoft, Op. Cit. 282
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I 1) Penafsiran Gramatikal atau Interpretasi Bahasa Dalam model ini, penafsiran gramatikal yang di- maksud mempunyai pengertian yang sama sebagaimana telah dikemukakan sebelumnya. 2) Penafsiran Sistematis Makna formulasi sebuah kaidah hukum atau mak- na dari sebuah istilah yang ada di dalamnya ditetapkan lebih jauh dengan mengacu pada hukum sebagai sistem. Langkah yang dilakukan yaitu dengan mencari makna kata-kata yang terdapat di dalam suatu peraturan yang ada kaitannya dan melihat pula pada kaidah-kaidah lain- nya. Menurut Visser't, dalam sebuah sistem hukum yang menitikberatkan pada kodifikasi, maka merujuk pada sistem undang-undang atau kitab undang-undang meru- pakan hal yang biasa. Perundang-undangan adalah se- buah sistem. Ketentuan-ketentuan yang ada di dalamnya saling berhubungan dan sekaligus keterhubunganan ter- sebut dapat menentukan suatu makna. Akan tetapi, da- lam tatanan hukum yang tidak terkodifikasi, merujuk pada sistem dimungkinkan sepanjang karakter sistematis dapat diasumsikan atau diandaikan. 3) Penafsiran Sejarah Undang-undang Penafsiran dengan cara merujuk pada sejarah pe- nyusunannya, membaca risalah, catatan pembahasan oleh komisi-komisi dan naskah-naskah lain yang berhu- bungan dengan pembahasan termasuk surat-menyurat yang berhubungan dengan penyusunan suatu undang. 4) Penafsiran Sejarah Hukum Penafsiran dengan cara menentukan arti suatu ru- musan norma hukum dapat memperhitungkan sejarah isi norma atau pengertian hukum dengan mencari keter- 283 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I kaitan dengan pendapat penulis-penulis, atau konteks kemasyarakatan masa lalu. 5) Penafsiran Teleologis Maksudnya yaitu menafsirkan dengan cara menga- cu kepada formulasi norma hukum menurut tujuan dan jangkauannya. Fokus perhatian dalam menafsirkan ada- lah fakta bahwa pada norma hukum mengandung tujuan atau asas yang menjadi dasar sekaligus mempengaruhi interpretasi. Bisa jadi suatu norma mengandung fungsi atau maksud untuk melindungi kepentingan tertentu, sehingga ketika ketentuan tersebut diterapkan, maksud tersebut harus dipenuhi. Dalam melakukan penafsiran teleologis, juga memperhitungkan terhadap konteks fak- ta kemasyarakatan aktual. Cara ini tidak terlalu diarah- kan untuk menemukan pertautan pada kehendak dari pembentuk undang-undang pada waktu perumusannya. Maksudnya lebih diarahkan kepada makna aktual atau makna obyektif norma yang ditafsirkan. Biasanya akan segera dikenali bahwa hakim menggunakan tafsir teleo- logis jika dalam pertimbangannya ditemukan kata-kata "...ketentuan-ketentuan bertujuan..." atau "...jangkauan dari...". 6) Penafsiran Antisipatif Menurut Visser't, metode penafsiran ini dilakukan dengan cara merujuk RUU yang sudah disiapkan untuk dibahas atau sedang dibahas dalam parlemen. Dengan cara ini sebenarnya hakim melihat ke masa yang akan datang (forward looking). Dengan perkataan lain, hakim dapat saja berpendirian bahwa penafsiran terhadap nor- ma hukum yang dilakukannya didasarkan atas penela- haan dari sudut pandang hukum baru. 7) Penafsiran Evolutif-Dinamis 284
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Penafsiran ini dilakukan karena ada perubahan pandangan masyarakat dan situasi kemasyarakatan. Makna yang diberikan kepada suatu norma bersifat men- dobrak perkembangan setelah dibelakukannya hukum tertentu. Salah satu ciri penting penafsiran ini ialah pe- ngabaian maksud pembentuk undang-undang. Makna obyektif atau aktual maupun subyektif dari suatu norma sama sekali tidak berperan lagi. Jazim Hamidi, dengan mengutip pendapat Sudikno Mertokusumo, A. Pitlo, Achmad Ali, dan Yudha Bhakti, mencatat sebelas macam metode penafsiran hukum, yaitu:383 1) Interpretasi Garamatikal, menafsirkan kata-kata da- lam undang-undang sesuai kaidah bahasa dan kaidah hukum tata bahasa; 2) Interpretasi Historis, yaitu penafsiran sejarah un- dang-undang dan sejarah hukum; 3) Interpretasi Sistematis, menafsirkan undang-undang sebagai bagian dari keseluruhan sistem perundang- undangan; 4) Interpretasi Sosiologis atau Teleologis, makna un- dang-undang dilihat berdasarkan tujuan kemasyara- katannya, sehingga penafsiran dapat mengurangi ke- senjangan antara sifat positif hukum dengan kenya- taan hukum; 5) Interpretasi Komparatif, menafsirkan dengan cara membandingkan berbagai sistem hukum; 6) Interpretasi Futuristik, menafsirkan undang-undang dengan cara melihat pula RUU yang sedang dalam proses pembahasan; 7) Interpretasi Restriktif, membatasi penafsiran berda- sarkan kata yang maknanya sudah tertentu; 383 Jazim Hamidi, Hermeneutika Hukum, cet. I, (Yogyakarta: UII Press 2005), hal. 53-57. 285 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I 8) Interpretasi Ekstensif, menafsirkan dengn melebihi batas hasil penafsiran gramatikal; 9) Interpretasi Otentik, penafsiran yang hanya boleh di- lakukan berdasarkan makna yang sudah jelas dalam undang-undang; 10) Interpretasi Interdisipliner, menggunakan logika pe- nafsiran lebih dari satu cabang ilmu hukum; 11) Interpretasi Multidisipliner, menafsirkan dengan menggunakan tafsir ilmu lain di luar ilmu hukum. Ronald Dworkin mempunyai pendapat yang ber- beda lagi mengenai soal ini. Dworkin mengidentifikasi- kan adanya ada 6 (enam) model interpretasi dalam ilmu hukum,384 yaitu: 1) Creative interpretation Menurut Dworkin, interpretasi kreatif hanya ter- hadap kasus khusus dari interpretasi conversational. 385 Penafsiran ini dimaksudkan untuk mengungkap maksud penyusun atau maksud-maksud dalam tulisan. Misalnya, novel atau tradisi tertentu masyarakat yang biasanya di- ungkapkan masyarakat dalam percakapan sehari-hari. Bahwa interpretasi kreatif hanya untuk kasus khusus penafsiran lisan.386 Interpretasi kreatif bukanlah sekedar menangkap makna dalam percakapan melainkan meng- konstruksikan atau menyusun makna. 387 Penafsiran 384 Ronald Dworkin, Law's Empire, (Cambridge, Massachusetts, London, England: The Belknap Press of Harvard University Press, 1986). 385 Ibid., hal. 51. 386 Ibid., "Creative interpretation aims to decipher the authors' purposes or intentions in writing particular novel or maintaining a particular social tradition, just as we aim in conversation to grasp a friend's intentions in speaking as he does. ... that creative interpretation is only a special case of conversational interpretaion". 387 Ibid., hal. 52, "...that creative interpretation is not conversational but constructive" 286
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I kreatif dalam pandangan konstruktif adalah interaksi antara maksud dan tujuan.388 2) Artistic interpretation Menemukan maksud penulis bukanlah persoalan yang mudah, sebab kita harus berupaya memahami maksud melalui pemaknaan ungkapan kesadaran men- tal. Penafsiran artistik tidak selalu bermaksud mengiden- tifikasikan beberapa jenis kesadaran pikiran dalam menggunakan pengaruhnya terhadap pikiran penyusun ketika dia mengatakan, menulis, atau melakukan se- suatu. 389 Maksud (intention) selalu lebih kompleks dan problematikal (complex and problematical matter). 3) Social interpretation Penafsiran praktik sosial dan kerja seni secara esensialitas lebih menekankan pada maksud daripada penyebab. Penafsiran praktik sosial tidak dimaksudkan menemukan apa yang dilakukan warga masyarakat, me- lainkan ada berbagai faktor baik ekonomi atau psikologi dari suatu perbuatan dengan fokus pengamatan pada suatu lingkungan yang dekat dengan apa yang mereka lakukan.390 4) Constructive interpretation Pertama, tahap pra-penafsiran di mana aturan-atu- ran dan batasan-batasan yang digunakan untuk membe- rikan isi tentatif dari praktik yang diperkenalkan. Kedua, 388 Ibid., "Creative interpretation, on the constructive view, is a matter of interaction between purpose and object". 389 Ibid., hal. 55. 390 Ibid., hal. 51, "For the interpretation of social practices and works of art is essentially concerned with purposes rather than mere causes. The citi- zens of courtesy do not aim to find, when they interpret their practice, the various economic or psychological or phsycological determinants of their corvergent behavior." 287 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I tahap diinterpretasikan, yaitu penafsir menjustifikasi un- sur-unsur pokok praktik. Justifikasi tidak perlu semua harus sesuai bagi penafsir. Namun yang terpenting pe- nafsir mampu melihat dirinya sendiri sebagai penafsir praktis, dan menemukan suatu yang baru. Ketiga, setelah tahap penafsiran, penafsir menyesuaikan pendirian-nya tentang praktik sebenarnya atau menyelesaikan.391 5) Literal interpretation Pendapat berbeda diperdebatkan bagi teori legislasi yang lebih dikenal dewasa ini. Hal ini kadang-kadang di- sebut sebagai teori penafsiran literal, walaupun tidak se- cara khusus menjelaskan gambar. Penafsiran literal ber- tujuan bahwa kata-kata dalam UU diberikan apabila kita menyebutnya makna yang tidak sesuai dengan konteks- nya. Artinya, makna kita berikan kalau kita tidak memi- liki informasi khusus tentang konteks yang mereka guna- kan atau maksud-maksud dari penulis. Metode inter- pretasi ini mensyaratkan bahwa tidak ada ketergantu- ngan konteks dan kualifikasi-kualifikasi tersembunyi di- buat terhadap bahasa umum.392 391 Ibid., hal. 66, "Second, there must be an interpretive stage at which the interpreter settles on some general justification for the main elements of the practice identified at the preinterpretive stage....The justification need not fit every aspect or feature of the standing practice, but it must fit enough for the interpreter to be able to see himself as interpreting that practice, not inventing a new one. Finally, there must be a postinterpretive or reforming stage, at which he adjusts his sense of what the practice 'really' requires so as better to serve the justification he accepts at the interpretive stage." 392 Ibid , hal. 17-18, "The dissenting opinion, written by Judge Gray, argued for a theory of legislation more popular then than it is now. This is some- times called a theory of 'literal' interpretation, though that is not a parti- cularly illuminating description. It proposes that the words of a statute be given what we might better call their acontextual meaning, that is, the meaning we would assign them if we had no special information about the context of their use or the intentions of their author. This method of inter- pretation requires that no context-dependent and unexpressed qualications 288
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I 6) Conversational interpretation Metode ini adalah metode yang tidak lazim atau agak berbeda dari cara-cara yang biasa digunakan. Pe- nafsiran ini bukan dimaksudkan untuk menjelaskan sua- ra seseorang. Penafsiran ini menandai makna dalam menjelaskan motif-motif dan maksud-maksud makna yang dirasakan pembicara, dan menyimpulkan sebagai pernyataan tentang maksud pembicara dalam menga- takan apa yang dia perbuat. Dalam teknik penafsiran ini, penafsir hendak menemukan maksud atau makna yang diucapkan orang lain dalam berbagai peristiwa yang se- cara tepat untuk makna dalam masyarakat, seperti misal- nya sopan-santun. 393 Sebab, maksud demikian adalah esensi bagi struktur yang menafsirkan pelaksanaan per- janjian sebagai hal yang berbeda dari pemahaman pihak lain dalam menafsirkan sesuai pernyataan yang mereka buat dalam penerapannya. Hal itu berlanjut bahwa pakar sosial harus berpartisipasi dalam praktik sosial jikalau dia mengharapkan untuk memahaminya, sebagaimana dibedakan dari pemahaman anggota-anggota lainnya.394 be made to general langguage, so Judge Gray insisted that the real statute, constructed in the proper way, contained no exceptions for murderers." 393 Ibid., hal. 50, "...is puposive rather than causal in some more mechanical way. It does not aim to explain the sounds someone makes the way a biologist explains a frog's croak. It assigns meaning in the light of the motives and purposes and concerns it supposes the speaker to have, and it reports its conclusions as statements about his 'intention' in saying what he did". 394 Ibid., hal. 54-55, "...that the techniques of ordinary conversational interpretation, in which the interpreter aims to discover the intentions or meanings of another person, would in many event be in appropriate (ketepa- tan/tepat) for the interpretation of a social practice like courtesy (kesopa- nan/kebaikan/rasa hormat) because it is essential to the structure of such a practice that interpreting the practice be treated (pakta) as different from understanding what other participants mean by the statements they make in its operation. It follows that a social scientist must participate in a social 289 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Profesor Sutandyo dalam salah satu tulisannya yang memperbincangkan semiotika, mengemukakan tentang the semiotic jurisprudence. Semiotika mengkaji tentang tanda-tanda kebahasaan yang tidak lain dari hasil kon- septualisasi oleh subjek-subjek atau intersubjek. Dari berbagai pendapat para sarjana yang digam- barkan di atas, pada garis besarnya dapat dibedakan ke dalam 23 (dua puluh tiga) metode penafsiran, yaitu: 1) Metode Penafsiran Literlijk atau Literal Metode ini dapat diartikan sebagai penafsiran let- terlijk atau harfiah (what does the word mean?) yang memfokuskan pada arti atau makna kata (word). Utrecht memberi penjelasan tentang penafsiran menurut arti kata atau istilah (taalkundige interpretasi) ini, yaitu kewajiban bagi hakim mencari arti kata dalam undang- undang dengan cara membuka kamus bahasa atau me- minta keterangan ahli bahasa. Kalaupun belum cukup hakim harus mempelajari kata tersebut dalam susunan kata-kata kalimat atau hubungannya dengan peraturan- peraturan lainnya. Cara penafsiran ini, menurut Utrecht, merupakan penafsiran yang pertama ditempuh atau usa- ha permulaan untuk menafsirkan.395 2) Metode Penafsiran Gramatikal (bahasa) Metode penafsiran gramatikal atau interpretasi ba- hasa (what does it linguistically mean?). Penafsiran yang menekankan pada makna teks yang di dalamnya kaidah hukum dinyatakan. Pernafsiran dengan cara demikian bertolak dari makna menurut pemakaian bahasa sehari- practice if he hopes to understand it, as distinguished from understanding its members". 395 Utrecht, Op. Cit., hal. 208. 290
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I hari atau makna teknis-yuridis yang sudah dilazimkan.396 Menurut Visser't Hoft, di negara-negara yang menganut tertib hukum kodifikasi, teks harfiah undang-undang di- nilai sangat penting. Namun, penafsiran gramatikal saja tidak cukup jika tentang hal yang ditafsirkan itu sudah menjadi perdebatan.397 3) Metode Penafsiran Restriktif Pitlo dan Sudikno mengartikan penafsiran ini seba- gai kegiatan menafsirkan dengan cara membatasi penaf- siran sesuai dengan kata yang maknanya sudah tertentu. Jika suatu norma hukum yang sederhana sudah diru- muskan secara jelas atau expresis verbis, maka tidak di- perlukan lagi untuk menerapkan metode-metode penaf- siran yang bersifat kompleks. Cukuplah kiranya hal ter- sebut dipahami dengan maknanya yang sudah jelas itu.398 4) Metode Penafsiran Ekstensif Menurut Pitlo dan Sudikno, hasil penafsiran ini melebihi hasil penafsiran gramatikal. Penalaran yang di- gunakan dalam metode ekstensif ini merupakan kebali- kan dari penalaran dalam metode restriktif. Penafsiran restriktif bersifat membatasi, sedangkan penafsiran eks- tensif bersifat memperluas, sehingga penafsiran dilaku- kan tidak hanya terbatas kepada makna teknis dan gra- matikal kata-kata yang terkandung dalam suatu rumusan norma hukum yang bersangkutan.399 396 Visser't Hoft, Op. Cit., hal. 25. 397 Ibid., hal. 26. 398 Hamidi, Op. Cit. 399 Ibid. 291 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I 5) Metode Penafsiran Otentik Penafsiran otentik atau resmi (authentieke atau officiele interpretatie), menurut Utrecht, merupakan pe- nafsiran sesuai dengan tafsir yang dinyatakan oleh pem- buat undang-undang (legislator) dalam undang-undang itu sendiri.400 Misalnya, arti kata yang dijelaskan dalam pasal atau dalam penjelasannya. Menurut Sudikno dan Pitlo, penafsiran yang demikian hanya boleh dilakukan berdasarkan makna yang sudah jelas dalam undang- undang. 6) Metode Penafsiran Sistematik Metode ini menafsirkan menurut sistem yang ada dalam hukum (systematische interpretatie, dogmatische interpretatie) itu sendiri. Artinya, menafsirkan dengan memperhatikan naskah-naskah hukum lain. Jika yang ditafsirkan adalah pasal dari suatu undang-undang, ma- ka ketentuan-ketentuan yang sama apalagi satu asas da- lam peraturan lainnya juga harus dijadikan acuan. 401 Dalam penafsiran ini, sebagaimana telah diuraikan sebe- lumnya, makna formulasi sebuah kaidah hukum atau makna dari sebuah istilah yang ada di dalamnya ditetap- kan lebih jauh dengan mengacu pada hukum sebagai sistem. Langkah yang dilakukan yaitu dengan mencari makna kata-kata yang terdapat di dalam suatu peraturan yang ada kaitannya dan melihat pula pada kaidah-kaidah lainnya. Menurut Visser't, dalam sebuah sistem hukum yang menitikberatkan pada kodifikasi, maka merujuk pada sistem undang-undang atau kitab undang-undang merupakan hal biasa. Perundang-undangan adalah se- buah sistem. Ketentuan-ketentuan yang ada di dalamnya saling berhubungan sekaligus saling berhubungan ter- sebut menentukan makna. Akan tetapi dalam tatanan 400 Utrecht, Op. Cit., hal. 217. 401 Ibid., hal. 212-213. 292
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I hukum yang tidak terkodifikasi, merujuk pada sistem di- mungkinkan sepanjang karakter sistematis dapat di- asumsikan (diandaikan).402 7) Metode Penafsiran Sejarah Undang-undang Metode ini mendasarkan diri pada makna historis yang terkandung dalam perumusan undang-undang itu sendiri (what is historical background of the formula- tion of a text). Penafsiran Sejarah Undang-undang ini salah satu metode penafsiran sejarah dalam arti sempit, yaitu penafsiran dengan merujuk pada sejarah penyusu- nannya, membaca risalah, catatan pembahasan oleh komisi-komisi, dan naskah-nakah lain yang berhubu- ngan dengan pembahasan termasuk surat-menyurat yang berkaitan dengan penyusunan suatu undang. Menurut Utrecht, penafsiran sejarah undang-undang memfokuskan diri pada latar belakang sejarah peru- musan naskah, dan bagaimana peredebatan yang terjadi ketika naskah itu hendak dirumuskan.403 Oleh karena itu, yang dibutuhkan adalah kajian mendalam tentang notulen-notulen rapat, catatan-cata- tan pribadi peserta rapat, tulisan-tulisan peserta rapat yang tersedia baik dalam bentuk tulisan ilmiah maupun komentar tertulis yang pernah dibuat, otobiografi yang bersangkutan, hasil wawancara yang dibuat oleh warta- wan dengan yang bersangkutan, atau wawancara khusus yang sengaja dilakukan untuk keperluan menelaah pe- ristiwa yang bersangkutan. Menurut Hoft, penafsiran sejarah undang-undang merupakan penafsiran dengan merujuk pada sejarah penyusunannya, membaca risalah, catatan pembahasan oleh komisi-komisi, dan naskah- naskah lain yang berhubungan dengan pembahasan ter- 402 Ph. Viser't Hoft, Op.Cit. 403 Utrecht, Op.Cit. 293 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I masuk surat-menyurat yang berhubungan dengan pe- nyusunan suatu undang.404 8) Metode Penafsiran Historis dalam arti Luas Metode penafsiran dengan sejarah hukum, menu- rut pendapat Utrecht, mencakup dua pengertian, yaitu (i) penafsiran sejarah perumusan undang-undang seperti yang sudah diuraikan di atas; dan (ii) penafsiran sejarah hukum itu sendiri, yaitu melalui penafsiran sejarah hu- kum yang bertujuan mencari makna yang dikaitkan dengan konteks kemasyarakatan masa lampau.405 Dalam arti sempit, yaitu metode penafsiran sejarah undang- undang sudah diuraikan di atas. Sedangkan pada bagian ini diuraikan mengenai metode penafsiran historis dalam arti luas. Dalam hal ini, untuk mencari dan menemukan makna historis suatu pengertian normatif dalam undang- undang, penafsir juga harus merujuk pendapat-pendapat pakar dari masa lampau. Termasuk pula merujuk kepada hukum-hukum masa lalu yang relevan. Menurut Utrecht, penafsiran dengan cara demikian dilakukan dengan me- nafsirkan suatu naskah menurut sejarah hukum (rechts- historische interpretatie). Penafsiran historis demikian itu dilakukan pula dengan menyelidiki asal usul naskah dari sistem hukum yang pernah diberlakukan, termasuk pula meneliti asal naskah dari sistem hukum lain yang masih diberlakukan di negara lain. 406 Bagi hakim, menurut Scholten, makna penafsiran historis berdasar- kan kebutuhan praktik. Pada umumnya yang terpenting bagi hakim ialah mengetahui maksud pembuat naskah hukum pada waktu ditetapkan. Hukum bersifat dinamis, dan perkembangan hukum mengikuti perkembangan 404 Ph. Visser't Hoft, Op.Cit. 405 Utrecht, Op.Cit. 406 Ibid., hal. 209. 294
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I itu, makna yang dapat masyarakat. Oleh karena diberikan kepada suatu kata dalam naskah hukum posi- tif sekarang berbeda dengan maknanya pada waktu dite- tapkan. Oleh sebab itu pula penafsiran menurut sejarah hakikatnya hanya merupakan pedoman saja.407 tidak hanya menelaah risalah sebagai story perumusan naskah, tetapi juga menelaah sejarah sosial, politik, ekonomi dan social event lainnya ketika rumusan naskah tersebut dibahas. Artinya, penafsiran historis bisa merambah ke penafsian sosio-historis baik dari aspek sosial, ekonomi, politik, dan kejadian-kejadian penting yang memberi nuansa ke- pada sebuah naskah hukum. Misalnya, ketika Pasal 33 UUD 1945 dirumuskan, suasana anti kolonialisme se- dang marak, sehingga penolakan terhadap yang berlatar belakang liberalisme dan kapitalisme sangat kuat dan sangat logis terjadi ketika itu. Akan tetapi, penafsiran historis Latar belakang yang sama juga dapat menjadi sebab mengapa hak asasi manusia sangat kurang dirinci dalam rumusan UUD 1945 versi aslinya. Memang benar bahwa hak asasi manusia ada kaitannya dengan indi- vidualisme yang menjadi basis paham liberalisme ekono- mi, politik, dan kapitalisme dalam bidang ekonomi. Akan tetapi, ketika Pasal 33 ditafsirkan pada tahun 2005 atau 50 tahun kemudian apakah konteks sosio-historis tahun 1945 harus ditanggalkan? Sepanjang kekuatan argumen- tasi dapat menunjukkan bahwa liberalisme memang terbukti benar-benar mengancam sistem ekonomi nasio- nal dalam sistem ekonomi global, maka apapun alasan- nya liberalisme ekstrim harus ditolak dan prinsip pe- nguasaan negara harus dipertahankan dengan penye- suaian di sana-sini. 407 Ibid., hal. 210-211. 295 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I 9) Metode Penafsiran Sosio-Historis Metode ini menyangkut penafsiran sosio-historis (asbab al-nuzul dan asbab al-wurud), yaitu berkenaan dengan persoalan what does the social context behind the formulation of the text. Berbeda dari penafsiran historis, dalam penafsiran sosio-historis ini, dipertim- bangkan pula berbagai konteks perkembangan masya- rakat yang melahirkan norma yang hendak ditafsirkan itu dengan seksama. Di pihak lain, berbeda pula dengan penafsiran sosiologis, penafsiran sosio-historis ini lebih memusatkan perhatian pada konteks sejarah masyarakat yang mempengaruhi rumusan naskah ketika norma hu- kum yang bersangkutan terbentuk di masa lalu. 10) Metode Penafsiran Sosiologis Metode penafsiran sosiologis (sociological inter- pretation) ini mendasarkan diri pada penafsiran yang bersifat sosiologis (what does social context of the event to be legally judged). Konteks sosial ketika suatu naskah dirumuskan dapat dijadikan perhatian untuk menafsir- kan naskah. Peristiwa yang terjadi dalam masyarakat acapkali mempengaruhi legislator ketika sebuah naskah hukum dirumuskan. 11) Metode Penafsiran Teleologis Metode penafsiran teleologis memusatkan perha- tian pada persoalan, apa tujuan yang hendak dicapai oleh norma hukum yang ditentukan dalam teks (what does the articles would like to achieve). Penafsiran ini di- fokuskan pada penguraian atau formulasi kaidah-kaidah hukum menurut tujuan dan jangkauannya. Tekanan taf- siran pada fakta bahwa pada kaidah hukum terkandung tujuan atau asas sebagai landasan dan bahwa tujuan dan atau asas tersebut mempengaruhi interpretasi. Dalam 296
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I penafsiran yang demikian ini juga diperhitungkan kon- teks kenyataan kemasyarakatan aktual.408 Utrecht tidak mengenal penafsiran teleologis, se- dangkan menurut Hoft, penafsiran seperti ini dilakukan dengan cara mengacu kepada formulasi norma hukum menurut tujuan dan jangkauannya. Dalam menafsirkan secara teleologis, fokus perhatian adalah fakta bahwa pada norma hukum mengadung tujuan yang menjadi da- sar atau asas sekaligus mempengaruhi interpretasi. Bisa jadi suatu norma mengandung fungsi atau mengandung maksud untuk melindungi kepentingan tertentu, se- hingga ketika ketentuan tersebut diterapkan, maksud tersebut harus dipenuhi. Penafsiran teleologis juga mem- perhitungkan konteks fakta kemasyarakatan aktual. Cara ini tidak terlalu diarahkan untuk menemukan pertautan pada kehendak dari pembentuk undang-undang pada waktu perumusannya. Maksudnya, lebih diarahkan ke- pada makna aktual atau makna obyektif norma yang di- tafsirkan, sebagaimana telah disinggung sebelumnya. 12) Metode Penafsiran Holistik Metode penafsiran holistik mengumakan aspek ke- seluruhan unsur yang terkait. Teori penafsiran holistik mengaitkan penafsiran suatu naskah hukum dengan konteks keseluruhan jiwa dari naskah hukum tersebut. Ide yang terkandung di dalam metode ini mengandaikan bahwa setiap naskah hukum seperti undang-undang ataupun undang-undang dasar haruslah dilihat sebagai satu kesatuan sistem norma hukum yang mengikat untuk umum (integral and integrated constitution or legis- lation), sehingga kandungan makna yang diatur di dalamnya tidak dapat dipahami pasal demi pasalnya, melain harus dimengerti sebagai satu kesatuan yang menyeluruh (holistik). 408 Visser't Hoft, Op. Cit., hal. 30. 297 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I 13) Metode Penafsiran Tematis-Sistematis Di sini yang menjadi pusat perhatian adalah per- soalan what be the substantive theme of the articles for- mulated, or how to understand the substantive theme of the articles systematically according to the grouping of the formulation. Misalnya, ketentuan mengenai pemili- han umum berkala dalam Article 68 Konstitusi Amerika Serikat menentukan bahwa pemilihan umum berkala di- selenggarakan dalam waktu selambat-lambatnya 30 hari sebelum masa jabatan anggota Nasional Assembly berakhir. Pemilihan umum anggota National Assembly dimaksud diselenggarakan menurut tata cara yang diatur dengan undang-undang. Selanjutnya ditentukan pula bahwa tanggal penyelenggaraan pemilihan umum itu di- tetapkan dengan keputusan (Presidential decree) dengan ketentuan bahwa sidang pertama para anggota National Assembly yang baru terpilih harus sudah diadakan pada hari Kamis kedua sesudah terpilih sekurang-kurangnya 2/3 jumlah seluruh anggota National Assembly (on the second Thursday following the election of at least two thirds of the total number of Deputies). Sebelum terpilih seorang Ketua National Assembly (President of the National Assembly), persidangan dipimpin oleh 2 (dua) orang anggota yang tertua usianya.409 Jika diperhatikan, 409 Article 68 UUD Amerika Serikat itu berbunyi, "Regular elections to the National Assembly shall be held within sixty days prior to the expiration of the term of the current Assembly. Procedures for elections to the National Assembly shall be prescribed by law. The date of elections shall be fixed by Presidential decree. The first session of a newly elected National Assembly shall convene on the second Thursday following the election of at least two thirds of the total number of Deputies. Until the election of the President of the National Assembly, its meetings shall be chaired by the Deputy who is the most senior in age". 298
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I jelas sekali bahwa Article 68 Konstitusi Amerika Serikat mengatur mengenai tema yang berkenaan dengan pro- sedur penyelenggaraan pemilihan umum. 14) Metode Penafsiran Antisipatif atau Futuristik Metode penafsiran ini dilakukan dengan cara me- rujuk suatu rancangan undang-undang yang sudah mendapat persetujuan bersama, tetapi belum disahkan secara formil. Kemungkinan lain juga dapat terjadi, mi- salnya, suatu rancangan undang-undang sudah disiap- kan untuk dibahas atau sedang dibahas dalam parlemen, tetapi diperkirakan ada materi-materi tertentu yang di- nilai sudah pasti lolos untuk pada saatnya disahkan men- jadi norma hukum yang mengikat. Jika hakim di pengadilan melihat ke depan (forward looking) atau antisipatif dan futuristik, ia dapat menerapkan norma- norma hukum yang belum berlaku secara formil itu dalam memeriksa dan memutus sesuatu kasus yang untuk tujuan mewujudkan keadilan yang nyata mem- butuhkan referensi yang bersifat futuristik tersebut. Dengan cara demikian, maka para hakim dapat melihat nilai-nilai keadilan dengan kacamata yang memandang jauh ke masa yang akan datang. Dengan kata lain, hakim dapat menilai dan menerapkan suatu norma hukum yang ada dengan menafsirkannya dari sudut pandang hukum baru. 15) Metode Penafsiran Evolutif-Dinamis Istilah penafsiran yang demikian digunakan oleh Visser't Hoft dikarenakan bahwa metode penafsiran evo- lutif-dinamis ini dilakukan karena adanya perubahan pandangan dalam dinamika kehidupan masyarakat. 410 Situasi dan kondisi kemasyarakatan secara luas mengala- mi perubahan yang mendasar. Oleh karena itu, makna 410 Visser't Hoft, Op.Cit. 299 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I yang harus diberikan kepada norma hukum yang ditaf- sirkan haruslah bersifat mendobrak perkembangan se- telah dibelakukannya suatu norma hukum tertentu. Sa- lah satu ciri penting metode penafsiran ini ialah diabai- kannya maksud asli pembentuk undang-undang (the original intent) dari keharusan untuk dijadikan refe- rensi. Makna obyektif atau aktual maupun subyektif dari suatu norma sama sekali tidak dianggap berperan lagi. Semua itu dianggap tidak lagi relevan dengan kebutuhan nyata untuk menegakkan keadilan di lapangan. 16) Metode Penafsiran Komparatif Pitlo dan Sudikno mengartikan penafsiran ini se- bagai kegiatan menafsirkan dengan cara membanding- kan dengan berbagai sistem hukum. Perbandingan dapat dilakukan untuk maksud memahami hukum sendiri atau dapat pula dimaksudkan untuk menemukan prinsip- prinsip yang berlaku umum dari objek-objek yang diper- bandingkan. Dengan demikian, perbandingan dapat di- lakukan antar dua objek atau antar banyak objek. Di samping itu, perbandingan dapat dilakukan dengan cara membandingkan unsur-unsur yang sama dan/atau unsur-unsur yang berlainan dari objek-objek yang diper- bandingkan satu sama lain. Hasil dari proses perban- dingan itu pada akhirnya adalah untuk diterapkan dalam menyelesaikan suatu kasus atau permasalahan hukum dengan seadil-adilnya dan setepat-tepatnya.411 17) Teori Penafsiran Filosofis Penafsiran filosofis memusatkan perhatian pada segi what is the underlying philosophical thought yang terkandung dalam perumusan teks hukum yang ditaf- sirkan. Penafsiran ini mempunyai fokus perhatian pada aspek filosofis yang terkandung dalam norma hukum 411 Jazim Hamidi, Op. Cit. 300
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I yang hendak ditafsirkan. Misalnya, ide negara hukum dalam Konstitusi Republik V Perancis Art. 66: "No per- son may be detained arbitrarily". Tidak seorangpun yang dapat ditahan hanya didasarkan atas kebijaksanaan penguasa. Demikian pula ide negara hukum dalam Pasal 1 ayat (3) UUD 1945 yang menyatakan, "Negara Indone- sia adalah Negara Hukum", ide demokrasi terpusat dalam Konstitusi Cina (democratic centralism), dan lain sebagainya. Ide-ide yang dirumuskan itu tidak dapat di- pahami hanya dengan pendekatan biasa, melainkan harus dimengerti secara mendalam, yaitu pada latar be- lakang filosofis tumbuhnya ide negara hukum itu sendiri dalam sejarah perkembangan umat manusia, baik yang terkait dengan konsep rule of law maupun dengan kon- sep rechtsstaat. 18) Metode Penafsiran Interdisipliner Menurut Pitlo dan Sudikno, menggunakan logika penafsiran dengan mengunakan bantuan banyak cabang ilmu pengetahuan, banyak cabang ilmu hukum sendiri, ataupun dari banyak metode penafsiran, juga dianjurkan. Metode ini dianggap penting, karena banyak kasus yang kompleks yang tidak dapat dipecahkan jika kita hanya mendekatinya dari satu sudut pandang saja. Apalagi, untuk tujuan mewujudkan keadilan, kadang-kadang per- masalahan yang dihadapi sangat kompleks sifatnya dan memerlukan pendekatan-pendekatan yang interdisiplin. Oleh karena itu, metode penafsiran demikian disebut se- bagai metode penafsiran interdisipliner.412 19) Metode Penafsiran Multidisipliner Metode penafsiran multidisiplin ini berbeda dan dibedakan dari penafsiran interdisiplin, sebagaimana yang sudah dikemukakan di atas. Kadang-kadang ada 412 Ibid. 301 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I kasus-kasus yang tidak memerlukan pendekatan interdi- siplin yang menyeluruh, melainkan cukup dengan meng- gunakan bantuan penafsiran menurut suatu cabang ilmu di luar ilmu hukum. Misalnya, suatu pembuktian untuk menentukan seseorang bersalah atau tidak yang semata- mata tergantung kepada penafsiran yang terdapat dalam ilmu kedokteran. Untuk menerapkan suatu norma hu- kum terhadap kasus yang konkrit tergantung kepada penafsiran menurut ilmu kedokteran, sehingga penaf- siran tersebut dapat dikatakan dilakukan dengan meng- gunakan tafsir ilmu lain di luar ilmu hukum. Metode penafsiran yang demikian inilah yang disebut sebagai penafsiran multidisiplin, bukan interdisiplin seperti yang sudah diuraikan di atas. 20) Metode Penafsiran Kreatif (Creative Interpretation) Menurut Dworkin, interpretasi kreatif (creative interpretation) dapat digunakan, tetapi hanya terhadap kasus khusus dari interpretasi conversational. Penafsi- ran ini dimaksudkan untuk mengungkap maksud penyu- sun atau maksud-maksud dalam tulisan. Misalnya, novel atau tradisi tertentu masyarakat yang biasanya diung- kapkan masyarakat dalam percakapan sehari-hari. Bah- wa interpretasi kreatif hanya untuk kasus khusus pe- nafsiran lisan. Interpretasi kreatif bukanlah sekedar me- nangkap makna dalam percakapan melainkan meng- konstruksikan atau menyusun makna. Penafsiran kreatif dalam pandangan konstruktif adalah interaksi antara maksud dan tujuan.413 21) Metode Penafsiran Artistik Sebagaimana dikemukakan oleh Dworkin, melaku- kan kegiatan penafsiran dengan cara menemukan mak- sud penulis bukanlah persoalan yang mudah dan seder- 413 Dworkin, Op. Cit. 302
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I hana. Oleh karena itu, berupaya untuk memahami suatu maksud, dilakukan melalui pemaknaan ungkapan kesa- daran mental. Penafsiran artistik tidak selalu bermaksud mengidentifikansikan beberapa jenis kesadaran pikiran dalam menggunakan pengaruhnya terhadap pikiran pe- nyusun ketika dia mengatakan, menulis, atau melakukan sesuatu. Dalam hal ini, maksud selalu lebih kompleks dan problematikal.414 22) Metode Penafsiran Konstruktif Metode penafsiran konstruktif ini, menurut Dwor- kin, dapat dilakukan dengan tiga tahap. Pertama, tahap pra-penafsiran dimana aturan-aturan dan batasan-bata- san yang digunakan untuk memberikan isi tentatif me- ngenai praktik yang diperkenalkan. Kedua, adalah tahap interpretasi sendiri, di mana penafsir menjustifikasi unsur-unsur pokok yang timbul dari praktik. Justifikasi tidak perlu semua harus sesuai bagi penafsir. Menjadi sa- ngat penting dalam hal ini, bahwa mampu melihat diri- nya sendiri sebagai penafsir praktis dan menemukan suatu yang baru. Ketiga, setelah tahap penafsiran, penaf- sir menyesuaikan pendiriannya tentang praktik sebenar- nya atau menyelesaikan. 23) Metode Penafsiran Konversasional. Metode ini sebenarnya agak berada di luar kebiasa- an penafsiran yang biasa digunakan. Penafsiran konver- sasional (conversational interpretation) ini bukan di- maksudkan untuk menjelaskan suara seseorang. Penaf- siran ini menandai makna dalam menjelaskan motif- motif dan maksud-maksud mengenai makna yang dira- sakan pembicara, dan menyimpulkan sebagai pernyataan tentang maksud pembicara dalam mengatakan apa yang dia perbuat. Penafsir hendak menemukan maksud atau 414 Ibid. 303 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I makna yang diucapkan oleh orang lain dalam berbagai peristiwa yang secara tepat untuk makna dalam masyara- kat, misalnya sopan-santun. Sutandyo dalam salah satu tulisannya semiotika, mengemukakan tentang the semio- tic jurisprudence. Semiotika mengkaji tentang tanda- tanda kebahasaan yang tidak lain dari hasil konsep- tualisasi oleh subjek-subjek atau intersubjek. Dalam hubungannya dengan penafsiran, dapat dikemukakan pula pendapat Jerzy Wroblewski yang me- ngembangkan meta-teori rasionalistik dan relativistik mengenai penafsiran dan implementasi undang-undang (legal statutes), yaitu teori tentang interpretasi atau teori tentang ideologi-ideologi penafsiran undang-undang.415 Dalam penafsiran dikenal pula adanya tipe-tipe argumen-argumen yang digunakan, (MacCormick and Summers, 1991), yaitu:416 1) The argument from ordinary meaning, atau meng- gunakan argumen makna umum yang berlaku dalam masyrakat; 2) The argument from technical meaning, atau meng- gunakan argumen teknis yang dipakai dalam istilah- istilah teknis; 3) The argument from contextual-harmonization; 4) The argument from precedent; 5) The argument from analogy; 6) The argument from relevant principles of law; 7) The argument from history; 8) The argument from purpose; 9) Substantive reasons; 10) The argument from intention. 415 Jerzy Wroblewsky, dalam Aleksander Peczenik, "Kinds of Theory of Legal Argumentation", ivr2003.net/Peczenik_Argumenta- tion.htm. 416Aleksander Peczenik, Op. Cit. 304
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I William Eskrige dalam bukunya mengembangkan teori dinamika penafsiran undang-undang (dynamic theory of statutory interpretation) dengan menyatakan, "...that statutory interpretation changes in response to new political aligments, new interpreters, and new ideo- logies". Sementara Aulis Aarnio mengatakan, tugas dogmatik hukum adalah menginterpretasikan dan men- sistematisasi norma-noma hukum (The tasks of legal dogmatic are interpretation and systematization of legal norms). Dua kebutuhan pokok dalam penafsiran hukum, menurutnya, adalah rasionalitas dan aksepta- bilitas. Sistematisasi bermaksud melakukan reformulasi norma-norma hukum dalam pengungkapan abstrak da- lam hubungannya terhadap konsep-konsep dasar. Sistematisasi adalah pembawa tradisi hukum. Dikatakan oleh Aulis Aarnio, interpretasi adalah aktivitas hermenutik yang menjustifikasi dalam hubungannya terhadap audien hukum, yang dikarakterisasikan sebagai esensia secara relativistik dalam pengertian mengakui kemungkinan perselisihan tentang evaluasi. Dworkin mengatakan: "The adjudicative principle of integrity instructs judges to identify legal rights and duties, so far as possible, on the assumption that they were all created by a single author - the community personified - expressing a coherent conception of justice and fairness. [...] Accor- ding to law as integrity, propositions of law are true if they figure in or follow from the priciples of justice, fairness, and procedural due process that provide the best contructive interpretation of the community's legal practice". Selanjutnya Dworkin mengatakan pula: "Law as integrity [...] holds that people have as legal rights whatever rights are sponsored by the priciples that provide the best justification of legal practice as a whole. Dworkin claim's ... that the true theory of legal 305 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I practice is the theory that puts legal practice in its 'best light'. By 'best light' Dworkin means a measure of de desirability or goodness: the true theory of legal prac- tice, says Dworkin, potrays the practice at its most desireable. Now why would that be the case? What's between the desirability of a theory and its truth?". Terlepas dari segala macam metode atau teori penafsiran di atas, suatu hal yang perlu menjadi per- hatian serius adalah bahwa hukum, baik yang tertulis maupun tidak tertulis, adalah konsep yang berasal dari kata-kata yang dahulunya diucapkan oleh satu, dua, atau lebih banyak orang yang kemudian disusun dalam kali- mat. Tiap-tiap perkataan itu di dalamnya mengandung beberapa atau bahkan banyak makna, sehingga hukum dalam konteks norma sesungguhnya adalah simbol- simbol atau tanda-tanda yang disusun sedemikian rupa dalam bentuk pasal yang dituangkan dalam rumusan undang-undang dasar, undang-undang, atau peraturan- peraturan tertulis lainnya. Hukum yang tertulis dalam batas-batas tertentu dapat ditelusuri maksudnya, meskipun adakalanya keti- ka harus diterapkan pada suatu kasus dalam banyak situasi dan kondisi sosial ternyata tidak mudah. Korupsi, misalnya, adalah kata yang memerlukan kecermatan dalam penerapannya meskipun sudah jelas rumusannya. Demikian pula kata "jasa" dalam konteks hukum, apakah orang yang menerima imbalan atas jasanya membantu memperkenalkan kepada panitera kepala di pengadilan dapat dianggap terlibat dalam kejahatan, jikalau ternyata orang diperkenalkan itu kemudian menyuap penitera tersebut. Dalam penerapan hukum selain penafsiran, seperti telah diuraikan sebelumnya, dikenal pula kegiatan pe- nemuan hukum atau metode konstruksi. Metode ini digunakan ketika juris (hakim, penuntut umum, dan 306
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I pakar hukum) menghadapi ketiadaan atau kekosongan aturan untuk menyelesaikan persoalan konkrit. Pene- muan hukum secara lebih umum pada prinsipnya adalah reaksi terhadap situasi-situasi problematikal yang dipa- parkan dalam peristilahan hukum. Tujuannya adalah memberi jawaban terhadap persoalan-persoalan dan mencari penyelesaian sengketa konkret.417 Tentang pene- muan hukum ini sebagian pakar memisahkannya dari penafsiran hukum, sebagian lagi menganggapnya ter- masuk metode penafsiran hukum. Konstruksi hukum menurut teori dan praktik dapat dilakukan dengan 4 (empat) metode, yaitu: 1) Analogi atau Metode argumentum per analogium. Cara kerjanya, metode ini diawali dengan pencarian esensi umum suatu peristiwa hukum yang ada dalam undang-undang. Esensi yang diperoleh kemudian di- coba terhadap peristiwa yang dihadapi. Apakah peris- tiwa itu memiliki kesamaan prinsip dengan prinsip yang terdapat dalam esensi umum tadi. Umpamanya apakah seorang yang "memancing belut" dapat diberi sanksi, sementara larangan yang tertera di sudut kolam berbunyi "dilarang memancing ikan"; 2) Metode Argumentum a Contrario. Ini digunakan jika ada ketentuan undang-undang yang mengatur hal tertentu untuk peristiwa tertentu, sehingga untuk hal lain yang sebaliknya dapat ditafsirkan sebaliknya; 3) Metode penyempitan hukum. Misalnya "perbuatan melawan hukum" dapat dipersempit artinya untuk peristiwa tertentu yang termasuk perbuatan melawan hukum, sehingga terdapat peristiwa yang dapat di- kategorikan perbuatan melawan hukum; 4) Fiksi Hukum. 417 J.A.Pointer, Op.Cit. 307 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I B. Hermeneutika Hukum Menafsirkan atau menginterpretasi, menurut Arief Sidharta, intinya adalah kegiatan mengerti atau mema- hami.418 Hakikat memahami sesuatu adalah yang disebut filsafat hermeneutik. Hermeneutika atau metode me- mahami atau metode interpretasi dilakukan terhadap teks secara holistik dalam bingkai keterkaitan antara teks, konteks, dan kontekstualisasi. 419 Memahami se- suatu adalah menginterpretasi sesuatu agar mema- haminya. Dalam hubungan ini Gadamer mengatakan, se- perti dikutip oleh Arief Sidharta,420 Ilmu Hukum adalah sebuah eksamplar Hermeneutik in optima forma, yang diaplikasikan pada aspek kehidupan bermasyarakat. Sebab, dalam menerapkan Ilmu Hukum ketika mengha- dapi kasus hukum, maka kegiatan interpretasi tidak hanya dilakukan terhadap teks yuridis, tetapi juga ter- hadap kenyataan yang menyebabkan munculnya masa- lah hukum itu sendiri. Dalam melakukan interpretasi tentu saja antara penafsir dan teks yang hendak ditafsirkan terdapat per- bedaan waktu bertahun-tahun bahkan puluhan atau ratusan tahun. Oleh karena itu, ketika melakukan inter- pretasi acapkali muncul dua sudut pandang yang ber- beda antara teks yang hendak ditafsirkan dengan pan- dangan penafsir sendiri. Kedua pandangan itu kemudian diramu dengan berbagai aspek yang dipedomani oleh penafsir, yaitu keadilan, kepastian hukum, prediktabi- litas, dan kemanfaatan. Titik tolak hermeneutika adalah kehidupan manu- siawi dan produk budayanya, termasuk teks-teks hukum yang dihasilkan olehnya. 421 Gregory Leyh mengatakan, 418B. Aref Sidharta, dalam kata Pengantar, Jazim Hamidi, Op Cit., hal. xi-xv. 419 Hamidi, Op. Cit., hal. 45. 420 Ibid., hal. xiii. 421 Ibid., hal. 39. 308
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I hermeneutika hukum adalah merekonstruksikan kembali dari seluruh problema hermeneutika dan kemudian membentuk kembali kesatuan hermeneutika secara utuh, di mana ahli hukum dan teologi bertemu dengan para ahli humaniora.422 Tujuan hermeneutika hukum itu ada- lah untuk menempatkan perdebatan kontemporer ten- tang penafsiran atau interpretasi hukum di dalam ke- rangka hermeneutika pada umumnya.423 Dalam hubungan dengan penafsiran atau inter- pretasi, Alexander Peezenick menyatakan, "...statements are partly a result of the author's philosophical back- ground, partly a useful tool for political debate".424 Pan- dangan konvesional dalam penafsiran undang-undang menganggap bahwa pengadilan harus berupaya me- nemukan tujuan atau maksud dari pembuat undang- undang (the framers' intent). Penafsiran demikian se- jalan dengan pandangan bahwa proses pembentukan undang-undang didominasi oleh kesepakatan nilai-nilai di antara berbagai kelompok kepentingan. Bagi pemben- tuk undang-undang, kesepakatan adalah produk tawar menawar (political bargain). Metode serupa juga digunakan dalam penafsiran perjanjian-perjanjian perdata. Proses penemuan maksud pembentuk undang-undang, bagaimanapun, lebih sulit ketimbang menemukan maksud yang melatarbelakangi kontrak-kontrak perdata, sebab badan pembuat undang memiliki ciri kemajemukan. 425 Pernyataan-pernyataan 422 Ibid., hal. 42. 423 Ibid., hal. 45. 424 Peczenik, Op. Cit. 425 Posner, Op. Cit., hal. 576-577. The conventional view of statutory interpretation is that the court endeavors (mengusahakan) to discover (menemukan) and effect to the itentions of the enacting legislature. This is consisten with viewing the legislative process as one dominated by deals (kesepakatan) among intrest groups; in this view legislative enacment is a bargained sale and the same methods used in the interpretation of ordinary 309 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I pribadi anggota badan pembentuk undang-undang, tidak bisa otomatis dianggap pengungkapan pandangan mayo- ritas yang paling mempengaruhi suatu undang-undang. Pendukung kelompok-kelompok kepentingan boleh jadi menyembunyikan tujuan yang sebenarnya dari legislasi. Penafsiran konstitusi, di Jerman misalnya, menu- rut Leibholz, Mahkamah Konstitusi Jerman adalah mahkamah yang bebas, membantu dengan memberikan jaminan kebebasan bagi pengadilan dan menjalankan fungsi administrasi hukum dalam pengertian materil.426 Putusan-putusan Mahkamah Konstitusi Jerman disebut hukum yang sesungguhnya (real law). Keputusan-kepu- tusannya merupakan putusan yang murni bersifat hukum, di mana hakim-hakim tidak melakukan pene- muan-penemuan di luar batas substansi hukum dasar, melainkan mengungkapkan makna esensi hukum seba- gai suatu pendirian atau sikap. Hukum konstitusi tertulis juga tunduk pada perubahan, dan Mahkamah Konstitusi private contracts are appropriate (tepat). The process of dicovering legisla- tive intent, however, is more difficult than that of discovering the intent behind an ordinary contract because of the plural nature of enacting body. The statements of individual legislators, even of legislative commitees, can- not automatically be assumed to express the views of the 'silent majority' that is necessary for enacment. Furthermore, the proponents (pendukung) of interest groups legislation may conceal the true objective of the legislation in order to increase the information cost of opponents. Yet to some extent at least, this reticense is self-defeating. What is concealed from the public is likely to be cocealed from the judges, leading the construct a public interest rationale that may blunt the redistributive thrust of the legislation (but sometimes exaggerate it-when?). 426 G. Leibholz , Politics and Law, (Leiden: A.W. Sythoff, 1965), hal. 271- 276. "The Federal Constitutional Court is called upon to realize law; its decisions are,.., genuine judicial decisions, where the judges do not in their findings go beyond the limits of the content of the Basic Law, but express in their findings the essential meaning of that law, as it already stands. Written constitutional law too is subject to changes, and the Federal Consti- tutional Court is called upon in a special degree to participate in these changes throught he exercise of its judicial functions". 310
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I disebut pada tahap tertentu berperan dalam perubahan- perubahan melalui pelaksanaan fungsi-fungsi yudisial- nya. Apa perlunya kita mempersoalkan mengenai penaf- siran konstitusi dan hermeneutika hukum di sini? Saya sendiri berpendapat bahwa ilmu hukum kontemporer se- benarnya telah membawa dalam dirinya sendiri kele- mahan-kelemahaan yang bersifat bawaan. Kegiatan in- terpretasi atau penafsiran, merupakan akitivitas yang inheren terdapat dalam keseluruhan sistem bekerjanya hukum dan ilmu hukum itu sendiri. Akan tetapi, dalam perkembangannya sejak zaman dahulu sampai sekarang, ilmu hukum belum juga berusaha memberikan tempat yang khusus kepada kegiatan interpretasi itu sebagai pusat perhatian yang utama. Bagaimanapun juga, ilmu hukum itu berkaitan dengan soal kata-kata, sehingga aktivitas tafsir-menafsir menjadi sesuatu yang sangat sentral di dalamnya. Jika belajar dari pengalaman tradisi sistem hukum Islam, akan didapati bahwa dalam rangka perkembangan ilmu fiqh dalam pengertian ilmu hukum (Islam), telah berkembang luas dengan adanya ilmu ushul fiqh (filsafat hukum Islam). Namun bersamaan dengan hal itu, berkembang pula kegiatan penafsiran terhadap al-Quran dan al-Hadits, sehingga membentuk suatu cabang ilmu pengetahuan yang tersendiri, di samping ilmu bahasa yang didukung oleh ilmu manti (ilmu logika), ma'ani, bayan, dan sebagainya. Ilmu Tafsir itu terkait erat dengan aktivitas penafsiran terhadap al-Quran sebagai ilmu penunjang bagi kegiatan ilmiah di bidang pe- nafsiran hukum. Bahkan, terkait dengan hal ini berkem- bang pula ilmu hadits yang khusus disertai oleh "ilmu mustholah al-hadits" yang mempelajari latar belakang hadits-hadits Nabi Muhammad SAW. Dalam sejarah, ilmu tafsir itu telah memberikan sumbangan yang sangat besar bagi perkembangan sistem 311 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I hukum Islam dalam teori dan praktik sampai sekarang. Oleh karena itu, patut dipertanyakan, mengapa sudah berabad-abad lamanya, ilmu hukum modern belum juga mengembangkan cabang ilmu yang tersendiri di bidang penafsiran hukum. Padahal, cabang dan sub-cabang atau bahkan ranting ilmu pengetahuan yang timbul atau tum- buh dari ilmu hukum sudah sangat banyak jumlahnya. Misalnya, di bidang hukum pidana, telah sejak la- ma muncul cabang ilmu yang secara khusus mengkaji ke- jahatan (crime) sebagai fenomena ilmiah yang tersendiri, yaitu disebut Criminology. Dari Criminology ini bahkan berkembang pula cabang ilmu yang secara khusus meng- kaji korban kejahatan, yaitu disebut Victimology sebagai cabang ilmu penunjang (hulpwetenschap). Akan tetapi, sampai sekarang, belum juga berkembang adanya cabang ilmu yang khusus mengkaji metode-metode penafsiran hukum dan konstitusi. Syukurlah bahwa sejak beberapa dasawarsa terak- hir abad ke-20, dunia ilmu pengetahuan mulai memper- kembangkan hermeneutics sebagai salah satu cabang fil- safat yang memusatkan perhatian mengenai kegiatan penafsiran. Oleh para ahli hukum, hermeneutics itu di- coba untuk diterapkan di dunia ilmu hukum. Saya sen- diri menyambut baik perkembangan ini dengan harapan hendaknya ilmu hukum dapat mengembangkan kreatifi- tasnya dalam bidang metodologi penafsiran. Kegiatan interpretasi atau penafsiran hukum tentu dapat me- ngembangkan epistimologinya sendiri untuk tumbuh sebagai suatu cabang ilmu pengetahuan hukum yang tersendiri. Di dalamnya, bahkan dapat pula dikem- bangkan suatu ranting ilmu yang tersendiri, yaitu ilmu penafsiran konstitusi atau the science of constitutional interpretation. Dengan berkembangnya ilmu tafsir hukum dan konstitusi yang tersendiri, para sarjana hukum dapat di- lengkapi dengan pengetahuan dan keterampilan yang 312
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I dapat diandalkan dalam bidang penafsiran hukum dan konstitusi. Kegiatan penafsiran hukum dan interpretasi konstitusi mungkin saja beraneka ragam metode dan pola kerjanya, tergantung mazhab pemikiran yang men- jadi paradigma konseptual yang melandasinya atau ka- sus-kasus konkrit yang dihadapinya. Namun, berbagai ragam metode penafsiran tersebut akan menyediakan banyak alternatif yang rasional dan objektif untuk dipilih dalam memecahkan suatu kasus konkrit yang dihadapi, sehingga perbedaan penafsiran tidak didasarkan hanya atas perbedaan kepentingan dari para penafsir yang ter- libat. Jikalau di antara satu sarjana hukum dengan sarjana hukum yang lain berbeda pendapat dalam me- mahami sesuatu norma hukum, adalah bukan karena perbedaan kepentingan di antara mereka, melainkan karena perbedaan mazhab atau aliran pemikiran dan metodologi penafsiran yang dianut. Oleh karena itu, tidak perlu lagi adanya adagium yang bersifat men- cemooh seolah-olah, jika terdapat 2 (dua) orang sarjana hukum berdebat, maka akan menghasilkan 3 (tiga) pendapat. Seolah-olah para sarjana hukum itu sendiri memang tidak memiliki metodologi yang jelas dalam memahami dan menafsirkan sesuatu peraturan hukum yang dikaitkan dengan kasus konkrit yang dihadapi. Oleh karena itulah, maka saya mengusulkan agar para ahli hukum dan ahli hukum tata negara dapat menyumbang ide dan gagasan bagi upaya mengembang- kan cabang ilmu yang tersendiri di bidang penafsiran hukum dan konstitusi di masa yang akan datang sebagai salah cabang ilmu yang bersifat penunjang (hulpweten- shap). Sebagai cabang ilmu penunjang, ilmu penafsiran hukum itu akan sangat membantu semakin berkembang- nya ilmu hukum pada umumnya, dan ilmu hukum tata negara pada khususnya, baik di Indonesia sendiri mau- pun di dunia ilmu hukum pada umumnya. 313 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I 314
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I BAB VI PRAKTIK HUKUM TATA NEGARA A. Pergeseran Orientasi Politis ke Teknis Selama lebih dari 50 tahun sejak Indonesia mer- deka, atau tepatnya dari tahun 1945 sampai tahun 1998 ketika terjadinya reformasi nasional (53 tahun sejak kemerdekaan), bidang ilmu hukum tata negara atau con- stitutional law agak kurang mendapat pasaran di kala- ngan mahasiswa di Indonesia. Penyebabnya ialah bahwa selama kurun waktu tersebut, orientasi bidang studi hu- kum tata negara ini sangat dekat dengan politik, sehing- ga siapa saja yang berminat menggelutinya sebagai bidang kajian yang rasional, kritis, dan objektif, di- hadapkan pada resiko politik dari pihak penguasa yang cenderung sangat otoritarian. Selama masa pemerin- tahan Presiden Soekarno dan Presiden Soeharto, siklus kekuasaan mengalami stagnasi, sehingga dinamika de- mokrasi tidak dapat tumbuh dengan sewajarnya yang memungkinkan berkembangnya pandangan-pandangan kritis mengenai persoalan-persoalan politik ketatanega- raan. Akibatnya, menjadi sarjana hukum tata negara bukanlah cita-cita yang tepat bagi kebanyakan generasi muda. Resiko kedua adalah bahwa bidang kajian hukum tata negara ini dianggap sebagai lahan yang kering, tidak begitu jelas lapangan kerja yang dapat dimasuki. Itulah sebabnya setelah kurikulum fakultas hukum menyedia- kan program studi hukum ekonomi, rata-rata mahasiswa fakultas hukum di seluruh Indonesia cenderung memilih program studi hukum ekonomi atau hukum perdata umum daripada program studi hukum tata negara. Di samping kedua resiko tersebut, para dosen dan guru- 315 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I guru di bidang ini di tingkat sekolah menengah juga kurang berhasil membangun daya tarik keilmuan yang tersendiri, baik karena penguasaan mereka terhadap masalah yang memang kurang atau karena ketidakmam- puan ilmu hukum tata negara sendiri untuk meyakinkan mengenai daya tarik ilmiah dan kebergunaan praktisnya, maka studi hukum tata negara di mana-mana menjadi kurang diminati. Oleh karena itu, pada bagian terakhir buku ini, perlu digambarkan secara selintas mengenai dimensi dan lahan praktik bagi ilmu Hukum Tata Negara itu sebenar- nya. Sebelum menguraikan hal itu, perlu diketahui pula mengenai perubahan orientasi yang terjadi dalam corak keilmuan bidang hukum tata negara dalam perkemba- ngannya di Indonesia. Sejak sebelum kemerdekaan sam- pai dengan kurun waktu lebih dari 50 tahun sejak kemer- dekaan, bidang kajian hukum tata negara telah berkem- bang sedemikian rupa sehingga menjadi sangat dipe- ngaruhi oleh suasana politik yang melingkari aktivitas keilmuannya. Barulah setelah masa reformasi, orientasi yang demikian itu dapat dikatakan secara perlahan mulai mengalami perubahan yang signifikan. Mengapa demi- kian? Seperti sudah diuraikan di atas, Hukum Tata Nega- ra dapat pula disebut dengan istilah Hukum Konstitusi sebagai terjemahan dari istilah Constitutional Law da- lam bahasa Inggris. Oleh sebab itu, bidang kegiatannya selalu berkaitan dengan konstitusi. Namun dalam prak- tiknya selama ini, bentuk konkrit aktivitas Hukum Tata Negara atau Hukum Konstitusi itu biasanya selalu ber- hubungan dengan kegiatan-kegiatan politik di sekitar Majelis Permusyawaratan Rakyat atau di sekitar pem- bentukan undang-undang atau kegiatan legislasi yang dilakukan oleh Dewan Perwakilan Rakyat bersama-sama dengan Presiden. Hukum Tata Negara pada umumnya membahas persoalan-persoalan akademis yang berkaitan 316
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I dengan undang-undang dasar, yang dalam praktiknya berhubungan erat dengan fungsi-fungsi legislatif di DPR atau fungsi-fungsi konstitutif di lembaga MPR. Akibat- nya, dunia Hukum Tata Negara itu seolah selalu ber- hubungan dengan kegiatan-kegiatan yang bersangkut- paut dengan dinamika politik ketatanegaraan. Teori dan pemikiran akademis di perguruan tinggi bermuara hanya kepada akitivitas politik di DPR dan MPR, dan sangat jarang berhubungan dengan praktik di pengadilan. Oleh karena itu, sifat-sifat yang berkembang dalam perkembangan ilmu hukum tata negara menjadi sangat politis, karena memang selalu berhubungan dengan aktivitas di lembaga-lembaga politik. Para sar- jana hukum tata negara (constitutional lawyers) juga kebanyakan dipengaruhi pula oleh cara berpikir politis. Norma hukum cenderung dilihat dari kacamata seharus- nya, bukan yang nyatanya mengatur kasus-kasus konkrit yang dihadapi. Setiap kali orang membaca dan me- nafsirkan undang-undang, maka yang muncul di pikiran- nya adalah apa yang seharusnya ada atau apa yang ia inginkan ada dalam undang-undang itu. Akibatnya, para sarjana hukum tata negara tak ubahnya bagaikan para politisi hukum yang cenderung mengambil posisi sebagai orang yang memperjuangkan nilai-nilai hukum daripada berpikir sebagai jurist yang memahami dan mencoba untuk menerapkannya apa adanya terhadap kasus kon- krit yang dihadapi. Kecenderungan yang demikian itu terjadi, karena bidang hukum tata negara tidak memiliki lahan praktik selain di lingkungan lembaga politik. Pokok persoalan yang menjadi objek perhatiannya hanya terkait dengan MPR, DPR, (dan sekarang ada pula DPD), fungsi peme- rintahan pusat dan daerah, Partai Politik dan Pemilihan Umum, persoalan kewarganegaraan, dan aspek-aspek kegiatan politik ketatanegaraan lainnya. Sedangkan, akti- 317 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I vitas hukum tata negara di bidang peradilan kurang mendapat perhatian yang utama. Keadaan yang demikian sangat berbeda dari bidang Hukum Administrasi Negara yang relatif lebih berkem- bang dinamis sesuai dengan hakikatnya sebagai bidang hukum yang melihat negara dalam keadaan bergerak (staat in beweging). Di bidang hukum administrasi, sejak lama telah ada sistem peradilan tata usaha negara. Sehingga, lahan untuk praktik bagi para sarjana hukum administrasi negara itu relatif tersedia. Meskipun, per- kembangan hukum administrasi negara itu sendiri se- bagai bidang ilmu juga tidak menggembirakan dengan adanya pengadilan tata usaha negara, tetapi setidak- tidaknya, lahan praktik untuk ilmu hukum administrasi negara itu tersedia dengan baik. Dengan demikian, aspek-aspek teori dan praktik hukum administrasi nega- ra itu dapat dikembangkan secara bersamaan. Sekarang, setelah masa reformasi, sistem ketata- negaraan yang kita anut berdasarkan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 telah me- ngalami perubahan yang fundamental. Mahkamah Kon- stitusi telah resmi terbentuk sejak Agustus 2003. 427 Dengan adanya Mahkamah Konstitusi ini berarti tersedia pula lahan praktik di bidang yudisial bagi bidang Hukum Tata Negara di Indonesia. Saatnya sekarang, para sarjana dan para calon sarjana bidang hukum tata negara untuk mengembangkan tradisi pemikiran baru yang lebih ber- sifat juristik. Dengan demikian, pengaruh politik dalam kajian Hukum Tata Negara dapat diimbangi oleh pe- ngaruh cara berpikir yang lebih juristik itu. Dalam semua wilayah kehidupan kita, baik dalam ranah negara (state) maupun dalam ranah masyarakat 427 Pembentukan tersebut setelah disahkannya UU No. 24 Tahun 2003 ten- tang Mahkamah Konstitusi, yang tepatnya jatuh pada tanggal 13 Agustus 2003. 318
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I madani (civil society), dan bahkan dalam dinamika pasar (market), dibutuhkan dukungan banyak sarjana hukum tata negara yang dapat mengawal aspek-aspek konstitu- sionalitasnya. Mereka itu dapat diharapkan membantu menjawab bagaimana partai politik dan organisasi ke- masyarakatan dapat berperan dalam membangun bu- daya kewarganegaraan yang sadar konstitusi, dan bagai- mana di dalam kehidupan internal organisasi-organisasi itu sendiri dapat pula tumbuh budaya konstitusi seperti Anggaran Dasar sebagai konstitusi organisasi dapat benar-benar menjadi pegangan dalam kegiatan berorga- nisasi. Semua bidang-bidang ini memerlukan dukungan expertise dari kalangan yang bergelut dengan aspek- aspek hukum konstitusi dalam arti yang luas. Di samping itu, kegiatan hukum tata negara itu sendiri dalam arti yang lebih spesifik, dapat pula lebih berkembang secara seimbang di bidang-bidang (i) pembentukan hukum konstitusi, (ii) penyadaran hukum konstitusi, (iii) penerapan hukum konstitusi, dan (iii) pe- radilan hukum konstitusi. Selama masa Orde Baru yang lalu, bidang kegiatan yang diutamakan hanya yang ke- dua, yaitu penyadaran hukum konstitusi, yaitu melalui kegiatan penataran Pedoman, Penghayatan, dan Penga- malan Pancasila (P4). Sedangkan kegiatan pertama, yaitu pembentukan norma-norma hukum konstitusi, meski- pun terus menerus dilakukan melalui pembentukan undang-undang dan peraturan perundang-undangan lainnya, tetapi ide pembentukan hukum itu hanya ter- batas kepada undang-undang ke bawah. Sedangkan, ide perubahan terhadap undang-undang dasar sama sekali ditabukan. Kegiatan penerapan hukum konstitusi juga sangat terbatas, karena semuanya diukur dari kehendak Pre- siden sebagai pemegang kekuasaan pemerintahan negara. Lebih-lebih dalam upaya penegakan hukum kon- stitusi itu sendiri tidak tersedia mekanisme peradilan 319 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I yang khusus, sehingga mana yang konstitusional dan mana yang inkonstitutional tidak dapat ditentukan se- cara adil, kecuali hanya ditentukan secara sepihak saja oleh pemegang kekuasaan pemerintahan. Sekarang, ke- empat bidang kegiatan itu dapat diselenggarakan secara simultan dan seimbang. Upaya pembentukan hukum konstitusi bersifat evolving, terus tumbuh dan berkembang. Undang- Undang Dasar 1945 telah mengalami 4 (empat) kali pe- rubahan, dan tetap terbuka untuk terus mengalami peru- bahan lagi di waktu-waktu yang akan datang, tergantung kebutuhan dan kemungkinan. Dengan meminjam istilah yang digunakan oleh K.C. Wheare, upaya penyempurna- an atas kekurangan-kekurangan yang terdapat di dalam UUD 1945 tersebut, juga dapat terus dilakukan, baik me- lalui formal amendment, constitutional convention, ataupun melalui judicial interpretation. Di samping itu, proses pembentukan undang-undang dan peraturan per- undang-undangan lainnya menurut prosedur yang di- tentukan oleh UUD 1945 juga terus dilakukan, sehingga dengan demikian, proses pembentukan hukum konsti- tusi itu terus berkembang dinamis dalam rangka penata- an sistem ketatanegaraan Indonesia yang lebih baik di masa yang akan datang. itu, pembentukan norma hukum itu di atas kertas tentu tidaklah cukup. Pembentukan norma hukum di atas kertas itu harus di- lengkapi dengan upaya penyadaran yang luas, sehingga apa yang tertulis akan dipahami dengan persepsi yang sama oleh semua subjek hukum tata negara yang ada. Setiap warga negara perlu disadarkan akan hak dan ke- wajiban asasinya masing-masing sebagai warga negara, yaitu sebagai subjek dalam hukum tata negara Indonesia berdasarkan UUD 1945. Bahkan, menurut saya, proses pembentukan hukum konstitusi yang baik adalah apabila norma hukum yang tertulis secara tekstual di atas kertas Namun, bersamaan dengan 320
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I undang-undang dasar itu sudah menjadi bagian dari kesadaran umum warga negara tentang norma-norma yang tertuang dalam konstitusi tertulis itu sendiri. Sebaliknya, bagi seorang ahli hukum konstitusi yang baik, norma hukum yang terkandung dalam kon- stitusi yang tertulis itu haruslah dibaca sebagai bagian dari persepsi dan kesadaran umum segenap warga ne- gara tentang norma hukum yang terkandung dalam kon- stitusi itu. Oleh karena itu, kegiatan pertama dan kedua haruslah dilihat sebagai dua kegiatan yang simultan dalam proses terbentuknya norma hukum konstitusi. Dengan perkataan lain, hal itulah yang saya namakan sebagai proses the making of the constitutional law. Di samping itu, kegiatan penerapan norma hukum konstitusi itu juga dapat terus dilakukan menurut stan- dar yang jelas dan terukur. Untuk itu, kegiatan penera- pan hukum konstitusi terkait pula dengan kegiatan pera- dilan hukum konstitusi. Apa tindakan yang dapat disebut konstitusional dan apa yang inkonstitusional dapat di- ukur secara jelas, dan ditentukan oleh lembaga indepen- den dan imparsial berupa pengadilan, yaitu Mahkamah Konstitusi. Sebenarnya, fungsi peradilan konstitusi itu sendiri tidaklah identik dengan fungsi Mahkamah Konstitusi. Peradilan konstitusi atau constitutional adjudication ter- sebut dapat dilakukan juga oleh lembaga peradilan biasa (ordinary court) atau lembaga peradilan yang secara khusus diberi nama Mahkamah Konstitusi atau Consti- tutional Court (Verfassungsgerichtshof). Di samping itu, meskipun fungsi peradilan konstitusi (constitutional adjudication) itu tidak identik dengan Mahkamah Kon- stitusi, namun di semua negara kehadiran lembaga Mah- kamah Konstitusi ini menyebabkan terjadinya lompatan dalam sejarah perkembangan ketatanegaraan di negara- negara yang bersangkutan. 321 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Bahkan, dapat dikatakan, sejak umat manusia ber- kenalan dengan gagasan Mahkamah Konstitusi pada ta- hun 1920-an, luas sekali pengaruhnya terhadap perkem- bangan teori dan praktik dalam hukum tata negara di seluruh dunia. Pelembagaan ide peradilan konstitusi ini melanjutkan apa yang telah dirintis oleh Ketua Mah- kamah Agung Amerika Serikat, John Marshall, dengan ide pengujian konstitusionalitas undang-undang yang ia putuskan dalam kasus yang sangat terkenal, yaitu Mar- bury versus Madison pada tahun 1803. Fungsi pengujian undang-undang itulah yang biasa disebut dengan istilah judicial review yang dijadikan kewenangan tambahan bagi Mahkamah Agung Amerika Serikat dalam mengawal dan menjaga agar Undang-Undang Dasar benar-benar ditegakkan (the guardian of the constitution). Oleh karena itu, peradilan tata negara atau consti- tutional adjudication dapat dilakukan melalui lembaga Mahkamah Agung atau lembaga tersendiri yang dinama- kan Mahkamah Konstitusi. Bahkan, dalam sistem yang berlaku di Perancis, lembaga serupa ini disebut sebagai Dewan Konstitusi, bukan Mahkamah Konstitusi. Artinya, sifat kerjanya bukan sebagai pengadilan, dan para ang- gotanya tidak disebut sebagai hakim seperti dalam sis- tem Austria, Jerman, dan Indonesia.428 Namun, fungsi- fungsi yang dilakukannya merupakan bentuk-bentuk praktik dari hukum tata negara, setidak-tidaknya sebagai fungsi quasi-peradilan tata negara. Dengan adanya perluasan lahan praktik ini, hukum tata negara (constitutional law) dapat diharapkan ber- geser ke arah orientasi yang lebih praktis dan terhindar dari kecenderungan yang terlalu berorientasi politik. Setidak-tidaknya, kecenderungan studi hukum tata nega- ra yang sangat berorientasi politik dapat diimbangi oleh 428 Lihat Jimly Asshiddiqie, Model-Model Pengujian Konstitusional di Berbagai Negara, Op.Cit. 322
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I orientasi yang lebih teknis-yuridis. Dengan demikian, hukum tata negara sebagai cabang ilmu hukum dapat berkembang sesuai dengan kompleksitas penemuan- penemuan hukum dalam praktik. Semakin kaya penga- laman empiris suatu cabang ilmu pengetahuan, semakin terbuka luas pula potensinya untuk terus berkembang dengan teori-teori ilmiah baru. B. Lahan Praktik Hukum Tata Negara Sebenarnya, lahan praktik bagi ilmu hukum tata negara dapat dikatakan cukup luas, banyak, dan terbuka. Bidang-bidang yang terkait dengan hukum tata negara sangat luas, termasuk hukum administrasi, dan men- cakup kegiatan-kegiatan yang sangat luas aspeknya. Ke- giatan-kegiatan kenegaraan dan pemerintahan yang tercakup dalam bidang hukum tata negara dan tata usa- ha negara atau administrasi negara itu mencakup kegia- tan-kegiatan: 1) legislasi dan pembentukan peraturan perundang- undangan; 2) administrasi yang berkenaan dengan kegiatan penge- lolaan informasi dan penyebarluasan informasi hu- kum; 3) pendidikan hukum dan pembinaan profesi hukum; 4) penyelenggaraan hukum atau pelaksanaan dalam arti penerapan hukum oleh pelaksana yang ditentukan oleh hukum tersebut (the administration of law); 5) aspek hukum kegiatan penyelenggaraan administrasi pemerintahan negara; 6) kegiatan penegakan hukum yang dimulai dari penyidikan dan penuntutan hukum; 7) penyelenggaraan peradilan sampai ke pengambilan putusan hakim yang bersifat tetap; 8) pelaksanaan putusan pengadilan dan pemasyaraka- tan terpidana; 323 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I 9) pendidikan dan pembinaan kesadaran hukum masya- rakat. Kesembilan bidang kegiatan tersebut, terutama berkenaan dengan aspek-aspek pelembagaannya (instel- lingen), pengaturan (regelendaad), dan pengambilan ke- putusan (besslissing) lainnya, menyediakan lahan yang sangat luas untuk kegiatan praktik hukum tata negara. Ketujuh kegiatan juga menyangkut tugas-tugas banyak lembaga hukum dan pemerintahan, tempat hukum tata negara dipraktikkan, yaitu: a) itu lembaga parlemen seperti MPR, DPR, DPD, DPRD Provinsi, dan DPRD Kabupaten/Kota di seluruh Indonesia. DPRD Kabupaten/Kota di seluruh Indo- nesia tercatat berjumlah 440 DPRD; b) lembaga administrasi pemerintahan eksekutif secara vertikal mulai dari tingkat pusat sampai ke daerah provinsi, dan kabupaten/kota, dan secara horizontal mulai dari departemen pemerintahan, lembaga pe- merintahan non-departemen, dewan-dewan, komisi- komisi dan badan-badan eksekutif yang bersifat inde- penden, semuanya memerlukan dukungan expertise di bidang hukum tata negara; lembaga-lembaga penegak hukum mulai dari Pejabat Penyidik Pegawai Negeri Sipil (PPNS), Kepolisian, Kejaksaan, Advokat, dan badan-badan peradilan ser- ta quasi-peradilan baik secara vertikal maupun se- cara horizontal di seluruh Indonesia;429 c) Semua lembaga-lembaga negara dan badan-badan pemerintahan tersebut di atas membutuhkan dukungan 429 Dalam hal ini, yang dimaksud dengan badan-badan peradilan secara ver- tikal adalah peradilan tingkat pertama, kedua (banding), dan kasasi. Sedang- kan, badan peradilan secara horizontal adalah hubungan horziontal antara pengadilan negeri, pengadilan agama, dan pengadilan tata usaha negara. 324
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I keahlian dari para sarjana hukum tata negara. Misalnya, di bidang legislature saja, di tingkat pusat, kita memiliki 3 (tiga) lembaga, yaitu DPR (Dewan Perwakilan Rakyat), DPD (Dewan Perwakilan Daerah), dan MPR (Majelis Permusyawaratan Rakyat). Anggota ketiga lembaga ini berjumlah lebih dari 750 orang.430 Sedangkan di tingkat provinsi terdapat 33 Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD), dan di tingkat Kabupaten/Kota 440 DPRD. Jika rata-rata setiap anggota lembaga perwakilan ini, baik di tingkat Kabupaten/Kota dan provinsi di seluruh Indo- nesia berjumlah 30 orang saja, ditambah dengan jumlah anggota DPR dan DPD di tingkat pusat, maka berarti anggota parlemen kita di seluruh Indonesia berjumlah lebih dari 15.000 orang. Idealnya, setiap anggota par- lemen lokal maupun nasional didampingi oleh sekurang- kurangnya beberapa orang legal advisor sebagai staf ahli di bidang hukum tata negara. Jika dihitung dengan kebutuhan minimal saja, misalnya, satu orang staf ahli, maka jumlah sarjana hukum tata negara yang dapat di- butuhkan juga sekurang-kurangnya 15.000 orang. Bahkan, seperti terlihat di berbagai parlemen nega- ra-negara yang sudah maju, apa yang biasa dikerjakan oleh anggota DPR dan DPRD di Indonesia di bidang legislasi, cukup dikerjakan oleh staf ahli yang terdiri atas para ahli hukum. Misalnya, diskusi dan perumusan kata- kata redaksional undang-undang dan peraturan daerah, tidak perlu dikerjakan oleh anggota DPR dan DPRD. Para politisi cukup memikirkan dan memutuskan hal-hal yang menyangkut prinsip kebijakannya saja. Sedangkan, bagaimana hal itu harus dirumuskan dalam redaksi pe- 430 Bandingkan komposisi dan jumlah anggota dari ketiga Lembaga Negara tersebut sebelum dan sesudah amandemen UUD 1945. Sebelum amandemen, MPR terdiri dari DPR (500 orang), Utusan Daerah (135 orang yang berasal masing-masing 5 orang dari 27 provinsi), dan Utusan Golongan (65 orang). Sedangkan, setelah amandemen, MPR terdiri dari DPR (550 orang) dan DPD (128 orang, yang berasal masing-masing 4 orang dari 32 provinsi). 325 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I raturan cukup diserahkan kepada staf ahli saja. Dengan demikian, peranan staf ahli yang terdiri atas para ahli hukum sebagai legal dafter menjadi sangat penting, dan lama kelamaan terbentuk menjadi suatu profesi ter- sendiri yang memang perlu dipersiapkan dalam jumlah dan mutu yang memadai. Di pihak lain, dengan keterlibatan para politisi ang- gota DPR dan DPRD itu dalam urusan-urusan redak- sional, akan menyebabkan mereka kehabisan waktu. Padahal, para politisi anggota DPR dan DPRD tidaklah dipersiapkan untuk maksud menjadi legal drafter. Sementara itu, lahan praktik bagi para ahli hukum, ter- utama sarjana hukum tata negara menjadi tidak ber- kembang, karena justru diambil oleh para politisi yang seharusnya memikirkan kebijakan-kebijakan yang lebih substantif untuk kepentingan rakyat yang diwakilinya. Dengan perkataan lain, di masa depan, potensi lahan praktik bagi sarjana hukum tata negara akan terbuka se- makin lebar bersamaan dengan kesadaran orang akan peran dan fungsi tenaga ahli atau staf ahli (expertise) di lingkungan lembaga perwakilan rakyat. Demikian pula fungsi-fungsi hukum di lingkungan cabang kekuasaan eksekutif, juga membutuhkan du- kungan keahlian dari para sarjana hukum tata negara. Di semua jajaran instansi pemerintahan, selalu dibutuhkan adanya direktorat hukum, biro hukum, bagian hukum, divisi hukum, ataupun seksi hukum. Di semua unit kerja demikian itu, diperlukan pula banyak sarjana hukum tata negara dan sarjana hukum administrasi negara dalam jumlah dan mutu keahlian yang memadai dan dapat diandalkan. Belum lagi aparat di lingkungan paradilan tata usaha negara, para advokat, dan konsultan hukum juga membutuhkan banyak sarjana hukum di bidang ini. Para anggota DPR dan DPD di tingkat pusat pun sebenarnya masing-masing harus pula dilihat sebagai institusi-institusi yang tersendiri. Oleh karena itu, setiap 326
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I anggota DPR dan DPD itu sudah seharusnya dilengkapi dengan sejumlah staf ahli, di mana salah satu di antara- nya harus dipastikan berlatar belakang sarjana hukum tata negara. Anggota DPR dan anggota DPD adalah jabatan resmi kenegaraan. Menurut teori Hans Kelsen, dalam masing-masing jabatan negara itu terdapat law creating function dan law applying function, sehingga dapat disebut secara sendiri-sendiri sebagai organ negara atau state organ (staatsorgan). Oleh sebab itu, adalah wajar jika setiap organ jabatan itu dipandang sebagai suatu institusi yang tersendiri yang tentunya harus dilengkapi secara memadai dengan sejumlah staf, per- lengkapan kantor, dan perangkat penunjang lain yang diperlukan. Di negara maju seperti Amerika Serikat, misalnya, seorang Senator biasa mempunyai staf antara 25-35 orang yang seluruhnya dibayar dan diberi honor dari anggaran negara, meskipun sistem kerjanya berdasarkan kontrak selama masa jabatan Senator yang dibantunya itu menduduki jabatannya. Dengan demikian, tugas dan fungsi seorang anggota lembaga perwakilan rakyat dapat efektif dalam menyalurkan dan memperjuangkan ke- pentingan rakyat yang diwakilinya. Dalam kaitan itu, staf ahli di bidang hukum, khususnya hukum tata negara merupakan keniscayaan. Oleh karena itu, dapat dikata- kan bahwa di masa-masa mendatang, kebutuhan negara kita akan tenaga ahli hukum tata negara ini, sebagai- mana juga dialami oleh semua negara-negara maju, akan terus meningkat seiring dengan tingkat perkembangan kesejahteraan masyarakat dan kematangan sistem de- mokrasi yang dikembangkan dalam praktik. Di bidang administrasi negara di lingkungan lembaga-lembaga negara dan badan-badan pemerinta- han lainnya, juga selalu diperlukan peranan para sarjana hukum tata negara dalam arti luas, yaitu termasuk sar- jana hukum administrasi negara. Setiap lembaga negara 327 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I dan badan pemerintahan selalu membutuhkan direktorat hukum, biro hukum, bagian hukum, divisi hukum, atau petugas-petugas di bidang hukum. Meskipun sifatnya sangat relatif, tetapi dapat dikatakan bahwa yang tepat untuk memimpin pelaksanaan tugas-tugas di bidang hukum itu adalah para sarjana hukum tata negara, bukan bidang hukum yang lain. Apalagi jika di lingkungan instansi yang bersang- kutan terdapat pula fungsi PPNS atau Pejabat Penyidik Pegawai Negeri Sipil yang sekarang ini jumlahnya lebih dari 52 macam yang tersebar di berbagai sektor dan instansi pemerintahan. Misalnya, petugas-petugas pajak, bea cukai, imigrasi, meteorologi, lalu lintas jalan raya, polisi hutan, hak kekayaan intelektual, pengawas obat dan makanan, dan lain-lain sebagainya diberi tugas pula di bidang penyidikan. Fungsi penyidikan oleh petugas- petugas tersebut diciptakan atau diberikan berdasarkan peraturan perundang-undangan atau bahkan oleh un- dang-undang yang kadang-kadang sangat berorientasi kepada substansi fungsi dari sektor masing-masing sede- mikian rupa, sehingga agak mengabaikan aspek hukum- nya. Padahal, sebagai pejabat penyidik PPNS, fungsinya jelas termasuk ranah pro-justisia yang memerlukan keahlian di bidang hukum. Meskipun tidak mutlak, se- harusnya bidang ini juga ditangani oleh sarjana hukum tata negara, khususnya para sarjana hukum administrasi negara. Di bidang tugas kejaksaan, keahlian yang diutama- kan adalah di bidang hukum pidana. Namun, keahlian di bidang hukum pidana itu adalah menyangkut aspek materiel atau substansi dari fungsi kejaksaan itu, se- dangkan aspek formil atau aspek kerangka dari fungsi kejaksaan itu tetaplah merupakan bidang hukum tata negara. Misalnya, pengkajian mengenai persoalan inde- pendensi struktural lembaga kejaksaan dan mekanisme hubungan antara kejaksaan dengan lembaga negara yang 328
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I lain, seperti kepolisian,431 Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (KPK),432 Komisi Nasional HAM,433 dan sebagainya, sepenuhnya merupakan aspek-aspek yang berkaitan dengan hukum tata negara, bukan hukum pidana. Apalagi di lingkungan kejaksaan juga terdapat fungsi-fungsi yang menangani persoalan perdata dan tata usaha negara yang dipimpin oleh seorang Jaksa Agung Muda bidang Perdata dan Tata Usaha Negara. Oleh karena itu, di lingkungan kejaksaan, dibutuhkan banyak sarjana hukum tata negara dan hukum admi- nistrasi negara, di samping para sarjana hukum pidana. Namun demikian, di antara semua fungsi dan lembaga-lembaga tersebut di atas, yang paling berpe- ngaruh terhadap perubahan orientasi ilmu hukum tata negara adalah pembentukan lembaga peradilan kon- stitusi, yaitu Mahkamah Konstitusi. Dengan telah terben- tuknya Mahkamah Konstitusi berdasarkan ketentuan Pasal 24C ayat (1) UUD 1945, sesudah reformasi, maka tersedialah lahan praktik beracara di pengadilan bagi ilmu hukum tata negara.434 Bidang kajian yang semula hanya bersifat teoritis-politis berkembang menjadi bidang kajian yang dapat dipraktikkan di pengadilan de- 431Lebih lanjut lihat Indonesia, Undang-undang tentang Kepolisian Republik Indonesia, UU No. 2 Tahun 2002, LN No. 2, TLN No. 4168. 432 Lebih lanjut lihat Indonesia, Undang-undang tentang Komisi Pembe- rantasan Tindak Pidana Korupsi, UU No. 30 Tahun 2002, LN No. 137, TLN No. 4250. 433 Lebih lanjut lihat Presiden Republik Indonesia, Keputusan Presiden Republik Indonesia tentang Komisi Nasional Hak Asasi Manusia, Keputusan Presiden Republik Indonesia bertanggal 7 Juli 1993. 434 Ditinjau dari aspek waktu, Indonesia tercatat sebagai negara ke-78 yang membentuk Mahkamah Konstitusi, sekaligus merupakan negara pertama di dunia pada abad ke-21 yang membentuk lembaga ini. Pembentukan MK merupakan salah satu wujud gagasan-gagasan hukum kenegaraan yang baru dan modern dalam upaya memperkuat usaha membangun hubungan-hubu- ngan yang saling mengendalikan antar cabang-cabang kekuasaan negara (checks and balances). 329 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I ngan orietansi juristik. Dengan adanya lembaga ini, yang pada hakikatnya berfungsi sebagai pengawal demokrasi dan konstitusi, maka sangat dirasakan perlunya banyak ahli hukum tata negara di seluruh tanah air. Sebagai akibat adanya mekanisme peradilan kon- stitusi dengan berbagai putusan-putusannya yang ber- sifat final dan mengikat untuk umum itu, maka tersedia pula bahan-bahan hukum yang timbul dari pengalaman praktik yang bersifat empiris dalam bangsa kita. Apalagi oleh Mahkamah Konstitusi, putusan-putusannya itu di- edarkan secara luas dan dapat pula diakses secara mudah melalui internet, sehingga secara mudah dapat dijadikan bahan bagi para mahasiswa dan para peneliti dalam melakukan pengkajian hukum tata negara. Hal ini dapat mendorong pengkajian yang dilakukan di perguruan tinggi dan lembaga-lembaga pendidikan lainnya tidak lagi terpaku pada teks-teks undang-undang dasar dan peraturan perundang-undangan yang berlaku di bidang hukum tata negara, tetapi juga diperkaya oleh kasus- kasus yang tercermin dalam putusan-putusan Mah- kamah Konstitusi.435 Dengan demikian, orientasi pengkajian dapat ber- kembang menjadi lebih praktis dan dinamis, termasuk dengan mempertimbangkan penggunaan metode studi kasus atau case study seperti yang dipraktikkan dalam sistem pendidikan hukum di negara-negara yang menga- nut tradisi case-law atau common law. Para dosen dan mahasiswa dapat menjadikan perkara-perkara konstitusi yang telah diselesaikan melalui putusan (vonnis) yang telah berkekuatan hukum tetap (in kracht van gewijs) oleh Mahkamah Konstitusi sebagai bahan kajian. Demi- kian pula, para peneliti dan pakar hukum tata negara dapat berperan aktif mengadakan peninjauan hukum atau law review melalui jurnal-jurnal hukum yang ada, 435 Lihat pada 330
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I sehingga dengan begitu, kegiatan akademis di bidang hu- kum tata negara di tanah air kita dapat terus tumbuh dan berkembang secara aktif di masa-masa yang akan da- tang. Dengan perkataan lain, dengan adanya Mahkamah Konstitusi, hukum tata negara atau constitutional law dapat terus berkembang, baik di dunia teori maupun praktik dengan didukung oleh para sarjana hukum tata negara yang cukup banyak dan bermutu. Kebutuhan akan banyaknya sarjana hukum tata negara itu tentu tidak saja dimaksudkan untuk keperluan praktis beraca- ra di Mahkamah Konstitusi, untuk menjadi calon-calon hakim konstitusi, atau pun untuk maksud bekerja di Mahkamah Konstitusi. Hakim konstitusi kita hanya berjumlah 9 (sembilan) orang, dan jumlah pegawainya pun tidak terlalu banyak. Oleh sebab itu, kebutuhan akan banyaknya tenaga ahli yang bermutu itu adalah untuk kepentingan yang lebih luas, yaitu sebagai mitra bagi Mahkamah Konstitusi dalam menjalankan fungsinya sebagai pengawal de- mokrasi dan konstitusi (the Guardian of democracy and the constitution) ataupun sebagai penjaga atau pelindung hak konstitusional warganegara (the Protector of the constitutional rights). Untuk mengawal proses demok- ratisasi di tingkat nasional dan dinamika demokrasi lokal di seluruh Indonesia, diperlukan sangat banyak sarjana hukum yang menggeluti bidang hukum tata negara dan hukum administrasi negara untuk bekerja di biro-biro hukum, bagian-bagian, ataupun divisi-divisi hukum, baik di sektor formal maupun di sektor informal, baik di sek- tor negara, di sektor masyarakat madani (civil society), ataupun di sektor dunia usaha (market). 331 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I C. Praktik Peradilan Tata Negara 1. Peradilan Tata Negara Seperti telah dikemukakan sebelumnya, dengan terbentuknya Mahkamah Konstitusi, bidang kajian hu- kum tata negara mendapatkan lahan praktik yang sangat efektif dan berarti. Jika hukum tata negara dilihat secara luas mencakup bidang hukum administrasi negara, maka sebenarnya lahan praktik peradilan tata negara itu mencakup peradilan tata negara di Mahkamah Konstitu- si dan peradilan tata usaha negara di Mahkamah Agung serta badan-badan peradilan tata usaha negara yang ada di bawahnya. Namun, apabila peradilan tata negara itu kita persempit maknanya dengan tidak mencakup pera- dilan tata usaha negara yang dilembagakan secara ter- sendiri di dalam lingkungan Mahkamah Agung, maka pe- radilan tata negara dimaksud dapat kita kaitkan dengan fungsi Mahkamah Konstitusi dan fungsi tertentu dari Mahkamah Agung. Oleh sebab itu, peradilan tata negara itu sendiri dapat kita bedakan dalam tiga pengertian, yaitu (i) pe- radilan tata negara dalam arti yang paling luas di mana mencakup peradilan tata negara (constitutional adjudi- cation) yang dilakukan oleh Mahkamah Konstitusi dan peradilan tata usaha negara (administrative adjudica- tion) yang dilakukan oleh Mahkamah Agung serta badan- badan peradilan tata usaha negara; (ii) peradilan tata ne- gara dalam arti yang lebih sempit tetapi masih tetap luas adalah peradilan tata negara (constitutional adjudica- tion) yang dilakukan oleh Mahkamah Konstitusi ditam- bah peradilan pengujian peraturan perundang-undangan dibawah undang-undang yang dilakukan oleh Mahka- mah Agung menurut Pasal 24A ayat (1) UUD 1945.436 436 Pasal 24A ayat (1) UUD 1945 ini berbunyi, "Mahkamah Agung ber- wenang mengadili pada tingkat kasasi, menguji peraturan perundang-unda- 332
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Pengujian peraturan perundang-undangan itu juga ter- masuk lingkup peradilan tata negara dalam arti luas; (iii) peradilan tata negara dalam arti yang paling sempit, ya- itu peradilan yang dilakukan di dan oleh Mahkamah Konstitusi menurut ketentuan Pasal 24C ayat (1) dan Pasal 7B khususnya ayat (4) UUD 1945.437 Dalam rangka peradilan tata negara dalam penger- tian yang kedua, maka proses pengujian peraturan per- undang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang dapat dikategorikan sebagai bentuk pe- radilan tata negara juga. Demikian pula dalam penger- tian yang pertama, peradilan tata usaha negara juga ter- masuk ke dalam pengertian peradilan tata negara. De- ngan demikian, peradilan tata negara itu tidak hanya berkaitan dengan Mahkamah Konstitusi. Artinya, proses peradilan tata usaha negara, proses pengujian peraturan perundang-undangan, dan proses peradilan di Mahka- mah Konstitusi sama-sama merupakan lahan praktik bagi kajian ilmu hukum tata negara. Bahkan, keseluru- han bangunan struktural dan fungsional kelembagaan peradilan di dalam lingkungan Mahkamah Agung serta aparatur penegakan hukum sebagai keseluruhan, juga termasuk objek kajian hukum tata negara sebagai ilmu. Misalnya, mekanisme hubungan antara kepolisian sebagai lembaga penyidik dengan kejaksaan sebagai lembaga penuntut atau mekanisme hubungan antara Mahkamah Agung dan Komisi Yudisial, juga termasuk ke dalam lingkup kajian hukum tata negara. Substansi pe- nyidikan dan penuntutan memang merupakan persoalan ngan di bawah undang-undang terhadap undang-undang, dan mempunyai wewenang lainnya yang diberikan oleh undang-undang". 437 Pasal 7B ayat (4) UUD 1945 ini berbunyi, "Mahkamah Konstitusi wajib memeriksa, mengadili, dan memutus dengan seadil-adilnya terhadap penda- pat Dewan Perwakilan Rakyat tersebut paling lama sembilan puluh hari setelah permintaan Dewan Perwakilan Rakyat itu diterima oleh Mahkamah Konstitusi". 333 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I hukum pidana, akan tetapi hal-hal yang berkenaan dengan aspek kelembagaan dan fungsi-fungsi kekuasaan yang terkait di dalamnya adalah persoalan hukum tata negara. Bahkan, hukum acara pidana dan demikian pula hukum acara perdata, pada hakikatnya berkaitan dengan aspek administrasi dari hukum pidana dan hukum per- data itu sendiri. Oleh karena itu, terdapat daerah kelabu yang menghubungkan antara disiplin ilmu hukum tata negara, khususnya hukum tata usaha negara atau hukum administrasi negara, dengan hukum acara pidana dan hukum acara perdata. Dengan perkataan lain, lahan praktik bagi ilmu hukum tata negara itu terbuka sangat lebar yang terkait dengan kedudukan dan fungsi lembaga-lembaga peradi- lan pada umumnya. Hanya saja, dalam pengertiannya yang lebih khusus dan spesifik, lahan praktik yang khas terkait dengan bidang kajian hukum tata negara (con- stitutional law) dalam arti yang sempit adalah peradilan yang dilakukan di dan oleh Mahkamah Konstitusi seba- gai lembaga pengadilan konstitusi. Dalam UUD 1945 dan UU No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi, kewenangan mengadili yang dikaitkan dengan mah- kamah ini ada 5 (lima), yaitu (i) perkara pengujian kon- stitusionalitas undang-undang, (ii) perkara sengketa ke- wenangan konstitusional lembaga negara, (iii) perkara perselisihan atas hasil pemilihan umum, (iv) perkara pembubaran partai politik, dan (v) perkara dakwa-an pemberhentian atau pemakzulan Presiden dan/atau Wa- kil Presiden.438 438 Mengenai kewenangan dari Mahkamah Konstitusi lihat dalam Pasal 24C UUD 1945 dan Pasal 10 UU No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Kon- stitusi. 334
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I 2. Pengujian Konstitutionalitas Undang-Undang Pihak yang berhak mengajukan permohonan pe- ngujian undang-undang adalah (i) perorangan atau ke- lompok warga negara, (ii) kesatuan masyarakat hukum adat yang masih hidup, sesuai dengan perkembangan dan prinsip negara kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang, (iii) badan hukum privaat atau badan hukum publik, atau (iv) lembaga negara.439 Syarat-syarat yang harus dipenuhi menurut UU No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi adalah bah- wa keempat subjek hukum tersebut dapat membuktikan dirinya mempunyai hak atau kewenangan konstitusional yang dirugikan oleh berlakunya suatu undang-undang atau ketentuan undang-undang yang bersangkutan, se- hingga ia memohon agar undang-undang atau bagian dari ketentuan undang-undang dimaksud dinyatakan tidak mengikat untuk umum.440 Undang-undang merupakan produk demokrasi atau produk kehendak orang banyak. Jika undang-un- dang telah dibahas dan disetujui bersama oleh DPR dan Presiden, lalu kemudian disahkan oleh Presiden seba- 439 Terhadap legal standing Pemohon berserta syarat permohonannya, lihat dalam Pasal 51 UU No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi dan Pasal 3 s/d Pasal 5 Peraturan Mahkamah Konstitusi Nomor 06/PMK/2005 tentang Pedoman Beracara dalam Perkara Pengujian Undang-undang. 440 Berdasarkan jurisprudensi Mahkamah Konstitusi, kerugian konstitusional yang timbul karena berlakunya suatu undang-undang harus memenuhi 5 (lima) syarat, yaitu (1) adanya hak konstitusional Pemohon yang diberikan oleh UUD 1945, (ii) bahwa hak konstitusional tersebut dianggap oleh Pemohon telah dirugikan oleh suatu undang-undang yang diuji, (iii) bahwa kerugian konstitusional Pemohon yang dimaksud bersifat spesifik (khusus) dan aktual atau setidak-tidaknya bersifat potensial yang menurut penalaran yang wajar dapat dipastikan akan terjadi, (iv) adanya hubungan sebab akibat (causal verband) antara kerugian dan berlakunya undang-undang yang dimo- honkan untuk diuji, dan (v) adanya kemungkinan bahwa dengan dikabulkan- nya permohonan maka kerugian konstitusional yang didalilkan tidak akan atau tidak lagi terjadi. 335 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I gaimana mestinya, maka berarti undang-undang yang bersangkutan telah mencerminkan kehendak politik mayoritas rakyat yang diwakili oleh DPR dan aspirasi rakyat pemilih Presiden yang mendapatkan dukungan mayoritas suara rakyat melalui pemilihan umum. Namun demikian, suara mayoritas rakyat yang tercermin dalam undang-undang tidaklah identik dengan suara seluruh rakyat yang tercermin dalam undang-undang dasar. Sua- ra mayoritas rakyat tidak selalu identik dengan suara keadilan dan kebenaran konstitusi. Oleh sebab itu, jika undang-undang bertentangan dengan undang-undang dasar, maka undang-undang itu baik sebagian materinya atau seluruhnya dapat dinyata- kan tidak mengikat untuk umum, meskipun yang me- nyatakannya hanya terdiri atas 5 dari 9 orang hakim pa- da Mahkamah Konstitusi. Dengan cara demikian, mela- lui proses peradilan tata negara yang fair, independen, imparsial, dan terbuka, Mahkamah Konstitusi dapat menjalankan fungsinya sebagai pengimbang atau pe- nyeimbang (countervailing power) dan sekaligus me- ngawal dinamika proses demokrasi berdasarkan konsti- tusi (the guardian of the constitutional democracy). Melalui peradilan konstitusi ini ditegaskan pula bahwa undang-undang dasar sebagai de hoogste wet, the sup- reme law, dapat benar-benar ditegakkan dalam praktik penyelenggaraan negara.441 3. Sengketa Kewenangan Konstitusional Lembaga Negara Kewenangan konstitusional lembaga negara adalah kewenangan-kewenangan yang ditentukan oleh atau da- 441 Untuk lebih memahami tentang Pengujian Konstitusionalitas Undang- undang ini, lihat dan pelajari buku saya yang berjudul Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia (2005) dan Hukum Acara Pengujian Undang- undang (2005). 336
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I lam undang-undang dasar berkenaan dengan subjek- subjek kelembaga-an negara yang diatur dalam UUD 1945. Apabila dipandang dari sudut kewenangan atau- pun fungsi-fungsi kekuasaan yang diatur dalam UUD 1945, akan nampak jelas bahwa organ-organ yang me- nyandang fungsi dan kewenangan konstitusional di- maksud sangat beraneka ragam. State institutions atau staatsorgan dapat dibedakan dari organisasi civil society atau badan-badan usaha dan badan hukum lainnya yang bersifat perdata. Organ yang bergerak di lapangan civil society biasa disebut organisasi non-pemerintah (Or- nop), lembaga swadaya masyarakat (LSM), atau organi- sasi kemasyarakatan (Ormas). Sedangkan, badan-badan usaha swasta dan koperasi merupakan organisasi yang bergerak di lapangan dunia usaha atau market. Oleh karena itu, institusi, organ, atau organisasi lain yang berada di luar kategori organisasi civil society dan organisasi yang bergerak di lingkungan dunia usaha tersebut, dapat kita sebut sebagai organ negara dalam arti yang luas. Artinya, pengertian lembaga negara itu tidak seperti yang dipahami secara keliru oleh banyak sarjana hukum selama ini, sangat luas cakupan makna- nya. Lembaga negara itu tidak hanya terkait dengan fungsi-fungsi legislatif, eksekutif, dan judikatif seperti yang pada umumnya dipahami selama ini. Institusi apa saja yang dibentuk oleh negara, dibiayai oleh negara, dikelola oleh negara, atau dibentuk karena kebutuhan negara sebagai pemagang otoritas publik dapat dikaitkan dengan pengertian organ negara atau lembaga negara dalam arti luas. Hal yang membedakan organ atau lembaga-lem- baga negara dalam pengertian yang luas tersebut satu sama lainnya, hanyalah kategori fungsinya apabila di- kaitkan dengan fungsi-fungsi kekuasaan negara atau kategori sumber legalitas kewenangan yang dimilikinya apakah bersumber dari undang-undang dasar, dari un- 337 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I dang-undang, atau dari ketentuan peraturan yang lebih rendah kedudukannya daripada undang-undang. Jika kewenangannya bersumber dari undang-undang dasar, berarti lembaga negara tersebut mempunyai kewenangan konstitusional yang ditentukan dalam atau oleh undang- undang dasar.442 Lembaga negara dalam kategori yang terakhir inilah yang terkait dengan kewenangan Mah- kamah Konstitusi untuk mengadilinya apabila dalam pelaksanaan kewenangan konstitusional lembaga negara yang bersangkutan timbul persengketaan dengan lemba- ga negara yang lain. Inilah yang dimaksud dengan seng- keta kewenangan konstitusional lembaga negara yang termasuk lingkup kewenangan Mahkamah Konstitusi un- tuk mengadilinya. 4. Pembubaran Partai Politik Partai politik (parpol) dan pemilihan umum (pe- milu) merupakan pilar atau tiang utama demokrasi. Rumah dan bangunan demokrasi akan runtuh apabila partai politik dan pemilu tidak sehat dan kuat. Partai politik (parpol) juga merupakan cermin kemerdekaan berserikat (freedom of association) dan berkumpul (free- dom of assembly) sebagai perwujudan adanya kemer- dekaan berpikir dan berpendapat (freedom of thought) serta kebebasan berekspresi (freedom of expression). Oleh karena itu, kemerdekaan berserikat dalam bentuk partai politik sangat dilindungi oleh setiap undang- undang dasar negara demokrasi konstitusional (consti- 442 Untuk memahami lebih lanjut mengenai konsepsi terhadap "Lembaga Negara", pelajari juga buku saya yang berjudul Sengketa Kewenangan An- tarlembaga Negara (2005) dan Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi (2006). 338
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I tutional democracy) atau negara hukum yang demok- ratis (democratische rechtsstaat).443 Oleh karena itu, maka partai politik tidak boleh dibubarkan secara semena-mena oleh penguasa. Seorang penguasa yang menduduki jabatan karena peranan par- tai politik tidak boleh diberi peluang untuk membubar- kan partai politik lain yang merupakan lawan politiknya. Sebab, jika hal demikian terjadi, maka kemerdekaan ber- serikat dapat terganggu oleh watak kekuasaan para penguasa yang cenderung tidak menghendaki adanya persaingan politik yang sehat. Jika ditemukan kenyataan adanya partai politik yang secara objektif memang meng- haruskan tindakan pembubaran dari luar partai politik itu sendiri, maka pembubaran semacam itu hanya dapat dilakukan melalui suatu proses peradilan konstitusional yang bersifat objektif, independen, imparsial, dan ter- buka. Oleh karena sifat peradilan atas perkara semacam ini terkait erat dengan persoalan konstitusionalitas, ma- ka UUD 1945 menentukannya sebagai kewenangan Mah- kamah Konstitusi, bukan kewenangan Mahkamah Agung. Dengan demikian, Mahkamah Konstitusi benar- benar difungsikan untuk maksud mengawal agar UUD 1945 benar-benar dilaksanakan dan ditegakkan sebagai- mana mestinya. Artinya, UUD 1945 itu tidak dibiarkan hanya berada di atas kertas, melainkan sungguh-sungguh diterapkan dalam kenyataan praktik. 5. Perselisihan Hasil Pemilu Hasil pemilihan umum merupakan hasil dari suatu kompetisi politik antar peserta pemilihan umum. Kua- litas demokrasi sangat tergantung kepada kualitas hasil 443 Lihat Jimly Asshiddiqie, Kemerdekaan Berserikat, Pembubaran Partai Politik, dan Mahkamah Konstitusi, cetakan ke-2, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, Jakarta, 2006. 339 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I pemilihan umum, dan kualitas hasilnya tergantung pula pada kualitas proses penyelenggaraan pemilihan umum itu sendiri. Oleh sebab itu, Pasal 22E ayat (1) UUD 1945 menentukan, "Pemilihan umum dilaksanakan secara langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil setiap lima tahun sekali". Jika sebelum asas pemilihan umum hanya ditentukan harus langsung, umum, bebas, dan ra- hasia (luber), maka sekarang ditambah dengan dua asas lagi, yaitu jujur dan adil. Jika dalam penyelenggaraan penghitungan suara hasil pemilihan umum itu timbul perselisihan pendapat di antara peserta pemilu dengan penyelenggara pemilu, maka perselisihan semacam itu apabila tidak dapat lagi diatasi melalui upaya-upaya yang bersifat administratif, akan diselesaikan melalui perkara di Mahkamah Konsti- tusi.444 Mahkamah Konstitusi harus menyediakan jalan konstitusi atau mekanisme hukum untuk menyelesaikan perselisihan mengenai hasil pemilu itu, sehingga per- selisihan itu tidak berkembang menjadi konflik politik atau apalagi berubah menjadi konflik sosial.445 Pada pokoknya, perkara perselisihan hasil pemilu itu merupakan perkara perselisihan antar dua pihak, ya- itu pihak peserta pemilu versus pihak penyelenggara pe- milu, yaitu Komisi Pemilihan Umum. Peserta pemilu untuk pemilu calon anggota DPR (Dewan Perwakilan Rakyat) dan DPRD (Dewan Perwakilan Rakyat Daerah) adalah partai politik yang bersangkutan, sedangkan pe- serta pemilu untuk pemilu calon anggota DPD (Dewan 444 Lihat Soedarsono, Mahkamah Konstitusi Sebagai Pengawal Demokrasi: Penyelesaian Sengketa Hasil Pemilu 2004 oleh Mahkamah Konstitusi, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, Jakarta, 2005. 445 Mengenai tata cara dan proses persidangan dalam perkara perselisihan hasil pemilu di Mahkamah Konstitusi, lihat dalam Pedoman Mahkamah Konstitusi Nomor 04/PMK/2004 tentang Pedoman Beracara dalam Perseli- sihan Hasil Pemilihan Umum. 340
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Perwakilan Daerah) adalah perorangan yang telah me- menuhi kualifikasi persyaratan. Sementara itu, peserta pemilu untuk pemilu Presiden adalah pasangan calon Presiden dan calon Wakil Presiden yang bersangkutan. Komisi Pemilihan Umum sebagai institusi penyelenggara pemilihan umum dipandang sebagai satu kesatuan insti- tusi penyelenggara pemilu. Artinya, KPUD di daerah dianggap hanya sebagai bagian dari KPU tingkat pusat. Demikian pula partai politik sebagai peserta pemilu dipandang sebagai satu kesatuan institusi badan hukum. Oleh karena itu, Pengurus Wilayah Partai Politik yang bersangkutan tidak dapat tampil tersendiri di luar kesatuan unit kelembagaannya dengan kepengurusan di tingkat pusat. 6. Pemakzulan Presiden dan/atau Wakil Presiden Kewenangan lain yang dimiliki oleh Mahkamah Konstitusi adalah peradilan atas tuntutan pemberhentian atau pemakzulan Presiden dan/ atau Wakil Presiden. Menurut ketentuan Pasal 7A UUD 1945 yaitu: "Presiden dan/atau Wakil Presiden dapat diberhentikan dalam masa jabatannya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat atas usul Dewan Perwakilan Rakyat, baik apabila terbukti telah melakukan pelanggaran hukum berupa pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau perbuatan tercela maupun apabila terbukti tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden". Dalam hal demikian, maka menurut Pasal 7B ayat (1) UUD 1945, usul pemberhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden dapat diajukan oleh DPR kepada MPR hanya dengan terlebih dahulu mengajukan permintaan kepada Mahkamah Konstitusi untuk memeriksa, menga- dili, dan memutus pendapat DPR bahwa Presiden dan/ 341 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I atau Wakil Presiden telah melakukan pelanggaran hu- kum berupa pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau perbuatan tercela; dan/atau pendapat bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden tidak lagi memenuhi syarat sebagai Pre- siden dan/atau Wakil Presiden. Pendapat DPR tersebut, menurut ayat (2) pasal ini, adalah dalam rangka pelaksa- naan fungsi pengawasan Dewan Perwakilan Rakyat. Menurut Pasal 7B ayat (3), pengajuan permintaan DPR kepada MK hanya dapat dilakukan dengan duku- ngan sekurang-kurangnya 2/3 dari jumlah anggota DPR yang hadir dalam sidang paripurna yang dihadiri oleh sekurang-kurangnya 2/3 dari jumlah anggota DPR. Se- lanjutnya, Pasal 7B ayat (4) menentukan: "Mahkamah Konstitusi wajib memeriksa, mengadili, dan memutus dengan seadil-adilnya terhadap pendapat Dewan Perwakilan Rakyat tersebut paling lama sem- bilan puluh hari setelah permintaan Dewan Perwakilan Rakyat itu diterima oleh Mahkamah Konstitusi". Kemudian, menurut ayat (5)-nya, apabila MK memutus bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden ter- bukti bersalah dan/atau terbukti bahwa Presiden dan/ atau Wakil Presiden tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden, DPR menyeleng- garakan sidang paripurna untuk meneruskan usul pem- berhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden kepada MPR. 7. Kebutuhan akan Sarjana Hukum Tata Negara Dalam keseluruhan aspek peradilan di kelima bi- dang perkara tersebut di atas, cukup banyak pihak yang terlibat dan harus dilibatkan. Memang jumlah hakim konstitusi hanyalah sembilan orang. Akan tetapi, di samping para hakim, juga dibutuhkan pula banyak te- 342
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I naga ahli yang bersifat pendukung. Lagi pula, karena periodesasi masa kerja hakim konstitusi bersifat ter- batas, yaitu lima tahunan, maka terbuka peluang untuk terjadinya pergantian hakim pada setiap lima tahun sekali.446 Artinya, perlu dipersiapkan calon-calon hakim konstitusi yang mumpuni dari waktu ke waktu sesuai dengan perkembangan negara dan masalah-masalah ke- tatanegaraan yang timbul dalam praktik. Dalam penyelesaian perkara konstitusi di Mah- kamah Konstitusi, banyak pihak yang terlibat. Misalnya, yang dapat terlibat atau dilibatkan adalah (i) advokat, (ii) para ahli hukum tata negara, (iii) para ahli dari semua bidang keilmuan, baik ilmu hukum maupun ilmu yang berkenaan dengan substansi kebijakan yang diatur oleh suatu undang-undang yang bersangkutan, (iv) para saksi fakta, (v) para politisi wakil rakyat atau calon wakil rak- yat, (vi) para pejabat pemerintah pusat dan pejabat pemerintah daerah, (vii) para anggota DPR, (viii) para anggota DPD, (ix) para pejabat tinggi negara atau ang- gota lembaga tinggi negara, (x) biro-biro dan divisi-divisi hukum badan-badan hukum publik dan privat, (xi) ka- langan perguruan tinggi, khususnya fakultas-fakultas hu- kum dan pusat-pusat kajian konstitusi di seluruh Indo- nesia, (xii) kalangan tokoh-tokoh aktivist lembaga swa- daya masyarakat di bidang hukum dan hak asasi manu- sia, (xiii) dan lain sebagainya. Sebagai contoh, para advo- kat yang bekerja di bidang litigasi seringkali menghadapi persoalan dalam beracara di Mahkamah Konstitusi, kare- na sifat acaranya yang sama sekali berbeda dengan pe- ngadilan biasa. Kepentingan yang dipertaruhkan dalam persi- dangan di Mahkamah Konstitusi bukanlah kepentingan 446 Sesuai dengan Pasal 22 UU No. 24 tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi, masa jabatan hakim konstitusi selama 5 (lima) tahun dan dapat dipilih kembali hanya untuk 1 (satu) kali masa jabatan berikutnya. 343 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I pribadi orang perorang seperti dalam peradilan biasa, melainkan kepentingan umum (public interest) dan ke- pentingan ketatanegaraan berdasarkan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.447 Oleh karena itu, diperlukan pengertian mengenai constitutio- nal lawyers yang tersendiri, di samping para advokat pada umumnya. Untuk itu diperlukan program-program pendidikan dan sertifikasi advokat konstitusi yang ter- sendiri pula. Di samping itu, para saksi, para ahli, para pejabat pemerintah, anggota DPR, anggota DPD, dan lembaga- lembaga negara lainnya, banyak yang terlibat dalam pro- ses pemeriksaan sesuatu perkara konstitusi di Mahka- mah Konstitusi. Masih banyak orang yang belum me- ngerti dengan tepat mengenai seluk-beluk berperakara di Mahkamah Konstitusi. Oleh sebab itu, diperlukan ba- nyak tenaga ahli di seluruh Indonesia mengenai seluk beluk Mahkamah Konstitusi dan teknik-teknik beracara di Mahkamah Konstitusi.448 Selain itu, dapat dikatakan bahwa pada dasarnya Mahkamah Konstitusi itu dapat disebut sebagai lembaga pengawal konstitusi, penafsir konstitusi, pelindung hak asasi manusia, dan bahkan sebagai lembaga pengawal serta pengimbang demokrasi. Untuk menjalankan fungsi formalnya itu secara kelembagaan diperlukan pula duku- ngan jaringan ekspertise oleh tokoh-tokoh ilmuwan dan aktivist di lapangan. Demokrasi dan proses demokrati- sasi tidaklah sekaligus jadi. Proses pertumbuhan dan kemajuannya perlu dibina secara tahap demi tahap, baik 447 Perkara-perkara di Mahkamah Konstitusi, khususnya dalam perkara pengujian undang-undang, tidaklah bersifat contentious yang berkenaan dengan pihak-pihak yang saling bertabrakan kepentingan satu sama lain, akan tetapi menyangkut kepentingan kolektif semua orang dalam kehidupan bersama sebagai bangsa. 448 Lihat Maruarar Siahaan, Hukum Acara Mahkamah Konstitusi, (Jakarta: Konstitusi Press, 2005). 344
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I di tingkat nasional maupun di tingkat lokal. Oleh karena itu, Mahkamah Konstitusi juga membangun jaringan kerjasama dengan perguruan tinggi negeri dan swasta di seluruh tanah air sebagai jaringan amicus curiae atau friends of the court dalam arti luas. Mahkamah Konstitusi mengontrol dan mengim- bangi peranan demokrasi dan mendorong proses demok- ratisasi di tingkat nasional dan lokal di seluruh Indonesia melalui peranan constitutional expertises yang diharap- kan tumbuh dan berkembang dari kalangan perguruan tinggi di seluruh tanah air. Misalnya, setiap anggota par- lemen pusat dan lokal di seluruh Indonesia pada saatnya haruslah dapat didampingi oleh legal advisor dari kalangan sarjana hukum tata negara. Seperti sudah di- ungkapkan pada bagian sebelumnya , jumlah anggota DPRD kita di seluruh tanah air tercatat lebih dari 15.000-an orang. Jumlah kabupaten/kota di seluruh In- donesia ada 440. Hanya 2 (dua) daerah di antaranya yang belum terbentuk DPRD yang tersendiri. Artinya, jumlah DPRD di seluruh Indonesia dewasa ini tercatat 438 buah yang terdiri atas 352 DPRD Kabupaten dan 86 DPRD Kota. Sedangkan DPRD Provinsi berjumlah 33 buah, sehingga seluruh DPRD tercatat 461 buah dengan jumlah anggota berkisar antara 25 orang sampai dengan 45 orang. Semuanya membutuhkan legal advisor di bidang hukum tata negara. Demikian pula di lingkungan birokrasi pemerin- tahan di semua instansi, baik pusat maupun daerah, terutama yang bekerja di bidang, bagian, biro, atau divisi hukum, juga membutuhkan banyak tenaga ahli bidang hukum tata negara. Para aktivist lembaga swadaya ma- syarakat, para pejabat negara di lembaga-lembaga inde- penden dan lembaga-lembaga negara di luar peme- rintahan semuanya memerlukan dukungan legal exper- tise di bidang hukum tata negara. Bahkan dapat di- katakan bahwa pada pokoknya, demokrasi tidak dapat 345 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I bergerak tanpa dukungan hukum, dan hukum yang di- perlukan untuk itu adalah hukum tata negara. Demokrasi hanya dapat tumbuh apabila didukung oleh para demok- rat, dan seseorang tidak mungkin menjadi demokrat jika tidak memahami dengan tepat beraneka sistem aturan bernegara berdasarkan hukum dan konstitusi yang men- jadi bidang keahlian para sarjana hukum tata negara. Oleh sebab itu, banyak sekali sarjana hukum tata negara yang dibutuhkan oleh suatu bangsa dan negara yang sedang bergerak ke arah demokrasi. Negara kita telah memilih jalan demokrasi dan konstitusi untuk terus berkembang di masa depan. Oleh karena itu, tidak ada jalan lain bagi para sarjana hukum Indonesia untuk se- cara intensif mempersiapkan diri dengan beraneka keah- lian di bidang hukum tata negara. Itulah sebabnya, ma- hasiswa Indonesia yang tercerahkan pikirannya akan berusaha mempelajari dan mendalami bidang kajian hukum tata negara di samping bidang-bidang hukum yang lain atau bidang-bidang kajian ilmu pengetahuan lain pada umumnya. Pendek kata, di semua instansi dan institusi, diper- lukan sarjana hukum tata negara yang mahir dan dapat diandalkan keahliannya dalam upaya penataan kelem- bagaan negara. Lebih-lebih di masa pancaroba sekarang ini, di mana negara kita sedang memerlukan penataan di segala bidang, terutama di bidang kelembagaan berne- gara. Sekarang dan di masa datang, sangat banyak sar- jana hukum tata negara yang diperlukan oleh negara kita. Demikian pula jika dikaitkan dengan kebutuhan untuk memperkuat sektor civil society atau masyarakat madani, kebutuhan akan keahlian di bidang ini sangat luas, banyak, dan beragam. Para pekerja hak asasi manu- sia, para aktivis pembaruan hukum, para pejuang de- mokrasi, semuanya memerlukan keahlian di bidang hukum tata negara. Demokrasi tidak dapat tumbuh tan- pa disertai dan dikawal oleh keahlian di bidang hukum, 346
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I dan bidang hukum yang dimaksud adalah hukum tata negara. Oleh karena itu, melalui buku ini, saya ingin me- ngajak kalangan generasi muda, khususnya para maha- siswa hukum untuk tidak ragu-ragu memilih bidang hukum tata negara. Indonesia di masa kini dan apalagi di masa depan sangat membutuhkan peranan sarjana hu- kum tata negara untuk menata kehidupan kenegaraan kita menjadi lebih baik dari waktu ke waktu. Tentu saja, untuk jangka pendek sekarang, karena kebutuhannya sangat luas, banyak, dan sangat mendesak, sementara jumlah sarjana hukum tata negara yang ada terbilang sangat sedikit jumlah, persaingan yang ada belumlah ketat benar. Namun, di masa depan, bidang hukum tata negara ini cenderung berkembang semakin populer dan banyak diminati. Oleh sebab itu, yang diperlukan oleh negara kita di masa depan, di samping jumlahnya yang banyak juga mutunya yang harus tinggi. Untuk itu, hen- daklah para mahasiswa berlomba-lomba menjadi sarjana hukum tata negara yang keahliannya dapat diandalkan dalam arena persaingan yang makin ketat di masa depan. 347 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I 348
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I DAFTAR PUSTAKA Buku-Buku: Ahmad, Zainal Abidin. Piagam Nabi Muhammad SAW: Konstitusi Negara Tertulis yang Pertama di Du- nia. Jakarta: Bulan Bintang, 1973. Alder, John and Peter English. Constitutional and Admi- nistrative Law. London: Macmillan, 1989. Alen, A. Handboek van het Belgisch Staatsrecht. Antwerpen: Kluwer Rechtswettenschappen, 1995. Allen, Michael and Brian Thompson. Cases and Mate- rials on Constitutional and Admnistrative Law. 7th edition. London-New York: Oxford University Press, 2003. Appadorai, A. The Substance of Politics, Oxford Univer- sity Press. Oxford India Paperbacks, 2005. Asshiddiqie, Jimly. Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi dan Pelaksanaannya di Indonesia. Ja- karta: Ichtiar Baru-van Hoeve, 1994. _____________. Hukum Acara Pengujian Undang- undang. Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepani- teraan Mahkamah Konstitusi RI, 2005. _____________. Hukum Tata Negara dan Pilar-Pilar Demokrasi. cet. Kedua. Jakarta: Konstitusi Press, 2005. ____________. Kemerdekaan Berserikat, Pembubar- an Partai Politik, dan Mahkamah Konstitusi. Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, 2006. ____________. Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia. Jakarta: Konpress, 2005. ____________. Pergumulan Peran Pemerintah dan Parlemen dalam Sejarah. Jakarta: UI-Press, 1996. 349 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I ____________. Perkembangan dan Konsolidasi Lem- baga Negara Pasca Reformasi. Jakarta: Sekreta- riat Jenderal dan Kepaniteraan MKRI, 2006. ____________. Sengketa Kewenangan Antarlembaga Negara. Jakarta: Konstitusi Press, 2005. ____________. Teori & Aliran Penafsiran Hukum Tata Negara. cet. I. Jakarta: Ind Hill Co., 1997. Attamimi, Hamid S. Peranan Keputusan Presiden dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Negara: Suatu Studi Ananlisis mengenai Keputusan Presiden yang berfungsi Pengaturan dalam Kurun Waktu Pelita IV, disertasi, Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 1990. Atmadja, Arifin Soeria. Mekanisme Pertanggungjawa- ban Keuangan Negara: Suatu Tinjauan Yuridis. Jakarta: Gramedia, 1986. Azhary, Tahir. Negara Hukum: Suatu Studi tentang Prinsip-prinsipnya Dilihat dari Segi Hukum Islam, Implementasinya pada Periode Negara Madinah dan Masa Kini. cet. Kedua. Jakarta: Kencana, 2004. Bahar, Saefroedin dkk. (Ed.). Risalah Sidang BPUPKI- PPKI. Jakarta: Sekretariat Negara Republik Indo- nesia, 1992. Barents. De Wetenshap der Politiek, een terreinverken- ning, derde durk, (Gravenhage: A.A.M. Stols's, 1952). Basu, Durga Das. Introduction to the Constitution of India. 18th edition. Nagpur: Wadhwa & Company, 2000. Bellefroid, J.H. Inleiding tot de rechtswetenschap in Nederland. Utrecht: Dekker & van de Vegt. N.V. Nijmegen, 1948. Benedek, Wolfgang and Minna Nikolova (eds.). Under- standing Human Rights: Manual on Human Rights Education. European Training and Research 350
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Center for Human Rights and Democarcy (ETC), Graz. Austria, 2003. Bennis, Warren G. The Coming Death of Bureaucracy. Think, 1966. Berki, R.N. The History of Political Thought: A Short Introduction. London: Everyman's University Lib- rary, 1988. Bocken, H. and W. De Bondt (eds.). Introduction to Bel- gian Law. Brussel:Bruylant, 2001. Bogdanor, Vernon (ed.) Blackwell's Encyclopaedia of Political Science. Oxford: Blackwell, 1987. Bradley, A.W. and K.D. Ewing. Constitutional and Admi- nistrative Law. 13th edition. Pearson Education Ltd., 2003. Bryce, J. Studies in History and Jurisprudence. vol. 1. Oxford: Clarendon Press, 1901. Budiardjo, Miriam. Dasar-Dasar Ilmu Politik. Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 1992. Busroh, Abu Daud. Ilmu Negara. Jakarta: Bumi Aksara, 1990. Bushroh, Abu Daud dan Abu Bakar Busroh, Azas-Azas Hukum Tata Negara. Jakarta: Ghalia Indonesia, 1991. Chand, Hari. Modern Jurisprudence. Kuala Lumpur: International Law Book Services, 1994. Chemerinsky, Erwin. Constitutional Law: Principles and Policies. New York: Aspen Law & Business, 1997. Cracknell, D.G. Cracknell's Statutes: Constitutional and Administrative Law. 3rd edition. London: Old Bailey Press, 2003. Dahlan, Zaini dkk. Filsafat Hukum Islam. Jakarta: Bumi Aksara, 1992. Dahl, Robert A. Preface to Democratic Theory, 1956. Darumurti, Krishna D. Dan Umbu Rauta. Otonomi Daerah: Perkembangan Pemikiran, Pengaturan 351 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I dan Pelaksanaan. Bandung: Citra Aditya Bakti, 2003. Dekker, I Nyoman. Hukum Tata Negara Republik Indo- nesia, Suatu Pengantar. Malang: IKIP Malang, 1993. Dicey, A.V. An Introduction to Study of the Law of the Constitution. 10th edition. London: English Langu- age Book Society and Macmillan, 1968. Diponolo, G.S. Ilmu Negara. Jakarta: Balai Pustaka, 1975. Djokosoetono. Ilmu Negara. Himpunan oleh Harun Alrasid. Jakarta: Ind Hill Co., 2006. __________. Hukum Tata Negara. Himpunan oleh Harun Alrasid. Jakarta: Ghalia Indonesia, 1982. Duguit, Leon. L'Etat, Le Droit Objectif et la Loi Positive, 1901. Erliyana, Anna. Keputusan Presiden: Analisis Keppres RI 1987-1998. Jakarta: Fakultas Hukum Univer- sitas Indonesia, 2004. Farida, Maria. Ilmu Perundang-undangan: Dasar-Da- sar dan Pembentukannya. Jakarta: Kanisius, 1998. Fatmawati. Hak Menguji (Toetsingsrecht) yang Dimiliki oleh Hakim dalam Sistem Hukum Indonesia. Ja- karta: RajaGrafindo Persada, 2005. Feith, Herbert and Lance Castles (eds.). Indonesian Political thinking 1945 - 1965. Ithaca and London: Cornell University Press, 1970. Finer, S.E., Vernon Bogdanor, and Bernard Rudden. Comparing Constitutions London: Oxford Univer- sity Press, 1995. Flynn, N. and S. Leach. Joint Boards and Joint Commit- tees: An Evaluation. University of Birmingham: Institute of Local Government Studies, 1984. Friedrich, C.J. Man and His Government. New York: McGraw-Hill, 1963. 352
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Garner, Bryan A. (ed.). Black's Law Dictionary. Eight Edition. St. Paul: West Group, 2004. Glyn, W.B. The Meaning of the Separation of Powers. 1965. Goldsworthy, David J. (Ed.). Development and Social Change in Asia: Introductory Essays. Radio Aus- tralia-Monach Development Studies Centre, 1991. Gough, Ian. The Political Economy of the Welfare State. London and Basingstoke: The Macmillan Press, 1979. Griffith. The Politics of the Judiciary, 1985. GTZ. Pegangan Memahami Desentralisasi: Beberapa Pengertian Tentang Desentralisasi. terjemahan Decentralization: A Sampling of Definitions. cet. Kesatu. Yogyakarta: Pembaharuan, 2004. Hadjon, Phillipus M. Dkk. Pengantar Hukum Adminis- trasi Indonesia (Introduction to the Indonesian Administrative Law). cet. ke-9. Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 2005. Hailsham, Lord. The Dilemma of Democracy, 1978. Hamidi, Jazim. Hermeneutika Hukum. Cet. I. Yogya- karta: UII Press 2005. Hanson, A.H. and M. Walles. Governing Britain. 4th edition. Fontana, 1985. Hardani, Muhammad. Konstitusi-Konstitusi Modern. Surabaya: Pustaka Eureka, 2003. Harlow, C. and R. Rawlings. Law and Administration. 2nd edition. London: Butterworths, 1997. Hart, H.L.A. The Concept of Law. 2nd edition, 1994. Harun, Nasrul. Ushul Fiqh. Jakarta: Logos, 1996. Hitti, Philips K. Capital Cities of Arab Islam. Minnesota: University of Minnesota Press, 1973. Hodges, Donald C. The Bureaucratization of Socialism. The University of Massachussetts Press, 1981. Hogan, James. Election and Representation, Cork University Press. 353 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Hoft, Ph. Visser't. Penemuan Hukum. diterjemahkan oleh B. Arief Sidharta. Bandung: Laboratorium Hukum FH Univ. Parahiayangan, 2001. Iver, Mac. Negara Modern. Jakarta: Aksara Baru, 1988. Jellinek, George. Verfassungsanderung und Verfassung- politische swandlung, Afhandlung. Berlin: Verslag von O. Haring, 1906. Eine staatsrechtlich Jennings, Sir Ivor. The Law and The Constitution. fifth edition. London: Hodder and Stoughton, 1979. Jhaveri, Satyavati S. The Presidency in Indonesia, Dilem- mas of Democracy. Disertasi. Bombay: Populer Prakashan Private Limited, 1975. Kamil, Ahmad dan M. Fauzan. Kaidah-Kaidah Yuris- prudensi. Jakarta: Prenada Media, 2004. Kartasapoetra, R.G. Sistematika Hukum Tata Negara. Jakarta: Bina Aksara, 1987. Kelsen, Hans. General Theory of Law and State. New York: Russel and Russel, 1961. Khadduri, Majid. War and Peace in the Law of Islam. Baltimore: The John Hopkins Press, 1955. Koesoemaatmadja, Djenal Hoesen. Pokok-Pokok Hukum Tata Usaha Negara. Bandung: Alumni, 1979. Kranenburg. Het Nederlandsch Staatsrecht, eeerste deel zesde durk. Haarlem: H.D. Tjeenk Willink & Zoon, 1947. Kusnardi, Moh. dan Bintan R. Saragih. Ilmu Negara. edisi revisi. Jakarta: Gaya Media Pratama, 2000. Kusnardi, Moh. dan Harmaily Ibrahim. Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia. Cet-kelima. Jakar- ta: Pusat Studi Hukum Tata Negara, Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 1983. Kusuma, RM. A.B. Lahirnya Undang-Undang Dasar 1945. Jakarta: Badan Penerbit Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2004. 354
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Latief, Abdul. Hukum dan Peraturan Kebijaksanaan (Beleidsregel) pada Pemerintahan Daerah. Yogya- karta: UII-Press, 2005. Leca, J. and M. Grawitz (eds.). Traite de Science Politique. Paris: PUF, 1985. Leibholz , G. Politics and Law. A.W. Leiden: Sythoff, 1965. Leyland, Peter and Terry Woods. Textbook on Adminis- trative Law. 4th edition. New Delhi: Oxford Univer- sity Press, 2003. Linscott, Robert N. (eds.). Man and the state: The Poli- tical Philosophers. Modern library, Random House, 1953. Logemann, J.H.A. Over de Theorie van Eeen Stellig Staatsrecht (1948). Jakarta: Ichtiar Baru-Van Hoeve, 1975. Mahkamah Agung Republik Indonesia. Yurisprudensi dalam Perspektif Pembangunan Hukum Adminis- trasi Negara. Jakarta: MA-RI, 1995. Mahfud M.D., Moh. Perkembangan Politik Hukum (Studi Tentang Pengaruh Konfigurasi Politik Ter- hadap Produk Hukum di Indonesia), Disertasi, Pasca Sarjana, UGM-Yogyakarta, 1993. Mahmassani, Subhi Rajab. Konsep Dasar Hak-Hak Asasi Manusia: Studi Perbandingan dalam Sya- riat Islam dan Perundang-Undangan Modern. terjemahan Hasanuddin dari Arkan al-Huquq al- Insan. cet. Kesatu. Jakarta: Tintamas, 1993. Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia. Himpunan Ketetapan MPRS dan MPR Tahun 1960 sampai dengan 2002. Jakarta: Sekretariat Jenderal MPR-RI, 2002. __________. Himpunan Ketetapan MPRS dan Ketetapan MPR-RI Berdasarkan Ketetapan MPR- RI No. I/MPR/Tahun 2003 Tentang Peninjauan Terhadap Materi dan Status Hukum Ketetapan 355 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I MPRS dan Ketetapan MPR-RI Tahun 1960 sampai dengan Tahun 2002. Jakarta: Sekretariat Jenderal MPR, 2003. __________. Laporan Komisi Konstitusi. Jakarta: Sekretariat Jenderal MPR-RI, 2003. Manan, Bagir. Dasar-Dasar Perundang-Undangan Indonesia. Jakarta: Ind-Hill Co., 1992. _____, Perkembangan UUD 1945, FH-UII Press, Yogyakarta, 2004. _____, Pertumbuhan dan Perkembangan Konstitusi Suatu Negara, CV. Mandar Maju, Bandung, 1995. Marshall, Geoffrey. Constitutional Conventions, 1984. Martin, Elizabeth A. (ed.). Oxford Dictionary of Law. Fifth Edition. Oxford University Press, 2o03. Mast, A., J.Djuardin, M.van Damme and J. Vande Lanotte, Overzicht van het Belgisch Administra- tiefsrecht. Kluwer-Rechtswetens- chappen, 1999. Antwerpen: Maurer, H. Allgemeines Verwaltungsrecht. 13th edition. Munich: Beck, 2000. McIlwain, Charles Howard. Constitutionalism: Ancient and Modern. Ithaca, New York: Cornell University Press, 1966. Meny, Yves and Andrew Knapp. Government and Politics in Western Europe: Britain, France, Italy, Germany. 3rd edition. Ofxord University Press, 1998. Mitchell, J.D.B. Constitutional Law. second edition. 1968. Michels, Robert. Partai Politik: Kecenderungan Oligar- kis dalam Birokrasi. Jakarta: Penerbit Rajawali, 1984. Molan, Michael T. Textbook Constitutional and Adminis- trative Law: The Machinery of Government. 4th edition. London: Old Bailey Press, 2003. 356
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Montesquieu, C.L. The Spirit of Laws. Hafner. 2nd edition. 1949. Munro, C.R. Studies in Constitutional Law. 2nd edition. 1999. Munro, W.B. The Government of the United States. 4th edition, 1936. Muslimin, Amrah. Beberapa Azas-Azas dan Pengertian- Pengertian Pokok Tentang Administrasi dan Hu- kum Administrasi. Bandung: Alumni, 1980. Nicholson, R.A. A Literacy History of the Arabs. New York: Cambridge University Press, 1969. Oliver, Dawn Constitutional Reform in the UK. Oxford University Press, 2003. Oppenheims bundel J. Nederlandsch Administratief- recht, 1921. Osborne, David and Peter Plastrik. Banishing Bureau- for Reinventing cracy: The Five Strategies Government. A Plume Book, 1997. Osborne, David and Ted Gaebler. Reinventing Govern- ment. William Bridges and Associaties, Addison Wesley Longman, 1992. Phillips, O. Hood Paul Jackson, and Patricia Leopold. Constitutional and Administrative Law. 8th edi- tion. London: Sweet and Maxwell, 2001. Poesponoto, Soebakti. Asas dan Susunan Hukum Adat. Jakarta: Pradnya Paramita, 1986. Prodjodikoro, Wirjono. Asas-Asas Hukum Tata Negara di Indonesia. cet. Keenam. Jakarta: Dian Rakyat, 1989. Pudjosewojo, Kusumadi. Pedoman Pelajaran Tata Hu- kum Indonesia. cet. ke-10. Jakarta: Sinar Grafika, 2004. Purbopranoto, Kontjoro. Beberapa Catatan Hukum Tata Pemerintahan dan Peradilan Administrasi Nega- ra. Bandung: Alumni, 1978. 357 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Rhodes, R. Beyond Westminster and Whitehall: The Sub-Central Government of Britain. London: Allen & Unwin, 1988. Sabon, Max Boli. Fungsi Ganda Konstitusi. Bandung: PT Graviti, 1991. Saleh, Ismail. Demokrasi, Konstitusi, dan Hukum. Ja- karta: Departemen Kehakiman Republik Indonesia, 1988. Schmitt, Carl. Verfassungslehre. Duncker & Humbolt, 1957. Schwartz, Bernard. American Constitutional Law. New York: Cambridge University Press, 1955. Seerden, Rene dan Frits Stroink (eds.). Administrative Law of the European Union, Its Member States and the United States. Groningen: Intersentia Uitgevers Antwerpen, 2002. Siahaan, Maruarar. Hukum Acara Mahkamah Konstitusi RI. Jakarta: Konstitusi Press, 2004. Siong, Gouw Giok. Hukum Perdata Internasional Indonesia. jilid 2 (Bagian I). Jakarta: Kinta, 1962. _____, Warga Negara dan Orang Asing. cet. ke-2. Jakarta: Kengpo, 1960. Sitorus, L.M. Ilmu Politika: Suatu Perkenalan Lapa- ngan. cet. ke-3. Jakarta: PT. Pembangunan, 1958. Soedarsono. Mahkamah Konstitusi Sebagai Pengawal Demokrasi : Penyelesaian Sengketa Hasil Pemilu 2004 oleh Mahkamah Konstitusi. Jakarta : Sekre- tariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Kon- stitusi RI, 2005. Soehino. Ilmu Negara. Yogyakarta: Liberty, 1998. Soekanto, Soerjono. Pengantar Penelitian Hukum. Jakarta: UI-Press, 1986. _______________. Sosiologi: Suatu Pengantar. Jakarta: Yayasan Penerbit UI, 1975. 358
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Soekanto, Soerjono dan Purnadi Purbacaraka. Sendi- Sendi Ilmu Hukum dan Tata Hukum. Bandung: Citra Aditya Bakti, 1993. Soemantri, Sri. Bunga Rampai Hukum Tata Negara Indonesia. Bandung: Alumni, 1992. ________. Susunan Ketatanegaraan Menurut UUD 1945 dalam Ketatanegaraan Indonesia Dalam Kehidupan Politik Indonesia. Jakarta: Sinar Hara- pan, 1993. ________. Prosedur dan Sistem Perubahan Konstitusi. Bandung: Alumni, 1987. ________. Sistem Dua Partai. Jakarta: Bina Tjipta, 1968. Soemantri, Sri dkk. Ketatanegaraan Indonesia Dalam Kehidupan Politik Indonesia: 30 Tahun Kembali ke Undang-Undang Dasar 1945. Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 1993. Soemodiredjo, Soegondo. Sistem Pemilihan Umum. Jakarta : Nasional, 1952. Strong, C.F. Modern Political Constitutions: An Intro- duction to the Comparative Study of Their History and Existing Forms. London: Sidgwick & Jackson, 1973. Stoker, Gerry. The Politics of Local Government. 2nd edition. London: The Macmillan Press, 1991. Struyeken A.A.H. Het staatsrecht won het Komisikrijk der Nederlanden, 1915. Sukardja, Ahmad. Piagam Madinah dan Undang- Undang Dasar 1945: Kajian Perbandingan Ten- tang Dasar Hidup Bersama dalam Masyarakat Majemuk. Jakarta: UI-Press, 1995. Suny, Ismail. Pergeseran Kekuasaan Eksekutif. Jakarta: Aksara Baru, 1986. _________. Sistem Pemilihan Umum yang Menjamin Hak-hak Demokrasi Warga Negara. Dihimpun oleh Harmaily Ibrahim, 1970. 359 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Sutiyoso, Bambang dan Sri Hastuti. Aspek-Aspek Perkembangan Kekuasaan Kehakiman di Indo- nesia. Yogyakarta: UII Press, 2005. Suwandi. Hak-Hak Dasar Dalam Konstitusi, Konstitusi Demokrasi Modern. Djakarta: Pembangunan, 1957. Thaib, Dahlan dkk. Teori Konstitusi dan Hukum Konstitusi. Cet. Kelima. Jakarta: RajaGrafindo Persada, 2005. Tholosano, Authore D. Petro Gregorio. De Republica Libri Sex et Viginti. Lugduni, 1609. Thompson, Brian. Textbook on Constitutional and Admi- nistrative Law. edisi ke-3. London: Blackstone Press Ltd., 1997. Usman, Suparman. Hukum Islam: Asas-Asas dan Pe- ngantar Studi Hukum Islam dalam Tata Hukum Indonesia. Jakarta: Gaya Media Pratama, 2001. Utrecht, E. Pengantar Dalam Hukum Indonesia. Jakar- ta: Ichtisar. Van der Pot, C.W. Nederlandsche Staatsrecht, 1950. Vile, M.J.C. Constitutionalism and the Separation of Powers. 1967. Vollenhoven, Christian van. H.D. Tjeenk Willink & Zoon. Haarlem: Martinus Nyhoof & Gravenhage, 1934. Vyshinsky, Andrei Y. The Law of Soviet State. Translated from the Russian by Rugh W. Babb. New York: The Macmillan Company, 1961. Wade and Philips, G. Godfrey. Constitutional Law: An Outline of The Law and Practice of The Constitu- tion, Including Central and Local Government, The Citizen and The State and Administrative Law. Seventh edition. London: Longmans, 1965. Wahjono, Padmo. Ilmu Negara. Jakarta: Indo Hill Co., 1999. Werner, Fritz. Deutsches Verwaltungsblatt, 1959. Whitecross, Paton George. Textbook of Jurisprudence. Oxford: The Clarendon Press, 1951. 360
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Wilberforce, Lord. Report by the Committee of Privileges on the Petition of the Irish Peers, 1966. Winterton, George. The Executive and the Governor General, 1983. Wolhoff, G.J. Pengantar Hukum Tata Negara Republik Indonesia. Jakarta: Timun Mas, 1960. Woodbine, George E. (ed.). Glanvill De Legibus et Consuetudinibus Angiluae. New Haven, 1932. Yamin, Muhamad. Naskah Persiapan Undang-Undang Dasar 1945. djilid I. Djakarta: Prapantja, 1959. _____________. Proklamasi dan Konstitusi Republik Indonesia. Djakarta: Djambatan, 1959. ____________. Masalah Ketatanegaraan Indonesia Dewasa ini. Jakarta: Ghalia Indonesia, 1984. Makalah dan Artikel: Asshiddiqie, Jimly. The Role of Constitutional Court in Guaranteeing Access to Justice in a New Transi- tional State, Keynote Address at "the Conference of Comparing Access to Justice in Asian and European Transitional Countries", Bogor, Indonesia, 27-28 June 2005. _____, Undang-Undang Dasar 1945: Konstitusi Nega- ra Kesejahteraan dan Realitas Masa Depan, pidato pengukuhan Jabatan Guru Besar Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta, 1998. Casgrove, R.A. The Rule of Law, Albert Venn Dicey, Victorian Jurist, 1981. Hunt of Tanworth, Lord. "Access to A Previous Govern- ment's Papers", P.L. 1982. Keith, K.J. "The Courts and the Conventions of the Constitution", 1967, 16 I.C.L.Q. 542. MacCormick, N. Questioning Sovereignty, 1993, 56 MLR 1. 361 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Munro, C.R. "Laws and Conventions Distinguished", 91 Law Q Review, 218, 1975. Phillips, O. Hood Constitutional Conventions: Dicey's Predecessors, 29, M.L.R, 1966. Samford, C. and D. Wood, "Codification of Constitutional Conventions in Australia", 1978, P.L. 231. Tomkins, A. 2001, PL. 571. Vegting, W.G. Plaats en aard van het Adminiatra- tiefsrecht, pidato inagurasi, Amsterdam, 1946. Vinogradoff, Sir Paul. "Outlines of Historical Juris- prudence", Vol. II, The Jurisprudence of the Greek City, S. Sedley, dalam Richardson and Genn (eds), Administrative Law and Government Action, ch 2, 1994, 110 LQR 270. Kasus-Kasus: Central Control Board vs Cannon Brewery Co., 1919, AC 744, 752. Cf. R vs Kansal, No. 2, 2002, 1 All ER. Chester vs Bateson, 1920, 1 KB 829. Maclaine-Watson vs DoT , 1988. Marbury vs Madison (1803) 5-US, 1 Cranch, 137. McGonnell vs United Kingdom (2000), 30 E.H.R.R. 241. Pepper vs Freemans plc, 1989, AC 66. Raleigh vs Goschen, 1893, 1 Ch.73. R. vs Environment Secretary, ex p Spath Holme Ltd, 2001, 2 AC 349, 388. R. vs Foreign Secretary, ex Bancoult, 2001, QB 1067. R. vs Lambert, 2001, 3 All ER. R. vs Lord Chancellor, ex p Witham, 1998, QB 575. R. vs H.M. Treasury, ex p. Smedley, 1985, Q.B. 657, 666. R. vs Home Industry, ex Phansopkar, 1976, QB 606. R .vs Home Secretary, ex p Pierson, 1998, AC 539. R. vs Home Secretary, ex p Simms, 2000, 2 AC 115. 362
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Perundang-undangan: Indonesia, Konstitusi Republik Indonesia Serikat. _____, Undang-Undang Dasar Negara Republik Indo- nesia Tahun 1945. _____, Undang-Undang Dasar Sementara Republik Indonesia. _____, Undang-undang Tentang Hak Asasi Manusia, UU No. 39 Tahun 1999, LN No. 165 Tahun 1999, TLN No. 3886. _____, Undang-undang Tentang Kekuasaan Keha- kiman, UU No. 4 Tahun 2004, LN No. 8 Tahun 2004, TLN No. 4358. _____, Undang-undang Tentang Kepailitan dan Pe- nundaan Kewajiban Pembayaran Utang, UU No. 37 Tahun 2004, LN No. 131 Tahun 2004, TLN No. 4443. _____, Undang-undang Tentang Kepolisian Republik Indonesia, UU No. 2 Tahun 2002, LN No. 2 Tahun 2002, TLN No. 4168. ______, Undang-undang Tentang Ketentuan-Keten- tuan Pokok Kekuasaan Kehakiman, UU No. 14 Tahun 1970, LN No. 74 Tahun 1970, TLN No. 2951. _____, Undang-undang Tentang Kewarganegaraan Republik Indonesia, UU Nomor 62 Tahun 1958, LN No. 113 Tahun 1958, TLN No. 1647. _____, Undang-undang Tentang Komisi Pemberanta- san Tindak Pidana Korupsi, UU No. 30 Tahun 2002, LN No. 137, TLN No. 4250. _____, Undang-undang Tentang Komisi Yudisial, UU No. 22 Tahun 2004, LN No. 89 Tahun 2004, TLN No. 4415. _____, Undang-Undang Tentang Mahkamah Agung, UU No. 14 Tahun 1985, LN No. 73 Tahun 1985, TLN No. 3316. 363 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I _____, Undang-undang Tentang Mahkamah Konsti- tusi, UU No. 24 Tahun 2003, LN No. 98 Tahun 2003, TLN Nomor 4316. _____, Undang-undang Tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi Daerah Istimewa Aceh Sebagai Provinsi Naggroe Aceh Darussalam, UU No. 18 Tahun 2001, LN No. 114 Tahun 2001, TLN 4143. _____, Undang-undang Tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi Papua, UU No. 21 Tahun 2001, LN No. 135 Tahun 2001, TLN No. 4151. _____, Undang-undang Tentang Partai Politik, UU Nomor 31 Tahun 2002, LN Nomor 138 Tahun 2002, TLN Nomor 4251. _____, Undang-undang Tentang Pembentukan Peratu- ran Perundang-undangan, UU No. 10 Tahun 2004, LN No. 53 Tahun 2004, TLN No. 4389. _____, Undang-undang Tentang Pemerintahan Daerah, UU No. 22 Tahun 1999, LN No. 60 Tahun 1999, TLN No. 3839. _____, Undang-undang Tentang Pemerintahan Dae- rah, UU Nomor 32 Tahun 2004, LN Nomor 125 Tahun 2004, TLN Nomor 4437. _____, Undang-undang Tentang Pemilihan Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Per- wakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, UU No. 12 Tahun 2003, LN. No. 37 Tahun 2003, TLN No. 4277. _____, Undang-undang Tentang Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden, UU No. 23 Tahun 2003, LN No.93 Tahun 2003, TLN No. 4311. _____, Undang-undang Tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2005 Tentang Penangguhan Mulai Ber- lakunya Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2004 Tentang Penyelesaian Perselisihan Hubungan Industrial Menjadi Undang-Undang, UU No. 2 364
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Tahun 2005, LN No. 73 Tahun 2005, TLN No. 4523. _____, Undang-undang Tentang Pengadilan Anak, UU No. 3 Tahun 1997, LN No. 3 Tahun 1997, TLN 3668. _____, Undang-undang Tentang Pengadilan Pajak, UU No. 14 Tahun 2002, LN No. 27 Tahun 2002, TLN No. 4189. _____, Undang-undang Penyelesaian Perselisihan Hubungan Industrial, UU No. 2 Tahun 2004, LN No. 6 Tahun 2004, TLN No. 4356. _____, Undang-Undang Tentang Peradilan Tata Usaha Negara, UU No. 5 Tahun 1986. LN No. 77 Tahun 1986, TLN No. 3344. Tentang _____, Undang-undang Tentang Peradilan Umum, UU No. 2 Tahun 1986, LN No. 20 Tahun 1986, TLN No. 3327. _____, Undang-undang Tentang Perjanjian Inter- nasional, UU No. 24 Tahun 2000, LN No. 185 Tahun 2000, TLN No. 4012. _____, Undang-undang Tentang Pernyataan Tidak Berlakunya Undang-undang No. 2 Tahun 1958 Tentang Persetujuan Perjanjian Antara Republik Indonesia dan RRT Mengenai Soal Dwikewarga- negaraan, UU Nomor 4 Tahun 1969. _____, Undang-undang Tentang Perikanan, UU No. 31 Tahun 2004, LN No. 118 Tahun 2004, TLN No. 4433. _____, Undang-Undang Tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1985 Tentang Mahkamah Agung, UU No. 5 Tahun 2004, LN No. 9 Tahun 2004, TLN No. 4359. _____, Undang-undang Tentang Perubahan Pasal 18 Undang-undang Nomor 62 Tahun 1958 Tentang Kewarganegaraan Republik Indonesia, UU Nomor 3 Tahun 1976, LN 20, TLN 3077. 365 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I _____, Undang-undang Tentang Perubahan Atas Undang-undang Nomor 8 Tahun 1974 Tentang Pokok-Pokok Kepegawaian, UU No. 43 Tahun 1999, LN No. 169 Tahun 1999, TLN No. 3890. _____, Undang-undang Tentang Pokok-Pokok Kepega- waian, UU No. 8 Tahun 1974, LN No. 55 Tahun 1974, TLN No. 3041. _____, Undang-undang Tentang Susunan dan Kedudukan Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, UU No. 22 Tahun 2003, LN No. 92 Tahun 2003, TLN Nomor 4310. _____, Undang-undang Tentang Tindak Pidana Korupsi, UU No. 31 Tahun 1999, LN No. 140 Tahun 1999, TLN No. 140. _____, Undang-undang Tentang Yayasan, UU No. 16 Tahun 2002, LN Tahun 2002 No. 112, TLN No. 4132. Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Peraturan Mahkamah Konstitusi Tentang Kode Etik dan Pedoman Tingkah Laku Hakim Konstitusi, Pera- turan Mahkamah Konstitusi No. 02/PMK/2003 bertanggal 24 September 2003. _____, Peraturan Mahkamah Konstitusi Tentang Pedoman Beracara Dalam Perselisihan Hasil Pemilihan Umum, Peraturan Mahkamah Konstitusi No. 04/PMK/2004 bertanggal 4 Maret 2004. _____, Peraturan Mahkamah Konstitusi Tentang Pem- berlakuan Deklarasi Kode Etik dan Perilaku Hakim Konstitusi, Peraturan Mahkamah Konstitusi No. 07/PMK/2005 bertanggal 18 Oktober 2005. _____, Putusan Tentang Pengujian Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah terhadap Undang-Undang Dasar 1945, 366
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 072- 073/PUU-II/2004 bertanggal 22 Maret 2005. _____, Putusan Tentang Pengujian Undang-undang Nomor 19 Tahun 2004 tentang Kehutanan ter- hadap Undang-Undang Dasar, Putusan Mahka- mah Konstitusi Nomor 003/PUU-III/2005 bertanggal 7 Juli 2005. Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara, Ketetapan Tentang Memorandum DPR-GR mengenai Sum- ber Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urutan Peraturan Perundangan Republik Indone- sia, Ketetapan No. XX/MPRS/1966 bertanggal 5 Juli 1965. _____, Ketetapan Tentang Pembentukan Komisi Konstitusi, Ketetapan No. I/MPR/2002 bertanggal 11 Agustus Tahun 2002. _____, Ketetapan Tentang Peninjauan Produk-Produk yang Berupa Ketetapan-Ketetapan Majelis Per- musyawaratan Rakyat Sementara Republik Indo- nesia, Ketetapan No. V/MPR/1973 bertanggal 22 Maret 1973. _____, Ketetapan MPR Tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan, Ketetapan No. III/MPR/2000 bertanggal 18 Agustus, 2000. Presiden Republik Indonesia, Keputusan Presiden Republik Indonesia Tentang Komisi Nasional Hak Asasi Manusia, Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 50 Tahun 2003 bertanggal 7 Juli 1993. _____, Keputusan Presiden Tentang Penetapan Uni- versitas Pendidikan Indonesia Sebagai Badan Hukum Milik Negara, Keputusan Presiden Repub- lik Indonesia Nomor 6 Tahun 2004 bertanggal 30 Januari 2004. 367 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Indonesia Tentang Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, Keputusan Presiden Nomor 51 Tahun 2004 bertanggal 22 Juni 2004. _____, Peraturan Pemerintah Tentang Larangan Pegawai Negeri Menjadi Anggota Partai Politik, Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 37 Tahun 2004 bertanggal 16 Oktober 2004. _____, Keputusan Presiden Republik Internet: cs402adminiReg/sld008.html. php. html. 4_1_1_1_1_1,00.html. 368
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I DAFTAR INDEKS A A.G. Pringgodigdo, 265 A.V. Dicey, 29, 30, 160, 161, 177, 237, 243, 263, 271 A.W. Bradley and K.D. Article, 71, 274, 277, 278, 279, 298 Auguste Comte, 121 Australia, 144, 176, 240, 252, 353, 362 Austria, 43, 67, 322, 351 bahasa Latin, 89, 94, Ewing, 33, 54, 71, 190 103, 119 A.W. Bradley dan K.D. Ewing, 32, 72, 79, 182, 187 B Abubakar, 110 al-ahkam, 154 Albert Venn, 160, 236, 237, 243, 361 Alder, 71, 78, 155, 156, 163, 165, 166, 179, 349 Baldwin, 253 Beauma-noir, 92 Belanda, 16, 20, 21, 22, 23, 46, 50, 114, 119, 137, 138, 166, 176, 205, 226, 262 Alexander Peezenick, Bernard Schwartz, 146, 309 al-Hadits, 153, 311 Ali ibn Abi Thalib, 110 al-Quran, 109, 153, 154, 233, 267 besslissing, 324 BHMN, 114 Bill of Rights, 148, 161, 311 al-Sunnah, 153, 154 Amir Sjarifudin, 229, 258 antropologi, 45, 240 APBN, 180, 181, 208, 260 185, 187 body politic, 13 BPK, 204 Bracton, 92 Brian Jones, 81, 82 Brian Thompson, 19, 70, 113, 115, 161, 247, 349 Arief Sidharta, 274, 275, 308, 354 Aristoteles, 90, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 101 Bryce, 118, 351 BUMD, 114 BUMN, 114 369 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I C D C.R. Munro, 249 Calvinis, 111, 112 Carl Schmitt, 16, 126, 127, 128, 129, 130, 133, 134, 147 Carl Scmitt, 133 Carrington, 189 Charles Howard Dekrit, 3, 169, 170, 171 Dewan Eksekutif, 68 Dicey, 30, 160, 161, 164, 236, 237, 243, 263, 352, 361, 362 Djokosoetono, 18, 37, 49, 120, 121, 352 DPR-GR, 173, 223, 224, McIlwain, 89, 90, 94, 101, 102 Charles I, 184 Christian van 367 DPR-RI, 180, 241, 260 Dworkin, 286, 302, 303, 305 Vollenhoven, 24, 25, 37, 55 E Cicero, 93, 100, 101, 102, 103, 104 Cina, 275, 277, 278, 301 civic behavioral realities, 35 Clarke, 14, 15 collective minds, 35, 36, E.A. Freeman, 243 ekonomi, 6, 14, 23, 45, 47, 69, 213, 275, 277, 281, 287, 295, 315 England, 30, 160, 184, 185, 186, 254, 286 167 common law, 24, 100, 158, 162, 176, 188, 239, 242, 246, 249, 251, 330 constitutie, 21, 44, 119, 132, 136, 138, 148, 166, 169, 200 constitutio, 44, 76, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 119, 135, 160, 161, 169, 237, 246, 263, 271 Cromwell, 140 Entick, 189 Executive, 71, 72, 74, 75, 179, 240, 361 F Federal, 19, 51, 74, 75, 147, 310 Ferdinand Lassalle, 123, 127 filosof, 90, 95, 98, 100, 102, 103 370
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I filsafat, 100, 154, 157, Herman Heller, 19, 123, 308, 311, 312 138 formeele, 37 Hermann Heller, 16, G 124, 125, 138 Hindia Belanda, 22 Hoft, 275, 280, 291, 293, G. Marshall, 252 G.S. Diponolo, 150, 241 Gadamer, 308 Georg Jellineck, 42 George Jellinek, 266 Gereja, 183 gerundgestz, 21 Gijsbert Karel van 297, 354 Hukum Dagang., 63 Hukum Eropa, 69 Hukum Gereja, 90 Hukum Internasional, 46, 65, 66, 68, 159, 166, 182, 230 Hukum Pajak, 85 Hukum Perdata, 52, 63, Hogendorp, 22, 120 Glanvill, 91, 92, 361 Gregoire, 92 Gregory Leyh, 308 H 358 Hukum Tata Usaha, 42, 53, 58, 85, 354 human creation, 13 Human Rights, 71, 186, 187, 190, 350 H.L.A. Hart, 32, 199 Hamid S. Attamimi, 201, 221 Hans Kelsen, 12, 19, 62, 121, 122, 129, 130, 152, 163, 200, 201, 202, 327 Harlow, 83, 84, 353 Harmaily Ibrahim, 9, 16, 33, 34, 54, 55, 74, 111, 141, 211, 257, 268, 354, 359 Harun Alrasid, 16, 49, 120, 352 I ijma, 153 ijtihad, 153 ilmu fiqh, 155, 157, 311 Ilmu Hukum, 7, 15, 27, 36, 39, 41, 42, 44, 46, 75, 157, 181, 308, 359 Ilmu Politik, 14, 17, 44, 351 ilmu sosial, 14, 45, 46 Ilmu Sosial, 44, 46 Ilmu" Hukum Tata Negara, 47 Independence, 71 371 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Inggris, 115, 140 inhoud, 37, 38, 39 Islam, 106, 107, 109, 110, 112, 113, 153, 154, 311, 312, 350, 351, 353, 354, 355, 360 Ismail Suny, 126, 145, 234, 238, 241, 256, 264, 266, 267, 268 Italia, 17, 22, 119, 274 ius constituendum, 5 ius constitutum, 5 Ivo D. Duchacek, 116 Justifikasi, 288, 303 K K.C. Wheare, 145, 238, 243, 254, 256, 273, 320 Kanada, 176, 251, 252 Karl Loewenstein, 135 Katharine, 81, 82 Kemal Ataturk, 113 Kerajaan Inggris, 112, 155, 263, 264, 265 Khalifatu al-Rasyidin, J 110 J.H.A. Logemann, 26, 37, 60, 70 James II, 185 James VII, 185 Jerman, 16, 17, 21, 46, 51, 69, 114, 119, 133, 137, 138, 166, 176, 310, 322 Jerzy Wroblewski, 304 John Alder, 53, 54, 71, 76, 77, 155, 156, 157, 162, 163, 165, 166, 167, 177 KNIP, 228, 241, 257, 265 Konstitusi Weimar, 133 KPI, 174 KPK, 204, 329 KPPU, 174, 204 KPU, 174, 204, 226, 341 KPUD, 341 Kranenburg, van der Pot, 63 Kristen, 112 K-TUN, 87 L Judicial Precedent, 188 Judiciary, 71, 72, 76, 353 juridis, 20, 27, 123, 124, 139, 152 jurisprudence, 176, 290, 304 L.J. van Apeldoorn, 21 legal fiction theory, 20 Leon Duguit, 121, 122 lex, 91, 102 Literlijk, 290 llmu Negara, 50 jurist, 4, 5, 48, 317 372
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Lord Bingham, 191 Lord Nicholls, 191 Lord Wilberforce, 187 LSM, 337 Michael Allen, 19, 70, 161, 247 Michael J. Allen, 70 Michael T. Molan, 30, 31, 71, 237 M Moh. Kusnardi, 9, 16, M.G. Clarke, 14 Mac Iver, 27 MacCormick, 200, 304, 361 Madinah, 106, 107, 108, 109, 350 33, 34, 37, 54, 55, 74, 111, 135, 141, 211, 257, 268 Montgomery Watt, 107 Muhajirin, 108 Mukminin, 108 Muslimin, 58, 108, 357 Magna Charta, 92, 161, 183, 184 N Mahfud M.D, 146, 355 Mahkamah Agung, 87, Nabi Muhammad SAW, 118, 119, 174, 177, 181, 204, 215, 222, 224, 225, 226, 251, 252, 322, 332, 333, 339, 355, 363, 365 311 Nasional Assembly, 298 Nicholson, 107 normwissenschaft, 47 Mahkamah Konstitusi, 174, 215, 310, 318, 321, 322, 329, 330, 331, 332, 333, 334, 335, 336, 338, 339, 340, 342, 343, 344, 345, 349, 358, 366, 367, 368 O O. Hood Phillips, 11, 31, 71, 72, 199, 239, 243, 244, 254 obsolete., 8 Oppenheim, 25, 51, 53, Majid Khadduri, 107 materieele, 37 Maurice Duverger, 30 Maurice Hauriou, 150 Meinhard Schroder, 51 Mekkah, 106, 108 55, 56 Orde Baru, 180, 218, 221, 223, 260, 319 ordinary law, 27, 28, 118 373 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I P Pierre Gregoire Padmo Wahyono, 126, Tholosano, 92 Pitlo, 285, 291, 292, 135, 201 300, 301 Pahlawan Ampera, 213 Pancasila, 130, 151, 197, 198, 201, 202, 319 Plato, 95, 97, 98 PMK, 174, 204, 226, 335, 340, 366 Paton George Whitecross, 29, 156 Patricia Leopold, 11, 31, 71, 199, 239, 242, 244, 246, 254, 357 Politea, 91 politeia, 89, 93, 94, 95 PPNS, 324, 328 Prof. Dr. Djokosoetono, 16, 18 Patrick Gordon Walker, Prof. Dr. Jahnel Ilmar, 261 Paul Jackson, 11, 31, 71, 199, 239, 242, 244, 246, 254 67, 68 PTUN, 87 Q Paul Scholten, 25, 26 penyelidikan hukum, 59 Perancis, 15, 17, 20, 21, 30, 53, 92, 119, 121, 135, 138, 141, 166, 176, 277, 301, 322 qiyas, 154, 155 Quraisy, 108 R Peraturan Pemerintah (PP), 215, 219, 224 PERMA, 174, 204, 226 Peter Leyland, 83, 84 Phillips, 11, 29, 32, 72, 107, 115, 199, 239, 242, 244, 245, 246, 247, 250, 251, 357, 362 Raja Dyonisius II, 98 Raja Edward, 183 Rawlings, 83, 84, 353 Recht, 19, 34, 37, 48, 51, 53 regelendaad, 208, 324 Rengers Hora Siccama, 48, 49 Piagam Madinah, 106, 107, 108, 109, 111, 112, 359 Romawi, 90, 93, 100, 101, 102, 103, 104, 105 RUU, 114, 284, 285 374
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I S Sudikno, 285, 291, 292, Sabien Lust, 80 Scholten, 25, 26, 281, 294 Scotland, 185, 186, 187 Sir Ivor Jennings, 243, 300, 301 Summers, 304 Sutandyo, 290, 304 Syahrir, 229, 258 syari'at, 154 245, 252, 264 T Sir John Donaldson, 246 Skotlandia, 185 society, 11, 12, 13, 14, 84, 100, 319, 331, 337, 346 Soeharto, 180, 213, 315 Soekarno, 180, 234, 259, 268, 315 Sri Soemantri, 17, 22, TAP, 204, 224 Terry Woods, 83, 84, 355 The Common Law, 188 the law of torts, 31 theorie, 19, 42, 48, 59, 60, 62, 63, 202 Thomas Paine, 19, 94, 119, 120, 126, 135, 144, 171 staat in beweging, 35, 41, 51, 56, 318 staat in rust, 35, 41, 51, 200 Timur Tengah, 106 TLN-RI, 205 Tuhan, 66, 101, 104 Turki Usmani, 113 55, 56 staatslehre, 19, 42, 43 Staatsrecht, 16, 25, 26, U 37, 60, 62, 64, 70, 80, 124, 349, 354, 355, 360 Staatswissenschaft, 43 status quo, 99 Statute Law, 190 Stellinga, 61, 62, 63 stelselmatigheid, 37 Stoic, 103 struktural, 66, 328, 333 Struycken, 141, 267 Ulpian, 102 Umar ibn Khattab, 110 Undang-Undang Merton, 92 Uni Eropa, 6, 68, 69, 79 Uni Soviet, 20 Universitas Salzburg, 67, 68 Universitas Vienna, 67, 68 375 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I Utrecht, 157, 230, 232, 280, 281, 282, 290, 292, 293, 294, 297, 350, 360 Visser't Hoft, 275, 278, 282, 291, 294, 297, 299 vorm, 37, 39, 126, 128 Utsman ibn Affan, 110 W V van Apeldoorn, 27, 157 van der Pot, 26 Van der Pot, 360 van Vollenhoven, 24, 25, 37, 55, 56 Vegting, 63, 64, 65, 362 Vegting. Kranenburg, 63 verfassung, 17, 19, 21, 119, 124, 126, 127, 134, 137, 138, 139 W.L. Newman, 95 Wade, 28, 268, 360 Wade and Phillips, 28, 268 Wet, 34 William Eskrige, 305 wilsovereen-stemming, 38 Wirjono Prodjodikoro, 15, 28, 45, 52, 233 verfassungslehre, 16, 35 Verfassungslehre, 16, Y 18, 124, 126, 128, 358 verfassungsrecht, 16, 19, 27, 35, 43, 44, 47, 86 Verfassungsrecht, 16, 17, 18, 41, 51, 68 Yahudi, 108 Yastrib, 106 Yunani, 89, 90, 91, 94, 98, 100, 101, 102, 103, 105 Verwaltungsrechtlehre, 42 Visser't, 275, 278, 282, 283, 284, 291, 292, 294, 297, 299, 354 Z Zainal Abidin Ahmad, 107 Zaire, 189 376
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I TENTANG PENULIS Nama Lengkap Alamat Rumah Alamat Kantor : Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. : Jl. Widya Chandra III No. 7, Jakarta Selatan. Telp.: 021-5227925. HP : 0811-100120. Email : : Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia Jl. Medan Merdeka Barat No. 6- 7, Jakarta Pusat. Telp/Faks.: 021-3522087. Email : jimly@mahkamahkonstitusi.go.id Pendidikan: 1. Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta, 1982 (Sarjana Hukum). 2. Fakultas Pasca Sarjana Universitas Indonesia, Jakar- ta, 1984 (Magister Hukum). 377 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I 3. Fakultas Pasca Sarjana Universitas Indonesia Jakar- ta (1986-1990), dan Van Vollenhoven Institute, serta Rechts-faculteit, Universiteit Leiden, program doctor by research dalam ilmu hukum (1990). 4. Post-Graduate Summer Refreshment Course on Le- gal Theories, Harvard Law School, Cambridge, Massachussett, 1994. 5. Dan berbagai short courses lain di dalam dan luar negeri. Pengabdian dalam Tugas Pemerintahan dan Jabatan Publik lainnya: 1. Pengajar Fakultas Hukum Universitas Indonesia se- jak tahun 1981 sampai sekarang. Sejak tahun 1998 diangkat sebagai Guru Besar Hukum Tata Negara, dan sejak 16 Agustus 2003 berhenti sementara seba- gai Pegawai Negeri Sipil (PNS) selama menduduki jabatan Hakim Konstitusi, sehingga berubah status menjadi Guru Besar Luar Biasa. 2. Anggota Tim Ahli Dewan Perwakilan Rakyat Repu- blik Indonesia, 1988-1993. 3. Anggota Kelompok Kerja Dewan Pertahanan dan Ke- amanan Nasional (Wanhankamnas), 1985-1995. 4. Sekretaris Dewan Penegakan Keamanan dan Sistem Hukum (DPKSH), 1999. 5. Ketua Bidang Hukum Tim Nasional Reformasi Nasi- onal Menuju Masyarakat Madani, 1998-1999, dan Penanggungjawab Panel Ahli Reformasi Konstitusi (bersama Prof. Dr. Bagir Manan, SH), Sekretariat Negara RI, Jakarta, 1998-1999. 6. Anggota Tim Nasional Indonesia Menghadapi Tan- tangan Globalisasi, 1996-1998. 7. Anggota Tim Ahli Panitia Ad Hoc I (PAH I), Badan Pekerja Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia dalam rangka Perubahan Undang-Undang Dasar 1945 (2001). 378
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I 8. Senior Scientist bidang Hukum BPP Teknologi, Ja- karta, 1990-1997. 9. Staf Ahli Menteri Pendidikan dan Kebudayaan Repu- blik Indonesia, Jakarta, 1993-1998. 10. Anggota Tim Pengkajian Reformasi Kebijakan Pen- didikan Nasional Departemen Pendidikan dan Ke- budayaan, Jakarta, 1994-1997. 11. Asisten Wakil Presiden Republik Indonesia bidang Kesejahteraan Rakyat dan Pengentasan Kemiskinan, 1998-1999 (Asisten Wakil Presiden B.J. Habibie yang kemudian menjadi Presiden RI sejak Presiden Soeharto mengundurkan diri pada bulan Mei 1998). 12. Diangkat dalam jabatan akademis Guru Besar dalam Ilmu Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Univer- sitas Indonesia, Jakarta, 1998. 13. Koordinator dan Penanggungjawab Program Pasca Sarjana Bidang Ilmu Hukum dan Masalah Kenegara- an, Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta, 2000-2004. 14. Anggota Senat Akademik Universitas Indonesia, 2001-sekarang. 15. Penasehat Ahli Sekretariat Jenderal MPR-RI, 2002- 2003. 16. Penasehat Ahli Menteri Perindustrian dan Perda- gangan Republik Indonesia, 2002-2003. 17. Anggota tim ahli berbagai rancangan undang- undang di bidang hukum dan politik, Departemen Dalam Negeri, Departemen Kehakiman dan HAM, serta Departemen Perindustrian dan Perdagangan, sejak tahun 1997-2003. 18. Pengajar pada berbagai Diklatpim Tingkat I dan Tingkat II Lembaga Administrasi Negara (LAN) sejak tahun 1997-sekarang. 19. Pengajar pada kursus KSA dan KRA LEMHANNAS (Lembaga Pertahanan dan Keamanan Nasional) se- jak 2002-sekarang. 379 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I 20. Guru Besar Tidak Tetap pada Fakultas Hukum ber- bagai Universitas Negeri dan Swasta di Jakarta, Yogyakarta, Surabaya, dan Palembang. Publikasi Ilmiah: 1. Gagasan Kedaulatan dalam Konstitusi dan Pelak- sanaannya di Indonesia, Jakarta: Ichtiar Baru-van Hoeve, 1994. 2. Pembaruan Hukum Pidana di Indonesia, Bandung: Angkasa, 1995. 3. Pergumulan Peran Pemerintah dan Parlemen da- lam Sejarah, Jakarta: UI-Press, 1996. 4. Agenda Pembangunan Hukum di Abad Globalisasi, Jakarta: Balai Pustaka, 1997. 5. Undang-Undang Dasar 1945: Konstitusi Negara Kesejahteraan dan Realitas Masa Depan, Jakarta: Universitas Indonesia, 1998. 6. Reformasi B.J. Habibie: Aspek Sosial, Budaya dan Hukum, Bandung: Angkasa, 1999. Edisi bahasa Ing- geris Habibie's Reform: Socio-Cultural Aspect and the Legal System, Bandung: Angkasa, 1999. 7. Islam dan Kedaulatan Rakyat, Jakarta: Gema Insani Press, 1997. 8. Teori dan Aliran Penafsiran dalam Hukum Tata Negara, Jakarta: InHilco, 1998. 9. Pengantar Pemikiran Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Kesatuan Republik Indonesia Tahun 1945, Jakarta: The Habibie Center, 2001. 10. Konsolidasi Naskah UUD 1945 Pasca Perubahan Keempat, Jakarta: PSHTN FHUI, 2002. 11. Mahkamah Konstitusi: Kompilasi Ketentuan UUD, UU, dan Peraturan tentang Mahkamah Konstitusi di 78 Negara, Jakarta: PSHTN-FH-UI, 2003. 12. Format Kelembagaan Negara dan Pergeseran Ke- kuasaan dalam UUD 1945, Yogyakarta: FH-UII- Press, 2004. 380
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I 13. Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Jakar- ta: MKRI-PSHTN FHUI, 2004. 14. Memorabilia Dewan Pertimbangan Agung Repu- blik Indonesia, Jakarta: Konstitusi Press, 2005. 15. Hukum Tata Negara dan Pilar-pilar Demokrasi, Jakarta: Konstitusi Press, (cetakan pertama 2004, cetakan kedua 2005). 16. Model-model Pengujian Konstitusional di Berbagai Negara, Jakarta: Konstitusi Press (cetakan pertama April 2005, cetakan kedua Mei 2005). 17. Kemerdekaan Berserikat, Pembubaran Partai Politik, dan Mahkamah Konstitusi, Jakarta: Konsti- tusi Press (cetakan pertama Juli 2005). 18. Kemerdekaan Berserikat, Pembubaran Partai Poli- tik, dan Mahkamah Konstitusi, Jakarta: Setjen dan Kepaniteraan MKRI (cetakan pertama November 2005). 19. Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Jakar- ta: Konstitusi Press (cetakan pertama Juli 2005). 20. Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Jakar- ta: Setjen dan Kepaniteraan MKRI (cetakan pertama November 2005). 21. Hukum Acara Pengujian Undang-Undang, Jakarta: Yarsif Watampone (cetakan pertama November 2005). 22. Hukum Acara Pengujian Undang-Undang, Jakarta: Setjen dan Kepaniteraan MKRI (cetakan pertama November 2005). 23. Sengketa Kewenangan Antarlembaga Negara, Ja- karta: Konstitusi Press (cetakan pertama Oktober 2005). 24. Sengketa Kewenangan Antarlembaga Negara, Ja- karta: Konstitusi Press (cetakan kedua Februari 2006). 381 Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid I 25. Teori Hans Kelsen Tentang Hukum, Jakarta: Kons- titusi Press (bekerjasama dengan PT Syaamil Cipta Media, Bandung), 2006. 26. Ratusan makalah yang disampaikan dalam berbagai forum seminar, lokakarya dan ceramah serta yang dimuat dalam berbagai majalah dan jurnal ilmiah, ataupun dimuat dalam buku ontologi oleh penulis lain berkenaan dengan berbagai topik. 382