Implikasi Re-Eksistensi Tap Mpr dalam Hierarki peraturan perundang- Undangan terhadap Jaminan atas Kepastian Hukum yang adil di Indonesia Dian Agung Wicaksono Bagian Hukum Tata Negara, Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta Jl. Sosio Justicia Nomor 1 Bulaksumur, Sleman, D.I. Yogyakarta 55281 E-mail: Naskah diterima: 02/01/2013 revisi: 08/02/2013 disetujui: 26/01/2013 Abstrak Pasca berlakunya UU No. 12 Tahun 2011, Tap MPR dimasukkan kembali dalam hirarki peraturan perundang-undangan, yang menimbulkan permasalahan dalam konteks negara hukum Indonesia. Ini merupakan penelitian hukum normatif. Saat ini jumlah Tap MPR tersisa hanya 6 ketetapan, sehingga re-eksistensi dan penempatan Tap MPR dalam hirarki adalah tidak relevan. Hirarki seharusnya dibuat dengan logika penyederhanaan dengan mengurangi nomenklatur produk. Tap MPR juga tidak seharusnya masuk dalam hierarki, terlebih di bawah UUD. Jika Tap MPR tetap ditempatkan di bawah UUD, maka perlu diadakan mekanisme pengujian Tap MPR, jika di kemudian hari terdapat kontradiksi dengan UUD atau Kata Kunci pembatasan HAM, yang sejatinya tidak boleh dibatasi oleh Tap MPR. : Tap MPR, hierarki peraturan perundang-undangan, kepastian hukum. Abstract Post-enactment of Act Nr. 12 of 2011, MPR Decree was put again the hierarchy of legislation, which cause problems in the context of the state of law of Indonesia. This was normative legal research. Now, the number of MPR Decree is only 6 decrees remaining, so re-existence and placement of MPR Decree is not relevant. Hierarchy should be made by simplification approach by reducing the nomenclature of law in the hierarchy of legislation. MPR Decree should have not been included in the
Implikasi Re-Eksistensi Tap Mpr dalam Hierarki peraturan perundang-Undangan terhadap Jaminan atas Kepastian Hukum yang adil di Indonesia hierarchy, especially under the Constitution. If the MPR Decree still be placed under the Constitution, we need to hold the mechanism to review MPR Decree, if there is a contradiction with the Constitution or the restriction of human rights, which actually should not be limited by the MPR. Keywords: Tap MPR, hierarki peraturan perundang-undangan, kepastian hukum PenDAhuluAn Indonesia sebagai negara yang mendaulat diri sebagai negara hukum harus Salah berkaca kembali apakah kini sudah sesuai dengan jiwa negara hukum satu aspek pijakan penilaian Indonesia sebagai negara hukum adalah dengan melihat aspek supremasi konstitusi. Supremasi konstitusi hanya dapat terwujud dengan adanya tatanan norma hukum yang memberikan jaminan perlindungan hak konstitusional warga negara. Keberadaan hierarki norma merupakan salah 1 bentuk implementasi dari tatanan kehidupan bernegara berdasarkan hukum sebagaimana diatur dalam konstitusi. Dalam konteks ketatanegaraan Indonesia sejauh ini telah mengalami beberapa kali perubahan tata urutan peraturan perundang-undangan. . Dinamika terbaru adalah dengan diundangkannya Undang-Undang (UU) Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang juga mengatur mengenai penggantian tata urutan peraturan perundang- 2 . Masuknya kembali Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat (Tap undangan 3 MPR) dalam hierarki merupakan sebuah politik hukum yang tidak lazim di tengah wacana perbaikan sistem hukum Indonesia. Terlebih Tap MPR diposisikan di atas UU yang sudah barang tentu merupakan sebuah posisi yang dilematis. Sebagai sebuah norma peninggalan masa lalu yang sudah tereduksi kuantitasnya melalui 4 amanat amandemen konstitusi dalam Sidang Panitia Ad Hoc MPR, menjadi janggal kemudian jika Tap MPR justru malah ditempatkan di atas UU. 1 Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. 2 Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5234). 3 Pasal 7 ayat (1) huruf b Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5234). 4 Lihat dalam Tim Penyusun Revisi, Naskah Komprehensif Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Latar Belakang, Proses, dan Hasil Pembahasan 1999-2002 Buku III Lembaga Permusyawaratan dan Perwakilan Jilid 1 dan 2 (Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, 2010). 144 Jurnal Konstitusi, Volume 10, Nomor 1, Maret 2013 .
Implikasi Re-Eksistensi Tap Mpr dalam Hierarki peraturan perundang-Undangan terhadap Jaminan atas Kepastian Hukum yang adil di Indonesia Permasalahan yang diangkat dalam penelitian ini adalah: 1. Bagaimanakah kedudukan Tap MPR dalam hierarki peraturan perundang- undangan di Indonesia? 2. Bagaimanakah implikasi keberadaan kembali Tap MPR dalam hierarki peraturan perundang-undangan terhadap konsepsi negara hukum di Indonesia? Penelitian yang dilakukan menggunakan penelitian hukum normatif atau penelitian kepustakaan, yang dilakukan untuk mendapatkan data sekunder dengan bahan penelitian berupa buku, artikel, hasil penelitian, dan peraturan perundang- undangan, serta pendapat ahli yang berkaitan tentang berkaitan dengan konsepsi negara hukum dan teori hierarki peraturan perundang-undangan. Untuk penelitian kepustakaan digunakan alat studi dokumen. Secara spesifik peneliti berbasis pada pendapat ahli mengenai hierarki peraturan perundang-undangan, yaitu pendapat Hans Kelsen, yang kemudian dikembangkan lebih lanjut oleh muridnya Hans Nawiasky, sedangkan untuk melakukan pendalaman terhadap Tap MPR, peneliti mendasarkan pada Tap MPR Nomor I/MPR/2003 tentang Peninjauan Terhadap Materi dan Status Hukum Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Tahun 1960 sampai dengan Tahun 2002, tertanggal 7 Agustus 2003, sebagaimana pelaksanaan Pasal I Aturan Tambahan UUD NRI Tahun 1945. Selanjutnya dilakukan analisis terhadap konsepsi negara hukum yang idealnya memberikan jaminan kepastian hukum yang adil. Lantas dianalisis bagaimana implikasi masuknya kembali Tap MPR dalam hierarki peraturan perundang- undangan, terlebih konteks negara hukum Indonesia. Dari hasil analisis komparasi antara realita dengan idealita, kemudian dirumuskan bagaimana implikasi keberadaan kembali Tap MPR dalam hierarki peraturan perundang-undangan terhadap konsepsi negara hukum di Indonesia. Data yang terkait dengan penulisan hukum ini dianalisis secara deskriptif kualitatif, yaitu dengan melakukan analisis yang pada dasarnya dikembalikan pada tiga aspek, yaitu mengklasifikasi, membandingkan, dan menghubungkan. Terhadap data yang telah terkumpul dari penelitian kepustakaan selanjutnya dianalisis secara kualitatif untuk menjawab permasalahan penelitian yang diajukan. Jurnal Konstitusi, Volume 10, Nomor 1, Maret 2013 145
Implikasi Re-Eksistensi Tap Mpr dalam Hierarki peraturan perundang-Undangan terhadap Jaminan atas Kepastian Hukum yang adil di Indonesia PembAhAsAn 1. legal historis Tap mPR dalam hierarki Peraturan Perundang-undangan Sejak 1966 sampai dengan sekarang telah dilakukan perubahan atas hierarki (tata urutan) peraturan perundang-undangan di Indonesia. Pada 1996, dengan Ketetapan MPRS Nomor XX/MPRS/1966 pada Lampiran 2, disebutkan bahwa hierarki peraturan perundang-undangan Indonesia adalah: 1. Undang-Undang Dasar 1945; 2. Ketetapan MPRS 3. Undang-Undang atau Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang; 4. Peraturan Pemerintah; 5. Keputusan Presiden; 6. Peraturan-peraturan pelaksanaannya, seperti: 5 Peraturan Menteri; - Instruksi Menteri; - Dan lain-lainnya. Berdasarkan hasil penelitian yang dilakukan oleh Sri Soemantri, diajukannya hierarki peraturan perundang-undangan seperti yang tercantum dalam Ketetapan MPRS Nomor XX/MPRS/1966, antara lain disebabkan oleh Dekrit Presiden 5 Juli 1959 yang telah dijadikan dasar hukum bagi Penetapan Presiden yang sederajat dengan Undang-Undang. juga memuat "Susunan Kekuasaan dalam Negara Republik Indonesia" yang semua kekuasaan dalam negara bersumber pada Presiden RI. Kenyataan-kenyataan tersebut dapat 7 dilihat pada: a quo 6 Selain itu, berdasarkan Tap MPR 1. Semua pimpinan lembaga negara, termasuk Ketua dan para Wakil Ketua Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara, oleh Presiden diangkat menjadi Menteri, sedangkan para Menteri, apapun kualifikasinya adalah pembantu- pembantu Presiden dan harus bertanggungjawab kepada Presiden. 2. Lembaga Negara MPR Sementara yang menurut Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 melaksanakan kedaulatan rakyat, dalam praktik hanya melegalisasi pidato Presiden menjadi GBHN. Hal ini terbukti dari Ketetapan MPRS Nomor I/ 5 Lampiran II Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara Nomor XX/MPRS/1966 tentang Memorandum DPR-GR Mengenai Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urutan Peraturan Perundangan Republik Indonesia. 6 Riri Nazriyah, MPR RI Kajian terhadap Produk Hukum dan Prospek di Masa Depan (Yogyakarta: FH UII Press, 2007), 69. 7 Ibid., 171. 146 Jurnal Konstitusi, Volume 10, Nomor 1, Maret 2013
Implikasi Re-Eksistensi Tap Mpr dalam Hierarki peraturan perundang-Undangan terhadap Jaminan atas Kepastian Hukum yang adil di Indonesia MPRS/1960 tentang Manifesto Politik RI sebagai GBHN. Apa yang dituangkan dalam Ketetapan MPRS tersebut berasal dari pidato Presiden pada tanggal 17 Agustus 1959, 28 Agustus 1959, 10 Agustus 1960, 30 September 1960, dan 10 November 1960. Ini berarti bahwa MPR Sementara "tidak mampu" merumuskan dan menetapkan GBHN sebagaimana ditetapkan GBHN yang ditetapkan dalam Pasal 3 Undang-Undang Dasar 1945 Kemudian pada tahun 1999, dengan dorongan yang besar dari berbagai daerah di Indonesia untuk mendapatkan otonomi yang lebih luas serta semakin kuatnya ancaman disintegrasi bangsa, pemerintah mulai mengubah konsep otonomi daerah. Maka lahirlah UU Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah (telah diganti dengan UU Nomor 32 Tahun 2004) dan UU Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah (telah diganti dengan UU Nomor 33 Tahun 2004). Perubahan ini tentu saja berimbas pada tuntutan perubahan terhadap tata urutan peraturan perundang-undangan di Indonesia. Karena itulah, dibuat Ketetapan MPR Nomor III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan. Kalau selama ini Peraturan Daerah (Perda) tidak dimasukkan dalam tata urutan peraturan perundang-undangan, setelah lahirnya Ketetapan MPR Nomor III/MPR/2000, Perda ditempatkan dalam tata urutan tersebut setelah Keputusan Presiden. Lengkapnya, tata urutan peraturan perundang-undangan di Indonesia adalah sebagai berikut: 1. Undang-Undang Dasar 1945; 2. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat; 3. Undang-Undang; 4. Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang; 5. Peraturan Pemerintah; 6. Keputusan Presiden; 7. Peraturan Daerah. 8 Kemudian pada tanggal 24 Mei 2004, DPR dan Pemerintah menyetujui RUU Pembentukan Peraturan Perundang-undangan menjadi UU Nomor 10 Tahun 2004, yang berlaku efektif pada bulan November 2004. Keberadaan UU ini sekaligus menggantikan pengaturan tata urutan peraturan perundang-undangan yang ada Pasal 2 Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Nomor III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang- undangan. 8 Jurnal Konstitusi, Volume 10, Nomor 1, Maret 2013 147
Implikasi Re-Eksistensi Tap Mpr dalam Hierarki peraturan perundang-Undangan terhadap Jaminan atas Kepastian Hukum yang adil di Indonesia dalam Ketetapan MPR Nomor III/MPR/2000. Tata urutan peraturan perundang- undangan adalah sebagai berikut: 1. Undang-Undang Dasar 1945; 2. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang; 3. Peraturan Pemerintah; 4. Peraturan Presiden; 5. Peraturan Daerah, yang meliputi: - Peraturan Daerah Provinsi; - Peraturan Daerah Kabupaten/Kota; - Peraturan Desa. 9 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 pada dasarnya dimaksudkan untuk memenuhi perintah Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Nomor III/ MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang- undangan. Tujuh tahun kemudian, karena dianggap UU Nomor 10 Tahun 2004 mengandung kelemahan-kelemahan, maka dibuat undang-undang penyempurnaan, yaitu UU Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang- undangan. Berbagai kelemahan dari UU Nomor 10 Tahun 2004, antara lain: 1. Materi dari Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 banyak yang menimbulkan kerancuan atau multi tafsir sehingga tidak memberikan suatu kepastian hukum; 2. Teknik penulisan rumusan banyak yang tidak konsisten; 3. Terdapat materi baru yang perlu diatur sesuai dengan perkembangan atau kebutuhan hukum dalam pembentukan peraturan perundang-undangan; dan 4. Penguraian materi sesuai dengan yang diatur dalam tiap bab sesuai dengan sistematika. Kemudian sebagai penyempurnaan terhadap UU sebelumnya, materi muatan baru yang ditambahkan dalam UU tersebut diantaranya penambahan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat sebagai salah satu jenis Peraturan Perundang- undangan dan ditempatkan di bawah UUD. Jenis dan hierarki Peraturan Perundang- 11 undangan terbaru tersebut terdiri atas: 9 Pasal 7 ayat (1) dan (2) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 53, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4386). 10 Riri Nazriyah, Loc.cit. 11 Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5234). 148 Jurnal Konstitusi, Volume 10, Nomor 1, Maret 2013 10
Implikasi Re-Eksistensi Tap Mpr dalam Hierarki peraturan perundang-Undangan terhadap Jaminan atas Kepastian Hukum yang adil di Indonesia 1. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; 2. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat; 3. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang; 4. Peraturan Pemerintah; 5. Peraturan Presiden; 6. Peraturan Daerah Provinsi; dan a quo 7. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota. Dalam bagian penjelasan UU dijelaskan bahwa yang dimaksud dengan "Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat" adalah pada Tap MPR/S yang masih berlaku sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 dan Pasal 4 Tap MPR Nomor I/MPR/2003 tentang Peninjauan Terhadap Materi dan Status Hukum Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Tahun 1960 sampai dengan Tahun 2002, tanggal 7 Agustus 2003. Berbeda dengan UU Nomor 10 Tahun 2004, dalam UU Nomor 12 Tahun 2011, Tap MPR kembali didudukkan di posisi setelah UUD dan sebelum Undang- Undang. Hal tersebut serupa dengan Ketetapan MPRS Nomor XX/MPRS/1966. Bentuk peraturan perundang-undangan "Ketetapan MPR" ini berada di posisi antara UUD dengan Undang-Undang. Menurut Sri Soemantri, hierarki dalam Tap MPRS Nomor XX/MPRS/1966 tersebut karena Ketetapan MPR adalah produk legislatif MPR yang merupakan perwujudan Pasal 3 dan Pasal 6 ayat (2) UUD 1945. Oleh karena itu, materi muatan dari Tap MPR bukanlah materi muatan konstitusi. Sedangkan, menurut A. Hamid S. Attamimi tugas dan fungsi MPR dalam mengubah dan menetapkan UUD berbeda secara kategoris dari tugas dan fungsi MPR dalam menetapkan GBHN. Sebagai satu lembaga yang mempunyai tugas merubah dan menetapkan UUD, maka MPR berkedudukan di atas UUD oleh karenanya bertindak sebagai konstituante, yaitu pembentuk UUD. Sedangkan perihal GBHN, MPR berada pada lingkup pelaksanaan UUD, sehingga MPR secara hierarkis-normatif ia tunduk kepada UUD yang ditetapkannya sendiri, sesuai teori yang menurut Jellinek disebut dengan Dengan demikian, 12 Riri Nazriyah, Op.cit., 170. terlepas dari kontroversi peristilahan, ketatanegaraan saat itu diakui bahwa UUD 13 A. Hamid S. Attamimi, Peranan Keputusan Presiden Republik Indonesia dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Negara, Suatu Studi Analisis Mengenai Keputusan Presiden yang Berfungsi Pengaturan dalam Kurun Waktu Pelita I-Pelita IV (Jakarta: Disertasi, Program Doktor Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 1990), 136-137. 12 Selbstbindungstheorie. 13 Jurnal Konstitusi, Volume 10, Nomor 1, Maret 2013 149
Implikasi Re-Eksistensi Tap Mpr dalam Hierarki peraturan perundang-Undangan terhadap Jaminan atas Kepastian Hukum yang adil di Indonesia 1945 memberi wadah hukum "ketetapan" kepada MPR untuk membuat peraturan dan produk hukum. Di dalam Pasal 3 UUD 1945 disebutkan bahwa, "Majelis Permusyawaratan Rakyat berwenang menetapkan Undang-Undang Dasar dan garis-garis besar haluan negara." Oleh karenanya, MPR membutuhkan wadah hukum yang kemudian disebut dengan "Ketetapan MPR" dan "Keputusan MPR". Ketetapan MPR yang kemudian disingkat Tap MPR adalah putusan MPR yang mengikat secara hukum baik ke dalam maupun ke luar Majelis. Sedangkan Keputusan MPR (Tus MPR) hanya mengikat secara hukum ke dalam Majelis saja. Pemilihan wadah hukum bernama Ketetapan MPR menurut Bagir Manan didasarkan pada dua hal, yaitu: 14 15 1. Ketentuan-ketentuan yang tersirat dalam UUD 1945. MPR menurut UUD 1945 sebelum amandemen mempunyai berbagai wewenang untuk melakukan tindakan atau membuat keputusan hukum seperti menetapkan GBHN, memilih dan mengangkat Presiden dan Wakil Presiden. Keputusan-keputusan hukum ini harus diberi bentuk hukum tertentu. Tindakan hukum tersebut kemudian diberi bentuk Ketetapan yang mungkin berasal dari bunyi kewenangan yaitu menetapkan Undang-Undang Dasar dan garis-garis besar haluan negara. 2. Berdasarkan praktik ketatanegaraan atau kebiasaan ketatanegaraan. Oleh karena wadah hukum "ketetapan MPR" tersebut selalu dipraktikkan maka berdasarkan kebiasaan tersebut maka dapat salah satu sumber hukum. Secara konsepsional, antara ketetapan dan keputusan tidak ada perbedaannya. beshickking 16 sebenarnya sangat terkait Ketetapan atau keputusan yang berarti dengan tindakan hukum penguasa/pemerintah yang mempunyai sifat bersegi satu. Berdasarkan definisi-definisi yang diberikan beberapa sarjana, S.F. Marbun dan 17 Moh. Mahfud MD., menyimpulkan beberapa unsur dari ketetapan, antara lain: 1. Merupakan perbuatan hukum publik yang bersegi satu atau perbuatan sepihak dari pemerintah dan bukan merupakan hasil persetujuan oleh dua belah pihak; 2. Sifat hukum publik diperoleh dari/berdasarkan wewenang atau kekuasaan istimewa; dan 3. Dengan maksud terjadinya perubahan dalam lapangan hubungan hukum. 14 Riri Nazriyah, Op.cit., 169. 15 Bagir Manan, Pertumbuhan dan Perkembangan Konstitusi Suatu Negara (Bandung: Mandar Maju, 1995), 31-33. Lihat juga Riri Nazriyah, Op.cit., 170-171. 16 S.F. Marbun dan Moh. Mahfud MD., Pokok-Pokok Hukum Administrasi Negara (Yogyakarta: Liberty, 2004), 74. 17 Ibid. 150 Jurnal Konstitusi, Volume 10, Nomor 1, Maret 2013
Implikasi Re-Eksistensi Tap Mpr dalam Hierarki peraturan perundang-Undangan terhadap Jaminan atas Kepastian Hukum yang adil di Indonesia Sedangkan menurut H.D. van Wijck, membuat kategorisasi keputusan/ ketetapan yang dapat oleh digambarkan dalam suatu peta akan tampak sebagai berikut: 18 bagan 1. Kategorisasi Keputusan/Ketetapan menurut h.D. van Wijck Keputusan-Keputusan Berkaitan dengan tindakan material Berupa tindakan hukum Tindakan Hukum Intern Tindakan Hukum Eksterm Tindakan Hukum Privat Intern Tindakan Hukum Publik Ekstern Tindakan Hukum Publik Ekstern dengan Banyak Pihak Tindakan Hukum Publik Ekstern Bersifat Sepihak Bersifat Umum Bersifat Umum Umum Abstrak Umum Konkret Umum Abstrak Umum Konkret Menilik Ketetapan MPR dalam lapangan hukum administrasi akan selalu menimbulkan persoalan hukum. Keberadaan Tap MPR menjadi tidak relevan dalam kondisi ketatanegaraan Indonesia saat ini. Kini tidak ada lagi ketentuan Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 yang berbunyi "Kedaulatan adalah di tangan rakyat, dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat." Dasar kewenangan MPR dalam Pasal 3 UUD 1945 pun telah diamandemen. Dengan demikian tidak ada kewenangan dari konstitusi yang diberikan kepada MPR untuk membuat 2. hierarki Peraturan Perundang-undangan sebagai Politik hukum atau membentuk suatu Tap MPR. Indonesia Keberadaan hierarki peraturan perundang-undangan dalam kehidupan 18 Ujang Abdullah, "Perbuatan Melawan Hukum oleh Penguasa", Bimbingan Teknis Peradilan Tata Usaha Negara, Lampung, 13-14 Juli 2005. ketatanegaraan Indonesia merupakan sebuah sistem untuk menjaga adanya Jurnal Konstitusi, Volume 10, Nomor 1, Maret 2013 151
Implikasi Re-Eksistensi Tap Mpr dalam Hierarki peraturan perundang-Undangan terhadap Jaminan atas Kepastian Hukum yang adil di Indonesia konsistensi dan ketaatasasan dalam hukum positif di Indonesia. Bahwa dilarang terdapat pertentangan antara suatu norma dengan norma yang lain, semata demi memberi jaminan kepastian hukum kepada masyarakat. Makna tata urutan atau hierarki atau tingkatan dalam tata hukum/peraturan perundang-undangan adalah: a. Peraturan hukum atasan merupakan dasar hukum pembentukan peraturan 19 hukum bawahan. b. Peraturan hukum bawahan merupakan pelaksanaan peraturan hukum atasan, oleh karena itu kedudukannya lebih rendah dan materi muatannya tidak boleh bertentangan. c. Manakala terdapat dua peraturan perundang-undangan dengan materi muatan mengatur materi sama dan dengan kedudukan sama maka berlaku peraturan perundang-undangan baru. Menjadi jelas kemudian bahwa keberadaan hierarki peraturan perundang- undangan adalah semata untuk menjaga konsistensi antara satu norma dengan lex specialis derogat legi norma yang lain. Secara sepintas sebenarnya penjabaran di atas adalah berangkat generalis dari asas hukum lex superiori derogat legi inferiori lex posteriori derogat legi priori , , dan . Menjadi terang bahwa keberadaan hierarki mempunyai tujuan tertentu dalam pembangunan hukum Indonesia. Dari perspektif historis teoritis, pemikiran strukturalisme produk hukum dikenalkan oleh Hans Kelsen yang menyebut bahwa setiap norma selalu memiliki ), yang norma dasar ( kemudian dikembangkan lebih lanjut oleh muridnya Hans Nawiasky yang mendetailkan pemikiran Kelsen dalam hierarki norma yang lebih kompleks. secara sepintas Dalam pemikiran Kelsen terkait adalah sebagai berikut: grundnorm norm ) yang mendasari lahirnya berikutnya ( stufenbau der rechtsordnung 20 , A norm is valid because and in so far as it was created in a certain way, that is, in a way determined by another norm; and this latter norm, then, represents the basis of the validity of the former norm. The relation between the norm determining the creation of another norm, and the norm created in accordance with this determination, can be visualized by picturing a higher and lower-level ordering of norms. The norm determining the creation is the higher-level norm, 19 Retno Saraswati, "Perkembangan Pengaturan Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan di Indonesia", Media Hukum, Vol. IX, No. 2, (April-Juni 2009), 1. 20 Hanno Kaiser, "Notes on Hans Kelsen's Pure Theory of Law (1st Ed.)", - PURE THEORY.pdf (diakses 19 Desember 2011). 152 Jurnal Konstitusi, Volume 10, Nomor 1, Maret 2013
Implikasi Re-Eksistensi Tap Mpr dalam Hierarki peraturan perundang-Undangan terhadap Jaminan atas Kepastian Hukum yang adil di Indonesia the norm created in accordance with this determination is the lower- level norm. 21 Apabila dicermati Kelsen menekankan pada aspek pembentukan dan validitas norma. Bahwa norma mempunyai validitas ketika norma dibentuk dengan cara yang sudah ditentukan oleh norma lain, sedangkan materi muatan yang diatur merupakan tindak lanjut dari norma lain. Norma yang mampu menentukan norma lain adalah norma yang mempunyai posisi lebih tinggi dari norma yang lain. Dalam konteks Indonesia, bisa jadi pemikiran Kelsen inilah yang kemudian diamanatkan oleh konstitusi untuk diatur lebih lanjut dalam Undang-Undang. 22 Dalam perkembangan selanjutnya, pemikiran Kelsen ditelaah lebih dalam oleh Humberto Bergmann Ávila yang mendalilkan adanya pergeseran tujuan hierarki yang semula untuk menilai validitas, lebih lanjut dimaknai sebagai upaya koherensi norma, yaitu: From hierarchy to coherence. The issue of hierarchization of norms covers two planes that ought to be separated: a concrete plane and an abstract plane. On a concrete plane, it matters to know which norm ought to prevail in the case of a conflict, which presupposes a concrete opposition between legal norms. On an abstract plane, there are two problems to tackle. On one side, it matters to know whether some legal norms have a superior hierarchy, in the sense of an intrinsic preference to the legal system, either final or conditional, relative to other norms. On the other hand -and this is a completely different matter- one ought to know which dependent relations (Abhängigkeitsbeziehungen) exist between the legal norms of a specific legal system. [...] What matters is that, on a concrete plane, the relationship between norms depends on a concrete rule of preference between connecting reasons. On an abstract plane, one may construe an argumentative structure, even without a given problem. 23 Ávila berusaha mengemukakan bahwa keberadaan hierarki tidak semata untuk menilai validitas norma berdasarkan mekanisme pembuatan, namun di sisi yang lain hierarki menjadi titik sentral untuk menjaga koherensi norma hukum positif. Bahwa hierarki dalam menjaga koherensi norma akan dihadapkan pada pendekatan abstrak dan konkret, dimana keduanya adalah berfokus pada relasi di antara norma itu sendiri. 21 Hans Kelsen (Translated by Max Knight), Pure Theory of Law (Berkeley: Berkeley University Press, 1967), 221. 22 Pasal 22A Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. 23 Humberto Bergmann Ávila, Theory of Legal Principle (Dordrecht, Netherlands: Springer, 2007), 85. Jurnal Konstitusi, Volume 10, Nomor 1, Maret 2013 153
Implikasi Re-Eksistensi Tap Mpr dalam Hierarki peraturan perundang-Undangan terhadap Jaminan atas Kepastian Hukum yang adil di Indonesia Bertitik tolak dari pemikiran Kelsen dan Ávila di atas terlihat bahwa keberadaan hierarki peraturan perundang-undangan menjadi bagian sentral dalam menilai validitas norma, baik secara mekanisme pembentukan maupun materi muatan norma. Selain itu, hierarki peraturan perundang-undangan juga mempunyai peran penting dalam menjaga koherensi peraturan perundang-undangan. Dalam konteks Indonesia, sebenarnya tidak ada norma yang secara eksplisit menentukan hierarki norma dalam hukum positif Indonesia. Begitu pula dalam perjalanan historis ketatanegaraan Indonesia, penataan urutan norma baru dikenal dalam Ketetapan MPRS Nomor XX/MPRS/1966 tentang Memorandum DPR-GR Mengenai Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urutan Peraturan Perundang- undangan Republik Indonesia. Praktis sebelum itu, Indonesia tidak mengenal hierarki peraturan perundang-undangan. Pun ada, tata urutan tersebut tidak secara eksplisit menyatakan sebagai hierarki peraturan perundang-undangan sebagaimana dalam UU Nomor 1 Tahun 1950 tentang Peraturan tentang Jenis dan Bentuk Peraturan yang dikeluarkan oleh Pemerintah Pusat (dikeluarkan berdasarkan UUD 1945) dan UU Nomor 2 Tahun 1950 tentang Menetapkan Undang-Undang Darurat tentang Penerbitan Lembaran Negara Republik Indonesia Serikat dan tentang Mengeluarkan Mengumumkan dan Mulai Berlakunya Undang-Undang Federal dan Peraturan Pemerintah sebagai Undang-Undang Federal (dikeluarkan berdasarkan KRIS 1949). Demikian pula dalam Surat Presiden kepada DPR Nomor 2262/HK/59 tanggal 20 Agustus 1959 tentang Bentuk Peraturan-Peraturan Negara, dan Surat Presiden kepada DPR Nomor 2775/HK/59 tanggal 22 September 1959 tentang Contoh- Contoh Peraturan Negara, serta Surat Presiden kepada DPR Nomor 3639/HK/59 tanggal 26 Nopember 1959 tentang Penjelasan Atas Bentuk Peraturan Negara, yang memberikan bentuk-bentuk peraturan negara sebagai berikut: 24 1. Undang-Undang (UU) Peraturan yang dibuat Presiden bersama-sama dengan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). 2. Peraturan Pemerintah (PP) Peraturan yang dibuat oleh Presiden untuk melaksanakan undang-undang. 3. Peraturan Pemerintah pengganti Undang-Undang (Perpu) Peraturan yang oleh Presiden dibuat dalam kegentingan yang 3. Peraturan Pemerintah pengganti Undang-Undang (Perpu) Peraturan yang oleh Presiden dibuat dalam kegentingan yang 154 Jurnal Konstitusi, Volume 10, Nomor 1, Maret 2013
Implikasi Re-Eksistensi Tap Mpr dalam Hierarki peraturan perundang-Undangan terhadap Jaminan atas Kepastian Hukum yang adil di Indonesia memaksa tentang sesuatu yang seharusnya dibuat oleh Presiden bersama-sama dengan DPR. 4. Penetapan Presiden (Penpres) Peraturan yang dibuat mempergunakan wewenang yang bersumber pada Pasal IV Aturan Peralihan UUD 1945, yaitu sebelum MPR, DPR dan DPA dibentuk atau untuk melaksanakan Dekrit 5 Juli 1959 tentang kembali kepada Undang-Undang Dasar 1945. 5. Peraturan Presiden (Perpres) Peraturan yang didasarkan pada Pasal 4 ayat (1) UUD 1945 dan untuk melaksanakan Penpres. 6. Peraturan Pemerintah untuk melaksanakan Peraturan Presiden Diralat dan dihapuskan oleh Surat Presiden Nomor 3639/HK/59 untuk mencegah supaya tidak ada "Peraturan Pemerintah" yang berbeda jenis, maka "Peraturan Pemerintah" jenis kedua ini dihapus dan diberi bentuk keputusan presiden. 7. Keputusan Presiden (Keppres) beschikking Berisi tindakan/perbuatan tertentu Presiden yang bersifat penetapan ( ) misalnya dalam pengangkatan pejabat tertentu. 8. Peraturan dan Keputusan Menteri Peraturan atau Keputusan yang dibuat di kementerian- kementerian negara/departemen-departemen pemerintahan, masing-masing untuk mengatur sesuatu hal ( ) dan beschikking untuk melakukan/meresmikan pengangkatan-pengangkatan ( regeling ). Jika melihat pada bentuk-bentuk peraturan negara di atas terlihat bahwa sekalipun telah disusun seperti hierarki peraturan perundang-undangan, namun masih terdapat ketimpangan, seperti meletakkan peraturan pemerintah di peraturan pemerintah pengganti Undang-Undang. Menjadi pertanyaan kemudian, sebenarnya apakah Indonesia memang menerapkan sistem tata urutan peraturan perundang-undangan jika ternyata berdasarkan perjalanan historis ketatanegaraan secara resmi baru terdapat hierarki pada medio tahun 1966. Diperlukan penelusuran konstitusi untuk melihat desain awal UUD 1945 agar ditelisik lebih dalam bagaimana konstitusi mengatur terkait tata urut peraturan perundang-undangan. Secara sederhana dalam UUD 1945 terlihat disebutkan Jurnal Konstitusi, Volume 10, Nomor 1, Maret 2013 155
Implikasi Re-Eksistensi Tap Mpr dalam Hierarki peraturan perundang-Undangan terhadap Jaminan atas Kepastian Hukum yang adil di Indonesia 25 , Peraturan Pemerintah beberapa bentuk peraturan, yaitu Undang-Undang (UU) 27 , Ketetapan (PP) MPR (Tap MPR) . Maka, sejatinya sejak awal konstitusi secara eksplisit telah menyebutkan bentuk-bentuk peraturan, namun hanya secara implisit menyebutkan relasi di antara bentuk-bentuk peraturan tersebut. Hal tersebut dapat terlihat bila dilihat dari bagan berikut: 26 , Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu) 28 29 , dan Keputusan MPR (Tus MPR) bagan 2. Jenis dan Relasi Peraturan Perundang-undangan menurut uuD 1945 MPR Presiden DPR Tus MPR Ps 2 (3) Tap MPR Ps 3 UU Ps 5 (1) Perpu Ps 22 Ps 22 (2) Ps 21 (1) PP Ps 5 (2) Dengan mencermati bagan di atas terlihat bahwa sejatinya sejak semula para founding telah menginsersi teori jenjang peraturan perundang-undangan dalam materi muatan konstitusi. Walaupun dalam konstitusi juga memiliki kelemahan, karena hanya menjelaskan secara implisit relasi antara UU, Perpu, dan PP, namun tidak menjelaskan relasinya dengan bentuk produk hukum Tap MPR dan Tus MPR. Bisa jadi berangkat dari keterbatasan norma konstitusi inilah kemudian diperlukan pengaturan hierarki secara khusus, yang bukan saja menyebut jenis peraturan perundang-undangan tetapi juga menjelaskan relasi di antara produk hukum itu sendiri. Pada titik ini kemudian hierarki tidak dapat sekedar dimaknai sebagai tata urut, tetapi lebih jauh hierarki peraturan perundang-undangan telah menjadi bagian yang tidak terpisahkan dari politik hukum yang menentukan arah pembangunan 25 Pasal 5 ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945. 26 Pasal 5 ayat (2) Undang-Undang Dasar 1945. 27 Pasal 22 ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945. 28 Pasal 3 Undang-Undang Dasar 1945. 29 Pasal 2 ayat (3) Undang-Undang Dasar 1945. 156 Jurnal Konstitusi, Volume 10, Nomor 1, Maret 2013
Implikasi Re-Eksistensi Tap Mpr dalam Hierarki peraturan perundang-Undangan terhadap Jaminan atas Kepastian Hukum yang adil di Indonesia rechtspolitiek politiek rechts ) merupakan perpaduan dari hukum hukum Indonesia. Politik hukum ( ( ), yang dapat dimaknai sebagai pilihan konsep ) dan kebijakan ( dan asas sebagai garis besar rencana yang menentukan arah, bentuk maupun atau sebagai rangkaian konsep dan asas yang isi hukum yang akan diciptakan, menjadi garis besar dan dasar rencana dalam pelaksanaan suatu pekerjaan, kepemimpinan, dan cara bertindak dalam bidang hukum. 30 31 Lebih lanjut Satjipto Rahardjo menguraikan beberapa pertanyaan yang timbul 32 dalam studi politik hukum yang meliputi pertanyaan tentang: a. Tujuan apa yang hendak dicapai dengan sistem hukum yang ada; b. Cara-cara apa yang paling baik untuk mencapai tujuan negara; c. Kapan waktunya hukum dirubah dan bagaimana perubahan itu sebaiknya dilakukan; d. Dapatkah dirumuskan suatu pola yang mapan dalam proses pemilihan tujuan dan cara untuk mencapai tujuan tersebut. Lebih spesifik, Moh. Mahfud MD., merinci ruang lingkup domain politik hukum secara lebih mengena dan lebih tepat dengan maksud dan tujuan kita, yaitu: 1. Tujuan negara atau masyarakat Indonesia yang diidamkan sebagai orientasi politik hukum, termasuk penggalian nilai dan dasar tujuan negara sebagai pemandu politik hukum; 33 2. Sistem hukum nasional yang diperlukan untuk mencapai tujuan itu, serta faktor-faktor yang mempengaruhinya; 3. Perencanaan dan kerangka pikir dalam perumusan kebijakan hukum; 4. 5. Pemagaran hukum dengan Prolegnas, Isu nasional dan faktor-faktor yang mempengaruhinya; judicial review , dan legislative review . Semakin jelas keberadaan hierarki peraturan perundang-undangan sebagai bagian dari politik hukum Indonesia. Bahwa keberadaan hierarki peraturan perundang-undangan sangat menentukan sistem hukum nasional dalam mencapai tujuan negara. Bahwa validasi norma baik secara formil maupun materiil, serta koherensi pengaturan menjadi titik sentral yang dicita-citakan terwujud dari keberadaan hierarki peraturan perundang-undangan. Dengan adanya norma 30 Maruarar Siahaan, "Politik Hukum Nasional Indonesia dalam Era Reformasi", Center for Indonesian Constitutional Jurisprudence (CIC Jure), 31 Jakarta, 31 Januari 2011. Imam Syaukani dan A. Ahsin Thohari, Dasar-Dasar Politik Hukum (Jakarta: Rajawali Pers, 2008), 18. 32 Satjipto Rahardjo, Ilmu Hukum (Bandung: Citra Aditya Bakti, 2000), 352. 33 Moh. Mahfud MD., Membangun Politik Hukum, Menegakkan Konstitusi (Jakarta: LP3ES, 2006), 16. Jurnal Konstitusi, Volume 10, Nomor 1, Maret 2013 157
Implikasi Re-Eksistensi Tap Mpr dalam Hierarki peraturan perundang-Undangan terhadap Jaminan atas Kepastian Hukum yang adil di Indonesia yang valid dan koheren dapat dipastikan ikhtiar menuju cita negara hukum yang memberikan kepastian hukum yang adil dapat terwujud. Pada titik ini juga menasbihkan bahwa cabang kekuasaan legislatif dengan kekuasaan membentuk undang-undang merupakan titik sentral yang menentukan arah politik hukum 3. Re-eksistensi Tap mPR dalam hierarki Peraturan Perundang-undangan Indonesia. Sebagaimana telah dijelaskan di atas bahwa Tap MPR sebagai salah satu jenis peraturan yang sejak awal telah diintrodusir dalam UUD 1945. Namun, introdusir dalam konstitusi tidak menyebutkan secara eksplisit yang mana dan bagaimana relasi Tap MPR dengan jenis peraturan yang lain. Semenjak lahirnya Ketetapan MPRS Nomor XX/MPRS/1966 tentang Memorandum DPR-GR Mengenai Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan Republik Indonesia, itulah pertama kalinya relasi Tap MPR dengan peraturan perundang-undangan yang lain diperjelas. Sepanjang catatan sejarah hingga saat ini, keberadaan hierarki peraturan perundang-undangan terdapat 4 (empat) rezim hierarki peraturan perundang- undangan yang secara ringkas dapat dilihat dalam tabel berikut ini: Tabel 1. hierarki Peraturan Perundang-undangan di Indonesia Tap mPRs nomor XX/mPRs/1966* Tap mPR nomor III/mPR/2000 uu nomor 10 Tahun 2004 uu nomor 12 Tahun 2011 ** *** **** 1. Undang-Undang Dasar Republik Indonesia 1945; 2. Ketetapan MPR. 1. Undang-Undang Dasar 1945; 2. Ketetapan Majelis Per- musyawaratan Rakyat Repub- lik Indonesia; 1. Undang-Undang Dasar Negara Re- publik Indonesia Tahun 1945; 2. Undang-Undang/ Peraturan Pemer- intah Pengganti Undang-Undang 1. Undang-Undang Dasar Negara Re- publik Indonesia Tahun 1945; 2. Ketetapan Majelis Permusyawara- tan Rakyat;
** Lampiran II Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara Nomor XX/MPRS/1966 tentang Memorandum DPR-GR Mengenai Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urutan Peraturan Perundangan Republik Indonesia. Pasal 2 Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Nomor III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang- undangan. *** Pasal 7 ayat (1) dan (2) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 53, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4386). **** Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5234). 158 Jurnal Konstitusi, Volume 10, Nomor 1, Maret 2013
Implikasi Re-Eksistensi Tap Mpr dalam Hierarki peraturan perundang-Undangan terhadap Jaminan atas Kepastian Hukum yang adil di Indonesia 3. Undang-undang Peraturan Pemer- intah Pengganti Undang-undang, 4. Peraturan Pemer- intah, 5. Keputusan Presi- den, 6. Peraturan-pera- turan Pelaksanaan lainnya seperti: - Peraturan Men-
teri Instruksi Men- teri dan lain-lain- nya. 3. U n d a n g - U n - dang; 4. Peraturan Pe- merintah Peng- ganti Undang- undang (Per- pu); 5. Peraturan Pe- merintah; 6. K e p u t u s a n Presiden; 7. P e r a t u r a n Daerah. 3. Peraturan Pe- merintah; 4. Peraturan Presi- den; 5. Peraturan Daer- ah, meliputi: a. Peraturan Daer- a h p r o v i n s i dibuat oleh de- wan perwakilan rakyat daerah provinsi ber- sama dengan gubernur; b. Peraturan Daer- ah kabupaten/ kota dibuat oleh dewan perwaki- lan rakyat daer- ah kabupaten/ kota bersama bupati/waliko- ta; 3. U n d a n g - U n - dang/Peraturan P e m e r i n t a h Pengganti Un- dang-Undang; 4. Peraturan Pe- merintah; 5. Peraturan Presi- den; 6. Peraturan Daer- a h P r o v i n s i ; dan 7. Peraturan Daer- ah Kabupaten/ Kota. c. P e r a t u r a n Desa/peraturan yang setingkat, dibuat oleh ba- dan perwakilan desa atau nama lainnya bersama dengan kepala desa atau nama lainnya. Menarik kemudian untuk ditelaah lebih lanjut mengapa Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat (Tap MPR) kembali dihadirkan dalam rezim hierarki peraturan perundang-undangan terbaru setelah sebelumnya sempat dihilangkan, mengingat MPR tidak lagi mempunyai kewenangan untuk membuat Tap MPR. Seberapa besar manfaat memasukkan kembali Tap MPR dalam hierarki peraturan perundang-undangan mengingat keberadaan Tap MPR yang merupakan produk hukum peninggalan masa lalu sudah terbatas dari segi jumlah dan terbatas dari segi materi pengaturan. Jurnal Konstitusi, Volume 10, Nomor 1, Maret 2013 159
Implikasi Re-Eksistensi Tap Mpr dalam Hierarki peraturan perundang-Undangan terhadap Jaminan atas Kepastian Hukum yang adil di Indonesia a) eksistensi Ketetapan majelis Permusyawaratan Rakyat Dalam rangka menilai seberapa besar manfaat penempatan kembali Tap MPR dalam hierarki peraturan perundang-undangan, perlu diketahui dahulu maksud pengaturan dalam rezim hierarki peraturan perundang- undangan di bawah UU Nomor 12 Tahun 2011. Dalam penjelasan Pasal 7 ayat (1) huruf b disebut secara jelas bahwa yang dimaksud dengan Tap MPR dalam Pasal 7 ayat (1) huruf b adalah Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat yang masih berlaku sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 dan Pasal 4 Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor I/MPR/2003 tentang Peninjauan Terhadap Materi dan Status Hukum Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Tahun 1960 sampai dengan Tahun 2002, tanggal 7 Agustus 2003. Secara sekilas perlu diketahui bahwa Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor I/MPR/2003 tentang Peninjauan Terhadap Materi dan Status Hukum Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Tahun 1960 sampai dengan Tahun 2002 merupakan perwujudan dari amanat Pasal I Aturan merupakan bentuk evaluasi . Tap MPR Tambahan UUD NRI Tahun 1945 materi dan status hukum Tap MPR/S yang ada sejak tahun 1960 sampai tahun 2002. Di dalam Tap MPR terdiri dari 6 pasal yang masing-masing mengelompokkan Tap MPR/S menurut status keberlakuannya, yaitu: a quo 35 a quo 36 1. Pasal 1 (8 Ketetapan) Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia sebagaimana dimaksud di bawah ini dicabut dan dinyatakan tidak berlaku. 2. Pasal 2 (3 Ketetapan) Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia sebagaimana dimaksud di bawah ini dinyatakan tetap berlaku dengan ketentuan masing-masing sebagai berikut. 34 Penjelasan Pasal 7 ayat (1) huruf b Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5234). 35 Pasal I Aturan Tambahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. 36 Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor I/MPR/2003 tentang Peninjauan terhadap Materi dan Status Hukum Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Tahun 1960 sampai dengan Tahun 2002. 160 Jurnal Konstitusi, Volume 10, Nomor 1, Maret 2013 34
Implikasi Re-Eksistensi Tap Mpr dalam Hierarki peraturan perundang-Undangan terhadap Jaminan atas Kepastian Hukum yang adil di Indonesia 3. Pasal 3 (8 Ketetapan) Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia sebagaimana dimaksud di bawah ini tetap berlaku sampai dengan terbentuknya pemerintahan hasil pemilihan umum tahun 2004. 4. Pasal 4 (11 Ketetapan) Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia sebagaimana dimaksud di bawah ini tetap berlaku sampai dengan terbentuknya undang-undang. 5. Pasal 5 (5 Ketetapan) Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia tentang Peraturan Tata Tertib Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia sebagaimana dimaksud di bawah ini dinyatakan masih berlaku sampai dengan ditetapkannya Peraturan Tata Tertib yang baru oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia hasil pemilihan umum tahun 2004. 6. Pasal 6 (104 Ketetapan) Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia yang disebutkan di bawah ini merupakan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia yang tidak perlu dilakukan tindakan hukum lebih lanjut, baik karena bersifat (final), telah dicabut, maupun telah selesai dilaksanakan. einmalig Sebagaimana disebutkan dalam Penjelasan Pasal 7 ayat (1) huruf b UU Nomor 12 Tahun 2011yang ditunjuk sebagai Tap MPR dalam hierarki peraturan perundang-undangan hanya Tap MPR yang masuk dalam Pasal 2 dan Pasal 4. Tetapi, menjadi kontraproduktif kemudian karena tidak keseluruhan dari Tap MPR dalam Pasal 2 dan Pasal 4 masih memiliki daya keberlakuan. Hal tersebut dapat dilihat dari penelusuran validitas Tap MPR yang dituangkan dalam tabel berikut ini: Jurnal Konstitusi, Volume 10, Nomor 1, Maret 2013 161
Implikasi Re-Eksistensi Tap Mpr dalam Hierarki peraturan perundang-Undangan terhadap Jaminan atas Kepastian Hukum yang adil di Indonesia Tabel 2. Penelusuran Validitas Tap mPR dalam Pasal 2 Tap mPR nomor I/mPR/2003 status Keberlakuan no. Ketetapan mPR/s Ketentuan dalam Tap Kondisi Faktual 1. Tap MPR Nomor XXV/ MPRS/1966 tentang Pembubaran Partai Komunis Indonesia, Pernyataan Sebagai Organisasi Terlarang di Seluruh Wilayah Negara Republik Indonesia bagi Partai Komunis Indonesia dan Larangan Setiap Kegiatan untuk Menyebarkan atau Mengembangkan Faham atau Ajaran Komunis/Marxisme- Leninisme Dinyatakan tetap berlaku dengan ketentuan seluruh ketentuan dalam Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara Republik Indonesia Nomor XXV/MPRS/1966 ini, ke depan diberlakukan dengan berkeadilan dan menghormati hukum, prinsip demokrasi dan hak asasi manusia. Tetap berlaku. 2. Tap MPR Nomor XVI/ MPR/1998 tentang Politik Ekonomi dalam Rangka Demokrasi Ekonomi Dinyatakan tetap berlaku dengan ketentuan Pemerintah berkewajiban mendorong keberpihakan politik ekonomi yang lebih memberikan kesempatan dukungan dan pengembangan ekonomi, usaha kecil menengah, dan koperasi sebagai pilar ekonomi dalam membangkitkan terlaksananya pembangunan nasional dalam rangka demokrasi ekonomi sesuai hakikat Pasal 33 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Tetap berlaku. 3. Tap MPR Nomor V/ MPR/1999 tentang Penentuan Pendapat di Timor Timur Tetap berlaku sampai dengan terlaksananya ketentuan dalam Pasal 5 dan Pasal 6 Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor V/MPR/1999. Sudah tidak berlaku, dikarenakan ketentuan Pasal 5 dan Pasal 6 telah dilaksanakan. 162 Jurnal Konstitusi, Volume 10, Nomor 1, Maret 2013
Implikasi Re-Eksistensi Tap Mpr dalam Hierarki peraturan perundang-Undangan terhadap Jaminan atas Kepastian Hukum yang adil di Indonesia Tabel 3. Penelusuran Validitas Tap mPR dalam Pasal 4 Tap mPR nomor I/mPR/2003 no. Ketetapan mPR/s Ketentuan dalam Tap status Keberlakuan Kondisi Faktual 1. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara Republik Indonesia Nomor XXIX/ MPRS/1966 tentang Pengangkatan Pahlawan Ampera Tetap berlaku dengan menghargai Pahlawan Ampera yang telah ditetapkan dan sampai terbentuknya undang-undang tentang pemberian gelar, tanda jasa, dan lain-lain tanda kehormatan. Sudah tidak berlaku dengan terbentuknya UU Nomor 20 Tahun 2009 tentang Gelar, Tanda Jasa, dan Tanda Kehormatan. a quo 2. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor XI/MPR/1998 tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme Sampai terlaksananya seluruh ketentuan dalam Ketetapan tersebut. Pada dasarnya sudah terdapat UU yang lahir dari Tap MPR yaitu: 1. UU Nomor 28 Tahun 1999 , tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme. 2. UU Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi. 3. UU Nomor 20 Tahun 2001 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi. a quo Namun, dikarenakan dalam Pasal 4 Tap MPR secara spesifik menyebut "mantan Presiden Soeharto" dan sampai saat ini kasus tersebut belum terselesaikan, quo maka dapat dikatakan Tap MPR a masih berlaku. Jurnal Konstitusi, Volume 10, Nomor 1, Maret 2013 163
Implikasi Re-Eksistensi Tap Mpr dalam Hierarki peraturan perundang-Undangan terhadap Jaminan atas Kepastian Hukum yang adil di Indonesia 3. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor XV/MPR/1998 tentang Penyelenggaraan Otonomi Daerah, Pengaturan, Pembagian, dan Pemanfaatan Sumber Daya Nasional yang Berkeadilan, serta Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah dalam Kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia Sampai dengan terbentuknya undang- undang tentang Pemerintahan Daerah sebagaimana diamanatkan oleh Pasal 18, 18A, dan 18B Undang- Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Sudah tidak berlaku dengan terbentuknya UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. 4. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang- undangan Tetap berlaku. Sudah tidak berlaku dengan terbentuknya UU Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. 5. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor V/MPR/2000 tentang Pemantapan Persatuan dan Kesatuan Nasional Tetap berlaku. Sudah tidak berlaku dengan terbentuknya UU Nomor 27 tahun 2004 tentang Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi, walaupun kemudian telah dibatalkan dengan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 006/PUU-IV/2006. 164 Jurnal Konstitusi, Volume 10, Nomor 1, Maret 2013
Implikasi Re-Eksistensi Tap Mpr dalam Hierarki peraturan perundang-Undangan terhadap Jaminan atas Kepastian Hukum yang adil di Indonesia 6. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor VI/MPR/2000 tentang Pemisahan Tentara Nasional Indonesia dan Kepolisian Negara Republik Indonesia Sampai terbentuknya undang-undang yang terkait. Sudah tidak berlaku dengan terbentuknya: 1. UU Nomor 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia. 2. UU Nomor 3 Tahun 2002 tentang Pertahanan Negara. 3. UU Nomor 34 Tahun 2004 tentang Tentara Nasional Indonesia. 7. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor VII/MPR/2000 tentang Peran Tentara Nasional Indonesia dan Peran Kepolisian Negara Republik Indonesia Sampai terbentuknya undang-undang yang terkait dengan penyempurnaan Pasal 5 ayat (4) dan Pasal 10 ayat (2) dari Ketetapan tersebut yang disesuaikan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Sudah tidak berlaku dengan terbentuknya: 1. UU Nomor 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia. 2. UU Nomor 3 Tahun 2002 tentang Pertahanan Negara. 3. UU Nomor 34 Tahun 2004 tentang Tentara Nasional Indonesia. a quo 8. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor VI/MPR/2001 tentang Etika Kehidupan Berbangsa Tetap berlaku. Pada dasarnya sudah terdapat UU , yang lahir dari Tap MPR misalnya UU Nomor 44 Tahun 2008 tentang Pornografi. Namun, a quo dikarenakan dalam Tap MPR yang diuraikan sebagai uraian Etika Kehidupan Berbangsa sangat luas, sehingga dibutuhkan banyak UU untuk mewadahi a quo materi muatannya. Untuk itu, karena materi muatan Tap belum dapat diwujudkan secara a quo keseluruhan, maka dapat dikatakan Tap MPR masih berlaku. Jurnal Konstitusi, Volume 10, Nomor 1, Maret 2013 165
Implikasi Re-Eksistensi Tap Mpr dalam Hierarki peraturan perundang-Undangan terhadap Jaminan atas Kepastian Hukum yang adil di Indonesia 9. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor VII/MPR/2001 tentang Visi Indonesia Masa Depan Tetap berlaku. a Pada dasarnya sudah terdapat quo UU yang lahir dari Tap MPR , misalnya UU Nomor 17 Tahun 2007 tentang Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional Tahun 2005-2025. Namun, dikarenakan dalam Tap MPR yang diuraikan sebagai Visi Indonesia Masa Depan terdiri dari tiga visi, yaitu: 1. Visi Ideal, yaitu cita-cita a quo luhur sebagaimana termaktub dalam Pembukaan Undang- Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; 2. Visi Antara, yaitu Visi Indonesia 2020 yang berlaku sampai dengan tahun 2020; 3. Visi Lima Tahunan, sebagaimana termaktub dalam Garis-Garis Besar Haluan Negara. a quo Untuk itu, karena materi muatan Tap secara keseluruhan, maka dapat dikatakan Tap MPR masih berlaku. belum dapat diwujudkan a quo 10. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor VIII/MPR/2001 tentang Rekomendasi Arah Kebijakan Pemberantasan dan Pencegahan Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme Sampai terlaksananya seluruh ketentuan dalam Ketetapan tersebut. Arah kebijakan yang diamanatkan adalah membentuk UU beserta peraturan pelaksanaannya untuk membantu percepatan dan efektivitas pelaksanaan pemberantasan dan pencegahan korupsi yang muatannya meliputi: 1. Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (UU Nomor 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi); 2. Perlindungan Saksi dan Korban (UU Nomor 13 Tahun 2006 tentang Perlindungan Saksi dan Korban); 3. Kejahatan Terorganisasi (UU United Nations Nomor 5 Tahun 2009 tentang Pengesahan 166 Jurnal Konstitusi, Volume 10, Nomor 1, Maret 2013
Implikasi Re-Eksistensi Tap Mpr dalam Hierarki peraturan perundang-Undangan terhadap Jaminan atas Kepastian Hukum yang adil di Indonesia Convention Against Transnational Organized Crime (Konvensi Perserikatan Bangsa- Bangsa Menentang Tindak Pidana Transnasional yang Terorganisasi)); 4. Kebebasan Mendapatkan Informasi (UU Nomor 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik); 5. Etika Pemerintahan (Belum ada UU spesifik); 6. Kejahatan Pencucian Uang (UU Nomor 8 Tahun 2010 tentang Pencegahan dan Pemberantasan Tindak Pidana Pencucian Uang); 7. Ombudsman (UU Nomor 37 Tahun 2008 tentang Ombudsman Republik Indonesia). Walaupun belum ada UU khusus yang mengatur tentang Etika Pemerintahan, namun sejatinya materi muatannya sudah tercakup, misalnya dalam: 1. UU Nomor 20 Tahun 2001 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi; dan United 2. UU Nomor 7 Tahun 2006 Nation Convention against tentang Pengesahan Corruption , 2003 (Konvensi Perserikatan Bangsa-Bangsa Anti Korupsi, 2003). Selain itu, tidak ada keharusan untuk "diatur dengan undang- undang" ( de wet geregeld diatur dalam undang-undang" ( bij de wet geregeld in ) atau a quo ), sehingga dalam melaksanakan Tap MPR dapat dilakukan dengan produk a hukum yang fleksibel. Maka dari quo itu, dapat dikatakan Tap MPR sudah tidak berlaku. Jurnal Konstitusi, Volume 10, Nomor 1, Maret 2013 167
Implikasi Re-Eksistensi Tap Mpr dalam Hierarki peraturan perundang-Undangan terhadap Jaminan atas Kepastian Hukum yang adil di Indonesia a quo 11. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam Sampai terlaksananya seluruh ketentuan dalam Ketetapan tersebut. Pada dasarnya sudah terdapat UU yang lahir dari Tap MPR , misalnya UU tentang Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum yang disahkan DPR pada Jumat, 16 Desember 2011. Namun, dikarenakan dalam Tap MPR sebagai arah kebijakan Pembaruan agraria dan pengelolaan sumber daya alam sangat luas, sehingga dibutuhkan banyak UU untuk mewadahi materi muatannya. Untuk itu, karena materi muatan Tap secara keseluruhan, maka dapat masih dikatakan Tap MPR berlaku. a quo yang diuraikan a quo belum dapat diwujudkan a quo Dengan berpijak dari hasil penelusuran di atas, terlihat bahwa Tap MPR sebagaimana dimaksud oleh Pasal 7 ayat (1) huruf b UU Nomor 12 Tahun 2011 hanya berjumlah 6 ketetapan, dengan perincian sebagai berikut: 37 A. Pasal 2 Tap MPR Nomor I/MPR/2003 1. Tap MPR Nomor XXV/MPRS/1966 tentang Pembubaran Partai Komunis Indonesia, Pernyataan Sebagai Organisasi Terlarang di Seluruh Wilayah Negara Republik Indonesia bagi Partai Komunis Indonesia dan Larangan Setiap Kegiatan untuk Menyebarkan atau Mengembangkan Faham atau Ajaran Komunis/Marxisme-Leninisme. 2. Tap MPR Nomor XVI/MPR/1998 tentang Politik Ekonomi dalam Rangka Demokrasi Ekonomi. B. Pasal 4 Tap MPR Nomor I/MPR/2003 1. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor XI/MPR/1998 tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme. 2. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor VI/MPR/2001 tentang Etika Kehidupan Berbangsa. 37 3. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor VII/MPR/2001 tentang Visi Indonesia Masa Depan. Lihat kembali Tabel 2 dan Tabel 3. 168 Jurnal Konstitusi, Volume 10, Nomor 1, Maret 2013
Implikasi Re-Eksistensi Tap Mpr dalam Hierarki peraturan perundang-Undangan terhadap Jaminan atas Kepastian Hukum yang adil di Indonesia 4. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam. Dengan Tap MPR yang hanya berjumlah 6 ketetapan tersebut menjadi pertanyaan kemudian mengapa Tap MPR dimasukkan kembali dalam hierarki peraturan perundang-undangan. Tentu jika argumentasi yang diajukan hanya semata untuk melakukan terhadap keberadaan Tap MPR, menjadi tidak relevan jika dibandingkan dengan implikasi yang ditimbulkan oleh re-eksistensi Tap MPR dalam hierarki peraturan perundang- undangan. Tidak masuknya Tap MPR dalam hierarki peraturan perundang- undangan tentu tidak dapat dimaknai sempit bahwa Tap MPR menjadi tidak berlaku dan membuat kewibawaan kelembagaan MPR sirna. Bahwa masuk tidaknya Tap MPR dalam hierarki peraturan perundang-undangan adalah pilihan kebijakan ( ) pembentuk Undang-Undang, tetapi tentu harus tetap mempertahankan implikasi yang ditimbulkan dari pilihan kebijakan tersebut. preserve and strengthen 38 legal policy b) Penempatan Tap mPR dan Potensi Pertentangan dengan Konstitusi Sebagaimana diuraikan di atas bahwa hierarki peraturan perundang- undangan adalah murni bentuk pilihan kebijakan pembentuk Undang- Undang. Namun, yang dipermasalahkan adalah bukan soal benar atau salah penempatan Tap MPR dalam hierarki peraturan perundang-undangan, namun lebih mempermasalahkan implikasi yang ditimbulkan dari pilihan kebijakan tersebut. Salah satu implikasi yang membuat penempatan Tap MPR dalam hierarki menjadi dilematis adalah potensi pertentangan Tap MPR dengan konstitusi. Beberapa indikasi munculnya pertentangan Tap MPR dengan konstitusi dapat dilihat dari uraian berikut ini: Pertama , merujuk pada Pasal 22A UUD NRI Tahun 1945, mengamanatkan untuk membentuk undang-undang tentang tata cara pembentukan undang- 39 undang, yang kemudian diwujudkan dengan UU Nomor 10 Tahun 2004, atau yang terbaru dengan UU Nomor 12 Tahun 2011, 40 yang mengatur hal 38 Risalah Rapat Panitia Khusus Rancangan Undang-Undang tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, tertanggal 2 Maret 2011. 39 Pasal 8 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 53, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4386). 40 Pasal 10 ayat (1) huruf a Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5234). Jurnal Konstitusi, Volume 10, Nomor 1, Maret 2013 169
Implikasi Re-Eksistensi Tap Mpr dalam Hierarki peraturan perundang-Undangan terhadap Jaminan atas Kepastian Hukum yang adil di Indonesia yang sama bahwa materi muatan undang-undang merupakan pengaturan lebih lanjut mengenai ketentuan UUD NRI Tahun 1945. Dengan pendekatan norma tersebut maka kedudukan Tap MPR di bawah UUD terderogasi dengan norma organik sebagaimana diamanatkan konstitusi, karena yang dapat menjabarkan norma konstitusi lebih lanjut hanya Undang- Undang. mutatis mutandis Kedua , walaupun secara tegas Tap MPR tidak dapat menjabarkan lebih lanjut ketentuan konstitusi sebagaimana dibahas di atas, tetapi sebagai konsekuensi keberadaan hierarkis Tap MPR membuat materi muatan Tap MPR dimungkinkan untuk dijabarkan lebih lanjut oleh jenis peraturan perundang-undangan di bawahnya. Bahwa sebagaimana telah dijelaskan sebelumnya, konsekuensi hierarkisitas norma adalah tidak menghendaki adanya pertentangan norma dan mengarah pada koherensi norma, untuk itu keberadaan Tap MPR di bawah UUD dan di atas peraturan perundang- undangan yang membawa konsekuensi materi muatan Tap MPR akan dijabarkan lebih lanjut oleh peraturan perundang-undangan di bawahnya. Menjadi problematika kemudian jika secara materi muatan saja Tap MPR ada potensi bertentangan dengan UUD tetapi dimungkinkan untuk dijabarkan lebih lanjut oleh peraturan perundang-undangan di bawahnya. Ketiga , merujuk pada Pasal 28J ayat (2) UUD NRI Tahun 1945, disebutkan dengan jelas bahwa yang dapat melakukan pembatasan terhadap hak asasi manusia hanya dengan Undang-Undang, dan bukan dengan produk hukum yang lain. Tetapi, jika menelaah salah satu di antara Tap MPR yang masih berlaku, yaitu Tap MPRS Nomor XXV/MPRS/1966 tentang Pembubaran Partai Komunis Indonesia, Pernyataan Sebagai Organisasi Terlarang di Seluruh Wilayah Negara Republik Indonesia bagi Partai Komunis Indonesia dan Larangan Setiap Kegiatan untuk Menyebarkan atau Mengembangkan Faham atau Ajaran Komunis/Marxisme-Leninisme, di sana terlihat jelas sarat dengan nuansa pembatasan hak asasi manusia. a quo beschikking memiliki lebih dari satu sifat pada Pasal norma, karena terdapat materi muatan yang bersifat secara spesifik dipergunakan untuk membubarkan Partai 1 Tap MPRS 41 41 Pasal 1 Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara Nomor XXV/MPRS/1966 tentang Pembubaran Partai Komunis Indonesia, Komunis Indonesia (PKI) dan seluruh organisasi yang bernaung di bawahnya. Pernyataan Sebagai Organisasi Terlarang di Seluruh Wilayah Negara Republik Indonesia bagi Partai Komunis Indonesia dan Larangan Setiap Bila dicermati materi muatan Tap MPR a quo 170 Jurnal Konstitusi, Volume 10, Nomor 1, Maret 2013
Implikasi Re-Eksistensi Tap Mpr dalam Hierarki peraturan perundang-Undangan terhadap Jaminan atas Kepastian Hukum yang adil di Indonesia a quo regeling yang Namun, pada pasal-pasal selanjutnya Tap MPRS membatasi penyebaran ajaran-ajaran Komunis/Marxisme-Leninisme di dalam Produk hukum seperti inilah yang lazim disebut sebagai legislasi masyarakat. 43 a quo ). Terlepas dari permasalahan semu ( forum internum justru membatasi hak asasi format produk hukumnya, Tap MPRS manusia yang bersifat berupa non-derogable right hak kemerdekaan pikiran dan hati nurani merupakan salah satu bentuk dari yang dilindungi oleh konstitusi. bersifat 42 beleidsregels pseudo-wetgeving atau forum internum 44 , padahal 45 Keempat , sebagai tindak lanjut dari adanya potensi pertentangan dengan konstitusi dan indikasi pembatasan hak konstitusional warga negara, maka perlu dipikirkan ke mana upaya hukum yang dapat ditempuh apabila indikasi dan potensi secara nyata terjadi. Sejauh penelusuran secara yuridis formal tidak diketemukan upaya hukum jika indikasi dan potensi tersebut benar- benar terjadi. Tentu hal ini menjadi sebuah ketimpangan bagi negara yang telah mendaulat diri sebagai negara hukum. Dalam konteks negara hukum tentu tidak ada norma yang lepas dari mekanisme pengawasan. Mekanisme pengujian peraturan perundang-undangan adalah salah satu sarana sentral untuk mengawasi materi muatan agar senantiasa koheren dan melindungi hak-hak warga negara. Namun, dalam konteks keberadaan Tap MPR di terra dalam hierarki peraturan perundang-undangan tidak ditemukan satu pun incognita mekanisme pengujian Tap MPR. Hal inilah yang jamak disebut sebagai 46 yaitu menjadi wilayah tak bertuan karena tidak ada lembaga yang mempunyai kewenangan untuk melakukan pengujian terhadap Tap MPR. Terhadap kondisi kekosongan hukum tersebut muncul beberapa pandangan 1) Tap mPR Tidak Perlu Diuji Karena sudah Diuji untuk menyelesaikan permasalahan ini, yaitu: , Pandangan ini menekankan pada perspektif legisme, bahwa Tap MPR sejatinya telah mengalami mekanisme pengujian yang kemudian dituangkan dalam Tap MPR Nomor I/MPR/2003. Bahwa Tap MPR yang 42 Pasal 2 Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara Nomor XXV/MPRS/1966 tentang Pembubaran Partai Komunis Indonesia, Pernyataan Sebagai Organisasi Terlarang di Seluruh Wilayah Negara Republik Indonesia bagi Partai Komunis Indonesia dan Larangan Setiap Kegiatan untuk Menyebarkan atau Mengembangkan Faham atau Ajaran Komunis/Marxisme-Leninisme. Kegiatan untuk Menyebarkan atau Mengembangkan Faham atau Ajaran Komunis/Marxisme-Leninisme. 43 Maria Farida Indrati Soeprapto, Ilmu Perundang-Undangan: Dasar-Dasar Pembentukannya (Yogyakarta: Kanisius, 1998), 101. 44 Immanuel Kant, Peter Heath and J.B. Scheewind (Eds.), Lectures on Ethics (Cambridge: Cambridge University Press, 2001), 88. 45 Pasal 28I ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. 46 Michael Kirby, "Strengthening the Judicial Role in the Protection of Human Rights-An Action Plan", Inter-Regional Conference on Justice Systems and Human Rights, Brasilia, 20 September 2006. Jurnal Konstitusi, Volume 10, Nomor 1, Maret 2013 171
Implikasi Re-Eksistensi Tap Mpr dalam Hierarki peraturan perundang-Undangan terhadap Jaminan atas Kepastian Hukum yang adil di Indonesia dinyatakan masih berlaku berarti telah sesuai secara materi muatan dengan konstitusi, sehingga tidak perlu lagi dipersoalkan. Jadi, tidak mungkin ada pertentangan atau kerugian konstitusional yang disebabkan oleh Tap MPR karena Tap MPR sudah diuji materi muatan dan status hukumnya oleh MPR sebagai lembaga negara yang diberikan kewenangan untuk melakukan perubahan konstitusi. 2) Tap mPR Tidak Dapat Diuji Pandangan ini sejalan dengan pandangan sebelumnya, namun lebih terbuka dalam menerima kemungkinan adanya pertentangan Tap MPR dengan konstitusi dan indikasi pembatasan hak konstitusional warga negara. Walaupun begitu pandangan ini juga tidak memberikan solusi atas kebuntuan hukum ketiadaan mekanisme pengujian Tap MPR. Pandangan bahwa yang berlaku universal ini berpijak pada asas dalam ilmu hukum, pembatalan suatu tindakan hukum harus dilakukan menurut cara dan oleh badan yang sama dalam pembentukannya. a contrario actus 47 , Dengan berpatokan pada asas tersebut maka yang berwenang menguji Tap MPR hanya kelembagaan MPR sendiri sebagai lembaga yang membentuknya. Menjadi permasalahan kemudian karena secara eksplisit a contrario actus konstitusi tidak memberikan MPR kewenangan untuk menguji Tap MPR. Selain itu, berdasarkan asas pula, Tap MPR hanya dapat dicabut dengan tindakan hukum yang sama dengan pembentukannya. Dengan kata lain Tap MPR harus dicabut oleh produk hukum yang sama, yaitu dengan Tap MPR pula. Sedangkan kelembagaan MPR sudah tidak regeling lagi mempunyai kewenangan untuk mengeluarkan Tap MPR yang bersifat . Maka dari itu, Tap MPR tidak dapat diuji oleh lembaga negara 3) Tap mPR Diuji dengan Legislative Review oleh majelis Permusyawaratan manapun. Rakyat a contrario actus , karena menafikan produk hukum yang digunakan untuk melakukan pencabutan. Pandangan hanya bersikukuh bahwa Tap MPR sebagai produk MPR haruslah diuji dan dicabut oleh MPR sendiri ketika memang tidak 47 Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 004/SKLN-IV/2006 dalam perkara Sengketa Kewenangan Lembaga Negara dengan Pemohon Bupati Bekasi dan Wakil Bupati Bekasi terhadap Presiden Republik Indonesia, Menteri Dalam Negeri, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten Bekasi, 7. Pandangan ini adalah pengembangan dari asas 172 Jurnal Konstitusi, Volume 10, Nomor 1, Maret 2013
Implikasi Re-Eksistensi Tap Mpr dalam Hierarki peraturan perundang-Undangan terhadap Jaminan atas Kepastian Hukum yang adil di Indonesia ada mekanisme pengujian oleh lembaga negara yang lain. Sedangkan, produk hukum pencabutan cukup menggunakan keputusan Sidang MPR misalnya, seperti halnya pengesahan amandemen UUD yang ditetapkan MPR melalui Keputusan Sidang MPR. Pandangan ini relatif menabrak ketiadaan kewenangan MPR sebagaimana yang diatur dalam konstitusi. 4) Tap mPR Diuji oleh mahkamah Konstitusi Pandangan ini relatif dapat diikhtiarkan dalam konteks negara hukum Indonesia, mengingat adanya preseden putusan Mahkamah Konstitusi yang menyatakan (NO) dalam perkara permohonan pengujian Perpu terhadap UUD. Walaupun putusan menyatakan NO, tetapi sebenarnya Mahkamah Konstitusi pada posisi membenarkan adanya kewenangan Mahkamah Konstitusi dalam menguji Perpu terhadap UUD. Dalam bagian konklusi Mahkamah Konstitusi menyatakan bahwa: (a) Mahkamah berwenang untuk memeriksa, mengadili, dan memutus ; (b) Para Pemohon tidak mempunyai kedudukan permohonan ; (c) Pokok hukum ( permohonan tidak dipertimbangkan. Niet Onvankelijkverklaard a quo legal standing a quo ) untuk mengajukan permohonan 48 argumentum a contrario legal standing dapat dipahami Dengan menggunakan maka Mahkamah Konstitusi bahwa jika pemohon memiliki memiliki kewenangan untuk menguji Perpu terhadap UUD. Walaupun tidak disebutkan secara eksplisit dalam Pasal 24C ayat (1) UUD NRI rechtvindings Tahun 1945, namun Mahkamah Konstitusi melakukan penemuan hukum argumentum per analogiam ) dalam rangka mengisi kekosongan hukum. Dengan ( menggunakan , apabila Perpu saja yang tidak disebutkan secara eksplisit sebagai kewenangan Mahkamah Konstitusi diperkenankan untuk diuji oleh Mahkamah Konstitusi, maka Tap MPR walaupun tidak disebutkan sebagai kewenangan Mahkamah Konstitusi pun juga dimungkinkan untuk diuji oleh Mahkamah Konstitusi, semata terra untuk mengisi kekosongan hukum. incognita Dengan berbagai pemikiran di atas, diharapkan implikasi sebagai implikasi keberadaan Tap MPR di dalam hierarki peraturan perundang-undangan dapat dipecahkan. Tentu dalam konteks 48 Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 138/PUU-VII/2009 dalam perkara Permohonan Pengujian Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, 25. Jurnal Konstitusi, Volume 10, Nomor 1, Maret 2013 173
Implikasi Re-Eksistensi Tap Mpr dalam Hierarki peraturan perundang-Undangan terhadap Jaminan atas Kepastian Hukum yang adil di Indonesia negara hukum jaminan atas kepastian hukum adalah sesuatu yang mutlak Kelima dijamin. , disadari atau tidak, keberadaan Tap MPR dalam hierarki peraturan perundang-undangan telah mencederai hak konstitusional warga negara untuk mendapat kepastian hukum yang adil. Karena dengan keberadaan Tap MPR dalam hierarki peraturan perundang-undangan, khususnya dalam penempatannya di bawah UUD dan di atas peraturan perundang-undangan yang lain menyebabkan hilangnya jaminan atas kepastian hukum, disebabkan dengan dimungkinkannya penjabaran materi muatan Tap MPR yang bisa jadi bertentangan dengan nilai-nilai konstitusi. Terlebih ketiadaan mekanisme pengujian Tap MPR membuat perlindungan hak konstitusional warga negara tereduksi. Dengan begitu secara tidak disadari telah mencederai konsepsi negara hukum yang diterapkan di Indonesia. Hal ini dikarenakan salah satu konsekuensi dari penerapan konsepsi negara hukum adalah adanya jaminan atas pemenuhan dan perlindungan hak konstitusional warga negara. 49 KesImPulAn Pertama Dari uraian dan pembahasan di atas dapat disimpulkan sebagai berikut: , sejak pertama kali muncul pengaturan terkait hierarki peraturan perundang-undangan Tap MPR selalu ditempatkan dalam hierarki berada di bawah UUD. Hal tersebut relevan mengingat MPR merupakan lembaga yang melaksanakan kedaulatan rakyat sebagaimana diatur dalam konstitusi. Namun, pasca amandemen konstitusi, dimana MPR tidak lagi melaksanakan kedaulatan rakyat kewenangan untuk membentuk Tap MPR pun hilang yang disusul dengan hilangnya Tap MPR dari hierarki peraturan perundang-undangan di era UU Nomor 10 Tahun 2004. Namun, saat jumlah Tap MPR yang masih berlaku semakin berkurang, Tap MPR kembali dimasukkan dalam hierarki peraturan perundang-undangan sesuai pengaturan dalam UU Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Kedua , implikasi re-eksistensi dan penempatan Tap MPR dalam hierarki (1) Kedudukan Tap MPR di bawah UUD peraturan perundang-undangan, yaitu: terderogasi dengan norma organik sebagaimana diamanatkan konstitusi, karena 49 Pasal 28D ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. 174 Jurnal Konstitusi, Volume 10, Nomor 1, Maret 2013
Implikasi Re-Eksistensi Tap Mpr dalam Hierarki peraturan perundang-Undangan terhadap Jaminan atas Kepastian Hukum yang adil di Indonesia yang dapat menjabarkan norma konstitusi lebih lanjut hanya Undang-Undang; (2) Konsekuensi keberadaan hierarkis Tap MPR membuat materi muatan Tap MPR dimungkinkan untuk dijabarkan lebih lanjut oleh jenis peraturan perundang- undangan di bawahnya; (3) Salah satu di antara Tap MPR yang masih berlaku melakukan pembatasan hak asasi manusia yang seharusnya dilakukan oleh UU; (4) Munculnya kewenangan untuk melakukan pengujian terhadap Tap MPR; dan (5) Keberadaan Tap MPR dalam hierarki peraturan perundang-undangan telah mencederai hak konstitusional warga negara untuk mendapat kepastian hukum yang adil dan konsepsi negara hukum yang diterapkan di Indonesia. terra incognita Jurnal Konstitusi, Volume 10, Nomor 1, Maret 2013 175
Implikasi Re-Eksistensi Tap Mpr dalam Hierarki peraturan perundang-Undangan terhadap Jaminan atas Kepastian Hukum yang adil di Indonesia DAFTAR PusTAKA A. buku Peranan Keputusan Presiden Republik Indonesia dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Negara, Suatu Studi Analisis Mengenai Keputusan Presiden yang Berfungsi Pengaturan dalam Kurun Waktu Pelita I-Pelita Attamimi, A. Hamid S. IV. Jakarta: Disertasi, Program Doktor Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 1990. Theory of Legal Principle. Ávila, Humberto Bergmann. Springer, 2007. Dordrecht, Netherlands: Lectures on Ethics Kant, Immanuel, Peter Heath and J.B. Scheewind (Eds.). Pure Theory of Law Cambridge: Cambridge University Press, 2001. . Kelsen, Hans (Translated by Max Knight). . Berkeley: Berkeley Membangun Politik Hukum, Menegakkan Konstitusi University Press, 1967. Mahfud MD., Moh. LP3ES, 2006. Pertumbuhan dan Perkembangan Konstitusi Suatu Negara . Jakarta: Manan, Bagir. Mandar Maju, 1995. . Bandung: Pokok-Pokok Hukum Administrasi Negara Marbun, S.F. dan Moh. Mahfud MD. . MPR RI Kajian terhadap Produk Hukum dan Prospek di Masa Depan Yogyakarta: Liberty, 2004. Nazriyah, Riri. . Ilmu Hukum Yogyakarta: FH UII Press, 2007. Rahardjo, Satjipto. Ilmu Perundang-Undangan: Dasar-Dasar . Bandung: Citra Aditya Bakti, 2000. Pembentukannya Soeprapto, Maria Farida Indrati. Dasar-Dasar Politik Hukum . Yogyakarta: Kanisius, 1998. Syaukani, Imam dan A. Ahsin Thohari. . Jakarta: Rajawali Naskah Komprehensif Perubahan Undang-Undang Dasar Pers, 2008. Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Latar Belakang, Proses, dan Hasil Pembahasan 1999-2002 Buku III Lembaga Permusyawaratan dan Perwakilan Jilid 1 dan 2 Tim Penyusun Revisi. . Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, 2010. 176 Jurnal Konstitusi, Volume 10, Nomor 1, Maret 2013
Implikasi Re-Eksistensi Tap Mpr dalam Hierarki peraturan perundang-Undangan terhadap Jaminan atas Kepastian Hukum yang adil di Indonesia b. Artikel Jurnal Media Hukum Saraswati, Retno. "Perkembangan Pengaturan Sumber Hukum dan Tata Urutan , Vol. IX, No. 2, Peraturan Perundang-undangan di Indonesia". (April-Juni 2009). C. makalah/Pidato Bimbingan Teknis Peradilan Tata Usaha Negara Abdullah, Ujang. "Perbuatan Melawan Hukum oleh Penguasa". , Lampung, 13-14 Juli 2005. Inter-Regional Conference on Justice Systems and Human Kirby, Michael. "Strengthening the Judicial Role in the Protection of Human Rights- Rights An Action Plan". , Brasilia, 20 September 2006. Center for Indonesian Constitutional Jurisprudence (CIC Jure) Siahaan, Maruarar. "Politik Hukum Nasional Indonesia dalam Era Reformasi", , Jakarta, 31 Januari 2011. D. Artikel Internet - PURE THEORY. pdf Kaiser, Hanno. "Notes on Hans Kelsen's Pure Theory of Law (1st Ed.)", (diakses 19 Desember 2011). e. Peraturan Perundang-undangan Undang-Undang Dasar 1945. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara Nomor XX/MPRS/1966 tentang Memorandum DPR-GR Mengenai Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urutan Peraturan Perundangan Republik Indonesia. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara Nomor XXV/MPRS/1966 tentang Pembubaran Partai Komunis Indonesia, Pernyataan Sebagai Organisasi Terlarang di Seluruh Wilayah Negara Republik Indonesia bagi Partai Komunis Indonesia dan Larangan Setiap Kegiatan untuk Menyebarkan atau Mengembangkan Faham atau Ajaran Komunis/Marxisme-Leninisme. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Nomor III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan. Jurnal Konstitusi, Volume 10, Nomor 1, Maret 2013 177
Implikasi Re-Eksistensi Tap Mpr dalam Hierarki peraturan perundang-Undangan terhadap Jaminan atas Kepastian Hukum yang adil di Indonesia Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor I/ MPR/2003 tentang Peninjauan terhadap Materi dan Status Hukum Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Tahun 1960 sampai dengan Tahun 2002. Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 53, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4386). Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5234). F. Putusan Pengadilan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 004/SKLN-IV/2006 dalam perkara Sengketa Kewenangan Lembaga Negara dengan Pemohon Bupati Bekasi dan Wakil Bupati Bekasi terhadap Presiden Republik Indonesia, Menteri Dalam Negeri, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten Bekasi. Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 138/PUU-VII/2009 dalam perkara Permohonan Pengujian Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. G. Dokumen lain Risalah Rapat Panitia Khusus Rancangan Undang-Undang tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, tertanggal 2 Maret 2011. 178 Jurnal Konstitusi, Volume 10, Nomor 1, Maret 2013