Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI Anom Wahyu Asmorojati
Sanksi Pelanggaran Pasal 113 Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2014 Tentang Hak Cipta 1. Setiap orang yang dengan tanpa hak melakukan pelanggaran hak ekonomi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 9 ayat (1) huruf i untuk penggunaan secara komersial dipidana dengan pidana penjara paling lama 1 (satu) tahun dan/atau pidana denda paling banyak Rp.100.000.000 (seratus juta rupiah). 2. Setiap orang yang dengan tanpa hak dan/atau tanpa izin pencipta atau pemegang Hak Cipta melakukan pelanggaran hak ekonomi Pencipta sebagaimana dimaksud dalam Pasal 9 ayat (1) huruf c, huruf d, huruf f, dan/atau huruf h untuk penggunaan secara komersial dipidana dengan pidana penjara paling lama 3 (tiga) tahun dan/atau pidana denda paling banyak Rp.500.000.000,00 (lima ratus juta rupiah). 3. Setiap orang yang dengan tanpa hak dan/atau tanpa izin pencipta atau pemegang Hak Cipta melakukan pelanggaran hak ekonomi pencipta sebagaimana dimaksud dalam Pasal 9 ayat (1) huruf a, huruf b, huruf e, dan/atau huruf g untuk penggunaan secara komersial dipidana dengan pidana penjara paling lama 4 (empat) tahun dan/atau pidana denda paling banyak Rp.1.000.000.000,00 (satu miliar rupiah). 4. Setiap orang yang memenuhi unsur sebagaimana dimaksud pada ayat (3) yang dilakukan dalam bentuk pembajakan, dipidana dengan pidana penjara paling lama 10 (sepuluh) tahun dan/atau pidana denda paling banyak Rp.4.000.000.000,00 (empat miliar rupiah).
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI Anom Wahyu Asmorojati
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI Copyright © 2020 Anom Wahyu Asmorojati ISBN: 978-602-0737-82-9 16 x 24 cm, xx + 308 hlm Cetakan Pertama, Desember 2020 Penulis: Anom Asmorojati Editor: Budi Ashari Layout: Ratih Purwandari Desain Cover: Hafidz Irfana Diterbitkan oleh: UAD PRESS Anggota IKAPI dan APPTI Alamat Penerbit: Kampus II Universitas Ahmad Dahlan Jl. Pramuka No.42, Pandeyan, Kec. Umbulharjo, Kota Yogyakarta, Daerah Istimewa Yogyakarta 55161 E-mail: uadpress@uad.ac.id HP/WA: 088239499820 All right reserved. Semua hak cipta © dilindungi undang-undang. Tidak diperkenankan memproduksi ulang, atau mengubah dalam bentuk apa pun melalui cara elektronik, mekanis, fotocopy, atau rekaman sebagian atau seluruh buku ini tanpa izin tertulis dari pemilik hak cipta.
Prakata Bismillahirrahmaanirrahiim Syukur alhamdulilah selalu penulis panjatkan ke hadirat Allah SWT ka- rena atas segala karunia dan nikmat cinta kasih-Nya, penulis dapat menyele- saikan buku Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI ini. Buku ini merupakan bagian dari disertasi penulis saat menyelesaikan Program Doktor Imu Hukum. Sebagai orang Indonesia yang memperoleh kesempatan belajar mengenai Ilmu Hukum, penulis merasa memiliki kewajiban memberikan sumbangan pemikiran yang dapat bermanfaat dalam pembelajaran ilmu hukum. Salah satu kajian hukum yang menjadi fokus pembelajarn penulis adalah Hukum Pemerintahan Daerah. Penulis sangat tertarik mengkaji tentang bagaimana hukum pemerintahan daerah di Indonesia mengatur kedudukan daerah isti- mewa dalam sebuah bangunan negara kesatuan. Sejak memasuki masa re- formasi, pengaturan pemerintahan daerah di Indonesia mengalami perge- seran substansi yang cukup fundamental. Hal tersebut terjadi karena peru- bahan dalam Pasal 18 UUD NRI Tahun 1945 pada Amandemen ke 2 di tahun 2000 yang mengatur pemerintahan daerah di Indonesia. Amandemen tersebut membawa dampak dalam sistem penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia. Pasal 18 ayat (1) sampai dengan ayat (70, Pasal 18 A ayat (1) dan ayat (2), dan Pasal 18B ayat (1) dan (2) UUD NRI Tahun 1945 merupakan landasan konstitusional penyelenggaraan pe- merintahan daerah di Indonesia. Dalam pasal tersebut juga diatur mengenai v
pengakuan negara terhadap keberadaan daerah istimewa sebagai bagian dari NKRI. Pilihan bentuk negara kesatuan yang telah disepakati para pendiri negara Indonesia tentu membawa konsekuensi dalam penyelenggaraan pe- merintahan daerah. Dalam buku ini, pembahasan hukum pemerintahan daerah dimulai dari pemilihan bentuk negara kesatuan hingga sejarah pe- nyelenggaraan pemerintahan daerah di indonesia. Buku ini diharapkan dapat menjadi pelengkap berbagai literatur yang membahas tentang pemerintahan daerah di Indonesia dan, khususnya, DIY, setelah lahirnya UU No. 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan DIY, baik bagi kalangan mahasiswa Fakultas Hukum maupun masyarkat umum yang tertarik mempelajari dan mendalami hukum pemerintahan daerah dan DIY dalam bingkai NKRI. Bab pertama dalam buku ini akan membahas tentang konsep negara ke- satuan, desentralisasi, dan otonomi daerah dalam NKRI. Bagian ini dimak- sudkan untuk memberikan landasan teoritis bentuk negara sebagai dasar dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia Bab kedua berisi pengertian hubungan kewenangan pemerintah pusat dan daerah, teori-teori kewenangan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, dan dimensi-dimensi hubungan kewenangan pemerintah pusat dan daerah, termasuk pula distribusi kewenangan pemerintahan, cara penyerah- an kewenangan, dan kewenangan pemerintah pusat dan daerah. Bab ketiga menjelaskan perkembangan pengaturan tentang pemerintah- an daerah di Indonesia dan definisi otonomi daerah dan daerah istimewa. Dalam perkembangan pengaturan pemerintahan daerah meliputi pengatur- an otonomi daerah pasca proklamasi kemerdekaan RI, pengaturan otonomi daerah di era demokrasi terpimpin, pengaturan otonomi daerah di era Orde Baru dan pengaturan otonomi daerah di era Reformasi. Dalam bab ini juga dijelaskan pengaturan pola hubungan kewenangan antara pemerintah pusat dan DIY sebagai daerah istimewa yang diatur dalam UU No. 13 Tahun 2012. Selanjutnya, dalam bab ini dijelaskan pula dasar pengaturan keistime- waan DIY dalam NKRI. vi
Bab empat membahas tentang analisis pola hubungan kewenangan anta- ra pemerintah pusat dan DIY menurut UU No. 13 Tahun 2012 ditinjau dari prinsip negara kesatuan, penerapan konsep desentralisasi dalam penye- lenggaraan pemerintahan daerah di DIY, baik sebelum maupun setelah la- hirnya UU No. 13 Tahun 2012. Fokus kajian pada bab ini adalah konsep desentralisasi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah di DIY dan sis- tem desentralisasi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah di DIY me- nurut UU No. 13 Tahun 2012. Tentu saja, dalam penulisan buku ini masih terdapat kekurangan. Oleh karena itu, saran konstruktif sangat penulis harapkan dalam menghasilkan karya yang lebih baik di masa yang akan datang. Penulis juga mengucapkan terima kasih yang setulus-tulusnya kepada se- mua pihak yang telah mendukung penulis, sehingga buku ini dapat menjadi bahan bacaan yang bermanfaat. Semoga buku ini dapat menjadi ladang amal ibadah penulis. Yogyakarta, 17 November 2020 Anom Wahyu Asmorojati vii
Daftar Isi Prakata ... v Daftar Isi ... ix Daftar Singkatan ... xv Daftar Gambar ... xvii Daftar Tabel ... xix Daftar Lampiran ... xxi Bab I. Negara Kesatuan dan Hukum Pemerintahan Daerah .... 1 A. Pengertian Negara Kesatuan ... 1 B. Cita-Cita Negara Kesatuan ... 14 C. Pengertian Desentralisasi ... 18 D. Bentuk-bentuk Desentralisasi ... 29 E. Desentralisasi dan Otonomi Daerah dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia ... 32 Bab II. Pengertian Hubungan Kewenangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah ... 61 A. Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dan Daerah dalam Penyelenggaraan Pemerintah Daerah ... 70 B. Teori-Teori Kewenangan dalam Penyelenggaraan Pemerintah Daerah... 70 ix
C. Dimensi-Dimensi Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat Daerah ... 75 1. Distribusi Kewenangan Pemerintahan ... 75 2. Cara Penyerahan Kewenangan ... 76 3. Kewenangan Pemerintah Pusat ... 78 4. Kewenangan Pemerintah Daerah ... 84 Bab III. Perkembangan Pengaturan Tentang Pemerintahan Daerah di Indonesia ... 95 A. Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa ... 95 B. Pengaturan Otonomi Daerah Pasca Proklamasi 17 Agustus 1945 ... 97 1. Perwujudan Desentralisasi dan Otonomi ... 97 2. Otonomi Daerah Pasca Proklamasi Kemerdekaan 17 Agustus 1945 ... 102 a. Otonomi Daerah Berdasarkan UU Nomor 1 Tahun 1945 ... 104 b. Otonomi Daerah Berdasarkan UU Nomor 22 Tahun 1948 ... 107 c. Otonomi Daerah Berdasarkan UU Nomor 1 Tahun 1957 ... 114 C. Pengaturan Otonomi Daerah Era Demokrasi Terpimpin 122 1. Otonomi Daerah Menurut Penetapan Presiden Repu- blik Indonesia Nomor 6 Tahun 1959 Tentang Peme- rintah Daerah dan Penetapan Presiden Republik In- donesia Nomor 5 Tahun 1960 Tentang Dewan Per- wakilan Rakyat Gotong Royong dan Sekretariat Daerah ... 122 2. Otonomi Daerah di Bawah Undang-undang Nomor 18 Tahun 1965 Tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah ... 123 x
D. Pengaturan Otonomi Daerah Era Orde Baru 1965-1998 ... 126 1. Otonomi Daerah Berdasarkan UU Nomor 5 Tahun 1974 Tentang Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah 126 a. Bentuk dan Susunan Pemerintah Daerah Menurut UU Nomor 5 Tahun 1974 ... 126 b. Kewenangan Daerah Menurut UU Nomor 5 Tahun 1974 ... 127 c. Prinsip Otonomi yang Dianut UU Nomor 5 Tahun 1974 ... 128 d. Hubungan Pengawasan Pemerintah Pusat dan Da- rah menurut UU Nomor 5 Tahun 1974 ... 128 E. Pengaturan Otonomi Daerah Era Reformasi ... 130 1. Otonomi Daerah Menurut UU Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah ... 130 a. Kewenangan Daerah Menurut UU Nomor 22 Tahun 1999 ... 131 b. Prinsip Otonomi Daerah yang Dianut UU Nomor 22 Tahun 1999 ... 132 2. Otonomi Daerah Menurut UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah ... 132 a. Latar Belakang Situasi dan Nuansa Pembentukan Undang-Undang Nomor 32 Tahun Pemerintahan Daerah ... 133 b. Asas Pemerintahan Daerah yang Digunakan Menurut UU Nomor 32 Tahun 2004 ... 134 c. Bentuk dan Susunan Pemerintahan Daerah dalam Pelaksanaan Otonomi Daerah Sesuai UU Nomor 32 Tahun 2004 ... 134 d. Pemerintahan Daerah Berdasarkan UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah ... 139 xi
F. Pengaturan Pola Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dan Daerah Istimewa Yogyakarta ... 140 1. Sejarah Pembentukan Daerah Istimewa Yogyakarta ... 140 2. Perkembangan Struktur Pemerintah Yogyakarta ... 145 3. Intergrasi Kasultanan Yogyakarta dalam NKRI Berdasarkan UUD NRI Tahun 1945 ... 157 G. Dasar-dasar Pengaturan Keistimewaan Yogyakarta dalam NKRI ... 162 1. Pengaturan Daerah Istimewa Yogyakarta menurut UUD 1945 ... 162 2. Pengaturan Daerah Istimewa Yogyakarta menurut UUDS 1950 ... 175 3. Pengaturan Derah Istimewa Yogyakarta Pasca Dekrit Presiden 5 Juli 1959 ... 180 4. Pengaturan Daerah Istimewa Yogyakarta Pasca Reformasi 1998 ... 187 Perkembangan DIY di Bawah Undang-undang No- mor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan DIY ... 190 Bab IV. Analisis Pola Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta ... 197 A. Pola Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dan Da- erah di Yogyakarta menurut UU Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan DIY Ditinjau dari Prinsip Negara Kesatuan ... 197 1. Prinsip Negara Kesatuan Berdasarkan UUD 1945 .... 197 2. Otonomi dan Pola Hubungan Kewenangan Pusat dan Daerah Istimewa Yogyakarta ... 206 B. Penerapan Konsep Desentralisasi dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah di Yogyakarta Sebelum dan Sete- lah Lahirnya UU Nomor 13 Tahun 2012 Daerah Istime- wa Yogyakarta ... 214 xii
1. Konsep Desentralisasi dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah di DIY ... 214 2. Sistem Desentralisasi dalam Penyelenggaraan Peme- rintahan Daerah di DIY Menurut UU Nomor 13 Ta- hun 2012 ... 230 a. Dimensi Sosiologis ... 230 b. Dimensi Sejarah ... 234 c. Dimensi Sosio Yuridis ... 238 Daftar Pustaka ... 247 Lampiran ... 261 Biografi Penulis ... 307 xiii
Daftar Singkatan : Badan Permusyawaratan Rakyat Daerah BPRD : Badan Penyelidik Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia BPUPKI : Daerah Istimewa Yogyakarta DIY : Dewan Perwakilan Rakyat DPR : Dewan Perwakilan Rakyat Daerah DPRD DPR (GR) : Dewan Perwakilan Rakyat Gotong Royong KGPAA LIPI MA MPR NKRI PBB Pemda Pemilu Perda Perdais PP PPKI RI RUU TAP UU : Kanjeng Gusti Pangeran Adipati Aryo : Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia : Mahkamah Agung : Majelis Permusyawaratan Rakyat : Negara Kesatuan Republik Indonesia : Perserikatan Bangsa-Bangsa : Pemerintahan Daerah : Pemilihan Umum : Peraturan Daerah : Peraturan Daerah Istimewa : Peraturan Pemerintah : Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia : Republik Indonesia : Rancangan Undang-Undang : Ketetapan : Undang-Undang xv
: Undang-Undang Dasar UUD UUD RIS : Undang-Undang Republik Indonesia Serikat : Undang-Undang Dasar Sementara UUDS xvi
Daftar Gambar Gambar 2.1 Kewenangan Pemerintah Pusat dan Daerah ... 82 Gambar 2.2 Titik Berat Kewenangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah ... 83 Gambar 2.3 Struktur Pemerintah Provinsi menurut UU No. 22 tahun 1999 jo UU No. 32/2004 ... 85 Gambar 2.4 Kedudukan Pemerintah Provinsi ... 85 xvii
xviii
Daftar Tabel Tabel 2.1 Hubungan Kewenangan Pusat-Daerah di Indonesia ... 91 Tabel 3.1 Rentetan UU tentang Pemerintahan Daerah 1945-2014 ... 103 Tabel 3.2 Fase Pertumbuhan Status dan Sebutan Daerah Istimewa ... 154 Tabel 4.1 Periodisan Status Keistimewaan DIY ... 226 xix
xx
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI Bab I Negara Kesatuan dan Hukum Pemerintahan Daerah A. Pengertian Negara Kesatuan Negara kesatuan (unitary state) merupakan bentuk negara yang menjadi pilihan para pendiri bangsa Indonesia, seperti yang tercantum dalam Pasal 1 ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945, baik sebelum maupun sesudah per- ubahan, yang menyatakan bahwa negara Indonesia ialah Negara Kesatuan yang berbentuk Republik. Hal itu ditegaskan kembali pada penjelasan Un- dang-Undang Dasar 1945 sebelum perubahan, yang menjelaskan tentang penetapan bentuk negara kesatuan dan republik yang mengandung isi po- kok kedaulatan rakyat. Negara kesatuan, atau sering disebut sebagai negara unitaris, adalah negara tunggal yang monosentris (berpusat satu). Negara tunggal ini memiliki satu pemerintahan, satu kepala negara, satu badan le- gislatif yang berlaku bagi seluruh daerah di wilayah yang bersangkutan.1 Dari lintasan sejarah kemerdekaan Republik Indonesia, kita mengetahui bahwa sebelum proklamasi kemerdekaan 1945, yang disusul dengan pene- tapan Undang-Undang Dasar 1945 sebagai konstitusi Republik Indonesia, perdebatan mengenai bentuk negara Indonesia sudah terjadi. Suara-suara yang mengarah pada bentuk republik lebih dominan dengan satu sosok ne- gara kesatuan yang demokratis.2 1 Budi Sudjijono dan Dedi Rudianto, Manajemen Pemerintahan Federal Perspektif Indonesia Masa Depan (Jakarta: Citra Mandala Pratama, 2003), hlm. 1. 2 Op. Cit., hlm. 16. 1
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI Dalam berbagai literatur hukum, apalagi dalam penggunaannya sehari- hari, konsep bentuk negara (staats-vorm) seringkali dicampuradukkan de- ngan konsep bentuk pemerintahan (regerings vorm). Dari rumusan Pasal 1 ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945 yang menyebutkan: "Negara Indone- sia ialah negara kesatuan yang berbentuk republik", tergambar bahwa the founding fathers Indonesia sangat menekankan pentingnya konsepsi Negara Kesatuan sebagai definisi hakiki negara Indonesia (hakikat negara Indone- sia).3 Bentuk dari negara kesatuan Indonesia itu ialah republik. Jadi, jelaslah bahwa konsep bentuk negara yang diartikan di sini ialah republik, yang me- rupakan pilihan lain dari kerajaan (monarki) yang telah ditolak para anggota BPUPKI mengenai penerapannya untuk Indonesia modern.4 Dalam upaya untuk mengetahui lebih lanjut mengenai definisi negara kesatuan, penulis terlebih dahulu akan mengemukakan beberapa pendapat tentang pengertian negara. Tidak dapat disangkal bahwa negara merupakan alat untuk mencapai suatu tujuan. Alat itu berupa organisasi yang sangat berwibawa. Organisasi di sini diartikan sebagai bentuk bersama yang bersi- fat tetap, ketika kewibawaan menunjukkan bahwa organisasi itu ditentukan oleh rakyat.5 Menurut Miriam Budiarjo, negara adalah suatu daerah teritorial yang rakyatnya diperintah (governed) oleh sejumlah pejabat dan yang berhasil menuntut dari warga negaranya ketaatan pada peraturan perundang-un- dangannya melalui penguasaan (kontrol) monopolistis dari kekuasaan yang sah.6 Harold J Laski mempunyai pemikiran bahwa negara adalah suatu ma- syarakat yang diintegrasikan karena mempunyai wewenang yang bersifat memaksa dan yang secara sah lebih agung daripada individu atau kelompok yang merupakan bagian dari masyarakat itu. Masyarakat adalah kelompok manusia yang hidup dan bekerja sama untuk mencapai terkabulnya ke- inginan-keinginan mereka bersama. Masyarakat merupakan negara kalau 3 Naskah Asli Pasal 1 ayat (1) UUD 1945 dalam Jimly Asshidiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia (Jakarta: Sinar Grafika, 2010), hlm. 209. 4 Sekretariat Negara, Risalah Sidang BPUPKI dan PPKI 28 Mei 1945-22 Agustus 1945 dalam Jimly Asshidiqie, Ibid. 5 Agus Santoso, Menyingkap Tabir Otonomi Daerah di Indonesia (Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2013), hlm. 43. 6 Miriam Budiarjo, Dasar-dasar Ilmu Politik (Jakarta: Gramedia, 1985), hlm. 49. 2
Bab I | Negara Kesatuan dan Hukum Pemerintahan Daerah cara hidup yang harus ditaati, baik oleh individu maupun oleh asosiasi-aso- siasi, ditentukan oleh suatu wewenang yang bersifat memaksa dan meng- ikat. The state is a society which is integrated by processing a coercive authori- ty legally supreme over any individual or group which is parts of the soci- ety. A society is group of human beings living together and working toge- ther for the satisfaction of their mutual wants. Such a society is a state when the way of life to which both individuals and associations must conform is defined by a coercive authority binding upon them all.7 Dari beberapa pendapat mengenai pengertian negara, dapat dikatakan bahwa mempelajari bentuk negara dan pemerintahan menjadi teramat pen- ting dalam rangka lebih mengetahui distribusi kekuasaan dalam negara ke wujud kewenangan-kewenangan (bevoegheid), serta dapat diketahui meka- nisme pemerintahan, berikut cara pengisian jabatan dalam suatu negara.8 Adanya sifat memaksa dalam pengertian negara tersebut di atas merupa- kan ciri khas dari negara itu sendiri, yang membedakan negara dengan se- mua unit organisasi lainnya. Menurut para ahli, kekuasaan memaksa dari negara itu lazim disebut sebagai kedaulatan (sovereignty). Setiap negara kesatuan (unitary state eenheidsstaat) dapat disusun dan di- selenggarakan menurut asas dan sistem sentralisasi atau desentralisasi. Suatu pemerintahan sentralisasi dapat sepenuhnya oleh dan dari pusat pemerin- tahan (single centralized government) atau oleh pusat bersama organnya yang dipencarkan ke daerah-daerah sentralisasi yang disertai dengan pemencaran organ-organ yang menjalankan sebagian wewenang pemerintahan pusat di daerah. Mekanisme ini dikenal sebagai dekonsentrasi (centralisatie met de- concentratie).9 Menurut Fred Isjwara, negara kesatuan adalah bentuk kenegaraan yang paling kokoh, jika dibandingkan dengan bentuk federal atau pun bentuk konfederasi. Dalam negara kesatuan terdapat persatuan (union) maupun ke- 7 Harold J. Laski dalam Moh. Kusnardi dan Bintan R. Saragih, Ilmu Negara (Jakarta: Melton Putra, 1985), hlm. 48. 8 I Gde Pantja Astawa dan Suprin Na'a, Memahami Negara Dan Teori Negara, Op. Cit.,, hlm. 91. 9 Ibid., hlm. 50. 3
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI satuan (unity).10 Dalam teori pemerintahan sendiri, dikenal ada dua model bentuk negara, yaitu negara federal dan negara kesatuan. Tentu saja, pem- bentukan negara kesatuan mempunyai asumsi dasar yang berbeda dengan pembentukan negara federal. Abu Daud Busroh menyatakan: "...negara kesatuan adalah negara yang tidak tersusun dari beberapa negara, seperti halnya dalam negara federasi, melainkan negara itu si- fatnya tunggal, artinya hanya ada satu negara, tidak ada negara di da- lam negara. Jadi, dengan demikian, dalam negara kesatuan itu juga hanya ada satu pemerintahan, yaitu pemerintahan pusat yang mem- punyai kekuasaan atau wewenang tertinggi dalam segala lapangan pe- merintahan. Pemerintahan pusat inilah yang pada tingkat terakhir dan tertinggi dapat memutuskan segala sesuatu dalam negara terse- but."11 Membicarakan bentuk negara dan pengelolaannya tidak dapat dilepas- kan dari teori pendistribusian kewenangan (distribution of power) yang di dalamnya mencakup dua kategori, yakni distribusi vertikal dan distribusi horizontal. Menurut Miftah Thoha,12 pendistribusian secara vertikal me- nimbulkan dua macam sistem kenegaraan, yakni sistem kesatuan dan sistem federalisme, sedangkan pendistribusian horizontal akan menimbulkan dua sistem pemerintahan, yaitu sistem presidensial dan sistem parlementer. Bentuk negara kesatuan selalu dipersandingkan dengan pengertian negara federal.13 Kebanyakan pandangan para ahli mengenai konsep negara kesatu- an menyebutkan kedaulatan negara tidak terbagi (sovereignity is not devided) karena semua kewenangan pemerintahan berada di tangan pemerintah pu- sat (all governmental authority is consolidated at the national level and subsidi- ary units exist at the pleasure of the central government).14 10 Fred Isjwara, Pengantar Ilmu Politik, Op. Cit.,, hlm. 188. 11 Abu Daud Busroh, Ilmu Negara, cetakan pertama (Jakarta: Bumi Aksara, 1990), hlm. 64-65. 12 Miftah Thoha, "Reposisi Daerah Otonom dan Dampaknya Pada Pelayanan Publik" dalam Jurnal Ilmu Pemerintahan, Edisi 33, 2010, hlm. 28. 13 C. F. Strong, Modern Political Constitution (London: Sisgwick and Jackson Limited, tt.), hlm. 63. Strong memasukkan kategori negara konstitusional modern dalam bentuk negara kesatuan (unitary state: eenheidstaat), negara federal (federal state: bondstaat: bundesstaat), atau negara konfederasi (confederation). 14 Encyclopedia Americana, International Edition, 1995, Vol 3, Grolier incorporated, hlm. 129. Dengan mengkaji awal terbentuknya negara, E. Utrech mencoba merumuskan perbedaan antara negara kesatuan dengan negara federal bah- 4
Bab I | Negara Kesatuan dan Hukum Pemerintahan Daerah Menurut Hans Kelsen, antara struktur negara federal dan negara kesatu- an yang terbagi dalam provinsi yang otonom memiliki kesamaan. Secara hi- potesis dikemukakan, semakin luas kompetensi organ-organ federasi, sema- kin sempit kompetensi negara-negara bagian, dan semakin tinggi derajat sentralisasi dari tata hukum yang dibentuk. Sebaliknya, negara federal ber- beda dengan negara kesatuan. Ia memiliki otonomi hanya karena fakta-fak- ta masalah yang menjadi bidang pengaturan negara-negara bagian lebih luas dan beraneka ragam daripada masalah-masalah yang menjadi urusan penga- turan daerah-daerah otonom dalam negara kesatuan.15 Sebagaimana telah disebutkan, dalam teori pemerintahan dikenal ada dua model formasi negara, yaitu model negara federal dan model negara kesatuan. Model negara federal memiliki makna bahwa negara dibentuk oleh sejumlah negara atau wilayah yang independen, yang sejak awal memi- liki kedaulatan, sehingga masing-masing wilayah atau negara tersebut berse- pakat membentuk negara federal. Pada umumnya, pemerintah federal dibe- ri kekuasaan penuh dalam bidang moneter, pertahanan, peradilan, dan hu- bungan luar negeri. Sedangkan kesatuan lainnya cenderung tetap diperta- hankan oleh negara bagian atau wilayah administrasi.16 Negara Indonesia memang secara tegas dibentuk menjadi sebuah negara kesatuan. Pada prinsipnya, model negara kesatuan berbeda dengan negara federal. Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) dideklarasikan saat kemerdekaan oleh para pendiri negara dengan mengklaim bahwa seluruh wilayahnya sebagai bagian dari satu negara. Tidak ada kesepakatan para pe- nguasa daerah, apalagi negara-negara, karena diasumsikan semua wilayah yang termasuk di dalamnya bukanlah bagian-bagian wilayah yang bersifat wa: "pada permulaan perkembangan kenegaraan, perlu adanya sentralisasi kekuasaan supaya kekuatan-kekuatan itu sudah tidak ada lagi, hidup negara yang baruitu tidak terancam lagi oleh kekuatan-kekuatan yang bertujuan meruntuhkan kekuasaan, maka sentralisasi dapat dijadikan desentralisasi, bahkan lebih jauh lagi suatu desentralisasi yang bersifat federasi, dalam Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Gramedia Pustaka Utama, cetakan kesembilan (Jakarta, 1998), hlm. 140. Jimly Asshidiqie, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Pasca Reformasi (Jakarta: PT Bhuana Ilmu Populer Gramedia, 2007), hlm. 289. Lihat Penjelasan Pasal 18 UUD 1945 sebelum perubahan dikatakan "oleh karena Negara Indonesia itu suatu eenheidsstaat, maka Indonesia tidak akan mempunyai daerah di dalam lingkungannya yang bersifat staat juga. 15 Hans Kelsen, General Theory of Law and State (New York: Russel & Russel, 1961), hlm. 316-317. 16 Ni'matul Huda, Otonomi Daerah: Filosofi, Sejarah Perkembangan, dan Problematika, Op. Cit., hlm. 52. 5
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI independen.17 Berdasarkan hal tersebut, negara membentuk daerah-daerah atau wilayah-wilayah yang kemudian diberi kekuasaan atau kewenangan oleh pemerintah pusat untuk mengurus berbagai kepentingan masyarakat- nya. Hal ini diasumsikan, negaralah yang menjadi sumber kekuasaannya.18 C. F. Strong19 menyatakan bahwa ciri mutlak yang dimiliki dan melekat pada negara kesatuan ialah: pertama, adanya supremasi dari dewan perwa- kilan rakyat pusat. Hal ini berarti bahwa dalam negara kesatuan hanya ada satu lembaga legislatif yang selalu memegang kekuasaan tertinggi secara ab- solut. Kedua, tidak adanya badan-badan berdaulat tambahan. Hal ini mem- bawa konsekuensi adanya pembedaan antara otoritas daerah pada negara kesatuan dengan otoritas negara bagian pada negara federal. Jika otoritas pusat membawahi otoritas-otoritas lain yang menjadikannya tidak berdaya untuk turut campur dengan proses perundang-undangan biasa (selain yang ditetapkan dalam konstitusi), maka otoritas pusat ini adalah otoritas federal, dan negara yang memiliki otoritas pusat dengan yurisdiksi terbatas ini dise- but negara federal. Sedangkan bila otoritas pusat membawahi otoritas-otori- tas lain dapat dibuat atau dihapuskan menurut kehendaknya, maka otoritas itu adalah otoritas tertinggi, dan negara dengan batas-batas otoritas tak ter- batas ini disebut negara kesatuan.20 Menurut pandangan Afan Gaffar dan kawan-kawan (2002), pilihan ben- tuk negara kesatuan sebagai bentuk negara merupakan pilihan yang tepat ketimbang federalism. Hal ini karena berdasarkan kajian yang dilakukan oleh kalangan ilmuwan politik, format pemerintahan negara yang federalis- tik memerlukan persyaratan tertentu untuk mewujudkannya dalam kehi- dupan sebuah negara. Di samping itu, pemilihan sebuah bentuk negara akan sangat erat kaitannya dengan struktur sosial dan etnisitas masyarakat yang ada dalam negara tersebut. Sebuah negara yang sangat tinggi tingkat homogenitasnya, tidak sulit mempraktikkan federalisme, terutama yang 17 Ibid., hlm. 54. 18 Al Chaidar, Zulfikar Salahudin, Herdi Sahrasad, Federasi atau Disintegrasi, Telaah Awal Wawancara Unitaria Versus Federalis dalam Perspektif Islam, Nasionalisme, dan Sosial Demokrasi (Jakarta: Madani Press), hlm. 201-202. 19 C. F Strong, Konstitusi-Konstitusi Politik Modern: Studi Perbandingan tentang Sejarah dan Bentuk, Cetakan Kedelapan (Bandung: Nusa Media, 2013), hlm. 111. 20 Ibid., hlm. 113. 6
Bab I | Negara Kesatuan dan Hukum Pemerintahan Daerah menyangkut derajat pemilahan sosialnya. Sebaliknya, dalam masyarakat yang sangat tinggi tingkat fragmentasi sosialnya, maka diperlukan pemerin- tahan nasional yang kuat. Selain itu, format politik dalam sebuah negara ju- ga ikut menentukan terhadap pilihan atas bentuk negara, yaitu menyangkut derajat demokrasi dari negara tersebut.21 Abu Daud Busro22 juga menyatakan bahwa kekuasaan pemerintah da- lam suatu negara yang berbentuk kesatuan seperti itu dapat diselenggarakan dengan cara terhimpun atau ditumpuk (gathered) secara sentralisasi (centra- lized). Sejalan dengan hal tersebut, Sri Soemantri Martosoewignjo23 meng- klasifikasi bentuk negara (staatsvorm) atas negara federal atau negara serikat (federal state, bondstaat/bondstate) dan negara kesatuan (unitary state, eenhe- idstaate). Pangkal tolak pemikiran tersebut, menurut Sri Soemantri, adalah didasarkan pada cikal bakal kekuasaan atau kewenangan (authority, gezag) itu berasal: apakah dari koloni atau negara bagian, atau kah dari pemerintah pusat. Jika kekuasaan itu berasal dari negara-negara yang berkumpul mela- kukan konvensi kemudian menyerahkan sebagian kewenangannya kepada pemerintah federal baru yang dibentuk, maka bentuk negara yang bersang- kutan adalah negara federal.24 Sebaliknya, apabila negara itu telah terbentuk dan segala kekuasaan atau pun kewenangannya dipegang oleh pemerintah pusat, yang selanjutnya menyerahkan sebagian kewenangannya kepada dae- rah, maka bentuk negara dimaksud adalah negara kesatuan.25 Dari beberapa pengertian yang sudah ada mengenai negara kesatuan, ki- ranya perlu dipahami bahwa dalam sebuah negara kesatuan, tanggung ja- wab pelaksanaan tugas-tugas pemerintahan, pada dasarnya, tetap berada pa- da pemerintah pusat. Namun, oleh karena Indonesia menganut asas negara kesatuan yang didesentralisasikan, maka ada tugas-tugas tertentu yang di- urus oleh pemerintah lokal sendiri, yang akhirnya akan menimbulkan hu- 21 Syaukani H. R., Afan Gaffar dan M. Ryaas Rayid, Otonomi Daerah dalam Negara Kesatuan (Yogyakarta: Pustaka Pelajar Bekerja sama dengan PUSKAP, 2002). 22 Abu Daud Busro, Op. Cit., hlm. 145-146. 23 Sri Soemantri Martosoewignjo dalam Bonar Simorangkir, Otonomi atau Federalism: Dampaknya terhadap Perekonomian (Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 2000), hlm. 171. 24 Bonar Simorangkir, Op. Cit., hlm 28. 25 Ikrar Nusa Bhakti dan Riza Sihbudi, Kontroversi Negara Federal; Mencari Bentuk Negara Ideal Indonesia Masa Depan (Bandung: Mizan, 2002), hlm. 47-48. 7
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI bungan timbal balik yang menghasilkan hubungan kewenangan dan peng- awasan. Pendapat yang berbeda disampaikan oleh Leon Duguit26 yang mengurai- kan bentuk negara dalam perspektif kekinian. Negara, menurut Leon Du- guit, dapat dibedakan menjadi tiga bentuk, yakni negara kesatuan, negara serikat, dan perserikatan negara-negara. Perserikatan negara-negara atau ga- bungan negara-negara merupakan perserikatan atau persekutuan antarbebe- rapa negara dan setiap negara yang menjadi anggota persekutuan pada umumnya tetap merdeka dan berdaulat penuh. J. C. T. Simorangkir dan Woerjono Sastropranoto27 berpendapat bahwa: "Serikat negara (statebond) merupakan penggabungan negara-negara berdaulat, sehingga masing-masing negara yang bergabung tetap ber- daulat penuh, guna mempertahankan kemerdekaannya dan melaksa- nakan kepentingan luar negerinya, maka masing-masing negara yang tergabung dalam perserikatan negara-negara saling mengadakan per- janjian. Gabungan ini dinamakan konfederasi. Segala isi perjanjian yang diciptakan mengikat semua negara yang tergabung, tetapi tidak mengikat penduduk masing-masing negara." Menyimak berbagai pendapat mengenai bentuk negara kesatuan, dapat dikemukakan bahwa dalam negara kesatuan, pemerintah pusat menjalan- kan kedaulatan tertinggi negara. Agar tidak sewenang-wenang, aktivitas pe- merintah pusat diawasi dan dibatasi oleh undang-undang. Konsekuensi lo- gis dari posisinya sebagai penyelenggara kedaulatan negara, maka unit-unit pemerintahan yang dibentuk dan berada di bawah pemerintahan pusat ha- rus tunduk kepada pemerintah pusat. Tanpa adanya ketundukan dan kepa- tuhan secara organisasional terhadap peraturan perundang-undangan yang berlaku, akan memungkinkan terjadinya tumpang tindih dalam pelaksana- an kewenangan (unity of command). 26 Soehino, Ilmu Negara, cetakan ketiga (Bandung: Liberty, 2000), hlm. 98. 27 J. C. T. Simorangkir dan Woerjono Sastropranoto, Pelajaran Hukum Indonesia, cetakan kesepuluh (Jakarta: Gunung Agung, 1961), hlm. 38. 8
Bab I | Negara Kesatuan dan Hukum Pemerintahan Daerah Sejalan dengan hal tersebut, Cohen dan Peterson28 mengemukakan bahwa: "Unitary systems need not be legally decentralized, but most are through hierarchy of lower level units that have specified geographical yurisdic- tions. In unitary system, the centre maintains ultimate souvereignty over public sector task decentralizedto lower level units." Negara kesatuan sebagai negara dengan sentralisasi kekuasaan menurut Thorsten V Kalijarvi adalah:29 "Negara-negara di mana seluruh kekuasaan dipusatkan pada satu atau beberapa organ pusat, tanpa pembagian kekuasaan antara pemerintah pusat dengan pemerintah bagian-bagian negara itu. Pemerintah bagi- an-bagian negara itu hanyalah bagian pemerintahan pusat yang ber- tindak sebagai wakil-wakil pemerintah pusat untuk menyelenggara- kan administrasi setempat." Dalam negara kesatuan, bagian-bagian negara itu lazim disebut dengan daerah. Sedangkan istilah daerah ini merupakan istilah teknis bagi penye- butan suatu bagian teritorial yang berpemerintahan sendiri dalam rangka negara kesatuan yang dimaksud. Untuk lebih memahami istilah atau pe- ngertian tersebut, dapat ditambahkan bahwa dengan kata daerah (gebieds- deel) dimaksudkan lingkungan yang dijelmakan dengan membagi suatu ke- satuan lingkungan yang disebut wilayah (gebied). Dengan kata lain, istilah daerah bermakna bagian atau unsur dari suatu lingkungan yang lebih besar sebagai suatu kesatuan.30 Menjaga kesatuan dan integritas negara merupakan salah satu alasan pe- merintah pusat untuk senantiasa mendominasi pelaksanaan urusan peme- rintahan. Ia mengesampingkan peran dan hak pemerintah daerah untuk 28 Sadu Wasistiono, "Kajian Hubungan antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah (Tinjauan dari Sudut Pandang Manajemen Pemerintahan)", Jurnal Administrasi Pemerintahan Daerah, Volume 1, Edisi Kedua, 2004, hlm. 9. 29 Thorsten V Kalijarvi dalam Ni'matul Huda, Hukum Pemerintahan Daerah, cetakan pertama (Bandung: Nusa Media, 2009), hlm. 29. 30 Ni'matul Huda, Ibid., hlm. 29. 9
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI ikut terlibat langsung dan mandiri dalam rangka mengelola serta memper- juangkan kepentingan daerahnya. Namun, sesungguhnya, antara negara ke- satuan dan negara federal bukan hal yang harus dipertentangkan secara langsung, mengingat baik negara kesatuan maupun federal merupakan pi- lihan yang sangat tepat dalam rangka pengaturan kekuasaan dalam sebuah negara. Menurut C. F. Strong,31 "The essence of a unitary state is that the souvereigntyis undivided, or, in other word, that the powers of the central government are unrestricted, for the constitution of a unitary state does not admit of any other law making body than the central one." (Hakikat negara kesatuan adalah negara yang kedaulatannya tidak terbagi, atau dengan kata lain, negara yang kekuasaan pemerintahan pusatnya tidak terbatas karena konstitusi ne- gara kesatuan tidak mengakui adanya badan pembuat undang-un- dang selain badan pembuat undang-undang pusat.) Pemerintah pusat mempunyai wewenang menyerahkan sebagian kekua- saannya kepada daerah berdasarkan hak otonomi, tetapi pada tahap terakhir kekuasaan tertinggi tetap di tangan pemerintah pusat. Jadi, kedaulatannya, baik ke dalam maupun ke luar, sepenuhnya terletak pada pemerintahan pu- sat. Senada dengan pengertian tersebut, Van Der Pot menyatakan setiap ne- gara kesatuan (unitary state, eenheidstaat) dapat disusun dan diselenggarakan menurut asas dan sistem sentralisasi dan desentralisasi. Suatu pemerintahan sentralisasi dapat sepenuhnya dilaksanakan oleh dan dari pusat pemerintah- an (single centralism government) atau oleh pusat bersama-sama organnya yang dipencarkan di daerah-daerah. Sentralisasi yang disertai pemencaran organ-organ yang menjalankan sebagian wewenang pemerintahan pusat di daerah dikenal sebagai dekonsentrasi (centralisastie met de concentratie). De- sentralisasi akan diperoleh apabila kewenanangan mengatur dan mengurus penyelenggaraan pemerintahan tidak semata-mata dilakukan oleh pemerin- tah pusat (central government), melainkan oleh satuan-satuan pemerintahan 31 C. F. Strong dalam Ni'matul Huda, Op. Cit.,, hlm. 31. 10
Bab I | Negara Kesatuan dan Hukum Pemerintahan Daerah tingkat lebih rendah yang mandiri (zelfstandig). Bersifat otonom (teritorial maupun fungsional).32 Dalam pengertian negara kesatuan, perlu dicermati bahwa pengertian kesatuan adakalanya dihubungkan dengan bentuk suatu negara. Menurut Moh Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, untuk mencegah terjadinya salah pe- ngertian, perlu dibedakan secara tegas penggunaan istilah mengenai "ben- tuk" yang ditujukan kepada pengertian republik, sedangkan istilah "susun- an" ditujukan kepada pengertian kesatuan atau federasi. Dengan demikian, diperoleh pengertian mengenai bentuk negaranya adalah republik dan su- sunan negaranya adalah negara kesatuan.33 Masih menurut sumber yang sa- ma, negara kesatuan disebut juga dengan uniterisme atau eenheidstaat, yaitu suatu negara yang merdeka dan berdaulat, di mana yang berkuasa hanyalah satu pemerintah (pusat) yang mengatur seluruh daerah, jika tidak terdiri atas beberapa daerah yang berstatus negara bagian (deelstaat) atau negara da- lam negara. Dengan demikian, dalam negara kesatuan hanya ada satu peme- rintahan, yaitu pemerintah pusat yang mempunyai kekuasaan serta wewe- nang tertinggi dalam bidang pemerintahan negara, menetapkan kebijaksa- naan pemerintahan, dan melaksanakan pemerintahan negara, baik di pusat maupun di daerah-daerah, dan dalam maupun luar negeri. Negara kesatuan mewujudkan kebulatan tunggal, mewujudkan kesatuan, unity, dan yang monosentris berpusat satu. Beberapa macam negara kesatuan, antara lain: Pertama, negara kesatuan dengan sistem sentralisasi, ketika segala urusan di- atur oleh pemerintah pusat. Sedang pemerintah daerah tidak mempunyai hak mengurus sendiri daerahnya. Pemerintah daerah tinggal melaksanakan. Kedua, negara kesatuan dengan sistem desentralisasi (gedecentraliseerde een- heidstaat), di mana kepada daerah-daerah diberikan dan kekuasaan meng- 32 C. W Van Der Pot, Handbooknvan Nederlanse Staatsrecht, Tjeenk Willink nZwole, 1983, hlm. 525 dst., dikutip kembali oleh Bagir Manan, "Politik Hukum Otonomi Sepanjang Peraturan Perundang-Undangan Pemerintahan Daerah", dalam Martin H. Hutabarat dkk. (Penyunting), Hukum dan Politik Indonesia Tinjauan Analitis Dekrit Presiden dan Otonomi Daerah (Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 1996), hlm. 140. 33 Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahin, dalam Titik Triwulan Tutik, Konstruksi Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Amandemen UUD 1945, cetakan kedua (Bandung: Kencana, 2011), hlm. 140. 11
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI urus rumah tangganya sendiri (otonomi daerah) yang dinamakan daerah swatantra (daerah otonom).34 Pada sisi yang lain, jika integrasi berupa penggabungan, unit-unit peng- gabungan itu tidak memperoleh kekuasaan apa pun. Mereka berdiri terpi- sah sebagai dua kekuasaan berdaulat atau lebih, hanya untuk mengadakan perjanjian yang menyatakan mereka akan saling bergabung dan meleburkan diri menjadi satu. Segala kekuasaan saling dilepaskan satu sama lain terha- dap organ pemerintahan bersama. Organ bersama ini selanjutnya bukan menjadi pemerintah federal, melainkan pemerintah pusat. Dalam hal ini, pemerintah pusat memegang kedaulatan internal maupun kedaulatan eks- ternal secara absolut, dan tidak mengakui adanya badan berdaulat tambah- an dalam pemerintahannya. Integrasi ini menghasilkan negara kesatuan.35 Dengan demikian, ada dua sifat penting dalam negara kesatuan. Perta- ma, di mana ada negara kesatuan, di situ pula terdapat supremasi parlemen pusat. Seringkali pada suatu negara kesatuan, sebagaimana akan ditemukan nanti pada pokok bahasan tentang konstitusi kaku, ada beberapa jenis un- dang-undang yang tidak diijinkan konstitusi untuk disahkan, kecuali de- ngan kondisi-kondisi khusus. Akan tetapi, parlemen pusat pada negara fe- deral diawasi dengan pengertian yang lebih lengkap daripada pengertian ini. Hal ini karena konstitusi federal tidak hanya menetapkan cara-cara peru- bahan konstitusi, tetapi juga menentukan kekuasaan yang menjadi milik unit federasi. Oleh karena itu, di negara federal terdapat dua lembaga legis- latif negara bagian: satu lembaga untuk setiap bidang wewenangnya sendiri dan tidak berkuasa secara universal, sedangkan di negara kesatuan hanya ada satu lembaga legislatif yang selalu memegang kekuasaan tertinggi secara absolut. Kedua, sifat penting dari negara kesatuan adalah tidak adanya badan ber- daulat tambahan. Pembedaan yang digariskan di sini adalah pembedaan di antara otoritas daerah pada negara kesatuan dengan otoritas negara bagian 34 Ibid., hlm 145. 35 C. F. Strong, Konstitusi-Konstitusi Politik Modern: Studi Perbandingan Tentang Sejarah dan Bentuk, cetakan kedelapan (Bandung: Nusa Media, 2013), hlm. 110-111. 12
Bab I | Negara Kesatuan dan Hukum Pemerintahan Daerah pada negara federal. Singkatnya, jika otoritas pusat membawahi otoritas- otoritas lain yang menjadikannya tidak berdaya untuk turut campur dengan proses perundang-undangan biasa (selain yang ditetapkan dalam konstitu- si), maka otoritas pusat ini adalah otoritas federal, dan negara yang memiliki otoritas pusat dengan yurisdiksi terbatas ini disebut negara federal. Sedang- kan, apabila otoritas pusat membawahi otoritas-otoritas lain yang dapat di- buat atau dihapuskan menurut kehendaknya, maka otoritas itu adalah oto- ritas tertinggi, dan negara dengan batas-batas otoritas tak terbatas ini dise- but negara kesatuan. Terkait dengan berbagai konsep dan definisi tentang susunan dan ba- ngunan negara, yang menyatakan bahwa Negara Republik Indonesia berda- sarkan Undang-Undang Dasar 1945 merupakan negara kesatuan, Jimly As- shidiqie36 berpendapat bahwa ketentuan "khusus mengenai bentuk NKRI tidak dapat dilakukan perubahan", mengandung makna bahwa bentuk NKRI tidak dapat diubah menurut prosedur verfassungsanderung, yaitu yang diatur dan ditentukan sendiri oleh UUD NRI Tahun 1945. Selanjut- nya, Jimly mengatakan bahwa kalaupun ketentuan tersebut akan diubah, sebelum gagasan perubahan tersebut dijadikan agenda ketatanegaraan yang resmi, maka perlu dilakukan perubahan terhadap Pasal 37 ayat (5) Undang- Undang Dasar 1945, sehingga usul melakukan perubahan bentuk negara tersebut dapat dianggap sah. Status hukum materi Pasal 1 ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 tersebut menjadi relatif mutlak dan tidak dapat diubah dengan cara-cara biasa.37 Hal ini, menurut Jimly,38 diartikan bahwa keten- tuan mengenai bentuk NKRI tersebut memang dikehendaki oleh the found- ing leader Indonesia dan para perumus Undang-Undang Dasar sebagai ke- tentuan yang bersifat final dan tidak dapat ditawar-tawar lagi. Dari berbagai pendapat mengenai negara kesatuan, dapat peneliti sim- pulkan bahwa konsep negara kesatuan yang menjadi pilihan bangsa Indone- sia saat ini seringkali dimaknai sebagai bentuk negara. Padahal, jika melihat 36 Jimly Asshidiqie, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pacsa Reformasi (Jakarta: Bhuana Ilmu Populer, 2007), hlm. 284. 37 Ibid. 38 Ibid. 13
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI pemaknaan yang tertuang dalam Pasal 1 ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945, jelas memberikan gambaran mengenai bentuk negara Indonesia. Hal tersebut sangat penting mengingat negara Indonesia terdiri atas daerah yang memiliki asal mula yang berbeda. Salah satu daerah yang memiliki asal mula yang berbeda dengan daerah lain adalah Daerah Istimewa Yogyakarta. Dae- rah-daerah yang bersifat istimewa itu, dalam bahasa Belanda dinamakan Zelfbesturende Lanschappen. B. Cita-cita Negara Kesatuan Cita negara Indonesia yang ingin diwujudkan para pendiri negara adalah suatu bangunan negara kesatuan yang melindungi seluruh tumpah darah Indonesia. Bangunan negara kesatuan tersebut pada prinsipnya lebih dekat kepada kebersamaan untuk mencapai tujuan nasional dengan tetap mem- perhatikan perbedaan yang khas di antara daerah-daerah di Indonesia. Prin- sip kebersamaan dalam memandang tujuan nasional ini sangat penting da- lam kaitannya dengan upaya menjaga kesatuan bangsa. Tidak dapat di- pungkiri bahwa kesatuan bangsa yang diwujudkan sekarang ini tidak lepas dari kebersamaan di antara daerah-daerah dalam memahami tujuan nasio- nal yang sulit memenuhi wujud bangunan NKRI.39 Kebersamaan tentu bukan dimaknai sebagai keseragaman, mengingat se- mua daerah mempunyai sifat yang khas dan perbedaan kultur dalam perike- hidupannya masing-masing. Kebersamaan ini justru dikonstruksikan dalam bentuk keberagaman penyelenggaraan pemerintahan daerah dalam bentuk otonomi daerah. Keberagaman tersebut muncul tidak dalam bentuk kebi- jakan otonomi daerahnya yang pada hakikatnya sama diberikan pemerintah pusat, melainkan muncul dalam bentuk pelaksanaan otonomi yang disela- raskan dengan kebutuhan dan kepentingan masyarakat daerah itu sendiri. Dengan kata lain, kebijakan otonomi daerah muncul tidak hanya atas ke- hendak pemerintah pusat, tetapi juga terbentuk dan terlaksana atas kehen- dak masyarakat daerah. Perlu dipahami juga bahwa NKRI tidak dibentuk 39 Hari Sabarno, Memandu Otononomi Daerah Menjaga Kesatuan Bangsa, cetakan kedua (Jakarta: Sinar Grafika, 2008), hlm. 47. 14
Bab I | Negara Kesatuan dan Hukum Pemerintahan Daerah dengan penyatuan, apalagi penundukan terhadap daerah atau penyerahan kedaulatan negara kepada NKRI. Namun, yang terjadi adalah daerah mem- berikan dukungan sukarela dan penuh pada setiap pergerakan nasional. Oleh karena itu, pemerintah tidak dapat mengabaikan sejarah dalam me- maknai otonomi daerah. Kebijakan otonomi daerah tidak dapat mengabai- kan sejarah dalam memaknai otonomi daerah. Kebijakan otonomi daerah tidak dapat dimaknai sebagai alur politisme pusat kepada daerah, tetapi le- bih mendasar adalah pengakuan terhadap daerah, berupa hak, identitas lo- kal, budaya, entitas politik, dan sumber daya ekonomi. Pengakuan ini men- jadi dasar pembagian kekuasaan dan atau kekayaan secara seimbang dan adil antara pusat dan daerah, sehingga dapat dikatakan bahwa otonomi daerah merupakan syarat penting agar kebersamaan dalam NKRI tetap terjaga de- ngan baik.40 Lebih lanjut, Hari Sabarno41 mengemukakan tiga argumentasi mendasar yang melandasai asumsi otonomi daerah memperkuat dimensi kebersamaan dalam NKRI. Pertama, otonomi daerah merupakan kebijakan dan pilihan strategis dalam rangka memelihara kebersamaan nasional, di mana hakikat khas daerah tetap dipertahankan dalam NKRI. Dalam konstruksi ini, pe- merintah pusat mempertahankan hak dasar daerah dengan memberikan ke- wenangan yang proporsional dalam mengurus rumah tangganya sendiri. Pemerintah pusat, dalam hal ini, memberikan jaminan kewenangan terse- but dengan tetap membimbing daerah dalam koridor NKRI. Kedua, melalui otonomi daerah, pemerintah daerah menguatkan sentra ekonomi kepada daerah untuk mengurus dan mengelola potensi ekonomi- nya sendiri secara proporsional. Dengan demikian, kekuatan ekonomi akan tersebar di seluruh daerah dengan mengandalkan kekuatan potensi ekono- mi daerahnya masing-masing. Apabila potensi ekonomi ini menyebar secara merata dan berkelanjutan, kesatuan ekonomi nasional akan memiliki fun- damental yang sangat kuat. 40 Ibid., hlm. 50. 41 Ibid. 15
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI Ketiga, otonomi daerah akan mendorong pemantapan demokrasi politik di daerah dengan landasan desentralisasi yang dijalankan secara konsisten dan proporsional. Penguatan demokrasi di tingkat daerah cenderung akan mendorong secara perlahan tetapi pasti dalam penguatan demokrasi politik nasional. Fenomena ini tentu akan memperkuat basis demokrasi di Indone- sia. Jika masyarakat daerah sudah terbiasa dengan proses yang terbuka dan terbiasa terlibat dalam mekanisme pembuatan kebijakan publik di daerah, maka partisipasi masyarakat di tingkat nasional juga akan semakin mening- kat. Dengan tiga argumentasi tersebut, konstruksi otonomi daerah dapat ber- jalan sesuai dengan harapan yang dituju. Tidak dapat dipungkiri, untuk mencapai tujuan tersebut kadangkala terasa sulit karena adanya kendala, hambatan, dan gangguan yang menghadang. Namun, apabila dengan ke- bersamaan dalam mempersepsikan otonomi daerah di semua pihak, pelak- sanaan otonomi daerah sesulit apa pun dapat terealisasikan dengan sendiri- nya. Konsepsi NKRI yang dipersepsikan dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah sebagai perubahan atas Un- dang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 membawa perubahan ke dalam kon- struksi desentralisasi, otonomi daerah, hubungan kewenangan pemerintah pusat dan daerah, hingga akuntabilitas pemerintahan daerah. Selain itu, ju- ga mendorong penegasan kembali peran pemerintah pusat dalam pengam- bilan keputusan mengenai adanya otonomi daerah. Desentralisasi dan oto- nomi daerah tidak dapat dipahami sebagai pengakuan terhadap daerah da- lam membagi kewenangan, tetapi merupakan penyerahan wewenang urus- an pemerintahan daerah dalam konstruksi otonomi daerah yang terjaga da- lam konsepsi NKRI. Konsepsi negara kesatuan merupakan prinsip dasar dalam penyelengga- raan pemerintahan daerah. Konsepsi tersebut, di satu sisi mengukuhkan ke- beradaan daerah sebagai bagian nasional, tetapi di sisi lain memberikan sti- mulan bagi masyarakat daerah untuk mengartikulasikan semua kepenting- annya, termasuk masalah otonomi daerah dalam sistem hukum dan kebi- 16
Bab I | Negara Kesatuan dan Hukum Pemerintahan Daerah jakan nasional. Oleh sebab itu, idealnya, tidak ada dan tidak mungkin terja- di suatu kebijakan nasional akan mengesampingkan, mengurangi, atau bah- kan menghilangkan otonomi daerah. Hal ini disebabkan oleh pemberian otonomi daerah sudah menjadi bagian tidak terpisahkan dari kebijakan na- sional. Sebaliknya, daerah juga tidak dapat menafikan jati dirinya sebagai bagian dari NKRI, sehingga semua perilaku, kebijakan, dan tindakan dae- rah tidak dapat bertentangan dengan kebijakan pusat. Negara Republik Indonesia sebagai negara kesatuan menganut asas de- sentralisasi dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah dengan mem- berikan kesempatan dan keleluasaan kepada daerah untuk menyelenggara- kan otonomi. Pelaksanaan desentralisasi yang menghasilkan otonomi terse- but dijalankan dan dikembangkan dalam dua nilai dasar, yaitu nilai unitaris dan nilai desentralisasi teritorial. Nilai dasar unitaris diwujudkan dalam pan- dangan NKRI, dengan demikian, tidak akan mempunyai kesatuan peme- rintah lain di dalamnya yang bersifat negara. Artinya, kedaulatan yang mele- kat pada rakyat, bangsa, dan negara Republik Indonesia tidak akan terbagi di antara kesatuan pemerintahan. Sementara itu, nilai dasar desentralisasi teritorial diwujudkan dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah da- lam bentuk otonomi. Cita-cita NKRI sebagai bangsa yang menjunjung tinggi nilai kebersama- an dalam mencapai tujuan negara, tentu akan dapat terwujud apabila kebe- ragaman yang menjadi ciri khas bangsa Indonesia dapat dipadukan dengan kebersatuan untuk mewujudkan cita-cita bersama, tanpa mempersoalkan perbedaan yang muncul, dengan ber-asumsi bahwa setiap perbedaan yang ada merupakan kekayaan bangsa yang patut dihormati dan dijunjung tinggi sebagai bagian dari sejarah perjuangan bangsa Indonesia yang tidak akan mungkin dihapuskan. C. Pengertian Desentralisasi Sebagai sebuah konsep, desentralisasi tumbuh dan berkembang seiring dengan tuntutan negara demokrasi. Istilah demokrasi sendiri berasal dari ba- hasa Yunani, yaitu demos yang berarti rakyat dan cratein yang berarti meme- 17
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI rintah. Dengan demikian, secara terminologi, demokrasi berarti pemerin- tahan dari rakyat, oleh rakyat, dan untuk rakyat.42 Ditinjau dari segi sejarah- nya, konsep demokrasi mula-mula berasal dari Eropa, yaitu dari Negara Ko- ta Yunani dan Athena (450 SM dan 350 SM). Konsep tersebut terus ber- kembang, sekaligus menjadi pilihan cukup menjajikan bagi banyak negara, khususnya setelah Perang Dunia II. Hal ini juga terjadi pada banyak negara- negara baru di Asia, seperti Malaysia, Pakistan, India, dan Indonesia, yang semuanya masuk dalam kelompok demokrasi konstitusional.43 Demokrasi pada esensinya tidak dapat dipisahkan dengan "rakyat" dan "kedaulatan rakyat". Berkaitan dengan hal tersebut. C. F. Strong44 menya- takan: "Dalam pengertian ini, demokrasi adalah suatu sistem pemerintahan yang mayoritas anggota-anggota masyarakatnya berpartisipasi dalam politik melalui suatu metode perwakilan yang menjamin pemerintah bertanggung jawab atas tugas-tugasnya terhadap masyarakat. Dengan kata lain, secara kontemporer, negara konstitusional harus didasarkan pada suatu sistem demokrasi perwakilan yang dikenal dengan kedau- latan rakyat". Secara teoritis, sebagai asas dari ajaran, kedaulatan rakyat sudah cukup tua usianya, mulai dari zaman Monarkomaken melalui pikiran ahli filsafat, seperti Buchanan Althusius, sampai berkembangnya hukum alam yang di- motori filsuf terkemuka, seperti J. J. Rousseau yang mengembangkan teori "Volente General" (kemauan rakyat) sebagai kekuasaan tertinggi.45 Atas pandangan tersebut, Soehino melihat ada dua konsekuensinya, yaitu: 1. Adanya hak dari rakyat untuk menggantikan atau menggeser pengua- sa. Ini berhubungan dengan boleh tidaknya rakyat berevolusi terha- dap penguasa. 42 Bondan Gunawan, Apa itu Demokrasi, (Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 2000), hlm. 1. 43 Eep Saefulloh Fattah, Penghianatan Demokrasi Ala Orde Baru, (Bandung: Remaja Rosdakarya, 2000), hlm. 6. 44 C. F. Strong dalam Juanda, Hukum Pemerintah Daerah; Pasang Surut Hubungan Kewenangan antara DPRD dan Kepala Daerah, (Bandung: Alumni, 2004), hlm. 19-20. 45 J. J. Rousseau dalam Soehino, Ilmu Negara (Yogyakarta: Liberty, 1993). 18
Bab I | Negara Kesatuan dan Hukum Pemerintahan Daerah 2. Adanya paham bahwa yang berkuasa itu rakyat, atau paham kedaulat- an rakyat. Rakyat di sini bukan sebagai penjumlahan dari individu- individu, melainkan rakyat sebagai suatu Gemeinschaft, yang sifatnya abstrak. Dari banyak pendapat tersebut di atas, terkandung makna bahwa demo- krasi merupakan suatu pemerintahan yang menempatkan rakyat sebagai unsur utama dalam negara, sehingga baik dalam tahap perencanaan, pelak- sanaan, maupun pengawasan pemerintah, rakyat seharusnya selalu berperan aktif dan penentu yang utama. Oleh karena itu, paham kedaulatan rakyat merupakan sendi fundamental dalam negara demokrasi. Begitu pula halnya di Republik Indonesia, kedaulatan rakyat diatur dalam UUD 1945. Kedau- latan rakyat yang terkandung dalam UUD 1945 adalah kombinasi antara yang berkembang di Barat dan tradisi budaya Indonesia di masa lalu dan demokrasi politik (Barat) dan demokrasi ekonomi (sosialis).46 Munculnya konsep pemerintahan demokrasi telah melalui proses yang cukup panjang. Dimulai dari perdebatan antara kalangan filsuf Yunani Ku- no, kemudian dilanjutkan para sarjana yang lahir pada abad-abad berikut- nya, seperti47 Socrates, Plato, Aristoteles, Thomas Aquinas, Polybus, dan Cicero. Dengan tinjauannya masing-masing, semuanya memberi andil dan pengaruh yang tidak sedikit terhadap perkembangan dan esensi pemerintah demokrasi dewasa ini. Socrates, misalnya, meski tidak mewariskan karya il- miah berupa buku sebagai media penyebar luasan gagasannya, melalui me- dia dialektika (tanya jawab) yang dia praktikkan, tergali gagasan tentang bentuk pemerintahan (negara) yang dicita-citakannya, yaitu negara demo- krasi. Hal itu terangkum dari pernyataan bahwa negara yang dicita-citakan tidak hanya melayani kebutuhan penguasa, tetapi negara yang berkeadilan bagi warga masyarakat (umum).48 46 Jimly Asshiddiqie, Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi dan Pelaksanaannya di Indonesia (Jakarta: Ichtiar Baru Van Hoeve, 1994), hlm. 6. 47 Soehino, Op. Cit., hlm. 14. 48 Sjahran Basah, Ilmu Negara, Pengantar, Metode, dan sejarah Perkembangan (Bandung: Citra Aditya Bhakti, 1992), hlm. 86. 19
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI Pada prinsipnya, ada dua perspektif yang umum digunakan dalam me- milih tipe-tipe demokrasi. Pertama, perspektif yang merujuk pada bentuk politik agar warga masyarakat terlibat langsung dalam pemerintahan dan melahirkan peraturan. Kedua, perspektif yang merujuk pada bagaimana me- kanisme proses pengambilan keputusan itu diselenggarakan.49 Dua perspek- tif yang seringkali berbenturan ini kemudian melahirkan tipe-tipe demokra- si yang paling umum diimplementasikan di dunia dewasa ini. Pertama, de- mokrasi langsung (direct/participatory democracy), suatu sistem pengambilan keputusan mengenai masalah-masalah publik di mana warga negara terlibat secara langsung. Ini adalah tipe demokrasi "asli" yang terdapat pada negara- negara Athena pada zaman Yunani Kuno, di antara tempat-tempat lain. Kedua, demokrasi liberal atau demokrasi perwakilan (liberal/representative democracy), suatu sistem pemerintahan yang mencakup "pejabat-pejabat" terpilih yang mempunyai tugas "mewakili" kepentingan-kepentingan atau pandangan-pandangan dari warga negara dalam daerah yang terbatas sambil tetap menjunjung tinggi aturan hukum. Ketiga, demokrasi yang didasarkan atas model satu partai.50 Dengan adanya atribut "demokrasi" dalam sistem pemerintahan, mun- cullah istilah sistem pemerintahan demokratis dan sistem pemerintahan otoriter atau diktator. Dalam kaitan itu. Miftah Thoha51 melihat bahwa sa- lah satu wujud tata kepemerintahan yang baik (good governance) adalah ter- dapatnya citra pemerintahan yang demokratis. Sistem pemerintahan yang demokratis52 adalah sistem yang meletakkan kedaulatan dan kekuasaan di tangan rakyat. Semua proses pembuatan kebijakan publik yang menyang- kut kepentingan rakyat harus didasarkan pada kedaulatan ini. Sendi demokrasi itu sendiri tidak hanya terdapat pada pemerintahan pu- sat, melainkan juga terdapat dalam pemerintahan daerah yang diberi kewe- 49 David Collier dan Steven Levitsky dalam Suyatno, Menjelajahi Demokrasi (Yogyakarta: Liebe Book Press, 2004), hlm. 63. 50 David Held, Demokrasi dan Tatanan Global; Dari Negara Modern Hingga Pemerintahan Kosmopolitan (Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2004), hlm. 6. 51 Miftah Thoha, Birokrasi dan Politik di Indonesia (Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2003), hlm. 56-78. 52 Ibid., hlm. 90-100. 20
Bab I | Negara Kesatuan dan Hukum Pemerintahan Daerah nangan mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri. Pembentukan daerah otonom ada empat macam tuntutan:53 1. Tuntutan Hukum. Indonesia adalah negara berdasarkan hukum (rechtsstaat). Ciri negara hukum adalah adanya pembagian kekuasaan dan pemencaran kekuasaan (scheidingenspreiding van machten). Pem- bagian dan pemencaran tersebut sebagai upaya mencegah bertum- puknya kekuasaan pada pusat pemerintahan yang akan memberikan beban pekerjaan yang harus dijalankan. Dengan pemencaran, pusat yang diringankan dalam menjalankan pekerjaan. Tidak kalah pula, pentingnya pemencaran mempunyai fungsi check and balance. 2. Tuntutan Negara Kesejahteraan. Negara kesejahteraan adalah negara hukum yang memperhatikan upaya mewujudkan kesejahteraan orang banyak. Undang-Undang Dasar 1945, baik dalam pembukaan maupun dalam batang tubuh, memuat berbagai ketentuan meletak- kan kewajiban pada negara atau pemerintah untuk mewujudkan ke- sejahteraan orang banyak. Bahkan dalam sila ke-5 Pancasila dengan tegas menyatakan prinsip keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indone- sia. 3. Tuntutan Demokrasi. Kerakyatan atau kedaulatan adalah demokrasi. Dalam batang tubuh UUD 1945 ditegaskan bahwa kadaulatan ada di tangan rakyat. Kerakyatan atau demokrasi menghendaki partisipasi daerah otonom yang disertai badan perwakilan sebagai wadah (yang memperluas) kesempatan rakyat berpartisipasi. 4. Tuntutan Kebhinekaan. Rakyat (bangsa) Indonesia, baik sosial, eko- nomi, maupun budaya, adalah masyarakat yang pluralistik yang mempunyai sifat dan kebutuhan yang berbeda-beda untuk mewujud- kan keadilan, kesejahteraan, keamanan, dan tidak mungkin memaksa keseragaman (uniformitas). Setiap keseragaman dapat meningkatkan gangguan terhadap rasa keadilan, kesejahteraan, dan keamanan. Dae- 53 Bagir Manan, Hubungan Antara Pusat dan Daerah menurut UUD 1945 (Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 1994), hlm. 1. 21
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI rah otonom merupakan sarana yang mewadahi perbedaan tersebut dengan prinsip Bhinneka Tunggal Ika. Berdasarkan prinsip-prinsip latar belakang tersebut di atas, maka secara konseptual teoritis dikenal adanya bentuk-bentuk desentralisasi sebagai be- rikut:54 1. Desentralisasi Teritorial, yakni penyerahan urusan pemerintahan atau pelimpahan wewenang untuk menyelenggarakan suatu urusan peme- rintahan dari pemerintah pusat/daerah tingkat yang lebih luas kepada badan-badan yang bersifat kewilayahan (teritorial). Desentralisasi se- macam ini menjelma dalam bentuk badan-badan yang berdasarkan aspek kewilayahan, contohnya Pasal 18, Pasal 18 A UUD NRI 1945. 2. Desentralisasi Fungsional, yakni penyerahan urusan-urusan pemerin- tahan atau pelimpahan wewenang untuk menyelenggarakan suatu urusan pemerintahan dari pemerintah pusat atau daerah tingkat yang lebih atas kepada badan-badan fungsional tertentu. Desentralisasi se- macam ini menjelma dalam bentuk badan-badan berdasarkan tujuan tertentu, misalnya Subak di Bali. 3. Desentralisasi Politik, yakni pelimpahan wewenang dari pemerintah yang menimbulkan hak mengurus kepentingan rumah tangga sendiri dari badan-badan politik di daerah yang dipilih rakyat dalam daerah- daerah tertentu. Pengertian ini sama dengan pengertian desentralisasi teritorial karena didasarkan pada sifat kedaerahan sebagai salah satu unsurnya. 4. Desentralisasi Kebudayaan, yaitu memberikan hak kepada golongan- golongan kecil dalam masyarakat (minoritas) untuk menyelenggara- kan kebudayaan sendiri, seperti mengatur pendidikan, agama, dan la- in sebagainya. Dalam kebanyakan negara, kewenangan ini diberikan pada kedutaan asing demi pendidikan masing-masing warga negara dari kedutaan yang bersangkutan. Dengan demikian, sebenarnya de- 54 Op. Cit., hlm. 20-24 22
Bab I | Negara Kesatuan dan Hukum Pemerintahan Daerah sentralisasi yang seperti ini bukan bentuk penyelenggaraan pemerin- tahan lokal. Dalam konteks Indonesia, desentralisasi ini nampak da- lam ketentuan Pasal 18 B UUD NRI 1945 yang menyatakan: a. Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur de- ngan undang-undang. b. Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyara- kat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip NKRI, yang diatur dalam undang-undang. 5. Desentralisasi Adminitratif, yaitu pemerintah melimpahkan sebagian kewenangan kepada alat-alat perlengkapan atau organ-organ peme- rintahan sendiri di daerah, yakni pejabat-pejabat pemerintah yang ada di daerah untuk dilaksanakan. Pengertian semacam ini nampak tidak membedakan antara desentralisasi dengan dekonsentrasi. Dalam konsep desentralisasi, juga dikenal model desentralisasi asimetris/ asymmetrical decentralization. Salah satu bentuk dari reformasi birokrasi yang dilakukan oleh Pemerintah Republik Indonesia pasca Orde Baru ada- lah memberi ruang bagi pemberlakuan desentralisasi asimetris (asymmetric decentralization). Atau yang dikenal dengan istilah otonomi asimetris (asym- metric authonomy). Desentralisasi asimetris (asymmetric decentralization) atau otonomi asimetris (asymmetric authonomy) adalah pemberlakuan kewe- nangan khusus pada wilayah-wilayah tertentu dalam suatu negara, yang di- anggap sebagai alternatif untuk menyelesaikan berbagai permasalahan hu- bungan pusat dan daerah.55 Dalam perkembangannya, terdapat korelasi yang jelas antara negara hu- kum yang bertumpu pada konstitusi dengan kedaulatan rakyat yang dija- lankan melalui sistem demokrasi, di mana partisipasi rakyat merupakan 55 H. Mohammad Abud Musa'ad, "Model Reformasi Birokrasi Dalam perspektif UU No. 21 Tahun 2001", disampaikan dalam Simposium Nasional Papua "Menuju Pembangunan Berbasis Masyarakat yang Berkelanjutan" tanggal 7-9 April 2010, di Universitas Indonesia, Jakarta. Sumber: 23
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI esensi dari sistem ini. Dengan kata lain, negara harus ditopang dengan sis- tem demokrasi. Demokrasi tanpa pengaturan hukum akan kehilangan ben- tuk dan arah, sementara hukum tanpa demokrasi akan kehilangan makna. Demokrasi merupakan cara paling aman mempertahankan kontrol atas ne- gara hukum.56 Kebijakan desentralisasi asimetris diberikan untuk menghadapi dua hal fundamental yang dihadapi suatu negara, yakni:57 1. Budaya. Pengaturan asimetris yang terkait dengan politik, persoalan bercorak politik, termasuk yang bersumber pada keunikan dan perbe- daan ditempuh sebagai strategi kebijakan untuk mempertahankan basic boundaries unit politik suatu negara dan atau sebagai apresiasi atas keunikan budaya tertentu. Dengan tingkat keberhasilan yang berbeda-beda, representasi minoritas pada level sub-nasional serta pemberian status keistimewaan/kekhususan bagi suatu daerah atau kawasan daerah, dapat mendorong kelompok/daerah yang menuntut status keistimewaan/kekhususan, meniadakan/meminimalkan keke- rasan, dan mempertahankan keutuhan wilayah. 2. Alasan yang bercorak teknokratis-manajerial. Keterbatasan suatu dae- rah atau suatu wilayah dalam menjalankan fungsi dasar pemerintah- an. Alasan yang bercorak teknokratis-manajerial biasanya terkait de- ngan kapasitas pemerintah daerah. Hal ini muncul ketika daerah ti- dak mampu menyediakan pelayanan publik secara memadai dan efisi- en seperti daerah lain yang berada di level yang sama. Pendekatan asi- metris memungkinkan pejabat daerah yang berwenang di tingkat na- sional memaksimalkan rentang fungsi dan kekuasaannya. Rentang fungsi dan kekuasaan ini dapat dibatasi di kemudian hari jika telah terbangun kapasitas yang cukup memadai. Untuk itu, perlu dilaku- kan pengukuran kapasitas. 56 Frans Magnis Suseno, Mencari Sosok Demokrasi, Sebuah Telaah Filosofis (Jakarta: Gramedia, 1997), hlm. 58. 57 Kemitraan Partnership, Kebijakan Otonomi Khusus Di Indonesia: Pembelajaran dari Kasus Aceh, Papua, Jakarta dan Yogyakarta (Jakarta: Kemitraan Bagi Pembaruan Tata Pemerintahan di Indonesia), hlm. 10. 24
Bab I | Negara Kesatuan dan Hukum Pemerintahan Daerah Konsep desentralisasi asimetris ini, pada intinya, menegaskan adanya ke- wenangan yang bersifat khusus atau istimewa. Van Houten58 mendefinisi- kan desentralisasi atau otonomi asimetris dengan rumusan: "Kewenangan legal (berkekuatan hukum) yang diberikan kepada ma- syarakat khusus yang tidak memiliki kedaulatan, atau wilayah khusus secara etnis (agar mereka dapat) membuat keputusan-keputusan pub- lik yang mendasar dan melaksanakan kebijakan-kebijakan publik se- cara bebas di luar sumber-sumber kewenangan negara (yang berlaku selama ini), tetapi tetap tunduk di bawah hukum negara secara keselu- ruhan." Dalam sejarah pertumbuhan demokrasi sendiri, yang dimulai pada za- man Yunani Kuno dengan gagasan mengenai kebebasan beragama yang di- hasilkan oleh aliran reformasi serta perang-perang agama yang menyusul- nya. Dari sekian banyak aliran pikiran yang dinamakan demokrasi, ada dua kelompok aliran yang paling penting, yaitu demokrasi konstitusionil dan satu kelompok aliran yang menamakan dirinya demokrasi, tetapi pada haki- katnya, mendasarkan dirinya pada komunisme. Perbedaan fundamental an- tara dua aliran itu adalah bahwa demokrasi konstitusionil mencita-citakan pemerintahan yang terbatas kekuasaannya: suatu negara hukum (rechtsstaat) yang tunduk pada rule of law. Sebaliknya, demokrasi yang mendasarkan dirinya pada komunisme, mencita-citakan pemerintah yang tidak boleh di- batasi kekuasaannya (machtsstat) yang bersifat totaliter. Ciri khas dari demo- krasi konstitusionil adalah pemerintahan demokrastis yang terbatas kekua- saannya dan tidak dibenarkan bertindak sewenang-wenang terhadap warga negaranya. Kekuasaan negara dibagi sedemikian rupa sehingga kesempatan- kesempatan penyalahgunaan diperkecil. Ini dilakukan dengan cara menye- rahkan kepada beberapa orang atau badan dan tidak memusatkan kekuasa- an pemerintah dalam satu tangan atau satu badan. Perumusan yuridis dari 58 Van Houten dalam Jacobus Pervidya Solossa, Otonomi Khusus Papua Mengangkat Martabat Rakyat Papua di Dalam NKRI, (Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 2005), hlm. 53. Bandingkan dengan Immawan Wahyudi, "Implikasi Perubahan Pasal 18 UUD 1945 Terhadap Pengisian Jabatan Gubernur dan Wakil Gubernur DIY Suatu Pendekatan Hukum, Sejarah, Sosial, Politik dan Budaya", Disertasi Pascasarjana UII, Yogyakarta, 2014, hlm. 19. 25
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI prinsip-prinsip ini dikenal dengan Rechtsstaat (Negara Hukum) dan Rule of Law.59 Dalam upaya menjalankan demokrasi konstitusionil yang ada di Indone- sia, sudah pasti dituntut dibentuknya struktur organisasi negara yang ber- fungsi sebagai satu sistem. Untuk menghindari penyalahgunaan atau penye- lewengan kekuasaan, para pembuat UUD 1945 telah merumuskan dengan tegas perlunya lembaga lain, seperti MPR dan Kepala Negara. MPR sebagai lembaga permusyawarahan rakyat yang berkedudukan sebagai lembaga ne- gara terdiri atas anggota-anggota DPR dan anggota Dewan Perwakilan Da- erah yang dipilih melalui pemilhan umum (sesuai dengan Amandemen UUD 1945 Tahun 2001). Setelah menyimak berbagai pendapat mengenai demokrasi, dapat dinya- takan bahwa desentralisasi dan kedaulatan rakyat merupakan salah satu sen- di fundamental dalam perwujudan demokrasi di Indonesia. Dengan demi- kian, penting kiranya desentralisasi ditelaah lebih jauh dalam rangka me- ngetahui perkembangan konsep ini dalam penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia. Desentralisasi di Indonesia mengalami perkembangan seiring dengan se- makin berkembangnya penyelenggaraan pemerintahan di daerah. Sebagian kalangan berpendapat, konsep desentralisasi merupakan konsep yang paling relevan untuk memperkuat dan memberdayakan pemerintahan lokal. Sebe- lum lebih jauh memaknai hal tersebut, akan dipaparkan berbagai pendapat yang berkaitan dengan pengertian desentralisasi. Desentralisasi ketatanegaraan atau staatkundige decentralisatie yang se- ring juga disebut sebagai desentralisasi politik, yaitu pelimpahan kekuasaan perundangan dan pemerintahan (regelende en besturende bevoerheid) kepada daerah-daerah otonom dalam lingkungannya. Dalam desentralisasi politik semacam ini, dengan menggunakan dan memanfaatkan saluran-saluran ter- tentu (perwakilan) rakyat ikut serta dalam pemerintahan, dengan batas wi- layah daerah masing-masing. Desentralisasi ini dibedakan menjadi dua:60 59 Mirian Budiardjo, Op. Cit., hlm. 52. 60 Hanif Nurcholis, Teori dan Praktek Pemerintahan dan Otonomi Daerah (Jakarta: PT Grasindo, 2005), hlm. 3. 26
Bab I | Negara Kesatuan dan Hukum Pemerintahan Daerah 1. Desentralisasi teritorial (territoriale decentralisatie), yaitu penyerahan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri (autonomie), batas pengaturannya adalah daerah. Desentralisasi teri- torial mengakibatkan adanya otonomi pada daerah yang menerima penyerahan. 2. Desentralisasi fungsional (functionale decentralisatie), yaitu pelimpah- an kekuasaan untuk mengatur dan mengurus fungsi tertentu. Batas pengaturan tersebut adalah jenis fungsi. Sementara itu Bayu Surianingrat61 membagi desentralisasi atas: 1. Desentralisasi jabatan (ambtelijke decentralisatie), yaitu pemudaran kekuasaan atau, lebih tepat pelimpahan kekuasaan, dari atasan kepada bawahannya dalam rangka kepegawaian untuk meningkatkan kelan- caran pekerjaan. Oleh karena itu, desentralisasi ini disebut juga de- konsentrasi. 2. Desentralisasi kenegaraan (statkundige decentralisatie), yaitu penye- rahan kekuasaan untuk mengatur daerah dalam lingkungannya un- tuk mewujudkan asas demokrasi dalam pemerintahan negara. Dalam desentralisasi, rakyat secara langsung mempunyai kesempatan untuk turut serta (participation) dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerahnya. Pendapat lain disampaikan AH Manson yang membagi desentralisasi menjadi dua, yaitu desentralisasi politik dan desentralisasi administratif/bi- rokrasi. Desentralisasi politik disebut juga dengan devolusi, sedangkan de- sentralisasi administratif disebut juga dengan dekonsentrasi.62 Dalam konteks NKRI, negara Indonesia adalah negara kesatuan. Sebagai negara kesatuan, maka kedaulatan negara adalah tunggal, tidak tersebar pa- da negara-negara bagian, seperti dalam negara serikat/federal. Oleh karena itu, pada prinsipnya, sistem pemerintahan dalam negara kesatuan adalah 61 Bayu Surianingrat, Organisasi Pemerintahan Wilayah/Daerah (Jakarta: Bina Aksara, 1980), hlm, 28-29. 62 Hanif, Nurcholis, Op. Cit., hlm. 4. 27
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI sentralisasi atau penghalusannya dekonsentrasi. Artinya, pemerintah pusat memegang kekuasaan penuh. Namun, mengingat negara Indonesia memili- ki wilayah yang sangat luas dan penduduknya terdiri atas berbagai macam suku bangsa, bergam etnis, golongan, dan menganut agama yang berbeda- beda, maka jika melihat Pasal 18, 18A, dan 18B UUD 1945, dapat dimak- nai bahwa penyelenggaraan pemerintahan tidak diselenggarakan secara sen- tralisasi, tapi desentralisasi. Dalam pasal-pasal tersebut ditegaskan bahwa pemerintah terdiri atas pemerintah pusat dan pemerintah daerah yang dia- tur dengan undang-undang. Desentralisasi merupakan konsekuensi dari demokratisasi. Tujuannya membangun good governance mulai dari akar rumput politik. Desentralisasi adalah asas penyelenggaraan pemerintahan yang dipertentangkan dengan sentralisasi. Desentralisasi menghasilkan pemerintahan lokal, adanya pem- bagian kewenangan, dan tersedianya ruang gerak yang memadai untuk me- maknai kewenangan yang diberikan kepada unit pemerintahan yang lebih rendah (pemerintah lokal). Hal itu merupakan perbedaan terpenting antara konsep desentralisasi dan sentralisasi.63 D. Bentuk-bentuk Desentralisasi Aneka bentuk desentralisasi pada dasarnya dapat dibedakan menurut tingkat peralihan kewenangan. Kewenangan untuk merencanakan, memu- tuskan, dan mengatur dari pemerintahan pusat ke lembaga-lembaga yang lain. Ada empat bentuk utama desentralisasi, yaitu64: 1. Dekonsentrasi, mencakup redistribusi tanggung jawab administratif hanya di dalam badan pemerintah pusat. Menurut F. A. M. Stroink, dekonsentrasi ialah atributie/penyerahan kewenangan menurut hu- kum publik kepada pejabat-pejabat, yang diwakili oleh pejabat-peja- bat departemen.65 Menurut Henry Maddick, dekonsentrasi merupa- 63 Riswanda Imawan, Desentralisasi, "Demokratisasi, dan Pembentukan Good Governance", Makalah disampaikan pada workshop tentang Desentralisasi, Demokratisasi dan Akuntabilitas Pemerintahan Daerah, diselenggarakan oleh Asosiasi Ilmu Politik Indonesia (AIPI), Partnership for Governance Reform in Indonesia, dan Universitas Diponegoro (UNDIP), Semarang, 25-27 Maret 2002, hlm. 2. 64 Dennis A. Ronndinelli dan G. Shabbir Cheema dalam Ni'matul Huda, Op. Cit., hlm. 62-63. 65 F. A. M. Stroink, Pemahaman Tentang Demokrasi (Bandung: Refika Aditama, 2006), hlm. 7. 28
Bab I | Negara Kesatuan dan Hukum Pemerintahan Daerah kan "The delegation of authority adequate for the discharge of specified functions to staff of acentral department who are situated outside the headquarters" (Pendelegasian kewenangan sebagai fungsi-fungsi khu- sus dari pemerintah pusat terhadap staf yang ada di bawahnya).66 2. Delegasi kewenangan untuk mengambil keputusan dan manajemen atas fungsi-fungsi khusus kepada lembaga-lembaga yang tidak berada di bawah kontrol langsung kementerian pemerintah pusat. Sering ka- li, lembaga-lembaga yang menerima delegasi peran-peran pemba- ngunan tersebut memiliki kewenangan semi otonom untuk melaksa- nakan tanggung jawabnya dan bahkan tidak berada dalam struktur pemerintahan tetap. 3. Pelimpahan kewenangan (devolusi) ke pemerintah daerah. Bentuk desentralisasi ini berupaya menciptakan atau memperkokoh tingkat atau satuan-satuan pemerintah independen melalui devolusi peran dan kewenangan. 4. Peralihan fungsi dari lembaga-lembaga negara ke Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM). Pada banyak negara, desentralisasi dilakukan me- lalui peralihan tugas perencanaan dan tanggung jawab administratif tertentu, atau peralihan fungsi publik, dari pemerintah ke lembaga- lembaga sukarela, swasta, atau non-pemerintah LSM. Pada hal-hal tertentu, pemerintah dapat memindahkan hak untuk memberi izin, mengatur, atau mengawasi anggota-anggotanya dalam melaksanakan tugas-tugasnya yang sebelumnya dikontrol oleh pemerintah ke lem- baga-lembaga paralel, seperti asosiasi industri dan perdagangan nasio- nal, lembaga profesional atau pakar, partai politik, atau koperasi. Adanya pemerintah daerah dimulai dari kebijakan desentralisasi. Desen- tralisasi sendiri berasal dari bahasa Latin, yaitu de yang berarti lepas dan cen- trum yang artinya pusat, sehingga decentrum berarti melepas dari pusat. De- ngan demikian, desentralisasi yang berasal dari sentralisasi yang mempero- 66 Henry Maddick dalam Ni'matul Huda, Op. Cit., hlm. 62-63. 29
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI leh awal de berarti melepas atau menjauh dari pemusatan. Desentralisasi ti- dak putus sama sekali dari pusat, hanya menjauh dari pusat.67 Sebagaimana telah dijelaskan mengenai konsep desentralisasi, sepatut- nya kita melihat negara Indonesia sebagai sebuah organisasi yang besar dan kompleks, sehingga tidak akan efisien jika semua kewenangan politik dan administrasi diletakkan pada puncak hirarki organisasi/pemerintah pusat, karena pemerintah pusat akan menanggung beban yang berat, dan tidak cu- kup jika hanya dilimpahkan secara dekonsentrasi kepada para pejabatnya di beberapa wilayah negara. Agar kewenangan tersebut dapat diimplementasi- kan secara efisien dan akuntabel, maka sebagian kewenangan politik dan administrasi perlu diserahkan kepada jenjang organisasi yang lebih rendah. Penyerahan sebagian kewenangan politik dan administrasi pada jenjang or- ganisasi yang lebih rendah disebut desentralisasi. Jadi, desentralisasi adalah penyerahan wewenang politik dan administrasi dari puncak hirarki organi- sasi (pemerintah pusat) kepada jenjang organisasi di bawahnya (pemerintah daerah). Dua kewengangan tersebut (politik dan administrasi) diserahkan kepada pemerintah daerah. Oleh karena jenjang hirarki yang lebih rendah (pemerintah daerah) ter- sebut diserahi wewenang penuh, baik politik dan administrasi, maka pada jenjang organisasi yang diberi penyerahan wewenang tersebut timbul oto- nomi. Otonomi artinya kebebasan masyarakat yang tinggal di suatu tempat yang bersangkutan untuk mengatur dan mengurus kepentingannya yang bersifat lokal, bukan yang bersifat nasional. Dengan demikian, desentralisa- si menimbulkan apa yang disebut dengan otonomi daerah, yaitu kebebasan masyarakat yang tinggal di daerah otonom untuk mengatur dan mengurus kepentingannya yang bersifat lokal. Jadi, otonomi daerah merupakan kon- sekuensi logis dari penerapan asas desentralisasi pada pemerintah daerah. Menurut Koswara,68 PBB memberikan batasan tentang desentralisasi se- bagai berikut: "Decentralization refers to transfer of authority away from the national capital wheter by deconcentration (ie delegation) to field office or by 67 Hanif Nurcholis, Op. Cit., hlm. 7 68 E. Koswara, Otonomi Daerah untuk Demokrasi dan Kemandirian Rakyat (Jakarta: Pariba, 2001), hlm. 48. 30
Bab I | Negara Kesatuan dan Hukum Pemerintahan Daerah devolution to local authorities or local bodies" (desentralisasi merujuk pada pe- mindahan kekuasaan dari pemerintah pusat baik melalui dekonsentrasi (de- legasi) pada pejabat wilayah maupun melalui devolusi pada badan-badan otonomi daerah). Selanjutnya, Bhenyamin Hoessein69 menjelaskan, dalam rangka pelaksanaan desentralisasi, daerah otonom berada di luar hirarki or- ganisasi pemerintahan pusat. Sedangkan, dalam rangka dekonsentrasi, wila- yah administrasi, field administration, berada dalam hirarki organisasi peme- rintah pusat. Desentralisasi menunjukkan model hubungan kekuasaan an- tarorganisasi, sementara dekonsentrasi menunjukkan model hubungan ke- kuasaan intra organisasi. Oleh karena itu, model kekuasaan yang tercipta dalam desentralisasi memperlihatkan unsur keterpisahan (separateness) dan kemajemukan struktur dalam sistem politis secara keseluruhan. Jika pendapat tersebut dicermati, maka dalam konteks negara kesatuan, penerapan asas desentralisasi dalam organisasi negara bangsa tidak bersifat dikotomis, melainkan kontinum. Artinya, pemerintah pusat tidak mungkin menyelenggarakan semua urusan pemerintahan di tangannya secara sen- tralisasi atau, sebaliknya, pemerintah daerah sepenuhnya menyelenggarakan semua urusan pemerintahan yang diserahkan. Yang dapat dilakukan adalah selalu terdapat sejumlah urusan pemerintahan yang sepenuhnya diselengga- rakan secara sentralisasi beserta penghalusannya. Menurut BN Marbun,70 otonomi daerah, sebagai aplikasi dari konsep desentralisasi seperti yang dikenal sekarang, sangat sulit mencarinya dalam praktik kerajaan-kerajaan atau kesultanan yang ada di nusantara sebelum kedatangan penjajah di abad XVI. Sampai sekarang, belum ada hasil peneli- tian yang sahih tentang pelaksanaan otonomi di nusantara seperti rumusan otonomi yang dikenal sekarang ini. 69 Bhenyamin Hoessein, "Hubungan Penyelenggaraan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah", Jurnal Bisnis dan Demokrasi, No 1/I/Juli 2000. 70 B. N. Marbun, Otonomi Daerah 1945-2010: Proses dan Realita, cetakan kedua (Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 2010). 31
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI E. Desentralisasi dan Otonomi Daerah dalam Negara Kesatuan Repu- blik Indonesia Dalam kurun waktu 68 tahun Indonesia merdeka, desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia telah mengalami perkembangan yang sangat pesat. Pasang surut pelaksanaan otonomi daerah pun turut menjadi warna dalam perkembangan dan kemajuan pemerintahan daerah. Perkembangan pemerintahan daerah di Indonesia sangat dipengaruhi oleh perubahan konstitusi yang berlaku di Indonesia. Sejak tahun 1945, telah terjadi bebe- rapa kali perubahan terhadap konstitusi Negara Republik Indonesia, yaitu: 1. Tanggal 18 Agustus 1945, penetapan berlakunya Undang-Undang Dasar 1945. 2. Konstitusi Negara Republik Indonesia Serikat, 31 Januari 1950. 3. Undang-Undang Dasar Sementara Republik Indonesia, 15 Agustus 1950. 4. Berlakunya kembali Undang-Undang Dasar 1945 melalui Dekrit Presiden 5 Juli 1959. 5. Amandemen Undang-Undang Dasar 1945 oleh MPR yang ke 1, 2, 3, 4 pada tahun 1999, 2000, 2001, 2002. Dari perubahan-perubahan yang terjadi dalam konstitusi negara Indone- sia tersebut, telah dilahirkan beberapa undang-undang yang mengatur ten- tang pemerintahan daerah, yaitu: 1. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945 tentang Kedudukan Komite Nasional Daerah yang ditetapkan tanggal 23 November Tahun 1945. Ketentuan undang-undang inilah yang pertama kali menerapkan demo- krasi di daerah-daerah. Ketentuan undang-undang ini sangat singkat se- bab hanya mengatur kedudukan Komite Nasional Daerah (KND) seba- gai penjabaran Komite Nasional Indonesia (KNI) sebagai lembaga legis- latif darurat. Kemudian di daerah, KND berganti nama menjadi Badan Perwakilan Rakyat Daerah (BPRD). 32
Bab I | Negara Kesatuan dan Hukum Pemerintahan Daerah 2. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 tentang pemerintahan dae- rah, yang ditetapkan 10 Juli 1948. Undang-undang ini menghapuskan perbedaan antara cara pemerintahan daerah Jawa dengan daerah Madu- ra. Undang-undang ini berlaku satu tahunan setelah aksi militer I tahun 1947. Dalam jangka waktu enam bulan setelah diumumkan tanggal 10 Juli 1948, kemudian tentara Belanda melakukan Aksi Militer II tahun 1948, sehingga Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 belum dijalan- kan secara sempurna. 3. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 tentang Pokok-pokok Pe- merintahan Daerah yang ditetapkan tanggal 18 Januari 1957. Undang- undang ini menyatukan undang-undang tentang pokok-pokok otonomi daerah untuk seluruh Indonesia (uniformitas) yang akan menggantikan undang-undang tentang pokok-pokok otonomi daerah yang beragam. 4. Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965 Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965 tentang Pokok-pokok Pe- merintahan Daerah ditetapkan tanggal 1 September 1965. Undang-un- dang ini dibuat pada zaman orde lama (menjelang meletusnya pembe- rontakan PKI), yang kemudian tercipta demokrasi terpimpin, sehingga kepemimpinan DPRD dalam pembentukan wakil-wakil ketua harus menjamin terciptanya proses Nasakom dan terkenal dengan otonomi yang seluas-luasnya. 5. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pe- merintahan di daerah (Lembaran Negara RI Tahun 1974 Nomor 38, Tambahan Lembaran Negara RI Nomor 3037) disahkan dan diundang- kan pada tanggal 23 Juli 1974. Dalam undang-undang ini disebutkan bahwa yang dimaksud pemerintah daerah adalah kepala daerah dan 33
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI DPRD dengan pemberian otonomi nyata, dinamis, dan bertanggung ja- wab. Ada kata penunjukan tempat penyelenggaraan tugas pemerintahan di pusat dan daerah, sehingga dikenal sentralisasi pemerintahan. Dalam praktik penyelenggaraan pemerintahan lokal di bawah Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974, ternyata tarikan dekonsentrasi menjadi sedemi- kian besar. Oleh sebab itulah, semasa pemberlakuan Undang-undang ini, otonomi daerah tidak dapat berjalan dengan baik. Bahkan penye- lenggaraan pemerintahan menjadi sentralistik. 6. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Da- erah (Lembaran Negara RI Tahun 1999, Tambahan Lembaran RI No- mor 60) disahkan dan diundangkan pada tanggal 7 Mei 1999. Dalam undang-undang ini, nyata bahwa pemberian otonomi kepada daerah ha- rus didasarkan pada faktor-faktor dan tindakan atau kebijaksanaan yang benar-benar dapat menjamin daerah yang bersangkutan secara nyata mampu mengurus rumah tangganya sendiri serta bertanggung jawab. Dalam arti, pemberian otonomi itu harus benar dan sejalan dengan tuju- annya, yaitu melancarkan pembangunan yang tersebar di seluruh pelo- sok tanah air NKRI dan serasi dengan pengarahan-pengarahan yang te- lah diberikan dengan pembinaan politik dan kesatuan bangsa, serta da- pat menjamin perkembangan pembangunan daerah, berupa peningkat- an pelayanan dan kesejahteraan masyarakat yang semakin baik, kehidup- an demokrasi, keadilan, pemerataan, dan pemeliharaan hubungan yang serasi antara pusat dan daerah, serta antardaerah dalam rangka menjaga NKRI.71 7. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Da- erah (Lembaran Negara RI Tahun 2004, Tambahan Lembaran Negara RI Nomor 4437) disahkan dan diundangkan di Jakarta pada tanggal 15 71 Pipin Syarifin dan Dedah Jubaedah, Pemerintahan Daerah di Indonesia (Bandung: Pustaka Setia, 2006), hlm. 84. 34
Bab I | Negara Kesatuan dan Hukum Pemerintahan Daerah Oktober 2004. Dalam undang-undang ini terkandung prinsip otonomi yang seluas-luasnya. Dalam arti, daerah diberikan kewenangan mengu- rus dan mengatur semua urusan pemerintahan di luar yang menjadi urusan pemerintah yang ditetapkan dalam undang-undang ini. Daerah memiliki kewenangan membuat kebijakan untuk memberikan pelayan- an, peningkatan peran serta, prakarsa, dan pemberdayaan masyarakat yang bertujuan menyejahterakan rakyat. Prinsip nyata adalah suatu prin- sip bahwa urusan pemerintahan dilaksanakan berdasarkan tugas, wewe- nang, dan kewajiban yang senyatanya telah ada dan berpotensi untuk tumbuh, hidup, dan berkembang sesuai dengan potensi dan kekhasan daerah.72 8. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Dalam UU No 23 Tahun 2014, yang diundangkan pada tanggal 2 Oktober 2014, terdapat beberapa perubahan terkait klasifikasi urusan pemerintahan. Bahwa urusan pemerintahan dibedakan menjadi urusan pemerintahan absolut, urusan pemerintahan konkuren, dan urusan pe- merintahan umum. Kemudian, urusan pemerintahan konkuren dibagi menjadi urusan pemerintahan wajib dan urusan pemerintahan pilihan. Urusan pemerintahan wajib yang dimaksud terdiri dari urusan pemerin- tahan yang berkaitan dengan pelayanan dasar dan urusan yang tidak ber- kaitan dengan pelayanan dasar. Sementara itu, urusan pemerintahan ab- solut yang dimaksud dalam undang-undang ini adalah urusan politik lu- ar negeri, pertahanan, keamanan, moneter, fiskal, hukum, dan agama. Dari beberapa undang-undang tentang pemerintahan daerah di atas, da- pat dilihat bahwa sejarah perkembangan pengaturan tentang pelaksanaan pemerintahan daerah (desentralisasi/otonomi daerah) di Indonesia, teruta- ma sejak negara Indonesia merdeka Tahun 1945 sampai masa berlaku Un- dang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan 72 Ibid. 35
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI di Daerah, dan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerin- tahan Daerah, ternyata memang telah dialami berbagai pengaturan yang ti- dak konsisten, yaitu beberapa kali terjadi perubahan secara prinsip dalam pengaturan tentang pelaksanaan desentralisasi/otonomi daerah, sehingga dalam kenyataan ini memang belum pernah terjadi penyelenggaraan peme- rintahan lokal (pemerintah daerah) yang relatif "kuat". Hal-hal seperti itu pula yang menjadi hambatan pelaksanaan berbagai ketentuan tentang de- sentralisasi/otonomi daerah pada masa berlakunya Undang-Undang No- mor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah (yang berakhir pada 7 Mei 1999).73 Landasan pemikiran tentang pemerintahan daerah dibangun dari teori pembagian kekuasaan, terutama pembagian kekuasaan eksekutif dan legis- latif, konsep negara kesatuan dan teori rumah tangga daerah yang diaplika- sikan terhadap objek pembahasan yang berupa peraturan perundang-un- dangan yang berkaitan dengan penyelenggaraan asas otonomi dan tugas pembantuan dalam pemerintahan daerah. Istilah "pembagian kekuasaan" berarti bahwa kekuasaan itu memang dibagi-bagi dalam beberapa bagian, tetapi tidak dipisahkan. Hal ini membawa konsekuensi bahwa di antara bagian-bagian itu dimungkinkan adanya kerja sama. Para pendiri negara (founding fathers) telah menunjukkan dasar dan sendi-sendi sistem pemerin- tahan negara menurut UUD 1945.74 Indonesia adalah negara hukum. Salah satu unsur negara hukum yaitu adanya pembagian kekuasaan dalam negara, yang di dalamnya ada empat unsur penting dalam negara hukum Indonesia, yaitu:75 1. Pemerintah (dalam arti luas) dalam melaksanakan tugas kewajiban- nya harus berdasarkan hukum baik yang tertulis maupun tidak tertu- lis. 2. Adanya jaminan terhadap hak-hak asasi manusia (dan warganya). 73 HM Arief Muljadi, Landasan dan Prinsip Hukum Otonomi Daerah dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia (Jakarta: Prestasi Pustaka, 2005), hlm. 35. 74 Pipin Syarifin dan Dedah Jubaedah, Op. Cit., hlm. 32. 75 Sri Soemantri Martosoewignjo, Pengantar Perbandingan Antar Hukum Tata Negara (Jakarta: Rajawali, 1984), hlm. 4. 36
Bab I | Negara Kesatuan dan Hukum Pemerintahan Daerah 3. Adanya pengawasan peradilan (oleh badan-badan peradilan). 4. Adanya pembagian kekuasaan (distribution of powers) dalam negara. Konsep pembagian kekuasaan dan pemisahan kekuasaan yang berasal dari ajaran Trias Politika Montesquieu membagi kekuasaan negara dalam ti- ga jenis kekuasaan, yaitu legislatif, eksekutif, dan yudikatif. Berdasarkan konsep ini, tiga kekuasaan tersebut terpisah satu dan lainnya, baik mengenai tugas (fungsi) maupun alat perlengkapannya (organ) yang melakukannya. Sarjana lain, C. van Vollenhoven menambahkan bagian ke-4, yaitu kepolisi- an pada pembagian Montesquieu tersebut. Oleh karena itu, disebut "Tri Praja Montesquieu" dan "Catur Paraja C. van Vollenhoven".76 Pendapat la- in menyatakan bahwa sikap tindak administrasi negara itu dapat berwujud tri fungsi sebagai berikut77: 1. Membentuk peraturan undang-undang dalam arti materiil pada satu pihak dan pada pihak lain membuat ketetapan (beschikking). Un- dang-undang adalah ketentuan-ketentuan yang bentuknya bukan un- dang-undang dan tingkat derajatnya pun di bawahnya. Meskipun de- mikian, ketentuan-ketentuan ini mempunyai daya ikat umum dan si- fatnya abstrak. Sedangkan, ketetapan tidak memiliki daya ikat umum dan tidak abstrak sifatnya, melainkan nyata, asas adaptasi, kontinui- tas, dan prioritas dalam hukum administrasi negara. 2. Menjalankan pemerintahan dalam kehidupan bernegara dalam rang- ka mencapai tujuannya. 3. Menjalankan fungsi peradilan. Dalam UUD 1945 sendiri, hanya mengenal adanya pembagian kekuasa- an, bukan pemisahan kekuasaan. UUD 1945 membagi dalam pasal-pasal tersendiri mengenai tiap-tiap alat perlengkapan dengan tidak menekankan pada pemisahannya: pemegang kekuasaan legislatif adalah MPR dan DPR, 76 Ismail Suny, Pembagian Kekuasaan Negara (Jakarta: Aksara Baru, 1982), hlm. 2. 77 Sjahran Basah, Perlindungan Hukum Terhadap Sikap Tindak Administrasi Negara (Bandung: Alumni, 1992), hlm. 7. 37
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI pemegang kekuasaan eksekutif adalah presiden, pemegang kekuasaan yudi- katif adalah Mahkamah Agung (MA). Sedangkan, pada pemerintahan dae- rah, pemegang kekuasaan legislatif adalah DPRD, dan pemegang kekuasaan eksekutif adalah Kepala Daerah. Mengenai pembagian kekuasaan ini, sangat penting kiranya membahas tentang otonomi karena otonomi adalah tatanan yang bersangkutan dengan cara-cara membagi wewenang, tugas, dan tanggung jawab mengatur dan mengurus urusan pemerintahan antara pusat dan daerah. Salah satu penjel- maan pembagian kekuasaan, yaitu daerah akan memiliki sejumlah urusan pemerintahan baik atas dasar penyerahan atau pengakuan atau pun yang di- biarkan sebagai urusan rumah tangga daerah.78 Selanjutnya, masih dalam sumber yang sama dinyatakan bahwa otonomi daerah, jika dilihat dari su- dut wilayahnya, maka penyelenggaraannya ditentukan dalam batas-batas wilayah yang ditentukan pemerintah pusat. Dan jika dilihat dari substansi, penyelenggaraan otonomi daerah ditentukan oleh sistem rumah tangga (huishouding) otonomi daerah yang diadopsi.79 Dalam konteks otonomi, istilah yang diberikan terhadap pembagian urusan antara pusat dan daerah menuai beraneka ragam pandangan para ahli hukum. Josef Riwu Kaho memberi istilah "sistem".80 Moh. Mahfud M. D. memberi istilah "asas otonomi".81 Bagir Manan menyebut dengan istilah "sistem rumah tangga daerah".82 Meskipun istilah yang digunakan berbeda- beda, tetapi pijakan yang dijadikan pengertian berada dalam hal yang sama bahwa ajaran-ajaran (formal, materiil, dan riil) menyangkut tatanan yang berkaitan dengan cara pembagian wewenang, tugas, dan tanggung jawab untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan antara pusat dan da- erah. 78 Ni'matul Huda, Hukum Pemerintahan Daerah, Cetakan I (Bandung: Nusa Media, 2009), hlm. 84. 79 Ibid. 80 Ibid., hlm. 85. 81 Ibid. 82 Ibid. 38
Bab I | Negara Kesatuan dan Hukum Pemerintahan Daerah Secara umum, cara pembagian wewenang mengatur dan mengurus urus- an pemerintahan antara pusat dan daerah dapat dikategorikan sebagai beri- kut: 1. Sistem Rumah Tangga Formal Pada sistem rumah tangga formal, pembagian wewenang, tugas, dan tanggung jawab antara pusat dan daerah untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan tertentu tidak ditetapkan secara rinci. Secara teori- tik, sistem rumah tangga formal memberikan keleluasaan yang seluas- luasnya kepada daerah untuk mengatur dan mengurus urusan pemerin- tahan dan menjadikan urusan tersebut sebagai urusan rumah tangga dae- rah. Satu-satunya pembatasan terhadap daerah adalah: "Bahwa daerah tidak boleh mengatur apa yang telah diatur dengan undang-undang c.q peraturan daerah yang lebih tinggi martabatnya. Apabila pihak yang le- bih tinggi kemudian mengatur yang tadinya telah diatur oleh daerah, maka peraturan daerah yang bersangkutan sejak itu tidak berlaku lagi".83 2. Sistem Rumah Tangga Material Dalam sistem rumah tangga material, ada pembagian wewenang, tu- gas, dan tanggung jawab yang rinci antara pusat dan daerah. Urusan pe- merintahan yang termasuk dalam urusan rumah tangga daerah ditetap- kan dengan pasti. Sistem rumah tangga material berpangkal tolak pada pemikiran bahwa memang ada perbedaan mendasar antara urusan peme- rintah pusat dan daerah. Daerah dianggap mempunyai ruang lingkup pemerintahan tersendiri yang secara material berbeda dengan urusan pe- merintahan yang diatur dan diurus oleh pusat. Sistem ini berangkat dari pemikiran bahwa urusan-urusan pemerintahan itu dapat dipilah-pilah dalam berbagai lingkungan satuan pemerintahan.84 Cara ini kurang begi- tu fleksibel, karena setiap perubahan tugas dan wewenang, baik yang ber- sifat pengurangan maupun penambahan, harus dilakukan melalui prose- 83 R. Tresna, Bertamsya ke Taman Ketatanegaraan (Bandung: Dibya, t.t.), hlm. 32-36, dalam Bagir Manan, Hubungan Antara Pusat dan Daerah Menurut UUD 1945 (Jakarta: Sinar Harapan, 1994), hlm. 26. 84 Ni'matul Huda, Op. Cit., hlm. 86. 39
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI dur yang lama dan berbelit-belit. Hal tersebut akan berdampak terham- batnya kemajuan bagi daerah yang mempunyai inisiatif/prakarsa karena mereka harus menunggu penyerahan yang nyata bagi setiap urusan. Ka- dang suatu urusan tidak diurus oleh pemerintah pusat dan tidak pula di- urus oleh pemerintah daerah.85 3. Sistem Rumah Tangga Nyata (Riil) Dalam sistem ini, penyerahan urusan atau tugas dan kewenangan ke- pada daerah didasarkan pada faktor yang nyata atau riil, sesuai dengan kebutuhan dan kemampuan yang riil dari daerah maupun pemerintah pusat, serta pertumbuhan kehidupan masyarakat yang terjadi. Sistem ru- mah tangga ini lazim disebut pula sistem otonomi nyata atau otonomi riil. 4. Sistem Rumah Tangga Sisa (Residu) Dalam sistem ini, secara umum telah ditentukan lebih dahulu tugas- tugas yang menjadi wewenang pemerintah pusat, sementara sisanya menjadi urusan rumah tangga daerah. Kebaikan sistem ini terutama terletak pada saat timbulnya keperluan- keperluan baru. Pemerintah daerah dapat dengan cepat mengambil ke- putusan dan tindakan yang dipandang perlu, tanpa menunggu perintah dari pusat. Sebaliknya, sistem ini dapat pula menimbulkan kesulitan mengingat kemampuan daerah yang satu dengan yang lainnya tidak sa- ma dalam berbagai lapangan atau bidang. Akibatnya, bidang atau tugas yang dirumuskan secara umum ini dapat menjadi terlalu sempit bagi da- erah yang kapasitasnya besar atau, sebaliknya, terlalu luas bagi daerah yang kemampuannya terbatas.86 5. Sistem Rumah Tangga Nyata, Dinamis, dan Bertanggung Jawab Prinsip ini merupakan salah satu variasi dari sistem otonomi riil. Esensi otonomi yang nyata (riil) dalam arti bahwa pemberian otonomi 85 Josef Riwu Kaho, Prospek Otonomi Daerah di Negara Republik Indonesia dalam Ni'matul Huda, Ibid. hlm. 88. 86 Josef Riwu Kaho, Loc. Cit., hlm. 15. 40
Bab I | Negara Kesatuan dan Hukum Pemerintahan Daerah kepada daerah harus didasarkan pada faktor-faktor, perhitungan-perhi- tungan, dan tindakan-tindakan atau kebijaksanaan-kebijaksanaan yang benar-benar dapat menjamin daerah yang bersangkutan secara nyata mampu mengurus rumah tangganya sendiri. Otonomi daerah itu harus merupakan otonomi yang bertanggung ja- wab. Bahwa pemberian otonomi itu harus benar-benar sejalan dengan tuju- annya, yaitu melancarkan pembangunan yang tersebar di seluruh pelosok negara dan serasi serta tidak bertentangan dengan pengarahan-pengarahan yang diberikan dalam garis-garis besar haluan negara, serasi dengan pembi- naan politik dan kesatuan bangsa, menjamin hubungan yang serasi antara pemerintah pusat dan daerah atas dasar keutuhan negara kesatuan, dan da- pat menjamin perkembangan dan pembangunan daerah. Tambahan istilah "dinamis" tidak mengubah pengertian otonomi yang nyata dan bertang- gung jawab, tetapi hanya merupakan suatu penekanan (stressing).87 Otonomi daerah merupakan wujud kehidupan demokrasi dalam kon- teks penyelenggaraan negara kesatuan (eenheidstaat). Otonomi daerah me- rupakan wadah kehidupan demokrasi. Melalui para wakilnya (DPRD), rak- yat turut serta dalam penyelenggaraan pemerintahan, berdasarkan otonomi daerah yang dibangun dalam sistem pemerintahan desentralisasi. Rakyat mengatur rumah tangga mereka sendiri dalam rangka penyelenggaraan oto- nomi daerah. Suatu negara kesatuan baru merupakan wujud pemerintahan demokrasi tatkala otonomi daerah dijalankan secara efektif guna pemberdayaan ke- maslahatan rakyat, mencakup kewenangan zelfwetgeving (perda-perda) yang mengakomodir kepentingan rakyat dan penyelenggaraan pemerintah (zelf- bestuur) yang diemban secara demokratis. Porsi otonom daerah tidak cukup dalam wujud otonomi daerah yang luas dan bertanggung jawab, tetapi ha- rus diwujudkan dalam format otonomi daerah yang seluas-luasnya. Adanya pandangan yang tidak menyetujui istilah otonomi daerah yang seluas-luas- 87 Ibid., hlm. 19. 41
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI nya dikhawatirkan konsep otonomi daerah yang seluas-luasnya berkonotasi membangun image bakal munculnya ide negara bagian dalam negara fede- rasi (federal state). Hal tersebut, menurut Laica Marzuki, tidak beralasan ka- rena dengan mewujudkan otonomi daerah yang seluas-luasnya, rakyat cen- derung menahan diri membayangkan negara federal. Otonomi daerah yang seluas-luasnya tiada lain dari wujud negara bagian federal dalam format dae- rah otonom, kecuali antara lain beberapa kewenangan yang perlu dirumus- kan secara limitatif. Konsep otonomi daerah yang seluas-luasnya merupa- kan salah satu upaya membendung ide negara federal.88 Apabila ditelaah mengenai tujuan dasar negara dalam alinea keempat pembukaan dan Pasal 33 UUD 1945, tampak bahwa Negara Republik In- donesia menganut konsep negara hukum material (welfare state), yaitu kon- sep yang memberikan kebebasan kepada negara (pemerintah dan pemerin- tah daerah) untuk bertindak aktif dan turut campur (freies ermessen pouvoir discretionnaire) dalam kegiatan kemasyarakatan untuk membangun kese- jahteraan masyarakat. Pengertian pemerintahan sendiri, di kalangan para ahli Hukum Tata Negara, ternyata belum ada kesatuan pendapat. Pemerintahan, dalam pe- ngertian umum, dapat dibagi menjadi dua arti, yaitu pemerintah dalam arti luas dan pemerintah dalam arti sempit. Pemerintah dalam arti luas adalah segala urusan yang dilakukan negara dalam menyelenggarakan kehidupan kenegaraan. Jadi, tidak hanya diartikan sebagai pemerintah yang menjalan- kan eksekutif saja, melainkan menjalankan fungsi legislatif dan yudikatif. Sedangkan pemerintah dalam arti sempit adalah hanya menjalankan fungsi dari negara, dalam hal ini dapat dilaksanakan oleh presiden dan Perdana Menteri sampai level yang paling rendah, seperti Kepala Desa.89 Menurut Bagir Manan, pemerintahan dalam arti luas ialah mencakup semua alat kelengkapan negara, yang pada pokoknya terdiri atas cabang-ca- 88 M. Laica Marzuki, Op. Cit., hlm. 163. 89 B. Hestu Cipto Handoyo, Y. Thresianti, Dasar-dasar Hukum Tata Negara (Yogyakarta: Universitas Atmajaya, 1996), hlm. 43. 42
Bab I | Negara Kesatuan dan Hukum Pemerintahan Daerah bang kekuasaan eksekutif, legislatif, dan yudisial, atau alat-alat kelengkapan negara lain yang juga bertindak untuk dan atas nama negara.90 Membahas eksistensi pemerintah daerah atau pemerintah lokal (Local Government), terdapat penggunaan istilah yang berbeda, yakni "pemerintah daerah" dan "pemerintah (di) daerah". Istilah "pemerintahan daerah" lebih tepat digunakan untuk menyebut satuan pemerintahan di bawah pemerin- tah pusat yang berhak dan berwenang menyelenggarakan rumah tangganya sendiri. Dengan kata lain, "pemerintahan daerah" lebih tepat dipakai untuk menyebut kegiatan pemerintahan yang dilakukan daerah-daerah otonom dalam mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri.91 Istilah pemerintah berasal dari kata "perintah" yang berarti menyuruh melakukan sesuatu, sehingga dapat dikatakan bahwa pemerintah adalah ke- kuasaan yang memerintah suatu negara. Istilah pemerintahan diartikan de- ngan perbuatan (cara, hal urusan, dan sebagainya) memerintah.92 Secara eti- mologis, dapat diartikan sebagai tindakan yang terus-menerus (kontinyu) atau kebijaksanaan dengan menggunakan suatu rencana maupun akal (ra- sio) dan tata cara tertentu untuk mencapai tujuan tertentu yang dikehenda- ki.93 Istilah "pemerintah" dan "pemerintahan" ternyata mempunyai arti yang berbeda. Pemerintah ialah jawatan atau aparatur dalam susunan politik. Pe- merintahan ialah tugas kewajiban alat negara. Istilah penguasa dipakai pula berulang-ulang dan berarti pemerintahlah yang berkuasa. Untuk menghin- darkan keragu-raguan, istilah "pemerintah" menunjuk kapada organnya, sedangkan "pemerintahan" menunjuk pada fungsinya.94 Berdasarkan uraian di atas, pemerintahan dalam arti luas adalah semua aparatur/alat kelengkapan negara dalam rangka menjalankan tugas dan ke- wenangan/kekuasaan negara, baik kekuasaan eksekutif, legislatif, maupun yudikatif. Apabila kita lihat pada negara Indonesia pada saat ini, dengan 90 Bagir Manan, Beberapa Masalah Hukum Tata Negara Indonesia, Edisi Revisi (Bandung: Alumni, 1997), hlm. 158. 91 B. Hestu Cipto Handoyo, Y. Thresianti, Op. Cit., hlm. 83. 92 Sri Soemantri M, Sistem-sistem Pemerintahan Negara-negara ASEAN (Bandung: Tarsito, 1976), hlm. 17. 93 Utrecht, Pengantar Dalam Hukum Indonesia (Jakarta: Ichtiar Baru, 1986), hlm. 28. 94 Muhammad Yamin, Proklamasi dan Konstitusi (Jakarta: Ghalia Indonesia, 1982), hlm. 12. 43
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI mengacu pada UUD 1945 sebagai peraturan perundang-undangan yang tertinggi, pemerintahan dalam arti luas tersebut adalah MPR, Presiden, MK, DPD, BPK, dan MA. Pemerintah dalam arti sempit adalah kelengkap- an negara yang mempunyai tugas dan wewenang eksekutif saja. Dengan ka- ta lain, pemerintahan dalam arti sempit ini adalah pemerintah. Berkaitan dengan istilah "pemerintah daerah" dan "pemerintahan dae- rah", menurut Pasal 1 angka 3 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, yang dimaksud dengan pemerintah daerah adalah gubernur, bupati, atau walikota, dan perangkat daerah sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah. Pengertian pemerintah daerah ini, apabila dikaji lebih lanjut dengan pengertian-pengertian pemerintah yang telah diuraikan sebelumnya, dapat- lah diartikan sebagai pemerintah dalam arti sempit. Hal tersebut karena arti pemerintah pada ketentuan undang-undang di atas hanya menunjuk pada badan eksekutif daerah semata. Pemerintahan daerah, menurut Pasal 1 ang- ka 2 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh pemerintah daerah dan DPRD menurut asas otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi seluas-luasnya da- lam sistem dan prinsip NKRI, sebagaimana dimaksud dalam Undang-Un- dang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Selanjutnya, menurut Bagir Manan, bila dilihat dari kekuasaan pemerin- tahan daerah otonom, maka pemerintahan dapat dibedakan menjadi tiga kelompok:95 1. Pemerintahan dalam arti sempit, yaitu penyelenggaraan kekuasaan eksekutif atau administrasi negara. 2. Pemerintahan dalam arti agak luas, yaitu penyelenggaraan kekuasaan eksekutif dan legislatif tertentu yang melekat pada pemerintahan dae- rah otonom. 3. Pemerintahan dalam arti luas yang mencakup semua lingkungan ja- batan di bidang eksekutif, legislatif, yudikatif dan lain sebagainya. 95 Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah (Yogyakarta: Pusat Studi Hukum Fakultas Hukum UII, 2001), hlm. 104. 44
Bab I | Negara Kesatuan dan Hukum Pemerintahan Daerah Berangkat dari pendapat di atas, maka dapat dipahami bahwa pemerin- tah daerah hanya penyelenggarakan kekuasaan eksekutif atau administrasi negara (bestuur) yang ada di daerah berdasarkan desentralisasi dan dekon- sentrasi kekuasaan negara. Berdasarkan pengertian pemerintahan daerah di atas, apabila dikaji de- ngan pengertian pemerintah yang sudah diuraikan sebelumnya, sesungguh- nya pemerintahan daerah itu mengandung pengertian pemerintahan dalam arti luas. Hal tersebut karena arti pemerintahan daerah pada ketentuan un- dang-undang di atas menunjuk pada penyelenggara pemerintahan daerah otonom secara keseluruhan tidak hanya pada fungsi penyelenggara peme- rintahan yang dilakukan oleh pemerintah daerah saja, tetapi juga adanya peran serta dari Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) sebagai sendi demokrasi. Pasal 18 ayat (3) UUD 1945 sudah menyatakan dengan jelas bahwa "Pe- merintah daerah provinsi, daerah kabupaten dan kota memiliki DPRD yang anggota-anggotanya dipilih melalui pemilihan umum". Penjelasan Pa- sal 18 menegaskan di daerah-daerah yang bersifat otonom akan diadakan Badan Perwakilan Daerah karena di daerah pun pemerintah akan bersendi atas dasar permuyawaratan. Untuk melaksanakan pemerintahan dalam arti luas pada negara kesatu- an, ada dua macam pembagian, yaitu:96 1. Pemerintah pusat (central government), yang mencakup seluruh pe- rangkat penyelenggara pemerintahan yang terdiri atas semua departe- men dan badan pemerintahan yang ditentukan presiden. 2. Pemerintah di daerah (local government), yang terdiri atas dua macam yaitu: a. Pemerintah daerah yang memiliki hak mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri (local self government). b. Pemerintah wilayah (local state government), yang berfungsi seba- gai pelaksana tugas pemerintah pusat. 96 Bayu Surianingrat, Organisasi Pemerintah Wilayah Daerah (Jakarta: Aksara Baru, 1980), hlm. 19. 45
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI Atas dasar pembagian kekuasaan pemerintah pusat dan pemerintah di daerah tersebut, pembagian kekuasaan secara horizontal terdiri atas dua institusi, yaitu pemerintah daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). Oleh karena itu, UUD 1945 Pasal 18 dan UU No. 22 Tahun 1999 jo UU No. 32 Tahun 2004, mengharuskan adanya dua institusi ini di setiap daerah otonom. Ini menunjukkan perbedaan status atau keduduk- an suatu daerah, tanpa adanya DPRD, status daerah merupakan wilayah administrasi.97 Sebagai sebuah negara yang merdeka, Republik Indonesia memiliki Un- dang-Undang Dasar, yaitu Undang-Undang Dasar Negara Republik Indo- nesia Tahun 1945. Berdasarkan Undang-Undang Dasar 1945 kerangka ke- negaraan dan sistem pemerintahan Republik Indonesia diatur. UUD 1945 menegaskan bahwa negara Indonesia adalah negara kesatuan yang berben- tuk republik. Ditegaskan pula bahwa Indonesia adalah negara hukum yang berkedaulatan rakyat. Dengan demikian, negara Indonesia adalah negara konstitusi, bersendikan demokrasi, dan berbentuk republik kesatuan. Oleh karena Indonesia menganut paham demokrasi, maka pada dasar- nya kewenangan legislatif, eksekutif, maupun yudikatif adalah milik rakyat. Kemudian, melalui pemilihan umum yang bebas dan adil, rakyat menye- rahkan kewenangan pemerintahan kepada presiden. Presiden membentuk pemerintahan pusat. Dengan demikian, pemerintah pusat memiliki semua kewenangan pemerintahan. Oleh karena itu, kewenangan pemerintah pusat mencakup semua kewenangan urusan pemerintahan yang berlaku di selu- ruh wilayah Indonesia. Namun, mengingat wilayah Indonesia secara geo- grafis sangat luas dengan kondisi sosial budaya yang teramat beragam, UUD 1945 kemudian mengatur perlu adanya pemerintahan daerah. Pasal 18 UUD 1945 menegaskan bahwa negara Indonesia dibagi dalam daerah besar (provinsi) dan daerah kecil (kabupaten/kota dan desa) yang bersifat otonom dengan mempertimbangkan asal usul daerah yang bersangkutan sebagai ke- 97 Pipin Syarifin dan Dedah Jubaedah, Op. Cit., hlm. 77. 46
Bab I | Negara Kesatuan dan Hukum Pemerintahan Daerah istimewaan. Dengan demikian, dalam sistem pemerintahan Republik Indo- nesia adanya pemerintahan daerah merupakan landasan konstitusi yang ha- rus diwujudkan.98 UUD 1945 merupakan landasan yang kuat untuk menyelenggarakan otonomi dengan memberikan kewenangan yang seluas-luasnya kepada dae- rah, sebagai Undang-undang pelaksana dari ketentuan UUD 1945 tersebut adalah Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 sebagai pengganti Un- dang-Undang Nomor 22 Tahun1999 tentang pemerintahan daerah. Dalam ketentuan Pasal 3 ayat (1) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 ditentukan bahwa "Pemerintah daerah adalah pemerintah daerah pro- vinsi yang terdiri atas pemerintah daerah provinsi dan DPRD provinsi, se- mentara pemerintah daerah kabupaten/kota yang terdiri atas pemerintah daerah kabupaten/kota dan DPRD kabupaten/kota". Dalam Pasal 5 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 disebutkan bahwa dalam rangka membantu pemerintah menyelenggarakan urusan pe- merintahan, maka daerah dibentuk dan disusun menjadi daerah provinsi, daerah kabupaten, dan daerah kota. Pembentukan daerah sebagaimana di- maksud harus memenuhi syarat administratif, teknis, dan fisik kewilayahan. Syarat administratif untuk provinsi, meliputi adanya persetujuan DPRD kabupaten/kota dan bupati/walikota yang akan menjadi cakupan wilayah provinsi, persetujuan DPRD provinsi induk dan gubernur, dan rekomen- dasi Menteri Dalam Negeri. Selain syarat administratif, ada pula syarat tek- nis yang meliputi faktor yang menjadi dasar pembentukan daerah yaitu ber- dasarkan pertimbangan ekonomi, potensi daerah, sosial budaya, kependu- dukan, sosial politik, dan pertimbangan lain yang menjadi dasar terseleng- garanya otonomi daerah. Pemerintah daerah adalah penyelenggara urusan pemerintahan oleh pe- merintah daerah dan DPRD menurut asas otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip NKRI, ke- mudian DPRD merupakan lembaga perwakilan rakyat daerah dan berkedu- 98 Hanif Nurcholis, Teori dan Praktik Pemerintahan dan Otonomi Daerah (Jakarta: Grasindo, 2005), hlm. 48. 47
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI dukan sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah. Uraian di atas da- pat dimaknai bahwa munculnya Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 telah membawa perubahan dalam bentuk pemerintahan daerah, yang dalam undang-undang sebelumnya, Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, ke- dudukan DPRD adalah sebagai lembaga legislatif daerah dan pemerintah daerah sebagai lembaga eksekutif daerah. Perubahan di atas membawa implikasi pada mekanisme pertanggungja- waban Kepala Daerah karena pada saat berlakunya Undang-Undang No- mor 22 Tahun 1999 Kepala Daerah dipilih, ditetapkan, dan bertanggung jawab kepada DPRD. Sedangkan setelah berlakunya Undang-Undang No- mor 32 Tahun 2004, pemerintah daerah tidak lagi bertanggung jawab kepa- da DPRD karena Kepala Daerah dipilih secara demokratis secara langsung oleh rakyat. Dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 menganut tiga asas, yaitu asas desentralisasi, asas dekonsen- trasi, dan asas tugas pembantuan. Selanjutnya, di bawah ini penulis akan mencoba memaparkan gambaran dari ketiga asas tersebut dalam penyeleng- garaan pemerintahan daerah sebagai berikut: 1. Asas Desentralisasi Istilah desentralisasi berasal dari Bahasa Latin "de" yang berarti lepas dan "centrum" artinya pusat. Desentralisasi merupakan lawan kata dari sentralisasi sebab kata "de" maksudnya untuk menolak kata sebelumnya. Berdasarkan asal kataya, desentralisasi adalah pelepasan dari pusat.99 Pendapat lain menyatakan bahwa desentralisasi berarti pelimpahan ke- wenangan-kewenangan oleh pemerintah pusat pada badan-badan oto- nom (swantantra) yang ada di daerah.100 Menurut Joeniarto, asas desentralisasi adalah asas yang bermaksud memberikan wewenang dari pemerintah negara kepada pemerintah lokal untuk mengatur dan mengurus urusan tertentu sebagai rumah tangga- 99 Koesoemahatmadja, Pengantar ke Arah Pemerintahan Daerah di Indonesia (Bandung: Bina Cipta, 1979), hlm. 14. 100 Amrah Muslimin, Aspek-aspek Hukum Otonomi Daerah (Bandung: Alumni, 1986), hlm. 42. 48
Bab I | Negara Kesatuan dan Hukum Pemerintahan Daerah nya sendiri, yang biasa disebut swantantra atau otonomi.101 Pada umum- nya, makin maju suatu negara, terutama dari segi politik dan ekonomi, akan makin berkembang juga tingkat desentralisasinya. Desentralisasi yang meningkat berarti unit pemerintahan lokal yang dibentuk akan di- berikan kewenangan yang lebih banyak dalam menjalankan tugas-tugas yang telah dilimpahkan tersebut.102 Desentralisasi, menurut Undang- Undang Nomor 5 Tahun 1974, adalah penyerahan urusan pemerintah- an dari pemerintah pusat atau daerah tingkat atasnya kepada daerah menjadi urusan rumah tangganya. Ada perubahan mendasar ketika muncul Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 mengenai konsep de- sentralisasi. Dalam Undang-undang ini, desentralisasi tidak diartikan pe- nyerahan wewenang dari pemerintah yang mempunyai hierarki yang le- bih tinggi. Desentralisasi di sini adalah penyerahan wewenang pemerin- tah oleh pemerintah kepada daerah otonom dalam rangka NKRI. Se- dangkan, menurut Pasal 1 angka 7 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, pengertian desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerin- tahan oleh pemerintah kepada daerah otonom dalam rangka NKRI. Rumusan desentralisasi menurut tiga undang-undang pemerintahan daerah tersebut memiliki kesamaan istilah, yaitu "penyerahan". Oleh ka- rena itu, penyerahan merupakan sifat pemberian kewenangan kepada daerah otonom menurut asas desentralisasi karena segala kebijaksanaan perencanaan dan pembiayaan diserahkan sepenuhnya kepada daerah otonom. Pada dasarnya, makin lama makin banyak tugas pemerintahan yang didesentralisasikan kepada daerah secara berangsur-angsur sesuai dengan makin meningkatnya kemampuan daerah sebagai hasil pemba- ngunan. Konsekuensinya, semakin banyak urusan yang harus diserahkan kepada daerah kabupaten atau kota sebagai urusan rumah tangganya.103 101 Joeniarto, Perkembangan Pemerintahan Lokal (Jakarta: Bumi Aksara, 1992). 102 Oentarto, S. M. dkk, Menggagas Format Otonomi Daerah Masa Depan (Jakarta: Samitra Media Utama, 2004), hlm. 48. 103 Ateng Syafrudin, Pengaturan Koordinasi Pemerintahan di Daerah, cetakan kedua (Bandung: Citra Aditya Bakti, 1993), hlm. 218. 49
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI Dari pandangan di atas, maka menurut penulis bahwa otonomi dae- rah merupakan esensi dari desentralisasi. Istilah otonomi berasal dari penggalan dua kata bahasa Yunani, yakni autos yang berarti sendiri, dan nomos yang berarti undang-undang. Otonomi bermakna membuat per- undang-undangan sendiri (zelfwetgeving). Namun, dalam perkembang- annya, konsepsi otonomi daerah, selain mengandung arti zelfwetgeving (membuat perda-perda), juga utamanya mencakup zelfbestuur (pemerin- tahan sendiri). C. W. van der Pot memahami konsep otonomi daerah sebagai eigen huishouding (menjalankan rumah tangganya sendiri).104 Jika dilihat dari sudut penyelenggaraan pemerintah, desentralisasi an- tara lain bertujuan "meringankan" beban pekerjaan pusat. Dengan de- sentralisasi, berbagai tugas dan pekerjaan dialihkan kepada daerah. De- ngan demikian, pusat lebih memusatkan perhatian pada hal-hal yang bersangkutan dengan kepentingan nasional atau negara secara keselu- ruhan. Pusat tidak perlu mempunyai aparat seperti di daerah. Namun demikian, tidak berarti dalam lingkungan desentralisasi tidak boleh ada fungsi dekonsentrasi. Fungsi-fungsi dekonsentrasi dapat dilaksanakan pada alat kelengkapan daerah yang ada, seperti yang selama ini berjalan, yaitu Kepala Daerah. Dalam hal demikian, Kepala Daerah merupakan "de hand van central gouvernement" di daerah. Kepala Daerah merupakan primat desentralisasi, bukan primat dekonsentrasi.105 Desentralisasi ini sangat perlu dilakukan karena tidak ada suatu pe- merintahan dari suatu negara yang luas mampu secara efektif membuat kebijakan publik di segala bidang atau pun mampu melaksanakan kebi- jakan tersebut secara efisien di seluruh wilayah tersebut. Adanya desen- tralisasi diharapkan dapat mempercepat pelayanan kepada masyarakat. Dengan memperhatikan hal-hal tersebut, maka, prinsipnya, desentrali- sasi mengandung beberapa kelebihan dan kelemahan, yaitu:106 104 M. Laica Marzuki, Berjalan-jalan di Ranah Hukum, Buku Kesatu, Edisi Revisi (Jakarta: Sekretariat Jenderal & Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, 2006), hlm, 161. 105 Ateng Syafrudin, Titik Berat Otonomi Daerah pada Daerah Tingkat II dan Perkembangannya (Bandung: Mandar Maju, 1991), hlm. 108. 106 B. Hestu Cipto Handoyo, Hukum Tata Negara, Kewarganegaraan, dan Hak Asasi Manusia: Memahami Proses Konsolidasi Sistem Demokrasi di Indonesia (Yogyakarta: Universitas Atmajaya, 2003), hlm. 138-139. 50
Bab I | Negara Kesatuan dan Hukum Pemerintahan Daerah a. Kebaikan 1) Memberikan penilaian yang relatif tepat pada sifat yang berbe- da-beda dari wilayah dan penduduk suatu negara; 2) Dapat meringankan beban pemerintah pusat dalam mengam- bil kebijaksanaan-kebijaksanaan yang bersifat kedaerahan (lokal); 3) Merupakan senjata yang ampuh untuk memberantas birokrasi yang merajalela; 4) Daerah, termasuk rakyat yang ada di dalamnya, menjadi sub- yek dalam pengambilan keputusan-keputusan di tingkat lokal. Artinya, rakyat di masing-masing daerah merupakan pihak-pi- hak yang berperan secara aktif dalam mengambil kebijaksana- an-kebijaksanaan yang bersifat kedaerahan; 5) Merupakan sarana yang tepat untuk pemenuhan paham demo- krasi dan kebebasan rakyat dalam menentukan berbagai lang- kah kebijaksanaan pemerintahan di tingkat lokal; dan 6) Merupakan sarana yang tepat untuk mengimplementasikan prinsip negara hukum, khususnya dalam rangka pemencaran kekuasaan. b. Kelemahan 1) Membuka kemungkinan adanya bagian-bagian (daerah/wila- yah) untuk melepaskan diri dari ikatan pemerintah pusat. Hal ini dapat terjadi apabila garis-garis kewenangan yang diserah- kan kepada daerah secara tegas dirumuskan; 2) Membuka kemungkinan terjadinya spanning antara pemerin- tah pusat dengan bagian-bagian (daerah/wilayah), mengingat karakteristik dan kemampuan masing-masing bagian adalah berbeda; 3) Membuka kemungkinan munculnya fanatisme kedaerahan. 51
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI Pengalaman di banyak negara menunjukkan kecenderungan pene- rapan kebijakan desentralisasi lebih banyak disebabkan oleh "keterpaksa- an" atau keharusan politik (misalnya, untuk mengakomodasikan tuntut- an-tuntutan gerakan separatisme), dibandingkan karena rezim ingin ber- usaha sungguh-sungguh memberdayakan masyarakat di tingkat lokal.107 Cukup banyak teori yang menonjolkan aspek-aspek positif dari de- sentralisasi. Popularitas desentralisasi seringkali dikaitkan dengan kelu- wesan/fleksibilitasnya, penghargaan desentralisasi terhadap keragaman/ keunikan setiap daerah, dan kaitannya dengan pemberdayaan masyara- kat lokal dan demokrasi.108 Berkaitan dengan penerapan asas desentralisasi dalam penyelenggara- an pemerintahan daerah, Rondinelli109 menyatakan bahwa ada beberapa faktor yang mempengaruhi pelaksanaan desentralisasi, faktor-faktor ter- sebut adalah: a. Derajat komitmen politik dan dukungan administrasi yang dibe- rikan, terutama oleh pemerintah pusat, elit, dan masyarakat dae- rah setempat. Komitmen pemerintah pusat, dalam hal ini adalah Departemen Dalam Negeri dan departemen teknis pusat, merupa- kan faktor yang sangat menentukan. Wujud komitmen ini ditun- jukkan dalam bentuk berbagai tindakan yang didukung oleh legal framework yang jelas, sehingga pelaksanaan desentralisasi dapat terlaksana dengan baik. Di samping pemerintah pusat, elit, dan masyarakat daerah yang bersangkutan, juga merupakan faktor yang tidak kalah pentingnya. Kesiapan elit dan masyarakat daerah menjadi faktor sangat menentukan pelaksanaan desentralisasi. Elit dan masyarakat lokal yang tidak siap dan hanya menunggu perin- tah dan petunjuk dari pusat akan tidak mampu menyelenggarakan pemerintahan daerah dengan baik. 107 Tri Ratnawati, Potret Pemerintahan Lokal di Indonesia di Masa Perubahan (Yogyakarta: Pustaka Pelajar dengan Pusat Penelitian Politik LIPI, 2006), hlm. 2. 108 Ibid.. hlm. 1-2. 109 Shabir Chema G. dan Rondinelli (ed.), Decentralization and Development, Policy Implementation in Development Countries (London: Sage, 1983), hlm. 38. 52
Bab I | Negara Kesatuan dan Hukum Pemerintahan Daerah b. Sikap, perilaku, dan budaya masyarakat terhadap kebijakan desen- tralisasi. Sikap, perilaku, dan budaya masyarakat, terutama yang ditunjukkan oleh elitnya, baik aparat, anggota DPRD, maupun tokoh-tokoh masyarakat yang menganut pola paternalistik dan feodalistik, akan menghambat pelaksanaan desentralisasi. Desen- tralisasi menuntut kreativitas, kemampuan, dan kemandirian ma- syarakat lokal dalam mengidentifikasi, merumusakan, dan meng- atur dan mengurus urusan-urusannya yang bersifat lokal. Tanpa adanya kemampuan ini, desentralisasi tidak akan berjalan dengan baik. c. Dukungan organisasi pemerintah yang mampu menjalankan kebi- jakan desentralisasi secara efektif dan efisien. Dukungan organisasi ini sangat penting karena kebijakan desentralisasi tidak akan dapat diimplementasikan tanpa didukung organisasi pelaksananya. d. Tersedianya sumber daya yang memadai: manusia, keuangan, dan infrastruktur. Kebijakan desentralisasi tidak akan berjalan jika ti- dak didukung sumber daya yang memadai. Sumber daya manusia, keuangan, dan infrastuktur yang memadai merupakan faktor pe- nentu dalam kesuksesan desentralisasi. Dari lintasan sejarah kemerdekaan Republik Indonesia, kita mengeta- hui bahwa sebelum proklamasi kemerdekaan 1945, yang disusul dengan penetapan Undang-Undang Dasar 1945, sebagai konstitusi Republik Indonesia, perdebatan mengenai bentuk negara Indonesia sudah terjadi. Suara-suara yang mengarah pada bentuk republik lebih dominan dengan satu sosok negara kesatuan yang demokratis.110 110 Tri Ratnawati, Op. Cit., hlm. 16. 53
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI 2. Asas Dekonsentrasi Ketentuan dasar hukum asas dekonsentrasi terdapat dalam Pasal 4 ayat (1) UUD 1945 yang menyatakan "Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan menurut Undang-Undang Dasar". Kekuasaan pemerintahan ini disebut wewenang pemerintahan umum, meliputi segenap tindakan dan kegiatan pemerintahan dalam rangka menyejahterakan rakyat yang adil berdasarkan Pancasila yang merupa- kan tujuan nasional dan menjadi tugas pokok pemerintah pusat. Pengaturan dan penyelenggaraan asas dekonsentrasi serta yang berka- itan dengan pembentukan daerah administrasi atau wilayah pemerintah administrasi harus memperhatikan:111 a. Kehadiran wilayah pemerintahan administratif jangan sampai menggeser satuan pemerintahan otonom yang merupakan salah satu sendi sistem ketatanegaraan menurut UUD 1945. b. Kehadiran wilayah administratif jangan sampai menimbulkan du- alisme penyelenggaraan pemerintahan tingkat daerah. c. Kehadiran wilayah administratif jangan sampai menimbulkan ke- simpangsiuran wewenang, tugas, dan tanggung jawab dengan sa- tuan pemerintahan otonom yang akan mempengaruhi pelayanan terhadap masyarakat. Pada hakikatnya, tidak semua urusan pemerintah dapat diserahkan kepada daerah menurut asas desentralisasi, maka penyelenggaraan urus- an pemerintahan di daerah berdasarkan asas dekonsentrasi. Urusan- urusan yang dilimpahkan oleh pemerintah kepada pejabatnya di daerah, menurut asas dekonsentrasi, tetap menjadi tanggung jawab pemerintah pusat, baik mengenai perencanaan, pelaksanaan, maupun pembiayaan. Unsur-unsur pelaksanaannya adalah terutama instansi vertikal yang di- koordinasi oleh Kepala Daerah dalam kedudukannya selaku perangkat pemerintahan pusat, tetapi kebijaksanaan terhadap pelaksanaan urusan 111 Ibid.. hlm. 161. 54
Bab I | Negara Kesatuan dan Hukum Pemerintahan Daerah dekonsentrasi tersebut sepenuhnya ditentukan oleh pemerintah pusat, Sebagaimana yang dikemukakan CST Kansil: "Urusan yang dilimpahkan oleh pemerintah kepada pejabatnya di daerah berdasarkan asas dekonsentrasi ini tetap tetap menjadi tanggung jawab pemerintah pusat, baik mengenai perencanaan, pelaksanaan, maupun pembiayaan."112 Dekonsentrasi ini sangat penting mengingat dekonsentrasi adalah mekanisme untuk menyelenggarakan urusan pusat di daerah.113 Meka- nisme ini tampak dalam rumusan Pasal 1 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974, "Dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang dari peme- rintah atau Kepala Wilayah atau kepala instansi vertikal tingkat atasnya kepada pejabat-pejabatnya di daerah. Kemudian Pasal 1 huruf f Undang- Undang Nomor 22 Tahun 1999 menyatakan, "Dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang dari pemerintah kepada gubernur sebagai wakil pemerintah dan atau perangkat pusat di daerah." Sedangkan, dalam Pa- sal 1 angka 8 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 menyatakan, de- konsentrasi adalah pelimpahan wewenang dari pemerintah oleh peme- rintah kepada gubernur sebagai wakil pemerintah dan atau kepada ins- tansi vertikal di wilayah tertentu. Rumusan istilah dekonsentralisasi dari tiga undang-undang pemerintahan daerah tersebut telah mengalami per- kembangan arti secara yuridis yang maksudnya sama.114 3. Asas Tugas Pembantuan Dasar asas tugas pembantuan tercantum dengan tegas dalam Pasal 18 ayat (2) UUD 1945 yang menyebutkan, "Pemerintah daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pe- merintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan." Dari rumus- an Pasal 18 tersebut, asas otonomi selalu bertautan dengan asas tugas 112 CST Kansil, Pokok-pokok Pemerintahan di daerah, cetakan ketiga (Jakarta: Aksara Baru, 1986), hlm. 116. 113 Bagir Manan, Op. Cit., hlm. 160. 114 Pipin Syarifin dan Dedah Jubaedah, Op. Cit., hlm. 97. 55
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI pembantuan (autonomie dan medebewind). Istilah medebewind disalin ke dalam bahasa Indonesia dengan istilah "tugas pembantuan". Tugas pem- bantuan itu dapat berupa tindakan mengatur (tindakan legislatif) atau dapat pula berupa tugas eksekutif (beschikking). Daerah yang mempero- leh tugas pembantuan diwajibkan mempertanggungjawabkan kepada yang menugaskan.115 Sebagai suatu asas yang bermaksud untuk melakukan penyerahan urusan-urusan pemerintahan, maka, dalam implementasinya, dikenal adanya dua bentuk penyerahan, yaitu:116 a. Penyerahan penuh. Artinya, baik tentang asas-asasnya (prinsip- prinsipnya) maupun tentang cara menjalankan kewajiban (peker- jaan) yang diserahkan itu, diserahkan semua kepada daerah sebagai hak otonomi. b. Penyerahan tidak penuh. Artinya, penyerahan hanya mengenai ca- ra-cara menjalankan saja, sementara mengenai prinsip-prinsipnya (asas-asasnya) ditetapkan oleh pemerintah pusat sendiri. Pola se- perti ini disebut juga sebagai hak medebewind (asas tugas pemban- tuan). Dalam khasanah politik perundang-undangan tentang pemerintahan daerah, asas medebewind ini pernah digunakan sebagai sarana melakukan pengujian kepada daerah dalam rangka kesiapan menghadapi otonomi daerah. Hal ini nampak dalam Peraturan Pemerintah Nomor 45 Tahun 1992 tentang Penyelenggaraan Otonomi Daerah dengan Titik Berat pa- da Daerah Tingkat II. Pasal 23 Peraturan Pemerintah tersebut antara la- in menyebutkan:117 "Selambat-lambatnya empat tahun sejak berlakunya pemberian se- suatu urusan sebagai tugas pembantuan, pemberian tugas mem- pertimbangkan pengubahan status urusan ini menjadi urusan ru- 115 Irawan Soejito, Hubungan Pemerintah dan Pemerintah Daerah (Jakarta: Rineka Cipta, 1990), hlm. 117. 116 Bagir Manan, Perjalanan Historis Pasal 18 UUD 1945 (Perumusan Undang-Undang Perlaksanaannya) (Karawang: Unisika, 1993), hlm. 35. 117 B. Hestu Cipto Handoyo, Otonomi Daerah, Titik Berat Otonomi dan Urusan Rumah Tangga Daerah (Yogyakarta: Atma Jaya, 1998), hlm. 5. 56
Bab I | Negara Kesatuan dan Hukum Pemerintahan Daerah mah tangga daerah apabila daerah yang bersangkutan dilihat dari kemampuan, keadaan, dan kebutuhannya telah memungkinkan untuk itu." Di muka telah disebutkan bahwa tidak semua urusan pemerintahan dapat diserahkan kepada daerah menjadi urusan rumah tangganya. Jadi, beberapa urusan pemerintahan masih tetap merupakan urusan pemerin- tah pusat. Akan tetapi, adalah berat sekali bagi pemerintah pusat untuk menyelenggarakan seluruh urusan pemerintah di daerah yang menjadi wewenangnya dan tanggung jawabnya itu atas dasar dekonsentrasi mengingat terbatasnya kemampuan perangkat pemerintah pusat di dae- rah. Juga, bila ditinjau dari sudut daya guna dan hasil guna, kurang dapat dipertanggungjawabkan apabila urusan pemerintah pusat di daerah ha- rus dilaksanakan sendiri oleh perangkatnya di daerah karena hal ini akan memerlukan tenaga dan biaya yang sangat besar jumlahnya, dan, lagipu- la, mengingat sifatnya berbagai urusan sulit untuk dapat dilaksanakan dengan baik tanpa ikut serta pemerintah daerah yang bersangkutan. Atas dasar pertimbangan tersebut, maka dalam undang-undang pemerintah- an daerah memberikan kemungkinan untuk dilaksanakannya berbagai urusan di daerah menurut asas tugas pembantuan. Pada hakikatnya, tugas pembantuan (medebewind) adalah menjalan- kan ketentuan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkat derajatnya dari pihak lain secara tegas. Bebas dalam arti bahwa terdapat kemungkin- an mengadakan peraturan yang mengkhususkan ketentuan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkat derajatnya, supaya sesuai dengan keadaan nyata di daerah-daerah sendiri.118 Tugas pembantuan, dalam hal-hal tertentu, dapat dijadikan semacam "terminal" menuju penyerahan penuh suatu urusan kepada daerah atau tahap awal sebagai persiapan menuju penyerahan penuh. Tugas pem- bantuan seharusnya bertolak dari:119 118 Sjahran Basah, Eksistensi dan Tolak Ukur Badan Peradilan Administrasi di Indonesia, cetakan ketiga (Bandung: Alumni, 1997), hlm. 31. 119 Bagir Manan, Op. Cit., hlm. 179-181. 57
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI a. Tugas pembantuan adalah bagian desentralisasi, sehingga seluruh pertanggungjawaban mengenai penyelenggaraan tugas pembantu- an merupakan tanggung jawab daerah yang bersangkutan. b. Tidak ada pembedaan pokok antara otonomi dan tugas pemban- tuan. Dalam tugas pembantuan terkandung unsur otonomi (wa- laupun terbatas pada cara melaksanakannya), sehingga daerah mempunyai kebebasan menentukan sendiri cara-cara melaksana- kan tugas pembantuan. c. Tugas pembantuan sama halnya dengan otonom, mengandung unsur penyerahan (overdragen) bukan "penugasan" (opdragen). Perbedaanya, otomoni adalah penyerahan penuh, sementara pem- bantuan adalah penyerahan tidak penuh. Menurut Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerin- tahan Daerah, arti secara yuridis dari tugas pembantuan adalah penugas- an dari pemerintah kepada daerah dan/atau desa dari pemerintah provin- si kepada kabupaten/kota dan/atau desa, dan pemerintah kabupaten/ko- ta kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu. R. Soepomo menyatakan, untuk mencari pemecahan yang tepat dan benar masalah sistem pemerintahan daerah dalam NKRI, negara unitaris RI tidak akan bersifat sentralisasi. Bahkan dasar susunan pemerintahan ialah sistem dekonsentrasi, yang memang tepat bagi negara kepulauan yang begitu besar seperti Indonesia, dan tepat pula bagi sistem masyara- kat yang mempunyai berbagai suku bangsa, yang masing-masing mem- punyai sifat kedaerahannya sendiri-sendiri. Dekonsentrasi pemerintahan tersebut berarti bahwa daerah akan diberi kesempatan mengurus rumah tangganya sendiri, sedang otonomi daerah itu akan diberikan seluas-luas- nya.120 Demi mewujudkan kesejahteraan masyarakat dan keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia, maka Republik Indonesia dibagi dalam bebe- 120 Solly Lubis M., Hukum Tata Negara (Bandung: Mandar Maju, 1992), hlm. 146. 58
Bab I | Negara Kesatuan dan Hukum Pemerintahan Daerah rapa daerah, di mana pembagian tersebut merupakan konsekuensi logis dari sistem pemerintahan yang desentralisasi dan demi kemudahan ma- najemen pemerintahan mengingat luas daerah yang sangat besar berikut jumlah penduduk yang sangat banyak. Itulah sebabnya, dalam UUD 1945 telah diatur ketentuan mengenai pemerintah daerah, yaitu Pasal 18 UUD 1945. Berdasarkan pernyataan di atas, maka dalam pemerintahan negara In- donesia diperlukan adanya Undang-undang pemerintahan daerah yang merupakan penjabaran dari Pasal 18 UUD 1945. Akan tetapi, mengi- ngat sempitnya waktu dan persiapan ketika permulaan kemerdekaan pa- da Tahun 1945, Panitia Persiapan Kemerdekaan Republik Indonesia, se- telah pengesahan UUD 1945, menetapkan perihal pembagian daerah Rebuplik Indonesia sebagai berikut:121 a. Untuk sementara waktu, daerah Negara Indonesia dibagi dalam delapan provinsi yang masing-masing dikepalai oleh seorang gu- bernur. Provinsi tersebut adalah Jawa Barat, Jawa Tengah, Jawa Timur, Sumatera, Borneo (kemudian berubah jadi Kalimantan), Sulawesi, Maluku, Sunda Kecil. b. Daerah provinsi dibagi lagi dalam karesidenan yang dikepalai oleh seorang residen yang dibantu oleh Komite Nasional Daerah. c. Untuk sementara waktu, kedudukan kooti (swapraja) dan sebagai- nya diteruskan sampai sekarang. d. Untuk sementara waktu, kedudukan kota (gemeente) diteruskan seperti sekarang. 121 Koesoediprodjo, Himpunan Undang-Undang, Peraturan-peraturan, Penetapan-penetapan Pemerintahan Republik Indonesia 1945 (Jakarta: SK Seno, 1951), hlm. 151. 59
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI 60
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI Bab II Pengertian Hubungan Kewenangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah Jika dilakukan pendekatan secara terminologi, maka istilah pembagian kekuasaan dapat diidentikkan dengan pemencaran kekuasaan. Menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia,1 asal kata pemencaran adalah "pencar", yang artinya berserakan di mana-mana (tidak berkumpul atau berkelom- pok). Sedangkan "pemencaran" adalah proses, cara, perbuatan memencar- kan; "memencarkan" artinya menyerakkan; memisahkan (menjadi tidak berkumpul). Dari rangkaian pengertian "pencar", memencarkan, dan "pe- mencaran" tersebut, pada prinsipnya antara pemencaran dan pembagian adalah sama, karena sama-sama mengandung makna tidak menumpukkan kekuasaan di satu badan dan pemerintah pusat (federal). Bedanya adalah bahwa penggunaan "pemencaran" lebih menunjukkan pada konsep "keda- ulatan" dalam negara (kesatuan). Konsep kedaulatan (kekuasaan) dalam ne- gara kesatuan, pada esensinya, tidak dapat dibagi-bagi kepada daerah-dae- rah karena kekuasaan tersebut sifatnya bulat, utuh, dan tidak dapat dibagi- bagi.2 Sejak dikobarkannya gugatan terhadap kekuasaan gereja yang mutlak oleh Martin Luther pada Tahun 1517, yang kemudian disusul dengan kri- tik dari kaum Monarchomaken (anti raja) atau Monarchomacha, maka muncullah pemikiran dari John Locke, di mana pemikiran tersebut sangat 1 Departemen Pendidikan Nasional, Kamus Besar Bahasa Indonesia (Jakarta: Balai Pustaka, 2001), hlm. 848. 2 Juanda, Hukum Pemerintahan Daerah: Pasang Surut Hubungan Kewenangan Antara DPRD dan Kepala Daerah (Bandung: Alumni, 2004), hlm. 44-45. 61
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI kritis dan berdimensi futuristik, sebagai cikal bakal lahirnya teori pemba- gian kekuasaan.3 Pada awalnya, teori pembagian kekuasaan sebagaimana dikenal sekarang ini merupakan pengembangan atau reformasi dari teori "pemisahan kekua- saan". Istilah pemisahan kekuasaan merupakan terjemahan dari "The Sepa- ration of Power". Menurut Bryan A. Garner, istilah Separation of Power diru- muskan sebagai berikut: "Pembagian kekuasaan pemerintah ke dalam tiga cabang pemerintah- an legislatif, eksekutif, dan yudikatif yang mempunyai tugas dan fung- sinya masing-masing dan antarcabang tidak dapat saling mempenga- ruhi. Secara konstitusional, doktrin ini disebut check and balances yang digunakan untuk melindungi masyarakat dari kekuasaan tirani." Kemunculan teori pemisahan kekuasaan sendiri mengalami proses seja- rah cukup panjang. Hal tersebut dapat dicermati mulai dari penggunaan is- tilah "Trias Politica" yang awalnya diperkenalkan oleh Immanuel Kant, be- gitu pula secara substansi pemikiran yang melandasi sedah terlebih dahulu muncul dan ditulis oleh Aristoteles.4 Adanya perkembangan dan perluasan fungsi-fungsi negara menyebab- kan Ivor Jenings membedakan pemisahan kekuasaan menjadi dua jenis, yai- tu pemisahan kekuasaan dalam arti materiil dan dalam arti formil. Pemisah- an kekuasaan dalam arti materiil adalah pemisahan kekuasaan yang tegas di antara lembaga-lembaga negara yang menjalankan fungsi legislatif, ekseku- tif, dan yudikatif. Sedangkan pemisahan kekuasaan dalam arti formil adalah yang tidak dipertahankan secara tegas di antara tiga lembaga negara terse- but, sehingga dimungkinkan adanya kerja sama di antara lembaga legislatif, eksekutif, dan yudikatif. 5 Jika diilustrasikan melalui pendekatan sejarah, dapat dikemukakan bah- wa pembagian kekuasaan secara horizontal merupakan produk dari sejarah 3 Arief Budiman, Teori Negara, Kekuasaan dan Ideologi (Jakarta: Gramedia Pusaka Utama, 2002), hlm. 26-33. 4 Suwoto Mulyosudarmo, Peralihan Kekuasaan, Kajian Teoretis dan Yuridis Terhadap Pidato Nawaksara (Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 1997), hlm. 26. 5 Juanda, Op. Cit. hlm. 37. 62
Bab II | Pengertian Hubungan Kewenangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah ketatanegaraan yang terjadi di Eropa dan Inggris pada abad ke tujuh belas yang bercirikan kekuasaan raja yang absolut, yang ditandai dengan praktik sewenang-wenang.6 Atas dasar pemaknaan yang sama antara "pembagian" dengan "pemencaran", dapat dimengerti jika ada yang menggunakan istilah pemencaran kekuasaan secara horizontal dan pemencaran kekuasaan secara vertikal. Pemencaran kekuasaan secara horizontal (ke samping) melahirkan lembaga-lembaga negara di tingkat pusat yang berkedudukan sejajar seperti legislatif, eksekutif, dan yudikatif yang diatur dengan mekanisme "check and balances", sementara pemencaran secara vertikal melahirkan pemerintah pu- sat dan pemerintah daerah otonom yang memikul hak desentralisasi.7 Pen- dapat senada pun dikemukakan Sjahrudin Rasul.8 Bahwa di samping meng- akui pembagian kekuasaan organisasi pemerintah dibagi secara horizontal dan vertikal, juga pemahamannya terhadap pembagian kekuasaan secara vertikal dikaitkan dengan sistem desentralisasi dan dekonsentrasi. Untuk pembagian kekuasaan secara vertical, atau dapat juga dikatakan pembagian karena bentuk negara atau pembagian secara teritorial, adalah merefleksikan pembagian kekuasaan antara beberapa tingkatan pemerintah- an dalam suatu negara. Berkaitan dengan pembagian kekuasaan secara verti- kal, menurut UUD 1945, baik sebelum amandemen maupun setelah aman- demen, tetap dilandasi dengan bentuk negara kesatuan.9 Sebagai negara In- donesia, dua level pemerintahan yaitu pemerintahan nasional (pusat) dan pemerintahan daerah. Implikasi dari ketentuan tersebut, berdasarkan UUD 1945 sebelum amandemen, Indonesia membagi negaranya menjadi daerah otonom dan wilayah administratif.10 Filosofi tentang sumber kekuasaan (the origin of power) dalam konsep negara kesatuan (unitarian) sangat berbeda dengan yang ada di negara fede- rasi atau federal. Dalam negara federal, the origin of power adalah daerah/lo- kal atau negara bagian, dengan koordinasi longgar oleh pusat dalam aspek 6 Ibid. 7 Moh. Mahfud M. D., Pergulatan Politik dan Hukum di Indonesia (Yogyakarta: Gama Media, 1999), hlm. 186. 8 Sjahrudin Rasul, Tinjauan Yuridis Akuntabilitas Penyelenggaraan Pemerintahan di Indonesia (Studi Kasus Korupsi di Indonesia dalam Era Orde Baru), Disertasi Pascasarjana UNPAD, Bandung, 2000, hlm. 25. 9 Juanda, Op. Cit., hlm. 46. 10 Ibid. 63
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI hubungan luar negeri, fiskal, dan keamanan nasional. Di sini, daerah kemu- dian dapat menjadi sangat khas, sangat istimewa dan, sangat khusus. Se- dangkan di negara kesatuan, the origin of power adalah pusat, yang kemudi- an mendelegasikannya kepada daerah tertentu dengan definisi kewenangan pusat sebagai pemilik sejati kekuasaan secara filosofis.11 Secara konseptual, negara-negara modern senantiasa memiliki pembagi- an wilayah atas unit pusat dan daerah (periferi). Baik pusat maupun daerah sama-sama dipahami memiliki arti penting dalam menyelenggarakan peme- rintahan negara. Arti penting ini beragam di tiap variasi hubungan pusat- daerah, dan terdapat beberapa peran dasar. Pada konteks eksternal, pusat menjadi penting dalam hubungan dengan dunia internasional. Sementara pada konteks internal, pusat berperan dalam penentuan standar yang bersi- fat menyeluruh bagi seluruh negara, sementara daerah berperan sangat pen- ting dalam mengelola sumber daya dan kepentingan lokal yang memerlu- kan fasilitas detail lebih tinggi yang tidak dapat dilakukan oleh pusat.12 Dalam negara kesatuan, kekuasaan pada dasarnya di tangan pusat. Pe- merintah pusat bukan saja memegang kekuasaan yang besifat eksternal, se- perti pertahanan, fiskal, dan hubungan luar negeri, tetapi juga berwenang mengelola seluruh sumber daya yang dimiliki negara, termasuk menentu- kan kewenangan pemerintah lokal. Pada saat yang sama, pusat berkewajib- an memastikan seluruh pemerintah lokal memiliki kemampuan dan du- kungan fisikal untuk melaksanakan kewenangan yang telah didefisinikan pusat.13 Dalam pola hubungan antara pemerintah pusat dan daerah, pemerintah daerah secara konstitusional berada di bawah subordinasi pemerintah pusat. Kendati demikian, bukan berarti pemerintah lokal tidak mempunyai signi- fikasi dalam penyelenggaraan negara kesatuan. Arti penting pemerintah da- erah yang paling dasar adalah kedekatannya pada rakyat. Dari sudut pan- dang fungsi pemerintahan, kedekatan pada rakyat ini berarti kedekatan pa- 11 Abdul Gaffar Karim, Kompleksitas Persoalan Otonomi daerah di Indonesia (Yogyakarta: Jurusan Ilmu Pemerintahan Fak. Ilmu Sosial dan Politik Universitas Gadjah Mada bekerja sama dengan Pustaka Pelajar), hlm. 61. 12 Ibid., hlm. 62. 13 Ibid., hlm. 155. 64
Bab II | Pengertian Hubungan Kewenangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah da publik yang dilayani. Oleh sebab itu, sekalipun dalam negara kesatuan, isu desentralisasi tidak relevan dalam konteks kekuasaan dan kedaulatan, te- tapi ia relevan, minimal dalam konteks pelayanan publik. Berkaitan dengan prinsip negara kesatuan dan desentralisasi maupun sis- tem pembagian urusan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah, da- pat diasumsikan bahwa dalam kerangka NKRI dan memperhatikan tujuan pemberian otonomi kepada daerah, maka penyelenggaraan otonomi daerah oleh pemerintah daerah merupakan subsistem dari sistem pemerintahan ne- gara. Sebagaimana diketahui, peme-rintahan negara, khususnya eksekutif, diselenggarakan oleh pemerintah pusat, pemerintah daerah, sampai peme- rintah desa.14 Ramlan Surbakti15 berpendapat tentang parameter yang rinci sehubung- an dengan sistem pembagian kekuasaan atau urusan pemerintah pusat, pro- vinsi, dan kabupaten/kota, antara lain: 1. "Wilayah Indonesia sebagai suatu entitas politik yang berdaulat mengharuskan ada suatu kesatuan hukum dan tindakan, dengan 5 (lima) jenis urusan pemerintah pusat, yaitu "moneter dan fiskal, per- tahanan dan keamanan, hubungan luar negeri, peradilan, dan urusan agama, yang sebagian dapat didekonsentrasikan kepada pejabat di da- erah". Pengertian dapat didekonsentrasikan kepada pejabat di daerah adalah kepada pegawai/aparat pemerintah pusat di daerah provinsi/ kabupaten/kota dan seterusnya. Mengenai urusan moneter dan fiskal serta "urusan hubungan luar negeri" tidak dapat dilaksanakan seperti pendapat tersebut. Substasi seperti pendapat dimaksud (Nomor 1) sudah tertuang dalam Undang-undang Pemerintahan Daerah, yaitu UU Nomor 22 Tahun 1999 dan kemudian dalam undang-undang penggantinya, yaitu UU Nomor 32 Tahun 2004. 14 Agus Santoso, Op. Cit., hlm. 173. 15 Ramlan Surbakti dalam M. Arief Muljadi, Landasan Dan Prinsip Hukum Otonomi Daerah dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia (Jakarta: Prestasi Pustaka, 2005), hlm. 68. 65
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI 2. Daerah Provinsi/Pemerintah Daerah Provinsi menangani tugas dan urusan pemerintahan tertentu, dengan pertimbangan perlu menga- tur: a. Subsidi pada pusat atau kabupaten/kota, seperti urusan yang bersi- fat lintaskabupaten/kota, b. Efisiensi dan skala ekonomi, c. Pendayagunaan sumber daya alam, serta mengatur d. Redistribusi pendapatan antarkabupaten/kota, e. Penanganan tugas dan urusan yang belum dapat dilaksanakan oleh daerah kabupaten/kota tertentu". Pendapat tersebut masih belum dilandasi kejelasan antara lain menge- nai hubungan pemerintah provinsi dengan pemerintah kabupaten/kota, yaitu hubungan vertikal/bertingkat atau "setara" atau pengertian di anta- ra keduanya, sehingga posisi masing-masing daerah otonom dalam me- nangani tugas dan urusan pemerintahan dimaksud dalam pendapat ter- sebut masih belum jelas/tegas (pendapat tersebut ada sebelum berlaku UU Nomor 32 Tahun 2004, tentang pemerintahan daerah). 3. Kabupaten/kota (pemerintah kabupaten/kota) menangani tugas dan urusan wajib yang berkaitan dengan: a. Produksi dan distribusi pelayanan publik, berupa: 1) Pelayanan administratif/perizinan, kartu tanda penduduk dan sebagainya, 2) Kebutuhan dasar (tanah/pangan, pendidikan, kesehatan, ling- kungan hidup yang sehat, pekerjaan yang layak), 3) Infrastruktur (pekerjaan umum, perhubungan) b. Kebutuhan pokok, meliputi: 1) Penciptaan tenaga kerja yang handal, 2) Penciptaan kesempatan kerja yang layak bagi kemanusiaan. Dalam konteks ini, bentuk negara kesatuan merupakan pola yang paling banyak diambil oleh negara-negara modern saat ini. Kurang lebih dua perti- 66
Bab II | Pengertian Hubungan Kewenangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah ga negara yang ada saat ini menerapkan sistem ini. Pola inilah yang juga masih dipilih oleh Indonesia sebagai bentuk negara. Dalam negara kesatuan, hubungan pemerintah pusat dan daerah, peme- rintah daerah secara konstitusional berada di bawah subordinasi pemerintah pusat. Namun demikian, bukan berarti pemerintah lokal tidak mempunyai signifikasi dalam penyelenggaraan negara kesatuan. Arti penting pemerin- tah daerah yang paling dasar adalah kedekatannya pada rakyat. Dari sudut pandang fungsi pemerintahan, kedekatan pada rakyat ini berarti dalam konstitusi dasar kita, yaitu UUD 1945, yang merupakan dasar hukum yang memberikan legal consequences, di mana hal tersebut bermakna peraturan perundang-undangan yang berada di bawahnya tidak boleh bertentangan dengan materi UUD 1945. Materi-materi tentang penyelenggaraan peme- rintahan harus "diterjemahkan" dalam Undang-undang (UU), Peraturan Pemerintah (PP), Peraturan Pengganti Undang-undang (Perpu), dan seba- gainya. Oleh sebab itu, hadirnya Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 merevisi Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tidak dapat dianggap hanya sebatas pembaruan semata. Namun, lebih jauh, lahirnya Undang- Undang Nomor 32 Tahun 2004 sebaiknya memang dapat memacu per- kembangan masing-masing daerah sesuai dengan kemampuan daerah terse- but, sehingga kewenangan yang diberikan pusat kepada daerah, sebagai bentuk pelaksanaan otonomi daerah, akan dapat berdaya guna dan berhasil guna bagi masyarakat daerah. Seperti diketahui, sebelum lahirnya Undang-Undang Nomor. 32 tahun 2004, kurang lebih sudah 7 (tujuh) kali berganti format undang-undang tentang pemerintah daerah. Namun, pergeseran mendasar dalam penye- lenggaraan pemerintahan di daerah terjadi setelah runtuhnya rezim orde ba- ru yang kemudian disusun dengan munculnya undang-undang tentang pe- merintah daerah, yakni Undang-Undang No. 22 Tahun 1999. Lahirnya UU No. 22 Tahun 1999, yang disusun dengan UU No. 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah, merupakan koreksi total atas UU No. 5 Tahun 1974 dalam upaya membe- rikan otonomi yang cukup luas kepada daerah sesuai dengan cita-cita UUD 67
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI 1945. UU No. 22 Tahun 1999 mulai berlaku 7 Mei 1999 lebih terkenal dengan nama UU otonomi daerah 1999, lahir sebagai pelaksana Ketetapan MPR RI Nomor XV/MPR/1998 tentang Penyelenggaraan Otonomi Dae- rah dan juga di bawah kerangka UUD 1945, seperti proses lahirnya bebe- rapa UU tentang Pemerintahan Daerah sebelumnya, juga UU Nomor 22 Tahun 1999 ini terkesan merupakan pergeseran pendulum (bandul) dari satu ekstrem ke ekstrem yang lainnya, sesuai dengan kondisi politik saat itu.16 Latar belakang dan situasi pembentukan UU Nomor 22 Tahun 1999 juga menuntut pelaksanaan demokrasi dari pusat sampai daerah karena ma- raknya arus reformasi saat itu, sehingga DPR dan DPRD harus berfungsi sebagai wakil rakyat dan menjalankan kontrol serta pengawasan terhadap pihak eksekutif. Sistem kenegaraan yang selama orde baru lebih bertitik be- rat pada peran eksekutif (executive heavy) yang dominan, maka dalam UU No. 22 Tahun 1999 kemudian bergeser ke arah pemberdayaan bidang legis- latif secara proporsional, sehingga dapat mengontrol dan mengawasi pihak eksekutif dari pusat sampai daerah.17 Dominasi Kepala Daerah dalam men- jalankan roda pemerintahan dirombak karena dalam UU No. 22 Tahun 1999 materinya telah membatasi kewenangan Kepala Daerah dan meman- tapkan kedudukan dan kewenangan DPRD sebagai badan perwakilan rak- yat yang memiliki kekuatan seimbang dengan Kepala Daerah dan bahkan terkesan lebih dominan dari Kepala Daerah. Pada implementasinya, kesiapan daerah dalam pelaksanaan otonomi yang sangat kental dalam materi muatan UU No. 22 Tahun 1999 berbeda- beda. Hal tersebut diperparah dengan kondisi bahwa transisi dari sentralis- me ke otonomi perlu waktu pembenahan dan penyesuaian. Belum lagi go- daan yang dihadirkan oleh peluang otonomi.18 Dalam substansi UU No. 22 Tahun 1999 sudah sangat jelas bahwa kewenangan pemerintah pusat adalah semua kewenangan pemerintahan sebagai akibat pelimpahan dari 16 B. N. Marbun, Op. Cit. hlm. 54. 17 Op. Cit., hlm. 56. 18 Harian Kompas, Rabu, 9 Mei 2007, hlm. 6. 68
Bab II | Pengertian Hubungan Kewenangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah rakyat. Akan tetapi, oleh karena pemerintahan harus diselenggarakan secara terdesentralisasi, maka sebagian kewenangan tersebut harus diserahkan ke- pada daerah sesuai dengan Pasal 7 UU No. 22 Tahun 1999, pemerintah pusat hanya memiliki kewenangan dalam bidang: 1. Politik luar negeri 2. Pertahanan dan keamanan 3. Peradilan 4. Moneter dan fiscal 5. Agama 6. Kewenangan lain (perencanaan dan pengendalian nasional, dana per- imbangan keuangan, sistem administrasi negara dan lembaga pereko- nomian negara, pembinaan dan pemberdayaan SDM, pemberdaya- gunaan SDA serta teknologi tinggi yang strategis, konservasi, dan standarisasi nasional). Dengan demikian, kewenangan pemerintahan, selain enam kewenangan di atas diserahkan kepada daerah untuk dilaksanakan, tetapi penyerahan oleh pusat tersebut tidaklah sepenuhnya. Pusat masih memegang kewe- nangan yang diserahkan tersebut khususnya dalam bidang pengawasan dan pembinaan. Sebagaimana telah diuraikan sebelumnya, negara sebagai satu sistem, maka pemerintahan daerah adalah subsistem dalam penyelenggaraan peme- rintahan di tingkat dasar dari struktur negara. Pemerintah daerah adalah pe- laksana fungsi-fungsi pemerintahan daerah yang dilakukan oleh lembaga pemerintahan daerah, yaitu pemerintah daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). Masing-masing badan atau lembaga menjalankan peranannya sesuai dengan kedudukan, tugas pokok, dan fungsinya dalam sistem pemerintahan negara Indonesia.19 Pemerintah daerah dan DPRD merupakan kesatuan yang internal yang memberikan pelayanan publik se- suai dengan ketentuan hukum yang diamanatkan oleh UUD. 19 Op. Cit., hlm. 114. 69
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI A. Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dan Daerah dalam Pe- nyelenggaraan Pemerintahan Daerah Persoalan hubungan kewenangan pemerintah pusat dan daerah dalam bingkai negara kesatuan sangat menarik untuk dikaji karena sesuai dengan konsep negara kesatuan yang menyatakan bahwa tidak ada negara dalam negara, dan pucuk kekuasaaan atau kewenangan pemerintahan ada di pe- merintah pusat, maka lazimnya kewenangan yang diberikan pemerintah pusat kepada daerah menjadi terbatas. Dalam implementasinya, hubungan kewenangan pemerintah pusat dan daerah seringkali menjadi dilema dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah. Ketika kondisi setiap daerah berbeda, maka kepentingan setiap dae- rah pun akan berbeda pula, sehingga otonomi yang diterapkan secara seren- tak dan merata di selutruh wilayah Indonesia menjadi sebuah sistem yang sangat sulit diterapkan secara seragam di seluruh Indonesia. Berdasarkan hal tersebut, penulis ingin menyampaikan beberapa teori yang berkaitan de- ngan hubungan kewenangan pemerintah pusat dan daerah yang terkait de- ngan keberadaan Daerah Istimewa Yogayakarta sebagai bagian dari NKRI yang memiliki status istimewa, sebagaimana tertuang dalam Undang- Undang Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keisti-mewaan DIY. B. Teori-Teori Kewenangan dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Kewenangan memiliki kedudukan yang sangat penting dalam kajian Hukum Tata Negara pada umumnya, dan kajian ini pada khususnya. Seti- ap penyelenggaraan pemerintahan harus memiliki legitimasi, yaitu kewe- nangan yang diberikan undang-undang. Menurut Bagir Manan, wewenang dalam bahasa hukum tidak dapat di- samakan dengan kekuasaan (macht). Kekuasaan hanya menggambarkan hak untuk berbuat atau tidak berbuat. Dalam hukum, wewenang sekaligus ber- arti hak dan kewajiban (rechten en plichten). Dalam kaitan dengan otonomi daerah, hak mengandung pengertian kekuasaan mengatur sendiri (zelfregel- en) dan mengelola sendiri (zelfbesturen), sementara kewajiban secara hori- 70
Bab II | Pengertian Hubungan Kewenangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah zontal berarti kekuasaan menyelenggarakan pemerintahan sebagaimana mestinya, dan kewajiban secara vertikal berarti kekuasaan menjalankan pe- merintahan negara secara keseluruhan.20 Wewenang pemerintahan, pada prinsipnya, berasal dari peraturan per- undang-undangan. Artinya, sumber wewenang bagi pemerintah adalah per- aturan perundang-undangan. Secara teoritik, kewenangan yang bersumber dari peraturan perundang-undangan tersebut diperoleh melalui tiga cara, yaitu, atribusi, delegasi, dan mandat. Pada atribusi, terjadi pemberian we- wenang pemerintahan yang baru oleh suatu ketentuan dalam peraturan per- undang-undangan. Di sini, dilahirkan suatu wewenang baru. Lebih lanjut, disebutkan bahwa legislator yang kompeten memberikan atribusi wewe- nang pemerintahan itu dibedakan antara:21 1. Yang berkedudukan sebagai original legislator: di negara kita, di ting- kat pusat adalah MPR sebagai pembentuk konstitusi dan DPR bersa- ma-sama pemerintah sebagai yang melahirkan undang-undang, dan di tingkat daerah adalah DPRD dan pemerintah daerah yang mela- hirkan peraturan daerah. 2. Yang bertindak sebagai delegated legislator: seperti presiden, yang ber- dasar pada suatu ketentuan undang-undang, mengeluarkan peraturan pemerintah, di mana diciptakan wewenang-wewenang pemerintahan kepada Badan atau Jabatan Tata Usaha Negara tertentu. Pada delegasi, terjadi pelimpahan wewenang yang telah ada oleh Badan atau Jabatan Tata Usaha Negara yang telah memperoleh wewenang peme- rintahan secara atributif kepada Badan atau Jabatan Tata Usaha Negara la- innya. Jadi, delegasi selalu didahului oleh atribusi wewenang. Dalam hal pelimpahan wewenang pemerintahan melalui delegasi ini ter- dapat syarat-syarat sebagai berikut: 20 Bagir Manan, Wewenang Provinsi, Kabupaten, dan Kota dalam Rangka Otonomi Daerah, Makalah pada Seminar Nasional, Fakultas Hukum UNPAD, Bandung, 13 Mei 2000, hlm. 1-2. 21 Indroharto, Usaha Memahami Undang-Undang tentang Peradilan Tata Usaha Negara, Buku II (Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 1993), hlm. 91. 71
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI 1. Delegasi harus definitif dan pemberi delegasi (delegans) tidak dapat lagi menggunakan sendiri wewenang yang telah dilimpahkan itu, 2. Delegasi harus berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undang- an. Artinya delegasi hanya dimungkinkan kalau ada ketentuan untuk itu dalam peraturan perundang-undangan, 3. Delegasi tidak kepada bawahan. Artinya, dalam hubungan hirarki ke- pegawaian tidak diperkenankan adanya delegasi, 4. Kewajiban memberikan keterangan (penjelasan). Artinya, delegasi berhak meminta penjelasan tentang pelaksanaan wewenang tersebut, 5. Peraturan kebijakan (beleidsregel). Artinya, delegans memberikan ins- truksi (petunjuk) tentang penggunaan wewenang tersebut.22 Sementara itu, wewenang yang diperoleh secara atribusi itu bersifat asli yang berasal dari peraturan perundang-undangan. Dengan kata lain, organ pemerintahan memperoleh kewenangan secara langsung dari pasal tertentu dalam suatu peraturan perundang-undangan. Dalam hal atribusi, penerima wewenang dapat menciptakan wewenang baru atau memperluas wewenang yang sudah ada, dengan tanggung jawab intern dan ekstern pelaksanaan we- wenang yang distribusikan sepenuhnya berada pada penerima wewenang (atributaris). Pada delegasi, tidak ada penciptaan wewenang, yang ada hanya pelimpahan wewenang dari pejabat satu ke pejabat yang lain. Tanggung ja- wab yuridis tidak lagi berada pada pemberi delegasi (delegans), tetapi beralih pada penerima delegasi (delegataris). Mengenai wewenang ini, menurut F. P. C. L. Tonnaer: "Overheidsbevoegdheid wordt in dit verbant opgevat als her vermogen om positief recht vast te stellen enaldus rechtsbetrekkingen tussen burger on- derling en tussen overheid en te scheppen."23 (Kewenangan pemerintah dalam kaitan ini dianggap sebagai kemampuan melaksanakan hukum 22 Philipus M. Hadjon dalam Ridwan H. R., Hukum Administrasi Negara (Jakarta: PT Raja Grafindo Persada, 2010), hlm. 104-105. Lihat juga, J. B. J. M. Ten Berge, Bescherming Tegen Overheid, W. E. J. Tjeenk Willink Zwolle, 1995, hlm. 89-90. 23 F. P. C. L. Tonnaer, Bestuur en Norm dalam Ridwan HR, Op. Cit., hlm. 98. 72
Bab II | Pengertian Hubungan Kewenangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah positif, dan dengan begitu, dapat diciptakan hubungan hukum antara pemerintah dan warga negara). Mengenai hubungan pemerintah pusat dan daerah, Bagir Manan24 me- nyatakan bahwa hubungan pusat dan daerah dalam kerangka desentralisasi tersebut berdasarkan hal-hal berikut: 1. Permusyawaratan dalam Sistem Pemerintahan Negara Penyelenggaraan pemerintahan harus berdasar pada prinsip kerakyat- an yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan perwakilan. Kata kerakyatan, dalam konteks negara demokrasi, adalah pemerintahan dari rakyat oleh rakyat, oleh rakyat dan untuk rakyat. Da- lam pemerintahan daerah, pemerintah daerah harus diselenggarakan oleh rakyat daerah setempat berdasarkan aspirasi dan kepentingannya. Kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan artinya bahwa da- lam menyelenggarakan pemerintahan demokratis tersebut harus berda- sarkan kearifan (wisdom), yaitu segala tindakan yang menghasilkan keda- maian (peacefull), bukan keributan. 2. Pemeliharaan dan Pengembangan Prinsip-prinsip Pemerintahan Asli Penyelenggaraan pemerintah pusat dan daerah tidak boleh mem- bongkar susunan dan struktur asli pemerintahan masyarakat bangsa In- donesia, tetapi harus memelihara dan mengembangkannya. 3. Kebhinekaan Penyelenggaraan pemerintahan pusat dan daerah harus berdasarkan kebhinekaan, sesuai dengan semboyan "Bhinneka Tunggal Ika. Bhinne- ka artinya keragaman, yaitu perbedaan budaya, adat istiadat, agama, su- ku, dan ras yang dimiliki bangsa Indonesia. Prinsip kebhinekaan tersebut dipertegas dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah dengan cara menghormati, mengakui, dan mengembangkan susunan asli pemerin- 24 Bagir Manan, Hubungan Antara Pusat dan Daerah Menurut UUD 1945 (Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 1994), hlm. 161-170. 73
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI tahan bangsa Indonesia. Hal ini, secara administrastif, diwujudkan da- lam kebijakan desentralisasi teritorial pada pemerintah daerah, bukan dekonsentrasi. Dengan desentralisasi teritorial, maka keragaman tersebut dapat dipertahankan dan dikembangkan untuk memperkuat persatuan. 4. Negara Hukum Sesuai dengan UUD NRI Tahun 1945, Indonesia menganut prinsip negara hukum. Prinsip negara hukum menghasilkan prinsip pemencaran kekuasaan yang diwujudkan dalam kebijakan desentralisasi teritorial. Desentralisasi teritorial oleh badan-badan publik, yaitu satuan daerah pemerintahan yang lebih rendah. Badan-badan tersebut adalah badan yang mandiri, pendukung wewenang, tugas, dan tanggung jawab yang mandiri. Dengan demikian, kelengkapan pemerintahan desentralisasi ti- dak berada dalam kedudukan hubungan berjenjang (hirarkis) dengan or- gan-organ satuan pemerintahan tingkat lebih atas. Hubungan antara sa- tuan pemerintahan daerah dengan pemerintahan yang lebih atas adalah sama-sama badan publik dengan wewenang, tugas, dan tanggung jawab sesuai dengan ketentuan yang disepakati. Di samping itu, badan publik dalam desentralisasi teritorial adalah badan politik. Artinya, badan-ba- dan publik yang terbentuk, seperti pemerintah provinsi, pemerintah kabupaten/kota, dan desa, adalah badan politik (melalui pemilu) dan mempunyai wewenang dalam pembuatan kebijakan yang bersifat poli- tik, misalnya membuat peraturan daerah (fungsi legislatif). Jadi, prinsip desentralisasi teritorial menurut UUD 1945 tidak hanya memencarkan aspek administrasi, seperti memencarkan urusan-urusan, tetapi juga as- pek politik, yaitu diberikannya kebebasan pada pemerintah daerah un- tuk membuat kebijakan publik berdasarkan kepentingan daerah yang bersangkutan. Dengan demikian, rakyat harus tetap memiliki kebebasan dan keleluasaan berprakarsa dan menentukan kebijakan berdasarkan as- pirasi dan kepentingan, tanpa harus diatur oleh pemerintah pusat. 74
Bab II | Pengertian Hubungan Kewenangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah C. Dimensi-Dimensi Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dan Daerah 1. Distribusi Kewenangan Pemerintahan Negara Indonesia, sebagai sebuah negara yang menganut prinsip de- mokrasi, menempatkan kedaulatan berada di tangan rakyat, sehingga pe- milik kedaulatan adalah rakyat. Untuk itu, dibuatlah sistem perwakilan. Sedangkan dalam ranah eksekutif, presiden memikul tanggung jawab bersama para menteri untuk menyelenggarakan pemerintahan di tingkat pusat. Sejalan dengan diberikannya kewenangan pemerintah pusat kepa- da presiden tadi, maka kewenangan pemerintahan tersebut sekarang di- miliki oleh pemerintah pusat. Isi kewenangan yang dimiliki oleh pemerintah pusat mencakup kewe- nangan pemerintahan umum. Kristiadi25 menjelaskan kewenangan pe- merintahan umum mencakup pengaturan kehidupan politik, sosial, ke- tertiban, pertahanan, dan keamanan. Sedangkan kewenangan di luar ke- wenangan pemerintah umum meliputi penyediaan layanan masyarakat dalam arti luas, seperti pelayanan kesehatan, pos, dan telekomunikasi. Humes26 berpendapat bahwa dasar pendistribusian kewenangan anta- ra pusat dan daerah terdiri atas dua pendekatan. Pertama, berdasarkan pada basis kewilayahan (teritorial), dan kedua, berdasarkan pada basis fungsional. Pada basis teritorial, kewenangan menyelenggarakan urusan- urusan lokal didistribusikan di antara satuan wilayah (state lokal govern- ment) dan pemerintah lokal (self local government). Sedangkan pada basis fungsional, kewenangan menyelenggarakan urusan-urusan lokal didistri- busikan antara kementerian-kementerian pusat yang bersifat khusus dan agen-agennya yang berada di luar kantor pusatnya sebagai pelaksana ke- bijakan darinya. Pemerintah pusat mendistribusikan kewenangan penyelenggaraan urusan-urusan lokal tersebut pada badan-badan pelaksananya, baik seca- ra teritorial maupun fungsional, lembaga-lembaga pelaksananya, baik 25 JB Kristiadi, "Administrasi Pembangunan dan Administrasi Keuangan" dalam JIIS, No 2, 1992, hlm. 73. 26 Samuel Humes IV, Local Governance and National Power (London: Harvest, 1991), hlm. 3-7. 75
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI yang bersifat teritorial maupun yang bersifat fungsional mempunyai hu- bungan terkait (interdependent). Masing-masing saling melengkapi, tum- pang tindih, konflik, dan bersaing. Sepanjang pemerintah mengkombi- nasikan dua prinsip tersebut dalam sistem peneyelenggaraan pemerin- tahan lokal, dua bentuk tersebut dapat diterapkan pada kesamaan kom- binasi untuk semua kegiatan. 2. Cara Penyerahan Kewenangan Pada prinsipnya, kewenangan pemerintahan dalam negara kesatuan adalah milik pemerintah pusat. Dengan kebijakan desentralisasi, seperti yang telah diuraikan dalam bab sebelumnya, pemerintah pusat menye- rahkan kewenangan pemerintahan tersebut kepada daerah. Penyerahan wewenang terdiri atas:27 a. Materi wewenang. Materi wewenangnya adalah semua urusan pe- merintahan yang terdiri atas urusan pemerintahan umum dan urusan pemerintahan lainnya. b. Manusia yang diserahi wewenang. Manusia yang diserahi wewe- nang adalah masyarakat yang tinggal di daerah yang bersangkutan sebagai kesatuan masyarakat hukum, bukan kepada Kepala Dae- rah atau kepada DPRD atau keduanya. c. Wilayah yang diserahi wewenang. Wilayah yang diserahi wewe- nang adalah daerah otonom, bukan wilayah administrasi. Penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah pusat kepada daerah dapat dilakukan dengan dua cara:28 a. Ultra vires doctrine, yaitu pemerintah pusat menyerahkan wewe- nang kepada pemerintah daerah otonom dengan cara merinci satu per satu. Daerah otonom hanya boleh menyelenggarakan wewe- nang yang diserahkan tersebut. Sisa wewenang dari wewenang 27 Hanif Nurcholis, Teori dan Praktik Pemerintahan dan Otonomi Daerah (Jakarta: PT Grasindo, 2005), hlm. 78. 28 Ibid., hlm. 75. 76
Bab II | Pengertian Hubungan Kewenangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah yang diserahkan kepada daerah otonom secara terinci tersebut menjadi wewenang pusat. b. Open and arrangement atau general competence, yaitu daerah oto- nom boleh menyelenggrakam semua urusan di luar yang dimiliki pusat. Artinya, pusat menyerahkan kewenangan pemerintahan ke- pada daerah untuk menyelenggarakan kewenangan berdasarkan kebutuhan dan inisiatifnya sendiri di luar kewenangan yang dimi- liki pusat. Di sini, pusat tidak menjelaskan secara spesifik kewe- nangan apa saja yang diserahkan ke daerah, tetapi hanya menyata- kan, di luar kewenangan pusat semuanya adalah kewenangan dae- rah. Menurut Bagir Manan,29 ada empat faktor yang menentukan hu- bungan pusat dan daerah dalam otonomi, yaitu hubungan kewenangan, hubungan keuangan, hubungan pengawasan, dan hubungan yang tim- bul dari susunan organisasi pemerintahan di daerah. Dalam buku ini, penulis memfokuskan kajian berdasarkan cara pandang hubungan kewe- nangan antara pemerintah pusat dan daerah dalam penyelenggaraan oto- nomi. Selanjutnya Bagir menyatakan bahwa hubungan kewenangan an- tara lain bertalian dengan cara pembagian urusan penyelenggaraan pe- merintahan atau cara menentukan urusan rumah tangga daerah. Dari hal tersebut, akan diperoleh bentuk otonomi terbatas dan bentuk otono- mi luas. Dapat digolongkan dalam otonomi terbatas apabila pertama, urusan-urusan rumah tangga daerah ditentukan secara kategoris dan pe- ngembangannya diatur dengan cara-cara tertentu pula. Kedua, apabila sistem supervisi dan pengawasan dilakukan sedemikian rupa, sehingga daerah otonom kehilangan kemandirian untuk menentukan secara bebas cara-cara mengatur dan mengurus rumah tangga daerahnya. Ketiga, sis- tem hubungan keuangan antara pusat dan daerah yang menimbulkan hal-hal seperti keterbatasan kemampuan keuangan asli daerah yang akan 29 Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah (Yogyakarta: Pusat Studi Hukum FH UII, 2001), hlm. 37. 77
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI membatasi ruang gerak otonomi daerah. Sedangkan, otonomi luas ber- tolak dari prinsip: semua urusan pemerintahan pada dasarnya menjadi urusan rumah tangga daerah, kecuali yang ditentukan sebagai urusan pusat.30 3. Kewenangan Pemerintah Pusat Pemerintah pusat berkedudukan di Ibukota Negara, Jakarta. Berda- sarkan kewenangan yang diterima dari rakyat melalui pemilihan umum, presiden menyelenggarakan pemerintahan. Pemerintah pusat adalah pe- rangkat NKRI yang terdiri atas presiden beserta para menteri. Jadi, pe- merintahan yang diselenggarakan oleh presiden bersama pembantunya inilah yang disebut pemerintah pusat. Presiden sebagai kepala pemerintahan pusat mempunyai kekuasaan di bidang: a. Eksekutif 1) Memegang kekuasaan pemerintahan 2) Menetapkan peraturan pemerintah untuk menjalankan un- dang-undang. 3) Dalam menjalankan kekuasaannya presiden dibantu oleh men- teri-menteri. Para menteri ini diangkat dan diberhentikan oleh presiden. b. Legislatif a) Presiden membuat undang-undang dengan persetujuan DPR. b) Undang-undang yang telah disetujui oleh DPR tapi tidak dise- tujui oleh presiden tidak boleh diajukan lagi pada persidangan masa itu. Di samping sebagai kepala pemerintahan, presiden juga sebagai Kepa- la Negara. Sebagai Kepala Negara, presiden juga mempunyai kekuasaan: a. Memegang kekuasaan tertinggi atas Angkatan Darat, Angkatan Laut, dan Angkatan Udara. 30 Ibid. 78
Bab II | Pengertian Hubungan Kewenangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah b. Dengan persetujuan DPR menyatakan perang, membuat perda- maian, dan perjanjian dengan negara lain. c. Menyatakan keadaan bahaya. Syarat-syarat dan akibat keadaan ba- haya ditetapkan dengan undang-undang. d. Mengangkat duta dan konsul. e. Menerima duta negara lain. f. Memberi grasi, amnisti, abolisi, dan rehabilitasi. g. Memberi gelar, tanda jasa, dan lain-lain tanda kehormatan. Grasi ialah meniadakan hukuman yang diputuskan oleh hakim. Amnes- ti ialah ampunan umum kepada orang banyak yang dijatuhi hu- kuman atau sedang diperiksa karena melakukan kegiatan pidana umum. Rehabilitasi ialah mengembalikan nama baik seseorang ka- rena yang bersangkutan divonis hakim sebab melakukan tindak pidana. Rehabilitasi diberikan kepada orang yang kesalahannya di- nilai tidak seberapa, atau salah vonis, atau orang yang bersangkut- an mempunyai jasa yang lebih besar terhadap negara. Abolisi ialah perintah penghentian pengusutan terhadap suatu perkara demi kepentingan umum. Untuk menyelenggarakan pemerintahan, presiden mengangkat para menteri. Kumpulan para menteri tersebut disebut dewan menteri atau kabinet. Menteri adalah pembantu presiden untuk menyelenggarakan urusan tertentu yang dibebankan kepadanya oleh presiden. Oleh karena itu, menteri diangkat oleh presiden dan bertanggung jawab kepada presi- den. Menteri terdiri atas empat jenis: a. Menteri Koordinator Menteri Koordinator adalah menteri yang bertugas mengkoordi- nir beberapa menteri dalam satu lingkup fungsi yang saling berkaitan. Misalnya, Menteri Koordiantor Politik, Sosial, dan Keamanan meng- koordinir Menteri Pertahanan, Menteri Dalam Negeri, Menteri Luar Negeri, Menteri Pendidikan Nasional, Menteri Agama, Menteri Ke- 79
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI hakiman dan Hak-hak Asasi Manusia, Menteri Tenaga Kerja, dan Menteri Kesehatan. b. Menteri yang Memimpin Departemen Menteri yang memimpin departemen adalah menteri yang menge- palai sebuah departemen, seperti Departemen Pendidikan Nasional, Departemen Agama, atau Departemen Keuangan. c. Menteri Negara Non-Departemen Menteri Negara Non-Departemen yaitu menteri yang tidak me- mimpin departemen. Menteri ini hanya memiliki kantor kementeri- an. Menteri Negara non-Departemen bertugas menangani masalah- masalah khusus. Misalnya, Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara dan Menteri Negara Urusan Koperasi dan Usaha Kecil dan Menengah. d. Menteri Muda Menteri Muda adalah menteri yang diperbantukan kepada mente- ri tertentu untuk mengatur urusan tertentu yang perlu penanganan secara intensif. Misalnya, Menteri Muda Kehutanan, Menteri Muda Urusan Percepatan Pembangunan Kawasan Indonesia Timur, dan Menteri Muda Urusan Restrukturisasi Ekonomi Nasional. Presiden juga mengangkat pejabat tinggi setingkat menteri, yaitu Panglima TNI, Kepala Kepolisian, dan Jaksa Agung. Di samping itu, presiden juga mengangkat Ketua Lembaga Pemerintah Non-Departe- men, seperti Sekretaris Negara, Ketua LIPI (Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia), LAN (Lembaga Administrasi Negara), BKN (Badan Kepega- waian Negara), dan BPS (Biro Pusat Statistik). Sudah dijelaskan bahwa kewenangan pemerintah pusat adalah semua kewenangan pemerintahan sebagai akibat pelimpahan dari rakyat. Akan tetapi, oleh karena pemerintahan harus diselenggarakan secara terdesen- 80
Bab II | Pengertian Hubungan Kewenangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah tralisasi, maka sebagian kewenangan tersebut harus diserahkan kepada daerah. Dalam Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 Pasal 10 ayat 3, peme- rintah pusat juga mempunyai kewenangan yang sama, yaitu bidang: a. Politik luar negeri, b. Pertahanan, c. Keamanan, d. Yustisi, e. Moneter dan Fiskal Nasional, f. Agama. Dengan demikian pemerintah pusat hanya memiliki kewenangan enam bidang urusan pemerintahan. Sedangkan kewenangan selain enam bidang yang telah disebutkan tersebut menjadi kewenangan daerah: pro- vinsi dan kabupaten/kota. Perhatikan gambar di bawah ini. Kewenangan pusat hanya sedikit, sementara kewenangan daerah besar. Kewenangan yang dipegang pusat adalah kewenangan yang bersifat nasional. Sedang- kan kewenangan yang diserahkan adalah kewenangan yang bersifat loka- litas (merupakan kepentingan dan kebutuhan masyarakat setempat). Daerah diberi kebebasan untuk menemukan kewenangan yang bersifat lokalitas tersebut menurut prakarsanya sendiri. 81
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI PEMERINTAH PUSAT PEMERINTAH PROVINSI 1. Politik Luar Negeri 2. Pertahanan 3. Keamanan 4. Yustisi 5. Moneter dan fiskal nasional 6. Agama Sisa kewenangan pusat yang berskala provinsi dan bersifat lintas kabupaten/ kota PEMERINTAH KABUPATEN/KOTA Sisa kewenangan pusat dan pe- merintah provinsi yang berskala kabupaten/ kota Gambar 2.1 Kewenangan Pemerintah Pusat dan Daerah (Sumber: Hanif Nurcholis, Teori dan Praktik Pemerintahanan Daerah Otonom, Jakarta: PT Grasindo, 2005, hlm. 80.) Dalam hal kewenangan pusat ini, perlu diingat kembali bahwa dalam negara kesatuan selalu terdapat kewenangan yang sepenuhnya menjadi kewenangan pusat. Dalam konteks UU No. 22 Tahun 1999, kewenang- an tersebut adalah enam bidang kewenangan yang disebutkan di atas. Enam bidang tersebut 100% diselenggarakan pusat. Sedangkan kewe- nangan selain enam bidang tersebut diserahkan kepada daerah. Meski- pun selain enam bidang kewenangan tersebut diserahkan kepada daerah, bukan berarti pusat menyerahkan sepenuhnya (100%). Pusat masih me- megang kewenangan yang diserahkan tersebut, khususnya bidang penga- wasan dan pembinaan. Dengan demikian, daerah tidak dapat bebas se- penuhnya dalam menyelenggarakan kewenangan yang diserahkan terse- but. Namun demikian, dilihat luas dan bobotnya, maka sesuai UU No. 22 tahun 1999 dan UU No. 32/2004, titik berat kewenangan diletakkan pada pemerintah kabupaten/kota. 82
Bab II | Pengertian Hubungan Kewenangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah PEM. PUSAT TERBATAS PEMPROV. KOORDINATIF PEMKAB/KOT LUAS Gambar 2.2 Titik Berat Kewenangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah Gambar tersebut menjelaskan bahwa, sesuai dengan Undang-Un- dang Nomor 22 tahun 1999 dan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, kewenangan pemerintah pusat sedikit tapi mendasar dan strategis. Sedangkan kewenangan daerah lebih besar dan lebih bersifat koordina- tif, pengawasan, dan pembinaan. Dasar pemikirannya adalah kabupa- ten/kota merupakan unit pemerintahan yang langsung melayani masya- rakat. Oleh karena itu, bobot kewenangan harus dititikberatkan pada unit pemerintahan ini, bukan pada provinsi. Provinsi diberi kewenangan koordinasi antarkabupaten/kota yang berada di bawah koordinasinya. Di samping itu, sebagai wakil pemerintah pusat di daerah, gubernur juga diberi kewenangan pengawasan dan pembinaan terhadap kabupaten/ kota. Kewenangan pemerintah pusat lebih menekankan pada penetapan kebijakan yang bersifat norma, standar, kriteria, dan prosedur. Sedang- kan kewenangan pelaksana hanya terbatas pada kewenangan yang bertu- juan: a. Mempertahankan dan memelihara identitas dan integritas bangsa dan negara. b. Menjamin pelayanan kualitas pelayanan umum yang setara bagi warga negara. c. Menjamin efisiensi pelayanan umum karena jenis pelayanan umum tersebut berskala nasional. 83
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI d. Menjamin keselamatan fisik dan non-fisik yang setara bagi semua warga negara. e. Menjamin pengadaan teknologi keras dan lunak yang langka, canggih, mahal, berisiko tinggi, dan sumber daya manusia yang berkualitas tinggi, tetapi sangat diperlukan oleh bangsa dan nega- ra, seperti tenaga nuklir, teknologi peluncuran satelit, dan teknolo- gi penerbangan. f. Menjamin supremasi hukum nasional. g. Menciptakan stabilitas ekonomi dalam rangka peningkatan ke- makmuran rakyat. 4. Kewenangan Pemerintah Daerah a. Pemerintah Provinsi Sesuai dengan UU No. 22 Tahun 1999 jo UU No. 32 tahun 2004, pemerintah provinsi menganut asas dekonsentrasi sekaligus de- sentralisasi. Berdasarkan asas dekonsentrasi, provinsi merupakan wi- layah administrasi (local state goverment). Keberadaan wilayah admi- nistrasi merupakan implikasi logis dari penerapan asas dekonsentrasi. Dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, dekonsentrasi di- beri pengertian: pelimpahan wewenang dari pemerintah kepada gu- bernur sebagai wakil pemerintah dan/atau perangkat pusat di daerah. Sedangkan dalam UU No. 32 Tahun 2004, dekonsentrasi diberi pe- ngertian pelimpahan wewenang pemerintah oleh pemerintah pusat kepada gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu. Dalam asas dekonsentrasi, yang diserah- kan adalah wewenang administrasi/implementasi kebijakan, semen- tara wewenang politiknya tetap menjadi kewenangan pusat. Oleh karena yang diserahkan kepada gubernur selaku wakil peme- rintah pusat hanyalah kewenangan administrasi, maka terjadi hu- bungan hirarki antara pemerintah pusat dengan wilayah administrasi. Dengan demikian, wilayah administrasi provinsi adalah bawahan/ 84
Bab II | Pengertian Hubungan Kewenangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah subordinat pemerintah pusat dan posisinya tergantung pada pemerin- tah pusat. Di samping menganut asas dekonsentrasi, provinsi juga menganut asas desentralisasi. Berdasarkan asas desentralisasi, provinsi menjadi daerah otonom (local self goverment). Implikasi struktural dari dite- rapkannya asas dekonsentralisasi dan sekaligus desentralisasi, mem- buat provinsi menjadi wilayah administrasi sekaligus daerah otonom. Untuk lebih jelasnya dapat dilihat pada gambar 2.3 PEMERINTAH PUSAT PEMPROV WILAYAH ADMINISTRASI PROVINSI Asas Dekonsentrasi PEMDA PROVINSI Asas Desentralisasi Gambar 2.3 Struktur Pemerintah Provinsi menurut UU No. 22 tahun 1999 jo UU No. 32/2004 Status provinsi yang dua wajah tersebut dapat dilihat pada gambar di bawah: PEMERINTAH PUSAT WILAYAH ADMINISTRASI PROVINSI PEMPROV PEMDA PROVINSI Wilayah administrasi (Local State Goverment) Daerah Otonom (Local Self Goverment) Gambar 2.4 Kedudukan Pemerintah Provinsi 85
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI Pada gambar di atas tampak bahwa pemerintah provinsi di satu si- si merupakan daerah otonom, dan di sisi lain merupakan wilayah ad- ministrasi. Sebagai wilayah administrasi, provinsi dikepalai oleh kepa- la wilayah administrasi sebagai wakil pemerintah pusat. Oleh karena itu, ia bertanggung jawab kepada pemerintah pusat. Sedangkan seba- gai daerah otonom, provinsi dikepalai oleh kepala daerah otonom. Oleh karena itu, ia bertanggung jawab kepada DPRD. Perlu diingat bahwa daerah otonom dan wilayah administrasi ada- lah dua pengertian yang berbeda. Daerah otonom adalah daerah yang diberi kewenangan mengatur dan mengurus urusan rumah tangganya sendiri, sementara wilayah administrasi adalah bagian dari wilayah pemerintah pusat yang masih diatur dan dikendalikan oleh pemerin- tah pusat. Provinsi berkedudukan sebagai daerah otonom sekaligus wilayah administrasi karena mengikuti asas desentralisasi dan dekon- sentralisasi. Desentralisasi artinya pemerintah pusat menyerahkan ke- wenangan politikdan administrasi secara penuh kepada daerah. Se- dangkan dekonsentrasi artinya pemerintah pusat hanya melimpahkan kewenangan administrasi kepada pemerintah provinsi. Khusus untuk Provinsi DKI Jakarta, terdapat wilayah administrasi di luar Provinsi DKI Jakarta, yakni semua wilayah kotamadya di ba- wah Provinsi DKI: Kotamadya Jakarta Pusat, Kotamadya Jakarta Ti- mur, Kotamadya Jakarta Selatan, Kotamadya Jakarta Barat, Kotama- dya Jakarta Utara, dan Kabupaten Administratif Kepulauan Seribu. Semua kotamadya dan kabupaten administratif tersebut di bawah Provinsi DKI Jakarta adalah wilayah administrasi, bukan daerah oto- nom. Oleh karena itu, semuanya tidak mempunyai DPRD. Sebagai wilayah administrasi, provinsi hanya menerima kewe- nangan administrasi, bukan kewenangan politik, dari pemerintah pu- sat. Kepala wilayah administrasi adalah wakil pemerintah pusat di da- erah. Wilayah administrasi hanya melaksanakan apa yang diputuskan pemerintah pusat. Ia tidak mempunyai wewenang membuat keputus- an politik/kebijakan sendiri. Dengan demikian, wilayah administrasi 86
Bab II | Pengertian Hubungan Kewenangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah hanya melaksanakan kebijakan yang telah diputuskan oleh pemerin- tah pusat. Sebagai wilayah administrasi, provinsi menerima kebijakan politik dari pemerintah pusat. Kebijkan tersebut dilaksanakan oleh gubernur sebagai kepala wilayah administrasi. Di sini, gubernur bertindak atas nama pemerintah pusat, bukan atas nama kepala daerah otonom. Menurut Pasal 3 Peraturan Pemerintah Nomor 39 Tahun 2001 ten- tang Penyelenggaraan Dekonsentrasi, kewenangan yang dilimpahkan kepada gubernur selaku wakil pemerintah pusat adalah: 1) Aktualisasi nilai-nilai Pancasila sebagai Dasar Negara dan Un- dang-Undang Dasar 1945 serta sosialisasi kebijaksanaan nasi- onal di daerah 2) Koordinasi wilayah, perencanaan, pelaksanaan, sektoral, ke- lembagaan, pembinaan, pengawasan, dan pengendalian. 3) Fasilitas kerja sama dan penyelesaian perselisihan antardaerah dalam wilayah kerjanya. 4) Pelantikan bupati/walikota. 5) Pemeliharaan hubungan yang serasi antara pemerintah de- ngan daerah otonom di wilayahnya dalam rangka memelihara dan menjaga keutuhan NKRI. 6) Fasilitasi penerapan dan penegakan peraturan perundang-un- dangan 7) Pengondisian terselenggaranya pemerintah daerah yang baik, bersih, dan bertanggung jawab, baik yang dilakukan oleh ba- dan eksukutif daerah maupun badan legislatif daerah. 8) Penciptaan dan pemeliharaan ketenteraman dan ketertiban umum. 9) Penyelenggaraan tugas-tugas umum pemerintahan lainnya yang tidak termasuk dalam tugas instansi lain. 10) Pembinaan penyelenggaraan pemerintah daerah kabupaten/ kota. 87
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI 11) Pengawasan represif terhadap Peraturan Daerah, Keputusan Kepala Daerah, keputusan DPRD, dan Keputusan Pimpinan DPRD Kabupaten/Kota. 12) Pengawasan pelaksanaan administrasi kepegawaian dan karir pegawai di wilayahnya sesuai dengan peraturan perundang- undangan. 13) Pemberian pertimbangan terhadap pembentukan, pemekar- an, penghapusan, dan penggabungan daerah. Telah disebutkan di depan bahwa sebagai daerah otonom, provinsi mempunyai wewenang mengatur dan mengurus kepentingan masya- rakat setempat berdasarkan aspirasinya. Sesuai dengan Pasal 9 Un- dang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang pemerintah daerah, pemerintah provinsi memiliki kewenangan di bidang: 1) Lintaskabupaten/kota, yaitu kewenangan pemerintahan yang menyangkut penyediaan pelayanan lintaskabupaten/kota da- lam wilayah suatu provinsi. Pelayanan lintaskabupaten/kota di- maksudkan pelayanan yang mencakup beberapa atau semua kabupaten/kota di provinsi tertentu. Pelayanan lintaskabupa- ten/kota tersebut dengan catatan menjangkau lebih dari 50%. Jika hanya menjangkau kurang dari 50%, maka dilakukan de- ngan kerja sama antarkabupaten/kota. 2) Bidang pemerintahan tertentu, yaitu perencanaan dan pengen- dalian pembangunan secara makro, penelitian bidang tertentu, alokasi sumber daya manusia potensial, penelitian yang menca- kup wilayah provinsi, pengelolaan pelabuhan regional, pengen- dalian lingkungan hidup, promosi dagang dan budaya/pariwi- sata, penanganan penyakit menular dan hama tanaman, dan perencanaan tata ruang provinsi. 3) Kewenangan yang tidak atau belum dapat dilaksanakan daerah kabupaten dan daerah kota. Misalnya, jika dalam melaksana- kan kewenangannya kabupaten/kota mengalami kesulitan, 88
Bab II | Pengertian Hubungan Kewenangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah bahkan terjadi konflik kepentingan antarmereka, maka provin- si dapat melaksanakan pelayanan yang tidak atau sulit dilaksa- nakan oleh kabupaten/kota tersebut. 4) Kewenangan dalam bidang pemerintahan yang dilimpahkan oleh pemerintah pusat sebagai wilayah administrasi. Dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, kewenangan provinsi telah ditetapkan secara jelas pada pasal 13 ayat 1. Pasal ini menjelaskan bahwa urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerin- tah daerah provinsi merupakan urusan dalam skala provinsi yang me- liputi: 1) Perencanaan dan pengendalian pembangunan 2) Perencanaan, pengawasan, dan pemanfaatan tata ruang 3) Penyelenggaraan ketertiban umum dan ketenteraman masya- rakat 4) Penyediaan sarana dan prasarana umum 5) Penanganan bidang kesehatan 6) Penyelenggaraan bidang pendidikan dan alokasi sumber daya manusia potensial 7) Penanggulangan masalah sosial lintaskabupaten/kota 8) Pelayanan bidang ketenagakerjaan lintaskabupaten/kota 9) Fasilitas pengembangan koperasi, usaha kecil, dan menengah termasuk lintaskabupaten/kota 10) Pengendalian lingkungan hidup 11) Pelayanan pertanahan termasuk lintaskabupaten/kota 12) Pelayanan kependudukan dan catatan sipil 13) Pelayanan administrasi umum dan pemerintahan 14) Pelayanan administrasi penanaman modal termasuk lintas- kabupaten/kota 15) Penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya yang belum dapat dilaksanakan oleh kabupaten/kota 89
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI 16) Urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan per- undang-undangan. Di samping urusan wajib, provinsi juga mempunyai urusan yang bersifat pilihan. Urusan pemerintahan provinsi yang bersifat pilihan meliputi urusan pemerintaha yang secara nyata ada dan berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondi- si, kekhasan, dan potensi daerah yang bersangkutan. Sesuai dengan UU No. 22/1999, dalam kedudukannya sebagai ke- pala daerah otonom, gubernur bertanggung jawab kepada rakyat me- lalui DPRD. DPRD Provinsi adalah lembaga yang mewakili rakyat di daerah provinsi. Oleh karena DPRD yang memilih gubernur, ma- ka gubernur bertanggung jawab kepada DPRD yang memilihnya. Namun, dalam UU No. 32/2004, gubernur tidak lagi dipilih oleh DPRD, tetapi langsung oleh rakyat, sebagaimana presiden dan Kepa- la Desa. Oleh karena yang memilih secara langsung adalah rakyat, maka gubernur bertanggung jawab kepada rakyat secara langsung pu- la. Mekanismenya, gubernur melaporkan pertanggungjawaban kepa- da DPRD dan mempublikasikan laporan pertanggungjawaban terse- but kepada masyarakat luas. Hal ini diatur dalam UU No. 32/2004 pasal 27 ayat 2: gubernur sebagai kepala daerah mempunyai kewajib- an memberikan laporan penyelenggaraan pemerintahan daerah kepa- da pemerintah, dan memberikan laporan keterangan pertanggungja- waban kepada DPRD, serta menginformasikan laporan penyelengga- raan pemerintahan daerah kepada masyarakat. Di samping itu, provinsi juga menerima tugas pembantuan dari pemerintah pusat. Sesuai dengan Peraturan Pemerintah Nomor 52 Tahun 2001 Tentang Penyelenggaraan Tugas Pembantuan, tugas pembantuan diartikan sebagai penugasan dari pemerintah kepada da- erah atau desa, dan dari daerah ke desa umtuk melaksanakan tugas tertentu yang disertai pembiayaan, sarana, prasarana, dan sumber da- ya manusia dengan kewajiban melaporkan pelaksanaannya dan mem- 90
Bab II | Pengertian Hubungan Kewenangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah pertanggungjawabkannya kepada yang menugaskan. Tugas pemban- tuan yang diberikan oleh pemerintah pusat kepada provinsi diseleng- garakan oleh perangkat daerah provinsi. Pemberian tugas pembantuan dimaksudkan untuk meningkatkan efisiensi dan efektivitas penyelenggaraan pemerintah, pengelolaan pembangunan, dan pelayanan umum. Tujuan pemberian tugas pem- bantuan memperlancar pelaksanaan tugas, penyelesaian permasalah- an, dan membantu pengembangan pembangunan bagi daerah (pro- vinsi). Tugas pembantuan yang diberikan pemerintah kepada provinsi, meliputi sebagian tugas bidang politik luar negeri, pertahanan kea- manan, peradilan, moneter dan fisikal, agama, dan kewenangan lain, yakni kebijakan tentang perencanaan nasional dan pengendalian pembangunan secara makro, dana perimbangan keuangan, sistem ad- ministrasi negara dan lembaga perekonomian negara, pembinaan dan pemberdayaan sumber daya manusia, pendayagunaan sumber daya alam dan teknologi tinggi yang strategis, konservasi, dan standarisasi nasional. Jadi, tugas pembantuan yang diberikan kepada provinsi adalah kewenangan yang merupakan kompetensi pemerintah pusat. Dari sejarah peraturan perundang-undangan yang mengatur ten- tang pemerintahan daerah di Indonesia, dapat dideskripsikan pada tabel 2.1. Tabel 2.1 Hubungan Kewenangan Pusat-Daerah di Indonesia No. Undang-Undang 1. UU No. 1/1945 Hubungan Kewenangan Kewenangan Otonom KND (BPR) bersama-sama dan dipimpin oleh Kepala Daerah membuat pera- turan rumah tangga sendiri asal tidak bertentang- an dengan aturan pemerintah pusat dan pemerin- tah daerah yang lebih luas dari padanya. Tugas pembantuan: Kepala Daerah menjalankan urusan pemerintah pusat di daerah, kecuali urus- an-urusan yang dijalankan oleh kantor-kantor de- partemen di daerah. 91
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI No. Undang-Undang 2. UU No. 22/1948 3. UU No. 1/1957 dan UU No. 32/1956 4. Penpres No. 6/1959 dan Penpres No. 5/1960 Hubungan Kewenangan Hak Otonom: Pusat berkewajiban menyerahkan sebanyak-banyaknya kewenangan dan aneka urusan pemerintah pada daerah. Hak Medebewind. Meskipun tugas pembantuan dianggap sebagai bagian dari hak otonomi, da- erah tetap diberi hak medebewind secara tidak penuh Hak Otonomi: Mengatur dan mengurus segala urusan rumah tangganya dalam bentuk Perda, kecuali urusan yang oleh Undang-undang diserahkan kepada pe- nguasa lain. Mengatur segala urusan yang belum diatur oleh pemerintah pusat atau daerah tingkat atas. Kewenangan pengangkatan dan pemberhentian Kepala Daerah Tingkat I oleh presiden dan Ting- kat II oleh Menteri Dalam Negeri dan Otonomi Da- erah. Hubungan dalam kerangka politik: Desentralisasi: adanya urusan rumah tangga da- erah/otonom di mana Kepala Daerah bertindak sebagai pemegang eksekutif pelaksanaan urusan tersebut. Dekonsentrasi: menyelenggarakan koordinasi antara jawatan-ja- watan pemerintah pusat di daerah, dan antara ja- watan-jawatan tersebut dengan pemerintah da- erah. Menjalankan lain-lain kewenangan umum yang terletak dalam bidang urusan pemerintah pusat. Tugas Pembantuan: adanya tugas pembantuan dalam pemerintah, saat Kepala Daerah bertindak sebagai pemegang eksekutif di bidang urusan ter- sebut. Adanya kewenangan pangkal dan akan ditambah dengan urusan-urusan lainnya berdasarkan usul- an DPRD daerah yang bersangkutan dan oleh Ke- 5. UU No. 18/1965 92
No. Undang-Undang 6. UU No. 5/1974 dan UU No. 5/1979 7. UU No. 22/1999 dan UU No. 25/1999 Bab II | Pengertian Hubungan Kewenangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah Hubungan Kewenangan pala Daerah setingkat lebih atas untuk Daerah Tingkat II dan Daerah Tingkat III. Daerah setingkat lebih atas dapat memisahkan sebagian atau seluruh urusan tertentu dari urusan rumah tangganya yang diatur sendiri oleh Daerah tingkat bawahnya. Daerah memiliki kewenangan dalam urusan oto- nomi dan tugas pembantuan yang pelaksanaan- nya dipertanggungjawabkan oleh Kepala Daerah kepada DPRD. Kewenangan Otonomi: Daerah berhak, berwenang, dan berkewajiban mengatur dan mengurus rumah tangganya sen- diri. Dimungkinkan penambahan penyerahan urusan pemerintah kepada daerah. Urusan yang telah diserahkan kepada daerah da- pat ditarik kembali. Tugas Pembantuan: Pemerintah pusat atau pe- merintah daerah yang lebih tinggi dapat menugas- kan kepada pemerintah daerah atau pemerintah daerah yang lebih rendah urusan tugas pemban- tuan. Dekonsentrasi: Pemerintah daerah (provinsi, ka- bupaten, dan kotamadya) juga menjalankan tugas dekonsentrasi. Kewenangan otonomi: Kewenangan menjalankan semua urusan peme- rintah, kecuali di bidang politik luar negeri, mone- ter dan fiskal, agama, dan lainnya. Kewenangan wajib daerah: pekerjaan umum, ke- sehatan, pendidikan dan kebudayaan, pertanian, perhubungan, industri dan perdagangan, pena- naman modal, lingkungan hidup, pertanahan, ko- perasi, dan tenaga kerja. Kewenangan provinsi: kewenangan otonom yang meliputi kewenangan dalam bidang pemerintah 93
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI No. Undang-Undang 8. UU No. 32/2004 dan UU No. 33/2004 Hubungan Kewenangan yang bersifat lintas Kabupaten dan Kota, kewe- nangan dalam bidang pemerintahan tertentu lain- nya, dan kewenangan yang tidak atau belum da- pat dilaksanakan Kabupaten dan Kota; dan kewe- nangan dalam bidang pemerintah yang dilimpah- kan kepada gubernur selaku wakil pemerintah. Pemerintah daerah menjalankan otonomi seluas- luasnya untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan berdasarkan asas otonomi dan tugas pembantuan: Urusan otonom pemerintahan daerah menyeleng- garakan urusan pemerintahan yang menjadi ke- wenangannya, kecuali urusan pemerintahan yang ditentukan menjadi urusan pemerintah, yakni po- litik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional, dan agama Urusan tugas pembantuan: dalam menyelengga- rakan urusan politik luar negeri, pertahanan, kea- manan, yustisi, moneter dan fiskal nasional, dan agama. Pemerintah dapat menugaskan kepada pemerintah dan/atau pemerintahan desa. Dalam urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintah di luar urusan pemerintahan tersebut, pemerintah dapat pula menugaskan sebagian urusan kepada pemerintahan daerah dan/atau pe- merintahan desa berdasarkan asas tugas pem- bantuan. Sumber: B. N. Marbun, Otonomi Daerah 1945-2010: Proses dan Realita (Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 2010), hlm. 204-205. 94
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI Bab III Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia A. Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Keberadaan otonomi sebagai salah satu asas dalam menata hubungan an- tara pemerintah pusat dan pemerintah daerah, tidak seketika menghilang- kan ketegangan hubungan dua kutub kepentingan yang berbeda. Kutub ke- pentingan tersebut disebabkan oleh kecenderungan pemerintah pusat un- tuk menarik dan memperbesar kontrol terhadap urusan-urusan pemerin- tahan dan, pada sisi lainnya, daerah berkeinginan memperbesar otonomi terhadap berbagai urusan pemerintahan, terutama yang potensial menjadi sumber-sumber bagi peningkatan pendapatan dan keuangan. Tarik-mena- rik dua kepentingan yang berbeda ini mengakibatkan penyelenggaraan oto- nomi daerah dalam perjalanannya mengalami pasang-surut sesuai dengan kecenderungan kutub-kutub kekuatan antara pemerintah pusat dan peme- rintahan daerah. Secara umum, kecenderungan tersebut berimplikasi pada dinamika struktur pemerintahan daerah, tidak saja dalam hubungan pusat dan daerah, tetapi juga hubungan antarlembaga penyelenggaraan pemerin- tahan daerah terutama Kepala Daerah dan DPRD, baik dalam penyelengga- raan urusan pemerintahan, pengisian jabatan Kepala Daerah dan jabatan birokrasi pemerintah daerah, dan hubungan pertanggungjawaban dalam pelaksanaan urusan pemerintahan. Latar belakang struktur sosial masyarakat Indonesia yang sangat beragam yang mendiami berbagai daerah di seluruh kepulauan nusantara yang sangat 95
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI luas, dan sebagian besar telah memiliki sistem penyelenggaraan pemerintah- an sendiri, mendorong para pendiri negara mengakomodasi hal tersebut melalui sistem otonomi. Keberadaan dalam penyelenggaraan pemerintahan negara tidak saja untuk mendekatkan pengambilan kebijakan dan memper- besar partisipasi rakyat dalam proses pembangunan daerah, tetapi, lebih dari itu, di dalamnya termuat penghormatan dan pengakuan terhadap adanya entitas-entitas mandiri yang mendiami satu daerah yang secara turun-temu- run menyelenggarakan pemerintahan sendiri berdasarkan tradisi yang hi- dup di tengah masyarakat. Otonomi daerah sebagai aplikasi dari konsep desentralisasi, seperti kita kenal sekarang, sangat sulit mencarinya dalam praktik kerajaan-kerajaan atau kesultanan yang ada di nusantara sebelum kedatangan penjajah di abad XVI. Sampai sekarang, belum ada hasil penelitian yang sahih tentang pelak- sanaan otonomi di nusantara, seperti rumusan otonomi yang kita kenal se- karang ini. Pola hubungan antara kerajaan atau kesultanan dengan daerah taklukannya atau yang mengakuinya sebagai raja atau sultan lebih bercorak hubungan atasan dan bawahan atau pengakuan formal lewat pembayaran pajak, atau upeti secara reguler. Artinya, daerah taklukan membayar upeti atau persembahan setiap tahun dan kewajiban-kewajiban lainnya kepada ra- ja atau sultan yang menjadi penguasa tertinggi di daerah tersebut.1 Dilema yang kadang muncul disebabkan oleh sikap mendua pemerintah pusat antara keinginan menyeragamkan struktur pemerintahan daerah pada satu sisi dan pengakuan dan penghormatan UUD terhadap keberadaan dae- rah-daerah yang bersifat khusus dan istimewa. Hal tersebut berimplikasi ter- hadap penyelenggaraan otonomi yang berbeda antara satu daerah dengan daerah lainnya, baik secara substansi urusan maupun secara formal struktur pemerintahan. Baik secara langsung maupun tidak langsung, perbedaan substansi urusan maupun struktur pemerintahan berdampak pula terhadap pola hubungan kewenangan pada masing-masing daerah tersebut. 1 B. N. Marbun, Otonomi Daerah 1945-2010: Proses dan Realita, cetakan kedua (Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 2010), hlm. 27. 96
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia Secara khusus, buku ini fokus pada pola hubungan kewenangan antara pemerintah pusat dan DI Yogyakarta menurut Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2012 ditinjau dari prinsip negara kesatuan yang akan dielaborasi da- ri sudut pandang negara kesatuan, desentralisasi, dan hubungan kewenang- an antara pemerintah pusat dan daerah. Oleh karena itu, elaborasi terhadap berbagai peraturan perundang-undangan yang mengatur keistimewaan DIY, baik yang pernah berlaku, sedang berlaku, dan kemungkinan akan berlaku, diorganisir, diklasifikasi, dan disistemasisasi secara deskriptif ber- dasarkan teori-teori sebagaimana telah diuraikan pada bab sebelumnya. Se- cara umum, elaborasi perkembangan berbagai peraturan perundang-un- dangan yang mengatur keistimewaan DIY dikelompokkan dalam subbab yang dipetakan berdasarkan perkembangan asal usul susunan asli, desentra- lisasi, otonomi, struktur pemerintahan daerah, pola hubungan antara peme- rintah pusat dan daerah, dan implikasinya secara umum terhadap penye- lenggaraan pemerintahan di daerah. Perkembangan pengaturan akan dibagi dalam term-term periodesasi pascaIndonesia merdeka yang akan dikelom- pokkan berdasarkan periodesasi Undang-Undang Pemerintahan Daerah yang pernah berlaku hingga lahirnya Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2012. B. Pengaturan Otonomi Daerah Pascaproklamasi 17 Agustus 1945 1. Perwujudan Desentralisasi dan Otonomi Gugus kepulauan nusantara yang membentang dari Sabang sampai Merauke merupakan gugusan kepulauan yang dihuni oleh berbagai ko- munitas-komunitas dalam masing-masing teritori dengan pemerintahan yang bersifat mandiri dan berdaulat. Kerja sama dagang dilakukan antar- daerah maupun dengan bangsa-bangsa lainnya di dunia. Sriwijaya dan Majapahit adalah dua kerajaan besar yang pernah mempersatukan nu- santara dan menjadi pusat perdagangan dunia di kawasan Asia Tenggara. Misi dagang bangsa-bangsa Eropa secara perlahan bergerak untuk me- nguasai dan memonopoli perdagangan hingga melakukan penaklukan dengan kekuatan militer. Satu per satu daerah-daerah ditaklukkan, dan 97
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI untuk mengukuhkan eksistensinya, dengan segala kekuasaan yang dimi- liki, dilakukan melalui berbagai perjanjian yang sangat eksploitatif. Pada daerah-daerah nusantara yang sudah ditaklukkan, disatukan da- lam pemerintahan kolonial Hindia Belanda di bawah pimpinan Guber- nur General. Daerah-daerah yang sudah ditaklukkan tetap dengan struk- tur pemerintahannya masing-masing, tetapi berada di bawah kendali Gubernur General. Bentuk sentralisasi tertuju pada eksploitasi dan pe- nguasaan sumber-sumber ekonomi. Menjadi perahan pemerintah pusat di bawah Gubernur Jenderal menyebabkan daerah-daerah melakukan perlawanan dan menuntut penyelenggaraan otonomi bagi daerah-dae- rah. Pergerakan menuntut otonomi berujung dengan ditetapkannya un- dang-undang desentralisasi pada sekitar tahun 1903 yang diberi nama Wet Houdende Decentralisatie van Het Bestuur in Nederlands-Indie yang disingkat dengan Desentralisatie Wet 1903 dan dimuat dalam Staatblad van Het Koninkrijk Der Nederlanden tahun 1903 Nomor 219.2 Tuntut- an penyelenggaraan desentralisasi bagi terbentuknya otonomi pada pe- merintahan-pemerintahan lokal sesungguhnya bukan lahir dari pendu- duk pribumi, tetapi dimotori oleh kelompok keturunan burgerlij ketu- runan Belanda yang berkeinginan menetap di daerah Hindia. Tuntutan warga keturunan Belanda tertuju pada keinginan untuk dilibatkan da- lam berbagai pengambilan keputusan, terutama soal dana-dana publik untuk pembangunan fasilitas umum bagi warga kota.3 Menindaklanjuti Desentralisatie Wet 1903, Pemerintah Hindia Be- landa menetapkan Desentralisatiebesluit 1905 Staatsblad 1905/137 dan ordonantie 1905 yang mengatur tentang Local Raden Staatsblad 1905/ 181. Kemudian dibentuklah wilayah-wilayah administratif pemerintah- an (gewestelijke ressorten) yang meliputi wilayah gewest dan gemeente un- 2 Soetandyo Wingjosoebroto, "Sentralisasi dan Desentralisasi Pemerintahan Masa Pra-Kemerdekaan" dalam Pasang Surut Otonomi Daerah: Sketsa Perjalanan 100 Tahun, t.k.: Yayasan Tifa dan Institute for Local Development, 2005, hlm. 3-56. 3 Ibid. 98
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia tuk kota di pulau Jawa dan Madura.4 Terhadap daerah-daerah di luar Ja- wa, dibentuk Loccal ressorten yang meliputi Onderafdelling dan Gemeente untuk kota. Daerah-daerah itu kemudian dilengkapi dengan Loccal Raad beserta anggaran sendiri untuk mengurus pemerintahannya. Daerah-da- erah itu kemudian akan diserahi kewenangan desentralisasi. Namun, bentuk dan besaran wewenang yang akan didesentralisasikan masih menjadi teka-teki terutama serta pada level daerah mana saja yang akan diserahi kewenangan desentralisasi, apakah kepada gewesten (daerah) atau gedeelten van gewesten (bagian-bagian dari daerah).5 Setidaknya, te- ka-teki tersebut menjadi pintu masuk dalam memahami kebijakan de- sentralisasi Pemerintah Hindia Belanda, terutama titik berat dan derajat otonomi. Diakui bahwa dalam Desentralisatie Wet 1903 tidak secara detail mengatur ruang lingkup wewenang yang didesentralisasikan dan bentuk desentralisasi yang diberlakukan pada masing-masing tingkatan daerah, kecuali kewenangan yang diberikan kepada pembuat ordonansi, sebagai- mana diatur dalam Pasal 68a, 68b, dan 68c untuk mengatur lebih lanjut mengenai segala hal yang dibutuhkan dalam mengimplementasikan De- sentralisatie Wet 1903, dengan tetap memperhatikan dan mempertim- bangkan keadaan setempat.6 Penekanan untuk memperhatikan dan mempertimbangkan keadaan setempat mengisyaratkan bahwa penerap- an desentralisasi diberlakukan secara berbeda dengan tetap menghormati hal-hal yang bersifat khusus atau istimewa pada masing-masing daerah. Ketentuan tersebut, secara substansi, membedakan Desentralisatie Wet 1903 dari Regerings Reglements (RR) 1854. Tampak bahwa ketentu- an penyerahan urusan pemerintahan kepada organ pemerintahan yang lebih rendah di bawah Desentralisatie Wet 1903 sesungguhnya masih ter- kait dengan tuntutan burgerij (warga-warga kota keturunan Eropa) un- tuk berpartisipasi dalam pemerintahan, terutama mengurus urusan ter- 4 Koeswara E., Otonomi Daerah untuk Kemandirian Demokrasi (Jakarta: Serambi Aksara Nusantara, 2001), hlm. 7. 5 Soetandyo Wingjosoebroto, Ibid. 6 Op. Cit., hlm. 60-61. 99
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI kait dengan kepentingan daerahnya. Selanjutnya, desentralisasi yang di- hadirkan di balik Desentralisatie Wet 1903, secara umum, masih berhu- bungan antara Pemerintah Kerajaan Belanda dengan daerah jajahan Hindia Belanda. Meskipun demikian, adanya Desentralisatie Wet 1903 memberi we- wenang kepada Pemerintah Kolonial Hindia Belanda di bawah Guber- nur Jenderal untuk mengatur struktur pemerintahan di daerah Hindia melalui ordonansi dan besluit. Wilayah-wilayah administratif pemerin- tahan (gewestelijke ressorten) dibentuk melalui Desentralisatiebesluit 1905 Staatsblad 1905/137. Demikian pula lokal raden (dewan lokal) yang di- bentuk pada wilayah gewest dan gemeente untuk kota di pulau Jawa dan Madura, diatur melalui ordonantie 1905 tentang Local Raden Staatsblad 1905/181. Ordonansi 1905 yang dikenal dengan Locale Raden Ordonan- tie adalah ordonansi yang mengatur tentang Dewan-Dewan Daerah yang dibagi dalam dua jenis. Pertama, De Gewestelijke Raad yang diben- tuk untuk Gewest. Kedua, De Plaatselijke Raad yang dibentuk untuk ge- deelte van gewesten. Koninklijk Besluit Nomor 54 staatsblad 1908 Nomor 459 menambah satu ayat pada Pasal 2 Desentralisatie Besluit 1904 yang memungkinkan satu jenis raad yang disebut dengan Gemeente Raad, yakni suatu jenis plaatselijk raad yang dibentuk khusus untuk satuan-sa- tuan teritorial yang secara resmi diberi status kota. Semenjak tahun 1905 (stads) gemeenten dan gewesten banyak dibentuk melalui ordonansi-ordo- nansi dengan merujuk kepada Desentralisatie Wet 1903.7. Ordonansi- ordonansi tersebut diistilahkan dengan instellingen ordonantie atau ordo- nansi pembentuk. Perkembangan situasi politik, baik yang berlangsung di Belanda mau- pun yang berlangsung di daerah Hindia Belanda, memaksa Pemerintah Kerajaan Hidia Belanda menata kembali penyelenggaraan pemerintahan di daerah Hindia Belanda. Keprihatinan sebagian kecil orang-orang Be- landa atas nasib yang menimpa daerah Hindia Belanda mendorong me- 7 Soetandyo Wingjosoebroto, Op. Cit., hlm. 65. 100
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia lakukan protes dan perjuangan yang menuntut perhatian Pemerintah Kerajaan untuk memajukan Daerah Hindia. Di samping itu, nasionalis- me yang terbentuk melalui orang-orang pribumi terdidik sudah mulai menekan dan mencoba berusaha melakukan perlawanan untuk merebut kemerdekaan. Sadar akan hal itu, Pemerintah Kerajaan Belanda me- ngembangkan politik etis (politik balas budi) dengan maksud menarik simpati guna meredam pergerakan-pergerakan kemerdekaan. Rangkaian kebijakan Pemerintah Kerajaan Belanda di bawah politik etis guna mere- dam separatisme dan tetap mengakui kedaulatan Kerajaan Belanda atas daerahnya adalah penataan susunan pemerintahan di daerah Hindia Be- landa melalui perubahan Decentralisatie Wet 1903 dengan Bestuursher- vormingswet 1922 yang dimuat dalam Staatsblad 1922 Nomor 216. Penataan susunan pemerintahan dalam penyelenggaraan desentralisa- si di antara beberapa tingkatan susunan pemerintahan, sebagaimana ter- catat dalam sejarah, setelah Bestuurshervormingswet 1922 ditetapkan bah- wa Gubernur Jenderal mengeluarkan beberapa ordonansi. Pertama, Or- donansi Provinsi, yang mengatur daerah otonom provinsi yang luas dae- rahnya sama dengan daerah administratif gewest. Berdasarkan hal terse- but, dibentuklah Provinsi Jawa Barat, Jawa Timur, dan Jawa Tengah. Kedua, Ordonansi Kabupaten, yang mengatur daerah otonom regentschap yang menjadi dasar pembentukan dewan-dewan kabupaten di tiga pro- vinsi di pulau Jawa. Ketiga, Ordonansi Kotapraja, yang mengubah Ge- meentenraden di Jawa menjadi staatsgemeente, sementara di luar Jawa ba- ru mengalami perubahan setelah Groeps Gemeenschaps Ordonantie dite- tapkan pada 1937 yang memungkinkan pembentukan daerah-daerah otonom bagi suku-suku yang homogen dengan luas daerahnya sama de- ngan daerah administratif gewest.8 Pembaruan tidak cukup sampai di situ, tetapi juga dalam komposisi pengisian jabatan-jabatan pemerintahan yang sebelumnya sangat dido- 8 Marbun B. N., Otonomi Daerah 1945-2005, Proses dan Realita Perkembangan Otda Sejak Zaman Kolonial Sampai Saat Ini (Jakarta: Sinar Harapan, 2005), hlm. 40. 9. Koeswara E., loc.cit., hlm. 7. 101
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI minasi oleh orang-orang burgerijk (orang-orang Belanda), yang kemudi- an membuka kesempatan kepada masyarakat pribumi, meskipun jumlah dan ruang geraknya dibatasi..9 2. Otonomi Daerah Pascaproklamasi Kemerdekaan 17 Agustus 1945 Menjabarkan perkembangan otonomi daerah atau penerapan asas de- sentralisasi dalam setiap undang-undang tentang pemerintahan daerah atau peraturan lainnya, ternyata sangat bervariasi sesuai dengan isi un- dang-undangnya dan sekaligus merupakan pemandangan yang sangat menarik. Dalam kurun waktu 69 tahun sejak Proklamasi Kemerdekaan 1945 hingga 2014, Republik Indonesia telah mengalami 5 (lima) perio- de konstitusi atau Undang Undang Dasar. Adapun pembentukan, per- tumbuhan, dan pergeseran kedudukan otonomi daerah selama ini selalu dikaitkan dengan ketentuan Undang-Undang Dasar dan produk perun- dang-undangan yang mengatur pemerintahan daerah. Sejak kemerdekaan diraih oleh bangsa Indonesia sampai saat ini, telah muncul lebih dari tujuh undang-undang yang mengatur penyelenggara- an pemerintahan daerah. Dari serangkaian undang-undang tersebut, tampak variasi dalam setiap undang-undang yang walaupun sepintas hampir sama, tetapi memiliki ciri khas dalam setiap undang-undangnya. Sebagai gambaran, berikut rangkaian undang-undang yang mengatur tentang pemerintahan daerah: 102
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia Tabel 3.1 Rentetan UU tentang Pemerintahan Daerah 1945-2014 No. Nama Undang- Undang 1. Undang-Undang Nomor 1 Dasar Pasal UUD 23 November 1945 Pasal 18 dan 20 UUD Tahun tentang Peraturan Mengenai Kedudukan Komite Nasional Daerah. 2. Undang-Undang Nomor 22 tentang Penetapan Aturan- Aturan Pokok mengenai Pemerintahan Sendiri di Daerah-daerah yang Berhak Mengatur dan Mengurus Rumah Tangganya Sendiri. 3. Undang-Undang Nomor 1 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah 10 Juli 1948 17 Januari 1957 1945 Pasal 5, 18, 20 UUD 1945 Pasal 89, 13 1 jo 132 UUD Sauaitara 4. Penetapan Presiden Republik Indonesia Nomor 6 Tentang Pemerintahan Daerah 7 September 1959 Dekrit Presiden 5 Juli 1959 jo Pasal 18 UUD 1945 5 Undang-Undang Nomor 18 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah 6. Undang-undang Republik 1 September 1965 Pasal 1, 5, 18, 20 UUD 1945 23 Juli 1974 Pasal 5, 18, 20 UUD 1945 Indonesia Nomor 5 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah 7. Undang-undang Republik Indonesia Nomor 22 tentang Pemerintahan Daerah. 7 Mei 1999 Pasal 1, 5, 18, 20 UUD 1945 8. Undang-undang Republik Indonesia Nomor 32 tentang Pemerintahan Daerah. Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Undang-undang RI Nomor 8 Tahun 2005 tentang 15 Oktober 2004 Pasal 1, 4, 5, 18, 18A, 18B, 20, 21, 22D, 23E, 24A, 31, 33, 34, UUD 1945 (Amandemen 1999, 2000, 2001, 2002) 103
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI No. Nama Undang- Undang Perubahan Atas Undang- Undang Nomor 32 Tahun 2004. Undang-undang RI Nomor 12 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-undang RI Nomor 32 Tahun 2004. Tahun Dasar Pasal UUD 9. Undang-Undang RI Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah Disahkan 30 September 2014 Pasal 1, Pasal 4, Pasal 5 ayat (1), Pasal 17 ayat (1), dan ayat (3), Pasal 18, Pasal 18A, Pasal 18B, Pasal 20, Pasal 22D ayat (2), dan Pasal 23E ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; Dalam kurun waktu tahun 1945 sampai 1959, bangsa Indonesia ma- suk dalam lingkup era demokrasi parlementer. Alasan menggolongkan jangka waktu 1945-1959 sebagai Era Demokrasi Parlementer, walau pa- da waktu itu ada tiga UUD (UUD 1945, UUD RIS 1949, dan UUDS 1950), tetapi dengan keluarnya Maklumat X1 6 Oktober 1945, Indone- sia praktis menyelenggarakan sistem pemerintahan parlementer dengan adanya Perdana Menteri yang melaksanakan kebijakan politik berdasar- kan perimbangan kekuatan partai-partai di DPR.10 a. Otonomi Daerah Berdasarkan UU Nomor 1 Tahun 1945 Pada Tanggal 30 Oktober 1945, Badan Pekerja Komite Nasional Pusat mengeluarkan Pengumuman Nomor 2 mengenai Rancangan Undang-Undang tentang Kedudukan Komite Nasional Daerah. Da- lam pengumuman itu dinyatakan bahwa Badan Pekerja Komite Nasi- onal Pusat telah mengajukan Rancangan Undang-Undang (RUU) 10 B. N. Marbun, Op. Cit., hlm. 47. 104
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia kepada presiden untuk mengatur Kedudukan Komite Nasional Dae- rah, sesuai dengan perkembangan keadaan KNIP. Kalau diperhatikan dengan saksama, ternyata UU Nomor 1 Ta- hun 1945 ini, atau UU pertama yang dibuat pemerintah Indonesia hanya mempunyai enam pasal saja dan tanpa penjelasan karena dalam praktik dirasakan banyak hal yang belum jelas, maka akhirnya diberi- kan penjelasan pasal demi pasal. Adapun penjelasan tersebut dalam garis besarnya memuat keterangan sebagai berikut:11 1) Penjelasan umum (Tujuan UU No. l Tahun 1945). Tujuan pertama ialah untuk menarik kekuasaan-kekuasaan pemerin- tahan dari tangan KND (Komite Nasional Daerah). Hal itu di- dasarkan pada pertimbangan-pertimbangan sebagai berikut: a) Semula KND dibentuk sebagai pembantu pemerintah dae- rah pada masa kekuasaan sipil, pangreh praja, polisi, dan alat-alat pemerintah lainnya masih di tangan Jepang. b) Setelah kekuasaan sipil dapat direbut dari tangan Jepang, KND dalam praktiknya mengganti pangreh praja dan polisi di samping pangreh praja dan polisi sebenarnya yang menja- di pegawai RI. c) Dualisme yang demikian sangat melemahkan kedudukan dan kekuasaan pangreh praja dan polisi sebagai alat-alat pe- merintah yang sesuai. Memperhatikan penjelasan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945, dapat ditangkap bahwa semangat lahirnya undang-undang tersebut masih diselimuti situasi transisi kemerdekaan Indonesia. Dominasi peran KND dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah pascaperalihan kekuasaan dari pemerintah tentara Jepang ke pemerintahan Indonesia menyebabkan terjadinya dualisme da- lam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Kejadian tersebut me- 11 Lihat The Liang Gie, Kumpulan Pembahasan, hlm. 20-22. 105
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI nyebabkan pemerintahan di daerah berjalan kurang efektif di te- ngah tuntutan konsolidasi serba cepat dalam menghadapi berbagai tekanan, baik dari dalam maupun luar negeri. Selanjutnya, sesuai dengan semangat kedaulatan rakyat yang sedang berkobar, dibentuklah Komite Nasional Daerah (KND) yang terdiri wakil-wakil segenap rakyat dijelmakan menjadi Badan Perwakilan Rakyat Daerah. Untuk perubahan sifatnya itu tidak perlu diadakan pemilihan baru karena kedudukan yang ditetapkan ini sifatnya sementara, yaitu sampai terselenggaranya pemilihan umum.12 2) Penjelasan Pasal 1 KND diadakan di tingkat karesidenan, kota, dan kabupaten. Pada tingkat-tingkat daerah lainnya, KND tidak perlu dilanjut- kan. Namun, bila ada daerah yang menghendaki KND, daerah itu dapat mengusulkannya kepada Menteri Dalam Negeri (Menda- gri). Dalam hal Mendagri menganggap perlu, dapat diadakan ba- dan termaksud. Peraturan ini tidak berlaku untuk daerah Yogya- karta dan Surakarta, karena belum diperoleh gambaran yang jelas. Bila perlu, kelak dapat diadakan peraturan yang berlainan bagi dua daerah tersebut. 3) Penjelasan Pasal 2 KND berubah menjadi Badan Perwakilan Rakyat Daerah yang bersama-sama dengan dan dipimpin oleh Kepala Daerah. Kepala Daerah tidak merupakan anggota badan tersebut karena tidak mempunyai hak suara. Oleh Badan Pekerja KNP, jumlah anggota BPRD ditetapkan sebanyak-banyaknya 100 orang untuk karesi- denan, sementara untuk kota atau kabupaten sebanyak 60 orang. Otonomi yang diberikan kepada daerah-daerah adalah otono- 12 B. N. Marbun, Op. Cit., hlm. 50. 106
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia mi Indonesia yang lebih luas daripada masa Hindia Belanda. Pem- batasan terhadap otonomi itu hanya sepanjang tidak bertentangan dengan peraturan pusat dan daerah yang lebih tinggi. Secara eksplisit, UU No. l Tahun 1945 menyebutkan bahwa pada tingkat kawedanaan atau yang lebih rendah, tidak diadakan KND. Demikian juga di tingkat provinsi, tidak ada KND karena provinsi telah dihapuskan ketika penjajahan Jepang serta provinsi yang dibentuk pada tanggal 19 Agustus 1945 hanya bersifat admi- nistratif. Dengan demikian, dapat ditafsirkan bahwa pada provin- si, kawedanaan, dan kecamatan tidak berkedudukan sebagai dae- rah otonom karena tidak memiliki Komite Nasional Daerah, se- hingga daerah tersebut hanya merupakan unsur dekonsentrasi yang menjalankan pemerintahan umum di daerahnya. Kehadiran UU Nomor 1 Tahun 1945 merupakan terobosan baru, meskipun di sana-sini mempunyai celah-celah kelemahan, terutama bentuk otonomi yang hendak diterapkan masih belum rinci dan belum aplikatif karena pada saat itu belum ada rumusan baku tentang otonomi yang hendak diterapkan, yakni "otonomi Indonesia yang berdasarkan kedaulatan rakyat". b. Otonomi Daerah Berdasarkan UU Nomor 22 Tahun 1948 Salah satu perubahan yang mencolok di bawah Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948, terlihat dalam perubahan struktur pemerin- tahan daerah. Seperti terlihat dalam Pasal 2 Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 ditentukan antara lain: 1) Pemerintah daerah terdiri atas Dewan Perwakilan Rakyat Dae- rah dan Dewan Pemerintah Daerah; 2) Ketua dan Wakil Ketua Dewan Perwakilan Rakyat Daerah di- pilih oleh dan dari anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah; 3) Kepala Daerah menjabat Ketua dan anggota Dewan Pemerin- tah Daerah. 107
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI Terdapat beberapa hal baru yang dihadirkan oleh pasal tersebut. Pertama, mengubah nama BPRD menjadi DPRD dengan Ketua dan Wakil Ketua yang dipilih oleh dan dari anggota. Kedua, Kepala Dae- rah menjabat sebagai ketua Dewan Pemerintah Daerah (DPD). Keti- ga, DPRD maupun Dewan Pemerintah Daerah merupakan organ pemerintahan daerah. Keempat, terjadi pemisahan jabatan antara DPRD dan Dewan Pemerintah Daerah. Pasal 2 ayat (1) tidak menye- but Kepala Daerah sebagai organ penyelenggaraan pemerintahan dae- rah, meskipun pada ayat (3) memposisikan Kepala Daerah karena ja- batannya sebagai Ketua dan anggota Dewan Pemerintahan Daerah. Di samping itu, pemisahan jabatan antara Ketua DPRD dan Ketua Dewan Pemerintah Daerah, sepintas dapat menciptakan keseimbang- an dan kontrol dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Na- mun, masalahnya kemudian adalah jika Ketua DPRD menjadi ang- gota Dewan Pemerintahan Daerah yang secara otomatis berada di ba- wah pimpinan Kepala Daerah sebagai Ketua Dewan Pemerintah Da- erah yang ditetapkan undang-undang. Akan tetapi, sifat collegial yang dalam penyelenggaraan pemerintah mengakibatkan Kepala Daerah sebagai Ketua Dewan Pemerintah Daerah tidak dapat secara sepihak menjalankan pemerintahan, terlebih anggota Dewan Pemerintahan Daerah dipilih dari dan oleh anggota DPRD. Penyatuan jabatan Kepala Daerah dan Ketua Dewan Pemerintah Daerah kepada satu orang pejabat, secara substansi, dimaksudkan un- tuk menghindari terjadinya dualisme kepemimpinan pemerintahan daerah. Akan tetapi, sifat kolektif (collegial) dalam struktur Dewan Pemerintahan Daerah berpotensi menciptakan pertentangan yang dapat mengakibatkan pemerintahan berjalan tidak efektif, terlebih ji- ka dalam pemerintahan diisi oleh partai-partai dengan latar belakang ideologi dan kepentingan yang berbeda. Menguatnya peran DPRD dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah tidak terlepas dari pergeseran sistem pemerintahan dari sistem quasi presidensil di ba- 108
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia wah UUD 1945 menjadi sistem parlementer di bawah Maklumat Wakil Presiden Nomor X tanggal 16 Oktober 1945. Penyelenggaraan pemerintahan daerah sehari-hari dilaksanakan oleh suatu lembaga yang disebut dengan Dewan Pemerintah Daerah. Keanggotaan Dewan Pemerintah Daerah terdiri atas Kepala Daerah merangkap ketua dan anggota karena jabatannya, sementara anggota lainnya dipilih dari dan oleh anggota DPRD berdasarkan perwakilan berimbang. Anggota DPD, baik sebagai satu kesatuan maupun ma- sing-masing, bertanggung jawab kepada DPRD. DPRD menentukan pedoman bagi DPD mengenai cara mengatur dan menjalankan keku- asaan dan kewajibannya (Pasal 15 ayat (1)). DPRD mengatur dan mengurus rumah tangga daerahnya. DPRD dapat membela kepen- tingan daerah dan penduduknya, baik di hadapan DPD dan DPRD di atasnya maupun di hadapan pemerintah pusat dan DPR (Pasal 26 ayat 1 dan 2). Ketentuan-ketentuan tersebut menunjukkan bahwa yang menjadi perangkat pemerintahan daerah otonom sesungguhnya berada pada lembaga DPRD. Meningkatnya tugas dan wewenang DPRD dalam penyelenggara- an pemerintahan daerah merefleksikan dua hal. Pertama, menjadi ti- tik-balik atas Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945 yang sangat di- dominasi eksekutif dan sentralistik dalam penyelenggaraan pemerin- tahan daerah. Oleh karena itu, tampak dalam Undang-Undang No- mor 22 tahun 1948, penataan sistem penyelenggaraan pemerintahan sangat didominasi sistem parlementer. Hal tersebut disesuaikan de- ngan perubahan-perubahan yang di bawah oleh Maklumat Wakil Presiden Nomor X 16 Oktober 1945 dan Maklumat Pemerintah 14 November 1945. Kedua, secara kelembagaan dengan segala kewe- nangan yang dimiliki DPRD tampak diposisikan sebagai organ pe- merintahan daerah yang benar-benar mewakili kepentingan daerah dan diberi hak mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri, yang sehari-hari dijalankan Dewan Pemerintah Daerah dan diper- tanggungjawabkan kepada DPRD. Keberadaan Kepala Daerah seba- 109
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI gai ketua dan anggota Dewan Pemerintah Daerah, secara tidak lang- sung, memposisikan Kepala Daerah tunduk dan bertanggung jawab kepada DPRD. Dialektika gagasan kembali muncul ketika diperhatikan Pasal 36 ayat (1) yang memberi kewenangan Kepala Daerah mengawasi peker- jaan DPRD dan DPD, dan berhak menahan dijalankannya putusan- putusan DPRD dan DPD bila dipandang putusan-putusan tersebut bertentangan dengan kepentingan umum dan atau peraturan perun- dang-undangan yang lebih tinggi. Sekali lagi, ketentuan Pasal 36 ayat (1) menunjukkan bahwa kedu- dukan Kepala Daerah lebih dominan sebagai pejabat dekonsentrasi dibanding sebagai pejabat daerah otonom. Posisi Pasal 36 dapat ber- dampak terhadap instabilitas pemerintahan yang disebabkan oleh ter- jadinya ambigu dalam struktur pemerintahan daerah dengan dualis- me kepemimpinan. Posisi Kepala Daerah sebagai pejabat pemerintah pusat di daerah tunduk dan bertanggung jawab kepada Pemerintah Pusat. Selanjutnya, oleh karena jabatannya berkedudukan sebagai Ke- tua Dewan Pemerintah Daerah, Kepala Daerah merupakan pejabat daerah otonom. Kedudukan tersebut mengakibatkan Kepala Daerah bersama anggota Dewan Pemerintah Daerah lainnya tunduk dan ber- tanggung jawab kepada DPRD. Dalam posisi sebagai pejabat pusat di daerah, Kepala Daerah mengatasi dan mengawasi penyelenggaraan pemerintahan daerah yang dilakukan oleh DPRD dan DPD, tetapi, dalam posisi sebagai Ketua Dewan Pemerintah Daerah yang menjalankan pemerintahan sehari-hari, baik bersama-sama maupun sendiri-sendiri, Kepala Dae- rah tunduk dan bertanggung jawab kepada DPRD. Dua wajah yang dimiliki Kepala Daerah mengakibatkan cukup berhadapan dengan DPRD karena dengan mudah berganti posisi: menjadi wakil peme- rintah pusat ketika dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah se- hari-hari menghadapi tekanan DPRD. Keinginan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 untuk mereduksi, bahkan menghilangkan 110
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia unsur-unsur sentralisme, dan lebih pada desentralisasi dan tugas pem- bantuan melalui porsi kekuasaan yang lebih luas kepada DPRD dan DPD dalam menyelenggarakan Pemerintahan Daerah, tetapi kemu- dian berbenturan dengan fungsi pengawasan preventif Kepala Daerah sebagai pejabat pemerintah pusat di daerah. Selain itu, terdapat pula sistem pengawasan represif yang dilaksanakan pemerintah pusat bagi provinsi dan Dewan Pemerintah setingkat lebih luas terhadap kabu- paten dan kota. Munculnya UU Nomor 22 Tahun 1948, ternyata disambut ha- ngat oleh daerah-daerah yang telah lama menunggu adanya peraturan yang lebih luas, yang dapat dipakai sebagai pedoman dalam menye- lenggarakan pemerintahan daerah. Jika UU Nomor 1 Tahun 1945 memberi tekanan atau titik berat pada gagasan kedaulatan rakyat, maka titik berat UU Nomor 22 Ta- hun 1948 ialah pada sistem "pemerintahan daerah yang demokratis". Bila dilihat dan dibandingkan antara UU Nomor 22 Tahun 1948 dan UU Nomor 1 Tahun 1945, maka akan tampak jelas perbedaan mencolok. Jumlah pasal UU Nomor 22 Tahun 1948 terdiri atas 47 pasal berikut penjelasan yang panjang. Pada masa pemberlakuan Undang-Undang 22 Tahun 1948, Indo- nesia sedang mengalamai berbagai ujian yang mengancam kelang- sungan sebagai negara merdeka dan berdaulat baik yang berasal dari dalam maupun yang berasal dari luar. Ancaman dari dalam berasal dari berbagai pemberontakan atau upaya-upaya perebutan kekuasaan dari kelompok tertentu, sementara ancaman dari luar berasal agresi militer Belanda yang ingin menguasai kembali Indonesia. Dalam upaya memenuhi ambisinya untuk menguasai kembali Indonesia, Be- landa berupaya memecahkan NKRI dengan membentuk negara-ne- gara boneka, dengan dua maksud. Pertama, melalui pembentukan ne- gara-negara boneka, Belanda lebih berpeluang menguasai dengan se- akan-akan bahwa negara-negara boneka tidak termasuk dalam negara yang diproklamasikan pada 17 Agustus 1945. Kedua, berusaha meng- 111
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI kanalisasi kemerdekaan Indonesia hanya sebatas Jawa dan Sumatera, sementara di luar dua wilayah itu tidak termasuk wilayah NKRI. Al- hasil, usaha tersebut membuahkan hasil dengan terbentuknya Negara Republik Indonesia Serikat pasca Konferensi Meja Bundar (KMB) yang melibatkan Dewan Keamanan Perserikatan Bangsa Bangsa (PBB).13 Pertemuan tersebut diikuti oleh delegasi negara-negara BFO (Bi- jeenkomst voor Federal Overleg), yaitu pertemuan untuk Permusyawa- ratan Federal dan Perwakilan Perserikatan Bangsa Bangsa (PBB). Konferensi tersebut berlangsung di S'Gravenhage pada tanggal 2 No- vember 1949 dengan menghasilkan kesepakatan sebagai berikut:14 1) Pembentukan Negara Indonesia Serikat; 2) Piagam penyerahan kedaulatan kepada Republik Indonesia Se- rikat (catatan: Indonesia membacanya "pemulihan atau penga- kuan kedaulatan"); 3) Didirikan Uni antara Indonesia Serikat dengan Kerajaan Be- landa. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 juga memberi hak dan wewenang yang cukup luas bagi DPRD. Hal itu tecermin dari pasal- pasal Undang-undang itu sendiri maupun dalam penjelasannya.15 Be- berapa wewenang yang cukup signifikan untuk disebut, antara lain: 1) Kepala Daerah selaku ketua Dewan Pemerintah Daerah me- rangkap anggota DPD. Walaupun diangkat oleh pemerintah pusat, tetapi pengangkatannya diambil dari calon-calon yang dimajukan oleh DPRD. DPRD berhak mengusulkan pember- hentian seorang Kepala Daerah kepada pusat. 13 Simorangkir J. C. T., Penetapan UUD Dilihat dari Segi Ilmu Hukum Tata Negara Indonesia (Jakarta: Gunung Agung, 1984), hlm. 33. Lihat juga Juniarto, Sejarah Ketatanegaraan Republik Indonesia (Yogyakarta: Yayasan Badan Penerbit Gajah Mada, 1966), hlm. 62. 14 Ibid., hlm. 62. 15 Lihat Penjelasan Undang-Undang No. 22 Tahun 1948. 112
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia 2) Dewan Pemerintah Daerah yang menjalankan pemerintahan sehari-hari dipilih oleh dan dari Dewan Perwakilan Rakyat Da- erah atas perwakilan berimbang yang mencerminkan aliran da- lam dewan pilihan rakyat. Dewan Pemerintah Daerah sebagai suatu kesatuan atau masing-masing anggotanya sendiri ber- tanggung jawab kepada DPRD. 3) DPRD membuat pedoman untuk Dewan Pemerintah Daerah guna mengatur cara menjalankan kekuasaan dan kewajibannya (Pasal 15, ayat 1). 4) DPRD mengatur dan mengurus rumah tangga daerahnya. 5) Suatu Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dapat membela ke- pentingan daerah dan penduduknya di hadapan Pemerintah dan Dewan Perwakilan Rakyat (Pasal 26 ayat 1). 6) Suatu Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dapat membela ke- pentingan daerah dan penduduknya di hadapan Dewan Peme- rintah Daeran dan/atau Dewan Perwakilan Rakyat atasnya (Pa- sal 26 ayat 2). 7) DPRD mengangkat dan memberhentikan Sekretaris Daerah atas usul DPD. 8) Hak dan wewenang yang luas dari DPRD di atas merupakan refleksi dari hak-hak dan wewenang yang sangat luas dari DPR pada waktu itu, sesuai dengan asas demokrasi parlementer. Hal-hal lain yang menarik dari UU Nomor 22 Tahun 1948 ini ia- lah adanya jabatan baru, yaitu Sekretaris Daerah (Sekda) yang sekali- gus merangkap jabatan Sekretaris DPRD dan DPD. Dalam Undang- undang itu juga diatur persyaratan pencalonan anggota DPRD dan larangan-larangan jabatan yang tidak boleh dirangkap oleh anggota DPRD. 113
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI c. Otonomi Daerah Berdasarkan UU Nomor 1 Tahun 1957 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah merupakan undang-undang yang dibentuk untuk menterjemahkan keinginan UUDS 1950, khususnya Pasal 131 dan Pasal 132 tentang pemerintah daerah dan daerah-daerah swapra- ja.16 Berpijak pada Pasal 131 dan 132 UUDS 1950, secara otomatis semangat yang mendasari terbentuknya Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 berpijak pada asas otonomi yang seluas-luasnya dan asas tugas pembantuan. Keberadaan asas otonomi seluas-luasnya dan tu- gas pembantuan yang begitu kuat dalam penyelenggaraan pemerin- tahan daerah menurut UUDS 1950, merupakan perkembangan luar biasa dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah dalam perjalanan negara kesatuan. Semangat tersebut sangat mungkin dipengaruhi oleh suasana politik liberal parlementer dan bentuk susunan negara masa RIS 1949. Artikulasi asas desentralisasi dan otonomi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah diwujudkan melalui sistem rumah tangga yang dapat dilihat dalam Pasal 31 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 yang ketentuannya: 1) Dewan Perwakilan Rakyat Daerah mengatur dan mengurus se- gala urusan rumah tangga daerahnya kecuali urusan yang oleh undang-undang ini diserahkan kepada penguasa lain. 2) Dengan tidak mengurangi ketentuan termaksud dalam ayat (1) di atas, dalam peraturan pembentukan ditetapkan urusan-urus- an tertentu yang diatur dan diurus oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah sejak saat pembentukannya itu. 3) Dengan peraturan pemerintah tiap-tiap waktu, dengan mem- perhatikan kesanggupan dan kemampuan dari masing-masing daerah, atas usul dari Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang bersangkutan dan sepanjang mengenai daerah tingkat II dan III 16 Lihat, Pasal 131 dan Pasal 132 Undang-Undang No. 1 Tahun 1957. 114
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia setelah minta pertimbangan dari Dewan Pemerintah Daerah dari daerah setingkat di atasnya, urusan-urusan tersebut dalam ayat (2) ditambah dengan urusan-urusan lain. 4) Dengan memperhatikan ketentuan-ketentuan dalam undang- undang ini, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dengan Peratur- an Daerah dapat menyerahkan untuk diatur dan diurus urusan- urusan rumah tangga daerahnya kepada daerah tingkat di ba- wahnya. Peraturan itu untuk dapat diberlakukan harus disah- kan lebih dahulu oleh Mendagri (bagi Daerah tingkat ke I) dan oleh Dewan Pemerintah Daerah setingkat lebih atas (bagi Dae- rah-daerah lainnya). Ketentuan ayat (1) secara tidak langsung menyatakan bahwa urus- an pemerintahan daerah otonom yang diurus DPRD melingkupi se- luruh lapangan pemerintahan, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang diserahkan kepada organ pemerintah yang lain. Hal demikian berarti urusan pemerintahan daerah otonom merupa- kan urusan sisa atas seluruh urusan pemerintahan, sepanjang suatu urusan belum ditetapkan dengan undang-undang sebagai urusan or- gan pemerintah lainnya. Selanjutnya, pada ayat (2) daerah diberi urusan-urusan tertentu yang diatur dan diurus DPRD yang ditetap- kan dalam undang-undang pembentukan. Pemberian urusan-urusan tertentu dalam undang-undang pembentukan menunjukkan bahwa terdapat urusan yang secara materil merupakan urusan pemerintahan daerah. Pada ayat (3), daerah tingkat II sewaktu-waktu urusan peme- rintahan dapat ditambahkan sesuai dengan kemampuan daerah un- tuk mengelola suatu urusan dengan sebelumnya memperoleh pertim- bangan DPD. Atas dasar itu, sistem rumah tangga yang diterapkan dalam Un- dang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 adalah sistem rumah tangga riil (nyata). Sistem rumah tangga nyata adalah suatu sistem rumah tangga yang mengasumsikan bahwa terdapat suatu urusan rumah tangga 115
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI yang secara nyata merupakan urusan pemerintahan daerah, tetapi ti- dak menutup kemungkinan urusan tersebut bertambah berdasarkan pertimbangan bahwa suatu urusan pemerintahan jauh lebih efektif dan efisien jika diurus oleh daerah otonom. Kelebihan atas sistem ru- mah tangga nyata terletak pada adanya urusan yang bersifat tetap dan dapat menambahkan beberapa urusan jika memang suatu urusan se- cara nyata jauh lebih berdaya guna dan berhasil guna bila diurus oleh pemerintahan daerah. Kelemahan sistem rumah tangga nyata lebih pada adanya ketidakpastian urusan, terutama urusan sisa yang sewak- tu-waktu dapat ditarik oleh pemerintah pusat melalui peraturan per- undang-undangan. Berkenaan dengan sistem rumah tangga yang dianut dalam Un- dang-Undang Nomor 1 Tahun 1957, secara tidak langsung, menga- burkan makna otonomi seluas-luasnya yang semestinya menyebutkan urusan pemerintahan daerah meliputi seluruh urusan, kecuali urusan- urusan yang memang secara nyata merupakan urusan pemerintah pu- sat. Menurut Bagir Manan, pemberian otonomi seluas-luasnya se- sungguhnya dalam rangka NKRI. Hal mana keutuhan dan kepen- tingan negara kesatuan merupakan batasan umum pemberian otono- mi seluas-luasnya kepada daerah dan, oleh sebab itu, otonomi seluas- luasnya akan menjelma dalam peraturan:17 1) Memberikan wewenang kepada pusat untuk setiap saat menen- tukan urusan-urusan pemerintahan yang akan menjadi wewe- nangnya; 2) Memberikan wewenang kepada pusat untuk setiap saat mena- rik kembali dan mengalihkan urusan rumah tangga daerah yang menjadi urusan pusat; 17 Bagir Manan, Hubungan Antara Pusat dan Daerah Menurut UUD 1945 (Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 1994), hlm. 140-141. 116
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia 3) Memberikan wewenang untuk menolak hasrat suatu pemerin- tah daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pe- merintahan tertentu; 4) Memberikan wewenang kepada pusat untuk melakukan penga- wasan terhadap jalannya pemerintahan daerah, baik preventif, represif, maupun dalam bentuk-bentuk lainnya. Berdasarkan pandangan tersebut, menempatkan otonomi seluas- luasnya dalam posisi ketidakpastian dan ambiguitas karena, idealnya, otonomi yang seluas-luasnya memberi kemandirian yang lebih besar kepada daerah untuk meyelenggarakan urusan pemerintahan di luar urusan yang menjadi wewenang pemerintah pusat. Akan tetapi, sa- yangnya, urusan pemerintahan yang tidak menjadi urusan pemerin- tah pusat sewaktu-waktu dapat dialihkan ke organ pemerintahan yang lain atau ditarik kembali ke pemerintah pusat. Oleh sebab itu, substansi otonomi seluas-luasnya, sebagaimana dikehendaki UUDS 1950, sedikit banyak mengalami reduksi di bawah Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957. Bentuk lain yang dapat dikatakan sebagai reduksi makna atas ke- inginan Pasal 132 ayat (2) UUDS 1950 adalah yang menyatakan bah- wa daerah-daerah swapraja tidak dapat diperkecil atau dihapuskan tanpa persetujuannya. Namun, memperhatikan Pasal 1 ayat (1) Un- dang-Undang Nomor 1 Tahun 1957, mendefinisikan daerah dan berhak mengurus rumah tangganya sendiri, adalah "Daerah Swatan- tra" dan "Daerah Istimewa." Definisi tersebut secara tidak langsung menghapus daerah otonom swapraja, dan jika hendak termasuk da- lam pengertian undang-undang tersebut, maka suatu daerah swapraja terpaksa berubah menjadi daerah swatantra atau daerah istimewa18. Perubahan daerah swapraja menjadi daerah swatantra biasa atau dae- rah istimewa, secara substansi, merupakan langkah mengintegrasikan 18 Djoko Prakoso, Kedudukan dan Fungsi Kepala Daerah (Jakarta: Ghalia Indonesia, 1984), hlm. 60. 117
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI struktur pemerintahan dalam satu bentuk, meskipun pada sisi lainnya mencabut dimensi-dimensi pluralitas yang semestinya terlindungi da- lam penyelenggaraan otonomi. Sebelum lahirnya UU Nomor 1 Tahun 1957, ternyata negara Re- publik Indonesia telah mengalami sejarah konstitusi yang ruwet dan dramatis. Belum setahun UU Nomor 22 Tahun 1948 berlaku, dan belum banyak daerah yang mempraktikannya. Ternyata jalan sejarah bergerak lain. Perang kemerdekaan yang disusul dengan KMB mela- hirkan negara Republik Indonesia Serikat yang berbentuk federal be- rikut diberlakukannya Kontitusi RIS. Kurang dari setahun kemudi- an, Konstitusi RIS diubah dengan Undang-Undang Dasar Sementara Republik Indonesia yang berlaku mulai 15 Agustus 1950. Sejak itu, Indonesia kembali menjadi negara kesatuan dengan Undang-Undang Dasar yang cukup liberal dan penuh kompromi. Berbeda dengan UUD 1945 yang nyatanya hanya memuat satu pasal saja tentang pemerintahan daerah, yaitu pasal 18, maka UUDS mempunyai tiga pasal dengan rumusan yang panjang. Pasal 131-133 mengatur tentang pemerintah daerah dan daerah-daerah swapraja. Isi rumusan Pasal 131-133 UUDS, dalam banyak hal, masih agak diwar- nai pengalaman RIS. Kenyataan ini tecermin dalam rumusan, "Kepa- da daerah-daerah akan diberikan otonomi seluas-luasnya untuk mengurus rumah tangganya sendiri" (Pasal 131, ayat [2]). Sebagai bahan pembanding, ada baiknya dilihat isi Pasal 131-133 Undang Undang Dasar Sementara Republik Indonesia tersebut, yaitu: 1) Pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil yang berhak mengurus rumah tangganya sendiri (autonoom), dengan bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan undang- undang, dengan memandang dan mengingati dasar permusya- waratan dan dasar perwakilan dalam sistem pemerintahan ne- gara. 118
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia 2) Kepada daerah-daerah diberikan otonomi seluas-luasnya untuk mengurus rumah tangganya sendiri. 3) Dengan undang-undang dapat diserahkan penyelenggaraan tugas-tugas kepada daerah-daerah yang tidak termasuk dalam urusan rumah tangganya. Selanjutnya, dalam Pasal 132 dinyatakan bahwa: 1) Kedudukan daerah-daerah swapraja diatur dengan undang-un- dang dengan ketentuan bahwa dalam bentuk susunan pemerin- tahannya harus diingat pula ketentuan dalam Pasal 131, dasar- dasar permusyawaratan dan perwakilan dalam sistem pemerin- tahan negara. 2) Daerah-daerah swapraja yang ada tidak dapat dihapuskan atau diperkecil bertentangan dengan kehendaknya, kecuali untuk kepentingan umum, dan sesudah undang-undang yang menya- takan bahwa kepentingan umum menuntut penghapusan atau pengecilan itu, memberi kuasa untuk itu kepada Pemerintah. 3) Perselisihan-perselisihan hukum tentang peraturan-peraturan yang dimaksud dalam ayat (1) dan tentang menjalankannya di- adili oleh badan pengadilan yang dimaksud dalam Pasal 108. Dengan semangat kedaerahan yang cukup liberal ini, tidak meng- herankan bahwa banyak suara-suara di Parlemen dan dari daerah yang meminta agar UU Nomor 22 Tahun 1948 segera ditinjau dan disesuaikan dengan keadaan pada waktu itu. Banyak daerah seakan- akan tidak sabar lagi menunggu pengaturan yang terbaru tentang pe- merintahan di daerah. Hampir semua kabinet yang jatuh bangun se- lama 6 tahun itu telah selalu menekankan pentingnya penyelesaian undang-undang yang mengatur pemerintahan di daerah. Akhirnya, setelah melalui perdebatan yang cukup sengit dan panjang, lahirlah Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957, yang terdiri atas 76 pasal, yang terbagi atas sembilan bab. 119
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI Sesuai dengan sistem otonomi riil yang dianut UU Nomor 1 Ta- hun 1957, ditetapkan suatu perumusan mengenai urusan rumah tangga daerah yang bersifat umum, tetapi cukup menjamin adanya kesempatan bagi daerah untuk menunaikan tugasnya dengan sepe- nuhnya sesuai bakat dan kemampuan daerah yang bersangkutan agar dapat berkembang secara wajar dan luas. Garis besarnya, pasal-pasal yang mengatur otonomi daerah dalam UU Nomor 1 Tahun 1957 ia- lah Pasal 31, 32, 33, dan 38 yang kalau disarikan memuat ketentuan sebagai berikut:19 1) Setiap daerah berhak mengatur dan mengurus segala urusan ru- mah tangga daerahnya (Pasal 31 ayat 1). 2) Sebagai pembatasan atas hak itu, maka daerah tidak boleh mengatur pokok-pokok (onderwerpen) dan hal-hal yang telah diatur dalam peraturan perundangan (wettelijk regeling) oleh pemerintah pusat atau daerah yang lebih tinggi tingkatannya. 3) Peraturan di daerah dengan sendirinya tidak berlaku lagi apa- bila pokok-pokok yang telah diaturnya kemudian diatur dalam peraturan perundangan yang lebih tinggi tingkatannya (Pasal 38 ayat 3). 4) Sebagai kekuasaan pangkalnya, bagi setiap daerah dalam pera- turan pembentukannya ditetapkan urusan-urusan tertentu yang diatur dan diurus oleh daerah tersebut sejak saat pemben- tukannya (Pasal 31 ayat 2). 5) Setiap saat dengan memperhatikan kesanggupan sesuatu dae- rah, kekuasaan pangkal itu dapat ditambah dengan urusan- urusan lain oleh pemerintah pusat atau daerah di atasnya (Pasal 31 ayat 3 dan 4). 6) Dalam peraturan pembentukan atau peraturan perundangan lainnya, suatu daerah dapat ditugaskan untuk membantu men- jalankan peraturan perundangan dari pemerintah pusat atau 19 Lihat, Pasal 31, 32, 33, dan 38 UU Nomor 1 Tahun 1957 Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah. 120
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia daerah yang lebih tinggi tingkatannya. Mekanisme ini merupa- kan penyerahan urusan dalam hak medebewind (pasal 32-33). Sebagai konsekuensi satu negara kesatuan, maka rumusan otono- mi yang seluas-luasnya, seperti isi rumusan Pasal 131 UUDS, pada hakikatnya tidak boleh mengakibatkan rusaknya hubungan negara dengan daerah atau antara daerah yang satu dan daerah lainnya. Un- tuk menjaga dan menjamin harmoni ini, pemerintah pusat mempu- nyai hak agar tindakan-tindakan daerah tidak bertentangan dengan peraturan perundangan yang lebih tinggi tingkatannya atau kepen- tingan umum yang dapat mengganggu kedudukan negara sebagai sa- tu kebulatan yang harmonis. Dalam penjelasan Pasal 62 UU Nomor 1 Tahun 1957, masalah pengawasan terhadap daerah dicantumkan dengan tegas, berbeda de- ngan Undang-Undang Nomor 22 tahun 1948, di mana pengawasan terhadap daerah dalam undang-undang ini terbagi dalam lima bagi- an, yakni:20 1) tentang pengesahan dan jangka waktu pengesahan; 2) tentang pembatalan dan pertangguhan; 3) tentang sengketa mengenai tata usaha daerah; 4) penyelidikan dan pemeriksaan oleh pemerintah; 5) tentang pengumuman. Disebutkan bahwa pengawasan ini merupakan suatu akibat mut- lak dari adanya negara kesatuan. Menilik sifatnya, pengawasan ini da- pat dibagi dalam pengawasan preventif dan pengawasan represif. Hak pengawasan preventif berupa pemberian pengesahan terlebih dulu terhadap suatu keputusan daerah sebelum keputusan tersebut diberla- kukan. Sedangkan, hak pengawasan represif berwujud penundaan atau pembatalan terhadap suatu keputusan daerah yang dianggap ber- 20 Lihat Penjelasan Pasal 62 Undang-Undang No. 1 Tahun 1957. 121
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI tentangan dengan peraturan perundangan yang lebih tinggi tingkat- annya atau dengan kepentingan umum. Secara keseluruhan, dapat disebut bahwa UU Nomor 1 Tahun 1957 cukup menarik dan merupakan batu landasan pertama dalam hal peraturan perundang-undangan desentralisasi yang cukup luas. Dari isi undang-undang dapat dikaji kekuatan dan kelemahan yang kemudian dapat dikembangkan dalam ketentuan pedoman pemerin- tahan di daerah Republik Indonesia. Namun, harus diakui, UU No- mor 1 Tahun 1957 tidak lepas dari kelemahan dan hal-hal yang ma- sih perlu disempurnakan, terutama dalam hal menyangkut otonomi yang seluas-luasnya dan konsekuensi negara RI sebagai negara kesatu- an. Yang jelas, UU Nomor 1 Tahun 1957 memberi kemungkinan peran (fungsi) yang cukup mengesankan bagi DPRD dan aparat pe- merintah daerah lainnya. C. Pengaturan Otonomi Daerah Era Demokrasi Terpimpin 1. Otonomi Daerah menurut Penetapan Presiden Republik Indone- sia Nomor 6 Tahun 1959 tentang Pemerintah Daerah dan Pene- tapan Presiden Republik Indonesia Nomor 5 Tahun 1960 ten- tang Dewan Perwakilan Rakyat Gotong Royong dan Sekretariat Daerah Melalui Dekrit Presiden 5 Juli 1959, UUD 1945 diberlakukan kem- bali menjadi Konstitusi RI, menggantikan UUDS. Perubahan konstitusi ini telah membawa konsekuensi sangat luas dalam bidang hukum ketata- negaraan RI. Beberapa produk hukum yang berlandaskan UUDS, yang terkenal dengan demokrasi parlementernya, harus disesuaikan dengan ji- wa dan derap UUD 1945. Dengan berlakunya kembali UUD 1945, ber- arti pemerintah pusat kembali ke posisi sentral. Tuntutan otonomi yang seluas-luasnya bergeser kepada arus demokrasi terpimpin, sesuai dengan iklim politik pada waktu itu. Dilihat dari sudut pandangan di atas, sudah jelas banyak pasal dalam UU Nomor 1 Tahun 1957 yang tidak begitu cocok lagi dengan arus demokrasi terpimpin. 122
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia Dalam rangka usaha menyesuaikan tata pemerintahan dengan jiwa dan semangat UUD 1945 serta iklim politik pada saat itu, maka pada tanggal 7 September 1959 presiden menetapkan Penetapan Presiden (Penpres) Nomor 6 Tahun 1959 yang intinya menghapuskan sebagian besar pasal-pasal dari UU Nomor 1 Tahun 1957. Tidak lama kemudian, Penpres Nomor 6 tersebut ditinjau dan disempurnakan kembali. Kemu- dian Penpres Nomor 6 Tahun 1959 disusul dengan Penpres Nomor 5 Tahun 1960 (disempurnakan), yang khusus mengatur Dewan Perwakil- an Rakyat Daerah Gotong Royong dan Sekretariat Daerah. Bila dua Penpres ini ditelusuri dengan saksama, akan segera tampak perubahan mendasar, baik dibandingkan dengan UU Nomor 1 Tahun 1957 maupun UU Nomor 22 Tahun 1948. Pokok-pokok perubahan yang signifikan dan cukup sentral dalam hal: a. Bentuk dan susunan pemerintah daerah. b. Komposisi keanggotaan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. c. Kekuasaan, tugas, dan kewajiban serta mekanisme DPRD. 2. Otonomi Daerah di Bawah Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah Pada dasarnya, UU Nomor 18 Tahun 1965 adalah penyempurnaan atau, dalam banyak hal, merupakan pemantapan Penpres Nomor 6 Ta- hun 1959 (disempurnakan) dan Penpres Nomor 5 tahun 1960 (disem- purnakan). Akan tetapi, ternyata sampai akhir tahun 1965, pengaturan tentang pemerintahan di daerah masih dirasakan kurang mantap karena terdapat dalam berbagai macam peraturan, sehingga dalam pelaksanaan- nya sering menimbulkan kesimpangsiuran. Di samping alasan di atas, juga berlakunya kembali UUD 1945 sejak 5 Juli 1959 membawa per- kembangan baru di bidang hukum ketatanegaraan dan praktik ketatane- garaan Republik Indonesia. Sementara itu, MPRS dengan ketetapan Nomor II/MPRS/1965 ten- tang Garis-garis Besar Pola Pembangunan Nasional Sementara Berenca- na Tahapan Pertama Tahun 1961-1969 mengisyaratkan perlunya pem- 123
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI baruan dalam hal peraturan tentang pemerintahan daerah, dan pemba- ruan tersebut harus berbentuk satu undang-undang tentang Pokok-Po- kok pemerintahan di daerah. Setelah melalui persiapan yang cukup panjang, akhirnya pada tanggal 1 September 1965, Presiden RI mengesahkan Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah yang di- muat dalam Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1965 Nomor 83, dan mulai berlaku pada hari diundangkan, yaitu tanggal 1 September 1965. Walaupun UU Nomor 18 Tahun 1965 telah dinyatakan tidak berlaku lagi lewat Undang-Undang Nomor 6 Tahun 1969, tetapi ada hikmahnya menelusuri Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965 yang dianggap kolosal dengan jumlah pasal tidak kurang dari 90, berikut isi yang, dalam banyak hal, kurang dapat dipertanggungjawabkan sebagai produk hukum yang ideal, apalagi yang menyandang judul Undang-Un- dang Pokok. Beberapa hal yang cukup menarik untuk dicuplik sebagai materi pembahasan terkait dengan perkembangan dan pertumbuhan otonomi daerah dan dalam rangka pertumbuhan hubungan eksekutif dan legisla- tif daerah ialah sebagai berikut: a. Pembagian NKRI dalam Daerah. b. Bentuk dan Susunan Pemerintah Daerah. c. Kedudukan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah. d. Peranan DPRD. Menurut Pasal 2 ayat (1) UU Nomor 18 Tahun 1965, wilayah Repu- blik Indonesia terbagi habis dalam daerah-daerah yang berhak mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri, dan tersusun dalam tiga ting- katan sebagai berikut: a. Provinsi dan/atau Kota raya sebagai Daerah Tingkat I. b. Kabupaten dan/atau Kotamadya sebagai Daerah Tingkat II dan. c. Kecamatan dan/atau Kotapraja sebagai Daerah Tingkat III. 124
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia Ibukota Negara Republik Indonesia Jakarta yang dimaksud dalam Undang-undang Tahun nomor 10 Tahun 1964 sebagai kota raya terse- but di atas, baik bagi perubahan dan penyempurnaan batas-batas wila- yahnya maupun mengingat pertumbuhan dan perkembangannya, dapat mempunyai dalam wilayahnya daerah-daerah tingkat lain atau pun pe- merintahan dalam bentuk lain yang sedapat mungkin akan disesuaikan dengan ketentuan-ketentuan dalam undang-undang, dan pengaturan- nya ditetapkan dengan Undang-undang. Pembentukan daerah termaksud dalam Pasal 2 di atas, nama ibukota dan batasnya, tugas dan kewenangan pangkalnya, dan anggaran keuang- annya yang pertama, diatur dengan undang-undang. Penyempurnaan batas wilayah daerah, begitu pula pemindahan ibukota, perubahan nama dan batas wilayah kemudian yang tidak mengakibatkan pembubaran se- suatu daerah, diatur dengan peraturan pemerintah (Pasal 3). Dengan memperhatikan faktor-faktor sosial ekonomi, penduduk, dan lain-lain, kota dapat dibentuk menjadi kota raya, kotamadya, atau kotapraja. Hal ini pun dimaksud dalam Pasal 2 di atas. Sesuatu atau be- berapa desa atau daerah yang setingkat dengan desa, dengan mengingat kehidupan masyarakat dan kemajuan perkembangan sosial ekonominya, dan dengan memperhatikan peraturan-peraturan hukum adat dan su- sunan asli yang masih hidup dan berlaku, dapat dibentuk menjadi dae- rah tingkat III (pasal 4). Dengan ketentuan Pasal 3 dan 4 di atas, dimungkinkan pemekaran dan penciutan suatu daerah lewat peraturan. Sangat menarik juga untuk diperhatikan dengan adanya penentuan bahwa Daerah Tingkat III men- cakup kecamatan, berbeda dengan pengertian umum selama ini, yang dimaksud dengan Daerah Tingkat III ialah desa. 125
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI D. Pengaturan Otonomi Daerah Era Orde Baru 1965-1998 1. Otonomi Daerah berdasarkan UU Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah UU Nomor 5 Tahun 1974 sesuai dengan judulnya "Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah" bersifat limitatif dan dalam pemberian otono- mi daerah setengah hati dengan sebutan "buntutnya diberikan, tetapi ke- palanya tetap dipegang dan dikuasai sepenuhnya oleh Pusat." Undang- Undang Nomor 5 Tahun 1974 menggunakan tiga asas bersama-sama secara seimbang dan serasi, yaitu: a. Asas Dekonsentrasi; b. Asas Desentralisasi; dan c. Asas Pembantuan. Penggunaan tiga asas ini dalam sistem pemerintahan daerah secara se- kaligus mengaburkan makna otonomi daerah dan, dalam praktiknya, pe- merintah pusat lebih bertitik berat pada pelaksanaan asas dekonsentrasi. Hal ini nampak jelas dalam hal: Kewenangan menentukan Kepala Daerah Provinsi adalah pada presiden, dan Kepala Daerah Kabupaten/Kotamadya adalah Men- dagri. Peran DPRD hanya menentukan pilihan calon untuk disa- rankan diputuskan oleh pemerintah. Tidak mengatur tentang pelaksanaan pemerintahan tingkat desa. a. Bentuk dan Susunan Pemerintahan Daerah menurut UU No- mor 5 Tahun 1974 1) Pemerintah Daerah Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 Pasal 13 menyebut- kan bahwa: pemerintah daerah adalah Kepala Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (Pasal 13 ayat [1]). Kedudukan DPRD lemah. Kepala Daerah Tingkat I karena jabatannya adalah Kepala Wilayah Provinsi yang disebut gubernur, Kepala Daerah Tingkat II karena jabatannya adalah Kepala Wilayah Kabupaten/Kotama- 126
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia dya yang disebut Bupati/Walikotamadya. Dalam rangka pelaksanaan asas desentralisasi, dibentuk dan di- susun Daerah Tingkat I dan Tingkat II. Wilayah Admnistratif, se- lanjutnya disebut Wilayah, adalah lingkungan kerja perangkat pe- merintah yang melaksanakan tugas pemerintahan umum di dae- rah (provinsi, kabupaten/kotamadya, dan kecamatan/kota admin- istratif). Dengan demikian, dalam menyelenggarakan pemerintahan da- erah, ada pembagian tugas yang jelas, dan dalam kedudukan yang sama tinggi antara Kepala Daerah dan DPRD, yaitu Kepala Dae- rah memimpin badan eksekutif, dan DPRD bergerak dalam bi- dang legislatif (Penjelasan Umum 4.d.2). b. Kewenangan Daerah menurut UU Nomor 5 Tahun 1974 1) Kewenangan Otonomi Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 tidak mengatur secara rinci dan tegas tentang kewenangan daerah, hanya disebut bahwa daerah berhak, berwenang, dan berkewajiban mengatur rumah tangganya sendiri sesuai peraturan perundang-undangan yang ber- laku (Pasal 7). Ketentuan ini merupakan pasal/caret yang sewaktu- waktu dapat ditambah dan dikurangi sesuai kehendak pemerintah. Untuk memudahkan pemerintah, diberlakukan prinsip, "Wewe- nang atau urusan yang diserahkan kepada daerah, dapat ditarik kembali. Kewenangan yang tidak diserahkan kepada daerah, ber- arti tetap wewenang pemerintah pusat." 2) Tugas Pembantuan Pemerintah pusat atau pemerintah daerah yang lebih tinggi da- pat menugaskan kepada pemerintah daerah atau pemerintahan da- erah yang lebih rendah untuk melaksanakan urusan tugas pem- bantuan dengan kewajiban mempertanggungjawabkannya kepada yang menugaskannya. Tata cara pemberian tugas pembantuan di- 127
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI atur dalam Pasal 12 UU Nomor 5 Tahun 1974 sebagai berikut: a) Dengan peraturan perundang-undangan, pemerintah pusat dapat menugaskan kepada pemerintah daerah otonomi un- tuk melaksanakan urusan tugas pembantuan. b) Dengan peraturan daerah, Pemerintah Daerah Otonom Tingkat I dapat menugaskan kepada Pemerintah Daerah Otonom Tingkat II untuk melaksanakan tugas pembantu- an. c) Pemberian urusan tugas pembantuan yang dimaksud dalam (1) dan (2) tersebut di atas, disertai dengan pembiayaannya. 3) Dekonsentrasi Pemerintah daerah (provinsi, kabupaten dan kotamadya) juga menjalankan tugas dekonsentrasi. c. Prinsip Otonomi yang Dianut UU Nomor 5 Tahun 1974 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 merumuskan bahwa prinsip otonomi yang dianut ialah: 1) Otonomi nyata dan bertanggung jawab (Penjelasan Umum I huruf). 2) Otonomi adalah hak, wewenang, dan sekaligus kewajiban. d. Hubungan Pengawasan Pemerintah Pusat dan Daerah menu- rut UU Nomor 5 Tahun 1974 Sebagaimana telah dikemukakan di depan bahwa pemerintahan di daerah ada dua jenis, yaitu pemerintahan di daerah yang bersifat oto- nom, dan pemerintahan di daerah yang bersifat administratif. Pemerintahan di daerah yang bersifat otonom, atau pemerintahan di daerah yang berhak mengatur dan mengurus rumah tangganya sen- diri, bukan merupakan bagian atau cabang pemerintah pusat atau pe- merintah daerah otonom tingkat atasnya. Ini berbeda dengan peme- rintahan di daerah yang bersifat administratif yang merupakan bagian 128
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia atau cabang atau kepanjangan tangan dari pemerintah pusat atau pe- merintah wilayah (administratif) tingkat atasnya. Hubungan antara pemerintah daerah dan pemerintah pusat atau dengan pemerintah daerah tingkat atasnya (Daerah Tingkat II de- ngan Daerah Tingkat I), merupakan hubungan pengawasan, bukan hubungan antara bawahan dengan atasan atau hubungan menjalan- kan pemerintahan seperti halnya hubungan antara pemerintah di dae- rah yang bersifat administratif atau pemerintah wilayah dengan pe- merintah pusat. Dalam setiap organisasi, terutama dalam organisasi pemerintahan, fungsi pengawasan sangat penting karena pengawasan itu adalah usa- ha untuk menjamin adanya keserasian antara penyelenggaraan tugas pemerintahan oleh daerah-daerah otonom dan oleh pemerintah pusat dan untuk menjamin kelancaran penyelenggaraan pemerintahan se- cara berdaya guna dan berhasil guna. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 memperkenalkan tiga je- nis pengawasan: 1) Pengawasan Umum, yaitu suatu jenis pengawasan yang dilaku- kan oleh pemerintah pusat terhadap segala kegiatan pemerintah daerah otonom untuk menjamin penyelenggaraan pemerintah- an daerah otonom dengan baik. Pengawasan umum terhadap pemerintahan daerah otonom dilakukan oleh Mendagri dan gubernur/bupati/walikota Kepala Daerah sebagai wakil peme- rintah pusat di daerah yang bersangkutan. Menurut Pasal 71 UU nomor 5 Tahun 1974 disebutkan: a) Mendagri melakukan pengawasan umum atas jalannya pe- merintahan daerah. b) Mendagri, atau pejabat yang ditunjuk olehnya, mengadakan penyelidikan dan pemeriksaan tentang segala hal mengenai pekerjaan pemerintahan daerah, baik mengenai urusan ru- mah tangga daerah maupun mengenai urusan tugas pem- bantuan. 129
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI c) Ketentuan yang dimaksud dalam ayat-ayat (1) dan (2) pasal ini, berlaku juga bagi Gubernur Kepala Daerah terhadap Pe- merintahah Daerah Tingkat II. d) Untuk kepentingan pengawasan umum, pemerintah daerah wajib memberikan keterangan yang diminta oleh para peja- bat yang dimaksud dalam ayat-ayat (2) dan (3) pasal ini. E. Pengaturan Otonomi Daerah Era Reformasi 1. Otonomi Daerah Menurut UU Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah Sesuai isi UU Nomor 22 Tahun 1999, daerah otonomi tidak menga- nut sistem bertingkat dan hanya mengenal dua daerah otonomi, yaitu provinsi dan kabupaten/kota. Untuk itu, dirumuskan: a. Wilayah Negara Republik Indonesia dibagi dalam daerah provinsi, kabupaten, dan kota yang bersifat otonomi. Daerah-daerah ini masing-masing berdiri sendiri dan tidak mempunyai hubungan hirarki (pasal 4 UU Nomor 22 Tahun 1999). b. Daerah provinsi berkedudukan juga sebagai daerah administratif. Adapun susunan pemerintahan daerah adalah sebagai berikut: 1) Kepala Daerah Provinsi (gubemur), Kepala Daerah Kabupaten (bupati), Kepala Daerah Kota (walikota), camat, lurah/Kepala Desa. 2) Di daerah dibentuk DPRD sebagai Badan Legislatif Daerah dan pemerintah daerah sebagai Badan Eksekutif Daerah. 3) Pemerintah daerah terdiri atas atas Kepala Daerah dan perang- kat daerah lainnya. 4) DPRD berkedudukan sejajar dan menjadi mitra dari Pemerin- tah daerah. 5) Dalam menjalankan tugasnya, gubernur bertanggung jawab kepada DPRD Provinsi, bupati dan walikota bertanggung ja- wab kepada DPRD Kabupaten/Kota. 130
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia a. Kewenangan Daerah menurut UU Nomor 22 Tahun 1999 Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, dirumuskan dalam Pa- sal 7-13 tentang kewenangan daerah dengan rinci dan intinya: 1) Kewenangan daerah mencakup kewenangan dalam seluruh bi- dang pemerintahan, kecuali kewenangan dalam bidang politik luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter dan fis- kal, agama, dan kewenangan lain (Pasal 7 ayat (1)). 2) Kewenangan bidang lain, sebagaimana dimaksud dalam ayat (1), meliputi kebijakan tentang perencanaan nasional dan pe- ngendalian pembangunan nasional secara makro, dana perim- bangan keuangan, sistem administrasi negara dan lembaga per- ekonomian negara, pemberian dan pemberdayaan sumber daya manusia, pendayagunaan sumber daya alam serta teknologi yang strategis, konservasi, dan standardisasi nasional. 3) Kewenangan pemerintah yang diserahkan kepada daerah dalam rangka desentralisasi harus disertai dengan penyerahan dan pengalihan pembiayaan, sarana dan prasarana, serta sumber da- ya manusia sesuai dengan kewenangan yang diserahkan terse- but. 4) Daerah berwenang mengelola sumber daya nasional yang terse- dia di wilayahnya dan bertanggung jawab memelihara kelestari- an lingkungan sesuai dengan peraturan perundang-undangan. 5) Daerah tidak saja berwenang di wilayah darat, tetapi juga di wi- layah laut (pasal 10, ayat (2), (3)). 6) Dalam hal pelaksanaan dekonsentrasi: provinsi sebagai wilayah administratif memperoleh kewenangan yang ditempatkan ke- pada gubernur selaku wakil pemerintah. 7) Tugas pembantuan: pemerintah dapat menugaskan kepada da- erah tugas-tugas tertentu dalam rangka tugas pembantuan di- sertai pembiayaan, sarana dan prasarana, serta sumber daya ma- nusia dengan kewajiban melaporkan pelaksanaannya dan mempertanggungjawabkannya kepada pemerintah. 131
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI b. Prinsip Otonomi yang Dianut UU Nomor 22 Tahun 1999 Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 secara tegas mengganti prinsip otonomi Orde Baru dengan: 1) Otonomi luas, nyata, dan bertanggung jawab (Penjelasan Umum I huruf h). 2) Penyelenggaraan otonomi memperhatikan aspek demokrasi, partisipatif, adil dan merata dengan memperhatikan potensi dan keanekaragaman daerah (Penjelasan Umum I huruf I (1)). 3) Pelaksanaan otonomi daerah yang luas dan utuh diletakkan pa- da daerah kabupaten dan daerah kota. 4) Otonomi provinsi bersifat terbatas, sekaligus menjalankan fungsi dekonsentrasi (Penjelasan Umum I huruf I (2 & 3)). 2. Otonomi Daerah menurut UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah Lahirnya UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah pada akhir masa kerja DPR 1999-2004 atau tepatnya 15 Oktober 2004, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004, Nomor 125, Tam- bahan Lembaran Negara Republik Indonesia, Nomor 4437, merupakan koreksi total atas kelemahan yang terdapat dalam UU Nomor 22 Tahun 1999. Bersamaan dengan itu, disusul pula Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah atau tepatnya 15 Oktober 2004, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 126, Tambahan Lem- baran Negara Republik Indonesia Nomor 4438. UU Nomor 32 Tahun 2004 dilengkapi dengan sistem pemilihan langsung kepala daerah pro- vinsi, kabupaten, dan kota. 132
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia a. Latar Belakang Situasi dan Nuansa Pembentukan Undang- Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Dae- rah Adanya pergeseran suasana dan pergeseran kekuatan politik di In- donesia tergambar dalam konsideran menimbang Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 disebutkan: 1) Bahwa dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan daerah se- suai dengan amanat Undang-Undang Dasar 1945, pemerin- tahan daerah yang mengatur dan mengurus sendiri urusan pe- merintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan, di- arahkan untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan ma- syarakat melalui peningkatan, pelayanan, pemberdayaan, peran serta masyarakat, dan peningkatan daya saing daerah dengan memperhatikan prinsip demokrasi, pemerataan, keadilan, keis- timewaan dan kekhususan suatu daerah dalam sistem NKRI; 2) Bahwa efisiensi dan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan daerah perlu ditingkatkan dengan lebih memperhatikan aspek- aspek hubungan antarsusunan pemerintahan dan antarpeme- rintahan daerah, potensi dan keanekaragaman daerah, peluang, dan tantangan persaingan global dengan memberikan kewe- nangan yang seluas-luasnya kepada daerah disertai dengan pemberian hak dan kewajiban menyelenggarakan otonomi dae- rah dalam kesatuan sistem penyelenggaraan pemerintahan ne- gara; 3) Bahwa Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pe- merintahan Daerah tidak sesuai dengan perkembangan keada- an, ketatanegaraan, dan tuntutan penyelengaraan otonomi da- erah, sehingga perlu diganti: a) Suasana reformasi memperoleh tafsir yang kurang tepat. b) Masalah otonomi khusus bagi Aceh, Papua, dan prinsip Ne- gara Kesatuan. c) DPRD dan pemerintah daerah terkesan terlena reformasi 133
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI dan membuat Perda yang tumpang tindih dengan peraturan perundang-undangan lainnya. d) Maraknya korupsi di DPRD seluruh Indonesia. e) DPRD bertindak "overacting" berhadapan dengan Kepala Daerah, terutama menyangkut Laporan Pertanggungjawab- an (LPJ) setiap akhir tahun dan pada masa akhir jabatan Ke- pala Daerah. f) Amandemen UUD 1945 oleh MPR. b. Asas Pemerintahan Daerah yang Digunakan menurut UU Nomor 32 Tahun 2004 1) Dalam menyelenggarakan pemerintahanan daerah, pemerin- tahan daerah menggunakan asas otonomi dan tugas pembantu- an. 2) DPRD adalah lembaga perwakilan rakyat daerah, sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah. 3) Otonomi daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan. 4) Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah dipilih langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil oleh rakyat di daerah ber- sangkutan. c. Bentuk dan Susunan Pemerintahan Daerah dalam Pelaksana- an Otonomi Daerah Sesuai UU Nomor 32 Tahun 2004 1) Negara Sebagai Satu Sistem Dalam pelaksanaan negara sebagai satu sistem, kedudukan pe- merintahan daerah adalah subsistem dan merupakan badan opera- sional negara yang langsung berhubungan dan berhadapan dengan warga negara. Seperti dalam praktik manajemen mutakhir, kekua- saan dan kewenangan operasional sebaiknya didelegasikan ke jajar- 134
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia an yang lebih bawah. Hal ini lebih relevan bagi negara Indonesia yang memiliki luas wilayah lebih dari 2 juta Km2 berikut jumlah penduduk diperkirakan 230 juta orang (2008). Pada tahun 2009, terdapat 33 provinsi dan jumlah kabupaten/kota sebanyak 477. Letak geografis negara Indonesia yang memanjang dari Aceh ke Papua hampir sama jaraknya dari London ke Moskow yang meli- puti beberapa negara. Dapat dibayangkan bagaimana sulitnya me- ngelola eksistensi Negara Republik Indonesia, kalau semuanya di- atur dari pusat, atau Jakarta. Sejak lahirnya negara Indonesia 17 Agustus 1945, dan bahkan jauh sebelum itu, Badan Penyelidik Usaha Persiapan Kemerdeka- an Indonesia (BPUPKI) telah mencanangkan pemberian otonomi kepada daerah disesuaikan dengan kebhinekaan rakyat Indonesia yang dilambangkan dalam Garuda Pancasila, "Bhinneka Tunggal Ika". Namun, dalam praktiknya, sejak 1945 sampai sekarang, di samping yang menghendaki otonomi daerah yang seluas-luasnya, masih terdapat politikus, atau sekelompok ahli tata negara, yang menghendaki pengaturan NKRI secara sentralistik dengan alasan bahwa praktik otonomi luas berpotensi melahirkan kehendak pe- misahan diri dari NKRI dan alasan lainnya. Menurut Bagir Manan,21 sejarah ketatanegaraan RI sudah sejak semula meletakkan otonomi daerah sebagai salah satu sendi pen- ting penyelenggaraan pemerintahan negara. Otonomi daerah dia- dakan bukan sekedar menjamin efisiensi penyelenggaraan peme- rintahan. Bukan pula sekedar menampung kenyataan negara yang luas, penduduk banyak, dan berpulau-pulau. Lebih dari itu, oto- nomi daerah merupakan dasar memperluas pelaksanaan demokra- si dan instrumen mewujudkan kesejahteraan umum. Dalam praktik ketatanegaraan selama ini, otonomi daerah le- bih bersifat slogan kosong dan diisi dengan jargon-jargon "demi 21 Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah (Yogyakarta: UII Press, 2001), hlm. 80. 135
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI persatuan dan kesatuan", dan diikuti berbagai peraturan perun- dang-undangan yang kental dengan nuansa sentralistik. Arus sen- tralisasi pemerintahan tecermin dari peraturan perundang-un- dangan yang mengatur tentang otonomi daerah atau undang-un- dang lainnya. Ada kesan, daerah pada praktiknya tidak diberdaya- kan untuk mandiri bahkan dibuat untuk serba tergantung dari pu- sat. Hal ini sangat menonjol dalam pemerintahan Orde Baru (1965 - 1998), ketika seluruh gerak pembangunan nasional diatur dalam GBHN dan Repelita yang dibuat oleh Bappenas. Dalam melaksanakan pembangunan di daerah, semuanya tergantung dari kemauan pusat. Hal ini didukung pula oleh beberapa pemimpin daerah hasil "dropping" dari pusat. Rumah tangga dan keuangan daerah sangat tergantung dari "kebaikan hati" pusat. Daerah se- akan-akan harus mengemis ke departemen terkait dan Bappenas, terutama Departemen Dalam Negeri. Barangkali pendapat Bagir Manan tepat yang menyatakan, "barangkali satu-satunya hasil nyata reformasi di bidang hukum adalah desakralisasi UUD 1945". Kondisi tersebut telah mengu- bah tatanan dan horizon berpikir dalam mengamati perlu tidaknya menyempurnakan atau amandemen UUD 1945, yang semasa Or- de Baru dianggap tabu dan dituduh subversif. Salah satu sumber dari kesemrawutan pengaturan otonomi daerah ialah peraturan perundang-undangan yang bersumber dari Pasal 18 UUD 1945 (sebelum dismandemen tahun 2000) yang terlalu umum dan fungsi Penjelasan UUD 1945 yang tidak jelas dasar hukumnya ka- rena biasanya UUD satu negara tidak mencantumkan penjelasan. Amandemen UUD 1945 merupakan langkah yang revolusioner dan dianggap perlu dalam menata sistem pemerintahan Indonesia di era globalisasi dan modernisasi pranata-pranata politik di Indo- nesia. 136
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia 2) Pemerintahan Daerah Sebagaimana telah diuraikan di depan, negara sebagai satu sis- tem, maka pemerintahan daerah adalah subsistem dalam penye- lenggaraan pemerintahan di tingkat dasar dari struktur negara. Pemerintahan daerah adalah pelaksana fungsi-fungsi pemerin- tahan daerah yang dilakukan oleh lembaga pemerintahan daerah, yakni pemerintah daerah dan DPRD. Masing-masing badan atau lembaga menjalankan perannya sesuai dengan kedudukan, tugas pokok, dan fungsinya dalam sistem pemerintahan negara Indone- sia. Pemerintah daerah dan DPRD merupakan kesatuan yang inte- gral yang memberikan pelayanan publik sesuai dengan ketentuan hukum yang diamanatkan UUD. Kepala daerah menyelenggarakan pemerintahan di daerahnya. Adapun Kepala Daerah Provinsi disebut gubernur, Kepala Daerah Kabupaten disebut bupati; dan Kepala Daerah Kota disebut wali- kota. Masing-masing Kepala Daerah dibantu oleh Wakil Kepala Daerah. Gubernur sebagai Kepala Daerah Provinsi berfungsi pula sela- ku wakil pemerintah di daerah dalam pengertian untuk menjem- batani dan memperpendek rentang kendali, pelaksanaan tugas dan fungsi pemerintah, termasuk dalam pembinaan dan pengawasan terhadap penyelenggaraan urusan pemerintahan pada strata peme- rintahan kabupaten dan kota. Selanjutnya sesuai UU Nomor 32 Tahun 2004, hubungan an- tara pemerintah daerah dan DPRD merupakan hubungan kerja yang kedudukannya setara dan bersifat kemitraan. Hal ini tecer- min dalam membuat kebijakan daerah berupa peraturan daerah. Hubungan kemitraan bermakna bahwa antara pemerintah daerah dan DPRD adalah sama-sama mitra sekerja dalam membuat kebi- jakan daerah untuk melaksanakan otonomi daerah sesuai dengan fungsi masing-masing, sehingga antarlembaga itu membangun hubungan kerja yang sifatnya saling mendukung, bukan lawan 137
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI atau pesaing satu sama lain dalam melaksanakan fungsi masing- masing. 3) Hak dan Kewajiban Daerah Dalam menyelenggarakan pemerintahan daerah, pemerintahan daerah menggunakan asas otonomi dan tugas pembantuan. Selan- jutnya, dalam menyelenggarakan pemerintahan daerah, daerah mempunyai hak dan kewajiban daerah yang sekaligus merupakan pedoman yang harus dijalankan oleh setiap penyelenggara peme- rintahan daerah (pemerintah daerah dan DPRD). Dalam menyelenggarakan otonomi, daerah mempunyai hak: a) Mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahannya; b) Memilih pimpinan daerah; c) Mengelola aparatur daerah; d) Mengelola kekayaan daerah; e) Memungut pajak daerah dan retribusi daerah; f) Memperoleh bagi hasil dari pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya lainnya yang berada di daerah; g) Memperoleh sumber-sumber pendapatan lain yang sah; h) Memperoleh hak lainnya yang diatur dalam peraturan per- undang-undangan. Dalam menyelenggarakan otonomi, Kepada Daerah juga diberi rambu-rambu kewajiban untuk mengimbangi hak seperti tersebut di atas. Rambu-rambu ini dimaksudkan untuk mengurangi ekses seperti yang timbul dalam pelaksanaan hak daerah otonom, dalam hal ini DPRD dan pemerintah daerah pada kurun waktu 1999- 2004 yang lalu. Hak dan kewajiban daerah ini diatur dalam Pasal 21 & 22 UU Nomor 32 Tahun 2004. Dalam menyelenggarakan otonomi, daerah mempunyai kewa- jiban: 138
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia a) Melindungi masyarakat, menjaga NKRI; b) Meningkatkan kualitas kehidupan masyarakat; c) Mengembangkan kehidupan demokrasi; d) Mewujudkan keadilan dan pemerataan; e) Meningkatkan pelayanan dasar pendidikan; f) Menyediakan fasilitas pelayanan kesehatan; g) Menyediakan fasilitas sosial dan fasilitas umum yang layak; h) Mengembangkan sistem jaminan sosial; i) Menyusun perencanaan dan tata ruang daerah; j) Mengembangkan sumber daya produktif di daerah; k) Melestarikan lingkungan hidup; l) Mengelola administrasi kependudukan; m) Melestarikan nilai sosial budaya; n) Membentuk dan menerapkan peraturan perundang-un- dangan sesuai dengan kewenangannya; o) Kewajiban lain yang diatur dalam peraturan perundang-un- dangan. Hak dan kewajiban daerah, seperti dirumuskan di atas, dimak- sudkan untuk diwujudkan dalam rencana kerja pemerintah daerah dan dijabarkan dalam bentuk APBD yang dikelola dalam sistem pengelolaan keuangan daerah yang dilakukan secara efisien, efek- tif, transparan, akuntabel, tertib, adil, patut, dan taat pada peratur- an perundang-undangan seperti dimaksudkan dalam prinsip "good governance". d. Pemerintahan Daerah Berdasarkan UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah Pada pertengahan 2014, DPR RI dan presiden kembali menetap- kan undang-undang tentang pemerintahan daerah, yaitu UU Nomor 23 Tahun 2014. Perkembangan dinamika penyelenggaraan pemerin- tahan daerah di Indonesia pascareformasi menunjukkan bahwa pe- 139
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI ngaturan pemerintahan daerah masih harus terus diperbaiki. Kondisi setiap daerah di Indonesia yang berbeda-beda mengakibatkan perlu- nya penyempurnaan substansi undang-undang tentang pemerintah- an daerahnya. Disahkannya UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pe- merintahan Daerah pada tahun 2014 merupakan wujud nyata sema- ngat perubahan untuk menyempurnakan aturan yang terkait dengan pemerintahan daerah. Beberapa rumusan baru terkait penyelenggara- an pemerintahan daerah dalam undang-undang ini di antaranya ada- lah mengenai klasifikasi urusan pemerintahan. Dalam Pasal 9 ayat (1) sampai dengan ayat (5) UU Nomor 23 Tahun 2014 dijelaskan bahwa urusan pemerintahan terdiri atas urusan pemerintahan absolut, urus- an pemerintahan konkuren, dan urusan pemerintahan umum. Urus- an absolut yang dimaksud adalah urusan pemerintahan yang uangnya menjadi kewenangan penuh pemerintah pusat sepenuhnya, yaitu politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional, dan agama. Sedangkan urusan pemerintahan konkuren yang dimakasud adalah urusan pemerintahan yang dibagi antara pe- merintah pusat, daerah provinsi, dan daerah kabupaten/kota. Urusan pemerintahan konkuren yang diserahkan ke daerah itulah yang men- jadi dasar pelaksanan otonomi daerah. Kemudian yang dimaksud de- ngan urusan pemerintahan umum dalam undang-undang ini adalah urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan presiden sebagai ke- pala pemerintahan. F. Pengaturan Pola Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dan Daerah Istimewa Yogyakarta 1. Sejarah Pembentukan Daerah Istimewa Yogyakarta Keistimewaan daerah Yogyakarta dalam konteks NKRI, tidak lepas dari latar belakang sejarah dan peran-peran yang dilakukan dalam ikut mengantar perjuangan bangsa Indonesia dalam meraih kemerdekaan. Secara historis, keberadaan Yogyakarta telah berdiri sebagai satu negara berdaulat dengan bentuk pemerintahan kerajaan, jauh sebelum Indone- 140
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia sia merdeka. Keberadaan Yogyakarta bermula dari Perjanjian Giyanti pa- da tanggal 13 Februari 1755 yang ditandatangani oleh Gubernur Nicho- las Hartingh (atas nama Gubernur Jenderal Hindia Belanda Jacob Mos- sel) dan Paku Buwono III dan Pangeran Mangkubumi. Perjanjian Gi- yanti lahir dari kegagalan kolonial Belanda mengalahkan Pangeran Mangkubumi dalam beberapa kali peperangan. Perlawanan Mangkubumi dalam sejarah yang ditulis oleh penulis Be- landa dipandang sebagai perang suksesi antara Susuhunan Pakubuwono II dengan Pangeran Mangkubumi. Akan tetapi, versi Keraton Surakarta maupun versi Keraton Yogyakarta, menarasikan perlawanan Mangkubu- mi bukan merupakan perang suksesi, tetapi perang untuk membatalkan Perjanjian Ponorogo, sekaligus mengusir penjajah Belanda dari tanah Jawa. Baik Susuhunan Pakubuwono II maupun Pangeran Mangkubumi sa- ma-sama memahami keberadaan Perjanjian Ponorogo sebagai suatu per- janjian yang merugikan dan menginjak-injak harkat dan martabat bang- sa. Namun, Susuhunan Pakubuwono II terikat dengan sabda pandito ra- tu, dan atas dasar itu, beliau tunduk pada perjanjian Ponorogo. Lain hal- nya dengan sikap Pangeran Mangkubumi yang tidak setuju. Ia menen- tang dan berniat membatalkan perjanjian Ponorogo. Sikap tersebut seca- ra diam-diam disetujui oleh Susuhunan Pakubuwono II yang ditandai dengan diserahkannya tombak Pusaka Kanjeng Kyai Hageng Pleret ke- pada Pangeran Mangkubumi disertai dengan pemberian bantuan ke- uangan. Sikap perlawanan Pangeran Mangkubumi memperoleh dukungan dari beberapa pangeran lainnya yang sangat gerah dan memiliki niat yang sama untuk mengusir kompeni Belanda dari tanah air. Di antara para pangeran yang bergabung adalah Pangeran Hadiwijaya, Pangeran Hangabehi, Pangeran Prabujaka, Raden Mas Said, serta bergabung pula Raden Rangga Prawirasentika, Tumenggung Yuda Negara, Tumeng- 141
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI gung Alap-alap, Kapten Juwana beserta pasukan Bugisnya, Karaeng Ga- lesong dan Karaeng Daeng.22 Kekuatan dukungan Pangeran Mangkubumi yang sangat besar mem- buat pasukan kompeni Belanda terdesak dan kewalahan. Banyaknya kor- ban di pihak Belanda mendorong kompeni Belanda bersiasat melalui po- litik devide et impera dengan menghasut beberapa pangeran yang terga- bung dalam barisan pasukan Pangeran Mangkubumi. Sukses menghasut beberapa pangeran, tidak serta merta melemahkan Pangeran Mangkubu- mi untuk tetap terus berjuang melawan kompeni Belanda. Bahkan membuat kompeni Belanda semakin terdesak, hingga mengajukan per- undingan perdamaian. Perundingan perdamaian kemudian melahirkan perjanjian Giyanti pada tanggal 13 Februari 1755 yang diadakan pada hari Kamis Kliwon di sebuah ara-ara yang biasa disebut Giyanti. Perjanjian Giyanti dalam garis-garis besarnya berisi antara lain:23 Dalam Pasal 1, Pangeran Mangkubumi diangkat sebagai Sultan Ha- mengkubuwono Senopati Ingalaga Ngabdurrahman Sayyidin Panotogo- mo Khalifatulla di atas separoh Kerajaan Mataram yang diberikan kepa- da beliau dengan hak turun-temurun pada warisnya, dalam hal ini Pa- ngeran Adipati Anom Bendoro Raden Mas Sundoro. Selanjutnya, dalam Pasal 2, akan senantiasa diusahakan adanya kerja sama antara rakyat yang berada di bawah kekuasaan Kompeni dengan rakyat kesultanan. Pasal 3 menyebutkan, sebelum Pepatih Dalem (rijk bestuurder) dan para Bupati mulai melaksanakan tugasnya masing-masing, mereka harus melaksanakan sumpah setia pada kompeni di tangan gubernur. Intinya, seorang patih dari dua kerajaan harus dikonsultasikan dengan Belanda sebelum kemudian Belanda menyetujuinya. Kemudian dalam Pasal 4 di- nyatakan bahwa Sri Sultan tidak akan mengangkat/memberhentikan pe- pati dalem dan bupati sebelum memperoleh persetujuan dari kompeni. 22 Ki Sabdacarakatama, Sejarah Keraton Yogyakarta (Yogyakarta: Narasi, 2002), hlm. 91-92. 23 Wiratna Sujarweni V., Yogyakarta; Episode Jejak-jejak Mataram Islam (Yogyakarta: Global Media Informasi, 2012), hlm. 57-58. 142
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia Pokok-pokok pemikiran itu membuat Sultan tidak memiliki kuasa penuh terhadap berhenti atau berlanjutnya seorang patih karena segala keputusan ada di tangan Dewan Hindia Belanda. Dinyatakan pula pada Pasal 5, Sri Sultan akan mengampuni bupati yang selama dalam pepe- rangan memihak kompeni. Sri Sultan tidak akan menuntut haknya (Pa- sal 6) atas Pulau Madura dan daerah-daerah pesisiran, yang telah diserah- kan oleh Sri Sunan Pakubuwono II kepada kompeni dalam kontraknya pada tanggal 18 Mei 1746. Sebaliknya, kompeni akan memberi ganti ru- gi kepada Sri Sultan 10.000 real tiap tahunnya. Sedangkan Pasal 7, Sri Sultan akan memberi bantuan pada Sri Sunan Pakubuwono III jika se- waktu-waktu diperlukan. Sri Sultan berjanji akan menjual kepada kom- peni (Pasal 8) bahan-bahan makanan dengan harga tertentu. Terakhir, pada Pasal 9, Sultan berjanji akan menaati segala macam perjanjian yang pernah diadakan antara raja-raja Mataram terdahulu dengan kompeni, khususnya perjanjian 1705, 1733, 1743, 1746, 1749. Dalam penutup perjanjian ini, dari pihak VOC ditandatangani oleh N. Hartingh, W. Ossenberch; J. J. Steenmulder, C. Donkel, dan W. Fockens. Perlu ditambahkan pepati dalem (rijk bestuurder/Chief of Admi- nistration Officer) dengan persetujuan residen/gubernur adalah peme- gang kekuasaan eksekutif sehari-hari yang sebenarnya (bukan di tangan Sultan). Perjanjian tersebut tidak secara tersurat membagi wilayah Kerajaan Islam Mataram, tetapi pengangkatan Pangeran Mangkubumi sebagai Raja dengan hak turun temurun serta pelantikan Sri Sunan Pakubuwono III sebagai raja menyebabkan bekas wilayah Kerajaan Islam Mataram ter- bagi dua. Bahkan pembagian wilayah serta nama gelar kerajaan menjadi materi perdebatan yang sangat alot. Akhirnya, Perjanjian Giyanti mem- bagi Kerajaan Islam Negara Mataram yang setengahnya menjadi hak Ke- rajaan Surakarta dan setengah lagi menjadi hak Pangeran Mangkubu- 143
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI mi.24 Melalui perjanjian itu pula, Pengeran Mangkubumi diakui menja- di Raja atas setengah daerah pedalaman Kerajaan Jawa dengan Gelar Ngarsa Dalem Sampeyan Dalem Ingkang Sinuwun Kanjeng Sultan Ha- mengku Buwono Senopati Ing Ngalaga Khalifatulla Ngabdurrahman Sayi- din Panatagama Ingkang Jumeneng Ing Negeri Ngayogyakarta Hadining- rat Ingkang Jumeneng Sepisan atau lazim disebut dengan Sri Sultan Ha- mengkubuwono I.25 Wilayah kekuasaan meliputi daerah-daerah Mata- ram (Yogyakarta), Pojong, Sukowati, Bagelen, Kedu, Bumigede, dan di- tambah daerah mancanegara, yaitu Madiun, Magetan, Cirebon, separuh Pacitan, Kartosuro, Kalangbret, Tulungagung, Mojokerto, Bojonegoro, Ngawen, Sela, Kuwu, Wonosari, Grobogan. Pascaperjanjian Giyanti (Perjanjian Pembagian Daerah), Pengeran Mangkubumi dengan gelar Sultan Hamengku Buwono I segera menetapkan bahwa daerah Mataram yang ada di dalam kekuasaannya itu diberi nama Ngayogyakarta Hadi- ningrat dengan ibukota Ngayogyakarta (Yogyakarta), yang diumumkan pada tanggal 13 Maret 1755. Beringin adalah sebuah hutan di mana terdapat desa kecil yang dise- but Pacethokan yang dipilih sebagai ibukota dan pusat pemerintahan. Di tempat itu pula, terdapat pesangrahan Garjitowati yang dibuat oleh Su- suhunan Paku Buwono II dan kemudian diganti dengan nama Ayodya. Pascapenetapan ibukota dan pusat pemerintahan, Sri Sultan Hameng- kubuwono I memerintahkan rakyatnya membabat hutan untuk mendi- rikan Keraton. Pembangunan Keraton menghabiskan waktu kurang le- bih setahun dan peresmian ditandai dengan perpindahan Sri Sultan dari tempat sementara Pesanggrahan Ambarketawang ke Keraton yang baru. Jika dihitung dari tempat tinggal sementara dalam mengendalikan pemerintahan Ngayogyakarta pada 9 Oktober 1755, maka tepat kiranya jika catatan sejarah menulis perpindahan ke Keraton sekaligus peresmi- 24 Bandingkan Haryadi Baskoro dan Sudomo Sunaryo, Catatan Perjalanan Keistimewaan Yogyakarta: Menurut Sejarah, Mencermati Perubahan, Menggagas Masa Depan (Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2010), hlm. 4-7. Bandingkan Wiratna Sujarweni V., Yogyakarta; Episode Jejak-jejak Mataram Islam (Yogyakarta: Global Media Informasi, 2012). 25 Djoko Dwiyanto, Kraton Yogyakarta; Sejarah, Nasionalisme, dan Teladan Perjuangan (Yogyakarta: Paradigma Indonesia, 2009), hlm. 46. 144
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia annya pada tanggal 7 Oktober 1756.26 Sebagaimana dengan perjanjian Giyanti Pasal 1 yang menentukan, "Pangeran Mangkubumi diangkat se- bagai Sultan Hamengkubuwono Senopati Ing Ngalaga Ngabdurrahman Sayyidin Panotogomo Khalifatullah di atas separuh Kerajaan Mataram yang diberikan kepada beliau dengan hak turun-temurun pada ahli wa- risnya." Di samping itu, kerajaraan dimungkinkan mengangkat pejabat pemerintahan dalam yang berfungsi menjalankan birokrasi pemerintah- an, meskipun intervensi kolonial masih sangat tinggi. Bahkan, pengang- katan dan pemberhentian pepati dan bupati harus dengan persetujuan kompeni. Persyaratan yang menghendaki persetujuan Kompeni Belanda terhadap pengangkatan pepati dan bupati, secara tidak langsung, mere- duksi derajat Yogyakarta sebagai negara berdaulat dan, secara implisit, berada di bawah kekuasaan Kompeni Belanda. Kedudukan tersebut ber- tahan hingga Indonesia merdeka, dan dari latar belakang sejarah itulah merangkai keistimewaan Yogyakarta. 2. Perkembangan Struktur Pemerintahan Yogyakarta Bagian ini dimaksudkan untuk memotret perkembangan struktur pe- merintahan Yogyakarta dan aspek-aspek yang melingkupinya. Sebagai- mana diketahui, keberadaan Yogyakarta merupakan buah perjuangan Pangeran Mangkubumi melawan penjajah Kolonial Belanda yang ber- akhir di meja perundingan dengan sebuah perjanjian Giyanti. Kesukses- an Pangeran Mangkubumi memperjuangkan tanah airnya memulihkan kembali beberapa hak-hak tradisionalnya sebagai hak-haknya menjadi salah satu pewaris kerajaan Islam Mataran. Atas keberhasilan itu, Pange- ran Mangkubumi diangkat sebagai raja dengan wilayah kekuasaan sepa- ruh wilayah Kerajaan Mataram. Kesuksesan Pangeran Mangkubumi dalam membela tanah air dan ke- mudian diangkat sebagai raja, tidak terlepas dari cerita-cerita religius ma- gis yang melingkupinya, berupa kesaktian yang luar biasa yang sangat di- 26 Op. Cit., hlm. 48. 145
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI sakralkan, diagungkan, dan menjadi pusat wibawa oleh masyarakatnya. Secara konsepsional, kerajaan digambarkan dalam lingkaran konsentris dengan menempatkan sultan sebagai pusat serta nilai tertinggi dan ke- muliaan bagi kerajaan yang dijunjung tinggi bagi seluruh masyarakatnya. Religius magis yang meliputi konsepsi atas Sultan menempatkannya se- bagai titisan dewa yang mampu berkomunikasi dan berada dalam dua alam yang berbeda.27 Oleh sebab itu, rakyat Yogyakarta ketika itu, begitu meyakini keberadaan Sultan sebagai sumber kebenaran, kebajikan. Un- tuk itu, segala bentuk tindakan dan perbuatan Sultan menjadi titah yang tidak terbantahkan kebenarannya untuk kebesaran dan kemakmuran rakyat. Sultan benar-benar menjadi sumber satu-satunya segenap keku- atan dan kekuasaan yang melindungi rakyatnya dari segala bentuk an- caman yang membahayakan.28 Menempatkan Sultan sebagai pusat kerajaan tersebut menjadi lam- bang kemuliaan atas segala kekuasaan dan kearifannya menjadikan Sul- tan dalam posisi yang sulit dijangkau dalam pengertian urusan pemerin- tahan sehari-hari. Oleh karena itu, diperlukan perangkat organ tersendiri untuk menjalankan segala kekuasaan dan kearifan Sultan dalam peme- rintahan sehari-hari yang berfungsi sebagai perantara dalam menjemba- tani kebajikan tersebut kepada rakyat.29 Perangkat organ yang dimaksud adalah Keraton sebagai tempat kediaman Sultan bersama keluarga, seka- ligus menjadi pusat pemerintahan. Dalam lingkungan keraton terdapat kantor-kantor para pengeran dan bangsawan. Mereka merupakan saluran lapisan pertama dan melalui me- reka perintah Sultan diteruskan kepada kelas priyai. Kelas priyayi juga berfungsi sebagai saluran komunikasi untuk laporan-laporan dari luar kepada Sultan. Keraton juga berfungsi pula sebagai penghubung antara Sultan dan negara luar. Negara luar yang dimaksud adalah para bupati yang ditunjuk oleh Sultan dan bertanggung jawab kepada Patih. 27 Op. Cit., hlm. 49. 28 Selo Soemardjan, Perubahan Sosial di Yogyakarta (Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 1990), hlm. 28. 29 Ibid. 146
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia Daerah yang mengitari atau sekeliling keraton disebut ibukota dan hal tersebut lazim disebut dengan negara. Penggunaan istilah negara un- tuk ibukota didasarkan pada keberadaan ibukota sebagai tempat membi- carakan dan memutuskan seluruh urusan kerajaan. Di dalam ibukota, seluruh bangsawan dan priyai tingkat tinggi tinggal. Demikian halnya kantor-kantor para pangeran, bangsawan, dan priyayi. Semuanya ber- tanggung jawab kepada patih atas seluruh pemerintahan kerajaan sejauh hal tersebut terkait dengan urusan-urusan di luar keraton. Penempatan patih sebagai tempat para bupati dan priyayi bertang- gung jawab terkait soal-soal pemerintahan di luar keraton mendudukkan patih sebagai organ yang bertanggung jawab atas penyelenggaraan peme- rintahan sehari-hari. Serangkaian dengan hal tersebut, patih juga menja- di tempat saluran berbagai kebijakan dan kemuliaan kekuasaan Sultan tersampaikan kepada rakyat (kawulo). Atas posisi demikian, patih menja- di pusat menuntut tanggung jawab segala bentuk penyelenggaraan pe- merintahan, baik dari Sultan maupun dari rakyat. Jika ditarik dalam konteks pemerintahan terkini, maka kedudukan patih dengan fungsi, tu- gas, dan wewenang yang terdapat di dalamnya merupakan jabatan se- tingkat dengan Perdana Menteri. Lapisan ketiga dalam struktur pemerintahan Kerajaan Yogyakarta adalah nagaragung yang berarti ibukota besar atau negara besar. Nagara- gung yang dimaksud adalah daerah kekuasaan dan kedaulatan kerajaan. Daerah tersebut terpetakan dalam kabupaten-kabupaten yang dibagi da- lam beberapa lunggu, petak tanah, dan penduduk. Dalam lingkungan tersebut merupakan tempat kebendaan para pangeran dan priyayi tinggi. Dikatakan demikian karena, pada daerah-daerah itu, para pangeran dan priyayi tinggi diberi hak memungut pajak in natura atas nama Sultan. Mereka yang diberi hak-hak lunggu dinamakan patuh dan tidak diperke- nankan tinggal di daerah lunggunya, dan sudah menjadi ketentuan bah- wa para pangeran dan priyayi tingkat tinggi tinggal di lingkungan ibuko- ta. Ketentuan para pemilik lunggu untuk tinggal di ibukota serta larang- an tinggal di daerah lunggu-nya dimaksudkan untuk mempermudah 147
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI pengawasan oleh Sultan beserta para bangsawan lainnya, terutama jika terjadi konsolidasi kekuatan untuk memberontak dan memerdekakan diri. Hal tersebut terlihat dalam tulisan Burger30 yang menyatakan: "Bahaya (bagi penguasa Mataram) datang dari kaum bangsawan, terutama bangsawan tinggi dari daerah pantai. Sejarah masa silam senantiasa menjadi saksi akan hasrat kaum bangsawan di daerah pantai untuk merdeka. Para pangeran yang lebih dulu memerintah daerah-daerah itu, dan karena sunguh-sungguh merupakan pengu- asa, di zaman Mataram dijadikan keluarga istana (courtier) agar mereka kurang berbahaya." Pendapat Burger tersebut, secara tidak langsung, menegaskan bahwa pengkonsentrasian tempat tinggal para bangsawan dan priyai tinggi di ibukota dimaksudkan memaksimalkan pengawasan terhadapnya dari ke- mungkinan pergerakan politik memerdekakan diri melalui konsolidasi kekuatan dengan rakyat yang berada pada daerah lunggu para bangsa- wan dan priyayi tinggi. Tidak diperkenankannya para patuh tinggal di daerah lunggu menyebabkan masing-masing patuh memiliki wakil yang bertugas melaksanakan hak-haknya menarik pajak di masing-masing da- erah lunggu. Wakil-wakil patuh yang ditugaskan melaksanakan hak-hak- nya menarik pajak disebut dengan begel. Selanjutnya, begel menyerahkan hasil-hasil pemungutan pajak kepada patuh, dan patuh menyetorkan ke kas perbendaharaan Sultan, setelah sebelumnya dipotong yang menjadi haknya.31 Lapisan struktur pemerintahan berikutnya adalah negaragung. Nega- ragung dalam penjelasan Selo Soemarjan adalah meliputi sejumlah kabu- paten dengan masing-masing diperintah oleh bupati-polisi. Penyebutan bupati-polisi menunjukkan fungsi bupati sebagai polisi (penegak hukum yang bertugas menjaga keamanan dan ketertiban). Bupati tidak memiliki wakil di daerahnya dan, oleh karena itu, dalam melaksanakan tugas-tu- 30 Bandingkan Op. Cit., hlm. 30. 31 Ibid. 148
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia gasnya, diwujudkan melalui kerja sama dengan bekel-bekel. Tidak adanya representasi bupati di daerahnya masing-masing menunjukkan bahwa bupati tidak memiliki kekuasaan yang dapat mensubordinasi para bekel. Secara formal, tidak ada hubungan hirarki antara para bupati dengan pa- ra bekel, tetapi, umumnya, pengangkatan bupati direkrut dari kalangan bangsawan yang mengakibatkan, secara sosial, memiliki kekuatan penga- ruh menggerakkan bekel dalam membantu melaksanakan tugas-tugas bupati. Level terakhir dalam struktur pemerintahan adalah mancanegara atau negara asing.32 Secara kewilayahan, posisi mancanegara terlalu jauh un- tuk dikategorikan sebagai bagian integral kerajaan. Penundukan terha- dap daerah-daerah itu yang menjadikannya sebagai bagian dari kerajaan. Terhadap daerah-daerah mancanegara, Sultan memiliki sikap dan cara yang berbeda dalam memerintah. Para pangeran tidak diperkenankan memiliki lunggu di daerah-daerah mancanegara. Penentuan bupati di da- erah mancanegara dilakukan sendiri secara langsung oleh Sultan melalui penunjukan yang dikehendakinya. Para bupati bertugas melaksanakan perintah Sultan di daerah masing-masing. Pelaksanaan tugas-tugas bupa- ti berada di bawah pengawasan dan bimbingan langsung patih serta ber- kewajiban menyampaikan rasa hormat dan pajak ke kantor kas kerajaan tiga kali setahun.33 Lapisan-lapisan yang menunjukkan struktur pemerintahan tersebut, setidaknya, memperlihatkan adanya makna dan fungsi yang berbeda an- tara setiap lapisan pemerintahan. Keraton sebagai lapisan pertama dalam lingkaran konsentris, dalam bahasa Jawa, diisitilahkan dengan parentah jero, 'pemerintahan dalam'. Tugas utamanya melayani segala kebutuhan dan keperluan pribadi Sultan dan keluarga, seperti mempersiapkan dan melaksanakan upacara ritual keraton. Selain itu, pemerintahan dalam ju- ga berfungsi sebagai perantara penghubung Sultan dengan pemerintahan luar. 32 Ki Sabdacarakatama, Op. Cit., hlm. 25-27. 33 Selo Soemardjan, Perubahan Sosial Di Yogyakarta (Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 1990), hlm. 31. 149
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI Selanjutnya, lapisan-lapisan yang berada pada lingkaran bagian luar disebut dengan parentah jaba, 'pemerintahan luar'. Pemerintahan luar dikepalai oleh seorang patih yang pada umumnya diangkat dari keturun- an bangsawan yang paling cakap, terpercaya, dan paling setia. Patih yang berkuasa memimpin pemerintahan luar mewakili negara, negaragung, dan mancanegara. Bupati-bupati yang diangkat masing-masing bertang- gung jawab atas daerah-daerah yang dipimpinnya yang disebut kabupa- ten. Masing-masing daerah kabupaten dibagi lagi menjadi beberapa distrik yang dipimpin oleh seorang panji, dan sejak tahun 1926, diubah namanya menjadi wedana. Tiap distrik dibagi lagi menjadi beberapa on- der distrik (kecamatan) yang diperintah oleh seorang asisten panji, tetapi kemudian diganti dengan nama asisten wedana, dan terakhir dengan na- ma panewu. Bentuk pertanggungjawaban atas seluruh jabatan-jabatan bersifat hirarkis. Setiap pejabat bertanggung jawab melaksanakan setiap tugas dan perintah atasan serta melaporkan seluruh peristiwa-peristiwa penting yang terjadi di wilayah tugasnya34. Meskipun perangkat-perangkat pemerintahan begitu banyak dan ter- sebar di seluruh wilayah kerajaan, tetapi satuan-satuan pemerintahan yang bersentuhan langsung dengan kepentingan masyarakat akar rum- put belum tersentuh sama sekali, terutama masyarakat di wilayah pedesa- an. Antara tahun 1755 hingga tahun 1918, satuan-satuan masyarakat desa masih hidup secara alamiah dalam satuan-satuan kelompok, tanpa menjadi bagian dari satuan struktur pemerintahan secara keseluruhan. Desa dapat dikatakan sebagai sekedar perkumpulan masyakat petani Ja- wa yang tidak memiliki bentuk dan struktur sebagaimana layaknya orga- nisasi. Setelah tahun 1918, desa-desa sudah mulai diorganisir dan diberi bentuk sebagai satuan-satuan masyarakat hukum yang bersifat otonom. Sepuluh hingga dua puluh desa digabung menjadi onder distrik yang ber- sifat administrasi (tidak otonom) yang dikepalai oleh seorang asisten pan- ji yang ditunjuk oleh Patih35. Empat hingga enam onder distrik diga- 34 Op. Cit., hlm. 34. 35 Op. Cit., hlm. 35. 150
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia bungkan menjadi suatu distrik yang diperintah oleh wedana. Empat hingga enam distrik digabung menjadi satu kabupaten yang diperintah oleh seorang bupati. Baik wedana maupun bupati ditunjuk oleh Sultan dan bertanggung jawab kepada patih. Perkembangan struktur pemerintahan Kesultanan Yogyakarta terus berdinamika seiring dengan kompleksitas kepentingan antara pihak Be- landa yang ingin lebih memperkuat posisinya atas bekas kerajaan Mata- ram dan pihak Sultan, pada sisi lainnya, yang berkeinginan berdaulat pe- nuh dan terbebas dari campur tangan kompeni Belanda. Setiap suksesi kepemimpinan dalam kerajaan atau setiap seorang putra mahkota hen- dak naik tahta, Kompeni Belanda senantiasa mengajukan perjanjian-per- janjian politik. Hal ini karena dalam proses suksesi dalam kerajaan tidak jarang terjadi pertentangan dan perebutan antara para pewaris, dan hal tersebut menjadi lahan produktif bagi kompeni untuk memainkan du- kungannya melalui perjanjian-perjanjian tertentu yang sedikit demi sedi- kit mereduksi kekuasaan Sultan. Tidak heran, jika kemudian rata-rata putra mahkota sebelum menduduki tahta kesultanan dihadapkan de- ngan perjanjian politik. Meskipun dikemas dengan politik kepentingan oleh pihak kompeni, gagasan-gagasan politik transformatif mulai muncul dalam ranah perjan- jian politik saat Putra Mahkota Gusti Dorojatun hendak bertahta meng- gantikan ayahnya, Sri Sultan Hamengkubuwono VIII, yang wafat pada 1939. Ide-ide demokrasi dalam perjanjian politik dimunculkan oleh Kompeni Belanda yang diwakili oleh L. A. Adam yang menghendaki di- bentuknya suatu lembaga dalam pemerintahan, yang disebut dengan Ba- lai Agung, yang berfungsi sebagai penasehat Sultan. Gagasan Balai Agung atau Dewan Agung sama sekali tidak ditolak oleh Sultan sebab lembaga yang sama pernah dibentuk sebelumnya pada 1906 yang beranggotakan menteri-menteri kerajaan. Isu dasar yang menjadi kutub perdebatan antara Kolonial Belanda de- ngan Sri Sultan adalah soal cara pengisiaan keanggotaan Dewan Agung. Meskipun Dewan Agung dikemas dengan konsepsi demokrasi oleh 151
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI kompeni Belanda, tetapi motif politik kepentingan dalam rangka penga- wasan terhadap gerakan politik Sultan mengakibatkan ide-ide demokrasi yang dihembuskan di balik Dewan Agung mengalami defleksi dari kon- sepsi yang sesungguhnya. Gubernur Jenderal Belanda menghendaki agar anggota Dewan Agung diangkat oleh Gubernur Jenderal bersama Sul- tan. Motif di balik keinginan Gubernur Jenderal untuk terlibat dalam pengangkatan anggota Balai Agung jelas bertujuan untuk menunjuk orang-orangnya guna mewakili kepentingan kompeni dalam mengawasi berbagai kebijakan pemerintahan Sultan. Sikap diametral ditunjukkan oleh Sultan, yang dengan sudut pandang demokrasi, jauh lebih maju dan radikal karena menghendaki pengisian keanggotaan Dewan Agung bu- kan diangkat, tetapi dipilih oleh rakyat secara langsung dan bersifat raha- sia.36 Secara tidak langsung, Sultan menghendaki adanya partisipasi rak- yat dalam pemerintahan melalui wakil-wakilnya yang duduk di Dewan Agung. Perbedaan pandangan yang tajam dalam pengisian keanggotaan berakibat pada gagalnya pembentukan Balai Agung. Gagalnya Balai Agung dibentuk menjadi keuntungan kedua belah pihak. Jika Balai Agung berhasil dibentuk dan dipilih secara langsung oleh rakyat dapat berimplikasi pada kemungkinan terpilihnya pemim- pin-pemimpin rakyat yang dapat menjadikan Balai Agung sebagai tem- pat mengomunikasikan dan mengatur strategi gerakan yang dapat mengancam keberadaan kompeni dan segala kepentingannya. Selanjut- nya, keuntungan Sultan adalah berkurangnya pengawasan, terutama jika pengisian anggota Balai Agung ditunjuk oleh Sultan bersama Gubernur Jenderal. Perdebatan lain yang juga sangat menyita waktu dalam konstruksi pe- merintahan adalah soal tentara keraton (legium). Kepentingan terbesar pihak Belanda dengan tentara Keraton adalah persiapan tentara cadang- an dalam menghadapi ancaman perang dunia kedua. Belanda sangat sa- dar bahwa untuk membangun kekuatan militer yang dipercaya oleh 36Bandingkan Op. Cit., hlm. 48-49. 152
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia orang Jawa harus dibentuk dari kesatuan tentara keraton yang dipimpin oleh Sultan. Namun, Belanda berkeinginan agar program latihan dan komando berada di tangannya. Hal tersebut ditentang oleh Sultan. Sul- tan bertahan dengan pandangan bahwa seluruh tentara keraton tetap berada dalam pimpinannya serta komando dan program latihan dilaksa- nakan oleh perwira-perwira yang dipilihnya. Keinginan Belanda terha- dap penguasaan latihan dan komando terhadap tentara keraton berhasil pula digagalkan oleh Sultan. Salah satu yang tidak berhasil diperjuang- kan oleh Sultan Hamengkubuwono IX adalah ketentuan Perjanjian Gi- yanti terkait keterlibatan Gubernur Jenderal Belanda dalam pengisian ja- batan patih. Ketentuan Perjanjian Giyanti tersebut diusulkan oleh Sul- tan untuk dihapuskan dan direvisi menjadi patih diangkat oleh Sultan dan bertanggung jawab kepadanya. Dapat dipastikan, ketentuan tersebut tidak akan diterima pihak Kompeni Belanda, dan hal tersebut bertahan hingga Belanda terusir dari tanah air. Berdasarkan narasi tersebut, tam- pak jelas bahwa DIY hingga Indonesia merdeka telah memiliki struktur pemerintahan yang bersifat asli sejak Sri Sultan Hamengkubuwono I sampai dengan Sri Sultan Hamengkubuwono X. Tabel 3.2 Fase Pertumbuhan Status dan Sebutan Daerah Istimewa Yogyakarta maupun Dasar Hukumnya Status No 1 Kasultanan Nama Dasar Hukum Ketentuan-ketentuan sebelum Proklamasi 17- 8-1945 Dua Daerah Swapraja (zelfbestuurende Landscappen) Yogyakarta dan Kadipaten Paku Alam 2 Negeri Amanat Sri Sultan 5-9- 1945 dan Amanat Sri Paku Alam pada tanggal yang sama Amanat 30-10-1945 yang ditandatangani oleh Sri Sultan HB XI dan Sri Paku Alam VIII Dua Daerah Istimewa dalam Negara RI Ngayogyakarta Hadiningrat Negeri Pakualaman 3 Daerah Istimewa Negara Republik Indonesia Satu Daerah Istimewa dengan dua kepala daerah (Sri Sultan dan Sri Paku Alam) 153
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI No 4 Daerah Istimewa Yogyakarta dan Surakarta Nama 5 Daerah Istimewa Negara Republik Indonesia Yogyakarta (Kasultanan dan Paku Alaman) Status Satu Daerah Istimewa yang meliputi Kasultanan Yogyakarta, Kasultanan Surakarta, Kadipaten Pakualaman, dan Kadipaten Mangkunegaran Satu Daerah Istimewa yang Meliputi Kasultanan Yogayakarta dan Kadipaten Paku Alaman dengan Sri Sultan HB IX dan Sri Paku Alaman VIII sebagai Kepala Daerah Sda 6 Daerah Istimewa Negara Republik Indonesia (Kasultanan dan Paku Alaman) 7 Daerah Istimewa Yogyakarta Sda 8 Daerah Istimewa Surakarta dan Yogyakarta 9 Daerah Istimewa Kasultanan dan Paku Alaman di Yogyakarta 10 Daerah Istimewa Yogyakarta Sda, dan seperti halnya nomor 4, ini pun belum pernah terwujud dan belum pernah ditentukan siapa kepala daerahnya Satu Daerah Istimewa yang meliputi wilayah Kasultanan Yogyakarta dan Kadipaten Paku Alaman Sdr.Sri Sultan HB sebagai kepala daerah dan Sri Paku Alam VIII sebagai Wakil Kepala Daerah 154 Dasar Hukum Penjelasan UU nomor 1 tahun 1945 Maklumat nomor 14, tanggal 11-4-1946 dan Maklumat nomor 15 tanggal 11-4-1946 Maklumat nomor 17 tanggal 11-4-1946 Maklumat nomor 18 yang ditandatangani oleh Sri Sultan HB IX dan Sri Paku Alam VIII tanggal 18 Mei 1946 Penetapan Pemerintah NO 16/S.D. Tahun 1946 Diktum Keempat butir (1) penetapan Pemerintah No 16/S.D. Tahun 1946 UU nomor 3 tahun 1950 tentang Pembentukan Daerah Istimewa Yogyakarta jo UU nomor 22/1948 tentang Pokok- Pokok Pemerintahan Daerah
No 11 Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta Nama 12 Pemerintah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta 13 Pemerintah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia Status Penegasan status ganda (sebagai Wilayah Administrasi dan sebagai Daerah Otonom) Sri Sultan HB IX sebagai Gubernur Kepala Daerah Istimewa Yogyakarta dan Sri Paku Alam VIII sebagai Wakil Gubernur Kepala Daerah Istimewa Yogyakarta Status otonomi di tingkat kabupaten/kota dan kedudukan provinsi sebagai wakil dari pemerintah pusat. Gubernur dan Wakil Gubernur di pilih melalui DPRD Provinsi (sesuai dengan UU nomor 22/1999). Pada tahun 2003 Pemilihan Gubernur dan Wakil Gubernur sempat menimbulkan polemik dengan penetapan langsung atau melalui mekanisme sesuai UU nomor 22/1999 Status Otonomi di tingkat kabupaten/kota dan kedudukan provinsi sebagai wakil dari pemerintah pusat. Gubernur dipilih secara demokratis (hal ini diasumsikan dengan pemilihan secara langsung). Sultan HB X dan PA VIII sebagai Gubernur dan Wakil Gubernur akan berakhir pada 2008,di mana Sultan HB X tidak bersedia lagi Dasar Hukum UU nomor 5 tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah UU nomor 22 tahun 1999 tentang pemerintahan daerah UU nomor 32 tahun 2004 155
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI No Nama Status Dasar Hukum 14 Daerah Istimewa Yogyakarta untuk duduk sebagai Gubernur, Mekanisme Pemilihan Kepala Daerah akan mengacu pada ketentuan dalam UU nomor 32 tahun 2004 Kewenangan Keistimewaan DIY berada di provinsi yang meliputi tata cara pengisian jabatan, kedudukan, tugas, dan kewenangan Gubernur dan Wakil Gubernur, kelembagaan Pemerintah Daerah DIY, kebudayaan, pertahanan, dan tata ruang. DIY memiliki bentuk dan susunan pemerintahan yang Istimewa. Sultan dan Paku Alam yang bertahta ditetapkan sebagai Gubenur dan wakil Gubernur UU nomor 13 tentang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta 3. Integrasi Kasultanan Yogyakarta dalam NKRI Berdasarkan UUD NRI Tahun 1945 Langkah pertama yang sangat tepat yang dilakukan Sri Sultan dan Sri Paku Alam dalam menyambut Proklamasi 17 Agustus 1945 ialah de- ngan pengintegrasian Kasultanan Yogyakarta dan Kadipaten Pakualam- an melalui Amanat 5 September 1945. Amanat ini dibuat secara terpisah oleh dua kepala daerah swapraja tersebut pada tanggal yang sama dan dengan isi yang sama pula. Pada butir pertama amanat tersebut dengan Sri Sultan menyatakan "Bahwa Negeri Ngayogyakarta Hadiningrat yang bersifat kerajaan adalah daerah istimewa dari Negara Republik Indonesia". Demikian pula Sri Paku Alam menyatakan dengan tegas "Bahwa Negeri 156
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia Paku Alam, yang bersifat kerajaan adalah daerah istimewa dari Negara Re- publik Indonesia."37 Berdasarkan hal tersebut, dapat dikatakan bahwa dua amanat tersebut merupakan embrio terbentuknya DIY. Sejak dikeluarkannya Amanat 30 September 1945, pada hakikat dan praktiknya, Kasultanan Yogyakarta dan Kadipaten Pakualaman telah dipersatukan dan telah menjelma men- jadi Daerah Istimewa Yogyakarta. Dalam hal ini, Sri Sultan Hamengku Buwono IX dan Sri Paduka Paku Alam VIII telah menjadi satu dalam segala hal dan tindakannya, untuk kasultanan Yogyakarta dan Kadipaten Pakualaman, mewakili seluruh rakyat DIY. Hal ini semakin kokoh sete- lah dikeluarkannya Maklumat No 18 Tahun 1946 tentang Pembentuk- an Dewan Perwakilan Rakyat Daerah di seluruh DIY.38 Berita kekalahan militer Jepang pada beberapa perang tersiar luas di seluruh dunia. Tidak terkecuali berita tersebut sampai di telinga para pe- mimpin pergerakan nasional, dan dijadikan sebagai momen kesempatan untuk merebut dan memproklamasikan kemerdekaan Indonesia. Mo- men tersebut digunakan secara tepat oleh para tokoh-tokoh muda pe- mimpin pergerakan nasional yang dipimpin oleh Soekarno dan Mo- hammad Hatta untuk memproklamasikan Republik Indonesia, tepat pa- da tanggal 17 Agustus 1945. Berita tentang kemerdekaan Indonesia juga sampai di Yogyakarta. Beberapa tokoh yang sekian lama menjalin komu- nikasi dengan pergerakan nasional Jakarta secara intens berkomunikasi dan menerima instruksi dari Jakarta untuk menjelaskan kepada masyara- kat tentang kemerdekaan Indonesia. Tokoh-tokoh pergerakan nasional di Yogyakarta yang ditugaskan untuk menyebarluaskan informasi ke- merdekaan Indonesia adalah para anggota Hookookai yang dibentuk oleh Jepang. Pertemuan anggota Hookookai kemudian menyelenggarakan pertemuan dan membentuk Komite Nasional Indonesia untuk daerah Yogyakarta, tanpa menunggu perintah resmi dari Jakarta. Anggota-ang- 37 Butir 1 Amanat 5 September 1945 dalam Purwokusumo, Daerah Istimewa Yogyakarta (Yogyakarta: Gadjah Mada Press, 1985), hlm. 15-16. 38 Suryo Sakti Hadiwijoyo, Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia: Sebuah Pendekat- an, Sejarah Hukum dan Teori Kekuasaan (Yogyakarta: Graha Ilmu, 2013), hlm. 121. 157
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI gotanya terdiri atas mereka yang dengan gigih memperjuangkan kemer- dekaan Indonesia. Di antara kelompok-kelompok yang terwakili dalam KNI adalah kelompok nasionalis, sosialis, keagamaan, kaum tani, kaum buruh, dan organisasi pemuda, wanita, dan pemuka pemerintahan di Yogyakarta yang diangkat berdasarkan penunjukan. Apresiasi masyarakat Yogyakarta yang begitu semangat terhadap ke- merdekaan bangsa Indonesia, secara sosiologis, menujukkan sikap ma- syarakat akan hasratnya untuk menjadi bagian dari kemerdekaan itu. Ti- dak sedikit pergerakan masyarakat dalam menyambut dan memperta- hankan kemerdekaan tidak lagi melalui restu Sri Sultan Hamengkubu- wono IX, seperti pembentukan KNI di Yogyakarta beserta beberapa KNI di kabupaten. Seluruh kekuatan pergerakan nasional bekerja tanpa pamrih dengan semangat meraih kemerdekaan yang sekian lama diimpi- kan sebagai bangsa. Semua kekuatan rakyat menyatu tanpa melihat latar belakang sosial, suku, agama, ras, dan budaya, dalam satu bahasa kebang- saan Indonesia. Semangat tersebut tidak terkecuali bagi masyarakat Yog- yakarta. Perubahan serba cepat yang berlangsung di tengah masyarakat yang menunjukkan semangat dalam persatuan rakyat Indonesia menjadi bangsa yang merdeka dipahami dengan cekatan oleh Sri Sultan Ha- mengkubuwono IX. Ia segera mengambil langkah-langkah yang mendu- kung semangat kemerdekaan masyarakat Yogyakarta dalam persatuan kebangsaan Indonesia. Langkah Sultan diwujudkan dalam bentuk Ama- nat Sri Paduka Ingkeng Sinuwun Kanjeng Sultan yang berisi antara lain:39 Kami Hamengkubuwono IX, Sultan Negeri Ngayogyakarta Hadi- ningrat, menyatakan: a. Bahwa Negeri Ngayogyakarta Hadiningrat yang bersifat kerajaan adalah daerah istimewa dari Negara Republik Indonesia. 39 Djoko Dwiyanto, Kraton Yogyakarta: Sejarah, Nasionalisme, dan Teladan Perjuangan (Yogyakarta: Paradigma Indonesia, 2009), hlm. 502-503. 158
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia b. Bahwa kami sebagai Kepala Daerah memegang segala kekuasaan dalam Negeri Ngayogyakarta Hadiningrat, dan oleh karena itu, berhubungan dengan keadaan pada dewasa ini, segala urusan pe- merintahan dalam Negeri Ngayogyakarta Hadiningrat mulai saat ini berada di tangan kami dan kekuasaan-kekuasaan lainnya kami pegang seluruhnya. c. Bahwa hubungan antara Negeri Ngayogyakarta Hadiningrat de- ngan Pemerintah Republik Indonesia bersifat langsung dan kami bertanggung jawab atas negeri kami langsung kepada Presiden Re- publik Indonesia. Kami memerintahkan agar segenap penduduk dalam Negeri Ngayogyakarta Hadiningrat mengindahkan Amanat Kami ini. Ngayogyakarta Hadiningrat, 28 Puasa Ehe 1876 Atau 5-9-1945 Hamengkubuwono IX. Konteks pernyataan tersebut menegaskan bahwa bentuk pemerintah- an Yogyakarta berbentuk kerajaan dan keberadaannya sebagai salah satu daerah dalam NKRI, berkedudukan sebagai daerah istimewa. Bentuk ke- rajaan Yogyakarta adalah bentuk asli pemerintahan yang telah ada jauh sebelum Indonesia merdeka dan diakui oleh negara-negara lainnya. Ke- rajaan Yogyakarta juga bergabung dalam NKRI tanpa mengubah bentuk pemerintahannya sebagai kerajaan. Bahwa bergabungnya Negeri Nga- yogyakarta Hadiningrat dalam NKRI memberi kedudukan baru terha- dap Sultan sebagai Kepala Daerah yang bertanggung jawab langsung ke- pada presiden atas wilayahnya. Melalui amanat tersebut, secara sederha- na, Sulta memiliki dua kualitas setelah Negeri Ngayogyakarta Hadining- rat bergabung ke dalam NKRI. Pertama, dalam konteks Negeri Ngayog- yakarta Hadiningrat, Sultan berkedudukan sebagai Raja. Kedua, dalam konteks bagian dari NKRI, Sultan berkedudukan sebagai Kepala Dae- rah. Jauh hari sebelumnya, pada tanggal 19 Agustus 1945, Presiden Soe- karno mengirim surat yang ditujukan kepada Sri Sultan Hamengkubu- wono IX dan Paku Alam VIII yang berisi mengakui keberadaan kedua- nya sebagai penguasa daerah Yogyakarta dan memberi status khusus ke- 159
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI pada keduanya. Namun, surat tersebut masih ditahan selama 18 hari, menunggu sikap Sri Sultan dan Paku Alam. Setelah amanat disampaikan oleh Sri Sultan bersama Paku Alam sebagaimana tertulis di atas, yang in- tinya bergabung ke dalam NKRI pada tanggal 5 September 1945, maka keesokan harinya, 6 September 1945, piagam kedudukan Yogyakarta yang tertanggal 19 Agustus 1945 diserahkan kepada Sri Sultan dan Paku Alam.40 Pascaamanat Sri Sultan dan Paku Alam disertai dengan penyerahan Piagam Kedudukan Negeri Ngayogyakarta Hadiningrat yang meneguh- kan keistimewaan Yogyakarta dalam hubungan dengan NKRI dengan mengakui posisi Sri Sultan dan Paku Alam sebagai Raja sekaligus Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah DIY, maka amanat Sri Sultan serta Piagam Kedudukan dari Presiden menunjukkan bahwa titik tekan keisti- mewaan Yogyakarta terletak pada kedudukan Sri Sultan sebagai raja me- rangkap Kepala Daerah. Sejak saat itu, perkembangan dinamika pemerintahan DIY sedikit ba- nyak berada dalam gerak perubahan-perubahan politik nasional, teruta- ma terkait hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah. Permasalahan kemudian yang banyak muncul di masa-masa awal revolu- si adalah terkait dengan penataan struktur pemerintahan, baik di tingkat pemerintah pusat maupun di tingkat pemerintahan daerah. Balai Agung, yang pernah menjadi bagian dari penataan institusi demokrasi dalam pe- nyelenggaraan pemerintahan di Yogyakarta sebelum Indonesia merdeka, kembali muncul dalam konteks dan konsep NKRI. Sebelum ketentuan mengenai pengaturan DPRD ditetapkan oleh pe- merintah, Sri Sultan dan Pakualam telah mengeluarkan Maklumat No- mor 18 tertanggal 18 Mei 1946 tentang pembentukan DPRD DIY hing- ga kabupaten dan kota dengan mengacu pada Pasal 18 UUD 1945. Le- bih jauh lagi, Maklumat Nomor 7 Tahun 1945 menjadi dasar pemben- tukan Dewan Perwakilan Rakyat Kelurahan yang mulai berlaku pada 40 Aloysius Soni Bl de Rosari (ed.), Monarki Yogyakarta Inkonstitusional?, (Jakarta: Kompas, 2011), hlm. 63-64. 160
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia tanggal 6 Desember 1945.41 Sejauh pembentukan organ-organ pemerin- tahan daerah, seperti DPRD dan Dewan Pemerintahan kedudukan DIY, masih merujuk langsung ke Pasal 18 UUD 1945. Kota Yogyakarta, baik yang menjadi bagian dari Kesultanan maupun yang menjadi bagian dari Pakualaman, telah dapat membentuk DPR Kota dan Dewan Pemerin- tahan Kota yang dipimpin oleh dua bupati: untuk Kota Kasultanan dan Pakualaman, meskipun Kota Yogyakarta belum menjadi kota praja atau kota otonom sebab kekuasaan otonomi yang meliputi berbagai bidang pemerintahan masih tetap berada di tangan pemerintah DIY. Jika meru- juk pada Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945 tentang Peraturan me- ngenai Kedudukan Komite Nasional Daerah, Pasal 1 menentukan bah- wa di daerah keresidenan Surakarta dan Yogyakarta dikecualikan untuk membentuk KND mengingat kedudukannya sebagai keresidenan (ad- ministrasi) Yogyakarta dan Surakarta. Dikeluarkannya Undang-Undang Nomor 17 Tahun 1947 menentu- kan, khususnya Pasal 1 yang menyatakan bahwa Kabupaten Kota Yogya- karta, yang meliputi wilayah Kasultanan dan Pakualaman serta beberapa daerah dari Kabupaten Bantul (yang sekarang menjadi Kecamatan Kota- gede dan Umbulharjo), ditetapkan sebagai daerah yang berhak mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri. Perubahan kedudukan dari ka- residenan menjadi Kota Praja Yogyakarta dan Surakarta menjadi perma- salahan tersendiri dengan keberadaanya di bawah DIY. Kedudukan DIY sendiri, dalam konteks NKRI, dilegitimasi melalui Amanat Sri Sultan Hamengkubuwono IX dan Pakualam VIII yang ditindaklanjuti oleh presiden dengan penyerahan Piagam Kedudukan Yogyakarta sebagai da- erah istimewa dengan mengangkat Sri Sultan dan Pakualam, masing- masing sebagai Gubernur dan Wakil Gubernur Kepala Daerah DIY. Ke- beradaan Piagam Kedudukan Yogyakarta dan Amanat Sri Sultan dan Pa- kualam seakan menjadi kontrak antara Pemerintah Republik Indonesia 41 Op. Cit., hlm. 71. 161
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI dengan Kasultanan Yogyakarta untuk bergabung dalam NKRI dengan kedudukan dan keadaan pemerintahan sebagaimana adanya saat itu. Amanat Sultan merupakan pernyataan sikap atas segala hak asal-usul- nya yang bersifat asli untuk daerah Yogyakarta. Selanjutnya, penyerahan Piagam Kedudukan Yogyakarta dari Pemerintah Republik Indonesia, se- kaligus mengangkat Sri Sultan dan Pakualam masing-masing sebagai gu- bernur dan wakil gubernur, merupakan bentuk pengakuan atas amanat Sri Sultan akan kedudukannya dengan segala hak asal-usulnya yang ber- sifat asli. G. Dasar-Dasar Pengaturan Keistimewaan Yogyakarta dalam NKRI 1. Pengaturan Daerah Istimewa Yogyakarta menurut UUD 1945 Otonomi daerah dan hak asal-usul yang bersifat istimewa merupakan bagian dari materi perdebatan dalam mengkonstruksi bentuk susunan negara di antara para pendiri negara. Konsepsi otonomi daerah dan pengakuan hak asal-usul daerah yang bersifat istimewa terangkai dengan konsep bentuk negara kesatuan yang dipilih oleh para pendiri bangsa In- donesia. Normatifikasinya kemudian dapat dilihat dalam Pasal 18 UUD 1945 sebelum amandemen yang berbunyi: "Pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil, dengan bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan undang-un- dang, dengan memandang dan mengingati dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara, dan hak-hak asal-usul dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa." Lebih lanjut, dalam penjelasan Pasal 18 UUD 1945 menguraikan an- tara lain: a. Oleh karena negara Indonesia itu suatu eenheidsstaat, maka Indo- nesia tak akan mempunyai daerah di dalam lingkungan yang bersi- fat staat juga. Daerah Indonesia akan dibagi dalam daerah provin- si, dan daerah provinsi akan dibagi pula dalam daerah yang lebih kecil. Daerah-daerah yang bersifat otonom (streek dan locale rechts- 162
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia gemeenschappen) atau bersifat daerah administrasi belaka, semua- nya menurut aturan yang akan ditetapkan dengan undang-un- dang. Daerah-daerah yang bersifat otonom akan diadakan badan perwakilan daerah, oleh karena di daerah pun pemerintahan akan bersendikan atas dasar permusyawaratan. b. Dalam teritori negara Indonesia terdapat lebih kurang 250 zelfbes- turendelandschappen dan volksgemenschappen, seperti desa di Jawa dan Bali, negeri di Minangkabau, dusun dan marga di Palembang, dan sebagainya. Daerah-daerah itu mempunyai susunan asli dan oleh karenanya dapat dianggap sebagai daerah yang bersifat istime- wa. Negara Republik Indonesia menghormati kedudukan daerah- daerah istimewa tersebut dan segala peraturan negara yang menge- nai daerah-daerah itu akan mengingati hak-hak asal-usul daerah tersebut. Menelusuri jejak sejarah kehadiran Pasal 18 UUD 1945, sesungguh- nya, secara substansi, tidak lepas dari realitas satuan-satuan masyarakat hukum yang telah memiliki susunan pemerintahan tersendiri serta ling- kungan sosial budaya yang berbeda antara satu dengan lainnya. Salah sa- tu sarana tepat untuk mengakomodasi keanekaragaman bangsa dalam bingkai NKRI adalah dari pelaksanaan asas otonomi dan pengakuan hak asal-usul yang bersifat istimewa terhadap satuan-satuan masyarakat hu- kum yang masih hidup di tengah masyarakat. Tidak dapat dipungkiri bahwa keberadaan Pasal 18 UUD 1945, se- cara tidak langsung, menjadi dasar konstitusional sekaligus landasan bagi Sultan mengintegrasikan Yogyakarta ke dalam NKRI. Sebagai rangkaian semangat otonomi di bawah UUD 1945, baik secara langsung maupun tidak langsung, mengakui bahwa terdapat tingkatan pemerintahan di ba- wah Pemerintah pusat yang memiliki kemandirian menyelenggarakan urusan pemerintahan dan karena itu, menjadi penting untuk memben- tuk pula Komite Nasional Daerah (KND). Konsepsi KND tidak lepas dari keberadaan KNIP, hal mana dalam Pasal IV Aturan Peralihan UUD 163
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI 1945 menyatakan, "sebelum Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, dan Dewan Pertimbangan Agung dibentuk menurut Undang-Undang Dasar ini, segala kekuasaan dijalankan oleh presiden dengan bantuan sebuah Komite Nasional." Sekalipun UUD 1945 telah ditetapkan sebagai UUD Republik Indo- nesia, tetapi terkesan masih menyisakan perdebatan dan sudut pandang yang berbeda soal konsepsi demokrasi terkait dengan sistem pemerintah- an. Tidak heran, jika beberapa kelemahan bawaan UUD 1945, sebagai- mana lazimnya UUD bagi negara baru merdeka, dengan mudah diman- faatkan untuk mengubah sistem pemerintahan. Pada akhirnya, sistem quasi presidensil yang dianut dalam UUD 1945 bergeser menjadi sistem parlementer melalui Maklumat Wakil Presiden Nomor X tanggal 16 Oktober 1945, yang berbunyi: "Komite Nasional Pusat, sebelum terbentuknya Majelis Permusya- waratan Rakyat dan Dewan Perwakilan Rakyat diserahi kekuasaan legislatif dan ikut menetapkan Garis-garis Besar Haluan Negara, serta menyetujui bahwa pekerjaan Komite Nasional Pusat sehari- hari berhubungan dengan gentingnya keadaan dijalankan oleh se- buah Badan Pekerja yang dipilih di antara mereka yang bertang- gung jawab kepada Komite Nasional Pusat." Sebelumnya, KNIP, sebagaimana diamanatkan oleh Pasal IV Aturan Peralihan, hanya sekedar pembantu presiden menjalankan kekuasaan MPR, DPR, dan DPA yang berada di tangan presiden. Setelah dikeluar- kannya Maklumat Wakil Presiden tanggal 16 Oktober 1945, fungsi KNIP tidak saja sebagai pembantu presiden, tetapi diserahi kekuasaan legislatif dan ikut menetapkan GBHN, serta menyetujui bahwa pekerja- an KNIP sehari-hari dijalankan oleh sebuah Badan Pekerja yang bertang- gung jawab kepada KNIP. Badan Pekerja secara tidak langsung meng- ambil alih tugas-tugas pemerintahan sehari-hari (real executive). Hal ter- sebut semakin nyata dengan dikeluarkannya Maklumat Pemerintah tanggal 14 Novenber 1945 tentang Susunan dan Pembentukan Kabinet 164
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia II yang mengangkat Sultan Syahrir sebagai Perdana Menteri sekaligus mempertegas bahwa tanggungjawab pemerintahan sehari-hari berada di tangan menteri-menteri. Suasana politik ketatanegaraan serta formasi sistem pemerintahan yang terbentuk berdampak pula pada formasi sistem pemerintahan di daerah-daerah otonom. Hal tersebut tampak dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945 tentang Peraturan mengenai Komite Nasional Daerah. Undang-undang tersebut mengecualikan Yogyakarta dan Sura- karta untuk membentuk KND mengingat kedudukannya sebagai karesi- denan DIY. Pengecualian pembentukan KND, baik di Yogyakarta mau- pun di Surakarta, tidak lepas dari belum ditemukannya format pola hu- bungan yang tepat antara pemerintah pusat dan daerah Yogyakarta dan Surakarta. Hal tersebut tampak dalam penjelasan Undang-Undang No- mor 1 Tahun 1945 yang berbunyi sebagai berikut: "Tentang Yogyakarta dan Surakarta, dalam surat pengantar ran- cangan Undang-Undang tersebut diterangkan bahwa ketika me- rundingkan rancangan itu, B. P. Pusat tidak mempunyai gambar- an yang jelas. Jika begitulah surat pengantar, sekiranya pemerintah menganggap perlu untuk daerah tersebut diadakan aturan yang berlainan, Badan Pekerja bersedia menerima untuk membicarakan rancangan Undang-undang yang mengenai daerah itu." Tidak adanya gambaran yang jelas bagi Badan Pekerja mengenai kon- sepsi yang tepat dalam mengatur, baik hubungan antara pemerintah pu- sat dan DIY serta model pengaturan organisasi pemerintahannya, meng- ingat kedudukan Yogyakarta sebagai Daerah Istimewa, yang dalam pen- jelasan Pasal 18 UUD 1945 sebelum amandemen menghendaki penga- turan mengenai daerah otonom agar memperhatikan hak-hak asal usul suatu daerah. Sebagaimana diketahui, secara historis, sejak zaman Belan- da hingga setelah Indonesia merdeka, Yogyakarta telah berdiri sebagai satu pemerintahan dengan hak-hak asal usul yang bersifat asli. Meskipun demikian, Sri Sultan melalui Maklumat Nomor 7 Tahun 1945 yang ber- 165
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI laku pada tanggal 6 Desember 1945, memerintahkan untuk membentuk Dewan Perwakilan Rakyat hingga ke tingkat kelurahan. Gebrakan-ge- brakan tersebut menunjukkan komitmen Sri Sultan pada NKRI dan de- mokrasi perwakilan permusyawaratan sebagai prinsip penyelenggaraan pemerintahan. Setelah diberlakukan selama kurang lebih tiga tahun, berbagai per- kembangan yang berlangsung di seputar penyelenggaraan pemerintahan daerah hingga menyisakan permasalahan-permasalahan yang sulit dipe- cahkan oleh Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945. Selain singkat, ju- ga dibuat serba mendesak dan dalam situasi darurat. Hal tersebut kemu- dian mendorong lahirnya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948. Ti- dak ketinggalan, di dalamnya menyinggung soal Daerah Istimewa yang diatur dalam Pasal 1 ayat (2) dan Pasal 18 ayat (5) dan (6). Ketentuan Pasal 1 ayat (2) berketentuan sebagai berikut: "Daerah-daerah yang mempunyai hak-hak, asal-usul, dan di za- man sebelum Republik Indonesia mempunyai pemerintahan sen- diri yang bersifat istimewa dengan Undang-Undang pembentukan termaksud dalam ayat (3) dapat ditetapkan sebagai Daerah Istime- wa yang setingkat dengan provinsi, kabupaten, atau desa, yang ber- hak mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri." Bahwa penetapan suatu Daerah Istimewa dilaksanakan melalui Un- dang-Undang, termasuk nama, batas-batas, tingkatan, hak dan kewajib- an daerah-daerah, dengan mengingat hak asal-usul pemerintahan sendiri yang telah dimiliki sebelum Republik Indonesia terbentuk. Selanjutnya, Pasal 18 yang terdiri atas 7 ayat sebagai berikut: "Ayat (5) Kepala Daerah istimewa diangkat oleh presiden dari ke- turunan keluarga yang berkuasa di daerah itu di zaman sebelum Republik Indonesia dan yang masih menguasai daerahnya, dengan syarat-syarat kecakapan, kejujuran, dan kesetiaan, dan dengan mengingat adat istiadat di daerah itu. (6) Untuk daerah istimewa dapat diangkat seorang Wakil Kepala Daerah oleh presiden dengan 166
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia mengingat syarat-syarat tersebut dalam ayat (5). Wakil Kepala Da- erah Isimewa adalah anggota Dewan Pemerintah Daerah." Berdasarkan penjelasan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 menerangkan bahwa Daerah Istimewa, sebagaimana tersebut dalam Pa- sal 18 UUD 1945 beserta penjelasannya, termasuk dalam pengaturan undang-undang ini. Lebih jauh diterangkan bahwa prinsip dasar struk- tur pemerintahan Daerah Istimewa tidak berbeda dengan prinsip dasar struktur pemerintahan daerah pada umumnya. Bahwa penyelenggaraan pemerintahan berada di tangan dan diselenggarakan oleh rakyat melalui DPRD. Artinya, kekuasaan pemerintahan sehari-hari, baik di daerah otonom biasa maupun di daerah istimewa, dijalankan oleh DPRD de- ngan memilih dan membentuk anggota Dewan Pemerintah Daerah. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 Pasal 34 menyatakan, "De- wan Pemerintah Daerah menjalankan pemerintahan sehari-hari: mereka itu bersama-sama atau masing-masing bertanggung jawab terhadap DPRD dan diwajibkan memberi keterangan-keterangan yang diminta oleh DPRD. Berdasarkan pasal tersebut, dapat dipahami jika pola sistem pemerintahan di bawah Undang-Undang Nomor 22 tahun 1948 mengi- kuti pola sistem pemerintahan parlementer, sebagaimana berlaku ketika itu di tingkat pemerintahan pusat yang berubah sejak diumumkannya Maklumat Wakil Presiden Nomor X tanggal 16 Oktober 1945. Dimensi mendasar yang menjadi pembeda antara daerah-daerah isti- mewa dengan daerah-daerah otonom biasa terletak pada cara pengisian jabatan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah, seperti diatur dalam Pasal 18 ayat (5) dan (6) tersebut di atas. Ketentuan tersebut, secara tidak langsung, membatasi presiden untuk menetapkan Kepala Daerah hanya kepada keturunan keluarga yang berkuasa di daerah itu sejak zaman se- belum Indonesia berdiri. Artinya, presiden tidak memiliki calon alterna- tif sebagaimana dalam daerah otonom provinsi pada umumnya yang di- mungkinkan memilih salah satu dari minimal dua calon Kepala Daerah yang diusulkan oleh DPRD Provinsi. Ketentuan tersebut adalah kom- pensasi penghormatan dan penghargaan yang harus diberikan atas berga- 167
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI bungnya daerah-daerah yang telah berdiri dan memiliki pemerintahan sendiri, tetapi berbesar hati untuk bergabung dalam wadah NKRI. Ke- sultanan Yogyakarta dan Paku Alam Surakarta adalah contoh dari hal tersebut. Atas dasat itu, Pasal 18 ayat (5) dan (6) Undang-Undang No- mor 22 Tahun 1948 ditujukan kepada dua daerah kerajaan tersebut. Jika ditelaah secara mendalam, ketentuan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 dihubungkan dengan daerah istimewa, secara normatif, berisiko menimbulkan banyak permasalahan di seputar penyelenggaraan pemerintahan. Di antara risiko yang mungkin dapat muncul adalah: per- tama, sebagaimana dalam Pasal 2 ayat (3) Kepala Daerah karena jabatan- nya menjabat Ketua Dewan Pemerintah Daerah. Atas jabatannya sebagai Ketua Dewan Pemerintah Daerah secara otomatis memimpin penye- lenggaraan pemerintahan sehari-hari dan kepadanya dibebankan per- tanggungjawaban kepada DPRD, serta wajib memberi keterangan kepa- da DPRD jika diperlukan (Pasal 34). Namun, pada saat yang sama, ke- dudukan Ketua Dewan Pemerintah Daerah sebagai exofficio jabatan Ke- pala Daerah mengakibatkan dalam kualitas Ketua Dewan Pemerintah Daerah dapat mengontrol DPR dan DPD, seperti diatur dalam Pasal 36 Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948. Sekalipun dinyatakan bahwa DPRD sebagai penyelenggara pemerintahan daerah, tetapi kontrol ter- tinggi berada di tangan Kepala Daerah exofficio Ketua Dewan Pemerin- tah Daerah. Kedua, secara konsepsional, Kepala Daerah memiliki masa jabatan, tidak terkecuali dengan Kepala Daerah pada daerah istimewa. Oleh kare- na itu, setiap periode terjadi pengangkatan kembali Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah terhadap siapa yang menjadi ahli waris. Masalah- nya kemudian, tidak ada pembatasan bagi presiden bahwa yang harus diangkat sebagai Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah adalah ahli waris yang tengah berkuasa, tetapi keturunan yang berkuasa di daerah itu sebelum Republik Indonesia berdiri. Berdasarkan hal tersebut, berarti presiden dapat saja mengangkat bukan dari putra mahkota, melainkan keturunannya yang lain. Kondisi tersebut dapat menyebabkan terjadinya 168
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia dualisme kepemimpinan yang dapat memicu pertentangan antara pe- mimpin tradisional dalam hal ini raja yang berkuasa dengan Kepala Da- erah yang ditunjuk dan diangkat oleh presiden. Terlepas dari asumsi perdebatan tersebut, Yogyakarta pada akhirnya memperoleh bentuk hukumnya sebagai daerah istimewa dalam NKRI berdasarkan Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1950 tentang Pemben- tukan DIY yang berhak mengurus dan mengatur rumah tangga sendiri berdasarkan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948. Undang-Un- dang Nomor 3 Tahun 1950 tentang Pembentukan DIY sama sekali ti- dak menyinggung soal cara pengisian jabatan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah, melainkan lebih banyak membahas soal penataan struk- tur pemerintahan dan urusan yang diserahkan kepada Yogyakarta seba- gai daerah istimewa. Masalah struktur pemerintahan berkaitan dengan pembentukan DPRD dengan jumlah keanggotaan sebanyak empat pu- luh orang. Selain urusan yang termasuk dalam Pasal 23 dan Pasal 24 Un- dang-Undang Nomor 22 Tahun 1948, urusan lain sebagai daerah isti- mewa sebagaimana diuraikan dalam penjelasan Undang-Undang No- mor 3 Tahun 1950 meliputi antara lain: a. Urusan Umum (tata usaha), yang meliputi: 1) Pekerjaan persiapan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah sendiri; 2) Persiapan rencana anggaran pendapatan dan belanja, perhi- tungan anggaran pendapatan dan belanja dan hal-hal lain yang mengenai anggaran pendapatan dan belanja; 3) Pekerjaan keuangan sendiri; 4) Urusan pegawai; 5) Arsip dan ekspedisi; 6) Penyelidikan anggaran pendapatan dan belanja dan perhitung- an anggaran pendapatan dan belanja kabupaten dan kota besar, untuk disahkan; 7) Pengawasan keuangan kabupaten dan kota besar. 169
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI b. Urusan Pemerintahan Umum, meliputi: 1) Pengawasan jalannya peraturan Daerah Istimewa Yogyakarta; 2) Pimpinan dan pengawasan pekerjaan daerah-daerah otonom di bawahnya; 3) Perlaksanaan, penetapan, atau perubahan batas-batas daerah di bawahnya; 4) Urusan minoriteit dan bangsa asing (medebewind); 5) Pekerjaan rupa-rupa yang tidak termasuk pada salah satu kewa- jiban bagian urusan lain. c. Urusan Agraria (tanah), meliputi: 1) Penerimaan penyerahan hak "eigendom" atas tanah "eigendom" kepada negeri (medebewind); 2) Penyerahan tanah negara (beheersoverdracht) kepada jawatan- jawatan atau kementerian lain atau kepada daerah otonom (me- debewind); 3) Pemberian izin membalik nama hak "eigendom" dan [..] opstal" atas tanah, jika salah satu pihak atau keduanya masuk golongan bangsa asing (medebewind); 4) Pengawasan pekerjaan daerah otonom di bawahnya (sebagian ada yang medebewind). d. Urusan Pengairan, Jalan-jalan, dan Gedung-gedung, meliputi: 1) Kekuasaan atas perairan umum ialah sungai-sungai, sumber- sumber, danau-danau, dan selokan-selokan air, temasuk tanah- tanah bantarannya, tepi-tepi, dan tanggulnya, beserta bangun- an-bangunan milik pemerintah yang ada di atas atau di tepi perairan itu yang dipergunakan untuk pengangkutan, pemba- ngunan, atau penahan air yang diserahkan pemerintah kepada Daerah Istimewa Yogyakarta; 170
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia 2) Kekuasaan atas pemakaian dari perairan umum untuk pertain- an dan lain-lain kepentingan daerah dan negara yang diserah- kan pemerintah kepada Daerah Istimewa Yogyakarta; 3) Kekuasaan atas jalan-jalan termasuk tanah-tanah, bangunan- bangunan, dan pohon-pohon dalam lingkungannya yang dise- rahkan pemerintah kepada Daerah Istimewa Yogyakarta; 4) Kekuasaan atas gedung-gedung negeri yang diserahkan peme- rintah kepada Daerah Istimewa Yogyakarta; 5) Penyerahan tersebut dalam angka 1 hingga 4 di atas ada yang termasuk medebewind. e. Urusan pertanian dan perikanan, meliputi: 1) Pertanian a) Inspeksi dan merencanakan hal-hal yang dapat menghidup- kan jiwa tani modern dan menambah dinamika masyarakat petani; b) Penyelenggaraan koordinasi pada lapangan teknik (medebe- wind); c) Penyelenggaraan kebun buat penyelidikan buah-buahan, sa- yuran, obat-obatan, dan tanaman perdagangan; d) Pimpinan pemberantasan hama yang meluas lebih dari satu kabupaten; e) Pusat propaganda pertanian. 2) Perikanan a) Inspeksi ke daerah-daerah di bawahnya (medebewind); b) Penyelidikan dan pengumpulan bahan-bahan untuk mem- perbaiki mempertinggi derajat perikanan darat, membantu pekerjaan Kementerian (medebewind). 171
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI f. Urusan kehewanan, meliputi: 1) Inspeksi ke daerah-daerah di bawahnya, mengerjakan pembe- rantasan dan pencegahan penyakit menular, kecuali karantina dan laboratorium (medebewind); 2) Koordinasi pemberantasan penyakit yang tidak menular di da- erah-daerah di bawahnya; 3) Pengawasan terhadap veterinairehygiene yang mengenai daging dan susu; 4) Pemeriksaan tiap-tiap waktu atas hewan pengangkutan; 5) Pengawasan terhadap penganiayaan hewan; 6) Pengawasan pemeliharaan babi; 7) Penyelenggaraan peraturan perdagangan hewan dalam negeri di luar Daerah Istimewa Yogyakarta dan mengkoordinir perda- gangan hewan di seluruh daerah Istimewa Yogyakarta; 8) Penyelenggaraan fokstation, koordinasi, dan pengawasan peter- nakan di daerah di bawahnya, pemberantasan potongan gelap. g. Urusan Kerajinan, Perdagangan Dalam Negeri, Perindustrian, dan Koperasi, meliputi bagian-bagian yang akan ditetapkan pada waktu penyerahannya. h. Urusan Perburuhan dan Sosial, meliputi: 1) Penerimaan-penerimaan keterangan-keterangan (gegevens) ten- tang pengangguran dari daerah-daerah di bawahnya yang dite- ruskan kepada Kementerian Perburuhan dan Sosial (medebe- wind); 2) Segala sesuatu mengenai statistik pengangguran pada waktu yang tertentu dilaporkan kepada Kementerian tersebut (mede- bewind); 3) Urusan yang mengenai permintaan pekerjaan baik yang lang- sung diterima dari majikan maupun yang diterima dengan per- antaraan daerah-daerah di bawahnya, dengan menghubungkan 172
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia majikan itu dengan penganggur-penganggur dari daerah-dae- rah tersebut; 4) Sokongan pengangguran; 5) Pekerjaan relief. i. Urusan Pengumpulan Bahan Makanan dan Pembagiannya, meli- puti: 1) Penetapan jumlah dan jenis bahan makanan yang harus dikum- pulkan di tiap-tiap kabupaten (kota besar); 2) Mengadakan peraturan tentang cara pengumpulan dan pemba- gian di daerah; 3) Menetapkan harga pembelian padi dan bahan-bahan makanan lain; 4) Penetapan besarnya uang honorarium komisi untuk pengum- pulan; 5) Penetapan persentase kenaikan harga penjualan barang-barang distribusi untuk mengganti biaya (1 hingga 5 medebewind). j. Urusan Penerangan, meliputi: 1) Membantu Kementerian Penerangan akan lancarnya pene- rangan umum; 2) Menyelenggarakan penerangan lokal. k. Urusan Pendidikan, Pengajaran, dan Kebudayaan, meliputi: 1) Inspeksi, pengawasan-pengawasan terhadap sekolah-sekolah rendah (medebewind); 2) Pendirian penyelenggaraan kursus-kursus pengetahuan umum yang bertingkat tertinggi (tingkatan C) di kota-kota besar serta pendirian dan penyelenggaraan perpustakaan rakyat di kota- kota tersebut; 3) Memimpin dan memajukan kesenian daerah. 173
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI l. Urusan Kesehatan, meliputi: 1) Pendidikan tentang teknik menengah/rendah; 2) Pekerjaan kuratif, menyelenggarakan rumah-rumah sakit pusat dan umum, pengawasan atas rumah-rumah sakit partikelir; 3) Pekerjaan preventief; urusan transmigrasi dalam Daerah Istime- wa Yogyakarta; 4) Memimpin, mengawasi, dan mengkoordinir jawatan-jawatan kesehatan daerah di bawahnya. m. Urusan Perusahaan, meliputi perusahaan-perusahaan yang dapat diselenggarakan oleh Daerah Istimewa Yogyakarta menurut kebu- tuhan. Urusan-urusan tersebut tidak selengkap disebutkan dalam Undang- Undang Nomor 22 Tahun 1948, sehingga dimensi keistimewaan tidak saja dalam cara pengisian jabatan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Dae- rah, tetapi juga urusan-urusan yang diserahkan. Dari sudut pandang sis- tem rumah tangga, penentuan urusan yang menjadi urusan rumah tang- ga daerah otonom saat undang-undang pembentukan ditetapkan, serta dimungkinkan bertambahnya urusan seiring dengan perjalanan peme- rintahan, menunjukkan bahwa Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1950 menganut sistem rumah tangga nyata (riil). Belum cukup setahun berjalan, Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1950 tentang Pembentukan DIY mengalami perubahan untuk pertama kalinya dengan Undang-Undang Nomor 19 Tahun 1950. Secara sub- stansi urusan sedikit mengalami penambahan urusan, sekaligus memper- tegas bahwa anggota DPRD DIY yang pertama kali terbentuk berda- sarkan undang-undang pemilu meletakkan jabatannya pada tanggal 15 Juli 1955. Undang-undang tentang Daerah Istimewa Yogyakarta kem- bali mengalami perubahan pada tahun 1955 melalui Undang-Undang Nomor 9 Tahun 1955 tentang Perubahan Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1950 jo Undang-Undang Nomor 19 Tahun 1950 dengan materi 174
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia perubahan yang termuat dalam Pasal 1 berbunyi, "Pasal 3 ayat 2 Un- dang-Undang Nomor 3 jo Nomor 19 tahun 1950 tentang Pembentukan Daerah Istimewa Yogyakarta diubah, sehingga berbunyi sebagai berikut: (2) Anggota-anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Istimewa Yog- yakarta yang pertama terbentuk dengan Undang-undang pemilihan, meletakkan jabatannya bersama-sama paling lama sehabis masa kerjanya seperti tersebut dalam Pasal 3 ayat 2 Undang-Undang Nomor 22 tahun 1948, terhitung mulai hari pelantikannya." Oleh karena itu, perubahan- peru-bahan undang-undang tentang DIY yang berlangsung sejak 1950 hingga 1955 hanya berkisar pada masalah keanggotaan DPRD dengan masa jabatan yang disesuaikan dengan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948. 2. Pengaturan Daerah Istimewa Yogaykarta menurut UUDS 1950 Baik Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1950 tentang Pembentukan DIY maupun Undang-Undang Nomor 19 Tahun 1950 sebagai peru- bahan atas Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1950 masih berlandaskan pada UUD 1945. Selanjutnya, perubahan ketiga Undang-Undang No- mor 3 Tahun 1950 tentang DIY melalui Undang-Undang Nomor 9 Ta- hun 1955 dilaksanakan berdasarkan UUDS 1950. Sedangkan, Konstitu- si RIS 1949 sama sekali tidak pernah berlaku sebagai dasar untuk menga- tur keistimewaan Yogyakarta. Lain halnya dengan UUDS 1950 yang te- lah menjadi dasar mengingat dikeluarkannya Undang-Undang Nomor 9 Tahun 1955 tentang Pembentukan DIY. Pasal yang secara spesifik menjadi dasar mengingat atas undang-undang tersebut adalah Pasal 89, Pasal 131, dan Pasal 142. Pasal 89 terkait dengan kekuasaan pemerintah bersama DPR membentuk undang-undang. Pasal 131 terkait dengan pemerintah daerah dan daerah-daerah swapraja, dan Pasal 142 terkait dengan ketentuan peralihan. Pasal yang lebih spesifik terkait dengan dae- rah istimewa, walaupun tidak menggunakan istilah daerah istimewa, adalah Pasal 132 UUDS 1950 dengan ketentuan yang berbunyi sebagai berikut: 175
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI (1) Kedudukan daerah-daerah swapraja diatur dengan undang-un- dang dengan ketentuan bahwa dalam bentuk susunan pemerin- tahannya harus diingat pula ketentuan dalam Pasal 131, dasar dae- rah permusyawaratan dan perwakilan dalam sistem pemerintahan negara. (2) Daerah-daerah swapraja yang ada tidak dapat dihapuskan atau di- perkecil bertentangan dengan kehendaknya, kecuali untuk kepen- tingan umum dan sesudah undang-undang yang menyatakan bah- wa kepentingan umum menuntut penghapusan atau pengecilan itu, memberi kuasa untuk itu kepada pemerintah. Keinginan Pasal 132 dengan merujuk kepada Pasal 131, tidak lain dari penegasan soal struktur dan sistem pemerintahan yang menghenda- ki adanya lembaga permusyawaratan perwakilan di setiap pemerintahan daerah otonom, tidak terkecuali juga di daerah-daerah swapraja. Pene- gasan prinsip permusyawaratan perwakilan terhadap daerah-daerah swa- praja terangkai dengan gagasan demokrasi dan kedaulatan rakyat sebagai asas dalam penyelenggaraan pemerintahan negara. Oleh sebab itu, seka- lipun struktur pemerintahan pada daerah-daerah swapraja berlandaskan pada hak asal-usul dengan bentuk kerajaan, tidak lantas seluruh peme- rintahan seluruhnya berada di tangan raja, tetapi juga terkandung parti- sipasi dan aspirasi rakyat melalui lembaga permusyawaratan dan perwa- kilan. Di samping itu, Pasal 132 ayat (2) merupakan bentuk perlindungan konstitusional terhadap daerah-daerah swapraja untuk menghindari ke- sewenang-wenangan pemerintah atas kemungkinan dihapus atau diper- kecilkannya daerah-daerah swapraja yang bertentangan dengan kehen- daknya kecuali untuk kepentingan umum yang dilaksanakan berdasar- kan undang-undang. Artinya, sekalipun dimungkinkan dilakukan peng- hapusan atau pengecilan terhadap daerah-daerah swapraja, maka proses tersebut senantiasa berlandaskan peraturan perundang-undangan. Ke- pentingan perlindungan terhadap daerah-daerah swapraja juga bertuju- 176
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia an menjaga stabilitas persatuan dan kesatuan bangsa melalui pengakuan pluralitas bangsa dengan satuan-satuan masyarakat hukum yang teraktu- alisasi dalam daerah-daerah swapraja. Hal ini sangat penting mengingat satuan-satuan masyarakat hukum yang tergabung dalam daerah-daerah swapraja tidak saja merepresentasikan satuan struktur sistem pemerin- tahan, tetapi juga termasuk masalah sosial, politik, ekonomi, dan budaya yang antara satu dengan lainnya berbeda. Artikulasi atas keinginan Pasal 131 dan 132 UUDS 1950 lebih lanjut diterjemahkan dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 sekaligus menghapuskan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 dan Undang- undang Negara Indonesia Timur Nomor 44 Tahun 1950 tentang Peme- rintahan Daerah-Daerah Indonesia Timur. Sekalipun dalam UUDS 1950 tidak ditemukan istilah "istimewa", tetapi dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 Pasal 1 ayat (1) secara tegas menyebutkan, selain daerah swatantra, juga menyebutkan daerah istimewa sebagai daerah yang berhak mengurus rumah tangganya sendiri. Ketentuan tersebut meskipun lahir kemudian berdasarkan pada UUDS 1950, tetapi kemudian harmonis dengan Undang-undang No- mor 9 Tahun 1955 tentang Perubahan Undang-Undang Nomor 3 Ta- hun 1950 jo Undang-Undang Nomor 19 Tahun 1950 tentang DIY. Penyebutan daerah istimewa dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 lebih merefleksikan suatu pengkhususan terhadap daerah swapraja berdasarkan tingkat kepentingan dan perkembangan masyarakat di da- lamnya Pasal 2 ayat (2). Struktur pemerintahan daerah menurut Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 tidak berbeda dengan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948. Dalam Pasal 5 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 menye- butkan, bahwa pemerintah daerah adalah DPRD dan DPD. Selanjutnya, dalam Pasal 6 ayat (1) memposisikan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah sebagai exofficio ketua dan wakil ketua merangkap anggota DPD. Demikian pula soal pengisian jabatan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah untuk daerah istimewa secara lebih lengkap diatur 177
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI dalam Pasal 25 ayat (1) yang menentukan proses pengangkatan Kepala Daerah dilakukan atas calon yang diajukan oleh anggota DPRD dari ke- turunan keluarga yang berkuasa di daerah itu di zaman sebelum Repu- blik Indonesia dan yang masih menguasai daerahnya, dengan memper- hatikan syarat-syarat kecakapan, kejujuran, kesetiaan, dan adat istiadat dalam daerah itu. Pengangkatan dan pemberhentian dilakukan oleh pre- siden untuk daerah istimewa tingkat I dan oleh Mendagri atau penguasa yang ditunjuk olehnya bagi daerah istimewa tingkat II dan III. Rangkaian ketentuan pengisian jabatan Kepala Daerah yang bersifat istimewa menampilkan dua sisi jabatan yang berbeda dan berusaha diin- tegrasikan, yakni, pertama, bagaimana pun jabatan Kepala Daerah ada- lah lingkup jabatan dalam pemerintahan negara dengan masa jabatan li- ma tahun setiap satu periode, dan kedua, suatu realitas sejarah bahwa bergabungnya beberapa daerah dalam NKRI, sebelumnya telah memili- ki susunan pemerintahan sendiri yang bersifat asli dan umumnya ber- bentuk kerajaan dengan masa jabatan yang bersifat tetap sepanjang ha- yat. Pengakuan atas daerah-daerah istimewa dimaksudkan untuk mem- bentuk harmoni dalam NKRI, sekaligus membentuk pemerintahan yang efisien dan efektif karena jika dipaksakan membentuk pemerintahan dalam daerah-daerah swapraja di luar dari figur yang mengakar secara sosio-tradisional, maka sangat mungkin menimbulkan dualisme dan konflik antara pemimpin tradisional dan pemimpin formal yang diben- tuk melalui mekanisme formal negara. Beralasan jika kemudian Un- dang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 berupaya mengintegrasikan antara kepemimpinan tradisonal swapraja menjadi Kepala Daerah dengan me- nentukan bahwa pengangkatan Kepala Daerah diajukan oleh DPRD da- ri keturunan keluarga yang berkuasa di daerah itu. Persyaratan pengang- katan Kepala Daerah harus memperhatikan, syarat kecakapan, kesetiaan, dan ada istiadat di daerah itu. Proses pengintegrasian tersebut terlihat dari cara pengisian jabatan Kepala Daerah yang harus diajukan oleh DPRD, dan kewajiban bagi 178
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia DPRD mengajukan dari keturunan yang berkuasa sebelum Republik In- donesia. Kalimat "keturunan yang berkuasa sebelum Republik Indone- sia" dapat berarti bahwa siapa saja dari keturunan penguasa sebelum Republik Indonesia dapat diajukan sebagai calon Kepala Daerah oleh DPRD, dan dapat juga berarti bahwa pengajuan Kepala Daerah oleh DPRD terbatas pada keturunan yang berkuasa, dan oleh sebab itu, DPRD diperintahkan oleh undang-undang memperhatikan adat istiadat yang berlaku pada daerah swapraja, di samping syarat kecakapan, keju- juran, dan kesetiaan. Tafsir atas ketentuan tersebut memperlihatkan bahwa pengisian ja- batan Kepala Daerah terhadap daerah istimewa, termasuk DIY, yang se- belumnya harus diajukan oleh DPRD tampak sekedar proforma demo- krasi dari sudut pandang demokrasi prosedural, tetapi, dari perspektif demokrasi substantif, memperlihatkan sisi demokrasi kultural ketika persetujuan rakyat sebagai resultante proses sejarah yang termanifestasi- kan dalam doktrin tradisi yang mengikat dan berlaku bagi seluruh rakyat yang tergabung di dalamnya. Gelombang demokrasi parlementer di ba- wah UUDS 1950 gagal mengawal transisi demokrasi bagi terbentuknya konstitusi baru bagi Indonesia. Hal ini memaksa dikeluarkannya Dekrit Presiden 5 Juli 1959 yang memberlakukan UUD 1945 sekaligus mem- balik demokrasi parlementer menjadi demokrasi terpimpin. Gelombang demokrasi terpimpin mengubah seluruh sistem pemerintahan, tidak ter- kecuali pemerintahan daerah. 3. Pengaturan Daerah Istimewa Yogyakarta Pascadekrit Presiden 5 Juli 1959 Dekrit Presiden 5 Juli 1959 kembali memberlakukan UUD 1945. Pemberlakuan tersebut berdampak pada perubahan sistem pemerintah- an dari sistem parlementer menjadi quasi sistem presidentil. Perubahan sistem pemerintahan di tingkat pusat, secara tidak langsung, berdampak pada sistem pemerintahan daerah hingga membutuhkan penyesuaian yang menuntut perubahan undang-undang tentang pemerintahan dae- 179
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI rah. Suasana perubahan sistem pemerintahan tidak lepas dari gagasan demokrasi terpimpin yang berupaya mendekonstruksi demokrasi Panca- sila. Substansi ketentuan terkait penyelenggaraan pemerintahan daerah dan daerah istimewa tidak ada yang berubah. Akan tetapi, artikulasi demokrasi terpimpin yang berusaha diterje- mahkan dalam kehidupan politik demokrasi memberi motif baru terha- dap penyelenggaraan pemerintahan daerah, baik dalam substansi mau- pun dalam struktur dan mekanisme penyelenggaraan pemerintahan. Pe- nyesuaian sistem pemerintahan daerah dengan perkembangan dan peru- bahan konsepsi demokrasi ditata dalam Penetapan Presiden Nomor 6 Tahun 1959 tentang Pemerintahan Daerah, tidak terkecuali ketentuan yang mengatur masalah penyelenggaraan pemerintahan daerah istime- wa, dalam hal ini DIY. Materi yang senantiasa menjadi perhatian terha- dap daerah istimewa atas setiap ketentuan peraturan perundang-undang- an tentang pemerintahan daerah tertuju kepada tata cara pengisian jabat- an Kepala Daerah. Pasal 6 Penetapan Presiden Nomor 6 Tahun 1959 mengatur sebagai berikut: (1) Kepala Daerah Istimewa diangkat dari keturunan keluarga yang berkuasa menjalankan pemerintahan di daerah itu di zaman sebe- lum Republik Indonesia dan yang masih berkuasa menjalankan pemerintahan di daerahnya, dengan memperhatikan syarat-syarat kecakapan, kejujuran, dan kesetiaan pada Pemerintah Republik Indonesia serta adat istiadat dalam daerah itu dan diangkat dan di- berhentikan oleh presiden. (2) Untuk Daerah Istimewa dapat diadakan seorang Wakil Kepala Daerah Istimewa, yang diangkat dan diberhentikan oleh presiden dengan memperhatikan syarat-syarat tersebut dalam ayat (1) pasal ini. Pasal tersebut menghapus peran DPRD sebagai lembaga yang diberi wewenang untuk mengajukan Kepala Daerah dari keturunan yang ber- kuasa sebelum Indonesia merdeka, seperti diatur dalam Pasal 25 ayat (1) 180
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957. Berdasarkan ketentuan Pasal 6 tersebut di atas, maka pengangkatan dan pemberhentian Kepala Daerah Istimewa untuk daerah tingkat I merupakan wewenang presiden, tanpa sebelumnya diajukan oleh DPRD. Syarat kecakapan, kesetiaan, dan per- timbangan adat istiadat merupakan pertimbangan bagi presiden dalam pengangkatan Kepala Daerah Istimewa. Ketentuan demikian sesung- guhnya jauh lebih efesien dan efektif karena sebab sekalipun diajukan oleh DPRD, pengajuan hanya proforma belaka oleh ketentuan yang me- nutup peluang DPRD untuk mengajukan calon di luar dari keturunan keluarga yang berkuasa menjalankan pemerintahan di daerah itu di za- man sebelum Republik Indonesia dan yang masih berkuasa menjalankan pemerintahan di daerahnya. Oleh karena itu, pengajuan Kepala Daerah oleh DPRD dalam daerah istimewa, tidak memiliki konsekuensi apa-apa terhadap pemangku ja- batan sebab jabatan Kepala Daerah itu sendiri merupakan privilege yang diberikan oleh undang-undang sebagai konpensasi atas loyalitasnya ber- juang dan bergabung dalam NKRI. Atas pertimbangan privilege terse- but, sangat beralasan jika kemudian Penetapan Presiden Nomor 6 Ta- hun 1959 menentukan pengangkatan dan pemberhentian Kepala Dae- rah dalam daerah istimewa dilakukan secara langsung oleh presiden un- tuk level daerah provinsi tanpa harus diajukan oleh DPRD. Pengangkat- an oleh presiden pun tidak lepas dari proforma belaka sebagai bagian da- ri struktur pemerintahan NKRI. Sebagai bagian dari struktur pemerin- tahan NKRI, jabatan Kepala Daerah memiliki masa periodesasi dan, oleh karena itu, sekalipun merupakan privilege bagi keturunan yang ber- kuasa, tidak serta merta bersifat otomatis bahwa ketika berkuasa menu- rut tradisi lantas seketika menjadi Kepala Daerah, tetapi tetap harus di- angkat dan diberhentikan oleh presiden yang menunjukkan bahwa ja- batan dalam lingkup negara tidak bersifat seumur hidup. Secara umum, struktur pemerintahan DIY tidak berbeda dengan pe- merintahan daerah pada umumnya yang terdiri atas Kepala Daerah, DPRD, dan Dewan Pemerintah Harian (DPH). Sebagaimana diatur da- 181
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI lam Pasal 4 ayat (1) Penetapan Presiden Nomor 6 Tahun 1959 yang di- nyatakan bahwa Kepala Daerah diangkat dan diberhentikan oleh presi- den untuk daerah tingkat I. Lebih lanjut, dalam ayat (2) diatur mengenai pengangkatan Kepala Daerah atas calon-calon yang diajukan oleh DPRD daerah bersangkutan. Tata cara pengisian jabatan Kepala Daerah yang menghendaki pengajuan calon-calon oleh DPRD menjadi pembe- da dengan daerah istimewa yang tidak diajukan oleh DPRD, melainkan langsung diangkat oleh presiden untuk daerah tingkat I (provinsi). Ke- dudukan Kepala Daerah, baik untuk daerah istimewa maupun daerah otonom biasa, merupakan alat pemerintah pusat (dekonsentrasi) dan alat pemerintah daerah (otonom). Meskipun Kepala Daerah otonom biasa diajukan oleh DPRD, tetapi kedudukannya tidak dapat diberhentikan dengan Keputusan DPRD.42 Terlebih dengan Kepala Daerah Istimewa yang memang tidak diaju- kan oleh DPRD, tetapi langsung diangkat oleh presiden. Bahkan Kepala Daerah dimungkinkan untuk menangguhkan Keputusan DPRD dan Keputusan DPH apabila keputusan yang dimaksud bertentangan de- ngan kepentingan umum dan peraturan perundang-undangan yang ber- laku. Lebih jauh lagi, selain sebagai pejabat pusat, posisi Kepala Daerah juga merupakan pejabat daerah otonom, sehingga dimungkinkanya Ke- pala Daerah melakukan penangguhan terhadap keputusan DPRD dan DPH tidak lepas dari kedudukan Kepala Daerah sebagai pejabat pusat di daerah. Kedudukan yang sama berlaku terhadap DIY, dengan basis sosio-tradisi yang kuat, paling tidak memiliki tingkat kemandirian yang cukup besar dibanding dengan Kepala Daerah lainnya. Perubahan struktur pemerintahan di bawah Penetapan Presiden No- mor 6 Tahun 1959 berdampak pula terhadap DIY. Kehadiran DPH se- bagai pengganti DPD sebagaimana dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 juga menjadi warna baru dalam struktur pemerintahan DIY. Kepala Daerah dibantu paling sedikit oleh tiga dan paling banyak 42 Penetapan Presiden Nomor 6 Tahun 1959 Tentang Pemerintah Daerah Pasal 4 ayat (7). 182
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia oleh lima orang anggota DPH yang dipilih oleh dan dari DPRD sendiri maupun di luar anggota DPRD.43 Tugas DPH terkait dengan tugas-tu- gas dan wewenang dalam penyelenggaraan pemerintahan di bidang oto- nomi, dan atas dasar itu, bertanggung jawab kepada DPRD sebagai lem- baga yang mengangkat. Ketentuan tentang pertanggungjawaban DPH masih merujuk kepa- da mekanisme Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957, khususnya Pasal 24 ayat (5). Ketentuan tersebut dapat dilihat dalam Pasal 17 junto Pasal 21 Penetapan Presiden Nomor 6 Tahun 1959. Keberadaan DPH de- ngan tugas dan wewenang menyelenggarakan pemerintahan daerah di bidang otonomi, sedikitnya mengurangi peran Kepala Daerah bersen- tuhan langsung dengan urusan pemerintahan sehari-hari. Tidak terkecu- ali dengan DIY, raja dalam kedudukan tradisionalnya dan Kepala Dae- rah dalam kedudukan formalnya sebagai pejabat pusat di daerah hanya berfungsi pengayom dan simbol pemersatu bagi rakyat di daerahnya. Mekanisme tersebut menunjukkan nuansa sistem parlementer masih mewarnai sistem pemerintahan daerah di bawah Penetapan Presiden Nomor 6 Tahun 1959. Hal demikian berarti perubahan-perubahan yang terdapat dalam Pe- netapan Presiden Nomor 6 Tahun 1959 tentang Pemerintahan Daerah belum jauh bergeser dari Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957. Oleh sebab itu, kurang lebih enam tahun kemudian pasca Penetapan Presiden Nomor 6 Tahun 1959, pemerintah dengan persetujuan DPR-GR kem- bali mengeluarkan Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965. Secara ga- ris besar, materi muatan undang-undang tersebut tertuju kepada upaya menerjemahkan lebih nyata gagasan demokrasi terpimpin pasca Dekrit Presiden 5 Juli 1959 yang memberlakukan kembali UUD 1945. Selan- jutnya, masalah DIY dalam Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965, secara khusus diatur dalam Pasal 88 ayat (1) huruf dengan ketentuan se- bagai berikut: 43 Ibid., Pasal 9. 183
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI "Daerah tingkat I dan Daerah Istimewa Yogyakarta yang berhak mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri berdasarkan Undang-Undang Nomor 1 tahun 1957..." Berdasarkan ketentuan tersebut, secara hukum DIY dikecualikan oleh Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965 dan tetap melaksanakan pemerintahan berdasarkan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957. Le- bih lanjut, dalam ayat (2) huruf a. tetap mengakui sifat istimewa suatu daerah dengan mengingat kedudukan dan hak-hak asal usul hingga kelak dihapuskan. Pada huruf b, Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah, DIY yang sekarang, pada saat mulai berlakunya Undang-undang ini, adalah Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah Provinsi Daerah Istime- wa Yogjakarta, yang tidak terikat pada jangka waktu masa jabatan dimak- sud pada pasal 17 ayat (1) dan pasal 21 ayat (5). Ketentuan bahwa masa jabatan Kepala Daerah DIY tidak terikat pada jangka waktu masa jabatan adalah suatu perubahan cukup radikal di ba- wah Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965. Undang-undang terse- but mentransformasi sifat tradisional sistem kerajaan dengan masa jabat- an yang tidak terbatas, kecuali dengan kematian ke dalam jabatan formal Kepala Daerah. Pengisian dan masa jabatan DIY, sebagaimana diatur da- lam Pasal 88 ayat (2) huruf Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965, masih dipertahankan oleh Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974, khususnya Bab VII Aturan Peralihan Pasal 91 dengan ketentuan sebagai berikut: "Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah Istimewa Yogyakarta yang sekarang adalah Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah menurut Undang-undang ini dengan sebutan Kepala Daerah Isti- mewa Yogyakarta dan Wakil Kepala Daerah Istimewa Yogyakarta, yang tidak terikat pada ketentuan masa jabatan, syarat, dan cara pengangkatan bagi Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah lain- nya." 184
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia Perbedaan antara Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965 dengan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 mengenai Yogyakarta hanya pada penggunaan istilah provinsi. Jika dalam undang-undang yang dise- but pertama menggunakan istilah "Kepala Daerah Provinsi Istimewa Yogyakarta", maka dalam undang-undang berikutnya menggunakan is- tilah "Kepala Daerah Istimewa Yogyakarta". Perbedaan penggunaan isti- lah tidak mengubah substansi dalam hal pengisian jabatan Kepala Dae- rah Istimewa Yogyakarta yang dilakukan secara berbeda dengan provinsi lainnya. Perbedaan tersebut terletak pada cara pengisian jabatan Kepala Daerah dilakukan berdasarkan kepada siapa secara tradisi menjadi pewa- ris tahta dalam Kesultanan Yogyakarta. Berdasarkan pada tradisi Kesultanan Yogyakarta, pergantian raja ha- nya dimungkinkan dengan kewarisan dan, oleh karena itu, baik Un- dang-Undang Nomor 18 Tahun 1965 maupun Undang-Undang No- mor 5 Tahun 1974, Kepala Daerah bersama Wakil Kepala Daerah me- miliki masa jabatan tidak terikat oleh waktu. Ketentuan tersebut terkait dengan ketentuan Pasal 18 UUD 1945 yang menyatakan negara meng- hormati hak-hak asal usul daerah-daerah yang bersifat istimewa. Dimen- si keistimewaan tersebut terletak pada sistem pemerintahan yang telah berlangsung secara turun-temurun sebelum Indonesia terbentuk. Latar belakang sejarah tersebut menjadi dasar pengakuan dan jaminan UUD 1945 terhadap daerah-daerah istimewa yang menyebabkan berbeda an- tara satu daerah dengan daerah yang lainnya. Perubahan yang terjadi dari Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965 ke Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 adalah masalah struk- tur pemerintahan. DPH dihapuskan, sehingga penyelenggaraan peme- rintahan sehari-hari dijalankan oleh Kepala Daerah secara langsung. Ke- tentuan tersebut berlaku secara umum kepada seluruh pemerintahan daerah, termasuk DIY. Pola sistem presidensil sangat mewarnai sistem penyelenggaraan pemerintahan daerah dengan menempatkan gubernur, selain sebagai Kepala Daerah, juga sebagai Kepala Pemerintah Daerah. Kepala Daerah tidak bertanggung jawab kepada DPRD dan, sebaliknya, 185
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI DPRD tidak dapat meminta pertanggungjawaban kepada Kepala Dae- rah. Dihapuskannya DPH menimbulkan dilema tersendiri bagi pemerin- tah DIY dengan mengingat dua kualitas yang disandangnya antara kedu- dukan sebagai raja dan kedudukan sebagai Kepala Daerah dan bagian dari struktur pemerintahan NKRI. Kedudukannya sebagai raja melekat unsur-unsur kemuliaan yang mengayomi seluruh rakyatnya. Dan atas kemuliaan itu, pernyataannya sesungguhnya hukum yang adil bagi rak- yatnya. Oleh karena itu, raja tidak pernah salah dan tidak ada ruang un- tuk melakukan protes secara terbuka dan protes secara terbuka hanya mungkin ditujukan kepada yang melaksanakan kemulian raja dan men- jalankan pemerintahan sehari-hari. Lain halnya dengan kedudukannya sebagai Kepala Daerah yang bertanggung jawab dalam penyelenggaraan pemerintahan sehari-hari. Kepadanya tentu terbuka dengan protes dari rakyat. Kemuliaan yang terintegrasi dalam jabatan Kepala Daerah sedi- kitnya telah membawa implikasi tersendiri terhadap jalannya roda peme- rintahan dengan prinsip-prinsip moral sebagai raja dan sejauh mungkin menjaga kemuliaan dan tidak terjerembab kepada sikap yang merusak kepercayaan rakyatnya. Atas dasar itu, baik sebelum maupun sesudah In- donesia merdeka serta pergantian pemimpin dengan berbagai bentuk ke- bijakan pemerintahan, keberadaan DIY relatif stabil dengan keistimewa- annya. Artinya, DIY relatif stabil menyelenggarakan pemerintahan dae- rah di tengah pasang-surut otonomi daerah. 4. Pengaturan Daerah Istimewa Yogyakarta Pascareformasi 1998 Secara keseluruhan, gerakan Reformasi 1998 berupaya memulihkan kembali kedaulatan rakyat melalui tuntutan penataan sendi-sendi demo- krasi kehidupan ketatanegaraan. Salah satu di antara lima agenda refor- masi dalam rangka demokratisasi pemerintahan daerah adalah penye- lenggaraan otonomi seluas-luasnya. Sebagai salah satu agenda mendesak, pemerintah di bawah kepemimpinan Presiden Baharudin Jusuf Habibie, dengan persetujuan DPR hasil Pemilu 1999, mengeluarkan Undang- 186
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia Undang Nomor 22 Tahun 1999. Undang-undang tersebut merupakan tindak lanjut atas Ketetapan MPR-RI Nomor XV/MPR/1998 tentang Penyelenggaraan Otonomi Daerah, Pengaturan, Pembagian, dan Pe- manfaatan Sumber Daya Nasional yang Berkeadilan, serta Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah dalam Kerangka NKRI. Pasal 1 dari kete- tapan tersebut meletakkan prinsip penyelenggaraan otonomi dengan ke- tentuan sebagai berikut: "Penyelenggaraan otonomi daerah dengan memberikan kewe- nangan yang luas, nyata, dan bertanggung jawab di daerah secara proporsional diwujudkan dengan pengaturan, pembagian, dan pe- manfaatan sumber daya nasional yang berkeadilan, serta perim- bangan keuangan pusat dan daerah." Sebagai daerah istimewa, Yogyakarta telah ditentukan beberapa urus- an yang menjadi kewenangan pemerintahannya, sehingga otonomi selu- as-luasnya sesungguhnya hanya mengukuhkan dan menambah beberapa urusan pemerintahan yang tidak ada sebelumnya.44 Hal tersebut cukup terang dalam Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 1999 yang menyatakan, "Kewenangan daerah mencakup kewenangan dalam seluruh bidang pemerintahan, kecuali kewenangan dalam bidang politik luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter dan fiskal, agama, dan kewenangan bidang lain." Selanjutnya, kewenangan bidang lain, se- bagaimana dimaksud ayat (1), meliputi kebijakan tentang perencanaan nasional dan pengendalian pembangunan nasional secara makro, dana perimbangan keuangan, sistem administrasi negara dan lembaga pereko- nomian negara, pembinaan dan pemberdayaan sumber daya manusia, pendayagunaan sumber daya alam serta teknologi tinggi yang strategis, konservasi, dan standardisasi nasional. Secara umum, ketentuan-ketentuan tersebut menjadi bagian yang mendasari penyelenggaraan pemerintahan DIY, di samping ketentuan 44Bandingkan dengan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah Pasal 123. 187
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI Pasal 122 yang tetap mengakui dan menegaskan keistimewaan Yogya- karta, sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974. Hal demikian berarti Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tetap mengakui dan mempertahankan sistem penyelenggaraan pemerin- tahan DIY, tak terkecuali pengakuan terhadap tradisi penahtaan dan ke- pada siapa yang bertahta dan berkuasa sebagai Raja Ngayogyakarta, ma- ka secara exofficio akan diangkat sebagai Kepala Daerah DIY. Bertahannya mekanisme demikian tampak disebabkan oleh implika- sinya yang cukup efesien dan efektif dalam penyelenggaraan pemerintah- an daerah. Cukup efisien karena hampir tidak ada kompetisi politik da- lam pengisian jabatan Kepala Daerah. Selain itu, pengintegrasian pe- mimpin tradisional dalam jabatan formal Kepala Daerah akan menghin- dari terjadinya dualisme kepemimpinan antara pemimpin tradisional (raja) dan pemimpin formal yang dapat berakibat pada konflik yang da- pat merusak efektivitas penyelenggaraan pemerintahan sebab, dalam ke- nyataannya, kepimpinan sultan sebagai raja atas wilayah Yogyakarta ma- sih diterima dan diakui oleh masyarakatnya. Berselang kurang lebih empat tahun kemudian, Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 diganti dengan Undang-Undang Nomor 32 Ta- hun 2004. Kelahiran Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, selain merupakan upaya menyesuaikan dengan hasil amandemen UUD 1945 yang berlangsung dalam kurun waktu 1999-2002, juga merupakan upa- ya penyempurnaan atas beberapa kekurangan yang terdapat dalam un- dang-undang pemerintahan daerah sebelumnya. Meskipun demikian, substansi pengaturan tidak jauh berbeda atas dua undang-undang peme- rintahan daerah, termasuk soal pengaturan DIY yang mengacu pada Bab XIV Ketentuan Lain-lain Pasal 225 dan Pasal 226 Undang-Undang No- mor 32 Tahun 2004. Pasal 225 berbunyi, "Daerah-daerah yang memili- ki status istimewa dan diberikan otonomi khusus selain diatur dengan undang-undang ini diberlakukan pula ketentuan khusus yang diatur da- lam undang-undang lain. Selanjutnya, Pasal 226 antara lain: 188
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia (1) Ketentuan dalam undang-undang ini berlaku bagi Provinsi Dae- rah Khusus Ibukota Jakarta, Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam, Provinsi Papua, dan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta sepan- jang tidak diatur secara khusus dalam undang-undang tersendiri. (2) Keistimewaan untuk Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta seba- gaimana dimaksud dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, adalah tetap dengan ketentuan bahwa penyelenggaraan pe- merintahan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta didasarkan pa- da undang-undang ini. Ketentuan undang-undang tersebut berlaku bagi seluruh pemerin- tahan daerah di Indonesia, kecuali bagi daerah istimewa, jika terdapat undang-undang yang lebih khusus mengatur tersendiri. Artinya, keten- tuan yang terdapat dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 da- pat dikesampingkan undang-undang yang lebih khusus mengatur ten- tang daerah istimewa. Rangkaian perundang-undangan di bidang peme- rintahan daerah tampaknya mengatur mengenai DIY dengan senantiasa mengacu kepada undang-undang sebelumnya, terutama sejak Undang- Undang Nomor 18 Tahun 1965 hingga Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1950 tentang Pemben- tukan DIY sama sekali tidak mengatur masalah pengisian jabatan Kepala Daerah, kecuali disebutkan dalam Pasal 1 bahwa daerah yang meliputi daerah Kesultanan Yogyakarta dan daerah Paku Alam ditetapkan menja- di DIY setingkat dengan provinsi. Pengisian jabatan Kepala Daerah mulai diatur dalam Undang-Un- dang Nomor 18 Tahun 1965. Bentuk pengaturan yang terdapat dalam undang-undang tersebut kemudian menjadi rangkaian rujukan undang- undang berikutnya hingga Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Berdasarkan ketentuan tersebut berarti pengisian jabatan Kepala Daerah dan masa jabatan mengikut kepada ketentuan tradisi Kesultanan Yogya- karta. Hal demikian berarti pengisian jabatan Kepala Daerah secara exof- 189
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI ficio didasarkan pada ahli waris yang bertahta (berkuasa) dan masa jabat- an tidak terikat oleh waktu sebagaimana Kepala Daerah pada umumnya. 5. Perkembangan DIY di Bawah Undang-Undang Nomor 13 Ta- hun 2012 tentang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta Perkembangan kehidupan sosial-politik yang sangat terbuka pascare- formasi 1998 berdampak pula terhadap kehidupan masyarakat Yogya- karta. Setidaknya, suasana keterbukaan di tengah proses demokratisasi membuka kecenderungan pengelompokan masyarakat dalam menyikapi keberadaan Yogyakarta sebagai daerah istimewa. Pengelompokan masyarakat dalam menyikapi keistimewaan perkem- bangan DIY di bawah Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2012 tertuju pada pengisian jabatan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah, yang sempat mengalami polemik, terutama pengisian jabatan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah pada periode 1998-2003 dan periode 2003- 2008. Hal yang sama terjadi menjelang pengisian jabatan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah periode 2008-2012. Perdebatan pengisian ja- batan Kepala Daerah dan Wakil Kepala DIY sejak 1998 dalam beberapa kesempatan disikapi sultan dengan menyatakan, "Ketidaksediaan menja- di gubernur seumur hidup".45 Pernyataan tersebut merupakan ungkapan yang memiliki makna bersayap, dalam artian, ketidakinginan menjadi gubernur seumur hidup oleh karena kemungkinan ada keinginan untuk maju dan mencalonkan diri sebagai presiden, atau kemungkinan ber- makna bahwa sekalipun tidak menjadi Kepala Daerah, Sri Sultan akan tetap menjadi raja bagi rakyat Yogyakarta. Perdebatan cara pengisian jabatan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah istimewa tidak dapat dipisahkan dari efek gelombang reformasi. Buah kebebasan dan keterbukaan menjadi pintu dalam menggugat ber- bagai sistem pemerintahan yang dinilai tidak demokratis. Terlepas dari 45 Cornelis Lay et al., Keistimewaan Yogyakarta; Naskah Akademik dan Rancangan Undang-undang Keistimewaan Yogyakarta, Monograph on Politics and Government (Yogyakarta: Jurusan Ilmu Pemerintahan FISIPOL UGM, 2008), hlm. 8. 190
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia itu, perdebatan pengisian jabatan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Dae- rah Istimewa Yogyakarta tidak menutup kemungkinan atas kontestasi elit politik di tingkat pemerintah pusat, yang dalam kondisi tertentu, berusaha mengkonpensasikan kekuasaan dengan dukungan yang dine- gosiasikan dengan Sri Sultan. Perdebatan itu sesungguhnya tidak perlu terjadi jika merujuk kepada ketentuan perundang-undangan, terutama Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965, kemudian diganti dengan Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1975. Selanjutnya diganti dengan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, dan terakhir dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, yang antara satu peraturan perundang-undang dengan undang- undang berikutnya yang mengatur masalah pengisian jabatan Kepala Daerah Istimewa Yogyakarta saling merujuk. Sebagaimana diketahui, se- cara umum, materi pengaturannya menggariskan bahwa pengisian jabat- an Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah didasarkan pada keturunan yang berkuasa dan tidak terikat oleh masa jabatan. Merujuk kepada beberapa peraturan perundang-undangan, baik un- dang-undang pembentukan maupun undang-undang pemerintahan da- erah, khususnya sebelum reformasi, memperlihatkan bahwa keistimewa- an Yogyakarta terletak pada dua hal, yakni lingkup urusan pemerintahan dan tata cara pengisian jabatan Kepala Daerah. Akan tetapi, setelah refor- masi, khususnya sejak Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 yang dibentuk berdasarkan atas asas otonomi seluas-luasnya, urusan pemerin- tahan daerah otonomi hampir tidak memiliki perbedaan antara daerah istimewa dan daerah otonom pada umumnya. Bidang yang paling perbeda secara mendasar adalah cara pengisian ja- batan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah. Perdebatan pengisian jabatan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah terus mengemuka seti- ap mendekati periodesasi penetapan. Perdebatan tersebut menjadi salah satu alasan Pemerintah untuk melakukan dekonstruksi konsep keistime- waan Yogyakarta melalui suatu undang-undang guna melengkapi keku- rangan yang terdapat dalam berbagai peraturan perundang-undangan se- 191
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI belumnya. Titik awal dekonstruksi keistimewaan DIY dimulai dengan pandangan yang menekankan bahwa keistimewaan DIY bukan saja soal perdebatan cara pengisian jabatan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Da- erah, tetapi keistimewaan dalam kebudayaan, pertanahan, dan penataan ruang. Sebaliknya, sikap pemerintah terhadap pengisian jabatan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah tampak hendak diubah dengan mengubah struktur susunan pemerintahan DIY. Keinginan pemerintah mengajukan perubahan ini didasarkan pada pandangan sebagai berikut: "Pergeseran sosial yang sedang terjadi ditingkat masyarakat, meru- pakan fakta penting dalam proses perumusan sebuah regulasi keis- timewaan Yogyakarta. Hal ini disebabkan karena rancangan keisti- mewaan Yogyakarta tidak semata-mata dimaksudkan untuk mene- ngok ke masa lalu, tetapi sekaligus harus memiliki kapasitas untuk menjawab perubahan sosial, memfasilitasi transformasi masyarakat dan didedikasikan untuk menyambut masa depan bagi kesejahte- raan rakyat." Pandangan pemerintah tersebut berupaya mendeskripsikan perkem- bangan kehidupan sosial yang mengarah pada dua kutub, yakni adanya masyarakat yang tersusun secara bertingkat dan ada pula masyarakat yang bercorak horizontal dengan menegakkan prinsip-prinsip kesetara- an, keterbukaan, dan persamaan. Bipolarisasi tersebut dipandang sebagai gejala perubahan social, meskipun diakui pemerintah bahwa keberadaan gerakan yang bercorak horizontal dan dengan prinsip kesetaraan belum cukup kuat untuk meminggirkan peran Sultan dan Paku Alam sebagai tokoh penting, sekaligus simbol pengayom dan pusat kebudayaan Jawa. Keberadaan dua tokoh sentral tersebut diakui dan diterima serta menjadi salah satu dasar keistimewaan Yogyakarta. Namun, dinamika tersebut harus mampu dibaca sebagai tanda-tanda perubahan yang harus dapat diakomodasi dan memiliki saluran kelembagaan, tanpa memangkas seja- rah kehidupan di masa lalu. 192
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia Setelah melalui perdebatan demi perdebatan yang cukup menguras waktu, tenaga, dan pikiran, undang-undang tentang keistimewaan Yog- yakarta akhirnya disepakati DPR bersama pemerintah. Undang-undang tersebut dikenal dengan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2012. Memperhatikan keterangan pemerintah, dapat disimpulkan bahwa ke- beradaan undang-undang tersebut berupaya menjawab ruang lingkup dan kepastian keistimewaan DIY. Hal tersebut berarti Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1950 tentang Pembentukan Daerah Istimewa Yogya- karta yang diubah terakhir dengan Undang-undang Nomor 9 Tahun 1955 tentang Perubahan Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1950 jo Undang-Undang Nomor 19 Tahun 1950 tentang Pembentukan DIY ti- dak lengkap dan itu bermakna tidak dapat menjamin kepastian keistime- waan. Bila keterangan pemerintah ditelaah secara cermat, mengenai alasan kurang lengkap dan tidak menjamin kepastian sebagai dasar pembentuk- an undang-undang tentang keistimewaan DIY, tampaknya hanya pintu masuk untuk merekonseptualisasi cara pengisian jabatan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah dibanding soal budaya, tata ruang, dan perta- nahan, yang sesungguhnya telah menjadi bagian dari pengaturan Un- dang-Undang Nomor 3 Tahun 1950. Mengenai hal tersebut dapat dili- hat dalam materi keterangan pemerintah sebagai berikut:46 "Berkenaan dengan hangatnya isu tentang tata cara pengisian Gu- bernur DIY, maka di samping penjelasan tadi, perlu kami tambah- kan bahwa pilihan sikap pemerintah untuk mengajukan konsep pemilihan gubernur secara demokratis benar-benar didasarkan ke- pada ketaatan pemerintah kepada UUD Negara Republik Indone- sia Tahun 1945. Pasal 18 ayat (4) jelas menyatakan bahwa "Guber- nur, bupati, dan walikota, masing-masing sebagai kepala pemerin- tah daerah provinsi, kabupaten, dan kota dipilih secara demokra- tis." Adanya Pasal 18B yang menyatakan, "Negara mengakui dan 46 Patrialis Akbar (Menteri Hukum dan HAM) dan Gamawan Fauzi (Mendagri), Keterangan Pemerintah Atas Rancangan Undang-undang Keistimewaan Daerah Provinsi Istimewa Yogyakarta, disampaikan pada Rapat Kerja dengan Komisi II DPR-RI, 26 Januari 2011, hlm. 13-15. 193
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa", tentunya tidak dimaksudkan menghilangkan nilai demokratis yang sudah menjadi pilihan bang- sa Indonesia. Pada sisi historis praktis, selama ini pada daerah otonom kepala da- erah tidak ditetapkan oleh pemerintah, termasuk di DKI Jakarta. Praktik penetapan walikota/bupati di DKI Jakarta disebabkan kota dan kabupatennya yang bersifat administratif yang ditandai de- ngan tidak adanya DPRD, berbeda sama sekali dengan di Yogya- karta, sebagai daerah otonom, yang memiliki DPRD sesuai dengan Pasal 18 ayat (2) bahwa "Pemerintah daerah provinsi, daerah kabu- paten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerin- tahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan." Dan Pasal 18 ayat (3) bahwa "Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota memiliki Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang anggo- ta-anggotanya dipilih melalui pemilihan umum." Bila pengisian gubernur dilakukan dengan penetapan, maka akan mengabaikan nilai demokrasi dan melanggar prinsip kesetaraan. Sejalan dengan spirit itu, dalam Pasal 27 Ayat (1) yang menyatakan bahwa "Segala warga negara bersamaan kedudukannya di dalam hukum dan pemerintahan dan wajib menjunjung hukum dan pe- merintahan itu dengan tidak ada kecualinya." Dalam pasal lain juga dijelaskan, terutama Pasal 28D ayat (4), yang menyatakan bahwa "Setiap warga negara berhak memperoleh kesempatan yang sama dalam pemerintahan." Memperhatikan keterangan pemerintah dan argumentasi yang disu- sun berdasarkan Pasal-pasal UUD 1945 setelah amandemen, tampak berkeinginan kuat menerapkan demokrasi prosedural dalam pengisian jabatan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah DIY. Rujukan pasal- pasal yang dimaksud adalah Pasal 18 ayat (4) yang menentukan pengisi- an jabatan Kepala Daerah dilakukan secara demokratis. Pasal 18B tetap menjadi pertimbangan, tetapi menurut pemerintah, tidak berarti meng- hilangkan nilai demokratis. Dimensi kesetaraan dipertegas dengan me- rujuk kepada Pasal 27 ayat (1) juncto Pasal 28D ayat (4). Dimensi sub- 194
Bab III | Perkembangan Pengaturan Otonomi Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sejarah Pemerintahan Daerah di Indonesia stantif yang cukup menarik dicermati adalah artikulasi asas tersebut ke dalam Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2012, khususnya Pasal 4 di antaranya asas pengakuan atas hak asal usul, asas kerakyatan, asas demo- krasi, asas ke-bhinneka-tunggal-ika-an, asas efektivitas pemerintahan, asas kepentingan nasional, dan asas pendayagunaan kearifan lokal. Guna memenuhi maksud asas-asas tersebut, Pasal 5 ayat (1) berisi tentang tujuan pengaturan DIY antara lain:47 a. mewujudkan pemerin- tahan yang demokratis. Lalu pada ayat (2) pemerintahan demokratis yang dimaksud adalah: a. pengisian jabatan Gubernur dan jabatan Wakil Gubernur; b. pengisian keanggotaan DPRD DIY melalui pemilihan umum; c. pembagian kekuasaan antara gubernur dan wakil gubernur de- ngan DPRD DIY; d. mekanisme penyeimbang antara Pemerintah Dae- rah DIY dan DPRD DIY; e. partisipasi masyarakat dalam penyelengga- raan pemerintahan. Idealnya, keberadaan asas-asas tersebut menjiwai setiap bentuk pe- lembagaan, baik dalam susunan maupun penyelenggaraan pemerintah- an. Lantas bagaimana konsepsi demokratis dalam pengisian jabatan Ke- pala Daerah dan Wakil Kepala Daerah sebagaimana dimaksud dengan Pasal 4 huruf a, Pasal 5 ayat (1) huruf a dan ayat (2) huruf (a), terlebih dengan mengacu pada Pasal 7 ayat (2) huruf a yang mengelompokkan tata cara pengisian jabatan, kedudukan, tugas, dan wewenang gubernur dan wakil gubernur, sebagai bagian dari kewenangan dalam urusan keis- timewaan, termasuk Pasal 15 ayat (1) huruf d yang mewajibkan guber- nur dan wakil gubernur melaksanakan kehidupan berdemokrasi. Demi- kian halnya dengan Pasal 17 ayat (1) bahwa DPRD DIY juga bertugas dan berwenang menetapkan Gubernur dan Wakil Gubernur. Diterus- kan dengan Pasal 18 ayat (1) tentang syarat calon Gubernur dan Wakil Gubernur huruf c yang berbunyi, "bertahta sebagai Sultan Hamengku Buwono untuk calon gubernur dan bertahta sebagai Adipati Paku Alam untuk calon wakil gubernur." 47 Lihat, Pasal 5 ayat (1) sampai dengan (6) Undang-Undang No. 13 Tahun 2012, 195
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI Rangkaian ketentuan tersebut tampak menimbulkan dilema konsep- tual antara asas-asas demokrasi dan kerakyatan dengan praktik pengisian jabatan Kepala Daerah yang ditetapkan oleh DPRD berdasarkan ketu- runan sultan yang bertahta dan Wakil Kepala Daerah dari keturunan Pa- ku Alam sebagai wakil gubernur. Jika dimensi demokrasi dikonsepsi ber- dasarkan mekanisme pengisian Jabatan Kepala Daerah dan Wakil Kepa- la Daerah yang dilakukan melalui penetapan DPRD, tampaknya kurang representatif sebab penetapan tersebut bukan dilakukan melalui proses pemilihan dari beberapa calon, tetapi DPRD terbatas dalam penetapan kepada keturunan sultan yang berkuasa sebagai Kepala Daerah dan ketu- runan Paku Alam yang berkuasa sebagai Wakil Kepala Daerah. Privilege atas keturunan sultan sebagai Kepala Daerah, dan keturunan Paku Alam sebagai Wakil Kepala Daerah, secara tidak langsung, mengesampingkan Pasal 27 UUD 1945 atau hal tersebut merupakan suatu pengecualian dalam rangka harmoni NKRI. 196
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI Bab IV Analisis Pola Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta Ditinjau dari Prinsip Negara Kesatuan A. Pola Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dan Daerah di Yog- yakarta menurut UU Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan DIY Ditinjau dari Prinsip Negara Kesatuan 1. Prinsip Negara Kesatuan Berdasarkan UUD 1945 Negara kesatuan sebagai bentuk negara, sebagaimana tercantum da- lam UUD 1945, merupakan pilihan setelah melalui perdebatan panjang di antara pendiri negara. Pilihan tersebut bukan perkara mudah mengi- ngat latar belakang sosial, politik, ekonomi, budaya, dan hukum masya- rakat yang beragam. Dalam perkembangannya, pilihan negara kesatuan menemukan titik refleksinya sebagai integrasi dalam satu kebangsaan. Untuk itu, negara kesatuan merupakan pilihan kekuatan bangsa, meski- pun memerlukan berbagai metode dalam menjaga keseimbangan dan keutuhan. Luas wilayah dengan jumlah penduduk yang sangat besar dan kekayaan yang melimpah, bukan perkara mudah menjaga keutuhan NKRI. Sebagaimana sudah dijelaskan dalam bab sebelumnya, negara ke- satuan secara konseptual manajemen pengelolaan negara diselenggara- kan secara terpusat dengan meletakkan pemerintahan pusat sebagai satu- satunya kedaulatan negara. Tidak ada pemerintahan berdaulat kecuali pemerintahan pusat atau, dengan kalimat lain, tidak ada negara dalam negara sebagai lazim ditemui dalam negara federal atau serikat. 197
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI Adanya satu pusat pemerintahan yang berdaulat ke dalam maupun ke luar dengan sendirinya menegaskan bahwa tidak ada satu bentuk ke- kuasaan yang terdapat pada unit-unit pemerintahan yang lebih rendah kecuali bersumber dari pemerintahan pusat. Urusan dan kewenangan yang terdapat pada pemerintahan yang tingkatannya lebih rendah meru- pakan bentukan dan penyerahan pemerintahan pusat kepada unit peme- rintahan yang lebih rendah. Penyerahan dilakukan dengan beberapa cara yang menentukan derajat pola hubungan antara pemerintah pusat de- ngan pemerintahan daerah. Cara-cara penyerahan itu pula yang turut menentukan derajat kemandirian daerah dalam mengelola urusan yang menjadi kewenangan daerah. Pilihan terhadap bentuk negara kesatuan tentunya bukan satu-satu- nya pilihan sistem kenegaraan bangsa Indonesia. Pada saat perumusan UUD 1945, salah satu tokoh yang menggagas bentuk negara federal bagi Indonesia adalah Bung Hatta. Dalam berbagai argumen Bung Hatta se- ring kali mendiskusikan bentuk negara federal dan meyakinkan bahwa bentuk negara yang tepat untuk Indonesia setelah merdeka adalah negara federal, meskipun pada akhirnya, Bung Hatta tidak lagi gencar menyeru- kan bentuk negara federal karena adanya argumen dari pergerakan lain- nya yang tentunya dapat meyakinkan bahwa dalam wadah negara kesa- tuan yang hendak dibangun akan dapat dikembangkan atas dasar prinsip desentralisasi dan tetap akan menjamin otonomi daerah-daerah yang ter- sebar di seluruh tanah air Indonesia yang sangat luas dan majemuk. Berangkat dari perspektif filosofis, pilihan bentuk negara kesatuan ti- dak sekedar manajemen dalam struktur pemerintahan dengan kendali sistem terpusat. Filosofi negara kesatuan terletak pada kesolidan antara satu dengan yang lainnya maupun antara pemimpin dengan rakyat da- lam satu kesatuan yang bersifat integral. Menyatunya antara lahiriah dan batiniah, antara makro kosmos dan mikrokosmos. Untuk itu, hakikat negara kesatuan adalah integrasi dalam satu bangunan kebangsaan dalam harmoni keragaman atau lebih tepat disebut dengan kesatuan dalam ke- ragaman, bukan kesatuan dalam keseragaman. Tampak jelas bahwa ne- 198
Bab IV | Analisis Pola Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta Ditinjau dari Prinsip Negara Kesatuan gara kesatuan adalah konsep yang mengakui keanekaragaman latar bela- kang sejarah, suku, agama etnis, ekonomi, dan sosial. Oleh sebab itu, se- kalipun manajemen pemerintahan dikelola oleh satu pemerintahan yang berdaulat penuh dan terpusat, di dalamnya terdapat desentralisasi dan otonomi yang memungkinkan pluralisme terakomodasi dalam proses pemerintahan dan memberi kesempatan yang sama bagi seluruh daerah- daerah untuk tumbuh berkembang sesuai dengan prakarsa sendiri dan aspirasi masyarakatnya. Dalam perkembangan dan implementasinya, prinsip negara kesatuan ini menuai banyak tantangan. Tantangan terberat dalam implementasi prinsip negara kesatuan adalah mengenai disintegrasi bangsa. Hal terse- but terjadi karena sentralisasi kekuasaan yang berlangsung begitu lama di Indonesia, sehingga pemaknaan negara kesatuan menjadi salah kap- rah. Artikulasi makna negara kesatuan lebih identik dengan kekuasaan yang sentralistis, tanpa memperhatikan kebinekaan yang mendasari makna persatuan Indonesia. Prinsip negara kesatuan digunakan sebagai alat untuk menyeragamkan seluruh entitas wilayah di Indonesia. Secara teoretis, menurut Sri Soemantri, dinyatakan bahwa apabila sebuah nega- ra telah terbentuk dan segala kekuasaan atau pun kewenangannya dipe- gang oleh pemerintah pusat, yang selanjutnya menyerahkan sebagian ke- wenangannya kepada daerah, maka bentuk negara yang dimaksud ada- lah negara kesatuan.1 Sebagaimana telah dikutip dalam bab sebelumnya, menurut C. F. Strong,2 hakikat negara kesatuan adalah negara yang kedaulatannya ti- dak terbagi, atau negara yang kekuasaan pemerintahan pusatnya tidak terbatas karena konstitusi negara kesatuan tidak mengakui adanya badan pembuat undang-undang, selain badan pembuat undang-undang pusat. Berdasarkan pendapat tersebut, pemerintah pusat mempunyai wewe- 1 Sri Soemantri M. dalam Bonar Simorangkir, Otonomi atau Federalisme Dampaknya Terhadap Perekonomian (Jakar- ta: Pustaka Sinar Harapan dan Harian Suara Pembaruan, 2000). 2 C. F. Strong dalam Ni'matul Huda, Otonomi Daerah: Filosofi, Sejarah Perkembangan dan Problematika (Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2005). 199
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI nang menyerahkan sebagian urusan pemerintahan kepada daerah mela- lui desentralisasi dan otonomi. Sebagai sebuah bangsa dan kemudian memerdekakan diri dengan memilih bentuk negara kesatuan bukan suatu pilihan mudah dan seder- hana. Rasa kebangsaan yang berproliferasi dalam dinamika arus sejarah dan bersedimentasi dalam nasionalisme menunjukkan bahwa persatuan Indonesia merupakan riwayat sejarah yang tumbuh berkembang dalam jiwa rakyat Indonesia. Hal demikian menjadi spirit persatuan kebangsa- an Indonesia dalam keberagaman yang populer dengan bhinneka tung- gal ika. Dalam kerangka memupuk kebinekaan dalam persatuan dan memberi ruang yang sama bagi tumbuh-kembangnya satuan-satuan ma- syarakat hukum dalam mengurus berbagai kepentingan masyarakat seca- ra mandiri, maka negara kesatuan dibagi dalam daerah provinsi, dan dae- rah provinsi dibagi dalam daerah kabupaten dan kota. Pembagian terse- but merupakan kerangka umum susunan negara dalam NKRI. Dalam praktiknya, ada besaran urusan dan wewenang yang berbeda di masing-masing daerah. Hal itu terkait dengan latar belakang sejarah sosio-kultural masing-masing daerah sebelum dan sesudah NKRI didiri- kan. Latar belakang sejarah yang berbeda-beda yang kemudian bersatu dalam NKRI, sangat dipahami oleh para pendiri bangsa (founding fa- thers). Oleh sebab itu, bentuk susunan negara sempat menyita pikiran, waktu, dan tenaga hingga tersimpulkan dalam Pasal 18 UUD 1945 sebe- lum amandemen yang berbunyi: "Pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil, dengan bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan undang-un- dang, dengan memandang dan mengingati dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara, dan hak-hak asal-usul dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa." Konstruksi pasal tersebut menunjukkan bahwa susunan negara yang dibagi dalam daerah besar (provinsi) dan daerah kecil (kabupaten dan kota), pada prinsipnya, merupakan asas umum penyelenggaraan peme- 200
Bab IV | Analisis Pola Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta Ditinjau dari Prinsip Negara Kesatuan rintahan daerah. Di samping itu, negara memberi isyarat tentang hak- hak asal usul dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa. Hal tersebut menyebabkan antara satu daerah dengan daerah lainnya berbeda. Secara substansi, desentralisasi dan otonomi merupakan ruang yang memung- kinkan setiap daerah mengembangkan diri secara mandiri sesuai dengan prakarsa dan potensi yang dimiliki. Penggalan pasal yang berbunyi "mengingati... hak asal-usul dalam daerah-daerah yang bersifat istime- wa" dan penjelasan Pasal 18 UUD 1945 mengisyaratkan bahwa terdapat perlakuan khusus atau istimewa terhadap daerah-daerah tertentu yang memiliki materi urusan pemerintahan yang berbeda dengan daerah pada umumnya. Setelah amandemen UUD 1945, Pasal 18 mengalami perubahan mendasar disertai tambahan materi yang berasal dari penjelasan menjadi bagian dari pasal dalam UUD. Pasal 18 ayat (2) Otonomi dan tugas pembantuan menjadi asas dalam mengatur dan mengurus urusan peme- rintahan daerah dan kemudian lebih dipertegas dalam ayat (5) tentang penyelenggaraan otonomi seluas-luasnya dalam menyelenggarakan pe- merintahan daerah. Pasal 18 ayat (3) dan (4) UUD 1945 menyangkut struktur pemerintahan daerah maupun cara pengisian jabatan dilaksana- kan secara demokratis. Ketentuan tersebut seragam berlaku di seluruh wilayah NKRI. Rumusan berbeda ketika bergeser ke Pasal 18B ayat (1) yang secara tegas berisi ketentuan mengenai pangakuan dan penghormatan negara pada satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus dan isti- mewa yang diatur dengan undang-undang. Pada prinsipnya, seluruh da- erah-daerah dibentuk dan diatur melalui undang-undang. Dalam prak- tiknya, antara Pasal 18 dan Pasal 18B melahirkan dua dampak pemben- tukan daerah. Secara konstitusional, Pasal 18 UUD 1945 sebagai ke- rangka dasar pembentukan daerah dalam arti konstitutif. Artinya, ter- bentuknya satu daerah otonom baru benar-benar diwujudkan oleh pe- merintahan pusat melalui undang-undang dengan segala perangkat pe- merintahan menurut undang-undang pemerintahan daerah. Lain halnya 201
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI dengan Pasal 18B ayat (1) yang mengakui keberadaan hak asal usul dae- rah yang bersifat istimewa. Pengakuan dan penghormatan terhadap asal usul daerah yang bersifat istimewa, secara tidak langsung, menunjukkan bahwa undang-undang yang mendasari suatu daerah otonom hanya ber- sifat deklaratif. Undang-undang yang mengatur daerah yang bersifat isti- mewa hanya bersifat pernyataan dalam bentuk hukum terhadap struktur pemerintahan yang sudah ada sebelum terbentuknya pemerintahan ne- gara Indonesia dan eksistensinya terus berlangsung dan diakui oleh ma- syarakatnya hingga saat ini. Dua pasal tersebut melahirkan pola hubungan antara pemerintah pu- sat dan pemerintah daerah yang berbeda. Pasal 18 setelah amandemen UUD 1945 melahirkan pola hubungan antara pemerintah pusat dan pe- merintahan daerah bersifat simetris yang diselenggarakan berdasarkan undang-undang tentang pemerintahan daerah dan terakhir dengan Un- dang-undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Lain halnya dengan Pasal 18B UUD 1945 yang melahirkan pola hu- bungan antara pemerintah pusat dengan pemerintahan daerah bersifat asimetrik. Penghormatan dan pengakuan terhadap daerah yang bersifat istimewa bermakna pemerintah tidak terlalu banyak mencampuri sistem pemerintahan beserta hak-hak asal usul yang telah ada dan masih diakui oleh masyarakatnya. Lingkup urusan dan kewenangan tentunya sangat berbeda dengan daerah pada umumnya yang memiliki struktur pemerintahan beserta urusan yang menjadi kewenangannya seragam. Secara teoritik, hal terse- but lazim diistilahkan dengan desentralisasi asimetrik atau oleh penulis is- tilahkan dengan desentralisasi istimewa. Desentralisasi istimewa melahir- kan otonomi istimewa yang mengakibatkan terbentuknya pola hubung- an kewenangan yang bersifat istimewa antara pemerintah pusat dan pe- merintahan daerah. Dikatakan pola hubungan istimewa karena memiliki hubungan khusus dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah yang sa- ma sekali berbeda jenis dan ruang lingkup urusan yang menjadi kewe- nangannya dengan pemerintahan daerah pada umumnya. 202
Bab IV | Analisis Pola Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta Ditinjau dari Prinsip Negara Kesatuan Dalam konteks pola hubungan antara pemerintah pusat dan peme- rintahan daerah istimewa difokuskan pada DIY, eksistensi Yogyakarta dengan kelahiran NKRI merupakan suatu rangkaian sejarah yang tidak terpisahnya. Posisi kerajaan Yogyakarta dengan segala sistem pemerin- tahannya telah berdiri jauh sebelum NKRI berdiri. Keberadaan keraton Yogyakarta secara historis menjadi sumbu perjuangan dan bahkan mere- lakan wilayahnya sebagai wilayah NKRI ketika daerah-daerah lainnya di- jadikan sebagai boneka yang berada di bawah kekuasaan Kolonial Belan- da. Perlu diingat bahwa salah satu syarat untuk berdirinya negara adalah memiliki wilayah dan rakyat dan Raja Yogyakarta telah mewakafkan hal itu sebagai modal dasar perjuangan berdirinya NKRI. Setelah negara In- donesia merdeka pada 17 Agustus 1945, Yogyakarta dapat hidup sebagai negara merdeka dan berdaulat sesuai dengan riwayat kelahirannya. Lang- kah tersebut dikesampingkan Sri Sultan Hamengku Buwono IX dan mengintegrasikan diri dalam NKRI. Proses integrasi tersebut kemudian menjadi dasar legitimasi Yogya- karta memperoleh status istimewa. Menurut penulis, status istimewa yang disandang Yogyakarta saat ini sudah tepat mengingat susunan asli yang ada pada masyarakat Yogyakarta dengan Kasultanan dan Kadipaten Pakualaman merupakan susunan yang tidak dimiliki daerah lain di In- donesia. Berkaitan dengan status istimewa tersebut, sebagaimana penda- pat Bagir Manan yang telah dikutip dalam bab sebelumnya, hubungan pusat dan daerah dalam kerangka desentralisasi tidak boleh membongkar susunan dan struktur asli pemerintahan masyarakat bangsa Indonesia, tapi harus memelihara dan mengembangkannya. Penulis sangat sepakat dengan pendapat tersebut karena membongkar susunan dan struktur asli masyarakat Indonesia berarti mengingkari proses sejarah masyarakat yang memiliki ciri khas dengan susunan aslinya itu. Perkembangan keis- timewaan Yogyakarta sendiri, sebagaimana telah diuraikan di bab sebe- lumnya, dapat menjadi acuan dalam penyelenggaraan pemerintahan da- 203
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI erah. Susunan asli itu berbicara tentang sistem pemerintahan yang sudah ada (established) sebelum daerah itu menjadi bagian dari NKRI.3 Pendapat lain yang disampaikan Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibra- him4 menyatakan bahwa negara kesatuan mewujudkan kebulatan tung- gal, mewujudkan kesatuan, unity, dan yang monosentris berpusat satu. Beberapa macam negara kesatuan, yaitu negara kesatuan dengan sistem sentralisasi, di mana segala urusan diatur oleh pemerintah pusat, sedang- kan pemerintah daerah tidak mempunyai hak mengurus daerahnya sen- diri, pemerintah daerah tinggal melaksanakan. Selanjutnya adalah nega- ra kesatuan dengan sistem desentralisasi (gedecentraliseerde eenheidstaat), yang kepada daerah-daerah diberikan kekuasaan mengurus rumah tang- ganya sendiri (otonomi daerah) yang dinamakan daerah swatantra (dae- rah otonom). Dari beberapa pengertian tersebut, dapat dinyatakan bahwa idealnya dalam sebuah bangunan negara kesatuan, ada keseragaman dalam hal ke- wenangan yang didesentralisasikan kepada daerah otonom mengingat hanya ada satu pemegang kedaulatan dalam negara kesatuan, yaitu pe- merintah pusat. Jadi, meskipun kewenangan dapat didesentralisasikan, tetapi keputusan akhir tetap pada pemerintah pusat, sebagai pemegang kedaulatan tunggal dalam negara. Jika berkaca pada pengalaman bangsa Indonesia dalam melaksanakan otonomi daerah, bukan hanya Yogyakarta yang menyandang status isti- mewa, tetapi ada juga otonomi khusus kepada Provinsi Daerah Istimewa Aceh dan Provinsi Irian Jaya. Pada Sidang Tahunan MPR RI tahun 2000 telah dikeluarkan ketetapan MPR RI No.IV/MPR/2000 yang me- rekomendasikan kepada pemerintah agar undang-undang otonomi khu- sus bagi Daerah Istimewa Aceh dapat dikeluarkan selambat-lambatnya bulan Mei 2001. Atas dasar rekomendasi tersebut, dikeluarkanlah Un- dang-Undang Nomor 18 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi 3 Haryadi Baskoro dan Sudomo Sunaryo, Catatan Perjalanan Keistimewaan Yogya;Menurut Sejarah, Mencermati Perubahan, Menggagas Masa Depan (Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2010), hlm. 3. 4 Moh.Kusnardi dan Harmaily Ibrahim dalam Titik Triwulan Tutik, Konstruksi Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Amandemen UUD 1945, cetakan kedua (Bandung: Kencana, 2011). 204
Bab IV | Analisis Pola Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta Ditinjau dari Prinsip Negara Kesatuan Provinsi Daerah Istimewa Aceh sebagai Provinsi Nanggroe Aceh Darus- salam. Dalam perkembangannya, UU Nomor 18 Tahun 2001 direvisi de- ngan UU Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh. Hal yang mendasari undang-undang ini adalah pemberian kesempatan yang lebih luas kepada masyarakat Aceh untuk mengatur dan mengurus rumah tangga sendiri, termasuk sumber-sumber ekonomi, menggali dan mem- berdayakan sumber daya alam dan sumber daya manusia, menumbuh- kembangkan prakarsa, kreativitas, dan demokrasi, menggali dan meng- implementasikan tata masyarakat sesuai dengan nilai luhur kehidupan masyarakatnya, memfungsikan secara optimal DPRD Provinsi Nang- groe Aceh Darussalam, dan mengaplikasikan syariat Islam dalam kehi- dupan bermasyarakat. Sedangkan untuk Provinsi Irian Jaya pemerintah mengeluarkan Un- dang-undang No 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provin- si Papua yang kemudian diperbarui dengan UU Nomor 38 Tahun 2008 tentang Penetapan Perpu Nomor 1 Tahun 2008 tentang Perubahan UU Nomor 21 Tahun 2001. Pada prinsipnya, undang-undang ini mengatur pemberian kewenangan yang lebih luas bagi provinsi dan rakyat Papua untuk mengatur dan mengurus diri sendiri dalam kerangka NKRI. Ke- wenangan ini berarti pula memberikan tanggung jawab yang lebih besar bagi provinsi dan rakyat Papua dalam mengatur dan menyelenggarakan pemanfaatan kekayaan alam di Provinsi Papua untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat Papua sebagai bagian dari NKRI sesuai dengan per- aturan perundang-undangan. Dari contoh pengalaman penerapan otonomi tersebut, terlihat bahwa persoalan utama dalam bentuk negara kesatuan adalah adanya kondisi khusus yang dimiliki beberapa daerah, yang mengharuskan pemerintah menerapkan pola hubungan yang berbeda pula dengan otonomi pada umumnya. Dari tiga contoh daerah yang dipaparkan di atas, ketiganya memiliki perbedaan berdasarkan latar belakang pembentukan dan per- bedaan kewenangan yang dimiliki berdasarkan undang-undang yang 205
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI mengatur tiga daerah tersebut. Untuk Provinsi Nanggroe Aceh Darussa- lam, pemberian Undang-undang otonomi khusus bagi daerah tersebut lebih berlatar belakang pada penerapan syariat Islam bagi masyarakatnya, sementara pemberian otonomi khusus untuk Provinsi Papua lebih dila- tarbelakangi upaya meredam kesenjangan ekonomi yang bergejolak di daerah tersebut sebagai akibat dari penerapan otonomi yang sentralistis pada masa Orde Baru, sehingga rakyat Papua diberikan kebebasan dalam mengelola kekayan alamnya secara lebih leluasa. 2. Otonomi dan Pola Hubungan Kewenangan Pusat dan Daerah Is- timewa Yogyakarta Salah satu sendi demokrasi dalam negara kesatuan adalah penyeleng- garaan otonomi daerah. Dimensi demokrasi terletak pada penyerahan urusan pemerintahan dari pemerintah pusat kepada pemerintahan dae- rah. Penyerahan urusan pemerintahan kepada daerah untuk dikelola se- cara mandiri melahirkan daerah otonom. Urusan pemerintahan yang di- serahkan kepada daerah melahirkan kewenangan daerah untuk mengelo- la pemerintahan secara mandiri menurut prakarsa sendiri sesuai dengan aspirasi masyarakat daerah. Adanya kemandirian daerah mengelola urus- an pemerintahan mendorong partisipasi masyarakat untuk ikut menen- tukan berbagai kebijakan pemerintahan berdasarkan kondisi sosio-poli- tik, ekonomi, dan budaya masyarakat setempat. Kehadiran otonomi da- lam prespektif sejarah ketatanegaraan Indonesia tidak lain dari rangkaian latar belakang bangsa Indonesia, yang tersusun dari satuan-satuan ma- syarakat hukum, yang dahulu kala berdiri sendiri dan berdaulat menye- lenggarakan pemerintahan sendiri menurut tradisi masing-masing. Ke- datangan Kolonial Belanda yang membawa misi dagang secara perlahan melakukan penaklukan terhadap raja-raja yang tersebar di seluruh kepu- lauan nusantara melalui kekuatan militer. Rangkaian penaklukan terse- but disertai dengan perjanjian yang mengakui kekuasaan Kolonial Be- landa atas daerah-daerah kerajaan yang dikuasainya, yang kemudian ter- himpun dalam Pemerintahan Hindia Belanda. 206
Bab IV | Analisis Pola Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta Ditinjau dari Prinsip Negara Kesatuan Daerah-daerah otonom pascakemerdekaan Republik Indonesia bera- da dalam gelombang perubahan dari daerah-daerah swapraja menjadi daerah-daerah swatantra (otonom). Perubahan daerah-daerah swapraja menjadi daerah-daerah swatantra tidak lepas dari perubahan struktur so- sial masyarakat, terutama dengan berkembangnya ide-ide kebebasan dan kesetaraan pascakemerdekaan Indonesia. Perubahan daerah swapraja menjadi daerah swatantra tidak meninggalkan batas-batas geografi dan demografi yang membentuk satu daerah sebagai satu persekutuan ma- syarakat hukum untuk mengelola urusan pemerintahan berdasarkan prinsip otonomi yang dimiliki. Keberadaan daerah-daerah otonom yang diberi wewenang untuk me- ngelola urusan pemerintahan, menunjukkan bahwa di daerah-daerah otonom terdapat kekuasaan menjalankan pemerintahan menurut urusan yang diserahkan kepada daerah otonom. Kembali ditegaskan bahwa oto- nomi daerah merupakan salah satu wujud demokrasi dalam negara kesa- tuan. Oleh sebab itu, adanya penyebaran urusan pemerintah melalui de- sentralisasi kepada daerah melahirkan otonomi yang berarti pada daerah terdapat urusan yang dikelola secara mandiri. Untuk menjaga agar urus- an pemerintah yang diserahkan tetap dalam rangka memenuhi tugas-tu- gas konstitusional pemerintah dalam memajukan kesejahteraan umum dan mencerdaskan kehidupan bangsa, sebagaimana diamanatkan dalam alinea keempat Pembukaan UUD 1945, maka pada daerah otonom di- bentuk susunan pemerintahan dengan mengingati dasar permusyawarat- an dalam sistem pemerintahan negara.5 Artikulasi dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan, seba- gaimana dimaksud tersebut di atas, merupakan penjabaran sila keempat Pancasila yang berbunyi, "Kerakyatan yang dipimpin oleh hikmah kebi- jaksanaan dalam permusyawaratan perwakilan". Dimensi kerakyatan da- lam hubungannya dengan otonomi dijelaskan Mohammad Hatta dalam 5 UUD 1945 Sebelum Amandemen, Pasal 18. 207
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI pendapatnya seperti terkutip dalam Bagir Manan adalah sebagai beri- kut:6 "Menurut dasar kedaulatan rakyat itu, hak rakyat untuk menentu- kan nasibnya tidak hanya pada pucuk pemerintahan negeri, mela- inkan juga pada tiap tempat, di kota, di desa, dan di daerah. Tiap- tiap golongan persekutuan itu mempunyai badan perwakilan sen- diri, seperti Gemeenteraad, Provinciale Raad dan lain-lainnya. De- ngan keadaan yang demikian, maka tiap-tiap bagian atau golongan rakyat memperoleh otonomi (membuat dan menjalankan peratur- an sendiri) dan zelfbestuur (menjalankan peraturan-peraturan yang dibuat oleh dewan yang lebih tinggi). Jadi, bukan saja persekutuan yang besar, rakyat semuanya mempunyai hak untuk menentukan nasibnya sendiri, melainkan juga tiap-tiap bagian dari negeri atau bagian dari rakyat yang banyak. Keadaan seperti itu penting sekali karena keperluan tiap-tiap tempat dalam satu negeri tidak sama, melainkan berlainan." Sudut pandang kedaulatan rakyat menurut Hatta, tidak saja terletak pada persekutuan terbesar, tetapi semua rakyat memiliki hak menentu- kan nasibnya sendiri, tidak terkecuali persekutuan-persekutuan yang merupakan bagian dari negeri atau rakyat banyak. Ini merupakan kon- sepsi tentang hak menentukan nasib sendiri bagi seluruh rakyat atau ba- gian-bagian persekutuan dari negeri terkait dengan kebutuhan dan ke- pentingan yang berbeda-beda antara satu dengan yang lainnya. Sudut pandang konsepsi kerakyatan yang dilontarkan Hatta menarik untuk di- telaah, terutama relevansinya dengan makna "kerakyatan", yang tersim- pan di balik sila keempat Pancasila. Secara leksikal, istilah "kerakyatan berasal dari kata "rakyat" ditambah awalan "ke" dan "an" menjadi kerak- yatan yang secara substantif mengandung makna segala sesuatu menge- nai rakyat.7 6 Bagir Manan, Hubungan Antara Pusat dan Daerah Menurut UUD 1945 (Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 1994), hlm. 33. 7 Anton M. Moeliono (ed.) et al., Kamus Besar Bahasa Indonesia, Edisi Ketiga (Jakarta: Balai Pustaka, 2001), hlm. 924. 208
Bab IV | Analisis Pola Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta Ditinjau dari Prinsip Negara Kesatuan Artikulasi tersebut secara tidak langsung mengandung makna yang sama dengan dari pemerintahan rakyat, oleh rakyat, dan untuk rakyat, atau dalam bahasa Gettysburg, people's government, made for the people, made by the people, and answerable to the people.8 Atas dasar itu, dimensi kerakyatan secara substantif tertuju kepada kesejahteraan rakyat yang ke- mudian diformat secara prosedural dengan berbagai penataan struktur kelembagaan. Salah satu sendi kerakyatan dalam konteks NKRI adalah penyelenggaraan otonomi melalui desentralisasi. Keadaan wilayah nega- ra yang begitu luas dan latar belakang geografi dan demografi yang ber- beda-beda, membuat penyelenggaraan pemerintahan sangat sulit dise- lenggarakan dalam manajemen sentralistik dan uniformitas. Penyeleng- garaan secara terpusat dengan kondisi geografi yang sangat luas dan jarak yang begitu jauh, pelayanan menjadi tidak efisien dan tidak efektif. Pe- nyelenggaraan pemerintahan secara seragam antara satu daerah dengan daerah lainnya dapat menimbulkan ketidaksesuaian antara kebutuhan rakyat daerah dengan kebijakan pembangunan yang ditempuh oleh pe- merintah pusat. Akibatnya, kesejahteraan rakyat yang menjadi dasar ha- kikat bernegara tidak tersentuh, sehingga dapat berdampak terhadap ti- dak terpenuhinya rasa keadilan yang dapat mengancam keutuhan NKRI, sebagaimana pernah terjadi beberapa kali dalam perjalanan seja- rah ketatanegaraan RI. Penyelenggaraan otonomi sebagai sendi demokrasi dan kedaulatan rakyat dalam sistem negara kesatuan secara otomatis membutuhkan pe- nataan struktur pemerintahan daerah yang memungkinkan aspirasi rak- yat daerah dapat terlembagakan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Untuk itu, para pendiri bangsa, sudah memikirkan dan meletak- kan dalam rumusan Pasal 18 UUD 1945 yang berbunyi: "Pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil, dengan bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan undang-un- dang, dengan memandang dan mengingati dasar permusyawaratan 8 Bandingkan Lijphart, Arend, Pattern of Democracy, New Havenand (London: Yale University Press, 1999), hlm. 1. 209
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI dalam sistem pemerintahan negara, dan hak-hak asal-usul dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa." Penekanan kata memandang dan mengingati dasar menunjukkan bahwa dalam daerah-daerah otonom dibentuk lembaga permusyawarat- an yang dikenal kemudian dengan DPRD. Selanjutnya, sistem pemerin- tahan negara yang dimaksud adalah sistem pemerintahan pada pemerin- tah pusat. Kesan mendalam terhadap keberadaan DPRD sebagai mani- festasi prinsip dasar permusyawaratan secara tidak langsung mengonsep- si lembaga perwakilan rakyat sebagai wadah rakyat melembagakan aspi- rasinya dalam pemerintahan di daerah, sementara pemerintah (Kepala Daerah) berposisi dalam dua kualitas antara sebagai wakil pemerintah pusat di daerah dan sebagai organ pemerintahan daerah. Sentralistisnya posisi masyarakat DIY dalam sejarah DIY sebagai satu kesatuan masyara- kat yang memiliki kehendak luhur dalam berbangsa dan bernegara, dan keberadaan Kasultanan dan Kadipaten sebagai institusi yang didedikasi- kan untuk rakyat merupakan satu kesatuan yang tidak terpisahkan.9 Sebagaimana tertuang dalam penjelasan Undang-Undang No. 13 Ta- hun 2012 tentang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta, status is- timewa yang melekat pada DIY merupakan bagian integral dalam sejarah pendirian negara Indonesia. Pilihan dan keputusan Sultan Hamengku Buwono IX dan Adipati Paku Alam VIII untuk menjadi bagian dari Re- publik Indonesia dan kontribusinya untuk melindungi simbol negara- negara pada masa awal kemerdekaan telah tercatat dalam sejarah Indone- sia. Hal tersebut merupakan refleksi filosofis Kasultanan, Kadipaten, dan masyarakat Yogyakarta secara keseluruhan yang mengagungkan kebine- kaan dan ketunggalikaan, sebagaimana tertuang dalam Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.10 Jika menyimak teori tentang bentuk negara Indonesia, tegas dinyata- kan bahwa bentuk dari negara kesatuan Indonesia itu ialah republik. Jadi, 9 Suryo Sakti Hadiwijoyo, Daerah Istimewa Yogyakarta Dalm Sistem Ketatanegaraan Indonesia (Yogyakarta: Graha Ilmu, 2013), hlm. 80. 10 Lihat Penjelasan Umum Undang-Undang No. 13 Tahun 2012. 210
Bab IV | Analisis Pola Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta Ditinjau dari Prinsip Negara Kesatuan jelaslah bahwa konsep bentuk negara yang diartikan di sini ialah republik yang merupakan pilihan lain dari kerajaan (monarki) yang telah ditolak para anggota BPUPKI mengenai penerapannya untuk Indonesia mo- dern.11 Hakikat negara kesatuan adalah negara yang kedaulatannya tidak ter- bagi, atau dengan kata lain, negara yang kekuasaan pemerintahan pusat- nya tidak terbatas karena konstitusi negara kesatuan tidak mengakui ada- nya badan pembuat undang-undang, selain badan pembuat undang-un- dang pusat. Dalam konsep negara kesatuan, terkandung pula makna uniformitas atau penyeragaman, Namun, dengan kondisi negara Indonesia yang me- miliki latar belakang sosio-kultural beragam, maka otonomi menjadi sa- rana untuk mengakomodasi keanekaragaman daerah dari Sabang sampai Merauke. Jadi, jika kita kembali ke Pasal 18 UUD RI Tahun 1945, maka itulah wujud dari keanekaragaman, terutama Pasal 18 B ayat (1) yang menyatakan bahwa "Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan undang-undang." Perwujudan dari pengakuan dan penghormatan terhadap DIY, seba- gai daerah yang yang memiliki nilai historis dalam perjuangan bangsa Indonesia, itulah yang kemudian melahirkan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan DIY. Dalam Undang-undang tersebut disebutkan dalam Pasal 7 bahwa Kewenangan DIY sebagai dae- rah otonom mencakup kewenangan dalam urusan pemerintahan daerah DIY ditambah dengan urusan keistimewaa. Urusan keistimewaan yang dimaksud meliputi tata cara pengisisan jabatan, kedudukan, tugas, dan wewenang Gubernur dan wakil gubernur, kelembagaan Pemerintah Da- erah DIY, Kebudayaan, pertanahan dan tata ruang. Kelima kewenangan khusus yang dimiliki DIY tersebut sekaligus membuktikan adanya peng- akuan dari negara atas status keistimewaannya, berbeda dengan daerah 11 Sekretariat Negara, Risalah Sidang BPUPKI dan PPKI 28 Mei 1945-22 Agustus 1945 dalam Jimly Asshidiqie, Ibid. 211
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI lain yang memperoleh status istimewa atau khusus atas dasar pemberian atau pembentukan. Berdasarkan analisa tersebut, dapat dinyatakan bahwa ternyata di In- donesia negara kesatuan tidak identik dengan penyeragaman seperti ne- gara kesatuan pada umumnya, pola hubungan dalam negara kesatuan di Indonesia khususnya di Yogyakarta mengacu pada UU Nomor 13 Ta- hun 2012 yang memberikan 5 (lima) kewenangan khusus pada Yogya- karta sebagai daerah istimewa. Pada praktik penyelenggaraan otonomi daerah, lima kewenangan khusus tersebut dalam praktik penyelenggara- an otonomi dimanfaatkan untuk mengakomodasi keanekaragaman seja- rah. Hal tersebut tampak dalam sejarah integrasi wilayah Yogyakarta dan NKRI, yang pada saat itu telah merdeka, tetapi menyatukan diri dan menjadi salah satu pilar perjuangan bangsa Indonesia. Terintegrasinya Yogyakarta merupakan fakta sejarah tersendiri sebagai daerah yang dahu- lu telah berdaulat sebagai sebuah negara, Yogyakarta juga sudah mempu- nyai struktur pemerintahan yang sudah matang. Secara teoritis, cara pembagian wewenang mengatur dan mengurus urusan pemerintahan antara pusat dan daerah dapat dikategorikan seba- gai berikut: a. Sistem Rumah Tangga Formal Pada sistem rumah tangga formal, pembagian wewenang, tugas, dan tanggung jawab antara pusat dan daerah untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan tertentu tidak ditetapkan secara rin- ci. Secara teoritik, sistem rumah tangga formal memberikan kelelua- saan yang seluas-luasnya kepada daerah untuk mengatur dan mengu- rus urusan pemerintahan dan menjadikan urusan tersebut sebagai urusan rumah tangga daerah. b. Sistem Rumah Tangga Material Dalam sistem rumah tangga material ada pembagian wewenang, tugas, dan tanggung jawab yang rinci antara pusat dan daerah. Urus- an pemerintahan yang termasuk dalam urusan rumah tangga daerah ditetapkan dengan pasti. 212
Bab IV | Analisis Pola Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta Ditinjau dari Prinsip Negara Kesatuan c. Sistem Rumah Tangga Nyata (Riil) Dalam sistem ini, penyerahan urusan atau tugas dan kewenangan kepada daerah didasarkan pada faktor yang nyata atau riil, sesuai de- ngan kebutuhan dan kemampuan yang riil dari daerah maupun pe- merintah pusat dan pertumbuhan kehidupan masyarakat yang terja- di. Sistem rumah tangga ini lazim disebut pula sistem otonomi nyata atau otonomi riil. d. Sistem Rumah Tangga Sisa (Residu) Dalam sistem ini, secara umum telah ditentukan lebih dahulu tu- gas-tugas yang menjadi wewenang pemerintah pusat, sementara sisa- nya menjadi urusan rumah tangga daerah. Kebaikan sistem ini teru- tama terletak pada saat timbulnya keperluan-keperluan baru. Peme- rintah daerah dapat dengan cepat mengambil keputusan dan tindak- an yang dipandang perlu, tanpa menunggu perintah dari pusat. Dari berbagai teori kewenangan di atas, dapat dianalisis bahwa kon- sep pola hubungan kewenangan pemerintah pusat dengan DIY menurut UU nomor 13 Tahun 2012 adalah menggunakan sistem rumah tangga materiil. Hal tersebut tampak dari substansi kewenangan-kewenangan keistimewaan Yogyakarta yang telah ditetapkan secara rinci. Namun, di samping menerapkan UU nomor 13 Tahun 2012, dalam penyelenggara- an pemerintahan daerah di Yogyakarta juga berpedoman pada UU No- mor 32 Tahun 2004 yang telah direvisi dengan UU Nomor 23 Tahun 2014 yang berlaku secara umum di seluruh wilayah NKRI. Dalam rang- ka penerapan undang-undang tentang pemerintahan daerah di Yogya- karta, pola hubungan kewenangannya menggunakan sistem rumah tang- ga riil karena kewenangan ditentukan berdasarkan kondisi dan situasi riil dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah di Yogyakarta. Menurut penulis, penerapan desentralisasi di DIY sesuai dengan teori desentralisasi asimetris, sebagaimana dikemukakan dalam kajian teori bahwa, pasca Orde Baru, pemerintah Indonesia memberikan ruang ter- 213
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI hadap penerapan desentralisasi asimetris. Telah dijelaskan pula bahwa otonomi atau desentralisasi asimetris merupakan kewenangan legal yang diberikan kepada masyarakat khusus agar dapat membuat keputusan-ke- putusan dan kebijakan-kebijakan publik di luar sumber-sumber kewe- nangan negara yang berlaku, tetapi tetap tunduk pada hukum negara se- cara keseluruhan. Penulis mengakui bahwa Yogyakarta memiliki kondisi yang memungkinkan diterapkannya desentralisasi asimetris dalam pe- nyelenggaraan pemerintahan daerahnya karena, baik secara konseptual maupun kontekstual, pola hubungan kewenangan pemerintah pusat dan daerah di DIY berbeda dengan daerah lain. Hal ini merupakan peneguh- an teori desentralisasi asimetris yang berlaku di DIY berbeda dengan de- sentralisasi teritorial, desentralisasi fungsional, desentralisasi budaya, desentralisasi politik, dan desentralisasi administratif. B. Penerapan Konsep Desentralisasi dalam Penyelenggaraan Pemerin- tahan daerah di Yogyakarta Sebelum dan Setelah Lahirnya UU No- mor 13 Tahun 2012 Daerah Istimewa Yogyakarta 1. Konsep Desentralisasi dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah di DIY Sebelum Tahun 1903, seluruh wilayah Hindia Belanda diperintah se- cara sentralistik di bawah Gubernur Jenderal sebagai Wakil Raja Belanda di tanah jajahan. Di samping itu, terdapat juga daerah-daerah yang dise- but swapraja yang diperintah oleh raja-raja pribumi setempat. Raja-raja tersebut memerintah berdasarkan kontrak politik yang ditandatangani bersama wakil pemerintah Belanda dan diberikan tugas atas nama peme- rintah kolonial. Daerah yang disebut swapraja tersebut di antaranya ada- lah Yogyakarta. Menurut Bagir Manan,12 secara konseptual teoritis, dikenal beberapa bentuk desentralisasi, yaitu: 12 Bagir Manan, Loc. Cit. 214
Bab IV | Analisis Pola Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta Ditinjau dari Prinsip Negara Kesatuan a. Desentralisasi teritorial b. Desentralisasi fungsional c. Desentralisasi politik d. Desentralisasi kebudayaan e. Desentralisasi administratif Kebijakan desentralisasi asimetris diberikan untuk menghadapi dua hal yang fundamental dihadapi suatu negara, yakni13: a. Budaya Pengaturan asimetris yang terkait dengan politik, persoalan berco- rak politik, termasuk yang bersumber pada keunikan dan perbedaan, ditempuh sebagai strategi kebijakan untuk mempertahankan basic bo- undaries unit politik suatu negara dan atau sebagai apresiasi terhadap keunikan budaya tertentu. Dengan tingkat keberhasilan yang berbe- da-beda, representasi minoritas pada level sub-nasional dan pemberi- an status keistimewaan/kekhususan bagi suatu daerah atau kawasan daerah, dapat mendorong kelompok/daerah yang menuntut status keistimewaan/kekhususan, meniadakan/meminimalkan kekerasan, dan mempertahankan keutuhan wilayah; b. Alasan yang Bercorak Teknokratis-Manajerial Yakni keterbatasan suatu daerah atau suatu wilayah dalam menja- lankan fungsi dasar pemerintahan. Alasan yang bercorak teknokratis manajerial biasanya terkait dengan kapasitas pemerintah daerah. Hal ini muncul ketika daerah tidak mampu menyediakan pelayanan pub- lik secara memadai dan efisien seperti daerah lain yang berada di level yang sama. Pendekatan asimetris memungkinkan pejabat daerah yang berwenang di tingkat nasional memaksimalkan rentang fungsi dan kekuasaannya. Rentang fungsi dan kekuasaan ini dapat dibatasi di ke- mudian hari jika telah terbangun kapasitas yang cukup memadai. Un- 13 Kemitraan Partnership, Op. Cit., hlm. 10. 215
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI tuk itu, perlu dilakukan pengukuran terhadap kapasitas. Konsep de- sentralisasi asimetris ini pada intinya menegaskan adanya suatu kewe- nangan yang bersifat khusus atau istimewa Jadi undang-undang keistimewaan memberi penegasan terhadap status keistimewaan saja pascaruntuhnya rezim Orde Baru dan mun- culnya orde Reformasi tahun 1998. Dapat dikatakan, kondisi NKRI mengalami masa guncangan yang teramat berat. Tuntutan dari dae- rah yang selama Orde Baru bagaikan terpasung dalam tempurung sentralisme pemerintahan seakan memperoleh celah untuk dapat membebaskan diri dari cengkraman sentralisme. Untuk DIY, jika dianalisis, kehadiran Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2012 merupakan landasan penegasan secara normatif me- ngenai kewenangan yang didesentralisasikan dari pemerintah pusat ke pemerintah DIY. Kewenangan dalam urusan keistimewaan yang dimaksud termaktub dalam Undang-undang No 13 Tahun 2012 me- liputi tata cara pengisian jabatan, kedudukan, tugas, dan wewenang gubernur dan wakil gubernur, kelembagaan pemerintah daerah DIY, pertanahan, kebudayaan, dan tata ruang. Untuk lebih memahami ke- jelasan letak dan isi keistimewaan DIY, secara substantif, terdapat da- lam UU Nomor 13 Tahun 2012. Penulis akan mencoba memapar- kan pola hubungan kewenangan pemerintah pusat dan daerah di Yogyakarta menurut UU Nomor 13 Tahun 2012 tentang keistime- waan DIY, dengan membahas satu persatu substansi kewenangan yang dimaksud. 1) Tata cara pengisian jabatan, kedudukan, tugas, dan kewenang- an gubernur dan wakil gubernur Perihal pengisian jabatan gubernur dan wakil gubernur di DIY memang merupakan persoalan yang paling krusial dalam penye- lenggaraan pemerintahan daerah di DIY. Hal tersebut disebabkan adanya syarat yang menjadi ciri khas pengisian jabatan gubernur dan wakil gubernur DIY. Pertama, klausul yang menyatakan bah- wa calon gubernur dan wakil gubernur bertahta sebagai Sultan 216
Bab IV | Analisis Pola Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta Ditinjau dari Prinsip Negara Kesatuan Hamengku Buwono untuk calon gubernur dan bertahta sebagai Adipati Pakualam untuk calon wakil. Kedua, klausul yang menya- takan bahwa calon gubernur dan wakil gubernur bukan sebagai anggota partai politik.14 Lebih lanjut, ketentuan tersebut tentu membawa konsekuensi logis bagi Kasultanan dan Kadipaten Pa- kualaman untuk melakukan penataan kelembagaan dan paugeran, terutama berkaitan dengan suksesi kepemimpinan internal, se- hingga diharapkan tidak akan muncul konflik internal di kemudi- an hari. Selain itu, diharapkan akan dihasilkan seorang pemimpin yang memang pantas dan layak, yang tidak hanya menjadi pemim- pin kerabat Kasultanan dan Pakualaman, tetapi juga bagi masyara- kat Yogyakarta secara keseluruhan. Syarat yang lain adalah ketentuan yang menyatakan bahwa ca- lon gubernur dan wakil gubernur bukan merupakan anggota par- tai politik.15 Dilihat dari aspek sosiologi dan kultural, syarat ini merupakan salah satu syarat yang memang seharusnya ada karena sebagai raja dan adipati, Sultan Hamengku Buwono dan Adipati Pakualam adalah milik semua orang dan semua golongan, sehing- ga sudah seharusnya Sultan dan Pakualam mampu mengayomi se- mua orang, tanpa membedakan golongan, agama, dan etnis mana pun. Sehubungan dengan hal tersebut, netralitas Sultan dan Paku- alam dari intervensi partai politik merupakan suatu upaya mendu- dukkan Sultan dan Pakualam sebagai gubernur dan wakil guber- nur yang mampu menjadi pengayom, tidak hanya bagi masyarakat Yogyakarta, tetapi juga bagi masyarakat pendatang, serta menja- min stabilitas politik DIY dari intervensi elit politik, baik di ting- kat lokal maupun nasional. Dengan berlakunya Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2012, maka penetapan gubernur/wakil gubernur di DIY tidak lagi mengikuti mekanisme pemilihan gubernur/wakil gubernur, seba- 14 Lihat Pasal 18 ayat (1) butir n UU Nomor 13 Tahun 2012. 15 Ibid. 217
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI gaimana ditetapkan dalam Undang-undang No 22 Tahun 2007 tentang Penyelenggaraan Pemilihan Umum, yaitu melalui pemi- lihan langsung. Pro-kontra mekanisme pengangkatan gubernur/ wakil gubernur di DIY harus disikapi dengan bijak, mengingat pengakuan dan penghormatan Kasultanan dan Kadipaten (DIY) merupakan keniscayaan sejarah dan konstitusi juga merupakan fakta politis dan empiris, yang secara sosio-historis sudah diakui oleh Pemerintah Hindia Belanda. Dengan fakta tersebut, maka dalam pengisian jabatan guber- nur/wakil gubernur DIY perlu diperhatikan beberapa hal, yaitu pertama, pengaturan urusan keistimewaan DIY berlaku pada ting- kat provinsi, sementara penyelenggaraan pemerintahan pada ting- kat kabupaten/kota akan tetap menggunakan ketentuan-ketentu- an mengenai pemerintahan daerah, sebagaimana tercantum dalam UU Nomor 22 Tahun 2007 dan UU nomor 32 Tahun 2004. Kedua, pemilihan gubernur/wakil gubernur secara "demokratis" melalui pemilihan langsung hanya merupakan alat, bukan tujuan. Tujuan akhirnya adalah akomodasi dari kehendak rakyat. Hal ter- sebut sesuai dengan teori demokrasi yang menyatakan bahwa ke- daulatan tertinggi ada di tangan rakyat, yang pelaksanaan dan tu- juan akhirnya adalah untuk rakyat yang bersangkutan. Dalam Islam, keberadaan seorang pemimpin merupakan sebu- ah keharusan, seperti yang tercantum dalam Al-Qur'an dan Hadis. Memilih seorang pemimpin bukan hanya soal menentukan pilih- an, tetapi juga membicarakan adab-adab dalam memperoleh ke- kuasaan dan atau jika sudah menduduki kekuasaan.16 Dalam Is- lam, tidak ada cara yang khusus yang harus dilakukan oleh umat Islam dalam memilih pemimpin karena yang terpenting adalah ke- maslahatan umat (hifzh al-ummah). Maka, pada saat al-Khulafa al- Rasyidun terpilih, ada empat model yang dilakukan untuk memi- 16 M. Abdurrahman, Politik dalam Islam: Ibrah Tarihiyah wa Nazrah Waqiiyah (Jakarta: FKPKUII, 2015), hlm. 10. 218
Bab IV | Analisis Pola Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta Ditinjau dari Prinsip Negara Kesatuan lih pemimpin, yaitu perwakilan, penunjukkan oleh pemimpin se- belumnya, formatur, dan pemilu raya.17 Dengan demikian, tata cara pemilihan gubernur dan wakil gubernur di DIY merujuk pa- da salah satu model tersebut, yaitu dengan cara penunjukan oleh pemimpin sebelumnya berdasarkan garis keturunan. 2) Kelembagaan Pemerintah Daerah DIY Kewenangan keistimewaan dalam aspek kelembagaan pemerin- tah daerah diatur dalam Bab VIII tentang kelembagaan Pasal 30. Dalam Pasal 30 tersebut dinyatakan bahwa kewenangan kelemba- gaan pemerintah daerah DIY diselenggarakan untuk mencapai efektivitas dan efisiensi penyelenggaraan pemerintahan dan pela- yanan kepada masyarakat berdasarkan prinsip responsibilitas, akuntabilitas, transparansi, dan partisipasi, dengan memperhati- kan bentuk dan susunan pemerintahan asli. Sedangkan ketentuan mengenai penataan dan penetapan kelembagaan pemerintah dae- rah DIY diatur dalam Perdais (Peraturan Daerah Istimewa). Pembentukan Perdais Kelembagaan mutlak harus segera dila- kukan guna menjalankan amanat dari Undang-undang Keistime- waan Yogyakarta. Dalam proses pembentukan Perdais Kelemba- gaan juga harus tetap berpedoman pada prinsip dasar pembuatan peraturan perundang-undangan seperti yang diatur secara nasional oleh Undang-undang Pembentukan Peraturan Peraturan Perun- dang-undangan (Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011). Pem- bentukan Perdais Kelembagaan tataran DIY juga harus memper- hatikan beberapa aspek penting. Pertama, mengenai maksud dari Undang-undang Keistimewaan tentang pengaturan kelembagaan lingkup Provinsi DIY yang mengatakan bahwa Kelembagaan Pe- merintah Daerah DIY bersifat istimewa. Kedua, fakta empirik bah- wa selama ini sudah berlaku beberapa Perda DIY mengenai kelem- 17 Loc. Cit., hlm. 21. 219
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI bagaan daerah DIY. Ketiga, pengaturan ulang kelembagaan peme- rintah daerah DIY harus juga memperhatikan bentuk dan susunan asli pemerintahan yang sudah mengakar di Yogyakarta.18 Dalam Bab I mengenai ketentuan umum pada Pasal 1 angka 3 mengatakan bahwa "kewenangan istimewa adalah wewenang tam- bahan tertentu yang dimiliki DIY, selain wewenang sebagaimana ditentukan dalam undang-undang tentang pemerintahan daerah. Sedangkan pada angka 7 pasal yang sama dikatakan bahwa "Peme- rintah Daerah DIY adalah pemerintah daerah dalam sistem NKRI berdasarkan UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang menyelenggarakan urusan pemerintahan dan urusan keistimewa- an yang dilaksanakan oleh Pemerintah Daerah DIY dan DPRDae- rah DIY". Menurut penulis, dari rumusan pasal-pasal di atas, dapat diarti- kan bahwa Pemerintah Daerah DIY yang terdiri atas unsur Guber- nur DIY dan perangkat daerah (kelembagaan) memiliki dua kewe- nangan, yakni urusan pemerintahan versi undang-undang peme- rintahan daerah dan urusan keistimewaan dari Undang-Undang Keistimewaan Yogyakarta yang kelembagaannya harus diatur da- lam satu wadah hokum, yakni Perdais. Keistimewaan yang dimiliki DIY tidak hanya berupa kewe- nangan mengurus urusan pemerintahan wajib dan pilihan, seba- gaimana ditetapkan dalam UU Nomor 32 Tahun 2004, yang ke- mudian dalam UU Nomor 23 Tahun 2014 disebut sebagai urusan absolut dan urusan konkuren, melainkan juga harus melaksanakan urusan keistimewaannya, sebagaimana ditetapkan dalam UU No- mor 13 Tahun 2012. Konsekuensinya, keunikan tersebut menjadi perwujudan dari keistimewaan DIY yang jelas akan berbeda de- ngan daerah-daerah lain yang dalam penyelenggaraan pemerintah- an daerah mengacu sepenuhnya pada UU Nomor 32 Tahun 2004, sebagaimana telah direvisi dengan UU Nomor 23 Tahun 2014. 18 Lihat Pasal 30 UU Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan DIY. 220
Bab IV | Analisis Pola Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta Ditinjau dari Prinsip Negara Kesatuan 3) Kebudayaan Budaya dapat disebut sebagai cara berpikir, pandangan yang di- yakini masyarakat untuk mengatur kehidupan manusia. Budaya telah mengatur kehidupan manusia dengan caranya masing-ma- sing. Diskursus budaya tidak hanya selesai pada sektor seni dan adat istiadat, lebih dari itu perilaku dan cara berpikir pun merupa- kan bagian integral kebudayaan.19 Kewenangan dalam bidang kebudayaan di Yogyakarta dise- lenggarakan untuk memelihara dan mengembangkan hasil cipta, rasa, karsa, dan karya, berupa nilai-nilai, pengetahuan, norma, adat istiadat, benda, seni, dan tradisi luhur yang mengakar dalam masyarakat DIY. Kemudian, ketentuan lebih lanjut yang berkait- an dengan kewenangan kebudayaan diatur lebih lanjut dalam Per- dais.20 Dari sudut pandang kebudayaan, salah satu faktor penting yang mempengaruhi berlangsungnya kebudayaan di DIY, yaitu peran Ilmu Pengetahuan dan Teknologi dan Sosial Budaya (IPTEKS). Perkembangan IPTEKS dapat jadi dapat mengancam kelestarian nilai-nilai adiluhur dari budaya masyarakat DIY, yaitu apabila ti- dak ada filter atau pun pengendalian terhadap IPTEKS yang tidak sesuai dengan budaya adiluhung DIY, misalnya dengan muncul- nya situs-situs dalam internet yang vulgar dan tidak mendidik, yang tentu tidak sesuai dengan kebudayaan di DIY. 4) Pertanahan Dalam bidang pertanahan, sebelum reorganisasi agraria, hu- kum tanah di Kasultanan Yogyakarta dan Surakarta menentukan bahwa hak milik atas seluruh luas tanah di wilayah kerajaan adalah 19 M. Romadhon M. K., "Kesadaran Tata Ruang Masyarakat Jawa" dalam SKH Kedaulatan Rakyat, Sabtu, 17 Mei 2014, hlm. 14. 20 Lihat, Pasal 31 UU Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan DIY. 221
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI mutlak di tangan raja.21 Kepada rakyat hanya diberi hak atau we- wenang anggadhuh atau meminjam tanah dari raja, secara turun temurun. Tanah yang dikuasai secara langsung oleh raja disebut tanah maosan/pamahosan dalem (di Surakarta disebut tanah ampilan da- lem). Selain tanah maosan dalem, terdapat pula tanah kejawen atau tanah lungguh atau tanah gaduhan (apanage), yakni tanah yang di- gunakan untuk menjamin kebutuhan keluarga raja, atau untuk menggaji para abdi dalem. Keluarga raja atau abdi dalem yang me- nerima tanah ini disebut patuh atau lurah patuh yang hak-hak dan kewajiban-kewajibannya dimuat dalam pranata patuh dari tahun 1863.22 Melalui UU No. 3 tahun 1950 jo Undang-Undang Nomor 19 Tahun 1950 ditetapkan urusan rumah tangga bagi DIY, antara la- in urusan agraria (Pasal 4). Kemudian urusan agraria di DIY diatur lebih lanjut dalam Peraturan Daerah No. 5 Tahun 1954 tentang Hak atas Tanah di DIY, Peraturan Daerah No. 10 Tahun 1954 tentang Pelaksanaan Putusan Desa mengenai Peralihan Hak An- darbe dari kelurahan dan Hak Anganggo Turun Temurun atas Ta- nah dan Perubahan jenis Tanah di DIY, Peraturan Daerah No. 11 Tahun 1954 tentang Peralihan Hak Milik Perorangan Turun Te- murun atas Tanah dan Peraturan Daerah No.12 Tahun 1954 ten- tang Tanda yang Sah bagi Hak Milik Perseorangan Turun Temu- run atas Tanah.23 21 Soedarisman P., Daerah Istimewa Yogyakarta (Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 1984), hlm. 280.; Suhartono, Apanage dan Bekel Perubahan Sosial di Surakarta 1830-1920 (Yogyakarta: Tiara Wacana, 1991), hlm. 77.; Selo Sumardjan, Perubahan Sosial di Yogyakarta, cetakan ketiga, (Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 1991), hlm 77. 22 Soedikno Mertokusumo, Perundang-undangan Agraria Indonesia (Yogyakarta: Liberty, 1998), hlm. 26-27. 23 Lihat Undang-Undang No.3 Tahun 1950 jo Undang-Undang No 19 Tahun 1950 tentang Pembentukan Daerah Istimewa Yogyakarta. 222
Bab IV | Analisis Pola Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta Ditinjau dari Prinsip Negara Kesatuan Warner Roll menulis bahwa reorganisasi yang dilaksanakan antara tahun 1912 dan 1918 menghasilkan aturan-aturan baru, yakni:24 a) Penghapusan sistem feodal beserta tindakan-tindakan sewe- nang-wenang yang sudah membudaya. b) Beberapa kesatuan tempat tinggal (desa; dukuh; kebekelan) digabung menjadi kesatuan administrasi baru seperti kelu- rahan atau desa praja. c) Raja melepaskan hak-hak mereka atas sebagian terbesar dari tanah yang termasuk wilayah kesatuan administrasi ini, yang kemudian menjadi wewenang anggadhuh (hak milik pribu- mi) anggota masyarakat desa. d) Diadakan pembagian baru dari persil-persil tanah dan tanah garapan untuk penduduk desa dan disesuaikan pada kebu- tuhan tertentu dari usaha pertanian Belanda. Sejak permulaan abad ke-19, orang-orang asing sudah mulai mengadakan usaha di daerah Surakarta dan Yogyakarta, yang dulu disebut Vorstenlanden, 'semua tanah dianggap kepunyaan raja'. Rakyat hanyalah sekedar memakainya saja (anggadhuh). Mereka ini diwajibkan menyerahkan sebagian (1/2 atau 1/3) dari hasil ta- nahnya kepada raja jika yang dikuasainya itu tanah pertanian, atau melakukan kerja paksa jika tanahnya pekarangan. Kepada anggo- ta-anggota keluarganya dan hamba-hambanya yang berjasa atau setia, oleh raja (para Patuh) diberikan tanah-tanah sebagai nafkah. Pemberian tanah itu disertai pula pelimpahan hak raja atas bagian hasil tanah tersebut diatas. Mereka pun berhak menuntut kerja paksa. Stelsel ini disebut stelsel apanage.25 24 Werner Roll, Struktur Pemilikan Tanah di Indonesia: Studi Kasus Daerah Surakarta-Jateng (Jakarta: Rajawali, 1983), hlm. 45. 25 Boedi Harsono, Hukum Agraria Indonesia, Bagian Pertama, Jilid I, cetakan keempat, (Jakarta: Djambatan, 1975), hlm. 71. 223
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI Untuk memberi kedudukan yang layak kepada rakyat petani dan mengurangi penyalahgunaan yang akan menambah beban rakyat, diadakanlah reorganisasi hukum agraria, yakni berupa penghapusan stelsel apanage pada tahun 1914 (di Yogyakarta) dan 1918 (di Surakarta). Sebelum reorganisasi 1914, menurut Noto- yudo,26 penggunaan tanah di Kasultanan Yogyakarta dapat dike- lompokkan sebagai berikut: a) Tanah yang dipakai sendiri oleh Sri Sultan untuk Keraton dengan segala perlengkapannya, yaitu alun-alun, pagelaran, sitihinggil, mendungan (keben), Sri Panganti, dan keraton. Tanah tersebut di atas disebut Tanah Keprabon. b) Tanah yang oleh Sri Sultan diserahkan dengan cuma-cuma untuk dipakai, kepada Pemerintah Belanda (Gubernement) NIS, untuk benteng Vredenberg, kantor karesidenan, Stasi- un Kereta Api. c) Tanah-tanah yang diberikan kepada orang-orang Belanda dan Tionghoa dengan hak eigendom/opstal. d) Tanah golongan yaitu tanah-tanah yang diberikan oleh Sri Sultan kepada pegawai-pegawai kerajaan. e) Tanah kasentanan, yaitu tanah-tanah yang oleh Sri Sultan diberikan kepada kerabat/sentono dalem dengan hak pakai. f) Tanah pekarangan bupati, semula termasuk tanah golong- an, tetapi lambat laun dilepaskan dari ikatan golongan dan menjadi tanah pekarangan dari pegawai-pegawai lebih ting- gi lainnya dengan kampung-kampung sekelilingnya. g) Tanah kebonan, yaitu tanah yang ditanami pohon-pohon, dan buah-buahan serta pekarangan, biasanya terletak di luar pusat ibukota yang diberikan kepada Pepatih Dalem dengan hak pakai. 26 Notoyudo, "Hak Sri Sultan Atas Tanah di Yogyakarta" dalam Ni'matul Huda, DIY Dalam Perdebatan Konstitusi dan Perundang-undangan di Indonesia (Bandung: Nusa Media, 2013), hlm. 199-20. 224
Bab IV | Analisis Pola Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta Ditinjau dari Prinsip Negara Kesatuan h) Tanah rakyat biasa, yaitu tanah yang tidak termasuk jenis tanah tersebut di atas yang diletakkan langsung di bawah pe- merintah kepatihan. i) Sawah-sawah yang diurus oleh bekel-bekel (tanah maosan dalem). Sebagai salah satu isu yang aktual dalam substansi keistimewa- an DIY, melalui Undang-undang No. 13 Tahun 2012, masalah pertanahan memiliki kejelasan secara administratif maupun lan- dasan hukum. Penyelenggaraan kewenangan pertanahan kasultan- an dan kadipaten dengan UU No. 13 Tahun 2012 dinyatakan se- bagai badan hukum.27 Dalam konsep desentralisasi sendiri dikenal adanya desentrali- sasi fungsional, yakni penyerahan urusan-urusan pemerintahan atau pelimpahan wewenang menyelenggarakan suatu urusan pe- merintahan dari pemerintah pusat atau daerah tingkat yang lebih atas kepada badan-badan fungsional tertentu. 5) Tata Ruang Berkaitan dengan pelaksanaan kewenangan dalam tata ruang di Yogyakarta berdasarkan UU Nomor 13 Tahun 2012 bahwa pelak- sanaan kewenanangan tersebut harus sesuai dengan hasil inventari- sasi yang dilakukan oleh kasultanan dan pakualaman terhadap ta- nah yang menjadi aset atau milik kasultanan dan pakualaman (Sul- tanaat Ground dan Pakualam Ground). Kasultanan dan pakualam- an menetapkan kebijakan tata ruang tanah kasultanan dan tanah kadipaten sesuai dengan keistimewaan DIY, tetapi harus tetap mengacu pada tata ruang nasional dan tata ruang DIY.28 Dari berbagai peraturan perundang-undangan tentang peme- rintahan daerah maupun tentang DIY yang telah dibahas dalam 27 Lihat Pasal 32 ayat (1) UU Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan DIY. 28 Lihat Pasal 34 UU Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan DIY. 225
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI bab sebelumnya, secara garis besar dapat digambarkan status keis- timewaan DIY berada dalam beberapa periodesasi sebagai berikut: Tabel 4.1 Periodesasi Status Keistimewaan DIY No 1. Negeri Nama Ngayogyakarta Hadiningrat dan Negeri Pakualam 2 Daerah Istimewa Negara Republik Indonesia 3 Daerah Istimewa Yogyakarta dan Surakarta 4 Daerah Istimewa Negara Republik Indonesia Yogyakarta (Kasultanan dan Paku Alaman) Status Dua Daerah Istimewa dalam Negara RI Satu Daerah Istimewa dengan dua Kepala Daerah (Sri Sultan dan Sri Paku Alam) Satu Daerah Istimewa yang meliputi Kasultanan Yogyakarta, Kasultanan Surakarta, Kadipaten Paku Alaman, dan Kadipaten Mangkunegaran. Satu Daerah Istimewa yang meliputi Kasultanan Yogyakarta dan Kadipaten Paku Alaman dengan Sri Sultan Hamengku Buwono IX dan Sri Paku Alaman VIII sebagai Kepala Daerah. Sda Dasar Hukum Amanat Sri Sultan tanggal 5-9-1945 dan Amanat Sri Paku Alam pada tanggal yang sama Amanat 30 oktober 1945 yang ditanda tangani oleh Sri Sultan Hamengku Buwono IX dan Sri Paku Alam VIII Penjelasan UU nomor 1/ 1945 Maklumat nomor 14, tanggal 11-4-1946 dan Maklumat nomor 15, tanggal 11-4- 1946 5 Daerah Istimewa Negara Republik Indonesia (Kasultanan dan Paku Alaman) Yogyakarta Maklumat nomor 17 tanggal 11-4-1946 226
Bab IV | Analisis Pola Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta Ditinjau dari Prinsip Negara Kesatuan No 6 Daerah Istimewa Yogyakarta Nama 7 Daerah Istimewa Yogyakarta dan Surakarta 8 Daerah Istimewa Kasultanan dan Paku Alaman di Yogyakarta 9 Daerah Istimewa Yogyakarta 10 Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta Status Sda Sda. Dan seperti halnya nomor 4, ini pun belum pernah terwujud dan belum pernah ditentukan siapa Kepala Daerahnya Satu Daerah Istimewa yang meliputi wilayah Kasultanan Yogyakarta dan Kadipaten Paku Alaman Sda. Sri Sultan Hamengku Bwono sebagai Kepala Daerah dan Sri Paku Alam VIII sebagai Wakil Kepala Daerah. Penegasan status ganda (sebagai Wilayah Administrasi dan sebagai Daerah Otonom Sri Sultan Hamengku Buwono IX sebagai Gubernur Kepala Daerah Istimewa Yogyakarta dan Sri Paku Alam VIII sebagai Wakil Gubernur Kepala Daerah Istimewa Yogyakarta. Dasar Hukum Maklumat nomor 18 yang ditandatangani oleh Sri Sultan Hamengku Buwono IX dan Sri Paku Alam VIII tanggal 18 mei 1946 Penetapan Pemerintah No. 16/S.D tahun 1946 tanggal 15 juli 1946 Diktum KEEMPAT butir (1) penetapan Pemerintah No. 16/S.D. Tahun 1946 UU nomor 3 tahun 1950 tentang pembentukan Daerah Istimewa Yogyakarta jo UU No. 22/1948 tentang pokok-pokok Pemerintahan daerah. UU No. 5 tahun 1974 tentang pokok-pokok Pemerintahan di Daerah. 227
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI No 11 Pemerintah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta Nama 12 Pemerintah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta Status Status otonomi di tingkat Kabupaten/ Kota, dan kedudukan provinsi sebagai wakil dari pemerintah pusat. Gubernur dan Wakil Gubernur di pilih melalui DPRD provinsi (sesuai dengan UU nomor 22/1999). Pada tahun 2003 pemilihan Gubernur dan Wakil Gubernur sempat menimbulkan polemik dengan penetapan langsung atau melalui mekanisme sesuai dengan UU nomor 22/1999 Status otonomi di tingkat Kabupaten/ Kota, dan kedudukan provinsi sebagai wakil dari pemerintah pusat. Gubernur dan Wakil Gubernur di pilih secara demokratis (hal ini diasumsikan dengan pemilihan secara langsung). Sultan HB X dan PA VIII sebagai Gubernur dan Wakil Gubernur akan berakhir pada tahun 2008, di mana Sultan HB X tidak bersedia lagi untuk duduk sebagai Gubernur. Mekanisme Pemilihan Kepala Daerah akan mengacu pada 228 Dasar Hukum UU nomor 22 tahun 1999 tentang Pemerintah daerah. UU nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah.
Bab IV | Analisis Pola Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta Ditinjau dari Prinsip Negara Kesatuan No Nama 13 Daerah Istimewa Yogyakarta Status ketentuan dalam UU Nomor 32/2004. Kewenangan Keistimewaan DIY berada di Provinsi yang meliputi: tata cara pengisian jabatan, kedudukan, tugas, dan kewenangan Gubernur dan Wakil Gubernur, Kelembagaan Pemerintah Daerah DIY, kebudayaan, pertanahan, dan tata ruang. DIY memiliki bentuk dan susunan pemerintahan yang istimewa. Sultan dan Paku Alam yang bertahta ditetapkan sebagai Gubernur dan Wakil Gubernur. Dasar Hukum UU nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta. Dalam Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2012 telah dijabarkan secara detail tentang kewenangan DIY seba- gai daerah otonom. Kewenangan tersebut mencakup kewenangan dalam urusan Pemerintah Daerah DIY sebagaimana diatur dalam undang-undang tentang pemerintahan daerah ditambah dengan urusan keistimewaan yang ditetapkan dalam undang-undang keis- timewaan DIY.29 Adapun pengaturan DIY dalam UU Nomor 13 Tahun 2012 tidak mengalami perubahan dari perundang-undang- an sebelumnya, yaitu dalam UU Nomor 3 Tahun 1950 jo UU Nomor 19 Tahun 1950 jo UU No 9 Tahun 1955. Pengaturan ke- istimewaan dalam undang-undang tersebut belum secara eksplisit 29 Lihat Pasal 7 UU Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan DIY. 229
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI mengatur tentang substansi atau hal-hal yang menjadi dasar bagi keistimewaan DIY. Namun, dengan munculnya UU Nomor 13 Tahun 2012, secara normatif semakin mempertegas dan memper- jelas kedudukan DIY sebagai daerah istimewa. 2. Sistem Desentralisasi dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Da- erah di DIY Menurut UU Nomor 13 Tahun 2012 a. Dimensi Sosiologis Persatuan Indonesia sebagaimana dalam sila ketiga Pancasila me- refleksikan nilai filosofis yang sangat fundamental bagi keberadaan Indonesia sebagai bangsa. Baik secara konseptual maupun secara kon- tekstual, istilah "Persatuan Indonesia" mengabstraksi eksistensi Indo- nesia tidak lain dari persatuan rakyat dengan beragam latar belakang sejarah suku, agama, ras, sosial, dan budaya yang tersebar dalam satu- an-satuan masyarakat hukum yang kemudian dipersatukan dalam sa- tu rasa kebangsaan Indonesia. Oleh karena itu, persatuan Indonesia mencakup konsep pluralisme. Memaknai pluralisme sebagai bagian dari lingkup konseptual "Persatuan Indonesia", secara implisit, se- sungguhnya dengan sendirinya menegasikan sentralisme dan unifor- mitas dalam sistem ketatanegaraan Indonesia. Pluralisme adalah sebu- ah keniscayaan yang tidak dapat dihindari dan merupakan pentakdir- an Tuhan Yang Maha Esa sebagaimana sila pertama Pancasila. Satuan-satuan masyarakat hukum yang berdiri sendiri dengan identitas masing-masing, telah berdiri, jauh sebelumnya Indonesia merdeka. Latar belakang sejarah penjajahan bangsa asing, secara evo- lusioner, mempersatukan gugusan pulau-pulau dari Sabang sampai Merauke dengan beragam suku, agama, ras, etnik, golongan, dan bu- daya dalam satu identitas kebangsaan Indonesia. Keanekaragaman itu kemudian menjadi dasar persatuan Indonesia dalam sebuah sembo- yan "Bhinneka Tunggal Ika." Bhinneka Tunggal Ika menyimbolkan harmoni dalam keragaman Indonesia sekaligus menegaskan penyera- gaman yang sangat bertentangan dengan struktur sosial masyarakat 230
Bab IV | Analisis Pola Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta Ditinjau dari Prinsip Negara Kesatuan Indonesia. Mengelola Indonesia dengan latar belakang struktur sosial budaya yang beragam serta tebaran pulau-pulau yang begitu luas ten- tunya membutuhkan penataan kelembagaan yang memungkinkan keanekaragaman menjadi harmoni bagi soliditas kebangsaan Indone- sia. Untuk itu, pilihan negara kesatuan sebagai bentuk susunan negara diselenggarakan berdasarkan prinsip sila kerakyatan yang dipimpin oleh hikmah kebijaksanaan dalam permusyawaratan perwakilan. Se- cara substantif, kerakyatan dikonsepsi sebagai dasar kekuasaan ter- tinggi bagi negara dan, oleh sebab itu, penyelenggaraan pemerintahan ditujukan untuk mencerdaskan kehidupan rakyat dan memajukan kesejahteraan umum. Di samping substansi demokrasi juga dilakukan berbagai penataan lembaga-lembaga negara untuk menjalankan fungsi-fungsi demokrasi dan kedaulatan rakyat. Salah satu konsepsi penataan sistem ketatane- garaan bagi penataan demokrasi dalam kerangka negara kesatuan ada- lah penyelenggaraan otonomi daerah. Dimensi demokrasi dengan otonomi itu sendiri berada pada penyebaran kekuasaan kepada satu- an-satuan pemerintahan daerah yang memungkinkan keanekaragam- an suku, agama, ras, budaya, dan golongan yang terdapat di dalamnya dapat terlibat secara aktif merencanakan dan memprakarsai pemba- ngunan daerahnya secara mandiri menurut kondisi dan kebutuhan masyarakatnya. Dengan demikian, otonomi daerah dapat menjadi wadah bagi harmoni kebhinnekaan dalam keikaan, sekaligus mem- pertegas bahwa ketunggalan bukan penyeragaman. Perspektif filosofis Bhinneka Tuggal Ika itu kemudian menjadi sa- lah satu dasar pemikiran bagi Sri Sultan untuk bersama-sama berga- bung dan berjuang bagi kemerdekaan Indonesia. Sri Sultan dengan seluruh wilayah Kesultanan Yogyakarta menyatukan diri dan menjadi bagian kecil dari seluruh wilayah NKRI. Bergabungnya dengan NKRI dalam prespektif Bhinneka Tunggal Ika berarti tidak ada pe- nyeragaman satuan-satuan pemerintahan yang tergabung di dalam- 231
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI nya melainkan membiarkan tumbuh dan berkembang sesuai dengan asal-usul yang menjadi kekhasan masing-masing daerah, tak terkecua- li Kesultanan Yogyakarta yang telah berdiri jauh sebelum NKRI ter- bentuk. Hak asal-usul yang dimaksud adalah bentuk dan susunan peme- rintahan, tatanan hukum dan tradisi, dan struktur sosial yang telah ada dan berlangsung sejak lama. Sumbangsih filosofis keanekaragam- an dalam persatuan dan kesatuan kemudian menjadi salah satu sudut pandang filsafat negara. Derivasi keragaman dalam penataan struktur ketatanegaraan diformulasi dalam format otonomi yang memberi ru- ang kemandirian daerah-daerah dalam menyelenggarakan pemerin- tahan sesuai dengan latar belakang sejarah dan hak asal-usul masing- masing daerah. Keanekaragaman hak asal usul menyebabkan penyelengaraan pe- merintahan dapat berbeda antara satu dengan yang lainnya. Struktur pemerintahan negara yang terbentuk kemudian setelah Indonesia merdeka menyebabkan pada daerah tertentu diintegrasikan antara bentuk pemerintahan tradisional berbasis monarki dengan jabatan formal negara, seperti Kepala Daerah. Pengintegrasian tersebut lebih pada pertimbangan NKRI dan dalam kerangka efisiensi dan efektivi- tas pemerintahan dengan mengingat otoritas institusi tradisional ma- sih diterima dan dipatuhi oleh masyarakat setempat. Penerimaan ma- syarakat terhadap Sri Sultan sebagai Raja yang telah berlangsung tu- run-temurun dan kemudian diterjemahkan oleh Sri Sultan Hameng- ku Buwono IX dengan konsep "Tahta untuk Rakyat"30 yang me- nyimbolkan filosofi adanya penyatuan antara kawulo dengan gusti.31 Filosofi penyatuan menegasikan pertentangan antara keinginan rakyat dengan pemimpinnya sebab pengintegrasian mengkonsepsi adanya penyatuan kehendak antara rakyat dengan pemimpinnya. 30Conf. Atmakusuma (ed.), Takhta Untuk Rakyat; Celah-celah Kehidupan Sultan Hamengkubuwono IX (Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 2011). 31 R. M. A. B. Kusuma, Lahirnya Undang Undang Dasar 1945 (Jakarta: Badan Penerbit Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2004), hlm. 126. 232
Bab IV | Analisis Pola Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta Ditinjau dari Prinsip Negara Kesatuan Bahkan dapat dikatakan bahwa konsepsi tahta untuk rakyat secara ti- dak langsung mengakui kekuasaan raja dari dan oleh untuk rakyat. Oleh sebab itu seluruh bentuk penyelenggaraan kekuasaan senantiasa untuk kepentingan dan kemakmuran rakyat. Pada saat yang sama raja kemudian menjadi simbol kemuliaan tidak saja bagi raja sendiri, teta- pi juga rakyat yang dipimpinnya karena integrasi di antara keduanya sebagai satu kesatuan yang tidak terpisahkan. Dimensi kemuliaan raja karena kemampuan memenuhi rasa keadilan dan kemampuan meng- ayomi serta memenuhi kebutuhan dan kepentingan rakyatnya. Pada saat yang sama, di situlah demokrasi teraktualisasi atau lazim disebut dengan demokrasi substantif. Jika raja menyimpang atau tidak me- menuhi rasa keadilan rakyat, maka sangat mungkin mengalami deli- gitimasi kekuasaan bahkan pemberontakan. Mencermati lebih jauh terjemahan perilaku yang ditunjukkan Sri Sultan Hamengku Buwono IX dalam memaknai Tahta Untuk Rak- yat, secara substantif, tidak saja ditujukan untuk rakyat Yogyakarta, tetapi secara keseluruhan dimaksudkan untuk rakyat Indonesia. Seca- ra terminologi, "tahta" dalam artikulasi pada umumnya dimaknai de- ngan kekuasaan. Meskipun Soepomo tidak menggunakan istilah "tahta", tetapi gagasan tentang staatsidee secara tidak langsung meng- hendaki adanya penyatuan antara kawulo dan gusti (yang berkuasa atau bertahta) yang ditarik dari filsafat golong-gilik yang bermakna manunggaling Kawula Gusti32. Hal mana diakui kemudian sebagai budaya asli dan struktur sosial masyarakat Indonesia yang telah ber- langsung dalam satuan masyarakat hukum di Jawa, Sumatra, dan ke- pulauan lainnya di seluruh nusantara. Memaknai tahta dalam konteks filosofi kesultanan terutama da- lam masa kekuasaan Sri Sultan Hamengku Buwono IX tidak saja da- lam konteks rakyat dalam wilayah Kesultanan Yogyakarta, tetapi selu- ruh rakyat Indonesia. Hal tersebut dapat dibuktikan dengan dedikasi 32Cornelis Lay et al., Op. Cit., hlm. 24. 233
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI Sri Sultan Hamengku Buwono IX berjuang demi kemerdekaan bang- sa Indonesia dan mengintegrasikan wilayah kerajaannya untuk men- jadi bagian kecil dari NKRI. Kebesaran jiwa dan sikap patriotik yang ditunjukkan melalui perjuangan dan kemudian menyatakan Yogya- karta menjadi bagian dari NKRI menjadi kekuatan luar biasa menyo- kong persatuan bangsa dalam keragaman. Dari sanalah proliferasi Bhinneka Tunggal Ika dimulai yang meneguhkan persatuan Indone- sia dalam keragaman. Filosofi Bhinneka Tunggal Ika merupakan bukti dan landasan yang kokoh dalam keragaman dan karenanya pengisian jabatan Kepala Daerah melalui penetapan tanpa pemilihan, sebagaimana pada umumnya yang berlangsung di daerah-daerah di Indonesia,bukan merupakan sesuatu hal yang tabu. b. Dimensi Sejarah Secara umum, satuan-satuan masyarakat hukum memiliki latar belakang sejarah masing-masing. Alur sejarah yang berbeda antara sa- tu daerah dengan yang lainnya membentuk sedimen identitas yang beragam dalam bentuk kelembagaan dan budaya. Bermula dari misi dagang, kemudian monopoli hingga kolonisasi dan penjajahan oleh kolonial Belanda mengakibatkan hampir seluruh satuan-satuan ma- syarakat hukum mengalami perubahan struktur lembaga sesuai de- ngan keinginan Belanda. Perubahan struktur lembaga dan kultural berlangsung dalam beberapa bentuk, antara lain pertama, penghapus- an dan pembentukan struktur pemerintahan baru yang ditempatkan secara langsung di bawah kekuasaan kolonial Belanda. Kedua, mem- pertahankan struktur pemerintahan lama dengan suatu perjanjian kerja sama yang secara tidak langsung menempatkan satuan pemerin- tahan tradisional berada dalam kekuasaan pemerintahan Belanda. Ketiga, satuan pemerintahan yang tetap berdaulat untuk mengurus pemerintahan sendiri dan bekerja sama secara setara dengan pemerin- tahan Belanda yang dituangkan dalam satu perjanjian, meskipun da- 234
Bab IV | Analisis Pola Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta Ditinjau dari Prinsip Negara Kesatuan lam beberapa sisi, perjanjian tersebut menguntungkan pihak Belanda dibanding pemerintahan kerajaan. Menengok sejarah Kesultanan Yogyakarta, sebagai satuan masya- rakat hukum, merupakan salah satu di antara satuan masyarakat hu- kum yang mampu bertahan dari upaya penaklukan yang dilakukan Pemerintah Kolonial Belanda. Bermula dari Perjanjian Ponorogo yang ditandatangani Susuhunan Pakubuwono II dipandang Pange- ran Mangkubumi sebagai perjanjian yang sangat merugikan dan menginjak-injak harkat dan martabat bangsa. Hal itu sangat disadari Susuhunan Pakubuwono II, tetapi ia tidak dapat berbuat banyak di- sebabkan prinsip "sabda pandito ratu". Substansi Perjanjian Ponorogo, secara tidak langsung, meletakkan Kerajaan Mataram berada dalam kekuasaan Pemerintahan Kolonial Belanda. Perjanjian tersebut tidak diterima dan ditentang Pangeran Mangkubumi. Bahkan sebelum meninggal, Susuhunan Pakubowono II hampir terjadi peralihan dan penyerahan kekuasaan Kerajaan Ma- taram kepada Kompeni Belanda. Alhasil, perlawanan yang dilakukan Pangeran Mangkubumi menentang Perjanjian Ponorogo dan berupa- ya mengusir penjajah dari tanah Jawa dapat dikatakan sebagai babak sejarah terselamatkannya sisa-sisa Kerajaan Mataram. Perlawanan Pengeran Mangkubumi dibantu beberapa pangeran lainnya berhasil membuat Kompeni Belanda kewalahan. Pihak Be- landa kemudian menawarkan perundingan yang berakhir dengan Perjanjian Giyanti pada hari Kamis Kliwon 13 Februari 1755 di sebu- ah ara-ara yang biasa disebut Giyanti. Perjanjian tersebut mengang- kat Pangeran Mangkubumi sebagai Sultan Hamengku Buwono Se- nopati Ing Ngalaga Ngabdurrahman Sayyidin Panotogomo Khalifa- tullah di atas separuh Kerajaan Mataram yang diberikan kepada beli- au dengan hak turun-temurung pada warisnya, dalam hal ini Pange- ran Adipati Anom Bendoro Raden Mas Sundoro. Pengangkatan Pa- ngeran Mangkubumi sebagai Raja Kesultanan menjadikan wilayah Kerajaan Mataram dibagi menjadi dua. Salah satunya adalah wilayah 235
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI Kesultanan Yogyakarta yang kini menjadi DIY dalam NKRI. Setelah diangkat menjadi raja dengan gelar kebesaran Pangeran Mangkubu- mi kemudian lebih dikenal dengan Sri Sultan Hamengku Buwono I. Hari Kamis 13 Februari 1755 dikenal sebagai hari kelahiran Ke- sultanan Yogyakarta. Peristiwa monumental tersebut membuktikan bahwa perlawanan rakyat Yogyakarta yang dipimpin Pangeran Mang- kubumi terhadap penjajah Kolonial Belanda telah berlangsung sejak abad ke XVIII, bahkan jauh sebelumnya telah dilakukan oleh penda- hulu-pendahulu Kerajaan Mataram. Sejak kelahiran Yogyakarta seba- gai satuan pemerintahan yang berdiri sendiri dan berdaulat, terus me- nunjukkan sikap perlawanan terhadap Kolonial Belanda hingga gene- rasi Hamengku Buwono IX. Bentuk dan sistem pemerintahan dikelo- la menurut kelembagaan tradisional Kesultanan yang telah berlang- sung dari generasi ke generasi hingga saat ini. Era Hamengku Buwono IX adalah era yang sangat menentukan peran sejarah dalam perjuangan kemerdekaan Indonesia. Nilai keju- angan yang ditunjukkan Sri Sultan terhadap kemerdekaan Indonesia ditunjukkan dengan menolak rayuan Belanda untuk memberikan pulau Jawa dan Madura dalam kekuasaan Kesultanan Yogyakarta. Bahkan Sri Sultan membuka pintu Yogyakarta bagi para pejuang ke- merdekaan sebagai basis perjuangan dan menjadi ibukota negara un- tuk sementara waktu, saat Jakarta dalam penguasaan dan penduduk- an pasukan Belanda. Keterbukaan Sri Sultan terhadap para pejuang kemerdekaan dan menjadi bagian dari perjuangan kemerdekaan Re- publik Indonesia menunjukkan dedikasi Sri Sultan tidak hanya bagi rakyat Yogyakarta, tetapi seluruh rakyat Indonesia. Pengintegrasian diri Yogyakarta dan menjadi bagian kecil dalam NKRI melalui Maklumat Sri Sultan 5 September 1945 semakin membuktikan loyalitas Sri Sultan Hamengku Buwono IX terhadap NKRI. Pengintegrasian Yogyakarta memberi spirit tersendiri bagi persatuan dan kesatuan bangsa dalam menghadapi tekanan dalam mempertahankan kemerdekaan Republik Indonesia. Untuk itu, sela- 236
Bab IV | Analisis Pola Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta Ditinjau dari Prinsip Negara Kesatuan in hak asal usul yang dimiliki sebagai satuan masyarakat hukum yang telah bertahan secara turun-temurun dalam tradisi kesultanan dan pe- ran yang luar biasa bagi persatuan dan kesatuan serta usaha dalam mempertahankan kemerdekaan Indonesia menjadi dasar yang cukup bagi keistimewaan Yogyakarta. Ketika Indonesia diproklamasikan pada tanggal 17 Agustus 1945, klaim wilayah Indonesia masih bersifat normatif dan belum secara konkret. Beberapa wilayah masih berdiri sendiri dan dalam kekuasaan Kolonial Belanda. Dimensi monumental sejarah bagi eksistensi Re- publik Indonesia secara nyata pascaproklamasi 17 Agustus 1945 di- tentukan oleh sikap Kesultanan Yogyakarta dan Paku Alam melalui Maklumat yang mengakui dan mengintegrasikan wilayahnya sebagai bagian dari Republik Indonesia. Saat beberapa daerah menjadi negara bagian dalam Republik Indonesia Serikat (RIS), wilayah Yogyakarta dan wilayah Paku Alam tetap bertahan sebagai wilayah Republik In- donesia dan menjadi salah satu negara bagian dalam RIS. Jika Sri Sultan dan Paku Alam tidak mengintegrasikan diri, terma- suk rakyat dan wilayahnya, sebagai negara Republik Indonesia dan menjadi ibukota negara, maka mungkin alur sejarah Republik Indo- nesia tidak akan seperti saat ini. Republik Indonesia akan tegak berdi- ri jika hanya ada pemerintahan, tetapi tidak memiliki wilayah dan rakyat. Untungya, komitmen sikap kenegarawanan Sri Sultan dan Pa- ku Alam terhadap Republik Indonesia dan tidak tergiur dengan bu- jukan Kolonial Belanda untuk berdiri sebagai satu kerajaan dengan wilayah kekuasaan Pulau Jawa dan Madura. Seandainya hal demikian terjadi, maka Republik Indonesia yang diproklamasikan pada 17 Agustus 1945 mungkin tidak akan menemui bentuk seperti saat ini. Jasa yang terekam dalam sejarah itu, dan aspek hak asal-usul yang te- lah berlangsung lama dalam tradisi Kesultanan dan Paku Alam, meru- pakan salah satu aspek fundamental bagi keistimewaan Yogyakarta. 237
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI c. Dimensi Sosio Yuridis Sedimentasi lembaga-lembaga sosio-kultural bagi penentuan dan penegakan nilai baku hukum tidak lain dari kebiasaan untuk menjaga dan menegakkan nilai baku yang secara substansi diposisikan sebagai cara mempertahankan ketertiban bagi kelangsungan hidup manusia. Posisi Kesultanan secara sosio-kultural merupakan institusi baku bagi masyarakat Yogyakarta yang diyakini sebagai sumber nilai dan men- jadi pengayom masyarakatnya. Kekuatan religious-magis yang senan- tiasa diasosiasikan dengan kesultanan merefleksikan keseimbangan dunia lahir dan bathin dan, oleh sebab itu, kedudukannya ditempat- kan dalam posisi tertinggi yang diyakini sebagai sumber kebenaran. Tidak terdapat pertentangan antara kawula dengan gusti karena kebe- radaan gusti sendiri untuk sebesar-besar kemakmuran kawula. Aspek-aspek tersebut, secara umum, menjadi dasar keyakinan ma- syarakat Yogyakarta terhadap pelembagaan kesultanan. Keberadaan lembaga-lembaga dalam kehidupan sosial, termasuk lembaga kesul- tanan, mengekspresikan situasi struktur kekuatan sosial dalam ikhtiar membangun tertib sosial melalui otoritas-otoritas objektif yang dile- katkan kepadanya yang dapat menjamin dan melindungi kepenting- an bersama individu-individu yang tergabung di dalamnya.33 Sebagai ekspresi kekuatan struktur sosial, keberadaan lembaga-lembaga sa- ngat mungkin mengalami perubahan jika tidak mampu mengadap- tasi perubahan sosial yang setiap waktu berevolusi. Perubahan sosial tidak serta merta secara masif menimpali seluruh komunitas sosial, tetapi senantiasa terpetakan dalam dua kutub antara kelompok sosial yang bertahan pada nilai-nilai lama (konservatif) de- ngan kelompok sosial nilai-nilai baru (pembaruan). Tidak jarang ben- turan dan pergesekan nilai tidak terhindarkan yang menuntut hadir- nya bangunan lembaga-lembaga baru untuk menampung derasnya 33Bandingkan Jimmly Asshiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi (Jakarta: Sekretariat Jenderal Mahkamah Konstitusi, 2006), hlm. 1. 238
Bab IV | Analisis Pola Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta Ditinjau dari Prinsip Negara Kesatuan tuntutan perubahan sekaligus mendamaikan nilai yang saling berben- turan. Sejak berdiri 1755 hingga 2012, usia Kesultanan Yogyakarta telah mencapai usia kurang lebih 257 tahun di bawah kepemimpinan gene- rasi ke X oleh Sri Sultan Hamengku Buwono X. Berbagai perubahan dan dinamika kehidupan sosial politik telah dilalui, baik sebelum ke- merdekaan maupun sesudah kemerdekaan, khususnya perkembang- an pascareformasi 1998. Di awal kelahirannya, masyarakat Yogyakar- ta dapat dikategorikan sebagai masyarakat homogen dengan kehidup- an struktur sosial yang bersifat hirarkis dan paternalistik. Proses inte- grasi ke dalam NKRI secara berlahan mengubah wajah struktur sosial dari homogen paternalistik menjadi masyarakat heterogen-horizontal disertai nilai-nilai kesetaraan dan kebebasan oleh masuknya kelom- pok-kelompok sosial dari luar Yogyakarta dan dari Pulau Jawa pada khususnya. Hal tersebut terungkap pula dalam hasil laporan tim penyusun naskah akademik Rancangan Undang-Undang Keistimewaan Yogya- karta yang mengungkapkan situasi masyarakat dalam dua arah per- kembangan. Satu sisi, terdapat kelompok masyarakat yang bertahan pada tradisi dengan karakter patron-klien dan, pada sisi yang lain, ter- dapat kelompok masyarakat yang bergerak ke arah pertumbuhan ni- lai-nilai kesetaraan dan kebebasan.34 Hal yang sama terungkap dalam keterangan pemerintah atas Rancangan Undang-Undang Keistime- waan Provinsi DIY yang menyatakan,35 "Dalam perspektif sosio-psikologis, berdasarkan kenyataan da- lam beberapa puluh tahun terakhir ini, Yogyakarta dapat dipas- tikan akan terus mengalami perubahan sosial yang sangat dra- matis. Pada tingkat masyarakat, Yogyakarta kini memasuki se- buah fase yang dapat disebutkan sebagai masyarakat dengan dua fenomena. Pada satu sisi, terdapat masyarakat yang tersu- 34 Cornelis Lay et al., Op. Cit., hlm. 20. 35 Patrialis Akbar (Menteri Hukum dan HAM) dan Gamawan Fauzi (Menteri Dalam Negeri), Op. Cit., hlm. 7. 239
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI sun secara bertingkat dan, pada sisi yang lain, ada pula masyara- kat yang bercorak horizontal dengan menegakkan prinsip-prin- sip kesetaraan, keterbukaan, dan persamaan." Hadirnya kelompok sosial yang bergerak pada aras horizontal ke- mudian dijadikan alasan pemerintah untuk menata keistimewaan Yogyakarta. Perubahan sosial tidak dapat dipungkiri, tetapi tidak ser- ta merta disertai dengan penataan kelembagaan yang dapat mencabut masyarakat dari akar sejarahnya, terlebih jika perubahan sosial belum menjadi gejala umum. Meskipun gelombang perubahan sosial telah menjadi gejala umum, tidak otomatis dapat menjadi landasan justifi- kasi mencabut pola-pola kehidupan sosial dari akar tradisionalnya. Akar sejarah yang kuat disertai dengan sokongan sosio-kultural yang telah bersedimentasi tidak dengan mudah mampu menghapuskan pe- ran Sultan dalam struktur sosial masyarakat Yogyakarta di tengah se- bagian kelompok sosial yang tengah mengalami transformasi menjadi masyarakat egaliter. Proses tersebut semakin terbuka sejak reformasi 1998, saat seluruh sendi pemerintahan mengalami transformasi ke sistem demokrasi. Dalam situasi demikian, berbagai prinsip-prinsip kehidupan sosial berproliferasi dalam nuansa kebebasan dan kesetaraan. Prinsip terse- but merambat masuk dalam sistem pemerintahan, baik pada tingkat pemerintah pusat maupun pada tingkat pemerintahan daerah. Mani- festasi prinsip-prinsip kebebasan dan kesetaraan menuntut cara-cara demokratis dalam pengisian jabatan-jabatan politik pemerintahan, tak terkecuali dalam hal ini pengisian jabatan Kepala Daerah. Keinginan untuk menyelenggarakan pengisian jabatan Gubernur Kepala Daerah Provinsi DIY melalui pemilihan tampak menjadi ke- inginan pemerintah dengan menggunakan beberapa pasal sebagai da- sar hukum setelah amandemen UUD 1945. Di antara pasal-pasal yang digunakan adalah Pasal 27 Ayat (1) yang menyatakan bahwa "Segala warga negara bersamaan kedudukannya di dalam hukum dan 240
Bab IV | Analisis Pola Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta Ditinjau dari Prinsip Negara Kesatuan pemerintahan dan wajib menjunjung hukum dan pemerintahan itu dengan tidak ada kecualinya". Dalam pasal lain juga dijelaskan, teruta- ma Pasal 28D ayat (4) yang menyatakan bahwa "Setiap warga negara berhak memperoleh kesempatan yang sama dalam pemerintahan." Penggunaan pasal-pasal UUD 1945 tersebut menunjukan sikap dan keinginan pemerintah memposisikan jabatan Gubernur Kepala Daerah sebagai jabatan yang terbuka untuk diperebutkan dan dijabat oleh setiap warga negara melalui cara-cara demokratis. Untuk lebih meyakinkan terhadap keinginan tersebut, pemerintah memperkuat argumentasinya dengan mengangkat Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 de- ngan menyatakan sebagai berikut: "...pilihan sikap pemerintah un- tuk mengajukan konsep pemilihan gubernur secara demokratis be- nar-benar didasarkan kepada ketaatan pemerintah kepada UUD Ne- gara Republik Indonesia Tahun 1945. Pasal 18 ayat (4) jelas menya- takan bahwa "Gubernur, bupati, dan walikota masing-masing sebagai kepala pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan kota, dipilih seca- ra demokratis." Adanya Pasal 18B yang menyatakan "Negara menga- kui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersi- fat khusus atau bersifat istimewa" tentu tidak dimaksudkan menghi- langkan nilai demokratis yang sudah menjadi pilihan bangsa Indone- sia.36 Teranglah bahwa kata "dipilih secara demokratis" digunakan pe- merintah sebagai landasan untuk menembus mekanisme pengisian ja- batan Gubernur Kepala DIY yang sekian lama dilakukan melalui pe- netapan. Rangkaian sikap tersebut dipertegas dengan menampik Pa- sal 18B UUD 1945 yang, secara tidak langsung, menyatakan "penga- kuan dan penghormatan satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau istimewa tidak dimaksudkan untuk menghilang- kan nilai demokratis yang sudah menjadi pilihan bangsa ini. Permasa- lahan kemudian adalah apakah konteks demokratis hanya terletak 36Op. Cit., hlm. 13-14. 241
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI pada pemilihan Kepala Daerah. Memperhatikan beberapa Undang- Undang Dasar, khususnya UUD 1945 sebelum amandemen yang menyatakan, "Dengan memandang dan mengingati dasar permusya- waratan dalam sistem pemerintahan negara, dan hak-hak asal-usul dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa." Dasar permusyawarat- an yang dimaksud adalah dibentuknya lembaga-lembaga pemusyawa- ratan di tingkat pemerintahan daerah sebagaimana pada sistem peme- rintahan di tingkat pusat. Patut dipahami bahwa Pasal 18B ayat (1) UUD 1945 setelah amandemen merupakan pasal aturan khusus yang ditujukan terhadap daerah yang bersifat khusus atau istimewa. Justru substansi pasal ter- sebut mempertegas prinsip pluralisme demokrasi dalam penyelengga- raan pemerintahan daerah. Artinya, pelembagaan demokrasi pada tingkat pemerintahan daerah tidak mesti harus seragam dengan mengingat hak asal usul yang dimiliki suatu daerah. Dimensi demo- krasi pada tingkat penyelenggaraan pemerintahan daerah yang tidak dapat dikesampingkan adalah dasar permusyawaratan yang termani- festasikan melalui Lembaga Perwakilan Rakyat Daerah. Ketika kewa- jiban konstitusional tersebut diperintahkan oleh UUD 1945, maka seketika Sri Sultan Hamengku Buwono IX segera mengeluarkan Maklumat Nomor 18 tertanggal 18 Mei 1946 tentang pembentukan DPRD DIY hingga kabupaten dan kota. Selanjutnya melalui Maklu- mat Nomor 7 Tahun 1945 sebagai dasar pembentukan Dewan Per- wakilan Rakyat Kelurahan yang mulai berlaku pada tanggal 6 Desem- ber 194537. Bahkan Sri Sultan telah berusaha membentuk Balai Agung sebelum Indonesia merdeka, tetapi terjadi tarik menarik de- ngan Kolonial Belanda mengenai cara pengisiannya. Sri Sultan meng- hendaki pengisian melalui pemilihan umum, sementara Kolonial Be- landa menghendaki pengisiannya melalui pengangkatan. 37Aloysius Soni Blde Rosari (ed.), Op. Cit., hlm. 71. 242
Bab IV | Analisis Pola Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta Ditinjau dari Prinsip Negara Kesatuan Butir-butir gagasan demokrasi dalam penyelenggaraan pemerin- tahan Yogyakarta bukan hal baru. Keberadaan kesultanan yang diisi melalui tradisi turun-temurun dan kemudian diintegrasikan dalam jabatan Gubernur Kepala Daerah, pada perkembangan berikutnya, sedikit mengalami gugatan. Gugatan tersebut sebenarnya tidak ditu- jukan kepada jabatan raja dalam sistem kesultanan yang sudah ber- langsung kurang lebih 257 tahun, tetapi gugatan tersebut, secara ti- dak langsung, ditujukan kepada pengintegrasian jabatan raja dalam Kesultanan Yogyakarta dengan jabatan Gubernur Kepala Daerah. Ar- tinya, terdapat kelompok sosial yang berkeinginan memisahkan anta- ra jabatan raja dalam Kesultanan Yogyakarta dengan jabatan Guber- nur Kepala Daerah. Jabatan raja dalam kesultanan tetap berlangsung sesuai dengan tradisi yang berlangsung secara turun-temurun dengan segala hak-hak eksklusif (privilege) yang diberikan kepadanya sebagai simbol nilai dan pengayom bagi masyarakat Yogyakarta sekaligus atas jasa-jasa dalam perjuangan kemerdekaan Indonesia. Selanjutnya, ja- batan Kepala Pemerintah Daerah menjadi jabatan yang diisi melalui pemilihan secara demokratis yang memungkinkan seluruh masyara- kat bebas dan setara bersaing dalam memperebutkan dan mendudu- kinya. Tampaknya, upaya pemisahan jabatan raja dalam Kesultanan Yog- yakarta dengan jabatan Gubernur Kepala Daerah secara konseptual belum banyak dipahami oleh hampir seluruh komponen yang terlibat di dalamnya, sehingga mekanisme pengisian jabatan Gubernur Kepa- la Daerah menjadi kontroversi antara kelompok masyarakat yang ber- tahan dengan cara penetapan dengan kelompok masyarakat yang menghendaki pemilihan. Ternyata, gelombang dukungan mayarakat yang menghendaki pengisian jabatan Kepala Daerah melalui pene- tapan Sri Sultan sebagai Gubernur Kepala Daerah masih cukup kuat. Gelombang dukungan masyarakat Yogyakarta dapat dilihat ketika mekanisme pengisian jabatan Kepala Daerah digulirkan pada tahun 1998. Secara demonstratif, pelantikan Sri Sultan sebagai gubernur 243
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI dilakukan oleh rakyat melalui forum yang dikenal dengan nama "Sidang Rakyat Yogyakarta." Proses yang sama juga berlangsung pada tahun 2001. Bukti dukungan rakyat Yogyakarta terhadap penetapan Sri Sultan sebagai Gubernur Kepala Daerah juga dilakukan oleh Kepala Desa (Lurah) sepropinsi Yogyakarta yang dikenal dengan Ismaya. Rangkaian atas paguyuban Ismaya diikuti dengan pembentukan paguyuban desa dan lurah di masing-masing daerah kabupaten, se- perti paguyuban lurah se-Kabupaten Bantul (Tunggul Jati), paguyub- an lurah se-Kabupaten Kulon Progo (Bodronoyo), paguyuban lurah se-Kabupaten Gunungkidul (Semar), dan paguyuban lurah se-Kabu- paten Sleman (Suryondadari). Gerakan paguyuban desa dan lurah bukan saja mendukung penetapan Sri Sultan sebagai gubernur dan Pakualam sebagai wakil gubernur, tetapi juga menolak penyematan lencana Korpri di kemeja dinas dan diganti dengan lencana Keraton. Ragam gerakan tersebut menunjukkan dukungan masyarakat terha- dap penetapan Sri Sultan sebagai Gubernur Kepala Daerah dan Wa- kil Kepala Daerah sekaligus mempertahankan integrasi jabatan Kesul- tanan dengan jabatan Gubernur Kepala Daerah. Akhirnya, polemik panjang tentang keistimewaan DIY yang cu- kup menyita waktu, tenaga, biaya, dan pikiran berakhir dengan Un- dang-Undang Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta. Salah satu kewenangan dalam urusan keistime- waan, sebagaimana diatur dalam Pasal 7 ayat (2) huruf a. tata cara pengisian jabatan, kedudukan, tugas, dan wewenang gubernur dan wakil gubernur di samping masalah kelembagaan Pemerintah Daerah DIY, kebudayaan, pertanahan, dan tata ruang. Dalam perspektif desentralisasi, pemerintahan DIY dapat dilihat dari empat desentralisasi. Pertama, desentralisasi asimetris, pemerin- tahan DIY yang termasuk dalam desentralisasi ini adalah hal-hal yang bersifat budaya, misalnya dalam struktur pemerintahan, kemudian dalam soal perdais, dan kewenangan membuat perda tentang budaya. 244
Bab IV | Analisis Pola Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta Ditinjau dari Prinsip Negara Kesatuan Kedua, desentralisasi politik, yang termasuk dalam bagian ini adalah tentang pengisian jabatan. Ketiga, desentralisasi fungsional, yakni pa- da aspek pertanahan. Keempat, desentralisasi administrasi, yaitu gu- bernur sebagai wakil pemerintah pusat di daerah. Dari empat pers- pektif di atas, dapat dikatakan bahwa ada perpaduan antara umum dengan yang khusus, meskipun sistemnya kerajaan. Dengan demiki- an, walaupun wakil pemerintah pusat dan struktur kedudukannya sa- ma, tetapi lingkupnya pertanggungjawabannya berbeda karena ling- kup urusannya beda. 245
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI 246
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI Daftar Pustaka A. Buku Abdul Gaffar Karim. 2006. Kompleksitas Persoalan Otonomi daerah di Indo- nesia. Yogyakarta: Jurusan Ilmu Pemerintahan Fakultas Ilmu Sosial dan Politik Universitas Gadjah Mada bekerjasama dengan Pustaka Pelajar. Abu Daud Busroh. 1990. Ilmu Negara, cetakan pertama. Jakarta: Bumi Ak- sara. Agung Djojosoekarto, Soemarwono Rudianto-Cucu Suryaman. 2009. Ke- bijakan Otonomi Khusus di Indonesia: Pembelajaran dari Kasus Aceh, Papua, Jakarta: dan Yogyakarta. Jakarta: Kemitraan Bagi Pembaruan Tata Pemerintahan di Indonesia. Agung Djojosoekarto, dkk. 2008. Kebijakan Otonomi Khusus di Indonesia, Pembelajaran dari Kasus Aceh, Papua, Jakarta, dan Yogyakarta. Jakar- ta: Kemitraan. Agus Santoso. 2013. Menyingkap Tabir Otonomi Daerah di Indonesia. Yog- yakarta: Pustaka Pelajar. Al Chaidar, Zulfikar Salahudin, dan Herdi Sahrasad. 2000. Federasi atau Disintegrasi, Telaah Awal Wawancara Unitaria Versus Federalis dalam Perspektif Islam, Nasionalisme, dan Sosial Demokrasi. Jakarta: Madani Press. Aloysius Soni Bl de Rosari (ed.). 2011. Monarki Yogyakarta Inkonstitusional? Jakarta: Kompas. 247
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI Amrah Muslimin. 1986. Aspek-aspek Hukum Otonomi Daerah. Bandung: Alumni. Anton M. Moeliono et al. (eds.). 2001. Kamus Besar Bahasa Indonesia Edisi Ketiga. Jakarta: Balai Pustaka. Arief Budiman. 2002. Teori Negara, Kekuasaan dan Ideologi. Jakarta: Gramedia Pusaka Utama. Astim Riyanto. 2006. Teori Konstitusi. Bandung: Yapemdo. Ateng Syafrudin. 1991. Titik Berat Otonomi Daerah pada Daerah Tingkat II dan Perkembangannya. Bandung: Mandar Maju. _____________. 1993. Pengaturan Koordinasi Pemerintahan di Daerah, Cetakan Kedua. Bandung: Citra Aditya Bakti. Atmakusuma (ed.). 2011. Takhta Untuk Rakyat: Celah-celah Kehidupan Sultan Hamengkubuwono IX. Jakarta: Gramedia Pustaka Utama. B. Hestu Cipto Handoyo dan Y. Thresianti. 1996. Dasar-dasar Hukum Ta- ta Negara. Yogyakarta: Universitas Atmajaya. 1998. Otonomi Daerah, Titik Berat Otonomi, dan Urusan Rumah Tangga Daerah. Yogyakarta: Uni- versitas Atmajaya. 2003. Hukum Tata Negara, Kewarganegaraan, dan Hak Asasi Manusia: Memahami Proses Konsoli- dasi Sistem Demokrasi di Indonesia. Yogyakarta: Universitas Atmajaya. B. N. Marbun. 2005. DPRD dan Otonomi Daerah. Jakarta: Pustaka Sinar Harapan. ___________. 2005. Otonomi Daerah 1945-2005: Proses dan Realita Per- kembangan Otda Sejak Zaman Kolonial Sampai Saat Ini. Jakarta: Si- nar Harapan. ___________. 2010. Otonomi Daerah 1945-2010: Proses dan Realita, Ce- takan Kedua. Jakarta: Pustaka Sinar Harapan. Bagir Manan. 1993. Perjalanan Historis Pasal 18 UUD 1945 (Perumusan Undang-Undang Perlaksanaanya). Karawang: Unisika. 248
Daftar Pustaka __________. 1997. Beberapa Masalah Hukum Tata Negara Indonesia, Edisi Revisi. Bandung: Alumni. __________. 2001. Menyongsong Fajar Otonomi Daerah. Yogyakarta: Pusat Studi Hukum Fakultas Hukum UII. __________. 1994. Hubungan Antara Pusat dan Daerah Menurut UUD 1945. Jakarta: Pustaka Sinar Harapan. Bambang Sunggono. 2009. Metodologi Penelitian Hukum. Jakarta: PT Raja Grafindo Persada. Bayu Surianingrat. 1980. Organisasi Pemerintahan Wilayah/Daerah. Jakar- ta: Bina Aksara. Boedi Harsono. 1975. Hukum Agraria Indonesia Bagian Pertama Jilid I, Ce- takan Keempat. Jakarta: Djambatan. Bonar Simorangkir. 2000. Otonomi atau Federalisme Dampaknya Terhadap Perekonomian. Jakarta: Pustaka Sinar Harapan dan Harian Suara Pembaruan. _______________. 2000. Otonomi atau Federalism: Dampaknya Terhadap Perekonomian. Jakarta: Pustaka Sinar Harapan. Bondan Gunawan. 2000. Apa Itu Demokrasi. Jakarta: Pustaka Sinar Harap- an. Budi Sudjijono dan Dedi Rudianto. 2003. Manajemen Pemerintahan Fede- ral Perspektif Indonesia Masa Depan. Jakarta: Citra Mandala Pratama. Cornelis Lay et al. 2008. Keistimewaan Yogyakarta: Naskah Akademik dan Rancangan Undang-undang Keistimewaan Yogyakarta: Monograph on Politics and Government. Yogyakarta: Jurusan Ilmu Pemerintahan, FISIPOL UGM. C. S. T. Kansil. 1986. Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah, Cetakan Keti- ga. Jakarta: Aksara Baru. Deliar Noer. 1983. Pengantar ke Pemikiran Politik, Cetakan Pertama. Jakar- ta: CV Rajawali. Djoko Dwiyanto. 2009. Kraton Yogyakarta; Sejarah, Nasionalisme, dan Te- ladan Perjuangan. Yogyakarta: Paradigma Indonesia. 249
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI Djoko Prakoso. 1984. Kedudukan dan Fungsi Kepala Daerah. Jakarta: Gha- lia Indonesia. Eep Saefulloh Fattah. 2000. Penghianatan Demokrasi Ala Orde Baru. Ban- dung: Remaja Rosdakarya. Efik Yusdiansyah. 2010. Implikasi Keberadaan MK Terhadap Pembentukan Hukum Nasional dalam Kerangka Negara Hukum. Bandung: Lubuk Agung. E. Koswara. 2001. Otonomi Daerah untuk Demokrasi dan Kemandirian Rak- yat. Jakarta: Pariba. F. A. M. Stroink. 2006. Pemahaman Tentang Demokrasi. Bandung: Refika Aditama. Frans Magnis Suseno. 1997. Mencari Sosok Demokrasi: Sebuah Telaah Filo- sofis. Jakarta: Gramedia. Hanif Nurcholis. 2005. Teori dan Praktek Pemerintahan dan Otonomi Dae- rah. Jakarta: Grasindo. Hari Sabarno. 2008. Memandu Otononomi Daerah Menjaga Kesatuan Bang- sa, Cetakan Kedua. Jakarta: Sinar Grafika. Haryadi Baskoro dan Sudomo Sunaryo. 2010. Catatan Perjalanan Keistime- waan Yogyakarta: Menurut Sejarah, Mencermati Perubahan, Mengga- gas Masa Depan. Yogyakarta: Pustaka Pelajar. H. A. W. Widjaya. 2005. Penyelenggaraan Otonomi di Indonesia dalam Rangka Sosialisasi UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Dae- rah. Jakarta: Raja Grafindo Persada. Held, David. 2004. Demokrasi dan Tatanan Global; Dari Negara Modern Hingga Pemerintahan Kosmopolitan. Yogyakarta: Pustaka Pelajar. H. M. Arief Muljadi. 2005. Landasan dan Prinsip Hukum Otonomi Daerah dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia. Jakarta: Prestasi Pustaka. I Gde Pantja Astawa dan Suprin Na'a. 2012. Memahami Ilmu Negara dan Teori Negara, Cetakan Kedua. Bandung: Refika Aditama. 250
Daftar Pustaka Ikrar Nusa Bhakti dan Riza Sihbudi. 2002. Kontroversi Negara Federal: Mencari Bentuk Negara Ideal Indonesia Masa Depan. Bandung: Mizan. Indroharto. 1993. Usaha Memahami Undang-Undang tentang Peradilan Tata Usaha Negara, Buku II. Jakarta: Pustaka Sinar Harapan. Irawan Soejito. 1990. Hubungan Pemerintah dan Pemerintah Daerah. Jakar- ta: Rineka Cipta. Ismail Suny. 1982. Pembagian Kekuasaan Negara. Jakarta: Aksara Baru. J. B. J. M. Ten Berge. 1995. Bescherming Tegen Overheid. Zwolle: W. E. J. Tjeenk Willink. J. B. Kristiadi. "Administrasi Pembangunan dan Administrasi Keuangan". JIIS, No. 2, 1992. J. C. T. Simorangkir dan Woerjono Sastropranoto. 1961. Pelajaran Hukum Indonesia, Cetakan Kesepuluh. Jakarta: Gunung Agung. Jimly Asshiddiqie. 1994. Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi dan Pelaksanaannya di Indonesia. Jakarta: Ichtiar Baru Van Hoeve. ______________. 2006. Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi. Jakarta: Sekretariat Jenderal Mahkamah Konstitusi. ______________. 2007. Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi. Jakarta: Bhuana Ilmu Populer. ______________. 2007. Pokok-pokok Hukum Tata Negara Pasca Reforma- si. Jakarta: Bhuana Ilmu Populer Gramedia. ______________. 2010. Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia. Jakar- ta: Sinar Grafika. Johny Ibrahim. 2005. Teori dan Metode Penelitian Hukum Normatif. Ma- lang: Bayu Media Publishing. Josef Riwu Kaho. 1990. Analisa Hubungan Pemerintah Pusat dan Daerah di Indonesia. Jakarta: Rineka Cipta. Joeniarto. 1992. Perkembangan Pemerintahan Lokal. Jakarta: Bumi Aksara. 251
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI Juniarto. 1966. Sejarah Ketatanegaraan Republik Indonesia. Yayasan Badan Penerbit Gajah Mada. Juanda. 2004. Hukum Pemerintahan Daerah: Pasang Surut Hubungan Ke- wenangan Antara DPRD dan Kepala Daerah. Bandung: Alumni. J. Wayong. 1975. Asas dan Tujuan Pemerintahan Daerah. Jakarta: Djamba- tan. Kelsen, Hans. 1961. General Theory of Law and State. New York: Russel & Russel. __________. 2014. Teori Umum Tentang Hukum dan Negara, Cetakan Kesebelas. Bandung: Nusa Media. Ki Sabdacarakatama. 2002. Sejarah Keraton Yogyakarta. Yogyakarta: Narasi. Koesoediprodjo. 1951. Himpunan Undang-Undang, Peraturan-peraturan, Penetapan-penetapan Pemerintahan Republik Indonesia 1945. Jakarta: SK Seno. Koesoemahatmadja. 1979. Pengantar ke Arah Pemerintahan Daerah di Indo- nesia. Bandung: Bina Cipta. Koeswara E. 2001. Otonomi Daerah Untuk Kemandirian Demokrasi. Jakar- ta: Serambi Aksara Nusantara Kuntjoro Poerbapranoto. 1987. Sistem Pemerintahan Demokrasi. Bandung: Eresco. Lijphart, Arend. 1999. Pattern of Democracy. London: Yale University Press. Martin H. Hutabarat dkk. (ed.) 1996. Hukum dan Politik Indonesia Tinjau- an Analitis Dekrit Presiden dan Otonomi Daerah. Jakarta: Pustaka Si- nar Harapan. Meuwissen. 2007. Pengembangan Hukum. Bandung: Refika Aditama. Miftah Thoha. 2003. Birokrasi dan Politik di Indonesia. Jakarta: Raja Gra- findo Persada. ___________. 2010. "Reposisi Daerah Otonom dan Dampaknya pada Pelayanan Publik". Jurnal Ilmu Pemerintahan, Edisi 33. Miriam Budiarjo. 1985. Dasar-dasar Ilmu Politik. Jakarta: Gramedia. 252
Daftar Pustaka M. Laica Marzuki. 2006. Berjalan-jalan di Ranah Hukum, Buku Pertama, Edisi Revisi Cetakan Kedua. Jakarta: Sekretariat Jenderal & Kepani- teraan Mahkamah Konstitusi RI. M. Abdurrahman. 2015. Politik Dalam Islam: Ibrah Tarikhiyah w Nazhrah waqi'iyah. Jakarta: FKPKUII. Moh. Kusnardi dan Bintan R Saragih. 1985. Ilmu Negara. Jakarta: Melton Putra. Moh. Mahfud M. D. 1993. Demokrasi dan Konstitusi di Indonesia. Yogya- karta: Liberty. ________________. 1999. Pergulatan Politik dan Hukum di Indonesia. Yogyakarta: Gama Media. Muhammad Yamin. 1982. Proklamasi dan Konstitusi. Jakarta: Ghalia Indo- nesia. Nazir. 2003. Metode Penelitian. Jakarta: Ghalia Indonesia. Ni'matul Huda. 2005. Otonomi Daerah: Filosofi, Sejarah Perkembangan, dan Problematika. Yogyakarta: Pustaka Pelajar. ____________. 2009. Hukum Pemerintahan Daerah, Cetakan Pertama. Bandung: Nusa Media. ____________. 2013. DIY dalam Perdebatan Konstitusi dan Perundang-un- dangan di Indonesia. Bandung: Nusa Media. Oentarto, S. M. dkk. 2004. Menggagas Format Otonomi Daerah Masa De- pan. Jakarta: Samitra Media Utama. Peter Mahmud Marzuki. 2006. Penelitian Hukum. Jakarta: Kencana Prena- da Media Group. Pipin Syarifin dan Dedah Jubaedah. 2006. Pemerintahan Daerah di Indone- sia. Bandung: Pustaka Setia. Purwokusumo. 1985. Daerah Istimewa Yogyakarta. Yogyakarta: Gadjah Mada Press. 253
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI Ramlan Surbakti dalam M. Arief Muljadi. 2005. Landasan dan Prinsip Hu- kum Otonomi Daerah dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia. Ja- karta: Prestasi Pustaka. Ridwan H. R. 2010. Hukum Administrasi Negara. Jakarta: Raja Grafindo Persada. R. M. A. B. Kusuma. 2004. Lahirnya Undang-Undang Dasar 1945. Jakarta: Badan Penerbit Fakultas Hukum Universitas Indonesia Roll, Werner. 1983. Struktur Pemilikan Tanah di Indonesia: Studi Kasus Da- erah Surakarta-Jateng. Jakarta: Rajawali. Samuel Humes IV. 1991. Local Governance and National Power. London: Harvest. Schmid, J. J. Von. 1988. Ahli-ahli Pikir Besar Tentang Negara dan Hukum (dari Plato sampai Kant). Jakarta: Pembangunan. Selo Soemardjan. 1990. Perubahan Sosial di Yogyakarta. Yogyakarta: Gad- jah Mada University Press. _____________. 1990. Perubahan Sosial di Yogyakarta, Cetakan Ketiga. Yogyakarta: Gadjah Mada University Press. Shabir Chema G. dan Rondinelli (eds.). 1983. Decentralization and Deve- lopment, Policy Implementation in Development Countries. London: Sage. Simorangkir, J. C. T. 1984. Penetapan UUD Dilihat dari Segi Ilmu Hukum Tata Negara Indonesia. Jakarta: Gunung Agung. Sjahran Basah. 1992. Ilmu Negara, Pengantar, Metode, dan Sejarah Perkem- bangan. Bandung: Citra Aditya Bhakti. ___________. 1992. Perlindungan Hukum Terhadap Sikap Tindak Admi- nistrasi Negara. Bandung: Alumni. ___________. 1997. Eksistensi dan Tolak Ukur Badan Peradilan Adminis- trasi di Indonesia, Cetakan Ketiga. Bandung: Alumni. Soedarisman P. 1984. Daerah Istimewa Yogyakarta. Yogyakarta: Gadjah Mada University Press. 254
Daftar Pustaka Soetandyo Wingjosoebroto. 2005. "Sentralisasi dan Desentralisasi Peme- rintahan Masa Pra-Kemerdekaan" dalam Pasang Surut Otonomi Dae- rah; Sketsa Perjalanan 100 Tahun. Yayasan Tifa dan Institute for Local Development. Solly Lubis M. 1992. Hukum Tata Negara. Bandung: Mandar Maju. Sri Soemantri Martosoewignjo. 1976. Sistem-sistem Pemerintahan Negara- negara ASEAN. Bandung: Tarsito ________________________. 1984. Pengantar Perbandingan Antar Hu- kum Tata Negara. Jakarta: Rajawali. Strong C. F. 2013. Konstitusi-Konstitusi Politik Modern: Studi Perbandingan Tentang Sejarah dan Bentuk, Cetakan Kedelapan. Bandung: Nusa Media. Sudikno Mertokusumo. 1998. Perundang-undangan Agraria Indonesia. Yogyakarta: Liberty. _________. 2002. Mengenal Hukum. Yogyakarta: Liberty. Suhartono. 1991. Apanage dan Bekel Perubahan Sosial di Surakarta 1830- 1920. Yogyakarta: Tiara Wacana. Suryo Sakti Hadiwijoyo. 2013. Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia: Sebuah Pendekatan, Sejarah Hukum, dan Teori Kekuasaan. Yogyakarta: Graha Ilmu. Suwoto Mulyosudarmo. 1997. Peralihan Kekuasaan, Kajian Teoretis, dan Yuridis Terhadap Pidato Nawaksara. Jakarta: Gramedia Pustaka Uta- ma. Suyatno. 2004. Menjelajahi Demokrasi. Yogyakarta: Liebe Book Press. Syaukani H. R., Afan Gaffar, dan M. Ryaas Rayid. 2002. Otonomi Daerah dalam Negara Kesatuan. Yogyakarta: Pustaka Pelajar bekerjasama de- ngan PUSKAP. The Liang Gie. 1977. Kumpulan Pembahasan Terhadap Undang-undang Tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah Indonesia. Yogyakarta: Karya Kencana. 255
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI Tim Direktorat Jendral Peraturan Perundang-undangan Departemen Hu- kum dan HAM RI. 2007. Panduan Memahami Perancangan Peratur- an Daerah. Jakarta: CAPPLER Project. Titik Triwulan Tutik. 2011. Konstruksi Hukum Tata Negara Indonesia Pas- ca Amandemen UUD 1945, Cetakan Kedua. Bandung: Kencana. Tri Ratnawati. 2006. Potret Pemerintahan Lokal di Indonesia di Masa Peru- bahan. Yogyakarta: Pustaka Pelajar dengan Pusat Penelitian Politik LIPI. Utrecht. 1986. Pengantar Dalam Hukum Indonesia. Jakarta: Ichtiar Baru. Van Apeldoorn, L. J. 1976. Pengantar Ilmu Hukum (Inleiding tot de Studie van het Nederlandsche Recht), Cetakan Keempatbelas. Jakarta: Prad- nya Paramita. Wiratna Sujarweni V. 2012. Yogyakarta; Episode Jejak-jejak Mataram Islam. Yogyakarta: Global Media Informasi. Yudha Bhakti Ardhiwisastra. 1999. Imunitas Kedaulatan Negara di Forum Pengadilan Asing. Bandung: Alumni. ______________________. 2008. Penafsiran dan Konstruksi Hukum. Bandung: Alumni. Zainuddin Ali. 2009. Metode Penelitian Hukum. Jakarta: Sinar Grafika. B. Disertasi, Jurnal, Makalah, dan Sumber Elektronik Bagir Manan. "Wewenang Propinsi, Kabupaten, dan Kota dalam Rangka Otonomi Daerah". Makalah. Seminar Nasional Fakultas Hukum UNPAD, Bandung. 13 Mei 2000. Bhenyamin Hoessein. "Hubungan Penyelenggaraan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah". Jurnal Bisnis dan Demokrasi, No 1/I, Juli 2000. Efik Yusdiansyah. 2007. "Implikasi Keberadaan Mahkamah Konstitusi ter- hadap Pembentukan Hukum Nasional dalam Kerangka Negara Hu- kum". Disertasi. Universitas Padjajaran. Bandung. 256
Daftar Pustaka H. Mohammad Abud Musa'ad. "Model Reformasi Birokrasi dalam Pers- pektif UU No. 21 Tahun 2001". Disampaikan dalam Simposium Nasional Papua "Menuju Pembangunan Berbasis Masyarakat yang Berkelanjutan" tanggal 7-9 April 2010, Universitas Indonesia, Jakar- ta. Immawan Wahyudi. 2014. "Implikasi Perubahan Pasal 18 UUD 1945 Ter- hadap Pengisian Jabatan Gubernur dan Wakil Gubernur Daerah Isti- mewa Yogyakarta Suatu Pendekatan Hukum, Sejarah, Sosial, Politik, dan Budaya". Disertasi. Universitas Islam Indonesia. Yogyakarta. Moh. Mahfud M. D. 1993. "Perkembangan Politik Hukum: Studi tentang Pengaruh Konfigurasi Politik terhadap Produk Hukum di Indone- sia". Disertasi. Universitas Gadjah Mada. Yogyakarta. "Daerah Istimewa Yogyakarta". ewa_Yogyakarta, diakses pada tanggal 1 Januari 2014. Muhammad Mas'ud Said. "Perlu Desentralisasi Asimetris". diakses pada tanggal 28 Maret 2014, pukul 08.31 WIB. Patrialis Akbar (Menteri Hukum dan HAM) dan Gamawan Fauzi (Menteri Dalam Negeri). "Keterangan Pemerintah Atas Rancangan Undang- undang Keistimewaan Daerah Propinsi Istimewa Yogyakarta". Di- sampaikan pada Rapat Kerja dengan Komisi II DPR-RI, 26 Januari 2011. Riswanda Imawan. "Desentralisasi, Demokratisasi, dan Pembentukan Good Governance". Makalah dalam workshop tentang Desentralisasi, De- mokratisasi, dan Akuntabilitas Pemerintahan Daerah yang diseleng- garakan oleh Asosiasi Ilmu Politik Indonesia (AIPI), Partnership for Governance Reform in Indonesia dan Universitas Diponegoro (UNDIP) Semarang, 25-27 Maret 2002. Sadu Wasistiono. "Kajian Hubungan Antara Pemerintah Pusat dengan Pe- merintah Daerah (Tinjauan dari Sudut Pandang Manajemen Peme- rintahan)". Jurnal Administrasi Pemerintahan Daerah, Volume 1, Edisi Kedua, 2004. 257
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI Sjahrudin Rasul. 2000. "Tinjauan Yuridis Akuntabilitas Penyelenggaraan Pemerintahan di Indonesia (Studi Kasus Korupsi di Indonesia dalam Era Orde Baru)". Disertasi. Universitas Padjajaran. Bandung. C. Ensiklopedia dan Kamus 2001. Kamus Besar Bahasa Indonesia. Jakarta: Balai Pustaka D. Peraturan Perundang-undangan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Konstitusi Republik Indonesia Serikat 1949. Undang-Undang Dasar Sementara 1950. Undang-Undang No. 1 Tahun 1945 tentang Komite Nasional Daerah. Undang-Undang Nomor 17 Tahun 1947 Tentang Pembentukan Haminte Kota Yogyakarta. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 tentang Pemerintahan Daerah. Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1950 tentang Pembentukan Daerah Isti- mewa Yogyakarta. Undang-Undang Nomor 44 Tahun 1950 tentang Pemerintahan Daerah Indonesia Timur. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 tentang Pokok-pokok Pemerin- tahan Daerah. Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965 tentang Pokok-pokok Pemerin- tahan Daerah. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerin- tahan Daerah. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. 258
Daftar Pustaka Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Da- erah. Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2012 Tentang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. PENPRES Nomor 6 Tahun 1959 tentang Pemerintah Daerah. PENPRES Nomor 5 Tahun 1960 tentang DPRD-GR dan Sekretariat Da- erah. E. Surat Kabar Kompas, Rabu, 9 Mei 2007. M. Romadhon M. K. "Kesadaran Tata Ruang Masyarakat Jawa". Kedaulat- an Rakyat, Sabtu, 17 Mei 2014. 259
Hukum Pemerintahan Daerah dan Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Bingkai NKRI 260
Lampiran Menimbang Mengingat UNDANG-UNDANG REPUBLIK INDONESIA NOMOR 13 TAHUN 2012 TENTANG KEISTIMEWAAN DAERAH ISTIMEWA YOGYAKARTA DENGAN RAHMAT TUHAN YANG MAHA ESA PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA, : a. bahwa negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan undang-undang; b. bahwa Kasultanan Ngayogyakarta Hadiningrat dan Kadipaten Pakualaman yang telah mempunyai wilayah, lahirnya penduduk pemerintahan, Negara pada Republik tanggal 17 Agustus 1945 berperan dan memberikan sumbangsih dalam mempertahankan, mengisi, dan menjaga keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia; dan Kesatuan sebelum Indonesia yang besar c. bahwa Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1950 tentang Pembentukan Daerah Istimewa Jogjakarta sebagaimana telah dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 1955 tentang Perubahan Undang-Undang Nomor 3 jo. Nomor 19 Tahun 1950 tentang Pembentukan Daerah Istimewa Yogyakarta belum mengatur secara lengkap mengenai keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta; diubah beberapa kali, terakhir d. bahwa berdasarkan pertimbangan sebagaimana dimaksud dalam huruf a, huruf b, dan huruf c, perlu membentuk Undang-Undang tentang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta; : 1. Pasal 5 ayat (1), Pasal 18, Pasal 18A, Pasal 18B, dan Pasal 20 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; 2. Undang-Undang . . .
2 - 2. Undang-Undang Nomor tentang 3 Pembentukan Daerah Istimewa Jogjakarta (Berita Negara Republik Indonesia Tahun 1950 Nomor 3) sebagaimana telah Undang-Undang Nomor 9 Tahun 1955 tentang Perubahan Undang-Undang Nomor 3 jo. Nomor 19 Tahun 1950 tentang Pembentukan Daerah Istimewa Yogyakarta (Lembaran Negara Republik Nomor 43, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 827); Tahun 1950 beberapa kali, terakhir diubah dengan Indonesia Tahun 1955 3. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 125, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4437) sebagaimana telah diubah beberapa kali, terakhir dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2008 Nomor 59, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4844); Dengan Persetujuan Bersama DEWAN PERWAKILAN RAKYAT REPUBLIK INDONESIA dan PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA MEMUTUSKAN: Menetapkan : UNDANG-UNDANG TENTANG KEISTIMEWAAN DAERAH ISTIMEWA YOGYAKARTA. BAB I KETENTUAN UMUM Pasal 1 Dalam Undang-Undang ini yang dimaksud dengan: 1. Daerah Istimewa Yogyakarta, selanjutnya disebut DIY, adalah daerah provinsi yang mempunyai keistimewaan dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. 2. Keistimewaan . . .
3 - 2. Keistimewaan adalah keistimewaan kedudukan hukum yang dimiliki oleh DIY berdasarkan sejarah dan hak asal-usul menurut Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 untuk mengatur dan mengurus kewenangan istimewa. 3. Kewenangan Istimewa adalah wewenang tambahan tertentu yang dimiliki DIY selain wewenang sebagaimana ditentukan dalam undang-undang tentang pemerintahan daerah. 4. Kasultanan Ngayogyakarta Hadiningrat, selanjutnya disebut Kasultanan, adalah warisan budaya bangsa yang berlangsung secara turun-temurun dan dipimpin oleh Ngarsa Dalem Sampeyan Dalem Ingkang Sinuwun Kanjeng Sultan Hamengku Buwono Senapati Ing Ngalaga Ngabdurrakhman Panatagama Kalifatullah, Sayidin selanjutnya disebut Sultan Hamengku Buwono. 5. Kadipaten Pakualaman, selanjutnya disebut Kadipaten, adalah warisan budaya bangsa yang berlangsung secara turun-temurun dan dipimpin oleh Kanjeng Gusti Pangeran Adipati Arya Paku Alam, selanjutnya disebut Adipati Paku Alam. 6. Pemerintah Pusat, selanjutnya disebut Pemerintah, adalah Presiden Republik Indonesia yang memegang kekuasaan Pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. 7. Pemerintahan Daerah DIY adalah pemerintahan daerah dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia berdasarkan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang menyelenggarakan urusan pemerintahan dan urusan keistimewaan yang dilaksanakan oleh Pemerintah Daerah DIY dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah DIY. 8. Pemerintah Daerah DIY adalah unsur penyelenggara terdiri atas Gubernur DIY dan pemerintahan yang perangkat daerah. 9. Gubernur DIY, selanjutnya disebut Gubernur, adalah juga Kepala Daerah DIY yang karena berkedudukan sebagai wakil Pemerintah. jabatannya 10. Wakil Gubernur DIY, selanjutnya disebut Wakil Gubernur, adalah Wakil Kepala Daerah DIY yang mempunyai tugas membantu Gubernur. 11. Dewan . . .
4 - 11. Dewan Perwakilan Rakyat Daerah DIY, selanjutnya disebut DPRD DIY, adalah lembaga perwakilan rakyat daerah sebagai unsur penyelenggara Pemerintahan Daerah DIY. 12. Peraturan Daerah DIY, selanjutnya disebut Perda, adalah Peraturan Daerah DIY yang dibentuk DPRD DIY dengan persetujuan bersama Gubernur untuk mengatur provinsi penyelenggaraan urusan sebagaimana diatur dalam undang-undang tentang pemerintahan daerah. pemerintahan 13. Peraturan Daerah Istimewa DIY, selanjutnya disebut Perdais, adalah Peraturan Daerah DIY yang dibentuk oleh DPRD DIY bersama Gubernur untuk mengatur penyelenggaraan Kewenangan Istimewa. 14. Menteri adalah Menteri Dalam Negeri. BAB II BATAS DAN PEMBAGIAN WILAYAH Bagian Kesatu Batas Wilayah Pasal 2 (1) DIY memiliki batas-batas: a. sebelah utara dengan Kabupaten Magelang dan Kabupaten Boyolali, Provinsi Jawa Tengah; b. sebelah timur dengan Kabupaten Klaten dan Kabupaten Wonogiri, Provinsi Jawa Tengah; c. sebelah selatan dengan Samudera Hindia; dan d. sebelah barat dengan Kabupaten Purworejo, Provinsi Jawa Tengah. (2) Batas wilayah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dituangkan ke dalam peta yang Lampiran sebagai bagian yang tidak terpisahkan dari Undang-Undang ini. tercantum pada Bagian Kedua . . .
5 - Bagian Kedua Pembagian Wilayah Pasal 3 Wilayah DIY terdiri atas: a. Kota Yogyakarta; b. Kabupaten Sleman; c. Kabupaten Bantul; d. Kabupaten Kulonprogo; dan e. Kabupaten Gunungkidul. BAB III ASAS DAN TUJUAN Bagian Kesatu Asas Pasal 4 Pengaturan Keistimewaan DIY dilaksanakan berdasarkan asas: a. pengakuan atas hak asal-usul; b. kerakyatan; c. demokrasi; d. ke-bhinneka-tunggal-ika-an; e. efektivitas pemerintahan; f. kepentingan nasional; dan g. pendayagunaan kearifan lokal. Bagian Kedua Tujuan Pasal 5 (1) Pengaturan Keistimewaan DIY bertujuan untuk: a. mewujudkan pemerintahan yang demokratis; b. mewujudkan masyarakat; kesejahteraan dan ketenteraman c. mewujudkan . . .
6 - c. mewujudkan tata pemerintahan dan tatanan sosial yang menjamin ke-bhinneka-tunggal-ika-an dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia; d. menciptakan pemerintahan yang baik; dan e. melembagakan peran dan tanggung jawab Kasultanan dan Kadipaten dalam menjaga dan mengembangkan budaya Yogyakarta budaya bangsa. yang merupakan warisan (2) Pemerintahan yang demokratis sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf a diwujudkan melalui: jabatan a. pengisian Gubernur dan jabatan Wakil Gubernur; b. pengisian keanggotaan DPRD DIY melalui pemilihan umum; c. pembagian kekuasaan antara Gubernur dan Wakil Gubernur dengan DPRD DIY; d. mekanisme penyeimbang antara Pemerintah Daerah DIY dan DPRD DIY; dan e. partisipasi masyarakat dalam penyelenggaraan pemerintahan. (3) Kesejahteraan masyarakat sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf b diwujudkan melalui kebijakan yang berorientasi pada kepentingan masyarakat dan pengembangan kemampuan masyarakat. dan ketenteraman (4) Tata pemerintahan dan tatanan sosial yang menjamin ke-bhinneka-tunggal-ika-an dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf c diwujudkan melalui: a. pengayoman dan pembimbingan masyarakat oleh Pemerintahan Daerah DIY; dan b. pemeliharaan nilai-nilai musyawarah, gotong royong, solidaritas, tenggang rasa, dan toleransi oleh Pemerintahan Daerah DIY dan masyarakat DIY. dan pendayagunaan (5) Pemerintahan yang baik sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf d diwujudkan melalui: a. pelaksanaan prinsip efektivitas; b. transparansi; c. akuntabilitas . . .
7 - c. akuntabilitas; d. partisipasi; e. kesetaraan; dan f. penegakan hukum. (6) Pelembagaan peran dan tanggung jawab Kasultanan dan Kadipaten dalam menjaga dan mengembangkan budaya Yogyakarta yang merupakan warisan budaya bangsa sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf e diwujudkan melalui pemeliharaan, pendayagunaan, serta pengembangan dan penguatan nilai-nilai, norma, adat istiadat, dan tradisi luhur yang mengakar dalam masyarakat DIY. BAB IV KEWENANGAN Pasal 6 Kewenangan Istimewa DIY berada di Provinsi. Pasal 7 (1) Kewenangan DIY sebagai daerah otonom mencakup kewenangan dalam urusan Pemerintahan Daerah DIY sebagaimana dimaksud dalam undang-undang tentang pemerintahan daerah dan urusan Keistimewaan yang ditetapkan dalam Undang-Undang ini. (2) Kewenangan dalam urusan Keistimewaan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) meliputi: a. tata cara pengisian jabatan, kedudukan, tugas, dan wewenang Gubernur dan Wakil Gubernur; b. kelembagaan Pemerintah Daerah DIY; c. kebudayaan; d. pertanahan; dan e. tata ruang. (3) Penyelenggaraan kewenangan urusan (2) dan dalam Keistimewaan sebagaimana dimaksud pada ayat didasarkan keberpihakan kepada rakyat. pada nilai-nilai kearifan lokal (4) Ketentuan . . .
8 - (4) Ketentuan lebih lanjut mengenai kewenangan dalam urusan Keistimewaan sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dan ayat (3) diatur dengan Perdais. BAB V BENTUK DAN SUSUNAN PEMERINTAHAN Bagian Kesatu Umum Pasal 8 (1) DIY memiliki bentuk dan susunan pemerintahan yang bersifat istimewa. (2) Pemerintahan Daerah DIY terdiri atas Pemerintah Daerah DIY dan DPRD DIY. Bagian Kedua Pemerintah Daerah DIY Pasal 9 (1) Pemerintah Daerah DIY dipimpin oleh Gubernur. (2) Dalam melaksanakan tugas dan wewenangnya, Gubernur dibantu oleh Wakil Gubernur. Pasal 10 (1) Gubernur bertugas: a. memimpin penyelenggaraan urusan pemerintahan dan urusan peraturan perundang-undangan, dan kebijakan yang ditetapkan bersama DPRD DIY; Keistimewaan berdasarkan b. mengoordinasikan tugas satuan kerja perangkat daerah dan instansi vertikal di daerah; c. memelihara ketenteraman dan ketertiban masyarakat; d. menyusun dan mengajukan rancangan Perda tentang rencana pembangunan jangka panjang daerah dan rencana pembangunan jangka menengah daerah kepada DPRD DIY untuk dibahas bersama serta menyusun dan menetapkan rencana kerja perangkat daerah; e. menyusun . . .
9 - e. menyusun dan mengajukan rancangan Perda tentang anggaran pendapatan dan belanja daerah, rancangan Perda dan belanja daerah, dan rancangan Perda tentang pertanggungjawaban anggaran pendapatan dan belanja daerah kepada DPRD DIY untuk dibahas bersama; tentang perubahan anggaran pendapatan pelaksanaan f. mewakili daerahnya di dalam dan di luar pengadilan; g. melakukan pengawasan penyelenggaraan urusan Pemerintahan Daerah DIY di kabupaten/kota; pembinaan dan h. melakukan pembinaan dan penyelenggaraan kabupaten/kota di wilayahnya; dan pemerintahan pengawasan daerah i. melaksanakan tugas lain sesuai dengan peraturan perundang-undangan. (2) Gubernur berwenang: a. mengajukan rancangan Perda dan rancangan Perdais; b. menetapkan Perda dan Perdais yang telah mendapat persetujuan bersama DPRD DIY; c. menetapkan peraturan Gubernur dan keputusan Gubernur; d. mengambil keadaan mendesak yang sangat dibutuhkan oleh daerah dan masyarakat sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan; dan tindakan tertentu dalam e. melaksanakan wewenang lain sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Pasal 11 Gubernur berhak: a. menyampaikan kepada Pemerintah dalam rangka penyelenggaraan Kewenangan Istimewa; b. mendapatkan usul dan/atau pendapat informasi mengenai kebijakan dan/atau informasi yang diperlukan untuk perumusan kebijakan mengenai Keistimewaan DIY; c. mengusulkan perubahan atau penggantian Perdais; dan d. mendapatkan . . .
10 - d. mendapatkan kedudukan protokoler dan keuangan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Pasal 12 (1) Gubernur karena jabatannya berkedudukan juga sebagai wakil Pemerintah. (2) Dalam kedudukan sebagai wakil Pemerintah, Gubernur bertanggung jawab kepada Presiden. (3) Ketentuan mengenai kedudukan, tugas, dan wewenang Gubernur sebagai wakil Pemerintah berlaku ketentuan sebagaimana diatur dalam undang-undang tentang pemerintahan daerah. Pasal 13 (1) Wakil Gubernur bertugas: a. membantu Gubernur dalam: 1) memimpin penyelenggaraan urusan pemerintahan dan urusan Keistimewaan; 2) mengoordinasikan kegiatan satuan kerja perangkat daerah dan instansi vertikal di daerah; 3) menindaklanjuti laporan dan/atau temuan hasil pengawasan aparat pengawasan; dan 4) memantau dan mengevaluasi penyelenggaraan urusan pemerintahan daerah kabupaten/kota. b. memberikan Gubernur pemerintahan dan urusan Keistimewaan; saran dan pertimbangan kepada urusan penyelenggaraan dalam c. melaksanakan tugas sehari-sehari Gubernur apabila Gubernur berhalangan sementara; dan d. melaksanakan tugas lain sesuai dengan peraturan perundang-undangan. (2) Selain melaksanakan tugas sebagaimana dimaksud pada ayat (1), Wakil Gubernur melaksanakan tugas pemerintahan lainnya yang diberikan oleh Gubernur yang ditetapkan dengan keputusan Gubernur. (3) Dalam melaksanakan tugas sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2), Wakil Gubernur bertanggung jawab kepada Gubernur. Pasal 14 . . .
11 - Pasal 14 Wakil Gubernur berhak mendapatkan kedudukan protokoler dan keuangan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang- undangan. Pasal 15 (1) Gubernur dan Wakil Gubernur berkewajiban: a. memegang teguh dan mengamalkan Pancasila, melaksanakan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, serta mempertahankan dan memelihara keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia; b. meningkatkan kesejahteraan rakyat; c. memelihara ketenteraman dan ketertiban masyarakat; d. melaksanakan kehidupan berdemokrasi; e. menaati dan menegakkan semua peraturan perundang-undangan; f. menjaga etika dan norma dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah; g. memajukan dan mengembangkan daya saing daerah; h. melaksanakan prinsip tata pemerintahan yang baik dan bersih; i. melaksanakan dan mempertanggungjawabkan pengelolaan keuangan daerah; j. menjalin hubungan kerja dengan semua perangkat daerah dan instansi vertikal di daerah; dan k. melestarikan dan mengembangkan budaya Yogyakarta serta melindungi berbagai budaya masyarakat daerah lainnya yang berada di DIY. (2) Selain berkewajiban sebagaimana dimaksud pada ayat (1), Gubernur berkewajiban: a. menyampaikan laporan penyelenggaraan Pemerintahan Daerah DIY kepada Pemerintah; b. menyampaikan keterangan pertanggungjawaban tahunan dan akhir masa jabatan kepada DPRD DIY; dan laporan c. menginformasikan . . .
12 - c. menginformasikan penyelenggaraan laporan Pemerintahan Daerah DIY dan laporan keterangan pertanggungjawaban tahunan dan akhir masa jabatan kepada masyarakat. (3) Laporan sebagaimana dimaksud pada ayat (2) huruf a disampaikan kepada Presiden melalui Menteri setiap 1 (satu) tahun sekali. (4) Laporan sebagaimana dimaksud pada ayat (3) digunakan Pemerintah evaluasi penyelenggaraan Pemerintahan Daerah DIY sebagai bahan pembinaan lanjut sesuai dengan peraturan perundang-undangan. sebagai dasar melakukan lebih Pasal 16 Gubernur dan Wakil Gubernur dilarang: a. membuat keputusan yang secara khusus memberikan keuntungan kepada diri sendiri, anggota keluarga, atau kroni, merugikan kepentingan umum, dan meresahkan sekelompok masyarakat, atau mendiskriminasi warga negara atau golongan masyarakat tertentu; b. turut serta dalam perusahaan, baik milik swasta maupun milik negara/milik daerah, atau dalam yayasan bidang apa pun; c. melakukan pekerjaan lain yang memberikan keuntungan kepada dirinya, baik secara langsung maupun tidak langsung, yang berhubungan dengan daerah yang bersangkutan; d. melakukan korupsi, kolusi, nepotisme, atau menerima lain yang tindakan yang akan uang, barang dan/atau memengaruhi keputusan atau dilakukannya; jasa dari pihak e. menjadi advokat atau kuasa hukum dalam perkara di pengadilan; f. menyalahgunakan wewenang dan melanggar sumpah/janji jabatan; dan g. merangkap jabatan sebagai pejabat negara lainnya atau sebagai anggota DPRD DIY sebagaimana yang diatur dalam peraturan perundang-undangan. Bagian Ketiga . . .
13 - Bagian Ketiga DPRD DIY Pasal 17 (1) DPRD DIY mempunyai kedudukan, susunan, tugas, serta wewenang sebagaimana ditentukan dalam peraturan perundang-undangan. (2) Selain bertugas dan berwenang sebagaimana dimaksud pada ayat (1), DPRD DIY bertugas dan berwenang: a. menetapkan Gubernur dan Wakil Gubernur; dan b. membentuk Perda dan Perdais bersama Gubernur. (3) Pelaksanaan tugas dan wewenang sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2) diatur dalam peraturan tata tertib DPRD DIY yang disusun dan ditetapkan sesuai dengan peraturan perundang-undangan. BAB VI PENGISIAN JABATAN GUBERNUR DAN WAKIL GUBERNUR Bagian Kesatu Persyaratan Pasal 18 (1) Calon Gubernur dan calon Wakil Gubernur adalah warga negara Republik Indonesia yang harus memenuhi syarat: a. bertakwa kepada Tuhan Yang Maha Esa; b. setia kepada Pancasila sebagai dasar negara, Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, cita-cita Proklamasi 17 Agustus 1945, dan Negara Kesatuan Republik Indonesia, serta Pemerintah; c. bertakhta sebagai Sultan Hamengku Buwono untuk calon Gubernur dan bertakhta sebagai Adipati Paku Alam untuk calon Wakil Gubernur; d. berpendidikan sekurang-kurangnya sekolah lanjutan tingkat atas atau sederajat; e. berusia sekurang-kurangnya 30 (tiga puluh) tahun; f. mampu secara jasmani dan rohani berdasarkan hasil tim pemeriksaan dokter/rumah sakit pemerintah; kesehatan menyeluruh dari g. tidak . . .
14 - g. tidak pernah dijatuhi pidana penjara berdasarkan putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap karena melakukan tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara 5 (lima) tahun atau lebih, kecuali yang bersangkutan telah selesai menjalani pidana lebih dari 5 (lima) tahun dan mengumumkan secara terbuka dan jujur kepada publik bahwa dirinya pernah menjadi terpidana serta tidak akan mengulangi tindak pidana; h. tidak sedang dicabut hak pilihnya berdasarkan putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap; i. menyerahkan daftar kekayaan pribadi dan bersedia untuk diumumkan; j. tidak sedang memiliki tanggungan utang secara perseorangan dan/atau secara badan hukum yang menjadi tanggung jawabnya yang merugikan keuangan negara; k. tidak sedang dinyatakan pailit berdasarkan putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap; l. memiliki nomor pokok wajib pajak (NPWP); m. menyerahkan daftar riwayat hidup yang memuat, antara lain riwayat pendidikan, pekerjaan, saudara kandung, istri, dan anak; dan n. bukan sebagai anggota partai politik. (2) Kelengkapan persyaratan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) meliputi: a. surat pernyataan bermeterai cukup dari yang bersangkutan yang menyatakan dirinya setia kepada Pancasila sebagai dasar negara, Undang-Undang Dasar Negara Republik cita-cita Proklamasi Kemerdekaan 17 Agustus 1945, Indonesia, serta dan Negara Kesatuan Republik Pemerintah, syarat sebagai bukti pemenuhan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf b; Indonesia Tahun 1945, b. surat . . .
15 - b. surat Sultan Hamengku Buwono bertakhta di Kasultanan dan surat pengukuhan yang menyatakan Adipati Paku Alam bertakhta di Kadipaten, sebagai bukti pemenuhan syarat sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf c; pengukuhan yang menyatakan c. bukti kelulusan berupa fotokopi ijazah atau sebutan lain dari tingkat dasar sampai dengan sekolah lanjutan tingkat atas (dan/atau tingkatan yang lebih tinggi), sertifikat, atau surat keterangan lain yang dilegalisasi sebagai bukti yang berwenang, oleh pemenuhan syarat sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf d; instansi d. akta kelahiran/surat kenal bukti lahir warga negara Indonesia, syarat pemenuhan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf e; sebagai e. surat keterangan kesehatan dari tim dokter/rumah sakit pemerintah yang menerangkan bahwa yang bersangkutan mampu secara jasmani dan rohani melaksanakan tugas dan kewajiban sebagai Gubernur dan Wakil Gubernur, sebagai bukti pemenuhan syarat sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf f; f. surat keterangan pengadilan negeri atau kementerian yang menangani urusan pemerintahan di bidang hukum, sebagai bukti pemenuhan syarat sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf g; g. surat keterangan pengadilan negeri yang menyatakan tidak sedang dicabut hak pilihnya berdasarkan putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap, sebagai bukti pemenuhan syarat sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf h; h. surat tanda terima atau bukti penyampaian laporan lembaga yang harta kekayaan pribadi kepada menangani pemberantasan korupsi dan surat pernyataan bersedia daftar kekayaan pribadinya diumumkan, syarat sebagai bukti pemenuhan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf i; i. surat keterangan pengadilan niaga/pengadilan negeri yang menerangkan tidak sedang memiliki tanggungan utang secara perseorangan dan/atau secara badan jawabnya yang hukum yang menjadi merugikan bukti sebagai keuangan pemenuhan syarat sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf j; tanggung negara, j. surat . . .
16 - j. surat keterangan pengadilan niaga/pengadilan negeri yang menerangkan bahwa yang bersangkutan tidak sedang dalam keadaan pailit, sebagai bukti pemenuhan syarat sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf k; k. fotokopi kartu NPWP, sebagai bukti pemenuhan syarat sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf l; l. daftar riwayat hidup yang ditandatangani calon, sebagaimana sebagai bukti pemenuhan dimaksud pada ayat (1) huruf m; dan syarat m. surat pernyataan bukan sebagai anggota partai politik, sebagaimana sebagai bukti pemenuhan dimaksud pada ayat (1) huruf n. syarat Bagian Kedua Tata Cara Pengajuan Calon Pasal 19 (1) DPRD DIY memberitahukan kepada Gubernur dan Wakil Gubernur serta Kasultanan dan Kadipaten tentang berakhirnya masa jabatan Gubernur dan Wakil Gubernur paling lambat 3 (tiga) bulan sebelum berakhirnya masa jabatan Gubernur dan Wakil Gubernur. (2) Berdasarkan pemberitahuan dari DPRD DIY sebagaimana dimaksud pada ayat Sultan Hamengku Buwono yang bertakhta sebagai calon Gubernur dan Kadipaten mengajukan Adipati Paku Alam yang bertakhta sebagai calon Wakil Gubernur paling lambat 30 (tiga puluh) hari setelah surat pemberitahuan DPRD DIY diterima. (1), Kasultanan mengajukan (3) Kasultanan dan Kadipaten pada saat mengajukan calon Gubernur dan calon Wakil Gubernur kepada DPRD DIY menyerahkan: a. surat pencalonan untuk calon Gubernur yang ditandatangani oleh Penghageng Kawedanan Hageng Panitrapura Kasultanan Ngayogyakarta Hadiningrat; b. surat pencalonan untuk calon Wakil Gubernur yang ditandatangani oleh Penghageng Kawedanan Hageng Kasentanan Kadipaten Pakualaman; c. surat . . .
17 - c. surat pernyataan kesediaan Sultan Hamengku Buwono yang bertakhta sebagai calon Gubernur dan Adipati Paku Alam yang bertakhta sebagai calon Wakil Gubernur; dan d. kelengkapan persyaratan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 18 ayat (2). Pasal 20 (1) Dalam penyelenggaraan penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur, DPRD DIY membentuk Panitia Khusus Penyusunan Tata Tertib Penetapan Gubernur dan Wakil (satu) bulan setelah Gubernur paling jabatan Sultan pemberitahuan berakhirnya masa Hamengku Buwono yang bertakhta sebagai Gubernur dan Adipati Paku Alam yang bertakhta sebagai Wakil Gubernur. lambat 1 (2) Panitia Khusus Penyusunan Tata Tertib Penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dibentuk dengan keputusan pimpinan DPRD DIY. (3) Panitia Khusus Penyusunan Tata Tertib Penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur sebagaimana dimaksud pada ayat (2) bertugas menyusun tata tertib penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur. (4) Tata tertib penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur (3) harus sudah sebagaimana dimaksud pada ayat ditetapkan paling lambat 7 (tujuh) hari setelah Panitia Khusus Penyusunan Tata Tertib Penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur dibentuk. (5) Anggota Panitia Khusus Penyusunan Tata Tertib Penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur terdiri atas wakil fraksi-fraksi. (6) Tugas Panitia Khusus Penyusunan Tata Tertib Penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur berakhir pada saat tata tertib penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur ditetapkan. Bagian Ketiga . . .
18 - Bagian Ketiga Verifikasi dan Penetapan Paragraf 1 Verifikasi Pasal 21 DPRD DIY melakukan terhadap dokumen persyaratan Sultan Hamengku Buwono sebagai calon Gubernur Wakil Gubernur. verifikasi dan Adipati Paku Alam sebagai calon Pasal 22 (1) Dalam melakukan verifikasi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 21, DPRD DIY membentuk Panitia Khusus Penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur. (2) Panitia Khusus Penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dibentuk dengan keputusan pimpinan DPRD DIY. (3) Panitia Khusus Penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur sebagaimana dimaksud pada ayat (2) bertugas sebagai penyelenggara dan penanggung jawab penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur. (4) Anggota Panitia Khusus Penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur terdiri atas wakil fraksi-fraksi. (5) Ketua dan Wakil Ketua DPRD DIY karena jabatannya adalah Ketua dan Wakil Ketua Panitia Khusus Penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur merangkap anggota. (6) Sekretaris DPRD DIY karena jabatannya adalah sekretaris Panitia Khusus Penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur dan bukan anggota. (7) Tugas Panitia Khusus Penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur diatur dalam tata tertib penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur. (8) Panitia Khusus Penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur mengumumkan jadwal penetapan yang meliputi tahapan pengajuan calon Gubernur dan calon Wakil Gubernur sampai dengan rencana pelaksanaan pelantikan. (9) Pengumuman jadwal penetapan dilaksanakan melalui media massa yang ada di daerah setempat. (10) Tugas . . .
19 - (10) Tugas Panitia Khusus Penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur berakhir pada saat Gubernur dan Wakil Gubernur dilantik. (11) Menteri melakukan fasilitasi dan supervisi dalam pelaksanaan penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur. Pasal 23 (1) Panitia Khusus Penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur melakukan verifikasi atas usul calon Gubernur dari Kasultanan dan calon Wakil Gubernur dari Kadipaten. (2) Panitia Khusus Penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur melakukan verifikasi calon Gubernur dan calon Wakil Gubernur dalam jangka waktu paling lama 7 (tujuh) hari. (3) Apabila terdapat syarat yang belum terpenuhi sebagai calon Gubernur dan calon Wakil Gubernur, Panitia Khusus Penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur menyampaikan pemberitahuan kepada Kasultanan dan Kadipaten untuk melengkapi syarat paling 7 (tujuh) hari setelah selesainya verifikasi sebagaimana dimaksud pada ayat (2). lambat (4) Jika Panitia Khusus Penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur menyatakan persyaratan sudah terpenuhi, Panitia Khusus Penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur menetapkan calon Gubernur dan calon Wakil Gubernur dalam berita acara untuk selanjutnya disampaikan kepada Pimpinan DPRD DIY dalam waktu paling lama 3 (tiga) hari. Paragraf 2 Penetapan Pasal 24 (1) DPRD DIY menyelenggarakan rapat paripurna dengan agenda pemaparan visi, misi, dan program calon Gubernur paling lama 7 (tujuh) hari setelah diterimanya hasil penetapan dari Panitia Khusus Penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur sebagaimana dimaksud dalam Pasal 23 ayat (4). (2) Visi, misi, dan program sebagaimana dimaksud pada ayat (1) berpedoman pada rencana pembangunan jangka panjang daerah DIY dan perkembangan lingkungan strategis. (3) Setelah . . .
20 - (3) Setelah penyampaian visi, misi, dan program sebagaimana dimaksud pada ayat Sultan Hamengku Buwono yang bertakhta sebagai Gubernur dan Adipati Paku Alam yang bertakhta sebagai Wakil Gubernur. (1), DPRD DIY menetapkan (4) Berdasarkan penetapan sebagaimana dimaksud pada ayat (3), DPRD DIY mengusulkan kepada Presiden melalui Menteri untuk mendapatkan pengesahan penetapan Sultan Hamengku Buwono yang bertakhta sebagai Gubernur dan Adipati Paku Alam yang bertakhta sebagai Wakil Gubernur. (5) Presiden mengesahkan penetapan Gubernur dan Wakil (4) Gubernur berdasarkan usulan Menteri. sebagaimana dimaksud pada ayat (6) Menteri menyampaikan tentang pengesahan penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur sebagaimana dimaksud pada ayat (5) kepada DPRD DIY serta Sultan Hamengku Buwono dan Adipati Paku Alam. pemberitahuan Pasal 25 (1) Masa jabatan Sultan Hamengku Buwono yang bertakhta sebagai Gubernur dan Adipati Paku Alam yang bertakhta sebagai Wakil Gubernur selama 5 (lima) tahun terhitung sejak pelantikan. (2) Sultan Hamengku Buwono yang bertakhta sebagai Gubernur dan Adipati Paku Alam yang bertakhta sebagai Wakil Gubernur tidak terikat ketentuan 2 (dua) kali jabatan sebagaimana diatur dalam periodisasi masa undang-undang tentang pemerintahan daerah. Pasal 26 (1) Dalam hal Sultan Hamengku Buwono yang bertakhta memenuhi syarat sebagai calon Gubernur dan Adipati Paku Alam yang bertakhta tidak memenuhi syarat sebagai calon Wakil Gubernur, DPRD DIY menetapkan Sultan Hamengku Buwono yang bertakhta sebagai Gubernur. (2) Sebagai Gubernur sebagaimana dimaksud pada ayat (1), Sultan Hamengku Buwono yang bertakhta sekaligus melaksanakan tugas Wakil Gubernur sampai dengan dilantiknya Adipati Paku Alam yang bertakhta sebagai Wakil Gubernur. (3) Dalam . . .
21 - (3) Dalam hal Sultan Hamengku Buwono tidak memenuhi syarat sebagai calon Gubernur dan Adipati Paku Alam memenuhi syarat sebagai calon Wakil Gubernur, DPRD DIY menetapkan Adipati Paku Alam sebagai Wakil Gubernur. (4) Sebagai Wakil Gubernur sebagaimana dimaksud pada ayat (3), Adipati Paku Alam yang bertakhta sekaligus melaksanakan tugas Gubernur sampai dengan dilantiknya Sultan Hamengku Buwono yang bertakhta sebagai Gubernur. (5) Berdasarkan penetapan Sultan Hamengku Buwono yang bertakhta sebagai Gubernur atau Adipati Paku Alam yang bertakhta sebagai Wakil Gubernur sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (3), DPRD DIY mengusulkan kepada Presiden melalui Menteri untuk mendapatkan pengesahan penetapan. (6) Presiden mengesahkan penetapan Gubernur dan Wakil sebagaimana dimaksud pada ayat (5). Gubernur berdasarkan usulan Menteri (7) Dalam hal Sultan Hamengku Buwono yang bertakhta tidak memenuhi Adipati Paku Alam yang bertakhta tidak memenuhi syarat sebagai Wakil Gubernur, Pemerintah mengangkat Penjabat Gubernur setelah mendapatkan pertimbangan Kasultanan Sultan Hamengku Buwono yang bertakhta sebagai Gubernur dan/atau Adipati Paku Alam yang bertakhta sebagai Wakil Gubernur. syarat dan sebagai Gubernur Kadipaten dan sampai dilantiknya (8) Pengangkatan Penjabat Gubernur sebagaimana dimaksud pada ayat (7) dilaksanakan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Bagian Keempat Pelantikan Gubernur dan Wakil Gubernur Pasal 27 (1) Pelantikan Gubernur dan/atau Wakil Gubernur dilakukan oleh Presiden. (2) Dalam . . .
22 - (2) Dalam hal Presiden berhalangan, pelantikan Gubernur dan/atau Wakil Gubernur dilakukan oleh Wakil Presiden. (3) Dalam hal Presiden dan Wakil Presiden berhalangan, pelantikan Gubernur dan/atau Wakil Gubernur dilakukan oleh Menteri. BAB VII GUBERNUR DAN/ATAU WAKIL GUBERNUR BERHALANGAN Pasal 28 (1) Dalam hal Gubernur berhalangan tetap atau tidak lagi sebagai Gubernur atau memenuhi persyaratan jabatan diberhentikan Gubernur, Wakil Gubernur sekaligus juga melaksanakan tugas Gubernur. sebelum berakhirnya masa (2) Wakil Gubernur melaksanakan tugas Gubernur sebagaimana dimaksud pada ayat (1) berakhir pada saat dilantiknya Gubernur definitif. (3) Dalam hal Wakil Gubernur berhalangan tetap atau tidak memenuhi persyaratan lagi sebagai Wakil Gubernur atau diberhentikan Wakil Gubernur, Gubernur sekaligus juga melaksanakan tugas Wakil Gubernur. sebelum berakhirnya masa jabatan (4) Gubernur melaksanakan tugas Wakil Gubernur sebagaimana dimaksud pada ayat (3) berakhir pada saat dilantiknya Wakil Gubernur definitif. (5) Pengisian jabatan Gubernur atau Wakil Gubernur (4) sebagaimana dimaksud pada ayat dilaksanakan menurut tata cara: a. Kasultanan atau Kadipaten memberitahukan kepada DPRD DIY mengenai pengukuhan Sultan Hamengku Buwono yang bertakhta atau pengukuhan Adipati Paku Alam yang bertakhta; (2) dan ayat b. berdasarkan pemberitahuan sebagaimana dimaksud pada huruf a, DPRD DIY membentuk Panitia Khusus Penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur yang beranggotakan wakil fraksi-fraksi; c. Kasultanan . . .
23 - c. Kasultanan mengajukan Sultan Hamengku Buwono yang bertakhta sebagai calon Gubernur atau Kadipaten mengajukan Adipati Paku Alam yang bertakhta sebagai calon Wakil Gubernur kepada DPRD DIY melalui Panitia Khusus Penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur dengan menyertakan dokumen persyaratan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 18 ayat (2) dan Pasal 19 ayat (3); d. Panitia Khusus Penetapan Gubernur atau Wakil verifikasi atas dokumen Gubernur melakukan persyaratan sebagaimana dimaksud pada huruf c dalam waktu paling lama 7 (tujuh) hari; e. hasil verifikasi Panitia Khusus Penetapan Gubernur atau Wakil Gubernur dituangkan ke dalam berita acara verifikasi dan selanjutnya disampaikan kepada DPRD DIY dalam waktu paling lama 3 (tiga) hari; f. dalam hal hasil verifikasi sebagaimana dimaksud pada huruf e dinyatakan memenuhi syarat, DPRD DIY yang menetapkan Sultan Hamengku Buwono bertakhta sebagai Gubernur atau Adipati Paku Alam yang bertakhta sebagai Wakil Gubernur dalam rapat paripurna DPRD DIY, paling lama 7 (tujuh) hari setelah diterimanya hasil verifikasi dari Panitia Khusus Penetapan Gubernur atau Wakil Gubernur; g. DPRD DIY mengusulkan kepada Presiden melalui Menteri, untuk mendapatkan pengesahan penetapan Sultan Hamengku Buwono yang bertakhta sebagai Gubernur atau Adipati Paku Alam yang bertakhta sebagai Wakil Gubernur; h. Menteri menyampaikan usulan pengesahan penetapan Sultan Hamengku Buwono yang bertakhta sebagai Gubernur dan Adipati Paku Alam yang bertakhta sebagai Wakil Gubernur kepada Presiden; i. Presiden mengesahkan penetapan Gubernur atau berdasarkan usulan Menteri Wakil Gubernur sebagaimana dimaksud pada huruf h; j. Menteri menyampaikan pemberitahuan Gubernur tentang pengesahan Wakil Gubernur Sultan Hamengku Buwono dan Adipati Paku Alam; dan atau serta penetapan kepada DPRD DIY k. pelantikan . . .
24 - k. pelantikan Gubernur atau Wakil Gubernur sesuai dengan ketentuan dalam Pasal 27. (6) Masa atau Wakil Gubernur sebagaimana dimaksud pada ayat (5) berakhir sampai habis masa jabatannya. jabatan Gubernur (7) Dalam hal Gubernur dan Wakil Gubernur berhalangan tetap atau tidak memenuhi persyaratan sebagai Gubernur dan Wakil Gubernur, Sekretaris Daerah melaksanakan tugas sehari-hari Gubernur sampai dengan Presiden mengangkat penjabat Gubernur. (8) Masa jabatan penjabat Gubernur sebagaimana dimaksud pada ayat (7) berakhir pada saat dilantiknya Gubernur atau Wakil Gubernur yang definitif. Pasal 29 Tata cara pengangkatan penjabat Gubernur sebagaimana dimaksud dalam Pasal 28 ayat (7) dan ayat (8) berpedoman pada peraturan perundang-undangan. BAB VIII KELEMBAGAAN Pasal 30 (1) Kewenangan kelembagaan Pemerintah Daerah DIY sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (2) huruf b diselenggarakan untuk mencapai efektivitas dan efisiensi penyelenggaraan pelayanan pemerintahan berdasarkan masyarakat responsibilitas, akuntabilitas, transparansi, dan partisipasi dengan memperhatikan bentuk dan susunan pemerintahan asli. dan prinsip (2) Ketentuan mengenai penetapan kelembagaan Pemerintah Daerah DIY sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diatur dalam Perdais. penataan dan BAB IX . . .
25 - BAB IX KEBUDAYAAN Pasal 31 (1) Kewenangan kebudayaan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (2) huruf c diselenggarakan untuk memelihara dan mengembangkan hasil cipta, rasa, karsa, dan karya yang berupa nilai-nilai, pengetahuan, norma, adat luhur yang mengakar dalam masyarakat DIY. istiadat, benda, seni, dan tradisi (2) Ketentuan kewenangan kebudayaan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diatur dalam Perdais. mengenai pelaksanaan BAB X PERTANAHAN Pasal 32 (1) Dalam pertanahan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (2) huruf d, Kasultanan dan Kadipaten dengan Undang-Undang ini dinyatakan sebagai badan hukum. penyelenggaraan kewenangan (2) Kasultanan sebagai badan hukum merupakan subjek hak yang mempunyai hak milik atas tanah Kasultanan. (3) Kadipaten sebagai badan hukum merupakan subjek hak yang mempunyai hak milik atas tanah Kadipaten. (4) Tanah Kasultanan dan tanah Kadipaten sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dan ayat (3) meliputi tanah keprabon dan tanah bukan keprabon yang terdapat di seluruh kabupaten/kota dalam wilayah DIY. (5) Kasultanan dan Kadipaten berwenang mengelola dan memanfaatkan tanah Kasultanan dan tanah Kadipaten ditujukan pengembangan kebudayaan, kepentingan sosial, dan kesejahteraan masyarakat. untuk sebesar-besarnya Pasal 33 (1) Hak milik atas tanah Kasultanan dan tanah Kadipaten sebagaimana dimaksud dalam Pasal 32 ayat (2) dan ayat (3) didaftarkan pada lembaga pertanahan. (2) Pendaftaran . . .
26 - (2) Pendaftaran hak atas tanah Kasultanan dan tanah Kadipaten sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilakukan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. (3) Pendaftaran atas tanah Kasultanan dan tanah Kadipaten sebagaimana dimaksud pada ayat (2) yang dilakukan oleh pihak lain wajib mendapatkan persetujuan tertulis dari Kasultanan untuk tanah Kasultanan dan persetujuan tertulis dari Kadipaten untuk tanah Kadipaten. (4) Pengelolaan dan pemanfaatan tanah Kasultanan dan tanah Kadipaten oleh pihak lain harus mendapatkan izin persetujuan Kasultanan untuk tanah Kasultanan dan izin persetujuan Kadipaten untuk tanah Kadipaten. BAB XI TATA RUANG Pasal 34 (1) Kewenangan Kasultanan dan Kadipaten dalam tata ruang sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (2) huruf e terbatas tanah Kasultanan dan tanah Kadipaten. pada pengelolaan dan pemanfaatan (2) Dalam pelaksanaan kewenangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1), Kasultanan dan Kadipaten menetapkan kerangka umum kebijakan tata ruang tanah Kasultanan dan tanah Kadipaten sesuai dengan Keistimewaan DIY. (3) Kerangka umum kebijakan tata ruang tanah Kasultanan dan tanah Kadipaten sebagaimana dimaksud pada ayat (2) ditetapkan dengan memperhatikan tata ruang nasional dan tata ruang DIY. Pasal 35 Ketentuan lebih lanjut mengenai pengelolaan dan pemanfaatan tanah Kasultanan dan tanah Kadipaten serta tata ruang tanah Kasultanan dan tanah Kadipaten diatur dalam Perdais, berpedoman yang perundang-undangan. penyusunannya pada peraturan BAB XII . . .
27 - BAB XII PERDA, PERDAIS, PERATURAN GUBERNUR, DAN KEPUTUSAN GUBERNUR Pasal 36 (1) Perda dibentuk dan ditetapkan dengan persetujuan bersama DPRD DIY dan Gubernur. (2) Pembentukan Perda sebagaimana dimaksud pada ayat (1) berpedoman pada peraturan perundang-undangan. Pasal 37 (1) Perdais dibentuk oleh DPRD DIY dan Gubernur untuk melaksanakan kewenangan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (2). (2) Rancangan Perdais dapat diusulkan oleh DPRD DIY atau Gubernur. (3) Apabila dalam suatu masa sidang DPRD DIY dan Gubernur menyampaikan rancangan Perdais mengenai materi yang sama, yang dibahas adalah rancangan Perdais yang disampaikan oleh DPRD DIY dan rancangan Perdais yang disampaikan Gubernur digunakan sebagai bahan sandingan. (4) Dalam penyiapan dan pembahasan rancangan Perdais, DPRD DIY dan Gubernur mendayagunakan nilai-nilai, norma, adat istiadat, dan tradisi luhur yang mengakar dalam masyarakat dan memperhatikan masukan dari masyarakat DIY. (5) Rancangan Perdais yang telah disetujui bersama oleh DPRD DIY dan Gubernur, disampaikan oleh pimpinan DPRD DIY kepada Gubernur paling lama 7 (tujuh) hari sejak tanggal persetujuan untuk ditetapkan sebagai Perdais. (6) Rancangan Perdais sebagaimana dimaksud pada ayat (5) ditetapkan oleh Gubernur dengan membubuhkan tanda tangan dalam waktu paling lama 30 (tiga puluh) hari sejak rancangan Perdais DPRD DIY dan Gubernur. tersebut disetujui bersama oleh (7) Dalam . . .
28 - (7) Dalam hal rancangan Perdais tidak ditetapkan oleh Gubernur dalam waktu sebagaimana dimaksud pada ayat (6), rancangan Perdais tersebut sah menjadi Perdais dan wajib diundangkan dengan penempatannya dalam lembaran daerah. (8) Dalam hal sahnya rancangan Perdais sebagaimana dimaksud pada ayat (7), rumusan kalimat pengesahannya berbunyi: Peraturan Daerah Istimewa ini dinyatakan sah. (9) Kalimat pengesahan sebagaimana dimaksud pada ayat (8) terakhir Perdais harus dibubuhkan pada halaman sebelum pengundangan naskah Perdais ke dalam lembaran daerah. (10) Perdais disampaikan kepada Menteri. Pasal 38 (1) Perdais yang bertentangan dengan kepentingan umum, kesusilaan, nilai dan budaya masyarakat DIY atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dapat dibatalkan oleh Menteri. (2) Pembatalan Perdais sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ditetapkan dengan Keputusan Menteri. (3) Gubernur harus menghentikan pelaksanaan Perdais dan selanjutnya DPRD DIY bersama Gubernur mencabut Perdais dimaksud paling lambat 7 (tujuh) hari sejak diterbitkannya Keputusan Menteri sebagaimana dimaksud pada ayat (2). (4) Apabila Pemerintahan Daerah DIY tidak dapat menerima keputusan pembatalan Perdais sebagaimana dimaksud pada ayat (3) dengan alasan yang dapat dibenarkan oleh peraturan dapat perundang-undangan, Gubernur mengajukan keberatan kepada Presiden paling lambat 14 (empat belas) hari sejak diterimanya keputusan pembatalan. (5) Presiden memberikan keputusan atas pengajuan keberatan pembatalan Perdais sebagaimana dimaksud pada ayat (4) paling lama 30 (tiga puluh) hari. (6) Apabila dalam waktu 30 (tiga puluh) hari sebagaimana dimaksud pada ayat (5) Presiden tidak memberikan keputusan, Perdais tetap berlaku dan mempunyai kekuatan hukum mengikat. Pasal 39 . . .
29 - Pasal 39 (1) Gubernur berwenang membentuk peraturan Gubernur dan keputusan Gubernur. (2) Untuk melaksanakan Perda dan Perdais, Gubernur dapat membentuk peraturan Gubernur dan/atau menetapkan keputusan Gubernur. (3) Peraturan Gubernur dan keputusan Gubernur (1) dan ayat sebagaimana dimaksud pada ayat tidak boleh bertentangan dengan kepentingan umum, nilai-nilai luhur, budaya, atau peraturan perundang- undangan yang lebih tinggi. (2) (4) Peraturan Gubernur sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2) diundangkan dalam Berita Daerah. (5) Peraturan Gubernur sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2) disampaikan kepada Menteri. Pasal 40 Perda, Perdais, dan peraturan Gubernur wajib disebarluaskan oleh Pemerintah Daerah DIY. BAB XIII PENDANAAN Pasal 41 Semua peraturan perundang-undangan yang mengatur keuangan daerah berlaku bagi Pemerintahan Daerah DIY. Pasal 42 (1) Pemerintah menyediakan pendanaan dalam rangka penyelenggaraan urusan Keistimewaan DIY sebagaimana (2) dalam Anggaran dimaksud dalam Pasal 7 ayat Pendapatan dan Belanja Negara sesuai dengan kebutuhan DIY dan kemampuan keuangan negara. (2) Dana pelaksanaan Keistimewaan Pemerintahan Daerah DIY sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dibahas dan ditetapkan oleh Pemerintah berdasarkan pengajuan Pemerintah Daerah DIY. dalam rangka (3) Dana . . .
30 - (3) Dana sebagaimana dimaksud pada ayat (2) berupa dana Keistimewaan yang diperuntukkan bagi dan dikelola oleh Pemerintah Daerah DIY yang pengalokasian dan penyalurannya melalui mekanisme transfer ke daerah. (4) Ketentuan lebih lanjut mengenai tata cara pengalokasian dan penyaluran dana Keistimewaan diatur dengan peraturan Menteri Keuangan. (5) Gubernur kegiatan Keistimewaan DIY kepada Pemerintah melalui Menteri pada setiap akhir tahun anggaran. melaporkan pelaksanaan BAB XIV KETENTUAN LAIN-LAIN Pasal 43 Gubernur selaku Sultan Hamengku Buwono yang bertakhta dan/atau Wakil Gubernur selaku Adipati Paku Alam yang bertakhta berdasarkan Undang-Undang ini bertugas: a. melakukan penyempurnaan dan penyesuaian peraturan di lingkungan Kasultanan dan Kadipaten; b. mengumumkan kepada masyarakat hasil penyempurnaan dan penyesuaian peraturan sebagaimana dimaksud pada huruf a; c. melakukan inventarisasi dan identifikasi tanah Kasultanan dan tanah Kadipaten; d. mendaftarkan hasil inventarisasi dan identifikasi tanah Kasultanan dan tanah Kadipaten sebagaimana dimaksud pada huruf c kepada lembaga pertanahan; e. melakukan inventarisasi dan identifikasi seluruh kekayaan Kasultanan dan Kadipaten selain sebagaimana dimaksud pada huruf c yang merupakan warisan budaya bangsa; dan f. merumuskan dan menetapkan tata hubungan antara Sultan Hamengku Buwono dan Adipati Paku Alam sebagai satu kesatuan. Pasal 44 . . .
31 - Pasal 44 Biaya yang diperlukan bagi pelaksanaan tugas sebagaimana dimaksud dalam Pasal 43 dibebankan pada Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara dan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah DIY. BAB XV KETENTUAN PERALIHAN Pasal 45 (1) Ketentuan mengenai tata cara pengisian jabatan Gubernur dan Wakil Gubernur dalam Undang-Undang ini tidak berlaku untuk pengisian Wakil Gubernur untuk pertama kali berdasarkan Undang-Undang Pasal 19 ayat (3), Pasal 25, dan Pasal 27. jabatan Gubernur dan ini, kecuali ketentuan Pasal 18, (2) Pengisian jabatan Gubernur dan Wakil Gubernur sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilakukan dengan tata cara: a. DPRD DIY memberitahukan kepada Gubernur dan Wakil Gubernur serta Kasultanan dan Kadipaten tentang berakhirnya masa jabatan Gubernur dan Wakil Gubernur paling lambat 2 (dua) hari sejak Undang-Undang ini diundangkan; b. berdasarkan pemberitahuan sebagaimana dimaksud pada huruf a, Gubernur wajib menyampaikan laporan penyelenggaraan pemerintahan daerah DIY akhir masa jabatan kepada Pemerintah paling 14 (empat belas) hari sebelum berakhirnya masa jabatan Gubernur dan Wakil Gubernur; lambat c. DPRD DIY menetapkan Tata Tertib Penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur dan membentuk Panitia Khusus Penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur yang beranggotakan wakil fraksi-fraksi paling lambat 2 (dua) hari sejak Undang-Undang ini diundangkan; d. Kasultanan . . .
32 - d. Kasultanan mengajukan Sultan Hamengku Buwono yang bertakhta sebagai calon Gubernur dan Kadipaten mengajukan Adipati Paku Alam yang bertakhta sebagai calon Wakil Gubernur kepada DPRD DIY melalui Panitia Khusus Penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur paling lambat 5 (lima) hari sejak diterimanya pemberitahuan sebagaimana dimaksud pada huruf a, dengan persyaratan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 18 ayat (2) dan Pasal 19 ayat (3); menyertakan dokumen e. Panitia Khusus Penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur melakukan verifikasi atas dokumen persyaratan sebagaimana dimaksud pada huruf d paling lama 4 (empat) hari sejak dokumen persyaratan diterima dengan lengkap; f. hasil verifikasi Panitia Khusus Penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur dituangkan ke dalam berita acara verifikasi dan selanjutnya disampaikan kepada DPRD DIY paling lambat 1 (satu) hari sejak selesainya verifikasi; g. dalam hal hasil verifikasi sebagaimana dimaksud pada huruf f dinyatakan memenuhi syarat, DPRD DIY menetapkan Sultan Hamengku Buwono yang bertakhta sebagai Gubernur dan Adipati Paku Alam yang bertakhta sebagai Wakil Gubernur dalam rapat paripurna DPRD DIY, yang didahului dengan pemaparan visi, misi, dan program calon Gubernur paling lama 3 (tiga) hari setelah diterimanya hasil verifikasi dari Panitia Khusus Penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur; h. DPRD DIY mengusulkan kepada Presiden melalui Menteri, untuk mendapatkan pengesahan penetapan Sultan Hamengku Buwono yang bertakhta sebagai Gubernur dan Adipati Paku Alam yang bertakhta sebagai Wakil Gubernur paling lama 2 (dua) hari setelah penetapan sebagaimana dimaksud pada huruf g; i. Menteri . . .
33 - i. Menteri menyampaikan usulan pengesahan penetapan Sultan Hamengku Buwono yang bertakhta sebagai Gubernur dan Adipati Paku Alam yang bertakhta sebagai Wakil Gubernur kepada Presiden paling lama 2 (dua) hari setelah diterimanya surat usulan dari DPRD DIY sebagaimana dimaksud pada huruf h; j. Presiden mengesahkan penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur berdasarkan usulan Menteri paling lama 5 (lima) hari sejak diterimanya surat usulan dari Menteri sebagaimana dimaksud pada huruf i; k. Menteri menyampaikan tentang pengesahan penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur kepada DPRD DIY serta Sultan Hamengku Buwono dan Adipati Paku Alam paling lama 2 (dua) hari setelah diterimanya keputusan Presiden tentang pengesahan penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur; dan pemberitahuan l. pelantikan Gubernur dan Wakil Gubernur sesuai dengan ketentuan dalam Pasal 27. Pasal 46 Selain bertugas sebagaimana dimaksud dalam Pasal 10 dan Pasal 13, Gubernur dan Wakil Gubernur masa jabatan Tahun 2012 sampai dengan Tahun 2017 bertugas: a. menyiapkan perangkat Pemerintah Daerah DIY untuk melaksanakan Undang-Undang ini; Keistimewaan DIY berdasarkan b. menyiapkan arah umum kebijakan penataan dan Pemerintah Daerah DIY penetapan sebagaimana ditentukan dalam Undang-Undang ini; kelembagaan c. menyiapkan kerangka umum kebijakan di bidang kebudayaan; d. menyiapkan kerangka umum kebijakan pengelolaan dan pemanfaatan pertanahan dan tata ruang tanah Kasultanan dan tanah Kadipaten sesuai dengan Keistimewaan DIY; e. bersama DPRD DIY membentuk Perda tentang tata cara pembentukan Perdais; dan f. menyiapkan masyarakat DIY Keistimewaan Undang-Undang ini. sebagaimana dalam ditentukan pelaksanaan dalam Pasal 47 . . .
34 - Pasal 47 Pengelolaan dan/atau pemanfaatan tanah Kasultanan dan tanah Kadipaten yang dilakukan oleh masyarakat atau pihak ketiga dapat dilanjutkan sepanjang pengelolaan dan/atau pemanfaatannya sesuai dengan ketentuan dalam Undang-Undang ini. Pasal 48 Pada saat Undang-Undang ini mulai berlaku, susunan organisasi Pemerintah Daerah DIY, perangkat Pemerintah Daerah DIY, dan jabatan dalam Pemerintah Daerah DIY yang sudah ada pada saat berlakunya Undang-Undang ini, tetap menjalankan terbentuknya sampai Pemerintahan Daerah DIY berdasarkan Undang-Undang ini. tugasnya dengan BAB XVI KETENTUAN PENUTUP Pasal 49 Semua tentang pemerintahan daerah berlaku bagi Pemerintahan Daerah DIY sepanjang tidak Undang-Undang ini. ketentuan dalam undang-undang diatur secara khusus dalam Pasal 50 Pada saat Undang-Undang ini mulai berlaku, semua ketentuan tentang dalam Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1950 Pembentukan Daerah Istimewa Jogjakarta (Berita Negara Republik Indonesia Tahun 1950 Nomor 3) sebagaimana telah diubah beberapa kali, Nomor 9 Tahun 1955 tentang Perubahan Undang-Undang Nomor 3 jo. Nomor 19 Tahun 1950 tentang Pembentukan Daerah Istimewa Yogyakarta (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1955 Nomor 43, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 827) tetap berlaku sepanjang tidak bertentangan dengan Undang-Undang ini. terakhir dengan Undang-Undang Pasal 51 Undang-Undang ini mulai berlaku pada tanggal diundangkan. Agar . . .
35 - orang mengetahuinya, memerintahkan Agar pengundangan Undang-Undang ini dengan penempatannya dalam Lembaran Negara Republik Indonesia. setiap Disahkan di Jakarta pada tanggal 31 Agustus 2012 PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA, ttd. DR. H. SUSILO BAMBANG YUDHOYONO Diundangkan di Jakarta pada tanggal 3 September 2012 MENTERI HUKUM DAN HAK ASASI MANUSIA REPUBLIK INDONESIA, ttd. AMIR SYAMSUDIN LEMBARAN NEGARA REPUBLIK INDONESIA TAHUN 2012 NOMOR 170 Salinan sesuai dengan aslinya KEMENTERIAN SEKRETARIAT NEGARA RI Asisten Deputi Perundang-undangan Bidang Politik dan Kesejahteraan Rakyat, Wisnu Setiawan
PENJELASAN ATAS UNDANG-UNDANG REPUBLIK INDONESIA NOMOR 13 TAHUN 2012 TENTANG KEISTIMEWAAN DAERAH ISTIMEWA YOGYAKARTA I. UMUM Status istimewa yang melekat pada DIY merupakan bagian integral dalam sejarah pendirian negara-bangsa Indonesia. Pilihan dan keputusan Sultan Hamengku Buwono IX dan Adipati Paku Alam VIII untuk menjadi bagian dari Republik Indonesia, serta kontribusinya untuk melindungi simbol negara-bangsa pada masa awal kemerdekaan telah tercatat dalam sejarah Indonesia. Hal Kadipaten, dan masyarakat Yogyakarta secara keseluruhan yang mengagungkan ke-bhinneka-an dalam ke-tunggal-ika-an sebagaimana tertuang dalam Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. tersebut merupakan refleksi filosofis Kasultanan, Masyarakat Yogyakarta yang homogen pada awal kemerdekaan meleburkan diri ke dalam masyarakat Indonesia yang majemuk, baik etnik, agama maupun adat istiadat. Pilihan itu membawa masyarakat Yogyakarta menjadi bagian kecil dari masyarakat Indonesia. Oleh karena itu, Keistimewaan DIY harus mampu membangun keharmonisan dan kohesivitas sosial yang berperikeadilan. Sentralitas posisi masyarakat DIY dalam sejarah DIY sebagai satu kesatuan masyarakat yang memiliki kehendak yang luhur dalam berbangsa dan bernegara dan keberadaan Kasultanan dan Kadipaten sebagai institusi yang didedikasikan untuk rakyat merupakan satu kesatuan yang tidak terpisahkan. Setelah Proklamasi 17 Agustus 1945, Sultan Hamengku Buwono IX dan Adipati Paku Alam VIII memutuskan untuk menjadi bagian dari Indonesia. Kedua tokoh itu masing-masing secara terpisah, tetapi dengan format dan isi yang sama, mengeluarkan Maklumat pada tanggal 5 September 1945 yang kemudian dikukuhkan dengan Piagam Kedudukan Presiden Republik Indonesia tanggal 6 September 1945 menyatakan integrasi Yogyakarta ke dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia dengan status daerah istimewa. Keputusan . . .
2 - Keputusan kedua tokoh tersebut memiliki arti penting bagi Indonesia karena telah memberikan wilayah dan penduduk yang nyata bagi Indonesia yang baru memproklamasikan kemerdekaannya. Peran Yogyakarta terus berlanjut di era revolusi kemerdekaan yang diwujudkan melalui upaya dalam serta Kasultanan mempertahankan, mengisi, dan menjaga keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia. dan Kadipaten rakyat Yogyakarta DIY pada saat ini dan masa yang akan datang akan terus mengalami perubahan sosial yang sangat dinamis. Masyarakat Yogyakarta dewasa ini memasuki fase baru yang ditandai oleh masyarakat yang secara hierarkis tetap mengikuti pola hubungan patron-klien pada masa lalu dan di sisi lain masyarakat memiliki hubungan horizontal yang kuat. Perkembangan di atas, sekalipun tidak menghilangkan posisi Kasultanan dan Kadipaten sebagai sumber rujukan budaya bagi mayoritas masyarakat DIY. Kasultanan dan Kadipaten tetap diposisikan sebagai simbol pengayom kehidupan masyarakat dan tetap sebagai ciri keistimewaan DIY. telah membawa perubahan mendasar, Pengaturan Keistimewaan DIY dalam peraturan perundang-undangan sejak berdirinya Negara Kesatuan Republik Indonesia tetap konsisten dengan memberikan pengakuan keberadaan suatu daerah yang bersifat istimewa. Bahkan, Pasal 18B ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 memberikan pengakuan terhadap eksistensi suatu daerah yang bersifat istimewa dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. Namun, konsistensi pengakuan atas status keistimewaan suatu daerah belum diikuti pengaturan yang komprehensif dan jelas mengenai keistimewaannya. Kewenangan yang diberikan kepada DIY melalui Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1950 semata-mata mengacu pada Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 tentang Pemerintahan Daerah yang memperlakukan sama semua daerah di Indonesia. Hal yang sama juga terjadi pada masa berlakunya Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah sampai dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Hal di atas telah interpretasi bahwa Keistimewaan DIY hanya pada memunculkan kedudukan Gubernur dan Wakil Gubernur. Oleh karena itu, diperlukan perubahan, penyesuaian dan penegasan terhadap substansi keistimewaan yang diberikan kepada Daerah Istimewa melalui Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1950 tentang Pembentukan Daerah Istimewa Yogyakarta sebagaimana telah diubah terakhir dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 1955 dan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Untuk itu, dalam rangka perubahan dan penyesuaian serta penegasan Keistimewaan DIY, perlu dibentuk undang-undang tentang keistimewaan DIY. Pengaturan . . .
3 - Pengaturan Keistimewaan DIY bertujuan untuk mewujudkan tata pemerintahan yang baik dan demokratis, ketenteraman dan kesejahteraan masyarakat, menjamin ke-bhinneka-tunggal-ika-an, dan melembagakan peran dan tanggung jawab Kasultanan dan Kadipaten dalam menjaga dan mengembangkan budaya Yogyakarta yang merupakan warisan budaya bangsa. Pengaturan tersebut berlandaskan asas pengakuan atas hak asal-usul, kerakyatan, demokrasi, ke-bhinneka-tunggal-ika-an, efektivitas pemerintahan, kepentingan nasional, dan pendayagunaan kearifan lokal. Oleh karena itu, dengan memperhatikan aspek historis, sosiologis, dan yuridis, tingkatan substansi Keistimewaan DIY diletakkan pada pemerintahan provinsi. Kewenangan istimewa meliputi tata cara pengisian jabatan, kedudukan, tugas, dan wewenang Gubernur dan Wakil Gubernur, kelembagaan Pemerintah Daerah DIY, kebudayaan, pertanahan, dan tata ruang. Dengan demikian, Pemerintahan Daerah DIY mempunyai kewenangan yang meliputi kewenangan istimewa berdasarkan Undang-Undang ini dan kewenangan berdasarkan undang-undang tentang pemerintahan daerah. Namun, kewenangan yang telah dimiliki oleh pemerintahan daerah kabupaten/kota di DIY tetap sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Dalam rangka mendukung efektivitas penyelenggaraan Keistimewaan DIY, Undang-Undang ini mengatur pendanaan Keistimewaan yang pengalokasian dan penyalurannya melalui mekanisme transfer ke daerah. II. PASAL DEMI PASAL Pasal 1 Cukup jelas. Pasal 2 Ayat (1) Cukup jelas. Ayat (2) Yang dimaksud dengan "peta" dalam ketentuan ini adalah peta rupabumi dengan sumber data minimal skala 1:250.000 yang dibuat sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Pasal 3 Cukup jelas. Pasal 4 . . .
4 - Pasal 4 Huruf a Yang dimaksud dengan "asas pengakuan atas hak asal-usul" adalah bentuk penghargaan dan penghormatan negara atas pernyataan berintegrasinya Kasultanan dan Kadipaten ke dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia untuk menjadi bagian wilayah setingkat provinsi dengan status istimewa. Huruf b Yang dimaksud dengan "asas kerakyatan" adalah asas yang mengutamakan kepentingan rakyat dalam semua pengambilan keputusan di DIY. Huruf c Yang dimaksud dengan "asas demokrasi" adalah adanya pengakuan, penghargaan, dan persamaan hak asasi manusia secara universal. Huruf d Yang dimaksud dengan "asas ke-bhinneka-tunggal-ika-an" adalah asas yang menjamin ruang bagi setiap daerah untuk menata daerahnya sesuai dengan karakteristik dan kebutuhan lokal dengan tetap memperhatikan kepentingan nasional. Huruf e Yang dimaksud dengan "asas efektivitas pemerintahan" adalah asas pemerintahan yang berorientasi pada rakyat, transparan, akuntabel, responsif, partisipatif, dan menjamin kepastian hukum. Huruf f Yang dimaksud dengan "asas kepentingan nasional" adalah pengaturan mengenai Keistimewaan DIY harus sekaligus melayani kepentingan Indonesia, dan sebaliknya. Huruf g Yang dimaksud dengan "asas pendayagunaan kearifan lokal" adalah menjaga integritas Indonesia sebagai suatu kesatuan sosial, politik, ekonomi, budaya, pertahanan dan keamanan, serta pengakuan dan peneguhan peran Kasultanan dan Kadipaten tidak dilihat sebagai upaya pengembalian nilai-nilai dan praktik feodalisme, melainkan sebagai upaya menghormati, menjaga, dan mendayagunakan kearifan lokal yang telah mengakar dalam kehidupan sosial dan politik di Yogyakarta dalam konteks kekinian dan masa depan. Pasal 5 . . .
5 - Pasal 5 Cukup jelas. Pasal 6 Yang dimaksud dengan "Kewenangan Istimewa DIY berada di Provinsi" adalah penyelenggaraan urusan keistimewaan dilaksanakan di provinsi bukan di kabupaten/kota. Pasal 7 Cukup jelas. Pasal 8 Cukup jelas. Pasal 9 Cukup jelas. Pasal 10 Cukup jelas. Pasal 11 Cukup jelas. Pasal 12 Cukup jelas. Pasal 13 Ayat (1) Huruf a Cukup jelas. Huruf b Cukup jelas. Huruf c Yang dimaksud dengan "melaksanakan tugas sehari-hari Gubernur" adalah tugas rutin pemerintahan yang tidak berkaitan dengan pengambilan kebijakan yang bersifat strategis dalam aspek keuangan, kelembagaan, personel dan perizinan, serta kebijakan strategis lainnya. Yang dimaksud dengan "berhalangan sementara" adalah keadaan tidak dapat melaksanakan tugas jabatan karena sedang melakukan pendidikan, pelatihan, kursus, kunjungan ke luar negeri, kunjungan ke dalam negeri, menunaikan ibadah keagamaan, sakit, cuti, atau alasan lain yang sejenis dengan itu. Huruf d . . .
6 - Huruf d Cukup jelas. Ayat (2) Cukup jelas. Ayat (3) Cukup jelas. Pasal 14 Cukup jelas. Pasal 15 Cukup jelas. Pasal 16 Huruf a Cukup jelas. Huruf b Yang dimaksud dengan "turut serta dalam suatu perusahaan" adalah menjadi direksi atau komisaris perusahaan. Huruf c Cukup jelas. Huruf d Cukup jelas. Huruf e Cukup jelas. Huruf f Cukup jelas. Huruf g Cukup jelas. Pasal 17 Cukup jelas. Pasal 18 Cukup jelas. Pasal 19 Cukup jelas. Pasal 20 Cukup jelas. Pasal 21 . . .
7 - Pasal 21 Cukup jelas. Pasal 22 Cukup jelas. Pasal 23 Cukup jelas. Pasal 24 Cukup jelas. Pasal 25 Cukup jelas. Pasal 26 Cukup jelas. Pasal 27 Cukup jelas. Pasal 28 Cukup jelas. Pasal 29 Cukup jelas. Pasal 30 Cukup jelas. Pasal 31 Cukup jelas. Pasal 32 Ayat (1) Yang dimaksud dengan "badan hukum" adalah badan hukum khusus bagi Kasultanan dan Kadipaten, yang dibentuk berdasarkan Undang-Undang ini. Ayat (2) Yang dimaksud dengan "tanah Kasultanan (Sultanaat Grond)", lazim disebut Kagungan Dalem, adalah tanah milik Kasultanan. Ayat (3) Yang dimaksud dengan "tanah Kadipaten (Pakualamanaat Grond)", lazim disebut Kagungan Dalem, adalah tanah milik Kadipaten. Ayat (4) . . .
8 - Ayat (4) Tanah keprabon adalah tanah yang digunakan untuk bangunan istana dan kelengkapannya, seperti Pagelaran, Kraton, Sripanganti, (di Kotagede, taman sari, pesanggrahan, dan petilasan. tanah untuk makam Raja dan kerabatnya Imogiri, dan Giriloyo), alun-alun, masjid, Tanah bukan keprabon terdiri atas dua jenis tanah, yaitu tanah yang digunakan penduduk/lembaga dengan hak (magersari, ngindung, hak pakai, hutan, kampus, rumah sakit, dan lain-lain) dan tanah yang digunakan penduduk tanpa alas hak. Ayat (5) Cukup jelas. Pasal 33 Ayat (1) Yang dimaksud dengan "lembaga pertanahan" adalah lembaga pemerintah bidang pertanahan. non-kementerian yang menangani Ayat (2) Cukup jelas. Ayat (3) Yang dimaksud dengan "pihak lain" adalah perseorangan, badan hukum, badan usaha, dan badan sosial yang mengelola dan memanfaatkan tanah Kasultanan dan tanah Kadipaten. Ayat (4) Cukup jelas. Pasal 34 Cukup jelas. Pasal 35 Cukup jelas. Pasal 36 Cukup jelas. Pasal 37 Cukup jelas. Pasal 38 Cukup jelas. Pasal 39 . . .
9 - Pasal 39 Cukup jelas. Pasal 40 Cukup jelas. Pasal 41 Cukup jelas. Pasal 42 Ayat (1) Dalam rangka penyediaan pendanaan Keistimewaan DIY, Pemerintah Daerah DIY wajib menyampaikan rencana kebutuhan yang dituangkan dalam rencana program dan kegiatan tahunan dan 5 (lima) tahunan. Ayat (2) Mekanisme pembahasan pendanaan Keistimewaan DIY dilakukan oleh Pemerintah Daerah DIY bersama dengan yang kementerian/lembaga pemerintah non-kementerian menangani urusan perencanaan pemerintahan pembangunan nasional, keuangan, pemerintahan daerah, dan kementerian/lembaga pemerintah non-kementerian yang berkaitan dengan Keistimewaan DIY. bidang Ayat (3) Cukup jelas. Ayat (4) Cukup jelas. Ayat (5) Cukup jelas. Pasal 43 Cukup jelas. Pasal 44 Cukup jelas. Pasal 45 Cukup jelas. Pasal 46 Cukup jelas. Pasal 47 . . .
10 - Pasal 47 Cukup jelas. Pasal 48 Cukup jelas. Pasal 49 Cukup jelas. Pasal 50 Cukup jelas. Pasal 51 Cukup jelas. TAMBAHAN LEMBARAN NEGARA REPUBLIK INDONESIA NOMOR 5339
LAMPIRAN UNDANG-UNDANG REPUBLIK INDONESIA NOMOR 13 TAHUN 2012 TENTANG KEISTIMEWAAN DAERAH ISTIMEWA YOGYAKARTA PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA, ttd. DR. H. SUSILO BAMBANG YUDHOYONO Salinan sesuai dengan aslinya KEMENTERIAN SEKRETARIAT NEGARA RI Asisten Deputi Perundang-undangan Bidang Politik dan Kesejahteraan Rakyat, Wisnu Setiawan
Biografi Penulis Biografi Penulis Dr. Anom Wahyu Asmorojati, S. H., M. H. lahir di Yogyakarta 17 November 1979. Ia memperoleh gelar Sarjana Hukum dari Fakultas Hukum Uni- versitas Islam Indonesia pada tahun 2001, kemudi- an menjadi dosen PNS di Fakultas Hukum Uni- versitas Sultan Ageng Tirtayasa, Serang, Banten, mulai tahun 2005 sampai tahun 2012. Pendidikan S2-nya diselesaikan di Fakultas Hukum Universi- tas Jayabaya Jakarta (2007). Gelar Doktor Ilmu Hukum diraih dari Prog- ram Doktor Ilmu Hukum Universitas Islam Bandung (UNISBA) pada ta- hun 2015. Sejak tahun 2013, penulis merupakan dosen di Fakultas Hukum Universi- tas Ahmad Dahlan (UAD). Penulis mengampu beberapa mata kuliah bi- dang Hukum Ketatanegaraan, seperti Hukum Tata Negara, Hukum Peme- rintahan Daerah, dan Hukum Kelembagaan Negara. Penulis juga merupa- kan anggota divisi penelitian dalam Asosiasi Pengajar Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara Daerah Istimewa Yogyakarta (AP HTN HAN DIY). 307
Biografi Penulis 308