NO. AKREDITASI: 439/AU2/P2MI-LIPI/08/2012 ISSN 0125-9989 MASYARAKAT INDONESIA MAJALAH ILMU-ILMU SOSIAL INDONESIA VOLUME 42 NOMOR 1, JUNI 2016 DAFTAR ISI OPOSISI DALAM KEHIDUPAN DEMOKRASI: ARTI PENTING KEBERADAAN OPOSISI SEBAGAI BAGIAN PENGUATAN DEMOKRASI DI INDONESIA Firman Noor ... 1 DEMOKRASI DELIBERATIF INDONESIA: KONSEP PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM MEMBENTUK DEMOKRASI DAN HUKUM YANG RESPONSIF Wimmy Haliim ... 19 MENYIAPKAN SULTAN PEREMPUAN: LEGITIMASI LANGIT DAN EFEKTIVITAS REZIM SULTAN HAMENGKUBUWONO X Bayu Dardias ... 31 POLITIK ANGGARAN DALAM PELAKSANAAN PILKADA SERENTAK DI INDONESIA Nyimas Latifah Letty Aziz ... 51 MEMBANGUN DEMOKRASI EKONOMI: STUDI POTENSI KOPERASI MULTI-STAKEHOLDERS DALAM TATA KELOLA AGRARIA INDONESIA Dodi Faedlulloh ... 65 PENGUATAN DEMOKRASI DI TANAH PAPUA DI ERA NIEUW GUINEA RAAD (NGR) 1961 DAN MAJELIS RAKYAT PAPUA (MRP) 2005 Bernarda Meteray ... 77 RINGKASAN DISERTASI MENERUSKAN HIDUP SETELAH KERUSUHAN: INGATAN KOLEKTIF DAN IDENTITAS ETNIS MADURA PASCA KEKERASAN ANTARETNIS DI KOTA SAMPIT, KALIMANTAN TENGAH Herry Yogaswara ... 105 TINJAUAN BUKU PENGUATAN DEMOKRASI: PARTAI POLITIK DAN (SISTEM) PEMILU SEBAGAI PILAR DEMOKRASI Dian Aulia ... 115 i
TINJAUAN BUKU IMAJINASI TEKNOLOGI DAN FASISME JEPANG TAHUN 1931-1945 Upik Sarjiati ... TINJAUAN BUKU TAMASYA PIKIR KOLEGIAL BERSAMA E. DOUGLAS LEWIS Selsus Terselly Djese ... ii | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 127 139
NO. AKREDITASI: 439/AU2/P2MI-LIPI/08/2012 ISSN 0125-9989 MASYARAKAT INDONESIA MAJALAH ILMU-ILMU SOSIAL INDONESIA VOLUME 42 NOMOR 1, JUNI 2016 DDC: 321.8 Firman Noor OPOSISI DALAM KEHIDUPAN DEMOKRASI: ARTI PENTING KEBERADAAN OPOSISI SEBAGAI BAGIAN PENGUATAN DEMOKRASI DI INDONESIA Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1) Juni 2016: 1-17 ABSTRAK Dalam realitas politik, pengakuan dan pelaksanaan demokrasi di suatu negara tidak akan banyak berarti jika pemerintah yang ada berjalan tanpa pengimbang atau tanpa kontrol yang efektif dari oposisi. Pemerintah sedemikian sesungguhnya lebih dekat dengan sebentuk pemerintahan oligarkis atau otoriter ketimbang pemerintahan demokratis. Indonesia, sebagai sebuah negara yang mengakui demokrasi, hingga kini belum dapat dikatakan sebagai negara yang berhasil dalam menumbuhkan oposisi yang kuat. Sehubungan dengan hal itu, artikel ini akan membahas beberapa persoalan yang berkaitan dengan hakikat oposisi dalam kehidupan demokrasi. Secara lebih spesifik, artikel ini akan membahas (1) hakikat oposisi dalam kerangka demokrasi, (2) oposisi dalam realitas politik di Indonesia dan mengapa hal itu menjadi penting untuk penguatan demokrasi, (3) beberapa hal yang dapat dipertimbangkan untuk menumbuhkan oposisi dalam kehidupan politik bangsa. Kata kunci: Demokrasi, oposisi, oligarki, kedaulatan rakyat, kontrol DDC: 321.8 Wimmy Haliim DEMOKRASI DELIBERATIF INDONESIA: KONSEP PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM MEMBENTUK DEMOKRASI DAN HUKUM YANG RESPONSIF Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1) Juni 2016: 19-30 ABSTRAK Negara adalah sebuah tatanan hukum (legal order) yang juga merupakan tatanan sosial (social order). Dalam tatanan hukum, negara berperan sebagai organisasi yang melakukan tindakan-tindakan koersif guna mencapai tujuan negara tersebut, sedangkan tatanan sosial merupakan serangkaian struktur institusi dan kultur manusia yang saling berkaitan. Sebuah kajian mengenai kekuatan konstituen yang dapat membentuk hukum dapat kita lihat dalam sistem demokrasi deliberatif dan direct popular checks atau pemeriksaan langsung oleh masyarakat. Artinya, masyarakat ditempatkan sebagai sebuah pilar yang dapat mengawasi jalannya pemerintahan. Pada hakikatnya, sistem ini merupakan sarana-sarana ultra-demokrasi yang merupakan perluasan proses legislatif di luar majelis yang dibentuk oleh masyarakat. Hal ini menjadi penting dalam rangka peningkatan kualitas demokrasi Indonesia. Kata Kunci: demokrasi deliberatif, direct popular checks, dan hukum responsif iii
DDC: 321.5 Bayu Dardias MENYIAPKAN SULTAN PEREMPUAN: LEGITIMASI LANGIT DAN EFEKTIVITAS REZIM SULTAN HAMENGKUBUWONO X Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1) Juni 2016: 31-49 ABSTRAK Pada 2015, Sultan Hamengkubuwono (HB) X mengeluarkan empat kali Sabda dan Dawuh Raja yang berkaitan dengan suksesi kepemimpinan di Kasultanan Yogyakarta. Tanpa memiliki putra laki-laki, Sultan HB X menunjuk putri sulungnya sebagai penerus takhta yang menganut patrilineal. Berdasarkan pada teori tentang efektivitas rezim, tulisan ini bertujuan menguji efektivitas rezim aristokrasi Sultan HB X, terutama dilihat dari implikasi politik Sabda Raja dan Dawuh Raja. Penulis berargumen bahwa penggunaan petunjuk langit sebagai basis legitimasi politik tidak cukup efektif menciptakan dukungan politik bagi rezim Sultan HB X. Kondisi ini menjadi ciri melemahnya rezim aristokrasi, tidak hanya di luar lingkungan Kasultanan, tetapi juga ke dalam. Legitimasi mistisisme yang berdasarkan pada petunjuk langit tidak mampu menjadi basis legitimasi di tengah masyarakat yang berubah semakin rasional. Di lingkup internal, Sabda dan Dawuh Sultan HB X menghilangkan kemampuan Kasultanan untuk memilih pemimpin politik masa depan dan bertentangan dengan ketentuan (paugeran) yang selama ini berlangsung. Di luar tembok istana, masyarakat terbelah antara mendukung Sultan dan tantangan budaya, adat, serta sejarah. Di tengah menguatnya posisi politik Kasultanan dalam demokrasi Indonesia, kondisi ini merupakan tantangan terbesar. Kata kunci: legitimasi politik, rezim, Sultan Hamengkubuwono, Kasultanan Yogyakarta DDC: 324.6 Nyimas Latifah Letty Aziz POLITIK ANGGARAN DALAM PELAKSANAAN PILKADA SERENTAK DI INDONESIA Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1) Juni 2016: 51-64 ABSTRAK Makalah ini mengkaji politik anggaran dalam pelaksanaan pilkada serentak yang diselenggarakan pertama kalinya pada 9 Desember 2015. Pilkada serentak ini rencananya diselenggarakan sebanyak tujuh kali mulai 2015 sampai 2027 untuk menghemat biaya pilkada. Namun, proses anggaran tersebut tidaklah semudah yang dibayangkan karena aturan-aturan teknis yang masih belum jelas. Sementara para elite yang berkuasa dan memiliki kepentingan juga mempunyai pengaruh yang kuat dalam proses anggaran. Tulisan ini berupaya mengkaji bagaimana partisipasi masyarakat perlu ditingkatkan dalam proses anggaran, khususnya dalam politik anggaran yang berhubungan dengan pilkada serentak, sehingga akan menciptakan terwujudnya demokrasi anggaran. Kata kunci: politik anggaran, pilkada serentak, partisipasi masyarakat, demokrasi anggaran DDC: 335.5 Dodi Faedlulloh MEMBANGUN DEMOKRASI EKONOMI: STUDI POTENSI KOPERASI MULTI- STAKEHOLDERS DALAM TATA KELOLA AGRARIA INDONESIA Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1) Juni 2016: 65-76 ABSTRAK Sebagai negara yang pernah memiliki predikat negara agraris karena sebagian besar rakyatnya adalah petani, situasi agraria di Indonesia kini justru menunjukkan hal sebaliknya. Tanah yang merupakan sumber kehidupan manusia justru dikuasai oleh segelintir pihak yang diperuntukkan bagi meraih keuntungan. Harapan tentang rakyat yang iv | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016
sejahtera masih menjadi pekerjaan rumah yang belum usai. Ketimpangan sosial semakin hari justru merajalela. Implikasinya, konflik agraria terjadi di banyak daerah di Indonesia. Perlawanan rakyat dan para petani dalam konflik agraria semakin besar. Hal ini menunjukkan kesadaran rakyat atas hak-haknya. Tata kelola agraria di Indonesia sudah jauh menanggalkan semangat demokrasi ekonomi yang dicetuskan oleh para pendiri bangsa. Oleh karena itu, paradigma dalam tata kelola agraria harus kembali pada semangat demokrasi ekonomi. Metode kajian yang digunakan dalam tulisan ini adalah studi kepustakaan dan menggunakan pendekatan fenomenologis, yakni dengan melakukan pengamatan pada realitas yang relevan dengan kajian tentang potensi demokrasi ekonomi dalam studi tata kelola agraria di Indonesia. Seluruh rakyat berhak memiliki akses yang setara dan tidak saling melakukan eksploitasi dalam memanfaatkan sumber daya agraria. Salah satu bentuk aktualisasi konkret demokrasi ekonomi tersebut adalah dengan mengembangkan koperasi sebagai alternatif solusi tata kelola agraria di Indonesia. Dengan koperasi multi-stakeholders, reforma agraria bisa kembali menemukan maknanya yang substantif, yaitu tidak ada lagi monopoli atas tanah dan kesejahteraan rakyat menjadi mungkin. Kata Kunci: agraria, demokrasi ekonomi, konflik agraria, koperasi DDC: 320.9 Bernarda Meteray PENGUATAN DEMOKRASI DI TANAH PAPUA DI ERA NIEUW GUINEA RAAD (NGR) 1961 DAN MAJELIS RAKYAT PAPUA (MRP) 2005 Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1) Juni 2016: 77-103 ABSTRAK Salah satu upaya menghindarkan bangsa Indonesia dari disintegrasi adalah menghindarkan kekeliruan dalam setiap pembuatan kebijakan pembangunan. Dalam sejarah Papua, proses pembentukan NGR (1961) dan MRP (2005) di Papua mempunyai arti penting dalam sejarah perjalanan Papua menjadi bagian dari negara-bangsa Indonesia. Kehadiran dua lembaga dalam periode, latar belakang, dan tujuan yang berbeda, dalam masyarakat Papua memberikan makna yang dalam bagi keterlibatan orang Papua yang juga berada dalam sebuah institusi. Keterlibatan para elite dalam dua institusi ini sangat memengaruhi proses dan hasilnya. Sementara selama ini, tidak hanya penerapan berbagai pendekatan sejak 1969 hingga dewasa ini untuk menyelesaikan berbagai masalah pembangunan di Papua yang masih menjadi "masalah", tetapi Papua juga masih menjadi provinsi termiskin dan menjadi daerah konflik. Mungkin ada yang salah dalam membangun Papua. Maka, Daron Acemoglu dan James A. Robinson dalam kajiannya yang berjudul "Mengapa Negara Gagal" (2014) menegaskan bahwa ternyata terjadinya gap antara negara miskin dan kaya bukan semata-mata oleh faktor budaya, geografis, dan iklim negara tersebut, melainkan terdapat pada lembaga institusi politik dan ekonomi negara itu sendiri. Lembaga inilah yang akan membawa negara di ambang kegagalan. Oleh karena itu, kehadiran NGR dan MRP di Papua apakah menjadi solusi atau masalah bagi Papua? Kata kunci: Sejarah Papua, otonomi khusus Papua, NGR (Nieuw Guinea Raad), MPR (Majelis Rakyat Papua), Melanesia, penguatan demokrasi DDC: 303.4 Herry Yogaswara RINGKASAN DISERTASI MENERUSKAN HIDUP SETELAH KERUSUHAN: INGATAN KOLEKTIF DAN IDENTITAS ETNIS MADURA PASCA KEKERASAN ANTARETNIS DI KOTA SAMPIT, KALIMANTAN TENGAH Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1) Juni 2016: 105-113 ABSTRAK Disertasi ini bertujuan mengetahui orang-orang Madura yang kembali pasca-kekerasan antaretnis di Kota Sampit, Kabupaten Kotawaringin Timur, Provinsi Kalimantan Tengah. Kekerasan antaretnis yang sering disebut kerusuhan itu terjadi pada 18 Februari 2001, dari Sampit dan menyebar ke kota dan kabupaten-kabupaten di Kalimantan Abstrak | v
Tengah. Kerusuhan telah menyebabkan tewasnya ratusan penduduk Sampit, terutama dari kelompok etnis Madura. Selain itu, terjadi migrasi paksa orang-orang Madura ke luar Provinsi Kalimantan Tengah. Kerangka konseptual penelitian ini melihat keterkaitan antara ingatan kolektif, kesejarahan, dan identitas. Tesis utamanya adalah ingatan kolektif membentuk identitas (collective memories shaping identity). Lokus studinya di Kota Sampit, tetapi kemudian melihat-lihat situasi di kota dan kabupaten-kabupaten lain di Kalimantan Tengah; kota dan kabupaten di Kalimantan Selatan; serta Kabupaten Sampang di Pulau Madura. Hasil penelitian menunjukkan narasi-narasi tentang lima gelombang migrasi orang Madura masuk dan keluar dari Sampit, narasi penyebab kerusuhan, penghilangan identitas, dan upaya kembali orang-orang Madura ke Sampit. Ingatan kolektif merupakan strategi untuk kembali ke Sampit melalui mekanisme mengingat (remembering) dan melupakan (forgetting). Kata Kunci: ingatan kolektif, kesejarahan, identitas, kekerasan komunal, dan Sampit Kalimantan Tengah Dian Aulia TINJAUAN BUKU PENGUATAN DEMOKRASI: PARTAI POLITIK DAN (SISTEM) PEMILU SEBAGAI PILAR DEMOKRASI Muhadam Labodo dan Teguh Ilham, 2015. Partai Politik dan Sistem Pemilihan Umum di Indonesia: Teori, Konsep dan Isu Strategis. Jakarta: Raja Grafindo Persada, xi+ 282 hlm. Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1) Juni 2016: 115-126 Upik Sarjiati TINJAUAN BUKU IMAJINASI TEKNOLOGI DAN FASISME JEPANG TAHUN 1931-1945 Aaron Stephen Moore. Constructing East Asia: Technology, Ideology, and Empire in Japan's Wartime Era 1931-1945. Stanford University Press, 2013. 314 hlm. Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1) Juni 2016: 127-137 Selsus Terselly Djese TINJAUAN BUKU TAMASYA PIKIR KOLEGIAL BERSAMA E. DOUGLAS LEWIS Julian C. H. Lee dan John M. Prior (Eds.). Pemburu yang Cekatan: Anjangsana Bersama Karya-karya E. Douglas Lewis. Flores: Penerbit Ledalero. 2015. xxvii + 512 hlm. Terjemahan dari Keeping Indonesia in Mind: Excursions with the Work of E. Douglas Lewis. Penerjemah: Josef Maria Florisan. Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1) Juni 2016: 139-149 vi | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016
NO. AKREDITASI: 439/AU2/P2MI-LIPI/08/2012 ISSN 0125-9989 MASYARAKAT INDONESIA MAJALAH ILMU-ILMU SOSIAL INDONESIA VOLUME 42 NOMOR 1, JUNI 2016 DDC: 321.8 Firman Noor OPPOSITION IN DEMOCRACY: THE MEANING OF OPPOSITION AS A PART OF THE STRENGTHENING OF DEMOCRACY IN INDONESIA Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1) Juni 2016: 1-17 ABSTRACT In real politics, the acknowledgment and implementation of democracy would be in vain if the government in daily basis is actually run without any effective controls or balancer from the opposition. Such a government is actually close to the oligarchy or authoritarian government. Indonesia as a country that believes in democracy up until today still has not been able to develop a strong opposition. In this regards, this article aims to discuss the relationship between democracy and opposition. Some specific issues would also be discussed namely, (1) the essence of opposition in democratic framework, (2) the opposition in Indonesian politics and why it is important for democracy strengthening, (3) some aspects that should be performed in order to solidify opposition in political life. Keywords: democracy, opposition, oligarchy, people sovereignty, control DDC: 321.8 Wimmy Haliim INDONESIAN DELIBERATIVE DEMOCRACY: CONCEPT OF PUBLIC PARTICIPATION TO ESTABLISH RESPONSIVE DEMOCRACY AND LAW Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1) Juni 2016: 19-30 ABSTRACT The state is a legal order which is also a social order. In the legal order, the State acts as organization performing coercive measures in order to achieve the objectives of that State. While the social order are series of institutional structure, and human culture are interrelated. A study of the constituent powers to establish the law can take a look at the system of Deliberative Democracy and Direct Popular Checks, or direct inspection by the public. This means that society placed as a pillar that can oversee their government. In essence, this system is a means of ultra-democracy which is an extension of the legislative process outside the assembly formed by the community. This becomes important in order to improve the quality of Indonesian democracy. Keywords: deliberative democracy, direct popular checks, and responsive law vii
DDC: 321.5 Bayu Dardias PREPARING A FEMALE SULTAN: DIVINE LEGITIMACY AND THE EFFECTIVENESS OF SULTAN HAMENGKUBUWONO X'S REGIME Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1) Juni 2016: 31-49 ABSTRACT Sultan Hamengkubuwono (HB) X of Yogyakarta has chosen his eldest daughter as his successor in a traditionally patrilineal Sultanate. This paper discusses the controversy surrounding Sultan HB X's decision by measuring the impact of his proclamations and orders for the Sultanate's long-term regime effectiveness. I argue that Sultan HB X's proclamations and orders based, which were based on mysticism and a sense of divinity, have been ineffectual for maintaining regime effectiveness inside and outside of the Sultanate. Within the Sultanate, the Sultan's siblings have argued that his decisions contradict the Sultanate's centuries-long tradition of rules (paugeran). Outside the palace walls, broader society has been divided over Sultan HB X's choice. One group supports Sultan HB X's decision, while the other group is determined to hold on firmly to their patriarchal cultural and historical traditions. While Sultan HB X's proclamations and orders have been ineffectual in maintaining the Sultanate and its influence, his decisions have even brought about an enormous challenge to the survival prospects of the Sultanate itself. Keywords: political legitimation, regime, Sultan Hamengkubuwono, Yogyakarta Sultanate DDC: 324.6 Nyimas Latifah Letty Aziz THE POLITICS OF PUBLIC BUDGETING IN THE IMPLEMENTATION OF THE REGIONAL HEAD ELECTIONS IN INDONESIA Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1) Juni 2016: 51-64 ABSTRACT This paper examines the politics of public budgeting related to the concurrent local elections that were held on 9th December 2015 for the first time. The elections will be held for seven times from 2015 to 2027 in order to reduce election costs. However, the budget process was not easy to imagine since the technical rules were still unclear. Meanwhile, elites who are in power and have interests were also have strong influence to the budget process. This paper attempts to examine how public participation needs to be improved in the budget process, particularly in the budget process related to the concurrent local elections, thus it will creates the implementation of budget democracy. Keyword: politics of public budgeting, elections, public participation, budget democracy DDC: 335.5 Dodi Faedlulloh BUILDING ECONOMIC DEMOCRACY: STUDY OF THE POTENTIAL OF MULTI- STAKEHOLDERS CO-OPERATIVE IN THE INDONESIAN AGRICULTURAL GOVERNANCE Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1) Juni 2016: 65-76 ABSTRACT As a country that once called as an agrarian country where most of its people were farmers, the situation of agrarian in Indonesia shows the opposite. Land is the source of human life that was dominated by a handful of parties which cater to reach the coffers profit. The hope of people's welfare is still a problem that has not been completed. Social inequalities are becoming even rampant. The implication of social inequalities resulted in agrarian conflicts in many regions of Indonesia. Resistance of the people in agrarian conflicts is getting bigger. This shows people's awareness of their rights. Agrarian governance in Indonesia has been stripped away the viii | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016
spirit of economic democracy initiated by the founding fathers. Therefore, the governance paradigm in agrarian must return to the spirit of economic democracy. The method used in this paper is the study of literature and the phenomenological approach to observe the realities that are relevant to the assessment of the potential economic democracy in the governance of agrarian studies in Indonesia. All people have the right to have equal access and not to be oppressed in the use of agrarian resources. One form of the concrete actualization of economic democracy is by developing the cooperation as an alternative solution of agrarian governance in Indonesia. With multi-stakeholder cooperation, agrarian reform can re-discover the substantive meaning, in which there is no longer monopoly of the land and the people's welfare becomes possible. Keywords: agrarian, economic democracy, agrarian conflict, cooperation DDC: 320.9 Bernarda Meteray THE STRENGTHENING OF DEMOCRACY IN PAPUA LAND IN THE NIEUW GUINEA RAAD 1961 AND MAJELIS RAKYAT PAPUA 2005 Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1) Juni 2016: 77-103 ABSTRACT One of the attempts to prevent Indonesia from disintegration is to avoid any inappropriate policy regarding the development. In the history of Papua, the process of the formation of the Nieuw Guinea Raad (NGR), 1961 and the Majelis Rakyat Papua (MRP), the Papuan People Council, 2005, have significant meaning in the history of the unification of Papua to Indonesia. These two institutions have given a deeply significant meaning in the involvement of Papuans in an institution. Various approaches to improve the well-being of the Papuans have been implemented officially since 1969. Papua is, however, still considered the poorest region and is very often in conflicts. It was found that there has been something wrong with the development in Papua. Acemoglu and Robinson (2014) states that gaps between rich countries and poor ones are not merely due to cultural, geographical, and climatic factors, but they have been caused by political and economic institutions in the country itself as well. It has been these institutions having caused the country to come near the edge of failure. This paper is trying to show whether or not formation of the NGR and MRP had and have been suitable solutions to solve development problems and conflicts in Papua. Keywords: The history of Papua, Papua autonomy, Majelis Rakyat Papua (MRP), the Niew Guinea Raad (NGR), the strengthening of Democracy, Melanesia DDC: 303.4 Herry Yogaswara RINGKASAN DISERTASI AFTER THE RIOT: COLLECTIVE MEMORY AND IDENTITIES AMONG MADURANESE POST INTRA-ETHNIC CONFLICT IN THE SAMPIT OF CENTRAL KALIMANTAN, INDONESIA Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1) Juni 2016: 105-113 ABSTRACT The PhD dissertation project is about to explore Maduranese who returned to Sampit after the communal violence of February 2001. Sampit is a small town in the district of Kotawaringin Timur of the Province Central Kalimantan, Indonesia. The communal violence well known as kerusuhan or riot started from February 18, 2001 in the town of Sampit and spill-over to other city and districts in Central Kalimantan. Hundred peoples were killed, mostly Maduranese and thousands Maduranese leave Central Kalimantan by forced. They became internally displace person (IDP) in several districts and cities in Southern Kalimantan and East Java, mostly in the Madura Island. The framework of this thesis is relationship among collective memory, historicity and identity. The thesis would like to confirmed hypothesis which collective memory is shaping identity. Locus of study was town of Sampit, in the Abstrak | ix
district of Kotawaringin Timur. However, to have wider perspective, the researcher visited city and other districts in Central Kalimantan; districts in South Kalimantan as neighbor province and Madura island in East Java. Result of the research are understanding narratives of riots including waves of migration in and out of Sampit; causes of riot; identities of Maduranese and efforts of Maduranese returned to Sampit. Collective memory is a strategy for Maduranese returned to Sampit through mechanism of remembering and forgetting. Keywords: collective memory, historicity, identity, communal violence, and Sampit of Central Kalimantan Dian Aulia TINJAUAN BUKU PENGUATAN DEMOKRASI: PARTAI POLITIK DAN (SISTEM) PEMILU SEBAGAI PILAR DEMOKRASI Muhadam Labodo dan Teguh Ilham, 2015. Partai Politik dan Sistem Pemilihan Umum di Indonesia: Teori, Konsep dan Isu Strategis. Jakarta: RajaGrafindo Persada, xi+ 282 hlm. Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1) Juni 2016: 115-126 Upik Sarjiati TINJAUAN BUKU IMAJINASI TEKNOLOGI DAN FASISME JEPANG TAHUN 1931-1945 Aaron Stephen Moore. Constructing East Asia: Technology, Ideology, and Empire in Japan's Wartime Era 1931-1945. Stanford University Press, 2013. 314 hlm. Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1) Juni 2016: 127-137 Selsus Terselly Djese TINJAUAN BUKU TAMASYA PIKIR KOLEGIAL BERSAMA E. DOUGLAS LEWIS Julian C. H. Lee dan John M. Prior (Eds.). Pemburu yang Cekatan: Anjangsana Bersama Karya-karya E. Douglas Lewis. Flores: Penerbit Ledalero. 2015. xxvii + 512 hlm. Terjemahan dari Keeping Indonesia in Mind: Excursions with the Work of E. Douglas Lewis. Penerjemah: Josef Maria Florisan. Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1) Juni 2016: 139-149 x | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016
DDC: 321.8 OPOSISI DALAM KEHIDUPAN DEMOKRASI: ARTI PENTING KEBERADAAN OPOSISI SEBAGAI BAGIAN PENGUATAN DEMOKRASI DI INDONESIA Firman Noor Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia E-mail: firman.noor@yahoo.co.id Diterima: 15-4-2016 Direvisi: 26-4-2016 Disetujui: 28-4-2016 ABSTRACT In real politics, the acknowledgement and implementation of democracy would be in vain if the government in daily basis is actually run without any effective controls or balancer from the opposition. Such a government is actually close to the oligarchy or authoritarian government. Indonesia as a country that believes in democracy up until today still has not been able to develop a strong opposition. In this regards, this article aims to discuss the relationship between democracy and opposition. Some specific issues would also be discussed namely, (1) the essence of opposition in democratic framework, (2) the opposition in Indonesian politics and why it is important for democracy strengthening, (3) some aspects that should be performed in order to solidify opposition in political life. Keywords: Democracy, opposition, oligarchy, people sovereignty, control ABSTRAK Dalam realitas politik, pengakuan dan pelaksanaan demokrasi di suatu negara tidak akan banyak berarti jika pemerintah yang ada berjalan tanpa pengimbang atau tanpa kontrol yang efektif dari oposisi. Pemerintah sedemikian sesungguhnya lebih dekat dengan sebentuk pemerintahan oligarkis atau otoriter ketimbang pemerintahan demokratis. Indonesia, sebagai sebuah negara yang mengakui demokrasi, hingga kini belum dapat dikatakan sebagai negara yang berhasil dalam menumbuhkan oposisi yang kuat. Sehubungan dengan hal itu, artikel ini akan membahas beberapa persoalan yang berkaitan dengan hakikat oposisi dalam kehidupan demokrasi. Secara lebih spesifik, artikel ini akan membahas (1) hakikat oposisi dalam kerangka demokrasi, (2) oposisi dalam realitas politik di Indonesia dan mengapa hal itu menjadi penting untuk penguatan demokrasi, (3) beberapa hal yang dapat dipertimbangkan untuk menumbuhkan oposisi dalam kehidupan politik bangsa. Kata kunci: Demokrasi, oposisi, oligarki, kedaulatan rakyat, kontrol PENDAHULUAN "Democracy is an ideology of opposition as much as it is one of government." (Ian Shapiro, 1996, 51) Kajian beberapa Indonesianis belakangan ini menunjukkan bahwa praktik oligarki (Robison & Hadiz, 2004, 2014; Winters, 2011, 2014) atau elitisme (Tornquist, 2006; Buehler, 2014) di Indonesia masih menampakkan gelagatnya dan terus berjalan meski kehidupan politik Indonesia diyakini telah jauh lebih demokratis. Amatan para pemerhati politik Indonesia kon- temporer itu pada umumnya mengisyaratkan sebuah paradoks bahwa Indonesia adalah contoh par excellent dari fenomena ketika mekanisme demokrasi dan eksistensi oligarki atau elitisme dapat sa ling mengisi atau hidup berdampingan pada saat bersamaan (Ford & Pepinsky, 2014, 2). Sementara itu, khusus dalam soal hubungan eksekutif dan legislatif, pola yang terbangun juga belum menunjukkan sebentuk demokrasi yang solid. Pola hubungan yang terjadi justru mengin- dikasikan kecenderungan relasi kartel politik, 1
yakni di antara kedua lembaga itu cenderung bersikap saling menguntungkan, baik terselubung maupun manifes, yang pada akhirnya menyebab- kan kontrol terhadap kekuasaan tidak berjalan efektif (Ambardi, 2009; Rodan & Jayasurya, 2009; Mietzner, 2013). Fenomena ini tampaknya sejalan dengan apa yang disebut oleh O'Donnel (1996) sebagai "delegative democracy"1, yaitu demokrasi hidup di tengah lemahnya pelaksanaan checks and balances. Berbagai simpulan atau pandangan di atas mengindikasikan dengan jelas bahwa eksistensi dan pertumbuhan demokrasi di Indonesia masih jauh dari sempurna karena masih memberikan tempat yang cukup lapang bagi munculnya praktik politik yang mereduksi hakikat demokrasi itu sendiri. Pandangan para Indonesianis tentang masih cukup kuatnya keberadaan oligarki atau elitisme, di sisi lain, menunjukkan dengan jelas bahwa fenomena pelaksanaan kekuasaan (power exercise) hingga kini sesungguhnya masih minim kontrol karena kekuatan penyeimbang (balancer) yang memadai belum cukup kokoh. Dalam situasi seperti ini, penguatan eksistensi kekuatan pe- nyeimbang - yang notabene melekat pada kelom- pok oposisi - menjadi perlu lebih diperhatikan dan secara fundamental merupakan kebutuhan mendesak, setidaknya untuk mengurangi prak- tik oligarki dengan segenap aspek buruk yang ditimbulkannya. Sehubungan dengan kebutuhan atas keberadaan oposisi tersebut, yang dikaitkan dengan upaya meningkatkan kualitas demokrasi di Indonesia, tulisan ini membahas rasionalitas keberadaan oposisi. Pembahasan artikel ini secara garis besar ditujukan untuk menunjukkan bahwa oposisi merupakan bagian yang tidak terpisah- kan dari demokrasi (Dahl, 1971). Oleh sebab itu, pembenahan demokrasi tidak akan berjalan sempurna - terutama dalam memberikan efek positif yang kuat bagi pelaksanaan kedaulatan rakyat dan sebentuk pemerintahan yang terkon- 1 Sebentuk demokrasi yang memungkinkan penguasa terpilih dianggap telah mewakili kepentingan seluruh "delegasi" (yang berperan sebagai wakil dari rakyat), dan oleh karena itu dapat melakukan apa pun yang dianggap penting tanpa harus memerhatikan dengan sangat aspek akuntabilitas atau pertanggungjawaban. Pemerintahan semacam itu secara substansi dekat dengan apa yang disebut oleh Thomas Hobbes sebagai Leviathan. 2 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 trol - manakala pembenahan mengenai cara pan- dang dan kedudukan oposisi tidak diikutsertakan di dalamnya. Sejalan dengan maksud tersebut, artikel ini akan membahas persoalan lainnya, yakni fungsi oposisi yang sesungguhnya, realitas oposisi dalam sejarah kehidupan politik nasional, dan upaya-upaya untuk menumbuhkannya dalam konteks Indonesia kontemporer. Pembahasan mengenai oposisi di Indonesia tentu bukan persoalan baru. Studi Kroef (1977) dan Uhlin (1998), misalnya, telah membahas oposisi dengan cukup mendalam. Meski demikian, kajian keduanya lebih pada masa sebelum dan menjelang era reformasi. Kajian kekinian atau setidaknya yang berkaitan dengan pemerintahan saat ini belum banyak dilakukan. Oleh karena itu, artikel ini merupakan bagian upaya dari mengetengahkan kajian mengenai oposisi dan juga terutama apa yang harus dilakukan di kemudian hari. OPOSISI DALAM KERANGKA DEMOKRASI Membahas arti penting oposisi dalam pembe- nahan demokrasi tentu tidak dapat dipisahkan dari kerangka berpikir demokrasi itu sendiri. Pembahasan berikut ini akan melihat akar-akar oposisi dalam sudut pandang demokrasi dan melihat fungsi oposisi dalam aspek normatifnya. a. Demokrasi sebagai Akar Keberadaan Oposisi Demokrasi dalam tatanan konseptual memiliki beragam aliran dan sudut pandang. Setidaknya ada dua sudut pandang utama dalam membahas demokrasi. Pertama adalah yang berfokus pada pendekatan kepemiluan atau kerap disebut mini- malis. Pendekatan ini memfokuskan diri pada persoalan pemilihan umum (election) sebagai inti dari demokrasi. Bagi pandangan ini, kehidupan demokrasi tak lain adalah persoalan bagaimana berhasil dalam pelaksanaan pemilu serta ketika pejabat dan kehidupan bernegara pada akhirnya ditentukan oleh pemilu. Pandangan ini terutama diusung oleh para teoretikus demokrasi, seperti Schumpeter (1975) dan Przeworski (1991). Pandangan kedua adalah yang melihat secara lebih maksimal, memosisikan demokrasi lebih dari sekadar pelaksanaan pemilu. Dalam sudut
pandang ini, demokrasi tidak semata dilihat se- bagai persoalan pemilihan umum, tetapi sebuah budaya serta ideologi yang memuat seperangkat nilai yang harus disemaikan, seperti persamaan, partisipasi, kebebasan, toleransi, keadilan, hak- hak universal, dan kesepakatan banyak orang. Bagi Dahl (1971, 3), misalnya, keberadaan partisipasi dan koreksi terhadap pemerintahan jauh lebih utama ketimbang pemilu. Sementara bagi yang lain, hakikat demokrasi terletak pada penumbuhan tradisi atau budaya demokratis yang menumbuhkan kesadaran dan upaya untuk mewujudkannya secara sistematis dan substantif. Sehubungan dengan hal ini, kajian dalam ranah maksimalis meliputi kajian yang bernaung, ter- utama dalam payung liberal democracy2 ataupun hybrid democracy3 serta meliputi kajian seperti poliarchy4, deliberative democracy5, deepening 2 Demokrasi liberal adalah sebentuk demokrasi yang menekankan aspek hak-hak individu (individual rights), terutama kebebasan (freedom), hak untuk memiliki sesuatu (property rights), kebebasan berkehendak serta kemerdekaan untuk mengekspresikan dan mengusahakan kepentingan politiknya seluas-luasnya. Demokrasi liberal juga menganut prinsip pembatasan peran negara, yakni negara yang terbaik adalah seperti negara penjaga malam, yang keberadaannya terlihat pada aturan-aturan main, yang juga secara prinsip tidak mengekang prinsip-prinsip kebebasan individual. Bagi penganutnya, berbicara demokrasi adalah berbicara mengenai nilai-nilai itu dan bagaimana nilai-nilai dapat tumbuh dan berkembang. 3 Ialah sebuah aliran dalam konsepsi demokrasi yang bersifat "realis", yang meyakini terbukanya kemungkin- an adanya nuansa campuran antara praktik demokrasi dan nondemokrasi di sebuah negara. Hal ini berangkat dari realitas bahwa demokrasi dalam praktiknya di banyak negara berkembang tidak selamanya berhasil membuka keran kebebasan atau benar-benar mem- fasilitasi kedaulatan rakyat. Kekuatan lama yang masih bercokol atau aspek budaya tradisional yang masih kuat memungkinkan bagi terbangunnya demokrasi yang juga masih membuka peluang bagi praktik-praktik politik dan pemerintahan yang bernuansa otoritarian atau bahkan militerisme pada saat bersamaan. 4 Sebentuk konsep demokrasi yang dikembangkan oleh Rober t Dahl, yang meyakini bahwa demokrasi pada haki- katnya adalah persoalan yang terkait dengan partisipasi dan oposisi dalam pemerintahan, dan bukan semata persoalan pemilu. 5 Substansi dari deliberative democracy adalah mengon- disikan sebentuk demokrasi yang memungkinkan pemerintahan dapat lebih bekerja sesuai dengan aspirasi masyarakat pasca-pemilu. Di sini, masyarakat memiliki hak dan peluang lebih besar untuk berdialog dan me- nyampaikan aspirasinya kepada pemerintah terpilih. Hal ini berangkat dari kenyataan bahwa adanya pemilu tidak serta-merta dapat mengawal aspirasi masyarakat, malah democracy6, dan communicative democracy7, merupakan beberapa kajian dalam perspektif sub- stansial ini (Held, 1960; Mayo, 1991; Diamond & Morlino, 2004; Gutmann & Thompson, 2004; Young, 2002; Roberts, 1999). Hal yang menarik adalah kedua sudut pandang tersebut, terutama sudut pandang yang kedua, sama-sama menempatkan persoalan ke- daulatan rakyat sebagai hal yang utama. Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa perkembangan teori-teori demokrasi kekinian sama sekali tidak meninggalkan makna normatif demokrasi yang telah dikedepankan sejak zaman Yunani Kuno dulu. Tepat jika demokrasi dipandang sebagai persoalan pengelolaan kedaulatan rakyat, se- bagaimana yang dengan tepat dikatakan oleh di banyak kasus masyarakat ditinggalkan setelah pemilu berlangsung. Dalam skema pemerintahan deliberatif ini, terbuka peluang bagi masyarakat untuk memba- ngun simpul-simpul penyalur kepentingan yang dapat langsung berhubungan dan menyampaikan aspirasinya kepada pemerintah tanpa melalui lembaga-lembaga for- mal demokrasi yang selama ini telah dikenal luas, seperti partai politik atau parlemen. Bahkan dimungkinkan pula simpul-simpul itu dapat turut langsung diikutsertakan dalam proses penentuan distribusi anggaran. 6 Deepening democracy ialah sebuah konsep yang meyakini bahwa pemilu merupakan hal penting dalam demokrasi. Sebuah negara dapat sukses menjalankan demokrasi manakala pemilu dijalankan dengan benar. Artinya, melalui institusi yang kredibel, aturan main yang adil, dan pelaksana yang mumpuni. Oleh karena itu, per- soalan demokrasi yang paling pokok adalah bagaimana mengondisikan seluruh aspek dalam masyarakat agar pemilu dapat berjalan dengan semestinya. Dalam makna mengondisikan ini, demokrasi juga pada akhirnya me- nyentuh persoalan yang terkait dengan hal-hal seperti pemberantasan korupsi, menciptakan pemerintahan yang baik, membangun dan melembagakan institusi-institusi demokrasi, melindungi hak-hak minoritas, pelayanan yang memadai tanpa diskriminasi kepada semua kalangan, serta penumbuhan nilai-nilai demokratis dalam masyarakat. 7 Demokrasi yang menitikberatkan pada aspek komuni- kasi sebagai sarana untuk membuka pemahaman yang lebih mendalam, baik di antara masyarakat maupun - dan terutama - antara masyarakat dan pemerintah. Dengan pengedepanan aspek komunikasi yang komprehensif, diharapkan segala kecurigaan, prejudice, ataupun hal- hal yang bersifat stereotipe dapat terjembatani, bahkan dihapuskan. Demokrasi semacam ini berpotensi pada ma- syarakat komunikatif, ketika jalinan komunikasi di antara mereka telah berjalan dengan efektif sehingga masing- masing pihak ataupun mereka yang berkepentingan dapat saling memahami atau pada level pemahaman yang sama. Dalam konteks politik, kesamaan kepentingan dan aspirasi ini akan menyebabkan pemerintahan demokratis berjalan dengan lebih efektif, di mana kebijakan-kebijakan yang dihasilkan akan jauh lebih relevan. Firman Noor | Oposisi Dalam Kehidupan Demokrasi: .... | 3
Abraham Lincoln, yakni tidak lain adalah peme- rintahan yang dikelola dari (of), oleh (by), dan untuk (for) rakyat. Lebih dari itu, kajian-kajian demokrasi kekinian juga menempatkan persoal- an seputar pertanggungjawaban pemerintah, kekuasaan yang terbatas, partisipasi publik, dan pembagian kekuasaan sebagai hal yang utama. Sehubungan dengan kedaulatan rakyat tersebut, oposisi menemukan relevansinya. Hal ini mengingat tidak ada jaminan jika kedaulatan rakyat dapat seluruhnya tertampung dan diter- jemahkan seutuhnya oleh pemerintah. Sejarah memperlihatkan bahwa tidak jarang pemerintahan yang mengatasnamakan kedaulatan rakyat dalam praktiknya justru menjauhi hakikat kedaulatan rakyat tersebut. Oleh karena itu, perlu kekuatan di luar pemerintahan yang dapat turut menjaga bahwa kedaulatan rakyat itu tetap ada dan ber- fungsi. Dalam konteks inilah peran mereka yang berada di luar pemerintahan atau oposisi menjadi penting adanya, terutama untuk memastikan bahwa pemerintahan yang berjalan tetap berada dalam rel kepentingan rakyat. Dengan kata lain, eksistensi oposisi terkait erat dengan kepentingan menegakkan kedaulatan rakyat itu sendiri. Selain persoalan kedaulatan rakyat, akar de- mokrasi yang lain bagi keberadaan oposisi adalah partisipasi politik. Partisipasi politik sebagai pra- syarat bagi eksistensi demokrasi (Pateman, 1970) yang dimaksudkan tentu saja bukan partisipasi yang dimobilisasi, melainkan yang independen atas dasar kesadaran individual. Partisipasi semacam ini membuka peluang bagi setiap warga negara untuk berperan sesuai dengan kesadaran- nya. Peluang dari kebebasan berpartisipasi ini pada akhirnya memberikan jalan bagi munculnya perbedaan sikap dan pandangan, termasuk terha- dap penguasa, mengingat kesadaran setiap orang tidaklah sama. Dalam konteks partisipasi ini juga, opo- sisi adalah dampak dari kebebasan rakyat untuk melakukan respons dan kritik atas kebijakan pemerintah agar dapat lebih sesuai dengan kepentingan mereka. Irish Young (2002, 76) mengatakan bahwa kajian Ian Saphiro dalam Democratic Justice menunjukkan pentingnya me- lihat demokrasi sebagai sesuatu yang terkait erat dengan dua persoalan penting, yakni partisipasi 4 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 dan anti-subordinasi. Terkait dengan partisipasi itu, Young mengatakan: "Everyone whose basic interests are affected by institutions or practices should be able to partici- pate in their governance on more or less equal terms with others. Everyone ought to be able to assert their opposition to decisions that have been made, furthermore, and should be free to criticize and try to change policies and practices." Pandangan Shapiro yang diwakili oleh Young di atas menunjukkan bahwa oposisi pada hakikat- nya adalah konsekuensi dari adanya partisipasi rakyat dalam pemerintahan. Dengan demikian, keberadaan oposisi merupakan sebuah kenis- cayaan dalam kehidupan demokrasi, mengingat pemerintahan demokratik ialah pemerintahan yang membuka keterlibatan khalayak yang luas. Hal lain dalam demokrasi yang merupakan sokoguru bagi kehadiran oposisi adalah konsep pembagian kekuasaan (division of power). Pemba- gian kekuasaan merupakan salah satu inti pembeda antara pemerintahan demokratis dan pemerintahan yang antidemokrasi. Pada negara pemerintahan otoriter, misalnya, pembagian kekuasaan tidak pernah diakui, apalagi dilaksanakan. Pembagian kekuasaan dalam logika demokrasi menyiratkan pembenaran akan adanya perbedaan pandangan dan bahkan dalam batas tertentu konflik yang tetap berada dalam koridor konstitusi. Dalam sudut pandang filosofis, pembagian kekuasaan terkait dengan penegakan kebebasan dan hakikat kemanusiaan. Bahwa kebebasan manusia, sebagai salah satu syarat terbentuknya tatanan yang berkemanusiaan, hanya akan menemukan bentuknya yang terbaik manakala kekuasaan tidak berada dalam genggaman seorang penguasa. Sebaliknya, kekuasaan yang tergenggam pada satu tangan dan tidak menyi- sakan peluang perbedaan pandangan, apalagi oposisi, hanya akan memunculkan kekuasaan yang tiranik atau despotik. Pemikir Barat, seperti Locke (1632-1704) dan Montesquieu (1689-1755), sejak sekitar empat abad yang lalu telah meyakini akan kebaikan adanya pembagian kekuasaan itu. Dalam makna "pembongkaran" terhadap kekuasaan yang tergenggam oleh satu tangan inilah, secara fundamental pula, oposisi menjadi
bagian tak terpisahkan di dalamnya. Hal ini terjadi karena merupakan hal yang mustahil jika membicarakan kekuasaan yang terbagi, tetapi pada hakikatnya pemangku kekuasaan hanya mewakili satu pandangan tanpa ada kekuatan yang mampu mengimbangi dan mengkritisinya. Dengan perannya sebagai bagian tak terpisahkan dari upaya pembagian kekuasaan, oposisi pada dasarnya turut memainkan peran penting dalam menciptakan tatanan politik yang lebih berkema- nusiaan. Selain persoalan pembagian kekuasaan, hal lain yang merupakan akar dari oposisi adalah kon- sep checks and balances. Konsep ini merupakan kelanjutan dari ide pembagian kekuasaan dan ditumbuhkembangkan pertama kali di Amerika Serikat. Inti dari konsep ini adalah cabang-cabang kekuasaan harus dapat saling mengontrol dan memberikan perimbangan. Diharapkan, dari adanya saling kontrol dan menyeimbangkan ini, tiap-tiap cabang kekuasaan tidak bekerja semata sesuai dengan kepentingannya. Kontrol dan penyeimbangan itu memung- kinkan pihak-pihak yang ada, baik dalam parle- men maupun eksekutif, dapat saling mengenda- likan dan mengingatkan jalannya pemerintahan agar tetap sejalan dengan kehendak masyarakat. Penyeimbang di dalam cabang ataupun di antara cabang inilah yang memungkinkan munculnya oposisi bagi pemerintahan yang tengah berkuasa. Menurut Amadigwe (2004), dalam skema pemer- intahan parlementer sekalipun, para menteri harus tetap mempertanggungjawabkan kebijakannya di hadapan parlemen, di mana kelompok oposisi biasanya akan melakukan kritik atas kebijakan yang diambil itu. Akar-akar oposisi dalam konteks demokrasi itu berlaku universal. Artinya, dapat terjadi baik pada sistem parlementer maupun presidensial. Ti- dak ada pembatasan bahwa sistem peme rintahan tertentu lebih memberikan peluang atau mem- butuhkan oposisi dibanding dengan yang lain. Meski oposisi dalam konteks checks and balances seolah tampak nyata bentuknya dalam sistem parlementer, oposisi yang efektif juga terjadi dalam pemerintahan presidensial. Keberadaan oposisi di Amerika Serikat yang menganut sistem presidensial, misalnya, telah demikian kokoh. Oposisi bahkan telah hadir tak lama setelah kemerdekaan, yang ditandai oleh munculnya Partai Demokrat-Republik (Democrat-Republic Party) sebagai partai oposisi. Dengan demikian, semangat mendasar demokrasi yang menopang terbentuknya oposisi dapat diterapkan dalam sistem mana pun, mengingat pada hakikatnya ke- beradaan oposisi terkait erat dengan keberadaan demokrasi itu sendiri. b. Fungsi Oposisi dalam Kehidupan Demokrasi Oposisi adalah sebuah fenomena yang terjadi dalam berbagai bidang. Oposisi dalam makna umum kerap diartikan sebagai "berseberang an" atau "sesuatu yang memiliki posisi yang tidak sama pada sesuatu yang lain". Oposisi juga di- artikan sebagai lawan atau perlawanan terhadap sesuatu (Rooney, 2001, 1020). Dalam konteks politik, sebagian kalangan mengartikan oposisi sebagai bentuk informal dari ketidakbersetujuan atau kontestasi di antara lembaga-lembaga pemangku kekuasaan, sementara oposisi politik adalah bentuk kontestasi yang terkait atau dijamin dalam konstitusi (Barnard, 1972, 1). Tentu saja masih banyak definisi oposisi dan secara literal tidaklah sama. Namun, esensi yang selalu ada dalam makna oposisi adalah terkait dengan sekelompok orang yang berada di luar pemerintahan yang secara legal memiliki hak untuk menyuarakan pendapat dan melakukan aktivitas-aktivitas yang ditujukan untuk melaku- kan kritik dan kontrol atas sikap, pandangan, ataupun kebijakan pemerintah berdasarkan pada perspektif ideologis, kenyataan empiris, atau kepentingan tertentu. Oposisi dalam konteks kehidupan demokrasi menurut Dahl (1971) adalah bagian yang tidak terpisahkan dan menjadi salah satu fondasi, selain partisipasi, dari yang disebutnya sebagai polyar- chy (poliarki) atau sebentuk pemerintahan yang bernuansakan demokrasi. Dalam konteks politik, khususnya dalam kehidupan demokrasi, terdapat beberapa fungsi utama oposisi. Pertama, sebagai penyeimbang kekuasaan. Makna penyeimbang secara substansi dapat berarti adanya kekuatan di luar pemerintah yang memberikan alternatif pikir- an atau sikap dan menyebabkan keseimbangan Firman Noor | Oposisi Dalam Kehidupan Demokrasi: .... | 5
agar pemerintah tidak terlalu jauh dari kepentingan mayoritas rakyat. Makna utama penyeimbang ini mengingat ada kalanya pemerintah yang terpilih secara demokratis akhirnya jatuh menjadi peme- rintahan yang melawan kehendak rakyat. Pemerintahan Fasisme di Jerman (1939- 1945), misalnya, terbentuk setelah Partai Nazi memenangi pemilu dengan perolehan suara yang sebetulnya juga tidak mayoritas mutlak. Ketiadaan penyeimbang, dengan kata lain, akan berpotensi memunculkan sebuah Leviathan yang tidak terkontrol dan dapat melakukan apa pun yang dikehendaki tanpa hambatan yang berarti. Oleh sebab itu, mempertahankan oposisi sama dengan mempertahankan demokrasi, mengingat tujuannya adalah agar pemerintah dapat meng- hasilkan kebijakan-kebijakan serta melakukan pelaksanaan tugas-tugas negara dan pemerintahan dengan lebih baik, yakni sejalan dengan aspirasi dan prinsip kedaulatan rakyat. Kedua, arti penting oposisi adalah men- jaga agar alternatif kebijakan dapat disuarakan. Oposisi akan memungkinkan munculnya lebih banyak pilihan kebijakan atau alternatif penyem- purnaan atas kebijakan pemerintah. Hal ini sejalan dengan kenyataan bahwa tidak ada satu pun pemerintahan yang tak luput dari kesalahan. Pemerintahan yang dipimpin oleh mereka yang terbaik sekalipun tetap membutuhkan dukungan tidak langsung dari kelompok oposisi untuk dapat lebih menangkap aspirasi dan kepentingan rakyat. Kemandulan oposisi, dengan demikian, adalah keterbatasan opsi bagi tegaknya aspirasi rakyat yang, manakala berjalan dalam waktu lama, dapat memunculkan pembusukan pemerintah sebagaimana yang terjadi di Myanmar era junta militer ataupun Indonesia era Orde Baru. Dengan kata lain, oposisi dibutuhkan agar sebuah kebi- jakan yang lebih komprehensif dapat tercipta dan kesalahan dapat diminimalkan. Ketiga, arti penting oposisi lainnya adalah sebagai stimulus persaingan yang sehat di antara para elite politik dan pemerintahan. Sebuah pemerintahan akan mengalami stagnasi, bahkan kemunduran, bila tidak mendapatkan tantangan dari pihak-pihak yang kompeten dan mampu menunjukkan kepada masyarakat tentang adanya kebijakan-kebijakan lain yang lebih 6 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 masuk akal ketimbang kebijakan pemerintah. Adanya oposisi akan membuat pemerintah yang berkuasa "terjaga" dan menyadari ada pihak lain yang bisa saja memberikan tawaran kebijakan yang lebih baik dan pada gilirannya berpotensi "mengganggu" citra positif pemerintah di mata masyarakat. Oposisi, oleh karena itu, diperlukan pemerintah sebagai stimulus untuk meningkatkan kinerja dan mempertahankan citra baiknya di mata masyarakat. Dalam situasi ini, muncullah situasi kompetisi yang sehat antara pemerintah dan oposisi menuju perbaikan demi perbaikan. Oleh karena itu, jelas bahwa penguatan opo- sisi terkait dengan upaya menegakkan kebijakan yang sejalan dengan kepentingan rakyat dan menghindari terjadinya oligarki. Oposisi bukanlah sekadar sikap anti-pemerintah atau asal berbeda, melainkan sebuah eksistensi yang memberikan kritik dan tawaran alternatif kebijakan dan kon- trol atas penyelenggaraan pemerintahan. Oposisi adalah "pemihakan rasional" sebagai konsekuensi dari pelembagaan kontrol atas kekuasaan (Kamil, 2002, 17-18). Oposisi yang sehat, sebagaimana yang diyakini Dahl lebih dari empat dekade lalu, singkatnya adalah bagian dan sekaligus cerminan keberadaan demokrasi yang kokoh. Pembahasan berikutnya akan menunjukkan aspek empiris dari oposisi dan demokrasi di Indonesia. OPOSISI DALAM PERJALANAN KEHIDUPAN POLITIK BANGSA a. Era Pra-Reformasi (1945-1998) Di masa-masa awal kemerdekaan, oposisi terhadap pemerintah muncul terutama dari partai-partai beraliran nasionalis dan Islam, terutama Partai Nasional Indonesia (PNI) dan Partai Masyumi, dua partai besar yang mewakili dua aliran politik tersebut. Hal ini terjadi karena pada masa-masa itu pemerintahan dipimpin oleh tokoh-tokoh so- sialis, seperti Perdana Menteri Sutan Syahrir dan Amir Syarifuddin. Beberapa kebijakan yang menjadi sumber perlawanan oposisi adalah sejumlah perjanjian dengan Belanda yang dirasa menguntungkan pihak penjajah. Namun, secara umum, oposisi yang terjadi lebih mencerminkan kompleksitas lantaran banyak menteri, baik pada masa pemerintahan Syahrir, Syarifuddin, maupun
Hatta yang juga berasal dari dua partai besar terse- but, bahkan para menteri dari Masyumi, dikenal sebagai pembela kebijakan pemerintah yang gigih. Sejak 1951, peran pemerintah dan oposisi terutama dilakukan oleh dua partai besar, yakni PNI dan Masyumi. Manakala PNI membentuk pemerintahan, Masyumi akan menjadi motor oposisi di parlemen, dan begitu pula sebaliknya. Dasar ideologi yang tidak terjembatani di antara dua partai itu serta kesetiaan terhadap partai yang demikian tinggi adalah landasan pertikaian dan persaingan di antara keduanya. Selain itu, perbedaan sudut pandang dalam prioritas kebi- jakan - yang dengan cukup baik digambarkan oleh Herbert Feith, yakni antara solidarity maker (PNI, kalangan nasionalis, dan sebagian kelompok komunis) versus administrator (Ma- syumi, PSI, Parkindo, dan Partai Katolik) - juga menjadi pemicunya (Feith, 1968; Lucius, 2003). Meski demikian, hubungan oposisi dengan pemerintah pada 1950-an sekali lagi cukup kom- pleks karena, dalam kabinet yang dipimpin oleh Sukiman, Wilopo, Ali, ataupun Burhanuddin, kedua partai tersebut menempatkan kader-kader- nya dalam pemerintah meski berstatus oposisi dalam parlemen. Dengan kata lain, oposisi tidak menyebabkan partai tidak memiliki wakilnya dalam pemerintahan. Barulah pada era pemerintah Ali II dan seterusnya Masyumi sama sekali tidak mendapatkan kedudukan dalam pemerintahan dan menjadi "murni oposisi". Lebih dari itu, sebagai negara yang baru belajar berdemokrasi, oposisi tidak selamanya berhasil diperankan dengan baik. Semangat "asal beda dengan peme- rintah", misalnya, juga terlihat pada masa-masa ini. Penolakan PNI, sebagai pihak oposisi, atas ratifikasi Pembatalan Uni Indonesia-Belanda yang dilakukan oleh pemerintahan Burhanuddin Harahap (Masyumi), misalnya, adalah sebuah keanehan, mengingat draf ratifikasi yang disusun saat pemerintahan Ali Sastroamidjojo (PNI) itu tidak pernah dipermasalahkan oleh PNI sebelum- nya (Saidi, 1993, 2). Terlepas dari segenap kelemahan dan kekurangannya, laku oposisi dilaksanakan oleh para politikus saat itu yang pada umumnya me- mahami benar akan hakikat demokrasi. Meski secara umum budaya beroposisi masih dalam tahap awal dan belum meluas, kesadaran bahwa sebuah pemerintahan harus memiliki partner kritis di luar pemerintahan bukanlah sesuatu yang asing untuk dipraktikkan. Sesuatu yang memperlihatkan adanya semacam akselerasi budaya politik oposisi dalam kehidupan politik bangsa saat itu. Pada masa Demokrasi Terpimpin (1959- 1966), oposisi tidak lagi eksis atau setidaknya bergerak secara amat terselubung. Tiga partai dengan kecenderungan bersikap kritis terhadap Presiden Soekarno, yakni Masyumi, PSI, dan Partai Musyawarah Rakyat (Murba), dibubarkan. Tidak itu saja, Soekarno juga mereduksi jumlah partai menjadi 10 saja8, yang secara umum di- mandulkan perannya. Soekarno juga memastikan bahwa para pemimpin partai yang "dibiarkan hidup" itu adalah mereka yang mau diajak kerja sama. Soekarno sendiri membangun rezim oto- riternya dengan nama "Demokrasi Terpimpin". Dalam upaya membangun rezim itu, Soekarno mengedepankan ide-ide antidemokrasi, seperti kuburkan partai-partai atau ide bahwa demokrasi tidak cocok dengan karakter bangsa. Soekarno meyakini bahwa demokrasi parlementer yang selama ini dipraktikkan tidak tepat bagi bangsa Indonesia. Lebih dari itu, Soekarno meyakini bahwa sistem demokrasi liberal tidak mampu menawarkan stabilitas politik yang dibutuhkan oleh bangsa. Dengan dukungan kalangan militer, situasi darurat militer pun diberlakukan. Siapa pun yang dianggap anti-Soekarno atau dinilai kontra- revolusi segera saja ditahan, termasuk mantan PM Sutan Syahrir. Dapat dikatakan pada masa inilah akar-akar oposisi dicabut paksa oleh negara. Situasi pada Orde Baru (1966-1998) tidak menunjukkan perbedaan yang berarti. Pada awalnya, pemerintahan baru ini tampak akan memberikan harapan besar bagi tegaknya demokrasi. Tidak sedikit kalangan kritis, ma- hasiswa, cendekiawan, juga tokoh aktivis sosial prodemokrasi awalnya bersemangat mendukung 8 Kesepuluh partai itu adalah: (1) Partai Nasional Indo- nesia, (2) Partai Nahdlatul Ulama, (3) Partai Komunis Indonesia, (4) Partai Syarikat Islam Indonesia, (5) Ikatan Pendukung Kemerdekaan Indonesia, (6) Pergerakan Tar- biyah Islamiyah, (7) Partai Kristen Indonesia, (8) Partai Katolik, (9) Badan Permusyawaratan Kewarganegaraan Indonesia, dan (10) Partai Indonesia. Firman Noor | Oposisi Dalam Kehidupan Demokrasi: .... | 7
kepemimpinan Soeharto (Budiman, 2001, 31-32). Namun, kenyataan kemudian memper- lihatkan bahwa tidak lama setelah rezim Orde Baru berdiri, Soeharto melakukan pemberangu- san sistematis terhadap kalangan oposisi atau mereka yang berpotensi menjadi oposisi. Hal itu dilakukan, baik kepada partai politik maupun ka- langan non-parpol. Dalam konteks parpol, sama dengan Soekarno, rezim Orde Baru melakukan seleksi kepemimpinan parpol. Banyak pihak yang dipandang akan berpotensi berseberangan dengan rezim disingkirkan. Kasus ini terjadi pada partai seperti PNI, Parmusi, dan PSII. Tidak hanya itu, rezim juga menyetujui aksi kekerasan untuk menundukkan kelompok yang berseberangan dengan pemerintah. Pendudukan kantor PSII pada 1973 (Subekti, 2014) ataupun penyerbuan DPP PDI pada 1996 mencerminkan kondisi ini. Tidak berhenti pada hal tersebut, rezim Orde Baru juga melakukan langkah-langkah seperti memasung ideologi, memotong hubungan partai politik dengan akar rumput melalui kebijakan "massa mengambang", dan memanipulasi pemilu. Kegiatan penyelidikan kehidupan personal melalui penelitian khusus diberlakukan di seluruh lembaga negara dan pemerintahan, termasuk DPR. Oposisi dalam konteks nonpartai pun dibungkam. Me- reka yang bersikap antipemerintah akan dituduh mengganggu jalannya pembangunan. Rezim juga melakukan tindakan pencekalan terhadap tokoh-tokoh yang tergabung dalam Petisi 50 hanya karena mereka mencoba mengingatkan Soeharto agar lebih konsisten berdemokrasi dan tidak menafsirkan Pancasila secara sepihak. Saat kekuasaan Soeharto semakin menggurita dan personal, mereka yang dianggap kritis terhadap Keluarga Cendana juga dihabisi kariernya. Hingga akhir kehidupannya, rezim ini identik dengan kesungguhan memasung para oposan dan tidak segan untuk "menghilangkannya". Demikianlah kedua rezim Orde Lama dan Orde Baru secara berkesadaran melakukan pem- berangusan terhadap (potensi) oposisi. Pada masa ini, tentu saja oposisi tetap ada. Denyut nadinya lebih terasa justru di luar pemerintahan. Meski mampu bergerak, kalangan oposisi dari berbagai kelompok, baik yang cenderung mengandalkan ketokohan maupun jaringan kritis, sayangnya 8 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 tidak solid. Secara umum, oposisi tercerai-berai, terabaikan haknya, dan tentu saja tidak seimbang dengan penguasa (Kroef, 1977, 109-125; Uhlin, 1998, 89-173; Tanter & Young, 1993, 1-18). Secara umum, keberadaan dan pembangunan oposisi pada masa ini berada pada titik nadir, sejalan dengan pudarnya kehidupan demokrasi di Indonesia. b. Era Reformasi Di era reformasi, demokrasi kembali ditegak- kan. Kebebasan berpendapat menemukan lagi momentumnya. Berbagai penghargaan diterima oleh pemerintah Indonesia dalam kaitan dengan kualitas demokrasi yang sedang berlangsung. Masyarakat pun tidak lagi merasakan tekanan dari pemerintah, bahkan relatif bebas mengkritik pemerintah. Kebebasan mendirikan lembaga- lembaga demokrasi, termasuk pers dan partai politik, demikian menguat. Situasi di Indonesia membuktikan bahwa demokrasi dengan sistem presidensial dan banyak partai tetap mampu menciptakan stabilitas politik. Kehidupan demokrasi, tidak dapat dimungkiri, telah jauh lebih baik bahkan mendapatkan pujian dari banyak negara dan organisasi internasional, termasuk misalnya oleh International Association of Political Consultant (IAPC), sebuah lembaga prestisius yang kerap memberikan medali peng- hargaan untuk negara yang dipandang berhasil dalam pelaksanaan demokrasi. Namun, meskipun Indonesia diakui sebagai negara demokratis, bah- kan yang terbesar ketiga di dunia setelah India dan Amerika Serikat, kehidupan oposisi belum hadir pada taraf yang menggembirakan. Legasi dari sistem politik masa lalu yang bercirikan lemahnya oposisi tampak masih terasa. Pada masa pemerintahan Presiden Abdurrah- man Wahid (Gus Dur) dan Megawati Soekarnopu- tri (1999-2004), oposisi tidak terlalu bermakna, mengingat seluruh potensi kekuatan politik nasional terserap dalam pemerintahan. Pada masa pemerintahan Gus Dur, seluruh partai besar dan menengah (PDIP, Partai Golkar, PAN, PKB, PPP, PBB, PKS, dan PKP) mendapatkan posisi dalam kabinet yang dipimpinnya bersama dengan Ketua Umum PDIP Megawati Soekarnoputri. DPR praktis berisi partai-partai yang mayoritas
memiliki jabatan dalam pemerintahan. Hanya baru saat Gus Dur mengganti beberapa menteri (yang notabene adalah tokoh-tokoh utama partai koalisi) dengan teman-teman dekatnya, tanpa melakukan konsultasi yang mendalam, partai- partai mulai melakukan perlawanan. Beberapa soal lain dijadikan alasan untuk melawan, seperti penyalahgunaan dana bantuan Sultan Brunei dan Bulog (yang tidak cukup terbukti secara hukum) serta yang paling krusial adalah saat Gus Dur membubarkan parlemen secara sepihak. Namun, perlawanan yang ber- ujung pada impeachment itu secara kronologis dan substantif tidak dapat dilepaskan dari soal respons atas pergantian atau reshuffle dan bukan dalam spirit oposisi sebagaimana yang biasa terjadi pada negara-negara demokrasi yang ma- pan. Perlawanan, dengan kata lain, tidak akan terjadi jika Gus Dur tidak melakukan manuver kontroversialnya. Terbukti kemudian Megawati dapat menyelesaikan masa tugasnya dengan se- lamat sebagai pengganti Gus Dur karena tidak melakukan manuver yang merugikan partai-partai pendukungnya. Pada situasi kontemporer, bergabungnya beberapa partai pendukung Koalisi Merah Putih (KMP) ke dalam jajaran pemerintahan menjadi salah satu bukti situasi beroposisi yang secara substansi juga masih lemah. Partai-partai yang awalnya menyatakan diri beroposisi dengan pemerintah, bahkan menjadi pesaing koalisi pemerintah pada saat pemilihan presiden, dengan mudah berubah arah mendeklarasikan diri sebagai loyalis pemerintah, sebagaimana yang dilakukan oleh PAN, PPP, dan Golkar. Partai-partai pem- bentuk KMP memang tidak menyatakan mem- bubarkan diri, tetapi keberadaannya kini lebih sebagai ajang silaturahmi yang bernuansa nos- talgia ketimbang sebuah kekuatan oposisi yang solid, konsisten, dan efektif. Terlihat, misalnya, pada saat KMP berkumpul kembali pada akhir Maret 2016, mereka tetap menegaskan sebagai kelompok yang setia mendukung pemerintah. Uniknya, pada era pemerintahan SBY (2004-2014), meski dalam bentuk berbeda, secara substansi memperlihatkan gelagat yang sama. Pada masa itu, muncul pola "politik kartel", yakni ketika oposisi tidak banyak bermakna dan kelompok-kelompok yang ber- potensi memainkan peran oposisi justru terserap dalam pemerintahan (Ambardi, 2009). Meski sebagian kalangan tidak melihat hal itu sebagai murni sebuah pemerintahan kartel (Mietzner, 2013), kenyataan menunjukkan bahwa oposisi tidak berjalan efektif dan potensinya cenderung terserap dalam pemerintahan, dan hal ini tidak terelakkan. Partai-partai cenderung berkerumun mendekat kepada SBY dan membangun sebuah pemerintahan yang jauh dari semangat checks and balances. Meski saat ini ada sedikit peningkatan kualitas oposisi, terutama di awal pemerintahan Jokowi - dan kenyataan masih ada partai yang tegas menyatakan berada di luar pemerintahan, seperti Gerindra dan PKS - fenomena opo- sisi saat ini dalam perkembangannya cenderung memperlihatkan sebuah kelanjutan pola lama hubungan pemerintahan dengan oposisi. Fungsi oposisi, yang sebenarnya dapat diperankan oleh KMP secara maksimal, justru memperlihatkan fenomena oposisi yang bersifat terbatas dan tidak cukup efektif. Kondisi semacam ini tampak mirip dan menunjukkan sebuah warisan masa lalu, terutama dari era Orde Baru (Bunte & Ufen, 2009, 9-12), yakni oposisi pada akhirnya cenderung tercerai- berai dan tampak kehilangan posisi. Namun, sementara dulu hal tersebut lebih dipengaruhi oleh tekanan rezim, pada saat ini perilaku elite partailah yang berperan dalam melemahkan kedudukan oposisi sebagai efek pilihan pragmatis mereka untuk selalu mendekat dan berada dalam lingkar kekuasaan. Di samping itu, jika dibanding dengan demokrasi di negara-negara Barat atau kehidupan politik nasional era 1950-an, peran besar para elite atau oligarki juga menunjuk- kan lemahnya peran ideologi dalam kehidupan internal partai saat ini, yang kemudian berimbas pada perilaku politiknya. Kondisi ini diperburuk oleh pemahaman dari banyak elite atau tokoh berpengaruh partai yang juga masih melihat oposisi sebagai sesuatu yang tidak relevan dengan kehidupan politik saat ini. Mereka menyatakan hal itu dengan berbagai alasan, seperti tidak sesuai dengan karakter bangsa, tidak dikenal dalam sistem presidensial, Firman Noor | Oposisi Dalam Kehidupan Demokrasi: .... | 9
atau tidak sejalan dengan idealisme partainya. Maimun Zubair, tokoh kharismatis PPP, misalnya, menafsirkan oposisi sebagai pihak yang hanya mencari kesalahan (Gatra, 2014, 23). Selain itu, cukup jelas terlihat bahwa hingga kini oposisi yang terlembaga masih belum mendapat dukungan kuat dari kalangan masyarakat. Konsep oposisi tidak terlalu mengakar atau kurang mendapat dukungan masyarakat, terutama karena pemahaman oposisi yang tidak tepat. Dengan minimnya dukungan ini, oposisi di era reformasi tampak berada dalam posisi yang gamang dan justru terlihat terkucilkan dari opini yang berkem- bang di masyarakat tentang pemerintah, yang kerap dimanipulasi oleh pemerintah itu sendiri. Namun, tidak semua kalangan kemudian menarik diri dari posisi oposisi. Beberapa kalangan, seperti media massa, cerdik cendekiawan, aktivis LSM, dan beberapa kader partai, tetap menunjukkan sikap perlawanan terhadap pemerintahan. Meski demikian, hingga hampir dua dekade berjalannya reformasi, terutama di masa-masa pemerintahan SBY, peran oposisi lebih dimainkan oleh kalangan nonpartai dan ekstra-parlementer, yang sayangnya bersifat sporadis dan tidak benar-benar dapat di- jadikan barometer kontrol terhadap pemerintahan yang efektif. Dampaknya, alih-alih menjadi ranah bagi kehidupan demokrasi yang sehat, Indonesia saat ini justru terjebak dalam praktik oligarki yang masih menempatkan kepentingan sedikit orang di atas kepentingan rakyat banyak. Kebijakan pemerintah untuk rakyat kerap tersandera atau dimanipulasi oleh kepentingan-kepentingan sekelompok orang yang dekat dengan kekuasaan (Sabri, 2012). Demokrasi yang cenderung artifi- sial, dengan demikian, adalah hasil yang dituai oleh situasi pemerintahan tanpa oposisi yang efektif itu. LANGKAH-LANGKAH PEMBANGUNAN OPOSISI Pembahasan di atas mengisyaratkan belum kuat- nya keberadaan oposisi di Indonesia. Untuk itu, membangun oposisi adalah sesuatu yang amat diperlukan. Bagian selanjutnya akan membahas upaya-upaya yang harus dikembangkan dan dilakukan dalam upaya membangun oposisi, 10 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 terutama dalam konteks politik. Langkah ini meliputi pembenahan di level masyarakat, yang terutama penting, mengingat peran strategis dukungan dan makna dari partisipasi politik itu sendiri. Lalu, perbaikan di level partai politik, yang terkait dengan perannya yang bersifat langsung dalam pemerintahan. a. Memperbaiki Persepsi, Membangun Kesadaran, dan Menguatkan Komitmen Salah satu "cerita sukses" Orde Baru dan Orde Lama adalah mampu mempersepsikan bahwa menjadi oposisi adalah sebuah kesalahan. Opo- sisi dianggap pula sebagai mereka yang telah terpengaruh oleh pandangan politik liberal yang pro-individualisme, bahkan antek kekuasaan asing. Oposisi juga disamakan dengan mere- k a yang telah tercerabut dari akar dan jati diri bangsa. Citra oposisi sebagai sesuatu yang buruk ditumbuhkembangkan secara sistematis pada dua pemerintahan itu. Pada masa Orde Lama, oposisi dicitrakan sebagai kontra-revolusi dan sesuatu yang tidak natural atau kerap disampaikan dengan istilah "ditanam" oleh kekuatan asing (Pratignyo, 1983, 24-32). Sementara oposisi di era Orde Baru distigmakan sebagai anti-Pancasila, anti- Pembangunan, atau kalangan ekstrem. Selain pencitraan negatif, ada dua isu besar yang kerap diembuskan terkait dengan pengem- bangan praktik oposisi dalam alam demokrasi. Pertama, oposisi hanya akan menimbulkan ketidakstabilan karena pada akhirnya oposisi hanya akan menyebabkan pemerintah tidak dapat berjalan sebagaimana mestinya. Kedua, dengan kondisi itu, berarti oposisi hanya akan menyebab- kan pembangunan melambat dan kesejahteraan bangsa tak tercapai. Kedua isu tersebut tentu saja tidak memiliki dasar empiris yang memadai karena, misalnya, dari 14 negara paling stabil (sustainable) di dunia dewasa ini, 13 negara menggunakan sistem par- lementer dan hanya satu negara, yakni Portugal, yang menggunakan sistem semi-presidensial9. 9 Negara paling stabil (sustainable) ialah negara-negara yang berada pada posisi di atas negara-negara stabil. Urutan ke-14 negara paling stabil itu adalah (1) Swedia (20,2); (2) Norwegia (20,8); (3) Denmark (21,5); (4) Luxemburg (22,2); (5) Swiss (22,3); (6) Selandia Baru
Padahal, pada sistem parlementer, oposisi justru difasilitasi, terlembaga, dan lebih dari itu hampir sama kuatnya dengan pemerintah. Sementara dalam konteks penciptaan kesejahteraan, ter- lihat bahwa dari 15 negara paling sejahtera di muka bumi saat ini, hanya satu yang menggu- nakan sistem presidensial, yaitu Amerika Serikat, sedang kan sisanya menggunakan sistem parle- menter (The Legatum Prosperity Index, 2015). Hal yang perlu dicatat adalah Amerika Serikat pun merupakan negara yang memiliki tradisi oposisi yang amat kuat10. Pandangan salah kaprah di atas sayangnya telah telanjur cukup tertanam di masyarakat, yang pada akhirnya membuat pemikiran yang mengaitkan oposisi dengan hal- hal negatif tersebut dapat dengan mudah diterima oleh masyarakat. Selain masalah persepsi negatif, penghar- gaan terhadap oposisi dan berkomitmen atasnya terhalangi atau mendapat tantangan dengan kuatnya sikap pragmatisme dalam berpolitik. Pragmatisme ini menyebabkan komitmen beroposisi dapat dengan mudah mencair atau ter- beli ketika berhadapan dengan tawaran-tawaran politik yang menggiurkan. Komitmen beroposisi menjadi sulit terbangun juga karena masyarakat pada umumnya belum cukup mampu memperta- hankan kemandiriannya, terutama terkait dengan persoalan ekonomi. Dalam hal ini, mungkin saja masyarakat telah memiliki pandangan yang jauh lebih baik mengenai pentingnya beroposisi. Namun, ketidakberdayaan ekonomi membuat mereka tidak memiliki pilihan selain berdamai dengan penguasa atau setidaknya mengurangi sikap kritis. Lemahnya kemandirian menye- babkan upaya untuk beroposisi dapat mudah diredam oleh pihak-pihak yang berkepentingan atas meredupnya semangat oposisi. Hal lain yang juga menjadi persoalan dalam membangun konsistensi dalam beroposisi adalah masih adanya ketergantungan pada patron atau (22,6); (7) Islandia (23,4); (8) Australia (24,3); (9) Irlandia (24,7); (10) Kanada (25,7); (11) Austria (26,0); (12) Belanda (26,8); (13) Jerman (28,1); dan (14) Portugal (28,7). 10 Ke-15 negara itu adalah (1) Norwegia, (2) Swiss, (3) Denmark, (4) Selandia Baru, (5) Swedia, (6) Kanada, (7) Australia, (8) Belanda, (9) Finlandia, (10) Irlandia, (11) Amerika Serikat, (12) Islandia, (13) Luxemburg, (14) Jerman, dan (15) Inggris. political broker di sebagian besar masyarakat. Dalam nuansa politik yang masih mengandalkan patronase politik, yang sayangnya kerap dikuasai oleh para elite birokrasi (birokrat) atau pemilik modal (saudagar), benih-benih beroposisi dika- caukan oleh berubah-ubahnya sikap dan orientasi patron terhadap penguasa. Peran kaum oligarkh ataupun elite sebagaimana yang telah disebutkan di awal tulisan ini telah demikian mewarnai kehidupan politik, baik langsung maupun tidak, di hampir semua level masyarakat. Pada masyarakat perkotaan, dengan ke- mapanan ekonomi dan kemandirian politiknya, peran patron mungkin tidak seluas di masyarakat pedesaan. Namun, uniknya, masyarakat perkotaan juga tidak melihat keberadaan dan laku oposisi sebagai sebuah kebutuhan yang mendesak. Meski masyarakat kota dapat lebih bebas memilih se- suai dengan rasionalitasnya, hal itu tidak berarti mereka kemudian akan bersedia dan berkomit- men mengawal pemerintahan berdasarkan pada rasionalitasnya itu setelah pelaksanaan pemilihan. Hal yang terjadi adalah jika tidak merasa puas terhadap rezim, masyarakat kota akan kembali disibukkan oleh pemenuhan kebutuhan asasinya dan melihat segenap bentuk kelemahan publik sebagai sesuatu yang "biasa terjadi" tanpa perlu menawarkan solusi, apalagi memperjuangkan- nya. Apa yang terjadi di kalangan perkotaan itu menunjukkan bagaimana mindset dan mentalitas oposisi yang telah ditumpulkan oleh rezim-rezim di sepanjang jalan sejarah bangsa menuai hasil. Lepas dari itu, secara umum, dalam kondisi ekonomi yang masih belum mampu menopang terbentuknya kemandirian politik, ditambah pola politik pragmatis dan masih kuatnya kecenderungan ketergantungan pada patron, keberadaan oposisi jelas sulit berkiprah dengan baik. Dengan dua persoalan utama, yakni (1) persepsi yang tidak tepat atas oposisi dan (2) lemahnya kemandirian politik, pembenahan oposisi sesungguhnya patut diarahkan ke kedua persoalan tersebut. Berkaitan dengan persepsi, diperlukan perluasan pemahaman yang tepat melalui berbagai jaringan dan institusi. Pendi- dikan politik tentang pembangunan demokrasi dan peran krusial oposisi, yang terutama terkait dengan hak dan kewajiban warga negara untuk Firman Noor | Oposisi Dalam Kehidupan Demokrasi: .... | 11
berpartisipasi politik (termasuk melakukan kritik terhadap penguasa), patut menjadi agenda penting lembaga-lembaga formal ataupun nonformal itu. Dalam konteks ini pula lembaga seperti pergu- ruan tinggi, lembaga-lembaga penyadaran politik, baik milik publik maupun swadaya masyarakat, menjadi penting adanya. sebuah ketidaksolidan, melainkan sebuah upaya makin menguatkan perbaikan dengan berbagai alternatif solusi. Adanya pemahaman yang tepat pula akan membuat masyarakat dengan sendirinya memberikan dukungan yang lebih ekspresif dan bermakna terhadap langkah atau kebijakan pemerintah ataupun elite politik yang dianggap merugikan kepentingannya. Selain itu, media massa dapat berperan di dalamnya dengan, misalnya, memberikan dukung an dan penghargaan terhadap kekuatan oposisi. Media massa juga harus memberikan ru- ang yang sama dan dorongan yang signifikan ke- pada kalangan kritis yang berseberangan dengan pemerintah. Harus diakui bahwa saat ini masih banyak media massa yang memihak, baik atas dasar kesamaan ideologis maupun kepentingan atau karena faktor lain yang bersifat simbiosis mutualisme atau bahkan kolutif. Apa pun penye- babnya, sejauh hal ini masih menggejala, maka upaya membesarkan dan membangun oposisi akan terus mengalami tantangan serius. Oleh karena itu, sudah sepatutnya ada daya dorong bagi media massa, baik dari dalam (otokritik) maupun dari luar, untuk menyadarkan peran hakiki mer- eka sebagai pilar keempat dari demokrasi. Dalam posisi itu, media massa bukan diabdikan untuk sekadar "yang penting sama" atau "yang penting beda" dengan penguasa, melainkan dapat turut melakukan kontrol atas jalannya pemerintahan dengan mengedepankan rasionalitas objektif dan komitmen memperjuangkan aspirasi atau kedaulatan rakyat secara maksimal. Di samping itu, di tengah masyarakat sendiri, sudah saatnya makin ditumbuhkan gerakan kede- wasaan politik untuk bersedia melakukan pem- biasaan dan penghargaan terhadap perbedaan, toleransi, dan sikap bertanggung jawab atau per- bedaan ataupun eksistensi kelompok-kelompok alternatif. Perbedaan politik bukanlah cerminan Adapun ihwal penguatan kemandirian politik, hal ini pada akhirnya berhubungan erat dengan taraf hidup masyarakat. Sebuah masyara- kat, jika ekonominya kuat, komitmen tidak akan mudah terbeli karena mereka dapat menetapkan dan mempertahankan pilihan politiknya secara mandiri. Sudah menjadi rumusan lama, terutama bagi para penganut pendekatan modernisme dan developmentalisme, bahwa penguatan ekonomi akan mengarah ke modernisasi politik, yang dalam hal ini salah satunya ditandai oleh par- tisipasi yang rasional dan mandiri dari warga negaranya. Sehubungan dengan hal itu, peran berbagai pihak yang terkait dalam upaya pemberdayaan masyarakat ini, termasuk pemerintah dan stake- holders, menjadi penting adanya. Pemerintah dan pihak-pihak terkait bertanggung jawab menumbuhkan dan menguatkan oposisi dengan membangun kemandirian masyarakat itu. Adanya langkah-langkah pemandirian masyarakat ini diharapkan membuat masyarakat di kemudian hari dapat lebih leluasa dan bertanggung jawab dalam mengekspresikan aspirasi dan aktivitas politiknya. Tegaknya kemandirian ini juga akan menopang upaya-upaya menguatkan praktik beroposisi yang berorientasi menciptakan peme rintahan yang dapat berjalan dengan lebih maksimal dan memberikan banyak keuntungan terhadap mereka sehingga dapat lebih berkem- bang di masyarakat (Liddle, 2014, 77). Penguatan Kesejahteraan Kemandirian Berpolitik Penguatan Oposisi Pemahaman/ Kesadaran Pendidikan Politik Gambar 1. Skema Langkah Penguatan Oposisi di Level Masyarakat/Non-Partai 12 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016
b. Penguatan Kondisi Internal Parpol Kesadaran untuk menguatkan kembali peran oposisi dalam tatanan masyarakat tidak akan ba- nyak berarti jika dalam tatanan political society, dalam hal ini diwakili oleh partai politik, juga tidak tergarap dengan baik. Hal ini terjadi karena pada akhirnya parpol adalah institusi yang terkait langsung dengan pembentukan oposisi dalam pemerintahan. Sehubungan dengan parpol maka pembenahan laku beroposisi pada prinsipnya adalah penguatan (kondisi) parpol itu sendiri, yang melibatkan tiga persoalan utama, yakni (1) pemantapan ideologi, (2) pelaksanaan kaderisasi, dan (3) kemandirian partai. Berkaitan dengan persoalan pertama, dapat dilihat bahwa hal yang memungkinkan oposisi tumbuh kuat, selain tingginya kesadaran berde- mokrasi, adalah adanya keyakinan atas ideologi. Pada kasus negara-negara demokratis yang sudah solid, terlihat warna ideologis antara mereka yang memerintah dan yang mengambil peran oposisi tampak jelas berbeda. Perbedaan itu berlanjut hingga waktu yang lama tanpa kemudian terlihat keinginan melebur menjadi satu kelompok. Peleburan atau koalisi cenderung terjadi pada partai-partai yang memiliki kedekatan ideo logi dengan membentuk sebuah kaukus untuk menguatkan bargaining position terhadap pihak lawan. Pertarungan antara kelompok sosialis (kiri) dan gaullist (kanan) di Prancis, misalnya, selalu terjadi dan mewarnai konstelasi politik sejak republik kelima berdiri. Pola yang sama hampir mewarnai seluruh negara Barat. Tidak mengherankan bila kehidupan politik di negara- negara tersebut dipenuhi oleh sikap tiap-tiap kubu yang sering kali berbeda amat tajam. Dengan per- bedaan ini, kedudukan politik sebuah partai tidak mudah bergeser, termasuk saat berperan menjadi oposisi. Di sinilah arti pembagian ideologi "kiri" dan "kanan" dengan segenap varian di dalamnya bermakna. Hal ini mengindikasikan bahwa peran menjadi oposisi dapat terlaksana dengan baik manakala partai mampu membangun basis ideologi yang kokoh dan mempraktikkannya. Ideologi tidak semata bersifat simbolis, tetapi juga mampu menjadi sumber inspirasi yang menggerakkan para kader dan menjadi landasan partai dalam mengambil kebijakan ataupun menentukan pilihan-pilihan politik. Sayangnya, pemantapan ideologi saat ini masih menjadi persoalan pada sebagian besar partai di Indonesia. Sejauh ini, kebanyakan partai masih digerakkan oleh kepentingan oligarkis dan elite tertentu. Di tangan para elite itulah landasan kebijakan dan keberpihakan politik partai ditentukan. Say- angnya, elite partai tidak selamanya digerak kan oleh idealisme atau komitmen ideologi, tetapi oleh kepentingan eksklusif untuk selalu berada dalam lingkaran kekuasaan, baik pada level nasional maupun lokal. Dalam nuansa seper ti ini, transaksi politik yang bersifat pragmatis kerap lebih dikedepankan. Akibatnya, komitmen beroposisi demikian cair atau kerap berantakan di tengah jalan. Di sisi lain, bagi partai-partai yang tengah memerintah, lemahnya keyakinan ideologi menyebabkan mereka tidak cukup percaya diri untuk dapat menjalankan pemerintahan berdasar- kan pada ideologinya. Akibatnya, alih-alih tetap mencoba konsisten dengan keyakinan politiknya, pemerintah justru sibuk untuk mematikan potensi oposisi, terutama di masa-masa awal pemerin- tahannya. Pada masa datang, partai-partai di Indonesia harus lebih bersungguh-sungguh membangun ideologi dan menempatkannya sebagai basis atau penjuru bagi tawaran-tawaran kebijakan ideal. Oleh sebab itu, harus diperjuangkan, baik di dalam maupun di luar pemerintahan. Penegakan komitmen ideologis semacam ini dapat dimulai pada kesadaran untuk menemukan dan memantapkan kembali arah ideologi partai dan menyosialisasinya secara sistematis kepada seluruh kader melalui kepengurusan, jaringan partai, dan kursus-kursus ideologi partai. Setiap kepengurusan, misalnya, harus melakukan kursus atau training ideologi kepada seluruh kadernya di setiap tingkatan, dari yang paling rendah (level ranting) hingga pusat. Jenjang karier kader pun sedikit-banyak harus ditentukan oleh pemahaman dan komitmen mereka terhadap ideologi. Selain penguatan peran ideologi, kaderi- sasi adalah hal lain yang harus dibangun secara sistematis. Melalui kaderisasi yang sistematis, para kader akan memahami jati diri partainya, termasuk tujuan partainya. Secara umum, ka- Firman Noor | Oposisi Dalam Kehidupan Demokrasi: .... | 13
derisasi berkaitan dengan pemantapan kesadaran bahwa hakikat keberadaan kader adalah sebagai fungsionaris atau "alat partai" yang dituntut untuk terus memberikan kebaikan kepada partai dan masyarakat. Oleh karena itu, berbagai langkah dan kebijakan yang dirasa menjauhkan partai dari semangat ini akan ditinggalkan. Melalui kaderisasi ini pula kader akan ditempa kesadaran kolektifnya, yakni sebagai bagian dari sebuah komunitas yang berkhidmat pada sebuah nilai-nilai (values) dan tujuan atau idealisme bersama. Dengan kuatnya pemahaman ini, kader tidak mudah digerakkan oleh kepenting- an pragmatis yang bersifat sesaat ataupun yang bersifat pribadi. Kaitan kaderisasi dengan oposisi adalah jelas bahwa, manakala pemerintahan yang ter- bentuk tidak mewakili kepentingan atau aspirasi ideologis partai, dengan sendirinya partai akan mengambil posisi di luar pemerintahan. Partai tidak akan mudah tergoda untuk bergabung ke dalam pemerintahan hanya demi kepentingan yang bersifat material atau pragmatis semata. Menempatkan diri sebagai bagian dari oposisi akan bersifat otomatis saja dan dilandasi oleh kesadaran penuh yang setara antara elite dan kader biasa. Di sisi lain, partai akan ditinggalkan apabila logika nonideologis ternyata menjadi alasan utama yang diambil dalam menentukan posisi politiknya di hadapan pemerintah. Untuk mendorong dan turut menguatkan pembangunan kaderisasi maka UU Partai Politik di masa datang harus pula didesain untuk dapat memastikan bahwa kaderisasi yang sistematis dan berkala dapat berjalan sebagaimana mestinya. UU Partai Politik harus dapat memaksa partai agar bersungguh-sungguh melaksanakan kaderi- sasi secara kontinum dan menjadikan kaderisasi sebagai mekanisme yang menentukan jenjang karier para kader. Hal ini, misalnya, dapat dilihat dengan melakukan verifikasi pelaksanaan ka- derisasi secara random dari kepengurusan partai yang tersebar di seluruh Indonesia. Bagi partai- partai yang terbukti tidak mampu melakukannya, pemerintah berhak membatalkan keikutsertaan- nya dalam pemilu. Hal ketiga yang juga harus dilakukan adalah membangun kemandirian paripurna partai-partai. 14 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 Sebagaimana yang telah dibahas sebelumnya, yakni komitmen untuk berada di luar pemerin- tahan dan menjadi oposisi yang paripurna atau total membutuhkan kemandirian yang juga total. Apabila partai masih terikat pada pemerintah, baik karena kepentingan patron maupun kebutuh- an yang memaksanya terikat, peran oposisi akan tidak banyak bermakna. Hal ini berarti partai harus dapat mengokohkan kemandiriannya de- ngan memiliki sumber-sumber kekuatan finan- sial sendiri. Menurut Mietzner (2014, 99-116), kegagalan dalam soal mendanai kehidupan partai secara benar inilah sumber utama munculnya praktik politik yang menyimpang dari demokrasi saat ini. Salah satu upaya yang dapat dilakukan adalah negara memberikan dana yang mema- dai untuk dikelola oleh partai dengan prinsip dilakukan melalui transparansi yang tinggi dan pertanggungjawaban atau kontrol yang tanpa kompromi. Pelanggaran atau penyalahgunaan dana itu dapat dikenai sanksi yang amat berat, termasuk pembatalan keikutsertaan dalam pemilu. Rasionalitasnya adalah membiarkan partai meng- umpulkan dana tanpa bantuan pemerintah akan menyebabkan partai, cepat atau lambat, dikuasai oleh pemberi sumbangan terbesar yang dapat menjadikan partai sebagai kendaraan politik dan pada akhirnya menguatkan oligarki internal. Ke- mandirian partai akhirnya bergantung atau terbeli pada kepentingan pemberi sumbangan terbesar itu. Manakala sang penyumbang menginginkan jabatan di pemerintahan, bisa saja akhirnya partai merapat ke pemerintah meski jati diri dan ideologinya tidak sejalan dengan pemerintah. Di sisi lain, apabila partai tidak memiliki donor yang besar, upaya-upaya partai untuk mendapatkan uang akan mengundang terjadinya pemanfaatan posisi jabatan negara atau publik yang kerap berujung pada korupsi demi kepentingan partai. Adapun mereka yang murni berada di luar pemerintahan berpotensi mengalami kebangkrut- an total karena tidak memiliki sumber pendanaan. Studi Perludem (Supriyanto & Wulandari, 2012) memperlihatkan bahwa dengan hanya mengan- dalkan iuran anggota dan usaha-usaha lain yang legal dan tidak mengikat cenderung tidak banyak membantu partai dalam membiayai kebutuhan
Pengokohan Ideologi Penguatan Komitmen Kaderisasi Sistematis Kemandirian (Keuangan) Partai Gambar 2. Skema Langkah Pembangunan Komitmen Oposisi Partai Politik sehari-hari ataupun pelaksanaan berbagai agenda dan program partai, termasuk pelaksanaan kaderi- sasi secara berkala. Akibatnya, partai dihadapkan pada dua pilihan yang tidak mengenakkan: mati suri demi menjaga idealismenya atau menyerah pada kenyataan dan bergabung dengan pemerin- tah. Dengan demikian, aspek strategis dukungan keuangan partai oleh pemerintah, yang harus dilakukan secara transparan dan terkontrol, tidak hanya akan membantu partai dalam menjalankan fungsi-fungsi dan segenap kebutuhannya, tetapi lebih dari itu adalah membantu parpol dapat lebih mandiri dalam menjalankan idealismenya, termasuk ketika memilih menjadi oposisi. PENUTUP Pembahasan di atas memperlihatkan keterkaitan yang erat antara demokrasi dan oposisi. Opo- sisi, sebagaimana yang dimaksudkan, bukanlah sekadar sikap asal berbeda atau melawan kebijakan pemerintah, melainkan kelompok di luar pemerintah yang mampu melakukan kontrol dengan tegas dan memberikan alternatif kebijakan yang bernas. Sayangnya, eksistensi oposisi di Indonesia masih belum cukup solid. Pada masa-masa awal kemerdekaan, oposisi telah terjerembap pada ekstremisme. Sementara pada masa sesudahnya, selama hampir empat dekade, oposisi mengalami pengucilan dengan, misalnya, dicap sebagai tidak sesuai dengan jati diri bangsa dan dianggap sebagai salah satu biang penyebab ketidakstabilan. Tidak mengherankan jika oposisi menjadi mati suri. Di era reformasi, yang diharap- kan dapat menumbuhkan demokrasi secara lebih genuine, kecenderungan untuk melihat oposisi sebelah mata sayangnya masih belum berubah secara signifikan. Bedanya, sementara pada masa lalu oposisi memang secara tegas dikucilkan, saat ini oposisi dianggap sebagai bukan pilihan yang menguntungkan. Terbangunlah kemudian pemerintahan yang berkecenderungan kartel, ketika potensi oposisi terserap menjadi bagian pemerintahan dan, dengan posisinya itu, mencari keuntungan dari berbagai fasilitas negara. Dalam sejarah politik modern Indonesia, para pendiri dan elite bangsa secara sadar menghargai bentuk pemerintahan demokrasi dengan berbagai prinsip dasarnya. Atas dasar itulah mereka dapat dengan cepat merespons perkembangan- perkembangan politik modern yang menawarkan format politik yang demokratis. Pendirian partai- partai, misalnya, direspons secara baik dengan berdirinya (atau didirikannya kembali) partai- partai guna menyambut kemungkinan pelak- sanaan pemilu dan terbentuknya pemerintahan perwakilan. Penghargaan terhadap demokrasi itu juga tecermin dari kesediaan melakukan oposisi terhadap pemerintah, yang terbukti de- ngan munculnya kritik atas kebijakan-kebijakan yang dikeluarkan oleh PM Sutan Syahrir hingga penghujung 1950-an. Sikap beroposisi itu sendiri tidak serta-merta ada dan meluas. Berkembang pada awalnya di kalangan sekelompok elite, cerdik pandai, dan mereka yang memahami politik modern, yang tentu saja jumlahnya masih sedikit. Namun, lambat tetapi pasti, kesadaran itu meluas dan ditularkan kepada masyarakat seiring dengan semakin tingginya kesadaran politik anak bangsa. Kesadaran beroposisi itu menguat hingga pada titik yang bagi sebagian orang telah amat me- resahkan. Pemerintah mendapat partner oposisi yang demikian kritis, dengan dukungan masyara- kat. Mereka yang resah membaca perkembangan ini sebagai bentuk belum matangnya bangsa Indonesia dalam berpolitik. Namun, terlepas dari pandangan seperti ini, kesadaran beroposisi dari waktu ke waktu sebenarnya semakin membaik. Hanya, sayangnya, saat kesadaran itu mulai tum- buh, bangsa Indonesia masuk ke pusaran sistem politik yang tidak lagi menghendaki adanya opo- sisi. Dengan berbagai alasan yang diindoktrinasi secara sistematis dan represif oleh rezim, oposisi dicoba untuk dilenyapkan. Firman Noor | Oposisi Dalam Kehidupan Demokrasi: .... | 15
Waktu selama sekitar empat dekade (1959-1998) telah cukup menimbulkan ke- gamangan penyikapan rakyat dan bahkan elite atas oposisi. Dampaknya adalah kesadaran dan penguatan oposisi, setelah rezim-rezim otoriter berakhir, tidak serta-merta terjadi. Sebagian besar masyarakat masih melihat oposisi sebagai suatu pelengkap yang tidak perlu. Bahkan, seiring de- ngan persoalan lain, seperti menguatnya (kembali) peran kaum oligarkh dan pragmatisme politik yang meninggi, komitmen oposisi ini kembali mengalami guncangan. Sikap merasa nyaman dan perlu untuk terus berada dalam arus kekuasaan tetap masih lestari, bahkan belakangan semakin terlihat difasilitasi dengan kekuatan material yang besar dan menjanjikan, terutama dari kalangan oligarkh. Dalam nuansa itulah, perilaku politik partai-partai, termasuk dalam kasus kontemporer yang dialami oleh PAN, PPP, dan Golkar, serta sebagian besar masyarakat, akhirnya masih tidak dapat sepenuhnya sejalan dengan hakikat dan watak oposisi yang sesungguhnya. Singkatnya, pola-pola mendekat pada kekuasaan terus terjadi, sementara komitmen menjadi oposan yang genu- ine tidak pula menguat. Sehubungan dengan upaya peningkatan kualitas demokrasi melalui pembangunan oposisi, artikel ini mengarah pada upaya menumbuhkan kesadaran masyarakat akan arti oposisi dan revital- isasi partai politik. Tujuannya adalah agar muncul kesadaran yang lebih tepat akan demokrasi dan oposisi di level masyarakat serta meningkatkan kapabilitas partai dalam menjalankan peran de- mokratiknya, termasuk kemampuan partai dalam beroposisi. Pembahasan di atas menyiratkan bahwa upaya-upaya yang dapat menguatkan peran oposisi baik dalam makna kesadaran dan tradisi ataupun struktural (lembaga-lembaga demokrasi dan aturan main) harus dilakukan agar kualitas demokrasi di Indonesia dapat semakin membaik. PUSTAKA ACUAN Amadigwe, V. (2004). The Relationship between separation of powers, rule of law and parlia- mentary sovereignty in British Constitution. Diakses pada 16 Maret 2016 dari 16 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 Ambardi, K. (2009). Mengungkap politik kartel. Studi tentang sistem kepartaian di Indonesia era reformasi. Jakarta: Kepustakaan Populer Gramedia. Barnard, F. (1972). Between opposition and political opposition, the search of competitive politics in Czechoslovakia. Canadian Journal of Political Science, 5(4), 533-552. Budiman, A. (2001). Negara dan masyarakat madani. Dalam St. Sularto (Ed.), Masyarakat warga dan pergulatan demokrasi. Jakarta: Penerbit Buku Kompas. Buehler, M. (2014). Elite competition and changing state-society relations: Shari'a policymaking in Indonesia". Dalam Michele Ford & Thomas B. Pepinsky (Eds.), Beyond oligarchy. Wealth, power and contemporary Indonesian politics. Cornell: Cornell Southeast Asia Program Publications. Bunte, M., & Ufen, A. (2009). The new order and its legacy: Reflections on democratization in Indo- nesia. Dalam Bunte, Marco, & Ufen Andres (Eds.), Democratization on post-Suharto Indonesia. London: Routledge. Dahl, R. (1966). Political opposition in western democracies. New Haven, CT, and London: Yale University Press. Dahl, R. (1971). Poliarchy: participation and oppo- sition. New Haven, CT, and London: Yale University Press. Diamond, L., & Morlino, L. (2004), The quality of democracy: An overview. Journal of Democ- racy, 15(2), 20-31. Feith, H. (1968). The decline of constitutional democ- racy in Indonesia. Itacha: Cornell University Press. Ford, M., & Pepinsky, T. B. (Eds.). (2014). Beyond oligarchy. Wealth, power and contemporary Indonesian politics. Cornell: Cornell Southeast Asia Program Publications. Fragile States Index. (2015). Diakses pada 15 Maret 2016 dari Gatra. (2014). "Ketua majelis syariah DPP PPP K.H Maimoen Zubair: Saya nda seneng oposisi",. (3 September 2014). Hlm. 23. Gutmann, A., & Thomson, D. (2004). Why Delib- erative democracy?. New Jersey: Princeton University Press. Held, D. (1960). Models of democracy. Oxford: Oxford University Press. Kamil, S. (2002). Islam dan demokrasi. Telaah konseptual dan historis. Jakarta: Gaya Media Pratama.
Kroef, J. van der. (Nov-Des 1977). The Indonesian opposition. Asian Affairs, 5(2), 109-125. Liddle, R. (2014). Improving the quality of democracy in Indonesia: Toward a theory of action. Dalam Michele Ford & Thomas B. Pepinsky (Eds.), Beyond oligarchy. Wealth, power and contem- porary Indonesian politics. Cornell: Cornell Southeast Asia Program Publications. Lucius, R. E. (2003). A house divided: The decline and fall of Masyumi (1950-1956) (Master thesis, Naval Postgraduate School, Monterey). Mayo, H. (1991). An introduction to democratic theory. Cambridge: Polity Press. Mietzner, M. (2013). Money, power, and ideol- ogy. Political parties in post-authoritarian Indonesia. Singapore: ASAA Southeast Asia Publication Series. Mietzner, M. (2014). Oligarchs, politicians, and activ- ists: Contesting party politics in Post-Soeharto Indonesia. Dalam Michele Ford & Thomas B. Pepinsky (Eds.), Beyond oligarchy. Wealth, power and contemporary Indonesian politics. Cornell: Cornell Southeast Asia Program Publications. O'Donell, G. (1996). Delegative democracy. Dalam Larry Diamond & M. F. Plattner, The global resurgence of democracy. Baltimore and Lon- don: John Hopkins University Press. Pateman, C. (1970). Participation and democratic theory. Cambridge: Cambridge University Press. Pratignyo, I. (1983). Ungkapan sejarah lahirnya Golongan Karya: Perjoangan menegakkan kembali negara proklamasi 17-8-1945. Jakarta: Yayasan Bhakti TP. Przeworski, A. (1991). Democracy and the market: Political and economic reforms in Eastern Europe and Latin America. Cambridge: Cam- bridge University Press. Roberts, K. M. (1999). Deepening democracy: The modern left and social movements in Chile and Peru. Stanford: Stanford University Press. Robison, R., & Hadiz, V. R. (2004). Reorganising power in Indonesia: The politics of oligarchy in an age of markets. London: Routledge Curzon. Rodan, G., & Jayasurya, K. (2009). Capitalist devel- opment, regime transitions, and new forms of authoritarianism in Asia. The Pacific Review, 22(1), 23-47. Rooney, K. (2001). Encarta concise english dictionary. Sydney: Pan Macmillan. Sabri, M. (2012). Presiden tersandera, melihat dam- pak kombinasi sistem presidensial-multipartai terhadap relasi presiden-DPR di masa peme- rintahan SBY-Boediono. Jakarta: RMBooks. Saidi, R. (1993). Golkar pascapemilu 1992. Jakarta: Grasindo. Schumpeter, J. (1975). Capitalism, socialism and democracy. New York: Harper and Row. Shapiro, I. (1996). The fallacies concerning minorities, majorities, and democracy politics. Dalam Ian Shapiro, Democracy's place. Ithaca, NY, and London: Cornell University Press. Subekti, V. S. (2014). Partai Syarikat Islam Indonesia. Kontestasi politik hingga konflik kekuasaan elite. Jakarta: Yayasan Obor Indonesia. Supriyanto, D., & Wulandari, L. (2012). Bantuan keuangan partai politik. Jakarta: Yayasan Per- ludem. Tanter, R. & Young, K. (1993). Politik kelas menen- gah. Jakarta: LP3ES. The Legatum Prosperity Index 2015. Diakses pada 15 Maret 2016 dari Tornquist, O. (2006). Assessing democracy from below: A framework and Indonesian pilot project. Democratization, 13(2), 227-255. Uhlin, A. (1998). Oposisi berserak, arus deras demokratisasi gelombang ketiga di Indonesia. Bandung: Mizan. Winters, J. A. (2014). Oligarchy and democracy in Indonesia. Dalam Michele Ford & Thomas B. Pepinsky (Eds.), Beyond oligarchy. Wealth, power, and contemporary Indonesian politics. Cornell: Cornell Southeast Asia Program Publications. Winters, J. A. (2004). Oligarchy. New York: Cam- bridge University Press. Young, I. M. (2002). Ian Shapiro's democratic justice. Good Society, 11(2), 76-77. Firman Noor | Oposisi Dalam Kehidupan Demokrasi: .... | 17
18 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016
DDC: 321.8 DEMOKRASI DELIBERATIF INDONESIA: KONSEP PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM MEMBENTUK DEMOKRASI DAN HUKUM YANG RESPONSIF Wimmy Haliim Program Studi Ilmu Politik Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Brawijaya, Malang E-mail: Diterima: 17-03-2016 Direvisi: 22-4-2014 Disetujui: 6-6-2016 ABSTRACT The state is a legal order which is also a social order. In the legal order, the State acts as organization performing coercive measures in order to achieve the objectives of that State. While the social order are series of institutional structure, and human culture are interrelated. A study of the constituent powers to establish the law can take a look at the system of Deliberative Democracy and Direct Popular Checks, or direct inspection by the public. This means that society placed as a pillar that can oversee their government. In essence, this system is a means of ultra-democracy which is an extension of the legislative process outside the assembly formed by the community. This becomes important in order to improve the quality of Indonesian democracy. Keywords: deliberative democracy, direct popular checks, and responsive law ABSTRAK Negara adalah sebuah tatanan hukum (legal order) yang juga merupakan tatanan sosial (social order). Dalam tatanan hukum, negara berperan sebagai organisasi yang melakukan tindakan-tindakan koersif guna mencapai tujuan negara tersebut, sedangkan tatanan sosial merupakan serangkaian struktur institusi dan kultur manusia yang saling berkaitan. Sebuah kajian mengenai kekuatan konstituen yang dapat membentuk hukum dapat kita lihat dalam sistem demokrasi deliberatif dan direct popular checks atau pemeriksaan langsung oleh masyarakat. Artinya, masyarakat ditempatkan sebagai sebuah pilar yang dapat mengawasi jalannya pemerintahan. Pada hakikatnya, sistem ini merupakan sarana-sarana ultra-demokrasi yang merupakan perluasan proses legislatif di luar majelis yang dibentuk oleh masyarakat. Hal ini menjadi penting dalam rangka peningkatan kualitas demokrasi Indonesia. Kata Kunci: demokrasi deliberatif, direct popular checks, dan hukum responsif PENDAHULUAN Hukum ialah setiap pola interaksi yang muncul berulang-ulang di antara banyak individu dan kelompok, diikuti pengakuan relatif eksplisit dari kelompok dan individu tersebut bahwa pola- pola interaksi demikian memunculkan ekspektasi perilaku timbal balik yang harus dipenuhi (Unger, 2008). Dari definisi di atas, dapat disimpulkan bahwa hukum merupakan kesepakatan yang diakui secara relatif dan eksplisit berasal dari interaksi manusia yang menimbulkan hak dan kewajiban bagi individu-individu yang disebut sebagai subjek hukum (rechtspersoon). Hal ini menunjukkan bahwa (1) dibutuhkan adanya sebuah pengakuan atau konsensus dalam pem- bentukan hukum, dan (2) manusia sebagai subjek dan objek dari hukum memiliki peran penting dalam proses pembuatan hukum sehingga hukum merupakan gambaran dari kondisi internal dan eksternal manusia. 19
Demokrasi diartikan sebagai bentuk peme- rintahan yang kekuasaannya dalam mengambil keputusan untuk suatu negara ditetapkan secara sah, bukan menurut golongan atau beberapa golongan, melainkan menurut anggota-anggota sebagai suatu komunitas secara keseluruhan (Strong, 1966). Sebenarnya, kata demokrasi berasal dari bahasa Yunani, yaitu demos. Demos dalam bahasa Yunani menggambarkan jumlah yang banyak dan cenderung menunjukkan rakyat secara keseluruhan. Secara sederhana, hal itu menjelaskan bahwa demokrasi merupakan kekua- saan untuk kaum miskin karena kaum miskin pada zamannya merupakan jumlah terbanyak yang terwakili oleh kata demos (Unger, 2008). Secara umum terdapat dua model demokrasi, yaitu demokrasi langsung dan demokrasi tidak langsung. Kelsen (2008, 408) menjelaskan, demokrasi langsung adalah demokrasi dengan de- rajat yang relatif paling tinggi, ditandai oleh fakta bahwa pembuatan undang-undang dilaksanakan oleh rakyat dalam rapat umum atau pertemuan akbar. Namun, prinsip ini hanya dapat dijalankan oleh masyarakat yang berada dalam kondisi sosial yang sederhana. Dalam demokrasi langsung yang kita jumpai di suku-suku barbar di Jerman kuno, masyarakat polis di Yunani, sampai senat di zaman Romawi kuno, prinsip ini awalnya dijalankan secara luas dan murni merupakan konsensus. Namun, seiring berkembangnya peradaban manusia dan ber- tambahnya jumlah populasi manusia, prinsip ini mulai dikesampingkan. Hari ini hanya beberapa daerah yang menggunakan prinsip demokrasi langsung ini. Salah satunya adalah Swiss, yang di beberapa daerah bagiannya masih menggunakan prinsip demokrasi langsung. Majelis rakyatnya disebut sebagai Lands-gemeinde, yakni masyara- kat secara langsung memilih dan mengawasi para majelis yang nantinya membuat sebuah kebijakan di daerah tersebut. Model demokrasi yang kedua adalah de- mokrasi tidak langsung atau demokrasi perwakilan. Perbedaan kondisi-kondisi serta perkembangan peradaban manusia menciptakan kondisi ketika konsensus bersama tidak mungkin lagi dilakukan dalam kehidupan bernegara. Fungsi pembentukan undang-undang dipindahkan dari warga negara 20 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 melalui majelis rakyat menuju organ-organ khusus yang dibentuk. Organ-organ ini dibentuk melalui pemilihan umum, dan warga negara bisa me- mercayakan aspirasinya dengan mendelegasikan calon ke dalam organ khusus ini. Organ khusus ini umumnya disebut parlemen. Kelsen (2008, 408) menjelaskan bahwa organ ini diberi wewenang untuk membuat atau melaksanakan norma-norma hukum, dipilih oleh subjeknya dan melaksanakan norma-norma hukum tersebut. Prinsip ini meru- pakan pengurangan dari prinsip penentuan diri sendiri (self-determined principal). Dari penjelasan demokrasi di atas, kesimpulan yang sangat penting sekaligus menjadi akar dari negara berkonstitusi adalah, pertama, negara berkonstitusi harus menerapkan sistem demokrasi karena, dalam sistem demokrasi, warga negara dapat berpartisipasi langsung dalam setiap penyeleng- garaan dan pembangunan negara. Kedua, negara demokrasi merupakan negara yang menempatkan masyarakat sebagai instrumen dasar dari segala tindakan pemerintah. Hal ini terjadi karena, dalam sistem demokrasi, jabatan-jabatan publik dapat dipilih dan diawasi langsung oleh masyarakat. Dari kedua kesimpulan di atas, hal penting bagi negara yang menerapkan asas kedaulatan rakyat adalah melibatkan masyarakat dalam proses penyelenggaraan pemerintah. Negara demokrasi ialah kekuasaan sipil yang berasal dari keputusan-keputusan yang dibuat oleh masyara- kat itu sendiri, baik melalui demokrasi langsung maupun demokrasi perwakilan, dan masyarakat (konstituen) mendelegasikan calon-calon anggota majelis perwakilan untuk menciptakan hukum. Salah satu ide mengenai keterlibatan masyarakat luas dalam menjalankan pemerintahan adalah demokrasi deliberatif seperti yang dikemukakan Jurgen Habermas. DEMOKRASI DELIBERATIF Habermas (1982) menjelaskan, ketika kemam- puan memproduksi hukum didelegasikan melalui pola-pola pertukaran jaring-jaring sistem sosial tertentu yang beroperasi secara independen maka reproduksi hukum akan jatuh di bawah kekuasaan bayang-bayang kekuasaan dualitas ambigu yang memisahkan negara dari unit-unit sosial masyara- kat. Pendapat Habermas ini merupakan gugatan
atas model demokrasi perwakilan yang tidak menempatkan konstituen dalam proses penempat- an hukum secara menyeluruh. Dalam model ini, konstituen hanya memiliki hak-hak politik untuk memilih calon anggota parlemen, lalu setelah itu selesailah perannya secara konstitusional. Hal ini menyebabkan ambiguitas hukum karena negara akan menciptakan sistem sosial yang beroperasi tidak berdasarkan pada keinginan masyarakat. Demokrasi deliberatif memberikan sorotan tajam mengenai bagaimana prosedur hukum itu dibentuk. Undang-undang, yang diresmikan dalam demokrasi deliberatif, merupakan suatu dialog antara mekanisme legislatif dan diskur- sus-diskursus, baik formal maupun informal, dalam dinamika masyarakat sipil. Demokrasi deliberatif memberikan ruang di luar kekuasaan administratif negara. Ruang itu merupakan jaringan-jaringan komunikasi publik dalam ma- syarakat sipil. Terdapat korelasi yang jelas antara gagasan demokrasi dan ide demokrasi deliberatif, yaitu menempatkan masyarakat pada posisi yang emansipatoris untuk melakukan kegiatan legislasi melalui ruang-ruang publik. Ternyata demokrasi perwakilan bukanlah bentuk demokrasi yang murni, melainkan modifikasi dari bentuk ke- daulatan rakyat yang paling murni. Terkait dengan pembentukan hukum maka demokrasi sudah seharusnya menciptakan hukum yang partisipatif dan aspiratif. Menurut Philippe Nonet dan Philip Selznick dalam Husein (2008, 31), perkembangan hukum dibagi menjadi tiga, yaitu hukum represif, hukum otonom, dan hukum responsif. Hukum represif ialah tipe hukum yang menjadikan hukum sebagai abdi kekuasaan yang bersifat menekan dan merupakan perintah dari yang berwenang (pemegang kekuasaan politik) yang memiliki kewenangan sangat leluasa tanpa batas. Dengan demikian, hukum dan politik kekuasaan tidak terpisah. Adapun hukum otonom ialah hukum yang berdiri sendiri di suatu daerah. Hukum ini ada untuk memenuhi kebutuhan daerah yang memiliki kecenderungan perbedaan situasi dengan daerah lainnya. Sementara hukum responsif ialah hukum yang dibentuk untuk mengatur publik secara umum. Namun, perbe- daannya dengan hukum represif, hukum responsif dibentuk atas dasar dialog publik. Menurut Habermas, ruang publik harus memenuhi dua persyaratan, yaitu bebas dan kritis. Bebas artinya setiap pihak dapat berbicara di mana pun, berkumpul, dan berpartisipasi dalam debat politis. Sementara kritis artinya siap dan mampu secara adil dan bertanggung jawab menyoroti proses pengambilan keputusan yang bersifat publik. Hal ini sejalan dengan hakikat demokrasi yang disampaikan oleh James S. Fishkin. Fishkin (2009, 1-9) menjelaskan bahwa demokrasi memberikan "suara" kepada masyara- kat dan memberikan ruang bagi masyarakat untuk menemukan penyelesaian masalahnya. Ini adalah hal esensial dalam demokrasi, tetapi terkadang dimaknai secara berbeda dalam penerapannya. "Suara" dalam demokrasi diartikan sebagai kesempatan bagi setiap warga negara sebagai individu untuk mengarahkan kebijakan negaranya sesuai dengan yang diinginkan. Demokrasi, menurut Habermas, harus memi liki dimensi deliberatif, yaitu posisi ketika kebijakan publik harus disahkan terlebih dahulu dalam diskursus publik. Dengan demikian, de- mokrasi deliberatif ingin membuka ruang partisi- pasi yang luas bagi warga negara. Partisipasi yang luas ini bertujuan menciptakan hukum yang sah. Pandang an ini merupakan kritik atas pendapat Rousseau (2007), bahwa sumber legitimasi adalah kehendak umum sehingga, bagaimanapun prosesnya, jika sebuah produk hukum dinyatakan sebagai kehendak umum, berarti produk terse- but sudah terlegitimasi. Hal ini ditentang oleh Habermas (1982), yang mencontohkan bahwa dalam suatu negara, jika undang-undang diang- gap sebagai sebuah kehendak umum, tidak peduli apakah dalam pembuatannya melalui cara yang partisipatif atau tidak, dan emansipatoris atau tidak, maka undang-undang tersebut dapat dikatakan terlegitimasi. DEMOKRASI DAN PEMBENTUKAN HUKUM Hukum otonom dipandang sebagai sebuah in- stitusi yang mampu mengendalikan represi dan melindungi integritas sendiri. Tatanan hukum berintikan "rule of law". Penegakan peraturan merupakan upaya utama untuk mengawasi kekuasaan resmi dan swasta serta terdapatnya Wimmy Haliim | Demokrasi Deliberatif Indonesia: ... | 21
pengadilan yang bebas dan mandiri. Pengadilan yang bebas dan mandiri ini dapat mengarahkan kondisi sosial yang ambigu. Menurut Habermas, kondisi ini merupakan jaring-jaring yang berdiri secara independen sehingga terciptalah dualisme hukum. Menurut Rahardjo (2010, 46), salah satu fenomena yang muncul karena hukum otonom adalah fenomena adjudikasi dan advokasi. Dalam tipe hukum responsif, hukum dipandang sebagai fasilitator atau sarana menanggapi kebutuhan dan aspirasi sosial. Hukum dapat mengimplikasikan dua hal, yaitu, pertama, hukum harus fungsional pragmatis, bertujuan, dan rasional. Kedua, hukum berperan sebagai norma kritik untuk mengubah pranata sosial yang tidak sesuai. Dari ketiga tipe hukum di atas, yang sejalan dengan tujuan demokrasi deliberatif adalah hukum responsif karena tipe ini merupakan sarana penggali dan pemberdayaan aspirasi masyarakat. Reformasi politik menghendaki revitalisasi institusi-institusi demokrasi supaya dapat mendo- rong tumbuhnya sistem politik yang demokratis. Pasca-amendemen UUD 1945, DPR RI adalah lembaga yang menjalankan fungsi legislasi (mengusulkan, membahas, dan mengesahkan ber- sama Presiden) yang sesuai dengan konsep trias politica yang dikemukakan oleh Montesquieu. Revitalisasi institusi politik dapat dimulai dengan menciptakan konstitusi yang demokratis dan membagi cabang-cabang kekuasaan negara dalam kerangka checks and balances, akuntabilitas serta jaminan atas pengakuan hak-hak asasi manusia. Cabang-cabang kekuasaan negara dibagi dengan menggunakan konsep distribution of powers agar penyelenggaraan kekuasaan negara tidak dilakukan secara mutlak. Rousseau (2007, 113) menegaskan bahwa ti- dak ada yang lebih berbahaya daripada pengaruh kepentingan pribadi kepada urusan publik. Oleh karena itu, untuk menghindari adanya penye- lewengan dan penyalahgunaan kekuasaan (abuse of powers), perlu adanya pembatasan kekuasaan ke dalam cabang-cabang kekuasaan yang disebut dengan distribution of powers. Distribution of powers dikenal dengan dua bentuk, yaitu separa- tion of powers dan division of powers. Konsep separation of powers pertama kali dikemukakan 22 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 oleh John Locke. Menurut John Locke dalam Subekti (2008, 249), kekuasaan negara dibagi menjadi kekuasaan eksekutif, legislatif, dan kekuasaan federatif, yang masing-masing terpisah satu sama lain. Ajaran trias politica kemudian muncul dalam buku The Spirit of Laws karangan Montesquieu. Kekuasaan harus dibagi menjadi tiga cabang kekuasaan, yaitu kekuasaan eksekutif, kekuasaan legislatif, dan kekuasaan yudikatif. Ketiga kekua- saan tersebut mesti terpisah satu sama lain, baik fungsi maupun organnya. Pemisahan kekuasaan dimaksudkan untuk mencegah kekuasaan negara berada di satu lembaga saja sehingga tidak me- nimbulkan penyalahgunaan kekuasaan. Perjalanan demokrasi tidaklah selalu baik. Proses perkembangan demokrasi di Indonesia pascareformasi pun masih meninggalkan be- berapa rintangan besar. Maruto dan Anwar (2002, 22-44) menjelaskan, terdapat tiga rintangan dalam menjalankan demokrasi di Indonesia. Per- tama, anarkisme sosial yang merupakan wujud dari ketidakpercayaan masyarakat atas institusi negara. Kedua, resentralisasi dan elitisme dalam sistem politik. Ketiga, tokoh-tokoh masyarakat sipil terjebak dalam perebutan kekuasaan. Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indone- sia, sebagai salah satu lembaga, memiliki beban untuk menciptakan kondisi masyarakat demokra- tis yang mengakomodasi partisipasi masyarakat secara emansipatoris. Joseph Schumpeter dalam Maruto & Anwar (2002, 32) menyatakan, "De- mocracy is not just a system in which elites acquire the power to rule through a competitive struggle for the peoples vote. It is also a political system in which government must be held accountable to the people, and in which mechanisms must exist for making it responsive to their passions, preference, and interest." Jadi, dari kalimat di atas, dapat dipahami bersama bahwa Demokrasi bukan hanya mengenai pemilihan pemimpin atau anggota parlemen, melainkan demokrasi merupakan sistem politik yang mengakomodasi kebutuhan masyarakat secara responsif. LEMBAGA LEGISLATIF DAN DPR RI Dalam trias politica, cabang-cabang kekuasaan negara dibagi menjadi tiga, yaitu eksekutif,
legislatif, dan yudikatif. Secara umum, lembaga legislatif memiliki peran untuk menciptakan hukum. Legislatif memiliki fungsi controlling, regulating (legislasi) dan budgeting. Pemisahan cabang kekuasaan ini merupakan konsepsi yang dapat dikatakan sudah lama diterapkan, tetapi berjalannya fungsi cabang-cabang kekuasaan ini secara tepat dapat dikatakan baru. Pentingnya fungsi legislatif dalam pemerintahan modern telah meningkat pesat seiring dengan pasang-surutnya demokrasi. Rahardjo (2010, 41) menerangkan, fungsi lembaga legislatif dirasa sangat sentral karena hu- kum dibuat sebelum fungsi dari lembaga tersebut dilaksanakan. Konsepsi inilah yang menempatkan lembaga legislatif sebagai unsur sangat penting yang berada dalam negara modern. Dalam konteks kedaulatan rakyat, lembaga legislatif dibentuk oleh rakyat melalui metode-metode representatif. Metode representatif menggunakan model-model konstituensi. Pengaturan konstituensi digunakan untuk menghasilkan anggota-anggota lembaga legislatif. Terdapat tiga model konstituensi, yaitu konstituensi satu anggota (single-member constituency), konstitusi multi-anggota (multi- member constituency), dan perwakilan propor- sional (proportional representation). Model representatif tersebut juga dikritik oleh Strong (1966, 303), yang menegaskan bahwa, dengan model representatif yang ber- dasarkan pada sistem konstituensi, masyarakat akan bingung untuk menyadari bahwa suara dan aspirasi mereka dijaring dengan cara yang rumit. Ia menegaskan, hak pilih secara universal tidak bisa diterapkan dalam praktik karena, pada setiap pemilihan dan penghitungan suara, akan banyak suara masyarakat yang terbuang. Jika dikaitkan dengan model yang ada di Indonesia, parliamen- tary threshold adalah contohnya. Dalam sistem tersebut, akan terdapat suara konstituen yang terbuang sia-sia saat mereka mengaspirasikan hak pilihnya kepada partai yang tidak dapat meraih suara minimal 2,5%. Yang kedua, demokrasi rep- resentatif membuka peluang kepada mereka yang berhak atas kekuatan politik sebagaimana mereka yang berilmu sehingga negara dijalankan bukan karena alasan rasional, melainkan karena alasan hegemonistik. Masalah lain yang dijelaskan C.F. Strong adalah sistem pemilihan dengan model konstituensi tidak dapat menjamin bahwa mereka yang duduk di kursi legislatif kompeten dan tidak korup. Sistem pemilihan cenderung bersifat pragmatis, yakni keinginan untuk menjabat lebih tinggi daripada keinginan untuk melaksanakan amanat rakyat. Habermas (1982) memandang bahwa manu- sia, dalam keseluruhan tindakannya, berdasarkan dan berorientasi pada dua hal. Pertama, orientasi pada pencapaian konsensus atau tindakan komu- nikatif, sedangkan yang kedua adalah tindakan yang berorientasi pada tindakan rasional bertu- juan. Tindakan rasional bertujuan ini dibedakan lagi menjadi dua, yaitu tindakan instrumental, yakni tindakan yang dilakukan untuk memenuhi kebutuhan fisik semata, serta tindakan strategis, yang merupakan orientasi tindakan manusia untuk memengaruhi orang lain agar mencapai tujuan- nya, dapat berupa hegemoni ataupun dominasi. Tindakan komunikatif bertujuan mencapai kesetujuan atau kesalingpahaman di antara pihak- pihak yang berkomunikasi. Dengan demikian, dalam tindakan komunikatif ini, manusia dibawa untuk menemukan kesetujuan bukan hegemoni untuk memaksakan kehendak. Oleh karena itu, dominasi dan hegemoni merupakan penyimpang- an dari tindakan komunikatif. Contoh dalam proses legislasi di mana hukum dibuat, akan terlihat apakah sebuah sistem mengakomodasi adanya tindakan komunikatif ataupun tidak adalah dengan menilai paradigma hukum apa yang di- gunakan. Secara sederhana kita membandingkan antara paradigma hukum represif dan responsif, seperti pada Tabel 1. Sebelum memulai analisis yuridis dan memulai penilaian kualitas peraturan perundang- undangan terhadap ketentuan partisipasi dalam undang-undang di atas, terlebih dulu dipaparkan mengenai konsepsi partisipasi masyarakat yang berkembang selama ini. Dalam sistem peme- rintahan yang demokratis, konsep partisipasi masyarakat merupakan salah satu konsep yang penting karena berkaitan langsung dengan hakikat demokrasi sebagai sistem pemerintahan yang berfokus pada rakyat sebagai pemegang kedaulatan. Partisipasi masyarakat sangat erat kaitannya dengan kekuatan atau hak masyarakat, Wimmy Haliim | Demokrasi Deliberatif Indonesia: ... | 23
Tabel 1. Perbandingan antara Hukum Represif dan Hukum Responsif Analisis tentang Partisipasi Masyarakat dalam Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2007 dan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2012 Tolok Ukur Hukum Represif Hukum Responsif Proses pembuatan Didominasi oleh lembaga legislator. Peran serta masyarakat secara luas (partisipatif). Isi dan Bentuk Positivistik-Instrumentalistik, member justifikasi bagi kehendak pemerintah. kehendak dan aspirasi umum (aspiratif). Cakupan isi hukum Memuat hal-hal pokok dan ambigu sehingga membuka peluang bagi pemerintah untuk menafsirkanya secara sepihak. Mengatur hal-hal yang jelas dan detail sehingga hukum tidak dapat ditafsirkan secara sepihak oleh pemerintah (presisi). Sumber: Husein (2008), hlm. 34 terutama dalam pengambilan keputusan pada tahap mengidentifikasi masalah, mencari peme- cahan masalah, sampai melaksanakan berbagai kegiatan. Partisipasi lebih mempromosikan participa- tory dibanding dengan representative democracy. Hal ini terjadi karena partisipasi melibatkan masyarakat untuk dapat berpartisipasi dalam proses pengambilan keputusan. Sementara dalam representative democracy, masyarakat hanya dijadikan sumber suara untuk dapat menduduki kursi parlemen. Sebaiknya para legislator di parlemen menerapkan konsep seperti tampak pada Gambar 1. DPR hanya mewajibkan kunjungan kerja dilakukan, tetapi tidak mewajibkan anggota DPR untuk menginventarisasi hasil kunjungan kerja agar dapat dijadikan dasar dalam pembentukan peraturan perundang-undangan. Seperti kata- kata yang terdapat dalam pasal 204: "Aspirasi masyarakat sebagaimana dimaksud pada ayat (1) menjadi bahan untuk melaksanakan fungsi DPR." Hal ini sangatlah bias karena tidak mewajibkan anggota Dewan untuk menabulasi aspirasi dan mewajibkan untuk membahasnya. Dengan begitu, tidak pernah ada jaminan bahwa kunjungan kerja yang dibuat memang untuk menjalankan fungsi DPR atau tidak. Hasil kunjungan kerja sebagai upaya meng- himpun aspirasi rakyat hanya dijadikan bahan dalam sidang-sidang di DPR. Tidak terdapat jaminan bahwa produk yang dihasilkan seperti undang-undang sebagai fungsi representasi dari DPR selaras dengan kehendak para subjek (the volonte de tous). Maka, dalam menjalankan fungsinya, DPR tidak mendapatkan persetujuan dari seluruh subjek, yaitu masyarakat. Bentuk keterlibatan masyarakat yang dijelaskan dalam UU MD3 berada pada tahapan konsultasi yang berada di tangga keempat. Tahap DPR Fungsi DPR Pasal 4 Tatib DPR Kunjungan Kerja Pasal 203 dan 204 Tatib DPR Rumah Aspirasi Sumber: diolah dari berbagai sumber Gambar 1. Peran DPR dalam Menyaring Aspirasi Masyarakat 24 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016
konsultasi dapat dilakukan melalui kunjungan kerja, tetapi pada tahapan ini tingkat keberhasi- lannya cukup rendah karena tidak ada jaminan bahwa kepedulian dan ide masyarakat akan diperhatikan. Hal tersebut sesuai dengan fungsi kunjungan kerja menurut Pasal 71 huruf I dan J UU MD3, yang dijabarkan kembali dalam tatib DPR pasal 203 ayat (3), bahwa hasil kunjungan kerja akan dijadikan bahan dalam perumusan peraturan perundang-undangan. Tidak ada kepas- tian bahwa hasil kunjungan kerja tersebut akan menjadi buah dari fungsi DPR, yaitu legislasi, anggaran, dan pengawasan. Jika kita memandang pasal-pasal dalam UUD 1945 sebagai sebuah serangkaian maka dalam pasal sebelumnya, yaitu Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 tentang kedaulatan rakyat yang dilak- sanakan berdasarkan pada undang-undang serta Pasal 1 ayat (3) UUD 1945, menyatakan bahwa Indonesia merupakan negara hukum. Oleh karena itu, kedaulatan rakyat didistribusikan secara luas bukan hanya kepada lembaga-lembaga negara, melainkan juga segala proses yang terkait dengan lembaga negara tersebut. Dapat ditarik sebuah kesimpulan bahwa manifestasi kedaulatan rakyat di Indonesia dapat berupa pembentukan hukum yang di dalamnya negara dibagi-bagi cabang kekuasaannya, dan ditundukkan kepada hukum. Pembentukan hukum menjadi hal yang fundamental di negara Indonesia, terutama pem- bentukan konstitusi dan peraturan perundang- undangan, karena negara diatur berdasarkan pada hukum tersebut. Hukum tersebut dibuat bersumber pada kedaulatan rakyat. Singkat kata, kedaulatan rakyat dimanifestasikan dalam pembentukan peraturan perundang-undangan. Ilustrasi digambarkan pada bagan di bawah ini: ANALISIS LEMBAGA LEGISLATIF BERDASARKAN PADA PANDANGAN HUKUM RESPONSIF Hukum responsif muncul untuk mengatasi permasalahan-permasalahan yang timbul dalam hukum represif dan hukum otonom. Terutama permasalahan kedekatan institusi pembuat hukum dengan konteks sosial. Dalam hukum represif, pembuatan hukum jauh dari konteks sosial. Hal itu terjadi karena terisolasinya institusi pembuat hukum dengan memanfaatkan adaptasi pasif dan ketidaktahuan masyarakat (benefit of the doubts). UUD 1945 Pasal 1 ayat 2, Kedaulatan Rakyat Kedaulatan Rakyat Dimanifestasikan dalam Pembentukan Undang-undang. UUD 1945 Pasal 1 ayat 5, Negara Hukum Sumber: Diolah dari berbagai sumber Gambar 2. Manifestasi Kedaulatan Rakyat berdasar- kan pada UUD 1945 Hampir tidak ada partisipasi dan pembuatan hukum cenderung bersifat oportunistik untuk memenuhi kebutuhan negara/penguasa. Hukum diidentikkan dengan keinginan negara sesuai dengan karakter raison d'etat dan "perspektif resmi". Sebagaimana pandangan John Austin dalam Husein (2008, 27), bahwa "Law is a law because is set by a sovereign political authority." Hukum otonom merupakan reaksi ketidak- puasan atas kekuasaan negara yang berlebihan dalam hukum represif sehingga muncul gagasan untuk mengatur semua urusan negara berdasarkan pada hukum (the rule of law). Namun muncul sebuah permasalahan, yakni perhatian utama hukum otonom adalah menjaga integritas institu- sional. Nonet & Selznick (2010, 87) berpendapat, untuk mencapai tujuan tersebut, hukum mengiso- lasi dirinya dari konteks sosial, mempersempit aksesnya, dan menerima formalisme buta untuk mencapai sebuah integritas. Hukum responsif hadir untuk mengatasi permasalahan jauhnya institusi negara, terutama institusi pembuat hukum dari konteks sosial. Menurut Jerome Frank dalam Nonoet dan Selznick (2010, 83), tujuan hukum adalah men- ciptakan hukum yang lebih responsif terhadap kebutuhan-kebutuhan sosial. Hukum responsif Wimmy Haliim | Demokrasi Deliberatif Indonesia: ... | 25
Tabel 2. Perbandingan Sistem Hukum Represif, Otonom dan Responsif Hukum Represif Hukum Otonom Hukum Responsif Tujuan Ketertiban Legitimasi Kompetensi Paksaan Ekstensif, dibatasi secara lemah Dikontrol oleh batasan-batasan hukum. Pencarian positif bagi berbagai alternatif. Moralitas Moralitas komunal, "mo- ralitas pembatasan" Moralitas kelembagaan (dipenuhi dengan integritas proses hukum. Moralitas sipil, moralitas "kerja sama". Politik Hukum subordinat dengan kekuasaan. Hukum "independen" dari politik. Terintegrasinya aspirasi hukum dan politik. Partisi- pasi Pasif; kritik dilihat sebagai ketidaksetiaan. Akses dibatasi oleh prosedur baku. Akses diperbesar melalui integrasi dan advokasi hukum. Ketaatan Tanpa syarat Penyimpangan peraturan dibenarkan untuk menguji validitas undang-undang. Pembangkangan dipandang sebagai gugatan atas legitimasi. Sumber: Nonet & Selznick (2010, 87) memberikan kritik terhadap hukum otonom yang hanya menawarkan bentuk formalism belaka. Menurut pandangan hukum, responsif hukum seharusnya melepas tabir formalisme hukum otonom yang sempit dan menjadi instrumen- instrumen yang lebih dinamis bagi penataan sosial dan perubahan sosial. ruang bagi partisipasi publik secara luas agar institusi hukum dapat secara peka mengenali resiprositas (benih-benih kemunculan hukum) yang ada dalam masyarakat sehingga resiprositas tersebut dapat diakomodasi menjadi hukum yang absah. Namun, untuk menciptakan hukum yang lebih dekat dengan konteks sosial tidaklah mu- dah. Ada risiko-risiko yang dapat terjadi. Dalam hukum otonom, institusi hukum menganut prinsip "risiko rendah", yang berarti semakin masyarakat mengkritik hukum merupakan sebuah ancaman atas gugatan terhadap otoritas yang sudah ter- legitimasi. Hal ini menyebabkan institusi pembuat hukum semakin mengisolasi dirinya dari konteks sosial, dan segala kritik sosial diperbolehkan selama melalui prosedur formal yang rumit untuk mencegah turunnya integritas institusi tersebut. Institusi yang ada di dalam hukum responsif menjadikan kritik sosial bukan sebagai ancaman, melainkan sebagai sumber pengetahuan dan ke- sempatan untuk mengoreksi diri. Namun, risiko- nya adalah munculnya pembangkangan dalam skala tinggi sehingga tindakan represif akan muncul kembali selama ketertiban tidak dapat dijaga dan mengembalikan aparat kepada kondisi ultra vires (bertindak melebihi kewenangan). Oleh sebab itu, hukum responsif tidak sekadar bertujuan menghapus formalisme belaka. For- malitas dalam membentuk undang-undang tetap dijaga. Namun, formalisme tersebut membuka Husein (2008, 34) mengungkapkan bahwa hasil yang ingin dituju oleh hukum responsif adalah pembuatan hukum yang responsif dapat melibat- kan masyarakat secara luas dalam pembuatannya (partisipatif), cerminan produk hukum merupakan keinginan masyarakat/ kebutuhan-kebutuhan sosial (aspiratif), serta bahasa hukum disesuaikan dengan permasalahan yang akan diselesaikan sehingga tidak memunculkan tafsir yang ambigu terhadap peraturan tersebut (presisif). MENGGAGAS DEMOKRASI DELIBERATIF DAN HUKUM RESPONSIF DALAM PEMBENTUKAN PERATURAN PERUNDANG- UNDANGAN Untuk menciptakan atmosfer deliberatif dalam pembentukan peraturan perundang-undangan, hal yang paling penting adalah mengedepankan proses pembuatan yang sah. Pembuatan hukum harus berorientasi pada pencapaian tindakan rasional bertujuan. Selain itu, terdapat dua sisi dari hukum, yaitu faksiditas hukum dan validitas hukum. Faksiditas hukum menekankan kepastian hukum menurut rumusan hukum itu 26 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016
sendiri. Faksiditas hukum menganut pandangan bahwa hukum positif harus ditaati karena dalam hukum itu sendiri terdapat kebenaran dan ke- absahan hukum. Validitas hukum menekankan bahwa hukum harus dibentuk berdasarkan pada legitimasi secara moral. Menurut paham validitas hukum, hukum yang absah adalah hukum yang mendapatkan keabsahan secara moral dari segi proses pembuatannya, yaitu berdasarkan pada kehendak para subjek yang disampaikan dalam diskursus yang rasional. Dalam demokrasi deliberatif, hukum diben- tuk melalui ruang diskursus dan konsultatif. Oleh karena itu, untuk menciptakan peraturan perundang-undangan yang deliberatif, hal per- tama yang perlu dilakukan adalah menciptakan ruang diskursus. Ruang diskursus harus menjadi dua arah, bukan hanya merupakan sosialisasi yang satu arah. Ruang diskursus satu arah bu- kanlah ruang diskursus sebenarnya karena, dalam ruang diskursus, terjadi timbal balik argumen secara rasional dan emansipatoris. Sosialisasi bukanlah partisipasi. Seperti sudah dijelaskan di awal, yakni sosialisasi merupakan informing yang merupakan tahapan tokenism (penghargaan). Pada Pasal 96 ayat (2) UU 12 Tahun 2011, dijelaskan bahwa sosialisasi merupakan media untuk menyampaikan masukan dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan. Namun, masukan tersebut hanya dijadikan bahan dalam pembentukan peraturan perundang- undangan. Ruang diskursus haruslah memuat pendapat dari masyarakat, baik yang mendukung rancangan peraturan tersebut maupun yang tidak mendukungnya. Argumen-argumen rasional dapat diperoleh dengan membuka debat-debat publik mengenai sebuah peraturan. Debat publik ini harus diselenggarakan untuk dapat menerima argumen rasional dari masyarakat. Lembaga le- gislatif berada pada posisi yang netral. Perdebatan yang memihak anggota legislatif harus terjadi di dalam sidang di lembaga legislatif itu sendiri, bukan dalam ruang publik. Hal ini harus dipahami oleh konstituen agar proses debat publik tidak dijadikan lahan bagi anggota DPR untuk melakukan impersonifikasi, yaitu anggota DPR mengatasnamakan konstituen menyampaikan kepentingan partainya. Padahal, pandangan konstituen tidak ditentukan berdasar- kan pada pemilu saja, tetapi juga berkembang sesuai dengan kebutuhan konstituen tersebut. Fenomena impersonifikasi dapat dicegah me- lalui debat publik, yaitu proses diskursus ketika argumen-argumen dari pihak-pihak yang terlibat disampaikan berdasarkan pada rasionalitas yang bebas dan kritis. Debat publik harus dapat di- hadiri oleh seluruh pihak yang berkepentingan dan harus menyampaikan argumen berdasarkan pada rasionalitas. Debat publik ini akan dijadi- kan dasar dalam penyusunan Program Legislasi Nasional (Prolegnas) sampai proses penyusunan dan pengesahan peraturan perundang-undangan. Debat publik ini harus terjadi di antara ma- syarakat itu sendiri, antara yang mendukung dan yang menolak. Peserta dari rapat ini harus tidak terbatas. Yang dimaksudkan tidak terbatas adalah rapat bisa dan boleh dihadiri oleh masyarakat dari semua golongan, tentu saja yang memiliki konsentrasi terhadap pembentukan hukum re- sponsif. Hal ini mungkin terkesan seperti sistem demokrasi langsung pada zaman Yunani kuno, tetapi debat publik ini memiliki esensi yang sangat jauh berbeda. Demokrasi langsung (direct democracy) ialah pengambilan keputusan yang dilakukan oleh seluruh masyarakat berdasarkan pada suara terbanyak. Demokrasi langsung dapat diterapkan pada negara polis. Namun, Habermas, yang merupakan pencetus ide demokrasi deliberatif, menyatakan bahwa demokrasi deliberatif bukanlah demokrasi langsung karena, dalam demokrasi langsung, masyarakat tetap terdominasi oleh jumlah suara terbanyak. Sementara ruang diskursus publik dalam demokrasi deliberatif harus memenuhi dua persyaratan, yaitu bebas dan kritis. Bebas berarti setiap pihak dapat berbicara di mana pun, berkumpul, dan berpartisipasi dalam debat politis. Sementara kritis artinya siap dan mampu secara adil untuk mempertanggungjawabkan pendapat- nya secara rasional. Diskursus dalam debat publik ini ditujukan untuk mengarahkan masyarakat ke kondisi ra- sional bertujuan, yaitu masyarakat dan para sub- jeknya bergerak berdasarkan pada rasionalitasnya serta sesuai dengan kebutuhan komunikatif dan instrumental manusia, bukan bergerak atas dasar Wimmy Haliim | Demokrasi Deliberatif Indonesia: ... | 27
Direct Popular Checks Demokrasi Deliberatif Kurang partisipasi, SKG Konsultasi Partisipasi Partisipasi tanpa arah. SAB Sumber pembentukan hukum Manifestasi kedaulatan rakyat Sarana partisipasi Kebutuhan masyarakat merupakan sumber hukum Masyarakat berhak mengajukan Undang-undang Direct Popular Checks dan debat publik Pembentukan peraturan perundang-undangan yang deliberatif dan responsif Tindakan rasional bertujuan Bebas dan kritis Sumber: Diolah dari berbagai sumber. Gambar 3. Strategi Menggagas Demokrasi Deliberatif dan Hukum Responsif dominasi, manipulasi, dan hegemoni. Kedua, tindakan rasional bertujuan mengarahkan ma- syarakat ke kondisi keberpikiran. Artinya, dasar kehidupan manusia adalah rasionalitas, ketika instrumen-instrumen nonrasional tidak berlaku. Hal ini dapat membebaskan masyarakat dari manipulasi. Pembuatan hukum menurut Habermas tidak dapat dilakukan dalam keadaan splendid isolation - suasana rahasia yang tertutup dari tatapan kritis publik. Dalam Pasal 21 ayat (3) dan (4) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011, dijelaskan bahwa Prolegnas ditentukan dalam ruang lingkup DPR dan pemerintah. Dalam ruang lingkup DPR, dilakukan dengan memper- timbangkan usulan dan pandangan anggota DPR, fraksi, komisi, gabungan fraksi, dan masyarakat. Pertimbangan atas usulan masyarakat ini seharus- nya dilaksanakan melalui mekanisme tersendiri terlepas dalam pengaturan ruang lingkup DPR. Hal ini dilakukan untuk mencegah adanya splendid isolation dalam penyusunan Prolegnas. Seharusnya terdapat ketentuan bahwa, dalam pe- nyusunan Prolegnas, badan-badan yang ditunjuk oleh DPR harus melaksanakan debat publik ihwal kebutuhan hukum masyarakat karena kebutuhan hukum masyarakat merupakan dasar penyusunan Prolegnas. Hal ini ditegaskan dalam Pasal 18 huruf h UU No. 12 Tahun 2011. Berikut ini bagan untuk mempermudah pemahaman yang berkaitan dengan menggagas Demokrasi Deliberatif dan Hukum Responsif Dalam Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Sebuah kajian mengenai kekuatan kon- stituen yang dapat membentuk hukum dapat kita lihat dalam sistem direct popular checks atau pemeriksaan langsung oleh masyarakat. Direct popular checks juga merupakan bentuk kesepakatan penulis dengan gagasan demokrasi deliberatif Habermas dalam membentuk hukum yang responsif. Artinya, masyarakat ditempatkan 28 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016
sebagai sebuah pilar yang dapat mengawasi jalan- nya pemerintahan. Pada hakikatnya, sistem ini merupakan sarana-sarana ultra-demokrasi yang merupakan perluasan proses legislatif di luar majelis yang dibentuk oleh masyarakat (Strong, 1966, 303). Sarana ini dapat digunakan oleh masyarakat sebagai alat untuk membatasi fungsi kekuasaan legislatif dan tak jarang membatasi masa jabatan anggota legislatif. Secara umum, direct popular checks dibagi menjadi tiga model. Model yang pertama adalah referendum, yakni model jajak pendapat. Dalam model ini, masyarakat memutuskan apakah sebuah permasalahan yang dilempar ke publik ini dapat diterapkan atau tidak. Referendum ini sebenarnya adalah salah satu model demokrasi yang paling kuno, yaitu plebicitum (Plebicitum diartikan sebagai undang-undang dalam bahasa Romawi). Dalam hal ini, masyarakat menentukan apakah sebuah undang-undang atau kebijakan dapat diberlakukan atau tidak. Referendum pernah dilakukan oleh Hitler selama tiga kali. Pertama, Hitler mengadakan referendum untuk mendapatkan persetujuan rakyatnya agar Jerman keluar dari Liga Bangsa-Bangsa (LBB) dan tidak mematuhi Disarmament Conference (Perjan- jian Penghapusan Senjata Ofensif). Referendum kedua diadakan pada Agustus 1934 guna meminta persetujuan rakyat untuk menggabungkan jabatan kanselir dan presiden kepada satu orang yang ia sebut sebagai Fuhrer1. Kala itu, Hitler memeroleh dukungan masyarakat sebesar 90%. Terakhir, Hit- ler mengadakan referendum untuk mengokupasi Austria pada 1938 dan mendapatkan dukungan suara sebesar 99%. Model yang kedua adalah inisiatif, yang ber- tujuan meletakkan kekuasaan langsung di tangan rakyat untuk menginisiasikan atau mengusulkan undang-undang yang pelaksanaan selanjutnya dilakukan oleh legislatif. Inisiatif merupakan perkembangan dari praktik ultrademokrasi yang agak lebih maju daripada referendum. Sementara referendum merupakan gagasan yang berawal dari pemerintah untuk meminta pendapat rakyat, beda halnya dengan inisiatif, yang merupakan gagasan dari rakyat. 1 Fuhrer berarti pemimpin besar Jerman. Hitler mendapat- kan gelar tersebut setelah kematian Presiden Jerman Hindenburg. Model yang ketiga adalah recall. Recall digunakan oleh masyarakat untuk memanggil anggota dewan yang sudah tidak lagi memenuhi rasa kebutuhan masyarakat atau yang dianggap sudah menyimpang dari janji-janji politik yang pernah dilontarkan. Contoh recall yang diterap- kan adalah di Negara Bagian Oregon, Amerika Serikat. Di Oregon, rakyat yang berhasil meng- umpulkan suara sebanyak yang dibutuhkan dapat mengganti anggota dewan yang dianggap tidak memenuhi keinginan masyarakat. PENUTUP Model direct popular checks ini dapat menjadi rujukan untuk menciptakan era responsif dalam hukum di Indonesia, terutama mengenai sarana inisiatif yang dapat dilakukan oleh rakyat. Hu- kum responsif menghendaki adanya partisipasi masyarakat dalam proses pembuatan hukum. Hukum responsif memandang hukum sebagai sarana untuk menciptakan hukum yang aspiratif, partisipatif, dan presisif (Husein, 2008, 32). Dengan kemampuan masyarakat dalam men- ciptakan hukum maka selain memberikan pilihan bagi masyarakat, hukum memberi masyarakat posisi tawar yang kuat di hadapan pemimpin dan anggota legislatif. Masyarakat, yang saat ini dipandang sebagai sasaran program politik, menjadi kelompok kepentingan yang memiliki posisi tawar yang kuat (Unger, 2008, 87). Masyarakat telah diberi hak untuk mengusul- kan hukum, dan hukum yang diusulkan tersebut harus dibahas oleh DPR. Kondisi pluralisme hukum adalah saat hukum yang berkembang dalam masyarakat memiliki berbagai macam ben- tuk. Sumber-sumber hukum menyebar di dalam masyarakat, tidak hanya hukum yang diciptakan oleh negara, tetapi juga hukum yang diciptakan oleh masyarakat itu sendiri. Bukti bahwa Indone- sia telah memasuki era pluralisme hukum adalah saat model negara modern yang menghapuskan lokalisasi-lokalisasi hukum menjadi model yang tersentralistis, yakni Indonesia tetap mengakui keberadaan hukum adat. Hukum adat yang diakui merupakan bukti integrasi hukum-hukum non- Barat yang kontradiktif dengan model negara modern sehingga menciptakan dualisme yang mendalam dalam dinamika hukum nasional. Salah Wimmy Haliim | Demokrasi Deliberatif Indonesia: ... | 29
satu akibat dari dualisme ini adalah munculnya advokasi yang merupakan lawan dari adjudikasi. Penolakan unsur-unsur masyarakat kepada be- berapa produk undang-undang salah satunya dise- babkan oleh perkembangan pluralisme hukum. Sebut saja Undang-Undang Anti-Pornografi dan Pornoaksi. Masyarakat, baik yang mendukung maupun menolak, berangkat dari sudut pandang hukum yang berbeda. Intinya, kedaulatan merupakan kekuasaan tertinggi, termutlak, tak tergantung, dan tak terkecuali. Kedaulatan memiliki beberapa variasi seperti kedaulatan Tuhan, penguasa, dan rakyat. Berdasarkan pada ketentuan di dalam Pasal 1 ayat (2) UUD 1945, Indonesia menganut prinsip kedaulatan rakyat yang dijalankan berdasarkan pada undang-undang. Pertama, hal ini bermakna bahwa kekuasaan tertinggi, termutlak, tak tergan- tung, dan tak terkecuali di Indonesia, berada di tangan rakyat. Kedaulatan rakyat dimanifestasikan melalui serangkaian tindakan negara yang berdasarkan pada undang-undang serta pembentukan peraturan perundang-undangan yang merupakan wujud dari kedaulatan rakyat. Ketentuan pada Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 merupakan perluasan makna dari kedaulatan rakyat yang dulunya berada di tangan MPR menjadi di tangan rakyat. Pertama, MPR tidak lagi menjadi lembaga tertinggi negara, dan kedaulatan rakyat tidak hanya dimonopoli oleh MPR. Kedua, jika sebelum amendemen, kedaulatan rakyat diserahkan kepada MPR secara sepenuhnya, berarti kedaulatan rakyat secara sempit dapat diartikan sebatas tugas-tugas MPR, seperti memilih presiden, mengubah UUD, dan menetapkan GBHN saja. Namun, dengan adanya 30 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 perubahan ketiga ini, kedaulatan rakyat dimak- nai secara luas, yaitu didistribusikan kepada lembaga-lembaga negara lainnya serta segala proses tindakan negara yang diatur berdasarkan pada undang-undang. Singkat kata, segala per- angkat pemerintahan yang diatur berdasarkan pada undang-undang dan implikasi hukum, baik terbentuknya undang-undang (law in making process) maupun (law in action) merupakan implikasi dari kedaulatan rakyat. PUSTAKA ACUAN Fishkin, J. S. (2009). When the people speak. London: Oxford University Press. Habermas, J. (1982). The theory of communicative action: Reason and rationalization of society. Boston: Beacon Press. Husein, W. (2008). Hukum, politik, & kepentingan. Yogyakarta: LaksBang. Kelsen, H. (2008). Teori umum tentang hukum dan negara. Bandung: Nusamedia. Maruto, M. D. & Anwar. (2002). Reformasi politik dan kekuatan masyarakat: Kendala dan peluang menuju demokrasi. Jakarta: LP3ES. Nonet, P., & Selznick, P. (2010). Hukum responsif. Bandung: Nusamedia. Rahardjo, S. (2010). Sosiologi hukum: Perkembangan metode dan pilihan masalah. Yogyakarta: GentaPublishing. Rousseau, J. J. (2007). Du contract social (Edisi Terjemahan). Jakarta: Visimedia. Strong, C. F. (1966). The modern political constitu- tions. London: The English Book Society and Sidgwick & Jackson Limite. Subekti, V. S. (2008). Menyusun konstitusi transisi. Jakarta: Rajawali Pers. Unger, R. M. (2008). Teori hukum kritis. Bandung: Nusamedia.
DDC: 321.5 MENYIAPKAN SULTAN PEREMPUAN: LEGITIMASI LANGIT DAN EFEKTIVITAS REZIM SULTAN HAMENGKUBUWONO X1 Bayu Dardias Departemen Politik dan Pemerintahan Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta Email: bayudardias@ugm.ac.id Diterima: 17-3-2016 Direvisi: 29-3-2016 Disetujui: 4-4-2016 ABSTRACT Sultan Hamengkubuwono (HB) X of Yogyakarta has chosen his eldest daughter as his successor in a traditionally patrilineal Sultanate. This paper discusses the controversy surrounding Sultan HB X's decision by measuring the impact of his proclamations and orders for the Sultanate's long-term regime effectiveness. I argue that Sultan HB X's proclamations and orders based, which were based on mysticism and a sense of divinity, have been ineffectual for maintaining regime effectiveness inside and outside of the Sultanate. Within the Sultanate, the Sultan's siblings have argued that his decisions contradict the Sultanate's centuries-long tradition of rules (paugeran). Outside the palace walls, broader society has been divided over Sultan HB X's choice. One group supports Sultan HB X's decision, while the other group is determined to hold on firmly to their patriarchal cultural and historical traditions. While Sultan HB X's proclamations and orders have been ineffectual in maintaining the Sultanate and its influence, his decisions have even brought about an enormous challenge to the survival prospects of the Sultanate itself. Keywords: political legitimation, regime, Sultan Hamengkubuwono, Yogyakarta Sultanate ABSTRAK Pada 2015, Sultan Hamengkubuwono (HB) X mengeluarkan empat kali Sabda dan Dawuh Raja yang berkaitan dengan suksesi kepemimpinan di Kasultanan Yogyakarta. Tanpa memiliki putra laki-laki, Sultan HB X menunjuk putri sulungnya sebagai penerus takhta yang menganut patrilineal. Berdasarkan pada teori tentang efektivitas rezim, tulisan ini bertujuan menguji efektivitas rezim aristokrasi Sultan HB X, terutama dilihat dari implikasi politik Sabda Raja dan Dawuh Raja. Penulis berargumen bahwa penggunaan petunjuk langit sebagai basis legitimasi politik tidak cukup efektif menciptakan dukungan politik bagi rezim Sultan HB X. Kondisi ini menjadi ciri melemahnya rezim aristokrasi, tidak hanya di luar lingkungan Kasultanan, tetapi juga ke dalam. Legitimasi mistisisme yang berdasarkan pada petunjuk langit tidak mampu menjadi basis legitimasi di tengah masyarakat yang berubah semakin rasional. Di lingkup internal, Sabda dan Dawuh Sultan HB X menghilangkan kemampuan Kasultanan untuk memilih pemimpin politik masa depan dan bertentangan dengan ketentuan (paugeran) yang selama ini berlangsung. Di luar tembok istana, masyarakat terbelah antara mendukung Sultan dan tantangan budaya, adat, serta sejarah. Di tengah menguatnya posisi politik Kasultanan dalam demokrasi Indonesia, kondisi ini merupakan tantangan terbesar. Kata kunci: legitimasi politik, rezim, Sultan Hamengkubuwono, Kasultanan Yogyakarta 1 Sebagian kecil dari materi ini pernah dipresentasikan bersama John Monfries dalam forum diskusi Indonesian Study Group di Australian National University, Canberra, pada 26 Agustus 2015, dengan judul The Yogyakarta Crisis of 2015. 31
PENDAHULUAN Tulisan ini menjawab pertanyaan bagaimana efektivitas rezim aristokrasi Sultan Hameng- kubuwono X (HB X) dipengaruhi oleh isu suk- sesi serta implikasi politik dari Sabda Raja dan Dawuh Raja. Saya berpendapat bahwa, diukur dari efektivitas rezim seperti definisi Munck (1996) dan Beetham (1991), rezim Sultan HB X mulai melemah di kalangan internal Kasultanan Yogyakarta karena kegagalan menggunakan le- gitimasi mistisisme dalam menentukan penerus takhta. Indikasi melemahnya kontrol rezim dilihat dari penolakan terhadap keputusan Sultan HB X memilih putri sulungnya, GKR Pembayun (yang selanjutnya berganti nama menjadi GKR Mang- kubumi - nama Mangkubumi menjadi salah satu nama untuk menunjuk penerus takhta), sebagai putri mahkota. Rezim aristokrasi HB X juga semakin tidak efektif karena aturan main yang digunakannya tidak menjadi prinsip bersama yang disepakati dan diikuti di lingkup internal kekuasaan. Selain itu, Sultan HB X menciptakan perpecahan eksternal rezim karena basis legiti- masi mistisisme yang digunakan sebagai dasar Sabda dan Dawuh tidak mendapatkan tempat di kondisi masyarakat yang semakin rasional. Seluruh analisis tersebut akan dipadukan dengan kondisi politik yang berubah setelah diundang- kannya Undang-Undang Keistimewaan (UUK) Yogyakarta Nomor 13 Tahun 2012. Daerah Istimewa Yogyakarta (DIY) mene- mukan momentum politik baru dalam demokrasi Indonesia setelah diundangkannya UUK. Setelah melalui proses panjang sejak reformasi, Daerah Istimewa Yogyakarta memiliki kewenangan istimewa di tingkat provinsi yang meliputi lima bidang: kebudayaan, pertanahan, tata ruang, kelembagaan, serta posisi gubernur dan wakil gubernur yang otomatis dijabat Sultan dan Paku Alam yang bertakhta. Posisi kedua institusi tradisional di DIY, yaitu Kasultanan Yogyakarta (Kasultanan) dan Kadipaten Pakualaman (Paku- alaman), mendapatkan perlakuan khusus dalam sistem politik Indonesia. Pemimpin politik di DIY ditentukan bukan oleh pemilu kepala daerah seperti terjadi di 33 provinsi lainnya, melainkan oleh pergantian kepemimpinan tradisional di dua institusi tersebut. Selain itu, Kasultanan 32 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 dan Pakualaman memiliki kontrol terhadap tanah yang menjadi sumber daya politik jangka panjang. Melalui kewenangan istimewa tersebut, aristokrasi di Yogyakarta tetap akan kuat secara politik walaupun mengalami beberapa pelemahan di lingkungan internal rezim. Beberapa literatur membahas tentang menguatnya aristokrasi dan integrasinya dalam politik Indonesia pascareformasi sebagai bagian dari menguatnya identitas lokal dan semangat komunal serta nostalgia masa lalu (Cribb, 2006; Dwipayana, 2004; Klinken, 2007). Sentimen tradisionalisme dan sejarah mampu dijadikan magnet guna menarik dukungan politik untuk berkompetisi dalam pemilu di tingkat lokal, misalnya di Bantul (Sulistiyanto, 2009), Gianyar (MacRae & Putra, 2007), Gowa (Buehler & Tan, 2007) dan Maluku Utara (Smith, 2009). Keberhasilan integrasi Yogyakarta dalam institusi demokrasi melalui UUK Yogyakarta diinginkan oleh daerah lainnya, tetapi sulit disamai. Integrasi tersebut mengandalkan sejarah dan praktik masa lalu sebagai basis legitimasi (Dardias, 2009). Oleh karena itu, ketika wacana pemilihan lang- sung gubernur dilakukan, masyarakat menolak karena tidak sesuai dengan tradisi (Harsono, 2011). Namun, literatur tentang politik aristokrasi masih menyisakan banyak celah, terutama di- kaitkan dengan perkembangan politik kekinian, baik perkembangan di lingkup internal kerajaan maupun dampaknya terhadap masyarakat. Tulisan ini ingin mengisi gap tersebut. Kasultanan dan Pakualaman termasuk ke dalam empat kerajaan yang merupakan pemekaran dari Mataram Islam selain Kasunanan Surakarta dan Mangkunegaran, yang menggunakan garis pa- triarki untuk menentukan pemimpin. Kuatnya simbol patriarki tersebut tecermin, antara lain, dari senjata, regalia, serta tata cara adat dan struktur keraton. Dalam tradisi pemerintahan yang selama ini berlangsung, perempuan ditempatkan dalam satu departemen keputren, sementara departemen- departemen lainnya dijabat oleh laki-laki. Dalam perjalanan sejarah Mataram, calon raja berikutnya dapat dengan mudah ditentukan karena raja yang bertakhta biasanya memiliki lebih dari satu istri dengan banyak putra. Jika salah satu istrinya di- angkat menjadi permaisuri, dialah yang memiliki
kedudukan lebih utama untuk menurunkan raja selanjutnya dibandingkan dari selir, walaupun anak lelaki selir tersebut merupakan anak tertua raja. Tradisi patriarki mendapat tantangan karena dua hal: berakhirnya tradisi poligami dan keeng- ganan raja yang bertakhta untuk menentukan permaisuri dari istri-istrinya. Ketika tradisi poligami diputus, raja memiliki kemungkinan lebih kecil untuk mendapatkan anak laki-laki karena sumber keturunannya hanya berasal dari satu rahim. Selain itu, beberapa raja yang memiliki lebih dari satu istri tidak menentukan permaisuri dari istri-istrinya, yang menyebabkan aristokrasi kesulitan menentukan kandidat raja karena keturunan laki-laki berebut takhta. Kedua masalah tersebut ada di Kasultanan, yang kesulitan memilih penerus Sultan HB X karena tidak memiliki putra laki-laki - tetapi lima orang putri - dan sudah menunjuk permai- suri. Sultan HB X menolak berpoligami didasari oleh pengalaman pribadi memiliki saudara tiri ("Blak-blakan dengan", 2007). Selain itu, Sultan menobatkan satu-satunya istrinya, Gusti Kanjeng Ratu (GKR) Hemas, menjadi permaisuri (Syamsi, 2012). Sebagai solusi, Sultan HB X mengelu- arkan Sabda dan Dawuh, yang menunjuk GKR Mangkubumi menjadi calon penerus takhta. Naskah ini dihasilkan dari penelitian lapang- an di Yogyakarta dan Jakarta selama akhir 2014 sampai awal 2016 dengan mewawancarai lebih dari 60 informan, baik di Kasultanan Yogyakarta, Kadipaten Pakualaman, kalangan akademisi dan tokoh masyarakat, serta unsur politik dan peme- rintah. Diskusi akan diawali dengan pembahasan tentang rezim aristokrasi, kemudian dilanjutkan dengan pembahasan tentang sistem Kasultanan yang berbasis agraris yang berimplikasi pada proses menentukan pemimpin politik, dengan melihat keseluruhan kandidat yang dapat men- jadi raja. Bagian berikutnya membahas tentang detail Sabda dan Dawuh yang terkait dengan suksesi, serta membandingkan dan menganali- sisnya dengan perspektif komparatif. Selanjutnya, akan dibahas tentang dampak dari sabda-sabda tersebut, terutama berkaitan dengan legitimasi politik berbasis mistisisme. Simpulan tulisan ini akan menakar implikasi praktis dari melemahnya rezim Sultan HB X. EFEKTIVITAS REZIM ARISTOKRASI Literatur tentang rezim, menempatkan rezim tradisional sebagai salah satu tipe rezim yang bertahan hingga saat ini. Rezim tradisional berpedoman pada dua hal, yaitu garis darah dan sejarah sebagai basis legitimasi. Studi komparatif Kailitz (2013) membagi rezim politik menjadi tujuh kategori, yaitu liberal, electoral, commu- nist, one-party, monarchy, military regime, dan personalist. Salah satu ciri penting dari monarki adalah justifikasi rezim monarki berpedoman kepada "she/he has a God-given, natural or at least established historical right to rule because of his or her descent, regardless of the political outcome of his or her rule" (hlm. 48). Dengan demikian, dalam definisi ini, baik-buruknya cara memerintah tidak menjadi persoalan serius karena pemimpin berikutnya ditentukan bukan oleh kepiawaiannya memimpin, melainkan hubungan darah. Rezim monarki mengutamakan hubungan darah dan kesejarahan memerintah. Dalam analisis Beetham (2013, xv), tipe rezim tradisional meru- pakan salah satu dari enam rezim lainnya (fascist, communist, liberal-democratic, theocratic, tech- nocratic, dan dictatorial), yang dibagi berdasarkan pada jenis hukum, sumber otoritas, tujuan peme- rintah, dan model kesepakatan publik. Beetham (2013) menyebut rezim yang sumber otoritasnya didasarkan pada keturunan (heredity) dan sejarah (the past) sebagai tipe rezim tradisional. Rezim tradisional menggunakan pengalaman masa lalu sebagai sumber hukum dan bertujuan memberikan kesejahteraan dalam batas-batas tradisional. Ke- sepakatan publik dalam rezim tradisional diperoleh dari kesepakatan elite sosial. Monarki, seperti yang didiskusikan di atas, tidak ditemukan dalam konteks Indonesia pascare- formasi, terutama karena level institusionalisasi dan level fragmentasi. Level institusionalisasi kerajaan-kerajaan di Indonesia sangat rendah, kecuali Kasultanan Yogyakarta (Kasultanan). Mereka tidak mampu menciptakan institusi yang kompleks dan bekerja efektif seperti layaknya sebuah rezim. Selain itu, mereka terfragmen- tasi dan berada maksimum pada level provinsi, menjadikan kerajaan-kerajaan di Indonesia tidak mampu disandingkan dengan monarki di Bayu Dardias | Menyiapkan Sultan Perempuan: ... | 33
Brunei, Thailand, Kamboja, Laos, dan Malaysia. Aristokrasi di Indonesia mayoritas berpengaruh secara politik di kabupaten/kota, kecamatan, atau bahkan desa seperti di Maluku (Brauchler, 2011). Gabungan Kasultanan dan Kabupaten Pakualaman (Pakualaman) adalah satu-satunya pengecualian yang dampak politiknya berada di level provinsi. Oleh karena itu, kerajaan di Indo- nesia lebih tepat didefinisikan sebagai aristokrasi yang memiliki prinsip yang sama dengan monarki dalam konteks yang lebih kecil. Lieven (1994) mendeskripsikan aristokrasi sebagai "a historical, hereditary ruling class," sehingga definisi rezim seperti dalam monarki dapat dipinjam untuk menjelaskan aristokrasi di Indonesia. Lemahnya daya institusionalisasi dan ter- fragmentasinya aristokrasi di Indonesia dapat dijelaskan melalui geografis dan sejarah, terutama terkait dengan perlakuan pemerintahan kolonial. Kershaw (2001a), misalnya, dalam studinya tentang monarki di Asia Tenggara, menempatkan Indonesia sebagai sebuah pengecualian. Secara geografis, lima negara di Asia Tenggara yang menganut monarki terdiri atas struktur geo- grafis daratan yang mampu digunakan sebagai basis konsolidasi ekonomi agraris. Salah satu aristokrasi perairan Kasultanan Sulu di Selatan Filipina gagal mempertahankan diri pada abad ke-20. Kedua, pemerintah Belanda memperlaku- kan hubungan dan kontrak politik yang berbeda pada tiap-tiap kerajaan dalam konteks "indirect rule" yang membuatnya tidak hanya gagal terintegrasi, tetapi justru terpecah dan saling bermusuhan di antara mereka sendiri. Setelah Perang Diponegoro pada 1830, terutama di Jawa, Belanda mengubah sistem koloni menjadi "most direct", yang menjadikan aristokrasi paling tidak efektif memerintah dibandingkan monarki di Asia Tenggara lainnya (Kershaw, 2001b, 4). Dari 282 wilayah yang dapat mengelola daerahnya sendiri secara terbatas, diberlakukan kontrak panjang untuk 14 kerajaan melalui staatblaad pada 1939-1941 dan 268 sisanya dengan kontrak pendek melalui staatblaad 1919/822 (Cribb & Brown, 1995; Kasepuhan Cirebon, 2014). Daya tahan dan kemampuan rezim untuk bertahan dari gelombang politik ditentukan oleh seberapa efektif rezim mampu mengontrol 34 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 anggotanya. Munck (1996, 6) mendefinisikan efektivitas rezim politik berdasarkan pada di- patuhinya aturan main yang diukur melalui tiga hal: jumlah dan jenis aktor politik yang dapat menduduki kekuasaan, metode yang digunakan untuk mencapai posisi tersebut, serta aturan yang mengikat dan ditaati oleh anggota rezim. Dengan demikian, pemimpin rezim harus mampu me- ngontrol dan memastikan seleksi dalam anggota rezimnya. Seleksi aktor politik ini dikendalikan oleh mekanisme yang berlangsung di dalam rezim. Senada dengan Munck, Beetham (1991, 16) melihat bahwa kekuasaan dapat dikatakan legitimate (sah) apabila memenuhi tiga hal: "it conforms of established rules, the rules can be justified by reference to beliefs shared by both dominant and subordinate, and there is evident of consent by the subordinate to the particular power relation." Jadi, kekuasaan yang legitimate mensyaratkan adanya aturan main. Aturan main menjadi kepercayaan bersama yang ditaati dan adanya tindakan yang mendukung aturan main tersebut. Sebaliknya, Beetham (1991) juga menandai kekuasaan yang tidak legitimate ditandai dengan tidak disepakatinya aturan main, adanya gap antara aturan main sebagai kepercaya an bersama dan adanya delegitimasi. SISTEM POLITIK DALAM ARISTOKRASI AGRARIS Tipologi aristokrasi di Indonesia, mengikuti karakter di Asia Tenggara, bisa dikerucutkan menjadi dua tipe utama, yakni agraris dan perairan. Tipologi yang pada awalnya didasar- kan pada basis ekonomi ini mengejawantah menjadi sistem sosial, politik, dan budaya yang berbeda satu sama lain sehingga menciptakan karakter-karakter yang khas (Bastin & Benda, 1968; Legge, 1980; Wolters, 1999). Tipe agraris mengandalkan, terutama, tanah, sementara per- airan mengandalkan pelayaran dan perdagangan. Penduduk kerajaan agraris relatif lebih homogen dibandingkan perairan. Air dan dibangunnya sistem pengairan men- jadi sumber kekuatan penting bagi stabilitas politik dan sosial di kerajaan agraris. Wittfogel (1967), misalnya, membagi masyarakat agraris di Asia menjadi dua berdasarkan pada kemampuannya
menciptakan sistem irigasi yang berguna untuk stabilitas pangan dan akhirnya berimplikasi pada sistem politik yang digunakan. Wittfogel mem- baginya menjadi hydraulic society dan hydraulic civilization. Pada hydraulic society, masyarakat secara mandiri dalam skala kecil membuat organi- sasi untuk menata sumber air bagi pertanian. Pada masyarakat hydraulic civilization, penataan air ti- dak lagi hanya digunakan sebatas untuk pertanian, tetapi dikembangkan dalam skala yang lebih luas dan mampu digunakan untuk mencegah bencana seperti banjir. Wittfogel juga menggarisbawahi bahwa despotisme penguasa di Asia ditentukan oleh seberapa efektif kontrol kerajaan terhadap sistem pengairan. Semakin menuju civilization, peluang untuk menjadi despot semakin besar karena memiliki kontrol terhadap sumber daya ekonomi paling penting, yaitu air. Pada aristokrasi yang berkarakter agraris, sumber ekonomi, sosial, dan politik didasarkan pada penyatuan tiga unsur, yaitu tanah, air, dan tenaga kerja. Tanah menjadi sumber ekonomi penting bagi kerajaan agraris yang berhubungan erat dengan konstelasi politik. Proses perpecah- an di Mataram, misalnya, terjadi salah satunya karena wilayah Pakubuwono II di pesisir Utara menyusut akibat perjanjian Ponorogo lantaran gagal menghentikan pemberontakan China. Se- bagai bentuk protes atas hilangnya tanah sebagai sumber ekonomi di wilayah pesisir, Raden Mas Said melakukan pemberontakan. Pakubuwono II akhirnya membuat sayembara untuk meng- hentikan pemberontakan dengan janji hadiah kekuasaan di daerah Sukowati, yang selanjutnya memicu pemberontakan Pangeran Mangkubumi karena Pakubuwono II ingkar janji setelah Pangeran Mangkubumi berhasil menekan RM Said. VOC mengakhiri konflik di Jawa dengan membagi Mataram menjadi tiga kerajaan melalui perjanjian-perjanjian (Ricklefs, 1981; Selosoe- mardjan, 1962; Woodward, 1989). Di sejarah Mataram, air selalu menjadi perhatian penting dan letak posisi kerajaan selalu mempertimbangkan sungai. Kerajaan di Jawa se- lalu mengandalkan aristokrasi yang berbasis pada agraris (Legge, 1980). Ketika Malaka dikuasai Portugis pada awal abad ke-16, praktis kerajaan di Jawa hanya mengandalkan sumber ekonomi dari pedalaman. Kasunanan Surakarta, misalnya, me- manfaatkan aliran Sungai Bengawan Solo untuk keperluan pertanian. Di Yogyakarta, pemilihan kerajaan di alas Beringan, yang terletak di geger bulus (punggung kura-kura), mempertimbangkan Sungai Progo di barat dan Sungai Opak di timur yang penting untuk pertanian sekaligus aman dari ancaman banjir. Tenaga kerja menjadi penyatu tanah dan air karena, tanpa tenaga kerja, kedua faktor produksi tersebut tidak berguna. Pentingnya tenaga kerja dalam membangun kerajaan ditunjukkan dalam Perjanjian Giyanti, yakni ketika VOC tidak hanya memberi Pangeran Mangkubumi tanah, yang kemudian menjadi Yogyakarta, tetapi juga cacah (jiwa yang dihitung per keluarga) sebagai penggarap. Dalam setiap pemekaran Mataram selanjutnya, tenaga kerja selalu menjadi perhi- tungan penting dalam perjanjian. Pada saat Raf- less memberikan hadiah tanah kepada Pangeran Notokusumo (Paku Alam I), jumlah keluarga menjadi salah satu poin penting. Sebagai cara untuk memperluas tanah, memperbaiki sistem pengairan, dan sekaligus menjamin tenaga kerja, penguasa kerajaan agraris dihadapkan pada upaya untuk menjamin legiti- masi. Masyarakat agraris sangat menggantungkan diri pada alam, cuaca, dan musim sehingga cenderung religius. Walaupun sudah mencatat perubahan cuaca yang dapat mempengaruhi hasil panen mereka, seperti ditunjukkan dalam sistem panata mangsa (kalender masa tanam dalam hitungan kalender Jawa (Ricklefs, 1999), mereka dihadapkan pada kondisi tidak pasti menghadapi perubahan cuaca dan hama tanaman. Keterbatasan menjelaskan fenomena alam dan ketidakpastian hasil panen membuat para petani menggantungkan diri pada sesuatu yang irasional, dan hal ini dimanfaatkan oleh penguasa politik sebagai basis legitimasi dengan menciptakan mitos dan mistis. Keseluruhan bangunan mitos- mistis tersebut berpusat pada figur penguasa yang dianggap sebagai penghubung dua alam, nyata dan gaib, meniru konsep dewa-raja dalam Hindu. Legitimasi penguasa Mataram, misalnya, dibangun dari mitos yang berasal dari petani Ki Ageng Giring, yang secara tidak sengaja meminum air kelapa milik Ki Ageng Pemanahan Bayu Dardias | Menyiapkan Sultan Perempuan: ... | 35
(Soemanto, 2003). Maka keturunan peminum air kelapa tersebut akan menjadi raja-raja Mataram. Selain itu, diciptakan pula mitos tentang pe- nguasa laut selatan, Ratu Kidul yang membantu raja pertama Mataram, Panembahan Senopati, membangun kerajaan baru di Pleret, Yogyakarta. Senopati diceritakan menghabiskan tiga hari tiga malam di kerajaan Ratu Kidul di dalam lautan. Sejak saat itu, seluruh empat penerus Kerajaan Mataram adalah suami Ratu Kidul dan dipercaya memiliki kontak langsung dengannya (Selosoe- mardjan, 1962, 18). Seluruh legitimasi yang didasari oleh mitos ini dipakai sebagai upaya untuk membangun legitimasi politik dalam kon- teks masyarakat tradisional-irasional. Di Kasultanan Yogyakarta, legitimasi ira- sional didasarkan pada keberadaan Ratu Kidul dan Kiai Sapu Jagad di Gunung Merapi. Kesatuan selatan-utara ini membentuk garis lurus geografis imajiner Yogyakarta, yang terdiri atas Parangku- sumo, yang dipercaya sebagai tempat pertemuan Ratu Kidul dan Panembahan Senopati; Panggung Krapak; Siti Hinggil; Tugu; serta Gunung Merapi. Ketika Sultan Yogyakarta berdiri di Siti Hinggil menghadap ke utara, dia akan melihat Tugu dan Gunung Merapi dalam satu arah pandangan. Ketaatan sekaligus ketakutan terhadap mitos ini dapat dilihat dari tidak dimanfaatkannya potensi laut selatan Yogyakarta dari sisi ekonomi. Sam- pai sekarang, Yogyakarta menjadi satu-satunya provinsi di Indonesia yang memiliki garis pantai 113.000 km, tetapi tidak memiliki pelabuhan yang dapat dilayari kapal berukuran sedang dan besar (Bappeda DIY, 2014). Selama berabad-abad, tidak ada nelayan di pesisir selatan Yogyakarta. Kultur perairan dimulai pada 1983 setelah ada beberapa nelayan dari Cilacap yang memperke- nalkan kultur laut dan mengubah petani menjadi nelayan ("Wamin, Mbahnya", 2009). Dalam tradisi aristokrasi agraris di Mataram, pemimpin politik ditentukan oleh kontestasi internal di antara anggota keluarga inti kerajaan, yang dalam sejarah selalu dipegang oleh laki-laki. Pada beberapa kasus, penerus takhta berlanjut bukan ke anak lelaki, melainkan menyamping ke saudara lelaki raja (anak lelaki raja sebel- umnya). Harjono (2012) mencatat, pada 1855, Sultan HB VI diangkat dari adik Sultan HB V 36 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 karena ketiadaan putra laki-laki. Yurisprudensi ini digunakan oleh saudara laki-laki Sultan HB IX bahwa merekalah yang lebih berhak meneruskan takhta Kasultanan. Sistem patriarkal ini erat kaitannya dengan sistem irigasi dan penggarapan tanah. Raja menerima upeti dan sumber ekonomi dari tanah yang pengurusannya diserahkan kepada para pangeran dan bupati sebagai penguasa wilayah. Para pangeran dan bupati mengandalkan para bekel sebagai perantara dengan tenaga kerja sekaligus mengandalkan mereka untuk meng- organisasi petani. Peran bekel ini sangat krusial sebagai perantara antara pemilik dan penggarap yang digaji dengan sistem bagi hasil. Para bekel kemudian bertransformasi menjadi kepala desa. Seluruh sistem apanage di atas menggunakan basis patriarki, yaitu penggantian raja, pangeran, bupati, hingga bekel dijabat secara turun-temurun mengikuti garis laki-laki (Suhartono, 1991). Sebagai basis legitimasi paling penting untuk sistem politik dan ekonomi, seluruh silsilah ketu- runan mulai Sultan Hamengkubuwono I dicatat dengan rapi di dalam sebuah divisi di Kasultanan yang disebut Darah Dalem. Penerus saat ini di- perebutkan antara putra Sultan HB IX dan putri Sultan HB X. Menurut KRT Mandoyokusumo (1980), Sultan Hamengkubuwono IX memiliki 15 putra dan tujuh putri dari keempat istrinya, dan tidak ada satu pun dari kelima istrinya yang diangkat menjadi permaisuri. Penentuan Sultan HB X ditentukan melalui rapat keluarga yang dilakukan setelah Sultan HB IX mangkat dan dilihat dari penanda pemberian nama KGPH Mangkubumi kepada Herjuno Darpito, yang saat ini menjadi Sultan HB X (Roem, Lubis, Mochtar, & Maimoen, 2011; "Robohnya Kraton Kami", 1985). Setelah mendapat nama Mangkubumi, sesaat sebelum dinobatkan sebagai sultan, KGPH Mangkubumi dilantik terlebih dahulu menjadi putra mahkota selama lima menit dengan gelar Kanjeng Gusti Pangeran Adipati Arya Hamengku Negoro Sudibyo Raja Putra Nalendra Mataram. Tiga orang putra HB IX sudah meninggal, yaitu GBPH Hadikusumo, GBPH Joyokusumo, dan BRM Kuslardiyanto, sehingga saat ini Sultan HB X memiliki 11 adik laki-laki. Berikut ini ke-11 adik Sultan HB X berdasarkan usia dan kepangkatan mereka di dalam internal keraton.
Tabel 1. Adik Laki-laki Sultan Hamengkubuwono X Berdasarkan Garis Ibu Ibu Windyaningrum Ibu Pintokopurnomo Ibu Hastungkoro Ibu Ciptomurti KGPH Hadiwinoto (1) GBPH Hadisuryo (2) GBPH Prabukusumo (3) GBPH Pakuningrat (4) GBPH Yudhaningrat (5) GBPH Cakraningrat GBPH Chandraningrat GBPH Suryodiningrat GBPH Suryometaram GBPH Hadinegoro GBPH Suryonegoro
KGPH: Kanjeng Gusti Pangeran Haryo, gelar dua tingkat di bawah Sultan dan Kanjeng Gusti Pangeran Adipati Aryo (KGPAA) sebagai Putra Mahkota. ** GBPH: Gusti Bendara Pangeran Haryo, satu tingkat di bawah KGPH. *** Angka (1) sampai (5) menunjukkan urutan berdasarkan pada usia walaupun urutan kelahiran tidak selalu dijadikan prinsip utama penerus takhta. Sumber: Hasil wawancara penulis dengan kerabat dan abdi dalem Kasultanan Yogyakarta (Kurniadi, 2015b). Dalam sistem patriarkal yang berlangsung selama ini, sekaligus mengikuti yurisprudensi yang terjadi semasa pergantian pemimpin dari Sultan HB V ke VI, salah satu dari adiknyalah yang berhak menjadi Sultan HB XI. Lebih lanjut, dari 11 adik lelaki tersebut, KGPH Hadiwinoto memiliki kesempatan lebih besar karena berapa hal: pertama, dia merupakan satu-satunya adik kandung Sultan HB X; kedua, memiliki derajat kepangkatan tertinggi; serta ketiga, dalam struk- tur keraton, dirinya merupakan pemimpin (lurah) dari semua pangeran. Namun, prosesi kepangkat- an sering kali tidak menjadi acuan yang mutlak. Sultan HB IX, sebelum menjadi sultan, memiliki pangkat yang lebih rendah daripada kakaknya, tetapi oleh Sultan HB VIII diberi keris Joko Piturun, yang merupakan keris putra mahkota. Namun, Sultan HB X tidak memilih dari 11 adik- adiknya, tetapi memilih calon sultanah. Walaupun tidak dikenal dalam tradisi Mata- ram Islam yang agraris, Sultan perempuan pernah memerintah di Aceh Dar al-Salam selama 55 ta- hun. Dalam studi doktornya, Khan (2009) meng- analisis empat raja perempuan yang disebutnya sebagai sultanah, yaitu Tajul Alam Safiatuddin Syah, Nur Alam Naqiatuddin Syah, Inayat Za- kiatuddin Syah, dan Kamalat Zaniatuddin Syah. Keempat sultanah tersebut mewarisi masa sulit ketika perusahaan Eropa, VOC, ataupun East In- dia Company secara bertahap memperkuat posisi mereka di Sumatera. Akhirnya, keempat sultanah tersebut gagal mempertahankan dominasi Aceh yang mencapai puncak kejayaannya pada masa Sultan Iskandar Muda, dua sultan sebelum Tajul Alam. Keempat sultanah tersebut tidak memiliki hubungan darah dan dipilih bergantung pada kontestasi politik di seputar singgasana sekaligus mengakhiri model pemilihan sultan berdasarkan pada hubungan darah. Kondisi tanpa hubungan darah ini diteruskan pada masa sultan laki-laki hingga Kasultanan Aceh dibubarkan Belanda pada awal abad ke-20. Lebih lanjut, Reid & Ito (1985) mencatat, munculnya sultanah memberikan alternatif bagi pemimpin despotik untuk Kasultanan yang berbasis pada perairan dan perdagangan. Pendapat lain dikemukakan Onghokham (2002, 75). Menurut Onghokham, karakter negara maritim tidak menempatkan sultan dalam posisi berkuasa penuh. Dalam kasus Aceh, para orang kaya (para saudagar) berkuasa di seputar singgasana dan memilih raja seorang perempuan karena alasan lebih mudah dipenga- ruhi dibandingkan laki-laki. Sultan tidak pernah memiliki otoritas penuh terhadap orang kaya di Aceh karena sumber ekonomi mereka bersifat bergerak (seperti emas dan perak), berbeda de- ngan sumber ekonomi agraris yang berupa tanah. Sementara untuk aristokrasi Islam yang berbasis agraris, tidak pernah muncul sultanah, kecuali pada periode Hindu-Buddha di Jawa. Dengan demikian, dalam konteks kerajaan Islam agraris, yang memiliki sumber ekonomi tidak bergerak berupa tanah dan kekuasaan raja bersifat mutlak, model sultanah sulit diterapkan dan tidak pernah terjadi sebelumnya. Bayu Dardias | Menyiapkan Sultan Perempuan: ... | 37
MAKNA SIMBOLIS DAN POLITIS SABDA DAN DAWUH Sultan HB X memperkenalkan tradisi baru berupa Sabda dan Dawuh, yaitu pengumuman formal di dalam Keraton Kasultanan. Sebelumnya, setelah proklamasi kemerdekaan, hanya dikenal maklumat, yang dilakukan dua kali, yaitu pada 5 September 1945, secara bersamaan tetapi terpisah oleh Sultan HB IX dan Paku Alam VIII. Sultan HB X dan Paku Alam VIII menegaskan diri sebagai bagian dari Republik Indonesia yang baru diproklamasikan dengan proviso tetap me- ngontrol dan memimpin wilayah tradisionalnya sebagai bagian istimewa dari Republik Indonesia (Kementerian Penerangan, 1957, 36). Maklumat kedua dikeluarkan sehari sebelum Soeharto jatuh pada 20 Mei 1998 secara bersamaan dan bersama- sama antara Sultan HB X dan Paku Alam VIII di Alun-alun Utara Yogyakarta. Kedua tokoh tradisional dan politik itu mendukung gerakan reformasi yang dipelopori mahasiswa. Maklumat pertama mampu menegaskan eksistensi Kasultanan dan Pakualaman dalam republik. Kedua kerajaan tersebut bergabung untuk menjadi daerah istimewa. Sebaliknya, kedua pecahan Mataram di Solo tidak mampu dengan bijak mengantisipasi perubahan politik, kehilangan daerah istimewa dan tanahnya, serta menjadi pemain politik yang tidak diperhitungkan dan semakin kehilangan pengaruh. Ihwal kepi- awaian Sultan HB IX dalam mempertahankan wilayah tradisionalnya tersebut, Monfries (2015, 123) menulis: "Hamengkubuwono was a politically astute, non-ideological pragmatist who cleverly used his ascribed status as Sultan not only to support the Republican cause during the Revolution, but also to ensure his own political survival and, ultimately, to preserve his principality." Berkebalikan dengan dua maklumat, yakni pemimpin tradisional merespons perubahan yang terjadi di luar domain mereka, Sabda dan Dawuh justru merupakan pesan keluar yang berkaitan dengan perubahan yang terjadi di lingkup internal Kasultanan. Pada kedua maklumat, Indonesia dihadapkan pada perubahan sosial dramatis, yaitu proklamasi kemerdekaan dan gerakan reformasi. Sementara sebagian besar Sabda dan Dawuh 38 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 dikeluarkan pada saat tidak ada perubahan sosial di luar domain tradisional, tetapi muncul dinamika di dalam internal Kasultanan. Berikut ini perbandingan lima Sabda dan Dawuh yang dikeluarkan Sultan HB X sampai 2015. Dari lima Sabda dan Dawuh di atas, bahasa simbolik yang ingin disampaikan Sultan HB X adalah sebagai berikut: Pertama, pengumuman yang sifatnya terbuka dilakukan di Bangsal Kencono di dalam kompleks Keraton, sedangkan yang bersifat tertutup dilaksanakan di Bangsal Manguntur Tangkil di kompleks Siti Hinggil. Siti Hinggil merupakan tempat untuk penobatan raja dan tata cara adat penting lainnya di Keraton. Keraton Yogyakarta merupakan kompleks yang luas, terdiri atas beberapa bagian yang merupakan kumpulan bangunan dan gedung. Kompleks Siti Hinggil berada di sebelah utara, sedangkan Bang- sal Kencono terletak di tengah kompleks Keraton (Robson & Robson-McKillop, 2003). Saat ini, kompleks Siti Hinggil dikelola oleh Tepas (kan- tor) Keprajuritan, sedangkan kompleks Keraton dikelola oleh Tepas Pariwisata. Kedua, dua Sabdatama ditujukan untuk merespons proses pembentukan UUK dan Perda Istimewa tentang Tata Cara Pengisian Jabatan Gubernur dan Wakil Gubernur. Pada Sabdatama 2012, Sultan HB X menegaskan sikap politiknya terhadap lambatnya proses pembahasan Rancang- an UUK karena beberapa isu strategis, sedangkan perpanjangan masa jabatannya sebagai Gubernur DIY, yang sudah diperpanjang sejak 2008, segera berakhir (Dardias 2009, 2015d). Pada Sabdatama 2015, Sultan HB X merespons proses penyusunan perdais dan menghendaki dihapuskannya kata "istri" dalam persyaratan riwayat hidup calon Gubernur dan Wakil Gubernur DIY pada saat audiensi DPRD DIY di Keraton Kasultanan ("Polemik daftar rakyat", 2015; Dardias, 2015e). Kata "istri" dipersepsikan bahwa seluruh raja Kasultanan dan Pakualaman adalah laki-laki, sedangkan Sultan HB X tidak memiliki putra dan merupakan hambatan bagi keinginannya untuk menempatkan putri sulungnya menjadi raja dan selanjutnya menjadi gubernur. Perbedaan paling mendasar dari Sabdatama 2012 dan 2015 terletak pada tingkat keberhasilan dan dampak kohesivitas internal dan eksternal. Sabdatama
Tabel 2. Dawuh dan Sabda Sultan Hamengkubuwono X Sabdatama I Sabdatama II Diumumkan Kamis, 10 Mei 2012 Selisih Waktu - Jumat, 6 Maret 2015 1.030 hari Sabda Raja Kamis, 30 April 2015 55 hari Dawuh Raja Selasa, 5 Mei 2015 5 hari Dawuh Jejering Raja Kamis, 31 De- sember 2015 240 hari Sifat Terbuka Terbuka Tertutup Tertutup Tertutup Tempat Pakaian Sultan Isi Pokok Bangsal Ken- cono Batik Per- anakan+ Blangkon Menegaskan Kasultanan sebagai ne- gara merdeka dan sudah selayaknya mendapatkan keistimewaan politik Bangsal Ken- cono Batik Per- anakan + Blangkon Penerus tahta bisa lelaki atau perempuan dan sudah digaris- kan Dasar perubah- an UUK adalah Sabdatama ini. Bangsal Manguntur Tangkil (Siti Hing- gil) Kebesaran+ Kuluk Wakidan Biru Mengganti gelar Sultan yaitu Buwo- no menjadi Bawono dan Khalifatullah Perjanjian Ki Ageng Giring dan Pemana- han sudah berakhir. Mengistirahatkan keris untuk Sultan (Kiai Kopek) dan keris Putra Mahkota (Kiai Joko Piturun) Bangsal Manguntur Tangkil (Siti Hing- gil) Kebesaran+ Kuluk Wakidan Biru Gelar Gusti Kanjeng Ratu Pembayun menjadi Gusti Kan- jeng Ratu Mang- kubumi Hamemayu Hayuning Bawono Langgeng in Mata- ram. GKR Mangkubumi duduk di Watu Gi- lang untuk penerus takhta. Bangsal Ma nguntur Tangkil (Siti Hinggil) Batik Per- anakan+ Blangkon Keturunan Sultan harus tunduk kepada perintah Sul- tan. Tidak tun- duk kepada perintah Sultan akan diusir dari Mataram. Kehadiran GKR Hemas Putri Dalem Adik Dalem PA IX Latar Be- lakang Penyusunan RUUK Target Eksternal Keraton Dampak Internal Dampak Eksternal Keberhasilan Berhasil United United (UUK disah- kan) GKR Hemas Putri Dalem Adik Dalem PA IX Penyusunan Perdais dan Suksesi Internal dan Eksternal Keraton Divided Divided Gagal (Perdais tidak mengha- pus kata "istri") GKR Hemas, Putri Dalem KGPH Hadiwinoto GBPH Chandra- ningrat Suksesi Internal Keraton Divided Divided Contested GKR Hemas Putri Dalem GBPH Chandraning- rat Suksesi Internal Keraton Divided Divided Contested GKR Hemas Putri Dalem GBPH Chan- draningrat Suksesi Internal Kera- ton Divided Divided Contested Tidak ada perbedaan signifikan tentang arti Sabda (proclamation) dan Dawuh (order) yang berarti perintah. Sumber: kompilasi dari observasi penulis dan liputan media. 2012 berhasil mempercepat proses penyusunan RUUK yang akhirnya disahkan setahun berikut- nya, sementara Sabdatama 2015 gagal memenuhi keinginan Sultan HB X untuk menghapus kata "istri". Sabdatama 2012 berhasil mempersatukan elemen di bagian internal dengan eksternal Ka- sultanan dalam kaitan dengan pentingnya UUK, sementara Sabdatama 2015 menciptakan segre- gasi internal dan eksternal yang akan dibahas di bagian selanjutnya. Ketiga, dari sisi busana, Sultan HB X menggunakan "pakaian biasa", berupa batik Bayu Dardias | Menyiapkan Sultan Perempuan: ... | 39
peranakan dan tutup kepala model blangkon untuk merespons isu eksternal, tetapi justru menggunakan pakaian kebesaran Sultan HB X untuk merespons isu internal. Menariknya, tutup kepala/kuluk yang digunakan oleh Sultan HB X berwarna biru biasa dipakai adik-adik Sultan, dan tidak menggunakan kuluk warna hitam yang biasa digunakan raja seperti foto resmi Sultan HB X (Kraton Yogyakarta, 2002). Jika dipadukan dengan tempat dilangsungkannya acara, pakaian kebesaran Sultan dua kali digunakan di Siti Hinggil dan tidak pernah digunakan di Bangsal Kencono. Pada Dawuh Jejering Raja yang terakhir, Sultan HB X melakukan pengecualian dengan tetap memilih tempat di Siti Hinggil, tetapi menggunakan pakaian batik peranakan dengan blangkon. Dengan demikian, bisa ditarik kesimpulan bahwa secara simbolik, penggunaan pakaian kebesaran Sultan untuk merespons isu internal dan batik peranakan untuk isu eksternal menunjukkan isu internal terkait dengan suksesi lebih penting dibandingkan isu eksternal. Keempat, tingkat kehadiran adik-adik Sultan HB X menurun dalam tiga pengumuman terakhir. Pada dua sabda yang terakhir, para adik Sultan menolak hadir karena yang mengundang adalah Sultan Hamengkubawono - bukan Hamengkubu- wono sebagaimana diumumkan dalam Sabda 30 April. Selain itu, PA IX tidak hadir saat Sabda 30 April dan Dawuh 5 Mei lantaran sedang dirawat di rumah sakit. Adapun putra mahkota Paku Alam, Kanjeng Bendara Pangeran Harya (KBPH) Suryodilogo, hadir dalam Sabda dan Dawuh selain Dawuh Jejering Raja pada 31 Desember. Beliau tidak hadir pada 31 Desember karena sedang mempersiapkan diri menjadi penguasa Pakualaman dalam Jumenengan Pakualaman 7 Januari 2016 (Dardias, 2016). Kelima, Sabda dan Dawuh merupakan langkah Sultan HB X yang secara sistematis dan terstruktur mempersiapkan GKR Pembayun/ GKR Mangkubumi menjadi raja. Pada Sabda 6 Maret, Sultan HB X menegaskan bahwa perintah utama berasal dari raja dan penerus kerajaan bisa laki-laki dan perempuan. Dua bulan setelahnya, beliau mengganti nama dan mengistirahatkan dua simbol lelaki sebagai raja, yaitu Keris Kiai Kopek dan Keris Kiai Joko Piturun. Berubahnya gelar "khalifatullah" yang diidentikkan dengan 40 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 laki-laki, karena semua nabi dalam Islam adalah laki-laki, memberi peluang GKR Mangkubumi untuk menjadi sultanah. Selain itu, dalam tradisi Mataram, keris hanya digunakan untuk laki-laki, sedangkan perempuan menggunakan semacam keris kecil yang disebut cundrik (Harsrinuksmo, 2004). Berbeda dengan kerajaan Barat, yang simbolisasi rajanya dilakukan dengan pemberian mahkota, dalam kerajaan Jawa dilakukan dengan cara mengganti keris dengan Keris Kiai Kopek yang khusus digunakan oleh sultan. Maka, setelah hambatan kultural paling penting disingkirkan, Sultan HB X baru mengumumkan putri mahkota pada 5 Mei 2015. Dilihat dari rentetan peristiwa tersebut, tampak bahwa langkah-langkah tersebut merupakan langkah sistematis dan terukur pertama kali dengan mengubah tradisi suksesi, dilanjutkan dengan pengumuman penerus perempuan, walau- pun pengistirahatan keris bertentangan dengan tradisi suksesi yang selama ini berlangsung. Keenam, tidak ada perhitungan pasti ihwal hari dan selisih Sabda dan Dawuh. Pemberitahuan tentang Sabda dan Dawuh dilakukan beberapa jam sebelum diumumkan sekitar pukul 10.00 sehingga semua yang hadir dalam Sabda dan Dawuh baru mempersiapkan diri pagi harinya. Hal ini menciptakan kesibukan karena baju yang digunakan keluarga kerajaan harus mengikuti pakaian yang dikenakan raja. Hal ini juga yang menjadi alasan beberapa adik Sultan yang berada di Jakarta tidak hadir dalam acara tersebut ("GKR pembayun jadi", 2015). Langkah-langkah sistematis Sultan HB X mempersiapkan GKR Mangkubumi menjadi sul- tanah mendapat tantangan keras dan menciptakan dua kubu yang berkonflik. Kubu pertama, yang terdiri atas Sultan, permaisuri, putri, dan menan- tunya, berseberangan dengan adik-adik Sultan yang akan dianalisis dalam bagian berikutnya. GAGALNYA LEGITIMASI LANGIT YANG MENYEBABKAN KONFLIK INTERNAL Konflik internal menjadi masalah paling serius dalam aristokrasi modern. Ancaman dari luar, seperti perang sebagaimana terjadi pada masa lalu, sulit ditemukan saat ini ketika aristokrasi menjadi bagian dari sistem politik negara.
Konflik internal ini menjadi persoalan di banyak aristokrasi yang masih bertahan di Indonesia. Pada Kasultanan yang menjadi bagian dari sistem politik Indonesia melalui UUK, konflik internal tidak menjadi bagian yang diatur negara. Pada saat bersamaan, tidak ada institusi lain yang mampu menjadi penengah jika konflik ini terjadi. Aristokrasi di Indonesia dihadapkan pada persoalan konflik internal yang pelik. Di Kasunanan Solo, saudara tua Kasultanan, konflik internal terjadi setelah wafatnya Sunan Pakubuwono XII. Setelah penobatan Sunan Pakubuwono XIII Hangabehi, yang merupakan anak tertua dari 35 anak Sunan Pakubuwono XII, Kanjeng Gusti Pangeran Harya Panemba- han Agung (KGPHPA) Tejowulan, yang merasa dirinya lebih cakap dibandingkan kakaknya, menobatkan diri. Walaupun kedua sunan sudah bersepakat untuk bersatu dan Tejowulan menjadi Mahapatih, konflik tidak berhenti karena adik Hangabehi, GKR Murtiyah Wandansari (Gusti Moeng), menggagalkan pelantikan Tejowulan dan menguasai Keraton Surakarta sampai saat ini (Alim, 2013; Ismaniyah, 2013). Di Kasultanan Ternate, istri keempat mendiang Sultan Mudaf- far Syah, Boki Nita Budhi Susanti, menjadi akar masalah suksesi karena mengaku memperoleh dua anak kembar lelaki dari suaminya. Saat ini dirinya ditetapkan menjadi tersangka pemalsuan identitas bayi kembar di tengah suksesi Kasul- tanan Ternate ("Bobato Siapkan Pemilihan", 2016). Di Kerajaan Gowa, Sulawesi Selatan, dua kakak-adik Andi Maddusila Andi Idjo dan Andi Kumala Idjo berebut takhta Gowa, salah satunya bertujuan memenangi pilkada Gowa (Baharud- din, 2014). Andi Maddusila gagal menjadi bupati untuk ketiga kalinya dalam pilkada 2015. Konflik internal di Kasultanan diakibatkan oleh Sabda dan Dawuh Sultan HB X karena memilih putri sulungnya menjadi sultanah. Kri- sis mencari penerus Sultan HB X diselesaikan bukan dengan memilih salah satu dari 11 adik laki-lakinya, melainkan meneruskan kursi raja ke anak perempuannya. Perbedaan pendapat tajam terjadi di antara keturunan Sultan HB IX, dan sumber serta pendiriannya dapat dijelaskan sebagai berikut. Sultan HB X menganggap bahwa beliau menjalankan perintah dari Tuhan dan leluhur se- bagai basis legitimasi mistisisme. Beliau merasa memperoleh pesan dari leluhur untuk meng- ganti gelar Sultan dan memilih putri sulungnya menjadi penerus. Sabda Raja 30 April 2015 tiga kali mengulang bahwa perubahan gelar Sultan merupakan petunjuk dari Allah (lihat Tabel 3). Menurut Sultan HB X, aturan tertinggi dalam kerajaan adalah titah/perintah raja. Itulah aturan main/paugeran tertinggi yang harus diikuti oleh seluruh komponen Kasultanan, termasuk warga Yogyakarta. Inilah rule, sebagaimana didefinisi- kan oleh Munck (1996) dan Beetham (1991), yang harus diikuti dan dipatuhi. Kasultanan harus merespons zaman yang berubah, dan salah satu bentuk respons tersebut adalah memberikan kekuasaan kepada perempuan. Siapa pun raja berikutnya bergantung pada raja yang bertakhta (Dardias, 2015d). Penggunaan basis mistisisme tampak jelas dalam bunyi Sabda Raja 30 April dan Dawuh Raja 5 Mei pada Tabel 3. Sementara itu, adik-adik Sultan HB X mempu nyai pendapat yang berseberangan dengan kakak tertua mereka, berbasis pada argumentasi historis, adat, dan budaya. Sultan adalah pelaksana dari paugeran (aturan main) yang telah dibuat oleh leluhur mereka dan sudah bertahan sejak 1755. Artinya, siapa pun sultan yang bertakhta harus mengikuti prinsip patriarkal yang menjadi fondasi utama kerajaan dalam menentukan pemimpin. Ketiadaan putra bukan halangan dalam sistem patriarkal karena pernah terjadi sebelumnya, takhta menurun ke adik laki- laki jika sultan tidak memiliki putra. (Dardias, 2014, 2015b, 2015c). Selain pertimbangan dominasi laki-laki, historis, dan budaya, konflik di Kasultanan lebih disebabkan oleh hilangnya sistem untuk memilih pemimpin tanpa adanya sistem lain yang dita- warkan Sultan HB X. Kasultanan, sebagaimana aristokrasi lainnya, menggunakan hubungan da- rah sebagai sistem politik mereka. Jauh-dekatnya hubungan dengan sultan sebagai pusat kekuasaan ditentukan oleh jarak hubungan darah dengan sultan. Penerus dalam aristokrasi dapat diketahui ketika mereka dilahirkan. Sebagai perbandingan dalam politik modern, pemilu digunakan untuk memilih presiden. Sabda dan Dawuh Sultan HB Bayu Dardias | Menyiapkan Sultan Perempuan: ... | 41
Tabel 3. Penggunaan Legitimasi Langit dalam Sabda Raja dan Dawuh Raja Sabda Raja 30 April 2015 Dawuh Raja 5 Mei 2015 Gusti Allah, Gusti Agung, Kuoso Cipto. Kawuningono siro kabeh Abdiningsun, putri dalem, sederek dalem, sentono dalem lan abdi dalem nompo weninge dawuh Gusti Allah, Gusti Agung, Kuoso Cipto lan romoningsun, eyang-eyang ingsun poro leluhur Mataram. Wiwit waktu iki, ingsun nompo dawuh kanugrahan, dawuh Gusti Allah, Gusti Agung, Kuoso Cipto asmo kelenggahan ingsun, Ngarso Dalem Sampeyan Dalem Ingkang Sinuhun Sri Sultan Hamengkubawono Ingkang Jumeneng Kasepu- luh Suryaning Mataram Senopati ing Ngalogo Langengging Bawono Langgeng, Langgenging Toto Panotogomo. Sabdo Rojo iki perlu dimangerteni, diugemi lan ditin- dakake yo mengkono sabdoningsun. Siro abdi ingsun, seksenono Ingsun; Ngarso Dalem Sampeyan Dalem Ingkang Sinuhun Sri Sultan Hamengkubawono Ingkang Jumeneng Kas- epuluh, Suryaning Mataram, Senopati ing Ngalogo Langgenging Bawono Langgeng, Langgenging Toto Panotogomo Kadawuhan netepake putriningsun Gusti Kanjeng Ratu Pembayun katetepake Gusti Kanjeng Ratu Mangkubumi Hamemayu Hayun- ing Bawono Langgeng ing Mataram. Mangertenono yo mengkono dawuh ingsun. Gusti Allah, Gusti Agung, Kuasa Cipta Untuk kalian ketahui semua Abdi saya, putri Sultan, Saudara Sultan, Kerabat Sul- tan dan Abdi Dalem Menerima perintah Gusti Allah, Gusti Agung, Kuasa Cipta dan ayah saya, kakek-kakek saya para leluhur Mataram. Mulai saat ini, saya menerima perintah kehormatan, Perintah Gusti Allah, Gusti Agung, Kuasa Cipta Nama kedudukan saya, Ngarso Dalem Sampeyan Dalem Ingkang Sinuhun Sri Sultan Hamengkubawono Ingkang Jumeneng Kasepu- luh Suryaning Mataram Senopati ing Ngalogo Langengging Bawono Langgeng, Langgenging Toto Panotogomo. Sabda Raja ini perlu dipahami, dipegang teguh, dan dilaksanakan. Begitulah Sabda saya. Kalian abdi saya, saksikan Saya: Ngarso Dalem Sampeyan Dalem Ingkang Sinuhun Sri Sultan Hamengkubawono Ingkang Jumeneng Kas- epuluh, Suryaning Mataram, Senopati ing Ngalogo Langgenging Bawono Langgeng, Langgenging Toto Panotogomo Diminta untuk menetapkan putri saya, Gusti Kanjeng Ratu Pembayun Ditetapkan Gusti Kanjeng Ratu Mangkubumi Hamemayu Hayun- ing Bawono Langgeng ing Mataram. Pahamilah, ya begitulah perintah saya. Sumber: Penjelasan Sabda Raja dan Dawuh Raja oleh Sultan HB X di Ndalem Wironegaran pada 8 Mei 2016 (Hamengkubuwono X, 2015b). Translasi oleh penulis. X dapat diibaratkan sebagai upaya untuk meng- hapus pemilu dalam politik modern. Masalahnya, Dawuh Sultan HB X selama lima menit berusaha menghapus fondasi selama 250 tahun tanpa mem- berikan alternatif sistem lainnya untuk memilih pemimpin. Pertanyaan sederhana sebagai kon- sekuensi perubahan sistem ini adalah hilangnya kemampuan Kasultanan memilih pemimpin karena hilangnya garis laki-laki. Keturunan GKR Mangkubumi dalam tradisi patriarkal adalah anak dari suaminya, KPH Wironegoro, bukan berasal dari nasab Sultan HB X dan leluhur Mataram sejak Sultan Hamengkubuwono I/Pangeran Mangkubumi. Sebelum menjadi suami GKR Mangkubumi, KPH Wironegoro tidak memiliki darah bangsawan Jawa. Penjelasan pada 8 Mei 2015, tiga hari setelah Dawuh Raja, Sultan HB X hanya memberikan alasan bagi munculnya Sabda dan Dawuh meng- gunakan pendekatan mistis tanpa menjelaskan konsekuensi logis dari pilihan politik tersebut. Publik mempertanyakan siapa yang akan 42 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016
menjadi Sultan HB XII pengganti GKR Mang- kubumi apabila akhirnya dapat menjadi sultanah? Bagaimana dengan konsekuensi Sultan menjadi Gubernur DIY ketika tekanan politik Sultan gagal menghapus kata "istri" dalam perdais? Padahal Sultan yang bertakhta secara otomatis akan menjadi Gubernur DIY sesuai dengan amanat UUK. Penjelasan logis mengenai Sabda dan Dawuh sulit didapatkan karena basis legitimasi yang paling mungkin didapatkan adalah dengan basis legitimasi langit, menyitir saran dari leluhur melalui proses gaib sebagaimana dibahas di bagian berikut ini. LEGITIMASI LANGIT DAN MELEMAHNYA REZIM Kasultanan Yogyakarta selalu menggunakan basis legitimasi langit/gaib untuk menciptakan legitimasi politik sebagaimana dilihat dalam Sabda Raja. Sultan HB X juga menegaskan bahwa dirinya hanya sekadar menjalankan pe rintah Gusti Allah melalui para leluhur. Legitimasi langit ini digunakan untuk menciptakan dukung an politik sekaligus dengan ancaman siapa saja yang tidak melaksanakan perintah "mesti lebur digulung jagad" (akan hancur digulung semesta) (Dardias, 2015d). Sultan HB X juga ingin memberikan kesan bahwa perintah langit tersebut mendadak serta harus segera diumumkan dan dilaksanakan sehingga pengumuman ihwal Sabda dan Dawuh baru dilakukan beberapa jam sebelumnya. Ketika dalam dialog muncul pertanyaan apakah akan ada Sabda atau Dawuh lagi, Sultan HB X menjawab, "Tanya Gusti Allah yang Mahakuasa, jangan tanya saya, saya hanya nglaksanaake Dawuh (menjalankan perintah Tuhan) kok. Tinggal kamu percaya tidak, hanya itu saja, itu urusan kamu bukan urusan saya" (Dardias, 2015d). Mistisisme yang dipraktekkan di Kasul- tanan Yogyakarta serta menjadi bagian dari legitimasi Sabda dan Dawuh sebagaimana dibahas oleh (Mulder, 2005; 1998; Woodward, 1989) mendapatkan tempat dalam masyarakat tradisional yang cenderung irasional tetapi kesulitan mencari pendukung dalam masyarakat rasional. Maka, pemilihan GKR Mangkubumi tidak mendapatkan sambutan di masyarakat, tetapi miskin legitimasi, baik internal maupun eksternal. Secara internal, adik-adik Sultan HB X menentang Sabda dan Dawuh Raja, sedangkan secara eksternal, penolakan dilakukan oleh komu- nitas Islam modernis ataupun Islam tradisional yang menunjukkan melemahnya rezim politik Sultan HB X. Adik-adik Sultan yang menentang Sabda dan Dawuh dipelopori oleh tiga orang, yaitu GPBH Prabukusumo, serta adik kandungnya, GBPH Yudhaningrat; dan adik kandung Sultan HB X, KGPH Hadiwinoto. Penolakan dari ketiga adik ini penting karena ketiganya merupakan pejabat pokok dari struktur institusi birokrasi Kasultanan (Hamengkubuwono X, 1999). Kasultanan Yogya- karta terdiri atas 21 kantor serta biro operasional dan fungsional yang dikoordinasikan oleh empat "kementerian koordinator". Tiga dari empat kementerian koordinator tersebut dipimpin oleh tiga adik Sultan HB X, yaitu KGPH Hadiwinoto (Kawedanan Hageng Punakawan Parasraya Budaya) yang mengurusi tanah, transportasi, keamanan, dan perbekalan; GBPH Yudhanin- grat (Kawedanan Hageng Punakawan Parwo Budaya), yang mengurusi keagamaan, makam, dan kesenian; serta GBPH Prabukusumo (Kawe- danan Hageng Punakawan Nitya Budaya), yang mengurusi perlengkapan upacara museum dan pariwisata. Selain itu, KGPH Hadiwinoto meru- pakan pemimpin (pengageng) di Kawedanan Hageng Punakawan Panitikismo, yang mengu- rusi pertanahan; dan GBPH Yudhaningrat meru- pakan Manggala Yudha atau Panglima Perang Kasultanan Yogyakarta. Melalui pesan singkat yang ditujukan ke publik, GBPH Prabukusumo menulis: "MASYARAKAT KEDAH GUMREGAH!!! Ayo Bareng Bareng Pada Njejegake Jejege Paugeran, Dudu Njejegake Jejege Kekarepan. Bakal Kena Bebendu Seko Gusti ALLAH Swt. Uga Saka Para Leluhur Dalem. Titenana. Becik Ketitik Ala Keta- ra!!! Ngerso Dalem Kudu Nyuwun Pangapuro Dumateng Gusti ALLAH Swt., Mergo Ora Gelem Ngagem Khalifatullah Sarta Assalamualaikum Ing Kraton. Uga Nyuwun Pangapuro Dumateng Umat Islam Sarta Masyarakat. Ora Usah Nyuwun Pangapuro Karo Rayi-Rayi Dalem. Kabeh Wis Ngapuroni. Kudu Bali Neng Paugeran Ndalem Kraton Ngayogyokarto Hadiningrat. Rayi Rayi Dalem Masrahke Dumateng Warga Masyarakat Ing Ngayogyokarto Hadiningrat Arep Diapakke. Bayu Dardias | Menyiapkan Sultan Perempuan: ... | 43
Sumangga Warga Ingkang Duweni Ati, Pikiran Sarta Niat Ingkang Luhur. Warga Sing Ndukung Tumindak Ala Ben Kena Lan Ngrasake Ulah Karmane Dewe. ("Gusti Prabu Minta", 2015) (MASYARAKAT HARUS BERGERAK!!! Ayo bersama-sama menegakkan tegaknya Paugeran, bukan menegakkan tegaknya kemauan. Akan kena hukuman dari Gusti ALLAH Swt. juga dari para lelulur (para raja sebelumnya). Perhatikanlah. Yang baik akan ditandai, yang buruk akan terlihat!!! Ngarso Dalem (Sultan HB X) harus minta maaf kepada ALLAH Swt., karena tidak mau menggunakan Khalifatullah dan Assalamua- laikum di Kraton. Juga minta maaf kepada umat Islam dan masyarakat. Tidak perlu minta maaf ke- pada adik-adik Sultan. Semua (adik-adik Sultan) sudah memaafkan. Harus kembali ke Paugeran Keraton Ngayogyakarta Hadiningrat. Adik-adik Sultan menyerahkan kepada warga masyarakat di Ngayogyakarta Hadiningrat akan diapakan. Silakan warga yang masih memiliki hati, pikiran serta niat yang luhur. Warga yang mendukung perbuatan tercela akan terkena dan merasakan balasan karmanya sendiri). Penolakan terhadap Sabda dan Dawuh Raja dilakukan oleh adik-adik Sultan walaupun mereka masing-masing memiliki pendirian poli- tik berbeda yang didasari oleh garis ibu. Pada 10 Mei 2015, adik-adik Sultan HB X dari ibu Ciptomurti, yang berdomisili di Jakarta, membuat press release menolak Sabda dan Dawuh Raja dengan tidak mengakui Sultan Hamengkubawono dan Putri Mahkota (Pakuningrat, 2015). Garis ibu Hastungkara (ibu Prabukusumo dan Yudhanin- grat) tidak mengeluarkan surat pernyataan serupa lantaran salah satu adik lelaki mereka, GBPH Chandraningrat, terlihat mendukung Sultan HB X karena selalu hadir dalam setiap Sabda dan Dawuh. Sementara garis ibu Windyaningrum dan Pintokopurnomo tidak mengeluarkan surat karena hanya menyisakan masing-masing satu laki-laki, KGPH Hadiwinoto dan GBPH Hadisuryo. Respons berbeda dilakukan oleh keturunan Sultan HB IX pada Sabda 31 Desember 2015. Mereka bersatu menolak Sabda dan Dawuh yang dikeluarkan sepanjang 2015. Pada Surat Terbuka 12 Januari 2016, putra-putri Sultan HB IX mengeluarkan tiga sikap: pertama, Sultan bukan pemilik keraton, melainkan sebagai pemimpin adat sehingga harus menyesuaikan dengan paugeran Keraton. Kedua, suksesi harus 44 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 disesuaikan dengan paugeran Keraton. Ketiga, Sultan yang bertakhta saat ini adalah Sri Sultan Hamengkubuwono X sehingga sabda selain menggunakan nama tersebut tidak memiliki legitimasi. Surat Terbuka ini ditandatangani oleh putra-putri tertua dari masing-masing ibu (Murdokusumo, Hadiwinoto, Prabukusumo, & Pakuningrat, 2015). Penolakan dari adik-adik Sultan HB X ini menjadi bukti melemahnya rezim Sultan HB X secara internal. Mengutip Munck (1996) dan Beetham (1991) sebagaimana dibahas di awal tulisan, Sultan HB X tidak mampu menentukan aktor politik yang menduduki jabatan sebagai putri mahkota, dan aturan main yang diterapkan- nya tidak diikuti anggota rezim. Metode Sabda dan Dawuh yang digunakan untuk melegitimasi tindakan politisnya mendapatkan tantangan ang- gota inti rezim, dalam hal ini adik-adik kandung dan tirinya. Pemimpin rezim gagal mengontrol dan memastikan pilihan politiknya menjadi aturan main yang disepakati anggota inti rezim aristokrasi sehingga yang terjadi adalah delegiti- masi Sultan HB X. Selain itu, melemahnya daya kontrol rezim terlihat dari tidak adanya sanksi bagi anggota inti rezim yang menolak aturan main. Sampai saat ini, ketiga adik Sultan HB X masih menduduki posisi yang sama di birokrasi internal Kasultanan dibandingkan sebelum mereka menolak Sabda dan Dawuh. Merekalah yang memegang peranan penting terkait dengan sumber ekonomi Keraton (yang antara lain didapatkan dari ekstraksi tanah dan pariwisata), sumber budaya Keraton, serta angkatan bersenjata. Seluruh urat nadi pemerin- tahan Kasultanan secara praktis tetap dijalankan oleh para penentang rezim. Satu-satunya "menteri koordinator" yang berada di bawah kontrol Sultan adalah Kawedanan Hageng Punakawan Panitrapura, yang membawahkan administrasi dan keuangan Kasultanan yang dijabat oleh putri kedua Sultan, GKR Condrokirono. Melemahnya rezim Sultan HB X juga dilihat dari penentang di eksternal Kasultanan. Para penentang Sabda dan Dawuh menguat seiring dihilangkannya kata "khalifatullah" dalam gelar Sultan. Gelar lengkap sebelumnya, yaitu "Ngarsa Dalem Sampeyan Dalem Ingkang Sinuwun Kanjeng Sultan Hamengkubuwono Senopati ing
Ngalaga Abdurrahman Sayidin Panatagama Khalifatullah Ingkang Jumeneng Kaping Sedasa ing Ngayogyakarta Hadiningrat", berubah men- jadi "Ngarso Dalem Sampeyan Dalem Ingkang Sinuhun Sri Sultan Hamengkubawono Ingkang Jumeneng Kasepuluh Suryaning Mataram Senopati ing Ngalogo Langengging Bawono Langgeng, Langgenging Toto Panotogomo" (Hamengkubuwono X, 2015b). Kondisi yang mi- rip dapat dipersamakan dengan Pangeran Charles di Inggris, yang meningkatkan tensi politik ketika pada 2002 dia mengatakan jika diangkat sebagai Raja akan menjadi Defender of Faiths daripada Defender of the Faith, yang hanya merujuk ke satu agama, Nasrani (Abell & Stevenson, 2011). Salah satu penentang eksternal paling kuat dari Sabda dan Dawuh Sultan HB X adalah komunitas Islam di Kauman Yogyakarta yang berada di halaman depan Kasultanan. Kauman adalah komunitas yang menopang sisi keislaman Kasultanan dan menjadi penjaga Masjid Gedhe Kasultanan. KH Ahmad Dahlan, misalnya, adalah tokoh Kauman abdi dalem Kasultanan yang dibia- yai untuk belajar agama dan berhaji ke Mekah sebelum mendirikan Muhammadiyah, organi- sasi Islam terbesar kedua. Dalam selebarannya, Amali (2015) menganggap Sabda dan Dawuh bertentangan dengan nilai-nilai Islam. Gerakan- nya menuntut dikembalikannya paugeran yang selama ini dianut Kasultanan. Penolak lainnya berasal dari Islam tradisional yang bergabung dalam dua organisasi Islam terbe- sar, Nahdlatul Ulama (NU) dan Muhammadiyah. NU wilayah Yogyakarta khawatir Sultan dibisiki setan sehingga menolak Sabda Raja. Dalam kon- ferensi persnya, Jadul Maula, Wakil NU DIY, mengatakan, "Klaim itu dikhawatirkan bersifat distortif, mengandung ilusi syaithoniyah, dan sarat kepentingan pribadi" (JPPN, 2015). Sama dengan komponen di Kauman, NU ulama berpandangan bahwa klaim Sultan HB X, yang menyebutkan penggantian nama dan penunjukan putri mahkota sebagai perintah dari Gusti Allah, menyesatkan dan menyimpang dari akidah Islam. Sementara Ketua Muhammadiyah Kota Yogyakarta, Heni Astriyanto, tidak setuju dengan perubahan gelar Sultan. Dia mengatakan, "Penghapusan gelar pemimpin agama itu praktis mengubah pakem Keraton Yogya yang selama ini beridentitas sebagai Kerajaan Mataram Islam." Tentang raja perempuan, Heni menolak, "Kami tak setuju (raja perempuan), bukan bicara soal kesetaraan, namun pakem adatnya" (Wicaksono, 2015). Penolakan juga dilakukan oleh elemen masyarakat yang menjadi pendukung Sultan HB X pada saat pembahasan RUUK. Elemen-elemen masyarakat ini memiliki peran signifikan dalam menuntut penetapan Sultan sebagai Gubernur, terutama terkait dengan aksi-aksi politis di Yog- yakarta. Ketua Paguyuban Dukuh Gunungkidul Janaloka, Sutiyono, mengatakan, "Tak hanya masyarakat kota, di desa pun alasan itu tetap tak bisa diterima." Pendapat serupa diutarakan Mohammad Zuhud, Koordinator Paguyuban Seksi Pengamanan Keraton (Paksi Katon), yang berpendapat bahwa alasan wahyu sebagai kemun- culan Sabda Raja adalah omong kosong (Zakaria, 2015). Sementara Sukiman, Ketua Paguyuban Dukuh DIY Semar Sembogo, mengatakan, "Ya kalau namanya, Sayidin Panatagama itu namanya imam, selama berkaitan dengan 'din', yaitu agama (Islam), imam itu kan kakung (laki-laki)" (Siswoyo & Waskita, 2015). Penolakan eksternal ini menjadi tanda melemahnya rezim karena keputusan pemimpin rezim tidak menjadi shared beliefs yang di sepakati dan diikuti dengan aksi. Legitimasi langit yang digunakan sebagai basis politik pembenaran Sabda dan Dawuh gagal diikuti sebagai aturan main yang disepakati anggota luar rezim yang semakin rasional. Ditambah dengan gagalnya keinginan Sultan HB X untuk menghapus kata "istri" sebagai persyaratan riwayat hidup calon gubernur, rezim aristokrasi Sultan HB X tidak mendapatkan legitimasi politik. Perlawanan terhadap dominasi mistis- religius yang dilakukan Sultan HB X oleh ma- syarakat tradisional-irasional dilakukan dengan menggunakan pertanda alam dan bencana. Bagi masyarakat tradisional-irasional, peristiwa alam (yang sebenarnya normal terjadi) dipersepsikan sebagai penolakan atau persetujuan alam terha- dap apa yang terjadi di lingkungan Kasultanan. Tumbangnya pohon dan retaknya makam yang akan digunakan Sultan HB X dimaknai sebagai pertanda bahwa Sabda dan Dawuh, yang dilaku- kannya tidak mendapatkan legitimasi langit. Pada Bayu Dardias | Menyiapkan Sultan Perempuan: ... | 45
3 Februari 2016, Pohon Preh (Ficus ribes Reinw), yang berusia ratusan tahun setinggi lebih dari 10 meter, tumbang di halaman Bangsal Praciman- toro. Walaupun sangat sering terjadi pohon-pohon tua tumbang di tengah musim hujan yang disertai angin, masyarakat menganggap ada pertanda alam yang disampaikan melalui pohon tumbang tersebut ("pohon keramat keraton", 2016). Tiga minggu setelahnya, dinding di kompleks pemaka- man raja Mataram di Imogiri Bantul retak. Di kompleks ini, rencananya akan dimakamkan Sultan HB X. Beberapa minggu sebelumnya, bagian di sekitar kompleks mengalami perbaikan dan diguyur hujan terus-menerus ("Lokasi calon makan", 2016). Bagi kalangan rasional, kedua peristiwa tersebut tidak memiliki makna terha- dap Sabda dan Dawuh. Namun, bagi kalangan tradisional-irasional, kedua peristiwa tersebut digunakan untuk mempertanyakan kebijakan Sultan HB X. Penggunaan kata "pohon keramat" dan pertanyaan "pertanda apa?" dalam judul di media Kedaulatan Rakyat menunjukkan bukti upaya penulis berita berusaha menghubungkan kedua peristiwa tersebut dengan konstelasi in- ternal Kasultanan sesuai dengan selera sebagian besar pembacanya. PENUTUP Kekuatan rezim aristokrasi Sultan Hamengkubu- wono X, dilihat dari implikasi dan respons terhadap Sabda dan Dawuh Raja yang dikeluarkan selama 2015, mengalami pelemahan. Seleksi pemimpin politik dalam rezim aristokrasi yang tersusun atas sistem politik piramida menempatkan Sultan sebagai pemimpin tertinggi rezim, tidak berhasil memperkuat rezim, tetapi justru melemahkannya. Dalam rezim aristokrasi yang efektif, hegemonik, dan kuat, keputusan pemimpin rezim menjadi aturan main yang disepakati bersama oleh anggota rezim dan ditunjukkan dengan aksi dukungan yang nyata. Pemimpin politik rezim aristokrasi mampu mengontrol anggota rezim untuk menduduki posisi-posisi politik tertentu. Sabda dan Dawuh Sultan HB X selama 2015 menunjukkan melemahnya rezim, baik internal di dalam keluarga inti Kasultanan maupun eksternal di masyarakat Yogyakarta, karena aturan main untuk menunjuk putri sulungnya sebagai penerus rezim politik aristokrasi mendapatkan tentangan. 46 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 Penolakan terhadap aturan main Sultan HB X tidak hanya dilakukan secara sembunyi-sembunyi tetapi melalui penolakan terbuka yang menunjuk- kan delegitimasi tengah terjadi. Melemahnya rezim aristokrasi Sultan HB X disebabkan oleh gagalnya legitimasi langit sebagai basis legitimasi politik. Dari sisi internal, legitimasi langit tidak mampu melawan tradisi dan adat sistem pemilihan Sultan yang sudah ber- langsung selama dua ratus tahun lebih. Dari sisi eksternal, penolakan terhadap legitimasi langit yang berbasis pada mistisisme tidak menemu- kan tempat di tengah masyarakat yang semakin rasional dan ajaran agama Islam. Implikasi praktis melemahnya rezim politik Sultan HB X adalah masa depan integrasi Ka- sultanan dan Pakualaman dalam struktur politik modern. UUK mengasumsikan persoalan menge- nai suksesi merupakan bagian internal Kasultanan dan Pakulaman, dan dalam hal ini pemerintah pusat tidak memiliki kewenangan melakukan intervensi. Apabila Sultan berhalangan, posisi gu- bernur dipegang oleh Paku Alam yang bertakhta yang dapat menduduki jabatan gubernur tanpa batas waktu definitif. Namun, walaupun terdapat pelemahan rezim Sultan HB X, terutama dari sisi internal, Kasul- tanan secara institusional dan aristokrasi secara umum tetap memiliki pengaruh yang sangat kuat secara politik di Yogyakarta. Hal ini terjadi karena Kasultanan tetap mengontrol basis-basis ekonomi aristokrasi berupa tanah yang menjadi kewenangan istimewa bagi DIY sebagaimana yang diatur dalam UUK. Basis ekonomi mate- rial berupa tanah tetap dikontrol oleh Kasultanan sebagai bagian dari aristokrasi agraris sehingga delegitimasi yang terjadi terhadap pribadi Sultan HB X tidak secara otomatis menjadikan legiti- masi terhadap Kasultanan menurun. PUSTAKA ACUAN Abell, J., & Stevenson, C. (2011). Defending the faith(s)? Democracy and hereditary right in England. Political Psychology, 32(3), 485-504. Alim, A. (2013). Gusti Moeng tuding sikap raja biang prahara keraton. Diakses 3 Februari 2016 dari keraton-1377504663.
Amali, H. S. (2015). Islah itu mulia. Yogyakarta. Baharuddin. (2014, 5 Juni). Maddusila jadi Raja Gowa ke-37. Koran Sindo. Bappeda DIY. (2014). Luas wilayah garis pantai. Diakses 2 Februari 2016 dari 2print/441/0/2/2010-2014. Bastin, J. S., & Benda, H. J. (1968). A history of mod- ern southeast Asia: Colonialism, nationalism, and decolonization. Sydney: Prentice-Hall. Beetham, D. (1991). The legitimation of power. Humanities Press International. ______. (2013). The legitimation of power. Palgrave. Blak-blakan dengan Sultan. (2007). Kick Andy Metro TV. Bobato siapkan pemilihan sultan Ternate. (2016, 3 Februari). Malut Post, hlm. 1. Brauchler, B. (2011). Kings on stage: Local leadership in the post-Suharto mollucas. Asian Journal of Social Science, 39, 196-218. Buehler, M., & Tan, P. (2007). Party-candidate relationship in Indonesian local politics: A case study of the 2005 regional elections in Gowa, South Sulawesi Province. Indonesia, 84(Oktober), 41-69. Cribb, R. B. (2006). Indonesia: back on the throne. Asia Current, February 2006. Cribb, R. B., & Brown, C. (1995). Modern Indonesia: A history since 1945. London: Longman. Dardias, B. (2009). Yogyakarta in decentralized Indonesia: Integrating traditional institution into democratic transitions. Jurnal Ilmu Sosial dan Politik, 13(2). _______. (2014, 24 Desember). GBPH Prabukusumo (interview). Yogyakarta. _______. (2015a). Siapa sosok HB XI? Diakses 30 Februari 2016 dari _______. (2015b, 7 Januari). GBPH Yudhaningrat (interview). Yogyakarta. _______ (2015c, 14 Februari). KGPH Hadiwinoto (interview). Yogyakarta. _______. (2015d, 3 March). Hamengkubuwono X (interview). Yogyakarta. _______. (2015e, 7 Maret). Polemik riwayat hidup. Kedaulatan Rakyat, p. 1. Diakses 30 Februari 2016 dari _______. (2016, 28 Januari). Paku Alam X (inter- view). Sleman Legge, J. D. (1980). Indonesia. Sydney: Prentice-Hall. Dwipayana, A. A. (2004). Bangsawan dan kuasa: Kembalinya ningrat di dua kota. Yogyakarta: IRE Press. Murdokusumo, G.B.Ray., Hadiwinoto, K.G.P.H., Pra- bukusumo G.B.P.H., & Pakuningrat, G.B.P.H. (2015). Surat terbuka untuk ngarso dalem [Press release]. GKR pembayun jadi GKR Mangkubumi. (2015, 6 Mei). Tribun Jogja. Gusti Prabu minta masyarakat gumregah. (2015, 6 Mei). Dikutip dari masyarakat-gumregah/ Hamengkubuwono X. (1999). Pranatan tata rakite peprintahan karaton Ngayogyakarta Hadin- ingrat (struktur pemerintahan Keraton Yog- yakarta). Dawuh Dalem No. 01/DD/HB.X/ EHE-1932/1999. Hamengkubuwono X. (2015a). Penjelasan Sabda Raja dan Dawuh Raja [Press release]. _______. (2015b). Sabda Raja [Press release]. Harjono, S. (2012). Kronik suksesi keraton Jawa 1755-1989. Yogyakarta: Polgov JPP Fisipol UGM. Harsono, D. (2011). To reign for the people: Exercis- ing the "democratic monarchy" in Yogyakarta. (Master of Arts Thesis), Institute of Social Studies, The Hague. Harsrinuksmo, B. (2004). Ensiklopedi keris. Jakarta: Gramedia Pustaka Utama. Ismaniyah, G. K. (2013). Mau ke mana keraton kasu- nanan Surakarta. Jakarta: Kata Hasta Pustaka. JPPN. (2015). Khawatir sultan dibisiki setan, Kiai NU Jogja tolak sabdaraja. Jawa Post. Diakses 4 Februari 2016 dari Sabdaraja-. Kailitz, S. (2013). Classifying political regimes revis- ited: Legitimation and durability. Democratiza- tion, 20(1), 39-60. Kasepuhan Cirebon. (2014). Kasultanan Kasepu- han Sejarah dan Permasalahannya di Kota Cirebon. Diakses dari Kasultanan Kasepuhan Cirebon. Kementerian Penerangan. (1957). Republik Indonesia: Daerah Istimewa Jogjakarta. Jakarta: Kemen- terian Penerangan. Kershaw, R. (2001a). Indonesia: The exception that proves the rule? Dalam R. Kershaw (Ed.), Monarchy in South-East Asia: The faces of tradition in transition. New York: Routledge. Bayu Dardias | Menyiapkan Sultan Perempuan: ... | 47
__________. (2001b). Monarchy in South East Asia: The faces of tradition in transition. New York: Routledge. Khan, S. B. A. L. (2009). Rule behind the silk curtain: The sultanahs of Aceh 1641-1699. (Ph.D. thesis). University of London. Klinken, G. V. (2007). Return of the Sultan: The com- munitarian turn in local politics. Dalam J. S. Davidson & D. Henley (Eds.), The revival of traditional institution in Indonesian politics: The deployment of adat from colonialism to Indigenism. New York: Routledge. Kraton Yogyakarta. (2002). Kraton Jogja: The history and cultural heritage. Karaton Ngayogyakarta Hadiningrat. KRT Mandoyokusumo. (1980). Serat Raja Putra Ngayogyakarta Hadiningrat. Lieven, D. (1994). The Aristocracy in Europe 1815- 1914. New York: Columbia University Press. Lokasi calon makam sultan retak, pertanda apa? (2016, 23 Februari). Diakses 24 Februari 2016 dari MacRae, G., & Putra, I. N. D. (2007). A new theatre- state in Bali? Aristocracies, the media and cultural revival in the 2005 local elections. Asian Studies Review, 31, 171 -189. Monfries, J. (2015). A prince in a republic: The life of Sultan Hamengkubuwono IX of Yogyakarta. Singapore: Institute of Southeast Asian Studies. Mulder, N. (1998). Mysticism in Java: Ideology in Indonesia. Amsterdam: Pepin Press. _______. (2005). Inside Indonesian society: Cultural change in Java. Amsterdam: Pepin Press. Munck, G. L. (1996). Disaggregating political regime: Conceptual issues in the study of democratiza- tion. Working Paper #228. Kellogg Institute: The Helen Kellogg Institute for International Studies. Onghokham. (2002). Negara agraris dan maritim. Dalam Onghokham (Ed.), Dari soal priyayi sampai Nyi Blorong: Refleksi historis nusan- tara. Jakarta: Kompas Pakuningrat, G. (2015). GKRay Ciptomurti [Press release]. Pohon keramat kraton Yogyakarta tumbang. (2016, 3 Februari 2016). Diakses 24 Februari 2016 dari KR Yogya. Polemik daftar riwayat hidup calon gubernur DIY. (2015, 16 Februari). Kedaulatan Rakyat, Hlm.1. 48 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 Pranatan tata rakite peprintahan karaton ngayogya- karta hadiningrat, 01/DD/HB.X/EHE-1932 C.F.R. (1999). Reid, A., & Ito, T. (1985). From harbour aristocracies to feudal diffusion in 17th century Indonesia: The case of Aceh. Dalam E. R. Leach, S. N. Mukherjee, & J. Ward (Eds.), Feudalism: Com- parative studies. Sydney: Sydney Association for Studies in Society and Culture. Ricklefs, M. C. (1981). A history of modern Indonesia c 1300 to the Present. London: The Macmillan Press Ltd. ______. (1999, Oktober). Time and time again in Java. History Today, p. 49. Robson, S. O., & Robson-McKillop, R. (2003). The Kraton: Selected essays on Javanese Courts. Leiden: KITLV Press. Roem, M., Lubis, M., Mochtar, K., & Maimoen, S. (2011). Takhta untuk rakyat: Celah-celah kehidupan Sultan Hamengku Buwono IX. Jakarta: Gramedia Pustaka Utama. Selosoemardjan. (1962). Social changes in Yogyakarta. New York: Cornell University Press. Siswoyo, H., & Waskita, D. (2015, 4 Mei). Sabda raja sultan Yogya dikritisi. Diakses 30 Januari 2016 dari Smith, C. Q. (2009). The return of the Sultan? Power, patronage, and political machines in "post"- conflict north Maluku. Dalam M. Erb & P. Sulistiyanto (Eds.), Deepening democracy in Indonesia? Direct elections for local leaders. Singapore: ISEAS. Soemanto, B. (2003). Cerita rakyat dari Yogyakarta (Vol. 3). Yogyakarta: Grasindo. Suhartono. (1991). Apanage dan bekel, perubahan sosial di pedesaan Surakarta (1830-1920). Yogyakarta: Tiara Wacana. Sulistiyanto, P. (2009). Pilkada in Bantul district: Incumbent, populism and the decline of royal power. Dalam M. Erb & P. Sulistianto (Eds.). Deepening democracy in Indonesia? Direct election for local leaders. Singapore: ISEAS. Syamsi, I. (2012). G.K.R Hemas: Ratu di hati rakyat. Kompas. Robohnya kraton kami. (1985, Februari 16). Tempo, hlm. XIV. Wamin, Mbahnya nelayan Yogyakarta. (2009, Mei 5). Kompas. Wicaksono, P. (2015, 7 Mei). Muhammadiyah dan NU sesalkan langkah sultan. Koran Tempo.
Wittfogel, K. A. (1967). Oriental despotisma a com- parative study of total power. New Haven: Yale University Press. Wolters, O. W. (1999). History, culture, and region in southeast Asian perspectives. Southeast Asia Program Publications, Southeast Asia Program, Cornell University. Woodward, M. R. (1989). Islam in Java: Normative piety and mysticism in thesultanate of Yogya- karta. Tucson: University of Arizona Press. Zakaria, A. (2015, 12 Mei). NU pertanyakan sabda raja berdasarkan wahyu. Koran Tempo. Bayu Dardias | Menyiapkan Sultan Perempuan: ... | 49
50 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016
DDC: 324.6 POLITIK ANGGARAN DALAM PELAKSANAAN PILKADA SERENTAK DI INDONESIA Nyimas Latifah Letty Aziz Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia E-mail: Diterima: 27-4-2016 Direvisi: 4-5-2016 Disetujui: 23-5-2016 ABSTRACT This paper examines the politics of public budgeting related to the concurrent local elections that were held on 9th December 2015 for the first time. The elections will be held for seven times from 2015 to 2027 in order to reduce election costs. However, the budget process was not easy to imagine since the technical rules were still unclear. Meanwhile, elites who are in power and have interests were also have strong influence to the budget process. This paper attempts to examine how public participation needs to be improved in the budget process, particularly in the budget process related to the concurrent local elections, thus it will creates the implementation of budget democracy. Keyword: politics of public budgeting, elections, public participation, budget democracy ABSTRAK Makalah ini mengkaji politik anggaran dalam pelaksanaan pilkada serentak yang diselenggarakan pertama kalinya pada 9 Desember 2015. Pilkada serentak ini rencananya diselenggarakan sebanyak tujuh kali mulai 2015 sampai 2027 untuk menghemat biaya pilkada. Namun, proses anggaran tersebut tidaklah semudah yang dibayangkan karena aturan-aturan teknis yang masih belum jelas. Sementara para elite yang berkuasa dan memiliki kepentingan juga mempunyai pengaruh yang kuat dalam proses anggaran. Tulisan ini berupaya mengkaji bagaimana partisipasi masyarakat perlu ditingkatkan dalam proses anggaran, khususnya dalam politik anggaran yang berhubungan dengan pilkada serentak, sehingga akan menciptakan terwujudnya demokrasi anggaran. Kata kunci: politik anggaran, pilkada serentak, partisipasi masyarakat, demokrasi anggaran PENDAHULUAN Anggaran merupakan salah satu alat penentu kebijakan ekonomi di Indonesia. Namun, proses penentuan anggaran erat kaitannya dengan proses politik sehingga lebih dikenal dengan nama politik anggaran. Kebijakan politik anggaran berkaitan dengan negara dan pemerintah untuk memberikan jaminan sosial bagi pemenuhan kebutuhan publik. Namun, realitasnya, politik anggaran ditentukan oleh proses politik yang terjadi saat pengesahan anggaran di DPR/DPRD. Sebagai lembaga legis- latif, DPR/DPRD memiliki tiga fungsi, yang salah satunya adalah fungsi anggaran. Dalam menjalankan fungsi anggarannya, legislatif memiliki wewenang untuk menyetujui atau tidak menyetujui pengajuan usulan anggaran dari eksekutif. Apabila DPR tidak menyetujui usulan anggaran tersebut, pemerintah hanya bisa menggunakan anggaran sesuai dengan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) tahun lalu. Di sini, DPR memiliki fungsi penting untuk melakukan check and balances dalam rangka me- mastikan optimalisasi penggunaan anggaran sesuai dengan kebutuhan dan kepentingan masyarakat sehingga efisiensi pelayanan publik tercapai. Selain peningkatan kesejahteraan masyara- kat, hal lain yang menjadi penting disoroti adalah mengenai peningkatan demokrasi lokal. Pelaksanaan pemilihan kepala daerah secara langsung, atau lebih dikenal sebagai pilkada lang- sung, merupakan salah satu wujud peningkatan 51
demokrasi lokal. Namun, pelaksanaan pilkada langsung pascareformasi politik 1998, sejak 2004 sampai 2014 telah menghabiskan banyak biaya. Pada 2005, biaya yang dibutuhkan untuk pilkada langsung sebesar Rp1,3 triliun untuk penyeleng- garaan di 226 daerah yang diambil dari dana APBN dan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) (Kemendagri, 2015). Berikut- nya, pada 2010, biaya penyelenggaraan pilkada langsung meningkat menjadi Rp3,54 triliun untuk pemilukada di 244 daerah di Indonesia, meliputi 7 pemilihan gubernur, 35 pemilihan wali kota, dan 202 pemilihan bupati. Biaya ini lebih besar daripada biaya persiapan pemilu legislatif dan pemilihan presiden pada 2009 (Dirjen Bina Administrasi dan Keuangan Daerah-Kemendagri, 2014). Sementara itu, hasil pilkada langsung tidak memberikan jaminan peningkatan kesejahteraan masyarakat karena maraknya kasus korupsi ter- kait dengan biaya yang telah dikeluarkan oleh kepala daerah terpilih dalam proses pelaksanaan pilkada langsung. Berdasarkan pada data Kementerian Dalam Negeri, sejak pelaksanaan pilkada langsung (2004) sampai Januari 2014, kepala daerah yang terkena kasus korupsi ada sebanyak 318 orang dari 524 kabupaten/kota di Indonesia. Kasus ko- rupsi yang terjadi terkait dengan penyalahgunaan wewenang dalam hal pengelolaan anggaran dan aset daerah, perizinan, bahkan sampai dengan kasus penyuapan. Selain itu, hasil dari sistem pilkada langsung yang diterapkan telah menim- bulkan berbagai persoalan seperti perebutan kursi kepemimpinan, menciptakan daerah pemekaran baru yang sarat dengan kepentingan politik, pembagian kue kekuasaan, munculnya politik dinasti, dan pada akhirnya semua itu mengarah ke kasus korupsi. Berdasarkan pada catatan statistik Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) sejak 2004 hingga 2014, terdapat 54 kepala daerah yang tersangkut kasus korupsi. Salah satu kasus yang terjadi pada 2004 mengenai dugaan pengadaan pesawat helikopter Mi-2 milik Pemerintah Provinsi Aceh oleh Gubernur Aceh saat itu, yakni Abdulah Puteh ("Makin Banyak Kepala," 2015). Kasus lainnya juga terjadi di daerah Banten, yakni mantan Gubernur Banten Ratu Atut juga terlibat kasus pe- nyuapan terhadap mantan Ketua Mahkamah Kon- 52 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 stitusi M. Akil Mochtar pada 6 Januari 2014. Ratu Atut kembali ditetapkan KPK sebagai tersangka dalam kasus korupsi pengadaan alat kesehatan (alkes) di Dinas Kesehatan Provinsi Banten tahun anggaran 2011-2013. Ratu Atut ditetapkan seb- agai tersangka bersama adiknya, Tubagus Chaeri Wardana alias Wawan. Selain diduga mengatur proyek pengadaan alkes di Banten, Atut diduga melakukan pemerasan. Sementara Wawan, selaku bos PT Bali Pasific Pragama, diduga melakukan penggelembungan harga ("Ini 10 Kepala," 2015). Meninjau kondisi yang demikian, perlu adanya perubahan undang-undang mengenai sistem dan mekanisme pelaksanaan pilkada langsung. Hasil penelitian LIPI sejak 2012 sampai 2014 menunjukkan bahwa proses pilkada langsung di lapangan tidak bisa dilepaskan dari sistem penyelenggaraan pilkada yang dibangun sejak keluarnya Undang-Undang No. 32/2004 yang kemudian diubah menjadi UU No. 12/2008. Bahkan, menjelang akhir pergantian anggota DPR, muncul UU tentang Pemilukada, yang meng ubah tata cara pemilihan kepala daerah langsung menjadi tidak langsung untuk alasan efisiensi anggaran dan mengurangi konflik. Namun, Presiden Susilo Bambang Yudhoyono pada akhir masa jabatannya justru mengeluarkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perppu) Nomor 1 Tahun 2014 yang menolak ide sistem pilkada tidak langsung. Perppu ini menyebutkan perlu dilakukan perbaikan men- dasar dalam penyelenggaraan pilkada langsung selama ini. Menurut tim peneliti LIPI, perbaikan yang perlu dilakukan tidak hanya sistem pilkada langsung, tetapi juga prosesnya, yang meliputi perbaikan rekrutmen penyelenggara, pendanaan kampanye, dan pencalonan (Dewi & Azis, 2016). Perbaikan rekrutmen penyelenggara meliputi rekrutmen panitia seleksi penyelenggara yang dipilih dari orang-orang yang memiliki integritas dan bisa melibatkan unsur-unsur masyarakat yang representatif. Selain itu, perlu penegakan hukum yang lebih tegas dalam proses penyelenggaraan. Pengaturan pendanaan kampanye perlu dilakukan dengan membatasi biaya kampanye (besaran sumbangan maksimal) dan melakukan transpa- ransi mengenai dari mana sumbangan tersebut berasal dan ke mana besaran sumbangan tersebut harus dilaporkan. Pencalonan meliputi pendaf-
taran dan verifikasi calon dengan memperketat verifikasi fisik dokumen dan transparansi syarat administratif. Selain itu, perlu dibuat aturan yang mengatur soal pembatalan calon terpilih apabila terbukti secara hukum melakukan tindak pidana pemilu (Dewi & Azis, 2016). Pada pertengahan Maret 2015, Presiden Joko Widodo menetapkan Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Wali Kota Men- jadi Undang-Undang. Menurut undang-undang ini, pelaksanaan pemilihan gubernur, bupati, dan wali kota dilaksanakan secara serentak lima tahun sekali di seluruh wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia. Pemilihan dilaksanakan dalam dua tahapan, yakni tahap persiapan dan penyelenggaraan. Undang-undang ini juga meng- atur persyaratan mengikuti pilkada serentak, sanksi bagi calon yang mengundurkan diri, dan waktu pelaksanaan pilkada serentak. Pilkada serentak pada 2015 dilaksanakan untuk efisiensi biaya. Sehubungan dengan hal tersebut, perlu kesiapan pemerintah daerah untuk menyediakan dana pilkada serentak. Pemerintah daerah juga perlu mempersiapkan ketersediaan dan kesiapan sumber daya manusia serta kelem- bagaan ataupun infrastruktur yang mendukung pelaksanaan pilkada serentak. Tulisan ini membahas soal politik ang- garan dalam pelaksanaan pilkada serentak. Pada bagian pertama, dibahas mengenai nilai penting politik anggaran. Bagian kedua membahas politik anggaran dalam pelaksanaan pilkada serentak. Sementara bagian ketiga membahas sejauh mana hasil pilkada serentak mampu mengurangi pemborosan biaya. NILAI PENTING POLITIK ANGGARAN Kajian mengenai politik anggaran, meski telah banyak dibahas, dapat dikatakan sebagai hal yang baru apabila dikaitkan dengan pelaksanaan demokrasi, khususnya pilkada serentak. Sejauh ini, studi mengenai politik anggaran lebih pada hal-hal yang berkaitan dengan pengalokasian APBD ke satuan kerja perangkat daerah (SKPD) di pemerintahan ataupun lembaga pemerintahan terkait. Kalaupun ada, kajian politik anggaran hanya berkaitan dengan biaya penyelenggaraan pilkada langsung yang telah dilakukan, tetapi tidak dalam orientasi pelaksanaan pilkada seren- tak. Sebelum membahas lebih lanjut keterkaitan antara politik anggaran dan pilkada serentak, perlu dipahami terlebih dahulu mengenai politik anggaran tersebut. Politik anggaran merupakan suatu proses yang dimulai dengan membuat pilihan-pilihan di antara kemungkinan-kemungkinan pengeluaran, keseimbangan, hingga proses memutuskannya. Di dalam proses anggaran publik bersifat terbuka dengan melibatkan berbagai aktor yang memiliki berbagai tujuan, menggunakan dokumen anggar- an sebagai akuntabilitas publik, dan memerhati- kan keterbatasan anggaran (Rubin, 1990). Dapat dikatakan pula bahwa proses penentuan besaran dan alokasi anggaran senantiasa sarat dengan kepentingan politik. Hal ini terjadi karena keter- libatan berbagai aktor, dari proses perencanaan dan penyusunan sampai proses pengesahan di legislatif. Hal ini menjadikan proses penentuan anggaran sebagai arena kontestasi politik untuk memperebutkan sumber daya publik. Hal ini diperkuat oleh pendapat Wildavsky dan Naomi (2012), yang menyatakan bahwa "all budgeting is about politics; most politics is about budget- ing; and budgeting therefore be understood as part of political game." Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa politik anggaran ialah suatu proses politik yang melibatkan lebih dari satu orang/lembaga yang memiliki kekuasaan untuk mengendalikan anggaran dengan berbagai kepentingan. Keterlibatan berbagai aktor dalam proses penentuan anggaran pada umumnya memiliki kepentingan jangka pendek. Menurut Lindbolm (1984, 2), aktor kebijakan publik terdiri atas warga negara biasa, pemimpin organisasi, ang- gota DPR, pemimpin lembaga legislatif, aktivis partai, pemimpin partai, hakim, pegawai negeri sipil, ahli teknik, dan manajer dunia usaha. Jika dikelompokkan, aktor dalam proses perumusan kebijakan dapat dibagi ke dalam dua kelompok, Nyimas Latifah Letty Aziz | Politik Anggaran dalam ... | 53
yaitu aktor resmi dan aktor tidak resmi. Aktor resmi adalah lembaga-lembaga pemerintah daerah yang terdiri atas eksekutif (birokrasi) dan legislatif (politisi). Sementara aktor tidak resmi adalah partai politik dan kelompok kepentingan. Dalam merumuskan politik anggaran, aktor- aktor ini memiliki konsep kebijakan yang meru- pakan fungsi dari sikap dan perilaku, sedang kan sikap dan perilaku merupakan fungsi dari kepent- ingan dan nilai yang dipegangnya (Wibawa, 2010, 20). Adapun nilai-nilai yang memengaruhi para aktor ini adalah politik, organisasi, pribadi, kebi- jakan, dan ideologi. Nilai-nilai politik merupakan keputusan yang dibuat atas dasar kepentingan ke- lompok tertentu. Nilai-nilai organisasi merupakan keputusan-keputusan yang diambil atas dasar kepentingan organisasi daripada kepentingan publik secara keseluruhan, seperti balas jasa dan sanksi bagi anggota organisasi yang menerima dan melaksanakannya. Nilai-nilai pribadi lebih merupakan keputusan yang dibuat atas dasar kebutuhan pribadi untuk mempertahankan status quo, reputasi, kekayaan, dan sebagainya. Nilai-nilai kebijakan berlandaskan atas dasar persepsi pembuat kebijakan yang, secara moral, dapat dipertanggungjawabkan. Nilai ideologi merupakan sarana untuk melegitimasi kebijakan yang dilakukan pemerintah. Apabila di dalam proses anggaran terdapat keterlibatan aktor, baik yang resmi maupun tidak resmi, keterlibatan rakyat dalam proses anggaran, dari perencanaan, penyusunan, bahkan sampai proses penentuan berapa besaran anggaran, tidak jelas. Kalaupun rakyat dilibatkan, sifatnya hanya- lah formalitas. Contoh kasus mengenai keterli- batan masyarakat dalam kegiatan Musrembang di Kabupaten Probolinggo terkesan "formalitas" hanya untuk memenuhi mekanisme perencanaan pembangunan (Sopanah, 2012). Rakyat, dalam hal ini, hanya dijadikan objek bagi kepentingan elite yang berkuasa. Bahkan apa yang menjadi kebutuhan rakyat justru tidak terpenuhi karena jauh dari target pelayanan publik. Terlebih lagi keterlibatan partai politik penguasa justru mem- perkeruh suasana karena adanya kepentingan untuk memajukan partainya dengan mengambil kesempatan dalam proses penentuan anggaran tersebut melalui pembahasan di DPR/DPRD. 54 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 Di sini, DPR/DPRD, sebagai badan legisla- tif, memiliki peran penting untuk menjalankan salah satu fungsinya, yakni fungsi anggaran. DPR/DPRD merupakan wadah yang tepat untuk memastikan penggunaan anggaran berjalan opti- mal sesuai dengan kebutuhan rakyat. Partisipasi aktif anggota Dewan diharapkan dalam proses penganggaran berjalan efektif sehingga menjamin terjadinya check and balances, transparansi, dan akuntabilitas, serta menjamin pelayanan publik yang efisien. Dalam hal ini, pemerintah juga memiliki tanggung jawab penuh untuk mem- berikan pelayanan publik yang optimal kepada masyarakat. Pascareformasi politik 1998, Indonesia meng alami perubahan yang cukup signifikan dalam tata kelola pemerintahan. Pemerintahan yang sebelumnya otoriter menjadi lebih demokra- tis. Sistem pemerintahan yang sentralistik berge- ser menjadi desentralisasi dan otonomi daerah. Pendulum politik pun bergeser dari executive heavy menjadi legislative heavy. Perbaikan regulasi mulai berjalan dengan munculnya UU No. 22/1999, direvisi menjadi UU No. 32/2004, lalu direvisi kembali menjadi UU No. 23/2014 tentang Pemerintahan Daerah. Keberadaan undang-undang ini diharapkan bisa memberikan ruang bagi penguatan demokrasi di tingkat lokal menuju pemerintahan demokratis yang mampu meningkatkan kesejahteraan masyarakatnya, khususnya dalam pengelolaan anggaran daerah. Aturan mengenai pengelolaan anggaran dae- rah telah diatur dalam UU No. 33/2004 tentang perimbangan keuangan antara pusat dan daerah. Berdasarkan pada UU ini, pemerintah daerah diberi wewenang untuk mengatur keuangan daerahnya sendiri secara nyata dan bertanggung jawab. Besar-kecilnya jumlah dana yang diperlu- kan daerah bergantung pada luas wilayah, jumlah penduduk, kepadatan penduduk, kompleksitas kebutuhan penduduk, dan hal-hal lainnya yang memengaruhi pertumbuhan sosial ekonominya. Namun, dalam praktiknya, pengelolaan ang- garan daerah tidaklah semudah yang dibayangkan. Ada beberapa hal yang menyebabkan pemerintah daerah mengalami kesulitan dalam pengelolaan anggaran tersebut. Pertama, anggaran merupakan persoalan yang rumit dan rewel karena anggaran memiliki struktur, sistem, serta mekanisme yang
hanya dimengerti oleh orang yang memiliki pendi- dikan dan keterampilan khusus. Sementara untuk banyak kasus di Indonesia, anggaran masih dipa- hami sebagai aturan formal yang menguntungkan stakeholders tertentu dan secara yuridis dipahami sebagai aturan yang sudah baku. Sebagai contoh, setiap laporan keuangan disertai dengan bukti pertanggungjawaban yang sangat ketat dengan mengikuti standar biaya umum (SBU) yang telah ditentukan. Padahal realitas pelaksanaan kegiatan tidak semuanya bisa dilakukan dengan mengikuti SBU. Kedua, anggaran lebih diperuntukkan bagi urusan proyek-proyek pembangunan dan sumber finansial lainnya yang berimplikasi pada kelom- pok masyarakat miskin. Ketiga, proses anggaran dimonopoli oleh pemerintah tanpa keterlibatan masyarakat (Fuady, Fatimah, Andriono, & Basjir, 2002). Sebagai contoh, banyak kasus, baik pro- gram pemerintah pusat maupun daerah, yang membangun proyek-proyek mercusuar dengan mengatasnamakan kepentingan rakyat, tetapi pemanfaatannya bagi masyarakat masih diper- tanyakan karena tidak berdasarkan pada analisis kebutuhan masyarakat. Pada akhirnya, proyek- proyek tersebut mengalami kerugian dan menjadi beban anggaran yang harus ditanggung oleh rakyat. Program-program pemerintah tersebut dapat dikatakan lebih pada pembangunan fisik daripada pembangunan sumber daya manusia. Dengan kondisi demikian, penting bagi pemerintah (pusat dan daerah) untuk memahami dan menjalankan fungsi kebijakan fiskal dan manajemennya. Pemerintah diharapkan mampu: (1) mengatur alokasi belanja pengadaan barang dan jasa publik; (2) membuat kebijakan yang bertujuan menciptakan pemerataan atau mengu- rangi kesenjangan kemiskinan; (3) melakukan intervensi harga melalui anggaran apabila harga di pasar melonjak; serta (4) menyediakan ruang yang luas bagi rakyat untuk mengakses seluruh proses sosial, politik, dan ekonomi. Terbukanya ruang bagi rakyat untuk turut berpartisipasi dalam proses anggaran mem- berikan jaminan bagi rakyat, terutama bagi lapisan masyarakat miskin, untuk membangun hubungan yang transparan dan demokratis antara pemerintah dan masyarakat sehingga terwujud demokrasi anggaran. Demokrasi anggaran ini menjadi penting, terutama dalam memberikan jaminan sosial yang setara. Sebagaimana halnya dalam demokrasi anggaran, demokrasi politik juga menyediakan ruang bagi warga negara untuk terlibat dalam berbagai proses politik dan turut berpartisipasi menggunakan hak pilihnya atau- pun menyerahkannya kepada wakil-wakilnya di parlemen meski suara-suara di parlemen tersebut tidak sepenuhnya mencerminkan aspirasi dan keinginan rakyatnya (Dhal, 2001). Pada prinsipnya, demokrasi anggaran harus- lah menganut prinsip transparansi, akuntabilitas, keadilan, dan penegakan hukum. Transparansi yang dimaksudkan adalah dalam proses penen- tuan anggaran harus ada keterbukaan dalam pembahasannya dan kemudahan aksesibilitas bagi rakyat melalui media cetak ataupun online. Akuntabilitas maksudnya anggaran yang ditetap- kan dapat dipertanggungjawabkan kebenaran dan peruntukannya bagi peningkatan kesejahteraan masyarakat. Keadilan anggaran memberikan ruang keterlibatan langsung bagi rakyat dalam proses penentuan anggaran sehingga proses, implemen- tasi, dan output-nya dapat terkontrol dengan baik. Selanjutnya, penyalahgunaan kewenangan ang- garan harus mendapat punishment sebagai bentuk pertanggungjawaban kepada rakyat. Sebagai contoh, dalam proses politik ang- garan yang dilakukan oleh pemerintah (pusat ataupun daerah) dengan legislatif terjadi proses tawar-menawar mengenai besaran anggaran dan diperuntukkan bagi siapa. Di dalam proses tersebut, terkadang ada penolakan platform ang- garan karena tidak memihak kepentingan publik sehingga dilakukan voting meski hasilnya tidak sesuai dengan kepentingan rakyat. Hal demikian juga terjadi di dalam proses politik anggaran yang demokratis yang mana alokasi anggaran menjadi terkotak-kotak untuk siapa, kelompoknya siapa, di mana, dan lembaga yang mana. Bahkan kasus ganti rugi untuk korban Lapindo yang diusulkan dalam APBN juga dipublikasikan. Selain kasus tersebut, hal lain yang menjadi penting dalam kaitan dengan politik anggaran adalah proses pelaksanaan demokrasi melalui pilkada langsung yang telah berlangsung pascare- formasi politik 1998. Hal ini akan dibahas lebih Nyimas Latifah Letty Aziz | Politik Anggaran dalam ... | 55
lanjut dalam uraian mengenai politik anggaran dalam pilkada serentak. POLITIK ANGGARAN DALAM PILKADA SERENTAK Pelaksanaan demokrasi lokal menjadi salah satu tumpuan harapan rakyat untuk memajukan daerah masing-masing. Selama era Orde Baru, telah terjadi berbagai ketimpangan dalam pem- bangunan antara daerah Jawa dan non-Jawa. Sebagai contoh, daerah Papua dan Aceh memiliki sumber daya alam yang sangat kaya, tetapi secara ekonomi masih jauh tertinggal oleh pertumbuhan ekonomi yang ada di Jawa sehingga menimbul- kan berbagai konflik. Untuk meredam konflik tersebut, pemerintah memenuhi tuntutan otonomi khusus dari kedua daerah itu. Bukan hanya dari Papua dan Aceh, tuntutan otonomi juga muncul dari berbagai daerah. Pemenuhan tuntutan oto- nomi tersebut diharapkan mampu menciptakan pemerintah daerah yang otonom dan bertanggung jawab sebagai penguatan demokrasi lokal. Penguatan demokrasi lokal juga diharapkan mampu membangun kesadaran politik ma- syarakat yang lebih besar untuk menyampaikan segala bentuk aspirasinya. Selain itu, penguatan demokrasi lokal diharapkan dapat menghasilkan pemimpin-pemimpin daerah yang memiliki legiti- masi kuat karena dipilih langsung oleh rakyatnya melalui pilkada langsung. Namun, pada kenyataannya, implementasi pilkada langsung tidak sepenuhnya sesuai dengan yang diharapkan. Contoh kasus pelaksanaan pilkada langsung diwarnai dengan konflik dan kerusuhan, baik dari pihak yang menang maupun yang kalah, bahkan sampai menimbulkan jatuh- nya korban jiwa. Masyarakat menjadi korban "politik busuk" yang terjadi di antara kepentingan elite-elite tertentu. Tidak hanya konflik yang ter- jadi, tetapi juga politik uang, penggelembungan suara, pembusukan nama calon, dan sebagainya. Tentunya politik yang buruk akan menghasilkan pemimpin yang buruk pula sehingga pembangun- an daerah akan mengalami kegagalan pula. Hasil akhir ini sangat bertentangan dengan nilai-nilai dan tujuan demokrasi itu sendiri. Apalagi proses pilkada langsung yang terjadi telah memakan 56 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 biaya yang sangat mahal. Maka, dapat dikatakan bahwa harga sebuah demokrasi sangatlah mahal. Proses pelaksanaan pilkada langsung yang pertama kali digelar pada Juni 2005 sudah ber- langsung sebanyak 1.000 kali di berbagai daerah di Indonesia sampai 2013. Pelaksanaan pilkada langsung ini telah memakan biaya yang sangat mahal sehingga berimplikasi pada maraknya kasus korupsi kepala daerah pasca-pelaksanaan pilkada langsung. Besarnya biaya politik dalam proses pilkada langsung disebabkan oleh tiga hal, yakni pertama, masalah regulasi. Tidak adanya regulasi yang jelas untuk mengatur besaran dana kampanye membuat kandidat mengeluarkan dana yang sangat besar. Kedua, lemahnya pengawasan dari KPU dan Bawaslu terhadap seluruh harta kekayaan kandidat sehingga saat terjadi kejang- galan dalam penggunaan dana kampanye tidak terkontrol. Ketiga, kepala daerah tidak berhati- hati dalam membuat kebijakan karena kurang mengerti prosedur penganggaran di daerah sehingga terperangkap terlibat korupsi ("Kepala Daerah Terjerat," 2013). Hal lain yang juga mendorong kepala daerah melakukan korupsi adalah praktik politik uang saat pelaksanaan pilkada langsung. Pasangan calon kepala daerah memberikan "ongkos pera- hu" kepada partai politik yang mencalonkannya. Sementara biaya yang dikeluarkan tersebut sering kali berasal dari utang yang harus dikembalikan setelah pasangan kepala daerah tersebut mem- peroleh jabatan. Praktik politik uang juga terjadi saat proses pemilihan berlangsung. Konstituen diiming-imingi uang Rp50 ribuan atau Rp100 ribuan supaya memilih pasangan calon kepala daerah pada hari pelaksanaan pilkada langsung. Data Kemendagri selama periode 2004-2012 mencatat 173 kepala daerah yang menjalani peme- riksaan dengan status sebagai saksi, tersangka, dan terdakwa. Sebagaimana yang telah dijelaskan sebelumnya, penyebab terjadinya hal tersebut adalah praktik politik uang dan mahalnya biaya pencalonan. Komisi Pemilihan Umum (KPU) melaporkan biaya pilkada periode 2010-2014 mencapai Rp15 triliun meliputi biaya KPU, Pa- nitia Pengawas Pemilu, kepolisian, calon kepala daerah, dan tim kampanye. Pada 2010, khusus
biaya KPU dan Panwas serta KPU kabupaten/kota sekitar Rp7-10 miliar. Sementara KPU provinsi menganggarkan sekitar Rp50-70 miliar. Untuk panwas kabupaten/kota dibutuhkan dana sekitar Rp3 miliar, sedangkan untuk panwas provinsi dibutuhkan Rp20 miliar. Total biaya pilkada 2010 di 244 daerah provinsi dan kabupaten/kota menca- pai Rp3,54 triliun untuk satu kali putaran (Ditjen Bina Keuangan Daerah Kemendagri, 2015). Sementara itu, pasangan calon kepala daerah saat akan memajukan diri harus menyiapkan modal yang tidak sedikit untuk membayar "ong- kos sewa perahu" kepada parpol pengusung (Amirudin & Bisri, 2006, 59-60). Selain itu, pasangan calon kepala daerah harus menyiapkan modal untuk biaya kampanye yang meliputi iklan, spanduk, tim sukses dan relawan, lembaga survei, konsultan politik, serta roadshow dengan pemberian bahan kebutuhan pokok, pengobatan gratis, bantuan uang langsung, dan lain-lain (Setiawanto, 2015a). Namun, pada saat pasangan calon kepala daerah terpilih, yang bersangkutan terpaksa mengembalikan modal yang telah ba- nyak dikeluarkan dalam proses pilkada langsung, salah satunya dengan cara mencari celah korupsi dalam APBD. Tahapan pengajuan APBD dimulai pada proses perencanaan dan penyusunan APBD di level birokrasi, tahap pengesahan anggaran di lembaga legislatif, tahap pelaksanaan oleh eksekutif, dan tahap pertanggungjawaban oleh eksekutif kepada legislatif. Di dalam proses penentuan anggaran tersebut, terdapat berbagai pihak yang memiliki kepentingan. Ada pihak yang pro dan kontra terhadap proses pengajuan APBD tersebut. Meski ada pihak yang kontra karena melihat skema APBD yang tidak pro- kepentingan rakyat, apabila proses penentuan melalui voting lebih menentukan meski banyak yang pro terhadap skema APBD tersebut, proses politik anggaran yang demokratis niscaya terjadi. Sehubungan dengan hal tersebut maka perlu pembahasan lebih lanjut mengenai politik ang- garan. Politik anggaran sangat erat kaitannya dengan kajian ekonomi politik yang memberikan perhatian terhadap masalah-masalah kebijakan publik (Dye, 1972). Ada tiga pendekatan yang digunakan dalam menganalisis politik anggaran, yakni pendekatan teori pilihan publik, analisis kebijakan ekonomi, dan analisis kelembagaan ekonomi. Teori pilihan publik menerapkan metode- metode ekonomi terhadap politik tanpa ada upaya untuk menghubungkannya dengan dampak yang bersifat publik (Mueller, 1979, 1; Buchanan & Tollison, 1984, 13; Ekelund & Tollison, 1986, 440). Sementara hubungan antara pilihan publik dan barang publik sangat erat karena pilihan pu- blik tetap bergantung pada individu yang membuat pilihan. Teori pilihan publik memandang bahwa inti dari analisis adalah pelaku-pelaku individu yang bertindak sebagai birokrasi, anggota par- pol, atau kelompok kepentingan yang bertindak sebagai pejabat yang diangkat lewat pilkada atau pemilu atau sebagai warga biasa. Pada posisi ini, para birokrat, para politikus, atau para warga akan berperilaku untuk memenuhi kepentingan pribadi yang rasional, semisal warga sebagai konsumen juga sebagai pemilih yang memberikan suaranya dalam pemilu atau pilkada (Ekelund & Tollison, 1986, 440). Dengan demikian, teori pilihan publik ini menjadi dasar dalam politik anggaran untuk bertindak secara rasional dan menghindari ego kebijakan anggaran yang berpihak kepada golongan, parpol, dan kepentingan elite. Setelah pilihan publik dilakukan, terdapat berbagai alternatif kebijakan yang bisa memak- simalkan kepuasan melalui analisis kebijakan ekonomi. Teori analisis kebijakan ekonomi menjadi dasar dalam politik anggaran berkenaan dengan sumber dan kemampuan keuangan secara logis sehingga bertindak rasional dengan pilihan- pilihan yang bijak, misalnya seberapa besar alo- kasi dana yang ideal dari ketersediaan anggaran yang ada untuk memenuhi tuntutan publik dalam rangka peningkatan kesejahteraan rakyat. Selanjutnya, adalah teori analisis kelem- bagaan ekonomi. Institusi atau lembaga memiliki pengertian sebagai pengaturan di antara unit-unit ekonomi yang bekerja sama atau bersaing satu sama lain (North & Thomas, 1973, 5). Institusi terdiri atas beberapa batasan terhadap perilaku dalam bentuk aturan dan regulasi, prosedur untuk mendeteksi penyimpangan, serta norma moral dan perilaku yang mendefinisikan pola-pola yang membatasi cara aturan dan regulasi serta Nyimas Latifah Letty Aziz | Politik Anggaran dalam ... | 57
membatasi cara pelaksanaan penegakan aturan dan regulasi tersebut (North, 1984, 8). Dengan demikian, teori analisis kelembagaan ekonomi akan menjadi dasar dalam politik anggaran untuk menetapkan kebijakan kelembagaan yang tepat dalam mengalokasikan anggaran sesuai dengan peruntukannya sehingga rasionalitas alokasi ang- garan akan terwujud. Berdasarkan pada ketiga pendekatan tersebut, menurut penulis, penerapan politik anggaran haruslah berpijak pada kepen- tingan publik dengan menempatkan posisi jabatan sebagai jabatan publik, bukan jabatan pribadi atas kepentingan kelompok elite/penguasa tertentu. Selain itu, perlu regulasi yang jelas dalam hal pengaturan dan pengalokasian anggaran tersebut sehingga peruntukannya tepat untuk memenuhi kebutuhan masyarakat. Hal ini menjadi penting, mengingat proses politik dalam perencanaan, penentuan, penetapan, dan pengesahan anggaran sangat sarat dengan kepentingan-kepentingan elite yang berkuasa, terutama incumbent, supaya terpilih kembali. Misalnya, pada prinsipnya, peruntukan APBD adalah untuk sepenuhnya peningkatan kesejahteraan masyarakat melalui pelayanan publik, khususnya pendidikan dan kesehatan. Namun, penyalahgunaan wewenang pengelolaan anggaran menyebabkan peningkatan kesejahtera- an masyarakat tidak tercapai dan menimbulkan "rasa tidak percaya" terhadap kebijakan peme- rintah. Hal ini berdampak pula pada sikap apatis masyarakat untuk tidak turut berpartisipasi dalam proses pilkada langsung. Kalaupun masyarakat berpartisipasi, hal itu hanya lebih kepada money oriented. Hal ini menjadi tambahan biaya bagi pasangan calon kepala daerah untuk menambah modal. Kondisi demikian bagaikan "lingkaran setan" yang tak kunjung habis dan akan berim- bas pada kasus-kasus korupsi lainnya. Dengan demikian, perlu dicari alternatif solusi terhadap persoalan pilkada langsung yang memakan biaya yang sangat mahal. Alternatif solusi yang dapat meminimal- kan biaya pilkada yang sangat mahal adalah melakukan pilkada serentak. Hal ini bertujuan menciptakan efisiensi biaya dan efektivitas pe- nyelenggaraan pilkada serentak. Penganggaran pilkada serentak melalui alokasi APBN/APBD 58 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 dilakukan dengan membatasi standar dana pe- nyelenggaraan serta membatasi dana kampanye, pengawasan, dan keamanan yang terperinci. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 37/2014 tentang Pedoman Penyusunan APBD 2015 berisi, antara lain, tentang ketentuan mengenai biaya pilkada yang masuk belanja wajib. Namun, besarannya masih perlu pengaturan, yang akan dilakukan oleh KPUD dan kepala daerah. Hal ini sejalan dengan surat edaran KPU RI Nomor 1667/KPU/XI/2014 tertanggal 4 November 2014, yang meminta KPU kabupaten/kota yang masuk pilkada serentak 2015 untuk berkoordinasi tentang alokasi anggaran sehingga masuk APBD 2015 (Setiawanto, 2015a). Pelaksanaan pilkada serentak sudah berjalan pada 2015, dan direncanakan akan kembali dilakukan pada 2018. Selanjutnya, pelaksanaan pilkada nasional serentak direncanakan pada 2020 dengan menggunakan sistem e-voting. Penerapan sistem e-voting di Indonesia pernah dilakukan oleh Kabupaten Jembrana di Bali pada pemilihan kepala desa (pilkades) Juli 2009. Sistem e-voting memiliki keunggulan lebih hemat tidak hanya dari sisi biaya, tetapi juga dari sisi waktu. Namun, untuk meng- gunakan sistem e-voting, para pemilih diharapkan memiliki KTP yang ber-chip (Setiawanto, 2015b). Selain itu, dari sisi keamanan, penggunaan sistem e-voting mampu mencegah kecurangan karena pemilih hanya bisa memberikan suara sebanyak satu kali sehingga mencegah terjadinya penggelembun- gan suara. Pilkada serentak 2015 merupakan tahap per- tama untuk kepala daerah yang masa jabatannya habis pada 2014 dan 2015. Pilkada serentak 2018 merupakan tahap kedua untuk kepala daerah yang masa jabatannya habis pada 2016-2018. Pilkada nasional serentak 2020 dilaksanakan untuk 541 daerah otonom. Setidaknya, pada 2015 terdapat 204 daerah yang terdiri atas 8 provinsi, 170 ka- bupaten, dan 26 kota. Rencana penyelenggaraan pilkada serentak 2018 terdiri atas 285 daerah di tingkat provinsi, kabupaten, dan kota (Ditjen Bina Keuangan Daerah- Kemendagri, 2015). Namun, rencana awal tersebut mengalami perubahan dari tiga gelombang menjadi tujuh gelombang pelaksanaan pilkada serentak. Pilkada serentak gelombang pertama dilaksanakan pada
Desember 2015 untuk kepala daerah yang masa jabatannya berakhir pada 2015 dan semester pertama 2016. Gelombang kedua dilaksanakan pada Februari 2017 untuk kepala daerah yang masa jabatannya berakhir pada 2017. Gelombang ketiga akan dilaksanakan pada Juni 2018 untuk kepala daerah yang masa jabatannya berakhir pada 2018 dan 2019. Gelombang keempat akan dilaksanakan pada 2020 untuk kepala daerah hasil pilkada serentak Desember 2015. Gelombang kelima akan dilaksanakan pada 2022 untuk ke- pala daerah hasil pilkada serentak Februari 2017. Gelombang keenam akan dilaksanakan pada 2023 untuk kepala daerah hasil pilkada serentak 2018. Terakhir, gelombang ketujuh akan dilakukan pilkada nasional serentak pada 2027 di seluruh provinsi, kabupaten, dan kota di Indonesia. Setelah 2027, hanya akan ada dua kali pemilu, yakni pemilu nasional, yang terdiri atas pemilu legislatif dan pemilu presiden; serta pilkada. Selanjutnya, pilkada serentak akan dilakukan setiap lima tahun sekali (Setiawanto, 2015b). Model pelaksanaan pilkada serentak yang dilakukan Indonesia juga berlaku sama dengan di Brasil dan Filipina. Sementara pelaksanaan pilkada serentak di Brasil bertujuan untuk pe- nguatan sistem presidensial, pelaksanaan pilkada serentak di Filipina bertujuan untuk efisiensi bia- ya penyelenggaraan pemilu. Dengan demikian, pelaksanaan pilkada serentak di Indonesia dan Filipina memiliki tujuan yang sama, yakni untuk efisiensi biaya. Namun, hal yang membedakan kedua negara adalah proses pemilihan yang di- lakukan, yakni Filipina sudah lebih maju daripada Indonesia. Untuk pilkada serentak yang ketiga kalinya, warga Filipina tidak lagi menggunakan cara manual untuk mencoblos gambar kandidat. Setiap pemilih akan diberi map dan kertas sua- ra. Kemudian pemilih akan memilih kandidat dengan cara mengisi lingkaran di kertas suara. Setelah itu, kertas suara dimasukkan ke mesin penghitung. Mesin tersebut akan memindai calon yang dipilih. Pemilih kemudian mendapat bukti tanda terima, yang selanjutnya akan dimasukkan ke kotak suara. Proses selanjutnya, jari telunjuk peserta pemilih harus dicelupkan ke tinta sebagai tanda telah menggunakan hak suara. Dengan demikian, hasil pemilihan akan lebih cepat dan kredibel. Meskipun tidak tertutup kemungkinan ada manipulasi, setidaknya dapat mengurangi risiko kecurangan (Rappler, 2016). Meskipun di Indonesia juga pernah dilakukan di Kabupaten Jembrana, proses persiapan untuk e-voting secara nasional masih dilakukan. Selanjutnya, berdasarkan pada data Kemente- rian Dalam Negeri, terdapat 541 daerah otonom di tingkat provinsi, kabupaten, dan kota. Jumlah kepala daerah yang masa jabatannya habis pada 2015 ada sebanyak 204 daerah, 2016 sebanyak 100 daerah, 2017 sebanyak 67 daerah, 2018 sebanyak 118 daerah, dan 2019 sebanyak 52 daerah. Pada 2015, pilkada serentak dilakukan di 204 daerah, yang terdiri atas 8 provinsi, 170 kabupaten, dan 26 kota. Sehubungan dengan pelaksanaan pilkada serentak maka yang menjadi pertanyaan adalah seberapa banyak biaya yang akan dihabiskan dalam pelaksanaan pilkada serentak tersebut dan apakah pelaksanaan pilkada serentak ini efisien atau justru inefisien? Hal ini akan dibahas lebih lanjut dalam bagian berikutnya. HASIL PILKADA SERENTAK: EFISIENSI ATAU INEFISIENSI? Seiring dengan bertambahnya jumlah daerah otonom baru, penyelenggaraan pemilihan kepala daerah juga bertambah banyak karena daerah-daerah tersebut membutuhkan kepala- kepala daerah yang baru pula. Namun, pelak- sanaan pilkada langsung yang terjadi selama kurun waktu 2015-2014 menimbulkan berbagai persoalan karena siklus pelaksanaan pilkada langsung selama periode tersebut tidak teratur. Akibatnya, setiap saat selalu ada daerah yang melaksanakan pilkada, dan hal tersebut tidak jarang menimbulkan konflik di tingkat lokal dan merembet pada konflik di tingkat nasional. Selain itu, pelaksanaan pilkada langsung tersebut tidak efektif dari segi waktu dan tidak efisien dari segi biaya karena banyak memboroskan anggaran dae- rah, sementara kemampuan fiskal daerah rendah sehingga untuk pembiayaan pilkada diambil dengan mengurangi belanja pelayanan publik (pendidikan dan kesehatan). Alternatif solusi untuk menghemat biaya pilkada adalah melaksanakan pilkada serentak. Namun, sebelum pelaksanaan pilkada serentak, Nyimas Latifah Letty Aziz | Politik Anggaran dalam ... | 59
KPU tiap-tiap daerah perlu memperhitungkan seberapa banyak biaya yang akan dianggarkan di dalam APBD tahun berikutnya. Usulan ini harus atas persetujuan pemerintah daerah setempat. Sebagai contoh, KPU Gowa mengajukan usulan Rp18 miliar untuk biaya pilkada serentak, tetapi yang disetujui oleh pemerintah daerah setempat sebesar Rp15 miliar. KPU Bulukumba mengusulkan Rp19,4 miliar, dan disetujui Rp9,8 miliar. KPU Selayar mengusulkan Rp17,6 miliar, yang disetujui Rp9 miliar (Setiawanto, 2015a). Tidak semua usulan biaya pilkada serentak dari tiap-tiap KPUD disetujui oleh pemerintah daerah karena bergantung pada APBD dan kemampuan daerah untuk menambah PAD-nya. Menurut Sekretariat Forum Indonesia untuk Transparansi Anggaran (Seknas Fitra), anggaran pilkada sebaiknya diambil dari APBN, bukan APBD. "Biaya pilkada untuk kabupaten/kota Rp25 miliar, sedangkan untuk pilkada provinsi Rp100 miliar. Jadi, untuk keseluruhan pilkada di Indonesia, diperlukan Rp17 triliun. Kalau dilaksanakan secara serentak, diperlukan Rp10 triliun. Lebih hemat dan hanya sekian persen dari APBN. Jadi, saya pikir pilkada bisa dibiayai oleh APBN, bukan oleh APBD" ("Biaya Pilkada Membengkak," 2015). Selain itu, dari studi yang dilakukan Seknas Fitra di 14 daerah, ditemukan bahwa pembiayaan pilkada melalui APBD membuka peluang besar bagi aktor di daerah untuk melakukan politisasi anggaran. Misalnya, incumbent dapat memanfaatkan instrumen ang- garan pilkada untuk memperkuat posisi tawar politiknya. Selain itu, banyak daerah yang belum menetapkan APBD untuk tahapan pilkada. Alasan lainnya adalah ketidaksinkronan tahapan pilkada dengan mekanisme penganggaran menyebabkan lemahnya pengawasan pilkada karena berkaitan dengan regulasi pelaksanaan pilkada. Sehubungan dengan pengaturan regulasi pelaksanaan pilkada serentak maka pemerintah bersama DPR RI dan DPD RI menyiapkan pa- yung hukum penyelenggaraan pilkada serentak. Hal tersebut meliputi penguatan pendelegasian tugas KPU dan Bawaslu sebagai penyelenggara pilkada, syarat pendidikan calon gubernur dan bupati/wali kota minimal SLTA atau sederajat, usia minimal 30 tahun untuk calon gubernur dan 60 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 25 tahun untuk calon bupati/wali kota, uji publik diganti dengan sosialisasi calon kepala daerah, syarat minimal dukungan penduduk berdasarkan pada kategori wilayah, persyaratan dukungan calon perseorangan, persyaratan calon dari parpol atau gabungan parpol, mekanisme pelaksanaan, biaya pilkada, serta sengketa hukum pilkada serentak. Syarat dukungan penduduk untuk calon perseorangan/independen dinaikkan untuk provinsi minimal dukungan 10% dari jumlah penduduk kurang dari dua jiwa; 8,5% dari jum- lah penduduk 2-6 juta jiwa; 7,5% dari jumlah penduduk 6-12 juta jiwa; dan 6,5% dari jumlah penduduk lebih dari 12 juta jiwa. Sementara du- kungan minimal untuk calon bupati/wali kota dari jalur perseorangan/independen minimal 10% dari jumlah penduduk yang kurang dari 250 ribu jiwa; 8,5% dari jumlah penduduk 250 ribu-500 ribu jiwa. Untuk kabupaten dengan jumlah penduduk 500.000-1 juta jiwa minimal dukungan sebesar 7,5% dan 6,5% untuk jumlah penduduk lebih dari 1 juta jiwa (Setiawanto, 2015a). Persyaratan dukungan calon kepala dan wakil kepala daerah dari jalur perseorangan lebih tinggi 3,5% dibandingkan persyaratan Perppu No. 1/2014, yang hanya sebesar 3%. Sementara itu, persyaratan calon dari parpol atau gabungan parpol juga naik dari ambang batas 15% menjadi 20% kursi DPRD atau 20% suara menjadi 25% suara di daerah masing-masing. Mekanisme pelaksanaan pilkada serentak dipastikan hanya berlangsung satu kali putaran. Namun, apabila ada sengketa pilkada, hal itu ditangani oleh Mahkamah Konstitusi (MK) selama masa transisi sebelum dibentuk Badan Peradilan Khusus. Bila sengketa terjadi pada tahap penetapan pasangan calon, dilaksanakan di Pengadilan Tinggi Tata Usaha Negara (PTTUN) setelah melalui upaya administratif di Bawaslu provinsi ataupun Pan- waslu kabupaten dan kota. Keputusan PTTUN bersifat final dan mengikat. Hal lainnya yang juga diatur adalah me- ngenai pembiayaan pilkada serentak dari APBD dengan dukungan dari APBN. Menurut Pasal 166 ayat (1) UU No. 8/2015, pendanaan pilkada bersumber dari APBD dan dapat didukung APBN yang akan diatur dengan peraturan pemerintah.
Sementara di sisi lain, Perppu Pilkada mengatur sebaliknya, yakni pendanaan pilkada bersumber dari APBN dengan dukungan pendanaan dari APBD. Perbedaan skema anggaran menimbulkan salah persepsi bagi pemerintah daerah untuk mengalokasikan anggaran pilkada dalam pem- bahasan APBD. Selain itu, pengesahan UU No. 8/2015 pada 18 Maret 2015 bersamaan dengan pengesahan APBD sehingga beberapa daerah sulit melakukan revisi APBD, yang pada akhirnya menghambat tahapan pilkada yang seharusnya sudah berjalan. Masih terkait dengan persoalan anggaran adalah membengkaknya anggaran pilkada karena ada kampanye yang dibiayai oleh negara (Pasal 65 ayat (2)), seperti debat publik, penyebaran ba- han kampanye, pemasangan alat peraga, dan iklan di media sehingga mencapai kisaran 30-40% dibandingkan anggaran pilkada sebelumnya (Syahruldin, 2015). Adapun penggunaan dana negara tidak serta-merta bisa dicairkan sewaktu- waktu karena ada prosedur yang harus dijalani dalam proses pencairannya. Hal ini membuat pekerjaan pihak penyelenggara (KPU) menjadi bertambah rumit. Sebagai contoh, pada 2010, biaya pilkada di Provinsi Kalimantan Tengah sebesar Rp70 miliar, kemudian untuk 2015 di- anggarkan Rp179 miliar. Namun yang disetujui hanya Rp129 miliar. Di Sulawesi Utara, pilkada 2010 menelan biaya sekitar Rp90 miliar, kemu- dian untuk pilkada 2015 diajukan oleh KPUD sebesar Rp200 miliar. Namun, yang disetujui oleh DPRD dan Pemprov Sulut hanya Rp105 miliar ("Biaya Pilkada Membengkak," 2015). Selain itu, tambahan alokasi biaya honor pengawas TPS yang dibentuk 23 hari sebelum pilkada dan dibubarkan 7 hari sesudah pemungutan suara (pasal 27) menambah beban anggaran pilkada. Hal lain yang menjadi sorotan adalah belum adanya proses penegakan hukum mengenai ketentuan pidana yang mengatur tentang money politics dan mahar politik. Berdasarkan pada pe- ngalaman pilkada langsung yang lalu, ke duanya telah membawa implikasi yang sangat kuat untuk mendorong para kepala daerah dan wakil kepala daerah terpilih melakukan tindakan "ko- rupsi". Hal tersebut membawa sisi gelap dalam pelaksanaan demokrasi di Indonesia. Dengan demikian, esensi pelaksanaan pilkada serentak untuk menegakkan demokrasi dan menghemat anggaran menjadi hilang maknanya. Pembahasan selanjutnya adalah mengenai hasil pilkada serentak yang telah dilaksanakan pada 9 Desember 2015. Secara umum, tidak ada benturan konflik yang terjadi saat pelaksanaan pilkada serentak, kecuali di beberapa daerah di Kalimantan Utara, yang mengakibatkan kantor Gubernur Kaltara dibakar massa. Namun, tahapan pilkada belum tuntas sepenuhnya karena muncul- nya sengketa pilkada di Mahkamah Konstitusi pasca-pilkada serentak. Berdasarkan pada data situs resmi MK pada 23 Desember 2015, terdapat permohonan perkara perselisihan hasil pemilihan (PHP) dari 145 daerah (Ansyari, Nadlir, Khaliso- tussurur, & Nugraha, 2015). Banyaknya daerah yang mengajukan gugatan perkara menunjukkan bahwa hasil pilkada serentak belum memenuhi kepuasan di sejumlah daerah. PENUTUP Pada umumnya, persoalan anggaran adalah persoalan yang sangat sarat dengan kepentingan politik. Persoalan anggaran menjadi arena kon- testasi bagi penguasa dan elite-elite lainnya yang berebut kepentingan. Dalam hal ini, rakyat hanya dijadikan penonton tanpa diberi kesempatan un- tuk berpartisipasi dalam prosesnya. Alasan untuk pemenuhan kebutuhan publik hanya dijadikan sarana untuk memenuhi kepentingan penguasa atau elite-elite yang berkuasa. Dengan demikian, sistem anggaran yang setara, berkeadilan, parti- sipatif, dan bertanggung jawab sulit terjadi. Oleh karena itu, diperlukan peran negara untuk me- lindungi rakyatnya dengan memberikan jaminan pelayanan yang efektif dan efisien kepada publik tanpa mengurangi hak-hak publik. Negara, dalam hal ini diwakili oleh ekse- kutif (presiden, gubernur, bupati, wali kota), memberikan jaminan pelayanan yang efektif dan efisien. Hal ini dapat dilakukan melalui politi- cal will antara eksekutif dan legislatif di dalam proses penentuan anggaran yang dikenal dengan politik anggaran. Politik anggaran merupakan suatu proses kekuasaan politik di antara berbagai kepentingan yang terlibat dalam penentuan kebi- jakan dan alokasi anggaran, yaitu anggaran dialo- kasikan untuk siapa, kelompok siapa, di mana, Nyimas Latifah Letty Aziz | Politik Anggaran dalam ... | 61
dan kapan waktu pengalokasiannya. Tentu saja dalam proses penentuan ini ada pihak-pihak yang dirugikan dan ada pihak-pihak yang diuntungkan. Terlepas dari semua itu, yang terpenting adalah bagaimana alokasi anggaran tersebut mampu memenuhi kebutuhan publik dengan tepat. Hal ini membutuhkan pengetahuan dan keterampilan dari pihak pengelola anggaran. Kepala daerah, selaku pemimpin tertinggi dalam pemerintahan daerah, memiliki kewenangan untuk mengatur keuangan daerah. Namun, tidak semua kepala daerah mampu menangani persoalan anggaran bahkan sampai ada kepala daerah yang terper- angkap dengan kasus "korupsi". Namun, kasus "korupsi" yang marak muncul dan membuat banyak kepala daerah terlibat di dalamnya tidak hanya disebabkan oleh ketidakta- huan kepala daerah dalam pengelolaan keuangan daerah, tetapi juga oleh beban utang yang harus ditanggung kepala daerah sebagai akibat dari sistem pilkada yang terjadi. Kepala daerah terpilih harus mengembalikan modal besar yang telah dihabiskan selama proses pilkada, meliputi biaya mahar parpol untuk memberikan dukungan, biaya untuk menggerakkan mesin partai, biaya untuk tim pemenangan, biaya kampanye, serta biaya untuk membayar saksi di TPS pada saat pemilihan dan pemungutan suara (Fitrat, 2013). Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015 menyatakan bahwa calon kepala daerah adalah peserta pemilihan yang diusulkan oleh parpol, gabungan parpol, atau perseorangan yang didaftarkan atau mendaftar di KPU provinsi/ kabupaten/kota. Artinya, di sini ada peluang bagi calon kepala daerah yang bukan merupakan kader partai untuk meminta parpol tertentu sebagai kendaraan pengusung baginya dalam proses pendaftaran kandidat kepala daerah. Tentunya untuk mendapatkan dukungan ini ada timbal balik yang harus diberikan oleh pasangan calon kepala daerah. Di sinilah terjadinya praktik politik uang dengan memberikan "ongkos perahu" kepada partai pengusung sebagai sewa perahu dalam pencalonan kepala daerah. Selain itu, setelah kepala daerah terpilih, masih ada "ongkos mahar" yang harus dibayar untuk kepentingan parpolnya. 62 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 Meskipun diduga kuat masih ada, praktik mahar ini sulit dibuktikan. Menurut Amzulian Rifai (2015), Dekan Fakultas Hukum Universitas Sriwijaya, ada dua modus yang digunakan dalam praktik mahar politik. Modus pertama, atas nama dana survei. Survei menjadi senjata pamungkas sebelum mengusung pilkada, dan terkadang juga digunakan untuk menjustifikasi kandidat tertentu. Modus kedua, atas nama kontribusi untuk partai. Kandidat secara terang-terangan diminta oleh oknum tertentu yang mengatasnamakan partai untuk memberikan kesanggupan berkontribusi apabila dicalonkan oleh partai (Rochmi, 2016). Dalam kasus yang terjadi saat pilkada Bangka Belitung, Ahok diminta membayar mahar politik dengan kisaran Rp100 juta-200 miliar. Namun, Ahok menolak dengan alasan tidak ingin berutang budi kepada siapa pun (Pratiwi, 2016). Kasus lain terjadi dalam pilkada 2015 di Toba Samosir, Sumatera Utara. Pasangan Asmadi dan Jisman batal maju sebagai pasangan calon bupati dan wakil bupati karena tidak sanggup memenuhi permintaan mahar dari partai pengusungnya. Dana yang diminta sebesar Rp2,5 M (Rifai, 2015). Proses politik uang dan mahar uang ini masih belum selesai sampai kini. Meskipun Pasal 47 UU No. 8/2015 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Wali Kota melarang partai atau gabungan partai menerima imbalan dari bentuk apa pun pada saat proses pencalonan, kasus-kasus di atas masih tetap terjadi. Bahkan, sistem pilkada langsung yang saat ini sudah berganti dengan sistem pilkada serentak pun masih belum bisa menuntaskan persoalan ini karena tidak diatur juga di dalam regulasinya. Biaya pilkada yang sangat mahal ini me- nimbulkan berbagai ide untuk melakukan efisiensi biaya melalui pelaksanaan pilkada serentak. Pilkada serentak yang telah dilaksanakan pada awal Desember 2015 masih dalam proses awal karena tidak semua daerah sanggup membiayai pilkada serentak. Penetapan biaya pilkada seren- tak dari APBD memiliki skema penentuan yang berbeda. UU No. 8/2015 menetapkan bahwa biaya pilkada serentak didanai dari APBD de- ngan dukungan dana APBN, sedangkan Perppu Pilkada berlaku sebaliknya. Ketidaksinkronan
kedua aturan tersebut membuat pemerintah dae- rah menjadi bingung dalam menetapkan besaran anggaran pilkada yang diusulkan KPU masing- masing daerah, mengingat kemampuan keuangan daerah yang juga terbatas. Hal demikian tentunya juga berdampak pada proses pelaksanaan pilkada serentak. Meski pelaksanaan pilkada serentak pada umumnya berjalan aman, terdapat daerah yang mengalami konflik, seperti kasus pembakaran kantor Gubernur Kaltara pasca-pilkada serentak. Selain itu, pasca-pilkada serentak, kasus seng- keta pilkada banyak terjadi di beberapa daerah. Namun, kasus tersebut masih diteliti lebih jauh oleh MK apakah memang sudah memenuhi per- syaratan administrasi pengajuan sengketa. Kasus sengketa ini muncul atas ketidakpuasan massa pendukung dan partai pesaing yang kalah dalam pilkada serentak karena adanya kecurangan- kecurangan yang terjadi selama proses pemilihan berlangsung. Kasus seperti ini tidak hanya terjadi di dalam pelaksanaan pilkada serentak, tetapi juga pilkada langsung yang lalu, bahkan terjadi juga dalam proses pemilihan presiden. Namun, kasus sengketa yang banyak terjadi diharapkan tidak harus mengulang proses pemilihan yang telah banyak memakan biaya. Apabila hal ini terjadi, efisiensi biaya yang seharusnya efektif menjadi tidak efektif karena proses pengulangan pelak- sanaan pilkada akan menambah beban APBD. Dengan demikian, dana APBD yang seharusnya dipergunakan untuk besarnya kemanfaatan publik akan berkurang sehingga jaminan pelayanan publik menjadi tidak efektif. PUSTAKA ACUAN Amirudin & Bisri., A. Z. (2006). Pilkada langsung: Problem dan prospek. Yogyakarta: Pustaka Pelajar. Buchanan, M., & Tollison, R. D. (1984). Theory of public choice II. USA: The University of Michigan. Dahl, R. A. (2001). Perihal demokrasi: Menjelajahi teori dan praktek demokrasi secara singkat. Jakarta: YOI. Dewi, K H., & Aziz, N. L. L. (Eds). (2016). Gagasan pemilihan umum kepala daerah asimetris: menuju tata kelola pemerintahan daerah demokratis, akuntabel dan berkelanjutan. Yogyakarta: Calpulis. Dye, T. R. (1972). Understanding public policy. Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice-Hall. Ekelund, R. D., & Tollison, R.D. (1986). Economics: Private markets and public choice. Boston: Little, Brown and Company. Fuady, A. H., Fatimah, D., Andriono, R., & Basjir, W. W. (2002). Memahami anggaran publik. Yogyakarta: IDEA Press. Lindblom, C. E. (1984). The policy making process, 2nd Edition. Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice- Hall. Mueller, D. C. (1979). Public choice. Cambridge: Cambridge University Press. North, D. C. (1984). Three approaches to the study of institutions. In neoclassical political economy. Cambridge, Mass.: Ballinger. North, D. C., & Thomas, R. P. (1973). The rise of the western world: A new economic history. New York: Cambridge University Press. Rubin, I. S. (1990). The Politics of public budgeting: Getting and spending, borrowing and balanc- ing. New Jersey: Chatam House Publisher. Sopanah. (2012). Ceremonial budgeting dalam perencanaan penganggaran daerah: Sebuah keindahan yang menipu. Simposium Nasional Akuntansi (SNA) 15 Banjarmasin. Wibawa, S. (2010). Evaluasi kebijakan publik. Jakarta: PT. Raja Grafindo Persada. Wildavsky, A., & Naomi, C. (2012). Dinamika Proses politik anggaran (Penyadur Suraji Sufiansyah). Yogyakarta: Matepena Consultindo. Sumber Media Cetak dan Internet Ansyari, S., Nadlir, M., Khalisotussurur, L., & Nugra- ha, B. (2015, Desember 24). Pilkada berujung sengketa di mahkamah konstitusi. Diakses pada 3 Maret 2016, dari viva.co.id: Biaya pilkada membengkak: Semangat efisiensi dalam penyelenggaraan belum terlihat. (2015, Juni 3). Diakses pada 3 Maret 2016, dari Burhani, R. (2010, Februari 25). Jembrana sukses E-Voting 54 kepala dusun. Diakses pada 1 Maret 2016, dari Dirjen Bina Administrasi dan Keuangan Daerah- Kemendagri. (2014). Anggaran pilpres capai Rp.62,17 Miliar. Diakses pada 28 Maret 2016, dari Nyimas Latifah Letty Aziz | Politik Anggaran dalam ... | 63
Ditjen Bina Keuangan Daerah-Kemendagri. (2015, April 24). Anggaran pilkada serentak hambat pembangunan daerah. Diakses pada 28 Maret 2016, dari Ditjen Bina Keuangan Daerah-Kemendagri. (2015, Februari 23). Pilkada serentak 2015 diikuti 271 daerah. Diakses pada 28 Maret 2016, dari Fitrat, I. (2013, Desember 29). 5 Pos biaya yang buat pilkada langsung jadi mahal. Dikutip pada 2016, dari Ini 10 kepala daerah yang tersandung korupsi di 2014. (2015, Januari 9). Diakses pada 15 Mei 2016, dari tersandung-korupsi-di-2014 Kemendagri. (2015). Pedoman pengelolaan dan pertanggungjawaban belanja pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 12 Tahun 2005. Kementerian Dalam Negeri. (2015, September 2). Pilkada serentak untuk efisiensi anggaran. (I. D. Wedhaswary, Editor). Diakses pada Maret 28, 2016, dari Makin banyak kepala daerah korupsi. (2015, Agustus 6). Diakses pada 15 Mei 2016, dari go.id: Pratiwi, P. S. (2016, Maret 10). Ahok enggan bayar mahar ke partai politik. Diakses pada 6 Mei 2016, dari com: bayar-mahar-ke-partai-politik/ 64 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 Rappler. (2016, Mei 9). 5 Hal yang perlu kamu keta- hui mengenai pemilu Filipina. Diakses pada 15 Mei 2016, dari mengenai-pemilu-filipina-2016 Rifai, A. (2015, Agustus 6). Mahar dalam pilkada. Diakses pada 6 Mei 2016, dari da-1438823576/2 Rochmi, M. N. (2016, Maret 11 ). Berapa mahar untuk maju di pilkada? Diakses pada 6 Mei 2016, dari pilkada Setiawanto, B. (2015, Januari 24). Pilkada serentak solusi efisiensi biaya. Diakses pada 28 Maret 2016, dari Setiawanto, B. (2015a, Februari 17). Tujuh gelombang pilkada serentak 2015 hingga 2027. Diakses pada 3 Maret 2016, dari ga-2027 Ssttt, 300 kepala daerah terjerat kasus korupsi: Ramalan kemendagri selama 8 tahun terakhir. (2013, Februari 14 ). Diakses pada 20 Maret 2016, dari Daerah-Terjerat-Kasus-Korupsi- Syahruldin, U. (2015b, Juni 23). Menakar peluang dan tantangan pilkada serentak. Diakses pada 3 Maret 2016, dari kpu.go.id/index.php/post/read/2015/3980/ Serentak/berita-kpu-daerah
DDC: 335.5 MEMBANGUN DEMOKRASI EKONOMI: STUDI POTENSI KOPERASI MULTI-STAKEHOLDERS DALAM TATA KELOLA AGRARIA INDONESIA Dodi Faedlulloh Universitas 17 Agustus 1945, Jakarta Email: Diterima: 25-4-2016 Direvisi: 9-5-2016 Disetujui: 10-6-2016 ABSTRACT As a country that once called as an agrarian country where most of its people were farmers, the situation of agrarian in Indonesia shows the opposite. Land is the source of human life that was dominated by a handful of parties which cater to reach the coffers profit. The hope of people's welfare is still a problem that has not been completed. Social inequalities are becoming even rampant. The implication of social inequalities resulted in agrarian conflicts in many regions of Indonesia. Resistance of the people in agrarian conflicts is getting bigger. This shows people's awareness of their rights. Agrarian governance in Indonesia has been stripped away the spirit of economic democracy initiated by the founding fathers. Therefore, the governance paradigm in agrarian must return to the spirit of economic democracy. The method used in this paper is the study of literature and the phenomenological approach to observe the realities that are relevant to the assessment of the potential economic democracy in the governance of agrarian studies in Indonesia. All people have the right to have equal access and not to be oppressed in the use of agrarian resources. One form of the concrete actualization of economic democracy is by developing the cooperation as an alternative solution of agrarian governance in Indonesia. With multi-stakeholder cooperation, agrarian reform can re-discover the substantive meaning, in which there is no longer monopoly of the land and the people's welfare becomes possible. Keywords: agrarian, economic democracy, agrarian conflict, cooperation ABSTRAK Sebagai negara yang pernah memiliki predikat negara agraris karena sebagian besar rakyatnya adalah petani, situasi agraria di Indonesia kini justru menunjukkan hal sebaliknya. Tanah yang merupakan sumber kehidupan manusia justru dikuasai oleh segelintir pihak yang diperuntukkan bagi meraih keuntungan. Harapan tentang rakyat yang sejahtera masih menjadi pekerjaan rumah yang belum usai. Ketimpangan sosial semakin hari justru merajalela. Implikasinya, konflik agraria terjadi di banyak daerah di Indonesia. Perlawanan rakyat dan para petani dalam konflik agraria semakin besar. Hal ini menunjukkan kesadaran rakyat atas hak-haknya. Tata kelola agraria di Indonesia sudah jauh menanggalkan semangat demokrasi ekonomi yang dicetuskan oleh para pendiri bangsa. Oleh karena itu, paradigma dalam tata kelola agraria harus kembali pada semangat demokrasi ekonomi. Metode kajian yang digunakan dalam tulisan ini adalah studi kepustakaan dan menggunakan pendekatan fenomenologis, yakni dengan melakukan pengamatan pada realitas yang relevan dengan kajian tentang potensi demokrasi ekonomi dalam studi tata kelola agraria di Indonesia. Seluruh rakyat berhak memiliki akses yang setara dan tidak saling melakukan eksploitasi dalam memanfaatkan sumber daya agraria. Salah satu bentuk aktualisasi konkret demokrasi ekonomi tersebut adalah dengan mengembangkan koperasi sebagai alternatif solusi tata kelola agraria di Indonesia. Dengan koperasi multi-stakeholders, reforma agraria bisa kembali menemukan maknanya yang substantif, yaitu tidak ada lagi monopoli atas tanah dan kesejahteraan rakyat menjadi mungkin. Kata Kunci: agraria, demokrasi ekonomi, konflik agraria, koperasi 65
PENDAHULUAN Indonesia dahulu dikenal sebagai negara agraris karena sebagian besar mata pencarian rak yat- nya bergelut di bidang pertanian. Saat awal kemerdekaan, sekitar 65% penduduk Indonesia adalah petani, dan sumbangan sektor ini bagi produk domestik bruto (PDB) sebesar 50% (Dahuri, 2016). Namun, pada saat ini, julukan tersebut patut dipertanyakan. Gambaran terbaru hasil data litbang Kompas, 28 Januari 2016, misalnya, menyatakan bahwa 56% aset berupa properti, tanah, dan perkebunan dikuasai oleh 0,2% penduduk Indonesia. Data ini ditambah data sensus pertanian 2013, yang menginforma- sikan tingginya jumlah petani kecil. Sebanyak 26,14 juta petani hanya berlahan rata-rata 0,89 ha, sedangkan 14,25 juta lainnya memiliki la- han rata-rata kurang dari 0,5 ha. Adapun indeks koefisien Gini Indonesia, dari data yang dirilis Badan Pusat Statistik (BPS) pada Maret 2015, menyatakan sudah mencapai angka 0,41. Berke- naan dengan ketimpangan kepemilikan lahan ini, secara historis, terdapat preposisi penting bahwa ada hubungan linier antara struktur pen- guasaan lahan dan pendapatan rumah tangga di pedesaan. Kepemilikan lahan memegang faktor utama dalam ketidaksetaraan struktur pendapatan (Supriyati, Saptana, & Supriyatna, 2003). Pemerintah tidak bisa berdiam diri dalam menghadapi permasalahan agraria yang semakin hari semakin meningkat. Berarti selama ini masih ada permasalahan yang melekat dalam kebijakan dan praktik tata kelola agraria di Indonesia. Pertanyaan besar selanjutnya, lantas apa yang bisa dilakukan pemerintah? Salah satu langkah yang bisa diambil adalah kembali menjangkarkan kebijakan dan praktik tata kelola agraria kepada aras demokrasi ekonomi yang selama ini jauh di- tinggalkan oleh pemerintah. Padahal, demokrasi ekonomi sesuai dengan semangat konstitusi yang menekankan pada visi keadilan sosial, bukan mengandalkan pertumbuhan ekonomi semata. Tulisan ini tentu tidak bermaksud merayakan romantisme "warisan" para pendiri bangsa, tetapi justru menjadi ikhtiar melakukan otokritik terha- dap demokrasi yang pernah lahir, diperjuangkan, dan berkembang di Indonesia selama ini. 66 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 Pada bagian awal, tulisan ini akan mengulas tentang problem dari kasus agraria di Indonesia, terutama dalam permasalahan ketimpangan kepe- milikan lahan. Selanjutnya, pembahasan dibagi ke dalam dua bagian. Pertama, akan diuraikan tentang konsep demokrasi ekonomi. Demokrasi ekonomi penting sebagai penyeimbang de- mokrasi politik, yang sejak reformasi hadir pada 1998 sampai saat ini belum memberikan dampak signifikan terhadap kesejahteraan masyarakat. Kedua, menjelaskan tentang upaya realisasi demokrasi ekonomi dengan konsep koperasi multi-stakeholders sebagai alternatif tata kelola agraria. Penjelasan ini dilengkapi dengan model dari koperasi multi-stakeholders tersebut. Bagian terakhir adalah simpulan berupa refleksi dan penegasan alternatif tawaran solusi yang dapat mengatasi permasalahan agraria yang terjadi di Indonesia. Adapun metode kajian yang digunakan dalam tulisan ini adalah studi kepustakaan, yakni menelusuri ragam referensi dari pustaka-pustaka yang ada dan berkaitan dengan permasalahan yang sedang dikaji untuk memperkaya kerangka teoretik, serta mengumpulkan data-data primer dan sekunder melalui bahan-bahan tulisan dalam berbagai bentuk, yang diharapkan dapat memudahkan penulis dalam melakukan studi ini. Selanjutnya, tulisan ini menggunakan pendekatan fenomenologis, yakni dengan mengamati realitas yang relevan dengan kajian tentang potensi de- mokrasi ekonomi dalam studi tata kelola agraria di Indonesia. MENCARI AKAR MASALAH Walaupun sudah lebih dari 70 tahun negeri ini merdeka, ternyata cita-cita para pendiri bangsa tentang harapan mencapai kesejahteraan rakyat masih belum terwujud. Mohammad Hatta pernah memiliki harapan besar bahwa pertanian selayak- nya ditempatkan sebagai basis perekonomian nasional (Nugroho, 2010). Begitu pula Soekarno menempatkan reforma agraria sebagai dasar fundamental dalam pembangunan Indonesia yang berproses menuju masyarakat sosialistik berdasarkan pada Pancasila. Hal tersebut dike- mukakan oleh pendiri bangsa untuk menggapai keadilan sosial dengan cara memperkuat dan memperluas kepemilikan tanah yang dimiliki
langsung oleh para penggarap, bukan dimiliki oleh segelintir pihak. Akan tetapi, situasi kekinian justru berbeda. Pertanian diserbu oleh serangan kapital, hak-hak agraria rakyat diinjak oleh proyek-proyek industri dan percepatan ekonomi. Banyak rakyat, yang terusir dari tanah-tanahnya, akhirnya harus rela dipaksa beradaptasi menjadi buruh sesuai dengan kebutuhan dan kehendak pasar. Rachman (2015) menggambarkan, ekspansi sistem-sistem produksi kapitalis akan memaksa perubahan kehidupan rakyat. Keadaan kampung, ladang, sawah, hutan, sungai, dan pantai mereka telah, sedang, dan akan terus diubah oleh industri pengerukan (batu bara, timah, nikel, pasir besi, bauksit, emas, semen, marmer, dan sebagainya), industri pulp and paper, industri perkebunan kelapa sawit, industri perumahan dan turisme, industri manufaktur, dan sebagainya. Data Survei Sosial Ekonomi Nasional (Suse- nas) yang dirilis BPS (2015) menginformasikan angka kemiskinan di Indonesia masih tinggi, yakni sampai September 2015 ada 28,51 juta jiwa (11,13%) yang terkategorikan sebagai penduduk miskin. Angka ini justru bertambah dari tahun sebelumnya, yakni pada bulan yang sama 2014 angka kemiskinan rakyat Indonesia berjumlah 27,73 juta penduduk (10,96%). Kemiskinan memang merupakan permasalahan yang sangat kompleks, dan persoalan agraria merupakan salah satu bagian dari kompleksitas tersebut. Data BPS (2015) menginformasikan bahwa upah buruh riil petani turun. Dari tiga bulan terakhir (Oktober, November, dan Desember) pada 2015, karena Tabel 1. Upah Riil Harian Petani Tahun Bulan Oktober November Desember 2014 38.955 38.466 37.839 2015 37.918 37.822 37. 486 Sumber: Data BPS (2015) tergerus nilai inflasi, upah para petani di Indo- nesia menurun dibandingkan pada 2014. Bila ditilik, potensi pertanian dan sumber daya alam yang dimiliki tanah Indonesia sebenar- nya sangat besar dan bisa menjadi sumber ke- hidupan dan penghidupan rakyat. Namun, sampai saat ini kemiskinan seolah-olah tidak bisa terlepas dari keseharian hidup rakyat Indonesia. Apabila mempelajari benar soal mengapa menjadi miskin, terlebih pada konteks permasalahan agraria di In- donesia, kemiskinan di Indonesia tak lain adalah pemiskinan yang tercipta karena faktor struktural. Sumber kehidupan rakyat direbut oleh negara dan kekuatan kapitalisme yang sudah hegemonik di negeri ini. Hal ini merupakan paradoks. Beberapa temuan penelitian mengungkapkan negara meru- pakan salah satu faktor penting penyebab konflik agraria, sementara solusi konflik itu sendiri sangat bergantung pula pada negara (Bachriad, 2001; Lucas, 1997; Ruwiastuti, 1997; Fauzi, 1999). Maka tak mengherankan jika fenomena yang se- Sumber: Survei Sosial Ekonomi Nasional BPS (2015) Gambar 1. Jumlah dan Persentase Penduduk Miskin 2009-2015 Dodi Faedlulloh | Membangun Demokrasi Ekonomi: ... | 67
benarnya ironi, tetapi telah menjadi pemandangan biasa terjadi di tanah air ini, yaitu konflik agraria. Konflik agraria, dari segi dimensi struktural- vertikal, bukanlah perkara kelangkaan sumber daya tanah saja, melainkan perebutan sumber daya agraria berupa ekspansi besar-besaran oleh pemodal untuk menguasai sumber daya agraria yang sebelumnya dikuasai rakyat. Konflik juga kerap terjadi dalam konteks pemaksaan terhadap komoditas tertentu yang dimaksudkan untuk mendorong kebutuhan pasar, bukan disandarkan pada kebutuhan riil rakyat setempat. Posisi pe- tani pun semakin melemah ketika mereka tidak memiliki kekuatan aliansi sehingga selalu kalah dan dikalahkan oleh kekuatan-kekuatan eksternal (Zunariyah, 2012). Pada 2015, merujuk ke data yang dilansir oleh Serikat Petani Indonesia (SPI), jumlah kon- flik agraria yang terjadi di Indonesia mencapai 231 kasus dengan total luas lahan konflik seluas 770.342 ha. Data ini meningkat signifikan men- jadi 60% dibandingkan tahun sebelumnya, yang mencapai 143 kasus. Setidaknya sudah ada 3 petani yang menjadi korban tewas, 194 petani menjadi korban kekerasan, 65 petani dikriminali- sasi, dan lebih dari 2.700 keluarga petani tergusur dari lahan pertanian (Ikhwan, 2015). Peningkatan angka konflik terus terjadi, di antaranya, karena pembangunan infrastruktur, perluasan lahan, dan operasi perkebunan skala besar di Indone- sia semakin meluas (KPA, 2015), yang tidak menghormati HAM serta menghormati hak-hak masyarakat setempat (termasuk kelompok ma- syarakat adat) atas tanah dan sumber daya alam. Yang tidak kalah penting, pendekatan represif oleh aparat keamanan atau pihak pengamanan perusahaan di lapangan juga sering memperparah keadaan konflik. Senada dengan yang dikemukakan SPI, catatan data Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA) pun menunjukkan kemiripan informasi. Sepanjang 2015, terjadi konflik agraria yang sebanyak 252 kasus dengan luas lahan konflik 400.430 ha dan melibatkan 108.714 keluarga. Sumber konflik yang dicatat KPA menyatakan sektor perkebunan menempati urutan pertama dengan 127 konflik (50%), pembangunan in- frastruktur 70 kasus (28%), kehutanan 24 kasus (9,60%), pertambangan 14 kasus (5,2%), lain-lain 68 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 9 kasus (4%), serta pertanian dan pesisir-kelautan 4 kasus (2%). Berdasarkan pada laporan data konflik agraria KPA di 35 provinsi, enam besar provinsi "penyumbang" konflik agraria pada 2015 adalah; (1) Riau sebanyak 36 konflik (14,4%); (2) Jawa Timur 34 konflik (13,6%); (3) Sumatera Selatan 23 konflik (9,2%); (4) Sulawesi Tenggara 16 konflik (6,4%); (5) Jawa Barat dan Sumatera Utara 15 konflik (sama-sama 6,0%); serta (6) Lampung 12 konflik (4,8%). Di luar data kuantitatif mengenai konflik agraria ini, ada hal yang terus berulang dalam setiap peristiwa kon- flik, yaitu perlawanan para petani. Di antaranya adalah perlawanan sehari-hari yang bersifat terse- mbunyi (Scott, 2000). Walaupun tidak dilakukan terorganisasi dengan aksi massa, perlawanan tersembunyi terjadi secara konsisten. Strategi ini dipilih karena dinilai lebih aman dibanding dengan gerakan aksi massa yang membutuhkan instrumen organisasi yang mudah terlihat oleh pihak penguasa. Maka, aksi-aksi yang muncul dengan cara ini lebih berkarakter resistensi indi- vidual dengan cara melakukan sabotase, menipu, mengumpat, dan sebagainya. Namun, gerakan perlawanan kontemporer yang lebih terorganisasi pun tidak sedikit jum- lahnya. Kita bisa melihat bagaimana aksi heroik perlawanan rakyat dalam konflik agraria di Kulon Progo, Urut Sewu, Rembang, dan daerah-daerah lainnya yang berani tampil secara terbuka melaku- kan perlawanan. Hal yang perlu digarisbawahi, walaupun melakukan upaya perlawanan, sering kali para petani menjadi pihak yang dikalahkan oleh kekuatan besar kolaborasi antara negara dan kapital. Para petani seperti tidak punya kedaulatan atas tanah-tanah mereka sendiri. Lembaga hukum formal pun bertransformasi menjadi state aparatus yang selalu siap mendukung para penguasa karena terkooptasi dengan kepentingan pemilik kapital. Data yang telah dijelaskan di muka menggambarkan bagaimana ketimpangan dan tidak berdaulatnya rakyat kepada akses sumber kehidup an atas tanah. Inilah permasalahan men- dasar yang perlu dijawab dengan segera. Sama sekali tidak ada demokrasi atas aktivitas ekonomi yang berhubungan dengan agraria. Padahal, UU PA Nomor 5 Tahun 1960 menghendaki tidak ter- ciptanya monopoli usaha-usaha lapangan agraria,
tapi sekarang terjadi sebaliknya. Tanah hanya dikuasai segelintir pihak, yang parahnya malah didukung penuh secara formal melalui ragam regulasi oleh negara. Apa yang menjadi amanah Pasal 33 UUD 1945 jauh panggang dari api. Tidak ada istilah "dari rakyat, oleh rakyat, untuk rakyat" dalam tata kelola agraria di Indonesia, yang ada hanya dari rakyat, oleh kapitalis, dan untuk kapitalis itu sendiri. Konflik agraria dan ketimpangan sosial yang terjadi disebabkan oleh faktor kebijakan dan paradigma dalam tata kelola agraria kita yang sangat dipengaruhi oleh kapitalisme. Mengenai hal ini jelas ada yang jauh ditinggalkan dalam paradigma tata kelola agraria di Indonesia, yaitu demokrasi ekonomi. Berbicara soal konsepsi demokrasi ekonomi maka tidak bisa lepas dari pemikiran Moh. Hatta. Bagi sang founding fa- ther, untuk membangun perekonomian nasional, diperlukan doktrin demokrasi ekonomi karena tujuan dari ekonomi bangsa adalah kemakmuran rakyat, bukan kemakmuran individu seperti yang tecermin dalam realitas saat ini. Bagi Moh. Hatta (1985), kemakmuran ditujukan bagi semua orang, produksi dikerjakan bersama-sama di bawah pimpinan anggota-anggota masyarakat. Begitu pula dalam konteks agraria di In- donesia, hendaknya sumber daya yang dimiliki Indonesia diarahkan untuk tujuan kemakmuran dan kesejahteraan bersama. Oleh sebab itu, tanah perlu diberi akses langsung kepada rakyat atau para petani sebagai anggota masyarakat. Sen (2000) pernah menekankan bahwa tanpa de- mokrasi ekonomi akan berdampak pada muncul- nya ketidakadilan. Sebagai adagium demokrasi, demokrasi politik dan demokrasi ekonomi adalah dua hal penting yang harus berjalan secara linier. Demokrasi politik tanpa demokrasi ekonomi hanya akan melahirkan apa yang disebut plu- tokrasi dan/atau oligarki, kekuasaan di tangan orang-orang kaya, segelintir orang yang berpa- tron dengan sekelompok elite partai politik (Idris, 2012). Seperti yang terjadi sekarang, Indonesia mulai merayakan demokrasi politik setelah rezim Orde Baru lengser, tetapi demokrasi politik yang minus demokrasi ekonomi belum bisa mengatasi permasalahan kemiskinan yang ada. Orientasi pe- rubahan pascareformasi yang menjurus ke sistem pasar juga tidak lebih hanya kembali memperkuat posisi kapitalisme di dalam struktur ekonomi Indonesia. Oleh karena itu, saat ini kiranya perlu kembali menciptakan momentum untuk meng- hadirkan kembali semangat demokrasi ekonomi tersebut dalam tata kelola agraria di Indonesia. Untuk menghadirkan demokrasi ekonomi dalam tata kelola agraria, perlu kebijakan yang mendukungnya. Bicara mengenai kebijakan tidak bisa lepas dari peran ilmu administrasi publik. Dalam pergulatan wacana administrasi publik kontemporer sebenarnya banyak mengalami pergeseran ke paradigma yang lebih progresif dan berpihak kepada kaum yang lemah. Administrasi publik tidak lagi tersekat dalam cara pandang "selalu negara". Terlebih, setelah Denhardt dan Denhardt (2007) menerbitkan karya monumen- talnya, New Public Service (NPS), yang menjadi salah satu grand theory dalam perkembangan administrasi publik. Studi NPS menekankan soal kesejahteraan, keadilan sosial, dan partisipasi ma- syarakat. NPS berakar dari model komunitas dan masyarakat sipil yang akomodatif terhadap peran masyarakat dalam membangun tata pemerintahan yang demokratis. Dengan kata lain, partisipasi masyarakat adalah kunci. Kemudian, jauh sebelum Duet Denhart membicarakan tentang NPS, Frederickson (1988) sudah mulai membicarakan tema penting tentang keadilan sosial. Membahas keadilan sosial tidak bisa dilepaskan dari demokrasi. Kedua konsep ini saling berkelindan. Seperti yang dijelaskan Reinhold Niebuhr (Frederickson, 1988) bahwa kemampuan manusia untuk berbuat adil mem- buat demokrasi mungkin, tetapi kecenderungan manusia untuk berbuat tidak adil membuat demokrasi perlu. Pada titik inilah penulis men- coba mengelaborasi argumen tentang pentingnya demokrasi ekonomi dalam perspektif NPS, yang membuka peluang publik untuk melaksanakan "pelayanan publiknya" sendiri. Dengan semangat kemandirian publik yang mengilhami NPS, pembacaan penulis terhadap gagasan Denhardt dan Denhardt (2007) menun- jukkan bahwa mereka begitu memerhatikan prinsip seperti keadilan, partisipasi publik, dan deliberasi. Dengan prinsip keadilan, seseorang dapat merasakan saat dirinya tereksploitasi atau Dodi Faedlulloh | Membangun Demokrasi Ekonomi: ... | 69
tidak. Kemudian, partisipasi publik merupakan proses pelibatan rakyat, dari proses perencanaan sampai implementasi sebuah kebijakan. Dengan deliberasi, masyarakat memperoleh pijakan umum bagi terbangunnya solidaritas dan komit- men bersama. Dalam cara pandang NPS ini, kelak sumber daya seperti pertanian, perkebunan, hutan, dan pertambangan ada kemungkinan dikelola langsung oleh masyarakat untuk kesejahteraan masyarakat. PEMBAHASAN 1. MENAKAR DEMOKRASI EKONOMI Dalam catatan sejarah, Indonesia selalu diwarnai dengan permasalahan agraria. Sejak masa feodal, kolonial, hingga era setelah kemerdekaan bahkan sampai sekarang, konflik atau sengketa agraria selalu hadir. Ketika konflik terjadi, rakyat selalu tampil melakukan resistensi dan melawan menun- tut keadilan. Ketegangan sosial tersebut mencip- takan gesekan antara pihak yang dieksploitasi dan yang mengeksploitasi. Selain perlawanan, hal yang lahir dari ketegangan gesekan tersebut adalah mimpi kedaulatan dan kemandirian eko- nomi yang hendak diaktualisasi. Cita-cita pendiri bangsa tentang reforma agraria adalah satu tanda yang penting untuk mewujudkan mimpi itu. Terbitnya Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria adalah momentum penting pasca-kemerdekaan karena memutus hubungan dengan hukum agraria kolonial. Salah satu poin dari undang-undang ini adalah menghindari praktik monopoli. Se- cara tidak langsung, regulasi ini menghendaki demokrasi ekonomi dalam pengelolaan agraria di Indonesia. Dalam demokrasi ekonomi, rakyat diberi kesempatan untuk menciptakan kekayaan dengan mendapatkan akses yang adil dan setara terhadap sumber daya ekonomi. Makna sederhana dari demokrasi ekonomi adalah pengaturan sosial ekonomi yang dikendalikan secara demokratis. Institusi ekonomi dalam bentuk bisnis, keuangan, penelitian, dan pengembangan, sampai sektor pendidikan. Demokrasi ekonomi sama sekali tidak menolak pasar, tetapi tidak menekankan 70 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 pada maksimalisasi motif profit dalam pembuatan keputusan ekonomi (Luviene, Stietely, & Hoyt, 2010). Demokrasi ekonomi kembali menjadi hangat dibahas oleh para pakar sosial mulai 1970-an. Tetapi, secara nilai, demokrasi ekonomi sudah melekat dalam praktik gerakan koperasi modern pada abad ke-18 di Inggris, yang ditandai de- ngan lahirnya Koperasi Rochdale. Di Indonesia sendiri, Moh. Hatta sering menyinggung tentang pentingnya demokrasi ekonomi bagi kehidupan berbangsa di Indonesia. Ekonomi bagi Hatta tidak bisa dilepaskan dari aspek sosial. Prof. Sritua Arief (Swasono, 2002) menyebutkan, esensi pe- mikiran Bung Hatta terdiri atas dua aspek pokok, yaitu transformasi ekonomi dan transformasi so- sial (economic and social transformation). Kedua aspek ini termaktub dalam pemikiran Bung Hatta, yang tak bisa dipisahkan satu sama lain sehingga keduanya membentuk suatu kesatuan yang utuh. Namun, yang terjadi kini adalah sebaliknya: ekonomi tumbuh berdiri sendiri menanggalkan sendi-sendi sosialnya. Tidak ada lagi per- timbangan terkait dengan ekologi dan sosial. Perkebunan kelapa sawit yang telah merajalela demi permintaan pasar adalah contoh ironi yang bisa dipelajari. Pertumbuhan sektor kelapa sawit memang secara langsung berdampak pada per- tumbuhan ekonomi yang sekarang dimanfaatkan oleh pemerintah guna mengundang investor untuk datang ke Indonesia. Namun, sayangnya karena kacamata yang digunakan hanyalah soal ekonomi dan angka, kehadiran perkebunan kelapa sawit secara besar-besaran mengancam eksistensi hutan di Indonesia. Hal ini terjadi karena sering kali pengem- bangan lahan perkebunan kelapa sawit dibangun di lahan hutan konversi. Kasus ini menunjukkan bagaimana ketika sumber daya tanah telah dikua- sai secara eksklusif oleh perusahaan-perusahaan besar. Demi meraih keuntungan yang besar, mereka tidak peduli terhadap keberlanjutan keharmonisan alam. Dampak sosial terusirnya rakyat dari tanah-tanah mereka demi berdirinya lahan sawit yang bisa menguntungkan sama sekali bukan menjadi perkara bagi perusahaan. Tentunya hal semacam ini bisa diminimalisasi,
bahkan dilawan, bila perekonomian dimiliki dan dikelola secara demokratis oleh anggota-anggota masyarakat yang memiliki kepentingan terhadap akses sumber daya ekonomi (lahan) tersebut. Banyak model demokrasi ekonomi modern yang dijalankan oleh negara-negara di dunia, dari model demokrasi konservatif, demokrasi liberal, sampai demokrasi sosial. Namun, se- bagai ciri khas yang melekat di dalam negara demokrasi Indonesia sebagaimana disebutkan oleh Moh. Hatta, demokrasi kita berdasarkan pada kedaulatan rakyat (Suroto, 2011). Dalam konteks ini, rakyatlah yang berkuasa, sementara pemerintah harus tunduk mengikuti hati nurani rakyat di dalam melaksanakan tugas-tugas peng- urusan negara. Perbedaan fundamental yang kemudian ditegaskan kembali oleh Hatta adalah dasar demokrasi kita bukanlah pada semangat individualisme, melainkan pada semangat ke- bersamaan dalam artian kolektivitas. Sebuah sistem perekonomian yang de- mokratis memiliki beberapa syarat, antara lain demokrasi politik harus berjalan, persamaan hak politik, hak untuk beraspirasi, berkedudukan yang sama di dalam hukum, dan seterusnya (Suroto, 2011). Dalam konteks ini, bangunan sistem poli- tik pun harus selaras dengan sistem demokrasi ekonominya. Berarti, proses ekonomi yang berjalan dibangun dalam kerangka emansipasi rakyat, bukan pengejawantahan sentralisme se- perti yang terjadi pada masa Orde Baru. Dengan kata lain, rakyatlah yang bicara sebagai subjek pembangunan. Dalam paradigma NPS, demokrasi ekonomi akhirnya menemui relevansinya. Salah satu akar gagasan Denhardt dan Denhardt (2007) adalah model of community and civil society. Komu- nitas dan masyarakat sipil dapat terbentuk dari berbagai macam hubungan sosial. Hubungan itu bisa berasal dari kelompok sukarela, kelompok ibadah, asosiasi kewargaan, kelompok tetangga, klub sukarela, kelompok sosial, klub hobi, olah- raga, dan sebagainya. Hubungan-hubungan itu tanpa mereka sadari telah memediasi individu dengan masyarakat. Sampai titiknya, intensitas komunitas-komunitas itu berubah menjadi kelom- pok masyarakat sipil. Pada titik ini, "in which people need to work out their personal interest in the context of community concerns" (Denhardt & Denhardt, 2007). Di dalam kelompok masyarakat sipil, individu melakukan dialog deliberatif tentang berbagai masalah mereka. Dengan titik pijak ini, paradigma NPS memandang citizens atau rakyat perlu terlibat aktif dalam tata kelola pemerintahan, termasuk dalam urusan aktivitas sosial-ekonomi, dan pemerintah (government) tidak lagi dalam posisi sebagai penguasa yang hanya "memerintahkan", tetapi justru harus memberdayakan rakyat, menciptakan kondisi agar rakyat mampu menunjukkan kapasitasnya sebagai subjek pembangunan. Menurut Denhardt dan Denhardt (2007), pemerintah mempunyai kewajiban menjamin hak-hak individu warganya melalui berbagai prosedur yang ada. Mereka mengatakan, "The role of government is to make sure that the interplay of individual self-interest operates freely and fairly" (Denhardt & Denhardt, 2007). Dalam hal ini, rakyat kemudian melibat- kan diri dalam penentuan-penentuan kebijakan pemerintah. Semangat itu, meminjam istilah Mansbridge (1994), disebut sebagai public spirit. Hal ini perlu menjadi tekanan tersendiri karena saat ini realitas menunjukkan bahwa pemerintah bertindak selayaknya penguasa terhadap kepe- milikan tanah. Kalau tidak dikuasai oleh negara yang direpresentasikan oleh rezim yang korup, tanah justru dikomersialkan kepada para pemi- lik kapital. Konsekuensinya adalah eksploitasi. Padahal, baik negara maupun individu tidaklah berhak mengeksploitasi rakyat. 2. MENGGAGAS DEMOKRASI EKONOMI Sebenarnya masalah agraria dan pengelolaan sumber daya alam Indonesia pernah dirumuskan secara sederhana oleh elite pemerintahan nasional melalui Ketetapan MPR RI No. IX/MPRRI/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam, yakni i) Ketimpangan pengua saan tanah dan sumber daya alam di tangan segelintir perusahaan, ii) konflik-konflik agraria dan pengelolaan sumber daya alam yang meletus di sana-sini dan tidak ada penyelesaiannya; serta iii) kerusakan ekologis yang parah dan membuat layanan alam tidak lagi dapat dinikmati rakyat Dodi Faedlulloh | Membangun Demokrasi Ekonomi: ... | 71
worker-members can share shore in ownership and government of their jobs Multi- stakeholder Co-op consumer-members are co-ownrs where they purchase goods and services producer-members can co operatively market their goods community members benefit from strong co-ops and good jobs Sumber: (BCCA, 2016) Gambar 2. Relasi Koperasi Multi-Stakeholders (Rachman, 2015). Namun, seperti yang diketahui saat ini, perumusan ini belum terlaksana secara optimal karena belum ada tindak lanjut yang serius dari pemerintah. Padahal, seperti yang dijelaskan sebelumnya, para pendiri bangsa sudah menancapkan jangkar berupa demokrasi ekonomi dalam sistem perekonomian Indonesia. Prinsip demokrasi ekonomi adalah keterlibatan aktif dan emansipasi masyarakat dalam melak- sanakan aktivitas ekonomi yang berlandaskan pada kesetaraan dan keadilan pada akses sumber daya ekonomi. Hak yang setara bukan berarti ke- bebasan sebagaimana yang dibangun oleh sistem pasar (kapitalisme). Hal ini terjadi karena kebebasan yang diagungkan oleh gagasan liberalisme seperti itu berdampak pada kompetisi yang saling menga- lahkan untuk memiliki lebih banyak kepemilikan sumber daya ekonomi secara eksklusif. Itulah yang kini terjadi di Indonesia. Hanya mereka yang memiliki kapital besar yang mampu menguasai dan mendominasi kekayaan Indonesia. Minoritas yang memiliki kapital besar mempunyai privilege (hak istimewa) dalam dominasi perekonomian diban- dingkan orang-orang yang hanya mengandalkan gaji seperti para buruh. Padahal, sumber nilai dan kekayaan yang diciptakan untuk pembangunan Indonesia tidak lepas dari hasil keringat para buruh. Akan tetapi, para buruh justru tidak mendapatkan dampak serta manfaat pertumbuhan ekonomi tersebut. Secara jumlah, dari segi kekayaan, 10% orang terkaya di Indonesia menguasai sekitar 77% kekayaan di negeri ini. Lebih kontras lagi, 1% orang terkaya tersebut menguasai 50,3% kekayaan bangsa ini. Sisa kekayaan yang 50% lagi diperebutkan oleh 99% penduduk atau 247,5 juta jiwa (Gianie, 2015). Agenda mewujudkan cita-cita demokrasi ekonomi memang tidak mudah, tetapi bukan berarti tidak ada peluang sama sekali. Hal ini mengingat demokrasi ekonomi adalah imajinasi yang perlu diperjuangkan untuk tata kelola Indo- nesia yang lebih baik. Perjuangan itu harus terus- menerus diupayakan, dibangun secara bertahap dan konsisten tanpa henti. Demokrasi ekonomi bukan untuk dijadikan materi politisasi saat kampanye atau jargon-jargon para elite karena demokrasi ekonomi adalah praktik keseharian tentang kesetaraan yang langsung menjadi basis pada struktur relasi kehidupan masyarakat. Hal ini bukan tanpa alasan karena, bagaimanapun, ke- bebasan bersuara kelak menjadi tidak bermakna ketika pada waktu yang bersamaan orang-orang yang sedang menggunakan hak demokrasi politik perutnya kosong kelaparan. Oleh karena itu, mencari titik keseimbangan antara demokrasi politik dan demokrasi ekonomi menjadi agenda yang mendesak untuk dilaksanakan. Kebijakan- kebijakan yang pro terhadap demokrasi ekonomi perlu digagas kembali. Pada kesempatan ini, penulis berupaya melakukan elaborasi dan tin- jauan kritis atas pentingnya gagasan demokrasi ekonomi dan potensinya untuk memperkuat demokrasi di Indonesia. Salah satu sarana untuk mencapai demokrasi ekonomi adalah melalui kepemilikan koperasi dengan semua anggota masyarakat yang ber- partisipasi. Dalam hal ini, memperluas struktur kepemilikan dapat membangun kembali penataan kepentingan yang membantu mendamaikan kon- flik antara kapitalis dan petani yang terkena dam- pak proletarisasi. Kepemilikan bersama tersebut 72 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016
bisa menjadi ikhtiar dalam membantu menggali akar kekayaan komunitas (rakyat) dan menjaga sumber daya dari kebocoran karena kepentingan- kepentingan segelintir pihak. Hal ini perlu dipahami sebagai upaya menjawab permasalahan agraria karena dampak komodifikasi kapitalisme dan kepemilikan eksklusif individu-individu atas tanah. Terlebih, dengan corak jaringan kapita- lisme kontemporer yang semakin canggih dengan jaringan global, mau tidak mau, agar hubungan antara rakyat dan tanah airnya tidak terputus, mengusung koperasi sebagai alternatif tatanan agraria di Indonesia perlu segera dilaksanakan. Demokrasi ekonomi dalam konteks agraria salah satunya bisa diejawantahkan dalam bentuk koperasi multi-stakeholders. Istilah ini berlaku untuk koperasi yang anggotanya mewakili lebih dari satu kelompok kepemilikan, seperti pekerja, konsumen, dan produsen. Secara praktik, model "hybrid" ini telah aktif dan banyak dipraktikkan dalam gerakan koperasi di beberapa belahan dunia. Model ini merupakan perkembangan dari praktik dan pengetahuan koperasi yang perlu diuji coba sebagai perjuangan dalam menemu- kan alternatif tentang "dunia yang lain" selain kapitalisme. Implikasi dari model koperasi ini tentu dengan lebih dari satu kelompok kepemi- likan diperlukan komitmen yang lebih tinggi, koordinasi dan manajemen yang lebih ekstra. Namun, penekanan penting dari koperasi ini adalah memberikan kemungkinan kepada kita untuk membangun usaha yang memperhitungkan kebutuhan riil anggota (rakyat) yang berbeda- beda latar belakang. Dengan beragam kelompok anggota, menjadi daya dukung koperasi untuk mampu berani menggunakan pendekatan yang berbeda, beragam, serta sesuai dengan ide-ide dan aspirasi para anggota. Farmers Aggregation/Processing Sumber: Hansen dan Pleasant (2015) Gambar 3. Rantai Industri Pangan Ihwal penting dari gagasan membangun koperasi multi-stakeholders adalah ikhtiar untuk memutus rantai sirkulasi kapitalisme yang, dalam konteks agraria, menurut Rachman (2015), mendorong pemutusan hubungan tanah dengan bentuk pemaksaan penghentian akses rakyat atas tanah dan kekayaan alam tertentu, lalu tanah dan sumber daya alam tersebut masuk modal perusahaan-perusahaan kapitalistik. Akhirnya banyak petani yang menjadi korban, termasuk koperasi yang malah masuk arus lingkaran sirkulasi kapitalisme. Hal ini terjadi karena, dalam industri pangan, petani hanya diperas untuk menghasilkan "bahan mentah", sedangkan proses selanjutnya adalah lahan khusus bagi perusahaan-perusahaan besar yang beraksi. Kita sebagai konsumen hanya mengetahui barang siap konsumsi tersebut dalam bentuk nominal harga yang tersaji di etalase-etalase swalayan. Rantai panjang "produksi-distribusi-konsumsi" ini tidak menempatkan rakyat yang berhak mengelola ta- nah dan para petani pada tempat yang selayaknya. Dengan kata lain, tidak ada emansipasi dalam corak produksi industri. Dalam kasus ini, koperasi multi-stakeholders menjadi peluang yang perlu diperbesar kemung- kinannya untuk membangun ekonomi yang lebih emansipatif. Koperasi model ini dikelola oleh perwakilan dari beberapa kelompok stakeholder, dari para petani yang menjadi produsen, pekerja, distributor, para sukarelawan, community sup- porters, sampai konsumen dengan berbasiskan solidaritas. Model ini membuka ruang partisipasi dialog bagi para anggota untuk membicarakan agenda-agenda bersama, tema-tema seperti pemilihan pengurus dan badan pengawas yang representatif, pengangkatan manajemen, serta sharing hasil usaha yang adil di antara kelompok Distribution Retailers/Consumers Dodi Faedlulloh | Membangun Demokrasi Ekonomi: ... | 73
Processing Aggregation Packing, washing, storage Distributors Regional farmers and producers Consumers Retailers, restaurant, institution Sumber: Hansen dan Pleasant (2015) Gambar 4. Rantai Pangan dengan Koperasi Multi-Stakeholders berbeda yang juga mewakili kebutuhan yang berbeda pula. Rantai-rantai yang sebelumnya ter- pisah satu sama lain, yang sering membuat para konsumen tidak pernah mengenal para petaninya, dalam gagasan koperasi multi-stakeholders ini bisa dijembatani (Faedlulloh, 2015). Dengan landasan multi-stakeholders, secara implisit kerangka dari model koperasi ini mencu- kupi untuk dimaknai sebagai kepentingan publik. Denhardt dan Denhardt (2007) menegaskan bahwa kepentingan publik merupakan hasil dia- log dan proses berbagi nilai kepentingan individu. Proses berbagi dan dialog ini bertujuan mema- hami keinginan publik. Sementara bagi pemer- intah, kepentingan publik tiada lain merupakan standar etis bagi penyelenggaraan pemerintahan. Hal ini menegaskan bahwa pemerintah tidak bisa menolak gagasan koperasi multi-stakeholders sebagai wujud dari demokrasi ekonomi dalam tata kelola agraria di Indonesia. Jadi, tidak ada alasan bagi pemerintah untuk terus berdiam diri di hadapan konflik-konflik agraria yang terjadi di tanah air. mendapatkan akses yang setara dan tidak saling mengeksploitasi dalam memanfaatkan sumber daya agraria. Dalam konteks ini, pemerintah wajib mengambil peran untuk menciptakan kebijakan agraria sesuai dengan tujuan saat negeri ini dulu berdiri, yakni kesejahteraan rakyat. Salah satu ikhtiar untuk menjawab permasalahan yang terus menyelimuti kasus agraria di Indonesia adalah kembali membangun demokrasi ekonomi. De- ngan demokrasi ekonomi, agenda reforma agraria bisa kembali menemukan maknanya yang lebih substantif. Realisasi dari demokrasi ekonomi dalam ranah agraria bisa diimplementasikan melalui koperasi multi-stakeholders. Koperasi multi- stakeholders memberi peluang untuk membangun ekonomi yang lebih emansipatif. Dari perspektif rakyat sendiri, gagasan koperasi multi-stake- holders bisa dijadikan perjuangan baru untuk melakukan transformasi dari solidaritas sosial menjadi solidaritas ekonomi. Dalam konteks ini, pemerintah bisa mengambil peran turun tangan dalam menciptakan kondisi dan iklim yang kon- dusif bagi masyarakat untuk bisa bekerja sama dalam wadah koperasi. PENUTUP Dari eksplanasi di muka, bisa ditarik beberapa benang merah. Sejatinya, semua rakyat berhak Kerja sama antarkoperasi merupakan prinsip koperasi yang tidak bisa ditinggalkan dalam praktik berkoperasi yang berlandaskan pada jati 74 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016
diri. Maka, gagasan setiap berdirinya koperasi multi-stakeholders ini pun tiada lain ditujukan untuk menyinergikan kekuatan ekonomi antara koperasi-koperasi baik lokal, lintas regional, nasional, bahkan internasional. PUSTAKA ACUAN Bachriadi, D. (2001). Situasi perkebunan di Indonesia kontemporer dalam prinsip-prinsip reforma agraria: Jalan penghidupan dan kemakmuran Rakyat. Yogyakarta: Lepera Pustaka Utama. Dahuri, R. (2016). Transformasi Struktur Ekonomi. Diakses 1 Juni 2016 dari com/news.php?r=1&n=2&date=2016-02-16 . Denhardt, R. B., & Denhardt, J. V. (2007). New Public Service (Expanded Edition). London: ME Sharpe. Faedlulloh, D. (2015). Koperasi sebagai alternatif tata kelola agraria. Diakses 5 Maret 2016 dari Fauzi, N. (2000). Otonomi daerah dan sengketa tanah: Pergeseran politik di bawah problem agraria. Yogyakarta: Pustaka Utama. Frederickson, G. (Ed.). (1974). A symposium on social equity and public administration. Public Administration Review 34 (1). Frederickson, G. (1988). Administrasi negara baru. Jakarta: LP3ES. Gianie. (2015, 16 Desember). Sumber dan solusi ketimpangan sosial. Kompas. Hatta, M. (1985). Membangun ekonomi Indonesia. Jakarta: Inti Idayu Press. Hansen, M., & Pleasant, L. (2015, 18 Februari). Local food with a big twist: Oregon super-cooperative takes aim at the corporate food system. Yes! Magazine. Diakses 23 Mei 2016 dari Idris, A. (2012). Penguatan ekonomi kerakyatan berdasarkan demokrasi ekonomi. Makalah disampaikan dalam Diskusi Ilmiah MPR RI dan Universitas Almuslim, 2012. Ikhwan, M. (2015). Catatan akhir tahun perta- nian Indonesia 2015: Kedaulatan pangan dan reforma agraria telah dibajak oleh kekuatan pasar. Diakses 6 Maret 2016 dari . KPA. (2015). Catatan akhir tahun 2015 konsorsium pembaruan agraria, "Reforma Agraria dan penyelesaian konflik agraria disandera birokrasi." Jakarta: KPA. Lucas, A. (1997). Land disputes, the bureaucracy, and local resistance in Indonesia. Dalam Schiller, J dan Barbara Martin Schiller (ed.), Imaging Indonesia: Cultural politics and political culture. Ohio: Centre For International Studies. Luviene, N., Stietely, A., & Hoyt, L. (2010). Sustainable economic democracy: Worker cooperatives for the 21st Century. Cambrdige: MitColab Community Innovator Lab. Mansbridge, J. (Ed.). (1994). Public spirit in political systems. Dalam Aaron, Henry J., Mann, T., & Taylor, T. (Eds.), Values and public policy, pp. 146-72. Washington, DC: Brooking Institution. Nugroho, T. (2010). Mubyarto dan ilmu ekonomi yang membumi. Dalam Endriatmo Soetarto (Ed.), Pemikiran agraria bulaksumur: Telaah awal atas pemikiran Sartono Kartodirdjo, Masri Singarimbun, dan Mubyarto. Yogyakarta: STPN Press-Sajogyo Institute. Rachman, N. F. (2015). Memahami reorganisasi ruang melalui perspektif politik agraria. Jurnal Bhumi 1(1). Ruwiastuti. (1997). Penghancuran hak masyarakat atas tanah: Sistem penguasaan tanah masyarakat adat dan hukum agraria. Bandung: KPA. Sen, A. (2000). Demokrasi bisa memberantas kemiski- nan. Bandung: Penerbit Mizan. Scott, J. C. (2000). Senjatanya orang-orang yang kalah (penerjemah Sayogyo et al.). Jakarta: Yayasan Obor Indonesia. Supriyati, Saptana, & Supriyatna. (2003). Hubungan penguasaan lahan dan pendapatan rumah tangga di pedesaan (Kasus di Provinsi Jawa Tengah, Sumatera Barat, dan Kalimantan Barat). SOCA (Socio-Economic of Agriculture and Agribusiness) 3(2), 2 Juli 2003. Suroto, (2011). Mewujudkan koperasi yang ideal menuju demokrasi ekonomi kerakyatan. Diak- ses 5 Maret 2016 dari menuju.html. Swasono, S. (2002). Bung Hatta bapak kedaulatan rakyat. Jakarta: Yayasan Hatta Jakarta. Zunariyah, S. (2012). Dilema ekspansi perkebunan kelapa sawit di Indonesia: Sebuah tinjauan sosiologi kritis. Diakses 6 Maret 2016 dari Internet BCCA. (2016). Multi-stakeholder co-ops: What is a multi-stakeholder co-op? Diakses pada 6 Maret 2016, dari BPS. (2015, November 17). Upah nominal dan riil buruh tani di Indonesia (Rupiah), 2014-2015 (2012=100). Diakses pada 5 Maret 2016, dari linkTabelStatis/view/id/1465 Dodi Faedlulloh | Membangun Demokrasi Ekonomi: ... | 75
Pemerintah Provinsi Jawa Timur. (2015, Desember 29). Catatan akhir tahun SPI, tahun 2015 konflik agraria meningkat. Diakses pada 5 Maret 2016, dari agraria-meningkat. 76 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016
DDC: 320.9 PENGUATAN DEMOKRASI DI TANAH PAPUA DI ERA NIEUW GUINEA RAAD (NGR) 1961 DAN MAJELIS RAKYAT PAPUA (MRP) 2005 Bernarda Meteray Universitas Cenderawasih E-mail: bercimeterai@yahoo.co.id Diterima: 23-2-2106 Diperbaiki: 1-4-2016 Disetujui: 17-6-2016 ABSTRACT One of the attempts to prevent Indonesia from disintegration is to avoid any inappropriate policy regarding the development. In the history of Papua, the process of the formation of the Nieuw Guinea Raad (NGR), 1961 and the Majelis Rakyat Papua (MRP), the Papuan People Council, 2005, have significant meaning in the history of the unification of Papua to Indonesia. These two institutions have given a deeply significant meaning in the involvement of Papuans in an institution. Various approaches to improve the well-being of the Papuans have been implemented officially since 1969. Papua is, however, still considered the poorest region and is very often in conflicts. It was found that there has been something wrong with the development in Papua. Acemoglu and Robinson (2014) states that gaps between rich countries and poor ones are not merely due to cultural, geographical, and climatic factors, but they have been caused by political and economic institutions in the country itself as well. It has been these institutions having caused the country to come near the edge of failure. This paper is trying to show whether or not formation of the NGR and MRP had and have been suitable solutions to solve development problems and conflicts in Papua. Keywords: The history of Papua, Papua autonomy, Majelis Rakyat Papua (MRP), the Niew Guinea Raad (NGR), the strengthening of Democracy, Melanesia ABSTRAK Salah satu upaya menghindarkan bangsa Indonesia dari disintegrasi adalah menghindari kekeliruan dalam setiap pembuatan kebijakan pembangunan. Proses pembentukan NGR (1961) dan MRP (2005) mempunyai arti penting dalam sejarah perjalanan Papua menjadi bagian dari negara-bangsa Indonesia. Kehadiran dua lembaga pada periode, latar belakang, dan tujuan yang berbeda, memberikan makna yang dalam bagi keterlibatan orang Papua yang juga berada dalam sebuah institusi. Keterlibatan para elite dalam dua institusi ini sangat memengaruhi proses dan hasilnya. Sementara selama ini, tidak hanya penerapan berbagai pendekatan, sejak 1969 hingga dewasa ini, untuk menyelesaikan berbagai masalah pembangunan di Papua yang masih menjadi "masalah", tetapi Papua juga masih menjadi provinsi termiskin dan daerah konflik. Mungkin ada yang salah dalam membangun Papua. Maka, Daron Acemoglu dan James A. Robinson dalam kajiannya yang berjudul "Mengapa Negara Gagal" (2014) menegaskan bahwa ternyata terjadinya gap antara negara miskin dan kaya bukan semata-mata oleh faktor budaya, geografis, dan iklim negara tersebut, melainkan terdapat pada lembaga institusi politik dan ekonomi negara itu sendiri. Lembaga inilah yang akan membawa negara di ambang kegagalan. Oleh karena itu, kehadiran NGR dan MRP di Papua apakah menjadi solusi atau masalah bagi Papua? Kata kunci: Sejarah Papua, otonomi khusus Papua, Nieuw Guinea Raad (NGR), Majelis Rakyat Papua (MPR), Melanesia, penguatan demokrasi 77
PENDAHULUAN Bangsa Indonesia tidak hanya kaya sumber daya alam, tetapi juga memiliki masyarakat yang sangat beragam. Presiden pertama Indonesia, Soekarno, pada akhir perjuangan merebut kemerdekaan menyatakan bahwa "gagasan Indonesia, de- ngan segala keragamannya, belum mendapat "rumah yang nyaman" dalam negara Indonesia yang dibangun (Elson, 2008, 222). Pernyataan Soekarno ini memperlihatkan bahwa masyarakat Indonesia yang sangat beragam akan sangat rawan konflik apabila tidak dikelola dengan baik. Pernyataan Soekarno ini telah terbukti hingga dewasa ini. Kesadaran "menjadi Indonesia" di antara masyarakat Indonesia, baik pusat maupun daerah, "masih bermasalah" dan "belum menjadi bagian yang penting" dalam hidup bernegara. Apabila permasalahan membangsa, seper ti konflik antarpartai, tawuran antarpelajar dan kampung, intoleransi dalam beragama, ancaman teroris, serta masih adanya gerakan pemisahan diri dari Indonesia, tidak ditangani dengan baik, hal itu akan bermuara pada disintegrasi bangsa. Salah satu upaya menghindarkan bangsa Indo- nesia dari disintegrasi adalah menghindari keke- liruan dalam setiap pembuatan dan pengambilan kebijakan pembangunan oleh berbagai institusi, baik pemerintah maupun swasta. Dalam perjalanan sejarah Papua, proses pembentukan institusi, seperti Nieuw Guinea Raad (NGR) pada 1961 dan kemudian Majelis Rakyat Papua (MRP) pada 2005, mempunyai arti penting. Kehadiran dua lembaga pada periode, latar belakang, dan tujuan yang ber- beda memberikan makna yang penting bagi keterlibatan orang Papua dalam sebuah institusi. NGR mempunyai wewenang, antara lain, dalam hak petisi atau mengajukan permohonan, hak interpelasi atau meminta keterangan serta hak menyampaikan nasihat dalam hal undang-undang dan peraturan pemerintah. Sementara itu, MRP bertugas, antara lain, memberikan pertimbangan dan persetujuan terhadap bakal calon gubernur dan wakil gubernur yang diusulkan oleh Dewan Perwakilan Rakyat Papua (DPRP) dan terhadap calon anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia utusan daerah Provinsi Papua yang diusulkan oleh DPRP serta terhadap rancan- 78 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 gan peraturan daerah khusus (Raperdasus) yang diajukan DPRP bersama-sama dengan gubernur. Melalui dua institusi ini, masyarakat Papua sudah, sedang, dan akan melibatkan diri secara langsung dalam membangun daerahnya. Keterlibatan dalam dua institusi ini tidak hanya mendorong untuk terlibat dalam pembangunan kehidupan masyarakat Papua pada masa lalu dan kini. Akan tetapi, juga memperlihatkan bagaimana masyarakat Papua harus berpikir serta bertindak mengakomodasi berbagai kepentingan yang majemuk agar mampu hidup bersama secara berdampingan, aman, dan sejahtera dengan warga non-Papua lain di tanah Papua. Pembentukan NGR diawali ketika setelah Konferensi Meja Bundar (KMB) 1949, pemer- intah Belanda mulai mempercepat pembangunan di Papua pada 1950-an dengan berjanji mem- berikan self determination kepada rakyat Papua (lihat Penerangan Kementerian Dalam Negeri, 1961; dan Lijphart, 1958). Kebijakan ini menuntut percepatan pembangunan (crash program) di ber- bagai bidang, seperti politik, ekonomi, dan sosial budaya. Untuk mempercepat kesadaran politik orang Papua pada masa itu, segera dibentuk NGR. Pembentukan NGR ini merupakan suatu kebijakan yang sangat penting untuk menghadapi kondisi di Papua yang serba terbatas, khususnya menyangkut sumber daya manusianya (SDM). Namun, pemerintah Belanda menyadari bahwa untuk membentuk pemerintahan sendiri di Papua diperlukan adanya suatu institusi, yaitu NGR. Adapun pembentukan MRP sudah diamanat- kan sejak dikeluarkan Undang-Undang Otonomi Khusus Nomor 21 Tahun 2001. Pembentukan MRP baru diresmikan pada 2005. Menurut Al Rahab (2010), tujuan pembentukan MRP didasarkan pada pengalaman sejarah, politik, dan posisi orang Papua dalam berhubungan dengan birokrasi Indonesia selama 40 tahun. Dikatakan bahwa pentingnya MRP ini sangat berkaitan dengan adanya UU Otsus, yakni orang Papua selama ini telah menjadi korban atau hanya diperlakukan sebagai penonton selama integrasi dengan Indonesia. Tujuan pembentukan MRP adalah meningkatkan kesejahteraan orang Papua melalui peningkatan keterlibatan orang Papua
dalam berbagai institusi, termasuk politik dan ekonomi. Pembentukan MRP dalam kenyataannya dinilai sangat lamban sejak diberlakukan UU Otsus 2001, tetapi di pihak lain dikatakan pula sangat cepat, bahkan dipaksakan. Kondisi ini akhirnya menimbulkan pro dan kontra di antara rakyat Papua. Berbagai laporan media massa menyatakan bahwa bukan hanya sosialisasi MRP yang belum dilakukan dengan baik, melain- kan keberadaannya pun masih sering diragukan. Bahkan, ada kecurigaan dari pemerintah pusat terhadap MRP. Menurut Hikayabi (dalam Keagop, 2010, xi), sejak awal, banyak pihak di pemerintahan ataupun sebagian masyarakat Indonesia yang nasionalis menolak pembentukan MRP di Papua. MRP dinilai sebagai lembaga superbody yang akan mempercepat kemerdekaan Papua. Ketakutan dan kekhawatiran ini tampak dari beberapa hal, di antaranya: (1) pemerintah pusat terlambat menerbitkan PP tentang MRP selama 3 tahun 10 bulan; (2) proses pemilihan sebagian anggota MRP dinilai tergesa-gesa dan tidak demokratis; (3) beberapa keputusan dan rekomendasi terkait dengan perlindungan orang asli Papua yang dikeluarkan MRP selama lima tahun (2005-2010) tidak secara sungguh-sungguh ditindaklanjuti oleh pemerintah pusat dan daerah. Perbedaan dalam melihat MRP ini sebenar- nya tidak akan terjadi apabila pemerintah, baik pusat maupun daerah, memahami peran otonomi khusus di Papua. Menurut Simon P. Morin, MRP adalah roh dari otonomi khusus Papua (Al Rahab, 2010, 198). Dengan demikian, untuk memahami kinerja MRP, perlu dikaitkan dengan imple- mentasi Otsus karena, dengan melaksanakan Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 dengan benar, utuh, bertanggung jawab, dan konsekuen akan memperkokoh NKRI (Sumule dalam Malak, 2013, 158). Oleh sebab itu, maju-mundurnya MRP bukan bergantung pada MRP sendiri, melainkan sangat bergantung pada sokongan se- genap elemen masyarakat Papua serta dukungan pemerintah Papua dan pusat (Al Rahab, 2010, 198). Pernyataan Sumule ini mengindikasikan bahwa Otsus, termasuk MRP, bukanlah sesuatu yang perlu diragukan kehadirannya. Menurut Malak (2013, 159), sebenarnya Otsus yang diberikan pemerintah hanyalah satu bagian dari upaya untuk menyelesaikan persoal- an yang ada di Papua. Meskipun Otsus adalah produk hukum yang berfungsi sebagai payung kebijakan, keberadaannya bukan satu-satunya cara dan alat untuk menyelesaikan persoalan di Papua. Malak (2013, 156) juga menandaskan bahwa "ada sesuatu yang ironis ketika Otsus, sebagai sesuatu telah diperjuangkan dan sangat diharapkan mampu menyelesaikan masalah ma- syarakat Papua, justru tidak kunjung membuah- kan hasil karena lemahnya proses implementasi". Hal yang sama dinyatakan oleh Ayorbaba (2011, 130-131), dengan didasarkan pada temuan LIPI, bahwa pelaksanaan Otsus pada 2001-2004 tidak membawa banyak perubahan yang signifikan bagi masyarakat Papua. Bahkan, berdasarkan pada Musyawarah MRP dan Masyarakat Asli Papua 9-10 Juni 2001 di Jayapura, pelaksanaan Otsus selama sembilan tahun telah gagal. Berbagai pihak berharap Otsus akan mem- bawa perubahan bagi masyarakat Papua dan dapat mencapai kesejahteraan. Akan tetapi, hasil evalua si yang dibahas di atas memperlihatkan bahwa Otsus belum menyejahterakan masyarakat Papua. Oleh karena itu, kegagalan Otsus yang selama ini sering diperdebatkan perlu dikaitkan dengan kurang diberdayakannya MRP. Kunci keberhasilan Otsus terletak pada peran MRP. Namun, MRP, sebagai institusi yang diharap- kan dapat melindungi hak-hak orang asli Papua, belum mendapat kepercayaan dari berbagai pihak sehingga upaya pemerintah untuk dapat mengimplementasikan Otsus di tanah Papua men- jadi masalah. Oleh karena itu, apabila kehadiran NGR pada masa lalu dan MRP di Papua pada masa kini untuk melibatkan orang Papua dalam pemerintahan menjadi masalah. Pertanyaan mendasar dalam tulisan ini adalah apakah ke- beradaan orang Papua, baik NGR maupun MRP, merupakan solusi atau malah menjadi masalah di Papua? ANTARA HARAPAN DAN KENYATAAN Berbagai pendekatan untuk menyejahterakan rakyat Papua telah diimplementasikan secara Bernarda Meteray | Penguatan Demokrasi di Tanah Papua .... | 79
resmi sejak Papua menjadi bagian dari NKRI pada 1969. Pemerintah telah menggunakan pendekatan kesejahteraan sejak awal integrasi 1963-1984 dalam bentuk intensitas yang berbeda. Pascareformasi, secara khusus, Undang-Undang Otonomi Khusus Nomor 21 Tahun 2001 secara tegas memberi mandat kepada pemerintah dan masyarakat sipil untuk mencurahkan perhatian khusus dalam menangani penduduk asli Papua demi meningkatkan kesejahteraan mereka. Dalam pidato Gubernur Provinsi Papua pada 18 Januari 2002 melalui radio dan televisi untuk menyambut pemberlakuan Undang-Undang RI Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua, J. P. Solossa (Sumule, 2003, 591-593) mengatakan bahwa: Salah satu keberhasilan kita bersama pada 2001 adalah bahwa kita berhasil memperjuangkan dan memperoleh status otonomi khusus bagi provinsi yang kita cintai ini. Pada 29 Oktober 2001, Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia telah menyetujui Rancangan Undang-Undang Republik Indonesia tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua. Rancangan tersebut telah diundang-undangkan oleh pemerintah menjadi Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Provinsi Papua .... Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 mengenai Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua telah berlaku secara efektif mulai 1 Januari 2001. Hal ini merupakan langkah yang sangat penting dan bersejarah bagi kita semua. Undang-undang kita ini mengandung banyak hal yang selama ini mungkin hanya ada dalam angan-angan. Kita sekarang sudah memiliki dasar hukum yang kuat untuk mempercepat kegiatan-kegiatan pemba- ngunan yang selama ini terhambat. Kita sekarang bisa membuat terobosan-terobosan baru dengan inisiatif dan prakarsa kita sendiri sehingga mutu sumber daya manusia kita, yang selama ini ter- tinggal, bisa kita tingkatkan. Hak-hak kita sebagai orang Papua, yang selama ini kurang memperoleh pengakuan dan perlindungan, kini dapat kita wujudkan secara damai dan bermartabat di dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia. Isi undang- undang kita ini harus ditaati dan dilaksanakan oleh siapa saja yang terikat untuk melaksanakannya di dalam wilayah hukum Indonesia. Harapan pemerintah seperti yang digam- barkan Solossa di atas agar Otsus dapat menye- jahterakan rakyat Papua ternyata belum tercapai. Menurut Syamsudin Haris (2014, 214-215), 80 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 kebijakan Otsus bagi Papua dapat dikatakan sebagai langkah maju yang bersifat terobosan di antara dua pilihan ekstrem, yakni kehendak merdeka yang diperjuangkan oleh Organisasi Papua Merdeka (OPM) dan keinginan pemerin- tah pusat agar Papua tetap menjadi bagian dari NKRI. De ngan kata lain, pilihan Otsus adalah "jalan tengah" yang diharapkan dapat menjadikan Papua sebagai tanah damai dan rakyatnya hidup sejahtera dalam pangkuan Ibu Pertiwi. Lebih lanjut, Syamsudin Haris (2014, 213-214) menyatakan bahwa yang menikmati Otsus adalah gubernur, para bupati serta pejabat dan birokrasi di daerah, sedangkan yang tidak menikmati adalah rakyat dan tokoh Papua di luar pemerintahan. Pendapat Syamsudin Harris ini sejalan dengan Hasil Evaluasi Lima Tahun Pelaksanaan Otonomi Khusus Papua Tahun 2002-2006 (Bappeda Provinsi Papua, 2010, 183) yang memperlihatkan bahwa pemerintah daerah telah meng alokasikan dana Otsus untuk pelayanan publik, tetapi pemerintah daerah membelanjakan dana itu tidak transparan. Bahkan, publik di Papua, khususnya masyarakat asli Papua, melihat dana itu tidak beres dalam perencanaan dan pengelolaannya. Penduduk asli Papua relatif terlupakan sehingga tertinggal dalam pembangunan, baik pendidikan maupun kesehatan. Kondisi ini terungkap ketika rapat dengar pendapat MRP Papua dan MRP Papua Barat dalam rangka evaluasi otonomi khusus Papua dan Papua Barat yang berlangsung selama tiga hari, yakni 25-27 Juli 2013, di Jayapura. Dengan demikian, tidaklah mengherankan apabila Syamsudin Haris menyatakan, setelah berlangsung lebih dari sepuluh tahun di Provinsi Papua dan hampir lima tahun di Papua Barat, sulit dimungkiri bahwa kebijakan Otsus dalam implementasinya cenderung berlangsung setengah hati. Salah satu faktor penyebabnya, menurut Syamsudin Haris, adalah penundaan tarik-ulur pembentukan Majelis Rakyat Papua akibat kuatnya intervensi pusat. Padahal, sudah diatur dalam UU No. 21 Tahun 2001 serta pem- berlakuan "litsus" bagi tokoh-tokoh yang tidak disukai pemerintah. Peraturan Pemerintah tentang Pembentukan MRP baru diterbitkan pada akhir 2004. Terakhir, pemerintah bahkan membentuk
dua lembaga MRP, masing-masing di Papua dan Papua Barat atau Irian Jaya Barat. Proses pembentukan Irian Jaya Barat, yang menjadi masalah karena dianggap tidak punya dasar hukum, kembali menyebabkan ketidakpercayaan masyarakat Papua terhadap kebijakan pemerintah pusat. Mendagri Ma'ruf, setelah melantik MRP pada 31 Oktober 2005, kembali menerbitkan Surat Keputusan Nomor 120.82-1009/2005 tentang pelaksanaan pemilihan gubernur dan wakil gubernur Irian Jaya Barat pada 28 November 2005. SK tersebut diterima Ketua KPUD IJB, Regina Sauyai, di Jakarta. Kemudian, dikirim ke Manokwari dan diterima Ketua DPRD IJB Demianus Jimmy Ijie. Pada 16 November 2005, dalam jumpa pers di ruang sidang sementara MRP di Hotel Numbay Jayapura, Ketua MRP Agus Alua yang didampingi Wakil Ketua I, Frans Alekxander Wospakrik, menanggapi SK Mendagri yang dike- luarkan pada 11 November 2005 untuk pilkada IJB pada 28 November 2005. Menurut dia, SK tersebut sangat bertentangan dengan Pasal 73 Peraturan Pemerintah Nomor 54/2004. Dalam PP disebutkan bahwa pembentukan provinsi baru di wilayah Provinsi Papua akan dilakukan oleh MRP bersama Pemerintah Provinsi dan DPRP sebagai provinsi induk, bertugas dan bertanggung jawab untuk membantu pemerintah pusat menyelesaikan masalah pemekaran wilayah yang dilakukan sebelum dikeluarkannya PP ini dengan memper- hatikan realitas dan kesesuaian dengan peraturan perundang-undangan, selambat-lambatnya enam bulan setelah pelantikan anggota MRP. Menurut Wakil Ketua I MRP, Frans Alexander Wospakrik, kebijakan pemerintah pusat dalam menerbitkan SK untuk pilkada IJB merupakan tidak adanya komitmen pemerintah dengan apa yang telah disepakati bersama untuk menata Papua yang lebih baik (Paskalis Keagob, 2010, 104-105). Akhirnya, Presiden Megawati pada 27 Januari mengeluarkan Inpres Nomor 45 Tahun 2003 tentang Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 45 Tahun 1999 tentang Provinsi Irian Jaya Barat (Ijie, 2013, 54). Selanjutnya, pada 14 November 2003, Menteri Dalam Negeri, Hari Sabarno, mengukuhkan pejabat Gubernur Irian Jaya Barat, Brigadir Jenderal Marinir Abraham Ataruri (Ijie, 2013, 73). Gubernur Papua Barat akhirnya melantik Ketua MRP Papua Barat, yaitu Vitalis Yumte, pada 15 Juni 2011. Melihat perjalanan pembentukan Provinsi Papua dan Papua Barat serta permasalahan Otsus, termasuk MRP, Hikayabi (dalam Keagop, 2010, xiii) menegaskan bahwa setiap saat, pemerintah selalu mengubah kebijakan pembangunan di Papua yang tidak sesuai dengan amanat UU Oto- nomi Khusus Papua. Misalnya, dikeluarkannya Inpres Nomor 1 Tahun 2003 tentang Pemekaran Provinsi Irian Jaya Barat, tidak dikeluarkannya peraturan pemerintah sebagai landasan opera- sional pelaksanaan UU RI Nomor 21 Tahun 2001, ditolaknya berbagai keputusan dan rekomendasi yang dikeluarkan MRP terkait dengan perlindun- gan hak-hak dasar orang asli Papua, serta tidak terselesaikannya berbagai kasus hukum dan hak asasi yang dihadapi masyarakat asli Papua. Perubahan kebijakan selama pelaksanaan Otsus tentu saja berdampak terhadap perjalanan Otsus di Papua. Berdasarkan Hasil Evaluasi Lima Tahun Pelaksanaan Otonomi Khusus Papua Tahun 2002-2006, mutu pendidikan di Papua sangat rendah. Hal ini dapat dilihat melalui capai- an Indeks Pembangunan Manusia (IPM) yang terendah di Indonesia, yaitu 62,1 pada 2005, sedangkan rata-rata nasional 69,6. IPM terburuk terjadi di wilayah Pegunungan Tengah dan Se- latan Papua, yaitu 47-47,6. Sementara di bidang ekonomi kerakyatan, masyarakat Papua belum merasakan adanya peningkatan yang signifikan dalam kehidupan perekonomian mereka. Hal ini dapat dilihat dari masih dominannya masyarakat non-Papua dalam kegiatan ekonomi kerakyatan. Masih banyaknya pedagang pengusaha etnis non- Papua yang menguasai pasar tradisional membuat pengusaha asli Papua tidak mendapat usaha yang memadai dan layak (Bappeda Provinsi Papua, 2010, 163 dan 178). Laporan ketua tim kerja, Yakobus Dumupa (Majelis Rakyat Papua, 2013a, 259), mengenai hasil rapat dengar pendapat MRP Papua dan MRP Papua Barat dalam rangka evaluasi Otonomi Khusus Papua dan Papua Barat yang berlangsung selama tiga hari, 25-27 Juli 2013, di Jayapura, menilai isi Otsus Nomor 21 Tahun 2001 bagi Papua dan Papua Barat masih saja ber- Bernarda Meteray | Penguatan Demokrasi di Tanah Papua .... | 81
masalah. Menurut Yakobus Dumupa, telah timbul permasalahan yang kompleks dan mendasar bagi sektor-sektor strategis dalam pelaksanaan Otonomi Khusus Papua dan Papua Barat. Sektor yang dimaksudkan adalah pendidikan, kesehatan, infrastruktur, kependudukan dan ketenagaker- jaan, sumber daya alam dan lingkungan hidup, kesejahteraan sosial, keamanan, keagamaan, kebudayaan dan adat istiadat, hak asasi manusia, politik dan kepemerintahan, pengawasan serta hukum dan keuangan" (Majelis Rakyat Papua, 2013a, 259). Pada penutupan rapat dengar pendapat MRP Papua dan MRP Papua Barat dalam rangka evalua si Otonomi Khusus Papua dan Papua Barat itu, Gubernur Provinsi Papua Lukas Enemb e dalam sambutannya (Majelis Rakyat Papua, 2013a, 262) menyatakan bahwa Otsus belum mengatasi berbagai permasalahan, tetapi justru malah menambah masalah bagi rakyat di Papua. Hal ini ditegaskan oleh Enembe sebagai berikut: Banyak pengamat dan kalangan birokrat serta cendekiawan beranggapan bahwa adanya Undang-Undang Otsus ini merupakan sebuah langkah maju dalam penyelesaian masalah Papua. Mereka berharap hadirnya UU ini akan mengu- rangi keinginan orang Papua untuk memisahkan diri dari Negara Kesatuan Republik Indonesia. Harapan dan anggapan ini tidak menjadi kenyataan, malah kehadiran Otsus membawa masalah bagi rakyat Papua. Oleh karena itu, berbagai gelombang aksi protes terjadi setelah diberlakukannya UU Otsus Provinsi Papua, baik di Papua maupun di Papua Barat. Rakyat menolak kehadiran Otsus, dan mereka memilih referen- dum sebagai solusi utama untuk menyelesaikan masalah di Papua. Ada yang beranggapan bahwa terjadi kesalahan dalam implementasi Otsus sehingga harapan dari lahirnya UU ini tidak tercapai, dan masyarakat Papua tetap menderita dan berada di bawah garis kemiskinan. Padahal, undang-undang ini lahir sebagai komitmen politik pemerintah pusat dalam membangun dan menyejahterakan masyarakat Papua agar dapat hidup sejajar dengan saudara- saudaranya di republik ini. Hasil evaluasi di atas memperlihatkan bahwa pelaksanaan Otsus selama ini dianggap belum mampu menyejahterakan masyarakat Papua. 82 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 Maka, tidaklah mengherankan apabila Lambang Trijono (Trijono, 2006, 363) menyatakan bahwa hingga dewasa ini, Papua tetap menjadi daerah paling miskin dan terbelakang di Indonesia. Menurut Lambang, "Papua sendiri sebenarnya merupakan daerah kaya sumber daya alam, didiami penduduk yang tidak terlalu banyak, sekitar 2.233.530 jiwa (sensus penduduk tahun 2000), menempati daerah yang luasnya hampir empat kali lipat Pulau Jawa. Dengan kekayaan seperti itu, mestinya penduduk daerah ini bisa hidup sejahtera. Namun, realitasnya tidaklah demikian. Mayoritas penduduk di provinsi ini hidup dalam kemiskinan, atau orang Papua lebih suka menyebut "tidak beruntung", dengan kualitas hidup yang rendah di berbagai sektor kehidupan: kesehatan, pendidikan, dan ekonomi" (Trijono, 2006, 363). Pernyataan Lambang Trijono ini mem- perkuat dugaan bahwa terkesan ada keinginan pemerintah daerah dan pusat untuk mempercepat pembangunan di Papua. Namun, pendekatan yang digunakan selama ini cenderung mengadopsi model pembangunan dari luar serta kurang mem- perhatikan karakteristik wilayah dan masyarakat Papua. Akibatnya, hasil pembangun an kurang menyentuh kebutuhan masyarakat Papua, bahkan dapat dikatakan justru melahirkan permasalahan baru. Berbagai pandangan tentang ketidakber- hasilan pembangunan di Papua, seperti yang diungkapkan di atas, semakin memperkuat per- nyataan Lambang Trijono (Trijono, 2006, 363) bahwa berbagai kebijakan pemerintah selama itu belum menyentuh kebutuhan dasar dan hak asasi rakyat Papua. Bahkan, ada sesuatu yang salah dalam pembangunan di Papua. Lambang Trijono menyarankan agar pelaksanaan Otsus sejalan dengan perspektif dan kebutuhan lokal Papua, yaitu memberdayakan lembaga-lembaga lokal. Peran lembaga strategis, seperti DPR dan MRP, perlu diberdayakan dalam menjalankan fungsi legislasi, bersama dengan pihak eksekutif. Pemerintah daerah menjalankan kebijakan hukum dan politik, seperti Perdasus (peraturan daerah khusus) dan Perdasi (peraturan daerah desentrali- sasi), untuk mendukung pelaksanaan Otsus di tingkat distrik ke bawah, serta melibatkan empat
pilar institusi (pemerintah, adat, agama, dan kelompok perempuan) (Trijono, 2006, 383-384)., Lebih lanjut, Gubernur Provinsi Papua Lukas Enembe (Majelis Rakyat Papua, 2013a, 262-263), dalam pidato pada penutupan rapat dengar pendapat MRP Papua dan MRP Papua Barat di Jayapura, juga dengan tegas meny- inggung peran pemerintah pusat, yang dalam kebijakannya justru melanggar Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 dengan pembentukan Provinsi Papua Barat dan Lembaga Papua Barat lain. Lebih lanjut, Lukas Enembe menyatakan: "... terkesan pemerintah pusat tidak sungguh- sungguh ingin melaksanakan Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otsus ini, 'lepas kepala pegang ekor', sehingga banyak urusan pemerintahan yang tidak berjalan dengan baik sesuai amanat Undang-Undang Otsus. Malahan pemerintah pusat mempermainkan undang-un- dang ini, salah satunya adalah membuat beberapa kebijakan yang melanggar dan menabrak UU ini, salah satunya pembentukan Provinsi Papua Barat dan Lembaga Papua Barat. Pembentukan Provinsi Papua Barat dan Lembaga MRP-nya merupakan sebuah keinginan untuk menjawab kebutuhan dalam proses pembangunan itu sendiri, tetapi caranya salah karena tidak sesua i dengan amanat Otsus itu sendiri. Seharusnya semua keinginan ini didiskusikan melalui proses yang diatur dalam Pasal 78 Undang-Undang Otsus. Kemudian, hasil dari pasal ini bisa ditindaklanjuti dengan melakukan perubahan terhadap Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 ini untuk mengakomodasi hal-hal yang bersifat penting sebagaimana diamanatkan dalam pasal 77 sehingga kebijakan yang dibuat tidak melanggar dan menabrak UU Otsus karena semua yang kita buat adalah dalam rangka membangun masyara- kat di tanah Papua. Pernyataan Lukas Enembe di atas memper- lihatkan bahwa pemerintah pusat juga berperan dalam menciptakan permasalahan pembangunan di Papua, bukan orang Papua semata-mata. Cara pandang pusat seperti itu terlihat dalam pernyataan guru besar Institut Pemerintahan Dalam Negeri, Prof. Dr. Ngadisah, M.A. pada 12 Juli 2012 ketika menyinggung tentang nasionalisme Papua yang diselenggarakan oleh Sabang Merauke Circle di Hotel Aston Kuningan, Jakarta. Dia menegaskan bahwa Papua memiliki banyak dana, tetapi belum mampu menyejahterakan orang Papua. Rupanya orang Papua masih dianggap belum mampu mengelola dana yang begitu besar untuk kesejahteraan mereka. Begitu herannya orang di luar Papua melihat Papua yang memiliki dana yang besar tetapi masih dilanda kemiskinan. Ngadisah menyatakan sebagai berikut. "... terdapat sejumlah keheranannya terhadap Papua, yakni kenapa di Papua selalu terjadi konflik pembangunan seiring keberadaan Free- port, kenapa dengan begitu banyaknya dana yang menga lir ke Papua tapi masyarakatnya masih miskin terus (35%)? Kenapa dari sekian banyak program pemerintah tapi masyarakat di sana konflik terus? Seolah hanya ada ratapan dan penderitaan yang tidak pernah berakhir. Padahal, kita berharap Papua hidup damai sejahtera dengan suku lain di luar Papua," katanya. Pandangan Ngadisah di atas memperlihatkan masih terjadinya ketidakpahaman pihak Jakarta tentang permasalahan di Papua. Pernyataan ten- tang dana yang besar tetapi rakyat Papua masih miskin menunjukkan bahwa selama ini pemerintah, baik pusat maupun daerah, belum menemukan kajian-kajian yang tepat untuk mengatasi berbagai permasalahan, termasuk masalah kemiskinan di Papua. Pemerintah pusat ataupun daerah pun belum memahami bagaimana sebaiknya membangun Papua. Kehadiran Otsus dengan berbagai program pembangunan sarana dan prasarana di kota dan kabupaten serta ke- hadiran Unit Percepatan Pembangunan Papua dan Papua Barat (UP4B), yang diharapkan dapat menyejahterakan masyarakat Papua, rupanya be- lum mampu memecahkan masalah, justru masih terjadi konflik dan masih ada tuntutan referen dum demi kemerdekaan bagi rakyat Papua. Kondisi ini menunjukkan bahwa permasalah- an di Papua bukan semata-mata karena masyara- kat di Papua memerlukan percepatan pemba- ngunan di Papua. Pemerintah perlu menemukan akar masalah yang menyebabkan masyarakat di Papua belum sejahtera. Hal ini juga diungkapkan oleh Jaap Timmer ketika melihat permasalahan pembangunan di Papua. Timmer (2007, 618) mengamati ada kesulitan penerapan kebijakan dari pusat di Papua. "Sekarang ini pemerintah yang didesentralisasi di tingkat kabupaten meng- hadapi tugas berat menemukan cara-cara untuk Bernarda Meteray | Penguatan Demokrasi di Tanah Papua .... | 83
mengatasi rasa ketidakpercayaan yang begitu mengakar kepada negara". Sementara Lambang Trijono (2006, 375) menawari pemerintah untuk melaksanakan pembangunan yang beraras lokal. Menurut Lambang, banyak kalangan di Papua mengusulkan perlu digulirkan pembangunan bertumpu pada sistem dan kelembagaan lokal Papua. Pembangunan hendaknya yang dimaksud- kan adalah yang berdasarkan pada kebutuhan, perspektif, dan kapasitas lokal dengan melibatkan partisipasi warga masyarakatnya. Pemikiran Lambang Trijono ini dapat disimpulkan bahwa selama ini pembangunan yang dilaksanakan di Papua cenderung menerapkan pola nasional dan mengabaikan pola lokal dalam membangun Papua. Hal ini juga ditegaskan oleh Jaap Timmer (2007), yang mengatakan bahwa: "... dalam rencana membentuk provinsi-provinsi dan kabupaten baru, hampir tidak dibuat satu pun provinsi yang menjamin bahwa kebijakan-kebi- jakan pemerintah baru nanti harus disesuaikan dengan keadaan lokal dan memenuhi aspirasi- aspirasi rakyat.... Pemerintah Orde Baru dengan ambisinya untuk memaksakan suatu lapisan keindonesiaan ke seluruh Nusantara itu menye- barkan gagasan bahwa kehidupan warga negara di daerah-daerah terpencil dan terbelakang seperti Papua harus diubah menurut format-format yang sudah mapan. Hasilnya sering kali justru malah membuat berantakan, khususnya ketika cara kerja berbasis-komunitas yang sudah berjalan lama dan cara-cara lokal dalam mengelola sumber daya menjadi kacau. Sementara rencana-rencana pembangunan bagi Papua dirancang untuk mem- perbaiki kondisi-kondisi kehidupan dari apa yang disebut masyarakat terasing. Rencana-rencana itu sering kali juga mengakibatkan pengasingan." Kondisi masyarakat seperti yang diungkap- kan Jaap Timmer (2007, 617) untuk melibatkan orang asli Papua dalam proses pembangunan merupakan harapan Solossa sebagai gubernur yang menghasilkan Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 ini. Solossa menyadari bahwa pembangunan dapat berhasil apabila pemerintah memperhatikan keberadaan dan melibatkan orang asli Papua dalam NKRI. Pada bagian akhir diser- tasinya, Solossa mengatakan bahwa yang harus disadari oleh semua pihak adalah bahwa orang- orang Papua bukanlah tamu di Republik Indone- sia. Mereka adalah bagian integral dari Republik 84 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 Indonesia sehingga berhak memperoleh perhatian dan perlakukan yang sama dengan semua rakyat Indonesia yang lain. Orang Papua tidak datang ke Republik Indonesia dengan tangan kosong, tetapi dengan memberikan segala-galanya. Pengor banan itu harus dihargai dan diberdayakan. Perbedaan persepsi antara pemerintah di Papua dan Jakarta menyangkut pelaksanaan pembangunan di Papua menunjukkan dengan jelas bahwa ada yang salah dalam memahami dan menerapkan berbagai kebijakan di Papua. Berbagai kajian dan pendekatan selama ini sudah dilakukan, tetapi tidak jarang kajian- kajian akademis tentang Papua diabaikan para pemegang kekuasaan dalam penentuan kebijakan. Akibatnya, kebijakan yang dilaksanakan bukan menjawab permasalahannya, melainkan justru melahirkan permasalahan baru yang menjadi semakin rumit pemecahannya. Uraian di atas menunjukkan bahwa per- masalahan pembangunan di Papua memang kompleks dan rumit. Sangat tepatlah pernyataan Solossa (2005, 225 dan 228) dalam disertasinya bahwa persoalan pembangunan di Papua sangat kompleks dan membutuhkan waktu serta kearifan tersendiri untuk dapat diselesaikan dengan baik. Lebih lanjut juga dikatakan bahwa masalah Papua adalah masalah yang kompleks, penyelesaiannya memerlukan sumber daya yang tidak sedikit. Hal yang sama dikemukakan oleh Subondo Agus Margono (dalam Gainau, 2010, iii) bahwa permasalahan yang dihadapi pemerintah pusat dan oleh Papua sendiri selalu kompleks. SUMBANGAN PEMIKIRAN ACEMOGLU DAN ROBINSON Kompleksnya permasalahan pembangunan yang dihadapi di Papua, perlu dikaitkan dengan pemikiran Acemoglu dan Robinson "Mengapa Negara Gagal" (2012, xxiii). Kajian yang di- lakukan selama 15 tahun menunjukkan bahwa terjadinya gap antara negara miskin dan kaya bukan semata-mata oleh faktor budaya, geografis, dan iklim negara tersebut, melainkan terdapat pada peran lembaga institusi politik dan ekonomi negara itu sendiri. Lembaga inilah yang akan membawa negara di ambang kegagalan atau kemakmuran bagi rakyat. Dikatakan pula bahwa
gagal atau berhasilnya pembangunan industri di suatu negara sangat ditentukan oleh fungsi dan mekanisme institusi di negara tersebut. Banyak negara miskin di dunia yang mengabaikan peran institusi politik. Pada abad ke-19, Jepang dan Cina sama-sama menyandang predikat sebagai negara miskin. Sementara Amerika Serikat, yang pernah mengalami episode sejarah mirip dengan revolusi besar di Inggris, sudah memiliki perangkat institusi politik-ekonomi yang khas dan mapan pada abad ke-18. Itulah sebabnya negara tersebut menjadi yang terdepan dalam mengeksploitasi segala invasi teknologi canggih yang berasal dari Inggris, dan tak lama kemu- dian mengungguli kerajaan Inggris dan menjadi pemimpin dunia di bidang teknologi (Acemoglu & Robinson, 2012, 345-347). Selanjutnya, Acemoglu dan Robinson (2012, 434) menjelaskan bahwa kehidupan di negara, seperti Argentina, Kolombia, dan Mesir meng- alami kegagalan karena "para politikus yang rakus sangat gemar menggarong kekayaan negara dan rakyat serta menyabot segala bentuk aktivitas ekonomi independen yang bisa mengancam kekuasaan para elite. Kondisi yang lebih parah terjadi pula di negara seperti Zimbawe, Sierra Le- one, Anggola, Kamerun, Chad, Haiti, dan Sudan. Mengacu pada permasalahan yang dihadapi negara-negara di atas, menurut Kenneth J. Nar- row, salah seorang pemenang Penghargaan Nobel di bidang ekonomi pada 1972, kajian Acemoglu dan Robinson penting dijadikan acuan untuk memutus kesenjangan pembangunan ekonomi dan politik. Hal ini dikatakan Kenneth (dalam Acemoglu dan Robinson, 2012, i) sebagai berikut: Acemoglu dan Robinson telah memberi kontri- busi penting dalam menjawab perdebatan sengit tentang apa yang menyebabkan negara kelihat- annya sama, tetapi memiliki kesenjangan yang begitu besar dalam pembangunan ekonomi dan politik. Menggunakan berbagai contoh sejarah, mereka menunjukkan bagaimana perkembangan institusi - yang kadang terjadi karena desakan situasi yang sangat tidak disengaja - bisa mem- beri dampak yang begitu besar. Keterbukaan masyarakat di suatu negara, kerelaan elite politik untuk mengizinkan terjadinya penghancuran krea tif, dan supremasi hukum yang berlaku di negara tersebut ternyata memang berperan pen- ting dalam pembangunan ekonomi. Kenneth lebih lanjut menegaskan bahwa kajian Acemoglu dan Robinson ini berhasil memperlihatkan penggunaan pendekatan sejarah dalam melihat peran institusi politik memenga- ruhi perbaikan ekonomi di negara-negara maju. Begitu pun Gary S. Becker, yang menerima Penghargaan Nobel bidang ekonomi pada 1992, menyatakan bahwa pemikiran Acemoglu dan Robinson menunjukkan bahwa negara harus me- miliki institusi politik yang terbuka dan bersifat pluralistis. Institusi politik harus memungkinkan setiap warganya untuk berkompetisi mendapatkan jabatan politik, memberikan hak suaranya, dan terbuka dengan para pemimpin politik baru. Se- mentara Peter Diamond, pemenang Hadiah Nobel bidang ekonomi pada 2010, menegaskan bahwa keberhasilan Acemoglu dan Robinson lewat bukunya itu terjadi karena buku itu "juga sarat dengan contoh sejarah". Dengan menggunakan contoh sejarah, Acemoglu dan Robinson mampu menunjukkan bagaimana perkembangan institusi yang kadang terjadi karena desakan situasi dan sangat tidak disengaja bisa memberi dampak yang begitu besar. Keterbukaan suatu masyara- kat di suatu negara, kerelaan elite politik untuk mengizinkan terjadinya penghancuran kreatif, dan supremasi hukum yang berlaku di negara tersebut berperan penting dalam pembangunan ekonomi (Acemoglu & Robinson, 2012, i). Selanjutnya, Komarudin Hidayat dalam kata pengantar pada buku Acemoglu dan Robinson (2012, xvi) mengakui kehebatan penelitian yang dilakukan Acemoglu dan Robinson selama 15 tahun, yang mampu mengurai dan memaparkan semua kerumitan dengan mengumpulkan berbagai bukti sejarah. Hal ini dimulai ketika penyebab runtuhnya kekaisaran Romawi hingga tumbuh dan berkembangnya negara-negara seperti Ing- gris, Amerika Serikat, dan Afrika. Melalui kajian Acemoglu dan Robinson, di- ketahui bahwa upaya untuk dapat menyejahtera- kan masyarakat di berbagai negara di berbagai belahan dunia dapat dilakukan apabila para pembuat kebijakan tidak mengabaikan pendekat- an historis untuk memahami peran institusi eko- nomi dan politik pada masa lalu. Hal ini penting agar kebijakan yang dihasilkan para penguasa di kemudian hari tidak mengulang kesa lahan yang sama pada masa lalu atau tidak keliru Bernarda Meteray | Penguatan Demokrasi di Tanah Papua .... | 85
dalam menerapkan kebijakan. Dengan mengacu pada kajian Acemoglu dan Robinson, sangatlah relevan untuk melihat proses pembentukan dan perkembangan dari dua institusi, baik NGR pada masa lalu maupun MRP di Papua pada masa kini. Hal ini penting untuk melihat peran dua institusi itu, yang mulai dan sedang melibatkan orang Papua dalam proses pembangunan. PEMBENTUKAN NIEUW GUINEA RAAD 1961 Pada prinsipnya, politik internal Belanda ter- hadap Papua secara mendasar tidak berubah setelah Konferensi Meja Bundar (KMB) 1949. Pemerintah Belanda telah menyiapkan anggaran untuk kelangsungan administrasi Papua. Pada 20 Juni 1950, Pemerintah Belanda, dalam hal ini Van Maarseven, berhasil mengeluarkan ang- garan untuk persiapan pembangunan administrasi di Papua selama tiga tahun pertama (Drooglever, 2010, 189). Dalam laporannya ke PBB pada 1950, pemerintah Belanda menyatakan, sebelum Perang Dunia II, berbagai upaya yang telah dilakukan pemerintah Belanda secara intensif memutuskan membangun Papua (Report on Netherlands New Guinea for the Year 1950, 43-44). Keinginan pemerintah Belanda akhirnya dapat direalisasikan dengan didasarkan pada kedaulatan atas Papua yang ditetapkan dalam wilayah kerajaan Belanda. Menurut Machtigingsweg Nieuw Guinea, bentuk pemerintahan untuk wilayah Papua diumumkan secara resmi oleh Besluit Bewindsregeling Nieuw Guinea. Dengan demikian, wilayah administrasi Papua sejak saat itu dipimpin oleh seorang guber- nur yang langsung ditunjuk oleh Raja (Rapport Inzake Nederlands Nieuw Guinea Over het jaar 1951, 12) Untuk dapat merealisasikan kebijakan peme rintah tersebut, bidang pemerintahan di- laksanakan di Papua didasarkan pada peraturan administrasi Papua. Berdasarkan peraturan ad- ministrasi tersebut, pemerintah akan menyiapkan pembentukan badan pemerintahan baru yang terdiri atas seorang gubernur, departemen admi- nistrasi umum, ketua dewan departemen, dewan penasihat urusan penduduk asli, dewan Papua, serta dewan peradilan. Tugas seorang gubernur adalah menjalankan roda pemerintahan di seluruh 86 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 wilayah Papua serta melindungi penduduk Papua dari tindakan sewenang-wenang. Gubernur juga bertugas membangun ekonomi dan membuka daerah-daerah baru di Papua, serta mempercepat pembangunan di Papua. Dalam waktu singkat, akan segera diangkat sejumlah departemen, seper- ti administrasi dan peradilan, keuangan, ekonomi dan urusan teknis, serta kesehatan dan sosial budaya (Report on Netherlands New Guinea for the Year 1950, 43-44). Penambahan departemen terus meningkat dari tahun ke tahun disesuaikan dengan kebutuhan dan kondisi wilayah di Papua. Pembentukan dewan kepala dinas yang dimulai pada 1950, sejalan dengan pembentukan departe- men di Papua, merupakan tindakan penting untuk mengambil alih tugas-tugas pemerintahan yang selama ini berpusat di Batavia. Kepala-kepala ini adalah anggota biasa Dewan Kepala Dinas. Pada hakikatnya, pembentukan dewan adalah sebagai penasihat gubernur. Selama belum dibentuk De- wan Papua, dewan-dewan ini bertugas membantu gubernur dalam menjalankan pemerintahan. Sampai 1954, pembagian wilayah adminis- trasi di Papua terdiri atas enam wilayah, yang masing-masing dipimpin oleh seorang residen. Wilayah administrasi tersebut (Rapport Inzake Nederlands Nieuw Guinea Over het jaar 1954, 16-17) adalah Afdeling Hollandia dengan ibu kotanya Hollandia, yang terbagi dalam onder- afdeling, yaitu (1) Hollandia ibu kota Hollandia dan terdiri atas Nimboran ibu kota Genyem, Sarmi ibu kota Sarmi, dan Pegunungan Timur yang masih dalam tahapan eksplorasi; (2) Afdelin g Geelvink Bay dengan ibu kota Biak, terbagi dalam onderafdeling Pulau Schouten ibu kota Biak, Japen ibu kota Serui, Waropen ibu kota Waren, dan Wandamen ibu kota Wasior; (3) Afdeling Centraal Nieuw Guinea untuk sementara menjadi bagian dari Geelvink Bay, terbagi dalam onderafdeling Danau Wissel dengan ibu kota En- arotali; (4) Afdeling West Nieuw Guinea dengan ibu kota Sorong terdiri atas onderafdelin g Sorong ibu kota Sorong, Raja Ampat ibu kota Doom, Teminabuan ibu kota Teminabuan, Bintuni ibu kota Steenkoool, Manokwari ibu kota Manok- wari, dan Ransiki ibu kota Ransiki; (5) Afdeeling Fak-Fak ibu kota Fakfaak terdiri atas onderafdel- ing Fak-Fak ibu kota Fak-Fak, Kaimana ibu kota Kaimana, dan Mimika ibu kota Mimika; serta (6)
Afdeeling Zuid Nieuw Guinea dengan ibu kota Merauke yang terdiri atas onderafdeling Merauke ibu kota Merauke, Boven Digoel ibu kota Tanah Mera, Mappi ibu kota Kepi, dan Asmat ibu kota Asmat. Pada akhir 1950, pemerintah Belanda mene- tapkan satu kebijakan untuk sedapat mungkin mempercepat pembangunan Papua. Berbagai tahapan pembangunan segera dipersiapkan, termasuk berjanji memberikan kesempatan bagi orang Papua untuk menentukan masa depan status wilayah mereka. Kebijakan pemerintah Belanda untuk mempertahankan kekuasaannya di Papua mendapat tekanan, baik dari parlemen maupun publik (Henderson, 1973, 95). Lijphart (1966, 263-264) menjelaskan, kebijakan pemerintah Belanda pada 1957-1961 menekankan pemberian self determinations kepada orang Papua sebagai suatu sikap untuk menjelaskan pandangan bahwa Belanda bertujuan menyadarkan orang Papua tentang masa depan mereka. Pada 26 Mei 1959, perdana menteri Belanda yang baru, J. E. De Quay, di depan parlemen Belanda menyampaikan pandangan pemerintah Belanda sebagai berikut: Sehubungan dengan Netherland New Guinea, kebijakan tetap berfokus pada jaminan bagi orang Papua sendiri untuk memutuskan status politik masa depannya dengan menerapkan prinsip self determination (berpemerintahan sendiri). Masalah administrasi, sosioekonomi, dan budaya akan ditanggulangi bila penduduk telah mampu. Dalam tingkat internasional, pemerintah akan mengadakan promosi kerja sama dengan negara lain yang dianggap dapat bekerja sama dalam mempercepat penerapan prinsip self determina- tion (Lijphart, 1966). Memasuki tahun kedua, 1960-1961, kabinet De Quay mensponsori sejumlah kebijakan penting tentang Papua, seperti pendirian partai politik serta pembentukan NGR secepat mungkin. Pembentuk- an dewan ini bertujuan mempercepat pemberian pemerintahan sendiri agar rakyat Papua dapat menyelenggarakan pemerintahan sendiri secara berdaulat. Untuk memperoleh pemerintahan sendiri, pemerintah Belanda akan mempercepat pembangunan segera dan sebaik mungkin. Menurut Lijphart (1966, 250), tujuan utama kabinet de Quay pada 1960-1961 adalah mem- percepat emansipasi politik bagi orang Papua dan mempersingkat tanggung jawab pemerintah Belanda di Papua. Dengan demikian, pembentuk- an NGR merupakan langkah utama yang sangat substansial terhadap terwujudnya janji pembe- rian pemerintahan sendiri bagi Papua. NGR ini merupakan suatu lembaga yang berfungsi sebagai penasihat bagi pemerintah yang sebenarnya sudah direncanakan sejak awal pada 1950. Pemerintah Belanda juga telah berencana membentuk dewan, yang dimulai di tingkat lokal dan secara bertahap hingga pada tingkat regional. Lembaga ini akan mengikutsertakan pihak pemerintah, kelompok Belanda, dan orang Papua dalam membangun daerah ini. Sesuai dengan rencana pemerintah Be- landa pada 1950, komposisi anggota NGR akan berjumlah 21 orang, yang terdiri atas 10 orang Papua, 9 Belanda, dan 2 non-Belanda (Report on Netherland Nieuw Guinea for the Year 1950). Rencana pembentukan dewan ini meng alami banyak hambatan dan penundaan yang disebab- kan oleh berbagai faktor, salah satunya geografis. Sebagian besar wilayah belum dijang kau oleh pemerintah dan penduduknya belum berpengala- man dalam pemerintahan. Memang diperlukan persiapan demi meningkatkan mutu pendidikan bagi orang Papua agar kelak dapat menjalankan fungsinya sebagai anggota dewan, baik di tingkat lokal maupun regional. Untuk dapat menduduki jabatan dewan, diharapkan setidaknya mem- peroleh pendidikan sekolah menengah pertama. Padahal, di Papua pada waktu itu hanya terdapat satu sekolah lanjutan pertama, dan hanya ada di Hollandia (Jayapura) pada 1951 dengan murid berjumlah 44 orang sehingga mayoritas orang Papua yang berpendidikan sebelum 1951 hanya sampai pada tingkat pendidikan dasar. Kondisi ini sangat memengaruhi komposisi anggota dewan. Dengan sendirinya pemilihan anggota dewan lebih banyak ditunjuk atau dipilih oleh pemerintah. Veur (1962, 64) menegaskan bahwa cara pemerintah untuk mempercepat orang Papua dalam dewan perwakilan ini berbeda dengan daerah di luar Papua, yang pengangkatan anggota lembaga perwakilannya dipilih atau diangkat dari tingkat bawah ke atas. Bernarda Meteray | Penguatan Demokrasi di Tanah Papua .... | 87
Menjelang awal 1960, dengan berbagai usaha informasi tentang pemilihan disebarluaskan ke seluruh wilayah di Papua melalui berbagai media massa yang ada, seperti radio, poster, dan surat kabar. Melalui media massa tersebut, pemerintah menginformasikan bahwa pada pertengahan Juni tahun itu pemerintah Belanda sudah memberi ma- sukan kepada parlemen satu usul undang-undang yang akan mendirikan dewan perwakilan rakyat yang disebut NGR. Hal itu merupakan suatu kabar penting karena kehadiran NGR merupakan awal dari kemajuan yang sangat penting, yakni pembangunan tata negara, agar rakyat dan bangsa di Papua akan semakin sanggup memimpin dae- rahnya sendiri (Meteray, 2011, 216). Di berbagai surat kabar diberitakan sebagai berikut. ... pada pertengahan bulan Juni tahun ini, pemerintah Nederland sudah memberi masukan kepada parlemen satu usul undang-undang yang akan mendirikan dewan perwakilan rakyat tanah kita yang bernama Nieuw Guinea. Itu suatu kabar penting, sebab itu mulainya dari kemajuan yang sangat penting, yakni pembangunan tata negara, supaya kita rakyat dan bangsa Nieuw Guinea, semua penduduknya makin hari makin sanggup akan berpemerintah sendiri. Tabel 1. Daftar Anggota NGR 1961 No 1 2 3 4 M. Suway 5 Marcus Kaisiepo 6 7 M.B. Ramandey E.J.Bonay 8 H.F.W. Gosewich 9 10 Penehas Torey 11 Abdullah Arfan 12 A.R. van Zeeland 13 A.S. Onin 14 D. Deda), 15 N. Tanggahma 16 Mohamad Achmad 17 A. K. Gebze F.K.T. Poana 18 T. Mezeth 19 20 V.P.C. Maturbongs 21 C. Kiriwaib 22 A. Samkakai 23 D. Walab 24 B. Burwos 25 Dr. F.Chr. Kamma 26 K. Gobai 27 Dr. L.J.v.d. Berg 28 H. Wonsiwor 29 D. Tokoro Hanasbey Nama J.H.F.Sollewijn Gelpke Nicolaas Jouwe J.O.de Rijkke B. Mofu Jabatan Ketua Dipilih Anggota Anggota Anggota Anggota Anggota Anggota Anggota Anggota Anggota Anggota Anggota Anggota Anggota Anggota Anggota Ditunjuk Anggota Anggota Anggota Anggota Anggota Anggota Anggota Anggota Anggota Anggota Anggota Asal Wilayah Hollandia Hollandia Holandia Kota Nimboran Kepulauan Schouten Kepulauan Schouten Japen Waropen Japen Waropen Manokwari Ransiki Raja Ampat Sorong Teminabuan Ajamaru Fak-Fak Kaimana Merauke Mimika Sarmi Mapi Muju Kepulauan Frederik Asmat/pantai Kasuari Manokwari/Steenkool Kerom Paniai Tigi Kepulauan Schouten Hollandia Sumber: Papuans Building Their Future/H.M. Queen Yuliana in her Speech from the throne on September 1960, The information Departemen of the Nethterlands Ministry for the interior, 1961. 88 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016
Sementara di Hollandia (sekarang Jayapura) pada 13 Oktober 1960, pemberitahuan tentang persiapan pemilihan NGR yang dikeluarkan oleh pimpinan onderafdeling Hollandia atas nama J. J. Dubois. Pemberitahuan yang dimuat dalam selebaran menginformasikan tentang sistem pemilihan dan daftar pemilih yang dapat dilihat di tiap distrik. Hampir sama dengan yang di- lakukan di Manokwari, tetapi pemberitahuan ini melalui selebaran (Meteray, 2011, 219). Dalam surat kabar lokal de Nieuw Guinea Korier, 21 September 1960, diinformasikan tentang pendaf- taran pemilihan di Manokwari. Surat kabar ini menjelaskan, "Di dalam Kota Manokwari juga sudah dimulai pendaftaran dengan maksud menyusun daftar-daftar pemilih. Dari tanggal 16 sampai 27 September akan diadakan satu registratie dari rumah ke rumah." Adapun yang berhak memilih adalah mereka yang berusia 21 tahun dan berlaku bagi semua orang yang ada di Papua dan berwarga negara Netherland serta mereka yang telah tiga tahun tinggal di Papua (Penerangan Kementerian Dalam Negeri, 1961, 32). Akhirnya, pada 5 April 1961, NGR dibentuk di Jayapura dengan 28 anggota: 16 berdasarkan pada pemilihan, sedangkan 12 ditunjuk oleh gubernur. Dari 28 anggota NGR, 22 anggota adalah orang asli Papua, 1 orang Kei, dan 5 orang Belanda, termasuk Indo-Belanda. Tabel 1 adalah anggota NGR dari berbagai utusan wilayah di Papua. NGR mempunyai wewenang: hak petisi atau mengajukan permohonan, hak interpelasi atau meminta keterangan, hak menyampaikan nasihat dalam hal undang-undang dan peraturan pemerintah (Penerangan Kementerian Dalam Negeri, 1961). Fungsi pembentukan NGR sangat penting, yaitu ketika para wakil dari berbagai daerah dikumpulkan ke dalam satu badan, dan mere- ka dapat mendiskusikan berbagai kepentingan umum daerah serta penduduk sehingga dengan sendirinya para anggota dewan ini merasa bahwa mereka adalah satu bangsa. Di samping itu, berbagai permasalahan yang dihadapi ang- gota dewan berkaitan dengan pembangunan dan masyarakatnya dirasakan sebagai bagian dari permasalahan bersama yang juga harus menjadi tanggung jawab bersama (Meteray, 2011, 221). Para anggota dewan diajari tentang apa yang menjadi tanggung jawab mereka. Pembentukan anggota dewan ini memungkinkan anggotanya merasa lebih dekat dan diharapkan dapat bekerja sama membahas masa depan kebijakan yang berkaitan dengan politik, ekonomi, sosial, dan budaya daerah. Tahapan ini juga akan merupakan kesempatan untuk memampukan penduduk Papua melaksanakan self determination. Masa kerja dewan adalah empat tahun, kecuali pada tahap pertama (tiga tahun). Penunjukan ketua dewan berada pada keputusan Ratu Belanda. Masa kerja ketua dewan adalah satu tahun. NGR mempunyai wewenang dalam hak petisi atau mengajukan permohonan, hak interpelasi atau meminta keterangan, serta hak menyampaikan nasihat dalam hal undang-undang dan peraturan pemerintah. Kehadiran NGR, yang mayoritas orang Papua, diharapkan dapat memiliki kekuatan yang jelas, serta pada saat yang bersamaan akan memberikan pembangunan politik di masa depan dan dapat berinisiatif dalam kaitan dengan pemberian self determination. Dalam kaitan dengan self determination, ketika diadakan upacara pelantikan NGR, dewan di- minta menyerahkan pandangan-pandangan yang menyangkut hak pelaksanaan self determination dengan batas waktu tidak lebih dari satu tahun setelah pembentukan dewan. Dewan diharapkan dapat membentuk pandangan yang relevan me- nyangkut waktu yang tepat untuk pelaksanaan self determination tanpa mempertimbangkan masalah sosial, ekonomi, dan budaya. Dengan cara ini, sebagai anggota parlemen, mereka dapat mempercepat pembangunan dan pertumbuhan kesadaran politik penduduk di Papua. Cara ini merupakan tahapan penting yang dilakukan sebagai jalan menuju self determination. KEGIATAN NIEUW GUINEA RAAD Pemilihan anggota dewan memang lebih banyak ditunjuk atau dipilih oleh pemerintah. Keadaan ini berbeda dengan daerah di luar Indonesia, yang anggota lembaga perwakilannya dipilih atau diangkat dari tingkat bawah ke atas. Menurut Paul van der Veur (1962, 64), cara pemerintah untuk mempercepat orang Papua dalam dewan perwakilan ini berbeda dengan daerah di luar NNG. Tentu saja pemilihan dan pelantikan Bernarda Meteray | Penguatan Demokrasi di Tanah Papua .... | 89
NGR ini tidak terlepas dari berbagai kebijakan yang muncul dari pemerintah Belanda dalam menanggapi upaya pemerintah Indonesia untuk mendapatkan NNG sehingga pemerintah Belanda melakukan percepatan dalam berbagai hal, terma- suk pemilihan dewan dan persiapan menuju ke arah self determination. Walaupun terdapat permasalahan dengan kualitas Dewan Nieuw Guinea, aktivitas kelom- pok elite Papua, khususnya anggota dewan, pada akhir 1961 meningkat. Kegiatan NGR ini pada awal mula disesuaikan dengan Rencana Luns yang terdiri atas tiga bagian, yaitu penyerahan pemerintahan kepada orang Papua melalui suatu badan yang ditunjuk PBB, diadakan persiapan untuk pemberian pemerintahan sendiri (Lijphart, 1966, 275), serta menolak Irian dikembalikan ke Indonesia. Dalam hal yang sama, De Kat, pemimpin partai buruh di Belanda, mengajukan tiga hal yang pen ting berkaitan dengan pendirian NGR: (1) pada 1970 merupakan target pembe- rian pemerintahan sendiri; (2) anggota dewan kemudian harus seluruhnya orang Papua; serta (3) harus dibentuk sebuah komisi yang bertugas mengawasi jalannya perkembangan politik di Papua. Pada April 1961, Ratu Yuliana telah mem- berikan kesan tentang kemungkinan kemerdekaan bagi Papua. Pernyataan ini memberi motivasi ke- pada NGR, yang dipimpin oleh Kaiseppo bersama delapan orang Papua dan dua orang Belanda, berangkat ke Belanda pada Juli 1961. Kelompok kedua yang dipimpin oleh Sollewijn-Gelpke dengan tujuan yang sama, yaitu memastikan pem- berian status pemerintahan sendiri dan otonomi. Kemudian, pada 19 Oktober 1961, di Jayapura diadakan pertemuan yang dihadiri hanya oleh beberapa anggota dewan yang umumnya orang Papua dan 40 tokoh masyarakat yang berasal dari beberapa tempat di Papua (Meteray, 2011). Dalam pertemuan itu, orang Eropa ataupun para wartawan tidak diizinkan memasuki ruangan tersebut. Topik utama yang dibicarakan adalah memutuskan diadakannya pertemuan internasi- onal di bawah PBB tentang status Papua. Pertemuan pada 19 Oktober ini berhasil membentuk pula Komite Nasional yang terdiri atas 18 anggota yang mewakili seluruh daerah Papua. Komisi ini mempunyai hak untuk mem- 90 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 berikan masukan kepada NGR dan pemerintah Belanda dalam menentukan tanggal pemberian pemerintahan sendiri. Pembentukan Komite Na- sional ini ternyata ditolak oleh beberapa anggota dewan yang tidak menghadiri pertemuan 18 Oktober, seperti A. K. Gebze dari Merauke, M. Achmad dari Kaimana, B. Burwos dari Manok- wari, dan Torey dari Ransiki. Gebze menegaskan bahwa masyarakat yang berada di bagian selatan sangat kaget dan dikejutkan oleh petisi ini dan hanya penduduk di bagian barat dan utara yang menjadi bagian dari Papua Barat. Dikatakan pula bahwa mereka tidak mengetahui apa-apa tentang pembentukan komite ini (Veur, 1963, 65). Berdasarkan wawancara yang diadakan oleh Veur (1963, 65) dengan beberapa orang Papua di daerah pedesaan, dewan yang dipilih terlalu banyak mempersoalkan masalah internasional dan mengabaikan masalah lokal. Dikatakan pula bahwa anggota dewan kurang memerhatikan masyarakat kecil yang memilih mereka sendiri. Surat kabar lokal De Tifa memberikan pendapat yang sama, yakni dewan kurang memerhatikan masalah lokal. Dewan tidak seharusnya hanya memikirkan masalah politik, tetapi juga harus memerhatikan masalah sosial dan ekonomi. Untuk dapat mewujudkan isi petisi tersebut, pada 30 Oktober 1961 NGR menerima petisi itu, yang kemudian pada 31 Oktober petisi tersebut diserahkan kepada gubernur. Isi petisi itu antara lain ialah: (1) New Guinea diberi nama Papua Barat; (2) Penduduk Papua Barat diberi nama rakyat Papua Barat; (3) Bendera yang dipilih oleh komite harus diakui sebagai bendera negara; serta (4) Lagu kebangsaan yang ditentukan komite diakui sebagai lagu kebangsaan negara (Meteray, 2011, dalam Australian Liason Office, November 1961). Menurut laporan pejabat pemerintah Austra- lia, pemerintah Belanda menerima petisi tersebut dan berjanji mempertimbangkannya, kemudian hasilnya akan disampaikan lewat dewan (Meteray, 2011). Pada 1 Desember 1961, diadakanlah peraya- an oleh pihak Belanda dan orang Papua dengan maksud untuk menarik perhatian pemerintah Indonesia. Pada tanggal tersebut, diumumkan bendera dan nama Papua dan dikibarkan bendera
Papua. Komite Nasional ini memberi gambaran bahwa pengibaran bendera ini bukanlah jaminan diberikannya pemerintahan sendiri oleh pemerin- tah Belanda. Peristiwa 1 Desember 1961 disebarluaskan lewat berbagai media massa dan bertujuan menunjukkan keberadaan bangsa Papua. Menu- rut Drooglever, peristiwa 1 Desember 1961 "merupakan satu penyegar semangat yang telah memberikan kepada mereka satu kesadaran baru tentang harga dirinya" (2010, 582). Sementara itu, berdasarkan laporan wakil pemerintah Australia yang berkedudukan di Hollandia, bendera Papua ini dikibarkan hanya di tempat-tempat umum dan tidak dikibarkan di gedung pemerin tah. Laporan pemerintah Australia ini dapat memberi gamba- ran bahwa pengibaran bendera ini bukanlah suatu jaminan diberikannya pemerin tahan sendiri oleh pemerintah Belanda. Bila mengacu pada perdebatan di antara anggota NGR tentang isi manifesto 30 Oktober 1961 serta peristiwa pelaksanaan diumumkannya manifesto pada 1 Desember 1961, peristiwa ini bukanlah suatu peristiwa kemerdekaan bangsa Papua, melainkan merupakan suatu tindakan tegas para elite Papua yang berada di NGR untuk menunjukkan kepada publik bahwa Papua adalah suatu bangsa yang dapat menentukan nasibnya sendiri. Sebagai suatu bangsa, mereka membuat berbagai persiapan untuk membentuk suatu na- tion state dengan menyampaikan isi manifesto di atas (Meteray, 2011, 276). Upaya pemerintah Belanda memisahkan Papua dari Indonesia mengalami kegagalan dengan adanya Trikora, yang diumumkan oleh Presiden Soekarno dan pendekatan politik yang dilakukan bersama be- berapa negara Barat. Sebagai akibat dari adanya tekanan militer Indonesia, pemerintah Belanda membatalkan tuntutannya dan bersedia nego- siasi dengan pemerintah Indonesia. Pemerintah Indonesia bersedia bernegosiasi dengan Belanda apabila Papua ditransfer ke Indonesia (Meteray, 2011, 276). PEMBENTUKAN MAJELIS RAKYAT PAPUA (MRP) Latar belakang munculnya otonomi khusus (Otsus) di Papua bermuara pada keinginan sebagian rakyat Papua memisahkan diri dari NKRI. Selama itu, masyarakat kecewa dan protes atas ketidakadilan pemerintah dalam menerapkan kebijakan serta ekonomi, sosial, budaya, politik, hukum, demokrasi, dan hak asasi manusia sejak Papua menjadi wilayah Republik Indonesia pada 1961 sampai 2001. Puncak keinginan rakyat ini berlangsung pada saat kongres Rakyat Papua pada 2000 di Jayapura. Undang-Undang No. 21 Tahun 2001 menegaskan bahwa kesenjangan dalam berbagai bidang dan pelanggaran HAM berdampak terhadap munculnya berbagai aspirasi. Dengan demikian, pascakongres Rakyat Papua pada 2000, pemerintah mengeluarkan kebijakan khusus, yaitu Otsus bagi Papua. UU No. 21 Tahun 2001 tentang Otsus bagi Papua melalui proses yang tidak mudah. Di samping melalui diskusi dalam rapat resmi, undang-undang ini muncul dari lobi-lobi politik agar dapat menyelesaikan permasalahan Papua secara menyeluruh melalui penerapan Otsus agar masuk Ketetapan MPR RI sejak 1999. Oleh karena itu, pada 20 Oktober 2001, RUU tersebut disahkan dalam suatu sidang Paripurna DRP RI. Pada 21 November, Presiden Megawati Soekarnoputri menandatangani Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi khusus bagi Provinsi Papua (Solossa, 2005, 26-32). Kebijakan ini bermaksud untuk memberi perhatian khusus bagi rakyat asli Papua agar dapat berpartisipasi dalam pem- bangunan. Pemberian Otsus ini bertujuan agar dapat terwujud rasa keadilan, penegakan supre- masi hukum, penghormatan terhadap hak asasi manusia, percepatan pembangunan ekonomi, serta peningkatan kesejahteraan dan kemajuan masyarakat Papua dalam kerangka kesetaraan dan keseimbangan dengan kemajuan provinsi lain. Menurut Hikayabi, pembentukan MRP di Papua merupakan bentuk dari suatu kesadaran baru yang muncul dalam sistem politik dan demokrasi di Indonesia bahwa penduduk asli Papua memiliki identitas khas di dalam ke- binekaan penduduk dan kebudayaan Indonesia. Berkaitan dengan lahirnya Otsus ini, MRP adalah lembaga representasi kultural orang asli Papua. MRP merupakan salah satu lembaga yang dibentuk berdasarkan Undang-Undang RI Nomor 21 Tahun 2010 tentang Otonomi Khusus Bernarda Meteray | Penguatan Demokrasi di Tanah Papua .... | 91
bagi Provinsi Papua yang memberi wewenang penuh dalam melakukan pengawasan terhadap penyelenggaraan pemerintahan dan pembangu- nan di Papua, terutama memberikan perlindungan hak-hak dasar orang asli Papua (Keagop, 2010, xii). Oleh karena itu, anggota MRP terdiri atas unsur-unsur perempuan, adat, dan agama, yang ketiganya memegang peranan penting dalam proses pelaksanaan pembangunan di Papua. Dalam kajiannya tentang "Otonomi Khusus Papua Mengangkat Martabat Rakyat Papua di dalam NKRI", Solossa (2005, 132) mengatakan bahwa peran kelembagaan MRP sangat sentral dalam pelaksanaan otonomi khusus. Penjaba- ran pelaksanaan berbagai hal dalam UU No. 21/2001 membutuhkan peraturan daerah khusus (Perdasus) yang pembentukannya hanya dapat dilakukan apabila MRP telah terbentuk. Artinya, jika tidak ada MRP, Perdasus tidak dapat diben- tuk sehingga sejumlah amanat penting otonomi khusus, sebagaimana terkandung dalam UU No. 21/21, tidak akan dapat dilibatkan. Selain itu, adanya kelembagaan MRP merupakan terobos- an paling signifikan keterlibatan orang-orang asli Papua di dalam penyelenggaraan Otonomi Khusus (Hikayabi dalam Keagop, 2010, xiv),. Pernyataan Solossa (2005, 136) di atas didu- kung oleh hasil angket yang mengatakan bahwa MRP, sebagai suatu lembaga kultural, diperlukan untuk melindungi hak-hak orang-orang asli Papua. Bahkan, menurut para responden, harapan mereka lebih besar terhadap MRP daripada DPR (Solossa, 2005, 134). Ada pula responden yang mengatakan MRP akan menjadi berkat bagi orang Papua, tetapi dapat menjadi titik api konflik yang sukar dipadamkan jika sejak dini tidak dikelola dengan baik dan bijak. Bahkan, ada responden yang menuturkan bahwa MRP memang penting, tetapi perlu diawasi oleh masyarakat Papua. Jika tidak, akan terjadi penyalahgunaan kekuasaan, kehadiran MRP tidak menjadi solusi masalah orang Papua, tetapi menjadi hambatan imple- mentasi Otsus. Berkaitan dengan pentingnya MRP sebagai penentu keberhasilan Otsus Papua, seorang responden berkomentar bahwa, karena masalah Papua, hanya orang Papua-lah yang lebih me- mahami sendiri. Dikatakan pula oleh responden 92 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 bahwa, dengan banyaknya orang Papua dalam MRP, permasalahan hak masyarakat adat Papua dan persoalan pembangunan lainnya menjadi perhatian bersama (Solossa, 2005, 171). Se- mentara berkaitan dengan proses pembentukan, perekrutan anggota, dan kinerja MRP, responden lain juga berharap, dalam merekrut anggota MRP, hendaknya tidak membawa bencana. Oleh karena itu, diperlukan anggota yang berkualitas dan ber- integritas moral yang baik (Solossa, 2005, 172). Dalam pidato Gubernur Provinsi Papua pada 18 Januari 2002 melalui radio dan televisi untuk menyambut pemberlakuan Undang-Undang RI Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua, J. Solossa (Sumule (Ed.), 2003, 591-593) mengatakan: "Undang-Undang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua merupakan dasar hukum bagi kita untuk mempunyai identitas kita di dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia. Sebagaimana keinginan rakyat Papua, nama provinsi kita sekarang adalah Provinsi Papua. Di samping itu, selain menggunakan Sang Merah Putih sebagai bendera negara dan Indonesia Raya sebagai lagu kebangsaan, kita dapat memiliki lambang daerah sebagai panji kebesaran dan simbol kultural yang menunjukkan kemegahan jati diri kita sebagai orang Papua. Lambang daerah itu berbentuk bendera daerah dan lagu daerah, tapi tidak diposisikan sebagai simbol kedaulatan. Bendera apa ... masih harus kita bicarakan lagi dan harus diatur dalam peraturan daerah khusus atau Perdasus. Undang-Undang Otsus memberikan perlindungan yang sangat sentral dan penting terhadap hak-hak masyarakat adat dan orang asli Papua. Dalam hal sosial-politik, kita akan memiliki suatu badan yang disebut dengan Majelis Rakyat Papua atau disingkat MRP. MRP adalah representasi kultural orang asli Papua, yang memiliki kewenangan tertentu dalam perlindungan hak-hak orang asli Papua dengan berlandaskan pada penghormatan terhadap adat dan budaya, pemberdayaan perempuan, serta pemantapan kerukunan hidup beragama. Menyinggung soal tanggung jawab MRP, Solossa juga menjelaskan bahwa: MRP diberi kewenangan oleh undang-undang ini untuk menyetujui atau tidak menyetujui rancangan peraturan daerah khusus (Perdasus)
yang diajukan bersama-sama oleh DPR Provisi dan Gubernur Provinsi Papua. MRP juga berhak untuk meminta agar peraturan daerah provinsi (Perdasi) atau keputusan gubernur yang dinilainya bertentangan dengan perlindungan hak-hak orang asli Papua untuk ditinjau kembali. MRP ini harus dibentuk, dan anggota-anggotanya masih harus dipilih. Saya berharap pada 2002 ini kelembagaan MRP sudah terbentuk. Bagaimana para anggota MRP ini dipilih, masih harus kita bicarakan bersama dalam kesempatan lain. Dengan demikian, Otsus bagi Provinsi Papua, yang tertuang dalam Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001(UU No. 21/2001), merupakan sebuah setting politik yang memberikan sejumlah kewenangan khusus, istimewa, dan luas bukan hanya dalam bidang pemerintahan, melainkan juga termasuk bidang lainnya (Gainau, 2012, 1). Undang-Undang No. 21/2001 juga mengatur tentang affirmative action policy atau perlakuan khusus bagi orang asli Papua agar orang asli Papua benar-benar menjadi tuan di negeri sendiri dalam arti yang sesungguhnya dalam tataran kemandirian dalam bingkai NKRI (Gainau, 2012, 7). Untuk mewujudkan Otsus, pemerintah Papua membentuk MRP. Menurut Paskalis Keagop (2010, 4), lembaga MRP itu dianggap penting untuk hadir di Papua karena sejak Papua menjadi bagian dari wilayah Indonesia, orang Papua tidak pernah atau sulit mengaktualisasi diri ataupun menduduki jabatan-jabatan politik penting dalam pemerintahan. Di samping itu, orang Papua masih diletakkan dalam posisi lemah dengan stigma belum mampu. Akibatnya, tidak dapat bersaing dalam berbagai peluang. Solossa menyatakan bahwa rendahnya keterwakilan orang asli Papua di lembaga-lembaga perwakilan rakyat tidak hanya akan berpotensi pada disintegrasi bangsa, tetapi juga akan memengaruhi tingginya tingkat kemiskinan dan berpengaruh terhadap nasional- isme orang Papua terhadap negara (dalam Gainau, 2012, 134). Dengan demikian, MRP hadir untuk memberikan kemampuan bagi orang asli Papua dalam mengambil kebijakan pemba- ng unan di Indonesia dan di Papua. Menurut UU No. 21/2001 tentang Otsus Provinsi Papua, MRP harus terbentuk tiga bulan sesudah UU No. 21 tentang Otsus itu disahkan. MRP adalah lembaga representasi kultural asli Papua. Namun, hampir tiga bulan setelah undang-undang ini disahkan, MRP-nya belum juga terbentuk. Permasalahan yang terjadi sejak diumum- kannya rencana pembentukan MRP tahun 2001-2005 adalah pembentukan MRP belum direalisasi. Berbagai alasan dimunculkan berkait- an dengan tertundanya pembentukan MRP. Di samping pembentukan MRP harus bermuara pada kepentingan nasional, kondisi riil masyarakat Papua dan faktor geografis yang serba majemuk menyebabkan pembentukan MRP bukanlah suatu pekerjaan yang mudah. Hal ini dapat dilihat sejak 2001 hingga 2005 masih saja terjadi pro dan kontra menyangkut berbagai hal, seperti kriteria, komposisinya, serta proses pemilihannya. Peraturan Pemerintah RI Nomor 54 Tahun 2004 tentang Majelis Rakyat Papua akhirnya ditandatangani Presiden Susilo Bambang Yu- dhoyono pada 23 Desember 2004 dan diserahkan kepada Gubernur Provinsi Papua Jacobus Pervd- dya Solossa pada 26 Desember 2004 di Jayapura. Menurut Paskalis Keagop (2010, 6), Peraturan Pemerintahan RI ini lambat mempercepat proses pemilihan anggota MRP karena dicurigai lem- baga ini akan mempercepat proses kemerdekaan Papua dari RI. Proses pemilihan anggota MRP ini menjadi serba salah. Selain mepetnya waktu antara pemilihan dan pelantikan anggota MRP, serta pemilu gubernur dan wakil gubernur, Otsus sudah dikembalikan masyarakat adat secara resmi ke pemerintah pusat melalui DPR Papua pada 12 Agustus 2005. Sementara itu, pelaksanaan pem- bentukan MRP, yang merupakan nafas implemen- tasi UU Otsus, banyak mengalami masalah, baik dari segi teknis pelaksanaan maupun komponen penting dalam pembentukan MRP itu sendiri, yakni golongan agama. Proses pemilihan dan pe- rutusan anggota MRP oleh unsur perempuan serta adat dari kampung ke distrik dan ke kabupaten yang akhirnya ke provinsi akan menjadi rumit sehingga dikatakan secara rasional kita akan sulit melakukan seluruh proses dalam waktu yang relatif singkat. Malah ada kemungkinan tidak melalui proses dan akhirnya melalui penunjukan. Sehubungan de ngan telah diserahkannya Otsus oleh Dewan Adat Papua, menurut Jan Ayomi, Ketua Pansus Pilkada Gubernur, pemerintah Bernarda Meteray | Penguatan Demokrasi di Tanah Papua .... | 93
dengan sendirinya akan menjalankan proses pemilihan dengan cara penunjukan. Namun, dalam Perdasi Nomor 4/2005, tak ada satu pasal pun yang menyatakan bahwa pemilihan anggota MRP akan dilakukan pemerintah. Dalam kondisi demikian, sosialisasi MRP di daerah-daerah sudah dilaksanakan. Persoalannya ialah apakah pelaksanaan sosialisasi MRP itu menyentuh berbagai lapisan masyarakat? Pemilihan anggota MRP ini menimbulkan polemik karena proses pemilihannya dianggap ti- dak demokratis, mendadak, tidak transparan, dan lebih pada penunjukan para bupati di daerah pe- milihan masing-masing. Paskalis Keagop (2010, 41-44) menjelaskan bahwa proses pemilih an dan perutusan anggota MRP oleh unsur-unsur perwakilan perempuan dan adat dari kampung ke distrik, dan seterusnya ke kabupaten dan provinsi, akan menjadi rumit karena setiap tahapan proses pemilihan calon anggota MRP yang dilewati di semua wilayah tingkatan pemerintahan didiami warga lebih dari satu suku sehingga setiap suku bertahan untuk mengajukan tokohnya. Bahkan, para pemimpin agama yang dominan di Papua menolak anggotanya terlibat dalam pemilihan anggota MRP. Para pemimpin agama berpendapat bahwa MRP adalah lembaga representasi kultural untuk membela dan mengembangkan kepentingan orang Papua di bidang kultural, perempuan, dan agama guna menjaga kerukunan. Oleh sebab itu, tidak setuju apabila pembentukannya terburu-buru un- tuk kepentingan politik. Menurut uskup Jayapura, Mgr. Leo Laba Lajar OFM, proses pembentukan MRP harus secara bertahap dan pelan-pelan dari bawah karena masalah MRP sangat kompleks sehingga butuh waktu. Memilih wakil adat dan perempuan butuh waktu karena banyak suku. Sementara itu, Ketua Sinode GKI Papua, Pendeta Herman Saud, berkomentar bahwa, kalau ada pendeta dari lingkungan gereja GKI yang masuk anggota MRP, jabatan pendetanya akan diber- hentikan. Dari pihak MUI Papua, Zubair Miz menyatakan sudah jauh-jauh hari menyiapkan wakil dari Islam agar kelak bisa berperan di ma- syarakat. Bukan cuma datang dan duduk, tetapi harus berperan. Ketua SKP Keuskupan Jayapura, Br Budi Hermawan OFM, mengimbau agar ada 94 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 kesungguhan dari pihak pemerintah, dalam hal ini Badan Kesatuan Bangsa sebagai pelaksana kegiatan sosialisasi ini. Proses sosialisasi harus dilakukan dengan sungguh-sungguh sampai ke kampung-kampung supaya bisa menyentuh masyarakat kelas bawah (Keagop, 2010, 18-19). Pada akhirnya Pemerintah Provinsi Papua mengeluarkan Peraturan Daerah Provinsi (Per- dasi) Nomor 4 Tahun 2005 pada Senin, 18 Juli 2005, yang ditandatangani Gubernur Provinsi Papua Jacobus Pervddya Solossa untuk memper- cepat pembentukan MRP. Proses pemilihan ang- gota MRP dilaksanakan pada 8-14 Oktober 2005 dengan memilih 42 anggota MRP yang mewakili unsur perempuan, agama, dan adat. Kemudian, pelantikan anggota MRP ini oleh Menteri Dalam Negeri RI Moh. Ma'ruf dilaksanakan pada 31 Oktober 2005 di Sasana Krida kantor Gubernur Papua Dok 2, Jayapura. Mendagri Moh. Ma'ruf, dalam jumpa pers pada 31 Oktober 2005, me- nyatakan komitmen dan harapan pemerintah menyelesaikan masalah Papua melalui MRP yang baru dibentuk. MRP harus segera mempersiapkan Gubernur dan Wakil Gubernur Papua (Keagop, 2010, 76). Kehadiran MRP memperlihatkan bahwa masyarakat berharap, melalui kehadiran MRP di Papua, berbagai permasalahan yang selama itu dihadapi dapat diselesaikan agar masyarakat di Papua dapat merasakan kesejahteraan seperti di daerah-daerah lainnya di Indonesia. Kehadiran Mendagri pada saat pelantikan MRP, misalnya, dapat menjawab beberapa masalah, antara lain status Provinsi Irian Jaya Barat yang dianggap tidak punya dasar hukum, proses hukum bagi para bupati di Papua yang terlibat korupsi, keti- dakpastian pelaksanaan pemilu Gubernur Papua, dan mengapa tidak ada wakil organisasi Papua Merdeka di MRP. Tugas dan wewenang MRP menurut Pasal 20 ayat (1) UU No. 21/2001 (Keagop, 2010, 4) adalah 1) Memberikan pertimbangan dan persetujuan terhadap bakal calon gubernur dan wakil gubernur yang diusulkan oleh DPR Papua; 2) Memberikan pertimbangan dan persetujuan terhadap calon anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia utusan daerah Provinsi Papua yang diusulkan oleh DPRP; 3)
Memberikan pertimbangan dan persetujuan terhadap rancangan peraturan daerah khusus (Raperdasus) yang diajukan DPRP bersama- sama dengan gubernur; 4) Memberikan saran, pertimbangan, dan persetujuan terhadap rencana perjanjian kerja sama yang dibuat oleh pemerin- tah ataupun pemerintah provinsi dengan pihak ketiga yang berlaku di Provinsi Papua, khusus yang menyangkut perlindungan hak-hak orang asli Papua; 5) Memerhatikan dan menyalurkan aspirasi, pengaduan masyarakat adat, agama, kaum perempuan, dan masyarakat pada umumnya yang menyangkut hak-hak orang asli Papua, serta memfasilitasi tindak lanjut penyelesaiannya; serta 6) Memberikan pertimbangan kepada DPRP, gubernur, DPRD kabupaten/kota, dan bupati/ wali kota mengenai hal-hal yang terkait dengan perlindungan hak-hak orang asli Papua. Ternyata, kehadiran MRP 2005 di Papua mendapat penolakan, baik dari Jakarta maupun di Papua. Pemerintah pusat menganggap pem- bentukan MRP akan mempercepat kemerdekaan bagi rakyat Papua. Hal ini terlihat dari berbagai agenda kerja MRP yang tidak dapat dilaksanakan karena terdapat perbedaan persepsi (Keagop, 2010, 37), antara lain: 1. Penolakan terhadap hasil jaringan aspirasi pembentukan Provinsi Irian Jaya Barat yang dilakukan oleh MRP di sembilan kabupaten di wilayah barat Provinsi Papua. 2. Penolakan terhadap pokok pikiran peraturan daerah khusus tentang lagu, lambang, dan simbol yang diajukan MRP ke DPRP untuk dibahas menjadi Perdasus. Sebagai tanding- annya, Jakarta mengeluarkan PPRI Nomor 77 Tahun 2007 tentang bendera, yang mela- rang penggunaan bendera bintang kejora di Papua, dan penggunaan bendera di Nanggroe Aceh Darussalam (NAD). 3. Pemerintah pusat menolak mengakomodasi jatah 11 kursi itu akan mengganggu stabili- tas keamanan di Papua. Sebaliknya, ketika perjuangan 11 kursi dilakukan oleh Barisan Merah Putih, Jakarta mendorong secara aktif untuk memilih 11 orang masuk DPRP periode 2009-2014. Padahal, Barisan Merah Putih bukan lembaga resmi yang disebut dalam UU RI Nomor 21 Tahun 2001. 4. Pemerintah Pusat menolak penggunaan Keputusan Kultural MRP Nomor 14 Tahun 2009 sebagai salah satu syarat pencalonan kepala daerah dalam pemilihan 2010 di Papua. Adapun penolakan dari pihak masyarakat terkesan lebih mengacu pada proses pemilihan anggota MRP oleh Departemen Dalam Negeri bersama Badan Kesatuan Bangsa Politik Provinsi Papua yang saat itu sangat tertutup, terburu-buru, dan hanya untuk memenuhi kepentingan peme- rintah pusat. KEGIATAN MAJELIS RAKYAT PAPUA Dalam sistem pemerintahan Indonesia, MRP merupakan lembaga baru yang sebelumnya tidak ada. Karena MRP dibentuk melalui UU RI Nomor 21 Tahun 2001, lembaga ini pada awalnya tidak jelas fungsi, peran, dan kedudukannya dalam penyelenggaraan pemerintahan di Papua. UU RI Nomor 21 Tahun 2001 ataupun Peraturan Pemerintah RI Nomor 54 Tahun 2004 tidak mengatur fungsi, peran, dan kedudukan dalam penyelenggaraan pemerintahan di Papua. Yang ada hanyalah menyangkut tugas dan wewenang serta hak dan kewajiban MRP dalam memper- juangkan hak-hak dasar orang asli Papua. Sejak pelantikan hingga 2007, MRP baru melaksanakan satu dari enam tugas yang di- atur dalam Pasal 20 UU RI Nomor 21 Tahun 2001, yang memberikan pertimbangan dan persetujuan terhadap bakal calon gubernur yang diusulkan DPRP. Susunan, kedudukan, serta fungsi dan peran MRP yang tidak jelas dalam sistem hukum pemerintahan di Indonesia membuat MRP tidak berfungsi secara maksimal dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan di Papua, dan MRP sendiri sulit mengadakan hubungan koordinasi kerja dengan gubernur dan DPRP. MRP merupakan lembaga baru dalam sistem pemerintahan di Indonesia, termasuk di Papua, yang memberi prioritas pada kepentingan penduduk asli di Papua. Kehadiran MRP sebagai bagian dari implementasi Otsus di Papua tentu saja masih menimbulkan keraguan dan kecurigaan dari berbagai pihak, termasuk Bernarda Meteray | Penguatan Demokrasi di Tanah Papua .... | 95
pemerintah pusat. Selama ini pelaksanaan Otsus masih saja bermasalah, apalagi berkaitan dengan kehadiran MRP, yang keberadaannya masih diragukan. Hal ini sudah dijelaskan di atas oleh Syamsudin Haris bahwa adanya penundaan tarik- ulur pembentukan Majelis Rakyat Papua akibat kuatnya intervensi pusat serta pemberlakuan "litsus" bagi tokoh-tokoh yang tidak disukai pemerintah. Sikap pemerintah ini tampak sekali ketika MRP dibentuk. Kehadiran MRP ini mem- buktikan bahwa membangun Papua tidak dapat mengabaikan karakteristiknya, termasuk MRP. Alua, sebagai Ketua MRP jilid pertama (Ke- agop, 2010, viii), mengaku pada awal perjalanan MRP harus mencari jalan sendiri untuk hidup dan berkembang. Setelah dilantik, setiap anggota dibekali 1 buku UU Nomor 21 Tahun 2001, 1 buku PP Nomor 54 Tahun 2004, dan seminggu kemudian ditambah dengan 1 buku tentang Tata Tertib MRP. Berbekal tiga buku ini, MRP terus bertahan sampai tahun kelima pengabdian, dan MRP periode pertama harus meletakkan jabatan pada Oktober 2010. Sementara Hana J. Hikayabi (Keagop, 2010, xi) mengatakan bahwa sejak awal banyak pihak di pemerintahan ataupun sebagian masyarakat Indonesia - yang nasionalis - meno- lak pembentukan MRP di Papua. Mereka menilai MRP merupakan lembaga superbody, yang akan mempercepat kemerdekaan Papua. Ketakutan ini terlihat dari: 1) Pemerintah pusat lambat menerbitkan PP tentang MRP selama 3 tahun 10 bulan; 2) Pemilihan sebagian anggota MRP dinilai tergesa-gesa dan tidak demokratis; serta 3) Berbagai keputusan dan rekomendasi ihwal per- lindungan hak-hak dasar orang asli Papua yang dikeluarkan MRP selama lima tahun (2005-2010) tidak segera ditindaklanjuti oleh pemerintah pusat dan daerah. Mengenai terbatasnya wewenang yang dimiliki oleh MRP, tidaklah mengherankan apabila MRP periode pertama ini dianggap belum dapat berperan sesuai dengan harapan masyarakat. Sumule (dalam Keagop, 2010, 229) dalam menyoroti tantangan-tantangan MRP dan saran-saran pemecahannya mengatakan, akibat tertundanya pembentukan MRP, kehadiran MRP ini justru menjadi kontroversi. Bahkan, pem- bentukan MRP dianggap sebagai Pembentukan Pendapat Rakyat (Pepera) kedua alias badan yang 96 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 akan mengkhianati orang Papua sendiri. Oleh karena itu, menurut dia, dalam masa transisi ini, yang paling penting adalah menentukan karakter setiap individu anggota MRP agar unggul, jujur, rendah hati, dan siap berkorban bagi kepentingan rakyat Papua. Bahkan, Sumule menyinggung bahwa proses pemilihan anggota tidak demokra- tis, malah penuh rekayasa. Sumule lebih lanjut menyampaikan sembilan tantangan yang diha- dapi MRP (dalam Keagop, 2010, 2321-2325), yaitu 1) Menguasai dengan baik latar belakang, filosofi, dan isi Otsus Papua; 2) Menyalurkan dan menjawab aspirasi rakyat Papua; 3) Proaktif menyelenggarakan dialog dalam kerangka rekon- siliasi Papua; 4) Mampu memfasilitasi dialog dalam kerangka penyelesaian sejarah politik Papua; 5) Menetapkan kapan dan bagaimana prosedur pemilihan MRP berikutnya; 6) Mampu melindungi hak-hak orang asli Papua dalam pembahasan RAPD 2006; 7) Tidak terperangkap dalam kepentingan politik sesaat pemilu kepala daerah provinsi; 8) Memiliki konsep yang jelas tentang pemekaran Papua menjadi provinsi; serta 9) Memiliki terobosan dalam mendorong penyiapan perdasus-perdasus. Di bagian lain, ketika membicarakan MRP, Max Kambuaya (dalam Keagop, 2010, 259) me- lihat masih ada gap antara pemerintah dan rakyat. Oleh karena itu, MRP sebagai wadah akan men- jadi jembatan. Namun, hingga dewasa ini, MRP masih dilihat dengan mata curiga. Diakui pula bahwa selama ini MRP tidak dapat berbuat ba- nyak karena berbagai keterbatasan yang dimiliki sehingga masyarakat diharapkan dapat menerima kenyataan bahwa MRP pertama ini belum bisa berbuat banyak. Meski begitu, MRP tetap tegas memperjuangkan hak orang asli Papua, seperti persoalan sekitar perebutan pengelolaan sumber daya alam di Timika, teluk Bintuni, dan Depapre Jayapura. Yusak Reba dalam (Paskalis Keagop dkk. (2010, 267), menyadari bahwa berbagai perma- salahan yang dihadapi MRP periode pertama ini disebabkan oleh: 1) Perdasi Nomor 4 Tahun 2005 tentang tata cara pemilihan anggota MRP tidak dilakukan secara konsekuen dan konsisten; 2) Tidak ada konsolidasi yang cukup baik di antara kelompok-kelompok perempuan, adat, dan agama; serta 3) Walaupun Perdasi sudah
disosialisasikan secara merata, belum cukup dipahami secara merata di tiga komponen, yakni perempuan, adat, dan agama. Adapun yang dipi- kirkan cenderung bagaimana menjadi anggota MRP serta mengabaikan aspek kapasitas dan komitmen. Yusak Reba juga menegaskan bahwa selama tahun pertama ini MRP tidak punya agenda jelas untuk bekerja. Selama ini agenda MRP selalu berubah-ubah, tidak fokus, dan tidak cukup solid dalam komitmen. Padahal, yang memperjuangkan orang asli Papua adalah MRP, bukan DPRP. DPRP cenderung memperjuangkan partai politiknya. Hal penting lainnya menyangkut kinerja MRP. Yusak menyinggung, ketika ada dialog interaktif di RRI Jayapura, salah seorang perempuan dari daerah bertanya, "MRP selama ini bikin apa?". Pernyataan perempuan ini memperlihatkan bahwa MRP tidak pernah membangun komuni- kasi de ngan sesama perempuan (konstituennya). Bahkan, selama periode pertama berjalan, ada upaya untuk membubarkan MRP. Menurut Yusak Reba, keinginan untuk membubarkan MRP mun- cul akibat ketidakpuasan masyarakat terhadap kinerja MRP. Namun, dalam menghadapi berbagai tan- tangan, MRP jilid II ini berupaya memikirkan masalah yang terus terjadi di tanah Papua, ter- masuk usulan 14 kursi di DPRP. Selama masa kepemimpinan MRP jilid II, banyak masalah yang muncul dan berdampak pada pro-kontra terhadap keberadaan MRP. Sikap MRP dengan tegas menolak Perdasus Nomor 6 Tahun 2014 tentang 14 kursi di DPRP serta menyangkut SK 11 Tahun 2015 tentang bupati dan wakil bupati serta wali kota dan wakil wali kota harus orang asli Papua (OAP). Sikap MRP ini menunjukkan betapa peran MRP perlu diperhitungkan dalam mengatasi berbagai permasalahan di tanah Papua. MRP bertugas menyuarakan hak-hak orang Papua yang selama ini dianggap kurang memperoleh pengakuan dan perlindungan. Sementara itu, ha- rus diakui bahwa keberagaman masyarakat Papua bukanlah hal yang sederhana. Dengan demikian, kehadiran MRP diharapkan dapat menyatukan orang Papua yang sangat beragam dalam menga- tasi perbedaan demi mencapai kesejahteraan dan perdamaian dalam Negara Kesatuan Republik In- donesia. Seper ti yang telah ditegaskan Solossa di atas, Otsus akan mempercepat kegiatan-kegiatan pembangunan yang selama ini terhambat dan membuat terobosan-terobosan baru, dengan ini- siatif dan prakarsa kita sendiri. Menurut Solossa, berbagai kegiatan ini dapat dilakukan dengan melibatkan peran DPRP, termasuk pemerintah di pusat Jakarta (dalam Sumule, 2003, 591-593). Pernyataan Solossa ini menyimpulkan bahwa MRP bertanggung jawab mengikutsertakan orang Papua dalam institusi karena merekalah yang memahami permasalahan yang terjadi di Papua. Dengan demikian, pada periode MRP jilid II ini, permasalahan yang dihadapi MRP tidak berbeda jauh dengan periode pertama. Hal ini dapat dilihat dari hasil evaluasi dengar pendapat yang diselenggarakan oleh MRP dengan per- wakilan orang asli Papua. Dalam rapat dengar pendapat evaluasi Otsus Papua dan Papua Barat pada 25-27 Juli 2013 yang diselenggarakan oleh MRP periode kedua, para peserta, yang berasal dari perwakilan orang asli Papua terdiri atas tiap kabupaten dan kota, para intelektual orang asli Papua, dan anggota MRP, umumnya menilai peran MRP sangat terbatas hanya pada memberi pertimbangan dan persetujuan, tetapi tidak mempunyai hak legislasi, hak anggaran, dan pengawasan (MRP, 2013, 23). Selain itu, Izak Morin (wawancara, 15 Desember 2015) mengemukakan bahwa kinerja MRP yang tidak maksimal terjadi karena institusi tidak menyadari bahwa anggota MRP adalah per- wakilan dari tujuh wilayah adat di Tanah Papua. Oleh sebab itu, mereka tidak boleh berdomisili di Jayapura, tetapi harus tinggal dan hidup ber- sama masyarakat di daerah pemilihan. Dengan demikian, mereka dapat mengamati langsung persoalan masyarakat dan merasakan keluhan masyarakat. Mereka juga dapat menjaring kerja sama yang harmonis dengan aparat pemerintah, anggota DPRD, tokoh agama, tokoh perempuan, dan tokoh adat sehingga berbagai persoalan yang berada di luar tanggung jawab mereka dapat dibahas bersama dengan aparat atau tokoh terkait. Selanjutnya, dikatakan pula bahwa mereka boleh datang ke Jayapura apabila ada pertemuan bulanan atau semester untuk mengevaluasi isu-isu yang muncul di masyarakat. Mereka tidak sama dengan anggota DPRP, yang berkantor dan berdomisili di Jayapura dan hanya berkunjung ke daerah Bernarda Meteray | Penguatan Demokrasi di Tanah Papua .... | 97
pemilihan pada masa reses. Morin berpendapat, paradigma berpikir anggota MRP harus berubah. Jangan hanya berlomba membangun rumah ting- gal yang mewah di Jayapura dan mengabaikan persoalan masyarakat yang memilihnya. Sebuah kantor harus dibuka di tujuh wilayah adat. NGR DAN MRP: SOLUSI DALAM MEMBANGUN TANAH PAPUA? Dari berbagai pemikiran di atas, jelaslah tampak terdapat berbagai masalah yang memengaruhi proses pembangunan di Papua. Untuk mengatasi permasalahan pembangunan di Papua ini, diperlu- kan pemahaman secara baik tentang orang Papua. Johanes Mangkey, MSC dkk. (dalam Ziarah Batin edisi 2012, 27 Januari 2012), menyatakan: ... ketika para misionaris datang di daerah-daerah misi, misalnya di Papua, mereka tidak hanya mewartakan Injil tentang Yesus Kristus, tetapi juga mengangkat harkat dan martabat orang- orang setempat melalui pendidikan, kesehatan, pemberdayaan manusia, dan sebagainya. Mereka menjadi sadar bahwa mereka tidak dapat meng- harapkan hasil yang instan, mereka tidak akan melihat dan merasakan hasil karya mereka. Ada seorang misionaris Belanda yang memberi nasi- hat kepada misionaris muda Indonesia sebagai berikut: Bekerja di sini [Papua] jangan harap akan melihat hasil kerjamu. Butuh waktu 100 tahun untuk melihat hasil kerja sekarang. Pernyataan misionaris Belanda di atas menun juk kan bahwa membangun orang Papua berbeda dengan daerah lainnya di Indonesia pada waktu itu. Dengan kondisi masyarakat Papua yang majemuk, baik budaya maupun geografis- nya, diperlukan kesabaran untuk membangun dan melalui proses yang panjang, bukan instan. Seperti yang ditekankan misionaris asal Belanda bahwa apa yang dilakukan para petugas gereja pada masa lalu tidak serta-merta dapat lang- sung terlihat dan terasa hasil karyanya, tetapi biarlah generasi berikutnya yang merasakan. Para misiona ris Belanda menjadi sadar bahwa mereka tidak dapat mengharapkan hasil yang instan. Mere ka juga tidak akan melihat dan mera- sakan hasil karya secara langsung. Pernyataan misionaris ini sangat penting dan, oleh karena itu, perlu disampaikan kepada para misionaris muda Indonesia yang akan bertugas di Papua. 98 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 Pemikiran misionaris Belanda ini memperlihat- kan bahwa terdapat kesadaran di antara petugas gereja pada waktu itu untuk mengingatkan para misionaris muda Indonesia masa kini yang kelak akan bertugas di Papua agar tidak melakukan kesalahan yang sama. Memang harus diakui bahwa perubahan diperlukan oleh semua masyarakat. Namun, pe- rubahan yang terjadi hendaknya melalui proses yang dilakukan dengan cara damai dan aman. I. S. Kijne (1961, 85) mengatakan bahwa: Meskipun kita jakin bahwa perubahan itu perlu, tetapi kita harus hati-hati sekali, supaya di dalam masyarakat orang beroleh kesempatan tjukup akan mengakui segala sesuatu dengan hatinja sendiri. Itulah perubahan dasar rohani. Kalau perubahan itu dipaksa sadja, hasilnja hanja lahir dan bukan batin. Kemudian dasar lama jang masih di dalam batin itu meletus dan merombakkan segala sesuatu jang telah didirikan. Masjarakat demokratis hendak didirikan perlahan-lahan dan hati-hati. Supaja ia menjadi demokratis betul, jaitu segala orang suka menanggung djawab tentang pengertian baru itu. Oleh sebab itu, di dalam kampung perubahan baru harus mulai dengan beberapa tanggungan tentang hal jang njata dan terang dan gampang sekali. Kijne mencoba menggambarkan kondisi ma- syarakat Papua pada masa lalu, yang dihadapkan pada berbagai perubahan. Menurut Kijne, per- ubahan memang harus terjadi, tetapi perubahan yang terjadi hendaknya harus diimbangi dengan kondisi masyarakatnya yang mesti bertanggung jawab dalam proses perubahan itu. Masyarakat hendaknya tidak sekadar menerima perubahan atau dipaksa menerima perubahan, tetapi ma- syarakat diharapkan mampu memahami dengan benar arti perubahan sehingga dapat diwujud- nyatakan dalam tindakan. Perubahan mengan- dung makna bahwa perjumpaan orang Papua dengan masyarakat di luar Papua bervariasi dari satu wilayah ke wilayah lain di Papua sehingga akan memengaruhi cara pandang orang Papua terhadap masuknya perubahan. Oleh karena itu, Kijne mengingatkan perlunya kesadaran dari hati nurani masyarakat Papua sendiri tentang makna perubahan dalam diri mereka. Berkaitan dengan perubahan yang dihadapi orang Papua pada masa lalu, Meteray (2013, 8)
menegaskan bahwa percepatan yang terjadi pada 1960-1961 di Papua mendorong orang Papua untuk memotivasi diri mereka agar dapat ber- peran sesuai dengan tuntutan masa itu. Pada sisi lain, orang Papua akhirnya menyadari sulitnya mengejar perannya dalam waktu singkat. Pernyataan Kijne dan Meteray dapat di- kaitkan dengan kondisi orang Papua pada masa kini. Percepatan pembangunan yang disertai dengan tersedianya berbagai sarana dan prasarana pada era Otsus seharusnya diimbangi dengan pemahaman orang Papua terhadap kemampuan taraf berpikir orang Papua. Pada kenyataannya, tidak sedikit masyarakat di Papua yang belum mengoptimalkan berbagai sarana dan prasarana untuk menyejahterakan mereka. Sekalipun jum- lah terdidik orang asli Papua terus meningkat dan sebagian sudah menikmati Otsus, hasil evaluasi yang sudah dibahas di atas memperli- hatkan bahwa orang Papua masih dianggap dalam kondisi miskin selain Maluku dan Nusa Tenggara Timur (NTT). Berbagai permasalahan yang dihadapi orang Papua serta upaya yang dilakukan untuk membangun Papua melalui kehadiran NGR dan MRP dapat dikaitkan dengan permasalahan yang dihadapi pemerintah Papua Nugini. Jaap Tim- mer (2007, 618) mencoba mengaitkan kondisi di Papua dengan pernyataan Lawarence yang kajiannya di Papua Nugini. Lawarence menga- takan, kesulitan membangun sistem hukum tipe barat terjadi karena kelompok-kelompok yang terkait, yaitu orang-orang Australia dan orang- orang Nieuw Guinea, mewakili sistem-sistem sosial yang istimewa dan cukup berlainan. Kedua sistem ini memiliki proses kontrol sosial mereka sendiri yang sifatnya idiosinkratik, yang tidak diharapkan akan berjalan dalam satu kerangka kerja hukum tunggal. Sekarang ini, pemerintah Papua Nugini masih menghadapi tantangan yang sulit, yaitu mengikat berbagai komunitas yang berbeda-beda dalam suatu organisasi politis dan ideologis yang efektif. Pernyataan Lawarence yang dikutip Jaap Timmer ini relevan dengan keadaan di Papua dewasa ini. Menurut Jaap Timmer (2007, 618), situasi sekarang di Papua rupanya menderita akibat inkompatibilitas serupa antara model- model tata pemerintahan yang dibangun di atas prinsip-prinsip institusional negara modern dengan realitas sosial dan politis sehari-hari. Menurut dia, kehadiran Otsus bertujuan menga- tasi masalah di atas, tetapi mengalami tantangan yang berat karena tidak dibayangkan sebelumnya oleh para pemimpin dan apalagi tidak diantisipasi oleh lembaga-lembaga legislatif dan eksekutif yang memberlakukan dan mengimplementasikan undang-undang pemekaran. Pernyataan Jaap Timmer memperlihatkan bahwa penerapan kebijakan pembangunan Otsus dilakukan di Papua tidak didasarkan pada kajian yang tepat, termasuk memahami masa lalu ke- beradaan orang Papua di berbagai wilayah, baik pantai maupun pegunungan. Permasalahan yang dialami selama penerapan Otsus adalah dampak dari pengabaian terhadap pemahaman jati diri orang Papua itu sendiri, baik oleh orang Papua maupun orang non-Papua di pusat dan daerah. Oleh karena itu, agar MRP dan berbagai institusi di Papua tidak melakukan kesalahan yang sama pada masa lalu dan demi mengatasi permasalahan pembangunan yang begitu rumit di Papua, pemerintah, baik pusat maupun daerah, perlu meninjau sejarah atau masa lalu orang Papua menyangkut keterlibatan orang Papua dalam institusi, baik NGR maupun institusi yang lain. Tinjauan masa lalu ini penting karena tidak semua orang di Papua pada masa lalu terlibat dalam berbagai institusi. Ada daerah yang sudah lebih dulu berkembang, terutama di daerah pantai utara, barat, dan selatan Papua, kemudian disu- sul oleh daerah Pegunungan Paniai. Sementara daerah Pegunungan Jayawijaya baru berkembang kemudian dan masih banyak daerah di Papua yang belum kena sentuhan pembangunan. Papua merupakan salah satu wilayah di In- donesia yang memiliki ras Melanesia selain Nusa Tenggara Timur dan Maluku. Papua memiliki kurang-lebih 250 bahasa dan 250 kelompok etnis, yang menempati wilayah beragam. Oleh karena itu, pengalaman menjadi Indonesia pun berbeda dengan sesama ras Melanesia lain di Maluku dan NTT serta daerah lain di Indonesia. Sementara itu, selama ini pendekatan yang diterapkan lebih didominasi oleh pendekatan ras Melayu dan ras Bernarda Meteray | Penguatan Demokrasi di Tanah Papua .... | 99
Melanesia lain tidak mengacu pada pendekatan ras Melanesia Papua di Papua. Dengan demikian, pemahaman tentang sejarah Papua sangatlah penting dan merupakan kebutuhan dasar. Sejarah yang dimaksudkan di sini bukan hanya semata-mata berkaitan dengan persoalan integrasi ataupun Pepera yang menjadi perdebatan antara Jakarta dan Papua selama ini, melainkan menyangkut berbagai aktivitas orang Papua pada masa lalu, baik di bidang ekonomi, hukum, agama, kesehatan, pendidikan, sosial dan budaya, maupun kontak antara orang Papua dan dengan orang di luar Papua (Meteray, 2012, 6). Selama ini, berbagai pendekatan yang pernah dilakukan di Papua sejak 1963 hingga dewasa ini "mengabaikan aspek kesejarahan (Meteray, 2011, ix). Akibatnya, berbagai kebijakan pemerintah yang dilaksanakan kurang menyentuh masyarakat Papua. Dengan memahami sejarah Papua secara utuh, berbagai kebijakan, strategi, dan pendekatan yang tepat dapat digunakan untuk membangun daerah Papua dan tidak mengulangi kesalahan pada masa lalu yang gagal mengimplementasikan program pembangunan dengan sasaran yang tepat. Dalam buku Nasionalisme Ganda Orang Papua, misalnya, Meteray (2012, 272-227) s angat jelas memperlihatkan pentingnya pendekat an historis dalam mengatasi masalah kebangsaan keindonesiaan di Papua selama ini. Tanpa memahami persemaian dan pertumbuhan dua nasionalisme "Papua dan Indonesia" di masa lalu, para penentu kebijakan, dalam hal ini para elite politik, baik di Jakarta maupun Papua, akan salah/ keliru menerapkan berbagai kebijakan di Papua. Acemogle dan Robinson mampu memaparkan permasalahan yang dihadapi negara-negara miskin di dunia berkat menggunakan pendekatan sejarah. Acemogle dan Robinson (2014, 121) mengakui pentingnya sejarah bagi sebuah negara yang hendak mencapai kemakmuran. Acemogle dan Robinson menyatakan: Tak pernah ada yang menduga bahwa momentum sejarah seperti itu akan memantik sebuah revolusi politik yang gemilang atau perubahan ke arah perbaikan. Sejarah dipenuhi ilustrasi tentang revolusi atau gerakan radikal yang menumbang- kan seorang tiran dan hanya melahirkan tiran yang lain dalam sebuah pola yang oleh Robert 100 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 Michels, seorang sosiolog Jerman, disebut hukum besi oligarki, yang merupakan salah satu bentuk lingkaran setan. Berakhirnya kolonialisme pada beberapa dasawarsa setelah PD II sesungguhnya menciptakan beberapa momentum sejarah yang penting bagi beberapa daerah bekas koloni bangsa-bangsa Eropa. Akan tetapi, sebagaimana yang lazim terjadi di negara-negara sub-Sahara Afrika dan Asia, pemerintah di negara-negara bekas jajahan itu seolah justru mengulangi sejarah kelam yang disinggung oleh Robert Michels tadi, dengan kekejaman yang melebihi bangsa-bangsa bekas penjajah mereka, monopoli kekuasaan politik, melanggar batas-batas kewenangan, serta membonsai institusi-institusi ekonomi yang seharusnya bisa menyuburkan iklim investasi dan mendatangkan kemakmuran. Tak banyak bangsa yang cerdas seperti Botswana, yang bisa menangkap momentum sejarah penting tersebut untuk melancarkan program reformasi politik- ekonomi yang membuka pintu bagi kemakmuran. Mengakhiri tulisan ini, patutlah dikemukakan bahwa pemikiran Daron Acemoglu dan James Robinson dapat digunakan untuk memahami dina- mika orang Papua yang memiliki ras Melanesia dengan kondisi geografis yang terdiri atas daerah pantai dan pegunungan dalam institusi NGR dan MRP. Pemahaman tentang dinamika orang Papua dalam penguatan demokrasi melalui NGR dan MRP sangatlah penting agar orang Papua mampu melahirkan elite Papua yang cakap dan berkuali- tas yang akan berperan di berbagai institusi. Ketika membahas beberapa perbedaan kecil dan Episode Sejarah, Daron Acemoglu dan Robinson menegaskan bahwa peran institusi politik, dalam hal ini parlemen, dan ekonomi adalah peluang pasar, termasuk pemerintah pusat memainkan peran penting dalam mengambil langkah-langkah radikal dalam pemerintahan. Namun, menurut Acemoglu dan Robinson (2012, 112 dan 135), yang perlu diperhatikan adalah sejumlah negara di era modern ini mengalami kegagalan karena "sejarah institusional mereka, yakni para pembuat keputusan sering mendapatkan advis yang sangat menyesatkan. Dengan demikian, belajar dari kajian Acemoglu dan Robinson di atas, menggali data historis masa lalu akan sangat bermanfaat untuk memperbaiki kekeliruan yang selama ini terjadi dan menghindarkan masyarakat Papua dari kemiskinan dan kehancuran.
PENUTUP NGR dibentuk oleh pemerintah Belanda pada 1961 untuk mempersiapkan pemberian self determination bagi Papua. Pembentukan NGR pada 1961 mengalami proses persiapan yang pan- jang sejak 1950 hingga 1961. Proses pemilihan anggota NGR dilakukan melalui dua cara, yaitu pemilihan langsung dan penunjukan. Walaupun demikian, kehadiran NGR secara bertahap telah membangun rasa solidaritas sesama orang Papua, yang sebelumnya sangat etnosentris, menjadi satu bangsa Papua pada 1 Desember 1961. MRP dibentuk pada 2004 oleh pemerintah Indonesia sebagai perintah UU No. 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua. Muncul- nya otonomi khusus di Papua merupakan jawaban dari keinginan sebagian rakyat Papua memisah- kan diri dari NKRI serta keinginan pemerintah pusat agar Papua tetap menjadi bagian dari NKRI. Yang menarik dari MRP adalah proses pemilihan anggota lembaga ini ternyata tidak berbeda dengan di masa NGR, yaitu melalui dua cara, yakni pemilihan langsung dan penunjukan. Kenyataan ini menunjukkan bahwa pada era reformasi, rekrutmen anggota MRP tidak berbeda jauh dengan ketika masa NGR 1961, yaitu masih melalui penunjukan. Sementara berdasarkan pada hasil evaluasi Otsus 2002-2006 serta rapat dengar pendapat MRP Papua dan Papua Barat menyangkut evaluasi Otsus pada 2013, Otsus belum berhasil menyejahterakan orang Papua. Kenyataan ini membuktikan bahwa memang harus diakui ada yang salah dalam membangun orang Papua sela- ma ini. Kondisi demikian memperlihatkan bahwa kehadiran MRP di Papua dewasa ini merupakan solusi yang tepat untuk membantu pemerintah. Oleh karena itu, MRP, yang merupakan lembaga baru di era pemerintahan Indonesia, seharusnya tidak perlu dipertanyakan atau diragukan karena lembaga ini akan sangat membantu DPRP dan lembaga lain untuk memecahkan permasalah an pembangunan yang dihadapi di Papua. Al Rahab (2010, 1990) berpendapat, sesungguhnya MRP adalah temuan paling jenius dari tokoh-tokoh Papua untuk menerobos jalan buntu antara Ja- karta dan Papua. Melalaui MRP, rakyat Papua laksana memiliki senjata di tangan untuk meraih kemenangan dalam melindungi hak-hak dasarnya. Oleh sebab itu, sungguh tepat ungkapan Pater Dr. Neles Tebay ketika memperingati hari ulang tahun ketiga MRP pada 2008, di Jayapura, "MRP, Kitong Pu Honai." Pernyataan Amiruddin dan Tebay ini memang sangat tepat untuk memper- lihatkan bahwa sebenarnya orang Papua mema- hami bagaimana menyelesaikan permasalah an yang dihadapinya. Becermin pada masa era NGR, orang Papua melalui elitenya telah terlibat dalam proses menuju demokrasi dan merupakan suatu institusi awal yang menjadikan orang Papua berperan di ruang demokrasi. Dengan demikian, mengacu pada pemikir- an Acemoglu dan Robinson, yang menganggap peran institusi politik dan ekonomi penting untuk menyejahterakan masyarakat di suatu negara, kehadiran MRP di Papua sangatlah penting dan perlu diberdayakan bersama lembaga eksekutif untuk membantu pemerintah membangun Papua. Ketika orang Papua dilibatkan dalam institusi NGR dan MRP, terbukalah ruang bagi orang Papua untuk terlibat dalam proses pembangunan, tetapi harus diakui pula soal banyaknya perma- salahan yang dihadapi. Hal ini membuktikan bahwa memang benar kata-kata petugas gereja pada masa lalu. "Bekerja di sini (Papua) jangan harap akan melihat langsung hasil kerjamu. Butuh waktu 100 tahun untuk melihat hasil kerja seka- rang." Oleh karena itu, untuk dapat memperoleh anggota MRP yang berkualitas, pembangunan sumber daya orang Papua perlu diproses dengan tahapan yang benar, bukan melalui proses yang instan. Lembaga pendidikan dari PAUD hingga perguruan tinggi, baik swasta maupun negeri, yang ada di tanah Papua bertanggung jawab melahirkan orang Papua yang berkualitas yang akan menempati berbagai institusi yang ada di Papua. Walaupun sejak 1969 Papua baru secara resmi menjadi bagian dari pemerintah Indonesia, bukanlah menjadi keharusan untuk mempercepat pembangunan demi secepat mungkin melihat hasilnya. Ada daerah yang sudah lebih dulu berkembang, terutama daerah yang lebih awal kontak dengan dunia luar, sementara masih banyak daerah, baik pantai maupun pegunungan, yang belum kena sentuhan pembangunan. Bernarda Meteray | Penguatan Demokrasi di Tanah Papua .... | 101
Oleh karena itu, perlu kajian-kajian yang tepat untuk memahami bagaimana orang Papua menjalankan roda pembangunan dan bagaimana mereka mengatasi berbagai permasalahan yang terjadi di Papua, bukan sebaliknya - orang Papua harus dibatasi atau dicurigai dengan berbagai ala- san. Sejak 53 tahun yang lalu, pemegang puncak- puncak kepemimpinan di Papua lebih banyak didominasi oleh orang bukan asli Papua. Kini, sudah saatnya orang Papua diberi kepercayaan mengatur masyarakat dan wilayahnya. Dengan demikian, melalui MRP, akan dihadirkan orang Papua yang berkualitas dan mampu menghasilkan berbagai kebijakan yang menyentuh kebutuhan orang asli Papua. Agar kehadiran MRP ke depan sebagai salah satu institusi di Papua tidak menjadi batu sand- ungan dalam implementasi Otsus, pemikiran Ac- emoglu dan Robinson tentang pentingnya peran lembaga politik dan ekonomi menjadi refleksi yang tepat bagi para penentu dan pelaksana ber- bagai kebijakan, baik di Tanah Papua maupun di Jakarta, dengan tidak mengabaikan peran institusi politik pada masa lalu dan masa kini, yaitu MRP. Pendekatan sejarah kehadiran NGR di masa lalu membuka cara pandang masyarakat masa kini untuk memperbaiki berbagai kelemahan. Harap- a n nya ialah agar anggota MRP dapat belajar dari masa lalu dan tidak mengulang kesalahan yang sama. Dengan demikian, proses rekrutmen anggota MRP harus sesuai dengan mekanisme yang benar sehingga akan melahirkan anggota- anggota MRP yang berkualitas. Oleh sebab itu, perlu ada dukungan dari berbagai pihak, termasuk pemerintah daerah dan pusat, agar MRP dapat berfungsi dengan baik. Dengan begitu, melalui MRP, kebijakan pemerintah yang menghadirkan Otsus di Papua akan membawa orang asli Papua sejahtera dan bukan menghancurkan masa depan masyarakat Papua sendiri. PUSTAKA ACUAN Acemoglu, D., & Robinson, J.A. (2012). Mengapa negara gagal. Jakarta: PT Elex Media Kom- putindo Kompas Gramedia. Al Rahab, A. (2010). Heboh Papua, perang rahasia, trauma, dan separatisme. Jakarta: Komunitas Bambu. 102 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 Ayorbaba, A. (2011). The papua way: Dinamika konflik laten & refleksi 10 Tahun otsus Papua. Abepura: Tabloid Suara Perempuan Papua. Bappeda Provinsi Papua. (2010). Evaluasi 5 tahun pelaksanaan otonomi khusus Papua. Kerja Sama Badan Perencanaan Pembangunan Dae- rah Provinsi Papua dan Universitas Cendera- wasih. Djadijono, M. (2006). Koreksi terhadap strategi pem- bangunan di Papua. Analisis CSIS, Vol. 35 No. 4, Desember 2006. Djopari, J.R.G. (1993). Pemberontakan Organisasi Papua Merdeka. Jakarta: PT Gramedia. Drooglever, P. J. (2010). Tindakan pilihan bebas! Orang Papua dan penentuan nasib sendiri. Yogyakarta: Kanisius. Elson, R.E. (2008). The idea of Indonesia: Sejarah pemikiran dan gagasan. Jakarta: Serambi. Gainau, A.W. (2012). Papuanisasi birokrasi Papua. Surabaya: Capiya. Harris, S. (2014). Masalah-masalah demokrasi dan kebangsaan era reformasi. Jakarta: Obor. Henderson, W. (1973). West New Guinea: The dispute and its settlement. New Jersey: American-Asian Educational Exchange Seton Hall University Press. Ijie, J.D. (2013). Satu dasawarsa reaktivisasi Provinsi Papua Barat. Jakarta: Pustaka Sinar Harapan. Isak Morin, 15 Desember 2015. Kasim, A., Huseini, M., Anwar, R., & Siong, N.B. (2015). Merekonstruksi Indonesia: Sebuah perjalanan menuju dynamic governance. Jakarta: Kompas. Keagop, P. (2010). Rekam jejak Majelis Rakyat Papua 2005-2015. Jayapura: Suara Perempuan Papua. Kijne, I. S. (1961). Ke mana Nieuw Guinea. Hollandia: Pustaka Rakyat. Lijphart, A. (1966). The trauma of the decolonization: The dutch and west New Guinea. New Haven: Yale University Press. Majelis Rakyat Papua. (2013a). Pergulatan orang asli Papua dalam kekuasaan otonomi khusus Papua dan Papua Barat. Jayapura: MRP. _______. (2013b). Implementasi otonomi khusus Papua dan Papua Barat dalam perjala- nan empiris orang asli Papua. Laporan Hasil Evaluasi Otonomi Khusus Papua dan Papua Barat. Jayapura: MRP. Malak, S. (2013). Manajemen & resolusi konflik di tanah Papua. Bandung: Lepsindo. Mangkey, J. (2012). Penanggalan liturgi tahun B/ II, ziarah batin 2012, renungan dan catatan harian. Jakarta: Obor.
Meteray, B. (2011). Penyemaian dua nasionalisme: Papua dan Indonesia pada masa pemerintahan kolonial Belanda di Netherlands Nieuw Guinea 1927-1962. (Disertasi Fakultas Ilmu Budaya Universitas Indonesia, Jakarta). _________. (2012). Nasionalisme ganda orang Papua. Jakarta: Kompas. _________. (2013). Penguatan keindonesiaan di antara kepapuaan orang Papua. Makalah. Disampaikan pada Seminar Pancasila yang diselenggarakan oleh Pusat Studi Pancasila, Universitas Pancasila, dan FIB Universitas Indonesia. Penerangan Kementerian Dalam Negeri. (1961). Nasib nusa dan bangsa. Hollandia: Pustaka Rakyat. Repport Inzake Nederlands Nieuw Guinea Over het jaar (1954). Uitgebracht Aan de verenigde naties Ingevolge artikel 73 E van het handvest. Repport Inzake Nederlands Nieuw Guinea Over het jaar. (1951). Uitgebracht Aan de verenigde naties Ingevolge artikel 73 E van het handvest. Report on Netherlands New Guinea for the Year. (1950). Presented to Secretary General of the State United Nations Pursuant to article 73 E of the chapter, Ministry of Overseas Territories. Solossa, J. P. (2005). Otonomi khusus Papua, men- gangkat martabat rakyat Papua di dalam NKRI, Jakarta: Sinar Harapan. Suara Perempuan Papua. 5-11 September 2005 Sumule, A. (2003). Mencari jalan tengah otonomi khusus Provinsi Papua. Jakarta: PT Gramedia Pustaka Umum. Timmer, J. (2007). Desentralisasi salah kaprah dan politik elite di Papua. Dalam Henk Schulte Nordholt, H.S.& Klinken, G.V. Politik lokal di Indonesia. Hlm. 595-625. Jakarta: Yayasan Obor Indonesia. Trijono, L. (2006). Otonomi khusus dan pembangunan aras lokal Papua. Analisis CSIS, Vol. 35(4) Desember 2006: 363-384. Veur, P. van der. (1962, 8 Oktober). West Irian: A New era. Asian Survey 2 (8). _______. (1963). Political awakening in west New Guinea. Pacific Affairs 36 (1). Bernarda Meteray | Penguatan Demokrasi di Tanah Papua .... | 103
104 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016
DDC: 303.4 RINGKASAN DISERTASI MENERUSKAN HIDUP SETELAH KERUSUHAN: INGATAN KOLEKTIF DAN IDENTITAS ETNIS MADURA PASCA-KEKERASAN ANTARETNIS DI KOTA SAMPIT, KALIMANTAN TENGAH1 Herry Yogaswara Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia E-mail: Diterima: 9-6-2016 Direvisi: 13-6-2016 Disetujui: 17-6-2016 ABSTRACT The Ph.D. dissertation project is about to explore Maduranese who returned to Sampit after the communal violence of February 2001. Sampit is a small town in the district of Kotawaringin Timur of the Province Central Kalimantan, Indonesia. The communal violence well known as kerusuhan or riot started from February 18, 2001 in the town of Sampit and spill-over to other city and districts in Central Kalimantan. Hundred peoples were killed, mostly Maduranese and thousands Maduranese leave Central Kalimantan by forced. They became internally displace person (IDP) in several districts and cities in Southern Kalimantan and East Java, mostly in the Madura Island. The framework of this thesis is relationship among collective memory, historicity and identity. The thesis would like to confirmed hypothesis which collective memory is shaping identity. Locus of study was town of Sampit, in the district of Kotawaringin Timur. However, to have wider perspective, the researcher visited city and other districts in Central Kalimantan; districts in South Kalimantan as neighbor province and Madura island in East Java. Result of the research are understanding narratives of riots including waves of migration in and out of Sampit; causes of riot; identities of Maduranese and efforts of Maduranese returned to Sampit. Collective memory is a strategy for Maduranese returned to Sampit through mechanism of remembering and forgetting. Keywords: collective memory, historicity, identity, communal violence, and Sampit of Central Kalimantan ABSTRAK Disertasi ini bertujuan mengetahui orang-orang Madura yang kembali pasca-kekerasan antaretnis di Kota Sampit, Kabupaten Kotawaringin Timur, Provinsi Kalimantan Tengah. Kekerasan antaretnis yang sering disebut kerusuhan itu terjadi pada 18 Februari 2001, dari Sampit dan menyebar ke kota dan kabupaten-kabupaten di Kalimantan Tengah. Kerusuhan telah menyebabkan tewasnya ratusan penduduk Sampit, terutama dari kelompok etnis Madura. Selain itu, terjadi migrasi paksa orang-orang Madura ke luar Provinsi Kalimantan Tengah. Kerangka konseptual penelitian ini melihat keterkaitan antara ingatan kolektif, kesejarahan, dan identitas. Tesis utamanya adalah ingatan kolektif membentuk identitas (collective memories shaping identity). Lokus studinya di Kota Sampit, tetapi kemudian melihat-lihat situasi di kota dan kabupaten-kabupaten lain di Kalimantan Tengah; kota dan kabupaten di Kalimantan Selatan; serta Kabupaten Sampang di Pulau Madura. Hasil penelitian menunjukkan narasi- narasi tentang lima gelombang migrasi orang Madura masuk dan keluar dari Sampit, narasi penyebab kerusuhan, penghilangan identitas, dan upaya kembali orang-orang Madura ke Sampit. Ingatan kolektif merupakan strategi untuk kembali ke Sampit melalui mekanisme mengingat (remembering) dan melupakan (forgetting). Kata Kunci: ingatan kolektif, kesejarahan, identitas, kekerasan komunal, dan Sampit Kalimantan Tengah 1 Naskah disertasi telah dinyatakan lulus dalam sidang promosi doktor Program Pascasarjana Antropologi Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik (FISIP) Universitas Indonesia pada 11 Juli 2012. 105
PENDAHULUAN Disertasi ini membahas tentang orang-orang Madura di Kota Sampit, Kabupaten Kotawari- ngin Timur (Kotim), Provinsi Kalimantan Tenga h (Kalteng), yang kembali dari pengungsian pasca-kekerasan antarkelompok etnis pada Februari 2001. Kekerasan antarkelompok etnis yang terjadi di Kota Sampit pada waktu itu merupakan salah satu dari rangkaian kekerasan komunal yang bernuansa etnis (dan agama) yang terjadi di Indonesia pada masa transisi menuju era reformasi 1997-2001. Sebelumnya, terjadi kekerasan antarkelompok etnis di Sanggau Ledo (Kalimantan Barat), Sambas (Kalimantan Barat), Poso (Sulawesi Tenggara), Ambon (Maluku), dan Maluku Utara. Kekerasan komunal di Poso, Am- bon, dan Maluku Utara lebih bernuansa agama, khususnya antara Islam dan Kristen. Sementara di Kalimantan Barat dan Kalimantan Tengah lebih bernuansa etnisitas, yakni Dayak melawan Madura dan Melayu melawan Madura di Kali- mantan Barat serta Dayak melawan Madura di Sampit, Kalimantan Tengah. Kekerasan antaretnis di Sampit mempunyai perbedaan dengan di tempat lain, yaitu waktu kejadian yang pendek, skala penyebaran yang luas, tetapi jumlah korban tewas yang lebih ba- nyak dibanding dengan tetangganya, Kalimantan Barat. Selain itu, kekerasan tersebut menghasilkan gelombang pengungsi lokal yang masif keluar dari Provinsi Kalimantan Tengah. Belum ada sumber yang dapat dipercaya mengenai berapa jumlah ko- rban tewas karena biasanya jumlah yang dikeluar- kan oleh pemerintah undercalculated, sedangkan yang berasal dari masyarakat sipil overcalculated. Akan tetapi, angka minimal 500 orang Madura tampaknya diterima oleh banyak pihak. Kejadian kerusuhan di Sampit telah dijelas- kan, baik untuk kepentingan akademis maupun kepentingan lain, seperti untuk program-program pemulihan ataupun rekonsiliasi. Kerusuhan terse- but terjadi akibat pengelolaan sumber daya alam yang meminggirkan masyarakat asli (Down to Earth, 2002), peran militer yang terpinggirkan setelah keruntuhan Orde Baru, ketimpangan hori- zontal (Khay Jin dkk., 2005), tidak bekerjanya institusi negara dan rapuhnya institusi tradisional (Smith, 2005), faktor kekerasan struktural dan 106 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 kultural (Smith & Bouvier, 2006), politik perse- teruan (Klinken, 2009), perebutan ruang eksklusif (Hastijanti, 2005), komunikasi pascakonflik (Sukandar, 2007), serta analisis politik-ekonomi (Usop, 2009). Penjelasan-penjelasan akademis tersebut telah memberikan berbagai jawaban terhadap akar, penyebab, dan penyulut kekerasan an- tarkelompok etnis di Sampit. Namun, belum ada jawaban yang memuaskan bagaimana orang- orang Madura dapat kembali ke Kota Sampit dan meneruskan kembali hidupnya, khususnya pengalaman traumatik dari kekerasan antaretnis yang menyebabkan ratusan orang Madura tewas, kemudian dipaksa keluar dari Kota Sampit. Setelah itu, dibatasinya orang-orang Madura untuk kembali ke Kota Sampit dan dikuasainya aset-aset orang Madura oleh warga Sampit lain yang bukan berasal dari etnis Madura. Kerangka pemikiran disertasi ini terinspirasi oleh pemikiran Halbswach (1992, 34) tentang ingatan kolektif. Konsepsi tentang masa lalu akan berakibat pada mental image yang kita gunakan untuk memecahkan permasalahan yang dihadapi pada masa sekarang. Ingatan kolektif secara men- dasar adalah sebuah rekonstruksi tentang masa lalu dalam nuansa kekinian. Orang-orang Madura yang kembali ke Kota Sampit membentuk ingatan kolektifnya sendiri agar dapat melanjutkan kehidupannya dengan memilah-milah berbagai macam ingatan terhadap peristiwa yang pernah terjadi pada masa lalu. Ingatan kolektif menjadi pembentuk identitas. Kembali dan upaya meneruskan hidup bagi orang-orang Madura di Kota Sampit tidak dapat melepaskan diri dari berbagai ingatan terhadap kejadian kekerasan antaretnis pada satu sisi. Na- mun, berbagai ingatan tentang hubungan-hubung- an yang pernah terjalin di antara sesama orang Madura, antara orang Madura dan orang-orang Dayak, serta orang Madura dengan kelompok etnis lain merupakan bagian dari ingatan yang mendorong untuk kembali ke Kota Sampit. Berdasarkan pada upaya-upaya untuk meng- isi kekosongan penelitian-penelitian terdahulu, pengalaman personal peneliti, dan kerangka konseptual yang dipilih, dalam disertasi ini di- rumuskan tiga pertanyaan kunci: 1) Bagaimana
hubungan antarkelompok etnis Dayak dan Madura sebelum terjadinya peristiwa kekerasan antaretnis di Kota Sampit?; 2) Bagaimanakah peristiwa kekerasan antaretnis berakibat pada penghilangan identitas orang-orang Madura di Kota Sampit?; serta 3) Bagaimanakah upaya- upaya yang dilakukan oleh orang-orang Madura pasca-kekerasan antaretnis agar dapat kembali meneruskan kehidupannya di Kota Sampit? KERANGKA KONSEPTUAL: KESEJARAHAN, INGATAN, DAN IDENTITAS akan mengganggu relasi dengan kelompok lain cenderung akan dilupakan. Sementara berbagai peristiwa yang akan menghadirkan hubungan positif akan cenderung diingat dan dijadikan referensi untuk bertindak dengan kelompok lain. Oleh karena itu, penting untuk dicari tentang apa yang diingat serta untuk tujuan apa meng- ingat sebuah peristiwa tertentu. Namun, ingatan kolektif itu sendiri bukanlah sejarah meskipun sesekali berasal dari sumber material yang sama. Ingatan kolektif adalah fenomena kolektif, tetapi hanya dapat dimanifestasikan dalam tindakan dan penyataan dari individu. Kesejarahan dan sejarah bukan hanya perbedaan semantis, melainkan mempunyai pemahaman yang berbeda. Misalnya, definisi oleh Arnett, "History is a linear description of events under- stood within a chronological scheme. Historicity is not chronological. Two events can be histori- cally connected yet be years apart" (Arnett, 2002, 503). Disertasi ini melihat keterkaitan antara kesejarahan, identitas, dan etnisitas dalam realitas keseharian orang-orang Madura pasca-kekerasan antaretnis. Kesejarahan adalah sebuah proses bagaimana pengalaman pada masa lalu dijadikan referensi untuk bertindak pada masa sekarang. Namun, tidak semua pengalaman pada masa lalu tersebut dapat dijadikan referensi untuk tindakan pada masa sekarang karena adanya berbagai peristiwa yang dianggap penting sehingga sese- orang harus menyeleksi ingatan-ingatan pada masa lalunya. Ingatan kolektif ataupun individual mem- bentuk identitas, khususnya ingatan terhadap berbagai peristiwa yang mempunyai makna yang penting bagi suatu komunitas. Peristiwa bermakna tersebut akan menebalkan garis batas perasaan seseorang tentang dirinya dalam hubungannya dengan orang lain dan masyarakat umum (Benda Beckman dalam Ramsdetd & Thufail, 2010). Peristiwa kekerasan komunal telah menciptakan kelompok-kelompok yang menjadi pemenang pada satu sisi serta kelompok yang kalah pada sisi lain. Rasa keterikatan yang kuat dan eksklusif pada suatu kelompok bisa mengandung persepsi tentang jarak dan keterpisahan dari kelompok lain. Kesetiakawanan kelompok bisa memicu tumbuhnya perselisihan antarkelompok, termasuk keterikatan etnis, keagamaan, rasial, dan keter- ikatan selektif lain (Sen, 2006, 4). Meminjam pendekatan sejarah dari Bernard Lewis, historisitas/kesejarahan dalam kajian antropologi dapat dimanifestasikan dalam sebuah ragam sejarah yang disebut "sejarah sebagaimana yang diingat", atau biasa disebut oleh para ahli antropologi dan sosiologi sebagai memori kolek- tif (Lewis, 2009, x). Sejarah, dalam pengertian memori kolektif, lebih banyak berupa pernyataan tentang masa lalu atas dasar apa yang diingat, sedangkan ingatan itu sendiri bekerja melalui proses seleksi atas apa yang dianggap bermakna dan berguna dalam tindakan kesehariannya. Oleh sebab itu, dalam proses mengingat, terjadi juga proses melupakan (remembering and forgetting). Kejadian yang bersifat traumatik dan dianggap Terdapat pandangan yang beragam tentang identitas etnis, yaitu yang melihatnya sebagai sentimen primordial, seperti kekerabatan, agama, dan bahasa (Geertz, 1973), ras, bahasa, agama, tribalitas, nasionalitas, serta kasta (Horowitz, 2005; Varshney, 2002) kategori politik, budaya, dan sejarah (Hall, 1991). Misalnya, mengikuti pendapat Stuart Hall, pada masa kolonial, pe- nyebutan kelompok etnis Dayak adalah "etnik asli Borneo non-muslim" atau non-Moslem indigenous peoples of Borneo (Maunati, 2004). Padahal, dalam kenyataannya, jumlah orang yang mengaku sebagai orang Dayak dan ber- agama Isla m mencapai jumlah yang signifikan di Kalimantan Tengah. Walaupun kategori politik, budaya, dan sejarah merupakan cara melihat etnisitas lebih dinamik, dalam keseharian Herry Yogaswara | Ringkasan Disertasi Meneruskan Hidup ... | 107
pandangan primordial dan askriptif sering kali lebih digunakan oleh masyarakat dalam relasi antaretnisnya. METODE PENELITIAN Pengumpulan data penelitian untuk diserta si ini dilakukan melalui penelitian lapangan dan pengum pulan data dokumen. Kunjungan lapangan dilakukan mulai Oktober 2008 hingga Februari 2010. Namun, peneliti tidak terus-menerus tinggal di Sampit pada waktu tersebut, tetapi pulang-pergi pada waktu tertentu. Fokus studi lapangan dilaku- kan di Kota Sampit, Kabupaten Kotawaringin Timur, Provinsi Kalimantan Tengah. Ketika me- nyebutkan Kota Sampit, secara administratif ada dalam dua wilayah kecamatan, yaitu Kecamatan Baamang dan Mentawa Baru/Ketapang. Selain itu, peneliti mengunjungi kecamatan-kecamatan lain di Kabupaten Kotawaringin Timur, termasuk Kota Besi, Cempaga Hulu, Cempaga Hilir, dan Samuda, untuk memahami relasi-relasi Dayak-Madura di daerah-daerah tersebut. Kemudian, peneliti mengunjungi kabupaten- kabupaten dan kota di Provinsi Kalimantan Tengah, yaitu ke Kota Palangkaraya; Kabupaten Kotawaringin Barat, Kabupaten Katingan, Ka- bupaten Pulang Pisau, Kabupaten Kapuas, Ka- bupaten Barito Utara, Kabupaten Barito Selatan, Kabupaten Barito Timur, dan Kabupaten Murung Raya. Tujuan kunjungan ke kota dan kabupaten- kabupaten di Provinsi Kalimantan Tengah adalah melihat bagaimana efek spiral kerusuhan di Kotawaringin Timur terhadap posisi orang-orang Madura di kabupaten-kabupaten tersebut. Kunjungan melebar pada kabupaten/kota tetangga Provinsi Kalimantan Tengah, yaitu Kota Banjarmasin dan Kota Martapura di Provinsi Ka- limantan Selatan. Kedua kota tersebut merupakan tempat tinggal orang-orang Madura yang tidak ingin mengungsi ke Pulau Madura dan kabu- paten/kota lain di Provinsi Jawa Timur. Beberapa orang dari kalangan "elite" Madura yang menjadi anggota Ikatan Keluarga Madura (Ikama) tinggal di wilayah Kalimantan Selatan. Selain itu, untuk dapat memahami kondisi dan situasi orang-orang Madura, dilakukan kunjungan ke Kota Surabaya dan Kabupaten Sampang di Pulau Madura, Provinsi Jawa Timur. 108 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 Kunjungan dilakukan khususnya di Kecamatan Ketapang dan Kecamatan Kedundung, yang merupakan tempat tinggal ataupun pengungsian orang-orang Madura-Sampit sebelum kembali ke Kota Sampit pascakerusuhan. Subjek penelitian ini sebagian besar adalah orang-orang Madura yang telah kembali ke Kota Sampit dan beberapa orang Madura yang tidak kembali ke Kota Sampit. Selain itu, beberapa in- forman adalah orang-orang Dayak Sampit, Dayak Ngaju, Dayak Manyaan, Dayak Bakumpai2, Banjar, Bugis, China, dan orang Indo-Eropa eks-KNIL. Pengumpulan data wawancara mendalam dilakukan pada hampir semua informan. Kepada semua informan, saya mengungkapkan identitas saya sebagai seorang mahasiswa pascasarjana yang sedang melakukan penelitian untuk menulis disertasi. Namun, dalam beberapa kasus, saya tambahkan pekerjaan saya sebagai peneliti pada sebuah lembaga penelitian pemerintah. Peng- amatan semi-terlibat dilakukan untuk melihat bagaimana interaksi keseharian para informan. Kemudian, pengamatan pada tempat-tempat yang dianggap penting terkait dengan kerusuh- an, seperti makam massal di Sampit, kuburan Kristen di Sampit, tugu perdamaian di Sampit, serta bangunan dan rumah yang hancur dan terbakar di Sampit dan Palangkaraya. Selain itu, pengamatan dilakukan pada tempat-tempat yang menjadi penan da sejarah sebuah tempat ataupun penanda etnis (ethnic marker), seperti perumahan tepi sunga i, perumahan dengan arsi- tektur tertentu yang terkait dengan identitas etnis Dayak, Madura, Banjar, Toraja, Bugis, China, dan sebagainya. NARASI KERUSUHAN: GELOMBANG MIGRASI, PENYEBAB KERUSUHAN, PENGHILANGAN IDENTITAS, DAN UPAYA KEMBALI 2 Konsep tentang "Dayak" di sini lebih mengacu pada upaya untuk memahami keragaman etnis Dayak yang ada di Kalimantan Tengah dan penggunaan konsep dalam sensus penduduk pada 2000. Tentunya banyak perdebatan mengenai penggunaan konsepsi Dayak ber- basis data sensus penduduk karena sensus tersebut tidak memberikan petunjuk yang jelas bagi para enumerator tentang apa yang disebut dengan etnis.
Hasil penelitian menunjukkan adanya narasi- naras i yang terkait dengan akar penyebab kerusuhan, situasi pasca-kerusuhan, dan upaya meneruskan hidup bagi orang-orang Madura sekembali dari pengungsian. Narasi-narasi itu adalah adanya lima gelombang migrasi orang- orang Madura ke Sampit; penyebab dan penyulut kerusuhan; upaya sistematis penghilangan identi- tas Madura dari ruang publik Sampit khususnya dan Kalimantan Tengah pada umumnya; serta upaya orang Madura kembali dan meneruskan kehidupan di Kota Sampit. Berkaitan dengan "gelombang migrasi", temuan ini menunjukkan bahwa terjadi dinamika hubungan pasang naik dan pasang surut dalam hal relasi antara orang-orang Dayak dan Madura karena berbagai penanda peristiwa penting, yaitu dimulainya kehadiran orang-orang Madura di Kota Sampit, relasi awal orang Madura dengan Dayak Sampit; penguasaan sumber daya oleh orang Madura hingga terjadinya kerusuhan. Kemudian, bagaimana orang Madura terusir, menyusun strategi untuk kembali dan menerus- kan hidupnya. Gelombang migrasi ini sebetulnya dapat menolak anggapan bahwa migrasi selalu di- tentukan oleh push and pull factors sebagaimana yang diyakini oleh demograf. Tetapi, dalam banyak kasus, yang terjadi adalah dominan penyebab push factor atau faktor penekan paksa yang membuat penduduk harus pergi dari wilayah hidupnya. Kemiskinan dan ketakutan karena konflik adalah dua faktor penekan yang penting ditekankan untuk memahami mengapa pada masa lalu orang Madura harus meninggalkan kampung halamannya, dan sebaliknya meninggalkan Kota Sampit karena situasi paksa dari kerusuhan. Lima Gelombang Migrasi Orang Madura Temuan peneliti terhadap gelombang mi- grasi orang-orang Madura di Kota Sampit dapat dijelaskan ke dalam fenomena "lima gelombang migrasi". pembuka jalan terbentuknya sebuah "sub- kultur" Madura di Sampit. Pada masa itu, relasi-relasi antarkelompok etnis masih sangat terbatas karena para migran hanya berasal dari Jawa, Banjar, dan orang-orang China. Dalam gelombang migrasi ini, tidak ditemukan konflik-konflik antarkelompok etnis yang mengarah pada hal-hal kekerasan. Gelombang perintis ini dan hingga sekarang menyebut Kalimantan sebagai Jaba Daja, yaitu wilayah utara lautan. Konsep ini dike- mukakan oleh orang-orang Madura untuk menyebut Pulau Kalimantan, khususnya Kalimantan Barat dan Kalimantan Tengah masa kini. (b) Generasi Brengsel atau gelombang kedua terjadi pasca-kemerdekaan pada 1950-1970. Brengsel adalah sebutan lokal untuk nama perusahaan kayu Belanda, NV Bruynzeel Dayak Houtbedrijven, yang sejak 1947 membangun pabriknya di Sampit dan beroperasi pada akhir 1949, kemudian di- nasionalisasi pada 1955. Dalam gelombang ini, terjadi lonjakan jumlah penduduk yang cukup besar, dan tumbuhnya ruang-ruang permukiman yang bersifat eksklusif-etnis, tetapi konflik-konflik yang mengarah pada kekerasan komunal antarkelompok etnis tidak terjadi. (c) Gelombang Industri Kayu terjadi pada akhir 1960-an dan awal 1970-an, yang dipicu oleh perkembangan industri kehutanan, yang difasilitasi oleh UU Pokok Kehutanan No. 5/1967 yang mengizinkan Hak Pengusahaan Hutan (HPH). Masa ini dikenal sebagai konsepsi "banjir kap". Sebagian besar para pemilik HPH ini adalah kroni dari Presiden Soeharto dan juga perusahaan di bawah kendali militer. Pada gelombang inilah konflik-konflik yang bernuansa etnis sudah banyak terjadi walaupun masih dalam tataran perkelahian individual dan tercatat mulai 1982. (a) Gelombang perintis terjadi sekitar 1920-an, yaitu orang-orang Madura yang diangkut dari Pulau Madura dan dipekerjakan di perkebunan karet, gambir, dan kelapa sawit di Sampit. Inilah generasi yang menjadi Gelombang pertama hingga gelombang keti- ga dalam ilmu kependudukan disebut migrasi swakarsa atau spontaneous migration. Pada migrasi jenis ini, migran mempunyai opsi untuk memilih tempat tujuan dan bagaimana Herry Yogaswara | Ringkasan Disertasi Meneruskan Hidup ... | 109
pergi ke tempat tujuan. Namun, kemiskinan yang ada di Pulau Madura pada masa-masa tersebut merupakan faktor penekan yang signifikan. (d) Gelombang keempat adalah migrasi terpaksa (forced migration), yang terjadi pada saat kerusuhan mulai 18 Februari 2001 dan gelombang perpindahan sekitar seminggu sesudahnya. Mereka yang akan pindah tidak mempunyai opsi selain harus pindah (push factors), minimal untuk keselamatan jiwanya, keluarga, dan komunitasnya. Na- mun, dalam konteks relasi antarkelompok etnis, walaupun terjadi pemindahan paksa orang-orang Madura ke luar Sampit, dite- mukan berbagai narasi tentang perasaan kehilangan yang sangat besar bagi kalangan masyarakat non-Madura terhadap kepergian orang-orang Madura ini. Gelombang ke- empat dapat dianggap sebagai kehancuran subkultur Madura di Sampit dalam berbagai arti. Perumahan orang-orang Madura yang mencerminkan "ruang" sosial dan budaya banyak yang dihancurkan; makanan khas Madura menghilang; nama jalan bernuansa Madura diganti; kesenian Madura, seperti ronggeng dan karapan sapi, tidak bisa lagi dipertunjukkan; serta organisasi Ikatan Kelu- arga Madura (Ikama) harus dibubarkan. Ge- lombang keempat ini adalah kondisi ketika orang-orang Madura menjadi orang-orang kalah (the losers), kemudian orang Dayak mendapuk dirinya menjadi pemenang (win- ners) yang dapat menentukan nasib orang- orang Madura melalui perda-perda ataupun kebijakan lain yang diskriminatif. Kekalahan orang-orang Madura Sampit ini tidak hanya di Sampit, tetapi juga ketika ada di tempat pengungsian karena para pengungsi ini dianggap sebagai orang-orang pengacau di Sampit dan mempermalukan orang-orang Madura lain. (e) Gelombang kelima adalah saat orang-orang Madura kembali dari tempat pengungsian ke Sampit. Narasi-narasi yang muncul adalah bagaimana hubungan antaretnis yang sudah lama terbangun antara orang-orang Madura dan orang lokal Sampit, termasuk orang Dayak, dapat memberikan jaminan rasa 110 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 aman dan proses penerimaan kembali pada beberapa orang. Narasi Penyebab Kerusuhan Hasil penelitian ini mengonfirmasi peranan anggota kelompok elite dalam menyulut ter- jadinya kerusuhan seperti temuan-temuan dari para penulis terdahulu. Namun, hasil penelitian ini lebih mendalami soal bagaimana berbagai prasangka ihwal karakter negatif tentang orang- orang Madura diperkuat dan dimanipulasi sebagai sebuah ancaman terhadap keberadaan orang- orang Dayak sebagai penduduk asli maupun ke- lompok etnis lain di Kota Sampit. Hasil penelitian telah menemukan bagaimana imajinasi tentang ancaman terhadap pendudukan Kota Sampit oleh orang-orang Madura telah membangkitkan semangat untuk membela "tanah air" (petak pahaga danum) yang berakibat pada pembunuhan dan pengusiran orang-orang Madura dari Kota Sampit secara masif. Upaya untuk memperkuat imajinasi ini dikaitkan dengan berbagai peristiwa penting yang menandakan kebangkitan kembali budaya Dayak yang disebut Pakat Dayak I pada 1894. Setelah membangkitkan kesadaran kolek- tif tentang pentingnya menjaga tanah Dayak, kemudian dilanjutkan dengan penceritaan tentang berbagai peristiwa kekerasan yang dilakukan oleh orang-orang Madura terhadap orang Dayak sejak 1982 hingga hari-hari menjelang kerusuhan pada 18 Februari 2001. Salah satu narasi kecil yang dikembangkan adalah ditemukannya spanduk yang bertulisan "Sampit Adalah Sampang Kedua". Spanduk ini kemudian dituliskan dalam "Buku Merah" - kumpulan dokumen peristiwa kerusuhan Sampit - sebagai upaya orang-orang Madura untuk menduduki dan menguasai Kota Sampit. Sementara itu, "Sampang" dimaknai sebagai nama kabupaten di Pulau Madura, dan banyak orang Madura yang tinggal di Kota Sampit. Tetapi, narasi lain menyebutkan bahwa spanduk tersebut dibuat oleh orang-orang Madura untuk memperingatkan kepolisian Sampit yang telah menangkap beberapa buruh Madura yang belum tentu salah. Pengertian "Sampang Kedua" adalah sebelumnya terjadi peristiwa demonstrasi besar- besaran di kantor Bupati Sampang, yang waktu
kejadiannya tidak terlalu lama dengan waktu kerusuhan. Orang-orang Madura yang mem- bawa spanduk "Sampit Adalah Sampang Kedua" adalah bentuk peringatan bagi kepolisian Sampit. Apabila tidak mampu menyelesaikan kasus buruh tersebut, peristiwa pendudukan kantor bupati seperti di Kabupaten Sampang akan berulang. Demikian halnya dengan pengertian "Gen- car", yang dianggap sebagai "Gerakan Carok Antar Pulau", sebuah gerakan dari orang-orang Madura yang terlatih untuk melakukan tindakan balas dendam kepada orang-orang Dayak di Sampit. Narasi lain menyebutkan bahwa Gencar adalah kependekan dari General Cargo, yaitu salah satu bagian di pelabuhan Sampit, dan terkait dengan pembagian kerja buruh angkut pelabuhan tersebut. Narasi Penghilangan Identitas Madura Peristiwa kekerasan antarkelompok etnis ini kemudian memasuki wilayah identitas dengan pendirian berbagai "monumen" yang meneguh- kan tentang siapa yang menjadi "pemenang" dan siapa yang "kalah" dalam konflik tersebut. Ke- lompok yang "menang" mempunyai klaim untuk membuat "monumen peringatan" yang dianggap dapat mengisahkan penyebab kerusuhan dan akibat kekerasan antarkelompok etnis menurut versinya. Selain itu, kelompok "pemenang" mempunyai klaim untuk mengatur kehidupan yang "kalah" melalui instrumen hukum (seperti peraturan daerah) dan penelusuran rekam jejak orang yang kembali dari pengungsian. "Monumen" yang disebut sebagai "tugu per- damaian", yang terletak di bundaran jalan poros Sampit-Pangkalan Bun, dibuat berdasarkan pada kesepakatan di Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD), yang pada saat pasca-kerusuhan Febru- ari 2001 tidak lagi diwakili oleh anggota orang- orang Madura karena mereka telah meninggalkan Sampit. Tugu utama terbuat dari kayu ulin dengan memuat ornamen senjata khas Dayak, yaitu man- dau dan telawang (perisai), serta tercantum tang- gal 18 Februari 2001. Tanggal tersebut dikenang sebagai dimulainya serangan oleh elemen Madura kepada keluarga orang Dayak yang menimbulkan delapan korban jiwa Dayak yang tinggal pada satu rumah yang dibakar. Padahal, kekerasan kelompok etnis yang bersifat masif sesungguhnya terjadi mulai 20 Februari 2001, yaitu ketika bala bantuan untuk orang-orang Dayak di Sampit datang dari berbagai wilayah Kalimantan Tengah dan pembunuhan yang mengakibatkan tewasnya ratusan orang Madura. Kemudian, berlakunya Perda tentang Penang- gulangan Dampak Kerusuhan Etnis (PDKE), ditambah dengan kesepakatan-kesepakatan dalam Kongres Rakyat Kalimantan Tengah (KRKT), semakin mempersempit ruang ekspresi orang- orang Madura di Sampit. Poin penting dari PDKE adalah melakukan seleksi alamiah terhadap orang-orang Madura yang dapat diizinkan atau ditolak kembali ke Sampit atau beberapa wilayah lain di Provinsi Kalimantan Tengah. Identitas orang-orang Madura, termasuk hak- hak politik, ekspresi budaya, dan memori kolektif, dihilangkan di ruang publik Kota Sampit. Nama Jalan Pulau Madura di Palangkaraya telah diganti menjadi Jalan Pulau Batam; kertak Madura telah menjelma menjadi Jalan M.T. Haryono di Kota Sampit; serta Ikatan Keluarga Madura (Ikama) telah menjadi organisasi terlarang, yang kemudian anggota keluarga dari organisasi ini dicurigai. Memilah Ingatan: Upaya Meneruskan Hidup di Kota Sampit Pascakerusuhan di Kota Sampit, muncul berbagai wacana, yaitu (1) Cara pemulangan orang-orang Madura ke Kota Sampit; (2) Perlindungan harta milik berupa tanah pertanian, perumahan dan pekarangan, serta bangunan tempat usaha; (3) Lapangan kerja bagi orang Madura; serta (4) Proses rekonsiliasi antara orang-orang Madura dan orang Dayak. Hasil Kongres Rakyat Kalimantan Tengah (KRKT) hanya memberikan dua rekomendasi terkait dengan hal tersebut, yaitu cara pemulang- an orang-orang Madura harus bersifat alamiah. Kemudian, masalah rekonsiliasi disinggung, tetapi tidak ada perincian yang jelas mengenai langkah-langkah yang akan dilakukan. Semen- tara perlindungan harta milik orang Madura dan lapangan kerja tidak mendapatkan tempat yang layak untuk dibicarakan. Pengembalian alamiah artinya tidak dilakukan secara besar-besaran serta dilakukan melalui jalur kekerabatan dan Herry Yogaswara | Ringkasan Disertasi Meneruskan Hidup ... | 111
pertemanan; tidak ada upaya pemerintah. Namun, perlu ada penyaringan di pintu-pintu masuk Kota Sampit untuk mencari orang-orang yang dianggap terlibat dalam kerusuhan pada Februar i 2001. Se- lain itu, masyarakat melalui ketua rukun tetangga dapat menentukan persetujuan atau penolakan terhadap keinginan kembalinya orang-orang Madura tersebut ke tempat mereka. Oleh sebab itu, orang-orang Madura yang ingin dan telah kembali ke Kota Sampit harus mengambil referensi berbagai peristiwa masa lalu yang akan menyebabkan dirinya diterima kembali di Kota Sampit. Peristiwa-peristiwa dan ingatan yang menyebabkan hubungan dengan orang-orang Dayak yang tidak bersifat harmonis harus disingkirkan, termasuk berbagai peristiwa traumatik pada saat kerusuhan, yaitu kehilangan kerabat atau teman yang terbunuh, serta rumah yang dibakar. Ingatan-ingatan yang dipilih adalah tentang bagaimana relasi pada masa lalu dengan orang- orang Dayak yang bersifat harmoni atau minimal tidak saling mengganggu. Bagaimana hubungan kerja sama perdagangan telah menjadi hubungan pertemanan dan kekerabatan yang saling melindu- ngi. Atau, justru dengan menyalahkan organisasi di kalangan orang Madura sendiri yang dianggap menjadi penyebab kerusuhan. Terdapat orang-orang Madura yang dengan mudahnya masuk kembali ke Kota Sampit tanpa perlu khawatir karena mendapatkan jaminan dari orang-orang Dayak. Jaminan dari orang-orang Dayak itu diperoleh atas dasar pertemanan pada masa sebelum kerusuhan; membayar kompensasi dalam jumlah tertentu; atau dijadikan bagian dari proyek-proyek pemerintah yang terkait dengan pemulihan wilayah pascakonflik. Selain itu, ada orang-orang Madura yang mendapat penolakan karena identitasnya sebagai orang Madura. Tetapi, ada juga orang-orang yang menghindari kontak dengan orang-orang Dayak. PENUTUP Mengambil pembelajaran dari orang-orang Madura yang mencoba meneruskan kehidup annya di daerah pascakonflik, terlihat bahwa konsepsi tentang masa lalu yang membentuk mental image dan digunakan untuk memecahkan permasalahan 112 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 yang dihadapi pada masa sekarang telah terkon- firmasi dalam penelitian ini. Hal ini dapat dilihat dari cara mereka kembali ke Kota Sampit dan membangun kembali kehidupannya berdasarkan pada pengalaman masa lalunya. Namun, pengala- man masa lalu tidak bersifat statis dan linier, tetapi dinamik, tidak mempunyai pola yang tetap, dan kadang kala bersifat tidak terduga. Oleh sebab itu, walaupun ingatan kolektif bersifat esensial untuk memahami mental image yang membentuk tindakan pada masa kini, ingatan-ingatan yang bersifat individual tidak dapat dinegasikan dan mewarnai ingatan kolektif suatu masyarakat. Hal ini tampak dari adanya orang-orang Madura yang demikian mudah kembali dan membangun usahanya kembali di Kota Sampit tanpa melalui hambatan. Tetapi, ada orang-orang lain yang kesulitan kembali ke Kota Sampit, mengalami penghambatan dan diskriminasi, juga pelecehan. Dalam ranah antropologi, konsep ingatan kolektif ini menjadi penting karena inilah yang menjadi pembentuk identitas. Ingatan kolektif membuat orang-orang menjadi sadar tentang siapa dirinya dan siapa orang lain, juga tentang apa yang menjadi pembeda antara kelompoknya dan kelompok di luar dirinya. Rangkaian peris- tiwa yang terjadi pada Februari 2001 di Kota Sampit, Kalimantan Tengah, telah menjadi sebuah ingatan kolektif yang sekaligus menjadi pembeda identitas antara orang-orang Madura dan Dayak di kota itu; antara kelompok yang merasa menang dan yang merasa kalah. Kekerasan antarkelompok etnis yang terjadi antara orang-orang Dayak dan Madura di Kota Sampit dapat ditafsirkan bersifat multifaktor, ter- masuk peranan pemimpin-pemimpin kelompok etnis yang menggalang kekuatan untuk menga- lahkan lawannya. Kemudian, faktor eksternal adanya kekerasan etnis yang terjadi di Kaliman- tan Barat antara orang-orang Dayak dan Madura serta orang Melayu dan Madura mempertinggi saling curiga di antara pemimpin kelompok elite sehingga mereka mempersiapkan diri apabila konflik yang sama terjadi di Kota Sampit. Penggunaan konsep historisitas dan ingatan kolektif dalam studi-studi antropologi menjadi sangat penting untuk melihat dinamika sosial dan budaya pada tingkat individu dan kelompok,
tetapi dikaitkan dengan permasalahan yang lebih luas pada tingkat negara-bangsa. Dalam kaitannya dengan upaya menciptakan situasi damai di Kota Sampit (peace building), hasil penelitian ini memberikan kontribusi pada sisi penggalian ingatan-ingatan. Penggalian in- gatan yang dimaksudkan adalah membayangkan kembali relasi-relasi Dayak dan Madura yang mempunyai kesinambungan sejarah yang sudah lama berlangsung, khususnya situasi-situasi ke- seharian ketika orang-orang Dayak dan Madura serta kelompok etnis lainnya di Kota Sampit pernah hidup berdampingan secara damai. Selain itu, hal-hal yang membangkitkan ingatan yang traumatik seharusnya diminimalkan. Ingatan traumatik itu, di antaranya, terwujud dalam "tugu perdamaian", peraturan daerah yang diskriminatif, serta rumor yang selalu datang menjelang tang- gal 18 Februari. Selain itu, orang-orang Madura diberi kesempatan untuk kembali menggunakan aset-asetnya tanpa dibebani kompensasi kepada siapa pun yang menduduki aset tersebut. Pihak pemerintah bertanggung jawab menghilangkan berbagai hal yang dapat membangkitkan ingatan traumatik tersebut sambil mengajak organisasi masyarakat sipil membuat program rekonsiliasi di tingkat akar rumput. PUSTAKA ACUAN Arnett, R. C. (2002). Paulo Freire's revolution- ary pedagogy: From a story-centered to a Narrative-centered Communication Ethics. Journal of Qualitative Inquiry 8, 489. Down To Earth. (2002). Root and sources ethnic riot in Sampit Central Kalimantan. United Kingdom: Doe. Geertz, C. (1973). The integrative revolution: primor- dial sentiments and civil politics in the new state. Dalam The interpretation of cultures. New York: Basic Books. Halbwachs, M. (1992). On collective memory. USA: The University of Chicago Press. Hall, S. (1991). Cultural identity and diaspora. Dalam Kathryn Woodward et al., Identity and Dias- pora. London: SAGE Publication. Hastijanti, R. A. R. (2005). Proses pembentukan ruang eksklusif pada permukiman masyarakat plural. Studi kasus konflik etnis di Sampit, Kalimantan Tengah (Disertasi Doktor). Fakultas Teknik Sipil dan Perencanaan Institut Teknologi Sepuluh November, Surabaya. Horrowitz, D. L. (2005). Ethnic Group in Conflict. Berkeley and LC, CA: California University Press. Khay Jin Khoo et.al. (2005). Ethnicity and inequality di Kalimantan. Paper presented at Workshop PMB-CRISE Project. Jakarta: PMB LIPI. Klinken, G. van. (2007). Perang kota kecil: kekerasan komunal dan demokratisasi di Indonesia. Jakarta: Yayasan Obor-KITLV. Lewis, B. (2009). Sejarah: Diingat, ditemukan kem- bali, ditemuciptakan (terjemahan). Yogyakarta: Penerbit Ombak. Maunati, Y. (2004). Identitas dayak: komodifikasi dan politik kebudayaan. Yogyakarta: Penerbit LkiS. Ramstedt, M., & Thufail, F. I. (Eds). (2011). Kegalauan identitas: Agama, etnisitas, dan kewarganega- raan pada masa pasca-Orde Baru. Jakarta: Pusat Penelitian Sumber Daya Regional LIPI dan Max Planck Institute for Social Anthropol- ogy dan Penerbit PT Grasindo. Sen, A. (2006). Kekerasan dan ilusi tentang identitas. Jakarta: Penerbit Marjin Kiri. Smith, G., & Bouvier, H. (Eds). (2006). Communal conflicts in Kalimantan: Perspectives from the LIPI-CNRS Conflict Studies Program. Jakarta: PDII LIPI and Lasema France. Smith, C. Q. (2005). The roots of violence and pros- pects for reconciliation: A case study of ethnic conflict in central Kalimantan. Washington, DC: World Bank. Sukandar, R. (2007). Negotiating post-conflict communication: A case of ethnic conflict in Indonesia. (Disertasi USA Ohio: The School of Communication Studies Ohio University). Usop, S. R. (2009). Analisis struktural atas konflik dan kekerasan etnis di Sampit. (Disertasi Pro- gram Studi Ilmu Sosial Program Pascasarjana Universitas Airlangga, Surabaya). Varshney, A. (2002). Ethnic conflict and civic life: Hindus and muslims in India. USA: Yale University Press. Surat Kabar Ikama: Pulangkan warga tak jelas identitasnya. (2001, Maret 1). Kalteng Pos. Ikrar pernyataan warga IKAMA. (2001, Maret 29). Kalteng Pos. Spanduk kerusuhan di gubernur. (2001, Juni 12). Kalteng Pos. Herry Yogaswara | Ringkasan Disertasi Meneruskan Hidup ... | 113
114 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016
TINJAUAN BUKU PENGUATAN DEMOKRASI: PARTAI POLITIK DAN (SISTEM) PEMILU SEBAGAI PILAR DEMOKRASI Muhadam Labodo dan Teguh Ilham, 2015. Partai Politik dan Sistem Pemilihan Umum di Indonesia: Teori, Konsep dan Isu Strategis. Jakarta: Raja Grafindo Persada, xi+ 282 hlm. Dian Aulia Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia E-mail: Diterima: 20-6-2016 Direvisi: 23-6-2016 Disetujui: 27-6-2016 PENDAHULUAN Buku berjudul Partai Politik dan Sistem Pemilih- an Umum di Indonesia: Teori, Konsep, dan Isu Strategis yang ditulis oleh Muhadam Labodo dan Teguh Ilham mengulas dua tema sekaligus, yakni partai politik dan sistem pemilihan umum (pemi- lu). Menurut penulis, kedua tema ini perlu dikaji dan dipahami secara utuh. Apabila partai politik mampu menjadi pilar demokrasi yang melahirkan kader unggul, semestinya sistem pemilu mampu menjadi "jembatan" output partai politik untuk duduk ke dalam sistem pemerintahan. Melalui buku ini, penulis menggunakan metode kualitatif, yakni mendeskripsikan dan mengurai teori dan konsep, yang kemudian dianalisis dan diulas dengan isu ataupun persoalan yang dihadapi oleh Indonesia. Teguh Ilham dan Muhadam Labodo, yang juga merupakan senior sekaligus dosen dari Teguh, mendedikasikan diri pada almamaternya, yaitu Ilmu Pemerintahan Dalam Negeri. Selain itu, Muhadam Labodo aktif sebagai pengajar hampir di seluruh DPRD dan pemerintah daerah di Indonesia. Sebagai akademikus serta berdasarkan pada pengalaman berkecimpung dalam urusan pemerintahan dan politik, Labodo merupakan akademikus dari institusi pemerin- tahan yang cukup produktif. Buku hasil kolabo- rasi antara guru dan murid ini berbeda dengan buku kebanyakan, yang membahas partai politik ataupun sistem pemilu secara makro. Dalam buku ini, kedua tema dibahas dalam tiap-tiap bab yang berbeda sehingga membantu pembaca lebih fokus terhadap materi. Pada akhir buku ini, ditawarkan konsep-konsep yang dapat menjadi masukan dalam menguatkan partai politik sebagai mesin serta salah satu pilar demokrasi sekaligus perbaikan bagi sistem pemilu. Buku Muhadam dan Teguh terdiri atas lima bab, ditambah bagian pengantar penulis dan editorial. Pada bagian pengantar, penulis mem- berikan pemahaman bahwa buku menyajikan teori-teori dari para ahli mengenai partai politik dan sistem pemilihan umum serta dinamika implementasinya yang didasarkan pada praktik yang terjadi di Indonesia. Teori dan konsep ditujukan penulis agar pembaca mampu memban- dingkan dan menganalisis teori ke dalam tataran praksis dalam konteks keindonesiaan. Namun, penulis "membungkus" teori dan konsep dengan menambahkan perspektif sejarah terbentuknya partai politik di dunia hingga konteks Indonesia sebagaimana yang dipaparkan pada bab pertama. Beragam konsep dan teori yang berkaitan dengan partai politik dijabarkan oleh penulis, misalnya Neumann (1963, 352), yang mengartikan partai politik sebagai organisasi dari aktivis-aktivis poli- tik yang berusaha menguasai pemerintahan serta merebut dukungan rakyat atas dasar persaingan dengan suatu golongan atau golongan-golongan lain, mempunyai pandangan yang berbeda. Pada hakikatnya, pembentukan partai politik dilandasi oleh hak asasi warga negara yang dijamin oleh 115
konstitusi, sebagaimana redaksional Pasal 28 Un- dang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, bahwa kemerdekaan berserikat dan berkumpul, mengeluarkan pikiran dengan lisan dan tulisan, dan sebagainya ditetapkan dengan undang-undang. Jika dilihat dari rangkaian pen- jabaran teori-teori partai politik ataupun pemilu yang kemudian dikontekskan dengan persoalan partai politik dan pemilu di Indonesia, agaknya penulis menjabarkan demokrasi secara prose- dural. Partai politik dan pemilu hanya digunakan sebagai alat untuk bergantinya rezim kekuasaan para elite, sementara rakyat bukanlah "penikmat" langsung dari pelaksanaan demokrasi. Namun, penulis kurang mengurai persoalan politik, yang semestinya dapat menguatkan analisis yang dibangun oleh penulis terkait dengan perkem- bangan demokrasi melalui partai dan pemilu dari masa ke masa. Penulis justru berfokus pada rangkaian peristiwa yang dibangun secara histori- cal dalam bab tentang partai politik ataupun bab tentang pemilu. Pada bab kedua, berangkat dari konsep demokrasi, penulis ingin memberikan pemaham- an kepada pembaca bahwa pemilu merupakan suatu cara yang dapat mewadahi keinginan rakyat sekaligus mengangkat eksistensi rakyat, yakni pemerintahan tertinggi ada pada rakyat. Sebagaimana penulis mengutip adagium yang diungkapkan Abraham Lincoln, "Democracy is government of the people, by the people, and for the people," demikian kekuasaan negara berasal dan ditentukan oleh rakyat. Meskipun pada perkembangannya lahir berbagai model demokrasi, secara mendasar konsep demokrasi tetap dimaknai bahwa kedaulatan tertinggi negara ada pada rakyat. Hal ini sejalan dengan Ni'matul Huda (2005, 12), yang mengatakan, apa pun vari- an model dalam mendesain kreatif demokrasi, seluruh bangsa di dunia tetap menggunakan istilah demokrasi di depan variasi itu, yang secara keseluruhan memiliki kesamaan makna, yaitu government rule by the people (rakyat berkuasa), yang berasal dari bahasa Yunani, demos dan kratos/kratein. Pada dasarnya, pemilu merupakan suatu cara dalam melaksanakan demokrasi secara tidak langsung, yakni mewakilkan "suara rakyat" kepada wakilnya yang telah dipilih melalui 116 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 proses dan mekanisme "pemilihan" wakil dari rakyat untuk mengambil keputusan-keputusan negara - atas nama rakyat. Maka, kemudian, kualitas dari pelaksanaan proses dan mekanisme pemilihan tersebut dipengaruhi oleh prakondisi tertentu. Setidaknya ada tiga yang dipaparkan oleh penulis, yaitu Modernitas dan Kesejahteraan, Budaya Politik, serta Struktur Sosial Masyarakat. Selanjutnya, pada bab ketiga, penulis memba- has soal perkembangan partai politik di Indonesia pra dan pasca-reformasi. Dalam pembabakannya, penulis menjelaskan perkembangan partai politik berdasarkan tiga masa, yakni masa demokrasi liberal dan demokrasi terpimpin (Orde Lama) pada rezim Soekarno; masa Orde Baru, yakni pada rezim Soeharto; serta masa orde reformasi setelah runtuhnya rezim Soeharto. Pada masa demokrasi liberal, ketika Indonesia menerapkan sistem pemerintahan parlementer, dominasi partai politik di DPR sangat memengaruhi kondisi pemerintahan yang justru kerap tidak stabil. Hal ini ditunjukkan oleh pergantian kabinet hingga tujuh kali akibat sering kali dijatuhkannya mosi tidak percaya dari DPR. Kondisi demikian dipen- garuhi pula oleh faktor sistem multipartai yang kian menunjukkan besarnya kepentingan politik untuk mendapatkan kekuasaan. Berkebalikan dengan masa demokrasi liberal, masa demokrasi terpimpin atau Orde Lama menjadikan peran par- tai politik tidak tampak, dan kekuasaan presiden yang otoriter mendominasi pemerintahan. Adapun bab keempat pada buku ini mem- bahas soal perkembangan pemilihan umum di Indonesia. Sebagaimana pembabakan partai politik, penulis membagi pelaksanaan pemilu di Indonesia menjadi tiga masa, yakni pada masa demokrasi liberal dan demokrasi terpimpin/Orde Lama, masa Orde Baru, serta pemilu masa refor- masi. Berdasarkan pada uraian penulis, dari pe- milu pertama (1955) hingga pemilu kedua sempat mengalami hambatan hingga dua kali penundaan, yang akhirnya dapat dilaksanakan pada 1971. Padahal, semula pemilu diagendakan akan di- laksanakan lima tahun setelah pemilu pertama, yakni pada 1960. Namun, ketidaksiapan kondisi politik dan ekonomi pada saat itu menyebabkan pelaksanaan pemilu diundurkan. Peristiwa yang terjadi pada saat itu adalah Dekrit Presiden 5 Juli 1959, yang menyatakan bahwa konstituante
dibubarkan dan Indonesia kembali ke UUD 1945. Sementara penundaan kedua disebabkan oleh terjadinya peralihan rezim dari Soekarno ke rezim Soeharto, yakni pada 1967. Penyelenggaraan pemilu dapat dilaksanakan secara periode lima tahunan setelah dilaksanakannya pemilu ketiga. Pada bab terakhir, yakni bab kelima, dibahas tentang masa depan partai dan pemilihan umum di Indonesia. Pada bab inilah penulis banyak mengelaborasi ide dan pandangan penulis secara akademis sehingga, menurut reviewer, bagian ini merupakan bagian "puncak" pada buku ini. Dalam bagian ini, penulis menguraikan problem partai politik di Indonesia, di antaranya lemahnya ideologi, lemahnya sistem rekrutmen, pola ka- derisasi kader, dan lemahnya sistem fundraising partai politik. Sementara persoalan sistem pemilu dihadapkan pada persoalan rendahnya daya kritis masyarakat menentukan pilihannya, mahalnya biaya pemilu, dan tingginya tingkat perselisihan hasil pemilu. PASANG-SURUT PARTAI POLITIK DI TIGA ZAMAN Pada awalnya, partai politik berkembang di belahan Eropa Barat, yang mulanya lebih berbentuk golongan atau kelompok-kelompok politik dalam parlemen yang bersifat elitis dan aristokratis. Penulis menggambarkan bahwa kelompok-kelompok politik di parlemen tersebut pada akhirnya berusaha mengembangkan organi- sasi massa, yang kemudian pada abad ke-19 kelompok-kelompok tersebut lahir sebagai suatu partai politik. Sementara dalam konteks Indone- sia, penulis melihat kemunculan partai politik sudah ada sebelum kemerdekaan Indonesia, yakni cikal-bakalnya berasal dari pergerakan- pergerakan yang berperan pada masa penjajahan kolonial Belanda. Pergerakan dalam bentuk partai politik me- lejit dalam menyongsong kemerdekaan, bahkan berkembang pesat seiring dengan gelombang demokratisasi melalui gerakan reformasi 1998 yang berujung pada percepatan pemilu pada 1999 serta tuntutan amendemen konstitusi (Undang- Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945) menuju demokrasi (Riwanto, 2016, 30). Sebagaimana dijelaskan di awal, partai politik di Indonesia mengalami pasang-surut pada awal-awal kemerdekaan dan reformasi. Kondisi demikian dipengaruhi oleh ketidakstabilan pemerintahan yang beberapa kali mengalami pergantian sistem pemerintahan. Ketidakstabilan terlihat, misalnya, dalam pemilu pertama pada 1955 untuk DPR sebanyak 118 peserta, yakni terdiri atas 36 partai politik, 34 organisasi kema- syarakatan, dan 48 perorangan. Sementara untuk pemilu anggota konstituante sebanyak 91 peserta, yang terdiri atas 39 partai politik, 23 organisasi kemasyarakatan, dan 29 perorangan. Namun, seiring usainya pemilu berlangsung, jumlah partai politik berkurang tidak lebih dari 40 partai. Menurut Syamsudin Haris (2014, 23), de- mokrasi parlementer yang diterapkan pada era Soekarno, sebagai suatu eksperimen politik, gagal mewujudkan harapan bahwa Pemilu 1955 dapat menyelesaikan krisis politik nasional pada waktu itu. Hal ini disebabkan oleh pengaruh tekanan dari Presiden Soekarno dan militer, yang akhirnya menghentikan eksperimen terhadap sistem parle- menter. Hingga pada akhirnya masa demokrasi parlementer berakhir setelah Soekarno menge- luarkan Dekrit Presiden pada 5 Juli 1959, yakni perihal pembubaran konstituante dan kembali berlakunya UUD 1945. Situasi politik pada masa itu kacau dan tidak stabil, konstituante dianggap tidak mampu menetapkan undang-undang dasar, sementara Indonesia masih menggunakan UUDS yang dianggap pemerintahan demokrasi liberal pada masa itu tidak sesuai dengan kehidupan masyarakat. Selain itu, ada desakan dari militer agar Presiden Soekarno mengeluarkan dekrit, yakni untuk kembali pada UUD 1945 dan mem- bubarkan konstituante. Keadaan yang genting inilah alasan dikeluarkannya Dekrit Presiden. Peristiwa ini sekaligus mengantarkan Indonesia ke masa demokrasi terpimpin/Orde Lama - era otoritarianisme. Masa Orde Lama menorehkan sejumlah persoalan yang justru berkebalikan dari apa yang dihadapi oleh masa demokrasi liberal. Kekua- saan Presiden sangat luas dan menonjol, segala kewenangan yang semula dijalankan oleh DPR menjadi kewenangan presiden. Jumlah partai politik, yang semula begitu banyak pada masa de- mokrasi liberal, kemudian hanya tersisa 10 partai Dian Aulia | Tinjauan Buku Penguatan Demokrasi: ... | 117
politik setelah Perpres No. 7 Tahun 1959 Tentang Syarat-Syarat dan Penyederhanaan Kepartaian ditetapkan. Namun, di antara partai politik yang ada, PKI, yang berideologi komunis, pada saat itu mendapat dukungan penuh dari Soekarno sebagai Presiden Republik Indonesia. Dukungan penuh tersebut berkaitan dengan ba nyaknya jumlah partai politik yang sedikit-banyak memengaruhi ketidakstabilan politik di Indonesia. Sementara itu, Soekarno sebagai presiden memiliki pera- nan besar dalam hal politik, termasuk untuk mewujudkan Nasakom (Nasionalis, Agama, dan Komunis). Melalui PKI, Soekarno berusaha merangkul seluruh partai yang memiliki ideologi berbeda-beda itu untuk persatuan bangsa. Alih- alih mempersatukan bangsa, Soekarno melakukan fusi terhadap banyaknya partai yang ada hingga tersisalah 10 partai yang berideologi nasionalis dan sosialis (PNI, Partai Indonesia, IPKI, dan Pa- tai Murba), partai berideologi keagamaan (PSII, NU, Perti, Parkindo, dan Partai Katholik), serta partai berideologi komunis, yaitu PKI. Hingga akhirnya terjadi peristiwa 30 September, yang menyebabkan runtuhnya PKI sebagai partai poli- tik terbesar pada 1965 sekaligus mulai runtuhnya rezim Soekarno. Pasang-surut jumlah partai politik kembali terjadi pada rezim Soeharto dan setelah berakhir- nya Orde Baru. Pada masa Orde Baru, yakni era Soeharto, fusi terhadap partai politik juga dilakukan, yakni dengan membaginya ke dalam tiga partai, yakni Partai Persatuan Pembangunan (PPP), Partai Demokrasi Indonesia (PDI), dan Golongan Karya (Golkar), sebagai mesin politik pemerintahan Soeharto dalam melanggengkan kekuasaannya. Sementara itu, ketika rezim Orde Baru, yang pemerintahannya dinilai diktator dan otoriter, berakhir, demokrasi digadang-gadang, tidak sedikit kelompok-kelompok yang mendiri- kan partai politik dengan mengatasnamakan demokrasi. Setidaknya, di awal masa reformasi, dari sekitar 141 partai politik mendaftar sebagai peserta Pemilu 1999, hanya sekitar 48 partai politik yang memenuhi syarat sebagai peserta pemilu. Pada 2004, pemilu hanya diikuti oleh 24 partai politik, tetapi di samping itu terdapat 26 partai politik yang tidak lolos verifikasi Komisi Pemilihan Umum (KPU), 58 partai politik yang 118 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 tidak memenuhi syarat sebagai badan hukum partai, serta 153 partai politik yang status badan hukumnya dibatalkan menurut Tim Litbang Kompas (Safa'at, 2011, 1). Adapun partai politik yang mengikuti pemilu pada 2009 sebanyak 38 partai nasional dan 6 partai politik lokal di Aceh, namun partai yang mendapatkan kursi di DPR berjumlah 9 partai politik. Sebegitu terbendungnya demokrasi pada masa Orde Baru menyebabkan derasnya kemunculan berbagai macam partai politik. Persoalannya, partai politik yang bermunculan perlu dipertanyakan esensi dan ideologi yang melatarbelakanginya. Bagaimana tidak, nama- nama partai politik pada saat itu cukup menyita perhatian karena keunikannya, bahkan penulis berpendapat nama-nama partai politik terkesan satire. Misalnya Partai Seni dan Dagelan In- donesia, Partai Dua Syahadat, Partai Orde Asli Indonesia, dan sebagainya (Ma'shum, 2001, 41). Meskipun pada awal reformasi terdapat payung hukum mengenai partai politik, yakni Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 tentang Partai Politik, syarat pendirian partai politik masih sangat general dan terkesan administra- tif bahkan sekadar formalitas. Dalam Pasal 2 Undang-Undang No. 2 Tahun 1999 disebutkan bahwa syarat pendirian partai politik sekurang- kurangnya didirikan oleh 50 orang warga negara Indonesia yang telah berusia 21 tahun; partai politik yang dibentuk tersebut harus memenuhi syarat, yaitu mencantumkan Pancasila sebagai dasar negara dari Negara Kesatuan Republik Indonesia dalam anggaran dasar partai; asas atau ciri, aspirasi dan program partai politik tidak ber- tentangan dengan Pancasila; keanggotaan partai politik bersifat terbuka untuk setiap warga negara Republik Indonesia yang telah mempunyai hak pilih; partai politik tidak boleh menggunakan nama atau lambang yang sama dengan lambang negara asing, bendera Negara Kesatuan Republik Indonesia Sang Merah Putih, bendera kebangsaan negara asing, gambar perorangan, dan nama serta lambang partai lain yang telah ada. Berdasarkan pada penjabaran redaksi di atas, sangat memungkinkan terbentuknya partai politik yang secara latar belakang dan hakikatnya tidak begitu substantif selama asas atau cirinya tidak bertentangan dengan Pancasila. Namun, secara
ideologi, visi dan misi, kaderisasi, serta hakikat sebagai partai politik sangat minim. Dalam perjalanannya, payung hukum me- ngenai partai politik mengalami beberapa kali perubahan. Pada 2002, Undang-Undang No. 2 Tahun 1999 diubah menjadi Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002 tentang Partai Politik, yang digunakan sebagai dasar untuk melak- sanakan pemilu 2004. Selanjutnya, pada 2008, Undang-Undang Partai Politik kembali diubah menjadi Undang-Undang No. 2 Tahun 2008 se- bagai landasan hukum pelaksanaan Pemilu 2009. Terakhir, Undang-Undang No. 2 Tahun 2008 diubah sebagian melalui Undang-Undang No. 2 Tahun 2011 tentang Perubahan atas Undang- Undang No. 2 Tahun 2008 tentang Partai Politik. Meski secara de facto kondisi partai politik saat ini belum seideal yang dicitakan, setidaknya dari segi regulasi spesifikasi pendirian partai politik lebih spesifik dan secara administrasi membu- tuhkan keseriusan bagi warga negara yang ingin mendirikan partai politik sehingga tidak terkesan gampangan. Beberapa materi muatan yang ditambah- kan dalam Undang-Undang No. 2 Tahun 2011 tentang Partai Politik yang terkait dengan syarat mendirikan partai politik terdapat dalam Pasal 2, yakni soal keterwakilan pendiri partai dari setiap provinsi di Indonesia minimal 30 orang warga negara Indonesia yang berusia 21 tahun atau sudah menikah; keterwakilan perempuan yang harus dipenuhi oleh partai politik sebanyak 30% dari jumlah anggota partai; pendiri dan pengurus partai politik tidak boleh merangkap sebagai anggota partai politik lain. Kemudian, penam- bahan syarat yang harus ada pada anggaran dasar partai politik adalah harus memuat mekanisme rekrutmen keanggotaan partai politik dan jabatan politik, sistem kaderisasi partai, mekanisme pem- berhentian anggota partai politik, dan mekanisme penyelesaian perselisihan internal partai politik; serta syarat kepengurusan partai politik di tingkat pusat harus memenuhi keterwakilan perempuan minimal 30% dari jumlah pengurus partai tingkat pusat. Pada Pemilu 2014, jumlah partai politik yang menjadi peserta pemilu ada 12 partai politik nasio- nal dan 3 partai politik lokal Aceh. Partai-partai itu adalah Partai Nasional Demokrat (NasDem), Partai Kebangkitan Bangsa (PKB), Partai Keadil- an Sejahtera (PKS), Partai Demokrasi Indonesia Perjuangan (PDI Perjuangan), Partai Golongan Karya (Golkar), Partai Gerakan Indonesia Raya (Gerindra), Partai Demokrat, Partai Amanat Nasional (PAN), Partai Persatuan Pembangunan (PPP), Partai Hati Nurani Rakyat (Hanura), Partai Damai Aceh (PDA), Partai Nasional Aceh, Partai Aceh (PA), Partai Bulan Bintang (PBB), serta Partai Keadilan dan Persatuan Indonesia (PKPI). SISTEM PEMILU INDONESIA: PILIHAN BERDEMOKRASI Sebagaimana dijelaskan sebelumnya, pemilihan umum merupakan salah satu bentuk demokrasi perwakilan, yakni rakyat mempercayakan suara nya kepada wakil-wakilnya yang telah dipilih untuk menjalankan roda pemerintahan. Pemilihan yang dilakukan oleh masyarakat ini- lah yang kemudian dilakukan secara langsung melalui pemilihan umum. Dalam pelaksanaan- nya, pemilu dilaksanakan dengan asas langsung, umum, bebas, jujur, dan adil atau sering disebut Luberjurdil. Sebagaimana pembabakan yang dilakukan oleh penulis dalam buku ini, pemilu mulai di- lakukan pada masa demokrasi liberal/demokrasi terpimpin, atau dikenal dengan masa Orde Lama, yakni pada tahun 1955. Berlandaskan pada Undang-Undang No. 7 Tahun 1953 tentang Pe- milihan Anggota Konstituante dan Anggota DPR juncto Undang-Undang No. 18 Tahun 1953, pe- milu pertama kali tersebut dilaksanakan. Hanya, evaluasi terhadap undang-undang tersebut tidak mengatur mengenai tata cara dan segala yang berkaitan dengan kampanye pemilu. Kemudian, pada 1954, sebagai peraturan pelaksanaan Un- dang-Undang tentang Pemilu tersebut, dibuatlah Peraturan Pemerintah Nomor 9 Tahun 1954 ten- tang Menyelenggarakan Undang-Undang Pemilu serta Peraturan Pemerintah No. 47 Tahun 1954 tentang Cara Pencalonan Keanggotaan DPR/ Konstituante oleh Anggota Angkatan Perang dan Pernyataan Nonaktif/Pemberhentian Berdasarkan Penerimaan Keanggotaan Pencalonan Keang- gotaan Tersebut, Maupun Larangan Mengadakan Kampanye Pemilu terhadap Anggota Angkatan Perang. Dian Aulia | Tinjauan Buku Penguatan Demokrasi: ... | 119
Pemilu pertama yang diikuti oleh lebih dari 30-an partai politik tersebut berhasil dilaksanakan. Berdasarkan pada jumlah peserta dalam pemilu tersebut, Indonesia menganut sistem multipartai, sementara penulis pula memaparkan bahwa Pemilu 1955 menggunakan sistem perwakilan berimbang (proportional representation) yang dikaitkan dengan sistem daftar sehingga disebut sebagai sistem proporsional tidak murni. Penyelenggaraan pemilu berikutnya (kedua) baru dapat terlaksana pada 1971, yakni pada rezim Soeharto. Dengan demikian, penulis mengategorikan pemilu kedua ini berlangsung pada masa Orde Baru. Pemilu ini masih meng- anut sistem multipartai, tetapi terbatas, yakni sebanyak 10 partai politik. Namun, pada pemilu tahun berikut-berikutnya, sebagaimana dijelaskan sebelumnya, Soeharto melakukan fusi terhadap partai politik sehingga hanya tiga partai politik yang menjadi peserta pemilu, yakni PDI, PPP, dan Golkar sebagai mesin pemerintahan. Pemilu yang dimaksudkan adalah pada 1977, 1982, 1987, 1992, dan 1997, yang semuanya dimenangi oleh Partai Golkar. Dominasi Partai Golkar yang begitu kuat dan selalu memenangi pemilu menjadikan kedua partai lainnya hanya sebagai "peramai". Atas dasar itulah, penulis dalam bukunya me- nyatakan, sesungguhnya pada masa Orde Baru Indonesia menganut sistem partai tunggal pada setiap pemilunya (1977-1997). Hal ini sejalan dengan Maurice Duverger (1967, 207), yang mendefinisikan sistem partai tunggal menjadi dua pengertian: pertama, dalam suatu negara memang hanya ada satu partai; dan kedua, suatu negara memiliki beberapa partai saja, tetapi hanya ada satu partai politik yang dominan di antara partai lainnya. Sementara persoalan pada Orde Baru sesuai dengan definisi kedua Duverger. Pemilu pada 1971, 1977, 1982, 1992, hingga pemilu pada 1997 menganut sistem perwakilan berimbang (proporsional) dengan sistem stelsel daftar. Sistem ini dimaksudkan bahwa DPR dan DPRD memiliki kekuatan perwakilan organisasi yang sama besar dan berimbang dengan dukung- an pemilih. Dalam hal ini, pemilih memberikan suaranya kepada peserta pemilu. Selanjutnya, belum sampai periode lima tahunan, pemilu kembali dilaksanakan, yakni 120 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 pada 1999. Kondisi ini terjadi lantaran runtuh- nya kekuasaan Soeharto yang disebabkan oleh memuncaknya tuntutan mahasiswa, masyarakat, dan elite agar Soeharto turun dari jabatannya. Kemudian, di bawah Presiden B.J. Habibie, Indonesia masuk ke gerbang reformasi, dan Pemilu 1999 pun dilaksanakan. Dasar hukum terkait dengan penyelenggaraan pemilu juga mengalami reformasi, yang ditandai dengan lahirnya Undang-Undang No. 2 Tahun 1999 tentang Partai Politik; Undang-Undang No. 3 Tahun 1999 tentang Pemilihan Umum; serta Undang-Undang No. 4 Tahun 1999 tentang Su- sunan dan Kedudukan MPR, DPR, dan DPRD, yang kemudian peraturan inilah yang melandasi pelaksanaan pemilu. Masa reformasi seolah membuka keran demokrasi yang selama masa Orde Baru ter- bendung. Tuntutan demokrasi dijadikan dasar bagi kelompok-kelompok untuk membentuk partai politik sehingga sistem multipartai kembali bangkit. Kondisi ini menyebabkan membeludak- nya jumlah partai politik yang mendaftarkan diri sebagai peserta Pemilu 1999. Sementara itu, sistem pemilu era reformasi ini masih sama den- gan pemilu sebelumnya, yakni sistem perwakilan berimbang (proporsional) dengan stelsel daftar, dengan berdasarkan pada Pasal 1 ayat 7 Undang- Undang No. 3 Tahun 1999 tentang Pemilihan Umum. Pemilu selanjutnya dilakukan lima tahun setelahnya, yakni pada 2004. Terdapat banyak perubahan yang dimaksudkan untuk perbaikan dalam penyelenggaraan Pemilu 2004. Pertama, perbaikan terhadap landasan hukum penyeleng- garaan, yakni Undang-Undang Partai Politik (sebagaimana dijelaskan pada bagian partai poli- tik); Undang-Undang No. 3 Tahun 1999 diubah menjadi Undang-Undang No. 12 Tahun 2003 tentang Pemilihan Umum Anggota DPR, DPD, dan DPRD; serta untuk pertama kalinya terdapat Undang-Undang tentang Pemilihan Umum Pre- siden dan Wakil Presiden, yakni Undang-Undang No. 23 Tahun 2003. Kedua, berbeda dengan penyelenggaraan pemilu sebelum-sebelumnya, Pemilu 2004 di- selenggarakan oleh KPU, yang dipilih oleh pre- siden dengan persetujuan DPR. Sementara KPU
daerah diusulkan oleh eksekutif sesuai dengan tingkatannya (kabupaten/kota/provinsi), kemu- dian disetujui oleh KPU di atasnya, misalnya KPU kabupaten disetujui oleh KPU provinsi, dan KPU provinsi disetujui oleh KPU pusat. Dengan demikian, penyelenggaraan pemilu sepenuhnya menjadi tanggung jawab KPU yang akan dilapor- kan kepada presiden dan DPR. Ketiga, sistem pemilu yang digunakan pada Pemilu 2004 mengalami perubahan yang cukup signifikan dibandingkan dalam pemilu yang selama ini telah dilaksanakan. Terdapat tiga sistem pemilu yang diterapkan sesuai dengan kategori peruntukannya, yakni pemilu anggota DPR dan DPRD, pemilu untuk anggota DPD, serta pemilihan presiden dan wakil presiden. Sistem pemilu pada pemilu DPR dan DPRD menggunakan sistem perwakilan berimbang (proporsional) dengan sistem calon terbuka. Perbedaannya dengan sistem pemilu yang se- lama ini digunakan di Indonesia (sistem pemilu proporsional berdasarkan pada stelsel daftar) adalah sistem proporsional dengan sistem calon terbuka memungkinkan pemilih dapat memilih calon anggota legislatif (caleg). Artinya, dapat memilih nama caleg yang terdapat pada surat suara (juga menampilkan gambar partai politik) yang dicalonkan partai politik, bukan hanya memilih partai politik. Sistem pemilu untuk pemilihan anggota DPD dilakukan dengan sistem distrik berwakil banyak. Tiap-tiap provinsi memiliki kesempatan untuk memilih wakilnya sebanyak empat orang untuk duduk di kursi DPD. Dalam buku Miriam Budiardjo (2014, 461-462), sistem pemilihan umum dengan sistem distrik atau single member constituency adalah satu daerah memilih satu wakil. Dalam sistem ini, terdapat beberapa vari- an yang mendekatinya, yakni block vote (BV), alternative vote (AV), serta sistem dua putaran atau two-round system (TRS). Sementara penulis dalam bukunya menyebutkan terdapat lima vari- an (di antaranya yang disebutkan oleh Miriam Budiardjo), dua di antaranya adalah first past the post (FPTP) dan party block vote (PBV). Sistem distrik yang digunakan di Indonesia, misalnya pada pemilihan presiden dan wakil presiden yang menggunakan sistem distrik dengan varian two round system, membuka peluang untuk dilakukan pemilu putaran kedua. Kasus pemilu yang meng- alami putaran kedua adalah pemilihan presiden dan wakil presiden pada 2004 antara pasangan Megawati Soekarnoputri-Ahmad Hasyim dan Susilo Bambang Yudhoyono-Muhammad Jusuf Kalla. Pemilu tahun 2009 menggunakan sistem pemilihan umum yang sama dengan Pemilu 2004, yakni pemilu DPR dan DPRD menggunakan sistem proporsional dengan daftar calon terbuka, pemilihan DPD dengan sistem distrik berwakil banyak, dan sistem distrik varian two round sys- tem untuk pemilihan langsung bagi presiden dan wakil presiden. Hanya, berbeda dengan pemilihan presiden dan wakil presiden sebelumnya, pada 2009 pemilihan presiden dan wakil presiden hanya mengalami satu kali putaran karena jumlah suara untuk pasangan Susilo Bambang Yudoyono dan Boediono di atas 50%. Evaluasi dan perbaikan yang dilakukan pada Pemilu 2009 adalah kembali diubahnya Undang- Undang Pemilu Legislatif, yakni Undang-Undang No. 12 Tahun 2003, menjadi Undang-Undang No. 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Anggota DPR, DPD, dan DPRD; Undang-Undang No. 23 Tahun 2003 diubah menjadi Undang-Undang No. 42 Tahun 2008 tentang Pemilu Presiden dan Wakil Presiden; serta Undang-Undang Partai Politik (sebagaimana dijabarkan sebelumnya). Selain itu, terdapat payung hukum baru mengenai pengaturan penyelenggaraan pemilihan umum, yakni Undang-Undang No. 22 Tahun 2007. Euforia pemilihan langsung presiden dan wakil presiden mendorong terselenggaranya pemilihan kepala daerah - yang selama ini di- tunjuk atau ditetapkan oleh presiden - menjadi pemilihan langsung pula. Hal ini semakin diper- kuat oleh semangat otonomi daerah yang menjadi salah satu fokus pada 1999. Dengan begitu, pada 2005, pemilihan kepala daerah (pemilukada) di- laksanakan secara langsung dengan berdasarkan pada Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, yang kemudian menjelang Pemilukada 2009 diubah menjadi Undang- Undang No. 12 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Perubahan tersebut terkait dengan perubahan peserta pemilukada, Dian Aulia | Tinjauan Buku Penguatan Demokrasi: ... | 121
yang semula hanya boleh berasal dari partai politik atau gabungan partai politik, menjadi dapat diikuti oleh calon perseorangan atau inde- penden. Terakhir, pada 2015, terjadi pemisahan pengaturan pemilukada dalam Undang-Undang Pemerintahan Daerah, yakni dengan diterbitkan- nya Undang-Undang No. 8 Tahun 2015 tentang Perubahan atas Undang-Undang No. 1 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang No. 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Wali Kota Menjadi Undang-Undang. PARTAI POLITIK DAN SISTEM PEMILU: TANTANGAN DAN PENGUATAN Partai politik dan sistem pemilu saling berkait- an satu sama lain. Partai politik tanpa sistem pemilu yang baik akan menyebabkan partai politik kehilangan "wadah" sehingga membuat- nya menjadi tidak teratur dan stabil. Misalnya, pembagian/penetapan jumlah kursi di parlemen tidak jelas sehingga membutuhkan proses yang panjang, sebagaimana pengalaman Pemilu 1999. Sementara, sebaik apa pun sistem pemilu, tanpa berkualitasnya partai politik, hasil pemilu yang diselenggarakan akan "kosong". Adapun sistem pemilu merupakan pilihan yang formatnya dapat disesuaikan dengan kebutuhan (politik) bangsa- negara Indonesia, tetapi penguatan partai politik tidak berarti apa-apa jika tidak disertai oleh penguatan sistem pemilu. Berkenaan dengan peranan partai politik, Ramlan Surbakti (1992, 175) mengatakan bahwa terdapat beberapa tipe perwakilan, yakni 1) Pandangan yang mengatakan bahwa rakyat melaksanakan fungsinya sesuai dengan program partai; 2) Partai merupakan penghubung an- tara kepentingan lokal dan kepentingan nasional yang diperjuangkan oleh partai politik. Dengan melaksanakan program partai, wakil rakyat melaksanakan kepentingan nasional; 3) Apa yang diperjuangkan oleh suatu partai politik tidak selalu menyangkut kepentingan nasional. Oleh karena itu, sebagian wakil rakyat terkait dengan program partai, dan sebagian lagi ditentukan dengan per- timbangan demi kepentingan nasional; serta 4) Pandangan yang membedakan perwakilan rakyat 122 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 dari segi kepentingan siapa yang diperjuangkan oleh wakil rakyat atau didahulukan oleh wakil rakyat, yakni kepentingan daerah (distrik) atau kepentingan nasional (bangsa-negara). Berpijak pada pandangan Ramlan, penulis menyampaikan bahwa kondisi partai politik saat ini lebih cenderung partai politik mengutamakan kepentingan sendiri atau golongan. Selain itu, par- tai politik lebih disibukkan oleh urusan-urusan in- ternal partai dan golongan, bukan lagi mengusung kepentingan konstituen atau kepentingan publik. Padahal, kader partai politik hanya dapat terpilih melalui suara rakyat yang telah memilihnya atau menjadi konstituennya. Dengan begitu, kader partai politik terpilih bukan lagi hanya mewakili dirinya secara individu ataupun hanya mewakili golongan partai yang mengusungnya, melainkan sebagai legislatif perpanjangan tangan bagi rakyat secara luas. Dengan demikian, Efriza (2014, 257) mengatakan bahwa seharusnya kader-kader partai politik yang duduk di kursi parlemen/legislatif dapat mengartikan aspirasi-aspirasi dari ma- syarakat dan menyuarakan keinginan masyarakat dengan membela kepentingan masyarakat luas. Sehubungan dengan persoalan partai politik, Muhadam dan Teguh menjelaskan setidaknya terdapat tiga hal yang menjadi persoalan dan sekaligus tantangan yang dihadapi partai politik Indonesia. Pertama, terkait dengan lemahnya ideologi partai politik. Dalam hal ini, setiap partai politik menganut suatu ideologi, tetapi ideologi tersebut cenderung sebatas AD/ART partai. Pem- berian dukungan terhadap partai politik seharus- nya berasaskan pada ideologi yang dianutnya, tetapi yang terjadi kepentingan politik pada saat tertentu justru dominan menjadi pertimbangan bagi partai politik dalam mengambil kebijakan. Misalnya, pada Pemilu 2004, koalisi antara PDIP dan partai pendukung yang mengusung pasangan Megawati-Hasyim Muzadi, yakni Golkar, PPP, PDS, dan PBR. Secara ideologi, PDIP, PDS, dan Golkar merupakan partai sekuler yang berideologi Pancasila. Sementara PPP dan PBR merupakan partai Islam. Begitu berbeda ideologi antara PDIP dan PPP. Selain itu, sikap PPP, yang semula tegas menolak perempuan untuk menjadi presiden, ke- tika Hasyim Muzadi (Ketua Umum Tanfidziyah PBNU) menjadi wakil calon pre siden justru turut mengusung pasangan calon ini. Belum lagi per-
soalan relasi antara Megawati dan Hamzah Haz (PPP) pada saat berpasangan menjadi presiden dan wakil presiden, yang sempat dikabarkan kurang harmonis, serta relasi antara PPP dan PDS yang juga kurang harmonis karena persoalan ke- curigaan Kristenisasi, sementara PPP mengusung kepentingan eksklusif komunitas Islam. Peristiwa ini terjadi pula pada Pemilu 2009. Fenomena ini menunjukkan bahwa partai politik tidak secara konsisten berpegang teguh pada ideologinya saat berkonsolidasi, tetapi melihat bagaimana kepentingan pragmatis partai politik pada saat itu. Padahal, konsolidasi ideologis di antara partai begitu penting karena terkait dengan konsolidasi agenda politik yang akan dijalankan, dan melalui konsolidasi ideologis pula setiap kader partai "diingatkan" akan jati diri atau identitas partainya (Noor 2013, 5). Berkaitan dengan persoalan ideologi terse- but, penulis berpendapat, untuk menguatkan ideologi partai politik dapat melalui penguatan peran divisi penelitian dan pengembangan (litbang) yang ada dalam struktur organisasi partai politik (tentunya selain dengan sistem pengaderan yang mampu mentransfer dan mem- perkuat ideologi partai politik, yang dibahas pada poin kedua di bawah ini) sebagai divisi yang berfungsi dalam mengumpulkan, menganalisis, dan mendistribusikan informasi politik kepada semua jaringan organisasi partai politik dari pusat hingga daerah. Dengan demikian, divisi litbang dapat memberikan informasi sebagai bahan dan dasar bagi pengambilan kebijakan partai-partai. Kedua, lemahnya sistem rekrutmen dan pola kaderisasi anggota partai politik. Dalam hal ini, penulis menggambarkan dengan banyaknya terjadi fenomena "kutu loncat" yang dianggap sebagai sesuatu yang lumrah, yakni politikus atau kader partai seenaknya pindah dari satu partai ke partai yang lain. Selain itu, pola rekrutmen dan kaderisasi yang dilakukan oleh partai politik cenderung bersifat instan, misalnya terhadap in- cumbent yang telah memiliki konstituensi sendiri ataupun sudah "punya nama". Menurut hipotesis penulis, partai politik cenderung "malas" untuk "bersusah payah" dalam mengembangkan rekrut- men dan pola kaderisasi yang berkualitas lantaran terbentur persoalan pendanaan partai. Partai poli- tik cenderung kesulitan mengumpulkan dana dari iuran anggotanya. Oleh sebab itu, partai politik ataupun politikus melakukan simbiosis mutualis- me, yakni politikus dapat menggunakan partai politik sebagai "kendaraan" menjelang pemilu, asalkan memiliki dana, sedangkan partai politik mendapatkan dana dan kader untuk menjaga eksistensinya. Pola rekrutmen dan kaderisasi yang dilaku- kan oleh partai politik ini sangat berpengaruh terhadap kualitas kader yang terpilih sebagai pe- mimpin ataupun wakil rakyat dalam menjalankan roda pemerintahan. Selain itu, sistem kaderisasi merupakan wadah yang tepat bagi partai politik untuk menanamkan ideologi yang dianut oleh partai kepada para kadernya. Oleh karena itu, penulis memberikan beberapa catatan yang harus segera diperbaiki oleh partai politik, yakni pertama, proses rekrutmen calon anggota partai politik haruslah diikuti dengan sistem seleksi yang ketat dengan menggunakan teknik seleksi yang baik. Dengan begitu, proses seleksi tersebut dapat menghasilkan kader-kader yang memenuhi kualifikasi dan kompetensi berkualitas. Kedua, kader yang telah terpilih harus melewati masa orientasi dan sosialisasi dalam rangka mengenal- kan ideologi dan program-program partai secara intensif sehingga kader memiliki karakter yang benar-benar matang. Catatan ketiga, anggota partai politik perlu diberi pembinaan yang baik, yang menekankan pada persoalan mental dan nilai-nilai moral. Keempat, partai politik harus menyiapkan setiap kadernya untuk mengisi jabatan politik dengan menerapkan prinsip skala prioritas bagi kader yang berkualitas, cakap, berintegritas serta loya- litas kepada partai dan publik. Kelima, adanya pembatasan masa bakti anggota partai sehingga regenerasi partai politik dapat berjalan dengan baik. Kemudian, yang keenam, partai politik harus tegas dalam menerapkan sanksi terhadap kader yang terbukti melakukan pelanggaran, apa pun jenis pelanggarannya. Tantangan ketiga yang dihadapi oleh partai politik adalah krisisnya fundraising partai politik. Berdasarkan pada Undang-Undang No. 2 Tahun 2011 tentang Partai Politik, sumber keuangan par- tai berasal dari iuran anggota, sumbangan yang Dian Aulia | Tinjauan Buku Penguatan Demokrasi: ... | 123
sah menurut hukum, serta bantuan keuangan dari APBN/APBD. Namun, hampir dapat dikatakan dana yang berasal dari iuran anggota agaknya sulit diandalkan karena hubungan ideologis dan "ketidakdekatan" anggota partai dengan partai politiknya. Maka, yang justru terjadi di lapangan adalah partai politik bergantung pada bantuan dari negara melalui APBN/APBD ataupun "sum- bangan" yang tidak menutup kemungkinan dari elite partai yang menyebabkan partai seolah milik ataupun identik dengan "perseorangan". Lain halnya dengan Amerika dan Inggris yang begitu ketat dengan "sumber" pendanaan partai politik sehingga sangat membatasi sumbangan individual, bahkan Amerika melarang adanya sumbangan perusahaan. Begitupun dana partai yang bersumber dari negara yang juga dibatasi. Hal ini guna mencegah praktik uang dan peredar- an uang yang "tidak jelas". Selain itu, memang partai bersifat mandiri sebagaimana negara libertarian ataupun political market yang me- nempatkan partai politik sebagai organisasi privat, seperti Amerika dan Inggris. Sejatinya, yang perlu dimaksimalkan oleh partai politik di Indonesia sebagaimana kedua negara tersebut adalah iuran anggota. Selain itu, yang membedakan adalah partai politik di Indonesia cenderung diposisikan sebagai organisasi publik yang konsekuensinya banyak hukum negara yang mengaturnya. Maka, pengaturan mengenai batasan-batasan sumbangan terhadap partai politik perlu diatur lebih jelas, baik besaran sumbangan, batasan sumbangan, maupun sumber yang memberikan sumbangan, seluruhnya harus dilaporkan kepada negara. Seperti telah diuraikan sebelumnya, per- soalan partai hanya menjual "tiket" dan menjadi "kendaraan politik" bagi politikus saat maju pada pemilu juga disebabkan oleh kebutuhan akan pendanaan partai politik yang besar, tetapi terhambat oleh ketidakmampuan partai dalam mengelola sumber pemasukan dana partai politik. Dengan demikian, perlu dilakukan dekonstruksi fundraising partai politik sebagaimana yang disampaikan oleh Muhadam dan Teguh, bahwa partai politik perlu memaksimalkan iuran ang- gota partai politik dengan memperbaiki sistem keuangan yang baik terlebih dahulu. Misalnya, membedakan keuangan partai politik dengan 124 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 pengaturan keuangan kampanye, yakni keuang- an partai politik digunakan untuk membiayai kegiatan partai, seperti pembiayaan sekretariat, rapat-rapat partai, pendidikan politik dan kaderi- sasi, serta kegiatan untuk publik yang bertujuan untuk eksistensi partai politik (kegiatan sosial, kajian, aksi, dan lainnya). Sementara keuangan kampanye mengatur pendapatan dan belanja kampanye yang hanya berlangsung pada masa pemilu. Selanjutnya, problem dan tantangan yang terdapat dalam sistem pemilu, di antaranya, pertama, masih rendahnya daya kritis masyara- kat dalam memilih. Sebagaimana yang dikutip oleh penulis, bahwa terdapat tipe-tipe pemilih, yakni pemilih rasional, pemilih kritis, pemilih tradisional, dan pemilih skeptis. Berdasarkan pada tipe pemilih inilah kemudian penulis mengindikasikan bahwa mayoritas pemilih di Indonesia merupakan pemilih tradisional dan skeptis. Pemilih tradisional dimaksudkan bahwa pemilih memiliki pertimbangan yang sangat kuat dalam hal ideologi sehingga cenderung fanatik dan tidak terlalu memperhatikan program kerja atau kinerja partai politik ataupun calon dari par- tai politik tersebut. Adapun yang menjadi ukuran adalah adanya kedekatan sosial-budaya, nilai, asal-usul, paham, ataupun agama. Sementara pemilih skeptis tidak mendasarkan orientasi pada ideologi ataupun kebijakan dan program kerja suatu partai atau kandidat partai. Maka, pemilih skeptis cenderung menjadikan pemilu sebagai ajang formalitas. Terkait dengan hal ini, terdapat faktor yang memengaruhi partisipasi rakyat dalam memilih wakilnya, yakni faktor internal dan eksternal. Faktor internal yang dihadapi, misalnya, adalah kurangnya pendidikan politik serta sikap apatis atau tidak peduli. Kemudian, dari faktor eksternal, apakah partai politik dapat menyediakan dan mengusung kader terbaiknya untuk dipilih dan menjadi wakil rakyat atau justru sebaliknya, serta peran media massa yang begitu besar, yang tidak menutup kemungkinan dapat disalahgunakan pemanfaatannya. Kondisi ini dipengaruhi oleh era globalisasi ketika media sosial menjadi salah satu bentuk baru atau alter- natif dari kegiatan partisipasi politik masyarakat yang pada akhirnya pula memengaruhi perilaku
politik masyarakat itu sendiri (Nur, 2013, 91). Oleh karena itu, pendidikan politik kepada rakyat sangat perlu dilakukan, baik dalam kegiatan formal maupun informal. Misalnya, sejak dini di sekolah formal terdapat pelajaran khusus guna memberikan pendidikan politik, ataupun dalam kegiatan-kegiatan pelatihan serta sosialisasi- sosialisasi yang melibatkan masyarakat langsung. Termasuk pula pendidikan politik bagi elite yang terlibat dalam pemilu, seperti pegawai/staf KPU, Bawaslu, serta pers atau media massa. Persoalan kedua, tingginya biaya pemilu. Sebagaimana perkembangan sistem pemilu saat ini, penyelenggaraan pemilu yang dilakukan se- cara serentak termasuk bertujuan meminimalkan biaya yang dikeluarkan oleh penyelenggaraan pesta demokrasi. Sejak 2015 pemilu serentak dilaksanakan di beberapa daerah di Indonesia, meski terdapat beberapa catatan terkait dengan evaluasi pelaksanaan pemilu tersebut. Namun, usaha untuk mengefektifkan pemilu dengan membuatnya serentak di seluruh daerah di Indo- nesia perlu waktu, proses, dan adaptasi sehingga hasilnya belum dapat kita simpulkan di awal penerapannya. Selain itu, penulis menyampaikan perlunya penguatan pengaturan soal dana kampa- nye, yakni dengan cara mewajibkan pula setiap caleg membuat laporan dana kampanye yang diatur secara legal dalam peraturan KPU, misal- nya, serta pembatasan besaran belanja kampanye peserta pemilu yang digunakan, misalnya untuk membuat baliho, poster, spanduk, dan lainnya. Lalu, ketiga, tingginya angka Perselisihan Hasil Pemilihan Umum (PHPU). Persoalan PHPU yang terjadi karena kesalahan dalam proses pendaftaran pemilih, pemungutan suara, distribusi kartu suara, dan sebagainya dapat diatasi dengan sistem dan e-voting dan e-counting, yakni semua proses pelaksanaan tahapan pemilu secara ad- ministrasi dicatat, disimpan, dan diproses dalam bentuk informasi digital. Dengan demikian, data yang diakses dapat diperoleh secara valid, tentunya didukung oleh sistem keamanan yang terjamin. Selain itu, proses pelaksanaan e-voting dan e-counting harus tetap berpegang pada asas- asas penyelenggaraan pemilu, langsung, bebas, rahasia, jujur, dan adil. PENUTUP Pelaksanaan pemilu dari 1955 hingga terakhir pada 2015 mengalami dinamika politik, hukum, serta sosiologis yang berkembang dalam kehidup- an masyarakat. Rezim pemerintahan bergantung pada siapa yang memimpin: masa demokrasi liberal, demokrasi terpimpin/Orde Lama, masa Orde Baru, dan masa reformasi yang telah digu- lirkan. Tiap-tiap rezim memiliki kekurangan dan kelebihan, tetapi keberadaan partai politik meru- pakan pilar yang berwadahkan sistem pemilihan umum yang menentukan bagaimana suatu rezim dilaksanakan, baik atau buruk. Oleh karena itu, perbaikan keduanya merupakan keniscayaan yang harus terus diupayakan. Melalui buku ini, Muhadam Labodo dan Teguh Ilham mencoba memberikan sumbangsih pemikiran dan pengetahuannya untuk perbaikan partai politik dan sistem pemilihan umum di Indonesia, dengan melihat sejarah dan konteks keindonesiaan. Hanya, bahasan mengenai partai politik dan pemilihan umum dalam buku ini ter- henti pada pemilihan umum tahun 2009. Padahal, sebagai buku yang dikatakan baru, yakni terbitan tahun 2015, sayang sekali buku ini belum mem- bahas kondisi partai politik serta pemilihan umum yang dilaksanakan pada 2014, baik pemilihan DPR, DPD, dan DPRD, ataupun pemilihan pre- siden dan wakil presiden. Pada masa mendatang, tidak menutup kemungkinan bagi penulis untuk menyempurnakan bukunya yang berjudul Partai Politik dan Sistem Pemilihan Umum di Indonesia: Teori, Konsep dan Isu Strategis sehingga lebih komprehensif dan "kaya". Selain itu, buku ini dilengkapi dengan bagian rangkuman dan evaluasi di tiap babnya. Bagian rangkuman memudahkan bagi pembaca mengetahui materi apa saja yang dibahas pada bab tersebut. Sementara bagian evaluasi berisi pertanyaan-pertanyaan berupa soal kasus yang berkaitan dengan materi tiap bab. Meskipun bagian rangkuman dan evaluasi ini membuat buku ini lebih terkesan seperti bahan ajar untuk mahasiswa di kampus, buku ini telah memberikan sumbangsih terhadap perkembangan dunia aka- demik hingga praksis. Dengan demikian, buku ini tidak hanya dapat dibaca oleh akademikus, tetapi juga dapat bermanfaat bagi praktisi yang bergelut di dunia politik ataupun pemerintahan. Dian Aulia | Tinjauan Buku Penguatan Demokrasi: ... | 125
PUSTAKA ACUAN Buku Budiardjo, M. (2014). Dasar-dasar ilmu politik. Jakarta: Gramedia Pustaka Utama. Duverger, M. (1967). Political parties: Their organi- zation and activities in modern state. London: Metheun. Efriza. (2014). Studi parlemen: Sejarah, konsep, dan lanskap politik Indonesia. Malang: Setara Press. Haris, S. (2014). Partai, pemilu, dan parlemen era reformasi. Jakarta: Yayasan Pustaka Obor. Huda, N. (2005). Negara hukum, demokrasi, dan judicial review. Yogyakarta: UII Press. Ma'shum, S. (2001). KPU dan kontroversi pemilu 1999. Jakarta: Pustaka Indonesia Satu. Neumann, S. (1963). Modern political parties. Dalam Eckstein, Harry, & Apter, David E., Compara- tive Politics: A Reader. London: The Free Press of Glencoe. Riwanto, A. (2016). Hukum partai politik dan hukum pemilu di Indonesia. Yogyakarta: Thafa Media. Safa'at, M. A. (2011). Pembubaran partai politik: Pengaturan dan praktik pembubaran partai politik dalam pergulatan republik. Jakarta: Raja Grafindo Persada. 126 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 Surbakti, R. (1992). Memahami ilmu politik. Jakarta: Gramedia. Jurnal Noor, F. (Juni 2013). Konsolidasi parpol menjelang pemilu. Jurnal Penelitian Politik 10(1). Nur, A. A. (Juni 2013). Menakar kekuatan media sosial menjelang pemilu 2014. Jurnal Penelitian Politik 10(1). Peraturan Perundang-undangan Undang-Undang Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2011 tentang Partai Politik. Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Anggota DPR, DPD, dan DPRD. Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008 tentang Partai Politik. Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2003 tentang Pemilihan Umum Anggota DPR, DPD, dan DPRD. Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1999 tentang Pemili- han Umum. Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 tentang Partai Politik.
TINJAUAN BUKU IMAJINASI TEKNOLOGI DAN FASISME JEPANG TAHUN 1931-1945 Aaron Stephen Moore. Constructing East Asia: Technology, Ideology, and Empire in Japan's Wartime Era 1931-1945. Stanford University Press, 2013. 314 hlm. Upik Sarjiati Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia E-mail: Diterima: 19-5-2016 Direvisi: 13-6-2016 Disetujui: 14-6-2016 PENDAHULUAN Kebangkitan Jepang pasca-Perang Dunia II membawa kemajuan ekonomi yang pesat dan me- mosisikan Jepang sebagai salah satu negara maju di dunia. Salah satu faktor penting dalam kebang- kitan ekonomi Jepang adalah keberhasilan dalam pengembangan ilmu pengetahuan dan teknologi modern yang mendukung industrialisasi. Pada awalnya, penguasaan teknologi modern dilaku- kan melalui impor teknologi dari negara Barat, yang kemudian diadopsi dan disesuaikan dengan kebutuhan dan kebudayaan Jepang. Hal tersebut mendorong cepatnya penguasaan teknologi modern dan mengatasi ketertinggalan Jepang atas kemajuan ekonomi negara-negara Barat. Salah satu keberhasilan dalam penguasaan teknologi modern adalah terciptanya produk elektronik rumah tangga yang diperlukan oleh masyarakat. Sesaat setelah Perang Dunia II, setidaknya setiap rumah tangga memiliki satu perangkat elektronik rumah tangga, seperti televisi dan mesin cuci, sehingga mempermudah kehidupan sehari-hari masyarakat. Saat ini, produk elektronik Jepang dikenal sebagai produk yang berkualitas tinggi dan sebagian telah diekspor ke luar negeri. Selain itu, Jepang dikenal sebagai salah satu negara yang menguasai teknologi mobil, robot, dan pemba- ngunan infrastruktur, seperti jalan raya, dam, jembatan, gedung tahan gempa, dan sebagainya. terutama negara-negara di kawasan Asia. Jepang memberikan bantuan pembangunan, official development assistance (ODA), untuk negara- negara di Asia Tenggara sejak 1954. Pada tahap pertama, pemberian bantuan tersebut bertujuan membayar kerusakan perang. Namun, bantuan menimbulkan kontroversi karena sebagian besar bantuan tersebut digunakan untuk kepentingan ekonomi Jepang (Muratani, 2007, 26). Jumlah ODA semakin meningkat, dan pada 1989 Jepang menjadi negara pemberi pinjaman luar negeri terbesar di dunia. Sebagian besar bantuan tersebut berupa technical assistance (bantuan teknis) tidak hanya dalam bentuk barang, tetapi juga dalam bentuk pengetahuan dan tenaga ahli. Bantuan tersebut diberikan, terutama, kepada negara-negara bekas jajahan di Asia Tenggara untuk pembangunan hydropower dalam skala besar, transportasi, dan proyek industri. ODA berkontribusi pada peningkatan perekonomian Jepang dengan memanfaatkan teknologi dan pengiriman tenaga ahli dari Jepang untuk mengerjakan proyek-proyek tersebut. Beberapa negara penerima bantuan pembangunan Jepang dalam jangka panjang adalah Korea Selatan, Taiwan, Hong Kong, Singapura, Indonesia, India, Filipina, Thailand, dan China. Sebagai negara maju, Jepang mempunyai pengaruh besar pada perekonomian dunia, Keberhasilan Jepang dalam penguasaan ilmu pengetahuan dan teknologi menjadi salah satu kekuatan besar untuk memengaruhi per- ekonomian di negara Asia. Jepang pada masa 127
perang berhasil menguasai beberapa negara di Asia, seper ti Korea, China, serta negara di Asia Tenggar a, seperti Thailand dan Indonesia. Posisi Jepang sebagai negara penjajah memper- mudah mereka untuk membangun infrastruktur di negara-negara jajahannya dengan menggunakan teknologi dan mengerahkan tenaga ahli yang di- miliki. Pembangunan berbagai infrastruktur ber- tujuan memperlancar Jepang dalam memperoleh sumber daya alam di negara-negara jajahan yang diperlukan untuk industrialisasi. ilmu pengetahuan dan teknologi modern dalam pembangunan berbagai infrastruktur pada masa perang dijelaskan se- cara lengkap oleh Aaron Stephen Moore dalam bukunya yang berjudul Constructing East Asia: Technology, Ideology, and Empire in Japan's Wartime Era, 1931-1945. Constructing East Asia adalah salah satu buku yang memberikan pandangan berbeda tentang Jepang pada masa perang terkait dengan kemajuan teknologi yang dimilikinya. Dengan menggunakan konsep tech- nological imaginary (imajinasi teknologi), Moore menjelaskan bagaimana teknologi digunakan un- tuk menjalankan sebuah ideologi dan kekuasaan. Secara lebih detail Moore menjelaskan dinamika politik yang terjadi dalam membentuk imajinasi teknologi yang melibatkan berbagai kelompok, seperti intelektual, teknokrat, insinyur, dan birokrat, dalam memahami teknologi sebagai sesuatu yang mempunyai arti dan visi. Pemaham- an mengenai pandangan kelompok-kelompok tersebut terhadap teknologi pada masa perang menjadi landasan untuk melihat pandangan ma- syarakat Jepang terhadap teknologi pada saat ini serta memahami peran teknologi Jepang dalam perekonomian di kawasan Asia. Pemanfaatan Moore (2013, 6) berargumen bahwa teknolo- gi Jepang pada masa perang dipahami tidak hanya sebagai sebuah mesin dan infrastruktur yang modern, tetapi juga sesuatu yang mengandung subjektivitas, etika, dan visi. Selain itu, teknologi merepresentasikan sebuah pemikiran kreatif, akting, nilai rasionalitas, kerja sama, efisiensi, semangat egaliter, serta tidak adanya konflik kelas dan etnik. Imajinasi teknologi memberikan panduan bagi aktor sosial dari birokrat yang merencanakan perekonomian Jepang pada masa 128 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 perang serta insinyur yang merencanakan dan membangun megaproyek infrastruktur di negara- negara jajahan. Moore mendefinisikan fasis se- bagai sebuah ideologi dan alat kekuasaan global yang disesuaikan dengan konteks nasional yang mengombinasikan aspek modern dan nonmodern untuk transformasi dan menggerakkan masyara- kat (Moore, 2013, 8). Dalam hal ini, Moore (2013, 9) melihat imajinasi teknologi sebagai alat kekuasaan fasis. Hal ini tampak pada masa perang ketika Jepang secara gencar membangun proyek-proyek besar infrastruktur, seperti dam, jalan, kanal, pelabuhan, kota, irigasi, jaringan listrik, dan jaringan komunikasi di wilayah jajah- an, misalnya Korea, Taiwan, Manchuoko, dan China. Moore (2013, 8) menjelaskan, ideologi fasis Jepang bersifat rasional, modern, dan tidak bergantung pada spiritualisme, nasionalisme, dan kebudayaan. Buku ini terdiri atas 303 halaman, yang memuat lima bab dan ditutup dengan epilog. Pe- mikiran dan imajinasi teknologi berbagai kelom- pok, seperti intelektual kiri, insinyur, dan birokrat reformis, dijelaskan pada bab pertama, kedua, dan kelima. Pada bab pertama, Moore menguraikan soal imajinasi teknologi kelompok intelektual kiri atau Marxist pada awal 1930 melalui anali- sis studi yang dilakukan oleh Aikawa Haruki, seorang intelektual yang berfokus pada kajian teknologi. Bab tersebut menjelaskan bagaimana teknologi merepresentasikan nilai rasionalitas, efisiensi, dan kreativitas tidak hanya di lingkup pejabat pemerintah dan insinyur yang pergi ke negara untuk perang, tetapi juga oleh intelektual kiri dalam mengelaborasi peran teknologi dalam transformasi masyarakat. Bab kedua menjelaskan diskursus teknologi di antara insinyur pemerintah yang menjadi kekuatan teknologi pada 1930-an. Selain itu, dalam bab ini, diterangkan bagaimana ideologi pada masa perang dijalankan melalui modernisasi dan pembangunan teknis yang ber- lawanan dengan pandangan konvensional seperti backward looking dan keunggulan ras Jepang. Imajinasi teknologi kelompok ketiga serta birokrat reformis dijelaskan pada bab kelima. Bab ini menguraikan konsep dan kebijakan Mori Hideoto yang menggunakan teknologi sebagai alat fasisme yang bersifat produktif dan kreatif,
bukan sebagai alat memaksa dan represif terha- dap kehidupan masyarakat sehari-hari. Adapun implementasi dari konsep proyek comprehensive technology dipaparkan secara detail pada bab ke- tiga dan keempat. Beberapa proyek pembangunan dilakukan oleh Jepang di wilayah jajahan, seperti proyek perbaikan di Sungai Liao, China, dan pelabuhan laut di wilayah industri di sepanjang Sungai Yalu, sebelah timur Manchuria, serta pem- bangunan dam terbesar di dunia, yakni Fengman dan Sup'ung, yang terletak di perbatasan antara Korea dan Manchukuo. Review ini mencoba mengulas pemikiran Moore dalam menjelaskan imajinasi teknologi oleh beberapa kelompok berpengaruh. Review ini akan terbagi dalam beberapa bagian, yakni bagian pertama pendahuluan; bagian kedua menjelas- kan kajian sains dan teknologi yang telah ada sebelumnya; bagian ketiga menjelaskan isi buku yang terkait dengan imajinasi teknologi kelompok intelektual kiri, insinyur, dan birokrat reformis; bagian keempat membahas implemen- tasi teknologi melalui pembangunan megaproyek di daerah jajahan; serta bagian kelima adalah penutup. FASISME, MOBILISASI SUMBER DAYA, DAN TEKNOLOGI Perang dunia pertama menyebabkan dominasi negara-negara Barat pada pasar di wilayah Asia Tenggara dan Asia Timur semakin menurun dan digantikan dengan Jepang. Meningkatnya perda- gangan internasional mendorong berkembangnya industri manufaktur yang menjadikan Jepang sebagai negara industri. Namun, setelah 1920, mulai muncul masalah ekonomi yang memicu krisis keuangan dan bangkrutnya sektor keuang- an. Konflik agraria pada 1920, gempa Kanto yang menghantam wilayah Tokyo dan Yokohama pada 1923, dan depresi ekonomi dunia pada 1930 memperburuk kondisi perekonomian Jepang. Situasi tersebut memunculkan perdebatan yang mempertanyakan ideologi ekonomi kapitalis yang sedang dijalankan di Jepang. Pada akhir 1920- an dan awal tahun 1930-an, ekonomi terencana menjadi fokus diskusi di kalangan intelektual kiri, politik, dan militer. Ekonomi terencana dianggap sebagai salah satu solusi untuk mengatasi krisis ekonomi yang sedang terjadi. Pembangunan wilayah jajahan, seperti Manchuria dan China bagian selatan, menjadi salah satu arena untuk mengujicobakan ekonomi terencana kelompok militer Jepang (Pauer, 2002, 2). Penguasaan wilayah-wilayah di Asia Timur merupakan salah satu strategi untuk menjalankan ideologi fasis Jepang dan mengurangi pengaruh bangsa Barat di kawasan Asia. Penguasaan sumber daya negara-negara Asia diupayakan untuk mewujudkan "Kemakmuran Bersama Asia Timur", dan Jepang sebagai negara pemimpin di Asia. Ilmu pengetahuan dan teknologi dimanfaat- kan oleh Jepang untuk menjalankan ideologi fasis dan menguasai negara-negara di wilayah Asia. Beberapa buku, seperti Planning for Emperor yang ditulis oleh Janis Mimura (2011), Science for Emperor yang ditulis oleh Hiromi Mizuno (2009), dan Technology of Empire yang ditulis oleh Daqing Yang (2010), adalah buku-buku terkemuka yang membahas pemanfaatan sains dan teknologi untuk memperluas imperialisme Jepang di Asia. Mimura (2011) menjelaskan soal pemikir- an dan kegiatan kelompok birokrat reformis (kankusin kanryo) pada periode 1930-1945. Kelompok birokrat reformis yang terdiri atas para teknokrat dan militer menjadi kekuatan pendorong perubahan sistem ekonomi kapitalis ke sistem ekonomi terencana. Mimura (2011, 3) memaparkan peran dari kelompok birokrat reformis dalam mempromosikan pemanfaatan teknologi atau yang disebut dengan techno- fascism. Fasisme, menurut Mimura (2011, 5), menjadi alat untuk mengatasi krisis kapitalisme dan menyelesaikan masalah konflik antarkelas dalam masyarakat industri modern. Fasisme dilihat sebagai cara alternatif menuju masyarakat modern dan tepat digunakan untuk menghadapi tantangan perubahan teknologi di era moderen. Mizuno (2009) mengkaji soal wacana pengeta- huan di Jepang pada periode 1920-1940-an yang melihat pengetahuan tidak hanya dimanfaatkan sebatas untuk pengembangan pengetahuan itu sendiri, tetapi juga harus dapat dimanfaatkan untuk kepentingan bangsa. Mizuno (2009) ber- fokus pada pemikiran tiga kelompok berpengaruh terhadap perkembangan kebijakan sains dan Upik Sarjiati | Tinjauan Buku Imajinasi Teknologi ... | 129
teknologi di Jepang, yakni kelompok teknokrat, Marxist, dan pendukung sains populer. Promosi konsep serta kebijakan sains dan teknologi oleh ketiga kelompok intelektual tersebut didorong oleh adanya hal-hal yang dianggap tidak ilmiah. Sebagai contoh, kelompok Marxist melihat ideo- logi fasis tentang keunikan Jepang hanyalah mi- tos, kelompok teknokrat melihat birokrat hukum tidak paham mengembangkan sains dan teknologi untuk negara, serta kurangnya pemahaman pen- getahuan ilmiah yang dimiliki oleh publik akibat kurikulum sekolah yang tidak tepat. Daqing Yang (2010) menulis buku berjudul Technology of Empire berdasarkan pada diser- tasinya pada 1996 di Universitas Harvard, yang menganalisis jaringan sistem telegraf dan telepon pada pertengahan abad ke-20 yang membentang di Asia, seperti Jepang, Korea, Taiwan, sebagian China, dan Asia Tenggara. Argumen utama yang ingin dibangun oleh Yang adalah teknologi komu- nikasi tidak hanya dilihat sebagai alat perluasan imperialisme, tetapi jaringan telekomunikasi dilihat juga sebagai bagian dari empire-building. Blueprint jaringan telekomunikasi adalah bentuk dari ima- jinasi kekuasaan kekaisaran pada 1930-1940-an. Yang melihat jaringan telekomunikasi tidak hanya terkait dengan jaringan kabel dan elektron, tetapi juga melihat bagaimana fungsi komunikasi diwu- judkan dan dipelihara. Jaringan telekomunikasi menjadi alat ekspansi imperialisme sekaligus seb- agai ideologi kekaisaran Jepang, atau disebut Yang sebagai techno-imperialism. Buku tersebut dapat menjelaskan secara meyakinkan keterkaitan antara infrastruktur, penggunaannya, dan sejarah politik pengetahuan dan teknologi kekaisaran Jepang. Sementara buku Planning for Emperor dan Science for Emperor menekankan pada aspek sains di masa perang serta buku Technology of Empire lebih fokus pada aspek teknologi, Moore mencoba menggabungkan wacana sains dan teknologi dengan implementasinya secara ber- samaan dalam bukunya. Moore mencoba mengisi gap yang ada pada kajian sains dan teknologi Jepang pada masa perang dengan melihat wacana sains dan teknologi serta implementasinya dalam sebuah proyek pembangunan. Moore menam- bah referensi tentang kajian sejarah sains dan teknologi Jepang, terutama pada masa perang. 130 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 IMAJINASI SAINS DAN TEKNOLOGI INTELEKTUAL KIRI, TEKNOKRAT, DAN BIROKRAT REFORMIS Bab pertama, kedua, dan kelima buku ini me- maparkan imajinasi sains dan teknologi oleh tiga kelompok, yakni intelektual kiri, teknokrat, dan birokrat reformis, untuk melihat bagaimana ke- lompok tersebut memahami dan mendefinisikan teknologi terkait dengan ideologi dan visi yang akan dituju. Diskursus teknologi berkembang dan berubah tergantung pada siapa yang mendis- kusikan dan tujuan dari orang dan kelompok tersebut. Ketiga kelompok tersebut, menurut Moore, adalah kelompok yang berpengaruh pada dinamika pemikiran tentang teknologi di Jepang. Namun, Moore tidak membahas secara mendalam bagaimana imajinasi teknologi kelompok militer. Berbicara tentang mobilisasi sumber daya di wilayah kekuasaan Jepang tidak bisa lepas dari peranan militer saat itu. Contohnya, beberapa proyek infrastruktur yang dibangun di berbagai wilayah imperialisme mendapat dukungan dari militer. Teknologi dalam Pandangan Intelektual Kiri Saigusa Hirota, seorang pakar sejarah teknologi, menjelaskan bahwa perdebatan gijutsu atau teknologi menjadi wacana publik pada awal 1930 ketika pemerintah Jepang mulai mengirim insinyur, teknisi, dan tenaga ahli untuk membang- un daerah kolonial di Asia (Moore, 2013, 21). Pada periode 1930-1940-an, perdebatan makna teknologi terjadi di kalangan birokrat, kaum intelektual, dan insinyur. Secara garis besar, ada dua pemikiran besar tentang teknologi di Jepang. Pertama, pemikiran kelompok sayap kanan yang melihat teknologi sebagai sesuatu yang mengikis semangat spiritual dan nilai-nilai tradisional yang berpusat pada kekaisaran serta mencoba membentuk ilmu pengetahuan dan teknologi Jepang yang unik. Kedua, pemikiran kelompok insinyur, birokrat, dan pengusaha yang melihat teknologi sebagai sesuatu yang dapat menye- lesaikan masalah sosial, dan mereka mengam- panyekan penggunaan teknik manajemen dan administrasi yang lebih rasional. Moore dalam bab ini menjelaskan secara lengkap bagaimana
perubahan pandangan kelompok kiri terhadap teknologi, dari melihatnya hanya sebagai alat produksi menjadi melihat teknologi dari aspek yang lebih luas, yang mencakup aspek ekonomi, sosial, dan budaya. Hal tersebut membantu me- mahami daya tarik imajinasi teknologi dan nilai yang terkandung di dalamnya yang bermanfaat bagi peningkatan pertumbuhan ekonomi tinggi setelah Perang Dunia. Istilah gijutsu atau "teknologi" dalam bahasa Jepang berasal dari istilah klasik China yang digunakan pada era pramodern dan awal mod- ern Jepang. Pada masa Tokugawa (1603-1868), gijutsu diartikan sebagai segala sesuatu yang berkaitan dengan pendidikan dasar samurai, seperti perilaku, musik, seni memanah, berkuda, menulis, dan aritmetika. Pada masa Restorasi Meiji, gijutsu oleh filsuf Nishi Amane diartikan sebagai seni mekanik. Pada 1871, Kementerian Pekerjaan Umum, yang bertugas mengawasi pengenalan teknologi dari negara Barat seperti jaringan komunikasi dan pembangunan rel kereta api, menggunakan istilah gijutsu dalam dokumen formal. Seiring dengan pergeseran industri ringan ke industri berat pasca-Perang Dunia I, gijutsu semakin populer dimaknai sebagai sebuah materi atau teknologi buatan manusia. Perkembangan industri kimia, metalurgi, listrik, komunikasi, dan sistem transportasi, serta perkembangan insti- tusi penelitian di universitas memperluas makna teknologi sebagai sesuatu yang terkait dengan hal nonmaterial atau kreativitas. Perdebatan tentang teknologi mulai menonjol di kalangan ilmuwan sosial dan akademis. Mereka memaknai teknologi tidak hanya sebatas mesin dan sistem teknis, tetapi termasuk pola pikir, kreativitas, efisiensi, dan tanggung jawab sosial (Moore, 2013, 28). Perdebatan tentang teori teknologi dalam jurnal Marxist Yuibutsuron Kenkyu (Studi tentang materialisme) pada periode 1932-1935 menjelas- kan perdebatan teori kontemporer teknologi di antara para ilmuwan. Marxism masuk ke Jepang pada awal abad ke-20 dan digunakan sebagai kerangka untuk menganalisis isu-isu sosial, termasuk isu teknologi. Aikawa Haruki, yang dikenal pula dengan nama Yanami Hisau, adalah salah satu intelektual kiri yang memiliki perhatian terhadap isu teknologi pada masa perang. Pada awalnya, Aikawa mendefinisikan teknologi se- bagai suatu material, yakni sistem alat produksi pekerja. Dalam hal ini, Aikawa mempersempit makna teknologi dalam konteks kapitalisme Jepang dan menganalisis pengaruh teknologi terhadap memburuknya sistem kapitalisme semi- feodal di Jepang. Aikawa aktif dalam komunitas komunis sejak 1930 dan berpartisipasi dalam perdebatan kapitalisme Jepang. Akibat aktivitas- nya sebagai intelektual kiri, Aikawa bersama 32 orang lainnya ditangkap pada Juni 1935. Aikawa mengakui telah mengorganisasi kegiatan ilegal yang dituduhkan kepadanya, tetapi keberatan dianggap sebagai penganut teori ekonomi Marxist dan menolak definisinya tentang teknologi semata sebagai bentuk material. Perubahan pandangan Aikawa terhadap teknologi tidak dijelaskan dalam buku ini (Moore, 2013, 31). Aikawa mulai mendukung militer Jepang pada awal perang dengan China pada 1937. Perjalanan Aikawa ke China pada 1938 telah menggugah pemikirannya tentang kebudayaan, intelektual, dan pembentukan pengetahuan yang terpusat dalam rangka pembangunan Asia. Dalam tulisannya yang berjudul "Teori Teknologi Modern" pada 1941, Aikawa menjelaskan bahwa teknologi terkait dengan praktik dan produksi seperti yang telah dilakukan Jepang untuk mem- bentuk new order di Asia. Selain itu, Aikawa melihat percepatan pembangunan dan industri- alisasi, pendidikan buruh dan petani kecil, serta promosi ilmu pengetahuan dan teknologi sebagai sebuah integrasi teknologi ke dalam kehidupan sehari-hari masyarakat. Dalam tulisannya yang berjudul "Introduction to a theory of technology", Aikawa berpendapat teknologi sebagai "living concept" dalam kehidupan sehari-hari untuk mengatasi adanya krisis spiritual yang disebabkan oleh penggunaan teknologi (Moore, 2013, 32). Aikawa tetap melihat teknologi sebagai sebuah alat, tetapi menolak pendapat awalnya yang me- nyatakan teknologi sebagai sistem alat produksi. Teknologi tidak hanya dilihat sebagai suatu alat, tetapi juga mengandung nilai, tujuan, dan ide manusia. Sebagai seorang intelektual yang berfokus pada isu teknologi, Aikawa aktif menjadi editor dalam jurnal Japan Technology Association dan Technology Review, serta menulis dalam beberapa Upik Sarjiati | Tinjauan Buku Imajinasi Teknologi ... | 131
jurnal teknokratik. Selain itu, Aikawa aktif dalam pertemuan ilmiah National Policy Research As- sociation dan grup think tank birokrat. Ia juga terlibat dalam penyusunan program pemerintah terkait dengan ilmu pengetahuan dan teknologi pada masa perang. Aikawa adalah salah satu komite Japan Technology Association yang memberikan usul kepada kabinet untuk mem- bentuk organisasi insinyur dan teknisi sebagai bagian dari new order untuk ilmu pengetahuan dan teknologi. Hal tersebut menjadi salah satu usaha Aikawa mempromosikan peningkatan peran dan status insinyur dalam pemerintahan melalui proses pembangunan daerah koloni, peningkatan inovasi, dan pemanfaatan teknologi di tempat kerja. Selain itu, Aikawa mengusulkan kepada pemerintah untuk memanfaatkan teknologi se- bagai alat mobilisasi pada masa perang dengan memanfaatkan teknologi secara nyata, terutama di wilayah-wilayah kolonial. Menurut Aikawa (Moore, 2013, 45), perang tidak hanya dilihat sebagai modernisasi sistem ekonomi semi-feodal melalui perencanaan ekonomi dan mobilisasi. Perang juga dianggap sebagai upaya Jepang membangun new order di Asia Timur dan bebas dari imperialisme Barat yang hanya menekankan pada eksploitasi sumber daya alam (Moore, 2013, 45). Pembangunan ekonomi yang dilakukan oleh Jepang berfokus pada pembangunan industri berat di Jepang. Sementara pembangunan daerah koloni dilakukan berdasarkan pada production technology industri berat, eksploitasi, serta pengolahan sumber daya alam, produksi energi, dan manajemen tenaga kerja. Oleh karena itu, produksi teknologi adalah kombinasi dari tiga elemen, yakni alat produksi, keahlian dan kemampuan teknik, serta sumber daya alam. Hal tersebut merupakan salah satu strategi yang dilakukan untuk membebaskan negara-negara di Asia Tenggara dari kolonialisme Barat dan membangun wilayah koloni untuk menyokong industrialisasi Jepang (termasuk Taiwan, Korea, dan Manchukuo). Contohnya adalah pembangunan dam yang bertujuan menghasilkan listrik guna memenuhi kebutuhan energi sektor industri. Untuk mengetahui potensi pengembangan industri 132 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 berdasarkan pada sumber daya yang dimiliki oleh suatu wilayah, Aikawa memetakan potensi pengembang an sumber daya alam, seperti bauksit di sekitar Sungai Asahan dan di Kota Medan, Sumatera Selatan; batu bara di Tonkin Delta sekitar Hanoi dan Haiphong di Indochina; nikel di Danau Laguna, Manila, Filipina; serta potensi sumber daya alam lainnya di berbagai wilayah di Asia Tenggara. Setiap wilayah yang memiliki sumber daya alam akan dikembangkan dan ter- integrasi dengan transportasi, pabrik pengolahan, sumber energi, pabrik industri, serta pusat kota yang sebelumnya tidak dilakukan oleh negara Barat sebagai negara penjajah. Jepang berencana membangun kota bekas jajahan negara Barat menjadi kota yang lebih produktif. Kota-kota tersebut dikelompokkan menjadi tiga tipe, yakni kota pusat pertanian (Mandalay, Bandung, dan Saigon), kota pusat pertambangan (Palembang, Padang, dan Hanoi), serta kota industri (Singa- pura, Surabaya, dan Jakarta). Kota-kota tersebut dibangun berdasarkan pada potensi sumber daya yang dimiliki, tetapi diintegrasikan dengan sektor industri C-51. Pemetaan pengembangan sumber daya yang dilakukan oleh Aikawa diduga didukung intelijen Jepang yang ada di negara-negara Asia Tenggara. Gin (2011, 17) menjelaskan adanya agen intelijen Jepang yang menyusup ke dalam perusahaan dagang, agen pemerintah, organisasi sosial, organisasi politik, dan individu sebelum Jepang berinvasi ke negara di Asia Tenggara. Intelijen tersebut bertugas mengumpulkan ber- bagai informasi tentang kondisi lokal, geografi, penduduk lokal, serta informasi strategis, seperti basis militer dan pelayaran. Pemetaan sumber daya dilakukan oleh Jepang untuk mengembang- kan bisnis yang sebelumnya telah dibangun di negara-negara Asia Tenggara, seperti perusahaan Boruneo Niippon Susishan Kaisha (Perusahaan Perikanan Jepang Borneo) yang berada di Pulau Tawau, Kuhara Mining Company (Perusahaan Tambang Kuhara), dan Borneo Shokusan Kabui- shiki Kaisha (Perusahaan Promosi Pembangunan Borneo) yang bergerak di bidang perkebunan karet (Gin, 2014, 14). Komunitas Jepang di Indonesia sudah ada jauh sebelum kedatangan tentara Jepang pada 1942. Pada permulaan abad ke-20, komunitas Jepang sebagian besar berada
di Sumatera Timur, Sumatera Barat, dan Batavia. Sebagian besar dari mereka adalah perempuan yang bekerja sebagai pelacur, sedangkan laki-laki Jepang bekerja sebagai pedagang. Toko Jepang menjadi fenomena dalam sejarah kehadiran orang Jepang di Indonesia dan mempunyai ja- ringan yang luas. Pada 1913, berdirilah Asosiasi Masyarakat Jepang (Nihonjikai), yang sebagian besar anggotanya merupakan pemilik atau penge- lola toko-toko Jepang (Asnan, 2011, 52-53). Insinyur dan Imajinasinya tentang Sains dan Teknologi Bab kedua dalam buku ini menjelaskan soal imajinasi teknologi dari kelompok insinyur, di antaranya adalah Miyamoto Takenosuke (1892-1941), yang bekerja di Japanese Home Ministry, Asia Development Board, dan Cabinet Planning Board. Takenosuke mendefinisikan ulang konsep teknologi melalui istilah "com- prehensive technology" atau "sogo gijutsu", dengan memasukkan aspek sosial dalam konsep teknologi. Pendefinisian kembali teknologi merupakan bagian dari imajinasi teknologi yang dikembangkan oleh para insinyur sebagai usaha untuk meningkatkan status insinyur dalam masyarakat Jepang, menyusun kebijakan penge- tahuan dan teknologi secara terpusat, serta usaha untuk berpartisipasi dalam penelitian dan pem- bangunan proyek-proyek infrastruktur di wilayah koloni Jepang. Kelompok insinyur berargumen bahwa perencanaan dan manajemen termasuk ke dalam aspek teknologi sehingga dibutuhkan aspek sosial dalam mengelola teknologi. Pada 1920, sembilan orang lulusan Jurusan Teknik Tokyo Imperial University, termasuk Miyamoto, membentuk Kojin Club, yang bertujuan memper- baiki status dan kesejahteraan kelompok insinyur serta mempromosikan teknologi sebagai bagian dari pembangunan sosial. Konsep teknologi tertuang dalam piagam pendirian Kojin Club, yang disusun oleh Miyamoto seperti di bawah ini: Technology is cultural creation that fuses natural sciences and technique. Technology is creation, not means; therefore, it is absolute, not relative. Although cultural creation is not something achieved by technology alone, in some ways, human culture can be seen technology. At very least, since technology is weaved into inseparable relationship with culture, technology should be developed in all areas of society. If one affirms culture, then by all means one should not rejected technology (Moore, 2013, 69). Teknologi didefinisikan sebagai kreasi budaya yang menggabungkan ilmu pengetahuan alam dengan teknik, dan tidak melihat teknologi semata-mata sebagai sebuah alat produksi yang dipisahkan dari aspek manusia, tetapi juga meru- pakan sistem teknis yang memasukkan unsur etik, kreativitas, dan praktik sosial. Oleh karena itu, insinyur ikut bertanggung jawab dalam mengatur satu bagian dari masyarakat serta kehidupan manusia secara keseluruhan. Hal tersebut mem- perluas peran insinyur, tidak hanya terkait dengan masalah teknis disain dan konstruksi, tetapi juga terkait dengan manfaat sosial dari teknologi, ad- ministrasi, dan perencanaan. Kelompok insinyur makin banyak terlibat dalam hal perencanaan dan pelaksanaan pembangunan proyek-proyek infrastruktur. Pada 19 September 1931, tentara Jepang menduduki Manchuria setelah terjadinya penge- boman di stasiun kereta. Serangan tentara Jepang tersebut dilakukan dengan alasan sebagai tindakan pertahanan setelah terjadi pengebom an di sebuah stasiun. Insiden Manchuria kemudian mengubah politik luar negeri Jepang, yang menjadikan Manchuria sebagai wilayah kolonial Jepang. Miyamoto berpendapat, insiden Manchuria meru- pakan awal dari pembangunan Manchuria dan Mongolia sebagai negara baru, dan memerlukan pengembangan teknologi serta fasilitas industri. Hal itu dapat meningkatkan kesempatan kerja bagi insinyur. Oleh sebab itu, Miyamoto dan Kojin Club mendorong pemerintah untuk mene- tapkan rencana pembangunan jangka panjang di Manchuria serta menambah jumlah insinyur yang dikirim ke Manchuria. technology" diungkapkan oleh Miyamoto pada 1930 untuk menjelaskan rencana pembangunan proyek infra- struktur dan penyusunan kebijakan di Benua Asia secara terpusat. Hal tersebut dilakukan untuk membangun daerah-daerah bekas koloni negara Barat dengan manajemen yang lebih efektif seperti yang dilakukan di Manchuria dan China. Konsep "comprehensive Upik Sarjiati | Tinjauan Buku Imajinasi Teknologi ... | 133
Pembangunan infrastruktur, seperti jalan, dam, dan bangunan pencegah banjir, tidak semata- mata terkait dengan pengiriman ahli-ahli Jepang, organisasi, dan infrastruktur, tetapi terkait pula dengan isu kerja sama politik, ekonomi, militer, dan kebudayaan. Pembangunan infrastruktur di Manchuria dan di China diharapkan dapat memberikan keuntungan bagi Jepang karena Manchuria dapat menyediakan sumber daya alam, dan sekaligus sebagai pasar yang potensial produk-produk Jepang. Miyamoto menekankan pentingnya teknologi dalam pembangunan negara-negara di Asia. Birokrat Reformis dan Imajinasinya tentang Sains dan Teknologi Bab kelima dalam buku ini menganalisis birokrat reformis (kakushin kanryo) yang berpengaruh dalam pembuat kebijakan pada masa perang. Birokrat reformis adalah ahli yang menyusun kebijakan ekonomi untuk mobilisasi di wilayah koloni dan Jepang. Seperti kelompok insinyur, sebagian besar kelompok birokrat reformis adalah lulusan Imperial Tokyo University yang dipenga- ruhi oleh pemikiran Marxist pada 1920-an dan tertarik pada teknologi (gijutsu) untuk meningkat- kan status dan pengaruh di Jepang, Manchukuo, dan wilayah lainnya. Dengan dukungan dari militer, kelompok reform birokrat berusaha untuk menghilangkan kesenjangan ekonomi akibat dari ekonomi liberal pada akhir 1930-an dan meningkatkan kemandirian ekonomi. Kebijakan ekonomi liberal mulai dipertanyakan oleh kaum intelektual dan politikus sejak terjadinya krisis ekonomi pada 1920-an dan depresi besar pada 1930-an, serta menganggap sistem ekonomi sosialis dapat menggantikan sistem ekonomi liberal (Moore, 2013, 188). Ekonomi terencana merupakan sistem ekonomi yang terintegrasi dan memungkinkan campur tangan pemerintah di semua sektor ekonomi, seperti organisasi industri, kompetisi, keuangan, distribusi, perdagangan, tenaga kerja, konsumsi, dan kesejahteraan sosial. Dengan menganalisis konsep dan kebijakan Mori Hideoto, Moore (2013, 18) menyebutkan diskursus teknologi sebagai kekuatan yang produktif dan kreatif, bukan sebagai kekuat an yang memaksa dan menekan kehidupan sehari- 134 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 hari. Berdasarkan pada penjelasan Janis Mimura dalam bukunya, Planning for Empire Reform Buerucrats and the Japanese Wartime State, Moore (2013, 192) berpendapat bahwa kelompok reform birokrat memiliki ideologi "techno-fas- cism", yakni perpaduan antara rasiona litas teknik, perencanaan yang komprehensif, serta nilai-nilai modern dari produktivitas dan efisiensi dengan nasionalisme etnis dan ideologi organisasi sayap kanan. Moore (2013, 192) lebih lanjut menjelas- kan bagaimana kelompok birokrat mengubah struktur masyarakat melalui proses kreatif dari sebuah teknologi. Dalam hal ini, teknologi dilihat sebagai hal yang produktif dan kreatif, bukan sebagai alat yang dapat memaksa dan menekan kehidupan masyarakat. Moore (2013, 193-225) menjelaskan bagaimana pemikiran dan kebijakan Mori dan kelompok reform birokrat berdampak signifikan terhadap alat kekuasaan baru melalui hubungan teknologi dan fasis. Teknologi dimanfaatkan un- tuk membangun ekonomi terencana, yakni setiap aspek hidup secara rasional direncanakan dan digerakkan untuk meningkatkan produktivitas. Dengan mempromosikan kreativitas sebagai inti dari teknologi, diharapkan teknologi dapat meng- ubah sistem ekonomi liberal menjadi ekonomi terencana dan menjadikan teknologi sebagai tidak hanya sebagai alat untuk mendapatkan keuntun- gan, tetapi juga sebagai sumber kreativitas dan produktivitas (Moore, 2013, 223). PEMBANGUNAN MEGA PROYEK DI DAERAH JAJAHAN Bab ketiga dan bab keempat buku Construction East Asia membahas soal implementasi konsep comprehensive technology dalam pembangunan infrastruktur, dari perencanaan hingga pelak- sanaan. Bab ketiga menjelaskan pembangunan proyek perbaikan Sungai Liao di sebelah selatan Manchuria, proyek perencanaan Kota Beijing, China, dan Pelabuhan Dadong yang terletak di Sungai Yalu, sebelah timur Manchuria, sedangkan pembangunan dam terbesar di Asia dijelaskan di bab keempat. Kelompok insinyur telah terlibat dalam pembangunan infrastruktur di Taiwan sebagai wilayah kolonial Jepang pada 1895, seperti pem-
bangunan kota, jalan, rel kereta api, pelabuhan, dan infrastruktur komunikasi. Sejak terjadinya insiden Manchuria, proyek pembangunan Jepang di wilayah kolonial bergeser ke sektor pertanian, pertambangan, dan perdagangan. Menurut Ko- bayashi Hideo, proyek pembangunan di Manchu- kuo menandakan pergeseran fokus pembangunan ekonomi wilayah kolonial dari rel kereta api dan pelabuhan ke pembangunan pertanian serta dari pertambangan menuju industri militer (Moore, 2013, 103). Pembangunan infrastruktur menjadi arena bagi insinyur untuk mengembangkan imajinasi teknologi dengan skala yang lebih besar melalui desain dan konstruksi proyek yang sistematis dan terintegrasi pada masa perang. Pengembangan pertanian di wilayah kolonial dipandang sebagai kesempatan besar bagi petani di Jepang yang sedang mengalami krisis ekonomi pada 1930-an. Migrasi besar-besaran dilakukan oleh petani dari Jepang ke Machuria untuk mengembangkan industri pertanian (Young, 1998, 322). Imajinasi teknologi tidak hanya dibentuk oleh para insinyur dan birokrat Jepang, tetapi juga oleh proses kolonialisasi itu sendiri. Pada awalnya, koordinasi dalam proyek perbaikan pengelolaan Sungai Liao untuk pengendali banjir, sumber energi listrik, irigasi, dan transportasi tidak mudah dilakukan. Negosiasi dan kerja sama dalam pembangunan infrastruktur harus dilakukan dengan teknisi China. Selain itu, proyek tersebut harus menyesuaikan dengan agenda Jepang dalam rangka pembangunan wilayah koloni, seper ti industrialisasi, pembangunan pertanian, dan pengendalian banjir. Comprehensive technology yang digagas oleh Kojin Club diimplementasikan dengan menggunakan teknologi luar negeri yang disesuaikan dengan kondisi alam di Manchuria dan keterampilan yang dimiliki oleh insinyur. Proyek besar perbaikan Sungai Liou terdiri atas tiga bagian proyek, yakni pembangunan dam ke- cil pengendali erosi dan penghutanan kembali di sekitar Sungai Liao; proyek pembangunan waduk besar di Naodehai untuk mengontrol endapan, arus sungai, dan irigasi; serta perbaikan sungai di dekat Kota Xinmin untuk mencegah terjadinya banjir. Namun, proyek perbaikan Sungai Liao ter- hambat oleh ketidaksesuaian antara perencanaan pembangunan dan kondisi geologis. Selain itu, memburuknya situasi akibat perang menyebabkan proyek tersebut tidak dapat diselesaikan. Proyek pembangunan infrastruktur lainnya adalah pembangunan Kota Beijing. Pembangunan tersebut tidak hanya dimanfaatkan oleh insinyur Jepang untuk mengimplementasikan pengalaman yang mereka miliki, tetapi juga memanfaatkan teori-teori perencanaan kota dari negara Barat. Pembangunan kota dilakukan secara kompre- hensif supaya dapat memasukkan unsur-unsur tradisional China, memenuhi kriteria militer untuk pertahanan nasional, serta mewujudkan kota yang terintegrasi secara ekonomi, politik, dan sosial. Pembangunan infrastruktur di China tidak hanya dilihat sebagai pemanfaatan teknologi modern Barat dalam konteks kolonial, tetapi juga dibentuk oleh pertentangan antara insinyur lokal dan pusat, pemerintah kolonial, serta agenda pembangunan pada masa perang. Pembangunan dua dam terbesar di dunia, yakni Fengman dan Sup'ung, dijelaskan secara detail pada bab keempat. Bab ini menganalisis relasi kekuasaan dalam produksi pengetahuan teknis dan proyek pembangunan dam di Sungai Songhua di sebelah barat Manchuria dan hydro- power di Sungai Yalu, yang terletak di perbatasan antara Korea dan Manchuoko. Pembangunan dam tidak hanya merepresentasikan imajinasi teknologi, tetapi juga memperlihatkan peruba- han manajemen air yang lebih sistematis. Dam multifungsi pertama yang dibangun di Asia ber- guna untuk menghasilkan energi listrik besar dan murah untuk industrialisasi, mencegah terjadinya banjir, irigasi pertanian, menjaga pasokan air bersih, memperluas usaha perikanan, dan menarik wisatawan. Pembangunan dam memperlihatkan kekuasaan dan legitimasi Jepang sebagai negara adidaya. Keberhasilan Jepang dalam membangun dam di wilayah koloni berkontribusi dalam mem- berikan pemahaman tentang hubungan teknologi dan kekuasaan kolonial. Moore berpendapat, pembangunan dam memberikan kesempatan kepada birokrat dan insinyur untuk berkontribusi secara lebih luas dalam pembangunan di wilayah koloni Jepang yang sebelumnya didominasi oleh militer. Namun, implementasi dari visi dan imajinasi teknologi tidak mudah dilakukan, bahkan menimbulkan Upik Sarjiati | Tinjauan Buku Imajinasi Teknologi ... | 135
messy effect (dampak yang kompleks) akibat kekurangpahaman dengan kondisi alam di Man- chuoko, ketiadaan kerja sama dengan penduduk lokal, terjadinya konflik, dan terjadinya peristiwa yang tidak terduga (Moore, 2013, 152). Supervi- sor pembangunan dam Fengman, Honma Norio, menceritakan proses pembangunan dam yang diwarnai oleh ketidakpastian, ketidaktahuan, dan coba-coba. Keterbatasan pengetahuan alam dan lingkungan Manchuria yang dimiliki oleh insinyur Jepang memperlihatkan kelemahan dari imple- mentasi imajinasi teknologi (Moore, 2013, 169). Lantaran kurangnya tenaga kerja di Man- chuoko dan kebutuhan tenaga kerja yang banyak, pembangunan dam dilakukan oleh ribuan orang pekerja dari China dan Korea. Para pekerja terse- but terdiri atas anak muda, orang tua, tahanan, dan tawanan perang. Moore (2013, 180-186) menjelaskan, proyek ambisius diwarnai oleh eksploitasi tenaga kerja yang diharuskan bekerja pada siang dan malam hari dengan suhu di bawah 40 derajat Celsius. Setiap orang yang bekerja malam diberi satu tablet morfin untuk mengatasi udara dingin sehingga para pekerja mengalami kecanduan. Sanitasi yang buruk dan fasilitas yang tidak sehat mempercepat penularan penyakit se- hingga penyakit menjadi faktor utama penyebab pekerja meninggal. Kondisi tersebut diperburuk oleh adanya diskriminasi dan kekerasan yang diterima pekerja. Diperkirakan ada satu orang pekerja yang meninggal setiap tiga hari sekali akibat sakit, kecelakaan kerja, atau ditembak karena melarikan diri. Efisiensi dan eksploitasi tenaga kerja dilakukan untuk mengurangi biaya dan mempercepat pembangunan dam supaya dapat diselesaikan sesuai dengan jadwal yang telah ditentukan. Pembangunan dam juga me- nyebabkan relokasi ribuan rumah tangga yang dipaksa pindah dan menempati sebuah desa yang telah ditentukan. PENUTUP Teknologi pada masa perang berkontribusi pada penciptaan kemandirian, kreativitas, dan ketekunan bangsa Jepang dalam mengembang- kan teknologi pascaperang. Tessa Morris-Suzuki (Moore, 2013, 226) berargumen bahwa "visi teknologi, sebagai dasar dari The Greater East Asia-Co Prosperity Sphere, ditransformasikan 136 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 menjadi basis dari New Japan (Japan Baru). Techno-fascism terkait erat dengan techno- imperialism, terutama dalam bentuk proyek pembangunan yang bertujuan mengintegrasikan perekonomian Jepang pada masa perang dan menggerakkan orang-orang di wilayah kolonial. Dua komponen tersebut, techno-fascism dan tech- no-imperialism, kemudian diadaptasi untuk men- capai kemakmuran bangsa Jepang pascaperan g dan menjalankan kekuasaan di luar negeri melalui bantuan pembangunan. Teknologi digunakan sebagai alat untuk menjalankan kebijakan luar negeri dan melaksanakan restrukturisasi ekonomi pascaperang. Konsep teknologi komprehensif yang dikem- bangkan pada masa perang diintegrasikan dalam kebijakan "comprehensive national development", yakni pembangunan nasional yang komprehensif, ditetapkan pada 1950 sebagai salah satu strategi untuk restrukturisasi ekonomi pascaperang dan mencapai pertumbuhan ekonomi tinggi. Kelompok birokrat dan insinyur yang bekerja di wilayah kolonial kembali ke Jepang untuk melaksanakan proyek pembangunan infrastruktur di Jepang dan negara-negara lain melalui program development assistance (bantuan pembangunan). Pembangunan dam di Jepang tetap berlanjut pasca-Perang Dunia sehingga Jepang memiliki lebih dari 3.000 dam dan merupakan salah satu negara yang memiliki dam terbanyak di dunia (Aldrich, 2008). Kelompok insinyur, birokrat, dan perusahaan yang terlibat dalam pembangunan masa perang tetap berperan penting dalam melak- sanakan proyek-proyek pembangunan luar negeri melalui program bantuan pembangunan. Sebagai contohnya adalah Kuboto Yutaka, Presiden Yalu Hidropower, setelah kembali dari Korea memulai membentuk Nippon Koei, sebuah konsultan pembangunan. Kubota meyakinkan pemerintah Jepang bahwa bantuan pembangunan memberi- kan keuntungan bagi Jepang, seperti kontrak kerja dan peluang ekspor ke perusahaan Jepang. Kepemimpinan Jepang dalam melaksanakan pembangunan di kawasan Asia akan mendorong terciptanya "co-prosperity" dan "co-existence" atau kemakmuran bersama dan hidup berdam- pingan negara-negara di Asia. Kuboto berhasil memegang proyek pembangunan di Sungai Asa- han. Selain itu, keberhasilan Kuboto didukung oleh upayanya dalam melakukan pendekatan
dengan pemimpin-pemimpin negara. Pada akhir 1960, Kuboto meyakinkan Presiden Soeharto akan pentingnya pembangunan dam di Sungai Asahan. Dari proyek tersebut, perusahaan Jepang mendapatkan keuntungan sebesar US$ 2 miliar (Moore, 2013, 235). Dari hal tersebut, tercermin bahwa imajinasi teknologi pada masa perang ma- sih berlanjut dalam bentuk bantuan pembangunan di negara-negara berkembang. Secara umum, buku ini telah memberikan gambaran imajinasi teknologi pada masa perang dan bagaimana imajinasi tersebut diwujudkan dalam bentuk pembangunan infrastruktur. Namun, ada beberapa hal penting yang tidak dibahas secara detail dalam buku ini. Sebagai contoh, tidak dibahasnya secara detail peranan kelompok militer dalam penetapan kebijakan teknologi pada masa perang, mobilisasi dan pemanfaatan sumber daya di wilayah kolonial Jepang. Pada masa perang, militer, terutama yang masuk birokrasi (birokrat militer), mempunyai peran penting dalam merencanakan kebijakan sains dan teknologi serta implementasinya di wilayah jajahan. Selain itu, buku Constructing East Asia tidak dapat menjelaskan keterkaitan nyata antara peranan ilmuwan Aikawa dan bi- rokrat Mori dalam pembangunan infrastruktur. Peran kedua tokoh tersebut hanya terlihat dalam diskursus intelektual pada masa perang, tetapi tidak terlihat peranannya dalam pembangunan infrastruktur di wilayah Asia Timur. Hal ini menyulitkan pembaca dalam memahami peran nyata kedua tokoh dalam pembangunan wilayah Asia Timur. Meskipun ada beberapa kelemahan dalam buku ini, tulisan Moore menjembatani adanya gap pembahasan sejarah teknologi dengan sejarah intelektual secara terpisah. Buku Constructing of East Asia secara lengkap menjelaskan bagaimana pemikiran tentang teknologi diimplementasikan dalam pembangunan berbagai macam infrastruk- tur. Selain itu, buku ini memberikan inspirasi ke- pada pembaca untuk melihat modernitas kolonial melalui artefak tertentu yang dapat menggambar- kan keterkaitan antara kekuasaan, teknologi, dan ide. Buku ini dapat menjadi salah satu referensi untuk pembaca yang tertarik dengan studi sejarah sains dan teknologi, sejarah Jepang, dan ekonomi politik. PUSTAKA ACUAN Aldrich, D. P. (2008). Site fights: Divisive facilities and civil society in Japan and the west. Ithaca, NY: Cornell University Press. Asnan, G. (2011). Penetrasi lewat laut: Kapal-kapal Jepang di Indonesia sebelum 1942. Yogyakarta: Penerbit Ombak. Gin, Ooi Keat. (2011). The Japanese occupation of Borneo, 1941-1945. London: Routledge. Mimura, J. (2011). Planning for empire: reform bureaucrats and the Japanese wartime state. Ithaca, NY: Cornell University Press. Mizuno, H. (2009). Science for empire: Scientific nationalism in modern Japan. California: Stan- ford University Press. Moore, A. S. (2013). Contructing East Asia: Technology, ideology, and empire in Japan's wartime era 1931-1945. Stanford: Stanford University Press. Muratani, S. (2007). The nature of Japan's official development assistance: Japan's bilateral ODA and Its national interest, 1981-2001. (Thesis The School of Graduate Studies Department of Political Science, Indiana State University, Indiana). Pauer, E. (2002). Introduction. Dalam Pauer, Erich (Ed.), Japan's War Economy. London: Rout- ledge. Suzuki, T. M. (1994). The technological transforma- tion of Japan: From the seventeenth to the twenty-first century. Cambridge: Cambridge University Press. Yang, D. (2010). Technology of Empire: Telecom- munication and Japanese expansion in Asia, 1883-1945. Cambridge, MA: Harvard Univer- sity Asia Center. Young, L. (1998). Japan's total empire: Manchuria and the culture of wartime imperialism. Los Angeles: University of California Press. Upik Sarjiati | Tinjauan Buku Imajinasi Teknologi ... | 137
138 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016
TINJAUAN BUKU TAMASYA PIKIR KOLEGIAL BERSAMA E. DOUGLAS LEWIS Julian C. H. Lee dan John M. Prior (Eds.). Pemburu yang Cekatan: Anjangsana Bersama Karya-karya E. Douglas Lewis. Flores: Penerbit Ledalero. 2015. xxvii + 512 hlm. Terjemahan dari Keeping Indonesia in Mind: Excursions with the Work of E. Douglas Lewis. Penerjemah: Josef Maria Florisan. Selsus Terselly Djese Badan Penelitian dan Pengembangan Daerah, Provinsi Nusa Tenggara Timur E-mail: Diterima: 9-6-2016 Direvisi: 15-6-2016 Disetujui: 20-6-2016 PENDAHULUAN: BUKU DAN TAMASYA Sepintas, diksi dalam judul tulisan ini tampak kontradiktif. Judul ini menyajikan dua hal yang bertolak belakang, dalam satu kalimat; yang santai dan yang serius. "Tamasya" identik dengan kegiatan rileksasi, sedangkan "pikir" identik dengan keseriusan menalar sesuatu. Di dua titik paradoksal inilah ditemukan salah satu kekuatan formatif buku ini. Buku dengan tema yang serius ini dikemas dengan konsep bahasa ilmiah populer yang santai serentak estetis. Penerjemah, dengan kepiawaiannya, menelisik jauh ke dalam perbendaharaan kata- kata bahasa Indonesia untuk menemukan dan menggunakannya secara tetap makna, ketika ia mengalihkan teks dari bahasa pertamannya ke dalam bahasa Indonesia. Penerjemah membuat para pembaca mengakrabi lagi kata-kata seperti ihwal, ikhtiar, laik, maklumat, menyitir, penyelia, adialami, karyatama, intipati, perisikap, dan ma- sih banyak lagi, di tengah maraknya penggunaan kata-kata serapan asing. Penggunaan kata-kata ini serentak juga menunjukkan pemahaman pener- jemah bahwa yang ilmiah bisa dinikmati dengan cara yang santai, tidak melulu serius. Penggunaan kata-kata ini mengajak dan, akhirnya, menempat- kan pembaca dalam perjalanan tamasya dengan keindahan bahasa Indonesia ke dalam keseriusan berpikir tentang tulisan-tulisan kolega E. Douglas Lewis. Penjabaran biografis tentang siapa E. Douglas Lewis tidak banyak ditemukan di dalam buku ini selain karya-karya etnolog, sejarawan, dan linguis terkemuka ini. Ihwal ini bisa dimengerti. Biografi Lewis memang secara terencana tidak dimasuk- kan di buku ini selain karya-karyanya karena penyunting buku ini ingin perhatian pembaca tercurah sepenuhnya kepada sepak terjang ilmiah Lewis. Akan tetapi, demi kepentingan tulisan ini, baiklah ditampilkan sedikit biografi Lewis yang ditemukan dalam salah satu buku Lewis, Ata Pu'an: Tatanan Sosial dan Seremonial Tana Wai Brama di Flores (2012). Di dalam buku ini, jejak Lewis dapat dirunut. E. Douglas Lewis lahir di Austin Texas, Amerika Serikat, pada 1947. Gelar bachelor of art diperoleh Lewis pada 1971 di Rice University, sedangkan gelar master of art diperolehnya setelah menyelesaikan studi di Brown University pada 1975. Selanjutnya, pada 1983, gelar Ph.D. diperolehnya dari Institute of Advanced Studies di Australia National Univer- sity (ANU). Sejak 1977, ia telah menjadi dosen di Universitas Melbourne. Pada 1991, ia mengambil 139
keputusan untuk menjadi warga negara Australia dan hingga kini menetap serta terus berkarya di benua tersebut. TAMASYA DIMULAI Perjalanan tamasya ini dimulai di Maumere-Sik- ka, Pulau Flores, dan akan berakhir di Melbourne, Australia. Ia berawal dalam suasana pertemanan dengan O. Mandalangi Pareira di Maumere-Sikka dan berakhir pada suasana intim yang sama di rumah Lewis, di Melbourne. "Bekal" perjalanan tamasya pikir bagi pembaca buku ini diberikan dalam bentuk Kata Pengantar dan Pendahuluan oleh tiga cendekiawan dan mahaguru besar, yaitu James J. Fox, Julian C. H. Lee, dan John M. Prior. Dari tulisan mereka, pembaca dapat memaf- humi bahwa buku ini berisi tulisan para kolega pikir Lewis. Mereka adalah orang-orang yang pernah dan sedang berada di dalam lingkaran arus pemikiran Lewis, yaitu para teman dekat- nya dan bekas murid-muridnya. Sebagai teman, para penyumbang tulisan dalam buku ini ingin membantu Lewis, teman mereka, untuk mengem- bangkan minat dan konsentrasi Lewis di berbagai bidang: etnografi kawasan Indonesia Timur (oleh Vischer, Prior, Butterworth, dan Smedal), ritus dan agama (oleh Acciaioli, Reuter, Budi Kleden, dan Wejak), bahasa dan retorika (oleh Strecker dan Prior), konsep budaya (oleh Seldon dan Lee), pembangunan (oleh Myer), serta kaitan antara budaya dan ilmu-ilmu otak (oleh Lee dan Dominguez). Perjalanan pikir, minat, dan konsentrasi Lewis dapat disimak pada bagian Pengantar buku ini, yang secara menarik disajikan oleh dua penyunting: Julian C. H. Lee dan John M. Prior. Minat Lewis pada etnologi bermula dari kota tempatnya menuntut ilmu di bangku kuliah Universitas Rice. Minat ini terus terpupuk ketika ia secara linear melanjutkan studi di Universi- tas Brown untuk gelar master dan Universitas Nasional Australia untuk gelar Ph.D. Minatnya ini pulalah yang mengantarnya ke Pulau Flores untuk berkawan dengan kehidupan masyarakat Tana 'Ai di pelosok timur Kabupaten Sikka dan melakukan penelitian lapangan untuk menulis disertasi Ph.D.-nya. Dari hasil penelitiannya itu, Lewis memperoleh dua anugerah. Pertama, dia 140 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 mendapat Le Grand Prix pada Treizéme Bilan du Film Ethnographique, Musée de I'Homme, Paris, untuk film etnografinya yang berjudul A Celebration of Origins: The Gren Mahé Ritual of Tana 'Ai. Kedua, dia mendapat penghargaan J. G. Crawford Prize di Prodi Riset Fakultas Antro- pologi, Australia National University (ANU), untuk disertasinya. Disertasinya merupakan disertasi pertama yang memperoleh penghargaan bergengsi itu (hlm. xvi). Sebagaimana dicatat penyunting pada bagian pendahuluan, keberhasilan Lewis ini tidak dapat lepas dari dua hal berikut ini. Per- tama, kecerdasan Lewis untuk mengamati objek penelitiannya secara menyeluruh tanpa tergoda untuk membuat pemilahan dikotomis antara yang tradisional atau yang modern, yang asing atau yang original, yang primal atau yang modern. Kedua, kerendahan hati Lewis ketika berhadapan dengan objek penelitiannya. Ia selalu mengang- gap masyarakat yang ditelitinya sebagai seorang teman, kolega sederajat yang satu dengannya (hlm. xxii-xxiv). Menyalut kebersatuan Lewis ini, O. Mandalangi Pareira, salah seorang kon- tributor tulisan pada buku ini, menyapa Lewis sebagai Mo'ang Douglas. Mo'ang dalam bahasa Sikka berarti "Tuan". Karakter khas Lewis inilah yang akan juga menempatkan pembaca buku ini sebagai kolega Lewis dalam tamasya pikir dan menjadikan proses pembacaan buku ini sebagai sebuah perjalanan kolegial. Perjalanan tamasya pikir kolegial ini dimulai pada tulisan Oscar Mandalangi Pareira. Tulisan- nya mengangkat cerita perkawanannya dengan Mo'ang Douglas sejak pertengahan November 1977. Dalam relasi mereka, Mandalangi Pareira menemukan Lewis atau Mo'ang Douglas - se- bagaimana julukan dari keluarga Mandalangi Pareira - sebagai "sebuah gading gajah". "Gadin g gajah" ini datang ke Sikka untuk memburu se- batang gading gajah lain yang hilang pada masa silam. Gading gajah yang mencari gading gajah, begitu Mandalangi menulis (hlm. 5). Hasil per- buruan ini ditetaskan Lewis puluhan tahun kemu- dian dalam beberapa buku, di antaranya People of the Source: The Social and Ceremonial Order of Tana Wai Brama on Flores (1988), Hikayat Kerajaan Sikka (2008), dan The Stranger-Kings of Sikka (2010).
Greg Acciaioli, dosen dari Universitas West- ern, Australia, adalah kontributor tulisan berikut ini. Tamasya pikir tentang pemikiran Lewis bersamanya terarah ke konsep nir-tempat dalam ritus orang Bugis di tepi Danau Lindu, sebelah tenggara Kota Palu, Sulawesi Tengah. Istilah nir-tempat merujuk pada suatu keadaan ketika individu berdiam secara anonim tanpa ikatan lo- kalitas dalam ruang, waktu, dan kelompok sosial tertentu. Orang-orang Bugis di daerah perantauan, khususnya di sekitar Danau Lindu, Palu, tetap menjalankan kehidupan ritual sekalipun mereka tidak lagi berada di tanah asal mereka. Hal ini, menurut Acciaioli, merupakan tindakan tradi- sional, bahkan modern yang supermodern, karena tindakan ini tidak lagi terikat pada ruang, waktu, dan kelompok sosial tertentu, sekalipun salah satu tujuan tindakan ini berfungsi membangkitkan dan memupuk ingatan akan tempat asal dan aspek historisnya. Paul Budi Kleden adalah kontributor tulisan berikutnya. Pastor SVD dan teolog ini mengajak pembaca bertamasya pikir ke Palu'E, pulau vul- kanis di sebelah utara Flores, guna menemukan makna pelaksanaan ritual Tu Dheu. Penghormatan kepada leluhur dalam ritual ini juga menarik minat Lewis ketika ia secara tekun meneliti kehidupan ritual dalam masyarakat Tana 'Ai. Budi Kleden menemukan adanya ambivalensi dalam sikap dan pemahaman masyarakat Desa Maluriwu, Kecamatan Palu'E. Di dalam ritual Tu Dheu ini, leluhur dihormati serentak dikambinghitamkan, lantas dihalau ke luar pulau karena dianggap seba gai biang bencana. Tindakan ritual ini dimak- nai sebagai tindakan mengorbankan para leluhur anonim untuk mencegah terjadinya bencana dan mengantisipasi remuknya ikatan kolektif. Michael P. Vischer menahan para pembaca agar tidak beranjak dari Pulau Palu'E. Di sana, bersama konsep Lewis, tamasya pikir pembaca diajak Vischer, sang ilmuwan, merangkap tabib pengobatan China klasik, untuk berlabuh pada kehidupan bahari masyarakat suku Ko'a. Tu- juannya adalah menemukan sistem kekerabatan masyarakat bahari ulayat Ko'a dalam bingkai keragaman organisasi sosial masyarakat Aus- tronesia di kawasan Indonesia timur. Sistem kekerabatan ini sangat kompleks. Diakui sendiri oleh Vischer bahwa pembahasannya tentang hal tersebut dalam buku ini masih berupa gambaran awal. Pembahasannya dapat dijadikan dasar bagi pengembangan lanjutan. H. Smedal adalah rekan tamasya berikutnya yang mengajak pembaca ke daerah orang Ngada di Kabupaten Ngada. Pada tamasya ini, sang mahaguru Universitas Bergen menunjukkan bahwa dalam kehidupan berumah orang Ngada, sebuah bangunan rumah sebagai setiap unit sosial terkecil atau woé di dalam satu suku, terdiri atas dua rumah atau sa'o, yaitu sa'o (saka) pu'u, dan sa'o (saka) lobo. Masing-masing rumah memi- liki corak tersendiri. Sa'o (saka) pu'u memiliki rumah miniatur atau ana ié, yang terdapat di punggung atapnya. Sementara sa'o (saka) lobo memiliki patung miniatur mirip manusia atau ata yang diletakkan di bagian atapnya. Rumah atau sa'o dan minaturnya, baik ana ié maupun ata, merupakan - mengutip kata-kata penulis - "istana kenangan" sebagai pengait yang terindrai (hlm. 158). Ia menyimpan makna tentang muasal masyarakat rumah Ngada yang berkembang dari keadaan tanpa rumah, berumah, membentuk kampung, sampai membangun suatu sistem sosial di dalamnya. John Prior, sang teolog dan dosen senior prog ram Pascasarjana STFK Ledalero, secara terarah mengajak pembaca untuk sejenak ber- tamasya dengan salah satu buku Lewis. Buku yang terbit pada 2010 di Leiden itu berjudul The Stranger-Kings of Sikka. Tujuannya tidak lain adalah membedah lebih tajam buku tersebut dengan "pisau" eksegetis Alkitab kontempo- rer. Proses ini dilakukan guna menemukan alur cerita, tema besar, dan narasi besar atau struktur makroteks yang ditulis tangan oleh Dominicus Dionitius Pareira Kondi (1886-1962) dan Alexius Boer Pareira (1888-1980). Pior, pada salah satu bagian dari proses ini, secara analitis mengapre- siasi tulisan Kondi. Menurut Pior, Kondi telah menggagas struktur penulisan yang linear, dari masa kegelapan hingga masa keemasan kerajaan Sikka. Dua masa ini diantarai oleh peran dua wanita perkasa: Ratu Dona Maria dan Ratu Dona Ines. Di sinilah analisis Prior menjadi menarik. Dalam tulisan Kondi, Pior menemukan kekuatan perempuan di tengah dominasi lelaki dalam Selsus Terselly Djese | Tinjauan Buku Tamasya Pikir Kolegial ... | 141
sistem patriarkal. Di tengah The Stranger-Kings of Sikka, ada dua ratu perkasa. Thomas A. Reuter mengajak pembaca berta- masya bersamanya menuju tradisi agama leluhur yang ditemukannya dalam praktik kehidupan masyarakat Bali. Tamasya pikir ini mengantar pembaca menemukan kedudukan agama leluhur di tengah perkembangan dunia dewasa ini dan di antara agama-agama modern. Agama leluhur dimengerti Reuter sebagai agama karsa tempat manusia menentukan keberadaan dirinya. Agama leluhur juga menjadi tempat manusia menemu- kan dan merayakan keberadaan dan keterikatan dirinya secara langsung ataupun tidak langsung dengan leluhur sebagai sosok yang pernah ada di dalam suatu masa tertentu. David Butterworth, seakan tidak ingin jauh dari Pulau Flores, "menerbangkan" pembaca dari Bali kembali ke Maumere, Kabupaten Sikka. Di sana, peraih gelar Ph.D. dari Universitas Mel- bourne ini menemani pembaca menemukan iden- titas masyarakat Sikka Krowe dalam transformasi masyarakat Sikka. Untuk itu, masyarakat Sikka Krowe diletakkan dalam hubungannya dengan masyarakat Ata Sikka dan Ata Tana 'Ai suatu kesa tuan masyarakat yang menuturkan bahasa Sikka atau sara Sikka. Dalam studinya, Butter- worth menemukan bahwa istilah masyarakat Ata Krowe sesungguhnya adalah term identitas tanpa objek yang jelas. Masyarakat yang disebut seba- gai Ata Krowe adalah masyarakat Ata dari suku atau klan masing-masing yang otonom. Klan-klan Krowe adalah kelompok patrilineal yang terlibat secara afinal eksogam dan asimetris dalam relasi dengan klan/suku lain. Dalam kehidupan setiap klan, seorang tana pu'an (sumber ulayat) memi- liki otoritas yang besar berkaitan dengan urusan spiritual dan urusan duniawi. Justin L. Wejak menahan para pembaca untuk lebih lama lagi di Pulau Flores. Dosen spesialis di Program Studi Indonesia pada Universitas Melbourne ini ingin mengajak para pembaca bertamasya bersamanya di dalam salah satu mitos besar masyarakat agraris di Pulau Flores; mitos asal-usul padi. Untuk itu, ia mengajak pembaca menemui Du'a Paré Wai Nalu di Tana A'i, Tono Wujo Besi Paré di Flores Timur, Ine Peni di Lembata, Iné Mbu di Flores bagian tengah, dan 142 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 Nabit Alang di Manggarai. Dari hasil analisisnya, pembaca diajak Wejak untuk memahami bahwa semua mitos di atas berbicara tentang korban darah yang meneguhkan dan mendamaikan ikat- an antara yang fana dan yang baka. Penekanan secara mitis akan peran kaum perempuan dalam dunia pertanian juga dapat ditemukan dalam mitos-mitos ini. Mitos-mitos ini juga menjadi tradisi lisan yang dogmatis, harus diterima karena ada sanksi yang menanti para pelanggarnya. Pada bagian terakhir, Wejak menegaskan bahwa mitos asal-usul padi ini merupakan segi hakiki terpen- ting dalam siklus agraris masyarakat yang harus dilestarikan. Edwar Myer, seorang mahasiswa pada Uni- versitas Sydney dengan konsentrasi pada bidang hukum, akan memupuskan harapan pembaca untuk dapat meninggalkan Pulau Flores. Malah, ia mengajak pembaca bertamasya bersamanya di daerah Sikka dengan pilihan topik yang agak birokratis kepemerintahan. Nuansa birokratis ini secara kasatmata bisa langsung terbaca dari pilihan diksi pada judul tulisan. Myer mengajak pembaca untuk semacam melakukan penilaian evaluatif atas pelaksanaan proyek-proyek bantuan pembangunan di Kabupaten Sikka, baik yang dilakukan oleh pemerintah maupun lembaga-lembaga nonpemerintah, serta mencoba merumuskan beberapa andil antropologi dalam pelaksanaan berbagai proyek tersebut. Myer, secara cukup analitis, menemukan pokok-pokok permasalahan yang telah disentuh oleh proyek-proyek ini, yaitu mencakup banyak aspek, antara lain permasalahan pendidikan, pertanian, hak-hak anak dan kaum perempuan, kesehatan, sanitasi, dan sebagainya. Sementara itu, beberapa ihwal penting menurut Myer yang belum tersentuh antara lain persoalan minimnya minat untuk menempuh pendidikan tinggi, kon- servasi warisan budaya yang masih minim, dan dukungan terhadap penelitian-penelitian sosial yang kecil. Myer juga mencatat beberapa per- salahan klasik yang ditemui dalam pelaksanaan proyek ini, yaitu kurangnya komunikasi, kaburnya orientasi yang terkait dengan kemandirian, serta lemahnya dukungan statistik. Dari per- spektif antropologis, Myer menggugah tamasya pikir pembaca dengan menggagas pentingnya
pemaham an bersama masyarakat tentang apa sebenarnya yang mereka butuhkan dan seberapa banyak/besar yang mereka butuhkan. Ivo Strecker, tidak tanggung-tanggung, mengajak pembaca bertamasya ke Afrika. Me- lalui perjumpaan dengan orang-orang Hamar di sebelah selatan Etiopia, kontributor tulisan ini menuntun pembaca untuk bertemu dengan alam pikirnya dan Lewis tentang etnografi dan teori budaya retorika. Dalam tulisannya, Strecker ingin mengkaji hubungan interaksi antara etnografi, re- torika, dan budaya, serta untuk menemukan titik temu antara pandangan Lewis dan pandangannya sendiri terhadap antropologi. Strecker, melalui beberapa pengalaman empirisnya di antara orang- orang Hamar, akhirnya tiba pada satu penemuan bahwa budaya manusia muncul serta dibentuk dan terus-menerus dibentuk kembali melalui re- torika. Semua budaya berdasar pada komunikasi (retorika) dan bercorak simbolis (hlm. 361). Di Afrika Selatan, Seldon menemukan reali- tas pembentukan suatu tempat bernama Orania. Tempat ini terbentuk karena ada upaya konservasi budaya oleh kaum Afrikaner atau boer (harafiah: petani). Akan tetapi, dalam perkembangannya, di tengah-tengah upaya konservasi ini, perilaku masyarakat di tempat ini juga sekaligus menun- jukkan bahwa budaya merupakan sesuatu yang dapat berubah dan bersimpang. Walhasil, dalam beberapa kasus yang ditonjolkan oleh Seldon, kehidupan yang mengonservasi budaya kaum Afrikaner mulai mencair dan atau menghilang. Kemudian, berkembang dan tumbuhlah suatu budaya baru: budaya kaum Orinia. Di Malaysia, Lee menemukan hal yang sama. Berbagai upaya pemerintah melalui beragam regulasi untuk mem- pertahankan hakikat budaya memunculkan aneka tanggapan masyarakat, seperti gerakan protes dan demonstrasi massa. Gerakan ini, oleh pemerintah setempat, dilabeli sebagai gerakan "ini bukan budaya kita" karena gerakan ini diklaim sebagai sesuatu yang bukan bagian dari tradisi masyarakat di sana. Sylvia Seldon dan Julian C. H. Lee mengajak pembaca bertamasya ke Malaysia dan Afrika Selatan dengan ide Lewis tentang perubahan budaya dalam stokastik dan alternitas. Dalam tulisannya, keduanya secara lebih terbuka ingin menelisik gagasan Lewis tentang budaya per se dan menemukan keterkaitannya dengan hasil penelitian mereka di Malaysia dan Afrika Selatan. Keduanya juga ingin menarik keluar aplikasi gagasan Lewis, tidak hanya pada analisis ilmu sosial, tetapi juga pada ranah publik. Tentang budaya, keduanya sepakat bahwa Lewis menolak teori determinasi budaya pada perilaku manusia. Budaya tidak menentukan, memengaruhi, atau membatasi perilaku manu- sia. Hakikat budaya, menurut Lewis, dicatat keduanya secara saksama di dalam tulisannya. Stokastik, menurut Bateson (1979), merupakan urutan pengacakan berbagai kejadian yang ter- diri atas gabungan antara satu hal acak dan satu proses selektif hingga muncul suatu hasil tertentu. Sementara itu, alternitas, seturut pendapat Steiner (1957), merupakan ketersediaan berbagai pilihan dalam proses selektif lewat beragam kebetulan, kesalahpahaman, kreativitas, dan sebagainya. Kedua proses ini hadir secara nyata di dalam kehidupan masyarakat. Julian C. H. Lee, secara amat terperinci, menemani pembaca bertamasya dengan topik peran kesadaran dalam pembentukan perilaku manusia. Sesekali Lee mengajak pembaca ke negara Malaysia pada 2004, tempatnya meng- adakan penelitian untuk menimba pengalaman empirisnya terkait dengan topik pembicaraannya. Tulisannya ini bertujuan menunjukkan bahwa kesadaran tidak memiliki peran apa pun dalam memengaruhi perilaku manusia. Juan F. Domínguez D. menemani pembaca bertamasya ke dalam pemikiran kritis tentang tema Nalar Budaya dan Penemuan. Di bawah tema ini, Domínguez membangun tulisannya dalam tiga batang tubuh, yakni hiperasionalitas, rasionalitas yang disepadan, dan penemuan rasional. Berkaitan dengan peran rasionalitas dalam ranah budaya, Domínguez, mencoba membalikkan realitas yang selama ini telah lazim terdengar. Bukan tradisi dan adat istiadat yang menentukan tindakan atau respons manusia atas masalah dalam hidupnya melainkan kemampuan "pilihan preferensial" manusia. Pilihan prefer- ensial ini merupakan kemampuan rasio manusia untuk memilih secara otonom satu kemungkinan Selsus Terselly Djese | Tinjauan Buku Tamasya Pikir Kolegial ... | 143
tindakan di antara beberapa kemungkinan lain. Walaupun Domínguez mengakui keterbatasan rasionalitas karena keterbatasan manusiawi dan keadaan lingkungan, rasionalitas ini mampu membangkitkan kreativitas. Oleh kreativitas inilah manusia mampu melakukan serangkaian aktivitas yang akan membuat dunia ini dapat dipahami. E. D. Lewis, bersamanya, tamasya ini ber- muara di Melbourne, di rumah sang "Pemburu yang Cekatan", sahabat dan rekan para penulis buku ini dan akan menjadi kawan para pembaca. Di dalam rumahnya, Lewis menyajikan kepada pembaca hasil studinya yang luar biasa tentang perjalanan tamasya - meminjam kata-kata pener- jemah - olah nalar dan kembara ilmiah sang antropolog tentang ide-ide budaya, masyarakat, lingkungan, dan konsep-konsepnya tentang neuroantropologi (hlm. 491). Secara tegas dan sistematis, Lewis meng- uraikan sejarah refleksi intelektualnya tentang budaya. Menurut dia, budaya adalah sebuah proses kreativitas manusia. Kebudayaan bukan- lah seperangkat adat istiadat dan tradisi yang memengaruhi tindakan manusia, melainkan daya kreasi manusia dalam menggunakan pikirannya. Manusia bukan subjek pasif yang menerima sistem tradisi, melainkan makhluk kreatif yang menggunakan nalar pikirnya untuk menanggapi lingkungan hidupnya. Dalam kreativitas akal ini, hadir proses evolusi, reproduksi, dan rekonstruksi atas kehidupan. Di ranah ini, kebudayaan hadir dan berkembang. Oleh sebab itu, mengutip kata- kata Lewis sendiri, budaya itu sama tuanya de- ngan imajinasi, kreativitas, dan seni pikir manusia yang agung dan mulia untuk tetap bertahan hidup (hlm. 469 dan 484). Di titik ini, secara hati-hati, Lewis mulai membangun idenya tentang neuro- antropologi. Kebudayaan, sebagai proses kreatif akal, berada pada ranah otak individu. Ia hadir ketika ada interaksi individu dengan lingkungan sosialnya. Ia juga hadir ketika ada proses internal yang otonom di dalam sistem saraf pada otak individu tersebut tanpa stimulasi eksternal. Pada bagian akhir perjalanan tamasya pem- baca dengan konsepnya, Lewis sendiri mengakui bahwa apa yang digagasnya ini masih berupa ide yang belum matang untuk dijadikan sebuah teori. 144 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 Berbagai studi lanjutan dan pengembangan secara multidisiplin ilmu, terutama fisiologi, neurologi, neurobiologi, serta psikologi kognitif masih perlu terus dilakukan. Pada subbab terakhir, ia menulis bahwa pemikiran tidak pernah statis; pembentukannya memang berakhir, tetapi tak pernah tuntas (hlm. 488). REKONSTRUKSI TEORI BUDAYA: SUVENIR TAMASYA Selain unsur formatif buku yang bertumpu pada estetika diksi kata-kata bahasa Indonesia yang digunakan penerjemah buku ini, ide yang digagas oleh Lewis ini merupakan kekuatan utama buku ini secara substansial. Lewis secara analitis dan argumentatif mengajak pembaca untuk sejenak merenungkan hakikat kebudayaan. Apa itu ke- budayaan? Apakah ia warisan kreasi masa lalu? Apakah ia hasil karsa yang memengaruhi tindakan pada masa sekarang? Apakah dalam kehidupan, kebudayaan membatasi tindakan manusia untuk hanya memedomani warisan masa lalu? Jawaban Lewis: tidak. Lewis, dalam ziarah panjang kehidupan berpikirnya, secara berani mengatakan tidak. Secara tegas ia membantah berbagai teori tentang kebudayaan dari para pendahulunya, misalnya Taylor, Boas, Kroeber, Lowie, Ruth Benedict, Greertz, dan beberapa pakar lain. Dengan inspirasi pada gagasan Rap- paport, seorang etnoekolog, tentang kedudukan manusia yang tidak dibatasi oleh lingkungannya, ia merujuk pada beberapa gagasan lain untuk meletakkan dasar hakikat kebudayaan. Beberapa di antara gagasan tersebut ditemukan Lewis ter- utama pada G. Edelman dalam bukunya, Bright Air, Brilliant Fire: On the Matter of the Mind (1992), Neural Darwinism (1987), Topobiology (1988), The Rememberred Present (1989), Uni- verse of Consciousness (2000), dan Wider Than the Sky (2004). Gagasan Lewis ini dilengkapi dengan pengalaman empirisnya selama melakukan pene- litian, terutama di daerah Tana 'Ai, Kabupaten Sikka, pada masyarakat Wai Brama. Salah satu dari sekian banyak data dan informasi lapangan itu diceritakan oleh Vischer dalam tulisannya sebagai salah satu bagian dalam buku ini. Vischer
menceritakan bahwa awal perjumpaannya de- ngan Lewis terjadi saat Lewis bersama beberapa pemangku ulayat Wai Brama kembali dari area hutan keramat. Bersama pemangku ulayat, Lewis bermaksud untuk merekam tuturan ritual yang di- lakukan di daerah hutan keramat terkait pendirian ulayat. Alih-alih merekam tuturan ritual tersebut, Lewis malah merekam hal lain. Mengapa? Para pemangku ulayat yang hadir bersama malah mengadakan ritual permohonan maaf kepada para leluhur karena telah membawa seorang asing berkulit putih ke dalam hutan keramat (hlm. 124). Referensi teoretis dan sejumlah pengalaman empiris Lewis tersebut di atas akhirnya mem- bawanya pada suatu pengelanaan panjang dalam perumusan hakikat dan titik tolak studi masyara- kat dan kebudayaan. Dalam proses panjang yang masih terus berlangsung ini, Lewis menemukan beberapa simpul penting yang menggugahnya un- tuk kembali merekonstruksi sejumlah teori para pendahulunya tentang hakikat budaya. Budaya bukanlah merupakan sekumpulan pedoman adat istiadat dan tradisi yang menentukan tindakan manusia. Budaya adalah sesuatu yang dilakukan manusia. Ia adalah serangkaian proses kreatif manusia untuk menata, mengubah, menciptakan hidupnya menjadi lebih bermakna dari hari ke hari. Kebudayaan tidak menentukan dan nantinya tidak membatasi tindakan manusia. Manusialah yang secara kreatif menentukan tindakannya dengan akal budi sebagai pengaruh utamanya. Inilah inti dasar kebudayaan. Pertanyaan penting berikutnya adalah apakah dengan itu kebudayaan berada di dalam proses kreativitas otak manusia? Bagaimana ia bisa ada di dalam otak manusia dan atas pengaruh apa? Lewis menjelaskan bahwa kebudayaan hadir dalam otak manusia melalui interaksi ma- nusia dengan lingkungan dan organisasi sosial di sekitarnya. Kebudayaan hadir sebagai proses kreatif otak manusia ketika berinteraksi dengan permasalahan, tantangan, dan aneka kesulitan hidup. Permasalahan, tantangan, dan kesulitan hidup yang mengancam keselamatan hidup dan kesinambungan alam menjadi stimulus yang dikirim ke otak manusia. Sistem saraf dalam otak manusia menerima dan memproses stimulus ini. Otak kemudian memerintahkan manusia untuk bertindak menanggapi rangsangan tersebut. In- teraksi itu menorehkan kebudayaan dalam otak manusia; demikian Lewis mencatat (hlm. 467). Pemahaman sepikir juga dikemukakan Neonbasu, seorang Ph.D. alumnus ANU, dalam tulisannya tentang Manusia dan Bahasa: Sebuah Permenungan dalam Perspektif dan Kajian Strukturalisme (dalam Neonbasu, 2013, 178-180). Sebagai elemen budaya, Neonbasu menilai bahasa tidak hanya merupakan warisan yang diterima manusia dari para pendahulunya. Manusia juga secara personal terus melakukan aplikasi personal, yaitu suatu proses seleksi per- sonal dalam penggunaan bahasa dengan mengacu pada gema sense datum atau pilihan terhadap tawaran beragam nilai dalam sentimen manusia. Dengan itu, manusia menempatkan dirinya pada keadaan evolutif untuk terus menjadi lebih ma- nusiawi dan semakin bermartabat. Lebih lanjut, Neonbasu menjelaskan, melalui bahasa, manusia membangun pemahaman dan tindakan terhadap aneka rangsangan dari luar. Ketika berhadapan dengan satu masalah yang sulit dipecahkan, ba- hasa menciptakan ekstrapolase antara reaksi (atas aksi/permasalahan yang ditemui) yang masuk ke dalam otak seseorang dan pilihan prioritas reaksi untuk menghadapi aksi atau masalah tersebut. Di sini, terlihat bahwa ada proses otak manusia untuk menyiapkan reaksi atau tindakan atas aksi atau permasalahan di dalam kehidupan manusia. Proses otak ini adalah proses kreatif selektif atas banyak kemungkinan pemecahan untuk memilih salah satu langkah pemecahan. Pada titik ini, bahasa sebagai salah satu elemen budaya menjadi medianya. Kembali lagi pada pengalaman perjumpaan pertama Vischer dengan Lewis di Wai Brama, Tana 'Ai. Para pemangku ulayat, yang seharusnya melakukan ritual untuk menceritakan muasal pendirian tanah ulayat guna direkam Lewis, malah membelokkan tujuan mereka. Mereka mengadakan ritual permohonan ampun karena telah membawa masuk orang asing ke dalam lingkungan keramat. Pembelokan tujuan ini adalah tindakan kreatif otak para pemangku ulayat saat itu. Otak bereaksi ketika sesuatu yang asing memasuki ranah sakral dan keramat dalam kehidupan mereka, dan hal itu muncul sebagai Selsus Terselly Djese | Tinjauan Buku Tamasya Pikir Kolegial ... | 145
rangsangan bagi otak. Otak mereka secara kreatif memerintahkan pelaksanaan suatu tindakan ritual berupa permohonan maaf kepada leluhur. Sanksi dan kemalangan menanti jika ritual ini tidak dilakukan. Di sinilah kebudayaan menemukan hakikatnya. Pertanyaan selanjutnya yang dicoba untuk dipecahkan Lewis adalah apakah kebudayaan hanya muncul dalam otak ketika ia bereaksi secara eksternal terhadap stimulan? Apakah otak manusia tidak otonom? Lewis menjelaskan bahwa otak juga dapat bereaksi secara internal tanpa distimulasi oleh rancangan dari luar. Otak manusia, sebagaimana ditulis Lewis, juga menye- suaikan dirinya dengan aktivitas proprioseptif-nya sendiri, yaitu aktivitas saraf di dalam otak yang terjadi tanpa merujuk pada masukan sensorik dari dunia luar (hlm. 473). Aktivitas otak akibat pengaruh internal inilah yang boleh jadi melahir- kan aneka ekspresi seni budaya berwujud tarian, patung, lukisan, dan sebagainya. Jika demikian, kebudayaan tidak lain adalah proses kreatif otak manusia secara internal dan eksternal untuk secara subsisten mempertahankan kelangsungan dirinya. Kebudayaan juga akhirnya milik personal dan bersifat subjekif karena ia milik masing-masing pribadi manusia dan otaknya yang otonom. Lewis juga berkonsentrasi pada proses fisiologis yang mungkin dapat menjawab perta- nyaan tentang proses pembentukan dan kelahiran kebudayaan dalam struktur dan sistem saraf otak. Lewis menyitir beberapa karya Gerald M. Edel- man (1987, 1989, dan 1992) untuk menjelaskan hal tersebut. Menurut dia, morfologi bruto otak manusia disandikan dalam gen-gen dan sebagian besar terbentuk sebelum kelahiran. Namun fungsi otak berasal dari perilaku neuron-neuron yang adaptif karena terus-menerus dibentuk, ditata ulang dalam kelompok-kelompok tertentu sebagai respons/tanggapan terhadap lingkungan sebagai rangsangannya. Neuron-neuron ini kemudian akan menghasilkan tindakan yang tepat dan cocok sebagai tanggapan untuk suatu kondisi fisiologis tertentu. Walaupun Lewis masih terus bergiat dengan perdebatan tentangnya, ia dengan lapang dada mengakui perlunya suatu studi neurologis dan fisiologis yang terarah kepada pembentukan 146 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 dan kelahiran kebudayaan dalam struktur dan sistem saraf otak (hlm. 470). Pemahaman Edelman dan beberapa rekan- nya juga masih digunakan Lewis sebagai acuan untuk menjelaskan proses internal yang terjadi di dalam otak manusia sehingga dapat melahirkan suatu tindakan berbudaya tanpa rangsangan dari luar. Dengan mengacu pada gagasan Edelman, Lewis menegaskan bahwa otak manusia adalah sistem adaptif yang sangat kompleks, yang selalu mengubah dirinya sendiri melalui mekanisme selektif seturut teori Darwin. Oleh sebab itu, otak manusia tidak saja berkembang secara filogenetis karena proses seleksi alam. Otak manusia juga se- cara aktif membangun dan menata ulang dirinya sendiri (tanpa rangsangan dari luar manusia) secara unik sehingga perkembangan otak tidak mengenal batas usia (hlm. 470-471). Selanjutnya, ada pula sebuah pertanyaan lain yang berkaitan dengan bagaimana pola-pola bu- daya yang sama/serupa bisa dimiliki oleh seluruh anggota komunitas sosial tertentu. Jika menurut Lewis kebudayaan adalah proses kreativitas otak individu secara personal, pertanyaan di atas menjadi penting dalam bangunan gagasan Lewis. Dikatakan demikian karena letak karakter studi antropologis bukan terutama pada individu, melainkan pada komunitas sosial tempat individu tersebut hidup di dalamnya. Lewis mencoba menjelaskan masyarakat kognitif, dengan mengacu pada gagasan Donald (2001), seorang psikolog kognitif, untuk mene- mukan titik temu antara subjektivitas otak dan kolektivitas budaya. Berkenaan dengan hal ini, Lewis menjelaskan bahwa manusia bukanlah isolat kognitif. Manusia berpikir bersama dan untuk satu sama lain. Manusia belajar untuk berbagi kognisi dan membangun serta diam di dalam masyarakat kognitif. Otak manusia memiliki kemampuan untuk menjalin simbiosis dengan otak-otak lain. Bahkan, otak seseorang bergantung pada otak lain untuk berkembang. Otak juga berlaku selektif dan adaptif terhadap otak-otak yang lain. Ihwal inilah yang memuncul- kan masyarakat-masyarakat kognitif (hlm. 472). Penekanan pada kelompok sosial menjadi penting karena sesungguhnya konsentrasi antro-
pologi budaya terletak pada suatu kehidupan ko- munal atau suatu kelompok masyarakat tertentu yang terdiri atas berbagai individu di dalamnya. Studi tentang kehidupan seorang individu de- ngan aspek kognitifnya merupakan ranah ilmu psikologi (Andrade dan Romley, 1964, dalam Kaplan dan Manners, 1999, 194-195). Penekanan yang terlalu berlebihan pada aspek kognitif seorang individu akan mengaburkan konsentrasi antropologi. Akan tetapi, sekali lagi, semua pendapat Lewis sendiri ataupun pendapat beberapa pakar yang diacunya, belum final sebagai sebuah teori matang. Studi fisiologi, neurologi, psikoneurologi secara terarah, terutama pula studi neuroetnologi dan psikologi kognitif yang lebih mendalam juga tetap dibutuhkan untuk menjelaskan berbagai per- soalan di atas. Salah satu persoalan yang masih dibiarkan menggantung adalah: apakah manusia dengan serta-merta akan berhenti berbudaya ketika sistem dalam otaknya terganggu atau berhenti berproses walaupun manusia pemilik otak itu masih hidup? Diskusi mengenai kedekatan ide tentang perubahan budaya dengan gagasan Lewis juga secara eksplisit dapat ditemukan dalam tulisan Sylvia Seldon dan Julian C. H. Lee ketika ke- duanya menyoal soal proses stokastik di Malaysia dan Afrika Selatan. Menyitir gagasan Bateson dan Steiner, keduanya menulis gagasan Lewis ihwal stokastis atau stokasme dan alternitas. Stokastis merupakan urutan pengacakan berbagai kejadian yang terdiri atas gabungan antara satu hal acak dan satu proses selektif hingga muncul suatu hasil tertentu. Sementara alternitas merupakan ketersediaan berbagai pilihan dalam proses selek- tif. Dalam kedua proses ini, tersedia keputusan- keputusan kreatif yang dipilih seseorang untuk melestarikan atau tidak melestarikan perilaku tertentu dalam kehidupan sehari-hari. Dengan ini, Lewis, sebagaimana dicatat Seldon dan Lee, memberikan angin segar yang membebaskan orang dari kewajiban untuk taat kepada salah satu atau beberapa tradisi demi menjaga kelestarian budaya (hlm. 382-385). Maka, yang lestari dari budaya adalah perubahan terus-menerus yang konstan. Pada sisi lain, pemikiran Lewis, untuk sementara waktu, akan secara mudah dipahami dalam konteks perubahan budaya, sebagaimana diakui oleh rekan-rekan kolegialnya dalam buku ini, misalnya Myer. Pada bagian kecil dalam tulisannya tentang kegiatan pembangunan di Kabupaten Sikka dan peran antropologi di dalamnya, Myer menyinggung tentang hal itu. Ketika menyoal kaitan antara pembangunan dan perubahan budaya, Myer menulis bahwa, "Menurut Lewis, pada prinsipnya perubahan bu- daya dapat dirunut kembali ke berbagai pilihan, tindakan kreatif, inovatif, atau sebaliknya, yang dapat dilakukan seorang individu" (hlm. 340). Ide tentang perubahan budaya yang dekat dengan gagasan Lewis juga disuarakan oleh Reuter dalam tulisannya. Rekan dosen Lewis ini menulis pada salah satu bagian dalam tulisan- nya tentang pengalamannya bersama Lewis di Universitas Melbourne. Menurut Reuter, Lewis adalah pribadi yang selalu menghormati keter- bukaan dan kesetaraan yang berkarakter (hlm. 200) dalam kehidupan berkomunitas ilmiah di dalam kampus. Keterbukaan dan kesetaraan yang berkarakter ini merupakan ruang tumbuh yang kondusif bagi kreativitas dan inovatif. Kedua hal ini memungkinkan terjadinya aneka perubahan guna menjadikan kehidupan lebih dan terus ber- makna. Selain Myer, ada Domínguez. Dalam tulisan- nya, Domínguez mengangkat teori Freeman tentang pilihan preferensial yang menandakan kemampuan manusia untuk mengambil tindakan alternatif di antara beberapa kemungkinan yang ada. Hubungan timbal balik antara pilihan pre- ferensial ini dan kreativitas manusia merupakan dua penggerak utama dalam sistem perubahan budaya. Keduanya memainkan peran penting dalam perubahan budaya (hlm. 434-435). Para kontributor buku ini, dengan caranya masing-masing, telah memberikan sumbang- sihnya bagi penemuan jawaban atas sejumlah permasalahan yang dihadapi Lewis dalam perjalanan intelektualitasnya. Beberapa tulisan secara substansial bisa langsung menyentuh simpul-simpul permasalahan yang ditemukan dalam pengembangan gagasan Lewis. Beberapa di antaranya, Thomas A. Reuter ketika ia mem- Selsus Terselly Djese | Tinjauan Buku Tamasya Pikir Kolegial ... | 147
bahas agama leluhur, Ivo Strecker tentang budaya retorika, Sylvia Seldon tentang proses stokastik di Malaysia dan Afrika Selatan, Julian C. H. Lee tentang otak dan akal budi dalam pembentukan aneka narasi, serta Juan F. Domínguez membahas nalar budaya dan penemuan. Selain tulisan-tulisan Reuter dkk. tersebut, dalam tulisan para kontributor yang lain belum ditemukan arah secara tersurat, sistematis, ter- struktur, serta mendalam tentang ide dan gagasan Lewis. Oleh karena itu, semua tulisan di dalam buku ini masih seperti "titik-titik terang" yang berhamburan dalam "ruang kosong dan gelap" di dalam gagasan Lewis. Perlu ada "tali pengikat" yang secara terstruktur dan sistematis mengikat- satukan "titik-titik cahaya" itu sehingga dapat menjadi satu kesatuan "sumber cahaya." "Sumber cahaya" ini dapat digunakan Lewis untuk mene- rangi ruangan kosong dan gelap dalam pemikir- annya, sebagaimana tujuan penulisan buku ini. Upaya untuk itu telah coba dilakukan oleh Fox dalam kata pengantarnya dan Lee serta Prior dalam bagian Pendahuluan. Akan tetapi, ketegasan untuk menarik dan menyatukan aneka tulisan sebagai "tali pengikat" dalam upaya untuk mendukung pemikiran Lewis masih sebatas wa- cana tanpa penelusuran yang lebih dalam; apa dan bagaimana. Terkesan, tiga pihak di atas secara amat hati-hati memang hanya menyentuh "kulit luar" gagasan Lewis. Pada akhirnya, untuk men- capai tujuan penulisan buku ini, mereka memberi semacam tugas kepada Lewis dan pembaca untuk secara sendiri-sendiri menemukan dan menggali tautan tulisan para kontributor dengan ide dan gagasan Lewis tentang neuroantropologi. Para penulis buku ini terbiasa menggunakan kalimat-kalimat panjang dan bertele-tele, dengan banyak anak kalimat. Satu subjek bisa mempu- nyai beberapa predikat dan objek sekaligus dalam satu kalimat. Hal ini mendominasi hampir semua tulisan dalam buku ini. Pada beberapa bagian tulisan ini bahkan satu alinea tulisan, yang terdiri atas 6-7 baris, hanya memuat satu kalimat de- ngan beberapa gagasan. Kebiasaan ini menuntut kekuatan nalar pembaca untuk tetap betah dan setia pada maksud kalimat dari awal hingga akhir kalimat. Jika pembaca tidak awas, kebingungan akan terus menemani dari awal hingga akhir 148 | Masyarakat Indonesia, Vol. 42 (1), Juni 2016 proses pemaknaan atas buku ini. Oleh sebab itu, kebiasaan menggunakan kalimat yang panjang dan bertele-tele dapat secara potensial meng- ganggu tujuan penulisan buku ini. Tamasya pikir kolegial pembaca untuk menemukan tautan antara tulisan para kontributor dengan gagasan dan ide Lewis dapat terganggu karena kebiasaan ini. Inilah salah satu kelemahan formatif buku ini. Di titik akhir perjalanan tamasya, termaktub jelas bahwa ziarah perjalanan pikir Lewis yang terurai panjang ini adalah bagian dari ziarah panjang perkembangan ilmu pengetahuan umat manusia. Maka, gagasan Lewis dan sejumlah permasalahan yang belum te-rpecahkan adalah juga permasalahan umat manusia. Tamasya pikir Lewis adalah juga tamasya pikir pembaca sebagai koleganya. Dalam tamasya pikir kolegial ini, gagasan, ide, dan permasalahan yang ditemui Lewis boleh menjadi "suvenir" bagi pembaca selama bertama- sya bersama para penulis buku. "Suvenir" ini dapat dibawa ke "rumah pikir" para pembaca seba gai "oleh-oleh". "Oleh-oleh" ini masih menuntut perenungan dan pengembangan lanjutan karena gagasan idealis Lewis tentang kebudayaan masih menyimpan beberapa "ruang kosong dan gelap" yang belum "terjamah cahaya." REKONSTRUKSI TEORI BUDAYA: AWAL TAMASYA PIKIR YANG BARU Sebagaimana yang disampaikan Lewis dalam tulisannya di pengujung tamasya pikir ini, sejarah intelektualnya adalah proses evolusi panjang se- bagai ilmu pengetahuan yang terus berkembang. Proses ini bermula dari aneka perjumpaannya dengan sejumlah ide tertentu dalam petualangan intelektual dari masih sebagai mahasiswa dan terus berlanjut hingga kini. Perjalanan ide dan minatnya terhadap antropologi dan neurologi evolusioner serta psikologi kognitif masih ber- jalan sendiri-sendiri karena keduanya berada pada domain berbeda dan belum ada titik temu yang secara ilmiah dapat dipertanggungjawabkan. Yang satu masih terbatas pada ruang dan waktu tertentu, sementara yang lain bisa digenerali- sasi (hlm. 489-490). Pernyataan Lewis inilah yang membuka ruang kosong dan gelap (dan
menyisakan berbagai pertanyaan yang meng- gantung) dalam sejumlah ide Lewis sebagaimana telah dijabarkan sebelumnya. PUSTAKA ACUAN Bateson, G. (1979). Mind and Nature: A necessary unity. New York: Bantam Books. Pernyataan Lewis ini pula adalah ajakan kepada pembaca, entah secara kolegial ataupun personal, untuk melakukan tamasya pikir yang baru. Perlu ada perjalanan tamasya pikir untuk membantu Lewis memecahkan sejumlah hal yang hingga saat ini belum terkuak seluruhnya. Donald, M. (2001). A mind so rare: The evolution of human consciousness. New York: Norton. Kaplan, D. & Manners, R. A. (1999). Teori budaya. Yogyakarta: Pustaka Pelajar. Lewis, E. D. (2012). Ata Pu'an: Tatanan sosial dan seremonial Tana Wai Brama di Flores. Mau- mere: Penerbit Ledalero. Neonbasu, G. (2013). Manusia dan bahasa: Sebuah permenungan dalam perspektif dan kajian strukturalisme. Dalam Neonbasu, Gregor (Ed.), Kebudayaan: Sebuah agenda. Jakarta: Gramedia. Steiner, I. D. (1957). Self-perception and goal-setting behaviour. Jorunal of Personality, 25, 344-355. Selsus Terselly Djese | Tinjauan Buku Tamasya Pikir Kolegial ... | 149