Volume 1 Nomor 1 Januari-April 2012 Jurnal RechtsVinding BPHN INTERAKSI HUKUM LOKAL DAN HUKUM NASIONAL DALAM URUSAN PERTANAHAN DI DAERAH ISTIMEWA YOGYAKARTA (Interac on of Local Law and Na onal Law in Ma er of Land in Yogyakarta) Tyas Dian Anggraeni, S.H., M.H. Kepala Sub Bidang Peneli an Kebutuhan Hukum Bidang Substansi Hukum Pusat Peneli an dan Pengembangan Sistem Hukum Nasional BPHN Abstrak Tanah dalam konsep budaya Jawa menjadi hal yang amat sakral dan pen ng. Bagi masyarakat Jawa, tanah memiliki nilai yang setara dengan harga diri manusia. Seper halnya di Daerah Is mewa Yogyakarta (DIY), tanah memiliki nilai tersendiri, termasuk juga sistem pengelolaannya. Bahkan Undang-undang Nasional dak mampu menembus sistem pengelolaan tanah di DIY. Tulisan ini akan mengkaji lebih jauh tentang sejarah keis mewaan urusan pertanahan di Kasultanan dan Paku Alaman Yogyakarta dan realitasnya dalam menyikapi Rancangan Undang-Undang keis mewaan Yogyakarta. Dengan menggunakan metode yuridis norma f, sejarah penguasaan dan pemilikan tanah oleh raja atau Sultan Yogyakarta dan Paku Alam merupakan pelaksanaan kesepakatan dari perjanjian Giyan yang dikukuhkan kembali dalam amanat penggabungan diri Sultan dan Paku Alam ke dalam Pemerintahan Republik Indonesia. Dengan demikian Yogyakarta mempunyai sistem pengelolaan tanah yang khusus, ada yang mengiku hukum pertanahan nasional, dan ada pula yang masih diatur oleh Rijksblad Kasultanan dan Rijksblad Paku Alaman. Agar dak menimbulkan masalah atau polemik baru dalam dinamika poli k dan sejalan dengan sistem hukum nasional, masalah pertanahan di DIY perlu mendapat perha an khusus. Kata kunci: agraria, kesultanan Yogyakarta, keis mewaan daerah, poli k Abstract Land in the concept of Javanese culture into something that is sacred and important. For the Javanese, the land has a value equivalent to human dignity. As in the Special Region of Yogyakarta (DIY), the land has value, including its management system. Even the Na onal Law can not penetrate the soil management systems in the province. This paper will examine further features of the history of land aff airs in the Sultanate of Yogyakarta and Paku Alaman and reality in the bill addressing the privilege of Yogyakarta. By using a norma ve juridical methods, the history of the control and ownership of land by the king or the Sultan of Yogyakarta and Paku Alam is an implementa on of the agreement Giyan agreement which reaffi rmed the mandate of merging himself Sultan and Paku Alam to the Government of the Republic of Indonesia. Thus Yogyakarta has a special system of land management, there are following the na onal land laws, and some are s ll governed by the Sultanate and Rijksblad Rijksblad Paku Alaman. In order not to cause any problems or new polemical and poli cal dynamics in line with the na onal legal system, problems of land in the province needs special a en on. Keywords: agrarian, land, the sultanate of Yogyakarta, the privilege, poli cs 53
54 Volume 1 Nomor 1 Januari-April 2012 Jurnal RechtsVinding BPHN A. Latar belakang Kasultanan dan Pakualaman. Penguasaan dan penggunaan tanah ini diatur berdasarkan Tanah dalam konsep dan budaya Jawa Rijksblad Kasultanan dan Pakualaman. menjadi hal yang amat pen ng sebagaimana lembaga di Keraton yang Terdapat diungkapkan dalam pepatah "Sakdhumuk mengurusi yaitu pertanahan tentang bathuk sanyari bhumi, ditohi pa , pecahing lembaga Kawedanaan Ageng Purnakawan dhadha wutahing ludira". Makna dari Wahono Sarto Griyo.Suatu lembaga yang ungkapan tersebut bahwa kedudukan tanah ada di Keraton yang menetapkan kebijakan bagi masyarakat Jawa yang agraris nilainya mengenai tanah Keraton. setara dengan harga diri manusia yang Sedangkan untuk pengurusan sehari-hari dicerminkan dengan dahi, akan dikukuhi atau operasionalnya tanah milik Kasultanan sampai pecahnya dada, dan tumpahnya dan Pura Pakualaman dilakukan oleh Pani darah.1 Kismo.Pani Kismo adalah sejumlah abdi Daerah (DIY) Is mewa Yogyakarta dalem yang tergabung dalam satuan khusus, dikenal mempunyai sistem pengelolaan tanah bertugas melakukan pengelolaan tanah yang khusus. Undang-Undang Pokok Kasultanan dan Paku Alaman. Organisasi Agraria seakan dak mampu (UUPA) ini mempunyai struktur yang cukup rapi menembus sistem pengelolaan tanah yang sampai di ngkat desa dan mempunyai khusus dan mandiri tersebut. Sebagai bekas otoritas penuh dalam pengelolaan serta wilayah Kasultanan dan Pura Pakualaman, pemanfaatan tanah Kasultanan dan Pura DIY mempunyai ga kelompok status Paku Alaman untuk berbagai kepen ngan tanah dengan sistem hukum yang berbeda dan kesejahteraan rakyat di Yogyakarta. pengaturannya. Pertama, tanah bekas hak ini keberadaan Hingga saat tanah barat yang dipunyai oleh orang-orang Eropa Kasultanan dan Pura Paku Alaman tersebut dan Timur Asing. Tanah model ini telah terhampar luas di berbagai daerah dikonversi menjadi salah satu hak atas tanah di Yogyakarta. tersebut Tanah-tanah menurut UUPA dan tunduk pada ketentuan dipergunakan untuk kepen ngan rakyat, hukum agraria nasional. Kedua, tanah milik seper digunakan atau ditempa sebagai Kasultanan dan Pakualaman yang telah rumah nggal, gedung sekolah, perkantoran, diberikan menjadi milik perorangan atau tempat lahan pertanian, penghijauan, desa. Tanah ini diatur dengan Peraturan ibadah, dan pemakaman. Rakyat berhak Daerah. Ke ga, tanah milik Sultan dan menggunakan tanah tersebut, namun dak Pakualam yang berada di bawah kewenangan bisa mengambil alih hak kepemilikannya. 1 Soedargo, Hukum Agraria dalam Era Pembangunan, Prisma, nomor 6, tahun 1973, hal. 47.
Volume 1 Nomor 1 Januari-April 2012 Jurnal RechtsVinding BPHN Dari sini dapat dilihat bahwa Sultan dan oleh Pemerintah Daerah dengan kebijakan Paku Alam mempunyai hak milik penuh atas yang tertuang dalam Instruksi Kepala Daerah seluruh tanah Kasultanan dan Pura Paku Is mewa Yogyakarta No. K./898/I/A/75. Alaman (domein verklaring). Hingga saat ini belum ada WNI non pribumi yang diberikan hak milik atas tanah. Rakyat yang kebetulan menempa tanah-tanah Kasultanan dan Pura Paku Seorang WNI non pribumi yang ingin Alaman dibekali dengan Serat Kekancingan membeli tanah milik rakyat, harus melalui proses administrasi yang cukup panjang. sebagai tanda bahwa dia mempunyai hak Tahapan proses yang harus dilalui dimulai untuk nggal di tanah tersebut. Kaitannya dengan proses pelepasan hak atas tanah dengan pajak, berbekal Serat Kekancingan yang dikeluarkan oleh keraton tersebut, oleh rakyat. Proses ini mengakibatkan tanah tersebut kembali menjadi tanah negara yang rakyat yang memanfaatkan tanah tersebut dikuasai oleh Pemerintah Daerah. Kemudian terbebas dari pungutan pajak tanah pihak yang berkepen ngan mengajukan sebagaimana diatur dalam hukum agraria nasional. Bahkan rakyat pun dak perlu permohonan pemberian hak kepada Kepala Daerah menyerahkan Glondhong Pengarem-arem Is mewa Yogyakarta. Hak yang diberikan juga bukan hak milik atas tanah atau semacam uang terima kasih kepada pihak keraton karena boleh menggunakan tersebut, namun hak yang bisa diberikan untuk WNI non pribumi adalah Hak Guna lain tanah tanah tersebut. Dengan kata Usaha (HGU) atau Hak Guna Bangunan milik Kasultanan dan Pura Pakualaman (HGB). tersebut digunakan secara gra s oleh rakyat Langkah tersebut bukan merupakan Yogyakarta serta diperkenankan untuk bisa ndakan diskriminasi namun lebih kepada menempa tanah itu secara turun temurun. perlindungan terhadap rakyat, terutama Disinilah terletak hubungan erat antara rakyat kecil yang hidup sebagai petani. sultan dengan rakyatnya. Sultan berharap Per mbangan dapat berbagi rasa dengan rakyatnya melalui tersebut atas ndakan dikarenakan WNI non pribumi biasanya sistem penataan tanah yang dak saling mempunyai ngkat kehidupan ekonomi yang membebani. lebih nggi dari pada golongan pribumi. tanah untuk Selain penggunaan kesejahteraan rakyatnya secara langsung, Per mbangan lain adalah mengingat Sultan juga menerapkan prinsip larangan wilayah Yogyakarta yang sempit. Pemberian hak milik bagi WNI non pribumi, dikhawa rkan pengasingan tanah atau memperalihkan akan menyebabkan rakyat kecil menjadi tanah kepada Warga Negara Indonesia (WNI) terdesak. Bahkan dikhawa rkan rakyat ini non pribumi (saat ini disebut WNI keturunan). Prinsip ini diatur dalam Rijksblad Kasultanan nan nya hanya menjadi kaum buruh di tanah dan Pura Pakualaman dan telah diadopsi mereka sendiri. Kebijakan yang dilakukan 55
56 Volume 1 Nomor 1 Januari-April 2012 Jurnal RechtsVinding BPHN tersebut merupakan bagian dari budaya luhur Yogyakarta (RUU Keis mewaan DIY) yang diusulkan oleh pemerintah. "Tahta untuk Rakyat" yang sangat dijaga oleh Sultan. Tanah lahirkan tahta, tahta untuk Terdapat beberapa pasal yang terkait dengan masalah pertanahan dalam RUU ini. rakyat, dimana rajanya bercermin di kalbu Pertama, Pasal 26 yang secara utuh mengatur rakyat. Demikianlah singgasana bermartabat berdiri kokoh untuk mengayomi rakyat.2 mengenai pertanahan. Kemudian Pasal 7, Pasal 35 dan Pasal 37 . Budaya adiluhur yang mengedepankan tersebut wajib kesejahteraan rakyat Mengenai kewenangan urusan di bidang pertanahan dalam draf RUU Keis mewaan dilestarikan. Namun dak dapat dipungkiri bahwa budaya tersebut seakan bertentangan DIY yang diajukan oleh pemerintah, diatur dalam Pasal 7 ayat (2) d dengan prinsip hukum nasional, yaitu UUPA dan Undang-Undang Kewarganegaraan. "Kewenangan dalam urusan is mewa sebagaimana dimaksud pada ayat (1) mencakup pertanahan dan penataan ruang". Banyak kalangan terutama jajaran pemerintah pusat berharap bahwa, budaya adiluhur tersebut dapat dirasionalisasikan sesuai Sedangkan dalam penjelasan Pasal dengan nilai-nilai modernitas dan berjiwa itu disebutkan bahwa kewenangan dalam nasionalis. Dengan dasar nasionalisme saat urusan pertanahan dan penataan ruang ini keis mewaan DIY diusulkan untuk diatur melipu kewenangan untuk mengatur dalam suatu undang-undang. dan mengurus kepemilikan, penguasaan Diskusi yang berkembang dalam pem- dan pengelolaan Sultanaat Grond dan bicaraan konsep keis mewaan Yogyakarta, Pakualamanaat Grond. Khusus di bidang terdapat ga hal pen ng yang mengisi pertanahan, Sultan dan Pakualam sebagai keis mewaan Yogyakarta, yaitu: Gubernur Utama dan Wakil Gubernur Utama 1. bidang pemerintahan; berwenang memberikan arahan umum 2. bidang pertanahan, kebijakan, per mbangan, persetujuan dan 3. bidang kebudayaan. veto terhadap Rancangan Peraturan Daerah yang diajukan DPRD dan Gubernur dan/ Khusus mengenai urusan pertanahan, atau Peraturan Daerah yang berlaku yang hingga akhir tahun 2011 masih masuk dalam mengatur masalah pertanahan. da ar inventaris masalah (DIM) yang belum Pola yang diusung dalam draf RUU disepaka pembahasannya, berdasarkan Keis mewaan DIY menempatkan Sultan dan draf Rancangan Undang-Undang tentang Paku Alam sebagai Gubernur Utama dan Wakil Keis mewaan Provinsi Daerah Is mewa 2 diakses tanggal 5 Januari 2012.
Volume 1 Nomor 1 Januari-April 2012 Jurnal RechtsVinding BPHN Dalam hubungannya dengan urusan Gubernur Utama yang mempunyai fungsi sebagai simbol, pelindung, penjaga budaya, pertanahan, berdasarkan uraian diatas dapat dilihat bahwa hak veto yang diberikan pengayom dan pemersatu masyarakat. Sedangkan dalam hal penyelenggaraan kepada Sultan dan Paku Alam terutama dalam urusan pertanahan di Yogyakarta pemerintahan dilaksanakan oleh Gubernur, lebih kepada persetujuan atau penolakan selaku Kepala Daerah. Hal tersebut tentunya akan menimbulkan pertanyaan, ke ka saja terhadap rancangan Peraturan Daerah nan nya Kepala Daerah (Gubernur) dan Is mewa yang diajukan DPRD dan Gubernur Wakil Kepala Daerah dan/atau Peraturan Daerah yang berlaku (Wakil Gubernur) dan bukan merupakan hak mengatur dan bukan Sultan atau Paku Alam yang sedang semacam hak memiliki atas tanah. Sultan jumeneng atau bertahta, dimanakah letak dan Paku Alam dak memiliki hak tunggal keis mewaan Yogyakarta. keis mewaan salah satu Sebab yang kuat dalam pengaturan peruntukan Yogyakarta adalah kepala daerahnya yang tanah seper sebelumnya. Akan terjadi dipimpin oleh Sultan yang sedang Jumeneng banyak perubahan terutama terkait masalah atau bertahta saat itu dalam rangka menjaga pertanahan di Yogyakarta ke ka nan nya norma-norma dasar yang diwariskan secara RUU Keis mewaan DIY menjadi undang- undang. Hal inilah yang akan dibahas dalam turun temurun. penulisan ini. tersebut kekhawa ran Menyikapi pemerintah pusat memberikan semacam C. Permasalahan hak veto sebagaimana diatur dalam draf Penjelasan Pasal 7 RUU Keis mewaan DIY Dari uraian di atas, dirumuskan perma- bagi Sultan ataupun Paku Alam. Apabila salahan sebagai berikut: melihat dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia 1. Bagaimana sejarah keis mewaan urusan (online)3, kata veto merupakan kata benda pertanahan di Kasultanan dan Paku yang mempunyai ar hak kons tusional Alaman Yogyakarta? penguasa atau pemegang pemerintahan 2. Bagaimana urusan pertanahan di untuk mencegah, menyatakan, menolak, atau Yogyakarta dalam menyikapi RUU membatalkan keputusan. Hak veto biasanya Keis mewaan DIY? melekat pada salah satu lembaga nggi negara merupakan suara tunggal is mewa untuk dalam pengambilan keputusan yang memiliki efek menghambat atau meniadakan keputusan mayoritas. 3 diakses tanggal 5 Januari 2012. 57
58 Volume 1 Nomor 1 Januari-April 2012 Jurnal RechtsVinding BPHN D. Metode Peneli an tanah di wilayah barat Kerajaan Mataram dan hal ini tetap harus hidup dalam kesadaran Penulisan ini didasarkan pada peneli an hukum masyarakat.7 Konsekuensi dari hukum norma f.4 Data yang digunakan diberlakukannya asas domein tersebut maka adalah data sekunder yang diperoleh dari rakyat dak mempunyai hak eigendom. buku kepustakaan, ar kel, serta peraturan Penguasaan tanah oleh rakyat melalui hak perundangan yang berkaitan dengan masalah anggaduh (menggarap) dengan kewajiban pertanahan di Yogyakarta. menyerahkan separo atau seper ga hasil tanahnya jika merupakan tanah pertanian E. Pembahasan dan apabila berupa tanah pekarangan, maka 1. Sejarah Urusan Keis mewaan Pertanahan di Kasultanan dan Paku Alaman Yogyakarta mereka dibebani kerja tanpa upah untuk kepen ngan Raja.8 Berdasarkan kewenangannya sebagai Sejarah penguasaan dan pemilikan tanah pemilik dan penguasa tanah mutlak atau oleh raja atau Sultan Yogyakarta dan Paku pemegang domein. Sultan telah menentukan Alam merupakan pelaksanaan kesepakatan atau menetapkan hak-hak atas tanah yang dari perjanjian Giyan . Perjanjian yang dapat dimiliki oleh rakyatnya, yaitu melipu : dilaksanakan di daerah Giyan pada tanggal a. Hak anggaduh; 13 Februari 1755 membagi Kerajaan b. Hak angganggo turun- (memakai) Mataram menjadi dua, yaitu Kasunanan temurun; Surakarta (Susuhunan) dan Kasultanan c. Hak andarbeni (memiliki); (Kasultanan).5 Ngayogyakarta Hadiningrat d. Hak pungut hasil; Pada masa kekuasaan Inggris, oleh Letnan e. Hak didahulukan; Gubernur Thomas Stamford Raffl es, wilayah f. Hak blengket. Kasultanan Yogyakarta disempitkan lagi pada tahun 1813 menjadi wilayah Kasultanan dan wilayah Pakualaman.6 Hasil perjanjian Giyan menyatakan bahwa Sultan Hamengku Buwono mempunyai hak milik (domein) atas 4 Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif, Suatu Tinjauan Singkat, (Jakarta: Raja Graindo Persada, 2003), hal. 14. 5 Moedjanto, G., Kasultanan Yogyakarta dan Kadipaten Pakualaman, (Yogyakarta: Kanisius, 1994), hal.13. 6 Selo Soemardjan, Perubahan Sosial di Yogyakarta, (Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 1981), hal. 18. 7 KPH Notoyudo dalam Umar Kusumoharyono, Eksistensi Tanah Kasultanan (Sultan Ground) Yogyakarta setelah berlakunya UU No. 5 / 1960, Yustisia Edisi Nomor 68, Mei - Agustus 2006, hal. 2. 8 Boedi Harsono, Undang - Undang Pokok Agraria, Sejarah Penyusunan Isi dan Pelaksanaannya, (Djakarta: Djambatan, 1968), hal. 56.
Volume 1 Nomor 1 Januari-April 2012 Jurnal RechtsVinding BPHN Pengaturan tersebut berlaku di seluruh mempengaruhi hak ulayat persekutuan, tetapi Kasultanan Yogyakarta. Asas wilayah juga perorangan, sehingga hak milik berubah domeinverklaring tersebut ini merupakan menjadi hak mengelola tanah atau hak memungut hasil saja. Kekuasaan menguatkan pernyataan sepihak dari Sultan. Seper yang paham milik raja (vorstendomein) dan hak termuat dalam Pasal 1 Rijksblaad Kasultanan No. 16 tahun 1918 : milik raja (vorsteneigendomsrecht) karena menurut adat raja adalah segala-galanya. "Sakabehing bumi kang ora ana tand- ha yek ne kadarben ing liyan, mawa wenang eigendom, dadi bumi kagun- gane Kraton Ingsun Ngayogyakarta. " Semuanya adalah untuk raja dan kepunyaan raja. Dalam pelaksanaannya pemahaman (Seluruh tanah yang dak ada tanda buk- yang dimiliki seper eigendom menjadi milik keraton Yogyakarta). tersebut hanya ditujukan untuk menghorma dan menjunjung raja mereka. Sebab dalam kenyataannya rakyat tetap menganggap terkesan menge- Pernyataan yang dirinya sebagai pemilik hak atas tanah mereka, depankan feodalisme tersebut menggeli k hal itu terbuk dengan terus berlangsungnya untuk memunculkan pertanyaan apakah kegiatan seper jual beli, sewa menyewa, perbuatan tersebut bukan merupakan gadai dan sebagainya yang dilakukan oleh ndakan sewenang-wenang. Berangkat dari rakyat di tanah mereka. Raja pun dak pemahaman pada masa tersebut, rakyat menganggap dirinya sebagai pemilik tanah percaya bahwa sultan atau raja adalah dalam ar yang luas. Yang diminta dari rakyat seorang suci. Rakyat merasa bangga jika hanyalah penyetoran sebagian dari hasil bumi miliknya diperlukan oleh raja, pemimpin atas tanah mereka dan raja hanya mengatur mereka yang suci.9 Hal tersebut berlaku juga segala urusan pertanahan di wilayahnya.10 dalam sejarah Kasultanan Yogyakarta. beberapa Terdapat pembabakan Terdapat beberapa perbuatan raja pengaturan pertanahan di Yogyakarta, yang pada masa sekarang ini menurut kita in nya menurut kronologi sejarah yang merupakan ndakan sewenang-wenang. adalah sebagai berikut11: Namun selama tekanan tersebut dak berat Periode pertama, berlangsung hingga tahun bagi rakyat perbuatan tersebut menjadi suatu 1918, yakni saat dimulainya reorganisasi hukum adat. Kekuasaan raja dak hanya 9 B. Ter Haar, Asas-asas Dan Susunan Hukum Adat, Terjemahan oleh K. ng. Soebakti Poesponot, (Jakarta: Pradnya Paramita, 1985), hal. 78. 10 Erman Rajagukguk, Pemahaman Rakyat tentang Hak atas Tanah, Prisma, Jakarta, 1979, hal. 4. 11 diakses tanggal 4 Februari 2011. 59
60 Volume 1 Nomor 1 Januari-April 2012 Jurnal RechtsVinding BPHN keagrariaan. Pada masa kabekelan/apanage Pasal 3 (1) Sakabehe bumi kang wus kapranata maneh kang wus terang dienggo uwong cilik dienggoni utawa diolah ajeg utawa nganggo bera pangolahe, kadidene kang kasebut ing register kelurahan, iku padha diparingake marang kalurahan anyar mawa wewenang panggadhuh cara Jawa, dene bumi kang diparingake marang siji-sijine kalurahan mau, bumi kang kalebu ing wewengkone kalurahan miturut register kalurahan. ini berlaku asas bahwa tanah adalah milik raja; sebagian diantaranya diberikan kepada kerabat dan pejabat keraton sebagai tanah lungguh, sedang rakyat hanya mempunyai wewenang anggadhuh (meminjam). Dalam hal ini rakyat dak memiliki hak hukum atas sebidang tanah, tetapi hanya sekedar menggarapnya. Oleh karenanya zaman ini (Semua tanah yang terletak dalam wilayah yang telah diorganisir yang nyata-nyata dipakai rakyat, baik yang ditempa maupun yang diolah secara tetap atau dak tetap sebagaimana register kalurahan, diberikan kepada kalurahan baru tersebut dengan hak anggadhuh / inlandsbezitsrecht. Ada pun tanah yang diberikan kepada masing-masing kalurahan itu adalah tanah yang termasuk dalam register kalurahan). merupakan zaman penderitaan bagi rakyat kecil, dimana selain diharuskan menyerahkan sebagian hasil rakyat masih tanamnya, tercatat dalam diwajibkan bekerja di perusahaan-perusahaan pertanian. Periode kedua, ditandai dengan dilak sana- kannya perubahan dalam sistem pemilikan tanah tahun 1918 hingga tahun 1950-an. Pa- Pasal 4 da masa ini raja melepaskan hak-haknya atas Kejaba wewenange penggadhuh tumrap bumi lungguhe lurah sarta perabot kelurahan tuwin bumi kang diparingake minangka dadi pensiune (pengarem-arem) para bekel kang dilereni, iku wenang penggadhuh kang kasebut ing bab 3 diparingake marang kalurahan mawa anglestareake wewenange kang padha nganggo bumi ing nalika tumindake pembangune pranatan anyar, wewenange nganggo bumi kang dienggo nalika iku, ditetepake sebagian terbesar dari tanah yang termasuk wilayahnya, yang kemudian menjadi hak milik pribumi anggota masyarakat desa, dan diadakannya pembagian baru dari persil- persil tanah untuk penduduk desa.12 Peraturan perundang-undangan yang tentang perubahan proses mengatur sistem pemilikan tanah ini adalah Rijksblad turun temurun, sarta siji-sijine kalurahan sepira kang dadi wajibe dhewe-dhewe, dipasrahi amranata dhewe ngatase angliyaake bumi lawase sarta angliyerake sajerone sawetara wewenange nganggo bumi mau, semono iku mawa angelingi pepacak kang wis utawa kang bakal ingsun dhawuhake, utawa kang panin¬dake terang dhawuhingsung. Kasultanan 1918 No. 16 tanggal 8 Agustus 1918, yang beberapa pasalnya berbunyi sebagai berikut: 12 Ibid.
Volume 1 Nomor 1 Januari-April 2012 Jurnal RechtsVinding BPHN (Kecuali hak anggadhuh atas tanah lungguh lurah dan perabot kelurahan serta tanah yang diberikan sebagai tanah pensiun para bekel (pamong desa) yang diberhen kan, hak anggadhuh / inlandsbezitsrecht yang tersebut pada pasal 3 diberikan kepada kelurahan dengan melestarikan hak para pemakai tanah pada saat berlakunya reorganisasi, hak pakai itu ditetapkan turun temurun (erfelijk gebruiksrecht), dan kelurahan diserahi mengatur sendiri mengenai 'angliyaake' tanah untuk sementara waktu ( jdelijke voorveending) dan 'angliyer-ake' hak pakai tanah (overdracht van dat gebruiksrecht), dengan mengingat peraturan yang sudah atau akan ditetapkan kemudian. (Selain untuk keperluan dimaksud pasal 5, Pemerintah dak akan menarik kembali tanah- tanah yang dipergunakan oleh penduduk, apabila dak untuk kepen ngan umum dan dengan gan rugi yang ditetapkan oleh Pa h Kerajaan dengan persetujuan Residen di Yogyakarta dan telah mendengar pendapat komisi taksir. Pelaksanaan hal ini akan diatur kemudian dengan peraturan Pa h Kerajaan). Mengenai proses perubahan pertanahan di wilayah Paku Alaman diatur dalam Rijksblad Paku Alaman 1918 No. 18 tanggal 17 Agustus 1918 yang isinya sama atau hampir sama Pasal 5 dengan ketentuan diatas. (1) ing samangsa-mangsa ingsung kena mundhut kondur bumi sawatara bageyan kang padha diparingake marang kalurahan mawa wewenang penggadhuh, menawa bumi mau bakal diparingake marang kabudidayan tetanen iku bakal ingsun paringi wewenang ing atase bumi mau miturut pranatan bab pamajege bumi, mungguh laku-lakune kang kasebut ing ndhuwur iki bakal kapranatan kamot ing pranatan. Periode akhir periode kedua ini dak bisa dipas kan waktunya, disebabkan karena sekitar tahun 1950-an terjadi banyak peris wa pen ng yang berkaitan dengan bidang agraria seper dihapuskannya pajak kepala tahun 1946, digan kannya pajak tanah dengan pajak pendapatan tahun 1951, dan diberikannya hak milik perseorangan anggadhuh / hak (Sewaktu-waktu inlandsbezitsrecht yang diberikan kepada kalurahan dapat ditarik kembali jika tanah itu diperlukan untuk perusahaan pertanian / landbouw onderneming menurut aturan penyewaan tanah/grondhuur reglement). turun-temurun tahun 1954. Periode ke ga, berlangsung sejak tahun 1950-an, hingga tahun 1984 yakni saat diberlakukannya Undang-Undang No. 5 Tahun 1960 secara penuh di Daerah Pasal 6 ini Is mewa Yogyakarta. Pada periode Kejaba tumrap lelakon kang kasebut ing bab 5, ingsun ora bakal mundhut bumikang dianggo uwong cilik kang katemtoake ing bab 3, menawa ora tumrap kaperluane ngakeh, semono iku mawa amaringi karugian kang nam¬toake dening Pepa hingsun, sabiyantu kalayan Kanjeng Tuan Residen ing Ngayogyakarta, sawuse karembug dening kumisi juru taksir, dene panindake kang bakal namtoake ing tembe kamot ing layange undang-undang Pepa hingsun. berlaku ketentuan bahwa semua tanah yang dak dapat dibuk kan secara hak oleh pihak lain adalah domain Keraton Yogyakarta dan Puro Pakualaman. Keraton memberikan hak anggadoh ke kelurahan. Keraton memberikan hak anggadoh turun temurun kepada rakyat yang nyata-nyata dipergunakan rakyat dan 61
62 Volume 1 Nomor 1 Januari-April 2012 Jurnal RechtsVinding BPHN mulai saat ini muncul Buku Administrasi (ser fi kat/surat yang dikeluarkan Keraton) , Tanah di ap- ap kelurahan.13 jadi para sentono ini termasuk kerabat. Pada periode ini, urusan pertanahan Kedua, tanah Keraton yang digunakan merupakan urusan rumah tangga Daerah untuk keperluan eksistensi Keraton yaitu Is mewa mungkin Keprabon yang di dalam Rancangan Is mewa Yogyakarta. Daerah Undang-Undang sudah ada defenisinya. Yogyakarta memberi hak milik turun temurun atas bidang tanah pada Warga Ke ga, tanah Keraton yang dipakai sebagai rumah jabatan. Negara Indonesia. Tanda sah hak milik tanah di Yogyakarta, diluar tanah sultan adalah Keempat, tanah Keraton yang dipakai oleh pihak lain yaitu instansi pemerintah model D, E, dan da ar atau register leter C. Sedangkan tanah sah hak milik di Yogyakarta atau lembaga badan hukum swasta maupun yang berada di dalam wilayah sultan adalah perorangan, baik dengan perjanjian maupun hanya ijin saja. pe kan register bawenang andarbabumi layang kurat pe kan soko yatno miras ini eksis ngnya apabila Jadi selama pustoko. misalnya kalau pihak ke ga itu mengadakan keinginan untuk itu biasanya dari pihak tanah milik penggunaan Dalam IX) (Hamengkubuwono keraton, Sultan Keraton maupun Pakualaman ada kerja sama dengan bupa daerah setempat, dan secara pernah menyatakan bahwa siapa saja baik perorangan maupun badan hukum dapat operasional bupa ini yang akan mengatur dengan pihak ke ga. Tetapi ada juga yang memanfaatkan dan menggunakan tanah langsung yaitu dengan perjanjian. Kalau keraton tersebut asalkan jelas peruntukannya dan melaporkan ke lembaga yang berwenang dengan masyarakat yaitu hanya ijin saja, yaitu dengan cara magersari. menangani. Sebab bagi Sultan yang pen ng Kelima, tanah Keraton yang masih adalah adanya pengakuan bahwa tanah digarap oleh masyarakat, dak ada bangunan, tersebut adalah tanah Keraton. Sedangkan penggunaan tanah Sultan baik dengan ijin maupun dak. Termasuk yang di Pasir Besi yang di arah Kulon Progo ini Ground dan Pakualaman Ground dapat digolongkan menjadi14: dengan tanah Paku Alam Ground, kemudian Satu, tanah Keraton yang sudah diberikan kalau di Yogya umumnya, selain di Kulon Progo tersebar adalah Sultan Ground. kepada para sentono dengan kekacingan 13 Risalah Rapat Panitia Kerja Komisi II DPR RI, Tentang Rancangan Undang-Undang Tentang Keistimewaan 14 Propinsi Daerah Istimewa Yogyakarta, Senin,10 Oktober 2011, hal. 3 Ibid. hal. 6
Volume 1 Nomor 1 Januari-April 2012 Jurnal RechtsVinding BPHN Keenam, Pakulaman untuk kepemilikan tanah bagi tanah-tanah keraton yang masih kosong sama sekali dan belum dikuasai WNI non pribumi yang masih berlaku hingga sekarang. Berdasarkan Rijksblad Kasultanan oleh pihak lain. Sedangkan berdasarkan 1918 nomor 16 juncto 1925 nomor 23, serta kedudukan Rijksblad Paku Alaman 1918 nomor 18 juncto tanah dan fungsinya masing-masing yakni dapat dibagi menjadi15: 1925 nomor 25, Pasal 6 ayat (1) : I. Tanah yang dipakai Sultan Sendiri; "adol utawa angliyerake wewenang andarbeni utawa nganggo bumi ... marang wong kang dudu bangsa Jawa lan maneh nyewaake utawa nggaduhake bumi gawe marang wong kang dudu bangsa Jawa, ... kalarangan". II. Tanah yang diberikan Sultan kepada Pemerintah Hindia Belanda untuk kantor, gedung; III. Tanah yang diberikan kepada orang asing (Menjual atau memindahkan hak milik atau hak pakai atas tanah ... kepada yang bukan bangsa Jawa (baca: bangsa Indonesia) dan juga menyewakan atau menggaduhkan tanah kepada bukan bangsa Jawa (baca: bangsa Indonesia) ... dilarang). (WNA): hak Eigendom, Opstal; IV. Tanah Golongan diberikan menurut golongan abdi dalem; V. Tanah Kasentanan diberikan kepada keluarga/ kerabat Raja; VI. Tanah pekarangan Bupa , untuk pegawai Hak milik atas tanah dak diberikan dengan perkampungan di sekelilingnya; kepa da warga negara Indonesia non-pribumi VII. Tanah Kebonan dan pekarangan di luar de ngan per mbangan melindungi warga pusat pemerintahan diberikan ke Pa h pribumi yang secara ekonomis tergolong (Rijkbestuurder); lemah. VIII. Pekarangan penduduk di luar tanah- Dapat dirasakan disini bahwa Sultan tanah I-VII; sangat peduli dan Yogyakarta selalu IX. Sawah Mahosan yang dikerjakan dan mengutamakan keberpihakan terhadap nasib dipelihara Bekel dengan membayar rakyatnya. Bagi Sultan, rakyat merupakan pajak (Pajeg/Paos); bagian yang secara langsung mengokohkan legi masi poli k kepemimpinannya seba- Kembali kepada kekuasaan Sultan, gaimana prinsip manunggaling kawula gus selain mempunyai hak milik atas tanah di (bersatunya rakyat dan raja) . Kebijakan Sutan wilayahnya secara utuh pada masa tersebut, dalam Rijksblad yang telah diadopsi menjadi terdapat prinsip lain yang unik dalam urusan Peraturan Kepala Daerah Is mewa Yogyakarta pertanahan Kasultanan Yogyakarta dan Pura tersebut sebenarnya telah sesuai dan selaras 15 Mochammad Tauchid., Masalah Agraria Sebagai Masalah Penghidupan dan Kemakmuran Rakyat Indonesia, Bagian Pertama, (Djakarta: Tjakrawala, 1952), hal. 135. 63
64 Volume 1 Nomor 1 Januari-April 2012 Jurnal RechtsVinding BPHN dengan UUPA yang juga mempunyai misi daerah, melainkan juga pemerintahan, pertanahan, untuk melindungi golongan masyarakat yang pendidikan, kebudayaan, lemah.16 Prinsip dan kebijakan yang seakan anggaran keis mewaan dan posisi keraton. Dalam amanat Penggabungan diri mengandung ke dakadilan dan diskriminasi tersebut Sultan dan Paku Alam menyertakan tersebut dapat diterima. Dalam hukum, suatu pandangan bahwa ke dakadilan dan kewenangan untuk menangani segala urusan pemerintahan di daerahnya. Hak tersebut diskriminasi dalam kebijakan dan perlakuan antara lain untuk mengatur pemerintahannya untuk melindungi dimaksudkan yang kepen ngan yang lemah dapat dibenarkan yang melipu penentuan sendiri cara is lah pengangkatan dan pemberhen an pimpinan dan kemudian dikokohkan dalam "diskriminasi posi f (posi ve discrimina on) daerahnya termasuk juga mengatur urusan atau keadilan korek f (correc ve jus ce).17 pertanahannya. Berdasarkan keis mewaan Masih berlangsungnya pengaturan oleh tersebut, saat ini di Yogyakarta terdapat Sultan dan Pakualam menimbulkan kesan beberapa kelompok status tanah dengan adanya dualisme hukum pertanahan di sistem hukum yang berbeda pengaturannya Yogyakarta. Namun hal tersebut merupakan antara lain: konsekuensi dari keis mewaan yang dimiliki a. Tanah bekas hak barat yang di miliki oleh orang-orang Eropa dan Timur asing oleh Yogyakarta dibandingkan dengan daerah lain di Indonesia. yang pada tahun 1960 yang sudah di yang konversi menjadi salah satu hak atas Keis mewaan oleh dimiliki Yogyakarta berawal dari keluarnya Amanat tanah menurut UUPA dan tunduk pada ketentuan hukum agraria nasional. Sri Paduka Sultan Hamengku Buwono IX b. Tanah milik (domein) Kasultanan dan dan Sri Paduka Paku Alam VIII pada tanggal sudah diberikan 5 September 1945 yang menyatakan bahwa Pakualaman yang menjadi milik perorangan dan desa sejak Kasultanan Ngayogyakarta Hadiningrat tahun 1954 tunduk pada ketentuan dan Kadipaten Pakualaman adalah daerah is mewa dan merupakan bagian dari wilayah dalam beberapa Peraturan Daerah. (domein) Sultan Republik Indonesia. c. Tanah-tanah milik dan Paku Alam yang berada di bawah Sultan Yogyakarta tetap dalam kedu duk- annya sebagai kepala pemerintahaan yang kewenangan Kasultanan dan pakualaman yang penguasaan dan penggunaannya mengendalikan semua wilayah kekuasaan kesultanan. Keis mewaan yang dimiliki oleh diatur berdasarkan Rijksblad Kasultanan dan Pakualaman. Sultan dak terbatas pada status kepala 16 17 Tri Widodo Utomo, Hukum Pertanahan Dalam Perspektif Otonomi Daerah, (Yogyakarta: Navila, 1992), hal. 120. Maria Sumardjono SW, Kebijakan Pertanahan Antara Regulasi dan Implementasi , Kompas , Jakarta, 2001.
Volume 1 Nomor 1 Januari-April 2012 Jurnal RechtsVinding BPHN untuk menyusun peraturan perundang- Perbedaan pengaturan yang menim bul- undangan di masa mendatang. kan dualisme hukum tersebut menim bul- Berdasarkan latar belakang tersebut kan ke dakpas an hukum. Ke ka berbica ra regulasi berupa undang-undang yang da lam konteks Negara Kesatuan Republik secara tegas mengatur aspek-aspek Indonesia tentunya merupakan persoalan keis mewaan Yogyakarta sangat diperlukan. yang serius dan harus segera diselesaikan, Undang-Undang tersebut pada satu sisi ke ka status keis mewaan suatu daerah dapat mengalahkan hukum nasional yang harus memper mbangkan keis mewaan Yogyakarta yang sudah diakui sejak tahun berlaku. Hal ini juga dak bisa sepenuhnya dianggap mengabaikan keberadaan keraton 1950. Dan pada sisi yang lain, harus dapat kepas an hukum sebab Yogyakarta, menyesuaikan dengan perkembangan ma- sya rakat yang ada. Kehadiran undang-undang terutama dalam hal pertanahan selaras juga diharapkan akan mampu tersebut juga dengan sikap nasionalisme Sultan HB IX ke ka menyatakan untuk bergabung menciptakan kepas an hukum terutama dengan NKRI. Sultan HB IX pada saat itu dalam hal urusan pertanahan sehingga akan sangat berguna bagi Yogyakarta dalam sangat mengharapkan bahwa terjadinya penggabungan Keraton Yogyakarta dengan menyelenggarakan proses pemerintahannya dari masa ke masa. Republik Indonesia yang masih sangat muda tersebut diharapkan akan memperkokoh 2. Realitas urusan pertanahan dalam menyikapi RUU Keis mewaan DIY Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagai satu kesatuan yang utuh. Dalam rangka pembangunan hukum, Sebagaimana telah diuraikan di atas yang merupakan proses mengakomodasi bahwa Sultan dan Paku Alam mempunyai dan merespon terhadap dua dunia yaitu kewenangan mutlak terhadap urusan dunia cita-cita atau ide dan dunia nyata, pertanahan di wilayahnya. Dalam RUU jika hukum yang dibangun diharapkan daya Keis mewaan DIY, Kewenangan urusan jangkau berlaku ke masa yang akan datang pertanahan diatur pada Bab IV tentang tetapi dengan dak mengabaikan kondisi- Kewenangan, dalam Pasal 7 : kondisi yang ada pada saat sekarang.18 Maka 1) Kewenangan Provinsi Daerah Is mewa faktor sejarah dan realita dalam kehidupan Yogyakarta sebagai daerah otonom masyarakat saat ini kini akan menjadi bahan kewenangan dalam mencakup 18 Sacipto Rahardjo, Ilmu Hukum, (Bandung: Alumni, 1982), hal.13. 65
66 Volume 1 Nomor 1 Januari-April 2012 Jurnal RechtsVinding BPHN urusan-urusan pemerintahan Provinsi Dalam naskah akademik RUU tentang Keis mewaan DIY tergambar bahwa hak veto sebagaimana dimaksud dalam Undang- Undang tentang Pemerintahan Daerah yang nan nya akan diberikan untuk Sultan dan urusan-urusan dan Paku Alam merupakan "senjata" mereka is mewa yang dalam melaksanakan fungsi kontrol terhadap ditetapkan dalam Undang-Undang ini. is mewa 2) Kewenangan dalam urusan kebijakan dalam urusan pertanahan untuk sebagaimana dimaksud pada ayat (1) rakyat Yogyakarta. Namun pemberian hak veto tersebut belum memecahkan rumitnya mencakup: urusan pertanahan di Yogyakarta. Kerumitan fungsi, tugas dan a. penetapan lain pada wewenang Gubernur Utama dan yang nan nya mbul antara Wakil Gubernur Utama; mekanisme pengaturan hak veto tersebut nan nya ke ka akan di implementasikan, b. penetapan kelembagaan Pemerintah Daerah Provinsi; hak veto yang diberikan kepada Sultan dan Pakualam ke ka nan Kepala Daerah dan c. kebudayaan; dan d. pertanahan dan penataan ruang. Wakil Kepala Daerah bukan Sultan atau Paku Alam yang sedang jumeneng lebih terkait 3) Penyelenggaraan kewenangan dalam is mewa sebagaimana urusan-urusan pada mekanisme pengaturan, bukan tentang dimaksud pada ayat (2) didasarkan pada hak milik atas tanah. Hak veto yang diberikan terhadap nilai-nilai kearifan lokal dan keberpihakan lebih kepada sebuah kontrol langkah-langkah pemerintah yang dipandang kepada rakyat. lanjut kewenangan 4) Pengaturan lebih bertentangan dengan atau menyimpang dari urusan-urusan is mewa norma-norma dasar yang dikenal dan dianut dalam sebagaimana dimaksud pada ayat (2) oleh masyarakat Yogyakarta. Harus diberikan batasan-batasan yang dan ayat (3) diatur dengan Perdais. jelas pengunaan hak veto tersebut. Bagaimana Dalam penjelasan Pasal itu disebutkan kekuatan veto yang dimiliki oleh Sultan dan Paku Alam juga harus dipertegas. Samakah bahwa: "Kewenangan dalam urusan pertanahan dan penataan ruang melipu kewenangan untuk mengatur dan mengurus kepemili- kan, penguasaan dan pengelolaan Sulta- naat Grond dan Pakualamanaat Grond. Khusus di bidang pertanahan, Sultan dan Pakualam sebagai Gubernur Utama dan Wakil Gubernur Utama berwenang mem- berikan arahan umum kebijakan, per m- bangan, persetujuan dan veto terhadap rancangan Peraturan Daerah Is mewa yang diajukan DPRD dan Gubernur dan/ atau Peraturan Daerah yang berlaku." dengan kekuatan hak veto yang dimiliki oleh lima anggota tetap Dewan Keamanan PBB yang memiliki efek mempengaruhi bahkan merubah se ap resolusi Dewan Keamanan. Apakah Sultan dan Paku Alam boleh menggunakan hak veto dengan bebas. Sebab jika digunakan dengan bebas maka dapat menimbulkan kesewenang-wenangan.
Volume 1 Nomor 1 Januari-April 2012 Jurnal RechtsVinding BPHN Dan ke ka dibatasi maka alasan- selebar terkembangnya payung (mung kari alasan apa saja yang dapat menjadi dasar sak megaring songsong). digunakannya hak veto oleh Sultan. Selain Kekhawa ran tersebut bukanlah sesuatu itu apakah hak veto Sultan bersifat mutlak, yang berlebihan. Sebab sebagaimana telah ar nya langsung menggugurkan rancangan terurai di atas dalam sejarah pengaturan peraturan daerah yang diajukan baik oleh tanah di Kasultanan Yogyakarta dan Pura pemerintah daerah maupun DPRD. Sebab Pakualaman, kewenangan Sultan dan Paku Alam dak hanya terbatas dalam keikutsertaan jika hak veto tersebut bersifat mutlak maka bagaimana dengan nasib rancangan perda atau hanya merupakan hak kons tusional yang telah disusun apakah masih boleh penguasa untuk mencegah, menyatakan, diajukan kembali. Mekanisme tersebut harus menolak, atau membatalkan keputusan saja dipikirkan dengan matang agar nan nya semacam hak veto. Namun juga termasuk dak menimbulkan masalah baru. memiliki tanah dan mendistribusikan kepada rakyatnya untuk kesejahteraan rakyatnya. Ke ka nan nya Gubernur dan Wakil Gubernur dak dijabat oleh Sultan atau Paku Menghilangkan suatu tradisi yang telah Alam atau kerabat keraton sebagai akibat dari lama hidup dalam suatu masyarakat terlebih dak pernah ada konfl ik di dalamnya yang sistem pemilihan kepala daerah langsung. menyebabkan perpecahan tentunya dak Dikhawa rkan kepala daerah yang terpilih mudah. Masyarakat sudah terlanjur nyaman nan nya kurang memahami secara arif dan benar bagaimana relasi masyarakat dengan dengan kondisi tersebut apalagi ke ka dirasa dak merugikan diri mereka. Namun tanah. Kekhawa ran bahwa akan muncul dualisme pengaturan urusan pertanahan sifat otoriter yang dengan semena-mena menghapuskan dan/ atau mengambilalih terjadi di Yogyakarta tentunya yang menimbulkan ke dakpas an hukum, yang hak-hak rakyat yang telah diberikan oleh sebenarnya merugikan masyarakat sendiri Sultan dan Paku Alam. terutama mereka yang telah turun temurun Kekhawa ran terbesar adalah terjadi ndakan melepaskan dan/atau melakukan mendapatkan kepercayaan menggunakan tanah wewengkon tukar-menukar aset tanah-tanah Kasultanan dan Pura Pakulaman. Kasultanan dan Pura Pakualaman kepada Secara hukum nasional status mereka terhadap tanah tersebut menjadi dak jelas investor baik domes k apalagi investor asing melalui produk hukum Peraturan Gubernur. karena dak tercatat secara nasional. Selain Pasal 7 yang mengatur urusan Sehingga cepat atau lambat akan terjadi kewenangan dibidang pertanahan. Dalam hal-hal yang di khawa rkan oleh pihak Kasultanan dan Pura Paku Alaman bahwa RUU Keis mewaan DIY urusan pertanahan wewengkon keraton nan nya hanya nggal diatur juga dalam Pasal 10 : 67
68 Volume 1 Nomor 1 Januari-April 2012 Jurnal RechtsVinding BPHN besarnya ditujukan untuk pengembangan Gubernur Utama dan Wakil Gubernur Utama berwenang: kebudayaan, kepen ngan sosial, dan kesejahteraan masyarakat. a. Memberikan arah umum kebijakan da- lam penetapan kelembagaan Pemerin- 5) Ketentuan lebih lanjut tentang Badan diatur tah Daerah Provinsi, dengan kebudayaan, Hukum Peraturan pertanahan, penataan Pemerintah. ruang, dan 6) Tata guna, pemanfaatan, dan pengelola- penganggaran; an Sultanaat Grond dan Pakualamanaat b. Memberikan persetujuan terhadap Grond serta penataan ruang Provinsi rancangan Perdais yang telah disetujui Daerah Is mewa Yogyakarta diatur lebih bersama oleh DPRD Provinsi Daerah lanjut dengan Perdais. Is mewa Yogyakarta dan Gubernur; c. Memberikan saran dan per mbangan terkait Setelah aturan semua terhadap rencana perjanjian kerjasama kewenangan di bidang pertanahan, pasal yang dibuat oleh Pemerintah Daerah selanjutnya mengatur mengenai tugas atau Provinsi dengan pihak ke ga yang kewajiban yang dibebankan kepada Sultan membebani masyarakat. dan Paku Alam untuk melakukan konsolidasi Pasal yang secara utuh mengatur masalah dan klasifi kasi pertanahan sebagaimana diatur dalam Pasal 35 huruf (c dan d): pertanahan diatur pada Bagian Ke ga 1) Sri Sultan Hamengku Buwono X dan tentang Pertanahan dalam Pasal 26 : Sri Paku Alam IX masing-masing dalam rangka 1) Dalam penyelenggaraan kewenangan pertanahan dan penataan kedudukannya sebagai Sri Sultan dan Sri ruang sebagaimana dimaksud dalam Paku Alam memiliki tugas: melakukan konsolidasi dan klasifi kasi Pasal 7 ayat (2) huruf d, Kasultanan dan Pakualaman ditetapkan sebagai Badan Sultanaat Grond dan Pakualamanaat Grond; Hukum. 2) Sebagai Badan Hukum, Kasultanan menda arkan hasil klasifi kasi dan mempunyai hak milik atas Sultanaat konsolidasi tanah sebagaimana dimaksud pada huruf c kepada Grond. 3) Sebagai Badan Hukum, Pakualaman Badan Pertanahan Nasional Republik Indonesia; milik atas mempunyai hak 2) Sri Sultan Hamengku Buwono X dan Pakualamanaat Grond. Sri Paku Alam IX dalam kedudukannya 4) Sebagai Badan Hukum, Kasultanan dan Pakualaman merupakan subyek sebagai Gubernur dan Wakil Gubernur hukum yang berwenang mengelola dan Provinsi Daerah Is mewa Yogyakarta memanfaatkan Sultanaat Grond dan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 34 Pakualamanaat Grond dengan sebesar- huruf (e) mempunyai tugas menyiapkan
Volume 1 Nomor 1 Januari-April 2012 Jurnal RechtsVinding BPHN dengan dengan pelaksanaan teknisnya nan kerangka umum kebijakan pengelolaan dilapangan, sebab nan nya ada perbedaan dan pemanfaatan Sultanaat Grond dan Pakualamanaat Grond, serta penataan antara Sultanaat Ground, Pakualamanaat Provinsi Daerah Is mewa Ground, tanah milik Pemerintah Daerah DIY ruang dan milik rakyat DIY, dan juga tanah milik Yogyakarta; masing-masing ahli waris dari Sultan dan Berbagai pasal yang terdapat dalam RUU Pakualaman. Keis mewaan DIY masih belum memberikan Selain status pertanahan dalam RUU kepas an hukum. Salah satunya sebagaimana ini juga belum dipaparkan secara rinci telah diuraikan diatas, terkait hak veto dalam mengenai hak atas tanahnya. Dalam hal ini rangka pelaksanaan kewenangan Sultan dan termasuk juga kedudukan Sultan sebagai Paku Alam. pihak yang mempunyai hak is mewa dalam Hal lain yang terkesan belum memberi kan bidang pertanahan di Yogyakarta. Diperlukan kepas an hukum adalah kedudukan Sultan suatu rumusan yang komprehensif tentang dan Paku Alam dalam urusan pertanahan, pengaturan hak atas tanah yang dimiliki oleh juga dak ditegaskan urusan pertanahan Sultan. Harus dibedakan dengan sedemikian yang mana yang menjadi keis mewaan rupa mana hak-hak yang seharusnya menjadi Sultan dan Paku Alam. Sebab seper telah hak pemerintah, dan mana yang seharusnya diurai diatas, bahwa tanah di Yogyakarta yang memang karena menjadi hak bermacam-macam jenis dan golongannya. keis mewaan Yogyakarta menjadi hak dari Sehingga menimbulkan pertanyaan apakah Sultan dan Pakualam. pertanahan yang diatur terutama dalam Dalam rangka memberikan kepas an Pasal 10 apakah sama dengan Pasal 7 ataukah hukum terhadap keraton telah banyak dengan pertanahan sebagaimana diatur dilakukan berbagai macam diskusi maupun dalam Pasal 26 RUU Keis mewaan ini. sarasehan. Salah satu bentuk pemberian Pertanahan dalam Pasal 7 dan Pasal 10 hak atas tanah kepada Kasultanan dan dak dijelaskan dengan lebih rinci, berbeda Pakualaman19: dengan pertanahan yang ada dalam Pasal 26 Hak Pengelolaan (HPL) bagi Kasultanan di sebutkan dengan lebih rinci yaitu Sultanaat dan paku alaman. Ground dan Paku Alamanaat Ground. Hal ini HPL merupakan bentuk khusus dari dikhawa rkan akan menimbulkan penafsiran Hak Menguasai Negara (HMN), sebab HPL yang berbeda-beda tentang pertanahan mempunyai kewenangan yang bersifat tersebut. Kondisi ini akan menyulitkan terkait publik disamping juga kewenangan yang 19 Nurhasan Ismail, Sistem Pertanahan di DIY dalam Kerangka keistimewaan, Makalah Seminar yang diselenggarakan PARWI FOUNDATION, 26 April 2003, Novotel, hal. 9. 69
70 Volume 1 Nomor 1 Januari-April 2012 Jurnal RechtsVinding BPHN bersifat perdata terbatas. Dengan HPL, kepada rakyat yang menguasainya, maka Kasultanan dan Pura Pakualaman sehingga HPL-nya dak hilang. Di dapat melakukan kewenangan antara sisi lain rakyat yang menguasai dan menggunakan lain : tanah-tanah milik Kasultanan dan Pura Pakualaman 1) Menyusun rencana peruntukan juga semakin diperkuat status hak dan penggunaan tanah-tanah yang dimiliki untuk berbagai kepen ngan nya sehingga secara yuridis dan dan kegiatan yang bersifat sosial, ekonomis lebih duntungkan. budaya dan ekonomi dengan tetap Berdasarkan hukum yang berlaku, mengedepankan serta berpijak pada prinsip "Tahta untuk rakyat". HPL hanya dapat diberikan kepada 2) Menggunakan tanah- sendiri instansi pemerintah dan Badan Usaha tanah yang diperuntukkan bagi Milik Negara/Daerah (BUMN/D) sehingga perlu penegasan dan penentuan sikap kepen ngan yang terkait langsung baik dari negara dan Pihak Kasultanan dengan simbol-simbol dan eksistensi lembaga Kasultanan dan Pura dan Pura Pakulaman, karena hingga saat Pakualaman. ini status mereka belum jelas apakah merupakan badan hukum publik atau 3) Sedangkan untuk tanah-tanah yang saat ini digunakan oleh rakyat baik badan hukum privat. untuk tempat nggal maupun untuk Pemberian Hak Milik (HM) kegiatan usaha, sejalan dengan
prinsip Tahta untuk Rakyat, maka Hak milik adalah hak atas tanah pengurusannya tetap diserahkan yang hanya mengandung kewenangan- kewenangan yang bersifat keperdataan kepada rakyat yang bersangkutan sesuai dengan rencana peruntukan saja. Dengan HM pihak Kasultanan dan Pura Pakualaman masih dapat dan penggunaan tanah sebagaimana melaksanakan prinsip "Tahta Untuk telah disusun dalam perjanjian awal penggunaan tanah milik Kasultanan Rakyat" melalui pemberian HGB atau dan Pura pakualaman. Untuk Hak Pakai diatas tanah HM kepada warga sudah menguasai kepas an hukumnya, terhadap masyarakat yang dan menggunakan. HM hanya dapat tanah-tanah ini pihak kasultanan diberikan kepada orang perseorangan Pura Pakulaman dapat dan yang berstatus Warga Negara Indonesia merekomendasikan kepada Badan Tunggal, sehingga badan hukum baik Pertanahan Nasional (BPN) Propinsi Yogyakarta untuk memberikan Hak privat maupun publik pada prinsipnya Guna Bangunan atau Hak Pakai dak dapat mempunyai HM, kecuali
Volume 1 Nomor 1 Januari-April 2012 Jurnal RechtsVinding BPHN ditunjuk langsung oleh pemerintah. Se- ini akan memberikan kepas an hukum hingga Kasultanan dan Pura Pakualaman dalam urusan pertanahan. Manfaat langsung yang dirasakan dimungkinkan menjadi badan hukum oleh rakyat Yogyakarta terhadap tanah dengan HM, asalkan mereka membentuk badan hukum privat seper Yayasan atau yang mereka tempa , walaupun berstatus magersari namun tercatat berdasarkan penetapan dari dengan Perda sebagai badan hukum publik. dalam sistem hukum nasional. Kondisi ini tanah mana tentunya menguntungan juga bagi rakyat Pengaturan status pun yang nan nya diterapkan dan Yogyakarta yang hidup dalam koridor dipilih, diharapkan mampu memberikan hukum NKRI. kepas an hukum urusan pertanahan di F. Penutup Yogyakarta. Pengaturan tersebut pen ng dalam rangka penataan dan pengelolaan 1) Kesimpulan kepemilikan aset dan tanah Kasultanan penguasaan dan pemi- a. Sejarah dan Pakualaman. likan tanah oleh raja atau Sultan Langkah yang dak kalah pen ng alam dan Yogyakarta Paku oleh pendataan Badan adalah kese- pelaksanaan merupakan Pertanahan Nasional (BPN) mengenai pakatan dari perjanjian Giyan . tanah-tanah di Yogyakarta berdasarkan Perjanjian yang dilaksanakan di nan nya Agar penggolongannya. daerah Giyan pada tanggal 13 dalam RUU Keis mewaan DIY ini dapat Februari 1755 membagi Kerajaan dilampirkan data pertanahan di Yogyakarta yaitu Mataram menjadi dua, secara lebih terperinci antara Sultanaat Kasunanan Surakarta (Susuhunan) Ground, Pakualamanaat Ground, tanah dan Kasultanan Ngayogyakarta milik pemerintah DIY,tanah milik rakyat. (Kasultanan). Pada Hadiningrat Menanggapi kekhawa ran masya- masa kekuasaan Inggris, oleh Letnan rakat Yogyakarta dengan munculnya RUU Gubernur Thomas Stamford Raffl es, Keis mewaan DIY yang ditakutkan akan wilayah Kasultanan Yogyakarta mengganggu atau mengambil tanah disempitkan lagi pada tahun 1813 milik Keraton yang telah lama mereka menjadi wilayah Kasultanan dan kelola, baik sebagai tempat nggal, wilayah Pakualaman. Hasil perjanjian tanah garapan, untuk sekolahan, tempat Giyan menyatakan bahwa Sultan ibadah dan lain sebagainya. Ada baiknya Hamengku Buwono mempunyai dihilangkan, kekhawa ran tersebut hak milik (domein) atas tanah di karena apabila digarap dan dirumuskan wilayah barat Kerajaan Mataram dengan serius, RUU Keis mewaan DIY dan hal ini tetap harus hidup dalam 71
72 Volume 1 Nomor 1 Januari-April 2012 Jurnal RechtsVinding BPHN hak untuk mengatur dan mengurus kesadaran hukum masyarakat. Ma- pertanahan secara mandiri. Urusan sih berlangsungnya pengaturan oleh Sultan dan Pakualam menimbulkan pertanahan pada masa Kasultanan kesan adanya dualisme hukum diatur sendiri oleh Sultan dibantu pertanahan di Yogyakarta. Namun abdi dalemnya yang disebut Pani hal tersebut merupakan konse- Berdasarkan Risjkblad Kismo. kuensi dari keis mewaan yang lembaga yang dikeluarkan oleh Kasultanan dan Paku Alaman dimiliki oleh Yogyakarta diban- Sultan dan Pakualam berkuasa lain di dingkan dengan daerah Indonesia. yang Keis mewaan penuh dan mutlak atas tanah yang dimiliki oleh Yogyakarta berawal ada di wilayahnya. Kasultanan mempunyai kewenangan untuk dari keluarnya Amanat Sri Paduka Sultan Hamengku Buwono IX dan Sri menyusun rencana peruntukan dan penggunaan tanah-tanah yang Paduka Paku Alam VIII pada tanggal dipunyai untuk berbagai kepen ngan 5 September 1945 yang menyatakan bahwa Kasultanan Ngayogyakarta dan kegiatan yang bersifat sosial, budaya dan ekonomi. Kasultanan dan Hadiningrat Kadipaten Pakualaman adalah daerah is me- dan Paku Alaman berwenang wa dan merupakan bagian dari untuk menggunakan sendiri tanah- wilayah Republik Indonesia. Dalam tanah yang diperuntukkan bagi kepen ngan mereka terutama yang amanat Penggabungan diri tersebut Sultan dan Paku Alam menyertakan terkait langsung dengan simbol dan eksistensinya. Seiring perjalanan kewenangan untuk menangani ternyata segala urusan pemerintahan di waktu keis mewaan daerahnya. Yogyakarta semakin kabur karena sinergis dengan hukum dak b. Yogyakarta mempunyai sistem pengelolaan tanah yang khusus. nasional yang ada. Kebutuhan akan adanya undang-undang baru Sebagian diatur dengan UUPA atau mengiku hukum pertanahan yang melindungi dan mengatur nasional yang berlaku dan beberapa keis mewaan Yogyakarta mutlak dibutuhkan. Urusan pertanahan wilayah masih diatur oleh Rijksblad Kasultanan dan Rijksblad Paku dalam dra RUU Keis mewaan DIY diatur dalam Pasal 7 ayat (2) Alaman.Kondisi ini sebagai akibat dari pemberian status daerah d "Kewenangan dalam urusan is mewa di Yogyakarta. Dimana salah is mewa sebagaimana dimaksud satu bentuk keis mewaan adalah pada ayat (1) mencakup pertanahan
Volume 1 Nomor 1 Januari-April 2012 Jurnal RechtsVinding BPHN dan penataan ruang". Dalam 2) Saran itu disebutkan penjelasan Pasal Perlu kajian lebih mendalam serta kewenangan dalam bahwa sosialisasi yang lebih luas atas RUU urusan pertanahan dan penataan Keis mewaan DIY, terutama terkait ruang melipu kewenangan pengaturan pertanahan agar dak untuk mengatur dan mengurus menimbulkan masalah atau polemik baru, dan penguasaan kepemilikan, khususnya dalam urusan pertanahan pengelolaan Sultanaat Grond dan harus diatur dengan cermat sehingga Pakualamanaat Grond. Khusus nan nya dak memunculkan masalah di bidang pertanahan, Sultan baru yang berpotensi menimbulkan dan Pakualam sebagai Gubernur internal kalangan di perpecahan utama dan Wakil Gubernur utama masyarakat yogyakarta serta selaras berwenang memberikan arahan dengan sistem hukum nasional. umum kebijakan, per mbangan, persetujuan dan veto terhadap Peraturan rancangan Daerah Is mewa yang diajukan DPRD dan dan/atau Gubernur Peraturan Daerah yang berlaku. 73
74 Volume 1 Nomor 1 Januari-April 2012 Jurnal RechtsVinding BPHN DAFTAR PUSTAKA Harsono, Boedi, Undang-Undang Pokok Agraria, Sejarah Penyusunan Isi dan Pelaksanaannya, (Djakarta: Djambatan, 1968). Rajagukguk, Erman, Pemahaman Rakyat tentang Hak atas Tanah, Prisma, Jakarta,1979. Notoyudo, KPH dalam Umar Kusumoharyono, Eksistensi Tanah Kasultanan (Sultan Ground) Yogyakarta setelah berlakunya UU No. 5 / 1960, Yus sia Edisi Nomor 68 Mei - Agustus 2006. Sumardjono, Maria SW, kebijakan Pertanahan Antara Regulasi dan Implementasi, Kompas , Jakarta, 2001. Moedjanto, G., Kasultanan Yogyakarta dan Kadipaten Pakualaman, (Yogyakarta: Kanisius, 1994). Rahardjo, Satjipto, Ilmu Hukum, (Bandung: Alumni, 1982). Soemardjan, Selo, Perubahan Sosial di Yogyakarta, (Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 1981). Soedargo, Hukum Agraria dalam Era Pembangunan, Prisma, nomor 6, tahun 1973. Soekanto,Suryono & Sri Mamudji, Peneli an Hukum Norma f, Suatu Tinjauan Singkat, (Jakarta: Raja Grafi ndo Persada, 2003). Haar, Ter, Asas-asas Dan Susunan Hukum Adat, Terjemahan oleh K. ng. Soebak Poesponot, (Jakarta: Pradnya Paramita, 1985). Utomo, Tri Widodo, Hukum Pertanahan Dalam Perspek f Otonomi Daerah, (Yogyakarta: Navila, 1992). Tauchid, Mochammad, Masalah Agraria Sebagai Masalah Penghidupan dan Kemakmuran Rakyat Indonesia, Bagian Pertama, (Djakarta: Tjakrawala, 1952). Ismail, Nurhasan, Sistem Pertanahan di DIY dalam Kerangka keis mewaan , Makalah Seminar yang diselenggarakan oleh PARWI FOUNDATION, 26 April 2003, Novotel. Risalah Rapat Pani a Kerja Komisi II DPR RI, Tentang Rancangan Undang-Undang Tentang Keis mewaan Propinsi Daerah Is mewa Yogyakarta, Senin,10 Oktober 2011. h h html.