Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 MENINGKATKAN KEPATUHAN: PENATAAN REGULASI MENGGUNAKAN PENDEKATAN ILMU PERILAKU Fahrurozi Direktorat Jenderal Administrasi Hukum Umum Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia Jl. H.R. Rasuna Said No.Kav X6/6-7, RT.16/RW.4, Kuningan, Jakarta Selatan, Daerah Khusus Ibukota Jakarta Abstrak Peraturan perundang-undangan dibentuk dengan maksud untuk dipatuhi oleh masyarakat yang diatur. Dalam perjalanannya, mengandung unsur memaksa, namun mengarahkan masyarakat untuk mematuhi peraturan berdasarkan pilihannya. Dengan instrumen dan Pendekatan ini mengutamakan kebebasan individu tanpa ada unsur tekanan kepada subyek diatur. Pendekatan ilmu perilaku juga berbasis data dan fakta, sehingga dapat menerapkan pengaturan yang sesuai dengan kondisi sosial masyarakat yang diatur. Untuk dapat menerapkan peraturan perundang- undangan secara maksimal, maka perlu memadukan kedua perangkat hukum tersebut. Tujuannya agar materi yang diatur Kata Kunci: peraturan perundang-undangan, penataan regulasi, ilmu perilaku Abstract Keywords: Meningkatkan Kepatuhan: Penataan Regulasi Menggunakan Pendekatan Ilmu Perilaku (Fahrurozi) 207
208 Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 A. Pendahuluan Pendekatan ilmu perilaku dapat dijadikan salah satu opsi untuk meningkatkan kepatuhan terhadap peraturan perundang- undangan. Hal ini didasari pada banyaknya regulasi yang tidak efektif, atau tidak dipatuhi oleh masyarakat. Secara umum, materi regulasi di Indonesia memang didominasi perangkat pendekatan yang bersifat memaksa. Kurangnya efektivitas model regulasi ini mensyaratkan perlunya pendekatan baru dalam pembentukan peraturan perundang-undangan. tradisional Soekanto melihat bahwa pembentukan peraturan pada perundang-undangan dasarnya merupakan suatu mekanisme untuk memecahkan konflik atau pertentangan di masyarakat.1 Soekanto menyebut salah satu tujuan peraturan perundang-undangan perilaku adalah mengubah dibentuk masyarakat sesuai dengan apa yang diinginkan oleh pembuat aturan.2 Upaya mengubah perilaku masyarakat tersebut memang bukan perkara mudah. Dalam perkembangannya, pengaturan yang mendorong pengenaan sanksi seberat- beratnya bagi yang melanggar aturan, dinilai menjadi solusi bagi semua masalah.3 Alasannya adalah agar menimbulkan efek jera bagi yang melanggar aturan tersebut. Dölling, dalam kajiannya mempertanyakan efektivitas efek ia menemukan jera, dan semua pelanggaran fakta bahwa hukum dapat dipengaruhi dengan efek jera.4 Dalam kasus pembunuhan misalnya, mereka menyampaikan bahwa hukuman mati tidak serta menimbulkan efek jera bagi pelaku atau calon pelaku lainnya.5 tidak Thaler dan Sunstein menyebut solusi koersif semacam ini diibaratkan seperti membuat baju satu ukuran untuk semua jenis badan ( ).6 Padahal, setiap masalah memiliki karakteristik yang berbeda- itu, masih terdapat ruang beda. Selain kebijakan lain yang dapat ditempuh, dan tidak hanya menggunakan aturan-aturan yang sifatnya memaksa atau membatasi.7 Artinya, efektivitas pengaturan yang mengandung pendekatan efek jera bukan berarti tidak diperlukan, tetapi tidak bisa semua masalah harus diselesaikan dengan pendekatan efek jera tersebut. Soekanto menyebut, suatu peraturan perundang-undangan dapat dikatakan efektif apabila tujuannya tercapai.8 Bardach dan Kagan menilai bahwa regulasi yang baik mendorong pada adanya kondisi yang baik, begitu pula regulasi yang buruk mendo- rong adanya kondisi yang buruk.9 Saat ini, Indonesia memiliki 39.336 peraturan per- 1 Soerjono Soekanto. "Masalah-Masalah hukum)." Jurnal Hukum & Pembangunan Ibid. hlm. 2. 2 3 Richard Thaler & Cass Sunstein, Nudge: Improving Decisions about Health, Wealth, and Happiness (New Haven: Yale University Press, 2008), hlm. 9. 4 Dieter Dölling et al.European Journal on Criminal Policy and Research volume Ibid. 6 Thaler & Cass Sunstein, Nudge, hlm. 9. 7 8 9 Ibid. Soekanto, Masalah-Masalah, hlm. 2. Eugene Bardach and Robert A. Kagan, "Going by the Book: The Problem of Regulatory Unreasonableness. A Twentieth Century Fund Report, (Philadelphia: Temple University Press, 1981), hlm. 93. Jurnal RechtsVinding, Vol. 10 No. 2, Agustus 2021 hlm. 207-227
Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 undang-undangan.10 Dengan total 3.637 Peraturan Pusat yang terdiri dari Undang- undang, Peraturan Pemerintah, dan Peraturan Presiden; 15.605 Peraturan Menteri; 4.112 Peraturan Lembaga Pemerintah-Non Kemen- terian (LPNK); dan 15.982 Peraturan Daerah. Angka-angka ini tentunya mengindikasikan banyaknya peraturan yang harus ditaati oleh Project (WJP), Indonesia juga peringkat 49 dari 128 negara yang dilakukan penilaian pada indikator penegakkan peraturan perundang- undangan ().11 Hal ini mengindikasikan bahwa penegakan regulasi atau angka kepatuhan terhadap peraturan perundang-undangan di Indonesia masih perlu ditingkatkan. Gambar 1. Tren Peringkat Indonesia dalam WJP masyarakat, dan banyaknya regulasi yang harus ditegakkan oleh Pemerintah atau aparat penegak hukum. Terlebih jika banyak aturan yang bersifat menghukum (), dimana masyarakat yang melanggar patut dikenakan sanksi, dan aparat penegak hukum harus memastikan penjatuhan sanksi tersebut. tersebut, maka selanjutnya yang menjadi pertanyaan adalah seberapa efektifkah penegakan regulasi di Indonesia? Hal ini tentunya sulit dipastikan secara riil. Berdasarkan survei yang diinisiasi oleh World Justice Dengan angka-angka Kurangnya kepatuhan masyarakat atas peraturan yang berlaku dapat dilihat dalam kehidupan paling sederhana misalnya pelanggaran lalu lintas tidak seperti menerobos memakai helm, tidak memperpanjang Surat Izin Mengemudi atau Surat Tanda Naik Kendaraan, dan sebagainya.12 Dalam kondisi pandemi Covid-19, pelanggaran protokol kesehatan yang diatur dalam berbagai instrumen hukum baik di tingkat pusat maupun daerah juga marak ditemukan.13 sehari-hari. Contoh lampu merah, 10
11 World Justice Project, "Global Insight: Regulatory Enforcement", World Justice Project,
12 Soekanto dalam penelitiannya menggunakan data pelanggaran lalu lintas untuk mengukur kepatuhan masyarakat terhadap hukum. Dalam penelitian tersebut, Soekanto menyimpulkan bahwa kepatuhan masyarakat terhadap peraturan bergantung pada pengetahuan, sikap, dan perilaku terhadap peraturan. Lihat Soerjono Soekanto, 13 Rindi Nuris Velarosdela, "139.000 Orang Diberi Sanksi Karena Tak Pakai Masker", Kompas Online, Meningkatkan Kepatuhan: Penataan Regulasi Menggunakan Pendekatan Ilmu Perilaku (Fahrurozi) 209
210 Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 Model pengaturan yang bersifat koersif atau menekankan aspek penghukuman seberat-beratnya bagi pelanggar, dikenal dengan istilah perangkat regulasi tradisional ( ). Alemanno dan Spinna menyebut fokus perangkat regulasi tradisional ada pada mekanisme pengendalian () seperti ancaman, larangan, dan penghukuman.14 paksaan, Padahal, untuk membentuk suatu kondisi tertentu, banyak cara yang dapat dilakukan. Menurut Baldwin, hukum dan peraturan akan efektif jika dibentuk dengan menggunakan pada mekanisme menjawab permasalahan konkret yang ada di masyarakat.15 Penelitian yang penekanannya ini menggagaskan bahwa legislator, dalam hal ini Pemerintah dan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), harus melakukan reformasi regulasi. Tujuannya tidak lain agar masyarakat menjadi lebih patuh terhadap peraturan yang ada. Rangone mengatakan, kepatuhan terhadap aturan yang sifatnya sukarela merupakan kunci untuk memotivasi masyarakat untuk mematuhi aturan hukum yang berlaku.16 Sedangkan Bentham juga mengemukakan bahwa rasa sukarela manusia untuk mematuhi peraturan bersumber atas adanya insentif atau manfaat yang didapat jika ia mematuhi aturan tersebut.17 Artinya, sangat besar kemungkinan suatu kelompok masyarakat abai akan aturan jika aturan tersebut dinilai tidak memiliki manfaat bagi jika aturan tersebut mereka. Sebaliknya, memang dirasa memiliki kegunaan, maka masyarakat akan lebih mudah mematuhi aturan tersebut. Apabila pendekatan perangkat regulasi tradisional penekannya berada pada sifat memaksanya,18 maka perangkat regulasi baru adalah hal-hal yang sifatnya progresif dan di luar dari sekedar hal-hal yang bersifat mengancam. Rangone mencontohkan salah satu model perangkat regulasi baru yang dapat diadopsi adalah yang mengakomodir aspek kognitif dan berbasis data serta fakta.19 Alemanno dan Spinna berpandangan bahwa pendekatan ilmu perilaku dalam ranah hukum menekankan pada aspek data dan fakta, sehingga kerap disebut sebagai kebijakan berbasis data ( ).20 Mereka ilmu perilaku memungkinkan pengambil kebijakan untuk untuk menyusun kebijakan yang efektif, biaya terjangkau mengedepankan "pilihan" daripada sekedar "paksaan" dalam menyelesaikan masalah.21 juga berpendapat bahwa ini bermaksud menjelaskan urgensi dan strategi penggunaan ilmu perilaku dalam materi muatan peraturan perundang- undangan di Indonesia. Tujuannya adalah untuk meningkatkan efektivitas penerapan Penelitian 14 Alberto Alemanno & Alessandro Spina, "Nudging legally: On the checks and balances of behavioral regulation." International Journal of Constitutional Law, 2021). Robert Baldwin, Rules and Government 16 Nicoletta Rangone. "Making Law Effective: Behavioural Insights into Compliance", European Journal of Risk 17 Regulation, Jeremy Bentham, The Collected Works of Jeremy Bentham: An Introduction To The Principles of Morals and Legislation 18 Rangone. "Making Law Effective" 19 20 Alemanno & Spina, "Nudging legally" 21 Ibid. Ibid. Jurnal RechtsVinding, Vol. 10 No. 2, Agustus 2021 hlm. 207-227
Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 dari aturan tersebut. Dapat dikatakan, ilmu perilaku merupakan pendekatan yang relatif baru dalam ranah kebijakan publik dan regulasi. Akan tetapi, ilmu perilaku telah banyak digunakan di berbagai belahan dunia, baik di sektor publik maupun privat di negara- negara maju.22 Maka dari itu, pembentukan Indonesia perlu perundang-undangan di ilmu melihat potensi dan kelebihan dari perilaku karena sangat mungkin hal ini dapat menjadi solusi penegakkan hukum di Indonesia. Berdasarkan penjelasan pada penda- huluan, penelitian ini memiliki 3 (tiga) pokok permasalahan yaitu Apa saja faktor yang mempengaruhi kepatuhan terhadap suatu regulasi?, kemudian Apakah pembentukan peraturan perundang-undangan di Indonesia sudah dapat mengakomodir penerapan ilmu perilaku?, dan Bagaimana ilmu perilaku dapat meningkatan kepatuhan terhadap regulasi? Adapun tipe penelitian yang akan diguna- kan adalah penelitian deskriptif dengan penekanan pada teori dan hipotesis.24 Adapun teori dan hipotesis yang digunakan adalah ilmu perilaku (), khususnya dan teori dengan hipotesis awal bahwa penggunaan dan berpotensi kepatuhan masyarakat mengoptimalkan terhadap peraturan perundang-undangan. Teori ini akan diuji dengan menampilkan beberapa studi kasus penerapan aturan perundang-undangan yang menggunakan pendekatan ilmu perilaku. Metode analisis data yang digunakan dalam penelitian ini adalah metode kualitatif, yaitu tata cara bentuk penelitian penelitian deskriptif analitis dimana hasil penelitian dinyatakan secara lisan atau tertulis.25 yang menghasilkan C. Pembahasan B. Metode Penelitian 1. Kepatuhan Regulasi Metode yang akan digunakan dalam penelitian ini adalah metode kepustakaan yang bersifat yuridis normatif. Metode yuridis normatif merupakan metode yang menekankan penggunaan data sekunder.23 Dimana sumber data sekunder yang digunakan dalam penelitian ilmiah oleh para pakar dan hasil penelitian ilmiah lainnya. Serta bahan-bahan lain yang sifatnya mendukung penjelasan dalam sumber data sekunder tersebut. ini terdiri artikel Penelitian ini menemukan bahwa secara garis besar, ketidakpatuhan atas peraturan perundang-undangan didasari oleh 3 (tiga) faktor. Pertama, faktor yang bersumber dari pemerintah selaku pembuat peraturan dan penegak hukum. Kedua, faktor yang bersumber dari masyarakat yang diatur. Ketiga, faktor materi muatan atau rumusan dari peraturan itu sendiri. 22 23 Sri Mamudji et al., Metode Penelitian dan Penulisan Hukum, (Jakarta: Badan Penerbit Fakultas Hukum Universitas 24 26 Ibid, hal. 4. Ibid, hal. 67. Jeremy Bentham, The Collected Works of Jeremy Bentham, hlm. 107. Meningkatkan Kepatuhan: Penataan Regulasi Menggunakan Pendekatan Ilmu Perilaku (Fahrurozi) 211
212 Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 a. Faktor Pemerintah Bentham menilai bahwa kepatuhan hukum bergantung pada bagaimana pembentuk peraturan perundang-undangan merumuskan aturan agar dapat dipatuhi secara umum.26 Sebagai pencetus aliran utilitarianisme, Bentham meyakini kepatuhan terhadap hukum bergantung masyarakat pada nilai-nilai manfaat atau utiliter yang ada dalam hukum tersebut.27 Jika hukum atau atau aturan tersebut memiliki kemanfaatan, maka masyarakat akan lebih mudah mematuhinya. bahwa Aubert menjelaskan bahwa terkadang, hukum tidak berjalan efektif di masyarakat karena adanya kelemahan () dari sendiri.28 administrasi pemerintahan Kelemahan tersebut ditemukan baik dalam aturan menyusun tersebut.29 menambahkan, pembentukan aspek peraturan hampir tidak diperhatikan.30 Sehingga peraturan yang sudah disahkan menjadi sulit untuk mengubah kondisi sosial masyarakat. Padahal sebagaimana dikemukakan oleh Pound bahwa hukum adalah alat rekayasa sosial ( ),31 maka secara nyata hukum memiliki fungsi sosial. Maka dari itu, hal yang harus dipahami pemerintah atau legislator dalam menyusun peraturan perundang- itu atau mengeksekusi Soekanto dalam perundang-undangan sosial undangan, adalah menyadari bahwa mereka berperan sebagai perekayasa sosial ( ).32 Aubert juga menambahkan kurangnya pengetahuan mendasar pemerintah terkait teknik penyebarluasan atas aturan menjadi alasan masyarakat tidak mematuhi aturan yang ada.33 Sehingga tujuan pengaturan menjadi tidak efektif karena masyarakat sendiri tidak mengetahui akan adanya aturan tersebut. Pemberlakuan teori fiksi hukum atau asas yang melekat pada ketentuan penutup peraturan serta merta perundang-undangan mengubah masyarakat mematuhi hukum.34 tidak Soekanto menilai bahwa efektivitas juga bergantung pada penegakan hukum fasilitas dan sarana prasarana untuk mendukung masyarakat dalam mematuhi peraturan.35 Misalnya, ketika Pemerintah melarang buang sampah sembarangan, maka pemerintah berkewajiban menyediakan tempat sampah di berbagai tempat agar masyarakat dapat langsung membuang sampah pada tempat tersebut. b. Faktor Masyarakat Dari faktor masyarakat yang diatur, baik secara individu maupun kelompok, memang sangat dimungkinkan manusia melanggar 26 27 28 Vilhelm Aubert, "Some Social Functions of Legislation." Acta Sociologica 10, no. 1-2 (1967) Jeremy Bentham, The Collected Works of Jeremy Bentham, hlm. 107. Ibid. org/10.1177/000169936701000107 (diakses 17 April 2021) Ibid. 29 30 Soekanto, Masalah-Masalah, hlm. 3. 31 Roscoe Pound, "Law In Books And Law In Action", American Law Review 44 (1910): 12. 32 Roscoe Pound, "The Lawyer as a Social Engineer." Journal of Public. Law. 33 Vilhelm Aubert, "Some Social Functions". 34 L.J. Van Apeldoorn, Pengantar Ilmu Hukum (Cetakan Kedua Puluh Sembilan). (Jakarta: Pradnya Paramita. 2001), hlm. 407. Lihat juga Agus Surono, Fiksi hukum dalam pembuatan Peraturan Perundang-undangan, (Jakarta: Soekanto, Masalah-Masalah, Jurnal RechtsVinding, Vol. 10 No. 2, Agustus 2021 hlm. 207-227
Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 peraturan yang berlaku. Secara filosofis menurut aliran hukum kodrati (), Locke mengatakan bahwa pemberian hadiah dan penjatuhan hukuman ( ) tidak semata-mata menjadi alasan manusia mematuhi suatu hukum.36 Aliran memang mengkiaskan adanya aturan-aturan yang bersumber dari yang memiliki ajaran-ajaran Ketuhanan nilai moralitas tinggi. Sehingga aspek moral merupakan pendorong manusia untuk menjalani suatu aturan. lainnya yang menjelaskan adanya ketidakpatuhan terhadap peraturan perundang-undangan, adalah adanya ketidakadilan dalam rumusan aturan tersebut. Aquinas menyampaikan bah- wa suatu hukum atau aturan yang tidak adil, maka aturan tersebut bukanlah hukum yang perlu ditaati ()37 Sing- katnya, adagium ini mencerminkan alasan mendasar bahwa seseorang boleh tidak me- matuhi suatu peraturan perundang-undangan karena materi yang diatur tidak sesuai dengan nilai-nilai moral atau nilai keadilan.38 Pandangan teori hukum klasik Feinberg mengklaim bahwa dari sudut pandang filosofis, manusia secara moral dapat dibenarkan untuk melanggar hukum, pembenarannya.39 sepanjang Namun demikian, ia juga menyebut bahwa batasan pembenaran melanggar hukum masih diperdebatkan dan sulit untuk ditentukan parameternya secara khusus.40 Soekanto mengelaborasikan hal-hal yang menyebabkan warga masyarakat mematuhi hukum setidaknya adalah terdiri dari 4 (empat) alasan.41 terdapat atas Pertama, mematuhi untuk menolak dikenakan sanksi karena aturan ditetapkan oleh yang berwenang.42 Kepatuhan dalam ciri ini menekankan adanya kekuasaan atau kewenangan sebagai pengendali ( ). Ancaman ini dianggap memiliki efek jera yang membuat individu enggan melanggar aturan. Pratt menilai bahwa efek jera memiliki keunggulan berupa mudah dipahami dan bersifat sederhana: jika melanggar aturan, maka mendapat sanksi.43 Akan tetapi, Dölling, dalam memastikan bahwa efektivitas efek jera tidak berlaku secara umum.44 Soekanto menilai kelemahan dari perspektif ini adalah, kepatuhan menjadi bergantung pada adanya pengawasan.45 Se- hingga sering terjadi keadaan dimana aturan sanksi 36 Patricia Sheridan, "Locke's Moral Philosophy", The Stanford Encyclopedia of Philosophy (Spring 2020 Edition),
37 Norman Kretzmann, "Lex Iniusta Non Est Lex: Laws on Trial in Aquinas' Court of Conscience", American Journal of Jurisprudence, 99 (1988). Lihat juga Andre Santos Campos, "Aquinas's "Lex Iniusta Non Est Lex": A Test of Legal Validity." ARSP: Archiv Für Rechts Und Sozialphilosophie / Archives for Philosophy of Law and Social Philosophy 100, Ibid. Joel Feinberg, "The Right to Disobey." Michigan Law Review (diakses 17 April 2021) Ibid. 38 39 40 41 Soekanto, Masalah-Masalah, hlm. 4. 42 43 Ibid. 44 Dölling et al. "Is Deterrence Effective?" Soekanto, Masalah-Masalah Meningkatkan Kepatuhan: Penataan Regulasi Menggunakan Pendekatan Ilmu Perilaku (Fahrurozi) 213
214 Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 tidak dipatuhi ketika tidak ada pengawasan atau tidak ada aparat yang mengawasi pada saat pelanggaran dilakukan.46 Kedua, adanya keinginan mematuhi per- aturan karena didasari keinginan untuk men- jadi bagian dari kelompok masyarakat.47 Leary dan Cox menilai bahwa keinginan menjadi bagian dari kelompok sosial () ini merupakan motif fundamental manusia dalam berinteraksi sosial.48 Baumeister dan Leary juga menyebut bahwa keinginan kuat untuk menjadi bagian dari suatu kelompok merupakan cara manusia untuk memper- tahankan hubungan interpersonal dan sosial yang positif.49 Dengan demikian, Soekanto berkesimpulan bahwa suatu peraturan hanya dipatuhi individu jika kelompok masyarakat- nya mematuhi peraturan tersebut.50 Seba- liknya, jika kelompok masyarakat tersebut tidak mematuhi suatu peraturan, maka besar kemungkinan individu tersebut juga tidak me- matuhi aturan tersebut.51 internalisasi yang lahir atas adanya kepercayaan atas nilai intrinsik atau materi yang diatur.52 Dalam hal ini, Soekanto menganggap pentingnya materi yang diatur dianggap memiliki nilai kemanfaatan sehingga kepatuhan dilakukan secara sukarela tanpa unsur paksaan.53 Kreps menambahkan bahwa Ketiga, kepatuhan akibat yang tertanam kepatuhan memberikan nilai keuntungan personal karena memberikan manfaat atau hak-hak tertentu.54 Contoh, jika seseorang tidak mematuhi larangan merokok, maka tubuh ia sendiri dapat terkena penyakit. lain terkait pemberian hak oleh Contoh negara adalah kewajiban memakai helm bagi pengendara motor. Jika ia tidak memakai helm, maka ia secara tidak langsung dilarang menggunakan fasilitas jalan raya. Sebaliknya, jika ia memakai helm maka ia memiliki hak untuk menggunakan jalan raya tersebut. kepentingan-kepen- yang diatur tingan warga masyarakat ditaati.55 sehingga Soekanto menilai bahwa manusia dapat mematuhi aturan hanya karena ia memiliki kepentingan dalam hal tersebut.56 Meskipun unsur kepentingan ini memiliki kemiripan dengan unsur nilai intrinsik, penekanannya pada ketiadaan internalisasi nilai dalam merasionalkan suatu perbuatan. Kondisi semacam ini memungkinkan seseorang atau kelompok mematuhi suatu aturan karena berkepentingan dalam aturan tersebut. Keempat, adanya peraturan tersebut c. Faktor Materi Muatan Materi muatan atau rumusan substansi juga memiliki peran penting dalam menen- tukan kepatuhan masyarakat. Purbacaraka 46 47 48 Leary & Cox, Belongingness Motivation: A Mainspring Of Social Action. (Newyork: The Guilford Press, 2018), Ibid. Ibid. hlm. 6. hlm. 16. 49 Roy F. Baumeister & Mark R. Leary. "The Need To Belong: Desire For Interpersonal Attachments As A Fundamental Human Motivation." Psychological bulletin Soekanto, Masalah-Masalah, hlm. 7. Soekanto, Masalah-Masalah, hlm. 7. David M. Kreps. "Intrinsic Motivation and Extrinsic Incentives." The American Economic Review, vol. 87, no. 2, Ibid. Ibid. (1997), Soekanto, Masalah-Masalah, hlm. 7. Ibid. Jurnal RechtsVinding, Vol. 10 No. 2, Agustus 2021 hlm. 207-227
Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 menyebut bahwa peraturan perundang- undangan terdiri dari kaidah-kaidah hukum yang berisikan perintah (), larangan ().57 (), Suhariyono menambahkan kaidah kebolehan ini terdiri dari pembebasan (), pembolehan untuk dikecualikan dari sesuatu yang diharuskan (), dan pembolehan dari sesuatu yang sebenarnya dilarang atau dikenal dengan nama izin ().58 dan kebolehan unsur memaksa seperti "wajib", "harus", dan "dilarang" tidak perlu terlalu sering digunakan. Sebaliknya, norma-norma yang sifatnya fakultatif atau memberikan pilihan seperti "dapat", "berhak", dan "berwenang" sebaiknya tidak perlu dikait-kaitkan dengan konsekuensi sanksi. Justru norma kebolehan semacam ini dapat menjadi pintu masuk bagi penerapan ilmu perilaku yang mengedepan- kan kepada aspek pilihan. Suhariyono juga menambahkan, norma- norma tersebut ditransformasikan ke dalam perundang-undangan melalui peraturan terdiri atas kata operator norma yang "wajib", "harus", "dapat", "bebas", "dilarang" dalam rumusan aturan.59 Dalam Lampiran II Undang-undang No. 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang- undangan, operator norma yang diatur dalam lingkup regulasi tersebut adalah "berhak", "berwenang", "dapat", "wajib", "harus", dan "dilarang". Penggunaan operator norma inilah yang dapat menimbulkan akibat hukum dan menimbulkan ekses berupa penjatuhan sanksi.60 Penelitian ini menemukan bahwa peng- gunaan norma yang sifatnya memaksa seperti perintah dan identik dengan sifat koersif dan penggunaan sanksi, merupakan perwujudan perangkat hukum tradisional.61 Adapun operator norma yang digunakan adalah yang menekankan pada larangan memang Selaras dengan yang dinyatakan Rangone bahwa peraturan yang baik adalah peraturan yang dipatuhi secara sukarela,62 Maria Farida menyetujui dengan menyatakan bahwa dimungkinkan suatu norma memiliki sifat khusus yaitu daya guna.63 Sifat daya guna dalam suatu norma atau aturan ini melihat apakah norma tersebut berdaya guna secara efektif atau tidak, atau dengan kata lain ditaati atau tidak.64 Artinya, dalam teori ilmu peraturan perundang-undangan di Indonesia, termasuk dalam Undang-undang No. 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, ilmu perilaku sudah dapat diimplementasikan melalui operator norma yang sifatnya kebolehan. Juga apabila norma itu memiliki daya guna yang dapat diikuti oleh masyarakat tanpa harus selalu menggunakan sanksi. Selain itu, penerapan norma yang sifatnya koersif dengan operator norma yang memiliki unsur paksaan, juga dapat diimplementasikan Purnadi Purbacaraka & Soerjono Soekanto, Perihal Kaidah Hukum, (Bandung: P.T.Citra Aditya Bakti, 1993), cetakan keenam, hlm. 34. Bahasa Peraturan Perundang-Undangan (Jakarta: BPSDM. Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia, 2010), hlm. 22. Ibid. Ibid. 60 61 Alemanno & Spina, "Nudging legally". 62 Rangone. "Making Law Effective". 63 64 Kanisius 2016), hlm. 39. Ibid. Meningkatkan Kepatuhan: Penataan Regulasi Menggunakan Pendekatan Ilmu Perilaku (Fahrurozi) 215
216 Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 dengan menerapkan ilmu perilaku. Yaitu dengan menggunakan teori dan pendekatan 2. Ilmu Perilaku Bolton menyebut bahwa ilmu perilaku terdiri atas 2 (dua) pemahaman: perilaku manusia yang berbasis aksi atau reaksi dari organ tubuh, dan perilaku manusia dalam sistem sosial.65 Di sisi lain, Kappes berargumen ilmu perilaku adalah terminologi bahwa dalam metode penelitian yang melibatkan berbagai disiplin ilmu seperti psikologi, ilmu sosiologi, ekonomi saraf perilaku (), dan berbagai cabang ilmu lainnya.66 Bern menyebut bahwa ilmu perilaku memiliki dampak terbesar pada ilmu sosial yang relatif baru.67 Penelitian ini membahas ilmu perilaku sebagai bagian dari ilmu sosiologi terkait bagaimana perilaku manusia berimbas dalam pengambilan keputusan dan bersikap tindak. (), Terminologi ilmu perilaku mulai dikenal pada sekitar tahun 1950.68 Pada tahun 2011, ilmu perilaku kembali menuai perbincangan ketika Kahneman merilis buku " ".69 Dalam bukunya, Kahneman menyimpulkan ketika manusia dihadapkan pada pilihan, biasanya mereka akan terpengaruh pada kesesatan berfikir () yang mendorong untuk memilih pilihan yang tidak rasional.70 Kahneman dalam buku ini juga menjelaskan bahwa otak manusia terbagi atas 2 (dua) sistem dalam bertindak.71 Pertama, sistem 1 dimana otak bekerja secara otomatis, intuitif, dan tidak sadar. Sistem ini bekerja secara spontan dan membutuhkan sedikit usaha atau perhatian, dan sangat cenderung menjadi bias. bahwa sistem 2 yaitu ketika otak bekerja secara lambat, terkontrol, dan lebih analitis. Tidak seperti sistem 1, sistem 2 membutuhkan energi, usaha, dan perhatian untuk memikirkan semua pilihan. Meskipun berpotensi menghindari bias seperti sistem 1, sistem ini juga kerap menentukan pilihan yang tidak rasional.72 Kedua, jarang digunakan dalam konteks pembentukan regulasi.73 Ketika diterapkan ke dalam konteks hukum dan peraturan perundang-undangan, OECD menilai ilmu perilaku berbeda dengan penggunaan perangkat hukum tradisional dan dianggap sebagai alternatif.74 Grundstein Ilmu perilaku relatif baru dan Charles D. Bolton, "Is Sociology a Behavioral Science?" , vol. 6, no. 1, 1963, pp. 3-9. (diakses 19 April 2021). 66 Heather Kappes, "What Is Behavioural Science at the LSE?" LSE Behavioural Science, 24 May 2016, blogs.lse. 67 Walter Berns, "Law and Behavioral Science" Law & Contemp. Probs. 28 (1963), pada 19 April 2021) 68 Charles D. Bolton, "Is Sociology a Behavioral Science?". 69 Marek Kohn "Thinking, Fast and Slow, By Daniel Kahneman" Independent, 2021). 70 Daniel Kahneman, Thinking, Fast and Slow. (New York: Macmillan, 2011), hlm 21. 71 72 73 Walter Berns, "Law and Behavioral Science". 74 Glen Hepburn, "Alternative to Traditional Regulation" OECD Regulatory Policy Division Ibid. Ibid.
Jurnal RechtsVinding, Vol. 10 No. 2, Agustus 2021 hlm. 207-227
Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 berfikir bahwa tujuan utama dari ilmu perilaku dalam ranah hukum adalah mengubah cara manusia berfikir terkait hukum ( ).75 Akan tetapi, ia juga menyadari bahwa ilmu perilaku tidak dapat diasumsikan dapat menyelesaikan semua permasalahan hukum yang ada.76 ilmu regulasi perilaku bertujuan untuk dapat memaksimalkan kepatuhan atau meningkatkan efektivitas dari regulasi tersebut.77 Baginya, penting untuk menyusun regulasi yang berdasarkan data fakta, sederhana, mudah dipahami, dan dapat diterima dengan baik di masyarakat.78 Untuk mencapai hal tersebut, perangkat kepatuhan untuk meningkatkan mutlak diperlukan, dan ilmu perilaku yang dikonsep dengan baik dalam rumusan aturan dapat menjawab permasalahan tersebut.79 Di samping itu, Sunstein menyebut ilmu perilaku dapat digunakan bahwa seperti kedalam berbagai permasalahan kesehatan, pertumbuhan ekonomi, sosial budaya, pendidikan, kepastian hukum, dan sebagainya.80 Rangone menganggap bahwa dalam pembentukan angka Salah satu negara yang sudah menerapkan ilmu perilaku dalam peraturan Amerika prinsip perundang-undangan adalah Serikat.81 Hal ini terwujud dengan adanya instruksi penggunaan ilmu perilaku yang terlihat dalam (2011). Di mana dalam instruksi tersebut berbunyi:
"Where relevant, feasible, and consistent with regulatory objectives, and to the law, each agency extent permitted by shall identify and consider regulatory approaches that reduce burdens and maintain flexibility and freedom of choice for the public. These approaches include warnings, rules, and disclosure requirements as well as provision of information to the public in a form that is clear and intelligible."82 appropriate default Pada frase " " merupakan kata kunci dalam penerapan ilmu perilaku dalam peraturan perundang- undangan. Dengan menitikberatkan pada materi muatan flexible, yang memudahkan masyarakat yang diatur, dan mengedepankan kebebasan memilih. sifatnya ilmu perilaku dalam regulasi semakin mendapatkan pengakuan khalayak dengan diterbitkannya (2015).83 Dari judulnya Pada tahun 2015, penggunaan Nathan D. Grundstein, "The Relevance of Behavioral Science for Law" Case Western Reserve Law Review Vol. 19. 1 (1967) Ibid. 76 77 Rangone. "Making Law Effective" 78 79 80 Cass R. Sunstein, Behavioral Science and Public Policy. (Cambridge: Cambridge University Press, 2020), hlm. 17. 81 Cass R. Sunstein, Simpler, (New York: Simon and Schuster, 2013), hlm. 24. 82 Ibid. Ibid. 83 Meningkatkan Kepatuhan: Penataan Regulasi Menggunakan Pendekatan Ilmu Perilaku (Fahrurozi) 217
218 Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 saja dapat diketahui bahwa tersebut benar-benar lebih eksplisit dalam menginstruksikan penggunaan ilmu perilaku dalam regulasi. Salah satu regulasi Amerika Serikat yang mengadopsi prinsip ilmu perilaku adalah (2010) yang juga populer dengan sebutan .84 Dengan diterbitkan pada tahun 2010 atau sebelum adanya kedua di atas, hal ini menunjukkan bahwa ilmu perilaku dinilai sebagai metode yang tepat dalam materi muatan peraturan perundang- undangan dan diterapkan ke dalam berbagai regulasi lainnya.85 tersebut Kedua merupakan konkret penerapan ilmu perilaku yang dapat diadopsi dalam sistem pembentukan peraturan perundang- tetapi, undangan di berwenang mengingat mengesahkan Undang-undang tidak hanya Presiden atau Pemerintah saja, maka penting untuk mengatur penggunaan ilmu perilaku dalam tingkat Undang-undang. Yakni dalam revisi Undang-undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang- undangan. Hal contoh
Indonesia. Akan lembaga yang untuk meyakinkan DPR untuk memasukan materi ilmu perilaku dalam tingkat Undang-undang adalah bahwa dengan menyampaikan regulasi berbasis ilmu perilaku berpotensi memiliki tetapi membutuhkan biaya yang ringan.86 Sunstein juga menyampaikan bahwa penggunaan ilmu yang dapat digunakan dampak yang tinggi, perilaku tidak memecah belah orang-orang dengan ideologi politik yang berbeda karena berlandaskan aturan yang hemat anggaran namun efektif dalam implementasinya.87 ini dapat dilakukan, maka semua jenis regulasi yang masuk ke dalam lingkup Undang-undang tersebut, mulai dari yang tertinggi hingga terendah, harus mengutamakan aspek ilmu perilaku ketimbang penerapan perangkat hukum tradisional. Jika hal a. Nudge Salah satu instrumen ilmu perilaku yang sangat populer adalah "nudge". Secara harfiah dalam tatanan bahasa Indonesia, nudge berarti "sentuhan". Akan tetapi belum ada padanan kata yang benar-benar sesuai sebagai translasinya dikarenakan nudge dalam ilmu perilaku, berbeda dengan istilah nudge secara umum. Nudge didefinisikan sebagai bentuk yang mempengaruhi perilaku manusia dengan tetap menekankan pada kebebasan dalam menentukan pilihan (freedom of choice).88 Nudge diperkenalkan pertama kali oleh Thaler dan Sunstein pada tahun 2008. Thaler dan Sunstein berpendapat bahwa manusia sudah selayaknya memiliki kebebasan untuk menentukan pilihan dalam hidupnya (free to choose), atau dikenal dengan libertarian.89 Artinya, masyarakat istilah sebagai libertarian akan lebih merasa luwes apabila diberikan pilihan dalam menentukan keputusannya. Nudge intervensi bagaimana membuat suatu keadaan agar orang-orang adalah tentang 84 Sunstein, Simpler. Sunstein, Behavioral Science. 86 S. Benartzi, et al., "Should Governments Invest More in Nudging?" Psychological Science, 28(8), (2017): 1046. 87 Sunstein, Behavioral Science. 88 Thaler & Sunstein, Nudge, hlm. 4. 89 Thaler & Sunstein, Nudge, Jurnal RechtsVinding, Vol. 10 No. 2, Agustus 2021 hlm. 207-227
Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 dapat memilih pilihan yang terbaik dari pilihan yang tersedia.90 Thaler dan Sunstein menyebut bahwa perubahan perilaku ini dilakukan tanpa ada unsur larangan atau menjanjikan insentif ekonomi yang signifikan.91 Elemen terpenting dari nudge adalah tidak menggunakan unsur pemaksaan agar orang melakukan hal yang dikehendaki. Serta karakteristik utama nudge adalah mudah dilakukan dan murah untuk dihindari. Melarang atau membatasi bukanlah karena membatasi bagian dari nudge kebebasan dalam memilih.92 Nudge juga tidak akan lepas dari istilah Choice architecture. Choice Architecture adalah suatu upaya mendesain pilihan untuk orang lain dengan kondisi-kondisi tertentu.93 sedemikian Kondisi rupa oleh sang choice architect yang pada akhirnya mempengaruhi pilihan si pengambil keputusan agar sesuai dengan keinginan si choice architect tanpa ada unsur paksaan dan intimidasi.94 tersebut dibentuk Hal pertama yang harus dimengerti adalah, choice architecture secara praktek sudah lama diterapkan dalam berbagai hal. Lamberton et al. dalam penempatan barang-barang dagangan di suatu toko atau pusat perbelanjaan, mempengaruhi perilaku pembeli.95 Jika penjual ingin agar barang tertentu segera laku, maka barang tersebut diletakkan di posisi tertentu yang relatif strategis agar mudah dilihat dan dibeli konsumen.96 Namun demikian, Loewenstein dan Schkade menyimpulkan bahwa choice architecture yang mengarahkan konsumen ini tidak termasuk dalam kategori choice architecture dan nudge yang Thaler dan Sederhananya Sunstein karena tidak berorientasi meningkatkan pengambilan keputusan (improving decision making) dan meningkatkan kualitas hidup (well-being)98. Tetapi semata-mata karena bertujuan meningkatkan penjualan barang tersebut. kampanyekan.97 Sebagaimana telah diutarakan diatas, Choice Architecture berorientasi dalam memberikan pilihan. Sedangkan Nudge adalah upaya mengarahkan agar pilihan yang diambil berorientasi pada peningkatan kualitas hidup. Dalam konteks Pemerintah sebagai regulator, menerapkan Nudge dari adanya pemberian pilihan-pilihan ini sifatnya mutlak. Sekedar memberikan pilihan saja tidak cukup. Karena manusia pada dasarnya memiliki batasan- batasan dalam mengambil keputusan.99 Joss, Sunstein, dan Thaler menyebut bahwa manusia dalam mengambil keputusan dibatasi beberapa hal diantaranya batasan rasionalitas 90 91 92 93 Thaler & Sunstein, Nudge, hlm. 11. 94 Assortment Organization on Consumer Perceptions and Choice," Social Science Research Today (SSRN) Ibid. Ibid. Ibid. Ibid. Ibid. 96 97 George Loewenstein & David Schkade. "Wouldn't It Be Nice: Predicting Future Feelings." In Well-Being: The Foundations of Hedonic Psychology, (1999): 87 Ibid. 98 99 Richard A. Thaler & Cass R. Sunstein, "Behavioral Approach to Law and Economics", Stanford Law Review
Meningkatkan Kepatuhan: Penataan Regulasi Menggunakan Pendekatan Ilmu Perilaku (Fahrurozi) 219
220 Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 (bounded rationality), dan batasan kehendak (bounded willpower).100 1) Membuang sampah pada tempatnya di Skotlandia103 Bounded rationality adalah fenomena keterbatasan bahwa manusia memiliki kognitif.101 Misalnya keterbatasan logika, atau daya ingat terbatas. Sehingga dalam mengambil keputusan, terkadang menjadi tidak inkonsisten dengan keputusan-keputusan yang diambil sebelumnya. Sedangkan bounded willpower adalah kondisi manusia yang seringkali bertindak secara spontan dan berseberangan dengan apa yang dibutuhkan secara jangka panjang. Contohnya banyak perokok yang tetap merokok, meskipun mereka menyadari bahwa tersebut membahayakan hal kesehatannya. tepat, dan seringkali Nudge dianggap sebagai elemen penting dalam penentuan keputusan bagi manusia. Alasannya adalah karena manusia setiap ditawarkan pada pilihan-pilihan, sering mengambil pilihan yang buruk. Di samping itu, tidak ada pilihan yang benar-benar disediakan secara netral dan manusia memang rentan untuk memilih secara bias, sehingga berujung pada keputusan yang buruk.102 Kampanye menerapkan kebijakan publik tidak hanya terbatas dalam konteks perekonomian saja. Berikut beberapa contoh studi kasus di mana penggunaan nudge berdampak pada peningkatan kepatuhan terhadap hukum: nudge dalam bekerjasama Skotlandia dengan sejumlah stakeholders, melakukan eksperimen untuk menjaga kebersihan di area Stirling. Eksperimen tersebut bertujuan untuk meningkatkan kebersihan jalan yang dipenuhi sampah, dan mendorong agar masyarakat di area setempat membuang sampah pada tempatnya. Eksperimen ini dilakukan di salah satu pusat perbelanjaan Bernama Marches yang ramai pengunjung. Pemerintah dengan menerapkan nudge. Yaitu dengan cara mewarnai beberapa tempat sampah menjadi hijau (tidak semua), dan di sepanjang area trotoar diberikan cat jejak kaki (footprint) berwarna hijau yang mengarahkan ke tempat sampah tersebut. Tujuannya adalah agar pengunjung mengikuti tanda tersebut dan membuang sampah ke tempat sampah yang ada. Eksperimen ini dilakukan Setelah minggu ke delapan, ditemukan adanya peningkatan pembuangan sampah pada tempat sampah yang diwarnai dan ditandai jejak kaki dibanding tempat sampah yang tidak diwarnai. Di mana volume tempat sampah tersebut terisi 14% lebih banyak dibandingkan sebelum diwarnai hijau. Selain itu, sampah yang berceceran di jalan juga menurun hingga 15%. Hal ini menunjukkan intervensi nudge yang sederhana, bahwa berhasil meningkatkan kepatuhan terhadap aturan menjaga kebersihan lingkungan. 100 Ibid. hlm. 1. 101 Ibid. hlm. 9. 102 Ibid. 103 "Nudge Study Implementation Toolkit: Promoting the Use of Street Litter Bins 2021). Jurnal RechtsVinding, Vol. 10 No. 2, Agustus 2021 hlm. 207-227
Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 2) Mengurangi kecelakaan lalu lintas di Kolombia104 Untuk menekan angka kematian warga akibat kecelakaan lalu lintas, Antanas Mockus, tahun walikota Bogota, Kolombia pada 2003 melakukan 2 (dua) intervensi nudge. Pertama, ia mengecat dengan tanda bintang dan warna tertentu pada lokasi terjadinya kecelakaan yang mengakibatkan korban jiwa. Tujuannya mengingatkan pejalan kaki di lokasi tersebut agar mengingat bahwa pernah ada korban jiwa sehingga berjalan dengan lebih hati-hati. Kedua, ia mempekerjakan 20 (dua puluh) badut yang mencemooh dan menyindir pengguna jalan yang tidak tertib. Diantaranya pejalan kaki yang menyeberang tidak melewati Zebra Cross, dan pengemudi ugal-ugalan yang tidak mematuhi rambu lalu lintas. Hasil yang didapat sangat berpengaruh dalam upaya mengurangi pelanggaran lalu lintas dan mengurangi kecelakaan lalu lintas. Tercatat selama tahun 2003, angka kematian akibat kecelakaan lalu lintas di kota Bogota menurun hingga 46%. 3) Meningkatkan Kepatuhan Pembayaran Pajak di Indonesia Salah satu upaya penegakan hukum yang familiar menggunakan pendekatan ilmu perilaku adalah dalam bidang perpajakan. Di Indonesia, hal ini dipraktekan oleh Direktorat Jenderal Pajak (Ditjen Pajak) bekerja sama dengan World Bank untuk meningkatkan pembayaran pajak oleh Usaha Mikro, Kecil, dan Menengah (UMKM). Hal ini merupakan bentuk Peraturan Pemerintah No. 23 Tahun 2018 Tentang Pajak Penghasilan Atas Penghasilan Dari Usaha Yang Diterima Atau Diperoleh Wajib Pajak Yang Memiliki Peredaran Bruto Tertentu (PP Pajak Penghasilan Bruto Tertentu). Dalam aturan tersebut, UMKM dengan hasil penjualan tahunan hingga Rp 4,8 milyar harus membayar pajak sebesar 0,5% dari laba kotor per bulannya.105 pengimplementasian Untuk mendorong agar UMKM mematuhi ketentuan tersebut, maka Ditjen Pajak menggunakan pendekatan perilaku yang sifatnya "mendorong" secara halus. Yaitu dengan membagikan kalender kepada 18.000 UMKM di pulau Jawa. Kalender tersebut berisi hal-hal yang sifatnya informatif dan terbagi dalam 3 (tiga) jenis kalender. Kalender informasi seperti kapan pertama, berisi tenggat waktu pembayaran pajak, penjelasan mudah mengenai tata cara pembayaran pajak. Kalender kedua, berisi informasi positif misalnya pajak berkontribusi menolong 19.7 juta siswa tidak mampu untuk bersekolah, dan pajak membiayai pembangunan jalan, jembatan, dan infrastruktur sebesar Rp 410 triliun. Kalender ketiga, berisi informasi yang sifatnya lebih dekat ke efek jera. Yaitu jika tidak membayar pajak dapat dipidana, rekening bank dibekukan, aset disita, hingga penangkapan oleh polisi. ini merupakan bentuk nudge karena mendorong orang untuk membayar pajaknya melalui Ketiga jenis kalender informatif 104 Mara Cristina Caballero, "Academic Turns City into a Social Experiment," Harvard Gazette (Harvard Gazette, March (diakses 19 April 2021). eMBeD brief, "Increasing Tax Compliance for SMEs in Indonesia," World Bank Group. (diakses 6 Agustus 2021) Meningkatkan Kepatuhan: Penataan Regulasi Menggunakan Pendekatan Ilmu Perilaku (Fahrurozi) 221
222 Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 informasi yang sederhana. 15 (lima belas) bulan setelah kalender tersebut dibagikan, UMKM meningkatkan kepatuhan pembayaran pajaknya hingga 25%.106 Hal ini menunjukkan efektivitas penggunaan kalender pajak yang menggunakan informasi nudge. Tidak hanya di Indonesia, World Bank juga melakukan eksperimen penerapan ilmu perilaku dalam meningkatkan kepatuhan pembayaran pajak. Eksperimen tersebut meli- batkan beberapa negara yaitu Kosta Rika, Po- landia, dan Latvia.107 Jika Indonesia pengim- plementasian nudge adalah menggunakan kalender, maka di keempat negara tersebut menggunakan moda SMS, Surat, dan Email.109 Hasil dari eksperimen tersebut menunjukkan capaian yang positif dimana terjadi pening- katan kepatuhan pembayaran pajak. peningkatan persentase pembayaran pajak. Perlu diingat pula bahwa rumusan dalam PP Pajak Penghasilan Bruto Tertentu masih mengadopsi model sanksi perpajakan pada umumnya. Artinya, meskipun secara regulasi PP Pajak Penghasilan Bruto Tertentu masih mengadopsi model tradisional (traditional regulatory tools), dalam peng- pen- implementasiannya menggunakan dekatan ilmu perilaku (new regulatory tools). Penggunaan kedua tools regulasi secara seimbang ini terbukti efektif dalam mening- katkan kepatuhan atas regulasi tersebut. aturan b. Kombinasi Dengan Perangkat Hukum Tradisional Meskipun nudge dinilai memiliki efektivitas tinggi, namun penggunaan pendekatan yang Tabel 1. Komparasi Peningkatan Pembayaran Pajak No. Negara Pendekatan ilmu perilaku yang digunakan Peningkatan Kepatuhan Pembayaran Pajak 1. Indonesia Kalender informasi pajak 25% 2. Kosta Rika
20% 3. Polandia Mengirimkan Surat Kepada Wajib Pajak 20,8% 4. Latvia Email pengingat () dan informasi lainnya 9,4% 5. Kosovo Surat, SMS, dan Email pengingat 4% Dari sini dapat diketahui bahwa suatu peraturan perundang-undangan, yang mana dalam hal ini adalah PP Pajak Penghasilan Bruto Tertentu, mengalami peningkatan kepatuhan yang terlihat dengan adanya lebih koersif juga tetap diperlukan namun secara proporsional. Penggunaan perintah, larangan, paksaan, atau batasan yang sifatnya lebih keras dibandingkan nudge tetap diperlukan.109 Conly menyebutkan bahwa 106 Ibid. 107 eMBeD brief, "Behavioral Insights for Tax Compliance," World Bank, handle/10986/33046 (diakses 6 Agustus 2021). 108 Ibid. 109 Public Administration 93,
Jurnal RechtsVinding, Vol. 10 No. 2, Agustus 2021 hlm. 207-227
Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 membatasi pilihan manusia juga perlu demi kebaikan manusia itu sendiri.110 Conly mengiyakan pandangan Thaler dan Sunstein bahwa manusia kerap membuat keputusan yang tidak rasional, namun ia berargumen bahwa solusinya adalah dengan tidak memberikan ruang untuk memilih.111 Conly melandasi pemikiran ini dengan menilai bahwa kewajiban-kewajiban yang memaksa diperlukan karena pada akhirnya manusia sangat rentan melakukan kesalahan dalam menentukan pilihan.112 bahwa yang memang tidak dapat diakomodir atau diselesaikan dengan nudge, misalnya terkait kejahatan atau tindak pidana, penggelapan pajak, dan sebagainya.113 Meskipun Harol dalam penelitiannya menyimpulkan bahwa ilmu perilaku dapat digunakan dalam studi hukum pidana untuk menggali dampak norma hukum pidana terhadap pelaku dan hakim untuk menentukan jenis hukuman yang tepat,114 dalam pengimplementasiannya tentu memiliki banyak tantangan. Harol juga menambahkan bahwa ilmu perilaku dapat digunakan untuk mengidentifikasi mekanisme penegakan hukum yang tepat berbasis data dan bukti.115 tersebut, ilmu Sunstein sendiri mengakui terdapat permasalahan Berdasarkan pemahaman perilaku tetap diperlukan, dengan regulasi berbasis data, perilaku manusia, nudge dan choice architecture sebagai instrumen utama. Akan tetapi, tetap ada kondisi-kondisi tertentu yang mensyaratkan pada pengaturan yang lebih memaksa. Rangone menyetujui hal ini dengan mengatakan bahwa penggunaan efek jera dalam regulasi memang tetap dibutuhkan dan tidak dapat dikesampingkan.116 Tujuannya tidak lain sebagai pelengkap kepatuhan atas dasar sukarela bagi pihak-pihak yang memang menolak mematuhi aturan tertentu. Akan tetapi, Rangone menitikberatkan bahwa penggunaan norma hukum yang sifatnya memaksa atau menggunakan efek jera, harus ditentukan berdasarkan resiko dan tetap harus proporsional.117 Jangan sampai suatu peraturan perundang-undangan hanya memfasilitasi mekanisme negara menjatuhkan hukuman dan sanksi ketika masih ada opsi lain yang lebih efektif. Bentuk kombinasi lain antara perangkat hukum tradisional dan perangkat hukum baru untuk meningkatkan kepatuhan terhadap regulasi adalah dengan mengimplementasikan sifatnya nudge dalam ketentuan yang memaksa. Sebagaimana contohnya dalam masalah membuang sampah pada tempatnya di Skotlandia, tertib lalu lintas di Kolombia, dan membayar pajak di Indonesia, semuanya pendekatan materi aturan berbasis 110 Sarah Conly, Against Autonomy: Justifying Coercive Paternalism. (Cambridge: Cambridge University Press, 2013) hlm. 21. 111 Ibid. 112 R. Bubb & R. Pildes, "How Behavioral Economics Trims Its Sails and Why", Harvard Law Review, 127(6), (2014):
113 Sunstein, Behavioral Science. 114 Dalam konteks hukum pidana, terdapat dorongan untuk mempertimbangkan berbagai aspek kognitif seperti mispersepsi, bias, dan heuristik untuk meningkatkan efektivitas dari hukum pidana itu sendiri, atau untuk mencegah seseorang untuk melakukan tindak pidana. Lihat Alon Harel, "Behavioral Analysis of Criminal Law." The Oxford Handbook of Behavioral Economics and the Law. (2014) Ibid. 116 Rangone. "Making Law Effective". 117 Ibid. Meningkatkan Kepatuhan: Penataan Regulasi Menggunakan Pendekatan Ilmu Perilaku (Fahrurozi) 223
224 merupakan bentuk ketentuan yang sifatnya koersif. Bahkan memiliki sanksi pidana. Akan tetapi, dalam penerapannya dapat menggunakan intervensi nudge yang terbukti mampu meningkatkan kepatuhan akan peraturan secara signifikan dibandingkan tanpa menggunakan intervensi. pendekatan D. Penutup ilmu perilaku diharapkan regulasi bertujuan dalam pembentukan untuk memaksimalkan kepatuhan dari regulasi tersebut. Rangone menyebut ilmu perilaku penting untuk dituangkan dalam regulasi agar materi pengaturan berdasarkan mudah dipahami dan diterima dengan baik di masyarakat.118 Sehingga masyarakat akan lebih mudah menaati aturan tanpa harus diancam dengan sanksi. Pemanfaatan perilaku dengan instrumen seperti nudge dan choice architecture kedalam pembentukan regulasi di Indonesia, pada dasarnya sudah dapat diakomodir dengan pemanfaatan operator norma yang bersifat pilihan diantaranya "dapat" dan "berhak". Dengan catatan, harus ada penekanan bagi para pembentuk peraturan untuk memfokuskan membentuk sistem pilihan. Sistem pilihan ini meminimalisir penggunaan operator norma yang sifatnya memaksa seperti kata "wajib" atau "dilarang" yang menimbulkan konsekuensi sanksi. Untuk menerapkan ilmu perundang-undangan ilmu perilaku digunakan dalam pembentukan peraturan perundang-undangan. Melalui suatu perintah dalam skala Undang-undang atau aturan lainnya yang dimaksud untuk Penelitian ini menganjurkan agar 118 Ibid. 119 Ibid. Jurnal RechtsVinding, Vol. 10 No. 2, Agustus 2021 hlm. 207-227 Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 mengarahkan agar pembentukan regulasi mempertimbangkan aspek ilmu perilaku yang berbasis data dan fakta. Jika memungkinkan, negara juga dapat membentuk unit kerja ilmu perilaku yang dilibatkan dalam setiap penyusunan regulasi, agar regulasi yang diusulkan oleh pemerintah ataupun DPR dapat diformulasikan sedemikian rupa dengan mempertimbangkan ilmu perilaku, agar dapat dipatuhi oleh masyarakat. ilmu perilaku dapat meningkatkan kepatuhan masyarakat, bukan berarti perangkat hukum yang tradisional dengan norma-norma bersifat paksaan lantas ditinggalkan. Justru yang harus dilakukan adalah perpaduan yang seimbang antara pendekatan hukum tradisional dengan pendekatan hukum berbasis perilaku.119 Tentunya dengan tetap memperhatikan faktor resiko, proporsional, dan tetap mengedepankan pengaturan berbasis kebebasan manusia, bukan justru penghukuman. malah mengedepankan Penerapan regulasi yang memiliki ketentuan memaksa, dalam optimalisasi penerapannya juga dapat menggunakan intervensi nudge Skotlandia ditunjukan sebagaimana (membuang tempatnya), sampah pada Kolombia (tertib lalu lintas), dan Indonesia (kepatuhan pembayaran pajak). Terlepas dari keyakinan bahwa di Daftar Pustaka Buku Apeldoorn, L.J. Van,
(Jakarta: Pradnya Paramita, 2001). Baldwin, Robert, , (Oxford: Clarendon Press, 2017). Bardach, Eugene and Robert A. Kagan,
Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 (Philadelphia: Temple University Press, 2018). Bentham, Jeremy, (Oxford: Clarendon Press, 2016).
Alemanno, Alberto & Alessandro Spina, "Nudging legally: On the checks and balances of behavioral regulation." 12(2) (2014), 429-456. doi:10.1093/icon/mou033 (diakses 16 April 2021). Conly, Sarah, (Cambridge: Cambridge University Press, 2018). Farida, Maria, (Yogyakarta: Penerbit Kanisius 2016). Kahneman, Daniel, (New York: Macmillan, 2011). Leary, Mark R. & Cory B. Cox, Belongingness Motivation: A Mainspring Of Social Action. (Newyork: The Guilford Press, 2018). Mamudji, Sri ., (Jakarta: Badan Penerbit Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2017). Pettigrew, Robert, (Oxford: Oxford University Press, 2020). Purbacaraka, Purnadi & Soerjono Soekanto, (Bandung: Citra Aditya Bakti, 2017). Aubert, Vilhelm. "Some Social Legislation." of 1-2 no. 10, org/10.1177/000169936701000107 pada 17 April 2021). (1967) Functions (diakses Baumeister, Roy F. & Mark R. Leary, "The Need To Belong: Desire For Interpersonal Attachments As A Fundamental Human Motivation." 117.3 (1995). Benartzi, S. et al., "Should Governments Invest in Nudging?" , More 28(8), (2017). Berns, Walter "Law and Behavioral Science" (1963), 28 (diakses pada 19 April 2021). Suhariyono, A.R. & Arifiandy P.Veithzal, (Jakarta: BPSDM Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia, 2010). Bolton, Charles D., "Is Sociology a Behavioral Science?" , vol. 6, no. 1, 1963, pp. 3-9. (diakses 19 April 2021). Sunstein, Cass R. & L. A. Reisch, (London: Routledge, 2019). Sunstein, Cass R., (Oxford: Oxford University Press, 2018). Sunstein, Cass R., Too Much (Cambridge: MIT Press, 2020). Information Sunstein, Cass R., (Cambridge: Cambridge University Press, 2020). Sunstein, Cass R., (New York: Simon and Schuster, 2018). Surono, Agus, (Jakarta: , Universitas Al-Azhar Indonesia, 2019). Thaler, Richard & Cass Sunstein, (New Haven: Yale University Press, 2008). Bubb, R. & R. Pildes, "How Behavioral Economics Trims Its Sails and Why", , 127(6), (2014). Campos, Andre Santos, 100, no. 3 (2014): 366-78. stable24756744. (diakses 17 April 2021). Dölling, Deterrence Effective? Results of a Meta-Analysis of Punishment." 15, 201-224 (2009). 9097-0 Dieter "Is Feinberg, Joel. "The Right to Disobey." (1989): 1690-704, 87, no. 6 doi:10.2307/1289279. (diakses 17 April 2021). Grundstein, Nathan D., "The Relevance of Behavioral Science for Law" (1967) Vol. 19. 1 Meningkatkan Kepatuhan: Penataan Regulasi Menggunakan Pendekatan Ilmu Perilaku (Fahrurozi) 225
226 aselrev Harel, Alon, "Behavioral Analysis of Criminal Law." . (2014) o x f o r d h b / 9 7 8 0 1 9 9 9 4 5 4 7 4 . 0 0 1 . 0 0 0 1 / oxfordhb-9780199945474-e-022 (diakses 21 April 2021) , vol. 87, no. 2, (1997), (diakses 19 April 2021) Leonard, Thomas C., "Richard H. Thaler, Cass R. Sunstein, Nudge: Improving Decisions About Health, Wealth, and Happiness." 19.4 (2008) (diakses pada 19 April 2021). Loewenstein, George & David Schkade, "Wouldn't It Be Nice: Predicting Future Feelings." (2019). Oliver, Adam, "Nudging, shoving, and budging: Behavioural economic-informed policy." 93, no. 3 (2015): padm.12165 (diakses 21 April 2021). Pound, Roscoe, "The Lawyer as a Social Engineer", 3 (1954). In Books And Law Pound, Roscoe, "Law In Action", 44 (1910). Pratt, Travis C. et al., "The Empirical Status of Deterrence Theory: A Meta-Analysis". In F. T. Cullen, J. P. Wright, & K. R. Blevins (Eds.), Advances In Criminological Theory: Vol. 15. Taking Stock: The Status of Criminological Theory (2006) 367-395. (diakses 17 April 2021) Rangone, Nicoletta, "Making Law Effective: Behavioural Compliance", 9(3) (2018), 483-501. doi:10.1017/err.2018.51 (diakses 16 April 2021) Insights into Soekanto, Hukum Soerjono, dan Kepatuhan Hukum". Jurnal Hukum & Pembangunan 7 (6): 462-470. view/742/669 (diakses 15 April 2021). "Kesadaran Jurnal RechtsVinding, Vol. 10 No. 2, Agustus 2021 hlm. 207-227 Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 Soekanto, " Di Sekitar Perundang-Undangan (Suatu tinjauan menurut sosiologi hukum)." 6.1 (1976). Soerjono, Thaler, A. Richard & Cass R. Sunstein, "Behavioral Approach to Law and Economics", 50, No. 5 (1998). Internet Afif, Zeina, et al., "Behavioral Science Around the World: Profiles of 10 Countries (English)", The World Bank Group. d o c u m e n t s . w o r l d b a n k . o r g / c u r a t e d / e n / 7 1 0 7 7 1 5 4 3 6 0 9 0 6 7 5 0 0 / B e h a v i o r a l - Countries (diakses 16 April 2021) Cait Poynor Lamberton and Kristin Diehl, "Retail Choice Architecture: The Effects of Benefit and Attribute-Based Assortment Organization on Consumer Perceptions and Choice," Social Science Research Today (SSRN) id=2383257 (diakses 19 April 2021). "Academic Turns into a Social Experiment," City (Harvard Gazette, March 11, 2004), social-experiment (diakses 19 April 2021). Clark, Virginia, "The ritual of table setting: its historical cultural significance importance", House & Garden, (diakses 19 April 2021). Caballero, Mara Cristina, and Deloitte, "Nudging for Good," , i n d u s t r y / p u b l i c - s e c t o r / g o v e r n m e n t - html (diakses pada 19 April 2021). Lihat juga pertama di dunia yaitu di Britania Raya, "About Us" Behavioral Insight Team (diakses 19 April 2021). Direktorat Perundang- undangan, Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia, (diakses 15 April 2021, 11.32 WIB) for Tax eMBeD brief, "Behavioral Compliance," World o p e n k n o w l e d g e . w o r l d b a n k . o r g / handle/10986/33046 (diakses 6 Agustus 2021) Jenderal Peraturan Insights Bank,
Volume 10 Nomor 2, Agustus 2021 Hepburn, Glen, to Traditional "Alternative Regulation" OECD Regulatory Policy Division htt p s : / / w w w. o e c d . o rg /go v / re g u l ato r y- policy/42245468.pdf (diakses 19 April 2021). "What Behavioural Is Kappes, Heather, Science at the LSE?" LSE Behavioural Science, 24 May 2016, blogs.lse.ac.uk/ behavioural-science-at-the-lse/. (diakses 19 April 2021). Kohn, Marek, "Thinking, Fast and Slow, By Daniel Kahneman" Independent, kahneman-6263560.html (diakses 19 April 2021). Office of the Press Secretary, "Executive Order -- Using Behavioral Science Insights to Better Serve the American People" The White House, serve-american (diakses 19 April 2021) (diakses 17 April 2021). The World Bank " The World Bank Group. (diakses 19 April 2021). Velarosdela, Rindi Nuris, "139.000 Orang Diberi Sanksi Karena Tak Pakai Masker", Kompas , d i b e r i - s a n k s i - ka re n a - ta k- p a ka i - m a s ke r (diakses 15 April 2021). WJP Rule of Law Index "Global Insight: Regulatory Enforcement", World Justice Project, (diakses 15 April 2021) WJP Rule of Law Index "WJP Rule of Law Index 2020", World Justice Project, and-data/wjp-rule-law-index-2020 Office of the Press Secretary, "Executive Order 13563 -- Improving Regulation and Regulatory Reviewa" The White House, (diakses 19 April 2021) Portal Data Terpadu Pemprov DKI Jakarta, "Data Penindakan Pelanggaran Lalu Lintas dan Angkutan Jalan Tahun 2019", Pemerintah Jakarta, Provinsi DKI aeb0d3624976 (diakses 15 April 2021) Zero Waste Scotland " , 2015" Zero Waste Scotland (diakses 19 April 2021). Zimmerman, Michael J., & Ben Bradley, "Intrinsic vs. Extrinsic Value", The Stanford Encyclopedia of Philosophy (Spring 2019 Edition), Edward N. Zalta (ed.), extrinsic/ (diakses 17 April 2021) Peraturan Sheridan, Patricia, "Locke's Moral Philosophy", The Stanford Encyclopedia of Philosophy (Spring 2020 Edition), Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan Meningkatkan Kepatuhan: Penataan Regulasi Menggunakan Pendekatan Ilmu Perilaku (Fahrurozi) 227