d d e e z z i i r r o o h h t t u u A A e e r r u u s s o o c c s s D D c c l l i i i i l l b b u u P P d d e e z z i i r r o o h h t t u u A A e e r r u u s s o o c c s s D D c c l l i i i i l l b b u u P P d d e e z z i i r r o o h h u u A A e e r r u u s s o o c c s s D D c c t t l l i i i i l l b b u u P P d d e e z z i i r r o o h h t t u u A A e e r r u u s s o o c c s s D D c c l l i i i i l l b b u u P P
WB1 Development St~mdies Hak Memberitakan: Peran Pers dalam Pembangunan Ekonomi ng bisa diberikan oleh pers bebas kepada masyarakat membuat mampu membuat keputusan berdasarkan infonnasi yang baik, masy membeberkan korupsi, menekan pemerintah ketika pemerintah itu tidak berlaku semestinya. Jika institusi dapat menjarnin akuntabilitas dan transparansi, pemerintah akan lebih mungkin membuat keputusan yang mementingkan rakyatnya. Pemerintah bisa lebih mengutarnakan pelayanan yan menciptakan lapangan ke j a , dan meningkatkan taraf hidup Paul Wolfowitz Presiden Bank Dunia (Disampaikan di National Press Club, Desember 2005) PUSAT DATA DAN ANALISA TEMPO mowPmTEHPouEDra The World Bank Washington, DC
THE RIGHT TO TELL: 'The Role of Mass Media in Economic Development Copyright O 2002 The International Bank for Reconstruction and Development/ The World Bank, 1818 H Street, W, Washington, DC 20433 All rights reserved including the rights of reproduction in whole or in part in any form. Sen WE31 Development Studies, 2002 Terbitan The World Bank, 1818 H Street, W, Washington, DC 20433 HAK M E M B E R I T W . Peran Pers dalam Pembangunan Ekonomi Diterjemahkan dari THE RIGHT TO TELL: The Role of Mass Media in Economic Development Buku ini terbit berkat dukungan dari World Bank Institute (WBI) Hak cipta terjemahan Indonesia ada pada The World Bank Penerjemah: M. Hamid Editor: Bambang Bujono, Dian R. Basuki Editor Bahasa: H. Sapto Nugroho, Hasto Pratikto Desain Kulit Muka: Edi RM Tata Letak: Agus Darmawan S., Aji Yuliarto, Sony Bambang T., Tri Watno W. Indeks: Sri Mulungsih, Ade Subrata Cetakan Pertama, April 2006 Diterbitkan oleh Pusat Data dan Analisa Tempo Kebayoran Centre, Blok All-A15, J1. Kebayoran Baru-Mayestik Jakarta 12440 Telp. (021) 725-5625, Faks. (021) 725-0524 Website: E-mail: pdat9tempo.co.id Perpustakaan Nasional: Katalog Dalam Terbitan (KDT) sudah terdaftar ISBN: 979-9065-16-X Dicetak oleh Percetakan PT. Temprint, Jakarta. Isi di luar tanggung jawab percetakan.
DAFTAR IS1 Pengantar Bambang Harymurti James D. Wolfensohn v vii Mengenai Kontributor xi 1. Melihat ke Balik Kaca: Apa yang Diberitakan Media dan Mengapa-Sebuah Tinjauan Menyeluruh Roumeen Islam 1-30 BAGIAN I. MEDIA DAN PASAR 31 2. Transparansi dalam Pemerintahan 33 Joseph Stiglitz 3. Media Massa dan Akuntabilitas Politik 57 Timothy Besley, Robin Burgess, dun Andrea Prat 4. Media dan Pasar di Amerika Serikat 77 Edward S. Herman 5. Pertumbuhan Irasional Media 105 Robert J. Shiller 6. Distribusi Berita dan Pengaruh Politik 119 David Stromberg DhFTAFi IS! 1
I 1 HAK bAEMBERIIAKAN. PERAN PERS D A i A M PEMBANGUNAI\! EKONOIV!I 7. Peran Corporate Governance Media 135 Alexander Dyck dun Luigi Zingales BAGIAN II LANDASAN EKONOMI DAN HUKUM MEDIA 175 8. Kepemilikan Media dan Kemakmuran 177 Simon Djankov, Caralee McLiesh, Tatiana Nenova, dun Andrei Shleifer 9. Media sebagai Industri: Fondasi Ekonomi Komunikasi Massa 207 Bruce M. Owen 10. Lingkungan Hukurn Media Massa 233 Peter Krug dun Monroe E. Price 11. Undang-Undang Penghinaan 25 0 Ruth Walden 12. Media dalam Transisi: Hegemoni Ekonomi 283 Tim Carrington dun Mark Nelson BAGIAN Ill ORANG MEDIA TENTANG MEDIA 309 13. Profesi Paling Baik di Dunia 311 Gabriel Garcia Marquez 14. Media dan Akses Informasi di Thailand 319 Kavi Chongkittavorn 15. Media dan Pembangunan di Bangladesh 333 Mahfuz Anam 16. Cairo Times Terbit dari Siprus 343 Hisham Kassem 17. Peran Media di Zimbabwe Mark G. Chavunduka 351 18. Jurnalisme setelah Komunisme: Sepuluh Perintah bagi Jurnalis yang Baik 361 Adam Michnik 19. Kelanjutan Hidup Stasiun Televisi Daerah di Era Perubahan 377 Viktor Muchnik dun Yulia Muchnik Indeks 386
PENGANTAR agaimana hubungan kemerdekaan pers dan pembangunan ekonomi? Secara intuitif para jurnalis telah lama yakin tentang korelasi positif di antara keduanya, namun urnumnya tak mempunyai kompetensi telmis untuk membuktikannya secara ilmiah. Buku Hak Memberitakan, setahu saya, adalah kitab pertama yang mengumpulkan berbagai kajian ilmiah yang secara meyakinkan menunjukkan kaitan antara kemerdekaan pers, pertumbuhan ekonomi, dan pembangunan kesejahteraan masyarakat. Yang membuatnya sangat meyakinkan adalah narna-nama besar di belakang para' pelaku kajian kebijakan publik yang menulis hasil penelitian ini, seperti peraih anugerah Nobel di bidang ekonomi tahun 2001, Joseph Stiglitz, g u m besar ilmu ekonomi Universitas Yale, Robert Shiller, dan guru besar ilmu keuangan Universitas Chicago, Luigi Zingales. Para ekonom ini meneruskan jejak peraih anugerah Nobel sebelumnya, Amartya Sen, yang membuktikan kaitan antara kemerdekaan pers dan keberhasilan upaya pencegahan wabah kelaparan, yang hasil penelitiannya
kemudian diterbitkan dalam buku berjudul Development as Freedom. Kajian ini, antara lain, yang membuat Bank Dunia sebagai institusi mulai melihat persoalan kemerdekaan pers sebagai masalah ekonomi dan bukan semata-mata berada di ranah politik seperti pandangan sebelumnya. Perubahan pandangan Bank Dunia di bawah pimpinan James D.Wo1fensoh.n ini memiliki dampak besar terhadap penyusunan strategi pembangunan ekonomi di seluruh dunia. Sebab, sejak masalah ini diakui sebagai persoalan ekonomi, berbagai institusi internasional di bidang pembangunan ekonomi "diperbolehkan" oleh anggaran dasar mereka untuk merancang dan menjalankan program-program pemicu kehadiran kemerdekaan pers sebagai bagian dari upaya pembangunannya di berbagai pelosok bumi. Penerbitan buku Hak Memberitakan oleh The World Bank Institute tarnpaknya adalah salah satu contoh dari kegiatan itu. Isinya tak hanya pembuktian secara ilmu ekonomi tentang pentingnya peran pers dalam pembangunan ekonomi, melainkan juga kajian pakar hukum, kebijakan publik, komunikasi dan pelaku media. Kedua profesi terakhir menampilkan persoalan hubungan antara kemerdekaan pers dengan kondisi legal dan status kepemilikan media. Kondisi legal dan status kepemilikan media memang merupakan salah satu ancaman terhadap kemerdekaan pers, terutama dalam menjalankan fungsinya sebagai pemasok informasi yang dibutuhkan masyarakat. Bila media mudah dipidanakan atau digugat pasal pencemaran nama baik, misalnya, banyak informasi yang dibutuhkan untuk menegakkan tata kelola pemerintahan yang baik akan terbenam di bawah permukaan. Demikian pula bila kepemilikan media terkonsentrasi dalam beberapa konglomerat atau dimiliki pemerintah, ha1 serupa pasti terjadi. Berbagai penelitian itu pada akhirnya memang bermuara pada sebuah kesimpulan, yaitu tentang pentingnya menciptakan lingkungan yang kondusif bagi pertumbuhan pers yang merdeka sebagai bagian dari strategi pembangunan untuk menciptakan tata kelola pemerintahan yang baik. Kesimpulan ini mudah- mudahan cukup meyakinkan para pengelola ekonomi di Indonesia sehingga mereka memasukkan ha1 ini dalam rencana pembangunan ekonomi nasional. Penerbitan buku yang aslinya bertajuk The Right to Tell ini dalam edisi bahasa Indonesia adalah bagian dari upaya menyebarkan gagasan cerdas yang amat penting ini kepada khalayak di Indonesia. Dukungan kantor Bank Dunia di Jakarta di bawah pimpinan DR Andrew Steer dan para stafnya, yang tak saja memberikan izin penerbitan buku ini kepada Pusat Data dan Analisa TEMPO (PDAT) melainkan juga subsidi untuk membuat harganya terjangkau,
tentu sangat dihargai. Sebagai salah satu bentuk apresiasi atas dukungan itu, peluncuran buku ini dilakukan pada saat Presiden Bank Dunia, Paul Wolfowitz, melakukan kunjungan resminya yang pertarna kali ke Jakarta, yang bertepatan dengan perayaan ulang tahun ke-35 majalah TEMPO dan ulang tahun kelima Koran TEMPO. Buku ini tak mungkin terbit tanpa jerih payah para penerjemah yang dikoordinasikan oleh pimpinan PDAT, saudara Dian R. Basuki dan para stafnya. Kini hasil kerja keras mereka dapat Anda nikmati dan mudah-mudahan mempunyai efek pencerahan yang positif. Kalaupun masih ditemui beberapa kesalahan dalam proses penerjemahannya, ha1 itu semata-mata terjadi karena keterbatasan kita semua sebagai manusia dan pada akhirnya tanggungjawab berada di pundak saya. Akhirul kata, selamat membaca dan mohon maaf jika ternyata masih ada hal-ha1 yang kurang berkenan di hati Anda. Jakarta, April 2006 Bambang Harymurti Pemimpin Redaksi Majalah TEMPO
PERIHAL PERS BEBAS L ebih dari 1,2 miliar orang hidup dengan penghasilan kurang dari satu dolar sehari. Dan banyak di antara orang-orang miskin ini bukan saja menderita secara fisik dan kehilangan harkatnya sebagai manusia, tapi juga tidak punya suara dalam pengambilan keputusan yang memengaruhi kehidupan mereka. Di samping itu, korupsi dan manajemen pemerintahan yang lemah telah menggerogoti efektivitas bantuan. Memang terdapat beberapa kemajuan dalam mengatasi tantangan-tantangan ini, tapi pembangunan merupakan persoalan yang kompleks menyangkut tindakan-tindakan di berbagai bidang. Unsur utama dari suatu strategi pembangunan yang efektif adalah penyampaian informasi dan transparansi. Untuk memberantas kemiskinan, kita harus memberikan kebebasan akses inionnasi dan meningkatkan kualitas informasi. Rakyat yang memperoleh informasi yang lebih banyak akan mampu membuat pilihan yang lebih baik. Karena itulah saya sudahlama berpendapat bahwa pers yang bebas itu bukan suatu kemewahan. Ia menjadi inti dari suatu pembangunan yang merata. Media
bisa membongkar korupsi. Ia bisa mengontrol kebijakan publik dengan menyoroti perilaku pemerintah. Ia memberikan saluran bagi rakyat menyuarakan opininya mengenai manajemen pemerintahan dan perubahan serta membangun konsensus publik menuju perubahan. Media membantu pasar bekerja lebih baik-dari niaga sayur-mayur skala kecil di Indonesia sampai pasar global modal dan valuta asing di London dan New York. Ia bisa mem- perlancar perdagangan dengan penyampaian gagasan dan inovasi yang melintas batas negara. Kita juga telah menyaksikan pentingnya peran media bagi pembangunan manusia, dengan menyampaikan informasi kesehatan dan pen- didikan ke desa-desa terpencil di negara-negara dari Uganda sampai Nikaragua. Tapi pengalaman menunjukkan bahwa independensi media bisa rapuh dan mudah terkompromikan. Sudah terlalu sering pemerintah membelenggu media. Kadang kontrol oleh berbagai kepentingan pribadi yang kuat telah membatasi kebebasan penyampaian informasi. Tingkat melek h m f , investasi manusia, dan teknologi yang rendah bisa juga membatasi peran positif yang bisa dimainkan media. Dan kita telah menyaksikan dampak manipulasi dan pela- poran yang tidak bertanggung jawab-saksikan dampak yang parah dari pro- paganda perang di Rwanda. Jelas bahwa untuk mendukung pembangunan, meha perlu lingkungan yang b a i k 4 a l a m arti kebebasan, kemampuan, serta checks and balances. World Development Report 2002: Building Institutions for Markets memuat bab khusus mengenai peran media dalam pembangunan. Buku ini merupakan perpanjangan dari laporan tersebut. Ia merupakan sumbangan penting kepada pemahaman kita mengenai pengaruh media terhadap hasil pembangunan dalam berbagai situasi yang berbeda-beda, dan ia menyajikan bukti-bukti mengenai lingkungan kebijakan semacam apa yang dibutuhkan agar media dapat mendukung pasar ekonorni dan politik dan membawakan suara mereka yang tercabut hak-haknya. Untuk itu, buku ini telah merangkurn berbagai pandangan para akademisi serta perspektif dari mereka yang berada di garis depan, yaitu para jurnalis itu sendiri. Buku ini menarik untuk dibaca para pembuat kebijakan, lembaga swadaya masyarakat, jurnalis, peneliti, dan penuntut ilmu pada umumnya. Penerbitan ini mendukung kerja yang sedang dilakukan World Bank menyangkut transparansi dan manajemen pemerintahan, dan ia melengkapi upaya yang sedang dijalankan World Bank Institute dalam memberikan pelatihan bagi para jurnalis dalam membuat laporan investigasi di lebih dari 5 0 negara. Ia juga mendukung upaya External Affairs Department World Bank .
bekerja sama dengan pemerintah di berbagai negara dalam membentuk komunikasi pembangunan yang efektif. Memandang ke depan, buku ini merupakan salah satu dari serangkaian langkah yang diambil World Bank beserta para mitranya menuju pembangunan suatu dunia yang lebih transparan dan pemerintah yang akuntabel. James D. Wolfensohn President The World Bank Group (1995-2005)
MENGENAI KONTRIBUTOR Buku ini merupakan kelanjutan dari kerja yang dilakukan dalam penyusunan World Development Report 2002: Building Institutions for Markets. Ia dipersiapkan oleh suatu tim yang diketuai Roumeen Islam dan beranggotakan Simeon Djankov dan Caralee McLiesh. Alice Faintich bertanggung jawab memeriksa dan memperbaiki teks materi dan John Didier bertanggung jawab mengawasi kekhilafan dalam proses penerbitan. Mahfuz Anam adalah pemirnpin redaksi harian Daily Star di Bangladesh. Timothy Besley, guru besar ekonomi pada London School of Economics dan Direktur Suntory and Toyota International Centres for Economics and Related Disciplines. Robin Burgess, dosen ekonomi pada London School of Economics dan Direktur Program Studi Organisasi Ekonomi dan Kebijakan Publik pada Suntory and Toyota International Centres for Economics and Related Disciplines., Tim Carrington, pejabat senior informasi publik pada World Bank Institute di Washington, D.C.
Mark Chavunduka, mantan redaktur The Standard, harian independen terkemuka di Zimbabwe. Kavi Chongkittavorn, redaktur eksekutif The Nation, koran berbahasa Inggris terkemuka di Thailand. Simeon Djankov, ekonom senior pada Private Sector Advisory Services, World Bank. Alexander Dyck, guru besar bisnis dan pemerintah pada Harvard Business School. Gabriel Garcia Marquez, jurnalis dan penulis pemenang hadiah Nobel Sastra 1982. Edward Herman, Profesor Emeritus ilmu keuangan pada Wharton School of the University of Pennsylvania. Roumeen Islam, manajer pada Poverty Reduction and Economic Management Unit, World Bank Institute. Hisham Kassem, redaktur Cairo Times, majalah berita berbahasa Inggris di Mesir. Peter Krug, guru besar hukurn komunikasi pada University of Oklahoma, College of Law. Caralee McLiesh, ekonom pada Private Sector Advisory Services, World Bank. Adam Michnik, pemimpin redaksi Gazeta Wyborcza, harian terkemuka Polandia. =ctor Muchnik, pemimpin redaksi stasiun televisi TV2 di Tomsk, Rusia. Yulia Muchnik, wartawan stasiun televisi TV2 di Tomsk, Rusia Mark Nelson, manajer program untuk kegiatan World Bank Institute di Paris.
!Catiana Nenova, ekonom keuangan pada Private Sector Advisory Services, World Bank. Bruce Owen, Presiden Economics Incorporated, perusahaan konsultan analisis mikroekonomi. Andrea Prat, dosen ekonomi pada London School of Economics dan anggota dewan redaksi Review of Economic Studies. Monroe Price, pendiri dan direktur-bersama Programme in Comparative Media Law and Policy pada Oxford University, U.K., serta Joseph and Sadie Danciger Professor of Law pada Benjamin N. Cardozo School of Law, Yeshiva University, New York. Robert Shiller, pemegang kursi Stanley B. Resor Professor of Economics di Yale University. Andrei Shleifer, pemegang kursi Whipple V.N. Jones Professor of Economics di Harvard University dan pemenang John Bates Clarke Award 1999. Joseph Stiglitz, guru besar keuangan dan ekonomi pada Graduate School of Business, School of International and Public Affairs, dan Economics Department pada Columbia University serta pemenang hadiah Nobel Ekonomi 2001. David Stromberg, research fellow pada Institute for International Economic Studies, Stockholm, Swedia. Ruth Walden, guru besar dan direktur program pascasarjana School of Journalism and Mass Communication, University of North Carolina, Chapel Hiu. Luigi Zingales, pemegang kursi Robert C. McCormack Professor of Entrepreneurship and Finance pada University of Chicago, Graduate School of Business.
Meli hat ke Bali k Kaca: Apa yang Diberitakan Media dan Mengapa-Sebuah Tnjauan Menyeluru h Roumeen Islam ndustri media, baik yang publik maupun yang swasta, memainkan peran penting dalam ekonomi-ekonomi apa pun. Media bisa memobilisasi dukungan untuk, atau menggalang oposisi terhadap, penguasa; menyoroti, atau tidak menyoroti, pandangan danlatau dosa-dosa industri; menyuarakan atau tidak menyuarakan suara rakyat. Atau, media sekadar menyebarkan informasi. Kelangsungan hidup industri media tergantung pada negara yang meng- aturnya, pada belanja iklan yang dikeluarkan para pemasang iklan, dan pada konsumen yang dilayaninya. Menyeimbangkan tiga kelompok berbeda
kepentingan ini merupakan pekerjaan yang sulit. Bukan saja cara industri media melakukan penyeimbangan akan menentukan kelangsungan hidupnya, cara itu juga menentukan pengaruh media terhadap kinerja ekonomi. Buku ini membahas berbagai faktor yang menentukan apakah industri media bisa mendukung kemajuan ekonomi, dengan cara bagaimana. Sebagai penyedia informasi, media mampu meningkatkan kinerja ekonomi bila memenuhi tiga syarat: media tersebut bebas, informasinya berkualitas, dan penyebarannya luas. Atau, seperti dikatakan Joseph Stiglitz pada Bab 2, apabila media itu mereduksi yang dinamakan ketidaksimetrisan alami dari informasi antara mereka yang berkuasa dan mereka yang seyogianya dilayani, dan mereduksi ketidaksimetrisan informasi berbagai lembaga swasta. Industri media seperti itu bisa meningkatkan akuntabilitas dunia bisnis dan pernerintah melalui pemantauan dan sanksi reputasi seraya memberikan peluang pada konsurnen untuk membuat keputusan berdasarkan informasi yang mereka peroleh. Buku ini mengutip banyak contoh yang mengetengahkan nilai-nilai informasi yang disuguhkan oleh media. Alexander Dyck dan Luigi Zingales (Bab 7) membahas berbagai cara media menekan para manajer dan direktur perusahaan agar menunjukkan perilaku yang dapat diterima masyarakat dan karena itu menjauhi tindak-tanduk yang bisa menimbulkan kecaman dan boikot konsumen. Menurut Dyck dan Zingales, di Malaysia sebuah survei meminta pendapat para investor dan analis saham tentang faktor terpenting ketika mereka mempertimbangkan corporate governance dan mengambil keputusan untuk melakukan investasi dalarn perusahaan tertentu di pasar modal. Dari survei itu disimpulkan, frekuensi dan sifat pandangan publik dan pers terhadap perusahaan bersangkutan lebih penting daripada sejibun faktor lain yang dianggap kata kunci dalam debat akademis. Masalahnya, informasi media yang dapat dipercaya dan tersebar pada waktu yang tepat sangat tergantung padx cara bisnis media itu dikelola dan diregulasi. Bab-bab dalam buku ini mendokumentasikan bukti- bukti kinerja media dan regulasi media dan menyoroti jenis-jenis kebijakan publik dan kondisi ekonomi yang dapat menghambat media dalam mendukung pembangunan ekonomi di negara rniskin. Sebelum membahas tiga kriteria yang merupakan syarat agar sebuah media efektif (kebebasan, kualitas, dan jangkauan), saya ingin menyoroti dua masalah umum berkaitan dengan tema buku ini. Pertama, hubungan antara media yang bebas dan demokrasi. Tampaknya jelas, pada umumnya negara-negara yang demokratis juga memiliki pers yang bebas seperti yang ditunjukkan pada Gambar 1.1. Pertanyaannya, apakah media bebas yang menumbuhkan demo- i d . _&+". XI = ----pm._* .,--.- - --
~ - " ~ % , w m e -
krasi, atau demokrasi yang mengembangkan media bebas? Jelas, dua-duanya bisa terjadi, hanya saja tingkat demokrasi serta kebebasan media itu berbeda-beda derajatnya. Sesama negara demokratis, tingkat kebebasan medianya tidak sama, dan di antara negara-negara yang relatif sama- sama tidak demokratis pun terdapat toleransi terhadap kebebasan media sampai batas tertentu. Dua negara demokratis Rusia dan Arnerika Serikat, misalnya, memiliki sikap yang sangat berbeda terhadap media dan konsep kebebasan media. Di satu negara demokratis jenis liputan tertentu dibatasi, di negara demokratis yang lain dibebaskan; misalnya, berita-berita ekonomi mungkin tidak dikenai peraturan seketat yang dikenakan terhadap berita-berita politik. Kebebasan pers juga berkaitan dengan pendapatan. Negara-negara kaya tampaknya lebih menghargai informasi, dengan cara beragam. Kolombia, Portugal, dan Ukraina memiliki ukuran serupa mengenai demokrasi, tapi berbeda-beda dalam ha1 kebebasan persnya. Masalah kedua menyangkut relevansi undang-undang dan peraturan formal berkaitan dengan kebebasan, kualitas, dan jangkauan media. Dalam banyak ha1 undang-undang yang Garnbar 1.1. Kebebasan Pers dan Dernokrasi Skor demokrasi 0 Kebebasan pers Semakin bebas Sumber: Freedom House (tanpa tahun)
memengamhi media terbatas relevansinya. Lagi pula, mengadopsi suatu undang-undang bukan jaminan bahwa undang-undang tersebut akan dilaksanakan atau undang-undang itu akan efektif. Ini disebabkan, antara lain, melaksanakan suatu undang-undang jauh lebih sulit daripada sekadar mengadopsinya. Peraturan tingkah laku (code of conduct) yang biasanya tidak resmi mungkin akan bertabrakan dengan suatu undang-undang dan mengurangi efektivitas undang-undang tersebut. Di kebanyakan negara kemerdekaan dan kebebasan media dijarnin bukan semata-mata oleh undang-undang, melainkan juga oleh budaya atau norma-norma yang diterima masyarakat. Demikianlah, Inggris memiliki undang-undang yang sedikit-banyak membatasi kebebasan infonnasi, disebut Official Secrets Act (misalnya, jenis biskuit yang dihidangkan untuk perdana menteri Inggris, sampai 1989, dirahasiakan). Namun mecha di negeri ini termasuk yang paling bebas menurut ukuran kebebasan di mana pun. Freedom House memberikan skor 80 pada Inggris dalam ha1 indeks kebebasan persnya-nilai tertinggi 100. Perubahan dalam kebebasan pers dipengaruhi oleh perubahan dalam budaya dan pengharapan, sama halnya bahwa budaya dan pengharapan suatu ma- syarakat dapat diubah melalui informasi media. Di negara yang medianya sudah memiliki tradisi kebebasan yang lama dan merupakan bisnis yang sudah mapan, kekangan hukurn dari pemerintah yang sewenang-wenang sulit bertahan untuk jangka waktu yang lama. Di negara yang membatasi dan merahasiakan informasi, timbul hal-ha1 yang menyulitkan media. Antara lain: (a) nilai potensial yang terkandung dari makin banyaknya informasi kurang dihargai atau tidak dipahami; (b) masyarakat menganggap bahwa informasi saja tidak membantu karena tidak ada lembaga atau lembaga-lembaga yang cukup kuat untuk memanfaatkan informasi yang tersedia; (c) keuangan yang lemah dan basis konsumen yang rapuh membuat rentan industri media. Namun demikian tetap ada harapan bahwa tiap unsur tersebut lambat laun bisa membaik. Bukti-bukti menunjukkan bahwa sistem hukum itu penting. Banyak pemerintah memanipulasi undang-undang dan sistem hukum untuk membe- rikan legitimasi atas tindakan-tindakannya terhadap media, atau sebaliknya, untuk melindungi hak-hak media. Para wartawan memanfaatkan undang-un- dang untuk melindungi hak mengetahui dan memberitakan. Terkadang suatu undang-undang itu penting karena walaupun pemerintah tak sengaja menyem- bunyikan informasi, informasi itu pun tidak selalu tersedia dalam format yang bisa diakses. Karena itu undang-undang yang mendorong kebebasan ekspresi
dan informasi mungkin berguna sekalipun bila semua plhak tidak yakin akan manf aatnya. Jika pengadilan efektif dan independen, sekadar mengadopsi undang-undang (kebebasan pers) itu sendiri dapat mengurangi penyalahgunaan tertentu dan memberikan kejelasan antara yang diperbolehkan dan yang tidak diperbolehkan untuk diberitakan. Mengadopsi undang-undang tersebut berarti menghadapkan isu kebebasan informasi ke depan diskusi publik dan memungkinkan terjadinya perubahan yang sebenarnya. Seperti dijelaskan Kavi Chongkittavorn pada Bab 14, diadopsinya Freedom of Information Act oleh Thailand telah mengubah pengharapan dan perilaku masyarakat: masyarakat terdorong untuk menuntut kebebasan informasi. Berbeda dengan Thailand, seperti diuraikan Mark Chavunduka pada Bab 17, pemerintah Zimbabwe mengadopsi beberapa undang-undang justru dengan maksud membungkam pers. Pada Bab 16, menwut Hisham Kassem, media yang inovatif sering mampu menemukan jalan untuk menghindari undang-undang yang mengikat. Pada bagian-bagian lain dari tinjauan ini saya akan menyoroti tiga faktor utama yang memengaruhi kinerja media yang telah disebutkan: kebebasan, kualitas, dan jangka~an.~ Kebebasan dan Kualitas Kebebasan merujuk pada kemampuan industri media untuk memberitakan informasi yang diperolehnya tanpa takut dikenai sanksi. Kebebasan juga merujuk pada industri pers yang tidak dikuasai oleh kelompok kepentingan mana pun dan tetap memiliki akses data yang diperlukan. Sebenarnya tidak ada media yang bisa sepenuhnya bebas walaupun pemerintah setempat tidak secara langsung memberlakukan sanksi terhadap berita yang dianggap tidak menguntungkan. Sementara itu media bisa menolak untuk hanya menyampaikan informasi yang baik-baik. Stiglitz mencatat adanya saling ketergantungan antara mereka yang membocorkan informasi ke media dan media itu sendiri. Bocoran itu penting karena membuat informasi yang dianggap rahasia menjadi terbuka untuk publik, dan keterbukaan itu penting karena pejabat publik bisa memanipulasi infonnasi untuk kepentingan dan dengan alasannya sendiri. Kualitas media adalah suatu ha1 yang sulit dinilai, bahkan sulit dijelaskan bila yang dimaksud media berkualitas adalah media yang memiliki akses dan kemampuan untuk melaporkan informasi, terutama ekonomi, sosial, dan politik
secara (lebih-kurang) obyektif. Media berkualitas dapat mengekspresikan berbagai pandangan dan dapat dimintai pertanggungjawaban atas informasi yang disiarkannya. Media berkualitas juga mempunyai kemampuan meng- analisis informasi yang diperoleh karena nilai berita dan "kebenaranVnya. Gabriel Garcia Marquez mendefinisikan berita yang "paling baik" sebagai bukan selalu berita yang diperoleh paling dahulu, "tapi sering kali adalah berita yang disajikan paling baik." Definisi yang diberikan Edward Herman mengenai obyektivitas (Bab 4) -unsur kunci kualitas- adalah "pertama .... menyajikan berbagai sisi suatu berita, menggali fakta tanpa kendala politik, dan menyaji- kannya secara berimbang serta tidak memihak; dan kedua, menetapkan yang layak-berita berdasarkan nilai berita yang diterapkan secara konsisten, yang tidak dipengaruhi oleh agenda politik dan bias ideologi tertentu, dan yang tidak terkompromikan oleh pertimbangan strategis atau untung-rugi." Meskipun demikian mungkin saja media yang independen berpihak, atau media tersebut tak mampu memberikan laporan yang dapat dipercaya. Meng- ingat potensi yang dimilikinya dalam memengaruhi perilaku banyak orang atau beberapa pemain utama, media dapat meningkatkan atau mengurangi arti suatu berita di mata publik, dan karenanya memengaruhi sebaran manfaatnya di kalangan masyarakat. Pengaruh semacam ini perlu dibatasi oleh mekanisme pengecekan dan penyeimbangan (checks and balances), seperti dibahas di bagian lain dalam buku ini. Media berkualitas memiliki kemampuan yang lebih besar untuk memengaruhi konsumen informasi. Dyck dan Zingales mengatakan bahwa di Republik Korea laporan mengenai insider dealings pada SK Telecom yang disiarkan Financial Times lebih dipercayai karena surat kabar tersebut memiliki reputasi yang lebih besar daripada surat kabar setempat. Kebebasan media ditentukan oleh beberapa faktor, yakni: Struktur kepemilikan media Struktur ekonomi industri media, kondisi ekonomi, dan ketersediaan dana Undang-undang yang mengatur akses informasi, produksi informasi, masuknya pengusaha ke dalam industri media, dan isi berita Kebijakan mengenai industri yang berkaitan dengan media.. Kualitas dan kebebasan ini berkaitan satu sama lain. Misalnya, media yang dananya tergantung pada satu-satunya sumber lebih berkemungkinan mengompromikan kualitas. Itu sebabnya kedua ha1 ini, kualitas dan kebebasan, dibahas bersama. Ada dua faktor lain yang relevan dengan kualitas:
Pelatihan serta kemampuan wartawan dan mereka yang mengelola bisnis media Adanya mekanisme checks and balances pada wartawan dan mereka yang berkecimpung dalam industri media. Keperr~ilikan Kepemilikan media memberikan hak kontrol kepada pemilik atas informasi yang disebarkan. Pendukung kepemilikan media oleh publik mengatakan, karena berita adalah komoditas publik-begitu informasi dipasok kepada konsumen, sulit sudah untuk menahannya agar tak jatuh ke tangan orang- orang lain yang tidak membayar-media cenderung memberikan informasi yang kurang daripada yang dikehendaki publik bila dimiliki oleh swasta. Para pendukung pandangan ini juga mengatakan bahwa industri media yang dikuasai swasta hanya mewakili pandangan sekelompok kecil masyarakat2, karena itu kepemilikan media oleh negara diperlukan untuk menyampaikan tema-tema atau nilai-nilai budaya dan pendidikan yang diperlukan oleh publik, dan menjamin tersedianya siaran berita yang diproduksi di dalam negeri dalam bahasa ~etempat.~ Sedangkan yang menentang kepemilikan publik mengatakan, media yang dikuasai pemerintah dapat digunakan untuk memanipulasi dan memutarba- likkan informasi demi kepentingan penguasa. Lagi pula, pengalaman menun- jukkan, media milik pemerintah (dalam ha1 ini media tidak berbeda dengan perusahaan pada umumnya) tidak tanggap terhadap tuntutan konsurnen. Media milik pemerintah tidak tunduk pada persaingan dan dengan demikian meing- hasilkan produk yang tidak bermutu dan tidak efisien. Satu artikel yang baru- baru ini disiarkan oleh British Broadcasting Company (BBC) (Economist, 11 Mei 2002) menyatakan bahwa adanya kepemilikan media oleh pemerintah menyulitkan media lainnya untuk berkembang. Artikel itu menegaskan bahwa sejumlah besar pendapatan dari pajak yang dikucurkan ke BBC telah membe- rikan keunggulan pada lembaga media tersebut dibandingkan dengan media swasta. Tapi, andai saj a BBC merupakan perusahaan swasta, menurut artikel ini, BBC akan lebih dinamis, lebih mampu bersaing dengan media global. Kedua pandangan tersebut masing-masing punya masalahnya sendiri bila dihadapkan pada realitas di negara berkembang. Persoalannya, pengelolaan perusahaan publik di negara berkembang membiaskan argumentasi pandangan itu sehingga lebih menguntungkan pandangan yang mengatakan sebaiknya
perusahaan media adalah perusahaan swasta. Misalnya, di banyak negara ber- kembang badan-badan publik yang "otonom" sekalipun mengalami kesulitan untuk tetap benar-benar otonom dan bekerja pada tataran lapangan bermain yang sama. Bahkan media swasta yang mempunyai hubungan erat dengan dunia bisnis atau dengan pemerintah bisa memutarbalikkan informasi. Lebih daripada itu, media-media swasta tersebut bisa sama berdosanya seperti media pemerintah bila tak hams menghadapi persaingan, karena bisa sama-sama mengabaikan pilihan konsurnen. Di Italia, misalnya, penguasaan media oleh beberapa keluarga telah menjadi pokok pembahasan dan kontroversi yang luas. Edward Herman menyatakan, di negara yang media besarnya dirniliki oleh swasta dan didanai hampir seluruhnya oleh iklan komersial seperti di Amerika Serikat, media tersebut akan bersekutu dengan masyarakat korporat, terutama pemain-pemain utamanya yang memusuhi pesan-pesan antibisnis. Pada Bab 6 David Stramberg sepakat bahwa media berita mungkin bias kebijakan publik, tapi meningkatnya produksi berita sebagai akibat mening- katnya masukan akan menggerogoti kekuasaan politik kelompok kepentingan tertentu dan sekelompok kecil masyarakat, serta meningkatkan kekuasaan politik kelompok-kelompok yang lebih besar. Maka media swasta yang mengejar keuntungan (profit-oriented), pasti berita-beritanya berpihak pada kelompok yang lebih besar. Penelitian yang baru-baru ini dilakukan oleh Djankov, Caralee McLiesh, Tatiana Nanova, dan Andrei Shleifer, yang disajikan pada Bab 8, menunjukkan bahwa kepemilikan media cenderung sangat terkonsentrasi. Sebagian besar perusahaan media dimiUi oleh negara atau keluarga; jarang, kepemilikan media tersebar luas. Di negara berkembang terutama, persentase total perusahaan yang dikuasai negara sangat tinggi. Rata-rata negara menguasai sekitar 30 persen dari lima surat kabar terbesar dan 60 persen dari lirna stasiun televisi terbesar di negara-negara berkembang ini. Sementara itu pemirsa televisi swasta di Belgia, Prancis, dan Jepang berkisar antara 56 dan 60 persen dari total pemirsa. Di Australia 83 persen pemirsa menonton televisi swasta, dan di Kanada 66 persen. Di negara industri, surat kabar kebanyakan dikuasai swasta. Di banyak negara miskin seperti Cina, Mesir, dan Malawi negara menguasai semua stasiun televisi. Di negara miskin dengan pemerintah yang otokratis kemungkinan besar kepemilikan media ada di tangan pemerintah. Djankov dan yang lain-lain menemukan bahwa kepemilikan media oleh negara mengu- rangi efektivitas media dalam melakukan mekanisme pengecekan dan penye- imbangan (checks and balances) atas perilaku di sektor publik, dan terkorelasi
negatif dengan produk ekonomi dan sosial negara bersangkutan. Untuk mendorong laporan yang independen, banyak negara seperti Negeri Belanda dan Inggris membentuk badan media negara yang independen atau otonom. Badan tersebut wajib menyediakan program-program untuk kepen- tingan publik yang tidak dapat disediakan oleh media swasta. Badan ini dijamin bekerja tanpa campur tangan politik. Misalnya, BBC adalah mil.ik negara dan dewan gubernur yang ditunjuk oleh pemerintah dan bertanggung jawab kepada pemerintah. Namun piagam pendirian BBC menetapkan bahwa BBC adalah perusahaan independen dan menjamin kebebasan BBC dari campur tangan pemerintah dalam ha1 isi acara dan waktu siarannya, serta dalam manajemen internalnya. Menurut teori, mekanisme pengecekan dan penyeimbangan (checks and balances) dapat dibangun dalam media otonom milik negara guna melindu- nginya dari pengaruh pemerintah maupun pengaruh bisnis. Pertanyaannya, apakah dengan demikian media swasta akan terbebas dari persaingan yang tidak adil, bila media publik itu tetap menerima perlakuan khusus dalam ha1 subsidi, misalnya. Masalah lainnya, kebebasan badan seperti itu dapat terge- rogoti setelah berjalan sekian waktu di sebuah negara tanpa sistem checks and balances yang sudah berakar. Pada 1981 pemerintah Zimbabwe mendirikan Mass Media Trust yang independen secara politis untuk mengelola Zimpapers, satu-satunya jaringan surat kabar berskala nasional. Kenyataannya, pemerintah sudah dua kali memecat dewan redaksi Zimpapers karena liputan jaringan swat kabar tersebut dianggap merugikanpemerintah, dan sekarangpemerintah secara berkala campur tangan dalam memutuskan isi berita. Bila negara tidak mendominasi pasar, hanya menguasai pangsa pasar yang relatif kecil., kecil kemungkinan negara bisa membuat media swasta tidak ber- daya. Tapi tak mudah mendefinisikan pasar. Jika surat kabar, radio, dan te- levisi melayani khalayak yang sama tapi negara hanya dominan di satu wilayah, mungkin cukup tersedia ruang persaingan bagi media swasta di pasar berita. Jika pasar tersegrnentasi menurut jenis media (surat kabar, televisi, radio, media elektronik) dan tingkat pendapatan atau pendidikan penduduk tidak merata, adanya dominasi di satu wilayah kemungkinan besar akan membawa efek negatif, tak peduli apakah dominasi itu oleh media pemerintah atau swasta. Masyarakat yang tidak bisa membaca tidak akan membeli surat kabar. Mereka bisa memperoleh informasi dari radio. Faktor negatif ini bisa berkurang bila tetangga atau kerabat mereka bisa membaca dan meneruskan informasi yang dibacanya kepada yang tidak bisa membaca.
y . 1 8 ~ uep U O @ U ~ I ~ -edmnpay exTm q yyeq vqal Bmd ue~uaur qeppe eduuemd 'e~eBau ede~aqaq l a ' e ~ s e ~ s ueeyesnxad nTuapaq yodurolayas n q e 'e~e8au y glur ueey~snxad yelepe 'lepour eqaduad u-elypuap m8uap uep ' 8yyC serq mleowad myyesalaAuaur yep!? eqaur VTsnpq ysesyqenud 'ueyeq88uaur (GI qe@ mq7 znJYeW 'ysapel8uea p eqaur ye.~eCas my~sqrrre88uaur welea .em8au uenqueq ??duel dnply ueyepaq y n ~ u n ueqypay pnqe8uaur esyq eJseMs ueeqmnxad eqgax .yoquo3 uel@druaur q a u r ' ~ o u o y a ~ e u p o p u a u r exe8au 'yequl~aurad lesenyyp eAuureyes eualey yequlxaurad yn~e8uad yeMeq yp epmaq 8md se8 ue~yesnxad q-enqas 'uroxd-ez8~ yalo yeqwurad d e p e y ~ a ~ syqq 8ued eTseMs sqaur depeyxaq ueyaaalad 'sysnx ya .elpaw s k a q uep ueseqaqay depey~aq ueypu8ls 8ued yaja redunduraur rurouoya 8ueplq urelep yequgaurad ueyeryqay uep un8uaqlp elpauruou pqsnpuy 8.183 'ueyn~nlasay e.1e3ag u r ~ ; ~ , spas '(6 qea) uaMO a3nxa uey-eynurayyp ypadas ~ 8mseurad edun~es-n~es ~ 8 ~ ueeuepuad uep !wouoyl mlyrllts xeyxuaqq qqns -e~-eBau m u p ~ o p uexad undeueqe8eq 'lde~, -me8elas a~eduaq &red lsynpard ueqse@uaur -er-es esyq ,,qeya~eAseur ueyu@u!q,, 8ued ured30.1d ure88laq yqnparduraur ynqun m8ulewad lesep seq8 ueyyqoleq 8ued yylqnd euep epas 1seWa.I s ~ y e q eMqeq qe8q e ~ l y -eylC qeural rperuaur urouo~o 8ued ex8au slpaur ueqqdpuaur ededn .lseuuoJuF larquoy godouour yeprrly8uaur e m 8 gey-lqey e~~3a-s ueynye.~~p npad und sduqepnsas yssltd3a~ uep ~sesyqenud rdeq 'yequpaurad m8ueq p ~ p ys~uuojul s u e seq8 larquoy qnqxaur qedep y s e s q e n ~ iurouoqo Sued wqnd uepeq ueynquaqurad uep yseslq~nud exque ' ~ 8 n f yepnw ue8uap lqoBara8~aq eslq ~ o u o q o s m y sqq evC enwas edv 'ueyllyuraday lse.Iquasuoy y8uem8uaur uep ue8qes~ad ueyq~y8uyuaru. yluollyala elpaur rseln8a~ap u-ep ~seslqsnl~d eduurnurn eped 'ueye~e8uaru. uaMO a3n.1~ 6 q e 8 eped '(6661 u o s l a ~ ) u-eyqe~ad urelep e.188au-e~e8au lp syqewelp e.1e3as ue8uenay uep rurouoya equaq ueqndgad ueyqey8uyuaur aursgemC ueurele8uad yedunduraur Sued 8 ~ s e eqaw v p a d pep uenye~aBuad -qle uep ~ e s e d Isesylelaqyl Bunynplp 8ued yequuaurad yqyur eqaur ysesyqenud .admas snsey-snsey qndrlaur e8nC ynJun yequl~aurad olpel unyseqs esyeuraur e88ugas 'eqse~s o q m unlseqs lewd es8ued %OZ ueyqey8uyaur rm: sen1 q e u r a s 8ued ueqndqad yequparrxad ue8ueley lp lsdruoy lepueys ueqndllad ueyqey8ulu -aur 6861 aped oypel ueleys lses~qenpd 'edqeslur 'oyrsya-yg ya .Buq.~odad .y?Bual -szudw-(qequpaurad pep) y e ~ e b a q Sued uaqndgad qureCuaur em-@ lersuaqod Bued isnlos ueyednxaur eduueBuexnyay ele8as ue8uap ~sas~qenpd nql eua.Iex
Nelson (Bab 12), demi kelangsungan hidup media--dalam kondisi ekonomi yang tidak menguntungkan-bisnis merupakan prioritas. Jika bisnis tidak berjalan, kualitas menjadi persoalan nomor dua. Sementara itu, di banyak negara yang ekonominya baru tumbuh, perusahaan-perusahaan kecil bisa memberikan sum- ber pendanaan yang cukup untuk media, seperti dibuktikan dalam kasus TV2 di Tomsk, yang disinggung Victor dan Yulia Muchnik pada Bab 19. Kebijakan ekonomi yang menyeluruh menentukan berdiri dan berjalannya perusahaan. Koneksi dan jaringan memang penting. Dalam kasus TV2, biaya awal didanai dari pinjaman bank dalam negeri. Para pengusaha ini mempunyai akses untuk mendapatkan kredit karena pinjaman yang mereka peroleh dijamin oleh ketua dewan kota Tomsk, seorang sahabat. Carrington dan Nelson menunjukkan pentingnya investasi asing di negara berkembang untuk membantu agar perusahaan media bisa berdiri di atas kaki sendiri. Di bawah rezirn yang baru, negara dalam kon&si ekonomi yang bangkrut, surat kabar pemerintah Rzeczpospolita di Polandia tidak lagi menerirna dana dan diminta independen. Investasi asinglah yang kemudian menjamin kelang- sungan hidup surat kabar itu: kelompok surat kabar Hersant di Prancis membeli 49 persen saham perusahaan dan membantu meningkatkan teknologi dan percetakannya. Begitu juga di Republik Slovakia, Media Development Loan Fund mendukung sebuah surat kabar swasta, di samping muncul sektor swasta yang h a t untuk mendukung industri media di negeri itu. Struktur pasar yang bersaing (serta sumber pendanaan) mendorong tum- buhnya keberagaman dan peningkatan kualitas. Menurut Stiglitz, kontrol pa- ling penting terhadap pers yang melecehkan (kualitas) berita adalah kehadiran pers yang bersaing yang mencerminkan berbagai kepentingan. Owen menge- mukakan, berita yang melayani kepentingan pemilik media yang bertujuan memperoleh kekuasaan dan pengaruh tidaklah sama dengan berita yang diperlukan media untuk tetap hidup dan sukses secara komersial dalam suatu lingkungan pasar yang bersaing. Ini berarti lingkungan yang bersaing bisa membatasi penyalahgunaan kekuasaan oleh pemilik media. Perizinan bisa menjadi cara yang efektif untuk mengendalikan berita dan membatasi k~mpetisi.~ Pembatasan bisa eksplisit dengan melarang program tertentu, atau implisit seperti ketika pemerintah tidak memperbaharui izin terbit sebuah media kecuali pemerintah menganggap berita media tersebut sudah menyenangkan. Berbeda dengan televisi dan radio, perizinan untuk industri surat kabar diperlukan bukan karena alasan teknis. Maksud utama perizinan untuk surat kabar, agar pemerintah bisa memengaruhi arus informasi dengan
membatasi masuknya perusahaan-perusahaan dalam industri media.5 Dalam kasus Korea Selatan, segera setelah regulasi perizinan diliberalisasi jumlah harian di Seoul melonjak dari enam menjadi 17, dan puluhan lagi diluncurkan di kota-kota lain. Keberagaman suara menemukan ekspresinya; surat kabar oposisi, pro-pemerintah, bisnis, olahraga, dan gereja bersaing satu sama lain (Heo, Uhm, dan Chang 2000, Webster 1992). Di beberapa negara, seperti Ethiopia, swat kabar memperbarui izin terbit setiap tahun dengan membayar ongkos tertentu. Izin tersebut tergantung pada kesanggupan media untuk mem- bayar denda. Karena itu pemerintah mewajibkan semua surat kabar, baik yang lama maupun yang baru, setidaknya mempunyai saldo Br 10.000 (US$1.250) di bank sebagai jaminan terhadap pelanggaran yang mungkin dilakukan warta- wannya. Penerbitan yang tidak bisa membuktikan kesanggupan membayar pada awal setiap tahun, atau tidak bisa menunjukkan bukti termaksud ketika dirninta oleh Kementerian Penerangan dan Kebudayaan, akan kehilangan izin- nya (Committee to Protect Journalists, tanpa tahun). Pembatasan masuknya perusahaan dalam industri media juga datang dalam bentuk lain. Seperti dilaporkan Kassem, persyaratan pendaftaran yang nunit dan penundaan yang tidak pasti menyebabkan wartawan di Mesir mendirikan kantor di luar negeri. Wartawan Mesir juga tidak diizinkan menjadi anggota serikat pekerja. Wartawan anggota serikat pekerja tak berhak menerima tun- jangan kesehatan, kecuali mereka bekerja untuk swat kabar pemerintah. Lebih dari sepertiga negara di Amerika Latin mengeluarkan regulasi yang mengatur wartawanlewat perizinan atau akreditasi (lihat database Inter-American Press Association di website Di sarnping regulasi, bisnis media juga menghadapi kekuatan-kekuatan yang menguntungkan monopoli pada satu pihak, dan kekuatan-kekuatan lainnya yang mendukung keberagaman di lain pihak, seperti dilukiskan Owen. Pertama, produksi media massa dicirikan oleh ekonorni berskala raksasa, yang cenderung menguntungkan perusahaan-perusahaan besar. Kedua, iklan dalam media ber- sirkulasi besar lebih efisien daripada iklan dalam media bersirkulasi kecil. Ciri dasar ketiga, produk media itu heterogen sifatnya. Perusahaan media saling bersaing dengan mengeluarkan produk yang berbeda-beda karena konsumen mempunyai selera yang tidak sama. Ini berarti bahwa perusahaan-perusahaan kecil bisa mendapatkan pangsa pasar karena produk yang berbeda. Karena itu perusahaan-perusahaan baru dan kecil yang sama-sama mencari pangsa pasar kemungkinan besar akan lebih banyak melakukan diversifikasi daripada per- usahaan-perusahaan lama dan b e ~ a r . ~ Misalnya, surat kabar daerah bisa
berspekulasi dengan memberikan muatan lokal yang lebih banyak (ini juga berarti bahwa surat kabar itu sering tak'mampu bersaing dengan efektif di daerah lain). Owen mengutip contoh Ulanbator di Mongolia yang mungkin tidak bisa menopang 18 swat kabar besar pada 1984, andaikata koran-koran itu tidak melakukan diferensiasi yang tajam dengan cara mengikuti garis politik dan garis-garis yang lain yang berbeda-beda. Teknologi, infrastruktw, dan geografi juga membatasi skala swat kabar dan memengaruhi sifat persaingan di pasar, karena semua faktor ini memengaruhi biaya transpor dan lambat-cepatnya media itu sampai di pembaca. Rintangan ini lebih mudah diatasi oleh media siaran. Di Amerika Serikat jaringan radio dan televisi sudah menasional jauh sebelum ada swat kabar yang mampu melakukannya. Di Afrika, di mana teknologi belum begitu berkembang dan melek-huruf masih rendah, stasiun radio swasta tumbuh pesat (Economist 11 Mei 2002). Di Uganda, misalnya, pada 1985 desa-desa mempunyai 10 stasiun radio; sekarang, mempunyai 300 atau lebih. Negara-negara berkembang menghadapi satu hal yang m e r u m : terbatasnya kemampuan untuk menerapkan kebijakan mengenai persaingan dengan segala rambu-rarnbunya. Beberapa negara, baik negara industri maupun negara ber- kembang, melarang atau membatasi kepemilikan silang media yang bersaing guna menjamin keberagaman sumber berita dan opini. Seperti dikatakan Owen, terkumpulnya kepemilikan media menimbulkan kekhawatiran timbulnya monopoli atau kolusi yang berbuntut pada kenaikan harga dan penurunan kualitas produk. Terlepas dari persaingan dan keberagaman isi, terkumpulnya penerbitan media di suatu kota tertentu bisa menimbulkan masalah persaingan ekonomi dengan memberikan perhatian kepada para pemasang iklan tertentu, meski terdapat berbagai sarana lain seperti televisi, surat kabar, majalah, dan media online untuk mengekspresikan gagasan, termas.uk pembangkangan politik. Menilai perilaku antipersaingan selalu menjadi tugas yang sulit, dan badan-badan bersangkutan di negara-negara berkembang sering tidak memiliki keterampilan dan sumber daya yang diperlukan. Struktur Hukum Ada dua jenis lembaga hukum penting dalam kinerja media. Pertama, lembaga hukum yang menetapkan akses untuk memperoleh infonnasi. Kedua, lembaga hukum yang menetapkan bagairnana media seyogianya menggunakan informasi yang diperoleh. Kemampuan industri media untuk melaporkan
sesuatu ditentukan oleh banyaknya informasi dan jenis informasi-mengenai badan-badan publik dan swasta serta kondisi ekonomi pada umumnya-yang diperoleh karena media tersebut mempunyai akses, baik melalui saluran formal maupun informal. Seperti dikatakan Dyck dan Zingales, pengungkapan infor- masi yang diamanatkan oleh pemerintah adalah yang paling dapat dipercaya, karena informasi itu tidak dipengaruhi oleh kemampuan menyeleksi, dan tidak diberikan sebagai irnbalan untuk sesuatu. Cara informal atau cara yang tidak diregulasi untuk memperoleh informasi adalah mewawancarai sumber, atau mendapatkan informasi dari mereka yang ingin menyampaikan pendapat ter- tentu kepada publik. Di sini saya akan membatasi komentar saya hanya pada proses formal memperoleh informasi. Arus informasi diatur oleh berbagai undang-undang, baik yang memberikan keleluasaan akses data atau yang membatasinya. Undang-undang yang meng- atur pengungkapan rekening perusahaan atau akses kredit perorangan me- nentukan seberapa sering dan seberapa mudah media bisa memperoleh infor- masi "formal" mengenai hal-ha1 tersebut. Penyebaran informasi pengaturan undang-undang ke sektor swasta umurnnya dibuat agar pasar ber-jalan lancar dan berbagai undang-undang lainnya dapat ditegakkan dengan lebih baik. Tapi respons pasar sangat tergantung juga pada informasi, terutama yang tersedia di sektor publik. Stiglitz mengatakan, informasi yang diperoleh pejabat publik atas biaya publik adalah milik publik, dan bahwa informasi tersebut merupakan milik intelektual (intellectual property) yang bila digunakan untuk keperluan pribadi merupakan pelanggaran, sama seriusnya seperti penyalahgunaan milik publik lainnya untuk kepentingan pribadi. Dimulai dengan undang-undang dasar, beberapa undang-undang dan peraturan menetapkan persyaratan bahwa pribadi-pribadi dan badan swasta atau pemerintah bisa memperoleh akses informasi "publik." Undang-undang dasar di banyak negara menjelaskan secara gamblang tentang hak-hak dasar individu berkenaan dengan kebebasan berbicara dan kadang-kadang ditambah hak akses infonnasi. Undang-undang pendukung bisa dikeluarkan dengan berbagai nama, tergantung negaranya. Masalahnya, biarpun hak-hak asasi itu sudah digariskan, tetap sulit memperoleh infonnasi pada waktunya (dalam waktu yang cukup singkat agar berguna untuk mereka yang memerlukannya) karena undang-undang hams dilaksanakan, masyarakat hams dilatih dan diberikan insentif untuk merespons dengan cepat, dan informasi hams tersedia dalam format yang mudah diakses dan dipahami. Sudah banyak negara yang mengadopsi undang-undang kebebasan infonnasi,
yang lain dalam proses. Undang-undang ini memberikan kerangka yang menjelaskan derajat akses informasi publik serta hak individu dan organisasi untuk mempemleh informasi. Diadopsinya undang-undang kebebasan informasi ini bisa menjadi sinyal adanya komitmen pemerintah untuk bekerja secara transparan. Ini juga mendorong badan-badan swasta merninta lebih banyak informasi, seperti dikatakan Chongkittavorn dalam kasus Thailand. Dewasa ini sekitar 46 negara telah mengadopsi undang-undang kebebasan informasi dan jurnlah tersebut terus bertambah; namun tidak banyak negara miskin yang mengadopsi undang-undang serupa dan, mengejutkan sekali, bahwa hanya sekitar 45 persen dari negara-negara yang berpendapatan tinggi berbuat yang sama? Tabel 1.1 menunjukkan korelasi sederhana di antara indikator kebebasan pers, indikator perlakuan buruk terhadap wartawan, serta adanya undang- undang kebebasan informasi. Adanya undang-undang kebebasan informasi berkorelasi negatif dengan kepemilikan media oleh pemerintah yang melecehkan wartawan; dan korelasi positif dengan kebebasan per^.^ Walaupun pengadopsian undang-undang kebebasan itu penting, persoalan- nya adalah bagaimana suatu negara melaksanakan undang-undang tersebut. Salah satu peluangnya, mendirikan badan tersendiri yang semata-mata menangani permintaan berbagai jenis informasi atau, alternatifnya, setiap departemen atau instansi pemerintah diberi petunjuk khusus mengenai pengadaan informasi terkait. Apabila instansi dan aparatnya sudah ditunjuk, perlu dirancang bentuk lembaganya sehingga permintaan informasi dapat dilayani dengan cepat. Yang perlu juga dipertimbangkan, merancang format pendistribusian informasi dan biaya aksesnya. Di Portugal Commission for Access t o Administrative Documents bertanggung jawab menentukan apakah permintaan informasi menyangkut dokumen-dokumen resmi tertentu bisa dipenuhi; menentukan dokumen- dokumen yang boleh dibagi ke berbagai cabang pemerintahan; memeriksa permohonan; menetapkan sistem klasifikasi dokumen; dan memantau penerapan undang-undang Access to Administrative Documents dan undang- undang serupa lainnya (lihat Di Latvia setiap instansi pemerintah atau lembaga publik diwajibkan menerbitkan ringkasan semua informasi yang tersedia dan dicatatkan pada lembaga catatan publik. Pelaksanaan Undang-Undang Kebebasan Pers tidak diawasi hanya oleh satu instansi, dan akses pada informasi diatur oleh undang-undang tersendiri yang menjelaskan prosedur untuk meninjau kembali usulan, keluhan, dan kepatuhan. Imbauan penolakan akses juga dimungkinkan, dan pertama-tama
hams diajukan ke direktur lembaga bersangkutan (lihat english/legal_norms/ln2 .htm). Sektor publik menghasilkan banyak informasi yang bisa diperoleh dengan mudah tanpa undang-undang kebebasan informasi. Semua negara meng- hasilkan informasi mengenai produk dasar ekonomi, namun bisa berbeda-beda dalam kuantitas, kualitas, frekuensi dan kemudahan a k ~ e s . ~ Kamerun bahkan menyediakan data dasar seperti Produk Domestik Bmto (PDB), statistik per- dagangan luar negeri, investasi asing langsung, dan keuangan pemerintah meski informasi itu terlambat beberapa tahun. Sebaliknya Armenia, juga negara berpendapatan rendah, menyediakan informasi terbaru dengan frekuensi yang memadai mengenai statistik ekonomi atau keuangan, yang mengesankan bahwa pengumpulan dan penyebaran informasi itu tidak perlu merupakan tindakan yang berkaitan dengan pendapatan. Sekitar 100 dari lebih 200 negara di dunia bank sentralnya mempunyai website yang menerbitkan informasi, walaupun kualitas dan ketepatan waktunya berbeda-beda secara signifikan. Table 1.1. Korelasi Variabel Kebebasan Media Sumber: Kebebasan pers: Freedom House (tanpa tahun): dummy undang-undang kebebasan informasi: dikompilasi oleh pengarang dari berbagai sumber; kepemilikan pers oleh negara: Djankov dan lain-lain (2001); perlakuan buruk terhadap wartawan: Reporters Sans Frontieres (2000). Catatan: Angka-angka dalam tanda k m g merupakan nilai-p untuk koefisien korelasi (semakin rendah nilai-p, semakin kuat hubungan antara kedua variabel) a. Variabel ini merupakan angka rata-rata variabel kepemilikan yang dibangun oleh D jankov dan lain-lain (2001). b. Indeks tertimbang wartawan yang terbunuh atau yang mengalami tekanan. Sementara itu undang-undang lainnya membatasi penggunaan informasi yang sudah diperoleh. Undang-undang mengenai pencemaran nama baik, yang dibahas Peter Krug dan Monroe Price pada Bab 10 dan Ruth Walden pada Bab
11, pada umumnya bertujuan melindungi individu dari perlakuan buruk oleh media. Beberapa bentuk undang-undang ini dibutuhkan untuk melindungi reputasi individu dan menjamin akurasi berita yang dilaporkan, namun bisa juga digunakan untuk melecehkan wartawan, dan dengan demikian mendorong swasensor oleh media itu sendiri (Walden 2000). Sehubungan dengan rancangan undang-undang ini tiga isu utama muncul: (a) ketika pencemaran nama baik (libel) merupakan pelanggaran pidana dan bukan perdata, maka wartawan cenderung melakukan swasensor; (b) ketika kebenaran bukan pembelaan terhadap pencemaran nama baik, wartawan akan membatasi investigasi yang dilakukannya; dan (c) ketika undang-undang atas nama kepentingan publik memberikan perlindungan terhadap tuduhan pen- cemaran nama baik yang dilakukan sebuah media, dengan mewajibkan individu membuktikan bahwa berita yang katanya mencemarkan nama baiknya itu tidak benar dan dibuat dengan maksud jahat, undang-undang semacam itu meng- untungkan kebebasan jurnalistik. Pemerintah bisa juga menyensor informasi melalui persyaratan hukum bahwa instansi pemerintah berhak mengkaji lebih dulu informasi bersangkutan sebelum diterbitkan atau disiarkan. Dalam keadaan demikian wartawan akan dengan sendirinya berusaha me- lakukan swasensor untuk menghindari hukuman. Kebijakan Mengenai lndustri yang Berkaitan dengan Media Industri yang langsung berkaitan dengan media adalah pabrik kertas dan distribusi. Kebebasan dan kemerdekaan media bisa tak berarti jika pemerintah mengatur distribusi media dengan ketat. Pemerintah bisa juga mengacaukan operasional media dengan cara mengendalikan harga dan mengenakan pajak atas bahan-bahan untuk industri media. Sedangkan regulasi dan kondisi prasarana bisa membatasi gerak media. Misalnya, Internet sering menjadi sumber persaingan bagi media lokal serta membuka akses ke media global. Tapi di banyak negara koneksi Internet sulit dan mahal karena belum berkem- bangnya sektor telekomunikasi. Lagi pula, walaupun cybercafe semaEn populer, di banyak negara akses penggunaan komputer masih terbatas. Pelati han dan Kemampuan Personil Media Personil media di banyak negara berkembang kurang memiliki keahlian teknis, karenanya menjadi penghambat peliputan berita ekonomi dan politik.
Di antaranya, personil yang langsung terlibat dalam bidang penelitian, analisis, organisasi, dan penulisan atau penyiaran berita. Juga mereka yang terlibat da- lam manajemen kurang memiliki keterampilan manajerial yang dibutuhkan untuk mempertahankan perusahaan sebagai bisnis yang menguntungkan. Se- perti dalam bisnis lainnya, orang dapat memperoleh keterampilan manajerial setelah beberapa lama beke rja. Tapi pelatihan akan banyak membantu, ter- utama bagi para manajer. Misalnya dengan menunjukkan kepada mereka cara pengambilan keputusan dan teknik produksi seperti yang dikembangkan di negara-negara lain. Seperti dilaporkan Victor dan Yulia Muchnik dalam kasus stasiun TV Tomsk, dipekerjakannya konsultan asing di Rusia pada awal1990- an sangat membantu. Terrnasuk nasihat mereka mengenai periklanan dan produksi yang sangat menentukan keberhasilan stasiun TV tersebut. Demikian pula di Polandia, investasi asing membantu menjembatani kesenjangan keterampilan dan manajemen. Yang lebih sulit adalah meliput berita ekonomi dan keuangan. Semacam pelatihan bisa meningkatkan secara signifikan kemampuan wartawan untuk menganalisis persoalan dengan baik. Analisis yang tidak tepat tidak akan menarik pembaca yang kritis dan menyesatkan pembaca yang awam. Namun mempekerjakan personil media yang memiliki keterampilan yang dikehendaki tidak banyak gunanya kecuali khalayak pembaca adalah orang-orang yang kritis. Membongkar kasus korupsi atau kasus serupa lainnya tidak memerlukan pemahaman mendalam mengenai transaksi terkait. Misalnya, tanpa perlu me- mahami pengaruh suap terhadap perekonomian, sebuah media bisa saja memberitakan pejabat yang menerima sogokan. Menurut MBrquez, masyarakat cenderung cepat belajar, karenanya pendidikan seperti apa pun yang diberikan kepada wartawan hams difokuskan pada tiga bidang utama. Yaitu, menetapkan tingkat kecerdasan dan bidang kerja; membentuk pemahaman bahwa semua jurnalisme hams berorientasi riset; dan menekankan pentingnya standar etika. Checks and Balances Adanya media independen sangat diperlukan, karena itu setiap instansi atau organisasi perlu semacam mekanisme pengecekan dan penyeimbangan (checks and balances). Banyak kalangan bisnis media melihat peran media sebagai pem- bela kebenaran dan pembawa suara rakyat. MBrquez (Bab 123) dan Adam Muchnik (Bab 18) bukan saja membahas mulianya kerja jurnalisme, tapi juga pentingnya wartawan untuk tidak korup, jujur, dan tidak berprasangka.
Sayangnya, wartawan juga manusia dan sifat manusia pada umumnya seperti itulah adanya. Kita kadang-kadang tidak mampu menjaga standar tinggi yang ingin kita capai. Tanpa checks and balances untuk menjamin akuntabilitas dan rasa tanggung jawab, media bisa menyalahgunakan kekuasaan yang di- milikinya. Seperti dikemukakan oleh Victor dan Yulia Muchnik, penya- lahgunaan kekuasaan bisa timbul dari pemahaman yang tidak jelas tentang jurnalisme. Mereka membahas bagaimana mereka dengan bebas ikut serta dalam politik, berpihak, sampai mereka menyadari beda antara dedikasi kepada ide dan membentuk aliansi politik dengan individu tertentu, dan bahwa jurnalisme bermutu itu berarti menjaga jarak tertentu dari politisi. Seperti dikemukakan Robert Shiller (Bab 5) dan Timothy Besley, Robin Burgess, dan Andrea Prat (Bab 3), media bukan saja menyebarkan informasi, tapi juga bisa memanipulasi opini publik dan meningkatkan isu sampai tingkat tertentu. Media bisa mempercepat laju disampaikannya berita, dan tidak melaporkan semua sisi yang diberitakan. Kadang-kadang media bisa mendu- kung transparansi yang lebih besar, tapi tidak ada jaminan bahwa media akan secara otomatis melakukan ha1 itu. "Sayangnya, bias sensasi ada di semua jenis media berita, termasuk yang punya reputasi, walaupun orang mengatakan bahwa kecenderungan ini lebih halus apabila berasal dari sumber yang terhor- mat. Salah satu faktor yang otomatis akan mengontrol penyalahgunaan ke- kuasaan adalah hilangnya pengaruh media tersebut bila penyalahgunaan itu terus berlangsung. Sistem hukum yang tepat dapat menyeimbangkan kebebasan berbicara dan penyalahgunaan kekuasaan oleh media. Selain itu, membentuk dewan sware- gulasi merupakan solusi yang lain. Badan regulasi jtu ada di negara-negara industri, dan sudah mulai timbul juga di negara berkembang. Di Guyana dan Tanzania, antara lain, yang tengah berusaha mendirikan dewan swaregulasi untuk menetapkan norma kejujuran, keadilan, penghormatan terhadap privasi, dan standar selera pada umumnya. Dewan menggunakan norma tersebut ketika mengambil keputusan mengenai keluhan terhadap media. Dalam banyak ha1 dewan menggantikan proses pengadilan tradisional. Di Australia, misalnya, mereka yang mengajukan keluhan terhadap pemberitaan sebuah media diwajibkan menandatangani pernyataan tidak akan membawa keluhannya ke pengadilan jika tidak puas dengan keputusan dewan. Keberhasilan dewan seperti itu ditentukan oleh sejumlah faktor. Pertama, keputusan untuk mendirikan dewan tersebut perlu berasal dari kalangan pers sendiri dan dikehendaki para anggotanya. Pemerintah, organisasi
nonpemerintah, atau pihak-pihak yang berkepentingan lainnya bisa mendorong didirikannya dewan. Pemerintah bisa berbuat ha1 yang sama dengan menjan- jikan regulasi yang lebih longgar. Lembaga-lembaga pendukung, seperti or- ganisasi masyarakat madani untuk kebebasan dan tanggung jawab media bisa memperkuat kerja dewan. Faktor kedua, dewan pers perlu mempunyai penga- ruh yang cukup berbobot kepada individu di organisasi pers, sehingga per- usahaan media merasa terikat untuk mematuhi keputusan dewan (International Center Against Censorship 1993, Pasal19). Hal ini bisa dicapai dengan banyak cara, misalnya dewan bisa secara terbuka mengucilkan mereka yang tidak patuh pada keputusan dewan. Faktor ketiga, dewan pers mengharuskan adanya kepemimpinan dan kehendak murni dalam pekerjaan media untuk mening- katkan ke rja media. Keempat, ini merupakan faktor kritis, merancang petunjuk etika yang menyeimbangkan hak kebebasan media dengan tanggung jawab. Kelima, untuk mempertahankan legitimasi, ukuran-ukuran hams diterapkan dengan konsekuen. Sistem pengadilan yang efektif dan independen serta mekanisme lain yang menjatuhkan sanksi terhadap perilaku yang tak dikehendaki bisa melengkapi peran media dalam meningkatkan good governance, meski sebuah pengadilan tidak cukup untuk mengekang tindakan sewenang-wenang oleh negara. Peng- adilan yang independen bisa membantu melindungi hak wartawan, membantu memastikan bahwa tindakan akan diambil terhadap hal-ha1 yang dibeberkan oleh media, tapi juga bisa melindungi individu dari perlakuan bunrk media. Di Zimbabwe, misalnya, pengadilan cukup berhasil melindungi hak wartawan seperti dikemukakan Chavunduka. Di Filipina, dibeberkannya di media soal limbah berbahaya yang dibuang oleh tentara asing mendorong kongres me- lakukan investigasi disusul dengan investigasi resmi oleh pemerintah. Pada akhirnya pemerintah menghentikan pembuangan lirnbah tersebut. Jangkauan Jangkauan merujuk pada pembaca, pernirsa, dan pendengar: seberapa besar akses yang dimiliki masyarakat untuk membaca media cetak, melihat televisi, dan mendengarkan radio? Media dengan jangkauan luas memiliki relevansi untuk dan membawa berita kepada sebagian besar masyarakat. Efek media terhadap masyarakat tergantung pada seberapa luas jangkauan media tersebut. Jangkauan surat kabar, televisi, dan radio berbeda-beda d i berbagai negara. Pendapatan berkorelasi erat dengan penetrasi media. Dyck dan Zingales
mengatakan, jurnlah pembaca surat kabar mencerminkan sebaran surat kabar dan kredibilitasnya secara keseluruhan. Artinya, jika surat kabar tidak kredibel, tidak akan dibaca. Mereka menemukan bahwa kepemilikan yang terkonsentrasi mempunyai pengaruh negatif, dan secara statistik signifikan terhadap penye- baran pers dan terhadap respons sektor swasta pada informasi yang disebarkan. Tabel 1.2 menunjukkan keberagaman penetrasi dan sirkulasi di antara negara- negara yang tingkat pendapatanny a beragam. Sementara itu negara-negara berpendapatan tinggi seperti Denmark, Jepang, dan Amerika Serikat sama- sama memiliki tingkat penetrasi media yang tinggi. Sedangkan penetrasi media Tabel 1.2 Keberanaman Penetrasi Media di Negara-Negara Tertentu Bolivia 118 55 2.143 Botswana 21 27 5.486 Chad 1 1 898 Cina 292 42 2.644 Denmark 772 311 21.376 Ethiopia Jerman India 75 27 1.882 Jepang 719 580 20.952 Republik Korea 361 394 12.333 Malawi 3 3 614 Afrika Selatan 128 30 7.943 Republik Arab Suriah 67 20 3.041 Thailand 279 65 5.541 Amerika Serikat 854 ------- 212 28.567 Zambia 145 14 659 Sumber: Sirkulasi surat kabar: UNESCO (1999): iumlah televisi: database International Telecommunications Un~on ( h t t ~ : / / . i t u . i n t / l ~ ~ - ~ / i c t / ~ u b ~ c a t ~ o n ~ / w o r ~ d / w o r ~ d . h t t m ) Development Report" ( dan 'World ~ e l e c o m m u n ~ c a t ~ o n ~ PDB: World Bank (2002) v l m ) ;
di Chad, Ethiopia, dan Zambia, tiga negara berpenghasilan rendah, berbeda- beda faktornya. Botswana dan Thailand memiliki tingkat Produk Nasional Bruto per kapita yang sama, tapi dalam sebaran pesawat televisi berbeda banyak. Rata-rata publik di negara-negara industri membaca 25 kali lebih banyak surat kabar daripada publik di Afrika. Menurut World Association of Newspapers (2001), di banyak negara Afrika rata-rata satu eksemplar surat kabar dibaca oleh selusin orang. Di desa-desa di Bangladesh dan Nepal surat kabar dibacakan di depan banyak orang. Di banyak negara perbedaan sirkulasi media ditentukan oleh jumlah melek huruf, meski ini hanyalah salah satu faktor yang memengaruhi sebaran media. Di Ekuador, baik PNB per kapitanya maupun jumlah melek hurufnya lebih rendah daripada di Panama atau Paraguay, tapi sirkulasi surat kabarnya lebih besar. Tradisi atau budaya juga memengaruhi bagaimana orang memandang media. Ada budaya yang kurang terikat pada televisi daripada yang lainnya, atau kurang terikat pada media cetak daripada yang lainnya, pada tingkat PDB per kapita yang sama. Kondisi infrastruktur juga merupakan faktor adanya perbedaan itu. Analisis regresi formal menunjukkan (tabel 1.3) bahwa sirkulasi surat kabar berkaitan negatif dengan melek huruf dan pendapatan. Hubungan ini signifikan secara statistik. Afrika mencatat sirkulasi yang lebih rendah daripada wilayah- wilayah lainnya, bahkan setelah diperhitungkan dengan pendapatan dan per- bedaan tingkat melek huruf. Melek huruf tampaknya tidak berpengaruh pada tingkat penetrasi televisi seperti halnya dengan keragaman etnis, walaupun orang mungkin mengharapkan bahwa dalam suatu konteks multilingual ter- dapat perrnintaan yang lebih rendah akan media tertentu bila media itu meng- utamakan bahasa resmi. Negara-negara Eropa dan negara anggota Organization for Economic Cooperation and Development mencatat tingkat penetrasi media yang lebih tinggi daripada negara-negara lainnya, bahkan setelah diperhitung- kan dengan pendapatan dan perbedaan etnis (tabel 1.4). Dyck dan Zingales menemukan bahwa tradisi budaya suatu negara memengaruhi sebaran media. Pemirsa televisi tidak perlu melek huruf, tapi perlu peralatan yang mahal, teknologi, dan listrik. Ini menempatkan televisi di luar jangkauan kebanyakan orang di negara berkembang, dengan satu catatan. Jika satu orang saja dalam suatu komunitas atau desa mempunyai televisi, banyak orang mempunyai akses untuk juga menontonnya. Siaran radio lebih murah, tidak memerlukan listrik dan bisa dipancarkan ke daerah-daerah terpencil dan didengarkan oleh orang- orang yang tidak bisa membaca. Tidak mengherankan, penetrasi radio lebih
Tabel 1.3 Regresi Sirkulasi Surat Kabar L PNB per kapita rata-rata 1991-95 1,12*** ( 1 3 , ~ 0,80*** (824) 0,76*** (738) 0,64*** (6,89) $id Tingkat melek huruf, ratarata 1991-95 iB Keragaman etnis (-2,881 0,88** (-1,701 0,50* (0,751 0,19 I Afrika B3 Konstanta (-673) S Jumlah observasi 96 79 76 76 Signifikan pada tingkat 10 persen * * Signifikan pada tingkat 5 persen *** Signifikan pada tingkat 1 persen Sumber: PNB dikompilasi dari database World Bank; tingkat melek huruf: UNESCO; indeks fraksionalisasi keragaman etnis: Taylor dan Hudson (1972); kepemilikan surat kabar oleh negara: Djankov dan lain-lain (2001) tinggi daripada penetrasi media lainnya di semua wilayah, dan radio merupakan medium utama yang menjangkau warga di banyak negara berkembang. Me- nurut Stromberg pada Bab 6, radio mendobrak isolasi pedesaan di Arnerika Serikat dan meningkatkan kekuasaan politik daerah tersebut. Masih menurut Stromberg, radio dan televisi telah mengubah kekuatan politik berbagai ke- lompok dengan memengaruhi pemilik informasi. Golongan minoritas dan me- reka yang berpendidikan rendah, terutama, menarik manfaat dengan diperke- nalkannya televisi pada 1950-an. Beda antara jangkauan radio dan media lainnya lebih besar di negara-negara berkembang daripada di negara-negara industri yang pendapatan dan melek hurufnya memengaruhi persedaan dan perrnintaan. Untuk mengatasi kendala permintaan yang berkaitan dengan pendapatan, pengecer swat kabar di Re- publik Demokrasi Kongo dan Nigeria membolehkan orang menyewa swat kabar
Tabel 1.4 Regresi Tingkat Penetrasi Televisi 53 PNB per kapita ratarata 1994-98 0,07*** (5,431 0,13*** (12,41) 0,09*** 612) 0,08*** (5,661 E2 Tingkat melek huruf, ratarata 1994-98 0,002*** (-512) B Keragaman etnis 0,002*** -0,08** (-2,461 (-3,121 0,08** (-2,291 0,06* (-1,871 % Eropa (a) i% Konstanta 0.56*** (-4,101 0,85*** -0,56* * * (-44 (-9,061 0,53* * * (-3,881 $3 R2 0,58 0,69 0,58 0,61 9 Jumlah observasi 98 135 98 98 Signifikan pada tingkat 10 persen * * Signifikan pada tingkat 5 persen *** Signifikan pada tingkat 1 persen (a) Variabel dummy. Sumber: PNB: dikompilasi dari database World Bank; tingkat melek huruf: UNESCO (1999); penetrasi televisi: database International Telecommunications world.html) dan 'World Telecommunications Development Report" untuk dibaca di tempat, dengan tarif sewa sekian persen dari harga jual. Negara donor internasional bisa memainkan peran penting dalam konteks ini. Negara- negara itu mendukung pusat-pusat telekomunikasi (telecenter) yang mem- berikan akses pada publik untuk menikrnati fasilitas media dan komunikasi di daerah-daerah terpencil. Dyck dan Zingales dan Besley, Burgess, dan Prat menunjukkan bahwa penetrasi media yang tinggi membangkitkan tanggapan lembaga publik dan swasta yang lebih besar. Prat meneliti akses media di berbagai negara bagian di India, tanpa membandingkannya dengan sistem politik dan ekonominya. Ia menemukan bahwa alokasi bantuan dan distribusi makanan oleh pemerintah selama terjadi bencana alarn lebih besar di negara bagian yang memiliki sirkdasi swat kabar tinggi. Kehadiran surat kabar memungkinkan warga mengem- --
bangkan suara kolektif, dan surat kabar berbahasa daerah mempunyai efek lebih besar (Besley dan Burgess 2000). Bahkan di negara yang tingkat penetrasinya relatif rendah, media bisa membawa konsekuensi yang signifikan bagi sejurnlah besar masyarakat. Mi- salnya di Kenya, walaupun penetrasi surat kabar rendah, sembilan surat kabar per 1.000 orang, pers lokal mendorong dilakukannya investigasi terhadap kasus korupsi dan menyebabkan mundurnya seorang menteri. Di samping itu, dengan menjangkau kelompok yang bisa memengaruhi kebijakan finansial atau kebi- jakan makroekonomi, media bisa memengaruhi kehidupan masyarakat luas. Kebijakan pemerintah bisa juga meningkatkan akses media. Menghilangkan rintangan seperti perizinan bagi perusahaan baru untuk masuk ke dalam in- dustri media merupakan langkah pertama. Inovasi oleh kelompok masyarakat dan organisasi nirlaba juga berhasil meningkatkan penetrasi media negara- negara miskin. Yayasan nirlaba telah secara signifikan meningkatkan akses radio di negara berkembang melalui pembenahan radio dan teknologi satelit. Layanan radio ini terbukti penting terutama dalam menyebarkan informasi mengenai kesehatan dan pendidikan. Radio juga memberikan saluran bagi war- ga di daerah terpencil untuk menyuarakan keprihatinannya dan membagi infor- masi dengan masyarakat lainnya. Akhirnya, investasi di bidang infrastruktur dan regulasi yang menjamin akses infrastruktur sangat membantu mening- katkan jangkauan media. Media Berita Asing Dalam suatu dunia yang semakin global, media asing juga bisa memengaruhi perkembangan masalah domestik melalui dua saluran. Yaitu, (a) dengan me- mengaruhi koalisi dan opini dalam negeri, dan @) dengan memengaruhi koa- Lisi dan opini luar negeri yang kemudian akan menekan pemerintah luar negeri itu atau organisasi internasional untuk mengambil tindakan terhadap negara bersangkutan. Membiarkan masuknya media berita asing ke pasar dalam negeri bisa langsung mengatasi monopoli berita yang menjadi ciri beberapa negara. Misalnya, Herald Online yang milik negara melaporkan bahwa pernilihan urnurn yang barn-baru ini diadakan di Tanzania berlangsung damai, bebas, dan adil. Sebaliknya, Associated Press melaporkan bahwa anggota-anggota partai yang berkuasa mengusir para pemilih dari tempat pemungutan suara. Di negara yang media domestiknya sangat dikekang, bahkan media asing di dalam negara tersebut yang tampaknya lebih independen setelah beberapa
waktu independensinya biasanya merosot. Walaupun media asing mungkin terkena juga pembatasan dan pelecehan, dalam beberapa ha1 media asing bisa melengkapi berita media domestik. Sebab, antara lain, pelecehan terhadap war- tawan asing akan menarik perhatian masyarakat internasional. Wartawan asing dari negara yang berpendapatan tinggi juga lebih terlatih, tidak rentan terhadap gonjang-ganjing domestik (misalnya, perusahaan induknya bisa terus mem- bantunya melewati keadaan yang sulit), mempunyai manajemen yang lebih bagus (lihat Bab 12 dan 19), dan merupakan pesaing media domestik yang baik. Alih pengetahuan dari media asing yang berpengalaman dalam bidang jur- nalisme bisa meningkatkan secara dramatis peliputan dan kualitas berita. Ak- hirnya, media asing atau media global memungkinkan adanya akses informasi mengenai isu yang tidak dilaporkan media lokal. Misalnya berita mengenai krisis politik di dalam negeri, pertama-tama didengarkan warga dari media asing. Karena itu mengejutkan sekali bahwa berita lokal yang dibuat untuk pasar lokal oleh media asing itu sangat terbatas. Sebuah proyek World Bank (2001) menunjukkan bahwa kepemilikan media lokal oleh media asing relatif masih rendah. Di 97 negara yang diteliti, yang kebanyakan mengizinkan kepemilikan media lokal oleh media asing, hanya 10 persen dari lima surat kabar terbesar dan 14 persen dari lima stasiun televisi terbesar dikuasai oleh media asing (Bab 8). Alasannya, rendahnya keuntungan akibat pangsa pasar yang kecil, atau rendahnya penghasilan iklan, atau dalarn beberapa kasus akibat kekangan pemerintah. Melihat dari sisi negatif, banyak pihak merasa bahwa konglomerat media global bisa menciptakan persaingan yang tidak adil, dan mengambil alih pasar media di negara berkembang. Seperti perusahaan multinasional di bidang lain, karena ramping organisasinya dan besar kemampuan finansialnya, perusahaan pers asing dengan mudah menjadi pemain yang dominan di beberapa pasar. Ini dapat mematikan persaingan dan pemerintah mungkin perlu menerapkan regulasi yang membatasi pangsa pasarnya. Banyak yang merasa bahwa masuknya media asing cenderung merusak budaya lokal. Seperti dikemukakan Owen, dalam suatu dunia yang bersaing, ekonomi media masa tidak mendukung bertahannya bahasa atau budaya yang tidak didukung oleh populasi yang besar atau tuntutan ekonomi khusus yang penting. Ini cuma mencerminkan keung- gulan media asing dalam memberikan kepuasan kepada konsumen dengan harga yang menarik, bukannya suatu imperalisme budaya. Terlepas dari alasan keber- hasilan media global, kemungkinan terkikisnya keprihatinan bahwa media lokal
itu penting untuk kesejahteraan masyarakat dalam jangka panjang bisa diatasi dengan mewajibkan program budaya di sela-sela program lainnya. Namun keprihatinan ini perlu mempertimbangkan tuntutan masyarakat di pasar. Kesimpulan Seperti telah dengan jitu ditunjukkan di mana-mana di dunia, media memengaruhi produk ekonomi, politik, dan sosial. Apakah pengaruh itu mendukung pembangunan ekonomi atau tidak, tergantung berbagai faktor, yang banyak di antaranya dibahas di dalam buku ini. Industri informasi, tempat media memainkan peran kunci, cenderung berkembang cepat di masyarakat demokratis yang umurnnya mendukung arus informasi bebas. Bagaimanapun, industri media bisa juga mempromosikan kebebasan yang lebih besar dan demo- krasi yang lebih kuat dengan berjalannya waktu. Sementara masing-masing saling memengaruhi, pertanyaan penting bagi mereka yang terlibat dalam merancang kebijakan adalah, langkah apa yang mungkin diambil untuk mem- bangun dan menjaga media yang bebas dan merdeka. Ini merupakan kepriha- tinan semua negara, kaya maupun miskin. Tindakan sepihak oleh pemerintah selalu dikhawatirkan. Apabila terdapat bias dalam kuantitas informasi yang disiarkan, kesalahan yang terjadi dalam ruang kebebasan yang lebih besar tampaknya akan menyebabkan kerugian yang lebih sedikit dibanding bila ter- jadi dalam ruang kebebasan yang lebih terbatas. Bahkan media yang baru tumbuh di negeri yang pemerintahnya non- demokratis dan sewenang-wenang juga punya peluang bertahan. Kemajuan mungkin terjadi perlahan-lahan, dan bahkan mungkin mundur untuk semen- tara, tapi jika masyarakat berjuang untuk pers bebas, harapan itu ada. Pada titik tertentu media mencapai dan mempertahankan yang, ketika masyarakat sudah terbiasa dengan kebebasan, dikatakan orang sebagai tingkat kritis atau ambang batas kebebasan. Kendala yang menghambat kebebasan ini tidak lagi mungkin. Dalam upaya membentuk kebijakan yang memungkinkan dan mendukung media membawakan suara rakyat, pentingnya penelitian, studi dan pengum- pulan data yang biasa dilakukan di bidang-bidang lainnya biasanya diremeh- kan. Sejarah perkembangan media di negara yang medianya independen mem- berikan petunjuk mengenai pengaturan hukurn dan kelompok mana saja yang telah berhasil membawa perubahan. Tak dapat dipungkiri bahwa undang-un- dang memajukan kebebasan berbicara: mengadopsi suatu undang-undang itu
sendiri mengubah perilaku. Namun cara undang-undang formal ditegakkan di berbagai negara berbeda-beda, antara lain, tergantung pada budaya di tempat undang-undang itu ditanamkan, yakni pada pengharapan dan n o m a masya- rakat. Karena keterbatasan pendekatan legalistik, tekanan hams diberikan pada penciptaan budaya keterbukaan, yang anggapannya adalah, publik hams tahu mengenai dan ikut serta dalam semua keputusan yang memengaruhi ke- hidupan mereka. Sementara kerangka hukum menjelaskan hak-hak tertentu, begitu pula hal- nya dengan stmktur kepemilikan. Bukti menunjukkan bahwa struktur kepe- milikan media dan sifat pemiliknya, baik swasta maupun pemerintah, jelas memengaruhi bagaimana dan apa yang disebarkan oleh informasinya. Kondisi ekonomi dan struktur industri secara keseluruhan juga menentukan cara media bekerja. Pemerintah yang benar-benar ingin memperluas jangkauan media dapat memajukan tujuan in. dengan meningkatkan persaingan, mengurangi hambatan masuk (perusahaan ke dalam industri media), dan mendorong serta ambil bagian dengan cara yang inovatif untuk membantu media menjangkau masyarakat. Mendirikan sekolah jurnalistik atau menggunakan badan-badan luar negeri untuk melatih wartawan merupakan jalan lainnya. Akhirnya, suara rakyat itu tidak ada gantinya. Jika rakyat mau dan bekerja untuk ekonomi yang lebih transparan dan efisien, mereka hams berjuang untuk kebebasan mereka yang menyebarkan informasi. Mereka hams berjuang untuk hak mengetahui dan hak melaporkan apa adanya. 1. Beberapa bahan juga didiskusikan di World Bank (2001). 2. Mengingat besarnya manfaat non-finansial dari kepemilikan media, baik pemerintah maupun swasta tertarik menguasai perusahaan media melalui kepernilikan yang terkonsentrasi. 3. Di Negeri Belanda undang-undang yang dikeluarkan pada 1998 mewajibkan progam yang bersifat layanan publik meliputi sekurang-kurangnya 25 persen berita, 20 persen budaya, dan 5 persen pendidikan. Italia mewajibkan 50 persen program siaran di negeri itu berasal dari Eropa. Manfaat yang diperoleh dari kepemilikan publik umumnya dapat juga diperoleh melalui kepemilikan swasta dan regulasi publik. 4. Untuk televisi diperlukan semacam perizinan mengenai hak frekuensi siaran; namun banyak pemerintah memperluas sistem perizinan ini melebihi yang diperlukan karena alasan teknis, tennas.uk mengenakan pembatasan atas program siaran.
5. Ada yang berargumentasi bahwa perizinan menguntungkan publik karena meningkatkan tanggung jawab dan standar pemberitaaan. Mereka yang menentang mengatakan bahwa perizinan memberikan peluang kepada pemerintah untuk mencegah dipekerjakannya wartawan yang meliput kegiatan pemerintah dengan laporan yang tidak menguntungkan. Pengadilan internasional mendukung argumen ini. Pada 1985, dalam kasus penting-seorang wartawan tidak memiliki izin di Costa Rica-Inter- American Court of Human Rights menetapkan bahwa perizinan yang dikenakan terhadap wartawan melanggar Inter-American Convention on Human Rights. 6. Menurut Owen, perusahaan-perusahaan kuasi-monopoli yang besar juga menaruh perhatian pada keberagaman guna menjamin keberlangsungannya. 7. Saya menggunakan definisi World Bank mengenai negara berpenghasilan tinggi, yaitu yang berpendapatan per kapitanya US$9.266 atau lebih. 8. Ingat, korelasi tidak membuktikan kausalitas. Negara-negara yang persnya sudah bebas kemungkinan besar akan mengadopsi undang-undang kebebasan informasi untuk memberikan keabsahan pada kebebasan tersebut. 9. Data ini bisa diperoleh dari International Finance Statistics yang dikeluarkan I D , website pemerintah, publikasi pemerintah, atau World Development Indicators yang dikeluarkan World Bank. Ingat bahwa surnber-sumber ini dianggap tidak mudah diperoleh untuk mereka yang tidak diberi akses, mereka yang tidak bisa membeli atau meminjamnya atau mereka yang tidak punya akses ke website bersangkutan. Rujukan Besley, Timothy, dan Robin Burgess. 2000. "The Political Economy of Government Responsiveness: Theory and Evidence from India". Kertas kerja. London School of Economics, Department of Economics, London. Committee to Protect Journalists. tanpa tahun. Tersedia di: Djankov, Simeon, C. McLiesh, T. Nenova, dan A. Shleifer. 2001. "Who Owns the Media." Kertas kerja. National Bureau of Economic Research, Cambridge, Massachusetts. Economist. 2002a. "Free TV-Britain's Media Bill." 11 Mei. -. Freedom House. tanpa tahun. Freedom House Index. 2002b. "Media Freedom in Africa-Watch What You Say. " 11 Mei. research/pressurvev.htm. Heo, Chul, Ki-Yul Uhrn, dan Jeong-Heon Chang. 2000. "South Korea." Dalam Shelton A. Gunaratne, ed. Handbook of the Media in Asia. New Delhi: Sage Publications. International Center against Censorship. 1993. "Article 19." Dalam Press Law and Practice: A Comparative Study of Press Freedom in European and Other Democracies. London: United Nations Educational, Scientific, and Cultural Organization. Islam, Roumeen. Akan terbit. "Do More Transparent Governments Govern Better?" Nelson, Mark. 1999. "After the Fall: Business Reporting in Eastern Europe." Media
Studies Journal 13(5): 150-57. Reporters Sans Frontieres. 2000. Annual Report 2000. Txsedia di: Taylor, Charles Lewis, dan Michael C, Hudson, berkolaborasi dengan Katherine H. Dolan dan lainnya. 1972. World Handbook of Political and Social Indicators. New Haven, Connecticut: Yale University Press. UNESCO (United Nations Educational, Scientific, and Cultural Organization). 1999. Stastitical Yearbook. Paris. Walden, Ruth. 2000. "Insult Laws: An Insult to Press Freedom." World Press Freedom Committee, Reston, Virginia. Webster, David. 1992. "Building Free and Independent Media." Freedom Paper no. 1. United States Information Agency, Washington, D.C. World Association of Newspapers. 2001. World Press Trends 2001. Paris: Zenith Media. World Bank. 2001. World Development Report 2002: Building Institutions for Markets. New York: Oxford University Press. . 2002. World Development Indicators 2002. Washington, D.C.
-----
.. .--
j !
Bagian I
Media .. d.an-
~P,aa~Sa~LLLL..LLLLLLL.
Transparansi dalam Pemerintahan Joseph Stiglitz , emerintah sepatutnya bertindak untuk kepentingan warganya. Apabila berbagai kebijakan alternatif memengaruhi berbagai kelompok, pemerintah sepatutnya mengenal pasti siapa yang diuntungkan dan siapa yang dirugikan. Pemerintah selayaknya tidak menggunakan kekuasaan untuk kepentingan para pejabat atau kelompok tertentu dengan mengorbankan kepentingan publik. Apabila para pemilih tahu bahwa pemerintah telah melanggar kepercayaan Bahan untuk makalah ini banyak ditimba dari Stiglitz (1999). Saya banyak berutang budi kepada David Ellerman atas pengetahuan yang dalam dan terutama pengetahuannya mengenai perdebatan historis menyangkut kerahasiaan, dan kepada Roumeen Islam atas saran yang ia kemukakan mengenai kaitan antara media dan transparansi. Kami juga berterima kasih atas dukungan finansial dari Rockefeller Foundation, Ford Foundation, MacArthur Foundation, dan Swedish Agency for Development Corporation.
ini, mereka pasti tidak akan memilihnya lagi pada pemilihan urnurn berikutnya. Tapi memang pemerintah sering tidak bertindak untuk kepentingan umum, betapapun longgarnya batasan kepentingan umum itu. Yang pasti, argurnen yang sering dikemukakan--dan seperti tampak benar-bahwa yang dimaksud kepentingan tertentu itu sebetulnya juga untuk kepentingan umum terdengar dicari-cari. Namun, sering kali publik menerima saja argumen ini. Masalah ekonomi misalnya, kompleks sifatnya, karena itu tidak mengherankan jika orang sulit membedakan berbagai argumen yang dikemukakan dalam silang pendapat di antara para pakar ekonomi. Namun langkah yang diambil oleh banyak pejabat pemerintah lebih jauh lagi, mencoba merahasiakan yang mereka kerjakan dari sorotan publik. Terdapat asimetri informasi yang alami antara mereka yang memerintah dan mereka yang sepatutnya dilayaninya, sama seperti asirnetri informasi yang ada antara manajer pemsahaan dan pemegang saham. George Akerlof, Michael Spence, dan saya menerima Hadiah Nobel 2001 atas karya kami yang meneliti implikasi ekonomi dari asimetri infonnasi. Asimetri informasi juga timbul sehubungan dengan proses politik dengan segala konsekuensinya. Sama seperti asimetri informasi yang memberikan keleluasaan para manajer untuk menjalankan kebijakan yang lebih untuk kepentingan sendiri daripada untuk kepentingan para pemegang saham, begitu juga asimetri informasi yang memberikan keleluasaan kepada pejabat pemerintah untuk menjalankan kebijakan yang lebih untuk kepentingan sendiri daripada kepentingan rakyat. Peningkatan mutu infonnasi dan regulasi yang mengatur penyebarannya bisa mengurangi penyalahgunaan informasi di pasar dan dalam proses politik. Analis dan akuntan memainkan peran penting dalam penyediaan informasi di pasar. Di Amerika Serikat peraturan yang dibuat oleh Securities and Exchange Commission mewajibkan diungkapkannya jenis tertentu inf0rmasi.l Bab ini mengupas ketidaksempurnaan dan asimetri infonnasi dalam proses politik dan peran media, terutama dalam menunjang transparansi di lingkungan publik. Bab ini juga mengemukakan argurnentasi bahwa hams ada suatu kerangka hukum yang memungkinkan media memperoleh inf ormasi dan melindunginya dari pelecehan yang tidak perlu. Dan untuk memahami peran media, kita hams lebih dulu memahami yang membuat pejabat publik merahasiakan informasi. Sementara orang melihat kebebasan berbicara dan kebebasan pers sebagai tujuan itu sendiri-hak asasi yang tidak dapat dirampas pemerintah dari tangan rakyat-bab ini melihat masalah ini dari perspektif instrumentalis. Artinya, melihat kebebasan berbicara dan kebebasan pers sebagai cara untuk mencapai
tujuan lain yang sama mendasarnya. Kebebasan berbicara dan kebebasan pers bukan saja mencegah penyalahgunaan kekuasaan oleh pemerintah, tapi juga meningkatkan terpenuhinya kebutuhan dasar sosial masyarakat. Sen (1980), misalnya, mengatakan bahwa negara dengan kebebasan pers tidak pernah mengalami bencana kelaparan karena pers yang bebas mengarahkan perhatian masyarakat kepada bencana itu, dan orang tidak akan menoleransi pemerintah yang gaga1 mengatasi bencana semacam itu. Contoh-contoh ini menyomti peran informasi sebagai bagian dari proses tata kelola yang baik (good governance). Begitu pula, upaya yang dilakukan World Bank dan organisasi-organisasi lainnya menunjukkan, misalnya, bagaimana diungkapkannya kasus polusi bisa menjadi suatu mekanisme yang efektif untuk mengurangi tingkat polusi (untuk tinjauan m e n y e l d lihat World Bank 1998). Opini publik bisa memaksa pemerintah, terutama pemerintah yang dipilih secara demokratis, untuk mengambil tindakan tertentu dan mencegahnya mengambil tindakan-tindakan yang lain. Telaah penting mengenai teori infonnasi modem menyebutkan bahwa infonnasi itu dalam banyak hal merupakan public good atau komoditas publik. Apa pun relevansi pengetahuan mengenai neraca pembayaran yang digunakan oleh para pernain ekonomi untuk berbagai tindakan, biaya margm penggunaan informasi itu nol. Seperti pengadaan komoditas publik lainnya, pemerintah memainkan peran yang penting, juga dalam pengadaan infonnasi. Dalam suatu ekonomi yang modem clan kompleks, bertentangan dengan teori standar ekonomi konvensional (teori pra- informasi), harga tidak mencenninkan semua informasi yang relevan. Perusahaan dan rumah tangga mungkin berkepentingan dengan informasi mengenai pertumbuhan ekonomi, laju pengangguran, atau laju inflasi. Setiap bulan mereka dengan cemas menanti dikeluarkannya data barn yang dikumpulkan pemerintah. Informasi ini bukan saja memengaruhi keputusan badan swasta (private agent), misalnya, berkaitan dengan produksi atau investasi, tapi juga meme- ngaruhi penilaian masyarakat terhadap pemerintah. Apabila data memberi kesan bahwa tingkat pengangguran meningkat, mereka cemas bahwa pemerintah telah salah urus dalam mengelola kebijakan makroekonomi. Apabila data menunjukkan ketidakmerataan yang meningkat, mereka mengkha- watirkan kebijakan distribusi pemerintah dan bertanya apakah pemerintah telah berbuat cukup banyak untukmembantu masyarakat miskin. Karena itulah pemerintah kadang-kadang terangsang memutarbalikkan atau membatasi informasi. Kadang-kadang yang diuntungkan oleh pemutarbalikan informasi ini bukan pemerintah, tapi kelompok-kelompok kepentingan tertentu. Nlisalnya, jika manfaat tinjangan pensiunan tergantung kenaikan biaya hidup atau jika
kenaikan upah mengikuti kenaikan biaya hidup, maka ukuran kenaikan biaya hidup yang dilebih-lebihkan akan menguntungkan pensiunan atau karyawan. Sadar akan rangsangan untuk memutarbalikkan informasi itu, pemerintah perlu, dan dalam beberapa kasus sudah, membentuk struktur kelembagaan yang bisa membatasi kemungkinan penyalahgunaannya. Karena itulah data statistik hams dikumpulkan oleh biro statistik yang independen, bukan oleh biro yang berkaitan erat dengan kelompok kepentingan tertentu. Ungkapan lama mengatakan, yang terukur itulah yang memperoleh perhatian. Ada sejumlah besar variabel yang bisa dipantau, tapi biaya pemantauan itu mahal dan lingkup pemantauan terbatas. Oleh karena itulah pemerintah terdorong memilih variabel pemantauan yang mencerminkan agendanya sendiri atau agenda kepentingan khusus yang dilayaninya, bukan variabel yang membawa pengaruh buruk pada agendanya. Misalnya, di Arnerika Serikat pemerintahan Reagan mencoba menghambat pengumpulan data statistik mengenai ketidakmerataan dan kerniskinan, dan dewasa ini ada pihak- pihak yang menentang dibangunnya sistem akuntansi produk domestik bruto bemawasan lingkungan, yang memperhitungkan kerusakan lingkungan dan pengurasan sumber daya alam. Analisis asimetri informasi sudah memberikan gambaran baru mengenai hubungan antara mereka yang memerintah dan yang diperintah, walau sebenarnya pengetahuan dasar mengenai ha1 ini sudah lama menjadi bagian dari pemikiran proses demokrasi. Dalam rnasyarakat demokratis warganya mempunyai hak asasi untuk mengetahui dan mengeluarkan pendapat, dan mendapatkan informasi dari pemerintah mengenai apa dan mengapa yang dilakukannya-serta mempersoalkannya. Masyarakat demokratis memiliki anggapan yang kuat mengenai perlunya transparansi dan keterbukaan pemerintah. Tapi juga sudah lama diketahui bahwa pemerintah dan para pejabatnya cenderung tidak akan mengungkapkan, apalagi menyebarkan, informasi yang merugikan kepentingannya. Lebih dari 200 tahun yang lalu Swedia mengeluarkan undang-undang-mungkin yang pertama di dunia-yang menekankan pentingnya transparansi dalam wilayah publik (public domain). Rationale Keterbu kaan Francis Bacon mengatakan bahwa knowledge is power, pengetahuan itu kekuasaan. Kerahasiaan memberi mereka yang berada dalam pemerintahan pengawasan eksklusif atas bidang-bidang pengetahuan tertentu, dan karenanya
meningkatkan kekuasaan mereka. Tidak mengherankan bahwa persoalan kerahasiaan dalam urusan publik sudah lama menjadi sumber keprihatinan umum (lihat Bok 1982 untuk tinjauan menyeluruh mengenai ha1 ini). Argumentasi yang menentang kerahasiaan bersatu dengan argumentasi yang menentang sensor dan mendukung kebebasan berbicara (lihat Emerson 1967, 1970 untuk survei mengenai ha1 ini). James Madison, arsitek Amendemen Pertama Undang-Undang Dasar Amerika Serikat yang menjamin hak kebebasan berbicara, menangkap inti argumentasi ini ketika ia mengatakan bahwa: "Rakyat yang berniat menjadi pengatur dirinya sendiri harus mempersenjatai diri dengan kekuasaan (power) yang diberikan oleh ilmu pengetahuan (knowledge). Pemerintah yang populer tanpa informasi yang populer atau tanpa sarana untuk memperolehnya hanyalah prolog menuju sandiwara komedi atau tragedi atau mungkin kedua-duanya" (surat dari James Madison kepada W.T. Barry, 4 Agustus 1822, dikutip dalam Padover 1953, dan juga dikutip dalam Carpenter 1995). Jeremy Bentham mendasarkan sistem k o n s t i t ~ s i o n a l n ~ a pada motif "kepentingan pribadi yang dikoreksi oleh publisitas yang seluas-luasnya." (1838-43, vol. iv, Nm. 317). Ia menganggap publisitas sebagai kontrol utama terhadap salah-urns.z Dalam esainya yang tersohor, On Liberty, John Stuart Mill (1859) mengatakan bahwa htempatkannya berbagai argumentasi di bawah sorotan publik jelas besar manfaatnya dan merupakan jalan yang paling pasti untuk memilah-milah yang baik dan yang buruk di antara argurnentasi-argu- mentasi it^.^ Dalam tulisannya, Consideration on Representative Government, Mill (1804) menekankan pentingnya partisipasi p ~ b l i k . ~ Intinya, diperlukan partisipan yang mendapatkan cukup informasi dalam proses demokrasi agar partisipasinya bermakna penuh. Kerahasiaan akan me- ngurangi informasi yang tersedia untuk masyarakat, sehingga melemahkan kemampuannya untuk berpartisipasi secara berarti. Setiap orang yang pernah duduk dalam dewan direksi pasti tahu bahwa wewenang yang dimilikinya untuk menegakkan arah dan disiplin terbatas oleh informasi yang tersedia untuknya. Manajemen tahu akan ha1 ini dan sering berusaha mengendalikan arus infor- masi. Kita sering berbicara mengenai pemerintah yang bertanggung jawab kepada rakyat. Jika yang dirnaksudkan adalah adanya pengawasan demokratis yang efektif, para pemilih hams diberi informasi. Mereka hams tahu alternatif yang ada dan hasil yang akan diperoleh. Mereka yang berada dalam peme- rintahan biasanya memiliki lebih banyak informasi berkaitan dengan keputusan yang akan diambil daripada mereka yang berada di luar pemerintahan, sama
halnya dengan manajemen suatu perusahaan yang biasanya memiliki lebih banyak informasi mengenai pasar, proyek, dan teknologi perusahaan daripada pemegang saham apalagi mereka yang berada di luar perusahaan. Memang, para manajer digaji untuk mengurnpulkan informasi itu. Orang mungkin mengatakan bahwa dalam suatu masyarakat yang persnya bebas dan lembaga-lembaganya juga bebas, sebenarnya tidak banyak yang dapat dirahasiakan pemerintah, karena ada sumber-sumber informasi yang lain. Masyarakat modern dan demokratis, yang mengakui pentingnya informasi demi pemerintahan yang efektif, berusaha melindungi kebebasan dan independensi pers dan mendorong adanya think tank dan universitas yang independen untuk mengontrol pemerintah dengan efektif. Masalahnya, pejabat pemerintah selalu merupakan sumber utama atau sumber satu-satunya informasi yang relevan dan tepat waktu. Bila pejabat pemerintah diperintahkan bungkam, publik benar-benar tak mempunyai pengganti yang sama efektifnya. Ini berlaku baik dalam ha1 kebijakan maupun diskusi data (informasi), karena banyak di antara informasi yang dikumpulkan itu merupakan komoditas publik (public good). Jika pemerintah tidak memberikan data, tidak ada orang yang akan memberikan data itu, atau masyarakat akan mendapatkan data yang tidak lengkap. Pemerintah yang menjalankan kebijakan yang menyebabkan bertambah lebarnya kesenjangan tidak akan menghendaki data yang menunjukkan dampak buruk kebijakannya itu diketahui publik. Setidaknya sampai kebijakan sudah kukuh berakar. Begitu pula para pembuat keputusan sering yakin, jika mereka bisa secara diam-diam memperoleh konsensus di balik kebijakan tertentu, mereka akan lebih mampu menghadapi oposisi. Tapi, diungkapkannya ha1 itu kepada publik, bahwa konsensus telah dibuat sebelum konsensus dibentuk, akan membangkitkan tekanan yang cukup besar dari masyarakat untuk mencegah munculnya konsensus tersebut atau mungkin konsensus lain. Sekali lagi untuk lebih menegaskan, keterbukaan adalah bagian esensial dari penyelenggaraan pemerintahan publik (public governance). Hirschman (1970) melukiskan exit dan voice sebagai instrumen penegakan disiplin dalam suatu organisasi. Bagi anggota organisasi publik, artinya warga negara, exit jelas bukan suatu opsi, dan karenanya voice mendapat kepercayaan lebih besar. Dalam dunia swasta cara suatu perusahaan itu mengatur dirinya sendiri- secara rahasia atau terbuka-tidak banyak berbeda. Bagi para pelanggan yang penting hanya produk dan harganya, tidak peduli bagaimana perusahaan itu mengatur proses produksinya. Jika yang dihasilkan adalah produk yang baik
dengan harga yang murah, itu sudah merupakan keberhasilan. Jelas, dalam hal ini, timbul masalah transparansi. Perusahaan sering tidak tertarik untuk sepenuhnya mengungkapkan atribut-atribut produknya, karena itu pemerintah menetapkan berbagai ketentuan mengenai pengungkapan, termasuk kebenaran iklan, pengungkapan persyaratan untuk mendapatkan pinjaman, pengungkapan persyaratan bagi perusahaan yang go public, serta undang-undang penipuan (untuk pembahasan mengenai insentif pasar untuk pengungkapan dan perlunya campur tangan pemerintah lihat, rnisalnya, Grossman 1981; Stiglitz 1975a.b., 1998). Namun organisasi publik tidak dikenai disiplin yang sama. Hanya melalui voice-melalui diskusi dengan informasi yang cukup tentang kebijakan yang sedang dikejar-dapat dilaksanakan tata kelola yang efektif. Karena badan- badan publik memegang monopoli yang efektif dalam banyak bidang operasinya, exit bukan merupakan peluang. Bandingkan antara dokter dalam suatu masyarakat yang banyak dokternya dan dokter satu-satunya dalam suatu komunitas, yang karena itu memegang monopoli. Dokter satu-satunya ini mungkin terangsang untuk menyalahkan pasien bila resepnya tidak menyem- buhkan dengan mengatakan bahwa pasiennya tidak mengihti petunjuk yang diberikannya. Sebaliknya, dalam suatu masyarakat yang banyak dokternya dan karena itu mereka saling bersaing, dokter yang resepnya tidak menyem- buhkan pasien pada akhirnya akan mendapat reputasi b m k dan pasiennya akan "exit". Jadi, jika hanya ada satu dokter, ia mungkin berusaha mengontml mfonnasi. Ia berargumentasi perlunya melakukan ha1 itu, y a h i untuk menjaga kepercayaan atas kemampuan pengobatannya (dan karena efek placebo, mungkin ada juga sebutir kebenaran dalam argumentasinya itu). Dokter monopoli tahu bahwa tekanan persaingan tidak akan memaksanya mengung- kapkan informasi karena exit bukan opsi yang efektif. Dalam semua organisasi, ketidaksempurnaan informasi menimbulkan masalah-masalah perwakilan (agency). Akibatnya muncul perbedaan penting antara, katakan saja, tindakan yang diambil para manajer dan kepentingan para pemegang saham. Begitu pula, dalam sektor publik persoalan perwakilan ini mungkin menyebabkan terjadinya perbedaan antara tindakan mereka yang memerintah dan yang sepatutnya mereka layani. Tidak adanya opsi exit bisa memperbunrk akibat yang ditimbulkan masalah ini. Jelas, penyempurnaan informasi bisa mengurangi luas dan akibat dari masalah perwakilan ini.
Pentingya Keterbukaan untuk Proses Demokrasi Dalam bab sebelum ini sudah dibahas mengenai argumentasi tradisional yang mendukung keterbukaan. Ada argumen lain berkaitan dengan dampak langsung kerahasiaan terhadap proses demokrasi dan partisipasi publik. Di sektor swasta manajemen sering mencoba mengontrol infonnasi untuk membatasi kemampuan pemegang saham dan direktur yang mereka angkat untuk menegakkan disiplin. Dengan menciptakan asimetri informasi para manajer dapat merintang masuknya manajer dari luar dan pengambilalihan perusahaan (Edlin dan Stiglitz 1995; lihat juga Shleifer dan Vishny 1989). Dengan berbuat demikian para manajer bisa meningkatkan rente untuk mereka sendiri atas kerusan pemegang saham. Hal yang sama berlaku b a s manajer publik, katakanlah, pejabat tertentu. Jika orang luar tidak mempunyai infonnasi yang cukup, para pemilih tidak yakin orang dari luar tersebut akan mampu mengambil alih manajemen dengan efektif. Sesungguhnya, sedikitnya informasi yang dimiliki orang luar itu meningkatkan biaya peralihan dan memaksa masyarakat yang menginginkan perubahan manajemen membayar lebih mahal. Kenyataan bahwa manajemen pengganti tidak banyak memiliki infonnasi berarti bahwa setiap usulan yang mereka ajukan kemungkinan besar tidak sesuai dengan situasi. Dengan meningkatkan biaya rata-rata transisi dan perbedaan yang bersifat subyektif, kerahasiaan menempatkan pemegang jabatan pada posisi yang lebih diuntungkan daripada pendatang bar^.^ Lagi pula kerahasiaan- bahkan oleh pemilih, bukan hanya oleh pemerintah-merusak partisipasi dalam proses demokrasi. Para pemilih kemungkinan besar akan menggunakan pandangan yang independen-untuk memilih dan memilih dengan bebas suatu partai-jika mereka yakin akan pandangannya, dan untuk itu, pada gilirannya, mereka memerlukan informasi. Dan infonnasi secara tak langsung berarti biaya. Para pemilih mempunyai ambang batas, yakni batas jurnlah waktu dan energi yang mereka sedia-berikan untuk kepentingan umum. Kerahasiaan meningkatkan harga informasi dengan membujuk lebih banyak lagi pernilih yang tidak mempunyai kepentingan khusus untuk tidak berpartisipasi secara aktif, dan membiarkan lapangan yang ada terbuka lebar untuk mereka yang punya kepentingan tertentu. Demikianlah, mengerjakan kepentingan tertentu itu bukan saja sama dengan menjalankan kegiatan b m k di bawah jubah kerahasiaan, tapi kerahasiaan itu sendiri juga mengecilkan hati pihak lain dari upaya melakukan pemeriksaan yang efektif terhadap kepentingan khusus itu melalui pemungutan suara yang didasarkan pada infonnasi yang cukup.
Di samping itu, kerahasiaan juga bisa mengecilkan hati para pesaing potensial, bukan saja karena mengurangi kemungkinan keberhasilan dalam proses pemilihan, tapi juga karena menambah ketidakpastian para pesaing apakah mereka bisa memperbaiki keadaan. Betapa sering pejabat dipilih karena program khusus tapi kemudian menemukan bahwa situasi anggaran ternyata jauh lebih buruk daripada yang diduganya, sehingga memaksanya melepaskan semua rencana dan bermain akrobat dengan anggaran yang ada yang mungkin mereka tidak yakin akan keberhasilannya dan tak punya hasrat me- ngerjakannya? Bagaimanapun pengaruh buruk ini bahkan lebih luas lagi. Sebenarnya, menjaga kerahasiaan adalah untuk kepentingan pemerintah secara keseluruhan, bukan untuk kepentingan individu. Tapi justru inilah yang menyebabkan tirn- bulnya masalah kebocoran. Seperti dalam kasus perilaku kolusi, orang mudah terdorong untuk menyeleweng. Jika rahasia dibagi di antara sejumlah individu, masing-masing individu bisa memetik keuntungan m t u k dirinya sendiri dengan membocorkan informasi itu kepada pers. Jika proses pembuatan keputusan dilakukan secara tertutup, dan terutama jika didorong oleh kepentingan ter- tentu, mungkin mereka yang tidak sepakat dengan keputusan itu merasa bahwa satu-satunya cara agar keputusan itu dibuat "lebih baik" adalah dengan mengungkapkan proses tersebut. Untuk menjaga kerahasiaan, jumlah yang terlibat dalam pengambilan keputusan sering dibatasi dengan ketat, dan mereka yang punya kemampuan memberikan pandangan berharga tidak dilibatkan dalam diskusi. Kualitas pengambilan keputusan, karenanya, menjadi rendah. Sekali lagi, timbul lingkaran setan. Dengan lebih banyak kesalahan, pejabat publik menjadi lebih defensif, dan mtuk melindungi diri mereka berusaha lebih tertutup dan lebih mengecilkan kalangan sehingga merusak kualitas pengambilan keputusan. Sementara ruang wacana mengenai berbagai isu penting terhambat, perhatian semakin dan semakin terfokus pada isu-isu yang punya nilai. Meng- ambil keputusan mengenai isu ekonomi yang kompleks memerlukan banyak informasi, sedangkan untuk isu aborsi atau nilai-nilai keluarga tidak diperlukan banyak informasi, atau dibutuhkan informasi yang jauh berbeda. Demikianlah kerahasiaan memutarbalikkan arena politik. Efek buruk dari kerahasiaan itu berlipat ganda, bukan saja bidang-bidang penting kebijakan politik tidak tersentuh dengan efektif, tapi juga perdebatan terfokus pada isu yang sering memecah belah.
lnsentif untuk Kerahasiaan Kerahasiaan merupakan ciri khas negara totaliter yang menodai abad ke- 20. Kini, walaupun publik mungkin berkepentingan dengan keterbukaan, pejabat publik terdorong mengejar kerahasiaan bahkan di negara demokratis pun. Kerahasiaan itu korosif, merusak: antitesis dengan nilai demokrasi dan merusak proses demokrasi. Kerahasiaan memperkuat pejabat yang berkuasa dan mengecutkan partisipasi publik dalam proses demokrasi. Kerahasiaan turnbuh atas saling curiga antara mereka yang memerintah dan mereka yang diperintah, dan pada saat yang sama makin memperburuk rasa saling tidak percaya itu. Kerahasiaan merupakan lahan subur bagi kepentingan tertentu d a n merusak upaya pers melakukan kontrol yang efektif terhadap penyalahgunaan yang ddakukan oleh pemerintah. Pada saat yang sama, dengan merusak kepercayaan yang sepatutnya berlaku dalam proses demokrasi, pemerintah justru memberi senjata kepada mereka yang menentang proses d e m ~ k r a s i . ~ Walaupun argumentasi yang mendukung keterbukaan untuk kepentingan publik itu sangat menyentuh, namun argumentasi itu dihadapkan pada rangsangan atau insentif privat yang h a t , yang mencoba memengaruhi birokrat pemerintah, pemegang jabatan, dan kelompok kepentingan khusus lainnya. Teori pilihan publik menekankan pentingnya insentif semacam itu (Mueller 1997). Beberapa dorongan untuk (memilih) kerahasiaan ini mudah dipahami: jauh lebih mudah mengambil keputusan secara diam-diam, tanpa tarik-menarik berbagai kekuatan, daripada mengambil keputusan secara terbuka di hadapan pandangan publik. Mengelola proses demokrasi tidak mudah, kerahasiaan setidaknya memberikan semacam sekat sementara. Banyak insentif untuk kerahasiaan lebih menyakitkan hati. Kerahasiaan memberikan semacam sekat dari tuduhan membuat kesalahan. Jika suatu ke- bijakan gaga1 memberikan hasil yang dikehendaki, pejabat pemerintah selalu bisa mengklaim bahwa kalau kebijakan yang diambil bukan yang dari peme- rintah tersebut, keadaan akan lebih buruk. Namun publik menilai setiap kesalahan dengan keras. Timbul lingkaran setan: dengan sedikitnya informasi yang diungkapkan, dalam menilai kinerja pejabat pemerintah, publik terpaksa bergantung pada hasil resmi dari pemerintah. Para pejabat memperolehpenghargaan atas hasil yang bagus, tidak peduli apakah mereka pantas menerirna penghargaan itu atau tidak, dan mereka dikutuk atas hasilyang buruk, apakah itu hasil tindakanpemerintah atau bukan.
Dengan lebih banyak informasi publik dapat melihat dengan lebih tepat nilai tambah tindakan untuk publik. Insentif lain bagi pejabat publik untuk memilih kerahasiaan adalah bahwa kerahasiaan membuka peluang bagi kelompok kepentingan khusus untuk mempunyai pengaruh lebih besar. Dalam masyarakat tertentu hal ini mengambil bentuk korupsi dan suap terang-terangan. Bahkan dalam masyarakat yang memandang suap sebagai sesuatu yang tidak dapat diterima, politikus perlu dana karnpanye untuk dipilih dan dipilih lagi. Kelompok kepentingan khusus yang menyediakan dana tidak berbuat demikian untuk kebaikan publik, tapi karena mereka yakin bahwa dengan berbuat demikian mereka bisa memenga- ruhi kebij akan yang meningkatkan keuntungan dan hal-ha1 yang menguntung- kannya. Jika tindakan mendukung kelompok kepentingan khusus ini tunduk pada sorotan publik, lingkup yang menganak-emaskan kelompok tersebut akan sangat terbatas. Kerahasiaan merupakan batuan-dasar korupsi yang liat, yang merusak kepercayaan pada pemerintah yang demokratis di banyak bagian dunia. Seperti ungkapan yang mengatakan bahwa sinar matahari merupakan antiseptik yang paling ampuh. Akhirnya, seperti bentuk kelangkaan yang dibuat-buat lainnya, kelangkaan informasi menimbulkan rente. Konsekuensi buruk pemburuan-rente ini telah lama menjadi keprihatinan. Suatu dinamika yang tidak sehat sedang berlang- sung: pejabat publik diberi insentif untuk menciptakan rahasia yang membe- rikan keuntungan kepada mereka. Di beberapa negara, pejabat publik memetik keuntungan ini melalui sogokan atau penjualan informasi berharga. Di negara- negara lainnya proses ini dijalankan sedikit lebih halus, melalui sumbangan dana kampanye, dan di negara-negara lainnya lagi proses ini membawa dampak yang kritis-4an buruk-terhadap pers. Efek Buruk pada Ekonomi Sebagian besar bab ini menyangkut pengaruh buruk kerahasiaan terhadap proses politik; sebenarnya, kerahasiaan juga punya dampak buruk pada eko- norni. Sebab, suatu keputusan politik punya pengaruh terhadap perekonomian. Banyak keputusan yang diambil di bidang politik mempunyai konsekuensi ekonomi, bukan saja atas keseluruhan produksi, tapi juga distribusinya. Sekarang umum diakui bahwa informasi yang baik dan tepat waktu meng- hasilkan pengalokasian sumber daya yang lebih baik dan lebih efisien. Ber- tambah besarnya proporsi tenaga kerja yang terlibat dalam pengumpulan,
pengelolaan, dan penyebaran informasi membuktikan pentingnya informasi. Ironisnya, banyak di antara orang-orang ini terlibat dalam pengorekan informasi dari sektor publik, informasi yang menurut sementara pihak hams tersedia secara terbuka. Jika informasi yang baik menghasilkan alokasi sumber daya yang lebih baik, apakah pantas pemerintah dengan sengaja tidak mengungkapkan informasi, bukan membiarkan pasar sendiri memutuskan yang relevan dan yang tidak relevan? Kekecualian Pengungkapan lnformasi Ada beberapa kekecualian pada pengungkapan informasi (untuk lebih rinci lihat Stiglitz 1999). Pertama, kekecualian yang paling penting dan paling meyakinkan menyangkut privasi individu dan organisasi. Dalam menjalankan tugasnya pemerintah mengumpulkan banyak informasi mengenai individu, seperti informasi mengenai pendapatan dan kesehatan. Tapi isu yang dibahas dalam bab ini, kalaupun ada, tak banyak jurnlahnya yang termasuk dalam ke- kecualian yang menyangkut privasi. Kedua, kekecualian yang berkaitan erat dengan informasi tertentu yang oleh pihak yang mengetahuinya tidak akan diungkapkan kepada pemerintah jika ia tahu bahwa informasi itu selanjutnya akan disebarkan kepada m u m . Pen- tingnya kerahasiaan hubungan dokter-pasien dan pengacara-klien sudah lama diakui, dan sejurnlah interaksi dalam sektor publik menyangkut kerahasiaan pribadi hams termasuk dalam kekecualian. Ketiga, pentingnya kerahasiaan di waktu perang tidak dapat dibantah lagi. Apabila hidup matinya bangsa menjadi taruhan, maka hams dilakukan sega- lanya dalam batas kemarnpuan untuk meningkatkan peluang untuk menang. Sukses suatu serangan militer mungkin sangat tergantung pada faktor dadakan. Masalahnya, kekecualian menyangkut keamanan nasional ini telah diperluas mencakup hal-ha1 yang keamanan nasional jelas bukan masalahnya. Berteriak Kebakaran d i Gedung Bioskop Padat Penonton Pengungkapan informasi sekali-sekali bisa mempunyai dampak yang mengancam jiwa manusia. Persoalannya bukan apakah akan mengungkapkan atau tidak, tapi bagairnana cara mengungkapkan informasi itu. Kekecualian menyangkut hak kebebasan berbicara yang dikemukakan Hakirn Agung Holmes didasarkan atas panik akibat seseorang berteriak "kebakaran" dalam gedung
bioskop yang padat penonton. Keprihatinan seperti itu sungguh nyata bila tirnbul dalam sektor ekonomi. Misalnya, diungkapkannya bahwa sebuah bank mungkin akan bangkru- dan dengan tidak adanya asuransi jaminan simpanan di bank-bisa menyebabkan rush pada bank itu. Di Indonesia International Monetary Fund (IMF) meng- ungkapkan bahwa kemungkinan besar 16 bank lagi akan ditutup menyusul yang sudah, bahwa pemilik deposit0 hanya mempunyai asuransi jaminan ter- batas, tapi IMF' belum menetapkan bank-bank mana yang akan ditutup, telah menyebabkan kekacauan besar di dunia perbankan Indonesia karena deposan menarik dananya dari semua bank swasta. Namun argumen ini sering digunakan untuk membela kerahasiaan ketika argumen itu seharusnya tidak digunakan. Menteri keuangan di masa peme- rintahan Clinton berargumentasi bahwa diskusi terbuka mengenai isu seperti kebijakan moneter mungkin akan menggulung pasar, telah menyebabkan keti- dakstabilan. Anehnya, mereka yang berkata demikian ini biasanya justru pe- nganjur pasar yang gigih. Walaupun mempunyai kepercayaan yang besar ter- hadap pasar, mereka tampaknya percaya bahwa alokasi pasar akan terpengaruh oleh "ribut" yang tidak relevan. Haruskah kita kurang percaya pada proses demokrasi dan pada pasar bahwa pasar akan mampu melihat di balik semua kebisingan itu, menilai argumentasi dasarnya, dan menimbang-nimbang buktinya? Jelas, jika informasi yang dibahas atau diungkapkan itu memang relevan, artinya informasi itu memengaruhi fundamental ekonomi, pengungkapan in- formasi secepat mungkin memungkinkan alokasi surnber yang paling efisien. Jika keputusan politik mungkin membawa pengaruh ekonomi, masuk di aka1 kalau partisipan ekonomi menimbang-nimbang kemungkinan tindakan alter- natif buat mereka sendiri. Kerahasiaan membuat mereka tidak memperoleh infonnasi yang dibutuhkan untuk memberikan penilaian. Satu ha1 yang berbeda dan khusus dari analisis ini memfokuskan pada kebijakan moneter. Seberapa besar bank sentral akan bertindak secara diam- diam telah dibahas secara mendalam. Apakah bank sentral hams mengung- kapkan hasil rapat, dan jika demikian, seberapa lekas dan seberapa terperinci? Sekali lagi, ada semacam ironi yang menyertai diskusi ini. Walaupun penganjur pasar memuji fungsi "penemuan" harga pasar, banyak dari fungsi ini di pasar obligasi diarahkan pada upaya memperkirakan yang mungkin dipercayai dan akan dilakukan oleh bank sentral. Daripada memperoleh infonnasi ini secara tidak langsung, apakah tidak sepantasnya bank sentral langsung saja
mengungkapkan informasi itu? Jika pasar yakin ini ada gunanya-seperti terbukti begitu banyak individu di seluruh dunia memperhatikan tindakan bank sentral-apakah tidak sebaiknya pemerintah menyediakan infonnasi itu tepat pada waktunya? Baik teori maupun bukti tidak memberikan dukungan yang kuat pada hipotesis bahwa pengungkapan dan diskusi yang lengkap dan tepat waktu akan memberikan efek bumk. Sesungguhnya, sementara informasi pada akhirnya juga keluar, prosedur yang ada sekarang yang mencoba menyumbat infonnasi menyebabkan terjadinya pengungkapan infonnasi dalam jurnlah yang besar secara periodik. Seperti halnya ekonomi yang mungkin lebih stabil dengan pe- nyesuaian nilai tukar secara kecil-kecilan tapi sering daripada penyesuaian yang besar tapi jarang, begitu juga ekonomi akan lebih stabil dengan arus in- formasi yang terus menems. Banyaknya arus infonnasi membuat perhatian tidak tertuju pada satu infonnasi saja, dan revisi distribusi setelah itu tidak akan besar. Jadi, argumen yang mengatakan bahwa pengungkapan dan diskusi yang lengkap mungkin menggulung pasar hanyalah argumen mengenai waktu dan cara pengungkapan dan bukan argumen untuk menunda diskusi publik dalam waktu yang tidak ditentukan. Bank sentral melambangkan masalah yang dihadapi masyarakat demokratis saat ini. Masyarakat demokratis hams menemukan dan telah menemukan cara memanfaatkan kepakaran dalam pengambilan keputusan yang rumit dengan cara yang mencerminkan nilai bersama dan keahlian. Karena kompleksnya masalah, banyak negara telah memindahkan tanggung jawab pengambilan ke- putusan yang kritis, misalnya, mengeluarkan peraturan, ke badan-badan khusus. Namun keputusan tidak bisa hanya mencenninkan kepentingan ke- lompok industri yang terkena saja, yang mungkin memiliki kepakaran tak seimbang. Tapi, itu hams ditempa dengan membiarkan keputusan dan kerangka yang mewadahi keputusan itu dibuat terbuka pada proses demokrasi. Di banyak wilayah proses pengaturan mencerminkan keprihatinan ini, misalnya mener- bitkan usulan regulasi dan membiarkannya ditanggapi dalam jangka waktu tertentu. Setelah tanggung jawab diserahkan secara luas, misalnya kepada badan independen untuk melibatkan kepakaran yang lebih besar dan untuk menja- uhkan pengambilan keputusan karena perubahan proses politik, ada kebutuhan lebih besar akan keterbukaan dan transparansi.
Meri~ntuhkan Kewibawaan atau Jangan Jemur Kain Kotor Anda di Muka Un-~um Argumentasi bahwa pengungkapan informasi kepada publik-termasuk diskusi mengenai ketidakpastian dan kekeliruan-akan merusak wewenang lembaga publik merupakan salah satu proses demokrasi yang paling korosif. Argumen ini sempa dengan dalih yang secara konvensional digunakan rezim otoriter. Sebaliknya saya ingin mengatakan bahwa apabila pemerintah ber- urusan dengan warganya secara jujur, kepercayaan terhadap pemerintah dan lembaga publik akan meningkat, bukan menurun. Mudahnya manusia berbuat salah merupakan batu dasar rancang bangun lembaga politik kita dan itulah sebabnya mengapa kita punya sistem checks and balances. Kita semua tahu bahwa infonnasi itu tidak sempurna dan bahwa ketidaksempurnaan informasi ini ikut berperan ketika kita harus mengambil beberapa keputusan penting. Demikianlah, berpura-pura bahwa tidak ada lembaga yang tidak bisa ber- buat salah atau bahwa yakin seyakin-yakinnya akan kebenaran tindakan yang diambil, sama saja dengan melawan realitas. Hanya mereka yang mau dibodohi percaya akan ha1 itu. Menerima kesalahan dan menunjukkan bahwa orang bisa belajar dari kesalahan akan meningkatkan keyakinan publik terhadap suatu institusi. Setidaknya, dengan menunjukkan bahwa institusi tersebut punya cu- kup kepercayaan akan kemampuannya sendiri dan kepercayaan pada proses demokrasi dengan bersedia terlibat diskusi terbuka. IMF beragumentasi bahwa jika diskusi terbuka mengenai kebijakan alternatif diperbolehkan, itu berarti membeberkan ketidaksepakatan kebijakan. Tidak adanya kepercayaan bahwa kebijakan yang direkomendasikan atau yang ditetapkan sebagai syarat untuk memperoleh pinjaman bisa menjadi senjata bagi kelompok oposisi. Sikap seperti itu melanggar prinsip demokrasi dan prin- sip ilrnu pengetahuan. Ilmu pengetahuan mengakui ketidakpastian, bahwa aki- bat dari suatu tindakan alternatif itu tidak sepenuhnya diketahui, dan berupa- ya mengukur derajat ketidakpastian dengan menghubungkannya dengan berbagai posisi berbeda. Ilmu ekonomi mengakui adanya pilihan, tradeoff (per- tukaran), dan risiko. Berbagai kebijakan memengaruhi berbagai kelompok di dalam masyarakat dengan cara yang berbeda-beda dan mengenakan berbagai risiko pada berbagai kelompok. Tidak ada satu kebijakanpareto, artinya satu kebijakan yang terbaik untuk semua orang, yang dominan. Proses demokrasi mengakui bahwa dalam demokrasi terserah pada negara bersangkutan untuk memilih di antara alternatif-alternatif yang ada, dan bahwa pilihan itu tidak bisa dan hams tidak dibuat oleh teknokrat baik dari dalam negeri maupun
dari luar. Pada akhirnya, kegagalan berulang kali IMF--dalam program dan kebijakan seperti bailout dan liberalisasi pasar modal yang ditawarkannya dengan begitu yakin, suatu keyakinan yang tidak disokong bukti-telah merusak kepercayaan pada lembaga itu sendiri, sampai-sampai orang-orang di Wall Street berbicara mengenai "raja yang tidak mengenakan baju." (Soros 2002). Jika saja IMF lebih terbuka, baik mengenai ketidakpastian dan pilihan, kepercayaan pada lembaga ini jelas akan lebih besar. Seperti sering terjadi, kerahasiaan juga menimbulkan keprihatinan bahwa suatu agenda khusus sedang dijalankan, dan ini mencer- minkan kepentingan khusus bukan kepentingan ~ m u m . ~ Publik mungkin bisa diyakinkan dengan lebih efektif bahwa diskusi dalam lembaga itu tidak didominasi kepentingan-kepentingan khusus tertentu-jika memang begitu dan jika ada keterbukaan baik dalam proses pengambilan ke- putusan maupun mengenai ketidaksepakatan yang terjadi. Keterbukaan akan meyakinkan publik bahwa keputusan IMF' tidak mencerminkan kepentingan khusus tertentq8 sedangkan ringkasan diskusi yang dipublikasikan akan me- yakinkan publik bahwa semua argumen sudah dipertimbangkan, semua sisi pennasalahan sudah diperhitungkan, dan keputusan diambil karena bobot bukti lebih condong kepada tindakan yang akan dijalankan. Bagaimanapun, peme- rintah dipilih antara lain untuk melakukan pilihan yang sulit ini. Apa yang ingin diketahui publik adalah pertimbangan sesungguhnya yang terjadi. Peran Media dalam Pelaksanaan Keterbukaan Sebegitu jauh dalam bab ini saya telah berargumentasi, walaupun publik mendapat manfaat yang besar dari keterbukaan dan transparansi dan bahwa kerahasiaan sangat membahayakan proses demokrasi, pemerintah cenderung mendukung kerahasiaan. Menyadari ha1 ini, masyarakat mencoba membatasi perilaku pemerintah dengan membatasi luasnya kerahasiaan dan kemampuan pemerintah untuk mengekang mereka yang mungkin membawa keterbukaan. Itulah sebabnya mengapa undang-undang yang melindungi kebebasan berbi- cara dan kebebasan pers begitu penting. Bagian bab ini mengelaborasi peran media dalam memajukan transparansi dan keterbukaan, dan bahwa kerangka kelembagaan yang dibutuhkan untuk melindungi keterbukaan dan transparansi tidak hanya terbatas pada penjaminan kebebasan pers. Untuk menciptakan demokrasi yang lebih transparan dan terbuka perlu suatu kerangka berpikir yang barn, yang ~nelihat pemerintah sebagai agen
rakyat yang sebenarnya. Karena pengumpulan informasi oleh pemerintah di- biayai publik, maka publiklah pemilik informasi itu. Informasi bukan milik pribadi pejabat pemerintah provinsi, tapi milik publik secara umum. Demi- kianlah informasi yang dikumpulkan pejabat publik itu adalah milik publik, sama halnya dengan kursi, gedung, dan aset fislk lain yang digunakan oleh pemerintah adalah milik publik. Kini tiba saatnya untuk menekankan pentingnya intellectual property (kekayaan intelektual). Informasi yang dikurn- - pulkan dan diproses pejabat publik merupakan intellectual property, sama seperti paten yang diberikan pada suatu inovasi. Menggunakan intellectual property untuk kepentingan pribadi sama seriusnya seperti perampasan rnilik publik untuk tujuan pribadi. Secara alamiah, dalam situasi tertentu berbagai informasi mungkin tidak patut, yang merupakan pengecualian penting terhadap anggapan tentang perlunya keterbukaan sebagaimana dibahas sebelumnya. Di Amerika Serikat kerangka hukum yang mendasari hak publik untuk tahu tercantum dalam Freedom of Information Act yang disahkan Kongres pada 1966. Pada prinsipnya, undang-undang ini memungkinkan setiap warga negara mendapat akses segala informasi sejauh informasi itu boleh dipakai oleh m u m , dengan sedikit kekecualian yang menyangkut privasi. Tapi, undang-undang semacam itu hanya akan berhasil jika ada komitmen kuat terhadap keterbukaan. Pejabat pemerintah mungkin berhati-hati tentang yang mereka catat dan yang dianggap rahasia "dari mulut ke telinga," tapi bisa saja ini karena mereka tidak mau mengungkapkan informasi penting itu ke publik. Walaupun undang- undang itu saja tidak cukup, adanya undang-undang ini merupakan langkah penting ke arah yang benar. Di beberapa negara berkembang adanya undang- undang yang memberikan akses yang sebelumnya tidak ada, membuat masyarakat meminta informasi. Kerangka hukurn merupakan bagian infrastruktur kelembagaan yang diper- lukan bagi demokrasi yang transparan dan terbuka. Begitu juga berbagai lem- baga infonnasi publik yang dirancang untuk mengorek infonnasi untuk ke- pentingan publik, termasuk pers yang bebas dan kalau perlu pers yang adversarial, yang berseberangan dengan pemerintah (sebagai lawan dari pers yang terperangkap); oposisi yang diakui; dan berbagai organisasi kepentingan publik untuk meniup peluit terhadap kegiatan tersembunyi kelmnpok kepen- tingan khusus, atau sekadar menjaminbahwa semua sisi perdebatan didengar. Jelas lembaga-lembaga semacam itu hams punya akses informasi agar berfungsi dengan efektif. Pers merupakan yang paling penting di antara lembaga-lembaga informasi
ini. Seperti setiap lembaga, pers dihadapkan pada insentif yang tidak semuanya dimaksudkan untuk meningkatkan kualitas infonnasi dan transparansi peng- ambilan keputusan. Jika luta tidak bisa dengan mudah mengatasi keterbatasan ini, kita h a m hati-hati akan bahayanya. Misalnya, sudah lama diketahui bahwa adanya rahasia menirnbulkan pers yang bertekad mengorek rahasia itu, namun sebelum ini sudah saya jelaskan bagaimana kerahasiaan menimbulkan kelang- kaan pengetahuan yang artifisial dan bagaimana kelangkaan artifisial itu me- nimbulkan rente. Salah satu cara pejabat publik memetik rente adalah dengan mengung- kapkan rahasia ke warga pers yang memperlakukan pejabat itu dengan baik. Akibatnya, bukan saja publik tidak diberikan informasi yang tepat waktu, tapi pejabat pemerintah menggunakan kontrol informasinya untuk memutarbalik- kan informasi demi keuntungannya sendiri, pemutarbalikan yang melampaui peran dan kecerdasan pejabat yang bersangkutan, yang peran dan kecerdas- annya telah diembus-embuskan secara berlebihan. Hubungan simbiotik antara pers dan pejabat ini merusak kepercayaan publik kepada kedua-duanya dan mengganggu kemampuan pers untuk menjalankan fungsi esensialnya. Dapatkah reporter menjadi kritisi yang efektif jika akses infonnasi yang mereka butuhkan disumbat setelah dipublikasikannya artikel yang kritis? Beberapa instansi pemerintah efektif terutama dalam memanipulasi pers dengan cara ini. Pernah seorang reporter suatu swat kabar terkenal di AS bemlang kali mendapat ruang di halaman muka atas liputannya mengenai suatu instansi pemerintah, tiba- tiba ia dipindahkan bertugas meliput industri mobil di Detroit. Ia rupanya kehilangan akses setelah suatu laporan yang kritis, dan tanpa akses ia tidak bisa mendapatkan beritanya. Pelajaran ini disadari oleh reporter lainnya. Hubungan yang kompleks antara pers dan transparansi dilukiskan oleh kebocoran yang akhirnya memainkan peran penting dalam penyebaran informasi. Pers diandalkan untuk tidak mengungkapkan sumber informasinya. Jika reporter mengungkapkan sumber beritanya, sumber ini akan mengering. Sesungguhnya, jika sumber kebocoran diketahui publik, sumber-sumber lain dalam pemerintahan akan mengenakan "sanksi" pada reporter tersebut, me- nyumbat aksesnya, atau mengucilkannya dengan satu dan lain cara. Sifat hubungan bilateral itu dibuat sedemikian rupa sehingga lebih meng- untungkan satu pejabat daripada yang lain. Reporter akan mengembangkan hubungan baik dengan seseorang yang memberikan bocoran secara teratur dan eksklusif (bocoran yang berlebihan mengurangi nilai informasi yang dibocorkan) dan dengan seseorang yang bisa menjadi sumber untuk jangka waktu yang
lama. (Jika reporter tidak punya banyak persediaan berita yang menyanjung seseorang, ia lebih baik menggunakan yang ada sekarang untuk menyanjung seseorang yang nanti bisa membenkan informasi yang bemilai tinggi). Bocoranl itu merupakan pisau bermata dua: merupakan cara penting untuk menyebarkan informasi yang sifatnya rahasia ke dalam public domain, dan cara penting bagi. pejabat pemerintah untuk membentuk peliputan yang menguntungkan dirinya. Bocoran bisa menyebabkan lebih banyak informasi tapi juga lebih banyak in- formasi yang diputarbalikkan. Kontrol paling penting terhadap pelecehan ini adalah pers yang bersaing yang mencerminkan berbagai kepentingan. Maka itu terjadinya konsentrasi kekuatan media memprihatinkan bukan saja akibat kekuatan pasar yang me- nyebabkan tarif iklan lebih tinggi daripada selayaknya. Media yang secara ber- lebihan terikat, misalnya, pada kepentingan finansial, tidak akan memberikan cukup kontrol terhadap penyalahgunaan yang dilakukan oleh kelompok ke- pentingan tertentu. Ketidakseirnbangan sumber m e r u e a n sejurnlah pesaing, baik dalam mengorek sumber informasi maupun dalarn mengecek akurasi in- f ormasi. Pada masa-masa konflik-seperti perang melawan terorisme yang dilan- carkan AS-swa-sensor dan sensor pembaca bisa juga merusak kemampuan pers menjamin transparansi dan keterbukaan yang demohatis. Pembaca mung- kin merasa bahwa kritik terhadap pemerintah dianggap tidak patriotik dan lalu memboikot media bersangkutan, sedangkan media mungkin menyensor dirinya sendiri, baik karena khawatir akan kehilangan pembaca atau karena media itu sendiri juga mempunyai rasa patriotisme. Internet, yang memung- kinkan akses yang mudah pada peliputan dari luar yang lebih luas, mungkin dalam jangka panjang memberikan kontrol, walaupun patriotisme itu sendiri menyebabkan hilangnya sumber yang dianggap "luar " itu. Pers karena itu memainkan peran penting dalam perjuangan membela keterbukaan, tapi pada saat yang sama juga merupakan bagian sentral dari "konspirasi kerahasiaan". Pers hams berjuang untuk keterbukaan. Mengha- rapkan reporter mengungkapkan sumber pemerintahnya atauuntuk tidak me- ngejar sumber informasi yang eksklusif adalah tidak reahstis. Tapi peliputan tentang proses liputan itu sendiri perlu untuk membeberkan-jika bukan para pemain kuncinya-sistem yang jahat itu.
Kesimpulan Keterbukaan yang lebih lebar, seperti saya katakan, bisa dibenarkan berdasarkan alasan instrumental, keterbukaan sebagai cara mencapai tujuan, seperti misalnya mengurangi kemungkinan penyalahgunaan kekuasaan. Keterbukaan yang lebih lebar mempakan bagian penting dari good governance, tapi saya juga yakin bahwa keterbukaan yang lebih luas punya nilai intrinsik. Publik berhak tahu. Saya sudah mencoba mengekspresikan berbagai hak asasi ini dengan berbagai cara. Publik membayar untuk memperoleh informasi. Karena itu, bagi pejabat pemerintah yang menyediakan informasi yang bisa diakses untuk keuntungan sendiri, walaupun itu bukan untuk mendapatkan peliputan yang menguntungkan secara finansial melainkan peliputan yang baik secara jurnalistik, itu sama saja dengan pencurian rnilik publik. Walaupun kita semua mengakui perlunya tindak kolektif dan konsekuensi dari berbagai tindak kolektif bagi kebebasan individu, kita punya hak asasi untuk tahu bagaimana kekuasaan yang diserahkan secara kolektif itu digunakan. Ini bagi saya meru- pakan bagian dasar kontrak implisit antara rakyat dan mereka yang dipilih untuk sementara waktu memegang tampuk pemerintahan. Semakin pemerintah tidak bertanggung jawab secara langsung terhadap publik, semakin penting keterbukaan dan ketransparanan tindak-tanduknya. Demikian pula semakin independen dan semakin tidak akuntabelnya sebuah instansi pemerintah secara politik, semakin besar tuntutan atas keterbukaannya. Keterbukaan merupakan salah satu kontrol paling penting terhadap penya- lahgunaan tanggung jawab oleh pemerintah terhadap gadaian (yaitu informasi) milik publik. Walaupun keterbukaan tidak selalu menjamin adanya keputusan yang bijaksana, namun keterbukaan merupakan langkah maju dalam evolusi proses demokrasi, suatu pemberdayaan individu untuk ikut serta secara berarti dalam keputusan menyangkut tindak kolektif yang punya efek begitu besar terhadap nafkah dan hidup manusia. Tantangannya adalah menciptakan suatu pemerintahan yang benar-benar transparan dan terbuka. Dorongan pada kerahasiaan itu sangat kuat, dan begitu juga peluang menghindari maksud peraturan pengungkapan rahasia. Jika per- temuan formal hams terbuka, semua keputusan bisa dibuat dalam pertemuan tidak formal. Jika bahan tertulis harus diungkapkan, para pejabat akan terdo- rong untuk tidak memuat segala sesuatu secara tertulis, dan yang tertulis se- mata-mata hanya diperuntukkan bagi public record. Dengan batasan legalistik ini, tekanan hams diberikan pada penciptaan budaya keterbukaan yang ang- gapannya adalah bahwa publik harus tahu tentang dan berpartisipasi dalam
semua keputusan kolektif. Kita hams menciptakan suatu mind set keterbukaan, suatu keyakinan bahwa publik adalah pemilik informasi yang ada di tangan pejabat publik, dan bahwa menggunakan informasi untuk kepentingan pribadi-bahkan dengan pertukaran yang saling menguntungkan dengan reporter-berarti mencuri milik publik. Suatu kerangka hukum yang memberikan komitmen pada keterbukaan dan transparansi-tennasuk undang-undang yang menjamin hak untuk tahu dan yang menjamin adanya media bersaing dan beragam-memang penting , tapi tidak cukup. Juga penting adalah lembaga infonnasi, terutama media yang bebas, yang bersaing, kritis, dan committed mengungkap keterbatasannya sendiri-hubungan sirnbiotik antara anggota media dan pemerintah yang begitu sering menyebabkan peliputan berita yang diputarbalikkan-sebagaimana media berjanji mengungkap keterbatasan pemerintah. 1 Artinya, ada kepercayaan, berdasarkan pengalaman historis dan teori ekonomi, pemain di pasar enggan mengungkapkan semua informasi yang relevan. Edlin dan Stiglitz (1998) menunjukkan bahwa para manajer b i s a 4 a n mempunyai cara-untuk meningkatkan asimetri informasi yang ada di antara mereka sendiri dan antara mereka dan orang luar. 2 Tanpa publisitas, semua kontrol lainnya tak akan ada hasilnya: dibandingkan dengan publisitas, semua kontrol lainnya tidak banyak artinya. Lebih daripada segala ha1 disatukan, karena publisitaslah sistem prosedur di Inggris diakui sebagai sistem yang paling sedikit keburukannya, bukan sebagai sistem yang paling buruk." (Bentham 1838-43, vol. iv, hlm. 317, juga dikutip dalam studi Hal6vy 1972). 3 Mill berargurnenasi sebagai berikut: "Buruknya perbuatan membungkam ekspresi opini adalah bahwa pembungkaman itu merampas hakumat manusia, baik dari generasi yang lalu maupun yang akan datang, dari mereka yang berbeda pendapat dengan opini itu, dan lebih-lebih lagi dari mereka yang mengeluarkan opini itu. Jika opini itu benar, artinya mereka tidak diberi kesempatan untuk menyatakan yang benar dari yang salah; jika opini itu salah, mereka kehilangan manfaat yang besar, yaitu persepsi yang lebih jelas dan kesan yang lebih hidup mengenai kebenaran yang timbul dari benturan antara yang benar dan yang salah itu." (lihat Mill 1859, hlm. 205,1961). 4 "Seperti antara satu bentuk pemerintahan populer dan bentuk pemerintahan populer lainnya, keuntungan dalam ha1 ini terletak pada bentuk yang luas fungsi publiknya; ... dengan memberikan peluang kepada pihak swasta dari semua kelas, sepanjang konsisten dengan obyek yang sama pentingnya, partisipasi yang seluas- luasnya sampai pada urusan pengadilan dan adtninistrasi, seperti pengadilan dengan
sistem juri, jabatan dalam pemerintahan kota, dan lebih-lebih lagi dengan publisitias dan kebebasan diskusi, dan dengan cara tersebut bukan hanya beberapa individu yang terlibat dalam suksesi, melainkan seluruh masyarakat, sampai tingkat tertentu, turut ambil bagian dalam pemerintahan, serta berbagi dalam instruksi serta olah mental yang dapat diturunkan dari kegiatan suksesi itu." (Mill 1861,197 1 hlm. 325). 5 Dalam argurnentasinya yang menentang Alien and Sedition Acts pada 1700-an, James Madison mencatat bagaimana pemegang jabatan "dilindungi undang-undang penghasutan ini dari kecaman yang membeberkan keburukannya di muka masyarakat," sedangkan lawan-lawannya tidak diberikan perlindungan yang sama. Ia bertanya: "Tidakkah mereka yang berkuasa memperoleh keuntungan yang tak semestinya karena terus berkuasa; dan dengan merusak pemilihan urnum, membahayakan manfaat yang dibentuk pemerintah di atasnya?" @hat Madison 1799,1966, hlm. 225). 6 Banyak literatur bisa diperoleh mengenai arti demokrasi yang tidak saya ingin singgung dalam bab ini. Jelas yang dimaksud dengan proses demokrasi bukan sekadar pemilihan urnurn. Jika dalam pemilihan urnum itu kepentingan khusus tertentu membeli suara, pemilu itu tidak mempunyai legitimasi. Karena persoalannya adalah, setiap ambiguitas akibat tidak adanya definisi yang jelas tidak banyak pengaruhnya dalam menolak analisis ini. 7 Misalnya, ada sentimen yang meluas bahwa kebijakan IMF yang keras terhadap Argentina setelah negara itu mengalami default (gaga1 bayar utang) baru-baru ini dimaksudkan untuk memberi pelajaran kepada negara-negara lain-berpikirlah dua kali sebelum kalian default, terutama terhadap kreditur asing-seraya "membantu" Argentina. Rakyat Argentina mengolok-olok posisi IMF ini sebagai orang yang tak mau menjawab ya. 8 Dalam sengketa mengenai gugus tugas energi di AS baru-baru ini, publik ingin mengetahui siapa yang telah mengajukan rekomendasi ini; artinya, kepentingan apa yang mereka wakili. Tekad pemerintahan Bush untuk merahasiakan keanggotaan gugus tugas itu memperkuat kekhawatiran ini. Ketika akhirnya mereka itu diketahui publik, kehawatiran publik terbukti benar. Gugus tugas itu terdiri dari penyumbang dana kam- panye yang besar terkait dengan kepentingan perusahaan energi yang kuat. Rujukan Bentham, J. 1838-43. The Works of Jeremy Bentham, 11 volume. Diterbitkan di bawah pengawasan eksekutornya, John Browing. Edinburgh: W. Tait. Bok, S . 1982. Secrets. New York: Pantheon. Carpenter, T.G. 1995. The Captive Press: Foreign Policy Crisis and the First Amendement. Washington, D.C.: Cato Institute. Edlin, A., dan J.E. Stiglitz. 1995. "Discouraging Rivals: Managerial Rent-Seeking and Economic Inefficiencies." American Economic Review 85(5): 1301-12. Juga diterbitkan pada 1997 sebagai Working Paper No. 4145, National Bureau of Economic
Research, Cambridge, Massachusetts. Emerson, T. 1967. Toward a General Theory of the First Amendement. New York: Vintage Books. . 1970. The System of Freedom Expression. New York: Vintage Books. Grossman, S. 1981. "The Informational Role of Warranties and Private Disclosure about Product Quality." Journal of Law and Economics 24(3): 461-84. Halbvy, E. 1972. The Growth of Philosophic Radicalism. London: Faber. Hirschrnan, A.O. 1970. Exit, Voice, and Loyalty: Responses t o Decline i n Firms, Organizations, and States. Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press. Madison, James. 1799. "The Virginia Report of 1799-1800, Touching the Alien and Sedition Laws." Cetakulang dalam L. Levy, ed., 1966. Freedom of the Press from Zenger t o Jefferson. Indianapolis: Bobbs-Merill. Mill, J.S. 1859. On Liberty. Cetak ulang dalam M. Cohen, ed., 1961. The Philosophy of John Stuart Mill. New York: Modern Library. . 1861. Considerations of Representative Government. Cetak ulang dalam H.B. Acton, ed., 1972. J.S. Mill: Utilitarianism, O n Liberty and Considerations o n Representative Government. London: J.M. Dent. Mueller, D., ed. 1997. Perspectives o n Public Choice: A Handbook. Cambridge, U.K.: Cambridge University Press. Padover, S., ed. 1953. The Complete Madison. New York: Harper. Sen, A. 1980. "Famines". World Development 8(9): 613-21. Shleifer, A., dan R.W. Vishny. 1989. "Management Entrenchment: The Case of Manager-Specific Investments." Journal of Financial Economics 25(1): 123-39. Soros, G. 2002. George Soros on Globalization. Public Mairs, LLC. Stiglitz, J.E. 1975a. "Incentives, Risk, and Information: Notes toward a Theory of Hierarchy." Bell Journal of Economics 6(2): 552-79. 1975b. "Information and Economic Analysis." Dalarn M. Parkin dan A.R. Nobay, ed., Current Economic Problems. Cambridge, U.K.: Cambridge University Press. . 1998. "The Private Uses of Public Interests: Incentives and Institutions." Journal of Economic Perspectives 12(2): 3-22. 1999. "On Liberty, the Right to Know, and Public Discourse: The Role of Transparency in Public Life." Makalah yang disajikan dalam 1999 Oxford Amnesty Lecture, Oxford, U.K. World Bank. 1998. Pollution Prevention and Abatement Handbook. Washington, D.C.
Media Massa dan Akuntabilitas Politi k Timothy Besley, Robin Burgess, dan Andrea Prat ab ini meneliti insentif yang mendorong media menghasilkan dan menyebarkan infonnasi. Media massa dapat memainkan peran penting untuk membantu warga memantau tindak-tanduk pemegang jabatan dan menentukan pilihan dalam pemilihan umurn di masa datang. Dengan demikian dapatlah terbentuk pemerintah yang lebih bertanggung jawab dan tanggap terhadap kebutuhan warga. Tidak banyak literatur ekonomi-politik yang meneliti peran dan efektivitas media dalam memenuhi fungsi ini, meski menurut intuisi ha1 itu masuk di akal. Memang ada literatur yang memusatkan perhatian pada pentingnya yang disebut the fourth estate dalam proses pembuatan kebijakan. Bab ini juga membahas masalah political agency dengan fokus pada makalah-makalah yang ditulis para pengarang akhir-akhir ini. Besley dan Burgess (2001) meneliti efek informasi yang disebarkan oleh media pada
responsiveness atau ketanggapan pemerintah terhadap bencana alam di India, sedangkan Besley dan Pat (2001) memusatkan bahasannya pada hal-ha1 yang menentukan dan konsekuensi dari media yang terperangkap (captured media) dengan menggunakan bukti empiris yang bersumber data lintas-negara. Inti dari makalah-makalah ini: pada umumnya masyarakat tidak mempunyai in- formasi yang sempurna mengenai tindak-tanduk pemerintah, karena itulah informasi yang diberikan media berperan meningkatkan kemampuan warga meneliti berbagai tindakan pemerintah. Banyak alasan mengapa pemerintah lebih tahu daripada para pemilih dan karenanya bisa bertindak berdasarkan informasi khusus (privileged information) yang dimilikinya. Politikus lebih banyak tahu mengenai kemampuan dan wewenang yang dimilikinya daripada warga yang memilihnya. Mereka punya akses kebijakan dan skenario dari berbagai sumber. Misalnya, jika sebuah jem- batan atau bendungan dibangun, warga hanya bisa memastikan lewat laporan yang diberitakan media, apakah para pejabat telah memberikan perhatian pada biaya dan manfaatnya. Begitu pula ketika terjadi bencana dam, medialah yang meningkatkan kemampuan warga memantau yang dilakukan wakil-wakilnya untuk melindungi mereka yang rentan. Peran media ini sangat penting, terutama di negara-negara berpenghasilan rendah, yang warganya sangat bergantung pada bantuan sosial pemerintah. Misalnya, dalam suatu wilayah yang terdiri dari 50 desa, satu desa dilanda banjir Tanpa media, hanya warga desa yang langsung terkena banjir yang bisa mengamati tindakan yang dilakukan peme- rintah. Adanya berita dari media massa memungkinkan warga dari 50 desa itu mengetahui apakah pemerintah tanggap terhadap bencana itu. ~ e m u a ini akan mendorong politikus untuk sigap dan tanggap karena warga di 49 desa lainnya itu bisa menggunakan informasi yang disebarkan media dalam menentukan wakil-wakil yang akan dipilihnya nanti. Agar informasi yang dihasilkan media efektif, diperlukan tanggapan kolektif yang layak. Tanggapan ini bisa diperoleh bahkan di negara yang otokratis, tapi jelas lebih mungkin terjadi di negara yang memiliki lembaga demokrasi, seperti pemilihan urnum yang bebas. Dalam sebuah demokrasi warga butuh informasi yang dapat mereka gunakan untuk memilih politikus yang melayani kepen- tingannya dan tidak memilih lagi politikus yang tidak melakukan ha1 itu. Jika tidak demikian, demokrasi tidak akan menggigit. Walaupun sebagian besar negara punya beragam bentuk media, bukan jaminan bahwa media-media itu merupakan wahana efektif dan kritis dalam menyoroti tindak-tanduk pemerintah. Media perlu informasi yang riil mengenai tindak-
tanduk pernerintah untuk berita yang akan rnereka cetak atau siarkan. Sernua ini tergantung seberapa jauh media itu dikenai regulasi, dibelenggu, atau ditindas oleh berbagai tindakan pernerintah, rnulai dari kebijakan rnengenai izin dan kepernilikan sarnpai sogokan atau ancarnan. Banyak negara yang secara resrni dinyatakan sebagai negara dernokratis ternyata rnembatasi kebebasan pers. Menurut perneringkatan Freedom House tentang kebebasan pers di 1 5 1 negara yang telah rnelaksanakan pernilihan urnurn dalarn lirna tahun terakhir, 36 negara rnernperoleh dua skor paling bawah (pada skala enarn) dan hanya 5 9 rnenernpati dua skor paling atas. Negara-negara "dernokratis" dengan skor kebebasan pers yang rendah urnurnnya negara-negara berpendapatan rendah. Cara pernerintah rnengatur industri media jelas rnernengaruhi perkernbangan serta kuantitas dan kualitas berita yang dihasilkan media. Berdasarkan data World Bank yang rnasih belurn diolah, terkesan begitu besar perbedaan akses ke media d i berbagai negara. Data tahun 1997 rnenunjukkan sirkulasi surat kabar harian terendah 0,008 per 1.000 orang (di St. Vincent dan Grenadines), tertlnggi 7 9 2 per 1.000 (di Hong Kong). Begitu pula dalarn ha1 kepernilikan televisi, rnenurut surnber data yang sarna, berkisar antara 0 , l (di Rwanda) dan 1.000 (di Arnerika Serikat) per 1.000 orang. Tidak rnengejutkan bahwa ada hubungan yang kuat antara perkernbangan media dan indikator perkernbangan lainnya, seperti pendapatan per kapita dan kebisaan rnernbaca. Di sarnping pendapatan per kapita dan variabel sulih regional, data-data juga rnenunjukkan bahwa sirkulasi surat kabar dan kepern~likan televisi juga lebih rendah d i negara yang sebagian besar rnedianya dirniliki pernerintah (Djankov dan lainnya, segera terbit). Kebebasan pers versi Freedom House ini dan penetrasi media menampakkan korelasi positif yang kuat. Penetrasi media tampaknya juga berkaitan dengan indeks demokrasi y a n g f o r m a l d a n y a n g nyata. Berdasarkan data d a r i basis data Polity IV (lihat negara-negara yang dianggap demokratis mencatat tingkat penetrasi media y a n g tinggi diukur d a r i sirkulasi surat k a b a r d a n kepemilikan televisi. A d a p u n hubungan sebab dan akibatnya, tidak jelas. Korelasi positif yang sama juga tarnpak dari penetrasi media dan lemahnya pandangan mengenai demokrasi f o r m a l diukur dari apakah suatu negara sudah mengadakan pernilihan umm d a l a m l i m a t a h u n terakhir. Korelasi ini m e n u n j u k k a n bahwa k u r a n g berkembangnya media mungkin berkaitan dengan biaya yang dikeluarkan media tersebut. L e b i h dari itu k u r a n g berkembangnya media sering disebabkan oleh pemerintah y a n g menutup diri dari sorotan dan kritik. Praktiknya, berupa kepemilikan media oleh pemerintah, rintangan masuknya perusahaan media swasta, d a n adanya undang-undang ,
pencemaran nama baik. Mungkin semua praktik itu untuk kepentingan peme- rintah, namun tak jelas apakah itu bermanfaat untuk publik. Itu sebabnya dere- gulasi di bidang media jelas merupakan kebijakan yang dapat mendorong akun- tabilitas di negara berkembang. Tantangannya, bagairnana melaksanakan dere- gulasi itu bila hams menghadapi tentangan dari pemerintah. Kerangka Intelektual Selanjutnya bab ini membeberkan kerangka political agency yang kami pandang berguna dalam membahas peran media di panggung demokrasi. Masa la h Political Agency Bilarnana media memberikan informasi yang tidak lengkap mengenai tindak- tanduk pemerintah dan sepak terjang para pemimpinnya, inilah keadaan yang cocok untuk mempertirnbangkan peran media. Dan politik akan menjadi sema- cam persoalan hubungan antara principal dan agent, jika para politikus kita yakini berperilaku oportunistik dan mementingkan agenda pribadi daripada kepentingan publik. Yang dimaksud dengan principal adalah warga negara yang membiayai pemerintah melalui pajak dan yang tunduk pada berbagai peraturan, dan agent adalah pejabat dan birokrat yang menentukan hasil suatu kebijakan.l Beberapa ciri political agency membedakannya dari agency lainnya. Pertama, skema insentif yang ditawarkan biasanya sederhana. Misalnya, satu-satunya sanksi bagi politikus adalah tidak memilihnya lagi, kecuali politikus itu terlibat kasus pelanggaran berat. Kontrak insentif berkaitan dengan uang atau semacamnya hampir tidak pernah dipatuhi. Akibatnya, kebanyakan insentif ditawarkan secara implisit, dan politikus terpaksa menduga-duga kehendak, bukan kriteria kinerja yang diharapkan, dari pemilih. Bahkan dalam lobi-lobi pun kontrak yang memperinci, yang dikehendaki oleh para principal (pelobi) sulit dibayangkan. Ciri khas kedua, beragamnya principal. Banyak warga dan pemain lainnya, serta korporasi, berbeda pandangan dalam banyak hal. Oleh karena itu bahkan jika insentifnya ditawarkan secara eksplisit, sulit bagi para principal untuk mencapai kesepakatan mengenai insentif yang ditawarkan kepada mereka itu. Demikianlah, kita dapat dengan mudah menemukan adanya principal yang mempunyai kepentingan yang sama sekali berlawanan, yang berusaha
mengalihkan tujuan para agent ke arah yang berbeda. Ketersediaan informasi merupakan jantung dari pandangan teoretis me- ngenai pemerintah dan politik. Ketika principal mencoba memengaruhi kebi- jakan melalui kotak suara atau melalui lobi, mereka hanya m e m i l k informasi terbatas menyangkut agent yang mereka lobi. Dua masalah pun timbul: masalah tindak tersembunyi (moral hazard) yang terjadi bila agent melakukan atau me-- nerima sogok tanpa diketahui warga; dan masalah pilihan yang salah yang terjadi bila motivasi danlatau kemampuan agent tidak diketahui. Idealnya, insentif yang efektif adalah insentif yang menghukum politikus pemegang ja- batan yang menerima sogok danlatau yang tidak kompeten. Tapi, jika peng- amatan tentang perilaku itu tidak bisa dilakukan secara luas, akhirnya melak-. sanakan insentif ini sendiri sangat sulit2 Pengurnpulan infonnasi secara pribadi oleh principal (para pemilih) tidak: mungkin menghasilkan informasi perilaku politikus yang memadai. Pandangan! ini setidak-tidaknya sama tuanya dengan pandangan Downs (1957) yang me-. ngatakan bahwa para pemilih itu "secara rasional buta" politik. Mereka, sebagaj pemilih, melihat mahalnya harga informasi dan kecilnya manfaat ikut memilih. Buta politik ini diperparah oleh masalah free-riding, yakni ketika seorang pe- milih tidak menemukan manfaat yang lebih besar dibandingkan dengan biaya yang harus dikeluarkannya dalam pemilihan yang nyata. Ini mengesankan adanya pesimisme tentang kemampuan menemukan solusi dalam masalah-masalahpolitical agency. Meski demikian, ada juga alasan untuk optimistis. Pertama, informasi mengenai kebijakan bisa mendatangkan ke- untungan pribadi yang signifikan. Coba saja lihat kasus pensiun. Setiap indi- vidu yang merencanakan masa pensiunnya akan melihat manfaat debat pu- blik yang berkembang mengenai masalah ini. Kedua, kekuasaan yang melekat pada kekuatan seperti kewajiban warga negara mungkin menjadikan ke- untungan pribadi sebagai petunjuk yang buruk untuk mengetahui yang sebe- narnya terjadi. Ketiga, media massa bisa menjadi sumber informasi yang ampuh lagi murah bagi warga. Banyak orang menganggap, dengan menggabungkan informasi lainnya seperti informasi olahraga atau hiburan, ha1 memperoleh infonnasi bukanlah pekerjaan, tapi hiburan yang sekaligus meningkatkan kesa- daran akan kebijakan dan urusan publik. Setidaknya ini merupakan pandangan cerah. Di sini kami menggunakan kerangka political agency untuk memperinci isu bahasan kita. Kami sarankan diskusi mengenai keefektivan media dibagi dalam dua bagian: (a) kekuatan yang memungkinkan media bebas dan in- dependen mendorong pemerintah melayani kepentingan publik dengan lebih
baik, dan (b) kekuatan yang membuat pemerintah campur tangan dan membungkam media. Media dan Agency Media yang tidak terperangkap (noncaptured media), yang bebas, dapat memengaruhi akibat dan hasil politik (political outcome) melalui tiga jalan: seleksi (sorting), penegakan disiplin (discipline), dan penonjolan isu (policy salience). Sorting merujuk pada proses seleksi politikus yang akan menempati jabatan tertentu. Motivasi politikus itu menjadi isu penting bagi warga. Beberapa politikus, walaupun jarang terjadi, menikmati status bagaikan orang suci seperti Gandhi dan Nelson Mandela, sedangkan yang lainnya dihinakan. Di antara kedua ekstrem itulah reputasi politikus pada umumnya berada. Karena itu informasi media menjadi penting bagi para pemilih yang menginginkan perubahan. Termasuk di antaranya informasi sepak terjang para calon selama ini. Tindak-tanduk mereka selama memegang jabatan juga menjadi sumber informasi yang penting berkaitan dengan motivasi atau kemampuannya. Dengan memuat berita yang menyoroti tindak-tanduknya, media bisa menjadi kekuatan yang besar. Sejauh sorting itu efektif, insentif sesudah itu menjadi tidak penting lagi. Peran media untuk menghadirkan kedisiplinan paling relevan dalam situasi terjadinya tindak tersembunyi. Misalnya seorang politikus berniat memberi atau menerima sogokan. Terungkapkannya ha1 ini kepada publik tergantung keampuhan media dalam menemukan dan menyiarkannya secara luas. Semakin ampuh liputan media itu, semakin tinggi biaya sarnpingan yang hams dibayar oleh politikus bersangkutan sehingga memaksanya untuk mengurungkan niatnya. Dernikianlah kita berharap bahwa perkembangan media itu terkorelasi negatif dengan tindakan semacam ini, agar disiplin para pejabat lebih baik. Media juga bisa memengaruhi suatu isu hingga isu tersebut lebih menonjol daripada isu yang lain di mata pemilih. Besley dan Burgess (segera terbit) mengemukakan kasus kerentanan penduduk di sebuah negara berkembang yang dilanda bencana seperti kekeringan dan banjir. Penduduk yang rentan itu tergantung pada bantuan pemerintah untuk meringankan penderitaannya. Untuk itu mereka hams punya kekuatan politik untuk memengaruhi pemerintah agar memperhatikan kepentingannya. Ini dimungkinkan bila politikus paham bahwa membangun reputasi politik dengan memperhatikan penderitaan warga
merupakan sesuatu yang berharga. Karena itu, kelompok-kelompok pendudulr ini perlu memperoleh informasi tentang tindak-tanduk para politikus, dari apakah isu itu menonjol di antara banyak isu yang menjadi perhatian para politikus. Dengan asumsi bahwa bagi warga daya tanggap pemerintah terhadap bencana kekeringan atau banjir merupakan isu yang cukup signifikan, banyak- nya informasi akan membuat isu itu makin menonjol pada pemilihan umurn, dan karena itu menciptakan insentif bagi politikus untuk membangun reputas i sebagai politikus yang tanggap. Media massa bisa memainkan peran sentra.1 dalam meningkatkan daya tanggap dengan memberikan informasi yang dapat digunakan warga ketika memutuskan siapa yang hams dipilih. Biasanya, dengan memublikasikan sikap politikus terhadap isu tertentu, media bisa mengubah susunan isu yang menonjol dalam pemilihan umum. Ini. berarti bahwa media memiliki kekuatan untuk memengaruhi pilihan publik. Di beberapa negara pengaruh ini bisa buruk, tergantung pada motif pemilik swat kabar. Misalnya, swat kabar memuat berita yang bisa memperuncing ketegangan etnis sehingga kelompok etnis tertentu menjadi korban. Semua dampak tersebut bisa terjadi kalau media menyajikan informasi yang berkualitas, yang dapat dipercaya. Kualitas berita tergantung setidaknya dua hal. Pertama, transparansi sistem politik-ini penting. Di negara tanpa tradisi kebebasan informasi, untuk mendapatkan informasi cenderung sulit. Lebih jauh lagi, apakah media akan mencetak berita-berita spekulatif atau tidak, tergantung undang-undang yang berkaitan dengan ini. Amerika Serikat, misalnya, membatasi akses tokoh masyarakat pada undang-undang pencemaran nama baik. Ini membuat media berita lebih mudah memublikasikan artikel tanpa rasa takut dituduh melakukan pencemaran nama baik. Sebaliknya, undang-undang pencemaran nama baik di Inggris membuat media sulit memublikasikan berita spekulatif. Kedua, kualitas berita juga ditentukan oleh met ode dan tradisi jurnalisme investigatif. Ini mungkin berkaitan dengan mutu pelatihan wartawan dan tergantung pemimpin redaksinya: seberapa tinggi ia menghargai jurnalisme investigatif. Mungkin juga ha1 ini tergantung pada kecerdasan warga menerima informasi, dan nilai komersial artikel penting. Media yang Terperangkap Untuk membuat pemerintah mempunyai tanggung jawab kepada rakyat,
suatu negara perlu media yang efektif. Bagian ini menyoroti rintangan utama yang menghambat efektihya media: terjebaknya media ke dalam perangkap politik. Apa yang memotivasi media? Pertama, media ingin menjangkau khalayak luas. Ini berlaku baik untuk swat kabar, karena penjualan dan pendapatan iklan berkaitan dengan sirkulasi, maupun untuk stasiun televisi karena iklan, dan bila ada, iuran televisi kabel. Persaingan untuk mendapatkan khalayak mendorong media mencari berita yang menarik dan memantapkan reputasinya sebagai media yang dapat diandalkan. Sementara hasrat untuk meningkatkan pangsa pasar merupakan ha1 yang umum bagi kebanyakan industri media, motivasi kedua berangkat dari peran khusus media sebagai pemantau politik. Setiap kali media memantau seseorang, yang bersangkutan mungkin tergoda untuk mengambil hati atau mengancam media tersebut untuk memuat berita yang lebih menguntungkan orang itu. Dalam kasus antara pemerintah dan media, ada berbagai cara ditempuh oleh pemerintah. Ada cara yang sederhana, seperti tawaran uang sogok kepada wartawan, ancaman kekerasan, atau sensor. Ada pula langkah yang lebih halus dan terlihat tak melanggar hukum. Pemerintah bisa mengeluarkan peraturan yang menguntungkan pemilik media tertentu. Misalnya, jika surat kabar dimiliki konglomerat yang juga memiliki pabrik mobil, peraturannya bisa berupa pengenaan bea masuk atas mobil impor. Untuk memastikan motivasi yang unggul di antara keduanya, Besley dan Prat (2001) membangun model media yang terperangkap, yang mencakup tiga golongan pemain: pemilih, politikus, dan media. Pemilih itu rasional dan, seder- hananya, mereka mempunyai pilihan yang homogen. Masalahnya, mereka tidak bisa memantau politikusnya secara langsung. Semua informasi yang mereka terima datang dari media. Sisi politik dari model yang dibangun oleh Besley dan Prat ini dihadirkan oleh satu masalah standar pertanggungjawaban dua periode. Dalam periode pertama seorang politikus (pejabat) ditempatkan pada jabatannya dari luar (exogenously). Tipe pejabat semacam ini (baik atau b m k ) tidak bisa diamati secara langsung. Pada akhir periode pertama diadakan pemilihan. Para pemilih boleh memilihnya kembali atau menggantinya dengan penantangya yang dipilih secara acak. Dalam periode kedua calon yang terpilih yang berkuasa. Industri media terdiri atas sejumlah media yang identik. Dengan sejumlah kemungkinan, industri media ini menerima informasi yang bisa diverifikasi mengenai tipe politikus, yang dapat dilaporkannya kepada publik. (Untuk
sederhananya model ini berasumsi bahwa semua anggota masyarakat memperoleh atau tidak memperoleh infonnasi). Media tidak bisa mengarang berita, dan media yang menyiarkan berita yang infonnatif pasti punya khalayak yang lebih besar daripada media yang melaporkan bukan berita. Lain daripada itu, pangsa khalayak suatu media berita akan menurun bila semakin banyak jumlah media berita. Cara paling baik adalah menjadi satu-satunya media yang memublikasikan berita. Model ini juga berasumsi bahwa berita hanya bisa buruk, artinya orang bisa menerima informasi yang dapat diverifikasi mengenai adanya seorang po- litikus yang buruk, bukan politikus yang baik. Asurnsi ini tidak terbatas untuk tujuan kita, karena pemerintah tidak akan membungkam berita yang positif. Asumsi yang penting, berita tidak bisa dikarang-karang. Membiarkan berita dikarang-karang seraya berasumsi bahwa pemilih itu rasional sangat menyulitkan analisis. Kredibilitas media tergantung pada permainan sinyal yang kompleks. Pendapatan media berasal dari dua komponen yang cocok dengan dua motivasi yang dibahas sebelum ini. Pertama adalah peningkatan fungsi khalayak. Kedua, transfer dari pemerintah yang hams ditafsirkan secara i n g - gar sebagai regulasi yang menguntungkan. Harga yang dibayar seorang po- litikus untuk mentransfer suatu nilai tertentu kepada media tergantung pada biaya transaksinya. Ini karena beberapa bentuk transfer itu ilegal atau mahal secara politis, sedangkan yang lainnya bisa disamarkan sebagai pengambilan kebijakan yang normal. Pengaturan permainan ini adalah sebagai berikut: (a) media menerima atau tidak menerima informasi yang dapat diverifikasi mengenai seorang pemegang jabatan; (b) pejabat bersangkutan tahu informasi yang telah diterima media, kemudian menawarkan transfer; (c) masing-masing media memilih apakah menerima atau -menolak tawaran; (d) media yang menerima tawaran tidak menyiarkan berita bersangkutan, sedangkan yang menolak menyiarkannya; dan (e) pemilih memilih kembali pejabat bersangkutan atau menggantinya dengan penantangnya. Dalam mencari keseimbangan permainan ini, pertanyaan utarnanya adalah apakah pejabat bersangkutan melihat penyuapan terhadap media itu menguntungkan atau tidak. Jika satu media berpikir bahwa media-media lainnya akan diam, insentif yang diperolehnya dari menolak tawaran pejabat itu meningkat. Sebab, media itu satu-satunya yang akan menyiarkan berita kepada pernilih dan karenanya akan memperoleh khalayak yang luas. Ini berarti,
dalam kondisi seperti itu, jika semua media terjual habis, pe j abat bersangkutan hams membayar tiap media seakan-akan itu satu-satunya media yang me- nyiarkan berita tersebut. Bahkan bila pendapatan total industri media itu kon- stan, menambah jumlah media akan membuat pejabat bersangkutan membayar lebih mahal untuk membungkam semuanya. Inilah makna bahwa pluralisme media itu baik untuk independensi media. Di samping jumlah media, faktor lain yang menentukan apakah media tetap independen atau tidak adalah biaya transaksi dan besarnya pendapatan dari khalayak. Kedua-duanya mengurangi kemungkinan seorang pejabat mem- bungkam media. Malahan, kemungkinan bahwa media itu memiliki informasi tidak memengaruhi independensinya, tapi jelas ha1 itu meningkatkan kemung- kinan para pemilih mendapat infonnasi dari media. Model ini dapat diperluas arahnya. Di samping politikus berbeda tipe satu dengan yang lain, mereka bisa memilih jumlah kegiatan menarik rente (rent extraction activity) yang melibatkan dirinya. Semakin besar rentenya semakin besar kemungkinan media mampu mengidentifikasi politikus bersangkutan. Dalam ha1 ini pemantauan media bukan hanya menyaring politikus busuk, tapi juga punya efek mendisiplinkan, karena ini berarti politikus yang tidak j u j u besar kemungkinan akan ditangkap. Ini menimbulkan hubungan ber- bentuk U antara keefektifan media dan pergantian politik. Kemungkinan per- gantian pejabat tidak besar baik saat keefektifannya rendah (karena tidak ada politikus yang pernah ditangkap) dan saat keefektifannya tinggi (karena tak ada politikus berani menarik rente). Kemungkinan lain termasuk media yang ideologis, diferensiasi vertikal, dan apa yang disebut endogenous entry (lebih rinci lihat Besley dan Prat 2001). Ringkasnya, model media terperangkap membawa beberapa implikasi. Ke- mungkinan terperangkapnya media dan akibat buruknya seperti korupsi tergantung pada variabel berikut ink konsentrasi industri media, biaya transaksi, dan penghasilan media berkaitan dengan khalayak. Biaya transaksi sangat menarik secara istimewa. Orang mengharapkan biaya ini tergantung pada kepemilikan media. Jika media dimiliki negara, pemerintah bisa menunjuk manajemennya dan mengontrol sumber dayanya. Jika media dimiliki keluarga atau pemegang saham mayoritas, pemerintah bisa mengelu- arkan peraturan yang menguntungkan pemilik. Jika media mempakan kor- porasi, pemerintah tidak bisa menguntungkan pemilik secara langsung, me- lainkan hams melalui transfer langsung ke medianya. Jika pernilik media adalah investor asing, transfer sulit dilakukan.
Bukti Empiris Analisis ini dimaksudkan untuk mengidentifikasi sejumlah saluran media yang dapat digunakan untuk memengaruhi pembuatan kebijakan. Informasi media bisa digunakan dalam pengambilan keputusan mernilih. Media bisa lebih menonjolkan isu tertentu dan meningkatkan kemungkinan dipilihnya politikus yang berpihak pada kepentingan publik. Pers bebas bisa juga langsung meng- awasi ekses politikus. Oleh karena itu kita bisa mengharapkan pengaruh media terhadap korupsi. Pada umumnya, mencari bukti yang kuat guna dicocokkan dengan berbagai kemungkinan teoretis tidaklah mudah. Bab ini meninjau bukti- bukti terbatas yang ada dalam konteks yang sangat sulit diteliti, yang arah sebab-akibatnya hampir tidak mungkin ditelusuri, dan ukuran sebagian besar variabelnya sangat tidak sempurna. Pendekatan yang lebih menjanjikan adalah menggunakan data dari negara-negara yang karena sesuatu alasan menun- jukkan keberagaman kegiatan medianya. Contohnya, India yang lembaga me- dianya di tingkat negara bagian berbeda satu sama lain secara signifikan. Kita akan membahas bukti yang ada dalam sebuah negara dahulu sebelum melang- kah pada penilaian lintas negara. Bukti dari India Tradisi pers yang bebas dan independen sudah menyebar ke negara berkembang. Contoh yang jelas adalah India, yang memiliki industri swat kabar yang berbeda dengan negara berpenghasilan rendah lainnya karena kebebasan dan independensinya (Ram 1991). Sen (1984) menyebut kebebasan dan inde- pendensi ini sebagai penjelasan mengapa India tidak mengalami bencana ke- laparan yang parah sejak kemerdekaan. Ia mengatakan: India tidak mengalami bencana kelaparan sejak kemerdekaan dan dengan sifat politik dan masyarakatnya yang khas, tidak mungkin India akan mengalami kelaparan bahkan di masa sulit pangan pun. Pemerintah tidak boleh gagal mengambil tindakan cepat bila terjadi ancaman kelaparan. Surat kabar memainkan peran yang penting dalam hal ini, dengan menyiarkan faktanya dan memaksa setiap orang menghadapi tantangan ini (Sen 1984, hlrn. 84). Sebaliknya, peneliti menunjukkan tidak adanya demokrasi dan kebebasan informasi di Cina sebagai alasan mengapa terjadi bencana Belaparan di negeri
le3eqas yselndar utSuequram ynlun snqtlrlod Rluasq uey~ey3upaur sualu! Sued ygqod ue3qesrad uep @3ql 3ued ueque3~ad euaEy leye ynsem .uede38ue$ay ue8uap uey3unqny~p e8nC ygqod ut?Bu!es~ad Cueq uep ue8u!~ayay eue~uaq depey~al uer3eq e~e8au ye$u!~aurad uede38ue~ay ueyley8up1a1.u e3nC y q p d uegue8~ad eMyeq ueynurauaur eyaxam .yelqIaurad uede33uelay ~yme3uauraur yyqod Jolyej le3eq~aq sueurre8eq gr1auaI.u (pq~aq e~a8as) ssa8mg uep dalsag . q q ~ a u r a d uede33uelay ueynluauaur qtlqod e3eqwal uep esseur epaw e-lue qrmeBuauraur Bqes 'hua6v 2~xqgod uoal ueBuap lensas .leuolseu 3ue6 epeduep !u! ley01 3ued exqmaur eyns qqal edurradas snygqod uep 'edqelaep yelesew ueyelTJaquram y!qal q-eJaep eseyeqJaq ~ q e y %ems euaJey 'leye ynseur g , nl! uey!euay 8uo~opuaur Bued yelaep eseyeq m l e p ueyllqJalp Sued ~ e q e y $ems e ~ y e q p p p e ypeuaur Bued uenura;l, .leye~edseur ynlun ueueyeur !snqqs!p uas~ad 82'2 Jesaqas ueyreuay ue3uap ue8unqny~aq ue3ued ~ s y n p o ~ d uas~ad 0 1 Iesaqas uerrnmuad (a2yuazuad) snle~aslad uer3eq 5~ eped epelaq Bued uer3eq e~e8au-exe3au ynlm ueyBuepas ' e l e ~ - e l e ~ ey3ue p epwaq eduel!dey ad Jeqey ?ems !seN.qs 3ued ue!8eq e~e8au-e~e%au p leye~edseur ynlm ue8ued Isnqplsp uas~ad riles ueyleuay ue3uap uesunqny~aq ue3ued ~synpard uas~ad 01 eduunm;~ p y enpay urelep yelq~aurad deB3uel edep eduleyBquaur ue3uap uq?eyJaq n q e y eMyeq ueynurauaur eyaram .lnqasral eueauaq-euesuaq $ems lsepy.qs edq3- depey~al erpuI ~p ue!Beq ele3au yelupaurad de33uel edep ~qnxe3uauraur y!l!lod uep ~ e q e y $ems eueuqe3eq qrlauaur e3nC s s a % ~ n g uep dalsag xlfueq leqge ue3ued le8e3 depey~al suodsa~ re3eqas urele euex~aq uenlueq ynlun ue~e33ue ueye&tqaqwaur enpay uep 'ue3upayay leqge mBmd ~synpo~d eduunml sele suodsar leBeqas leye~edseur ynlm ueueyeur !snq!qsp ' e m p a d :ueye&qay suodsa~ urals!s enp leqlaur eyamur '26-6861 a p o p d erpuI p ue!3eq e~e3au-e~e3au ynlun e p p p a d ueyed3uam ueBuaa .ye$upawad ueye[!qay yynxe3uauraur urelep epam u e ~ a d s!sgeue senpadwarn (pq.ral magas) ssa3mg uep dalsag .yelupaurad deB8uel edep uep esseur epaur ueBuequray~ad elelue leny 8ueh u~%unqny ueydelauaur yepg uas srsqeue '~llsaBns u n d n e l e ~ mmurn ueylpurad eped eduueyl~d ueynluauaur melep e % e ~ u e y e d p ledep 8ued srqlqod 8uehal yedas leua3uaur TsezuIojq ueypaquraur ueBuap ue~edelay !seleBuaur ureTep yelu!~aurad ~ [ l a u ~ y ueylo[uouaur elpaw 'uas ueyeleylp !padas '(6861 uas uep azala leyg) -ey!q~ e~eBau - e ~ 3 a u p ue~edelay ~seleBuaur pseyJaq 3ued Jolyej ueyednxaur epaur uep uellyemad rseqowap e q e q ueylnqarlrraur e8n[ ue;ryTauad .eln[ 5'62 uep eln[ .1g6 1 uep 81331 elelue n)! 5'91 eJelue JesIyJaq ueqJoy ye~urn[ u e y e q y ~ a d ~ a
Tabel 3.1. Peringkat 16 Negara Bagian India, Variabel Terpilih, 1958-92 (Peringkat satu adalah yang tertinggi) Kerala 1 13 1 Maharashtra 2 3 2 Bengal Barat 3 5 4 Tamil Nadu 4 8 3 Gujarat 5 4 6 Assam 6 10 15 Uttar Pradesh 7 11 8 Andhra Pradesh 8 9 10 Karnataka 9 6 7 Rajasthan 10 15 9 Punjab Orissa -- 12 12 ---- 16 Haryana 13 2 13 Jammu dan Kashmir 14 7 11 Madhya Pradesh -- --- 15 14 12 Bihar 16 16 14 Sumber: Besley dan Burgess (2001) politikus yang tanggap terhadap kebutuhan warga. Tabel 3.1 memuat peringkat 16 negara bagian di India berkaitan dengan ketanggapan terhadap kebutuhan distribusi pangan untuk publik dan pendapatan per kapita serta sirkulasi surat kabar. Ukuran ketanggapan menunjukkan seberapa banyak pangan rata-rata yang didistribusikan pemerintah negara bagian sebagai respons terhadap perubahan produksi pangan di negara bagian bersangkutan. Menurut ukuran ini, Kerala adalah negara bagian yang paling tanggap dan Bihar paling tidak tanggap. Ciri mencolok dari peringkat ketanggapan adalah betapa lemahnya korelasinya dengan peringkat pendapatan per kapita; namun peringkat sirkulasi surat kabar sangat dekat dengan peringkat ketanggapan.
Temuan ini, beserta temuan Besley dan Burgess (segera terbit), dengan kuat mendukung gambaran bahwa media masa membantu menyelesaikan masalah perwakilan politik dan membuat pemerintah lebih bertanggung jawab. Dengan membuat tindak-tanduk politikus lebih transparan, media memberi tahu warga apakah mereka akan dilindungi di masa depan atau tidak. Pada slirannya, warga menggunakan informasi ini untuk memutuskan pilihan dalam pemilihan umum berikutnya. Politikus sadar akan ha1 ini sehingga mereka menciptakan insentif merespons bencana. Catat, bahwa insentif ini diciptakan sekalipun bila politikus tidak mempunyai minat untuk melindungi warga dan hanya ber- buat begitu untuk merebut suara pemilih yang rentan. Media massa dengan demikian memengaruhi ketanggapan baik dengan menonjolkan isu perlin- dungan sosial maupun dengan memengaruhi seleksi politikus lewat pemilihan m u m . Bukti di India ini sesuai dengan studi di negara lain baru-baru ini bahwa media bisa memengaruhi pembuatan kebijakan. Misalnya, Yates dan Stroup (2000) melihat keputusan U.S. Environmental Protection Agency mengenai pestisida dan menemukan ditetapkannya standar yang lebih berat setelah surat kabar memuat lebih banyak artikel mengenai keamanan. Ini sesuai dengan ide bahwa media bisa mengubah mana isu yang menonjol, mana yang tidak. Dengan menggunakan data dari Inggris, Larcinese (2001) menemukan bahwa media meningkatkan pengetahuan politik warga dan mendorong pemilih mengubah pilihan. Stromberg (2000) menghubungkan belanja New Deal (prinsip-prinsip dan kebijakan-kebijakan yang diadopsi oleh Presiden F: D. Roosevelt pada 1930- an untuk mendorong pemulihan ekonomi dan kesejahteraan sosial, editor) pada tingkat wilayah tertentu (county) di Amerika Serikat dengan kepemilikan radio dan menernukan kaitan positif antara keduanya. Kaitan itu mengesankan bahwa daerah dengan penetrasi radio yang tinggi lebih berhasil dalam menarik belanja New Deal. Bukti Data Lintas Negara Beberapa ukuran korupsi sudah dibuat untuk berbagai negara baru-baru ini. Sesuai dengan bahasan teoretis sebelum ini, kita akan melihat bahwa menurunnya angka korupsi berkaitan dengan semakin tajamnya sorotan pers. Ahrend (2001) serta Brunetti dan Weder (1999) melakukan penelitian mengenai ha1 ini dan menemukan adanya korelasi negatif antara kebebasan pers dan korupsi dalam data lintas negara. Namun mereka sulit menarik pengaruh sebab- . . ...... . - -- ......- --- .......... ..... ..
. --
i 70
.. -
musabab dari temuan itu. Sebab, jika pemerintah yang korup bisa menyuapi media dan kemudian melakukan korupsi yang bahkan lebih besar, media dan pemerintah itu menjadi ko-determinan tanpa yang satu menjadi sebab yang: lain. Untuk mengembangkan lebih lanjut, kita perlu mengukur ciri-ciri pasar media yang bisa membuat media yang terperangkap kurang lebih serupa, artinya, kita perlu mengukur proxy untuk biaya transaksi yang dibahas dalam studi Besley dan Prat (2001). Satu cara memanfaatkan data kepemilikan media dikumpulkan Djankov dan lainnya (segera terbit). Dugaan yang masuk aka1 adalah kepernilikan media oleh negara menurunkan ongkos mengontrol media. Djankov dan lain-lain (segera terbit) menemukan bahwa makin sedikit surat kabar dimiliki pe- merintah, makin rendah korupsi di suatu negara. Tapi temuan ini tak berlaku buat media televisi. Dengan menggunakan data yang sama Besley dan Prat (2002) juga melihat korupsi sebagai suatu akibat (outcome). Dengan menggunakan tiga sumber data mengenai korupsi, mereka menemukan bahwa korupsi terkorelasi negatif dengan kepemilikan media oleh investor asing, temuan yang mendorong untuk memasukkan berbagai variabel kontrol. Besley dan Prat menafsirkan temuan ini sebagai bukti bahwa kepemilikan media oleh investor asing ada korelasinya dengan faktor yang mernbuat media lebih efektii dalam menghasilkan infonnasi. Temuan Djankov dan lainnya (segera terbit) serta Besley dan Prat menunjuk pada perlunya pemahaman yang lebih baik tentang apa yang menentukan dikontrolnya media. Cara kasar mengukur kontrol media secara empiris adalah dengan melihat apakah kebebasan pers di suatu negara itu diberi skor kurang dari atau sama dengan 2 pada skala 6-poin Freedom House. Kita kemudian bisa bertanya apa saja kekhasan pasar media yang terkorelasi secara signifikan dengan kontrol media di suatu negara. Untuk itu, kita menggunakan data Djankov dan lainnya (segera terbit). Khususnya, kita ambil tiga variabel: banyaknya kepemilikan asing, banyaknya kepemilikan negara, dan ukuran konsentrasi kepemilikan. Sesuai dengan ramalan teoretis Besley dan Prat (2001) kontrol media lebih mungkin terjadi jika kepemilikan surat kabar oleh pemerintah leblh merata dan kepemilikan surat kabar lebih terkonsentrasi. Ini mengesankan bahwa kontrol pada media dipengaruhi oleh pluralitas media. Berbeda dengan kasus korupsi sebagai suatu akibat, kepemilikan asing tidak punya efek yang signifikan terhadap kemungkinan terperangkapnya media. Besley dan Prat (2001) juga mempersoalkan apakah korelasi antara kepemilikan media dan akibat politik terjadi karena kepemilikan media oleh
Garnbar 3.1 Kebebasan Pers dan Kepernilikan Surat Kabar oleh Negara Kebebasan Pers 0 Sumber: Pengarang Kepemilikan Surat Kabar oleh Negara swasta atau asing membuat media lebih efisien. Atau, karena kepemilikan asing dan swasta membuat media kurang rentan terhadap perangkap politik. Dengan menggunakan independensi media sebagai variabel instrumental, orang bisa melakukan serangkaian tes apakah kepemilikan media, yang tidak mungkin dikontrol, memengaruhi politik. Dalam ha1 kepemilikan swasta, keuntungan efisiensi tidak tampak. Efek baiknya kepemilikan media swasta timbul hanya karena media itu kecil kemungkinan akan terkontrol. Dalam ha1 media asing, tes identifikasi yang berlebihan ini tidak berhasil, dan orang tidak bisa mengesampingkan kemungkinan bahwa efisiensi dan saluran noncapture aktif. Gambar 3.1 dan 3.2 menyajikan hubungan ini secara grafis. Gambar 3.1 menunjukkan kebebasan pers lawan kepemilikan pers oleh pemerintah dengan menggunakan data dari Djankov dan lainnya (segera terbit) serta Besley dan Prat (2001). Kebebasan pers yang besar menunjukkan kebebasan yang lebih. Jika kita definisikan pers yang terperangkap memiliki kebebasan pers pada skor kurang dari atau sama dengan 3, kita bisa meramalkan kemungkinan terperangkapnya media. Kita lakukan ini berdasarkan tiga variabel:
Gambar 3.2. Korupsi dan Ramalan Kemungkinan Terperangkapnya Media Ukuran korupsi International Country Risk Guide .044003 Rarnalan kemungkinan terperangkapnya media Surnber: Pengarang kepemilikan surat kabar oleh negara, kepemilikan surat kabar oleh investor asing, dan konsentrasi kepemilikan swat kabar. Kita kemudian membuat grafik menurut ukuran International Country Risk Guide mengenai korupsi terhadap kemungkinan terperangkapnya media (gambar 3.2). Pola lereng ke atas data ini sekarang pasti sudah jelas: negara yang medianya kemungkinan besar terperangkap ternyata lebih korup. Walaupun hasihya masih kasar, grafik itu menggambarkan bagaimana data lintas negara bisa digunakan untuk menjelaskan diskusi teoretis ini. Djankov dan lainnya (segera terbit) juga menyoroti argumentasi mengenai penonjolan isu politik (political salience). Mereka menemukan, kesejahteraan dan kebijakan memberikan dampak positif terhadap mengecilnya kepemilikan surat kabar oleh negara. Jika orang menganggap kepemilikan media terkorelasi dengan kualitas proses produksi informasi, taruhlah misalnya ini memang benar, misalnya, jika media yang termotivasi keuntungan melakukan riset lebih banyak untuk berita yang penting, maka perubahan prioritas kebijakan yang ditemukan dalam data konsisten dengan ide bahwa isu yang menonjol berubah sesuai .9213
perkembangan media. Kesimpulan Upaya untuk membuat pernerintah lebih bertanggung jawab atas kebutuhan warga tampak di mana-mana di dunia. Para pelaku mulai dari organisasi non pemerintah domestik dan internasional sampai organisasi keuangan interna- sional telah mendorong agenda good governance (tata kelola yang baik). Di saat konsensus mengenai perlunya meningkatkan akuntabilitas tersebar luas, mekanisme yang akan digunakan untuk mencapai tujuan ini masih kurang jelas. Bab ini memberikan bukti-bukti yang mengesankan bahwa pers yang bebas dan independen bersama lembaga demokrasi bisa membuat pemerintah lebih tanggap terhadap kebutuhan warga. Model political agency terbukti ber- guna dalam meneliti peran media, karena model itu fokus pada pentingnya informasi dalam proses politik. Kita telah membahas berbagai pengaruh yang bisa digunakan media untuk memengaruhi proses kebijakan menurut model tadi.Kami berargumentasi bahwa model ini memberikan bukti yang menya- tukan proses pilihan, media, dan tindakan pemerintah. Walaupun literatur em- piris mengenai ha1 ini masih baru, data yang ada pasti mengesankan media punya peran di bidangpolitical agency. Peningkatan pemahaman tentang apa yang membuat pemerintah menjadi pelayan rakyat yang lebih baik dan bagai- mana memperkuat institusi-institusi yang mendukung peran ini merupakan agenda yang kaya bagi kerja ekonomi politik di masa depan. Kesirnpulan pokok kami, media yang bebas dan independen hendaknya tidak dilihat sebagai sesuatu yang mahal yang hanya bisa terjadi di negara kaya. Malahan analisis karni menyimpulkan bahwa media bebas hams dipandang sebagai persyaratan dan bagian integral demokrasi perwakilan. Pertanyaan kuncinya, reformasi macam apa yang bisa memperkuat peran media dalam memajukan akuntabilitas? Persoalan regulasi media dalam konteks ini meru- pakan persoalan sentral. Di masa lalu, kebanyakan negara punya peraturan khusus menyangkut media cetak dan media radio. Menjelang 1900-an banyak negara industri, termasuk Amerika Serikat dan negara-negara anggota Uni Eropa menyaksikan pergeseran yang dramatis dalam falsafah yang mendasari regulasi media. Model yang baru, media hams tunduk pada prinsip kebijakan persaingan dasar yang sama yang dikenakan pada industri lainnya, yang sebagian besar berdasarkan laissez faire kecuali ketika kesejahteraan konsumen dirugikan. Hal ini telah menghilangkan peraturan khas media, seperti
pembatasan konsentrasi kepemilikan dan penetapan harga. Namun karena perannya sebagai penjaga politik (political watchdog), media berbeda dari industri lainnya. Dalarn ha1 itu, kesejahteraan konsumen, yang diartikan sebagai kepentingan konsumen (pemirsa dan pemasang iklan), adalah gagasan terbatas yang tidak memperhitungkan dampak industri media terhadap kesejahteraan para pemilih. Penelitian di masa depan di bidang ini hams mengevaluasi ulang peraturan-peraturan yang ada sesuai dengan perkembangan pandangan baru. 1 Pendekatan ini punya tradisi yang lama, baik dalam ilmu politik maupun dalam ilmu ekonomi, mulai dengan Barro, Robert (1 97 3) dan Ferejohn (1986). Untuk tinjauan mengenai pendekatan, lihat, misalnya, Przeworski, Stokes,dan Manin (1999), serta Persson dan Tabellini (2000, Bab 4). 2 Menurut Besley dan Case (1995), bukti yang ada mendukung pentingnya pengalaman empiris dari model penvakilan politik yang diterapkan kepada para gubernur di Arnerika Serikat, yang beberapa di antaranya secara berkala menghadapi batas masa jabatan yang tidak memungkinkannya mencalonkan diri lagi. Pada titik ini insentif bagi para gubernur untuk memperoleh reputasi bervariasi: mereka yang punya peluang untuk dipilih lagi mempunyai insentif lebih besar daripada mereka yang tidak lagi punya peluang. Besley dan Case menemukan bahwa ada perbedaaan kebijakan yang jelas antara gubernur yang baru menempati jabatannya dan gubernur yang telah sampai pada akhir masa jabatannya. 3 Data sirkulasi swat kabar dibagi dalam 19 bahasa. Yang berbahasa Hindi dan Inggris cenderung nasional jangkauannya, sedangkan yang menggunakan bahasa l a h y a cenderung lokal. Penduduk yang miskin dan rentan cenderung berbahasa daerah setempat. Oleh karena itu dalam regresi yang kami buat kami membagi sirkulasi swat kabar dalam bahasa Hindi, Inggris, dan "lainnya." Rujukan Kata "diolah" menjelaskan karya-karya yang direproduksi secara informal, yang mungkin tidak lazim tersedia di perpustakaan. Ahrend, Rudiger. 2001. "Press Freedom, Human Capital, and Corruption." London School of Economics, London. Diolah. Barro, Robert. 1973. "The Control of Politicians: An Economic Model." Public Choice 14 (Spring): 19-42. Besley, Timothy, dan Robin Burgess. 2001. "Political Agency, Government
Responsiveness, and the Role of the Media." European Economic Review 45(4-6): 629-40. Akan terbit. "The Political Economy of Government Responsiveness: Theory . and Evidence from India." Quarterly Journal of Economics. Besley, Timothy J., dan Anne C. Case. 1995. "Does Political Accountability Affect Economic Policy Choices? Evidence fmm Gubernatorial Term Limits." Quurterly Journal of Economics llO(3): 769-98. Besley, Timothy, dan Andrea Prat. 2001. "Handcuffs for the Grabbing Hand? Media Capture and Political Accountability." London School of Economics, London. Diolah. Brunetti, Ayrno, dan Beatrice Weder. 1999. "A Free Press Is Bad News for Corruption." University of Basel, Basel, Swiss. Diolah. Djankov, Simeon, Caralee McLeish, Tatiana Nenova, dan Andrei Shleifer. Akan terbit. "Who Owns the Media?" Journal of Law and Economics. Downs, Anthony. 1957. An Economic Theory of Democracy. New York: HarperCollins. Dreze, Jean, dan Amartya Sen. 1989. Hunger and Public Action. Okford, U.K.: Clarendon Press. Ferejohn, John. 1986. "Incumbent Performance and Electoral Control." Public Choice 50(1-3): 5-25. Larcinese, Valentino. 2001. "Information Acquisition, Ideology, and Turnout: Theory and Evidence from Britain." London School of Economics, London. Diolah. Persson, Torsten, dan Guido Tabellini. 2000. Political Economics: Explaining Economic Policy. Cambridge, Massachusetts: MIT Press. Przeworski, Adam, Susan C. Stokes, dan Bernard Manin, ed. 1999. Democracy, Accountability, and Representation. Cambridge, U.K.: Cambridge University Press. Ram, N. 1991. "An Independent Press and Anti-Hunger Strategies: The Indian Experience." Dalam J. Dreze dan A. Sen, ed. The Political Economy of Hunger, vol. 1. Oxford, U.K.: Odord University Press. Sen, Amartya. 1984. "Food Battles: Conflicts in the Access to Food." Food and Nutrition lO(1): 81-89. Stromberg, David. 2001. "Radio's Impact on the New Deal." Departemen Ekonomi, Institute of International Economic Studies, Stockholm. Diolah. Bank Dunia. 1997. World Development Indicators. Washington, D.C. Yates, Andrew J., dan Richard L. Stroup. 2000. "Media Coverage and EPA Pesticide Decisions." Public Choice 102: 297-312.
Media dan Pasar di Amerika Serikat Edward S. Herman pakah media mendukung pasar? Jelas, di hampir setiap negara ada beragam media serta perbedaan struktur media-dan hubungan media dengan pemerintah dan pasar. Ini mengesankan bahwa sikap media terhadap pasar, baik antarmedia di dalam suatu negara maupun antara satu negara dan yang lainnya, berbeda-beda. Pada dekade akhir-akhir ini kita telah menyaksikan laju kecenderungan ke arah pergantian peran dari media non- komersial yang disponsori-kadang-kadang dimiliki dan dikuasai-pemerintah ke media komersial yang dibiayai oleh pemasang iklan. Kecenderungan ke arah konsentrasi dan konglomerasi juga terus terjadi, bersamaan dengan semakin meluasnya operasi lintas batas dan kontrol swasta terhadap media (lihat Bagdikian 2000; Herman dan McChesney 1997; McChesney 1999). Kecenderungan ini telah membuat struktur media dan output media di dunia semakin serupa daripada sebelurnnya. Ini, pertama, dikarenakan oleh arus
lintas-batas dari ~ u m b e r yang sama seperti CNN, BBC, dan News Corporation beserta afiliasinya. Kedua, karena meningkatnya kepemilikan dan aliansi lintas- batas. Dan ketiga, karena komersialisasi dan kompetisi yang cenderung membuat output media menjadi serupa karena para manajer media berusaha menjangkau khalayak yang makmur serta memanjakan pemilik media dan pemasang iklan. Kecenderungan ini membuat media di Amerika Serikat lebih tersentralisasi, dan media di negeri-negeri lain semakin menyerupai media di Amerika Serikat. Sistem media di AS paling kuat di dunia, dan sebarannya melintas batas. Sebaran ini diasosiasikan paralel dengan gerakan lintas-batas saluran televisi AS seperti CNN, film-film AS, sindikasi TV show AS, biro-biro iklan AS, serta aliansi dan kepemilikan media AS di luar negeri. Bahkan pertumbuhan yang bersifat lintas-batas, yang berkembang dari sumber-sumber di luar Amerika Serikat, seperti produk Globo Brazil dan Mexican Televisa serta opera sabun dan program sejenis lainnya dari Spanyol, semua mengikuti model AS (Herman dan McChesney 1997, bab 7, Straubhar 1996, hlm. 225). Karena tersentralisasinya media AS dalam sistem global, ciri-ciri trend- setting-nya, dan ketenvakilannya sebagai sistem komersial paling matang di dunia yang makin mementingkan komersialisasi, bab ini mengambil fokus hubungan antara media dan pasar di Amerika Serikat. Model Propaganda yang Pro-Pasar Ketika media meanstream dimiliki swasta dan dibiayai hampir seluruhnya oleh pemasang iklan komersial seperti di Amerika Serikat, jadilah media itu sendiri bagian dan peserta pasar. Sikap media terhadap pasar jelas terbentuk oleh kenyataan ini. Yang menjadi persoalan dalam konteks ini, mencari definisi yang tepat tentang yang disebut "pasar" itu sebenarnya. Pasar bisa berarti pasar yang bebas dan bersaing; bisa juga berarti kepemilikan swasta, baik yang kompetitif maupun yang monopolistik; atau pasar bisa digambarkan sebagai tempat yang mencerrninkan pilihan peserta yang dominan di dalamnya. Definisi yang terakhir ini bukannya tidak umum dalam bahasa sehari-hari, di mana pasar sering merujuk pada konsensus opini pasar yang, misalnya, pro saham tertentu atau anti pada tindakan tertentu pemerintah. Orang sering mengatakan bahwa pasar sekarang menguasai kebijakan nasional karena adanya ancaman pelarian modal atau kemungkinan berbaliknya keputusan investasi ketika kebijakan pemerintah mengancam pendapatan bersihnya.' Pasar dalam arti ini merujuk pada tindakan kolektif atau tindakan kelompok dan pilihan dalam
ha1 keuangan dan peserta pasar yang penting lainnya. Dalam pengertian ini, pasar akan pro kepemilikan swasta, tapi apakah pasar ini menguntungkan persaingan bebas dan penuh, tidak dapat dipastikan. Mungkin semua ini tergantung pada keadaan. Misalnya, adanya intellectual property rights dalam bentuk paten dan hak cipta-walaupun pantas dibela karena mendorong kemajuan teknologi-jelas menghambat perdagangan bebas dan dapat disalahgunakan melalui pemberian jangka waktu monopoli yang berlebihan, pemberian paten pada aset yang sebenarnya sudah masuk milik publik, dan seterusnya. Di Amerika Serikat hak monopoli di bidang farmasi dan industri lainnya dicari dan jatuh ke tangan perusahaan-perusahaan besar. Dan dengan dukungan pasar, media meanstream tidak keberatan dengan, atau bahkan mendorong, debat publik mengenai perlunya pengecualian ini dalam perdagangan bebas. Contoh lainnya, pada 2001-02 industri baja AS yang saat itu berada di bawah tekanan dan terancam persaingan dari luar, mengambil sikap pro proteksi- setidak-tidaknya di sektor baja--dan berhasil membujuk pemerintah untuk mengenakan bea masuk yang lebih tinggi guna mencegah membanjirnya baja impor (Marsh dan Alden 2001; Matthews 2001). Begitu pula, pada 1980-an industri mobil AS yang menghadapi persaingan serius dari Jepang menggunakan pengaruh politiknya untuk memaksa pemerintah mengenakan sistem kuota tidak resmi. Sistem kuota ini membatasi impor mobil dari Jepang dan melindungi industri dalam negeri. Dalam kasus ini masyarakat keuangan dan media meanstream berdiam diri, melaporkan fakta seadanya, tapi tidak menekankan atau memprotes keras pelanggaran prinsip dasar perdagangan bebas ini. Di samping itu, pada saat persaingan dari luar mencapai skala yang luas dan setelah mengetahui lemahnya kurva keuntungan dan industri yang baru lahir, ada semacam konsensus pasar bahwa proteksi itu sebenarnya untuk kepentingan nasional. Namun, pada saat industri dan keuangan nasional memiliki keunggulan kompetitif, dan perdagangan bebas serta peningkatan peluang bagi investasi asing dianggap menguntungkan, pasar akan mendukung "perdagangan bebas" dan menentang proteksi dengan beberapa kekecualian yang oportunistik.( Duboff 1999 hlm. 55-56, 152, 165-66; Schumpeter 1954, hlm. 397-406). Pada saat pasar mendukung perdagangan bebas dan menentang proteksi, buruh dan publik pada umumnya mungkin mempunyai pandangan yang berbeda. Inilah yang te rjadi selama berlangsungnya perdebatan di Amerika Serikat mengenai North American Free Trade Agreement (NAFTA) pada 1993
dan 1994 disusul dengan kontroversi mengenai operasi dan rencana World Trade Organization (WTO). Jajak pendapat opini publik yang dilakukan pada 1993 dan 1994, misalnya, menunjukkan mayorit as publik menentang NAFTA (mengenai perlakuan media versus jajak pendapat opini publik, lihat Herman 1999, bab 14). Sedangkan opini elite, dan pasti juga opini pasar, mendukungnya. Media meanstream di Amerika Serikat juga mendukung NAFTA, sehingga dalam kasus yang penting dan jauh dari unik ini boleh dikata media mendukung pejanjian yang memperluas jangkauan pasar dan membatasi peran pemerintah dalam kegiatan ekonomi, serta mendukung yang didukung opini pasar. Karena publik pada umumnya menentang NAFTA, dukungan media menimbulkan pertanyaan, kepentingan siapa sebenamya yang dibawakan media itu. Pertanyaan lainnya, apakah media sudah meliput persoalannya secara adil dan obyektif sesuai dengan peran teoretisnya sebagai pengelola dari bidang publik di mana cukup tersedia informasi untuk membuat pilihan yang demokratis, dan membuat partisipasi publik dalam proses demokrasi ini menjadi nyata. Keberpihakan media pada pasar dalam persoalan NAFTA ini sudah diprediksi. Seperti dikemukakan sebelwnnya, media meanstream di Amerika Serikat sebenarnya juga merupakan bagian dari pas= Misalnya, jika media merupakan bisnis yang mempeke j a k a n buruh dan hams berurusan dengan serikat buruh (dan sering kali berusaha menghindarinya), maka dari semula media sudah berada pada posisi berlawanan dengan b u r ~ h . ~ Inilah fakta struktural yang hampir pasti memengaruhi sikap pemilik dan manajer perusahaan media, dan mereka inilah orang yang menguasai media, mempeke jakan karyawan pirnpinan dan menentukan arah kine j a perusahaan media itu. Patut dicatat bahwa selama berlangsungnya kontroversi mengenai NAETA pada 1993, baik New York Times (November 16) maupun Washington Post (September 23) memuat tajuk rencana yang mengecam upaya serikat buruh untuk memengaruhi hasil perdebatan. Kedua swat kabar ini menyatakan bahwa ha1 itu tidak layak dan bahwa serikat buruh hams tahu diri. Mereka sama sekali tidak memuat kritik yang sama terhadap upaya bisnis untuk memengaruhi legislatif, atau bahkan intervensi pemerintah Meksiko dalam perdebatan yang konon menelan biaya sekitar US$30 juta hanya untuk biaya aktivitas hubungan masyarakat di Amerika Se~-ikat.~ Kekuatan yang memengaruhi sikap media terhadap isu semacam ini dapat diringkaskan dalam model atau kerangka yang difokuskan pada struktur dan hubungan media, dan mencenninkan keterpaduan media dalam sistem pasar dan ekonomi politik. Model propaganda yang dibangun Herman dan Chomsky
(2002, Bab 1) merupakan upaya menjelaskan persoalan, dengan menyebut lima faktor yang sangat memengaruhi posisi editorial dan pilihan berita media. Kelima faktor itu: (a) kepemilikan dan orientasi dasar keuntungan, (b) pendanaan oleh pemasang iklan, c) surnber, (d) flak [kritik pedas, umpan balik negatif], dan (e) ideologi. Keperr~ilikan dan Kontrol serta Orientasi pada Keuntungan Media mamtream di Arnerika Serikat dimilild atau dan dikuasai oleh individu- individu yang makmur atau oleh korporasi. Dengan saham yang belum dilunasi, mereka mempunyai kewajiban-gadai terhadap pemilik untuk fokus pada keuntungan, yang mungkin teoretis bertentangan dengan kewajibannya untuk melayani publik. Oleh karena itulah penyiar radio tidak menepati janji yang mereka buat sebelumnya untuk menyiarkan acara layanan publik. Sebab, perkembangan iklan dan pilihan pemasang iklan lebih pada acara hiburan, dan karena itu memaksanya mengganti acara-acara yang sifatnya dokumenter serta acara-acara lain yang memberikan pencerahan politik dengan hiburan itu (mat Herman dan McChesney 1997, Bab 5, dan surnber-sumber yang disebut di dalamnya). Pemilik swasta, terutama dari media besar, cenderung pro pasar, di mana mereka menjadi bagiannya dan dari mana mereka menarik keuntungan. Ada semacam sengketa mengenai luasnya pengamh yang dimainkan para pemilik terhadap perilaku dan kinerja media. Bahkan pada media yang sahamnya tersebar luas, paling tidak pimpinan yang menguasai perusahaan akan menghadapi tekanan yang kuat supaya tetap fokus pada keuntungan. Ini sendiri sudah punya implikasi kebijakan, karena fokus semacam itu secara tidak langsung melayani kepentingan pemasang iklan, membangun hubungan dengan sumber informasi yang dominan, dan menghindari konflik dengan pihak-pihak yang berkuasa lainnya. Organisasi media sering punya kebijakan yang memengaruhi slkapnya terhadap isu ekonomi dan isu-isu lainnya karena alasan ini dan alasan lainnya. Pemilik media punya pandangan politik yang kuat dan pasti yang mereka paksakan pada median~a,~ dan bukti dari waktu ke waktu menunjukkan bahwa banyak pemilik yang tidak berideologi punya pengaruh yang jelas dan terus- menems terhadap pilihan-pilihan kebijakan media.5 Hubungan yang erat dan layanan timbal balik antara pemilik media yang besar serta para eksekutifnya di satu pihak dan presiden dan para pejabat departemen luar negeri, Central Intelligence Agency (CIA), dan Pentagon di Arnerika Serikat di lain pihak,
mudah didokumenta~ikan.~ Walaupun ada bukti mengenai pengaruh pemilik, namun sering sulit membuktikan ha1 itu. Bukti-bukti h a t yang dapat diakses sering kali hanya untuk hal-hal masa lalu. Kebijakan cenderung disampaikan kepada eselon bawah secara halus melalui redaktur senior yang dikenal cocok dengan pandangan pemilik media dan yang sensitif terhadap kemauan pemilik. Caranya, memilih, menaikkan pangkat, bahkan memecat reporter berdasarkan bias politik? Juga, dengan perintah keredaksionalan menyangkut pilihan berita, tekanan, dan nada yang membimbing bawahan mengikuti yang diharapkan dari mereka (lihat Breed 1955; Soloski 1989). Membedakan antara kebijakan pemilik media dan upaya mengejar keuntungan memang sulit. Seperti dikemukakan di atas, keputusan pemilik media untuk fokus semata-mata pada upaya mengejar keuntungan adalah keputusan kebijakan utama dan konservatif yang adalah haknya. Kita bisa membedakan antara garis kebijakan yang eksplisit dan kebijakan by default di mana pemilik berusaha memaksimalkan keuntungan dengan mengikuti garis yang didiktekan oleh sumber yang dorninan, yang murah ("efisien") dan yang tidak akan menyinggung perasaan mereka yang berkuasa. Peri klanan Media besar sangat tergantung pada iklan-sekitar 70 persen penghasilan surat kabar dan lebih dari 95 persen pendapatan televisi, dari iklan-untuk membiayai operasinya. Pemasang iklan memengaruhi media tidak dengan campur tangan yang sederhana, yang relatif jarang, tapi melalui kepentingan mereka dalam mendapatkan susunan acara yang mendukung pesan-pesan komersial merreka, dan menyampaikan sikap bermusuhannya terhadap pesan- pesan anti-bisni~.~ Persaingan dalam bisnis periklanan merupakan kekuatan besar yang memaksa media memprogram dan menstrukturkan kegiatannya sedemikian rupa sehingga dapat memenuhi tuntutan pemasang iklan yang menjadi sumber utama penghasilannya (lihat Barnouw 1978). Menghindarkan diri dariflak pemasang iklan merupakan perhatian utama para manajer media (lihat bagian mengenai "Flak"). Sumber Media besar butuh sumber berita yang langgeng dan dapat diandalkan, yang
dapat mereka peroleh terutama dari organisasi pemerintah dan bisnis. Fishman (1980 hlm. 143) menamakan ini "the principle of bureaucratic afinity: hanya sesama birokrasi yang dapat memenuhi kebutuhan masukan dari birokrasi berita." Hubungan simbiotik yang berkembang dari saling ketergantungan dan saling-melayani ini memberikan kepada organisasi besar non-media kelebihan dalam menyusun berita. Baik organisasi pemerintah maupun organisasi bisnis yang besar cenderung pro pasar, walaupun konflik mengenai isu kebijakan tertentu mungkin ada antara pemerintah dan bisnis, atau bahkan di antara organisasi bisnis itu sendiri. Misalnya, dalam kasus proteksionis baru-baru ini mereka berpihak kepada produser baja, sedangkan perusahaan pengguna baja menentang proteksi dan mendukung pasar bebas. Flak Flak merujuk pada umpan balik negatif yang diberikan pada berita dan produk media lainnya. FZak bisa berupa telepon individu dan surat protes, aksi terorganisasi seperti picketing (mencegah orang bekerja) dan boikot, tuntutan di pengadilan, dan bahkan hearing dalam Kongres dan aksi regulasi. FZak paling mengancam,media, dan paling efektif dalam memengaruhi perilakunya, bila datang dari orang dan organisasi yang jelas dapat membahayakan media tersebut. Misalnya, pemasang iklan dan organisasi dan badan pemerintah yang bisa menarik perlindungan, membuat media malu, dan membuat peraturan atau regulasi terhadap media. Demikianlah, ketika CBS membuat dokumenter yang kritis terhadap Pentagon dan kontraktornya ("The Selling of the Pentagon" yang ditayangkan pada 23 Februari 197 I), CBS terpaksa mempertahankan diri di muka komisi kongres-suatu pengalaman yang menggentarkan bagi CBS dan pelajaran yang menakutkan bagi media lainnya. Ketika televisi publik WNET menayangkan program "Hungry for Profit" yang mengecam perilaku perusahaan transnasional di negara berkembang, Gulf & Western menarik dukungan dananya dari stasiun tersebut, dan majalah Economist ("Castor Oil or Camelot?") menulis bahwa : "Kebanyakan orang percaya bahwa WNET tidak akan lagi membuat kesalahan yang sama." FZak yang sangat merisaukan media berasal terutama dari organisasi besar seperti Pentagon dan kontraktornya, perusahaan besar seperti Gulf & Western, seperti para pemasang iklan. Semuanya merupakan sumber informasi penting dan cenderung bersahabat dengan pasar. Bahkan ada institusi yang dibentuk untuk membuat flak, seperti Accuracy in Media, The Center for Media and
Public Affairs, Freedom House, dan The Media Institute, yang didanai terutama oleh komunitas korporat, yang menyerang media karena kecenderungan populisnya yang baru dan menekan media untuk mendukung deregulasi, privatisasi, dan kebijakan luar negeri yang agresif. ldeologi Ideologi Amerika Serikat mengalir dari kekuatan kelas bisnis dan pemilik propertinya. Kekuatan itu sudah lama bercirikan anti-komunis, individualis yang posesif, keyakinan akan kebaikan usaha swasta dan pasar, serta sikap bennusuhan terhadap pemerintah kecuali dalam perannya sebagai penjaga undang-undang dan ketertiban serta pelayan kepentingan bisnis di luar negeri (Herman dan Chomsky 2002; Katznelson dan Kesselman 1979, bab 2). Elemen ideologi mencekam kuat masyarakat bisnis dan elite selain pekerja kerah biru dan lain-lainnya yang bukan pewaris yang jelas dari status quo. Pimpinan media termasuk dalam elite tersebut, dan begitu banyak jurnalis dari media terkemuka (Croteau 1998; Gans 1985). Sosiolog dan analis media Gans (1979, hlm. 42-45) memberikan daftar sejumlah asumsi, seperti "etnosentrisme," "demokrasi altruistik," dan "kapitalisme bertanggung jawab" yang juga dinamakannya "nilai-nilai yang abadi," dan yang katanya dianggap biasa (take for granted) oleh para jurnalis di Amerika Serikat. Gans menamakan prernis dan nilai ini "para-ideologi." Ada bukti, banyak jurnalis berkeyakinan bahwa perusahaan bebas (free enterprise) dan perdagangan bebas itu baik, dan perusahaan negara dan regulasi serta membatasi pasar bebas itu buruk, merupakan elemen penting dalam para-ideologi-nya. Kekuatan yang mendukung ideologi dan para-ideologi ini menambah faktor-faktor yang membuat jurnalis cenderung pro pasar. Pandangan yang Berseberangan Kaum konservatif umumnya mempunyai pandangan bahwa media itu liberal, dan kadang-kadang bahkan mengatakan media berlawanan terhadap pemerintah dan penguasa. Klaim seperti ini sering datang dari pakar media, dan bahkan dari pemilik yang posisi kekuasaannya sendiri membuat orang iri, dan tuduhan yang sering kali merupakan bentuk flak dan merupakan bagian dari upaya untuk mendisiplinkan media dan mendorongnya dari posisi tengah ke posisi kanan.g Klaim ini umumnya didukung dengan merujuk pada jajak
pendapat yang menunjukkan bahwa orang-orang media itu memberikan suara secara tidak proporsional pada Partai Demokrat dan mempunyai opini tentang isu sosial ke kiri, ke warga kerah biru (lihat Croteau 1998; EXTRA! 1998, hlm. 10; Gans 1985). Akan tetapi jajak pendapat ini mengabaikan kenyataan bahwa para pemilik d a n manajer puncak itu menguasai perusahaan media, mengendalikan tujuan dan arahnya, serta menetapkan kebijakan m u m dan kadang-kadang khusus, dan berasumsi bahwa karyawan media eselon bawah itu bekerja tanpa kendala dari atas. Di samping itu, analisis yang memfokuskan pada isu sosial ini juga mengabaikan kenyataan bahwa mengenai hal-ha1 ini elite bisnis dan mereka yang terpelajar mempunyai opini ke kiri, ke karyawan kerah biru. Analisis ini juga cendemng mengabaikan isu ekonomi, wilayah di mana jurnalis lebih konservatif daripada karyawan kerah biru, dan mempunyai perspektif yang sama dengan masyarakat bisnis fihat Croteau 1998; Gans 1985). Klaim yang lebih serius terhadap model ini dan implikasinya adalah bahwa orang-orang media itu profesional dan bekerja berdasarkan nilai-nilai profesionalisme yang jika valid dan cukup kuat mereka bisa mengabaikan tuntutan dan tekanan dari atas atau dari luar. Nilai-nilai profesionalisme mencakup dua hal. Pertama, obyektivitas: menyajikan berbagai sisi suatu berita, menggali fakta tanpa kendala politik, dan menyajikan fakta-fakta itu dengan fair dan tidak mernihak. Kedua, memutuskan yang layak berita berdasarkan nilai berita yang diterapkan dengan konsisten, tidak terpengaruh oleh agenda politik atau bias premis ideologi atau terkompromikan oleh pertimbangan strategis atau untung-rugi. Klaim bahwa nilai-nilai profesionalisme memengaruhi kerja berita jelas benar pada derajat tertentu. Banyak jurnalis mengatakan semua i n . merupakan nilai-nilai yang operatif, dan karena jurnalis merniliki derajat otonomi tertentu (dan variabel), mereka kadang-kadang menyeleweng dari kebijakan, prinsip, dan keyakinan yang sudah ditetapkan. Tapi seberapa kuat nilai-nilai profesionalisme itu dihubungkan dengan faktor-faktor yang terdapat dalam model propaganda itu? Dapatkah keprofesionalan secara serius mengganggu secara diam-diam atau eksplisit pada perspektif berita dan komentar yang muncul dari penghayatan yang luas dan penggunaan bahasa, kerangka, asumsi ideologis, dan posisi kebijakan yang dominan mengenai isu-isu penting di banyak institusi media? Satu alasan mengapa nilai profesionalisme sepertinya tidak mungkin mengimbangi faktor struktural dan kekuasaan, karena perekrutan, jaminan kerja, dan pengembangan wartawan tergantung pada penyesuaiannya dengan
prinsip dan kebijakan yang sudah mapan. Sepanjang wartawan salah langkah di awalnya, mereka belajar di pekerjaan dan beradaptasi (lihat Breed 1955; Bonner 1984, hlm. 340-41; Herman dan Chomsky 2002).1° Alasan lain, obyektivitas itu sendiri, terutama dalam praktik, mendorong ketergantungan sumber pada aktor-&or h a t , yang memberikan posisi istimewa kepada pejabat pemerintah dan eksekutif korporat dalam mendefinisikan dan membingkai berita. Wartawan sering menemukan bahwa penyebaran yang tidak kritis dari bahan konferensi pers (official information) sudah menjadi praktik mudah dan dapat diterima. Sedangkan mencari yang di balik berita itu sulit dan berisiko dikucilkan tokoh utama berita. Ini menimbulkan obyektivitas yang formal, bukan subst antif, namun melukiskan praktik umum jurnalistik (Herman 1999, Bab 5; Tuchman 1972). Akhirnya, seperti hsebut di atas, wartawan cenderung menerima ideologi yang dorninan dalam masyarakat, yang masuk ke dalam jaringan berita sebagai opini berharga yang mutlak, atau pernyataan mengenai fakta yang masih diperdebatkan kebenarannya dan berakhir sebagai opini berharga. Kepercayaan akan kebaikan pasar dan perdagangan bebas masuk dalam kategori ini. Gans (1 97 9) menyatakan bahwa kehadiran elemen ideologis sebagai tiang penyangga kerja berita bukan merupakan pelanggaran obyektivitas. Alasannya, karena elemen-elemen ideologis itu sudah dibentuk menjadi opini berita maka " tidak bertentangan dengan obyektivitas-kenyatannya, itu mungkin. Sebagai bagian opini berita nilai yang bertahan adalah nilai jurnalismenya, bukan nilai wartawannya; konsekuensinya, jurnalis bisa merasa berjarak dan tidak perlu membawa masuk nilai-nilai pribadi mereka" (Gans 1979, hlm. 196-97). Namun jika pernyataan yang mencerminkan ideologi dominan sudah termasuk dalam opini berita, selanjutnya obyektivitas terkompromikan, dan wartawannya Gans tidak perlu m e m a s m a n nilai pribadi karena ini sudah dilakukan buat mereka. Gans menyelamatkan obyektivitas jurnalistik dengan menggeser makna kata bias ideologi dan non-obyektivitas menjadi jurnalisme dan lepas dari jurnalis.ll Tapi, penetrasi ideologi, termasuk para-ideologi, ke dalam proses pembuatan berita pada suatu tahap adalah tidak sesuai dengan konsep obyektivitas dan nilai profesional yang penuh makna. Studi Kasus Efek penyaringan elemen model propaganda pada kinerja media hams serupa dengan pengaruh uang pada pemilihan umum. Dalam sebuah analisis penting
. . - .- - - - .- ... MEEIA DAN PASAR Di Ab7E2iiiii SE!?iKX .. - . --- -. . - . - mengenai sejumlah proses elektoral, sarjana politik Thomas Ferguson (1995, hlm. 28-29) mengatakan, apabila mereka yang mendanai pemilihan umum sepakat mengenai suatu isu, partai-partai tidak akan bersaing mengenai isu tersebut bahkan jika masyarakat umum mungkin tertarik isu lain. Analogi dari ini, kalau mereka yang memiliki media dan pemasang iklan setuju pada satu isu, model propaganda akan membawa kita berharap bahwa media akan mendukung posisi pemilik dan pemasang iklan, dan tak membiarkan muncdnya debat berkepanjangan maupun berita yang mengkritik topik itu. Karena pemilik media dan pemasang iklan adalah anggota penting dari pasar dan merefleksikan kesepakatan pasar, ini sama saja dengan mengatakan bahwa dalam ha1 ini posisi media akan merefleksikan pilihan pasar. Pertahanan Negara dan Anggaran Pertahanan Masyarakat korporat AS mendukung anggaran militer yang besar selama bertahun-tahun, karena militer memberikan secara langsung bisnis yang bernilai sangat besar, yang merupakan sumber pendanaan dan subsidi utama bagi teknologi baru, dan menyediakan kekuatan militer yang membuka peluang pasar bagi perusahaan transnasional AS. Manfaat anggaran militer ini bagi rakyat biasa kurang jelas, dan selama bertahun-tahun jajak pendapat menyirnpulkan, kecuali pada waktu perang atau terjadi ketakutan dan panik yang meluas, masyarakat umum menginginkan anggaran kecil untuk pertahanan dan lebih banyak untuk pendidikan dan pengeluaran sipil lainnya (untuk studi utama lihat Kull 19967; untuk oposisi publik terhadap biaya pertahanan yang berlebihan, juga selama era Reagan, lihat Ferguson dan Rogers 1986, hlrn . 19-24). Namun, dengan konsensus korporat -artinya konsensus pasar-pihak-pihak utama tidak mempersoalkan isu ini dan media besar tidak mendesak agar para kandidat mempersoalkannya, juga media itu sendiri tak mempersoalkan anggaran militer itu. Ini tecermin dalam kampanye presiden 2000; baik George W. Bush maupun A1 Gore tidak menyinggung pertukaran (trade off) antara belanja sipil dan pertahanan. Mereka berdua hanya mengumumkan perlunya dana pertahanan yang lebih besar, dan bersaing dalam deklarasi kesetiaan terhadap pertahanan, besarnya, dan komposisi kenaikan yang diusulkan. Kandidat partai ketiga, Ralph Nader, memang menyerukan agar anggaran pertahanan dikurangi, tapi ia tidak diizinkan berpartisipasi dalam debat nasional dengan Bush dan Gore. New York Times (tajuk rencana, 30 Juni 2002) membenarkan tidak diizinkannya
Nader ikut dalarn debat dengan alasan bahwa kedua partai utama itu sudah mencerminkan semua opsi yang dibutuhkan publik. Surat kabar ini mengatakan bahwa Nader tidak perlu mencalonkan diri karena kedua partai sudah menawarkan "pilihan yang jelas" sehingga tidak ada "logikanya lagi bagi kandidat partai ketiga tahun ini." New York Times dan media besar umurnnya dalam ha1 ini mengikuti langkah Bush-Gore, tidak membiarkan diskusi serius mengenai trade off anggaran pertahanan dan anggaran masyarakat madani. Dapat dikatakan, media telah mengikuti pilihan pasar. Globalisasi dan Perdagangan Bebas Anggota dominan pasar berada di garis depan proses globalisasi dan juga dalam mendukung kebijakan yang mengembangkan proses tersebut, seperti perjanjian perdagangan dan hibah serta dukungan untuk WTO, IMF, dan World Bank. Dalam menyikapi kasus anggaran pertahanan militer lawan anggaran sipil, misalnya, masyarakat korporat dan publik umumnya berseberangan. Telah disebutkan sebelum ini, sebelum diberlakukan, mayoritas menentang disahkannya NAmA-dan kemudian terhadap jaminan investor terhadap sekuritas Meksiko-tapi elite mendukung diberlakukannya perjanjian perdagangan bebas Amerika Utara ini. Mengenai masalah ini media-media besar hampir semuanya bersikap seragam: berada di pihak masyarakat korporat, mendukung perjanjian perdagangan, WTO, IMF, World Bank, dan fast-track authority (istilah ini mengacu pada otoritas perundingan yang diberikan Kongres, yang memungkinkan Presiden AS merundingkan perjanjian dagang internasional, editor) baik dalam tajuk rencana maupun dalam liputan beritanya. Posisi media dalam ha1 ini adalah bahwa perdagangan bebas itu baik dan membawa manfaat pada rakyat di dalam maupun di luar negeri, dan melintas batas kelas; perjanjian perdagangan, WTO, IMF, dan World Bank melayani perdagangan bebas dan membuka pasar dan karenanya perlu didukung. Media pun menganggap, oposisi terhadap pelayan perdagangan bebas didasarkan atas motivasi mementingkan diri sendiri dari kelompok-kelompok kepentingan tertentu dan tidak punya pembenaran dalam analisis ekonomi atau distribusi keuntungan dan kerugian. Pokok-pokok pikiran ini nampaknya begitu jelas bagi penulis tajuk rencana dan wartawan sehingga mereka tidak sabar dengan pendapat yang berlawanan dan mereka mengulang kata-kata "perdagangan bebas itu baik" bak mantra yang kebenarannya tak perlu dibuktikan. l2
Penggunaan istilah kepentingan khusus itu dengan sendirinya sudah menunjukkan integrasi media ke dalam masyarakat korporat dan pasar. Media tidak menganggap masyarakat korporat, atau bagian-bagiannya yang mendukung perdagangan bebas, sebagai kepentingan khusus, tapi sebagai mewakili kepentingan nasional. Yang berkepentingan khusus, tak dapat disangkal lagi, adalah orang-orang yang mungkin merugi dalam permainan perdagangan bebas, "terutama wanita, kulit hitam, dan keturunan Spanyol," dan " pekerja produksi semi-terampil" (Lueck 19 93), yang jumlah besarnya menegaskan temuan jajak pendapat akan mayoritas yang menentang NAFTA dan perjanjian perdagangan lainnya. Dalam satu kasus yang layak dicatat, Meg Greenfield, redaktur kolom opini Washington Post, menjawab kecaman ketidakseimbangan dalam kolom opini swat kabar tersebut dengan mengatakan bahwa "Jarang terjadi kolurnnis kiri, kanan, dan tengah semua sepakat. ... Saya tidak percaya bahwa menciptakan keseimbangan yang artifisial itu benar ketika ha1 itu tidak ada" (dikutip dalam Kurtz 1993). Namun adanya jajak pendapat yang menunjukkan bahwa mayoritas publik menentang NAFTA, sikap pro- NAFTA dari persatuan orang-orang pintar Washington Post itu benar-benar menggarisbawahi bias kelas meanstream kaum pintar. Manifestasi lain dari bersatunya opini media dan masyarakat korporat mengenai perdagangan adalah kesediaan media untuk bergabung dengan pemasang iklan mendorong perdagangan bebas. Kasus paling penting adalah "advertorial" tiga bagian di New York Times, yang pertama dimuat pada April 1993, berdasarkan pennintaan surat kabar itu kepada pemasang iklan untuk "menyajikan manfaat ekonomi dan sosial yang positif dari NAFTA." Bocoran permintaan ini menyebabkan sejumlah protes terhadap surat kabar yang mengambil sikap tertentu mengenai suatu masalah ini dengan cara demikian, dan terhadap penolakannya untuk mengizinkan mereka yang menarik dukungan ini untuk memasang iklan dalam advertorial itu.13 Media juga kurang serius dalam menyelenggarakan debat mengenai masalah perdagangan bebas. Memang, sekali-sekali media mengakui bahwa ada yang dirugikan dan ada yang diuntungkan. Tapi media sangat enggan membahas secara detail efek perdagangan bebas terhadap kekuatan tawar kaum pekerja dan ketidakadilan, dan sering secara eksplisit maupun irnplisit membantah bahwa ada yang dirugikan. Media secara reguler menggunakan ungkapan perdagangan bebas yang sudah akrab ini terutama dan terpenting untuk menjelaskan tentang hak-hak investor, bukan tentang perdagangan, dan gagal. Mereka juga dengan gigih mengabaikan fakta bahwa hak cipta intelektual,
seperti hak paten, adalah hak monopoli yang mengganggu kebebasan perdagangan, dan dalam menganjurkan manfaat perdagangan bebas bagi negara berkembang, media gagal mengakui bahwa semua negara industri yang besar -termasuk Jennan Jepang, Inggris dan Amerika Serikat--dan negara-negara Macan Asia telah menggunakan proteksionisme selama jangka waktu yang lama untuk bersaing secara global sebelum tinggal landas menuju pertumbuhan yang tetap (Amsden 1989;Wade 1990). Media AS bukan saja gagal membiarkan argumen ini terbentuk, tapi bahkan menolaknya dan membuat kesalahan sejarah dengan mengklaim bahwa perdagangan bebas merupakan jalan menuju pembangunan semacam itu (contoh kesalahan ini lihat Nasar 1971). Perdagangan Bebas dan Demokrasi Dorongan yang tidak demokratis dan antidemokrasi dari laporan media mengenai perdagangan bebas melampaui penolakan mereka terhadap hak buruh untuk mencoba memengaruhi legislasi. Misalnya, mereka yang mengecam proses globalisasi yang sedang berjalan mengatakan bahwa proses ini penuh kerahasiaan, pengambilan keputusan dilakukan di balik pintu tertutup dan tidak ada perdebatan, serta adanya perjanjian dan mekanisme yang mencabut hak pemerintah yang demokratis untuk melayani warga non-korporat. Dalam konteks oposisi publik yang luas terhadap tindakan-tindakan ini, dipak- sakannya perjanjian-perjanjian ini merupakan serangan terhadap demokrasi yang menguntungkan, yang oleh Ralph Nader dan para penentang globalisasi korporat disebut sebagai, "korporasi hak-hak warga." Bagaimanapun pasar senang dengan tindakan-tindakan ini, dan media mengekor saja. Dalam tajuknya media tidak pernah mengecam ini, atau memberi perhatian apa pun, kecuali sekadarnya, terhadap kerahasiaan, undang-undang dan peraturan baru yang top-down sifatnya, atau pengaruh terbatas mereka terhadap peraturan demokratis. Memang, media besar telah secara positif memuji efek antidemokrasi dari lembaga dan perjanjian baru itu. Misalnya, salah satu alasan utama untuk mengadakan NAFTA adalah niat "mengunci" Meksiko pada "reformasi" , yang membuat negara ini tidak mungkin mengubah haluan. Enam dari sepuluh tajuk rencana New York Times mengenai perdebatan NAFTA pada 1993 menyebutkan manfaat perjanjian ini. Fakta bahwa pemimpin Meksiko yang merundingkan perjanjian itu telah memenangkan pemilihan yang diterangai curang tidak memengaruhi pandangan New York Times (atau media lainnya) mengenai
ketidakpantasan Meksiko diikat dalam pe rjanjian. Setelah serangan krisis di Meksiko pada Desember 1994, pejabat dan ekonom AS mengemukakan bahwa Meksiko kini dilarang menggunakan kuota impor dan membatasi akses mata uang asing untuk melindungi dirinya sendiri, dan hams melakukan deflasi yang menyakitkan guna mencapai keseimbangan baru. Sifat tidak demokratis dari sistem kendala ini tidak menyentuh hati media besar AS, sedangkan berita dan opininya mengenai persoalan ini paralel dengan opini komunitas bisnis urnumnya. Walaupun protes di jalan-jalan raya sudah lama diakui sebagai proses de- mokrasi, namun hampir semua media besar meliput protes di Seattle, Washington, D.C. Quebec, dan Genoa dengan mengejek, dan dengan bias ber- pihak pada polisi dan anti-pemrotes, dan yang paling penting, gaga1 membica- rakan isu-isu yang substantif. Ini seperti di masa lalu ketika media meliput dengan bias protes di masa Perang Vietnam (Gitlin 1980; Morgan 200). Media membesar-besarkan kekerasan yang terjadi selama berlangjungnya protes, se- mentara itu mengecilkan provokasi dan kekerasan yang dilakukan polisi, dan memuji-muji taktik ilegal polisi yang dirancang untuk membatasi pemrotes, baik yang damai maupun tidak (Ackennan 2000; Coen 2000: DeMause 2000). Walaupun polisi Seattle menggunakan kekerasan dan bahan kirnia terhadap protes yang damai jauh sebelum segelintir individu mulai memecahkan kaca jendela, baik saat itu maupun kemudian, media membalikkan kronologinya, dan mengatakan bahwa kekerasan polisi merupakan respons terhadap keke- rasan pemrotes.14 Sikap bermusuhan yang ditunjukkan media, yang erat berkaitan dengan komunitas korporat, menyebabkan media memamerkan kesetiaan terhadap First Amendment dengan cara yang tidak pernah dilakukan ketika hak dan privasi media menjadi taruhan. lndustri Kimia Kasus mencolok lainnya menyangkut dukungan media pada pasar tecermin dalam perlakuan terhadap industri kimia dan peraturannya. Karena kekuasaan industri, sebagaimana sikap media yang siap memenuhi tuntutan komunitas bisnis, media menormalisasikan sistem yang dilukiskan Carson (1962, hlrn. 183) sebagai "dengan sengaja meracuni kita, kemudian memolitikkan hasilnya." Pihak industri dibiarkan menghasilkan dan menjual bahan-bahan kimia (dan selama 1990-an merekayasa makanan) tanpa uji keamanan yang independen
terlebih dahulu, dan "kebijakan" oleh Environmental Protection Agency (EPA) terkompromikan karena kurangnya dana dan hambatan politik dalam penegakan hukum dan pemeriksaan (lihat Fagin dan Lavelle 1996, Bab 4-5). Pada 1984 National Research Council menemukan 78 persen bahan kimia yang digunakan dalam perdagangan tak tersedia datanya, apakah bahan itu berbahaya bagi kesehatan atau tidak (Thornton 2000, hlm. 99-100). Dua belas tahun kemudian, studi Environmental Defense Fund menemukan ha1 yang sama. Memang, National Toxicology Program setiap tahun melakukan tes pada 10 sampai 20 bahan kimia untuk menentukan ada-tidaknya zat penyebab kanker di dalamnya (tapi tidak untuk berbagai efek buruk lainnya yang mungkin ada); sementara itu 500 sampai 1.000 bahan kimia baru masuk pasar setiap tahun. Demikianlah, pengetahuan kita tentang bahan-bahan kimia berbahaya turun dengan jelas. Sistem tersebut menguntungkan industri, karena pihak industri ingin menjual produknya tanpa gangguan, dan boleh dikatakan semua riset dan pengujian aman-tidaknya bahan-bahan itu tetap di tangannya, sehingga pihak industrilah yang memutuskan kapan hasil uji itu pantas disampaikan ke EPA. Inilah cerita klasik serigala menjaga kandang ayam. Sistem ini tidak menguntungkan publik, kekuasaan industri memengaruhinya, kadang-kadang bahkan menangkap, dan EPA memperkuat ketidakcakapannya (Fagin dan Lavelle 1996, Bab 4-5; Herman 1999, Bab 17). Namun demikian, pihak industri sering mengatakan bahwa keamanan bahan kirnia dijamin oleh peraturan EPA (atau FDA)15, yang dengan sekuat tenaga pihak industri juga yang membuatnya lemah, dan yang, seperti dicatat di atas, peraturan itu telah gaga1 menangani sebagian besar bahan kimia di pasar. Dengan bantuan media, pandangan industri kimia bahwa bahan kirnia hams dievaluasi secara individu berdasarkan analisis risiko terhadap individu dan toleransi individu diterima secara luas. Namun, mengukur risiko dan toleransi bahan kimia terhadap manusia sangat sulit. Sebab, eksperimen terkontrol tidak dimungkinkan; kerusakan mungkin belum kelihatan dalam sekian tahun; bentuk kerusakan mungkin belum diketahui perkembangannya; bahan kimia mungkin berinteraksi dengan bahan-bahan lainnya di alam lingkungan dan mungkin terjadi bio-akumulasi; dan terurainya produk-produk kimia bisa jadi menimbulkan bahaya tersendiri. Lebih dari itu, jika ratusan bahan kimia tersebar di lingkungan hidup, banyak yang akan tetap aktif bertahun-tahun, terjadi bio-akumulasi, berinteraksi dengan bahan kimia lain, maka kebijakan publik yang menafikan efek sarnpingan dan efek interaktifnya terhadap r&musia
dan lingkungan sangatlah tercela dan tak bertanggung jawab. Kebijakan yang berdasarkan prinsip kehati-hatian-yang ditentang dengan gigih oleh industri kimia dengan bantuan pemerintah AS1=-akan tidak mengizinkan bahan kimia masuk lingkungan tanpa diuji, melarang penggunaan bahan kirnia yang berakumulasi dalam tubuh manusia dan yang keteruraiannya mengancam atau belum diketahui dampaknya, dan mengharuskan penggunaan bahan alternatif yang tidak mengancam dan bisa ditemukan atau dikembangkan dengan murah sebagai ganti bahan kimia yang belum diuji dan bahan yang diketahui mengandung risiko (untuk diskusi mengenai kasus penerapan prinsip kehati-hatian ini, lihat Thornton 2000, Bab 9-11). Setelah berhasil menghindari penerapan prinsip kehati-hatian, juru bicara industri kimia menyatakan bahwa sistem yang ada sekarang berdasarkan ilmu yang sehat. Tapi ilmu tidak mengatakan bahwa industri punya hak untuk menyebarkan bahan kimia ke lingkungan hidup dengan membawa risiko. Juga ilmu tak mengatakan risiko apa saj a yang dapat diterima. Ini semua merupakan keputusan politik. Lagi pula, jika bahan kimia di dalam lingkungan hidup belum diuji variabel relevansinya terhadap lingkungan, seperti carcinogenity (bahan- bahan kimia yang dapat menyebabkan kanker, editor) dan efek zat-zat yang terurai dari bahan tersebut, dan tidak satu pun di antaranya telah diuji, maka terbukti sudah bukan ilmu pengetahuan, melainkan politik yang disampaikan seolah ilrnu. Industri kimia telah menghasilkan4an selalu disangkal-berbagai bahaya dari berbagai produk yang tak terhitung banyaknya-mulai dari tetraethyl lead dalam bensin dan PCB dalam baterai sampai asbes, pestisida DDT, dan Agent Orange pembunuh tanaman- yang sekarang sudah terbukti sebagai sangat berbahaya, dan pihak industri kemudian menarik semuanya (sering hanya menarik dari penggunaan di dalam negeri) di bawah tekanan hukum dan regulasi yang luas. Untuk produk yang ingin dijualnya, pihak industri selalu bisa menemukan sarjana yang mau memberikan kesaksian bahwa bahan tersebut tidak berbahaya atau yang mengatakan bahwa klaim keberbahayaan suatu bahan tidak terbukti secara ilmiah. Perbedaan tajam yang konsisten tampak antara hasil penelitian yang disponsori industri dan hasil penelitian independen yang bekerja pada tingkat yang sama. Di samping itu, berbagai kasus penipuan dalam pengujian industri, uji laboratorium yang memanipulasi data seolah-olah suatu produk industri dapat diterima, dan manipulasi politik untuk melemahkan peraturan standar telah terbongkar (Fagin dan Lavelle 1996, Bab 3-5, Herman 1999, Bab 17).
reuayp r q u e e ~ s m a d uey qeqabuaru Bmb ' ypnqs pg 1 ueyxodelaru useyesmad -ebuueynyelrp yeuxad Bueb urel saqlsyoq rpnqs-~pnqs rqqauaru ueyurzryp uorpnuray oquesuom ' ( ~ 6 6 1 xausrag) eqn! ~ ' 6 1 $ s n ebusnxeyas Buepun-Buepun qnmuaru u n d n e ~ e ~ 000'961$~n xesaqas epuapp oquesuom ~runyny mMelaru ueyepqq yenqas 'vd3 epeday ueyredruesrp yep!? Bueb rpnqs yenqas w @ p j~qeBau yaja mynruauaw yqaq oquesuom ebuamlaqas unyeq ede~aqaq e ~ q e q ueynruauaru v d 3 'pxe8oques ueyxeseruaru ynqun meyesmad yey reua8uaru 0661 uep 9861 exeque oquesuom ueMelaru ~Luueqe~nBxad ruelep 'ebtqes~m .leBe2? eqebuxaq prpuas saq ueynyelaru rxqsnpul ueyxerqruaru Bueb ruaqsrs eMyeq rqynq depeyxaq snrxas 8ueb uerqeyxad ueypaqruaru yepy e8nC erpaN ~ebuun3ex xepey saqp wnlaq sen1 xeparaq Bueb e p q uasxad 5~ xeqryas uep ebeyeqxaq e r y y ueyeq x~rueq rueBueuaru ndrueru yepq yelaq v d 3 ' 9 ~ 6 1 unyeq pv loxquo3 sa~mqsqns 3 uenCnq ue8uap ueBuequapaq 'mqeq eqyq ueyjsesqeuuouaru yelaq erpam ' ( Q y a a ~ q q w a ~ guau~uo~znu3 s,2aqz~z~g ueqlqxa) f ~ 6 6 1 xaqexBu~axqs f 9 6 6 ~ allant37 uep ul8eg qeyy) elparu mxodel speq p a p s q q e3eqruaru mBuap 'qeyas pqaq-pqaq eljqede ' p e y e d p esrq ebmy-lqsnpu~ oxd ~ruoxdruoy qenqruaru Buoxoprp Bupas m p ~ q a b a q Buepey-Buepey ' y ~ e q mBuap ebuse8nq mynqvlaru ndrueru yepg 'dnyt-13 ueBuap IeuepIp yepy Bueb rses~ue%o nqens-ebuueeqebuaa .yqqnd ueBurquaday @.rt-tpqlaru ebedn ruelep ueynsnzrtrad ynuad m p jrsad3e nlelxaq u~y8unru Bueb (amoq~anod) yoyoq e-d :ses~Bxo nqens leBeqas ~3 mysgnlaru eparu 'dnpg ueBunyBuq 8mquaq erparu ueBuepued seqe pqsnpq rseqruop m8uap !ensas ~ 0 ~ . u ~ ~ n p y e P r P Bueb nqr gaqruad ueqewelasay ueynq '(rlaqlp yepuay 8ueb yllrwaru yellqey -1qey.raq gaqurad exed) ~ o ~ d z u a ~oanvz~ onb sn?wqs rsesqeuuouaru eparu ~padas e m s 'pp ueyxeuaqruaru qnqun pqsnpu! e p n p yalo u e y e u a p Bueb yelyqsl ylle lrqmBuaru yqaq elpaw 'eqey qeyBurs ' ( ~ E z 'rulq '6661 u e m a ~ ) pq poBaqey nqes TIES ynseru yep!? (uasxad 01) ynnq y n p d y n r x -lBm lqueB m~peBuad ay pqsnpq qnqunuaru Bmb exe3eBuad wed yalo neqe 'ebuu~el qexoCLXoy m3aBuad wed yalo neqe 's~lequaumoxpua exed yalo u e p m 2 p BueL n q l yepqsr ynqun ebuueyedBuaru (uasxad zg) 1aylp-e 091 ueyBuepas 'ueya3alad eped yn[maru Bueb (uasxad 8) layrpe 1~ ebmy ~deq 'azJuazzJs yun( uedeyBun ueyemBuaru orueqn xeqey qems ruelep layrpe 852 '8661 xaqmaqdas ledrues 9661 Ixep 'ebulesry\~. '(azJuazzJs yunlJ y e d w s s q e s ueetm32?uad depeyxaq e p u r uemaay ueBuap ue8uequapaq ruI .(az~uaps punos) sures qnqasrp Bueb Bunynpuaru yela? eyararu e ~ y e q rgsnpu! wjery ueynuaqruaru deqaq eparu xesaq uerBeqas 'uenyeqaBuad n q I myeuaye~ebuaru rgsnpu? eIunp rqynqxaq U n d n e l e ~
denda nominal sebesar US$648.000. Menyadari bahwa perusahaan kimia lainnya juga tidak melaporkan hasil studinya, EPA kemudian memberikan amnesti dan berjanji akan mengenakan hanya denda nominal selama tiga tahun kepada industri yang melaporkan hasil studi yang selama ini disembunyikannya. Dengan tawaran amnesti ini, industri kimia menyerahkan sekitar 11.000 dokumen (Reisner 1992, lihat juga Rachel's Environment & Health Weekly 1997). Walaupun ada implikasinya, media sama sekali tidak tertarik memberitakannya. Selama puluhan tahun industri kimia telah berjuang menentang diungkapnya efek produk yang dihasilkannya dengan alasan informasi sebagai milik perusahaan dan hak kebebasan berbicara untuk diam. Walaupun pengungkapan itu penting terutama bila produk bersangkutan dapat membahayakan kesehatan dan mereka yang mungkin menjadi korban perlu tahu apa yang hams dilakukannya bila terkena efeknya, industri kimia ternyata berhasil mempertahankan haknya untuk diam dan hakpublik untuk tidak tahu. Pengetahuan pekerja mengenai efek bahan kimia di tempat kerjanya baru diberikan setelah puluhan tahun berjuang, dan baru pada 1996 setelah terjadi kebocoran gas beracun di Bhopal, India (dan kebocoran bahan kimia yang sama di West Virginia), Kongres akhirnya mengesahkan Emergency Planning and Community Right-to-Know Act. Undang-undang ini disahkan setelah ditentang keras oleh industri kirnia. Banyak ketentuan dalam undang-undang diterima dengan selisih satu suara. Menurut undang-undang ini, perusahaan-perusahaan kimia besar diwajibkan memberi tahu publik mengenai sekitar 654 bahan kimia yang telah mereka edarkan. Media utama sama sekali tidak menaruh perhatian terhadap penolakan industri untuk memberi tahu publik mengenai bahan-bahan tersebut serta disahkannya undang-undang itu maupun efeknya terhadap masyarakat. Steingraber (1997, hlm. 102) mengutip pengakuan industri kimia bahwa pengungkapan yang diwajibkan menurut undang-undang itu memaksa mereka memberikan perhatian terhadap bahan-bahan kimia yang mereka buang ke dalam lingkungan, sesuatu yang punya arti besar bagi kesehatan publik. Walaupun Toxic Release Inventory mengungkapkan angka-angka yang mengejutkan-beberapa juta pound bahan kimia dibuang ke dalam lingkungan setiap tahun-namun terbatasnya liputan yang dilakukan terhadap perusahaan dan bahan kimia yang dihasilkannya, kurangnya laporan dari perusahaan sendiri, dan banyaknya perusahaan yang tidak mematuhi ketentuan, membuat sia-sia usaha Anda untuk menemukan di media meanstream pemberitaan yang rinci, data yang lebih baik, maupun pembahasan mengenai konsekuensi
kesehatan dari pembuangan itu, ataupun kemarahan terhadap sistem yang membolehkan pembuangan racun berskala besar ke dalam lingkungan itu. Sejak 1973 komunitas bisnis berhasil memaksa 24 negara bagian di AS mengeluarkan undang-undang yang memberikan hak khusus kepada perusahaan untuk melakukan audit lingkungan sendiri, melaporkan temuannya kepada instansi bersangkutan beserta janji untuk memperbaiki kekurangan, dan kemudian bebas dari ketentuan mengungkap temuan itu kepada publik atau dalam sidang pengadilan. Pejabat EPA Steven Herman (1998) mengatakan bahwa undang-undang semacam itu "antipenegakan hukum, menghambat hak publik untuk tahu, dan dapat menghukum karyawan yang melaporkan kegiatan ilegal perusahaan kepada penegak hukum. Undang-undang semacam itu menghambat kemampuan pemerintah untuk melindungi kesehatan dan keselamatan publik. Undang-undang semacam itu mencegah publik dari memperoleh informasi yang kritis mengenai bahaya lingkungan. " Namun, sekali lagi, media meanstream berdiam diri mengenai kemunduran ini, sembari memuat beberapa artikel di halaman belakang tapi tanpa menyoroti perkembangannya atau memberikan perhatian yang kritis. Isu mengenai hak untuk tahu juga telah muncul sehubungan dengan produk biotehologi. Banyak konsumen dan pencinta lingkungan mengatakan bahwa susu yang dihasilkan sapi yang diberi hormon pertumbuhan, kedelai, dan produk pertanian rekayasa biologis lainnya harus diberi label sebagai susu hasil rekayasa biologis. Vermont dan negara bagian lainnya di AS telah mencoba membuat undang-undang mengenai pelabelan ini, sementara negara-negara di Eropa telah menyatakan kecemasan mengenai masuknya produk semacam yang tanpa label. Lebih dari sekadar pengungkapan kepada konsumen, termasuk efeknya terhadap hewan dan manusia, yang menjadi taruhan di sini ialah bahwa media di Arnerika Serikat tidak menganggap semua ini penting. Persoalan ini hanya diberitakan di halaman belakang, tidak ada kecaman dirnuat dalam media besar. New York Times dalam tajuk rencananya mengecam undang-undang "food disparagement" dalam kasus Oprah Winfrey versus para peternak sapi di Texas (tajuk rencana "Free Speech about Food Industry," 19 Januari 1998), tapi baik New York Times maupun surat kabar besar lainnya tidak bersuara keras untuk mendukung pelabelan produk rekayasa biologis. Dalam kasus ini kedaulatan produsen nampaknya mengalahkan kecemasan akan ancaman biologis atau hak konsumen untuk memilih. Media secara teratur juga telah menepis kekhawatiran akan ancaman bahan kimia sebagai tindakan menakuti-nakuti, seperti ketakutan akan dioxin dan
bahaya Alar terhadap buah apel, padahal ketakutan ini maupun yang lain didasarkan pada penelitian yang murni atas pertimbangan kesehatan (Herman 1999, bab 17). Sementara itu media jarang melaporkan atau meneliti secara mendalam bukti yang sering diperoleh mengenai kurangnya peraturan dan pengujian serta mengenai biaya sebenarnya yang ditanggung akibat "kimiawisasi" lingkungan (Herman 1999, bab 17). Sebagai contoh, International Joint Commission, suatu komisi gabungan Kanada-AS yang dibentuk pada 1978, diberi tugas berat menghentikan arus bahan kimia beracun ke dalam Great Lakes. Setiap tahun komisi ini melaporkan bahwa mutu danau itu terus merosot, dan sejak 1992 sudah menyerukan dihentikannya produksi klorin. Media besar boleh dikatakan mengabaikan sama sekali seruan itu. Gordon Durnil, wakil AS dalam komisi itu, mengatakan bahwa "kita mempunyai masalah sosial, yakni bagaimana menangani ini semua, tapi 90 persen penduduk bahkan tidak tahu bahwa ada sesuatu yang hams dicemaskan" (dikutip dalam Herman 1999, hlm. 240; lihat juga Thornton 2000, bab 9). Di sini, sekali lagi, media menjadi pelayan pasar, bukan pelayan publik. Kesirnpulan Media meanstream merupakan bagian tak terpisahkan dari sistem korporat, dimiliki swasta, bergantung pada iklan sebagai sumber dana, dan pada komunitas bisnis serta pemerintah sebagai surnber inf ormasi dan perlindungan (dalam kasus pemerintah). Sebagai bagian dari pasar media tidak mungkin bermusuhan dengan pasar dan menentang kebijakan yang didukung anggota dorninan pasar. Secara teoretis, posisi redaksional media mungkin bias dalam arti menguntungkan pasar, sedangkan berita yang mereka sajikan tidak bias. Namun faktor struktural dalam model propaganda menunjukkan bias yang sama rata dan bukti empiris mendukung kesimpulan ini. Media meanstream merupakan pendukung kuat pasar, dalam arti privatisasi dan ketergantungan pada pasar, di satu pihak, dan dalam arti yang dimaui oleh unsur dominan pasar, di lain pihak. Namun, dalam mencerminkan pilihan pasar, unsur oportunisme tampak dalam sikap media terhadap pasar, sehingga jika pasar meminta campur tangan dan perlindungan pemerintah dalam kasus tertentu (perang pembukaan pasar di luar negeri, kuota impor dan subsidi jika industri tertentu mengalami krisis), maka media mungkin akan mendukung yang merupakan kekecualian dari keyakinan pasar ini. Dukungan kepada pasar ini tidak menafikan kecaman yang sekali-sekali
dilancarkan terhadap pemain pasar dan praktik yang melanggar norma-norma bisnis, mencederai orang yang tidak berdosa, dan membahayakan sistem pasar secara keseluruhan. Kecaman ini sering datang terlambat seperti dalam kasus bangkrutnya Long Term Capital Management dan Enron, dan sebelumnya dalam kasus runtuhnya industri simpan pinjam, tapi tidak selalu. Kecaman pedas terhadap penyalahgunaan oleh pasar di kalangan media besar lebih sering datang dari institusi yang kuat yang melayani kepentingan khalayak elite, seperti Wall Street Journal, bukan media yang melayani khalayak luas, seperti jaringan televisi atau surat kabar seperti USA Today atau bahkan New York Times. Khalayak Wall Street Journal tidak butuh pemanjaan ideologis. Apakah bias pro pasar media meanstream itu dibutuhkan patut diperdebatkan. Pada satu sisi orang bisa mengatakan bahwa pasar itu baik dan memperkuat pasar itu dibutuhkan, dan karena itu merupakan bagian kedermawanan media. Pada sisi lain orang mungkin mengatakan bahwa media tidak menunjukkan tanggung jawab demokratis dan tanggung jawab pada publik jika media tidak membiarkan prakarsa pasar untuk diperdebatkan secara jujur dan terbuka, terutama saat mayoritas tampaknya meragukan kebaikan dihilangkannya peran pemerintah dan dikeluarkannya deregulasi. Bias pro pasar bahkan bisa merugikan pasar itu sendiri bila pasar gaga1 memberikan basis politik dan informasi yang perlu untuk mengekang ekses pasar, seperti yang terjadi dengan ambruknya Enron dan bencana lain yang mungkin lebih besar. Reformasi media ke arah yang membuatnya lebih responsif terhadap kepentingan publik, sepanjang itu diinginkan, merupakan tugas yang berat. Mengingat sikap media terhadap pasar bersumber dari integrasinya ke dalam pasar, perlu semacam revolusi dengan munculnya media non-komersial yang kuat untuk membawa perubahan dalam perspektif ini. Kecenderungan meluasnya deregulasi, melemahnya kendala yang mengekang konsentrasi, dan merosotnya dukungan di dalam dan di luar negeri pada media non-komersial membuat reformasi media itu semakin di luar jangkauan. Dukungan media terhadap pasar, dalam arti yang dibahas di sini, kemungkinan besar akan semakin kuat di masa datang. 1 Seperti dikatakan Walter Wrinston, mantan chief executive officer Citicorp: Adalah
MEUIA DAN FASAR GI \.IdEERi!{R SERiKAT layar komputer yang jurnlahnya lebih dari 200.000 di ratusanruang transaksi ... (yang) katakanlah akan menentukan tindakan (kebijakan) untuk membeli atau menjual. Pasar itu memang berdisiplin ketat" (Winston 1993) 2 Washington Post, New York Times, Knight-Ridder, Garnet, dan lainnya pernah bertahun-tahun bersengketa dengan buruh (lihat Puette 1922) 3 Tentang ulasan yang luas mengenai kampanye bisnis AS untuk meloloskan NAFTA dan partisipasi pemerintahan Clinton dalam kampanye tersebut, lihat McArthur (1999). 4 Kasus-kasus yang tersohor termasuk Henry Luce dan kerajaaan medianya, Time- Life-Fortune, penerbit Hearst, Colonel Robet McConnicxk dan Chicago Tribune, Reader's Digest keluarga Wallace, Oakland Dibune William Knowland, swat kabar dan stasiun televisi Rupert Murdoch, Washington Times yang disponsori Moon, Philadelphia Inquirer Walter Annenberg, dan surat kabar Copley. 5 Turner Catledge, editor senior New York Times selama 17 tahun, mencatat bahwa pemilik surat kabar tersebut, Arthur Hays Sulzberger, "tidak menyembunyikan yang disukai dan yang tidak disukainya," dan "selalu mencari eksekutif yang memiliki pan- dangan yang sama dengannya, serta selalu mencoba, dengan kata dan perbuatan, untuk meletakkan garis kebijakan surat kabar " (Catledge 197 1, hlm. 189). Kemudian, ketika A.M. Rosenthal menjadi redaktur pelaksana the Times dan memaksakan struktur kebijakan, ini jelas sesuai kemauan politik Arthur Ochs Sulzberger, penerbit surat kabar, (lihat Herman 1999, Bab 6-8). Kesimpulan serupa dapat ditarik dari sejarah Washington Post (Davis 1984; Halberstarn 1981), CBS (Halberstam 1981; Paper 1987), danLos Angeles Times (~alberstam 1981). 6 Mengenai hubungan antara New York Times dan Wall Street Journal lihat Herman (1999, Bab 6-8). David Sarnoff, kepala RCA dan NBC, menerima gelar brigadir jenderal selama Perang Dunia I1 atas upaya propaganda perangnya. Pada akhir 1940an ia mengetuai sebuah organisasi bernama Armed Forces Communication Association tempat ia mempromosikan berbagai tema propaganda Perang Dingin (lihat Lyons 1966, hlm. 270-71). Mengenai koneksi Faley dan CBS dengan pemerintah dan CIA, lihat Halberstarn (1981) dan Paper (1987, hlm. 303-4) dan Schorr (1978, hlm. 204-275 dan berikutnya). Pindah jabatan dari pejabat senior pemerintah menjadi pejabat media sangat terbuka lebar. James Hagerty dari sekretaris pers Presiden Eisenhower pindah menjadi kepala ABC News. Davids Gergen dari staf media Gedung Putih Presiden Reagan menjadi redaktur senior pada U.S. News and World Report. Edward W. Barrett mengundurkan din sebagai wakil menteri luar negeri urusan publik untuk menempati jabatan pada NBC. Sebelum bekerja untuk Departemetn Luar Negeri ia menjabat direktur keredaksian Newsweek. Mengenai hubungan resmi Washington Post dengan pemerintah dan CIA, lihat Davis (1984). 7 Menurut Davis (1984, hlm. 302), pada saat Ben Bradlee diwawancarai untuk bekerja dengan Washington Post, penerbit surat kabar itu, Katherine Graham, bertanya, bagaimana ia akan meliput Perang Vietnam, yang didukungnya dengan konsisten itu. "Bradlee mengatakan ia tidak tahu, tapi yang jelas ia tidak akan mempekerjakan, I 1 !
reporter yang bukan patriot." 8 Procter and Gamble punya kebijakan tertulis sebagai berikut: "Jangan ada materi dari setiap program yang kita buat yang menggambarkan konsep bisnis sebagai usaha yang berdarah-dingin, kejam, dan tidak punya sentirnen atau motivasi spiritual." Ia tidak sendiri dalam mengambil kebijakan seperti itu. Untuk infonnasi selanjutnya m a t Bagdikian (2000, hlm. 155-73). 9 Pada 1996 John Malone dan Rupert Murdoch, dua pemilik institusi media mainstream yang sangat kuat, mengumumkan bahwa mereka akan membentuk sebuah layanan berita baru untuk memerangi bias kin media mainstream (Lihat Herman 1999, hlm. 1-5). 10 Bonner (1984) merupakan uraian singkat bagaimana ia diserang oleh Wall Street karena memberitakan pembantaian El Mozotte di El Salvador. Tidak lama setelah serangan itu manajemen New York Times memindahkannya dari peke jaannya. 11 Gans juga mengatakan bahwa para-ideologi tidak begitu bias seperti ideologi lainya: "Pada analisis terakhir para-ideologi mendorong mereka (reporter) supaya lebih berpikiran terbuka daripada berhasrat idelogi yang terpadukan" (1972, hlm. 277-78). Klaim ini tidak meyakinkan. Jurnalis yang tidak mengenali biasnya hampir tidak mungkin lebih obyektif daripada mereka yang mengenali. Yang pertama tidak perlu melakukan konsesi apa pun untuk keseimbangan, karena kebenaran sudah jelas. 12 Sebuah backgrounder yang dimuat di halaman muka New York Times (Passsell 1993), mengelu-elukan secara harfiah "Perdagangan bebas berarti pertumbuhan. Perdagangan bebas berarti pertumbuhan. Perdagangan bebas berarti pertumbuhan. Katakan itu 50 kali dan semua keraguan akan sirna." Tidak perlu dikatakan bahwa itu sama sekali tidak menyinggung suara yang menentang pengelu-eluan itu. 13 Surat permintaan New York Times, tertanggal 6 April 1993, dan surat protes kepada editor yang dikirirnkan olehlO kritisi terkemuka media, dimuat dalam Lies of Our Times (1993, hlm. 20-21). 14 Zachary Wolfe, pengamat hukum dan koordinator National LawyersGuild, menyimpulkan bahwa "Polisi berusaha menciptakan suasana ketakutan yang nyata," dan bahkan siapa pun yang mencoba mendengarkan pandangan pembangkang berisiko terkena kekerasan polisi" semata-mata karena berada di sekitar tempat di mana pidato itu diberikan" (dikutip oleh Coen 2000). 15 Direktur publisitas Monsanto, Phil Angell, mengatakan bahwa "Kepentingan kami adalah menjual sebanyak mungkin @roduk rekayasa). Dan tugas FDA menjamin keamanan produk (dikutip Pollan 1998). 16 Pada pertemuan mengenai "protokol bwsafety" yang diadakan pada Januari 2000, pemerintah AS yang bersikukuh mengenai "good science" sedangkan Uni Eopa menyerukan diterapkannya prinsip kehati-hatian dan hampir saja menggagalkan pertemuan tersebut (Pollack 2000a,b).
?JEi?IA DAN F E A R El AME:RiKA SERiKX R1.1jukan Ackerman, Seth. 2000. "Prattle in Seattle: WTO Coverage Misrepresented." EXTRA! (Januari-Februari): hlm. 13-17. Amsden, Alice. 1989. Asia's Next Giant: South Korea and Late Industrialization. New York: Oxford University Press. Bagdikian, Ben. 2000. The Media Monopoly, edisi ke-6. Boston: Beacon Press. Barnouw, Erik. 1978. The Sponsor. New York: Oxford University Press. Bonner, Raymond. 1984. Weakness and Deceit. New York: Times Books. Breed, Warren. 1955. "Social Control in the Newsroom: A Functional Analysis." Social Control (Mei). Carson, Rachel. 1962. Silent Spring. Greenwich, Connecticut: Fawcett. Catledge, Turner. 1971. My Life and Times. New York: Harper and Row. Coen, Rachel. 2000. "Whitewash in Washington: Media Provide Cover as Police Militarizes D.C." EXTRA! (Juli-Agustus): 12-14. Croteau, David. 1998. "Challenging the 'Liberal Media7 Claim." EXTRA! (Juli- Agustus): 4-9. Davis, Deborah. 1984. Katherine the Great. Bethesda, Manyland: National Press. DeMause, Neil. 2000. "Pepper Spray Gets in Their Eyes: Media Missed Militarization of Police Work in Seattle." EXTRA! (Maret-April): 8-9. DuBoff, Richard. 1989. Accumulation and Power: An Economic History of the United States. Armonk, New York: E. Sharpe. Economist. 1987. "Castor Oil or Camelot." 5 Desember. EXTRA! 1998. "The 89 Percent Liberal Media. " Juli-Agustus. Fagin, Dan, dan Marianne Lavelle. 1996. Toxic Deception: How the Chemical Industry Manipulates Science, Bends the Law, and Endangers Your Health. Secaucus, New Jersey: Birch Lane Press. Ferguson, Thomas. 1995. Golden Rule. Chicago: Uiversity of Chicago Press. Ferguson, Thomas, dan Joel Rogers. 1986. Right Turn. New York: Hill & Wang. Fishman, Mark. 1980. Manufacturing the News. Austin: University of Texas Press. Gans, Herbert. 1979. Deciding What's News. New York: Vintage. . 1985. "Are U.S. Journalists Dangerously Liberal?" Columbia Journalism Review (Desember). Gitlin, Todd. 1980. The Whole World Is Watching. Berkeley: University of California Press. Halberstm, David. 1981. The Powers That Be. New York: Alfred Knopf. Herman, Edward S. 1999. The Myth of the Liberal Media. New York Peter Lang. Herman, Edward S., dan N o m Chomsky. 2002. Manufacturing Consent: The Political Economy of the Mass Media, edisi kedua. New York: Pantheon. Herman, Edward S., dan Robert McChesney. 1997. The Global Media. London: Cassel. Herman, Steven. 1998. "EPA's 1998 Enforcement and Compiance Assurance Priorities." National Environmental Enforcement Journal (Februari). Katznelson, Ira, dan Mark Kesselman. 1979. The Politics of Power, edisi kedua. New . -. --
. ..
'101 i
York: Harcourt Brace Jovanovich. Kull, Steven. 1996. "Americans on Defense Spending: A Study of U.S. Public Attitudes." Center for Study of Public Attitudes, College Park, Maryland. Kurtz, Howard. 1993. "The N m A Pundit Pack: Sure, They Backed It. How Could They Lose. " Washington Post, 19 November. Lies of Our Times. 1993. ''NABTA: The Times for Sale?" (Oktober). Lueck, Thomas. 1993. "The Free Trade Accord: The New York Region." New York Times, 18 November. Lyons, Eugene. 1966. David Sarnoff. New York: Harper and Row. Marsh, Peter, dan Edward Alden. 2001. "A Lot of Hammer Out: Efforts to Cut Global Steel Summit." Wall Street Journal, 14 Desember. McArthur, John. 1999. The Selling of "Free Trade". New York: Hill & Wang. McChesney, Robert. 1999. Rich Media, Poor Democracy. Urbana: University of Illinois Press. Morgan, Edward P. 2000. "From Virtual Community to Virtual History: Mass Media and the American Antiwar Movement in the 1960s." Radical History Review 78(musim g ~ g ~ r ) : 85-122. Nasar, Sylvia. 1991. "Industrial Policy the Korean Way." New York Times, 12 Juli. New York Times. 1998. "Free Speech about Food." 19 Januari. Paper, Lewis J. 1987. Empire: William S. Paley and the Making of CBS. New York: St. Martin's Press. Passell, Peter. 1993. "How Free Trade Prompts Growth: A Primer." New York Times, 15 Desember. Pollack, Andrew. 2000a. "Talks on Biotech Food Turn on a Safety Principle." New York Times, 28 Januari. 2000b. "130 Nations Agree on Safety Rules for BiotechFood." New York Times, 30 Januari. Pollan, Michael. 1998. "Playing God in the Garden." New York Times Magazine, 25 Oktober. Puette, William J. 1992. Through Jaundiced Eyes. Ithaca, New York: Cornell University Press. Rachel's Environment & Health Weekly. 1997. "On Regulation." 20 Maret (no. 538). Reisner, Jeff. 1992. "EPA Program Trades Leniency for Toxicity Data." Journal of Commerce, 14 Januari. Schorr, Daniel. 1978. Clearing the Air. New York: Berkeley Medallion Books. Schumpeter, Joseph. 1954. History of Economic Analysis. New York: Oxford University Press. Soloski, John. 1989. "News Reporting and Professionalism: Some Constraints on the Reporting of News." Media Culture & Society (April): 207-28. Steingraber, Susan. 1997. Living Downstream. Reading, Massachusetts: Addison- Wesley.
MEDIA DAN PFiSAR D! F\f$ERIi(F, SERIKAT Straubhar, Joseph. 1996. "The Electronic Media in Brazil." Dalam Richard Cole, ed. Communication in Latin America. Wilmington, Delaware: Scholarly Resources, Inc. Thornton, John. 2000. Pandora's Poison: Chlorine, Health, and a New Environmental Strategy. Cambridge, Massachusetts: MIT Press. Tuchman, Gaye. 1972. "Objectivity as Strategic Ritual." American Journal of Sociology 77(4): 66-79. Wade, Robert. 1990. Governing the Market. Princeton, New Jersey: Princeton University Press. Wriston, Walter. 1993. "Clintonornics: The New InformationRevolution and the New Global Market Economy." Pidato disampaikan pada Independent Policy Forum, 25 Januari, Washington, D.C. i i
! 3"'. !g;tdBER!TAKRN: ?ERA?{ PERS DWLAFd PEMBAIL'GUNAN EXONOM!
Pertumbuhan Irasional Media Robert J. Shiller S ejarah speculative bubbles berawal kira-kira seiring dengan lahirnya surat kabar ' Orang bisa beraswnsi, walaupun catatan mengenai surat kabar pertama itu kebanyakan sudah hilang, surat kabar itu secara reguler melaporkan gelembung pertama yang penting, yaitu mania bunga tulip Belanda pada 1630-an.2 Walaupun media berita-surat kabar, majalah, media radio, dan sekarang Internet-mempersembahkan dirinya sebagai pengamat independen peristiwa yang terjadi di pasar, media itu sendiri sebenarnya bagian tak terpisahkan dari peristiwa itu pula. Peristiwa signifikan yang terjadi di pasar wnumnya terjadi jika ada pikiran serupa di kalangan yang luas, dan media berita merupakan Bab ini merupakan saripati Bab 4 buku pengarang berjudul Irrational Exuberance (Princeton University Press, 2000). Bab itu juga dimuat dalam Harvard International Review (musim semi) 2001. Dicetak ulang dengan izin Harvard International Review dan Princeton University Press.
kendaraan penting untuk menyebarkan gagasan. Dalam bab ini saya membahas kompleksitas dampak media terhadap peristiwa yang terjadi di pasar. Seperti akan kita ketahui, jarang berita yang punya efek sederhana dan bisa diprediksi pada pasar. Sesungguhnya, dalam beberapa hal, berita tidak punya dampak yang besar seperti yang umum diyakini. Namun, analisis yang cermat mengungkapkan, media berita memang memainkan peran penting, baik dalam mempersiapkan pergerakan pasar maupun merangsang pergerakan itu sendiri. Untuk memahami penyebaran gagasan melalui media berita, kita hams juga memahami bagaimana media berita berinteraksi dengan penyebaran ide melalui mulut ke mulut. Saya membahas bukti bagaimana efek media berita &capai melalui mulut ke mulut, dan pembahasan ini membuka jalan analisis lanjutan efek dari mulut ke mulut dalam buku ini. Peran Media dalam Mempersiapkan Pergerakan Pasar Media berita senantiasa bersaing untuk menarik perhatian publik yang mereka perlukan guna bertahan dan berkembang. Untuk itu media perlu mencari dan merumuskan berita yang menarik, memusatkan perhatian pada berita yang punya potensi dari mulut ke mulut (untuk memperluas khalayak) dan, bila perlu, menunuskan berita yang mendorong khalayak menjadi pelanggan tetap. Persaingan di antara media-media ini bukan kebetulan. Mereka yang ditugaskan menyebarkan berita membangun proses kreatif, belajar dari keberhasilan dan kegagalan satu sama lain, yang bertujuan memberikan warna emosional pada berita, memperkaya berita dengan human interest, dan menciptakan tokoh yang familiar dalam berita. Setelah sekian tahun pengalaman dalam lingkungan yang bersaing membuat profesi media sangat terampil dalam menarik perhatian publik. Media berita secara alami tertarik pada pasar keuangan karena setidak- tidaknya pasar menyediakan berita yang kontinyu dalam bentuk perubahan harga setiap hari. Pasar lainnya, seperti real estate, juga merupakan sumber berita. Tapi real estate tidak khas menunjukkan pergerakan harga setiap hari. Tidak ada yang mengalahkan pasar saham dalam memberikan berita menarik dengan frekuensi yang paling banyak. Pasar saham juga punya kualitas bintang. Publik menganggapnya sebagai Kasino Besar, pasar untuk pemain utama, dan publik juga yakin bahwa pada hari tertentu pasar saham berlaku sebagai barometer status bangsa-media
bisa mengangkat dan mendapatkan manfaat dari semua kesan itu. Berita keuangan mengandung potensi human interest yang besar karena menyangkut bangun atau jatuhnya seseorang. Media keuangan bisa menyajikan perennial lead (lead abadi)-nya, yakni kinerja pasar, sebagai laporan yang seolah tak pernah habislaporan yang menghasilkan pelanggan yang paling loyal. Satu- satunya sumber berita lainnya yang bisa menyainginya adalah laporan olahraga. Bukan kebetulan jika berita keuangan dan berita olahraga mengisi kira-kira separuh dari berita dan ulasan banyak surat kabar saat ini. Media Mendorong Perdebatan Dalam upaya menarik khalayak, media berita mencoba menyajikan debat mengenai isu yang ada dalam pikiran publik. h i bisa berarti menciptakan debat mengenai topik yang oleh para pakar dianggap tidak pantas dibawa ke arena perdebatan. Akibat debat yang diadakan media itu memberikan kesan para pakar tak sepakat mengenai isu penting yang paling membingungkan publik. Sering sekali saya dihubungi orang-orang media yang meminta apakah saya bersedia membuat pernyataan yang mendukung suatu pandangan yang ekstrem. Ketika saya menolak, permintaan berikutnya adalah apakah saya bisd merekomendasikan seorang pakar lain yang mau mendukung pandangan itu. Lima hari sebelum anjloknya pasar saham pada 1987, acara MacNeilILehrer News Hour menampilkan Ravi Batra, pengarang The Great Depression of 1990c Why It's Got to Happen, How to Protect Yourself. Buku ini mengambil teod bahwa sejarah cenderung berulang secara terperinci sebagai premis dasarnya, sehingga anjloknya saham pada 1929 dan depresi berikutnya pasti aka? berulang. Terlepas dari reputasi akademis Batra, buku tersebut bukan sesuatq yang bisa dianggap serius oleh pakar pasar yang serius. Tapi buku tersebut termasuk dalam daftar buku paling laris New York Times selama 15 minggd menjelang terjadinya crash. Pada acara News Hour itu Batra dengan yakid meramalkan crash pasar saham pada 1989 yang akan "menyebar ke selurud dunia"; setelah itu, demikian katanya, "Akan terjadi depre~i."~ Pernyataari Batra yang dibuat pada suatu acara yang terhormat itu-walaupun id meramalkan terjadinya crash dua tahun ke depan-telah menyumbang dalani batas tertentu kepada suasana kerentanan yang berakhir dengan crash pada 1987. Walaupun penampilan Batra dalam acara News Hour sebelum terjadinya crash dapat dianggap kebetulan saja, orang hams ingat bahwa ramalan akan terjadi crash pasar saham itu sebenarnya jarang muncul di acara berita nasional,
dan kedekatan waktu pemunculannya di acara itu dengan kejadian sebenarnya mengesankan setidaknya bahwa ramalannya itu merupakan bagian dari proses yang berakhir dengan crash itu. Apakah media bisa disalahkan karma menyajikan debat mengenai topik yang tidak banyak manfaatnya? Orang bisa mengatakan bahwa media harus fokus pada topik yang menarik khalayak umum m publik bisa menyaring pandangannya. Namun, dalam berbuat dernikian media nampaknya sering menyebarkan dan memperkuat ide yang tidak didukung bukti yang riil. Jika pemimpin redaksi hanya mengdmti kepentingan intelektualnya dalam menilai pandangan mana yang akan disajikan, publik sesmggibya bisa memperluas kesadarannya secara konstruktif. %pi seperti sering terjadi, publik terombang-ambing oleh tekanan persaingan mtuk membelokkan presentasi ke arah ide yang sebaiknya diabaikan saja. a Melaporkan Pandangan Pasar Laporan media yang mencoba menjawab pertanyaan mengenai pasar saat ini tak ada kurangnya. Tapi, laporan itu mempunyai kekurangan dalam ha1 fakta yang relevan atau interpretasinya. Banyak laporan berita tampahya telah ditulis di bawah tekanan tenggat untuk menghasilkan sesuatu, apa saja, mengikuti angka-angka yang muncul dari pasar. Tipikal berita semacam itu, setelah mencatat kenaikan harga saham yang sangat mengesankan, lalu memfokuskan laporan pada statistik jangka pendek. Laporan seperti ini umumnya menyampaikan kelompok saham yang naik harganya dibanding dengan saham-saham lainnya pada bulan-bulan terakhir. Tapi, sementara saham-saham ini digambarkan sebagai leader, tidak ada alasan kuat untuk mengatakan bahwa kinerjanya telah menyebabkan terjadinya kenaikan harga saham. Berita itu bisa saja berbicara mengenai faktor-faktor "biasa" di balik perturnbuhan ekonorni, seperti boom Internet, dalam bahasa yang muluk-muluk dan dengan sedikit bumbu pujian patriotik pada mesin ekonomi kita yang h a t . Berita itu kemu&an diakhiri dengan kutipan dari beberapa sumber "selebriti" yang dipilih dengan baik, yang memberikan pandangannya untuk masa depan. Kadang-kadang berita itu tak menyajikan pendapat yang sungguh-sungguh tentang alasan terjadinya kenaikan harga saham dan konteks untuk menduga harga saham selanjutnya, sehingga sulit dipercaya bahwa penulis sebenarnya tak punya tujuan lain kecuali sinis dalam pendekatannya. Lalu apa yang dikatakan sumber-sumber selebriti seperti dikutip dalam berita itu? Mereka biasanya memberikan perkiraan angka-angka untuk Dow
Jones Industrial Average, memberikan cerita atau lelucon serta opini pribadinya. Misalnya, ketika Abby Joseph Cohen dari Goldman Sachs menciptakan ungkapan yang menarik untuk dikutip -seperti peringatannya terhadap "FUDD" (feu?; uncertainty, doubt, and despair = ketakutan, ketidakpastian, keraguan, dan keputusasaan) atau ungkapannya "ekonomi tambal sulam" (silly putty economy)-kutipan itu disebarluaskan. Kecuali itu, media mengutip opininya tapi tidak memberikan pandangan yang kritis pada analisisnya. Sebenarnya, Cohen jelas punya akses penelitian yang luas dan melakukan analisis data yang luas sebelum menyatakan opininya, tapi itu semua akhirnya hanya dilaporkan seperti itu-hanya opininya. Sudah pasti Cohen tidak bisa disalahkan karena sudah sifat media yang sound-bite-driven: bahwa opini yang mudah lebih disenangi daripada analisis yang mendalam. Record Overload Media senang melebih-lebihkan sesuatu dan kita, khalayaknya, bingung apakah kenaikan harga yang kita saksikan bam-bam ini di pasar modal memang begitu luar biasa. Data yang mengesankan seolah-olah tengah tercapai rekor baru (atau setidak-tidaknya hampir mencapai rekor baru) selalu ditekankan dalam media, dan jika reporter cukup menelaah data dengan cara lain, mereka akan menemukan sesuatu yang mendekati pemecahan rekor pada suatu hari tertentu. Dalam meliput pasar modal, banyak penulis suka mengatakan "perubahan harga satu hari yang hampir memecahkan rekor," yang diukui. dengan poin dalam Dow bukan dalam persentase, sehingga terjadinya rekor terkesan sangat dimungkinkan. Ada perbaikan penjelasan mengenai pelaporan poin di Dow pada tahun-tahun terakhir ini, setelah begitu banyak rekor dipecahkan, tapi dalam berita media praktiknya tetap begitu. Record overload-kesan bahwa rekor baru dan signifikan terus menem$ dicapai-ini hanya menambah kebingungan masyarakat. Kesan itu membuat sulit untuk mengetahui bahwa sesuatu benar-benar baru terjadi. Lalu, dengan banjir berbagai indikator, mendorong penghindaran penilaian individu- penilaian oleh seorang ahli-mengenai data kuantitatif. Perubahan Harga Saham yang Besar Benar-Benar Mengikuti Hari- Hari Berita Besar? Banyak orang berpikir bahwa pasar keuangan dipengaruhi oleh berita-berita
tertentu. Tapi penelitian tidak sepenuhnya mendukung pandangan ini. Victor Niederhoffer, ketika masih asisten pmfesor di Berkeley pada 197 1 (sebelum menjadi rnanajer hedge jimd yang legendaris itu) pernah menerbitkan artikel yang berusaha menetapkan apakah hari-hari dengan berita-berita besar dapat disamakan dengan hari-hari pergerakan harga saham yang besar. Ia menabulasikan semua berita utarna New York Times dari 1950 sampai 1966; ada 432 berita utama yang ditabulasikannya. Apakah hari-hari berita besar ini sama dengan pergerakan harga saham yang besar? Sebagai perbandingan Niederhoffer mencatat bahwa Standard and Poors Composite Index selama jangka waktu itu menunjukkan kenaikan satu-hari yang substansid (lebih dari 0,78 persen) pada hanya 10 persen hari transaksi, dan kenaikan satu hari yang substansid (lebih dari 0,71 persen) pada hanya 10 persen lainnya hari transaksi. Dari 432 "hari berita besar," 78 (atau 18 persen) menunjukkan kenaikan harga yang besar, dan 56 (atau 13 persen) menunjukkan p e n m a n yang besar. Demikianlah hari-hari berita besar sedikit saja menunjukkan pergerakan harga besar daripada hari-hari lainnya (Niederhoff er 1971, hlm. 205; lihat juga Cutler, Poterba, dan Summers 1989). Menurut Niederhoffer, setelahmembaca berita-berita utama itu, banyak dari peristiwa yang dilaporkan itu ternyata tidak banyak dampaknya terhadap nilai fundamental saham. Mungkin yang dianggap me&a sebagai berita besar itu sebenarnya tidak penting bagi pasar modal. Niederhoffer menduga, peristiwa besar mengenai krisis nasional lebih mungkin memengaruhi pasar modal. Dengan mendefinisikan krisis nasional sebagai terjadinya lima atau lebih berita utama yang besar dalam periode tujuh hari, Niederhoffer menemukan 11 krisis dalarn interval samplingnya. Krisis-krisis itu ialah dimulainya Perang Korea pada 1950, jatuhnya Seoul ke tangan pasukan komunis pada 1951, Konvensi Nasional Partai Demokrat pada 1952, intervensi tentara Rusia di Hungaria dan Polandia pada 1956, pengiriman pasukan AS ke Lebanon pada 1958, kehadiran Perdana Menteri Rusia Nikita Khrushchev di markas besar PBB pada 1959, krisis Kuba pada 1961, blokade senjata terhadap Kuba pada 1962, sampai pembunuhan Presiden Kennedy pada 1963. Selma krisis-krisis ini, 42 persen dari perubahan harga harian adalah perubahan yang "besar", dibandingkan dengan 20 persen pada waktu "normal". Demikianlah, periode krisis itu lebih mungkin, tapi tidak secara dramatis, disertai perubahan harga saham yang besar. Ingat, hanya 11 pekan "krisis" seperti itu dari selama 16 tahun sampel yang diambil Niederhoffer. Tidak banyak pergerakan harga saham gabungan (agregat) di pasar modal menunjukkan hubungan yang berarti dengan berita utama.
Berita yang Mengekor Berita pada hari-hari perubahan harga saham yang besar yang dikatakan sebagai sebab perubahan itu tidak dapat, seperti diduga, disebut sebagai laporan yang masuk aka1 bagi perubahan tersebut-atau setidaknya tak dapat dikatakan sebagai satu-satunya sebab. Pada Jumat, 13 Oktober 1989, terjadi crash di pasar modal yang oleh media dikatakan jelas sebagai reaksi terhadap suatu berita. Sebuah transaksi buy-out leverage untuk UAL, perusahaan induk United Airlines, telah gagal. Crash, yang menyebabkan anjloknya Dow sebesar 6,91 persen pada hari itu, terjadi hanya beberapa menit setelah pengumuman kegagalan transaksi pembelian saham mayoritas tersebut, dan itu membuat kegagalan tersebut tampak sebagai penyebab crash. Tapi tafsiran itu mengandung persoalan; pertama, UAL semnggphIiya hanyalah satu perusahaan yang merupakan satu kaksi saja dari satu persen total nilai pas= modal. Lalu mengapa kegagalan pembelian saham mayoritas oleh UAL punya dampak sedemikian ke seluruh pasar? Satu tafsiran pada waktu itu a&& gagalnya transaksi tersebut dianggap oleh pasar sebagai kasus yang menentukan, yang meramalkan bahwa banyak pernbelian saham mayoritas juga akan gagal. Tapi tidak ada argumen nyata mengapa kasus itu dianggap sebagai yang menentukan. Jadinya, ini tampak tidak lebih daripada upaya untuk menjelaskan bahwa pergerakan pas= yang terjadi merupakan respons terhadap berita itu. Untuk mencoba menemukan alasan terjadinya crash pada 13 Oktober 1989 itu William Feltus dan saya telah melakukan survei lewat telepon dengan 101 profesional pasar saham pada hari Senin dan Selasa setelah terjadinya crash. Kami tanyakan: "Apakah Anda mendengar soal UAL sebelum Anda mendengar anjloknya harga saham pada Jumat sore, atau apakah Anda mendengar soal UAL itu sebagai penjelasan anjloknya harga saham?" Hanya 36 persen responden menjawab bahwa mereka mendengar beritanya sebelum crash; 53 persen mengatakan mendengar berita setelah ada penjelasan mengenai anjloknya harga saham; sisanya tidak tahu kapan mereka mendengar beritanya. Tampaknya berita itu mengekor di belakang crash, bukan menjadi penyebabnya, dan karena itu tidak sejelas seperti dikesankan berita media. Pun kami meminta para profesional pasar menafsirkan berita itu. Kami tanyakan: Di antara dua pernyataan berikut ini, mana yang mewakili pandangan Anda Jumat lalu: 1. Berita mengenai UAL pada Jumat sore akan mengurangi pembelian saham
di rnasa datang, dan karena itu berita mengenai UAL itu merupakan alasan masuk aka1 bagi anjlolmya harga saharn secara tiba-tiba. 2. Berita mengenai UAL pada Jurnat sore itu harus dipandang sebagai titik fokus atau penarik perhatian, yang menyebabkan investor menyatakan keraguan mereka mengenai pasar. Dari sekian banyak responden, 30 persen memilih pernyataan pertama, dan 50 persen memilih yang kedua, sisanya tidak tahu. Demikianlah, mereka kebanyakan bereaksi terhadap berita itu sebagai tafsiran perilaku investor (Shiller dan Feltus 1989). Mungkin ada benarnya mengatakan bahwa berita itu fundamental bagi crash pasar modal itu, dalam arti itu merupakan "berita" yang meningkatkan feedback dari anjloknya harga saham ke anjloknya harga saham selanjutnya, dengan demikian mempertahankan efek feedback untuk jangka waktu yang lama daripada seharusnya. Namun tidak mungkin berita itu merupakan penyebab. Absennya Berita pada Hari Perubahan Besar Harga Kita juga bisa melihat hari-hari d i mana terjadi pergerakan harga saham yang luar biasa besar dan bertanya apakah ada berita yang luar biasa penting pada hari itu. Mengikuti penelitian Niederhoffer, David Cutler, James Poterba, dan Lawrence Summers pada 1989 membuat daftar 50 pergerakan pasar saham paling besar di Arnerika Serikat sejak Perang Dunia 11. Untuk setiap pergerakan ditabulasikan penjelasan yang diberikan dalam media berita. Sebagian besar yang dinamakan penjelasan itu tidak sama dengan berita yang dikatakan luar biasa itu, dan beberapa di antaranya tidak bisa dianggap sebagai berita yang serius. Misalnya, alasan yang diberikan untuk pergerakan harga saham yang besar ini termasuk pernyataan yang relatif merusak seperti: "Eisenhower menyerukan agar masyarakat percaya pada perekonomian," lalu, "reaksi lebih lanjut atas kemenangan Truman terhadap Dewey," dan "pembelian pengganti setelah anjlok lebih dahulu" (Cutler, Poterba, dan Summers 1989, hlrn. 10). Beberapa orang sepakat, mungkin kita jangan mengharap akan melihat berita yang mencolok mengenai hari-hari perubahan harga saham yang besar sekalipun jika pasar bekerja sempurna. Perubahan harga yang dinamakan pasar yang efisien terjadi, demikian argurnennya, segera setelah informasinya tersebar ke publik; dan publik tidak menunggu sampai informasi dilaporkan di media. Jadi tidaklah mengejutkan, menurut pernikiran ini, kita sering tidak menemukan
informasi baru dalarn suratkabar pada hari terjadinya perubahan harga saham: informasi yang lebih awal, bagi pengamat pasar saham sehari-hari dianggap hanya menyinggung atau tidak relevan, bagi investor yang cepat tanggap dilihat sebagai informasi signifikan pada hal-ha1 fundamental yang semestinya menentukan harga saham. Argumen lain yang diajukan untuk menjelaskan mengapa halri-hari per- gerakan harga saharn yang luar biasa sebenarnya sering tidak bertepatan dengan berita penting adalah, berbagai faktor bisa menyebabkan perubahan pasar yang signifikan, bahkan jika masing-masing faktor tidak layak dianggap sebagai berita istimewa. Misalnya, katakan investor tertentu menggunakan secara tidak formal model statistik yang meramalkan nilai fundamental yang menggunakan sejurnlah indikator ekonomi. Jika semua atau sebagian besar indikator itu menunjuk pada arah yang sama pada hari tertentu, bahkan jika ticlak satu pun darinya yang penting, efek kombinasinya patut dicatat. Tapi kedua interpretasi mengenai fakta bahwa kaitan antara berita dan pergerakan pasar ini lemah didasarkan atas asumsi bahwa publik tems-menem mengikuti berita. Dengan interpretasi ini publik dianggap bereaksi sensitif terhadap petunjuk sekecil apa pun mengenai pasar, atau setiap saat dengan cermat menambahkan semua bukti. Tapi itu bukan cara kerja perhatian publik. Yang disebut perhatian lebih banyak quixotic (imajinatif, lebih untuk orang lain dan membahayakan diri sendiri) dan berubah-rubah. Berita berfungsi lebih sering sebagai inisiator dari serentetan peristiwa yang secara fundamental mengubah pemikiran publik mengenai pasar. Berita sebagai Pemicu Banjir Perhatian Peran media dalam memengamhi pasar tampaknya sering tertunda, dan punya efek menggerakkan serentetan perhatian publik. Perhatian mungkin tertuju pada faktor yang mungkin sudah diketahui, atau pada gambaran atau berita. Fakta mungkin sudah diabaikan atau sudah dianggap tidak penting, tapi memperoleh perhatian setelah adanya peristiwa berita. Serentetan perhatian bisa disebut cascades, karena satu ha1 menarik perhatian dan seterusnya memmbawa ke ha1 yang lain dan ke yang lain. Pada puku15.46 pagi Selasa, 17 Januari 1995, Kobe di Jepang diguncang gempa bumi berkekuatan 7,2 pada skala Richter. Ini merupakan gempa paling b u d yang pernah mengguncang Jepang sejak 1923. Reaksi bursa saham di dunia terhadap peristiwa ini merupakan studi kasus yang menarik, karena
dalam hal ini kita tahu tanpa ragu bahwa peristiwa yang memicunya, yaitu gempa bumi, benar-benar datang dari luar dan bukan disebabkan kegiatan manusia atau kondisi bisnis, bukan respons terhadap suatu tanda perubahan ekonomi, atau akibat bertemunya nilai-nilai indikator ekonomi konvensional yang l u x biasa. Menurut daftx penjelasan media yang dikurnpulkan oleh Cutler, Poterba, dan Summers untuk 50 pergerakan paling besar setelah Perang Dunia I1 dalam Standard and Poors Index di Amerika Serikat yang disebut sebelumnya, tidak satu pun penjelasan merujuk bahwa penyebab yang datang dari luar berpengaruh terhadap e k ~ n o m i . ~ Gempa bumi di Kobe menelan jiwa 6.425 orang. Menurut perkiraan Pusat Renovasi Industri di Kansai, jumlah kerugian material sekitar US$100 miliar. Reaksi pasar keuangan kuat, tapi tertunda. Bursa saham Tokyo t u r n sedikit hari itu, dan harga saham perusahaan konstruksi umumnya naik, mencerrninkan adanya asumsi kenaikan permintaan produk dan jasa di bidang ini. Analis melaporkan pada waktu itu, kemungkinan efek gempa itu terhadap nilai korporat masih tidak jelas, karena gelombang pembangunan kembali setelah gempa mungkin justru akan merangsang ekonomi Jepang. Reaksi terbesar terhadap gempa baru tiba seminggu kemudian. Pada 23 Januari, indeks saham Nikkei turun 5,6 persen karena berita yang tidak jelas kecuali berkembangnya berita mengenai kerusakan akibat gempa. Selama 10 hari setelah terjadinya gempa, nilai saham Nikkei turun lebih dari 8 persen, Jika turunnya harga saham ini dipandang sebagai hanya dampak langsung kerusakan akibat gempa, terlalu berlebihan turunnya nilai saharn itu. Apa yang berkembang dalam pikiran investor selama 10 hari setelah gempa itu? Sudah pasti tidak ada cara yang akurat untuk mengetahuinya. Kita hanya tahu bahwa selama jangka waktu itu gempa bumi Kobe mendominasi berita, menimbulkan citra Jepang yang baru dan berbeda, dan mungkin telah menyebabkan timbulnya kesan mengenai ekonomi Jepang. Lebih lagi, gempa bumi memicu diskusi mengenai risiko gempa seandainya terjadi di pusat Tokyo. Walaupun bukti geologis menyatakan bahwa Tokyo berisiko diguncang gempa bumi yang besar sudah diketahui, saat itu perhatian lebih besar ditujukan pada potensi masalah ini. Kerusakan yang ditirnbulkan gempa dengan kekuatan seperti gempa tahun 1923 yang bisa menyerang Tokyo oleh Tokai Research and Consulting, Inc. diperkirakan senilai US$1,25 triliun ("The Tokyo Earthquake: Not 'If' but 'When,"' Tokyo Business Today, April 1995, hlm. 8). Bahkan lebih membingungkan daripada efek langsung gempa Kobe pada pasar domestik Jepang adalah efeknya terhadap pasar modal di luar negeri.
Pada hari nilai Nikkei jatuh 5,6 persen, Financial Times Stock Exchange 100 Index di London jatuh 1,4 persen, Compagnie des Agents de Change 40 Index di Paris jatuh 2,2 persen, dan Deutscher Aktien Index di Jerman jatuh 1,4 persen. Bursa saham Brasil dan Argentina jatuh sekitar 3 persen. Negara-negara ini jelas tidak mengalami kerusakan akibat gempa burni pada saat itu. Interpretasi paling baik mengenai efek gempa Kobe pada bursa saham di dunia adalah bahwa peliputan berita mengenai gempa itu sendiri, dan anjloknya bursa saham, menarik perhatian investor, dan menyebabkan perubahan bertubi- tubi yang membawa lebih banyak lagi faktor pesimistis ke depan. Reaksi pasar lainnya terhadap berita melukiskan bagaimana perhatian media bisa, melalui serentetan peristiwa, memajukan kepercayaan bahwa ada berita yang biasanya dianggap nonsens dan tidak relevan oleh hampir semua investors pada akhirnya dianggap serius. Serentetan berita mengenai Joseph Granville, seorang peramal pasar yang flamboyan, nampaknya telah menyebabkan beberapa pergerakan pasar yang besar. Satu-satunya sajian substantif dari berita media adalah bahwa Granville telah memberi tahu kliennya untnxk membeli atau menjual, dan bahwa Granville sendiri punya pengaruh. Perilaku Granville dengan mudah menarik perhatian publik. Seminar yang diadakannya mengenai investasi merupakan pertunjukan yang aneh, kadang- kadang menampilkan seekor simpanse yang bisa memainkan lagu tema Granville, "The Bagholder's Blues", pada piano. Granville pernah muncul pada sebuah seminar investasi berpakaian sebagai Nabi Musa, lengkap dengan mahkota dan lembaran Sepuluh Perintah di tangannya. Granvillle membuat klaim yang luar biasa akan kemampuan meramalnya. Katanya ia bisa meramalkan gempa dan pernah mengklaim telah meramalkan enam dari tujuh gempa di masa lalu. Ia dikutip majalah Time sebagai mengatakan, "Saya tidak berpikir bahwa saya akan pernah membuat kesalahan serius di bursa saham sepanjang hidup saya," dan dia meramalkan bahwa ia akan memenangkan Hadiah Nobel di bidang ekonomi (Santry 1980a, b). Episode pertama Granville terjadi pada Selasa, 22 April 1980. Bersama dengan berita bahwa ia telah mengubah rekomendasinya (dari jangka pendek menjadi jangka panjang), Dow Jones langsung naik 30,72 poin atau 4,05 persen. Ini merupakan kenaikan indeks Dow Jones paling besar sejak 1 Nov~ember 1978, satu setengah tahun sebelumnya. Episode kedua terjadi pada 6 Januari 1981 setelah layanan investor Granville mengubah rekomendasi dari pembelian jangka panjang ke jangka pendek. Indeks Dow Jones anjlok ke titik terendah sejak 9 Oktober 1979, selama setahun sebelumnya. Tidak ada berita lain
mengenai dua peristiwa ini yang tampak bertanggung jawab atas perubahan pasar, dan pada peristiwa kedua, baik Wall Street Journal maupun Barrons menyatakan anjlok disebabkan oleh rekomendasi Granville. Yakinkah kita bahwa laporan media mengenai Granville dan kemampuan meramalnya itu telah menyebabkan perubahan ini? Banyak orang bertanya- tanya apakah efek Granville itu bukan sekadar kebetulan yang dibesar-besarkan media. Kita bisa yakin bahwa serentetan berita mengenai pernyataan-pernya- taan Granvile punya efek kumulatif pada perhatian nasional, dan bahwa reaksi publik terhadap pernyataan-pernyataannya dan terhadap turunnya pasar pada saat pernyataan-pernyataan itu diubah secara fundamental oleh serentetan berita itu tadi5 1 Tidak diragukan lagi ada pergerakan harga spekulatif sebelum lahirnya swat kabar, tapi saya tidak menemukan laporan pra-swat kabar mengenai perhatian publik terhadap pergerakan spekulatif pasar yang dilukiskan pada zamannya sebagai pergerakan yang liar dan sulit dijelaskan atau disebabkan oleh kegembiraan berlebihan dari investor semata. Swat kabar pertama yang diterbitkan secara reguler muncul pada awal1600- an. Setelah penerbit menemukan cara bagaimana menarik minat publik, meningkatkan sirkulasi, dan meraih keuntungan, swat kabar mulai bermunculan dengan cepat di banyak kota di Eropa. Kita mungkin bisa menetapkan tanggal mulainya media massa sedikit lebih awal, pada penemuan mesin cetak itu, ketika penerbitan tidak lagi tergantung pada patron. Berbagai pamflet, selebaran, dan risalat agama dan politik dicetak selama 1550-an. Zaret (1999, hlrn.,136), seorang sejarahwan percetakan, mencatat bahwa "percetakan menempatkan perdagangan tepat di pusat produksi tekstual. Berbeda dengan produksi ahli tulisan tangan, ekonomi produksi teks semakin melibatkan kalkulasi, pengambilan risiko, dan perilaku pasar lainnya di mana para pemilik percetakan menyesuaikan produksi pada perkiraan permintaan masyarakat akan teks tercetak." Ditemukannya percetakan meningkatkan dorongan melek huruf. Menjelang 1600-an banyak, jika tidak sebagian besar, masyarakat di Eropa sudah bisa membaca. Sejarah mania spekulatif, seperti yang dilukiskan Kindlberger (1989), tidak memberikan contoh tentang speculative bubbles sebelum 1600-an, dan jajak pendapat yang saya lakukan di antara para sejarahwan lokal juga tidak memberikan contoh termaksud. Namun saya tidak bisa mengklaim telah meneliti sejarah mereka dengan mendalam. Sesungguhnya, mungkin ada beberapa cerita yang bisa dianggap sebagai kekecualian dari generalisasi yang saya buat mengenai koinsidensi mania pertama dan swat kabar pertama, walaupun mungkin juga ada tafsiran lain. Sejarahwan Paul Freedman menawarkan kepada saya contoh lada sebagai kekecualian yang mungkin dapat
diterima: harga lada di pasar rempah-rempah kadang-kadang sangat tinggi, dan pada 1550-an harganya sangat tidak menentu. Ada contoh di masa kuno dan abad pertengahan ketika harga padi-padian menjulang tinggi pada m u s h kelaparan. Pergerakan harga tanah juga disebut-sebut dalam sejarah. Misalnya, dalam sepucuk swat kepada Nepos sekitar 95 Masehi, Pliny Muda (1969, hlm. 437-38) menulis, "Apakah kalian telah mendengar bahwa harga tanah telah melonjak, terutama di daerah sekitar Roma? Alasan kenaikan yang tiba-tiba telah dibahas dalam banyak diskusi." Dengan mengatakan banyak diskusi, ia mengesankan efek cerita dari mulut ke mulut, tapi sebenarnya ia tidak menceritakan suatu kisah mania. 2 Menjelang 1618 terdapat beberapa swat kabar berbahasa Belanda, dan Negeri Belanda, berbeda dengan negeri-negeri lainnya pada waktu itu, membolehkan dimu- atnya berita-berita dalam negeri, bukan berita luar negeri saja (lihat Desmond, 1978). Sumber utama informasi mengenai mania bunga tulip itu adalah sebuah pamflet yang diterbitkan di Belanda di masa puncak mania. Dokurnen tanpa nama bertahun 1637 dalam bentuk dialog dua orang itu memberitakan secara terperinci mengenai spekulasi yang terjadi saat itu. Berbagai pamflet lainnya mengenai mania bunga tulip ini, diterbitkan setelah berakhirnya mania itu, masih tersimpan (lihat Garber 2000). Pamflet ini menegaskan adanya media cetak yang sudah berkembang, yang mampu menyebarkan informasi mengenai mania bunga tulip saat itu juga. 3 Transkrip 3143, ":McNeill/Lehrer News Hour." WNET/13, New York, 14 Oktober 1987, hlm. 10. 4 Artinya, pengaruh itu tidak ada sama sekali kecuali jika kita menganggap serangan jantung yang menimpa Presiden Dwight Eisenhower pada 26 September 1955 sebagai hal yang substansial. 5 Profesor Gur Huberman dan Tomer Regev dari Columbia University menulis studi kasus melonjaknya harga saham suatu perusahaan sebagai respons atas berita surat kabar yang, walaupun sangat mengesankan, sebenarnya tidak mengungkapkan apa pun. Harga saham EntreMed naik dari 12 menjadi 85 dari penutupan pasar hari sebelumnya hingga dibukanya pasar pada hari dimuatnya oleh New York Times berita yang menggambarkan potensi obat kanker perusahaan farmasi bersangkutan. New Yorh Times mendokumentasikan bahwa setiap fakta dalam berita itu sudah dimuat lirna bulan sebelumnya (lihat Huberman dan Regev 1999). Masuk akal--walaupud pengarangnya tidak mendokumentasikan ha1 ini-bahwa banyak pembeli saham EntreMed pada hari tersebut tahu ada berita dalam laporan itu, tapi cuma membeli dengan berpikir bahwa suatu cerita yang ditulis dengan begitu baik dan dimuat begitu mencolok pasti akan meningkatkan harga saham. Rujukan Cutler, David, James Poterba, dan Lawrence Summers. 1989. "What :Moves Stock Prices?" Journal of Portfolio Management 15(3): 4-12. Desmond, Robert W. 1978. The Information Process: World News Reporting to the .. . .. ----- -. 1
Twentieth Century. Iowa City: University of Iowa Press. Garber, Peter. 2000. Famous First Bubbles: The Fundamentals of Early Manias. Cambridge, Massachusetts: MIT Press. Huberman, Gur, dan Tomer Regev. 1999. "Speculating on a Cure for Cancer: A Non- Event That Made Stock Prices Soar." Columbia University Press, Graduate School of Business, New York. Manuskrip tidak dipublikasi. Kindlberger, Charles P. 1989. Manias, Panics and Chrases: A History of Financial Crises, edisi kedua. London: Macmillan. Niederhoffer, Victor. 1971. "The Analysis of World News Events and Stock Prices." Journal of Business 44(2). Pliny the Younger. 1969. Letters and Panegyrics, buku ke-6, no. 19. Diterjemahkan oleh Betty Radice. Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press. Santry, David. 1980a. "The Long-Shoot Choice of a Gambling Guru." Business Week, 12 Mei, hlrn. 112. . Shiller, Robert J., dan William J. Feltus. 1989. "Fear of Crash Caused Crash." New 1980b. "The Prophet of Profits." Time, 15 September, hlm. 69. York Times, 29 Oktober, bundel3, hal. 3, kolom 1. Tokyo Business Today. 1995. "The Tokyo Earthquake: Not 'If' but 'When'." April. Zaret, David. 1999. Origins of Democratic Culture: Printing, Petitions, and the Public Sphere in Early-Modent England. Princeton, New Jersey: Princeton University Press.
Distri busi Berita dan Pengaruh David Stromberg edia massa memengaruhi bukan saja mereka yang menerirna informasi tapi juga informasi yang mereka terima. Pengaruh ini menyangkut kebijakan publik karena politikus cenderung senang dengan warga pemilih yang well-informed dan isu yang diliput secara baik oleh media massa, Politikus berbuat begitu karena alasan tertentu; bukan saja pemilih yang well- informed akan menggunakan hak pilihnya dibandingkan dengan mereka yana tidak well-informed, tapi mereka juga akan memilih calon yang memperhatikad kepentingannya. Misalnya, Delli Carpini dan Keeter (1996) menem~kan bahwa pada pemilihan presiden AS tahun 1988 hampir 9 dari 10 dari 10 persen responden jajak pendapat yang well-informed menggunakan hak pilihnya, sedangkan hanya 2 dari 10 yang tidak well-informed yang menggunakan hak pilihnya (lihat juga Larcinese 2001). Di samping itu, Stein dan Bickers (19941 menemukan bahwa mereka ya'ng well-informed pada umumnya juga lebih tahu!
bila ada suatu proyek baru di daerahnya. Lagi pula, para pemilih yang mengetahui proyek ini akan memilih wakil di antara mereka yang memegang. jabatan saat itu. Bab ini membahas buku saya yang baru-baru ini diterbitkan mengenai pengaruh media massa terhadap pembentukan kebijakan. Teori Bagian ini menggambarkan ciri-ciri menonjol model teoretis saya (Stromberg 1999, 2001a, segera terbit) dan membahas hasil-hasil utamanya. Alih-alih mencari bukti dampak media massa, bagian ini ingin mencari jawaban atas pertanyaan: Jika media mempunyai pengaruh yang sistematis terhadap sistem politik, pengaruh macam apa yang kita harapkan? Bagaimana media massa memengaruhi kebijakan tergantung pada bagaimana politikus bersaing untuk merebut dan mempertahankan kekuasaan, dan bagaimana liputan media memengaruhi usulan dan pelaksanaan kebijakan mereka. Pengaruh itu juga tergantung pada bagaimana media bersaing untuk memperoleh audience rat.ings dan keuntungan, serta pada bagaimana peliputan berita media mempercayai tindak-tanduk politikus bersangkutan. Untuk menganalisis pengaruh media (Stromberg 1999,20Ola, segera terbit) diperlukan kombinasi model kompetisi media dan model kompetisi politik (untuk model media lainnya lihat Anderson dan Coate 2 000, Masson, Mudambi, clan Reynolds 1990; Spence dan Owen 1977; Steiner 1952). Menurut model hibrid ini sebaran pemilih yang informed dan pemilih yang uninformed timbul secara endogen melalui tindakan yang sengaja dilakukan media massa, pemilih, dan politikus. Ini menunjukkan bahwa beberapa segi yang umum dari media massa mempunyai konsekuensi politik yang penting. Salah satu segi dari yang umwn itu, media massa bekerja di bawah tekanan "returns to scale" (hubungan antara keluaran suatu produk dan jumlah faktor masukan yang digunakan untuk menghasilkan produk tersebut dalam jangka panjang, editor) yang semakin besar. Misalnya, apabila suatu program televisi telah selesai dibuat, ongkos untuk menambah seorang pemirsa lagi menjadi kecil. Dalam ha1 surat kabar, ongkos mengurnpulkan, menyunting, dan menulis berita untuk penerbitan pertama tinggi, tapi apabila ongkos tetapnya telah dibayar, variabel ongkos surat kabar selanjutnya hanya berupa biaya cetak dan distribusi (untuk struktur biaya surat kabar lihat Litman 1988; Rosse 1970). Struktur biaya mendorong media yang bennotif mencari untung untuk meliput isu menyangkut kelompok mayoritas masyarakat, dan sering kali mengabaikan
kelompok minoritas dan kelompok kepentingan khusus tertentu. Bias berita yang terjadi ada konsekuensi politiknya. Misalnya, dalam sebuah dunia tanpa media massa, kebijakan perdagangan akan mengabaikan kepentingan konsumen yang tercerai-berai dan menguntungkan kelompok kepentingan tertentu yang menikmati manfaat trade barriers-hambatan perdagangan (lihat Lohman 1998; Olson 1965). Di sebuah negara tanpa media massa, politikus yang menganjurkan pengurangan trade barriers akan menemui kesulitan. Tidak banyak konsumen yang merasa perlu mengetahui efek trade barriers dan posisi politikus dalam persoalan ini. Namun kelompok kepentingan tertentu pasti akan selalu berusaha mengetahui dan dengan demikian mengakibatkan adanya tekanan terhadap politikus. Media massa bisa melawan bias ini karena media memberikan corong suara yang menjangkau kelompok konsumen yang besar dan tercerai-berai itu kepada para politikus. Demikian juga tanpa media massa kita mungkin akan menerima kebijakan yang mengabaikan kepentingan pembayar pajak yang tercerai-berai tadi, dan mendukung mereka yang menerima manfaat sejurnlah kecil program pemerintah yang terpusat. Media massa bisa melawan bias ini karena struktur biaya media membuat peliputan sikap politikus mengenai pajak lebih menguntungkaa daripada peliputan sikap mereka mengenai program pemerintah yang tidak penting. Jika itu hanya satu-satunya aspek laporan berita, swat kabar tidak akan pernah memberitakan, katakan, pertunjukan opera yang khalayaknya cuma segelintir orang. Namun kenyataannya media memberitakan pertunjukan ini juga. Mengapa? Inilah segi kedua media massa yang mempunyai konsekuensi politik: sumber utama pendapatan banyak surat kabar dan stasiun televisi adalah iklan. Bagi pemasang iklan yang penting bukan hanya besarnya khalayak, tapi juga karakteristiknya. Dalam industri surat kabar banyak contoh surat kabar yang meningkat penjualannya hanya untuk pada akhirnya memsot keuntungannya akibat penghasilan dari iklan menurun. Salah satu contoh yang paling sering dikutip adalah surat kabar Inggris Times. Michael Mander, wakil pemimpin redaksi Times pada akhir 1960an mengatakan: (Mander 197 8, hlm. 7 5): Dari 1967 sampai 1969 penjualan Times melonjak dari 270.000 menjadi 450.000-suatu prestasi luar biasa. Tapi penjualan yang meningkat tidak membuatnya lebih menarik sebagai medium iklan. Menambah jumlah pembaca cuma melemahkan kelompok sasaran yang penting dan meningkatkan ongkos untuk menjangkaunya. Situasinya berubah setelah
dilakukan perubahan kebijakan yang secara dramatis meningkatkan lagi keuntungan. Sekarang sirkulasi sudah kembali ke angka 300.000. Kasus yang sering dikutip dari televisi Amerika adalah acara "Gunsmoke" yang penayangannya dihentikan walaupun mendapat rating tinggi. Soalnya, terbukti bahwa khalayak pemirsa acara ini para orang tua dan terlalu ndeso sehingga tidak dianggap berharga oleh pemasang iklan (Barnouw 1978, hlm. 73). Tampaknya media massa berusaha hanya meliput isu yang menarik kelompok yang dianggap berharga oleh pemasang iklan. Bias media ini tecermin dalam bias politik yang memanjakan kelompok ini. Segi ketiga timbul karena peristiwa yang mengejutkan dianggap lebih berharga sebagai berita daripada berita tentang peristiwa yang sudah diduga (expected events). Menurut model ini, berita mengenai program pemerintah berharga bagi pembaca karena mernengaruhi kehidupan mereka dan diperlukan untuk menyesuaikan diri. Misalnya, berita mengenai pembangunan sarana pedesaan bisa membantu korban kelaparan memperoleh pekerjaan. Begitu juga, berita mengenai perubahan subsidi pertanian membantu petani menghasilkan tanaman yang sesuai agar bisa sepenuhnya merealisasikan subsidi itu. Dengan latar ini pengembangan ke arah yang tak disangka-sangka (unexpected) bisa menjadi berharga dan akan diliput oleh media. Sebaliknya, berita mengenai program yang arah pengembangannya sudah diduga (expected events) dianggap tidak berharga dan akan diliput seadanya saja. Perilaku media ini mendorong politikus untuk meningkatkan pengembangan program ke arah yang tak terduga, dan membatasi secara moderat pengurangan yang tak diharapkan. Alasannya, menaikkan belanja di luar dugaan bakal menarik perhatian media, yang karenanya lebih menguntungkan secara politis. Begitu juga pengurangan terencana program yang tak diharapkan akan mendapatkan peliputan ekstra dari media, membuat mereka menjadi berharga secara politis. Perhatian pada manajemen infonnasi ini mendorong politikus meluncurkan beberapa inisiatif pembelanjaan yang lebih besar dengan harapan memperoleh liputan media, diimbangi dengan sedikit pemotongan dari sejurnlah besar program, dengan harapan menghindari peliputan media. Karena respons yang membesar-besarkan semacam ini, setelah sekian waktu media akan memengaruhi politikus untuk lebih fokus pada program-program yang karena tinggi perubahan tuntutannya telah menarik perhatian media, seperti bencana kelaparan. Dan, mengurangi program-program yang konstan tuntutannya dan tidak menarik perhatian media, seperti masalah kekurangan
pangan. Kasus semacam ini sudah dibahas Dreze dan Sen (1990). Mereka menemukan bahwa India yang memiliki media yang bebas lebih berhasil daripada Cina yang tidak memiliki media yang bebas dalam ha1 mengatasi kelaparan, tapi tidak dalam ha1 kekurangan pangan yang endemis. Segi terakhir adalah, besarnya peliputan berita tergantung pada ongkos penyampaian berita itu. Walaupun remeh kelihatannya, ada implikasi penting yang dapat diuji karena media massa-radio, surat kabar, dan televisi- menanggung biaya yang berbeda. Penyampaian gelombang radio Xebih murah daripada penyampaian surat kabar ke daerah terpencil. Karena itu pola ini meramalkan bahwa di daerah terpencil radio akan meningkatkan jumlah pemilih yang informed, dan program yang menguntungkan mereka. Hipotesis ini dibahas dalam bagian bab berikut ini. Bu Mi Jika media massa memengaruhi kebijakan publik atau perilaku pemilih, revolusi teknologi media seperti penemuan radio, televisi, dan Internet pasti memberil~an dampak yang nyata. Bagian bab ini meneliti dampak ini dengan menelaah apakah alokasi dana untuk daerah pedesaan dalam program New Deal (prinsip-prinsip dan kebijakan-kebijakan yang diadopsi oleh Presiden E D. Roosevelt pada 1930an untuk mendorong pemulihan ekonomi dan kesejahteraan sosial, editor) terpengaruh oleh meningkatnya penggunaan radio berdasarkan studi Stromberg (1999,2001b). Program dalam Penelitian Saya menguji hipotesis mengenai efek radio terhadap kebijakan yang berkaitan dengan program Federal Emergency Relief Administration (FERA). Tujuan program ini memberikan bantuan kepada masyarakat berpenghasilari rendah. FERA dilaksanakan pada 1933-35, mendistribusikan dana US$3,6 miliar-bandingkan dengan pengeluaran setiap tahun pemerintah federal, negara bagian, dan wilayah lokal yang pada waktu itu total sekitar US$12 miliar. Dana program didistribusikan merata, pada puncalmya menjangkau sekitar 16 persen penduduk Amerika, atau lebih dari 20 juta orang. Pemerintah federal bertanggung jawab mengatur alokasi di antara negara bagian, sedangkari gubernur bertanggung jawab mengatur alokasi wilayah-wilayah (county) di dalam negara bagian.
Saya memilih program F'ERA karena program ini dilaksanakan di saat radio mulai menyebar. Jika radio meningkatkan kekuatan politik kelompok atau daerah, maka orang pasti mengharapkan program FERA difokuskan pada tingkat tertentu pada kelompok ini. Pada awal program F'ERA, radio sudah berfungsi sebagai media penting yang digunakan untuk penyiaran berita dan kampanye politik. Meski, kepemilikan radio masih belum merata. Dari wilayah ke wilayah rumah tangga yang memiliki pesawat radio berkisar dari satu sampai 90 persen. Variasi yang lebar dalam kepemilikan radio ini memudahkan identifikasi efek penggunaan radio terhadap belanja FERA, karena variasi belanja pemerintah akibat efek radio sehamsnya juga sangat lebar. Sesuai dengan bahasan sebelumnya, radio mungkin telah memengaruhi belanja jika informasi yang disiarkan radio meningkatkan kehadiran pemilih, atau membantu pemilih memilih kandidat politik yang paling gigih memperjuangkan kepentingan pemilih. Menyangkut program FERA, siaran radio pada waktu itu meliput pembangunan yang berkaitan dengan proyek- proyek FERA yang sedang berjalan. Radio juga digunakan dalam kampanye politik. Dalam pidato kampanye yang khas yang disiarkan radio pada 1934, Gubernur New York Lehman mengatakan: Pada 1932, saya berjanji bahwa Negara Bagian di bawah pimpinan saya ini menyetujui bahwa tanggung jawab untuk mernastikan tidak ada warga yang kekurangan pangan, papan, atau sandang ada pada pimpinan. Saya bangga akan pemenuhan janji itu selama masa pemerintahan saya. Antara November 1931 dan Agustus 1933 kami telah membelanjakan $482.000 dari dana publik, federal, negara bagian, dan lokal. Lehman selanjutnya berbicara mengenai proyek-proyek seperti pem- bangunan jalan dari ladang-ladang pertanian ke pasar, dan penyediaan bantuan kepada kelompok tertentu seperti guru dan orang m a h a n . Radio tampaknya digunakan untuk mengingatkan para pemilih apa saja yang sudah dilakukan untuk mereka dan menyampaikan janji kampanye baru. Penggunaan radio ini mungkin telah mengubah manfaat politik program- program pemerintah, karena informasi mengenai yang telah dilakukan di masa lalu dan janji-janji baru yang disampaikan membantu para pemilih untuk mengenal dan memilih politikus yang telah memperjuangkan kepentingan mereka pada masa jabatannya yang lalu, atau yang berjanji akan berbuat yang sama di masa mendatang. Misalnya, jika seorang gubernur pada awal1920-an
berjanji akan mulai membangun jalan dari ladang-ladang ke pasar, perolehan suaranya di desa akan kecil karena banyak orang yang tinggal di desa tidak membaca swat kabar dan karenanya tidak tahu mengenai janji tersebut. Tapi 10 tahun kemudian gubernur ini bisa berbicara di depan radio dan mengatakan langsung kepada para pemilih yang telah meningkat jumlahnya bahwa dialah yang membangun jalan-jalan itu. Ini jelas meningkatkan keuntungan politis proyek yang telah dilaksanakan. Seperti halnya sebelum ada radio banyak orang di pedesaan tidak tahu kepada siapa mereka berutang budi atas manfaat yang mereka peroleh, sedangkan 10 tahun kemudian gubernur bisa berbicara di muka corong radio tentang yang telah dilakukannya selama ia menjabat. Ini meningkatkan insentif untuk mengadakan proyek-proyek semacam yang telah dibangunnya itu. Insentif yang diciptakan radio juga bekerja pada tingkat lokal. Menurut Dunn (1936), ada seorang ketua lembaga bantuan lokal dikabarkan mengeluh ketika FERA mengurangi kegiatannya: "'Ini bisa menghambat kemungkinan saya dipilih lagi,' karena jelas ini menimbulkan kekecewaan pada sejumlah warga yang dirasanya mungkin akan menolaknya." Pola yang saya buat ini mengesankan bahwa sang ketua makin enggan menolak orang yang akan memilih dan orang yang tahu bahwa ia bertanggung jawab mengapa mereka menolak. Apakah politikus terpengaruh insentif untuk membuat kebijakan yang memberi manfaat kepada pemilih adalah pertanyaan empiris. Jika ini benar, pola yang kita harapkan adalah belanja yang lebih besar di daerah yang tinggi jwnlah mereka yang akan menggunakan hak pilihnya, di mana banyak pemilih punya radio dan tidak banyak yang buta huruf. Hasi I Sebelum dilakukannya investigasi yang lebih berstruktur atas data yang ada, perlu dilihat korelasi univariate-nya. Buta huruf, kehadiran pemilih yang rendah, dan sedikitnya jwnlah pemilik radio terkorelasi negatif dengan belanja pemerintah. Sedangkan pengangguran mungkin terkorelasi positif dengan belanja, dan deposit0 bank yang rendah hanya terkorelasi lemah dengan belanja. Dalam suatu analisis regresi multivariate yang dilakukan mengenai sejumlah faktor pembanding belanja, muncul pola yang sama. Faktor-faktor yang terhubung dengan status sosio-ekonomi yang rendah terkait positif dengan belanja jika menunjukkan perlunya bantuan pendapatan (tingkat pengangguran
yang tinggi, deposit0 bank yang rendah, nilai rurnah yang rendah), dan terkait negatif dengan belanja jika menunjukkan tingkat politik dan inf ormasi yang rendah (kehadiran pemilih yang rendah, tingkat buta huruf yang tinggi, kepemilikan radio yang sedikit). Daerah miskin otomatis secara politis lemah. Ini masuk di aka1 karena suara penduduk miskin mudah terombang-ambingkan oleh iming-iming ekonomi. Kelemahan terjadi karena penduduk miskin kurang berpartisipasi dalam politik dan tidak well-informed. Efek perkiraan penggunaan radio dan kehadiran pemilih terhadap belanja negara cukup besar. Koefisien perkiraan dari regresi yang sudah terjadi secara tidak langsung menunjukkan kaitan kenaikan sebesar satu persen kepemilikan radio di suatu daerah dengan kenaikan belanja bantuan sebesar 0,52 persen, dan kenaikan sebesar satu persen kehadiran pemilih dengan kenaikan sebesar 0,61 persen belanja bantuan. Selanjutnya saya menggunakan data daerah dari 1920-30 untuk meneliti apakah kehadiran pemilih terkait dengan meningkatnya penggunaan radio. Dalam regresi efek yang tetap saya menemukan korelasi positif antara meningkatnya penggunaan radio dan meningkatnya kehadiran pemilih. Koefisien perkiraan regresi ini secara tidak langsung menyatakan bahwa kenaikan penggunaan radio sebesar satu persen berkaitan dengan kenaikan 0,12 persen kehadiran pemilih. Gambar 6.1 memberikan ringkasan total efek perkiraan penggunaan radio terhadap belanja bantuan. Kenaikan satu persen kepemilikan radio di suatu daerah diperkirakan secara langsung meningkatkan belanja bantuan sebesar 0,52 persen, sementara itu penduduk di daerah bersangkutan semakin pandai menarik dana publik. Karena setiap kenaikan satu persen kehadiran pemilih Gambar 6.1 Estimasi efek radio Catatan: Angk*angka dalam tanda kurung merupakan kesalahan baku. Sumber: Pengarang
meningkatkan belanja 0.61 persen, efek penggunaan radio pada belanja lewat kehadiran pemilih adalah 0,07 persen. Demikianlah, total kenaikan belanja bantuan dari kenaikan satu persen kepemilikan radio diperkirakan 0,59 persen. Yang menjadi perhatian adalah, korelasi antara kepemilikan radio dan belanja bantuan mungkin terjadi semata-mata karena daerah-daerah yang warganya banyak memiliki radio sangat membutuhkan belanja bantuan yang lebih besar. Namun, yang mungkin terjadi adalah sebaliknya. Daerah yang banyak warganya mempunyai radio memiliki karakteristik yang mensugestikan rendahnya kebutuhan akan dana bantuan, karena rendahnya tingkat pengangguran, gaji yang tinggi, nilai properti yang tinggi, dan seterusnya.' Pem bahasan Efek kepemilikan radio terhadap belanja bantuan dan kehadiran pemilih lebih berarti di daerah pedesaan daripada daerah perkotaan. Ini wajar mengingat struktur biaya pengiriman berita surat kabar dan radio, dan juga sesuai dengan laporan pada waktu itu bagaimana radio telah meningkatkan informasi ke penduduk pedesaan. Dalam sebuah simposium mengenai radio dan kehidupan pedesaan yang diselenggarakan pada 1935 oleh E. Brunner, profesor pendidikan pada Columbia University, keefektifan radio dalam mendobrak isolasi pedesaan berulang kali ditekankan. Misalnya, R.F. Fricke (1935, hlm. 26) mengatakan: Saya yakin radio merupakan faktor sangat penting dalam meningkatkan pengetahuan petani di pedesaan mengenai urusan publik ... Saya yakin radio lebih besar artinya bagi penduduk pedesaan daripada penduduk perkotaan, dan mereka menggunakannya terutama untuk mendengarkan siaran yang menyangkut urusan publik, dan karena itu saya yakin, berkat radio penduduk pedesaan lebih informed daripada rata-rata penduduk perkotaan. Hasil studi saya (Stromberg 1999, 2001a) menunjukkan radio bukan saja mendobrak isolasi pedesaan, tapi juga meningkatkan kekuatan politik pedesaan. Efeknya cukup besar. Perkiraan menunjukkan bahwa radio telah meningkatkan dana FERA yang dialokasikan untuk daerah pedesaan sebesar 20 persen dibandingkan dengan daerah perkotaan yang relatif identik. Lagi pula, efek radio terhadap kehadiran pemilih juga menarik untuk
qoquoa ISBUEA t q e ~ Isyalaq ~suedsya vlaqas myeuesyep 0961 unvq snsuas uep 'rsyalaq ~edmdruaru sv p eBueq y e m u uasrad uepqruas meq eylqay 'ue~saq-~esaq enaas rsyalaq ~suedsya ~ p e b q wnlaqas uaynyem 0961 eped snsuas edu3uedes 'qgns vqal yne[ peCuaru eduupq e[uepq quauad JOWJ gey-gey exeaas gqauaru u e p p a p m8uap uep ' e d ~ q uenl~aday uep ' ~ e y a ~ d s e r u uee~aqye[asay 'EL~J u e ~ [ 'ueqgxpuad ynqm edwq ynseruxaq ~ t q Jajsue-U, '2961 eped v d e p ay m@eq e~e8au yep qeqqamdxeqm JajsueJq e n m s uep yoquoa ueyeun88uaur ueqqelaru 'sela[ 8ueL uen[n) m8uap Jesaq u r e s o ~ d nqes eped qeqgam yap!) edes 'qeqas .sepC vplq eLerq depevaq yaja ope^ yaja !padas srsrad ewes w a d mqpeyay depey~aq rspalaq yaja m d n e p ~ 'IsrAapq yedmdmru v p n s p eBueq vmu uasrad ~8 uep 'Ispala$ yaja rsua8uaru ednxas pnqs ueynyqam edes 09-026 'I !s!Aalal !suedsy3 .paay qy8unru edqaja seqaq yeprq 8ued %ad uep srqeqowap yeprq8ueL e~e8au nqens m l e p e ~ y e q ueyyn[unuaru ueyequr~aruad ue~que&ad IsuanyaJj e d u y e p u a ~ ue8uap u e 8 u n q n y ~ a q s ~ a d uaseqaqay edu8ue~ny eMyeq ( ~ 0 0 ~ ) yjaq 8md yequparuad m 8 a p jge8au yselaJoyJaq e~e8au ueyjpruaday e ~ v q (qlq~aq e~a8as) edmgel uep ~oytre[a uenruaq ' u n r u e ~ .ueBupayay euaauaq pabaq ellq ueueyeru uenqueq ueyrsnqy$srpuaru uep uey8ueqepuaru ruelep jgyaja qrqal@8u~q 8ueb leqey ?ems j s e p y ~ p ue8uap e r p u ~ rp m@eq e~e8au-e~e8au e~q-eq ueynruauaw eyaJaN .8ueqruay~aq en8au rp edruas yedu~ep ueynwauaw 'urq 8uad Jeqel eped EpaqJaq (q~q~aq e~a8as) ssa&ng uep dalsag utIdn~lT2~ sela! yepns pr yedruea *(ETOOZ '6661 &aqruogs) seqaq Bued s ~ a d ue8uap srqaqoruap 8ued pqsnpur s ~ e 8 a u npns depey~aq n p d ' u e - o g ~ ~ ~ E M E eped qeypas e v a v rp ueydhqay depey~aq eparu yadruep ueyeqq~adruaru edes q e ~ d uep dalsag uenruaq uep .nqeM uazq myJesepaq eqe~~-eqeruas ueynq 'yoluoa mvq laqepea ueyeun88uaru ue8uap uoz/wpwn sapas aul?? seqe myleseprp r t q ueeqyJad .eduqnxedas redeauaru ueye eduey ueyleuay ope^ edueq ' m e q y ~ a d qnmuau\I .uaplsard mqgpuad undneru mmaqn3 ueqqlruad m l e p yjeq uasrad ~g rpetuaru 91 uep 'uas~ad 21 n q q a s qey8uyaru qeyuas e y y a q rp q d e y lad qqjruad elens 0 ~ 6 1 m?p 0261 elequ-v .uaslad 9'9 Jeqlyas eqrdey lad e n n s yelwn[ ueyqey8uyaur juj ley e ~ y e q ueyue~eduaru ueeqyJad .orpel edund e88ueq yerum uaslad 08 J-eqryas 0 ~ 6 1 Buela[ua~ .orpel ueyeun38uaru sv ynpnpuad uas~ad nqes IJep yyqal0~6 1 eped 'u-ey1~pd3~s qe8ues qqlruad uexpeyay aped orpel ueeun88uad eduqay8uruaru ya33 .yerursp
yang representatif ini tidak sebesar dalam studi radio. Apabila radio penting untuk daerah pedesaan, televisi tampaknya penting bagi orang-orang Amerika keturunan Afrika dan orang yang berpendidikan rendah. McCombs (1968) menemukan bahwa selama ekspansi televisi pada 1952- 60, pangsa penduduk yang tidak menggunakan surat kabar maupun televisi turun dari 7 1 menjadi 49 persen di kalangan orang Amerika keturunan Afrika yang berpendidikan di bawah sekolah menengah. Di antara masyarakat kulit putih yang berpendidikan sama atau lebih tinggi, penggunaan media meningkat dua kali lipat dari 16 menjadi 38 persen. Melihat hasil studi ini, televisi tampaknya telah meningkatkan informasi di kalangan orang Amerika keturunan Afrika dan yang berpendidikan rendah. Karena itu saya menguji apakah televisi meningkatkan kekuatan dan partisipasi politik kelompok masyarakat ini. Analisis statistik mengambil bentuk yang sama seperti studi radio: studi regresi meneliti faktor menentukan dari transfer antarpemerintah, dan yang lainnya meneliti faktor menentukan dari perubahan kehadiran pemilih dari 1950 sampai 1960. Hasilnya menunjukkan, sementara kehadiran pemilih yang tinggi terkorelasi dengan penerimaan lebih banyak transfer pemerintah, kepemilikan televisi terkorelasi secara signifikan hanya dengan transfer pemerintah di daerah di mana banyak tinggal orang-orang Amerika keturunan Afrika. Selanjutnya, peningkatan penggunaan televisi jelas terasosiasi dengan kenaikan kehadiran pemilih, terutama di daerah masyarakat berpendidikan rendah. Efek televisi lebih lemah daripada radio. Efek positif televisi pada kehadiran pemilih hanya sepertiga radio. Mungkin ini menunjukkan' meningkatnya kejenuhan media. Hasil-hasil ini menunjukkan bahwa televisi meningkatkan kemampuan orang-orang Amerika k e t w a n Afrika dan orang-orang berpendidikan rendah untuk menarik dana pemerintah. Khusus untuk orang-orang Amerika keturunan Afrika ha1 itu terjadi mungkin karena televisi membantu mereka memilih dengan lebih tepat politikus yang membantu mewujudkan kepentingan mereka. Sebaliknya, televisi telah meningkatkan kekuatan politik orang-orang berpendidikan rendah dengan meningkatkan kehadiran pemilih di atas rata- rata. Meningkatnya pemakaian televisi telah dengan signifikan meningkatkan kehadiran pemilih agak mengejutkan. Dalam studi contoh yang representatif dari suatu data survei, berita televisi bukan peramal yang signifikan mengenai pengetahuan politik (Delli Carpini dan Keeter 1996). Mungkin ini menunjukkan
bahwa mereka yang banyak menonton televisi bukannya tidak belajar dari televisi, tapi memang mereka kurang berpengetahuan (Price dan Zaller 1993). Mereka yang mengecam televisi mengatakan, televisi berita bukannya merangsang minat dan keterlibatan penonton dalam aksi sosial melainkan menyebarkan ketidaknyamanan politik yang menyurutkan partisipasi politik (Putnam 2000; Robinson 1976). Analisis saya (Stromberg 1999,2001a) menolak pendapat bahwa televisi menciptakan ketidaknyamanan politik pada 1950-an. Temuan saya justru mengesankan bahwa televisi meningkatkan partisipasi politik. Kesimpulan Media massa mungkin memengaruhi kebijakan karena memberikan informasi yang relevan secara politik kepada para pemilih. Informasi ini mem- buat mereka lebih terdorong untuk menggunakan hak pilihnya dan memilih politikus yang membantu mewujudkan kepentingan mereka. Konsekuensinya, politikus hams membidik pemilih yang well-informed ini. Siapa yang dibuat menjadi well-informed oleh media tergantung pada struktur biaya dan pendapatan media bersangkutan. Bagian bab ini mengatakan bahwa meningkatnya returns to scale akan mendorong media massa memberi- kan sedikit berita kepada kelompok kecil pemilih. Bias berita tecermin dalam bias kebijakan publik. Golongan minoritas dan kelompok khusus tertentu akan memperoleh kebijakan yang kurang menguntungkan karena pengadaan infor- masi oleh perusahaan media massa. Media massa mungkin bisa, misalnya, mem- bantu menyebarkan kepentingan konsumen dan pembayar pajak untuk menu- runkan kelaziman trade barriers dan proyek-proyek "politis" ("pork barrel") yang kecil, yang dicari oleh kelompok kepentingan khusus tertentu. Media bisa juga memengaruhi bagaimana politikus menanggapi perubahan yang menuntut agar layanan-layanan yang diberikan pemerintah berbeda. Perubahan ini mungkin mendorong politikus mengusulkan kenaikan atau in- sentif yang drastis pada beberapa program untuk menarik perhatian positif media, yang dibiayai dengan pemotongan anggaran kecil-kecil untuk meng- hindari perhatian media. Demikianlah dengan berjalannya waktu lebih banyak sumber daya akan dicurahkan pada program dengan tuntutan yang sangat berubah-ubah, seperti bencana kelaparan, daripada pada program dengan tun- tutan yang konstan, seperti kekurangan pangan yang endemik. Bukti empiris mengesankan bahwa politikus AS pada 1930an mengaloka-
sikan lebih banyak dana bantuan ke daerah-daerah di mana sebagian besar penduduknya memiliki radio, dan di mana lebih banyak orang menggunakan hak suaranya. Efeknya bukan saja sangat signifikan secara statistik, tapi juga penting secara ekonomis. Perkiraan menunjukkan bahwa untuk setiap kenaikan satu persen rumah tangga yang memiliki radio di suatu daerah tertentu, pemerintah akan meningkatkan bantuan per kapita 0,6 persen. Kenaikan deviasi standar dalam pangsa rumah tangga dengan radio akan meningkatkan belanja sebesar 10 persen. Politikus mengalokasikan sedikit dana bantuan ke daerah yang banyak buta hurufnya. Buta huruf menghambat pengumpulan infonnasi politik. Sebagai- mana orang yang tidak memanfaatkan media massa, orang yang buta huruf tidak begitu kuat secara politik daripada yang melek h m f , karena mereka tidak akan menggunakan hak pilihnya dan tidak akan memilih calo~i yang akan mewujudkan kepentingannya. Efek buta h m f diperkirakan sangat signifikan dan besar: untuk setiap kenaikan satu persen buta huruf, politikus akan mengurangi rata-rata dua persen belanja. Satu cara untuk menempatkan efek radio dan melek h m f ini dalam pers- pektifnya adalah membandingkannya dengan efek kehadiran pemilih. Keuntungan berupa kekuatan politik yang diperoleh, katakan, dari 1 0 persen kenaikan melek huruf dan akses media di daerah miskin sama besarnya dengan 10 persen kenaikan kehadiran pemilih. Suara pemilih yang tidak informed dan yang tidak memilih tampaknya menciptakan tekanan politik yang sama. Inovasi radio dan televisi telah mengubah kekuatan politik berbagai kelompok dengan memengaruhi yang infomzed dan yang tidak. Teru tama, radid meningkatkan kemampuan pedesaan Amerika untuk menarik dana pemerintah, Secara keseluruhan, radio secara relatif meningkatkan dana yang dialokasikan ke pedesaan daripada yang dialokasikan ke daerah perkotaan sekitar 20 persen. Begitu pula, hasil awal menunjukkan bahwa orang Amerika keturunan Afrika dan mereka yang berpendidikan rendah memperoleh keuntungan dari munculnya televisi pada 1950an. Dewasa ini, Internet mungkin aka11 membawa dampak yang sama, ada yang dirugikan dan ada yang diuntungkan. Topik menarik untuk studi di masa depan adalah mengidentifikasi kelompok- kelompok ini dan mengukur dampak politik Internet. 1 Untuk meneliti apakah penetrasi radio memang seperti itu, kepenlilikan radio - --
dipantau dengan instrumen daya konduksi tanah, instrumen geologis yang digunakan oleh Federal Communication Commission untuk meramalkan sebaran sinyal AM di seluruh Amerika Serikat, dan jurnlah daya semua antene AM pada 1934, tertimbang dengan satu per akar kuadrat dari jarak antara ibu kota daerah dan antena. Instrumen ini terkorelasi kuat dengan kepemilikan radio. Perkiraan variabel instrumental menunjukkan bahwa efek radio signifikan pada belanja bantuan dan kehadiran pemilih. Namun, sementara efek kepemilikan radio pada kehadiran pemilih tetap signifikan setelah disertakannya efek di negara bagian secara keseluruhan, ha1 ini tidak berlaku bagi persarnaan untuk belanja. Rujukan Kata "diolah" menjelaskan karya-karya yang direproduksi secara informal yang mungkin tidak tersedia di perpustakaan. Anderson, Simon P, dan Stephen Coate. 2000. "Market Provision of Public Goods: The Case of Broadcasting." Cornell University, Ithaca, New York. Diolah. Barnouw, Erik. 1978. The Sponsor. New York: Oxford University Press. Besley, Timothy, dan Robin Burgess. Segera terbit. "The Political Economy of Government Responsiveness: Theory and Evidence from India." Quarterly Journal of Economics. Besley, Timothy, dan Andrea Prat. 2001. "Handcuffs for the Grabbing Hand? Media Capture and Government Accountability." London School of Economics and Political Science, London. Diolah. Delli Carpini, Michael X., dan Scott Keeter. 1996. What Americans Know about Politics and Why it Matters. New Haven, Connecticut; London: Yale University Press. Dunn, Catherine. 1936. What Price Poor Relief? Chicago: American Public Welfare Association. Djankov, Simeon, Carilee McLeish, Tatiana Nenova, dan Andrei Shleifer. Segera terbit. "Who Owns the Media?" Journal of Law and Economics. Dreze, Jean, dan Arnartya Sen. 1990. The Political Economy of Hunger, vol. 1 Oxfoxl, U.K.: Clarendon Press. Fricke, R.R 1935. Dalam Edrnund Brunner, ed., Radio and the Farmer. New York: Radio Institute of the Audible Arts. Larcinese, Valentino. 2001. "Information Acquisition, Ideology, and Turnout: Theory and Evidence from Britain." London School of Economics, London. Diolah. Litman, B a q . 1988. "Microeconomic Foundations." Dalam Robert G. Picard, James P. Winter, Maxwell E. McCombs, dan Stephen Lacy, ed., Press Concentration and Monopoly. Nonvood, New Jersey: Ablex. Lohmann, Susanne. 1998. "An Information Rationale for the Power of Special Interests." American Political Science Review 92(4): 809-27. Mander, M. 1978. "The Integration of Advertising and Circulation Sales Policies."
Dalam H. Henry, ed., Behind the Headlines: The Business of the British Press: Readings i n the Economics of the Press. London: Associated Business Press. Masson, Robert T., R a m Mudambi, dan Robert J . Reynolds. 1990. "Oligopoly i n Advertiser Supported Media." Quarterly Review of Economics and Business 30(2): 3- 16. McCombs, Maxwell E. 1968. "Negro Use o f Television and Newspapers for Political Information, 1952-1964." Journal of Broadcasting XII(3): 261-66. Olson, Mancur. 1965. The Logic of Collective Action. Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press. Price, Vincent, dan John Zaller. 1993. " W h o Gets t h e News? Alternative Measures o f News Reception and Their Implications for Research." Public Opinion Quarterly 57: 133-64. Putnam, Robert D. 2000. Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community. New York: Simon & Schuster. Robinson, Michael J . 1976. "Public Affairs Television and the Growth o f Political Malaice." American Political Science Review 70:409-42. Rosse, James N. 1970. "Estimating Cost Function Parameters without Using Cost Data: Illustrated Methodology." Econornetrica 38(2): 256-75. Spence, Michael, dan Bruce Owen. 1977. "Television Programming, Monopolistic Competition, and Welfare." Quarterly Journal of Economics 91: 103-26. Stein, Robert M., dan Kenneth N. Bickers. 1994. "Congressional Elections and the Pork Barrel." Journal of Politics 56(2): 377-99. Steiner, Peter 0. 1952. "Program Patterns and Preferences, and the Workability o f Competition i n Radion Broadcasting." Quarterly Journal of Economics 66(2): 194-223. Stromberg, David. 1999. "The Politics o f Public Spending." Disertasi doktoral, Princeton University, Princeton, New Jersey. . 2001a. "Mass Media and Public Policy." European Economic Review 45(4- 6): 652-63. . 2001b. "Radio's Impact o n Public Spending." Stockholm University, Stockholm. Diolah. . Segera terbit. "Mass-media Competition, Political Competition, and Public Policy." Review of Economic Studies.
Peran Corporate Governance Media Alexander Dyck dan Luigi Zingales P ada April 1992 Wall Street Journal memuat iklan yang aneh. IHan berupa gambar siluet satu halaman penuh dewan direksi Sears Roebuck itu berjudul "The non-performing assets of Sears", aset Sears yang tak berguna. Iklan ini dipasang oleh pemegang saham Robert Monks, menampilkan anggota dewan direksi lengkap dengan nama-namanya sebagai orang-orang yang bertanggung jawab atas kinerja buruk saham Sears di pasar modal. Para Kami berterimakasih kepada Mehrnet Beceren yang membantu karni mempersiapkan data, dan Rakhesh Khurana, Jay Lorsch, Forest Reinhardt, Richard Vietor, Andy ~ellek4, dan peserta seminar pada Business Harvard School yang memberikan tanggapan atas draft awal tulisan ini. Alexander Dyck berterimakasih kepada Division of Researc* Harvard Business School, dan Luigi Zingales kepada George Stigler Center pada University of Chicago atas bantuan finansialnya.
direktur, yang malu dengan iklan tersebut, menerima usulan yang diajukan Monks yang hanya memperoleh 12 persen suara dalam pemilihan dewan direksi dan karenanya tidak mendapat kursi dalam dewan tersebut. Pasar menyambut baik perubahan ini dengan memberikan excess return (kelebihan pendapatan) sebesar 9,5 persen pada hari perubahan itu diumumkan dan excess return sebesar 37 persen selama setahun berikutnya. (Monks dan Minow 1995, hlm. 399-411). Pada 8 Maret 1988 semua jaringan utama televisi di Amerika Serikat menyiarkan rekaman film dari kapal tuna Panama, Maria Luisa, menggam- barkan pembunuhan ratusan lumba-lumba saat kapal itu memburu ikan tuna. Didukung oleh publik yang marah, Earth Island Institute, Greenpeace, dan Human Society melancarkan kampanye boikot tuna. Restoran-restoran tidak menyediakan tuna dalam menunya dan sekolah-sekolah di seluruh Amerika Serikat tidak menghidangkan tuna di kantin sekolah sampai tuna yang dipasarkan itu "dolphin safe," artinya diperoleh dengan jaring yang tidak membunuh lumba-lumba. Pada 12 April 1990, Heinz, produsen tuna terbesar, mengumumkan bahwa ia hanya menjual tuna yang "dolphin safe." Dalam waktu hanya beberapa jam sesudah itu dua produsen tuna terbesar lainnya di Amerika Serikat membuat komitmen yang sama (Reinhardt dan Vietor 1994a,b). Bab-bab lain dalam buku ini difokuskan pada pengaruh media terhadap pembangunan melalui dampaknya terhadap politikus dan proses politik. Dua kisah tersebut di atas menyatakan bahwa media bisa juga memainkan peran dalam memberi bentuk pada kebijakan korporat. Soalnya, apakah contoh dua kisah itu hanya kebetulan, atau merupakan bukti adanya pengaruh yang dimainkan oleh media? Jika media memiliki pengaruh seperti itu, bagaimana terjadinya? Karena media tidak mempunyai suara dalam pemilihan direksi perusahaan dan tidak menggaji manajer perusahaan, mekanisme apa yang memaksa direksi suatu perusahaan untuk memberikan perhatian pada yang dikatakan media? Bagaimana kekuatan media berhubungan dan berinteraksi dengan mekanisme corporate governance (tata kelola perusahaan) lainnya, seperti lingkungan hukurn dan persaingan? Bagaimana sebenarnya media itu memengaruhi kebijakan korporat? Tak ada jawaban yang langsung untuk pertanyaan-pertanyaan ini dari dua contoh itu. Dalam dua peristiwa tersebut media berperan sebagai pengungkit yang digunakan oleh dua pihak yang sangat berbeda: seorang pemegang saham yang gaga1 dalam pemilihan anggota direksi pada kasus pertama, para pencinta lingkungan pada kasus kedua. Pun cara dua peristiwa itu memanfaatkan media
berbeda. Pada kasus pertama pemegang saham yang berbeda pendapat itu merogoh dari kantongnya sendiri untuk membayar iklan yang menyiarkan pandangannya mengenai kinerja direksi perusahaan. Dalam kasus kedua, jaringan televisi menyisipkan rekaman film yang dibuat kelompok pencinta lingkungan dalam program regulernya. Hasilnya juga berbeda. Dalam peristiwa pertama, tekanan publik yang merespons iklan itu memaksa direksi Sears meningkatkan nilai saham, suatu tujuan yang sebenarnya hams mereka kejar. Dalam kasus kedua, tekanan publik memaksa perusahaan tunduk kepada kelompok pencinta lingkungan, kelompok yang tidak punya ikatan apa pun dengan perusahaan. Orang boleh berpendapat bahwa Heinz merespons pilihan pelanggannya dan bahwa media cuma membantu mengungkapkan fakta yang menarik perhatian publik. Namun dalam ha1 ini kami punya bukti yang membantah hipotesis ini. Sebagaimana ditunjukkan oleh beberapa studi pemasaran, ada kesenjangan yang lebar antara keluhan konsumen yang disampaikan melalui pers dan kesediaannya untuk membeli sesuatu. "Jika ada tuna 'dolphin-safe' dalam kaleng yang diletakkan bersebelahan dengan tuna biasa, orang akan memilih produk yang lebih murah walaupun bedanya cuma satu sen." (Reinhardt dan Vietor 1994a, hlrr~. 3). Bahkafi tidak jelas apakah medialah yang memaksa direksi berperilaku untuk kepentingan masyarakat. Tak ada bukti bahwa kerugian masyarakat akibat dibunuhnya lumba-lumba itu ditebus oleh biaya tambahan yang dikeluarkan perusahaan dalam mencari tuna yang "dolphin safe". Sebenarnya, ada pencinta lingkungan yang mengecam keputusan "dolphin safe" ini. Menurut mereka, keputusan tersebut telah merusak keragaman hayati. Dengan menggeset penangkapan ikan tuna ke bagian barat Pasifik, penangkapan tuna memang tidak membunuh lumba-lumba tapi membunuh banyak spesies Kainnya yand, tidak seperti lurnba-lumba, termasuk dalam daftar spesies yang terancam punah. Semua pertanyaan mengenai peran media ini tidak mendapat banyak perhatian dalam literatur akademis.l Ini bukan kebetulan. Proses penyebaran informasi tidak memainkan peran yang besar dalam suatu model ekonomi. Para agen penyebaran dianggap menerirna atau tidak menerirna informasi. Jika tidak, kadang-kadang mereka diberi pilihan memperoleh informasi dengan hargdi tertentu. Tidak ada peran bagi pengumpul informasi yang secara selektik mereduksi biaya pengumpulan informasi. Dalam dunia yang riil, medi& memainkan peran ini. Masyarakat memperoleh sebagian besar informasi yang dimilikinya dari media, dan medialah yag menyeleksi informasi yang patut disampaikan ke publik dan dalam menambahkan kredibilitas informasi yank
disampaikan lewat sumber-sumber lain. Dengan mereduksi biaya pengumpulan dan penilaian informasi secara selektif, media memainkan peran utama dalam membentuk penciptaan dan penghimpunan reputasi. Media bisa memainkan peran dalam corporate governance dengan memengaruhi reputasi, sekurangnya lewat tiga cara. Pertama, media bisa mendorong politikus mengusulkan reformasi hukum korporat atau meminta ditegakkannya hukurn karena tahu bahwa berdiam diri saja akan merusak karir politiknya di masa depan atau membuatnya malu di mata publik, baik di dalam maupun di luar negeri. Kedua, media bisa memengaruhi reputasi melalui saluran yang banyak ditekankan dalam model ekonomi. Dalam pengertian tradisional mengenai reputasi (lihat, misalnya, Fama 1980; Fama dan Jensen 1983), gaji seorang manajer perusahaan di masa depan tergantung pada pandangan pemegang saham dan majikannya, apakah manajer itu memperhatikan kepentingan mereka dalam situasi tertentu yang tidak bisa dipantau. Kekhawatiran adanya sanksi moneter ini bisa membuat sang rnanajer tidak memanfaatkan kesempatan yang menguntungkan dirinya sendiri agar tercipta citra bahwa ia memang manajer yang baik. Ketiga, yang ditekankan di sini, bahwa media bukan saja memengaruhi reputasi manajer dan anggota direksi di mata pemegang saham danmajikannya di masa depan, melainkan juga memengaruhi reputasinya di mata masyarakat. Seperti dilakukan Monks dalam iklan Sears: "Karni berbicara kepada temannya, keluarganya, rekan profesionalnya. Setiap orang yang melihat iklan itu akan membacanya. Setiap orang yang membacanya akan mengerti. Setiap orang yang mengerti bebas bertanya kepada anggota direksi yang mereka jumpai," (Rosenberg 199 9, hlrn. 269-70). Pemegang saham Heinz mungkin tidak senang dengan keputusan direksi menangkap hanya ikan tuna yang "dolphin safe." Direksi berbuat demikian untuk melindungi citranya di muka publik. Mereka tidak mau dilecehkan anak-anaknya ketika pulang ke rumah atau hams merasa malu ketika pergi ke gereja atau ke country club-nya. Nell Minow, mitra bisnis Robert Monks, mengatakan kepada kami bahwa sampai hari ini direksi Sears masih membenci Robert Monks karena di country club-nya mereka ditertawakan akibat iklan yang dimuat Monks. Tidak ada polis asuransi yang bisa melindungi mereka dari sanksi reputasi yang hams mereka tanggung. Demikianlah, media memang memainkan peran dalam membentuk citra para manajer dan direktur perusahaan di mata publik dan dengan begitu menekannya untuk berperilaku menurut norma masyarakat. Tergantung pada
situasinya, tekanan ini bisa menguntungkan pemegang saham seperti dalam kasus Sears, atau sebaliknya seperti dalam kasus Heinz. Sedemikian jauh kita hanya mengemukakan kemungkinan para manajer dan direktur perusahaan yang peduli pada citra mereka di mata publik dan karenanya akan merespons tekanan yang dilakukan media. Sebelum menyimpulkan bahwa media memang memainkan peran dalam corporate governance kita perlu menetapkan dulu bahwa ini lebih dari sekadar kemungkinan teoretis yang didukung oleh dua contoh peristiwa. Inilah yang akan kita bahas dalam bab ini. Kita mulai dengan mengkaji ulang serangkaian contoh di mana media memang memengamhi kebijakan korporat. Contoh-contoh ini mempertajam intuisi yang ingin kita jelaskan secara teoretis mengenai isu yang menentukan dampak media terhadap perilaku perusahaan. Kita kemudian akan membahas bukti-bukti yang lebih sistematis. Dalam Dyck dan Zingales (200 l), kami memperlihatkan bahwa penyebaran pers memengamhi banyaknya nilai korporat yang dimanfaatkan oleh orang dalam untuk kepentingannya sendiri, yaitu apa yang dinamakan keuntungan pribadi dari kontrol. Dalam bab ini kita melihat efek pers terhadap ketanggapan sektor swasta terhadap isu lingkungan. Sebagai ukuran pentingnya pers di suatu negara, kita menggunakan sirMasi swat kabar harian dibandingkan dengan populasi. Indikator urnurn untuk menunjukkan pentingnya pers adalah, apakah pers itu dibaca. Tapi ini hanya satu dari beberapa indikator yang tersedia di negara-negara besar yang representatif. Kita kemudian menguji kebenaran hasilnya dengan menggunakan indikator lain mengenai kebebasan dan independensi pers. Sebagai ukuran rata-rata standar lingkungan korporat di suatu negara kita menggunakan indeks yang dihasilkan sebagai bagian indeks kesinambungan lingkungan 2001. Indeks ketanggapan sektor swasta in5 merupakan kombinasi lima indikator: mulai dari jumlah perusahaan yang menerima sertifikat IS0 14001 per juta dolarproduk domestik bruto (PDB) sampai pada peringkat kesinambungan lingkungan menurut indeks global Dow Jones, Kami menemukan, negara dengan sirkulasi swat kabar yang lebih besar menunjukkan ketanggapan terhadap isu lingkungan rata-rata lebih baik. In! berlaku bahkan setelah memperhitungkan regulasi yang ada mengenai lingkungan, ketersediaan informasi tentang masalah-masalah lingkungan hidup, dan tingkat pembangunan ekonomi yang diukur dari PDB per kapita. Efeknya juga signifikan secara ekonomis. Peningkatan deviasi standar dalam penyebaran pers akan meningkatkan indeks lingkungan sebesar 15 poin persentase, sama dengan 28 persen dari deviasi standarnya. Mengingat penyebaran pers itu sendiri mungkin endogen atau tidak murni
terkorelasi dengan faktor institusional lainnya, kami mencoba menjelaskan difusi pers ini dengan menggunakan variabel eksogen. Agama merupakan faktor utama yang memengaruhi melek huruf dan kecenderungan gemar membaca. Faktor penting lainnya adalah tingkat fraksionalisasi etnolinguistik. Kedua faktor i n . saja bisa digunakan untuk menjelaskan 41 persen variasi contoh representatif penyebaran pers. Bila kita menggunakan kedua faktor ini sebagai instrumen regresi pada efek pers terhadap standar lingkungan dan manfaatnya untuk sektor swasta, akan diperoleh hasil yang serupa. Hal ini mendukung pandangan bahwa hasil yang kita peroleh tidak diarahkan oleh korelasi tak murni atau kausalitas terbalik. Dari perspektif kebijakan, bukti pentingnya media dalam corporate governance membawa dua konsekuensi. Pertama, pada umurnnya penelitian- penelitian terdahulu hanya memfokuskan pada aspek legal dan yang berkaitan dengan kontrak dari corporate governance. Bukti yang diberikan dalam bab ini dan dalam studi Dyck dan Zingales (2001) mengesankan bahwa fokus penelitian hams diperluas, dan debat mengenai kebijakan hams mengalami pergeseran fokus pula. Kedua, pers menekan para manajer perusahaan untuk bertindak bukan hanya demi kepentingan pemegang saham, tapi juga dilakukan dengan cara yang dapat diterima publik. Temuan ini membawa peran nonna masyarakat ke garis depan debat corporate governance. Dengan beberapa kekecualian, misalnya Coffee (2001), peran nonna masyarakat ini tidak diperhitungkan, namun bisa memberikan peluang bagi para pembaru jika mereka bisa meningkatkan komunikasi mengenai perilaku yang melanggar nonna dan nonna yang mendukung corporate governance yang efektif. Namun, peran norma juga bisa merupakan rintangan terhadap upaya meningkatkan sistem corporate governance suatu negara. Di negara di mana memberhentikan buruh untuk meningkatkan laba dipandang negatif, sulit memberikan insentif kepada para manajer perusahaan untuk melakukan pemberhentian karyawan, terutama pada perusahaan besar. Kenyataan ini hams dipertimbangkan secara terbuka dalam setiap rencana yang realistik untuk merombak sistem corporate governance suatu negara. Beberapa Contoh Efek Media terhadap Kebijakan Korporat Untuk menggambarkan bahwa kedua contoh yang diberikan pada awal bab ini tidak berdiri sendiri, tapi merupakan puncak gunung es, bagian bab ini
menyajikan studi kasus mengenai hubungan tekanan media dengan perubahan perilaku korporat. Yang menarik dari semua contoh ini, perubaha.n itu terjadi bahkan tanpa adanya ketentuan hukum untuk berbuat atau kewajiban hukum untuk tidak berbuat. Strategi Korporat terhadap Lingkungan Setelah disahkannya Pollution Prevention Act pada 1990, perusahaan- perusahaan di AS diwajibkan mengungkapkan fasilitas pembuangan setiap limbah kimianya. Tapi, berbeda dengan informasi akuntasi, tidak jelas para konstituen mana yang secara hukum boleh menggunakan informasi ini. Namun demikian, ketentuan mengenai informasi ini telah menjadi alat yang penting untuk mengubah perilaku korporat, karena ha1 itu memungkinkan publik mengetahui perusahaan mana yang mencemari lingkungan menurut sarana yang digunakannya masing-masing. Seperti dicatat Environmental Protection Agency, "Informasi ini merupakan pengungkit untuk bertindak, selagi warga menuntut janji dari perusahaan bersangkutan untuk mengurangi buangan limbah beracunnya," (Vietor 1993, hlm. 3). Kelompok pencinta lingkungan seperti Natural Resource Defense Council dan National Wildlife Federation telah mengumpulkan informasi dan menyampaikannya kepada pers lewat publikasi dengan judul seperti The Whok Who of Toxic Polluters dan The Toxic 500, yang disiarkan secara selektif oleh media penyiaran dan media cetak. Berkat daya tarik berita mengenai lingkungan, kelompok pencinta lingkungan umumnya tidak perlu mengeluarkan biaya seperti yang terpaksa dilakukan Robert Monks dalam kampanyenya melawan Sears (Iklan di Wall Street Journal saja menelan ongkos lebih dari US$100.000). Perbedaan daya tarik berita bagi publik yang lebih luas mungkin menyebabkan terjadinya distorsi yang sistematis pada target kampanye, dan dengan demikian pada peran corporate governance media itu sendiri. Tekanan opini publik yang tercipta dari informasi mengenai pencemar lingkungan mempunyai dampak. Perusahaan yang masuk daftar pencemar lingkungan paling buruk, seperti Allied (urutan ketiga pada 1990) clan DuPsnt (urutan pertama pada 1990) berusaha keras keluar dari daftar 10 pencemar lingkungan terburuk tersebut, dan melakukannya sebagai strategi korpsrat, sekalipun tidak ada tekanan hukum. Allied, misalnya, mengeluarkan belanja tiga kali lipat untuk sarana pengendali lingkungan dan pembersihan limbah secara sukarela setelah disebarkannya informasi pencemaran lingkungan yang
dilakukannya (Victor 1993, exhibit 1). Dunia industri juga merespons -Chemical Manufacturers Association membuat kode prinsip untuk pabrik dan perawatannya yang bertanggung jawab dan mewajibkan para anggotanya untuk mematuhi prinsip-prinsip itu- dengan "kebijakan sendiri yang draconian" ini yang dianggap "perlu untuk memperbaiki opini publik yang negatif terhadap industri kirnia" (Vietor 1993, hlm.3). Corporate Governance dan Pers Pers juga berinteraksi dengan berbagai mekanisme corporate governance. PEmGANG SAHAM DAN PERS. Sementara aktivis pemegang saham di Amerika Serikat seperti Robert Monks dan Me11 Minnow memanfaatkan pers dalam perjuangan mereka melawan manajemen, apakah pers punya efek serupa di pasar yang sedang berkembang? Peristiwa akhir-akhir ini di Korea Selatan menunjukkan demikian. Korea sudah lama dikenal sebagai negara di mana pemegang saham utama perusahaan besar (chaebol) memanfaatkan posisi yang mereka pegang atas biaya yang hams dibayar pemegang saham yang kecil. Undang-undang korporat di negeri ini tidak banyak mernberi hak kepada investor dari luar-undang-undang itu hanya mendapat skor dua dari lima menurut indeks La Porta dan lainnya (1999) yang mengukur besarnya perlindungan bagi pemegang saham rninoritae dan rendah peluangnya berkaitan dengan penegakan hukum. Menurut indeks yang dirancang untuk menilai tradisi undang-undang dan ketertiban di suatu negara, indeks Korea hanya separuh dari rata-rata negara industri. Upaya memaksakan perubahan di Korea dimulai pada 1996 dengan dibentuknya People's Solidarity for Participatory Democracy (PSPD) oleh Jang Ha-Sung dari Korea University. Seperti di Amerika Serikat, aktivis investor ini memusatkan perhatiannya pada perubahan kebijakan korporat di perusahaan-perusahaan besar di Korea dan mengandalkan tekanan hukum, termasuk proxy battle (sekelompok pemegang saham dibujuk untuk menggabungkan kekuatan agar memenangkan suara dalam perusahaan, editor), gugatan kriminal, dan gugatan terhadap pihak ketiga oleh pemegang saham atas nama perusahaan (derivative suits), dan pemanfaatan pers untuk mempermalukan tokoh-tokoh korporat agar mengubah kebijakannya. Mungkin lebih daripada di Amerika Serikat, keberhasilan yang mereka capai lebih banyak
karena tekanan opini publik daripada sanksi hukum. Tantangan terbesar yang berhasil mereka atasi sampai saat ini adalah perjuangan menghentikan transaksi internal (insider dealing) dalam SK Telecom. Perusahaan yang sangat menguntungkan ini kinerja keuangannya tidak mencerminkan keuntungan yang besar, karena transaksi internal tadi membuat SK Telecom hams membayar suatu ongkos ke dua perusahaan lain yang masih berkaitan dengan SK Telecom (transfer pricing). Dua perusahaan yang diuntungkan itu hampir 100 persen dikuasai chairman SK Telecom dan kel~arganya.~ PSPD mencermati kebijakan ini. Setelah Finuncial Times London memuat beritanya, terjadi kampanye media untuk menarik proxy votes (suara yang diwakilkan; para pemegang saham kerap memberi kuasa kepada manajemen perusahaan untuk mewakili suara mereka dalam pertemuan pemegang saham, editor). Kampanye ini termasuk pemasangan iklan di surat kabar, televisi, dan radio. Pada Maret 1998 direksi SK Telecom bertekuk lutut dan membenarkan tuntutan PSPD. Keberhasilan ini bertolak belakang dengan kegagalan tindakan hukum. Mi- salnya, usul yang diajukan pemegang saham dihambat dan tidak berhasil men- copot direktur atau auditor perusahaan. Mungkin satu-satunya tantangan hu- kum yang berhasil hanya dalam menjamin hak bicara investor dalam rapat perusahaan, walaupun hak ini hanya bisa digunakan menyangkut reputasi pihak-pihak yang terlibat, bukan untuk memicu diambilnya tindakan hukum. Misalnya, pers melakukan peliputan yang luas mengenai rapat pemegang saham Samsung yang berlangsung sampai 13 jam lamanya. Efek tekanan pemegang saham dan publik ini terbukti dengan meningkatnya transparansi dalam laporan keuangan Samsung. INVESTOR INSTITUSIONAL. Sementara investor kelembagaan punya banyak mekanisme hukum untuk mendorong perubahan kebijakan korporat, adanya pers yang aktif semakin meningkatkan pengaruh para investor itu. Pers menawarkan cara yang relatif murah untuk mengenakan sanksi terhadap per- usahaan dan mengoordinasikan respons investor lainnya dalam mendapatkan perlindungan hukum. California State Pension Fund for Public Employees (CalPERS), misalnya, telah mengambil kebijakan mengidentifikasi perusahaan yang rendah kinerja- nya dan memanfaatkan media sebagai alat yang penting untuk mengubah ket bijakan korporat dan meningkatkan pendapatan. Berdasarkan kriteria keun- tungan pemegang saham, nilai tambah ekonomi, dan corporate governance
CalPERS membuat daftar perusahaan yang kinerjanya buruk. Berbekal daftar ini, CalPERS berupaya membujuk perusahaan untuk mengubah kebijakannya, atau CalPERS akan melancarkan proxy contest (suatu strategi untuk me- yakinkan para pemegang saham agar menggunakan proxy votes-nya untuk menempatkan manajemen baru dalam pemsahaan, editor) dan setemsnya mem- beberkan perusahaan ini dalam suatu daftar yang dinamakan "focus list". Ancaman pembeberan di muka publik ini merupakan bagian penting dari pendekatan yang dilakukan CalPERS. Soalnya, ketika CalPERS menarik ancaman ini, strateginya ternyata tidak berhasil. Pada 1997 ketika beberapa chief executive officer (CEO) meyakinkan CalPERS bahwa strategi yang "lebih ramah dan lembut" akan terkesan tak bermusuhan dan lebih efektif, ternyata hanya dua dari 12 pemsahaan yang ditargetkan mau melakukan pemndingan dengan CalPERS, tiga pemsahaan menolak mentah-mentah bahkan untuk hanya bertemu dengan wakil-wakil CalPERS. Seperti dikatakan CEO CalPERS Dale Hanson: '"Lebih ramah, lebih lembut' ternyata tidak berhasil. Sejumlah perusahaan bahkan tidak mau bergeser kecuali terpaksa bemmsan dengan persoalan yang disorot oleh publik." (Dobrzynski 1992, hlm. 44). Pada 1992 CalPERS kembali pada kebijakan memublikasikan daftar pemsahaan yang menjadi targetnya. Contoh lainnya adalah kasus investor di perusahaan Rusia. William Browder, CEO Hermitage Capital Management, pemsahaan reksadana publik terbesar di Rusia, melaporkan kepada kami bahwa "mekanisme korektif paling penting yang kami miliki terhadap misgovemance adalah pers" (email, 21 Mei 2002). Misalnya, Browder melaporkan salah urus di Gazprom, pada Oktober 2000 kepada media, dan karenanya mampu membeberkan kegagalan manajemen di perusahaan gas negara itu. Laporan Browder dimuat dalam media bisnis internasional, termasuk Business Week, New York Times, Financial Times, Wall Street Journal, dan Washington Post. Tekanan media ini membawa efek yang memperlancar koordinasi investor internasional dan mendorong mereka untuk mendesak diadakannya audit khusus terhadap perusahaan tersebut, sesuatu yang membutuhkan persetujuan dari 10 persen pemegang saham, dan mendorong diadakannya perubahan dalam kebijakan korporat. Laporan pers mengenai misgovemance bisa juga membuat malu politikus dan manajer yang peduli dengan reputasi internasionalnya untuk bertindak dan memperbaiki kebijakan pemsahaan. Yang menarik adalah, liputan pers ini dilihat sebagai sama pentingnya dengan tindakan hukurn. Seperti dilaporkan Browder kepada kami: "Pers merupakan salah satu alasan mengapa kami mengajukan tuntutan
hukum. Kami sejauh ini telah mengajukan 24 tuntutan hukum dan kalah 23 kali, begitulah di Rusia. Keuntungan yang karni peroleh, publisitas." REGULATOR PRrVAT DAN PEMERINTAH. Tekanan opini publik yang menghasilkan pers yang aktif juga penting bagi suatu organisasi sektor swasta untuk menggunakan swaregulasi guna meningkatkan corporate governance. Contohnya, pendekatan di Inggris terhadap berbagai skandal keuangan pada 1990an, termasuk bangkrutnya Bank of Credit and Commerce International dan Maxwell Group. Daripada mengeluarkan legislasi yang melarang per- usahaan melakukan kegiatan tertentu dengan ancaman sanksi dan denda pe- ngadilan, Inggris menerapkan swaregulasi yang dipaksakan lewa t pengung- kapan. Cadbury Commission, yang didominasi sektor swasta, menetapkan stan- dar corporate governance dan mengembangkan mekanisme guna memaksa perusahaan mengungkapkan kinerjanya menurut standar yang ditetapkan tadi, dan membiarkan tekanan publik yang digerakkan oleh pengungkapan danl berita untuk mengubah kebiasaan perusahaan tersebut. Keuntungan jalur pu- blisitas ini, organisasi swaregulasi bisa melakukan ha1 itu sedangkan sanksi- nya dapat dijatuhkan dengan cepat. Sedangkan sanksi lewat jalur lain, seperti denda dan sanksi yang dikenakan oleh pengadilan, tidak bisa diperoleh atau~ dapat ditunda melalui pengadilan juga, karenanya tidak efektif. Cadbury Commission, yang menyampaikan laporannya pada Desember 1992, merupakan upaya pembaharuan pertama melalui pengungkapan dan tekanan publik. Unsur utama laporan ini adalah kode praktik yang terbaik yang me- ngandung 19 rekomendasi, termasuk peningkatan peran direktur independen, jumlah minimum direktur independen, dan pemisahan peran direksi dan CEO. Sejak 1993, Bursa Saham London sudah mengeluarkan persyaratan listing yang mewajibkan perusahaan menyertakan pernyataan kinerja berkaitan dengad kode tersebut dan penjelasan tertulis atas setiap perubahan dalam laporaq tahunannya. Sejak itu sudah menjadi praktik umum bahwa laporan perusahaan diberikan ke pers, dan laporan pers independen mengidentifikasikan kinerja perusahaan berdasarkan standar corporate governance. Bila ditemukan sebagian besar standar tadi tidak dipatuhi, dinyatakanlah bahwa perusahaan dan para direkturnya tidak melaksanakan corporate governance. Pendekatan serupa mengenai praktik perusahaan terhadap kompensasi bagi para eksekutif dimuat dalam laporan Greenbury, yang disampaikan pada Juli 1995, dan dalad laporan Hampel, yang disampaikan pada Januari 1998. Semua praktik ini telah dikonsolidasikan ke dalam suatu "supercode" yang diterbitkan Bursa Saham
London pada Juni 1998, sekali lagi dengan persyaratan yang lebih menekankan pada pengungkapan daripada kepatuhan. Pendekatan ini-tergantung pada pengungkapan yang didukung komunikasi luas oleh pers mengenai kinerja berdasarkan standar-telah membawa perubahan praktik korporat dalam waktu singkat. Studi yang dilakukan baru- baru ini (Dahya, McConnell, dan Travlos 2002) memperlihatkan bahwa dua pertiga dari sampel perusahaan dalam Bursa Saham London tidak memenuhi standar Cadbury ketika standar itu diundang-undangkan pada 1992, dan baru menjelang 1996 sekitar 93 persen perusahaan mematuhi standar tersebut. Di samping itu, perusahaan yang mengadopsi standar ini berhasil meningkatkan akuntabilitas manajemen, seperti masa jabatan CEO menjadi lebih sensitif, dikaitkan dengan kinerja perusahaan. Respons yang luar biasa ini jelas dipercepat karena pers (dan publik) menyetujui standar tersebut, sehingga laporan adanya ketidakpatuhan akan menyebabkan kecaman yang luas terhadap manajer dan direktur perusahaan bersangkutan. Keberhasilan pendekatan melalui pengungkapan dan publisitas ini luas dampaknya. Di Hong Kong, bursa saham secara historis punya wewenang hukum mengenakan sanksi terhadap perusahaan yang nakal. Malahan, perusahaan bursa saham menggunakan media sebagai sanksi: memasang iMan untuk memberi tahu publik tentang pelanggaran yang dilakukan sebuah perusahaan. Ancaman saja biasanya sudah cukup. Mempermalukan merupakan cara memberikan sanksi kepada pribadi eksekutif yang terlibat, dan bisa berupa sanksi finansial jika yang lainnya kemudian meragukan keandalan eksekutif dan perusahaan tersebut termasuk meningkatkan persyaratan pendanaan proyek yang disarankan oleh eksekutif. Efek kebijakan ini disoroti Dyck dan Zingales (2001) yang melaporkan bahwa besarnya keuntungan privat di Hong Kong rata-rata hanya 0,7 persen, dibandingkan 14 persen rata-rata internasional. New York Stock Exchange (NYSE) saat ini sedang mempertimbangkan pendekatan serupa, yaitu menerbitkan teguran terhadap para anggota yang tidak melaksanakan petunjuk listing yang telah direvisi berkaitan dengan, misalnya, independensi auditor dan struktur komite, yang mewajibkan perusahaan memuat surat teguran dalam laporan tahunannya, dan memberikan kepercayaan pada pers untuk menyiarkan isi surat teguran itu. Singkat kata, NYSE mempercayai yang digambarkan James Landis, arsitek undang-undang keamanan AS setelah crash tahun 1929, sebagai "pemaksaan penghukuman oleh publikasi murni" (McCraw 1984, hlm. 172).
PERS VERSUS MEKANISME LAINNYA DALAM MENANGANI MASALAH CORPORATE GOVERNANCE. Pada beberapa pasar, sanksi yang bisa ditekankan oleh pers setidaknya sama pentingnya dengan mekanisme lain untuk memerangi misgovernance yang dalam berbagai literatur lebih disoroti. Sebuah survei yang baru-baru ini dilakukan di Malaysia tampaknya sesuai dengan pendirian ini: para analis investor lembaga dan saham diminta mengidentifikasi faktor-faktor yang paling penting ketika mereka menilai corporate governance dan mengambil keputusan berinvestasi di perusahaan yang terdaftar di bursa saham (Low, Seetharaman, dan Poon 2002). Para responden berpendapat, frekuensi komentar publik dan pers mengenai perusahaan lebih penting daripada faktor-faktor lain yang biasanya mendapat perhatian lebih besar dalam debat akademis, seperti misalnya hubungan perusahaan dengan otoritas regulasi, jumlah direktur eksekutif independen dan kualifikasinya, adanya komite penggajian dan audit, serta identifikasi auditor perusahaan. TATA KELOLA SEKOLAH BISNIS DAN PEMERINGKATAN BUSINESS W E E K . Pada 1988 majalah Business Week mulai menerbitkan peringkat lembaga sekolah bisnis terbaik di Amerika Serikat. Walaupun kriterianya masih perlu dipertanyakan (misalnya kebanyakan responden hanya kuliah di satu sekolah, tapi respons mereka digunakan untuk menyusun peringkat tersebut), peringkat ini memperoleh banyak perhatian, dan tidak lama kemudian diakui sebagai standar dalam pemeringkatane4 Walaupun kita tidak tahu apakah ada studi sistematis mengenai pengaruh penetapan peringkat ini pada penyeleng- garaan lembaga pendidikan bersangkutan, dampaknya jelas besar. Tiba-tiba saja peringkat pembelajaran menjadi penting dan staf pengajar dituntut bertanggung jawab, program baru diadakan untuk memenuhi kebutuhan siswa, dan beberapa sekolah bahkan diketahui memandu siswanya cara merespons pertanyaan dari Business Week. Dalam ha1 ini, tekanan media berhasil bahkan tampaknya lebih rumit, disebabkan karena lembaga pendidikan bisnis ini merupakan lembaga nirlaba dengan struktur penyelenggaraan kelembagaan yang khusus. Sementara sejumlah faktor jelas membantu menjelaskan respons ini, termasuk kepercayaan bahwa peringkat akan memengaruhi mutu calon siswa dan gaji yang diharapkan para lulusan, kita tidak bisa mengabaikan faktor yang telah kita tekankan; sebutlah faktor itu adalah kekhawatiran para manajer mengenai reputasinya sendiri. Pada saat peringkat lembaga sekolah bisnis itu diperkenalkan dan di-
anggap menjadi ukuran yang penting dalam menilai lembaga tersebut, para dekan mulai peduli karena peringkat sekolahnya akan memengaruhi reputasinya sendiri. Peringkat lembaga pendidikan bisnis yang disusun Business Week bukan yang pertama. U.S. News and World Report sudah memeringkat semua fakultas di universitas-universitas, termasuk sekolah bisnisnya sebelum Business Week, tapi U.S. News and World Report tidak punya sirkulasi dan kredibilitas seperti Business Week, terutama di kalangan komunitas bisnis. Namun ini membuktikan yang kami maksud bahwa cara media memengaruhi perilaku korporat adalah dengan mengurangi biaya pengumpulan dan pengesahan informasi yang relevan. Semakin otoritatif dan tersebar suatu majalah, akan semakin berpengaruh, karena majalah itu lebih mampu memengaruhi reputasi pihak yang terlibat. EKSPERIMEN TERKONTROL. Semua contoh ini menunjukkan korelasi antara praktik tertentu yang dibeberkan media dengan tindakan yang diambil perusahaan untuk mengubahnya. %pi sulit mengambil kesirnpulan bahwa hu- bungan ini merupakan suatu hubungan kausal. Orang mudah mengatakan bahwa media melaporkan informasi karena ada perrnintaan untuk itu, dan bahwa per- mintaan itu ada karena ada tekanan yang menghendaki perubahan. Demikianlah korelasi antara laporan media dan perubahan itu bersifat tidak langsung. Bagian berikut dari bab ini membahas masalah ini secara sistematis, menggunakan va- riabel instrumental. Namun sebelum itu kami melaporkan dulu sebuah ekspe- rimen terkontrol yang mendukung pandangan bahwa korelasi ini kausal sifatnya. Salah seorang dari kami sering menulis kolom Minggu di swat kabar Italia I1 Carriere della Sera. Tertarik oleh berita mengenai Sears, pada Januari 1999, ia menulis kolom yang menunjukkan pentingnya peran swat kabar dalam mem- bentuk reputasi para direktur dan dengan demikian menegakkan praktik kor- porat yang lebih baik. Sebagai contoh ia memilih perusahaan yangpaling buruk kinerjanya di antara perusahaan besar di pasar modal di Italia dalam tiga tahun terakhir, dan mencantumkan nama semua direkturnya. Anehnya, kolom itu tidak mendapatkan respons publik. Namun, dua bulan kemudian CEO per- usahaan yang bersangkutan mengundurkan diri, tanpa memberi alasan. Sebuah majalah lainnya menghubungkan kedua peristiwa itu dan menamakan penu- lisnya "profesor torpedo."
Kerangka Teoretis Kasus "profesor torpedo" tersebut berguna dalam mendokumentasikan adanya gejala dan melukiskan bagaimana timbulnya pengamh itu, namun bukti yang lebih sistematis diperlukan untuk memperkuatnya. Untuk itu kami berpaling pada analisis lintas negara mengenai efek media terhadap kebijakan korporat. Sebelum itu kita perlu lebih spesifik mengenai saluran yang dilalui pengaruh ini. Saluran pertama adalah bahwa media bisa mendorong reformasi undang- undang korporat atau penegakan hukum korporat. Motivasi perubahan ini mungkin karena adanya keyakinan pada politikus bahwa bila mereka tidak melakukan sesuatu, rusaklah karir politiknya di masa depan, atau malulah mereka di depan publik, baik di dalam maupun di luar negeri. Ini merupakan dimensi penting dampak media yang telah diteliti Besley dan Prat (2001) dan lainnya. Hal ini dibahas lebih lanjut dalam bab lain buku ini Kami memfokuskan bahasan pada hubungan antara media dan reputasi manajer dan direktur perusahaan, dengan mempertimbangkan model pembangunan reputasi (reputation building) seperti yang disajikan dalam studi Diamond (1989). Agennya bisa dua jenis, baik atau buruk, dan biaya masing- masing tindakan yang diambil berbeda. Dalam kasus kami, seorang manajer yang peduli lingkungan akan merasa lebih sakit daripada manajer yang tidak peduli lingkungan ketika menemukan pencemaran. Marilah kita asumsikan, bahwa sepertinya memang begitu, keputusan yang sensitif tentang lingkungan hidup memerlukan biaya lebih besar bagi sang manajer, setidaknya memerlukan upaya yang lebih besar. Dernikianlah manajer yang baik (peduli lingkungan) tidak akan mencemari lingkungan dan yang buruk sebaliknya. Sekarang marilah kita asumsikan, sesuai dengan pembahasan sebelumnya, bahwa dikenal sebagai musuh lingkungan ada ongkosnya. Jika kita benar-benar mau memasukkan ongkos itu dalam model peduli karir (lihat, misalnya, Harris dan Holrnstrom 1982), maka kita bisa mengatakan bahwa ongkos ini timbul dari adanya kemungkinan sang manajer perusahaan akan bergerak ke dunia politik, di mana rekor lingkungannya yang buruk akan menjadi beban. Lebih luas lagi, kita bisa menganggap ongkos ini sebagai ketidakbergunaan pribadi sebagai akibat cacatnya citra sebagai manajer di mata masyarakat. Menurut norma sosial, manajer hams peduli lingkungan. Karena itu bila mereka dikenal sebagai manajer yang tidak acuh pada lingkungan, akibatnya adalah rasa malu sosial. Dan orang tidak suka dikenal sebagai orang "jahat." Jika pengakuan sebagai manajer sadar lingkungan cukup kuat (atau
ketidakbergunaan karena dinyatakan sebagai pencemar lingkungan cukup signifikan), maka manajer yang jahat pun dapat didorong untuk mengambil tindakan yang baik karena keinginannya untuk meniru manajer yang baik, dan dengan demikian diakui sebagai manajer yang ramah lingkungan (lihat Diamond 1989). Manajer yang mencemari lingkungan akan cepat dapat diidentifikasi. Maka itu, manajer yang buruk akan berusaha menyamarkan dirinya sebagai orang yang sadar lingkungan dengan tidak mencemari lingkungan. Tipe model reputasi ini didasarkan atas asumsi bahwa informasi mengenai tindakan seorang manajer diungkapkan ke publik dengan probabilitas 1. Dalam praktiknya, bukan demikian halnya. Informasi tidak jatuh ke individu-individu: mereka memperolehnya dengan harga yang ditentukan oleh media. Pemerintah, perusahaan, dan kelompok kepentingan menghasilkan dan mengumpulkan informasi yang kemudian diproses dan dikomunikasikan secara selektif oleh media. Makin luas peliputan media, makin mungkin pula masyarakat luas mem- peroleh informasi. Begitu juga, lebih sungguh-sungguh perhatian media, lebih luas pula penyebaran informasinya. Dalam analisis empiris yang kami lakukan, kami menggunakan dimensi kedua, dan sebagai ukuran besarnya perhatian yang diciptakan media kami menggunakan jumlah pembaca dibandingkan dengan populasi. Jelas, dalam tipe model reputasi ini, jika kita masukkan ide bahwa orang luar hanya tahu kemungkinan tertentu dari tindakan manajer, maka semakin tinggi kemungkinan itu, semakin tinggi pula kemungkinan manajer tersebut berperilaku sebagai manajer yang sadar lingkungan. Terutama jika tingginya sebaran pers menyebabkan semakin tingginya pula kemampuan pers mende teksi, maka semakin tinggi sebaran pers, semakin besar kemungkinan manajer tersebut berperilaku sebagai manajer yang sadar lingk~ngan.~ Inilah dalil yang kita akan uji. Begitu pula, kita akan menguji dalil yang mengatakan bahwa semakin tinggi sebaran pers, semakin besar kemungkinan manajer melindungi kepentingan pemegang saham rninoritas. Pembahasan di atas dapat dikemas kembali dengan menggantikan istilah "peduli pemegang saham" dengan "peduli lingkungan." Satu-satunya perbedaan, dalam kasus terakhir ini kita tidak mengimbau manajer yang peduli akan citranya dalam masyarakat untuk memperoleh hasil seperti yang diharapkan, tapi cukup berbicara mengenai reputasinya di pasar kerja. Namun demikian, di kebanyakan negara, manajer perusahaan ditunjuk
oleh pemegang saham mayoritas; karena itu tidak jelas apakah ada peluang karirnya akan meningkat dengan bertindak untuk kepentingan pemegang saham minoritas. Dari Mana Media Memperoleh Informasi? Pembahasan sebelumnya menyoroti peran media dalam mengumpulkan, melayakkan, dan menyebarkan informasi yang krusial; lalu dari mana media memperoleh informasi itu? Bagi media, mengumpulkan sendiri informasi me- ngenai tindak-tanduk seorang manajer itu mahal harganya. Karena itu media sering bergantung pada informasi yang diberikan kepada mereka. Sumberl penting adalah pemerintah yang memberikan informasi baik langsung maupun tidak langsung melalui pengungkapan yang diamanatkan. Informasi yang di-l amanatkan pemerintah adalah informasi yang paling bisa diandalkan, karena tidak terpengaruh oleh penyeleksian dan tidak diberikan sebagai imbalan atas sesuatu pemberian. Dengan pengungkapan informasi yang diberikan pe- merintah, seperti informasi mengenai buangan limbah beracun, lebih mudah bagi kelompok yang berkepentingan untuk mengumpulkan informasi ber- sangkutan, dan bagi wartawan untuk menggunakan informasi yang terkumpul itu untuk disampaikan kepada publik Wartawan juga memperoleh informasi langsung dari sumber, yaitu dari manajer, karyawan, dan pihak-pihak lain yang bersangkutan. Bukan saja informasi ini sudah diseleksi, melainkan informasi ini sering diberikan kepada wartawan atas dasar quid pro quo, memberikan sesuatu karena menerima se- suatu. Misalnya, diberikannya perlakuan yang menguntungkan [pemberi informasi] dalam berita yang ditulis. Namun dalam jangka panjang penggunaad saluran ini bisa merusak kredibilitas media. Masalah serupa timbul dengan sumber informasi ketiga, yaitu kelompo& kepentingan tertentu seperti aktivis pemegang saham, investor lembaga, dan I aktivis pencinta lingkungan yang digambarkan sebelum ini. Kelompok ke- pentingan bukan saja memberi inf ormasi, misalnya rekaman mengenai lumba- lumba yang dibunuh itu, tapi juga mengumpulkan dan mengolah informasi dari sumber lain, seperti daftar pencemar lingkungan. Pengumpul informasi lainnya dalam corporate governance adalah analis saham dan obligasi. Sementara media penting bagi semua kelompok ini, media terutama penting bagi aktivis yang memobilisasi dan mengkoordinasi tindakan warga yang terpencar-pencar, seperti melakukan boikot atau proxyfight.
Kredibilitas Media dan Peliputan Selektif Sebegitu jauh kita telah memperlakukan media sebagai entitas tunggal yang mengumpulkan dan kemudian mengomunikasikan informasi. Isu kritis yang kita abaikan adalah kredibilitas informasi yang dikomunikasikan media kepada publik, yang jelas sangat penting. Fakta bahwa Financial Times melaporkan insider trading SK Telecom dan Gazprom, ini memberi kredibilitas pada beritanya karena di Korea Selatan dan Rusia Financial Times lebih kredibel daripada swat kabar lokal. Begitu pula peringkat lembaga pendidikan bisnis yang dibuat Business Week membawa dampak lebih besar daripada bikinan U.S.. News and World Report, karena bukan saja Business Week lebih tersebar luas, tapi juga lebih otoritatif daripada U.S. News and World Report. Masalah kredibilitas ini sangat halus, karena membawa pertanyaan mengenai dorongan surat kabar untuk melakukan investigasi lebih lanjut guna menetapkan validitas informasi yang dilaporkan pada media, dan dorongan untuk melaporkan dengan secara dilaporkan surat kabar itu punya dampak, ada dorongan bagi surat kabar tersebut untuk melakukan tawar-menawar sampingan dengan pihak-pihak yang terlibat, dengan imbalan tidak meng- ungkapkan informasi yang akan menghancurkan reputasi pihak-pihak itu. Ancaman untuk meningkatkan (atau menghentikan) pemasangan iklan lebih lanjut di masa depan sebagai imbalan dimuatnya berita yang baik (buruk) tentang manajemen perusahaan dan direksinya merupakan salah contoh tawar- menawar sampingan itu. Sudah tentu dalam jangka panjang ha1 sampingan itu bisa merusak reputasi dan kredibilitas swat kabar bersangkutan. Jika-seperti yang mungkin terjadi-sulit bagi sebuah surat kabar membangun reputasi integritas di pasar di mana semua swat kabar lainnya berkolusi, akan timbul kemungkinan berbagai kesetimbangan. Salah satu kesetimbangan ini, ketika swat kabar yang punya kredibilitas menghindari tawar-menawar sampingan karena khawatir kehilangan kredibilitas. Kesetimbangan lainnya, ketika surat kabar yang tidak punya kredibilitas dengan senang hati menerima sogok untuk tidak memuat berita yang merusak reputasi atau memuat berita yang palsu. Faktor penting yang menentukan kesetimbangan mana yang unggul adalah lingkungan bersaing surat kabar, struktw kepemilikan media, dan undang- undang pencemaran nama baik. Dalam pasar yang bersaing, surat kabar yang setuju untuk tidak memuat berita tertentu, karena tawar-menawar sampingan, akan kalah bersaing dengan swat kabar lainnya yang memuat berita tersebut. Demikianlah, semakin ketat persaingan semakin besar kemungkinan terjadinya
tersebut (Wagstyl2002). Kekuatan norma sosial memengaruhi dampak media. Bila normanya adalah memaksimalkan nilai pemegang saham, setiap berita mengenai kinerja yang buruk akan membawa dampak yang signifikan. Di Amerika Serikat, misalnya, penerbitan yang sudah berkembang seperti Wall Street Journal, New York Times, Financial Times, Business Week, Fortune, Forbes, dan Harvard Business Review menekankan adanya pahlawan maupun bandit bisnis. Para eksekutif berusaha agar bisa dipublikasikan dalam penerbitan-penerbitan ini karena status yang diperolehnya. Di mana status semacam itu dinilai tinggi, media sangat menentukan karena bisa membangun atau meruntuhkan reputasi seseorang. Kekuasaan yang dimiliki media AS dan Inggris untuk menekan para manajer menjangkau ke luar batas negara. Setelah menjadi kaya, para eksekutif di pasar yang tumbuh berusaha mendapat pengakuan masyarakat internasional dengan ikut serta dalam World Economic Forum di Davos, serta berusaha mencari posisi dalam dewan penyantun lembaga internasional yang terkemuka, dan seterusnya. Walaupun anggota oligarki Rusia, Vladirnir Potanin, berhasil menjadi anggota dewan penyantun Guggenheim Museum pada April 2002, anggota lainnya seperti Oleg Deripaska " tidak diundang" ke Davos, dan Deripaska tak lagi disebut sebagai "salah seorang pemimpin global di masa depan" setelah tersebarnya peliputan pers yang negatif mengenai tuntutan perdata terhadap tokoh ini menyangkut sogok, pencucian uang, dan pelanggaran hukum lainnyq yang lebih berat (Financial Times 2001, Wagstyl2002). Menarik sekali bahwa para pemimpin itu tidak sensitif terhadap citra diri mereka di mata publik di negeri mereka sendiri. Ini mungkin karena media lokal tidak kredibel, tidah adanya norma bersama, atau kedua-duanya. Bagaimanapun, kasus-kasus ini mengesankan bahwa media AS dan Inggris memainkan peran yang tidak kecil dalam mengekspor model Anglo-Amerika ke negara-negara lain. Namun kami hams menegaskan kembali, norma yang dikomunikasikan media tidak mesti untuk kepentingan pemegang saham. Di Jepang, di mana kerja seumur hidup merupakan nilai bersama, media menggambarkan pemberhentian karyawan sebagai sesuatu yang negatif. Sanksi ini membuat perusahaan enggan melakukan pemberhentian karyawan meski ini bisa meningkatkan nilai perusahaan dari perspektif pemegang saham. Data Kebijakan Korporat dan Pentingnya Pers Dalam studi Dyck dan Zingales (20013 kami telah menganalisis, antara lain,
dampak penyebaran media pada corporate governance. Sebagai ukuran corporate governance kami menggunakan estimasi nilai kontrol yang diperoleh dari transaksi blok kontrol. Rata-rata banyak pihak bersedia membayar lebih banyak untuk kontrol ini bila mereka mengharapkan manfaat pribadi. Manfaat pribadi dari pengawasan, untuk menunjukkan adanya kerenggangan antara pendapatan (physical return) investasi dan jumlah yang bisa diperoleh pemodal eksternal. Karenanya, kontrol itu merupakan indikator seberapa banyak hak pemegang saham yang tercerai-berai itu dihormati. Karni menemukan bahwa manfaat pribadi dari pengawasan itu rendah, dan karenanya di negara di mana pers lebih tersebarlah tata pemerintahan akan lebih baik. Hal ini berlaku bahkan setelah memperhitungkan tingkat perlindungan hukum yang diberikan kepada pemegang saham minoritas, kualitas standar akuntansi, dan tingkat pembangunan ekonomi yang diukur sebagai PDB per kapita. Efeknya juga signifikan secara ekonomis. Satu peningkatan deviasi standar penyebaran pers mengurangi nilai rata-rata manfaat pribadi sebesar lima poin persentase, 18 persen dari deviasi standarnya. Dalam bab ini kami melakukan analisis serupa sehubungan dengan praktik lingkungan. Variabel Dependen: Ketanggapan Sektor Privat terhadap Isu Lingkungan Sebagai indikator pentingnya isu lingkungan bagi sektor privat kami menggunakan indeks ketanggapan sektor privat terhadap kepedulian lingkungan yang dikembangkan melalui kolaborasi World Economic Forum dan peneliti dari universitas Columbia dan Yale. Indeks ini didasarkan pada lima variabel: jurnlah perusahaan yang sudah menerima sertifikat IS0 140 01 per juta dolar PDB, jumlah anggota Business Council for Sustainable Development per juta dolar PDB, peringkat EcoValue kinerja lingkungan perusahaan yang disusun Innovest, peringkat kesinambungan lingkungan perusahaan Sustainable Asset Management dalam indeks global Dow Jones, dan tingkat daya saing lingkungan berdasarkan survei perusahaan. Setiap variabel didasarkan atas data tingkat perusahaan dan diberikan bobot yang sama dalam indeks. Tabel 7.1 menggambarkan danmenjelaskan semua variabel yang digunakan dalam bab ini dan menunjukkan sumbernya. Ketanggapan sektor privat jelas berkaitan dengan pendapatan per kapita. Lima negara peringkat tertinggi: Swiss, Jepang, Jerman, Inggris, dan Selandia Baru. Sedangkan negara peringkat terendah adalah Venezuela, Indonesia, Yunani, Kolombia, Italia, dan Filipina. Namun ketanggapan bukan didorong
semata-mata oleh pendapatan per kapita. Italia dan Inggris, misalinya, punya pendapatan per kapita yang serupa, tapi ukuran ketanggapan sektoir privatnya sangat berbeda. Indeks Italia adalah -0,35, berada di peringkat ke-35 dalam sampel kami, sedangkan indeks Inggris 1,02, pada peringkat keempat. U kuran Penti ngnya Pers Kami mernfokuskan pembahasan pada dua ukuran utama pers yang telah disoroti dalam studi akhir-akhir ini. Ukuran pertama, dan fokus analisisya, adalah ukuran penyebaran pers berdasarkan sirkulasi swat kabar harian di suatu negara dibandingkan dengan populasi. Ukuran ini pada batas tertentu menunjukkan kemungkinan pers memengaruhi opini publik, karena menggambarkan ukuran jangkauan pers. Ini juga menunjukkan, pada batas tertentu, kehadiran pers yang aktif dan bersaing karena sirkulasi yang luasl dianggap disertai persaingan yang lebih intens di antara perusahaan yang bersaing. Variasi lintas negara dalam penyebaran pers memang signifikan. Dari sisi' jurnlah pembaca, lima negara dengan jumlah pembaca yang terbesar dalam sampel kami adalah Hong Kong (Cina), Norwegia, Jepang, Finlandia, dan Swedia. Lima negara paling rendah adalah Kenya, Zimbabwe, Pakistan, Afrik4 Selatan, dan Mesir. Sekali lagi, pendapatan banyak memberikan penjelasan mengenai variasi ini, tapi bahkan untuk negara-negara yang sama pendapatannya terlihat perbedaan besar. Misalnya, di Inggris rata-rata sirkulasi adalah 331 per 1.000 orang, sedangkan di Italia 104. Ukuran pers yang lebih sering digunakan dalam literatur adalah ukuran yang diarnbil dari Freedom House (lihat contoh pada Bab 3 oleh Besley, Burgess, dan Pratt dalam buku ini). Kami memfokuskan bahasan pada tiga ukuran! kebebasan pers, frekuensi pelanggaran terhadap media penyiaran, dan hkuensi pelanggaran terhadap media cetak. Kebebasan pers merupakan indeks yand mengukur "seberapa jauh negara mengizinkan arus informasi yang bebas'! (Freedom House 1999).l Frekuensi pelanggaran terhadap media, baik mediq penyiaran maupun media cetak, merupakan indeks berdasarkan "pelanggaran terhadap media, terrnasuk pembunuhan, serangan fisik, pelecehan dan sensor." (Freedom House 1999).8 Hubungan yang jelas antara difusi dan peringkat kebebasan pers tampak dengan korelasi 0,55. Namun variabel memang menangkap berbagai komponen pers, dan untuk negara dengan tingkat kebebasan yang sama dapat dilihat
Tabel 7.1. Variabel dan Sumber Variabel Indikator environmental governance: ketanggapan sektor privat terhadap isu lingkungan Indikator pers 1: Sebaran swat kabar Indikator pers 2: Peringkat kebebasan pers Keterangan Indeks ketanggapan sektor privat didasarkan atas lirna variabel: jumlah perusahaan yang menerima sertifikat IS0 14001 per juta dolar PDB; jumlah anggota World Business Council for Sustainable Development per juta dolar PDB; peringkat EcoValue kinerja lingkungan perusahaan menurut Innovest (bobot perusahaan ditentukan oleh kapitalisasi pasar); peringkat Sustainable Asset Management atas kesinambungan lingkungan perusahaan dalam indeks global Dow Jones (proporsi per- usahaan dalam indeks global diklasifikasikan 10 persen kesinambungan tertinggi), dan tingkat daya saing lingkungan berdasarkan survei perusahaan. Setiap variabel didasarkan atas data tingkat perusahaan, yang diberikan bobot yang sama dalam indeks, dan mengguna- kan data untuk 122 negara yang telah disesuaikan sehingga memiliki means 0 dan variance 1. Indeks Kesinarnbungan Lingkungan 2002, lampiran 4,6. Sirkulasi surat kabar harian/populasi, UNESCO (1998), nilai pelaporan selama 1996. Untuk Taiwan berdasarkan Editors and Publishers' Association Year Book dan AC Nielsen, Hong Kong (Cina) sebagaimana dilaporkan da- lam "Asian Top Media - Taiwan" ness.vu.edu). Indeks ini menunjukkan tingkat masing-masing negara mengizinkan arus informasi yang bebas. Freedom House melaporkan ukuran kebebasan pers dengan skala dari 0 sampai 100, di mana 90 dari 100 poin didasarkan atas evaluasi subyektif Freedom House mengenai undang- undang dan regulasi serta tekanan politik dan pengaruh ekonomi terhadap sajian media, dan 10 dari 100 poin didasarkan atas pelanggaran terhadap media, termasuk pembunuhan, serangan fisik, pelecehan, sensor, dan swasensor. Separuh dari jumlah indeks berasal dari evaluasi media penyiaran dan separuh lagi dari evaluasi media cetak. Kami telah menyesuaikan lagi datanya
Variabel Indikator pers 3a: Pelanggaran terhadap media penyiaran Indikator pers 3b: Pelanggaran terhadap media cetak Regulasi dan manajemen lingkungan Informasi Lingkungan Keterangan sehingga nilai peringkat kebebasan yang lebih besar sama dengan kebebasan pers yang lebih besar. Sumber: Freedom House (1999) Indeks berdasarkan pelanggaran terhadap media, ter- masuk pembunuhan, serangan fisik, pelecehan, dan sen- sor. Skor untuk 1999 dan 200, yang kedua-duanya ber- variasi dari 0 sampai 5, dikombinasikan dan disesuaikan skalanya sehingga menghasilkan indeks antara 0 dan 10 dengan nilai yang lebih tinggi sama dengan kebebasan pers yang lebih besar. Sumber: Freedom House (1999,2000). Indeks berdasarkan pelanggaran terhadap media, termasuk pembunuhan, serangan fisik, pelecehan, dan sensor. Skor untuk 1999 dan 2000, yang kedua-duanya bervariasi dari 0 sampai 5, dikombinasikan dan disesuai- kan skalanya sehingga menghasilkan indeks yang ber- kisar antara 0 dan 10 dengan nilai yang lebil~ tinggi sama dengan kebebasan pers yang lebih besar. Sumber: Free- dom House (1999,2000). Indeks ketatnya pembatasan hukum dan regulasi ter- hadap perusahaan. Indeks berdasarkan empat variabel: ketat dan konsistennya undang-undang lingkungan, tingkat regulasi lingkungan yang mendorong inovasir, persentase areal yang dilindungi, dan banyaknya petun- juk sektoral mengenai penilaian dampak lingkungan. Masing-masing variabel punya bobot yang sama dan tel* disesuaikan. Indeks Kesinambungan L i n g h g a n 2001, lampiran 4, 6. Indeks ini didasarkan atas tiga variabel: ketersediaag informasi pembangunan yang berkesinambungan pada tingkat nasional, strategi dan rencana tindakan pada ling- kungan, dan banyaknya variabel indeks kesinambungan lingkungan dari dataset tertentu. Masing-masing variabel punya bobot yang sama dan telah disesuaikan. Indeks Kesinambungan Lingkungan 2001, lampiran 4, 6.
Variabel 1 Keterangan Fraksionalisasi etnolinguistik Nilai rata-rata lima indeks fraksionalisasi etnolinguistik. Nilai berkisar dari 0 sampai 1. Kelima indeks itu adalah: (1) indeks fraksionalisasi etnolinguistik pada 1960 yang mengukur probablitas dua orang yang dipilih secara acak dari suatu negara tertentu bukan dari kelompok etno- linguistik yang sama (indeks berdasarkan jurnlah dan be- sarnya kelompok populasi dibedakan dengan status etnis dan linguistiknya); (2) probablitas dari dua individu yang dipilih secara acak dan berbicara dalam bahasa yang berbeda; (3) probabilitas dua individu yang dipilih secara acak dan tidak berbicara dalam bahasa yang sama; (4) persen populasi yang tidak berbicara dalam bahasa resmi; dan (5) persen populasi yang tidak berbicara dalam bahasa yang paling banyak digunakan. Sumber: Easterly dan Levine (1 997). Agama utama Identifikasi agama utama suatu negara sebagai Protestan, Katolik, Muslim, atau lainnya. Sumber: Stulz dan Williamson (200 1) Logaritma pencapaian sekolah Logaritma pencapaian sekolah bagi mereka yang berusia lebih dari 25 tahun masing-masing dalam periode lima tahunan Masing-ma- sing nilai merupakan logaritma (1 + rata-rata tahun pen- capaian sekolah selama periode bersangkutan). Sumber: Barro dan Lee (1993) untuk data mentah; LaPorta dan lainnya (1998) untuk variabel yang terkonstruksi. Pangsa pasar media cetak milik pemerintah Pangsa pasar media cetak milik pemerintah dalam per- sentase total pangsa pasar lima media cetak terbesar. Sumber: Djankov dan lainnya (2001) perbedaan yang cukup signifikan. Misalnya, Spanyol dan Inggris mempunyai tingkat kebebasan pers yang sama, tapi jumlah pembaca di Spanyol kurang dari sepertiga pembaca di Inggris. Kami tidak melihat ukuran pers lainnya yang mungkin ada, seperti ukuran kepemilikan media yang digunakan Djankov dan lainnya (2001). Mereka memfokuskan bahasan pada seberapa banyak media dimiliki pemerintah, tapi dari sampel kami tidak begitu banyak negara di mana kepemilikan pers tidak
. . berada di tangan privat. Faktor Kelem bagaan Lai nnya Seperti sudah kami kemukakan, negara-negara dengan pers yang sangat tersebar adalah juga negara-negara dengan PDB per kapita yang tinggi dan penegakan hukum yang lebih baik (tabel 7.2, 7.3, dan 7.4). Untuk mengurangi kemungkinan kami menghubungkan pengaruh pers dengan peran faktor kelembagaan lainnya, yang dikorelasikan dengan penyebaran pers, regresi yang kami lakukan merupakan kontrol atas faktor terpentingnya. LINGKUNGAN HUKUM. Menurut pendapat kami media punya dampak terhadap perilaku korporat lebih dari yang dipersyaratkan menuxut hukum. Oleh karena itu ketika dilakukan studi ketanggapan sektor privat terhadap isu lingkungan, kita harus memperhitungkan undang-undang dan regulasi mengenai lingkungan. Sebagai indikator keketatan pembatasan hukum dan regulasi terhadap perusahaan, kami menggunakan indeks kesinambungan lingkungan 2001 (Yale Center for Environmental Law and Policy 2001) berdasarkan empat variabel: ketat dan konsistennya undang-undang lingkungan; tingkat regulasi lingkungan yang mendorong inovasi; persentase areal yang dilindungi; dan banyaknya petunjuk sektoral mengenai penilaian dampak lingkungan. Masing-masing variabel punya bobot yang sama dan telah dinonnalisasikan. LINGKUNGAN INFORMASI. Pengungkapan lebih jauh dapat memenga- ruhi peran pers. Karena alasan ini, kami ingin mengontrol secara terpisah derajat pengungkapan. Ketika kami memeriksa ketanggapan sektor privat terhadap isu-isu lingkungan, kami mengontrol pengungkapan isu-isu lingkungan. Karen$ kami kekurangan ukuran berbasis perusahaan untuk pengungkapan isq lingkungan tersebut, sebagai gantinya kami menggunakan perluasan dari pengungkapan isu lingkungan sebagaimana dimuat dalam indeks informas) lingkungan yang dihimpun untuk indeks kesinambungan lingkungan 2 00 1. HasiI Empiris Kami mulai dengan menganalisis hubungan antara sebaran pers dan in- dikator ketanggapan sektor privat terhadap isu lingkungan. Pertama, kami gu- nakan analisis univariate dan kemudian analisis multivariate untuk mengontrol faktor kelembagaan penting lainnya. Panel A pada tabel 7.5 menunjukkan ko-
. . -----...-.u-..... .- .- ,. - -.- - . - ., - .. . - .. . . - . --- ... -, , -- , Tabel 7.2 Variabel Dependen Ketanggapan Sektor Privat Jumlah observasi 122 Rata-rata 0,13 Deviasi standar 0,55 Minimum 0,89 Maksimum 1 2,12 Persentil ke25 0,48 .-----------------------------------------------------------.---.u------------- Persentil ke75 0,05 Sumber: Kalkulasi pengarang Tabel 7.3 Variabel lndependen ' ~turm peruodangan kern logantma pendapatan per Wh Sebafan pers Hebebasan pers Tdak adanya pelangaran terhadap media cetah Regulasi dan manemen lingklargan Tdak &%a pelangaran ternadap medm miarm ! l~atarata 4 ;:3; 1 ;:$; 1 1 6 3 1 5649 1 1 ;:;; 1 -0,;; 1 "72 1 190 r1"20 16,00 1 O,OO 1 Minimum I Deviasi standar 134,73 22,81 1 1 , 3 2 0,OO 10.00 ] 1,54 593,O 95.00 10,15 10.00 10.00 Maksimum lnfcimas~ lingkungan 1 1 , 4 4 2.25 Sumber: Kalkulasi pengarang relasi positif yang kuat antara sebaran pers dan ketanggapan sektor privat terhadap isu lingkungan. Seperti diperlihatkan pada kolom (I), sebaran pers menjelaskan 42 persen dari variasi lintas negara, sedikit lebih besar daripada penjelasan pendapatan per kapita (38 persen). Ini tidak mengejutkan, karena ketanggapan sektor privat terhadap isu lingkungan ini juga terkorelasi positif dengan tingkat regulasi lingkungan (kolom 2), informasi lingkungan (kolom 3), dan pendapatan per kapita (kolom 4). Pada kolom (5) kami mengombinasikan jurnlah pembaca dengan variabel hukum dan pengungkapan, dan jumlah pembaca masih tetap mempunyai ,, . 1
l.._l.__lll _ ^ __-. ._I_._I._. I.._I...__.--.... I.-.II-. I.....I_.I___._.. . Tabel 7.4 Matriks Korelasi Sumber: Kalkulasi pengarang dampak signifikan secara statistik: meningkatkan kekuatan penjelasnya dari 45 menjadi 58 persen, termasuk jumlah pembaca. Sudah tentu, ada kemungkinan jumlah pembaca hanya meningkatkan dampak variabel ketiga yang tidak diikutsertakan. Untuk menangkap kemungkinan ini kami juga mengikut- sertakan tingkat pendapatan per kapita (kolom 6), tapi jumlah pembaca tetap punya efek yang signifikan. Akhirnya, pada kolom (7) dan kolom (8) kami mengikutsertakan variabel kelembagaan laimya, seperti penegakan hukum dan konsentrasi kepemilikan, tapi penyebaran pers tetap signifikan. Temuan menarik adalah bahwa konsentrasi kepemilikan punya efek yang negatif dan signifikan secara statistik atas ketanggapan sektor privat. Di mana pemegang saham besar mengendalikan perusahaan, mereka merasa bebas untuk meng- abaikan tekanan opini publik mengenai lingkungan. Hal ini membuktikan lagi bahwa kepemilikan bukanlah ha1 yang memaksimalkan nilai. .
Pada panel B kami mengganti penyebaran pers dengan kebebasan pers, frekuensi pelanggaran terhadap media penyiaran, dan frekuensi pelanggaran terhadap media cetak. Dalam latar univariate ketiga variabel ini menjelaskan variasi lintas negara secara signifikan. Namun dalam analisis multivariate arti penting statistik ini berkurang, dan dalam ha1 pelanggaran terhadap media penyiaran turun di bawah standar konvensional. Indikator tradisional kebebas- an pers dengan demikian punya efek serupa dengan penyebaran pes, tapi lemah secara statistik. Ini tidak mengejutkan karena indikator-indikator lain dimak- sudkan untuk menangkap kebebasan dari pengaruh politik, bukan kredibilitas laporan mengenai perusahaan. Apa Yang Menentukan Sebaran Pers Regresi lintas negara yang kami buat dihadapkan pada persoalan yang umum pada genre regresi. Pertama, ada begitu banyak lembaga yang berbeda-beda dan begitu sedikit kebebasan pers sehingga orang selalu bertanya, apakah hasil itu disebabkan oleh variabel yang terabaikan yang mendorong sebaran pers maupun ketanggapan terhadap isu lingkungan. Kami mencoba menangani persoalan ini dengan memperhitungkan determinan ketanggapan lingkungan yang paling jelas, tapi kami tidak pernah yakin memperhitungkan semua faktor yang penting. Persoalan kedua, yang bukan isu di sini adalah persoalan kausalitas terbalik (reverse causality). Apakah pers lebih tersebar karena perusahaan lebih sensitif terhadap kebijakan mengenai lingkungan? Untuk menangani kedua masalah ini kami menggunakan variabel instrumental. Instrumen yang baik adalah instrumen yang terkorelasi dengan variabel kepentingan (sebaran pers) tapi tidak terkorelasi dengan kesalahan regresi sebaran pers berkaitan dengan perilaku korporat. Satu prasyarat sebaran pers adalah penyebaran pendidikan, dan kami bisa menggunakan tingkat rata-rata pencapaian sekolah sebagai determinan. Namun faktor yang sama yang menentukan kebijakan pendidikan bisa juga terkorelasi dengan ketanggapan lingkungan. Karena itu kami lebih suka menggunakan faktor historis yang telah menyebabkan perbedaan ini pada tingkat pendidikan. Kami memperkenalkan dua faktor, fraksionalisasi linguistik dan agama yang dominan di suatu negara. Lebih banyak bahasa digunakan dalam suatu negara, lebih terfragmentasi pasar surat kabarnya. Dalam suatu pasar yang terfragmentasi, lebih sedikit swat kabar yang mampu bertahan, dan lebih sulit memperoleh reputasi dan -- - -- - - - - -- - - -- -- - -- - - -- - -
Tabel 7.5 Determinan Kelembagaan dari Ketanggapan Sektor Privat terhadap Isu Lingkungan (variabel dependen: ketanggapan sektor privat terhadap isu lingkungan) Regulasi Lingkungan lnformasi lingkungan I I 1 (0.074) 1 ( 0,487"' I 1 10.0611 / 0,374"' I (0.090) I (0.075) 0,30W4 0,008 Logaritma pendapatan per kapita . Aturan perundangan Konsentrasi kepemilikan Konstanta Jumlah observasi 1 I 1 (0,0451 1 (0.044) 1 (0,043) 1 (0.221) 1 (0.060) 1 113 1 122 1 113 1 0,426"' -0,089"' 0,134*** -1,934"' 0,320" 1 122 1 I20 kredibilitas. Fraksionalisasi etnolinguistik, karenanya, pasti punya dampak negatif pada penyebaran pers. Agama berbeda dalam pendekatannya terhadap pendidikan dan terhadap batas keleluasan yang diberikan kepada para penganutnya untuk penilaian yang kritis. Agama Katolik, rnisalnya, secara tradisional tidak menganjurkan pendidikan di kalangan penganutnya kecuali untuk para pendetanya. Umat Katolik tidak dianjurkan membaca Injil atau mengembangkan kapasitas individu untuk menafsirkannya. Gereja Katolik menganggap dirinya bukan saja sebagai perantara antara Tuhan dan para penganutnya, tapi juga sebagai penafsir resmi firman Tuhan. Sebaliknya, Protestan, yang menekankan pada pentingnya bacaan dan tafsiran Injil oleh para penganutnya, mendorong pendidikan individu. Martin Luther menerjemahkan Injil ke dalam bahasa Jerman dan menganjurkan melek huruf di kalangan para penganutnya.
Signifikan pada tingkat 10 persen. ** Signifikan pada tingkat 5 persen. *** Signifikan pada tingkat 1 persen. Catatan: Variabel dependen adalah indeks ketanggapan sektor privat terhadap isu-isu lingkungan. Variabel ~enielas untuk mengidentifikasi Deran Ders dalam Danel A adalah sirkulasi surat kabar/~opulasi. Variabel ber; dalam panel mencakup'indek's agregat kebebasan pers, pelanggaran aktuai terhadap media penyiaran, dan pelanggaran aktual terhadap media cetak. Variabel penjelas tambahan mencakup indeks keketatan kendalakendala hukum dan reeulasi atas Derusahaan, indeks ketersediaan informasi lingkungan. indeks aturan perundangan, dan konsenEasi kepemilikan. ~ r a i a n lebih lengkap mengenai variabe~vari~bel ini tersedia dalam Tabel 7.1. lnstrumen vane; digunakan dalam spesifikasi (9) ialah agama utama (Protestan, Katolik, Muslim, dan lain-lain) dan fraksionalsasi etnolinguistik rata-rata. ~ u b G - ~ h i t e standard error, yang disajikan di dalam tanda kurung, konsisten dengan adanya heteroscedasticity (varians kesalahan yang tidak konstan atau cenderung menyebar). Kalkulasi: Pengarang. Demikianlah kita bisa menyaksikan negara-negara Protestan punya tingkat pendidikan yang lebih baik dan menunjukkan difusi pers yang lebih tinggi. Kategori ketiga dan keempat adalah Islam dan agama lainnya, termasuk Yahudi
dan Buddha. Kami menguji prakiraan ini pada tabel 7.6, kolom (1). Sebagai variabel dependen adalah sebaran pers. Sedangkan variabel independen adalah tiga variabel indikator untuk agama yang dominan (Katolik, Protestan, Muslim), dan satu indikator fraksionalisasi etnolinguistik yang digunakan dalam literatur (lihat Easterly dan Levine 1997). Yang disebut terakhir ini didasarkan atas kemungkinan bahwa dua orang yang dipilih secara acak dari suatu negara tertentu tidak berasal dari kelompok etnolinguistik yang sama. Seperti di- tunjukkan pada kolom (1) semua variabel penjelasan punya dampak yang di- harapkan pada sebaran pers. Dalam semua kasus, kecuali dummy agama Katolik, koefisien ini signifikan secara statistik. Yang penting, dari sudut pandang kualitas sebagai instrumen, koefisien ini secara bersama-sama menjelaskan 41 persen variasi sebaran pers. Dengan demikian tampaknya ini instrumen yang balk. Dengan menggunakan variabel instrumental kami memperkirakan kembali spesifikasi dasar faktor-faktor yang menentukan kebijakan lingk~ngan.~ Regresi kebijakan lingkungan, yang dilaporkan pada kolom (9) tabel 5, menunjukkan hasil yang serupa dengan perkiraan least squares biasa. Perkiraan poin variabel instrumen dampak sebaran pers sebenarnya lebih besar daripada perkiraan least squares biasa, bertentangan dengan hipotesis yang mengatakan bahwa hasilnya itu disebabkan oleh variabel yang diabaikan. Sebegitu jauh kami telah membatasi penelitian kami mengenai faktor-faktor yang menentukan sebaran pers ini pada faktor (a) yang mungkin tidak terkore- lasi dengan determinan tekanan lingkungan dan perlindungan pemegang saham minoritas, dan (b) yang sudah ditentukan sebelumnya, dan karenanya adalah faktor dari luar (exogenous) yang sah. Namun yang mendorong sebaran pers merupakan satu masalah tersendiri. Jika sebaran pers memainkan peran dalam corporate governance, dari sudut pandang kebijakan kami berkepentingan mencari faktor-faktor yang berada di bawah pengawasan pemerintah yang memainkan peran dalam penyebaran jurnlah pembaca surat kabar. Oleh karena itu, pada tabel 7.6 kolom (2) sampai (4) kami mempertimbangkan signifikansi empiris dari faktor penentu lainnya yang menyangkut penyebaran pers. Pertama, kami mempertimbangkan tingkat rata-rata pendidikan (kolom 2) yang diukur sebagai logaritma pencapaian sekolah bagi mereka yang berusia di atas 25 tahun, diambil selama periode lima tahunan (1960-1965,1970-1975, 1980-1985) (Barro dan Lee 1993). Seperti diduga, negara dengan tingkat pen- didikan yang tinggi punya pers yang lebih tersebar. Semua variabel lainnya,
Tabel 7.6. Determinan Sebaran Pers (Variabel dependen: sirkulasi surat kabar harian) Muslim Protestan Logaritma pencapaian sekolah Pangsa pasar surat kabar milik pemerintah Demokrasi jangka pendek I I I 1 1 (3,6331 7,533" Logaritma pendapatan per kapita Konstanta 1 8 5 * Signifikan pada tingkat 1 0 persen. ** Signifikan pada tingkat 5 persen. *** Signifikan pada tingkat 1 persen. Surnbec Kalkulasi pengarang 1 115 Jumlah observasi 1 8 5 1 6 0 1 8 4 kecuali dummy Muslim, tetap ada efeknya seperti yang diramalkan, walaupun arti penting statistik dumi agama itu berkurang, sebagaimana diduga jika variabel itu memengaruhi sebaran pers melalui efeknya pada pendidikan. Pada kolom (3) kami juga menyisipkan pangsa pasar yang dikendalikan oleh swat kabar milik negara. Semakin ketat kontrol pernerintah, semakin kecil kredibilitasnya, semakin sedikit pembacanya, dan mungkin semakin sulit bersaing untuk masuk pasar. Kami mengambil pangsa pasar lima surat kabar utama dari Djankov dan lainnya (2001). Seperti diduga, dampak kepemilikan media oleh pemerintah negatif dan secara statistik signifikan. Semua variabel
lainnya tetap berefek seperti yang diramalkan. Akhirnya, kami ingin memastikan bahwa efek yang kami gam.barkan ini bukan hanya karena tidak berhasilnya kami memperhitungkan indikator tingkat pembangunan ekonomi suatu negara. Walaupun hubungan sebab-akibat lebih kabur lagi, kami lega bahwa efek yang kami perkirakan itu serupa setelah kami selipkan logaritma pendapatan per kapita (kolom 4). Kesirnpil~lan Fokus bab lain dalam buku ini tentang peran penting media dalaml memengaruhi fungsi lembaga pemerintah. Tapi media memainkan peran yang tidak kurang pentingnya dalam memberi bentuk kebijakan korporat. Sumbangan kami merupakan upaya pertama untuk memberikan garis besar saluran teoretis, melalui mana terjadi pengaruh ini dan untuk menunjukkan relevansi praktisnya. Kami berpendapat bahwa media secara selektif mengurangi ongkos memperoleh dan memverif ikasi inf ormasi. Inf ormasi ini krusial dalam memberi bentuk pada reputasi pemain utama yang menentukan kebijakan korporatJ Reputasi yang dipedulikan oleh para pengambil keputusan tampaknya bukaq saja reputasi di mata para majikan sekarang dan di masa datang, tapi secard lebih luas, juga reputasi di mata publik pada umumnya, yaitu citra mereka d_ll mata publik. Hanya kepedulian mengenai citra mereka di mata publik yang akan menjelaskan ketanggapan para direktur korporat terhadap isu lingkungani yang punya dampak nihil atau negatif pada kekayaan para majikamya, yaitul para pemegang saham. , Efek media ini bukan saja anekdotis. Semakin tersebar pers dalam suatq negara semakin banyak perusahaan yang tanggap pada isu lingkungan dad kepada pemegang saham minoritas, bahkan setelah memperhitungkad kehadiran undang-undang dan peraturan khusus dan tingkat penegakad hukumnya. Semua hasil ini mengesankan bahwa peran corporate governanc 4 media lebih rumit daripada yang kami identifikasikan dalam studi Dyck dad Zingales (2001). Media dapat membantu pemegang saham atau mencederainya. Kami menduga, walaupun kekuatan dampak media tergantung pad4 kredibilitasnya, arah pengaruh terakhirnya tergantung pada norma dan nilai dalam masyarakat-tapi sebelum dapat diambil kesimpulan yang definitif diperlukan penelitian yang leblh mendalam. Satu-satunya kesimpulan definitif yang dapat kami ambil pada titik ini, media penting dalam memberi bentuk
pada kebijakan korporat dan tidak boleh diabaikan dalam setiap analisis sistem co?porate governance suatu negara. Dari sudut kebijakan, sumbangan kami memberikan kabar baik dan kabar buruk. Kabar baik itu, bahkan negara dengan undang-undang yang lemah dan sistem peradilan yang tidak berfungsi bisa mendapatkan manfaat tata kelola yang lebih baik jika tekanan pers cukup kuat dan norma-norma mendukung good governance. Kabar buruknya, arah pengaruh pers tergantung pada nilai sosial, yang tidak dengan mudah dapat diubah oleh undang-undang atau oleh pembuat kebijakan internasional. Lagi pula, luasnya jangkauan pengaruh pers sebagian besar di luar kontrol pembuat keputusan. Analisis kami mengenai faktor-faktor yang paling menentukan penyebaran pers menunjukkan bahwa semuanya terletak pada tradisi budaya dan etnis suatu negara. 1 Dalam surveinya tentang the state-of-the-art dalam keuangan perusahaan, Zingales (2000) mengingatkan ha1 ini sebagai kekuatan penting yang ditolak. Skeel (2000) menganalisis peran rasa malu dalam hukum perusahaan. Baron (1996, 2001) menginvestigasi peran media dalam upaya lobi dan politik privat secara lebih urnurn. Djankov dan lainnya (2001) mengkaji pengaruh kepemilikan pers. 2 Menurut PSPD (2002, hlm.3) "Sudah dikonfirmasikan bahwa SK Telecom telah menyalurkan laba yang besar ke Sunkyung Distribution, di mana Choi Jung-Hyun, chairman Sunkyung Group, memegang 94,6% saham, dan kepada Dachan Telecom, yang dimiliki 100% oleh putra Choi dan menantunya. Terungkap bahwa SK Telecom telah mentransfer laba kepada Sunkyung Distribution dan Dachan Telecom dengan membayar fee yang tinggi atau membeli perlengkapan dengan harga yang tinggi. Akibat transaksi internal SK Telecom ini, laba usaha afiliat SK Group Dachan Telecom meningkat dari 64 juta won menjadi 13,7 miliar won, dan laba usaha Sunkyung Distribution meningkat dari 4,l miliar won menjadi 6,6 miliar won. Sebaliknya SK Telecom yang sebagai perusahaan paling kuat mencatat penjualan sebesar 21,6 triliun won pada 19 96, mulai menunjukkan biaya penjualan yang meningkat tajam dan laba yang merosot tajam sejak menjadi bagian dari SK Group pada 1994. Laba penjualan, 31% pada 1994, merosot hingga 14% pada 1996, dan biaya penjualan/rasio pendapatan meningkat tajam dari 50% menjadi 76%." 3 Pada tahun lalu atau sekitar tahun itu, pesaing baru memasuki pasar peme- ringkatan ini: Financial Times dan Wall Street Journal. Tapi sepertinya pemeringkatan Business Week sejauh ini paling penting. 4 Pada umumnya setiap organisasi atau lembaga bisa meningkatkan sanksi reputasi jika bisa meningkatkan identifikasi, pensahan, dan penyebaran infonnasi mengenai
tipe manajer atau pemilik perusahaan tertentu ke masyarakat yang bisa rnenirnbulkan sanksi. Masalah utama menyangkut pelaksanaan kontrak informal adalah meningkatkan sanksi berkaitan dengan pelanggaran kepercayaan yang biasanya berarti pindah dari sanksi bilateral ("Saya menolak bertransaksi dengan Anda lagi") menjadi sanksi multilateral ("Kami semua menolak bertransaksi dengan Anda dan menghukwn Anda dengan cara yang membuat Anda malu"). Pentingnya lembaga semacam itu, yang mengandalkan norma yang didukung interaksi berulang kali, telah dikembangkan Ellickson (1991), karya historis mengenai perhimpunan dagang dan kelompok etnis digambarkan Greif (1997) serta McMillan dan Woodruff (2000). 5 Bab 3 dalam buku ini yang ditulis oleh Besley, Burgess, dan Prat serta karya terkait Besley dan Prat (2001) menggambarkan model yang membahas banyak isu yang dilukiskan dalam bagian bab ini, walau yang dibahas kemungkinan kolusi antara pemerintah dan media, bukan antara sektor privat dan media. 6 Freedom House melaporkan ukuran kebebasan pers dengan skala dari 0 sampai 100, di mana 90 dari 100 poin didasarkan atas evaluasi subyektif Freedom House mengenai undang-undang dan regulasi serta tekanan politik dan pengaruh ekonomi terhadap sajian media, dan 10 dari 100 poin didasarkan atas pelanggaran terhadap media, termasukpembunuhan, serangan fisik, pelecehan, sensor, dan swasensor. Separuh jurnlah indeks berasal dari evaluasi media penyiaran dan separuh lagi dari media cetak. 7 Skor untuk 1999 dan 2000, yang kedua-duanya bervariasi dari 0 sampai 5, dikombinasikan dan disesuaikan skalanya sehingga menghasilkan indeks yang berkisar dari 0 sampai 10, dengan nilai yang sama besarnya dengan nilai kebebasan pers. 8 Kami melakukan tes yang sama dengan versi corporate governance tingkat-negara dalam Dyck dan Zingales (2001). Perkiraan poin variabel instrumental sedikit lebih rendah daripada yang didapat dari least squares biasa, dan hanya signifikan pada tingkat 10 persen. Korelasi kesalahan mungkin menjelaskan sedikit-tidak segebung4ampak penyebaran pers. Rujukan Kata "diolah" menjelaskan karya-karya yang direproduksi secara informal yang mungkin tidak tersedia di perpustakaan. Baron, David. 1996. Business and its Environment. Upper Saddle River, New Jersey: Prentice Hall. . 2001. "Private Politics." Kertas kerja. Stanford University, Palo Alto, California. Barro, Robert J., clan Jong-Wha Lee. 1993. "International Comparisons of Educational Attainment." Journal of Monetary Economics 32(3): 363-94. Besley, Timothy, dan Andrea Prat. 2001. "Handcuffs for the Grabbing Hand? Media Capture and Government Accountability." London School of Economics and Political Science, London. Diolah.
Coffee, John. 2001. "Do Norms Matter? A Cross-Country Examination of Private Benefits of Control." Columbia University Law School, New York. Diolah. Dahya, Jay, John McConnell, dan ~ickolaos Travlos. 2002. "The Cadbury Committee, Corporate Performance, and Top Management Turnover." Journal of Finance LVLI(1): 461-83. Diamond, Douglas. 1989. "Reputation Acquisition in Debt Markets." Journal of Political Economy 97(4): 828-62. Djankov, Simeon, Carilee McLeish, Tatiana Nenova, dan Andrei Shleifer. 2001. "Who Owns the Media?" Working Paper no. 8288. National Bureau of Economic Research, Cambridge, Massachusetts. Dobrzynski, Judith. 1992. "CalPERS is Ready to Roar, but Will CEO's Listen?" Business Week, 30 Maret. Dyck, Alexander, dan Luigi Zingales. 2001. "Private Benefits of Control: An International Comparison." Working Paper no. 8711. National Bureau of Economic Research, Cambridge, Massachusetts. Easterly, William, dan Ross Levine. 1997. "A£rica's Growth Tragedy: Policies and Ethnics Divisions." Quarterly Journal of Economics 112: 1203-50. Ellickson, Robert. 1991. Order without Law: How Neighbors Settle Disputes. Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press. Fama, Eugene F. 1980. "Agency Problems and the Theory of the Firm." Journal of Political Economy 88(2): 288-307. Fama, Eugene, dan Michael Jensen. 1983. "Separation of Ownership and Control." Journal of Law & Economics 26(2): 301-25. Financial Times. 2001. "Oleg's Out. " Kolom pengamat, 25 Januari. Freedom House. 1999. Press Freedom Survey 1999. Tersedia di 2000. Press Freedom Survey 2000. Tersedia di Greif, Avner. 1997. "Contracting, Enforcement, and Efficiency." Dalam Boris Pleskovic dan Joseph Stiglitz, ed. Annual World Bank Conference on Development Economics. Washington, D.C. Harris, Milton, dan Bengt Holrnstrom. 1982. "A Theory of Wage Dynamics." Review of Economic Studies 49: 315-33. La Porta, Rafael, Florencio Lopez-de-Silanes, Andrei Shleifer, dan Robert W. Vishny. 1998. "Law and Finance." Journal of Political Economy 106(6): 1113-55. Low, Kevin, Arumugan Seetharaman, dan Wai Ching Poon. 2002. "The Sustainability of Business Corporate Governance: Evidence from Publicly Listed Companies in Malaysia." Multimedia University, Faculty of Management, Cyberjaya, Malaysia. McCraw, Thomas. 1984. Prophets of Regulation. Cambridge, Massachusetts: Belknap Press. McMillan, John, dan Christopher Woodmff. 2000. "Private Order under Dysfunctional Public Order." Michigan Law Review 38: 2421-59. Monks, Robert, dan Nell Minow. 1995. Corporate Governance. Cambridge,
Massachusetts: Blackwell. PSPD (People's Solidarity for Participatory Democracy). 2002. Shareholder History, the Year 1998. Tersedia di Reinhard, Forest, dan Richard Vietor. 1994a. Starkist (A). Harvard Business School Case no. 794-128. Cambridge, Massachusetts: Harvard Business School Press. . 1994b. Starkist (B). H a ~ a r d Business School Case no. 794-139. Cambridge, Massachusetts: Harvard Business School Press. Rosenberg, Hilary. 1999. A Traitor to His Class: Robert A. G. Monks and the Battle to Change Corporate America. New York: John Willey. Skeel, David. 2001. "Shaming in Corporate Law." University of Pennsylvania Law Review 149: 1811-68. Stulz, Renee, dan Rohan Williamson. 2001. "Culture, Openness, and Finance." Working Paper no. 8222. National Bureau of Economic Research, Cambridge, Massachusetts. UNESCO (United Nations Educational, Cultural, and Scientific Organization). 1998. Statistical Yearbook. Paris. Vietor, Richard. 1993. Allied Signal: Managing the Hazardous Waste Liability Risk. Harvard Business School Case no. 793-044. Cambridge, Massachusetts: Harvard Business School Press. Wagstyl, Stefan. 2002. "The Road to Recognation." Financial Times, 6-7 April, hlm. 1,. Yale Center for Environmental Law and Policy. 2001. 2001 Environmental Sustainability Index. Tersedia di Zingales, Luigi. 2000. "In Search of New Foundations." Journal ofFinance 55: 1623- 53.
Bagian II Landasan Ekonomi dan Hukum
Kepemilikan Media dan Kemakmuran Simon Djankov, Caralee McLiesh, Tatiana Nenova, dan Andrei Shleifer * ) alam ekonomi dan masyarakat modern ketersediaan informasi penting agar warga dan konsumen bisa mengambil keputusan dengan lebih baik! Dalam pasar politik warga membutuhkan informasi mengenai para calon agar bisa melakukan pilihan yang tepat. Dalam pasar ekonomi, tennasuk pasar keuangan, konsumen dan investor perlu infonnasi untuk memilih produk dari saham. Ketersediaan informasi merupakan determinan yang krusial bagi efisiensi pasar politik dan ekonomi (Simons 1948; Stigler 1961; Stiglitz 2000). Di kebanyakan negara warga dan konsumen menerima informasi yang mereka butuhkan melalui media, termasuk surat kabar dan televisi. Media ber- tindak sebagai perantara yang mengumpulkan infonnasi dan menyebarkannya ) Bab ini merupakan kelanjutan dari kerja karni terdahulu yang diringkas dalam Djanlqov dan lain-lainnya (200 1)
kepada warga dan konsumen. Pertanyaan kritisnya adalah bagaimana seharusnya media diorganisasikan secara optimal. Apakah surat kabar dan televisi harus dimiliki negara atau swasta? Apakah organisasi industri media hams monopolistis atau dibiarkan bersaing? Walaupun diskusi teoretis tentang isu ini sudah dilakukan, pengetahuan empiris kita tentang bentuk organisasi industri media dan konsekuensinya terhadap pasar ekonomi dan pasar politik tetap sangat terbatas. Pertama-tama pertimbangkan dulu beberapa isu teoretis. Seorang ekonom yang yakin bahwa pemerintah telah memaksimalkan kesejahteraan konsumen akan berkesimpulan, informasi harus dimiliki secara monopoli oleh pemerintah karena dua alasan. Pertama, informasi adalah barang publik. Begitu informasi dipasok ke beberapa konsumen, mencegah informasi jatuh ke tangan orang yang tidak membayarnya, sulit. Kedua, penyediaan dan penyebaran informasi memerlukan modal yang harus kembali dengan keuntungan. Membangun sarana pengumpulan dan penyebaran membutuhkan biaya tetap, tapi begitu itu terbangun, biaya marginal penyediaan informasi relatif rendah. Karena kedua alasan inilah, orang mengatakan media hams dimonopoli pemerintah. Sebaliknya, mereka yang tidak percaya pada kemurahan hati pemerintah berpendapat lain. Menurut mereka, monopoli pemerintah akan memutar- balikkan dan memanipulasi informasi untuk mempertahankan pemerintah yang berkuasa, membuat para pemilih dan konsumen tidak bisa membuat keputusan yang tepat, dan pada akhirnya merusak bangunan demokrasi dan pasar. Karena media privat dan independen memasok pandangan alternatif kepada publik, ini memungkinkan pemilih dan konsurnen memilih calon, komoditas, dan surat berharga tanpa khawatir disalahgunakan oleh politikus, pmdusen, dan promotor yang curang seperti dalam situasi monopoli (Besley dan Burgess, segera terbit, Sen 1984, 1999). Lebih dari itu, persaingan di antara media pada umumnya menjamin pemilih dan konsumen dapat memperoleh informasi yang akurat dan tidak bias. Walaupun ada perdebatan, tidak tersedia banyak bukti mengenai organisasi industri media di berbagai negara dan konsekuensinya. Penelitian kami mengisi kekosongan ini. Dalam makalah sebelum ini (Djankov dan lain-lain, segera terbit) kami sudah mengumpulkan data mengenai pola kepernilikan media (surat kabar dan televisi) di 97 negara. Penelitian kami memberikan garnbaran pertama yang sistematis tentang kepemilikan media oleh negara dan swasta di seluruh dunia, berbagai jenis kepemilikan oleh swasta dan luasnya monopoli di berbagai negara, dan segmen industri media. Temuan dasar kami, kepemilikan negara
dan kepemilikan swasta yang terkonsentrasi, artinya dikuasai oleh keluarga, adalah dua bentuk dominan kepemilikan media di dunia. Demsetz (1989) serta Demsetz dan Lehn (1985) membuat hipotesis bahwa "amenity potential", yang juga dikenal sebagai "keuntungan pribadi yang diperoleh dari pengawasan" (Grossman dan Hart 1988), yang timbul dari kepe- milikan media sangat tinggi. Dengan kata lain, manfaat nonfinansial, seperti nama dan pengaruh, yang diperoleh dari penguasaan suatu surat kabar atau stasiun televisi lebih besar daripada yang diperoleh dari penguasaan perusahaan jenis lain yang sama besarnya, misalnya industri kemasan dalam botol. Pene- muan kami konsisten dengan prediksi ini. Setelah menetapkan pentingnya kepemilikan media oleh negara, pertama- tama kami bertanya: di negara mana saja kepemilikan media oleh pemerintah itu lebih besar? Kami menemukan bahwa di negara miskin, di negara yang rezirnnya autokratis, dan di negara yang menguasai sebagian besar ekonomi kepemilikan media oleh pemerintah lebih besar. Temuan ini meragukan pandangan bahwa kepemilikan media oleh negara itu bermanfaat. Kami kemudian meneliti konsekuensi kepemilikan media oleh negara, dari sisi kebebasan pers, pengembangan pasar ekonomi dan politik, dan akibat sosialnya. Untuk itu kami melakukan peninjauan kembali beragam akibat di berbagai negara atas kepemilikan media oleh negara dengan tetap mempertahanlcan tingkat pembangunan, tingkat autokrasi, dan penguasaan ekonomi oleh negara secara keselwuhan. Kami menemukan bukti yang meluas adanya akibat " b d " terkait dengan kepemilikan media, terutama pers, oleh negara, sementara karakteristik masing-masing negara tetap konstan. Bukti ini tidak sesuai dengan pandangan mengenai baiknya kepemilikan media oleh negara. Namun demikian, karena kami hanya meneliti contoh-contoh yang representatif, kami tidak dapat secara pasti menafsirkan bukti ini sebagai musabab, artinya, menunjukkan bahwa kepemilikan media oleh negara, bukan karakteristik suatu negara, adalah penyebab akibat bwuk tadi. Namun kami mencatat bahwa karakteristik negara itulah yang pasti berkaitan cukup erat dengan kecendenmgan pemerintah untuk mengendalikan arus inf onnasi, karena kami melakukan penelitian atas sejumlah dimensi "keburukan" dalam peninjauan kembali ini. Data Kepernilikan Bagian bab ini difokuskan pada pola kepemilikan industri media. Karena
kepemilikan berarti kontrol (Grossman dan Hart 1988), kepemilikan memberi bentuk pada informasi yang disampaikan kepada para pemilih dan konsumen. Sudah tentu kepemilikan bukan satu-satunya faktor penentu sajian media. Di banyak negara bahkan dengan kepemilikan media oleh swasta, pemerintah mengenakan regulasi terhadap industri media, memberikan subsidi dan pendapatan iklan secara langsung kepada media, membatasi akses pengumpulan informasi, dan melecehkan wartawan. Kami juga akan membahas ha1 ini nanti. Ko~istru ksi Data base Dari studi Djankov dan lainnya (segera terbit) kami mengurnpulkan data baru mengenai kepemilikan media di 97 negara. Kami memfokuskan bahasan pada swat kabar dan televisi karena media ini merupakan sumber berita tentang isu politik, ekonomi, dan sosial. Seleksi sampel negara didorong oleh ketersediaan data. Pertama-tama kami mengidentifikasi negara yang informasinya ada pada kami menyangkut variabel kontrolnya. Karena kami tertarik pada konsekuensi kepemilikan media oleh negara, kami perlu memastikan bahwa kesimpulan penelitian ini bukan karena adanya perbedaan tingkat pembangunan ekonomi, tingkat persaingan politik, atau intervensi ekonomi oleh negara. Untuk itu kami meneliti tingkat kepemilikan ekonomi oleh negara, ukuran autokrasi, dan produk nasional bruto (PNB) per kapita. Kami menggunakan indeks keterlibatan perusahaan milik negara dalam ekonomi yang dikeluarkan Fraser Institute (2 OOO), yang didasarkan pada jumlah perusahaan itu, prevalensinya dalam sektor-sektor tertentu ekonomi, dan andil mereka dalam gross domestic output. Di masing-masing negara kami memilih media berdasarkan pangsa pasar khalayaknya dan penyediaan berita lokalnya pada 1999. Fokus pendekatan ini, siapa yang mengendalikan sebagian besar arus informasi kepada warga mengenai isu domestik. Kami tidak mengikutsertakan media hiburan dan olahraga serta media asing, jika media-media itu tidak memuat berita lokal. Sampel yang karni ambil termasuk lima swat kabar harian terbesar yang diukur menurut pangsanya dari total sirkulasi semua surat kabar harian, dan lima stasiun televisi terbesar yang diukur menurut pangsa pemir~anya.~ Kami membuka tiga sumber data untuk memilih media ini. Pertama, kami gunakan publikasi Market and Fact Book 2000 keluaran Zenith Media yang disusun menurut wilayah, termasuk Amerika, Asia dan Pasifik, Eropa Tengah dan Timur, Timur Tengah dan AG-ika, serta Eropa Barat (Zenith Media 2000a, b, c, d, e)
, _ ..-_....-..._...I..__ ._ Tabel 8.1 Variabel dan Sumber Data Variabel Keterangan dan Sumber Kepemilikan media (*) Kepemilikan media oleh negara, menurut jumlah Persentase surat kabar milik negara dari lirna swat kabar harian terbesar (menwut sirkulasi), 1999. Kepemilikan pers oleh ne- gara, menurut pangsa Pangsa pasar surat kabar milik negara dari agregat pangsa pasar lima swat kabar harian terbesar (menurut sirkulasi), 1999. Kepemilikan televisi oleh negara, menurut jumlah Persentase stasiun televisi milik negara dari lima stasiun televisi terbesar (menurut banyaknya pemirsa), 1999. Kepemilikan televisi oleh negara, menurut pangsa Pangsa pasar stasiun televisi milik negara dari agregat pangsa pasar lima stasiun televisi terbesar (menurut banyaknya pemirsa), 1999. Kontrol PNB per kapita PNB per kapita, 1999, dalam ribuan dolar AS. Sumber: World Bank (2000b) Indeks BUMN Indeks dari 0 sampai 10 berdasarkan jumlah, komposisi, dan pangsa produk yang diberikan BUMN dan investasi pemerintah sebagai pangsa total investasi. Negara dengan lebih banyak BUMN dan investasi pemerintah yang lebih besar mempemleh peringkat lebih rendah. Negara dengan sedikit BUMN dan BUMN itu terutama bergerak dalam sektor utility (bidang layanan publik, seperti listrik, gas, air,), serta investasi pemerintah kurang dari 15 persen total investasi, negara diberi peringkat 10. Bila terdapat sedikit BUMN selain dari yang terlibat dalarn industri di rnana skala ekonomi mereduksi efektifnya persaingan, misalnya, pernbangkit tenaga listrik, dan investasi pemerintah antara 15 dan 20 persen dari total investasi, negara mendapat peringkat 8. Sekali lagi jika terdapat sedikit BUMN selain dari yang terlibat dalam industri utility dan investasi pemerintah antara 20 dan 25 persen dari total investasi, negara diberi peringkat 7. Bila BUMN dominan dalam sektor utility dan investasi pernerintah 25 sampai 30 persen dari total investasi, maka negara diberi peringkat 6. Bila cukup banyak BUMN beroperasi di banyak sektor, termasuk i
Variabel Autokrasi Kebebasan media Wartawan yang dipenja- rakan Media yang ditutup Wartawan yang dipenja- rakan Keterangan dan Sumber sektor manuf*, dan investasi pemerintah antara 30 dan 40 persen dari total investasi, maka negara diberi penngkat 4. Bila cukup banyak BUMN bemperasi di banyak sektor dan investasi antara 40 dan 50 persen dari total investasi, negara diberi peringkat 2. Penngkat no1 diberikan kepadanegara bila lebih dari 50 persen output ekonomi yang dihasikan BUMN dan investasi pemerintah melarnpaui 50 persen dari total investasi. Sumber: Fraser Institute (2000) untuk semua negara kecuali Armenia, Azerbaijan, Belarus, Ethiopia, Moldova, dan Turlunenistan. Data mtuk negara-negara ini disusun oleh pengarang berdasarkan World Bank (2000a). Indeks rezim otoriter, 1999. Berdasarkan skala autolu-asi 11 poin yang dibangun secara aditif dari pengkodean 5 variabel komponen: daya saing rekrutmen eksekutif, keterbukaan r e h t m e n eksekutif, kendala chief executive, regulasi partisipasi, dan daya saing partisipasi politik. Nilai disesuaikan kembali skalanya dari 0 sampai 1 dengan 0 tinggi autolu-asinya dan 1 rendah autolu-asinya. Sumber: Polity IV Project (2000). Jumlah wartawan dalam tahanan polisi untuk jangka waktu tertentu pada 1999, disesuaikan kembali skalanya dari 0 sampai 1, nilai yang lebih tinggi menunjukkan tingkat penindasan yang lebih rendah. Sumber: Reporters Sans Frontikres (2000). Jumlah media yang ditutup pada 1999, disesuaikan kembali skalanya dari 0 hingga 1, nilai yang lebih tinggi menunjukkan tingkat penindasan yang lebih rendah. Sumber: Reporters Sans Frontikres (2000). Jumlah wartawan dalam tahanan polisi untuk jangka waktu tertentu per tahun, rata-rata selama 1997-99, disesuaikan kembali dari 0 hingga 1, nilai yang lebih tinggi menunjukkan tingkat penindasan yang lebih rendah. Sumber: Committee to Protect Journalists (2000).
Variabel Pasar politik Hak-hak politik Kebebasan sipil Korupsi Pasar ekonomi Keamanan hak milik Keterangan dan Sumber Indeks hak-hak politik diskala kembali dari 0 sampai 1, nilai yang lebih tinggi menunjukkan hak politik yang lebih baik. Peringkat lebih tinggi menunjukkan negara yang lebih mendekati "ideal yang disarankan oleh daftar pertanyaan: (1) pemilihan yang bebas dan jujur; (2) yang dipilih yang berkuasa (3) partai-partai atau kelompok politik lainnya yang bersaing; (4) oposisi punya peran penting dan kekuatan; (5) entitas punya hak menentukan nasibnya sendiri atau punya tingkat otonomi yang tinggi." Sumber: Freedom House (2000b). Indeks kebebasan sipil diskala kembali dari 0 hingga 1, nilai yang lebih tinggi menunjukkan kebebasan sipil yang lebih baik. Peringkat yang lebih tinggi menunjukkan negara yang menikmati "kebebasan mengembangkan pendapat, lembaga, dan otonomi pribadi lepas dari negara." Komponen dasar indeks adalah: (a) kebebasan ekspresi dan keyakinan, (2) hak berkumpul dan berorganisasi, (3) penegakan hukum dan hak asasi manusia, dan (4) otonomi pribadi dan hak ekonomi. Sumber Freedom House (2000b). Penilaian korupsi dalam pemerintahan, 1997, pads skala 1 sampai 6. Skor yang rendah menunjukkan bahwa "pejabat tinggi pemerintah meminta pembayaran khusus", dan "pembayaran ilegal pada umumnya diharapkan di seluruh tingkat pemerintahan" dalam bentuk "suap berkaitan dengan lisensi irrnpor ekspor, kontrol devisa, penilaian pajak, perlindungan kebijakan, atau pinjaman." Sumber: Political Risk Services (2000). Peringkat hak milik di masing-masing negara pada 1997 diskala kembali dari 0 sampai 1, nilai yang lebih tinggi menunjukkan hak milik yang lebih terjamin. Peringkat 1 ini menilai isu "Apakah hak milik terjamin? Apakah warga punya hak membentuk usaha swasta? Apakah kegiatan bisnis swasta tidak dipengaruhi oleh pejabat pe-
Variabel Risiko penyitaan Kualitas regulasi Hasil sosial Pencapaian sekolah Pendaftaran sekolah Rasio murid/guru Harapan hidup Kematian bayi I Keterangan dan Surnber merintah, petugas keamanan, atau kejahatan terorga- nisasi?" Sumber : Freedom House (2000a). Penilaian kearnanan hak milik pribadi, 1997. Berkisar antara 0 dan 10, nilai yang lebih tinggi menunjukkan ri- siko yang lebih rendah. Sumber: Fraser Institute (2000). Ukuranmenyeluruhmendokuskan pada kebijakan regulasi nasional. "Terrnasuk ukuran kebijakan yang tidak ramah pasar seperti kontrol harga atau pengawasan perbankan yang tidak cukup, serta persepsi beban yang dikenakan melalui regulasi yang berlebihan di bidang seperti perdagangan luar negeri dan perkembangan bisnis." Sumber: Kadmann, Kray, dan Zoido-Lobaton (1999). Tingkat tertinggi pendidikan dasar diikuti individu- individu. Data mencerminkan tingkat pencapaian populasi berusia di atas 25 pada 1990. Sumber:Barro dan Lee (1996). Total pendaftaran sekolah pada tingkat pendidikan dasar, tanpa memandang usia, dibagi menurut populasi kelompok usia sesuai dengan tingkat pendidikan, sejak 1995. Perincian usia berbeda-beda menurut negara, berdasarkan sistem pendidikan dan jangka waktu pendidikan pada tingkat dasar. Sumber: UNESCO (1999). Jurnlah murid yang mendaftar pada sekolah dasar dibagi jumlah guru sekolah dasar (tanpa memandang tugas mengajarnya), rata-rata selama 1990-99. Sumber: World Bank (2000b). Harapan hidup pada kelahiran (tahun) rata-rata selama 1995-2000. Sumber: UNDP (2000). Angka kematian bayi (per 1.000 lahir hidup) pada 1998. Diskala kembali dari 0 hingga 1, nilai yang lebih tinggi menunjukkan angka kematian yang rendah. Sumber: UNDP (2000).
Variabel I Keterangan dan Sumber Nutrisi Suplai kalori per kapita per hari, 1997. Sunzber: UNDP (2000). (*) Kalkulasi pengarang Sumber: Pengarang Kami memeriksa peringkat surat kabar versi Zenith Media dengan laporan World Press Trends 2000 yang diterbitkan World Association of Newspapers (WAN). Kami juga menggunakan data WAN sebagai sumber total sirkulasi surat kabar yang tidak dilaporkan Zenith Media. Akhirnya, kami menggunakan laporan "Media in the CIS" yang dikeluarkan European Institute for the Media sebagai sumber primer untuk negara-negara bekas Uni Soviet (European Institute for the Media 2000). Kami mencari sumber alternatif dalam dua kasus: ketika tampak adanya inkonsistensi data yang dilaporkan oleh sumber primer atau ketika tak satu pun sumber meliput negara yang kami pilih. Bila ini terjadi, kami menggunakan perusahaan survei media lokal, kantor perwakilan luar negeri World Bank, Departemen Luar Negeri AS, dan kontak langsung dengan medianya. Di mana mungkin, kami mengandalkan laporan tahunan perusahaan dan database WorldScope untuk informasi mengenai kepemilikan media. Banyak di antara sampel perusahaan yang kami ambil tidak dilaporkan WorldScope dan perusahaan itu beroperasi di negara yang membatasi pengungkapan. Karenanya, kami juga menggunakan laporan berita bisnis dalam database Lexisl Nexis dan Financial Times, buku pedoman perusahaan, survei media, dan jasa' informasi Internet (lihat tabel 8.1 untuk uraian variabel dan sumber data utama). Dalam semua kasus, kami memverifikasi kepemilikan dan informasi lainnya~ ke sejumlah kantor perwakilan luar negeri World Bank; kedutaan-kedutaanl besar di Washington, D.C.; dan organisasi media regional atau media di negara bersangkutan. Data kepemilikan adalah data Desember 1999 atau tanggal yang terdekatl yang datanya tersedia. Struktur kepemilikan media dalam sampel kebanyakan stabil setelah beberapa waktu. Pernilihan waktu merupakan isu sigmfikan hanya dalam ekonomi transisi, di mana banyak media diprdvatisasi atau semakin banyak dimiliki investor asing. Untuk negara-negara ini kami memilih inf ormasi kepemilikan pada Desember 1999, meskipun kemudian kami mempunyai data yang lebih barn.
Kami mengikuti La Porta, Lopez-de-Silanes, dan Shleifer (1999) dalam mengidentifikasi pemegang saham mayoritas masing-masing media. Kami memfokuskan secara eksplisit pada hak suara lawan hak arus-kas sehubungan dengan kepemilikan. Untuk setiap perusahaan media kami mengidentifikasi badan hukurnnya dan keluarga yang memiliki saham yang memberikan hak suara dan hak pengalihan (voting stake) yang ~ignifikan.~ Ini memberikan kepada kami tingkat pertama kepemilikan. Untuk setiap badan hukum kami kemudian mengidentifikasi struktur kepemilikannya dengan menentukan semua pemegang voting stake yang signifikan, yang memberikan kepada karni tingkat kedua kepemilikan. Kami terus mengidentifikasi pemegang saham pada setiap tingkat kepemilikan sampai mencapai entitas yang struktur kepemilikannya tidak bisa lagi kami perinci. Kami mendefinisikan entitas yang paling banyak memegang saham, dengan batas tidak kurang dari 20 persen pada setiap mata rantai, sebagai pemilik tertinggi. Kontrol dernikian dapat diperoleh melalui kepemilikan langsung lebih dari 20 persen hak suara suatu perusahaan media, atau tidak langsung melalui serangkaian pemilik menengah. Misalnya X bisa menguasai surat kabar Z ketika ia memegang lebih dari 20 persen hak suara dalam perusahaan Y, yang pada gilirannya memiliki lebih dari 20 persen hak suara di perusahaan Z. Dengan kepemilikan tidak langsung kami mendefinisikan persentase kepemilikan tertinggi sebagai kepemilikan minimum dalam rantai kontrol. Setelah mengidentifikasi pemilik tertinggi, kami mengklasifikasi setiap media ke dalam salah satu dari empat kategori kepemilikan: oleh negara, keluarga (kami gunakan keluarga sebagai unit analisis dan tidak melihat ke dalam keluarga), perusahaan yang dimiliki banyak orang, dan "lain-lain". Contoh entitas lain yang juga menguasai hak suara adalah organisasi karyawan, serikat pekerja, partai politik, entitas agama, yayasan nirlaba, dan asosiasi bisnis. Kami mendefinisikan perusahaan sebagai dimiliki banyak orang jika tidak ada pemilik yang mempunyai 20 persen atau lebih hak suara. Kami juga meneliti apakah pemilik tertinggi itu keluarga asing, entitas, atau ~emerintah.~ Contoh Kepemilikan Media Konstruksi variabel kepermlikan yang paling baik dilukiskan melalui contoh struktur kepernilikan perusahaan individu. Kami mulai dengan kasus sederhana kepemilikan keluarga. Di Argentina, surat kabar harian ketiga terbesar dengan sirkulasi 177.000 eksemplar adalah La Nacion. Pemilik setiap saham La Nacion
Garnbar 8.1 Kepernilikan La Nacion, Argentina berhak atas satu suara. Surat kabar ini punya dua pemegang saham besar (gambar 8.1), keluarga Saguier dengan 72 persen modal dan suara, dan Gmpo Mitre dengan 28 persen modal dan suara. Gmp Mitre 100 persen dimiliki oleh keluarga Mitre. Walaupun keluarga Mitre memegang kon- trol tidak langsung 28 persen La Nacion, karni m e n m t i rantai kontrol pemegang saham terbesar pada setiap tingkat kepemilikan. Karenanya kami mencatat bahwa keluargalah pemilik tertinggi dan mengklasifikasikan La Nacion sebagai swat kabar milik keluarga. Contoh kepemilikan keluarga yang lebih kompleks adalah televisi Norwegia, TV Norse (TVN). TVN merupakan stasiun televisi kedua terbesar dengan sajian lokal di Norwegia, diukur menurut pangsa pemirsa. Stasiun ini 50,7 persen dikuasai oleh Scandinavian Broadcasting System (SBS) dan 49,3 persen oleh stasiun televisi terbesar di Norwegia, TV2 (gambar 8.2). Kami mengikuti rantai kontrol SBS, bukan TV2, karena SBS pemegang saham mayoritas di TVN. Walaupun Harry Sloan, chairman dan CEO SBS memegang 9,8 persen saham hak suara di SBS, satu-satunya pemilik hak suara di atas 20 persen adalah Netherlands United Pan-Europe Communications SV Netherlands (UPC) dengan 23,3 persen suara. Pemegang saham mayoritas United Pan-Europe Communications adalah United Global Com (51 persen). United Global Com sendiri dikuasai oleh keluarga Schneider melalui kombinasi tiga kepentingan langsung, total berjumlah 2 1,9 persen, serta 50 persen kontrol kesepakatan voting dengan 69,2 persen kontrol suara (lihat Gambar 8.2). Kami, karenanya, mengklasifikasikan TVN sebagai televisi milik keluarga dan keluarga Schneider sebagai pemilik tertingginya. 72% Keluarga Saguier Grupo Mitre Sumber: Pengarang Kepemilikan oleh negara mengambil bentuk yang berbeda. British Broadcasting Corporation (BBC) diklasifikasikan sebagai perusallaan milik, negara. BBC didanai oleh uang dari lisensi pemerintah dan iklan. Dewan gubernur BBC ditunjuk oleh kerajaan yang memegang hak prerogatif dalam ha1 ini, yang dalam praktiknya dilakukan oleh perdana menteri. Dewan gubernur ini bertanggung jawab pada pemerintah, tapi Piagam BBC memerinci sejumlah perlindungan (safeguards) untuk menjamin independenlsinya dari
campur tangan pemerintah. Sebagai perbandingan, Kementerian Penerangan dan Kebudayaan langsung mengontrol stasiun televisi terbesar di Myanmar, dan militer Myanmar mengontrol stasiun televisi terbesar kedua. Dalam kedua kasus ini negara memegang kuasa penuh untuk mengelola sajian dan menunjuk serta memberhentikan stafnya. Begitu pula di Turkmenistan, negara melakukan kontrol langsung terhadap pers. Presiden Niyazov secara resmi merupakan pendiri dan pemilik semua swat kabar di negara tersebut. Dalam sejumlah kasus kami perlu membedakan antara kepemilikan oleh negara dan kepemilikan oleh partai politik. Di Kenya partai pemerintah Kenyan African National Union adalah pemilik terbesar surat kabar harian Kenya Times, harian terbesar keempat di negeri itu. Namun kami tidak mengklasi- fikasikan Kenya Times sebagai swat kabar milik negara, karena jika pemerintah berganti kepemilikannya tetap berada di tangan Kenyan African National Union. Sebaliknya, kontrol Kenyan Broadcasting Corporation tetap berada di tangan pemerintah, tak peduli partai politik mana pun yang berkuasa, maka kami mengklasifikasikan Kenyan Broadcasting Corporation sebagai stasiun televisi milik negara. Kepemilikan oleh partai berkuasa juga terdapat di Malaysia dan Pantai Gading. Karni menempatkan perusahaan media ini dalam kategori lain beserta perusahaan media yang jelas milik partai politik oposisi. Dalam beberapa kasus, kepemilikan keluarga terhubung erat dengan negara. Di Kazakhstan, putri dan menantu Presiden Nazarbayev bersama-sama menguasai tujuh dari 12 media. Di Arab Saudi anggota keluarga kerajaan adalah pemilik terbesar harian paling populer. Dalam kasus di mana ada hubungan keluarga antara pemilik terbesar dan kepala negara di suatu negara dan dengan sistem pemerintahan partai tunggal, kami mengklasifikasikan perusahaan medianya sebagai milik negara. Hubungan lain antara keluarga dan negara terdapat di seluruh sampel yang kami ambil. Di Ukraina, wakil perdana menteri adalah pemillk lebih dari 30 persen stasiun televisi terbesar, sedangkan di Malawi pemilik surat kabar Nation adalah menteri pertanian dan wakil presiden partai pemerintah United Democratic Front. Tapi posisi-posisi ini tidak sama dengan kepala negara dalam pemerintahan partai tunggal, dan karenanya kami mengklasifikasikan kedua media di Ukraina dan Malawi ini sebagai media milik keluarga. Hubungan tidak resmi lainnya dengan negara didokumentasi dalam arsip negara-negara, tapi tidak memengaruhi klasifikasi kepemilikan terbesar yang kami buat. Di Rusia hubungan antara pemilik salah satu stasiun televisi terbesar, Boris Berezovsky, dan Presiden Boris Yeltsin terdokumentasi dengan baik.4 Di In-
donesia putri mantan Presiden Soeharto masih menguasai salah satu stasiun televisi utama. Untuk bersikap konservatif dalam mengukur kepemilikan negara, dalam kasus di Ukraina, Malawi, Rusia, dan Indonesia, kami mengklasifikasikan media tersebut sebagai rnilik keluarga. Sebab, perubahan pemerintahan akan memutuskan ikatan antara politikus dan pemilik media. Konstruksi Variabel Kami mengonstntksikan dua variabel kepemilikan dari data ini. Pertama, kami menghitung persentase perusahaan media di setiap kategori, negara, atau swasta. Misalnya, kami mengklasifikasikan dua dari lima perusahaan surat kabar terbesar dan tiga dari lima stasiun televisi terbesar di Filipina sebagai milik negara. Kami mencatat bahwa 40 persen pasar surat kabar di Filipina dan 60 persen pasar televisi dikuasai negara berdasarkan jumlah. Kedua, kami menimbang variabel kepemilikan berdasarkan pangsa pasar. Di Filipina, kedua surat kabar milik negara masing-masing menguasai 22,2 persen dan 2 1,3 persen dari total sirkulasi lima surat kabar terbesar. Artinya, dua surat kabar milik negara tersebut secara bersama menguasai 433 persen pangsa pasar. Sedangkan ketiga stasiun televisi milik negara hanya menguasai 17,5 persen pangsa pemirsa dari pemirsa seluruh lima stasiun televisi terbesar. Variabel pangsa pasar, walaupun tepat sebagai ukuran kontrol negara, punya kekurangan di negara dengan surat kabar regional, seperti di Arnerika Serikat: pangsa pasar media tunggal itu kecil. Konsekuensinya, variabel yang kami buat tidak pas dibandingkan dengan variabel di negara dengan surat kabar nasional. Kritik ini tentu saja tak begitu kena untuk perusahaan televisi yang secara tipikal memang nasional sifatnya. Regresi yang disajikan kemudian menggunakan variabel pangsa pasar, tapi hasil yang kami peroleh sebenarnya identik dengan hasil hitungan secara angka. Pola Kepemili kan Media Selanjutnya kita beralih ke deskripsi data. Statistik Deskriptif Temuan pertama kami yang signifikan, di seluruh dunia keluarga dan negaralah yang merniliki media (Garnbar 8.3). Dari sampel97 negara hanya ernpat
Gambar 8.3 Kepemilikan Surat Kabar dan Televisi di Dunia Kepemilikan Pers menurut Hitungan Kepemilikan Televisi menurut Hitungan Negara 29% Keluarga 34% Kepemilikan Pers menurut Pangsa 3% 1 rtFn ro, ~ain-lain Kalangan luas Kepemilikan Televisi menurut Pangsa Kalangan luas 5% 1 r 1% Karyawan Sumber: Pengarang persen media yang dimiliki banyak pihak; kurang dari dua persen mempunyai struktur kepemilikan lain; dan hanya dua persen yang dimiliki karyawan. Berkaitan dengan kepemilikan menurut hitungan angka, rata-rata swat kabar rnilik keluarga merupakan 57 persen dari total, dan stasiun televisi milik keluarga 34 persen dari total. Kepemilikan negara juga besar. Rata-rata negara menguasai sekitar 29 persen swat kabar dan 60 persen stasiun televisi. Negara juga menguasai pangsa yang besar-72 persen-dari sejumlah stasiun radio terbesar. Berdasarkan temuan ini, untuk analisis selanjutnya karni mengklasifikasi kepemilikan dalam
tiga kategori: negara, swasta (termasuk keluarga, yang dirniliki publik secara luas, dan karyawan), dan lain-lain. Hampir tidak adanya perusahaan media dengan kepemilikan oleh banyak pihak di industri media sangat mencolok, bahkan dibandingkan dengan temuan La Porta dan lainnya (1999) tentang tingkat konsentrasi kepernilikan yang tinggi pada perusahaan media yang besar di dunia. Temuan ini sesuai dengan temuan Demsetz (1989) dan Demsetz dan Lehn (1985) bahwa adanya potensi menyenangkan yang besar dari kepemilikan media menciptakan tekanan persaingan ke arah konsentrasi kepemilikan. Sebenarnya, baik pemerintah dan pemegang saham mayoritas yang privat memperoleh manfaat yang sama dari penguasaan media: kemampuan memengaruhi opini publik dan proses politik. Menurut kami negara memonopoli pasar media jika pangsa media yang dikuasai pemerintah melebihi 75 persen. Sejumlah 21 negara pemerintahnya memonopoli surat kabar harian, dan 43 negara mempunyai stasiun televisi yang dikuasai oleh negara dengan berita lokal. Keluarga dan negara menguasai media, tidak peduli apakah kepemilikan ini diukur menurut hitungan angka atau ditimbang dengan pangsa pasar. " Kepemilikan televisi oleh negara punya tingkat signifikansi yang cukup tinggi dibandingkan dengan terhadap swat kabax5 Untuk menjelaskan temuan ini seorang pendukung kepemilikan negara akan memfokuskan argumen pada ihwal sajian televisi sebagai barang publik dan mencatat bahwa stasiun televisi, setidaknya sebagian, tidak dapat ditiadakan dan tidak untuk dipersaingkan. Televisi juga punya biaya tetap yang lebih tinggi daripada penerbitan dan punya skala ekonomi yang lebih signifikan. Demikianlah, sektor privat mungkin tidak banyak menyediakan jasa penyiaran televisi, terutama di pasar yang kecil yang melayani daerah terpencil, minoritas etnis, atau siswa-siswa. Teori ini sentral bagi banyak undang-undang yang mengatur televisi publik di Eropa. Alternatihya, dari perspektif politik surat kabar milik privat lebih mudah disensor daripada televisi milik privat. Karena tayangan televisi dapat disiarkan langsung, kontrolnya membutuhkan kepemilikan. Dalam ha1 ini, pemerintah yang ingin menyensor berita hams memiliki stasiun tele~isi.~ Statistik sederhana yang sejauh ini disajikan menimbulkan banyak pertanyaan. Bukti menyarankan bahwa kepemilikan media memberikan manfaat privat yang besar. Di seluruh dunia media dikuasai oleh pihak-pihak yang mungkin menaruh nilai pada manfaat privat ini, yakni keluarga dan negara. Khususnya, luasnya kepemilikan media oleh negara, terutama televisi dan radio, mengejutkan, mengesankan bahwa pemerintah memperoleh manfaat dari
mengontrol arus informasi di media. Kita belum bisa mengatakan dari bukti ini apakah kepemilikan media oleh pemerintah yang tinggi berasal dari upaya baik hati, untuk mengobati kegagalan pasar dan melindungi konsumen, atau dari upaya yang tidak begitu baik hati, untuk menguasai arus informasi. Ddam analisis selanjutnya kami berupaya membedakan antara kedua hipotesis ini. Faktor Penentu Kepemilikan Media Dalam bagian ini kami meneliti bagaimana pola kepemilikan terkait dengan berbagai karakteristik negara. Kami meneliti faktor-faktor dasar yang menentukan kepemilikan media, seperti geografi negara, tingkat pembangunan, kecenderungan pemerintah untuk campur tangan dalam ekonomi, dan rezim politik suatu negara. Untuk seluruh karakteristik ini, kausalitas yang bergerak dari kepemilikan media menuju karakteristik dasar suatu negara, dan bukan sebaliknya, merupakan argumentasi yang sulit. Kepemilikan pemerintah atas surat kabar dan televisi lebih tinggi secara signifikan di negara-negara Afrika dan di Timur Tengah serta Afrika Utara daripada di negara lain. Rata-rata, pemerintah di Afrika menguasai 61 persen dari lima harian terbesar, dan meraih 85 persen khalayak dari lima stasiun televisi terbesar. Dua pertiga negara Afrika memonopoli siaran televisi. Kecuali Israel, semua negara di Timur Tengah pun memonopoli siaran televisi, dan kepemilikan surat kabar oleh pemerintah-yang rata-rata menguasai 50 persen pangsa pasar-juga tinggi di negara-negara ini. Sebaliknya, surat kabar di Eropa Barat dan Amerika didominasi swasta. Di Eropa Barat tidak satu pun dari lima swat kabar harian terbesar dirniliki negara. Di Amerika keluarga tunggal memiliki dan mengelola kebanyakan surat kabar selama puluhan tahun. Kepemilikan televisi oleh negara juga rendah di benua Amerika daripada di negara lain. Tidak satu pun dari lima stasiun televisi terbesar di Brasil, Meksiko, Peru, dan Amerika Serikat dimiliki negara; hanya di satu negara (Turki) dari seluruh sampel kami televisi dikuasai negara. Di Eropa Barat, sebaliknya, sejumlah stasiun penyiaran publik dimiliki negara, atau 48 persen menurut hitungan angka dan 55 persen menurut pangsa. Negara-negara di Asia Pasifik, Eropa Tengah dan Timur, dan bekas Uni Soviet punya pola kepemilikan mendekati rata-rata sampel, walaupun kepemilikan di masing-masing wilayah berbeda secara dramatis. Misalnya, di Indonesia dan Thailand kepemilikan media oleh negara rendah dibandingkan dengan di Republik Demokrasi Rakyat Korea dan Myanmar yang kepemilikan
media oleh negara adalah sepenuhnya. Begitu pula kepemilikan media oleh privat di Estonia dan Moldavia kontras dengan kepemilikan penuh oleh negara di Belarus dan Turkmenistan. Di negara miskin kepemilikan surat kabar dan televisi oleh negara tinggi (tabel 8.2). Kepemilikan negara dilaporkan setelah sampel dibagi dalam empat kategori PNB per kapita pada 1999. Rata-rata kepemilikan surat kabar oleh negara (menurut pangsa) turun tajam dari 49,7 persen (untuk pendapatan terendah dari empat kategori) menjadi no1 (untuk pendapatan tertinggi dari empat kategori). Untuk televisi, angka menurut pangsa adalah 78 persen (untuk pendapatan terendah dari empat kategori) dibanding 52,7 persen (untuk pendapatan tertinggi dari empat kategori). Negara dengan kepemilikan ekonomi oleh negara yang tinggi secara 8.2 Kepemilikan Media oleh Negara dan PNB per Kapita (ratarata dalam empat kategori) 1 (rendah) 0,486 0,497 0,667 0,780 .--------------u------------------.---------~---------,~---.-----------------.-------------.--. 2 (cukup rendah) 0,550 0,565 0,792 0,781 3 (cukup tinggi) 0,129 0,106 ---- -- 0,463 0,473 4 (tinggi) 0,000 0,000 0,474 0,527 Catatan: Rata-rata empat kategori menurut PDB per kapita. Media milik negara menurut hitungan angkadanpangsa. Sumber: Kalkulasi pengarang keseluruhan, kepemilikan media oleh negara juga tinggi (tabel 8.3). Negara dengan indeks empat kategori BUMN paling rendah, yang mencenninkan kepe- milikan negara yang tinggi secara ekonomi, rata-rata 48,5 persen kepemilikan surat kabar oleh negara (menurut pangsa) dan 78,6 persen kepemilikan televisi (menurut pangsa) oleh negara. Sebaliknya, negara dengan indeks ernpat kategori BUMN t e r t i n g ~ , dan karena itu kepemilikan ekonomi oleh negara rendah, rata- rata kepemilikan surat kabar oleh negara hanya 20,3 persen (menurut pangsa) dan kepemilikan televisi oleh negara 60,4 persen (juga menurut pangsa). Tabel 8.4 menunjukkan bahwa pemerintah yang autokratis lebih mungkin menguasai media. Hubungannya monotonik melampaui empat kategori autokrasi.
Tabel 8.3 Kepemilikan Media oleh Negara dan lndeks BLlMN (rata-rata dalam empat kategori) 1 (tinggi) 0,488 0,485 0,768 0,786 2 (cukup tinggi) - - 3 (cukup rendah) 0,444 0,459 0,702 0,786 4 (rendah) 0,202 0,203 0,535 0,604 Catatan: Rata-rata menurut empat kategori BUMN. Media milik negara menurut hitungan dan pangsa Sumber: Kalkulasi pengarang. Tabel 8.5 menunjukkan apakah pendapatan per kapita, indeks BUMN, dan autokrasi punya pengaruh independen terhadap kepemilikan media oleh negara. Umurnnya ketiga variabel punya efek yang signifikan dalam suatu regresi. Dalam analisis tentang konsekuensi kepemilikan media oleh negara, kami meneliti pendapatan per kapita, indeks BUMN, dan ukuran autokrasi. Bukti pendahuluan menunjukkan tantangan kuat terhadap pandangan baik hati kepemilikan media oleh pemerintah. Negara yang kurang berkembang lebih intervensionis, dan negara dengan kepemilikan media oleh negara yang tinggi lebih autokratis. Argumentasi kegagalan pasar pada kepemilikan negara 1 menyarankan sebaliknya: negara yang lebih demokratis pasti menyembuhkan kegagalan pasar melalui kepemilikan negara. Dalam analisis berikut ini kami meneliti isu yang sama dengan meneliti konsekuensi kepemilikan media oleh negara. Konsekuensi Kepemilikan Media oleh Negara Dalam bagian bab ini kami mempertimbangkan konsekuensi kepemilikan media oleh negara menyangkut beberapa indikator sosial, seperti kebebasan pers, hngsi pasar politik, dan pasar ekonomi, serta hasil sosial seperti tingkat kematian bayi dan pencapaian pendidikan. Dalam analisis ini penting bagi kami untuk bisa, sepanjang itu dimungkinkan, menghubungkan berbagai temuan dengan kepemilikan media oleh negara lebih daripada karakteristik masyarakat lainnya. Kami sudah menunjukkan bahwa negara miskin dengan pemerintah yang intervensionis dan autokratis menunjukkan kepemilikan media yang tinggi. Karenanya kami meneliti PNB per kapita, indeks keterlibatan
Tabel 8.4 Kepemilikan Media oleh Negara dan Autokrasi (rata-rata dalam ernpat kategori) Kategori aotulnasl 1 (tinggi) P m 7 menurut hiiungan 0,717 p e e menurut Pangsa 0,737 Tdevisi, menurut hitungan 0,917 Televisi. menurut Pam 0,920 2 (cukup tinggi) 3 (cukup rendah) 0,529 --------------------------,.------------------u-----..----------,.-----..-----.,.------,.-- 0,460 --------------------------,.------------------u-----..----------,.-----..-----.,.------,.-- 0,460 0,576 0,545 0,900 0,524 0,907 0,655 0,100 0,094 0,470 0,608 Catatan: Rata-rata rnenurut empat kategori autokrasi. Media rnilik negara rnenurut hitungan dan pangsa. Sumber: Kalkulasi pengarang. BUMN dalam ekonomi, dan skor autokrasi di semua regresi. Kontrol ini tidak menjamin interpretasi kausal yang jelas dari hubungan antara kepemilikan media oleh negara dan berbagai akibatnya. Sementara kepemilikan media oleh negara mungkin masih mewakili beberapa aspek "keburukan" yang tidak teramati, jika kepemilikan oleh negara membantu merarnalkan akibat buruk mempertahankan dengan konstan kontrol luas kita, kepemilikan oleh negara itu pasti terkait erat dengan keburukan yang diabaikan itu. Misalnya, karakteristik dari suatu negara pasti mencerminkan kepentingan negara bersangkutan dalam mengontrol arus informasi atau sesuatu yang dekat dengannya. Untuk kemudahan interpretasi, kami memberi kode semua variabel akibat, sebagaimana dengan kontrol, sehingga tinggi itu dianggap baik. Demikianlah nilai tinggi variabel korupsi atau nilai tinggi variabel kematian bayi cocok dengan korupsi yang rendah dan kematian bayi yang rendah, secara berturut- turut. Kebebasan pers Mungkin jalan terjelas untuk membandingkan alternatif teori kepemilikan media oleh negara adalah dengan memfokuskan bahasan pada kebebasan pers. Bagaimanapun juga, implikasi penting teori pemerintah yang baik itu, semakin besar kepemilikan pemerintah, hams, atau setidaknya membawa, kebebasan yang lebih besar, karena media menghindari perangkap oleh individu-individu dengan kekayaan yang ekstrem ataupun pandangan yang ekstrem. Tabel 8.6 menyajikan hasil regresi ukuran kebebasan media yang "obyektif" mengenai kepemilikan media oleh negara. Kami mengukur kebebasan media
Tabel 8.5 Determinan Kepemilikan Media oleh Negara Yariabel WE Per kapita lndeks BUMN Autokmi Konstanta R 2 N Kepemilikan pers oleh pemerintah (rnenurut pangsa) 0,0084* (0,0027) 0,0185*** (0,0112) 0,8345* (0,1462) 1,0948* (0,1075) 0,5574 97 Kepemilikan televisi oleh pemerintah (rnenurut pangsa) Signifikan pada tingkat 1 persen. * * Signifikan pada tingkat 5 persen. *** Signifikan pada tingkat 10 persen. menurut kasus aktual pelecehan terhadap wartawan dan media yang disusun dari laporan Reporters Sans Frontieres (2000) mengenai wartawan yang dipen- jarakan dan media yang ditutup oleh pemerintah. Kami merekonstruksikan ukuran lain dari laporan Committee to Protect Journalists (2000) mengenai jumlah wartawan yang dipenjarakan. Kami juga melihat ukuran sensor Internet. Tabel 8.6 menunjukkan dampak negatif dari kepemilikan media oleh pemerintah terhadap kebebasan media, menahan pendapatan per kapita, intervensionisme, dan konstanta autokrasi, dengan koefisien hanya di bawah setengah menjadi signifikan secara statistik. Media cenderung lebih independen dan wartawan cenderung lebih jarang ditangkap dan dipenjarakan jika media dirniliki privat. Tinjauan yang lebih dalam pada data mengungkapkan gambaran yang kompleks. Pelecehan wartawan di Kenya, Nigeria, dan Turki tinggi padahal jelas media dimiliki privat, mungkin karena kontrol negara melalui kepemilikan menggantikan pelecehan. Namun pelecehan juga tinggi di beberapa negara yang tinggi kepemilikan medianya oleh negara, seperti di Angola, Belarus, Iran, dan Cina. Selanjutnya beberapa negara yang memonopoli media, seperti Republik Demokrasi Rakyat Korea dan Republik Demokrasi Rakyat Laos, menunjukkan "efek Castro": kontrol negara begitu kuat sehingga pembatasan kebebasan lebih lanjut melalui pelecehan wartawan tidak lagi perlu. Pasar Politik Kami meneliti konsekuensi kepemilikan media dari dua aspek pembangunan politik. Pertama, kami pertimbangkan efek kepemilikan media terhadap hak sipil dan politik warga negara. Jika arus informasi penting untuk pelaksanaan hak warga, dan jika kepemilikan media oleh pemerintah memengaruhi arus Sumber: Kalkulasi pengarang
...... .. Tabel 8.6 Kebebasan Pers Variabel KepwMikaa - KepemRlkan pers okh negara (meMHtrt Pangsa) tekvisl oleh negam PN$ Per fmnmtt kaplta Pangs@) iRdeks B U M . - Autokmsl Kanstanta Rz ' N Wartawan dipenjarakan @SF) 0,0815*** (0,0487) 0,0247 (0,0423) 0,0013 (0,0011) 0,0022* (0,0009) 0,0014 (0,0044) 0,0024 (0,0045) 0,0412 (0,0536) (0,0691) (0,0661) 0,9223* (0,0542) 0,8531* (0,0825) 0,1650 97 0,1355 97 Media ditutup 0,0514 (0,0547) 0,0622 (0,0730) 0,0018 (0,0018) 0,0020 (0,0013) 0,0045 (0,0060) -0,0013 (0,0048) Wartawan dipenjarakan (CPJ) 0,4136* (0,1571) 0,3753** (0,1617) 0,0065*** (0,0037) 0,0119* (0,0040) 0,0012 (0,0182) -0,0042 (0,0184) Signifikan pada tingkat 1 persen. ** Signifikan pada tingkat 5 persen. *** Signifikan pada tingkat 1 0 persen. CPJ Committee to Protect Journalists. RSF Reporters sans Frontieres. Catatan: Sernua variabel diskala kembali sehingga nilai yang lebih besar sama dengan akibat yang lebih baik. Kebebasan pers merujuk pada indeks kebebasan pers untuk surat kabar dan indeks kebebasan penyiaran untuk televisi dan radio. Kesalahan standar dalam tanda kurung. Sumber: Kalkulasi pengarang, data CPJ (2000); data RSF (2000). informasi, kami hams melihat hubungan antara kepemilikan pemerintah dan hak wartawan. Kedua, arus informasi mungkin memudahkan pengawasan publik terhadap pemerintah dan meningkatkan akuntabilitas politikus yang berkelakuan buruk. Dalam ha1 ini kepemilikan media oleh pemerintah meningkatkan korupsi (Besley dan Burgess segera terbit; Sen 1984,1999). Dalam analisis ini kami sekali lagi meneliti pendapatan per kapita, kepemilikan BUMN oleh pemerintah, dan autokrasi. Hasil ini dilaporkan pada tabel 8.7. Kepemilikan pers oleh pemerintah secara tipikal punya efek negatif terhadap hak warga negara dan korupsi. Dalam banyak contoh efek kepemilikan pers oleh pemerintah signifikan secara statistik, sedangkan kepemilikan televisi oleh pemerintah umumnya tidak signifikan. Hasil ini kebanyakan wajar sesuai dengan pandangan bahwa kepemilikan pers oleh pemerintah membatasi arus informasi kepada publik, karenanya mengurangi nilai hak warga dan efektivitas pemerintah. Hasil yang kami peroleh umumnya lebih kuat untuk pers daripada untuk
5tpEFd.iilLiK,/.-M MECIA +(FEJ#&@:jR,Apd ....... _ _ __ __....-..~...~...l_.-.....____. . _.__ .-I-. i Tabel 8.7 Pasar Politik KepemiOkan fcePewkan tekvisi oleh W d e h negara m. - (menwut - (men~mt Varlebel mJ p"pgSa)
PNBper k a w lndehs BUMN ~u&fu& Konstanta R a N Hak polit~k 0,1872* (0,0613) 0,1278*** (0,0682) 0,0107* (0,0019) 0,0130* (0,0019) 0,0011 (0,0071) -0,0011 (0,0079) 0,7772* (0,0780) 0,8275* (0,0692) 0,0511 (0,0779) -0,0816 (0,0852) 0,8112 0,8132 97 97 ----------.-u---------------------------------.---------------.--------.--------.--- Kebebasan slpil 0,1531* (0,0532) 0,0105* (0,0017) 0,0122+ (0,0017) 0,0002 (0,0063) 0,0006 (0,0071) 0,1145*** 0,7507 (0,0703) 0,0608 (0,0875) 0,5334* (0,0748) 0,5886+ (0,0685) 0,0804 (0,0659) 0,7529 97 97 Korups~ 0,6819*** (0,4174) 0,0193 (0,4455) 0,0661* (0,0114) 0,0728* (0.0123) 0,0289 (0,0450) 0,0728* (0,0457) 0,8072*** (0,4833) 1,2313** (0,5496) 2,5209* (0,4524) 1,8852* (0,6688) 0,4863 0,4863 79 79 S~gnifikan pada tingkat 1 persen. ** Signifikan pada tingkat 5 persen. *** Signifikan pada tingkat 10 persen. Catatan: Sernua variabel dependen diskala kernbali sehingga nilai yang lebih besar sama dengan akibat yang lebih baik. Kesalahan standar dalam tanda kurung. Sumber: Kalkulasi pengarang. televisi. Untuk televisi, efek kepemilikan pemerintah umumnya tidak signifikan. Satu alasannya mungkin, kehadiran pers privat yang lebih umum merupakan kendali atas televisi negara, dengan demikian menjamin arus informasi yang lebih bebas daripada jika pers dan televisi berada dalam tangan negara. Data mengonfirmasikan bahwa akibatnya akan lebih buruk bila negara menguasai baik surat kabar maupun televisi daripada bila memiliki hanya salah satu di antaranya. Sistem Ekonomi Suplai informasi oleh media dapat juga meningkatkan kinerja sistem ekonomi. Bila warga lebih infomed, mereka bisa-melalui aksi politil-menjadi lebih efektif dalam membatasi kemampuan pemerintah untuk merugikannya secara ekonomis, misalnya, menyita harta benda atau membuat peraturan yang menyulitkan usahanya. Indikator tata pengaturan ekonomi, sepehi jaminan keamanan harta benda dari penyitaan dan intervensi sera kualitas regulasi, karenanya hams lebih tinggi di negara di mana media berfungsi lebih efektif.
Tabel 8.8 Pasar Ekonomi Yariabd KepemiWan K%jmnWan . - W oltdrnegata o l e h e 'PNB t m u t (-art- per- p m a ) ' k@@ -) telsyid . .. brdeLrs BUMN ~&-.h* ^ R 2 N ' . . . . . . - Keamanan hak milik 0,2415* (0,0676) 0,0088 (0.0611) 0,0114* 0,0295* (0,0019) (0,0080) 0,0135* 0,0342* 0,0429 (0.0018) (0.0081) 0,1035 (0,1106) (0.1230) Risiko penyitaan 2,8428* (0,6998) 2,1013** (1,0370) 0,0650' (0,0222) (0,1010) 0,1007* 0,0975 (0,0272) (0,1144) 0,1105 1,5156 (1,1160) -1,2372 (1,4425) Kualitas regulasi 0,5496* (0,1748) 0,1458 (0,1593) 0,0204* 0,0627* 0,5395** 4,5032" (0,0046) (0,0178) (0,2412) 0,0261* 0,0701* (0,0048) (0,0197) 0,6046 97 (0,2427) -0,8656* 4,8656* 0,6062 97 (0,2643) (0,2643) Signifikan pada tingkat 1 persen ** Signifikan pada tingkat 5 persen *** Signifikan pada tingkat 10 persen Catatan: Sernua variabel dependen diskala kembali sehingga nilai yang lebih besar sama dengan akibat yang lebih baik. Kesalahan standar dalam tanda kurung. Sumber: Kalkulasi pengarang Tabel 8.8 menunjukkan bahwa kepemilikan media yang lebih besar oleh negara terkait dengan keamanan hak milik yang lebih lemah, diukur menurut indeks keamanan hak milik Freedom House dan ukuran risiko penyitaan Political Risk Services. Besarnya kepemilikan media oleh negara menunjukkan kualitas regulasi negara yang rendah, menurut ukuran World Bank. Hasilnya, secara statistik lebih kuat untuk pers daripada untuk televisi dan radio. Hasil-hasil untuk keamanan hak milik sekali lagi mengesankan bahwa kepemilikan media oleh pemerintah itu menyengsarakan. Bersama bukti terdahulu mengenai kebebasan pers dan persaingan politik, bukti ini amat mendukung pandangan bahwa pemerintah memiliki media-khususnya pers- bukan untuk memperbaiki kinerja sistem ekonomi dan politik tapi untuk Hasil-hasil Sosial Analisis kami terfokus pada kebebasan politik dan ekonomi, tapi orang bisa berargumentasi bahwa manfaat sebenarnya dari kepemilikan pers oleh negara
- . Tabel 8.9 Hasil
-hasil Sosial Varlabel Pencapaian sekolah Kepemilikan KepemRikan Pers olehnegwt (mwntrut pmgsa)
-12,4252
* (6,8314) televisi olernnegara (menurut pangsa) PNB Per kap)ta BUMN l&ks Autokmi Konshta R Z 18,6429
* (7,1035) Pendaftaran
-17,6477
* sekolah (9,0161) 15,5171
** (9,4133) Rasio murid/
-0,1909
* guru (0,0627) Harapan hidup 11,1692
* (3,1662)
-- Kematian bayi 0,2692
* (0,0833) Nutrisi 332,0943
** (159,8358) 26,9430
* 4,7406 (4,8200) 155,0844 2841,2880
* 0,4102 93 (205,9862) (214,3279)
-96,7649 2889,1050
* 0,4265 93 (16,237) 327,5296
* 30,8943
* 0,0288 (167,5104) (4,5334) (17,5395) (197,5107) (254,9896) Signifikan pada tingkat 1 persen.
** Signifikan pada tingkat 5 persen.
*** Signifikan pada tingkat 1 0 persen. Catatan: Semua variabel dependen diskala kembali sehingga nilai yang lebih besar sama dengan akibat yang lebih baik. Kesalahan standar dalam tanda kurung. Sumber: Kalkulasi pengarang. jatuh kepada anggota masyarakat miskin. Terbebas dari pengaruh pemilik yang kapitalistis, media yang dimiliki negara bisa melayani kebutuhan sosial masyarakat miskin dan karenanya meningkatkan hasil sosialnya. Seorang yang skeptis akan mengatakan sebaliknya: bahwa pemerintah akan menggunakan kepemilikan media untuk membungkam pers and mencegah masyarakat miskin memperoleh mekanisme untuk menyuarakan keluhannya. Kepemilikan pemerintah karenanya hams dikaitkan dengan hasil sosial yang inferior. . .
-.
-, N
. _ . ^ _ ...._....l---........--.--..-. l_._l....__--...-. --- ZOZ ; 3 yaja xalug uelaulxad uezuap ueynq (yesrdxaq exeaas lslaalaq uep xeqey ems yn~un) lump uezuap 6-8-9'8 l a q q eped ueynaqp 3ueL lsa.Bax Bue@uam p ~ e x ~ueJny8uesxaq xesed uxelep e~ezau godouom lezeqas uasxad 5 ~ medmelam exezau lox~uoy uezuap e ~ e z a u eped ynCnxaux luxex 'Ispalay seqe exezau lox~uoy ynJun edtuas h u m p ueyeqdl~uam luxex -uasxad E;L seqe p uep 'uasxad G L uep og eJeque 'uasxad o g yeMeq p uep g z exeque 'uasxad g z yemeq rp uep 0 exeJue xeqey ?ems lsepyqs seJe exe8au lox~uoy ynqun liu~ump ueye$dlauam lmey yeluelylmaa .rs!AalaJ yeLeleyy uep xeqey qexns lsepyqs seJe exezau lox$uoy ~ey8ulq qnmuaux (xesaq emes yepy Buell) yoduolay- yoduolay mqep ay exe8au-exe8au ladmas Qeqmam w e y l q uaum&e rde83ueuam ynqun .exezau yalo ueyqpaday ~ny8uelluam epw-eqemas lul godouom ueleosxad 'lsl~alaq undneux ~ e q e y qems seJe p a p d llodouom lellundmam F e y ladmes uxelep e ~ e z a u und nqes yepg euaxex .qe~lxd elpaw pep yalo~adp eslq yepg uq3unm %ell nJuapaJ uel[es yqqnd epeday uewaqmam ynqun dnyna deBBuelp 'rsl~a~aq seqe emeJtuaq 'exezau ueyjlpaday ueye$e8uam Buell $exec6 edox3 lp emeJruaJ 'lnaunm uyel uaum&e 'IT qyyexaxa.1 unyaq-unye~ eped '~pdouom elluueypaqlp &ell yesapuaux exezau ueyglmaday xn[uezuad 'sjB8q p ynquaqlp 388 nWeM eped zuell xesed eszued ~p ueyyeq 'ytunq ylqal nlelas xesaq ylqal Buell exazau du~ux neJe llodououx yalo ueygpaday yeyede 'jl~emaqp ueelluepad ~ ~ ~ O ~ O U O W e~em-e~auxas ueyqeqasp nql exezau yalo epam ueyypaday ynmq yaja yeyede :ueelluepad ueypqmpam lul umlaqas qeq ue@eq-uel8eq uxelep u e n m q nep uey ! l ! l u a d a y ~ ! ~ O ~ O U O W wad ynqun epas IsFala? ynJun nyepaq uep 'yy~llod uep lmouoya TaqepeA ynJun epedpep Jeny ylqal ellumnum 8ueL leysos llsey ynqun pxp.mZuraq e3nC yleq ylqal8uell yygod uep lmouoya IaqegeA uezuap qleyxaxa.1 zueb epaux ueyj~wada y mJytuJs 'epam yellueq lyqlmam yaqupamad auem lp exezau lp ytunq q q a l e3ni lsuqnu uep 'pkq uegemay 'dnply uedexey !padas 'ue~eyasay 8uepjq lp l j s e ~ 'yepuax B u d tun.8-ppnm olsm uep 'yeloyas ynsem uexegapuad 'uevppuad ueledeauad ueyllseq3uam p?me F e y exezau yalo 8ueL eFazTx uemmadax 'lseqoqne e$ueqsuoy uep 'r@pq.Iamad yalo ueeyestuad uqglmaday 'eqldey xad ueqedepuad ueyuayepadmam ue8uap 'ue~eyasay uep ueylppuad xoqeylpul uep exe8au yalo €?!paw ueygluxaday exe~ue ue8unqny ueyxodelam 6.8 p 'splduxa exeaas IsenleAalp ledep 11-11 ue8uepued enpay ue8uap ueZue$uapaq zuell Isylpaq q ~
kepemilikan media oleh negara. Dummy yang diabaikan selalu dummy yang berkaitan dengan empat kategori yang kedua, artinya, kontrol negara antara 25 dan50 persen. Kami melihat bagaimana berbagai hasil berbanding dalam empat kategori. Hasilnya, untuk kebebasan media dan pasar politik dan ekonomi tidak menunjukkan bahwa konsekuensi buruknya kepemilikan negara pada berbagai hasil didorong semata-mata oleh monopoli negara. Pada urnumnya, tidak ada pola yang jelas muncul dari data, karena kepernilikan empat kategori yang ketiga dan keempat sering punya efek negatif yang besar. Namun, kebanyakan koefisien mengenai dummy kepemilikan dalarn empat kategori ini secara statistik tidak signifikan. Untuk singkatnya, kami tidak menggunakan temuan ini. Hasilnya lebih jelas untuk hasil sosial. Khasnya, walaupun tidak selalu, bagi swat kabar maupun televisi, koefisiennya pada dummy empat kategori yang pertama positif, sedangkan yang ketiga dan keempat negatif. Bukti ini mengesankan bahwa hasil sosial merosot pada seluruh kenaikan kepemilikan media oleh pemerintah. Semakin besar persaingan media, semakin baik hasilnya. Jika hasil buruknya didorong semata-mata oleh monopoli, kami menyaksikan, sebaliknya, koefisien no1 pada dummy empat kategori yang pertama dan ketiga. Karena itu, kami juga mencatat bahwa-terutama dalam ha1 t e l e v i s i ~ f e k buruknya yang signifikan secara statistik pada hasil sosial muncul dalam kasus monopoli negara. Kesimpulan Bab ini menyajikan serangkaian bukti tentang konsekuensi buruk kepemilikan media oleh negara, dengan mempertahankan karakteristik negara utama tetap. Kepemilikan media oleh pemerintah merugikan hasil atau akibat politik dan, terutama hasil sosial. Temuan terakhir ini terutama penting mengingat argumen yang sering dikemukakan yang membenarkan kepemilikan negara di berbagai sektor, tennasuk media, dengan mengemukakan kebutuhan sosial dari mereka yang miskin. Jika benar, temuan kami menyanggah argumeo ini. Bukti menunjukkan, sebaliknya, bahwa kepemilikan media oleh privat melalui privatisasi atau mendorong swasta masuk media, bisa mengembangkan berbagai tujuan politik dan ekonomi, dan terutama kebutuhan sosial masyarakat miskin.
1 Men&uti definisi World Association of Newspapers, surat kabar dianggap harian bila diterbitkan sekurang-kurangnya empat kali seminggu. Pada tahap awal pengum- pulan data (12 negara pertama), kami memfokuskan perhatian pada 10 perusahaan yang bergerak di surat kabar harian dan televisi. Selanjutnya kami mereduksi sampel menjadi lima perusahaan per media karena dua alasan. Pertama, perbedaan peliputan pasar yang diperoleh dengan meningkatkan sampel perusahaan dari lima ke 10 ternyata marjinal. Dalam 12 negara pertama, lima surat kabar tersebut rata-rata menguasai 62,4 persen total sirkulasi dan 10 terbesar 74,5 persen. Korelasi antara keduanya adalah 4,2 persen. Untuk sampel secara keseluruhan, lima surat kabar terbesar menguasai rata-rata 66,7 persen total sirkulasi. Pasar televisi bahkan lebih terkonsentrasi: rata- rata lima perusahaan TV terbesar menyedot 89,5 persen pemirsa. Kedua, 20 negara dalam sampel kami tidak punya surat kabar harian lebih dari lima, dan 421 negara tidak punya stasiun televisi lebih dari lima. 2 Tingkat pemotongan voting stake tergantung pada tingkat pengungkapan kepercayaan dalam negara. Tapi bagaimanapun tak ada kasus threshold lebih dari 5 persen. 3 Dalam sedikit contoh, pemilik hak suara dalam perusahaanmedia tidak memegang lisensi medianya. Dalam kasus ini kepemilikan perusahaan dan bukan pemegang lisensi yang menentukan kontrol. Kami mengarnbil contoh ini karena kontrol dari semua media siaran umumnya dimiliki oleh pemerintah, dan lisensi bisa dibatalkan tergantung kuatnya hak kepemilikan di sebuah negara. 4 Berezovsky (2000. hlm. A27) menulis sebagai berikut: "Kami membantu Yeltsin mengalahkan kaurn komunis pada pemilihan, dengan menggunakan stasiun TV milik swasta." 5 Hanya lima negara (Ghana, Filipina, Uganda, Ukraina, dan Uzbekistan) punya kontrol negara yang lebih besar atas lima surat kabar terbesar daripada terhadap lima stasiun televisi terbesar. 6 Lebih jauh argurnennya adalah luasnya kepentingan regulasi televisi lebih tinggi karena kesulitan mendefinisikan hak milik frekuensi siaran. Dari sudut pandang efisiensi mungkin sudah optimal pemerintah mengontrol stasiun televisi secara langsung, daripada meregulasi sektor tersebut dan mengeluarkan biaya untuk memantau kepatuhannya. Argumen ini telah disanggah Coase (1959) dan lainnya, yang tidakmelihat perlunya kepemilikan pemerintah dan regulasi karena sisi khas teknologi frekuensi siaran. Rujukan Barro, Robert dan Jong-Wha Lee. 1996. "International Measures of Schooling Years and Schooling Quality." American Economic Review 86(2): 218-23. Berezovsky, Boris. 2000. "Our Reserve Revolution: Under Yeltsin, We Oligarchs Helped Stop Russia from Reverting to its Old, Repressive Ways." Washington Post, 26 Oktober. Besley, Timothy, dan Robin Burgess. Segera terbit. "The Political Economy of
Government Responsiveness: Theory and Evidence from India." Quarterly Journal of Economics. Committee to Protect Journalists. 2000. Attacks on the Press i n 1999: A Worldwide Survey by the Committee to Protect Journalists. Tersedia di Cpg.org Coase, Ronald H. 1959. "The Federal Communications Commission." Journal of Law and Economics 2(5): 1-40. Dernsetz, Harold. 1989. "The Aminity Potential o f Newspapers and the Reporting o f Presidential Campaigns." Dalam H. Demsetz, ed. Efficiency, Competition, and Policy. London: Basil Blackwell. Djankov, Simeon, Caralee McLiesh, Tatiana Nenova, dan Andrei Shleifer. " Who Owns t h e Media." Kertas kerja. National Bureau o f Economic Research, Cambridge, Massachusetts. . Segera terbit. "Who Owns the Media?" Journal of Law and Economics. European Institute o f the Media. 2000. "Media in the CIS." Duesseldorf, Jerman. Fraser Institute. 2000. Economic Freedom of the World. Vancouver, Canada. Freedom House. 2000a. The Annual Survey of Press Freedom 2000. New York. Tersedia online di h t t p : / / w w w . f r e e d o m h o u s e . o r ~ / r e s e a r c h / ~ . . 2000b. Freesom in the World: Annual Survey o f Freedom Country Ratings 19991 2000. Tersedia online d i i n d e x h t m . Grossman, Sanford J., dan Oliver Hart. 1988. "One Share-One Vote and the Market for Corporate Control." Journal of Financial Economics 20(1-2): 175-202. K a u f f m a n , Daniel, Aart Kraay, dan Pablo Zoido-Lobaton. 1999. "Governance Matters." Policy Research Working Paper no. 2196. World Bank, Washington, D.C. La Porta Rafael, Florencio Lopez-de-Silanes, dan Andrei Shleifer. 1999. "Corporate Ownership around the World." Journal of Finance 54(2): 47 1-5 17. _- La Porta Rafael, Florencio Lopez-de-Silanes, Andrei Shleifer, dan Robert Vishney. 1999. "The Quality of Government." Journal o f Law, Economics, and Organization 15(3): 222-79. Polity IV Project. 2000. Polity IV Dataset: Political Regime Characteristics and Transitions, 1800-1999. College Park, Maryland: University o f Maryland, Center for International Development and Conflict Management. Tersedia online d i h t t p : / / Political Risk Services. 2000. International Country Risk Guide. East Syracuse, New York: Institutional Reform and Informational Sector. Reporters Sans Frontieres. 2000. Annual Report 2000. Tersedia online di f r Sen, Amartya. 1984. Poverty and Famines. Oxford, U.K.: Oxford University Press. -. Simons, Henry. 1948. Economic Policy of a Free Society. Chicago: University o f 1999. Development as Freedom. New York: Alfred A. Knopf. Chicago Press. Stigler, George. 1961. "The Economics o f Information." Journal of Political Economy
69(3): 213-25. Stiglitz, Joseph E. 2000. " The Contributions o f t h e Economics o f Information t o Twentieth Century Economics." Quarterly Journal of Economics 115(4): 1441-78. UNDP (United Nations Development Programme). 2000. Human Development Report 2000. N e w York. UNESCO (United Nations Educational, Scientific, and Cultural Organization). 1999. Annual Statistical Yearbook. Paris, Prancis. Institute for Statistics. World Associaton o f Newspapers. 2000. World Press Trends 2000. Paris. Zenith Media. World Bank. 2000a. Database of Enterprise Indicators on Pansition Economies, Europe, and Central Asia Region. Washington, D.C. . Zenith Media. 2000a. Americas Market and Mediafact. London, U.K. -. -. -. -. 2000b. Asia Pacific Market and Mediafact. London. 2000c. Central and Eastern European Market and Mediafact. London. 2000d. Middle East and Africa Market and Mediafact. London. 2000e. Western European Market and Mediafact. London. 2000b. World Development Indicators 2000. Washington, D.C.
Media sebagai industri: Fondasi Ekonomi ~omunikasi Massa Bruce M. Owen ng melihat media massa di negara berkembang melalui lensd dan bertanya apakah media tunduk pada kontrol atau sensor dan sampai di mana tujuan demokrasi seperti transparansi pemerintah dan kebebasan berekspresi berkembang lewat kerja wartawan, Studi peran media dalam pembangunan sering difokuskan pada efek medid terhadap khalayak dan nilai budaya (lihat World Bank 2002, bab 10). Bab ini melihat media semata-mata sebagai bisnis. Sumbangan langsung media massa terhadap output ekonomi tidak besari sektor ini relatif kecil di hampir setiap ekonomi, kaya atau rniskin. Misalnyai pada 1999 radio dan televisi menyumbang hanya 0,7 persen produk domestig bruto AS; semua jasa cetakan, termasuk surat kabar dan majalah, menyumbang 1,06 persen; dan industri film menyumbang 0,3 persen. Namun, efek politik dan nonekonomi dari media jelas penting, dan tidak kurang pentingnya adalali efek tidak langsung ekonomi media terhadap pembangunan ekonomi. Media
yang didukung iklan merupakan sumber utama informasi konsumen dan komersial, serta menjadi wahana penyebaran ilmu pengetahuan. Sedangkan kedua kegiatan ini menyurnbang pada pertumbuhan ekonomi. Ketersediaan informasi komersial yang diberikan iklan mengurangi biaya pencarian dan transaksi yang hams dikeluarkan konsurnen, serta memungkinkan pemasaran secara massal beserta skala dan lingkup ekonominya. Begitu pula penyebaran informasi komersial, seperti harga komoditas dan tingkat pengupahan, memperlancar produktivitas perusahaan skala kecil. Komunikasi massa juga merupakan saluran pencapaian tujuan politik, budaya, dan pendidikan yang penting dan bahkan lebih daripada itu. Namun tidak satu pun manfaat politik, budaya, atau manfaat ekonomi tidak langsung yang diberikan media massa bisa bertahan, setidak-tidaknya di pasar ekonomi, jika media tidak berhasil sebagai bisnis. Karena itu penting memahami faktor ekonomi yang menjadi dasar dan struktur komersial media. Bagi pemilik media, keberhasilan komersial harus menjadi tujuan atau persyaratan untuk memperoleh prestise, kekuasaan, dan pengaruh. Media tidak dapat memperoleh kekuasaan dan pengaruh tanpa sukses komersial, kecuali tidak ada persaingan. Pada umumnya sajian terbaik media yang pemiliknya mempunyai tujuan kekuasaan dan pengaruh tidak sama dengan sajian yang dibutuhkan untuk mencapai keberhasilan komersial4an karenanya demi kelangsungan hidupnya sendiri4alam lingkungan pasar yang bersaing (lihat Owen 1975 untuk bahasan mengenai hubungan antara struktur media dan persaingan ekonomi berkaitan dengan isi). Karakteristik Ekonomi Produk Media Media menghasilkan dua produk: isi dan iklan. Walaupun ada saling ketergantungan, kedua produk punya karakteristik yang berbeda. Isi Media massa menjual isi berupa informasi dan hiburan kepada konsumen. Dengan berbuat dernikian media menarik khalayak, dan khalayak ini bisa dijual kepada pengiklan. Jadi media massa pada umumnya punya dua output atau sumber pendapatan: isi dan khalayak. Contoh ekstremnya mudah dilihat. Misalnya, media seperti televisi sepenuhnya mengandalkan pendapatan dengan menjual khalayak kepada pengiklan; media lainnya, seperti studio film dan
penerbit buku, sepenuhnya mengandalkan pendapatan pada penjualan isi dan tidak menjual khalayak kepada pengiklan; sedangkan media tertentu lainnya, seperti billboard, flyer, dan berkala tertentu, sepenuhnya berisikan iklan. Media massa pertama di luar mirnbar agama adalah surat kabar dan majalah. Menjelang abad ke-19, penerbit surat kabar di banyak negara mulai menikrnati pendapatan dari iklan pasar massal barang konsumsi yang mulai berkembang. Banyak faktor yang secara bersama-sama mendukung gelombang naik sirkdasi: teknologi transportasi baru yang memperlancar pengembangan pasar massal dan memungkinkan sirkulasi surat kabar semakin luas, meningkatnya melek huruf yang meningkatkan permintaan sirkulasi, sedangkan teknologi percetakan baru serta meningkatnya suplai kertas koran mendukung sirkulasi yang lebih besar dan harga langganan yang semakin murah. Sebagai produk konsumen, isi media punya dua karakteristik ekonomi yang mendasar. Pertama, isi itu sendiri merupakan barang publik. Ini berarti bahwa menghasilkan suatu isi tertentu, katakanlah berita surat kabar, biaya untuk pembaca pertama tidak lebih besar daripada biaya untuk pembaca yang k e ~ 10.000. Jika produksi satu berita menelan ongkos US$500, ongkos per pembaca US$500 jika hanya ada satu pembaca, dan US$0,05 jika ada 10.000 pembaca. Singkatnya, produksi isi media massa itu bercirikan skala ekonomis yang besar.1 Ini berlaku bagi semua media massa, dari surat kabar sampai televisi satelit. Karakteristik dasar kedua isi media adalah sifatnya yang heterogen atad berbeda-beda. Tidak ada dua isi media yang identik, sebagian karena mediq menyandang hak cipta intelektual dalam isi yang dihasilkannya, dan sebagiaq lagi karena alasan komersial media perlu melakukan diferensiasi isi untuk bisal bersaing dengan media yang lebih besar, dan karenanya perlu menurunkan ongkos~ produksi per unit. Diferensiasi produk ini merupakan kegiatan yang mahal, yand umurnnya menghadapi returns to scale (hubungan antara keluaran dari suatq produk dan jumlah faktor masukan yang digwnakan untuk menghasilkan prod& tersebut dalam jangka panjang, editor) yang semakin kecil. Struktur industri surat kabar menggambarkan faktor-faktor ini. Skalai ekonomi dalam penyebaran ongkos produksi isi eksemplar pertama surat kabad kepada sejumlah besar pembaca mengesankan bahwa surat kabar bisa~ berkembang menjadi monopoli secara alamiah. Karena surat kabar yang besari sirkulasinya menanggung biaya per unit yang lebih rendah, seharusnya surat~ kabar ini mampu menyingkirkan surat kabar yang kecil sirkulasinya dari pasar.' Namun di banyak negara ternyata beredar lebih dari satu surat kabar, baik secara nasional maupun secara lokal. Adanya banyak swat kabar tidak berartil
bahwa pasar dalam keadaan tidak berimbang dan menuju monopoli. Ini cuma berarti bahwa swat kabar yang saling bersaing itu sudah menemukan cara masing-masing dalam menarik berbagai khalayak atau berbagai pengiklan yang tidak bisa serentak dipuaskan oleh satu surat kabar. Diferensiasi mengambil banyak bentuk. Beberapa media, seperti swat kabar lokal, khusus mengambil fokus berita lokal. Bombay Times tidak bisa bersaing di Calcutta karena tidak bisa dengan efisien dan mendalam meliput berita lokal di kota tersebut, tapi tetap menarik bagi pembaca dan pengiklan di Bombay. Begitu juga Ulanbaatar, Mongolia, tidak mungkin mampu mendukung 18 surat kabar "utama" pada 1994 jika surat kabar ini tidak melakukan diferensiasi mengikuti garis politik atau garis lainnya (Williams 1995). Di banyak negara swat kabar juga mengkhususkan diri menurut afiliasi politik. Surat kabar nonkomersial dan disokong partai politik sudah lazim. Sebagian pembaca mungkin tidak memercayai isi surat kabar yang berafiliasi dengan partai oposisi, dan begitu senang membaca opininya dibenarkan oleh swat kabar yang sepaham dengannya. Penerbit yang ingin bersaing di suatu industri dengan skala ekonomi secara alamiah condong kepada kelompok konsumen yang punya selera sama. Spesialisasi serupa terjadi sehubungan dengan bahasa, etnisitas, dan faktor budaya. Baik swat kabar maupun media siaran sedikit banyak mampu melayani berbagai selera dalam medium yang sama. Swat kabar punya rubrik, berita dan olah raga misalnya, yang melayani segmen khalayak berbeda-beda. Radio dan televisi sering melayani berbagai segmen khalayak, seperti segmen anak-anak yang berbeda dengan segmen orang dewasa, dengan menawarkan sajian yang berbeda pada jam yang berbeda pula. Mongolia sekali lagi merupakan kasus menarik. Walaupun negeri ini cuma mempunyai empat saluran siaran televisi pada 1995, dalam suatu wawancara para pemirsa mengatakan ada tujuh saluran televisi. Soalnya, setiap saluran menawarkan program dalam berbagai bahasa pada jam yang berbeda, dan pemirsa mengira bahasa itu disiarkan oleh saluran yang berbeda (Williams 1995). Dalam ha1 surat kabar, teknologi dan geografi juga memainkan peran membatasi skala swat kabar. Swat kabar kota h a m menghadapi kendala biaya transportasi yang semakin meningkat (dan biaya lainnya berkaitan dengan keterlambatan penyampaian) sambil berusaha melayani daerah di luar kota yang juga meningkat ongkos pengirimannya karena jarak yang lebih jauh dan pelanggan yang lebih sedikit. Karena itu negara yang kecil lebih mungkin mempunyai surat kabar berskala nasional daripada negara yang besar. Tapi akhir-akhir ini surat kabar nasional dan regional berhasil mengatasi masalah
ini dengan menggunakan teknologi komunikasi yang maju, yang memungkinkan surat kabar tertentu dicetak serentak di berbagai lokasi. Sedangkan bagi radio dan televisi, geografi agaknya tidak sepenting bagi surat kabar. Media siaran langsung bisa disiarkan serentak dengan murah dan diterima lewat antena di seluruh negeri. Karena itulah Amerika Serikat sudah mempunyai jaringan radio dan televisi nasional jauh sebelum jaringan surat kabar nasional. Sejumlah model ekonomi menyimpulkan bahwa persaingan media yang didukung pengiklan membuat media seperti itu cenderung melayani kepentingan massal, atau kepentingan massal yang paling kecil angka penyebutnya, menghamburkan biaya untuk memperbanyak program yang sama, dan mengabaikan selera rninoritas (Steiner 1952; lihat Owen dan Wildman 1992, bab 3, untuk kajian literatur). Dari ha1 ini orang mungkin berkesimpulan, saluran media ganda yang dimiliki secara monopoli akan menghasilkan keragaman sajian yang lebih banyak daripada saluran yang sama banyaknya tapi masing-masing dimiliki serta dioperasikan secara independen. Namun kesimpulan seperti itu diragukan menurut model yang lebih umum. Saat ini para ekonom mengatakan, keragaman sajian yang dihasilkan industri yang bersaing dan mengejar keuntungan tergantung pada pilihan konsumen dan pengiklan, biaya program, dan faktor lainnya, dan asumsi yang mengatakan bahwa monopoli akan menghasilkan program yang lebih beragam tidak ada dasarnya (Owen dan Wildman 1992, bab 4). Istilah keragaman sering digunakan dalam diskusi media massa. Keragaman sajian merujuk pada aneka sajian yang tersedia; keragaman sumber merujuk pada lebarnya cakupan para redaksi penyeleksi atau penjaga isi. Barangkali yang penting untuk tercapainya hasil politik yang menguntungkan adalah keragaman sumber, atau mungkin tidak adanya rintangan pada tingkat ~ penyeleksian di redaksi. Namun, dari sudut pandang ekonomi, pengakuan bahwa keragaman isi dan bukan keragaman sumber yang memengaruhi kesejahteraan konsumen, itu penting. Tidak ada hubungan yang perlu antara keragaman sumber dan keragaman isi. Kualitas isi media massa bersifat multidimensional, sulit diukur atau dibandingkan. Namun, faktor-faktor produksi dari isi yang sukses secara komersial jarang ditemukan dan biasanya memberikan rente ekonomi. Karena itulah mengapa, misalnya, bintang film yang populer besar penghasilannya. Jika orang menghubungkan sukses komersial dengan kualitas, maka rente ekonomi yang meningkatkan input itulah yang menciptakan korelasi antara
biaya produksi dan kualitas. Karena itu, dengan kualifikasi yang tepat, kualitas media dapat diukur dari biaya produksi. Setidaknya dalam genre yang sama, sajian yang lebih mahal akan menarik khalayak yang lebih besar. Industri film di Amerika Serikat, misalnya, berhasil di seluruh dunia sebagian karena anggaran produksi yang besar. Peri klanan Periklanan (atau penjualan khalayak) tidak kurang pentingnya diban- dingkan isi dalam memahami ekonomi media. Permintaan pemasangan iklan di media massa didasarkan atas kemampuan media tersebut meningkatkan penjualan barang dan jasa. Sebagian besar iklan, seperti iklan baris dalam swat kabar, mernuat informasi yang terperinci dan khusus yang membantu pembeli dan penjual mencari peluang transaksi yang saling menguntungkan. Iklan yang lain menarik terutama untuk kebutuhan yang lebih subyektif sifatnya. Mekanisme psikologis dan ekonomis yang membuat iklan efektif lebih rumit dan di luar cakupan bahasan bab ini. Singkatnya, iklan media menyampaikan informasi yang, bila diolah, mengubah penilaian konsumen terhadap barang yang diiklankan dan barang yang tidak diiklankan. Beberapa macam iklan, sudah tentu, ditujukan untuk mengubah opini atau citra, bukan menjual barang dagangan. Pengiklan berusaha menjangkau khalayak sasaran yang terdiri dari konsumen yang paling besar kemungkinannya untuk dipengaruhi oleh pesan- pesan yang disampaikan. Media massa seperti televisi sangat efektif dalam menjangkau khalayak yang luas dan relatif serupa. Media semacam ini merupakan wahana yang efektif bagi pengiklan yang menjual produk seperti sabun, minuman, makanan, atau jasa yang diperlukan hampir oleh setiap rumah tangga. Namun televisi tidak efisien bagi pengiklan yang mencari khalayak sasaran yang terbatas atau khusus, seperti pembeli barang antik yang mahal. Pedagang barang antik akan berusaha mencari konsumen yang secara geografis terkonsentrasi dekat lokasi bisnisnya serta cocok dalam arti pendapatan dan seleranya. Pengiklan semacam ini akan menggunakan majalah, swat kabar lokal, pamflet dan, bila ada, penawaran langsung lewat pos. Di samping berupaya menjangkau khalayak dengan karakteristik sasaran tertentu, pengiklan juga berupaya menghindari duplikasi peliputan. Karena itu pengiklan lebih menyukai media yang mampu memberikan khalayak yang besar daripada media yang memberikan khalayak yang kecil dengan komposisi
tertentu. Dengan kata lain, pengiklan lebih menyukai media dengan jangkauan tertentu (sirkulasi) di antara khalayak sasaran daripada media dengan jangkauan yang rendah. Sebab, menggunakan beberapa media kecil akan menghasilkan duplikasi iklan kepada khalayak yang tumpang tindih. Keefisienan media massa bagi pengiklan dapat dinyatakan dalam angka indeks: biaya per seribu (Cost per Million, CPM). Media iklan mempromosikan dirinya dengan menawarkan khalayak yang besar dengan CPM yang menarik (rendah). CPM media didefinisikan baik untuk khalayak secara keseluruhan maupun untuk segmen demografis khususdemografis khusus ini didefinisikan menurut lokasi, usia, kelamin, pendidikan, dan pendapatan. Segmen didefinisikan dengan cara yang mendekati perkiraan khalayak sasaran pengiklan tertentu atau menurut jenis pengiklan. Beberapa media seperti majalah yang khusus isinya, yang menarik bagi segmen demografis tertentu untuk menghasilkan khalayak yang menawarkan CPM yang rendah kepada pengiklan, berusaha mencapai segmen tersebut. Media yang tergantung pada uang langganan dan pendapatan iklan hams mengakui saling ketergantungan antara pendapatan iklan dan harga langganan. Harga langganan yang tinggi akan mengurangi sirkulasi dan karenanya menghasilkan pendapatan iklan yang kecil. Mungkin, banyak khalayak menghargai iklan, terutama iklan yang memberikan informasi harga dan informasi khusus lainnya, sebagaimana isi nonkomersialnya, berkurangnya iklan karena harga iklan yang tinggi mengurangi sirkulasi. Undang-undang yang dikeluarkan pemerintah memengaruhi ekonomi iklan, terutama di sektor siaran. Misalnya, pemerintah AS membuat regulasi mengenai iklan dalam program anak-anak, membatasi iklan obat non-generik, dan melarang iklan rokok. Namun, pengadilan mengecam kesepakatan sukarela di kalangan industri yang membatasi lamanya siaran komersial sebagai pelanggaran undang-undang antimonopoli. Sebaliknya, Jerman niembatasi jurnlah waktu siaran iklan televisi tidak lebih dari 20 menit dari keseluruhan siaran setiap hari. Penyebaran informasi oleh pemerintah bisa menjadi sumber penting pendapatan iklan bagi sementara media, serta wahana yang halus untuk kontrol politik. Banyak pemerintah di negara bagian Amerika Serikat, misalnya, diwajibkan oleh undang-undang untuk memasang berbagai pengumumannya dalam "surat kabar lokal bersirMasi urnum." Untuk surat kabar kecil iklan pengumuman ini bisa menjadi sumber pendapatan yang sigmftkan, dan karenanya tak sedikit pun terancam bahaya karena muatan politiknya yang agresif.
Str1.1ktur Media dan Harga Isi berita yang berciri milik publik maupun iklan yang efisien dengan sirkulasi yang besar dalam suatu segmen khalayak tertentu cenderung menyokong sukses ekonomi dan kelangsungan hidup media besar. Namun, permintaan sebagan khalayak akan sajian yang khusus dan berbeda, serta permintaan pengiklan akan segrnen target yang khusus, menariknya ke arah yang berlawanan. Dalam ekonomi yang sudah sangat berkembang, keadaan yang dernikian menghasilkan spektrum media yang padat populasi, dengan kelompok-kelompok pesaing bergerombol di setiap konsentrasi pengiklan atau permintaan konsurnen. Jelas, tingkat populasi ruang isi spektrum media ini tergantung sebagian pada tingkat permintaan pengiklan dan khalayak. Dalam ekonomi yang sedang berkembang masih banyak ceruk yang belum terisi, dan karenanya tidak banyak pesaing di sekitar masing-masing kelompok khalayak dan masing-masing permintaan pengiklan. Permintaan akan sajian jenis tertentu (menurut definisi, sajian populer) dari konsumen yang besar dan padat, yang bercampur dengan permintaan pengiklan yang terkonsentrasi pada khalayak hasil sajian termaksud, akan cenderung menghasilkan banyak saluran media dengan sajian yang sama. Baru ketika begitu banyak media bersaing dan menyebabkan terpecah-belahnya khalayak, akan muncul media khusus yang lebih banyak, karena baru pada titik itulah sebagian besar khalayak yang lebih kecil melampaui sebagian kecil khalayak yang lebih besar dalam menghasilkan keuntungan. Dalam suatu ekonomi yang berkembang ha1 ini mungkin menguntungkan, karena mendukung pertumbuhan pasar konsumen secara massal, baik dari sisi permintaan maupun dari sisi persediaan. Namun demikian, media massa komersial yang menawarkan sajian yang populer tanpa diferensiasi yang memadai pasti akan mendapat kecaman dari kelompok yang peduli karena tidak adanya program yang menarik budaya minoritas atau berselera elitis. Secara teoretis penyediaan barang publik seperti isi media tidak mungkin terjadi dalam suatu sistem pasar yang bersaing. Persaingan mendorong harga ke arah marginal cost dan marginal cost dari seorang anggota khalayak tambahan adalah nol. Pada harga nol, tidak ada pendapatan. Ini berarti tidak akan ada produksi barang publik sama sekali atau ada produksi tapi dengan harga yang tinggi dan tidak efisien oleh monopoli atau kartel. Pada kenyataannya, ada beberapa solusi pasar untuk masalah ini. Media siaran yang bersaing seperti stasiun radio dan televisi tetap eksis walaupun mengenakan harga siaran yang efisien secara ekonomis (nol) berkat kemampuannya menjual
iklan, suatu barang swasta (private good) dengan marginal cost yang tidak nol. Media yang tidak mengandalkan pendapatan iklan, seperti film, majalah khusus, dan buku, bisa bertahan hidup jika hak kekayaan intelektual ditegakkan, sehingga para pesaing hams menghasilkan produk yang berbeda-beda, bukan produk yang serupa. h i memungkinkan harga isinya lebih tinggi daripada no1 meskipun ada persaingan. Welfare loss dari harga di atas marginal cost berkurang sementara pasar yang berkembang dan menyempitnya ruang isi media mengurang jurnlah konsumen yang tersisih. Pakar ekonomi sering mengutip kenyataan bahwa media massa, terutama media siaran, memperdagangkan barang publik karena alasan subsidi publik atau kepemilikan langsung oleh pemerintah. Baik kepemilikan maupun subsidi menimbulkan kesulitan jika peran media adalah untuk memajukan kebebasan politik. Lagi pula, dari sudut pandang ekonomi, kepemilikan oleh negara maupun subsidi publik tidak benar-benar bermanfaat. Sebab, informasi yang merupakan intervensi lunak sekalipun, yang diperlukan untuk meningkatkan kesejahteraan konsurnen, tidak terlihat sama sekali. Alokasi sumber terpusat yang efisien dalam pengadaan barang publik membutuhkan pengetahuan terperinci mengenai setiap preferensi konsumen. Tahap-tahap Produksi Media dan lntegrasi Vertikal Media massa punya tahap produksi tertentu yang umum: penciptaan isi, seleksi isi, pembiayaan produksi, serta distribusi paket yang dihasilkan. Penciptaan isi meliputi produksi program video hiburan, pengumpulan berita, pengadaan peristiwa olahraga, produksi film, penulisan, komposisi dan rekaman musik, dan kegiatan sejenis. Mungkin karena sifat kreatihya, produksi isi sering terjadi pada skala yang sangat kecil. Masuk ke bidang ini umumnya mudah, dengan persyaratan modal yang rendah atau nol, juga persyaratan yang lain. Namun, biasanya hasilnya berupa kegagalan komersial. Usaha kreatif pada tahap produksi media paling awal ini sangat riskan. Misalnya untuk setiap artikel, rekaman musik, feature surat kabar, atau program video yang disiarkan, ratusan atau bahkan ribuan usulan ditolak. Tapi tahap produksi ini terus berlanjut, mungkin sebagian karena proses kreatif itu sendiri ada manfaatnya dan karena optimisme, juga karena besarnya imbalan keberhasilan yang bisa diperoleh. Kewiraswastaan yang terampil dan manajemen yang efisien merupakan bahan utama keberhasilan. Hollifield (2001) meneliti hasil-hasil riset mengenai manajemen media transnasional. Kaiser (2001) bercerita
mengenai Vyacheslav Dagayev, seorang pengusaha muda Rusia, dan keberhasilannya mendirikan swat kabar mingguan di Ulan-Ude, Rusia, pada 1992. Dari perspektif ekonomi, membedakan berita atau muatan politik yang eksplisit dari sajian hiburan tidak ada gunanya. Media hadir sebagai bisnis untuk menghasilkan keuntungan dengan menawarkan produk menarik yang akan menghasilkan pendapatan dari khalayak dan pengiklan. Media hanya akan menawarkan berita, isi politik, atau sajian "serius" lainnya yang me- nguntungkan. Sebagaimana dikemukakan sebelum ini, pemilik media yang terlindungi dari persaingan bisa memilih membelanjakan, atau tidak, rente ekonominya pada proyek yang sedikit kurang menguntungkan, seperti propa- ganda politik. Dalam kasus lainnya, regulasi pemerintah bisa melarang program yang menguntungkan, misalnya pornografi, atau iklan seperti minurnan keras atau rokok. Dagayev, misalnya, memulai swat kabarnya tanpa tulisan berita atau muatan politik karena ia melihat tulisan jenis lain lebih menguntungkan. Lagi pula materi yang diklasifikasikan sebagai hiburan sering punya muatan politik, misalnya karikatur politik. Khalayak menghargai beberapa materi "serius" sebagian karena materi itu menghibur. Dalam banyak peristiwa, tahap produksi tidak banyak bedanya, walau bagaimanapun sifat medianya. Pada tahap selanjutnya, produksi memerlukan skala dan investasi modal yang besar. Banyak sajian hiburan gaga1 menarik rninat masyarakat, dan karena itu media memerlukan bermacam jenis kepemilikan untuk diversifikasi risiko yang hams ditanggungnya. Dalam bidang siaran, jaringan, studio, atau stasiun akan memilih program yang diusulkan dan mendanai produksinya. Dalam penerbitan surat kabar, upaya editor memuaskan beragam pembaca memerlukan materi terpilih untuk penerbitannya. Pendanaan upaya kreatif penting bagi jenis sajian tertentu, seperti film dan video hiburan, di mana ongkos naskah pertama tampak sangat mahal. Di bidang lainnya, seperti penerbitan majalah, pendanaan bisa terbatas pada pembayaran uang muka penulis. Sementara skala produksi yang efisien pada tahap kreatif mungkin kecil, seperti dalam penerbitan surat kabar mingguan, skala optimal distribusi fisik biasanya jauh lebih besar. Demikianlah, masuk ke bidang penerbitan mungkin memerlukan kehadiran industri percetakan komersial dan industri distribusi yang mengandalkan sumber pendapatan dari non-surat kabar. Seleksi atau editing sajian dan kemasannya kemudian merupakan fungsi yang krusial dalam setiap media massa. Dari puluhan ribu pesan yang berebut perhatian dan uang dari publik, hanya beberapa yang berhasil secara finansial.
Adalah peran editor (apa pun jabatannya) yang menyeleksi pesan yang paling memuaskan tuntutan pembaca atau pemirsa. Persaingan di antara editor, direktur program, atau penyeleksi sajian lainnya merupakan jaminan bahwa kekuatan pasar akan mencegah terjadinya seleksi yang sewenang-wenang (lihat Crawford 2001 untuk kajian beberapa literatur ekonomi mengenai product bundling-menjual produk berganda dalam satu paket--dan kekuatan pasar dalam konteks khusus layanan televisi kabel). Tidak semua media mengandalkan reputasi untuk sajian tertentu atau kualitas yang sudah bisa diprediksi. Studio film, misalnya, mungkin lebih menghargai reputasinya dalam berhubungan dengan investor daripada dengan pengunjung bioskop. Disukainya film tertentu oleh pengunjung bioskop bukan indikasi bahwa film apa pun yang didistribusikan oleh studio yang sama bakal disukai penonton. Konsumen lebih mengandalkan reputasi aktor dan sutradara serta promosi yang ekstensif dalam memilih film yang disukainya. Proses editorial atau seleksi paling sering terintegrasi dengan keuangan, karena hasilnya merupakan portofolio aset yang riskan. Seleksi sajian untuk saluran media tertentu, karenanya, bukan saja untuk menciptakan paket sajian yang menarik pembaca atau pemirsa, tapi juga merupakan pengelolaan risiko. Distribusi fisik media massa umumnya membutuhkan investasi yang cukup besar. Dalam ha1 media cetak dibutuhkan jaringan agen dan kendaraan pengantar. Stasiun siaran membutuhkan pemancar dan spektrum serta mengandalkan khalayak untuk membeli pesawat penerima. Penyedia televisi kabel harus melakukan investasi dalam jaringan kabel, amplifier, dan perlengkapan lainnya. Stasiun siaran satelit membutuhkan spektrum, slot orbit, satelit, dan sarana lainnya untuk uplink serta pesawat penerima di lokasi pelanggan. Tahap distribusi media massa biasanya tahap di mana promosi berlangsung. Kebanyakan media mengeluarkan belanja yang besar dalam program promosi yang ditujukan kepada pembaca atau pemirsa potensial, dengan maksud menyebarkan biaya kopi pertama penciptaan dan seleksi sajian kepada sebanyak mungkin khalayak dan memperoleh semakin banyak lagi untuk dijual kepada pengiklan. Proporsi dana yang dibelanjakan untuk distribusi bervariasi untuk sajian yang berbeda-beda menurut besarnya khalayak. Jika khalayaknya kecil, biaya terutama dibelanjakan untuk sajian, dan jika khalayaknya besar, biaya terutama untuk distribusi. Hampir di mana-mana kontroversi timbul akibat perbedaan dalam skala di mana sajian media tercipta dan skala di mana tahap selanjutnya paling efisien. Individu kreatif (aktor, penulis, sutradara, reporter, kolurnnis, fotografer) sering
memahami perbedaan kekuatan ekonomi antara mereka dan perusahaan yang membeli (atau menolak) jasa atau karya mereka. Perbedaan ukuran serupa tampak pada tahap lainnya dalam media massa. Misalnya, seperti dibahas sebelum ini, proses redaksi yang menghasilkan majalah atau berkala lainnya dapat dikelola pada skala yang sangat kecil dibandingkan dengan skala yang efisien pada proses percetakan dan distribusi. Demikianlah, majalah dan swat kabar mingguan jarang memiliki percetakan sendiri, juga kebanyakan mengandalkan distributor independen yang menangani banyak majalah. Pada tingkat lokal, distribusi majalah sering merupakan monopoli. Berlainan dengan majalah, surat kabar harian terintegrasi secara vertikal. Walaupun swat kabar harian membeli sajian seperti feature dan berita dari kantor berita, surat kabar itu sendiri juga mempekerjakan reporter dan pencipta sajian lainnya. S w a t kabar harian umumnya mempunyai percetakan sendiri dan menggunakan sebagian besar kapasitasnya. Begitu pula, surat kabar harian sering menggunakan karyawan, bukan distributor independen, untuk mengantarkan surat kabarnya ke kios-kios pengedar. Satu alasan adanya integrasi vertikal yang dijumpai dalam surat kabar harian adalah perlunya mengkoordinasikan proses produksi sehingga surat kabar diproduksi dan disampaikan menurut jadwal yang ketat dan reguler. Ini sering lebih mudah dilakukan oleh perusahaan itu sendiri daripada melalui kontraktor. Media elektronik cenderung membeli sajian dari pihak ketiga. Ini terutama berlaku bagi sajian hiburan karena dua alasan. Pertama, boleh dikatakan semua media, bahkan media nasional, sifatnya "lokal" sehubungan dengan sajian hiburan dengan daya tank yang luas. Artinya, kebanyakan program hiburan hams muncul di banyak media untuk memperoleh akses khalayak seluas mungkin. Untuk pihak ketiga, memproduksi a t a u setidak-tidaknya mendistribusikan sajian yang bisa muncul di banyak media masuk akal, karena ha1 itu menurunkan biaya satuan sajian sehingga membuatnya lebih menarik dalam persaingan. Sudah tentu, media massa tertentu bisa memproduksi sajiannya sendiri dan menjualnya ke media lain, tapi ini hanya merupakan integrasi vertikal parsial. Kedua, sajian hiburan elektronik sering dieksploitasi dalam "jendela" (Owen dan Wildman, 1992, Bab 2). Setiap jendela merupakan periode waktu di mana sajian ditawarkan secara eksklusif kepada khalayak tertentu atau melalui media tertentu. Jendela memberikan peluang bagi pemasok untuk melakukan diskriminasi harga. Khalayak yang bersedia membayar harga yang tinggi ditawari materinya lebih dulu, kemudian sajian yang sama berturut- t a t ditawarkan kepada khalayak yang bersedia menunggu dan membayar
lebih murah. Contoh paling sederhana adalah diterbitkannya paperback atau buku pasar massal setelah sekian waktu hanya tersedia edisi hardcover dengan harga yang relatif mahal. Manfaat jendela lainnya adalah bahwa ini memungkinkan media tertentu meraup untung dari iklan dan bayaran promosi lainnya, yang jika tidak diambil akan jatuh ke tangan media pesaing. Ini terjadi karena distribusi di setiap jendela menikmati hak eksklusif dalam wilayah masing-masing. Integrasi vertikal kadang-kadang disalahkan bila terjadi konsentrasi media (OECD 1993). Kepemilikan sumber daya yang penting bisa menjadi peluang bagi pesaing untuk meningkatkan biaya yang hams dikeluarkan lawannya, atau tidak menyediakannya sama sekali. Penutupan integrasi vertikal, di negara berkembang mungkin menjadi masalah, terutama pada program berbahasa lokal, mengingat besarnya pasokan program berbahasa asing yang populer yang akan sulit ditutup dari persaingan. Di Meksiko, misalnya, selama bertahun- tahun Televisa menguasai televisi dan radio, dan dominasi Televisa ini disebabkan oleh integrasi vertikal yang luas ke dalam produksi program televisi berbahasa Spanyol (Barrera tanpa tahun). Industri produksi program yang independen mungkin akan memperlancar masuknya broadcaster ke bidangl bersangkutan, yang ingin bersaing dengan Televisa. Namun demikian, walaupun ada integrasi vertikal, persaingan berkembang juga di Meksiko ketika pemerintah memprivatisasi lebih banyak lagi fiekuensi ~ stasiun siaran pada 1990an. Saluran-saluran baru dan aset media lainnya! diberikan pada Azteca, pemain baru yang tampaknya berhasil. Demikianlah, I dominasi televisi mungkin disebabkan bukan oleh integrasi vertikal, tapi oleh, konsentrasi horizontal, artinya, oleh kepemilikan semua saluran siaran swasta ~ yang ada oleh Televisa, suatu keadaan yang terjadi karena kebijakan pemerintah~ sendiri. Lagi pula, dalam kasus Televisa, integrasi vertikal mungkin~ mengakibatkan kurangnya ketergantungan televisi Meksiko pada sumberl program dari luar negeri, dan pasti telah membantu keberhasilan Meksfko dalarn mengekspor program televisi berbahasa Spanyol ke Amerika Serikat danl negara-negara Amerika Latin. Contoh Meksiko menggarisbawahi pentingnya menghindari disintegrasi vertikal tahapan media yang tidak efisien sebagai respons untuk memahami masalah konsentrasi media. Integrasi vertikal dapat menghasilkan efisiensi dengan mengizinkan media mengontrol atau mengoptimalkan risiko. Pertukaran kebijakan (policy trade-ofn tampaknya ada antara integrasi vertikal dan manfaat1 kompetitif dari lebih mudahnya masuk ke bidang media lantaran tidak adanya
integrasi i t ~ . Contoh yang diberikan Meksiko itu adalah, walaupun integrasi vertikal disalahkan sebagai penyebab konsentrasi kepernilikan media dan tidak adanya persaingan, dalam kenyataannya kebijakan spektrum pemerintah itu telah mempertahankan monopoli. Dulu di Arnerika Serikat badan regulator kadang-kadang membatasi integrasi vertikal jaringan televisi dan kabel dalam pembuatan program guna meningkatkan persaingan atau keragaman sumber. Tapi, pembatasan ini kini umumnya dianggap bertentangan dengan kepentingan konsumen, dan karena itu telah dihapuskan. Teknologi Produksi Media Pada sisi teknis, media punya banyak persamaan. Media massa menurut definisi menyangkut penyiaran (broadcast) dari sajian yang sama dari satu atau sejurnlah kecil pusat ke banyak anggota khalayak, yang diselenggarakan seperti jari-jari roda. Sebaliknya, penyiaran yang terbatas untuk khalayak tertentu seperti teve kabel (narrowcast) melibatkan komunikasi pesan dua arah, dari satu titik ke satu titik lainnya yang unik seperti pada jaringan telepon. Berbagi sajian (content sharing) di antara banyak anggota khalayak media massa itulah yang menirnbulkan skala ekonomi. Kapasitas produksi media massa bisa diukur dengan banyak cara. Kebanyakan media punya satu saluran atau lebih, yang bisa dipasarkan secara individual atau dalam bundel oleh satu entitas ekonomi. Masing-masing saluran punya identitas khas yang oleh konsumen mungkin diasosiasikan dengan jenis dan kualitas sajian tertentu, sebagaimana nama atau merek dagang. Saluran menawarkan sajian secara terns-menerus atau secara berkala, dan berusaha menciptakan kesetiaan pelanggan. Surat kabar, majalah, stasiun televisi dan radio masing-masing bisa dianggap saluran komunikasi massa. Sebagaimana dibahas sebelumnya, total jumlah saluran yang bersaing dan jumlah saluran yang dikontrol masing-masing entitas ekonomi menentukan keragaman sajian. Sementara teknologi berkembang, jumlah saluran yang dikuasai bersama cenderung berkembang, seperti tampak pada kontras antara broadcaster lokal dan sistem televisi kabel lokal. Semakin tampak struktur media melibatkan persaingan di antara penyedia multisaluran, seperti ketika broadcaster satelit langsung ke rumah bersaing dengan sistem televisi kabel. Surat kabar dengan berbagai rubriknya yang disusun menurut topiknya bisa juga dianggap sebagai media multisaluran. Kapasitas fisik saluran tertentu dapat diukur dari kemampuannya dalam
mentransfer infonnasi per satuan waktu. Untuk media elektronik ha1 ini menyangkut bandwidth (untuk saluran analog) atau bit per detik (untuk saluran digital). Media cetak punya ukuran fisik analog, tapi kebanyakan media cetak saat ini menggunakan transmisi elektronik pada titik tertentu dalam produksinya. Namun, daya tarik estetis dan sajian substantif dalam pesan media massa tidak ada hubungannya dengan ukuran atau kapasitas fisik. Misalnya, kesediaan konsurnen untuk membayar maupun menangkap secara kritis pesan yang disiarkan atau dicetak dalam hitam-putih bisa melampaui pesan benvarna yang membutuhkan lebih banyak bit infonnasi. Jaringan Struktur atau topologi jaringan komunikasi membantu mendefinisikan sifat pesan yang dapat diembannya dengan efektif. Beberapa ciri khas berguna di sini. Media massa penyiaran, seperti didefinisikan sebelumnya, merupakan komunikasi satu jalur, dan dari satu ke banyak jalur, yang bisa menyampaikan pesan lewat udara atau dalam cetakan. Media cetak menyampaikan barang publik (pesan) melalui barang privat (buku, majalah, atau surat kabar). Dalaml penyampaian-melalui-udara, baik pesan maupun medianya merupakan barang ~ publik, yang secara khas menyampaikan keuntungan biaya yang cukup besar. Jaringan interaktif atau dua arah diselenggarakan dengan cara yang berbeda I secara mendasar dari jaringan penyiaran. Jaringan interaktif menyimpan kapasitas dengan mengandalkan time sharing sarana bersama. Terlalu mahal untuk menghubungkan semua pasangan pengguna sepanjang waktu, di mana hampir semua hubungan menganggur pada waktu tertentu. Malahan, penyedia I jaringan menggunakan switching (time sharing) untuk memberikan aksesl fasilitas telepon jarak jauh atau menggunakan cara lain untuk membagil kapasitas bersama. Seeluruh cara ini mengandalkan asurnsi bahwa pengguna I tidak secara serentak dan terus menerus melakukan komunikasi. Karena itu jaringan telepon biasa tidak bisa digunakan untuk menyiarkan bahkan satu stasiun radio pun ke semua rurnah tangga secara serentak, dan Internet dalam I struktur sekarang ini punya keterbatasan yang sama sehingga tidak bisa digunakan sebagai media massa. Karena itu, setidak-tidaknya dengan teknologi 1 terestrial sekarang ini, jaringan komunikasi dua arah dan jaringan media massa 1 satu arah merupakan entitas khas yang tidak bisa saling dipertukarkan fungsinya sebagai penyedia komunikasi massa.
Perceta kan Percetakan merupakan teknologi media massa paling tua. Surat kabar komersial pertama muncul di Eropa di awal abad ke-17, dan surat kabar bersirkulasi massal bisa ditemukan di seluruh dunia menjelang pertengahan abad ke-19, kecuali di negara yang pemerintahnya represif. Banyak inovasi teknologi percetakan terjadi selama abad ini, yang umurnnya berdampak membuat harga surat kabar dan berkala lebih murah dan cetakan berkualitas makin baik, dalam jurnlah yang makin besar. Ketersediaan, mulai pertengahan abad ke-19, kertas koran yang murah yang dibuat dari bubur kertas menjadi kuncinya. Peningkatan teknologi percetakan dicerminkan dalam peralatan modal yang pembuatannya sekarang terpusat di beberapa negara, terutama di Jerman dan Jepang. Inovasi paling akhir dalam teknologi percetakan mengandalkan komputer dan telekomunikasi yang memperlancar penyeleng- garaan, seleksi, dan penciptaan sajian. Banyak surat kabar dan majalah sekarang mendistribusikan sajian secara elektronik serta dalam bentuk cetakan, tapi masa depan distribusi maslh tidak pasti. Beberapa penerbit berhasil menetapkan ongkos yang harus dibayar pengguna, dan tuntutan advertensi untuk pendistribusian secara elektronis tetap terkendala oleh persoalan ukuran dan efektivitas. Siaran Terestrial Walaupun penggunaan spektrum elektromagnetis untuk siaran radio dan video baru seabad tuanya, sudah ada peningkatan dalam beberapa generasi untuk cara transmisi. Setiap pesan dari satu orang ke satu orang lainnya pada suatu jarak hams diimpresikan ke atas suatu medium (seperti kertas, pita magnetis, atau gelombang pengantar) dengan cara encoding (misalnya, typesetting, digitizing, atau modulating) sesuai dengan fitur medianya, dan kemudian di-decode atau diubah kembali dalam bentuk yang dapat diakses indra manusia. Selama bertahun-tahun komunikasi elektronik menggunakan modulasi analog, karena cara ini merupakan salah satu cara yang paling efektif biayanya. Namun pada tahun-tahun terakhir ini biaya prosesor digital sudah sangat menurun. Jika informasi yang akan disampaikan dalam bentuk digital, komputer dapat digunakan untuk menurunkan biaya komunikasi sejumlah informasi tertentu dengan menghemat penggunaan bandwidth yang relatif mahal. Ini dilakukan dengan memadatkan informasi dalam setiap sinyal menjadi paket yang lebih kecil, dengan menggunakan proses digital yang memindahkan
bit yang dapat dikomputasi atau diinterpolasi di ujung penerima. Digital coding masih lebih mahal daripada analog coding, tapi penghematan penggunaan bandwidth mengimbangi kerugian ini. Misalnya, standar siaran televisi digital yang baru memungkinkan digunakannya saluran televisi analog arus tunggal untuk menyiarkan enam sinyal televisi digital atau lebih di daerah yang sama. Owen (1999) meneliti implikasi ekonomi dari kemajuan teknologi komunikasi elektronik akhir-akhir ini, termasuk kemungkinan mempertemukan teknologi media massa dengan teknologi jaringan informasi dan komputer. Implikasi transmisi dan pemrosesan digital melampaui siaran terestrial. Teknologi ini umurnnya dapat diterapkan pada jaringan transmisi elektronik dan mengurangi biaya distribusi media massa. Biaya distribusi yang lebih rendah bisa punya implikasi signifikan bagi ekonorni yang sedang berkembang, yang tidak lagi perlu membangun lebih dari satu menara dan pemancar televisi untuk menyiarkan sampai enam sinyal televisi, yang masing-masing dapat diprogram secara independen. Distribusi Video Multisaluran Sistem distribusi video multisaluran meliputi berbagai teknologi, baik kabel maupun nirkabel. Contohnya adalah televisi kabel; sistem distribusi multipoint, multichannel; sistem distribusi multichannel lokal; dan siaran via satelit langsung ke rumah. Teknologi-teknologi ini punya persamaan dalam mengemas berbagai saluran video serentak dalam satu layanan, berlainan dengan siaran konvensional yang biasanya beroperasi pada saluran tunggal. Seperti dibahas sebelumnya, dalam ha1 ini distribusi video multisaluran mirip media cetak tertentu, terutama surat kabar harian dalam ha1 perlunya menyeleksi dan mengemas sajian bukan saja dalam waktu tertentu, tapi juga ke seluruh sa1uran.l Ini memungkinkan medium ini menarik lebih banyak konsumeii daripada medium saluran tunggal; namun bundling (menjual saluran berganda dalam satu paket) menyebabkan konsumen memperoleh akses sajian yang tidakl dikehendaki sebagai bagian dari paket langganannya. Efek bundling ini sering menimbulkan sengketa kebijakan persaingan karena pesaing mungkin dibuat enggan ikut serta jika mereka tidak bisa menawarkan sajian yang sama sepertil medium yang sudah ada. Bundling bisa meningkatkan atau menurunkan kesejahteraan konsumen. Di beberapa negara industri distribusi multisaluran sudah menjadi sarana dominan distribusi video. Di Arnerika Serikat lebih dari 80 persen pemirsa
televisi menggunakan antena kabel atau satelit, bukan antena off-air. Sementara tidak banyak konsumen yang bergantung pada siaran lewat udara dan sementara permintaan akan spektrum lewat penyedia komunikasi bergerak terus meningkat, orang bisa mengharapkan banyak negara lambat laun tidak lagi menggunakan sistem siaran terestrial. Siaran Satelit Satelit yang mengelilingi bumi di atas khatulistiwa pada ketinggian sekitar 35.785 kilometer punya kecepatan orbit yang persis sama dengan kecepatan rotasi bumi. Karena itu satelit tersebut tampak diam di atas titik tertentu khatulistiwa, dan dapat digunakan seolah-olah sebagai antena tetap yang sangat tinggi. Siaran satelit merupakan kasus khusus distribusi multisaluran. Satelit langsung ke rumah yang semakin kuat beroperasi pada h k u e n s i yang semakin tinggi, memungkinkan digunakannya antena yang semakin kecil. Banyak satelit akan diluncurkan tahun yang akan datang, yang beroperasi pada pita frekuensi Ka yang terletak di luar 20 giga-Hertz (20 miliar siklus per detik). Sementara antena semakin kecil, makin mudah disembunykan, sehingga memberikan citra estetis dan, di beberapa negara, menimbulkan kekhawatiran politis. Siaran satelit, baik audio maupun video, dengan mudah melintasi wewenang pernerintah lokal rnaupun nasional. Siaran satelit juga melintasi sistem distribusi terestrial yang relatif mahal itu. Sajian dapat di-uplink ke satelit siaran dari luar wilayah di mana satelit mengarahkan siarannya. Satelit pita Ka bisa memberikan bukan saja distribusi video multisaluran, tapi juga layanan dua arah yang murah ke rumah-rumah, dan mungkin pengguna individu, termasuk akses telepon dan Internet. Implikasi politis satelit siaran langsung adalah jelas, tapi dalam masa damai pemerintah nasional mempertahankan, dengan perjanjian, hak mengatur atau membatasi siaran ke warganya. Hal semacam ini serta alokasi porsi spektrum dan slot orbit yang relevan di antara negara- negara sedang diusahakan dalam kerangka United Nations International Telecommunications (Untuk informasi mengenai organisasi ini lihat Implikasi menarik dari teknologi satelit, terutama generasi berikutnya, pemerintah yang represif mungkin tidak akan mampu mengontrol pengaruh politik dan budaya dari luar terhadap warganya. Implikasi lainnya, biaya dlstribusi per satuan yang rendah terkait dengan satelit (dibandingkan dengan distribusi terestrial) bisa meningkatkan kuantitas sajian media yang ditawarkan
untuk memenuhi permintaan konsumen dan pengiklan yang meningkat. Akhirnya, biaya distribusi yang rendah akan meningkatkan kecenderungan untuk mendistribusikan sajian lebih luas, sehingga mendorong kecenderungan ke arah globalisasi media dan memperlancar lagi globalisasi budaya populer. l nternet Internet sering digembar-gemborkan sebagai media massa mutakhir. Tapi sebagai teknolog, Internet lebih mirip jaringan pos atau telepon daripada jaringan siaranpoint to point. Namun demikian, cepatnya dan murahnya biaya akses Internet di kebanyakan negara membuatnya menjadi mekanisme yang lebih disukai untuk mendistribusikan sajian media sama seperti yang dijumpai dalam berkala dan newsletter yang kecil. Internet juga mendukung penyebaran bandwidth yang rendah, sajian non-real-time, seperti email, yang mungkin merupakan pengganti sajian media massa yang signifikan secara politis, dan tidak mudah diatur oleh pemerintah. (Namun, akses Internet lebih mudah diblokir oleh pemerintah yang represif daripada akses siaran radio transnasional atau sumber sajian cetak dan rekaman pasar gelap). Desain Internet saat ini membuatnya tidak efisien sebagai media siaran. Sementara stasiun televisi mengirimkan satu sinyal yang dapat diterima jutaan orang, penyiaran Internet yang berusaha menjangkau jutaan orang harus mengirimkan satu sinyal terpisah kepada setiap penerima, dan dengan demikian mengikat bandwidth-nya sebanding dengan besarnya khalayak. Desain Internet di masa depan mungkin akan mengubah semua ini. Internet seperti sekarang ini belum menunjukkan kemampuan bersaing dengan media konvensional dalam pendapatan iklan. Sesungguhnya, kegagalan Internet menghasilkan khalayak yang cukup besar yang bisa diverifikasi dan menarik p e n N a n adalah sebab utama bangkrutnya ratusan "dotcom" di s e l m h dunia. (Kebanyakan iklan Internet didasarkan atas transaksi barter, di mana dua dotcom sepakat ' saling memasang iklan). Demikianlah, apa pun kekuatan perannya dalam pasar gagasan, Internet belum, dan mungkin tidak akan, menjadi media massa yang penting (Owen 1999). Regulasi Ekononii Pemerintah di mana pun selalu berusaha meregulasi media massa. Sensor meha cetak, ini cerita lama, berada di luar lingkup bab ini. Regulasi ekonomi
juga memengaruhi media, cetak maupun elektronik. Misalnya, penerbit surat kabar mungkin menghadapi sorotan dari badan kebijakan persaingan ketika konsentrasi penjualnya tinggi, atau ketika ada usul merger. Beberapa negara melarang atau membatasi kepemilikan silang media yang bersaing dalarn upaya menjamin keragaman sumber berita dan opini ( m a t OECD 1999 untuk tinjauan yang komprehensif mengenai kepemilikan dan kebijakan kepemilikan silang di negara anggota). Secara tradisional ada perbedaan tajam pada tingkat regulasi (dan kepemilikan negara) media massa yang tergantung pada teknologi yang digunakan.l Kebebasan media cetak dari kepemilikan atau regulasi pemerintah sudah lama menjadi ukuran pentingnya tingkat kebebasan politik suatu masyarakat. Satu alasan bagi sikap ini adalah, media cetak sudah lama bersaing secara struktural, atau setidak-tidaknya terjadinya monopoli hanya pada tingkat lokal, sehingga masyarakat tidak perlu memilih antara monopoli privat dan regulasi media. Sebaliknya, dari semula tampaknya ada asumsi bahwa media massa elektronik jauh lebih kuat, dan karenanya merupakan ancaman lebih besar terhadap stabilitas sosial dan politik. Lalu, asumsi ini bersama dengan kepemilikan spektrum elektromagnetis oleh pemerintah, membenarkan regulasi atau kepemilikan oleh negara. Penggunaan awal spektrum elektromagnetis untuk jasa keamanan, penyelamatan, serta maritim dan militer telah menyebabkan dinasionalisasinya spektrum di kebanyakan negara pada awal abad yang lalu. Karena gelombang radio tidak dirintangi batas negara, maka perjanjian dan badan internasional (International Telecommunications Union) mendefinisikan penggunaan dan pengguna berbagai porsi spektrum untuk mendorong kesesuaian peralatan dan mengurangi masalah gangguan siaran. Di kebanyakan negara kepemilikan gelombang udara oleh negara menyebabkan dinasionalisasinya mula-mula stasiun radio dan kemudian stasiun televisi oleh pemerintah. Bahkan negara yang mengizinkan stasiun penyiaran swasta dengan ketat membatasi jumlah frekuensi siaran, sehingga menciptakan kelangkaan saluran yang artifisial. Demikianlah, di beberapa negara izin siaran merupakan lisensi untuk mencetak uang yang sering digunakan untuk memberi hadiah kepada pendukung politik pemerintah. Reaksi pasar terhadap media siaran yang dimiliki dan dikontrol oleh pemerintah, terutama terhadap pembatasan jurnlah saluran video hiburan, adalah tumbuhnya sistem televisi kabel, dan akhir-akhir ini, televisi siaran satelit langsung. Dibandingkan dengan siaran melalui udara, televisi kabel
merupakan cara yang mahal dalam distribusi program video. Jika jumlah saluran siaran tidak dibatasi sebagairnana kebijakan di banyak negara, belanja investasi yang cukup besar dalam sistem televisi kabel mungkin dapat dihindarkan. Namun, akhir-akhir ini penggunaan frekuensi siaran untuk aplikasi telepon seluler telah meningkatkan biaya peluang spektrum siaran. Mengingat adanya alternatif transmisi multisaluran, siaran melalui udara sekarang mungkin akan merupakan cara distribusi media massa video yang tidak efisien. Mulai 1980-an banyak negara industri dan negara berkembang mulai mernprivatisasi dan menderegulasi media siaran. Lebih sigmfikan lagi, di banyak bagian dunia spektrum elektromagnetis diprivatisasi melalui lelang spektrum dan cara lainnya. Misalnya, lelang spektrum telah diadakan di Australia, Chile, Selandia Baru, Amerika Serikat, Venezuela, dan banyak negara lainnya, dan Uni Eropa. Ini telah memperlancar pertumbuhan telepon nirkabel, dan dalam batas yang lebih kecil, persaingan siaran. Namun, dengan adanya liberalisasi ini, pembatasan atas penggunaan spektrum yang sudah diprivatisasi dan penjualan kembali spektrum itu terus membatasi efisiensi ekonomi sumber daya yang penting ini. Walaupun masih dini, efek privatisasi dan deregulasi media massa elektronik (apakah sebagai akibat perubahan kebijakan atau peningkatan teknologi yang memungkinkan dilampauinya media tradisional) tampaknya telah meningkat- kan persaingan dan mengurangi konsentrasi. Hal ini mengurangi pengaruh media individu, dan pada gilirannya mengurangi alasan dasar regulasi pemerintah. Dari sudut pandang konsumen perubahan ini meningkatkan kera- gaman program dan dengan demikian kiranya akan meningkatkan kesejahte- raan. Tapi peningkatan ini menghilangkan pilihan yang sebelurnnya ada, yaitu peluang menggunakan sajian yang juga digunakan oleh kebanyakan pemirsa lainnya. Di Amerika Serikat, misalnya, persentase khalayak yang menonton tiga jaringan televisi yang ada saat itu t a n dalam waktu 20 tahun belakangan ini dari 90 persen lebih menjadi kurang dari 50 persen. Isu Kebijakan Baik skala ekonomi maupun terbatasnya pasar cenderung mendorong konsentrasi penjual. Intervensi pemerintah melalui kepemilikan negara, perizinan, dan kontrol impor juga memainkan ~ e r a n . ~ Konsentrasi penjual merupakan masalah khusus karena peran sentral media massa dalam demokrasi.
Keadaan ini juga jelas merupakan masalah kebijakan ekonomi. Studi kepemilikan media di 97 negara menunjukkan tingginya konsentrasi; banyak media dimiliki oleh keluarga atau pemerintah. Faktor ini terkait dengan hasil- hasil yang buruk, seperti tingkat pertumbuhan ekonomi yang rendah, kemiskinan, dan rezim yang menindas (Djankov dan lainnya, segera terbit). Studi ini tidak bertolak dari perspektif ekonomi, maka itu kami tidak tahu apakah konsentrasi media (kepemilikan oleh keluarga atau pemerintah) lebih besar atau lebih kecil daripada industri domestik lainnya, dengan intensitas modal yang serupa di negara yang sama. Begitu pula, apakah ada hubungan sebab akibat antara konsentrasi media dan hasil-hasil sosio-politik yang rendah. Jika memang demikian, ke arah mana ia bergerak juga tidak jelas. Karakter barang publik yang terdapat pada sajian bisa menimbulkan masalah lainnya, seperti ketika pemerintah memandang impor sajian media asing atau transnasional sebagai ancaman terhadap budaya lokal atau norma sosial. Film Amerika dan, pada tingkat yang lebih rendah, program video sering disebut dalam hubungan ini. Sumber kesulitannya adalah, persaingan untuk melayani khalayak yang besar dan umumnya kaya dan berbahasa Inggris mendukung maraknya sajian yang mahal dan menarik ini--sajian yang begitu atraktif sehngga bisa mengatasi rintangan bahasa dan budaya. Sajian yang pada awalnya dibuat untuk khalayak nasional atau lokal yang kecil jumlahnya tidak perlu menjadi murah atau kurang menarik bagi khalayak yang luas. Negara berkembang tanpa bahasa atau budaya bersama menghadapi masalah khusus dalam ha1 ini. Dalam dunia yang bersaing, ekonomi media massa tidak menguntungkan bag- kelangsungan bahasa atau budaya yang tidak didukung oleh penduduk yang besar atau permintaan ekonomi yang khusus dan cukup besar. Inilah konsekuensinya, bukan karena imperialisme budaya yang sengaja dilakukan oleh media yang lebih berhasil, tapi semata-mata karena kernampuan media tersebut dalam memberikan kepuasan kepada konsurnen dengan harga yang menarik. Beberapa negara memberi subsidi agar permintaan akan sajian lokal tetap tinggi, mengimbangi sajian dari luar itu. Ancaman terhadap pemeliharaan budaya dan bahasa lokal yang datang dari media asing atau media transnasional (Pathania-Jain 2001; Shrikandhe 2001) tidak unik dalam ekonomi yang sedang berkembang. Kekuatan ekonomi yang sama juga mengancam budaya lokal dan bahasa daerah, jika bukan bahasa nasional, dalam ekonomi yang sedang berkembang. Pada 1909 New York City punya sekitar 85 surat kabar harian, banyak di antaranya dalam bahasa ibu imigran yang baru menetap (Owen 1975, hlrn. 70). Dalam beberapa dekade,
hanya tinggal segelintir surat kabar sejenis di New York, karena pengiklan melihat bahwa mereka bisa menjangkau jumlah pembaca yang sama dengan lebih efektif melalui swat kabar sirkulasi umum sedangkan pembaca tidak bersedia membayar harga surat kabar khusus yang semakin mahal itu. Kepemilikan media sering menimbulkan isu kebijakan. Kepemilikan pers atau sarana siaran oleh pemerintah menunjukkan tidak adanya kebebasan politik tertentu. Konsentrasi kepemilikan media di antara warga swasta bisa mencerminkan bahwa kekuasaan politik di tangan kelompok elite. Dari perspektif ekonomi, konsentrasi bisa menimbulkan keprihatinan jika konsentrasi ini menyebabkan monopoli atau memperlancar kolusi yang menyebabkan naiknya harga dan turunnya output. Pada umumnya, pasar ekonomi yang relevan untuk menilai ancaman terhadap persaingan jauh lebih sempit daripada yang sering dinamakan pasar gagasan. Konsentrasi di antara, katakan saja, siaran radio yang beroperasi di suatu kota tertentu mungkin menimbulkan persoalan persaingan ekonomi menyangkut pengiklan tertentu walau ada wahana lainnya untuk menyatakan gagasan, termasuk gagasan oposisi politik seperti televisi, pers, majalah, dan jasa online. Di mana konsentrasi tidak cukup kuat untuk membangkitkan keprihatinan mengenai kebijakan persaingan, tidak mungkin konsentrasi bisa membangkitkan isu yang sigmfikan sehubungan dengan kebebasan menyatakan pendapat. Walaupun banjrak negara berupaya untuk membatasi konsentrasi media (OECD 1999, World Bank 200 1, bagian 10.47), upaya tersebut mungkin didasarkan atas definisi pasar gagasan yang terlalu sempit. Kesimpulan Media massa swasta (pers) memainkan peran penting dalam setiap sistem pemerintahan yang bercirikan kebebasan politik dan akuntabilitas. Media massa juga mutlak penting bagi arus informasi ekonomi dalam suatu negara, termasuk informasi yang memungkinkan diambilnya keputusan yang lebih informed menyangkut konsumsi dan produksi. Namun media massa eksis terutama untuk mendatangkan keuntungan dari harga langganan dan iklan. Kecuali di mana kebijakan pemerintah mengenakan pembatasan, media itu pada umumnya bersaing, bukan monopolistik dalam strukturnya. Teknologi modern cenderung mengurangi biaya distribusi, meningkatkan jumlah media yang mampu bertahan dan berkembang secara ekonomis dan meningkatkan lingkup geografis di mana media tersebut bisa didistribusikan dengan menguntungkan. Semua
ini meningkatkan pilihan konsumen dan mengurangi pengaruh pernerintah yang berusaha mengontrol sajian media karena alasan politik atau budaya. lMisalnya, pada 1968 Mahkamah Agung Arnerika Serikat menguatkan keputusan pemerintah federal mengenai lisensi dan regulasi sajian siaran radio karena frekuensi radio secara inheren memang "langka" walaupun kebanyakan komunitas punya banyak stasiun yang bersaing (Red Lion Broadcasting versus FCC 395 U.S. 367). Pada 1974 mahkamah yang sama menyatakan bahwa swat kabar, walaupun dirnonopoli secara lokal, menurut konstitusi tidak diwajibkan undang-undang untuk menerbitkan jawaban seorang kandidat politik yang diserang swat kabar bersangkutan (Miami Herald versus Tornillo 418 U.S. 241). 2 Di Mongolia, misalnya, kontrol pemerintah atas impor kertas koran merupakan masalah walaupun jumlah swat kabar bertambah sejak 1990 (Williams 1995). Rujukan Barrera, Eduardo. n.d. Tersedia di mexico/ mexico.htm. Crawford, Gregory. 2001. "The Discriminatory Incentives to Bundle: The Case of Cable Television." Kertas kerja. Duke University, Durham, North Carolina. Djankov, Simeon, Caralee McLiesh, Tatiana Nenova, dan Andrei Shleifer. "Who Owns the Media?" Journal of Law and Economics. Hollifield, C. Ann. 2001. "Crossing Borders: Media Management Research in a Transnational Market Environment." Journal of Media Economics 14(3): 133-46. Kaiser, Robert G. 2001. "The Rise of a Press Baron: An Unlikely Entrepreneur Builds Buryatia's Biggest Weekly." The Washington Post, 13 Agustus. OECD (Organisations for Economic Co-operation and Development). 1993. Competition Polcicy and a Changing Broadcast Industry. Paris. . 1999. Communications Outlook. Paris. Owen, Bruce M. 1975. Economics and Freedom ofExpression: Media Structure and the First Amendement. Massachusets: Ballinger. . 1999. The Internet Challenge to Television. Cambridge, Massachustts: Harvard University Press. Owen, Bruce M., dan S. Wildrnan. 1992. Video Economics. Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press. Pathania-Jain, Geetika. 2001. "Global Parents, Local Partners: A Value-Chain Analysis of Collaborative Strategies of Media Firms in India." Journal of Media Economics 14(3): 169-88.
Shrikhande, Seema. 2001. "Competitive Strategies in the Internationalization of Television: CNNI and BBC World in Asia." Journal of Media Economics 14(3): 147-68. Steiner, Peter 0 . 1952. "Program Patterns and Preferences and the Workability of Competition in Radio Broadcasting." Quarterly Journal of Economics 66(May): 194- 223. Williams, John W. 1995. "Mass Media in Post-Revolutionary Mongolia." Principia College, Elsah, Illinois. Diolah. World Bank. 2001. World Development Report 2000/2001: Attacking Poverty. New York: Oxford University Press.
Lingkungan Hukum Media Massa Peter Krug dan Monroe E. Price anyak langkah untuk membentuk masyarakat demokratis yang efektif. Salah satu di antara yang terpenting adalah dibentuknya undang-undang media dan lembaga media. Terlalu sering pemerintah berusaha membangun sistem media yang efektif untuk mendorong demokrasi tanpa memahami berbagai aspek lingkungan hukum yang memengaruhi proses ini. Kami berusaha mengidentifikasi komponen-komponen proses hukum yang menyumbang pada lingkungan yang memungkinkan media mendorong tercapainya tujuan demokrasi. Ada beberapa faktor yang mengindikasikan bisa- tidaknya media yang bebas dan independen berkembang. Faktor itu misalnya, tingkat melek huruf; sinyal disambutnya perspektif yang kritis bagi terbentuknya kepernimpinan politik; sifat sistem penilaian; stabilitas serta sifat lembaga yang memungkinkan dihasilkan dan didistribusikannya informasi. Di antara unsur-unsur pokok itu, yang melengkapi unsur-unsur lainnya, adalah perangkat lembaga hukum, yaitu aspek yang berkaitan dengan undang-undang, lembaga lingkungan hukum. Lingkungan huk-perangkat . . . . - --- - . . . . . -. - . . . -. . - .. . .. . . . -. - - . .. , -.- ,,.
. , . -
hukum, dan pelaku hukum-tempat media berita beroperasi, jelas berdampak besar terhadap derajat kebebasan mengumpulkan berita serta menyebarkan informasi dan gagasan yang dilakukan oleh jurnalis dan organisasi berita.l Lingkungan hukum bagi kegiatan media berita yang efektif hams mencakup hal-ha1 seperti kepemilikan media dan peran masyarakat madani di samping unsur sistem hukum itu sendiri. Bab ini difokuskan terutama pada aspek legislasi dalam suatu lingkungan hukum bagi kegiatan media berita. Dalam ha1 ini, empat aspek latar hukum di mana media berita beroperasi patut menarik perhatian: pengumpulan berita; regulasi berbasis isi (content-based); regulasi yang tidak menyentuh isi (content- neutral) namun berpotensi memengaruhi isi secara tidak langsung; dan perlindungan bagi jurnalis dalam kegiatan profesinya, termasuk perlindungan terhadap serangan fisik. Kajian ini didasarkan terutama pada serangkaian peraturan dan prinsip yang telah berkembang dalam dan memberi ciri pada praktik hukum media di negara-negara demokrasi Barat, tapi juga memperhitungkan praktik-praktik yang telah diadopsi di beragam latar global, termasuk di negara-negara transisi pasca-Uni Soviet. Diadopsinya undang-undang formal bukan jaminan bahwa undang-undang tersebut akan dilaksanakan sepenuhnya dan dengan ikhlas, bahkan di negara-negara demokratis yang sudah maju pun. Di banyak negara undang-undang yang dirancang dengan baik merana karena lingkungannya menghambat. Sesungguhnya seluruh konsep lingkungan yang berkekuatan hukum menyatakan secara tidak langsung bahwa undang-undang tertentu hadir dalam konteks di mana spirit hukum dilibatkan dan proses untuk mewujudkan pengaruhnya dilaksanakan. Pengumpulan Berita Orang bisa membayangkan sistem di mana jurnalis bebas, dalam arti bahwa mereka boleh menyampaikan apa saja yang mereka ingin sampaikan, tapi terhambat karena terbatasnya akses informasi. Sudah barang tentu, dalam beberapa hal, semua jurnalis mengalami hambatan. Ada tenggat yang menyebabkan mereka tidak bisa melakukan investigasi sedalam yang mereka inginkan; ada kendala anggaran; dan editor yang membatasi perjalanannya atau arah investigasi jurnalistiknya. Namun, orang bisa meneliti sifat lingkungan yang berkekuatan hukum khususnya yang menyangkut kapasitas jurnalis untuk mengumpulkan informasi. Pengumpulan informasi oleh jurnalis
merupakan komponen vital kebebasan informasi. Tanpa akses informasi, jurnalis cuma bisa menyajikan opini. Memang, keterbukaan untuk menyatakan pendapat merupakan unsur penting masyarakat demokratis, tapi itu tidak cukup untuk mengelola dan mengembangkan demokrasi tersebut. Masyarakat yang informed bergantung pada kemampuan jurnalis untuk memperoleh akses ke sumber informasi. Tanpa kemampuan jurnalistik semacam ini, rnasyarakat memang bisa mendapatkan media yang bebas dan independen, tapi untuk membangun institusi yang demokratis kegunaan media tersebut sangat terbatas. Akses l nforrnasi Persyaratan utama jurnalisme yang efektif dan profesional adalah kemampuan jurnalis mengumpulkan informasi yang berada dalam arsip ber- debu dan sulit dicari, yang dipegang dan dikuasai oleh otoritas publik. Suatu lingkungan berkekuatan hukum akan memasukkan jaminan hukum bagi ke- giatan pengumpulan informasi ini. Jaminan ini sering ditemukan dalam undang- undang yang mengakui hak akses publik ke dokumen-dokumen tertentu. Walaupun undang-undang ini sering tidak dengan tegas menyebut hak para jurnalis, pada dasarnya wakil-wakil media berita ini punya hak akses yang sama dengan publik. Karakteristik mendasar legislasi kebebasan informasi yang efektif adalah keterbukaan yang diartikulasikan secara tegas. Keterbukaan ini berdasarkan prinsip bahwa informasi yang dikuasai otoritas publik merupakan barang publik terkecuali ada kekecualian yang dinyatakan dengan jelas dalam undang-un- dang. Karena itu secara prinsip pembenaran untuk menolak pen,agkapan terletak di tangan wali publik. Banyak sistem hukum menetapkan semacam standar pada masyarakat yang meminta akses dokumen. Antara lain, mereka harus membuktikan bahwa in- formasi yang mereka minta itu memengaruhi hak dan kepentingan hukumnya atau bahwa informasi itu penting pada tingkat tertentu. Keefektifan undang- undang kebebasan informasi akan berkurang secara signifikan jika anggapan keterbukaan digantikan oleh beban persyaratan yang ditimpakan pacla pemohon informasi. Masalahnya, persyaratan ini menciptakan peluang untuk secara sewenang-wenang menolak pengungkapan informasi yang diminta berdasarkan penilaian wali publik mengenai status pemohon atau pentingnya dokurnen yang diminta. Mengenai yang terakhir ini, wali publik jelas cenderung enggan mengungkapkan dokumen yang dianggapnya "penting" dan membahayakan
kepentingan pemerintah atau korporat, suatu keadaan yang kontraproduktif terhadap kebebasan informasi. PENERAPAN KEBEBASAN INFORMASI PADA LEMBAGA PUBLIK. Undang-undang kebebasan informasi yang efektif harus berlaku secara luas terhadap lembaga publik. Semakin luas cakupan hak akses publik, semakin demokratis undang-undang kebebasan informasi itu. Misalnya, apakah badan- badan legislatif tercakup juga di dalam ha1 ini? Jika demikian, hak akses dokumen legislatif juga termasuk hak akses atas rancangan undang-undang dan hak akses atas dengar pendapat dengan komisi legislatif, bukan hanya atas sidang plenonya. Dengan demikian jurnalis mempunyai peluang untuk memberitahukan kepada publik keputusan-keputusan kmsial yang diambil pada tingkat komisi, bukan hanya pada tingkat pleno ketika debat kebijakan yang penting sudah selesai. Undang-undang kebebasan informasi juga mencakup hak akses atas dokumen sidang pengadilan. Sejurnlah isu tertentu mungkin timbul berkenaan dengan dokumen yang dihasilkan atau yang dikuasai oleh instansi pemerintah tertentu. Misalnya, hak akses atas dokumen legislatif harus umum sifatnya dan harus tidak mengecualikan dokumen tertentu berdasarkan status dokurnen tersebut, tapi hanya atas pokokmasalahnya. Misalnya, bukan saja hams tersedia berita acara sidang legislatif, tapi juga laporan tertulis yang masuk dalam pertimbangan sidang legislatif, kecuali yang tidak boleh diungkapkan menumt kekecualian yang menyangkut pokok persoalan tertentu. Di samping itu berita acara sidang komisi legislatif, serta sidang pleno badan legislatif, tidak boleh dikecualikan dari pengungkapan ini. KEKECUALIAN DARI HAK AKSES. Kekecualian dari hak akses hams dibatasi hanya pada yang secara tegas dan jelas dinyatakan dalam undang- undang dan yang diperlukan dalam masyarakat demokratis untuk melindungi kepentingan yang sah diakui sesuai dengan norma internasional. Secara universal diakui bahwa hak akses kebebasan informasi tidak mutlak, bahwa keberadaannya tidak otomatis menjamin akses tak terbatas dan tidak bersyarat atas informasi sektor publik. Dilindunginya kepentingan kerahasiaan tertentu merupakan kekecualian atas hak akses ini. Namun diakui juga bahwa setiap kekecualian atas keterbukaan harus memenuhi persyaratan tertentu. Pertarna, kekecualian itu hams dinyatakan dalam undang-undang. Ini berarti bahwa badan legislatif punya kekuasaan, baik untuk mengidentifikasi kepentingan
kerahasiaan yang harus dilindungi maupun mendefinisikan parameter kekecualian itu. Kedua, ini berarti bahwa kekecualian hams dinyatakan secara terperinci dalam undang-undangnya, dan tidak bisa dalam bahasa yang taksa atau semata-mata atas dasar niat yang disadari pihak legislatif. Demikianlah, norma legislatif ini hams dinyatakan dengan cermat, bukan dengan longgar (open-ended). Mengenai keamanan nasional, rnisalnya, praktik legislatif yang umum adalah melarang diungkapkannya "rahasia negara" ; namun, rezim yang cenderung menghormati prinsip demokrasi akan mengizinkan penggunaan kekecualian ini hanya untuk kategori dokumen tertentu yang sudah diidentifikasi terlebih dahulu. Kepentingan kerahasiaan yang inti dan tertentu umumnya dianggap perlu dalam suatu masyarakat demokratis dan kategori kekecualiannya masuk dalam dua kelompok umum. Kelompok pertama mendahulukan kepentingan kerahasiaan umum atau publik, termasuk keamanan nasional, kepentingan ekonomi, atau keuangan negara, penegakan hukum, penyelenggaraan internal pemerintahan, dan pembahasan pengambilan keputusan. Kelompok kedua melindungi kepentingan individu atau badan hukum, rnisalnya privasi seseorang dan kerahasiaan perusahaan. PERTANGGUNGJAWABAN PIDANA, PERDATA, DAN ADMINISTRATIF: Jurnalis harus dilindungi dari tanggung jawab pidana, perdata, atau administratif karena menyiarkan dokumen rahasia atau informasi tentang dokumen itu kecuali mereka dengan sadar ikut serta dalam komplotan untuk memperoleh dokumen itu secara ilegal dan tahu bahwa dokumen itu dilindungi menurut hukum. Lebih dari itu, rezim kebebasan informasi yang efektif akan melindungi jurnalis dari tanggung jawab ini bahkan bila rezim itu mengetahui bahwasanya kepentingan publik lebih besar daripada bahaya yang bisa terjadi karena pengungkapannya. Kadang-kadang jurnalis memperoleh dokumen yang menurut hukum tidak boleh diungkapkan. Dalam keadaan seperti ini tanggung jawab yang disamaratakan karena disiarkannya dokumen atau informasi tersebut akan membawa dampak mengerikan pada kebebasan pers dad merugikan upaya mencapai tata kelola yang demokratis (democratiu governance). Artikulasi hak akses hams disertai pelaksanaan hak itu secara efektif. Persyaratan ini punya beberapa unsur: koreksi yang efektif; kajian ulang yang independen atas penolakan pengungkapan oleh PENEGAKAN HUKUM YANG EFE-
wali publik; ancaman sanksi atas pelanggaran sengaja oleh pejabat publik; dan penunjukan "wasit" kebebasan informasi yang independen. Penegakan hukum ini harus mencakup kemungkinan naik banding di pengadilan atau lembaga peninjauan kembali di luar struktur administratif. Dalam ha1 ini, undang-undang akses publik harus menetapkan bahwa penolakan akses niscaya disertai pernyataan tertulis yang memberi tahu pemohon mengenai peluang untuk mengajukan naik banding ke badan peninjauan kembali yang independen. Sifat wewenang badan peninjauan kembali ini juga penting. Skema yang semata-mata mengenakan sanksi moneter pada wali publik tidak akan efektif. Malahan pengadilan atau badan peninjauan kembali lainnya hams punya kekuasaan memerintah wali publik untuk melakukan yang sebenarnya diinginkan, artinya, untuk menyediakan informasi yang dibutuhkan itu. Pada saat yang sama, undang-undang hams juga menyiapkan sanksi terha- dap penolakan untuk mengungkapkan dokumen secara melawan hukum. Le- gislasi mendorong kebebasan informasi jika undang-undang hak akses itu, atau kitab undang-undang hukum pidana (KUHP)-nya, memuat ketentuan yang memperkuat hak akses yang ada pada undang-undang lainnya dengan menetapkan tanggung jawab pada pejabat publik yang secara melawan hukum menolak permohonan bersangkutan. Namun, dalam ha1 ini, penggunaan sanksi harus dilakukan secara hati-hati agar tidak membawa efek yang kontra- produktif. Komponen penting dalam mengefektifkan kebebasan informasi adalah ditunjuknya pejabat independen yang diberi wewenang bertindak sebagai wasit dalam sengketa dan memberikan interpretasi yang efektif, sehingga seseorang tidak dikenai tanggung jawab atas keputusan yang mereka buat dengan niat baik. Perlindunga~i Sumber Rahasia Lingkungan yang kondusif mengakui nilai sosial atas kesanggupan jurnalis untuk melindungi sumber-sumber rahasia dan informasi yang diperolehnya. Banyak sistem hukum dan kode etik profesi dalam masyarakat demokratis mencerminkan kesimpulan bahwa melindungi surnber jurnalis merupakan persyaratan dasar agar pengumpulan berita efektif.2 Tanpa keyakinan bahwa jurnalis tidak akan dipaksa mengungkapkan identitas sumber informasinya, sumber berita mungkin tidak akan memberikan informasi mengenai hal-ha1 yang menyangkut kepentingan publik, dan dengan demikian mengurangi efektifnya peran watchdog media berita. Situasi ini bisa menimbulkan dimensi
konstitusional: adalah hak publik untuk menerima informasi dari media berita. Kekecualian mengenai dilindunginya sumber informasi rahasia jurnalis, jika diperbolehkan, hams dinyatakan dalam undang-undang, didefinisikan secara jelas, dan hanya digunakan demi memajukan hal-ha1 yang penting dalam masyarakat demokratis. Dengan persyaratan yang optimal untuk lingkungan yang kondusif, dilindunginya sumber jurnalis adalah mutlak4alam keadaan apa pun pengungkapan tidak dibenarkan. Namun banyak sistem hukum menetapkan kekecualian kewajiban hukum atau etika untuk tidak mengungkapkan sumber, yaitu bila pejabat publik tertentu telah memerintahkan agar sumber rahasia diungkapkan. Dalam keadaan demikian lingkungan yang berkekuatan hukum akan menetapkan bahwa hanya pengadilan, dalam keputusan yang didasarkan atas norma legislatif, yang boleh meiigeluarkan perintah itu. Namun, tujuan democratic governance tidak akan tercapai bila dalam ha1 ini pengadilan memiliki hak yang tak dibatasi (open-ended) untukl memaksakan diungkapkannya sumber informasi. Pertanyaannya, apakah kepentingan publik cukup kuat untuk mewajibkan jurnalis mengungkapkan sumber rahasia di dalam sidang pengadilan perdata. European Court of Human Rights menanggapi isu ini, 27 Maret 1996, ketika memutuskan kasus Goodwin versus United Kingdom. Dalam kasus tersebut sumber rahasia memberikan informasi terperinci dari catatan perusahaan yang mencerminkan posisi keuangan yang kritis kepada jurnalis. Karena disadari ada ancaman bahaya terhadap perusahaan akibat pengungkapan informasil tersebut ke publik, pengadilan di Inggris memerintahkan jurnalis danl penerbitannya untuk tidak menyiarkan informasi tersebut. Pengadilan juga mewajibkan jurnalis bersangkutan untuk mengungkapkan sumber informasi' yang diyakini telah memperoleh informasi itu secara ilegal. Setelah mengkajil ulang keputusan pengadilan Inggris tersebut, European Court menemukanl bahwa keputusan itu merupakan campur tangan ke dalam hak jurnalis yangl dijamin Pasall0 European Convention on Human Rights. Selain itu, pentingnya pengungkapan paksa informasi itu tidak cukup berbobot sehiiigga perlu dilakukan dalam masyarakat demokratis. European Court menyatakan bahwa pembatasan atas kerahasiaan sumber informasi jurnalis memerlukan pengadilan yang cermat. Perizinan untuk Jurnalis Perizinan untuk jurnalis, dengan kata lain dilarangnya praktik jurnalisme
i HAK MEMBERITAK4N: PERAN PERS !>ALAM PEFJEANS'JNAN EKONOMI i 1 -. _ . -- ---- . .. . .- . . --.-- .-. -- - . ---- . - . -- tanpa izin, merupakan risiko yang mengancam democratic governance. Banyak negara merespons seruan UNESCO pada 1970an, mengakui bahwa praktik jurnalisme sebagai profesi yang memerlukan perizinan. Menurut pendukungnya, perizinan memajukan etika dan tanggung jawab jurnalis, dan menetapkan kualifikasi berupa standar pendidikan, seperti lulusan program pelatihan jurnalisme yang diakui. Sebaliknya, penentang perizinan mengatakan, ha1 ini bisa menjadi semacam sensor di mana pejabat hanya akan memberikan izin kepada jurnalis yang disenangi pemerintah. Pada 1985 Inter-American Court of Human Rights menggariskan bahwa pada umumnya undang-undang perizinan untuk jurnalis tidak sesuai dengan hak individu dan hak kolektif yang dijamin menurut Pasal 13 ("Kebebasan Menyatakan Pikiran dan Pendapat") American Convention on Human Rights. Dalam ha1 ini pemerintah Kosta Rika memajukan tiga argumen yang mendukung undang-undang perizinan: (a) bahwa perizinan merupakan cara yang normal untuk mengatur praktik suatu profesi; (b) bahwa perizinan untuk jurnalis perlu untuk memajukan kepentingan publik menyangkut etika dan tanggung jawab jurnalistik; dan (c) bahwa perizinan merupakan cara untuk menjarnin independensi jurnalis dari majikannya. Smbari mengakui bahwa tujuan perizinan ini termasuk dalam kategori menjamin ketertiban publik - salah satu kepentingan yang diakui yang mendukung pembatasan pelaksanaan hak menurut konvensi tersebut- Inter-American Court of Human Rights menyimpulkan bahwa tidak satu pun dari argumen itu cukup kuat untuk membenarkan campur tangan dalam kebebasan jurnalistik. Mengenai argumen pertama pemerintah Kosta Rika (perizinan merupakan cara normal untuk mengatur praktik profesi), Inter-American Court menyimpulkan bahwa jurnalisme berbeda dengan praktik profesi lain karena menyangkut kegiatan yang jelas dilindungi menurut American Convention on Human Rights. Inter-American Court juga menolak klairn bahwa pembatasan kebebasan menyatakan pendapat bisa menjadi jalan untuk menjamin kebebasan itu. Sebaliknya, adanya sebanyak mungkin informasi justru penting bagi kesejahteraan publik. Akhirnya, seraya menjelaskan tujuan melindungi independensi jurnalis, Inter-American Court menyatakan tujuan ini bisa dicapai tanpa membatasi siapa yang boleh menjalankan praktik jurnalisme. Regulasi Langsung Isi Media Secara universal kebebasan berbicara dan kebebasan pers dianggap tidak
mutlak. Semua sistem hukum menoleransi regulasi isi media sampai batas tertentu untuk mendahulukan kepentingan negara, kolektif, dan individu. Banyak regulasi demikian dikeluarkan melalui mekanisme peraturan yang langsung mengenai isi media, yang diberlakukan melalui peraturan perundang- undangan legislatif, eksekutif, dan yudikatif. Kami akan melihat dengan luas regulasi isi yang kami rasa sebagai suatu bentuk campur tangan eksternal terhadap kegiatan profesional pengumpulan, penyuntingan, dan pelaporan informasi sektor publik dan penyebaran opini mengenai masalah publik. Sekali lagi, lingkungan yang berkekuatan hukum adalah lingkungan di mana semua ha1 sesuai dengan undang-undang. Walaupun hak kebebasan menyatakan pendapat itu tidak mutlak, lingkungan yang berkekuatan hukurn adalah lingkungan di mana budaya politik mengakui pentingnya arus informasi dan gagasan yang bebas bagi masyarakat demokratis. Pengakuan mengenai pentingnya kebebasan menyatakan pendapat bagi nilai asasi dan masyarakat demokratis sudah dinyatakan pada berbagai kesempatan oleh European Court of Human Rights: Kebebasan menyatakan pendapat merupakan salah satu fondasi utama masyarakat demokratis dan salah satu persyaratan dasar bagi kemajuan dan bagi pemenuhan kebutuhan pribadi setiap individu . . . Kebebasan berlaku bukan saja pada "informasi" atau "gagasan" yang disambut baik atau dianggap sebagai tidak ofensif atau sebagai tidak perlu diacuhkan, tapi juga pada "informasi" atau "gagasan" yang ofensif, yang mengejutkan, atau mengganggu. Begitulah tuntutan pluralisme, toleransi, dan kelapangan dada, yang dibutuhkan oleh "masyarakat demokratis" (Nilsen and Johnsen versus Norway, paragraf 43, putusan mahkamah tertanggal25 November 1999). Yang menarik adalah pengakuan mengenai fungsi penting yang dimainkan media, baik cetak maupun elektronik, dalam mendahulukan tujuan masyarakat demokratis. Salah satu faktor yang sangat penting . . . adalah pers memenuhi fungsi esensialnya dalam masyarakat demokratis. Walaupun pers tidak boleh melampaui batasan tertentu, terutama sehubungan dengan reputasi dan hak orang lain, dan perlunya mencegah pengungkapan informasi rahasia, bagaimanapun pers berkewajiban menyampaikan -dengan cara yang
sesuai dengan kewajiban dan tanggung jawabnya-infonnasi dan gagasan mengenai segala sesuatu untuk kepentingan publik. Di samping itu, European Court menyadari kenyataan bahwa kebebasan jurnalistik juga meliputi kemungkinan membesar-besarkan persoalan, atau bahkan provokasi (Bladet Romso and Stensaas versus Norway, paragraf 59, pu- tusan mahkamah tertanggal20 Mei 1999). Menurut European Court peran penting ini bukan saja memberikan infonnasi tentang hak organisasi media berita dan organisasi lainnya, tapi juga memberikan informasi mengenai hak publik untuk menerima infonnasi dan gagasan yang disampaikan media. Dalam ha1 ini mahkamah mengutip "peran vital7' media berita sebagai "public watchdog" dalam menyampaikan infonnasi yang menjadi kepentingan publik. European Court juga menekankan bahwa kebebasan media berita memberikan pada publik salah satu cara terbaik mendapatkan dan membentuk opini mengenai gagasan dan sikap para pernimpin politik (Lingens versus Austria paragraf 42 dan 44, Keputusan 24 Juni 1986a). Manifestasi pengakuan ini ditemukan di seluruh struktur normatif, tennasuk nonna-norma internasional, konstitusional, dan legislatif, dan pada penerap- annya dalam undang-undang eksekutif dan yudikatif. Sesungguhnya, lingkung- an yang berkekuatan hukum dalam suatu negara itu hams mencakup penga- kuan secara tekstual akan kebebasan media berita sebagaimana dalam per- janjian internasional yang juga ditandatangani oleh negara tersebut, dan dalam konstitusinya. Lebih dari itu, norma ini hams bisa diterapkan secara langsung oleh pengadilan dan dianggap lebih tinggi daripada undang-undang legislatif atau administratif. Dalam suatu lingkungan kondusif yang berjalan baik, sistem hukurn akan menyediakan ketentuan yang memadai terhadap penyalahgunaan, tennasuk penyelidikan yudisial mengenai keabsahan pembatasan oleh pengadilan atau mahkamah yang independen. Seperti dikemukakan sebelum ini, penerapan norma hukum yang mengganggu kebebasan media harus dikontrol oleh pengadilan yang independen. Lingkungan yang kondusif melihat dengan pandangan luas, semisal tindakan seperti apa--dari pemerintah atau swasta- yang merupakan campur tangan pelaksanaan kebebasan media berita. Campur tangan ke dalam kegiatan media berita tidak dengan sendirinya merupakan pelanggaran standar fundamental kebebasan media. Tapi, tanpa pengakuan bahwa tindakan tertentu bisa
melanggar hak media berita, instmksi politik dan hukum bisa dengan mudah membatasi pelaksanaan kebebasan media berita. Semua tindakan oleh pejabat publik-legislatif, eksekutif, maupun yudikatif-yang punya dampak praktis pada kegiatan media berita harus diperhitungkan sebagai urusan hukum. Ini tidak berarti bahwa kebebasan me- nyatakan pendapat selalu dimenangkan dalam bentrokan dengan hak asasi lainnya atau dengan kepentingan publik. Pendekatan seperti itu akan menja- dikan hak kebebasan pers absolut, padahal tidak. Maksud sebenarnya adalah, hak kebebasan pers harus diperhitungkan dalam menentukan legitimasi tindakan oleh negara. Lingkungan berkekuatan hukum yang berfungsi adalah lingkungan yang mengakui bahwa swasensor merupakan ancaman terhadap democratic governance. Ancaman dakwaan pencemaran nama baik berdampak menakut- kan terhadap mereka yang bekerja di media berita. Unsur utama dalam mema- jukan kebebasan media berita sehubungan dengan regulasi isi adalah pengakuan bahwa peran media berita penting bagi democratic governance sehingga media yang representatif harus dibebaskan dari swasensor pada tingkat tertentu yang masuk akal. Lingkungan yang berkekuatan hukum mengakui bahwa tindakan pribadi bisa juga mengganggu pelaksanaan hak media berita. Karena itu sistem hukum hams mengakui yang dinamakan prinsip "efek pihak ketiga", prinsip yang menetapkan bahwa organ media berita tidak otomatis kehilangan perlindungan konstitusionalnya dalam suatu tuntutan hukum hanya karena tuntutan itu di- lakukan oleh pribad dan bukan entitas publik. Artinya, jaminan mendasar terhadap kebebasan media berita lebih luas lingkupnya daripada semata mem- berikan perlindungan dari tindakan pejabat publik. Be~ituk Regulasi Isi Ada tiga bentuk regulasi yang dapat dibedakan: registrasi media, telaah prapublikasi, dan hukuman pascapublikasi. SISTEM REGISTRASI. Sejurnlah sistem hukum mensyaratkan beberapa bentuk registrasi media; meski begitu, registrasi ini pada kebanyakan sistem bukan ha1 pokok yang dipertimbangkan secara saksama oleh pemerintah berdasarkan isi meda yang diajukan. Sistem d i mana registrasi menjadi ha1 pokok yang dipertimbangkan berdasarkan penilaian pejabat atas isi media
dalam suatu lingkungan yang berkekuatan hukum patut dicurigai, dan tidak akan sesuai dengan lingkungan itu kecuali disertai perlindungan peraturan hukurn yang efektif, termasuk hak naik banding ke pengadilan yang independen. TELAAH PRAPUBLIKASI. Sistem telaah prapublikasi tidak sesuai dengan prinsip dasar kebebasan pers dan democratic governance. Pada paruh kedua abad ke-20 undang-undang hak asasi manusia mengakui bahwa sensor formal administratif tidak sesuai dengan hak asasi manusia dan demokrasi. Prinsip ini dinyatakan secara eksplisit, rnisalnya, dalam pasal 13 (1) dan (2) American Convention on Human Rights: Setiap orang punya hak kebebasan menyatakan pikiran dan pendapat. Hak ini mencakup kebebasan mencari, menerima, dan menyampaikan informasi dan gagasan dalam segala bentuknya, tanpa mengindahkan batas negara, baik secara lisan, tertulis, tercetak, dalam bentuk seni, atau melalui medium pilihan masing-masing lainnya. Pelaksanaan hak yang tercantum dalam paragraf di atas tidak tergantung pada sensor, tapi tergantung pada pengenaan tanggung jawab sesudahnya, yang ditetapkan oleh undang-undang yang dinyatakan secara jelas sepanjang diperlukan untuk menjamin: dihormatinya hak atau reputasi orang lain, atau dilindunginya keamanan nasional, ketertiban publik, atau kesehatan dan moral publik. Sesuai dengan pengakuan bahwa sensor tidak sesuai dengan democratic governance, kebanyakan negara tidak lagi menggunakan pembatasan seperti itu. Sebagai gantinya, seperti dinyatakan dalam American Convention on Human Rights, banyak negara menggunakan rezim subsequent punishment (sanksi yang diberikan setelah suatu berita disiarkan, editor) atas penyalah- gunaan kebebasan media berita. SUBSEQUENT PUBLISHMENT. Sistem subsequent punishment hams sesuai dengan standar internasional yang berlaku mengenai prosedur pidana dan perdata. Sistem subsequent punishment atas penyalahgunaan kebebasan media berita sering mengambil bentuk sanksi pidana, karena itu prosedur dan undang-undang pidana tersebut mesti diakui sesuai standar internasional, termasuk adanya dugaan tak bersalah (presumption of innocence). Di samping itu, subsequent punishment sering mengambil bentuk prosedur perdata
sehubungan dengan perlindungan .kepentingan individu. Subsequent punishment inilah yang merupakan ancarnan swasensor, karena itu pandangan mendasar mengenai keadilan, ketidakberpihakan, dan obyektivitas yang sudah diajukan sebelumnya layak diterapkan. Melindungi Kepentingan Negara Sepanjang sejarah pemerintah selalu berusaha mengontrol arus informasi dan opini untuk kepentingan negara. Ini tak mengherankan, karena sebagian besar hukum tata negara merupakan upaya mencari keseimbangan antara pelaksanaan hak konstitusional dan tugas negara melayani kepentingan publik, seperti misalnya melindungi keamanan nasional dan menjaga ketertiban masyarakat. Demikianlah, kepentingan publik ini mencakup pengendalian atas nama keamanan nasional; sanksi terhadap kekerasan dan kekacauan publik; dan perlindungan kehormatan lembaga, pejabat, dan simbol negara. Pemerintah sering mengenakan kontrol ini dengan sistem sensor prapublikasi, bahkan bilamana tidak ada sensor resmi, kontrol diajukan oleh hukurn pidana yang memuat ketentuan mengenai hukuman pascapublikasi. Di samping itu, kontrol juga dilakukan di sejumlah undang-undang regulasi media yang melarang diberikannya izin terbit jika pejabat menyimpulkan bahwa isi media tersebut akan merupakan penyalahgunaan hak pers. KEAMANAN NASIONAL. Sistem hukum di mana pun serta prinsip internasional mengakui bahwa keamanan nasional bisa menjadi basis untuk meregulasi kebebasan menyatakan pendapat. Pada saat yang sama pemerintah bisa menggunakan konsep yang luas dan taksa ini untuk membungkam atau menindas kebebasan menyatakan pendapat dan kritik. Prinsip Keamanan Na- sional, Kebebasan Menyatakan Pendapat, dan Akses Informasi Johannesburg, suatu kompilasi pandangan mendasar yang disahkan pada 1995 oleh sekelompok pakar hukum internasional, keamanan nasional, dan hak asasi manusia dengan cermat menangani soal keamanan nasional yang sensitif ini. Misalnya, Prinsip 1.2 mengatakan: Setiap pembatasan menyatakan pendapat atau informasi oleh pemerintah dengan alasan keamanan nasional hams punya maksud yang murni dan menunjukkan efek melindungi kepentingan keamanan nasional yang sah.
Prinsip 1.3 menyatakan: Untuk menetapkan bahwa pembatasan kebebasan menyatakan pendapat atau informasi itu perlu untuk melindungi kepentingan keamanan nasional yang sah, pemerintah hams menunjukkan bahwa (a) menyatakan pendapat atau informasi tersebut merupakan ancaman serius terhadap kepentingan nasional yang diakui; (b) pembatasan yang ditekankan itu merupakan yang paling ringan untuk bisa melindungi kepentingan tersebut; dan (c) pembatasan itu sesuai dengan prinsip demokrasi. Akhirnya, Prinsip 2 menangani persoalan kepentingan keamanan nasional yang sah: Pembatasan atas nama keamanan nasional tidak sah kecuali bila tujuan murni dan efeknya adalah untuk melinduna eksistensi suatu negara atau integritas wilayahnya dari ancaman kekerasan, atau melindungi kekuatannya untuk merespons penggunaan atau ancaman kekerasan, baik dari luar seperti ancaman militer maupun dari dalam seperti penggulingan pemerintah dengan kekerasan. Terlebih lagi tidak sah, bila pembatasan yang hendak dibenarkan dengan alasan keamanan nasional mempunyai tujuan murni atau efek melindungi kepentingan yang tidak ada hubungannya dengan keamanan nasional, termasuk, misalnya, melindungi pemerintah dari keadaan yang memalukan, atau yang mengungkapkan kesalahan, atau untuk menyembunyikan informasi mengenai fungsi lembaga publiknya, atau untuk memperkuat ideologi tertentu, atau menindas keresahan perbunthan. MENCEGAH KEKACAUAN, TERMASUK TUNTUTAN PIDANA TERHADAP PERNYATAAN PENDAPAT YANG MENGHASUT. Standar internasional mengakui bahwa pidato yang menghasut bisa mendorong kekerasan dan kekacauan, karena itu standar internasional ini mengizinkan pembatasan atas pidato seperti itu. Penegakan hukum pidana yang luas dan jelas terhadap hasutan kekerasan, kekacauan, atau kebencian bisa menjadi cara yang efektif untuk memaksa media berita melakukan swasensor. Lingkungan berkekuatan hukum tidak akan kondusif bila pemerintah mengenakan atau mengancam mengenakan sanksi pidana semata-mata berdasarkan tingkat kebencian pernyataan pendapat yang dipersoalkan itu. Dalam suatu masyarakat
demokratis pertanyaan yang menjernihkan dan menyelesaikan masalah (dispositive question) adalah pertanyaan mengenai apakah pembicara itu menganjurkan kekerasan, dan apakah pernyataannya akan menghasilkan kekerasan. UNDANG-UNDANG PERLINDUNGAN KEHORMATAN LEMBAGA, PEJABAT, DAN SIMBOL PEMERINTAH. Banyak negara punya undang- undang pidana untuk melindungi kehormatan lembaga, pejabat, dan simbol negara dari penghinaan. Di bidang hukum ini, yang sering dinamakan seditious libel, bukan penyajian pernyataan palsu yang dianggap membahayakan, melainkan pernyataan yang merendahkan atau menghina simbol negara atau persatuan bangsa. Dalam lingkungan hukum, undang-undang semacam itu dan penerapannya harus dianggap tidak sesuai dengan hak asasi manusia dan digunakan, bila memang perlu, hanya dalam keadaan yang ekstrem. Mungkin lebih dari bidang lainnya, undang-undang penghasutan (seditious libel law) yang menyatakan bahwa "penghinaan" terhadap lembaga dan pejabat negara sebagai tindak kriminal mudah disalahgunakan oleh pejabat pemerintah yang berusaha melindung diri dari sorotan dan kecaman media berita dan publik. Aspek penting dari undang-undang ini adalah kecenderungannya untuk menjadikan kebenaran pernyataan bukan sebagai pembelaan, dan ketidakpastian konsep penghinaan itu sendiri memberi kemungkinan untuk diterapkan secara sewenang-wenang. Undang-undang dan penegakannya yang tidak terbatas hanya untuk melindungi martabat atau reputasi individu, tapi juga untuk melindungi pejabat dari kecaman, akan menghambat kemajuan menuju lingkungan yang berkekuatan hukum. Kunci perspektif pendekatan persoalan seditious libel ini adalah apakah penerapan undang-undang itu perlu dalam suatu masyarakat demokratis. Dalam ha1 ini lingkungan yang berkekuatan hukum mengakui, bila berkenaan dengan pemerintah batas kritik yang diizinkan harus lebih luas daripada bila menyangkut pribadi pejabat publik. UNDANG-UNDANG PEMILIHAN UMUM. Satu unsur dari lingkungan berkekuatan hukum langsung memengaruhi proses politik; itulah undang- undang media yang berkaitan dengan pemilihan umum. Undang-undang ini mungkin mengenai akses media oleh para kandidat, pendapat dan pernyataan yang bias dari para penyiar, manipulasi sistem siaran oleh pemerintah, dan
, ! i , > T i , ! < - yikpdBERI:AXAM: PEEAN PEW DAjAtfi ppEMBhNl;[.iWA$j EKONGkJi i~~~ peraturan mengenai iklan politik. Beberapa negara mengatur soal jajak pendapat publik, misalnya, melarang disebarkannya hasil jajak pendapat itu sebelum dilangsungkannya pemilihan umum. Dewan Eropa telah meminta negara-negara anggotanya untuk: Memeriksa cara menjamin agar prinsip keadilan, keseimbangan, dan ketidakberpihakan dalam liputan kampanye pemilihan umum oleh media dihonnati, dan mempertimbangkan langkah yang akan diambil untuk melaksanakan prinsip ini dalam undang-undang atau praktik domestik di mana perlu, sesuai dengan hukurn tata negara." (Rekomendasi Nomor R [99] 15, Komite Menteri-menteri, Dewan Eropa, "On Measures Concerning Media Coverage of Elections," yang diputuskan Komite Menteri-menteri pada 9 September 1999). Dewan Eropa menganjurkan langkah swaregulasi oleh media dalam bentuk peraturan tingkah laku (code of conduct) yang memuat bimbingan praktis peliputan kampanye pemilihan yang bertanggung jawab, akurat, dan adil. Tidak ada model yang mutlak benar untuk perangkat undang-undang yang menyangkut persoalan ini. Setelah 1989, selama tahun-tahun pertama transisi di Eropa Timur, para reformis sosial merekomendasikan agar setiap kandidat mendapat waktu yang sama pada stasiun siaran nasional atau regional. Namun, mereka yang menganggap bahwa persaingan yang stabil di antara sejumlah terbatas partai politiklah yang membuat maju lembaga demokratis melihat sistem ini kacau dan kontraproduktif. Sedangkan sistem perizinan di Eropa lebih suka menganggap stasiun siaran sebagai obyektif dan tidak memihak, posisi yang tidak seusai dengan opini stasiun siaran itu sendiri. Peraturan di Eropa juga cenderung membatasi atau melarang iklan politik dengan alasan akses yang berlebihan ke dalam media melalui iklan bayaran menguntungkan kandidat yang kaya. Banyak di antara negara dalam transisi di Eropa Tirnur ini yang punya sedikit cara untuk melindungi penyiar -swasta, publik, atau pemerintah-dari paksaan partai berkuasa selama proses pemilihan. Atau dengan kata lain, banyak penyiar, yang berutang budi kepada pemerintah karena izin yang dibe- rikan kepadanya, telah menggunakan asetnya yang berharga itu untuk melayani kepentingan pelindungnya. Hanya sedikit unsur interaksi antara pemerintah dan penyiar yang banyak bertentangan dengan peraturan hukurn dimaksud dibandingkan dengan tekanan yang mengeksploitasi radio dan televisi untuk
memenganrhi hasil pemilihan. Demikianlah, lingkungan berkekuatan hukum bagi lembaga demokrasi yang stabil harus berupaya merancang lembaga sehubungan dengan pemilihan umum yang bisa memperkecil penyalahgunaan wewenang pemerintah dalam pemilihan umum. Misalnya pada 1993 Rusia mendirikan mahkamah arbitrase khusus untuk menangani keluhan selama proses pemilihan m u m , apakah itu keluhan para kandidat mengenai media atau keluhan media mengenai pemerintah. Mahkamah ini dan penggantinya, yang dibubarkan pada 3 Juni 200 oleh Presiden Putin, tidak punya banyak kekuasaan -sebagaimana umurnnya badan seperti itu-untuk memberikan keputusan dan mengumum- kannya. Di samping itu, beberapa negara mendirikan komisi pernilihan umum khusus yang diberi kuasa untuk mengenakan denda atas penyalahgunaan hak oleh media, atau memberi sanksi terhadap kandidat yang menghindari atau melanggar undang-undang pemilihan umum mengenai media. NLELINDUNGI ADMINISTRASI PENGADILAN. Lingkungan berkekuatan hukum memberikan keseimbangan antara melindungi integritas pengadilan yang melaksanakan kebebasan media berita dan mempertahankan perlunya supervisi publik atas kerja pengadilan. Mempromosikan administrasi pengadilan yang tidak memihak dan efektif adalah tujuan dari semua sistem hukum demokratis, sesuai prinsip dasar kehidupan bernegara berdasarkan hukum. Di sejumlah sistem hukum, media berita bisa dihukum karena menyiarkan informasi dan komentar dari sidang pengadilan yang sedang berjalan. Dalam beberapa kasus, niat penghukuman itu untuk melindungi hak tersangka dan terdakwa dalam pengadilan yang jujur, sedangkan dalam sistem lainnya penghukuman itu dianggap perlu untuk menjaga ketertiban administrasi pengadilan dan respek publik terhadap sistem peradilan. Inilah contoh perlunya pengakuan dan penerapan keadilan, ketidakber- pihakan, dan obyektivitas. Misalnya, hanya ada garis tipis yang membedakan antara melindungi respek publik terhadap administrasi keadilan dan keinginan yang tidak sah untuk melindungi pengadilan dari kecaman publik. Begitu pula, sementara melindungi hak tersangka dan terdakwa pidana merupakan hak asasi, prinsip ini bisa disalahgunakan jika pemerintah berusaha melindungi proses pengadilan pidana dari sorotan publik. Singkatnya, dalam ha1 ini pendekatan yang tidak memperhitungkan kebebasan media tidak sesuai dengan lingkungan yang berkekuatan hukum.
Melindungi Kepentingan Kolektif Secara garis besar, undang-undang yang melindungi kepentingan kolektif berusaha mencapai sejurnlah tujuan, termasuk perlindungan keamanan publik, martabat kelompok dengan meregulasi pidato yang menyebarkan kebencian, dan moral publik serta keyakinan agama. Ini semua merupakan wilayah kebijakan publik yang sangat sensitif yang hams ditetapkan melalui proses demokratis menurut nilai-nilai yang diterima masyarakat. Walaupun orang tidak bisa menunjuk pada suatu pendekatan tertentu terhadap persoalan ini sebagai sesuatu yang mengindikasikan adanya lingkungan berkekuatan hukum, namun orang harus ingat bahwa yang harus berlaku adalah keadilan, ketidakberpihakan, dan obyektivitas. Yang penting dalam wilayah yang kompleks ini adalah prinsip berikut ini yang diartikulasikan oleh Komite Menteri-menteri Dewan Eropa dalam rekomendasinya pada 20 Oktober 1987 mengenai "Pidato Kebencian". Menurut Prinsip 6: Hukum dan praktik nasional menyangkut pidato yang menebarkan kebencian hams memperhitungkan peran media dalam menyampaikan informasi dan gagasan yang membeberkan, menganalisis, dan menjelaskan contoh-contoh tertentu pidato yang menebarkan kebencian dan gejala mendasarnya secara umum, serta hak publik untuk mendapatkan informasi dan gagasan seperti itu. Untuk itu, hukum dan kelaziman nasional harus membedakan secara jelas antara tanggung jawab pengarang pidato kebencian itu di satu pihak dan tanggung jawab media serta wartawan yang menylarkannya sebagai bagian dari misinya untuk menyampaikan informasi dan gagasan untuk kepentingan publik di lain pihak. Prinsip 7 menambahkan ha1 berikut ini: Untuk memajukan prinsip 6, hukum dan praktik nasional harus melihat kenyataan bahwa: Reportase mengenai rasisme, xenophobia, anti-Semitisme, atau bentuk ketidaktoleranan lainnya sepenuhnya dilindungi Pasall0 paragraf 1 European Convention on Human Rights dan hanya dapat dicampuri di bawah ketentuan yang tercantum dalam paragraf 2 pasal tersebut;
Standar yang diberlakukan oleh pejabat nasional untuk menilai per- lunya membatasi kebebasan menyatakan pendapat hams sesuai dengan prinsip yang tercantum dalarn Pasal 10 yang ditetapkan dalam kasus hukum dari organ Konvensi, yang berkaitan, antara lain, dengan cara, isi, konteks, dan maksud berita yang disiarkan. Respek terhadap kebebasan pers juga berarti bahwa bukan hak pengadilan atau pejabat publik untuk memaksakan pandangannya atas media mengenai jenis teknik reportase yang hams digunakan jurnalis. Mel indungi Kepentingan I ndividu Sistem hukum di seluruh dunia berupaya melindungi reputasi, privasi, dan martabat individu. Umumnya perlindungan ini mengambil bentuk tindakan hukum pidana atau perdata menyangkut pencemaran nama baik, privasi, dan penghinaan. Ciri penting dari wilayah hukum yang kompleks ini ialah bahwa dalam banyak sistem hukum kepentingan ini meningkat sampai hak mendasar yang dijamin dalam norma-norma konstitusional dan internasional. Sekali lagi, interaksi antara hak dan kepentingan yang bersaing ini hams tunduk pada pandangan mendasar mengenai keadilan, ketidakberpihakan, dan obyektivitas. Lingkungan berkekuatan hukum mengakui kepekaan isu dan nilai yang dipertaruhkan dalam persimpangan media berita yang bebas dan kepentingan individu yang bersaing. Di bidang perlindungan hak individu, 'tema yang dominan & seluruh dunia adalah tingginya penggunaan dan kuatnya kehadiran undang-undang pencemaran nama baik yang diemban oleh hukum pidana maupun hukum perdata. Kelaziman tindakan ini, termasuk ancaman sanksi pidana dan denda, merupakan ancaman swasensor. Karena itu sejurnlah sistem hukum mengakui bahwa tuntutan hukum untuk melindungi hak dan kepentingan individu juga mengenakan beban pada pelaksanaan perlindungan hak menyatakan pendapat. European Court of Human Rights, misalnya, telah mengembangkan perangkat hukum untuk kasus yang h a s , yang mencakup perlindungan pernyataan yang dibuat mengenai hal-ha1 yang menyangkut kepentingan publik. Termasuk, kiasan yang mengatakan bahwa pejabat publik harus lebih toleran terhadap kritik daripada pribadi perseorangan, dan bahwa beban pembuktian mengenai kebenaran penilaian atau pernyataan pendapat tidak bisa ditimpakan pada terdakwa. ISU DALAM UNDANG-UNDANG PENCEMARAN NAMA BAIK. Dalam
suatu lingkungan berkekuatan hukum sistem legal mengakui bahwa penerapan undang-undang pencemaran nama baik mengganggu pelaksanaan kebebasan media berita, dan dalam beberapa ha1 gangguan ini tidak dibenarkan. Pernyataan yang mencemarkan nama baik adalah pernyataan yang dianggap merendahkan reputasi seseorang dalam masyarakat. Undang-undang pencemaran nama baik ditemukan dalam semua sistem hukum, dan melindungi reputasi seseorang adalah hak yang diakui dalam perjanjian internasional. Norma hukurn yang dimaksudkan untuk melindungi kepentingan ini sering ditemukan dalam kitab undang-undang hukum pidana, dan dalam ketentuan kitab undang-undang hukum perdata atau ketetapan hukum ganti-rugi (tort law) yang mengakui kepentingan ini sebagai hak sipil yang dapat dilaksanakan dengan tuntutan ganti rugi uang. Namun, kecuali ada perlindungan yang pasti, undang-undang pencemaran nama baik dapat digunakan untuk menindas media berita dalam melaporkan hal-ha1 yang menj adi kepentingan publik. Media berita, memang sudah sifatnya, sering menyajikan informasi dan gagasan yang mengecam individu, dianggap menggambarkan individu secara negatif, atau dianggap melanggar privasi individu. Kecuali undang-undang pencemaran nama baik memperhitungkan kebebasan media berita, ancaman sanksi pidana atau ganti rugi perdata berupa uang akan dengan efektif menyebabkan swasensor yang merugikan democratic governance. Dalam ha1 ini, jika sistem hukum melakukan pendekatan yang dengan tegas meletakkan pernyataan fakta palsu atau opini berlebihan di luar perlindungan jaminan kebebasan media berita, sistem hukum ini hanya akan merugikan kebebasan media berita. Status penggugat adalah salah satu dari banyak variabel krusial yang harus dipertimbangkan dalam mengembangkan pendekatan undang-undang pencemaran nama baik sesuai dengan lingkungan berkekuatan hukum. MELINDUNGI MARTABAT INDIVIDU. Lingkungan hukum berupaya menyeimbangkan perlindungan martabat individu dan ancaman terhadap kebebasan media berita dengan membatasi penerapan undang-undang pencemaran nama baik dan memperlakukannya dengan hati-hati. Undang- undang pencemaran nama baik membawa ancaman yang inheren terhadap pelaksanaan kebebasan media berita, terutama karena sifatnya yang taksa dan tak diakuinya kebenaran sebagai pembelaan. Ada pengakuan yang luas bahwa
perlindungan harga diri seseorang bisa disangkutpautkan, dan mungkin juga dilanggar, dengan menyebarkan serangan terhadap pribadi. Demikianlah banyak sistem hukum telah menetapkan sanksi pidana danlatau perdata terhadap pernyataan yang mencemarkan nama baik di mana pertanyaan yang krusial adalah bukan kebenaran pernyataan itu (kebenaran bukan pembelaan), tapi niat pembicara atau penulis. Undang-undang pencemaran nama baik bisa berbahaya bagi pelaksanaan kebebasan media berita jika tidak dianggap dan diterapkan secara terbatas, semata-mata pada keadaan di mana pernyataan itu tidak membawa informasi penting bagi publik, dan jelas dengan niat semata- mata untuk merusak reputasi seseorang. MELINDUNGI PRIVASI INDMDU. Dalam mengadili sengketa pelang- garan privasi pribadi, sistem hukum harus berupaya mengembangkan standar untuk membedakan antara informasi publik dan informasi privat. Banyak sistem hukum meletakkan prioritas pada perlindungan individu dari penyebaran pernyataan yang melanggar privasi pribadi atau keluarga. Yang penting dalam ha1 ini adalah perlunya bangunan pandangan mengenai privasi itu sendiri. Pelanggaran privasi tidak boleh menjadi tameng untuk menyembunyikan hal- ha1 yang berkaitan dengan kepentingan publik dari sorotan publik. HAK JAWAB ATAU KOREKSI Kewajiban hukum untuk memberikan hak jawab atau hak menuntut dilakukannya koreksi atas isi media bisa membantu menangani penyalahgunaan kebebasan pers dalam bentuk yang tidak begitu mengancam independensi media daripada regulasi dengan cara seperti tuntutan hukum terhadap pencemaran nama baik. Namun, pengembangan lingkungan berkekuatan hukum akan terhambat bila kewajiban ini terlalu luas atau masuk terlalu jauh dalam pelaksanaan kebijaksanaan redaksi. Dalam banyak sistem hukum, produk legislatif seperti kitab undang-undang hukum perdata atau undang-undang media massa memberikan hak jawab atau koreksi kepada orang yang hak hukumnya atau kepentingannya telah dilanggar media. Berdasarkan hak jawab ini media berita diwajibkan memuat pernyataan yang dibuat oleh pihak yang dirugikan. Sedangkan hak koreksi (atau penarikan) mewajibkan media untuk memuat pernyataannya sendiri yang mengoreksi pernyataan sebelumnya yang merugikan suatu pihak. Ketersediaan hak semacam ini sering dianggap lebih efisien dan efektif dalam memenuhi kepentingan orang yang merasa telah dirugikan oleh pemberitaan media bersangkutan. Pada saat yang sama hak ini bisa dengan sendirinya mengancam
kebebasan pers jika tidak dijaga dalam batas yang mencerminkan hak jurnalis dan hak publik untuk memperoleh informasi. Content-Neutral Regulation dan Risiko Ma~~~ipulasi Lingkungan berkekuatan hukum merupakan salah satu kondisi di mana lembaga hukum bisa memberi perlindungan prosedural yang substantif pada media dari penyalahgunaan tidak langsung. Dalam semua sistem hukum terdapat peluang yang harnpir tidak terbatas bagi pejabat publik atau aktor individu untuk menyalahgunakan media jika mereka kehendaki. Peluang ini terdapat dalam penyalahgunaan undang-undang yang tidak secara eksplisit menyasar pada isi media berita, tapi meskipun tampaknya tak menyentuh isi sama sekali (content- neutral), namun masih mampu memengaruhi pengambilan keputusan redaksi. Selalu ada cara untuk memengaruhi isi media dan pejabat publik punya banyak peluang untuk secara tidak langsung memengaruhi isi media. Subsidi, bea masuk, hak cipta, ketersediaan kertas koran, biaya berurusan dengan lembaga negara (perusahaan penerbitan), pajak, undang-undang antipersaingan, persyaratan akses publik, dan persyaratan kampanye pemilihan adalah beberapa contoh "yang tak langsung memengaruhi isi media" itu. Cara memengaruhi secara tidak langsung ini bisa terjadi baik melalui per- aturan yang substantif maupun penerapannya. Misalnya, mengenai peraturan substantif, pemerintah bisa menetapkan pajak yang diskriminatif, mengenakan pajak lebih tinggi terhadap satu media daripada yang lainnya. Sehubungan dengan penetapannya, klasifikasi pajak sebagai undang-undang normatif bisa sama, tapi media yang berbeda-beda bisa saja dikenai pajak yang selektif. Oleh karena itu undang-undang pajak, dan terutama cara undang-undang itu diselenggarakan dan dilaksanakan, bisa menjadi rintangan bagi perkem- bangan dan penjagaan lingkungan berkekuatan hukum. Pemerintah sering merazia, merongrong, dan menutup surat kabar dengan alasan media tersebut tidak membayar pajak. Satu unsur aturan perundangan yang signifikan sehu- bungan dengan pers adalah larangan secara selektif. Sudah tentu tidak ada undang-undang yang sepenuhnya dilaksanakan terhadap semua mereka yang melakukan pelanggaran, tapi pelaksanaan yang selektif sering menjadi biang tindakan yang dilakukan terhadap media cetak atau stasiun siaran. Untuk mengatakan bahwa peraturan substantif semacam itu hams dihapus dalam suatu lingkungan berkekuatan hukum adalah tidak mungkin. Peraturan ini diundangkan sebagai bagian dari pembuatan undang-undang dan
pelaksanaan semua sistem hukum. Oleh karena itu ciri terbaik dari suatu lingkungan berkekuatan hukurn, dalam ha1 ini, adalah adanya perlindungan aturan perundangan dan pertimbangan pandangan mendasar mengenai keadilan, ketidakberpihakan, dan obyektivitas. Melindungi Media Berita dari Tindakan Perseorangan Sebagian besar bahasan kita difokuskan pada hubungan antara meda berita dan pejabat publik. Namun dalam suatu keadaan, tindakan pemerintah yang afirmatif mungkin perlu untuk melindungi kegiatan meda berita dari tindakan orang per orang. Kebebasan I nter~ial Pers Kadang-kadang ketidaksepakatan mengenai isi timbul antara pernilik media dan staf redaksinya. Tugas penting lingkungan yang merniliki kekuatan hukurn akan menetapkan apakah undang-undang diperlukan dalam keadaan dernikian, dan jika diperlukan, undang-undang macam apa untuk menjaga keseimbangan di antara pihak-pihak bersangkutan yang akan menyebarkan informasi dan gagasan yang dibutuhkan oleh masyarakat. Misalnya, beberapa sistem hukum berupaya memenuhi kepentingan persaingan ini dengan menyediakan insentif bagi pengembangan bimbingan redaksional, dan membangun sistem penyelesaian sengketa. Perlindl-~ngan Fisik Lingkungan berkekuatan hukum merupakan lingkungan di mana pemerintah bersedia dan mampu menghukum mereka yang secara fisik mengintimidasi atau menyerang wartawan, sehingga mereka yang melakukan kekerasan terhadap jurnalis tidak akan terbebas dari hukuman. Media berita tidak bisa berfungsi efektif jika pemerintah tidak menegakkan hukum pidana yang bisa diterapkan dan berlaku umum. Hal itu juga akan terjadi bila pemerintah menjalankan hukum tersebut secara sembarangan, dan sepihak. Dalam rekomendasi yang disampaikan pada 1996, Komite Menteri-menteri Dewan Eropa menangani isu ini dan menyerukan pada negara anggota untuk "melakukan investigasi atas serangan terhadap keselamatan fisik jurnalis yang terjadi dalam wilayah hukumnya" dan untuk "menggunakan segala langkah
yang layak untuk membawa ke muka pengadilan mereka yang bertanggung jawab atas serangan tersebut" (Rekomendasi Nomor R 96[4], Komite Menteri- menteri, Dewan Eropa, "On the Protection of Journalists in Situations of Conflict and Tension", yang diputuskan Komite Menteri-menteri pada 3 Mei 1996). Dalam hubungan ini organisasi jurnalis dan organisasi profesi bagi mereka yang bekerja di media bisa memainkan peran positif dalam melakukan tekanan kolektif, bila perlu, terhadap pejabat publik. Kesinipulan Memang sulit mengambil aspek tertentu dari susunan sosial dan menggambarkannya sebagai sesuatu yang penting atau kritis untuk lingkungan yang memiliki kekuatan hukum bagi media yang bebas dan independen. Kami telah berusaha mengidentifikasi komponen proses hukum yang kompleks, yang menyurnbang pada lingkungan yang memungklnkan media mendorong tujuan demokrasi. Kami mengakui, walaupun ini semua tidak cukup untuk menjamin kegiatan media yang bebas dan independen, komponen-komponen itu perlu untuk mendorong dan mempertahankannya. Wajar saja dalam suatu masyarakat tertentu ada faktor kritis lain yang menentukan keberhasilan kegiatan media berita. Struktur media tergantung bagaimana pembaca atau khalayak mendukung kegiatan media. Pendapatan dari ililan tergantung pada struktur konsumsi. Peran dan sifat subsidi (dari dalam maupun dari luar) tergantung pada jaminan otonomi dan hasrat pihak yang memberikan subsidi untuk melakukan kontrol. Tingkat pendidikan dalam suatu masyarakat juga bisa memberi bentuk pada sifat media dan cara media digunakan dalam proses politik. Terkait erat dengan semua isu ini adalah peran undang-undang. Kami sudah mencoba meneliti peran praktis tertentu, mengidentifikasi signifikannya langkah legislatif yang m e m e n g a d i prospek pencapaian lembaga media yang kuat, yang menyumbang pada praktik demokrasi. 1 Dalam bahasan ini istilah jurnalis mencakup penerbit media cetak dan pernilik media elektronik, serta editor, komentator, dan reporter. 2 Dua surnber situs Internet yang memuat berbagai contoh kode profesi, serta
beberapa materi lainnya yang relevan, adalah situs EthicNet Universitas Tampere, Finlandia dan situs Media Ethics Claude-Jean Bertrand .fr/ifp/Deontologie/ethic).
Undang-Undang Penghinaan Ruth Walden i lebih dari 1 0 0 negara, siapa pun-termasuk wartawan- bisa dipenjarakan atau didenda karena menghina lembaga atau pejabat pemerintah. Undang-undang penghinaan masih tercantum dalam lutab undang-undang di banyak negara demokrasi tua di Eropa serta di kebanyakan negara paling otoriter di dunia. Banyak negara yang menjamin kebebasan menyatakan pendapat dan opini terns memberlakukan undang-undang yang menghukum mereka yang mengkritik pemerintah. Judul dan kata-kata dalam undang-undang penghinaan berbeda-beda (contoh, lihat lampiran bab ini). Di banyak negara bekas jajahan Inggris, undang-undang penghasutan dan pencemaran nama baik (seditious libel law) diberlakukan untuk menghukum mereka yang dituduh menebarkan kebencian, hinaan, atau permusuhan terhadap pemerintah. Di negara-negara Arnerika Latin undang-undang penghinaan (desacato) memuat ketentuan pidana terhadap mereka yang tidak menghormati pejabat publik. Di banyak kerajaan, undang-undang lese majeste melarang orang menghina keluarga kerajaan. Dan di negara-negara Islam, undang-undang penghujatan memuat lietentuan
hukuman mati bagi mereka yang menghina agarna. Banyak dari undang-undang ini menyatakan bahwa penghinaan terhadap kehormatan dan martabat pejabat dan lembaga tinggi tertentu, wakil-wakil dari luar negeri, dan simbol serta lambang negara sebagai kejahatan. Ada pula undang-undang yang melarang penghinaan terhadap pejabat publik karena posisinya atau selagi mereka melakukan tugasnya. Beberapa negara punya undang-undang penghinaan secara umum, yang menghukum mereka yang mengeluarkan kata-kata ofensif terhadap individu. Walaupun undang-undang semacam ini secara teoretis mencakup penghinaan terhadap individu swasta maupun individu publik, yang paling sering menggunakannya adalah pejabat pemerintah, politikus, dan pegawai negeri. Apa pun nama undang-undang itu atau bagaimanapun undang-undang itu disusun, hasilnya sama: digunakan untuk membungkam dan menghukum diskusi dan pembangkangan politik, komentar dan kritik media, satir, dan investigasi jurnalis. Undang-undang ini merupakan salah satu bentuk regulasi media yang paling luas cakupannya, represif, dan berbahaya. Undang-Undang Penghinaan dan Pencemaran Nama Baik Sepintas lalu undang-undang penghinaan tampaknya hanya suatu bentuk lain dari undang-undang pencemaran nama baik, tapi ada perbedaan teoretis dan praktis yang signifikan antara keduanya. Undang-undang pencemaran nama baik dirancang untuk memungkinkan individu melindungi reputasinya. Undang-undang ini menetapkan sanksi pidana atas slander (pencemaran nama baik secara lisan) dan libel (pencemaran nama baik secara tertulis). Teoretis, kemsakan yang ditimbulkan oleh pencemaran nama baik adalah kata-kata yang mencemarkan itu memengaruhi opini masyarakat terhadap individu yang dicemarkan namanya: masyarakat tidak lagi menghargai orang yang dicemarkan nama baiknya tersebut karena publikasi mengenai dirinya. Undang-undang pencemaran nama baik mendefinisikan kejahatan ini dalam arti dampak pada orang ketiga tersebut, misalnya, kata-kata yang cenderung membuat seseorang dibenci, diolok-olok, atau dihina publik. Undang-undang penghinaan, sebaliknya, lebih berkaitan dengan melindungi perasaan orang yang dihina, rasa kehormatan dan martabatnya. Secara praktis, undang-undang pencemaran nama baik ditujukan pada pernyataan fakta yang palsu. Undang-undang ini dirancang untuk menjamin bahwa reputasi seseorang tidak diperlakukan secara tidak adil dengan
penerbitan atau penyebaran kebohongan. Banyak pengadilan nasional dan internasional mengakui bahwa pernyataan yang benar-serta opini yang tidak dapat diverifikasi-bukan sesuatu yang bisa ditindak sebagai pencemaran nama baik. Sebaliknya, karena undang-undang penghinaan dirancang untuk melindungi kehormatan dan bukan reputasi, undang-undang ini digunakan untuk menghukum baikpernyataan yang benar ataupun palsu, opini atau fakta, satir, makian, dan bahkan tingkah laku buruk. Contohnya, dua kasus yang baru-baru ini terjadi di Eropa. Dalam satu kasus, wartawan Yunani Vassilis Rafailidis dituduh melakukan pencemaran nama baik dan penghinaan karena menamakan wali kota Prototsani "wali kota kerdil yang menyedihkan" dalam sebuah tajuk rencana. Pengadilan negeri Yunani menolak tuduhan pencemaran nama baik, tampaknya karena pernyataan itu jelas merupakan opini. Tapi pengadilan menghukum Rafailidis dengan hukuman empat bulan penjara karena menghina seseorang. Dalam kasus lain, wartawan Austria Gerhard Obeschlick dituduh melanggar P a s a l l l 1 KUHP Austria yang melarang pencemaran nama baik, dan Pasal 115 yang melarang penghinaan terhadap seseorang. Yang dilakukan Obeschlick, menamakan pemimpin Partai Kebebasan Austria Georg Haider "i&ot " . Namun Pasalll 1 hanya berlaku untuk pernyataan yang tak sesuai dengan kebenaran, dan karena istilah "idiot" jelas merupakan pernyataan opini yang tidak bisa dibuktikan benar atau bohong, pengadilan Austria menyatakan Obeschlick hanya bersalah melanggar undang- undang penghinaan. Keputusan itu akhirnya dibatalkan oleh European Court of Human Rights. Penyusunan kata dalam undang-undang di banyak negara juga mengakui perbedaan antara libel (pencemaran nama baik) dan insult (penghinaan). Misalnya, undang-undang di Kroasia menyatakan bahwa "jika terdakwa membuktikan benarnya tuduhan atau bahwa ia punya alasan yang dibenarkan untuk meyakini bahwa pernyataannya benar, ia tidak akan dihukum karena pencemaran nama baik, tapi bisa dihukum karena penghinaan." Begitu juga, undang-undang di Maroko mengakui untuk pencemaran nama baik diperlukan pernyataan faktual, tapi undang-undang itu juga menambahkan, "Setiap pernyataan pendapat yang ofensif, bahasa yang menghina, atau cercaan yang tidak mengandung pertalian dari suatu fakta merupakan penghinaan." Jadi teoretis undang-undang penghinaan dan undang-undang pencemaran nama baik berbeda, namun dalam praktik perbedaan itu sering kabur. Undang- undang pencemaran nama baik yang kabur sulit dibedakan dengan undang- undang penghinaan, dan sering digunakan untuk menghukum tuduhan yang
lebih akurat dikatakan sebagai penghinaan atau ketidaksopanan, bukan pencemaran nama baik. Misalnya, dalam kasus di Kamboja pada 1996 Chan Rotana, editor Voice of Khmer Youth, dihukum satu tahun penjara dan denda sekitar US$2.000 karena mencemarkan nama baik Perdana Menteri Kamboja yang pertama dan kedua dalam sebuah artikel berjudul "Pangeran Ranariddh lebih goblok tiga kali sehari daripada Hun Sen." KUHP Kamboja tidak mengandung ketentuan mengenai penghinaan yang eksplisit, tapi, seperti di beberapa negara lainnya, undang-undang pencemaran nama baik digunakan untuk menghukum opini kritis mengenai pejabat pemerintah. Undang-undang pencemaran nama baik yang membebankan pembuktian kebenaran pada terdakwa, seperti banyak undang-undang lainnya, bukan mewajibkan jaksa penuntut atau penggugat untuk membuktikan dakwaannya, digunakan untuk menghukum opini antipemerintah. Undang-undang pencemaran nama baik yang mengakui pembuktian kebenaran sebagai pembelaan mengundang jaksa penuntut untuk memberikan pernyataan opini, yang secara definisinya tidak bisa dibuktikan, dan karena itu sering berfungsi sebagai undang-undang penghinaan. Di beberapa negara pembuktian kebenaran bukan pembelaan terhadap tuduhan pencemaran nama baik. Misalnya, di Republik Korea undang-undang menetapkan bahwa pembuktian kebenaran merupakan pembelaan terhadap pencemaran nama baik hanya jika pencemaran itu dipublikasikan "semata- mata untuk kepentingan publik." Di India pembuktian kebenaran merupakan pembelaan "jika kebenaran pencemaran tersebut untuk kepentingan publik sehingga kesimpulan itu hams dibuat atau diumumkan." Pembatasan untuk kepentingan publik atau karena motif baiknya sebagai pembelaan sudah umum dalam undang-undang pencemaran nama baik dan itu juga digunakan untuk mengubah undang-undang pencemaran nama baik menjadi undang-undang penghinaan. Penelitian yang saya lakukan (Walden 2000) menunjukkan bahwa tindak kriminal pencemaran nama baik sering merupakan hasil dari laporan kritis mengenai pejabat dan lembaga pemerintah, yang selanjutnya mendukung kesimpulan bahwa undang-undang pencemaran nama baik bisa menjadi pengganti undang-undang penghinaan. Asal-usul Undang-Undang Penghinaan Akar dari undang-undang penghinaan ini dapat ditelusuri kembali di abad kelima sebelum Masehi. Undang-Undang Romawi 12 Tablet memuat ketentuan
mengenai iniuria yang secara umum diterjemahkan sebagai insult (penghinaan) atau injury (merugikan). Pada penggunaan paling awal, iniuria mungkin merujuk hanya pada serangan fisik. Serangkaian keputusan kemudian memperluas konsep iniuria sehingga mencakup serangan verbal, penghinaan, atau kekejaman. Karena tindakan iniuria dirancang untuk melindungi kehormatan dan martabat, suami dapat memulihkan kehormatan dan marta- batnya atas penghinaan yang dilakukannya terhadap isteri, dan ayah dapat memulihkan kehormatan dan martabatnya atas penghinaan terhadap anaknya. Seperti undang-undang penghinaan modern, iniuria didasarkan atas perasaan individu mengenai penghinaan dan kekejaman, bukan pada kerugian ekonomi. Oleh karena itu sanksinya didasarkan atas posisi pihak bersangkutan dan beratnya kekejaman, bukan pada pembuktian kerugian. Pada awalnya sanksinya hanya semacam ganti rugi perdata, tapi kemudian berkembang menjadi semacam ganti rugi pidana. Ketika Maharaja Justinian memesan himpunan undang-undang Romawi pada abad keenam, kitab ringkasan hukurnnya memuat bab khusus mengenai "perilaku menghina dan mencemarkan nama baik." Ia menyatakan bahwa "istilah 'injury' digunakan untuk menunjukkan penghinaan yang kejam. Istilah 'insult' (penghinaan) berasal dari kata kerja 'despise (menghina)' ... Setiap penghinaan itu ditujukan kepada orang atau menyangkut martabat atau aib seseorang" (lihat Kolbert 197 9). Sedangkan undang-undang iniuria Romawi kuno dirancang untuk melindungi martabat semua warga negara -mereka yang punya status lebih tinggi berhak memperoleh kompensasi yang lebih besar- kebanyakan dari undang-undang penghinaan sekarang ini jauh lebih sempit, hanya memberikan perlindungan kepada pemerintah, pejabat dan badan pemerintah, keluarga raja, simbol nasional, danlatau pejabat asing. Undang- undang penghinaan modern tampaknya telah mengganti kepedulian undang- undang Romawi kuno akan kehormatan dan martabat individu dengan kepedulian pejabat pemerintah pada perlindungan diri senhri dan kebebasan dari kecaman. Dalam ha1 ini, undang-undang penghinaan modern lebih erat terkait dengan hukum adat Inggns kuno mengenai penghasutan (seditious libel). Seditious libel, sederhananya, adalah kritik terhadap pemerintah, benar atau salah, dibenarkan atau tidak dibenarkan. Bukan kebetulan bahwa undang- undang seditious libel lahir di Inggris pada abad ke-15, tidak lama setelah dioperasikannya mesin cetak di negara itu oleh William Caxton. Tindakan perlindungan diri pertama raja Inggris dari peralatan komunikasi yang baru dan berpotensi membahayakan ini adalah menetapkan penyensoran
: . . . . . a < - , ;+;{?+ (,,;zEp;;,:,?:p\;>>j: Fr.-r:sL:,c ~ - , .., ,, .4 !- y ?:,> ?%'-,.,- ;->:A< {I,!,; $2;; >;I 3;4 :$is [j ?<.>',;>.j i;i{,c>p<c);,j 1 prapublikasi dan perizinan yang ketat. Ketika penerbitan yang dianggap menghasut mulai menembus celah-celah sistem perizinan dan sensor, undang- undang abad pertengahan yang melarang disebarkannya cerita palsu dan memalukan diubah oleh pengadilan untuk mengkriminalkan segala kritik terhadap pemerintah. Amerika Serikat menghapuskan konsep seditious libel sekitar dua ratus tahun yang lalu, tapi di sebagian besar dunia konsep itu tetap hidup sampai saat ini dalam bentuk undang-undang penghinaan, undang-undang pengha- sutan, serta undang-undang pencemaran nama baik dan penghujatan, yang semuanya bisa dan sering digunakan untuk menghukum kritik terhadap pemerintah dan pejabat pemerintah. Kolonialisme bertanggung jawab menyebarkan undang-undang penghinaan ini di sebagian besar dunia. Hampir semua negara bekas jajahan Inggris masih mempertahankan undang-undang pencemaran nama baik yang dipaksakan oleh pemerintahan Inggris. Kebanyakan undang-undang desacato di Arnerika Latin didasarkan atas undang-undang lama Spanyol yang pada 1995, ketika Spanyol merevisi seluruh KUHP-nya, sebagian dari undang-undang itu dihapuskan. Di Indonesia, bekas jajahan Belanda, yang dinamakan Pasal Penyebaran Kebencian melarang dinyatakannya di muka umum "perasaan permusuhan, kebencian, atau penghinaan terhadap pemerintah." Walau, ketentuan serupa tidak pernah menjadi bagian KUHP di negeri Belanda sendiri. Belanda menggunakan artikel penyebaran kebencian itu untuk menindas gerakan kemerdekaan di Indonesia sebelum Perang Dunia 11. Mungkin undang-undang penghinaan paling terkenal adalah undang-undang Prancis tahun188 1. Undang- undang ini menjadi model undang-undang penghinaan di seluruh negara bekas jajahan Prancis di Afrika. Pemerintah negara-negara berkembang terus menggunakan undang-undang Prancis ini sebagai pembenaran untuk mengundangkan, mempertahankan, dan memaksakan undang-undang pencemaran nama baik itu. Undang-Undang Penghinaan dalam Prakti k Jumlah pasti undang-undang penglvnaan yang ada sekarang tidak diketahui; yang jelas undang-undang ini diberlakukan di lebih dari 100 negara. Penelitian yang saya lakukan (Walden 2000) mengidentifikasi teks dari sekitar 90 undang- undang semacam itu & setiap kawasan dunia. Bahkan di negara yang tidak punya undang-undang penghinaan yang formal, undang-undang pencemaran
nama balk sering digunakan sebagai penggantinya. Beberapa dari contoh paling menonjol digunakannya undang-undang penghinaan dan pencemaran nama baik untuk membungkam berita yang mengkritik pemerintah terjadi di negara- negara bekas Uni Soviet. Di negara-negara ini wartawan menghadapi bukan saja sensor yang sudah mengakar dan sikap bennusuhan pejabat terhadap pers, tapi juga warisan yang sudah berurat-berakar untuk melindungi kehonnatan dan martabat. Walaupun ada ketentuan konstitusional yang menjamin kebe- basan berbicara dan kebebasan pers, pejabat pemerintah di beberapa negara pascakomunis itu terus menggunakan undang-undang penghinaan ini terhadap media dan pemimpin oposisi, sering ini dilakukan dalam upaya mencegah pengungkapan korupsi dan penyalahgunaan kekuasaan lainnya. Yang terjadi di Kazakhstan, misalnya, menggambarkan efek dndang-undang penghinaan pada kebebasan pers dan pada proses demokrasi pada umumnya. Pada April 2000 editor mingguan oposisi SolDat dinyatakan bersalah oleh pengadilan karena "menghina di muka umum martabat dan kehonnatan" presiden. Editor SolDat, yang dihukum satu tahun penjara dan diperintahkan membayar ongkos pengadilan sekitar US$280, langsung diberi ampun dalam arnnesti yang dikeluarkan presiden, tapi tetap dianggap sebagai kriminal yang dilarang ke luar negeri. Pada Juli 2001 editor itu dicekal ketika akan naik pesawat menuju Arnerika Serikat untuk menjadi saksi dalam suatu dengar pendapat dengan Kongres mengenai hak asasi manusia di Asia Tengah. Hukuman yang dijatuhkan terhadap editor ini bennula dari dimuatnya sebuah artlkel dari Internet di SolDat, artikel mengenai yang dinamakan skandal Kazakhgate. Artikel ini menuduh presiden dan pejabat tinggi lainnya telah menyalurkan jutaan dolar AS ke rekening bank masing-masing di Swiss. Pengarang artikel itu, yang juga diadili bersama editor tersebut, dibebaskan karena ia menulis artikel itu untuk Internet, bukan untuk dimuat dalam surat kabar di Kazakhstan. Ironisnya, edisi SolDat yang memuat artikel itu bahkan tidak pernah beredar di Kazakhstan sendiri karena disita pejabat bea cukai di daerah perbatasan. Surat kabar tersebut, harap maklurn, dicetak di Rusia karena semua percetakan di Kazakhstan menolak mencetaknya, konon karena tekanan pemerintah. Kasus ini hanya salah satu dari pertarungan dalam konflik berkepanjangan antara pers oposisi dan pemerintah Kazakhstan. Surat kabar lainnya yang memuat laporan mengenai korupsi pemerintah, mengutip dari kantor berita asing dan situs Internet, juga menghadapi tuduhan kriminal, kehilangan sarana percetakan, dan mendapat intimidasi lainnya. Misalnya, Committee to Protect
Journalists melaporkan bahwa percetakan negara Dauir menolak menerbitkan lagi dwi-mingguan Vremua Po yang berbahasa Rusia dan Inggris setelah meda tersebut mernuat artikel tentang skandal korupsi, mengutip tulisan di Newsweek dan Wall Street Journal. Bigeldy Gabdullin, editor mingguan XXI Vek, dituduh mencemarkan nama baik karena dua artikel yang dimuat mingguan itu pada Oktober 2000, yang menuduh Presiden Kazakhstan Nazarbayev melakukan korupsi. Jaksa penuntut umum di Almaty menarik kembali tuduhan itu pada April 2 00 1. Pejabat di negara-negara bekas Uni Soviet lainnya juga menggunakan undang-undang penghinaan untuk menghukum pengkritiknya. Pada 1999 seorang wartawan surat kabar Baku Boulevard di Azerbaijan dinyatakan bersalah "menghina kehormatan" saudara presiden, seorang anggota parlemen, dengan melukiskannya sebagai "raja industri rninyak." Wartawan bersangkutan dikenai hukuman percobaan selama satu tahun dan dilarang ke luar negeri. Pada tahun yang sama Irina Khalip, pemirnpin redaksi mingguan independen Belarus, Imia, dituduh menghina kehormatan kepala staf kepresidenan dan kehormatan seorang jaksa penuntut umurn. Khalip, dalam sebuah artikel di Imia edisi 15 Juli 1999, menuduh dua pejabat itu melakukan korupsi. Di Ukraina, Pengadilan Negeri Kiev memerintahkan penangkapan Oleg Liachko, pemimpin redaksi Politika, surat kabar oposisi, pada Desember 1998. Liachko dituduh melakukan pencemaran nama baik dan penghinaan menurut pasal 125 dan 126 KUHP setelah ia memuat artikel yang mengesankan bahwa tiga pejabat tinggi kepolisian melakukan tindak pidana. Sebelumnya, Kantor Kejaksaan Umum sudah membekukan rekening bank surat kabar Politika setelah Liachko memuat serangkaian artikel mengenai orang-orang yang dekat dengan pemerintah. Pejabat di Turki juga terus mengenakan undang-undang penghinaan, terutama Pasal 159 KUHP yang memuat ketentuan hukuman sampai enam tahun penjara bagi siapa yang "secara publik menghina atau meremehkan bangsa Turki, Republik, Majelis Umum Nasional, atau moral pribadi pejabat pemerintah atau militer atau badan keamanan negara, atau moral pribadi pejabat kehakiman." Pada September 2000 Nadire Mater, seorang wartawan dan pengarang, akhirnya dinyatakan tidak bersalah setelah melakukan pembelaan diri selama lebih dari setahun atas tuduhan pelanggaran Pasal159. Pada Agustus 1999 Mater dituduh menghina militer dalam bukunya yang berjudul Mehmed's Book: Soldiers Who Have Fought i n the Southeast Speak Out, yang dilarang beredar pada Juni 1999. Buku ini memuat wawancara dengan
42 personil tentara Turki, membahas perang melawan pemberontak Kurdi Kasus lainnya yang timbul berkaitan dengan Pasal159 menunjukkan bahwa undang-undang penghinaan dapat digunakan terhadap media baru serta pers tradisional. Emre Ersijz yang baru berusia 18 tahun dikenai hukuman percobaan 10 tahun pada Juni 1998 karena "secara publik menghina badan keamanan negara". Ersijz menulis di Internet mengecam polisi yang menganiaya serombongan orang buta yang memprotes jalan-jalan berlubang di trotoar kota Ankara. Mungkin tidak ada tempat lain selain di negara-negara Afnka Hitam yang dampak bencana undang-undang penghinaan dan undang-undang pencemaran nama baik asal Eropa Barat itu begitu nyata. Memang, Afrika Selatan tidak punya undang-undang tersebut dan Kenya sudah mencabutnya pada 19 97. Namun hampir setiap negara di Afrika bekas jajahan Prancis punya versi masing-masing dari undang-undang Prancis tahun 1881 yang keji itu. Lalu, kebanyakan negara bekas jajahan Inggris masih mempertahankan undang-un dang hasutan yang melarangpenghinaan terhadap "raja-raja asing." Pada 1996 Anthony Akoto Ampaw, pengacara dan sekretaris jenderal New Democratic Movement di Ghana, mengatakan dalam sidang Council of Europe di Strasbourg bahwa pemerintah-pemerintah di Afrlka menggunakan undang-undang gaya Barat untuk menindas rakyat. "Di Afrika, Anda bisa melihat interpretasi hukum paling buruk, bahkan interpretasi seperti itu tidak mungkin ada di Eropa," demikian Arnpaw. Beberapa contoh kasus akhir-akhir ini di Afrika menegaskan yang dikemukakan Ampaw. Pada Juni 1996 pengadilan tinggi di Pantai Gadkg menguatkan hukuman dua tahun penjara bagi tiga wartawan surat kabar oposisi La Voie, karena mereka dianggap menghina Presiden Henri Konan Bedie. Penerbit surat kabar, seorang editor, dan seorang penulis, semuanya dipenjarakan, dan La Voie didenda tiga juta CFAF dan tidak diizinkan terbit selama tiga bulan. Hukuman ini bennula dari dua artikel satir pada Desember 1995 yang mengatakan bahwa kehadiran Presiden Bedie pada final kejuaraan sepak bola African Championshp Cup membawa malapetaka b a g kesebelasan Pantai Gading, Asec Mimosas, yang kalah dari kesebelasan tamu dari Afrika Selatan. Dalam satu artikel berjudul "Dia Seharusnya Tinggal di Rumah," dan artikel lain dengan judul "Dia mengutuk ASEC," Bedie disebut sebagai Lucifer dan mengatakan, "gelar juara yang sudah di kantong Pantai Gading jatuh ke tangan negara lain, seperti mimpi buruk." Ketiga jurnalis itu dibebaskan dari penjara pada 1 Januari 1997 setelah kira-kira setahun menjalani hukuman. Kasus ini
satu dari yang paling sering dipublikasikan. Pada Maret 2000 dua wartawan Angola yang bekerja untuk mingguan Agora di Luanda dijatuhi hukuman penjara. Pasalnya, satu artikel di Agora mengatakan bahwa presiden negeri itu harus dimintai pertanggungjawaban atas hampir ambruknya Angola akibat korupsi dan yang diperburuk oleh perang saudara. Menurut Associated Press, pengadilan yang melarang saksi pembela maupun bukti dihadirkan di persidangan menjatuhkan hukuman enam bulan penjara bagi penulis artikel tersebut, Rafael Marques; dan dua bulan penjara bag- editor Agora, Aguiar dos Santos. Di Swaziland, satu-satunya swat kabar independen 'IZmes of Swaziland mengalami kesulitan pada September 1999. Sebabnya, koran tersebut melaporkan bahwa wanita muda yang telah dipilih Raja Mswati I11 untuk dijadikan isterinya yang kedelapan telah dipecat dari sekolah karena sering membolos. Tuduhan itu kabarnya dicabut setelah swat kabar tersebut setuju memecat editor yang bertanggung jawab memuat artikel tersebut. Pada Juni 2001 Committee to Protect Journalists melaporkan bahwa kekuasaan Raja Mswati untuk membungkam para pengecamnya makin kokoh setelah ia menandatangani dekrit yang memberikan wewenang kepada pemerintah untuk memberangus swat kabar dengan segala alasan, dan mengenakan hukuman sampai 10 tahunpenjara dan denda US$6.200 bagi siapa saja yang "menghina, mengolok-olok, atau merendahkan Raja atau Ratu." Tiga kepala negara Afrika berupaya menggunakan undang-undang pencemaran nama baik warisan penjajah Prancis untuk menghukum para pengkritiknya. Presiden Chad, presiden Republik Kongo, dan Presiden Gabon mengajukan gugatan terhadap Francois-Xavier Verschave, pengarang buku Noir Silence, yang menelusuri hubungan antara Prancis dan negeri jajahannya di Afrika. Gugatan ini didasarkan atas ketentuan undang-undang Prancis yang melarang "penghinaan di depan umum terhadap kepala negara asing, kepala pemerintah asing, atau menteri luar negeri pemerintah asing di muka umum." Buku yang dikatakan mencemarkan nama baik itu, antara lain, menamakan presiden Chad "pembunuh yang ketagihan" dan Presiden Gabon "diktator pemangsa", dan menuduh presiden Kongo melakukan kejahatan terhadap kemanusiaan. Pada April 2001 seorang hakim di Paris menolak tuduhan ini dan mengatakan bahwa undang -undang Prancis yang digunakan untuk menghukum pengarang itu melanggar Pasall0 European Convention on Human Rights yang melindungi kebebasan menyatakan pendapat. Pengadilan mengatakan undang-undang tersebut tidak memberikan definisi hukum yang
dikatakan sebagai "penghinaan" itu dan istilah tersebut terlalu luas untuk didefinisikan. Ketentuan serupa dalam undang-undang desacato Uruguay telah digunakan lima tahun sebelumnya dalam upaya mempertahankan kehormatan kepala negara asing. Federico Fasano, pemimpin redaksi, dan saudaranya, Carlos Fasano, redaktur pelaksana harian La Republics di Montevideo, Uruguay, dituduh menghina Presiden Paraguay Juan Carlos Wasmosy dalam sebuah artikel di tahun 1996. Artikel tersebut menuduh Wasmosy terlibat dalam salah urus dan korupsi dalam pembangunan pembanght tenaga listrik Itaipu di perbatasan antara Paraguay dan Brasil. Kedua wartawan itu dinyatakan bersalah dan dijatuhi hukuman dua tahun penjara, tapi pengadilan tinggi memerintahkan dibebaskannya mereka beberapa bulan kemudian karena terdapat kekeliruan dalam keputusan pengadilan. Ketika keduanya diadili kembali pada Agustus 1997, mereka dibebaskan sama sekali. Hakim dalam kasus ini mendasarkan keputusannya antara lain pada kenyataan bahwa pemuatan berita itu tidak "membahayakan" hubungan antara Paraguay dan Uruguay walaupun berita itu mengecam presiden Paraguay dan jelas menjengkelkannya. Kasus-kasus yang dibahas di sini hanya puncak dari gunung es. Studi yang saya lakukan (Walden 2000) mengidentifikasi ratusan kasus pada dasawarsa terakhir menyangkut penangkapan, tuduhan, pengadilan, dan hukuman sebagai dampak dari undang-undang pencemaran nama baik dan penghinaan atas kebebasan pers. Jumlah ini pun hanya sebagian kecil. Tidak mungkin mengetahui secara persis berapa kali undang-undang itu digunakan untuk mengancam dan mengintimidasi wartawan agar tidak melakukan investigasi dan rnelaporkannya, sama seperti tidak mungkinnya mengukur swasensor akibat undang-undang yang bisa menjebloskan wartawan ke dalam penjara karena menginvestigasi pelanggaran hukum pejabat, mengecam perilaku pejabat, atau bahkan mengolok-olok presiden. Beberapa Berita Baik Walaupun banyak undang-undang penghinaan dan pencemaran nama baik tersebar di mana-mana di dunia dan terus digunakan sebagai senjata untuk merongrong, mengintimidasi, dan menghukum wartawan, pengakuan bahwa undang-undang semacam ini tidak sesuai dengan kebebasan pers dan demokrasi terus berkembang. Berbagai organisasi dan badan internasional yang peduli
hak asasi manusia pada umumnya dan pada kebebasan menyatakan pendapat pada khususnya, telah memelopori kampanye terhadap undang-undang semacam itu. Pada April 2001 dalam suatu pertemuan di Boston, sembilan kelompok kebebasan pers dan kebebasan menyatakan pendapat (Committee to Protect Journalists, Commonwealth Press Union, Inter American Press Association, International Association of Broadcasting, International Federation of the Periodical Press, International Press Institute, North American Broadcasters Association, World Association of Newspapers, dan World Press Freedom Committee) memperbarui oposisinya terhadap undang-undang penghinaan dan pencemaran nama baik serta menyerukan kepada pemerintah di seluruh dunia untuk mencabutnya. Selama dua tahun terakhir ini delegasi AS pada Human Dimension Implementation Meeting yang diselenggarakan oleh Organization for Security and Cooperation in Europe (OSCE) menegaskan, undang-undang yang menyatakan bahwa laporan dan komentar politik sebagai tindak pidana tidak seusai dengan demokrasi dan mendesak dicabutnya undang-undang semacam itu di negara anggota OSCE. Pelapor khusus PBB mengenai kebebasan opini dan menyatakan pendapat, wakil OSCE mengenai kebebasan media, dan pelapor khusus Organization of American States telah mengeluarkan pernyataan bersama bahwa "menyatakan pendapat tidak bisa dikatakan sebagai kejahatan pidana kecuali pernyataan itu mempunyai risiko yang jelas-jelas bisa menimbulkan bahaya yang serius." Pernyataan ini selanjutnya menyerukan dihapuskannya undang-undang penghinaan dan penghasutan, undang-undang pencemaran nama baik, dan undang-undang yang melarang hsiarkamya berita palsu. Salah satu kecaman yang paling awal dan paling keras datang dari Inter- American Commission on Human Rights, yang menyatakan dalam laporan tahunamya pada 1994: "Undang-Undang Penghinaan (desacato) tidak sesuai dengan pasal13 American Convention on Human Rights karena undang-undang itu menindas kebebasan menyatakan pendapat yang diperlukan agar masyarakat demokratis berlangsung dengan baik." Pasal 13 Konvensi itu menyatakan: "Setiap orang punya hak kebebasan berpikir dan menyatakan pendapat. Hak ini mencakup kebebasan mencari, menerima, dan menyampaikan segala macam informasi dan gagasan, tanpa memandang batas negara, baik secara lisan, tertulis, tercetak dan dalam bentuk visual, atau melalui medium pilihan seseorang laimya." Setelah mencatat bahwa konvensi mewajibkan "setiap negara penanda tangan konvensi untuk menyesuaikan undang-
undangnya guna menjamin hak-hak ini, komisi selanjutnya menyerukan agar semua negara anggota Organization of American States yang punya undang- undang desacato untuk "mencabut atau mengamendemen undang-undang itu." Tindakan komisi ini merespons kasus di Argentina: wartawan Horacio Verbitsky dihukum karena menghina seorang anggota Mahkamah Agung. Pada 1993 Argentina mencabut undang-undang desacato-nya sebagai bagian dari penyelesaian kasus Verbitsky. Tindakan ini diikuti Paraguay, yang menghapuskan undang-undang desacato-nya dalam KUHP baru yang mulai berlaku pada Oktober 1998. Dan pada 18 Mei 200 1 Presiden Chile Ricardo Lagos menandatangani undang-undang yang menghapuskan bab dalam Undang- Undang Keamanan Negara yang menyatakan penghnaan terhadap pejabat tinggi sebagai "kejahatan terhadap ketertiban publik". Tindakan ini menghapuskan satu sumber tuntutan hukum karena penghinaan di Chile, namun hukum pidana terhadap desacato dan pencemaran nama baik tetap tak tersentuh. Pada Maret 2002 Costa Rica menjadi negara Amerika Latin paling akhir yang menghapuskan undang-undang desacato. Upaya membangkitkan kesadaran mengenai dampak dahsyat undang- undang penghinaan pada proses demokrasi dan perlunya dihapuskannya undang-undang tersebut telah membuahkan hasil di berbagai bagian Eropa. Tapi, seperti di Amerika Latin, kemajuan sangat lambat dan sering parsial. Sudah disinggung dengan singkat, pada 1997 European Court of Human Rights membatalkan keputusan yang menghukum wartawan Gerhard Oberschlick karena menghina pernimpin Partai Kebebasan Austria Georg Haider. Walaupun tidak sampai meminta dihapuskannya semua undang-undang penghinaan, mahkamah tersebut menyatakan bahwa Pasal 10 European Convention on Human Rights berlaku bukan saja pada "infomasi" dan "gagasan" yang diterima atau dianggap tidak ofensif atau sesuatu yang tidak perlu diacuhkan, tapi juga untuk "infomasi" dan "gagasan" yang menghina, mengguncangkan, atau mengganggu." Pasal 10 itu menyatakan: "Setiap orang punya hak kebebasan menyatakan pendapat. Hak ini mencakup kebebasan berpendapat dan menerima dan menyampaikan informasi dan gagasan tanpa gangguan pejabat publik dan tanpa memandang batas negara." Seperti dalam kasus lainnya, European Court on Human Rights menekankan bahwa politikus dan pejabat publik hams toleran bahkan terhadap kritik dan komentar yang pedas. Beberapa mahkamah nasional telah menyatakan undang-undang penghinaan tidak konstitusional, atau setidak-tidaknya'dengan keras membatasi penerapannya. Misalnya, dalam dua kasus pada 1990, Mahkamah
Konstitusi Federal Jerman menetapkan, bahkan serangan yang keras dan satiris terhadap simbol negara dilindungi menurut konstitusi. Jauh sebelurnnya, pada 1976, mahkamah tersebut menetapkan bahwa pejabat publik hams lebih toleran terhadap kritik berkaitan dengan perilaku mereka sebagai pejabat publik daripada yang bukan pejabat. Di Hungaria pada 1994 Mahkamah Hukum Konstitusi menyatakan, undang-undang penghinaan di negara itu tidak konstitusional. Beberapa negara, termasuk Republik Ceko, Republik Kyrgyz, Moldova, Swedia, dan Uzbekistan mencabut semua atau sebagian dari undang-undang penghinaan-nya, namun, di beberapa negara ini pejabat pemerintah terus mengajukan tuntutan hukum penghinaan menurut undang-undang pencemaran nama baik. Pada 1995, dalam revisi KUHP-nya, Spanyol mencabut undang- undang desacato yang melarang penghinaan, cercaan, atau yang mencemarkan nama baik pejabat publik selagi mereka melakukan tugas resminya atau karena tugas itu. Namun demikian, Spanyol masih memberlakukan undang-undang yang melarang pencemaran nama baik dan penghinaan terhadap raja dan keluarga kerajaan lainnya, dan melarang fitnah, penghinaan, dan ancaman terhadap pemerintah pada umumnya, badan peradilan tertentu, dan tentara. Di samping itu, Spanyol mempertahankan undang-undang penghinaan secara umum yang memungkinkan seseorang, termasuk pejabat pemerintah, mengajukan gugatan pidana. Namun kitab undang-undang tahun 1995 ini memuat ketentuan bahwa jika penggugat adalah pejabat publik, kebenaran merupakan pembelaan jika penghinaan tersebut menyangkut pelaksanaan tugas pejabat atau merujuk pada keikutsertaan pejabat dalam tindak pidana atau pelanggaran administratif. Masalahnya, jelas bahwa kebenaran sebagai pembelaan tidak mutlak memberikan perlindungan b a s pernyataan yang bersifat opini. Yang Perlu Dilakukan Sejurnlah faktor menjelaskan mengapa undang-undang penghinaan secara reguler dan rutin digunakan di beberapa negara, sedangkan di negara lain, bahkan di negara tetangganya, undang-undang semacam itu sudah dicabut, dibatalkan pengadilan, atau tetap ada tapi tidak digunakan. Dua faktor yang jelas memengaruhi penggunaan undang-undang penghinaan adalah struktur pemerintah dan stabilitas negara. Seperti diamati Siebert setengah abad yang lalu dalam studinya yang terkenal, Freedom of the Press in England, 1476-1 776
(Siebert, 1952), besarnya kebebasan menyatakan pendapat yang dinikrnati suatu negara tergantung pada hubungan antara pemerintah dan rakyat dan pada tingkat tekanan pada pemerintah dan masyarakat. Semakin otoriter pemerintah semakin mungkin kritik terhadap pemerintah dibungkam atau dihukum. Di samping itu, tanpa memandang struktur dasar pemerintah, ketika ancaman terhadap keamanan dan stabilitas meningkat -apakah karena perang, tekanan ekonomi, keresahan sipil, atau oposisi politik- pemerintah cenderung membungkam pernyataan pendapat yang dianggapnya akan menambah keresahan. Sistem checks and balances dalam pemerintahan, terutama adanya pengadilan yang independen, tampaknya mengurangi secara signifikan penggunaan undang-undang penghinaan dan undang-undang pencemaran nama baik. Begitu juga adanya pers yang profesional dan kuat secara ekonomis dan independen, dan lembaga swadaya masyarakat yang aktif yang gigih memperjuangkan hak asasi manusia dan membongkar penyalahgunaan pemerintah. Dalam beberapa kasus, karakter seorang pemimpin bisa mengubah penegakan undang-undang penghinaan. Salah satu contoh paling mencolok adalah Kroasia. Di bawah Presiden Franjo Tudjman, undang-undang penghinaan dan undang-undang pencemaran nama baik Kroasia terns menems digunakan untuk menghukum dan mengintirnidasi wartawan dan lawan politik. Pada Desember 1998 Committee to Protect Journalists melaporkan, hampir 300 kasus pidana dan lebih dari 600 kasus perdata diajukan terhadap wartawan dan surat kabar Kroasia, kebanyakan diajukan oleh pejabat pemerintah dan keluarganya, dan lebih dari dua pertiga terhadap surat kabar independen. Setelah Tudjman meninggal pada 1999 situasi di Kroasia berubah dramatis. Alasan terns digunakannya undang-undang penghinaan di beberapa negara sedangkan di negara lainnya tidak lagi digunakan memang kompleks, namun solusinya sederhana. Undang-undang penghinaan dalam bentuk apa pun tampaknya memang hams dicabut, tidak cukup dengan mengutak-atik bahasa hukum atau sanksinya. Seperti dinyatakan dengan begitu jelas oleh Inter- American Commission dalam laporan tahunannya pada 1994, undang-undang yang melindungi kehormatan dan martabat pejabat publik: Dengan tidak adil memberikan hak perlindungan kepada pejabat publik yang tidak diperoleh anggota masyarakat lainnya. Perbedaan ini membalikkan prinsip mendasar dalam suatu sistem demokratis, yaitu
kontrol atas perilaku pemerintah, seperti sorotan publik untuk meniadakan atau mengontrol penyalahgunaan kekuasaan olehnya . . . . Undang-undang yang menjadikan hak berbicara yang kritis terhadap jalannya pemerintahan sebagai sasaran . . . menghantam j antung kebebasan menyatakan pendapat itu sendiri. Begtu juga, sanksi pidana atas pencemaran nama baik dan fitnah hams dihapuskan. Sudah tentu, presiden dan perdana menteri, serta pejabat pemerintah pada semua tingkatan, punya hak hukum untuk melindungi reputasinya, tapi perlindungan itu hams tunduk pada hukum perdata, bukan hukum pidana. Sanksi pencemaran nama baik seorang individu harus bempa ganti rugi uang kepada pihak yang menjadi korban, bukan hukuman penjara dan denda kepada negara. Ganti mgi hams tersedia untuk penggugat yang bisa membuktikan palsunya pernyataan pencemaran nama baik terhadapnya. Tuduhan palsu saja tidak cukup untuk menghukum seorang tergugat, begitu pula pernyataan opini yang tidak bisa diverifikasi. Seperti diakui berbagai mahkamah nasional dan internasional, pejabat publik hams toleran terhadap kritik dan sorotan publik dibandingkan dengan yang bukan pejabat, dan badan serta lembaga pemerintah seharusnya tidak mengajukan tuntutan karena pencemaran nama baik. Negara demokratis yang sudah mapan harus merintis jalan mencabut undang-undang mereka sendiri yang sudah anakronistik itu. Keberadaan undang-undang ini cuma mengundang pengajuan gugatan, seperti yang diajukan oleh ketiga presiden Afrika di Prancis dan oleh Georg Haider di Austria. Namun lebih penting lagi, adanya undang-undang yang jelas tidak demokratis d~ negara yang sudah maju itu mendorong negara berkembang mengikuti dan membenarkan dipertahankannya undang-undang semacam itu. Contoh terbaik mengenai ha1 ini terjadi di Bulgaria pada 15 Juli 1998, ketika Mahkamah Konstitusi memperkuat undang-undang penghinaan dan pencemaran nama baik yang dikatakannya sesuai dengan konstitusi, khususnya dengan menunjuk adanya undang-undang-undang semacam itu di Eropa Barat. Keputusan ini diambil untuk merespons permohonan dari 55 anggota Parlemen Bulgaria agar pengadilan tinggi meninjau kembali undang-undang tersebut. Setahun kemudian, Parlemen sendiri mengamendemen KUHP Bulgaria untuk menghapuskan hukuman penjara b a a tindak penghinaan dan pencemaran, tapi menetapkan hukuman denda yang berat bagi tindakan semacam itu. Mengapa negara demokratis seperti Austria, Prancis, Italia, dan Portugal
yang umumnya menghormati pers yang bebas dan perannya dalam pemerintahan, masih berpegang teguh pada sisa-sisa otoriterianisme itu? Mungkin alasannya karena adanya inertia, sifat menentang pada din sendiri; yang pada akhirnya dapat diatasi dengan tekanan dari luar, seperti dari lembaga swadaya masyarakat, badan internasional, dan media. Namun tidak diragukan lagi bahwa beberapa pembuat undang-undang dan hakim d i banyak negara paling demokratis lebih suka mempertahankan undang-undang penghinaan dan pencemaran nama baik "untuk berjaga-jaga". Pemerintah otoriter bukan satu-satunya yang tidak senang dengan pembeberan oleh media mengenai pelanggaran politik yang mereka lakukan, oleh komentar yang kritis, dan oleh karikatur serta kartun yang menjelek-jelekkannya. Bahkan para pemimpin yang dipilih secara demokratis pun mungkin tidak mau melepaskan pedang Damocles yang ada di tangannya. Namun demokrasi itu didasarkan atas premis bahwa rakyat yang berdaulat, tuan dari rumah tangga yang disebut negara. Lembaga dan pejabat pemerintah, dari yang tertinggi sampai yang terendah, adalah abdi rakyat, dibayar oleh rakyat untuk melayaninya. Tidak ada rumah tangga yang diurus dengan baik akan mengizinkan pelayannya menghukum tuannya karena mengecam kinerja pelayan dalam menjalankan tugasnya. Tapi justru itulah yang dibenarkan oleh undang-undang penghinaan dan pencemaran nama baik. Jelas undang-undang semacam itu tidak sesuai dengan teori maupun praktik demokrasi. Seperti dikatakan Kalven (1988, hlm. 63), seorang pakar utama kebebasanmenyatakan pendapat, undang-undang yang menyatakan kritik terhadap pemerintah sebagai tindak pidana merupakan "lambang dari masyarakat tertutup di dunia . . . kebebasan politik berakhir bila pemerintah boleh menggunakan kekuasaan dan pengadilannya untuk membungkam para pengkritiknya." Masyarakat yang menghukum mereka yang kritis terhadap pejabat publik "bukan masyarakat bebas, apa pun karakteristik lain masyarakat itu." Lampiran: Contoh Undang-Undang Penghinaan Prancis: Undang-Undang Tahun 1881 Undang-Undang 29 Juli 188 1 mengenai Kebebasan Pers, yang direvisi beberapa kali selama abad ke-20 (Judul Undang-Undang 1881 ini menyesatkan karena sebagian besar isinya terdiri atas regulasi pers dan hukum pidana yang berlaku untuk semua jenis komunikasi publik). Bab N, Mengenai Kejahatan dan Pelanggaran Ringan Melalui Pers atau
Cara Publikasi Lainnya. Bagian 2, Pelanggaran Ringan Terhadap Urusan Publik, Pasal26 (Dekrit 6 Mei 1944): "Pelanggaran Terhadap Presiden Republik" atau "seseorang yang melaksanakan semua atau sebagian hak prerogatif Presiden Republik" dengan salah satu cara yang disebut dalam Pasal23 dan 28, dapat dikenai hukuman penjara tiga bulan sampai satu tahun dan/atau denda sebesar F 10 sampai 10.000 (Pasal 23 mengenai hasutan untuk melakukan kejahatan atau pelanggaran ringan, memuat daftar berikut ini: "Dengan pidato, seruan, atau ancaman yang dilakukan di tempat publik atau pertemuan publik, dengan tertulis, barang cetakan, gambar, pahatan, lukisan, lambang, citra, atau medium lainnya yang memuat tulisan, kata-kata atau gambar, yang dijual atau diedarkan, ditawarkan untuk dijual atau dipamerkan di tempat publik atau pertemuan publik [dan] dengan pelakat atau poster yang dapat dilihat publik. ") Bagian 3, Pelanggaran Ringan Terhadap Pribadi, Pasal28 (Dekrit 6 Mei 1944): "Setiap tuduhan atau penempatan fakta yang merusak kehormatan atau reputasi seseorang atau entitas di mana fakta itu ditempatkan merupakan pencemaran nama baik. Publikasi atau reproduksi tuduhan atau penempatan fakta dengan cara lain dapat dikenai hukurnan, walaupun itu semua dibuat sebagai pertanyaan atau ditujukan pada seseorang atau entitas yang tidak disebut dengan eksplisit tapi yang identifikasinya dapat ditarik dari istilah yang digunakan dalam pidato, seruan, ancaman, tulisan, atau barang cetakan, pelakat, atau poster yang bersangkutan. Penghinaan adalah setiap pernyataan yang menghina, istilah yang menghina, atau makian yang tidak merujuk pada sesuatu fakta." Pasal 30 (Dekrit 6 Mei 1944): "Pencemaran nama baik dengan salah satu cara tersebut dalam pasal23 terhadap pengadilan, angkatan bersenjata, badan resmi dan adrninistrasi publik," dapat dipenjarakan satu minggu sampai satu tahun dan/atau denda sebesar F 10 sampai F 10.000." Pasal31 (Dekrit 6 Mei 1944): Sanksi yang tercantum dalam Pasal30 berlaku untuk pencemaran nama baik terhadap individu tersebut berikut ini karena fungsi atau posisinya: "Seorang menteri atau lebih, seorang anggota Parlemen atau seorang pejabat publik atau lebih, seorang yang memegang atau melaksanakan wewenang publik, seorang pendeta yang digaji negara, seorang warga yang sementara atau secara tetap diberi tugas melayani publik atau mandat, seorang anggota juri atau saksi, karena kesaksiannya." Pasal33 (Amendemen 2 1 April 1939; dekrit 24 November 1943, dan dekrit 6 Mei 1944): "Penghinaan dengan cara yang sama terhadap badan atau orang yang ditunjuk menurut Pasal30 dan 3 1, " dapat dikenai hukuman penjara selarna enam hari sampai tiga bulan dan/atau denda sebesar F 5 sampai F 2.000.
Pasal 35: "Kebenaran fakta pencemaran nama baik, semata-mata jika berkaitan dengan fungsinya, dapat ditetapkan dengan cara normal dalam kasus tuduhan terhadap badan resmi, angkatan bersenjata, administrasi publik dan terhadap semua orang yang tercantum dalam pasal3 1. Kebenaran fakta tuduhan pencemaran nama baik atau penghinaan bisa juga ditetapkan terhadap direktur atau pegawai administrasi perusahaan industri, komersial atau finansial yang melakukan (investasi melalui) upaya simpan pinjam." Dekrit 6 Mei 19454: "Kebenaran fakta pencemaran nama baik dapat dibuktikan, kecuali: a) Bila tuduhan itu menyangkut kehidupan pribadi seseorang; b) Bila tuduhan itu merujuk pada fakta yang terjadi lebih dari 10 tahun yang lalu; c) Bila tuduhan itu merujuk kepada fakta yang merupakan pelanggaran yang telah diampuni atau tunduk kepada ketentuan pembatasan, atau bila hukuman itu dihapuskan melalui rehabilitasi atau pemeriksaan ulang . " Bagian 4: Pelanggaran ringan terhadap Kepala Negara dan Diplomat Asing, Pasal36 (Amendemen 30 Oktober 1935, Dekrit 6 Mei 1944): Pelanggaranpublik terhadap kepala negara asing, kepala pemerintah asing atau menteri luar negeri asing," dapat dikenai hukuman penjara tiga bulan sampai satu tahun dan/atau denda sebesar F 10 sampai F 10.000. Pasal39 (diubah dengan Undang-Undang nomor 72-3 tertanggal3 Januari 1972): "Dilarang memberitakan pengadilan pencemaran nama baik dalam kasus yang ditetapkan dalam paragraf a, b, dan c Pasal35 undang-undang ini." Bab V, Mengenai Penuntutan dan Represi, Bagian 2, Prosedur, Pasal48 (Dekrit 13 September 1945; Undang-Undang nomor 53-184 tertanggal12 Maret 1953, Pasal 2): "(1) Dalam ha1 penghinaan atau pencemaran nama baik terhadap pengadilan dan badan lainnya yang tercantum dalam Pasal 30, penuntutan' dilakukan hanya setelah badan bersangkutan membahasnya dalam sidang umum dan meminta dilakukannya penuntutan, atau jika badan bersangkutan tidak mengadakan sidang umum, setelah adanya gugatan oleh kepala badan bersangkutan atau menteri yang membawahi badan bersangkutan; (2) Dalam ha1 penghinaan atau pencemaran narna baik terhadap seorang anggota Parlemen atau lebih, penuntutan dilakukan hanya atas gugatan orang atau orang-orang yang bersangkutan; (3) Dalam ha1 penghinaan atau pencemaran nama baik terhadap pejabat publik, mereka yang diberi wewenang publik atau agen dengan
wewenang publik selain menteri dan warga yang diberi tugas atau mandat melayani publik, penuntutan berlaku baik atas gugatan oleh yang bersangkutan atau otomatis atas gugatan oleh menteri yang membawahinya; (4) Dalam ha1 pencemaran nama baik terhadap anggota juri atau saksi, seperti ditetapkan dalam pasal31, penuntutan berlaku atas gugatan anggota juri hakim atau saksi yang merasa dicemarkan nama baiknya; (5) Dalam ha1 pelanggaran terhadap kepala negara, atau penghinaan terhadap diplomat asing, penuntutan berlaku setelah adanya permohonan dari mereka kepada Menteri Luar Negeri yang selanjutnya akan meneruskannya kepada Menteri Kehakiman." Uganda: Undang-Undang Penghasutan Undang-Undang Penghasutan di Uganda merupakan contoh khas undang- undang di negara bekas jajahan Inggris. KUIB, Pasal41 (era kolonial, diamendemenpada 1966): (1) "Niat menghasut" didefinisikan sebagai niat "a) menimbulkan kebencian atau penghinaan atau menimbulkan ketidakpuasan terhadap pribadi Presiden, terhadap Pemerintah sebagaimana dibentuk menurut undang-undang dan terhadap Konstitusi; (b) menghasut orang untuk mengubah, secara melawan hukurn, segala sesuatu yang dibentuk menurut undang-undang; (c) menimbulkan kebencian dan atau penghinaan atau menimbulkan ketidakpuasan terhadap pelaksanaan hukum; (d) menimbulkan ketidakpuasan atau ketidaksenangan di antara badan atau sekelompok orang; (e) mendorong iri hati dan permusuhan, kebencian antar agama atau kelompok masyarakat; (f) membngkitkan ketidakpuasan atau ketidaksenangan atau mendorong iri hati dan permusuhan antara kelompok masyarakat dengan penggunaan simbol yang dihubungkan atau dikaitkan, dengan cara apa pun, dengan nama, status, atau martabat Kepala Negara atau Kepala Daerah; (g) menggunakan simbol yang dihubungkan atau dikaitkan, dengan cara apa pun, dengan nama, status atau martabat Kepala Negara atau Kepala Daerah untuk membuat orang benci dan mencemooh orang tersebut atau menimbulkan ketidakpuasan terhadap Kepala Negara atau Kepala Daerah; (h) merongrong atau mendorong perongrongan terhadap kewibawaan pemerintah federal atau pemerintah daerah," (2) Setiap tindakan, pidato, atau publikasi dianggap menghasut jika maksudnya semata-mata untuk "(a) menunjukkan bahwa pemerintah sudah sesat atau salah dalam langkah- langkahnya; (b) menunjukkan kesalahan atau cacat pemerintah atau Konstitusi, termasuk konstitusi Negara Federal yang dibentuk menurut undang-undang,
atau kesalahan atau cacat dalam legislasi atau dalam pelaksanaan hukum dengan tujuan memperbaiki kesalahan atau cacat itu; (c) membujuk orang untuk dengan melawan hukum mengubah sesuatu yang telah ditetapkan menurut undang-undang; atau (d) menunjukkan dengan tujuan menghapuskan, segala sesuatu yang menimbulkan atau cenderung menimbulkan iri hati dan permusuhan di antara kelompok masyarakat." (3) Untuk maksud yang tercantum dalam paragraf (f) dan (g) sub-bagian(l), "simbol" mencakup slogan, judul dan setiap nama atau ekspresi lain yang dimaksudkan mewakili atau diperkirakan mewakili atau mungkin mewaFili suatu nama." (4) Dalam menetapkan niat, "setiap orang dianggap menginginkan konsekuensi yang secara alami akan timbul dari perbuatannya pada saat itu dan dalam keadaan di mana dia berbuat demikian." Pasal 42: "Orang yang melakukan atau berkomplot melakukan tindak penghasutan." atau "mengeluarkan perkataan dengan niat menghasut," atau "mencetak, menerbitkan, menjual, menawarkan untuk dijual, mengedarkan atau menggandakan publikasi yang menghasut," atau "mengimpor publikasi yang menghasut" dapat dikenai hukurnan penjara selama lima tahun dan/atau denda sampai sebesar U Sh 10.000 di mana hukuman penjara akan bertambah menjadi lima tahun untuk pelanggaran berikutnya. Pasal 51: "Setiap orang tanpa pembenaran atau alasan semacam itu yang dianggap cukup dalam hal pencemaran nama baik seorang pribadi, menerbitkan sesuatu yang dimaksudkan untuk dibaca, atau setiap tanda atau representasi yang bisa dilihat, yang cenderung menghina, mencemooh, atau membeberkan untuk dibenci atau dihina pangeran, raja, duta besar atau pejabat asing lainnya dengan niat mengganggu perdamaian dan persahabatan antara Uganda dan negara di mana pangeran, raja, duta besar, atau pejabat terkait, dinyatakan bersalah melakukan pelanggaran ringan." El Salvador: U ndang-U ndang Desacato KUHP, Pasal33 9: Seseorang yang dengan tindakan atau perkataan menghina kehonnatan atau martabat pejabat publik atau mengancam akan melakukannya di hadapan yang bersangkutan atau secara tertulis yang ditujukan kepadanya selagi mereka sedang menjalankan tugas atau karena tugasnya dapat dikenai hukuman penjara selama enam bulan sampai tiga tahun. Jika pelanggaran ditujukan pada presiden atau wakil presiden republik, anggota Majelis Legislatif, menteri atau wakil menteri, hakim Mahkamah Agung atau
Pengadilan Tinggi, hakim pengadilan, atau hakim setempat, maka hukuman dapat ditambah menjadi sampai maksimum hukuman yang berlaku. Kuwait: Undang-Undang Penghinaan Undang-Undang Pers dan Publikasi, Maret 1961, Pasal 23: "Dilarang menghina Tuhan, Nabi (dan) para sahabat Nabi secara kiasan atau perkataan yang tujuannya untuk tidak mengakuinya, mencemooh, atau merendahkan ... Dilarang mengecam pribadi Emir. Juga dilarang mengutip ucapan yang katanya diucapkan Emir tanpa izin dari Administrasi Pers and Publikasi." Pasal 24: "Dilarang menerbitkan segala sesuatu yang menghina Kepala Negara atau yang membahayakan hubungan baik Kuwait dengan negara- negara Arab dan negara sahabat." Pasal28: "Direktur penerbitan dan pengarang artikel dapat dikenai hukuman penjara paling lama enam bulan danlatau denda" karena melanggar pasal24. Untuk pelanggaran yang berulang-ulang, sanksinya ditambah menjadi tidak lebih dari satu tahun penjara danlatau denda. Pasal 29: "Direktur penerbitan dan pengarang penerbitan dikenai sanksi yang ditetapkan dalam undang-undang pidana pencemaran nama baik jika tuduhannya yang terkait dengan kegiatan pejabat publik merupakan pencemaran nama baik, kecuali dalam ha1 pengarang membuktikan kemauan baiknya, keyakinan akan kebenaran dari fakta yang dituduhkan, dan bahwa keyakinan itu didasarkan atas alasan yang masuk aka1 setelah diverifikasi. Ia juga hams membuktikan bahwa niatnya adalah bukan saja untuk melindungi kepentingan publik, dan bahwa kata-katanya tidak berlebihan tapi juga penting untuk melindungi kepentingan termaksud." Pasal30: "Direktur penerbitan dan pengarang artikel bersangkutan dikenai sanksi yang ditetapkan bagi tindak pidana termaksud dalam undang-undang- undang jika mereka menyiarkan ... opini yang mencemooh atau merendahkan atau menurunkan respek terhadap agama atau sekte agama." Pasal 31: "Pelanggaran Pasal 29 dan 30 bisa mengakibatkan ditutupnya penerbitan selama satu tahun, disitanya edisi bersangkutan, atau dicabutnya izin terbit." Thailand: Undang-Undang Pengl~ inaan Konstitusi, Bab 11, Bagian 6: "Raja dinobatkan dalam posisi yang patut
disembah dan tidak boleh dilanggar . Tiada seorang pun boleh membuat Raja jadi bahan tuduhan atau tuntutan." KUHP, Bagian 118: "Barangsiapa memperlakukan bendera atau lambang yang menjadi simbol Negara dengan niat mencemooh dapat dikenai hukuman penjara tidak lebih dari satu tahun atau denda tidak lebih dari 2.000 baht, atau kedua-duanya. " Bagian 133: "Barangsiapa mencemarkan nama baik, menghina, atau mengancam Raja, Ratu, pewaris mahkota, atau kepala negara asing dapat dikenai hukuman penjara tidak lebih dari tiga tahun atau denda tidak lebih dari 6.000 baht, atau kedua-duanya." Bagian 134: "Barangsiapa mencemarkan nama baik, menghina, atau mengancam wakil negara asing yang diakui pada Pengadilan Kerajaan dapat dikenai hukuman penjara tidak lebih dari dua tahun atau denda tidak lebih dari 4.000 baht, atau kedua-duanya." Bagian 135: "Barangsiapa memperlakukan bendera atau lambang yang menjadi simbol negara sahabat dengan niat mencemooh negara bersangkutan dapat dikenai hukuman penjara tidak lebih dari satu tahun atau denda tidak lebih dari 2.000 baht, atau kedua-duanya." Bagian 136: "Barangsiapa menghina pejabat yang sedang menjalankan tugasnya atau karena tugasnya dapat dikenai hukuman penjara tidak lebih dari enam bulan atau denda tidak lebih dari 1.000 baht, atau kedua-duanya." Belarus: Undang-Undang Penghinaan Pasal 129: "Penghinaan, yaitu penghinaan sengaja terhadap kehormatan atau martabat pribadi, yang dinyatakan dalam bentuk yang vulgar dan dilakukan oleh seorang yang sebelumnya sudah dikenai sanksi administratif karena menghina atau yang mencemarkan nama baik seseorang," dapat dikenai hukwnan kerja korektif selama dua tahun atau hukuman denda. Pasal 130: Penyiaran "rekayasa yang sudah diketahui palsu yang mencemarkan nama baik calon presiden Republik Belarus atau Wakil Rakyat," dapat dikenai hukurnan penjara sampai tiga tahun, hukuman kerja korektif sampai dua tahun, atau hukuman denda. Jika tuduhannya adalah melakukan ,kejahatan, hukumannya dikenakan sampai lima tahun penjara. Pasal 1862: "Perlakuan yang tidak senonoh terhadap lambang negara, bendera negara, atau lagu kebangsaan negara Republik Belarus," dapat dikenai hukuman kerja korektif sampai dua tahun atau hukuman denda.
Pasal1880: "Menghina pejabat pemerintah sehubungan dengan pelaksanaan tugasnya," dapat dikenai hukuman kerja korektif sampai satu tahun atau hukuman denda. Pasal1881: "Menghina milisi, pasukan rakyat, anggota tentara, atau petugas lainnya sehubungan dengan pelaksanaan tugas resmi atau selagi menjaga ketertiban umum" dapat dikenai hukuman kerja korektif sampai satu tahun atau hukuman denda. Undang-Undang Media, Pasal5 (1998): Media yang "menyebarkan informasi yang merusak kehormatan, mencemarkan nama baik atau memfitnah pejabat pemerintah yang statusnya ditetapkan dalam Konstitusi Republik Belarus" dapat ditutup selama tiga bulan. Rujukan Kalven, Harry Jr. 1988. A Worthy Tradition. New York: Harper & Row. Kolbert, C.F., penerjemdh. 1979. The Digest of Roman L a w , buku 47, judul 10, Concerning Insulting ~ e h a v i o r and Scandalous Libels. New York: Penguin Classics. Siebert, Frederick. 1952. Freedom of the Press i n England, 1476-1776. Urbana: University of Illinois Press. Walden, Ruth. 2000. An Insult t o Press Freedom. Reston, Virginia: World Press Freedom Committee.
Media dalam Transisi: Hegemoni Ekonomi Tim Carrington dan Mark Nelson z ofia Bydlinska, editor harian Polandia Gazeta Wyborcza, pada awal2000 menghitung nilai saham yang dimilikinya dalam perusahaan induk surat kabarnya. Saham yang dibelinya dengan harga preferensi ketika perusahaan go public setahun sebelumnya sudah meningkat harganya, menjadi US$2,3 juta, beberapa kali lipat harga saat saham itu dibelinya. Sementara itu perusahaan berekspansi ke bidang radio, televisi, dan Internet. Dua puluh tahun sebelumnya, surat kabarnya beroperasi dengan mesin cetak manual dan stafnya sering dipenjarakan di bawah undang-undang darurat tangan besi pemerintah komunis saat itu. Pada Januari 1999 Anderson Fumulani, seorang wartawan di Malawi, meluncurkan Business Watch, sebuah majalah independen yang terbit tiga bulan sekali. Majalah ini, sebagaimana namanya, terutama meliput perkembangan bisnis dan ekonomi d i negeri bagian selatan Afrika yang barn saja memasuki era demokratisasi itu. Fumulani menghemat dengan merekrut mereka yang
... ... .- .. - . . . .. - - . .. . . . . - -. .. . . ,...-...u.. ...,.,. . . . ... . 2 8 3 i
ingin magang menjadi wartawan, yang tidak mengharapkan gaji tinggi, bahkan ada yang bersedia tidak digaji sama sekali. Furnulani bekerja keras mencari iklan dari perusahaan swasta di Malawi. Namun setelah empat edisi-tidak satu edisi pun berhasil menarik lebih dari 500 orang pelanggan-Business Watch gulung tikar. Alih-alih menjual sahamnya untuk memperoleh uang tunai, Fumulani malah memeriksa tagihan yang hams ia bayar. "Saya masih belum melunasi rekening telepon," katanya. Media berita merupakan saluran menyatakan pendapat, sumber akuntabilitas, wahana partisipasi masyarakat, dan kontrol korupsi pemerintah. Media dipandang sebagai tali penyelamat (lifeline) informasi yang di beberapa negara dilindungi konstitusi. Media juga bisa mengancam struktur kekuasaan yang sudah mapan. Akibatnya, pemerintah yang bertekad melindungi dirinya dari sorotan publik berupaya mengekang media yang mereka anggap sebagai musuh dengan mengontrol arus dan interpretasi berita; bahkan, kalau perlu, menutupnya. Namun di balik debat mengenai hak dan tanggung jawab media ada fakta sederhana yang sering diabaikan oleh organisasi internasional yang berupaya mendukung perkembangan media di negara dalam transisi dan negara berkembang: media adalah bisnis. Seperti dua contoh pada awal bab ini, bisnis media mampu menciptakan keberhasilan finansial yang luar biasa atau kegagalan yang menyakitkan. Seperti bisnis mana pun, bisnis media dipengaruhi oleh kondisi ekonomi setempat. Dan media hams berbuat lebih daripada sekadar mengikuti turun naiknya gelombang pertumbuhan dan penurunan ekonomi. Sukses media timbul dari strategi membangun basis pelanggan, reputasi, dan laba dalam berbagai kondisi ekonomi. Pakar ekonomi pembangunan mengakui media sebagai "barang pemba- ngunan" yang mampu menyurnbang pada akuntabilitas yang lebih besar, pasar yang lebih efisien, dan masyarakat yang lebih kaya informasi. Pada saat yang sama hams diakui juga bahwa semua manfaat ini bisa diperoleh hanya bila media itu independen secara finansial. Independensi ini, pada gilirannya, merupakan fungsi ekonomi dan kemampuan media untuk memanfaatkan lingkungan ekonomi yang ada untuk perkembangannya. Mencari lndependensi Finansial Menjadi independen secara finansial tidak mudah. Sering kali tekanan finansial memaksa media yang baru berkembang lari ke juru selamat yang
menjamin kelangsungan hidupnya dengan harga yang mahal, yaitu menjual independensinya. Media yang lemah secara finansial di negara yang rentan demokrasinya sangat mudah diserap oleh kepentingan politik atau ekonomi yang sempit, yang cenderung menghidupi media bukan sebagai bisnis yang independen tapi sebagai corong propaganda. Sementara itu jika suatu negara sudah menjalani, atau setidaknya sudah memulai, transisi ke arah demokrasi, negara tidak akan buru-buru menolong media yang sedang mengalami kesulitan. Berbeda di masa ketika media memainkan peran heroik dalam perjuangan melawan kediktatoran yang re- presif. Boleh dikatakan semua media yang memasuki tahap pasca-euforia dalam suatu masyarakat transisi menuju demokrasi mengalami percobaan ekonomi yang mengancam kelangsungan hidupnya, sama seperti yang dialami di masa penindasan politik sebelumnya. Pada Oktober 2001 warkat berita online International Center for Journalists melaporkan bahwa: Media cetak di Serbia menghadapi kesulitan ekonomi yang berat dan butuh bantuan finansial. Akibatnya "media-media itu menjadi mangsa empuk para politikus," demikian dikatakan Dragan Janjic, pemimpin redaksi Kantor Berita Beta dalam sebuah konferensi pada pertengahan Oktober yang diselenggarakan oleh Institute for Philosophy and Social Theory. Menurut laporan itu, Janjic menambahkan bahwa perubahan besar di bidang media akan terjadi hanya apabila terjadi perubahan besar di bidang ekonomi. "Sebelum ini terjadi, tidak ada yang dapat kita harapkan." Seperti dikatakan editor Serbia itu dalam kesaksiannya, tekanan ekonomi yang semakin berat sering mendorong media berita mencari perlindungan yang bisa berarti lari ke politikus atau kelompok tertentu agar tetap hidup. Mereka lakukan ini dengan membayar harga yang mahal: kehilangan independensinya karena sang juru selamat menanamkan modalnya bukan untuk mencari keuntungan jangka panjang, melainkan keuntungan jangka pendek, memperalat media sebagai alat propaganda kepentingan politik atau ekonominya sendiri. Memang surat kabar atau media siaran itu bisa mengalami kerugian, tapi jika media tersebut bisa membantu memengaruhi pemilih atau badan legislatif atau pemerintah, bagi pemiliknya media yang dikuasainya itu sudah menunjukkan kegunaannya.
Freedom House memberikan peringkat lingkungan media di seluruh dunia dan meneliti ancaman dan rintangan terhadap media dari beberapa sudut: kontrol politik, unda'ng-undang dan regulasi, tindakan represif (kekerasan, sensor, pe- nangkapan), dan ekonomi. Donor internasional telah meningkatkan bantuannya pada media berita di negara berkembang dan negara dalam transisi. Komisi Eropa, melalui European Initiative for Human Rights and Democracy, mem- belanjakan 4,3 juta euro pada 1996, enam juta euro pada 1998, dan 97 juta euro pada 1999 untuk membantu media. Bantuan U.S Agency for International Development, terutama di negara-negara Balkan, juga meningkat pada periode yang sama. Sedangkan berbagai organisasi lainnya, mulai dari World Bank sampai World Association of Newspapers, semakin terlibat dalam membantu media mengembangkan strategi untuk bertahan dan berkembang dalam lingkungan yang sulit. Sebagian besar dari program bantuan donor multilateral ini ditujukan pada pengembangan keterampilan reporter dan editor, atau untuk menekan pemerintah agar melonggarkan kontrol hukum dan regulasi terhadap media. Hanya beberapa dari program internasional itu yang berkenaan dengan masalah ekonomi dan kapasitas organisasi media berita dalam mengembangkan strategi bisnis untuk dapat bertahan secara finansial, apalagi untuk sukses. Runtuhnya Uni Soviet dan Pakta Warsawa serta perubahan ekonomi global yang dramatis selama dasawarsa terakhir ini telah meningkatkan pemahaman kita akan dinamika perubahan dalam dunia media berita. Selama masa transisi dari komunisme ke ekonomi pasar, beberapa negara bekas komunis-yang kadang-kadang dibantu oleh organisasi internasional dan investor asing- merintis jalan untuk menciptakan pasar media dan informasi yang bergairah. Beberapa negara di Asia yang cepat berkembang-seperti India, Republik Korea, dan Thailand-mulai membuka jalan terciptanya sektor media yang dinamis yang hidup dari berita dan informasi. Contoh-contoh di atas mulai menunjukkan jalan menuju keberhasilan strategi penciptaan sektor media serta dasar bangunan sistem ekonomi berbasis pengetahuan. Masalahnya, kemampuan kita untuk memahami persoalan yang dihadapi oleh bisnis media di negara yang relatif belum berkembang terhambat oleh tidak adanya statistik perbandingan mengenai hal-ha1 seperti profitabilitas, pola kepernilikan, dan pasar iklan lokal. Biasanya statistik itu-misalnya statistik media di 58 negara yang diterbitkan setiap tahun oleh Zenith Media dan World Association of Newspapers-dikumpulkan untuk kepentingan investor internasional di pasar media yang baru tumbuh.
Gambar 12. 1 Pers Bebas dan Tingkat Pendapatan, 2000 Persentase negara dalam masingmasing kelompok pendapatan yang dianggap bebas Pendapatan tinggi Pendapatan menengah Pendapatan menengah Pendapatan rendah ke atas ke bawah Walaupun investor dalam negeri bisa memainkan peran penting dalam mengubah sektor media suatu negara, tidak banyak yang berbuat demikian tanpa bantuan investasi dari luar negeri, dan tidak banyak pula negara berkembang tanpa investasi asing berhasil menciptakan sistem pengurnpulan data yang kuat, yang memberikan gambaran mengenai pertumbuhan pendapatan, pola investasi, atau perkembangan sektor media. Demikianlah, sementara banyak kesimpulan yang diambil menunjukkan bias ke arah pasar yang terbuka dan menjanjikan itu, beberapa pengamatan yang sifatnya umum masih mungkin dilakukan. Salah satu alasan mengapa media di negara yang relatif belum berkembang cenderung tidak mendapat perhatian dari investor, karena media-media itu umumnya tak berkembang akibat kebebasan pers yang dibatasi. Dalam sebuah survei tahunan tentang kebebasan pers yang dilakukan oleh Freedom House (lihat Freedom House 2000) di lebih dari 100 negara, disimpulkan bahwa tingkat kebebasan paling rendah terdapat di negara paling miskin di Selatan, terutama di Timur Tengah, Afrika, dan sebagian Asia (gambar 12.1). Pembatasan ini bukan saja membuat investor luar negeri enggan menanamkan modalnya di negara tersebut, tapi juga menyurutkan niat investor dalam negeri yang mungkin saja melihat prospek menjanjikan dalam bisnis media. Faktor lainnya adalah perkembangan bisnis periklanan, sumber pendapatan utama bagi sebagian besar media berita independen. Di antara negara-negara
Gambar 12.2 lklan dan PDB per Kapita, 2 0 Negara Berkembang dan Dalam Transisi, 2000 PDB per kapita (US$) 1 2 3 China Belanja iklan dalam persentase PDB Sumber: World Association of Newspapers (2000) industri, belanja iklannya berbeda-beda: dari 0,68 persen produk domestik bruto (PDB) di Prancis sampai 1,48 persen di Amerika Serikat. Di antara negara- negara berkembang dan negara-negara dalam transisi, meningkatnya belanja iklan merupakan indikator yang cukup dapat dipercaya untuk menunjukkan adanya peningkatan ekonomi dan kemajuan ke arah media yang independen (gambar 12.2). Masalahnya, di banyak negara berkembang pemerintahnya sering membatasi pasar periklanan, sementara sebagian besar iklan datang dari pemerintah. Negara dengan pendapatan rendah dan tingkat melek huruhya juga rendah menyulitkan media yang baru tumbuh. Pendapatan yang rendah menghambat pertumbuhan pembaca dan khalayak semua media. Sedangkan rendahnya melek huruf membatasi pemintaan akan media cetak dan menghambat kapasitas masyarakat untuk menyerap dan menginterpretasikan informasi, bagaimanapun media mengusahakannya. Walaupun para analis tak sepakat, apakah media yang fungsional dan independen itu merupakan produk dari
Gambar 12.3 Kekuatan Media dan Kesehatan Ekonomi Negara-negara Tertentu, 2000-01 lndeks kekuatan media u 300 400 500 600 lndeks kesehatan ekonomi Sumber: Data Money Matters Institute suatu ekonomi yang berkembang atau sebaliknya, kedua pendapat ini tampaknya berjalan seiring. Kekuatan media umumnya paralel dengan kekuatan ekonomi setempat (gambar 12.3). Kekuatan media, yang digambarkan dengan poros vertikal, mencerminkan sejumlah ukuran yang menelusuri jangkauan surat kabar dan media elektronik dan kebebasan media. Kesehatan ekonomi yang digambarkan dengan poros horisontal mencerminkan campuran 21 variabel, termasuk PDB per kapita, tingkat utang, dan perdagangan. Angka-angka diambil dari Wealth of Nations Triangle Index yang diperbarui dua kali dalam setahun sejak 1996, memuat peringkat 70 negara berkembang berdasarkan 63 variabel. Pada awal milenium ini Belarus dan Zimbabwe mengalami kemunduran ekonomi ditambah serangkaian kendala baru politik yang membatasi media dan kebebasan menyatakan pendapat. Memang, melemahnya ekonomi Zimbabwe dan akibatnya terhadap pemerintahan Mugabe telah meningkatkan tekanan finansial pada media berita, di samping semakin kerasnya represi pemerintah. Estonia dan Taiwan mendapat peringkat yang tinggi, baik untuk media dan ekonominya. Berkat keadaan yang menguntungkan ini ekonomi tumbuh pesat, media mendapatkan lebih banyak sumber pendapatan dari iklan, tidak ada
paranoia politik. Itu semua memberikan lebih banyak peluang bagi media untuk berekspansi ke pasar yang baru dan/atau dengan format baru pula. Sementara itu kekhawatiran mengenai "digital divide" semakin meningkat; ingat bahwa umurnnya hubungan high-tech menunjukkan kapasitas media low- tech. Menurut Norris (2001, hlrn. 51): Negara kaya-info seperti Swedia, Arnerika Serikat, dan Australia bukan saja berada di depan dalam bidang Internet tapi juga dalam sebaran media lainnya seperti surat kabar, radio dan televisi, komputer pribadi, dan telepon kabel serta telepon seluler. Korelasinya menunjukkan bahwa akses semua media ini menunjukkan satu dimensi yang konsisten. Hanya ada sedikit perbedaan antara menggunakan media lama dan baru. Proporsi mereka yang online di masing-masing negara paling kuat terkait dengan sebaran peranti pokoknya, telepon dan komputer pribadi, tapi juga terkait secara signifikan dan kuat dengan sebaran pesawat radio dan televisi, dan jumlah pembaca surat kabar di setiap negara. Ini berarti masyarakat di negara miskin yang tersingkir dari arus komunikasi dunia seperti Burkina Faso, Yaman, dan Vietnam terpencilkan dari segala bentuk teknologi informasi, termasuk media massa tradisional seperti radio dan surat kabar serta yang modern seperti telepon genggam dan komputer pribadi. Perbedaan sebaran penggunaan Internet bisa mengikuti perbedaan pendapatan, tapi dalam kriteria tertentu memperluas perbedaan itu. Di Inggris, menurut Norris, rumah tangga yang kaya lima kali lebih mungkin ber-online daripada yang miskin. Pola serupa terdapat di antara negara kaya dan negara miskin. Di negara kaya, sambungan yang lebih cepat, keandalan yang lebih tinggi, dan biaya akses yang semakin murah mempercepat penggunaan Internet. Sedangkan harga yang tinggi dan layanan yang buruk di negara berkembang merupakan kendala Internet yang tak habis-habisnya. Sering kali media tradisionallah yang merintis jalan menuju ke arah sistem ekonomi yang lebih berbasis informasi dan berorientasi pasar (gambar 12.4). Maeil Business Newspaper di Seoul, misalnya, menjadi salah satu media yang mendorong Korea Selatan ke arah ekonomi berbasis pengetahuan. Berbekal kekuatan surat kabarnya sebagai sumber informasi dan wartawan yang terlatih, Dae-Whan Chang, direktur dan penerbit, mendirikan salah satu portal Internet utama di negara ini. Pelanggan Internet di Korea Selatan kini tumbuh dengan
Garnbar 12.4. Prevalensi Media Baru dan Tradisional, Wilayah Tertentu Persentase populasi yang menggunakan masing-masing media Skandinavia Amerika Utara Sumber: Norris (2001, hlrn. 50) Eropa Barat Eropa Tengah dan Timur Asia Pasifik Asia Tengah Amerika Selatan Afrika lajupaling cepat di dunia. Lebih dari 20 persen penduduk Korea Selatan punya akses Internet-lebih tinggi dari kebanyakan negara di Eropa (World Bank, 2001a, hlm. 113). Menurut Chang, membangun reputasi perusahaan sebagai sumber analisis, dan berbagi pengetahuan serta informasi yang berkualitas merupakan faktor utama yang mendatangkan keuntungan. Laboratoriurn Eropa Tengah Eropa Tengah merupakan laboratorium yang berguna untuk meneliti hubungan antara media berita dan lingkungan ekonomi tempat media itu beroperasi. Sebagai pembaharu yang paling cepat dewasa di Eropa Tengah, media berita bisa menarik keuntungan dari dan menyumbang pada perubahan dan reformasi ekonomi yang menjangkau jauh. Transformasi ekonomi sering dicerminkan secara langsung dalam lingkungan media berita, yang menyebabkan terjadinya perubahan cepat pada kepemilikan media, pola investasi, dan persaingan. Eropa Tengah juga merupakan wilayah yang selama satu dasawarsa mengalami pergeseran dari media yang disensor dengan ketat, bkontrol dan dibiayai pemerintah menjadi media yang berkembang sendiri sebagai bisnis, mendanai sendiri operasinya dengan memproduksi dan menjual program-program bermutu tinggi beserta iklan untuk membiayai perturnbuhan
Gambar 12.5. Persentase Perubahan Sirkulasi Surat Kabar Harian, Negara-negara Tertentu di Eropa Tengah, 1996-2000 80 60 40 20 0 Sumber: World Association of Newspapers (2001) dan perkembangannya. Walaupun banyak pemerintah di Eropa Tengah tetap mengendalikan sebagian bisnis televisi, media cetak, dan radio sebagian besar media tersebut telah diprivatisasi dan disapih dari bantuan keuangan negara. Di Republik Ceko, Hungaria, dan Polandia, misalnya, transisinya boleh dikatakan sudah selesai. Pola kepemilikan dan investasi, struktur hukurn, dan praktik jurnalistik di negara-negara tersebut mengikuti pola di Eropa Barat. Kualitas media Eropa Tengah juga telah meningkat, lebih banyak meliput ekonomi, kegiatan bisnis setempat, belanja pemerintah, dan korupsi. Transisi ini, perubahan yang cepat dan luas selama 10 tahun, menjadi contoh bagi negara-negara lainnya di Eropa selatan dan timur-dan sesungguhnya juga negara-negara di seluruh dunia-yang punya karakteristik yang sama dan menghadapi banyak persoalan yang juga sama sebagaimana yang dihadapi Eropa Tengah dalam meningkatkan kualitas dan kemampuan menjaga kelangsungan hidup medianya. Yang jelas, Eropa Tengah punya kelebihan yang tidak ada di negara-negara lain. Sektor publik dan reformasi hukum, restrukturisasi ekonomi, dan privatisasi massal memainkan peran penting dalarn membentuk yang sekarang dicapai di seluruh Eropa tengah. Kebanyakan negara di wilayah ini menarik manfaat dari pimpinan politik yang demokratis yang bertekad menuju integrasi Eropa. Namun, sejarah media berita di Eropa Tengah juga menunjukkan bahwa 20
mereka sendiri-para manajer, pemilik, dan editor serta wartawan-memainkan peran yang tidak kurang pentingnya dibandingkan peran pejabat publik. Memang, surat kabar harian yang berkualitas seperti Gazeta Wyborcza dan Rzeczpospolita di Polandia, Nepszabadzag di Hungaria, dan Mladafronta DNES di Republik Ceko mengalami proses perubahan internal dan penemuan diri kembali. Masing-masing surat kabar ini menerima bantuan dari investor luar negeri, dan masing-masing menggambarkan pentingnya manajemen yang baik dan sumber keuangan yang independen sebagai komponen utama dalam proses penciptaan media yang independen. Pentingnya manajemen yang baik dan keterampilan bisnis dalam masa transisi ini menjadi semacam mantra bagi mereka yang mengalaminya. Tatiana Repkova, yang mendirikan dan mengasuh sebuah mingguan bisnis pada tahun- tahun awal transisi di Slovakia dan sekarang editor dan penerbit Pravda, sebuah harian utama di negeri itu, melihat bahwa keterampilan yang dipelajarinya banyak diminati di Rusia, Ukraina, dan negara-negara lainnya. Di tengah kesibukan melaksanakan tugas penerbitan, ia setuju membagi pengetahuannya melalui seminar yang diselenggarakan oleh World Bank Institute, World Association of Newspapers, Reuters Foundation, dan organisasi-organisasi lainnya. Melihat minat yang besar terhadap pengetahuan yang dibutuhkan ini, ia memutuskan membukukan pengalamannya dalam sebuah panduan bagi para manajer surat kabar di negara-negara yang baru memasuki tahap demokrasi tersebut. Seperti dikatakannya dalam pengantar buka panduan setebal468 halaman itu ((Repkova 2001, hlm. XII): "Kepemimpinan dan tekad diri tidak bisa diimpor. Tapi know-how bisa." Salah satu pelajaran penting yang harus diambil oleh para manajer, bagaimana bekerja dalam konteks ekonomi yang cepat berubah di negara berkembang dan negara dalam transisi. Tahun 2000 merupakan tahun pertama dalam dasawarsa yang lalu ketika semua negara bekas anggota Pakta Warsawa mengalami pertumbuhan yang positif. Selama dasawarsa pertama transisi ini semua negara di wilayah itu mengalami perubahan dan dislokasi yang traumatis. Sementara ekonomi Polandia paling cepat mengalami perubahan balik ke jalur perturnbuhan pada 1992, Republik Ceko dan Hungaria mengalami kemunduran ekonomi dua digit pada 1991 dan butuh dua tahun lebih untuk pulih kembali. Selama periode perubahan ini banyak perusahaan yang bergerak dalam bisnis media mengalami kegagalan, dan yang berhasil bertahan mengalami periode kemunduran yang panjang. Anjloknya jumlah pembaca swat kabar akibat kenaikan harga surat kabar, menurunnya daya beli pembaca, dan
pergeseran minat ke arah televisi sangat dramatis. Meningkatnya harga surat kabar-sebelum ini, dalam ekonomi yang tersentralisasi dan tidak banyak barang yang bisa dibeli, koran praktis gratis-merupakan penyebab terbesar penurunan ini. Surat kabar, terutama sekali, mengandalkan langganan dan penjualan eceran. Tidak adanya pasar iklan yang berkembang berarti surat kabar tidak punya banyak alternatif untuk menutup biaya produksi dan memperoleh penghasilan. Di Polandia, salah satu negara yang menjadi bintang transisi ini, pembaca surat kabar terus menurun sampai angka 73 persen antara 1996 dan 2000 (Gambar 12.5). Mereka yang bertahan sebagai karyawan dalam bisnis media dan mereka yang masuk kemudian mengalami banyak kesulitan pribadi sebelum menemukan pijakan dalam lingkungan yang baru. Namun segelintir kisah sukses pada beberapa surat kabar pembaharu itu cukup meyakinkan, baik bagi investor lokal maupun luar negeri bahwa bisnis media itu punya masa depan. Di sebagian negara di wilayah ini investor asing merupakan unsur utama pem- bawa perubahan, dan membantu media berita mereformasi operasinya, me- ngembangkan struktur manajemen yang kuat, dan menstabilkan indepen- densinya dari tuannya terdahulu. Menurut Repkova (2001, hlm.9: "Di negara bekas komunis, sensor sebagai kendala utama kebebasan berbicara sudah digantikan, sebagian besar, oleh tekanan ekonomi.. . Untuk independensi, ini memang baik, walaupun tidak selalu dipahami demikian." Investor asing yakin bahwa Eropa Tengah segera akan menawarkan pengembalian modal seperti yang mereka peroleh di Eropa Barat. Selama 1990an Bonnier Group dari Swedia menanamkan modal di berbagai harian dan majalah di Estonia, Latvia, Lithuania, dan Polandia. Schibsted ASA dari Nonvegia membeli properti di Estonia, dan Ringier AG dari Swiss menanamkan modal di sejurnlah mingguan bisnis dan ekonomi dan bulanan seperti Profit dan T'yden (artinya, Mingguan) di Republik Ceko, Capital and Success di Romania, dan Profit di Slovakia. Bertelsmann AG juga menanamkan modalnya di wilayah ini, membeli saham harian dan majalah di Hungaria, Polandia, Romania, dan Slovakia. Pada 1996 penerbit Westdeutsche Allgemeine Zeitung, harian terbesar di Jerman, menimbulkan kontroversi karena ia membeli hampir 80 persen dari sirkulasi media cetak di Bulgaria, termasuk dua tabloid paling laris di negeri itu, Trud (Buruh) dan 24 Chasa (24 Jam). Memang, investor asing penting, tapi Tarmu Tammerk, Direktur Pelaksana Asosiasi Surat Kabar Estonia, mengeluhkan kemungkinan jatuhnya media ke tangan segelintir orang sehingga menimbulkan persaingan tidak sehat.
"Pluralitas yang telah dicapai dengan perjuangan yang begitu berat ini masih rapuh," katanya dalam sebuah wawancara. "Di Estonia, kami punya pasar di mana radio, televisi, surat kabar mingguan, swat kabar pagi dan sore semua berasal dari kelompok yang sama. Sangat mudah memanipulasi agenda politik dalam situasi seperti itu." Namun ia masih berpikir bahwa efek keseluruhannya adalah positif. Ketika Aripaev (Harian Bisnis) milik Bonnier Group mulai mempraktikkan kode etik yang melarang wartawannya menerima amplop karena memberikan liputan yang positif atas kelompok bisnis, ia menciptakan suatu model baru yang diikuti semua media. Kemudian, pada 1999, asosiasi swat kabar juga menerapkan peraturan serupa. "Swa-regulasi mulai terjadi," kata Tarnrnerk, "dan investor asing itu memainkan peran membantu masyarakat menyadari bahwa swa-regulasi itu berbeda dengan swa-sensor." Keputusan yang diambil Polandia pada 1991, memberikan independensi redaksional dan kemudian independensi finansial pada surat kabar pemerintah Rzeczpospolita, merupakan contoh keputusan yang dibuat pada tingkat politik bisa melancarkan proses perubahan yang positif, yang menguntungkan baik industri me&a maupun masyarakat pada umurnnya. Surat kabar yang didirikan pada 1920an ini dan dikuasai partai politik dan rezim yang berkuasa selama sejarahnya, berakhir pada 1980an sebagai swat kabar pemerintah darurat militer di Polandia. Seperti surat kabar di seluruh dunia komunis, ia sangat tergantung pada dukungan politik dan uang dari rezim yang berkuasa. Semen- tara beberapa tokoh pemerintahan Solidaritas yang mengambil alih kekuasaan pada September1989 merasa punya corong untuk menyalurkan suara peme- rintah, Perdana Menteri Tadeusz Mazowiecki punya visi lain: pers independen yang akan mengantarkan Polandia ke dunia modern. Bulan-bulan pertama rezim baru ini ternyata brutal bagi Rzeczpospolita. Dicabut bantuan finansialnya dan dilemparkan ke dalam kancah ekonomi yang sedang merosot, manajemen surat kabar ini kerepotan menyelamatkan korannya dari kebangkrutan. Untuk beberapa waktu wartawan menerirna sebagian gaji dalam bentuk sejumlah surat kabar yang kemudian mereka jual di stasiun kereta api dan di tempat-tempat ramai lainnya di Warsawa. Namun tak lama kemudian arus mulai terbalik. Beberapa bulan setelah surat kabar itu beroperasi secara independen, pada 1991 investor asing, kelompok surat kabar Hersant dari Prancis, membeli 49 persen saham perusahaan itu dan memberikan bantuan untuk meningkatkan teknologi dan percetakannya. Melihat ekonomi baru Polandia nantinya bakal menciptakan kebutuhan akan informasi mengenai pasar modal, reformasi perbankan, dan undang-undang
Gambar 12.6. Pertumbuhan Belanja lklan Negara-negara Tertentu di Eropa Tengah 1994- 2 0 0 0 (Indeks 1994 = 100) 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Sumber: World Association of Newspapers (2001) baru, manajemen baru Rzeczpospolita diberi pelatihan dan mulai menerbitkan swat kabar berkualitas tinggi berbasis fakta yang dibiayai melalui sirkulasi dan iklan. Ternyata swat kabar ini berkembang, meningkatkan peliputan bisnis dan ekonominya, menciptakan " halaman hijau" yang kemudian terkenal itu, yang melaporkan transfonnasi ekonomi Polandia yang sedang terjadi. Surat kabar ini membantu menjelaskan program privatisasi massal kepada masya- rakat luas Polandia, yang jutaan di antaranya tiba-tiba menjadi pemegang saharnnya. Rzeczpospolita menjangkau pengambil keputusan di Polandia baru, yang membuat swat kabar ini menjadi media yang hams dibaca oleh yang paling kaya dan paling terdidik di Polandia. Lapisan ini juga kebetulan khalayak yang ingin dijangkau oleh pengiklan yang baru berkembang di negara itu. Menjelang akhir 199Oan, menurut manajer Rzeczpospolita, lebih dari separuh pendapatan iklannya datang dari halaman-halaman rubrik bisnis dan dari pembaca kalangan bisnis papan atas. Walaupun sirkulasi surat kabar merosot dramatis selama masa transisi, kelahiran pasar dan industri periklanan membantu mengimbangi penurunan ini (gambar 12.6), dan perusahaan media berita memainkan peran penting dalam 2000
merangsang kalangan pemain baru di sektor swasta untuk beriklan. Para manajer media berita yang belajar bagaimana mengeksploitasi sumber pendapatan baru ini adalah mereka yang mampu bertahan dalam masa transisi. Rusia: Masa Berbunga dan Layu Tidak ada seputar kondisi ekonomi-dan pasang surut proses transisi ekonomi-yang digambarkan dengan lebih gamblang daripada di Rusia. Se- mentara Rusia mengalami perkembangan kebebasan dan keterbukaan media yang luar biasa pada dua tahun pertama 1990an setelah runtuhnya Uni Soviet, kebanyakan kekuatan dan upaya media baru itu menghadapi realitas suram kemerosotan ekonomi yang terjadi sesudahnya. Kemerosotan ini-pendapatan per kapita merosot lebih dari 50 persen selama satu dasawarsa-menyebabkan sebagian besar media jatuh ke tangan sponsor baru yang sangat terpolitisasi, baik yang publik maupun swasta, yang menggunakan media demi kepentingan sempitnya sendiri. Transisi ekonomi Rusia yang traumatis itu bukan yang paling bergolak di kawasan itu. Perang Saudara di Balkan, Kaukasia, dan Asia Tengah membuat kondisi sudut-sudut bekas emporium Soviet itu jauh lebih buruk. Antara 1990 dan 1999 Rusia mengalami p e n m a n PDB rata-rata 6,l persen setiap tahun, dengan semakin melebarnya kesenjangan antara yang kaya dan miskin serta kantong-kantongvvllayah yang hina papa (World Bank, 2001). Georgia dan Ukraina mengalami kemerosotan yang bahkan lebih menyedihkan: menjelang 1994 ekonomi Georgia merosot hingga 20 persen daripada lima tahun sebelumnya. Namun yang terja& di Rusia ini punya pengaruh besar pada perkembangan media di negara-negara bekas komunis lainnya. Perkembangan itu bukan hanya menunjukkan pentingnya kerangka hukum dan kelembagaan di negara tempat media itu berkembang, tapi juga pentingnya keterampilan bisnis dan kelihaian manajemen orang-orang yang mengelola perusahaan media. Kebanyakan media di Rusia berupaya untuk independen secara redaksional dan tetap bertahan hidup dengan dukungan pemerintah atau sponsor bisnis daripada berusaha atau terpaksa bertahan hidup di pasar terbuka. Inilah rumusan kegagalan. Bukan saja bantuan dari pemerintah itu terlalu kecil untuk menjamin terbentuknya media yang modern, tapi ketergantungan media pada sponsor yang partisan itu tidak banyak membantu menciptakan jurnalisme bermutu atau meyakinkan pembaca akan nilai media di lingkungan pasca-Soviet. Seorang analis media Rusia, Ellen Mickiewicz, Direktur DeWitt Wallace Center
pada Duke University, menemukan bahwa pembaca yang khas di Rusia sudah terbiasa dengan distorsi ini. Pembaca di Rusia, katanya dalam sebuah wawancara pada Agustus 2002, tidak biasa dengan kecepatan dan keandalan, dan tetap memahami bahwa informasi itu bukan suatu komoditas yang stabil. Dari sudut ini, mereka memandang output media sebagai gado-gad0 laporan, kombinasi mosaik yang bisa dipilah-pilah sendiri oleh konsumen. Masalah di Rusia ini berakar pada sistem Soviet yang lalu di mana surat kabar merupakan gerigi mesin propaganda yang diberi pelumas dengan baik. Sirkulasi surat kabar harian nasional saat itu sangat besar-Trud dicetak 11 juta eksemplar sehari-dan perusahaan media ini diberi fasilitas apa saja yang dimintanya, dari kantor sampai percetakan. Ketika Uni Soviet runtuh, media Rusia-yang enggan menderita kemerosotan dan ketidakpastian yang dialami banyak media & Eropa Tengah-terus berupaya mencari dukungan pemerintah. Dewasa ini pemerintah di daerah masih mengalokasikan anggaran untuk media massa, terutama untuk media penyiaran atau swat kabar yang mengekor kebijakan pemerintah setempat. Subsidi ini, walaupun tidak besar dalam arti uang, bisa menimbulkan masalah besar bagi pesaing independen, yang hams bertahan hidup tanpa bantuan keuangan atau politik pemerintah setempat. Media independen juga sulit bersaing untuk mendapatkan iklan. Sebab, media yang disubsidi mampu menutup sebagian biayanya dengan dana dari pemerintah, dan dengan demikian bisa menawarkan harga lebih murah kepada pengiklan Generasi pertama media independen Rusia memberikan pelajaran yang tidak mudah dilupakan mengenai kesulitan mempertahankan independensi finansial dan politik. Memang, media yang tidak bergantung pada kekuatan politik akhirnya jatuh ke tangan kerajaan bisnis dan finansial yang besar, yang muncul di Rusia pada 1990an. Menjelang pertengahan 1990an kepernilikan media ter- konsentrasi di tangan sekelompok industrialis berpengaruh yang bukan mencoba mengelola media berkualitas yang bertahan hidup ini dengan kegiatan media, tapi berusaha memengaruhi politik di Rusia. Yang paling berpengaruh di antaranya adalah Boris Berezovsky dan Vladimir Gusinsky, keduanya kemudian mengundang kemarahan Kremlin dan menghadapi tuduhan kriminal berkaitan dengan kegiatan dan praktik bisnisnya. Penganiayaan terhadap kedua tokoh oligarki yang paling terkenal ini tidak meyakinkan para analis media atau pers internasional bahwa Rusia sedang menuju ke era media independen. Penerapan undang-undang yang disluiminatif terhadap individu tertentu ini semakin memperkuat kekhawatiran bahwa pasar media di Rusia masih terbuka lebar untuk diambil alih oleh orang-orang yang
punya koneksi dengan pemerintah. "Tidak berlebihan untuk mengatakan bahwa setiap surat kabar di Moskow hidup dari suntikan dana dari pemegang saham atau sponsor terselubung," demikian tulis Belin, seorang pakar media Rusia pada Oxford University (Belin 2001). Mengenai keputusan yang bani-bani ini diambil untuk melikuidasi TV- 6 yang mengalami kesulitan dengan salah satu perniliknya, konglomerat energi LUKoil, Belin mengatakan bahwa undang-undang telah digunakan untuk menggencet media yang tidak mengikuti pandangan politik elite yang berkuasa (lihat juga Zassoursky 200 1). Membangun media berita dalam lingkungan ekonomi dan hukurn Rusia yang riuh rendah menguji keterampilan manajemen pengusaha yang paling brilian sekalipun; dan para manajer di Rusia mengatakan, mereka tidak siap menghadapi tantangan yang baru ini. Para eksekutif surat kabar di Rusia biasanya adalah bekas wartawan, dan tidak banyak yang punya pengalaman komersial. Penerbit, yang di kebanyakan media yang berhasil adalah direktur operasi yang membuat keputusan bisnis utama danmengawasi arah strategi surat kabar, di Rusia sering terlibat dalam manajemen redaksi sehari-hari. Perencanaan strategis, manajemen anggaran, dan pengembangan kegiatan peningkatan pendapatan sering mernbayangi dari belakang keputusan berita-berita yang akan dimuat di halaman satu. Pasang surut ekonomi Rusia makin menyulitkan proses menjamin arus pendapatan yang mantap. Menuninnya pasar iklan setelah krisis keuangan pada 1999 membuat semuanya makin parah. Distorsi pasar laimya adalah pemeriksaan palsu pajak, pembatasan artifisial atas jumlah halaman surat kabar atau lamanya air time yang disediakan untuk iklan, tuntutan pencemaran nama baik, dan subsidi pada media favorit pemerintah. Namun banyak manajer di Rusia mengatakan, negara ini perlahan-lahan sedang bangkit dari tahap paling sulit dalam transisinya dan segera akan menjadi seperti Polandia atau seperti bekas Republik Demokrasi Jerman. Membangun ekonomi yang lebih mantap beserta kemampuan membangun basis finansial dari iklan swasta, bukan dari hadiah atau subsidi dari konglomerat bisnis dengan motif politik, adalah penting. Keti ka Masalah Ekonorr~i Menjadi Masalah Polinti k Di Bratislava surat kabar SME mungkin menghadapi jalan paling berliku menuju independensi finansial, dan berhasil. Seperti media berita bani, surat kabar itu menghadapi berbagai tantangan ekonomi, yang kebanyakan berupa
rintangan yang direkayasa oleh pemerintah. Kemampuan surat kabar ini untuk bertahan hidup menunjukkan perlunya para manajer memiliki kelihaian bisnis agar berhasil dalam lingkungan yang mengandung berbagai ancaman, dari devaluasi mata uang sampai tekanan politik. Surat kabar yang diluncurkan pada 1948 ini diberi "tugas yang tercantum dalam resolusi partai dan organ negara9'-suatu tugas yang berat bagi surat kabar yang pada akhirnya menjadi surat kabar yang populer dan benar-benar independen di Slovakia. Pada 1989 Smena, demikianlah namanya pada waktu itu (yang artinya "Pergeseran"), mengambil peran dalam tekanan perubahan yang tidak terbendung yang bertiup di seluruh Cekoslovakia yang komunis saat itu. Para wartawan muda, dan relatif terbuka, yang mengelola surat kabar itu, dan daya tarik surat kabar itu bagi generasi muda di Bratislava mencerminkan peran tersebut. Smena membawakan berbagai feature yang tidak diduga, yang tidak perlu bersifat oposisi tapi berupa artikel-artikel yang memperluas pandangan pembaca keluar dari kungkungan dogma Partai Komunis, misalnya artikel mengenai Sigmund Freud atau Slovak Pen Club. Ketika Revolusi Beludru Cekoslovakia berkembang, surat kabar itu memuat lebih banyak lagi artikel mengenai pentingnya reformasi dan prospek keber- hasilannya. Jurnlah pembacanya meningkat dan sirkulasinya membengkak sampai 170.000 eksemplar sehari pada 1990 dari sekitar 100.000 tahun sebelumnya. Sementara itu, liberalisasi ekonomi meletakkan dasar bagi sektor periklanan yang bergairah. \ Berpisahnya Republik Ceko dan Republik Slovakia pada 1992 menempatkan surat kabar ini dalam posisi sulit, sehubungan dengan pimpinan negara yang baru lahir yang sering dikecamnya. Masalah registrasi memberikan alasan bagi negara baru itu untuk menutup surat kabar itu dan menyatakan perusahaan yang mengelolanya sebagai "tidak eksis." Sebuah surat kabar baru kemudian lahir, mengimbangi gerakan yang dilakukan pemerintah terhadap Smena. Nama koran baru itu SME yang berarti "Kami eksis, inilah kami." SME didirikan oleh perusahaan yang bernama Juventus, investasi datang dari First Slovak Investment Company. Antusiasme yang tinggi dan improvisasi yang mendekati kekacauan menandai hari-hari pertama SME. Kerugian me- lambung, dan untuk sementara waktu kerugian itu ditutup oleh investornya. Sedangkan Smena tetap bertahan di bawah tekanan finansial yang semakin berat sampai akhirnya surat kabar ini diambil alih oleh SME. Sementara itu pemerintah terus mengincar organisasi SME, dan akhirnya berhasil mengacaukan hubungan surat kabar ini dengan percetakan setempat.
Ketidaksenangan pemerintah terhadap SME malah menguntungkan strategi surat kabar ini. Rakyat sudah jelas tertarik dengan media berita yang menunjukkan oposisi yang kuat terhadap negara. Jurnlah pembaca cenderung meningkat saat rezim yang represif itu berupaya menindasnya. Pada saat yang sama swat kabar ini mulai berusaha mendapatkan dana dari Media Deve- lopment Loan Fund, suatu entitas yang didukung George Soros untuk membantu surat kabar independen mengatasi kesulitan finansial yang sering disebabkan tekanan politik, dan dengan demikian tidak mencerminkan prospek ekonomi sebenarnya media itu. Media Development Loan Fund selalu mengajukan syarat bahwa para peminjam menyusun rencana kerja yang kredibel, yang menurut seorang editor SME "sama berharganya seperti pinjaman itu sendiri." Setelah ditandatanga- ninya perjanjian pinjaman pada 1996, perusahaan ini berhasil membeli perce- takan bekas dari sebuah perusahaan di Jerman seharga US$270.000. Percetakan itu mendasari berkembangnya SME. Pemerintah melarang perusahaan dan badan milik pemerintah memasang iklan dalam surat kabar tersebut. Alexej Fulmek, editor SME, menulis yang ternyata kemudian menjadi 1 basis kelangsungan hidup swat kabar itu sebagai media independen (Fulmek 2001, hlm. 74). "Untung ada sektor privat yang cukup kuat di Slovakia memasang iklan komersial, bukan iklan untuk kepentingan politik," katanya. "Ini berarti pemerintah tidak dapat melumpuhkan vitalitas finansial SME dengan menyumbat dimuatnya iklan resmi." Kebijakan sewenang-wenang pemerintah ini bukan saja membangkitkan jurnlah pembaca, tapi juga memberikan peluang pada SME untuk merekrut wartawan muda yang berbakat, yang h s t r a s i dengan kondisi kerja pada media yang dikelola dan dikontrol pemerintah. Dan pada gilirannya ha1 ini memungkinkan SME menarik lebih banyak pembaca, dan melakukan ekspansi ke wilayah-wilayah lainnya dan ke media baru. Cetak benvarna dan format rubrik khusus ternyata efektif dalam menarik pembaca dan pengiklan. Sisipan dua kali seminggu mengenai lowongan kerja serta peluang pendidikan dan pelatihan lanjutan banyak menarik pengiklan. Sebuah rubrik otomotif tidak kurang populernya. Yang mutlak penting bagi media agar mampu mengatasi tekanan politik yang tidak henti-hentinya itu adalah basis ekonomi yang memadai yang diperoleh dari iklan bisnis swasta. Di wilayah di mana sektor swasta masih belum berkembang atau sangat dipengaruhi negara, formula survival semacam ini tidak akan berhasil.
Masalah Replikasi Kisah sukses Eropa Tengah tidak mudah ditiru di negara-negara lain. Media Afrika bisa mengalami campur tangan serupa, tapi berbeda dengan rekan- rekannya di Eropa Tengah, media di sana tidak punya basis iklan swasta yang memadai agar media mencapai independensi secara finansial. Di Malawi, Furnulani meluncurkan Business Watch dan bertekad menghindari persaingan politik yang sering melanda negara itu pada awal transisinya menuju demokrasi. Ia merencanakan medianya mengutamakan isu bisnis dan ekonomi, bukan po- litik. Pada prinsipnya, konsep itu untuk melindungi medianya dari balas dendam politik yang bisa merusak prospeknya. Namun edisi pertamanya, yang memuat laporan tentang salah satu lembaga keuangan internasional, membuat per- bandingan yang tidak menyenangkan antara kondisi ekonomi di bawah pe- merintah sekarang yang dipilih secara demokratis dan kondisi di bawah peme- rintahan presiden seumur hidup yang lalu. Pejabat pemerintah sangat tersing- &Png. Sebuah bank, yang saat itu dikuasai negara, membatalkan serangkaian iklan, demikian Fumulani mengingat kejadian itu dalam sebuah wawancara. Menurut Fumulani, "Pembuat keputusan di bank itu takut kehilangan jabatannya." Walaupun tidak ada swat kabar yang mau bergantung pada perusahaan milik negara dalam memperoleh iklan, Business Watch tidak punya pilihan. Sebuah perusahaan rokok sudah tutup beserta pabrik gannen terbesar di negeri itu. "Pengiklan terbesar di sini adalah pemerintah," demikian Fumulani, dan tanpa itu medianya tidak punya masa depan. Berbeda dengan SME di Slovakia, media independen di Malawi juga menghadapi kendala di luar tekanan bermotif politik. Tingkat buta huruf sebesar 41 persen di kalangan orang dewasa di Malawi menyebabkan sebagian besar rakyat Malawi di luar jangkauan Business Watch. Jalan yang rusak menghambat sebaran majalah di luar Blantyre, pusat perdagangan dan penerbitan. Dan pendapatan per kapita yang hanya US$170 per tahun membuat harga eceran yang tergolong murah menjadi mahal bag- sebagian besar rakyat. "Majalah ini dianggap mahal walau harganya cuma lima puluh kwacha," demikian Fumulani. "Rakyat biasa tidak mampu membelinya." Editor Afrika lainnya mengatakan, masyarakat madani yang tidak aktif juga bisa menghambat pertumbuhan. Iraki Kibiriti, pendiri Enterprise Africa, sebuah majalah bisnis pan-Afrika berbahasa Inggris yang terbit di Nairobi, mengeluhkan "ketidakpedulian masyarakat " yang melanda khalayak di Afrika. "Ketika orang merasa bahwa yang terjadi di luar rumahnya bukanlah
urusannya," para penerbit bekerja dalam suatu lingkungan yang sulit, dernikian Kibiriti dalam sebuah wawancara. Memanfaatkan Peluang Baru Beberapa media yang diawasi negara di negara berkembang berhasil menemukan jalan untuk tetap bertahan hidup. Salah satu evolusi media yang menarik terjadi di Malaysia, macan ekonomi Asia yang masih menghadapi tantangan berkaitan dengan krisis keuangan pada 1997 di wilayah ini, di mana media masih berada di bawah kontrol negara. Pemerintah mengenakan undang- undang yang melarang berita yang " jahat" dan mengizinkan pemerintah menutup media "subversif". Semua me&a berita harus memegang izin yang diperbarui setiap tahun. Sedition Act dan Internal Security Act negeri itu melarang media berita mengkritik kebijakan pemerintah. Kontras dengan berbagai rintangan terhadap pers yang bebas dan fungsional ini, panggung media baru jasa online dan Internet menikrnati status yang sangat dilindungi di Malaysia, negara yang menempatkan dirinya sebagai negara high- tech di masa depan. Karena itu Malaysia berupaya menghindarkan sektor teknologi informasi yang baru muncul ini terjerat oleh kekusutan kendala yang sama yang melibatkan media berita mainstream. Steven Gan, seorang wartawan pelopor yang sering berselisih dengan pemerintah, meluncurkan Malaysiakini, sebuah surat kabar Internet, pada akhir 1999 dan tetap bertahan sejak itu dengan jumlah pembaca antara 120.000 dan 150.000. Dibantu Southeast Asian Press Alliance, Gan berhasil menarik 100.000 pembaca setelah 16 bulan beroperasi, lima kali lebih banyak dari yang diharapkannya semula. Sementara itu, 50 persen biaya operasinya ditutup pendapatan dari iMan swasta. Strategi bisnis Ma2aysiakini disesuaikan dengan realitas ekonomi dan politik di Malaysia. Di negara ini terdapat basis iklan yang bergairah dan khalayak yang ingin membaca yang tidak bisa diperoleh dari media mainstream. Yang paling menentukan bagi Malaysiakini adalah kebijakan pemerintah mengenai media lama dan me&a baru. "Pemerintah sudah berjanji tidak akan mengekang Internet, sementara itu mengawasi dengan ketat media tradisional," demikian Gan dalam sebuah wawancara. "Kami memanfaatkan celah itu." Namun menjelang akhir 2001 timbul kesulitan baru. Ambruknya ekonomi Internet di seluruh dunia, plus melemahnya ekonomi Amerika Serikat, mengurangi iklan di Malaysiakini secara drastis. Padahal iklan itu menutup 20
persen biaya operasionalnya. Akibatnya, dilakukan revisi rencana kerja perusahaan, difokuskan pada keragaman sumber pendapatan. Pakar high- t e c h Malaysiakini menawarkan jasa penulisan perangkat lunak pada perusahaan; wartawan yang tajam analisisnya menawarkan jasa konsultasi politik; dan sebagian materi yang dimuat surat kabar itu tidak lagi gratis. Malaysiakini menyusun formula yang menawarkan artikel berita secara gratis, tapi mengenakan uang langganan untuk kolom opini dan arsipnya. Suatu survei menunjukkan, 70 persen pembaca rela membayar jasa yang diberikan ini. "Untuk survive Anda harus mengubah Malaysiakini benar-benar menjadi entitas bisnis," demikian Gan. Mengakses lnformasi dan Menciptakan Pasar lnformasi Pengalaman negara berkembang dan negara dalam transisi menunjukkan bahwa kegagalan media menstabilkan ekonominya merupakan pangkal kesulitan media tersebut. Organisasi internasional dan donor bilateral menyatakan ingin membantu pemecahan dalam persoalan ekonomi ini. Pengalaman di beberapa negara menunjukkan, banyak media terlalu banyak membuang waktu dan usaha untuk melatih wartawan, sementara itu mengabaikan keterampilan mereka yang diharapkan menjamin bahwa wartawan diberi gaji yang layak dan bekerja dalam lingkungan yang bebas dari campur tangan politik dan praktik korup bisnis. Pada saat yang sama, pengalaman Eropa Tengah menunjukkan bahwa suatu agenda sektor publik dan refonnasi ekonomi yang agresif-yang sepenuhnya sadar akan kebutuhan dan permintaan media berita-tidak kurang pentingnya bagi prospek bisnis media dibandingkan dengan bantuan secara langsung. Negara yang telah membuat kemajuan paling pesat-seperti para reformis di Eropa Tengah dan Timur-telah menciptakan pasar informasi dan media berita yang efektif sebagai bagian dari agenda sektor publik dan reformasi ekonomi. Bukan saja negara-negara ini bertekad memprivatisasi media dan menghentikan bantuan untuk media yang diambil dari anggaran nasional dan daerah. Negara-negara itu juga menjalankan kebijakan ekonomi dan regulasi yang ditujukan untuk menciptakan lingkungan tempat bisnis media--dan sistem informasi berbasis ekonomi-bisa berakar. Negara juga belajar hidup dengan kritik terhadap pejabat publik, serta mengakui bahwa kritik itu sendiri salah satu cara pemerintah menyesuaikan kebijakannya dan mengoreksi kesalahan- nya. Media yang membantu menciptakan rambu-rambu yang menutup peluang
korupsi dan membeberkan penyalahgunaan dana publik bisa membawa dampak penting pada proses pembangunan suatu negara (lihat, misalnya, Sen 1999). "Dalam perjuangan memberantas korupsi, pers lebih berhasil daripada sistem pengadilan," demikian Dumitry Sandu, seorang sosiolog pada Universitas Bukares, ketika berbicara mengenai proses reformasi di Rumania dan upaya meningkatkan good governance (wawancara dengan Mark Nelson, Bukares, 26 Juni 1999). Ketidakrnampuan media untuk bertahan hidup secara ekonomis sering berawal dari kebijakan informasi pemerintah dan otoritas publik lainnya yang tidak efisien dan terlalu ketat. Wartawan yang bersaing untuk memperoleh akses berita memerlukan akses informasi yang cepat dan terbuka. Pasar informasi berkembang cepat di negara yang memberikan akses dokumen publik yang mudah, membuat regulasi yang mewajibkan pengungkapan informasi tanpa ditunda, dan mempunyai konstitusi yang menjamin akses dokumen publik yang ditegaskan dalam peraturan perundang-undangan. Undang-undang yang mengizinkan pejabat publik menunda dikeluarkannya informasi dengan alasan "untuk dilihat dulu" atau alasan birokratis lainnya bukan saja mengurangi manfaat pengelolaan urusan publik yang terbuka dan jujur, tapi juga meng- hambat kemampuan media untuk bertahan hidup sebagai entitas bisnis. Negara yang membatasi akses infonnasi hanya akan meningkatkan biaya yang harus dibayar, bukan saja bagi media dengan memaksanya menggunakan lebih banyak waktu dan energi untuk mengumpulkan infonnasi itu, tapi juga bagi ekonomi secara keseluruhan, yang mengakibatkan alokasi tidak efisien dan menunda pembangunan sistem ekonomi modern berbasis pengetahuan negara bersangkutan. (Untuk bahasan peran media dalam pemberantasan korupsi dan biaya korupsi yang harus ditanggung negara berkembang, lihat Kaufmann, Kray, dan Zoido-Lobatan 1999). Negara sering dengan cepat menangani masalah yang jelas terlihat di media, dan mengira bahwa kesalahan, distorsi, dan berita yang dibesar-besarkan itu semua adalah ulah wartawan yang tidak terlatih. Tidak banyak negara yang bersedia menggali masalah ini lebih dalam, dan melihat distorsi lingkungan hukum dan ekonomi yang menghasilkan media yang lemah dan wartawan yang tidak profesional. Akses informasi secara terbuka membantu menciptakan persaingan dalam ekonomi informasi dan budaya kebenaran dalam pemberitaan, sehingga sulit nanti bagi wartawan atau pihak lainnya untuk membuat tuduhan palsu atau hasutan, dan lebih sulit lagi bagi penjahat atau penipu untuk membantah yang
telah dilakukannya. Bila informasi tidak tersedia dengan mudah dan sulit diverifikasi, wartawan boleh dikatakan bebas membuat berita tanpa bukti yang kuat. Informasi seperti itu tidak ada harganya dan hanya menurunkan nilai semua informasi yang ada. Namun, bila informasi bisa dengan mudah diveri- fikasi, pembaca dan pemilik media bisa memberikan sanksi terhadap wartawan yang membuat kesalahan atau yang gaga1 dalam menjalankan tugas profesinya. Dalam lingkungan seperti itu editor akan mulai merninta wartawannya mem- buat berita yang nyata, bukan rumor, memberikan perincian.bukan opini. In- formasi semacam itu menjadi sangat berharga, dan transaksi informasinya men- jadi salah satu batu landasan ekonomi informasi dan pengetahuan yang kokoh. Banyak profesional media mengaitkan kekuasaan dan profitabilitas media- dan kualitas jurnalisme-dengan kualitas undang-undang informasi yang menjarnin akses informasi bagi wartawan. Di Florida, misalnya, undang-undang yang dikenal sebagai sunshine law menjamin akses semua dokumen, basis data, dan sidang pejabat pub& negara bagian dan daerah bagi wartawan dan publik. Undang-undang ini membantu terciptanya salah satu budaya jurnalistk yang paling baik, bersemangat, dan profesional di Arnerika Serikat. Di samping itu, banyak swat kabar di Florida, seperti St. Petersburg Times, Miami Herald, dan Orlando Sentinel, tidak menoleransi kesalahan yang dibuat wartawannya. Media- media itu dewan jelas mengoreksi beritanya, dan dengan cepat memecat wartawan yang berulang kali membuat kesalahan atau membuat penilaian yang salah. Negara dan organisasi internasional bisa memainkan peran dalam meletakkan batu dasar bagi budaya informasi semacam ini, yang pada gilirannya akan memperkuat kemampuan media untuk mengembangkan diri sebagai entitas bisnis. Ekonorni informasi yang berjalan memerlukan lapisan profesional di dalam berbagai jenis media berita. Mereka yang mengurnpulkan, menyusun, dan dengan cepat mengemas kembali informasi itu dalam bentuk dapat digunakan oleh orang yang memerlukannya. Hampir setiap undang-undang dan regulasi yang masuk ke ruang publik perlu dilihat dalam konteks ekonomi seperti itu. Sesungguhnya, informasi publik perlu menjadi bagian dari proses pembahasan rancangan undang-undang dan regulasi sebelum disahkan menjadi undang-undang, proses yang akan membantu mencegah kerahasiaan masuk ke dalam informasi dan mengurangi kemampuan media mengembangkan diri sebagai perantara berita dan informasi yang tepat waktu. Di samping membantu pemahaman dan pelaksanaan kebijakan keterbukaan dan transparansi, negara industri dan masyarakat donor internasional juga bisa membantu menstabilkan media berita dengan pogram peningkatan keterampilan
manajemen para eksekutifnya, manajer keuangannya, dan tenaga lainnya yang terlibat dalam mengamankan kesinambungan finansial media. Banyak negara tidak punya infrastruktur untuk pelatihan demikian. Kebanyakan sekolah jurnalisme di negara berkembang difokuskan pada keterampilan jurnalist~k: keterampilan meliput dan menulis. Tidak banyak negara berkembang punya konsultan bisnis media yang bisa memberikan nasihat mengenai strategi bisnis media. Program yang sekarang dilaksanakan oleh World Bank Institute di Rusia, yang didukung Canadian International Development Agency, berupaya menciptakan jaringan konsultan bisnis media untuk bekerja pada surat kabar & daerah-daerah & luar Moskow. Organisasi lainnya, seperti Media Development Loan Fund, membantu media mengembangkan rencana kerja dan membiayai rencana ini secara normal berorientasi bisnis. Pendekatan semacam ini merupakan inti upaya yang sedang dilakukan World Association of Newspapers yang mencoba menggunakan jaringan eksekutif surat kabarnya di seluruh dunia sebagai sumber daya program pelatihan di negara berkembang dan negara dalam transisi. Organisasi Internews yang didukung Amerika Serikat juga telah membawa dampak yang besar dalam industri televisi, meningkatkan keterampilan manajemen para eksekutif terutama di Rusia. Program semacam ini perlu difokuskan pada unsur dasar mengelola bisnis berbasis informasi yang berkualitas, dengan mengakui peran khusus yang dimainkan media independen dalam sistem ekonomi dan politik suatu negara. Akhirnya, negara-negara dari Albania sampai Zambia mulai mengakui pentingnya mengembangkan sistem ekonomi berbasis pengetahuan bagi masa depan ekonominya. Mereka ingin menemukan jalan untuk mengembangkan insentif, kebijakan, sistem pendidikan, dan kepakaran teknologi yang akan memungkinkan mereka memanfaatkan perubahan besar berkat menyebarnya dengan cepat Seknologi komunikasi dan informasi. Negara-negara tersebut perlu memahami bahwa mengutamakan penciptaan media yang bebas dan profesional-dan belajar hidup dengan menerima kritik- merupakan permulaan yang baik. Rujukan Belin, Laura. 2001. "Verdict against TV-6 Is Latest Warning to Opposition Media." Russian Political Weekly 1(25), 15 Oktober. Tersedia di: 10125-151001.html.
Freedom House. 2000. Censor Dot com: The Internet and Press Freedom: 2000. New York. filrnek, Alexej. 2001. " A Manual for Survival: A Case Study o f the Slovak Opposition Newspaper SME." Media Manual Series. Praha: Media Development Loan Fund. K a u f f m a n , Daniel, Aart Kray, dan Pablo Zoido-Lobatan. 1999. "Governance Matters." Policy Research Working Paper. World Bank, Washington, D.C. Norris, Pippa. 2001. Digital Divide: Civic Engagement, Information Poverty, and the Internet Worldwide. Cambridge, U.K.: Cambridge University Press. Repkova, Tatiana. 2001. New Times: Making a Professional Newspaper in an Emerging Democracy. Paris: World Association o f Newspapers. Sen, Arnartya. 1999. Development as Freedom. New York: Alfred A . Knopf. World Association o f Newspapers. 2001. World Press Trends 2001. Paris. World Bank. 2001a. Global Economic Prospects. Washington, D.C. . 2001b. World Economic Indicators. Washington, D.C. Zassoursky, Ivan. 2001. "Russia Media in the Nineties: Driving Factors o f Change, Actors, Strategies and the Results." Tersedia di: artic.htm.
Bagian I l l rang Media. tentang. Med'
Profesi Paling Baik di Dunia Gabriel Garcia Marquez ebuah universitas di Kolombia ditanya ihwal tes bakat dan kejuruan apa yang dilakukannya untuk menyaring orang-orang yang berminat belajar di bidang jurnalistik. Jawabannya bersifat kategoris: "Jurnalis bukan seniman." Namun, pandangan itu timbul justru oleh keyakinan bahwa jurnalisme cetak merupakan satu aliran sastra. Lima puluh tahun yang lalu sekolah jurnalistik belurn menjadi mode. Jur- nalisme dipelajari di newsroom, bengkel percetakan, kafe lusuh, dan pada pesta Jumat malam. Surat kabar diproduksi di tempat yang ditata seperti pabrik di mana diberikan pelatihan dan informasi yang benar, dan pandangan dihasilkan Ringkasan pidato jurnalis dan penulis Kolombia Gabriel Garcia Marque~, pemegang hadiah Nobel Sastra 1982 clan Presiden Yayasan untuk Pendekatan Baru Jurnalisme di Ibero-America (Foundaci6n para u n Nuevo Periodismo Iberoamericano), pada Sidang ke-52 Inter-American Press Association di Los Angeles, 7 Oktober 1996. Dicetak ulang , dengan izin Yayasan untuk Pendekatan Baru tersebut.
dalam suasana kerja sarna di mana integritas sangat dijaga. Jurnalis mempakan kelompok yang bersatu padu. Kami berbagi kehidupan bersama dan begtu fanatik akan profesi kami sehingga itu saja yang kami bicarakan. Kerja jurnalistik itu sendiri membangun persahabatan kelompok yang tidak banyak menyisakan waktu untuk kehidupan pribadi. Walaupun tidak terdapat dewan redaksi dalam arti formalnya, pada pukul lima sore seluruh staf berkumpul dengan spontan untuk istirahat melepaskan lelah dari ketegangan hari itu, dan menikmati secangkir kopi di mana saja yang menjadi tempat kegiatan redaksi. Pertemuan ini semacam rapat yang longgar yang membahas topik setiap mbrik dan di mana sentuhan terakhir ditambahkan untuk edisi esok hari. Orang- orang yang tidak pernah belajar dalam akademi keliling yang berlangsung 24 jam non-stop dalam debat yang sengit ini, atau mereka yang bosan dengan celotehan yang berlangsung di sana, adalah mereka yang ingin atau yang yakin akan menjadi jurnalis, tapi pada kenyataannya tidak. Pada waktu itu jurnalisme digolongkan dalam tiga kategori: berita, feature, dan tajuk rencana. Rubrik yang membutuhkan kehalusan ekspresi dan paling bergengsi adalah rubrik tajuk rencana. Pekerjaan reporter adalah pekerjaan yang paling diremehkan, karena pekerjaan ini menunjukkan bahwa yang melakukannya adalah pemula yang diberi tugas rendahan. Baik jalannya waktu maupun profesi membuktikan bahwa sistem saraf jurnalisme itu bekerja melawan arah jamm jam; artinya, pada usia 19 tahun saya mahasiswa fakultas hukum paling bumk dan memulai karier sebagai anggota redaksi. Lambat l a m , berkat kerja keras, karier saya menanjak, bekerja di berbagai rubrik, sampai menjadi reporter senior. Praktik profesi jurnalistik membutuhkan latar belakang budaya yang kuat, yang diberikan lingkungan kerja itu sendiri. Membaca mempakan persyaratan kerja tambahan. Orang yang otodidak biasanya cepat dan gemar belajar terutama orang-orang di masa saya, karena kami ingin tems merintis jalan memajukan profesi-yang kami namakan sebagai- yang terbaik di dunia ini. Alberto Lleras Camargo, seorang jurnalis segala zaman yang dalam dua kesempatan menjabat Presiden Kolombia, bahkan lulus sekolah menengah pun tidak. Berdirinya sekolah jurnalisme kemudian merupakan reaksi kalangan akademisi terhadap kenyataan bahwa profesi ini tidak mendapat dukungan kalangan terpelajar. Pada saat ini pandangan ini tidak berlaku terhadap media cetak saja, tapi semua bidang media yang telah ada atau akan ada. Namun, dalam upaya untuk berekspansi, bahkan nama rendah profesi yang
dilekatkan sejak awalnya, pada abad ke-15, sudah tidak digunakan lagi. Profesi ini tak lagi dinamakan jurnalisme, tapi ilmu komunikasi atau komunikasi massa. Pada umumnya, hasilnya tidak menggembirakan. Siswa yang lulus dari lembaga akademis penuh dengan harapan yang tidak realistis, seolah hidup di masa depan, tampaknya tidak melihat realita dan masalah hidup di dunia nyata, dan lebih mementingkan promosi daripada profesi dan kemampuan diri. h i terutama cocok dikaitkan dengan dua atribut utama, kreativitas dan pengalaman. Sebagian besar siswa terjun ke dunia jurnalisme dengan kekurangan yang jelas: mereka punya masalah serius dengan tata bahasa dan ejaan, dan tidak punya naluri pemahaman akan materi yang mereka baca. Beberapa di antara mereka bangga bisa membaca dokumen rahasia bolak balik di meja seorang menteri, bahwa mereka bisa merekam pembicaraan tanpa diketahui orang yang berbicara, atau bahwa mereka bisa memublikasikan percakapan yang sebelumnya mereka janjikan sendiri akan merahasiakannya. Yang paling menggelisahkan, pelanggaran etika ini didasarkan atas pandangan yang tidak pantas mengenai profesi yang disandangnya, pandangan yang diadopsi secara sadar dan tertanam dengan bangga bahwa menjadi orang pertama yang tahu mengenai sesuatu itu di atas segalanya dan dengan bayaran apa pun. Pendapat bahwa berita terbaik bukan selalu berita yang pertama diperoleh, tapi sering kali adalah berita yang disajikan secara paling baik, tidak ada artinya bagi mereka. Beberapa di antara orang-orang ini sadar akan kekurangannya, merasa ditipu oleh sekolahnya, dan tidak berterus terang ketika menyalahkan gurunya karena gaga1 menanamkan kebajikan yang sekarang dituntut dari mereka, terutama rasa ingin tahu mengenai kehidupan itu sendiri. Jelas ini merupakan kntik yang bisa ditujukan terhadap pendidikan pada umumnya, yang dikorupsi oleh kebanyakan sekolah yang tetap memberikan praktik buruknya dengan menjejalkan informasi bukan pelatihan. Namun, dalam kasus khusus jurnalisme, keadaan tampaknya diperparah oleh ketidakmampuan profesi ini berkembang sama cepatnya dengan kemajuan peralatan perdagangan, dan oleh kenyataan bahwa jurnalisme terbenam dalam labirin yang tercipta oleh teknologi yang pesat berkembang. Dengan kata lain, ada persaingan sengit di antara perusahaan-perusahaan media untuk memperoleh peralatan yang modem, sementara itu mereka lamban melatilr stahya dan mengadopsi mekanisme yang membentuk semangat kerja sama seperti di masa lalu. Newsroom telah menjadi laboratorium suci hama tempat orang bekerja dalam isolasi, tempat d i mana tampaknya berkomunlkasi lewat cyberspace lebih mudah daripada dengan menyentuh hati pembaca.
Dehumanisasi telah menyebar dengan kecepatan yang mengerikan. Tidak mudah memahami bagaimana teknologi, dengan segala kehebatannya, dan komunikasi, yang berlangsung dengan kecepatan kilat-hal-ha1 yang kami dulu semua inginkan-berhasil mempercepat dan memperparah penderitaan yang mendalam berkaitan dengan tenggat waktu. Para pemula mengeluh bahwa editor memberi mereka tiga jam untuk menyelesaikan tugas yang sebenarnya tidak bisa diselesaikan kurang dari enam jam, bahwa mereka diminta menghasilkan materi untuk dua kolom dan kemudian pada menit terakhir disediakan hanya setengah kolom, dan bahwa dalam kekacauan tenggat waktu tidak ada yang sempat atau bersedia memberikan penjelasan apalagi kata- kata hiburan. "Mereka bahkan tidak memarahi kami," kata seorang reporter pemula yang menginginkan sekali mendapat komentar langsung dari bosnya. Keheningan meliputi newsroom; editor yang dulu seorang bijak pembangkit semangat hampir tidak punya energi atau waktu lagi untuk mengikuti laju yang dihasilkan teknologi. Menumt saya, keterbum-buruan dan keterbatasan dalam arti ruang itulah yang telah mereduksi kedudukan peliputan yang kami anggap sebagai genre yang paling bergengsi, tapi juga yang memerlukan waktu, penelitian, refleksi, dan keterampilan menulis yang istimewa. Melakukan peliputan sebenarnya adalah merekonstmksi fakta dengan cermat dan akurat. Dengan kata lain, inilah berita secara keseluruhan, sementara peristiwa itu sudah lewat, peliputan yang disajikan membuat pembaca merasa seolah-olah ia sendiri menyaksikan peristiwa itu. Sebelum ditemukannya teletypewriter dan telex, seseorang di bidang radio- komunikasi dengan pengabdian yang fanatik pada profesinya dengan cepat menangkap berita dunia di tengah himk-pikuk gelombang udara, dan seorang editor mempersiapkannya dengan perincian dan informasi latar belakang dengan cara sempa dengan merekonstmksi seluruh kerangka dinosaurus dari sepotong tulang belakangnya. Hanya interpretasi berita yang ditabukan, karena ini dianggap wilayah suci pemimpin redaksi yang menulis tajuk rencana sendiri katanya, walaupun kenyataan bukan begitu. Di samping itu, kepandaiannya menulis tangan dengan indah hampir selalu terkenal karena hiasan-hiasannya. Pemimpin redaksi yang terkenal ini punya pengetik pribab yang tugasnya adalah mengurai tulisan-tangannya yang indah itu supaya bisa dibaca. Satu perbaikan signifikan dalam 50 tahun terakhir ini, berita dan laporan sudah disertai komentar dan opini, sedangkan informasi latar belakang digunakan untuk memperkaya editorial. Namun ha1 itu tampaknya belum
memberikan hasil terbaik, karena profesi ini dulu pun tidak pernah tampak lebih berbahaya daripada sekarang. Penggunaan berlebihan tanda kutip dalam pernyataan, baik palsu atau benar, memberikan peluang kesalahan tanpa dosa atau yang disengaja, distorsi dengan kebencian, dan salah interpretasi yang berbisa, yang menjadikan berita bak senjata yang mematikan. Kutipan dari sumber yang sepenuhnya kredibel, dari orang yang umumnya well-informed, dari pejabat senior yang meminta jangan disebut namanya, atau dari para pengamat yang tahu segalanya tapi yang tidak pernah tampak batang hidung- nya, memungkinkan segala macam pelanggaran yang lepas dari hukuman. Si pembuat kesalahan membangun benteng yang melindungi dirinya dengan menyatakan haknya untuk tidak menyebut sumber tanpa bertanya kepada diri sendiri apakah ia sebenarnya telah membiarkan dirinya dimanfaatkan oleh sumber yang, dalam menyampaikan informasi kepadanya, mengemasnya dengan cara yang paling mungkin memenuhi kepentingannya. Saya pikir seorang jurnalis tak bermutu yakin bahwa nafkahnya tergantung pada sumber, terutama jika sumber itu pejabat, dan karena ia menganggap sumber itu suci, setuju saja dengannya, melindunginya, dan akhirnya membangun hubungan persekongkolan, dan bahkan menyebabkannya memandang dengan curiga sumber-sumber lainnya. Mungkin ini kedengarannya seperti anekdot, tapi saya kira ada lagi satu ha1 yang menjadi penyebab rusaknya semua ini, yaitu mesin perekam. Sebelum ditemukannya perekam, profesi ini bekerja cukup dengan tiga peralatan yang sebenarnya satu: notes, integritas tanpa kompromi, dan sepasang telinga yang masih kita gunakan untuk mendengar yang diucapkan seseorang kepada kita sebagai reporter. Penggunaan perekam secara profesional dan etis hingga kini belum ada. Orang hams mengajarkan rekan-rekan mudanya bahwa kaset itu bukan pengganti memori seseorang, tapi sebenarnya versi canggih dari notes yang sangat berjasa dan sangat bisa diandalkan selama tahun-tahun pertama profesi ini. Perekam itu mendengar tapi tidak menyimak dan, seperti burung beo elektronik, mengulang tapi tidak berpikir. Alat ini bisa diandalkan tapi tidakpunya hati, dan pada hakikatnya, cara perekam menyajikan kembali kata- kata pembicara secara harfiah tidak bisa dipercaya seperti orang yang memperhatikan kata-kata yang diucapkan si pembicara, yang menggunakan inteligensinya untuk menilai dan memutuskan menurut standar etika. Walaupun perekam, seperti radio, memberikan manfaat yang luar biasa, menyajikan kata- kata secara harfiah dan secara langsung, namun kemudian mengakibatkan banyak pewawancara tidak mendengarkan respons yang diberikan oleh si
sumber karena pewawancara sibuk memikirkan pertanyaan berikutnya. Karena perekam itu, nilai yang berlebihan dan sesat diberikan pada wa- wancara. Radio dan televisi, karena sifatnya, telah mengubah wawancara men- jadi genre yang maha hebat. Media cetak juga tampaknya punya pandangan yang salah bahwa suara kebenaran bukan datang dari jurnalis yang menyak- sikan peristiwa, tapi datang dari orang yang diwawancarainya. Dalam kasus yang menyangkut banyak editor swat kabar, transkripsi menjadi semacam batu uji. Mereka terkecoh suara kata-kata, tersandung semantik, tersandung ejaan, dan terjerat sintaksis. Mungkin solusinya adalah kembali ke notes yang rendah hati itu, sehingga wartawan akan menggunakan inteligensinya untuk menye- laras sambil mendengar dan membiarkan perekam menduduki tempat yang memang menjadi haknya sebagai saksi berharga. Bagaimanapun juga mele- gakan mendengar bahwa kurangnya pemahaman etika dan kekeliman lainnya yang merendahkan derajat dan membuat malu jurnalisme modern tidak selalu berasal dari tidak adanya moral, tapi juga dari kurangnya keterampilan pro- fesional. Mungkin kelemahan program akademis komunikasi massa adalah bahwa ia mengajarkan banyak ha1 yang berguna untuk profesi, tapi sedikit sekali mengenai profesi itu sendiri. Jelas program humaniora hams dipertahankan walaupun jangan terlalu ambisius dan kaku, agar dapat memberikan latar belakang budaya yang tidak mereka peroleh di sekolah menengah. Namun, apa pun jenisnya, pendidikan hams fokus pada tiga bidang utama: memberikan prioritas pada bakat dan kejuruan; menetapkan dengan tegas bahwa penelitian bukan spesialisasi profesi, tapi semua wartawan hams berorientasi penelitian; dan membangun kesadaran bahwa standar etika tidak bisa menjadi produk sesuatu yang terjadi secara kebetulan; seperti dengung lebah, etika hams men- jadi teman terus-menerus seorang jurnalis. Tujuan akhirnya adalah kembali ke tingkat dasar pendidikan dengan menawarkan lokakarya kelompok kecil, yang secara kritis menghargai penga- laman historis dalam konteks layanan publik. Dengan kata lain, sepanjang me- nyangkut pembelajaran, semangat berkumpul pukul5 sore itu harus dihidup- kan kembali. Saya termasuk dalam kelompok jurnalis independen, berbasis di Cartagena de Indias, yang mencoba mencapai ini semua di Amerika Latin melalui sistem lokakarya eksperimen dari satu ke tempat lain dengan menyandang nama yang kedengarannya agak megah: Yayasan untuk Pendekatan Bam Jurnalisme di Ibero-America (Foundacion Press para un Nuevo Periodismo Iberoamericano).
Inilah program percobaan bagi jurnalis yang baru saja memulai kariernya. Mereka bekerja dalam satu bidang khusus-melakukan liputan, menyunting, melakukan wawancara untuk radio dan televisi, dan berbagai bidang lainnya- di bawah bimbingan seorang veteran jurnalis. Para calon diusulkan oleh organisasi meda tempat mereka bekerja dan yang menanggung biaya perjalanan, akomodasi, dan pendaftaran, sebagai respons pengumuman dari yayasan. Para calon harus di bawah usia 30 tahun, punya minimum tiga tahun pengalaman, dan menunjukkan bakat dan tingkat keterampilan dalam bidang spesialisasinya dengan menunjukkan contoh yang mereka anggap karyanya yang paling baik dan yang paling buruk. Lama waktu lokakarya tergantung pada ketersediaan instruktur tamu, yang jarang menyediakan waktu lebih dari satu rninggu. Selama lokakarya instruktur tidak memberikan dogma teoretis yang bias akademis, tapi berusaha mening- katkan keterampilan peserta lewat diskusi meja bundar dan praktik. Tujuannya, saling berbagi pengalaman yang diperoleh masing-masing peserta dalam praktik profesinya. Lokakarya tidak mengajarkan orang bagaimana menjadi jurnalis, tapi mempertajam keterampilan mereka yang sudah menjadi jurnalis melalui latihan praktik. Tidak ada ujian akhir atau evaluasi, tak ada diploma atau sertifikat macam apa pun yang diberikan. Proses seleksi terjadi melalui pene- rapan keterampilan. Tidak mudah menilai manfaat yang dperoleh dari sudut pedagogis, namun kami berbesar hati melihat antusiasme orang-orang yang mengikuti lokakarya ini, gejala yang sudah memberikan lahan subur bagi sikap non-konformis dan pemberontakan kreatif di dalam Lingkungan media, suatu pendekatan yang didukung, dalam banyak hal, oleh dewan direksi perusahaannya. Kenyataan bahwa 20 orang jurnalis dari berbagai negara mengikuti lokakarya selama lima hari, membahas profesi yang mereka tekuni, sudah merupakan tanda kemajuan. Pada hakikatnya, kami tidak mengusulkan cara baru mengajar jurnalisme, tapi kami berupaya menghidupkan kembali cara lama mempelajari jurnalisme. Media sebaiknya mendukung misi penyelamatan ini, baik dalam newsroom atau melalui skenario yang diciptakan untuk tujuan ini, dengan cara serupa pelatihan terbang dengan stimulator yang menggambarkan insiden yang bisa terjadi dalam penerbangan. Dengan cara ini siswa bisa belajar menghindari bencana sebelum mereka menghadapi bencana sebenarnya dalam penerbangan sebenarnya. Jurnalisme merupakan nafsu yang tak terkendalikan yang bisa dicerna dan dimanusiawikan hanya melalui konfrontasi telanjang dengan realitas. Orang yang tidak punya ini dalam darahnya tidak akan bisa memaharni
cengkeraman magnetis nafsu ini, yang diberi tenaga oleh kehidupan yang tidak bisa diprediksi. Orang yang mengalami semua ini pasti bisa memahami ke- gembiraan yang dibangkitkan oleh berita yang dihasilkannya, kegirangan yang tercipta oleh hasil pertama upayanya, dan kekecewaan moral bila mengalami kegagalan. Tidak ada orang yang tidak lahir untuk ini, dan tidak disiapkan untuk hidup dengan ini, bisa bergantung pada profesi yang begitu sulit di- mengerti dan begitu menghabiskan segala-galanya ini. Ketika kerja berakhir setelah setiap berita mengalir, tampaknya seperti sudah selesai. Ternyata itu hanyalah saat untuk memulai lagi dengan intensitas yang lebih besar, pada saat paling segera sesudahnya. Tak ada sekejap pun waktu istirahat.
Media dan Akses lnformasi di Thailand Kavi Chongkittavorn P ada 1835 misionaris Kristen memperkenalkan mesin percetakan pertama di Thailand. Pada saat itu minat di bidang penerbitan sebagian besar terbatas di lingkungan istana, rnisionaris, dan pedagang asing. Setidaknya tujuh surat kabar berbahasa Inggris muncul dan tenggelam antara 1844 dan 1877. Satu penerbitan istana, Ratchakitja (Lembaran Istana) yang didirikan oleh Raja Mongkut (Rama IV) masih ada sampai saat ini sebagai media resmi yang memuat undang-undang, dekrit, keputusan menteri, dan pengumurnan mengenai undang-undang yang barn dikeluarkan. Surat kabar harian muncul selama pemerintahan Raja Vajiravudh (Rama VI) pada awal1910an, ketika 20 harian, termasuk satu berbahasa Cina dan dua berbahasa Inggris, tercatat di Thailand. Raja Vajiravudh sendiri adalah seorang penulis yang produktif. Ia menggunakan beberapa nama samaran untuk menulis artikel yang mengomentari isu hangat pada saat itu.
Dewasa ini media Thailand termasuk yang paling bebas di Asia, walaupun mengecam anggota keluarga istana masih dianggap tabu. Survei terakhu- yang dilakukan Freedom House menempatkan Thailand sebagai salah satu dari enam negara Asia yang medianya bebaslima yang lain: Jepang, Korea Selatan, Mongolia, F'ihpina, dan Taiwan. Laporan tahunan Freedom House mtuk 1999 (Freedom House 2000, hlrn. 31-32) menggambarkan kondisi pers di Thailand sebagai berikut: Tahun ini dibuka dengan tertembak matinya seorang wartawan karena menolak sogokan. Media berita Thailand menunjukkan keterbukaan selama terjadinya krisis keuangan di Asia. Karena media di Asia gaga1 memberi peringatan akan datangnya krisis, maka pers, terutama di Thailand, dianggap sebagai unsw penting dalam memperbaiki kondisi keuangan negeri itu. Undang-undang informasi nasional yang baru men- dorong transparansi pemerintah. Berita ekonomi dan politik yang berse- mangat menjad hidangan rutin di banyak swat kabar dan majalah yang secara tradisional lebih mengutamakan berita hiburan dan fiksi. Swat kabar juga menginvestigasi implikasi sosial akibat krisis ekonomi yang terjadi. Sebagian besar stasiun radio dan televisi dikelola oleh pemerintah atau militer, dan c e n d e m g tidak cepat mengikuti keterbukaan media cetak yang baru terjadi itu. Kasus Thailand ini menggambarkan bagaimana perubahan dalam undang- undang bisa mengubah perilaku publik dalam masyarakat yang secara tradisional tertutup. Sementara krisis ekonomi menyumbang pada terciptanya keterbukaan, undang-undang menjamin bahwa setelah berakhirnya krisis, perilaku masyarakat pasti akan berubah. Media Cetak Media cetak di Thailand berada di tangan swasta dan sangat bersaing. De- wasa ini d Thailand terdapat 21 harian berskala nasional dalam tiga bahasa (12 harian berbahasa Thailand, enam dalam bahasa Cina, dan tiga Inggris) dengan total sirkulasi dua juta per hari. Setelah tiga tahun tidur akibat krisis keuangan 1997, industri penerbitan kembali bangkit dibantu oleh boom bisnis penerbitan. Harian utama nasional Thailand, termasuk Matichon dan Krungthep Thurakij, populer di kalangan terpelajar seperti juga Bangkok Post dan The Nation. Harian Thai Ruth, Khao Sod dan Daily News yang sirkulasinya
lebih luas memiliki daya tarik yang leblh besar. Sin Sian Yit Pao dan Universal Daily merupakan dua surat kabar utama berbahasa Cina. Di luar Bangkok ada 320 surat kabar provinsi; namun hanya tiga atau empat provinsi punya surat kabar harian. Di samping harian domestik, masyarakat Thailand punya akses surat kabar luar negeri yang dijual di kios dan toko buku. Lebih dari 14 surat kabar bisnis dan majalah berita beredar setiap tiga hari atau setiap dua rninggu. Di seluruh Thailand lebih dari 200 judul majalah terbit berupa mingguan, dwirningguan, bulanan, dwibulanan, atau tribulanan. Periode sebelum krisis ekonomi 1997 dianggap masa keemasan media di Thailand: waktu itu sirkulasi surat kabar harian dua kali lipat daripada sirkulasi pada 2001. Sekitar 3.000 wartawan dan personil media lainnya diberhentikan sejak 1997 itu. Dua belas surat kabar gulung tikar karena kesulitan keuangan, termasuk dua surat kabar berbahasa Inggris, Asia Times dan Thailand Times. Surat kabar yang berhasil mengatasi krisis ekonomi, baik karena ada investor baru, pemilik baru, atau karena pengurangan halaman, harus memberikan penampilan yang lebih guna menarik pembaca yang semakin pemilih daripada sebelumnya, karena mereka tidak mampu lagi berlangganan lebih dari satu surat kabar. Di samping itu, dengan jumlah halaman yang mahn dikurangi karena tingginya harga kertas koran impor, editor dan reporter terpaksa mengubah gaya penulisannya guna memaksimalkan halaman yang tersedia. Wartawan terpaksa diberi pelatihan kembali karena mereka tidak lag- bisa menempati satu pos penugasan saja atau mengkhususkan diri pada satu bidang tertentu. Dengan berkurangnya pendapatan iklan karena krisis ekonomi, setiap surat kabar harus kreatif untuk memperoleh ceruk dalam pasar yang sangat ketat. Pemillk baru media dan investor tidak seperti pendahulunya, yang umumnya bekas wartawan, adalah politikus atau pengusaha. Seorang penjudi yang kesohor, yang biasa mengelola serangkaian sarang perjudian, mengambil alih surat kabar berbahasa Thai paling tua, Siam Ruth. Sebelum 1997 hampir semua surat kabar di Thailand menunjukkan sikap bermusuhan dengan pemerintah k m a para penerbit, editor, dan wartawannya harus berjuang melawan tindakan antipers dan penindasan selama lebih dari setengah abad. Namun sekarang ini semua surat kabar sudah menjadi surat kabar arus besar. Baik surat kabar pro maupun antipemerintah bermunculan di mana-mana. Sekitar 300 koresponden, juru kamera, dan juru potret asing yang mewakili 128 organisasi berita berpangkalan di Bangkok, termasuk dari kantor berita terkemuka seperti Reuters, Agence France-Presse, dan Associated Press, serta banyak penerbitan lainnya seperti Asiaweek, Asian Wall Street Journal, Business
Asia, Far Eastern Economic Reviews, Financial Times, Straits Times, dan Yomiuri Shimbun. Di samping media cetak, organisasi media broadcast dunia juga diwakili di Thailand, tennasuk British Broadcasting Corporation, CNN, dan NipponlHosolHykai. Radio dan Televisi Pada 1955 suatu perusahaan pemerintah meluncurkan stasiun televisi Thailand pertama di Bangkok. Thailand menjadi negara pertama di Asia Tenggara yang mempunyai siaran televisi secara reguler. Bangkok sekarang punya enam stasiun televisi, semuanya milik pemerintah, dan dengan stasiun afiliasi sendiri di provinsi-provinsi. Namun pemerintah mengizinkan sektor swasta mengoperasikan Saluran 3, Saluran 7, dan iTV. Departemen Hubungan Masyarakat punya National Broadcasting Services of Thailand, yang mengoperasikan Saluran 11, yang programnya ditekankan pada pendidikan dan layanan publik. Saluran 11 beroperasi sebagai stasiun induk untuk delapan jaringan stasiun televisi provinsi. Thailand juga punya satu jaringan televisi bayar di Bangkok yang beroperasi 24 jam sehari: United Broadcasting Company. Pada akhir tahun yang lalu iTV mulai menyiarkan berita selama 24 jam sehari. United Broadcasting Company menyajikan program dari Barat yang populer seperti HBO, Cinemax, dan CNN. Televisi Thailand sebagian besar komersial dan umumnya menyajikan program yang memenuhi selera populer. Setiap saluran televisi bebas membuat programnya sendiri, mulai dari berita sampai sinetron. Siaran hiburan bisa dari Cina, Jepang, Inggris, atau Amerika, dan biasanya sudah disulih suara dalam bahasa Thailand. Di seluruh Thailand 523 stasiun radio mengudara: 212 stasiun AM (38 di Bangkok dan 174 di provinsi), dan 311 stasiun FM (40 di Bangkok dan 271 di provinsi). Operator terbesar adalah Departemen Hubungan Masyarakat dengan 145 stasiun radio, diikuti oleh Tentara Kerajaan Thailand dengan 128 stasiun, dan Mass Communication Organization of Thailand dengan 62 stasiun. Stasiun AM umumnya melayani masyarakat urnum, terutama di daerah pedesaan, sedangkan stasiun FM menawarkan lebih banyak musik populer serta musik jazz dan klasik, siaran berita dalam bahasa Inggris, dan soundtrack film asing yang ditayangkan di televisi lokal. Konstitusi barn 1977 menetapkan gelombang udara (aimave) menjadi milik publik dan harus dikelola oleh badan independen, National Broadcasting
Commission. Komisi ini merupakan salah satu dari beberapa badan yang didirikan untuk memantau dan meregulasi kinerja pemerintah guna menjamin transparansi dan akuntabilitas. Secara keseluruhan wartawan dan penyiar di Thailand menganggap dirinya sebagai watchdog publik; namun dua pertiga dari sekitar 3.400 wartawan dan penyiar masih belum memiliki keterampilan media dan umumnya bam belaj ar tentang profesinya di tempat kerja. Karena itu pelatihan yang lebih baik mengenai pengetahuan dasar reportase, wawancara, dan penulisan penting untuk memajukan profesionalisme pers. Wartawan juga perlu memahami dan mematuhi kode etik. Karena tidak banyak yang memperoleh gaji yang layak, kebanyakan wartawan tidak kaya. Akses lnformasi Pendekatan Konstitusi 1997 menyeluruh dalam melindungi kebebasan media, kebebasan menyatakan pendapat, dan akses infonnasi (lihat lampiran untuk kutipan dari beberapa bagian Konstitusi mengenai ha1 ini). Namun, 27 undang-undang antipers yang pernah dikeluarkan sebelum diadopsinya Konstitusi baru dan yang membatasi kebebasan media masih belum dicabut. Undang-undang ini bertentangan dengan Konstitusi yang baru dan harus dicabut, tapi proses untuk mencabut undang-undang itu berjalan sangat lamban, karena birokrasi dan tantangan pembuat undang-undang yang konservatif, yang masih berpikiran bahwa media itu jangan dibiarkan terlalu bebas. Bagaimanapun, pemerintah harus tetap mempertahankan beberapa dari undang-undang itu agar dapat memantau media. Pada Juli 1997 penerbit dan editor semua surat kabar nasional memutuskan untuk mendirikan Dewan Pers Nasional, sebuah badan swaregulasi yang dibentuk untuk melaksanakan etika pers dan profesionalisme. Publik sudah mengajukan lebih dari 100 keluhan kepada dewan dalam tiga tahun terakhir mengenai hal-ha1 seperti gambar tidak senonoh, publikasi yang menghasut, dan pemutarbalikan berita. Kampanye untuk undang-undang akses infonnasi dimulai ketika Anand Panyarachun, seorang mantan diplomat, ditunjuk menjadi perdana menteri pada 1991. Ia mengatakan, publik hams punya akses informasi yang ada di tangan pemerintah guna menilai kinerja pemerintah dan pejabat pemerintah. Ironisnya, seruannya itu didasarkan atas pengalamannya sendiri: ia pernah dituduh sebagai seorang simpatisan komunis karena perannya dalam membuka hubungan diplomatik antara Thailand dan Vietnam pada pertengahan 1970an.
Menurut Anand, jika publik punya akses pada arsip Kementerian Luar Negeri mereka pasti tahu yang sebenarnya telah dikerjakannya selama ini. Walaupun sebelumnya menentang, politikus dan para pejabat akhirnya mendukung undang-undang informasi ini, sementara itu tuntutan reformasi politik semakin kuat. Dukungan publik juga kuat setelah terjadinya pertumpahan darah pada Mei 1992 akibat perebutan kekuasaan oleh militer ketika media milik negara "membersihkan" semua siaran berita mengenai peristiwa itu. Setelah dengar pendapat publik dan konsultasi yang panjang, sebuah rancangan undang- undang yang kompromistis disepakati, dan akhirnya disetujui Parlemen di bawah pemerintahan Jenderal Chavalit Yongchaiyudh. Sejak hkeluarkan Undang-Undang Informasi pada 1997, lebih dari setengah juta orang memanfaatkan undang-undang yang baru itu. Dalam dua tahun pertama publik masih belum tahu adanya undang-undang baru itu: apa yang diperbolehkan dan dampaknya terhadap masyarakat. Kemudian, peng- ungkapan beberapa skandal membuat undang-undang itu terkenal. Misalnya, Sumalee Lirnpaovart berjuang selama dua setengah tahun melawan pengurus Sekolah Percobaan Kasetsart, sebuah sekolah eksperimental, untuk mengetahui mengapa anaknya tidak diterima masuk sekolah itu. Akhirnya ia mengetahui bahwa sekolah tersebut memprioritaskan anak-anak orang kaya dan mereka yang memberi sumbangan. Setelah beberapa kali sidang pengadilan, Dewan Menteri akhirnya mengeluarkan keputusan yang memenangkan tuntutan Sumalee, menyatakan tindakan yang dilakukan sekolah itu melanggar konstitusi. Dewan memerintahkan sekolah menghapuskan sistem penerimaan murid yang diskriminatif itu. Akibatnya, sekolah-sekolah negara lainnya juga terpaksa melakukan ha1 yang sama. Contoh lainnya adalah skandal yang melibatkan Kementerian Kesehatan pada 1999, terkait pengadaan obat senilai US$ 35 juta (B 1,4 miliar), dan menyebabkan mundurnya Wakil Menteri Kesehatan Rakkiart Sukthana serta dua pejabat senior. Berbekal petunjuk dan informasi dari aliansi organisasi non-pemerintah dan kelompok akar rumput, termasuk dokter di pedesaan, Komisi Nasional Anti-Korupsi berhasil menginvestigasi jaringan pengadaan ilegal yang menggelembungkan harga obat yang dibeli untuk pusat kesehatan masyarakat pedesaan. Dengan memanfaatkan Undang-Undang Informasi, kelompok advokasi dan wartawan berhasil memperoleh dokumen investigasi komisi setelah beberapa kali mengajukan permohonan; namun, nama-nama saksi disamarkan untuk melindungi identitasnya. Dengan kemenangan Sumalee di pengadilan, publik mulai menghargai
undang-undang itu dan semakin banyak orang yang tahu bahwa mereka punya hak untuk mengakses informasi pemerintah. Di masa lalu, semua informasi resmi dianggap rahasia dan tidak boleh diungkapkan kecuali dalam keadaan luar biasa. Sekarang bandul sudah berbalik arah dan semua informasi resmi, dengan kekecualian tertentu, dianggap informasi publik. Bukan saja ini mengurangi budaya kerahasiaan di masa lalu, tapi juga punya implikasi yang lebih luas, antara lain: Undang-undang itu mendukung hak warga untuk ikut serta dengan efektif dalam poses pengambilan keputusan pemerintah; meningkatkan efisiensi dengan mengizinkan publik menyoroti badan badan pemerintah; mengurangi korupsi di kalangan pemerintah dengan meningkatkan transparansi; memperlemah tradisi lama hubungan patron-klien yang mengandalkan koneksi dan nepotisme; memberdayakan warga biasa, terutama mereka yang hidup di pedesaan, karena berbeda dengan situasi di masa lalu, mereka sekarang punya akses informasi. Menurut Undang-Undang Informasi, beberapa informasi tidak boleh diungkapkan, terutama informasi menyangkut monarki atau informasi yang bisa membahayakan keamanan nasional, hubungan internasional, atau kesejahteraan ekonomi dan keuangan negara. Mereka yang ingin mengakses informasi mengenai keluarga raja bisa melakukannya di bawah kategori data sejarah, yang baru bisa diungkapkan setelah 75 tahun, dengan perpanjangan tambahan 75 tahun lagi bila dianggap perlu. Setiap orang bisa meminta informasi resmi dengan mengisi dan mengajukan formulir permohonan yang sederhana. Dalam teori, semua permohonan hams dijawab dalam "jangka waktu yang pantas." Plhak yang tidak memberikan jawaban dalam waktu tersebut dapat dikenai hukuman penjara dan denda. Jangka waktu yang tidak jelas inilah yang memungkinkan pejabat mengulur waktu dalam menjawab permintaan informasi. Inilah salah satu lubang paling besar dalam undang-undang itu. Misalnya, sebuah surat kabar bisnis pernah mengajukan permohonan informasi pada Oktober 1998 sehubungan dengan pengadaan kertas oleh Biro Tembakau di Kementerian Keuangan. Jawaban baru diberikan setelah dua setengah bulan. Dalam kasus lainnya, permohonan untuk memeriksa perjanjian yang dibuat oleh Bank of Thailand mengenai
penjualan bank rnilik negara memakan waktu tiga bulan sebelum dijawab. Pada umurnnya, permohonan informasi bebas biaya walaupun melibatkan ribuan lembar dokumen, seperti permohonan yang ban-baru ini diajukan seorang mahasiswa pasca sarjana yang meneliti krisis ekonomi Thailand. Ia ingin meneliti arsip Bank of Thailand yang membahas krisis ini tiga dasawarsa yang lalu. Selama Januari-Oktober 2000 sebanyak 144 keluhan dan 64 permohonan diajukan ke Kantor Komisi Informasi (OIC), dibanding dengan 124 keluhan dan 81 permohonan pada 1999. Sekitar 2 1 persen dari keluhan dialamatkan ke instansi pemerintah setempat, 13 persen ke Kementerian Pendidikan, dan 11 persen ke Kementerian Keuangan. Mengenai permohonan, 22 persen dialamatkan ke Kementerian Pertanian, 16 persen Kantor Perdana Menteri, dan 13 persen Kementerian Pendidikan. Sebagian besar pengaduan itu menyangkut pejabat yang tidak menanggapi permohonan atau memberikan layanan yang baik. Di antara permohonan itu, 56 persen menyangkut dokumen pemeriksaan, 23 persen mengenai informasi sekitar masalah saat itu, seperti pemeriksaan korupsi di dalam Kementerian Kesehatan dan aset yang dijual oleh Badan Penyehatan Keuangan, dan 2 1 persen mengenai informasi berkaitan dengan konsesi, kontrak, dan berita acara rapat. Sebagian besar kasus dilaporkan di Bangkok. Sepuluh kasus diajukan terhadap Pemerintah Daerah Bangkok, dan 18 melibatkan instansi pemerintahan kota dan pemerintahan setempat lainnya di seluruh Thailand. Warga sipil adalah yang paling banyak memanfaatkan undang-undang akses informasi ini, diikuti pejabat pemerintah dan wartawan. Hanya dua politikus yang telah memanfaatkan undang-undang itu. Lima dari enam kasus yang menyangkut persoalan ekonomi dan keuangan pada 1998-2000 diajukan oleh surat kabar Prachachart Thurajit, menyangkut perincian lelang penjualan aset untuk penyelesaian utang di sektor keuangan. Mahkamah yang menangani pengaduan itu (satu dari lima mahkamah semacam itu) memutuskan bahwa semua rincian penjualan harus diungkapkan. Mahkamah menolak permohonan berkaitan dengan kasus keenam yang menyangkut pengungkapan serangkaian surat rahasia yang dibuat oleh Bank of Thailand dan ditujukan ke International Monetary Fund. Rintangan Pelaksanaan Undang-Undang lnformasi Berikut ini beberapa masalah yang berkaitan dengan pelaksanaan Undang-
Undang Inf ormasi: Kebanyakan orang tidak memahami unsur utama undang-undang atau tidak menyadari haknya. Mereka tidak tahu cara memanfaatkan undang-undang itu dan prosedur yang hams diikuti untuk memenuhi permintaan akses informasi negara, karenanya mereka tidak bisa menggunakan haknya. Pejabat senior instansi pemerintah tidak memahami dan tidak tahu mengenai undang-undang itu dan bagaimana melaksanakannya. Mereka tidak menganggap bahwa memenuhi permohonan publik itu sebagai bagian dari layanan pemerintah dan memandang Undang-Undang Informasi sebagai beban. Tidak ada koordinasi di antara berbagai kementerian, sehingga tidak mungkin dilakukan lintas rujukan. Anggota mahkamah pengungkapan informasi bekerja secara sukarela sehingga bisa menyebabkan bias dalam keputusan yang mereka ambil, karena mereka juga punya pekerjaan dan tugas lain yang harus mereka selesaikan. Sanksi terhadap tidak dipenuhinya permohonan tidak memadai. Sedangkan mereka yang tidak merespons permohonan inf ormasi dapat dikenai hukuman penjara satu tahun dan denda B 5.000 (US$ 116), mereka yang salah mengungkapkan informasi juga dikenai hukuman penjara yang sama dan denda B 20.000 (US$ 465). Kontradiksi ini membuat pejabat enggan mengambil tindakan yang cepat, mereka lebih suka meneruskan permohonan itu kepada OIC agar ditindaklanjuti. OIC yang beranggotakan 19 orang itu juga tidak punya sumber daya yang cukup untuk menangani kasus yang disampaikan oleh 8.775 instansi pusat dan daerah. Tidak ada struktur administratif yang mendukung Undang-Undang Inf ormasi. OIC sendiri tidak independen tapi berada d~ bawah Kantor Perdana Menteri.Tanggung jawab membawahi OIC harus diserahkan ke Parlemen untuk menghilangkan peluang campur tangan politik. Untuk meningkatkan pelaksanaan tugasnya OIC mempersiapkan serangkaian petunjuk sebagai berikut: semua instansi pemerintah harus mempercepat pelaksanaan Undang-Undang Informasi, semua instansi bersangkutan hams mengalokasikan dana yang cukup untuk mempekerjakan
staf yang cukup dan memberi mereka pelatihan yang mereka perlukan untuk bekerja dengan OIC, wakil-wakil kementerian pada OIC harus bekerja dengan OIC selama sekurang-sekurangnya dua tahun, manajemen informasi dan administrasi dokumen harus lebih sistematis dan hams konsisten di seluruh negeri, dan promosi pejabat senior dan rekrutmen staf yang baru harus berdasarkan kriteria OIC. Semua ini mudah di mulut tapi sulit dilaksanakan. Walaupun ada petunjuk tersebut, hampir separuh dari instansi pemerintah pusat tidak mampu melaksanakannya, dengan alasan kurangnya dana dan tenaga sebagai hambatan utama. Perguruan tinggi di seluruh Thailand sekarang memberikan kursus mengenai Undang-Undang Informasi. Lokakarya pelatihan wartawan untuk mening- katkan keterampilan pelaporan dan investigasi berkaitan dengan undang- undang ini juga diadakan. Sebagian besar artikel yang memenangkan hadiah jurnalistik yang diberikan oleh Persatuan Wartawan Thailand pada empat dasawarsa terakhir difokuskan pada skandal dan korupsi yang diungkapkan lawan politik pemerintah atau pejabat pemerintah sendiri. Sejak diberlaku- kannya Undang-Undang Informasi, laporan investigasi telah memenangkan hadiah tiga tahun berturut-turut (1998-2000). Artikel yang membeberkan tidak benarnya pernyataan kekayaan dari Perdana Menteri Thaksin Shinawatra, yang menyebabkannya ia didakwa di pengadilan pada 2001, memenangkan hadiah laporan terbaik tahun itu. Surat kabar bersangkutan memuat bukti bahwa Thaksin telah menyembunyikan kepemilikan saham sebesar US$53 juta dalam perusahaan telekomunikasi dengan melakukan transfer palsu ke salah seorang pembantu rumah tangganya dan seorang sopir keluarga. Akses lnformasi di Daerah Thailand bukan satu-satunya negara di Asia Tenggara yang punya undang- undang tersendiri mengenai akses informasi. Walaupun Konstitusi Filipina menjamin akses mformasi yang berada di tangan pemerintah, pembahasan terus berlangsung di kalangan pembuat undang-undang, tokoh masyarakat madani, dan wartawan mengenai apakah undang-undang informasi tersendiri diperlukan untuk mendorong tumbuhnya pemerintah yang terbuka dan akuntabel. Indonesia saat ini sedang menyusun undang-undang serupa yang menurut rencana akan dibahas Parlemen dalam waktu dekat. Rancangan undang-undang yang akan dibahas ini lebih liberal daripada undang-undang
Filipina 11
Kamboja Thailand 1 8 Singapura 56 ----..------.---u-.--------------,.---------------..---.----------.- Malaysia 38 Vietnam 49 Indonesia Myanmar 36 56 Sumber: Philippines Center for Investigative Journalism (2001) yang sekarang berlaku di Thailand karena tak banyak mengandung pembatasan, misalnya, undang-undang itu juga berlaku untuk orang-orang asing. Di luar Asia Tenggara, India telah mengeluarkan undang-undang informasi pada 2000, dan undang-undang informasi Jepang mulai berlaku pada April 2001. Republik Korea mengeluarkan undang-undang serupa, yaitu Undang-Undang Pengungkapan Informasi oleh Badan Publik pada 1996. Nepal juga sudah membuat rancangan undang-undangnya sendiri, siap dibahas parlemen. Karena Nepal dan Thailand adalah monarki konstitusional, undang-undang aksesnya punya banyak persamaan. Center for Investigative Journalism di Filipina (200 1) telah melakukan studi banding akses informasi di delapan negara (Kamboja, Indonesia, Malaysia, Myanmar, Singapura, Thailand, Vietnam, dan Filipina sendri). Definisi akses informasi yang digunakan dalarn proyek ini adalah kemauan warga untuk memperoleh informasi yang ada di tangan negara. Studi ini meneliti ketersediaan lebih dari 40 jenis dokumen pemerintah, seperti d a t a makroekonomi, data sosial (melek huruf, kemiskinan, tingkat kematian bayi), data mengenai anggaran dan kontrak pemerintah, informasi mengenai rapat dan angket parlemen, berita acara pengadilan, investigasi resmi, dan pengungkapan keuangan oleh pejabat dan perusahaan. Tabel 14.1 menyajikan hasil studi ini. Temuan awal ini menunjukkan tidak adanya korelasi antara tingkat pembangunan dan akses informasi. Faktor yang menentukan akses yang utama
tampaknya adalah masyarakat yang demokratis dan majemuk; kemajemukan kepemilikan media; dan budaya diskusi, angket, dan partisipasi politik. NLisalnya, walaupun Singapura dianggap masyarakat terbuka namun di negara ini akses infomasi tertentu sangat sulit diperoleh. Dokumen mengenai pejabat pemerintah dan pejabat militer dan informasi mengenai orang yang bukan menetap dan bukan warga negara Singapura sangat sulit diperoleh, karena data demikian hanggap rahasia. Myanmar menempati peringkat paling rendah di kawasan ini dalam semua kategori, sedangkan Filipina berada di peringkat teratas, diikuti Thailand. Beberapa surat kabar Thailand, tennasuk Prachachart Thurakit dan Krungthep Thurakit, punya rubrik laporan investigasi sendiri. Bagian ini mengikuti topik baru dan mengkaji laporan-laporan lama untuk mengungkapkan informasi yang lebih dalam. Redaktur rubrik ini juga mengambil tindakan yang perlu dalam memanfaatkan Undang-Undang Infonnasi. Kesirnpulan Walaupun Thailand dan kawasan ini masih hams berbuat banyak untuk meningkatkan kebebasan pers, pengalaman Thailand akhir-akhir ini memberikan harapan. Rakyat sekarang mengakui pentingnya kebebasan menyatakan pendapat dan kebebasan infonnasi guna mencapai hasil-hasil ekonomi, politik, dan sosial yang baik. Lam piran: Kutipan Bagian-bagtan Penting Konstitusi 1997 Thailand Berkaitan dengan Hak dan Kebebasan Rakyat dan Media Bab 37: "Setiap orang berhak menikmati kebebasan komunikasi secara legal. Sensor, penahanan, atau pengungkapan komunikasi antara individu, tennasuk tindakan lainnya yang mengungkapkan pernyataan yang terdapat dalam komunikasi di antara individu-individu, tidak boleh dilakukan kecuali sesuai dengan ketentuan undang-undang yang dengan tegas dikeluarkan untuk keamanan Negara atau menjaga ketertiban publik atau moral." Bab 38: "Setiap orang berhak menikmati kebebasan penuh memeluk agama, sekte, atau kepercayaan agama, dan menjalankan perintah agama atau melakukan ibadah sesuai dengan keyakinannya, asal tidak bertentangan dengan kewajibannya sebagai warga negara, peraturan umum, atau moral yang baik. Dalam menikmati kebebasan tersebut sesuai paragraf satu, setiap orang
dilindungi dari tindakan oleh Negara, yang merendahkan haknya atau yang mengurangi yang menjadi haknya karena memeluk suatu agama, sekte, atau kepercayaan agama atau menjalankan perintah agama atau melakukan ibadah sesuai dengan keyakinannya yang berbeda dengan yang dilakukan oleh orang lain." Bab 39: "Setiap orang berhak menikrnati kebebasan menyatakan pendapat, berbicara, menulis, mencetak, menyiarkan dan membuat pernyataan dengan cara lain. Pembatasan kebebasan menurut paragraf satu tidak akan dikenakan kecuali sesuai dengan ketentuan undang-undang yang khusus dikeluarkan untuk menjaga keamanan Negara, melindungi hak, kebebasan, martabat, reputasi, hak dan privasi keluarga atau orang lain, menjaga ketertiban publik atau moral atau mencegah merosotnya pikiran atau kesehatan publik. Penutupan penerbitan atau stasiun radio atau televisi yang bertentangan dengan kebebasan menurut bab ini tidak boleh dilakukan. Sensor oleh pejabat yang kompeten atas berita atau artikel sebelum diterbitkan dalam surat kabar, barang cetakan, atau siaran radio atau televisi tidak boleh dilakukan kecuali dalam keadaan perang atau konflik bersenjata; dengan ketentuan bahwa ini hams dilakukan menurut undang-undang yang dikeluarkan menurut ketentuan paragraf dua. Pemilik surat kabar atau bisnis media massa lainnya harus warga negara Thailand sebagaimana ditetapkan dalam undang-undang. Negara sebagai pemberi subsidi tidak boleh memberikan hibah berupa uang atau benda pada surat kabar atau media massa swasta." Bab 40: "Frekuensi transmisi untuk siaran radio dan televisi dan teleko- munikasi radio merupakan surnber daya komunikasi nasional untuk kepen- tingan publik. Sebuah badan regulasi independen akan dibentuk dengan tugas mendistribusikan frekuensi menurut paragraf satu dan mengawasi siaran radio atau televisi dan bisnis telekomunikasi sebagaimana ditetapkan menurut undang-undang. Dalam melaksanakan undang-undang menurut paragraf dua, perhatian diberikan pada manfaat sebesar-besarnya untuk publik pada tingkat nasional dan lokal di bidang pendidikan, budaya, keamanan negara, dan kepentingan publik lainnya, termasuk persaingan yang adil dan bebas." Bab 41: "Pejabat atau pegawai sektor swasta yang bergerak dalam bisnis surat kabar atau radio atau televisi berhak menikrnati kebebasan menyajikan berita dan menyatakan opini menurut batasan konstitusi, tanpa mandat dari suatu instansi negara, badan usaha milik negara, atau pemilik bisnis semacam itu, dengan ketentuan bahwa ini tidak bertentangan dengan etika profesi. Pejabat pemerintah, pejabat atau pegawai instansi, atau badan usaha milik
negara yang bergerak di bidang radio atau televisi berhak menikmati kebebasan yang sama seperti yang dinikmati oleh pejabat atau pegawai menurut paragraf satu." Bab 58: "Setiap orang berhak mengakses data dan inforrnasi publik yang berada di bawah kontrol instansi pemerintah, badan usaha milik negara, atau otoritas provinsi kecuali jika pengungkapannya akan memenganthi keamanan negara, keselamatan masyarakat, atau kepentingan yang berkaitan dengan perlindungan orang lain sebagairnana dinyatakan dalam undang-undang." Rujukan Freedom House. 2000. Annual Report. New York. Tersedia di pfs99/reports.htm. Philippine Center for Investigative Journalism. 2001. "The Right to Know: Access to Information in Southeast Asia." Philippine Center for Investigative Journalism dan the Southeast Asian Press Alliance, Manila.
Media dan Pembangunan Bangladesh Mahfuz Anam B angladesh menjadi negara merdeka baru 30 tahun yang lalu. Setelah perang melepaskan diri dari Pakistan pada 1971, ratusan ribu orang tewas, Bangladesh memilih pemerintahan yang demokratis. Suatu konstitusi yang liberal diadopsi pada 1972 dan pemilihan umum diadakan tahun berikutnya. Namun, langkah mundur ke arah otoriterianisme terjadi sesudah itu. Pemerintahan satu-partai yang mengambil alih media terbentuk pada Januari 1975, hanya tiga tahun setelah negara ini merdeka. Tragedi selanjutnya menimpa bangsa ini ketika bapak pendiri Bangladesh dibunuh dengan kejam beserta 22 orang anggota keluarganya. Sej ak itu pemerintahan militer berj alan selama 16 tahun dan baru berakhir setelah terjadi gerakan massa sipil pada Desember 1991. Pada waktu inilah, ketika demokrasi dipulihkan dan media diberi kebebasan, pembangunan dimulai di Bangladesh. Terbentuknya Bangladesh dan pembangunan yang dimulai kemudian
ditandai beberapa isu yang menonjol. Pertama, demokrasi dan kebebasan media yang sirnbolik. Demokrasi mendorong kebebasan menyatakan pendapat, dan media yang bebas makin mendorong demokrasi yang mulai tumbuh itu. Demikianlah, sementara demokratisasi perlu untuk membebaskan media, dan setelah beberapa waktu media pun bertambah kuat, bergairah, dan membawakan suara rakyat, yang pada gilirannya mendorong demokrasi yang lebih transparan dan lahirnya pemerintah yang membuat keputusan berdasarkan informasi yang sehat. Kedua, Bangladesh adalah negara miskin, sebagian besar terdiri dari pedesaan, sedangkan media cetak saat ini terfokus pada daerah perkotaan. Sekitar 48 persen rakyat Bangladesh masih buta huruf, bahkan di kalangan wanita angka itu mencapai 71 persen (World Bank 2001). Daerah perkotaan mampu menampung beberapa koran, tidak demikian halnya daerah pedesaan. Pasar iklan sama sekali tidak ada di daerah pedesaan. Walaupun demikian, dan dengan sirkulasi yang tidak besar, media memainkan peran penting di pedesaan. Ketiga, negara banyak terlibat dalam kegiatan bisnis, sampai akhir-akhir ini, dan ini memengaruhi peran media bahkan di pasar perkotaan. Keempat, media bisa membawa dampak yang lebih kuat pada hasil ekonomi dan politik bila beraliansi dengan lembaga lainnya, seperti kelompok non-pemerintah atau akademisi. Dipulihkannya demokrasi di Bangladesh langsung mendorong tumbuhnya media, baik dalam kuantitas maupun kualitas. Dewasa ini di ibu kota saja terbit 83 harian. Taruhlah tidak semua media mencapai standar yang diharapkan, setidaknya 10 harian berbahasa Bengali dan lima berbahasa Inggris yang baik diterbitkan secara regular di Dhaka. Beberapa harian yang cukup baik juga diterbitkan di kota besar lainnya, seperti Chittagong, Khulna, Rajshahi, dan Sylhet. Resminya lebih dari 200 harian dan hampir 500 mingguan diterbitkan di Bangladesh; namun apakah semua penerbitan ini masih eksis dan seberapa teratur terbitnya, tidak diketahui dengan pasti. Yang jelas, setelah demokrasi dipulihkan, koran tumbuh baik dalam jumlah maupun dalam mutu, dan dengan demikian meningkatkan secara signifikan standar media cetak di Bangladesh. Perkembangan paling membesarkan hati sejak dipulihkannya demokrasi di negara ini adalah semakin berkembangnya independensi dan kebebasan media cetak. Keberanian dan kedalaman laporan serta frekuensi yang ditunjukkan beberapa koran utama dalam melaporkan korupsi d i kalangan pemerintah dan sektor swasta, penyalahgunaan kekuasaan politik, nepotisme, dan penyelewengan pada umumnya, merupakan ha1 yang sebelumnya tidak
pernah terjadi di Bangladesh. Sementara jurnalisme investigatif masih belum mencapai tingkat dan kematangan seperti di negara demokrasi yang sudah mapan, Bangladesh patut bangga bahwa negara ini sekarang berjalan teguh di jalur yang benar. Dampak langsung berkaitan dengan kebebasan lebih besar yang dinikmati media cetak adalah pertumbuhan pasar iklan swasta dan liberalisasi ekonomi pada dasawarsa terakhir ini. Walaupun jalan yang harus ditempuh masih panjang, lepasnya iklan dari cengkeraman pemerintah merupakan faktor paling signifikan yang menyumbang pada independensi media. Dahulu, lebih dari 80 persen iklan terdiri dari pengumuman lelang pemerintah dan hal-ha1 yang berkaitan dengannya. Nasionalisasi ekonomi pada tahun-tahun awal kemerdekaan mengakibatkan jarang ada iklan swasta. Media dengan demikian sangat tergantung pada pemerintah. Semua ini telah berubah bagi media di perkotaan. Dewasa ini sebagian besar koran utama memperoleh 70 sampai 90 persen pendapatan iklannya dari sektor swasta. Di samping itu, kontrol yang dilakukan pemerintah-melalui penyediaan kertas koran yang disubsidi dan dihasilkan di dalam negeri-sudah tidak ada lagi karena impor kertas koran yang bermutu tinggi, yang dipakai sebagian besar koran utama, sudah diliberalisasi. Kertas koran berkualitas tinggi sekarang sudah diproduksi di dalam negeri walaupun dalam jurnlah terbatas. Sebaliknya, koran pedesaan masih bergantung sepenuhnya pada iklan pemerintah, karena sektor swasta masih belum berkembang di desa-desa. Koran di pedesaan pun kebanyakan baru terbit seminggu sekali, belum mencapai tingkat yang tinggi dalam arti kredibilitas atau dampaknya. Perkembangan positif lainnya akhir-akhir ini adalah beroperasinya saluran televisi satelit swasta (ETV) dan dua saluran televisi bayar (Channel i dan ATN Bangla). Sebuah saluran radio swasta juga telah beroperasi di Dhaka. Inilah untuk pertama kalinya sektor swasta diizinkan mengoperasikan media elektronik. Selama 30 tahun terakhir televisi pemerintah-saluran BTV-telah sepenuhnya memonopoli siaran dan cuma menayangkan propaganda pemerintah. Dari tiga saluran swasta, hanya ETVyang punya jangkauan seluas BTV ETV juga satu-satunya saluran swasta yang diizinkan membuat program beritanya sendiri, walaupun wajib hukumnya menyiarkan buletin berita dari saluran pemerintah secara gratis. Kedua saluran televisi bayar tidak diizinkan menyiarkan berita, hanya boleh menyiarkan program hiburan.
Peran Media dalam Menibongkar Korupsi dan Menegakkan Hak Asasi Manusia Media membantu Bangladesh menuju tata kelola yang baik (good governance) dengan membongkar kasus-kasus korupsi. Contoh pertama tentang penyelewengan di sektor keuangan. Pada 1991, setelah dipulihkannya demokrasi dan dipilihnya pemerintah yang baru, media mulai menginvestigasi penyelewengan keuangan oleh rezim otokratis sebelumnya, yang memerintah Bangladesh selama sembilan tahun. Segera setelah dilantik pemerintah yang baru menemukan bahwa lebih dari 40 persen portofolio pinjaman bank dinyatakan "classified," istilah yang digunakan untuk kredit macet. Bank terbukti tidak disiplin dalam memberikan kredit, yang ternyata sebagian besar kredit dicairkan lewat kongkalikong politik dan persekongkolan lainnya. Korupsi berkembang subur. Pemerintah baru yang merespons peliputan media kemudian mengambil langkah penertiban. Menjelang Desember 2000, proporsi kredit macet turun menjadi 34 persen. Namun, menurut ukuran mana pun, persentase itu masih sangat tinggi. Dan perjuangan melawan korupsi di sektor keuangan sama sekali belum usai. Keberhasilan media yang signifikan adalah ketika mengungkapkan penarikan uang oleh para direktur bank dari banknya sendiri dengan menggunakan nama palsu. Sampai 1985 semua bank dimiliki pemerintah, dan baru pada tahun itu, dengan alasan untuk memajukan sektor bank swasta, pemerintah yang lama mulai memberikan izin didirikannya bank swasta. Pada awal1990an bank sentral menemukan bahwa beberapa pengusaha besar yang mengajukan permohonan mendirikan bank bertujuan agar para direktur bank itu bisa melakukan pinjaman oleh orang dalam (insider lending). Investigasi yang dilakukan terhadap dua bank mengungkapkan lebih dari 200 rekening palsu, dan bank sentral menemukan para direkturnya menerirna kredit ilegal dengan menggunakan nama palsu. Maka, 134 direktur bank dinyatakan terlibat kejahatan perbankan, 57 di antaranya dipecat, 19 diadili, sisanya, 58 orang, mengembalikan pinjaman dan diizinkan tetap duduk di kursi direktur. Jurnalisme investigatif membantu bank sentral melakukan investigasi dan membangun tekanan publik agar sanksi dijatuhkan dan reformasi dijalankan. Demikianlah, media cetak membantu menghentikan praktik insider lending yang ilegal itu. Akhirnya undang-undang perbankan yang ada direvisi sehingga direktur bank hanya bisa merninjam dalam jurnlah tidak lebih dari 50 persen dari jumlah modal yang mereka setor. Korupsi internal di sektor perbankan merupakan wilayah lain yang
direformasi setelah media dengan gigih mengungkapkannya. Sogok-menyogok telah mengacaukan proses peminjaman, sementara korupsi merajalela di kalangan pejabat bank. Investigasi media mendorong ditingkatkannya peran pengawasan bank sentral. Anggota tim pengawasan dilatih di luar negeri, dan kemudian mendatangi cabang-cabang bank di seluruh Bangladesh untuk mengawasi dan memantau kerjanya. Transaksi gelap valuta asing adalah bidang yang menyusul dibongkar media. Sistem transfer valas yang tidak formal ini dilakukan tanpa saluran resrni sehmgga merug&an pemerintah dalam pemasukan valas yang sangat diperlukan itu. Selama bertahun-tahun serikat pekerja bank punya pengaruh yang besar dalam bisnis perbankan. Mereka memengaruhi proses pengambilan keputusan di bidang perbankan, memaksa manajemen bank mengambil keputusan mengenai pinjaman tertentu. Mereka juga menggunakan pengaruhnya pada pengangkatan dan promosi pejabat bank sehingga pejabat bank bersangkutan terpaksa memenuhi tuntutan para pemimpin serikat pekerja jika ingin mempertahankan kedudukannya. Para pemimpin serikat pekerja menempati ruang yang besar di dalam gedung bank dan kadang-kadang malah beroperasi sebagai manajemen alternatif. Media memainkan peran signifikan dalam mengekang pengaruh dan menegakkan disiplin serikat pekerja ini. Secara keseluruhan media telah dengan signifikan membantu memperkuat good governance dalam sektor finansial. Tanpa dukungan dan upaya aktif media yang membangun opini publik, bank sentral tidak akan dapat menjalankan reformasi seperti yang dilakukannya. Contoh kedua pengaruh media berkaitan dengan alokasi ilegal lahan perumahan. Sebuah laporan koran mengungkapkan, banyak pemerintah kota telah memberikan lebih dari 300 kapling lahan perumahan kepada pendukung partai yang berkuasa dan mengabaikan semua prosedur dan peraturan. Laporan ini, yang pertama kali dimuat dalam sebuah harian berbahasa Bengali, kemudian dikutip oleh koran lainnya. Pengungkapan ini menyebabkan perdana menteri langsung turun tangan dan membatalkan alokasi lahan tersebut. Begitu pula laporan mengenai Dhaka City Corporation, perusahaan pemerintah daerah ibu kota Bangladesh, mengungkapkan bagaimana taman, tempat bermain anak- anak, dan lahan parkir kota telah dijual kepada pengembang swasta yang mengubah lahan tersebut menjadi pusat perbelanjaan. Kebanyakan penjualan itu melanggar rencana induk kota dan undang-undang peruntukan lahan, dilakukan dengan sogokan atau karena tekanan politik. Laporan bergambar mengenai taman bermain anak-anak yang akan diubah menjadi pusat
perbelanjaan di daerah macet lalu lintas di Dhaka berhasil menghentikan pembangunan konstruksinya. Media juga telah memberikan sumbangan penting pada pelestarian lingkungan. Pemerintah selama itu secara konsisten dan sengaja mengabaikan sungai-sungai di Bangladesh, terutama di sekitar Dhaka. Sudah lama orang- orang yang berpengaruh menguasai lahan di sepanjang tebing sungai, dan menguruknya sehingga mempersempit lebar sungai. Penyempitan ini menyebabkan arus air tersendat-sendat sehingga mengakibatkan sungai utama, Buriganga, hampir kering. Sungai juga terancam aliran limbah yang tidak diolah lebih dulu. Media melancarkan kampanye penyelamatan Buriganga dan membongkar praktik "menjual" lahan tebing sungai ke berbagai perusahaan swasta untuk tujuan komersial. Dalam satu kasus, media menemukan instansi pemerintah yang membangun sarana gudang yang menjorok hampir 30 meter ke tengah sungai. Liputan ini mendorong dilakukannya tindakan hukum yang menghentikan pembangunan sarana tersebut. Kelanjutan dari tindakan hukurn itu masih belum ditetapkan. Sedangkan peliputan mengenai pembuangan limbah ke dalam sungai telah membangkitkan kesadaran publik mengenai kelalaian yang bisa menimbulkan bencana lingkungan yang besar, meski ini belum berhasil mendorong upaya serius untuk mulai diambilnya langkah perbaikan. Lima tahun lalu harian Daily Star bekerja sama dengan Bangladesh University of Engineering and Technology dan Bangladesh Scouts melancarkan program yang dinamakan Urban Agenda sebagai bagian dari program "Selamatkan Dhaka, Bersihkan Dhaka". Pramuka mengerahkan aktivis, universitas melibatkan pakar, dan Daily Star memberikan dukungan peliputan. Semua bennula dari rapat umum Pramuka dan warga yang kemudian berbaris di jalan-jalan kota menuntut dibersihkannya kota. Setiap hari, di bawah pimpinan Pramuka dan kelompok masyarakat, dilakukan pembersihan daerah- daerah yang kotor. Kegiatan ini diliput media. Tidak lama kemudian; pemerintah kota yang bertanggung jawab melakukan tugas ini, di bawah tekanan publik, mulai mendekati kelompok tersebut di atas dan menanyakan kemungkinan melakukan kerja sama. Hasilnya, sistem pengumpulan sarnpah membaik dengan dramatis, sedangkan warga kota makin keras menuntut dan tidak lagi bersedia menerima kinerja b m k pemerintah kota. Kelompok yang sama juga menyelenggarakan serangkaian lokakarya mengenai manajemen limbah, WC umum di kota, manajemen lalu lintas, kesadaran publik, dan pencegahan demam berdarah serta pelaksanaan undang-
undang peruntukan lahan di Dhaka. Ikut serta dalam setiap lokakarya para pakar dan wakil forum warga yang aktif dalam kegiatan masyarakat. Pensiunan guru besar, mantan birokrat, para spesialis, dan warga senior ikut bersama membangun opini publik mengenai topik yang dibahas dalam lokakarya. Lalu lintas kota merupakan wilayah lain yang mendapat perhatian kelompok ini yang juga melibatkan pakar lalu lintas, wakil instansi pemerintah yang terlibat dalam kegiatan masyarakat, dan anggota komunitas bisnis yang kegiatannya terhambat oleh semakin macetnya lalu lintas. Rencana alternatif disusun dan dimuat dalam koran untuk memobilisasi opini publik. Tindakan serupa dilakukan di daerah-daerah lain. Kasus pencemaran air di Bangladesh, yang menjadi keprihatinan baik di daerah perkotaan maupun pedesaan, memberikan contoh dampak luas yang bisa ditimbulkan media. Dalam satu penemuan yang tragis dan mengejutkan, penelitian menemukan bahwa di banyak tempat di Bangladesh air tanah sudah tercemar arsenik. Kasus pertama muncul di Bengali Barat, India, pada 1980an. Laporan kemudian tersebar di Bangladesh bahwa banyak pasien dari daerah perbatasan pergi ke Kalkuta untuk berobat. Para pakar di Bangladesh meneliti laporan ini, dan pada pertengahan 1990an sekelompok dokter Rwnah Sakit Umum Dhaka memastikan bahwa pencemaran arsen memang sudah menyebar. Dokter rumah sakit ini kemudian menghubungi media yang langsung mengangkat isu pencemaran itu. Menurut perkiraan, 60 sampai 70 juta orang di Bangladesh menghadapi risiko terjangkit oleh pencemaran ini. Media cetaklah yang pertama-tama menjadikan pencemaran ini menarik perhatian dengan liputan utamanya. Karena peliputan media ini, baik pemerintah Bangladesh maupun masyarakat internasional, tennasuk badan- badan multilateral, mulai menaruh perhatian pada isu pencemaran itu. Peliputan media mengejutkan pembuat kebijakan yang mula-mula menuduh media membesar-besarkan isu. Tapi kemudian pemerintah mengakui keseriusan masalah ini dan menyatakan keadaan darurat nasional. United Nations Children's Fund, World Health Organization, dan World Bank merespons laporan media itu dan mengirirnkan misi pencari fakta ke Bangladesh. Daily Star merupakan koran pertama yang memberikan peliputan yang ekstensif, tennasuk peta daerah yang terjangkiti, untuk menekankan seriusnya situasi. Bekerja sama dengan Rumah Sakit Umum Dhaka, Daily Star menyelenggarakan diskusi dan menerbitkan suplemen khusus mengenai isu pencemaran tersebut. Suplemen ini sangat membantu mengerahkan mitra nasional maupun internasional untuk mengatasi krisis.
Peran media dalam menjaga hak asasi manusia juga patut dicatat. Sejak dipulihkannya demokrasi media telah melihat hak asasi manusia sebagai isu mendasar. Media memopulerkan pandangan mengenai hak publik akan in- formasi dan membangun oposisi terhadap semua bentuk kerahasiaan dan ke- kebalan pejabat pemerintah. Berkat kerja media ini, warga Bangladesh sekarang lebih sadar daripada sebelumnya mengenai hak asasinya dan dilindunginya hak mereka menurut konstitusi. Melalui kewaspadaan yang terus menerus dan laporan mengenai kasus pelanggaran hak asasi ini dan dengan mengungkapkan kebrutalan dan penindasan polisi media telah membangkitkan kesadaran publik. Yang terutama penting adalah fokus media pada perilaku polisi dan kematian mereka yang berada dalam tahanan polisi. Media juga mendukung kegiatan yudisial dan peningkatan kesadaran publik mengenai konsep litigasi. Media pun mendukung lembaga swadaya masyarakat yang bekerja untuk memperkuat hak asasi manusia dan melakukan kampanye terhadap diskrimi- nasi gender dan ekstremisme agama, menentang kekerasan terhadap wanita dan anak-anak. Peliputan media mengenai penjualan anak dan wanita cukup signifikan. Dalam beberapa kasus wartawan erat bekerja sama dengan lembaga swadaya masyarakat dan membantu menemukan dan mengembalikan korban penjualan wanita dan anak. Pada umumnya, kesadaran akan isu gender ini lebih besar daripada sebelumnya. Sebagian besar laporan internasional mengenai situasi hak asasi manusia di Bangladesh berdasarkan fakta yang diberikan di media, misalnya, laporan Amnesty International dan Transparency International, dan US State Department Report on Human Rights in Bangladesh yang diterbitkan baru- baru ini. Demikianlah, media telah menyumbang dengan signifikan pada peningkatan kesadaran nasional maupun internasional mengenai isu hak asasi manusia ini. Namun demikian, pelanggaran hak asasi manusia tetap berlangsung di Bangladesh. Menurut media, ini terutama disebabkan oleh tidak cepatnya diberikan contoh hukuman terhadap pelanggar hak asasi manusia yang tertangkap. Proses hukumnya selalu lamban, tidak efisien dan korup karena keadilan tidak ditegakkan secara cepat. Contoh kasus adalah tentang pria yang menyiram asam ke muka wanita yang menolak lamarannya. Kami yakin ditanganinya dengan cepat kasus menjijikkan semacam ini dan dijatuhkannya hukuman yang berat terhadap mereka yang melakukan tindakan biadab itu bisa membantu mengurangi kasus semacarn itu. Kami merasa sedikit lega karena peliputan media telah mengurangi kasus seperti itu.
Kendala dan Tantangan Walaupun media cetak memainkan peran penting dalam memajukan good governance dan dalam mengubah cara masyarakat di Bangladesh berinteraksi satu sama lain dan dengan pemerintah, peran media akan lebih besar lagi jika jangkauannya lebih luas daripada sekarang. Total sirkulasi semua koran di Bangladesh tidak lebih dari satu juta di sebuah negara berpenduduk sekitar 130 juta. Bahkan dengan tingkat buta huruf yang tinggi dan terbatasnya daya beli masyarakat, basis sirkulasi ini masih kecil dibanding jumlah penduduk yang begitu besar. Kenyataannya jurnalisme memang belum relevan bagi kebutuhan riil rakyat biasa. Isu yang ditulis koran tidak menyentuh kehidupan sehari-hari masyarakat. Ini membawa kita pada persoalan pembaca perkotaan lawan pembaca pedesaan dan peliputan media. Karena sebagian besar pembaca koran ada di perkotaan, isu pedesaan disinggung seadanya. Namun kenyataan ini bukan penjelasan yang kuat mengapa sirkulasi begitu terbatas. Populasi kota sebenarnya cukup besar untuk menampung sirkulasi yang lebih besar. Di samping itu rendahnya tingkat industrialisasi, belum berkembangnya sektor swasta, dan terbatasnya pilihan konsumen tidak mendukung pasar iklan yang bergairah. Akibatnya sebagian besar koran di luar Dhaka, yang pasar iklannya boleh dikatakan tidak ada, sangat tergantung pada iklan pemerintah. Satu-satunya sumber pembiayaan yang tidak bersaing, yaitu pemerintah, mem- bawa dua konsekuensi yang buruk: terbatasnya keragaman berita dan risiko dikalahkan oleh propaganda pemerintah. Kedua faktor ini juga mengurangi permintaan terhadap media cetak. Pasar iklan yang kecil juga berarti sebagian besar koran tidak memperoleh dana investasi yang perlu untuk membiayai staf dan teknologi yang dibutuhkan untuk mengoperasikan koran yang bermutu. Tidak memadainya pelatihan jur- nalistik merupakan kenyataan pers di Bangladesh. Kebanyakan reporter masih sangat tergantung pada siaran pers resmi dan pada angka-angka yang mereka sendiri tidak terlatih atau tidak punya sumber daya untuk menginvestigasinya. Sering kali wartawan terpecah belah mengikuti garis politik, yang dengan tidak sengaja memengaruhi hasil kerjanya. Saya yalun, jika bukan karena perpecahan ini Bangladesh akan punya media cetak yang lebih efektif dan lebih bergairah daripada sekarang. Dengan diizinkannya media elektronik dimiliki swasta, Bangladesh mulai menyaksikan lahirnya tren baru yang dampak akhirnya masih belum diketahui. Untuk pertama kalinya media yang kuat ini sekarang tidak lagi berfungsi sebagai perpanjangan tangan mekanisme propaganda pemerintah dan sudah
menunjukkan tanda-tanda independensi. Lebih banyak lagi langkah Liberalisasi, lebih baik untuk Bangladesh. Namun prakarsa untuk ini masih belum kuat. Demikianlah, untuk sementara bebanmenyoroti isu sosial, politik, dan ekonomi yang merupakan inti tantangan pembangunan, dan beban sebagai penganjur perubahan social, jatuh di pundak media cetak yang sudah lama eksis, dan, kecuali untuk beberapa bulan pada 1975, tidak pernah jatuh ke tangan pemerintah. Bagi media, tantangan paling berat di masa depan adalah mengonsolidasi demokrasi dan melembagakan pemerintah yang akuntabel. Hanya dengan ini dapat berlangsung pembangunan yang berkesinambungan. Jalan menuju demokrasi di Bangladesh memang tidak mulus. Tantangan terbesar media adalah membantu tegaknya demokrasi yang berfungsi, yang sentral bagi pencapaian semua tujuan pembangunan lainnya. Rujukan World Bank. 2001. World Development Indicators. Washington, DC.
Cairo Times Terbit dari Siprus Hisham Kassem ers di Mesir punya sejarah panjang sebagai lembaga yang didominasi dan diawasi pemerintah sejak Raja Muda Muhammad Ali (1805-48) menerbitkan lembaran negara. Sejak itu pers Mesir hams berhadapan dengan pemerintah yang mengatur pemberian izin, melarang, dan menguasai nasib pers. Walaupun harapan bangkitnya pers yang bebas di Mesir saat ini tidak sesuram 20 tahun yang lalu, praktik jurnalistik masih dihodai oleh warisan politik dan sejarah yang berakar mendalam. Pada 1996 saya datang ke kantor Dewan Tertinggi Pers, badan yang bertanggung jawab mengeluarkan izin terbit di Mesir. Mengingat reputasinya yang kesohor, saya tidak berharap mendapatkan izin tersebut, tapi saya anggap ini sebagai kunjungan kehormatan, atau sebagai ketuk pintu sebelum masuk ke dunia pers di Mesir. Seorang birokrat menyambut saya dengan ramah dan menjelaskan prosedur perizinan. Saya perlu sembilan orang mitra, masing- masing memegang saham yang sama besarnya, yang akan disebut dalam permohonan izin. Kami juga hams menaruh uang jaminan sebesar LE 100.000
(sekitar US$25.000) untuk penerbitan bulanan, LE 250.000 untuk mingguan, dan LE 1 juta untuk harian. Uang itu akan ditempatkan dalam rekening tertentu tanpa memperoleh bunga sementara permohonan diproses. Pemohon bisa menarik kembali uang itu setiap waktu, dan tentu saja permohonannya langsung dibatalkan. Jurnlah uang ini tampalmya layak karena tidak mungkin mendirikan suatu penerbitan dengan modal kecil. Masalahnya, seperti yang saya jelaskan kepada birokrat yang ramah itu, saya tidak punya sembilan orang lainnya yang tertarik memulai suatu usaha penerbitan dengan saya. Sang birokrat menga- takan kepada saya bahwa saya sebenarnya beruntung, karena amendemen yang ban-baru ini dilakukan telah mengurangi jurnlah anggota pendiri dari 20 menjadi 10. Saya tanyakan mengenai kerangka waktu proses permohonan dan dijawab bahwa ia tidak tahu sama sekali tentang itu. Saya mencoba menyu- dutkannya, tapi tidak ada gunanya. Dan akhirnya saya bertanya: "Kapan terakhir izin diberikan pada suatu penerbitan?" Katanya ia tidak ingat. Saya tanyakan lagi kapan Dewan Tertinggi Pers terakhir bersidang. "Dua tahun yang lalu," jawabnya. Apabila saya meneruskan upaya menerbitkan mingguan berita Cairo Times lewat saluran resmi itu, pasti saya masih berada di dunia tanpa kepastian. Saya kemudian terpaksa menggunakan jalan yang biasa untuk mendirikan usaha penerbitan ini. Situasi aneh ini-sebuah penerbitan yang ditujukan ke Mesir, dijual hanya di jalan-jalan di Mesir, dan memperoleh iklan hampir seluruhnya dari Mesir, tapi didaftarkan di luar negeri-tidak hanya dialami oleh Cairo Times, tapi juga oleh hampir 80 persen penerbit pers di Mesir. Pada awal1970-an, ketika seorang presiden baru memenangkan perebutan kekuasaan melawan bekas koleganya di pemerintahan sebelumnya, ia menamakan keberhasilannya sebagai kemenangan demokrasi dan kemaje- mukan politik, dan akibatnya ia terpaksa membuat beberapa konsesi demokrasi untuk menopang legitimasi pemerintahannya. Ia menghapus sensor pers dan mengizinkan kembali partai politik, yang dilarang pendahulunya pada 1953. part& politik dibebaskan dari kekangan perizinan pers yang keras dan diperbolehkan mendirikan koran. Walaupun semua ini mernbantu memoles citra politik Mesir sebagai negara dengan sistem multipartai, pada kenyataannya yang dihasilkan adalah situasi di mana entitas politik menguasai pers. Namun, di bidang kebebasan arus informasi, situasinya membaik secara signifikan. Kini setidaknya setiap pagi semua koran di Mesir memuji pemerintah dengan berita utama di halaman muka. Kesetiaan koran bukan kepada pembaca, sebenarnya mereka melayani kepentingan partai politik dan agenda politiknya.
Di bidang industri, bencana tidak sebesar yang dialami pers yang beroperasi di luar Mesir, karena tersedianya dana partai yang mendukung koran itu dan membantu mengurangi korupsi, walaupun mereka tidak berhasil sepenuhnya mencegah korupsi. Mengenai pers yang ada sekarang, bukan saja dulu sepe- nuhnya dikuasai pemerintah, tapi setiap perusahaan penerbitan punya lembaga sensor yang ditunjuk pemerintah yang menyensor koran yang diterbitkannya itu. Dicabutnya sensor oleh Sadat tidak berarti apa-apa bagi kebebasan arus informasi, karena dalam praktiknya redaktur yang ditunjuk pemerintah itu juga bertindak sebagai penyensor. Di samping itu, sektor swasta belum juga ada akibat undang-undang per- izinan yang keras di era sosialis yang lalu. Semua ini berubah ketika sejurnlah jurnalis mulai mendirikan perusahaan penerbitan di luar Mesir sebagai bisnis, misalnya di Siprus yang tak begitu jauh. Berita-berita dan isi yang lain diper- siapkan di Kairo dan dlkirim dengan pesawat ke Siprus, dicetak di sana dan kemudian dikirim kembali dengan pesawat ke Mesir. Memang ini bisnis yang mahal, melelahkan, dan tak masuk akal, namun inilah pilihan yang ada. Pemerintah menyadari bahaya celah ini dan dalam beberapa pekan saja sudah mendirikan Badan Sensor Penerbit Asing. Alasan didirikannya badan ini adalah untuk menjaga keamanan nasional dan melindungi moral dan etika bangsa. Dalam praktiknya, ini cuma cara untuk mengontrol penerbitan yang pada akhirnya dikenal sebagai pers alternatif itu. Saat ini badan tersebut memantau dan menyensor 80 persen pers yang beredar di Mesir. Pada waktu itu badan ini tampaknya seperti menyelesaikan persoalan. Badan ini membebaskan peme rintah dari desakan untuk sedikit melonggarkan undang-undang perizinan yang ketat itu. Bagi penerbit, badan ini memberikan alternatif yang mudah daripada melakukan konfrontasi berkepanjangan dengan pemerintah. Walau sejurnlah penerbit tidak berorientasi politik, tapi berminat menerbitkan majalah niaga, dan karenanya tidak mengalami banyak kesulitan dengan sensor. Pada permukaan semua ini tampaknya solusi yang mudah, tapi menimbulkan ha1 tidak terduga yang baru muncul beberapa tahun kemudian. Efek yang pertama dan paling serius adalah bahwa dalam praktiknya dengan pengaturan yang baru itu pemerintah memang tidak lagi meregulasi dan memantau pers, tapi sebagai gantinya pemerintah mengontrol isi media. Karena negara-negara di wilayah ini diperintah oleh monarki atau oleh kediktatoran militer yang punya banyak uang untuk memoles citranya di media, maka 'Sektor ini menjadi sasaran utama korupsi. Dalam waktu beberapa tahun paling tidak 90 pers "independen" di wilayah ini disokong oleh rezim yang berkuasa. Manajer
penjualan dan pemasaran mulai lenyap dan digantikan oleh penerbit penjilat yang mencari muka dengan kedutaan besar rezim bersangkutan. Karena penerbitan ini dianggap pers pinggiran, angka distribusinya tidak pernah diaudit. Situasi seperti ini mematikan insentif bersaing. Siapa perlu sirkulasi yang tinggi jika terpampangnya gambar seorang kolonel yang merebut kekuasaan di negaranya atau gambar Yang Mulia (tergantung apakah penerbitnya konservatif atau progresif) memberikan hasil yang sama? Catat, bahwa dalam konteks ini pers pemerintah punya kantor akuntannya sendiri yang selalu memalsukan angka sirkulasi. Demikianlah, tercipta situasi bahwa Mesir tidak punya kantor akuntan yang bebas untuk mengawasi pers. Pengaruh lainnya menimpa sindikat atau serikat pekerja pers. Menurut undang-undang, wartawan tidak boleh menjadi anggota sindikat kecuali dia karyawan tetap koran pemerintah atau koran "nasional" atau sudah bekerja di koran partai oposisi selama lima tahun. Akibatnya sekitar 80 persen wartawan Mesir tanpa kontrak kerja kolektif atau tanpa asuransi sosial atau kesehatan, dan ha1 ini melanggar anggaran dasar sindikat itu sendiri yang melarang siapa pun yang bukan anggota sindikat bekerja sebagai jurnalis. Ini juga menyebabkan anggota sindikat pers Mesir tergantung pada belas kasihan editor yang dipilih pemerintah. Jika yang terpilih dewan sindikat yang salah, ini akan berakibat pada promosi dan tunjangan wartawan selama masa tugas dewan tersebut. Untuk menghindari keadaan yang memalukan ini ditetapkanlah tradisi tidak resmi bahwa ketua sindikat harus dipilih dari pers pemerintah, sedangkan anggotanya terdiri dari wakil berbagai partai politik dan kelompok lainnya. Walaupun ini memberikan tampilan dewan yang berimbang dan dipilih secara demokratis, pada praktiknya sebagian besar anggota digaji pemerintah apa pun aliran politiknya. Dengan demikian tugas yang mereka lakukan merupakan perpanjangan dari ikatan politiknya, dan dewan bukan terdiri dari anggota serikat yang bekerja demi profesinya. Ketika pada 1995 undang-undang pers yang baru menetapkan pencemaran nama baik sebagai pelanggaran yang dapat dikenai hukuman penjara sampai 10 tahun, diperlukan waktu 10 tahun bagi sindikat untuk memperjuangkan pengurangan masa tahanan penjara menjadi dua tahun. Pada 2001 seorang anggota dewan sindikat dan kepala Komite Kebebasan Pers menjalani hukurnan penjara dua tahun karena pencemaran nama baik. Al-Ahram, perusahaan penerbit terbesar di Mesir, yang dipimpin oleh kepala sindikat pers, melaporkan insiden ini dalam koran utamanya, harian Al Ahram, di halaman kriminal. Bayangkan, membuka halaman krirninal dan Anda membaca laporan mengenai
pembunuhan brutal, ditangkapnya seorang bandar narkoba, dan dipenjara- kannya seorang anggota dewan sindikat pers karena pencemaran nama baik. Mesir adalah salah satu dari tidak banyak negara di dunia saat ini yang memenjarakan wartawan karena pencemaran nama baik. Selama 10 tahun terakhir ini empat rningguan politik dan satu media bulanan telah diberi kin. Pendiri empat mingguan itu adalah tokoh yang punya koneksi dengan pemerintah dan yang tidak "melanggar" jargon yang dikenal di kalangan pers Mesir sebagai "garis merah." Ketika salah satu di antara mereka meninggal dunia dan ahli warisnya menjual izin terbit kepada Essam Fahrny, seorang penerbit independen, pemerintah langsung mencabut izin koran itu, walaupun penjualan itu dilakukan melalui bursa saham dalam transaksi yang diakui. Dibutuhkan lebih dari dua tahun pengadilan dan beberapa keputusan pengadilan, serta dipecatnya seorang editor sebagai salah satu yang disebut deal politik, untuk memperoleh kembali izin terbit tersebut. Ibrahim Al Moalem, Kepala Persatuan Penerbit Mesir dan Persatuan Penerbit Arab, adalah pendiri bulanan itu. Ia hams menghabiskan waktu 14 bulan untuk memperoleh izin terbit. Majalah niaga lainnya yang diberi izin termasuk majalah khusus mengenai pengobatan, desain interior, dan olahraga. Namun, demikian banyak larangan sehingga begitu satu penerbitan diketahui menggunakan percetakan lain atau mempekerjakan tenaga lain tanpa memberi tahu Dewan Tertinggi Pers, izinnya langsung dicabut. Dewasa ini di Mesir terdapat tujuh harian yang terdaftar di dalam negeri untuk 65 juta penduduk. Sebagai perbandingan, Malta yang tidak jauh dari Mesir, berpenduduk 370.000 orang, memiliki empat harian. Menurut undang- undang, sektor penyiaran masih dibatasi dan sepenuhnya dikuasai pemerintah. Pemerintah menyatakan bahwa sektor ini sebenarnya milik publik, dan mengutip pasal-pasal dalam konstitusi untuk membenarkan alasannya. Inilah pasal-pasal itu: Pasal30: Kepemilikan publik adalah kepemilikan rakyat dan ditegaskan oleh dukungan sektor publik. Sektor publik adalah garda depan untuk kemajuan di semua bidang dan memikul tanggung jawab utama dalam rencana pembangunan. Pasal 33: Kepemilikan publik itu sakral. Dilindungi dan didukungnya kepemilikan ini menjadi tugas setiap warga negara sesuai undang-undang, karena kepemilikan itu dianggap tiang utama kekuatan tanah air, basis sistem sosialis, dan sumber kemakmuran rakyat.
Keadaan tidak menunjukkan perbaikan. Kerangka berpikir yang sama masih berlaku. Direktur Badan Sensor sudah lewat masa pensiunnya: usianya sekarang sudah 75 tahun dan seharusnya sudah pensiun 15 tahun yang lalu. Walaupun Internet dan stasiun siaran satelit sudah membuat sensor secara berlebihan, belum tampak tanda-tanda dilakukannya amendemen terhadap undang- undang yang berlaku. Ketika terbitan perdana Cairo Times sedang digarap, saya mengajukan rencana edisi pertama itu ke Badan Sensor sebelum dicetak. Petugas sensor menghapuskan apa saja yang dianggapnya tidak sesuai untuk diterbitkan, walaupun saya tidak ingat adakah materi berita yang mengganggu keamanan nasional atau merusak moral dan nilai warga Mesir (lihat arsip terlarang di forbidden file). Pernah kami memuat laporan mengenai orang-orang yang terjangkit HIV yang diketahui melalui mesin dialysis yang digunakan oleh sebuah rumah sakit pemerintah. Petugas yang meneliti laporan yang dimuat dalam salah satu rubrik Cairo Times, rubrik '/days, segera meminta perhatian sensor, dan meminta saya menghapus referensi laporan itu. Alasannya, referensi yang menunjuk ke rurnah sakit pemerintah itu bisa menimbulkan panik dan keresahan. Setelah petugas peneliti laporan itu pergi saya katakan kepada sang sensor bahwa saya diminta oleh petugas itu hanya menghapus referensinya, tapi bukan laporan itu sendiri. Kontan sang sensor menyahut: "Cabut seluruh laporan itu." Melihat situasi dan khawatir malah seluruh edisi perdana dilarang terbit, satu-satunya argurnen yang saya bisa sampaikan adalah, "Mohon jangan dicabut laporan itu seluruhnya." "Baiklah, tapi jangan lakukan itu lagi," begitu jawabnya. Sensor tidak ada artinya tanpa petunjuk yang jelas, kira-kira seperti tentara Jepang yang ditemukan 40 tahun setelah Perang Dunia 11 dan masih berada di tempat tugasnya. Sejak April 1998 kami tidak lagi menyampaikan draft berita kepada sensor, dan karena itu delapan edisi dilarang terbit. Dengan jujur saya akui bahwa majalahnya, walaupun masih mempertahankan independensinya, tidak dilarang sejak Agustus 1999, tapi keharusan melewati sensor itu minggu demi minggu sangat melelahkan. Dukungan internasional paling signifikan yang pernah diterima pers Mesir adalah hibah dari Uni Eropa sebesar LE 300 juta (US$750.000) untuk membantu membayar harga sebuah mesin cetak senilai LE 600 juta yang dibeli oleh salah satu percetakan pemerintah. Mesin cetak itu dirancang untuk beroperasi sekurang-kurangnya 23 jam sehari, kenyataannya mesin hanya dioperasikan
satu jam, dan selebihnya menganggm-suatu peralatan yang mahal ongkos memeliharanya dan penghamburan uang pembayar pajak di Eropa. Mesin ini tidak bisa dirnanfaatkan sepenuhnya karena kurangnya penerbitan yang akan dicetak. Andaikan uangnya diinvestasikan dalam program pembangunan kapasitas industri pres, akan berdampak signifikan bagi pembangunan negara. Saya khawatir, masyarakat internasional akan membuat kesalahan dengan memfokuskan pelatihan untuk wartawan Mesir. Saya sering dlhubungi donor internasional dan badan pembangunan internasional yang ingin mengadakan program pelatihan untuk wartawan. Namun, tanpa program pelatihan manajemen pers, wartawan yang dilatih itu tidak akan mempunyai tempat untuk menulis. Perusahaan penerbitan tidak akan bisa independen kecuali dikelola dengan kompeten agar bisa berdiri di atas kakinya sendiri. Mesir saat ini jauh dari situasi seperti itu. Baik pers pemerintah maupunpers oposisi berada d i bawah kontrol politik, tidak ada manajemen pers yang kompeten. Penerbitan yang dicetak di luar negeri atau yang tidak resmi sarat dengan korupsi dan tidak akuntabel kepada siapa pun kecuali atas isi editorialnya, dan beberapa penerbitan yang seolah-olah independen yang beroperasi di dalam satu lingkungan didominasi oleh semua unsur negatif itu. Demikianlah, ancaman terbesar masa depan industri informasi Mesir bukan sensor, melainkan tidak adanya industri yang solid dan mapan. Dua ha1 perlu terjadi supaya Mesir bisa meningkatkan arus bebas informasi yang bertanggung jawab dan transparan dalam merintis jalan menuju pembangunan. Pertama, undang-undang pers yang sekarang hams diamendemen untuk memungkinkan dibebaskannya penerbitan dari berbagai larangan, dan diperlukan regulasi yang jelas yang menjamin transparansi keuangannya. Kedua, program pembangunan keterampilan diperlukan di semua bagian, mulai dengan distribusi, penjualan iklan, manajemen keuangan dan seterusnya, dan berakhir dengan kemampuan jurnalistiknya itu sendiri. Hanya setelah itu pers Mesir, yang sudah lama di bawah kontrol negara, akan memperoleh darah baru dan memulai tugasnya membangun lembaga yang independen dan sehat secara finansial, yang melayani pembaca, dan membantu membangun kembali pers di negara ini.
Peran Media di Zimbabwe Mark G. Chavunduka L ebih dari negara lainnya di benua Afrika, kecuali mungkin Afrika Selatan yang memperoleh kemerdekaan pada 1994, Zimbabwe punya sejarah yang unik sejak merdeka dari Inggris pada 1980. Banyak peristiwa dipenganhi sejurnlah faktor yang telah menjadi pokok bahasan akademis, termasuk ekonomi yang kuat dan stabil, walaupun selama 15 tahun dikenai sanksi internasional ketika masih bernama Rhodesia; tingkat melek huruf yang tinggi; warga yang sadar politik; dan jaringan transportasi yang berkembang baik. Perang pembebasan Zimbabwe (1964-79) dipelopori oleh dua kelompok utama: Tentara Pembebasan Rakyat Zimbabwe, sayap militer Uni Rakyat Afrika Zimbabwe; dan Tentara Pembebasan Nasional Afrika Zimbabwe, sayap bersenjata Uni Nasional Afrika Zimbabwe. Kedua kelompok ini didukung terutama oleh negara-negara Blok Timur, tapi juga menerima dukungan yang cukup besar dari negara-negara Skandinavia. Kedua gerakan pembebasan mengatakan, tujuan mereka adalah terbentuknya suatu masyarakat yang adil dan demokratis, tempat semua rakyat -- -- - -- - - - - - - - - - - - - -- - - - - -- - - - - - - - - - - ---- -- - - -- - -- - - --- -- - - -- 351
Zimbabwe bisa hidup dan bekerja tanpa diskriminasi rasial atau bentuk diskriminasi apa pun lainnya. Salah satu tujuan yang sering dikumandangkan adalah adanya pers yang bebas dan tidak terkekang. Pers independen Zimbabwe beroperasi di bawah keadaan yang sulit selama bertahun-tahun karena berbagai undang-undang restriktif yang diwarisi dari zaman penjajahan. Gerakan pembebasan tersebut berjanji, bila mereka berkuasa undang-undang tersebut akan mereka cabut. Sampai tercapainya kemerdekaan pada 1980, pemerintah minoritas Ian Smith telah mengeluarkan beberapa undang-undang yang mengekang peliputan koran dan televisi, dan undang-undang yang membatasi arus informasi, terutama informasi mengenai keamanan nasional dan perang melawan pejuang kemerdekaan. Undang-Undang yang dihapus itu termasuk UU Pertahanan; UU Kerahasiaan Pejabat; UU Kekuasaan, Privilese, dan Kekebalan Parlemen; UU Kepenjaraan; dan UU Ketertiban Hukum dan Peraturan yang dikeluarkan pada 1960, yang kemudian mengambil tempat yang membanggakan di dalam gudang hukurn pemerintah. Pemerintah kolonial menderita kerugian besar dalam konflik melawan gerakan pembebasan, dan undang-undang diberlakukan untuk menghapus laporan mengenai korban yang jatuh di pihak Front Rhodesia. Undang-undang ini diperkuat dengan kampanye dalam media elektronik yang menggambarkan bagaimana tentara pembebasan tewas atau melarikan diri ke pangkalannya di Zambia dan Mozambique. Efek kumulatif undang-undang ini begitu membatasi sehingga banyak koran yang membiarkan beberapa halamannya kosong untuk menyatakan kepada pembaca bahwa informasi yang disajikan saat itu telah disensor. Namun praktik mengosongkan halaman ini pun kemudian dinyatakan melawan hukum. Sistem yang digunakan saat itu adalah dengan menugasi pejabat Departemen Penerangan dan Departemen Investigasi Kriminal datang ke kantor koran pada waktu koran menjelang dicetak. Mereka memeriksa halaman demi halaman, sembari menghapus informasi yang dianggap sensitif. Undang-Undang Kerahasiaan Pejabat menyatakan seseorang yang memberikan atau menerima informasi yang dianggap sebagai rahasia negara berarti telah melakukan kejahatan. Undang-Undang Kepenjaraan melarang diungkapkannya keterangan mengenai orang-orang yang dipenjara serta perlakuan yang mereka terima dalam tahanan. Undang-Undang Kekuasaan, Privilese, dan Kekebalan Parlemen melarang disiarkannya hasil bahasan komisi parlemen sebelum dimuat dalam laporan resmi parlemen. Undang-undang paling kesohor adalah Undang-Undang Ketertiban Hukum dan Peraturan yang sangat ditakuti itu. Inilah undang-undang yang mencakup segala kemungkinan
yang ingin diterapkan negara dalam menindak individu. Sanksi yang dikenakannya bisa berupa denda sampai US$ 50.000, hukurnan penjara 20 tahun, atau kedua-duanya. Walaupun berjanji akan mencabut undang-undang ini jika mereka berkuasa, gerakan pembebasan itu segera menyadari bahwa undang-undang itu banyak gunanya. Maka bukan saja undang-undang tersebut tetap diberlakukan, bahkan dikeluarkan undang-undang baru yang lebih menindas. Demikianlah, kecuali amendemen kecil pada UU Kekuasaan, Privilese, dan Kekebalan Parlemen, yang mengizinkan dilaporkannya bahasan komisi parlemen, semua undang- undang yang represif itu tetap utuh 40 tahun setelah dikeluarkannya. Satu- satunya perubahan besar adalah digantinya UU Ketertiban Hukum dan Peraturan pada Desember 2001 dengan undang-undang yang ternyata bahkan lebih represif lagi: UU Ketertiban Umurn dan Keamanan, yang rancangannya diajukan ke Parlemen untuk dimintakan persetujuannya pada Januari 2002. Tapi timbul protes masyarakat dan undang-undang ini diamendemen, dan akhirnya ditandatangani parlemen dan sah menjadi undang-undang pada Maret 2002. Pada tahun ini juga dikeluarkan undang-undang yang tidak sesuai dengan namanya, yaitu UU Kebebasan Informasi dan Hak Privasi. Ketidakstabilan Relatif pada 1990-an Keadaan yang relatif stabil pada 1990-an diikuti dengan merosotnya situasi ekonomi Zimbabwe, ditandai dengan tingginya angka pengangguran dan inflasi, disertai popularitas pemerintah merosot dengan drastis pada paruh kedua 1990an. Periode ini juga menyaksikan munculnya koran independen yang semakin vokal menentang berbagai kebijakan pemerintah. Di antaranya majalah Moto milik kalangan Katolik, Parade, Financial Gazette, Independent, The Standard, dan Daily News. Pers independen, walaupun tidak menjangkau luas secara nasional, bersaing dengan media pemerintah, raksasa penerbitan bernama Zimbabwe Newspaper Group (ZNG) milik negara. ZNG menerbitkan koran di setiap provinsi, dan mempunyai jaringan distribusi yang sudah mapan. ZNG juga memiliki Zimbabwe Broadcasting Corporation and Television, yang berkat UU Penyiaran, merupakan satu-satunya jaringan radio dan televisi di negeri ini. Pada 1990-an ini pula suatu upaya yang dipimpin oleh kelompok masyarakat, pers independen, organisasi gereja, partai oposisi, dan mahasiswa berhasil memaksa pemerintah untuk secara resmi mencabut ideologi satu partai, dan
dengan enggan pemerintah mengizinkan berlakunya sistem multipartai. Namun partai pemerintah melakukan amendemen mendasar, amandemen konstitusi, yang menciptakan kepresidenan eksekutif untuk menggantikan sistem pemerintah sebelumnya yang disepakati pada konf erensi Lancaster House pada 1970. Sebelum diamendemen, Konstitusi menetapkan ditunjuknya seorang presiden tituler atau seremonial dan seorang perdana menteri. Dengan diciptakannya kepresidenan eksekutif ini presiden diberi kuasa yang besar untuk memerintah negara dan boleh dikata tanpa akuntabilitas kepada siapa pun. Presiden eksekutif juga diberi kuasa membereskan gejolak politik yang didorong oleh pers swasta. Beberapa undang-undang dan peraturan baru mengenai kebijakan pemerintah dikeluarkan sejak itu, tapi undang-undang ini juga ditujukan untuk menjamin kelanggengan partai yang sedang berkuasa. Hubungan antara pemerintah dan pers independen menjadi semakin panas, dan situasinya semakin parah setelah pers independen membongkar kegiatan bisnis pejabat pemerintah. Lingkungan Hukum Sementara hubungan antara media dan pemerintah melemah, saya dan reporter kepala saya Ray Choto, pada Januari 1999, menurunkan laporan yang terperinci mengenai percobaan perebutan kekuasaan oleh penvira Tentara Nasional Zimbabwe. Militer menangkap saya dan menyiksa saya selama sembilan hari bukan karena laporan itu tidak benar, tapi karena mereka ingin mengetahui sumber saya di dalam angkatan bersenjata. Saya menolak memberitahukannya walaupun saya disiksa dengan sadistis termasuk penggunaan kabel listrik yang disetrurnkan ke tubuh saya. Saya ditangkap dengan tuduhan "menerbitkan informasi yang bisa menimbulkan kepanikan dan melemahkan semangat," menurut UU Kekuasaan, Privilese, dan Kekebalan Parlemen. Menurut undang-undang ini, saya bisa dikenai denda US$20.000 plus tujuh tahun penjara. Ray dan saya mengambil langkah yang belum pernah dilakukan sebelumnya: mempertanyakan keabsahan Pasal 50 Ayat 2 undang-undang tersebut ke Mahkamah Agung Zimbabwe. Para hakim agung pun memeriksa kasus ini pada Mei 2000, dan kami berhasil meyakinkan mahkamah bahwa Pasal50 Ayat 2 itu bertentangan dengan konstitusi yang menjamin kebebasan berbicara. Kami telah membuat preseden hukum, sesuatu yang belum pernah dilakukan sebelumnya, dan sejumlah politikus oposisi terkenal dan orang-orang lain yang ditahan karena
UU Kekuasaan, Privilese, dan Kekebalan Parlemen, sejak itu, juga mempertanyakan pasal-pasal lain dalam undang-undang tersebut. Tapi pemerintah tidak tinggal diam menghadapi kekalahan ini. Demikianlah, kemudian dikeluarkan berbagai undang-undang baru yang lebih kejam, termasuk Undang-Undang Ketertiban Umum dan Keamanan, dan-khusus untuk wartawan yang bandel dan yang telah bersukaria dengan dicabutnya UU Kekuasaan, Privilese, dan Kekebalan Parlemen-undang-undang yang sungguh berbeda misi dan namanya, Undang-Undang Akses Informasi dan Perlindungan Privasi yang disahkan Parlemen pada 12 Januari 2002. Di samping undang-undang ini, beberapa perkembangan negatif yang dimaksudkan untuk membatasi arus informasi benar-benar merusak peran pers. Termasuk Undang- Undang Penyiaran, yang dikeluarkan tahun lalu, yang meningkatkan kontrol atas radio dan televisi yang sudah dimonopoli pemerintah melalui Zimbabwe Broadcasting Corporation. Pemerintah mengabaikan keputusan pengadilan yang diperoleh pada 2001 oleh Capital Radio milik swasta yang mengizlnkannya mendirikan jaringan siaran swasta. Perkembangan paling merisaukan adalah dua undang-undang yang baru- baru ini dikeluarkan Parlemen. Pertama adalah Undang-Undang Ketertiban Umum dan Keamanan pada 10 Januari 2 0 02, yang j elas merupakan pelanggaran terhadap kebebasan berbicara, menyatakan pendapat, dan hak warga negara dan rakyat Zimbabwe pada umumnya. Di antara ketentuan dalam undang- undang ini, Pasal 15 menyatakan penerbitan atau komunikasi informasi yang dianggap pemerintah merugikan negara adalah tindak kejahatan. Seseorang bisa dikenai denda atau hukuman penjara sampai selama lima tahun karena menyebarkan informasi "yang bisa menimbulkan keresahan publik atau merusak kepercayaan publik terhadap polisi, angkatan bersenjata, atau pejabat penjara." Dalam Pasall6 undang-undang yang sama dinyatakan bahwa pernyataan publik yang dibuat "dengan maksud untuk, atau diketahui akan, merusak wibawa atau menghina Presiden. Termasuk pernyataan yang dapat menimbulkan rasa permusuhan, kebencian, penghinaan, atau pelecehan" terhadap presiden, atau pernyataan "yang menghina, tidak senonoh, atau palsu" mengenai presiden pribadi atau dalam kedudukannya sebagai kepala negara dianggap sebagai kejahatan. Pasal-pasal lainnya (23-3 1) mengatur pengorganisasian dan pelaksanaan rapat umum. Seorang perwira polisi senior ditunjuk sebagai pengawas yang diberi kuasa membubarkan dan melarang rapat, dan menggunakan kekerasan
"yang layak" jika perlu. Undang-undang baru ini memberikan kekuasaan yang sangat besar kepada polisi. Mereka sekarang dengan efektif bisa menentukan bila seorang boleh dan tidak boleh berkumpul untuk melakukan kegiatan, bahkan bila perkumpulan itu tidak mengandung unsur-unsur kejahatan pun. Pers independen berpendapat bahwa undang-undang khusus untuk melindungi presiden, kehormatannya, dan martabatnya sebenarnya tidak perlu diadakan. Undang-undang baru itu memberikan perlindungan kepada pejabat publik, sesuatu yang tidak diberikan kepada rakyat biasa. Implikasinya, pejabat punya perlindungan bahkan ketika mereka melakukan kegiatan ilegal. Undang- undang ini menyatakan sebagai kejahatan pernyataan yang membeberkan kelemahan pemerintah, dan wartawan bisa ditangkap karena menyiarkan kesalahan, apa pun, yang dilakukan oleh pejabat pemerintah Bahkan lebih jahat lagi adalah yang dinamakan Undang-Undang Kebebasan Informasi dan Hak Privasi itu, yang mewajibkan semua wartawan mengajukan permohonan izin bekerja yang harus diperbaharui setiap tahun. Izin ini hanya diberikan bila wartawan memenuhi serangkaian kriteria yang ketat dan pemerintah punya hak setiap waktu mencabut izin tersebut. Setiap wartawan yang melakukan pelanggaran dikenai denda sampai US$100.000 atau hukuman penjara selama dua tahun. Undang-undang ini sudah diamendemen setelah wartawan lokal dan organisasi pers internasional memprotesnya dan Komite Hukum Parlemen Zimbabwe membuat laporan yang negatif tentang undang- undang itu. Selanjutnya, undang-undang tersebut menyatakan bahwa semua wartawan hams warga negara Zimbabwe dan melarang orang asing membuat laporan berita di Zimbabwe. Bahwa warga negara Zimbabwe harus mengajukan permohonan izin bekerja kepada menteri penerangan untuk bekerja dengan media asing, dan bahwa wartawan dilarang menyiarkan berita yang "tidak diotorisasi" mengenai bahasan dalam sidang kabinet serta informasi yang bisa membahayakan proses penegakan hukum dan keamanan nasional. Badan publik juga dilarang menyiarkan informasi berkaitan dengan hubungan antar- pemerintah atau kepentingan keuangan atau ekonomi. Sifat represif undang- undang ini jelas-jelas meletakkan media di bawah kontrol pemerintah, dan bahwa wartawan diizinkan bekerja hanya atas keputusan pemerintah yang umumnya dibuat sesuka hati. Beserta dengan Undang-Undang Ketertiban Umurn dan Keamanan Nasional, undang-undang yang baru itu memberikan kepada pemerintah kekuasaan yang belum pernah ada sebelumnya, serupa dengan undang-undang era apartheid di Afrika Selatan.
Pelecehan Wartawan ilnti~k Memengan~hi Isi Media Sejak 1999 pelecehan pers sudah mencapai proporsi yang, seperti dikatakan World Press Freedom Review 2000 (International Press Institute 2000), menunjukkan bagaimana kebebasan pers sudah dikorbankan untuk memenuhi nafsu pemerintah untuk terus berkuasa. Ada beberapa contoh pelecehan wartawan dalam tiga tahun terakhir ini. Pertama, ditahan dan disiksanya saya dan Ray Choto dengan brutal pada Januari 1999 oleh militer Zimbabwe. Catat, penahanan dan penyksaan kami selama sembilan bulan bukanlah karena berita yang kami siarkan itu tidak benar, tapi seperti dikatakan pihak militer, karena mereka mengingmkan kami menyebut nama sumber berita kami. Menurut mereka, berita itu mengandung satu dua ketidaktepatan, tapi mereka tidak peduli dengan ha1 itu. Yang mereka inginkan, sumber rniliter Zimbabwe yang telah membocorkan infonnasi itu kepada kami. Saya menolak bekerja sama dan ini menyebabkan penahanan saya diperpanjang, walau ada lima keputusan dari Pengadilan Tinggi dan Mahkamah Agung yang memerintahkan agar saya dibebaskan-semua keputusan itu diabaikan pemerintah. Setelah peristiwa ini, tiga wartawan The Standard dituduh melakukan pencemaran nama baik dalam sebuah berita mengenai kekalahan pemerintah dalam referendum konstitusi yang diadakan pada Februari 2000. Ketiga wartawan itu mengatakan, tuduhan terhadap diri mereka tidak sah karena berita itu tidak mencemarkan nama seseorang. Namun mereka tetap dinyatakan bersalah. Pada 7 April 2000 satu tim Daily News ditahan selama dua jam oleh para pemuda anggota Uni Nasional Afrika Zimbabwe di luar kota Harare. Mereka diancam akan dibunuh karena dituduh mendukung kelompok oposisi Gerakan Perubahan Demokrasi dan bersimpati dengan petani pengusaha. Para pemuda itu menyita kamera, kartu tanda penduduk, dan kartu pers keempat wartawan tersebut. Lalu keempatnya dibawa ke sebuah rumah perkebunan, dan para pemuda itu bergantian menginterogasinya, mengapa mereka berada di daerah itu. Pada 16 April, sejumlah wartawan yang bekerja untuk CNN, BBC, dan South African Broadcasting Corporation diserang anggota partai pemerintah yang membawa spanduk berbunyi "Cukup sudah." Sebelum penyerangan itu, dalam sebuah rumah perkebunan di utara Harare, Alexander Joe dan Rose-Marie Bouballa, fotografer dan reporter AFP (Agence France-Presse) dan fotografer Reuters, diancam oleh sekitar 50 orang bersenjatakan parang dan batang besi. Pada 21 April sebuah bom molotov meledak di lantai pertama Freedom House, gedung tempat Daily News berkantor. Walaupun tidak ada yang cedera, ledakan
itu menghancurkan sebagtan galeri di dekatnya dan ruang distribusi koran tersebut. Kemudian, Januari 2001, mesin percetakan Daily News senilai Z$100 juta hancur berantakan karena ledakan yang terjadi menjelang pagi, sehari setelah menteri penerangan berjanji akan menangani koran itu "selama- lamanya." Ini hanya beberapa contoh dari pelecehan yang dialami wartawan independen Zimbabwe, yang kami anggap risiko pekerjaan. Pemerintah juga telah mengadopsi cara yang sangat efektif dalam melecehkan wartawan dan organisasi media: membebani mereka dengan biaya pengadilan yang berat. Strategi ini berupa pembebanan biaya m e n m t berbagai undang-undang, penahanan, atau penundaan pemeriksaan yang lama, walaupun tuduhan yang ditimpakan terhadap wartawan bersangkutan palsu dan tidak mungkin diterima pengadilan. Setiap kali wartawan harus hadir di sidang pengadilan, dan selama masa penahanan itu, biaya pengadilan terus menumpuk dan harus dibayar wartawan dan perusahaannya. Biaya pengadilan ini sangat tinggi. Dalam kasus yang melibatkan Ray dan saya sendiri, biaya tersebut, terhitung sampai pertengahan 2000, mencapai US$ 2 juta. Kalau bukan karena bantuan lokal dan internasional yang kami terima, The Standard pasti sudah gulung tikar dibebani biaya yang begitu berat. Frustrasi karena bantuan yang kami terima, pemerintah kemudian melarang organisasi media lokal menerima bantuan finansial dan material dari individu atau organisasi luar negeri. Dimensi lainnya dalam pelecehan oleh pemerintah ini adalah memukuli para pengecer koran independen dan membakar koran seperti Daily News, The Standard, dan The Independent di daerah-daerah tertentu. Kami sekarang terpaksa menghentikan pengiriman ke daerah-daerah tersebut, termasuk Bindura, Kwekwe, Rusape, dan Ruwa. Orang yang bepergian dengan bus juga dipukuli karena membaca koran independen, dan banyak di antara insiden ini terjadi di rintangan jalan ilegal yang dpasang para anggota milisi Uni Nasional Afrika Zimbabwe (Front Patriotik). Sumbangan Media pada Pembangman Walaupun bekerja dalam lingkungan yang sulit, media di Zimbabwe t e n s berusaha menyurnbang pada peningkatan good governance. Mungkin lebih dari lembaga masyarakat madani lainnya, media telah memainkan peran yang penting dalam menyoroti keputusan tertentu pemerintah, dan membongkar korupsi dan sogok-menyogok di dalam pemerintahan dan di sektor publik.
Selanjutnya, media juga memainkan peran penting dalam memperjuangkan keadilan sehingga dilakukan perubahan dalam kebijakan negara. Sumbangan utama yang pertama yang saya ingat, sebagai reporter muda yang baru saja selesai kuliah pada 1997 dan bekerja untuk koran rningguan Financial Gazette, adalah artikel investigasi yang kami buat mengenai AIDS. Waktu itu AIDS masih kurang dikenal, dan dilaporkan telah menelan korban di kalangan Tentara Nasional Zimbabwe. Perincian mengenai korban itu tidak banyak, tapi kami berhasil menulis artikel yang memberitakan bahwa epidemi ini telah menarik perhatian pemerintah, tapi kabinet memutuskan untuk tidak menyiarkannya karena takut akan memengaruhi industri pariwisata yang baru tumbuh di negeri itu. Di tengah ancaman pribadi dari menteri kesehatan dan dari Tentara Nasional Zimbabwe, kami menerbitkan artikel itu. Laporan ini membangkitkan kepedulian di seluruh negeri dan tampaknya menjadi permulaan peliputan serius mengenai epidemi AIIDS oleh media di Zimbabwe. Mengejutkan sekali setelah sidang kabinet yang memakan waktu yang lama dan ditunjuknya seorang menteri kesehatan baru, pemerintah kemudian justru memfasilitasi publisitas dan penerangan mengenai penyakit itu dan memperingatkan masyarakat akan bahaya perilaku seks bebas. Itulah awal dari proyek AIDS besar-besaran yang dibiayai negara-negara donor di Zimbabwe yang masih berlangsung sampai saat ini. Kami terus menulis mengenai penyakit ini, yang sekarang menelan korban sedikitnya 4.000 orang setiap minggu. Pada saat yang hampir sama, di bidang politik, partai pemerintah dengan gigih memperjuangkan konsep negara satu partai berdasarkan hubungan yang lama dengan negara-negara komunis sejak awal perjuangan kemerdekaan. Sekali lagi, adalah media independen yang pada waktu itu, terdiri dari Financial Gazette, majalah Katolik Moto, dan majalah Parade yang sangat populer itu, dengan bersemangat melancarkan kampanye menentang sistem satu partai. Mahasiswa, gereja, politisi oposisi, dan rakyat biasa bergandeng tangan mendukung kampanye ini, yang pada akhirnya memaksa presiden meng- umumkan secara resmi, pada 1988, bahwa konsep itu tidak jadi dilaksanakan, dan bahwa negara akan terus di bawah sistem pemerintahan multipartai. Pada 1989 media membongkar yang kemudian dikenal sebagai Skandal Willowgate. Pada saat itu Zimbabwe tengah menghadapi kekurangan devisa yang parah, yang menghambat operasi perdagangan dan industri. Salah satu sektor yang paling t e r p u M adalah industri angkutan, karena suku cadang untuk kendaraan penumpang dan kendaraan komersial tidak bisa diimpor.
Kemudian diketahui bahwa beberapa mobil penumpang dan truk yang keluar dari bengkel perakitan dibajak di tempat oleh para menteri kabinet dan pejabat pemerintah dan dijual kepada individu dan perusahaan yang sangat membutuhkannya dengan harga berlipat ganda. Begitu seriusnya keadaan sehingga satu kendaraan bisa dihargai empat kali lipat bahkan sebelum selesai dirakit. Peliputan media mengenai ha1 ini menyebabkan dipecatnya enam orang pejabat pemerintah, salah seorang di antaranya bunuh diri karena malu. Pengungkapan ini juga menyebabkan dipuhhkannya semacam ketertiban dalam sektor angkutan. Pada pertengahan 1990-an dua kasus besar lain yang dibongkar media menimbulkan kemarahan besar dan terpaksa pemerintah melakukan koreksi. Pertama, yang dikenal sebagai Skandal Perumahan yang melibatkan jutaan dolar dana pemerintah yang dialokasikan untuk membangun perumahan pegawai negeri golongan rendah. Media mengungkapkan bahwa dalam beberapa kasus pejabat pemerintah, tentara, polisi dan pejabat lainnya telah mengambil dana itu dan menggunakannya untuk membeli tanah di seluruh negeri dengan harga yang disubsidi. Dana yang disediakan pemerintah itu tidak menguntungkan masyarakat miskin sama sekali. Kejadian ini menimbulkan kemarahan di parlemen, dan menteri perumahan rakyat dipaksa menyiarkan nama orang-orang yang telah mengambil keuntungan dari dana dan jadwal pengembaliannya. Begitu juga Dana Veteran Perang telah dijarah pada akhir 1990an. Dana ini dibentuk untuk memberi ganti rugi kepada para pejuang yang ikut serta dalam perjuangan pembebasan dan menyandang cacat. Sekali lagi, dana ini dijarah para pejabat pemerintah. Misalnya, komisaris polisi mengaku 90 persen cacat walaupun tidak ada tanda-tanda cacat apa pun pada tubuhnya dan telah menjalankan tugasnya tanpa kesulitan apa pun selama lebih dari sembilan tahun. Ia menerima pembayaran yang besar. Catat, peraturan pegawai negeri menetapkan bahwa seorang yang mengaku cacat lebih dari 20 persen harus pensiun karena alasan kesehatan. Media juga membongkar penyelewengan dalam program redistribusi tanah untuk mengoreksi ketidakseimbangan sejarah antara tanah pertanian yang luas yang dikuasai beberapa orang penduduk kulit putih dan penduduk asli yang ditempatkan di daerah pinggiran pertanian. Media mengungkapkan, pejabat pemerintah telah mengalokasikan tanah yang strategis letaknya untuk diri mereka senhri, yang kemudian diubah dari pertanian yang produktif menjadi lahan yang gersang. Pemerintah terpaksa mengambil tindakan korektif,
walaupun tidak semua yang bersalah itu dihukum. Media juga menyoroti penjarahan intan di Republik Demokrasi Kongo oleh anggota Tentara Nasional Zimbabwe yang katanya bertugas sebagai pasukan penjaga perdamaian di negeri itu. Investigasi internasional yang dilakukan setelah laporan media itu membenarkan adanya penjarahan secara besar- besaran. Kebutuhan Peril bahan pada Lingkungan Kebijakan Dalam membahas lingkungan kebijakan yang dibutuhkan bagi liputan investigatif yang efektif di Zimbabwe, catat bahwa media bukan mengupayakan bekerja dalam situasi kekosongan hukum. Pers tidak berusaha menjadi hukum itu sendiri, sesuatu yang tidak bisa dipertanggungjawabkan dari sisi otoritas hukum mana pun, tidak juga berupaya diizinkan bertindak kasar melanggar privasi seseorang atau hal-ha1 yang sensitif bagi kepentingan negara. Yang dicari media adalah lapangan bennain yang sama tinggi, tempat undang-undang dan peraturan jelas dilembagakan. Dan undang-undang itu adil dan tidak mengenakan pembatasan yang tidak perlu terhadap kemampuan media melaporkan hal-ha1 yang menjadi kepentingan nasional, baik menyangkut peristiwa dalam lembaga publik atau kehidupan pribadi pejabat publik. Situasi semacam ini jelas tidak ada di Zimbabwe saat ini, karena masih berlakunya undang-undang represif yang dikeluarkan pada saat negeri ini sedang terlibat dalam perang kemerdekaan. Negara terus berusaha memindahkan tiang go1 sepanjang menyangkut lingkungan kerja media. Media menginginkan sejumlah perubahan kebijakan yang memungkinkan dilakukannya liputan investigatif yang efektif. Perubahan pertama adalah menghapuskan semua undang-undang kolonial yang menghambat operasi pers dan yang tidak lagi punya tempat dalam suatu masyarakat modern dan demokratis. Kedua, semua undang-undang akhir-akhir ini, seperti Undang-Undang Ketertiban Umum dan Keamanan dan Undang-Undang Kebebasan Infonnasi dan Hak Privasi juga hams dicabut. Menurut pendapat saya, hukum yang berlaku sudah cukup mengandung ketentuan untuk menangani kasus pehcemaran nama baik bila individu yang bersangkutan, privat atau publik, yakin bahwa reputasinya telah dinodai dengan tidak adil oleh pers. Undang- undang baru yang secara eksklusif melindung pejabat publik dan tidak bagi warga biasa sebenarnya tidak diperlukan.
Ketiga, karena sifat pekerjaan media, diperlukan undang-undang yang memberikan akses informasi dan dokumen kepada media, terutama dokumen negara, atas dasar yang masuk akal. Media sepenuhnya sadar bahwa pengungkapan isu tertentu mungkin memengaruhi keamanan negara, tapi ini jangan dijadikan alasan untuk menutup akses yang diperlukan media. Kami menginginkan undang-undang seperti Sunshine Act di Arnerika Serikat yang memungkinkan pers memperoleh keputusan pengadilan yang memerintahkan diberikannya informasi untuk kepentingan publik. Undang-undang yang ada sekarang sangat merugikan pers dalarn arti bahwa klaim tidak benar terhadap koran pun bisa dimenangkan. Sistem hukum hams direvisi, beban pembuktian tuduhan atas seseorang atau sesuatu lembaga seyogianya diletakkan di pundak penggugat, bukan di pundak organisasi media. Bagaimanapun, perubahan legislatif merupakan langkah pertama yang utama dan penting, tapi itu saja tidak cukup. Pengadilan di Zimbabwe sering menegakkan hak pers, namun kadang-kadang sia-sia. Keputusan pengadilan- bukan saja yang menyangkut media, tapi juga individu dan lapisan masyarakat lainnya-sering diabaikan pemerintah. Inilah yang perlu ditekan oleh masyarakat dunia untuk menegakkan aturan perundangan dan memulihkan sistem hukum yang kredibel. Di samping itu juga perlu ada mekanisme yang memungkinkan badan pemerintah dan lembaga publik lainnya merespons pertanyaan media dengan cepat. Ketika pertanyaan diajukan kepada pejabat pemerintah, mereka sering mengabaikannya sama sekali, meresponsnya beberapa minggu kemudian, atau merespons dengan membantah apabila koran sudah menerbitkan artikelnya walaupun tidak ada tanggapan dari instansi terkait. Karena itu kadang-kadang wartawan ditangkap dan dituduh (tidak menyajikan berita yang seimbang), walaupun mereka telah melakukan segala upaya untuk memperoleh tanggapan resmi. Misalnya, berita mengenai percobaan perebutan kekuasaan yang menyebabkan saya ditangkap dan disiksa adalah berita yang sebenarnya kami bisa siarkan 10 hari sebelumnya. Kami tahan berita tersebut sementara kami berupaya memperoleh tanggapan dari pejabat militer. Walaupun ada jaminan bahwa menteri pertahanan akan merespons, ia tidak pernah melaksanakannya. Yakin akan kebenaran substansi informasi yang kami peroleh, kami memutuskan menerbitkannya. ~ e e s o k a n harinya menteri pertahanan berpidato di radio dan televisi membantah berita itu dan menjanjikan bahwa saya akan dimintai pertanggunmawaban. Kesimpulannya, lingkungan beroperasinya media di Zimbabwe jelas lingkungan yang sebagan besar ditentukan oleh
kepentingan politik dan pribadi mereka yang berkuasa. Undang-undang selalu diubah untuk memenuhi keinginan mereka yang berkuasa, sedangkan praktisi media tidak pernah merasa pasti apakah mereka bersandar pada hukum yang kokoh atau tidak. Walaupun ada pembatasan yang berat seperti ini, pers swasta telah mempertahankan kegairahan dan tekadnya, telah memberikan sumbangan yang besar pada pembangunan negara, dan sudah memaksa pemerintah untuk lebih transparan dan terbuka. Upaya ini sudah memakan banyak korban, dan mungkin lebih banyak lagi, tapi tekad dan niat media swasta Zimbabwe menyatakan bahwa mereka akan terus berjuang bagi tegaknya good governance dan akuntabilitas yang lebih jelas. Rujukan International Press Institute. 2000. World Press Freedom Review, Wina.
Jurnal isme setelah Komunisme: Sepulu h Perintah bagi Jurnalis yang Bai k1 Adam Michnik S eratus tahun yang lalu Emile Zola, novelis Prancis yang terkenal itu, menorehkan narnanya pada abad ke-20 sebagai pembela Alfred Dreyfus, perwira tentara Prancis keturunan Yahudi yang dituduh melakukan kegiatan mata-mata. Dalam suratnya yang terkenal "J'accuse" (1898) yang ditujukan kepada presiden Republik Prancis Zola menulis: Betapa sebercak lurnpur telah menodai narna Anda - kasus Dreyfus yang memalukan itu! ... Saya akan menyatakan kebenaran, sejak saya mengangkat sumpah bahwa saya akan membeberkan kasus ini jika pengadilan yang menangani kasus ini tidak membeberkan kebenaran seluruhnya. Adalah tugas saya untuk berbicara, karena saya tidak ingin ..... ... ... . ,- --- ..-.u-..... 365 1
menjadi salah seorang dari mereka yang bersalah melakukan kejahatan ini. Bayangan seorang yang tidak bersalah, yang menderita siksaan mahaberat atas kejahatan yang tidak ia lakukan, akan menghantui saya di malam hari. Zola berpihak pada seorang yang menderita padahal tak bersalah; pada kebenaran; pada gagasan suatu negara yang toleran; dan pada nama baik tanah airnya, Prancis. Zola menjadikan Peristiwa Dreyfus sebagai standar opini publik. Sikap Prancis yang kemarin terhadap kasus ini: konservatif, tradisionalis, monarkis, Katolik, dan tertutup b a g orang asing. Tapi dalam perjuangan untuk menyatakan Dreyfus tidak bersalah, suara Prancis yang esok hari terdengar: demokratis, sekuler, republikan, dan toleran. Adalah Zola yang memenangkan Prancis yang esok hari itu. Zola merumuskan standar dan moral bagi penulis dan intelektual untuk seluruh abad itu. Inilah sebabnya mengapa penulis, kritikus, atau jurnalis hams menatap wajah Zola jika mereka ingin memahami profesinya sebagai sesuatu yang lebih dari sekadar mencari nafkah. Berkat Zola, selama abad berikutnya seorang jurnalis intelektual secara moral wajib terlibat dalam politik sebagai tanda kepedulian akan kebaikan bersama dan bukan sebagai pertarungan merebut kekuasaan. Dan baik atau buruk ha1 itu akan tetap demikian. Keberhasilan Zola menjadi sumber keberanian bagi para penulis, tapi juga menjadi surnber keangkuhan. la mematrikan citra seorang intelektual, pembela hak asasi manusia, tapi juga seorang pengkhotbah yang menyatakan mana yang baik dan mana yang buruk di muka publik. Inilah sebabnya mengapa selama abad ke-20 ini kita menyaksikan intelektual bukan hanya di garis depan perjuangan melawan sistem totaliter, tapi juga melawan kalangan yang memuji rezim yang berkuasa. Setelah Zola, intelektual merasa bangga dengan keyakinan bahwa mereka ditugaskan merobek topeng kepalsuan itu dari wajah masyarakat. Namun kecongkakan yang lahir dari kebanggaan ini menyebabkan mereka terpesona oleh fasisme atau komunisme, yang menjanjikan penghapusan semua kejahatan dari muka bumi. Keagungan dan kemunduran intelektual pada abad ke-20 ini bersumber dari gerak isyarat agung yang sama, dari Emile Zola. Setelah ambruknya rezim komunis ketika pers bebas mulai bangkit di Polandia, saya sering teringat Zola karena saya ingat pengalaman jurnalis abad ke-20 ini yang telah menjadi bagian yang perkasa dan tak terpisahkan dari demokrasi. Namun saya juga ingat pengalaman jurnalis yang, pada saat yang
sama, menjadi bagian dari mereka yang mengorupsi demokrasi modern. Juni 1992 dikenang dalam sejarah Polandia sebagai "Malam Berkas yang Panjang", yang dalam uraian bahasa Polandia ibarat "Malam Pisau yang Panjang" yang tersohor itu, ketika Adolf Hitler menyingkirkan lawan politlknya. Untunglah, di Polandia sejarah berjalan lebih lembut. Pemerintah yang kehilangan dukungan parlemen menuduh bahwa selama masa kediktatoran yang lalu presiden, ketua parlemen, menteri luar negeri, menteri keuangan, dan banyak anggota parlemen, antara lain, adalah agen polisi rahasia komunis. Negara berada di jurang keruntuhan. Ini juga momen percobaan bagi media, dan menjadi jelas bahwa kita terikat oleh tanggung jawab sebagai warga negara. Inilah sebabnya kami dengan suara hampir bulat menolak menerbitkan daftar nama mereka yang dituduh sebagai agen itu, yang telah dibuat oleh menteri dalam negeri pemerintah yang lalu berdasarkan berkas yang disimpan polisi rahasia komunis. Kami memutuskan, berkas yang dibuat oleh musuh yang ganas untuk menylngkirkan seseorang dalam arti moral atau fisik tidak bisa menjadi sumber informasi yang bisa diandalkan mengenai seorang pegiat gerakan oposisi yang demokratis. Saya belajar dari skandal ini, untuk pertama kalinya, bahwa sungguh mudah menjadi alat di tangan seseorang, dan bahwa perlawanan terhadap manipulasi rahasia harus menjadi persoalan martabat dalam jurnalisme. Perlawanan ini merupakan kepedulian menyangkut ekologi profesi jurnalis dan bersihnya lingkungan debat publik. Lagi, saya ingat ini ketika pada November 1995 seorang menteri dalam negeri lainnya menuduh perdana menteri pernah bekerja sebagai mata-mata intelijen Soviet. Perdana menteri itu adalah mantan fungsionaris Partai Komunis di masa kediktatoran yang lalu. Sedangkan menteri dalam negeri ini adalah seorang pegiat Solidaritas yang terkemuka, yang kemudian menjadi tahanan politik, dan kemudian lagi menjadi salah seorang pemimpin dalam struktur bawah tanah oposisi demokratis. Siapa yang hams saya percayai? Perdana menteri pascakomunis, yang menyatakan bahwa ia tidak pernah menjadi mata- mata? Atau, menteri dalam negeri yang saya kenal baik sejak masa perjuangan bawah tanah menentang kediktatoran? Dalam skandal paling spektakuler pada tahun-tahun terakhir ini media terpecah belah secara sangat karakteristik. Ada yang-hampir membabi buta- percaya pada ucapan menteri dalam negeri. Ada juga-pun dengan hampir membabi buta-percaya pada perkataan perdana menteri. Dan kemudian mulai bermunculan bocoran dari dinas rahasia pemerintah. Media pascakomunis
menerima informasi yang menunjukkan tidak terlibatnya perdana menteri. Media pasca-antikomunis menerima informasi yang membenarkan tuduhan menteri dalam negeri. Skandal yang untungnya tidak menggoyahkan demokrasi di Polandia ini merupakan cobaan berat bagi media. Ia juga menjadi pelajaran mengenai sikap curiga dinas rahasia pemerintah yang terlibat dalam perebutan kekuasaan. Ternyata tuduhan mata-mata yang ditujukan terhadap perdana menteri didasarkan atas bukti yang sama sekali tidak meyakinkan. Sejak itu saya yakin bahwa musuh utama media bebas adalah keyakinan ideologis yang mengalahkan keandalan informasi. Musuh lainnya adalah kemembabi-butaan yang menyebabkan seseorang hanya bisa melakukan pengamatan yang ambar. Dan ada lagi satu pelajaran yang bisa dipetik dari skandal ini: dalam negara yang demokratis, media tergoda menggunakan informasi eksklusif yang dibocorkan agen rahasia seperti itu, tapi bocoran ini tidak lebih dari upaya untuk menyetir media dari luar, untuk memanipulasi opini publik. Berdasarkan kejadian ini, orang bertanya kepada saya: "Di pihak mana Anda berdiri? Partai atau aliansi mana yang Anda dukung?" Kami tidak melihat ada tempat bagi kami sendiri dalam perpecahan yang dipahami seperti itu. Kami menghargai Polandia sebagai negara yang berdaulat dan menghormati hukum, negara demokrasi parlementer, dan ekonomi pasar; negara yang konsisten dalam upayanya untuk bernaung dalam struktur peradaban Eropa-Atlantik dan setia pada identitas sejarahnya. Hanya Republik Polandia semacam itu yang mampu melawan semua bentuk sikap ekstrem, apa pun namanya: fasisme "hitam" atau "merah," bolshevisme "merah" atau "putih". Inilah sebabnya mengapa kami tidak mengidentifikasi diri dengan suatu partai politik, sementara kami bersedia membicarakan mereka sebagai komponen normal pluralisme Polandia, asalkan mereka melaksanakan tujuan demokrasi Polandia. Kami ingin menjadi bagian demokrasi Polandia, menjadi salah satu lembaganya. Inilah bagaimana kami memandang peran kami dalam kehidupan publik Polandia. Kami juga ingin berpegang teguh pada prinsip dasar kami: 10 perintah (plus 1) dari seorang jurnalis yang baik pascakomunisme. Perintah 1: "Dan Tuhan berfirman: 'Aku adalah Tuhan kalian, yang membawa kamu keluar dari tanah Mesir, keluar dari perbudakan. Kalian tidak punya Tuhan lainnya selain Aku'." Tuhan kami, yang memimpin keluar dari perbudakan, punya dua nama: kebebasan dan kebenaran. Kepada Tuhan ini'kita harus berserah diri
sepenuhnya. Tuhan ini tidak cemburu. Ia menuntut kesetiaan mutlak. Jika kami menyembah Tuhan lainnya-negara, bangsa, keluarga, keamanan publik- dengan mengorbankan kebebasan dan kebenaran, kami akan kehilangan keandalan. Tanpa keandalan orang tidak bisa menjadi seorang jurnalis. Kebebasan berarti kebebasan yang sama bagi semua orang, bukan saja bagi saya, tapi juga lawan saya, bagi setiap orang yang berbeda pendapat. Kami hams membela kebebasan untuk semua, karena inilah esensi profesi dan kejuruan kita. Satu-satunya batasan terhadap kebebasan ini adalah kebenaran. Kami boleh menerbitkan apa saja yang kami tulis, tapi dilarang berdusta. Dusta seorang jurnalis bukan saja dosa terhadap prinsip profesinya, dusta itu juga satu penghinaan terhadap Tuhan kami. Dusta selalu membawa perbudakan. Hanya kebenaran punya kekuasaan pembebasan. Namun demikian, tidak berarti bahwa kami boleh merasa superior, dan bahwa kami boleh, atas nama kebenaran, membungkam orang lain. Sederhananya, kami tidak boleh berdusta, bahkan kalau dusta ini mengenakkan b a g kami dan teman-teman kami. Perintah 2: "Kalian tidak boleh menyia-nyiakan nama Tuhan kalian; karena Tuhan tidak akan membebaskan dari hukuman mereka yang menyia-nyiakan namanya." Kebebasan dan kebenaran adalah kata-kata yang berharga dan terhormat. Orang hams menggunakannya dengan hati-hati dan serius. Penyalahgunaan kata-kata suci ini membuatnya murah dan dangkal. Kami menyaksikan semua ini di Polandia. Dengan slogan "Tuhan-Kehormatan-Tanah Air" partai politik bersaing dalam pemilihan parlemen, pemogokan dilakukan, dan jalan diblokir oleh petani yang menuntut tunjangan pajak. Menghabiskan dengan sia-sia kata- kata agung ini dalam pertarungan pemilihan atau kampanye politik yang kotor sebenarnya sama dengan mencemooh kata-kata itu. Ketika mendengar kata- kata agung ini diubah menjadi kata-kata politik yang hampa, kami merasa, hampir secara fisik, seperti yang diucapkan penyair Polandia yang dihormati pada abad ke-19, Adam Mickiewicz: "Kata berdusta terhadap suara, dan suara berdusta terhadap pikiran." Kami juga merasa bahwa kata-kata itu sudah kehilangan arti. Bahasa tidak lagi menjadi wahana komunikasi manusia tapi menjadi wahana pemerasan. Jika sikap merendahkan diri disebut keberanian, persesuaian disebut aka1 sehat, fanatisme disebut kesetiaan pada prinsip, dan nihilisme moral disebut toleransi maka kata menjadi wahana memalsukan realita. Begitulah "newspeak" terciptakan. Menggunakan newspeak adalah
seperti bermain dengan uang palsu. Kami dilarang melakukannya. Perintah 3: "Ingatlah hari Sabat, jagalah kesuciannya. Enam hari kalian bekerja dan menyelesaikan semua pekerjaan kalian, tapi hari ketujuh adalah hari Sabat kepada Tuhan kalian. Pada hari itu kalian beristirahatlah." Kerja Anda adalah keberantakan yang tidak henti-hentinya, yang dilakukan dalam keadaan terburu-bum. Anda tahu bahwa koran hams diserahkan ke kios sebelum matahari terbit, bahwa Anda harus menyelaraskan berita, komentar, feature, dan foto dan meletakkan semuanya dalam kolornnya. Anda melakukan ini terbum-bum, di bawah tekanan. Ini semua sering mempakan kegiatan yang mtin dan mekanis. Anda sering lupa arti pekerjaan yang Anda lakukan. Inilah sebabnya mengapa Anda hams ingat hari Sabat, hari di mana Anda punya waktu untuk merenung. Jaga jarak antara Anda sendiri dan dunia. Santai dan pikirkan hal-hal yang Anda anggap paling penting. Pikirkan: karena kita semua pendosa, mungkin Anda harus lebih moderat dalam mengutuk pendosa yang lain. Pikirkan: mungkin nalar lawan ada benarnya, walaupun tidak seluruhnya. Mungkin mereka didorong oleh nalar, emosi, atau kepentingan yang tidak Anda'pahami. Jaga jarak dari perspektif profesi Anda. Anda bukan saja seorang jurnalis, tapi anak dari orang tua Anda, orang tua dari anak Anda, sahabat dari sahabat Anda, tetangga dari tetangga Anda. Lihatlah dunia dengan cara lain: dari bawah, dari atas, dari samping. Dan kernudian lihat diri Anda sendiri, kedegdan Anda dan rasa takut Anda, pola hidup santai Anda, dan dendarn tersembunyi Anda. Introspeksi perlu dan tanpa introspeksi Anda tidak akan bisa melakukan semua ini. Perintah 4: Hormati ayah dan ibu Anda, sehingga usia Anda panjang di negeri yang dianugerahkan Tuhan Anda kepada Anda." Hormati apa yang diwariskan kepada Anda. Anda tidak bekerja di lahan perawan atau lahan gersang. Orang-orang lain telah mengolahnya sebelumnya, Anda adalah turunan mereka, pewaris, dan murid. Tidak berarti Anda tidak boleh kntis. Perintah ini berarti bahwa rasa honnat dan pengetahuan itu perlu sehingga Anda bisa membuat penilaian yang adil mengenai sejarah negeri Anda, kota Anda, lingkungan Anda, keluarga Anda. Lantas, sejarah ini sebenarnya seperti apa? Inilah sejarah yang penuh kemuliaan dan kecurangan, kompromi dan revolusi, kepahlawanan dan kebanalan, tragedi dan harapan, konspirasi dan kolaborasi, kekolotan dan klenik. Pilih benang sejarah masing-masing dan bangun tradisi sendiri, rantai
manusia, gagasan, perbuatan yang Anda ingin t e n s kerjakan. Tapi jika Anda tidak ingin jadi korban idealisasi diri Anda hams ingat warisan ini. Musuh- musuh Anda juga berpegang pada Perintah ini untuk menghormati ayah mereka. Pahamilah mereka. Idealisasi diri langsung menyebabkan delusi-diri; kebodohan; dan ketidaktoleranan ideologis, etnis, atau religi. Fondasi masyarakat manusia adalah memori dan hormat pada ibu dan ayah, pada keyakinan, cinta, dan harapan, tapi juga pada ibu dan ayah orang lain. Jika tidak, pikiran manusia akan jatuh terperangkap dusta dan kecintaan pada diri sendiri atau terperangkap amnesia yang membuat orang percaya bahwa masa lalu tidak pantas diberikan penilaian moral. Czeslaw Milosz menulis tentang dunia di mana tidak ada yang eksis dan tidak ada yang benar, tidak ada yang final, tidak ada yang pantas dicintai atau dilawan. Lalu apa makna yang dimiliki hidup atau pekerjaan bila demikian? Dengan yang bukan kebenaran yang sungguh Dan seni yang sangat. Dan hukum yang hukum Dan ilmu pengetahuan yang jauh, Di bawah surga yang palsu, Di muka bumi yang bukan Yang paling tanpa kesalahan Dan yang tak benar-benar direndahkan Perintah 5: Yesus berkata: "Cintailah saudaramu sebagaimana kalian mencintai dirimu sendiri." Cintailah dirimu sendiri. Hargai dan olahlah martabatmu. Pertajamlah hati nuranimu. Ajukan pertanyaan yang sulit pada dirimu sendiri dan jawablah pertanyaan itu dengan jujur. Pandanglah dirimu sebagai subyek dan bukan obyek. Anda hams memahami tanggung jawab Anda terhadap sesama manusia. Sesama manusia ini mungkin orang yang tidak Anda kenal, ia mungkin dari keluarga lain, bangsa lain, tapi tetap Anda hams memperlakukannya sama seperti Anda memperlakukan diri Anda sendiri Tolak nasionalisme. George Orwell menulis: Dengan "nasionalisme" saya maksudkan, pertama, adalah kebiasaan
menganggap manusia itu bisa diklasifikasi seperti serangga, dan bahwa kurnpulan jutaan atau puluhan juta manusia dapat dengan yakin diberi label "baik" atau "bun.&". Kedua--dan ini jauh lebih penting-yang saya maksudkan dengan "nasionalisme" adalah kebiasaan meng- identifikasi diri dengan satu bangsa a t a u satuan lainnya, dan menempatkannya di luar yang baik dan yang jahat dan tidak mengakui tugas lain selain kewajiban memajukan kepentingannya. Nasionalisme jangan dikacaukan dengan patriotisme . . . Patriotisme sifatnya defensif, baik secara militer maupun secara budaya. Nasionalisme, sebaliknya, tidak terpisahkan dari hasrat berkuasa. Tujuan abadi setiap nasionalis adalah memperoleh kekuasaan yang lebih dan prestise yang lebih besar, bukan untuk dirinya sendiri tapi untuk anggota atau satuan lainnya yang telah dipilihnya untuk membenamkan individualitasnya sendiri. Orwell orang bijaksana. Dan Romo Janusz Pasierb, sejarawan seni, pendeta, penulis dan penyair zaman kini, ketika berbicara mengenai cinta bagi sesama manusia dan berkata ia kepada sesama manusia ini: "Bagus sekali Anda eksis," dan kemudian menambahkan, "Bagus sekali Anda berbeda." Karena sesama manusia itu berbeda. Ia punya riwayat hidup, nasionalisme, agama yang berbeda. Sangat sering ia bersengketa dengan riwayat hidup, bangsa, dan keyakinannya sendiri. Tapi bagaimanapun, cintailah dia sebagaimana Anda mencintai diri Anda sendiri. Hormati haknya untuk berbeda, untuk punya budaya yang berbeda, memori yang berbeda, walaupun ia musuh Anda. Dengan kata lain, jangan pukul rata. Bedakan dosa dari pendosanya. Cobalah lihat dalam diri lawan Anda seorang mitra yang dengannya Anda harus berkomunikasi, bukan musuh yang harus Anda hancurkan. Perintah 6: "Kalian jangan membunuh." Anda bisa membunuh dengan kata-kata; inilah jimat beracun karya seorang jurnalis, tapi orang bisa juga berbuat baik dengan kata-kata: orang bisa menghapus pesona totaliter, orang bisa menjangkau toleransi, orang bisa memberikan kesaksian membela kebebasan dan kebenaran. Orang bisa menganalisis kata-kata. Inilah yang dilakukan jurnalis terbaik Polandia. Michal Glowinski, Stanislaw Baranczak, Jakub Karpinski, dan Teresa Bogucka adalah pelopor analisis newspeak yang mendalam, analisis tentang pidato pembunuh kata-kata, analisis tentang pidato kebencian. Berjuanglah dengan penamu, tapi berjuanglah dengan terhormat, tanpa .
kebencian. Jangan menyerang lebih dari seperlunya. Jangan berpikir bahwa Anda punya sebuah resep untuk berlaku adil. Dan, terutama sekali, jangan berpikir bahwa Anda bisa bertindak sebagai "tangan Tuhan" ketika Anda melepaskan pukulan yang mematikan terhadap lawan Anda. Ketika Anda menuduhnya tidak patriotik, korup, khianat, ingat selalu bahwa Anda sudah membunuhnya. Dan bagaimanapun juga kebenaran akan terungkap dan nanti Anda akan menerima hukuman atas perbuatan Anda, walaupun hukuman hanya menyentuh hati nurani Anda. Jangan membunuh. Jangan berbuat kepada orang lain apa yang Anda tidak mau orang lain berbuat kepada Anda. Perintah 7: "Kalian tidak boleh menyeleweng." Setialah, setidak-tidaknya pada beberapa prinsip yang Anda anggap berharga dan pada orang-orang yang Anda berutang budi karena kesetiaannya kepada Anda. Jangan berkhianat. Jangan merendahkan profesi hanya untuk mendapatkan kekuasaan, untuk mendapatkan uang, untuk kedudukan yang tidak menghiraukan kepentingan orang lain. Hanya kebebasan yang bisa membuat Anda bisa setia. Lagi pula, kemampuan untuk setia-kepada prinsip, nilai, orang-merupakan bukti kemampuan untuk bebas. Pengkhianatan dan kebencian merupakan gejala kekosongan internal, awal penyerahdirian dan perbudakan. Tidak ada yang lebih memalukan daripada pengkhianatan. Perintah 8: "Kalian tidak boleh mencuri." Tidak ada yang lebih merusak reputasi seorang jurnalis daripada menjiplak. Menjiplak bukan saja pukulan terhadap orang lain-perbuatan ini memukul rasa kolektif keadilan dan kebenaran. Plagiarisme memungkinkan korupsi dalam kehidupan publik. Penjiplakan merupakan tindak ketidakjujuran yang diterapkan sebagai metode. Plagiarisme menghancurkan etos jurnalisme. Memanipulasi kebenaran, membius orang- ini adalah gejala spesifik pencurian, korupsi profesi jurnalistik. Kita membaca kata-kata agung: Tuhan, kehormatan, tanah air. Jika kata-kata itu diucapkan oleh seorang jurnalis yang korup, ia telah mencuri kata-kata ini dan menghilangkan arti sebenarnya. Nilai yang diubah menjadi emblem hilang tak berarti. Inilah sebabnya mengapa jurnalis hams berkata kepada dirinya sendiri, jangan mencuri. Dengan kata lain, jangan menjiplak lebih daripada yang mutlak diperlukan. Perintah 9: "Kalian tidak boleh memberikan kesaksian palsu terhadap
tetangga kalian." Konflik itu normal dalam suatu negara dan masyarakat demokrasi. Itulah sebabnya mengapa gaya konflik ini, budayanya, dan bahasanya begitu penting. Kita jurnalis bertanggung jawab, dalam batas tertentu, akan adanya gaya ini. Ada hal-ha1 tertentu yang perlu disadari sekali lagi. Perintah untuk menolak dusta ("kesaksian palsu") misalnya, tidak berarti bahwa Anda hams menjadi orang yang bebas berbicara tentang semua ha1 yang Anda ketahui untuk semua orang. Tidak setiap kebenaran hams hutarakan dengan seketika setiap hari, apa pun alasannya. Penyair Mickiewicz menulis: Ada kebenaran yang diceritakan orang bijak kepada semua orang, Ada beberapa yang ia bisikkan kepada bangsanya, Ada yang dititipkannya kepada teman-temannya, Dan ada yang tidak bisa ia ungkapkan kepada siapa pun. Kebenaran apa yang tidak bisa diungkapkan? Itulah kebenaran yang berkaitan dengan rahasia hati nurani yang paling dalam, kebenaran yang diucapkan di waktu pengakuan, diketahui hanya oleh Tuhan dan pendeta, dan tidak untuk khalayak pembaca. Ini adalah kebenaran mengenai keintiman manusia, yang pengungkapannya akan menjadi luka yang membebani sesama manusia. Pada saat yang sama, pengungkapan hanya sepotong kebenaran mengenai seorang bisa menjadi dusta yang khianat mengenai kehidupannya. Misalnya menulis riwayat hidup Santo Paulus dan hanya memperhitungkan periode ketika ia menjadi pelayan Caesar dan memburu kaum Kristen. Kemampuan memberikan kesaksian yang benar, terutama bila sesama manusia itu lawan kita, merupakan ujian dasar profesionalisme dan kemanusiaan kita. Seseorang yang takut berhadapan dengan orang lain dalam kebenaran dan kebebasan, mengenakan kepalsuan. Kesaksian palsu selalu merupakan gejala kelemahan dan tidak adanya keyakinan pada nalar sendiri. Seperti kebebasan timbul dari kebenaran, kekerasan timbul dari kepalsuan. Memberikan kesaksian palsu punya logikanya sendiri yang kejam: itu timbul dari debat demokratis yang berujung perang saudara; itu mengubah mitra menjadi lawan dan lawan menjadi musuh yang mematikan. Bahasa kesaksian palsu merupakan cara membuat lawan menjadi turun derajatnya sebagai manusia. Jika Anda menentang aborsi, Anda menjadi serupa dengan pelaku pembunuhan dari Auschwitz dan gulag. Jika Anda pro pemisahan gereja dan negara, Anda menjadi
musuh Tuhan, musuh kebaikan, dan kebenaran Injil. Jika Anda menolak melakukan diskriminasi terhadap orang yang punya riwayat hidup yang berbeda, Anda menjadi pengkhianat bangsa Anda sendiri. Kesaksian palsu bisa membahayakan atau bahkan membunuh sesama manusia dan menghina Tuhan. Ini juga dosa besar terhadap standar profesi kita. Perintah 10: "Kalian tidak boleh berniat merebut rumah tetanggamu, kalian tidak boleh berniat merebut isteri tetanggamu." Anda tidak boleh berniat merebut apa pun, kecuali kehormatan dan popularitas. Jika ambisi Anda adalah untuk menjadi populer dan dihormati, capailah itu dengan kerja, bakat, dan keberanian Anda sendiri, dan bukan dengan memsak diri orang lain. Ambisi itu baik dan memperkaya, sedangkan iri hati memsak diri sendiri. In hati membius dan merendahkan, bisa membunuh keagungan dan kemampuan mengalami perasaan yang lebih tinggi. Iri akan milik orang lain menyebabkan kepengecutan, menyebabkan seseorang memuji yang berkuasa dan mengutuk yang lemah, memuji massa dan larut dalam kampanye melawan mereka yang menyendiri. Iri hati melanggar kode kepantasan profesi yang normal, melanggar kesetiaan normal terhadap orang lain. Perintah 11: Jangan mencampur aduk. Saya mendengar tentangperintah tambahan nomor 11 ini dari seorang yang suka minum alkohol (bahkan dalam dosis yang sedang). Mereka berkata: jangan mencampur minuman. Jangan carnpurkan anggur dengan vodka, konyak dengan bir, brandi dengan sampanye. Percampuran semacam itu bisa menimbulkan hangover, rasa sakit waktu bangun tidur, setelah banyak minum alkohol. Saya sudah bemsaha untuk tidak mencampur berbagai aliran. Jurnalisme bukan politik dan bukan upacara agama. Jurnalisme tidak berdagang bunga atau memberikan kuliah di perguman tinggi; bukan kompilasi buku telepon atau pertandingan sepak bola, walaupun jurnalisme mengandung sedikit dari semua itu. Setiap wilayah kehidupan punya kekhususannya sendiri, peraturannya sendiri, kode etiknya sendiri. Politikus jangan berpura-pura menjadi pendeta, jurnalis jangan berpura-pura menjadi politikus. Pengusaha harus berusaha memperoleh keuntungan yang pantas, dan jurnalis hams tetap berpegang pada kebenaran dan kebebasan. Kompsi bisa menjangkiti semua wilayah kehidupan publik. Kita tahu
politikus yang menjadi kaya saat ia tidak seharusnya menjadi kaya; kita tahu pendeta yang menghasut kebencian; kita tahu pengusaha yang mencuri dan menyogok. Kita juga tahu jurnalis yang korup yang menggunakan propaganda, bukan informasi; iklan terselubung, bukan deskripsi yang andal; kampanye kotor, bukan diskusi yang sehat. Apakah saya, karena itu, naif dalam menyajikan pikiran yang penuh keinginan ini yang dialamatkan kepada diri saya sendiri, kepada kolega saya dalam persaudaraan jurnalis? Mungkin saja. Tapi bila saya kehilangan kenaifan ini, saya akan berganti profesi. Meskipun demikian, hingga kini, saya tidak tahu profesi apa yang akan saya pilih. 1 Dicetak ulang dengan izin Media Studies Journal (Spring/Summer hlrn. 104-13)
Kelanjutan Hidup Stasiun Televisi Daerah di Era Perubahan Viktor Muchnik dan Yulia Muchnik P ada 1990 selama berlangsungnya gelombang demokratisasi di Rusia, sebuah undang-undang baru akhirnya mematahkan monopoli siaran oleh pemerintah dan melegalisasi kepemilikan media oleh swasta. Di seluruh negeri, puluhan wartawan, pengusaha dan teknisi setempat yang bekerja tanpa saling menyadari keberadaan masing-masing menemukan jalan untuk memulai siaran televisi swasta untuk melayani masyarakat setempat. Salah satu stasiun swasta yang pertama ini adalah TV-2, stasiun televisi independen yang beroperasi di Tomsk, sebuah kota universitas berpenduduk sekitar 700.000, d i Siberia timur. Seperti kebanyakan stasiun televisi pada tahun-tahun awal itu, TV-2 boleh dikatakan dibangun dari nol. TV-2 survive karena stasiun inilah yang pertama- tama memenuhi permintaan layanan baru yang kala itu begitu besar. Dan TV- 2 berbeda dengan stasiun awal lainnya pada waktu itu karena obsesinya untuk - - - - - -- -- - - - - - - , 377
menyajikan jurnalisme yang berkualitas. Hal ini terungkapkan jauh kemudian ketika para profesional media lokal mulai mengadakan perjumpaan dengan koleganya dari daerah lain dan bertukar pengalaman. Perbedaan yang ditunjukkan TV-2 ini akhirnya mendapat pengakuan dan dihargai secara nasional. Dewasa ini di Rusia terdapat 600 stasiun televisi swasta dan lokal, sementara itu kondisi ekonomi negeri ini telah berubah dramatis. TV-2 t e n s berkembang walaupun menghadapi tantangan-tantangan baru. Penulis artikel ini, yang ikut serta dalam upaya ini sejak awal, kini masih bekerja di TV-2. Bermulanya Kisah Bennula pada 1990 ketika seorang jurnalis yang bekerja pada stasiun televisi pemerintah di Tomsk, Arkadii Maiofis, tiba-tiba mengundurkan diri dan mengatakan kepada teman-temannya bahwa ia bermaksud mendirikan televisi yang baru, stasiun televisi nonpemerintah, stasiun yang independen. Untuk memahami keberanian Maiofis, kita harus ingat keadaan pada waktu itu. Perestroika (reformasi) dan glasnost (keterbukaan) jelas sudah mulai pudar dan pejabat pemerintah mulai dengan keras berbicara mengenai perlunya menegakkan ketertiban, sementara itu orang-orang dengan murung mulai memperjualbelikan kupon jatah bahan makanan, dan tidak ada yang mengharapkan akan terjadi sesuatu yang mengubah semua ini. Proyek yang direncanakan Maiofis tarnpaknya akan menjadi impian belaka. Lagi pula, selain Maiofis praktis tidak ada teman-temannya yang punya pengalaman praktik televisi. Namun gagasan yang diajukan Maiofis memang menarik. Orang mau tak mau pasti berpikir: "Ya, sudah tentu, rezim ini pada akhirnya akan m t u h . Pada akhirnya kita mungkin bisa bebas bersuara." Pada waktu kami mulai proyek ini praktis tidak ada pembicaraan mengenai uang atau kepemilikan. Sudah tentu kami tahu bahwa kami harus membeli peralatan dan kami membelinya dengan kredit. Penjamin pinjaman kami adalah, pada waktu itu, ketua Dewan Kota Tomsk (waktu itu belum ada wali kota) yang kenal baik dengan Maiofis sebagai jurnalis. Punya koneksi seperti ini jelas membantu. Pinjaman sebenarnya datang dari bank umum (yang barn saja dibuka di Tomsk) bernama Finist (Phoenix), nama yang jelas disengaja untuk menunjukkan pada kemampuan bangkit dan bangkit lagi apa pun kesulitan yang dihadapi, persis seperti burung phoenix, yang terbakar jadi abu dan lahir kembali. Kenyataannya, setelah memberi pinjaman kepada kami Finist bangkrut. Bank itu terbakar dan tidak seperti b u m g phoenix, Finist tidak
lahir kembali. Dengan pinjaman sekitar US$15.000 kami membeli peralatan, dua buah videotape player, dua buah pesawat televisi, dan sebuah kamera video (semuanya, sudah tentu, peralatan yang dibuat untuk dipakai di rumah). Rencananya Maiofis akan membayar kembali pinjaman dari uang langganan sewa dekoder. Dekoder adalah sebuah alat yang digunakan untuk menerima dan mengurai sinyal dari televisi independen yang akan didirikan itu. Maiofis memperhitungkan bahwa orang yang ingin menonton programnya akan membeli dekoder itu dari TV-2. Arkadii, yang tidak punya pengalaman tekmk, tampaknya yakin dapat menguraikan sinyal dengan bantuan kotak kecil hitam yang dari dalamnya mencuat dua kabel itu, dan warga kota juga percaya begitu. Warga kota antre untuk membeli dekoder, dan dekoder itu habis terjual dalam sekejap. Untuk memahami mengapa ini terjadi, orang perlu memahami kebiasaan belanja masyarakat pada waktu itu. Dalam ekonomi Soviet, yang kelangkaan merupakan ha1 biasa, kata kuncinya adalah, "Itu sudah muncul." Setiap orang percaya bahwa barang yang dibutuhkan-minyak goreng, celana dalam, peralatan ledeng, apa saja yang mungkin-muncul dalam jumlah terbatas. Itu sebabnya yang muncul pasti segera habis, apakah dua hari kemudian, dua jam kemudian, atau 15 menit kemudian. Pada 1991, orang yakin masih ada sisa barang yang ditumpuk di toko-toko pada saat-saat terakhir. Dan segera sesudah itu semuanya akan habis. Dekoder itu jelas dianggap sebagai barang yang akan segera lenyap seperti yang lain itu; orang yakin hanya dalam satu-dua hari dekoder ini juga akan terjual habis. Seluruh warga Tomsk mungkin tidak begitu terpesona oleh gambaran kemerdekaan seperti mereka yang bermaksud mendirikan stasiun televisi itu, tapi mulai 15 Mei 1991, hari siaran pertama TV-2, setiap hari stasiun televisi ini menayangkan film-film baru Amerika, kadang-kadang bahkan hanya terlambat dua pekan setelah tayangan pertamanya di Hollywood. Jelas, semuanya film bajakan. Pada waktu itu tidak seorang pun di Rusia peduli dengan undang- undang hak cipta. Karenanya warga Tomsk berduyun-duyun membeli dekoder untuk bisa terus nonton film bajakan pada saluran baru itu, dan TV-2 pun bisa mengangsur pinjaman itu sedikit demi sedikit. Soalnya, selama masa percobaan itu warga diberi tahu bahwa tes akhir dekoder sedang dilakukan, dan karena itu warga perlu memiliki dekoder selekas mungkin untuk bisa terus menikmati siaran TV-2. Pengumurnan inilah yang juga merangsang orang segera membeli dekoder. Ternyata kemudian, setelah disambungkan ke pesawat televisi, bagaimanapun caranya dekoder itu disambungkan, kotak kecil hitam itu tidak bisa menguraikan sinyal yang dipancarkan dari TV-2. Ketika itu, karena
keterbatasan pengetahuan akan hal-ha1 yang bersifat teknis, apa pun masalahnya, TV-2 tidak mampu mengirimkan sinyalnya. Orang mungkin berpikir bahwa setelah peristiwa ini warga akan kehilangan antusias dengan kehadiran televisi independen di antara mereka. Tapi terjadilah suatu peristiwa pada Agustus 199 1. i Di Moskow sedang berlangsung percobaan perebutan kekuasaan, puluhan tank berkeliaran di jalan-jalan, tapi televisi pemerintah cuma menayangkan "Swan Lake" dan orang-orang di daerah tidak tahu yang sedang terjadi. Di Tomsk, dari hari pertama percobaan perebutan kekuasaan, satu-satunya tempat orang bisa mengetahui yang terjadi di Moskow adalah lewat TV-2. Dari siaran pertamanya dan bahkan sebelum percobaan perebutan kekuasaan, stasiun ini sudah menjadi pusat antikomunisme. Program yang pertama, yang ditayangkan pada 15 Mei, merupakan bagian dari serial yang berjudul "Bajingan Besar dalam Sejarah". Program ini berkisah mengenai kaisar Cina B i n Shi Huandi, dan menekankan bahwa pada akhirnya semua kekaisaran pasti runtuh karena berat bebannya sendiri, dan bahwa kehancurannya membawa berkah. Dengan kata lain, TV-2 "memosisikan" dirinya (pada waktu itu, sudah tentu, tidak seorang di antara kami tahu istilah pseudo-ilmiah "memosisikan" itu) sebagai stasiun televisi oposisi. Maskot yang kami pilih untuk TV-2 adalah kucing hitam dalam cerita Just So Stories karya Rudyard Kipling, hewan paling liar dan paling independen yang "berjalan seorang diri." Pada Agustus 1991 kucing ini dengan alamiah naik ke barikade bersama kaurn demokrat, dan berjalan dengan bangga di bawah bendera Rusia yang barn. Selama percobaan perebutan kekuasaan bulan Agustus itu TV-2 mempunyai crew yang melakukan syuting di Moskow, dan crew itu mengirimkan rekaman peristiwa ke Tomsk lewat penerbangan Aeroflot setiap hari. Saat itu merupakan saat yang penuh gairah, nyaris sebuah mimpi bila kami melihatnya kembali ke belakang. Tapi saat itu kami jujur ketika berseru: "Mereka pasti gagal, kemenangan ada di pihak kita." Di Tomsk selama tiga hari itu setiap orang tampaknya nonton TV-2. Veteran perang Afganistan datang ke stasiun menawarkan diri untuk menjaga gedung stasiun dari setiap upaya mengganggu siaran kami. Perusahaan ini, waktu itu, penuh sesak, terbagi dalam beberapa kamar sewaan. Orang yang mendengar siaran radio luar negeri menelepon ke stasiun dan berbagi inforrnasi yang langsung kami siarkan. Dan yang paling menyentuh adalah bahwa banyak orang membawa makanan, dan, kalau tidak salah, ada juga bir, sebagai tanda setia kawan. Ada kebersamaan yang menyentuh antara jurnalis dan warga. Sebagaimana kita ketahui, percobaan
perebutan kekuasaan itu gagal; tapi bagaimanapun warga kota Tomsk telah menaruh kepercayaan pada para wartawan TV-2. Belajar Bagaimana Sebenarnya Kerja Televisi Selama itu bagi karni sebenarnya memproduksi televisi dan bagaimana menghasilkan uang darinya merupakan konsep yang belum jelas. Sebenarnya tidak ada orang yang mengajarkan semua ini kepada kami. Pada tahun-tahun itu baik Fakultas Jurnalisme Universitas Tomsk maupun Televisi Negara Tomsk seluruhnya merupakan bagian dari keseluruhan Uni Soviet yang memberikan contoh negatif. "Kami ingin membuat TV yang sama sekali berbeda," kata semua orang di TV-2. Tapi apa yang dimaksudkan dengan berbeda? Dalam dua tahun pertama itu TV-2 memproduksi lusinan program. Ada program untuk anak- anak dan penggemar kebun, program penggemar otomotif, dan untuk penggemar anjing, untuk penggemar film alternatif dan untuk penggemar musik metal. Ruang penyuntingan pertama kami merupakan tempat bereksperimen, tempat kami secara intuitif akhirnya berhasil menguasai teori mengedit film. Kami tidak punya uang, baik untuk pengembangan teknis maupun untuk menggaji karyawan. Sementara itu kami membuat rencana demi rencana, yang satu lebih hebat daripada yang lainnya. Dalam sebuah wawancara di surat kabar, Maiofis mengumumkan bahwa TV-2 telah membuka biro di Jerman dan segera akan membuka biro di Moskow, di Amerika Serikat, dan juga di kota- kota lainnya di Siberia. Dengan rencana yang begitu banyak dan tidak adanya manajemen keuangan, krisis pasti tidak terhindarkan. Baru dua-tiga tahun setelah itu kami punya manajer keuangan. Sang manajer, yang membandingkan pendapatan yang sudah dan mulai kami peroleh dengan biaya yang kami keluarkan pada waktu itu, memberi tahu manajemen bahwa menurut hukum ekonomi perusahaan tidak m u g @ bertahan dan bahwa dalam beberapa bulan saja keruntuhan tak terelakkan. Tak kuat menahan keabsurdan yang dihadapinya, manajer keuangan kami mengundurkan diri, melepaskan kesempatan menyaksikan angka-angka yang lebih optimistik. Tidak sulit menerka bahwa andaikata orang yang mendirikan TV-2 ini punya pengetahuan yang lebih banyak mengenai televisi, kisah TV-2 ini pastilah tak pernah ada. Ketidaktahuan mengenai bagaimana seharusnya televisi yang profesional dan komersial beroperasi, atau bahkan prinsip dasar ekonomi pasar, di antara kami dan di antara pengiklan dan khalayak, membebaskan kami dari keharusan mengikuti prinsip-prinsip dasar itu. Stasiun televisi ini dengan
gagah berani membentuk know-how-nya sendiri, berulang kali terlibat utang, tapi perlahan-lahan membayar kembali pinjaman itu. Ada kreditor yang bangkrut dan melupakan kami sebelum kami pernah membayar cicilan kreditnya. Menengok ke belakang, pada waktu itu kami tidak tahu bahwa perusahaan harus punya "misi"; kami tidak pernah mendengar kata itu, tapi kenyataannya adalah jika ada satu ha1 yang dilakukan oleh TV2 pada tahun- tahun itu, itulah misi; kami disatukan oleh satu gagasan. Karena kami tidak tahu banyak mengenai yang "jangan" dilakukan, kami pun mengira banyak yang " kami bisa. " Setelah beberapa waktu, sedikit demi sedikit, bagaimanapun kami belajar menguasai prinsip bisnis profesi di televisi. TV-2 memperoleh pemasang iklan. Pada awalnya mereka hanyalah toko-toko kecil, kios-kios kecil yangpada waktu itu banyak bermunculan di Rusia seperti jamur di musim hujan. Untuk sementara waktu kami pun bahkan menerima iklan dari escort agency, biro wanita pendamping (bagian dari pasar yang kala itu tumbuh sangat pesat). Kami juga mendapat banyak iklan yang semacam iklan baris. Ada orang mau menjual mesin jahit, membeli ubin kamar mandi, tukar apartemen. Pengiklan kami yang pertama adalah seorang warga Uzbekistan dari Lembah Fergana yang membawa beberapa karung kenari ke kota Tomsk dan ingin menjualnya dengan cepat. Iklan kecil penjualan kenari itu merupakan iklan komersial kami yang pertama. Berkat Internews, yang telah berdiri di Rusia pada awal 1990an, konsultan dari Amerika mulai berdatangan ke Tomsk. Robert Campbell membantu membentuk program berita TV-2 "Chas Pik" ("Jam Sibuk"). Meg Gaydosik menjelaskan prinsip dasar cara kerja penjualan iklan. Kami berterima kasih kepada keduanya. Konsultan kami ini mungkin menemui banyak masalah bekerja dengan kami, tapi yang dengan bijaksana mereka sembunylkan. Jurang pengetahuan antara kami dan para profesional ini sangat besar, namun "perbedaan budaya" yang luar biasa itu sepertinya tidak hadir. Konsultan kami juga punya misi: mereka senang membangun televisi independen dari nol. Dan begitu juga kami. Selama tahun-tahun inilah muncul mitos yang gencar di Tomsk bahwa TV- 2 dibiayai dana dari Amerika. Mitos ini tidak berdasar sama sekali. Kami hidup dari pendapatan iklan, dan hidup sederhana, bukan dari dolar tapi dari rube1 dalam negeri. Namun mitos ini ada juga gunanya. Orang berpikir kami kuat dan bahwa lebih baik tidak mencampuri urusan kami. Jika tidak, siapa tahu, mungkin Armada Keenam Amerika terpaksa masuk Sungai Ushaka.
Televisi Gaya-Tomsk Selama beberapa tahun kami banyak belajar, misalnya, bagaimana meminta reporter stand-up dan bagaimana menggunakan suara alami dalam siaran berita. Kami juga belajar bagaimana jangan sampai "cross the line" saat mengambil gambar dan bagaimana sebaiknya waktu melakukan penyuntingan film tidak menempatkan satu medium shot berdampingan dengan medium shot yang lain. Kami belajar bagaimana memperoleh mformasi, bagaimana menyusun program berita, bagaimana merencanakan anggaran, bagaimana berbicara dengan pengiklan, dan apa artinya "brand" dan bagaimana membangunnya. Kami juga belajar menjaga jarak dengan semua instansi pemerintah dan partai politik. Singkat kata, kami tampaknya cuma belajar satu hal: bagaimana meng- operasikan televisi lebih kurang secara profesional. Kami menghapus lusinan program yang tidak menguntungkan dan memfokuskan pada acara yang mendapat rating yang baik dan menghasilkan uang. Kami membangun gedung kami sendiri, membuka dua stasiun radio, mendirikan biro iklan, dan sekarang menangani Internet. Sejak akhir 1990an program TV-2 dan jurnalis yang bekerj a untuk TV-2 telah beberapa kali memenangkan h a b a h berbagai lomba televisi nasional yang prestisius ("Berita - Waktu Setempat," "Seluruh Rusia," "Bintang Lazurnaya"). Pada 2000 program berita TV-2 memenangkan hadiah televisi nasional TEFI, semacam Emmy Award versi Rusia. Pada umumnya semua itu prestasi yang patut dibanggakan. Selama tahun-tahun itu kami berpegang teguh pada gagasan semula. Pertama, televisi daerah harus punya cita rasanya sendiri. Televisi di Tomsk jangan seperti televisi di Moskow, bahkan seperti televisi di Ekaterinburg. Hanya kami yang bisa memberi tahu penduduk setempat apa yang terjadi di pusat dan di daerah. Kami bisa memberi tahu mereka dalam bahasa yang mereka pahami, tanpa agitasi atau melankoli, dan dengan sedikit ironi karena nada ironi yang ringan berguna untuk berbicara mengenai realita beraneka-segi di Rusia dalam masa perubahan yang begitu besar. Kedua, setelah belajar menjaga jarak dengan politikus, kami tidak pernah menyembunyikan kenyataan bahwa seperti sebelumnya, pada awal 1990an7 kami setia pada gagasan televisi bebas, tidak tergantung pada siapa pun. Jurnalisme yang "dipesan" (oleh kepentingan politik) yang menjadi begitu biasa di Rusia tidak berakar di TV-2. Kami harus akui bahwa kami belajar bagaimana menjaga jarak dengan politikus tidak secara langsung. Seperti semua pers bebas di Rusia pada awal1990an, kami menentang kaum komunis dan mendukung kaum "demokrat." Kami dengan aktif ikut serta dalam politik dan kami butuh
waktu cukup lama untuk belajar bahwa setia pada gagasan itu adalah satu hal, dan membentuk aliansi politik dengan orang-orang tertentu adalah ha1 lain lagi. Ketiga, dalam arti ekonomi kita semua penganut setia Juche (falsafah berdiri sendiri Republik Rakyat Demokratik Korea): ketika Anda memukul, Anda hams bergantung pada kekuatan sendiri. Kami belajar membelanjakan hanya yang kami peroleh dari iklan lokal dan bukan meletakkan harapan pada pemasukan uang dari pihak luar. Pada Mei 2 00 1 kami merayakan ulang tahun ke-10 TV-2. Kami merayakannya dengan mewah, menurut ukuran TV-2. Pada waktu itu kami sudah mampu berbuat begitu. Hari Ini Pada 2001, tidak lama setelah perayaan itu, saham mayoritas TV-2 dijual kepada oligark Moskow, Mikhail Khodorkovsky, orang terkaya di Rusia, pernilik perusahaan minyak Yukos. Pada waktu itu Yukos sudah menghasilkan minyak dari Tomsk selama beberapa tahun dan membiayai hampir separuh anggaran kota itu. Selama persiapan penjualan ini timbul ketidaksepakatan serius di dalam kelompok teman sependirian yang telah mendirikan TV-2. Mereka yang telah mengambil prakarsa penjualan mengatakan, televisi itu adalah bisnis, dari sudut pandang ini penjualan saharn merupakan langkah yang tepat. Mereka mengatakan bahwa paket investasi yang kami peroleh akan memberikan kepada kami peluang melakukan lompatan teknologi yang serius, dan bahwa tidak ada lagi orang lain yang akan melakukan penawaran sebaik Khodorkovsky. Pada saat yang sama kami menyaksikan bangkrutnya NTV yang banyak diberitakan itu. Kesulitan yang dialami NTV menyebabkan setiap orang bertanya, apakah televisi independen bisa eksis di Rusia tanpa "atap", tanpa pelindung. Mereka yang menentang penjualan mengatakan, penjualan ini akan mengubah TV-2 menjadi alat politik, bahwa ha1 itu bertentangan dengan semua gagasan awal didirikannya TV-2. Namun, mereka yang menentang penjualan punya cukup aka1 sehat untuk tidak bertindak ekstrem, untuk tidak melangkahi garis yang akan membuat TV-2 pecah. Salah satu pelajaran penting dari NTV, hancurnya secara permanen dan menyedihkan sekelompok kolega berbakat yang pernah bersatu. Kami ingin menghindarinya. Ketika sudah jelas bahwa penjualan kepada Yukos tidak terelakkan, TV-2 membuat anggaran rumah tangga redaksional yang membuat campur tangan dalam kebijakan redaksional
oleh pemilik sulit dilakukan, dan memilih seorang pemimpin redaksi menurut ketentuan undang-undang media Rusia. Khodorkovsky sendiri menemui staf TV-2 dalam upaya meyakinkan mereka bahwa ia tidak bermaksud campur tangan dalam kebijakan redaksi yang ada sekarang dengan cara apa pun, dan bahwa ia sama setianya pada nilai-nilai liberal sebagaimana para jurnalis stasiun TV-2. Akhirnya penjualan saham itu ditandatangani dan stasiun TV-2 memasuki tahap baru sejarahnya. Seperti apa nanti TV-2, begitulah biasanya jurnalis yang belum berpengalaman menutup tulisannya, hanya waktu yang akan menceritakannya.
INDEKS A. A B C News, 99 AC Nielsen, 158 Access to Administrative Documents, 15 Accuracy in Media, 83 Ackerman, Seth, 91 adversarial, 49 Aeroflot, 380 agama utama, 160 Agence France-Presse, 257,321 Agent Orange, 93 Agora, 268 Ahrend, Rudiger, 70 AIDS, 359 akademi keliling, 312 Akerlof, George, 34 akses dokumen publik, 305 - informasi bagi wartawan, 306 - informasi dan dokumen, 362 - informasi Johannesburg, 245 - informasi, 235,329,330,362 Al Gore, 87,88 Al Moalem, Ibrahim, 347 AI-Ahram, 346 Alar, 97 Alden, Edward, 79 Ali, Muhammad (1805-48), Raja Muda, 343 Allied, 141 Allien and Sedition Acts, 54 Amandemen Pertama UUD Amerika Serikat, 37 amenity potential, 179 American Convention on Human Rights, 240,244,270 Amerika Anggaran Pertahanan Militer, 87 - kepernilikan televisi, 59 - sensus 1950,128 - sensus 1960,128 - Pemilihan Presiden, 119 Amnesty International, 340 Ampaw, Anthony Akoto, 267 amplop, 295 Amsden, Alice, 90 analis saham d u n obligasi, 151 analisa asimetri informasi, 36 analog coding, 223 Anam, Mahfuz, 10,333 Anderson, Simon P., 120 Angell, Phill, 100 anggaran pertahanan militer, 88 Annenberg, Walter, 99 Aripaev (Harian Bisnis), 295 Armada Keenam Amerika, 382 Armed Force Communication Association, 9 9 arms-length reporting, 10
Arthur Ochs Sulbzberger, 99 arus informasi ekonomi, 229 arus informasi, 14,180,193,197,199 Asec Mimosas, 267 Asia Times, 321 Asian Wall Street Journal, 321 Asiaweek, 321 asimetri inforrnasi, 34,40 Asosiasi Surat Kabar Estonia, 294 aspek lingkungan hukum, 233 Associated Press, 25,268,321 ATN Bangla, 335 audience ratings, 120 Azteca, 219 B Bacon, Francis, 36 Bagdikian, Ben, 77,100 Baku Boulevard, 266 bandwidth, 221-223,225 Bangkok Post, 320 Bangladesh Scouts, 338 Bangladesh University of Engineering Technology, 338 Bank of Credit and Commerce Internatio- nal, 145 Bank of Thailand, 325,326 Baranczak, Stanislaw, 372 Barnouw, Erik, 82, 122 Baron, David, 154 Barrera, Eduardo, 2 19 Barrett, Edward W., 99 Barro, Robert, 75,160,168,184 Baron, David, 170 Barrons, 116 Barry, W.T., 37 Batra, Ravi, 107 BBCm, 357 Beceren, Mehmet, 135 Bedie, Henri Konan, Presiden, 267 Belarus W penghinaan, 281 Belin, Laura, 299 Bentham, Jeremy, 37,53 Berezovsky, Boris, 188,204,298 berita keuangan, 107 berita olahraga, 107 berita televisi, 129 Bertelsmann AG, 294 Besley, Timothy, 19,25,57,58,62,64, biaya produksi, 212,294 Bhopal kebocoran gas beracun, 95 Bickers, Kenneth N, 119 bisnis media, 284,287,293,294 bisnis televisi, 292 Bladet ll-omso and Stensaas versus Norway, 242 Bogucka, Teresa, 372 Bok, S, 37 Bombay Times, 210 Bonner, Raymond, 86 Bonnier Group, 294,295 boom bisnis penerbitan, 320 Bouballa, Rose-Marie, 357 Bradlee, Ben, 99 Breed Warren, 86 British Broadcasting Corporation (BBC), 7,78, 187,202,322 broadcast, 220 broadcaster, 219 Browder, William, 144,145 Brunner, E, 127 BTV 335 BUMN, 181,195,198 Brunetti, Aymo, 70 Burgess, Robin, 19,24, 25,57,62,68, 70,128,157,171,198 Bursa Saham London, 145,146 Bush, George W., 87,88 Business Asia, 321 Business Watch, 283,284,302 Bussines Council for Sustainable De- velopment, 156 Bussiness Week, 144,147,152,155, 171 buta huruf, 125,334 dana bantuan hak pilih, 131 buy-out leverage, 11 1 Bydlinska, Zofia, 283 C Cadbury Commission, 145,154 Caesar, 374
Cairo Times, 344,348 California State Pension Fund for Public Employees (CalPERS), 143,144 Camargo, Alberto Lleras, 312 Campbell, Robert, 382 Canadian International Development Agency, 307 Capital and Success, 294 Capital Radio, 355 capture media, 58 carcinogenity, 93 Carpenter, T.G., 37 Carrington, T i m , 10,283 Carson, Rachel, 91 cascades, 113 Case, Anne C., 75 Catledge, Turner, 99 Caxton, William, 263 C B S , 83,99 Center for Investigative Journalism di Filipina, 329 Central Intelligence Agency (CIA), 81,99 cetak berwarna, 301 chaebol, 142 Chan Rotana, 262 Chang, Jeong-Heon, 12 Channel i, 335 Chasa (Chasa24), 294 Chavalit Yongchaiyudh, Jenderal, 324 Chavunduka, Mark G . 5,351 checks and balances, 6,8,9,18,19, 47,273 Chemical Manufacturers Association, 142 Chicago Tribune, 99 Choi Jung-Hyun, 170 Chomsky, Noam, 80,84,86 Choto, Ray, 354,357 Cinemax, 322 Clinton, Bill, 99 CNN, 78,322,357 Coase, Ronald H., 204 Coate, Stephen, 120 Coen, Rachel, 91,100 Coffee, John, 140 Cohen, Joseph Abby, 109 Commission for Access t o Administrative Documents, 15 Committee t o Protect Journalists, 182,197, 266,268,270,273 Commonwealth Press Union, 270 Community Right-to-Know Act, 95 Compagnie des Agents d e Change 40 Index, 11 5 content sharing, 220 Copley, 99 corporate governance, 136-138,140,141, Council o f Europe, 267 crash, 107 crash 1929,147 crash 1989,111 crash pasar modal, 112 Crawford, Gregory, 2 17 Croteau, David, 84,85 Cutller, David, 110, 112,114 cyberspace, 17,313 Dachan Telecom, 170 Dae-Whan Chang, 290,291 Dagayev, Vyacheslav, 2 16 Dahya, Jay, 146 Daily News, 320,353,357,358 Daily Star, 338,339 Dana Veteran Perang, 360 Database Lexis Nexis, 185 Davis, Deborah, 99 daya beli pembaca, 293 DDT, 93 Delli Carpini, Michael X., 119,129 DeMause, Neil, 91 democratic governance, 237,239,240,242, 243,252 Demsetz, Harold, 179,192 Deripaska, Oleg, 155 derrivative suits, 142 desacato, 259 Desmond, Robert W., 117 Dewan Pers Nasional, 323 Dewey, 112 Dhaka City Corporation, 337 Diamond, Douglas, 150 diferensiasi isi, 209 diferensiasi produk, 209 digital coding, 223 digital devide, 290
Direktur Badan Sensor, 348 dispositive question, 247 Distribusi fisik media masa, 217 - media massa, 223 - multisaluran, 224 - program video, 227 distributor independen, 2 18 Division of Research Harvard Bussiness School, 135 Djankov, Simon, 8,59,71-73,128,153,160, 168,177,178,180,228 dolphin safe, 136,137 Dow Jones, 138,156,158 Dow Jones Industrial Average, 109,111,115 Downs, Anthony, 6 1 Dreyfus, Alfred, 365 Dreze, Jean, 68,123 DuBoff, Richard, 79 Dugaan tak bersalah @resumption on innocence), 244 Dunn, Catherine, 125 DuPont, 141 Durnil, Gordon, 97 Dyck, Alexander, 2,6,14,20,22,24,135,138, 140, 146,169 --? El EAP, 94 Earth Island Institute, 136 Economist, 83 EcoValue, 156,158 Editors and Publisher's Association Year Book, 158 Edlin, A., 40,53 Ef ek buta huruf, 131 - Castro, 197 - cerita dari mulut ke mulut, 117 - feedback, 112 - gempa Kobe, 114 - Granville, 116 - kehadiran pemilik, 131 - kepemilikan radio, 132 - media, 149,169 - media berita, 106 - melek huruf, 13 1 penggunaan radio, 124 - pers terhadap standar lingkungan, 140 pers, 138 -placebo, 39 - radio, 123,128,132 - televisi, 128,129 - trade barriers, 121 Eisenhower, Dwight, Presiden, 99,112,117 ekonomi iklan, 213 ekonomi tambal sulam (silly putty economy), 109 ekspansi televisi, 128,129 El Salvador UU Desacato, 279,280 Ellerman, David, 33 Ellickson, Robert, 171 Emerson, T., 37 endogenous entry, 66 Enron, 98,154 Enterprise Africa, 302 EntreMed, 117 Environmental Defense Fund, 92 environmental governance, 154,158 Environmental Protection Agency (EPA), 92,94-96,141 Ersoz, Emre, 267 Easterly, William, 167 ETV, 335 European Bank for Reconstruction and Development, 155 European Court of Human Rights, 239, 241,242,250,251,261,268,271 European Initiative for Human Rights and Democracy, 286 European Institute for the Media, 185 excess return, 136 expected events, 122 T- .P Fagin, Dan, 92-94 Fahmy, Essam, 347 Fakultas Jurnalisme Universitas Tomsk, 381 Faley, 99 Fama, Eugene F., 138 Far Eastern Economic Reviews, 322
Fasano, Carlos,269 Fasano, Federico,269 fast-track authoriy, 88 FDA, 92,100 feature, 312 Federal Communication Commission, 132 Federal Emergency Relief Administration (FERA), 123-125,127 Feltus, William, 111,112 Ferejohn, John, 75 Ferguson, Thomas, 87 Financial Gazette, 353,359 Financial Times Stock Exchange 100 Index, 115 Financial Times, 6,143,144,152,155,170, 185,322 Finist (Phoenix), 378 First Amendment, 9 1 Fishrnan, Mark, 83 flak, 83 focus list, 144 Forbes, 155 Ford Foundation, 33 format rubrik khusus, 301 Fortune, 155 Foundacion Press para un Nuevo Perio- dismo Iberoamericano, 316 fraksionalisasi etnolinguistik, 160,165,167 Fraser Institue, 180,182,184 free-riding, 6 1 Freedman, Paul, 116 Freedom House, 4,59,71,84 153,157- 159,171,184,200,286,287,320 Freedom Institute, 183 Freedom of Information Act, 5,49 frekuensi pelanggaran terhadap media, 157 -terhadap media cetak, 157 -terhadap media penyiaran, 157 Freud, Sigmund, 300 Fricke, R.F., 127 Fulmek, Alexej, 301 Fumulani, Anderson, 283,284,302 FUUD ('fear, uncertainty,doubt,and despair), 109 G Gabdullin, Bigeldy, 266 gado-gad0 laporan, 298 Gamble, 100 Gan, Steven, 303,304 Gandhi, Mahatma, 62 Gans, Herbert, 84,85,86 Garber, Peter, 117 Garnet, 99 Gartner, Michael, 154 Gaydosik, Meg, 382 Gazaprom, 10 Gazeta Wyborcza, 283,293 Gazprom, 144,152 gemar membaca, 140 gempa bumi, 114,115 gernpa bumi Jepang 1923,113 gempa bumi Kobe 1995,113 George Stigler Center, 135 Gergen, David, 99 Gitlin, Todd, 91 glasnost, 378 Globo Brazil, 78 Glowinski, Michal, 372 good corporate governance, 154 good governance, 35,52,74,170,305,336, 337,340,363 good science, 100 Goodwin versus United Kingdom, 239 Graham, Katherine, 99 Granville, Joseph, 115,116 Great Lakes, 97 Greenbury, 145,154 Greenpeace, 136 Greif, Avner, 17 1 Grenadines - sirkulasi swat kabar, 59 gross domestic output, 180 Grossman, Sanford, 179,180 Grupo Mitre, 187 Guggenheim Museum, 155 Gulf & Western, 83 gunsmoke, 122 Gusinsky, Vladimir, 298 H Hadiah Nobel 2001,34
Hagerty, James, 99 Haider, Georg, 261,271,274 hak akses atas dengar pendapat, 236 - atas rancangan UU, 236 - dokumen legislatif, 236 - kebebasan informasi, 236 - publik, 235 hak asasi manusia, 340 hak bicara investor, 143 hak cipta intelektual, 209 hak dan Kebebasan Rakyat dan Media, 330 hak individu, 240 hak jawab, 253 hak jurnalis, 235,254 hak kebebasan berbicara untuk diam, 95 - menyatakan pendapat, 241 - pers, 243 hak kekayaan intelektual, 215 hak kolektif, 240 hak konsumen, 96 hak menuntut, 253 hak milik frekuensi siaran, 204 hak monopoli, 90 hak organisasi media berita, 242,243 hak paten, 90 hak pengalihan, 186 hak publik memperoleh/menerima informa- si, 242,254 - untuk tahu, 96 - untuk tidak tahu, 95 hak sipil, 197 hak suara, 186,204 hak terdakwa pidana, 249 hak tersangka, 249 hak wartawan, 198 hak-hak politik, 183 Halberstam, David, 99 Hampel, 146,154 Hanson, Dalle, 144 hari berita besar, 110 Harris, Milton, 149 Hart, Oliver, 179,180 Harvard Bussiness Review, 155 Halevy, E., 53 HBO, 322 Hearst, 99 hedge fund, 110 Heinz, 137,138 Heo, Chul, 12, Herald Online, 25 Herman, Edwards, 6,77,78,80,81,84,86, 93,94,97 Herman, Steven, 96 Hersant, 11,295 Hirschrnan, A.O., 38 Hitler, Adolf, 367 HIV, 348 Hollifield, C. Ann, 215 Holmes, Hakim Agung, 44 Holmstrom, Bengt, 149 Hongkong sirMasi swat kabar, 59 Huberman, Gur, 117 hukum ganti rugi (tort law), 252 hukuman denda, 274 hukuman pascapublikasi, 243 Human Dimension Implementation Meeting, 270 human interest, 106 Human Society, 136 Hume, Ellen, 153 Hun Sen, 262 Hungaria Intervensi tentara Rusia,llO I iklan pemerintah, 335,340 iklan swasta, 335 iklan gang efisien, 214 I1 Carriere della Sera, 148 Imia, 266 Indeks Kesinambungan Lingkungan, 158,159 indeks rezim otoriter, 182 Independensi dun kebebasan media cetak, 334 - finansial dun politik, 298 - media, 335 Independent, 353 India industri surat kabar, 68,69
individu kreatif, 217 industri distribusi, 216 industri kimia, 91,93,95 industri percetakan komersial, 2 16 industri simpan pinjam, 98 inertia, 275 inf ormasi eksklusif, 368 informasi lingkungan, 159 iniuria, 2 63 injury (merugikan), 2 63 Innovest, 156 inovasi radio dan televisi, 1 3 1 insider dealing, 6 insult (penghinaan), 261,263 integritas tanpa kompromi, 3 1 5 intellectual property right, 79 intellectualproperty, 14,49 Inter American Commission on Human Rights, 240,270 ,273 Inter American Press Association, 12,270 International Association of Broadcasting, 270 International Center Against Censorship, 2 0 International Center for Journalists, 285 International C o u n t y Risk Guide, 73 International Federation of the Periodical Press, 270 International Joint Commission, 97 International Monetary Fund (IMF), 45, 47,54,88 International Press Institute, 270 International Telecommnications Union, 226 Internet, 225,290 dampak, 131 Internews, 307, 382 investigasi media, 337 investor asing, 71 - institusional, 143 - internasional, 144 - lokal, 294 - luar negeri, 293 Islam, Roumeen, 1,33 isu lingkungan, 138,154,156,161,162 ITV, 322 izin siaran, 226 . .~ : 392 T jaminan hukum, 235 Jang Ha-Sung, 142 Janjic, Dragan, 285 jaringan interaktif, 22 1 Jensen, Michael, 138 Joe, Alexander, 357 juche, 384 junk science, 94 jurnalis independen, 3 16 jurnalisme, 313,317 efektif dun profesional, 235 - cetak, 311 Justinian, Maharaja, 263 Juventus, 300 I< Kaiser, Robert, G., 215 kampanye boikot tuna, 136 Kantor Berita Beta, 285 Kantor Komisi Informasi (OIC), 326,327 kapasitas media low-tech, 290 kapasitas produksi media massa, 220 karikatur politik, 216 Karpinski, Jakub, 372 kasino besar, 106 Kassem, Hisham, 5,12,343 Katznelson, Ira, 84 Kaufmann, Daniel, 184,305 Kavi Chongkitavorn, 5,15,3 19 keamanan hak milik pribadi, 184 - hak milik, 183,200 - nasional, 237,246 Kebebasan arus informasi, 153 - berbicara, 355 - berekspresi, 207 - dan keterbukaan media, 297 - informasi, 235 - media berita, 243,249,252,253 - media, 6,197,289,334 - menyatakan pendapat, 229,331 - menyatakan pendapat dun kritik, 245 pers, 3,157,159,160,164,166,171,
179, 196,251,254,287,357 - politik dan ekonomi, 200 - politik pers, 153 - sipil, 183 kebijakan by default, 82 - informasi pemerintah, 305 - korporat, 136,138,143,144,169 - lingkungan, 167 - pareto, 47 Keeter, Scott, 119,129 kekerasan, 286 kekuasaan industri, 91,92 kekuatan media, 289 kenaikan harga surat kabar, 293 Kenya Times, 188 Kenyan African National Union, 188 Kenyan Broadcasting Co?poration, 188 Kepemilikan industri media, 179 - media, 7,179,180,228,229,330 - media oleh negara, 179-181,188,194, 200,202,203 media oleh partai politik, 188 - media oleh privat, 194 - media oleh swasta, 377 - pers, 229 - pers oleh pemerintah, 198 - silang media, 226 - swasta, 179 - televisi, 129 - televisi oleh negara, 181,192,193, 194 televisi oleh pemerintah, 193,197, 198 keragaman sajian, 2 11 keragaman sumber, 2 11 kerahasiaan perusahaan, 237 kerahasiaan u m u m , 237 kertas koran, 335 kesaksian palsu, 374,375 Kesselman, Mark, 84 Keterampilan menulis, 3 14 ketersediaan informasi, 177 ketersediaan informasi komersial, 208 khalayak elit, 98 Khalip, Irina, 266 Khao Sod, 320 . . Khodorkovsky, Mikhail, 384 Khrushchev, Nikita, Perdana Menteri, 110 Khurana, Rakhesh, 135 Kibiriti, Iraki, 302,303 kimiawisasi lingkungan, 97 Kindlberger, Charles I?, 11 6 Kipling, Rudyard, 380 Knight-Ridder, 99 Knowland, William, 99 kode etik, 295 Komisi Nasional Anti-Korupsi, 324 Kornite Hukum Parlemen Zimbabwe, 356 Komite Kebebasan Pers, 346 Komite Menteri-menteri Dewan Eropa, 250,255,256 komunitas bisnis, 91,92,96 komunitas korporat,91 Konferensi Lancaster House, 354 konferensi pers (official information), 86 konsensus korporat, 87 konsensus pasar, 87 konsep kebebasan media, 3 kontrol h u k u m dan regulasi terhadap media, 286 kontrol pemerintah atas impor kertas koran, 230 konvensi nasional Partai Demokrat 1952, 110 koran pedesaan, 335 korupsi profesi jurnalistik, 373 korupsi, 183 Kraay, Aart, 184,305 kredibilitas informasi, 152 kredibilitas media, 153 Krug, Peter, 16,233 Krungthep Thurakij, 320,330 Kuba blokade senjata 1962, 110 - krisis 1961,110 Kull, Steven, 87 Kuwait - UU Penghinaan, 280 T" 12 La Nacion, 186,187 La Porta Rafael, 142,160,186,192 La Republican 269 La Voie, 267
Lada, 116 Lagos, Ricardo, 271 Zaissez faire, 74 Lamiem, Jean, 154 Landis, James, 146 Larcinese, Valentino, 119 lese majeste, 259 Lavelle, Marianne, 92-94 Lebanon- pengiriman pasukan AS, 110 Lee, Jong-Wha, 160,168,184 Lehrnan, Gubemur New York, 124 Lehn, 179,192 Zelang spektrum, 227 lembaga media, 233 Levine, Ross, 167 Liachko, Oleg, 266 Libel (pencemaran nama baik secara tertulis), 260 Lies of Our Times, 100 Limpaovart, Sumalee, 324 Lingers versus Austria, 242 lingkungan hukum, 234 liputan investigatif yang efektif, 361 listing, 145 logaritma pencapaian sekolah, 160 Long Term Capital Management, 98 Lopez-de-Silanes, Florenzio, 186 Lorsch, Jay, 135 Los AngeZes Times, 99 Low, Kevin,147 Luce, Henry, 99 Lucifer, 267 LUKoil, 299 Luther, Martin, 166 Lyons, Eugene, 99 "M macan Asia, 90 MacArthur Foundation, 33 MacNeil/Lehrer News Hour, 107 Madison, James, 37,54 Maeil Business Newspaper, 290 Mahkamah Agung Amerika Serikat, 230 mahkamah Arbitrase, 249 majalah, 209 Malaysiakini, 303,304 Malone, John, 100 . . - --- ... .. . - . . . .. . - . . - . .- - -- .. manajer sadar lingkungan, 150 Mandela, Nelson, 62 Mander, Michael, 121 mania bunga tulip Belanda, 105,117 mania spekulatif, 116 Manin, Bernard, 75 Maofis, Arkadii, 378-380 marginal cost, 214,215 Maria Luisa, 136 Market and Fact Book 2000,180 Marquez, Gabriel Garcia, 6, 18,311 Marsh, Peter, 79 Mass Communication Organization of Thailand, 322 Mass Media Trz~st, 9 Masson, Robert, 120 Mater, Nadire, 266 Matichon, 320 Matthews, 79 Maxwell Group, 145 Mazowiecki, Tadeusz, 295 McArthur, John, 99 McChesney, Robert, 77,78,81 McConnell, John, 146 McConnicxk, Robert,99 McLiesh, Caralee, 177 McMillan, John, 171 media elektronik, 218 - hiburan, 180 - iklan, 213 - i n the CIS, 185 - independen, 298 - mainstream, 78-81,95-98,100 - milik keluarga, 188 - multi saluran, 220 - pasca-antikomunis, 368 - pascakomunis, 367 - penyiaran, 158,171,298 - siaran, 285 - swasta, 8 - yang ditutup, 182 media berita, 106,284,304 - independen, 287,288 - mainstream, 303 media cetak, 158,171,221,292,320 - milik pemerintah, 160 Media Development Loan Fund, 301,307
media massa elektronik, 227 - mutakhir, 225 - penyiaran, 221 - swasta (pers), 229 - tradisional, 290 - video, 227 melek huruf, 140,166,209,233,288 mesin percetakan pertama, 319 mesin perekam, 315 Mesir Badan Sensor, 345 - Dewan Tertimggi p a , 343,344,347 - industri informasi, 349 - perizinan Pers, 344 - pers alternatif, 345 Mexican Televisa, 78 Miami Herald, 306 Michnik, Adam,18,365 Mickiewicz, Adam, 369,374 Mill, John Stuart, 37,53,54 Milosz, Czeslaw, 37 1 Minow, Nell, 136,137,142 Mlada fronta DNES, 293 model kompetisi media, 120 model kompetisi politik, 120 Mongkut (Rama IV), Raja, 319 Mongolia-siaran televisi multi bahasa, 210 Monks, Robert, 135,136,137,141,142 monopoli siaran oleh pemerintah, 377 Monsanto, 94,100 Moon, 99 moral hazard, 61 Morgan, Edward P,91 Moto, 353,359 Mswati III, Raja, 268 Muchnik, Victor, 11,18,377 Muchnik, Yulia, 11,18,377 Muda, Pliny, 117 Mudambi, Ram, 120 Murdoch, Rupert, 99,100 Musa, Nabi, 115 N Nader, Ralph, 87, 88,90 NAFTA, 88,90,99 Nanova, Tatiana, 8, ... Nasar, Sylvia, 90 Nation, 188 National Broadcasting Commission, 323 National Broadcasting Services of Thailand, 322 National Lawyers Guild, 100 National Research Council, 92 National Toxicology Program, 92 National Wildlife Federation, 141 Natural Resource Defense Council, 141 Nazarbayev, Presiden, 188,266 NBC, 99,154 Nelson, Mark, 11,283,305 Nenova, Tatiana, 177 Nepos, 117 Nepsabadzag, 293 Netherlands United Pan-Europe Com- munications SV Netherlands (UPC), 187 New Deal, 70,123 New Democratic Movement, 267 New York Stock Exchange (NYSE), 146 New York Times, 80,87,88,90,96,98-100, 107,110,117,144,153,155 News Corporation, 78 Newsletter, 225 newspeak, 369,372 newsroom, 313,314,317 Newsweek, 99,266 Niederhoff er, Nikkei, 114,115 nilai entertainmen berita, 153 Nilsen and Johnsen versus Norway, 241 NipponlHosolHykai, 322 Niyazov, Presiden, 188 Noir Silence,268 norma sosial, 155 North American Broadcasters Associa- 11 0,112 tion, 270 North American Free Trade Agreement (NAFTA), 79,80 0 Oakland Tribune, 99 obat kanker, 117 Obeschlick, Gerhard, 261,271 OECD, 229 Official Secrets Act, 4 ... I
organisasi industri media, 178 Organization for Economic Cooperation and Development, 22 Organization for Security and Coopera- tion in Europe (OSCE), 270 Organization of American States, 270,271 Orlando Sentinel, 306 Orwell, George, 371,372 Owen, Bruce M., 10,13,26,120,207,208,211, 223,228 P Padover, S., 37 Pakta Warsawa, 293 Panyaracun, Anand, 323,324 Paper Lewis J., 99 Parade, 353,359 Pasal Penyebaran Kebencian, 264 pasar iklan, 334,340,299 pasar iklan swasta, 335 pasar periklanan, 288 Pasierb, Janusz, Romo, 372 Passel, Peter, 100 Pathania-Jain, Geetika, 228 Paulus, Santo, 374 PBB, 270 PCB, 93 peduli lingkungan, 150 peduli pemegang saham, 150 pelabelan produk rekayasa biologis, 96 pelaku hukum, 234 pelanggaran etika, 3 13 pelanggaran hak asasi manusia, 340 pelanggaran terhadap media cetak, 157, 159,162,164,166 pelanggaran terhadap media penyiaran, 157,159,164,166 pelatihan jurnalistik, 340 pelecehan terhadap wartawan, 197 pelecehan wartawan, 357,358 pemegang saham dan pers, 142 pernilihan umum, 247,248 pemilik radio, 125 pemirsa televisi swasta, 8 penangkapan, 286 pencemar lingkungan, 141,142 pencemaran air, 339 , ~
' 396
pencemaran nama baik, 346,347,357 pendapatan iklan, 213,214,225,296 penerbitan majalah, 216 - swat kabar, 216 - surat kabar mingguan, 216 penetrasi media, 22 penggunaan televisi, 129 pengiklan, 212 pengumpul berita, 234 Pentagon, 83 penyebaran informasi komersial, 208 penyebaran informasi, 171,178 penyebaran pers, 138,139,157,171 penyedia komunikasi bergerak, 224 penyedia komunikasi massa, 221 People's Solidarity for Participatory Democracy (PSPD), 142,143 peran rasa malu, 170 peran watchdog media berita, 238 Perang Dingin, 99 Perang Korea 1950,110 Perang Vietnam, 9 1,99 perangkat lembaga hukum, 233 perangkat undang-undang, 233 peraturan tingkah laku (code of conduct), 4 percetakan, 222 perdagangan bebas, 88,90 perennial lead, 107 perestroika, 378 pergerakan harga saham, 112,113 pergeseran minat ke arah televisi, 294 perilaku media, 122 Peristiwa Dreyfus, 366 perizinan untuk jurnalis, 239 perkembangan bisnis periklanan, 287 perlindungan jurnalis, 234 perlindungan hak individu, 251 perlindungan keamanan publik, 250 pers Independen, 295,354,356 pers oposisi, 349 pers pemerintah,349 pers pinggiran, 346 pers privat, 199 persaingan media, 2 11 Persatuan Wartawan Thailand, 328 Persson, Torsten, 75 Philadelphia Inquire?; 99
picketing, 83 plagiarisme, 373 PNB, 195 Polandia intervensi tentara Rusia, 110 political agency, 57,59,61,68,74 Political Risk Services, 183,200 political watchdog, 75 politik warga negara, 197 Pollack, Andrew, 100 Pollan, Michael, 100 Pollution Prevention Act, 141 Poon, Wai Ching 147 pork barrel, 130 pornografi, 216 Potanin, Vladimir, 155 Poterba, James, 110,112,114 Powerhouse, 94 Prachachart Thurakit, 32 6,330 praktik insider lending, 336 Prancis UU tahun 1881,275,278 Prat, Andrea, 19,24,57,62,66,71,72,128, 149,171 Pravda, 293 Price, Monroe, E., 16,130,233 privasi individu, 44 private agent, 35 privatisasi siaran radio, 10 privileged information, 58 Procter, 100 product bundling, 217 Produk Domestik Bmto (PDB), 156 Produk Nasional Bmto, 22 produk rekayasa, 100 produksi isi media massa, 209 profesionalisme pers, 323 profesor torpedo,l49 profit oriented, 8 Profit, 294 program pelatihan manajemen pers, 349 - untuk wartawan, 349 program promosi, 2 17 propaganda pemerintah, 342 propaganda politik, 216 proses digital, 222 protokol biosafety, 100 Prototsani, 261 p r o q battle, 142 p r o q contest, 144 proxy fight, 152 p r o q votes, 143,144 Przeworski, Adam, 75 public domain, 51 public governance, 38 public record, 52 public watchdog, 242 Pusat Renovasi Industri Kansai, 114 Putin, Presiden, 249 Putnam, Robert D., 130 (2 quid pro quo, 151 quizotic, 113 a radio,123,124,129,210,211,292 - dan buta huruf, 125 - dan isolasi pedesaan, 127 - bantuan perkapita, 131 - kampanye politik, 124 - kepemilikan, 125,126 - penggunaan, 125,126,128 Rafailidis, Vassilis, 261 Ranariddh, Pangeran, 262 Ratchakitja (Lembaran Istana), 319 RCA, 99 Reader's Digest, 99 Reagan, Ronald, Presiden 36,87,99 record overload, 109 ref ormasi hukurn korporat, 13 7 Regev, Tomer, 1 17 registrasi media, 243 regulasi berbasis isi (content-based), 234 regulasi ekonomi, 225 regulasi perizinan, 12 regulasi sajian siaran radio, 230 regulasi televisi, 204 regulasi yang tidak menyentuh isi (content-neutral), 234 Reinhardt, Forest, 135-137 Reisner, Jeff, 94,95 rent extraction activity, 66
Repkova, Tatiana, 293,294 Reporter's Sans Frontieres, 182,197 reputasi, 137 reputasi integritas, 152 reputation building, 149 responsiveness, 58 return to scale, 120,130,209 Reuters Foundation, 293 Reuters, 321 Revolusi Beludm Cekoslovakia, 300 Reynolds, Robert, J., 120 Ringier AG, 294 Robinson, Michael J., 130 Rockefeller Foundation, 33 Roebuck, Sears, 135 Rogers, Joel, 87 Roosevelt, ED., Presiden, 70,123 Rosenberg, Hilary, 137 Rosenthal, A.M., 99 rubrik otomotif, 301 Rusia media independen, 298 - perkembangan media, 297 - sirkulasi swat kabar, 298 Rwanda kepemilikan televisi, 59 Rzeczpospolita, 11,293,296 S Sach, Goldman, 109 Sadat, Anwar, 345 Saguier, 187 sajian non-real-time, 225 Saluran 11,322 Saluran 3, 322 Saluran 7,322 saluran komunikasi massa, 220 saluran media ganda, 211 Samsung, 143 Sandu, Dumitry, 305 Santogard, 94 Santos, Aguiar dos, 268 Santry, David, 115 Sarnoff, David, 99 Scandinavian Broadcasting System (SBS), 187 Schibsted A S A , 294 r._._...^ ... -. _-_ .... __ ..__......_~...-.........I_.--~...-.._....--...- ^^ - . -. ... .. Schneider, 187 Schorr, Daniel, 99 Schumpeter, Joseph, 79 Sears, 137,138,141,148 sebaran pers, 150,161,162,164,167 sebaran surat kabar, 158 Securities and Exchange Commission, 34 Sedition Act dun Internal Secutiry Act, 303 seditious libel, 247,259,264,363 Seetharaman, Arumugan, 147 Sen, Amartya, 35,68,123 sensor, 265,286,331,348 Sertifikat IS0 14001, 156 Shiller, Robert J., 14,19,105,112 Shleifer, Andrei, 8, 177,186 Shrikandhe, Seema, 228 Siam Ruth, 321 siaran satelit, 224 siaran televisi swasta, 377 Simons, Henry, 177 Sin Sian Yzt Pao, 321 sindikat pers Mesir, 346 sirkulasi surat kabar, 128,138,166,185,209, 296,298 sirkdasi surat kabar harian, 157,158 sisipan lowongan kerja, 301 sistem distribusi terestial, 224 sistem ekonomi berbasis pengetahuan, 307 sistem siaran terestrial, 224 sistem televisi kabel, 220,226 situs internet, 256 S K Group Dachan Telecom, 170 S K Telecom, 143,152,170 skandal Kazakhgate, 265 skandal Pemmahan, 360 skandal Willowgate, 359 Skeel, David, 170 slander, 260 Sloan, Harry, 187 Slovak Pen Club, 300 SME, 299-302 Smena, 300 Smith, Ian, 352 Soeharto, Presiden, 190 SolDat, 265 Soros, George, 3 0 1 sound science, 94 sound-bite-driven, 109 . .- .. .......
South African Broadcasting Corporation, 357 Southeast Asian Press Alliance, 303 speculative bubbles, 105 Spence, Michael, 34,120 Steingraber, Susan, 94,95 St. Petersburg Times, 306 standar siaran televisi digital, 223 Standard and Poors Composite Index, 110,114 stasiun A M , 322 stasiun FM, 322 stasiun penyiaran swasta, 226 - radio, 226 - siaran,248 stasiun televisi, 179,180,226 - milik negara, 188 - oposisi, 380 status quo caveat emptor, 94 Stein, Robert M., 119 Steiner, Peter O., 120 Stigler, George, 177 Stiglitz, Joseph, 2,5,11,33,39,40,44, 53,177 Stokes, Susan C., 75 Straits Times, 322 Straubhar, Joseph, 78 Stromberg, David, 8,23,70,119,120,123, 127,128,130 Stroup, Richard L., 70 struktur industri surat kabar, 209 struktur kepemilikan media, 152 Stulz, Renee, 160 suara pemilih, 128 subsequent punishment, 244,245 Sukthana, Rakkiart, 324 Sulzberger, Arthur Hays, 99 sumber informasi ketiga, 1 5 1 sumber informasi rahasia jurnalis, 239 sumber jurnalis, 238 Summers, Lawrence, 110,114 Sunkyung Distribution, 170 sunshine Act, 362 sunshine law, 306 supercode, 146 suplai informasi, 199 S w a t kabar, 123,177-180,209,210,222, 285,295,311 bisnis, 321 - harian, 218 - independen, 153 - internet, 303 - milik keluarga, 187 - milik privat, 192 - nasional, 2 10 - nonkomersial, 210 - pertama, 116 - regional, 210 Sustainable Asset Management, 156,158 Swedish Agency for Development Corporation, 33 T T'yden, 294 tajuk rencana, 3 12 Tarnrnerk, Tarmu, 294,295 teknologi frekuensi siaran, 204 teknologi komunikasi dun informasi, 307 teknologi percetakan, 222 telaah prapublikasi, 243 telecenter, 24 telepon nirkabel, 227 telepon seluler, 227 Televisa, 219 Televisi, 123,129,130,154,177,178, 203, 210,211 Televisi Meksiko-kebijakan pemerintah, 219 televisi milik keluarga, 187 televisi milik privat,l92 televisi negara, 199 Televisi Negara Tomsk, 3 8 1 televisi siaran satelit, 226 tenggat waktu, 314 Tentara Pembebasan Rakyat Zimbabwe, 3 5 1 tetraethyl lead, 93 teve kabel (narrowcast), 220 Thai Ruth, 320 Thailand Dewan Pers Nasional, 323 - Komisi Informasi (OIC), 326 - Komisi Nasional Anti Korupsi, 324 - Undang-undang informasi, 324,325, 327
UU Penghinaan, 280 Thailand Times, 321 Thaksin Shinawatra, 328 The Center for Media and Public AEairs, 84 the fourth estate, 57 The Independent, 358 T h e Media Institute, 84 The Nation, 320 The Standard, 353,357,358 The Times, 99 Thornton, John, 92,93,97 Time-Life-Fortune, 99 Time, 115 Times of Swaziland, 268 Times series variation, 128 Times, 121 tindakan represif, 286 Tokai Research and Consulting, Inc., 114 Toxic Release Inventory, 95 Toxic Subtances Control Act, 94 Trade barriers, 121,130 trade off anggaran pertahanan, 88 transaksi internal (insider dealing), 143 Transparency International, 340 Travlos, Nickolaos, 146 Trud, 294,298 Truman, 112 Tsin Shi Huandi, Kaisa?; 380 Tuchman, Gaye, 86 Tudjman, Franjo, Presiden, 273 T V Norse (TVN), 187 TV Tomsk, 18 TV2,11,377-385 j--JT U . S . Agency for International Develop- ment, 286 U.S. Environmental Protection Agency, 70 U.S. News and World Report, 99,148,152 U A L , 111,112 Uganda UU Penghasutan, 278,279 U h m , Ki-Yul, 12 Ulanbaatar, 2 10 Ulanbator, 13 undang-undang akses publik, 238 antipers, 323 - desacato Amerika Latin, 264,269, 271,272 food disparagement, 96 - informasi, 324,326,328,330 - iniuria Romawi, 263 - Keamanan Negara, 2 7 1 - Kebebasan Informasi dan Pri vasi, 353,361 Kebebasan Informasi, 235 - Kekuasaan,Privilese, dan Keke balan Parlemen, 352-355 Kepenjaraan, 352 - Kerahasian Pejabat, 352 - Ketertiban H u k u m dan Per aturan, 352,353 Ketertiban U m u m dan Keaman an, 353,355,356,361 media, 233,247 - pelabelan, 96 - pencemaran nama baik, 152,153, penghasutan, 264 - penghinaan, 259-261,263-264,266, 269-274 Pengungkapan Informasi oleh Badan Publik, 329 Pertahanan, 352 UNDP, 184 UNESCO, 158,184,240 U n i Nasional Afrika Zimbabwe (Front Patriotik),357,358 United Airlines, 111 United Broadcasting Company, 322 United Democratic Front, 188 United Global Com, 187 United Nations Chileen's Fund, 339 Universal Daily, 321 University of Chicago, 135 U S A Today, 98 v Vajiravudh (Rama V I ) , Raja, 319 validitas informasi, 152 Verbitsky, Horacio, 271 Verschave, Francois-Xavier, 268 video multisaluran - distribusi, 223
video multisaluran - efek bundling, 223 Vietor, Richard, 135-137,141,142 ' Vincent - sirkulasi surat kabar, 59 Vishny, R.W., 40 Voice of Khmer Youth, 262 voting stake, 186,204 Vremua Po, 266 T7J Wade, Robert, 90 Wagstyl, Stefan, 155 Walden, Ruth,16,259,262,264,269 Wall Street Journal, 98-100,116,135,141, 144,155,170,266 wartawan yang dipenjara, 182 Washington Post, 80,99,144,153 Washington Times,99 Wasmosy, Juan Carlos, 269 watchdog publik, 323 Wealth o f Nations Triangle Index, 289 website, 16 Webster, David, 12 Weder, Beatrice, 70 welfare loss, 215 West Virginia - kebocoran bahan kimia, 95 Westdeutsche Allgemeine Zeitung, 294 Wildman, S., 211 Williams, John W., 210 Williamson, Rohan, 160 Winfrey, Oprah, 96 WNET, 83 Wolfe, Zachary, 100 Woodruff, Christopher, 171 World Association of Newspapers (WAN), 22,185,200,270, 286,293,307 World Bank Institute, 293,307 World Bank, 88, 184,185,200,229,286,339 World Bussiness Council for Sustainable Development, 158 World Economic Forum, 155,156 World Health Organization, 339 World Press Freedom Commitee, 270 World Press Freedom Review 2000 (International Press Institute), 357 World Press Trends 2000, 185 World Trade Organization (WTO), 80, 88 Worldcom, 154 Worldscope, 185 Wrinston, Walter, 98 Y Yale Center for Environmental law and Polisy, 161 Yates, Andrew, 70 Yeltsin, Boris, Presiden, 188,204 Yomiuri Shimbun, 322 Z Zaller, John, 130 Zaret, David, 116 Zassoursky, Ivan, 299 Zelleke, Andy, 135 Zenith Media, 180,185,286 Zimbabwe Broadcasting Corporation and Television, 353,355 Zimbabwe Newspaper Group (ZNG), 353 Zimbabwe akses Informasi dan Perlindung- an Privasi, 355,356 - diskriminasi rasial, 352 - Kebebasan Bicara, 354,355 - pers independen, 354,353 - sanksi internasional, 35 1 -sensor, 352 - tingkat melek huruf, 351 - undang-undang arus informa- si, 352 undang-undang Penyiaran, 353, 355 Zimpapers, 9 Zingales, Luigi, 2,6,14,20,22,24,135,138, 140,146,156,169,170 Zoido-Lobatan, Pablo, 184, 305 Zola, Emile, 365,366