BAB I PENGKAJIAN HUKUM TENTANG PEMEKARAN DAN PENGGABUNGAN DAERAH A.Latar belakang Pengaturan tentang pemerintahan daerah disebutkan dalam pasal 18B ayat (1) UUD 1945 : "Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah- daerah propinsi dan daerah propinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap propinsi, kabupaten dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah yang diatur dengan undang-undang". Selanjutnya pada ayat (2) pasal yang sama tercantum kalimat sebagai berikut : Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia yang diatur dalam undang-undang. Kemudian dalam pasal 18 ayat (4) UUD 1945 : "Gubernur adalah Kepala Pemerintahan Daerah Propinsi". Menurut ketentuan ini Gubernur dipilih secara demokratis. Ketentuan pemerintahan yang bersifat demokratis ini dijabarkan lebih lanjut dalam Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 yang telah dirubah dengan Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, yang mengatur ketentuan mengenai pembentukan daerah yang disebutkan dalam Bab II tentang Pembentukan Daerah dan Kawasan khusus. Dapat dianalogikan masalah pemekaran wilayah juga termasuk dalam ruang lingkup pembentukan daerah. Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 menentukan bahwa pembentukan suatu darah harus ditetapkan dengan undang-undang tersendiri. Ketentuan ini tercantum dalam Pasal 4 ayat (l) dan ayat (2) pasal yang sama menyebutkan sebagai berikut : Undang-undang pembentukan daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (l) antara lain mencakup nama, cakupan wilayah, batas, ibukota, kewenangan menyelenggarakan urusan pemerintahan, penunjukkan pejabat kepala daerah, pengisian keanggotaan DPRD, pengalihan 1
kepegawaian, pendanaan, peralatan, dokumen, serta perangkat daerah. Legalisasai pemekaran wilayah dicantumkan dalam pasal yang sama pada ayat berkutnya (ayat 3) yang menyatakan bahwa : Pembentukan Daerah dapat berupa penggabungan daerah menjadi dua daerah atau lebih" dan ayat (4) menyebutkan " Pemekaan dari satu daerah menjadi 2 (dua) daerah atau lebih sebagaimana dimaksud pada ayat (3) dapat dilakukan setelah mencapai batas minimal usia penyelenggaraan pemerintahan. Walaupun banyak usulan dari berbagai daerah untuk membentuk pemekaran daerah otonomi baru, namun pembentukanya hanya dapat dilakukan apabila telah memenuhi syarat administratif teknis dan fisik kewilayahan. Bagi Propinsi syarat administrasi yang wajib dipenuhi meliputi adanya persetujuan DPRD Kabupaten/Kota dan Bupati/Walikota yang akan menjadi cakupan wilayah provinsi bersangkutan persetujuan DPRD provinsi induk dan gubernur, serta rekomendasi dari Menteri Dalam Negeri. Sedangkan untuk kabupaten/kota syarat adminstrasi yang juga harus dipenuhi meliputi adanya persetujuan DPRD provinsi dan gubernur serta rekomendari dari Menteri Dalam Negeri. Selajutnya syarat teknis dari pembentukan daerah baru harus meliputi faktor yang menjadi dasar pembentukan deerah yang mencakup antara lain : a. kemampuan ekonomi; b. potensi daerah; c. sosial budaya; d. kependudukan; e. luas daerah; f. pertahanan; g. keamanan; h. faktor lain yang memungkinkan terselenggaranya otonomi daerah Teakhir syarat fisik yang dimaksud harus meliputi paling sedikit kabupaten/kota untuk pementukan provinsi dan paling sedikit lima kecamatan untuk pembentukan kabupaten, dan empat kecamatan untuk pembentukan kota, lokasi calon ibukota sarana, dan prasarana pemerintahan. lima 2
Bila dikaji kembali perubahan-perubahan yang terjadi selama Republik ini berdiri upaya meningkatkan peran daerah dalam mengurus wilayahnya menjadi prioritas setiap rejim pemerintahan. Namun dalam kenyataannya terlihat bahwa perubahan kebijakan pengelolaan pemerinthan daerah tidak berjalan secara konsisten. Hingga kini berbagai konflik kepentingan dalam hubungan antara pusat dan daerah masih terlihat kurang harmonis. Sehingga menjadi pertanyaan besar, bagaimana seharusnya menciptakan hubungan yang tepat antara pusat dan daerah dan antar daerah baik dari segi wewenang, tanggung jawab dan hak-haknya, atau diperlukan perangkat peraturan perundang-undangan yang dapat mengakomodir seluruh kepentingan. Pemberdayaan daerah di berbagai sektor pembangunan harus secepatnya direalisasikan agar daerah mampu melaksanakan otonominya. Optimalisasi pemanfaatan potensi dan sumber daya yang dimiliki daerah hanya akan dapat dilakukan apabila daerah mampu memiliki rencana terpadu yang melibatkan seluruh sektor terkait dalam pembangunan dengan didukung oleh tersedianya sumber daya manusia yang handal, serta pengaturan yang tertata baik dan sesuai dengan kondisi daerah itu sendiri1. Dalam kaitan pelaksanaan otonomi daerah sejak digulirkan reformasi telah demikian banyak membawa perubahan dalam pola pikir masyarakat secara keseluruhan. Ide pemekaran wilayah merupakan hal yang termasuk baru dalam kehidupan berbangsa dan bernegara, dalam sejarah Republik ini setelah setengah abad lebih usia negara pada tahun 2000, melalui Undang-undang Nomor 23 Tahun 2000 tentang Pembentukan Provinsi Banten pada tanggal 17 Oktober 2000, yang memisahkan diri dari Provinsi Jawa Barat. Kemudian diikuti dengan munculnya Propinsi Bangka Belitung dari Provinsi induknya Sumatera Selatan, Propinsi Gorontalo dari Sulawesi Utara dan Kepulauan Riau dari Riau 1 Mengingat magnitude dan intensitas kegiatan dan tangung jawab di masing-masing daerah nantinya akan sedemikian besar, terutama dihadapkan kepada kemampuan sumber daya yang dimiliki oleh masing- masing pemerintah daerah, maka mau tidak mau harus ada perpaduan antara upaya pemerintah daerah dengan masyarakat, dengan kata lain, pemerintah darah harus mampu mendorong prakarsa, kreativitas dan peran serta masyarakat di daerahnya untuk ikut serta dalam setiap upaya yang dilaksanakan oleh pemerintah daerah dalam rangka memajukan keseluruhan masyarakat (S.B.Yudhoyono, dkk, Good Governance dan Otonomi Daerah (Menyongsong AFTA Tahun 2003), Kerjasama Prosumen dengan Forkoma-MAP UGM, Maret 20002, halaman l0 3
melalui undang-undang yang dibentuk pada tahun yang sama, kemudian pada tahun berikutnya pemekeran propinsi terjadi di Maluku dan Papua, yang terus diikuti oleh daerah lainnya. Selama ini pemekaran telah dilakukan secara mudah dimana kriteria politik (meski tidak ada dalam persyaratan) lebih dominan daripada kriteria administratif, teknis dan fikisk (sebagaimana telah diatur dalam peraturan perundang-undangan). Tuntutan masyarakat untuk melakukan pemekaran melalui pemerintahan daerah dipicu euforia politik dan tuntutan keinginan masyarakat untuk mendirikan daerah sendiri akan mencuat ketika mereka tidak atau kurang diperhatikan. Padahal ini dapat disebabkan oleh kesalahan atau ketidakmampuan pelayanan pada birokrasi tingkat daerah. Lahirnya Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah melalui Pasal 4 ayat (3) Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah. Dinyatakan bahwa Pembentukan Daerah yang bersandingan atau pemekaran daerah satu daerah menjadi dua daerah atau lebih. Kemudian dalam Pasal 4 ayat (4) disebutkan "Pemekaran dari satu daerah menjadi 2 (dua) daerah atau lebih sebagaimana dimaksud pada ayat (3) dapat dilakukan setelah mencapai batas minimal usia penyelenggaraan pemerintahan2 Undang-undang No.22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Mengenai susunan daerah, dalam Pasal 2 dikatakan bahwa (1) Wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi dalam Daerah Propinsi, Daerah Kabupaten, dan Daerah Kota yang bersifat otonom; (2) Daerah Propinsi berkedudukan juga sebagai Wilayah Administrasi, dan Pasal 4 mengatur bahwa (1) Dalam rangka pelaksanaan asas Desentralisasi dibentuk dan disusun Daerah Propinsi, Daerah Kabupaten, dan Daerah Kota yang berwenang mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat; (2) Daerah-daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1), 2 Tony Wardoyo dan M. Aminudin, Menimbang Untung Rugi Pemekaran Wilayah, Suara Pembaharuan, Jumat 6 Pebruari 2009 4
masing-masing berdiri sendiri dan tidak mempunyai hubungan hierarki satu sama lain. Khusus mengenai proses pemekaran dan pembentukan daerah, Pasal 5 menegaskan (1) Daerah dibentuk berdasarkan pertimbangan kemampuan ekonomi, potensi Daerah, sosial-budaya, sosial-politik, jumlah penduduk, luas Daerah, dan pertimbangan lain yang memungkinkan terselenggaranya Otonomi Daerah; (2) Pembentukan, nama, batas, dan ibukota sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ditetapkan dengan Undang-Undang; (3) Perubahan batas yang tidak mengakibatkan penghapusan suatu Daerah, perubahan nama Daerah, serta perubahan nama dan pemindahan ibukota Daerah ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah; dan (4) Syarat-syarat pembentukan Daerah, sebagaimana dimaksud pada ayat (1), ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah. Sementara untuk penggabungan dan penghapusan suatu daerah otonom diatur dalam Pasal 6, yakni (1) Daerah yang tidak mampu menyelenggarakan Otonomi Daerah dapat dihapus dan atau digabung dengan Daerah lain; (2) Daerah dapat dimekarkan menjadi lebih dari satu Daerah; (3) Kriteria tentang penghapusan, penggabungan, dan pemekaran Daerah, sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2), ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah; dan (4) Penghapusan, penggabungan dan pemekaran Daerah, sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2), ditetapkan dengan Undang-undang. Dengan berdasar kepada aturan-aturan pokok di atas, pada masa ini lahir sebuah aturan organik yang menjadi acuan operasional dalam kebijakan pemekaran, pembentukan, penghapusan dan penggabungan daerah otonom, yakni Peraturan Pemerintah No. 129 Tahun 2000 (selanjutnya disebut PP No.129/2000). Beberapa klausul utama yang diatur dalam PP ini adalah sebagai berikut.: Pertama , tujuan pembentukan, pemekaran, penghapusan dan penggabungan daerah adalah untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat melalui peningkatan pelayanan, percepatan demokrasi, percepatan perekonomian daerah, percepatan pengelolaan potensi daerah, peningkatan keamanan dan ketertiban, serta peningkatan hubungan serasi antara Pusat dan Daerah. 5
Dengan demikian, setiap kebijakan pemekaran dan pembentukan suatu daerah baru harus memastikan tercapainya akselerasi di berbagai bidang tersebut, yang pada giliran akhirnya bermuara pada kesejahteraan rakyat. Kedua , syarat-syarat pembentukan daerah dan kriteria pemekaran adalah menyangkut kemampuan ekonomi, potensi daerah, sosial budaya, sosial politik, jumlah penduduk, luas daerah, dan pertimbangan-pertimbangan lain yang memungkinkan terselenggaranya otonomi seperti kemanan dan ketertiban, ketersediaan sarana pemerintahan, rentang kendali jumlah minimal 3 Kabupaten/Kota untuk propinsi yang akan dibentuk, dan minimal 3 kecamatan untuk Kabupaten/Kota yang akan dibentuk. Ketujuh syarat/kriteria tersebut kemudian dijabarkan ke dalam 19 indikator dan 43 sub-indikator, yang kesemuanya merupakan variable-variabel terukur. Bagi daerah-daerah yang telah terbentuk namun tidak mampu melaksanakan otonominya (tidak memenuhi berbagai syarat/kriteria yang memungkinkan terselenggaranya otonomi) akan dihapus dan digabungkan dengan daerah lain. Ketiga , prosedur pembentukan dan pemekaran daerah diawali oleh adanya kemauan politik Pemda dan masyarakat setempat, didukung oleh penelitian awal yang dilaksanakan oleh Pemda. Untuk pembentukan Propinsi, usulan disampaikan kepada Menteri Dalam Negeri yang disertai lampiran hasil penelitian, persetujuan DPRD Propinsi dan Kabupaten/Kota, sementara usulan pembentukan Kabupaten/Kota disampaikan kepada Menteri Dalam Negeri melalui Gubernur yang disertai lampiran hasil penelitian, persetujuan DPRD Propinsi dan Kabupaten/Kota. Selanjutnya Menteri Dalam Negeri memproses lebih lanjut dan menugaskan tim untuk observasi ke daerah yang hasilnya menjadi rekomendasi bagi Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah (DPOD). Setelah melalui pembahasan internal (termasuk kalau perlu menugaskan tim teknis untuk melakukan penelitian lebih lanjut), DPOD membuat keputusan menyetujui atau menolak usul pembentukan daerah. Apabila disetujui maka Mendagri mengajukan usul pembentukan daerah tersebut beserta RUU Pembentukan Daerah kepada Presiden, yang jika mendapat persetujuan lalu diteruskan kepada DPR-RI untuk dibahas. 6
Keempat , pembiayaan bagi kelancarana penyelenggaraan pemerintahan daerah baru untuk tahun pertama ditanggung oleh daerah induk berdasarkan hasi pendapatan yang diperoleh dari gabungan Kabupaten/Kota di Propinsi baru dan dapat dibantu melalui APBN atau hasil pendapatan yang diperoleh dari Kabupaten/Kota yang baru dibentuk. Sementara segala biaya yang berhubungan dengan penghapusan dan penggabungan daerah dibebankan pada APBN. Kelima , evaluasi kemampuan daerah dalam menyelenggarakan otonomi sampai kepada penghapusannya didahului dengan penilaian kinerja. Apabila setelah lima tahun setelah pemberian kesempatan memperbaiki kinerja dan mengembangkan potensinya tidak mencapai hasil maksimal, maka daerah yang bersangkutan dihapus dan digabungkan dengan daerah lain. Untuk kepentingan evaluasi ini, setiap tahun daerah wajib menyampaikan data-data terkait kepada Pemerintah melalui Menteri Dalam Negeri. Dalam perkembangannya, selagi berbagai aturan ini dijalankan, perubahan di level aturan-aturan pokok juga berlangsung. Hal itu dimulai pada level Konstitusi (UUD 1945), yang untuk kasus susunan dan pembentukan daerah mengalami perubahan mendasar. baik dalam aspek struktur maupun substansi. Menyangkut struktur, Pasal 18 dalam UUD 1945 sama sekali diganti baru. Kalau sebelumnya cuma satu pasal, dalam hasil amandemen terdapat 3 pasal yakni Pasal 18, Pasal 18A dan Pasal 18B yang semuanya berada dibawah naungan Bab VI tentang Pemerintahan Daerah. Demikian juga, terjadi perubahan pada Bagian Penjelasan, dengan cara penghapusan (berlaku secara keseluruhan), sehingga Bagian Penjelasan yang selama ini ikut menjadi acuan dalam menyusun peraturan perundang-undangan, termasuk yang terkait pengaturan soal pemerintahan daerah, tidak berlaku lagi. Sementara menyangkut substansi, hasil amandemen itu menampakan perubahan paradigma dan arah politik pemerintahan daerah yang baru. Sebagaimana dicatat Bagir Manan3, setidaknya ada 7 prinsip pokok hasil perubahan ini, yakni: pertama, prinsip daerah mengatur dan mengurus sendiri 3 Periksa Bagir Manan, "Menyongsong Fajar Otonomi Daerah," Pusat Studi Hukum-Fakultas Hukum Universitas Islam Indonesia (UII) Yogyakarta, Cetakan III, 2004. 7
urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan; kedua, prinsip menjalankan otonomi seluas-luasnya; ketiga, prinsip kekhususan dan keragaman daerah; keempat, prinsip mengakui dan menghormati kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya; kelima, prinsip mengakui dan menghormati pemerintahan daerah yang bersifat khusus dan istimewa; keenam, prinsip badan perwakilan dipilih langsung dalam suatu pemilihan umum; ketujuh, prinsip hubungan pusat dan daerah harus dilaksanakan secara selaras dan adil. Mengikuti perubahan UU No. 32 Tahun 2004 dan PP No.78 Tahun 2007 peraturan tersebut menyangkut susunan dan pembentukan suatu daerah otonom, Undang-undang ini mengandung beberapa perubahan penting sebagaimana terlihat dalam rumusan berikut : (1) Menyangkut susunan daerah, dalam Pasal 2 (khususnya ayat 1) dinyatakan bahwa Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota yang masing-masing mempunyai pemerintahan daerah. (2) Sementara menyangkut pembentukannya, Pasal 4 mengatur: 1) Pembentukan daerah ditetapkan dengan undang-undang; 2) Undang-undang pembentukan daerah tersebut antara lain mencakup nama, cakupan wilayah, batas, ibukota, kewenangan menyelenggarakan urusan pemerintahan, penunjukan penjabat kepala daerah, pengisian keanggotaan DPRD, pengalihan kepegawaian, pendanaan, peralatan, dan dokumen, serta perangkat daerah; 3) Pembentukan daerah dapat berupa penggabungan beberapa daerah atau bagian daerah yang bersandingan atau pemekaran dari satu daerah menjadi dua daerah atau lebih; 4) Pemekaran dari satu daerah menjadi dua daerah atau lebih dapat dilakukan setelah mencapai batas minimal usia penyelenggaraan pemerintahan. 8
(3) Seperti diatur dalam Pasal 5, sebuah daerah otonom hanya bisa terbentuk atau dimekarkan kalau memenuhi syarat-syarat administratif, teknis, dan fisik kewilayahan. 1) Syarat administratif untuk provinsi meliputi adanya persetujuan DPRD kabupaten/kota dan Bupati/Walikota yang akan menjadi cakupan wilayah provinsi, persetujuan DPRD provinsi induk dan Gubernur, serta rekomendasi Menteri Dalam Negeri, sementara syarat administratif untuk kabupaten/kota meliputi adanya persetujuan DPRD kabupaten/kota dan Bupati/ Walikota yang bersangkutan, persetujuan DPRD provinsi dan Gubernur serta rekomendasi Menteri Dalam Negeri. 2) Syarat teknis meliputi faktor yang menjadi dasar pembentukan daerah yang mencakup faktor kemampuan ekonomi, potensi daerah, sosial budaya, sosial politik, kependudukan, luas daerah, pertahanan, keamanan, faktor lain yang memungkinkan terselenggaranya otonomi daerah. 3) Syarat fisik meliputi paling sedikit 5 (lima) kabupaten/kota untuk pembentukan provinsi dan paling sedikit 7 (tujuh) kecamatan untuk pembentukan kabupaten, dan 4 (empat) kecamatan untuk pembentukan kota, lokasi calon ibukota, sarana, dan prasarana pemerintahan4. Sebagai jabaran UU No.32 Tahun 2004 dalam hal pengaturan pembentukan daerah, Pemerintah mengeluarkan PP No.78 Tahun 2007 yang sekaligus sebagai pengganti PP No.129 Tahun 2000. Sebagian klausul baru dalam PP No.78 Tahun 2007 tampaknya menggabungkan obsesi kuat untuk "memperjelas" syarat dan sekaligus "memperketat/membatasi" kemungkinan terbentuknya daerah baru. Selain menambah jumlah minimal daerah pendukung tadi, PP ini memperketat batasan waktu pemekaran. Kalau dalam PP No.129 Tahun 2000 tidak ada batasan waktu bagi suatu daerah yang baru dimekarkan untuk dimekarkan lagi, dalam regulasi baru (PP No.78 Tahun 2007), usia 4 Perubahan mendasar dalam UU baru di atas mengharuskan direvisis atau bahkan digantinya PP No.12 Tahun 2000 sebagai aturan operasional pembentukan dan pemekaran daerah. Hal itu juga untuk memenuhi ketentuan Pasal 8 UU No.32 Tahun 2004, yang dalam Pasal 238 ditetapkan selambat-lambatnya 2 (dua) tahun sejak pengesahan Undang-Undang ini (berarti maksimal 5 Oktober 2006). 9
minimal untuk pemekaran lagi ditetapkan secara jelas, yakni berusia 10 tahun untuk Propinsi dan 7 tahun untuk Kabupaten/Kota. Substansi perubahan lain terkait prosedur usulan (inisiasi) pemekaran. Kalau sebelumnya elite lokal kerap mengatasnamakan aspirasi rakyat dan membentuk berbagai organisasi dukungan dadakan, dalam PP No.78 Tahun 2007 dikenalkan suatu mekanisme baru dimana usulan/aspirasi masyarakat harus dituangkan dalam suatu bentuk Keputusan Badan Permusyawatan Desa (BPD) atau Forum Komunikasi (Forkom) Kelurahan. Aspirasi lapis akar rumput ini menjadi dasar lanjutan bagi DPRD untuk membuat keputusan yang akan ditindaklanjuti Kepala Daerah. Pada batas tertentu, klausul baru ini dapat memberi kejelasan, formalisasi dan akomodasi arus bawah demokrasi. Tujuan utama dari pemekaran dan pembentukan daerah otonomi untuk lebih meningkatkan pelayanan publik, kehidupan serta kesejahteraan masyarakat setempat. Perlu diketahui bahwa kemampuan daerah dalam melaksanakan kewenangan setelah pemekaran tidak sama karena masing- masing mempunyai kondisi dan karakteristik yang berbeda. Sehingga pada kenyataan perkembangan selajutnya banyak daerah hasil pemekaran belum atau kurang dirasakan manfaatnya oleh masyarakat bahkan berpotensi menimbulkan permasalahan baru seperti sengketa batas wilayah, perebutan lokasi ibukota, dan konflik lainnya. Terutama dalam bidang pertumbuhan ekonomi yang belum membuahkan hasil terlihat dari kemiskinan dan pengangguran yang belum teratasi. Perlu dipertimbangan permasalahan- permasalahan yang ditimbulkan dari pemekaran daerah seperti jumlah penduduk apakah telah sesuai dengan luas wilayah, Perkembangan penduduk yang dapat menimbulkan berbagai permasalahan terutama lahan yang ditempati akan menjadi sempit, atau sebaliknya. Hal ini akhirnya menimbulkan permasalahan5 menurunnya jumlah penduduk dan Pendapatan Asli Daerah (PAD) secara drastis seperti Kasus Kabupaten Aceh Utara sebelum pemekaran jumlah penduduknya berjumlah 970.000 jiwa. Setelah pemekaran (menjadi kota 5 Tri Ratnawati, Pemekaran daerah, Politik Lokal dan Beberapa Isu Terseleksi, (Yogyakarta : Pustaka Pelajar, 2009), halaman 15-16. 10
Bireun, Kota Lhokseumawe dan Kabupaten Aceh Utara) penduduknya tinggal 420.000 jiwa. Pembentukan Kota Singkawang menyebabkan Kabupaten Bengkayang banyak kehilangan penduduknya karena bermigrasi ke Kota Singkawang. Selain itu Bengkayang juga menderita karena menurunnya secara drastis PAD daerah tersebut pasca ditinggalkan oleh Singkawang, Permasalahan lain dengan menyempitnya luas wilayah dan beban daerah induk seperti di Kabupaten Halmahera Barat yang setelah pemekaran wilayahnya menyempit secara drastis, saat ini dibebani oleh pembiayaan daerah-daerah baru di Kabupaten Halmahera Utara, Halmahera Selatan dan Kabupaten Sula. Kemudian kasus Perebutan wilayah dan masalah ibukota pemekaran Kasus ini terjadi misalnya antara Pemda Kampar dan Pemda Rokan Hulu yang memperebutkan tiga desa, yaitu desa tandun, Aliantan dan Kabun. Konflik mengenai ibukota pemekaran terjadi misalnya di Kabupaten Banggai (Sulawesi tengah) Konflik tentang kewilayahan dengan perebutan salah satu pulau di kepulauan Seribu antara Propinsi DKI Jakarta dengan Propinsi Banten yang baru dibentuk pemekaran memisahkan diri dari Propinsi Jawa Barat. Dalam tatanan negara batas territorial negara mencerminkan kedaulatan dan hak berdaulat diatasnya. Dengan mengacu prinsip tersebut maka pemekaran daerah tidak terlepas dari persoalan batas wilayah sehingga penetapan garis batas antara daerah otonom memerlukan perhatian, agar tujuan desentralisasi dan otonomi dapat dicapai. Garis batas wilayah menunjukan kedaulatan dan hak berdaulat dalam lingkup tugas dan kewajiban suatu daerah. Namun pemekaran daerah seolah tak terbendung dan jumlahnya terus meningkat, sebagai contoh di era BJ Habibie (l988-l999) tertacat 45 daerah otonom baru (DOB), era Abdurrahman Wahid dan Megawati (2000-2004) terdapat 103 DOB, dan era SB Yudhoyono (2005-2008) terdapat 57 DOB. Sampai 2008 jumlah provinsi menjadi 33 dan Kabupaten/kota 491. Kemudian menurut catataan Departemen Dalam Negeri sejak tahun l999 hingga 2004 telah terbentuk 148 daerah pemekaran baru dengan rincian 8 propinsi, 114 kabupaten, dan 27 kota, kemudian pada tahun 2005, terdapat 33 provinsi dan sekitar 444 11
daerah setingkat kota atau kabupatan. Hal ini menunjukkan bahwa semangat pemekaran dari waktu kewaktu semakin tinggi, sangat disayangkan karena tidak mempertimbangkan dampak yang menyertainya, secara serius. Bertambahnya pemekaran daerah menjadi bukti konkrit bahwa ada masalah serius dengan penataan daerah. Melihat menggelembungnya daerah pemekaran di Indonesia tentunya akan, menimbulkan biaya tinggi dan pemborosan, karena semakin besarnya biaya yang harus dikeluarkan untuk membiayai perputaran roda birokrasi. Dari surat-surat resmi yang mengajukan pemekaran daerah ke DPR dan DPD alasan normatif yang diajukan adalah pertama aspirasi masyarakat dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah lebih mudah tersalurkan. Dengan adanya pemekaran wilayah maka cakupan pemerintahan baru menjadi lebih dekat dengan masyarakatnya, sehingga pelayaan semakin dekat yang pada gilirannya aspirasi masyarakat dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah akan lebih mudah tersalurkan. Kedua pemerataan belanja pemerintah daerah pemekaran akan menjadikan sesuatu pemerintahan daerah menjadi terbagi dua, sehingga beberapa daerah akan terbagi ke dalam dua pemerintahan. Alokasi anggaran pemerintahan pun tentunya akan terbagi ke dalam dua pemerintahan tersebut. Maka diharapkan pemerataan belanja pemerintah daerah dapat lebih baik, sehingga masyarakat yang dinaungi oleh pemerintah daerah induk dan pemerintah daerah hasil pemekaran menjadi lebih sejahtera, karena alokasi anggaran telah merata. Ketiga peningkatan pengelolaan pelayanan pemerintahan dan pembangunan daerah. Salah satu tujuan utama dari pemekaran wilayah adalah mendekatkan pemerintahan kepada masyarakat, sehingga diharapkan pengelolaan pemerintahan dapat berjalan lebih efektif dan efisien, pelayanan kepada masyarakat lebih baik dan pembangunan daerah dapat berjalan lancar. Keempat, belanja rutin dan pembangunan makin merata, pemekaran wilayah akan berdampak langsung pada pemisahan pemerintahan daerah induk dan pemerintahan daerah hasil pemekaran. Dengan kondisi ini diharapkan terjadi pemerataan antara belanja rutin dan pembangunan yang dilakukan oleh kedua 12
pemerintahan daerah sehingga pada gilirannya distribusi anggaran leibh adil antara satu daerah dengan daerah lain. Benarkah alasan normatif tersebut merupakan motif pokok menguatnya tuntutan pemekaran di beberapa daerah ? Dalam kenyataan di lapangan mayoritas penggerak pemekaran memiliki agenda personal. Pemekaran pemerintah daerah baru bila berhasil akan menghasilkan unsur-unsur kekuasaan dan ekonomi baru di daerah yang akan dinikmati segelintir elite baru yang berpeluang menduduki berbagai jabatan kepala daerah, DPRD, DPD yang mewakili daerah setempat. Kemudian dampak dari "agenda sempit" di balik aspirasi pemekaran daerah seperti itu adalah pemekaran tidak menggambarkan kebutuhan nyata untuk peningkatan pelayanan dan kesejahteraan daerah. Masyarakat daerah melihat peluang besar kemudian mendaftar untuk dimekarkan dan disetujui dengan proses mudah hanya dengan alasan pelayanan masyarakat yang kurang baik yang selama ini telah menjadi alasan kuat, Kadang masyarakat tidak menyadari bahwa dibalik itu ada kepentingan lain baik pribadi maupun golongan. Hasil evaluasi yang masuk dari 150 kabupaten dan kota otonomi baru, menunjukkan hanya 30 persen yang mampu mandiri. Sementara hasil evaluasi versi Departemen Dalam Negeri melalui Ditjen Otonomi Daerah menunjukkan dari 98 wilayah baru 76 daerah cenderung menurun. Beberapa faktor yang mempengaruhi tampaknya beberapa daerah tidak memiliki cukup sumber daya dan kemampuan untuk memikul beban otonomi. Daerah tidak memiliki pendapatan asli daerah yang signifikan untuk menghidupi daerah itu sehingga akhirnya sebagian daerah baru menjadi layu justru setelah dimekarkan, diiringi dengan bermunculannya berbagai konflik. Pemekaran daerah (provinsi, Kabupaten dan kota) ternyata tidak selalu membawa kebaikan bagi rakyat di daerah yang dimekarkan tersebut. Bahwa DPR mensinyalir 40 persen dari daerah yang dimekarkan tersebut justru rakyatnya tidak sejahtera. DPR menolak bertanggungjawab terhadap kegagalan daerah yang dimekarkan tersebut dengan alasan semua proses pemekaran dari 13
daerah-daerah tersebut sudah mengikuti aturan yang ada, yakni Peraturan Pemerintah Nomor 129 Tahun 2000 tentang Pembentukan dan Penggabungan Daerah Otonomi baru yang kemudian telah dirubah dengan Peraturan Pemerintah Nomor 78 Tahun 2007 Tentang Tata cara Pembentukan, Penghapusan dan Penggabungan Daerah 6. Peraturan Pemerintah Nomor 78 Tahun 2007 cukup lengkap mengatur tentang persyaratan pembentukan, penghapusan, dan penggabungan daerah dibandingkan dengan Peraturan Pemerintah Nomor 129 Tahun 2000. Sayangnya substansi yang juga penting tidak tercantum dalam PP Nomor 78/2007 yaitu menyejahterakan masyarakat, memperpendek rentan kendali dan memperbaiki pelayanan publik7. Melihat meningginya intensitas gesekan politik yang muncul dari masalah pemekaran wilayah, ada baiknya persoalan ini dikaji lebih serius menyangkut manfaat dan kerugian apabila keran pemekaran wilayah terus dibuka lebar. Evaluasi yang dilakukan bebarapa lembaga, baik pemerintah maupun non pemerintah, menunjukkan bahwa pemekaran cenderung berdampak negatif ketimbang positif. Beberapa dampak negatif tersebut adalah : (a) pemekaran menciptakan perluasan struktur yang mengakibatkan beban berat biaya (b) Kesamaan karakteristik sosial budaya dan historis masyarakat merupakan komitmen mayoritas warga, aspek politik selalu mengedepankannya (c) Rendahnya kapasitas fiskal yang menyebabkan pemerintah daerah berupaya meningkatkan pendapatan dengan berbagai cara yang justru merugikan masyarakat dan berakibat terhadap munculnya kesenjangan (d) Pertambahan jumlah pemerintah daerah secara simultan meningkatkan belanja dalam APBN dan ini membebani pemerintah pusat. 6 Horizon, DPR: Pemekaran Sudah Ikut Aturan, l September 2007 7 Susie Berindra, Implementasi PP No.78/2007 Memperhambat laju Pemekaran Daerah, Kompas, Rabu 16 Januari 2008 14
Studi empirik juga menunjukkan bahwa pemekaran tidak berorientasi positif terhadap kemajuan ekonomi dan tidak mampu mendorong pembangunan daerah otonomi baru. Permasalahan-permasalahan yang dihadapi daerah, menunjukkan dengan jelas bahwa untuk meningkatkan kualitas pelayanan kepada masyarakat dan mensejahterakan mereka tidak harus dijawab dengan pemekaran Sesungguhnya semangat yang terkandung dalam pelaksanaan penyelenggaraan pemerintahan daerah secara otonom, menurut (Prof Dr Ryaas Rasyid, 2002) adalah pertama dalam upaya membebaskan pemerintahan pusat dari beban-beban yang tidak perlu dalam menangani urusan domestik (lokal), dan daerah mendapat kesempatan untuk mempelajari, memahami, merespon kecenderungan global dan mengambil faedah untuk kepentingan daerah (lokal). Kedua, dengan begitu terjadi proses pembagian tugas, pemerintah pusat berkonsentrasi pada kebijakan-kebijakan makro yang lebih strategis untuk kepentingan nasional, sementara daerah dituntut lebih kreatif dalam melakukan proses pemberdayaan dalam mengatasi masalah-masalah lokal. Ketiga, dalam proses tersebut terkandung nilai-nilai kepercayaan pemerintah pusat terhadap pemerintah daerah. Secara politis ini bentuk pemberian distribusi kekuasaan pemerintah pusat terhadap pemerintah daerah, terutama terhadap nilai-nilai lokal yang menjadi khasanah kekuatan lokal, baik dalam aspek ekonomi maupun budaya. Alasan - alasan diatas merupakan peletakan dasar pertama yang menjadi landasan mengapa otonomi daerah diterapkan. Proses otonomisasi (demokratisasi lokal) pada ranah ekspektasi akan diarahkan pada upaya perubahan secara sistematis, seperti upaya pendewasaan politik warga, tuntutan kreatifitas penyelenggara pemerintahan daerah, partisipasi publik secara luas dalam menentukan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah, dan tuntutan kreatif birokrasi dalam meningkatkan Pendapatan Asli Daerah dan pembangunan daerah. Otonomisasi juga diarahkan untuk upaya pendekatan pelayanan dan perlindungan pemerintah pada rakyat secara tepat dan terarah, terutama dalam konteks pemenuhan basis kebutuhan ekonomi dan perlindungan kehidupan sosial, dan ini sangat tergantung pada kualitas kinerja dari masing- masing daerah. Otonomisasi menganut pula sistem penyelenggaraan 15
pemerintahan daerah secara luas, yaitu diberi kewenangan untuk melakukan apapun yang dibutuhkan untuk kebutuhan penyelenggaraan pemerintahan daerah sesuai dengan landasan kebutuhan ril yang dihadapi oleh masing-masing daerah, termasuk dalam kaitan ini adalah kewenangan menggali sumber keuangan secara maksimal . Kemudian yang paling penting lagi adalah otonomisasi memberi peluang sangat luas bagi penguatan kapasitas publik di daerah baik provinsi atau kabupaten/kota, sehingga partisipasi rakyat akan semakin luas dalam menentukan arah politik lokal dan terutama sekali dalam kaitannya dengan pelayanan dan perlindungan bagi rakyat. Sekarang ini proses otonomisasi (demokratisasi lokal) sedang berjalan dalam wujud pelaksanaan pemilihan Kepala Daerah di beberapa daerah-daerah, seperti Jambi, Kalimantan Barat, Jawa Barat, Jawa Tengah, Maluku Utara, Jawa Timur dan lain-lain, pelaksanaan pilkada akan terselenggara di 33 provinsi dan 440 kota/kabupaten, tentu penyelenggaraan ini membutuhkan konsentrasi yang makismal dari pemerintah pusat. Sebab sekali lagi kandungan risiko dari pelaksanaan pilkada di daerah-daerah itu berpengaruh pada kehidupan sosial ekonomi yang tidak ringan, apalagi jika pelaksanaan tersebut tidak dijalankan secara maksimal, yang membawa akses pada kekisruhan sosial, menciptakan suasana tidak kondusif, mencekam, dan menghambat dinamika sosial ekonomi lokal. Seperti yang tergambar dan terekam dalam pemberitaan di mas media, penyelenggaraan pilkada di Morowali, demikian pula Maluku Utara, Sulawesi Selatan, Sulawesi Tenggara, dan Purwakarta, dan serta beberapa daerah lain yang cukup rentan terjadi kontraksi politik berkepanjangan, dan sampai kini masih bermasalah. Apalagi jika kekalahan politik salah satu calon Walikota/Bupati atau Gubernur membawa pengaruh pada emosional para pendukungnya yang kecewa dan tak terbendung, sehingga menimbulkan amukan massa yang ekspresif, membakar fasilitas-fasilitas umum daerah yang dibangun dari dana mereka (rakyat). Tidak hanya itu, penyakit-penyakit psikososial juga akan menghinggap pada masyarakat, seperti sosial gap, psikological barrier (beban psikologis), dan 16
psikotraumatic paska konflik pilkada, yang mereka alami ketika aksi kekerasan masa itu, menimbulkan perasaan kalut berkepanjangan bagi beberapa kelompok tertentu. Demikian pula dalam konteks dinamika pembangunan ekonomi masyarakat, kekisruhan paska pilkada dengan aksi anarkisme massa yang membabibuta, dapat menghambat denyut ekonomi lokal yang hampir mayoritas dilakoni oleh rakyat kecil yang tak berdaya. Selain itu pelaksanaan pilkada ini berpengaruh pula pada konsentrasi anggaran di pusat maupun provinsi yang tidak fokus bagi kepentingan rakyat. Maka gawean politik secara nasional ini banyak menyedot kebutuhan anggaran yang cukup besar, dan cukup menggagu cash flow pemerintah, sehingga anggaran yang seyogyanya dikonsentrasikan bagi pembangunan ekonomi, kesehatan, dan kesejahteraan rakyat menjadi terganggu. Itulah mengapa beberapa kalangan menduga krisis pangan, krisis minyak tanah dan beberapa komoditi penting bagi kebutuhan rakyat di bebeapa daerah yang terjadi akhir- akhir ini, secara tidak langsung berkorelasi dengan daya konsentrasi pemerintah pusat maupun lokal yang lebih konsen pada persoalan persoalan politik. Sehingga persoalan kesejahteraan rakyat terabaikan. Inilah yang menjadi kekhawatiran bagi semua pihak, proyek politik nasional ini tidak memberi sangka progressif bagi pembangunan kesejahteraan, saat ini disadari kita masih berkutat pada persoalan konsolidasi penataan infrastruktur politik, baik ditingkat nasional sampai lokal, dan belum menunjukkan prestasi baik dalam penataan pembangunan ekonomi nasional. Namun begitu secara optimisme ditengah tantangan yang demikian hebat harus kita himpun, terutama dalam kaitan dengan penguatan system dan kelembangaan politik di semua lini, mengingat salah satu implementasi otonomisasi (demokrasi lokal), seperti yang telah diuraikan diatas adalah penguatan pada kelembagaan legislatif di tingkat kota/kabupaten dan provinsi. Seperti diketahui , sebagai pemegang mandat perwakilan rakyat, sudah pada tempatnya, kelembagaan legislatif menjadi tempat penampung suara rakyat, jadi disanalah muara pahit getir derita rakyat, baik yang bersuara atas nama kelembagaan atau individu, (Otonomi daerah, dalam negara kesatuan,2002). 17
Inilah bentuk demokrasi lokal, atau demokrasi perwakilan, suara rakyat memberi andil besar, atas eksistensi wakilnya di kursi parlemen, baik di pusat, provinsi, atau kota/kabupaten. Rakyat berhak menagih janji perbaikan nasib kepada wakilnya di parlemen, rakyat memiliki hak menuntut kinerja wakil mereka di parlemen, dan rakyat berhak 'menghukum' wakilnya dengan cara tidak memilih kembali di pemilu yang akan datang. Dalam kaitan dengan perhelatan demokrasi lokal, secara empirik, pada tingkat pemerintahan kota dan kabupaten, rakyat secara rasional telah terlibat dalam konstelasi politik, demikian yang diyakini Robert Dahl (1981) seorang ilmuan politik, yang mengembangkan teori demokrasi empirik Maka, warna demokrasi di kota/kabupaten, memberi energi bagi kekuatan kontrol rakyat, atas wakilnya, Kekuatan kontrol menjadi kesadaran empiris sebagai pisau analisis, dalam setiap produk kebijakan pemerintahan daerah. Demonstrasi buruh, penolakan paket kebijakan pemerintahan lokal, tuntutan mundur kepala daerah yang korup, partisipasi publik dalam pilkada, protes mahasiswa terhadap penyimpangan anggaran pemerintahan daerahl, adalah bagian dari riak-riak demokrasi lokal, yang menunjukan perhatian dan partisipasi penuh rakyat dalam proses kematangan berdemokrasi atau penguatan institusi demokrasi. Dengan harapan kekuatan partisipasi rakyat dalam penguatan kontrol terhadap penyelenggara pemerintah daerah akan mengarah pada muara kebaikan dan perbaikan, meskipun kini rakyat harus terus bersabar, dan babak belur memapah demokrasi yang masih sangat hijau, dan belum dapat memberi janji bagi perbaikan bagi kesejahteraan rakyat, sehingga rasa khawatir akan anarkisme dari proses demokrasi yang masih hijau ini bisa dikelola menjadi sebuah harapan baik dikemudian hari. Berkaitan dengan permasalahan pemekaran dan penggabungan daerah yang telah diuraikan diatas, Badan Pembinaan Hukum Nasional Departemen Hukum dan HAM sebagai salah satu institusi yang memiliki tugas dan fungsi melaksanakan pembangunan hukum nasional menganggap penting melakukan kajian terhadap hal tersebut. Diharapkan berdasarkan kajian hukum tentang Pemekaran dan Penggabungan Daerah akan diperoleh suatu hasil pemikiran 18
dari rekomendasi yang tepat dalam mensikapi permasalahan pemekaran dan penggabungan daerah di Indonesia. B. Identifikasi Masalah Dari latar belakang tersebut maka dapat diiidentifikasikan permasalahan hukum sebagai berikut : 1. Apakah pemekaran daerah dilaksanakan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan ? 2. Sejauhmanakah dampak yang ditimbulkan dengan adanya pembentukan dan pemekaran daerah ? 3. Perlukah diadakan penggabungan daerah kembali terhadap daerah yang telah dimekarkan wilayahnya ? 4. Bagaimana seharusnya suuatu daerah dapat melakukan pemekaran atau penggabungan ? C. Maksud dan Tujuan Pengkajian Maksud dan tujuan dari pengkajian hukum ini adalah untuk mendapatkan masukan atau pemikiran tentang permasalahan yang timbul dilihat dari berbagai aspek antara lain aspek sosial, ekonomi, teknologi, agama, politik, hankam dan atau tentang masalah hukum itu sendiri yang nantinya akan dijadikan bahan awal yang bertujuan untuk membentuk suatu peraturan perundang-undangan yang baru ataupun dalam rangka melakukan pembinaan hukum nasional. D. Metode Kerja Tim Pengkajian Dalam Surat Keputusan Menteri Hukum dan Hak Azasi Manusia R.I. Nomor : PHN.01.LT.02.01 Tahun 2009 tanggal 8 Januari 2009 dirumuskan bahwa Tim bertugas, pertama mengidentifikasikan permasalahan-permasalahan hukum; kedua mempelajari dan menganalisis; ketiga memberikan rekomendasi, berupaya dan langkah yang perlu diambil dalam rangka 19
pembinaan dan pembaharuan hukum menuju terbentuknya suatu Sistem Hukum Nasional yang dicita-citakan. Sesuai dengan hasil rapat pada Pusat Penelitian dan Pengembangan Sistem Hukum Nasional tanggal 16 Pebruari 2006 bahwa setelah dilakukan identifikasi permasalahan hukum tersebut, maka identifikasi masalah tersebut kemudian dirumuskan menjadi materi pengkajian hukum, lebih permasalahan hukum yang telah dipilih tersebut dianalisa atau dikaji atau ditinjau/didekati dari berbagai aspek, baik secara intern (hukum) maupun ekstern (interdisipliner) atau interdepartemental (oleh ketua dan anggota Tim) Dengan demikian dalam rangka menyelesaikan tugas tersebut maka langkah-langkah yang dapat dilakukan antara lain; dalam rangka rapat pertama tim, selain agenda perkenalan anggota tim, juga diagendakan diskusi untuk mengidentifikasi permasalahan-permasalahan yang kemudian ditetapkan menjadi rumusan permasalahan Pengkajian Hukum. Bahan diskusi dapat dimulai dengan menganalisas judul pengkajian hukum yang telah ditentukan Oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional, analisis terhadap judul tersebut didekati dari sisi intern (hukum) dan interdisipliner atau interdepartemental, jika memungkinkan identifikasi terhadap permasalahan- permasalahan dapat dirumuskan oleh Anggota Tim Pengkajian Hukum. Setelah disepakati sejumlah permasalahan hukum, maka tahap berikutnya adalah pembagian tugas pengkajian hukum yaitu melakukan analisis atau kajian terhadap permasalahan-permasalahan hukum yang telah ditetapkan. Sedangkan pola analisis yaitu permasalahan hukum yang telah dipilih dianalisis dari sudut intern dan ekstern oleh masing-masing anggota Tim Pengkajian sesuai dengan bidang atau keahlian dan kepakaran dari masing-masing anggota Tim Pengkajian Hukum. Sesuai dengan Surat Keputusan tersebut maka Pengkajian Hukum dilaksanakan mulai dari bulan Januari sampai dengan Desember 2009, akan tetapi efektifnya dimulai dari bulan April sampai dengan Nopember 2009. Sehingga waktu efektif tersebut dapat dibuatkan jadual untuk rapat-rapat tim dan alokasi waktu untuk pembuatan kertas kerja atau makalah, sesuai dengan lanjut 20
penugasan ketua tim atau kesepakatan anggota dan ketua dari Tim Pengkajian Hukum. Pengkajian Hukum tentang Masalah Pemekaran dan Penggabungan daerah dilakukan dengan metode kerja sebagai berikut : v Studi kepustakaan, masing-masing anggota mengumpulkan dan mempelajari bahan literatur yang berkaitan dengan materi yang akan dikaji v Anggota Tim menulis kertas kerja (berupa makalah) seusuai dengan topik yang telah ditugaskan, kemudian didiskusikan dalam rapat tim. Jika diperlukan maka Tim Pengkajian dapat mengundang pihak lain (nara sumber) untuk didengar pendapatnya mengenai masalah yang masih perlu diketahui kejelasannya. E. Personalia Tim Pengkajian Tim Pengkajian Hukum tentang PEMEKARAN DAN PENGGABUNGAN DAERAH dibentuk berdasarkan Keputusan Menteri Hukum dan HAM RI Nomor PHN.01.LT.02.01 Tahun 2009 tanggal 08 Januari 2009 , dengan susunan personalia tim sebagai berikut : Ketua : Dr. Son Diamar, SH Sekretaris : Srie Hudiyati, SH Anggota : 1.Dr. Hadi Supratikta,MM 2. Robert Endi Jawang 3. M. Irfan 4. Adi Kusnadi, SH,MH,CN 5. Liestiarini Wulandari, SH,MH 6. Sumarno, SH,MH 7. Erna Tuti Nara Sumber : 21
F. Jadual Pengkajian Sehubungan dengan waktu efektif yang dilakukan dalam kegiatan pengkajian ini maka tim merencanakan jadual kegiatan sebagai berikut: Januari -Maret 2009 : Penyusunan Personalia Tim April -Juni 2009 : Rapat Penyusunan Proposal Rapat Pembagian tugas Rapat pengumpulan bahan-bahan Juli - Agustus 2009 : Rapat Pembahasan bahan/makalah Untuk penyusunan laporan September-Desember : Rapat pembahasan laporan akhir 22
BAB II TINJAUAN TENTANG PEMERINTAHAN DAERAH A. Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Penyelenggaraan pemerintahan daerah tidak bisa lepas dari hukum. Apakah hukum itu tertulis atau tidak, atau apakah hukum itu sudah berlaku sejak zaman Belanda, Kesemuanya itu sudah semestinya menjadi acuan di dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Bahkan lebih dari itu, perlu diakomodir di dalam penyusunan peraturan-peraturan yang ada sesuai sejarah hukumnya. Pemerintah Propinsi, Kabupaten atau Kota yang berperan sebagai kepanjangan tangan Pemerintah Pusat, tata pemerintahan daerah diselenggarakan berdasarkan aturan yang ditetapkan oleh Pemerintah Pusat. Oleh karena itu, Kepala Daerah beserta perangkatnya, tinggal menjalankan ketentuan-ketentuan yang sudah relatif tegas sebagaimana ditentukan dalam UUD 1945. Berdasarkan pemahaman terhadap situasi dan kondisi yang berpengaruh terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah, maka pemekaran dan penggabungan daerah seyogyanya menggunakan kerangka pikir sebagai berikut "Setidak-tidaknya ada 5 (lima ) faktor yang harus diperhatikan dalam pemekaran dan penggabungan daerah beserta tinjauan dan evaluasinya, yaitu : (1) Aspirasi masyarakat yang berkembang di tengah-tengah penyelenggaraan pemerintahan daerah; (2) Perkembangan hukum yang berlaku yang mengatur tentang pemekaran dan penggabungan daerah; (3) Kapasitas pemerintahan daerah dalam menjalankan tugas dan fungsinya yang harus mengedepankan kepentingan masyarakat (rakyat); 23
(4) Berlakunya tata aturan, adat istiadat yang sudah diakui oleh masyarakat dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah; (5) Corak budaya yang dimiliki oleh masyarakat setempat (lokal) Pembuatan hukum (pengaturan), merupakan awal dan bergulirnya proses peraturan tersebut dan merupakan momentum yang memisahkan keadaan tanpa hukum dengan keadaan yang diatur oleh hukum. Ia merupakan pemisah antara "dunia sosial" dengan dunia "hukum". Oleh karena itu kejadian dalam masyarakat dimulai pada tatanan hukum. Tindakan pada tatanan hukum berarti tunduk pada penilaian hukum, ukuran hukum dan akibat-akibat hukum (Rahardjo, Satjipto, 1982). Penyelenggaraan pemerintahan daerah harus tunduk kepada ketentuan hukum yang berlaku di dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia) B. Pengaturan Pemerintahan Daerah Sejarah pengaturan pemerintahan daerah selama masa kemerdekaan mengalami pasang surut. Pengaturan khusus yang mengatur pemerintahan daerah sejak adanya gelombang perubahan yang melanda Indonesia pasca jatuhnya pemerintahan orde baru, telah mengalami perubahan yang berdampak pada seluruh aspek kehidupan masyarakat. Semangat yang menyala-nyala untuk melakukan reformasi, bahkan cennderung melahirkan euphoria, memberikan energi yang luar biasa bagi bangkintya kembali wacana otonomi daerah, setelah hampir sepertiga abad ditenggelamkan oleh rezim otoritarian orde baru dengan politik stick and carrot-nya (Sri Budi Santoso : 2000). Salah satu unsur reformasi total itu adalah tuntutan pemberian otonomi yang luas kepada daerah kabupaten dan kota. Marsdiasmo (1999), menyatakan bahwa tuntutan seperti itu adalah wajar, paling tidak untuk dua alasan. Pertama, intervensi pemerintah pusat yang terlalu besar di masa yang lalu telah menimbulkan masalah rendahnya kapabilitas dan efektivitas pemerintah daerah dalam mendorong proses pembangunan dan kehidupan demokrasi di daerah, Kedua, tuntutan pemberian otonomi itu juga muncul sebagai jawaban untuk 24
memasuki era new game yang membawa new rules pada semua aspek kehidupan manusia di masa akan datang. Dalam sejarah perkembangannya kebijakan otonomi daerah di Indonesia mengikuti pola seperti pada bandul jam yaitu beredar antara sangat sentralistik dan sangat desentarlistik. Apabila kebijakan yang dilaksanakan sangat sentralistik maka bandulnya akan ditarik kembali kepada arah titik keseimbanganm desentralistik demikian pula sebaliknya. Hal ini dapat dilihat dengan mengikuti perkembangan pelaksanaan otonomi daerah melalui peraturan perundang-undangan yang mengaturnya mulai dari UU nomor 1 tahun 1945 sampai dengan UU Nomor 22 tahun 1999. Otonomi Daerah di Indonesia dilaksanakan dalam rangka desentralisasi di bidang pemerintahan. Desentralisasi itu sendiri setidak-tidaknya mempunyai tiga tujuan. Pertama, tujuan politik, yakni demokratisasi kehidupan berbangsa dan bernegara pada tataran infrastruktur dan suprastruktur politik. Kedua, tujuan administrasi, yakni efektivitas dan efisiensi proses-proses administrasi pemerintahan sehingga pelayanan kepada masyarakat menjadi lebih cepat, tepat, transparan serta murah. Ketiga, tujuan social ekonomi, yakni meningkatnya taraf kesejahteraan masyarakat (Sadu Wasisitiono, 2003) Dalam tinjauan pustaka ini mencoba untuk membahas sejarah perkembangan pelaksanaan otonomi daerah di Indonesia sejak awal kemerdekaan sampai dengan era reformasi sekarang ini dengan melihat pelaksanaan undang-undang otonomi daerah dalam era tersebut. untuk dapat membedakan pelaksanaan otonomi daerah pada masing-masing undang- undang, maka kami akan mengkajinya dari sudut sisitem yang digunakan. Kemudian untuk memudahkan pemahamannya maka dalam tinjauan ini kami membaginya menjadi dua bagian. Pada bagian pertama kami akan mengkaji tentang system otonomi daerah. Sedangkan pada bagian kedua mengkaji tentang perkembangan system yang digunakan pada masing-masing Undang- Undang otonomi daerah yang pernah digunakan sepanjang sejarah Republik Indonesia. 25
C. Sistem Otonomi Daerah Yang dimaksud dengan faham atau sistem otonomi disini ialah patokan tentang cara penentuan batas-batas urusan rumah tangga daerah dan tentang tata cara pelimpahan wewenang dari pemerintah pusat kepada daerah menurut suatu prinsip atau pola pemikiran tertentu. (Sujamto; 1990) Banyak istilah yang digunakan oleh para ahli untuk menerjemahkan maksud tersebut diatas. Paling tidak mengidentifikasi ada empat istilah yang digunakan oleh para ahli untuk memahaminya. Istilah-istilah itu antara lain sistem, paham, ajaran, pengertian. Adapun mengenai faham atau system otonomi tersebut pada umumnya orang mengenal ada dua faham atau system pokok, yaitu faham atau system otonomi materiil dan faham atau system otonomi formal. Oleh Sujamto (1990) kedua istilah ini lazim juga disebut pengertian rumah tangga materiil (materiele huishoudingsbegrip) dan pengertian rumah tangga formil (formeele huishoudingsbegrip) Koesoemahatmadja (1978) menyatakan ada tiga ajaran rumah tangga yang terkenal yaitu : a. Ajaran Rumah Tangga Materiil (materiele huishoudingsleer) atau Pengertian Rumah Tangga Materiil (materiele huishoudingsbegrip), b. Ajaran Rumah Tangga Formil (formil huishoudingsleer) atau Pengertian Rumah Tangga Formil (formeele huishoudingsbegrip) c. Ajaran Rumah Tangga Riil (riele huishoudingsleer) atau Pengertian Rumah Tangga Riil (riele huishoudingsbegrip) Pada ajaran rumah tangga meteril bahwa dalam hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah ada pembagian tugas yang jelas, dimana tugas-tugas tersebut diperinci dengan jelas dan diperiinci dengan tegas dalam Undang -Undang tentang pembentukan suatu daerah. Artinya rumah tangga daerah itu hanya meliputi tugas-tugas yang telah ditentukan satu persatu dalam Undang-Undang pembentukannya. Apa yang tidak termasuk dalam perincian tidak termasuk dalam rumah tangga daerah, melainkan tetap berada 26
ditangan pemerintah pusat. Jadi ada perbedaan sifat materi antara tugas pemerintah pusat dam pemerintah daerah. Adapun mengenai ajaran rumah tangga formil disini tidak terdapat perbedaan sifat antara tugas-tugas yang diselenggarakan oleh pemerintah pusat dan oleh pemerintah daerah. Apa yang dapat dikerjakan oleh pemerintah pusat pada prinsipnya dapat dikerjakan pula oleh pemerintah daerah demikian pula sebaliknya. Bila ada pembagian tugas maka itu didasarkan atas pertimbangan rasional dan praktis. Artinya pembagian tugas itu tidaklah disebabkan karena materi yang diatur berbeda sifatnya, melainkan semata-mata karena keyakinan bahwa kepentingan daerah itu lebih baik dan berhasil jika diselenggarakan sendiri daripada diselenggarakan oleh pemerintah pusat. Jadi pertimbangan efisiensilah yang menentukan pembagian tugas itu bukan disebabkan oleh perbedaan sifat dari urusan yang menjadi tanggung jawab masing-masing. D Sejarah Perkembangan Pemerintahan Daerah di Indonesia Secara historis, sejarah pengaturan penyelenggaraan pemerintahan daerah di negeri ini dapat kita tarik jauh ke puluhan dan bahkan ratusan tahun lalu, yakni sejak dikeluarkannya Decentralisatie Wet 1903 di jaman Hindia Belanda sebagai Undang-Undang Desentralisasi pertama. Sejak era kolonial tersebut, silih berganti Peraturan Perundang-undangan dibuat sebagai landasan hukum bagi berjalannya roda desentralisasi pemerintahan, yakni Decentralisatie Wet 1903, lalu pada masa kemerdekaan secara berurutan berlaku UU No.1 Tahun 1945, UU No.22 Tahun 1948, UU No.1 Tahun 1957 dan UU No.32 Tahun 1956, Penpres No.6 Tahun 1959 dan Penpres No.5 Tahun 1960, UU No.18 Tahun 1965, UU No.5 Tahun 1974 dan UU No.5 Tahun 1979, UU No.22 Tahun 1999 dan UU No.25 Tahun 1999, hingga kini UU No.32 Tahun 2004 dan UU No. 33 Tahun 2004. Bagi keperluan sebagai catatan pengantar bagi penelusuran lebih jauh atas substansi pengaturan pemekaran daerah di negeri ini, pada bagian umum ini diisi dengan ulasan singkat sejak masa kemerdekaan, yakni sejak berlakunya UU No.1 Tahun 1945 hingga dewasa ini. 27
a). UU No. 1 Tahun 1945 Secara formal, Undang-Undang No.1 Tahun 1945 adalah UU tentang Kedudukan KNID. Meski demikian, jika ditilik dari segi subtansi mengandung pengaturan soal desentralisasi, setidaknya seperti yang terlihat dalam dua klausul berikut. Pertama, adanya ketentuan tentang pembentukan KNID yang juga berkedudukan sebagai BPRD di berbagai daerah; kedua, adanya ketentuan tentang pimpinan daerah yang tugas pokoknya adalah mengatur rumah tangga daerah. Kedua hal ini sedikit-banyak mencerminkan adanya mauatan desentralisasi. Keberadaan KNID, sebagai rintisan pembangunan demokrasi lokal, tidak terlepas dari perkembangan yang sedang terjadi di level Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP). Dalam rapatnya tanggal 23 Agustus 1945, PPKI lebih memperjelas lagi kedudukan dan tugas KNIP sebagaimana yang telah diatur dasar keberadaannya dalam UUD 1945, Pasal IV Aturan Peralihan, melalui beberapa hasil keputusan berikut8Komite Nasional dibentuk di seluruh Indonesia dengan pusatnya di Jakarta 1) Komite Nasional adalah penjelamaan kebulatan tujuan dan cita-cita bangsa Indonesia untuk menyelenggarakan kemerdekaan Indonesia berdasarkan kedaultan rakyat 2) Usaha Komite Nasional adalah: a. Menyatakan kemauan rakyat Indonesia untuk hidup sebagai bangsa yang merdeka b. Mempersatukan rakyat dari segala lapisan dan jabatan c. Membantu menenteramkan rakyat dan turut menjaga keselamatan umum d. Membentu pemimpin dalam menyelenggarakan cita-cita Bangsa Indonesia, dan di daerah membantu Pemerintah Daerah untuk kesejahteraan umum. 8 Koesnodiprojo, "Himpunan Undang-Undang, Peraturan-Peraturan, Penetapan-Penetapan Pemerintah RI Tahun 1945", Penerbitan Baru, 1951, hlm.117 isinya 28
3) Komite Nasional di Pusat memimpin dan memberi petunjuk kepada komite-komite nasional di daerah. Di mana perlu, di daerah didirikan pusat daerah. 4) Komite nasional di pusat, di pusat daerah dan di daerah dipimpin oleh seorang Ketua dan beberapa anggota pengurus yang bertanggungjawab kepada Komite Nasional. Buat pertama kali, Ketua Pusat Daerah ditetapkan oleh Pemimpin Besar Revolusi Ir.Soekarno. Sementara UU No.1 Tahun 1945, yang disetujui oleh pemerintah (presiden) pada tanggal 23 November 1945, antara lain berisi sederhana dan amat singkat ini sebagai berikut: (1) Pembentukan KNID di Karesidenan, Kota otonom, Kabupaten dan lain-lain daerah yang dinilai perlu oleh Menteri Dalam Negeri, dan dengan biaya dari pemerintah. (2) KNID menjadi badan perwakilan rakyat daerah (BPRD), yang bersama dan dipimpin Kepala Daerah mengatur rumah tangga daerahnya. Dari KNID dipilih beberapa orang, maksimal 5 orang sebagai Badan Eksekutif, yang bersama dan dipimpin Kepala Daerah menjalankan pemerintahan sehari-hari, sementara Ketua KNID lama diangkat sebagai Wakil Ketua BPRD maupun Badan Eksekutif. Dari segi struktur isi, UU ini hanya terdiri dari 6 pasal dan tidak diberi penjelasan. Namun setelah beberapa waktu dilaksanakan, timbul sejumlah persoalan terkait tafsiran atasnya. Maka atas inisiatif Kementerian Dalam Negeri, dibuat penjelasan berdasarkan bahan-bahan otentik yang dihasilkan dalam proses pembuatannnya, seperti Pengumuman BP KNIP No.2 dan 3 Tahun 1945, surat pengantar BP KNIP sewaktu menyampaikan RUU tersebut kepada Presiden Soekarno, dan berbagai risalah rapat pembahasannya. Penjelasan tertulis Kementerian Dalam Negeri ini disusun oleh Mr. Hermani yang dalam pembahasan UU tersebut bertindak sebagai wakil pemerintah dalam berunding dengan BP KNIP. 29
Dari segi substansi aturan, UU pertama di masa Kemerdekaan ini bisa dikatakan amat sederhana, singkat, dan tidak secara penuh mendorong otonomi daerah. Bahkan sebagaian pihak menilai bahwa pembentukan UU No.1 Tahun 1945 ini lebih didorong oleh beberapa pertimbangan politis pemerintah pusat, yang (1) bertujuan untuk "menertibkan" KNID, (2) memberikan jalan kepada pusat mengawasi KNID, (3) menjamin keserasian kegiatan KNID dengan pusat, dan (4) mengurangi unsur-unsur kekuatan KNID yang "menentang" pusat9. Sementara menurut Afan Gaffar, sejumlah kelemahan yang bisa dicatat dari UU ini: (1) tidak diaturnya banyak hal yang berkaitan dengan aspek penyelenggaraan pemerintahan daerah, (2) tidak jelasnya pengaturan tentang DPRD, (3) tidak tegasnya pengaturan tentang kedudukan daerah istimewa, (4) terjadinya dualisme peemrintahan eksekutif antara Kepala Daerah dengan Badan Eksekutif BPRD10 Dalam UU Nomor 1 Tahun 1945 Tentang Pembentukan Komite Nasional Daerah, disebutkan dalam pasal 18 UUD 1945, bahwa, "Pembagian daerah Indonesia atas dasar daerah besar dan daerah kecil, dengan bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan Undang-Undang, dengabn memandang dan mengingat dasar permusyawaratan dalam system pemerintahan Negara, dan hak-hak asal usul dalam daerah yang bersifat istimewa". Oleh karena itu Indonesia dibagi dalam daerah-daerah yang lebih kecil yang bersifat otonom yang pengaturanya dilakukan dengan Undang-undang. Peraturan perundangan yang pertama yang mengatur otonomi daerah di Indonesia adalah Undang-Undang Nomor 1 tahun 1945. Undang-Undang ini dibuat dalam keadaan darurat, sehingga sehingga hanya mengatur hal-hal yang bersita darurat dan segera saja. Dalam batang tubuhnyapun hanya terdiri dari 6 (enam ) pasal saja dan sama sekali tidak memiliki penjelasan. Penjelasan 9 George Mc.Turnan Kahin, "Nationalism and Revolution in Indonesia," Cornell University Press, Ithaca, 1970, p.154. 10 Afan Gaffar, Ryaas Rasyid dan Syaukani HR.2002. Otonomi Daerah Dalam Negara Kesatuan, Pustaka Pelajar Yogyakarta, 2002, hlm. 65. 30
kemudian dibuat oleh Menteri Dalam Negeri dan tentang penyerahan urusan kedaerah tidak ada penjelasdan secara eksplisit. Dalam undang-undang ini menetapkan tiga jenis daerah otonom, yaitu keresidenan, kabupaten dan kota berotonomi. Pada pelaksanaannya wilayah Negara dibagi kedalam delapan propinsi berdasarkan penetapan Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI) tanggal 19 Agustus 1945. Propinsi- propinsi ini diarahkan untuk berbentuk administrative belaka, tanpa otonomi. Dalam perkembangannya khususnya, Propinsi Sumatera, propinsi berubah menjadi daerah otonom. Di propinsi ini kemudian dibentuk Dewan Perwakilan Sumatera atas dasar Ketetapan Gubernur Nomor 102 tanggal 17 Mei 1946, dikukuhkan dengan PP Nomor 8 Tahun 1947. Peraturan yang terakhir menetapkan Propinsi Sumatera sebagai Daerah Otonom. Dari uraian diatas maka tidak dapat dilihat secara jelas system rumah tangga apa yang dianut oleh Undang-undang ini. b). Undang-Undang Pokok tantang Pemerintahan Daerah Nomor 22 Tahun 1948. Peraturan kedua yang mengatur tentang otonomi daerah di Indonesia adalah UU nomor 22 tahun 1948 yang ditetapkan dan mulai berlaku pada tanggal 15 April 1948. Dalam UU dinyatakan bahwa daerah Negara RI tersusun dalam tiga tingkat yakni : a. Propinsi b. Kabupaten/ Kota Besar c. Desa/ Kota Kecil, negeri, marga dan sebagainya a s/d c tyang berhak mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri. (Soejito;1976) Dalam undang-undang ini tidak dinyatakan mengenai system rumah tangga yang dianutnya. Oleh karena itu untuk mengetahui system mana yang dianutnya, kita harus memperhatikan pasal-pasal yang dimuatnya. Terutama yang mengatur batas-batas rumah tangga daerah. 31
Ketentuan yang mengatur hal ini terutama terdapat pada pasal 23 yang terdiri dari 2 ayatsebagi berikut 1. Dewan Perwakilan Rakyat Daerah mengatur dan mengurus rumah tangganya daerahnya. 2. Hal-hal yang masuk urusan rumah tangga tersebut dalam ayat 1 ditetapkan dalam undang-undang pembentukan bagi tiap-tiap daerah. (Sujamto;1990) Dari kedua pasal diatas terlihat bahwa luas daripada urusan rumah tangga atau kewenangan daerah dibatasi dalam undang-undang pembentukannya. Daerah tidak memiliki kewenangan untuk mengatur atau mengurus urusan- urusan diluar yang telah termasuk dalam daftar urusan yang tersebut dalam UU pembentukannya kecuali apabila urusan tersebut telah diserahkan kemudian dengan UU. Dari uraian di atas terlihat bahwa UU ini menganut system atau ajaran materiil. Sebagai mana dikatakan Nugroho (2001) bahwa peraturan ini menganut menganut otonomi material., yakni dengan mengatur bahwa pemerintah pusat menentukan kewajiban apasaja yang diserahkan kepada daerah. Artinya setiap daerah otonom dirinci kewenangan yang diserahkan, diluar itu merupakan kewenangan pemerintah pusat. Hanya saja system ini ternyata tidak dianut secara konsekwen karena dalam UU tersebut ditemukan pula ketentuan dalam pasal 28 ayat 4 yang berbunyi: "Peraturan daerah tidak berlaku lagi jika hal-hal yang diatur didalamnyakemudian diatur dalam Undang-Undang atau dalam Peraturan pemerintah atau dalam teraturan Daerah yang lebih tinggi tingkatannya". (Sujamto;1990) Ketentuan ini terlihat jelas membawa ciri system rumah tangga formil bahwa. Jadi pada dasarnya UU ini menganut dua system rumah tangga yaitu formil dan materil. Hanya saja karena sifat-sifat system materiil lebih menonjol maka namyak yang beranggapan UU ini menganut system Materil. 32
Perlu dicatat bahwa pada 27 Desember 1949 RI menandatangani Konferensi Meja Bundar, dimana RI hanya sebagai Negara bagian dari Republik Indonesia Serikat yang wilayahnya hanya meliputi Jawa, Madura, Sumatera ( minus Sumatera Timur), dan Kalimantan. Dengan demikian maka hanya pada kawasan ini sajalah UU ini diberlakukan sampai tanggal 17 Agustus 1950 saat UUD sementara diberlakukan. Selain isinya yang amat sederhana dan berlingkup terbatas, ternyata UU No.1 Tahun 1945 tidak bisa dijalankan secara baik dalam lingkungan abnormal politik masa itu. Dalam sitauasi krisis yang ditandai instabilitas pemerintahan yang ditandai jatuh-bangunnya kabinet secara cepat sejak tahun 1945, pemberontakan PKI di Madiun, dan berbagai situasi darurat lainnya, UU No.22 Tahun 1948 lahir dan diterapkan. Pihak Kementerian Dalam Negeri, dibawah koordinasi R.P.Suroso, ditugaskan untuk merancang draf Undang-undang dengan sungguh-sungguh mencerminkan asas-asas pemerintahan daerah dalam UUD 1945. Setelah melalui berbagai rapat pembahasan dan mendapat persetujuan BP KNIP, rancangan itu ditetapkan sebagai UU No.22 Tahun 1948 pada tanggal 10 Juli 1947. Namun, mungkin agak mengherankan, UU yang lahir di masa abnormal atau transisi ini justru sebagian besar isi pasal-pasalnya menunjukan arah desentralisasi yang lebih progresif, setidaknya kalau dibanding dengan UU No.1 Tahun 1945 atau sebagian UU tentang desentralisasi sesudahnya. Hal ini bisa dipahami antara lain dalam konteks penciptaan citra demokratis di mata dunia internasional, yang pada masa itu amat menentukan dukungan bagi diplomasi dan perjuangan kemerdekaan kita. Hampir semua kabinet, terutama kabinet Sjarir II yang terbentuk bulan Maret 1946, mengangkat program "Penciptaan Pemerintahan Pusat dan Daerah yang Demokratis" sebagai unggulan mereka. Demikianlah halnya UU No.22 Tahun 1948. Secara pragmatis UU ini hadir untuk lebih memberi isi tafsiran yang lebih bermakna atas pasal 18 UUD 1945 dari yang amat sederhana diakomodasi dalam UU No.1 Tahun 194511, dan pada 11 S. Pamudji, "Beberapa Pokok Pikiran tentang Hubungan Pusat-Daerah," dalam Jurnal Ilmu Politik No.10, hlm.114-142; dan J.Wajong, "Asas-Asas dan Tujuan Pemerintahan Daerah", Penerbit Djembatan Jakarta, 1975, 33
tataran konseptual ia banyak dipengaruhi oleh alam pikir demokrasi liberal12 dan orientasi yang kuat pada desentralisasi. Keseriusan menjabarkan aturan konstitusi dan norma demokrasi liberal seperti itu muncul antara lain karena kuatnya nuansa perjuangan dalam diri kaum pergerakan (yang sebagian besar juga adalah intelektual berpikiran liberal) pada masa itu, di mana cita konstitusi dan demokrasi menjadi alat diplomasi untuk meraih dukungan dunia luar bagi perjuangan nasional suatu Negara. Dalam implementasinya, UU ternyata tidak berlaku untuk seluruh wilayah Indonesia. Sesuai dengan hasil Konferensi Meja Bundar (KMB) 27 Desember 1949, Republik Indonesia hanya berstatus sebagai Negara bagian dalam RIS, dengan wilayah meliputi Jawa, Madura, Sumatera (kecuali Sumatera Timur) dan Kalimantan. Dengan demikian UU ini hanya berlaku untuk wilayah-wilayah dalam kerangka Negara bagian RI tersebut. Sementara bagi wilayah di Negara Indonesia Timur berlaku Staatsblad Indonesia Timur (SIT) No. 44 Tahun 1950, yang jiwa dan isinya mendekati UU N.22 Tahun 1948, seperti menetapkan tiga tingkatan pemerintahan, penggunaan model pemerintahan kolegial, dan sebagainya c). Undang-Undang Nomor 1 tahun 1957 Dalam perjalannya UU ini mengalami dua kali penyempunaan yaitu dengan Penetapan Presiden Nomor 6 Tahun 1959 dan Penetapan Presiden Nomor 5 Tahun 1960. Adapun nama resmi dari system otoniomi yang dianut adalah system otonomi riil, sebagaimana secara tegas dinyatakan dalam memori penjelan UU tersebut. (Soejito;1976) Ketentuan yang mencirikan tentang system otonomi yang dianutnya terdapat pada pasal 31 ayat 1,2 dan 3 sebagai berikut: hlm. 37. Semangat untuk memberi pengaturan yang lebih luas dari UU No.1 Tahun 1945 mendorong pemerintah dan BP KNIP untuk sedapat mungkin membentuk suatu UU yang mencakup banyak aspek penting dari otonomi. 12 Periksa Ignasius Ismanto, "Desentralisasi dalam Perubahan Ekonomi-Politik Indonesia", Makalah, 2002, hlm. 34
(1) Dewan Perwakilan Rakyat Daerah mengatur dan mengurus segala urusan rumah tangga daerahnya kecuali urusan yang oleh Undang-undang diserahkan kepada peguasa lain. (2) Dengan tidak mengurangi ketentuan termaksud dalam ayat 1 diatas dalam peraturan pembentukan ditetapkan urusan- urusan tertentu yasng diatur dan diurus oleh dewan perwakilan Rakyat Daerah sejak saat pembentukannya. (3) Dengan peraturan pemerintah tiap-tiap waktu dengan memperhatikan kesanggupan dan kemampuan dari masing- masing daerah, atas usul dari dewan perwakilan rakyat daerah yang bersangkutan dan sepanjang mengenai daerah tingkat II dan III setelah minta pertimbangan dari dewan pemerintah daerah dari daderah setingkat diatasnya, urusan- urusan tersebut dalam ayat 2 ditambah denga urusan lain. Dari ketentuan-ketentuan tersebut terlihat bahwa ciri-ciri system otonomi riil jauh lebih menonjol dibandingkan dengan yang tedapat dalam UU nomor 22 tahun 1948. karena itu tidak aneh jika banyak para ahli yang tetap menganggabnya sebagai sistem otonomi formil. Tetapi karena dualisme yang dianutnya seperti telihat pada pasal 31 ayat 2 diatas maka tidak salah juga unutk mengatakan bahwa UU ini menganut system yang dapat diberi nama sendiri yaitu system otonomi riil. (Sujamto;1990) Penyempurnaan pertama terhadap UU ini dilakukan berdasarkan Penetapan Presiden Nomor 6 tahun1959. pemberlakukan PP dilatar belakangi oleh kembalinya RI kedalam sistem Negara kesatuan dengan diberlakukannya kembali UUD 1945 melalui Dekrit Presiden 5 Juli 1959 menggantikan UUD Sementara tahun 1950. dalam peraturan ini daerah tetap dibagi dalam tiga tingkatan, namun dengan perbedaan bahwa Kepala Daerah I dan II tidak bertanggung jawab kepada DPRD I dan II sehingga dualisme kepemimpinan di daerah dihapuskan. Kepala Daerah berfungsi sebagi alat pusat di Daerah dan Kepala Daerah diberi kedududukan sebagai Pegawai Negara. 35
Masa interupsi negara federal (RIS) ternyata tak berumur lama. Belum genap setahun sejak dibentuk tanggal 27 Desember 1949, ia bubar tangal 17 Agustus 1945. Sebagai tindak lanjut persetujuan antara RIS dengan negara- negara bagian (utamanya RI) untuk kembali kepada kerangka negara kesatuan pada perundingan tanggal 19 Mei 1950, dibentuk Panitia Bersama guna menyiapkan rancangan UUD baru sebagai konstitusi negara kesatuan RI kelak. Panitia ini terdiri atas 12 orang, yang diketuai oleh Prof.Soepomo (pihak RIS) dan Abdul Hakim (pihak RI). Dalam waktu yang cepat, yakni pada tanggal 30 Juni 1949, Panitia ini sudah merampungkan tugasnya dan langsung menyerahkan rancangan UUD baru kepada pemerintah masing-masing. Dengan sedikit perubahan redaksional13, berdasarkan penyampaian oleh pemerintah RIS dan RI kepada parlemen masing-masing, rancangan itu mendapat persetujuan Badan Pekerja KNIP (untuk RI) dan Senat dan DPR (untuk RIS) berupa suatu pengesahan UU Federal Nomor 7 tahun 1950. Selanjutnya, pada tanggal 15 Agustus 1950, di depan Senat dan DPR RIS di Jakarta dan pada hari yang sama di depan Sidang Istimewa BP KNIP RI, Presiden Soekarno menyampaikan keputusan perubahan konstitusi dan bentuk negara yang baru, dari Konstitusi RIS dalam negara Republik Indonesia Serikat menjadi UUDS Tahun 1950 dalam kerangka negara kesatuan Republik Indonesia. Menyangkut desentralisasi dan pemerintahan daerah, UUD 1950 ini mengaturnya dalam Pasal 131, 132 dan 133. Sebagaimana yang dibaca dalam konstitusi tersebut, ada 3 sendi pokok yang terkait masalah pemerintahan daerah, yakni (1) otonomi seluas-luasnya, (2) asas pemusyawaratan dan perwakilan dalam penyelenggaraan pemerintahan, dan (3) dimungkinkannya pemberian tangganya (medebewind)14 Seperti halnya UUD 1945, UUD ini juga mengakui keberadaan tugas-tugas kepada daerah di luar urusan rumah 13 Usulan perubahan redaksional datang dari pihak RIS, seperti menyangkut perubahan nomor pasal tentang pemerintahan daerah 14 The Liang Gie, "Petumbuhan Pemerintahan Daerah di Negara Republik Indonesia," Liberty Yogyakarta, Jilid II, 1994 hlm.10-20; dan Gaffar, op.cit., hlm.78-79 36
daerah-daerah swapraja, yang secara tegas dikatakan tidak boleh dihapus kecuali atas perintah UU atau untuk kepentingan umum. Di atas dasar konstitusional dan dalam semangat UUDS 1950 inilah, UU No.1 Tahun 1957 lahir dan dimplementasikan. Sebagai isi pokok UU No.1 Tahun 1957 ini adalah tiga hal berikut: 1) Di daerah-daerah (besar dan kecil) hanya akan ada satu bentuk susunan pemerintahan yaitu yang berhak mengatur dan mengurus rumah tangga sendiri. 2) Kepada daerah-daerah akan diberikan otonomi seluas-luasnya (kecuali atas urusan yang diserahkan kepada penguasa lain dan urusan yang belum diatur oleh pusat atau pemerintah di atasnya), dengan ruang lingkup hak itu berada di tangan DPRD. 3) Sistem dan penyelnggaraan pemerintahan di daerah harus memandang dan mengingati permusyawaratan dan dasar perwakilan. Dalam kurun waktu bersamaan, sebuah UU lain dalam kerangka perwujudan desentralisasi pada masa itu adalah disusunnya UU No.32 Tahun 1956 tentang Perimbangan Keuangan Antara Negara Dengan Daerah-Daerah yang Berhak Mengurus Rumah Tangganya Sendiri. UU ini mulai berlaku tanggal 1 Januari 1957 (sehingga popular juga denga nama "UU tentang Perimbangan Keuangan 1957"). Sekilas isi pokok UU No.32 Tahun 1956 ini adalah: (1) Penetapan sumber-sumber pokok pendapatan daerah adalah pajak, retribusi dan hasil perusahaan daerah. Sebagai tambahan dalam keadaan tertentu adalah pemberian bantuan berupa ganjaran, subsidi, dan sumbangan pusat. (2) Pemerintah mengatur delapan pajak negara yang dinyatakan sebagai pajak daerah, seperti pajak verponding, pajak verponding Indonesia, pajak rumah 37
tangga, pajak kendaraan bermotor, pajak jalan, pajak pembangunan, pajak kopra, dan pajak potong. (3) Pemerintah menyerahkan bagian dari hasil/pendapatan Negara yang berasal dari pajak upah, meterai, dan peralihan, pajak kekayaan, pajak perseron, hasil bea cukai, bea masuk, dan bea keluar. (4) Penetapan faktor-faktor social-ekonomi seperti wilayah, jumlah penduduk, potensi perekonomian, dan lain sebagainya sebagai dasar penetapan pembagian dana yang khusus diadakan untuk itu. Secara sosio-politik, konteks lingkungan (demokrasi liberal) masa itu amat kuat pengaruhnya bagi kelahiran kedua UU pemerintahan daerah dan perimbangan keuangan yang demokratis di atas, dengan penekanan pada otonomi luas dan perimbangan keuangan yang lebih adil. Feith (dalam McVey, 1963, p.314) menulis, "the operation of constitutional democracy ...was reasonably effective. Cabinets were accountable to the parliament...The press was exceedeingly free. Courts operated with considerable independence of the government...". Dalam alam demokratis ini, masyarakat (termasuk di daerah) mempunyai kesempatan mengartikulasi segenap kepentingannya, termasuk akan otonomi seluas-luasnya. d). Penpres No. 6 Tahun 1959 dan Penpres No. 5 Tahun 1960 Selain ditandai persoalan kemerosotan ekonomi yang serius, paruh akhir dekade 1950-an adalah penggalan waktu sarat konflik. Dalam konteks krisis ekonomi dan politik yang demikian kalut, nasib otonomi luas dan visi pengembangan demokrasi lokal dalam UU No.1 tahun 1957 sulit dilaksanakan. Muncul dilema untuk terus mempertahankan otonomi dan memberikan kepuasan kepada daerah dengan keperluan membangun pemerintahan yang stabil. Namun, sebagaimana ditulis Legge, nampaknya keinginan untuk menciptakan politik yang stabil lebih banyak mempengaruhi pilihan luas 38
tindakan pemerintah. Bukan suatu hal yang mengherankan bahwa, meski UU yang ada bersifat demokratis dan memberi ruang otonomi yang luas kepada daerah, pelaksanaannya tidak efektif karena adanya kontrol yang kuat oleh pemerintah pusat 15. Dalam konteks pengutamaan politik yang stabil inilah, pemerintah memberlakukan satu intrumen regulasi baru sebagai landasan penyelenggaraan pemerintahan daerah, yakni Penetapan Presiden (Penpres) No. 6 Tahun 1959 tentang Pemerintahan Daerah dan Badan Pemerintahan Harian dan No.5 Tahun 1960 tentang Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Gotong Royong (DPRD-GR) dan Sekretariat Daerah16 Di daerah jelas perlu tercipta suatu tatanana pemerintahan yang stabil dan efektif, sementara UU No.1 Tahun 1957 dinilai sulit untuk memungkinkan hal itu karena dianggap sebagai produk dari sistem yang liberal, dan tak mengandung jiwa demokrasi terpimpin dan jaminan pemerintahan stabil, di mana Dewan Pemerintahan Daerah (DPD) dan Kepala Daerah setiap waktu dapat diberhentikan oleh DPRD.17 Sampai hari ini belum ada penjelasan mengenai kedudukan UU No.1 tahun 1957, apakah dengan terbitnya kedua Penpres itu diikuti pencabutannya, atau dengan sendirinya berarti tercabut, atau masih berlaku sebagai instrumen hukum yang meski secara de facto tidak lagi berlaku efektif. Demikian pula, bahwa "pengganti" UU ini bukanlah aturan yang berkedudukan setara, tetapi berbentuk Penetapan Presiden. 15 Periksa J.D. Legge, "Central Authority and Regional Autonomy in Indonesia: A Study in Local Administration 1950-1960", Cornell University Press Ithaca, 1963, p.9-13 16 Menurut Koswara, dengen dikeluarkannya kedua Penpres tersebut, secara formal UU No.1 Tahun 1957 tidak dicabut dan tetap berlaku, namun secara materiil, hal-hal yang mendasar dalam penetapan kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah tidak berarti dan tidak berlaku lagi. Periksa, DR.E.Koswara Kertapradja, "Kerangka Legal Hubungan antara Kabupaten/Kota dan Propinsi sebagai Daerah otonom dan Administratif", makalah, 2004. 17 Gie, op.cit. hlm. 215. Dari intisari Penjelasan Umum (terutama angka 3 dan 5) Penpres No.6 tahun 1959, sekurangnya ada dua kritikan atas UU No.1 tahun 1957 dan - dengan demikian - patut dirubah melalui kelahiran Penpres tersebut. Pertama, dualisme pimpinan pemerintahan daerah. Demi kepentingan rakyat dan keutuhan peemrintah daerah, dualisme itu harus dihilangkan. Kedua, pemisahan dua bidang pemerintahan, yaitu bidang pemerintahan umum pusat di daerah yang berada di tangan pamong praja, dan bidang otonomi serta tugas pembantuan berada di tangan pemerintah daerah. Ke depan, harus diletakan dalam satu tangan, yakni pada Kepala Daerah selaku wakil pusat dan alat daerah. 39
Menurut Koswara, dengen dikeluarkannya kedua Penpres tersebut, secara formal UU No.1 Tahun 1957 tidak dicabut dan tetap berlaku, namun secara materiil, hal-hal yang mendasar dalam penetapan kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah tidak berarti dan tidak berlaku lagi. Periksa, DR.E.Koswara Kertapradja, "Kerangka Legal Hubungan antara Kabupaten/Kota dan Propinsi sebagai Daerah otonom dan Administratif", makalah, 2004. Dengan disahkannya Penpres No.6 Tahun 1959 tanggal 9 September 1959, kekuasaan pengendalian pusat menjadi besar dan kewenangan di daerah bergeser ke eksekutif. Dua hal ini bisa terlihat dari sejumlah klausul kunci dalam Penpres tersebut, sebagai berikut: (1) Pimpinan pemerintahan pusat di daerah dan pemerintahan daerah berada di satu tangan, yakni Kepala Daerah (hilangnya dualisme pemerintahan sebelumnya). (2) Berhubungan konsentrasi kekuasaan semacam itu, Kepala Daerah diangkat oleh pemerintah pusat dan berstatus sebagai pegawai negara. Pengangkatan bisa pula diambil dari calon- calon yang diajukan DPRD. (3) Kepala Daerah tidak bertanggung jawab kepada Kepala Daerah, dan tidak dapat diberhentikan oleh DPRD. (4) Dalam menjalankan tugasnya di bidang pemerintahan daerah, Kepala daerah dibantu Badan Pemerintah Harian (BPH) yang sedapat mungkin diangkat dari calon yang diajukan DPRD tapi harus bebas dari keanggotaan partai. Paket regulasi lainnya adalah Penpres No. 5 Tahun 1960 yang ditetapkan bulan September 1960. Aturan tentang kedudukan DPRD-GR dan Sekretariat Daerah ini sesungguhnya hanyalah pelengkap mengingat posisi DPRD-GR yang tak lagi sentral. Juga ditetapkan bahwa Kepala Daerah, secara ex officio, adalah Ketua (tapi bukan anggota) DPRD. Sementara DPRD yang ada, selain bersama Kepala Daerah menjalankan tugas pemerintahan daerah di bidang legislatif seperti pembuatan Perda 40
(pasal 13 Penpres No. 5 tahun 1960), juga menjadi unsur pembentuk pemerintah daerah (Pasal 1 Penpres No.6 Tahun 1959). Namun konstruksi pemerintahan semacam itu tetap menempatkan Kepala Daerah pada peran sentral, dengan misi utama mengamankan kepentingan pusat melalui kewenangan untuk menangguhkan segala kebijakan daerah yang bertentangan dengan arah kebijakan pusat. Pro-kontra terhadap paket regulasi ini bergulir pada hari-hari awal pemberlakuannya. Partai-parta politik besar mengecam kebijakan Presiden ini sebagai langkah mundur otonomi, tidak demokratis dan bertentangan dengan UUD 1945. Pada posisi seberang, dukungan juga muncul karena buruknya keadaan politik akibat praktik demokrasi liberal-parlementer masa itu. Kepala daerah tidak lagi terus dirong-rong partai politik, dan para pamongpraja tidak lagi perlu pusing dan harus menginjak norma aturan hanya untuk melayani perintah partai. Mereka kini bisa bekerja untuk kepentingan rakyat18 Apa pun polemik itu, mesin demokrasi terpimpin terus berputar menuju lanskap politik otokrasi Soekarno, dalam mana stabilitas-represif di daerah juga dibangun untuk sejalan dengan arah politik nasional tersebut. Semuanya ini berlangsung sampai pertengahan 1965, ketika bangunan kekuasaan Soekarno mulai rontok yang diawali peristiwa Gerakan 30 September, dan sebuah regulasi baru penyelenggaran pemerintahan daerah (UU No.18 Tahun 1965) diluncurkan d). Undang-undang Nomor 18 tahun 1965 UU ini hampir seluruhnya melanjutkan ketentuan yang ada dalam UU Nomor 1 tahun 1957 dan Penetapan Presiden Nomor 6 tahun 1959 serta Nomor 5 tahun 1960. Dikatakan oleh Sujamto (1990) Seperti halnya UU Nomor 1 Tahun 1957 UU ini juga menyatakan diri menganut Sistem Otonomi Riil. Bahkan dalam 18 Kutipan The Liang Gie dari sebuah berita pers pendukung kebijakan Presiden Soekarno, Harian Pesat, "Suara Pers Ibukota tentang Penpres No.6/1959", 19 September 1959. Periksa Gie, op.cit., hlm.238. 41
penjelasan umumnya banyak sekali mengoper bagian dari penjelasan umum UU Nomor 1 Tahun 1957. Dalam pelaksanaannya meski konsepsinya menyatakan adalah penyerahan otonomi daerah secara riil dan seluas-luasnya, namun kenyataannya otonomi daerah secara kesel;uruhan masih berupa penyerahan oleh pusat.daerah tetap menjadi actor yang pasif. Situasi sosial-politik yang terus bergerak labil dan sarat tantangan membuat masa belaku suatu aturan jarang berumur panjang. Belum lama Penpres No.6 Tahun 1959 dan Penpres No.5 Tahun 1960 berlaku, sejak pertengahan tahun 1960 sudah muncul wacana pembuatan suatu Undang- Undang baru tentang penyelenggaraan pemerintahan daerah. Dalam catatan Josef Riwu Kaho, ada tiga dasar pertimbangan munculnya wacana tersebut:19 Pertama, berhubungan dengan perkembangan ketata-negaraan dalam rangka kembali ke UUD 1945 dan ditetapkannya Manifesto Politik sebagai GBHN, maka dirasakan perlu untuk mengadakan pembaruan dalam peraturan perundang- undangan tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah. Kedua, sesuai dengan Ketetapan MPRS No.II/1960 maka harus dibentuk Undang-Undang tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah yang mencakup semua unsure yang progresif dari UU No.22 Tahun 1948, UU No.1 Tahun 1957, Penpres No.6 Tahun 1959, dan Penpres No.5 Tahun 1960. Ketiga, kehendak untuk selekas mungkin membentuk Pemerintahan Daerah Tingkat III. Melihat situasi dan gambaran kebijakan masa itu, dapat dikatakan bahwa keberadaan kedua Penpres di atas hanyalah merupkan instrument transisi untuk mensiasati situasi abnormal yang ada. Bahkan sebelum Penpres No. 6 Tahun 1959 dibuat, pemerintah sudah membuat satu Penpres lain, yakni Penpres No. 4 Tahun 1959 yang di dalamnya sudah termaktub rencana pembuatan perundang- undangan otonomi yang komprehensif. Penpres No. 4 Tahun 1959 ini mengatur pembentukan lembaga Dewan Perancang Nasional (DEPERNAS) yang bertugas membuat rencana pembangunan nasional dengan hasilnya adalah Pola 19 Kaho, op.cit., hlm. 40-41 42
Pembangunan Nasional Semesta Berencana Tahap Pertama 1961-1969. Melalui Ketetapan MPRS No.II/1962, dokumen itu diadopsi sebagai lampiran dengan nama baru Garis-Garis Besar Pola Pembangunan Nasional Semesta Berencana Tahap Pertama 1961-196920. Salah satu materi penting dalam dokumen ini adalah menyangkut pengaturan pemerintahan daerah. Misalnya, dibicarakan usulan perubahan status propinsi sebagai daerah administratif, daerah swatantra dibagi menjadi dua tingkatan, yakni Tingkat I yang identik dengan Karesidenan dan Tingkat II sama dengan Kecamatan, dan Kabupaten diusulkan untuk dihapuskan. Berbagai usulan ini mendapat respons dari anggota MPRS dan mengeluarkan rekomendasi agar pemerintah segera membuat suatu Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah yang baru sesuai dengan ide demokrasi terpimpin dan mengadakan peninjauan kembali UU No.32 Tahun 1956 tentang Perimbangan Keuangan agar dibuat lebih sederhana. Selain itu, sejumlah rekomendasi MPRS yang lain adalah penciptaan strukutur pemerintahan daerah yang sejalan dengan struktur pemerintahan pusat yang harus bisa menjamin peemrintahan stabil, bersemangat revolusioner dan gotong royong, dan mencerminkan kedaulatan rakat. Poin rekomendasi lain menyangkut pengawasan terhadap daerah-daerah yang dilakukan oleh Departemen Dalam Negeri dan Otonomi Daerah, waktu pemilihan yang bersamaan antara DPRD, DPR dan MPR, dan seterusnya. Berbagai rekomendasi ini tertuang dalam Ketetapan MPRS No.II/1960. Sebagai tindak lanjut implementasi Pola Pembangunan Nasional Semesta Berencana di atas, pemerintah membentuk suatu panitia khusus yang bernama "Panitia Negara Urusan Desentralisasi dan Otonomi Daerah" yang dipimpin RP Soeroso dengan tugas, antara lain, merancang Undang-Undang tenetang Pemerintahan Daerah yang baru dengan memperhatikan cita-cita demokrasi terpimpin dan klausul-klausul progresif dari berbagai UU/Penpres terkait sebelumnya, meninjau kembali UU No.32 tahun 1956, menyusun rancangan Undang-Undang tentang Pemerintahan Desa yang berhak mengatur dan 20 Gaffar, op.cit., hlm.109. 43
mengurus rumah tangganya sendiri, dan sebagainya. Dalam waktu cepat, Panitia ini berhasil menyusun dua rancangan Undang-Undang utama, yakni tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah dan tentang Desapraja. Menyangkut RUU tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah, garis besar isinya adalah: (1) Pembagian daerah dibedakan dalam tiga tingkatan, yakni Propinsi/Kotaraya sebagai Tingkat I, Kabupaten/Kotamadya sebagai daerah Tingkat II, dan Kecamatan/Kotapraja sebagai daerah Tingkat III. (2) Pemerintah Daerah terdiri dari Kepala Daerah dan DPRD, di mana Kepala Daerah selaku wakil pusat dan pejabat daerah, dan menjadi Ketua DPRD. (3) Secara umum mempertahankan isi aturan sebelumnya, terutama Penpres No.6 Tahun 1959 dan Penpres No.5 Tahun 196021. Sementara menyangkut RUU Desapraja, sekilas isi usulannya adalah: (1) Desapraja berhak dan berkewajiban mengurus rumah tangganya sendiri. Dalam bidang keuangan, desapraja berhak memungut pajak dan retribusi, mendapat hasil dari perusahaan desapraja atau bagi hasil dari perusahaan daerah di atasnya. (2) Aparatur desapraja terdiri atas Kepala Desapraja, Badan Musyawarah Desapraja, Pamong Desapraja, dan Badan Pertimbangan Sesepuh (3) Berdasarkan usul pemerintah daerah Tingkat II, pemerintah daerah Tingkat I dapat mengajukan saran kepada Menteri Dalam Negeri untuk meningkatkan status suatu desapraja menjadi daerah Tingkat III. 21 Pengadopsian banyak klausul dari aturan-aturan sebelumnya bertentangan dengan semangat untuk menghasilkan UU baru yang lebih baik, seperti tersirat dalam rekomendasi MPRS maupun hasil Konferensi Gubernur di Solo bulan Januari 1963 yang mengkritik kecenderungan UU sebelumnya yang yang "hanya mengoper begitu saja fatsal-fatsal sebelumnya secara turun-temurun tanpa penyelidikan terlebih dahulu ratio maupun urgensinya...Kebiasaan itu harus dijauhkan". Gie, op.cit., 272-273. Ternyata UU No.18 Tahun 1965 tidak memberi jawaban memuaskan atas permasalahan ini 44
Setelah melalui pembahasan dalam waktu yang cukup panjang, akhirnya RUU yang disiapkan Panitia Soeroso ini disepakati dengan perubahan-perubahan seperlunya oleh DPRGR. RUU tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah tersebut ditetapkan sebagai UU No.18 Tahun 1965 pada tanggal 1 September 1965, semnetara RUU tentang Desapraja sebagai UU No.19 Tahun 1965. Melihat berbagai klausul kunci yang ada dalam UU No. 18 Tahun 1965, dapat dikatakan bahwa aturan baru ini tidak membawa perubahan yang fundamental dari aturan-aturan sebelumnya, utamanya terhadap Penpres No. 6 Tahun 1959. Harapan MPRS maupun Konferensi Gubernur yang menjadi salah satu alasan dibuatnya suatu RUU yang baru ternyata jauh panggang dari api. Apa yang amat menonjol dalam aura Undang-Undang baru ini adalah semangat "gotong royong" dengan menciptakan struktur hubungan yang tumpang tindih antara eksekutif dan legislatif, cita negara kesatuan berupa kuatnya sosok peran Kepala Daerah selaku wakil pusat yang menjaga kepentingan nasional di daerah, dan harmonisasi hubungan pusat-daerah melalui larangan bagi daerah membuat kebijakan (Perda) yang bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi atau dengan kepentingan umum. Dengan semua itu, di ranah lokal, jargon demokrasi terpimpin secara sempurna diterjemahkan sebagai sentralisasi pengelolaan pemerintahan daerah22 ditetapkannya Manifesto Politik sebagai GBHN, maka dirasakan perlu untuk mengadakan pembaruan dalam peraturan perundang-undangan tentang Pokok- Pokok Pemerintahan Daerah. Kedua, sesuai dengan Ketetapan MPRS No.II/1960 maka harus dibentuk Undang-Undang tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah yang mencakup semua unsure yang progresif dari UU No.22 Tahun 1948, UU No.1 Tahun 1957, Penpres No.6 Tahun 1959, dan 22 Untuk menggambarkan substansi sentralisasi dalam wajah desentralisasi UU No.18 Tahun 1965, JD Legge menyebutnya sebagai Undang-Undang yang kental dengan "bau kolonial" (colonial flavor). Hal ini, antara lain, ditandai oleh kuatnya keinginan pusat untuk memelihara kekuasaannya di tingkat lokal dan adanya penetapan Kepala Daerah sebagai wakil pusat yang mengawasi jalannya pemerintahan daerah yang merupakan praktik lazim di masa penjajahan Belanda 45
Penpres No.5 Tahun 1960. Ketiga, kehendak untuk selekas mungkin membentuk Pemerintahan Daerah Tingkat III. Melihat situasi dan gambaran kebijakan masa itu, dapat dikatakan bahwa keberadaan kedua Penpres di atas hanyalah merupkan instrument transisi untuk mensiasati situasi abnormal yang ada. Bahkan sebelum Penpres No. 6 Tahun 1959 dibuat, pemerintah sudah membuat satu Penpres lain, yakni Penpres No. 4 Tahun 1959 yang di dalamnya sudah termaktub rencana pembuatan perundang- undangan otonomi yang komprehensif. Penpres No. 4 Tahun 1959 ini mengatur pembentukan lembaga Dewan Perancang Nasional (DEPERNAS) yang bertugas membuat rencana pembangunan nasional dengan hasilnya adalah Pola Pembangunan Nasional Semesta Berencana Tahap Pertama 1961-1969. Melalui Ketetapan MPRS No.II/1962, dokumen itu diadopsi sebagai lampiran dengan nama baru Garis-Garis Besar Pola Pembangunan Nasional Semesta Berencana Tahap Pertama 1961-1969.23 Salah satu materi penting dalam dokumen ini adalah menyangkut pengaturan pemerintahan daerah. Misalnya, dibicarakan usulan perubahan status propinsi sebagai daerah administratif, daerah swatantra dibagi menjadi dua tingkatan, yakni Tingkat I yang identik dengan Karesidenan dan Tingkat II sama dengan Kecamatan, dan Kabupaten diusulkan untuk dihapuskan. Berbagai usulan ini mendapat respons dari anggota MPRS dan mengeluarkan rekomendasi agar pemerintah segera membuat suatu Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah yang baru sesuai dengan ide demokrasi terpimpin dan mengadakan peninjauan kembali UU No.32 Tahun 1956 tentang Perimbangan Keuangan agar dibuat lebih sederhana. Selain itu, sejumlah rekomendasi MPRS yang lain adalah penciptaan strukutur pemerintahan daerah yang sejalan dengan struktur pemerintahan pusat yang harus bisa menjamin peemrintahan stabil, bersemangat revolusioner dan gotong royong, dan mencerminkan kedaulatan rakat. Poin rekomendasi lain menyangkut pengawasan terhadap daerah-daerah yang dilakukan oleh 23 Gaffar, op.cit., hlm.109. 46
Departemen Dalam Negeri dan Otonomi Daerah, waktu pemilihan yang bersamaan antara DPRD, DPR dan MPR, dan seterusnya. Berbagai rekomendasi ini tertuang dalam Ketetapan MPRS No.II/1960. Sebagai tindak lanjut implementasi Pola Pembangunan Nasional Semesta Berencana di atas, pemerintah membentuk suatu panitia khusus yang bernama "Panitia Negara Urusan Desentralisasi dan Otonomi Daerah" yang dipimpin RP Soeroso dengan tugas, antara lain, merancang Undang-Undang tenetang Pemerintahan Daerah yang baru dengan memperhatikan cita-cita demokrasi terpimpin dan klausul-klausul progresif dari berbagai UU/Penpres sebelumnya, meninjau kembali UU No.32 tahun 1956, menyusun rancangan Undang-Undang tentang Pemerintahan Desa yang berhak mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri, dan sebagainya. Dalam waktu cepat, Panitia ini berhasil menyusun dua rancangan Undang-Undang utama, yakni tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah dan tentang Desapraja. Menyangkut RUU tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah, garis besar isinya adalah: (1) Pembagian daerah dibedakan dalam tiga tingkatan, Propinsi/Kotaraya sebagai Tingkat I, Kabupaten/Kotamadya sebagai daerah Tingkat II, dan Kecamatan/Kotapraja sebagai daerah Tingkat III. (2) Pemerintah Daerah terdiri dari Kepala Daerah dan DPRD, di mana Kepala Daerah selaku wakil pusat dan pejabat daerah, dan menjadi Ketua DPRD. (3) Secara umum mempertahankan isi aturan sebelumnya, terutama Penpres No.6 Tahun 1959 dan Penpres No.5 Tahun 196024. Sementara menyangkut RUU Desapraja, sekilas isi usulannya adalah: 24 Pengadopsian banyak klausul dari aturan-aturan sebelumnya bertentangan dengan semangat untuk menghasilkan UU baru yang lebih baik, seperti tersirat dalam rekomendasi MPRS maupun hasil Konferensi Gubernur di Solo bulan Januari 1963 yang mengkritik kecenderungan UU sebelumnya yang yang "hanya mengoper begitu saja fatsal-fatsal sebelumnya secara turun-temurun tanpa penyelidikan terlebih dahulu ratio maupun urgensinya...Kebiasaan itu harus dijauhkan". Gie, op.cit., 272-273. Ternyata UU No.18 Tahun 1965 tidak memberi jawaban memuaskan atas permasalahan ini. terkait yakni 47
1. Desapraja berhak dan berkewajiban mengurus rumah tangganya sendiri. Dalam bidang keuangan, desapraja berhak memungut pajak dan retribusi, mendapat hasil dari perusahaan desapraja atau bagi hasil dari perusahaan daerah di atasnya. 2. Aparatur desapraja terdiri atas Kepala Desapraja, Badan Musyawarah Desapraja, Pamong Desapraja, dan Badan Pertimbangan Sesepuh. 3. Berdasarkan usul pemerintah daerah Tingkat II, pemerintah daerah Tingkat I dapat mengajukan saran kepada Menteri Dalam Negeri untuk meningkatkan status suatu desapraja menjadi daerah Tingkat III. Setelah melalui pembahasan dalam waktu yang cukup panjang, akhirnya RUU yang disiapkan Panitia Soeroso ini disepakati dengan perubahan-perubahan seperlunya oleh DPRGR. RUU tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah tersebut ditetapkan sebagai UU No.18 Tahun 1965 pada tanggal 1 September 1965, semnetara RUU tentang Desapraja sebagai UU No.19 Tahun 1965. Melihat berbagai klausul kunci yang ada dalam UU No. 18 Tahun 1965, dapat dikatakan bahwa aturan baru ini tidak membawa perubahan yang fundamental dari aturan-aturan sebelumnya, utamanya terhadap Penpres No. 6 Tahun 1959. Harapan MPRS maupun Konferensi Gubernur yang menjadi salah satu alasan dibuatnya suatu RUU yang baru ternyata jauh panggang dari api. Apa yang amat menonjol dalam aura Undang-Undang baru ini adalah semangat "gotong royong" dengan menciptakan struktur hubungan yang tumpang tindih antara eksekutif dan legislatif, cita negara kesatuan berupa kuatnya sosok peran Kepala Daerah selaku wakil pusat yang menjaga kepentingan nasional di daerah, dan harmonisasi hubungan pusat-daerah melalui larangan bagi daerah membuat kebijakan (Perda) yang bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi atau dengan kepentingan umum. Dengan semua itu, di ranah lokal, jargon 48
demokrasi pengelolaan pemerintahan daerah25 terpimpin secara sempurna diterjemahkan sebagai sentralisasi e). UU Nomor 5 tahun 1974 Berbeda dengan dua UU terdahulu ( UU Nomor 1 tahun 1957 dan UU Nomor 18 tahun 1965) yang menyatakan diri menganut system otonomi riil UU nomor 5 tahun 1974 tidak berbicara apa-apa mengenai system otonomi yang dianutnya. UU ini menyatakan otonomi yang nyata dan bertanggung jawab bukan sebagai system atau faham atau pengertian akan tetapi sebagai suatu prinsip. (Sujamto; 1990) Sebagaimana diketahui pada masa pemerintahan Orde baru melakukan perombakan secara mendasar dalam penyelenggaraan desentralisasi dan otonomi daerah, melalui kebijakan yang tertuang di garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN) dalam Ketetapan MPR No. IV/MPR/1973, yang antara lain mengatakan : a. Asas desentralisai digunakan seimbang dengan asas dekonsentrasi dimana asas dekonsentrasi tidak lagi dipandang sebagai suplemen atau pelengkap dari asas desentralisasi ; b. Prinsip yang dianut tidak lagi prinsip otonomi yang seluas-luasnya, melainkan otonomi yang nyata dan bertanggungjawab. Di kemudian hari, MPR dengan ketetapan MPR Nomor IV/MPR/1978 menambahkan kata dinamis di samping kata nyata dan bertanggungjawab. Menurut Undang-undang Nomor 5 Tahun 1974, otonomi daerah adalah hak, wewenang dan kewajiban daerah untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri sesuai dengan Peraturan Perundang-Undangan yang berlaku. Dalam Undang-undang ini juga menganut prinsip otonomi yang nyata dan bertanggung jawab. Prinsip ini dianut untuk mengganti sistem otonomi rill dan seluas-luasnya yang dianut oleh Undang-undang Nomor 18 Tahun 1965. 25 Untuk menggambarkan substansi sentralisasi dalam wajah desentralisasi UU No.18 Tahun 1965, JD Legge menyebutnya sebagai Undang-Undang yang kental dengan "bau kolonial" (colonial flavor). Hal ini, antara lain, ditandai oleh kuatnya keinginan pusat untuk memelihara kekuasaannya di tingkat lokal dan adanya penetapan 49
Adapun ketentuan yang mengatur mengenai pembatasan terhadap luasnya urusan rumah tangga daerah dapat dilihat dalam beberapa pasal berikut 1. Pasal 5 yang merupakan ketentuan yang belum pernah ada pada semua UU terdahulu yaitu yang mengatur tentang penghapusan suatu daerah. 2. Pasal 7 yang berbunyi daerah berhak, berwenang dan berkewajiban mengatur dan mengurus rumah tangga sendiri sesuai dengan peraturan perundang undangan yang berlaku; 3. Pasal 8 ayat 1 berbunyi "Penambahan penyerahan urusan pemerintahan ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah" 4. Pasal 9 yang berbunyi "sesuatu urusan pemerintahan yang telah diserahkan kepada daerah dapat ditarik kembali dengan pengaturan perundang-undangan yang setingkat. 5. Pasal 39 yang mengatur pembatasan-pembatasan terhadap ruang lingkup materi yang yang dapat diatur oleh Peraturan Daerah. Dari ketentuan-ketentuan diatas maka terlihat sesungguhnya UU adalah menganut system atau ajaran rumah tangga material . dalam UU ini tidak ditemukan ketentuan yang mengatakan tentang gugurnya suatu Peraturan Daerah apabila materinya telah diatur dalam Peraturan perundang-undangan atau dalam peraturan daerah yang lebih tinggi yang merupakan ciri dari system rumah tangga formil. UU No.18 Tahun 1965 lahir di tengah pusaran konflik tingkat tinggi pada tahun 1965. Genap sebulan setelah disetujui sebagai UU tentang Pemerintahan Daerah yang baru oleh DPRGR, konfigurasi politik nasional berubah drastis menyusul pemberontakan 30 September 1965, yang diikuti oleh kehancuran Partai Komunis Indonesia (PKI), kejatuhan Soekarno yang dijalankan secara perlahan-lahan, dan majunya militer (AD) sebagai kekuatan politik tunggal dan dominan di mana Pangkostrad Letjen Soeharto muncul sebagai pucuk pimpinan. Perubahan rejim kekuasaan tersebut tentu berimplikasi pada kebijakan otonomi daerah. 50
Sebagai tindak lanjut berbagai ketetapan MPR yang dibuat pada masa ini, terutama Ketetapan No.XIX/ MPRS/1966 mengenai peninjauaan ulang berbagai produk legislatif di luar produk MPRS sendiri dan diperkuat dengan Nota MPRS No.3/PIMP/1968 tanggal 27 Maret 1968 mengenai penegasan kembali penugasan kepada Presiden dan DPRGR untuk menjabarkan perintah pembuatan suatu Undang-Undang pemerintahan daerah yang baru, pada tahun 1969 pemerintah bersama DPRGR menyetujui dan mengesahkan UU No.6 Tahun 1969 tentang pernyataan tidak berlakunya lagi Undang-Undang dan Peraturan Pengganti Undang-Undang, termasuk UU No.18 Tahun 1965 dan UU No.19 Tahun 1965, dengan ketentuan bahwa pernyataan tidak berlaku ini ditetapkan pada saat UU yang menggantikan mulai berlaku. Awalnya, dalam kerangka penjabaran mandat MPRS tersebut, Soeharto berkehendak untuk merestorasi penyelenggaran pemerintahan daerah "as extensive autonomy as possible" sebagaimana yang pernah di atur dalam UU No.1 Tahun 1957. Namun, seperti kemudian terbaca, kehendak itu lebih sebagai lip service, yakni pertama, didorong oleh motif untuk mengganjari kekuatan Islam dan daerah-daerah luar Jawa yang telah membantu berbagai kampanye dan gerakan anti-komunist dalam berhadapan dengan Soekarno yang dinilai bersikap simpatik terhadap PKI; dan kedua, sebagai upaya Soeharto semata untuk meraih dukungan negara-negara Barat bagi pemerintahannya. Adalah sulit untuk percaya, bahwa Soeharto memang serius untuk mempromosi desentralisasi26. Maka, seiring dengan semakin terkonsolidasinya tiang-tiang kekuasaan Soeharto pada periode awal pemerintahannya sebagaimana telah disinggung di atas, gagasan otonomi riil yang seluas-luasnya sebagai langkah pelaksnaan UUD 1945 secara murni dan konsekuen seperti yang menyemangati kelahiran berbagai Ketetapan MPRS tadi mulai ditinggalkan. Dengan pengaruh kuatnya atas MPR hasil Pemilu 1971 (yang didominasi oleh Golkar sebagai organisasi politik baru dan ABRI), Soeharto berhasil meletakan agendanya di atas justifikasi suatu landasan fundamental berupa Ketetapan MPR pada Sidang Umum tahun 1973. 26 . Bandingkan dengan Kazuhisa Matzui, op.cit., p. 9- 12 51
Dalam sidang itu, ada dua Ketetapan MPR yang berhasil menyurutkan semangat otonomi nyata dan seluas-luasnya tadi. Pertama, Ketetapan No.V/MPR/1973 mengenai peninjauan kembali berbagai produk Ketetapan MPRS. Termasuk yang terkena di dalam ketetapan "sapu jagat" ini adalah Ketetapan No.XXI/MPRS/1966 di atas. Kedua, penghapusan secara khusus Ketetapan No.XXI/MPRS/1966 ini juga diatur dalam Ketetapan No.IV/MPR/1973 tentang Garis-Garis Besara Haluan Negara (GBHN). Ketetapan ini menggariskan pokok-pokok kebijaksanaan mengenai otonomi daerah sebagai berikut: "Dalam rangka melancarkan pembangunan yang tersebar di seluruh pelosok Negara, dan dalam rangka membina kestabilan politik serta kesatuan Bangsa, maka hubungan yang serasi antara Pemerintah Pusat dan Daerah atas dasar keutuhan Negara Kesatuan, diarahkan pada pelaksananan otonomi daerah yang nyata dan bertanggung jawab yang dapat menjamin perkembangan dan pembangunan Daerah, dan dilaksanakan bersama-sama dekonsentrasi". Dalam selang waktu yang tak lama, pemerintah menyiapakan UU baru mengenai pemerintahan di daerah, dengan merujuk pada Ketetapan No.IV/MPR/1973 (bukan Ketetapan No.XXI/MPRS/1966), terutama menyangkut prinsip otonomi, tujuan pemberian otonomi, pengarahan-pengarahan dalam pemberian otonomi, dan pelaksanaan otonomi bersama-sama dengan dekonsentrasi. Dengan usaha-usaha yang sangat intensif dari Menteri Dalam Negeri Amir Mahmud, proses pembahasan RUU yang disiapkan pemerintah itu di parlemen (DPR) berlangsung amat singkat, hanya memakan waktu 44 hari, yakni setelah masuk ke parlemen pada bulan April 1974, diagendakan sebagai RUU yang diprioritaskan untuk segera dibahas dalam waktu sesegera mungkin, dan mendapat persetujuan parlemen sebagai Undang-Undang baru pada tanggal 2 Juli 197427. Dalam konteks rezim kekuasaan Orba yang mulai terkonsolidasi, bahkan mulai menampakan sinyal otokratismenya, mudah ditebak bahwa isi pokok UU yang bernama UU No.5 Tahun 1974 tentang Pemerintahan Daerah ini jauh dari 27 The Liang Gie, "Petumbuhan Pemerintahan Daerah di Negara Republik Indonesia," Liberty Yogyakarta, Jilid III, 1995 hlm.108; dan Kazuhisa Matzui, op.cit., p. 10. 52
substansi desentralisasi. Pertama, hal itu secara langsung ditunjukan dalam nama Undang-Undang tersebut. Kata "di" di anatara kata "Pemerintahan" dan "Daerah" menunjukan makna jangkauan pemerinatah (pusat) di daerah, selain keberadaan pemerintah daerah itu sendiri di daerah. Artinya, Undang-Undang ini tidak semata-mata menyangkut asas desentralisasi, tetapi juga - bahkan justru lebih penting - ihwal asas dekonsentrasi28. Kedua, Undang-Undang ini sudah tidak memberi dasar hukum lagi bagi keberadaan daerah-daerah istimewa, kecuali melanjutkan berlangsungnya daerah-daerah istimewa yang dibentuk berdasarkan UU No.1 Tahun 1957. Selain itu, Undang-Undang yang hanya mnegenal dua tingkatan daerah otonom ini (Tingkat I dan Tingkat II) lebih memberi perhatian atas eksistensi wilayah administratif sebagai implikasi pengutamaan pelaksananan dekonsentrasi. Berhimpitannnya wilayah administratif (Propinsi dan Kabupaten/Kotamadya) dengan daerah otonom (Tingkat I dan Tingkat II) maupun perangkapan jabatan Kepala Wilayah (disebut Gubernur dan Bupati/Walikotamadya) dengan Kepala Daerah di satu tangan merupakan cara untuk memenangkan representasi kepentingan pusat di daerah. Ketiga, DPRD, baik Tingkat I maupun Tingkat II, merupakan bagian dari pemerintahan daerah (Pasal 13 ayat 1 berbunyi: "Pemerintah Daerah adalah Kepala Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah". Undang-Undang ini tidak memberi tempat terhormat bagi institusi demokrasi lokal yang disimbolkan oleh DPRD, dengan tidak diberinya posisi mandiri (terpisah) tersebut. Termasuk dalam upaya pelemahan demokrasi lokal ini, sebagai misal, adalah pengesahan pusat atas setiap Perda yang telah disetujui DPRD (Pasal 28), atau pertanggungjawaban Kepala Daerah kepada pemerintah pusat dan bukan kepada DPRD yang hanya mendapat keterangan pertanggungjawaban terkait bidang tugas pemerintahan daerah. 28 Ada dua asas penting dan satu asas tambahan ihwal pembagian kekuasaan pusat-daerah yang terkandung dalam Undang-Undang ini. Pertama, asas desentralisasi, mencakup transfer sejumlah kekuasaan kepada daerah untuk mengambil keputusan di wilayahnya; kedua, asas dekonsentrasi, yakni pelimpahan wewenang dari pemerintah pusat atau kepala wilayah atau kepala instansi vertikal tingkat atasnya kepada pejabat-pejabat di daerah; ketiga, tugas pembantuan, yakni tugas untuk turut serta melaksanakan urusan pemerintahan yang ditugaskan kepada pemerintah daerah oleh pemerintah pusat atau oleh pemerintah daerah tingkat atasnya dengan kewajiban mempertanggungjawabkan kepada yang menugaskan 53
Keempat, peranaan pemerintah pusat yang cenderung bersifat interventif. Dalam hal pengawasan misalnya, pemerintah tidak hanya melakukan pengawasan represif (pembatalan Perda) sebagaimana lazim dikenal, tetapi juga pengawasan preventif (pengesahan Ranperda) dan pengawasan umum penyelenggaran pemerintahan (termasuk atas aparat pemerintahan). Sifat interventif itu juga terlihat pada peranaan Mendagri, yakni perananan "pembinaan dalam rangka penyelengggaraan pemerintahan daerah untuk mencapai hasil guna yang sebesar-besarnya, bak mengenai urusan rumah tangga daerah maupun mengenai urusan tugas pembantuan" (Pasal 67). Pengebirian semacam ini adalah cermin dominannya tendensi sentralsiasi dalam UU No.5 Tahun 1974, dan dalam pelaksanaannya amat sering disalah-tafsirkan sesuai arah kepentingan pemerintah pusat melalui Mendagri. Kelima, ihwal keuangan daerah. Sumber-sumber penerimaan daerah dari pajak daerah, retribusi daerah dan hasil perusahaan daerah hanyalah menempatkan porsi marjinal dalam arsitektur keuangan daerah secara keseluruahan. Sumber terbesar adalah dari "Pemberian Pemerintah", sebuah istilah yang menunjukan kemurahan hati pusat dan bukan kewajiban untuk memberinya. Dalam praktik, Pemberian Pemerintah ini lebih banyak terkait dengan derajat ketaatan daerah menjalankan misi pusat, sebagai semacam imbalan (reward) atau sebaliknya hukuman (punishment). Dengan politik keuangan semacam ini, tidak heran kalau banyak daerah kaya menjadi penonton derap pembangunan yang berlangsung justru di luar daerahnya, terutama Jakarta sebagai simbol kegemilangan pemerintah pusat. Keenam, prinsip otonomi yang dianut adalah otonomi yang nyata dan bertanggungjawab. Ini merupakan "koreksi" terhadap prinsip otonomi seluas- luasnya sebelumnya, termasuk yang dimandatkan dalam Ketetetapan No.XXI/MPRS/1966. Dalam pelaksananannya, prinsip ini dipertegas oleh Keettapan MPR No.IV/MPR/1978 menjadi otonomi nyata, dinamis dan bertanggungjawab. Selanjutnya, dalam Ketetapan MPR No.III/MPR/1993 tentang Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN), BAB III, huruf f butir 10, dipertegas 54
lagi dengan menambah kata "serasi" menjadi otonomi yang nyata, dinamis, serasi dan bertanggungjawab29 Ketujuh, secara umum, asas-asas pokok dalam Undang-Undang ini mencerminkan kepentingan pusat di daerah, dominasi peran eksekutif (Kepala Daerah) atas legislatif (DPRD), dan besarnya orientasi tujuan teknis-administratif (efektivitas peneyelenggaraan pemerintahan) dari pada tujuan politik (demokratisasi politik lokal), seperti: (1) Pelaksananan pemberian otonomi yang bertujuan memperkaut negara kesatuan dan meningkatkan daya guna penyelengaraan pemerintahan dan pembangunan di daerah. (2) Pemberian otonomi merupakan otonomi yang nyata dan bertangung jawab, dengan tidak lagi menganut ciri seluas-luasnya yang menimbulkan pemikiran yang membahayakan keutuhan negara kesatuan. (3) Hakekat otonomi lebih sebagai kewajiban dari pada hak, yakni kewajiban daerah untuk ikut melancarkan jalannya pembangunan (4) Pemberian otonomi lebih mengutamakan aspek keserasian dengan tujuan dari pada aspek pendemokrasian. Dalam praktiknya, penyelenggaraan pemerintahan daerah berjalan jauh dari koridor otonomi dan bahkan cenderung berisfat elitis dan sentralistik. Pemerintah pusat juga sangat terlambat membuat berbagai aturan penjabaran, dan baru pada tahun 1992 menerbitkan satu regulasi utama, yakni PP No.45 Tahun 1992 tentang Penyelenggaraan Otonomi Daerah dengan Titik Berat pada Daerah 29 Prinsip otonomi nyata berarti pemberian otonomi kepada daerah harus didasarkan pada factor, perhitungan dan tindakan yang benar-benar dapat menjamin daerah yang bersangkutan secara nyata mampu mengurus rumah tangganya sendiri; otonomi dinamis berarti otonomi sebagai sarana pendorong kegiatan pemerintahan dan pengemangannya disesuaikan pada kondisi social yang berkembang; otonomi serasi berarti bahwa pelaksanaan otonomi itu harus sesuai dengan arah pembinaan politik pemerintah, kesatuan dan persatuan bangsa; dan otonomi bertanggung jawab berarti pemberian otonomi itu benar-benar sejalan dengan tujuannnya, yakni melancarkan pembangunan, menjamin hubungan serasi pusat-daerah dan bisa sejalan dengan arah pembinaan politik dan jaminan kesatuan bangsa. 55
Tingkat II67. Eksperimentasi otonomi mulai dilakukan melalui Proyek Percontohan Otonomi Daerah (PPOD) tahun 1995. Sebagai landasan hukumnya dikeluarkan PP No.8 Tahun 1995 mengenai penyerahan sebagain urusan pemerintah kepada 26 Daerah Tingkat II yang dijadikan sebagai pilot project. Proyek ini diberlakukan untuk satu daerah kabupaten di setiap propinsi (termasuk Propinsi Timor Timur sebelum lepas dari pangkuan RI), kecuali DKI Jakarta30. Namun, eksperimentasi ini tidak berjalan maksimal. Tarik-ulur kekuasaan lebih sering mewarnai proses uji coba ini. Pemerintah pusat masih memainkan peran utama, kalau bukan peran tunggal, sejak perumusan kriteria pemilihan sampel daerah percontohan, penunjukan daerah-daerah yang mesuk daftar sampel uji coba sampai penetapan urusan-urusan yang akan dilimpahkanak epada daerah. Sedemikian elitisnya proses ini, daerah-daerah yang terjaring dalam sampel uji coba merasa heran bercampur bangga yang tak wajar, dan merasakan penunjukan daerahnya sebagai bentuk kewajiban yang diberikan pusat untuk dilaksanakan daerah. Dengan berbagai kendala yang dihadapi, terutama menyangkut komitmen politis pusat, eksperimentasi di ujung kekuasaan Soeharto ini tak berjalan maksimal31 Sampai akhirnya, eksperimentasi yang dijalankan di atas basis konsep yang tak kuat dan dalam konteks politik otokrasi-sentralistik yang cenderung emoh daerah ini terpaksa harus berakhir. Krisis moneter yang terjadi pada bulan 30 Untuk suatu himpunan komprehensif menyangkut berbagai aturan pelaksanaan otonomi daerah di masa Orde Baru, periksa buku kompilasi yang disusun Marsono, "Himpunan Peraturan tentang Pemerintahan di Daerah", Penerbit Djambatan, 1994 (Edisi Revisi). 31 Sekedar menyebut bukti, sampai masa akhir, jumlah urusan yang baru diserahkan kepada daerah berkisar 6 sampai 9 urusan dari total 19 urusan yang harus diserahkan. Dalam persoalan regulasi, masih belum lengkapnya aturan pendukung, terutama menyangkut keuangan daerah, organisasi dan hubungan kerja perangkat pemerintah di daerah, dan lain sebaginya. Penyerahan prasyarat 3P (pembiayaan, personil, dan perangkat/kelembagaan) sebagai elemen-elemen inti pelaksanaan otonomi juga berlangsung tersendat-sendat. Sementara dari pihak daerah sendiri, kapasitas aparatur dan kelembagaan juga jauh dari syarat mencukupi. Mental ketergantungan yang sudah terawat cukup lama membuat mereka kehilangan inisiatif, inovasi dan kemampuan bergerak 56
Juli 1997 menjadi awal ditariknya garis batas antara dua alam politik yang berbeda. Dipicu oleh gerakan yang amat massif gabungan kekuatan mahasiswa dan berbagai elemen pro demokrasi yang lain, Presiden Soeharto berhenti pada bulan Mei 1998 dan diganti oleh Habibie yang sebelumnya menjabat sebagai Wakil Presiden. Berbagai agenda penyelamatan bangsa dari krisis yang sudah menjalar secara multidimensional yang popular dikenal sebagai "agenda reformasi" bergulir cepat. Dalam hal otonomi daerah, dorongan bagi pembaruan komprehensif kemudian disambut bersmaaan oleh daerah maupun pemerintah pusat sendiri f). Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 dan UU No. 25 Tahun 1999 Sebagaimana UU Nomor 5 tahun 1974 dalam UU ini juga tidak dinyatakan secara gamblang tentang system atau ajaran rumah tangga yang dianutnya. Unutk dapat mengetahui system atau ajaran yang dianut kita harus melihatnya pada pasal-pasal yang mengatur tentang pembatasan kewenangan atau luasnya uruasan yang diberikan kepada daerah. Dalam UU sebutan daerah tingkat I dan II sebagaimana UU Nomor 5 tahun 1974 dihilangkan menjadi hanya daerah propinsi dan daerah kabupaten/ kota. Hierarki antara propinsi dan Kabupaten/ kota ditiadakan. Otonomi yang luas diberikan kepada daerah kabupaten dan daerah kota. Sedangkan propinsi. Adapun ketentuan yang mengatur mengenai pembatasan terhadap luasnya urusan rumah tangga daerah dapat dilihat dalam beberapa pasal berikut : 1. Dalam pasal 7 dinyatakan bahwa kewenangan daerah mencakup kewenangan dalam seluruh bidang pemerintahan, kecuali kewenangan dalam politik luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter dan fiscal, agama serta kewenangan bidang lain. 2. Dalam pasal 9 dinyatakan Kewenangan propinsi sebagai daerah otonom mencakup kewenangan dalam bidang pemerintahan yang bersifat lintas kabupaten dan kota serta kewenangan yang tidak atau belum dilaksankan 57
oleh kabupaten dan kota. Selain itui kewenangan propinsi sebagai daerah administrative mencakup kewenangan dalam bidang pemerintahan yanmg dilimpahkan kepada gubernur selaku wakil pemerintah pusat. 3. Dalam pasal 10 ayat 1 daerah berwenang mengelola sumberdaya nasional yang tersedia diwilayahnya dan bertanggung jawab memelihara kelestarian lingkungan sesuai dengan perundang-undangan. 4. Dalam pasal 11 dinyatakan bahwa kewenangan daerah kabupaten dan kota mencakup semua kewenangan pemerintahan selain kewenangan yang dikecualikan dalam pasal 7 dan yang diatur dalam pasal 9. Dari uraian diatas terlihat system atau ajaran rumah tangga yang digunakan atau danutnya adalah perpaduan antara ajaran rumah tangga material dan ajaran rumah tangga formil. Dikatakan menganut ajaran materil karena dalam pasal 7, pasal 9 dan pasal 11dinyatakan secara jelas apa-apa saja yang menjadi urusan rumah tangga yang merupakan ciri daripada system atau ajaran rumah tangga material. Sedangkan dikatakan menganut pula ajaran formil antara lain terlihat pada pasal 10, pasal 70 dan pasal 81 didalamnya dinyatakan bahwa daerah kabupaten dan kota memiliki kewenangan untuk mengelola sumberdaya nasional yang tersedia di wilayahnya. Selain itu dkatakan bahwa peraturan daerah daerah tidak boleh bertentangan dengan kepentingan umum, peraturan daerah lain dan peraturan perundangan-undangan yang lebih tinggi yang meruapakan ciri daripada system atau ajaran rumah tangga formil. Sebagai respons atas situasi krisis dan transisi masa itu, pemerintahan Habibie kemudian sampai pada kesimpulan bahwa kebijakan otonomi yang baru diperlukan demi menyelamatkan kelangsungan hidup bangsa dan negara yang sedang terancam perpecahan. Hal ini juga sebagai bentuk pelaksanaan mandat yang diberikan oleh MPR periode 1997-1999 yang pada tahun 1998 menyelenggarakan Sidang Istimewa dan menghasilkan Ketetapan MPR No.XV/MPR/ 1998 tentang Penyelenggaraan Otonomi Daerah, Pengaturan, Pembagian dan Peman-faatan Sumber Daya Nasional yang Berkeadilan, serta 58
Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah Dalam Kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. Untuk menyiapkan RUU mengenai pemerintahan daerah dan perimbangan keuangan pusat-daerah yang dibuat terpisah, pemerintah membentuk tim koordinasi penyusunan yang diorganisir di Departemen Dalam Negeri (untuk RUU tentang Pemerintahan Daerah) dan di Departemen Keuangan (untuk RUU Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah). Setelah melalui penggodokan dengan bantuan para intelektual kampus (seperti Tim-7 untuk Depdagri) dan pembahasan singkat di DPR, maka disetujui pengesahan kedua rancangan tersebut dengan nama UU No.22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah (pada tanggal 21 April 1999) dan UU No.25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah (tanggal 23 April 1999)32 Sekilas konsep pokok yang terkandung dalam kedua Undang-Undang ini dan sekaligus yang membedakan dengan UU sebelumnya (UU No.5 Tahun 1974), sebagai berikut: (1) Prinsip otonomi yang didasarkan pada, pertama, isi otonomi: luas, nyata dan bertanggung jawab; kedua, aspek-aspek penyelenggaraan otonomi: demokrasi, keadilan, pemerataan, serta memperhatiakn potensi dan keanekaragaman daerah. Pelaksananan otonomi daerah yang luas dan utuh diletakkan pada daerah Kabupaten/Kota, sedangkan otonomi daerah propinsi bersifat terbatas. Terkait dengan konsep ini, Kabupaten/Kota hanya berstatus tunggal sebagai daerah otonom, sementara propinsi sebagai daerah otonom dan wilayah administratif. (2) Daerah Kabuapten/Kota hanya mengenal desentralisasi dan tugas pembantuan sebagai asas pemerintahan, sedang Propinsi ditambah 32 Penomoran ini tentu tidak dibuat saat persetujuan bersama DPR dan pemerintah tercapai. Penomoran baru diberikan beberapa waktu kemudian oleh Presiden dalam proses lebih lanjut yang disebut Penetapan. Sementara pengundangan kedua Undang-Undang ini dibuat dalam Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1999 Nomor 60 (untuk UU No.22 Tahun 1999) dan dalam Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1999 Nomor 72 (untuk UU No.25 Tahun 1999) 59
(3) (4) (5) (6) (7) dengan asas dekonsentrasi dalam kedudukannya sebagai wilayah administratif untuk melaksanakan urusan pusat tertentu yang dilimpahkan kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah. Pelaksananan otonomi daerah harus lebih meningkatkan peranaan dan fungsi DPRD, baik dalam fungsi legilatif, anggaran maupun pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah. Kemandirian daerah terlihat pada rekrutmen pejabat daerah dan proses legislasi. Pemilihan Kepala Daerah final di DPRD, kecuali pemilihan Gubernur yang masih membutuh konsultasi dengan pusat mengingat posisinya sebagai wakil pemerintah di daerah. Sementara proses legislasi jauh lebih ditentukan oleh daerah, akrena pusat hanya terlibat dalam evaluasi Perda setelah disetujui Pemerintah bersama DPRD dan berlaku sah di daerah (konsep pengawasan represif). Tidak dianutnya otonomi bertingkat, yang berarti: pertama, Antara daerah propinsi dan kabupaten/kota tidak terdapat hubungan hirarki, melainkan koordinasi; kedua, Gubernur sebagai Kepala Daerah di propinsi tidak otomatis menjadi atasan Bupati/Walikota; dan ketiga, kewenangan yang dimiliki kabupaten/kota bukanlah kewenangan residu yang tidak diselenggarakan oleh unit pemerintah di atasnya. No Mandate Without Funding dan prinsip Finance Follow Function: di mana "penyerahan atau pelimpahan kewenangan harus diikuti dengan pembiayaannya". Tidak seperti semula, semakin besar kapasitas fiskal suatu daerah maka akan semakin besar kewenangan diberikan kepada daerah tersebut, tetapi diyakini bahwa justru dengan kewenangan yang ada daerah bisa menggunakannya untuk menggali sumber finansial. Sedangkan otonomi daerah propinsi bersifat terbatas. Terkait dengan konsep ini, Kabupaten/Kota hanya berstatus tunggal sebagai daerah otonom, sementara propinsi sebagai daerah otonom dan wilayah administratif. 60
(8) Daerah Kabuapten/Kota hanya mengenal desentralisasi dan tugas pembantuan sebagai asas pemerintahan, sedang Propinsi ditambah dengan asas dekonsentrasi dalam kedudukannya sebagai wilayah administratif untuk melaksanakan urusan pusat tertentu yang dilimpahkan kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah. (9) Pelaksananan otonomi daerah harus lebih meningkatkan peranaan dan fungsi DPRD, baik dalam fungsi legilatif, anggaran maupun pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah. (10) Kemandirian daerah terlihat pada rekrutmen pejabat daerah dan proses legislasi. Pemilihan Kepala Daerah final di DPRD, kecuali pemilihan Gubernur yang masih membutuh konsultasi dengan pusat mengingat posisinya sebagai wakil pemerintah di daerah. Sementara proses legislasi jauh lebih ditentukan oleh daerah, akrena pusat hanya terlibat dalam evaluasi Perda setelah disetujui Pemerintah bersama DPRD dan berlaku sah di daerah (konsep pengawasan represif). (11) Tidak dianutnya otonomi bertingkat, yang berarti: pertama, Antara daerah propinsi dan kabupaten/kota tidak terdapat hubungan hirarki, melainkan koordinasi; kedua, Gubernur sebagai Kepala Daerah di propinsi tidak otomatis menjadi atasan Bupati/Walikota; dan ketiga, kewenangan yang dimiliki kabupaten/kota bukanlah kewenangan residu yang tidak diselenggarakan oleh unit pemerintah di atasnya. (12) No Mandate Without Funding dan prinsip Finance Follow Function: di mana "penyerahan atau pelimpahan kewenangan harus diikuti dengan pembiayaannya". Tidak seperti semula, semakin besar kapasitas fiskal suatu daerah maka akan semakin besar kewenangan diberikan kepada daerah tersebut, tetapi diyakini bahwa justru dengan kewenangan yang ada daerah bisa menggunakannya untuk menggali sumber finansial. g). Undang-undang No. 32 Tahun 2004 dan UU No. 33 Tahun 2004 61
Belum lagi UU No.22 Tahun 1999 dan UU No.25 Tahun 1999 diimplementasikan bulan Januari 2001, beberapa waktu sebelum itu sudah terdengar suara tuntutan penyempurnaan kemabli (revisi). Bahkan masih dalam bilangan hari setelah pengesahanya di bulan April 1999, sebagian pihak sudah meminta revisi, sebagaimana diungkapkan peneliti Econit Arief Aryman terhadap UU No.25 Tahun 1999 yang dianggap berisi banyak pasal titipan33 Hari-hari selanjutnya berisi polemik tak berujung soal perlu-tidaknya revisi. Pihak pemerintah pusat, pemerintah propinsi, kalangan pengusaha, dengan berbagai latar alasannya masing-masing mendukung revisi. Sementara pemerintah kabupaten/kota, aktivis LSM, para peneliti, berada di posisi yang berpunggungan. Pemberlakuannya pada 1 Januari 2001 tidak menyurutkan polemik tersebut, bahkan semakin mengeras. Dari berbagai pemberitaan media massa, wacana seminar atau hasil penelitian, kritik atas kelemahan UU No.22 Tahun 1999 dan UU No.25 Tahun 1999 yang kerap diangkat ke permukaan antara lain sebagai berikut: 1. Pada dataran umum, paket Undang-Undang ini tidak memperhatikan konteks kelahirannya yang diliputi suasana transisi, abnormal dan krisis. Dalam kaitan itu, muncul penilaian bahwa UU No.22 Tahun 1999 telah dibangun berdasarkan asumsi bahwa Indonesia telah berada pada fase sistem politik demokrasi. 2. Defenisi desentralisasi dalam Undang-Undang ini masih berorientasi pada administrative decentralization yang menekankan the delegation of authority, dan bukan political decentralization yang menekankan the devolution of power, sebagaimana terlihat dalam rumusan Pasal (e) UU No.22 Tahun 1999. 3. Adanya ketidakjelasan, bahkan terkesan sebagai permainan kata-kata, mengenai arsitektur pembagian kewenangan pusat-daerah, sebagaimana yang ditunjuk dalam Pasal 7 (1) UU No.22 Tahun 1999. Terkesan, dari segi porsi kewenangan, Undang-Undang ini bernunansa federal karena menyerahkan hampir semua urusan kepada daerah kecuali bidang politik 33 Suara Pembaruan, edisi 27 April 1999 62
luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter dan fiskal, agama serta kewenangan lainnya. Rumusan "kewenangan lainnya" ini dianggap tak jelas. Namun itu kemudian terasa "jelas" nuansa sentralistiknya saat dalam aturan penjabaran PP No.25 Tahun 2000, kewenangan lain itu berarti: 218 wewenang pemerintah pusat yang dikelompokan dalam 25 bidang, 111 wewenang untuk propinsi yang dikelompokan dalam 20 bidang, dan tidak jelasnya jumlah dan jenis kewenangan dan kelompok bidan untuk kabupaten/kota. 4. Tidak diaturnya mekanisme pertanggungjawaban DPRD kepada masyarakat sebagai pihak yang memilih mereka. Dalam konteks yang lebih besar, tidak jelasnya mekanisme partisipasi masyarakat secara efektif dalam pengisian posisi strategis maupun pengambilan kebijakan di daerah. 5. Dalam hal perimbangan keuangan (UU No.25 Tahun 1999), kritikan terkait dengan pertama, konsep dana bagi hasil yang dinilai menciptakan kesenjangan fiskal antar daerah kaya (SDA dan Pajak) dengan daerah yang sebaliknya. Pada sisi lain, di luar bagi hasil SDA, sesungguhnya komponen-komponen dana perimbangan lain hanya merupakan metamorphosa dari keadaan sebelumnya.. Kedua, terkait dengan komponen PAD yang sumber-sumbernya tidak beranjak jauh, karena pajak-pajak dan retribusi yang diberikan kepada daerah tidaklah bernilai potensial. 6. Belum diaturnya sejumlah materi penting bagi pembangunan demokrasi lokal. Contoh terpenting di sini adalah soal reformasi electoral bagi pemilihan Kepala daerah secara langsung oleh rakyat. Berbagai contoh kritikan atas substansi otonomi di atas, dalam proses selanjutnya diperkuat oleh fakta empirik implementasi otonomi dan adanya perubahan aturan ketata-negaraan yang lebih besar (amandemen konstitusi dan berbagai Ketetapan MPR terkait), semakin mengkristalkan tuntutan untuk merevisi kedua paket Undang-Undang tersebut. Dalam hal implementasi, 63
sebagian pihak menaruh kritikan bahwa praktik otonomi daerah potensial mengendurkan ikatan negara kesatuan dan terbukti "mendesentralisasi" korupsi dan melahirkan banyak raja-raja kecil (bossism) di daerah34 . Problem implementasi lain menyangkut persoalan "kapling" laut, hubungan Gubernur dengan Bupati/Walikota, hubungan Kepala daerah dengan DPRD, persoalan kepegawaian daerah, dan setersunya35. Sementara menyangkut perubahan ketatanegaraan, dua aturan terpenting adalah Ketetapan MPR No. IV/MPR/2000 dan Amandemen Kedua UUD 1945 tahun 2000. Dalam Ketetapan MPR No.IV/MPR/2000 tentang Rekomendasi Kebijakan Dalam Penyelenggaraan Otonomi Daerah, rekomendasi butir 7 dikatakan: "Sejalan dengan semangat desentralisasi, demokrasi, dan kesetaraan hubungan pusat dan daerah diperlukan upaya perintisan awal untuk melakukan revisi yang bersifat mendasar terhadap Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-undang Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antar Pemerintah Pusat dan Daerah. Revisi dimaksud dilakukan sebagai upaya penyesuaian terhadap Pasal 18 Undang- Undang Dasar 1945, termasuk pemberian otonomi bertingkat terhadap provinsi, kabupaten/kota, desa/nagari/marga dan sebagainya." Perubahan UUD 1945 menjadi alasan yuridis paling penting. Sebagai salah satu hasil nyata perubahan di bidang hukum adalah perubahan (amandemen) UUD 1945 yang dimulai sejak tahun 1999 sebagai Amandemen I, tahun 2000 sebagai Amandemen II, tahun 2001 sebagai Amandemen III, dan berakhir tahun 2002 sebagai Amandemen IV. Menyangkut pemerintahan daerah, perubahan atas Pasal 18 UUD 1945 dilakukan pada tahap Amandemen II bulan Agustus Tahun 2000. Aturan lama itu dinilai terlalu sederhana (hanya satu 34 Uraian menarik menyangkut berbagai persoalan implementasi otonomi ini, periksa Edward Aspinall and Greg Fealy (eds.), "Local Powers and Politics in Indoensia: Decentralization and Democratisation", ISEAS-Singapore, 2003, khususnya Bagian "Introduction" yang dibuat kedua editor tersebut, pp.1-9 35 Daftar panjang problem implementasi ini, periksa DR. Tri Ratnawat, "Problematik Implementasi UU No.22 Tahun 1999," dalam Syamsuddin Haris (ed.), "Desentralisasi dan Otonomi Daerah", P2P-LIPI dan PGRI, 2003, hlm. 91-107. 64
pasal), sehingga para pembentuk UU memegang semacam mandat blanko yang akan diisi sesuai dengan kemauan atau kondisi politik sesaat36. 7 Perubahan yang terjadi amat mendasar, baik dalam aspek struktur maupun substansi. Secara struktur, Pasal 18 dalam UUD 1945 sama sekali diganti baru. Kalau sebelumnya Cuma satu pasal, dalam hasil amandemen terdapat 3 pasal yakni Pasal 18, Pasal, 18A dan Pasal 18B yang semuanya berada dibawah naungan Bab VI tentang Pemerintahan Daerah. Demikian juga, terjadi perubahan pada Bagian Penjelasan, dengan cara penghapusan (berlaku secara keseluruhan), sehingga Bagian Penjelasan yang selama ini ikut menjadi acuan dalam menyusun peraturan perundang-undangan, termasuk yang terkait pengaturan soal pemerintahan daerah, tidak berlaku lagi. Secara substansi, hasil amandemen itu menampakan perubahan paradigma dan arah politik pemerintahan daerah yang baru, dengan memberikan otonomi seluas-luasnya. Paradigma ini tentu mengharuskan peninjauan kembali UU No.22 Tahun 1999 dan UU No.25 Tahun 1999 karena adanya sejumlah ketentuan dalam paket UU tersebut yang tidak sesuai lagi dengan paradigma atau pandangan baru mengenai pemerintahan daerah, seperti masih diakuinya asas dekonsentrasi sebagai salah satu asas penyelengggaran pemerintahan. Setelah melewati polemik berkepanjangan, penyusunan sejumlah versi draf (baik di Depdagri, Balegnas-DPR maupun pihak-pihak lain seperti LIPI dan Koalisi LSM), DPR melalui Rapat Paripurna tanggal 10 November Tahun 2003 menyetujui draf susunan Badan Legislasi Nasional (Balegnas-DPR) sebagai RUU usul inisiatif Dewan. Draf itu adalah rancangan perubahan atas UU No.22 Tahun 1999, namun sebagian terbesar isinya menyangkut perubahan pemilihan Kepala Daerah/Wakil Kepala Daerah secara langsung. Pihak pemerintah yang dinilai banyak pengamat merasa dirinya "disalip" DPR semakin mengintensifkan proses penyusunan rancangan perubahan, baik atas UU No.22 Tahun 1999 yang dikoordinasi oleh Depdagri maupun UU No.25 Tahun 1999 yang dikoordinasi oleh Depkeu. Draf paket rancangan revisi pemerintah ini bersifat 36 Maka tidaklah mengherankan kalau berbagai peraturan perundang-undangan otonomi daerah (UU No. 1 Tahun 1945, UU No.22 Tahun 1948, Penpres No. 6 Tahun 1959 dan Penpres No.5 Tahun 1960, UU No.18 Tahun 1965, UU No.5 Tahun 1974, UU No.22 Tahun 1999 dan UU No. 25 Tahun 1999) tidak sekedar berbeda tetapi bertentangan satu sama lain, meski pun semuanya dibuat atas dasar UUD 1945 yang sama. Periksa Bagir Manan, "Menyongsong 65
komprehensif, multi-aspek dan mendasar, yang sebagaimana kemudian terbukti menunjukkan niat tidak sekedar merevisi tetapi mengganti UU yang lama. Dengan berbagai latar itu, dalam hitungan hari sebelum masa baktinya berakhir, pada tanggal 29 September 2004 DPR bersama pemerintah menyetujui hasil pembahasan rancangan revisi itu menjadi Undang-Undang baru. Kritik publik yang muncul pertama adalah soal keabsahan moral pemerintah dan DPR yang semestinya "demisioner" untuk mengambil kebijakan strategis semacam ini. Belakangan kritik itu meluas ke substansi atau klausul perubahan, seperti menyangkut hambatan bagi calon independen (non-partai) dalam kontestasi pemilihan Kepala Daerah/Wakil Kepala daerah, yang sampai hari ini belum berakhir dan bahkan mulai muncul banyak tuntutan untuk kembali merevisi hasil yang ada. Namun, dua hari menjelang peralihan kekuasaan kepada Soesilo Bambang Yudoyono sebagai pemenang Pilpres, Presiden Megawati menetapkan hasil persetujuan DPR bersama pemerintah tadi sebagai UU No.32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No.33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antar Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Sekilas isi pokok paket Undang-Undang paling mutakhir ini adalah: (1) Pemerintah daerah berwenang untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan (2) Prinsip otonomi daerah: prinsip seluas-luasnya (kewenangan daerah mengurus dan mengatur semua urusan pemerintahan diluar yang menjadi urusan Pemerintah yang ditetapkan dalam UU ini), prinsip nyata (urusan pemerintahan dilaksanakan berdasarkan tugas, wewenang, dan kewajiban yang senyatanya ada dan berpotensi untuk hidup dan berkembang sesuai dengan potensi dan kekhasan daerah), dan prinsip bertanggungjawab (dalam penyelenggaraan otonomi harus sejalan dengan maksud pemberian otonomi, yang pada dasarnya untuk memberdayakan daerah termasuk meningkatkan kesejahteraan rakyat). a. Pembagian urusan pemerintahan tersebut berdasar pemikiran: pertama, selalu terdapat berbagai urusan pemerintahan yang 66
sepenuhnya/tetap menjadi kewenangan Pemerintah, yakni menyangkut terjaminnya kelangsungan hidup bangsa dan negara secara keseluruhan seperti: politik luar negeri, pertahanan, kemanan, moneter, yustisi, agama, dan bagian tertentu urusan pemerintah lainnya yang berskala nasional. Kedua, terdapat bagian urusan pemerintah yang bersifat konkuren, yakni urusan yang penanganannya dalam bagian atau bidang tertentu dapat dilaksanakan bersama antara Pemerintah dan pemerintah daerah. Dengan demikian setiap urusan yang bersifat konkuren senantiasa ada bagian urusan yang menjadi kewenangan Pemerintah, ada bagian urusan yang diserahkan kepada Provinsi, dan kepada Kabupaten/Kota b. Pemerintahan Daerah adalah pelaksanaan fungsi-fungsi pemerintahan daerah yang dilakukan oleh lembaga pemerintahan daerah yaitu Pemerintah Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). Kepala daerah dan wakil kepala daerah dipilih secara langsung oleh rakyat yang persyaratan dan tata caranya ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan. (3) Pasangan calon kepala daerah dan wakil kepala daerah dapat dicalonkan baik oleh partai politik atau gabungan partai politik peserta Pemilu yang memperoleh sejumlah kursi tertentu dalam DPRD dan atau memperoleh dukungan suara dalam Pemilu Legislatif dalam jumlah tertentu. (4) Pengawasan yang dilaksanakan oleh Pemerintah terkait dengan penyelenggaraan urusan pemerintahan dan utamanya terhadap peraturan daerah dan peraturan kepala daerah. Dalam hal pengawasan terhadap Ranperda dan Perda, Pemerintah melakukan dengan cara: pertama, pengawasan terhadap Ranperda, yaitu terhadap rancangan peraturan daerah yang mengatur pajak daerah, retribusi daerah, APBD, dan RUTR sebelum disahkan oleh kepala daerah terlebih dahulu dievaluasi oleh Menteri Dalam Negeri untuk Raperda provinsi, dan oleh Gubernur 67
terhadap Raperda kabupaten/kota (pengawasan preventif). Kedua, pengawasan terhadap semua Perda diluar itu wajib disampaikan kepada Menteri Dalam Negeri untuk provinsi dan Gubernur untuk kabupaten/kota untuk memperoleh klarifikasi. Terhadap Perda yang bertentangan dengan kepentingan umum dan peraturan yang lebih tinggi dapat dibatalkan sesuai mekanisme yang berlaku (pengawasan represif). (5) Desa, atau yang disebut dengan nama lain, adalah kesatuan masyarakat hukum yang memiliki batas-batas wilayah yurisdiksi, berwenang untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat berdasarkan asal-usul dan adat istiadat setempat yang diakui dan/atau dibentuk dalam sistem Pemerintahan Nasional dan berada di kabupaten/kota. Landasan pemikiran dalam pengaturan mengenai desa adalah keanekaragaman, partisipasi, otonomi asli, demokratisasi dan pemberdayaan masyarakat. (6) Sebagai perwujudan demokrasi, dalam penyelenggaraan pemerintahan Desa dibentuk Badan Permusyawaratan Desa (BPD) atau sebutan lain, yang berfungsi sebagai lembaga pengaturan dalam penyelenggaraan pemerintahan Desa, seperti dalam pembuatan dan pelaksanaan Peraturan Desa, Anggaran Pendapatan dan Belanja Desa, dan Keputusan Kepala Desa. Kepala Desa pada dasarnya bertanggung jawab kepada rakyat Desa yang dalam tata cara dan prosedur pertanggungjawabannya disampaikan kepada Bupati atau Walikota melalui Camat. Kepada Badan Permusyawaratan Desa, Kepala Desa wajib memberikan keterangan laporan pertanggungjawabannya dan kepada rakyat menyampaikan informasi pokok-pokok pertanggungjawabannya namun tetap memberi peluang kepada masyarakat melalui BPD untuk menanyakan dan/atau meminta keterangan lebih lanjut terhadap hal-hal yang bertalian dengan pertanggungjawaban dimaksud. (7) Perimbangan keuangan pusat-daerah merupakan subsistem keuangan negara sebagai konsekuensi pembagian tugas antara pemerintah pusat dan daerah. Sumber penerimaan daerah: pertama, pendapatan daerah (pendapatan asli daerah, dana perimbangan, dan lain-lain pendapatan); 68
kedua, pembiayaan (sisa lebih perhitungan anggaran daerah, pinjaman daerah, dana cadangan daerah, dan hasil penjualan kekayaan daerah yang dipisahkan). Perubahan porsi dana perimbangan: dana bagi hasil pertambangan minyak bumi sebesar 15,5% dan gas bumi sebesar 30,5% untuk daerah mulai tahun anggaran 2009; bagi hasil dari penerimaan PBB sebesar 90% untuk daerah mulai tahun anggaran 2009; dan jumlah keseluruhan DAU ditetapkan sekurang-kurangnya 26% dari pendapatan dalam negeri netto yang ditetapkan dalam APBN mulai tahun anggaran 2008. E.Konsistensi Kebijakan Pemerintahan Daerah Dari uraian diatas terlihat bahwa dalam sejarah perkembangan kebijakan otonomi daerah di Indonesia tidak ada satu ajaran atau system yang digunakan secara konsisten. UU otonomi daerah yang paling lama digunakan adalah UU nomor 5 tahun 1974 hanya tidak dapat digunakan secara maksimal karena sepanjang 25 tahun usianya belum semua peraturan pelaksanaannya dibuat bahkan termasuk UU tentang perimbangan kekuangan antara pusat dan daerah sampai diganttikan oleh UU Nomor 22 tahun 1999. Keadaan ini pada gilirannya membuka kesempatan pada eksekutif untuk melakukan interpretasi sesuai dengan seleranya. Demikian pula dalam pelaksanaan UU Nomor 22 tahun 1999, belum semua peraturan pelaksanaannya dilengkapi sehingga pelaksanaannya tidak dapat dilakukan secara maksimal dan menimbulkan banyak ekses disana sini. Perbedaanya jika dalam UU nomor 5 tahun 1974 peran eksekutif sangat mendominasi maka dalam UU 22 tahun 1999 peran legislative ditunjukkan dengan cukup signifikan. Karena banyaknya ekses yang timbul dalam pelaksanaan UU Nomor 22 tahun1999 sekarang muncul keinginan untuk merevisi kembali UU ini. Kita belum tahu apa yang menjadi semangat dari UU sebagai hasil revisi dari UU Nomor 22 tahun 1999 ini apakah memiliki semangat otonomi daerah atau semangat sentralisasi. 69
Dengan melihat pelaksanaan kebijakan otonomi diatas, berkesimpulan bahwa pelaksanaan kebijakan otonomi daerah di Indonesia tidak pernah mencapai tujuan yang diharapkan dikarenakan tidak adanya konsistensi pelaksanaan terhadap tiap-tiap UU tantang Otonomi daerah yang pernah diberlakukan di Indonesia. Tiap UU tersebut tidak pernah dilaksanakan sampai tuntas karena besar kepentingan politik dari masing-masding pihak yang dominan pada masa diberlakukannya UU tersebut. Sebagaimana dikemukakan oleh Elfian Effendi (2001) yang mengatakan adanya delapan indikasi ancaman keberhasilan otonomi daerah yaitu sebagai berikut : 1) Konflik elit politik yang tidak kunjung selesai; 2) Meruncingnya perseteruan antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah; 3) Amandemen UU Nomor 22/1999 dan UU Nomor 25/1999 hanya akan memperlambat proses otonomi daerah; 4) Defisit APBN dan desentralisasi fiskal; 5) Utang luar negeri telah mengganggu kedaulatan bangsa; 6) Rusaknya dunia perbankan dan mati surinya sector riil; 7) Terbatasnya investasi asing dan domestik karena ketidaknyamanan berinvestasi; 8). Keterbatasan cadangan sumber daya alam yang diandalkan sebagai dana bagi hasil. Berhasil tidaknya implementasi otonomi daerah pada era sekarang akan sangat tergantung pada semangat para penyelenggara pemerintahan daerah serta dukungan masyarakat, bukan oleh pihak lain. Berkaitan dengan hal tersebut dituntut kesadaran semua pihak untuk menyatukan langkah dan bersikap saling percaya, sebab pembangunan memerlukan kepercayaan yang tinggi (high trust). kamii 70
F. Peran Pemerintahan Daerah Dalam Pemekaran dan Penggabungan Daerah Peran pemerintahan daerah dalam pemekaran dan penggabungan daerah sangat dominan, walau yang trjadi kecenderungannya hampir 100 % mengarah pada pemekaran bukan penggabungan, hal ini dapat dilihat hanya dalam waktu setengah dekade, jumlah daerah otonom baru (DOB) hasil pemekaran di Indonesia bertambah menjadi hampir dua kali lipat. Sejak Oktober 1999 sampai Januari 2008, tercatat telah terbentuk 164 daerah baru terdiri dari 7 provinsi baru, 23 kota baru, dan 134 kabupaten baru, sebagaimana bisa dilihat dalam tabel berikut ini. Pemekaran Daerah Tahun 1999-2008 Jml Prov. Jmlh Kab. Jml Kota Tahun Bulan Baru Baru Baru Total 1999 Oktober
26 1
27 Juni
2 2000
Oktober 1
1 Desember 2 1
3 2001
Juni
April
19 3
22 2002
Oktober 1
1 Februari
12 2003
April
17 Mei
12 Desember
23 2004
Oktober 1
1 2007
Januari
14 2
16 Maret
1 71
Agustus
8 2008
Januari
6 TOTAL 7 134 23 164 Sumber: Diolah dari UU Pembentukan Daerah Baru, Sekretariat DPR 1999-2008 Fenomena pemekaran daerah pada dasarnya merupakan bentuk lain dari upaya daerah dalam menarik perhatian pusat. Jika pada era Orde Lama daerah menyuarakan tuntutannya melalui pemberontakan, pada era Orde Baru pemberontakan daerah diredam melalui mekanisme penyuapan loyalitas yang elitis dari pusat, maka pada era reformasi pusat merespon tuntutan dari daerah dengan lebih terlembaga melalui pemberian rekognisi politik dan kultural serta alokasi sumberdaya ekonomi yang tidak merata ke seluruh bagian daerah. Sebagian besar kajian akademis tentang pemekaran daerah menunjukkan bahwa inisiasi pemekaran daerah dipicu oleh kebutuhan untuk pemerataan ekonomi, dan upaya memperbaiki kondisi pelayanan publik dengan menghadirkan negara di tengah-tengah masyarakat. Disamping itu, adanya insentif pemekaran dalam bentuk alokasi DAU dan DAK juga menjadi daya tarik tersendiri bagi daerah-daerah untuk mengajukan usul pemekaran. Dalam kacamata pemerintah pusat, kebijakan pemekaran juga sangat penting ditempuh dalam kaitannya untuk mendorong munculnya aktivitas perekonomian dan akselerasi pertumbuhan ekonomi di daerah perbatasan dan tertinggal, penguatan identitas keindonesiaan dengan mendekatkan pelayanan pada masyarakat sehingga negara akan dirasakan kehadirannya sangat riil oleh masyarakat, dan sebagai upaya untuk penjagaan wilayah aktif dalam rangka membangun pertahanan dan keamanan di wilayah perbatasan. Namun demikian, kebijakan pemekaran daerah yang berjumlah lebih dari 160 kasus tersebut tidak membawa dampak yang sama. Pemekaran di masing- masing daerah mempunyai kekhasannya sendiri yang tidak mudah untuk digeneralisasikan. Untuk kepentingan perumusan kebijakan di tingkat nasional, perlu dilakukan identifikasi dampak pemekaran secara umum. Dampak ini tidak 72
hanya terkait dengan penyelenggaraan pemerintahan, pelayanan publik dan pembangunan di tingkat nasional, tetapi juga dampak sosial, politik dan ekonominya di tingkat daerah. Mengambil pelajaran dari studi-studi yang dilakukan oleh beberapa lembaga riset, seperti Percik, LIPI, Litbang Depdagri dan beberapa lembaga lainnya, dampak sosial dan politik kebijakan pemekaran tidak bisa digambarkan secara generik. Sangat tidak mudah untuk disimpulkan apakah pemekaran daerah berdampak positif ataukah negatif. Di setiap dimensi, baik sosio-kultural, politik dan pemerintahan, serta pelayanan publik dan pembangunan ekonomi, dampak pemekaran selalu bermata ganda: bisa positif, tetapi pada saat yang sama juga bersifat negatif. Belum lagi apabila dampak tersebut diletakkan dalam skala yang berbeda: dalam skala daerah ataukah dalam skala nasional. Atas pertimbangan tersebut gambaran tentang dampak pemekaran ini diletakkan dalam wajah ganda. Menghindari ataupun meminimalisasi dampak negatif pada dasarnya adalah mengelola proses kebijakan pemekaran dan proses pasca pemekaran. G. Dampak Sosio Kultural Dari DOB Pemekaran daerah apabila prosedurnya benar akan membawa implikasi positif dalam bentuk pengakuan sosial, politik dan kultural masyarakat daerah. Melalui kebijakan pemekaran, entitas masyarakat yang mempunyai sejarah kohesivitas dan kebesaran yang panjang, memperoleh pengakuan sebagai daerah otonom baru. Pengakuan ini pada gilirannya memberikan kontribusi positif terhadap kepuasan masyarakat, sehingga meningkatkan dukungan daerah terhadap pemerintah nasional. Namun demikian, kebijakan pemekaran dalam implementasinya sering prosedurnya tidak benar sehingga banyak yang justru menimbulkan konflik yang pada gilirannya juga menimbulkan masalah horisontal dan vertikal dalam masyarakat. Sengketa antara pemerintah daerah induk dengan pemerintah daerah pemekaran dalam hal pengalihan aset dan batas wilayah, seringkali 73
berimplikasi pada ketegangan antar kubu masyarakat dan antara masyarakat dengan pemerintah daerah. H. Dampak DOB Pada Pelayanan Publik Kebijakan pemekaran daerah mampu memperpendek jarak geografis antara pemukiman penduduk dengan sentra pelayanan, juga mempersempit rentang kendali antara pemerintah daerah dengan unit pemerintahan di bawahnya. Disamping itu, pemekaran juga memungkinkan untuk menghadirkan jenis-jenis pelayanan baru, seperti pelayanan listrik, telepon, serta fasilitas urban lainnya, terutama di wilayah ibukota daerah pemekaran. Tetapi, pemekaran juga menimbulkan implikasi negatif bagi pelayanan publik, terutama pada skala nasional, terkait dengan alokasi anggaran untuk pelayanan publik yang berkurang. Hal ini disebabkan adanya kebutuhan belanja aparat dan infrastruktur pemerintahan lainnya yang bertambah dalam jumlah yang signifikan sejalan dengan pembentukan DPRD dan birokrasi di daerah hasil pemekaran. I. Dampak DOB Bagi Pembangunan Ekonomi Pasca terbentuknya daerah otonom baru, terdapat peluang yang besar bagi akselerasi pembangunan ekonomi di wilayah yang baru. Bukan hanya infrastruktur pemerintahan yang terbangun, tetapi juga infrastruktur fisik dan infrastruktur kebijakan pembangunan ekonomi yang dikeluarkan oleh pemerintah daerah otonom baru. Semua infrastruktur ini membuka peluang yang lebih besar bagi wilayah hasil pemekaran untuk mengakselerasi pembangunan ekonomi. Namun, kemungkinan akselerasi pembangunan ini harus dibayar dengan besarnya anggaran yang dikeluarkan untuk membiayai belanja pegawai dan belanja operasional pemerintahan daerah. Dari sisi teoritik, belanja ini bisa diminimalisir melalui kebijakan pembangunan ekonomi yang menjangkau seluruh wilayah, sehingga akselerasi pembangunan ekonomi tetap dimungkinkan dengan harga yang murah. Namun, dalam perspektif masyarakat daerah, selama ini 74
tidak ada bukti yang meyakinkan bahwa pemerintah nasional akan melakukannya tanpa kehadiran pemerintah daerah otonom. J. Dampak DOB Bagi Pertahanan, Keamanan dan Integrasi Nasional Pembentukan daerah otonom baru, bagi beberapa masyarakat pedalaman dan masyarakat di wilayah perbatasan merupakan isu politik nasional yang penting. Bagi masyarakat tersebut, bisa jadi mereka tidak pernah melihat dan merasakan kehadiran 'Indonesia', baik dalam bentuk simbol pemerintahan, politisi, birokrasi dan bahkan kantor pemerintah. Pemekaran daerah otonom, oleh karenanya, bisa memperbaiki kenangan politik nasional di daerah melalui peningkatan dukungan terhadap pemerintah nasional dan menghadirkan pemerintah pada level yang lebih bawah. Akan tetapi, ongkos politik untuk menghadirkan pemerintahan daerah otonom baru ini seringkali juga bisa sangat mahal, apabila pengelolaan politik selama proses dan pasca pemekaran tidak bisa dilakukan dengan baik. Sebagaimana terbukti pada beberapa daerah hasil pemekaran, ketidak mampuan untuk membangun inklusifitas politik antar kelompok dalam masyarakat mengakibatkan munculnya tuntutan untuk memekarkan lagi daerah yang baru saja mekar. Identifikasi dampak pemekaran tersebut membawa kita pada kesimpulan bahwa banyak dampak negatif yang perlu diminimalisasi. Esensi kebijakan yang perlu dilakukan adalah merasionalisasi proses kebijakan pemekaran, baik proses pengusulan pemekaran yang dilakukan oleh daerah, maupun proses penetapan pemekaran yang dilakukan di tingkat pusat. Dalam uraian berikut ini kita akan memahami proses dalam dua tingkatan tersebut yang akan membawa kita pada usulan rasionalisasi proses kebijakan pemekaran demi optimalisasi kepentingan publik. K. Pemekaran dan Penggabungan Daerah Ditinjau Dari Goodgovernance Semangat reformasi yang mewarnai pendayagunaan aparatur Negara dengan tuntutan untuk mewujudkan adminstrasi Negara yang mampu 75
mendukung kelancaran dan keterpaduan pelaksanaan tugas dan fungsi penyelenggaraan pemerintahan Negara dan pembangunan, dengan memperhatikan prinsip-prinsip good governance. Tuntutan yang gencar yang dilakukan oleh masyarakat kepada pemerintah untuk menyelenggarakan kepemerintahan yang baik (good governance) adalah sejalan dengan meningkatnya tingkat pengetahuan masyarakat di samping pengaruh dari globalisasi. UNDP memberikan beberapa karakteristik pelaksanaan good governance, yang meliputi : Partisipation, keterlibatan masyarakat dalam pembuatan keputusan. Rule of law, kerangka hukum yang adil dan dilaksanakan tanpa pandang bulu. Transparency, transparansi di bangun atas dasar kebebasan memperoleh informasi Responsiveness, lembaga-lemabaga harus cepat dan tanggab dalam melayani. Consensus orientation, berorientasi pada kepentingan masyarakat yang lebih luas. Equity, setiap orang punya kesempatan yang sama untuk memperoleh kesejahteraan dan keadilan. Efficiency and effectiveness, pengelolaan sumber daya public ilakukan secara berdaya guna (efisien) dan berhasil guna (efektif) Accountability, pertanggungjawaban kepada public atas setiap aktivitas yang dilakukan. Strategic vision, penyelenggaraan pemerintah dan masyarakat harus memiliki visi jauh ke depan. Dari karakteristik diatas, maka dapat disimpulkan bahwa wujud daripada good governance adalah penyelenggaraan pemerintahan yang Negara yang solid dan bertanggung jawab, serta efisien dan efektif dengan menjaga kesinergisan interaksi yang konstruktif diantara domain-domain Negara/ 76
pemerintah (state), sector swasta (private sector) dan masyarakat (society). Sektor negara/ pemerintah lebih banyak memainkan peran sebagai pembuat kebijakan, pengendali dan pengawasan. Sector swasta lebih benyak berkecimpung dan menjadi penggerak aktifitas dibidang ekonomi. Sedangkan masyarakat merupakan obyek sekaligus subyek dari pemerintah maupun swasta. Dari uraian diatas terlihat bahwa paradigma berkepemerintahan sudah berubah yang tadinya serba pemerintah saat ini telah mengakomodir pelibatan unsur swasta dan masyarakat dalam penyelenggaraan pemerintahan. Gaebler dan Osborne dalam Reinventing Government (1990) telah menganjurkan penekanan fungsi regulatory (steering) dari pemerintah dan mengurangi peran sebagai penyedia langsung (rowing) dari pelayanan tersebut. Mereka ber- argumen bahwa pemerintah cenderung kurang efisien sebagai penyedia services (rowing). Oleh karenanya pemerintah sebaiknya lebih memusatkan diri pada aspek pengaturan (steering). Dengan paradigma ini peran serta masyarakat dalam pemerintahan di daerah akan semakin besar. Dengan peran yang besar tersebut tentunya mesayarakat harus mempunyai daya atau power yang besar pula untuk dapat menggerakkan peran yang besar tersebut. Dalam menyelenggarakan good governance peran pemerintah atau Negara (state) akan semakin kurang. Peran tersebut sebagian akan dijalankan oleh swasta dan masyarakat. Negara dan swasta akan bersama-sama memberikan pelayanan terhadap berbagai kebutuhan masyarakat sedangkan dari masyarakat, Negara atau pemerintah akan mendapatkan kontrol dan arah kebijakan sesuai dengan kebutuhan dan harapan masyarakat. Agar peran yang dijalankan oleh masyarakat dapat berjalan dengan baik maka masyarakat harus dapat memberdayakan diri dengan berbagai prakarsa dan kreatifitas yang dimilikinya. Dalam hal ini pemerintah harus dapat melahirkan kebijakan-kebijakan yang dapat mendorong bagi terciptanya prakarsa dan kreatifitas masyarakat dalam menjalankan peranannya, oleh karenanya pemerintahan di era sekarang dituntut untuk mampu menganalisis berbagai 77
kebijakan yang ada, baik sebelum kebijakan di luncurkan ataupun sesudah kebiajakan di luncurkan. Arti Analisis Kebijakan itu sendiri menurut E.S Quade dalam William N. Dunn (2000; 95) adalah :Suatu bentuk analisis yang menghasilkan dan menyajikan informasi sedemikian rupa sehingga dapat memberi landasan bagi para pembuat kebijakan dalam membuat keputusan keputusan. Dalam analisis kebijakan, kata analisis digunakan dalam pengertian paling umum; termasuk penggunaan intuisi dan pengungkapan pendapat dan mencakup tidak hanya pengujian kebijakan dengan memilah-milahkannya kedalam sejumlah komponen tetapi juga perancangan dan sintesis alternartif-alternatif baru. Dengan melihat bahwa kebijakan yang telah dilaksanakan oleh pemerintah dalam mengatasi persoalan pemekaran dan penggabungan daerah saat ini, maka fungsi analisa yang dijalankan adalah Policy Action. Adapun fungsi-fungsi dalam policy action meliputi : Actuating, Coordinating, motivating, Budgeting, Human relation, dan Decition making. Untuk mendapatkan informasi menggunakan 3 (tiga) pendekatan yaitu empiris, evaluatif dan normatif. Empiris adalah menjelaskan sebab akibat dari kebijaksanaan publik ; evaluatif adalah berkenaan dengan penentuan nilai dari beberapa kebijaksanaan ; dan normatif adalah pengusulan arah dan tindakan yang akan memecahkan problem-problem kebijaksanaan. (William N. Dunn, 47 : 1998). Selain pendekatan yang digunakan dalam tulisan ini, kami juga mencoba menggunakan prosedur-prosedur dalam analisa kebijakan yang dimulai dari pemantauan, evaluasi, perumusan masalah, peramalan dan rekomendasi, sehingga memungkinkan kita dapat menghasilkan informasi mengenai kemungkinan bahwa arah tindakan dimasa yang akan diambil yang datang menimbulkan akibat-akibat yang bernilai. Pilkada di beberapa daerah kini yang sedang sedang berlangsung merupakan starting point menuju proses pemerintahan yang memiliki syarat dimaksud, pelaksanaan pilkada ini dilaksanakan atas landasan hukum yang tertuang dalam UU No 32 2004 tentang penyelenggaraan pemerintah daerah dan tatalaksana penyelenggaraan pemilihan kepala daerah ditingkat 78
kota/kabupaten dan provinsi Pilkada juga merupakan pintu masuk dari upaya penyelenggaraan otonomi daerah dengan semangat good governance yang akan dimulai dari penetapan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah yang dipilih oleh rakyat secara langsung, inilah bentuk demokrasi lokal yang kini sedang tour ke beberapa daerah. Tetapi akhir-akhir ini muncul kekhawatiran fenomena pilkada banyak menimbulkan kekerasan dan anarkisme sosial, yang menjadi korban rakyat kecil, keresahan ini sempat terbesit dan disampaikan kekhalayak publik oleh KH Hasyim Muzadi, sehingga ketua PB NU itu berpendapat pelaksanaan pilkada agar dievaluasi ulang, disederhanakan penyelanggaraannya agar tidak memakan biaya sosial dan ekonomi tinggi. Demikian pula pernyataan presiden beberapa waktu lalu, meskipun berbeda konten tetapi masih dalam rasa khawatir yang sama, yaitu menilai gagasan pemekaran daerah perlu dihentikan dan dievaluasi ulang agar memiliki nilai strategis bagi kepentingan nasional yang lebih besar. 79
BAB III TiINJAUN PEMEKARAN DAN PENGGABUNGAN DAERAH DARI BERBAGAI ASPEK A. Matrik Pemekaran dan Penggabungan Daerah Pengaturan Pemekaran & Penggabungan Daerah Sesuai Peraturan Perundangan Yang Berlaku (Pasal-pasal dalam UU, PP) Permasalahan Implementasi Peraturan Perundangan yang mengatur Pemekaran & Penggabungan Daerah (Evaluasi Implementasi Pasal-pasal dalam UU, PP) Selama ini pemekaran daerah dipandang bukan sebagai bagian dari penataan daerah upaya tetapi merupakan mendirikan Negara dalam Negara. No Sub Bab Uraian Sesuai Sistematika UU Nomor 32 Tahun 2004 secara lebih khusus, mengatur ketentuan mengenai pembentukan daerah dalam Bab II tentang Pembentukan Daerah dan Kawasan Khusus. Dapat dianalogikan, juga masalah termasuk lingkup pembentukan daerah. 4.1. Pemekaran & Penggabungan Daerah Sebagai Bagian Dari Penataan Daerah pemekaran wilayah dalam ruang 1. Geopolitik UU Nomor 32 Tahun 2004 Pasal 7 dan 8 mengatur legislasi penetapannya 1. Penghapusan penggabungan dan daerah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 6 ayat (2) beserta akibatnya ditetapkan dengan undang-undang. batas 2. Perubahan suatu daerah, perubahan nama daerah, pemberian nama bagian serta perubahan nama, atau pemindahan ibukota yang tidak mengakibatkan penghapusan suatu daerah ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah. rupa bumi 3. Perubahan sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dilakukan atas usul dan persetujuan yang bersangkutan. daerah Selama ini pemekaran telah dilakukan secara semaunya dimana kriteria politik (meski legislasi penetapannya ada dalam persyaratan) lebih dominan dari pada kriteria administratif, teknis dan fisik (sebagaimana diatur dalam peraturan perundangan ini); tetapi prakteknya Ada keinginan masyarakat yang digerakan oleh tokoh-tokon politik dan masyarakat untuk mendirikan daerah sendiri ketika mereka tidak atau kurang ini bisa diperhatikan. Padahal, hal disebabkan atau ketidakmampuan manajemen pelayanan atau bias birokrasi pada tingkat lokal. oleh kesalahan Pasal 8. Tata cara pembentukan, penghapusan, penggabungan dan daerah sebagaimana dimaksud dalam 80
4.2. 2. Wilayah Perbatasan 3. Wilayah Kepulauan Implikasi Yang Diinginkan 1. Hasil : Politik Ekonomi Pelayanan Publik Hukum 2. Manfaat (Benefit) Rakyat Pasal 4, Pasal 5, dan Pasal 6 diatur dengan Peraturan Pemerintah. PP nomor 78 tahun 2007, tentang tata cara pembentukan, penghapusan, dan Penggabungan daerah belum secara spesifik muncul pengaturan wilayah perbatasan antar Negara. PP nomor 78 tahun 2007, tentang tata cara pembentukan, penghapusan, dan Penggabungan daerah belum secara spesifik muncul pengaturan wilayah kepulauan. PP 78 Th 2007 Pasal 12 : ayat ibukota dilakukan setelah adanya kajian daerah terhadap aspek tata ruang, ketersediaan fasilitas, aksesibilitas, kondisi dan letak sosial geografis, ekonomi, sosial politik, dan sosial budaya. (3) Penetapan lokasi kependudukan, ayat (4) Pembentukan kota yang cakupan wilayahnya merupakan ibukota ibukota kabupaten kabupaten, maka tersebut harus dipindahkan ke lokasi lain secara bertahap paling lama 5 (lima) tahun sejak dibentuknya kota. Negara Kesatuan Republik Indonesia mempunyai perangkat hukum yang Karena PP nomor 78 tahun 2007, pembentukan, cara tentang tata penghapusan, Penggabungan dan daerah belum secara spesifik muncul pengaturan wilayah perbatasan antar Negara, sehingga berdampak pada kemandekan pada wilayah perbatasan antar Negara, karena sudah seharusnya ada pembedaan perlakuan pembangunan antara wilayah perbatasan dan wilayah lain yang bukan daerah perbatasan pembangunan PP nomor 78 tahun 2007, tentang tata cara pembentukan, penghapusan, dan Penggabungan daerah belum secara spesifik muncul pengaturan wilayah kepulauan, sehingga berdampak pada stagnasi pembangunan pada wilayah kepulauan, karena daerah kepulauan sudah condong lebih ruangnya mengacu pada penataan daerah ada maritime pembedaan perlakuan pembangunan antara wilayah kepulauan dan bukan wilayah kepulauan. seharusnya sehingga Implikasi Politik 1. Secara politik sering penetapan lokasi ibukota daerah pemekaran belum mengakomodir aspek ruang, tata fasilitas, aksesibilitas, ketersediaan geografis, kondisi kependudukan, sosial ekonomi, sosial politik, dan sosial budaya. letak dan 2. Secara politik banyak terjadi ibukota kabupaten masih menyatu dengan ibukota kotamadya. Implikasi Ekonomi 1. Secara ekonomi justru setelah terjadi pemekaran rakyat sengsara karena ulah elit politik yang memikirkan dirinya sendiri atau kelompoknya. sering terjadi setelah pemekaran belum menjawab adanya pelayanan yang semakin dekat dengan masyarakat, bahkan sering terjadi sebaliknya. 1. Secara ekonomi justru setelah terjadi pemekaran rakyat sengsara karena ulah elit politik yang memikirkan dirinya sendiri atau kelompoknya. sering terjadi setelah pemekaran belum menjawab adanya pelayanan yang semakin dekat dengan masyarakat, bahkan sering terjadi sebaliknya. 2. Infrastruktur pelayanan justru emakin terjadi setelah menyedihkan pemekaran. Implikasi Hukum 1. Pada daerah yang baru mekar justru produk hukum daerah masih stagnan sehingga sering terjadi kekosongan produk hukum daerah di daerah pemekaran. Sering dalam pembentukan daerah mengorbankan sering prakteknya 81
NKRI 3. Dampak (Impact) Sinergi Antar Kelompok Masyarakat / Penduduk & Sinergi Antar Wilayah Sustainability Ditinjau Ekonomi, Sosial, Ekologi 4.3. Pengaturan Pembentukan & Penggabungan Daerah mengatur pemerintahan daerah sesuai amanat UUD 1945, yaitu Undang- Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (UU Nomor 32 Tahun 2004) yang mengatur secara jelas pemberlakuan otonomi daerah, begitu pula dalam hal pembentukan daerah atau pemekaran wilayah. PP 78 Th 2007 Pasal 6 ayat (1) Syarat teknis yang meliputi faktor kemampuan ekonomi, potensi daerah, sosial budaya, luas sosial keamanan, daerah, kemampuan tingkat kesejahteraan masyarakat, dan rentang kendali penyelenggaraan pemerintahan daerah. politik, kependudukan, pertahanan, keuangan, UUD 1945 tidak mengatur perihal pembentukan daerah atau pemekaran suatu wilayah secara khusus, namun disebutkan : 1. Pasal 18B ayat (1) bahwa, "Negara mengakui dan menghormati satuan- satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan undang-undang." 2. Pada ayat tercantum kalimat sebagai berikut : "Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak- hak tradisionalnya sepanjang masih dengan hidup perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang- undang." (2) dan sesuai UU Nomor 32 Tahun 2004 menentukan bahwa pembentukan suatu daerah harus ditetapkan undang-undang tersendiri. Ketentuan ini tercantum dalam Pasal 4 : 1. Ayat dengan daerah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 ayat (1) ditetapkan dengan undang- undang, (1). Pembentukan 2. Ayat "Undang-undang pembentukan daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) antara lain mencakup nama, cakupan wailayah, kewenangan batas, ibukota, menyelenggarakan urusan pemerintahan, penunjukan penjabat kepala daerah, pengisian keanggotaan DPRD, kepegawaian, pendanaan, peralatan, dokumen, serta perangkat daerah." (2) pengalihan 3. Ayat Legalisasi pemekaran wilayah yang menyatakan bahwa, "Pembentukan daerah dapat beberapa berupa (3) mengatur penggabungan kepentingan masyarakat bawah dan hanya mementingkan kelompok elit daerah. Pembentukan daerah dalam prakteknya sering mengorbankan kepentingan yang lebih besar disbanding kepentingan segelintir kelompok elit local yang sering prakteknya selalu berusaha mendirikan Negara dalam Negara bukan sebagai Subsistem dari NKRI. Belum ditegaskan kapan melakukan pemekaran atau penggabungan, artinya apa saja syarat-syarat pemekaran agar terjadi sustainability ditinjau dari kriteria administratif, politik, ekonomi, fisik, sosial, ekologi. Dapatkah langsung dibentuk, atau diujicoba dulu beberapa tahun, agar terjadi sinergi antar kelompok masyarakat ? Atau harus memenuhi persyaratan tertentu dalam jangka waktu tertentu seperti lima atau 10 tahun, dsb? budaya, Sebaiknya digunakan analisis yang lebih obyektif yaitu demand dan supply sides. Dari sisi demand, pertanyaan pokok adalah apakah daerah atau bagian dari benar-benar daerah membutuhkan sendiri karena adanya kompleksitas masalah dalam pemberian pelayanan yang benar- benar diamati dari waktu ke waktu, seperti letaknya yang sulit dijangkau membuat biaya tinggi dan masyarakat menjadi menderita akses mendapatkan pelayanan yang sulit, dan masalah sosial budaya yang sering menimbulkan kerawanan, atau juga memiliki potensi alam yang dapat dikembangkan. tersebut pemerintahan karena Dari sisi supply, perlu dipikirkan kesiapan atau kemampuan pusat dan lokal untuk menjalankan mendirikan dan pemerintahan, kesiapan pembiayaan dari pusat, kesiapan SDM lokal, dukungan infrastruktur, dukungan politik lokal, dukungan masyarakat, dsb Untuk demand dan supply sides, harus dikembangkan kriteria kelayakan masing- masing agar tidak membingungkan. Demand side memerlukan kriteria teknis, politis, dan ekonomis, sementara supply side menggunakan kriteria administratif (dukungan pemerintah, financial dukungan SDM aparat lokal, dukungan fiskal), dukungan fisik (potensi alam), dukungan sosial budaya, dan prospek keberlanjutan. seperti Banyak daerah yang mengeluh karena setelah sulit berkembang (baik untuk daerah baru induk), apalagi ada gejolak maupun ibu kota perebutan penetapan Kabupaten / Provinsi. pemekaran menjadi lokasi 82
1. Persyaratan Pembentukan & Penggabungan Daerah Harus Diatur Minimum Dengan UU Perlu Revisi UU 32 PP tidak Kuat Terlalu Bottom Up 2. Pembentukan & Penggabungan : Kepentingan Nasional Otda sebagai Subsistem dari NKRI daerah atau bagian daerah yang bersandingan atau pemekaran dari satu daerah menjadi dua daerah atau lebih." 4. Ayat (4) menyebutkan, "Pemekaran dari satu daerah menjadi 2 (dua) sebagaimana lebih atau daerah dimaksud pada ayat (3) dapat dilakukan setelah mencapai batas minimal penyelenggaraan pemerintahan." usia UU Nomor 32 Tahun 2004 Pasal 5 mengatur persyaratan 1. Pembentukan daerah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 4 harus memenuhi syarat administratif, teknis, dan fisik kewilayahan. administratif 2. Syarat sebagaimana dimaksud pada ayat (1) untuk provinsi meliputi adanya persetujuan DPRD kabupaten/kota dan Bupati/Walikota yang akan menjadi cakupan wilayah provinsi, persetujuan DPRD provinsi induk serta rekomendasi Menteri Dalam Negeri. dan Gubernur, 3. Syarat sebagaimana (1) untuk dimaksud pada ayat kabupaten/kota meliputi adanya persetujuan DPRD kabupaten/kota dan yang Bupati/Walikota persetujuan DPRD bersangkutan, provinsi serta rekomendasi Menteri Dalam Negeri. 4. Syarat teknis sebagaimana dimaksud pada ayat (1) meliputi faktor yang menjadi dasar pembentukan daerah yang mencakup faktor kemampuan ekonomi, potensi sosial budaya, sosial politik, kependudukan, luas daerah, pertahanan, keamanan, dan faktor lain yang memungkinkan terselenggaranya otonomi daerah. 5. Syarat fisik sebagaimana dimaksud pada ayat (1) meliputi paling sedikit 5 (lima) untuk kabupaten/kota pembentukan provinsi dan paling sedikit 7 (tujuh) kecamatan untuk dan 4 pembentukan untuk (empat) calon pembentukan ibukota, prasarana pemerintahan. administratif dan Gubernur daerah, kabupaten, kecamatan kota, lokasi sarana, dan Negara Kesatuan Republik Indonesia mempunyai perangkat hukum yang mengatur pemerintahan daerah sesuai amanat UUD 1945, yaitu Undang- Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (UU Nomor 32 Tahun 2004) yang mengatur secara jelas pemberlakuan otonomi daerah, begitu pula dalam hal pembentukan daerah atau pemekaran wilayah. Pemberlakuan sistem otonomi daerah telah membawa perubahan politik di Belum ada pemahaman yang sama tentang batasan pembentukan daerah, apakah itu dalam konteks pemekaran atau penggabungan dalam UU, karena kalau dengan PP masih kurang kuat. definisi atau Siapa yang melakukan / mengusulkan pemekaran atau penggabungan itu? Siapa saja yang dilibatkan? Tokoh Birokrasi? masyarakat? Depdagri? yang mengevaluasi agar dibentuk pemekaran atau penggabungan? Dewan? Dsb. Siapa Sering dalam pembentukan daerah sering prakteknya lebih mementingkan kepentingan dibanding kepentingan nasional danNKRI. kelompok Praktek penyelenggaraan pemerintahan sering terjadi penyimpangan terutama dalam penyelenggaraan otda sering prakteknya dalam negarabukan sebagai Subsistem dari NKRI. ada Negara 83
3. Pembentukan dan Penggabungan sebagai Bagian Dari Penataan Daerah 4. Keharusan Pembedaan Persyaratan Sesuai Karakteristik Geografis Persyaratan Pembentukan & Penggabungan Prov Persyaratan Pembentukan & Penggabungan Kab/Kota Persyaratan Pembentukan & Penggabungan Kota Kecil Persyaratan Pembentukan & Penggabungan Menengah Persyaratan Pembentukan & Penggabungan Kota Sedang. Persyaratan Pembentukan & Penggabungan Menengah. 5. Persyaratan yang mengedepankan Insentif Tanpa Punisment / Sangsi Hukum Insentif Untuk Mendorong Pembangunan Sangsi Untuk Pemekaran Dengan Implikasi Buruk tingkat lokal, hal ini memberikan dampak positif maupun dampak negatif. Menunjangnya sebuah daerah dalam kemampuan beberapa hal, ekonomi, dan sebagainya menjadi penyebab utama menginginkan sebuah melepaskan diri dari wilayah induknya. Hal inilah yang menyebabkan terjadinya pemekaran wilayah. seperti potensi daerah, wilayah UU Nomor 32 Tahun 2004 Pasal 6 penghapusan/ mengatur penggabungan 1. Daerah dapat dihapus dan digabung dengan daerah lain apabila daerah tidak mampu yang bersangkutan menyelenggarakan otonomi daerah. 2. Penghapusan dan penggabungan daerah otonom dilakukan setelah melalui proses evaluasi terhadap pemerintahan penyelenggaraan daerah. 3. Pedoman syarat sebagaimana dimaksud pada ayat (2) diatur dalam Peraturan Pemerintah. evaluasi UU Nomor 32 Tahun 2004 Pasal 5 ayat (1) Pembentukan daerah hanya dapat dilakukan apabila telah memenuhi syarat administratif, fisik teknis, kewilayahan. dan Ayat syarat administratif yang wajib dipenuhi meliputi adanya DPRD persetujuan kabupaten/kota dan bupati/walikota yang akan menjadi cakupan wilayah provinsi bersangkutan, DPRD provinsi induk dan gubernur, serta rekomendasi dari Menteri Dalam Negeri. Ayat (3) untuk kabupaten/kota, syarat administratif yang juga harus dipenuhi meliputi adanya persetujuan DPRD bupati/walikota dan kabupaten/kota DPRD persetujuan bersangkutan, provinsi serta gubernur, rekomendasi dari Menteri Dalam Negeri. Ayat (5), syarat fisik yang dimasud harus lima meliputi pembentukan kabupaten/kota sedikit tujuh provinsi dan kecamatan pembentukan kabupaten, dan empat kecamatan untuk pembentukan kota, lokasi calon ibukota, sarana, dan prasarana pemerintahan. (2) Bagi provinsi, persetujuan dan paling sedikit untuk paling untuk PP nomor 78 tahun 2007, tentang tata cara pembentukan, penghapusan, dan Penggabungan daerah 1. Pasal 2 ayat (1) Pembentukan daerah dapat penggabungan beberapa daerah atau bagian daerah yang bersandingan atau pemekaran dari satu daerah menjadi dua daerah atau lebih. berupa 2. Pembentukan daerah provinsi pada Penggabungan atau penghapusan juga belum benar-benar didasarkan atas kinerja yang riil selama beberapa tahun. Misalnya selama kurun waktu tertentu tidak mampu berotonomi dalam arti tidak mampu memberikan kesejahteraan dan pelayanan yang memadai, maka harus digabung ke daerah induk, atau dihapus. Ketentuan ini perlu ada agar jangan ada keinginan selalu melakukan pemekaran. untuk Munculnya gerakan pemekaran desa, kecamatan bahkan kabupaten untuk bisa membentuk kabupaten atau provinsi. Hal ini disebabkan oleh adanya ketentuan jumlah dalam peraturan perundangan lain yang tidak memperhatikan sisi seperti kompleksitas pelayanan, fisik, dsb. Dalam hanya tapi mengedepankan juga punisment / sangsi hukum terutama bagi pemekaran dengan implikasi buruk. tersebut pada pasal 2 ayat (1) dan ayat (3) sub b). ini bisa dijadikan punisment bagi daerah yang berimplikasi buruk. persyaratan jangan Insentif semata Penggabungan seperti yang 84
6. Persyaratan Terlalu Berbasis Kuantitatif Sehingga Bisa Dikarang - Karang. Berbasis Sekarang Tidak Yang Akan Datang. Berbasis Peluang Atau Ancaman 7. Pembentukan & Penggabungan Daerah Dipersiapkan Melalui Tahapan Persiapan (Pemekaran Administratif) 10. Pembentukan & Penggabungan Daerah Harus Merupakan Wujud Desentralisasi Pemerintah (Penilaian Executive / Executive ayat (3) sub b). disebutkan dapat : penggabungan beberapa berupa kabupaten / kota yang bersandingan pada wilayah provinsi yang berbeda; dan c). penggabungan beberapa provinsi menjadi 1 (satu) provinsi. PP nomor 78 tahun 2007 Pasal 4 ayat (1) disebutkan : Pembentukan daerah provinsi berupa pemekaran provinsi dan penggabungan beberapa kabupaten/kota pada wilayah yang provinsi yang berbeda harus memenuhi syarat administratif, fisik kewilayahan. bersandingan teknis, dan Pasal 6 ayat (3) disebutkan : suatu calon direkomendasikan daerah menjadi daerah otonom baru apabila calon daerah otonom dan daerah induknya mempunyai total nilai seluruh indikator dan perolehan nilai indikator faktor kependudukan, faktor kemampuan ekonomi, faktor potensi daerah dan faktor kemampuan keuangan dengan kategori sangat mampu atau mampu. Pasal 8 disebutkan : cakupan wilayah utk otonom memenuhi syarat fisik kewilayahan : a). pembentukan provinsi paling sedikit 5 (lima) kabupaten/kota; b). pembentukan kabupaten paling sedikit 5 (lima) kecamatan; dan c). pembentukan kota paling sedikit 4 (empat) kecamatan. UU Nomor 32 Tahun 2004 Pasal 5 ayat teknis dari pembentukan (4), syarat daerah baru harus meliputi faktor yang menjadi dasar pembentukan daerah yang mencakup faktor-faktor di bawah ini. 1. Kemampuan ekonomi. 2. Potensi daerah. 3. Sosial budaya. 4. Sosial politik. 5. Kependudukan. 6. Luas daerah. 7. Pertanahan 8. Keamanan. 9. Faktor lain yang memungkinkan terselenggaranya otonomi daerah. PP 78 Th 2007 Pasal 5 ayat (1) Syarat administratif daerah provinsi meliputi : a). Keputusan masing- masing DPRD kabupaten/kota yang akan menjadi cakupan wilayah calon persetujuan provinsi pembentukan tentang Belum ada alasan dan tujuan yang jelas tentang dilakukan pemekaran atau penggabungan, misalnya karena adanya kesulitan fisik / akses yang sulit untuk melayani wilayah2 tertentu, atau juga alasan yang kesemuanya akan diarahkan kepada kesejahteraan rakyat di daerah dan pemberdayaan rakyat itu sendiri, dan harus berbasis kondisi sekarang, karena kalau kelayakannya dengan kuantitatif asusmsinya akan bisa dikarang - karang angkanya agar layak. terlalu mahal, dsb., Dalam konteks status daerah, daerah- daerah yang ada belum dibedakan atas (sudah dua status yaitu Kabupaten Kabupaten otonom penuh) Pemekaran / disiapkan), atau juga Provinsi (sudah otonom penuh) dan Provinsi Pemekaran (sedang diujicobakan/disiapkan). dan (sedang diujicobakan Pemekaran yang ada belum dimulai dari tahap ujicoba dahulu, dan diamati tingkat kemandiriannya selama uji coba, kemudian diberi itu harus dilakukan secara bertahap (seperti dulu peralihan dari Kota Administratif menjadi Kota Madya). Pembedaan ini tidak hanya menyangkut tahapan juga menyangkut jumlah dan jenis urusan mampu yang dilaksanakan secara sepenuhnya. keputusan. Karena pengamatan, tetapi mungkin belum Politisi dalam pembentukan daerah sehingga azas yang penyelenggaraan berupa desentralisasi, dekonsentrasi, & tugas pembantuan sehingga prakteknya sering terjadi penyimpangan. lebih dominant Pemerintah 85
Assesment) 11. AnalisisYang Valid & Objektif / Independen Kelayakan : Melalui Jajak Pendapat. Jajak Pendapat Oleh Lembaga Independen pembentukan calon provinsi berdasarkan hasil Rapat Paripurna; b). Keputusan bupati/walikota dengan bupati/walikota keputusan wilayah tentang persetujuan pembentukan calon provinsi; Pasal 6 ayat (1) disebutkan syarat teknis meliputi faktor kemampuan ekonomi, potensi daerah, sosial budaya, sosial luas daerah, politik, kependudukan, pertahanan, kemampuan kesejahteraan keuangan, masyarakat, kendali penyelenggaraan pemerintahan daerah. ditetapkan bersama calon provinsi keamanan, tingkat dan rentang Sebagai pemberlakuan sistem otonomi daerah, dengan merujuk UU No. 32 Tahun 2004, UU 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan. konsekuensi Selain itu, amanat UUD 1945 yang menyebutkan bahwa, "Gubernur, Bupati, dan Walikota masing-masing sebagai kepala pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan kota dipilih secara demokratis" namun realisasinya yang diatur dalam PP Nomor 6 Th 2005 Pengesahan, tentang dan Pemberhentian Pengangkatan, Kepala Daerah tahu muncul tahu - Wakil Kepala Daerah yang tidak ada dalam UUD. Pemilihan, UUD 1945 yang telah diamandemen (2) menyebutkan, Pasal 18 ayat "Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan." Selanjutnya, pada ayat tertulis, (5) "Pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan pemerintah pusat." dan ayat (6) pasal yang sama menyatakan, "Pemerintahan berhak menetapkan peraturan daerah dan untuk peraturan-peraturan tugas melaksanakan pembantuan." daerah lain otonomi dan PP 78 Th 2007 Pasal 5 ayat (1) Syarat daerah administratif provinsi meliputi: a. Keputusan masing-masing DPRD kabupaten/kota yang akan menjadi cakupan wilayah provinsi tentang persetujuan pembentukan calon provinsi berdasarkan hasil Rapat Paripurna; pembentukan calon b. Keputusan bupati/walikota ditetapkan dengan bersama keputusan bupati/walikota wilayah calon provinsi tentang persetujuan pembentukan calon provinsi; c. Keputusan DPRD provinsi induk tentang persetujuan pembentukan Selama ini belum memiliki mekanisme penilaian atau evaluasi secara berkala selama pemekaran, dan mekanisme ini dilaksanakan secara sungguh-sungguh agar menghasilkan penilaian yang obyektif, sebagai wujud desentralisasi pemerintahan bukan mengedepankan politik seperti sekarang ini. Belum diteliti secara obyektif agar tidak lagi pemekaran seperti yang terjadi ini. Seharusnya diatur terjadi selama (adanya adanya external examiner Executive Assesment) lebih obyektif, karena "permainan" bisa sering terjadi politisi Kabupaten, provinsi dan politisi sementara sebaiknya dihentikan dahulu pemekaran (moratorium). agar pusat. Untuk Pembentukan & Penggabungan Daerah yang terjadi selama ini belum merupakan Desentralisasi Pemerintah wujud Executive Executive (Penilaian / Assesment), desentralisasi sehingga yang nota bene merupakan penyerahan wewenang oleh pemerintah daerah otonomi untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia, masih dimaknai berbeda - beda.. pemerintahan kepada pusat Dalam pelaksanaan Dekonsentrasi yang wewenang pelimpahan merupakan pemerintahan oleh pemerintah pusat kepada wakil pemerintah pusat di daerah dan/atau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu, faktanya instansi vertikal sampai sekarang belum ada.. gubernur sebagai Dalam pelaksanaan tugas pembantuan dari yang merupakan pemerintah daerah pusat dan/atau desa dari pemerintah provinsi kepada kabupaten/kota dan/atau desa serta dari pemerintah kabupaten/kota kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu jauh dari harapan. penugasan kepada faktanya masih Belum diteliti secara obyektif dan independent agar lagi pemekaran yang asal - asalan seperti yang ini. Seharusnya diatur adanya external examiner (adanya penilaian masyarakat) melalui Jajak Pendapat oleh Lembaga Independen. Pada pasal 5 ayat (3) Keputusan DPRD kabupaten/kota diproses berdasarkan aspirasi sebagian besar masyarakat setempat, agar analisisnya Valid & Objektif Independen maka dalam Kelayakannya lebih baik kalau : Melalui Jajak Pendapat, atau Jajak Pendapat Oleh Lembaga Independen tidak terjadi terjadi selama / 86
calon provinsi berdasarkan hasil Rapat Paripurna; d. Keputusan persetujuan provinsi; dan gubernur pembentukan tentang calon e. Rekomendasi Menteri. administratif Syarat pembentukan daerah kabupaten/kota meliputi: a. Keputusan DPRD tentang Ayat (2) kabupaten/kota persetujuan induk pembentukan calon kabupaten/kota; Pada pasal 5 ayat (4) Keputusan DPRD provinsi berdasarkan aspirasi sebagian besar masyarakat yang dituangkan dalam keputusan DPRD kabupaten/kota yang akan menjadi cakupan wilayah calon provinsi. agar analisisnya Valid & Objektif / Independen maka dalam Kelayakannya lebih baik kalau : Melalui Jajak Pendapat, atau Jajak Lembaga Independen setempat Pendapat Oleh b. Keputusan induk tentang persetujuan pembentukan calon kabupaten/kota; bupati/walikota
c. Keputusan DPRD provinsi pembentukan persetujuan kabupaten/kota; tentang calon d. Keputusan persetujuan kabupaten/kota; dan e. Rekomendasi Menteri. (3) gubernur pembentukan tentang calon Ayat DPRD kabupaten/kota diproses berdasarkan aspirasi sebagian besar masyarakat setempat. Keputusan Ayat (4) Keputusan DPRD provinsi berdasarkan aspirasi sebagian besar masyarakat setempat yang dituangkan dalam keputusan DPRD kabupaten/kota yang akan menjadi cakupan wilayah calon provinsi. B. TINJAUAN PEMEKARAN DAERAH 1. Tinjauan dalam UU 32/2004 Pada UU 32 Tahun 2004, Pasal 4 mengatur pembentukan: (1) Pembentukan daerah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 ayat (1) ditetapkan dengan undang-undang; (2) Undang-undang pembentukan daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) antara lain mencakup nama, cakupan wilayah, batas, ibukota, kewenangan menyelenggarakan urusan pemerintahan, penunjukan penjabat kepala daerah, pengisian keanggotaan DPRD, pengalihan kepegawaian, pendanaan, peralatan, dan dokumen, serta perangkat daerah; (3) Pembentukan daerah dapat berupa penggabungan beberapa daerah atau 87
bagian daerah yang bersandingan atau pemekaran dari satu daerah menjadi dua daerah atau lebih; (4) Pemekaran dari satu daerah menjadi 2 (dua) daerah atau lebih sebagaimana dimaksud pada ayat (3) dapat dilakukan setelah mencapai batas minimal usia penyelenggaraan pemerintahan; Pasal 5 mengatur persyaratan : (1) Pembentukan daerah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 4 harus memenuhi syarat administratif, teknis, dan fisik kewilayahan. (2) Syarat administratif sebagaimana dimaksud pada ayat (1) untuk provinsi meliputi adanya persetujuan DPRD kabupaten/kota dan Bupati/Walikota yang akan menjadi cakupan wilayah provinsi, persetujuan DPRD provinsi induk dan Gubernur, serta rekomendasi Menteri Dalam Negeri. (3) Syarat administratif sebagaimana dimaksud pada ayat (1) untuk kabupaten/kota meliputi adanya persetujuan DPRD kabupaten/kota dan Bupati/Walikota yang bersangkutan, persetujuan DPRD provinsi dan Gubernur serta rekomendasi Menteri Dalam Negeri. (4) Syarat teknis sebagaimana dimaksud pada ayat (1) meliputi faktor yang menjadi dasar pembentukan daerah yang mencakup faktor kemampuan ekonomi, potensi daerah, sosial budaya, sosial politik, kependudukan, luas daerah, pertahanan, keamanan, dan faktor lain yang memungkinkan terselenggaranya otonomi daerah. (5) Syarat fisik sebagaimana dimaksud pada ayat (1) meliputi paling sedikit 5 (lima) kabupaten/kota untuk pembentukan provinsi dan paling sedikit 5 (lima) kecamatan untuk pembentukan kabupaten, dan 4 (empat) kecamatan untuk pembentukan kota, lokasi calon ibukota, sarana, dan prasarana pemerintahan. Pasal 6 mengatur syarat penghapusan/ penggabungan (1) Daerah dapat dihapus dan digabung dengan daerah lain apabila daerah yang bersangkutan tidak mampu menyelenggarakan otonomi daerah. (2) Penghapusan dan penggabungan daerah otonom dilakukan setelah melalui proses evaluasi terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah. (3) Pedoman evaluasi sebagaimana dimaksud pada ayat (2) diatur dalam Peraturan Pemerintah. Pasal 7 dan 8 mengatur legislasi penetapannya (1)Penghapusan dan penggabungan daerah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 6 ayat (2) beserta akibatnya ditetapkan dengan undang-undang. (2) Perubahan batas suatu 88
daerah, perubahan nama daerah, pemberian nama bagian rupa bumi serta perubahan nama, atau pemindahan ibukota yang tidak mengakibatkan penghapusan suatu daerah ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah. (3) Perubahan sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dilakukan atas usul dan persetujuan daerah yang bersangkutan. Pasal 8. Tata cara pembentukan, penghapusan, dan penggabungan daerah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 4, Pasal 5, dan Pasal 6 diatur dengan Peraturan Pemerintah. 2. Ekses Pemekaran Daerah Euforia otonomi banyak membuahkan pembentukan daerah otonom baru. Tetapi, ini juga mengkhawatirkan karena banyaknya daerah baru akan dapat menjadi beban baru penyelenggaraan pemerintahan. Meski tujuan normatifnya mendekatkan pelayanan bagi masyarakat, kenyataannya banyak pemerintahan daerah baru membawa ekses negatif seperti setelah dimekarkan justru tidak mampu menjalankan kewajibannya. Pemerintah pusat pun mengantisipasi perkembangan itu. Sejak 2007, pemerintah mengeluarkan Peraturan Pemerintah (PP) No 78/2007 tetang Tata Cara Pembentukan, Penghapusan, dan Penggabungan Daerah. Namun, regulasi tersebut ibarat perangkap ikan. Masuk gampang, keluar tidak bisa. Pembentukan daerah baru begitu mudah, sementara penghapusan dan penggabungan daerah belum pernah terjadi. Padahal, PP No 78/2007 menyebutkan, daerah otonom dapat dihapus bila tidak mampu menyelenggarakan otonomi daerah. Ada beberapa ekses negatif lainnya dari penekaran daerah antara lain : a. Selama ini pemekaran telah dilakukan secara semaunya dimana kriteria politik (meski tidak ada dalam persyaratan) lebih dominan dari pada kriteria administratif, teknis dan fisik (sebagaimana diatur dalam peraturan perundangan ini); b. Ada keinginan masyarakat yang digerakan oleh tokoh-tokon politik dan masyarakat untuk mendirikan daerah sendiri ketika mereka tidak atau 89
kurang diperhatikan. Padahal, hal ini bisa disebabkan oleh kesalahan atau ketidakmampuan manajemen pelayanan atau bias birokrasi pada tingkat lokal. c. Sebaiknya digunakan analisis yang lebih obyektif yaitu demand dan supply sides. Dari sisi demand, pertanyaan pokok adalah apakah daerah atau bagian dari daerah tersebut benar-benar membutuhkan pemerintahan sendiri karena adanya kompleksitas masalah dalam pemberian pelayanan yang benar-benar diamati dari waktu ke waktu, seperti letaknya yang sulit dijangkau membuat biaya tinggi dan masyarakat menjadi menderita karena akses mendapatkan pelayanan yang sulit, dan masalah sosial budaya yang sering menimbulkan kerawanan, atau juga memiliki potensi alam yang dapat dikembangkan. d. Dari sisi supply, perlu dipikirkan kesiapan atau kemampuan pusat dan lokal untuk mendirikan dan menjalankan pemerintahan, seperti kesiapan pembiayaan dari pusat, kesiapan SDM lokal, dukungan infrastruktur, dukungan politik lokal, dukungan masyarakat, dsb e. Untuk demand dan supply sides, harus dikembangkan kriteria kelayakan masing-masing agar tidak membingungkan. Demand side memerlukan kriteria teknis, politis, dan ekonomis, sementara supply side menggunakan kriteria administratif (dukungan financial pemerintah, dukungan SDM aparat lokal, dukungan fiskal), dukungan fisik (potensi alam), dukungan sosial budaya, dan prospek keberlanjutan. f. Harus diteliti secara obyektif agar tidak terjadi lagi pemekaran seperti yang terjadi selama ini. Seharusnya diatur adanya external examiner (adanya assessment dari daerah luar / pihak luar) agar lebih obyektif, karena "permainan" bisa terjadi antara Kabupaten, provinsi dan departemen dalam negeri. Untuk sementara sebaiknya tidak dilaksanakan dulu pemekaran (moratorium). g. Banyak daerah yang mengeluh karena setelah pemekaran menjadi sulit berkembang (baik untuk daerah baru maupun induk), apalagi ada gejolak perebutan penetapan lokasi ibu kota Kabupaten / Provinsi. 90
h. Ada juga muncul gerakan pemekaran desa, kecamatan bahkan kabupaten untuk bisa membentuk kabupaten atau provinsi. Hal ini disebabkan oleh adanya ketentuan jumlah dalam peraturan perundangan yang tidak memperhatikan sisi lain seperti kompleksitas pelayanan, fisik, dsb. i. Penggabungan atau penghapusan juga harus benar-benar didasarkan atas kinerja yang riil selama beberapa tahun. Misalnya selama kurun waktu tertentu tidak mampu berotonomi dalam arti tidak mampu memberikan kesejahteraan dan pelayanan yang memadai, maka harus digabung ke daerah induk, atau dihapus. Ketentuan ini perlu ada agar jangan ada keinginan untuk selalu melakukan pemekaran. j. Pemekaran harus dimulai dari tahap ujicoba dahulu, dan diamati tingkat kemandiriannya selama uji coba, kemudian diberi keputusan. Karena itu harus dilakukan secara bertahap (seperti dulu peralihan dari Kota Administratif menjadi Kota Madya). k. Pemerintah pusat harus memiliki mekanisme penilaian atau evaluasi secara berkala selama pemekaran, dan mekanisme ini dilaksanakan secara sungguh-sungguh agar menghasilkan penilaian yang obyektif. l. Dalam konteks status daerah, sebaiknya daerah-daerah yang ada dibedakan atas dua status yaitu Kabupaten (sudah otonom penuh) dan Kabupaten Pemekaran (sedang diujicobakan), atau juga Provinsi dan Provinsi Pemekaran. m. Pembedaan ini tidak hanya menyangkut tahapan pengamatan, tetapi juga menyangkut jumlah dan jenis urusan yang mungkin belum mampu dilaksanakan secara sepenuhnya. 3. Arah Pemekaran Daerah Kedepan a. Harus diatur pemahaman yang sama tentang definisi atau batasan pembentukan daerah, apakah itu dalam konteks pemekaran atau penggabungan. b. Harus ada alasan dan tujuan yang jelas tentang dilakukan pemekaran atau penggabungan, misalnya karena adanya kesulitan fisik / akses yang sulit 91
untuk melayani wilayah2 tertentu, atau juga alasan terlalu mahal, dsb., yang kesemuanya akan diarahkan kepada kesejahteraan rakyat di daerah dan pemberdayaan rakyat itu sendiri. c. Harus ditegaskan kapan melakukan pemekaran atau penggabungan, artinya apa saja syarat-syarat pemekaran itu. Apa saja kriteria administratif, politik, ekonomi, fisik, sosial, budaya, dsb. Dapatkah langsung dibentuk, atau diujicoba dulu beberapa tahun? Atau harus memenuhi persyaratan tertentu dalam jangka waktu tertentu seperti lima atau 10 tahun, dsb? d. Harus ditegaskan juga bagaimana prosedur pemekaran itu?.Bagaimana tahapannya, dan bagaimana persiapannya? e. Siapa yang melakukan / mengusulkan pemekaran atau penggabungan itu? Siapa saja yang dilibatkan? Tokoh masyarakat? Dewan? Birokrasi? Depdagri? Dsb. Siapa yang mengevaluasi agar dibentuk pemekaran atau penggabungan? 4. Tinjauan dalam PP No 129 Tahun 2000 Pemerintah sudah dua kali merevisi peraturan tentang pemekaran daerah, yakni PP No 129 Tahun 2000, dengan PP No 78 Tahun 2007, guna menjawab aspirasi masyarakat yang menginginkan adanya pemekaran wilayah. Namun seringkali daerah yang sudah berhasil dimekarkan justru tidak mampu menghidupi dirinya sendiri, dan tetap "menyusu" pada daerah induk. Karena itulah, selain menerbitkan Peraturan Pemerintah (PP) tentang Pemekaran, pemerintah juga dinilai perlu menerbitkan PP tentang Penggabungan Daerah. Dalam konsepnya regulasi kedepan "PP tentang Pemekaran Daerah harus diselaraskan dengan PP Penggabungan Daerah Pemekaran," tutur Anggota Komisi A DPRD Sumut Abdul Hakim Siagian SH MHum, 2009. Dia juga menyayangkan disalahgunakannya tujuan pemekaran oleh kelompok tertentu untuk mengedepankan kepentingan pribadi atau golongan, bukannya mengangkat hajat hidup orang banyak. Menurut politisi Partai Amanat Nasional (PAN) ini, pemekaran adalah buah reformasi, karena itu cara-caranya juga harus dilakukan secara bermartabat. 92
"Cara-cara orde baru sudah tidak pantas lagi dilakukan dalam melakukan pemekaran daerah," kata Hakim, 2009. Terkait pemekaran daerah, sebelumnya pemerintah sudah dua kali menerbitkan peraturan, yakni PP No 129 Tahun 2000, tentang Persyaratan Pembentukan dan Kriteria Pemekaran, Penghapusan dan Penggabungan Daerah, yang direvisi dengan PP No 78 Tahun 2007. Dengan digantinya PP No 129/2000 dengan PP 78/2007, maka pemekaran daerah di waktu-waktu mendatang harus berdasarkan PP baru tersebut yang mengacu pada Undang-Undang 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah. Di Sumatera Utara sendiri, setelah reformasi wacana pemekaran daerah bergulir cukup deras, mulai dari wacana pembentukan Propinsi Tapanuli (Protap), pembentukan Propinsi Tapanuli Bagian Selatan (Tabagsel), Propinsi Asahan dan Labuhanbatu (Aslab) hingga pembentukan Propinsi Sumatera Tenggara (Sumtra), yang usulannya baru saja disampaikan ke DPRD Sumut beberapa waktu lalu. Bahkan, upaya pemekaran daerah di Sumut juga sampai memakan korban, dimana Ketua DPRD Sumut Drs H Abdul Aziz Angkat MSP harus tewas di tangan demonstran pendukung Protap yang bertindak anarkis. Para pendukung Protap yang sudah sejak 7 tahun terakhir berupaya memperjuangkan pembentukan propinsi baru tersebut, menilai Ketua DPRD Sumut Abdul Aziz Angkat tidak aspiratif terhadap usulan mereka, hingga akhirnya mereka melakukan aksi unjukrasa besar-besaran. Aksi anarkis inilah yang kemudian disesalkan banyak pihak, karena sampai berujung maut. Sedangkan sulitnya penghapusan daerah disebabkan harus melewati satu pintu yang tertutup rapat dengan beberapa kunci. Salah satunya ialah gembok instrumen evaluasi. Anggapan sebelumnya, nihilnya penghapusan daerah disebabkan belum adanya landasan hukum instrumen evaluasi kemampuan daerah dalam menyelenggarakan otonomi. Kini telah hadir PP 6/2008 tentang Pedoman Evaluasi Penyelenggaraan Pemerintah Daerah (EPPD). Dengan PP 6/2008 itu, pemerintah pusat gencar kembali menyosialisasikan penghapusan daerah seperti diatur dalam PP No 78/2007 sebelumnya. Daerah baru yang tidak bisa menjalankan otonomi diberi insentif 93
dana seandainya bersedia bergabung dengan daerah induk sebelumnya atau daerah tetangga. Meski menawarkan insentif menjanjikan, skema di atas perlu dicermati dalam beberapa hal. Siapakah yang akan menikmati insentif tersebut? Elite politik lokal atau pemerintah daerah? Kalau jawabannya yang kedua, pertanyaannya ialah pemda yang dihapus atau pemda tujuan penggabungan daerah yang akan mendapatkan insentif tersebut? Dengan demikian, penggabungan dan penghapusan daerah tetap akan menjadi persoalan rumit. Kehadiran kedua PP di atas tidak lantas memuluskan keinginan pemerintah membatasi pemekaran daerah. Belum lagi evaluasi kemampuan otonomi daerah sendiri membutuhkan waktu tujuh tahun sejak daerah baru itu dibentuk. Dengan ketentuan tiga tahun berturut-turut daerah tersebut berada pada posisi terpuruk berdasar penilaian EPPD. Persoalan lain yang dapat menghambat skema itu ialah persoalan politik. Andai Evaluasi Penyelenggaraan Pemerintah Daerah berhasil dilakukan pemerintah pusat, misalnya, dengan hasil berupa rekomedasi sejumlah daerah harus dihapuskan, mungkinkah eksekusi penghapusan daerah bisa dilakukan? Pertanyaan tersebut muncul mengingat putusan final penghapusan daerah, lagi-lagi, harus berupa UU penghapusan dan penggabungan daerah. Jelas, kata final berada di tangan DPR. Mungkinkah hal itu akan mulus dilakukan? Ataukah ini akan menjadi ajang baru lobi-lobi politik dengan sejumlah sharing insentif dana penghapusan daerah yang dijanjikan. 5. Tinjauan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 78 Tahun 200 7 Tinjauan pemekaran daerah sesuai PP 78/2007 yang mengatur secara detail tata cara pembentukan, penghapusan, dan penggabungan daerah telah mengarah pada euforia pemekaran daerah, dan semangat kemandirian daerah dalam bingkai Otonomi Daerah setelah Reformasi hingga saat ini secara akademik diistilahkan desentralisasi yang mengcover tiga bidang. Pertama desentralisasi politik, desentralisasi administrative, dan desentralisasi fiscal atau anggaran. Akan tetapi semangat otonomi daerah berdasarkan UU 32/2003 94
tentang Pemerintahan Daerah, lebih banyak dititikberatkan pada desentralisasi politik didaerah. Alasannya, berbagai macam peraturan pemerintah, termasuk soal pembagian perimbangan keuangan pemerintah pusat dan daerah itu tidak menjadi fokus dari pemerintahan daerah. Atau kata lainnya sistem pembagian pendapatan antara pusat dan daerah menurut orang-orang daerah tidak memenuhi aspirasi daerah. Tetapi dalam bidang politik, rekrutmen untuk para pemimpin di daerah sudah diserahkan kepada daerah sepenuhnya, sehingga terjadi euforia politik di daerah, sehingga yang menonjol sekarang ini adalah kegiatan-kegitan politik, bukan kegiatan-kegiatan ekonomi. Salah satu tujuan desentralisasi daerah adalah kemandirian daerah termasuk kemandirian ekonomi. Politik di daerah sekarang ini membebani kegiatan ekonomi baik publik dan swastanya. Pemekaran daerah yang diatur dalam PP 129/2000, dan hubungannya dengan UU No 32/2003, terutama kaitannya dengan semangat otonomi daerah, adalah semangat pemberdayaan masyarakat daerah itu yang kemudian diperbaharui dengan PP 78/2007 tentang pengaturan secara detail tata cara pembentukan, penghapusan dan penggabungan daerah. Kalau mau konsisten dengan PP ini, harusnya ada juga proposal-proposal yang masuk ke Departemen Dalam Negeri mengenai pemekaran, penghapusan serta pemekaran daerah. Tetapi sampai hari ini belum ada daerah yang mengajukan penghapusan dan penggabungan daerah, yang ada hanya pemekaran daerah. Ini sebagai akibat dari euforia demokrasi menyebabkan banyak pihak termasuk elite di daerah memunculkan isu-isu tentang pemekaran, karena elite di daerah banyak yang tidak kebagian kekuasaan pada pemerintahan yang ada. Sehingga mereka mencari kekuasaan di dalam kabupaten-kabupaten baru atau provinsi baru. Dari 173 daerah yang sudah dimekarkan, mayoritas pemekaran wilayah yang ada saat ini tidak mencapai tujuan pemekaran itu sendiri. Tujuan pemekaran pasal 2 PP 129/1997, disebutkan meingkatkan kesejahteraan masyarakat. Tapi ada juga minoritas daerah yang dianggap pemerintah berhasil 95
seperti pemekaran Gorontalo, Sulbar. Idealnya implementasi pemekaran dan penggabungan daerah harus bertolak dari Peraturan Pemerintah yang ada. Ketika PP mengatur syarat-sayarat pemekaran harus dipenuhi, syarat-sayarat penggabungan harus dipenuhi, begitupun syarat-syarat penghapusan daerah. Oleh karenanya berbagai berpendapat baik yang bersifat pro maupun yang kontra pada pemekaran daerah, harus berpihak pada ketentuan atau public policy, yaitu PP 129/2000 dan yang baru adalah 78/2007. Semua daerah yang menginginkan pemekaran harus mengikuti peratura-peraturan itu. Pemerintah Pusat harus konsisten terahadap semangat yang berkembang sekarang ini, dan melakukan interaksi antara pusat dan daerah kemudian pemerintah dengan DPR mencoba mendesain bagaimana desentralisasi, bagaimana otonomi daerah, bagaimana pemekaran daerah melalui system perundang-undangan dan peraturan-peraturan pemerintah, sehingga tetap konsisten dengan cita-cita desentralisasi. Kalau masih ada ketidak konsistenan, itu karena tarik menarik kepentingan antara kepentingan daerah dan kepentingan pusat, akibat semangat desentralisasi daerah yang ada sudah terdistorsi dalam arti tujuannya adalah untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat, tetapi sampai saat ini telah melenceng. Jadi sudah tepat kalau pemerintah pusat melakukan evaluasi dan control terahadap kinerja daerah yang sudah dimekarkan, begitu juga terhadap daerah- darah yang mau dimekarkan serta daerah yang perlu digabung. Secara financial itu baik bagi daerah, dibanding bila pemekaran yang banyak menghabiskan APBN. Bila terjadi penggabungan daerah, pasti ada pejabat-pejabat yang kehilangan posisi, tetapi birokrasi kita telah pengalaman ketika kantor-kantor wilayah dan kandep dibubarkan dan digabung semua jadi aparatur daerah toh tidak terjadi apa-apa dan menggangu sktukrtur pelayanan pemerintah, sehingga dari segi financial juga lebih efisien. C. Penggabungan Daerah Euforia penggabungan kembali daerah otonom dengan induknya kembali bergulir. Pemerintah menganggap banyak daerah otonom baru atau daerah 96
pemekaran yang tidak memiliki kemandirian keuangan.Selain itu pemekaran lebih banyak dilakukan karena dorongan politis, terutama kekalahan salah satu kandidat dalam pilkada. Dalam pasal 22 PP 78 tahun 2007, disebutkan daerah otonom dapat dihapus apabila dinyatakan tidak mampu menyelenggarakan otonomi daerah. Atas dasar ini, sejumlah daerah yang sedang mewacanakan diri untuk "bercerai" dengan induknya harus evaluasi diri. Paling tidak, di Sulsel ada tiga daerah kabupaten yang sedang mewacanakan itu, Bone Selatan, Toraja Utara, dan Luwu Tengah. Bukannya pemerintah menghambat daerah untuk berpisah dengan induknya. Tapi, dikhawatirkan dalam perjalanan sebagai daerah otonom justru tak mampu membiayai dirinya atau minimal membentuk perangkat pemerintahan. Kalau begitu keadaannya, maka daerah tersebut terancam gagal mensejahterakan rakyat. Memang, langkah morotorium (penghentian sementara) pemekaran wilayah yang digulirkan pemerintah menjadi kontroversi. Di satu sisi, banyak daerah yang menuntut pemekaran, tapi di sisi lain tak sedikit juga daerah yang sudah otonom tapi tidak mampu mengembangkan potensi daerah. Karena itu, perlunya keberanian politik untuk mengkaji daerah yang secara finansial menghadapi masalah dalam membiayai daerahnya secara berkelanjutan. Sebab, masalah dalam otonomi daerah adalah kecenderungan pemekaran wilayah yang berlebihan. Jadi, sudah saatnya pemerintah melakukan beberapa langkah strategis, seperti penelitian tentang jumlah provinsi dan kabupaten/kota yang ideal bagi Indonesia. Pertimbangan geografis, demografis, strategi politik dalam menjamin integrasi NKRI, serta kelayakan ekonomi merupakan faktor menentukan. Jadi, pemekaran tidak bisa dilakukan hanya sekadar menuruti gerakan elite atau kelompok yang mengajukan petisi. Apalagi, pemekaran daerah disebutkan terlalu banyak membebani anggaran pemerintah. Pasalnya pemerintah harus membangun infrastruktur dasar pemerintahan, seperti kantor 97
bupati dan DPRD. Akibatnya, anggaran kesejahtaraan rakyat justru terpangkas. Tak heran banyak daerah otonomi baru yang jatuh menjadi daerah tertinggal. Pemerintah akan mempertimbangkan penggabungan daerah bila dalam evaluasi penyelenggaraan pemerintahan daerah dinilai buruk selama tiga tahun berturut-turut. Untuk daerah otonom baru, akan dilakukan evaluasi daerah otonom baru selama tiga tahun (Harian KOMPAS 11 February 2008). Aturan evaluasi penyelenggaraan pemerintahan daerah dituangkan dalam Peraturan Pemerintah nomor 6 tahun 2008 tentang Pedoman Evaluasi Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah yang ditandatangani Presiden Susilo Bambang Yudhoyono tanggal 5 Februari 2008. Juru Bicara Departemen Dalam Negeri, Saut Situmorang, Jumat (8/2), mengatakan PP 6/2008 diterbitkan untuk menindaklanjuti ketentuan dalam UU 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah yang mengatur bahwa pedoman evaluasi penggabungan dan penghapusan daerah diatur dalam peraturan pemerintah. "Evaluasi penyelenggaraan pemerintahan daerah ini akan dimulai pada tahun ini, dengan mengevaluasi penyelenggaraan pemda pada tahun 2007. Jadi tahun ini pasti ada pemeringkatan daerah-daerah," jelas dia. Mengutip PP 6/2008, Saut mengatakan evaluasi penyelenggaraan pemerintahan daerah akan dilaksanakan oleh Tim Nasional Evaluasi Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah (EPPD) yang diketuai Menteri Dalam Negeri. Untuk melakukan evaluasi penyelenggaraan pemerintahan daerah di tingkat kabupaten/kota dibantu gubernur dengan membentuk Tim Daerah EPPD. PP 6/2008 mengatur bahwa penyelenggaraan pemerintahan daerah akan dievaluasi setiap tahun. Pemerintah menetapkan empat peringkat kinerja untuk hasil evaluasi itu, yakni kelompok berprestasi sangat tinggi, tinggi, sedang dan rendah (pasal 27 ayat 3 PP 6/2008). Selanjutnya, pemerintah akan mengumumkan tiga besar penyelenggaraan pemerintahan provinsi berprestasi paling tinggi dan tiga besar provinsi berprestasi paling rendah. Begitu pula dengan kabupaten/kota, akan dipilih sepuluh kabupaten dan sepuluh kota berprestasi paling tinggi dan sepuluh kabupaten dan sepuluh kota berprestasi paling rendah. 98
Kemudian, pasal 42 PP 6/2008 menyebutkan bila hasil evaluasi kinerja penyelenggaraan pemerintahan daerah (EKPPD) selama tiga tahun berturut- turut rendah, maka akan dilakukan evaluasi kinerja penyelenggaraan otonomi daerah (EKPOD). Pasal berikutnya menyatakan hasil EKPOD diserahkan ke Presiden melalui Mendagri untuk bahan pertimbangan kebijakan penghapusan dan penggabungan daerah. Untuk penghapusan dan penggabungan daerah diatur dalam PP 78/2007 tentang Tata Cara Pembentukan, Penghapusan, dan Penggabungan Daerah Pemerintah Pusat akan melakukan penggabungan daerah-daerah hasil pemekaran wilayah yang sudah terbukti menjalankan roda pemerintahan. Pemerintah telah menyiapkan insentif bagi daerah yang bersedia bergabung lagi. Dananya berasal dari dana darurat untuk bencana alam. Rencana Pemerintah tersebut termaktub dalam Rancangan Peraturan Pemerintah (RPP) tentang Penggabungan Wilayah yang saat ini sedang dalam pembahasan Departemen Keuangan (Depkeu). "Kalau sudah mekar dan tidak berhasil harus diapakan? RPP ini kami siapkan untuk daerah yang mau merger kembali," kata Direktur Jenderal Perimbangan Keuangan Depkeu Mardiasmo, akhir pekan lalu. Pemerintah akan memberikan insentif untuk daerah yang bersedia merger. Cuma, Mardiasmo bilang, ada syaratnya yakni daerah tersebut harus mau digabungkan dengan daerah lain sesuai pilihan Pemerintah pusat.Tapi, terlebih dahulu, Pemerintah akan melakukan evaluasi terhadap daerah-daerah hasil pemekaran yang gagal itu. "Besar insentif yang diberikan tergantung daerahnya. Untuk sumber kantongnya dalam APBN melalui dana darurat," ujar Mardiasmo. Soalnya, kegagalan daerah hasil pemekaran merupakan kejadian darurat. Sehingga, hal itu bisa disamakan dengan bencana alam, meski sebetulnya kurang pas. "Peraturan mengenai dana darurat adalah satu-satunya cara untuk menjadi payung hukum penyediaan dana bagi merger daerah," tandas Mardiasmo. Namun, Deputi Otonomi Daerah Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas) Max Hasudungan Pohan mengatakan, penggunaan dana 99
darurat untuk penggabungan daerah masih terlalu prematur. "Kami juga belum menyepakati kriteria dari krisis keuangan daerah yang gagal," ujar dia. Tapi, paling tidak, lampu hijau sudah menyala dari DPR. Cuma, menurut Wakil Ketua Panitia Anggaran Harry Azhar Azis, Peraturan Pemerintah saja tidak cukup sebagai payung hukum. "Pemerintah perlu membuat undang-undang atau setidaknya mengubah UU Otonomi Daerah". 1.Asas-asas Hukum Penyusunan Peraturan Perundang-undangan. Asas adalah suatu dalil umum yang dinyatakan dalam istilah umum tanpa menyarankan cara-cara khusus mengenai pelaksanaanya, yang diterapkan pada serangkaian perbuatan untuk menjadi petunjuk yang tepat bagi perbuatan itu (The Liang Gie). Asas hukum adalah dasar-dasar atau petunjuk arah dalam pembentukan hukum positif (Eikema Hommees). Dengan demikian asas hukum itu bukan suatu kaedah hukum yang konkrit, melainkan merupakan latar belakang peraturan yang konkrit dan bersifat umum atau abstrak. Dalam prakteknya, asas hukum ada yang dituangkan dalam bentuk peraturan yang konkrit atau pasal-pasal dan ada yang tidak dituangkan dalam bentuk peraturan yang konkrit atau pasal-pasal37 Beberapa asas hukum yang berkaitan dengan peraturan perundang-undangan, di antaranya adalah : a. Lex superior derogat legi inferiori (peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi mengalahkan/mengenyampingkan peraturan perundang- undangan yang lebih rendah). b. Lex specialis derogat legi generali (peraturan yang khusus mengalahkan peraturan yang umum). c. Lex posteriori derogat legi priori (peraturan yang baru mengalahkan/ mengenyampingkan peraturan yang lama). 37 (Hukum tidak hanya peraturan yang tercantum/tertulis dalam perundang-undangan, tetapi juga peraturan yang tidak tertulis dalam peraturan perundang-undangan). 100
d. Undang-undang tidak berlaku surut. Undang-undang hanya mengikat untuk waktu yang akan datang dan tidak mempunyai kekuatan berlaku surut. Dalam hukum pidana dikenal asas "Nullum delictum nulla poena sine praevia lege poenali" (Tiada suatu perbuatan dapat dipidana kecuali atas kekuatan peraturan pidana dalam perundang-undangan yang telah ada sebelum perbuatan dilakukan, Pasal 1 KUHP). e. Asas legalitas (Dalam hukum pidana, sebagaimana tercantum dalam Pasal 1 KUHP; dalam hukum administrasi negara, dapat diartikan bahwa pemerintahan dilakukan berdasarkan undang-undang di mana kekuasan dan wewenang yang dimiliki pemerintah hanya semata-mata ditentukan oleh undang-undang/Wet matigheid van het bestuur. Namun demikian, dalam suatu negara hukum tidak cukup hanya berlakunya asas pemerintahan menurut undang-undang, melainkan juga perlu asas pemerintahan menurut hukum (rechtmatigheid van het bestuur). 2. Kekuatan Berlakunya Peraturan Perundang - Undangan Peraturan perundang - undangan merupakan suatu hukum, karena berisi kaedah hukum untuk melindungi kepentingan manusia dan berlakunya terbatas pada batas-batas wilayah suatu Negara, di mana peraturan perundang - undangan itu dibuat. Dilihat dari isinya, peraturan perundang - undangan merupakan suatu undang-undang dalam arti materiil, karena isinya merupakan suatu keputusan atau ketetapan penguasa dan mengikat setiap orang secara umum, sesuai dengan lingkup jangkauannya. Agar kepentingan manusia itu seberapa dapat terlindungi, maka peraturan perundang - undangan itu harus diketahui oleh setiap orang. Untuk itu maka peraturan perundang - undangan harus diundangkan atau diumumkan dengan memuatnya dalam Lembaran Negara38 Jika peraturan perundang - undangan telah dimuat dalam lembaran negara, maka berlakulah fictie, bahwa setiap orang dianggap tahu adanya peraturan perundang - undangan, 38 Kalau Undang-undang diundangkan dalam Lembaran Negara (LN) oleh Sekretaris Negara. Di zaman Hindia Belanda (sebelum Indonesia merdeka, lembaran negara dikenal dengan nama staatsblad (S 101
walaupun dalam kenyataanya tidaklah dapat diharapkan bahwa setiap orang mengetahui setiap peraturan perundang - undangan yang diundangkan. Walaupun tidak semua orang tahu adanya peraturan perundang - undangan yang diundangkan, peraturan perundang - undangan tersebut telah mengikat semua orang; setiap orang terikat untuk mengakui eksistensinya. Kekuatan mengikatnya peraturan perundang - undangan perlu dibedakan dengan kekuatan berlakunya peraturan perundang - undangan. Kekuatan berlakunya peraturan perundang - undangan menyangkut berlakunya secara operasional. Peraturan perundang - undangan mempunyai persyaratan untuk dapat berlaku dalam kehidupan masyarakat : a. Kekuatan berlaku yuridis Peraturan perundang - undangan mempunyai kekuatan berlaku yuridis jika secara formal pelaksanaan peraturan perundang - undangan ditegakkan. Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2004- 2009 menempatkan revitalisasi proses desentralisasi dan otonomi daerah ini sebagai satu prioritas dalam pembangunan nasional. Revitalisasi tersebut diarahkan untuk: (1) memperjelas pembagian kewenangan antar tingkat pemerintahan; (2) mendorong kerjasama antar pemerintah daerah; (3) menata kelembagaan pemerintah daerah agar lebih efektif dan efisien; (4) meningkatkan kualitas aparatur pemerintah daerah; (5) meningkatkan kapasitas keuangan pemerintah daerah; serta (6) menata daerah otonom baru (DOB). PP 129/2000 tentang Persyaratan Pembentukan, dan Kriteria Pemekaran, Penghapusan dan Penggabungan Daerah, secara yuridis, pemekaran daerah jauh lebih mendapat perhatian dibandingkan penghapusan ataupun penggabungan daerah. Dalam PP tersebut, daerah berhak mengajukan usulan pemekaran terhadap daerahnya selama telah memenuhi syarat teknis, administratif, dan fisik1 dengan tujuan untuk mensejahterakan masyarakat yang ada di wilayahnya. 102
b. Kekuatan berlaku sosiologis Berlakunya peraturan perundang - undangan dalam kehidupan masyarakat, terlepas dari persyaratan formal atau tidak. Berlakunya peraturan perundang - undangan sebagai suatu hukum di dalam masyarakat ada dua macam : Berlakunya peraturan perundang undangan dipaksakan oleh penguasa, terlepas dari diterima ataupun tidak oleh warga masyarakat. Pendekatan yang dilakukan oleh penguasa adalah represif. Berlakunya peraturan perundang - undangan diterima dan diakui oleh masyarakat sebagai suatu hal yang seharusnya demikian. Peraturan perundang - undangan yang demikian mengakomodasikan segala kepentingan yang ada dalam masyarakat; aspiratif dan resposif. Departemen Dalam Negeri (2005), khususnya Pusat Litbang Otonomi Daerah melakukan penelitian dengan judul Efektifitas Pemekaran Wilayah Di Era Otonomi Daerah dengan sampel di 9 daerah otonom baru disimpulkan bahwa secara umum tidak ada satupun daerah DOB yang berada dalam kategori mampu meski penataan berbagai aspek pemerintahan untuk menunjang penyelenggaraan pemerintahan telah sesuai dengan pedoman yang ada. Persoalan mendasarnya ialah karena DOB kurang mampu merumuskan dengan tepat kewenangan ataupun urusan yang akan dilaksanakan sesuai dengan kondisi dan karakteristik daerah serta kebutuhan masyarakat. Pada aspek kelembagaan di mana kelembagaan yang terbentuk belum sepenuhnya disesuaikan dengan urusan yang telah ditetapkan sebagai urusan daerah, secara sosiologis masih banyak produk regulasi daerah otonom baru yang dipaksakan. Beberapa masalah yang terkait dengan kelembagaan diantaranya yakni jumlah kelembagaan (SKPD) yang cenderung banyak, struktur organisasi yang cenderung besar, serta belum memperhitungkan kriteria efektivitas dan efesiensi kelembagaan yang baik. Pada aspek keuangan daerah, hanya satu dari sembilan daerah yang dikategorikan mampu dalam pengelolaan keuangannya. Problem utamanya 103
yakni rendahnya kemampuan dalam menggali sumber-sumber penerimaan daerah, khususnya PAD. Sedangkan pada aspek aparatur, hanya satu dari sembilan daerah yang dikategorikan sangat mampu dalam pengelolaan pemerintahannya. Hal ini dilihat ketersediaan, kualifikasi yang dimiliki, serta kesesuaian antara personil yang mengisi dan struktur yang tersedia. Umumnya DOB belum mampu menyelesaikan persoalan di atas. Pada program penataan daerah otonom baru (DOB) ditujukan untuk menata dan melaksanakan kebijakan pembentukan DOB sehingga pembentukan DOB tidak memberikan beban bagi keuangan negara dalam kerangka upaya meningkatkan pelayanan masyarakat dan percepatan pembangunan wilayah. Untuk memenuhi aspek sosiologis berlakunya suatu peraturan perundang - undangan yang mengatur pemekaran dan penggabungan DOB, ada beberapa hal pokok yang harus dilakukan antara lain adalah: 1. Melaksanakan evaluasi perkembangan daerah-daerah otonom baru dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat; 2. Pelaksanaan kebijakan pembentukan daerah otonom baru dan atau penggabungan daerah otonom, kebijakan dan pelaksanaannya di daerah otonom baru (DOB) diarahkan pada upaya peningkatan pelayanan masyarakat dan percepatan pembangunan wilayah; 3. Penyelesaian status kepemilikan dan pemanfaatan aset daerah secara optimal; serta 4. Penataan penyelenggaraan pemerintahan daerah otonom baru. Pada aspek pelayanan public tersebut penting untuk ditingkatkan, karena mayoritas pada DOB, khususnya infrastruktur dasar ditemukan bahwa rasio panjang jalan keseluruhan dengan luas wilayah mengalami penurunan. Sedangkan pada pelayanan bidang kesehatan dan pendidikan mengalami peningkatan yang cukup berarti. Kemudian, pada demokrasi lokal yang dilihat dari penggunaan hak pemilih pada pemilu, secara sosiologis menunjukkan angka partisipasi yang cukup tinggi. Meski secara keseluruhan studi ini tidak secara langsung berkaitan 104
dengan daerah pemekaran namun secara umum daerah induk, daerah DOB dan daerah yang tidak mekar menunjukkan gejala yang hampir sama. Terkait dengan kemampuan daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan, terutama pada DOB harus diadakan evaluasi sesuai amanat peraturan pembentukan dan penggabungan daerah. Evaluasi diperlukan untuk mendapatkan gambaran secara umum kondisi DOB hasil pemekaran sehingga dapat dijadikan bahan kebijakan yang cukup kuat dalam penentuan arah kebijakan pemekaran daerah ke depan, termasuk penggabungan daerah. Apabila setelah dievaluasi kinerjanya menurun, masih diberi kesempatan untuk memperbaikinya dengan cara peringatan I hingga ke III, dan apabila pemberian kesempatan memperbaiki kinerja dan mengembangkan potensinya dan hasilnya tidak tercapai setelah peringatan ke III, maka daerah yang bersangkutan dihapus dan digabungkan dengan daerah lain (Ditjen Otda Depdagri, 2009). c. Kekuatan berlaku filosofis Berlakunya peraturan perundang - undangan sesuai dengan cita- cita hukum sebagai nilai positif yang tertinggi, yakni Pancasila, masyarakat adil dan makmur. Berdasarkan berlakunya peraturan perundang undangan sebagaimana tersebut di atas, maka dalam menganalisis pelaksanaan suatu peraturan perundang - undangan harus memperhatikan ketiga unsur tersebut, yaitu aspek yang berlaku yusirids, sosiologis dan filosofis sekaligus. Hanya peraturan perundang - undangan yang memenuhi ketiga unsur tersebut itulah yang nantinya betul-betul berfungsi dalam kehidupan masyarakat. Dalam pemekaran dan penggabungan daerah yang harus dijadikan sandaran antara lain : UU Nomor 22 Tahun 1999, UU Nomor 32 Tahun 2004, PP Nomor 129 Tahun 2000, dan PP Nomor 78 Tahun 2007. Namun demikian hendaknya pemekaran dan penggabungan daerah yang ditumbuhkembanghkan itu tidak menyimpang adari asas, norma dan 105
moral Pancasila sebagai suatu nilai yang keberadaannya itu secara yuridis konstitusional sebagai dasar penyelenggaran Negara Kesatuan Republik Indonesia. Pemekaran daerah dalam tatanan filosofis dimaksudkan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat (pasal 2 PP 129/2000). Argumentasi untuk ini didasarkan atas beberapa dimensi. Pemekaran akan mempersingkat rentang kendali antara pemerintah dan masyarakat, khususnya pada wilayah-wilayah yang belum terjangkau oleh fasilitas pemerintahan. Pemekaran daerah juga diaspirasikan untuk memperbaiki pemerataan pembangunan. Berdasarkan pengalaman di masa lalu, daerah-daerah yang terbangun hanya daerah yang berdekatan dengan ibukota pemerintahan daerah. Pemekaran memungkinkan sumber daya mengalir ke daerah yang masih belum berkembang. Alasan lainnya yang juga dikemukakan adalah bahwa pemekaran akan mengembangkan demokrasi lokal melalui pembagian kekuasaan pada tingkat yang lebih kecil (Ida 2005). Pemekaran daerah menghasilkan tren baru dalam struktur kewilayahan di Indonesia. Perkembangan jumlah kabupaten/kota dan propinsi di Indonesia dapat dilihat pada Gambar 1.1 di bawah. Hingga tahun 2004, terjadi penambahan pemerintah propinsi dari 26 menjadi 33 (26,9 %) dan pemerintah kabupaten/kota dari 303 menjadi 440 (45,2%). Pada tahun 2005 pemerintah pusat untuk sementara waktu menangguhkan pemekaran daerah, namun hingga akhir tahun 2006 gejolak usulan pemekaran daerah terus berlanjut. Terdapat usulan pembentukan 114 kabupaten/kota serta 21 propinsi. Kebijakan penangguhan sementara pemekaran daerah selama 2005-2006 sulit bertahan mengingat hingga saat ini belum ada dasar yang kuat untuk itu, meskipun Depdagri menilai bahwa perkembangan daerah otonom baru (DOB) belum optimal karena berbagai permasalahan atau hambatan yang dihadapi (Depdagri 2005). Di samping itu, belum adanya kebijakan pemerintah mengenai pembatasan jumlah daerah juga mendorong daerah 106
terus mengajukan pemekaran daerah. Dengan desakan yang kuat dari daerah maka pada tahun 2007 terjadi lagi tambahan jurisdiksi daerah di Indonesia. Sejak tahun 1999 sampai akhir tahun 2007, telah terbentuk 173 daerah otonom baru ditambah lagi dengan telah disetujuinya oleh DPR RI pada tanggal 22 Januari 2008 RUU tentang 21 daerah otonom baru termasuk di dalamnya 8 provinsi baru. Selain itu pada saat ini DPD RI telah memperoleh usulan pemekaran 21 provinsi, 85 kabupaten, dan 9 kota. DPD RI berpandangan bahwa pemekaran wilayah pada hakekatnya tidak dapat dilarang atau dihentikan karena dilindungi oleh undang- undang, bahkan tercantum dalam UUD 1945 pasca-amandemen, namun pada perkembangannya ada gejala bahwa usulan pemekaran daerah sepertinya telah keluar dari tujuannya yang mulia dan lebih kental dengan muatan politik belaka. Gambar 1.1. Jumlah Kabupaten/Kota dan Propinsi, 1999-2006 Evaluasi Kinerja Penyelenggaraan Otonomi Daerah untuk periode 2006- 2008 (Ditjen Otda, Depdagri 2008), dengan fokus evaluasi terdiri dari kesejahteraan masyarakat, pelayanan publik dan kehidupan demokrasi lokal. Dengan mengambil 136 kabupaten/kota temuan studi secara umum menunjukkan bahwa untuk aspek kesejahteraan masyarakat, khususnya 107
indikator ekonomi dan sosial secara umum mengalami peningkatan. Namun demikian, tetap terjadi kesenjangan antara wilayah Indonesia Bagian Barat dan Indonesia Bagian Timur. Salah satu yang dilihat adalah indeks pembangunan manusia. D.Konsistensi Pelaksanaan Peraturan Perundang-undangan yang Mengatur Pemekaran dan Penggabungan Daerah Otonomi Baru Ruang lingkup implementasi hukum secara normatif dapat mencakup : pelaksanaan terhadap asas-asas hukumnya, sistematika hukumnya, taraf sinkronisasi hukumnya, sejarah hukumnya, dan perbandingan hukumnya (Syamsiar, 2007). Dalam kontek ini, sengaja dibatasi pada satu aspek saja, yaitu ingin melihat taraf konsistensi pelaksanaannya. Untuk menganalisa peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang pemekaran dan penggabungan daerah dewasa ini, dilihat dari dua aspek yaitu pengaturannya/pengkaidahannya dan substansi isi peraturannya. Studi konsistensi pelaksanaan peraturan yang terkait dengan pemekaran dan penggabungan daerah tentunya harus dilihat dari peraturan perundang- undangan yang paling tinggi derajatnya sampai kepada peraturan pelaksanaan yang paling rendah atau bawah. Perlu diketahui bahwa Peraturan Pemerintah (PP Nomor 129 Tahun 2000) sebagai peraturan pelaksana dari UU No. 22 Tahun 1999. Kewenangan antara Pemerintah Pusat, Propinsi, maupun Kabupaten dan Kota berdasarkan UU No. 22 Tahun 1999 secara garis besar dapat digambarkan sebagai berikut:: UU No.22/1999 (Pasal-Pasal 7,8,9,10,11 dan 12) Kewenangan Pusat Kewenangan Provinsi Kewenangan Kabupaten/Kota 5 Bidang serta bidang lainnya [Ps.7(1) dan (2)] Bidang Politik Luar Negeri, Pertahanan Keamanan, Peradilan, Moneter dan Fiskal, serta Agama Bersifat lintas Kabupaten dan Kota serta bidang lain-nya. Kewenangan yang tidak atau belum dapat dilaksana-kan Daerah Kabupaten/Kota. Kewenangan dalam bdiang pemerintahan yang dilim-pahkan kepada Gubernur sebagai Wakil Pemerinah (Ps.9). Seleuruh kewenangan dalam seluruh bidang pemerintahan, kecuali yang ditentukan untuk Pusat dan Propinsi [Ps.7 (1), Ps 11 (1)], termasuk kewenangan pengelolaan sumber daya nasional yang tersedia di wilayahnya, memelihara kelestarian lingkungan hidup, serta kewenangan di wilayah laut [Ps.3, Ps.10 (1) dan (3) 108
Dengan penyerahan kewenangan-kewenangan tersebut oleh Pemerintah Pusat kepada Pemerintah Daerah, membawa konsekwensi logis, baik bagi Pemerintah Pusat sebagai pemberi kewenangan, maupun bagi Pemerintah Daerah sebagai pihak yang diberi tanggung jawab pelaksanaan kewenangan- kewenangan yang diberikan itu. Konsekwensi tersebut adalah sebagai berikut: a. Bagi Pemerintah Pusat, harus memiliki kemampuan untuk memantau dan mengevaluasi dan menilai perkembangan pelaksanaan kewenangan yang diberikan olehnya kepada Daerah; penjabarannya melalui berbagai pengaturan yang berkaitan dengan pelaksanaan kewenangan yang diberikan kepada Daerah. b. Bagi Pemerintah Daerah, harus memiliki kemampuan untuk menyelenggarakan kewenangan yang diberikan kepadanya secara berdayaguna dan berhasilguna; penjabarannya melalui pengukuran terhadap berbagai aspek yang berkaitan dengan persyaratan yang harus dimiliki/dipenuhi oleh suatu Daerah. Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 Pasal 5 menegaskan bahwa Daerah dibentuk berdasarkan pertimbangan kemampuan ekonomi, potensi Daerah, sosial budaya, sosial politik, jumlah penduduk, luas Daerah, dan pertimbangan lain yang memungkinkan terselenggaranya Otonomi Daerah. Selanjutnya dalam Pasal 6 ditetapkan bahwa Daerah yang tidak mampu 109
menyelenggarakan Otonomi Daerah dapat dihapus dan atau digabung dengan Daerah lain, sebaliknya sesuai perkembangan suatu Daerah dapat dimekarkan menjadi lebih dari satu Daerah. Kriteria sebagaimana dimaksud di atas ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah. Peraturan Pemerintah Nomor 129 Tahun 2000 tentang Persyaratan Pembentukan dan Kriteria Pemekaran, Penghapusan, dan Penggabungan Daerah, antara lain menetapkan bahwa: a. Tujuan Pembentukan Daerah Otonom Pembentukan, pemekaran, penghapusan dan penggabungan Daerah bertujuan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat dengan melalui: a). peningkatan pelayanan kepada masyarakat; b). percepatan pertumbuhan kehidupan demokrasi; c). percepatan pelaksanaan pembangunan perekonomian daerah; d). percepatan pengelolaan potensi daerah; e). peningkatan keamanan dan ketertiban; f). peningkatan hubungan yang serasi antara Pusat dan Daerah. b. Syarat-syarat Pembentukan Daerah: Pembentukan suatu Daerah Otonom harus memiliki kemampuan yang diukur dari aspek-aspek sebagai berikut: a). Kemampuan ekonomi Merupakan cerminan hasil kegiatan usaha perekonomian yang berlang- sung di suatu Daerah (Propinsi/Kabupaten/Kota), diukur dari: 1) Produk domestik bruto (PDRB) 2) Penerimaan Daerah sendiri b). Potensi daerah Merupakan cerminan tersedianya sumberdaya yang dapat dimanfaatkan dan memberikan sumbangan terhadap penerimaan Daerah dan kesejah- teraan masyarakat, yang diukur dari: 1) Lembaga keuangan 2) Sarana ekonomi 110
3) Sarana pendidikan 4) Sarana kesehatan 5) Sarana transportsi dan komunikasi 6) Sarana pariwisata 7) Ketenagakerjaan c). Sosial budaya Merupakan cerminan yang berkaitan dengan struktur sosial dan pola budaya masyarakat, kondisi sosial budaya masyarakat, yang dapat diukur dari: 1) Tempat peribadatan 2) Tempat/kegiatan institusi sosial dan budaya 3) Sarana olah raga d). Sosial politik Merupakan cerminan kondisi sosial politik masyarakat, yang dapat diukur dari: 1) partisipasi masyarakat dalam berpolitik 2) organisasi kemasyarakatan. e). Jumlah penduduk Merupakan jumlah tertentu penduduk pada Daerah Otonom Baru. f). Luas daerah Merupakan luas tertentu pada Daerah Otonom Baru. g). Pertimbangan lain yang memungkinkan terselengaranya Otonomi Daerah Merupakan pertimbagnan untuk terselenggaranya otonomi darah yang dapat diukur dari: 1) Keamanan dan ketertiban 2) Ketersediaan sarana dan prasarana pemerintahan 3) Rentang kendali 4) Propinsi yang akan dibentuk minimal terdiri dari 3 kabupaten/kota 5) Kabupaten dan/atau Kota yang akan dibentuk menimal terdiri dari 3 kecamatan 111
c. Syarat-syarat Pembentukan, Penghapusan, dan Penggabungan Daerah. a). Pemekaran Daerah sama dengan syarat-syarat pembentukan Daerah termasuk pengukurannya, sebagaimana tersebut di atas. b). Penghapusan/penggabungan Daerah dilakukan apabila Daerah tidak mampu melaksanakan otonominya. c). Penghapusan/penggabungan Daerah mempertimbangkan kriteria sebagai berikut: 1) Kemampuan ekonomi 2) Potensi darah 3) Sosial budaya 4) Sosial politik 5) Jumlah penduduk. d. Ketentuan lain. Untuk melakukan evaluasi tingkat kemampuan Daerah penyelenggaraan otonominya, Daerah setiap tahun harus menyampaikan data sebagaimana dimaksud di atas, sebagai hasil penelitian/pengukuran terhadap syarat-syarat/kriteria pembentukan, pemekaran, penghapusan, dan penggabungan daerah. Untuk mengisi kekosongan hukum akibat UU No. 22 Tahun 1999 telah dicabut yang berarti termasuk aturan pelaksanaannya, maka dikeluarkan UU 32 Tahun 2004, akan tetapi dalam penjabarannya dalam peraturan yang lebih rendah baru 3 tahun berikutnya yaitu diundangkannya Peraturan Pemerintah Nomor 78 Tahun 2007. Ini berarti UU No. 22 Tahun 1999 sudah tidak berlaku karena substansi materinya telah ditampung dalam UU 32 Tahun 2004. Dalam amandemen UUD 1945 Pasal 17 dan Pasal 18, istilah baku yang dipakai adalah "urusan pemerintahan " bukan "kewenangan " Pembagian urusan antara Pemerintah Pusat, Propinsi, maupun Kabupaten dan Kota berdasarkan Pasal 18 UUD Negara RI : dalam 112
(1) Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas Daerah-daerah Provinsi dan Daerah Provinsi itu dibagi atas Kabupaten dan Kota, yang tiap-tiap Provinsi, Kabupaten dan Kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan Undang-undang. (2) Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan. (3) Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota memiliki DPRD yang anggota-anggotanya dipilih melalui Pemilihan Umum. (4) Gubernur, Bupati, Walikota masing-masing sebagai kepala pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan kota dipilih secara demokratis. (5) Pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya. Pasal 18A UUD Negara RI : Hubungan wewenang antara Pemerintah dan pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan kota, atau antara provinsi dan kabupaten dan kota diatur dengan undang-undang dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah. UU No. 32 Tahun 2004, dengan penjabarannya diatur dalam PP 38 Tahun 2007 yang lebih rendah secara garis besar dapat digambarkan sebagai berikut: Gambar : Urusan Pemerintahan Sesuai PP 38 Tahun 2007 URUSAN PEMERINTAHAN ABSOLUT (Mutlak urusan Pusat) CONCURRENT (Urusan bersama Pusat, Provinsi, dan Kab/Kota) Pertahanan Keamanan Moneter Yustisi Politik Luar Negeri Agama PILIHAN/OPTIONAL (Sektor Unggulan) Contoh: pertanian, industri, perdagangan, pariwisata, kelautan dsb WAJIB/OBLIGATORY (Pelayanan Dasar) Contoh: kesehatan, pendidikan, lingkungan hidup, pekerjaan umum, dan perhubungan 113
Kriteria Distribusi Urusan Pmerintahan Antar Tingkat Pemerintahan : 1. Externalitas (Spill-over) Siapa kena dampak, mereka yang berwenang mengurus 2. Akuntabilitas Yang berwenang mengurus adalah tingkatan pemerintahan yang paling dekat dengan dampak tersebut (sesuai prinsip demokrasi) 3. Efisiensi Otonomi Daerah harus mampu menciptakan pelayanan publik yang efisien dan mencegah High Cost Economy Efisiensi dicapai melalui skala ekonomis (economic of scale) pelayanan publik Skala ekonomis dapat dicapai melalui cakupan pelayanan (catchment area) yang optimal Pembagian Urusan Pemerintahan Yang Dilaksanakan Oleh Masing-Masing Tingkatan Pemerintahan Berdasarkan 3 Kriteria : 1. Pusat: Berwenang membuat norma-norma, standar, prosedur, Monev, supervisi, fasilitasi dan urusan-urusan pemerintahan dengan eksternalitas nasional. 2. Provinsi: Berwenang mengatur dan mengurus urusan-urusan pemerintahan dengan eksternalitas regional (lintas Kab/Kota) dalam norma, standard, prosedur yang dibuat Pusat 3. Kab/Kota: Berwenang mengatur dan mengurus urusan-urusan pemerintahan dengan eksternalitas lokal (dalam satu Kab/Kota) dalam norma, standard, prosedur yang dibuat Pusat Pembagian Urusan Pemerintahan Yang Dilaksanakan Oleh Masing-Masing Tingkatan Pemerintahan antara lain : Urusan wajib meliputi: (1) lPendidikan; (2) Kesehatan (3) Lingkungan hidup; 114
(4) Pekerjaan umum; (5) Penataan ruang; (6) Perencanaan pembangunan; (7) Perumahan; (8) Kepemudaan dan olah raga; (9) Penanaman modal; (10) Koperasi dan usaha kecil dan menengah; (11) Kependudukan dan catatan sipil; (12) Ketenagakerjaan; (13) Ketahanan pangan; (14) Pemberdayaan perempuan dan perlindungan anak; (15) Keluarga berencana dan keluarga sejahtera; (16) Perhubungan; (17) Komunikasi dan informatika; (18) Pertanahan; (19) Kesatuan bangsa dan politik dalam negeri; (20) Otonomi daerah, pemerintahan umum, administrasi keuangan daerah, perangkat daerah kepegawaian, dan persandian; (21) Pemberdayaan masyarakat dan desa; (22) Sosial; (23) Kebudayaan (24) Statistik; (25) Kearsipan; dan (26) Perpustakaan. Urusan Pilihan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf b meliputi: a. Kelautan dan perikanan; b. Pertanian; c. Kehutanan; d. Energi dan sumber daya mineral; e. Pariwisata; f. Industri; 115
g. Perdagangan; dan h. Ketransmigrasian. Penyelenggaraan pemerintahan daerah untuk penyelenggaraan tugas pembantuan meliputi: a. Tugas pembantuan yang diterima dari Pemerintah; b. Tugas pembantuan kepada kabupaten/kota; dan c. Tugas pembantuan kepada desa. Penyelenggaraan pemerintahan daerah untuk penyelenggaraan tugas pembantuan untuk kabupaten/kota meliputi: a. Tugas pembantuan yang diterima dari Pemerintah; b. Tugas pembantuan yang diterima dari Pemerintah Provinsi; c. Tugas pembantuan kepada desa. Penyelenggaraan pemerintahan daerah untuk tugas umum pemerintahan meliputi: a. kerjasama antar daerah; b. kerjasama daerah dengan pihak ketiga; c. koordinasi dengan instansi vertikal; d. pembinaan batas wilayah; e. pencegahan dan penanggulangan bencana; f. pengelolaan kawasan khusus yang menjadi kewenangan daerah; g. penyelenggaraan ketentraman dan ketertiban umum; dan h. tugas-tugas umum pemerintahan lainnya yang dilaksanakan oleh daerah. Peraturan Pemerintah Nomor 78 Tahun 2007 tentang Tata Cara Pembentukan , Penghapusan, dan Penggabungan Daerah, antara lain disebutkan bahwa Evaluasi Daerah Otonom Baru (DOB) perlu dilaksanakan dengan sebaik - baiknya agar dapat memberi manfaat dalam perbaikan pemerintahan dan pembangunan. Mengingat tahap awal yaitu 3 (tiga) tahun sejak pembentukannya merupakan waktu yang sangat penting untuk meletakkan pondasi / dasar yang kuat bagi terselenggaranya pemerintahan yang baik pada DOB, dan diharapkan selanjutnya dapat tercipta 116
pemerintahan yang kuat untuk melaksanakan program-program pembangunan dalam rangka meningkatkan kesejahteraan masyarakat, pelayanan publik, dan daya saing daerah dalam kerangka pemerintahan yang demokratis, sesuai amanat UU 32 Tahun 2004. Sejalan dengan amanat pasal 48 ayat (4) PP 6 Tahun 2008 tentang Pedoman Evaluasi Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, maka DOB setelah 3 tahun sudah saatnya untuk dievaluasi, dimana evaluasi DOB meliputi : a. Penilaian terhadap aspek perkembangan penyusunan perangkat daerah; b. Pengisian personil; c. Pengisian keanggotaan DPRD; d. Penyelenggaraan urusan wajib dan pilihan; e. Pembiayaan; f. Pengalihan aset dan dokumen; g. Pelaksanaan penetapan batas wilayah; h. Penyediaan sarana dan prasarana pemerintahan; i. Pemindahan ibukota bagi daerah yang ibukotanya dipindahkan; j. Luas wilayah estela dimekarkan; k. Jumlah penduduk; l. Penyusunan Rencana Umum Tata Ruang (RUTR); dan Hasil evakuasi DOB akan mempunyai 3 (tiga) kategori hasil penilaian yakni : a. Hasil penilaian dikatakan baik apabila DOB tersebut mempunyai nilai diatas rata - rata (rerata) nasional, b. Hasil penilaian dikatakan cukup apabila DOB tersebut mempunyai nilai sama dengan rerata nasional, dan c. Hasil penilaian dikatakan kurang apabila DOB tersebut memupunyai nilai dibawah rata - rata nasional Setelah diadakan penilaian, untuk tahap berikutnya hádala tahap pembinaan dan fasilitasi khusus terhadap DOB, terutama dalam hal : 117
a. Perangkat daerah; b. Personal; c. Keanggotaan DPRD; d. Keuangan Daerah; e. Pemberian Hibah dari Daerah Induk dan Pemberian Bantuan dari Pemerintah Provinsi; f. Pemindahan personal dan pengalihan aset, pendanaan dan dokumen; g. Penetapan batas wilayah; h. Penyediaan sarana dan prasarana pemerintahan; i. Penyusunan RUTR; dan j. Penguatan infrastruktur yang mendukung investasi daerah. Sesuai pasal 49 ayat (3) Pembinaan dan Fasilitasi khusus untuk provinsi pada DOB yang nilainya dibawah rata - rata nasional dilaksanakan oleh Mendagri dan untuk kabupaten / kota dilaksanakan oleh Mendagri bersama Gubernur. E Implikasi Persyaratan Daerah Otonomi Baru Ditinjau Dari Regulasi Implikasi persyaratan DOB dilihat dari sisi regulasi, pemekaran daerah diberi peluang oleh pemerintah Orde Baru maupun pasca Orde Baru. Perbedaannya terletak pada proses pengusulan pemekaran. Di masa Orde Baru pemerintah nasional mempunyai peran yang besar untuk menyiapkan pembentukan daerah otonom (dari ibukota Kecamatan, menjadi Kota Administratif lalu Kotamadya) dan menginisiasi pembentukannya. Di masa pasca Orde Baru, regulasi yang ada menekankan pada usulan daerah untuk memekarkan diri dalam rangka membentuk daerah otonom baru. Namunpun demikian, regulasi yang ada berusaha untuk menyaring usulan pemekaran dengan mempertimbangkan kapasitas daerah yang akan dibentuk. Selain itu, bukan hanya pemekaran yang dimungkinkan. Tetapi penggabungan beberapa daerah menjadi satu daerah otonompun diberi peluang. 118
Dalam Undang-undang No.32/2004 pasal 4 ayat 3, dijelaskan bahwa pembentukan daerah dapat berupa penggabungan beberapa daerah atau bagian daerah yang bersandingan atau pemekaran dari satu daerah menjadi dua daerah atau lebih. Sementara dalam prakteknya sampai tahun 2008, Indonesia belum pernah mempunyai pengalaman penggabungan daerah. Pada pasal 5 UU No. 32/2004, dinyatakan bahwa pembentukan daerah harus memenuhi syarat administratif, teknis, dan fisik kewilayahan. Syarat administratif untuk provinsi meliputi adanya persetujuan DPRD kabupaten/kota dan Bupati/Walikota yang akan menjadi cakupan wilayah provinsi, persetujuan DPRD provinsi induk dan Gubernur, serta rekomendasi Menteri Dalam Negeri. Syarat administratif untuk kabupaten/kota meliputi adanya persetujuan DPRD kabupaten/kota dan Bupati/Walikota yang bersangkutan, persetujuan DPRD provinsi dan Gubernur serta rekomendasi Menteri Dalam Negeri. Syarat teknis meliputi faktor yang menjadi dasar pembentukan daerah yang mencakup faktor kemampuan ekonomi, potensi daerah, sosial budaya, sosial politik, kependudukan, luas daerah, pertahanan, keamanan, dan faktor lain yang memungkinkan terselenggaranya otonomi daerah. Syarat fisik meliputi paling sedikit 5 (lima) kabupaten/kota untuk pembentukan provinsi dan paling sedikit 5 (lima) kecamatan untuk pembentukan kabupaten, dan 4 (empat) kecamatan untuk pembentukan kota, lokasi calon ibukota, sarana, dan prasarana pemerintahan. Aturan mengenai tata cara pembentukan daerah, baik yang di atur dalam PP No. 129/2000 maupun PP No. 78 tahun 2007 tentang Persyaratan Pembentukan dan Kriteria Pemekaran, Penghapusan dan Penggabungan Daerah sangat kental menekankan kuatnya dukungan dan inisiatif daerah dalam proses inisiasi pembentukan daerah. Hal ini terlihat jelas bila kita mengikuti alur proses inisiasi pemekaran daerah sesuai dengan pasal 14 sampai 21 PP No. 78 tahun 2007. Proses inisiasi diawali dengan proses penyaringan aspirasi masyarakat. Setelah aspirasi masyarakat terjaring, maka pemerintah daerah induk kemudian memutuskan apakah aspirasi pemekaran tersebut akan disetujui atau tidak. Proses persetujuan tersebut 119
bisa dilakukan setelah ada bahan pertimbangan berupa dokumen aspirasi masyarakat dan kajian akademis independen. Selanjutnya daerah induk melanjutkan usulan tersebut ke level daerah yang lebih tinggi untuk mendapatkan persetujuan dari pemerintah daerah atasan. Proses inisiasi dan persetujuan tersebut akan berakhir di level pemerintah pusat. Pemerintah pusat, dalam hal ini Depdagri kemudian membuat kajian akademis terhadap usulan pemekaran tersebut. Hasil kajian akademis dari Depdagri akan diverifikasi oleh Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah (DPOD) agar nantinya dijadikan bahan pertimbangan oleh Presiden. Setelah Presiden menyetujui, selanjutnya Presiden akan mengamanatkan kepada Mendagri untuk menyiapkan Rancangan Undang-Undang pembentukan daerah otonom baru. Bila inisiatif daerah muncul untuk memekarkan daerahnya maka selanjutnya akan muncul proses penentuan kelayakan sebuah daerah untuk dimekarkan. Regulasi yang ada, mensyaratkan adanya kesiapan daerah untuk pemekaran. Dalam PP No. 78 tahun 2007, pasal 4 sampai 8 dijelaskan bahwa sebuah daerah bila ingin dimekarkan harus memenuhi beberapa prasyarat yang merupakan indikator kesiapan daerah. Syarat-syarat tersebut mencakup syarat administrasi, syarat teknis dan syarat fisik kewilayahan. Syarat administrasi pembentukan Propinsi mencakup adanya: 1. Keputusan masing-masing DPRD kabupaten/kota yag akan menjadi cakupan wilayah calon propinsi tentang persetujuan pembentukan calon propinsi beradasrkan Hasil Rapat Paripurna. 2. Keputusan bupati/walikota ditetapkan dengan keputusan bersama bupati/walikota wilayah calon propinsi tentang persetujuan pembentukan calon propinsi. 3. Keputusan DPRD Propinsi Induk tentang persetujuan pembentukan calon propinsi berdasarkan hasil Rapat Paripurna. 4. Keputusan Gubernur tentang persetujuan pembentukan calon propinsi. 120
5. Rekomendasi Mendagri. Sedangkan syarat administrasi untuk pembentukan Kabupaten/ Kota mencakup adanya: 1.Keputusan DPRD kabupaten/kota Induk tentang persetujuan pembentukan calon daerah kabupaten/kota; 2. Keputusan bupati/walikota Induk persetujuan pembentukan calon daerah kabupaten/kota; 3. Keputusan DPRD Propinsi Induk tentang persetujuan pembentukan calon daerah kabupaten/kota; 4. Keputusan gubernur persetujuan pembentukan calon daerah kabupaten/kota; 5. Rekomendasi Mendagri; Syarat teknis mencakup sebelas indikator, yaitu: kemampuan ekonomi, potensi daerah, sosial budaya, sosial politik; jumlah penduduk, luas daerah, pertahanan, keamanan, pertimbangan kemampuan keuangan, tingkat kesejahteraan masyarakat, dan rentang kendali pelaksanaan pemerintahan daerah. Suatu daerah akan memperoleh rekomendasi layak mekar jika total nilai dari sebelas indikator tersebut masuk dalam kategori mampu atau sangat mampu. Sementara syarat fisik kewilayahan meliputi cakupan wilayah, lokasi calon ibukota, sarana dan prasarana pemerintahan. Syarat cakupan wilayah untuk pembentukan Provinsi minimal terdiri dari 5 Kabupaten/Kota, untuk pembentukan Kabupaten minimal 5 kecamatan, dan pembentukan Kota minimal 4 kecamatan. Berdasarkan persyaratan di atas, tampak sekali persyaratan pembentukan daerah di Indonesia hanya menekankan pada dimensi kesiapan daerah semata, dan sama sekali tidak berkaitan dengan urgensi kepentingan nasional yang akan dipecahkan melalui kebijakan pemekaran. Lebih dari itu, persyaratan yang diminta oleh UU tersebut dalam praktek relatif mudah untuk dipenuhi. Apalagi, apabila proses pemekaran didukung oleh DPR, maka terdapat kecenderungan bagi pihak eksekutif pusat untuk menyetujui usulan pemekaran tersebut. Selain terlalu menekankan kesiapan daerah dalam persyaratan pemekaran, hasil kajian akademis dan wacana publik tentang pemekaran juga mencatat terlalu 121
dominannya peran daerah sebagai variabel utama munculnya pemekaran. Dalam wacana publik dan kajian akademis tersebut diuraikan dorongan pemekaran selama ini lebih banyak muncul dari tuntutan daerah. E. Dinamika Politik Lokal dan Otonomi Daerah "Politik lokal sebagai suatu sense dalam pembangunan dan penghargaan secara sosial yang berupa keputusan-kepurusan dalam sistem interaksi berdasarkan fisik dan ruang sosial" (Heinelt dan Wollmann, 1991). Politik dapat dipandang dalam beberapa konteks sebagaimana diungkapkan Ramlan Surbakti (1992) yaitu: Pertama, usaha yang di tempuh warga negara untuk membicarakan dan kebaikan bersama. Kedua, segala hal yang berkaitan dengan penyelenggaraan negara dan pemerintahan. Ketiga, segala kegiatan yang diarahkan untuk mencari dan mempertahankan kekuasaan dalam masyarakat. Keempat, kegiatan yang berkaiatan dengan perumusan dan pelaksanaan kebijakan umum. Kelima, sebagai konflik dalam rangka mencari atau mempertahankan sumber yang dianggap penting. Dinamika politik lokal pasca diterapkannnya otonomi daerah penuh menjadi sesuatu yang sangat menarik untuk dikaji. Otonomi sebagai sebagai sebuah harapan besar bagi rakyat daerah dalam rangka mewujudkan kesejahteraan sesuai dengan karakteristik dan kearifan budaya lokal, adat istiadat, dan penggalian potensi masing-masing daerah. Hampir 32 tahun daerah tidak diberikan wewenang penuh oleh pemerintah pusat untuk mengurus daerahnya secara penuh dan bebas. Dengan sistem sentarlisasi pemerintah daerah pada waktu itu cendrung tidak kreatif, dan lebih banyak tergantung dalam banyak kepada pemerintah pusat. Salah satu buah dari reformasi yang di-perjuangkan dengan darah dan nyawa sepuluh tahun yang lalu adalah otonomi daerah, dengan desentraliasasi kewenangan dari pusat kepada daerah secara penuh. Lahirnya Undang-undang Nomor 22 tahun 1999 Tentang Pemerintah Daerah menjadi payung hukum otonomi daerah. Seiring dengan perjalanan dan inisiasi 122
berbagai evaluasi yang dilakukan kemudian undang-undang ini direvisi menjadi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintah Daerah, termasuk penambahan aturan yang membolehkan pemilihan kepala daerah secara langsung oleh rakyat. Pasca revisi undang-undang ini dinamika politik lokal semakin terasa, diantaranya pasca perjanjian antara pemerintah Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka (GAM) di Swiss yang memperlakukan otonomi khusus di Nanggroe Aceh Darussalam, kemudia juga otonomi khusus untuk Papua yang kemudian dikembalikan lagi pada pemerintah pusat, dilakukannya pemekaran daerah baik propinsi maupun kabupaten/kota. Otonomi daerah secara penuh dalam tataran aplikasi memberikan berbagai dampak terhadap daerah, baik positif maupun negatif. Dampak Positif ditandai dengan adanya berbagi percepatan yang dilakukan oleh pemerintah daerah untuk keluar dari berbagi aspek buruk kesejahteraan/kemiskinan pada masa transisi rezim orde baru ke era reformasi. Masa transisi ini sebenarnya memberikan dampak yang sangat luar biasa terhadap daerah dan rakyat, betapa tidak daerah yang sebelumnya selalu "menyusu" pada pemerintah pusat sehingga pemerintah daerah tidak teralu dipusingkan dengan potensi daerah yang terbatas. Kemudian tiba-tiba "disapih" karena tuntutan perubahan yang mengharuskan rezim yang berkuasa tumbang, daerah yang sebelumnya "save" dari subsidi pusat diharuskan mandiri dalam berbagai aspek terutama finansial. Tentu saja banyak daerah yang tidak siap dengan kondisi ini. Tapi sebagian kepala daerah yang punya visi daerah yang jelas tidak mau terpuruk dalam kondisi ini. Menemukan format baru pemerintahan yang diawali dengan merubah paradigma sistem manajemen yang lebih baik seperti prinsip efisiensi dan ekonomis, merampingkan struktur pemerintahan, wirausaha birokrasi, kompetensi para birokrat dan melibatkan pihak swasta dalam memajukan daerah dan masyarakat. Kepala daerah dari dituntut menciptakan inovasi. Hal lain yang memberikan dampak positif adalah ruang demokrasi yang semakin lebih maju dan terbuka, dimana rakyat sudah bisa menentuka sendiri kepala daerahnya dengan pemelihan langsung. Sebagian besar daerah propinsi, kabupaten/kota telah menyelenggarakan Pemilihan Kepala Daerah (Pilkada) 123
secara langsung. Pada rezim orde baru pemilihan kepala daerah hanya dilakukan secara formalitas oleh lembaga legislatif, padahal sebenarnya siapa yang akan menjadi gubernur, bupati/walikota telah ditentukan oleh pemerintah pusat. Hegemoni pemerintah pusat dan lembaga legislatif tidak lagi lembaga super power pasca otonomi penuh ini. Hegemoni negara yang dipraktikkan selama Orde Baru yang memarginalkan masyarakat lokal dalam berbagai aspek perlu direvitalisasi (diberi penguatan kembali) sehingga dapat diakomodasi dan diakses dalam pelaksanaan pembangunan. Penguatan politik lokal atau identitas lokal harus dipahami sebagai salah satu kekuatan perekat integrasi nasional dan kekuatan yang memperlancar pembangunan. Revitalisasi identitas lokal dilakukan dalam tataran institusi, status, dan peran seperti Krama adat, lembaga adat yang ditopang awig-awig (aturan-aturan) adat secara arif dapat dihidupkan, dirancang dan didisain kembali. Tapi otonomi daerah penuh, terdapat banyak kelemahan, sebenarnya bukan pada konsep/teori tapi lebih pada pemahaman yang salah oleh elit lokal. Menurut M. Alfan Alfian M (2007), pasca Orde Baru, kondisi dan dinamika politik lokal tampak lebih sering menggejolak. Ini bisa dijelaskan, setidaknya lewat tiga hal. Pertama, konflik politik lokal berpeluang lebar muncul sebagai konflik terbuka, dan tak bisa ditutup-tutupi lagi, misalnya oleh kekuatan politik tingkat pusat. Pada zaman Orde Baru, jangankan konflik politik, konflik sosial pun "tidak sampai ke permukaan". Itu disebabkan kuatnya "negara" dalam mengontrol segala hal (tetek bengek) urusan politik dari tingkat lokal hingga nasional, dengan pola kebijakan yang amat sentralistik. Kedua, bisa dijelaskan dengan teori "desentralisasi korupsi". Meminjam sinyalemen Ketua Indonesian Corruption Watch (ICW) Teten Masduki, pasca-Orde Baru, tak hanya struktur kebijakan sentralistik yang berubah, seiring otonomi daerah (desentralisasi), tetapi juga pola korupsinya. Bila dulu korupsi terpusat, itu bisa dipilah ke lingkup "istana" (Cendana), kini polanya menyebar dan merata dari tingkat pusat dan daerah. Setidaknya lebih ekspresif. Ketiga, akibat ledakan politik yang belum bisa lepas sepenuhnya dari fenomena euforia. Hakikat berpolitik pun rata-rata 124
belum bisa dipahami secara benar. Menjadi politisi masih dianggap sama dengan profesi lain. Mochamad Basuki, misalnya, bahkan terang-terangan mengatakan, kalau mau kaya jadilah politisi. Tentu saja ungkapan ini agak aneh, mengingat profesi politisi, berbeda dibanding pengusaha. Faktor pemahaman yang salah terhadap otonomi daerah juga sering mengancam integrasi bangsa Indonesia, dengan banyaknya muncul gerakan- gerakan separatisme di beberapa daerah. Ada upaya-upaya yang dilakukan oleh pihak-pihak tertentu baik dari dalam Indonesia sendiri maupun dari pihak asing terhadap daerah otonom untuk merongrong kesatuan negara Republik Indonesia. Wacana melepaskan diri dari negara Indonesia, walaupun ini cepat diatasi oleh pemerintah pusat. Konflik horizontal belakangan juga sering muncul dengan memanfaatkan kepolosan hati rakyat oleh elit politik lokal, terutama dalam menyikapi kekalahan bagi calon kepala daerah yang tidak terpilih. Sehingga Pilkada dibanyak daerah selalu menyisakan konflik yang berdampak buruk terhadap ekonomi, sosial dan politik bagi masyarakat lokal daerah tersebut. Tentu saja bila mau ditelusuri lebih jauh, masih ada beberapa hipotesis awal menyangkut mengapa hal-hal itu terjadi. Yang jelas, hal-hal seperti itu mengganggu makna demokrasi. Tetapi, kalau demokrasi dipandang sebagai proses, di mana trial and error yang ada disikapi dengan perbaikan nyata dan tidak akan mengulang-ulang lagi kesalahan dan kefatalan di masa lampau dan kini, maka jelas peristiwa politik yang tidak mengenakkan itu, merupakan satu bagian dari sebuah proses demokrasi. Kemudian persoala-persolaan yang terjadi pada tataran lokal harus diselesaikan dengan kearifan lokal yang ada. Hal itu sejalan dengan pandangan kaum lokalis yang dimotori Jones dan Stewart. Keduanya beranggapan, hanya orang lokal yang dapat memahami kondisi dan nilai-nilai lokal, karena itu merekalah yang lebih berkompeten untuk membuat kebijakan publik dan keputusan politik lainnya. Mereka juga sangat anti- sentralisasi, sehingga menghendaki pengurangan, bahkan bila perlu penghapusan, peran pemerintah pusat. 125
Ketika terjadi konflik antara masyarakat dan aparatur politik/negara, solusi yang paling efektif adalah memanfaatkan secara optimal pendekatan etika dan budaya politik setempat, bukan justru jalur hukum modern yang belum mengakar dalam memori kolektif masyarakat daerah. Setiap kelompok masyarakat atau daerah niscaya mempunyai mekanisme resolusi konflik yang khas karena tidak ada kelompok masyarakat atau daerah yang tidak menghendaki perdamaian. Dalam konteks ini, budaya politik daerah mesti dikembangkan dalam rangka pemberdayaan politik dan demokrasi di tingkat daerah, dan tidak sekadar media yang efektif bagi resolusi konflik. Harapan kedepan adalah demokrasi lokal secara bertahap dan pelan-pelan harus mendorong tumbuhnya pemerintahan lokal yang semakin terbuka. Fenomena pergeseran dari pemerintahan birokratis (bureaucratic government) ke pemerintahan partai (party government) merupakan sebuah contoh hadirnya pemerintahan yang semakin terbuka. Demokrasi mengajarkan bahwa kekuasaan politik dalam pemerintahan harus diorganisir melalui arena masyarakat politik, yakni "kompetisi" secara terbuka di antara aktor politik dan "partisipasi politik" masyarakat sebagai basisnya. Pemerintahan partai yang dibangun dari kompetisi dalam arena masyarakat politik, secara teoritis akan membuat linkage antara masyarakat dengan sistem politik, memperkuat akuntabilitas penguasa lokal kepada konstituen yang telah memberikan mandatnya, membuat partai politik lebih berakar (berbasis) pada masyarakat, membuka akses yang lebih luas bagi pemain-pemain baru, dan seterusnya. Kerusuhan di berbagai daerah merupakan warning bagi partai politik untuk melakukan introspeksi diri. Partai politik harus menjalankan undang- undang, melaksanakan pendidikan politik rakyat pada tingkat lokal, dan menjamin iklim politik yang kondusif. Selain itu, partai juga harus melakukan rekrutmen dengan baik. Selama ini perannya lebih terlihat sebagai calo bagi individu yang ingin berlaga di Pilkada. Kadang momen Pilkada benar-benar dijadikan meraup keutungan besar bagi partai-partai politik, dan bahkan ada yang memasang bandrol dengan harga mahal bagi seseorang yang ingin maju menjadi kepala daerah. 126
Mulai saat ini rekrutmen politik harus dilakukan dengan benar. Partai politik jangan lagi mengusung pihak yang bayar, tetapi harus mencari calon pemimpin daerah yang sebenarnya. Penilaian harus didasarkan pada kredibilitas, kemampuan memimpin, dan nilai diri di mata masyarakat. Proses seleksinya dapat dilakukan dengan konvensi. Jadikan politik lokal diera otonomi ini jauh lebih baik dan fair 1.Pemekaran Daerah dan Dinamika Politik Lokal. Fenomena pemekaran Daerah mulai berkembang semenjak wacana reformasi bergulir ditandai dengan kehadiran tujuh provinsi baru yaitu Bangka belitung, kepulauan riau, Banten, sulawesi Barat, Gorontalo, Maluku Utara sampai ke Papua Barat Sedangkan pada level Kabupaten/Kota yang akan dimekardan otonomi sediri tentunya memliki jumlah yang lebih banyak dari provinsi. Secara lengkap jumlah yang terhitung dalam kurun waktu 10 tahun sejak 1997 telah dimekarkan kabupaten/Kotasebanyak 153 buah seperti di lihatkan tabel di bawah ini Pertambahan jumlah Kab/Kota Otonom No. Tahun Jumlah Kab/Kota Pertambahan Otonom Jumlah Kab/Kota Otonom 1. 1996 287
1997 291
4 3.
1998 293
2 4.
1999 336
43 5.
2000 336
2001 348
12 7.
2002 385
37 8.
2003 434
49 9.
2004 434
10.
2005 434
11. 2006 450 16 Jumlah 163 Sumber diolah dari data litbang Kompas Berdasarkan tabel tersebut dapat di lihat bahwa sejak era reformasi yang menandai perubahan kultur Pemerintahan di Indonesia menuju ke arah desentralisasi pada tahun 1999, jumlah Kab/Kota yang dimekarkan mengalami kenaikan yang sangat drastis. Berdasarkan data terakhir kompas 10 Desember 2007 tersebut telah tercatat 144 Kabupaten/Kota baru yang sudah diresmikan, jumlah ini sudah merupakan separuh dari jumlah kab/kota yang ada di Indonesia sebelumnya yang berjumlah 287 Kabupaten/Kota. Untuk mengawal mekanisme pemekaran yang berjalan sesuai dengan ketentuan, di tetapkan aturan-aturan yang menjadi landasan bagi pelaksanaanya. Diantaranya terdapat dalam Peraturan Pemerintah Nomor 129 tahun 2000 tentang persyaratan pembetukan dan kriteria pemekaran, penghapusan dan penggabungan daerah. Disebutkan bahwa pemekaran berarti pemecahan daerah yang telah ada, dengan memepertimbangkan berbagai faktor dan kriteria yang telah dipenuhi oleh daerah tersebut. Selanjutnya menurut PP.129 tahun 2000 tersebut tujuan pemekaran adalah dalam rangka peningkatan kesejahteraan melalui: 1. Peningkatan Pelayanan 2. Percepatan pertumbuhan kehidupan demokrasi 3. percepatan pertumbuhan atau pembangunan daerah 4. percepatan pengelolaan potensi dan aset daerah 5. peningkatan ketertiban dan keamana 6. Peningkatan hubungan yang sesari antara pemerintah pusat dan daerah Tetapi Pemekaran daerah akhirnya menjadi trend politik ditingkat lokal sehingga setiap daerah mengajukan usulan untuk melakukan pemekaran daerah hal ini membawa dampak terhadap beban pembiayaan melalui APBN. Sehingga pemerintah memberlakukan Peraturan Pemerintah Nomor 78 Tahun 2007 128
dimana persyaratan pemekaran daerah sangat ketat dan tidak selonggar Peraturan Pemerintah Nomor 129 Tahun 2000, yang memang agak leluasa dan lunak sehingga menggampangkan daerah dimekarkan. Beberapa perbedaan yang menyolok dengan Peraturan Pemerintah yang baru, misalnya, pada peraturan yang lama, daerah yang baru dimekarkan bisa langsung dimekarkan lagi. Peraturan yang baru menetapkan provinsi yang akan dimekarkan harus sudah berusia minimal 10 tahun, sedangkan kota dan kabupaten harus sudah berusia minimal 7 tahun. Perubahan lain adalah jumlah kabupaten/kota untuk menjadi provinsi baru dan jumlah kecamatan untuk menjadi kabupaten/kota baru. Sebelumnya, untuk pembentukan provinsi minimal hanya empat kabupaten/kota, sekarang diperketat menjadi minimal lima kabupaten/kota. Untuk pembentukan kabupaten baru sebelumnya minimal hanya empat kecamatan, sekarang diperberat menjadi minimal lima kecamatan. Adapun untuk pembentukan kota syaratnya ditingkatkan dari sebelumnya minimal hanya tiga kecamatan menjadi minimal empat kecamatan. Peraturan baru ini lebih antisipatif terhadap kelemahan-kelemahan dimasa lalu, dan yang paling penting ialah peraturan pemerintah yang baru itu juga memberi landasan hukum untuk melikuidasi penggabungan daerah yang dinilai tidak mampu menyelenggarakan otonomi daerah. Telah dimekarkan, tetapi kenyataannya 'baju baru' itu terlalu besar untuk 'badannya'. Atau badannya memang terlalu kecil, tetapi mau dibesar-besarkan dengan memberi bungkus baju baru. Hasilnya sama, pemekaran itu justru membuat daerah itu bangkrut dan menimbulkan ekses social yang baru di wilayah itu. Pemikiran ini tepat, karena pada dasarnya jika daerah itu tidak memiliki cukup sumber daya dan kemampuan untuk memikul beban otonomi. Daerah itu tidak memiliki pendapatan asli daerah yang signifikan untuk menghidupi daerah itu sehingga akhirnya daerah baru itu layu justru setelah dimekarkan. Dalam Editorial Media Indonesia (8/2/2008) menyatakan bahwa "Semua itu dapat terjadi karena pemekaran daerah lebih banyak didorong dan dirangsang kepentingan sempit elite daerah. Yaitu menciptakan berbagai jabatan baru, seperti jabatan gubernur baru untuk provinsi baru, jabatan bupati dan wali 129
kota baru untuk kabupaten dan kota baru. Sudah tentu semakin banyak camat baru dan jabatan legislatif baru alias DPRD baru". "Egocentris juga memicu Pemekaran daerah demi kepentingan primordialisme. Pemekaran itu cenderung dilakukan dengan mengikuti wilayah etnografis sehingga yang dihasilkan sebenarnya kepala suku baru dengan kedok gubernur, bupati, dan wali kota. 2. Kendala yang dihadapi Dalam Implementasi Pemekaran Daerah Pemekaran daerah sejatinya ditujukan dalam rangka menyelesaikan ketertinggalan, namun di pihak lain seringkali dituding menjadi penyebab bertambahnya jumlah daerah tertinggal. Malah ada yang menilai pemekaran daerah sebagai penyebab ketertinggalan itu sendiri. Kalau dinilai sebagai penyebab ketertinggalan barangkali tidak tepat. Tapi kalau dikatakan pemekaran daerah dapat menyebabkan bertambahnya jumlah kabupaten tertinggal, itu ada benarnya. Lihat misalnya, satu daerah tertinggal dimekarkan menjadi tiga daerah otonom, maka secara administratif, jumlah daerah tertinggal menjadi tiga, yaitu satu daerah induk yang dari awalnya memang sudah tertinggal dan tambahan dua lagi dari daerah otonom baru. Namun demikian, dimekarkan ataupun tidak, dua wilayah yang menjadi daerah otonom baru tersebut tetap saja tertinggal. Hanya yang pasti, dengan pemekaran ini, kedua wilayah tersebut mempunyai peluang untuk lebih diperhatikan dan keluar dari ketertinggalan. Bagaimana tidak, dengan menjadi daerah otonom maka pelayanan masyarakat menjadi lebih dekat dan memiliki anggaran yang dikelola sendiri yang dapat digunakan untuk membangun wilayah tersebut. Sewaktu bergabung dengan daerah induk, boleh jadi alokasi anggaran ke wilayah tersebut sangat kecil. Penghentian kebijakan pemekaran daerah oleh pemerintah sementara ini bukanlah masalah daerah. Tapi masalah pusat, karena pusat tidak memiliki cukup dana. Jumlah daerah merupakan angka pembagi dalam formula penentuan Dana Alokasi Umum (DAU). Yang dirugikan sebetulnya daerah induk, karena alokasi APBN untuk daerah menjadi terbagi kepada daerah otonom baru. Namun biasanya, jumlah DAU yang diterima daerah induk setelah pemekaran minimal sama dengan sebelum terjadinya 130
pemekaran, maka kebutuhan dana akibat pemekaran ini menjadi beban tambahan bagi pusat. Kendati pemekaran daerah membuka peluang untuk menjadi sarana keluar dari ketertinggalan, namun dalam faktanya sekarang masih sulit diwujudkan karena berbagai persoalan yang menyelimuti daerah otonom baru tersebut. Terjadinya berbagai konflik di masa transisi pasca pemekaran telah menjauhkan atau paling tidak memperlambat tujuan pemekaran daerah. Di samping itu, dari hasil studi yang dilakukan penulis bersama Tim dari Direktorat Otonomi Daerah BAPPENAS tahun 2004, ditemukan bahwa belum meningkatnya pelayanan kepada masyarakat di beberapa daerah otonom baru disamping karena persoalan konflik antar masyarakat dalam menentukan tempat Ibukota daerah otonom baru tersebut, diantaranya diakibatkan juga oleh persoalan kelembagaan, infrastruktur, dan Sumber Daya Manusia (Koran Ambon Experes 25/12/2008) Dalam aspek kelembagaan, ditemui bahwa beberapa daerah otonom baru saat membentuk unit-unit organisasi pemerintah daerah tidak sepenuhnya mempertimbangkan kondisi daerah dan kebutuhan masyarakat. Pembentukan daerah otonom baru sepertinya menjadi sarana bagi-bagi jabatan. Terlihat juga adanya kelambatan pembentukan instansi vertikal, serta kurangnya kesiapan institusi legislatif sebagai partner pemerintah daerah. Untuk infrastruktur, sebagian besar daerah otonom baru belum didukung oleh prasarana dan sarana pemerintahan yang memadai. Banyak kantor pemerintahan menempati gedung-gedung sangat sederhana yang jauh dari layak. Ditemui di beberapa daerah, aula sederhana disekat-sekat papan triplek untuk ditempati beberapa dinas. Dalam hal Sumber Daya Manusia secara kuantitatif relatif tidak ada masalah, walaupun masih juga ditemui ada Kantor Bappeda yang hanya diisi oleh 2 (dua) orang, yaitu 1 (satu) orang Kepala Bappeda dan 1 (satu) orang staf. Secara kualitas yang menonjol adalah penempatan pegawai yang tidak sesuai dengan latar belakang pendidikan, misalnya ditemui ada Kepala Dinas Perhubungan berlatar belakang Sarjana Sastra. Hal lain yang juga penting adalah persoalan leadership dan kejuangan 131
dari Pimpinan Daerah beserta staf untuk berani hidup menderita di daerah baru yang sangat minim fasilitas. Hal ini penting untuk digaris bawahi, karena sampai saat ini banyak Kepala Daerah dan pejabat lainnya dari Daerah Otonom Baru masih lebih banyak tinggal dan berkantor di ibu kota daerah induk. Kalau begini, kapan melayani masyarakatnya ? Menurut Tri Ratnawi, 2009, pemekaran daerah di Indonesia terjadi secara besar- besaran sehingga berubah menjadi semacam 'bisnis' atau 'industri' pemekaran saat ini, tidak sepenuhnya didasari oleh pandangan-pandangan normatif-teoritis seperti yang tersurat dalam peraturan pemekaran wilayah atau dalam teori-teori desentralisasi yang dikemukakan oleh banyak pakar untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat, mengembangkan demokrasi lokal, memaksimalkan akses publik ke pemerintahan, mendekatkan pemerintah dengan rakyatnya, menyediakan pelayanan publik sebaik dan seefesien mungkin. Sebaliknya, tujuan-tujuan politik-pragmatis seperti untuk merespons separatisme agama dan etnis, membangun citra rezim sebagai rezim yang demokratis, memperkuat legitimasi rezim yang berkuasa, dan karena self-interest dari para aktor daerah dan pusat, merupakan faktor-faktor yang lebih dominan, politisasi dan pragmatisme dalam pemekaran wilayah seperti itulah yang akhirnya menimbulkan banyaknya masalah atau komplikasi di daerah-daerah pemekaran, daerah induk dan juga di pusat. Saat ini negara Indonesia berpenduduk lebih dari 220 juta jiwa dan bersifat majemuk dalam hal etnis, bahasa daerah, agama, budaya, geografi, demografi, dan lain-lain. Terdapat sekitar 656 suku di seluruh Nusantara di mana 1/6 di antaranya sekitar 109 suku tinggal di Indonesia Barat (Jawa dan Sumatera) dan selebihnya di Indonesia Timur menurut garis Wallacea. Pengelompokan etnis tersebut sering kali bertindihan dengan pengelompokan agama. Misalnya, etnis Ambon umumnya beragama Kristen dan etnis Bugis sebagaian besar beragama Islam. Sehubungan dengan itu kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah masa reformasi merupakan kebijakan yang tepat untuk merespons keragaman tersebut. 132
Pemekaran wilayah merupakan salah satu aktualisasi dari kebijakan itu yang terbukti kemudian peluang ini banyak ditangkap atau dimanfaatkan daerah dan elit-elitnya. Dari tahun 1999 hingga akhir tahun 2006 di Indonesia terbentuk 7 provinsi baru, 129 kabupaten baru dan 26 kota baru. Hingga April tahun 2007 jumlah provinsi di Indonesia adalah 33 buah di samping adanya 457 kabupaten/kota. Jumlah ini belum termasuk 8 daerah baru yang disetujui oleh Presiden dan DPR pada 17 Juli 2007 untuk dibentuk. Kedelapan daerah baru tersebut adalah Kota Serang (Jabar), Kabupaten Kubu Raya (Kalbar), Kabupaten Manggarai Timur (NTT), Kabupaten Tana Tidung (Kaltim), Kota Tual (Maluku), Kabupaten Pesawaran (Lampung), Kabupaten Padang Lawas (Sumut), dan Kabupaten Padang Lawas Utara (Sumut) (Depdagri 2007). Penambahan kedelapan daerah sebagai daerah pemekaran baru ini menimbulkan pertanyaan bagi Ratnawi mengenai konsistensi Pemerintah tentang perlunya 'moratorium pemekaran daerah'. Bila dihitung, maka jumlah daerah pemekaran saat ini berjumlah sekitar 5 kali lipat dibandingkan keadaan di masa Orde Baru dan setara dengan pemekaran wilayah yang terjadi pada periode 1956-1960. Selain itu, pada 2006 Depdagri juga telah mendaftar sekitar 110 usulan pembentukan kabupaten/kota baru dan 21 usulan pembentukan provinsi baru antara lain usulan calon Provinsi Tapanuli, usulan calon Provinsi Bogor, usulan calon Provinsi Cirebon, usulan provinsi Madura, usulan calon Provinsi Kalimantan Utara, usulan Provinsi Luwu, usulan calon Provinsi Buton, usulan calon Provinsi Papua Tengah dan usulan calon Provinsi Maluku Tenggara (Depdagri 2007). Data ini mengarahkan Ratnawi pada 'kecurigaan' bahwa pemekaran wilayah memang telah dijadikan 'bisnis' atau 'industri yang menggiurkan elit-elit Pusat dan elit-elit lokal. Maraknya pemekaran wilayah ini di satu pihak perlu disyukuri karena memberi tempat bagi aspirasi, keberagaman dan otonomi lokal, sesuatu yang diabaikan oleh Orde Baru. Namun di lain pihak, fenomena pemekaran wilayah secara besar-besaran tersebut sekaligus cukup mengkhawatirkan mengingat banyak proposal pemekaran yang diwarnai oleh self-interest dari elit-elit lokal pengusungnya--- 133
misalnya karena ingin menjabat di birokrasi lokal atau DPRD, ingin lepas dari himpitan 'penindas' kelompok etnis/agama lain, ingin membangun kembali sejarah dan kekuasaan aristokrasi lama yang pernah pudar di masa OrdeBaru. Pembajakan atau manipulasi pemekaran oleh elit-elit lokal ('para penunggang gelap') ini kemudian memunculkan banyak konflik dan masalah di tingkat lokal termasuk masalah yang muncul pasca pemekaran, baik di daerah pemekaran maupun di daerah induk. Di samping itu banyaknya pemekaran daerah juga dikhawatirkan dapat meningkatkan semangat etno-nasionalisme orang-orang daerah dan sebaliknya dapat mengurangi semangat kebersamaan sebagai bangsaIndonesia. Mengingat proposal pemekaran daerah sebelum dinilai 'lulus' di tingkat Pusat telah dibaca, dikaji dan akhirnya di setujui oleh Pemerintah Pusat Presiden dan DPR, maka penanggung jawab pertama atas munculnya banyak permasalahan di daerah-daerah pemekaran adalah Pemerintah Pusat itu sendiri. Dalam hal ini Dewan Perwakilan Daerah (DPD) tampaknya belum sepenuhnya dapat diminta 'pertanggungjawabannya' mengingat perannya yang kurang signifikan dalam pengambilan keputusan pemekaran akibat dari sangat kecilnya peran DPD yang diatur oleh UUD 1945 amandemen IV dan UU Susduk No. 22 Tahun 2003. Hasil studi dari tim Bank Dunia menyimpulkan ada empat faktor utama pendorong pemekaran wilayah di masa reformasi yaitu: Pertama, motif untuk efektivitas administasi pemerintahan mengingat wilayah daerah yang begitu luas, penduduk yang menyebar, dan ketertinggalan pembangunan; Kedua, kecenderungan untuk homogenitas (etnis, bahasa, agama, urban-ruraal, tingkat pendapatan); Ketiga, adanya kemanjaan fiskal yang dijamin oleh Undang- undang disediakannya dana alokasi umum, bagi hasil dari sumber daya alam dan disediakannya sumber-sumber Pendapatan Asli Daerah; Keempat, motif pemburu rente (bureaucratic and political rent-seeking) para elit. Disamping itu masih ada satu motif 'tersembunyi' dari pemekaran daerah, yang oleh Tri Ratnawi di sebut sebagai gerrymander, yaitu usaha pembelahan/pemekaran daerah untuk kepentingan parpol tertentu. Contohnya adalah kasus pemekaran Papua oleh pemerintahan Megawati (PDIP) dengan 134
tujuan untuk memecahkan suara partai 'lawan' (hal.15). Buku ini selayaknya menjadi kajian segar dalam memperkaya khazanah wacana politik lokal di negara tercinta, Indonesia. 3. Proses Pengambilan Kebijakan Bila dikaji lebih jauh pemekaran daerah dengan tujuan untuk mendekatkan pelayanan kepada masyarakat, adalah tuntutan masyarakat untuk pembentukan daerah yang baru, dengan cara memisah diri dari kesatuan wilayah pemerintahan daerah tertentu.39 Berdasarkan kriteria tertentu, sesuatu wacana pemekaran dapat di proses lebih lanjut. Menurut H.A. Dj.Nihin Sehubungan dengan daerah pemekaran mengatakan bahwa: Aspirasi memekarkan daerah itu atas dasar pertimbangan yang tepat, misalnya dengan pemekaran daerah pusat pemerintahan dan pelayanan semakin dekat dengan masayarakt, partisipasi masayarakat akan bertambah dan intensif dalam kehidupan kemasayarakatan, pemerintahan dan pembangunan di daerahnya. Sedangkan bila tumbuhnya aspirasi itu lebih karena emosional, primordialisme dan semata-mata karena ingin menjadi daerah otonomi sendiri, Tidak atas dasar yang persayaratan yang tepat, tidak memperhitungkan potensi sumber daya yang ada, akan mempersulit kondisi masayarakat daerah tersbut, dan tidak akan menjamin pengembangan daerah ke arah yang lebih baik, bahlkan melemahkan tingkat ketahanan wilayah karena akan mendatangkan berbagai beban dan persoalan40 Riyas Rasyid (1997) mengatakan bahwa pembentukan daerah pemekaran merupakan perlusasan daerah dengan memekarkan/meningkatkan status kota yang dianggap mempunyai potensi sebgai daerah otomo dan mampu untuk mengurus rumah tangganya sendiri.41 Pemekaran daerah sendiri adalah dampak dari pemberian otonomi yang luas kepada daerah akan menimbulkan pergeseran 39 Nihin, H.A, Dj. Tantangan Era Baru: Berbagai keadaan dan Penyikapannya, PT. Mardi Mulyo, Jakarta, 2000, hal 7 40 Nihin, H.A, Dj, Ibid, hal 10 41 Rasyid, Riyaas, Kajian Awal Birokrasi Pemerintahan dan Politik Orde Baru, Pustaka Pelajar, Jakarta, 1997., hal 135
norma serta perubahan sikap dan perilaku penyelenggra pemerintahan di daerah, yang merupakan konsekwensi logis dalam upaya perkembangan zaman, namun perlu juga dilakukan pengkajian agar pemekaran tidak salah langkah atau hanya sekedar trik politik dari segelintir elite politik tertentu, mengingat pemekaran daerah bukan hanya menyebabkan perubahan struktur pemerinthan daerah saja, melainkan juga menyangkut menajemen pemerintahan daerah, terutama manyangkut kesiapan ketersediaan dan teknik menggerakan sumber daya aparatur baik secara kuantitatif maupun kualitatif. Implementasi Pemekaran di daerah tidak sesuai dengan harapan. Beberapa permasalahan muncul sebagai dampak dari kebijakan tersebut, seakan mengalihkan perhatian dari arah pencapain tujuan yang sebenarnya. Menurut menteri Dalam negeri Moh. Ma'ruf secara umum implementasi kebijakan pemekaran di Indonesia memang tidak sesuai harapan. Untuk itu dirasa perlu adanya suatu studi implemntasi kebijakan yang akan mengkaji proses yang berlangsung dari mulai tahap implemetasinya tersebut.12 Winarno menyebutkan: "studi implemntasi kebijakan memfokuskan diri pada aktifitas atau kegiatan yang dijalankan untuk menjalankan keputusan kebijakan yang telah di tetapkan. Dengan demikian studi kebijakan akan mampu memberi penjelasan terhadap salah satu atau lebih kekuatan-kekuatan yang menentukan dampak kebijakan42 Dari proses perumusan itu melahirkan beberapa tujuan kebijakan, kadang dalam proses iplementasinya tidak berjalan sesuai dengan rencana dan mengakibatkan tidak tercapainya tujuan tersebut. Begitupun dengan kebijakan pemekaran, beberapa tujuan yang disebutkan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 78 Tahun 2007 tentang persayaratan pembentukan dan kriteria pemekaran, penghapusan dan penggabungan daerah dalam implementasinya di beberapa daerah tidak lagi menjadi acuan pelaksanaan, dan malah melahirkan beberapa persoalan sebagaimana diuraikan diatas. 12 Di kutip dari kompas, edisi senin 10 Maret 2007, Saya mencium aroma itu 42 Winarno, Budi, Teori dan Proses Kebijakan Publik, Media Presindo, Yogyakarta, 2005. hal 102 136
Pemekaran Daerah merupakan dapat di jadikan instrumen guna meningkatkan perbaikan kesejahteraan masayarakat, dimana demokrasi di segala bidang dapat dinikmati. Bukan hanya dijadikan alat elite lokal untuk melegitimasi status sosial sebagai penguasa di tingkat lokal. Oleh karena itu yang terpenting adalah political will elit politik daerah dalam memajukan daerah pemekaran, sehingga daerah pemekaran sebagai beban APBN dalam membiayai implementasi pemekaran daerah, tetapi dapat membiayai diri sendiri guna meningkatkan kesejahteraan masyarakat melalui eksplorasi sumber daya ekonomi yang ada di daerah dengan meningkatkan pendapatan asli daerah. Beberapa permasalahan yang menyelimuti daerah otonom baru ini tentunya menjadi kendala tersendiri dalam upaya pengentasan daerah tertinggal. Beberapa pihak terkait, khususnya Kementerian Negara Pembangunan Daerah Tertinggal (KPDT), sudah seharusnya mempunyai perhatian lebih terhadap permasalahan daerah otonom baru ini. Betapa tidak, dari 199 daerah tertinggal yang menjadi tanggungjawab KPDT ada 45 % yang merupakan daerah otonom baru. Ini menunjukan bahwa pemekaran daerah yang mengahsilkan daerah otonomi baru belum mampu membawa masyarakat ke arah perbaikan kesejahteraan . ketergantungan terhadap keuangan pemerintah pusat. optimalisasi pendapatan dan kontribusi ekonomi yang rendah. Di sini terlihat adanya vicious circle antara keuangan pemerintah dan perekonomian daerah. Sebagai satu daerah otonom yang baru, daerah pemekaran memerlukan peran nyata pemerintah daerah yang cukup besar untuk mendorong perekonomian. Tidak saja melalui pembangunan infrastruktur fisik tetapi kebijakan dan pengelolaan keuangan daerah yang dapat mendorong berkembangnya pusat-pusat pertumbuhan. Peran yang kurang memadai dari keuangan daerah menyebabkan perekonomian yang kurang berkembang yang pada gilirannya juga berdampak kurang optimalkan pendapatan daerah yang mendorong kemandirian fiskal. 137
porsi alokasi belanja modal dari pemerintah daerah yang rendah belum mampu sepenuhnya mendorong perekonomian di daerah. Hal ini menjadi satu indikasi belum efektifnya kebijakan keuangan pemerintah daerah pemekaran utamanya DOB- dalam menggerakkan aktifitas ekonomi di daerah baik yang bersifat konsumtif maupun yang bersifat investasi. Fenomena di atas menggariskan bahwa pemekaran daerah juga harus memasukkan masalah fasilitas aparatur, khususnya tempat tinggal dan fasilitas pendukungnya sehingga perlu waktu bagi pemerintah daerah untuk menyiapkan aparaturnya. Namun sayangnya, kasus di 2 lokasi yang telah berjalan lebih dari lima tahun tidak terpecahkan. Oleh karena itu, masa persiapan penting dilakukan untuk menyiapkan aparatur yang benar-benar siap untuk mengabdi pada daerah di lokasi kantor pemda yang baru. Aparatur yang berpotensi memberi dampak jangka panjang, khususnya bagi peningkatan mutu sumber daya manusia. Dua kelompok ini ialah kelompok fungsional guru dan tenaga medis. Sumber : Hasil Riset DDN, 2008 Gambar 3.17 menunjukkan bahwa proporsi jumlah guru selama periode 2001- 2005 meningkat cukup tajam. Peningkatan ini didorong oleh kebijakan Kementrian Pendayagunaan Aparatur Negara yang memberi prioritas pengangkatan aparatur bidang pendidikan dan kesehatan. Ada beberapa penyebab mengapa daerah induk memiliki persentase guru yang lebih tinggi dibandingkan DOB, yaitu : 138
Pertama, daerah induk memiliki sekolah dan tenaga honorer yang lebih banyak. Ketika terjadi pengangkatan aparatur, daerah induk lebih dominan. Kedua, karena fasilitas yang disediakan untuk guru di DOB umumnya sangat terbatas dan dari sisi transportasi juga sulit maka proses rekrutmen dan penempatan guru mengalami sedikit kendala. Guru-guru tersebut hanya lebih senang di daerah- daerah yang telah memiliki fasilitas yang telah cukup baik dan umumnya terletak di daerah induk. Peningkatan juga terjadi pada aparatur bidang kesehatan yakni dokter, perawat dan bidan. Persentase aparatur bidang kesehatan sangat kecil, kurang lebih 8% dari total aparatur pemda. Memang terdapat peningkatan dibandingkan tahun 2001, yang terkait dengan penambahan fasilitas kesehatan yang dibangun di daerah seperti rumah sakit, pusat kesehatan masyarakat dan puskesmas pembantu sehingga membutuhkan penambahan jumlah aparatur DOB. Gambar 3.18 menunjukkan bahwa jumlah aparatur bidang kesehatan di daerah induk lebih tinggi dibandingkan DOB, khususnya pada periode 2003-2005. Hal ini mirip dengan kasus di aparatur pendidikan. Masalah yang dihadapi dalam rangka pemenuhan aparatur bidang kesehatan yakni kekurangan dokter untuk ditempatkan pada puskesmas di tingkat kecamatan yang dari sisi jarak cukup jauh dari ibukota kabupaten. Selama ini pemenuhan kebutuhan dokter pada tingkat kecamatan hanya melalui Dokter PTT (Pegawai Tidak Tetap) yang masa kerjanya sangat terbatas yakni hanya dua tahun. Pemerintah daerah tidak dapat menahan dokter tersebut untuk bekerja lebih lama lagi mengingat dokter PTT bukanlah aparatur pemda. Untuk melengkapi kekurangan dokter tersebut, pemda akhirnya membiayai pendidikan aparatur DOB (calon dokter) melalui ikatan dinas yang diharapkan setelah selesai pendidikan dapat mengabdi pada pemerintah daerah untuk kurun waktu yang relatif lebih lama. 139
Sumber : Hasil Riset DDN, 2008 (1) Indeks Kinerja Aparatur Pemerintah Daerah Indeks kinerja aparatur disusun untuk melihat kinerja aparatur daerah selama periode 2001-2005. Gambar 3.19 di bawah menunjukkan bahwa indeks kinerja aparatur di DOB dan daerah induk berfluktuasi. Bila dibandingkan antara daerah mekar dan kontrol maka daerah mekar cenderung stabil sedangkan daerah kontrol mengalami peningkatan signifikan antara 2001-2004. Dalam periode 2003- 2005, kinerja aparatur daerah induk masih lebih baik ketimbang daerah DOB meskipun di Tahun 2002 daerah DOB berada pada posisi sebaliknya. Sedangkan daerah mekar (DOB plus induk) masih lebih baik apabila dibandingkan dengan daerah kontrol. Selain itu, posisi daerah mekar yang hampir berhimpit dengan rata-rata daerah menandakan perkembangan daerah mekar dalam bidang aparatur sejalan pula dengan daerah-daerah lainnya. Sumber : Hasil Riset DDN, 2008 140
Beberapa masalah menyangkut aparatur dapat diuraikan sebagai berikut : ketidaksesuaian antara aparatur yang dibutuhkan dengan yang tersedia . Hal ini terjadi khususnya berkaitan dengan bidang-bidang yang spesifik, seperti dokter spesialis. Calon aparatur yang tersedia justru tidak berminat untuk bekerja di pemerintah daerah yang jauh dari pusat fasilitas. Umumnya tenaga-tenaga tersebut lebih menyukai tinggal di ibukota propinsi. kualitas aparatur rendah . Penyebabnya adalah metode penerimaan aparatur yang saat ini ada belum dapat memperkirakan kemampuan calon aparatur dalam melaksanakan tugas sesuai job desk-nya. Umumnya seleksi hanya didasarkan pada latar belakang pendidikan namun tidak pada kemampuan yang dibutuhkan oleh pemerintah daerah. aparatur daerah bekerja dalam kondisi underemployment Banyak dari aparatur pemda yang bekerja di bawah 8 jam per hari. Dalam realitanya hanya 4-5 jam per hari. Ketiketidaktegasan sanksi, ketiadaan contoh yang baik dari pimpinan unit maupun secara jumlah yang sudah berlebihan merupakan penyebab underemployement ini. . 141
BAB IV BERBAGAI MOTIFASI DAN IMPLIKASI PEMBENTUKAN DAERAH A. ANALISIS DINAMIKA DEMOKRASI LOKAL 1. Perkembangan Dinamika Demokrasi Nasional Dinamika demokrasi di era reformasi telah menumbuhkan proses demokratisasi, namun terjadi keadaan yang berlebihan, sehingga menyebabkan kehidupan politik menjadi kurang sehat, dalam system politik dan seleksi kepemimpinan menjadi ikut kurang sehat (DDN, 2007). Hal tersebut terjadi karena terbukanya kesempatan pembentukan partai politik, membuka keleluasaan dalam pembentukan partai politik dalam proses dan waktu yang singkat. Singkatnya proses menyebabkan tiada atau minimnya proses perekrutan calon anggota partai, pengurus maupun calon anggota legislative. Hal ini merupakan gambaran system representasi belum sepenuhnya menampung seluruh aspirasi masyarakat, untuk tingkat kualitatif yang memadai. Disisi yang lain Anggota Dewan Perwakilan Rakyat yang terlipih masih banyak yang belum menempatkan diri secara tepat dalam posisinya yang terhormat dan menjadi dambaan masyarakat. Tumbuh berkembangnya partai politik akhir - akhir ini menurut Rahbini, 2006, diprakarsai oleh para kader partai yang telah melalui jenjang perekrutan, akan tetapi karena pada program perekrutan dan latihan kader politik belum tumbuh secara sistematis melalui penjenjangan tertentu meninggalkan kesan bahwa platform dari partai politik itu sendiri terkesan tidak jelas Tumbuhnya partai politik yang baru berarti masih muda, program kerja dan misi politiknyapun belum memasyarakat dengan baik untuk dijadikan acuan bagi masyarakat untuk memilihnya sebagai sarana untuk menyalurkan aspirasinya. Masih belum cukup waktu untuk mengenal azas, 142
ciri, dan program suatu partai politik yang dianggap tepat atau sejalan dengan aspirasinya. Hasil penelitian Litbang Depdagri, 2006, secara filosofis memang tingkat pendidikan akan mempengaruhi kemampuan pandangan terhadap makna partisipasi aktif masyarakat dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara, termasuk kehidupan berpolitik. Di pedesaan merupakan hal yang perlu mendapat perhatian tersendiri. Rata-rata anggota masyarakat berpendidikan yang lebih tinggi jarang dijumpai, karena pada dasarnya mereka mengadu nasib di daerah perkotaan atau pada badan-badan usaha tertentu sehingga tidak bertempat tinggal di desa. walaupun pada sementara desa dapat menjumpai para sarjana atau yang pernah duduk di perguruan tinggi, yang mengabdikan dirinya di desa. Bila pendidikan umum masyarakat memberikan pengaruh, lebih khusus lagi pengaruh dari tingkat pendidikan politik masyarakat, maka kondisi yang perlu diperhitungkan adalah berkaitan dengan makna politik dan partisipasi politik masyarakat, yaitu tingkat kemampuan dalam membaca atau memahami keberadaan berbagai partai politik, yang jumlahnya banyak. Pendekatan masyarakat terhadap partai politik saat ini hanya memfokuskan atau melihat figure pimpinannya dan pertimbangan kedekatan masyarakat setelah dilakukan upaya-upaya oleh pihak partai politik tertentu, bukannya melihat azas, ciri atau aspirasi politik alirannya, yang telah terprogram pada partai. Figure pimpinan ini sangat berpengaruh sekali, baik yang dipusat maupun yang di daerah atau kedua-duanya. Walaupun iklim demokrasi telah berkembang, tetapi baru sebagian masyarakat saja yang telah mulai ikut berperan dalam menciptakan tatanan demokrasi melalui keikutsertaan berpartisipasi dibidang politik. Belum berperannya masyarakat secara keseluruhan disamping faktor pendidikan masyarakat yang mayoritas masih rendah, juga disebabkan karena tidak ada peluang atau kesempatan untuk berpartisipasi, dan keterbatasan kemampuannya, sehingga harus didorong atau diberdayakan. Disisi lain ada segolongan masyarakat yang memiliki kemampuan dan potensi untuk 143
berpartisipasi aktif, tetapi karena tidak memahami perannya, sehingga mereka tidak dapat ikut berpartisipasi secara aktif. Dengan demikian tidak semua orang memiliki kemampuan yang sama dalam melihat negaranya. Menyadari kondisi masyarakat untuk berpartisipasi politiknya yang relatif masih rendah, maka beberapa komponen strategis bangsa yang berada di garda terdepan seperti cendikiawan, LSM, Pers, para tokoh, para pemerhati, mahasiswa, dan para moralis lainnya untuk ikut mengambil peranan dalam partisipasi politik sesuai dinamika demokrasi yang berkembang sekarang dan yang akan datang. 2. Perkembangan Dinamika Demokrasi Lokal Isu pemekaran daerah belakangan ini banyak dibincangkan, dan telah menjadi "trend" bagi daerah untuk memperoleh dana yang lebih meningkat dari pemerintah pusat (Media Litbang DDN, 2009). Seiring dengan itu berbagai sikap pro dan kontra menguak dimasyarakat, bahkan ada yang mencela bahwa pemekaran daerah hanya untuk kepentingan elit politik dan birokrasi, sedangkan kesejahteraan masyarakat tidak meningkat, yang justru terkesan memekarkan kemiskinan di daerah. Dinamika demokrasi lokal terutama pada saat menghadapi Pilkada, yang animo masyarakatnya demikian tinggi yang diikuti oleh banyak parpol peserta Pilkada, sering membawa situasi kemelut yang tidak berkesudahan. Hal itu terjadi terutama apabila para parpol peserta Pilkada kurang dapat mengendalikan ambisi kelompoknya dan menempatkan dibawah kepentingan masyarakat, bangsa dan negara yang jauh lebih besar disbanding hanys kepentingan kelompok atau golongan, yang dapat melalaikan perhatian terhadap kepentingan rakyat yang lebih besar, terutama dalam menghadapi dampak dari krisis global seperti meningkatnya kemiskinan, pengangguran serta permasalahan social politik lainnya (Jurnal Litbang DDN, 2009). Masyarakat yang miskin pada umumnya tidak begitu berpartisipasi dan ditinjau dari minat dan motivasi relatif rendah di bidang politik, oleh karena itu partisipasi politik seringkali kelihatannya tidak relevan dengan urusan pokok 144
masyarakat miskin. Penduduk miskin dan golongan penduduk lain yang tergolong kelompok kecil yang termarginal, kecenderungannya menganut budaya politik parochial yaitu partisipasi masyarakat kelompok ini, relative rendah partisipasinya dibidang politik (UNDP, 2007). Memperhatikan ulasan-ulasan tersebut diatas, maka aspirasi masyarakat diperlukan proses artikulasi secara tepat dan diperlukan upaya penyampaian aspirasi yang jelas tentang apa yang diharapkan, sesuai bentuk dan tingkat kualitas dan diartikulasikan secara tepat. Disinilah peranan pelatihan dan pendidikan politik sebagai wujud dari upaya pemberdayaan masyarakat. Kelompok-kelompok masyarakat baik dalam bentuk partai politik ataupun kelompok kepentingan berupa organisasi kemasyarakatan, organisasi kemasyarakatan pemuda atau apapun bentuknya seperti yayasan, LSM serta perkumpulan-perkumpulan lainnya, sesuai maksud dan tujuan masing-masing perlu mengambil peranan sebagai wadah pendidikan politik atau sebagai wadah membina kepentingan secara intern maupun bagi masyarakat lingkungan eksternalnya, dan harus jeli melihat fenomena yang ada sehingga tidak terbawa arus pada kepentingan kelompok yang sering meninggalkan kepentingan yang lebih besar. Untuk itu kelompok-kelompok tersebut tumbuh dan berkemampuan dalam fungsinya serta menjadi kelompok masyarakat yang berkemandirian tinggi. Kondisi tersebut, harus terus dibangun dan dikembangkan, agar pemberdayaan politik masyarakat berorientasi pada pemberdayaan kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara. Dengan demikian maka partisipasi aktif masyarakat dapat tumbuh dengan efektif dan baik. Dengan proses ini, maka akan terjadi perubahan menuju ke arah yang semakin baik. Kesemuanya, berarti membentuk kesadaran akan kesinambungan, keterhubungan dan arah. yaitu antara pemberdayaan, dan peningkatan mutu kehidupan sebagai arah yang ingin dicapai. Inilah pentingnya tumbuh kelompok-kelompok masyarakat yang memiliki daya kemampuan dan kemandirian. Dengan demikian proses demokratisasi akan 145
tumbuh dan tercipta masyarakat yang demokratis. Bila demokrasi benar- benar telah tumbuh, maka kemandirian masyarakatpun akan tumbuh dalam menjalankan hak-haknya sebagai warga negara, mampu saling harga menghargai pendapat-pendapat yang muncul, meningkatkan pengembangan HAM, memiliki kedaulatan yang sungguh-sungguh di tangan rakyat. Masyarakat yang demokratis akan mampu menumbuhkan kesempatan untuk secara bebas memenuhi kepentingan secara bersama atau berkelompok, baik dalam aspirasi politik maupun kemasyarakatan (Ismani, 2006). Kehidupan manusia pada dasarnya dijalankan melalui kelembagaan atau organisasi kemasyarakatan, ataupun kelompok-kelompok masyarakat yang mempunyai kemandirian dalam menata dan meningkatkan kondisi dalam kelompok itu sendiri, baik dalam mengembangkan kelompok secara intern maupun mengembangkan harapan-harapan sebagai aspirasi untuk kebijakan penguasa yang bentuk ini sering disebut masyarakat madani (atau civil society, masyarakat marga, masyarakat kewargaan, masyarakat sipil, masyarakat berbudaya atau juga masyarakat beradab) yang diinginkan untuk diwujudkan (Mahathir, 2005). Berbagai organisasi apapun bentuknya yang telah ada sejak lama, seperti organisasi kemasyarakatan, baik profesi, maupun fungsional dan berbagai organisasi kemasyarakatan pemuda diharapkan dapat dikembangkan sebagai embrio dari masyarakat madani. Hal ini akan semakin jelas bila merujuk dari pendapat Alfred Stepan, seperti yang telah dikutip Larry Diamond, 2007, dengan definisi masyarakat beradab adalah arena tempat terdapat banyak sekali gerakan sosial (seperti persatuan atas dasar kekerabatan, perhimpunan wanita, kelompok-kelompok agama, dan organisasi cendikiawan) dan organisasi-organisasi kemasyarakatan dan berbagai golongan dan kelompok profesi (seperti persatuan sarjana hukum, persatuan wartawan, serikat kerja, asosiasi pengusaha, dan lain-lain) yang mencoba membentuk diri mereka di dalam suatu keteraturan, supaya mereka dapat menyatakan dirinya dan menyalurkan kepentingan-kepentingannya. 146
Dengan tumbuhnya kelompok masyarakat yang berkualitas sebagai masyarakat madani, akan membentuk siklus perubahan dan perbaikan kualitas kehidupan. Karena masyarakat madani menjadi kekuatan pengimbang dalam menciptakan tingkat kualitas kehidupan masyarakat di hadapan pemerintah, serta pandangan-pandangan kritisnya untuk kemajuan dan kepentingan umum. Negara menyikapinya sebagai mitra, pengimbang atau pembanding, sehingga pemerintah akan memampukan dirinya untuk mengimbanginya dalam upaya mewujudkan pemerintahan yang lebih berkualitas dan berwibawa. Pada gilirannya tatanan kehidupan beranjak semakin lebih baik dan maju termasuk kualitas dari kelompok masyarakat sebagai masyarakat madani. Demikian seterusnya secara komulatif saling pengaruh mempengaruhi dalam satu siklus kearah yang semakin baik. Masing-masing menjadi lebih berkemampuan, menjadi lebih berkualitas, bersih dan berwibawa. Sebagai suatu komunitas kelompok masyarakat wilayah atau lingkungan area tertentu, juga sangat memerlukan kemandirian tinggi untuk diabdikan keberadaannya dalam gerak cepat pembangunan di lingkungannya. Masyarakat berkemandirian tinggi, tidak dapat lepas dari lingkungannya, yang selalu berinteraksi secara timbal balik. Membicarakan masyarakat madani, adalah membicarakan masyarakat yang berkemandirian. Dari pengkajian paradigma pembangunan yang telah lama berselang, dimana pengaruh budaya masyarakat yang sangat kental corak paternalistic dan kultur noefeodalistiknya mengakibatkan proses partisipasi dan budaya politik dalam system politik nasional tidak berjalan sebagaimana mestinya. Kekuasaan yang tertutup di bawah kontrol lembaga kepresidenan mengakibatkan krisis cultural yang sistemik sehingga tidak mendukung berkembangnya fungsi berbagai lembaga kenegaraan, politik, dan sosial secara proposional dan optimal. Kondisi tersebut tidak saja menghambat penciptaan keadilan dan pemerataan tetapi juga menyebabkan hilangnya kemandirian masyarakat dalam mengembangkan dirinya. 147
Paradigma baru dalam dinamika demokratisasi politik local sejalan dengan perkembangan reformasi, yang diwujudkan dengan kebijaksanaan negara melalui perundang-undangan yang mengakui dan memperhatikan keragaman daerah, telah berdampak pada pembangunan daerah yang ada mengedepankan prinsip-prinsip demokrasi, dan otonomi daerah sesuai dengan aspirasi masyarakat setempat, yang mana daerah menjadi titik sentral awal, atau ada kemampuan bottom up, walau disana sini masih dijumpai diselewengkan untuk kepentingan kelompok yang berujung pada konflik vertical dan horinsontal. Gagasan kebijakan dan perencanaan dirumuskan dari daerah sesuai dengan harapan dan aspirasi masyarakat daerah. Sehingga jiwa dan semangat penyelenggaraan pemerintahan menjadi berbasis daerah. Dengan berbasis daerah berarti sebagai bentuk kemandirian dari daerah dapat diapresiasikan sesuai dengan keberadaannya dengan tetap berinteraksi dengan lingkungannya. 3. Perkembangan Dinamika Demokrasi Pada Daerah Otonom Baru Pada umumnya perpektif teory liberal (neo liberal) tentang negara, menurut laporan world Bank, 2007, disebutkan bahwa demokrasi ditingkat lokal akan memberi kontribusi yang sangat positif terhadap demokrasi nasional (national democrasy). Hal ini dikarenakan banyaknya kesempatan bagi berkembangnya partisipasi dalam menentukan kebijakan pemerintah karena adanya iklim demokrasi yang menghargai pendapat dan kebebasan berbicara. Dengan demikian demokrasi local (local democracy) menjadi sangat besar perannya dalam mendukung demokrasi nasional. Pemberian otonomi yang seluas-lausnya pada daerah termasuk pada DOB justru akan sangat berpengaruh pada kehidupan demokrasi negara secara keseluruhan. Disamping itu berbagai pandangan menyebutkan bahwa penempatan fokus pemerintahan didaerah merupakan cara yang terbaik dalam memberi pelayanan kepada masyarakat. Kenyataan ini didasarkan pada dua asumsi, yakni : 148
Pertama, bahwa kehidupan demokrasi pada DOB akan berimbas pada kehidupan demokrasi daerah induknya, yang pada gilirannya akan berpengaruh pada kehidupan demokrasi di tingkat nasioanal. Baiknya kehidupan demokrasi ditingkat nasional ini sangat terkait dengan apa yang kita kenal sebagai pendidikan politik, training dalam kepemimpinan politik, dan stabilitas politik. Kedua, mengembangkan kehidupan demokrasi DOB mempunyai manfaat yang sangat besar, seperti berkembangnya kesamaan (equality), kebebasan (liberty), bersikap tanggap (responsiveness). a. Political Education Penekanan pemerintah ditingkat lokal menurut (John Stuart Mill, 2007) sangat besar perannya dalam memberi kesempatan pada masyarakat untuk berpartisipasi dalam politik, baik untuk memilih maupun untuk dipilih. Disamping itu pemerintah lokal juga menjanjikan berkembangnya demokrasi yang sehat. Masyarakat berusaha mengenali para politikus yang pandai bicara itu apakah realistis ataukah hanya omong kosong, begitupun mereka belajar untuk tidak memilih para wakil yang dianggap korup atau penghianat. Disamping itu masyarakat akan berupaya melibatkan diri dalam perdebatan berbagai issu yang berkembang, dan berpikir untuk perkembangan daerahnya kedepan. b. Training in political leadership Pemerintah lokal (B.C. Smith, 2006) merupakan miniature dari pemerintahan nasional. Oleh karena itu pemberian otonomi yang selaus- luasnya terhadap Daerah merupakan sarana bagi pejabat-pejabat yang berkeinginan menjabat dilevel nasional untuk mengaktualisasikan diri dan menunjukkan kemampuan mereka. Dengan demikian apabila seorang pemimpin atau pejabat daerah berhasil mengembangkan daerahnya, maka 149
pengalaman ini bisa dijadikan sebagai bekal penting untuk menjalankan pemerintahan yang lebih luas. c. Political Stability Desentralisasi demokrasi menurut Mill, 2007, dikatakan sangat besar kontribusinya terhadap pemeliharaan kesehatan masyarakat yang lebih baik (the breeding of better society), membangunan harmoni social, semangat bermasyarakat dan stabilitas politik. Hal ini berkaitan dengan visi dari pemerintah lokal sebagai sebuah sarana pendidikan politik dalam mana pengalaman politik di tingkat lokal yang membuat orang-orang berupaya memilih para pemimpin yang dapat dipercaya. Dan kepercayaan pada pemerintah yang berkuasa merupakan kondisi yang sangat penting untuk tumbuhnya kestabilan politik. d. Political equality Dengan cara memberikan kesempatan yang luas pada seluruh masyarakat untuk berpartisipasi dalam kebijakan public, berarti telah memberi keadilan dan kesamaan politik yang juga secara implicit berarti adanya penghargaan terhadap hak-hak sipil. Pemerinrtah lokal juga memberikan kesempatan lebih dalam voting, pembentukan asosiasi politik dan kebebasan berbicara. Walaupun Robert Dahl, 2007, ketika berbicara mengenai pemerintah ideal dijaman Yunani Kuno (city-state), berpendapat bahwa semakin berkembangnya masyarakat telah menyebabkan semakin susahnya merealisasikan demokrasi. e. Accountabilit y Terdesentralisasinya demokrasi ketingkat masyarakat lokal telah menjamin terpeliharanya dan terbangunnya pertanggungjawaban pemerintah (pejabat) dan pengawasan. Hal ini karena berbagai tindakan politik 150
maupun kebijakan yang dikeluarkan oleh pemerintah akan menjadi bahan perbincangan dan perdebatan. Dengan demikian berbagai kebijakan yang dikeluarkan oleh pemerintah selalu melihat opini public yang berkembang, sehingga pemerintah tidak bisa semaunya saja mengeluarkan kebijakan tanpa dukungan rakyat . Ada beberapa kebenaran yang meyakinkan bahwa demokrasi pada DOB memberi peluang besar bagi adanya pertanggungjawaban dan kontrol. Berbagai proses yang terlibat dalam pemerintahan lokal membuat pertanggungjawaban yang lebih berarti karena adanya keterkaitan antara birokrasi dan warga negara. Berbagai aktivitas politik yang terjadi dalam pemerintahan local pemilihan, pembuatan kebijakan, pressur politik, debat public memperpendek "gap" antara masyarakat dan birokrasi dan memberi kesempatan melayani berbagai keluhan dan ketidakpuasan. f. Responsiveness Kelebihan yang terakhir dari pemerintah lokal adalah sikap tanggapnya, dengan demikian punya kemampuan untuk melayani berbagai tuntutan masyarakat. Dalam hal ini akan menjadikan cara yang sangat efisien dalam mengelola urusan daerah dan pelayanan di tingkat daerah. Sikap tanggap terhadap kebutuhan masyararakat, hal ini diwujudkan dari sikap para pembuat keputusan daerah yang selalu mengidentifikasikan dengan cermat keadaan dan kepentingan daerahnya. Kondisi obyektif dilapangan, ternyata untuk merealisasikan otonomi itu tidak mudah. Hal ini disebabkan oleh keterbatasan -keterbatasan daerah didalam banyak aspek, antara lain: 1. Kelangkaan semberdaya keuangan daerah 2. Rendahnya kehidupan politik masyarakat 3. Kondisi masyarakat social masyarakat yang agraris (tradisional) 151
Berkaitan dengan kehidupan demokrasi ini, (Siemor Marthin Lipset, 2007) mengisyaratkan bahwa kehidupan demokrasi disuatu negara akan baik apabila ditunjang oleh kehidupan ekonomi yang baik pula. Jelasnya apabila negara-negara yang ekonominya belum berkembang seperti di Indonesia, maka kehidupan demokrasinya pun akan mengalami hambatan. Berkenaan dengan kehidupan ekonomi ini, Lipset menyebutkan beberapa indicator untuk mengukur bagaimana pertumbuhan ekonomi suatu negara, antara lain: 1. Industrialisasi 2. GNP 3. Pendidikan 4. Urbanisasi Dalam satu dekade terakhir, tidak ada satupun fenomena kebijakan tegas yang mengarah pada penggabungan daerah. Namun, gejala pemekaran daerah terus terjadi sehingga jumlah daerah otonom di Indonesia bertambah hampir seratus persen. Di banyak kasus, kebijakan pembentukan daerah otonom baru (DOB) ini merupakan solusi bagi permasalahan publik di daerah ditinjau dari demokratisasi lokal dan berdampak pada dinamika demokrasi nasional. Namun di banyak kasus, kebijakan tersebut menimbulkan perumitan problema dalam berpemerintahan, berbangsa dan bernegara. Hal tersebut terjadi karena dinamika demokrasi lokal yang terbangun hanya mengarah pada argumen bahwa terdapat struktur insientif yang mendorong daerah untuk mengusulkan pemekaran, dan juga mendorong politisi nasional untuk mendukung (minimal tidak menolak) usulan pemekaran. Persyaratan teknis yang harus dipenuhi oleh daerah yang akan mekar dengan mudah dipenuhi. Dukungan yang besar dari politisi nasional dalam proses pemekaran membuat birokrasi nasional cenderung mendukung. Daerahpun menemukan banyak manfaat politik dan fiskal apabila berhasil membentuk daerah otonom baru. Struktur insentif inilah yang mendorong kebijakan pemekaran terus berlanjut. Oleh karena itu dalam mengungkap fakta yang ada agar lebih 152
mengedepankan kepentingan umum dibanding kepentingan kelompok atau bahkan segelintir orang, maka dalam kajian ini berusaha menganalisis yang cenderung rasional dan jernih sehingga rekomendasinya dapat digunakan untuk merasionalisasikan kebijakan pemekaran dan penggabungan daerah yang berorientasi pada kepentingan publik. Usulan pemekaran tidak harus direspon dengan kebijakan pemekaran, namun direspon dengan menemukan sumber masalah yang dirasakan oleh daerah. Struktur insentif yang mendorong pemekaran daerah perlu untuk dirumuskan kembali agar dinamika demokrasi lokal yang ada tidak hanya mengarah pada usulan pemekaran daerah saja, tetapi juga ada yang mengarah pada penggabungan daerah, dengan orientasi kepentingan publik. Fakta yang ada usulan untuk membentuk daerah baru ini masih terus terjadi sampai sekarang, bahkan sebagian diantaranya sedang dibahas oleh DPR. Belakangan ini, initiatif proses legislasi pemekaran justru banyak dimulai oleh DPR (RUU Inisiatif). Beberapa contoh pembentukan daerah baru melalui RUU Inisiatif DPR ini antara lain adalah: Pada tanggal 25 Oktober 2007, DPR mengajukan 13 RUU pembentukan daerah baru; Pada tanggal 10 Desember 2007, DPR mengajukan 16 RUU pembentukan daerah baru; Pada bulan Februari 2008 DPR membahas usulan pemekaran 21 daerah baru. Hal ini menunjukkan bahwa daerah-daerah masih terus mengusulkan pemekaran daerah, dan para pembuat keputusan di tingkat nasional masih terus memprosesnya. Hal ini tidak konsisten dengan wacana yang berkembang di masyarakat nasional, dan bahkan juga dengan pernyataan Presiden sendiri bahwa perlu ada moratorium (penghentian sementara) proses pemekaran daerah. Untuk memahami hal ini, kita perlu mengelaborasi tentang regulasi yang mengatur tentang pemekaran daerah di Indonesia. 153
B. Implikasi Dinamika Demokrasi Pemekaran Daerah 1. Dinamika Demokrasi Lokal Pada DOB Dari dinamika demokrasi lokal yang ada tercatat beberapa alasan utama daerah mengajukan usul pemekaran antara lain adalah (Putra, 2006 & Pratikno, 2007) : 1. Kebutuhan untuk pemerataan ekonomi daerah. Menurut data IRDA, kebutuhan untuk pemerataan ekonomi menjadi alasan paling populer digunakan untuk memekarkan sebuah daerah. Misalnya kasus pemekaran Minahasa Utara di Sulawesi Utara. 2. Kondisi geografis yang terlalu luas. Banyak kasus di Indonesia, proses delivery pelayanan publik tidak pernah terlaksana dengan optimal karena infrastruktur yang tidak memadai. Akibatnya luas wilayah yang sangat luas membuat pengelolaan pemerintahan dan pelayanan publik tidak efektif seperti kasus pemekaran Bone Bolango di Gorontalo. 3. Perbedaan Basis Identitas. Alasan perbedaan identitas (etnis, asal muasal keturunan) juga muncul menjadi salah satu alasan pemekaran. Tuntutan pemekaran muncul karena biasanya masyarakat yang berdomisili di daerah pemekaran merasa sebagai komunitas budaya tersendiri yang berbeda dengan komunitas budaya daerah induk. Ini terlihat dalam kasus pembentukan Kabupaten Solok Selatan di Sumatera Barat, Kabupaten Wakatobi di Sulawesi Tenggara dan pembentukan Kabupaten Pakpak Bharat di Sumatera Utara. 4. Kegagalan pengelolaan konflik komunal. Kekacauan politik yang tidak bisa diselesaikan seringkali menimbulkan tuntutan adanya pemisahan daerah seperti pada kasus usulan 154
pembentukan Sumbawa Barat di Nusa Tenggara Barat dan wacana pembentukan propinsi Sulawesi Timur, dan sebagainya. 5. Adanya insentif fiskal yang dijamin oleh Undang-Undang Insentif fiskal yang dijamin oleh undang-undang bagi daerah-daerah baru hasil pemekaran melalui Dana Alokasi Umum (DAU), bagi hasil Sumberdaya Alam, dan Pendapatan Asli Daerah. Disamping alasan obyektif untuk kepentingan publik dari perspektif daerah seperti dikemukakan di atas, masih terdapat alasan lain pendorong yang dapat dicatat dalam dinamika demokrasi pemekaran daerah yang lebih bernuansa politis, yaitu: 1. Hasrat berkuasa dan munculnya broker politik (bureaucratic and political rent-seeking) (Fitrani, 2005 dan Tanje, 2007). Kebijakan pemekaran daerah akan memberi peluang terbukanya pos-pos jabatan baru untuk menjamin terlaksananya proses pelayanan publik. Dalam pengalaman hampir seluruh kasus pembentukan daerah otonom, yang tidak pernah dirugikan oleh kebijakan pemekaran adalah lapisan elit di semua komponen (Pratikno dalam Mubarak, 2006). Elit politisi akan meningkatkan pelebaran sumber daya politik berupa jabatan politik baru, seperti Kepala Daerah, Ketua, dan Anggota DPRD. Elit birokrasi juga memperoleh keuntungan dengan semakin terbukanya promosi baru, eselon baru, dan jabatan struktural baru di daerah otonom. Para pelaku bisnis juga memetik keuntungan dari sirkulasi uang yang meningkat sejalan dengan pengembangan aktivitas ekonomi, seperti penyediaan infrastruktur fisik dan kebutuhan belanja lainnya. Bahkan organisasi civil society pun memperoleh arena baru dalam menjembatani relasi antara masyarakat dengan pemerintah daerah. Harapan akan adanya pos-pos jabatan baru dan sumber ekonomi baru inilah yang dikejar oleh mayoritas politisi, birokrat, dan pengusaha untuk mengajukan usul pemekaran daerah. 155
2. Alasan Gerrymandering Motif gerrymandering merupakan salah satu tujuan "tersembunyi" dari para elit politik sebagai usaha pembelahan daerah secara politik (Ikrar Nusa Bakti, dalam Ratnawati, Tri dan Cahyo Pamungkas, 2007). Dalam hal ini daerah baru sengaja dibentuk dengan maksud memberikan keuntungan pada partai atau kandidat tertentu. Prinsip yang dipakai adalah maksimalisasi suara efektif pendukung dan meminimalisasi suara efektif lawan dengan menciptakan batas-batas daerah pemilihan. Proses inisiasi yang sarat dengan kepentingan daerah dan kental bernuansa politis ini mengakibatkan minimnya peluang munculnya kebijakan pemekaran daerah yang didasari oleh kepentingan pemerintah nasional. Dalam kacamata pusat, kebijakan pemekaran sebenarnya bisa ditempuh sebagai upaya untuk meminimalisir berbagai permasalahan nasional, antara lain: 1. Masalah Disparitas Pembangunan Ekonomi dan Sosial Ketimpangan antara Indonesia Barat dan Indonesia Timur, antara Jawa dan Luar Jawa masih sangat mewarnai kondisi sosial dan ekonomi Indonesia saat ini. Kategori daerah di Indonesia berdasarkan laju pertumbuhan dan pendapatan per kapita sangat variatif dan menunjukkan disparitas yang relatif lebar. Bila kita bisa membandingkan secara acak PDRB per kapita dan pertumbuhan PDRB antara tahun 1993-2000, ketimpangan ini sangat menonjol. Rata-rata PDRB per kapita Propinsi DKI Jakarta sebesar 6.910.746 dan di NTT hanya sebesar 709.496. Pertumbuhan PDRB rata-rata di DKI Jakarta sebesar 3,25persen dan Propinsi Maluku sebesar -1,60persen. Human Development Index (HDI) di DKI Jakarta berkisar 70, sedangkan di propinsi NTB sebesar 49, contohnya adalah kasus pemekaran Papua oleh Megawati (PDIP) yang bertujuan untuk memecah suara Golkar pada Pemilu 2004. Hal ini membawa implikasi pada masalah politik nasional, terutama integrasi nasional dan deligitimasi pemerintah pusat. 156
2. Kerapuhan Identitas KeIndonesiaan Bagi masyarakat di wilayah pinggiran yang jauh dari lalu komunikasi sosial, simbol dan efektivitas ke-Indonesiaan tidak terasa. Tatkala masyarakat daerah tidak merasakan kehadiran negara secara kongkrit dalam wujudnya berupa pelayanan kepada masyarakat, maka identitas kebangsaan tidak pernah melekat di masyarakat. Apalagi jika masyarakat tersebut hanya bisa mendengar cerita tentang pembangunan dan kesejahteraan yang dinikmati oleh daerah lain yang mempunyai pemerintahan daerah yang efektif. Fenomena ini bisa berlanjut dengan penguatan identitas lokal seperti etnisitas, adat dan agama yang menyaingi identitas ke Indonesiaan. 3. Kerapuhan Penjagaan Kewilayahan Aktif Dengan wilayah kepulauan yang sangat luas, wilayah Indonesia bukan hanya daratan tetapi juga lautan. Sebuah pulau yang berada di ujung pinggir terluar Indonesia akan berfungsi sebagai titik terluar yang menentukan cakupan wilayah Indonesia. Oleh karena itu, hilangnya sebuah pulau terluar juga akan mengakibatkan hilangnya jarak antara pulau itu dengan wilayah daratan berikutnya. Pulau-pulau terluar ini perlu penjagaan aktif melalui bukti penggunaan aktif wilayah ini oleh pemerintah Indonesia. Terlepasnya pulau-pulau terluar dari wilayah Indonesia seperti sengketa Ambalat, Sipadan dan Ligitan, serta Pulau Pasir di Propinsi NTT yang juga diklaim sebagai wilayah Australia, menunjukkan keseriusan permasalahan ini (Kompas, Maret 2005). Padahal, banyak pulau yang tidak berpenduduk dan bahkan tidak bernama (Kompas Maret, 2005). Di Propinsi Kaltim saja masih terdapat 138 pulau yang tidak bernama dan berada di daerah perbatasan dengan wilayah negara lain. Salah satu pengalaman penting yang bisa dipetik dari terlepasnya pulau Sipadan dan Ligitan adalah bahwa Inggris sebagai bekas tuannya Malaysia pernah memiliki apa yang disebut effective sovereigty atas kedua pulau tersebut di masa lalu. Karenanya, lalang 157
ada kebutuhan yang sangat mendesak bagi Indonesia untuk menghadirkan Indonesia secara lebih kongkrit di kawasan-kawasan terluar kita. Beberapa permasalahan nasional di atas yang sering muncul dalam dinamika demokrasi kita yang menurut stakeholders lokal permasalahan yang ada akan bisa teratasi dengan menggunakan mekanisme pemekaran wilayah. Kebijakan pemekaran dari dinamika demokrasi yang berkembang bisa digunakan sebagai salah satu solusi. Secara informal dan tersirat, tampaknya pemerintah pusat juga pernah melakukan upaya pemekaran daerah-daerah yang tidak memiliki kesiapan untuk dimekarkan dengan alasan untuk menjaga kepentingan nasional, seperti pembentukan kabupaten-kabupaten di sisi utara wilayah Indonesia. Oleh karena itu, walaupun tidak secara legal formal, proses inisiasi kebijakan pemekaran perlu dimulai juga oleh pemerintah pusat untuk kepentingan implementasi kebijakan nasional. Dalam kerangka kebijakan nasional, sebuah daerah bisa dibentuk terlebih dahulu, kemudian difasilitasi oleh pemerintah nasional dan daerah induk untuk bisa memenuhi indikator minimal kesiapan daerah. Proses pemekaran seperti ini akan lebih banyak diinisiasi oleh pemerintah pusat, dan kemudian difasilitasi agar daerah tersebut setelah pembentukannya menjadi daerah yang bisa memenuhi syarat kesiapan minimal sebagai daerah otonom 2.Implikasi Dinamika Demokrasi Nasional Pada DOB Ada beberapa alasan yang mendukung argumen pentingnya kebijakan pemekaran untuk mengatasi masalah nasional antara lain : . Pembangunan Ekonomi Nasional 158
Pemekaran merupakan strategi untuk menciptakan dan mendorong munculnya aktivitas perekonomian dan akselerasi pertumbuhan ekonomi di daerah perbatasan dan tertinggal. Kehadiran daerah-daerah baru akan mendorong pembangunan infrastruktur dasar dan sarana-sarana pelayanan publik dasar.bila berbagai infrastruktur dasar sudah memadai maka sangat terbuka peluang daerah tersebut akan mengalami pertumbuhan ekonomi yang lebih akseleratif. 2. Pembangunan Politik Nasional: Penguatan Identitas KeIndonesiaan. Pemekaran akan mendekatkan pelayanan pada masyarakat sehingga negara akan dirasakan kehadirannya sangat riil oleh masyarakat. Yang menarik kehadiran negara dalam hal ini tidak dengan wajah koersif tapi lebih pada pemberian pelayanan. Kondisi ini akan memupuk identitas keIndonesiaan yang lebih kuat karena masyarakat di daerah pemekaran akan merasakan manfaat langsung dari pelayanan publik yang ada serta merasa diperlakukan sama dengan warga negara yang lain. Mereka akan tetap merasa menjadi bagian dari bangsa Indonesia. 3. Pembangunan Pertahanan dan Keamanan:Penjagaan Kewilayahan Aktif. Pembentukan daerah pemekaran baru bisa mendorong adanya penjagaan wilayah secara aktif. Misalnya kasus klaim ladang minyak di Ambalat akan memberikan motivasi tersendiri bagi Kaltim agar Propinsi Kalimantan Utara (Kaltara) bisa cepat terbentuk sehingga ada upaya pengawasan intensif terhadap wilayah Indonesia. Dengan terbentuknya Kaltara maka jarak pengawasan akan semakin dekat. Berbagai instansi/kantor/lembaga/badan setingkat Propinsi akan terbentuk, termasuk untuk mendukung pengamanan teritorial wilayah NKRI (Kompas, Maret 2005). Tiga butir di atas merupakan indikator untuk melacak urgensi nasional bagi pemekaran atau pembentukan sebuah daerah otonom. Berangkat dari indikator ini, pemerintah pusat bisa menginisiasi kebijakan nasional 159
tanpa menunggu kesiapan daerah. Adalah menjadi tugas pemerintah nasional untuk mengembangkan sebuah wilayah agar menjadi siap dan memenuhi standar kesiapan sebuah wilayah menjadi daerah otonom. Melalui kebijakan pemekaran yang terkerangkai secara nasional ini diharapkan dapat lebih mengedepankan urgensi kepentingan pusat sekaligus untuk meminimalisir dampak negatif pemekaran. Implikasi Pemekaran Daerah Pertanyaan yang muncul berikutnya adalah, apakah pemekaran daerah didorong oleh urgensi di tingkat daerah dan atau urgensi di tingkat nasional. Secara umum bisa dikatakan bahwa sangat tidak mungkin untuk dilakukan generalisasi. Kebijakan pemekaran daerah yang berjumlah lebih dari dua ratusan kasus tidak didorong oleh latar belakang yang seragam, dan tidak pula membawa implikasi yang sama. Pemekaran di masing- masing daerah mempunyai kekhasannya sendiri yang tidak mudah untuk digeneralisasikan. Namun demikian, untuk kepentingan perumusan kebijakan di tingkat nasional, perlu dilakukan identifikasi implikasi pemekaran secara umum. Implikasi ini tidak hanya terkait dengan penyelenggaraan pemerintahan, pelayanan publik dan pembangunan di tingkat nasional, tetapi juga implikasi sosial, politik dan ekonominya di tingkat daerah. Mengambil pelajaran dari studi-studi yang dilakukan oleh beberapa lembaga riset, seperti Percik, LIPI dan beberapa lembaga lainnya, implikasi sosial dan politik kebijakan pemekaran bisa digambarkan secara umum sebagai berikut. Sangat tidak mudah untuk disimpulkan apakah pemekaran daerah berimplikasi positif ataukah negatif. Di setiap dimensi, baik sosio-kultural, politik dan pemerintahan, serta pelayanan publik dan pembangunan ekonomi, implikasi pemekaran selalu bermata ganda: bisa positif, tetapi pada saat yang sama juga bersifat negatif. Belum lagi apabila implikasi tersebut diletakkan dalam skala yang berbeda: dalam skala daerah ataukah dalam skala nasional. Atas pertimbangan tersebut gambaran tentang implikasi pemekaran dalam tulisan ini diletakkan dalam 160
wajah ganda. Menghindari ataupun meminimalisasi implikasi negatif pada dasarnya adalah mengelola proses kebijakan pemekaran dan proses pasca pemekaran. 3. Implikasi Pemekaran Daerah Secara umum, beberapa implikasi pemekaran daerah yang dapat menghindari ataupun meminimalisasi implikasi negatif guna optimalisasi pengelolaan proses kebijakan pemekaran dan proses pasca pemekaran antara lain adalah (Percik, 2007): 4. Implikasi di bidang Politik Pemerintahan Dari sisi politis, pemekaran wilayah dapat menumbuhkan perasaan homogen daerah pemekaran baru yang akan memperkuat civil society agar lebih aktif dalam kehidupan politik. Disamping itu, pemerintah lokal akan termotivasi untuk memperkenalkan inovasi-inovasi baru dalam bidang pemerintahan, serta akan memiliki semangat lebih untuk meningkatkan pendapatan daerah. Sementara itu, di sisi lain kerjasama antar daerah otonom baru yang tidak dikelola dengan baik, kadang justru menimbulkan kompetisi antar daerah yang bisa menimbulkan masalah baru. Dampak yang lain, adanya lonjakan peningkatan jumlah daerah otonom baru (khususnya kabupaten/kota) akan mempersulit Provinsi dalam mengatur, mengontrol, dan mendukung proses pembangunan di daerah. 5. Implikasi di bidang Sosio Kultural Dari dimensi sosial, kultural, bisa dikatakan bahwa pemekaran daerah mempunyai beberapa implikasi positif, seperti pengakuan sosial, politik dan kultural terhadap masyarakat daerah. Melalui kebijakan pemekaran, sebuah entitas masyarakat yang mempunyai sejarah kohesivitas dan kebesaran yang panjang, kemudian memperoleh pengakuan setelah dimekarkan sebagai daerah otonom baru (Kana & Suwondo, 2007). Pengakuan ini memberikan kontribusi positif terhadap kepuasan 161
6. 7. 8. masyarakat, dukungan daerah terhadap pemerintah nasional, serta manajemen konflik antar kelompok atau golongan dalam masyarakat. Namun demikian, kebijakan pemekaran juga bisa memicu konflik antar masyarakat, antar pemerintah daerah yang pada gilirannya menimbulkan masalah konflik horisontal dalam masyarakat Sengketa antar pemerintahan daerah Sengketa antara pemerintah daerah induk dengan pemerintah daerah pemekaran dalam hal pengalihan aset dan batas wilayah, juga sering berimplikasi pada ketegangan antar masyarakat dan antara masyarakat dengan pemerintah daerah (Tahara, 2007). Implikasi Pada Pelayanan Publik Dari dimensi pelayanan publik, pemekaran daerah memperpendek jarak geografis antara pemukiman penduduk dengan sentra pelayanan, terutama ibukota pemerintahan daerah. Pemekaran juga mempersempit rentang kendali antara pemerintah daerah dengan unit pemerintahan di bawahnya. Pemekaran juga memungkinkan untuk menghadirkan jenis- jenis pelayanan baru, seperti pelayanan listrik, telepon, serta fasilitas urban lainnya, terutama di wilayah ibukota daerah pemekaran. Tetapi, pemekaran juga menimbulkan implikasi negatif bagi pelayanan publik, terutama pada skala nasional, terkait dengan alokasi anggaran untuk pelayanan publik yang berkurang. Hal ini disebabkan adanya kebutuhan belanja aparat dan infrastruktur pemerintahan lainnya yang bertambah dalam jumlah yang signifikan sejalan dengan pembentukan DPRD dan birokrasi di daerah hasil pemekaran. Namun, kalau dilihat dari kepentingan daerah semata, pemekaran bisa jadi tetap menguntungkan, karena daerah hasil pemekaran akan memperoleh alokasi DAU dalam posisinya sebagai daerah otonom baru. Implikasi Bagi Pembangunan Ekonomi juga 162
Pemekaran dianggap sebagai cara untuk meningkatkan pembangunan di daerah miskin, khususnya dalam kasus pembentukan kabupaten baru. Adanya pemekaran dinilai akan memberi kesempatan kepada daerah miskin untuk memperoleh lebih banyak subsidi dari pemerintah pusat (khususnya melalui skema DAU dan beberapa DAK), hal ini akan mendorong peningkatan pendapatan per kapita di daerah tersebut. Pasca terbentuknya daerah otonom baru, terdapat peluang yang besar bagi akselerasi pembangunan ekonomi di wilayah yang baru diberi status sebagai daerah otonom dengan pemerintahan sendiri. Bukan hanya infrastruktur pemerintahan yang terbangun, tetapi juga infrastruktur fisik yang menyertainya, seperti infrastruktur jalan, transportasi, komunikasi dan sejenisnya. Selain itu, kehadiran pemerintah daerah otonom baru juga memungkinkan lahirnya infrastruktur kebijakan pembangunan ekonomi yang dikeluarkan oleh pemerintah, misalnya konflik kekerasan seputar pengalihan aset dan tapal batas di Kota Bau-Bau dalam proses pemekaran Provinsi Buton Raya Mayoritas daerah otonom baru mengalami kesulitas untuk dapat beroperasi secara cepat segera setelah terbentuknya pemerintahan daerah baru. Ketidakmampuan infrastruktur pemerintah dan rendahnya kualitas aparatur pemerintahan akan mengakibatkan besarnya belanja daerah pada tahun-tahun pertama jalannya pemerintahan. Alokasi dana yang dicurahkan pada daerah otonom baru pada tahun-tahun pertama tidak bisa langsung dialokasikan pada kebutuhan pelayanan publik, tetapi justru habis untuk belanja pegawai dan belanja operasional pemerintahan daerah lainnya. Dari sisi teoritik, belanja ini bisa diminimalisir apabila akselerasi pembangunan ekonomi daerah bisa dilakukan tanpa menghadirkan pemerintah daerah otonom baru melalui kebijakan pemekaran daerah. Melalui kebijakan pembangunan ekonomi wilayah yang menjangkau seluruh wilayah, akselerasi pembangunan ekonomi tetap dimungkinkan 163
8. untuk dilakukan dengan harga yang murah. Namun, dalam perspektif masyarakat daerah, selama ini tidak ada bukti yang meyakinkan bahwa pemerintah nasional akan melakukannya tanpa kehadiran pemerintah daerah otonom. Implikasi Pada Pertahanan, Keamanan dan Integrasi Nasional Pembentukan daerah otonom baru, bagi beberapa masyarakat pedalaman dan masyarakat di wilayah perbatasan dengan negara lain, merupakan isu politik nasional yang penting. Bagi masyarakat tersebut, bisa jadi mereka tidak pernah melihat dan merasakan kehadiran 'Indonesia', baik dalam bentuk simbol pemerintahan, politisi, birokrasi dan bahkan kantor pemerintah. Bahkan, di beberapa daerah seperti di pedalaman Papua, kehadiran 'Indonesia' terutama ditandai dengan kehadiran tentara atas nama pengendalian terhadap gerakan separatis. Pemekaran daerah otonom, oleh karenanya, bias memperbaiki penangan politik nasional di daerah melalui peningkatan dukungan terhadap pemerintah nasional dan menghadirkan pemerintah pada level yang lebih bawah. Gambaran di atas menunjukkan bahwa tidak semua pemekaran daerah mempunyai implikasi negatif bagi kepentingan masyarakat. Ada cukup banyak pemekaran yang menjadi solusi bagi pendekatan pemerintahan kepada masyarakat, peningkatan pelayanan publik, pembangunan ekonomi, dan peningkatan kepercayaan masyarakat kepada negara bangsa. Namun, tidak sedikit pula pemekaran yang membawa implikasi negatif bagi kepentingan masyarakat. Dalam kaitan ini, perlu didorong peningkatan rasionalitas public dalam proses pengusulan dan penetapan kebijakan pemekaran daerah. Permasalahan ledakan kebijakan pemekaran daerah dalam taraf yang tidak terkendali tidak cukup dipahami semata-mata sebagai fenomena teknokratis seperti permasalahan kriteria kelayakan pembentukan daerah baru, tetapi juga perlu dipahami sebagai fenomena politik yaitu adanya tuntutan 164
pemekaran yang diikuti dengan mobilisasi politik dan sekuritisasi yang kemudian menjadi sumber energi politik bagi penetapan pemekaran daerah. Regulasi dan pengalaman proses pemekaran yang ada selama menunjukkan bahwa proses perumusan kebijakan pemekaran berlangsung secara bottom up. Daerah induk melalui proses yang ditetapkan oleh UU mengajukan usulan pemekaran kepada pemerintah pusat yang jika disetujui ditetapkan dengan UU. Dilihat dari perspektif pemerintah pusat, proposal pemekaran daerah yang diusulkan oleh masyarakat dan daerah induk tidak akan mungkin terealisir tanpa adanya penetapan dari pemerintah nasional. Terdapat proses kebijakan yang panjang, baik proses teknokratis maupun proses politis, yang harus dilampaui oleh proposal pemekaran daerah otonom. Selain harus memenuhi persyaratan teknokratis yang telah diatur dalam UU dan Peraturan Pemerintah, proposal pemekaran harus didukung secara politis oleh DPR. Oleh karena itu, dalam rangka memahami proses kebijakan pemekaran, perlu dilacak mengapa dan bagaimana pemerintah nasional meloloskan usulan pemekaran daerah otonom. Melihat hasil pembentukan daerah otonom baru yang melebihi seratus persen dibanding jumlah daerah otonom sebelum 2001, bisa dikatakan bahwa pemerintah nasional relatif mudah untuk meloloskan usulan pemekaran dari daerah. Terdapat beberapa kemungkinan mengapa hal ini bisa terjadi: (1) Proses teknokratis usulan pemekaran relatif mudah untuk dipenuhi daerah, atau bahkan disiasati dan diabaikan. Hal ini bisa terjadi karena beberapa hal, seperti: a. kriteria kelayakan pemekaran relatif mudah ditembus. Suatu indicator seperti kriteria jumlah penduduk merupakan kriteria yang tidak 'wajib' dipenuhi, karena bisa diakumulasikan dengan indikator lainnya yaitu kemampuan ekonomi, potensi daerah, sosial budaya, sosial politik, luas daerah, pertahanan, keamanan, pertimbangan kemampuan ini 165
keuangan, tingkat kesejahteraan masyarakat, dan rentang kendali pelaksanaan pemerintahan daerah b. Studi kelayakan yang seharusnya dilakukan oleh lembaga independen yang kompeten justru dilakukan oleh pihak ketiga yang 'bermasalah'. (2.) Proses politik yang cenderung 'anarkis' a. Proses usulan yang bottom up memberikan peluang yang besar kepada daerah termasuk peluang kepada 'petualang/investor politik' untuk mengusulkan, memobilisasi, mempolitisasi, bahkan men- securitisasi, usulan pemekaran; b. Kalangan politisi (DPR) cenderung mendukung usul pemekaran daerah atas dasar argumen politik, hal ini kemudian membawa DPR mengambil alih proses perumusan kebijakan pemekaran melalui usul inisiatif DPR; c. Eksekutif (Presiden) tidak tegas menolak usulan pemekaran yang dirasakan bermasalah karena problema politik dalam proses perumusan kebijakan; Adanya realitas permasalahan dalam proses pengusulan dan penetapan kebijakan pemekaran tersebut, mendorong pada perlunya dilakukan reformulasi kebijakan yang lebih rasional. Berangkat dari evaluasi yang dielaborasi secara singkat di atas terdapat beberapa kebijakan dasar yang perlu dirumuskan, diantaranya adalah mendorong penggabungan daerah dan merespon usulan pemekaran melalui kebijakan alternative, seperti perlu dilakukan inisiatif untuk penggabungan daerah atas nama peningkatan efektivitas dan efisiensi penyelenggaraan pemerintahan. Permasalahannya adalah format kebijakan pemekaran yang ada sekarang ini lebih mendorong daerah untuk memekarkan diri daripada menggabungkan diri. Beberapa faktor yang menjadi insentif daerah otonom baru adalah: 1. Daerah-daerah yang telah mekar akan memperoleh total DAU yang lebih besar dibandingkan sebelum mekar. 166
2. Elit politisi dan birokrasi di daerah akan memperoleh ruang promosi yang lebih besar. 3. Masyarakat daerah, terutama yang tinggal di ibukota daerah otonom hasil pemekaran, akan memperoleh fasilitas umum (seperti jalan, sarana transportasi, listrik) dibandingkan sebelum pemekaran. Sementara itu, tidak tersedia insentif bagi daerah yang menggabungkan diri atas alasan untuk efisiensi penyelenggaraan pemerintahan. Upaya untuk mendorong penggabungan daerah tidak bisa dilakukan melalui perubahan parsial terhadap format kebijakan yang ada. C.Upaya Penggabungan Daerah Upaya untuk mendorong penggabungan daerah, yang mungkin diperlukan untuk beberapa daerah tertentu, hanya bisa dilakukan melalui beberapa kebijakan mendasar, seperti: 1. Memberikan peran yang lebih besar kepada masyarakat untuk menentukan pemekaran ataupun penggabungan atas dasar informasi yang komprehensif tentang implikasi positif dan negatif pemekaran daerah bagi pelayanan publik. 2. Memberikan insentif fiskal bagi daerah-daerah yang bersedia menggabungkan diri. Diantara beberapa alternatif kebijakan fiskal yang ada, (pemberian jenis pajak baru, tambahan Bagi Hasil, tambahan Dana Alokasi Umum, dan tambahan Dana Alokasi Khusus), skema yang paling memungkinkan adalah insentif dalam bentuk Dana Alokasi Khusus yang formulanya lebih terbuka dan tidak mengurangi alokasi fiskal tetap (DAU) kepada daerah yang lain. Perumusan ulang kebijakan pemekaran pada akhirnya tidak semata terbatas pada perumusan pasal-pasal yang terkait dengan proses pemekaran. Kebijakan dasar yang perlu dirumuskan adalah kebijakan yang mampu untuk memenuhi tuntutan masyarakat daerah dengan melakukan pemekaran yang 167
membutuhkan beaya ekonomi dan politik yang mahal. Artinya, perlu dirumuskan kebijakan alternatif di luar pemekaran yang bisa memenuhi tuntutan masyarakat. Beberapa alternatif kebijakan yang dapat ditawarkan untuk merespon tuntutan pemekaran antara lain adalah: 1. Sehubungan dengan tuntutan pemekaran daerah otonom yang dimotivasi oleh tuntutan peningkatan aksesabilitas pelayanan publik, pemerintah bisa meresponnya dengan memperkuat dan memekarkan kecamatan, yaitu: a. Memposisikan pemerintah kecamatan sebagai basis pelayanan publik, baik pelayanan administratif (KTP, IMB dan lain-lain), maupun pelayanan substantif (pelayanan kesehatan, pendidikan, dan lain-lain). Perbaikan proses pelayanan, seperti gagasan One Stop Service, seharusnya ditempatkan di ibukota pemerintah kecamatan, dan bukan diletakkan di ibukota pemerintahan yang lebih atas. b. Memposisikan pemerintah kecamatan dalam fungsi kebijakan pembangunan ekonomi, sehingga pusat-pusat pertumbuhan ekonomi bias berkembang di level kecamatan. c. Merancang desain kelembagaan serta dukungan aparatur dan anggaran untuk pemerintah kecamatan yang memungkinkannya merespon secara cepat perkembangan kebutuhan pelayanan kepada masyarakat. Sebagai misal, kapasitas kelembagaan pemerintah kecamatan harus mampu menangani pelayanan kepada masyarakat sejalan dengan proses urbanisasi di ibukota kecamatan. d. Memekarkan kecamatan sebagai pilihan kebijakan untuk mendekatkan sentra pelayanan kepada masyarakat, daripada memekarkan kabupaten atau kota atau provinsi sebagai daerah otonom yang membutuhkan infrastruktur pemerintahan yang lebih besar. e. Untuk mengurangi kecenderungan pemekaran kecamatan yang kemudian diikuti oleh pemekaran kabupaten, maka posisi 168
pemerintahan kecamatan perlu ditingkatkan sehingga memberikan kebanggaan sosio-kultural bagi masyarakat setempat. 2. Sehubungan dengan pemekaran daerah otonom yang dimotivasi oleh untutan pembangunan ekonomi di suatu wilayah, pemerintah bisa mensikapinya dengan memeratakan pembangunan ekonomi, atau bila sesuai dengan parameter yang ada, dengan menetapkannya sebagai kawasan khusus dalam pembangunan ekonomi. 3. Sehubungan dengan kebutuhan pemerintah nasional untuk mengaktifkan wilayah perbatasan dengan negara lain bagi kepentingan pertahanan dan keamanan nasional, pemerintah bisa meresponnya dengan membentuk kawasan khusus untuk kepentingan pertahanan dan keamanan. Usulan di atas menunjukkan bahwa usulan daerah untuk mekar tidak harus selalu ditanggapi dengan kebijakan pemekaran. Yang perlu dikaji adalah rasionalitas publik dibalik usulan pemekaran tersebut. Bisa saja terjadi usulan pemekaran bisa diselesaikan dengan kebijakan non-pemekaran. Bahwa, atas nama rasionalitas kepentingan publik, pilihan penggabungan daerah perlu untuk didorong dan fasilitasi. Dengan cara ini diharapkan proses pemekaran dan atau penggabungan daerah merupakan bagian dari upaya untuk menyelesaikan permasalahan publik melalui peningkatan kapasitas kepemerintahan. D. Analisis Perekonomian Daerah Pemekaran Bahasan ini memaparkan hasil perhitungan dan analisis data. Pembahasannya akan dibagi ke dalam beberapa tahapan yakni evaluasi perkembangan masing-masing indikator pada masing-masing fokus area. Keempat fokus area tersebut ialah: (a) perekonomian daerah, (b) keuangan daerah, (c) pelayanan publik serta (d) aparatur pemerintah daerah. 1.Kinerja Perekonomian Daerah 169
Seperti dibahas sebelumnya indikator evaluasi bidang ekonomi terdiri dari pertumbuhan ekonomi, kesejahteraan masyarakat, peran perekonomian daerah dalam satu propinsi, serta tingkat kemiskinan daerah tersebut. 2.Pertumbuhan & Kontribusi Ekonomi DOB Pertumbuhan ekonomi menunjukkan gerak berbagai sektor pembangunan, dan juga adalah sumber penciptaan lapangan kerja. Adanya peningkatan nilai tambah di perekonomian mengisyaratkan peningkatan aktifitas ekonomi, baik yang sifatnya internal di daerah yang bersangkutan, maupun dalam kaitannya dengan interaksi antardaerah. Daerah otonom baru dalam studi ini memiliki tingkat pertumbuhan ekonomi yang lebih rendah dibandingkan dengan daerah induk. Hasil penelitian Litbang DDN, 2008, secara umum menunjukkan pertumbuhan ekonomi daerah induk lebih stabil yakni 5-6% per tahun, dibandingkan DOB yang lebih fluktuatif. Fluktuasi tersebut disebabkan antara lain oleh dominannya sektor pertanian sebagai penyumbang terbesar sektor ekonomi di DOB. Rentannya sektor ini terhadap perubahan harga, musim maupun iklim menyebabkan perubahan sedikit saja pada sektor ini akan sangat berpengaruh pada pembentukan PDRB. Beberapa komoditi pertanian mengalami penurunan jumlah produksi akibat terserang penyakit, sehingga mengalami pertumbuhan negatif di sektor pertanian karena datangnya hama penyakit maupun kondisi alam yang tidak bersahabat, misalnya banjir di daerah produksi. Sementara itu kabupaten induk yang memiliki industri pengolahan non- migas yang lebih besar dibandingkan dengan DOB, menunjukkan pertumbuhan ekonomi yang relatif stabil. Peranan sektor industri di 170
daerah induk mencapai 12% dalam struktur PDRBnya, sedangkan daerah DOB hanya sekitar setengahnya. Semakin tinggi peran industri pengolahan dalam satu wilayah maka semakin maju daerah tersebut. Pada periode pemulihan pascakrisis, sektor yang relatif berkembang adalah industri manufaktur. Hal ini akan menguntungkan bagi daerah- daerah yang sektor industri manufakturnya relatif besar (Brodjonegoro 2006). Kontribusi PDRB daerah otonom baru dalam total PDRB propinsi ternyata sangat kecil (sekitar 6,5%), yang lebih rendah dibandingkan kontribusi kelompok kontrol (12%) atau daerah induk (10%). Hal ini relatif konstan selama periode 2001 - 2005. Hal ini menginsyaratkan bahwa daerah yang dilepas oleh daerah induk tersebut relatif lebih kecil. Pemekaran daerah otonom baru tidak menghasilkan daerah yang setara dengan daerah induknya. Sumber : Hasil Riset DDN, 2008 Kontribusi DOB yang relatif kecil menunjukkan rendahnya aktivitas perekonomian. Beberapa hal dapat menjadi penyebab. Di antaranya, pertama, pembagian sumbersumber perekonomian antara daerah DOB dan induk tidak merata. Daerah induk biasanya mendominasi pembagian sumber daya ekonomi seperti kawasan industri maupun sumberdaya alam produktif. Kedua, investasi swasta di DOB juga 171
relatif kecil sehingga selama lima tahun terakhir tidak banyak perubahan yang cukup signifikan untuk mendongkrak perekonomian daerah. Ketiga, perekonomian di DOB belum digerakkan secara optimal oleh pemerintah daerah, baik karena kurang efektifnya program-program yang dijalankan maupun karena alokasi anggaran pemerintah yang belum menunjukkan hasilnya. 1. Kesejahteraan Masyarakat dan Kemiskinan PDRB per kapita adalah indikator makro yang secara agregat dapat digunakan untuk menggambarkan kondisi kesejahteraan masyarakat dari gerak pertumbuhan ekonomi di daerah yang bersangkutan. Daerah induk ternyata memiliki tingkat PDRB per kapita yang lebih baik dibandingkan DOB. Ada beberapa alasan mengapa hal ini terjadi. Pertama, proses pembagian wilayah daerah mendorong daerah induk melepas kecamatan-kecamatan yang merupakan daerah kantong- kantong kemiskinan. Indikasi melepas beban ini didukung pula oleh fakta bahwa tidak adanya indikator tingkat kemiskinan pada persyaratan teknis pemekaran daerah. Kedua, daerah induk memiliki potensi sumberdaya yang lebih siap, baik pemerintahan, masyarakat maupun kondisi infrastrukturnya. Hal ini juga mempercepat pembangunan di daerah induk yang, setelah pemekaran, 'menikmati' jumlah penduduk yang lebih sedikit dengan kualitas sumber daya ekonomi yang lebih baik. 172
Sumber : Hasil Riset DDN, 2008 Indikator kesejahtaraan berupa PDRB per kapita harus dikontraskan dengan indikator angka kemiskinan. Angka kemiskinan memberi gambaran mengenai intensitas penduduk dengan tingkat penadapatan terendah di perekonomian. Peningkatan kesejahteraan di semua daerah juga diikuti oleh penurunan jumlah penduduk miskin. Secara nasional, angka kemiskinan tahun 2001 adalah 19,14% atau sekitar 38,7 juta jiwa, sementara di akhir tahun 2005 angka kemiskinan menjadi 15,97 % atau sekitar 35,1 juta jiwa (BPS 2005). Analisis ini menunjukkan bahwa di tahun 2005, meski daerah DOB memiliki nilai PDRB per kapita hampir sama dengan daerah rata-rata namun ternyata tingkat kemiskinan di daerah DOB relatif tinggi (mencapai 21,4% dari total penduduk) dibandingkan dengan daerah induk (16,7%). Di samping itu, angka kemiskinan daerah pemekaran (gabungan daerah induk dan DOB) masih lebih tinggi dibandingkan daerah kontrol. Hal ini menandakan bahwa meski daerah pemekaran memiliki tingkat kesejahteraan penduduk yang lebih dibandingkan dengan daerah kontrol namun penduduk miskin di daerah pemekaran juga lebih tinggi. Angka kemiskinan di daerah DOB disebabkan oleh beberapa hal, yaitu : tinggi 173
Pertama, daerah kantong-kantong kemiskinan umumnya adalah daerah tertinggal dengan sumberdaya alam pertanian yang terbatas (miskin) pula sehingga untuk memaksimalkan potensi sumberdaya sangat terbatas pula. Umumnya sektor pertanian menyumbang kemiskinan cukup tinggi yakni sekitar 60% (Ikhsan 2001). Kedua, infrastruktur penunjang, seperti jalan, sekolah maupun prasarana ekonomi masih sangat terbatas dan lokasi umumnya juga jauh dari ibukota Kabupaten. Bahkan di daerah DOB banyak memiliki lokasi yang cukup terpencil, baik di wilayah pegunungan maupun di wilayah pesisir. Hal ini mengakibatkan keterbatasan akses kelompokkelompok miskin dalam upaya memperbaiki kehidupannya, termasuk didalamnya adalah modal ekonomi yang dimiliki, baik lahan pertanian maupun keuangan. Ketiga,dari sisi sosial, penduduk miskin umumnya memiliki tingkat pendidikan yang relatif rendah mengingat kemampuan untuk mendapatkan akses sarana pendidikan terbatas. Hal ini mengakibatkan dalam kurun waktu singkat amatlah sulit untuk menurunkan tingkat kemiskinan tersebut. 2. Indeks Kinerja Ekonomi Daerah Dari data di atas selanjutnya dilakukan penghitungan indeks kinerja ekonomi daerah. Secara spesifik, kinerja perekonomian daerah induk masih lebih baik dari pada daerah DOB. Secara umum bahkan gap antara daerah DOB dengan daerah induk cukup besar yang menandakan perkembangan daerah DOB belum menunjukkan perkembangan yang berarti. 174
Sumber : Hasil Riset DDN, 2008 Sementara itu, kinerja ekonomi daerah pemekaran (DOB dan induk) dengan daerah kontrol terlihat daerah kontrol masih lebih baik. Dalam Gambar 3.4 ditunjukkan oleh posisi daerah kontrol yang selalu diatas daerah pemekaran. Dengan demikian, secara umum daerah pemekaran belum menunjukkan perkembangan yang cukup pesat meski di satu sisi perkembangan daerah pemekaran telah mencapai kinerja rata-rata kabupaten/kota dalam satu propinsi. Secara tidak langsung, dari hasil indeks juga menunjukkan bahwa daerah yang dimekarkan bukanlah daerah yang mampu atau paling tidak sejajar dengan daerah induk namun lebih kepada sebuah upaya untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat maupun memperbaiki kondisi yang ada. Melihat kesenjangan DOB dan daerah induk yang cukup besar, timbul pertanyaan apakah DOB dapat mengejar ketertinggalannya. Setelah 5 tahun pemekaran, beberapa aspek memang menunjukkan gejala yang positif seperti meningkatnya pembangunan prasarana fisik, maupun munculnya fasilitas layanan publik di DOB. Namun demikian, daerah yang tidak mekarpun secara umum juga menunjukkan kinerja yang serupa. Walaupun secara umum pada awal 175
sebelum pemekaran (tahun 1999) kondisi daerah pemekaran tidak jauh berbeda dengan daerah kontrol, namun selama periode 2001- 20015 ternyata keduanya berbeda. Setelah pemekaran daerah, posisi daerah DOB jauh tertinggal dengan daerah induk maupun daerah kontrol. Sehingga dapat dikatakan bahwa ketidakseimbangan dalam aspek perekonomian terjadi setelah lima tahun pemekaran diberlakukan. Dari indikator yang tadi telah diuraikan, terdapat dua masalah utama yang dapat diidentifikasi: 1). Pembagian Potensi Ekonomi Tidak Merata. Dari perkembangan data yang ada menunjukkan bahwa dari aspek ekonomi, daerah- daerah DOB menunjukkan potensi ekonomi yang lebih rendah daripada daerah induk. Hal ini ditunjukkan oleh nilai PDRB daerah DOB yang lima tahun terakhir masih di bawah daerah induk meskipun PP 129/2000 mensyaratkan adanya kemampuan yang relative tidak jauh berbeda antara daerah induk dengan calon daerah DOB. Secara riil potensi yang dimaksud yakni kawasan industri, daerah pertanian dan perkebunan yang produktif, tambak, pertambangan, maupun fasilitas penunjang perekonomian. 2). Beban Penduduk Miskin Lebih Tinggi. Dari pembahasan sebelumnya terdapat suatu kesimpulan bahwa daerah pemekaran umumnya memiliki jumlah penduduk miskin yang relatif lebih besar, khususnya daerah DOB. Hal ini membawa implikasi bahwa untuk menggerakkan perekonomian daerah sehingga terjadi peningkatan pendapatan masyarakat memerlukan upaya yang jauh lebih berat. Penduduk miskin umumnya memiliki keterbatasan sumberdaya manusia, baik pendidikan, pengetahuan maupun kemampuan dalam rangka menghasilkan pendapatan. Di samping sumberdaya alam di kantungkantung kemiskinan umumnya juga ini itu, 176
sangat terbatas, misalnya hanya dapat ditanami tanaman pangan dengan produktivitas rendah. 3. Kinerja Keuangan Pemerintah Daerah Pada bagian ini akan dijelaskan perkembangan masing-masing indikator evaluasi untuk bidang keuangan daerah yang meliputi dependensi fiskal, optimalisasi pendapatan daerah, pengelolaan belanja jangka panjang dan kontribusi ekonomi. Adapun penjelasannnya sebagai berikut : 1). Dependensi Fiskal dan PAD Dependensi fiskal ini digunakan untuk mengukur sejauh mana upaya pemerintah daerah pemekaran baik dengan alokasi dana perimbangan dari pusat maupun PAD yang dikelola dapat meningkatkan kemampuan keuangan daerah untuk memenuhi kebutuhan fiskalnya dalam membiayai pembangunan. Berdasarkan Penjelasan Undang- Undang No.33 Tahun 2004 dapat dikatakan bahwa fungsi DAU adalah sebagai faktor pemerataan kapasitas fiskal sebagai wujud fungsi distribusi keuangan pemerintah. Namun di dalam komponen DAU sendiri terdapat alokasi dasar yang merupakan gaji Pegawai Negeri Sipil di Daerah (PNSD) yang merupakan tanggung jawab pemerintah pusat secara umum. Oleh karena itu agar dapat memetakan dependensi fiskal daerah pemekaran baik daerah induk maupun DOB, maka komponen belanja pegawai ini harus dikurangkan terlebih dahulu dari DAU. Dengan membandingkan DAU (non belanja pegawai) terhadap total pendapatan diperoleh gambaran ketergantungan fiskal daerah pemekaran. Secara umum terdapat tren penurunan ketergantungan fiskal. Sepanjang tahun 2001-2005, DOB memiliki ketergatungan fiskal yang 177
lebih tinggi dibandingkan daerah induk dan kontrol. Walau demikian, tren DOB mengalami pembalikan arah (reverse) ketergantungan fiskal ini di tahun 2003-2004. Namun demikian di tahun 2004-2005 di saat daerah induk dan daerah kontrol mengalami peningkatan dependensi, ternyata DOB menunjukkan penurunan persentase. Sumber : Hasil Riset DDN, 2008 Catatan : Daerah Mekar adalah penggabungan DOB dan Induk Satu hal menarik adalah bahwa tren penurunan ketergantungan fiskal di daerah induk ternyata jauh lebih cepat dibandingkan dengan tren penurunan di daerah kontrol. Ini merupakan indikasi bahwa daerah induk mendapatkan manfaat positif dari melepaskan DOB. Sejak tahun 2004, ketergantungan fiskal daerah induk bahkan sudah di bawah persentase ketergantungan daerah kontrol. Meskipun terdapat tren menurun, namun ketergantungan fiskal DOB selalu lebih tinggi dibandingkan daerah kontrol maupun daerah induk. Hal ini sekali lagi menunjukkan fakta bahwa DOB bukanlah daerah yang secara cepat siap mengambil alih fungsi penerimaan daerah. Hal ini terjadi bahkan di saat nilai nominal DAU nonbelanja pegawai di DOB ini meningkat sekitar dua kali lipat (dari sekitar Rp 40 miliar pada 2001 menjadi Rp 88 miliar di 2005), dan nilai nominal di daerah induk relative konstan. Tidak sulit diargumentasikan bahwa apabila 178
ketergantungan fiskal ini juga meliputi belanja pegawai, maka tingkat ketergantungan ini akan lebih tinggi dari yang disajikan oleh indikator ini. Namun menurunnya porsi DAU non belanja pegawai terhadap total pendapatan turut dipengaruhi oleh perkembangan upaya pemerintah daerah untuk meningkatkan kemandirian fiskalnya khususnya melalui peningkatan PAD. Rasio PAD terhadap PDRB mengukur kinerja keuangan pemerintah daerah dari sisi pendapatan secara makro. Sering pula disebut indikator tax effort, indikator ini mengukur sejauh mana pemerintah daerah menciptakan pendapatan (generating income) berdasarkan kapasitas dan potensi lingkungan ekonomi di daerahnya. Secara umum dapat dikatakan optimalisasi sumber-sumber PAD di DOB relative lebih rendah dibandingkan daerah induk. Pada periode awal (tahun 2001-2002), optimalisasi sumber-sumber PAD di DOB dan daerah induk menunjukkan gap yang relatif kecil. Hal ini disebabkan karena pada masa ini secara administratif dan personal DOB dan daerah induk belum sepenuhnya terpisah. Namun kemudian setelah tahun 2002, daerah induk mulai mengalami peningkatan sementara DOB mengalami penurunan yang cukup drastis. Kondisi yang tidak jauh berbeda juga tampak ketika membandingkan penciptaan pendapatan di daerah induk dan DOB dengan daerah kontrol: penciptaan pendapatan di daerah induk dan DOB jauh di bawah daerah kontrol. 179
Sumber : Hasil Riset DDN, 2008 Optimalisasi PAD hendaknya tidak identik dengan peningkatan tarif pajak atau retribusi (tax rate), atau keberagaman jenis pajak atau retribusi itu sendiri. Optimalisasi PAD harus mengacu kepada peningkatan peran pemerintah dalam mendukung dan menciptakan aktifitas ekonomi sehingga mendorong pertumbuhan yang lebih besar di sektor-sektor ekonomi yang ada. Pertumbuhan ekonomi dengan sendirinya akan mendorong peningkatan PAD yang lebih besar lagi. Hal ini sejalan dengan UU 33/2004 Tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah di mana untuk meningkatkan PAD, pemda dilarang menetapkan Peraturan Daerah (sebagai landasan instrumen pajak dan retribusi daerah) yang menyebabkan ekonomi biaya tinggi dan menghambat mobilitas penduduk serta lalu lintas barang dan jasa. Studi terdahulu (Bappenas, 2004) menyebutkan bahwa basis pajak di DOB belum didasarkan oleh perkembangan ekonomi daerah. Hal ini disebabkan oleh belum optimalnya perangkat pengelolaan sumber- sumber pendapatan mulai dari tataran sistem, regulasi, kelembagaan, maupun individu. Ini pula yang menyebabkan terbatasnya objek-objek pajak di daerah. 180
2). Belanja Investasi & Kontribusi APBD Rasio belanja modal pemerintah terhadap Total Belanja (disebut juga indicator CAPEX atau Capital Expenditure) mengukur seberapa jauh kebijakan pemerintah dalam penganggaran yang berorietasi kepada manfaat jangka panjang atau investasi. Belanja modal merupakan digunakan untuk membangun sarana dan prasarana daerah seperti jalan, jembatan, irigasi gedung sekolah, rumah sakit dan pembangunan fisik lainnya termasuk juga sarana dan prasarana pemerintahan baik kantor bupati, maupun kantor unit kerja-unit kerja yang ada di daerah. Sepanjang tahun 2001-2005, porsi CAPEX di DOB secara umum lebih besar dibandingkan daerah induk.4 DOB terlihat memiliki fokus kepada belanja yang sifatnya investasi daripada konsumtif. Hal ini merupakan kewajaran karena daerah ini baru saja menjadi daerah otonom baru. Yang menjadi kekhawatiran adalah penurunan persentase tersebut di daerah induk, sehingga sejak tahun 2004 persentase CAPEX di daerah induk ini sudah lebih rendah dibandingkan rasio yang sama di daerah kontrol. Sumber : Hasil Riset DDN, 2008 181
Catatan: Daerah Mekar adalah penggabungan DOB dan Induk Jika diuraikan lebih detail, belanja modal di DOB memiliki fokus yang berbeda dibandingkan daerah induk dan daerah kabupaten lainnya. Di DOB belanja modal difokuskan untuk investasi infrastruktur pemerintahan seperti gedung perkantoran, alat transportasi dan juga alat-alat perkantoran & rumah tangga yang belum dimiliki DOB sebagai satu daerah otonom. Pengalokasian ini bertahap paling tidak dalam jangka waktu 5 tahun pertama sejak pemekaran. Di sisi yang lain daerah induk yang notabene telah memiliki infrastruktur pemerintah sebelum pemekaran, dapat lebih fokus pada investasi publik. Peran anggaran pemerintah terhadap perekonomian regional tidak saja melalui belanja modal yang bersifat investasi jangka panjang tetapi juga melalui belanja rutin atau belanja tetap yang lebih bersifat konsumtif. Jalur konsumtif ini merupakan belanja Sesuai Kepmendagi 29/2002 pengeluaran dibedakan atas pengeluaran aparatur dan pengeluaran publik. Masing-masing dibedakan lagi menjadi Belanja Administrasi Umum (BAU), Belanja Operasional dan Pemeliharaan (BOP), dan Belanja Modal. Yang terakhir ini yang diklasifikasikan sebagai capital expenditures di studi ini. Gaji (belanja pegawai) dan belanja modal yang digunakan untuk pembangunan infrastruktur dan pelayanan publik. Selama periode 2001-2005, DOB memiliki persentase total belanja pemerintah terhadap PDRB yang lebih besar dibandingkan dengan daerah induk. Selisihnya relatif cukup lebar. Hal ini menggambarkan bahwa kontribusi keuangan daerah terhadap perekonomian relatif lebih besar dibandingkan dengan daerah induk. Selain lebih terfokus untuk memenuhi kebutuhan komposisi aparatur dan pembangunan fasilitas pemerintahan, besarnya kontribusi keuangan pemerintah daerah terhadap perekonomian lebih disebabkan belum berkembangnya 182
perekonomian DOB dibandingkan daerah induk atau daerah kontrol dan rata-rata kabupaten. Namun demikian perlu dikemukakan pula bahwa peran sektor pemerintah yang relatif besar di DOB belum dapat mendorong sektor swasta untuk turut menggerakkan perekonomian di daerah. Selain itu, jenis kegiatan yang dibiayai oleh anggaran pemerintah DOB kurang optimal dalam mendorong pertumbuhan pusat-pusat perekonomian. Selain itu, terdapat beberapa hal yang krusial yang perlu menjadi perhatian baik dari sisi belanja tetap maupun belanja modal pada DOB. Di sisi belanja tetap, porsi yang relatif besar adalah belanja gaji pegawai, yang secara normatif dapat mendorong perekonomian melalui pengeluaran konsumsi. Sementara itu komposisi PNSD di DOB diisi tidak saja oleh PNSD (Pegawai Negeri Sipil Daerah) DOB yang diangkat pada pasca pemekaran tetapi juga mutasi dari daerah induk, propinsi dan daerah lainnya. Permasalahannya banyak PNSD yang masih bermukim di daerah asalnya (ibukota kabupaten induk, ibukota propinsi dan daerah lainnya). Dengan demikian belanja gaji pegawai tidak sepenuhnya berkontribusi pada DOB sebagai daerah kerjanya, tetapi juga daerah- daerah lainnya yang menjadi daerah domisili PNSD. Dari sisi ini, belanja tetap kurang optimal mendorong pengeluaran konsumsi di daerah kerjanya. Di sisi belanja modal, investasi yang dilaksanakan pemerintah melalui belanja modal berkontribusi pada perekonomian regional setidaknya dalam dua tahap. Dalam jangka pendek melalui belanja material dan penyerapan tenaga kerja; dan dalam jangka panjang melalui angka pengganda pada sektor swasta yang turut berperan dalam perekonomian. Dampak jangka panjang dari belanja modal 183
membutuhkan waktu analisis yang lebih panjang dari lima tahun. Artinya dampak belanja modal pemerintah pada saat ini hanya dapat diukur melalui dampak jangka pendek seperti disebutkan di atas. Permasalahannya, belanja material yang sifatnya barang hasil olahan sulit diperoleh di DOB. Dengan demikian untuk pengeluaran belanja material ini juga mengalir ke luar DOB. Hal yang serupa juga dengan tenaga kerja pelaksana proyek mengingat kontraktor pelaksana proyek umumnya juga berasal dari luar DOB. Hal ini menjadi satu landasan kurang optimalnya belanja pemerintah di DOB dalam berkontribusi terhadap perekonomian paling tidak dalam jangka pendek. 3). Indeks Kinerja Keuangan Pemerintah Daerah Keempat indikator kinerja keuangan pemerintah daerah disintesakan ke dalam satu indeks kinerja keuangan. Secara umum dari Gambar 3.8 di bawah ini tampak bahwa DOB menunjukkan indeks yang lebih rendah dibandingkan daerah induk. Namun terdapat dua kondisi yang terjadi sepanjang 2001-2005. Pada tahun 2001-2003, kesenjangan indeks antara DOB dengan daerah induk relatif kecil. Pada periode ini keuangan perintah DOB belum sepenuhnya terpisah dengan daerah induk. Walaupun masing-masing DOB membutuhkan waktu yang berbeda-beda untuk benar-benar terpisah dengan daerah induknya, namun demikian dinamika pengelolaan keuangan di daerah induk masih saling berpengaruh dengan DOB. Dengan kata perkembangan keuangan daerah induk dan DOB benar-benar saling lepas setelah tahun 2003. Kondisi kedua adalah setelah tahun 2003 di mana daerah induk menunjukkan perkembangan keuangan yang meningkat sementara daerah DOB justru menurun. Dalam periode ini DOB benar-benar lepas baik dari sisi kelembagaan, administrasi keuangan, aparatur pengelola, hingga landasan peraturan pada tingkat pemerintah daerah tentang pengelolaan keuangan masing- masing daerah. lain 184
Sumber : Hasil Riset DDN, 2008 Undang-undang menyebutkan bahwa lamanya dukungan keuangan yang diberikan oleh daerah induk adalah maksimum tiga tahun, dengan besaran pembiayaan berdasarkan kesepakatan daerah induk dengan DOB. Namun jika mengamati perkembangan indeks kinerja keuangan pemerintah daerah antara daerah induk dengan DOB, dibutuhkan waktu yang lebih lama bagi DOB mempersiapkan berbagai instrument pengelolaan keuangan termasuk kelembagaan, administrasi keuangan, aparatur pengelola, hingga landasan peraturan untuk hal-hal yang lebih teknis selain penyusunan APBD sendiri. Dalam studi ini, daerah pemekaran yang dipilih adalah daerah pemekaran di tahun 1999. Jika tahun 2003 dapat disebut sebagai periode "kemandirian keuangan", berarti dibutuhkan waktu rata-rata 4 tahun untuk DOB untuk benar-benar lepas dari daerah induknya. Secara keseluruhan kinerja keuangan daerah pemekaran yang lebih rendah dibandingkan daerah kontrol disebabkan oleh sejumlah permasalahan dalam keuangan daerah, yaitu: ketergantungan fiskal yang lebih besar di daerah pemekaran terutama DOB secara persisten berhubungan dengan besarnya alokasi belanja modal di daerah pemekaran. Peran keuangan pemerintah pusat dalam pembangunan di daerah pemekaran masih sangat besar. Terkait dengan 185
desentralisasi fiskal dan otonomi daerah, pemekaran seyogyanya dapat mendorong kemandirian pemerintah daerah dalam melaksanakan pembangunan di daerahnya melalui optimalisasi sumber-sumber pertumbuhan ekonomi daerah. Seyogyanya alokasi dana pemerintah pusat semestinya menjadi satu insentif dan modal awal bagi pemerintah DOB untuk mengoptimalkan pendapatan daerah. Gambaran di atas menunjukkan bahwa tidak semua pemekaran daerah mempunyai implikasi negatif bagi kepentingan masyarakat. Ada cukup banyak pemekaran yang menjadi solusi bagi pendekatan pemerintahan kepada masyarakat, peningkatan pelayanan publik, pembangunan ekonomi, dan peningkatan kepercayaan masyarakat kepada negara bangsa. Namun, tidak sedikit pula pemekaran yang membawa implikasi negatif bagi kepentingan masyarakat. Dalam kaitan ini, perlu didorong peningkatan rasionalitas public dalam proses pengusulan dan penetapan kebijakan pemekaran daerah. Permasalahan ledakan kebijakan pemekaran daerah dalam taraf yang tidak terkendali tidak cukup dipahami semata-mata sebagai fenomena teknokratis seperti permasalahan kriteria kelayakan pembentukan daerah baru, tetapi juga perlu dipahami sebagai fenomena politik yaitu adanya tuntutan pemekaran yang diikuti dengan mobilisasi politik dan sekuritisasi yang kemudian menjadi sumber energi politik bagi penetapan pemekaran daerah. Regulasi dan pengalaman proses pemekaran yang ada selama ini menunjukkan bahwa proses perumusan kebijakan pemekaran berlangsung secara bottom up. Daerah induk melalui proses yang ditetapkan oleh UU mengajukan usulan pemekaran kepada pemerintah pusat yang jika disetujui ditetapkan dengan UU. Dilihat dari perspektif pemerintah pusat, proposal pemekaran daerah yang diusulkan oleh masyarakat dan daerah induk tidak akan mungkin terealisir tanpa adanya penetapan dari pemerintah nasional. Terdapat proses kebijakan yang panjang, baik proses teknokratis maupun proses politis, yang 186
harus dilampaui oleh proposal pemekaran daerah otonom. Selain harus memenuhi persyaratan teknokratis yang telah diatur dalam UU dan Peraturan Pemerintah, proposal pemekaran harus didukung secara politis oleh DPR. Oleh karena itu, dalam rangka memahami proses kebijakan pemekaran, perlu dilacak mengapa dan bagaimana pemerintah nasional meloloskan usulan pemekaran daerah otonom. Melihat hasil pembentukan daerah otonom baru yang melebihi seratus persen dibanding jumlah daerah otonom sebelum 2001, bisa dikatakan bahwa pemerintah nasional relatif mudah untuk meloloskan usulan pemekaran dari daerah. Terdapat beberapa kemungkinan mengapa hal ini bisa terjadi: 1. Proses teknokratis usulan pemekaran relatif mudah untuk dipenuhi daerah, atau bahkan disiasati dan diabaikan. Hal ini bisa terjadi karena beberapa hal, seperti: a. kriteria kelayakan pemekaran relatif mudah ditembus. Suatu indicator seperti kriteria jumlah penduduk merupakan kriteria yang tidak 'wajib' dipenuhi, karena bisa diakumulasikan dengan indikator lainnya yaitu kemampuan ekonomi, potensi daerah, sosial budaya, sosial politik, luas daerah, pertahanan, keamanan, pertimbangan kemampuan keuangan, tingkat kesejahteraan masyarakat, dan rentang kendali pelaksanaan pemerintahan daerah b. Studi kelayakan yang seharusnya dilakukan oleh lembaga independen yang kompeten justru dilakukan oleh pihak ketiga yang 'bermasalah'. 2. Proses politik yang cenderung 'anarkis' a. Proses usulan yang bottom up memberikan peluang yang besar kepada daerah termasuk peluang kepada 'petualang/investor politik' untuk mengusulkan, memobilisasi, mempolitisasi, bahkan men- securitisasi, usulan pemekaran; b. Kalangan politisi (DPR) cenderung mendukung usul pemekaran daerah atas dasar argumen politik, hal ini kemudian membawa DPR 187
mengambil alih proses perumusan kebijakan pemekaran melalui usul inisiatif DPR; c. Eksekutif (Presiden) tidak tegas menolak usulan pemekaran yang dirasakan bermasalah karena problema politik dalam proses perumusan kebijakan; Adanya realitas permasalahan dalam proses pengusulan dan penetapan kebijakan pemekaran tersebut, mendorong pada perlunya dilakukan reformulasi kebijakan yang lebih rasional. Berangkat dari evaluasi yang dielaborasi secara singkat di atas terdapat beberapa kebijakan dasar yang perlu dirumuskan, diantaranya adalah mendorong penggabungan daerah dan merespon usulan pemekaran melalui kebijakan alternative, seperti perlu dilakukan inisiatif untuk penggabungan daerah atas nama peningkatan efektivitas dan efisiensi penyelenggaraan pemerintahan. Permasalahannya adalah format kebijakan pemekaran yang ada sekarang ini lebih mendorong daerah untuk memekarkan diri daripada menggabungkan diri. Beberapa faktor yang menjadi insentif daerah otonom baru adalah: 1. Daerah-daerah yang telah mekar akan memperoleh total DAU yang lebih besar dibandingkan sebelum mekar. 2. Elit politisi dan birokrasi di daerah akan memperoleh ruang promosi yang lebih besar. 3. Masyarakat daerah, terutama yang tinggal di ibukota daerah otonom hasil pemekaran, akan memperoleh fasilitas umum (seperti jalan, sarana transportasi, listrik) dibandingkan sebelum pemekaran. Sementara itu, tidak tersedia insentif bagi daerah yang menggabungkan diri atas alasan untuk efisiensi penyelenggaraan pemerintahan. Upaya untuk mendorong penggabungan daerah tidak bisa dilakukan melalui perubahan parsial terhadap format kebijakan yang ada. 188
Upaya untuk mendorong penggabungan daerah, yang mungkin diperlukan untuk beberapa daerah tertentu, hanya bisa dilakukan melalui beberapa kebijakan mendasar, seperti: 1. Memberikan peran yang lebih besar kepada masyarakat untuk menentukan pemekaran ataupun penggabungan atas dasar informasi yang komprehensif tentang implikasi positif dan negatif pemekaran daerah bagi pelayanan publik. 2. Memberikan insentif fiskal bagi daerah-daerah yang bersedia menggabungkan diri. Diantara beberapa alternatif kebijakan fiskal yang ada, (pemberian jenis pajak baru, tambahan Bagi Hasil, tambahan Dana Alokasi Umum, dan tambahan Dana Alokasi Khusus), skema yang paling memungkinkan adalah insentif dalam bentuk Dana Alokasi Khusus yang formulanya lebih terbuka dan tidak mengurangi alokasi fiskal tetap (DAU) kepada daerah yang lain. Perumusan ulang kebijakan pemekaran pada akhirnya tidak semata terbatas pada perumusan pasal-pasal yang terkait dengan proses pemekaran. Kebijakan dasar yang perlu dirumuskan adalah kebijakan yang mampu untuk memenuhi tuntutan masyarakat daerah dengan melakukan pemekaran yang membutuhkan beaya ekonomi dan politik yang mahal. Artinya, perlu dirumuskan kebijakan alternatif di luar pemekaran yang bisa memenuhi tuntutan masyarakat. Alternatif kebijakan yang dapat ditawarkan untuk merespon tuntutan pemekaran antara lain adalah: 1. Sehubungan dengan tuntutan pemekaran daerah otonom yang dimotivasi oleh tuntutan peningkatan aksesabilitas pelayanan publik, pemerintah bisa meresponnya dengan memperkuat dan memekarkan kecamatan, yaitu: a. Memposisikan pemerintah kecamatan sebagai basis pelayanan publik, baik pelayanan administratif (KTP, IMB dan lain-lain), maupun 189
pelayanan substantif (pelayanan kesehatan, pendidikan, dan lain-lain). Perbaikan proses pelayanan, seperti gagasan One Stop Service, seharusnya ditempatkan di ibukota pemerintah kecamatan, dan bukan diletakkan di ibukota pemerintahan yang lebih atas. b. Memposisikan pemerintah kecamatan dalam fungsi kebijakan pembangunan ekonomi, sehingga pusat-pusat pertumbuhan ekonomi bias berkembang di level kecamatan. c. Merancang desain kelembagaan serta dukungan aparatur dan anggaran untuk pemerintah kecamatan yang memungkinkannya merespon secara cepat perkembangan kebutuhan pelayanan kepada masyarakat. Sebagai misal, kapasitas kelembagaan pemerintah kecamatan harus mampu menangani pelayanan kepada masyarakat sejalan dengan proses urbanisasi di ibukota kecamatan. d. Memekarkan kecamatan sebagai pilihan kebijakan untuk mendekatkan sentra pelayanan kepada masyarakat, daripada memekarkan kabupaten atau kota atau provinsi sebagai daerah otonom yang membutuhkan infrastruktur pemerintahan yang lebih besar. e. Untuk mengurangi kecenderungan pemekaran kecamatan yang kemudian diikuti oleh pemekaran kabupaten, maka posisi pemerintahan kecamatan perlu ditingkatkan sehingga memberikan kebanggaan sosio-kultural bagi masyarakat setempat. 2. Sehubungan dengan pemekaran daerah otonom yang dimotivasi oleh untutan pembangunan ekonomi di suatu wilayah, pemerintah bisa mensikapinya dengan memeratakan pembangunan ekonomi, atau bila sesuai dengan parameter yang ada, dengan menetapkannya sebagai kawasan khusus dalam pembangunan ekonomi. 3. Sehubungan dengan kebutuhan pemerintah nasional untuk mengaktifkan wilayah perbatasan dengan negara lain bagi kepentingan pertahanan dan 190
keamanan nasional, pemerintah bisa meresponnya dengan membentuk kawasan khusus untuk kepentingan pertahanan dan keamanan. Usulan di atas menunjukkan bahwa usulan daerah untuk mekar tidak harus selalu ditanggapi dengan kebijakan pemekaran. Yang perlu dikaji adalah rasionalitas publik dibalik usulan pemekaran tersebut. Bisa saja terjadi usulan pemekaran bisa diselesaikan dengan kebijakan non-pemekaran. Bahwa, atas nama rasionalitas kepentingan publik, pilihan penggabungan daerah perlu untuk didorong dan fasilitasi. Dengan cara ini diharapkan proses pemekaran dan atau penggabungan daerah merupakan bagian dari upaya untuk menyelesaikan permasalahan publik melalui peningkatan kapasitas kepemerintahan. E. Alanisis Pelayanan Publik dan Rentan Kendali Daerah Mencermati rentan kendali pemekaran wilayah yang begitu luas yang mengakibatkan pengendalian pemerintahan terhambat dan proses pembangunan juga tersendat akibat luasnya wilayah, sebenarnya pemekaran wilayah memang dibutuhkan masyarakat. Persoalannya, kebutuhan pemekaran itu kemudian diintervensi atau dikelola oleh elit-elit partai politik di daerah maupun di pusat serta calo-calo kekuasaan dan anggaran. Apalagi ada transaksi-trasaksi uang. Di samping itu, terjadi pengambilalihan kepentingan oleh elit partai politik. "Kalau `grojokan`nya (kucurannya) besar, prosesnya cepat," kata Siti Zuhro lalu mengatakan kucuran uang dalam proses pemekaran semakin menambah rumit persoalan. Adanya transaksi-transaksi dalam proses pemekaran wilayah, menurut dia, semakin menjauhkan esensi dan kepentingan pemekaran. Pemekaran menjadi semakin jauh dari kebutuhan sebenarnya, yaitu meningkatkan pelayanan kepada masyarakat. Evaluasi kinerja pelayanan publik akan difokuskan kepada pelayanan bidang pendidikan, kesehatan dan infrastruktur. Namun harus diingat bahwa dalam waktu yang relatif singkat (5 tahun setelah pemekaran) bisa jadi perubahan 191
berarti dalam keluaran (outcome) kinerja pelayanan publik ini belum akan terlihat. Karena itu indikator kinerja pelayanan publik yang dirumuskan di studi ini akan lebih menitikberatkan kepada sisi input pelayanan publik itu sendiri. Indikator yang akan digunakan ialah sebagai berikut: a. Jumlah Siswa per Sekolah Indikator ini mengindikasikan daya tampung sekolah di satu daerah. Rasionya dibedakan antara tingkat pendidikan dasar SD dan SMP (BEFI) dan tingkat lanjutan SLTA (AEFI). b. Jumlah Siswa per Guru Indikator ketersediaan tenaga pendidik. Indikator ini dibedakan juga atas pendidikan dasar (SD dan SLTP) dan pendidikan tingkat lanjut (SLTA). Rasio siswa per guru ini juga dibedakan antara tingkat pendidikan dasar SD dan SMP (BETI) dan tingkat lanjutan SLTA (AETI). c. Ketersediaan fasilitas kesehatan (PHFI) Ketersediaan fasilitas kesehatan dinyatakan dalam rasio terhadap 10 ribu penduduk (jumlah ini digunakan untuk mendekatkan pada skala kecamatan). Fasilitas kesehatan dimaksud adalah rumah sakit, puskesmas, puskesmas pembantu (pustu), dan balai pengobatan. d. Ketersediaan tenaga kesehatan (PHOI) Ketersediaan tenaga kesehatan dinyatakan dalam rasio terhadap 10 ribu penduduk (jumlah ini digunakan untuk mendekatkan pada skala kecamatan). Tenaga kesehatan dimaksud adalah dokter, tenaga paramedis dan pembantu paramedis. e. Kualitas infrastruktur (PRQI) Indikator ini didekati dengan besarnya persentase panjang jalan dengan kualitas baik terhadap keseluruhan panjang ruas jalan di kabupaten yang bersangkutan. Untuk mengetahui secara komprehensif kinerja pelayanan publik ini, maka dibuat Indeks Pelayanan Publik (PPI) yang pada prinsipnya adalah rata-rata dari keempat indikator di atas. 192
1. Kinerja Aparatur Pelayanan di Lingkungan Pemerintah Daerah Pemekaran Aparatur pemerintah menjadi hal pokok yang dievaluasi berkaitan dengan seberapa jauh ketersediaan aparatur dapat memenuhi tuntutan pelayanan kepada masyarakat. Selain itu dari sisi pembiayaan, jumlah aparatur juga sangat menentukan seberapa besar menyumbang pembiayaan daerah sendiri dan pada akhirnya berimplikasi terhadap permintaan barang dan jasa pada daerah itu sendiri. Kalau dilihat dari sisi jumlah aparatur, apabila jumlah aparatur yang berhubungan langsung dengan pelayanan publik semakin banyak maka akan semakin baik pula ketersediaan pelayanan yang diberikan oleh pemerintah. Dalam evaluasi pemekaran daerah terdapat 3 indikator utama yang dapat menunjukkan ketersediaaan dan kualitas aparatur pemerintah, yakni: a. Kualitas Pendidikan Aparatur Tingkat pendidikan secara merefleksikan tingkat pemahaman dan pengetahuan. Semakin tinggi tingkat pendidikan berpotensi meningkatkan kualitas kerja. Indikator ini dinyatakan dalam persentase jumlah aparatur yang berpendidikan minimal sarjana dalam total jumlah aparatur (PNS). b. Persentase Aparatur Pendidik Indikator ini mencerminkan seberapa besar fungsi pelayanan (pendidikan) masyarakat memiliki peluang untuk dijalankan. Data yang digunakan dalam studi ini adalah jumlah aparatur yang berprofesi guru dalam total jumlah aparatur (PNS) di satu daerah. c. Persentase Aparatur Paramedis Indikator ini mencerminkan seberapa besar fungsi pelayanan (kesehatan) masyarakat memiliki peluang untuk dijalankan. Data yang digunakan dalam studi ini adalah jumlah aparatur tenaga kesehatan dalam total jumlah aparatur (PNS) di satu daerah. Tenaga kesehatan yang dimaksud yakni dokter, bidan maupun perawat yang bekerja di rumah sakit, puskesmas maupun puskesmas pembantu serta polindes. 193
Indeks Kinerja Pelayanan Publik Pelayanan publik merupakan satu hal yang erat kaitannya dengan pemekaran daerah. Diharapkan dengan pemekaran daerah dapat meningkatkan kesejahteraan rakyat salah satunya melalui peningkatan dan pemerataan pelayanan publik termasuk bidang kesehatan dan pendidikan. Dari sini jelas bahwa pembangunan fasilitas publik di satu sisi seyogyanya dibarengi oleh peningkatan kualitas dan efektifitas pelayanan itu sendiri sehingga dapat secara optimal dapat mendorong peningkatan kesejahteraan masyarakat di daerah. Sumber : Hasil Riset DDN, 2008 Dari Gambar 3.15 tampak bahwa perkembangan Indeks Kinerja Pelayanan Publik (IKPP) DOB sepanjang tahun 2001-2005 berada di bawah daerah induk. Hal ini menjadi suatu gambaran kurang optimalnya pelayanan publik di DOB dibandingkan daerah induk. Seperti telah diuraikan pada bagian terdahulu, kurang optimalnya pelayanan publik di DOB utamanya masalah ketersediaan fasilitas gedung sekolah, ketersediaan tenaga kesehatan, kualitas infrastruktur jalan dan juga yang tidak kalah pentingnya ketersediaan tenaga pendidik. Belum optimalnya pelayanan publik di daerah pemekaran disebabkan oleh sejumlah permasalahan. Dapat disebutkan di antaranya ialah: a. Tidak efektifnya penggunaan dana. Dengan pemekaran dana yang lebih besar dialokasikan pada daerah dengan luas wilayah dan jumlah penduduk yang relatif sama. Semestinya 194
memang hal ini mendorong peningkatan pelayanan publik paling tidak melalui penambahan jumlah sekolah dan jumlah guru. Hal ini sejalan juga dengan upaya lebih mendekatkan pelayanan pemerintah kepada masyarakat. Dari perkembangan indeks pelayanan publik dapat dijelaskan bahwa pelayanan publik di DOB relatif lebih rendah dibandingkan dengan daerah induk. b. Tidak tersedianya tenaga layanan publik. Alokasi dana pemerintah pusat melalui DAU dan DAK seyogyanya mendorong perluasan dan pemerataan pelayanan pendidikan dan kesehatan dari sisi fasilitas fisik. Keterbatasan perkembangan ekonomi di DOB menjadi satu kendala dalam menarik tenaga pendidik dan kesehatan untuk lebih mengoptimalkan kinerja di daerahnya. Dengan kata lain, selain masalah keterbatasan dari sisi jumlah tenaga pelayanan, juga kurang optimalnya kinerja tenaga pelayanan yang ada. c. Belum optimalnya pemanfaatan pelayanan publik. Dalam hal infrastruktur terutama jalan, tampak terjadi adanya peningkatan yang signifikan pada DOB. Namun dari sisi pemanfaatannya secara optimal perlu menjadi perhatian. Dari kondisi yang ada, dapat dikatakan bahwa membaiknya kualitas jalan dan pelayanan publik bidang pendidikan dan kesehatan belum dapat menjadi faktor pendorong pembangunan ekonomi di daerah. Hal yang perlu menjadi perhatian adalah sejauhmana peningkatan pelayanan publik dari sisi fisik ini dapat meningkatkan kualitas dan taraf hidup masyarakat. 2. Kinerja DOB Dalam Pelayanan Publik Aspek utama ketiga yang menjadi fokus evaluasi ini adalah kinerja pelayanan publik dari pemerintah daerah. Analisis akan dibagi ke dalam tiga bagian: pendidikan, kesehatan dan infrastruktur. a. Pendidikan 195
Sektor pendidikan merupakan bagian penting dalam pelayanan publik. Dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2004-2009 disebutkan permasalahan bidang pendidikan di Indonesia antara lain adalah fasilitas pelayanan pendidikan, khususnya untuk jenjang pendidikan menengah pertama dan yang lebih tinggi yang belum tersedia secara merata, serta ketersediaan pendidik yang belum memadai baik secara kuantitas maupun kualitas. Pemekaran daerah memungkinkan pemerintah memperbaiki pemerataan fasilitas pendidikan baik tingkat dasar maupun lanjutan serta memperbaiki ketersediaan tenaga pendidik yang memadai melalui peran pemerintah daerah. Dengan rentang kendali yang lebih pendek dan alokasi fiskal yang lebih merata seyogyanya menjadi modal dasar peningkatan pelayanan bidang pendidikan di setiap daerah, khususnya daerah pemekaran. Secara umum dapat dikatakan bahwa DOB memiliki daya tampung sekolah yang lebih rendah dibandingkan kelompok sampel lainnya. Hal ini berlaku untuk jenjang pendidikan dasar dan SLTP maupun untuk jenjang pendidikan SLTA. Terdapat kesenjangan yang cukup tinggi antara daya tampung sekolah di DOB dan daerah lainnya. Secara tren, terlihat tren penurunan daya tampung sekolah selama periode 2001-2005. Untuk DOB, tren tersebut jauh lebih kentara dibandingkan kelompok lainnya. Hal ini makin lebih memperihatinkan karena secara rata-rata (yaitu seluruh rata-rata kabupaten) tidak terlihat adan tren menurun ini. Namun demikian jika DOB dibandingkan dengan daerah kontrol, maka tren penurunan daya tampung sekolah ini dapat diidentifikasi pula. Indikator ini sejatinya mengandung dua makna yang krusial, yaitu : Ketersediaan sekolah dan kedua adalah partisipasi masyarakat. Jika rendahnya indikator ini lebih disebabkan oleh pertambahan sekolah yang tidak dapat mengimbangi pertambahan siswa, maka permasalahannya adalah ketersediaan sekolah yang kurang memadai. Dengan kata lain, diperlukan lebih banyak lagi sekolah. Namun jika 196
rendahnya indikator ini lebih disebabkan oleh rendahnya pertambahan penduduk usia sekolah dasar yang bersekolah dibandingkan dengan pertambahan sekolah, maka permasalahannya adalah partisipasi atau kesadaran masyarakat. Walaupun diperlukan kajian yang lebih lanjut, namun yang jelas bahwa di daerah pemekaran indikator ini belum pada tingkat yang optimal. Sumber : Hasil Riset DDN, 2008 Sumber : Hasil Riset DDN, 2008 Ketersediaan tenaga pendidik merupakan elemen penting keberhasilan pembangunan sektor pendidikan. Rasio jumlah siswa per guru memiliki pengaruh terhadap efektifitas proses belajar mengajar di sekolah dan lebih jauh lagi terhadap upaya meningkat kualitas sumber daya manusia di daerah. Perkembangan indikator ini di DOB tidak jauh berbeda dengan daerah induk. Walaupun pada pendidikan tingkat lanjut 197
terdapat kesenjangan antara daerah induk dan DOB, namun selisih tersebut relatif tidak terlalu besar. Kecenderungan menurunnya rasio dimaksud sepanjang tahun 2001-2005 perlu menjadi perhatian. Jika penurunan lebih diakibatkan oleh semakin banyaknya jumlah guru, maka berarti efektifitas kelas yang semakin meningkat. Namun jika penurunannya lebih disebabkan oleh menurunnya jumlah siswa, maka masalahnya adalah peran serta masyarakat. Hal ini dapat diteliti lebih lanjut dengan membandingkan pertumbuhan jumlah guru dengan pertumbuhan jumlah siswa. Pada Gambar 3.11 tampak bahwa jumlah siswa untuk pendidikan setingkat SLTP dan SLTA sepanjang 2001-2005 di DOB mengalami perkembangan yang positif dengan pertumbuhan jumlah guru yang positif pula. Dengan demikian peningkatan ketersediaan tenaga pendidik dibarengi oleh peningkatan parisipasi masyarakat usia sekolah. Namun pada tingkat pendidikan sekolah dasar jumlah siswa di DOB mengalami penurunan. Sumber : Hasil Riset DDN, 2008 Perkembangan yang positif juga tampak jika membandingkan rasio jumlah siswa per guru di daerah pemekaran dengan daerah kontrol dan rata-rata kabupaten. Pada tingkat pendidikan dasar, gap antara daerah pemekaran dengan kontrol dan rata-rata kabupaten sangat kecil. Sementara itu, pada tingkat pendidikan lanjut, walaupun mendekati kecenderungan daerah 198
rata-rata namun perkembangan di daerah pemekaran di bawah daerah induk. Untuk pendidikan lanjutan, ketersediaan guru relatif lebih memadai untuk menciptakan proses belajar dan mengajar yang lebih efektif. Namun perlu pula dikemukakan adanya kasus di mana seorang guru mengajar di beberapa sekolah, baik di satu kabupaten maupun di beberapa kabupaten yang berdekatan. Hal ini bisa mengakibatkan double counting dalam penghitungan jumlah guru. Permasalahan ini perlu menjadi perhatian serius pemerintah daerah. Mengajar di beberapa tempat memang adalah cara cepat mengatasi kekurangan guru di daerah, namun secara pendataan harus diperhatikan agar tidak terjadi pendataan ganda. b. Kesehatan Di bidang kesehatan, ketersediaan fasilitas kesehatan diukur dengan jumlah fasilitas kesehatan tiap 10.000 orang penduduk. Ukuran jumlah penduduk yang digunakan untuk lebih mengarahkan ketersediaan fasilitas kesehatan pada tingkat kecamatan. Dari data yang ada, dapat ditarik suatu gambaran bahwa dalam ketersediaan fasilitas kesehatan di DOB dalam perkembangannya tidak jauh berbeda dengan daerah induk. Pada tahun 2005 bahkan terjadi peningkatan jumlah fasilitas kesehatan per 10.000 penduduk yang nyata di daerah. Gambar 3.12 juga menunjukkan bahwa tren jumlah fasilitas kesehatan di daerah kontrol menunjukkan kecenderungan menurun. Dengan kata lain, pemekaran daerah secara nyata mendorong pemerataan pelayanan kesehatan terutama di bidang sarana fisik. Hal ini sejalan dengan arah kebijakan pembangunan nasional (RPJMN) di mana disebutkan bahwa kebijkan bidang kesehatan diarahkan salah satunya untuk meningkatkan dan pemerataan fasilitas kesehatan dasar. Namun yang perlu menjadi perhatian adalah bahwa selain kuantitas fasilitas kesehatan, masalah kualitas fasilitas kesehatan juga ditekankan untuk dapat mendukung pencapaian sasaran pembangunan bidang kesehatan. 199
Sumber : Hasil Riset DDN, 2008 Untuk menjawab rencana pembangunan nasional dan mendukung pencapain MDG, desentralisasi bidang kesehatan menjadi faktor yang krusial. Pemekaran daerah menjembatani kebutuhan tersebut, dalam arti bahwa pemekaran tidak hanya mendorong peningkatan pelayanan kesehatan dari sisi fisik baik yang berupa fasilitas kesehatan maupun tenaga kesehatan, tetapi juga kualitas layanan kesehatan. Untuk kualitas layanan ini, maka kualitas tenaga kesehatan menjadi penting. Untuk evaluasi ketersediaan tenaga kesehatan digunakan ratio tenaga kesehatan termasuk dokter, paramedis dan tenaga non paramedis untuk setiap 10.000 penduduk. Hal ini ditunjukkan di Gambar 3.13. Berbeda dengan fasilitas kesehatan, jumlah tenaga kesehatan di DOB masih jauh di bawah daerah induk maupun kontrol. Pada tahun 2005, daerah induk menyediakan paling tidak 13 orang tenaga kesehatan untuk tiap 10.000 penduduk sedangkan DOB hanya 8 orang. Kesulitan di daerah induk untuk menarik tenaga kesehatan serupa dengan kesulitan tenaga pendidik maupun aparatur pemerintah secara umum. Dalam periode 2004-2005 terlihat ada peningkatan tenaga kesehatan baik di DOB maupun daerah induk. Hal ini seyogyanya menjadi tren baru perkembangan tenaga kesehatan di DOB yang berlanjut di masa yang akan datang. Ketersediaan tenaga kesehatan erat kaitannya dengan kebijakan bidang kesehatan secara nasional. 200
Peningkatan ketersediaan dan pemerataan tenaga kesehatan di seluruh Indonesia menjadi program kerja di instansi terkait seperti Departemen Kesehatan dan Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara. Artinya pemerintah pusat memainkan peranan penting dalam peningkatan tenaga kesehatan secara umum. Dalam konteks desentralisasi bidang kesehatan, pemerintah daerah memainkan peranan tersendiri. Pemerintah daerah berperan dalam menentukan dan mengarahkan peningkatan jumlah dan pemerataan ketersediaan tenaga kesehatan di daerahnya, terutama di daerah-daerah tertinggal. Beberapa daerah pemekaran yang ada merupakan daerah tertinggal yang di dalamnya memiliki wilayah kecamatan yang masih minim oleh pelayanan kesehatan. Sumber : Hasil Riset DDN, 2008 c. Kualitas Infrastruktur Selain pelayanan bidang pendidikan dan kesehatan, pelayanan infrastruktur juga memainkan peranan yang krusial dalam pembangunan daerah. Infrastruktur tidak saja memainkan peranan dalam kegiatan ekonomi tetapi juga kegiatan lainnya yang turut menunjang pembangunan, baik kegiatan pemerintah yang bersifat adminsitratif, kegiatan pelayanan publik yang bersifat publik serta menjadi satu instrumen untuk meningkatkan lalu lintas informasi serta kegiatan lainnya. Indikator yang digunakan untuk merepresentasikan kualitas infrastruktur adalah persentase jalan dalam kondisi baik terhadap total panjang ruas 201
jalan. Jalan merupakan salah komponen yang mendasar dalam infrastruktur. Perkembangannya ditunjukkan oleh Gambar 3.14. Sumber : Hasil Riset DDN, 2008 Dari data yang ada bahwa pada periode awal (2001-2003) kualitas jalan di daerah induk masih lebih baik dibandingkan di DOB. Hingga akhir 2003, rata-rata jalan kualitas baik di daerah induk sebesar 35,61% sementara di DOB sebesar 34,40%. Namun kemudian tahun 2003, persentase jalan dengan kualitas baik di daerah induk berada sedikit di bawah DOB. Hal ini menjadi salah satu indikasi bahwa pemerintah DOB menfokuskan kegiatan pada pembangunan jalan. DOB sebelum pemekaran tidak memiliki infrastruktur jalan yang memadai. Pemekaran memang membawa perbaikan dan pembangunan jalan baru di DOB. Namun dengan jalan kualitas baik pada kisaran 30% hingga 40% dari total panjang ruang jalan, kualitas jalan di DOB perlu ditingkatkan lagi. Jalan tidak saja krusial sebagai bagian dari pemerintahan dan pelayanan publik tetapi juga sebagai pendukung dalam bergeraknya roda perekonomian daerah. Masih rendahnya kualitas jalan di DOB dapat dilihat dengan membandingkan rata-rata kualitas jalan di daerah pemekaran dengan kualitas jalan di daerah kontrol dan rata-rata kabupaten seperti pada Gambar 3.14. Ada kecenderungan penurunan kualitas infrastruktur yang tidak saja terjadi di daerah pemekaran, tetapi di daerah kontrol dan induk. DOB memiliki urgensi untuk mempercepat pembangunan infrastruktur terutama jalan karena sebagai suatu DOB belum memiliki infrastruktur 202
jalan layakanya daerah kontrol maupun daerah-daerah lainnya yang lebih dulu berkembang. Selain kualitas infrastruktur yang memadai, prioritas kewilayahnya dalam pembangunan jalan. Infrastruktur ini hendaknya tidaknya saja diarahkan sebagai penunjang kegiatan pemerintahan tetapi lebih jauh lagi untuk mengembangkan pusat-pusat pertumbuhan ekonomi baru. 203
BAB V KESIMPULAN DAN SARAN 1. Kesimpulan Penyajikan analisis terhadap pemekaran dan penggabungan daerah dalam bahasan diatas dengan menggunakan metode controltreatment, dan membandingkan antara das solen das sein pada pembangunan daerah otonom baru, daerah induk, dan daerah kontrol. Empat aspek utama yang mendapat perhatian dalam pembahasan diatas yaitu : (a) Analisis pemekaran dan penggabungan dari aspek peraturan perundang - undangan, (b) Analisis dinamika demokrasi local / daerah, (c) Analisis perekonomian daerah pemekaran serta (d) Analisis pelayanan public dan rentan kendali daerah pemekaran dan penggabungan. a. Secara umum dapat disimpulkan bahwa secara peraturan perundang - undangan terdapat perbedaan persepsi antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah dalam hal pemekaran daerah ini. Pemerintah pusat, ketika merumuskan PP 129/2000, PP 78/2007, berkeinginan untuk mencari daerah otonom baru yang memang dapat berdiri sendiri dan mandiri. Karena itu disusunlah seperangkat indikator yang pada hakekatnya berupaya mengidentifikasi kemampuan calon daerah otonom baru. Namun dari sisi yang lain, pemerintah daerah memiliki pendapat yang berbeda. Pemerintah daerah melihat pemekaran daerah sebagai upaya untuk secara cepat keluar dari kondisi keterpurukan. Analisis diatas menjelaskan konfirmasi tersebut. Daerah otonom baru ternyata secara umum tidak berada dalam kondisi awal yang lebih baik dibandingkan daerah induk atau daerah kontrol. b. Bahkan evaluasi setelah lima tahun perjalanannya, daerah otonom baru juga secara umum masih di bawah kondisi daerah induk dan kontrol. Hal tersebut tidak terlepas dari adanya dinamika demokrasi lokal / daerah 204
yang berkembang masih belum kondusif, dan cenderung masih mementingkan kepentingan kelompok / golongan sehingga melupakan kepentingan yang lebih besar yakni masyarakat secara keseluruhan. c. Dari sisi pertumbuhan ekonomi, daerah otonom baru lebih fluktuatif ketimbang daerah induk yang relatif stabil dan meningkat. Selain itu, pertumbuhan ekonomi daerah pemekaran (gabungan DOB dan daerah induk) lebih tinggi dari daerah-daerah kabupaten lainnya namun sayangnya pertumbuhan ekonomi daerah pemekaran lebih rendah dari daerah kontrol. Hal ini berarti walaupun daerah pemekaran telah melakukan upaya memperbaiki perekonomian namun karena masa transisi ini membutuhkan proses maka belum semua potensi ekonomi dapat digerakkan. Sebagai leading sector di daerah DOB, sektor penggerak perekonomian sangat rentan terhadap gejolak harga, baik harga komoditi maupun hal-hal lain yang secara teknis yang mempengaruhi nilai tambah sektor perekonomian. Oleh karena itu, kemajuan perekonomian DOB sangat tergantung usaha pemerintah dan masyarakat dalam menggerakkan sektor tersebut. d. Porsi perekonomian daerah DOB yang lebih kecil dibandingkan daerah lain dalam perekonomian satu wilayah (propinsi) mengindikasikan bahwa secara relatif daerah DOB belum memiliki peran dalam pengembangan perekonomian regional. Meskipun terjadi pengurangan insiden kemiskinan di seluruh daerah, namun pem ekaran terlihat mendorong pelepasan penduduk miskin dari daerah induk ke DOB. Data menunjukkan bahwa penduduk miskin justru terbanyak di DOB. Dalam konteks yang lebih luas, peningkatan kesejahteraan masyarakat di daerah DOB belum dapat mengejar ketertinggalan daerah induk meski kesejahteraan DOB telah relatif sama dengan daerah-daerah kabupaten lainnya. Selain itu, kesejahteraan di daerah pemekaran juga relatif tidak lebih baik ketimbang rata-rata daerah induk dan daerah kontrol. e. Dari sisi ekonomi, penyebab ketertinggalan daerah DOB dari pada daerah induk maupun daerah lainnya yakni keterbatasan sumberdaya alam, 205
keterbatasan sumberdaya manusia di mana penduduk miskin cukup banyak, maupun dukungan pemerintah yang belum maksimal dalam mendukung bergeraknya perekonomian melalui investasi publik. Masalah- masalah yang dihadapai pada aspek ekonomi yakni faktor keamanan lokal yang belum kondusif dalam menggerakkan investasi, pola belanja aparatur dan pembangunan yang belum sepenuhnya mendukung perekonomian lokal karena masalah tempat tinggal aparatur, pemilihan ibukota kabupaten yang belum dapat menciptakan pusat perekonomian DOB, serta keterbatasan berbagai infrastruktur penunjang ekonomi maupun penunjang pusat fasilitas pemerintahan. f. Secara umum kinerja keuangan daerah otonom baru menunjukkan kondisi yang lebih rendah dibandingkan daerah induk. Selama lima tahun, kinerja keuangan DOB cenderung konstan, sementara kinerja keuangan daerah induk cenderung meningkat. DOB memiliki ketergatungan fiskal yang lebih tinggi dibandingkan dengan daerah induk, dengan kesenjangan yang semakin melebar. g. Pemekaran juga mendorong ketergantungan yang lebih besar dibandingkan dengan daerah kontrol maupun kabupaten lain pada umumnya. Optimalisasi sumber-sumber potensial di daerah DOB relatif lebih rendah dibandingkan daerah induk. Sementara itu, jika dibandingkan dengan daerah kontrol maupun rata-rata daerah, optimalisasinya dalam pencapaian target diatas rata-rata nasional, ternyata di daerah pemekaran relatif lebih rendah walaupun dengan gap yang cukup rendah. Dengan kata lain, sumber-sumber ekonomi yang juga menjadi sumber-sumber PAD di daerah kontrol atau kabupaten lainnya pada umumnya sudah dalam kondisi mantap (steady state). h. Sebagai daerah baru (DOB) memiliki fokus yang relatif lebih besar dibandingkan daerah induk dalam hal belanja-belanja yang bersifat investasi dan cenderung konsumtif. Karena itu pula maka kontribusi belanja pemerintah terhadap PDRB juga lebih besar di DOB dibandingkan daerah induk, namun di bawah daerah kontrol. Peran anggaran 206
pemerintah daerah pemekaran dalam mendorong perekonomian relatif kurang optimal dibandingkan daerah kontrol walapun secara keseluruhan masih di atas rata-rata kabupaten pada umumnya. Dalam periode 2001- 2005, kinerja keuangan pemerintah DOB terus mengalami peningkatan baik dari sisi penurunan dependensi fiskal maupun dari sisi kontribusi ekonomi. Namun peningkatan kinerja tersebut belum dapat dikatakan optimal karena masih tergolong dalam dependensi fiskal yang tinggi dengan kontribusi ekonomi yang relatif rendah, yang terjadi dalam kondisi investasi pemerintah (capital expenditure) DOB yang relatif lebih besar dibandingkan daerah lainnya. Hal ini terkait dengan fakta bahwa DOB masih ada dalam fase transisi, baik secara kelembagaan, aparatur maupun infrastruktur pemerintahan. i. Secara umum kinerja pelayanan publik di DOB masih di bawah daerah induk, walaupun kesenjangannya relatif kecil. Kinerja pelayanan pubkik di DOB plus daerah induk secara umum masih dibawah kinerja pelayanan publik di daerah kontrol maupun rata-rata kabupaten. Selama lima tahun terakhir, di semua kategori daerah menunjukkan kinerja pelayanan publik yang cenderung menurun. Masalah yang dihadapi dalam pelayanan public ialah: (i) tidak efektifnya penggunaan dana, terkait dengan kebutuhan dana yang tidak seimbang dengan dengan luas wilayah dan jumlah penduduk yang relatif sama, (ii) ketersediaan tenaga pelayanan pada masyarakat karena perkembangan ekonomi dan fasilitas yang terbatas, dan (iii) masih terbatasnya pemanfaatan layanan publik publik yang diberikan. j. DOB memiliki pertumbuhan guru untuk pendidikan dasar di daerah DOB lebih tinggi dibandingkan daerah induk maupun daerah kontrol meskipun masih lebih rendah dibandingkan rata-rata kabupaten. Di sisi lain, daya tampung sekolah mengalami tren menurun. Penurunan di DOB lebih cepat dibandingkan di daerah induk. k. Ketersediaan fasilitas kesehatan di daerah DOB dalam perkembangannya tidak jauh berbeda dengan daerah induk. Pemekaran daerah secara nyata 207
mendorong pemerataan pelayanan kesehatan terutama di bidang sarana fisik. Dari sisi ketersediaan tenaga kesehatan, daerah DOB masih di bawah daerah induk dengan gap yang relatif besar. Pada aspek infrastuktur, kualitas jalan di daerah induk masih lebih baik dibandingkan di daerah DOB. Selain itu kualitas jalan di daerah pemekaran lebih rendah dengan kualitas jalan di daerah kontrol dan rata-rata kabupaten. Hal ini menandakan meski upaya pembangunan infrastruktur tetap dilakukan namun perkembangannya jauh lebih cepat di daerah bukan pemekaran. l. Kinerja aparatur secara keseluruhan menunjukkan fluktuasi di DOB dan daerah induk meskipun dalam dua tahun terakhir posisi daerah induk masih lebih baik dari pada daerah DOB. Peningkatan jumlah aparatur menjadi tren selama lima tahun pemekaran. Kualitas aparatur di DOB masih sangat rendah, meskipun data menunjukkan adanya peningkatan persentase aparat dengan pendidikan minimal sarjana. m. Penyebab daerah DOB belum menunjukkan kinerja sesuai yang diharapkan karena pada masa transisi tidak adanya desain penempatan aparatur yang benar-benar baik. Di samping itu, pembatasan jumlah aparatur yang formasinya ditentukan oleh pusat juga menentukan ketersediaan aparatur sendiri. n. Masalah-masalah yang ditemui pada pengelolaan aparatur diantaranya : adanya ketidaksesuaian antara aparatur yang dibutuhkan dengan ketersediaan aparatur yang ada, kualitas aparatur yang rendah, aparatur daerah bekerja dalam kondisi under employment yakni bekerja dibawah standar waktu yang telah ditetapkan oleh pemerintah. 2. Saran Pemekaran daerah harus disikapi dengan sangat hati-hati. Pertama-tama diperlukan persiapan yang memadai bagi calon daerah otonom baru. Masa persiapan tentu harus melihat kondisi nyata di lapangan. Namun, masa persiapan sampai dengan 10 tahun seyogyanya dapat difasilitasi untuk menyiapkan, di antaranya, hal-hal berikut: 208
a. Pengalihan aparatur yang sesuai kapasitasnya, penyiapan infratruktur perekonomian beserta fasilitas pemerintahan, infratruktur penunjang bagi aparatur. Apabila setelah hasil evaluasi dari masa persiapan Calon DOB tersebut memang benar-benar dinyatakan layak maka perlu diteruskan dan begitu pula sebaliknya. b. Pembagian sumber daya antara daerah induk dan daerah otonom baru perlu diatur dengan baik. Sumber daya tersebut meliputi: sumberdaya alam, sumberdaya manusia dan infrastruktur penunjang lainnya. Pembagian yang tidak merata atau memiliki kesenjangan yang terlau besar maka akan berimplikasi tidak akan banyak perubahan yang signifikan, khususnya di daerah DOB. Oleh karena itu, peran pemerintah pusat dalam pembagian daerah pemekaran perlu dipertegas dalam perundangan yang berlaku. c. Pada aspek perekonomian daerah DOB, program-program pemerintah sebaiknya diarahkan untuk mendukung sektor utama yakni pertanian dalam arti luas, baik ketersediaan infrastuktur penunjang maupun tenaga- tenaga penyuluh dilapangan serta yang lainnya. Pengembangan sektor- sektor lainnya diarahkan untuk mendukung sektor utama sehingga percepatan di daerah pemekaran dapat terwujud. d. Secara nyata diperlukan merubah pola belanja aparatur dan pembangunan di kabupaten setempat sehingga dalam jangka pendek akan menciptakan permintaan barang dan jasa yang dapat mendukung terciptanya pusat-pusat pertumbuhan ekonomi baru. Pola belanja aparatur juga diarahkan secara langsung dalam rangka peningkatan pelayanan publik, baik secara fisik maupun non fisik. Sehingga dalam jangka panjang keuangan pemerintah sendiri akan meningkatkan optimalisasi pendapatan dan kemandiran fiskal. Aparatur pemerintah daerah harus lebih diarahkan pada peningkatan kualitas aparatur sesuai dengan kompetensi aparatur 209
yang diperlukan oleh daerah, mulai dari tahap penerimaan hingga mutasi aparatur. Di samping itu, perlunya e. penataan aparatur pada daerah transisi. Hal ini secara nasional perlu dibuat semacam grand desain penataan aparatur, khususnya aparatur pada level pemerintah daerah. Secara khusus perlu dilakukan rekonstruksi ulang terhadap Peraturan Pemerintah No. 129/2000 tentang Persyaratan Pembentukan, dan Kriteria Pemekaran, Penghapusan dan Penggabungan Daerah. Diperlukan bab evaluasi dalam revisi PP 129/2000, baik status dan kedudukan, mekanisme evaluasi maupun pihak yang akan melakukan evaluasi. Perlunya suatu evaluasi secara mendalam yang dapat menempatkan suatu daerah pemekaran, baik DOB maupun induk, dapat dikategorikan suatu daerah pemekaran yang berhasil ataupun kurang berhasil. Evaluasi ini sangat penting dalam rangka menentukan pola-pola kebijakan pada daerah-daerah yang berbeda, termasuk didalamnya kemungkinan daerah tersebut akan digabung.Hal ini sesuai amanat dalam Pasal 6 ayat (1) dan ayat (2) UU 32/2004 tentang Pemerintah Daerah yang menyatakan bahwa daerah dapat digabung dengan daerah lain jika daerah tersebut tidak mampu menyelenggarakan otonomi daerah. f. Untuk mendapatkan masukan tentang permasalahan otonomi daerah diperlukan pertemuan llmiah tentang otonomi daerah. 210
DAFTAR PUSTAKA 1. Amal, Ichlasul.1992. Regional and Central Government in Indonesian Politics: West Sumatera and South Sulawesi 1949-1979, Gadjah Mada University Press, Jogjakarta 2. Bagir Manan, menyongsong Fajar Otonomi Daerah (Pusat Studi Hukum Fakultas Hukum UII Yogyakarta, Cet. III, 2009 3. Feith, Herbert.1962. The Decline of Constitutional Democracy in Indonesia,Cornell University Press, Ithaca 4. Gaffar, Afan, Ryaas Rasyid dan Syaukani HR.2002. Otonomi Daerah Dalam Negara Kesatuan, Pustaka Pelajar Yogyakarta 5. Gie, The Liang. 1993. Petumbuhan Pemerintahan Daerah di Negara Republik Indonesia, Liberty Yogya, Jilid I 6. ____________.1994. Petumbuhan Pemerintahan Daerah di Negara Republik Indonesia, Liberty Yogya, Jilid II 7. ____________.1995. Petumbuhan Pemerintahan Daerah di Negara Republik Indonesia, Liberty Yogya, Jilid III 8. Harian Kompas 9. Harian Media Indonesia 10. Hidayat, Syarif (ed.).2004. Kegamangan Otonomi Daerah, Pustaka Kuantum Jakarta 11. Hoessein, Bhenyamin. 2003. Penyempurnaan UU No.22 Tahun 1999 Menurut Konsepsi Ootonomi Daerah Hasil Amandemen UUD 1945, makalah untuk seminar "Pembangunan Hukum Nasional VIII" yang diselnggarakan oleh BPHN Departemen Kehakiman dan HAM di Denpasar, 14-18 Juli 2003 12. Kahin, George Mc.Turnan. 1970. Nationalism and Revolution in Indonesia, Cornell University Press, Ithaca, 1970. Edisi Indonesia berjudul, "Nasionalisme dan Revolusi di Indonesia", Sebelas Maret University Press, Surakarta, 1995 211
13. Kaho, Josef Riwu. 2002. Prosepek Otonomi Daerah di Negara Republik Indonesia, Rajawali Pers Jakarta 14. Koentjoro-Jakti, Dorodjatun. 1981. The Political Economy of Development: The Case of Indoensia Under The New Order Government, PhD Thesis at University of California, Berkeley 15. Laporan Akhir Penelitian Efektifitas Daerah Pemekaran, Balitbang Depdagri, 2006. 16. Legge, J.D. 1963. Central Authority and Regional Autonomy in Indonesia: A Study in Local Administration 1950-1960, Cornell University Press Ithaca 17. Lev, Daniel. 1966. The Transition to Guided Democracy: Indoensian Politics, 1957-1959, Cornell Modern Indonesian Project, Ithaca 18. Manan, Bagir. 1994. Hubungan Antara Pusat dan Daerah Menurut UUD 1945, Sinar Harapan Jakarta 19. __________. 2004. Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, Pusat Studi Hukum (PSH) Fakultas Hukum Universitas Islam Indonesia (UII) Yogyakarta, Cetakan III 20. Media Litbang Departemen Dalam Negeri 21. Matsui, Kazuhisa. 2003. Decentralization in Nation State Building of Indonesia, IDE Research Paper No.2 22. Nasution, Adnan Buyung. 1995. Aspirasi Pemerintahan Konstitusional di Indoensia: Studi Sosio-Legal atas Konstituante 1956-1959, Pustaka Utama Grafiti, Jakarta 23. Parasojo, Eko, Irfan Ridwan Maksum dan Tegu Kurniawan, Desentralisasi& Pemerintahan Daerah: Antara Model Demokrasi Lokal & Efesiensi Struktural , Departemen Ilmu Administrasi Fisip UI, 2006 24. Peraturan Pemerintah Nomor 129 Tahun 2000 Tentang Tata Cara Pembentukan, Penggabungan dan Pemekaran Daerah Otonom. 25. Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 38 Tahun 2007 Tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, Dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota 212
26. Peraturan Pemerintah Nomor 78 Tahun 2007. Tentang Tata Cara Pembentukan, Penggabungan dan Pemekaran Daerah Otonom. 27. Susilo Bambang Yudhoyono dkk Good Governance dan Otonomi Daerah ( Menyongsong AFTA 2003) 28. Rasyid, Riyaas, Kajian Awal Birokrasi Pemerintahan dan Politik Orde Baru, Pustaka Pelajar, Jakarta, 1997. 29. Rondenelly, Dennis A, Jhon R. Nellis and Shabbir Chenema, Decentralizationn in Developing Countries. A reviu of recent Experience : World Bank Staff Working Paers, Number 581, Wangsington, 1983. 30. Tri Ratnawati, Pemekaran Daerah; Politik Lokal & Beberapa Isu Terseleksi, Pustaka Pelajar, Jakarta, 2009 31. Winarno, Budi, Teori dan Proses Kebijakan Publik , Media Presindo, Yogyakarta, 2005. 32. Wibawa, Samudera. 2001. Negara-Negara di Nusantara: dari Negara-Kota hingga Negara-Bangsa, dari Modernisasi hingga Reformasi Administrasi, Gadjah Mada University Press Yogyakarta 33. Wignosubroto, Soetandio. 2004. Desentralisasi Dalam Tata Pemerintahan Kolonial Hindia-Belanda, Bayumedia Publishing, Malang 34. Undang-Undang nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah 35. Undang-Undang nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah DAFTAR ISI Pengantar... .. i 213
Daftar isi ... BAB I Pendahaluan ... A. Latar Belakang ... .. B. Identifikasi Masalah ... .. C. Maksud dan Tujuan ... . D. Metode Pengkajian ... .. E. Personalia Pengkajian ... . F. Jadual Pengkajian ... .. BAB II Tinjauan tentang Pemerintahan Daerah... . 23 A. Penyelenggaraan Pemerintah Daerah ... 24 B. Pengaturan Pemerintah Daerah ... . 26 C. Sistem Otonomi Daerah ... 27 D. Sejarah Perkembangan Pemerintah Daerah ... . E. Konstistensi Kebijakan Pemerintah Daerah ... 69 F. Peran Pemerintah Daerah Dalam Pemekaran dan Penggabungan 70 G. Dampak Sosio Kultural dari Daerah otonomi Baru ... 73 H. Dampak Daerah Otonom Baru pada Pelayanan Publik... . 73 I. Dampak Daerah Otonom Baru bagi Pembangungan Ekonomi... . 74 J. Dampak Daerah Otonomi Baru bagi Pertahanan keamanan dan Integrasi Nasional ... . 74 K. Pemekaran dan Penggabungan Daerah ditinjau dari Goodgovernance ... .. 75 BAB III Pemekaran dan Penggabungan Daerah dalam berbagai Aspek 80 A. Matrik Pemekaran dan Penggabungan Daerah ... ... B. Tinjauan Pemekaran Daerah... 87 87 89 91 92 94 96 100 101 101 102 105 1. Tinjauan Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004... . 2. Ekses Pemekaran Daerah... 3. Arah Pemekaran Daerah ke depan ... .. 4. Tinjaun Peraturan Pemerintah 129 Tahun 2000 ... . 5. Tinjaun Peraturan Pemerintah No.78 Tahun 2007 ... . C.. Penggabungan Daerah ... 1. Asas-asas Hukum Penyusunan Peraturan Perundangan... 2. Kekuatan berlakunya Peraturan Perundang-undangan... .. a. Kekuatan berlaku yuridis... b. Kekuatan berlaku Sosiologis... . c. Kekuatan berlaku Filosofis ... .. D. Konsistensi Pelaksanaan Peraturan Perundang-undangan yang ... Mengatur Pemekaran dan Penggabungan Daerah Otonom Baru.. 108 Implikasi Persyaratan Daerah Otonom Baru ditinjau dari Regulasi ... 118 1. Tinjauan Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004... . 2. Ekses Pemekaran Daerah... 3. Arah Pemekaran Daerah ke depan ... .. 4. Tinjaun Peraturan Pemerintah 129 Tahun 2000 ... . 5. Tinjaun Peraturan Pemerintah No.78 Tahun 2007 ... . C.. Penggabungan Daerah ... 1. Asas-asas Hukum Penyusunan Peraturan Perundangan... 2. Kekuatan berlakunya Peraturan Perundang-undangan... .. a. Kekuatan berlaku yuridis... b. Kekuatan berlaku Sosiologis... . c. Kekuatan berlaku Filosofis ... .. D. Konsistensi Pelaksanaan Peraturan Perundang-undangan yang ... Mengatur Pemekaran dan Penggabungan Daerah Otonom Baru.. 108 Implikasi Persyaratan Daerah Otonom Baru ditinjau dari Regulasi ... 118 ii 1 1 19 19 19 21 22 23 80 214
F. Dinamika Politik Lokal Otonomi Daerah ... .. 1. Pemekaran Daerah dan Dinamika Politik local ... 2. Kendala yang dihadapi Dinamika Pemekaran Daerah ... .. 3. Proses Pengambilan Kebijakan ... BAB IV Berbagai Motifasi implikasi Pembentukan Daerah ... 142 A. B. . C. D. . E. 142 Analisis Dinamika Demokrasi Lokal... .. 142 1.Perkembangan Dinamika Demokrasi Nasional ... 2. Perkembangan Dinamika Demokrasi Lokal ... .. 144 3. Perkembangan Dinamika Demokrasi pada Daerah Otonom Baru 148 Implikasi Demokrasi Pemekaran Daerah ... . 154 1. Implikasi Dinamika Lokal pada Daerah Otonom Baru... . 158 2. Implikasi Deinamika Nasional Daerah Otonom Baru... 158 3. Implikasi Pemekaran Daerah... . 161 4. Implikasi di Bidang Politik dan Pemerintahan ... .. 161 5. Implikasi di Bidang Sosio Kultural... .. 161 6. Implikasi Sengketa Pemerintahan Daerah... . 162 7. Implikasi Pelayanan Publik ... . 162 8.Implikasi Bagi Pembangunan Ekonomi... . 162 9. Implikasi Pada Pertahanan Ekonomi dan Integrasi Nasional 164 Upaya Penggabungan Daerah ... .. 167 Analisis Perekonomian Daerah Pemekaran ... .. 169 1 Kinerja Perekonomian Daerah ... .. 169 2. Pertumbuhan Konstribusi Ekonomi Daerah Otonomi Baru... . 170 3. Kesejahteraan Masyarakat dan Kemiskinan ... 172 4. Indeks kinerja ekonomi daerah ... .. 174 5. Kinerja Keuangan Pemerintah Daerah... .. 174 Analisis Pelayanan Publik dan Rentan Kendali Daerah ... .. 191 1. Kinerja Aparatur Pelayanan di lingkungan Pemerintah Daerah... 193 2. Kinerja Daerah Otonomi Baru dan Pelayanan Publik ... . 195 BAB V Kesimpulan dan Saran A. B. Kesimpulan ... . 204 Saran... 208 Daftar Pustaka... 211 122 127 130 135 215