การล้มละลายของดีทรอยต์

เทศบาลเมืองดีทรอยต์ยื่นคำร้องขอล้มละลายตามหมวด 9 เมื่อวันที่ 18 กรกฎาคม 2556 นับเป็นคดีเทศบาลล้มละลายซึ่งมีมูลค่าหนี้สูงที่สุดในประวัติศาสตร์ชาติอเมริกา โดยหนี้ของเทศบาลเมืองดีทรอยต์นั้นมีประมาณหนึ่งหมื่นแปดพันถึงสองหมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ มากกว่าหนี้จำนวนสี่พันล้านดอลลาร์สหรัฐของเทศมณฑลเจฟเฟอร์สัน (Jefferson County) ในคดีล้มละลายเมื่อปี 2554 นอกจากนี้ ดีทรอยต์ยังเป็นเมืองที่มีประชากรมากที่สุดเท่าที่เคยขอล้มละลายมาในประวัติศาสตร์อเมริกา มากกว่าเมืองสต็อกตัน (Stockton) ที่ขอล้มละลายเมื่อปี 2555 ถึงสองเท่า

ในเดือนมีนาคม 2556 เมืองดีทรอยต์ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินทางการเงิน เป็นเหตุให้เควิน ออร์ (Kevyn Orr) ได้รับแต่งตั้งเป็นผู้จัดการฉุกเฉิน (emergency manager) ภายหลัง ผู้จัดการฉุกเฉินได้เจรจากับบรรดาเจ้าหนี้เพื่อขอให้ยอมปรับโครงสร้างหนี้ให้แก่เมืองดีทรอยต์ แต่ไร้ผล เมืองดีทรอยต์จึงขอล้มลายในที่สุด

วันที่ 19 กรกฎาคม 2556 ตุลาการศาลเคลื่อนที่ (circuit court) วินิจฉัยว่า คำร้องขอล้มละลายของเมืองดีทรอยต์นั้นขัดต่อธรรมนูญมิชิแกน (Constitution of Michigan) และสั่งให้ผู้ว่าการรัฐมิชิแกนถอนคำร้องโดยพลัน บิล ชูตี (Bill Schuette) อธิบดีอัยการมิชิแกน อุทธรณ์คำวินิจฉัยนี้แทนผู้ว่าการรัฐทันที และขอให้ทุเลาการบังคับตามคำวินิจฉัยดังกล่าวในระหว่างอุทธรณ์ด้วย

ประวัติ 

ในเดือนเมษายน 2555 เดฟ บิง (Dave Bing) นายกเทศมนตรีเมืองดีทรอยต์ พร้อมด้วยสภาเมืองดีทรอยต์ ทำข้อตกลงกับริก สไนเดอร์ (Rick Snyder) ผู้ว่าการรัฐมิชิแกน ว่า จะยอมให้องค์การปกครองรัฐมิชิแกนกำกับดูแลการเงินของเมืองในขอบเขตที่กว้างขวางขึ้น แต่รัฐมิชิแกนต้องอุดหนุนการเงินของเทศบาลตอบแทน ครั้นเดือนกุมภาพันธ์ 2556 ผู้ว่าการรัฐมิชิแกนแถลงว่า องค์การปกครองรัฐมิชิแกนได้เข้าควบคุมการเงินของเทศบาลเมืองดีทรอยต์แล้ว เพราะเห็นว่า เทศบาลไม่ปฏิบัติตามระยะเวลาที่องค์การปกครองรัฐมิชิแกนกำหนดไว้ พอเดือนถัดมา เทศบาลเมืองดีทรอยต์ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินทางการเงิน คณะกรรมการการเงินกู้ยืมสงเคราะห์ฉุกเฉินสำหรับท้องถิ่น (Local Emergency Financial Assistance Loan Board) ขององค์การปกครองรัฐมิชิแกน จึงอาศัยอำนาจตามความในรัฐบัญญัติมหาชนที่ 72 ค.ศ. 1990 (Public Act 72 of 1990) แต่งตั้งเควิน ออร์ เป็นผู้จัดการฉุกเฉิน มีอำนาจแก้ไขสัญญาต่าง ๆ ของเทศบาลเมืองดีทรอยต์ และชำระบัญชีสินทรัพย์ของเทศบาล

ในเดือนพฤษภาคม 2556 ผู้จัดการฉุกเฉินรายงานสถานการณ์ทางการเงินของเทศบาล ปรากฏว่า เทศบาล "มีหนี้สินล้นพ้นตัวอย่างแจ้งชัดเพราะขาดงบเงินสด" และในระยะเวลาเพียงสองเดือน งบประมาณขาดดุลถึงสามร้อยแปดสิบหกล้านดอลลาร์สหรัฐ

ครั้นเดือนมิถุนายน 2556 เทศบาลเมืองดีทรอยต์จึงหยุดชำระหนี้บางส่วนซึ่งไม่มีหลักประกัน รวมถึงหนี้ในการจ่ายบำเหน็จบำนาญด้วย และเพื่อไม่ต้องล้มละลาย ผู้จัดการฉุกเฉินเจรจากับบรรดาเจ้าหนี้ขอให้ยอมรับชำระหนี้เพียงร้อยละ 10 ก็พอ พอเดือนถัดมา เจย์ คาร์นีย์ (Jay Carney) โฆษกทำเนียบขาว แถลงว่า บารัก โอบามา (Barack Obama) ประธานาธิบดี ยังไม่มีแผนจะให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่เทศบาลเมืองดีทรอยต์ดังที่เคยช่วยผู้ผลิตรถยนต์ ณ เมืองดีทรอยต์มาแล้วในกรณีของเจเนอรัลมอเตอส์ (General Motors) กับไครส์เลอร์ (Chrysler) เมื่อถึงวันที่ 17 กรกฎาคม 2556 กองทุนบำเหน็จบำนาญเทศบาลสองกองทุนได้ขอให้ศาลรัฐมิชิแกนสั่งห้ามผู้จัดการฉุกเฉินตัดงบประมาณของกองทุนเพื่อลดการขาดดุลของงบประมาณเทศบาล วันรุ่งขึ้น เทศบาลเมืองดีทรอยต์จึงยื่นคำร้องขอให้ศาลสั่งให้ตนล้มละลาย

ทั้งนี้ นับแต่ปี 2480 เป็นต้นมา มีองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นในสหรัฐอเมริกาขอล้มละลายตามหมวด 9 มาแล้วมากกว่าหกร้อยคดี และคดีก่อนหน้าซึ่งมีมูลค่าหนี้สูงที่สุดนั้น คือ คดีของเทศมณฑลเจฟเฟอร์สัน รัฐแอละแบมา เมื่อ พ.ศ. 2554

การขอล้มละลาย 

การเจรจาระหว่างผู้จัดการฉุกเฉิน กับเจ้าหนี้ รวมถึงสหภาพต่าง ๆ และคณะกรรมการบำเหน็จบำนาญ ดำเนินมาหลายเดือน แต่ที่สุดกลับล้มเหลว เทศบาลเมืองดีทรอยต์จึงยื่นคำร้องต่อศาลแขวงสหรัฐอเมริกาประจำแขวงมิชิแกนตะวันออก (United States District Court for the Eastern District of Michigan) แผนกคดีล้มละลาย เมื่อวันที่ 18 กรกฎาคม 2556 เพื่อขอให้สั่งพิทักษ์ทรัพย์ (bankruptcy protection) และผู้ว่าการรัฐมิชิแกนลงลายมือชื่อรับรองคำร้องในหนังสือแนบท้าย ตามปรกติแล้ว ศาลจะใช้เวลาราวสามเดือนในการวินิจฉัยว่า เทศบาลเมืองดีทรอยต์มีอำนาจขอล้มละลายตามหมวด 9 หรือไม่

คำร้องระบุว่า เหตุผลบางประการในการขอล้มละลาย คือ ฐานภาษีลดลดเพราะประชากรลดลง ค่าใช้จ่ายด้านสวัสดิการและบำเหน็จบำนาญของข้าราชการเกษียณมีมาก กู้ยืมเงินมาแก้ไขปัญหางบประมาณขาดดุลตั้งแต่ปี 2551 ต้องดูแลรักษาระบบคอมพิวเตอร์สำหรับงานทะเบียนที่ล้าสมัยและคุณภาพต่ำ ร้อยละห้าสิบสามของผู้มีหน้าที่ชำระภาษีทรัพย์สินไม่ปฏิบัติหน้าที่มาตั้งแต่ปี 2553 และมีการฉ้อราษฎร์บังหลวง

หนี้ระยะยาวของเทศบาลเมืองดีทรอยต์นั้นพอประมาณได้ว่า มากกว่าหนึ่งหมื่นสี่พันล้านดอลลาร์สหรัฐ และอยู่ที่ราวหนึ่งหมื่นแปดพันถึงสองหมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ แต่การล้มละลายจะส่งผลต่อเทศบาลเมืองดีทรอยต์เช่นไรก็ยังไม่แน่ชัด ข้าราชการในรัฐมิชิแกนเห็นว่า ราชการงานเมืองจะไม่กระทบกระเทือนทันที ขณะที่บรรษัทค้ำประกันผลประโยชน์ด้านบำเหน็จบำนาญ (Pension Benefit Guaranty Corporation) ไม่รับประกันพนักงานเทศบาลที่เกษียณอายุงานแล้ว เพราะพนักงานเหล่านี้เป็นบุคลากรเทศบาล ไม่ได้ทำงานเชิงธุรกิจ ทั้งพนักงานบางคนก็ได้รับประโยชน์จากบำเหน็จบำนาญแทนประโยชน์จากประกันสังคมอยู่แล้ว

ดักลาส เบิร์นสเตน (Douglas Bernstein) นักนิติศาสตร์ด้านล้มละลาย ว่า ค่าฤชาธรรมเนียมคดีล้มละลายของเทศบาลเมืองดีทรอยต์นั้นอยู่ที่ "หลายสิบล้านถึงหลายร้อยล้านดอลลาร์" (tens-of-millions to hundreds-of-millions of dollars) ส่วนผู้จัดการฉุกเฉินคาดว่า เทศบาลเมืองดีทรอยต์จะพ้นจากภาวะล้มละลายได้ภายในปลายฤดูร้อนหรือใบไม้ร่วงของปี 2557 และกล่าวว่า กำลังดำเนินการอย่าง "เร็วเท่าที่จะเร็วได้"

ผู้จัดการฉุกเฉินเห็นสมควรให้ขายสินทรัพย์มีราคาของเทศบาลเอาเงินมาชำระหนี้ แต่ก็ทำมิได้เพราะขัดต่อกฎระเบียบหลายประการ เช่น ศิลปวัตถุอันมีราคาในสถาบันศิลปะดีทรอยต์ (Detroit Institute of Art) นั้น ขายไม่ได้ เพราะมีข้อตกลงระหว่างเทศบาลกับเอกชนและมีข้อกฎหมายของรัฐมิชิแกนห้ามไว้ ส่วนสินทรัพย์อื่น ๆ ที่อาจขายได้นั้นมีท่าอากาศยานนานาชาติโคลแมน เอ. ยัง (Coleman A. Young International Airport) และสวนเบลไอล์ (Belle Isle Park) เป็นต้น เอดดี ฟรานซิส (Eddie Francis) นายกเทศมนตรีเมืองวินด์เซอร์  รัฐออนแทริโอ ระบุว่า เทศบาลของตนสนใจจะซื้ออุโมงค์ดีทรอยต์–วินด์เซอร์ (Detroit–Windsor Tunnel) ครึ่งหนึ่ง ถ้าเทศบาลเมืองดีทรอยต์นำอุโมงค์นี้ออกขาย

การตอบรับ 

วันที่ 19 กรกฎาคม 2556 โรสแมรี อากีลีนา (Rosemarie Aquilina) ตุลาการศาลเคลื่อนที่ประจำเทศมณฑลอิงแฮม (Ingham County) ทำคำวินิจฉัยซึ่งพิมพ์ด้วยคอมพิวเตอร์ พร้อมแนบบันทึกเขียนด้วยมือ สรุปว่า คำร้องขอล้มละลายของเทศบาลเมืองดีทรอยต์นั้นขัดต่อธรรมนูญมิชิแกน เพราะกระทบกระเทือนการให้บำเหน็จบำนาญ และสั่งให้ผู้ว่าการรัฐมิชิแกนถอนคำร้อง ผู้ว่าการอุทธรณ์ และตุลาการระบุว่าจะได้แจ้งคำวินิจฉัยให้ประธานาธิบดีทราบด้วย

ทั้งนี้ แม้ธรรมนูญมิชิแกน มาตรา 9 อนุมาตรา 24 ห้ามรัฐหรือหน่วยย่อยทางการปกครองหน่วยใด ๆ ผิดนัดชำระผลประโยชน์ทางการเงินตามแผนบำเหน็จบำนาญหรือระบบเกษียณอายุราชการ แต่กฎหมายกลางให้ตุลาการแผนกคดีล้มละลายมีอำนาจเจรจาต่อรองใหม่ซึ่งบำเหน็จบำนาญของเทศบาลที่ล้มละลายได้ ฉะนั้น เมื่อผู้คนจำนวนมากเห็นว่า เงินบำเหน็จบำนาญราชการ "เสมือนจะแตะต้องมิได้" การขัดกันระหว่างสิทธิบำเหน็จบำนาญราชการที่ได้รับความคุ้มครองตามธรรมนูญของรัฐ กับอำนาจพื้นฐานของศาลล้มละลายในอันที่จะปรับปรุงหนี้นั้น จะเป็นเครื่องทดสอบกระบวนการใด ๆ ตามความในหมวด 9 อย่างแท้จริง

อ้างอิง 

การปกครองเมืองดีทรอยต์ รัฐมิชิแกน
การล้มละลายตามหมวด 9