พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548

พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 มักย่อเป็น พ.ร.ก. ฉุกเฉิน เป็นกฎหมายไทยระดับพระราชกำหนด ซึ่งตราขึ้นในวันที่ 16 กรกฎาคม 2548 กฎหมายให้อำนาจนายกรัฐมนตรีประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน ซึ่งในสถานการณ์ดังกล่าว นายกรัฐมนตรีมีอำนาจสั่งการลัดขั้นตอนปกติ, มีอำนาจออกกฎหมายเพื่อบังคับแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉิน, และพนักงานเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่ต้องรับผิดตามกฎหมาย นอกจากนี้ สิทธิและเสรีภาพของประชาชนยังถูกจำกัดอย่างกว้างขวาง รวมทั้งการจับกุม คุมขัง ค้นเคหสถาน สิทธิในการเดินทาง แสดงความเห็น และการเสนอข่าว

จนถึง พ.ศ. 2563 มีการประกาศใช้สถานการณ์ฉุกเฉินตามพระราชกำหนดนี้รวม 8 ครั้งใน 6 รัฐบาล ซึ่งส่วนใหญ่เป็นการประกาศใช้ในบางพื้นที่เนื่องจากความขัดแย้งทางการเมือง ส่วนครั้งล่าสุดมีการประกาศใช้ใน พ.ศ. 2563 ในการระบาดทั่วของไวรัสโคโรนาปีนั้น และยังเป็นครั้งแรกที่ประกาศใช้สถานการณ์ฉุกเฉินทั่วประเทศ

กระบวนการออกกฎหมาย 
ในช่วงที่เริ่มเกิดความไม่สงบในชายแดนภาคใต้ของประเทศไทย (ตั้งแต่ปี 2547) และโดยเฉพาะเหตุระเบิดในจังหวัดยะลาเมื่อกลางเดือนกรกฎาคม 2548 คณะรัฐมนตรีทักษิณ 2 ได้มีมติอนุมัติร่างพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. .... ในการประชุมคณะรัฐมนตรีวันที่ 5 กรกฎาคม 2548 ต่อมามีการประกาศใช้พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 ในราชกิจจานุเบกษา ลงวันที่ 16 กรกฎาคม 2548 และมีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 17 กรกฎาคม 2548 เป็นต้นไป หลังจากนั้นมีการเสนอให้รัฐสภาอนุมัติเมื่อวันที่ 16 สิงหาคม 2548 ซึ่งมีการพิจารณาในสภาผู้แทนราษฎรในวันที่ 24 สิงหาคม 2548 วุฒิสภาในวันที่ 26 และ 29 สิงหาคม 2548 รัฐสภาลงมติเห็นชอบ จึงถือว่าได้รับอนุมัติจากรัฐสภาและมีผลใช้บังคับเป็นพระราชบัญญัติ

บทบัญญัติ

การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน 
นายกรัฐมนตรีมีอำนาจประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน โดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี อาจประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินในบางท้องที่หรือทั่วราชอาณาจักรก็ได้ มีคณะกรรมการบริหารสถานการณ์ฉุกเฉินมีหน้าที่เสนอแนะนายกรัฐมนตรี การประกาศสถานการณ์ฉูกเฉินใช้บังคับได้ไม่เกินคราวละสามเดือน โดยการต่ออายุเป็นอำนาจของนายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีได้อีกกี่ครั้งก็ได้ คราวละไม่เกินสามเดือน

การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินมีทั้งนายกรัฐมนตรีประกาศก่อน แล้วจึงเสนอให้คณะรัฐมนตรีพิจารณา หรือออกเป็นมติคณะรัฐมนตรี

สถานการณ์ฉุกเฉิน หมายถึง สถานการณ์อันกระทบหรืออาจกระทบต่อความสงบเรียบร้อยของประชาชน หรือเป็นภัยต่อความมั่นคงของรัฐ หรืออาจทำให้ประเทศหรือบางท้องที่ตกอยู่ในภาวะคับขัน หรือมีการก่อการร้าย ซึ่งจำเป็นต้องมีมาตรการเร่งด่วนเพื่อรักษาไว้ซึ่งระบอบการปกครอง เอกราช ผลประโยชน์ของชาติ ความปลอดภัยของประชาชน การป้องปัดหรือแก้ไขความเสียหายจากภัยพิบัติ (มาตรา 4)

สถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรง ได้แก่ สถานการณ์ฉุกเฉินที่มีการก่อการร้าย การใช้กำลังประทุษร้ายต่อชีวิตร่างกาย หรือทรัพย์สิน หรือเชื่อว่ามีการกระทำที่มีความรุนแรงกระทบต่อความมั่นคงของรัฐ ความปลอดภัยในชีวิตหรือทรัพย์สิน ของรัฐหรือบุคคล และมีความจำเป็นที่จะต้องเร่งแก้ไขปัญหาให้ยุติ (มาตรา 11)

อำนาจของนายกรัฐมนตรี 
ในเขตท้องที่ที่มีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินให้อำนาจหน้าที่ของรัฐมนตรี ในส่วนที่เกี่ยวกับการอนุญาต อนุมัติ สั่งการ บังคับบัญชา หรือช่วยในการป้องกัน แก้ไข ปราบปราม ระงับยับยั้งในสถานการณ์ฉุกเฉินหรือฟื้นฟูหรือช่วยเหลือประชาชน โอนมาเป็นอำนาจหน้าที่ของนายกรัฐมนตรีเป็นการชั่วคราว

ในสถานการณ์ฉุกเฉิน นายกรัฐมนตรีมีอำนาจดังต่อไปนี้ (มาตรา 9)
 ประกาศเคอร์ฟิว
 ห้ามการชุมนุมหรือมั่วสุม หรือยุยงให้เกิดความไม่สงบ
 ห้ามการเสนอข่าว การจำหน่าย หรือทำให้แพร่หลายซึ่งหนังสือ สิ่งพิมพ์ หรือสื่ออื่นใดที่มีข้อความอันอาจทำให้ประชาชนเกิดความหวาดกลัว หรือเจตนาบิดเบือนข้อมูลข่าวสารทำให้เกิดความเข้าใจผิดจนกระทบต่อความมั่นคงของรัฐหรือความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน ทั้งในเขตพื้นที่ที่ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินหรือทั่วราชอาณาจักร
 ห้ามหรือกำหนดเงื่อนไขการใช้เส้นทางคมนาคมหรือการใช้ยานพาหนะ
 ห้ามการใช้อาคาร หรือเข้าไปหรืออยู่ในสถานที่หนึ่ง
 ให้อพยพประชาชนออกจากพื้นที่ที่กำหนด หรือห้ามผู้ใดเข้าไปในพื้นที่ที่กำหนด 

ในสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรง นายกรัฐมนตรียังมีอำนาจดังต่อไปนี้ (มาตรา 11)
 ประกาศให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจจับกุมและควบคุมตัวบุคคลที่สงสัยว่าจะเป็นตัวการ ผู้ใช้ ผู้โฆษณา หรือผู้สนับสนุนให้เกิดสถานการณ์ฉุกเฉิน 
 ประกาศให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจออกคำสั่งเรียกบุคคลมารายงานตัวต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ หรือมาให้ถ้อยคำ หรือส่งมอบหลักฐานที่เกี่ยวเนื่องกับสถานการณ์ฉุกเฉิน ออกคำสั่งยึดหรืออายัดอาวุธ หรือวัตถุต้องสงสัยอื่น
  ประกาศให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจ
 ออกคำสั่งตรวจค้น รื้อ ถอน หรือทำลายซึ่งอาคารหรือสิ่งปลูกสร้าง หรือสิ่งกีดขวาง 
 ตรวจสอบจดหมาย หรือการสื่อสารด้วยวิธีการอื่นใด ตลอดจนการสั่งระงับหรือยับยั้งการติดต่อหรือการสื่อสาร 
 สั่งห้ามมิให้พลเมืองไทยออกไปนอกราชอาณาจักร หรือให้คนต่างด้าวออกไปนอกราชอาณาจักร
 ประกาศห้ามมิให้กระทำการใด ๆ  หรือสั่งให้กระทำการใด ๆ เท่าที่จำเป็นแก่การรักษาความมั่นคงของรัฐ ความปลอดภัยของประเทศ หรือความปลอดภัยของประชาชน
 ประกาศให้การซื้อ ขาย ใช้ หรือมีไว้ในครอบครองซึ่งอาวุธ หรือวัสดุอุปกรณ์อย่างหนึ่งอย่างใดซึ่งอาจใช้ในการก่อความไม่สงบหรือก่อการร้ายต้องรายงาน หรือได้รับอนุญาตจากพนักงานเจ้าหน้าที่ หรือปฏิบัติตามเงื่อนไขที่นายกรัฐมนตรีกำหนด
 ออกคำสั่งให้ใช้กำลังทหารช่วยระงับเหตุการณ์ร้ายแรง หรือควบคุมสถานการณ์ให้เกิดความสงบโดยด่วน

สำหรับกระบวนการจับกุมและควบคุมตัวบุคคล ให้พนักงานเจ้าหน้าที่ดำเนินการร้องขอต่อศาล หากศาลอนุญาตก็ให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจจับกุมและควบคุมตัวได้ไม่เกิน 7 วัน และต้องควบคุมตัวไว้ในสถานที่ที่กำหนดซึ่งไม่ใช่สถานีตำรวจ ที่คุมขัง ทัณฑสถาน หรือเรือนจำ แต่จะปฏิบัติต่อบุคคลนั้นในลักษณะเป็นผู้กระทำผิดมิได้ และสามารถร้องขอต่อศาลเพื่อขยายระยะเวลาการควบคุมตัวต่อได้อีก คราวละ 7 วัน   แต่รวมระยะเวลาทั้งหมดต้องไม่เกินกว่า 30 วัน ปิยบุตร แสงกนกกุล เห็นว่า หากพนักงานเจ้าหน้าที่ปฏิบัติตาม "ประกาศตามาตรา ๑๑ ของพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. ๒๕๔๘" ลงวันที่ 20 กรกฎาคม 2548 ได้ก็น่าจะเป็นหลักประกันให้แก่บุคคลที่ถูกควบคุมตัวได้ดีระดับหนึ่ง

ความรับผิด และบทลงโทษ 
ผู้เสียหายจากการกระทำของพนักงานเจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่ตามพระราชกำหนดนี้ไม่สามารถฟ้องคดียังศาลปกครองได้ และเจ้าหน้าที่ไม่ต้องรับผิด "เนื่องจากการปฏิบัติหน้าที่ในการระงับหรือป้องกันการกระทำผิดกฎหมาย หากเป็นการกระทำที่สุจริต ไม่เลือกปฏิบัติ และไม่เกินสมควรแก่เหตุ หรือไม่เกินกว่ากรณีจำเป็น" ผู้ได้รับความเสียหายมีสิทธิที่จะเรียกร้องค่าเสียหายจากทางราชการตามกฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ (มาตรา 17)

ผู้ฝ่าฝืนข้อกำหนด ประกาศ หรือคำสั่งที่ออกตามกฎหมายนี้ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกิน 2 ปี หรือปรับไม่เกิน 40,000 บาทหรือทั้งจำทั้งปรับ (มาตรา 18)

การประกาศใช้กฎหมาย 
จนถึง พ.ศ. 2563 มีการประกาศใช้กฎหมายดังกล่าวรวม 8 ครั้ง ครั้งแรกคือ การประกาศใช้ในท้องที่จังหวัดนราธิวาส จังหวัดปัตตานีและจังหวัดยะลา ตั้งแต่วันที่ 20 กรกฎาคม 2548 ซึ่งมีการขยายระยะเวลาเรื่อยมาจนถึงปัจจุบัน (ในปี 2562 มีการลดพื้นที่อำเภอศรีสาคร จังหวัดนราธิวาส)
	 
ครั้งล่าสุด มีการประกาศใช้เมื่อวันที่ 26 มีนาคม 2563 ในการระบาดทั่วของไวรัสโคโรนาในประเทศไทย พ.ศ. 2563 ซึ่งเป็นครั้งแรกที่มีการประกาศใช้กับสถานการณ์โรคระบาด และเป็นครั้งแรกที่ประกาศใช้กฎหมายดังกล่าวทั่วราชอาณาจักร มีการเปรียบเทียบพระราชกำหนดนี้กับพระราชบัญญัติโรคติดต่อ พ.ศ. 2558 ซึ่งหลายฝ่ายเสนอว่าควรยกเลิกพระราชกำหนดฯ แล้วใช้อำนาจตามกฎหมายดังกล่าวแทน โดยมีความเหมือนและแตกต่างกัน ดังนี้

ในวันที่ 23 กันยายน พ.ศ. 2565 ที่ประชุมคณะกรรมการบริหารสถานการณ์การแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 มีมติยกเลิก พรก.ฉุกเฉินฯ เพื่อควบคุมการระบาดของโรคโควิด-19 ทั่วประเทศ โดยกลับไปใช้พระราชบัญญัติโรคติดต่อ พ.ศ. 2558 ในการดูแลสถานการณ์ดังกล่าว โดยจะมีผลตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม พ.ศ. 2565 เป็นต้นไป และได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 29 กันยายนปีเดียวกัน ทั้งนี้ ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงในเขตท้องที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ ยังคงมีผลใช้บังคับอยู่ต่อไป

อนึ่ง ระหว่างวันที่ 15–22 ตุลาคม 2563 มีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงในพื้นที่กรุงเทพมหานคร โดยประยุทธ์ จันทร์โอชาอ้างเหตุขวางขบวนเสด็จฯ ในวันที่ 14 ตุลาคม 2563 นอกจากนี้ยังใช้อำนาจตามกฎหมายดังกล่าวสลายการชุมนุมที่แยกปทุมวันในวันที่ 16 ตุลาคม

ข้อวิจารณ์ 
ปิยบุตร แสงกนกกุล อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ วิจารณ์แบ่งเป็นประเด็นต่าง ๆ ประกอบด้วย ประเด็นการออกพระราชกำหนด เขาเห็นว่าการอ้างเหตุระเบิดในจังหวัดยะลา พ.ศ. 2548 สามารถใช้กฎหมายอื่นแก้ไขได้ และรัฐบาลควรออกพระราชกำหนดสำหรับสถานการณ์ฉุกเฉินในพื้นที่ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้เท่านั้น มิใช่ออกเป็นกฎหมายกลางสำหรับใช้ทั่วประเทศ ประเด็นระยะเวลาประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน เขาเห็นว่าการให้นายกรัฐมนตรีครั้งละไม่เกิน 3 เดือนนานเกินไป และเป็นอำนาจของฝ่ายบริหารอย่างเดียวโดยไม่ต้องผ่านความเห็นชอบของรัฐสภา สำหรับประเด็นการตัดอำนาจของศาลปกครอง เขาสันนิษฐานผู้ร่างอาจเกรงกลัวมาตรการชั่วคราวของศาลปกครองที่ทำให้การบังคับใช้กฎหมายสะดุด หรือต้องการหลบเลี่ยงการตรวจสอบการใช้อำนาจโดยองค์กรตุลาการ เขาเห็นว่า ในสถานการณ์ฉุกเฉินยอมให้มีการผ่อนปรนลดขั้นตอนการตรวจสอบก่อนการใช้อำนาจ แต่ไม่ลดการตรวจสอบหลังการใช้อำนาจ

เชิงอรรถ

อ้างอิง 

กฎหมายไทยรายฉบับ
กฎหมายฉุกเฉิน
ประเทศไทยในปี พ.ศ. 2548
กฎหมายก่อการร้าย