Lars Barfoed (KF), 2011-04-15:
Det beslutningsforslag, som vi nu skal drøfte, pålægger regeringen at udarbejde et lovforslag om god lovkvalitet, der, i det omfang det er retligt muligt, lovfæster principperne i Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet.
Lovforslaget om god lovkvalitet skal dog ifølge forslaget på visse punkter indeholde andet, end hvad der følger af vejledningen.
Der skal fastsættes en rimelig frist for høring over lovforslaget, så en regering kun i særlige tilfælde kan fremsætte lovforslag uden overholdelse af den frist.
Endvidere skal lovforslag, der har været i høring, normalt først kunne fremsættes for Folketinget, når høringssvar og høringsnotat foreligger.
Endelig skal der i bemærkningerne til lovforslaget redegøres for en række nærmere angivne konsekvenser.
Det er helt afgørende i en retsstat, at kvaliteten af lovgivningsarbejdet er i orden ikke bare af hensyn til retssikkerheden for borgere og virksomheder, som bliver omfattet af en sådan lov, men også for at sikre, at lovgivningsmagtens intentioner med loven bliver gennemført i praksis, og at loven ikke får utilsigtede konsekvenser.
Derfor er jeg også glad for at kunne konstatere, at regeringen og forslagsstillerne sådan set er enige om, ikke bare at god lovkvalitet er vigtig, men også langt hen ad vejen, hvilke kvalitetskrav der skal stilles til lovgivningen.
Forslagsstillerne vil jo med enkelte mindre ændringer gøre Justitsministeriets kvalitetsvejledning til lov.
Jeg mener, vi er jo fælles i det her hus om at få demokratiet til at fungere, og derfor synes jeg, det ville være bekymrende, hvis der udviklede sig en tendens til, at der sådan var en kamp mellem forskellige politiske grupperinger i Folketinget om, efter hvilke principper selve lovgivningsprocessen skal gennemføres.
Jeg synes nu, det er bedst for det her hus og for vores demokrati, at der er en almindelig generel enighed om, efter hvilke principper lovgivningen skal gennemføres.
Så jeg håber også, det er i den ånd, processen om det her forslag kan gennemføres.
Men som sagt tror jeg, vi er enige om, at Justitsministeriets lovkvalitetsvejledning grundlæggende har et fornuftigt indhold.
Spørgsmålet er her, om den skal ophæves til lov.
Jeg vil bare sige, at det jo er en ganske omfattende sag.
Under alle omstændigheder må jeg meddele, at regeringen ikke kan støtte beslutningsforslaget, og det er der en række grunde til.
Mest væsentligt er det, at det lovforslag, som forslagsstillerne gerne vil have gennemført, vil være problematisk i forhold til vores grundlov.
Det vender jeg tilbage til om lidt.
Først vil jeg sige lidt om, hvad hovedindholdet af vejledningen om lovkvalitet er, da det jo er vigtigt for at kunne bedømme beslutningsforslaget.
Vejledningen indeholder en omtale af tilrettelæggelsen af arbejdet med forberedelse af lovforslag.
Her bliver omtalt spørgsmål om høring over lovforslag og om, hvilken frist der bør gælde for at komme med høringssvar, og jeg vender tilbage til spørgsmålet om høring lidt senere.
Vejledningen indeholder også nogle retningslinjer for sprog og systematik i lovgivningen, og vejledningen indeholder en gennemgang af regler og principper, der har betydning for selve indholdet af lovforslaget.
Der er for det første en overordnet beskrivelse af nogle af de retlige grænser for lovgivningsmagten.
Loven skal holde sig inden for rammerne af naturligvis først og fremmest grundloven, men også EU-retten og menneskerettighedskonventionerne.
For det andet omtales nogle af de almindelige retsprincipper, der bør være særlig opmærksomhed på i forbindelse med lovgivningsarbejdet.
Der er bl.a. tale om principper, der følger af brede, tværgående love som straffeloven og forvaltningsloven.
Og hvis man skal opsummere indholdet af vejledningen, kan man sige, at den indeholder visse mere faste retningslinjer for lovgivningsarbejdet.
Men i almindelighed giver vejledningen kun sjældent nogle sådan helt entydige svar på, hvordan lovforslag skal skrives.
Der er tale om nogle overordnede principper og hensyn, der skal inddrages i lovgivningsarbejdet.
Og der kan ved arbejdet med det enkelte lovforslag være grunde, der taler for at vælge nogle andre løsninger end dem, som vejledningen anviser.
Der er flere grunde til, at regeringen ikke kan støtte beslutningsforslaget, og jeg vil indlede med forholdet til grundloven.
Som bekendt kan både regeringen og de enkelte folketingsmedlemmer hver især fremsætte lovforslag for Folketinget.
Det står der i henholdsvis § 21 og § 41 i vores grundlov.
Grundloven sikrer derved såvel ministre som folketingsmedlemmer en fri adgang til at fremsætte lovforslag.
Og som forslagsstillerne er inde på i bemærkningerne til det beslutningsforslag, vi behandler her i dag, betyder den frie adgang til at fremsætte lovforslag bl.a., at der ikke kan pålægges regeringen nogen pligt til at fremsætte lovforslag.
Omvendt og mere væsentligt i den her sammenhæng betyder den frie adgang efter grundloven til at fremsætte lovforslag også, at regeringen har ret til at fremsætte et lovforslag for Folketinget.
Grundloven indeholder ikke nogen særlige betingelser, som skal være opfyldt, inden et lovforslag kan fremsættes, og der kan derfor heller ikke ved lov opstilles nogen særlige betingelser, som, hvis de ikke er opfyldt, har den konsekvens, at lovforslaget ikke kan fremsættes.
Derfor vil det ikke være retligt muligt, som forslagsstillerne har lagt op til med beslutningsforslaget, ved lov at afskære muligheden for at fremsætte et lovforslag, fordi det ikke har været sendt i høring med en rimelig frist, eller fordi høringssvar og høringsnotat ikke måtte foreligge ved fremsættelsen.
At reglerne som foreslået af forslagsstillerne også skulle indeholde nogle undtagelsesmuligheder, ændrer ikke noget ved det: Der kan ikke indføres bindende begrænsninger i adgangen til at fremsætte lovforslag, da det altså følger af grundloven, at såvel ministre som folketingsmedlemmer har en fri adgang til at fremsætte lovforslag.
Og af den grund kan regeringen som sagt ikke støtte beslutningsforslaget.
Hertil kommer så, at vejledningen efter sit indhold slet ikke er egnet til at blive lovfæstet.
Som jeg har nævnt, indeholder vejledningen jo mest nogle overordnede principper og hensyn, som skal inddrages i lovgivningsarbejdet, og der kan ved arbejdet med de enkelte lovforslag være grunde, der taler for at vælge nogle andre løsninger end dem, som vejledningen anviser, og sådan bør det jo også være.
For valget af løsning hænger nøje sammen med, hvad der lovgives om.
Derudover indeholder vejledningen som nævnt en gennemgang af en række regler og principper af betydning for selve indholdet af lovforslaget, og det vil efter min opfattelse savne mening at lovfæste den del af vejledningen allerede af den grund, at reglerne og principperne jo i forvejen følger af anden lovgivning.
Men jeg mener sådan set heller ikke, at der er behov for at lovgive om lovkvalitet, for det er Justitsministeriets erfaring, at vejledningen om lovkvalitet i høj grad bliver anvendt i det praktiske lovgivningsarbejde.
Derudover er vejledningen en væsentlig del af Justitsministeriets lovtekniske gennemgang af alle regeringens lovforslag.
En lov om lovkvalitet vil ikke derudover kunne bidrage til at forbedre lovkvaliteten.
Ud over forslaget om at lovfæste principperne i lovkvalitetsvejledningen indeholder beslutningsforslaget kun begrænset nyt i forhold til vejledningens nuværende indhold, og jeg vil i første omgang knytte nogle kommentarer til forslaget om, at der skal redegøres for en række konsekvenser af lovforslaget.
Vejledning om lovkvalitet indeholder allerede i dag regler om, at lovforslagets bemærkninger skal indeholde nogle obligatoriske punkter om bestemte konsekvenser af forslaget.
Det obligatoriske består i, at punkterne skal medtages, selv om lovforslaget slet ikke har de konsekvenser, som punktet handler om.
Af de konsekvenser, som forslagsstillerne nævner i beslutningsforslaget, er det eneste nye i forhold til lovkvalitetsvejledningens obligatoriske punkter, at der skal redegøres for ligestillingsmæssige konsekvenser.
Der er tale om en afvejning af hensynet til at sikre grundige og fyldestgørende bemærkninger over for hensynet til, at bemærkningerne alene bør omtale relevante spørgsmål.
En sådan afvejning fører efter min opfattelse til, at en redegørelse for ligestillingsmæssige konsekvenser ikke bør være et obligatorisk punkt i lovforslagets bemærkninger.
Det er jo ikke ensbetydende med, at det ikke skal fremgå, hvis et lovforslag har ligestillingsmæssige konsekvenser, eller der er foretaget en større konsekvensvurdering af det spørgsmål.
Der er bare ikke behov for, at der i alle lovforslag bliver redegjort for ligestillingsmæssige konsekvenser, uanset om spørgsmålet i øvrigt er relevant for lovforslaget eller ej.
Her til sidst vil jeg så adressere den del af beslutningsforslaget, som forslagsstillerne synes at lægge mest vægt på, og det er ændring af procedurerne i forbindelse med høring over lovforslag.
Forslagsstillerne ønsker navnlig, at der skal gælde en almindelig høringsfrist af en bestemt længde, og at høringssvar og høringsnotat normalt skal foreligge ved fremsættelsen af lovforslaget.
I den forbindelse vil jeg tillade mig at bemærke, at det fremgår af beslutningsforslaget, der er fremsat den 10. februar, at regeringen inden den 1. april skal fremsætte forslag til lov om god lovkvalitet.
Så hvis man skulle drille lidt, kunne man jo sige, at der med den tid, forslagsstillerne levner til de to behandlinger af beslutningsforslaget og udarbejdelse af lovforslag, ikke bliver meget tid tilovers til at foretage en høring over lovforslaget.
Vi har som bekendt den 15. april i dag.
Men det illustrerer jo i virkeligheden en vigtig pointe, nemlig at der i det praktiske lovgivningsarbejde ofte er behov for, at høringsfristen fastsættes ud fra en konkret afvejning, hvor lovforslagets karakter og et eventuelt ønske om en hurtig ikrafttræden af lovforslaget, indgår.
Sådan nogle afvejninger er både foretaget af den nuværende regering og af tidligere regeringer.
F.eks. kan det være forsvarligt, at høringsfristen er kortere for mindre omfattende eller rent tekniske lovforslag, og der kan være ønske om en hurtig ikrafttræden af f.eks. lovforslag, der knytter sig til finansloven.
Jeg vil også pege på en anden problemstilling, som jeg ikke er klar over om forslagsstillerne er opmærksom på.
Den vedrører muligheden for en hensigtsmæssig afvikling af lovgivningsarbejdet i Folketinget.
Som bekendt er det i dag sådan, at hovedparten af de lovforslag, regeringen påtænker at fremsætte i løbet af folketingsåret, bør fremsættes ved folketingsårets begyndelse.
Mindst halvdelen af regeringens lovforslag bør fremsættes inden medio november.
Efter det tidspunkt bør lovforslag fremsættes kontinuerligt indtil udgangen af januar, hvorefter lovforslag kun bør fremsættes, hvis der er en særlig grund til det.
Lovforslag bør fremsættes senest den 1. april, for at de kan påregnes vedtaget i det pågældende folketingsår.
Og jeg kan i bemærkninger til beslutningsforslaget se, at forslagsstillerne ønsker de regler videreført.
I den forbindelse bør man imidlertid være opmærksom på, at en almindelig høringsfrist af en bestemt længde vil gøre det vanskeligere at leve op til reglerne om, hvornår regeringens lovforslag skal fremsættes.
Selv om den almindelige høringsfrist, som forslagsstillerne ønsker, skal kunne fraviges i særlige tilfælde, vil den kunne indebære, at Folketinget altså får mindre tid til at behandle lovforslag.
Der skal imidlertid ikke herske tvivl om, at regeringen anser høring som en vigtig del af lovgivningsarbejdet.
Regeringen er opmærksom på den seneste tids offentlige debat om høringsfristernes længde, og bl.a. af den grund iværksatte regeringen i januar en analyse af ministeriernes høringspraksis i indeværende folketingsår.
Analysen omfatter både længden af ministeriernes høringssvar og spørgsmålet om, hvornår høringssvar og høringsnotater sendes til Folketinget.
Når resultatet af den analyse foreligger, vil regeringen overveje, om der er behov for at ændre retningslinjerne i vejledningen om lovkvalitet, for så vidt angår høring over lovforslag.
Og jeg vil da gerne give Folketinget tilsagn om, at udvalget eller ordførerne og regeringen, dvs. mig som repræsentant for regeringen, tager en drøftelse af evalueringen, når den foreligger, for at vi i fællesskab kan vurdere, om der måtte være behov for ændringer på det område.
Men altså af de grunde, som jeg har været inde på, herunder især forslagets forhold til grundloven, kan regeringen altså samlet set ikke støtte beslutningsforslaget.