Ove Hygum (S), 1998-05-04:
Sidste del af forespørgslens tekst kunne efterlade det indtryk, at spørgeren på forhånd har en opfattelse af, at a-kassemedlemmernes retssikkerhed ikke tåler sammenligning med krav, der normalt stilles i et retssamfund.
Jeg vil derfor gerne straks slå fast, at sanktionerne i dagpengesystemet og medlemmernes retsstilling på dette område er fastsat i eller bygger på lovbestemmelser, der er vedtaget af Folketinget, og at der er tale om regler, der har rødder tilbage til den første arbejdsløshedslov fra 1907 og løbende er vurderet og justeret her i Tinget. Det er muligt, at systemet ikke altid virker perfekt, og at der af og til træffes afgørelser i enkelte sager, der kan bedømmes som uforholdsmæssig hårde.
Men jeg er sikker på, at min redegørelse og debatten vil vise, at der ikke er grundlag for en generel mistænkeliggørelse af regelsættet og dets administration. Medlemmernes retsstilling og retssikkerhed er ikke baseret på jungleloven, men på klare lovregler, som fuldt ud lever op til retssamfundets krav. Inden jeg går over til en nærmere gennemgang af sanktionsreglerne, vil jeg gerne gøre opmærksom på dagpengesystemets særlige karakter, for det er efter min opfattelse vigtigt at gøre sig klart, hvad baggrunden er for, at regelsættet ser ud, som det gør i dag.
Arbejdsløshedsforsikringen er, som navnet angiver,
en forsikring, man frivilligt kan melde sig til eller holde sig uden for.
Den ligger over det egentlige sociale sikringssystem og er derfor aldrig det sidste økonomiske sikkerhedsnet.
Ligesom ved andre forsikringer er der til arbejdsløshedsforsikringen knyttet en række forsikringsbetingelser, og manglende opfyldelse eller overtrædelse af betingelserne kan bevirke, at forsikringen ikke dækker i et konkret tilfælde, eller at forsikringen falder helt væk, uden at der derfor er tale om en sanktion.
Som eksempel kan nævnes manglende betaling af kontingent.
Efter disse indledende bemærkninger skal jeg nu komme ind på, hvilke forhold der sanktioneres i dagpengesystemet, og hvilke sanktioner der er tale om.
Jeg vil først præcisere, at sanktioner er noget andet end straf i straffelovens forstand.
Et medlem kan ikke straffes for overtrædelse af arbejdsløshedsforsikringslovenen.
Hverken a-kassen, Direktoratet for Arbejdsløshedsforsikring eller Arbejdsmarkedets Ankenævn kan altså straffe et medlem med bøde, hæfte eller fængsel.
Hvis et medlem har gjort sig skyldig i et strafbart forhold, f.eks. bedrageri eller dokumentfalsk over for arbejdsløshedskassen, er spørgsmålet om straf efter straffelovens regler en sag for politiet og de almindelige domstole.
Sanktioner ikendes først og fremmest i tilfælde, hvor det kan bebrejdes medlemmet, at der er sket udbetaling af dagpenge eller andre ydelser med urette.
Udbetaling af ydelser i dagpengesystemet baseres i vid udstrækning på medlemmernes egne oplysninger.
Med hensyn til uagtsomhed afhænger sanktionen først og fremmest af medlemmets subjektive forhold.
Hvis medlemmet ikke forsætligt har givet urigtige oplysninger, men der alene er tale om et uagtsomt forhold, er sanktionen altid en effektiv karantæne på 37 timer.
I dette tilfælde er beløbets størrelse uden betydning, så selv om medlemmet med urette har modtaget et meget stort beløb, bliver der ikke tale om mere end 37 timers karantæne.
Hvis medlemmet har handlet forsætligt og dermed gjort sig skyldig i et svigagtigt forhold over for kassen, har størrelsen af det fejludbetalte beløb derimod betydning for sanktionen.
Hvis beløbet er mere end 25 gange den maksimale dagpengesats - p.t. 13.450 kr. - er sanktionen slettelse af medlemskab, det, der også kaldes svigsslettelse.
Hvis det svigagtige forhold har bevirket en mindre fejludbetaling, ikendes en effektiv karantæne.
Karantænens varighed beregnes på baggrund af beløbets størrelse, men er på mindst 60 timer og højst 530 timer.
Hvis der foreligger gentagne tilfælde af svig inden for 2 år, eller der er tale om skærpende omstændigheder, f.eks. at medlemmet har gjort sig skyldig i dokumentfalsk, sker der også svigsslettelse ved beløb, der er på mindre end 13.450 kr., og forsøg på svig medfører en karantæne på 60 timer.
Jeg skal gøre opmærksom på, at svigsslettelse ikke er nogen ny opfindelse, men at denne sanktion blev fastsat
allerede i den oprindelige lov fra 1907.
Regler om karantæne som følge af anden forseelse end svig blev indført i loven med virkning fra den 1. januar 1920.
Slettelsen medfører, at alle medlemsrettigheder ophører, og der kan derfor ikke udbetales dagpenge eller andre ydelser.
Det slettede medlem kan genoptages, hvis de almindelige betingelser for optagelse er opfyldt, og medlemmet betaler det skyldige beløb eller indgår et acceptabelt frivilligt forlig om tilbagebetaling.
Hvis medlemmet genoptages, er der tale om et nyt medlemskab, som først giver ret til dagpenge efter 1 år.
Arbejdsperioder under det tidligere medlemskab kan dog medregnes til opfyldelse af arbejdskravet, og den tidligere medlemsperiode kan medregnes til at opfylde anciennitetskravet til efterløn.
Reglerne om genoptagelse betyder, at slettelsen i sig selv ikke nødvendigvis får økonomiske konsekvenser for medlemmet.
Da der er ret til dagpenge 1 år efter genoptagelse, vil et medlem, som straks genoptages og har arbejde i hele det første år efter genoptagelsen, ikke lide noget tab.
Hvis medlemmet ikke er i arbejde, får slettelsen derimod naturligvis økonomiske konsekvenser for medlemmet, fordi medlemmet ikke får udbetalt dagpenge eller andre ydelser fra kassen.
En efterlønsmodtager, der slettes, kan ikke genindtræde i efterlønsordningen, og et medlem på overgangsydelse, der slettes, vil miste muligheden for at overgå til efterløn, medmindre medlemmet kan opnå tilstrækkeligt arbejde til at optjene ny dagpengeret.
I tilknytning til gennemgangen af svigsreglerne kan det være på sin plads at nævne spørgsmålet om politianmeldelse. Det er fastsat i arbejdsløshedsforsikringsloven, at direktøren for Arbejdsløshedsforsikringen kan pålægge arbejdsløshedskassen at indgive politianmeldelse vedrørende et medlem, der har gjort sig skyldig i svigagtigt forhold over for kassen.
Efter forhandlinger med Rigsadvokaten og direktøren for Arbejdsløshedsforsikringen er det dog besluttet, at der kun skal indgives politianmeldelse, hvis medlemmet svigsslettes, det vil sige, når medlemmet som følge af svig med urette har fået udbetalt ydelser for mere end 13.500 kr., eller der foreligger gentagelsestilfælde eller skærpende omstændigheder. Der indgives således ikke politianmeldelse i alle de tilfælde, hvor det må antages, at der foreligger et strafbart forhold efter straffeloven. Jeg vil så gå over til konsekvenserne af en effektiv karantæne.
En effektiv karantæne betyder, at retten til ydelser bortfalder for et antal timer, hvor der ellers ville være ret til ydelser.
Den faste karantæne på 37 timer for uagtsomhed medfører derfor, at et ledigt medlem mister udbetaling af dagpenge for én uge, dvs. op til 2.690 kr.
Minimumskarantænen for svig på 60 timer svarer til et mistet dagpengebeløb på op til ca. 4.350 kr. Den længste karantæne i svigstilfælde er som nævnt på 530 timer, og det svarer til et mistet dagpengebeløb på op til ca. 38.500 kr.
Ved vurderingen af disse beløb skal man være opmærksom på, at det, der mistes, er en skattepligtig ydelse.
En karantæne på f.eks. 37 timer har derfor ikke den samme økonomiske konsekvens som en bøde på 2.690 kr., men svarer vel normalt til ca. halvdelen af dette beløb.
Karantænen bortfalder, hvis den ikke er udstået inden 2 år, forudsat at et eventuelt tilbagebetalingsbeløb er betalt, eller der er indgået aftale om tilbagebetaling.
I de tilfælde, hvor et medlem ikendes sanktion i forbindelse med uretmæssig modtagelse af ydelser, vil medlemmet som hovedregel også blive pålagt at tilbagebetale det beløb, der er udbetalt med rette.
Reglerne herfor er fastsat i lovens § 86: Det fejludbetalte beløb skal tilbagebetales, hvis medlemmet svigagtigt eller ved grovere uagtsomhed har givet a-kassen urigtige oplysninger eller undladt at give relevante oplysninger.
Hvis medlemmet ikke selv var skyld i fejludbetalingen, skal der kun ske tilbagebetaling, hvis medlemmet vidste, at beløbet blev udbetalt med urette.
Krav om tilbagebetaling er ikke en sanktion, men et spørgsmål om at genoprette status quo
Det andet hovedområde, hvor der pålægges karantæner m.v., er rådighedsreglerne.
For at kunne modtage dagpenge er det et krav, at man ikke selv er skyld i sin ledighed, f.eks. at man ikke selv har opsagt sit job, og endvidere er det en betingelse, at man står til rådighed for arbejdsmarkedet.
Det vil sige, at man som udgangspunkt ikke må sige nej til et formidlet job eller et tilbud om aktivering.
Opfylder man ikke disse betingelser, bliver man som hovedregel pålagt en karantæne og vil altså ikke kunne modtage dagpenge i denne periode.
Det gælder dog ikke, hvis man har en såkaldt gyldig grund til at sige op.
En forsikringstager får normalt ikke dækket en skade, som han forsætligt selv er skyld i, og en forsikringstager har pligt til at begrænse skaden mest muligt.
Men da karantænerne også på dette område i almindelighed bliver opfattet som en sanktion, vil jeg kort gennemgå dem her.
For det første: Siger man sit job op, eller ophører man i et jobtilbud, får man 5 ugers karantæne.
Ophør inden for den første uge i et formidlet arbejde og et tilbud medfører dog kun én uges karantæne.
Afslår man formidlet arbejde, medfører det én uges karantæne, og det samme gælder ved manglende medvirken til udarbejdelse af en individuel handlingsplan samt ved afslag på tilbud i den 2-årige dagpengeperiode.
Alle karantæner bortfalder, hvis de ikke er afviklet inden for 9 måneder.
Endelig skal det nævnes, at medlemmer, som er i aktivperioden eller er omfattet af ungeindsatsen, mister retten til dagpenge, hvis de ikke vil medvirke til at udarbejde en handlingsplan eller en uddannelsesplan, eller hvis de afslår et tilbud.
For igen at få ret til dagpenge skal medlemmet have 52 ugers beskæftigelse inden for 3 år. Dagpengeretten mistes også, hvis et medlem to gange inden for 12 måneder afslår eller ophører i et job eller et tilbud, og for igen at kunne modtage dagpenge skal medlemmet have mindst 300 timers arbejde inden for 10 uger. Jeg vil herefter gå over til spørgsmålet om medlemmernes retssikkerhed i forbindelse med sanktionerne i dagpengesystemet, og jeg vil her på ny minde om, at vi ikke taler om straffe efter straffeloven, men om at udbetalingerne fra forsikringen i visse tilfælde suspenderes, eller at forsikringen falder væk på grund af medlemmernes forhold.
Afgørelsen om disse konsekvenser træffes i et administrativt system, hvor medlemmets arbejdsløshedskasse er første instans.
Kassen kan fastsætte sanktion for uagtsomt forhold, dvs. 37 timers karantæne, samt ikende karantæner m.v. efter rådighedsreglerne.
Arbejdsløshedskassen har imidlertid ikke kompetence til at fastsætte sanktion for et svigagtigt forhold.
Hvis kassen finder, at medlemmet har begået svig, skal sagen forelægges for Direktoratet for Arbejdsløshedsforsikringen med indstilling om, hvilken afgørelse der skal træffes, og det er således kun direktoratet, der som første instans kan træffe afgørelse om, at medlemmet har begået svig, og fastsætte sanktion som følge heraf.
Alle afgørelser, der træffes af a-kassen kan uden formkrav eller omkostninger påklages til Direktoratet for Arbejdsløshedsforsikringen, og på samme måde kan alle
afgørelser, der træffes af direktoratet både som ankeinstans og som første instans, indbringes for Arbejdsmarkedets Ankenævn som højeste administrative klageinstans.
Både direktoratet og ankenævnet er som offentlige forvaltningsmyndigheder omfattet af forvaltningslovens regler.
Arbejdsløshedskasserne er derimod ikke direkte omfattet af forvaltningsloven, men der er administrativt fastsat regler med tilsvarende krav til kassernes sagsbehandling og afgørelser.
Det betyder, at spørgsmålet om sanktioner i alle instanser behandles skriftligt, og at der træffes begrundede afgørelser efter indhentelse af relevante oplysninger og partshøring.
I øverste instans, altså Arbejdsmarkedets Ankenævn, træffes afgørelsen af et kollegium på fem personer.
Formanden skal ved udnævnelsen opfylde betingelserne for at være landsdommer eller have mindst 3 års ansættelse i en tjenestemandsstilling med kongelig udnævnelse, og arbejdsmarkedets parter, DA og LO, har hver udpeget ét af de øvrige medlemmer. De sidste to medlemmer er udpeget af arbejdsministeren efter forhandling med henholdsvis justitsministeren og socialministeren.
Man skal være opmærksom på, at forvaltningsmyndighedernes afgørelse er undergivet domstolskontrol.
Et medlem, der er blevet ikendt en sanktion i dagpengesystemet, har derfor altid adgang til at indbringe spørgsmålet om sanktionens lovlighed og rigtighed for de almindelige domstole.
Det er sammenfattende min klare opfattelse, at der ikke er noget grundlag for bekymring for medlemmernes retssikkerhed.
Som jeg antydede allerede i starten af min redegørelse, har jeg ingen illusion om, at vi har etableret det bedste system, som altid medfører juridisk perfekte og millimeterretfærdige afgørelser.
Dagpengesystemet er som helhed kompliceret, og den samlede virkning af, at nogle betingelser ikke er opfyldt og nogle regler er overtrådt, kan fra tid til anden forekomme at være ret hårde. Der er da også i den senere tid rejst kritik af sanktionsreglerne.
Kritikken er navnlig rettet mod anvendelsen af svigsbegrebet og slettelse på grund af svig
som sanktion
Jeg er derfor også glad for, at min forgænger allerede har nedsat et udvalg i Landsarbejdsrådets regi.
Udvalget skal bl.a. overveje samspillet mellem arbejdsløshedsforsikringens sanktionsregler og de strafferetlige regler samt vurdere, om sanktionerne i forbindelse med svig og uagtsomhed eventuelt bør differentieres yderligere. Udvalget vil endvidere drøfte, om slettelse på grund af svig bør bevares som sanktion.
Udvalget skal efter kommissoriet afgive rapport senest den 1. oktober 1998, og når rapporten foreligger, vil regeringen tage stilling til, hvilke justeringer der bør gennemføres, men jeg forestiller mig ikke, at der viser sig at være grundlag for at opgive de grundlæggende principper for det nuværende system.
Forhandling