Lene Espersen (KF), 2006-03-30:
Jeg vil gerne starte med at sige tak for at få lejlighed til at redegøre for EF-Domstolens såkaldte miljøstraffedom fra 13. september sidste år.
Det er som bekendt ikke første gang, jeg har lejlighed til dette, idet jeg ved Europaudvalgets samråd den 14. oktober sidste år nøje gennemgik dommens præmisser på baggrund af et notat fra Justitsministeriet til Europaudvalget.
Både under samrådet og i den efterfølgende besvarelse af spørgsmål fra Folketingets medlemmer har jeg givet udtryk for, at der er tale om en meget vidtgående dom, der går mod det, der har været Danmarks retsopfattelse, en retsopfattelse, som Danmark har delt sammen med en lang række andre medlemsstater.
Det er derfor forståeligt, at dommen har givet anledning til mange debatter i den politiske og juridiske verden både her i landet og i udlandet.
Om rækkevidden af dommen vil jeg indledningsvis henvise til det, der blev anført i Justitsministeriets notat fra oktober sidste år.
For det første fastslår dommen, at der med hjemmel i EF-traktatens regler om miljøbeskyttelse kan fastsættes bestemmelser i f.eks. direktiver eller forordninger på miljøområdet, der forpligter medlemsstaterne til at fastsætte strafferetlige sanktioner ved overtrædelse af de pågældende regler, hvis det er nødvendigt for at sikre reglernes fulde effektivitet.
For det andet har EF-Domstolen ikke i dommen taget udtrykkelig stilling til, om det samme gælder på andre af de områder, der kan reguleres inden for rammerne af EF-traktaten, f.eks. det indre marked, landbrugs- og fiskeripolitikken, transportpolitik og konkurrencepolitik.
Der er dog grund til at tro, at Domstolen som følge af argumentation i miljøstraffedommen vil mene, at det også er muligt inden for andre områder af EF-traktaten at forpligte medlemsstaterne til at indføre strafferetlige sanktioner, forudsat at de betingelser, som opstilles i dommen, er opfyldt.
For det tredje må det antages, at der ikke kan fastsættes bestemmelser om pligt til strafferetlig sanktionering, når vi inden for EF-traktatens bestemmelser om toldsamarbejde og bekæmpelse af svig i strid med fællesskabets finansielle interesser, artikel 135 og artikel 280, stk. 4.
Det skyldes det særlige indhold, som traktatens bestemmelser på disse områder har.
For det fjerde kan nævnes, at dommen fra EFDomstolen ikke er klar med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt der inden for søjle 1 kan fastsættes bestemmelse om, hvilke strafferetlige sanktioner der kan indføres, f.eks. om der skal indføres mulighed for frihedsstraf.
På den anden side anfører Domstolen i præmis 49, at rammeafgørelsen overlader det til medlemsstaterne at vælge de strafferetlige sanktioner, der skal finde anvendelse.
Der er altså her tale om en urigtig gengivelse af rammeafgørelsen fra Domstolens side.
På den baggrund finder vi fra regeringens side, at sanktionsvalget fortsat er overladt til medlemsstaterne.
Såfremt disse regler skal fastsættes på EU-plan, må det derefter efter regeringens opfattelse ske på grundlag af det mellemstatslige samarbejde om strafferetlige og politimæssige spørgsmål.
Dette er i øvrigt en opfattelse, der deles af langt de fleste af de andre medlemsstater og af Rådets Juridiske Tjeneste.
På samme måde mener regeringen for det femte, at det ikke vil være muligt i medfør af EFtraktaten at regulere andre strafferetlige spørgsmål såsom foranstaltninger i form af bl.a. konfiskation, jurisdiktion og iværksættelse af strafforfølgning.
For det sjette er det klart, at der med dommen alene er taget stilling til, at der inden for rammerne af det overordnede samarbejde i søjle 1 er hjemmel til at fastsætte regler om strafsanktionering inden for de områder, som i øvrigt er reguleret med hjemmel i søjle 1, altså f.eks. Fællesskabets miljølovgivning.
Endelig vil jeg godt understrege, at dommen ikke medfører nogen ændringer i forhold til det, der er kernen i det strafferetlige samarbejde i EU, f.eks. samarbejdet om bekæmpelse af terrorisme, menneskehandel, organiseret kriminalitet, narkotikahandel, børnepornografi og korruption.
Dette samarbejde foregår i dag inden for rammerne af det mellemstatslige samarbejde i søjle 3, og det vil det også gøre fremover.
Det, der er nyt efter dommen, er således alene, at der inden for rammerne af det overstatslige samarbejde i søjle 1 er hjemmel til at fastsætte regler, der pålægger medlemsstaterne at strafbelægge overtrædelser af fællesskabslovgivningen, f.eks. Fællesskabets miljølovgivning.
I forespørgslen er jeg også blevet bedt om at redegøre for regeringens holdning til dommen.
Siden vores tiltrædelse af EF i 1973 har det været Danmarks opfattelse, at EF-traktaten ikke indeholder hjemmel til at pålægge medlemsstaterne at fastsætte strafferetlige sanktioner.
Denne opfattelse, der bygger på det principielle synspunkt, at strafferetligt samarbejde falder uden for rammerne af det overstatslige samarbejde i EF-traktaten, har også været gældende i forhold til overtrædelser af Fællesskabets retsakter på miljøområdet.
Denne opfattelse er vi selvsagt nødt til at revidere som følge af dommen.
I tilknytning hertil vil jeg gerne fremkomme med nogle enkelte bemærkninger om dommens betydning i relation til det danske forbehold på området for retlige og indre anliggender, i daglig tale kaldet det retlige forbehold.
Der er som bekendt tale om det forbehold, som i sin tid blev formuleret ved den såkaldte Edinburghafgørelse i forbindelse med gennemførelsen af Maastrichttraktaten, og som grundlæggende går ud på, at Danmark kan deltage fuldt ud i det mellemstatlige samarbejde om retlige spørgsmål i søjle 3, men at vi ikke kan deltage i dette samarbejde, i det omfang det bliver overført fra søjle 3 til det overstatslige samarbejde i søjle 1.
De danske forbehold er i dag angivet i Edinburghafgørelsen og den særlige protokol om Danmarks stilling.
Det følger af protokollen, at Danmark ikke deltager i Rådets vedtagelser af retsakter inden for det udlændingeretlige og civilretlige samarbejde i EF-traktatens søjle 1, og at disse retsakter heller ikke er bindende for Danmark.
Dette hænger sammen med, at disse områder ved Amsterdamtraktaten fra 1998 blev overført fra det mellemstatslige samarbejde i søjle 3 til det overstatslige samarbejde i søjle 1, og at Danmark derfor af de grunde, jeg lige har nævnt, måtte stå uden for disse dele af samarbejdet.
Derimod deltager Danmark fuldt ud i samarbejdet inden for de øvrige dele af søjle 1, altså f.eks. samarbejdet om miljøbeskyttelse, det indre marked og konkurrenceforhold.
Bestemmelser om pligt til at indføre strafferetlige sanktioner, som inden for disse områder fremover måtte blive gennemført i lyset af EFDomstolens dom, vil altså være fuldt ud bindende for Danmark, og vi vil deltage i vedtagelsen af sådanne regler på lige fod med de øvrige medlemsstater.
Det er i den forbindelse vigtigt at være opmærksom på, at der ikke med dommen er tale om, at samarbejde, der efter EU-traktaten henhører under det mellemstatslige samarbejde i søjle 3, nu ved en traktatændring er blevet flyttet til det overstatslige samarbejde i søjle 1, således som det skete med det udlændinge- og civilretlige område ved Amsterdamtraktaten i 1998.
Det, der er tale om, er i stedet, at EF-Domstolen nu har taget endelig stilling til den nærmere rækkevidde af de bestemmelser i EF-traktaten om bl.a. samarbejde inden for miljøområdet, som Danmark hele tiden har deltaget i.
Og Domstolen har altså fastslået, at disse bestemmelser giver hjemmel til at vedtage regler, der relaterer til medlemsstaternes strafferet.
Domstolen har således lagt en anden forståelse af disse hjemmelsbestemmelser til grund end den, som Danmark og en række andre medlemsstater hidtil har haft, men dette har som nævnt ikke noget at gøre med det danske forbehold, således som det er fastlagt i protokollen om Danmarks stilling.
Jeg vil først og fremmest gerne sige, at vi fra dansk side naturligvis er helt enige i, at overtrædelser af EU-retten skal sanktioneres effektivt, men det er samtidig vigtigt for mig at fremhæve, at udvikling af EU-strafferetten efter regeringens opfattelse fortsat i videst muligt omfang skal ske inden for rammerne af det mellemstatslige samarbejde efter EU-traktaten.
Denne opfattelse står vi ikke alene med i EU.
Alle medlemsstaterne og Rådets Juridiske Tjeneste fortolker dommen således, at Domstolen har fastslået, at straffelovgivningen principielt ikke hører under det overstatslige samarbejde efter EF-traktaten, men under det mellemstatslige samarbejde efter EU-traktaten.
Miljøstraffedommen kan opfattes som en undtagelse hertil.
Fællesskabslovgiver kan efter dommen kun vedtage bestemmelser, der forpligter medlemsstaterne til at fastsætte strafferetlige sanktioner ved overtrædelse af reglerne vedtaget inden for EU's enkelte områder, hvis det er nødvendigt for at sikre reglernes fulde effektivitet.
Heroverfor står Kommissionen, der har givet udtryk for en ganske vidtgående fortolkning af dommen.
Kommissionens opfattelse fremgår af en meddelelse om konsekvenserne af miljøstraffedommen, som den udsendte i november sidste år.
Der anføres bl.a. heri, at det er Kommissionens opfattelse, at der inden for det overstatslige samarbejde efter EF-traktaten vil kunne fastsættes regler om, hvilke sanktioner der skal følge af bestemte typer af overtrædelser.
Som jeg nævnte tidligere, kan dommen give anledning til forskellige fortolkninger, men det er som sagt regeringens opfattelse, som altså deles af langt de fleste af de andre medlemsstater og Rådets Juridiske Tjeneste, at sanktionsvalget fortsat er overladt til medlemsstaterne.
Regeringens linje er således at fortolke dommen snævert, og det vil også gælde i forhold til de forslag til retsakter inden for det overstatslige samarbejde efter EF-traktaten, som Kommissionen måtte fremsætte fremover.
Efter regeringens opfattelse er det endvidere væsentligt at sikre, at strafferetlige spørgsmål ikke behandles forskelligt inden for EU-samarbejdet, alt afhængigt af under hvilken rådsformation et forslag til en fællesskabsretsakt behandles.
Under det østrigske formandskab har RIARådet vedtaget en særlig procedure, der bl.a. har til formål at sikre, at forslag, der indeholder strafferetlige bestemmelser, bliver behandlet med den fornødne ekspertise.
Som led heri får medlemsstaternes strafferetlige eksperter i det såkaldte artikel 36-udvalg, der er knyttet til EUtraktatens afsnit om det strafferetlige og det politimæssige samarbejde, mulighed for at tilkendegive deres synspunkter vedrørende de strafferetlige elementer af forslaget på et tidligt tidspunkt i forhandlingerne.
Som Folketinget er orienteret om, skal Domstolen nu tage stilling til en række af de tvivlsspørgsmål, som miljøstraffedommen giver anledning til.
Kommissionen har således i december sidste år anlagt en ny sag om annullering af en rammeafgørelse om strafferetlige sanktioner.
Det drejer sig om rammeafgørelsen om skærpelse af de strafferetlige rammer med henblik på håndhævelse af lovgivningen til bekæmpelse af forurening af skibe.
Også i denne sag gør Kommissionen gældende, at de strafferetlige foranstaltninger, der er indeholdt i rammeafgørelserne, kunne – og dermed skulle – have været vedtaget efter EF-traktaten, og at der dermed ikke var hjemmel til at vedtage disse foranstaltninger i henhold til det mellemstatslige samarbejde i søjle 3. Mere præcist gør Kommissionen gældende, at alle strafferetlige foranstaltninger i rammeafgørelsen er nødvendige for at sikre den effektive virkning af Fællesskabets politik på skibsforureningsområdet, der fremgår af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv fra 2005 om skibsforurening.
Sagen er interessant, fordi Domstolen bl.a. skal tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt der også uden for miljøområdet skal kunne fastsættes regler, der forpligter medlemsstaterne til at fastsætte strafferetlige sanktioner.
Herudover skal Domstolen bl.a. tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt der efter EF-traktaten kan
fastsættes regler om sanktionsvalget og herunder sanktionsniveauet.
I modsætning til den rammeafgørelse, der blev annulleret ved Domstolens dom fra september sidste år, indeholder den anfægtede rammeafgørelse nemlig en meget detaljeret bestemmelse om, hvilke strafniveauer og straffetyper medlemsstaterne pålægges at indføre i deres lovgivninger.
Dette gør sig gældende i forhold til bl.a. rammeafgørelsens artikel 4, stk. 4-7, der fastsætter forskellige størrelser af frihedsstraffens længde for fysiske personers strafbare handlinger, og rammeafgørelsens artikel 6, der indeholder forskellige bødeniveauer for juridiske personers strafbare handlinger.
Danmark kommer ikke til at stå alene i den sammenhæng.
Foruden Danmark har 18 medlemslande interveneret i sagen til støtte for Rådet.
Lad mig derfor kort sammenfatte: Domstolen har med miljøstraffedommen fastslået, at EFtraktatens bestemmelser om samarbejde på miljøområdet indeholder hjemmel til at fastsætte regler, der relaterer sig til medlemsstaternes strafferet.
Efter Justitsministeriets opfattelse må det antages, at dommen skal læses således, at der inden for de andre områder af EF-traktaten er hjemmel til – under samme betingelser, som anført i dommen – at fastsætte regler, der relaterer til medlemsstaternes strafferet.
Det, der er kernen i det strafferetlige samarbejde i EU – kampen mod terrorisme, narkotikakriminalitet og menneskesmugling – vil som hidtil foregå inden for rammerne af det mellemstatslige samarbejde.
EF-Domstolen har lagt en anden forståelse af hjemmelsbestemmelsen på bl.a. miljøområdet til grund end den, som Danmark og en række andre medlemsstater hidtil har haft, men dette har ikke noget at gøre med det danske forbehold, således som det bl.a. er fastlagt i protokollen om Danmarks stilling.
Rækkevidden af dommen kan give anledning til forskellige fortolkninger, og regeringen vil derfor i Rådet arbejde for, at miljøstraffedommen giver en snæver fortolkning.
Regeringen har besluttet at intervenere til støtte for Rådet i den nye sag, der bl.a. drejer sig om, hvorvidt Fællesskabet har mulighed for at fastsætte regler om, hvilke strafferetlige sanktioner medlemsstaternes skal pålægge for bestemte overtrædelser. I interventionstillægget vil der fra dansk side blive argumenteret for en snæver fortolkning af miljøstraffedommen. Forhandling