Yüksek Seçim Kurulu (Türkiye)

Yüksek Seçim Kurulu (YSK), Türkiye Cumhuriyeti'nde, Yargıtay ve Danıştay'ın kendi içlerinden çıkardıkları üyelerden oluşan, Türkiye'deki seçimlerin genel yönetimi ile denetimini sağlayan ve seçimlerin yargısal denetimini sağlayan bir karma idari ve yargı merciidir. 1950 yılında kurulun oluşturulması ile seçimler üzerinde yargı denetimi esas alındı. Milletvekili tutanaklarının iptali yetkisi meclise verildi. 1954'te yapılan değişikliklerle bu yetki YSK'ye verildi ve kurulun teşekkülü belirlendi. Kurulun başkanının Yargıtay Başkanı olacağı, üyelerin de Yargıtay ve Danıştay üyelerinden seçileceği, kurulun vereceği kararların kesin nitelikte olduğu hükme bağlandı. 1957 yılında yapılan değişiklikle, partilerin seçimlere ittifak yaparak girmeleri engellendi.

27 Mayıs Darbesi'nin sonucunda hazırlanan yeni Anayasa ile kurul, seçim denetimi ve yönetimi gibi hususlar anayasal zemine kavuşturuldu. TBMM üyelerinin seçim tutanaklarını kabul etme yetkisi Anayasa ile kurula verildi. İptal yetkisi ise daha sonra çıkarılan bir kanun ile kurula verildi. Ayrıca Cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi ve anayasa değişikliğinin referanduma götürülmesi hususları da YSK'nin görev alanına dahil edildi. 1980 yılında gerçekleşen darbeden sonra da bu hükümlerin büyük ölçüde korunduğu ancak son dönemlerde kitle iletişim araçlarının yaygınlaşmasıyla birlikte YSK kararlarının daha çok tartışıldığı söylenir.

Kurul yedi asıl ve dört yedek üyeden oluşur. Bu üyeler kendi içlerinden birini başkan, birini de başkanvekili seçer. Üyelerin görev süreleri altı yıl olup görev süresi sona eren üyenin tekrar seçilmesi mümkündür. Siyasi partiler, belirli şartları taşımaları halinde kurulda bir asıl ve bir yedek temsilci bulundurabilir. Kurulun görevleri Anayasa'da ve kanunlarda düzenlenir. Kurul, seçimlerin başından sonuna kadar düzen içinde yönetimi için bütün işlemleri yapar. Seçim süresince ve seçim sonrasında seçimle ilgili bütün şikayet ve itirazları inceleyerek kesin karara bağlar. Ayrıca TBMM üyelerinin ve Cumhurbaşkanının seçim tutanaklarını kabul eder. Temel olarak kurulun asıl amacının seçimlerin yönetim ve denetimini sağlamak olduğu vurgulanır.

Kurulun merkez ve taşra teşkilatı bulunmaktadır. Merkez teşkilatının kendi içinde dört alt birimi vardır. Taşra teşkilatı ise il ve ilçe seçim kurulları ile seçim müdürlüklerinden oluşur. Kurul'un ana hizmet binası Mart 2019'dan beri Çankaya'da Kızılay Mahallesi'nde, ek hizmet binası ise Kavaklıdere Mahallesi'ndedir.

Türkiye'de 1942 yılına kadar seçimlerin denetimine ilişkin özel bir yasal düzenleme bulunmamakta olup 1908 tarihli İntihab-ı Mebusan Kanun-ı Muvakkatı çerçevesinde seçimlerin denetimi gerçekleştirilmiştir. 1942'de çıkarılan Mebus Seçimi Kanunu ile 1908 tarihli kanun ilga edilmiş olup teftiş kurulları oluşturulmuştur. Bu kurullar seçim kurullarının yetkilerine sahipti. Bu heyetler belediye başkanlarından oluşuyordu. Ancak bu heyetlerin gerçek manada bir denetim yürütmediği, beklentilere cevap vermekten çok uzak kaldığı belirtilir. 1942 tarihli kanunun ardından ilk olarak 1943'te genel seçimler yapıldı. Cumhuriyet Halk Partisi'nin tek parti olarak katıldığı seçim, 1942 tarihli kanun kapsamında yapılan ilk seçim oldu. 1946'da yürürlüğe giren Milletvekilleri Seçim Kanunu ile Mebus Seçimi Kanunu yürürlükten kaldırılmıştır. Bu kanun ile oluşturulan seçim kurulları seçimleri yönetmek üzere görevlendirilmiştir. Belediye başkanlarından oluşan bu kurulların da denetim yürütmediği iddia edilir.[2][3]

1948'de seçim kanunlarında değişiklikler yapılmasına yönelik hazırlıklara başlandı. Bu süreçte Demokrat Parti, seçimlerin yargı organlarının denetiminde gerçekleşmesi gerektiğini savunmuş ancak Cumhuriyet Halk Partisi tarafından yargı organlarının kendi işleri dışında bir işe karışmaması gerektiği ileri sürülmüştür. Şemsettin Günaltay başkanlığındaki hükûmetin programında, 1950'de yapılacak seçimlerin kimsede şüphe oluşturmayacak şekilde yapılması için bilimsel ve deneyime dayalı tedbirlerden faydalanılarak yeni bir seçim kanunun hazırlanacağına yer verilmiştir. Başbakanlıkta Adalet ve İçişleri Bakanlığı görevlilerinden oluşan bir teknik heyet tarafından kanun tasarısı hazırlanmıştır. Bu heyetin hazırladığı tasarıyı değerlendirmesi için de bir ilim heyeti oluşturuldu. 11 kişiden oluşan bu heyetin üyelerinden ikisi Yargıtay, ikisi Danıştay, üçü barolar ve dördü üniversite temsilcilerinden oluşuyordu.[4]

Kurul 1949'da çalışmalarına başladı. Hükûmetin ön tasarısının yanında siyasi partilerin kanuna ilişkin düşünceleri de dikkate alındı. Bunun dışında başka ülkelerin seçi mevzuatları da Türkçeye çevrilerek incelendi. Bu aşamada kurul, hükûmetin ön tasarısında değişiklikler yapmanın tasarının kendi düzenini bozacağı gerekçesiyle yeni bir tasarı hazırlama yoluna gitti. Hükûmet de bu yeni tasarı üzerinde kendi değişikliklerini yaparak tasarıyı tamamladı.[5] Hazırlanan kanun tasarısı 16 Şubat 1950'de TBMM'de kabul edildi ve 21 Şubat 1950 tarihli Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girdi.[6]

5545 sayılı Milletvekilleri Seçim Kanunu ile seçimler üzerinde yargı denetimi esas alınmış ancak milletvekili tutanağının iptali yetkisini meclise verilmiştir. Bu düzenlemenin kanunun mantığından bir sapma oluşturduğu, çoğunluğun muhaliflere karşı kullanabileceği bir koz olabileceği belirtilmiştir. 1950 yılında yapılan seçimlerde Kastamonu'dan milletvekili seçilen eski bakan Tahsin Coşkan'ın milletvekilliği bu şekilde iptal edilmiştir.[7] Bu yönüyle YSK'nin yetkisinin seçimlerin denetimi ve yönetimine ilişkin gerekli bilgilerin toplanmasıyla sınırlı tutulduğu belirtilir.[8]

1954 yılında Demokrat Parti iktidarında kanunda bazı değişiklikler yapıldı. Bu değişiklikler ile milletvekili tutanağının iptali yetkisi meclisten alınarak Yüksek Seçim Kuruluna devredilmiş ve kurulun teşekkülü belirlenmiştir. Bir başkan ve on üyeden oluşan kurulun başkanının Yargıtay başkanı olacağı, üyelerin ise Yargıtay ve Danıştay'dan beşer asıl üçer yedek olarak kura yolu ile seçileceği kararlaştırılmıştır.[9] Kurulun son ve kesin karar merci olacağı da bu değişikliklerle hükme bağlanmıştır. Böylece YSK'nin bir yargı organı statüsüne kavuştuğu söylenir.[10]

1957 yılında kanunda yapılan değişiklikle partilerin seçimlere ittifak yaparak girmeleri engellendi. Bu değişikliğin, muhalefetin iktidara karşı ortak olarak seçimlere girme girişimlerine karşı iktidarın aldığı bir önlem olduğu vurgulanmıştır.[11]

27 Mayıs 1960 tarihinde gerçekleşen askeri darbe sonucunda yeni anayasa çalışmaları başlatıldı. Bu süreçte İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi ile Ankara Üniversitesi Siyasal Bilimler Fakültesi tarafından iki farklı anayasa tasarısı oluşturuldu. Anayasa çalışmalarında İstanbul Üniversitesi'nin tasarısı ana metin olarak ele alınırken Ankara Üniversitesi'nin tasarısı ise yardımcı metin olarak kullanıldı. İstanbul Üniversitesi'nin tasarısında, seçim tutanaklarındaki hukuka aykırılık iddialarını inceleme yetkisi Anayasa Mahkemesi'ne verilirken, Ankara Üniversitesi'nin tasarısında ise bu yetki kanun koyucunun takdirine bırakılmıştı.[12]

Anayasa çalışmalarını yürüten Milli Birlik Komitesi, kendi üyeleri ile Temsilciler Meclisi üyelerinden oluşan bir kurucu meclis oluşturdu. Kurucu meclis, Temsilciler Meclisi üyelerinden oluşan 20 kişilik bir komisyon oluşturdu. Bu komisyon, anayasa hazırlamanın yanında seçim kanunu hazırlamakla da görevlendirildi. Bu komisyon, çalışmalarında İstanbul ve Ankara üniversitelerinin ön tasarıları ile birlikte yabancı anayasa metinlerinden ve uluslararası metinlerden yararlandı. Komisyonun oluşturduğu anayasa tasarısı Temsilciler Meclisine sunuldu. Tasarı üzerindeki ihtilaflar Milli Birlik Komitesi ve Temsilciler Meclisinden seçilen eşit sayıda üyeden oluşan bir kurul tarafından çözüme kavuşturuldu. Nihai tasarı kurucu meclis tarafından kabul edilerek halkoylamasına sunuldu. Halkoylaması sonucunda yeni anayasa kabul edilerek yürürlüğe girdi.[13]

1961 yılında yürürlüğe giren anayasa ile Yüksek Seçim Kurulu ve seçim denetimi ile yönetimi anayasal zemine kavuşturuldu. TBMM üyelerinin seçim tutanaklarını kabul etme görevi anayasa ile YSK'ye verilmiştir. TBMM üyelerinin seçim tutanaklarını iptal etme görevi ise anayasa ile değil, 26 Nisan 1961 tarihinde kabul edilen ve 2 Mayıs 1961'de yürürlüğe giren 298 sayılı Kanun[14] ile YSK'ye verilmiştir. Bu düzenlemelerle 1950 tarihli Kanun'un 1954'te değiştirilmeden önceki versiyonu tercih edilmiştir.[15]

1982 Anayasası döneminde seçimlerin denetimi ve yönetimine ilişkin hükümlerin neredeyse aynı olduğu vurgulanır. Bu hususa dayanak olarak da anayasayı hazırlayan komisyonun, raporunda 1961 Anayasası'nın en iyi işleyen hükümlerinden birinin seçimlerin denetimi ve yönetimine ilişkin hükümlerin aynen korunmasının uygun görüldüğüne ilişkin görüşleri gösterilir. Ancak yeni anayasa ile öncekinden farklı olarak Cumhurbaşkanın halk tarafından seçilmesi ve anayasa değişikliğinin Cumhurbaşkanı tarafından halkoyuna sunulması gibi görevler de YSK'ye verilmiştir. Ayrıca önceki dönemde YSK'nin kararlarına karşı başka bir mercie başvurulamayacağına ilişkin hükümler 298 sayılı Kanun'da yer alırken bu hüküm yeni anayasa ile anayasal temele oturtulmuştur.[16]

Türkiye'de seçim hukukunun temeli olarak görülen 298 sayılı Kanun'un birçok maddesi zaman içerisinde birçok kez değiştirilmiştir. Bu nedenle kanunun sistematiğinin bozulduğu ve her an yeni sorunlar oluşturabileceği ileri sürülmüştür.[17]

12 Eylül 1980'de gerçekleşen askeri darbenin sonrasında oluşturulan 1982 Anayasası'nın korumacı ve otoriter eğilimleri ağır basan bir anayasa olduğu, bu nedenle çeşitli dönemlerde anayasayı sivilleştirme ve demokratikleştirme amaçlı girişimlerde bulunulduğu dile getirilir. Bu girişimlerin tarihsel olarak daha önce olanlarında anayasada değişiklikler önerilirken YSK'nin sisteminin ise korunması öngörülmüştür. Ancak son dönemlerde kitle iletişim araçlarının yaygınlaşmasıyla birlikte YSK kararlarının daha çok tartışıldığı söylenir. Tarihsel süreçte YSK'nin verdiği bazı kararlar nedeniyle dikkatlerin YSK'ye ve seçimlerin denetimine yöneldiği belirtilir. YSK'nin üye yapısının kaynaklarının sorgulanmaya başlandığı vurgulanır. Bu tartışmaların etkisiyle YSK üyelerinin bazılarının bu alanda çalışmalar yapmış akademisyenler ve avukatlar arasından, TBMM'nin nitelikli çoğunluğuyla seçilmesi, mecliste grubu bulunan parti temsilcilerinin kurulda yer alması, son milletvekili seçimlerinde en çok oy alan belirli sayıda parti temsilcisinin kurulda yer alması gibi önerilerin dile getirildiği aktarılır.[18]

Yüksek Seçim Kurulu yedi asıl ve dört yedek üyeden oluşmaktadır. Bu üyelerin altısı Yargıtay, beşi Danıştay genel kurullarınca kendi üyeleri arasından üye tam sayılarının salt çoğunluğunun gizli oyu ile seçilir. Bu üyeler salt çoğunluk ve gizli oyla aralarından bir başkan ve bir başkanvekili seçer. YSK üyelerinin görev süresi altı yıldır. Görev süresi biten üyeler yeniden seçilebilmektedir.[19]

Seçimlere katılan partilerden, en son yapılan genel seçimlerde en çok oy alan dört parti ve TBMM'de grubu bulunan partiler, parti genel başkanının yazılı olarak yetkilendirmesi halinde kurulda bir asıl ve bir yedek temsilci bulundurabilir. Bu temsilciler kurulun çalışmalarına katılabilir ancak oy kullanamaz.[19]

YSK'nin asıl kuruluş amacının seçimlerin yönetim ve denetimini sağlamak olduğu belirtilir. Bu doğrultuda, seçimlerin başından sonuna kadar düzen içinde yönetimi için bütün işlemleri yapar/yaptırır, seçim süresince ve seçim sonrasında seçimle ilgili bütün şikayet ve itirazları inceleyerek kesin karara bağlar. Ayrıca TBMM üyelerinin ve Cumhurbaşkanının seçim tutanaklarını kabul eder.[20] Bu kapsamda kalmak kaydıyla, kurulun ve diğer seçim kurullarının görev ve yetkilerini belirleme yetkisinin kanun koyucuya bırakıldığı belirtilir.[21]

Kurulun görev ve yetkileri 298 sayılı Kanun'un 14. maddesinde sayılmıştır:

Bu görevlerin bir kısmı seçimlerin yönetimine ilişkin olup idari nitelik taşır. Denetime ilişkin görevlerin gerektirdiği işlemlerin ise yargısal nitelik taşımalarının söz konusu olabileceği vurgulanır. Anayasa'da kurulun hukuki niteliğine ilişkin bir hüküm bulunmamaktadır. Bu durumun kurulun kararlarının niteliğini tartışmalı hale getirdiği ileri sürülür. Anayasa Mahkemesi'nin bir kararında YSK'nin mahkeme niteliğinde olmadığına karar verdiği gösterilir. Ancak Anayasa Mahkemesi'nin bu kararında mahkeme kavramını dar yorumladığı, itiraz ve şikayet üzerine oluşan uyuşmazlıkları incelerken mahkeme sıfatını taşıdığı ve verdiği kararların da yargı kararı niteliğinde olduğu ileri sürülür. Doktrinde de YSK kararlarının bu kapsamda olduğunun kabul edildiği belirtilir.[22] Anayasa Mahkemesi'nin YSK'yi mahkeme olarak kabul etmemesinin, Türkiye'de seçim kanunlarının denetlenememesine yol açtığı, YSK'nin kanun hükmünü Anayasa'ya aykırı bulsa bile uygulamak zorunda kaldığı, bunun da kanunların anayasaya uygunluğu açısından hukuk devleti ilkesi yönünden eleştirilebilecek bir husus olduğu vurgulanır.[23]

YSK'nin teşkilatı merkez teşkilatı ve taşra teşkilatı olarak ikiye ayrılır. Merkez teşkilatında Seçmen Kütüğü Genel Müdürlüğü, Seçim Hizmetleri Genel Müdürlüğü, İnsan Kaynakları Dairesi Başkanlığı ve Strateji Geliştirme Dairesi Başkanlığı olmak üzere dört alt birim bulunur. Taşra teşkilatı ise il ve ilçe seçim kurulları ile seçim müdürlüklerinden oluşur.[24]

Siyasi partiler, belirli şartları taşımaları halinde il ve ilçe seçim kurullarında birer temsilci bulundurabilmektedir.[14]

7062 sayılı Yüksek Seçim Kurulunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'a göre YSK'nin merkez teşkilatı Seçmen Kütüğü Genel Müdürlüğü, Seçim Hizmetleri Genel Müdürlüğü, İnsan Kaynakları Dairesi Başkanlığı ve Strateji Geliştirme Dairesi Başkanlığı olmak üzere dört alt birimden oluşur. Kanun'da bu birimlerin görevleri 9. maddede sayılmaktadır.[25] Bununla birlikte YSK da merkez teşkilatındaki birimlerin görevlerine ilişkin görev tanımlarını belirleyen bir doküman hazırlamış olup işbu doküman kurulca 8 Ocak 2021 tarihinde kabul edilmiştir.[26]

Seçmen Kütüğü Genel Müdürlüğü, seçimlerde oy kullanacak seçmenlerin tespiti ile seçmenlerin hızlı ve doğru bir şekilde oy kullanmasından sorumludur. Bunun için seçmen kütüklerini oluşturur ve güncel tutar. Bu işlemler için gerekli bilgi ve belgeleri de ilgili kamu kurum ve kuruluşlarından temin eder. Mükerrer oy kullanılması halinde bunların tespitini yapar. Seçimlere yönelik eğitim ve tanıtım programları hazırlar.[25][26]

Seçim Hizmetleri Genel Müdürlüğü, yurt içinde ve yurt dışında seçime ilişkin hazırlıkları yapmak ve seçim çalışmalarını yürütmekten sorumludur. Buna ilişkin gerekli malların kiralanması ve satın alınması işlemleri ile; temizlik, güvenlik, aydınlatma, ısınma, onarım, taşınma ve benzeri hizmetlerin yapımı ve yaptırılmasını yürütür. İl ve ilçe seçim kurullarının oluşumlarının takibini yapar. Gelen-giden evrakların ve arşivlerin işlemlerini yürütür. Geneli ilgilendiren itiraz, iptal ve tazminat davalarına ilişkin işlemleri yapar.[25][26]

İnsan Kaynakları Dairesi Başkanlığı, hem merkez hem de taşra teşkilatının personel politikası ve planlaması ile insan kaynakları sisteminin geliştirilmesi ve performans ölçütlerinin oluşturulması konusunda çalışmalar yapar ve önerilerde bulunur. Personellerin atama, nakil, performans, terfi, disiplin, emeklilik ve benzeri özlük işlemlerini yürütür. Personelin eğitimi için gerekli işlemleri yapar. Disiplin süreçlerini yürütür ve yargıya intikal eden davalara ilişkin işlemleri takip eder.[25][26]

Strateji Geliştirme Dairesi Başkanlığı ise idari faaliyet raporları ile kurum bütçesini hazırlamaktan sorumludur. Ayrıntılı harcama programlarını oluşturur ve bütçe takibini yaparak buna ilişkin verileri toplar.[25][26]

Merkez teşkilatındaki her birim, ayrıca kanunlarda gösterilen veya YSK başkanı tarafından kendilerine verilen görevleri de yerine getirir.[25][26]

Taşra teşkilatı, il ve ilçe seçim kurulları ile seçim müdürlüklerinden oluşur.[24] Bu birimlerin görevleri de yine 298 sayılı Kanun'da yer almaktadır.[14]

İl seçim kurulları, il seçim çevresinde seçimin düzenli yürütülmesi için gerekli tedbirleri almaktan sorumludur. İlçe seçim kurullarından gelen seçim tutanaklarını birleştirerek o il için bir tutanak düzenler. Bununla birlikte ilçe seçim kurullarının oluşumuna, işlemlerine ve kararlarına karşı yapılan itirazları inceleyerek karara bağlar. Yine ilçe seçim kurullarına oy sandığı vb. seçim araç-gereçlerini gönderir. Bu kurul bir başkan ile iki asıl ve iki yedek üyeden oluşur. Üyeler, il merkezinde görev yapan, kınama veya daha ağır disiplin cezası almamış en az birinci sınıfa ayrılmış ve birinci sınıfa ayrılma niteliklerini kaybetmemiş hâkimler arasından kura yoluyla belirlenir. İlk seçilen üye kurulun başkanı olur.[14] Kanun'da 2022 yılında yapılan değişikliklerden önce, kurul il merkezinde görev yapan en yüksek dereceli üç hâkimden oluşuyordu.[27]

İlçe seçim kurulları, ilçe seçim çevresinde seçimin düzenli yürütülmesi için gerekli tedbirleri almaktan sorumludur. Bunun için sandık kurulları kurar ve bu kurullara seçim için gerekli sandık vb seçim araç-gereçlerini gönderir. Bu kurulların oluşumuna, işlemlerine ve kararlarına karşı yapılan itirazları inceleyerek karara bağlar. Sandık kurullarından gelen tutanakların birleştirerek ilçe için bir tutanak düzenler ve bunu il seçim kuruluna gönderir. Bu kurul bir başkan ile altı asıl ve altı yedek üyeden oluşur. İlçelerde, ilçede görev yapan kınama veya daha ağır disiplin cezası almamış en az birinci sınıfa ayrılmış ve birinci sınıfa ayrılma niteliklerini kaybetmemiş hâkimler arasından, merkez ilçelerde ise aynı niteliklerdeki hâkimler arasından kura yoluyla seçilirler. İlk seçilen hâkim kurula başkanlık eder. Dört asıl ve dört yedek üye siyasi partilerden, kalan iki asıl ve iki yedek üye ise ilçe merkezinde on yıldan uzun süredir görev yapan, yasama meclisleri veya yerel idare seçimlerinden birine siyasi parti adayı veya aday adayı olarak katılmamış memurlardan seçilir.[14] Kanun'da 2022 yılında yapılan değişikliklerden önce, kurul bir başkan ile altı üyeden oluşuyor, ilçedeki en yüksek dereceli hâkim kurula başkanlık ediyordu. Kurulun dört asıl ve dört yedek üyesi siyasi partilerden, diğer ikişer üyesi ise ilçedeki memurlardan en yüksek dereceli sekiz kişi arasından kura yoluyla belirleniyordu.[28]

Yüksek Seçim Kurulunun ana hizmet binası Mart 2019'dan beri Çankaya'da Kızılay Mahallesi'nde yer almaktadır. Kurul, 14 katlı tek bloktan oluşan hizmet binasında hizmet vermektedir. Binada kurul toplantı salonu, konferans salonu, toplantı salonları, kapalı otopark ve yemek salonu imkanları bulunmaktadır. Yine Çankaya'da, Kavaklıdere Mahallesi'nde de kurulun ek hizmet binası bulunmaktadır. Burada Ankara İl ve Merkez İlçe Seçim Kurulu Başkanlıkları ile Yüksek Seçim Kurulu veri merkezi yer almaktadır.[30]