BGE_145_II_328

Sachverhalt
ab Seite 329
BGE 145 II 328 S. 329
A.
B., ainsi que C.Y., D.Y. et E.Y. sont propriétaires des parcelles n
os
** et *** de la Commune de F. sises en zone viticole. Celles-ci forment un domaine d'environ 15 hectares qui comprend également des bâtiments sur une surface de 1'959 m
2
, dont le Château A.
Le 8 novembre 2016, les propriétaires ont conclu avec la société A. SA une vente à terme conditionnelle portant sur ce domaine; le prix de vente y a été fixé à 15'500'000 fr. Cet acte a été conclu sous la condition suspensive de l'obtention par l'acquéreur de l'autorisation définitive et exécutoire d'acquérir l'entreprise agricole en cause de la Commission foncière rurale Section I du canton de Vaud (ci-après: la Commission foncière).
Dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud du 18 novembre 2016, a été publié un appel d'offres public, selon lequel les parcelles n
os
** et *** de la commune de F. avaient trouvé un acquéreur qui n'était pas un exploitant à titre personnel pour un montant total de 15'500'000 fr. A trois reprises, X., exploitant agricole, a fait part de son intérêt pour l'entreprise viticole en cause et a requis la détermination du prix licite de celle-ci, notamment dans le but d'obtenir l'éventuel financement nécessaire.
La Commission foncière a alors mandaté G. Sàrl. Dans un rapport du 9 mars 2017, cette société a fixé le prix licite des deux parcelles
BGE 145 II 328 S. 330
en cause à 20'151'000 fr. sans prendre les valeurs déterminées dans le cadre de l'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (valeur ECA) respectivement à 20'443'000 fr. avec lesdites valeurs. A la demande de la Commission foncière, cette société a fourni un rapport complémentaire qui comporte des indications chiffrées sur des transactions comparables ayant eu lieu dans la région. Le 3 mai 2017, X. a contesté le prix licite tel que retenu par G. Sàrl et a sollicité la détermination de la valeur de rendement des parcelles concernées.
Dans une décision du 19 mai 2017, la Commission foncière a refusé la requête de X. tendant à la fixation de la valeur de rendement du domaine; elle a constaté que celui-ci, même s'il avait manifesté son intérêt, n'avait pas présenté une offre ferme et susceptible d'être prise en considération. Elle a, en outre, arrêté le prix licite du domaine du Château A. à 19'028'000 fr. Par ailleurs, après avoir retenu que le prix prévu pour la vente à A. SA était inférieur au prix licite, elle a délivré à cette société l'autorisation d'acquérir ledit domaine.
B.
Par arrêt du 27 juin 2018, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud (ci-après: le Tribunal cantonal) a déclaré que le recours de X. à l'encontre de la décision du 19 mai 2017 susmentionnée était irrecevable. Elle a jugé que l'
art. 64 al. 1 let
. f de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR ou la loi sur le droit foncier rural; RS 211.412.11) exigeait une offre ferme au sens du droit civil de la part de l'exploitant à titre personnel en réponse à la publication de l'appel d'offres public. Or, X. n'avait formulé qu'une déclaration d'intention qui comportait, au surplus, différentes réserves; celle-ci ne pouvait être considérée comme une offre ferme. Au regard de la jurisprudence qui n'admettait que de manière restrictive la qualité pour recourir des personnes non mentionnées à l'
art. 83 al. 3 LDFR
, les juges précédents ont nié cette qualité à l'intéressé.
Le Tribunal fédéral a admis le recours en matière de droit public de X.
(résumé)

Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
Il s'agit de déterminer si c'est à bon droit que le Tribunal cantonal a jugé que le recourant n'avait pas déposé une offre au sens de l'
art. 64 al. 1 let
. f LDFR et, partant, lui a nié la qualité pour recourir au regard de l'
art. 83 al. 3 LDFR
.
BGE 145 II 328 S. 331
2.1
L'intéressé souligne, d'une part, que la jurisprudence relative à l'
art. 83 al. 3 LDFR
a reconnu la qualité pour recourir au tiers exploitant à titre personnel dont l'offre a été écartée et, d'autre part, que l'
art. 64 al. 1 let
. f LDFR n'exigerait pas, contrairement à ce que les juges précédents ont retenu, une offre d'achat ferme en réponse à l'appel d'offres public; la seule condition posée à l'exploitant à titre personnel serait de formuler une offre (informelle) dont le prix n'est pas surfait. Dès lors qu'il avait offert, dans le délai imparti, d'acquérir le domaine en cause pour le même prix que l'intimée 2 et que l'autorisation d'acquérir a été octroyée à celle-ci, la qualité pour recourir devait lui être reconnue.
2.2
L'
art. 83 al. 3 LDFR
définit le cercle des personnes ayant qualité pour interjeter un recours au niveau cantonal. Il prévoit:
"Les parties contractantes peuvent interjeter un recours devant l'autorité cantonale de recours (art. 88) contre le refus d'autorisation, l'autorité cantonale de surveillance, le fermier et les titulaires du droit d'emption, du droit de préemption ou du droit à l'attribution, contre l'octroi de l'autorisation."
2.3
L'
art. 83 al. 3 LDFR
constitue une lex specialis par rapport à la clause générale relative à la qualité pour recourir que représente l'
art. 89 LTF
(qui définit elle-même des conditions minimales quant à ladite qualité qui s'imposent aux cantons en vertu de l'
art. 111 LTF
). En adoptant l'
art. 83 al. 3 LDFR
, le législateur fédéral a délibérément cherché à limiter le cercle des personnes qui peuvent recourir contre l'octroi d'une autorisation d'acquérir; en particulier, il a exclu de ce cercle les voisins, les organisations de protection de la nature et de l'environnement, ainsi que les organisations professionnelles comme les associations paysannes. La ratio legis de ce choix est que les décisions prises en application de la loi sur le droit foncier rural produisant des effets formateurs sur les rapports de droit privé, elles ne doivent pas pouvoir être attaquées par un tiers quelconque; l'intérêt public associé à l'exigence de l'autorisation devrait être protégé par les autorités et non par des tiers. Cette réglementation particulière vise uniquement à restreindre la qualité pour recourir, mais pas à passer outre l'exigence générale selon laquelle seuls ceux qui ont un intérêt pratique digne de protection peuvent former un recours (
ATF 139 II 233
consid. 5.2.1 p. et les arrêts cités). En résumé, un droit de recours allant au-delà du texte de la loi, dont l'énumération n'est pas exhaustive, n'est confirmé que dans les cas où un intérêt digne de protection à l'octroi de la propriété du bien-fonds concerné
BGE 145 II 328 S. 332
est admis eu égard aux buts de la loi sur le droit foncier rural et à condition que celui-ci ne puisse être obtenu autrement (
ATF 139 II 233
consid. 5.1 et 5.2 p. 237).
Même si, malgré sa formulation restrictive, l'
art. 83 al. 3 LDFR
n'est pas exhaustif dans l'énumération des personnes habilitées à recourir contre l'octroi d'une autorisation d'acquérir un bien agricole (
ATF 126 III 274
consid. 1c p. 276), la jurisprudence du Tribunal fédéral est particulièrement stricte en ce domaine. Cela étant, le tiers qui a fait une offre en tant qu'exploitant à titre personnel (cf.
art. 64 al. 1 let
. f LDFR) est légitimé à recourir contre l'octroi de l'autorisation d'acquérir à un acheteur qui n'est pas lui un exploitant à titre personnel (
ATF 139 II 233
consid. 5.2.2 p. 237; cf. aussi arrêts 5A.35/2006 du 5 juin 2007 consid. 2.2.2, non publié à l'
ATF 133 III 562
; 5A.3/2006 du 28 avril 2006 consid. 1.2, non publié à l'
ATF 132 III 658
; 2C_121/2012 du 2 juillet 2012 consid. 5.3 et 5.4).
2.4
En l'espèce, au regard de la jurisprudence du Tribunal fédéral, il apparaît que s'il devait être considéré que le recourant a formulé une offre au sens de l'
art. 64 al. 1 let
. f LDFR à la suite de l'appel d'offres public du 18 novembre 2016, celui-ci aurait la qualité pour recourir contre la décision du 19 mai 2017 de la Commission foncière, l'autorisation d'acquérir ayant été octroyée à un tiers qui n'est pas un exploitant à titre personnel. Il convient donc d'examiner si cette disposition exige que l'exploitant, en réponse à un appel d'offres public, formule une offre au sens des
art. 3 ss CO
tel que l'a retenu le Tribunal cantonal.
3.
Celui qui entend acquérir une entreprise ou un immeuble agricole doit obtenir une autorisation; l'autorisation est accordée lorsqu'il n'existe aucun motif de refus (
art. 61 al. 1 et 2 LDFR
). Selon l'
art. 63 al. 1 LDFR
, l'acquisition d'une entreprise ou d'un immeuble agricole est refusée lorsque l'acquéreur n'est pas exploitant à titre personnel (let. a) ou lorsque le prix convenu est surfait (let. b). L'autorisation peut être accordée à un acquéreur qui n'est pas personnellement exploitant si celui-ci prouve qu'il existe, pour ce faire, un juste motif au sens de l'
art. 64 al. 1 LDFR
. Tel est notamment le cas lorsque, malgré une offre publique à un prix qui ne soit pas surfait (
art. 66 LDFR
), aucune demande n'a été faite par un exploitant à titre personnel (
art. 64 al. 1 let
. f LDFR).
3.1
Selon la jurisprudence, il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives
BGE 145 II 328 S. 333
permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle et de son esprit (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales, ainsi que de la systématique de la loi (interprétation systématique) (
ATF 142 IV 137
consid. 6.2 p. 142;
ATF 141 III 53
consid. 5.4.1 p. 59), étant précisé que le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation (
ATF 140 V 227
consid. 3.2 p. 230;
ATF 139 IV 270
consid. 2.2 p. 273).
3.2
Le texte de l'
art. 64 al. 1 let
. f LDFR ne peut être qualifié de clair. En effet, comme relevé par les juges précédents, si la version française mentionne qu'aucune "demande" ne doit avoir été formulée par un exploitant à titre personnel, la version allemande utilise le substantif "Angebot" ("trotz öffentlicher Ausschreibung zu einem nicht übersetzten Preis [Art. 66] kein Angebot eines Selbstbewirtschafters vorliegt") et la version italienne celui d'"offerte" ("nonostante pubblico bando a un prezzo non esorbitante [art. 66] non vi sono offerte di coltivatori diretti").
L'interprétation historique n'est d'aucune aide à cet égard, puisque le système prévu à l'époque par le Conseil fédéral n'était pas celui de l'autorisation, mais celui de l'opposition à une acquisition d'immeuble ou d'entreprise agricole (Message du 19 octobre 1988 à l'appui des projets de loi fédérale sur le droit foncier rural [LDFR] et de loi fédérale sur la révision partielle du code civil [droits réels immobiliers] et du code des obligations [vente d'immeubles] [FF 1988 972 ch. 223.3]). Cette disposition a été adoptée à la suite d'une proposition de la commission parlementaire compétente: les débats n'apportent pas d'éclaircissements sur la question de l'offre; il apparaît, en revanche, que cette clause permettant de vendre à un acquéreur qui n'est pas exploitant à titre personnel a suscité des réticences (BO 1991 CN 870 et 1699; BO 1991 CE 728 et 851).
3.3
3.3.1
Le but de l'assujettissement de l'aliénation à autorisation est de garantir que le transfert de propriété corresponde aux objectifs du droit foncier rural, au premier rang desquels figure la concrétisation du principe de l'exploitation à titre personnel (
ATF 133 III 562
consid. 4.3 p. 564;
ATF 132 III 658
consid. 3.3.1 p. 659). Ainsi, comme susmentionné, l'autorisation doit, en principe, être refusée lorsque l'acquéreur n'est pas exploitant à titre personnel (
art. 63 al. 1 let.a LDFR
),
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sauf si celui-ci prouve que, malgré une offre publique à un prix qui ne soit pas surfait, aucune demande n'a été faite par un exploitant à titre personnel (
art. 64 al. 1 let
. f LDFR): dans le cadre de la procédure d'autorisation, si le propriétaire qui veut vendre fournit la preuve qu'à la suite de la publication de l'appel public aucune offre ou seulement des offres insuffisantes ont été présentées par des exploitants à titre personnel, l'acquéreur qui n'est pas exploitant à titre personnel obtiendra l'autorisation d'acquérir, pour autant que le prix convenu ne soit pas surfait (cf. BANDLI/STADLER, in Das bäuerliche Bodenrecht, 2
e
éd. 2011, n° 38 ad
art. 64 LDFR
). Dans le cas contraire, l'autorisation devra être refusée (ce qui est qualifié d'effet "destructeur" en ce sens que ce mécanisme interdit la vente à un non-exploitant mais ne fonde nullement une obligation [positive] du propriétaire de conclure avec l'exploitant ayant formulé une offre). Ainsi, l'
art. 64 al. 1 let
. f LDFR est en accord avec un des buts essentiels de la loi sur le droit foncier rural qui consiste à renforcer la position de l'exploitant à titre personnel en cas d'acquisition d'entreprises et d'immeubles agricoles (
art. 1 al. 1 let. b LDFR
). Dans l'
ATF 122 III 287
, le Tribunal fédéral a posé le principe selon lequel le but de politique agricole de la loi sur le droit foncier rural n'est pas simplement de maintenir le statu quo, mais de renforcer la position des exploitants à titre personnel et de privilégier l'attribution des immeubles à de tels exploitants lors de chaque transfert de propriété, c'est-à-dire de réellement promouvoir le principe de l'exploitation à titre personnel (
ATF 122 III 287
consid. 3b in initio p. 289). La loi sur le droit foncier rural cherche, dans cette mesure, à exclure du marché foncier tous ceux qui visent à acquérir les entreprises et les immeubles agricoles principalement à titre de placement de capitaux ou dans un but de spéculation (
ATF 135 II 123
consid. 4.3 p. 125). On peut conclure, au regard de cette jurisprudence, que l'obligation de publication d'un appel d'offres public tend à maintenir autant que possible les immeubles et exploitations agricoles en mains des exploitants à titre personnel. Dans un second temps, c'est-à-dire lorsque l'offre n'est suivie d'aucune demande de la part d'un tel exploitant, l'exception de l'
art. 64 al. 1 let
. f LDFR tend à sauvegarder, sous l'angle de la garantie de la propriété (
art. 26 Cst.
), les intérêts de l'agriculteur désireux de vendre (
ATF 135 II 123
consid. 4.2 p. 125).
3.3.2
Il est ensuite relevé que l'
art. 64 al. 1 let
. f LDFR mentionne que le vendeur doit faire paraître une "offre publique" ("trotz öffentlicher Ausschreibung", "nonostante pubblico bando"). Or, bien que
BGE 145 II 328 S. 335
le Tribunal fédéral n'a jamais eu à se prononcer formellement sur ce point, il ressort d'arrêts traitant de droit foncier rural qu'il considère qu'il ne s'agit pas là d'une offre au sens du droit privé, mais bien plutôt d'un appel d'offres public (
ATF 133 III 562
consid. 4.4.2 p. 565;
ATF 132 III 658
consid. 3.3.2 p. 660,
ATF 132 III 515
consid. 3.3.1 p. 518). La doctrine va dans le même sens (YVES DONZALLAZ, Quelques problèmes relatifs à la LDFR, 1993, Revue valaisanne de jurisprudence [RVJ] p. 360; ROLAND NIKLAUS, in Mélanges publiés par l'Association des notaires vaudois [...], 2005, p. 309; BANDLI/STADLER, op. cit., n° 38 ad
art. 64 LDFR
p. 872). Ainsi, si à la fin de la procédure d'autorisation le propriétaire refuse de vendre, une responsabilité précontractuelle (culpa in contrahendo) ne saurait, du seul chef de la mise en application de l'
art. 64 al. 1 let
. f LDFR, entrer en ligne de compte (MICHEL MOOSER, LDFR: deux cas d'acquisition par un non-exploitant [art. 64 al. 1 litt. e et f], Jusletter 16 janvier 2017, p. 9).
La loi ne règle pas la procédure à suivre dans ce cadre de l'appel d'offres public. Elle ne détermine pas non plus le contenu de cet appel, si ce n'est qu'elle exige (cf.
art. 64 al. 1 let
. f LDFR) "une offre publique à un prix qui ne soit pas surfait (
art. 66 LDFR
)". A cet égard, il semble que la loi impose au propriétaire désireux de vendre son bien de requérir une décision en constatation (
art. 84 LDFR
) tendant à fixer le prix d'acquisition licite (cf. art. 63 al. 1 let. b cum
art. 1 al. 1 let
. c et 66 LDFR)
avant
de procéder à la publication de l'appel d'offres. Il est néanmoins vrai qu'il existe des cas où le propriétaire n'aura pas besoin de requérir une telle décision pour arrêter ce prix, où l'exploitant intéressé sera aussi à même de facilement l'évaluer et où l'autorité compétente ne devra pas non plus mandater un expert pour déterminer que le prix figurant dans l'appel offres n'est pas surfait: tel peut être le cas où est en cause un simple immeuble agricole, sans bâtiment, dont l'estimation du prix ne pose pas de problème compte tenu de sa situation, son accès, les qualités du sol, etc. Le prix d'un bien peut aussi être extrêmement modeste, ce qui rendrait l'exigence d'une décision en constatation du prix licite peut adéquate. Il apparaît, en outre, que dans la pratique, à tout le moins dans le canton de Vaud, l'autorité compétente n'exige pas une décision en constatation avant la publication de l'appel d'offres; elle ordonne elle-même, si besoin est, une expertise pour évaluer ledit prix, afin de vérifier que le prix de la transaction ne soit pas surfait (NIKLAUS, op. cit., p. 305), comme cela a été le cas dans la présente affaire.
BGE 145 II 328 S. 336
Le simple fait que l'autorité compétente n'impose pas que l'appel d'offres public fasse état du prix licite au sens de l'
art. 63 let. b LDFR
constaté dans une décision permet de conclure que la "demande" de l'exploitant à titre personnel de l'
art. 64 al. 1 let
. f LDFR ne doit pas être une offre de contracter selon les
art. 3 ss CO
("Antrag" et "proposta"). En effet, l'offre au sens du droit privé doit comprendre les éléments objectivement essentiels du contrat, de façon à ce que son destinataire puisse décider sans autre s'il l'accepte ou s'il la refuse, en partant de l'idée que la conclusion du contrat ne dépend que de son éventuel consentement (ARIANE MORIN, in Commentaire romand, Code des obligations, vol. I, 2
e
éd. 2012, n° 80 ad
art. 1 CO
). Dans le cas de la vente d'un immeuble ou d'une entreprise agricole, une telle offre devrait donc comporter le prix proposé par le pollicitant (auteur de l'offre). Or, dans la plupart des cas, il n'est pas concevable d'imposer à l'exploitant intéressé de formuler un prix pour un bien dont il ne connaît même pas le prix licite. De plus, surtout lorsqu'il s'agit d'une entreprise, un exploitant ne peut s'engager sans obtenir certains renseignements liés à celle-ci. Il est, en outre, raisonnable de considérer que dans la majeure partie des transactions de ce type, et en tous les cas pour un bien à 15'500'000 fr., l'exploitant aura besoin d'un prêt hypothécaire. Point n'est besoin de préciser qu'aucun établissement financier ne s'engagera dans ce cadre sans obtenir des informations supplémentaires sur le bien en vente, dont le prix licite et la valeur de rendement. De plus, le délai octroyé, dans le cadre d'un appel d'offres public, pour faire part de son intérêt est généralement court (entre quinze jours et un mois). Même à supposer que l'appel public mentionne déjà (ce qui n'était pas le cas in casu) le prix licite constaté formellement dans une décision, obtenir un prêt hypothécaire dans un tel délai paraît difficilement réalisable. Il apparaît d'ailleurs que, dans le présent cas, le recourant avait sollicité des renseignements supplémentaires au sujet des parcelles en vente à la Commission foncière, la banque contactée les ayant elle-même requis, afin de se prononcer sur la demande de financement.
Il est vrai que le mécanisme de l'appel d'offres a pour effet de bloquer et, selon son issue, d'annihiler le projet de vente du propriétaire au potentiel acquéreur qui n'est pas exploitant à titre personnel. Ce blocage n'est toutefois que temporaire. Il appartient, dans ce cadre, à la Commission foncière de fixer des délais aux différentes parties, y compris un délai à l'exploitant pour déposer une offre de contracter une fois les renseignements nécessaires obtenus, permettant de
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mener à bien la procédure d'autorisation d'acquérir dans un laps de temps acceptable. Cette durée peut, au demeurant, grandement varier en fonction du type de bien en vente. En outre, il convient de relever que l'on se trouve, certes, dans une procédure d'autorisation d'acquérir par un tiers qui n'est pas exploitant au terme de laquelle l'exploitant qui a fait une offre ne détient aucun droit (rien n'oblige le vendeur à céder son entreprise à l'exploitant ayant formulé une offre si l'autorisation d'acquérir a été refusée au tiers qui n'est pas exploitant: il peut renoncer à vendre son bien ou le vendre à un autre exploitant). Toutefois, il ne faut pas oublier que les restrictions d'acquérir, respectivement d'aliéner, contribuent à la réalisation d'un des objectifs essentiels de la loi sur le droit foncier rural, à savoir favoriser l'exploitant à titre personnel lors de l'acquisition d'entreprises agricoles (cf. SCHMID-TSCHIRREN/HOTZ, in Das bäuerliche Bodenrecht, 2
e
éd. 2011, n° 8 ad
art. 1 LDFR
).
Au regard de ces éléments, considérer que l'exploitant doit présenter une offre de contracter au sens des
art. 3 ss CO
en réponse à la publication de l'appel d'offres public de l'
art. 64 al. 1 let
. f LDFR revient à contourner l'un des buts de la loi sur le droit foncier rural, à savoir renforcer la position de l'exploitant à titre personnel en cas d'acquisition d'entreprises et d'immeubles agricoles, puisqu'à ce stade, la personne intéressée n'est pas en mesure d'y procéder faute d'informations suffisantes sur le bien en vente.
3.3.3
En l'espèce, le recourant a manifesté son intérêt pour les parcelles formant le domaine du Château A. Le prix licite n'ayant pas été fixé avant la parution de l'offre publique, la Commission foncière a mandaté G. Sàrl, afin qu'elle le détermine. Puis, dans une décision unique, ladite commission a refusé la requête du recourant tendant à déterminer la valeur de rendement du domaine en cause, a fixé le prix licite de l'entreprise à 19'028'000 fr. et a octroyé l'autorisation d'acquérir à l'intimée 2. Une telle façon de procéder ne saurait être validée: arrêter le prix licite et accorder l'autorisation d'acquérir à une personne qui n'est pas exploitant dans une décision unique, alors qu'un exploitant à titre personnel s'est manifesté, ne permet pas à celui-ci de présenter une offre de contracter en ayant obtenu les renseignements utiles et, le cas échéant, le financement nécessaire.
En conclusion, compte tenu de ses courriers à la Commission foncière où il manifestait son intérêt (cf. let. A), le recourant doit être considéré comme ayant formulé une "offre" au sens de l'
art. 64 al. 1
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let
. f LDFR. En jugeant que tel n'était pas le cas, et en lui refusant la qualité pour recourir, le Tribunal cantonal a violé le droit fédéral. En effet, dès lors que la Commission foncière a accordé l'autorisation d'acquérir à l'intimée 2 qui n'est pas une exploitante à titre personnel, la qualité pour recourir devait être reconnue au recourant devant le Tribunal cantonal, puisque la jurisprudence a reconnu cette qualité à l'exploitant dont l'offre est écartée (cf. consid 2.3).