BGE_113_V_81


Erwägungen
ab Seite 82
BGE 113 V 81 S. 82
Estratto dai considerandi:
3.
a) L'
art. 2 LAVS
, che pone le basi dell'assicurazione facoltativa, al cpv. 7 stipula che spetta al Consiglio federale emanare le disposizioni completive in questa materia, precisando che all'autorità esecutiva compete segnatamente disciplinare la partecipazione, il recesso e l'esclusione, la riscossione dei contributi e l'assegnazione delle prestazioni e che alla stessa autorità è data la facoltà di adeguare alle particolarità dell'assicurazione facoltativa la durata dell'obbligo di pagare i contributi, come pure il calcolo e il computo degli stessi.
L'OAF, emanata conformemente al predetto disposto di legge, sul tema litigioso, ossia quello dell'intimazione e della tassazione d'ufficio, predispone all'art. 17 che l'assicurato il quale non fornisce entro il termine prescrittogli le indicazioni necessarie per determinare i suoi contributi dev'essere diffidato per iscritto, entro due mesi, ad adempiere i suoi obblighi; all'uopo gli sarà assegnato un termine supplementare di 30 giorni. In caso di inosservanza del termine supplementare, i contributi sono determinati mediante una tassazione d'ufficio, eccetto che l'assicurato non abbia ancora versato contributi all'assicurazione facoltativa (cpv. 1). L'assicurato che non paga contributi diventati esigibili deve essere diffidato, per iscritto, entro due mesi, ad
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adempire i suoi obblighi; all'uopo gli sarà assegnato un termine supplementare di 30 giorni. In caso d'inosservanza del termine supplementare, la cassa di compensazione assegna all'assicurato un ultimo termine di pagamento e richiama la sua attenzione sulle conseguenze dell'inosservanza di tale termine (cpv. 2).
L'OAF disciplina poi in particolare la recessione e l'esclusione dall'assicurazione. L'art. 12 recita che gli Svizzeri dell'estero devono presentare la dichiarazione di recessione su modulo ufficiale. Per gli assicurati coniugati è necessario l'accordo scritto della moglie (cpv. 1). La dichiarazione di recessione può essere inviata soltanto per la fine dell'anno civile (cpv. 2). L'art. 13 dispone infine che lo Svizzero dell'estero è escluso dall'assicurazione facoltativa qualora non abbia pagato l'intero contributo annuale entro il triennio consecutivo all'anno civile in cui esso è stato stabilito con decisione definitiva (cpv. 1). La cassa di compensazione deve notificare all'assicurato facoltativo, prima della scadenza del triennio, un'intimazione scritta comunicante l'esclusione dall'assicurazione. Tale comminatoria può essere inviata con l'intimazione di cui all'art. 17 cpv. 2 (cpv. 3).
L'
art. 25 OAF
prevede infine che, per quanto l'ordinanza medesima non vi deroghi, sono applicabili le disposizioni dell'OAVS.
b) Giusta l'
art. 14 cpv. 3 LAVS
se, nonostante diffida, una persona tenuta al pagamento di contributi non dà le indicazioni necessarie per il calcolo di essi, questi sono stabiliti mediante tassazione d'ufficio. Il cpv. 4 di questa norma incarica il Consiglio federale di emanare prescrizioni, segnatamente circa la procedura di tassazione d'ufficio (lett. b) e il pagamento dei contributi arretrati (lett. c).
In esecuzione del mandato l'autorità esecutiva federale ha emanato gli
art. 38 e 39 OAVS
. L'
art. 38 OAVS
prevede che se, alla scadenza del termine fissato, non sono pagati i contributi del datore di lavoro o i contributi dei salariati oppure non sono fornite le indicazioni necessarie per il regolamento dei conti, la cassa di compensazione deve fissare i contributi dovuti, ove occorra, mediante tassazione d'ufficio (cpv. 1). La cassa di compensazione è autorizzata ad assumere sul luogo le indicazioni necessarie all'allestimento della tassazione d'ufficio (cpv. 2). L'
art. 39 OAVS
soggiunge che se una cassa di compensazione ha conoscenza che una persona non ha pagato i contributi dovuti o pagato contributi
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inferiori a quelli dovuti, essa deve ordinare il pagamento dei contributi arretrati, riservato essendo l'
art. 16 cpv. 1 LAVS
.
4.
Nell'evenienza concreta la Cassa, dopo aver fissato i contributi dovuti da B. per i periodi 1973 e 1974/75 sulla base di redditi dichiarati ottenuti rispettivamente negli anni 1970/71 e 1972/73, ha per i bienni seguenti proceduto a tassazioni d'ufficio, maggiorando ogni volta del 20/30% il reddito considerato in occasione della precedente tassazione. Questi contributi vennero regolarmente pagati. Venuta a conoscenza poi di un articolo pubblicato nel "Corriere della sera" del 14 marzo 1979, nel quale era riprodotto un estratto degli albi delle dichiarazioni dei redditi conseguiti nel 1976 da una determinata cerchia di contribuenti milanesi, e indicante in particolare per B. un importo di Lit. 85'803'000.--, l'amministrazione ha ritenuto ai fini della tassazione 1982/1983 questo montante, convertito in franchi svizzeri e maggiorandolo del 30%. Pur formulando delle critiche circa quest'ultima calcolazione, nel senso che a suo avviso i contributi per il 1982 e 1983 avrebbero dovuto essere fissati solo partendo dall'ultimo reddito tassato, l'assicurato ha pure in questa occasione pagato l'importo richiesto.
In una fase successiva l'amministrazione, dopo aver vanamente invitato l'assicurato a indicare i redditi effettivamente ottenuti negli anni dal 1979 al 1983, ha reso delle decisioni rettificative, oggetto della lite, con le quali fissava i contributi, per il 1979, sulla base del reddito di Lit. 85'803'000.-- conseguito nel 1976, pari a fr. 205'927.--, e per i bienni 1980/81 e 1982/83 maggiorando ogni volta il reddito del precedente periodo del 30%. Nella stessa occasione ha emanato un provvedimento con cui fissava il reddito determinante per il 1984 secondo lo stesso procedimento.
Orbene, il ricorrente contesta fondamentalmente la liceità di una tassazione rettificativa nell'ambito dell'assicurazione facoltativa. Per l'interessato, in materia di assicurazione facoltativa assume valore essenziale la facoltà per l'assicurato di poter decidere a qualsiasi momento di recedere dall'assicurazione, in funzione di una valutazione economica e di convenienza generale. L'
art. 39 OAVS
richiamato dall'amministrazione sarebbe applicabile solo in materia di assicurazione obbligatoria, ove l'interessato non ha la possibilità di sottrarsi ad una nuova tassazione rinunciando all'assicurazione. Indipendentemente poi dalla legittimità le decisioni rettificative sarebbero contrarie al principio di irretroattività e di proporzionalità e le stesse violerebbero
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nella fattispecie pure il principio della buona fede.
a) Sul punto dei limiti dell'aspetto facoltativo dell'assicurazione, il Tribunale federale delle assicurazioni ha già avuto modo di esprimersi affermando che la facoltà dell'assicurato è limitata alla libertà di principio di aderire o meno all'assicurazione, il rapporto assicurativo definito dalla legge e dalla giurisprudenza per gli assicurati residenti in Patria dovendo valere pure per gli Svizzeri all'estero assicurati facoltativamente. Nel caso contrario, verrebbe violato il principio della parità di trattamento e, inoltre, al momento del rimpatrio degli Svizzeri all'estero verrebbero a crearsi situazioni di ingiustizia e complicazioni inaccettabili (cfr. STFA 1950 pag. 31; sentenza inedita 27 settembre 1983 in re G.). Il Messaggio 24 maggio 1946 del Consiglio federale relativo a un disegno di legge sull'assicurazione per la vecchiaia e i superstiti, dal canto suo, già osservava, pur ammettendo che "l'opinione generale domanda che gli Svizzeri all'estero siano trattati benevolmente", che "gli Svizzeri all'estero assicurati volontariamente devono essere assoggettati alle prescrizioni dell'assicurazione obbligatoria" (cfr. FF 1'946'367). Esso precisava più avanti che gli Svizzeri all'estero che adempiono i requisiti "possono assicurarsi volontariamente ed alle stesse condizioni dei loro coetanei assicurati obbligatoriamente" (FF 1'946'511).
In sostanza appare chiaramente la volontà del legislatore, avuto riguardo ai principi della solidarietà, alla base dell'AVS/AI, e della parità di trattamento, di non creare un regime particolare per gli assicurati facoltativi.
b) Ma il ricorrente non contesta in verità l'applicabilità di massima della normativa dell'assicurazione obbligatoria all'assicurazione facoltativa, limitandosi a criticare il disciplinamento in quanto impedisce all'assicurato di costantemente poter valutare il suo interesse a mantenere il rapporto di affiliazione. A tal fine contesta l'applicazione dell'
art. 39 OAVS
. Questa norma, che predispone la possibilità di una nuova tassazione in caso di mancato pagamento o di pagamento di contributi inferiori a quelli dovuti, può a suo avviso trovare applicazione solo nell'ambito dell'assicurazione obbligatoria. Per l'assicurazione facoltativa deve valere esclusivamente l'art. 17 dell'OAF, ordinanza questa, a suo parere, "in tutto e per tutto completa ed esaustiva".
Ora, anzitutto, come si è visto, l'OAF non può essere considerata come testo esaustivo a sé stante quando si ricordi che
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esplicitamente l'
art. 25 OAF
dichiara applicabili, nella misura in cui non siano contrarie all'ordinanza stessa, le disposizioni dell'OAVS. In queste condizioni non trova fondamento l'argomentazione del ricorrente fondata sulla sistematica legislativa. È certo vero che sia l'assicurazione obbligatoria - all'
art. 38 cpv. 1 OAVS
- che l'assicurazione facoltativa - all'
art. 17 cpv. 1 OAF
- fissano, e ciò in modo analogo, come in caso di inadempimento dell'obbligo di fornire le indicazioni necessarie si debba procedere a una tassazione d'ufficio, ed è altrettanto vero che, viceversa, solo l'ordinanza relativa all'assicurazione obbligatoria contiene un disposto circa il pagamento dei contributi arretrati -
art. 39 OAVS
-, l'OAF accennando essa, come osserva il ricorrente, solo alla possibilità dell'esclusione dall'assicurazione. Ma non può essere dal silenzio dell'OAF dedotto che nell'ambito della stessa non vi sia spazio per un richiamo di detta norma di cui all'
art. 39 OAVS
. Giova peraltro ricordare che essa costituisce una semplice espressione del principio della generalità dell'obbligo di versare i contributi, sancito dalla LAVS, la quale, per gli assicurati che - come in concreto - esercitano un'attività lucrativa, stabilisce all'art. 4 cpv. 1 essere i contributi fissati in funzione del reddito di simile attività: il che implica necessariamente per l'amministrazione non solo il diritto, ma pure l'obbligo di procedere alla rettifica delle tassazioni in caso di errore indipendentemente dalla causa dello stesso, a favore o a sfavore dell'assicurato, ciò nei limiti della prescrizione di cui all'
art. 16 cpv. 1 LAVS
.
L'asserto del ricorrente secondo cui l'assicurazione obbligatoria comporta la possibilità di verifica e di rettifica della decisione di fissazione dei contributi, mentre l'assicurazione facoltativa non prevede tale possibilità, limitandosi essa alla possibilità di esclusione, non è peraltro sostenibile avuto riguardo alla lettera stessa degli art. 13 cpv. 3 e 17 cpv. 2 OAF. Questi disposti, riservata l'ipotesi in cui l'assicurato non abbia ancora pagato contributi all'assicurazione facoltativa, mettono in effetti l'esclusione in relazione non con l'inadempimento dell'obbligo di fornire i dati necessari, bensì con il mancato pagamento dei contributi, stadio questo successivo nella procedura di riscossione.
Non deve essere poi disatteso che l'
art. 39 OAVS
trova applicazione pure ove non vi sia stata tassazione d'ufficio: in questa ipotesi appare ancor più evidente come ingiustificata sarebbe l'applicazione della norma solo agli assicurati obbligatori, i quali soli si potrebbero ad esempio vedere correggere una semplice svista dell'amministrazione. Né
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esistono validi motivi di ammettere che l'
art. 39 OAVS
trovi o meno applicazione nell'ambito dell'assicurazione facoltativa a seconda che la prima decisione sia stata resa sulla base di dati effettivi oppure secondo una tassazione d'ufficio.
c) Il ricorrente si prevale infine, per contestare le decisioni di rettifica, dei principi della irretroattività, della proporzionalità e della buona fede. Osserva peraltro che la regolamentazione applicabile non è conosciuta dagli Svizzeri all'estero.
Il richiamo di questi principi non permette comunque di sovvertire le considerazioni che precedono.
Per quel che concerne la retroattività, il principio è definito e consacrato da una costante giurisprudenza del Tribunale federale delle assicurazioni. Secondo la stessa l'amministrazione può in ogni momento modificare decisioni cresciute in giudicato, sulle quali i giudici non si siano pronunciati materialmente che si rivelino senza dubbio erronee e la cui modifica rivesta un'apprezzabile importanza (
DTF 110 V 178
consid. 2a, 292 consid. 1). Queste condizioni sono manifestamente adempiute quando, come in concreto, appaiano dati di fatto suscettibili di condurre ad una diversa fissazione dei contributi. Nè si giustifica una deroga al principio nel campo dell'assicurazione facoltativa.
Non è meglio pertinente l'allegazione circa il principio della proporzionalità. In effetti la stessa è riferita all'ipotesi di una sanzione. Ora in una successiva tassazione da parte dell'amministrazione, anche se resa d'ufficio, non può essere ravvisata una sanzione. Vale al riguardo pacificamente il principio vigente in materia di diritto fiscale, ai sensi del quale la tassazione d'ufficio non è una penalità, bensì un mezzo inteso ad assicurare una corretta applicazione della legge nei casi dubbi (cfr. MASSHARDT/TATTI, Commentario alla legge sull'imposta federale diretta, 1985, pag. 406). Si tratta per gli organi dell'assicurazione semplicemente - in virtù del principio della legalità - di ripristinare la situazione di diritto (cfr. STFA 1967 pag. 93).
Nemmeno legittimamente il ricorrente si prevale del principio della buona fede fondandosi sulle indicazioni dategli dall'amministrazione. In materia di diritto amministrativo il principio della buona fede tutela la legittima fiducia dell'amministrato nei confronti dell'autorità amministrativa quando, assolte determinate condizioni, egli abbia agito conformemente alle istruzioni o alle dichiarazioni della stessa autorità. Secondo la giurisprudenza, di regola un'informazione erronea è
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vincolante quando l'autorità, agendo con determinate persone in una situazione ben definita, era competente a rilasciarla, il cittadino non poteva riconoscerne l'inesattezza e, sempre che l'ordinamento legale non sia mutato nel frattempo, fidente nell'informazione ricevuta egli abbia preso delle disposizioni non reversibili senza pregiudizio (
DTF 110 V 155
,
DTF 109 V 55
). Il Tribunale federale delle assicurazioni ha avuto modo di dichiarare questa giurisprudenza applicabile pure in caso di percezione di contributi arretrati (cfr.
DTF 108 V 181
/182,
DTF 106 V 143
). Ora, in concreto, l'amministrazione nella corrispondenza avuta con l'assicurato si è limitata a dare informazioni generali circa la procedura di tassazione d'ufficio. Dalla stessa non sono deducibili elementi suscettibili d'autorizzare l'assicurato a ritenere esclusa la possibilità di nuove successive decisioni di rettifica.
Non è peraltro ritenibile l'asserto secondo cui gli Svizzeri all'estero non sono a conoscenza della procedura applicabile in materia di fissazione dei contributi - la documentazione loro consegnata nulla alludendo sul tema - quando si ritenga che, per costante giurisprudenza, nessuno può prevalersi dell'ignoranza della legge (cfr.
DTF 110 V 338
consid. 4 e 343 consid. 3).
Dato quanto precede dev'essere per concludere affermato che in materia di fissazione dei contributi non esiste nell'assicurazione facoltativa una procedura particolare che metta l'assicurato al riparo di successive decisioni rettificative di precedenti tassazioni. Ciò non significa che l'assicurato non abbia la facoltà di valutare se gli convenga o meno mantenere il rapporto assicurativo. Ma una valutazione affidabile presuppone che l'assicurato abbia comunicato all'amministrazione i suoi redditi effettivi. Qualora egli venga meno a questo suo dovere deve considerare l'eventualità di vedersi notificare, nei limiti dei termini di prescrizione ai sensi dell'
art. 16 LAVS
, decisioni di tassazione rettificative, le quali ovviamente limitano in tal caso la sua facoltà di decidere circa la prosecuzione del rapporto assicurativo. A questo proposito infondata è l'allegazione ricorsuale secondo cui non sarebbe richiamabile l'
art. 16 LAVS
, il quale allude alla procedura di tassazione in seguito a sottrazione d'imposta, per la quale è sola competente l'autorità fiscale svizzera. Appare infatti pretestuoso l'asserto di inapplicabilità all'assicurazione per gli Svizzeri all'estero di una norma che, su punti particolari, contempla un concetto di diritto penale amministrativo interno svizzero, quando si ricordi come la legge in cui è contenuta concerne precipuamente gli Svizzeri residenti in
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Patria. Essa, in virtù del ricordato principio della generalità dell'obbligo contributivo, deve ovviamente trovare applicazione pure per le persone assicurate facoltativamente, se del caso "mutatis mutandis".
Una soluzione che andrebbe nel senso voluto dal ricorrente potrebbe far si che gli assicurati, consapevoli di non poter più essere successivamente oggetto di richiami per contributi impagati, intenzionalmente omettano di dare all'amministrazione indicazioni, oppure diano informazioni lacunarie, suscettibili di determinare gli organi dell'assicurazione a rendere decisioni fissanti i contributi in misura corrispondente ai loro particolari interessi, ossia solo contributi formatori di rendita. Ciò equivarrebbe a permettere in un certo qual modo all'assicurato di "scegliere" il reddito, e di conseguenza il contributo che meglio gli conviene - ossia sufficientemente alto per conseguire le prestazioni massime, ma non oltre -: il che conferirebbe al carattere facoltativo dell'assicurazione una portata manifestamente non voluta dal legislatore, il quale ha fondato sul principio della solidarietà l'insieme del sistema dell'AVS/AI.
5.
Stabilita la legittimità delle tassazioni rettificative, rimane da esaminare se i contributi con esse tassazioni e con la nuova tassazione relativa al 1984 siano stati fissati correttamente. Piu particolarmente si tratta di esaminare se l'amministrazione era fondata a prendere a base indicazioni contenute nella stampa e se a buon diritto ha successivamente fissato i contributi sul reddito indicato, convertendolo in franchi svizzeri e maggiorandolo del 30% in occasione di ogni nuova tassazione.
a) Per quel che concerne il punto della base su cui l'amministrazione può fondarsi ai fini della tassazione, nelle sue direttive 1o luglio 1983 sull'assicurazione facoltativa degli Svizzeri residenti all'estero edite dall'Ufficio federale delle assicurazioni sociali si precisa alla cifra marginale 62 che il reddito e la sostanza sono stabiliti dalle rappresentanze consolari tenendo conto di tutti gli atti a disposizione.
Questa norma amministrativa, la quale ricalca la prassi in materia di diritto fiscale (cfr. MASSHARDT/TATTI, op.cit., pag. 407), sfugge ad ogni censura.
Ora in concreto le cifre su cui l'amministrazione si è fondata non sono semplici asserzioni giornalistiche; esse sono bensì state riprese da un estratto delle tassazioni fiscali pubblicato dall'Ufficio distrettuale delle imposte del Comune di Milano. I dati in questione erano
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quindi affidabili. Era al massimo riservata la possibilità di errori di stampa, ma l'assicurato non fa alcuna allusione in questo senso.
b) Sul tema del cambio applicabile, l'OAF, nell'ambito dell'art. 14 relativo alla determinazione dei contributi, stabilisce al cpv. 4 che l'importo del reddito e della sostanza è convertito in franchi svizzeri, al corso valevole all'inizio dei periodi di contribuzione.
Manifestamente questa norma concerne il caso normale nel quale l'amministrazione, in occasione di ciascun periodo di tassazione, è confrontata ad un determinato reddito espresso in valuta estera, ipotesi questa in cui per ciascun periodo si applicherà il tasso corrispondente. Il disposto non si riferisce alla particolare ipotesi, come la presente, in cui l'assicurato non fornisce dati concreti in occasione di successive tassazioni e gli organi dell'assicurazione debbano fondarsi sui dati ritenuti in sede di precedenti procedure.
Come sostiene il ricorrente, si potrebbe quindi certo procedere in altro modo nel caso di specie, ad esempio tenendo conto della svalutazione della lira nel corso degli anni.
Ora, non è dubbio che in materia di tassazione d'ufficio si possano adottare diversi metodi di calcolo, dal momento che, per definizione, si tratta di porre una valutazione sommaria per difetto di elementi concreti. Si potrebbe in particolare, come giustamente rileva l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali nella risposta al gravame, prendere a base il reddito conseguito in Svizzera da un assicurato esercitante la stessa professione del ricorrente. Ma, in materia di tassazione d'ufficio, l'amministrazione deve godere di una certa libertà d'apprezzamento, specie quando si ricordi che essa, operando all'estero, gode di un potere d'indagine alquanto limitato; importante appare, come sempre osserva l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali, che si applichino in linea di massima sempre gli stessi schemi.
Può a prima vista certo sembrare severa la prassi ritenuta dagli organi dell'assicurazione, che in occasione di ogni tassazione hanno maggiorato il precedente reddito determinante nella misura del 20/30%. Ma non dev'essere disatteso che la tassazione d'ufficio persegue indirettamente anche lo scopo di incitare - e comunque, conformemente a quanto è stato detto, non di punire come asserisce a torto il ricorrente - l'assicurato che non fornisce i dati necessari, nel senso che egli abbia interesse ad adempiere i suoi obblighi: a tal fine la tassazione
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obblighi: a tal fine la tassazione ovviamente dev'essere adeguatamente incisiva.
Nel caso di specie è al riguardo significativo che l'assicurato contesta il metodo, e non il risultato, della tassazione, dal che è lecito dedurre che egli comunque non abbia alcun interesse a dichiarare i suoi redditi effettivi, in quanto superiori a quelli stabiliti d'ufficio.
A ciò nulla possono mutare le allegazioni del ricorrente riferite al periodo 1984, principalmente nel senso che avendo egli rassegnato l'istanza di recessione nel marzo di quell'anno la tassazione dovrebbe aver effetto fino a quella data e, subordinatamente, che il contributo dovrebbe venir fissato maggiorando il reddito ritenuto per il periodo precedente - 1982/83 - nella prima tassazione d'ufficio del 23 gennaio 1983 e non quello calcolato per esso periodo con il provvedimento rettificativo 10 aprile 1984.
Per quel che attiene al momento della recessione, l'assicurato contesta la legalità dell'
art. 12 cpv. 2 OAF
. Orbene, questo disposto è stato decretato sulla base dell'
art. 2 cpv. 7 LAVS
, il quale segnatamente conferisce al Consiglio federale, senza condizioni, il potere di disciplinare il recesso dall'assicurazione facoltativa. Peraltro non si vede perché sarebbe criticabile una norma che, in un'amministrazione di massa quale quella dell'AVS/AI, fissa scadenze annuali per gli effetti di dichiarazioni di recessione e non ritenga termini più differenziati.
Per quel che concerne la base di riferimento ai fini della fissazione del reddito determinante per l'anno 1984, non si vede motivo, ritenute le precedenti considerazioni sul potere dell'amministrazione in materia di tassazioni d'ufficio, di schematicamente maggiorare di periodo in periodo l'ultimo reddito effettivamente accertato fintantoché l'assicurato non dichiari i redditi realmente conseguiti: non si può quindi seguire l'assicurato nella misura in cui pretende che si consideri il reddito determinante per il 1984 maggiorando gli elementi presi a base in occasione delle prime tassazioni d'ufficio.