BGE_84_I_252

Sachverhalt
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A.-
Fuchs a fait, de 1923 à 1926, un apprentissage de bijoutier. Jusqu'en 1944, il a travaillé la plupart du temps dans des fabriques de boîtes de montres, en dernier lieu, pendant quinze mois, comme chef de fabrication pour la maison Weber & Cie SA, à Genève. Depuis 1944, il possède son propre atelier de bijouterie à Genève, où il a occupé jusqu'à dix ouvriers. Il a créé et produit avec succès des modèles de boîtes de montres de luxe en or; des fabriques de montres lui ont demandé à plusieurs reprises s'il pourrait en livrer. C'est pourquoi, le 20 août 1957, il demanda au Département fédéral de l'économie publique (en abrégé: le Département) l'autorisation d'ouvrir une fabrique de boîtes de montres en or avec douze ouvriers au maximum. Par une décision majoritaire, Consulthor proposa d'accorder l'autorisation en limitant à quatre le nombre des ouvriers; la minorité proposa de refuser l'autorisation, subsidiairement de ne l'accorder que pour "la fabrication des boîtes de montres or de forme, à l'exception des boîtes rondes". Au cours d'une séance d'instruction contradictoire à laquelle le Département avait invité Fuchs et des représentants des associations de fabricants de boîtes, on proposa de limiter le droit du requérant à la confection de boîtes de fantaisie ou d'un petit nombre de pièces, ce qui avait déjà été fait à l'égard d'autres bijoutiers. Fuchs déclara cependant que, dans ce cas, l'autorisation ne l'intéressait pas et qu'il voulait produire en série les boîtes rondes comme les autres.

Le 1er septembre 1958, le Département refusa l'autorisation, en bref par les motifs suivants:
Les capacités professionnelles de Fuchs sont incontestées, mais il n'a jamais exercé d'activité commerciale dans la fabrication des boîtes de montres. Il n'a pas non plus les connaissances techniques requises, car il n'a plus eu aucune activité dans la branche depuis 1944. Il y a une différence fondamentale entre la production, pièce par
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pièce, de boîtes de luxe et la fabrication en série. Fuchs ne satisfait donc pas aux exigences de l'art. 4 al. 1 lit. a AIH. Il n'existe point de circonstances spéciales qui justifieraient une autorisation en vertu de l'art. 4 al. 2 AIH. Le requérant, il est vrai, a produit des modèles de boîtes de luxe, mais il en va de même de nombreux autres bijoutiers; si on lui accordait l'autorisation, on ne pourrait la refuser à ceux qui se trouvent aussi dans ce cas. Une telle pratique extensive se justifierait d'autant moins que, depuis quelques mois, les commandes de boîtes en or ont fortement diminué. Il est dès lors douteux que l'entreprise projetée soit viable.
B.-
Fuchs a formé un recours de droit administratif. Il conclut à l'annulation de la décision du 1er septembre 1958 et requiert que l'autorisation demandée lui soit accordée, au besoin après l'administration des preuves nécessaires. Son argumentation se résume comme il suit:
Ses capacités professionnelles, qui sont reconnues, comprennent les connaissances techniques requises pour la fabrication de boîtes de montres. Dans les examens cantonaux d'apprentissage, il est expert non seulement pour la bijouterie, mais aussi pour les boîtes de montres. Comme employé de la maison Weber & Cie, il a occupé le poste de chef de fabrication au moment où cette entreprise a introduit la production de boîtes de montres rondes. Depuis lors, il n'a plus quitté la branche; au contraire, il a créé des modèles pour des fabricants et s'est tenu au courant de leur fabrication en série. Il a l'intention d'employer les machines les plus modernes, se distinguant ainsi de nombreux membres de l'association, qui usent de méthodes surannées. Depuis quatorze ans, dans sa propre entreprise, il a fait preuve de ses connaissances commerciales; elles suffisent d'autant plus qu'il n'a pas l'intention d'exporter. La demande ne lèse pas non plus des intérêts importants de l'industrie horlogère ou de l'une de ses branches. La décision attaquée ne le conteste pas. La diminution des commandes qu'elle mentionne sera passagère, de même
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que la récession économique constatée aux Etats-Unis d'Amérique; les exportations de montres dépassent encore celles de 1955, où l'on croyait qu'elles ne pourraient plus augmenter. Les conditions de l'art. 4 al. 1 lit. a AIH sont remplies et l'autorisation doit être accordée. Il est incompréhensible que le Département l'ait refusée nonobstant le préavis favorable de Consulthor. Subsidiairement, il y aurait lieu de l'accorder en vertu de l'art. 4 al. 2 AIH. Constitue une circonstance spéciale la justifiant, la création de modèles de boîtes en or, qui sont très intéressants pour l'industrie horlogère suisse et ont figuré dans des expositions internationales, ainsi à Bruxelles. Il est dans l'intérêt de l'industrie horlogère suisse qu'un bijoutier qui a fait preuve d'une telle capacité créatrice puisse entreprendre la fabrication. Une autre circonstance spéciale consiste dans la nécessité d'industrialiser la fabrication des boîtes de montres en or, ce que compte faire le recourant. Sur ce point, les considérants de l'arrêt rendu par le Tribunal fédéral en la cause Huguenin conservent toute leur valeur, en particulier touchant les boîtes rondes qui sont seules demandées aujourd'hui et se prêtent mieux que les autres à la fabrication en série. La viabilité de l'entreprise est garantie par les capacités du requérant et par le désir de diverses fabriques de montres de lui acheter des boîtes.
C.-
Le Département a conclu au rejet du recours après avoir recueilli un nouvel avis, négatif de la part des fabricants de boîtes de montres en or et positif de la part des fabricants d'horlogerie. Son argumentation est, en bref, la suivante:
Le recourant ne satisfait aux exigences de l'art. 4 al. 1 lit. a AIH ni du point de vue technique, ni du point de vue commercial. Même s'il en allait autrement, l'autorisation devrait néanmoins lui être refusée de par le préambule à l'art. 4 al. 1, car le Tribunal fédéral a jugé à plusieurs reprises qu'il serait contraire aux intérêts importants de l'industrie horlogère d'ouvrir aux bijoutiers l'accès à
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la fabrication des boîtes en or. Dans l'affaire Huguenin, l'autorisation a été accordée sur le vu de circonstances tout à fait spéciales pour permettre de soutenir la concurrence des entreprises étrangères par la fabrication industrielle en grandes séries.
Erwägungen
Considérant en droit:
1.
Le recourant exploite un atelier de bijouterie auquel il veut ajouter une fabrique de boîtes de montres. Au contraire de celui-là, celle-ci relève de l'industrie horlogère. Du point de vue de cette industrie, la présente demande tend donc non pas à la transformation d'une entreprise existante, mais à l'ouverture d'une entreprise nouvelle. Ce sont par conséquent les dispositions légales applicables à une telle ouverture qui seules s'appliquent; une autorisation préalable est en tout cas nécessaire de par l'art. 3 al. 1 AIH. Le recourant fonde sa requête sur l'art. 4 al. 1 lit. a et subsidiairement sur l'art. 4 al. 2 AIH.
2 - Selon l'art. 4 al. 1 AIH, l'autorisation d'ouvrir une nouvelle entreprise de l'industrie horlogère doit être accordée, sous réserve des intérêts importants de cette industrie dans son ensemble ou de l'une de ses branches, si le candidat prouve qu'il a exercé, dans la branche dont il s'agit, une activité technique et commerciale suffisante et qu'il possède les connaissances nécessaires pour exploiter l'entreprise dont il projette la création.
Point n'est besoin d'examiner, en l'espèce, si le recourant remplit toutes ces conditions, car, même si la question appelait une réponse négative, le recours devrait être admis de par l'art. 4 al. 2 AIH. Cette disposition légale permet d'accorder l'autorisation dans certains cas où le requérant ne satisfait pas aux exigences de l'art. 4 al. 1, pourvu que, sous réserve des intérêts prépondérants de l'industrie horlogère considérée dans son ensemble, il justifie de connaissances suffisantes dans le domaine soit technique soit commercial ou d'une expérience suffisante. Encore faut-il, selon la pratique suivie par le Département
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et que le Tribunal fédéral a approuvée, que des circonstances spéciales justifient l'autorisation exceptionnelle et qu'en tout cas la bonne marche de l'entreprise apparaisse assurée.
Jugeant du point de vue de l'art. 4 al. 1 AIH, le Tribunal fédéral a dit (RO 79 I 383, consid. 2) que des "importants intérêts de l'industrie horlogère dans son ensemble ou d'une de ses branches dans son ensemble" s'opposaient à ce que les bijoutiers-joailliers fussent autorisés à adjoindre à leur exploitation la fabrication de boîtes de montres en or, et que cette règle ne souffrait de dérogation que lorsqu'un bijoutier, ayant obtenu des résultats intéressants par la création de boîtes-bijoux, devait, dans l'intérêt même de l'industrie horlogère, être autorisé à entreprendre une telle fabrication, aux fins d'améliorer la production de ces articles. S'agissant de l'art. 4 al. 2 AIH, la cour de céans a considéré qu'il y avait lieu d'admettre le même principe et la même exception, qu'en effet la création de modèles intéressants pouvait constituer une circonstance spéciale propre à justifier une autorisation exceptionnelle, pourvu que les autres conditions que pose la disposition légale précitée fussent remplies.
En l'espèce, le recourant possède des connaissances techniques suffisantes pour entreprendre la fabrication des boîtes de montres en or. Il a travaillé pendant de nombreuses années pour des fabriques de telles boîtes, en dernier lieu comme chef de fabrication pendant quinze mois, jusqu'en 1944. Depuis lors, il est vrai, il a quitté cette branche qui, en quatorze ans, s'est développée avec rapidité, notamment par l'introduction de nouveaux procédés techniques. Il ne s'en est cependant pas désintéressé; il a créé des modèles de boîtes et les a exécutés. Sans doute y a-t-il une différence considérable entre ce travail et la fabrication en série des boîtes en or, mais, du fait qu'il connaissait très bien cette fabrication, on peut admettre que, pour créer des modèles utilisables, il s'est tenu au courant de la fabrication.
L'intimé ne conteste pas que les modèles de boîtes créés
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par le recourant présentent un intérêt certain pour l'industrie horlogère suisse. Cela résulte des dessins produits et du fait que plusieurs de ces modèles ont été acquis par une fabrique des plus connues et ont été présentés à d'importantes expositions, qu'enfin plusieurs fabriques de montres ont demandé à Fuchs de leur livrer de telles boîtes. On peut donc admettre que l'industrie horlogère considérée dans son ensemble a, de ce fait, intérêt à ce que Fuchs obtienne l'autorisation requise (préambule à l'art. 4 al. 2 AIH). Il n'y a pas lieu de craindre que la répétition de cas semblables n'entraîne un développement excessif de l'appareil de production (RO 79 I 383, consid. 2;
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s.), car la situation du recourant se distingue par une autre circonstance spéciale. C'est qu'il a non seulement acquis des connaissances techniques mais aussi travaillé pendant de nombreuses années dans la branche, à laquelle il n'est pas, aujourd'hui encore, étranger. C'est tout au plus si les entreprises de la même branche pourraient subir un certain dommage. Cependant, outre que le statut de l'horlogerie n'a pas pour but de garantir en tout cas les situations acquises (RO 80 I 282), si l'on met en balance les intérêts opposés (arrêts Julini, du 21 octobre 1955 et Chambre suisse de l'horlogerie c. Huguenin, du 28 mars 1958, non publiés), ceux de la branche le cèdent en l'espèce à ceux de l'industrie considérée dans son ensemble.
Quant à la bonne marche de l'entreprise, elle paraît assurée vu les capacités professionnelles marquées du recourant, que prouvent à la fois le succès incontesté de son atelier de bijouterie et le fait que diverses fabriques de montres demandent à acheter des boîtes en or de sa production.
3.
L'autorisation qui doit être accordée à Fuchs étant justifiée par l'intérêt de l'industrie horlogère suisse, on peut se demander s'il y a lieu de la limiter à la fabrication des modèles de joaillerie créés par lui. Mais la viabilité d'une exploitation ainsi restreinte et pratiquement exclue de toute fabrication en série serait douteuse. La spécialisation
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d'une entreprise à l'intérieur d'une branche donnée ("débrisement") n'est pas dans l'intérêt de l'industrie horlogère; c'est à juste titre que le Département s'y oppose (arrêt Varrin, du 1er juin 1956, non publié). Il était normal que le recourant refusât de s'intéresser uniquement à la fabrication des boîtes dites de fantaisie ou d'un petit nombre de boîtes en or - proposition faite par certains intéressés au cours de la procédure administrative. Pour que l'entreprise puisse subsister, il faut qu'elle dispose d'une certaine liberté de mouvements et soit à même de travailler dans des conditions favorables; pour cela, il est nécessaire de produire en série. Etant donné que l'activité de Fuchs ne doit pas être bornée à l'ornementation de boîtes fabriquées par d'autres, il faut lui permettre de les fabriquer lui-même; peu importe qu'il entre, de ce fait, en concurrence avec les entrepreneurs de la branche. Cette concurrence sera toutefois tempérée et une augmentation excessive de l'appareil de production prévenue par la limitation du nombre des ouvriers qu'il sera loisible au recourant d'employer. On lui accordera donc l'autorisation de fabriquer des boîtes de montres en or, mais avec quatre ouvriers seulement, comme Consulthor l'avait proposé.

Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Admet partiellement le recours en ce sens que l'autorisation est accordée à Fuchs d'ouvrir une fabrique de boîtes de montres en or et d'y occuper quatre ouvriers au plus.