BGE_114_Ib_214

Sachverhalt
ab Seite 215
BGE 114 Ib 214 S. 215
Die Firma Toggenburger AG ist Eigentümerin einer Parzelle in Bassersdorf, welche nach Bauordnung und Zonenplan der Gemeinde in der Gewerbezone G liegt; in dieser Zone sind "mässig störende Betriebe und Anlagen sowie Handels- und Dienstleistungsgewerbe" zulässig. Der Gemeinderat von Bassersdorf erteilte der Toggenburger AG unter Bedingungen und Auflagen die Bewilligung für die Erstellung einer Betonaufbereitungsanlage mit Garderobegebäude. Auf Rekurs eines Nachbarn hin hoben die Rekurskommission und das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich die Baubewilligung auf. Das Verwaltungsgericht begründete die Verweigerung der Baubewilligung im wesentlichen damit, die Betonanlage verursache starke Sekundärimmissionen und stelle daher kein mässig störender Betrieb im Sinne des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich (PBG) und der Bauordnung dar.
Gegen diesen Entscheid des Verwaltungsgerichts reichte die Toggenburger AG beim Bundesgericht sowohl Verwaltungsgerichtsbeschwerde als auch staatsrechtliche Beschwerde ein. Das Bundesgericht heisst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gut und weist die Sache unter Aufhebung des angefochtenen Urteils an das
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Verwaltungsgericht zurück; die staatsrechtliche Beschwerde schreibt es als gegenstandslos geworden ab.

Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Die Beschwerdeführerin hat gegen den Entscheid des Zürcher Verwaltungsgerichtes sowohl Verwaltungsgerichtsbeschwerde wie auch staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Welches Rechtsmittel zulässig ist und ob im vorliegenden Fall beide Rechtsmittel ergriffen werden können, hat das Bundesgericht von Amtes wegen zu prüfen (vgl.
BGE 113 Ia 112
,
BGE 112 V 83
E. 1, mit Hinweisen).
a) Das angefochtene Urteil stützt sich auf Art. 26 der Bauordnung der Gemeinde Bassersdorf vom 23. Oktober 1981 (BauO) sowie auf das Gesetz über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht des Kantons Zürich vom 7. September 1975 (PBG). Es geht von der letzten kantonalen Instanz aus. In dieser Hinsicht erweisen sich sowohl die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als auch die staatsrechtliche Beschwerde als zulässig.
b) Gemäss
Art. 97 OG
in Verbindung mit
Art. 5 VwVG
ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätten stützen sollen (
BGE 112 Ib 165
E. 1, 237 E. 2a), sofern diese von den in
Art. 98 OG
genannten Vorinstanzen erlassen worden sind und keiner der in
Art. 99-102 OG
oder in der Spezialgesetzgebung vorgesehenen Ausschlussgründe gegeben ist. Dies gilt auch für Verfügungen, die sowohl auf kantonalem bzw. kommunalem wie auch auf Bundesrecht beruhen, falls und soweit die Verletzung von unmittelbar anwendbarem Bundesrecht in Frage steht (
BGE 112 Ib 237
ff.,
BGE 108 Ib 74
ff.,
BGE 105 Ib 107
E. 1b und c; siehe auch
BGE 112 Ib 321
). Die Beschwerdeführerin rügt u.a. als Bundesrechtsverletzung, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht kantonales (bzw. kommunales) Recht statt des bundesrechtlichen Umweltschutzgesetzes angewendet. In dieser Hinsicht ist der vorinstanzliche Entscheid demnach zu Recht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten worden; das eidgenössische Umweltschutzgesetz verweist selbst auf die allgemeinen Rechtsmittelbestimmungen des OG und des VwVG (
Art. 54 Abs. 1 USG
).
Es ist im vorliegenden Fall keiner der Ausschlussgründe von
Art. 99-102 OG
gegeben. Insbesondere geht es nicht um eine Bau- oder Betriebsbewilligung für technische Anlagen im Sinne von
BGE 114 Ib 214 S. 217
Art. 99 lit. e OG
, weil das Verwaltungsgericht nicht über das technische Genügen der Betriebsanlagen der Beschwerdeführerin befunden hat (
BGE 113 Ib 397
; unveröffentlichtes Urteil i.S. Baumann vom 17. Mai 1988, E. 1a; vgl. BGE
BGE 104 Ib 124
f.,
BGE 103 Ib 153
E. 2). An der Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ändert auch der Umstand nichts, dass der angefochtene Entscheid im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens ergangen ist. Raumplanerische Entscheide sind nach
Art. 34 Abs. 3 RPG
zwar im Grundsatz der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung durch das Bundesgericht entzogen. Diese Vorschrift gilt indessen nur für die richterliche Überprüfung und Anwendung der raumplanerischen kantonal- und bundesrechtlichen Normen selbst, dagegen nicht für andere unmittelbar anwendbare Bundesrechtsbestimmungen (
BGE 113 Ib 397
; unveröffentlichtes Urteil i.S. Baumann vom 17. Mai 1988, E. 1a; vgl.
BGE 113 Ib 384
E. 4c, in deutscher Übersetzung in: ZBl 89/1988 S. 267 ff.).
c) Der angefochtene Entscheid stützt sich auf das kantonale Baurecht, insbesondere auf Art. 26 BauO und die Bestimmungen des PBG zum Begriff des mässig störenden Betriebes. Soweit diesen Bestimmungen neben dem bundesrechtlichen Umweltschutzrecht selbständige Bedeutung zukommt, kann demnach der angefochtene Entscheid gemäss
Art. 34 RPG
und
Art. 84 Abs. 1 lit. a OG
mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden. Wie unten auszuführen ist (E. 5), kann den angewendeten kantonalen Bestimmungen zum Begriff des mässig störenden Betriebes auch selbständige Bedeutung zukommen. In dieser Hinsicht erweist sich die staatsrechtliche Beschwerde grundsätzlich als zulässig.
d) Die von der Beschwerdeführerin eingereichten Rechtsmittel sind somit beide zulässig. In der Tat ist hier von einer Gabelung des Rechtsmittelweges auszugehen: Soweit die Streitsache dem Bundesverwaltungsrecht untersteht, sind Bundesrechtsverletzungen - mit der erwähnten Ausnahme hinsichtlich des Raumplanungsrechtes - mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde geltend zu machen; insofern dagegen die Anwendung selbständigen kantonalen Rechts beanstandet wird, muss staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte erhoben werden (vgl.
BGE 105 Ib 108
f., 222 f. E. 2a). Im vorliegenden Fall sind die beiden Beschwerden im Rahmen einer einzigen Eingabe erhoben worden. Das ist zulässig (
BGE 113 Ia 389
,
BGE 112 Ib 165
, mit Hinweisen).
BGE 114 Ib 214 S. 218
e) Die Beschwerdeführerin ist als Bauherrin des Betonwerkes im Sinne sowohl von
Art. 103 lit. a OG
als auch von
Art. 88 OG
zur Beschwerdeführung legitimiert. (...)
2.
Die Beschwerdeführerin will die streitige Betonanlage in der Gewerbezone G der Gemeinde Bassersdorf errichten. In dieser Zone sind nach Art. 26 BauO "mässig störende Betriebe und Anlagen sowie Handels- und Dienstleistungsgewerbe zulässig". Das Verwaltungsgericht führte im angefochtenen Entscheid aus, das PBG enthalte für die immissionsmässige Qualifizierung von Betrieben die Bezeichnungen "nicht störend", "mässig störend" und "stark störend" (vgl.
§ 52 und
§ 294 PBG
), umschreibe diese Begriffe indessen nicht näher. Es handle sich aber um Begriffe des kantonalen Rechts, an welche die Gemeinden vorbehältlich abweichender Umschreibungen im Rahmen von
§ 294 PBG
gebunden seien. Diese Immissionskategorien gäben indessen nur einen groben Raster ab; es müsse der konkreten Ausgestaltung des Betriebes in einem gewissen Umfang Rechnung getragen werden. Dabei sei nicht nur auf die bei der Bewilligungserteilung konkret erkennbaren Einwirkungen, sondern auf das auf längere Sicht vorhandene Störpotential abzustellen. Dazu gehörten auch sogenannte Sekundärimmissionen, d.h. Immissionen, die nicht auf dem Betriebsgrundstück selber, sondern durch den Betrieb in der näheren Umgebung etwa durch Zubringerverkehr, Parkiermanöver und dergleichen verursacht werden. Das Störpotential sei an der von der Nutzungsordnung angestrebten Immissionsempfindlichkeit bzw. -toleranz des betreffenden Gebietes zu messen, die sich wiederum nach Art und Intensität der zulässigen (Wohn-)Überbauung richte.
In bezug auf das umstrittene Bauvorhaben führte das Verwaltungsgericht aus, dieses werde täglich 80 Lastwagenbewegungen mit sich bringen. Es sei offenkundig, dass ein derartiger, von einem einzelnen Betrieb ausgelöster Schwerverkehr sich nicht mit der neben mässig störenden Betrieben möglichen Wohnnutzung vertrage. Zu denken sei dabei nicht nur an die Lärm-, Staub- und Geruchsimmissionen, sondern auch an die direkte Gefährdung der Quartierbewohner durch einen derart massiven Lastwagenverkehr. Sodann könne die Zulassung eines einzelnen solchen Betriebes weitere ähnliche Gesuche nach sich ziehen, wodurch das Wohnen in einem solchen Quartier vollends verunmöglicht würde. Wenn die Beschwerdeführerin gegen eine solche Betrachtungsweise einwende, es gehe hier nicht um ein Wohnquartier, sondern um
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eine Gewerbezone, in der Wohnungen nur ausnahmsweise zulässig seien, so verkenne sie, dass der Begriff des mässig störenden Betriebes mindestens in seinem Kern durch das kantonale Recht umschrieben ist und nicht je nach Bauordnung oder Zone einen anderen Gehalt haben kann. Würde der hier zu beurteilende Betrieb als mässig störend qualifiziert, bedeutete dies, dass vergleichbare Betriebe auch in zahlreichen Quartieren mit gemischter Wohn- und Gewerbenutzung zugelassen werden müssten. Da die Betonaufbereitungsanlage schon aus diesen Gründen nicht als mässig störender Betrieb gewürdigt werden könne, könne offen bleiben, welche Immissionen vom Betonwerk selber ausgingen.
In bezug auf das Umweltschutzrecht des Bundes ist das Verwaltungsgericht zur Auffassung gelangt, dessen Inkrafttreten, insbesondere das Inkrafttreten der eidgenössischen Lärmschutz- Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.331) habe an der eben geschilderten Rechtslage nichts geändert. Zwar ordne
Art. 43 LSV
die Lärmempfindlichkeit der Nutzungszonen im Sinne des Raumplanungsgesetzes, doch gelte diese Regelung nicht direkt. Gemäss
Art. 44 LSV
sei die Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen bei der Ausscheidung oder Änderung der Nutzungszonen oder bei der Änderung der "Baureglemente", spätestens 10 Jahre nach Inkrafttreten der Verordnung vorzunehmen.
3.
Die Beschwerdeführerin rügt zunächst, das Verwaltungsgericht habe den Sachverhalt hinsichtlich der Lärmimmissionen der geplanten Betonaufbereitungsanlage mangelhaft abgeklärt. Das Verwaltungsgericht hat die Verweigerung der Baubewilligung indessen nicht mit Immissionen der geplanten Anlage selbst, sondern mit den Sekundärimmissionen und insbesondere mit der massiven Zunahme des Schwerverkehrs begründet. Das ist grundsätzlich nicht zu beanstanden; Sekundärimmissionen sind bei der Überprüfung eines Projektes auf die Vereinbarkeit mit dem Umweltschutzrecht des Bundes zu beachten (
BGE 113 Ib 232
und 235, vgl.
BGE 112 Ib 37
f., 122 E. b) und können bei der Anwendung kantonalrechtlicher Bestimmungen von Bedeutung sein. Bei dieser Sachlage erweist sich die Rüge der Beschwerdeführerin, das Verwaltungsgericht habe den Sachverhalt deshalb ungenügend abgeklärt, weil es die Immissionen des geplanten Betriebes nicht näher geprüft und keinen Augenschein bei ähnlichen Betrieben vorgenommen hat, zum vornherein als unbegründet.
4.
Zur Hauptsache beanstandet die Beschwerdeführerin, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht statt des Umweltschutzrechtes
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des Bundes die kantonalrechtlichen Begriffe des mässig störenden Betriebes und damit kantonales Umweltschutzrecht angewendet.
a) Das Verwaltungsgericht begründet die Unzulässigkeit der geplanten Betonaufbereitungsanlage der Beschwerdeführerin wie erwähnt mit den von dieser verursachten Sekundärimmissionen wie beispielsweise Zubringerverkehr, Parkiermanöver und dergleichen. Diese vertrügen sich nicht mit der neben mässig störenden Betrieben grundsätzlich möglichen Wohnnutzung. Es gelangte daher zum Schluss, die geplante Betonaufbereitungsanlage stelle keinen mässig störenden, sondern einen in der Gewerbezone G unzulässigen stark störenden Betrieb im Sinne des kantonalen und kommunalen Rechts dar.
Das Bundesgericht hat schon verschiedentlich festgestellt, dass das Bundesgesetz über den Umweltschutz sowie die Lärmschutz- Verordnung und die Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV; SR 814.318.142.1) mit Rücksicht auf die öffentlichen Interessen, die diese Normen wahren, auf alle Verfahren, die im Zeitpunkt ihres Inkrafttretens noch nicht abgeschlossen sind, grundsätzlich unmittelbar anwendbar sind (
BGE 113 Ib 62
, 382, 399,
BGE 112 Ib 42
f.). Soweit sich der materielle Gehalt der kantonalrechtlichen Vorschriften über den Umweltschutz mit dem Bundesrecht deckt oder weniger weit geht als dieses, verliert das kantonale Recht seine selbständige Bedeutung; es behält sie dort, wo es die bundesrechtlichen Bestimmungen ergänzt oder - soweit erlaubt (
Art. 65 Abs. 2 USG
) verschärft (
BGE 113 Ib 399
, mit Hinweisen; HAEFELIN/HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 2. Aufl. 1988, S. 117 f.). Von Bedeutung ist im vorliegenden Fall insbesondere
Art. 65 Abs. 2 USG
, wonach die Kantone keine neuen Immissionsgrenzwerte, Alarmwerte oder Planungswerte festlegen und keine neuen Bestimmungen über Typenprüfungen und umweltgefährdende Stoffe erlassen dürfen. Bestehende kantonale Vorschriften gelten lediglich bis zum Inkrafttreten entsprechender Vorschriften des Bundesrates (
Art. 65 Abs. 2 USG
).
In bezug auf die für den vorliegenden Fall interessierende Begrenzung der Umweltbelastung durch Luftverunreinigungen und Lärm hat nun der Bundesrat in der Luftreinhalte-Verordnung und in der Lärmschutz-Verordnung bundesrechtliche Grundsätze aufgestellt. Insbesondere hat er in der Lärmschutz-Verordnung Immissionsgrenzwerte, Alarmwerte und Planungswerte festgelegt. Immissionen sind demnach grundsätzlich nach diesen Vorschriften
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zu beurteilen. Hinsichtlich Lärmimmissionen gelten danach unterschiedliche Werte für die einzelnen Empfindlichkeitsstufen, welche nach
Art. 43 LSV
für Nutzungszonen im Sinne von
Art. 14 ff. RPG
massgebend sind. Diese Empfindlichkeitsstufen werden im Rahmen der kommunalen Nutzungsordnung und spätestens innert zehn Jahren zugeordnet (
Art. 44 Abs. 2 LSV
). Bis zu dieser Zuordnung bestimmen die Kantone die Empfindlichkeitsstufen im Einzelfall (
Art. 44 Abs. 3 LSV
; vgl. auch
Art. 34 LSV
). Insoweit gilt daher das frühere kantonale Recht nicht mehr, und es sind anstelle desselben die neuen bundesrechtlichen Vorschriften anzuwenden.
Das Verwaltungsgericht hat sich mit den Anforderungen des eidgenössischen Umweltschutzrechtes an die Zulässigkeit der Umweltbelastung durch Luftverunreinigung und Lärm nicht auseinandergesetzt und dessen Bestimmungen nicht angewendet. Es hat mangels Zuordnung zu einer Empfindlichkeitsstufe auch die Voraussetzungen für die Anwendung der Lärmschutz-Verordnung nicht geschaffen. Angesichts von
Art. 44 Abs. 3 LSV
, wonach die Kantone die Empfindlichkeitsstufe im Einzelfall zuordnen, geht es nicht an, bis zur Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen im Rahmen der Nutzungsordnung zuzuwarten. Indem das Verwaltungsgericht die Umweltbelastung und damit die Zulässigkeit des Projektes der Beschwerdeführerin allein gestützt auf das kantonale Recht anstatt nach dem massgeblichen eidgenössischen Recht beurteilte, hat es demnach Bundesrecht im Sinne von
Art. 104 lit. a OG
verletzt. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich daher in dieser Hinsicht als begründet.
b) Die Beschwerdeführerin geht davon aus, ihr Grundstück und sinngemäss wohl auch das vom erwähnten zusätzlichen Schwerverkehr berührte Gebiet müssten der Empfindlichkeitsstufe IV im Sinne von
Art. 43 Abs. 1 lit. d LSV
zugeordnet werden, weil in der Gewerbezone der Gemeinde Bassersdorf abgesehen von standortgebundenen Wohnungen Wohnbauten verboten seien. Gemäss
Art. 43 Abs. 1 lit. c LSV
ist die Empfindlichkeitsstufe III für Zonen vorgesehen, in denen mässig störende Betriebe zugelassen sind, namentlich in Wohn- und Gewerbezonen (Mischzonen) sowie Landwirtschaftszonen. Bei der Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen zu den Nutzungszonen ist einzig die in den planungsrechtlichen Nutzungsvorschriften festgelegte Störungsintensität massgebend. Bei deren Festlegung steht den zuständigen Instanzen ein grosser Ermessensspielraum zu. Angesichts der Weite dieses Spielraumes kann es im vorliegenden Fall nicht die Aufgabe des
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Bundesgerichts sein, dem betroffenen Gebiet eine Empfindlichkeitsstufe im Sinne von
Art. 43 LSV
zuzuordnen und als erste Instanz den geplanten Betrieb der Beschwerdeführerin auf die direkten und sekundären Auswirkungen hin zu beurteilen. Die Sache ist vielmehr unter Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht zu neuer Beurteilung zurückzuweisen (
Art. 114 Abs. 2 OG
).
In der Folge wird eine Empfindlichkeitsstufe zuzuordnen und dann unter Berücksichtigung der zu erwartenden Primär- und Sekundärimmissionen zu beurteilen sein, ob der Betrieb der Beschwerdeführerin als mässig störend oder stark störend im Sinne von
Art. 43 Abs. 1 lit. c und d LSV
zu betrachten ist. Dies ist nicht mehr in Anwendung von kantonalem Recht, sondern ausschliesslich in Anwendung der Lärmschutz-Verordnung zu beurteilen, die in den Anhängen 3-7 Planungswerte, Immissionsgrenzwerte und Alarmwerte festgesetzt hat. Sind etwa die für die Empfindlichkeitsstufe III gültigen Werte anwendbar und werden sie nicht überschritten, liegt ein mässig störender Betrieb im Sinne von
Art. 43 Abs. 1 lit. c LSV
vor. Er darf dann nicht mit der Begründung für unzulässig erklärt werden, er verursache zuviel Lärm. Indessen hat sich auch ein solcher Betrieb an die in
Art. 11 Abs. 2 USG
enthaltene Regel zu halten, wonach Emissionen unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen sind, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (
BGE 113 Ib 401
f.; unveröffentlichtes Urteil i.S. Baumann vom 17. Mai 1988). Zu beachten bleibt allerdings das Verhältnis zum nachfolgend erörterten kantonalen Recht.
5.
Das Verwaltungsgericht hat den projektierten Betrieb nicht nur aus vom Umweltschutzrecht des Bundes erfassten Gründen als übermässig störend und damit in der Gewerbezone von Bassersdorf unzulässig erachtet. Es hat vielmehr noch weitere gegen diesen Betrieb sprechende Gründe angeführt und ist hierauf zum Schluss gelangt, alle Gründe zusammengenommen führten zum Schluss, der projektierte Betrieb sei nicht mehr nur mässig, sondern stark störend.
Es ist nicht auszuschliessen, dass der kantonal- und kommunalrechtliche Begriff des mässig störenden Betriebes trotz des erwähnten Inkrafttretens des Umweltschutzrechtes des Bundes noch eine selbständige Bedeutung behalten hat. So bezieht sich das Umweltschutzrecht des Bundes nicht auf besondere städtebauliche Aspekte,
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wie sie gemäss den Zonenvorschriften für den Charakter einer Quartierbebauung massgebend sein können. Auch erfasst es nicht alle denkbaren Auswirkungen, die insbesondere ein Betrieb mit grossem Verkehrsaufkommen mit sich bringen kann (Parkierungsproblem, Gefährdung der Fussgänger usw.). Ein Teil der vom Verwaltungsgericht erwähnten Sekundärimmissionen fällt unter diese letztere, nicht vom Umweltschutzrecht des Bundes erfasste Störungskategorie. Es ist daher grundsätzlich nach wie vor denkbar, einen Betrieb als unzulässig zu bezeichnen mit der Begründung, er falle nicht mehr in die kantonalrechtliche Gruppe der mässig störenden, sondern in diejenige der stark störenden Betriebe, weil er nicht vom Umweltschutzrecht des Bundes erfasste starke Störungen bewirke. In einem solchen Fall kann ein Baugesuch allein gestützt auf diese Begründung abgewiesen werden, ohne dass gestützt auf
Art. 44 Abs. 3 LSV
Empfindlichkeitsstufen im Einzelfall festgelegt werden und ein Bauvorhaben aufgrund etwa der im Anhang 6 zur Lärmschutz-Verordnung festgesetzten Belastungsgrenzwert beurteilt wird. Wird von einer letzten kantonalen Instanz in einem konkreten Fall so argumentiert, so ist ihr Entscheid insoweit mit staatsrechtlicher Beschwerde anzufechten, da es dann ausschliesslich um die Anwendung von neben dem Umweltschutzrecht des Bundes weiterhin bestehendem selbständigem kantonalem Recht geht.
Die Frage, ob der Begriff des nicht störenden Betriebes im Sinne des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich und der Bauordnung der Gemeinde Bassersdorf neben dem Umweltschutzrecht des Bundes noch eine selbständige Bedeutung hat, welchen Inhalt dieser gegebenenfalls aufweist und ob aufgrund des kantonalen Rechts das Baugesuch der Beschwerdeführerin abgewiesen werden konnte, braucht im vorliegenden Fall nicht näher abgeklärt zu werden, da die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach der vorstehenden Erwägung gutzuheissen ist und die Sache zu neuer Beurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen wird.