BGE_98_Ia_584

Sachverhalt
ab Seite 585
BGE 98 Ia 584 S. 585
A.-
Le 23 novembre 1965, le Grand Conseil vaudois a modifié la loi du 5 février 1941 sur les constructions et l'aménagement
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du territoire (LCAT). Il a introduit dans le Titre VI concernant les "Mesures générales de salubrité et d'hygiène" l'art. 102bis, qui dispose:
"Le Conseil d'Etat arrête les dispositions concernant l'installation de l'électricité, du gaz et du chauffage dans les constructions."
En se fondant sur cette nouvelle disposition, le Conseil d'Etat a modifié, par arrêté du 14 avril 1967, le règlement d'application de la loi (RCAT). Il y a inséré le nouvel art. 42ter, dont la teneur est la suivante:
"Le gaz et l'électricité pour la cuisson seront amenés dans les cuisines de tous les bâtiments nouveaux ou faisant l'objet d'importantes transformations, et susceptibles d'être raccordés à un réseau existant ou projeté.
La municipalité peut accorder exceptionnellement une dispense écrite et motivée sur préavis des distributeurs locaux lorsque le raccordement d'un immeuble à un réseau existant ou projeté présente de trop grandes difficultés.
Le Conseil d'Etat statuera en cas de désaccord entre la municipalité et les distributeurs."
B.-
Le 1er octobre 1968, la Municipalité de Montreux a accordé à Emile Schneiter, Werner Haari et Michel Gremaud, propriétaires d'une parcelle sise à la rue Mayor-Vautier 1, à Clarens, le permis de construire un immeuble locatif formé de deux bâtiments contigus, abritant 60 appartements, dont 12 d'une pièce. Le permis rappelait que, conformément aux prescriptions cantonales, les constructeurs avaient l'obligation d'amener le gaz et l'électricité comme moyen de cuisson dans les cuisines des appartements. Le 19 mai 1969, l'architecte Haari écrivit à la Municipalité pour lui demander la permission de n'amener que l'électricité dans les 12 appartements d'une pièce. Il exposait qu'on avait prévu d'équiper ces studios d'un bloc comprenant l'évier et deux plaques pour la cuisson électrique, ce qui ne permettait pas le double système de cuisson électricité - gaz.
Après avoir requis un préavis des distributeurs - la Compagnie industrielle et commerciale du gaz SA - la Municipalité répondit négativement à la requête. Elle se fondait d'une part sur le préavis défavorable du distributeur, d'autre part sur l'art. 42ter RCAT.
Le 16 février 1970, la Municipalité rappelait à l'architecte son obligation d'amener le gaz. Sur ce, Emile Schneiter, propriétaire
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de la partie ouest de l'immeuble, écrivit le 20 février 1970 à la Municipalité, lui disant qu'il n'était pas d'accord de supporter les frais de l'installation du gaz et que, d'ailleurs, les cuisinières électriques étaient commandées. De son côté, la Compagnie industrielle et commerciale du gaz SA intervint auprès de la Municipalité, lui demandant de ne pas admettre un précédent qui rendrait illusoire l'application de l'art. 42ter RCAT. Le 6 avril 1970, la Municipalité communiqua à Schneiter qu'elle refusait d'entrer en matière sur le fond de sa requête et s'en tenait à ses décisions antérieures.
Le 30 avril 1970, en adressant à la Municipalité un dossier de plans prévoyant l'installation de la cuisson électrique dans toutes les cuisines de l'immeuble, l'architecte Haari sollicita à nouveau une dispense d'amener des conduites de gaz dans ces locaux.
Le 21 mai 1970, la Municipalité écrivit à Haari que l'agencement de cuisinières électriques incorporées à l'immeuble ne permettait pas de déroger aux dispositions de l'art. 42ter RCAT. Le même jour, elle communiquait au conseil des trois propriétaires que, ayant réexaminé le problème de l'amenée du gaz dans tous les bâtiments avec les services de l'Etat, elle ne pouvait accorder la dérogation requise.
C.-
Contre cette décision, les propriétaires recoururent le 5 juin 1970 auprès de la Commission cantonale de recours en matière de police des constructions (ci-après: la Commission). Ils soutenaient d'une part que la Municipalité aurait dû leur accorder la dispense prévue par l'art. 42ter RCAT; d'autre part, que cette disposition était elle-même contraire à la garantie de la propriété et qu'elle portait atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie.
D.-
Le 20 avril 1971, la Commission s'est prononcée sur le recours. Elle l'a déclaré recevable, considérant que la communication de la Municipalité du 21 mai 1970 constituait une nouvelle décision sur le fond, mais l'a rejeté.
Les motifs à l'appui de sa décision sont en résumé les suivants: les conditions auxquelles l'art. 42ter al. 2 RCAT subordonne l'octroi d'une dispense ne sont manifestement pas réalisées en l'espèce. Restent à examiner les griefs relatifs à la constitutionnalité de cette disposition. L'art. 42ter RCAT a sa source dans l'art. 102bis LCAT. Par cette disposition, l'autorité législative a expressément délégué ses compétences à l'organe exécutif. Certes, l'incorporation de cette règle dans le titre "Les mesures
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générales de salubrité et d'hygiène" est peu heureuse, mais cette question de forme ne permet pas de conclure à l'absence de base légale. Comme il ressort des travaux législatifs, le but poursuivi par l'adoption des art. 102bis LCAT et 42ter RCAT est d'intérêt public, savoir la diversification des sources d'approvisionnement en énergie. Le principe de la proportionnalité n'est pas violé, la restriction imposée étant de faible portée. La disposition contestée ne viole pas non plus la liberté du commerce et de l'industrie, puisqu'elle n'oblige pas les consommateurs à utiliser une source d'énergie plutôt qu'une autre.
E.-
Agissant par la voie du recours de droit public, les trois propriétaires requièrent le Tribunal fédéral d'annuler le prononcé de la Commission. Ils invoquent la violation des art. 4, 22ter et 31 Cst. Leur argumentation se résume comme il suit:
L'art. 102bis LCAT, par son texte et son insertion dans le titre concernant les "Mesures générales de salubrité et d'hygiène", ne donne au Conseil d'Etat que le pouvoir d'édicter des mesures de police des constructions. La délégation de compétence législative contenue dans l'art. 102bis LCAT ne peut pas être interprétée extensivement, comme l'ont fait le Conseil d'Etat et la Commission, pour adopter et imposer des mesures de politique économique, qui constituent une atteinte grave aux droits de propriétaires constructeurs. Par ailleurs, c'est à tort que la décision entreprise a admis que l'obligation imposée par l'art. 42ter RCAT est dictée dans un but d'intérêt public prépondérant (diversification des sources d'approvisionnement en énergie). En réalité, elle constitue avant tout une mesure de protection pour les compagnies distribuant l'énergie. D'autre part, sous prétexte de sauvegarder le libre droit des consommateurs, elle supprime celui des propriétaires. Ceux-ci ne seraient plus libres d'installer ou non le gaz dans leurs cuisines et d'en interdire au besoin l'emploi à leurs locataires - ne fût-ce que pour des raisons de sécurité. Ils se voient imposer des doubles frais d'installation inutiles.
Si l'on admettait la constitutionnalité de principe de l'art. 42 RCAT, il faudrait alors admettre que son application en l'espèce est anticonstitutionnelle. En effet, la disposition attaquée est conçue en partant de l'usage vaudois selon lequel les cuisines des bâtiments locatifs ne sont jamais aménagées. Si au contraire, comme en l'espèce, toutes les cuisines sont équipées d'une cuisinière électrique incorporée dans le bloc cuisine et faisant
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partie intégrante de l'immeuble, l'obligation d'installer en sus des conduites de gaz paraît excessive. En outre, en refusant de faire une différence entre les cuisines qui sont équipées et celles qui ne le sont pas, l'art. 42ter RCAT, dans l'application qui lui a été donnée, viole le principe de l'égalité.
F.-
La Commission et la Municipalité de Montreux concluent au rejet du recours dans la mesure où il est recevable. Le Département de la justice, de la police et des affaires militaires, représenté par le Service de justice et législation, conclut au rejet du recours.

Erwägungen
Considérant en droit:
1.
Selon les intimées, le recours est irrecevable, dans la mesure où il est fondé sur l'art. 31 Cst., pour défaut de motivation (art. 90 lit.b OJ) et pour absence de qualité pour agir (art. 88 OJ).
a) Les recourants se bornent en effet à dire que la mesure attaquée constitue une entrave à la libre exploitation de leur bâtiment et qu'elle a pour but réel la protection des distributeurs d'énergie; ils en déduisent qu'elle viole la h.berté du commerce et de l'industrie. Ils reprennent ainsi les arguments qu'ils ont développés, dans le même recours, à propos de la violation de la garantie de la propriété. Manifestement, ils entendent soutenir que, pour les mêmes raisons, la mesure attaquée viole non seulement la garantie de la propriété, mais aussi la liberté du commerce et de l'industrie. L'exigence de motivation posée par l'art. 90 OJ est donc suffisamment respectée.
b) Quant à l'absence de qualité pour agir, les intimées la déduisent du fait que les recourants ne sont ni producteurs, ni distributeurs d'énergie. Avec raison. Certes, la mesure attaquée touche virtuellement les recourants dans leur qualité de bailleurs (ou éventuellement de vendeurs) d'appartements. Toutefois, dès lors que les recourants n'attaquent pas la LCAT comme telle, mais seulement un cas d'application de celle-ci, ils ne possèdent la qualité active que dans la mesure où ils peuvent se prévaloir personnellement du droit sur lequel ils se fondent. En d'autres termes, ils ne seraient habiles à se fonder sur l'art. 31 cst. que s'ils pouvaient arguer d'une atteinte réelle à leur liberté économique. Tel n'est pas le cas, rien ne permettant même de penser que les recourants se trouvent limités d'une façon prohibitive ou discriminatoire dans leurs possibilités de réaliser un gain par le moyen
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des appartements qu'ils construisent. Le recours est partant irrecevable sur le point contesté.
2.
a) Les recourants soutiennent que l'obligation qui leur est imposée de doter toutes les cuisines de leur immeuble de l'amenée du gaz et de l'électricité pour la cuisson viole la garantie de la propriété exprimée par l'art. 22ter. Selon cette disposition, l'expropriation et les restrictions de la propriété ne sont admissibles que si elles reposent sur une base légale et sont requises par l'intérêt public. En cas d'expropriation et de restriction de la propriété équivalant à l'expropriation, une juste indemnité est due.
b) Une restriction de la propriété peut aussi consister dans une obligation de faire imposée au propriétaire. Une pareille obligation est susceptible de limiter l'exercice des droits du propriétaire d'une façon analogue à une interdiction (RO 97 I 795 consid. 1c). Il ne fait pas de doute que l'obligation imposée aux recourants constitue une restriction de cette nature. Elle doit donc obéir, pour être constitutionnelle, aux exigences précitées.
3.
a) Le Tribunal fédéral vérifie librement l'existence d'une base légale, lorsque l'atteinte à la propriété est particulièrement grave; dans les autres cas, son examen est limité à l'arbitraire (RO 97 I 795 consid. 3a;
96 I 133
/34 et les références).
Enl'espèce, on peut hésiter quant à la gravité de la restriction. Il résulte des pièces du dossier que l'installation du gaz dans toutes les cuisines comporte une dépense de l'ordre de 15/20 000 fr., seulement pour l'installation des conduites et sans compter le supplément - inévitable vraisemblablement - pour les travaux de maçonnerie. Il s'agit donc d'un montant non négligeable; mais, comparé au coût total de la construction, il ne représente qu'un pourcentage modeste (selon les recourants: 1%, selon la Commission: de 0,3 à 0,5% du coût total de la construction). Il est vrai que les recourants soutiennent, non sans quelque raison, que toute augmentation du coût de la construction doit être, dans une période d'inflation, taxée de grave, puisqu'elle se répercute sur les loyers et, partant, sur le coût de la vie. Mais, s'agissant ici de démontrer la gravité de l'atteinte subie par les propriétaires, cet argument n'est pas pertinent, puisqu'on admet que ceux-ci sont à même de trouver une compensation dans le prix de la location.
Tout considéré, l'atteinte n'est pas particulièrement grave; la cognition du Tribunal fédéral est donc restreinte à l'arbitraire.
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b) Selon l'art. 22ter Cst., les restrictions de la propriété doivent être édictées "par voie législative" ("auf dem Wege der Gesetzgebung", "in via legislativa"). Elles doivent avant tout se fonder sur une loi au sens matériel, c'est-à-dire une norme générale et abstraite fixant les droits et les obligations des administrés. En outre, il faut que cette règle soit éditée par un organe compétent selon les règles du droit public (RO 88 I 34/35, 176). S'il ne s'agit pas du constituant ou du législateur fédéral ou cantonal, mais d'une autorité exécutive, il faut que celle-ci puisse s'appuyer sur une délégation législative. D'après la jurisprudence constante du Tribunal fédéral - antérieure il est vrai à l'adoption de l'art. 22ter Cst. - la réserve de la loi n'exclut pas en soi - abstraction faite de dispositions plus sévères du droit cantonal (RO 87 I 454;
91 I 462
/3) - la délégation législative. Il n'y a pas de motif de donner à l'expression "par voie législative" utilisée à l'art. 22ter Cst. un sens plus restrictif que celui que la jurisprudence attribue en général à la réserve de la loi pour la limitation des autres libertés constitutionnelles, et d'exiger qu'en matière de propriété, la restriction soit contenue directement dans une loi au sens formel. Juger autrement conduirait à considérer comme anticonstitutionnelles toutes les restrictions de la propriété édictées sur la base d'une délégation législative avant l'entrée en vigueur de l'art. 22ter, ce que le constituant n'a certainement pas voulu.
c) Avec raison, les recourants ne contestent pas que l'art. 42ter RCAT permet de leur imposer l'obligation de faire litigieuse. Par ailleurs, ils ne prétendent plus devant le Tribunal fédéral que, sur la base de cette disposition, une dispense devrait leur être accordée. Ils soutiennent qu'en édictant cette norme, le Conseil d'Etat est allé au-delà des pouvoirs que lui déléguait l'art. 102bis LCAT. Le grief d'absence de base légale se confond donc avec celui de violation du principe de la séparation des pouvoirs, que les recourants n'invoquent pas expressément. Cela ne change cependant rien à l'étendue de l'examen du Tribunal fédéral, puisqu'en cas de violation d'une disposition légale, ce grief est examiné sous l'angle de l'arbitraire (RO 64 I 319;
70 I 8
; contra: RO 45 I 317 s.).
d) Pour ce qui concerne le grief d'absence de base légale, le sort du recours dépend donc de la question de savoir si la délégation contenue à l'art. 102 LCAT peut être, sans arbitraire, interprétée dans le sens que lui ont donné le Conseil d'Etat et la
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Commission. La délégation que cette disposition confère à l'exécutif couvre-t-elle aussi l'adoption de règles qui n'appartiennent plus au domaine de la police des constructions stricto sensu, mais qui - ainsi que l'autorité cantonale l'admet expressément - poursuivent des fins de politique et de planification économique, à savoir la diversification des sources d'approvisionnement en énergie?
En matière de délégation législative, une certaine rigueur est indispensable. Sous peine de vider la réserve de la loi prévue à l'art. 22ter Cst. de sa substance, la loi formelle doit en tout cas définir la manière dont l'autorité délégataire devra user du pouvoir qui lui est délégué. La délégation législative n'est pas un blanc-seing. A tout le moins doit-elle indiquer approximativement l'objet, le but, l'étendue de la compétence accordée (cf. GRISEL, Droit administratif suisse, p. 84). Le principe qui est admis en matière fiscale selon une jurisprudence constante (cf. RO 91 I 176 consid.3, 254 consid.3 et référence;
92 I 47
;
97 I 344
) doit être appliqué - mutatis mutandis - à propos de toutes les libertés fondamentales.
L'art. 102bis LCAT autorise le Conseil d'Etat à arrêter les dispositions concernant l'installation de l'électricité, du gaz et du chauffage dans les constructions. Cette délégation, très générale, est placée dans le Titre VI de la loi, qui concerne les "Mesures générales de salubrité et d'hygiène". Par son texte et la systématique de la loi, la disposition n'autorise donc à première vue le Conseil d'Etat qu'à arrêter des dispositions de police des constructions concernant les mesures de sécurité, de salubrité et d'hygiène.
Il résulte toutefois des travaux préparatoires (cf. l'exposé des motifs dans Bulletin des séances du Grand Conseil, automne 1965, p. 593 ss. et le rapport de la Commission, p. 603 ss.) que l'autorité exécutive et la Commission, en proposant au législatif cantonal l'introduction du nouvel art. 102bis LCAT, avaient bien en vue de créer une base permettant au Conseil d'Etat d'arrêter des dispositions de politique économique, afin de garantir la diversification des sources d'énergie. Au cours de la discussion, un député (cf. intervention Kratzer, Bull. p. 611 ss.) a même manifesté des doutes quant à la possibilité d'édicter des normes sortant du cadre de la police des constructions, et revêtant manifestement un caractère économique.
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Selon une jurisprudence constante du Tribunal fédéral, les opinions exprimées au cours de la préparation d'une loi ne peuvent être prises en considération pour l'interprétation de celle-ci que si elles ont trouvé leur expression dans le texte. Elles ne peuvent pas prévaloir contre un texte clair, dans lequel on n'en trouve pas la moindre trace (RO 82 II 212, 84 II 103, 87 II 331, 86 IV 94, 92 I 308 consid. 4, 94 II 240, 95 I 510 c). En revanche, elles peuvent servir de moyen auxiliaire à la compréhension du texte légal (RO 92 I 309;
93 II 77
).
In casu, la délégation de pouvoir, qui est très large, n'a pas été outrepassée par le Conseil d'Etat, si l'on tient compte de la volonté marquée sans équivoque dans les travaux législatifs. Il reste cependant à déterminer si cette dernière peut entrer en considération. Le seul motif qui permette d'en douter est, comme il a été dit plus haut, l'intitulé apparemment clair du titre VI de la LCAT dans lequel se trouve inséré l'art. 102bis. Cette disposition n'a toutefois été introduite qu'après coup dans la loi, dont les divisions systématiques n'avaient pas été établies en fonction de règles édictées dans un but économique. Il s'ensuit que le législateur vaudois n'a marqué aucune intention particulière en insérant la nouvelle disposition à la place qui paraissait le mieux convenir. D'ailleurs, s'il n'a pas réussi à éviter toute équivoque, il a néanmoins pris la précaution de modifier le chapitre I du titre VI LCAT, en lui donnant, à l'imitation de la loi genevoise sur les constructions et installations diverses, du 25 mars 1961, qui a servi de modèle, l'intitulé "Distribution d'eau, d'énergie et chauffage".
On ne saurait dans ces conditions considérer que le texte clair de la loi exclue nettement les mesures décrétées par le Conseil d'Etat. Celui-ci pouvait donc édicter l'art. 42 RCAT en respectant le cadre de la délégation tel qu'il avait été précisé par les travaux législatifs.
4.
a) Il ne fait pas de doute que l'approvisionnement du pays en énergie constitue une tâche d'intérêt public.
Selon les études récentes de l'Office fédéral de l'économie énergétique ("Wasser und Energiewirtschaft" 1971, p. 211a ss.), il faut compter en Suisse, pour la période 1969/80, avec une augmentation de la consommation de l'ordre de 74%. Si cette augmentation est, en pourcentage, inférieure à celle constatée dans les douze années précédentes (1958/69: + 115%), en
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quantités absolues - en raison de la différence des grandeurs de départ - elle représentera une quantité d'énergie supérieure d'environ 40% à l'augmentation correspondante de la période 1958/69.
Selon cette étude, une modification importante de la structure de la consommation totale n'est pas envisagée. La part des produits pétroliers va encore augmenter, pour rejoindre environ 80% en l'année 1980. Quant à l'énergie électrique primaire (énergie hydraulique + énergie nucléaire), elle devrait demeurer pratiquement stationnaire (15% de la consommation totale). Une diminution ultérieure, en chiffres relatifs et absolus, est envisagée pour le charbon et le bois, tandis que le gaz naturel devrait à ce moment couvrir environ 3,5% de la consommation totale (les premières importations de gaz naturel ont eu lieu en 1969, cf. op.cit., p. 255 et Table IX de l'annexe). Pour ce qui concerne l'énergie électrique, selon l'étude précitée, la production nationale devrait en général satisfaire la demande (cf. les tables aux pages 260 et 261: pour l'hiver 74/75 seulement, à supposer qu'il soit hydrologiquement mauvais, un excédent d'importation est prévu; en revanche, pour l'hiver 79/80, un excédent destiné à l'exportation est espéré même dans l'hypothèse d'une extrême carence des précipitations).
b) On manque encore de données à propos de la question de savoir s'il existe actuellement une répartition optimale des secteurs d'utilisation de l'électricité et du gaz: ainsi qu'il ressort du rapport du Conseil fédéral sur sa gestion en 1971 (p. 252), le Département compétent a chargé la Section de l'énergie de la Commission fédérale de l'économie hydraulique et énergétique d'entreprendre une étude à ce sujet.
On doit toutefois admettre que la diversification des agents énergétiques, tendant à garantir une pluralité des sources d'approvisionnement, de provenances aussi diverses que possible et acheminées vers la Suisse par des voies et moyens de transports divers, constitue une tâche d'intérêt public national (cf. allocution du conseiller fédéral Bonvin du 25 septembre 1970 à l'occasion du 75e anniversaire de la fondation de l'Union des centrales suisses d'électricité, p. 9 ss.; Exposé sur la politique énergétique de la Suisse, établi en vue de son examen par le Comité de l'énergie de l'OCDE; sur le problème de l'utilisation du gaz naturel, la conférence de M. H.R. Siegrist, directeur de l'Office fédéral de l'économie énergétique, du 19 septembre 1969).
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On pourrait se demander si une pareille tâche est susceptible d'être résolue par des mesures prises sur le seulplan cantonal, ou si elle n'exigerait pas encore l'adoption de mesures sur le plan fédéral.
Cette question, qui relève de l'opportunité politique, ne devrait toutefois être examinée que si le but poursuivi par le législateur vaudois ou les moyens imaginés pour l'atteindre apparaissaient d'emblée comme déraisonnables. Tel n'est pas le cas. L'autorité cantonale part en effet de l'idée que l'obligation imposée au propriétaire-constructeur d'amener le gaz et l'électricité dans toutes les cuisines des bâtiments nouveaux ou rénovés tend à créer les conditions nécessaires à garantir le libre choix du consommateur, choix qu'elle n'entend pas influencer. Par consommateur, elle entend évidemment le locataire: il n'y aurait aucun sens à imposer l'amenée du gaz à un propriétaire, qui déclarerait ne pas en vouloir. Certes, le libre choix du locataire à propos de l'énergie de cuisson n'existe que dans la mesure où le bailleur le lui garantit: avec raison, l'autorité cantonale ne prétend pas qu'elle pourrait empêcher le bailleur d'imposer, par le contrat de bail, l'utilisation exclusive de l'électricité, surtout dans le cas où il a déjà équipé son bâtiment d'une installation complète pour la cuisson à l'électricité. Mais un immeuble locatif, construit pour plusieurs dizaines d'années, change en principe plusieurs fois de propriétaires et chacun de ceux-ci peut varier dans son attitude à l'égard des sources d'énergie.
5.
Il n'est pas nécessaire d'examiner la question de la juste indemnité. En effet, dès lors que l'art. 22ter al. 3 Cst. garantit celle-ci expressément en cas de restriction à la propriété équivalent à une expropriation, la faculté pour le lésé d'obtenir une indemnité ne constitue plus une condition de constitutionnalité, mais seulement la conséquence nécessaire de l'atteinte à la propriété. Il appartiendra donc aux recourants de faire valoir leurs droits le cas échéant.
6.
Les recourants enfin n'allèguent rien qui permette de déceler en quoi l'art. 42ter RCAT aurait été appliqué dans leur cas de façon arbitraire ou discriminatoire; ils ne prétendent même plus en instance fédérale qu'une dérogation aurait dû leur être accordée. On ne voit dès lors pas en quoi ils pourraient se plaindre d'une inégalité de traitement au sens de l'art. 4 Cst.

Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Rejette le recours en tant qu'il est recevable.