BGE_107_II_385

Sachverhalt
ab Seite 386
BGE 107 II 385 S. 386
A.-
Die Carl Seelig-Stiftung wurde 1966 von Rechtsanwalt Dr. X., dem Testamentsvollstrecker des 1962 verstorbenen Carl Seelig, aus dessen Nachlass mit Sitz in Zürich errichtet. Ihr Zweck besteht in der Förderung von Kunst und Wissenschaft, von Künstlern und Wissenschaftern. Die Stiftung untersteht der Aufsicht des Bundes. Sie wird gegenwärtig von einem aus drei Personen bestehenden Stiftungsrat geleitet, der von Rechtsanwalt Dr. X. präsidiert wird.
Zum Vermögen der Stiftung gehört der literarische Nachlass des berühmten Schriftstellers und Dichters Robert Walser, dessen Freund, Förderer und Vormund Carl Seelig gewesen war. Dieser Nachlass besteht unter anderem aus dem Robert Walser-Archiv, aus zahlreichen Handschriften von Prosastücken und Gedichten Walsers, aus Druckbelegen zu seinen Werken, aus vielen Briefen des Dichters sowie aus Erstdrucken seiner Bücher. Mit der Stiftungserrichtung wurde unter anderem die Absicht verfolgt, im Robert Walser-Archiv ein literarisches Institut einzurichten, das in umfassender Weise der Erforschung des dichterischen Wirkens von Robert Walser dienen sollte. 1973 wurde zur Betreuung des Archivs eine Archivarin, Frau Katharina Kerr, angestellt. 1978 wurde sie infolge von Differenzen entlassen und später durch einen andern Betreuer ersetzt.
B.-
Mit Eingabe vom 28. März 1979 an das Eidgenössische Departement des Innern reichten Dr. Dieter Bachmann, Peter Bichsel, Max Frisch, Dr. Jochen Greven, Frau Katharina Kerr, Dr. Heidi Kräuchi, Prof. Dr. Adolf Muschg, Jörg Schäfer, Dr. Heinz Schafroth, PD Dr. Christoph Siegrist sowie Jörg Steiner gegen die Carl Seelig-Stiftung Aufsichtsbeschwerde ein mit den folgenden Anträgen:
"1. Der Carl Seelig-Stiftung seien mit angemessener Fristansetzung die folgenden Auflagen zu erteilen:
a) Vom gesamten Robert Walser-Nachlass sei ein vollständiges Inventar zu erstellen.
b) Die Originale, persönliche Dokumente, Fotografien, Erstdrucke, etc., seien fachmännisch und an einem sichern Ort aufzubewahren.
c) Der Robert Walser-Nachlass sei durch Kopien (Mikrofilme) sicherzustellen.
d) Der Robert Walser-Nachlass sei der interessierten Öffentlichkeit ungehindert zugänglich zu machen.
2. Ein von der Aufsichtsbehörde eingesetzter unabhängiger Fachmann sei mit der Überprüfung der Einhaltung der Auflagen und der Abfassung eines Berichtes über die Verwaltung des Nachlasses von Robert Walser zu beauftragen.
3. Es seien durch die Aufsichtsbehörde zwei weitere Stiftungsratsmitglieder einzusetzen.
4. Es seien durch die Aufsichtsbehörde die finanzielle Situation der Stiftung und die Verwendung der Mittel zu überprüfen."
Zur Begründung wurde im wesentlichen vorgebracht, die Stiftung verwalte den Nachlass von Robert Walser unsachgemäss und verfahre in der Förderung der Walser-Forschung willkürlich. Die Öffentlichkeit habe Anspruch auf eine fachgerechte Verwaltung und auf eine wirksame Kontrolle der Tätigkeit der Stiftung durch die Aufsichtsbehörde. Als Kunstschaffende und Fachleute seien
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die Beschwerdeführer aber auch persönlich am Schicksal des Walser-Nachlasses interessiert. Der Stiftung wurde insbesondere vorgeworfen, dass kein vollständiges Inventar über den in ihrem Besitz befindlichen literarischen Nachlass Robert Walsers vorhanden sei, dass Stiftungsbesitz und Privatbesitz von Dr. X. nicht sauber auseinandergehalten würden und dass die Aufbewahrung der Originalurkunden zum Teil unsachgemäss und in einer Weise erfolge, die mit der Gefahr der Beschädigung oder gar des Verlustes dieser Urkunden verbunden sei; das Walser-Archiv sei trotz des grossen daran bestehenden Interesses nicht allgemein zugänglich, sondern der Stiftungsrat bestimme eigenmächtig, wer dazu Zugang erhalte. Zum Beweis für die Richtigkeit der in der Beschwerde enthaltenen Ausführungen wurden die Einvernahme verschiedener Personen und weitere Abklärungen verlangt.
Nachträglich schloss sich auch noch der Schweizerische Schriftsteller-Verband der Beschwerde an.
Der Stiftungsrat bestritt in seiner Beschwerdeantwort in erster Linie die Legitimation der Beschwerdeführer und beantragte, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten; in zweiter Linie verlangte er die Abweisung sämtlicher Anträge und bezeichnete die von den Beschwerdeführern erhobenen Vorwürfe als vollständig unbegründet.
Die Beschwerdeführer erhielten Gelegenheit, zu den Einwänden der Stiftung hinsichtlich ihrer Legitimation in einer besonderen Eingabe Stellung zu nehmen. Darin bezeichneten sie sich als - mindestens potentielle - Destinatäre der Stiftung und vertraten die Auffassung, dass ihr Interesse an der Beseitigung von Missständen bei der Verwaltung des zum Vermögen der Stiftung gehörenden literarischen Nachlasses von Robert Walser ausreiche, ihnen die Befugnis zur Beschwerdeführung zu verleihen.
Mit Entscheid vom 23. Oktober 1980 verneinte das Eidgenössische Departement des Innern (EDI) die Legitimation der Beschwerdeführer zur Erhebung einer Aufsichtsbeschwerde gegen die Stiftung und trat auf die Beschwerde nicht ein. Es behandelte die Beschwerde jedoch als Anzeige an die Aufsichtsbehörde und prüfte, ob Anlass zu einem Einschreiten von Amtes wegen vorhanden sei. Aufgrund eigener Abklärungen kam das EDI zum Schluss, dass kein Grund bestehe, von Amtes wegen Aufsichtsmassnahmen im Sinne der Beschwerde zu treffen.
C.-
Die Beschwerdeführer haben den Entscheid des EDI mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weitergezogen.
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Sie verlangen die Aufhebung des angefochtenen Entscheides und die Rückweisung der Sache zur Neubeurteilung. Zur Begründung machen sie geltend, das EDI habe ihre Legitimation zur Erhebung einer Stiftungsaufsichtsbeschwerde zu Unrecht verneint und es somit unberechtigterweise abgelehnt, ihnen im Verfahren Parteirechte einzuräumen.
Das EDI und die Carl Seelig-Stiftung haben Vernehmlassungen zur Beschwerde eingereicht und beantragen darin deren Abweisung.

Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Der Gegenstand des vorliegenden Verfahrens beschränkt sich auf die Frage, ob den Beschwerdeführern die Befugnis zur Erhebung einer Stiftungsaufsichtsbeschwerde zustehe. Wird die Beschwerdebefugnis entgegen der Auffassung des EDI bejaht, kann das Bundesgericht die Angelegenheit materiell nicht selber beurteilen. Die Sache muss in diesem Fall vielmehr antragsgemäss an das EDI zurückgewiesen werden, damit dieses das Verfahren unter Zuerkennung von Parteirechten an die Beschwerdeführer nochmals durchführe und einen neuen Entscheid fälle.
2.
Das Verhältnis zwischen einer Stiftung und ihrer Aufsichtsbehörde ist zumindest vorwiegend öffentlich-rechtlicher Natur, obwohl die Stiftungsaufsicht ihre Rechtsgrundlage in
Art. 84 ZGB
hat (
BGE 100 Ib 145
E. 2a und b, 146;
BGE 96 I 408
ff.). Nach der zitierten Rechtsprechung ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht allgemein zulässig gegen Entscheide der Stiftungsaufsichtsbehörden, soweit diese kraft ihrer Stellung von Amtes wegen gehandelt haben. Der gleiche Rechtsweg muss aber auch zur Verfügung stehen, wenn von dritter Seite das Einschreiten der Aufsichtsbehörde gegenüber einer Stiftung verlangt wird. Allerdings untersteht das Verhältnis zwischen einer Stiftung und ihren Destinatären dem Privatrecht. Auch wenn dieses Verhältnis bei der Frage nach der Beschwerdebefugnis eine Rolle spielt, so ist doch ausschlaggebend, dass die Aufsichtsbeschwerde auf ein Einschreiten der Aufsichtsbehörde hinzielt. Der Gegenstand des Verfahrens bleibt somit vorwiegend öffentlich-rechtlicher Natur.
3.
Das Zivilgesetzbuch regelt das Beschwerderecht gegen Handlungen oder Unterlassungen von Stiftungsorganen nicht ausdrücklich.
Art. 84 Abs. 2 ZGB
schreibt vor, die Aufsichtsbehörde
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über Stiftungen habe dafür zu sorgen, dass das Stiftungsvermögen seinen Zwecken gemäss verwendet werde. Aus dieser Bestimmung wurde seit jeher abgeleitet, dass jeder am Einschreiten der Stiftungsaufsichtsbehörde Interessierte auf dem Beschwerdeweg an diese Behörde gelangen könne. Schon in den Erläuterungen zum Vorentwurf des ZGB wurde ausgeführt, dass gegen abweichende Vermögensverwendungen bei der Aufsichtsbehörde Beschwerde erhoben werden könne, und zwar von jedermann, der hieran ein Interesse habe. Natürlich sei aber auch der gerichtliche Weg der Anfechtung wegen Missbrauchs des Stiftungsvermögens und Verletzung des Stiftungszwecks möglich. Aus diesem Grunde erscheine es als unnötig, auf diese Seite der Aufsicht im Gesetz ausdrücklich hinzuweisen (Ausgabe 1914 der Erläuterungen, Bd. I S. 94).
In Übereinstimmung mit dieser Auffassung des Gesetzesredaktors vertritt die Lehre einhellig die Meinung, dass die Legitimation zur Beschwerdeführung weit zu fassen und dass sie insbesondere den tatsächlichen und potentiellen Destinatären zuzuerkennen sei (so die Kommentare HAFTER, N. 14, 15 und 21, EGGER, N. 10, sowie RIEMER, N. 119-121 und 138/139 zu
Art. 84 ZGB
; vgl. auch ROSSEL/MENTHA, Manuel du droit civil suisse, 2. Aufl., Bd. I, S. 177, No 266; R. SCHWEIZER, Die Beaufsichtigung der Stiftungen nach schweiz. Recht, Zürcher Diss. 1927, S. 97 ff.; E. ZINGG, Die Rechtsstellung des Destinatärs bei Personalfürsorge-Stiftungen von privaten Unternehmungen, Zürcher Diss. 1943, S. 76 ff.; M. HÜRLIMANN, Die Stiftungen - Ihre Behandlung im künftigen schweiz. ZGB, Leipziger Diss. 1907, S. 114; WALTER E. HINDERMANN, Der Stiftungszweck, ZSR N.F. 47/1928, S. 258 ff.; P. RENFER, Die Rechtsstellung des Destinatärs bei Stiftungen, Jahrbuch der Basler Juristenfakultät, XVI-XXI. Heft, 1937-1942, S. 352/353). In der zitierten Literatur wird die Beschwerde an die Stiftungsaufsichtsbehörden vor allem dort als das einzige zur Verfügung stehende Rechtsmittel bezeichnet, wo gegenüber einer Stiftung kein zivilrechtlicher Anspruch auf bestimmte Leistungen besteht, der auf dem Wege der Klage beim Richter geltend gemacht werden kann. Den Fällen subjektiver Berechtigung mit entsprechender Klagemöglichkeit wird das blosse Interesse an einem bestimmten Verhalten der Stiftungsorgane gegenübergestellt. Ein solches reiche nur für die Erhebung einer Stiftungsaufsichtsbeschwerde aus und sei insbesondere dort anzunehmen, wo der Kreis der Begünstigten ein unbestimmter und die Ausrichtung von
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Leistungen deshalb ins Ermessen der Stiftungsorgane gestellt sei. Das Bundesgericht hat sich zur Frage, wie das zur Stiftungsaufsichtsbeschwerde berechtigende Interesse beschaffen sein müsse, noch nie eingehend geäussert. Einzig in
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wurde hinsichtlich der Beschwerdebefugnis allgemein ausgeführt, gegen stiftungswidrige Verfügungen der Stiftungsorgane stehe jedermann, der ein Interesse habe, die Beschwerde an die Aufsichtsbehörde zu (vgl. auch
BGE 99 Ib 259
E. 3 und das dort zitierte, in der amtlichen Sammlung nicht veröffentlichte Bundesgerichtsurteil vom 17. März 1971 in Sachen Argast, das in den Basler Juristischen Mitteilungen, Jahrg. 1971, S. 114 ff., abgedruckt ist, insbes. S. 117; siehe im übrigen auch Verwaltungsentscheide der Bundesbehörden, 1959-1960, No 49).
Für eine weite Zulassung der Aufsichtsbeschwerde spricht an sich die in
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angeführte Überlegung, dass die gerichtliche Klage gegen eine der staatlichen Aufsicht unterstellte Stiftung nur als Ausnahme möglich ist und dass im Stiftungsrecht somit die Aufsichtsbeschwerde die Gewährleistung eines ausreichenden Rechtsschutzes zu übernehmen hat. Gleichzeitig kann es auch zu einer sorgfältigeren Ausübung der Stiftungsaufsicht beitragen, wenn die Aufsichtsbehörden verpflichtet sind, auf Beschwerden von Personen, die ein Interesse daran haben, wie das Stiftungsvermögen verwaltet wird, einzutreten. Da der Entscheid der Aufsichtsbehörden auf dem Wege der Verwaltungsgerichtsbeschwerde weitergezogen werden kann, besteht zudem auch unter diesem Gesichtspunkt eine gewisse Gewähr für eine wirksame Kontrolle. Neben der eigentlichen Stiftungsaufsichtsbeschwerde gibt es allerdings auch noch die blosse Anzeige an die Stiftungsaufsichtsbehörde. Diese setzt kein persönliches Interesse voraus und kann von jedermann erhoben werden. Die Aufsichtsbehörde ist grundsätzlich verpflichtet, auch den in solchen Anzeigen mitgeteilten Tatsachen nachzugehen und die sich allenfalls aufdrängenden Massnahmen von Amtes wegen zu ergreifen (RIEMER, N. 119 und 122 zu
Art. 84 ZGB
, HINDERMANN, a.a.O. S. 259). Ein Anspruch auf Einräumung von Parteirechten besteht jedoch in solchen Fällen nicht, und ein Weiterzug durch den Anzeigeerstatter fällt ausser Betracht. Die Möglichkeit einer solchen Anzeige ist heute in Art. 71 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren allgemein vorgesehen. Absatz 2 dieser Bestimmung stellt ausdrücklich klar, dass dem Anzeiger keine Parteirechte zukommen.
4.
Im angefochtenen Entscheid wird Wert darauf gelegt, dass
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entgegen gewissen in der Literatur zum Ausdruck kommenden Tendenzen eine klare Unterscheidung zwischen Stiftungsaufsichtsbeschwerde und blosser Anzeige getroffen wird. Diesem Standpunkt ist grundsätzlich zuzustimmen. Die Stiftungsaufsichtsbeschwerde ist ein eigentliches Rechtsmittel. Sie ist im Gegensatz zur blossen Anzeige keine Popularbeschwerde und setzt ein eigenes Interesse des Beschwerdeführers an der Anordnung der von ihm geforderten Massnahmen voraus. Dies bedeutet jedoch noch nicht, dass an das Interesse, das zur Beschwerdeführung erforderlich ist, hohe Anforderungen gestellt werden müssten. Bei der Stiftungsaufsichtsbeschwerde handelt es sich, wie der angefochtene Entscheid zutreffend ausführt, um ein Rechtsmittel sui generis, das sich aus der Zivilgesetzgebung herleitet. Die Grundsätze des Verwaltungsverfahrensrechts sind auf sie nicht direkt, sondern nur sinngemäss anwendbar. Was das Interesse anbetrifft, das Voraussetzung des Beschwerderechts bildet, ist in Übereinstimmung mit der Lehre davon auszugehen, dass jede Person, die wirklich einmal in die Lage kommen kann, eine Leistung oder einen andern Vorteil von der Stiftung zu erlangen, zur Beschwerde legitimiert sein soll. Sie muss deshalb bereits heute konkrete Angaben über die Art ihres zukünftigen Interesses machen können. Ein nicht näher bezeichnetes persönliches Interesse an den mit der Beschwerde angestrebten Massnahmen genügt nicht, die Beschwerdebefugnis zu verleihen. Wird der Kreis der Beschwerdeberechtigten in diesem Sinne weit gezogen, wird auch ein genügender Rechtsschutz derjenigen Personen gewährleistet, die mangels einer entsprechenden gesetzlichen oder statutarischen Regelung auf dem Wege der Zivilklage keine Rechtsansprüche gegen die Stiftung geltend machen können, aber dennoch ein eigenes Interesse daran haben, wie das Stiftungsvermögen verwaltet wird.
Der engeren Auffassung des EDI, welches bei einem nicht bestimmt umschriebenen Kreis von Destinatären die Beschwerdebefugnis verneint, kann nicht beigepflichtet werden. Es ist zu berücksichtigen, dass eine Aufsichtsbeschwerde ein wirksameres Mittel für eine sorgfältige Ausübung der Stiftungsaufsicht sein kann als die blosse Anzeige, die keinen Rechtsanspruch auf Behandlung begründet. Die Autonomie der Stiftungen wird durch eine weitherzige Betrachtungsweise entgegen den Befürchtungen des EDI nicht in Frage gestellt. Massgebend ist vielmehr, dass die Aufsichtsbehörden bei der Behandlung solcher Beschwerden wie auch sonst bei der Ausübung der Stiftungsaufsicht ihre Eingriffe in die
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Vermögensverwaltung der Stiftung auf das wirklich Notwendige beschränken und den Stiftungsorganen den nötigen Entscheidungsspielraum belassen. Es trifft auch nicht zu, dass es einer Popularbeschwerde gleichkommt, wenn der Kreis der zur Beschwerde Befugten im dargelegten Sinne umschrieben wird, da das Eintreten auf die Beschwerde ein persönliches Interesse des Beschwerdeführers an den verlangten Massnahmen voraussetzt.
5.
Im vorliegenden Fall kann die Legitimation der Beschwerdeführer nicht schon deswegen bejaht werden, weil sie Künstler oder Wissenschafter sind und der Zweck der Stiftung in der Förderung von Kunst und Wissenschaft besteht. Der Gegenstand der Stiftungsaufsichtsbeschwerde beschränkt sich auf die Verwaltung des literarischen Nachlasses von Robert Walser. Die Beschwerdebefugnis setzt daher ein näher umschriebenes persönliches Interesse der Beschwerdeführer an der Art der Verwaltung dieses Nachlasses voraus. Zur Bejahung eines solchen Interesses reicht die Berufung auf das grosse öffentliche Interesse, das am literarischen Nachlass Robert Walsers besteht, nicht aus. Die Zulässigkeit der Beschwerde hängt vielmehr vom Bestehen eines eigenen Interesses der Beschwerdeführer an der sorgfältigen und möglichst sicheren Aufbewahrung dieses Nachlasses und an dessen Zugänglichkeit ab.
Prüft man die Verhältnisse unter diesem Gesichtspunkt, so steht fest, dass jedenfalls den Beschwerdeführern Jochen Greven und Katharina Kerr ein persönliches Interesse an der Art der Verwaltung des literarischen Nachlasses von Robert Walser nicht abgesprochen werden kann. Jochen Greven hat sich als Herausgeber des Gesamtwerkes von Walser intensiv mit diesem Schriftsteller befasst, und Katharina Kerr hat als langjährige Archivarin des Robert Walser-Archivs und Verfasserin von Publikationen ebenfalls eine enge persönliche Beziehung zur Hinterlassenschaft Walsers gewonnen. Auch wenn das Verhältnis dieser beiden Personen zu den Organen der Stiftung heute aus Gründen, auf die hier nicht näher einzugehen ist, getrübt und gespannt ist, kann dies nicht dazu führen, ihnen die Beschwerdebefugnis abzusprechen. Für die Bejahung der Legitimation muss es genügen, dass Jochen Greven und Katharina Kerr angesichts ihrer besonderen persönlichen Beziehung zum Werk Robert Walsers ein eigenes Interesse an der möglichst sorgfältigen, zweckmässigen und sicheren Aufbewahrung seines literarischen Nachlasses haben und dass sie allenfalls auch inskünftig auf einen gewissen Zugang zu diesem
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Nachlass angewiesen sind. Dem Umstand, dass die betreffenden Beschwerdeführer in einem gespannten Verhältnis zu den Stiftungsorganen stehen und dass die von ihnen erhobenen Vorwürfe davon möglicherweise nicht unbeeinflusst sind, ist nicht bei der Prüfung der Beschwerdebefugnis, sondern bei der materiellen Beurteilung der Beschwerde angemessen Rechnung zu tragen.
Mit Bezug auf die übrigen Beschwerdeführer wird zur Begründung ihrer Legitimation in der Beschwerdeschrift lediglich vorgebracht, sie befassten sich als Künstler oder Wissenschafter intensiv mit dem Werk Robert Walsers und seien deshalb als potentielle Destinatäre der Stiftung zu betrachten. Es ist durchaus denkbar, dass Schriftsteller wie Frisch, Muschg, Bichsel und Steiner oder Wissenschafter wie z.B. Siegrist eine besondere innere Beziehung zu den Werken Robert Walsers haben und vielleicht auch einmal in die Lage kommen könnten, die Dienste der Stiftung in Anspruch zu nehmen. Indessen fehlen in der Beschwerdeschrift nähere Angaben über die Art ihrer Beschäftigung mit dem Dichter. Nur der allgemeine Hinweis auf das Künstlertum oder die wissenschaftliche Betätigung einer Person genügt nicht, um dieser ein eigenes Interesse an der Art der Verwaltung des literarischen Nachlasses zuerkennen zu können. Damit unterscheidet sich das Interesse dieser Beschwerdeführer am Walser-Nachlass nicht wesentlich von demjenigen jeder gebildeten Person. Würde auf dieser Grundlage die Beschwerdelegitimation eingeräumt, so käme dies der Zulassung einer Popularbeschwerde gleich.
Aufgrund der Akten ist allerdings bekannt, dass zwei der betreffenden Beschwerdeführer eine gewisse Beziehung zum Walser-Nachlass haben. Es sind dies Heidi-Strässler-Kräuchi, welche über den Bruder des Dichters dissertiert hat, und Heinz Schafroth, der die Jury des Bieler Robert-Walser-Preises präsidiert. Daraus ergibt sich jedoch noch nicht, dass diese beiden Beschwerdeführer selber wirklich in die Lage kommen könnten, die Dienste der Stiftung in Anspruch zu nehmen. Das gleiche trifft auf den Schweizer Schriftsteller-Verband zu, der nicht darlegt, inwiefern er selber als Verband Zugang zum Walser-Archiv haben sollte. Auf jeden Fall vermitteln die in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde und im Verfahren vor dem EDI gemachten Angaben nicht genügend Anhaltspunkte, um die Art der Beziehungen der übrigen Beschwerdeführer zum literarischen Nachlass von Robert Walser beurteilen zu können. Die Beschwerde ist daher nur insofern gutzuheissen, als sie von Katharina Kerr und Dr. Jochen Greven erhoben worden ist.
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Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, Ziffer 1 des Dispositivs des Entscheides des Eidgenössischen Departements des Innern vom 23. Oktober 1980 aufgehoben und dieses angewiesen, auf die Stiftungsaufsichtsbeschwerde einzutreten, soweit sie von Katharina Kerr und Dr. Jochen Greven erhoben worden ist.