Urteilskopf
99 Ib 70
9. Auszug aus dem Urteil vom 7. März 1973 i.S. Gemeinde Niederrohrdorf und Mitbeteiligte gegen Nordostschweizerische Kraftwerke AG (NOK) und Eidg. Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement (EVED).

Regeste
Enteignung. Hochspannungsleitung: Freileitung oder Verkabelung?
1. Keine Befugnis zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde für denjenigen, der Einsprachefrist im Planauflageverfahren (
Art. 30 EntG
) versäumt hat (Erw. 1).
2. Anwendbarkeit von
Art. 5 und 6 NHG
betreffend die Inventare von Objekten mit nationaler Bedeutung (Erw. 2b).
3. Abwägung verschiedener sich entgegenstehender öffentlicher Interessen (
Art. 3 NHG
,
Art. 50 ElG
):
- Prüfungsbefugnis des Bundesgerichts (Erw. 3)
- Kosten einer Verkabelung (Erw. 4)
- technische Schwierigkeiten einer Verkabelung (Erw. 5)
- Abwägung dieser Schwierigkeiten gegenüber den Anforderungen des Natur- und Heimatschutzes im konkreten Fall (Erw. 6)
- Frage einer Teilverkabelung (Erw. 7).

Sachverhalt
ab Seite 71
BGE 99 Ib 70 S. 71
Tatbestand (gekürzt):
A.-
Die NOK benötigt für die Versorgung der Gebiete Limmattal und Furttal Unterwerke in Spreitenbach/AG und Buchs/ZH und als Zuleitung dazu eine Hochspannungsleitung von 220 kV vom Unterwerk Niederwil quer über das Reusstal und über den Heitersberg nach Spreitenbach. Die NOK beabsichtigt, die Leitung vom Unterwerk Niederwil bis zum Mühleweiher bei Spreitenbach über 8,1 km als Freileitung zu bauen. Die Strecke vom Mühleweiher Spreitenbach bis zum Unterwerk Spreitenbach (2,6 km) soll verkabelt werden, da die Leitung dort durch stark überbautes Gebiet führt. Das Leitungsprojekt wurde am 17. Juni 1963 dem Starkstrominspektorat zur generellen Genehmigung eingereicht.
Gegen die Freileitung erhoben sich starke Widerstände von seiten der Anstösser, der Durchleitungsgemeinden und verschiedener Vereinigungen des Heimatschutzes. Sie fordern eine Verkabelung der gesamten Leitung. Die NOK stimmte einer gewissen Verschiebung der Linienführung zu (Überquerung der Reuss bei Stetten statt bei Gnadental), erklärte jedoch, eine Verkabelung der ganzen Leitung komme nicht in Frage; eine solche Lösung wäre nicht nur ausserordentlich teuer, sondern auch sehr störungsanfällig; andere vorgeschlagene Linienführungen fielen ausser Betracht.
Im Rahmen des Plangenehmigungsverfahrens gelangte der zur Vernehmlassung eingeladene Regierungsrat des Kantons Aargau mehrheitlich zur Auffassung, es müsse seitens des Kantons einer überirdischen Verbindungsleitung von Niederwil nach Spreitenbach zugestimmt werden, da keine andere technisch und finanziell tragbare Lösung bestehe. Auch die Eidg. Natur- und Heimatschutzkommission kam in einer Stellungnahme vom 6. August 1966 nach Prüfung aller Möglichkeiten zum Schluss, eine Speisung der beiden Unterwerke von anderer Seite her falle ausser Betracht; die Überquerung des Reusstales,
BGE 99 Ib 70 S. 72
das eine im nationalen Interesse zu schützende Landschaft darstelle (KLN-Schutzobjekt 2.35), sei zwar unerwünscht, doch sehe das vorgelegte Projekt die wirtschaftlich tragbarste und das Landschaftsbild noch am wenigsten störende Lösung vor. - Die generelle Plangenehmigung erfolgte am 21. Oktober 1966.
B.-
Am 4. Februar 1969 leitete die Eidg. Schätzungskommission des Kreises IV das Enteignungsverfahren ein. Die Pläne wurden zwischen dem 17. Februar und dem 17. April 1969 aufgelegt. Zahlreiche Grundeigentümer erhoben Einsprache und forderten, der NOK sei das Enteignungsrecht zur Erstellung der Freileitung zu verweigern.
Die Eidg. Schätzungskommission überwies die Akten dem Eidg. Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement (EVED), das zur Erteilung des Enteignungsrechts zuständig ist. Das Departement liess die Frage, ob und unter welchen Bedingungen die Verkabelung der Leitung möglich sei, durch die Elektro-Watt überprüfen, die im Januar 1971 ein umfangreiches Gutachten erstattete. Darin werden in eingehender Weise verschiedene Verkabelungsvarianten und die dabei entstehenden Erstellungskosten untersucht. Die Elektro-Watt prüfte auch, ob den geplanten Unterwerken auf anderm Wege hochgespannte Energie zugeführt werden könnte, kam aber zum Schluss, dass Freileitungen aus andern Richtungen (z.B. von Dielsdorf her am Städtchen Regensburg vorbei) ebenfalls mit dem Natur- und Heimatschutz in Konflikt gerieten.
Das EVED holte hierauf die Stellungnahme der NOK, des Verbandes Schweizerischer Elektrizitätswerke, des Eidg. Starkstrominspektorats, der Eidg. Kommission für elektrische Anlagen und der Eidg. Natur- und Heimtschutzkommission ein. Der Bericht der Eidg. Natur- und Heimatschutzkommission vom 15. Juni 1971 unterstreicht, dass heute die Bewahrung zusammenhängender Landschaftsräume eine Bundesaufgabe von wachsender Aktualität bilde. Das untere Reusstal sei ein solches Gebiet. Es sei deshalb zur Aufnahme in das KLN-Inventar vorgeschlagen, denn das Interesse an der Erhaltung dieser Landschaft übersteige bei weitem die Grenzen des Kantons. Der World Wildlife Fund habe das Reusstal zu seinem ersten internationalen Schutzobjekt in unserem Lande erklärt, und der Bund habe schon 1968 einen Naturschutzkredit von 2,8 Mio Franken bewilligt, vorgängig der 1971 bewilligten Kredite an den wasserbaulichen Teil des Reusstalprojekts.
BGE 99 Ib 70 S. 73
Ausser der Kernzone, dem KLN-Gebiet, müsse auch die Randzone, die das empfindliche Gebiet abschirme, vor direkten "ökologischen oder ästhetischen Immissionen" bewahrt werden. Bei dem ganzen Tal handle es sich um ein "in der Realisation weit fortgeschrittenes Landschaftsschutzgebiet von nationaler Bedeutung". Der "Griff auf dieses Landschaftsschutzgebiet" wäre ein Entscheid, der weder staatspolitisch noch technisch, volkswirtschaftlich oder raumplanerisch zu begründen wäre. Da bisher in der Schweiz noch keine so langen Kabelleitungen beständen, werde vorgeschlagen, die Kabelleitung als Versuchsstrecke zu bauen, unter finanzieller Mitbeteiligung von Bund und Kanton.
Schon vor Eingang dieses Berichts hatten die Anhänger des Heimatschutzes versucht, Mittel und Wege zu finden, um die Mitfinanzierung der Verkabelung aus öffentlichen Mitteln zu ermöglichen. Bereits im Jahre 1969 hatte der Grosse Rat des Kantons Aargau eine Motion Kaufmann angenommen. Darnach sollte ein Zuschlag auf den Verbraucherpreisen für elektrische Energie im Kanton Aargau erhoben werden, um die Finanzierung der Verkabelung zu ermöglichen. Die aargauische Regierung nahm Konkakt auf mit dem Bundesrat, um die Möglichkeit der Gewährung eines Bundesbeitrags abzuklären. Am 17. März 1972 fand eine Sitzung in Bern in Anwesenheit der Herren Bundesräte Bonvin und Tschudi mit Vertretern des Eidg. Finanz- und Zolldepartements (EFZD), des Kantons Aargau und der NOK statt. Dabei wurde bekanntgegeben, dass das EFZD die Gewährung eines Bundesbeitrags ablehne (Brief vom 10. März 1972). Der Regierungsvertreter des Kantons Aargau teilte mit, die Regierung sei bereit, einen Kantonsbeitrag von 2 Mio Franken zu beantragen. Der Vorsteher des Eidg. Departements des Innern (EDI) erklärte, zuständig für die Gewährung eines Bundesbeitrags wäre der Gesamtbundesrat. Es käme aber höchstens ein Beitrag etwa in der Höhe desjenigen des Kantons Aargau in Frage. Das EDI hätte Antrag zu stellen, doch sei zu beachten, dass sich das EFZD bereits negativ ausgesprochen habe. - Es gelang an jener Sitzung nicht, eine Lösung zu finden.
Am 23. Mai 1972 wies das EVED die Einsprache- und Planänderungsbegehren, soweit sie sich gegen die Hochspannungsleitung überhaupt richteten oder eine andere Linienführung oder eine Verkabelung verlangten, ab und erteilte der NOK
BGE 99 Ib 70 S. 74
das Enteignungsrecht bezüglich der erforderlichen Rechte für den Bau und den Betrieb der projektierten Freileitung von Niederwil bis zum Mühleweiher in Spreitenbach und der Kabelleitung vom Mühleweiher bis zum Unterwerk Spreitenbach. Die Dauer der Rechte beträgt 50 Jahre. Das EVED begründete seinen Entscheid im wesentlichen damit, dass das Projekt der NOK die bestmögliche Linienführung vorsehe und eine Verkabelung auf der ganzen Strecke wegen der hohen Mehrkosten und der technischen und betrieblichen Schwierigkeiten nicht in Frage komme.
C.-
Gegen diesen Entscheid haben sechs Gemeinden, vier Vereinigungen des Heimatschutzes und zehn Grundeigentümer gemeinsam Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei insoweit aufzuheben, als er der Gesuchstellerin (NOK) das Enteignungsrecht für den Bau und den Betrieb einer Freileitung von Niederwil über den Heitersberg nach Mühleweiher Spreitenbach erteilt, eventuell sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache zur Ergänzung des Sachverhalts und der aufgeworfenen Rechtsfragen an das EVED zurückzuweisen. Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung von Art. 24 sexies Abs. 2 und 3 und
Art. 24 septies Abs. 1 BV
sowie der Art. 3 Abs. 2 lit. b und Abs. 3 und Art. 6 Abs. 1 und 2 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG). Sie verlangen eine Verkabelung der Leitung auf der ganzen Strecke und begründen dies im wesentlichen wie folgt:
Das Reusstal sei ein Naturschutzgebiet von nationaler Bedeutung, dessen Verunstaltung unter allen Umständen verhindert werden müsse. Das Gutachten der Elektro-Watt komme zum Schluss, dass die Verkabelung technisch möglich sei. Wenn die Verkabelung für eine Strecke von 2,6 km bewilligt werde, könne sie nicht aus technischen Gründen für die übrige Strecke abgelehnt werden. Zudem seien die technischen Einwendungen der Vorinstanz gegen die Verkabelung nicht überzeugend. Dem Argument der hohen Kosten dürfe keine entscheidende Bedeutung zukommen, wenn die angerufenen Verfassungs- und Ge.. setzesbestimmungen nicht blosses Lippenbekenntnis bleiben sollten. Massgebend sei nicht die absolute Höhe der Mehrkosten, sondern die Umlegung auf den Strompreis. Im übrigen seien die Gesamtkosten nicht unverhältnismässig hoch, um eine einmalige Naturlandschaft von nationaler Bedeutung, die
BGE 99 Ib 70 S. 75
bis heute weitgehend von technischen und andern zivilisatorischen Eingriffen bewahrt worden sei, weiterhin zu erhalten. Schutzwürdig sei nicht nur der Flusslauf, sondern die gesamte Landschaft, soweit sie im Zusammenhang eine geschlossene Einheit bilde. Die Eidg. Natur- und Heimatschutzkommission stehe in ihrer neuen Meinungsäusserung (zum Gutachten der Elektro-Watt) hinter den Begehren der Beschwerdeführer.
D.-
Das EVED beantragt Abweisung der Beschwerde. Es bestreitet die Beschwerdelegitimation des Schweizerischen Heimatschutzes, des Rheinaubundes und des Alfred Wermelinger. Über die geplanten Masten legt es ein Diagramm ins Recht, wonach 2 Masten 61,4 m hoch sind, 3 Masten zwischen 50 und 60 m und die übrigen 28 Masten weniger als 50 m. Die höchsten Masten führen die Leitungen über Wald und sind nur mit ihrem Oberteil sichtbar. Bezüglich der Verteuerung des Strompreises im Falle einer Verkabelung der ganzen Leitung Niederwil-Mühleweiher Spreitenbach liess das EVED vom Eidg. Amt für Energiewirtschaft Berechnungen anstellen. Dieses kam zum Schluss, dass sich der Strompreis bei einer zu transportierenden Strommenge von 1900 Mio kWh/Jahr um 0,17 Rp/kWh erhöhen würde.
E.-
Die NOK beantragt ebenfalls Abweisung der Beschwerde.
F.-
Den Beschwerdeführern wurde Gelegenheit gegeben, sich zu den Kostenberechnungen des Eidg. Amtes für Energiewirtschaft zu äussern.
G.-
Am 26. Januar 1973 fand auf Einladung des Bundesgerichts in Lausanne eine mündliche Aussprache über den ganzen Problemkreis der Verkabelung elektrischer Leitungen statt. An der Aussprache nahmen u.a. Vertreter des EVED, der NOK, des Verbandes Schweiz. Elektrizitätswerke, der Eidg. Natur- und Heimatschutzkommission sowie der Anwalt der Beschwerdeführer teil.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
Zur Beschwerde gegen Verfügungen einer Bundesbehörde, die angeblich das NHG verletzen, sind legitimiert einerseits die Privatpersonen, die durch die angefochtene Verfügung berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung haben (
Art. 103 lit. a OG
), anderseits die Gemeinden und die gesamtschweizerischen Vereinigungen, die sich statutengemäss
BGE 99 Ib 70 S. 76
dem Natur- und Heimatschutz oder verwandten, rein ideellen Zwecken widmen (
Art. 12 Abs. 1 NHG
).
Die Beschwerdelegitimation der beschwerdeführenden 6 Gemeinden sowie der Privaten, die durch das bewilligte Enteignungsverfahren berührt werden, ist somit ohne weiteres gegeben. Bei den beschwerdeführenden Vereinigungen müsste hingegen geprüft werden, ob sie die erwähnten gesetzlichen Voraussetzungen erfüllen (vgl.
BGE 98 Ib 124
Erw. 1). Das kann aber im vorliegenden Fall dahingestellt bleiben, da auf die Beschwerde ohnehin einzutreten ist.
Der Grundeigentümer Alfred Wermelinger hatte verspätet Einsprache erhoben, und das EVED hat in seinem Entscheid erklärt, es sei deshalb auf seine Einsprache nicht einzutreten; doch sei von Amtes wegen abzuklären, ob der NOK ihm gegenüber das Enteignungsrecht einzuräumen sei (Entscheid S. 60). Das EVED und die NOK halten dafür, dass das Bundesgericht unter diesen Umständen auf die Beschwerde Wermelingers nicht eintreten könne.
Über die Zulässigkeit nachträglicher Einsprachen gemäss
Art. 39 und 40 EntG
entscheidet der Präsident der Schätzungskommission (Art. 17 der Vo für die eidg. Schätzungskommissionen vom 22. Mai 1931/Art. 19 der entsprechenden Vo vom 24. April 1972, i.K. seit 1. August 1972). Nach altem Recht, das im vorliegenden Fall noch anwendbar war, konnte dieser Entscheid an den Bundesrat weitergezogen werden; nach neuem Recht ist dafür die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht gegeben (Art. 17 bzw. 19 der Vo). Über die Zulässigkeit der Einsprache Wermelingers hat der Präsident der Schätzungskommission, soweit ersichtlich, keinen formellen Entscheid gefällt; er hat sich darauf beschränkt, die Einsprache in seinem Bericht an den Bundesrat als verspätet zu bezeichnen. Das EVED ist dieser Auffassung gefolgt und ist auf die Einsprache als solche nicht eingetreten. Wermelinger rügt das in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit keinem Wort. Offenbar ist er der Meinung, die Verspätung vor der Schätzungskommission habe keinen Einfluss auf seine Beschwerdebefugnis vor Bundesgericht. Das ist jedoch nicht richtig. Wären zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch Beschwerdeführer befugt, die die Fristen von
Art. 30 EntG
versäumt haben, verlören die diesbezüglichen Bestimmungen (und mit ihnen die in Art. 17 bzw. 19 der Vo vorgesehenen Rechtsmittel gegen entsprechende
BGE 99 Ib 70 S. 77
Entscheide des Schätzungskommissionspräsidenten) weitgehend ihren Sinn. Dass das EVED von Amtes wegen abgeklärt hat, ob der NOK gegenüber Wermelinger das Enteignungsrecht zu erteilen sei, vermag an der Tatsache, dass Wermelinger durch seine Säumnis das Recht auf Einsprache verwirkt hatte, nichts zu ändern. Das Versäumte kann er nun nicht vor Bundesgericht nachholen. Seine Beschwerde ist daher unzulässig.
2.
a) Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung der Art. 24 sexies Abs. 2 und 3 und 24 septies Abs. 1 BV sowie eine Verletzung des Art. 3 Abs. 2 lit. b und Abs. 3 und des
Art. 6 Abs. 1 und 2 NHG
.
Art. 24 sexies Abs. 2 BV
ist wörtlich in
Art. 3 Abs. 1 NHG
wiedergegeben. Inhaltlich entspricht also in diesem Punkt die Rüge der Verfassungsverletzung der Rüge der Gesetzesverletzung. -
Art. 24 sexies Abs. 3 BV
gibt dem Bund eine verfassungsmässige Kompetenz, Bestrebungen des Natur- und Heimatschutzes durch Beiträge zu unterstützen, und diese Kompetenz ist in
Art. 13 NHG
konkretisiert. Im vorliegenden Fall steht jedoch lediglich ein Entscheid des EVED über die Erteilung des Enteignungsrechts zur Diskussion. Hinsichtlich der Gewährung oder Nichtgewährung eines Bundesbeitrages liegt keine anfechtbare Verfügung vor. Eine solche könnte übrigens nur angefochten werden, soweit das Bundesrecht einen Anspruch auf die Zusprechung eines Bundesbeitrages einräumt (Umkehrschluss aus
Art. 99 lit. h OG
).
Art. 24 sexies Abs. 3 BV
und
Art. 13 NHG
begründen keine derartigen Ansprüche. -
Art. 24 septies Abs. 1 BV
erteilt dem Bund den Auftrag, Vorschriften zu erlassen über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt gegen schädliche oder lästige Einwirkungen. Diese Vorschriften sollen insbesondere die Luftverunreinigung und den Lärm bekämpfen. Die vorgesehene Freileitung erzeugt jedoch keine Einwirkungen dieser Art.
Art. 24 septies BV
ist daher keinesfalls verletzt.
Ob das Enteignungsrecht für die Freileitung zu gewähren oder zu verweigern ist, beurteilt sich demnach ausschliesslich aufgrund des NHG sowie des
Art. 50 ElG
.
b) Nach
Art. 5 NHG
stellt der Bundesrat Inventare von Objekten mit nationaler Bedeutung auf, denen der erhöhte Schutz von
Art. 6 NHG
zukommen soll. Diese Inventare sind noch nicht erstellt, doch ergibt sich aus den Vorarbeiten, dass die Absicht besteht, den Reusslauf und seine unmittelbar angrenzenden
BGE 99 Ib 70 S. 78
Gebiete auf einer Breite von durchschnittlich 1 bis 2 km in ein solches Inventar aufzunehmen (KLN-Objekt 2.35; vgl. dazu auch BBl 1965 III 95). Es erscheint deshalb als richtig, der Reusslandschaft, soweit sie Gegenstand des KLN-Objektes bildet, schon heute eine besondere Schutzwürdigkeit - die übrigens nicht bestritten ist - zuzuerkennen, auch wenn auf sie
Art. 6 NHG
formell noch nicht anwendbar ist. Es darf somit in Anlehnung an diese Bestimmung davon ausgegangen werden, dass der untere Reusslauf und seine nähere Umgebung "in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung oder jedenfalls grösstmögliche Schonung verdient" und dass ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung nur in Erwägung gezogen werden darf, "wenn bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen" (
Art. 6 Abs. 1 und 2 NHG
).
Die vom KLN-Objekt 2.35 erfasste Schutzzone ist jedoch am Ort, wo die Freileitung die Reuss überqueren soll, nur knapp 1 km breit. Das Gebiet ausserhalb dieser Zone ist nicht für die Aufnahme in das Inventar des Bundes vorgesehen, und die Beschwerdeführer können nicht verlangen, dass ihm eine gleich hohe Schutzwürdigkeit zuerkannt werde wie der engeren Reusslandschaft. Das will freilich nicht heissen, dass jenes Gebiet überhaupt nicht schützenswert wäre und vollkommen schutzlos sei. Im Natur- und Heimatschutz spielt der sog. Umgebungsschutz eine wichtige Rolle. Es ist daher wünschbar, dass auch in der Nachbarschaft der Objekte von nationaler Bedeutung auf diese Objekte Rücksicht genommen wird. Ferner ist zu berücksichtigen, dass der Rohrdorferberg und der Heitersberg ein lokales und regionales Erholungsgebiet darstellen und dass die Gemeinden Remetschwil und Oberrohrdorf zum Schutze des Heitersbergs Natur- und Heimatschutzverordnungen erlassen haben, die von der Eidg. Natur- und Heimatschutzkommission als vorbildlich bezeichnet werden. Die projektierte Freileitung würde also auch ausserhalb des KLN-Objekts 2.35 Landschaften berühren, die als schutzwürdig gelten. Diese Landschaften stehen aber, weil ihnen nicht die Bedeutung nationaler Schutzobjekte zukommt, lediglich unter dem allgemeinen Schutz des
Art. 3 NHG
, der für solche Gebiete eine grösstmögliche Schonung verlangt und Eingriffe nur gestattet, wo ein überwiegendes "allgemeines Interesse" es erfordert.
3.
a) Die Beschwerdeführer bestreiten mit Recht nicht,
BGE 99 Ib 70 S. 79
dass die Zuleitung von hochgespannter elektrischer Energie zu den beiden Unterwerken in Spreitenbach und Buchs ein Interesse von nationaler Bedeutung bildet. In der Tat liegt es im gesamtschweizerischen Interesse, dass allen Versorgungszentren genügend elektrische Energie zugeführt wird. Die Beschwerdeführer erklären jedoch, diesem nationalen Interesse könne auch durch eine Kabelleitung entsprochen werden. Deshalb hätte das EVED nach
Art. 3 Abs. 2 lit. b NHG
das Enteignungsrecht nur unter der Bedingung erteilen dürfen, dass die Leitung verkabelt werde. Die Erteilung des Enteignungsrechts für eine Freileitung verstosse gegen Bundesrecht. Mit dieser Rüge sind die Beschwerdeführer zu hören. Sowohl die Privaten als auch die beschwerdeführenden Gemeinden und gesamtschweizerischen Vereinigungen des Natur- und Heimatschutzes können die öffentlichen Interessen geltend machen, die gegen die Erteilung des Enteignungsrechts für eine Freileitung im Sinne von
Art. 50 ElG
sprechen (vgl.
BGE 97 I 584
,
BGE 98 Ib 216
).
Im Gegensatz zu andern vom Bundesgericht beurteilten Fällen, in denen die Verkabelung ausschliesslich von Privaten gefordert wurde (
BGE 96 I 519
und der unveröffentlichte Entscheid vom 16. Februar 1972 i.S. Jean Bergier und Konsorten gegen EOS und CFF, Erw. 6), treten im vorliegenden Fall die privaten Interessen - sowohl diejenigen der Grundeigentümer als auch diejenigen der NOK - ganz in den Hintergrund. Zu entscheiden ist vielmehr der Konflikt zwischen mehreren unter sich im Widerstreit liegenden schutzwürdigen öffentlichen Interessen, nämlich zwischen dem Interesse an einer möglichst weitgehenden Schonung des Orts- und Landschaftsbildes und dem Interesse an einer möglichst sicheren und preisgünstigen Energieversorgung. Die Abwägung dieser Interessen ist eine Rechtsfrage, die das Bundesgericht grundsätzlich frei prüft. Einzig bei der Auslegung unbestimmter Gesetzesbegriffe auferlegt es sich eine gewisse Zurückhaltung und gesteht den Verwaltungsbehörden einen sog. Beurteilungsspielraum zu. Dies gilt insbesondere dort, wo sich im Zusammenhang mit der Anwendung solcher Begriffe technische Fragen stellen, die vorwiegend aufgrund von Zweckmässigkeitsüberlegungen zu lösen sind. Denn Ermessensfragen, einschliesslich Fragen des sog. technischen Ermessens, kann das Bundesgericht mit Ausnahme einiger hier nicht in Betracht kommender Fälle (
Art. 104 lit. c OG
) nicht frei überprüfen. Die erwähnte Zurückhaltung setzt immerhin
BGE 99 Ib 70 S. 80
voraus, dass keine Anhaltspunkte für eine unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts durch die Vorinstanz vorliegen (vgl. zur ganzen Kognitionsfrage
BGE 98 Ib 216
f.).
b) Nach
Art. 3 Abs. 2 lit. b NHG
haben die Bundesbehörden bei der Erteilung von Enteignungsrechten zu verlangen, dass die Elektrizitätswerke bei der Anlage ihrer Leitungen auf das heimatliche Landschafts- und Ortsbild ebenso Rücksicht nehmen wie der Bund bei der Erstellung seiner eigenen Bauten und Anlagen. Deshalb sind beim Entscheid über die Erteilung oder Verweigerung des Enteignungsrechts für eine Freileitung (
Art. 50 ElG
) immer auch die Schutzwürdigkeit der Landschaft einerseits sowie die technischen Möglichkeiten und die Kosten einer Verkabelung anderseits zu prüfen.
Das Projekt der NOK sieht eine Freileitung von Niederwil über die Reuss und den Heitersberg bis zum Mühleweiher in Spreitenbach (8,1 km) vor, von wo an bis zum Unterwerk Spreitenbach (2,6 km) die Leitung auf alle Fälle verkabelt werden soll. Die Beschwerdeführer verlangen demgegenüber die Verkabelung auf der ganzen Strecke, d.h. auch von Niederwil bis zum Mühleweiher in Spreitenbach. Die Elektro-Watt hat im Auftrag des EVED nebst verschiedenen Linienführungen für eine Freileitung zwei Varianten der Totalverkabelung geprüft, die eine mit Kabelgraben über den Heitersberg (Variante 1) und die andere mit Kabelstollen durch den Heitersberg (Variante 2). Sie ist dabei zum Schluss gelangt, dass eine vollständige Verkabelung der Leitung grundsätzlich möglich wäre und ihre Länge bis zum Mühleweiher 8,1 km (Variante 1) bzw. 7,7 km (Variante 2) betragen würde. Die Kosten für diese Strecken berechnete sie auf 26 bzw. 24 Mio Franken gegenüber 2,1 Mio Franken für die geplante Freileitung. Das EVED hielt dafür, bei derart hohen Mehrkosten für eine Kabelleitung und bei den im Gutachten erwähnten technischen und betrieblichen Schwierigkeiten einer solchen lasse es sich nicht verantworten, von der NOK eine Total- oder auch nur eine Teilverkabelung zu verlangen, zumal es sich bei den von der projektierten Freileitung betroffenen Gebieten um Landschaften von sehr unterschiedlicher Schutzwürdigkeit handle und die Eingriffe in die schützenswertesten unter ihnen verhältnismässig gering seien.
Es ist somit zu prüfen, ob die Vorinstanz bei der Abwägung der technischen Risiken und der Kosten einer Verkabelung
BGE 99 Ib 70 S. 81
einerseits und der Interessen des Landschaftsschutzes anderseits
Art. 3 NHG
verletzt hat.
4.
Ob der NOK kostenmässig die Verkabelung zugemutet werden könnte, ist nicht eine Frage des technischen Ermessens, sondern eine Rechtsfrage. Das Bundesgericht beurteilt demnach grundsätzlich frei, ob bestimmte Bedingungen und Auflagen im Sinne von
Art. 3 NHG
für den Konzessionär bzw. Enteigner finanziell tragbar sind, jedoch unter Anerkennung eines gewissen Beurteilungsspielraums zugunsten der Verwaltungsinstanzen.
Die Beschwerdeführer rügen mit einem gewissen Recht, dass nicht einfach der hohe Betrag der Mehrkosten der Verkabelung (22 bis 24 Mio Franken) in Betracht gezogen werden dürfe, sondern dass gefragt werden müsse, ob die Mehrbelastung für die Letztverbraucher, auf die die Mehrkosten überwälzt werden müssten, tragbar wäre. Das EVED hat in seiner Vernehmlassung eine entsprechende Berechnung aufgestellt und ist zum Ergebnis gelangt, dass eine Verkabelung der Strecke Niederwil-Mühleweiher Spreitenbach den Strompreis um 0,17 Rp/kWh verteuerte. Die Beschwerdeführer halten eine solche Mehrbelastung der Letztverbraucher für durchaus tragbar. Die NOK weist aber mit Recht darauf hin, dass dem vorliegenden Streit präjudizielle Bedeutung zukommt. Wenn der Bund in allen zukünftigen Fällen, in denen eine Leitung eine schützenswerte Landschaft im Sinne von
Art. 3 NHG
durchzieht, die Verkabelung fordern müsste, ergäbe sich bei sehr vielen neuen Leitungen die Notwendigkeit der Verlegung in den Boden. Etwas weniger weittragend wären die Auswirkungen, wenn im vorliegenden Fall bloss die Verkabelung im besondern Schutzbereich des Reusslaufes (KLN-Objekt) in Betracht zu ziehen wäre. Die Beschwerdeführer fordern aber ausdrücklich die Verkabelung der ganzen Strecke. Es ist deshalb notwendig, die Frage der Tragbarkeit der Verkabelungskosten in einem weiteren Rahmen zu prüfen.
... (Es folgen Kostenberechnungen und Angaben über die von der NOK in den kommenden zehn Jahren voraussichtlich zu erstellenden Hochspannungsleitungen.)
Diese Berechnungen zeigen mindestens grössenordnungsmässig die wirtschaftlichen Auswirkungen einer aufgrund des NHG allenfalls geforderten Verkabelung in der Zukunft. Müssten im Netz der NOK in den nächsten zehn Jahren beispielsweise 10% aller neuen 50-kV- und 220/380-kV-Leitungen verkabelt werden, so ergäbe sich, bezogen auf den Umsatz von
BGE 99 Ib 70 S. 82
1980, eine ähnliche Preiserhöhung des Stromes, wie sie für die volle Verkabelung der Heitersberg-Reusstalleitung vom EVED berechnet wurde, nämlich eine Erhöhung in der Grössenordnung von 2,5 bis 3%.
Es ist schwer zu sagen, welcher Teil der in den kommenden zehn Jahren zu bauenden Höchstspannungsleitungen verkabelt werden müsste, wenn man beim Heitersberg eine genügend hohe Schutzwürdigkeit der Landschaft annähme, um die Verkabelung zu fordern, und wenn man dieses Kriterium dann rechtsgleich überall anwenden würde. Beachtlich ist auf jeden Fall, dass nach den Angaben des Vorstehers des Starkstrominspektorates ein häufiger Wechsel zwischen Freileitung und Kabelleitung nach Möglichkeit zu vermeiden ist. Eine Verkabelung am Anfang und am Ende einer Leitung, also beim Anschluss an ein Unterwerk, ist nach seinen Angaben weit weniger störungsanfällig als Verkabelungsstücke zwischen zwei Freileitungsstrecken. Wenn man bei allen Landschaften mit einer Schutzwürdigkeit von mittlerer Intensität die Verkabelung vorschriebe, ergäben sich deshalb aller Voraussicht nach recht lange Verkabelungsstrecken und damit eine beachtliche Verteuerung der Stromkosten. Dagegen darf angenommen werden, dass eine Verkabelung lediglich in den Gebieten mit hoher Schutzwürdigkeit den Strompreis nicht derart verteuern würde, dass der Mehrpreis den Konsumenten nicht zugemutet werden könnte. Auf den vorliegenden Fall bezogen heisst das, dass die Totalverkabelung nicht schon aus blossen Kostengründen abgelehnt werden darf, falls dem Reusstal-Heitersberg-Gebiet gesamthaft gesehen eine hohe Schutzwürdigkeit zuzuerkennen ist und die geplante Freileitung einen starken Eingriff in diese Landschaft bringt.
5.
Eine Verkabelung von Höchstspannungsleitungen stösst jedoch nicht nur auf finanzielle Schwierigkeiten, sondern vor allem auch auf technische und betriebliche. Die diesbezüglichen Ausführungen des Gutachtens der Elektro-Watt, auf welches sich das EVED gestützt hat, sind von den Beschwerdeführern nicht entkräftet worden. Das Gutachten zeigt u.a., dass Kabel in bezug auf Störungen, Überlastungen und Beanspruchungen anderer Art im allgemeinen wesentlich empfindlicher sind als Freileitungen und dass vor allem das Aufsuchen und Beheben von Fehlern in einer Kabelleitung viel mehr Zeit beansprucht als bei einer Freileitung. Die vom Bundesgericht eingeholten
BGE 99 Ib 70 S. 83
ergänzenden Auskünfte bestätigen dies: Während die Verkabelung von Leitungen mit Spannungen bis zu 50 kV heute technisch keine besondern Probleme mehr stellt, ist die Verkabelung von Leitungen höherer Spannungsebenen und insbesondere im Bereich von 220 und 380 kV nach wie vor nicht befriedigend gelöst. Es sind denn auch bisher in der Schweiz und in Nachbarländern nur wenige 220-kV-Kabelleitungen gebaut worden. Im Jahre 1969 betrug die Länge der 220-kV-Kabel in der Schweiz 26 km (auf insgesamt 4209 km 220-kV-Leitungen), in Deutschland 20 km (auf 12 000 km) und in Österreich 10 km (auf 2843 km). In der Schweiz sind diese Kabel durchwegs an Orten verlegt, wo sich praktisch keine andere Lösung finden liess, vorab als interne Leitungen zwischen Kraftwerken und ihren Unterstationen. Innerhalb des eigentlichen Verteilernetzes finden sich keine 220-kV-Kabelleitungen. Das längste in der Schweiz bestehende Kabel (6 km), ein Kabel der Maggia-Werke im Val Bavona (TI), verbindet das Maschinenhaus mit dem Grossverteilernetz. Treten an einem derartigen Werkkabel Störungen auf, sind die Folgen weit weniger schlimm als bei Störungen an Hauptleitungen des Verteilernetzes; denn bei Ausfall eines Kraftwerkes kann die Energie leicht von einem andern Werk bezogen werden, bei Ausfall einer Hauptleitung im Verteilernetz besteht dagegen die Gefahr, dass eine ganze Region von der Energiezufuhr abgeschnitten wird.
... (Es folgen Ausführungen über die Störungshäufigkeit an Kabeln und Freileitungen in der Schweiz und in Nachbarländern sowie über die durchschnittliche Dauer der Störbehebung.)
Zusammenfassend kann gesagt werden, dass im In- und Ausland mit Höchstspannungskabeln noch wenig Erfahrung besteht und dass bisher bei solchen Leitungen nicht die bei Freileitungen übliche Betriebssicherheit erreicht wurde. Es erscheint deshalb als vertretbar, nicht nur aus Kostengründen, sondern auch wegen der technischen Schwierigkeiten 220-kV-Leitungen in der Regel nur dort zu verkabeln, wo keine andere Lösung möglich ist (wie in stark überbauten Gebieten) und demzufolge die Risiken der grösseren Störungsanfälligkeit in Kauf genommen werden müssen. Anderseits sind die technischen Probleme nicht derart, dass Gründe des Natur- und Heimatschutzes allein nie ausreichten, um die Erteilung des Enteignungsrechts für eine Hochspannungsleitung an die Bedingung
BGE 99 Ib 70 S. 84
der Verkabelung zu knüpfen. Wenn es um die Erhaltung von Naturschönheiten mit ausserordentlichem Wert geht und eine Freileitung in schwerer Weise ins Landschaftsbild eingriffe, wird auch schon beim heutigen Stand der Technik und selbst bei sehr hohen Mehrkosten eine Verkabelung gefordert werden müssen. Im vorliegenden Fall ist somit entscheidend, welchen Grad an Schutzwürdigkeit dem Reusstal-Heitersberg-Gebiet zukommt und wie stark die geplante Freileitung das Landschaftsbild beeinträchtigen würde.
6.
Wie bereits ausgeführt (Erw. 2b), besitzt auch das Gebiet ausserhalb des KLN-Objekts 2.35 Schönheitswerte, die - wenigstens regional gesehen - geschützt zu werden verdienen, so insbesondere das Gebiet beim Nesselbach-Mohrweier westlich der Reuss und Teile des Heitersbergs, wo die Freileitung nach den Feststellungen der Eidg. Natur- und Heimatschutzkommission verschiedentlich durch Aussichtslagen und "empfindliche Landschaften" führt. Gesamthaft betrachtet und vom KLN-Objekt abgesehen, kommt jedoch dem Reusstal-Heitersberg-Gebiet bloss eine mittlere Schutzwürdigkeit zu, wie sie auch von sehr vielen andern Gegenden der Schweiz beansprucht werden könnte. Die Überbauung ist zum Teil schon weit fortgeschritten, und als geradezu aussergewöhnlich schön darf die Gegend heute nicht mehr bezeichnet werden. Wollte man hier die Verkabelung auf der ganzen Länge fordern, müsste Entsprechendes aus Gründen der Rechtsgleichheit auch in sehr vielen andern Fällen verlangt werden. Gewiss, eine Freileitung ist immer etwas Unschönes und wird auch im vorliegenden Fall das Landschaftsbild beeinträchtigen. Die Linienführung wurde indessen sehr sorgfältig gewählt, und es wurde versucht, die Leitung bestmöglich der Umgebung anzupassen. Nach den Feststellungen der Vorinstanz (und den Ausführungen der NOK in ihrer Vernehmlassung, S.11) kann die Leitung in der Ebene des Reusstals durch geschickte Ausnützung des Geländes und geeignete Bemalung der Tragwerke verhältnismässig gut getarnt werden. Die Linienführung über die Heitersbergkuppe wurde auf Wunsch der Kantonsregierung so gewählt, dass keine Waldschneisen geschlagen werden müssen. Am stärksten in Erscheinung treten wird die Leitung auf der Höhe und am Westhang des Heitersbergs. Dieses Gebiet ist jedoch nicht in dem Masse schützenswert wie die eigentliche "Reusslandschaft" (KLN-Objekt 2.35), auf welche sich die Beschwerdeführer für ihre
BGE 99 Ib 70 S. 85
Forderung nach einer Totalverkabelung immer wieder berufen. Im übrigen ist unbestritten, dass das Projekt der NOK die wenigst einschneidende Lösung unter den möglichen Freileitungsvarianten darstellt. Die NOK ist hinsichtlich der Mastenhöhe und der Tarnanstriche bei den von ihr eingereichten Unterlagen und abgegebenen Zusicherungen zu behaften.
Unter Berücksichtigung all dieser Umstände hat das EVED kein Bundesrecht und insbesondere nicht
Art. 3 NHG
verletzt, wenn es annahm, die privaten und öffentlichen Interessen an einer vollständigen Verkabelung der projektierten Reusstal-Heitersberg-Leitung vermöchten die Interessen der NOK und der Allgemeinheit an einer Freileitung, die eine zuverlässigere und wirtschaftlichere Energieversorgung ermöglicht als eine Kabelleitung, nicht zu überwiegen.
7.
Die Beschwerdeführer haben kein Eventualbegehren gestellt, das dahin ginge, bloss einen Teil der projektierten Leitung zu verkabeln. Die Frage einer Teilverkabelung stellt sich aber trotzdem, insbesondere im Bereich des KLN-Objekts 2.35. Eine Verkabelung allein im östlichen Abschnitt der Leitung, d.h. im Gebiet des Heitersbergs, fällt ausser Betracht, auch wenn die Mehrzahl der Beschwerdeführer vor allem an einer Verkabelung in diesem Abschnitt interessiert zu sein scheint, denn eine solche Teilverkabelung trüge ausgerechnet dem schützenswertesten aller von der Leitung berührten Gebiete, dem KLN-Objekt, nicht Rechnung.
Eine Verkabelung einzig im Bereich des KLN-Objekts wäre auf jeden Fall finanziell tragbar und hätte, weil sie ausschliesslich in einem Gebiet von besonders hoher Schutzwürdigkeit mit nationaler Bedeutung vorgenommen würde, bei weitem nicht die präjudizielle Wirkung wie eine Verkabelung auf den gesamten 8 km von Niederwil bis Spreitenbach oder wie eine solche nur im östlichen Teil dieser Strecke. Dagegen blieben die technischen und betrieblichen Probleme grundsätzlich die gleichen wie bei einer Totalverkabelung. Da kurze Kabelstrecken, insbesondere als Zwischenstücke von Freileitungen, besonders störungsanfällig sind, müsste die Verkabelung schon beim Unterwerk Niederwil beginnen und von dort bis auf die Ostseite des Reusslaufes geführt werden. Hinsichtlich dieses Teilabschnitts kann man sich am ehesten fragen, ob
Art. 3 NHG
die Verkabelung erfordert. Doch wiegen auch in diesem Abschnitt die Gründe gegen eine Verkabelung genügend schwer, um eine
BGE 99 Ib 70 S. 86
Verletzung von Bundesrecht zu verneinen. Vor allem ist zu betonen, dass auch eine Kabelleitung nicht ohne jede Beeinträchtigung der Umgebung auskäme. Abgesehen davon, dass der Bau einer Kabelleitung während der Bauzeit viel grössere Kulturschäden verursacht als der Bau einer Freileitung, müsste das Kabel-Trasse auf einer Breite von ca. 7 Metern durchgehend mit einem beschränkten Pflanzverbot (vor allem für Bäume) belegt werden, was gerade längs des Reusslaufs einen dauernden, empfindlichen Eingriff in den Baumbestand brächte. Die Reussüberquerung selber wäre problematisch: Eine Kabelbrücke würde zweifellos als unschön empfunden, ein Düker unter der Reuss hindurch wäre nach den Angaben der Elektro-Watt weniger betriebssicher, und eine Überquerung in der bestehenden Strassenbrücke von Gnadental wäre erstens nicht ohne weiteres möglich und zweitens ebenfalls weniger betriebssicher (Erschütterungen).
Die Beeinträchtigung der Reusslandschaft (KLN-Objekt) durch die projektierte Freileitung ist dagegen nicht sehr schwerwiegend. Zwar irren das EVED (S. 65 unten) und die NOK (Vernehmlassung S. 9), wenn sie annehmen, innerhalb der eigentlichen Schutzzone komme kein Mast zu stehen und diese werde nur durch die Drähte überspannt. Das stimmt nur für das schmale, gemäss der kantonalen Verordnung über den Schutz der Reuss und ihrer Ufer vom 17. März 1966 geschützte Gebiet, nicht aber auch für die grössere, an der betreffenden Stelle knapp 1 km breite Schutzzone gemäss KLN-Objekt. In dieser sind drei Masten vorgesehen. Diesbezüglich ist der Sachverhalt von Amtes wegen richtigzustellen (
Art. 105 Abs. 1 OG
). Der Standort der drei Masten ist jedoch so gewählt, dass sie die Landschaft nur wenig beeinträchtigen: Der erste soll nahe der westlichen Grenze der Schutzzone zu stehen kommen, der zweite auf das Gelände einer Kiesgrube und der dritte neben eine Schweinemästerei mit Silo. Der zweite und der dritte Mast werden also auf Grundstücken stehen, die selber nicht als schützenswert bezeichnet werden können. Die Beeinträchtigung der engern Reusslandschaft wird demnach hauptsächlich im Überspanntwerden durch Freileitungsdrähte bestehen. An sich ist natürlich auch das in einem Schutzgebiet von nationaler Bedeutung unerwünscht. Da aber eine Hochspannungsleitung in dieser Gegend von gesamtschweizerischem Interesse ist und praktisch nur die Wahl besteht zwischen Freileitung und Verkabelung,
BGE 99 Ib 70 S. 87
hat das EVED das ihm zustehende Ermessen nicht missbraucht und kein Bundesrecht verletzt, wenn es angesichts der erwähnten Nachteile einer Verkabelung und des verhältnismässig geringen Eingriffs der projektierten Freileitung in die Landschaft des Reusslaufs davon absah, wenigstens eine Teilverkabelung im Bereich des KLN-Objektes zu verlangen. Der Entscheid des EVED ist in diesem Punkt um so weniger zu beanstanden, als die Beschwerdeführer selber nie eine Teilverkabelung beantragt haben.
8.
/9. - /10. - ... (Weitere Argumente der Beschwerdeführer, die nicht durchdringen.)
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.