Urteilskopf
115 Ia 134
27. Arrêt de la IIe Cour de droit public du 16 juin 1989 dans la cause Jacques Pelot contre Tribunal cantonal du canton de Vaud (recours de droit public)

Regeste
Bewilligung zur Berufsausübung als patentierter Geschäftsagent. Gesetzliche Grundlage für die vom Waadtländer Kantonsgericht bei der Erteilung der Bewilligung verlangte Unabhängigkeit.
Ein klarer Gesetzestext ist nur dann gegen seinen Wortlaut auszulegen, wenn sachliche Gründe für die Annahme sprechen, dieser gebe nicht den wahren Sinn der Bestimmung wieder. Im vorliegenden Fall gibt es keinen sachlichen Grund für die Vermutung, der klare Text des Gesetzes - welcher vom Geschäftsagenten keine Unabhängigkeit verlangt - entspreche nicht dem Willen des kantonalen Gesetzgebers.

Sachverhalt
ab Seite 134
BGE 115 Ia 134 S. 134
L'art. 22 de la loi vaudoise du 20 mai 1957 sur la profession d'agent d'affaires breveté (ci-après LAAB) a la teneur suivante:
"1 Pour être autorisé à pratiquer il faut:
1. Etre porteur du brevet pour l'exercice de la profession d'agent d'affaires breveté;
2. Avoir l'exercice des droits civils;
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3. Avoir fourni au Tribunal cantonal la garantie exigée par la présente loi;
4. N'avoir été, dans les 5 ans précédant la demande d'autorisation de pratiquer, sous le coup d'aucun acte de défaut de biens, provisoire ou définitif;
5. Etre suisse et domicilié dans le canton;
6. Jouir d'une bonne réputation.
2 Le Tribunal cantonal peut refuser l'autorisation de pratiquer aux candidats qui n'offrent pas des garanties suffisantes de probité ou de moralité."
Quant à la promesse que prêtent les agents d'affaires brevetés en vertu de l'art. 24 LAAB, elle comporte le passage suivant:
"Vous promettez de vous acquitter de votre profession avec dignité, en agent d'affaires loyal et probe, et de ne jamais employer des moyens qui pourraient blesser l'ordre public et les moeurs.
Vous promettez de ne vous charger d'aucune cause que, d'après vos lumières, vous réputez mal fondée.
..."
Titulaire du brevet d'agent d'affaires vaudois depuis le 8 juillet 1965, Jacques Pelot n'a pas requis l'autorisation de pratiquer.
Devenu directeur de la Régie Guignard S.A., à Lausanne, dès le 1er août 1988, l'intéressé a, le 18 août 1988, présenté une demande en vue d'obtenir l'autorisation de pratiquer la profession d'agent d'affaires. Il a exposé vouloir représenter auprès des "instances concernées" tant la société qui l'emploie que les mandants de celle-ci; il a, en outre, précisé qu'il ne rechercherait, ni n'accepterait d'autres mandats que ceux découlant des affaires traitées par son employeur.
La Cour plénière du Tribunal cantonal a, par décision du 11 octobre 1988, refusé de délivrer l'autorisation de pratiquer. La Cour cantonale a considéré que la situation de dépendance dans laquelle se trouvait le requérant à l'égard de son employeur était de nature à l'empêcher d'exercer la profession d'agent d'affaires breveté sous sa propre responsabilité; l'intéressé n'offrait pas, en conséquence, des garanties suffisantes de probité au sens de l'art. 22 al. 2 LAAB.
Agissant en temps utile par la voie du recours de droit public, Jacques Pelot demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision du 11 octobre 1988 et de renvoyer la cause à l'autorité intimée pour l'octroi de l'autorisation sollicitée. A l'appui de ses conclusions, il fait valoir que la condition d'indépendance posée par le Tribunal cantonal serait contraire à l'
art. 31 Cst.
, car elle ne reposerait sur aucune base légale et serait disproportionnée; par ailleurs,
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l'autorité cantonale se serait livrée à une interprétation arbitraire de l'art. 22 al. 2 LAAB.
Le Tribunal cantonal se réfère à sa décision.
Le Tribunal fédéral a admis le recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
1.
a) Selon l'
art. 27 al. 1 LP
, les cantons peuvent organiser la représentation professionnelle des créanciers. Ils sont aussi compétents pour soumettre à autorisation l'activité de l'agent d'affaires et la subordonner à la possession d'un certificat de capacité.
Bien qu'elle ne se réfère pas expressément à cette disposition de droit fédéral, la loi vaudoise sur les agents d'affaires brevetés marque la volonté du législateur cantonal de faire usage de la compétence réservée aux cantons et d'organiser cette profession en subordonnant son exercice à des conditions de capacité et de moralité (Bulletin des séances du Grand Conseil 1944 p. 1016; arrêt du 24 janvier 1979 dans la cause M. et K. publié in JT 1980 II 156 et ss). Le droit cantonal déborde même le cadre de l'
art. 27 LP
dans la mesure où il ne limite pas la représentation des parties par les agents d'affaires brevetés à la seule législation sur la poursuite pour dettes et la faillite, mais l'étend également à des procédures judiciaires (art. 2 LAAB; voir aussi
ATF 113 Ia 387
).
b) La compétence réservée par l'
art. 27 al. 1 LP
n'autorise pas les cantons qui en font usage à ignorer les exigences découlant de la liberté du commerce et de l'industrie; les conditions pour l'obtention d'une autorisation de pratiquer la profession d'agent d'affaires ne peuvent dès lors s'écarter des principes résultant de l'
art. 31 Cst.
Cela implique, notamment, que les restrictions au libre exercice de cette activité doivent reposer sur une base légale suffisante (
ATF 114 Ia 36
,
ATF 113 Ia 40
et les arrêts cités).
2.
a) Dans le cas d'espèce, aucune disposition légale ne subordonne expressément l'octroi de l'autorisation d'exercer la profession d'agent d'affaires à la condition que le requérant soit indépendant. En particulier, pas plus l'art. 22 al. 2 LAAB qui exige probité et moralité, que la teneur de la promesse de l'art. 24 LAAB n'interdisent au titulaire d'un brevet d'agent d'affaires de se trouver dans un rapport de subordination vis-à-vis d'un employeur. L'opinion de l'autorité intimée selon laquelle cette obligation serait contenue dans l'exigence de "probité" découle
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uniquement d'une interprétation que l'autorité croit pouvoir tirer de la loi.
b) Selon la jurisprudence, il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause (
ATF 113 Ia 14
,
ATF 112 II 4
, 170,
ATF 110 Ib 8
). De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi (
ATF 113 Ia 14
et les références).
En l'occurrence, aucune raison objective ne permet d'affirmer que le texte clair de la loi ne respecterait pas la volonté du législateur. Nulle part, dans les travaux préparatoires, on ne trouve la préoccupation d'assurer l'indépendance de l'agent d'affaires. De plus, cette obligation ne présente pas de rapport avec l'exigence de probité prévue à l'art. 22 al. 2 et à l'art. 24 LAAB; en effet, la probité, comme la moralité également mentionnée à l'art. 22 al. 2 LAAB, sont des conditions qui visent la personnalité propre du requérant et qui, à ce titre, s'avèrent totalement indépendantes de la question de savoir si l'intéressé se trouve d'une manière ou d'une autre dans un rapport de subordination avec un employeur. Distincte des exigences tenant à la personnalité de l'intéressé, l'obligation d'indépendance ne peut pas non plus découler des règles prévues à l'art. 22 al. 1 ch. 1 à 6 LAAB. Cette disposition établit la liste des conditions auxquelles doit satisfaire l'agent d'affaires avant de pouvoir exercer sa profession; aucune des exigences précises mentionnées par cette norme n'autorise une interprétation extensive susceptible de constituer une base légale suffisante à l'obligation litigieuse. Enfin, il faut constater que l'activité d'agent d'affaires - réglementée uniquement dans quelques rares cantons (
ATF 113 Ia 386
) - ne dispose pas d'un corps de règles corporatives et déontologiques qui permettrait d'admettre, à la rigueur, l'existence d'un usage professionnel limitant valablement la liberté du commerce et de l'industrie du recourant nonobstant l'absence de règle cantonale explicite.
c) Dans la mesure où aucun motif ne justifiait de s'écarter du texte clair de la loi qui ne prévoit pas l'obligation d'indépendance pour les agents d'affaires, la décision attaquée s'avère dépourvue de base légale suffisante et doit être annulée pour violation de l'
art. 31 Cst.
En outre, s'agissant d'un recours contre le refus d'une autorisation de police, il convient de faire exception au principe selon lequel le recours de droit public n'a qu'un effet cassatoire et
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d'inviter l'autorité cantonale à délivrer l'autorisation sollicitée (cf.
ATF 101 Ia 174
).
d) Il apparaît, par ailleurs, superflu d'examiner si la décision attaquée serait également disproportionnée ou arbitraire.