Urteilskopf
115 Ib 28
4. Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 17. Februar 1989 i.S. B. und F. gegen Gemeinde Fischenthal und Regierungsrat des Kantons Zürich (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)

Regeste
Art. 18 Abs. 1 GSchG
,
Art. 18 AGSchV
. Voraussetzungen der Anschlusspflicht.
1. Zumutbarkeit der Anschlusskosten (E. 2b, bb). Sind auch die Kosten einer infolge der Erstellung des Kanalisationsanschlusses notwendig werdenden Verstärkung der Stromzuleitung zu berücksichtigen? (E. 2b, cc).
2. Fehlen wichtiger Gründe für eine ausnahmsweise Befreiung von der Anschlusspflicht (E. 2c).

Sachverhalt
ab Seite 29
BGE 115 Ib 28 S. 29
Im Jahre 1983 erwarben B. und F. das mit einem Dreifamilienhaus überbaute Grundstück Assek. Nr. 889 "Riedtli" in Fischenthal. Die Liegenschaft ist in der Landwirtschaftszone, ausserhalb des generellen Kanalisationsprojekts (GKP) der Gemeinde Fischenthal und nahe beim Fischenthalerried gelegen, das mit Verordnung vom 18. September 1987 "als Lebensraum seltener und geschützter Tier- und Pflanzenarten und -gemeinschaften sowie als wesentliches Element der Landschaft und Zeuge früherer Bewirtschaftungsformen" zum Naturschutzgebiet von kantonaler Bedeutung erklärt wurde. Die Liegenschaft hat 12 Zimmer und wird heute von 3 Familien mit insgesamt 13 Personen bewohnt. Seit 1983 waren Abklärungen und Bemühungen für eine Abwassersanierung der Liegenschaft im Gang, doch konnten sich die Grundeigentümer und das kantonale Amt für Gewässerschutz über das zu wählende System nicht einigen.
Mit Verfügung vom 8. Januar 1986 verpflichtete der Gemeinderat Fischenthal B. und F., die Liegenschaft "Riedtli" bezüglich der häuslichen Abwässer an die Kanalisation der Gemeinde anzuschliessen, wobei er von drei Varianten die kostengünstigste zur Ausführung empfahl. Den dagegen erhobenen Rekurs wiesen der Bezirksrat Hinwil am 6. Oktober 1987 und der Regierungsrat des Kantons Zürich am 23. März 1988 ab. Der Regierungsrat wies den Gemeinderat Fischenthal an, den Rekurrenten eine angemessene Ausführungsfrist anzusetzen. Er erwog, die von den Rekurrenten vorgeschlagene Bodenfiltrationsanlage samt Phosphateliminierung sei mit wesentlichen Unsicherheitsfaktoren und Risiken behaftet und dem Kanalisationsanschluss nicht ebenbürtig. Die veranschlagten Kosten von Fr. 37'000.-- (kostengünstigste Variante) seien durchaus zumutbar. Zwar erforderten die elektrisch betriebenen Anlageteile (Zerhackerpumpe) zusätzlich eine Verstärkung der Stromzuleitung. Da die Stromversorgung der Liegenschaft aber ohnehin unzureichend und früher oder später zu verbessern sei, habe die Erfüllung der Anschlusspflicht höchstens ein zeitliches Vorziehen einer in jedem Fall notwendigen, wertvermehrenden Investition zur Folge. Gegen den Beschluss des Regierungsrats haben B. und F. mit Eingabe vom 7. Mai 1988 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben.
BGE 115 Ib 28 S. 30
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Der angefochtene Entscheid des Regierungsrats des Kantons Zürich stützt sich auf Art. 18 des Bundesgesetzes vom 8. Oktober 1971 über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung (GSchG). Er ist ein letztinstanzlicher kantonaler Entscheid im Sinne von
Art. 98 lit. g OG
. Ein Ausschlussgrund gemäss
Art. 99 ff. OG
liegt nicht vor. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit zulässig (
Art. 10 GSchG
). Das Bundesgericht hat die Anwendung des Bundesrechts (
Art. 104 lit. a OG
), einschliesslich die Angemessenheit der Verfügung (
Art. 10 GSchG
), zu überprüfen. Es kann, da als Vorinstanz der Regierungsrat entschieden hat, die Feststellung des Sachverhalts von Amtes wegen überprüfen (
Art. 105 OG
).
2.
a) Gemäss
Art. 18 Abs. 1 GSchG
sind im Bereich der öffentlichen Kanalisationen alle Abwässer an diese anzuschliessen. Zum Kanalisationsbereich im Sinne dieser Bestimmung gehören das durch das GKP abgegrenzte Gebiet sowie die ausserhalb desselben bestehenden Bauten und Anlagen, soweit deren Anschluss an das Kanalisationsnetz zweckmässig und zumutbar ist (Art. 18 Allgemeine Gewässerschutzverordnung vom 19. Juni 1972; AGSchV). Ausnahmsweise kann gemäss
Art. 18 Abs. 1 Satz 2 GSchG
für Abwässer, die für die zentrale Reinigung nicht geeignet sind oder für die diese aus andern wichtigen Gründen nicht angezeigt ist, die zuständige kantonale Behörde besondere Arten der Behandlung und Ableitung anordnen. Wie das Bundesgericht schon wiederholt festgestellt hat, beruht die in
Art. 18 GSchG
statuierte grundsätzliche Anschlusspflicht nicht nur auf Überlegungen der technischen Abwasserbeseitigung, sondern soll auch eine ausgewogene, gemeinschaftliche und rechtsgleiche Finanzierung der für den Gewässerschutz erforderlichen Kanalisations- und Reinigungsanlagen sicherstellen (vgl. dazu
BGE 112 Ib 53
/54,
BGE 107 Ib 118
E. 2a).
b) Die Liegenschaft der Beschwerdeführer befindet sich in der Landwirtschaftszone, ausserhalb des GKP der Gemeinde Fischenthal. Sie gehört demnach nur dann zum Kanalisationsbereich, wenn der Anschluss zweckmässig und zumutbar ist (
Art. 18 AGSchV
i.V.m.
Art. 18 Abs. 1 GSchG
).
aa) Zweckmässig ist ein Anschluss, wenn die topographischen Verhältnisse derart sind, dass er sich einwandfrei und mit normalem baulichem Aufwand herstellen lässt und durch einen solchen
BGE 115 Ib 28 S. 31
Anschluss das Fassungsvermögen der Kanalisation nicht überstiegen wird (nicht veröffentlichte Entscheide des Bundesgerichts vom 2. April 1987 i.S. K., E. 4a, und vom 29. Oktober 1987 i.S. W., E. 3a). Die Zweckmässigkeit kann somit nicht, wie es die Beschwerdeführer tun, mit dem Argument bestritten werden, eine andere Art der Abwasserbeseitigung sei dem Kanalisationsanschluss ebenbürtig oder sogar überlegen. Das widerspräche dem gesetzgeberischen Willen der generellen Anschlusspflicht, die, wie bereits ausgeführt, auch aus Gründen der Finanzierung der Entsorgungsanlagen und der Rechtsgleichheit statuiert wurde. Sollte sich die Meinung durchsetzen, die häuslichen Abwässer liessen sich in gewissen Fällen durch Methoden wie die von den Beschwerdeführern propagierte Bodenfiltrationsanlage umweltschonender beseitigen als durch einen Kanalisationsanschluss und ein Absehen von der allgemeinen Anschlusspflicht sei in solchen Fällen gerechtfertigt, so müssten das Gewässerschutzgesetz und die dazugehörige Verordnung geändert werden; auf dem Wege der Auslegung von
Art. 18 Abs. 1 GSchG
und
Art. 18 AGSchV
kann dieses Ziel nicht erreicht werden (vgl.
BGE 107 Ib 122
; BGE vom 30.6.82 i.S. Spycher, publ. in BVR 1982 S. 334/35).
Die Beschwerdeführer bestreiten im übrigen die Zweckmässigkeit des verfügten Kanalisationsanschlusses nicht. Auch das Bundesamt für Umweltschutz erachtet die Zweckmässigkeit als "offensichtlich gegeben". Das Amt für Raumplanung des Kantons Zürich stellte in seinem Schreiben vom 7. September 1988 die Genehmigung der Linienführung durch das geschützte Fischenthalerried in Aussicht. Dabei erwog es, dass der Eingriff in das Naturschutzgebiet minimal und eine nachhaltige Schädigung des Rieds kaum zu befürchten sei, dass andererseits ein Anschluss der Liegenschaft Riedtli an die ARA den Nährstoffeintrag ins Ried reduzieren dürfte. Auch unter dem Gesichtspunkt des Naturschutzes ist somit gegen den Kanalisationsanschluss nichts einzuwenden.
bb) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist der Anschluss einer ausserhalb der Bauzone und des GKP gelegenen Liegenschaft zumutbar, wenn die Kosten jene für vergleichbare Anschlüsse innerhalb des Baugebiets nicht oder nicht wesentlich überschreiten (unveröffentlichte BGE vom 29. 10.87 i.S. W., E. 3b, vom 2.4.87 i.S. K., E. 4b). Das Bundesgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auch auf Unangemessenheit (
Art. 104 OG
i.V.m.
Art. 10 GSchG
), doch hält es sich dort, wo es um die
BGE 115 Ib 28 S. 32
Kenntnis der örtlichen Verhältnisse geht, zurück, was auch für die Beurteilung von Baukosten gilt.
Die Kosten der vom Gemeinderat empfohlenen Anschlussvariante 2.1 (Schmutzwasserpumpwerk mit Zerhacker und Druckleitung NW 32 mm von ca. 290 m Länge) werden auf Fr. 37'000.-- veranschlagt. Daran zahlt die Gemeinde Fischenthal die Kosten für Projekt und Bauleitung (ca. Franken 6'000.--). Den Grundeigentümern verbleiben somit Kosten von ca. Fr. 31'000.--, d.h. von Fr. 2'600.-- pro Zimmer oder Einwohnergleichwert (EGW). Nach den Ausführungen des Bezirksrates Hinwil in seinem Entscheid vom 4. Februar 1987, S. 6, erachtet das kantonale Amt für Gewässerschutz und Wasserbau Zürich in seinen provisorischen Richtlinien, die auf Erfahrungszahlen beruhen, Anschlusskosten von im Mittel Fr. 5'000.-- pro EGW als zumutbar, wobei dieser Betrag bei Vorliegen besonderer Verhältnisse bis Fr. 10'000.-- erhöht bzw. auf Fr. 4'000.-- reduziert werden können. Das Bundesgericht hat seinerseits im Urteil vom 10. Februar 1986 i.S. Grau (auszugsweise publ. in BVR 1987 S. 88 ff.) die Praxis des Kantons Bern, Anschlusskosten von Fr. 3'000.-- bis Fr. 4'000.-- pro EGW für landwirtschaftliche Betriebe als zumutbar zu erklären, geschützt. Im unveröffentlichten Urteil vom 5. November 1985 i.S. B. und Mitbeteiligte führte es ferner aus, für (nichtlandwirtschaftliche) Einfamilienhäuser seien Kosten für Anschlussleitungen auch dann noch zumutbar, wenn sie sich "auf etwas über Fr. 20'000.--" beliefen, und verwies auf einen Entscheid der Berner Regierung, die für ein 5-Zimmer-Einfamilienhaus Kosten von Fr. 30'000.-- als zwar hoch, aber nicht offensichtlich unverhältnismässig erachtete (BVR 1981 S. 367). In einem Entscheid vom 9. April 1986 (publ. in BVR 1986 S. 463) bezeichnete der Regierungsrat des Kantons Bern Anschlusskosten für nichtlandwirtschaftliche Bauten von Fr. 5'000.-- pro EGW jedenfalls dann als zumutbar, wenn eine andere, zweckmässige Art der Abwasserbeseitigung nicht möglich sei.
Es kann offenbleiben, ob beim heutigen Geldwert Anschlusskosten von bis zu Fr. 5'000.-- und mehr pro EGW auch für Bauten zumutbar wären, die im engeren oder weiteren Sinne zu einem Landwirtschaftsbetrieb gehören und deren Abwässer technisch einwandfrei zusammen mit der landwirtschaftlichen Jauche entsorgt werden könnten. In Fällen wie dem vorliegenden, wo es um ein alleinstehendes, nichtlandwirtschaftliches Gebäude geht, müssen Kosten in der erwähnten Grössenordnung grundsätzlich jedenfalls
BGE 115 Ib 28 S. 33
noch als zumutbar gelten. Die rund Fr. 2'600.--, welche die Beschwerdeführer pro EGW aufzuwenden haben werden, liegen somit noch bei weitem nicht an der oberen Grenze des Zumutbaren. Das gilt selbst dann, wenn man die einmalige Einkaufsgebühr in die Abwasserversorgung der Gemeinde Fischenthal, die nach Angaben der Beschwerdeführer ca. Fr. 6'000.-- ausmachen wird, noch hinzurechnet, was eine Belastung von ca. Fr. 3'100.-- pro EGW ergibt.
cc) Nun wenden die Beschwerdeführer allerdings ein, die Vorinstanz habe zu Unrecht die Kosten für die notwendige Verstärkung der Stromzuleitung nicht mitberücksichtigt. Diese Kosten würden sich laut Kostenvoranschlag der Elektrizitätswerke des Kantons Zürich auf rund Fr. 18'000.-- belaufen. Dazu kämen, nach Angaben der Beschwerdeführer, noch Hausanschlusskosten von Fr. 9'600.--. Somit beliefen sich die Totalkosten einschliesslich Einkaufsgebühren auf Franken 64'600.--. Das ist zweifellos ein hoher Betrag. Bezogen aber auf das Dreifamilienhaus mit 12 Wohnräumen und einem Gebäudeversicherungswert von Fr. 546'000.-- im Jahre 1985 ergibt sich ein Betrag von rund Fr. 5'300.-- pro EGW, was nach dem unter Erwägung 2b, bb hievor Gesagten bei einem alleinstehenden, nichtlandwirtschaftlichen Gebäude noch als tragbar bezeichnet werden muss, zumal wenn noch das Folgende berücksichtigt wird:
Wie die Elektrizitätswerke des Kantons Zürich in einem Schreiben an den Gemeinderat Fischenthal vom 8. September 1988 bestätigen, besitzt die Liegenschaft "Riedtli" eine heute kaum mehr anzutreffende Elektroinstallation, die sich nur für Licht und Kleinapparate eignet. Erfahrungsgemäss werde sich auch hier früher oder später eine heute gebräuchliche Stromversorgung für Kochherd, Waschmaschine usw. aufdrängen. Die Vorinstanz hat daraus zu Recht den Schluss gezogen, die durch den Kanalisationsanschluss bedingte Verstärkung der Stromzuleitung bedeute höchstens ein Vorziehen des nach objektiven Gesichtspunkten ohnehin erforderlichen Ausbaus der Stromversorgung und trage überdies zur Wertvermehrung der Liegenschaft bei. Ob deswegen die entsprechenden Kosten für die Frage der Kanalisationsanschlusspflicht gänzlich ausser acht gelassen werden können, wie das die Vorinstanz meint, ist allerdings fraglich, kann hier aber offenbleiben. Jedenfalls sind sie nicht gleich stark zu gewichten wie die eigentlichen Baukosten für die Kanalisation, wird doch die Verbesserung der Stromversorgung nicht nur der Abwasserbeseitigung
BGE 115 Ib 28 S. 34
dienen, sondern den Wert der Liegenschaft auch noch in anderer Hinsicht erhöhen.
Die Beschwerdeführer machen freilich geltend, sie wollten gar keine Verbesserung der Elektrizitätsversorgung, einerseits weil sie mit einem Minimum an Energie auskommen möchten, andererseits weil sie Alternativenergien (Holz für Zentralheizung, Kochherd und Warmwasser, ergänzt durch einen Gasherd, geplante Sonnenkollektoren) einsetzten. Indessen können die momentanen Absichten der Bewohner der Liegenschaft hinsichtlich der Energieversorgung für die Frage der Kanalisationsanschlusspflicht nicht entscheidend sein. Diese Absichten können sich ändern, und auch die Eigentümer und Mieter einer Liegenschaft können im Laufe der Zeit wechseln. Die Vorinstanz hat deshalb zu recht auf objektive Gesichtspunkte abgestellt und gleich dem Gemeinderat und der Bezirkskommission den vom Bundesgericht nicht zu beanstandenden Schluss gezogen, eine Verbesserung der Stromversorgung würde sich früher oder später ohnehin aufdrängen. Von einem Verstoss gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip kann unter diesen Umständen - entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer - nicht die Rede sein.
c) Da nach dem Gesagten der verfügte Kanalisationsanschluss als zweckmässig und zumutbar zu betrachten ist, gehört die Liegenschaft "Riedtli" zum Kanalisationsbereich gemäss
Art. 18 AGSchV
und unterliegt damit grundsätzlich der Anschlusspflicht gemäss
Art. 18 GSchG
. Eine Ausnahme wäre nur zulässig, wenn die Abwässer für die zentrale Reinigung nicht geeignet wären, was hier nicht zutrifft, oder wenn die zentrale Reinigung aus anderen wichtigen Gründen nicht angezeigt wäre (
Art. 18 Abs. 1 Satz 2 GSchG
).
aa) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann mit Blick auf die Zielsetzung des
Art. 18 GSchG
(s. oben E. 2a) eine Ausnahmebewilligung nur in Betracht fallen, wenn das Beharren auf der Anschlusspflicht zu einer vom Gesetzgeber nicht gewollten Härte führen würde oder offensichtlich unzweckmässig wäre, d.h. wenn besondere Umstände vorliegen, die ein Abweichen von der Regel verlangen (
BGE 112 Ib 54
,
BGE 107 Ib 122
E. 4b).
Dass der Anschluss nicht als unzweckmässig bezeichnet werden kann, ergibt sich aus den vorstehenden Erwägungen. Demgegenüber bestehen gegen die von den Beschwerdeführern anstelle des Kanalisationsanschlusses vorgeschlagene Bodenfiltrationsanlage mit Blick auf das nahe gelegene Naturschutzgebiet nicht unbedeutende
BGE 115 Ib 28 S. 35
betriebliche Bedenken. Zwar bezeichnet die Eidgenössische Anstalt für Wasserversorgung, Abwasserreinigung und Gewässerschutz (EAWAG) in ihrem Bericht vom 12. Dezember 1986, der in Kenntnis einer geotechnischen Untersuchung des Instituts für Grundbau und Bodenmechanik der ETH Zürich vom 3. November 1986 erging, den Bau einer Versickerungsanlage als gangbaren Weg zur Lösung der Abwasserbeseitigung. Indessen machte sie den Vorbehalt, dass es schwer abzuschätzen sei, wieviel Stickstoff auf dem Weg zum Ried durch Pflanzen aufgenommen und denitrifiziert und wieviel tatsächlich das Ried erreichen werde, wobei freilich die landwirtschaftliche Düngung der umliegenden Flächen insgesamt grössere Beiträge an das Ried abgeben dürfte als die Versickerungsanlage. Die geotechnische Untersuchung hatte ergeben, dass "die Grösse der zur Verfügung stehenden Versickerungszone noch weitgehend unbekannt" ist und dass diesbezüglich weitere Versuche angestellt werden müssten.
Wenn nun die Vorinstanz aufgrund dieser Berichte zum Schluss kam, die vorgeschlagene Bodenfiltrationsanlage sei einem Kanalisationsanschluss nicht ebenbürtig und mit zu vielen Unbekannten behaftet, als dass sie verantwortet werden könnte, so ist das nicht zu beanstanden. Mit Recht weist der Gemeinderat Fischenthal darauf hin, dass angesichts der inzwischen erfolgten Unterschutzstellung des Fischenthalerrieds und der damit verbundenen starken Einschränkung der landwirtschaftlichen Düngung (absolutes Düngverbot in der Zone I, die bis ungefähr 50 m an die Liegenschaft der Beschwerdeführer heranreicht) eine Lösung angestrebt werden müsse, die jedes Risiko ausschliesse.
bb) Nun sind die Beschwerdeführer aber der Meinung, der Regierungsrat hätte zwecks Abklärung dieses Risikos weitere wissenschaftliche (geologische) Untersuchungen veranlassen sollen, wie das auch das Bundesamt für Umweltschutz für den Fall der Bewilligung einer Bodenfiltrationsanlage für nötig erachtete. Die Beschwerdeführer werfen deshalb der Vorinstanz unrichtige oder zumindest unvollständige Feststellung des Sachverhalts, Verletzung des rechtlichen Gehörs und willkürliche Entscheidfindung vor. Zu Unrecht. Da eine Befreiung von der Pflicht zum Anschluss an die öffentliche Kanalisation nur auf dem Ausnahmeweg, d.h. bei offensichtlicher Unzweckmässigkeit des Kanalisationsanschlusses oder bei Vorliegen eines ausgesprochenen Härtefalls in Frage kommen kann (vgl. oben E. 2c, aa), durfte der Regierungsrat von weiteren kostspieligen Expertisen absehen, nachdem
BGE 115 Ib 28 S. 36
er - wie dargelegt - zu Recht festgestellt hatte, der verfügte Kanalisationsanschluss sei grundsätzlich zweckmässig und auch zumutbar.
cc) Nach Ansicht der Beschwerdeführer verstösst der angefochtene Entscheid gegen Treu und Glauben, weil das kantonale Amt für Gewässerschutz und Wasserbau ursprünglich eine Abwassergrube vorgeschlagen habe und dieses Projekt nur aufgrund der Bedenken der Beschwerdeführer nicht realisiert worden sei. Tatsächlich kann der Korrespondenz zwischen den Beschwerdeführern und besagtem Amt entnommen werden, dass das Amt anfänglich davon ausging, ein Anschluss an die öffentliche Kanalisation würde eine Leitung von ca. 750 m Länge (d.h. 2 1/2 mal so lang wie heute projektiert) erforderlich machen, was unverhältnismässig teuer zu stehen käme. Es schlug deshalb zunächst eine geschlossene Abwassergrube mit landwirtschaftlicher Verwertung vor, und als sich diese Lösung mangels landwirtschaftlichem Land bzw. entsprechender Abnahmeverträge als nicht realisierbar herausstellte, erwog es sogar die Überführung der Abwässer aus der Grube auf eine Kläranlage. Weshalb die Beschwerdeführer auf den letztern Vorschlag nicht eingingen, ist aus den Akten nicht ersichtlich. Auch im späteren Verfahren kamen sie nie auf diesen Vorschlag zurück und verzichteten auf ein entsprechendes (Eventual-) Begehren. Offenbar sagte ihnen die Lösung einer geschlossenen Abwassergrube auch nicht zu. Bei dieser Sachlage ist nicht erkennbar, inwiefern die Behörden Treu und Glauben verletzt haben sollten, indem sie den (nun wesentlich kürzer projektierten) Kanalisationsanschluss verfügten. Dieser Vorwurf ist um so weniger verständlich als die Beschwerdeführer selber 1986 dem Gemeinderat Fischenthal schrieben, eigentlich sähen sie den Kanalisationsanschluss als ideale Lösung an, die sie auf der Stelle vorziehen würden, wenn sie nicht teurer zu stehen käme als die auf Fr. 15'000.-- veranschlagte Bodenfiltrationsanlage. Diese Stellungnahme zeigt übrigens, dass die Beschwerdeführer in erster Linie an den hohen Kosten des Kanalisationsanschlusses Anstoss nahmen und dass es ihnen - anders als sie es heute darstellen - erst in zweiter Linie um die ökologisch beste Lösung geht.
dd) Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass kein Grund besteht, die Beschwerdeführer von der Pflicht zum Anschluss ihrer Liegenschaft an die öffentliche Kanalisation zu befreien. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.