Urteilskopf
141 V 191
22. Urteil der II. sozialrechtlichen Abteilung i.S. Bundesamt für Sozialversicherungen gegen Genossenschaft A. (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
9C_660/2014 vom 5. März 2015

Regeste
Art. 64 Abs. 6 AHVG
;
Art. 203 AHVV
, in Kraft gestanden bis 31. Dezember 2006;
Art. 52 und 55 Abs. 2 ATSG
;
Art. 5 Abs. 1 und
Art. 44 VwVG
; Entscheid über die Zugehörigkeit zu einer Ausgleichskasse.
Das Verfahren vor dem BSV bei Streitigkeiten über die Kassenzugehörigkeit richtet sich nach dem VwVG. Es ist somit kein Einspracheverfahren durchzuführen. Die Verfügungen des Bundesamtes unterliegen der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht (E. 3).

Sachverhalt
ab Seite 192
BGE 141 V 191 S. 192
A.
Die Genossenschaft A. war Mitglied des Vereins für Sozialversicherungsfragen von öffentlichen Institutionen des Kantons Bern. Als Arbeitgeberin war sie der Ausgleichskasse des Kantons Bern angeschlossen. Am 22. Juni 2012 trat die Genossenschaft A. auf den 1. Januar 2013 dem Bernischen Geschäftsinhaberverband bei. Auf denselben Zeitpunkt beabsichtigte sie, zur Ausgleichskasse Geschäftsinhaber Bern des Verbandes zu wechseln, wogegen die kantonale Ausgleichskasse Einspruch erhob. Das von der Verbandsausgleichskasse und der Genossenschaft A. angerufene Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) lehnte mit Verfügung vom 20. März 2013 den streitigen Kassenwechsel ab.
B.
Dagegen reichte die Genossenschaft A. am 3. April 2013 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht ein, welches mit Entscheid vom 27. Juni 2014 darauf nicht eintrat und die Sache zur Durchführung des Einspracheverfahrens zuständigkeitshalber an das BSV überwies.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt das BSV, der Entscheid vom 27. Juni 2014 sei aufzuheben und die Sache an das Bundesverwaltungsgericht zurückzuweisen, damit es materiell entscheide.
Die Ausgleichskasse des Kantons Bern ersucht um Gutheissung der Beschwerde. Die Genossenschaft A. äussert ihr Interesse an einem materiellen Entscheid, ohne einen Antrag zu stellen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
BGE 141 V 191 S. 193
Erwägungen
Erwägungen:
1.
Die von Amtes wegen zu prüfenden Sachurteilsvoraussetzungen (
Art. 29 Abs. 1 BGG
;
BGE 139 III 133
E. 1 S. 133;
BGE 139 V 42
E. 1 S. 44) sind erfüllt: Streitigkeiten betreffend die Kassenzugehörigkeit nach
Art. 64 AHVG
sind Angelegenheiten des öffentlichen Rechts im Sinne von
Art. 82 lit. a BGG
. Ein Unzulässigkeitsgrund nach
Art. 83 BGG
ist nicht gegeben. Gemäss
Art. 86 lit. a BGG
ist die Beschwerde (in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten) zulässig gegen Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts. Das BSV ist nach
Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG
i.V.m. Art. 201 zweiter Satz AHVV (SR 831.101) zur Beschwerde berechtigt. Schliesslich ist auch die Zulässigkeit der Beschwerde nach
Art. 90-93 BGG
gegeben. Dabei kann offenbleiben, ob ein Endentscheid (
Art. 90 BGG
), ein Teilentscheid (
Art. 91 BGG
), ein Vor- oder Zwischenentscheid über die Zuständigkeit (
Art. 92 BGG
) oder ein anderer Vor- oder Zwischenentscheid (
Art. 93 BGG
) vorliegt. Im letzten Fall könnte bei Nichteintreten auf die Beschwerde die streitige Frage, ob gegen Verfügungen des BSV über die Kassenzugehörigkeit nach
Art. 64 Abs. 6 AHVG
zwingend Einsprache zu erheben, der direkte Beschwerdeweg somit ausgeschlossen ist, im weiteren Verfahren vom Bundesamt nicht mehr angefochten und höchstinstanzlich überprüft werden. Das stellt einen im Sinne von
Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG
nicht wieder gutzumachenden Nachteil, der rechtlicher Natur sein muss (
BGE 133 V 645
E. 2.1 S. 647), dar (vgl. auch Urteil 8C_121/2009 vom 26. Juni 2009 E. 1, in: SVR 2009 UV Nr. 60 S. 212).
2.
Der angefochtene Nichteintretensentscheid stützt sich in erster Linie auf
Art. 32 Abs. 2 lit. a VGG
(SR 173.32). Gemäss dieser Bestimmung ist die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht unzulässig u.a. gegen Verfügungen, die nach einem anderen Bundesgesetz durch Einsprache anfechtbar sind. Wie dieses Gericht richtig erkannt hat, erging die Verfügung vom 20. März 2013 über den von der Beschwerdegegnerin beantragten Kassenwechsel nach
Art. 121 Abs. 2 AHVV
gestützt auf
Art. 64 Abs. 6 AHVG
. Danach entscheidet bei Streitigkeiten über die Kassenzugehörigkeit das zuständige Bundesamt. Sein Entscheid kann von den beteiligten Ausgleichskassen und vom Betroffenen angerufen werden. Auf das Verfahren sind mangels einer Regelung im AHVG grundsätzlich die Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG; SR 830.1) anwendbar (
Art. 1 Abs. 1 AHVG
). Einschlägig ist
Art. 55 Abs. 2 ATSG
.
BGE 141 V 191 S. 194
Danach richtet sich das Verfahren vor einer Bundesbehörde nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz vom 20. Dezember 1968 (VwVG; SR 172.021), ausser wenn sie über sozialversicherungsrechtliche Leistungen, Forderungen und Anordnungen entscheidet. Das Bundesverwaltungsgericht hat daraus gefolgert, dass auf das Verfahren vor dem BSV bei einem Streit über die Kassenzugehörigkeit nach
Art. 64 Abs. 6 AHVG
das ATSG anwendbar ist. Es sei somit zwingend ein Einspracheverfahren nach
Art. 52 ATSG
durchzuführen. Entgegen Rz. 3005 der Wegleitung des BSV über die Kassenzugehörigkeit der Beitragspflichtigen (WKB) könne gegen die Verfügung des zuständigen Bundesamtes nicht direkt Beschwerde erhoben werden.
Das Beschwerde führende Bundesamt bestreitet die Gesetzesauslegung des Bundesverwaltungsgerichts. Seine Entscheide betreffend die Kassenzugehörigkeit nach
Art. 64 Abs. 6 AHVG
seien keine sozialversicherungsrechtliche Anordnungen im Sinne von
Art. 55 Abs. 2 ATSG
. Wäre der Allgemeine Teil des Sozialversicherungsrechts anwendbar und damit nach
Art. 52 ATSG
ein Einspracheverfahren durchzuführen, würde der Rechtsmittelweg nicht über das Bundesverwaltungsgericht, sondern über die kantonalen Versicherungsgerichte (
Art. 58 ATSG
) führen, was nicht im Interesse einer raschen Klärung der Kassenzugehörigkeit liege. Im Übrigen habe das Bundesgericht im Urteil 9C_883/2012 vom 12. Februar 2013 (auszugsweise publ. in:
BGE 139 V 58
) nicht beanstandet, dass gegen seine Verfügung, die einen Kassenwechsel betroffen habe, direkt Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht eingereicht worden sei.
3.
Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut. Ist der Text nicht klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente. Abzustellen ist dabei namentlich auf die Entstehungsgeschichte, auf den Zweck der Norm, die ihr zugrunde liegenden Wertungen und ihre Bedeutung im Kontext mit anderen Bestimmungen (
BGE 140 V 15
E. 5.3.2 S. 18). Die Materialien sind zwar nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen (
BGE 138 V 17
E. 4.2 S. 20). Bei der Auslegung neuerer Bestimmungen kommt den Materialien eine besondere Stellung zu, weil veränderte Umstände oder ein gewandeltes Rechtsverständnis eine andere Lösung weniger nahelegen (
BGE 140 III 206
E. 3.5.4 S. 214). Eine Gesetzesinterpretation lege artis kann ergeben, dass ein an sich klarer Wortlaut zu weit gefasst
BGE 141 V 191 S. 195
und auf einen an sich davon erfassten Sachverhalt nicht anzuwenden ist (teleologische Reduktion;
BGE 140 I 305
E. 6.2 S. 311;
BGE 137 III 487
E. 4.5 S. 495;
BGE 131 V 242
E. 5.2 S. 247).
3.1
Das Bundesverwaltungsgericht geht zutreffend davon aus, dass der Entscheid des BSV über die Kassenzugehörigkeit nach
Art. 64 Abs. 6 AHVG
eine (sozialversicherungsrechtliche) "Anordnung" im Sinne von
Art. 55 Abs. 2 ATSG
ist. Dabei handelt es sich grundsätzlich um denselben Begriff wie der in
Art. 5 Abs. 1 VwVG
verwendete (vgl.
BGE 101 V 22
E. 1b in fine S. 26 zu aArt. 127 AHVV, in Kraft gestanden bis 31. Dezember 2002, der inhaltlich gleichen Vorgängerbestimmung von
Art. 64 Abs. 6 AHVG
; UELI KIESER, ATSG-Kommentar, 2. Aufl. 2009, N. 18 zu
Art. 35 ATSG
). Gemäss diesem Autor (a.a.O., N. 19 zu
Art. 55 ATSG
) bezieht sich der Ausdruck (sozialversicherungsrechtliche) "Leistungen, Forderungen und Anordnungen" im Sinne von
Art. 55 Abs. 2 ATSG
auf die Umschreibung in
Art. 49 Abs. 1 ATSG
. Nach dieser Bestimmung hat der Versicherungsträger über Leistungen, Forderungen und Anordnungen, die erheblich sind oder mit denen die betroffene Person nicht einverstanden ist, schriftlich Verfügungen zu erlassen. KIESER (a.a.O., N. 18 zu
Art. 35 ATSG
) geht davon aus, dass sich das Verfahren vor dem BSV betreffend die Kassenzugehörigkeit nach
Art. 64 Abs. 6 AHVG
nach dem ATSG richtet, wobei er dies nicht weiter begründet.
3.2
Art. 55 Abs. 2 ATSG
(= Art. 61 Abs. 2 E-ATSG) wurde auf Antrag der nationalrätlichen Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit ins Gesetz eingefügt. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass die Bundesbehörden mit Ausnahme der Militärversicherung nicht direkt über sozialversicherungsrechtliche Leistungen entscheiden würden. Wenn sie jedoch solche Entscheide fällen würden, sollen sie das ATSG anwenden. Hingegen kämen ihnen - vorab im Bereich der Aufsicht - vielfältige erstinstanzliche Entscheidbefugnisse zu. Hier solle nach wie vor das VwVG zur Anwendung gelangen. Das müsse verdeutlicht und insoweit müsse Klarheit geschaffen werden (Parlamentarische Initiative Sozialversicherungsrecht, Bericht der Kommission des Nationalrates für soziale Sicherheit und Gesundheit vom 26. März 1999, BBl 1999 4523 ff., 4617 zu
Art. 61 ATSG
). Die neue Bestimmung wurde vom Nationalrat diskussionslos angenommen (AB 2000 N 1247). Bei der Beratung im Ständerat erläuterte dessen Kommissionssprecher den neuen Art. 61 Abs. 2 E-ATSG im Sinne der nationalrätlichen Kommission. Dabei wies er darauf hin, dass mit dem neuen Absatz 2 gemäss Fassung des Nationalrates
BGE 141 V 191 S. 196
die notwendige Transparenz und Rechtssicherheit gewährleistet werden könne (AB 2000 S 183 [Votum Schiesser]). Dementsprechend wurde der damalige
Art. 203 AHVV
, wonach - von einer hier nicht interessierenden Ausnahme abgesehen - gegen Verfügungen des Bundesamtes unmittelbar die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Eidg. Versicherungsgericht zulässig war (vgl. etwa Urteil H 221/98 vom 21. Juli 2000 E. 1a), nicht auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens des Allgemeinen Teils des Sozialversicherungsrechts am 1. Januar 2003 aufgehoben (vgl. UELI KIESER, Alters- und Hinterlassenenversicherung, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 2. Aufl. 2007, S. 1355 Rz. 470). aArt. 203 AHVV wurde im Rahmen der Totalrevision der Bundesrechtspflege ersatzlos gestrichen (AS 2006 4732).
3.3
Nach dem klaren Willen des Gesetzgebers, wie er sich aus den Materialien ergibt, sollen somit lediglich dann, wenn das BSV als erstinstanzliche Behörde über sozialversicherungsrechtliche Leistungen entscheidet, die Verfahrensbestimmungen des Allgemeinen Teils des Sozialversicherungsrechts (und subsidiär das VwVG;
Art. 55 Abs. 1 ATSG
) zur Anwendung gelangen. In den übrigen Fällen, namentlich im aufsichtsrechtlichen Bereich, soll sich das Verfahren dagegen wie bisher nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes richten. In diesem Sinne ist der Ausdruck "sozialversicherungsrechtliche Leistungen, Forderungen und Anordnungen" in
Art. 55 Abs. 2 ATSG
einschränkend auszulegen. Daraus folgt, dass Verfügungen des BSV über die Kassenzugehörigkeit nach
Art. 64 Abs. 6 AHVG
der Beschwerde unterliegen (
Art. 44 VwVG
; ebenso Rz. 3005 WKB; PHILIPPE GERBER, Les relations entre la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales et la loi fédérale sur la procedure administrative, AJP 2002 S. 1311). Der angefochtene Nichteintretensentscheid verletzt somit Bundesrecht (
Art. 95 lit. a BGG
).