Urteilskopf
87 I 19
4. Urteil vom 21. Februar 1961 i.S. Hilfsverein für die Italienermission Solothurn und Umgebung gegen Solothurn, Regierungsrat und Kanton.

Regeste
Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung von Niederlassungsverträgen mit dem Ausland (Erw. 1).
Kantonales Steuerrecht. Willkür und rechtsungleiche Behandlung. Kantonales Handänderungsgebührengesetz, nach welchem Erwerbungen zu ausgesprochen gemeinnützigen oder wohltätigen Zwecken der Gebühr nicht unterliegen. Die Verweigerung der Steuerbefreiung für den Kauf einer Liegenschaft durch einen aus Kirchgemeinden bestehenden Verein zum Zwecke, darauf ein Wohlfahrtshaus für italienische Arbeiter zu betreiben, stellt, was den Steuerbefreiungsgrund der Wohltätigkeit betrifft, angesichts der Steuerfreiheit des Erwerbs von Wohlfahrtshäusern industrieller Unternehmungen eine rechtsungleiche Behandlung dar (Erw. 3) und beruht auf einer unhaltbaren und daher willkürlichen Auslegung des Begriffs der Gemeinnützigkeit (Erw. 4).

Sachverhalt
ab Seite 19
BGE 87 I 19 S. 19
A.-
Der Beschwerdeführer ist ein Verein im Sinne von
Art. 60 ff. ZGB
. Über den Zweck bestimmt Art. 2 der Statuten:
BGE 87 I 19 S. 20
"Der Verein bezweckt ohne Erwerbsabsicht die Errichtung und Betrieb eines Heimes für italienische Fremdarbeiter, um die in Solothurn und Umgebung ansässigen Fremdarbeiter römischkatholischer Konfession, ihre Familien und Kinder seelsorglich und fürsorgerisch zu betreuen und um ihnen Wohn-, Ess- und Versammlungsgelegenheit zu verschaffen.
Der Verein kann zu diesem Zweck Liegenschaften erwerben, Schuldverpflichtungen eingehen, Schenkungen entgegennehmen, Geldmittel sammeln und alle für den Betrieb eines solchen Heimes erforderlichen Rechtsgeschäfte abschliessen.
Der Verein verfolgt ausschliesslich gemeinnützige Zwecke. Er will keinen Gewinn erzielen. Eine Verwendung seiner Mittel zu persönlichen Zwecken der Mitglieder ist ausgeschlossen."
Mitglieder des Vereins sind die römisch-katholischen Kirchgemeinden Solothurn, St. Niklaus, Zuchwil und Grenchen; weitere solche Gemeinden aus der Umgebung können ihm beitreten.
Am 15. März 1960 kaufte der Verein die Liegenschaft des bisherigen Hotels Adler in Solothurn, um darin ein Heim für die italienischen Fremdarbeiter mit folgenden Einrichtungen zu betreiben: Lokale zur Erteilung von Religionsunterricht an die Kinder und Eheunterricht an Brautpaare, ein Kinderhort, eine Auskunftsstelle, ein Versammlungslokal, eine Kantine, Wohnzimmer für 32 Mädchen. Er ersuchte um Befreiung von der Handänderungsgebühr von Fr. 4950.--, da der Vereinszweck ausgesprochen gemeinnützig und wohltätig sei.
Am 21. Oktober 1960 wies der Regierungsrat des Kantons Solothurn das Gesuch ab, im wesentlichen mit folgender Begründung: Entscheidend für die Befreiung nach Art. 2 lit. e des Gesetzes betreffend den Bezug von Handänderungsgebühren beim Eigentumsübergang an Liegenschaften vom 23. Februar 1919 (HGG) sei nicht der Zweck der Korporation, sondern der Zweck des Erwerbes im einzelnen Fall. Die Liegenschaft Hotel Adler sei erworben, um darin für die italienischen Fremdarbeiter einen Versammlungssaal, eine Kantine und eine Anzahl Wohnzimmer einzurichten. Der Steuerbefreiungsgrund der Wohltätigkeit sei von vornherein nicht gegeben, weil eine Notlage der Empfänger nicht bestehe; die italienischen Fremdarbeiter stünden ausnahmslos im Arbeitsprozess und
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verfügten über ein hinreichendes Einkommen. Der Befreiungsgrund der Gemeinnützigkeit setze ein Interesse der Allgemeinheit an der Zweckbestimmung voraus. Beschränkungen des Destinatärkreises seien zulässig, wenn noch ein mittelbarer Nutzen für die Allgemeinheit bestehe. Hier sei der Destinatärkreis in konfessioneller Hinsicht und bezüglich der Staatsangehörigkeit beschränkt. Die Beschränkung nach religiösen Kriterien sei im allgemeinen zulässig, nicht aber die ausschliessliche Begünstigung ausländischer Staatsangehöriger. Ein mittelbares Interesse der Allgemeinheit lasse sich hieran nicht nachweisen. Die Bedeutung der Fremdarbeiter für die allgemeine Volkswirtschaft könne steuerrechtlich solange nicht beachtet werden, als durch die Tätigkeit des Gesuchstellers die ausländischen Arbeitskräfte gegenüber den einheimischen bevorzugt behandelt würden. Diese Bevorzugung schliesse auch einen Vergleich mit Wohlfahrtsinstitutionen einzelner Unternehmungen aus. Da das Steuerbefreiungsgesuch aus diesen Gründen abgewiesen werden müsse, brauche nicht geprüft zu werden, ob noch andere Voraussetzungen einer gemeinnützigen Tätigkeit fehlten, insbesondere ob beim Gesuchsteller keine Erwerbsabsicht bestehe.
B.-
Mit der staatsrechtlichen Beschwerde beantragt der Verein Aufhebung dieses Entscheids. Die Begründung, die sich zur Hauptsache auf
Art 4 BV
stützt, ist aus den nachstehenden Erwägungen ersichtlich.
C.-
Der Regierungsrat von Solothurn schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Auf seine Ausführungen wird, soweit notwendig, ebenfalls in den Erwägungen zurückgekommen werden.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Die vorliegende staatsrechtliche Beschwerde bezeichnet sich auf dem Titelblatt als eine solche "pto. BV Art. 4" und wird fast durchweg mit Willkür und rechtsungleicher Behandlung begründet. Einzig auf S. 11
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oben wird auch eine Verletzung von Art. 2 UeB zur BV geltend gemacht, indem der Beschwerdeführer Art. 1 Abs. 1 des schweiz.-italienischen Niederlassungsvertrags vom 22. Juli 1868 sowie Art. 18 Abs. 1 der Vereinbarung vom 22. Juni 1948 über die Einwanderung italienischer Arbeitskräfte in die Schweiz zitiert und im Anschluss daran bemerkt: "Es bedeutet eine willkürliche, sowohl BV Art. 4 als auch BV UeB Art. 2 widersprechende Verletzung dieser Bestimmungen, wenn die Errichtung einer den besonderen Bedürfnissen italienischer, in der Schweiz niedergelassener oder sich aufhaltender Arbeitskräfte angepassten Institution als ,bevorzugte' Behandlung dieser Arbeitskräfte bezeichnet wird." Mit der Anrufung von Art. 2 UeB will der Beschwerdeführer wohl sagen, die zitierten Bestimmungen der Staatsverträge seien als solche des Bundesrechts zu behandeln und ihre behauptete Verletzung verstosse daher gegen die derogatorische Kraft des Bundesrechtes. Dieser Umweg erscheint als überflüssig; denn gemäss
Art. 84 lit. c OG
kann die Verletzung von Staatsverträgen mit dem Ausland als solche durch staatsrechtliche Beschwerde angefochten werden.
Die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde steht jedoch gemäss
Art. 88 OG
nur denjenigen zu, die durch die angefochtene Verfügung persönlich getroffen werden. Durch die angebliche Verletzung der genannten Staatsverträge können nur die italienischen Arbeiter in ihrem dadurch gewährten Recht auf Gleichbehandlung mit den Schweizern betroffen sein, nicht aber der Beschwerdeführer als schweizerischer Verein. Er bezweckt wohl die seelsorgerische und fürsorgliche Betreuung jener Arbeiter in seinem Heim, nicht aber die allgemeine Wahrung ihrer Interessen; sie sind auch nicht seine Mitglieder, und er ist in keiner Weise legitimiert, ihre Interessen im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren zu wahren, wie etwa ein Berufsverband bezüglich der beruflichen Interessen seiner Mitglieder. Soweit mit der Beschwerde eine Verletzung von Art. 2 UeB zur BV oder der zitierten Staatsverträge
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geltend gemacht wird, kann darauf mangels Legitimation des Beschwerdeführers nicht eingetreten werden.
Es braucht deshalb nicht geprüft zu werden, ob durch die Verweigerung der Steuerbefreiung gegenüber dem Beschwerdeführer die von ihm betreuten italienischen Fremdarbeiter "hinsichtlich ihrer Personen oder ihres Eigentums" (Art. 1 Abs. 1 des Niederlassungsvertrags, BS 11 S. 672) oder "in Bezug auf die Arbeits- und Lohnbedingungen" (Art. 18 Abs. 1 der Vereinbarung, AS 1948, S. 842) anders als Schweizerbürger behandelt worden sind. Einzutreten ist nur auf die Beschwerde wegen Verletzung von
Art. 4 BV
.
2.
Gemäss Art. 2 lit. e HGG unterliegen der Handänderungsgebühr nicht "Erwerbungen von Bürger- und Kirchgemeinden, von Korporationen, Anstalten oder Gesellschaften zu ausgesprochen gemeinnützigen oder wohltätigen Zwecken". Die Parteien stimmen darin überein, dass dieser Befreiungsgrund objektiven, nicht subjektiven Charakter hat; d.h. es kommt nicht darauf an, ob eine juristische Person oder Gesellschaft als solche gemeinnützige oder wohltätige Zwecke verfolgt, sondern ob die konkrete Erwerbung, wofür Steuerbefreiung verlangt wird, zu einem solchen Zwecke geschieht (vgl. REINHARDT, Die Liegenschaften-Handänderungssteuer, S. 67, N. 101). Unbestritten ist auch, dass in einem solchen Falle der Anspruch auf Abgabefreiheit neben den in lit. e genannten Gemeinden, Korporationen, Anstalten und Gesellschaften auch Vereinen zusteht; REINHARDT führt diese an der zitierten Stelle ausdrücklich ebenfalls an. Im vorliegenden Falle besteht dazu umso mehr Anlass, als der rekurrierende Verein ausschliesslich aus Kirchgemeinden besteht und eine Aufgabe erfüllen will, welche diese als ihnen obliegend anerkennen. Streitig ist einzig, ob der Zweck, dem die Erwerbung des ehemaligen Hotels Adler dient, der Betrieb eines Heimes für die italienischen Fremdarbeiter mit den vorgesehenen Einrichtungen ausgesprochen gemeinnützig oder wohltätig im Sinne von Art. 1 lit. e HGG ist.
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3.
Der Regierungsrat verneint das Vorliegen des Befreiungsgrundes der Wohltätigkeit "von vornherein", weil eine Notlage auf der Empfängerseite nicht bestehe, aber Voraussetzung der Wohltätigkeit wäre. Er beruft sich hiefür auf REINHARDT, 1. c., N. 111, wonach die Wohltätigkeit "Notleidenden", und auf NIGGLI, Gemeinnützigkeit als Steuerbefreiungsgrund, S. 41, wonach sie "Hilfebedürftigen" zugute kommen muss. Wenn der Regierungsrat in seiner Praxis gelegentlich auf dieses Kriterium abgestellt hat (so in seinem Entscheid vom 18. Juli 1958 i.S. Personalstiftung der Ebauches SA, wo er gestützt darauf die Wohltätigkeit verneinte beim Landerwerb für Einfamilienhäuser, die den Arbeitern zu marktüblichen Bedingungen vermietet wurden), so tut er es jedenfalls nicht bei Wohlfahrtsgebäuden von industriellen Unternehmungen, wofür er in ständiger Praxis die Steuerbefreiung gewährt. Aus den von ihm eingelegten Entscheiden geht freilich der hiefür massgebliche Grund nicht klar und einheitlich hervor: Im Entscheid vom 18. April 1944 i.S. Waffenfabrik Solothurn AG scheint er bei einem Wohlfahrtsgebäude nicht Wohltätigkeit, sondern Gemeinnützigkeit anzunehmen, wogegen er im Entscheid vom 27. Dezember 1949 i.S. Meyer & Stüdeli AG (Roamer AG) wegen der Beschränkung der Zweckbestimmung auf die Angestellten und Arbeiter der Stifterfirma einen "ausgesprochen allgemein gemeinnützigen Zweck" verneint, aber die Steuerbefreiung auf Grund von Wohltätigkeit gewährt. Im Entscheid vom 10. November 1959 i.S. Wohlfahrtsstiftung der Autophon AG sodann bezeichnet er den Betrieb eines Wohlfahrtsgebäudes als gemeinnützigen, einige Wochen darauf am 18. Dezember 1959 im Entscheid i.S. Scintella AG als wohltätigen Zweck. In seiner Vernehmlassung zur vorliegenden Beschwerde erklärt er, bei der Steuerbefreiung bei Wohlfahrtsgebäuden habe "stets das Element der Wohltätigkeit und nicht der Gemeinnützigkeit im Vordergrund" gestanden. Wenn das auch nach den von ihm eingelegten
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Entscheiden kaum zutrifft, so ist daraus doch zu entnehmen, dass er sich heute auf diesen Standpunkt stellt. Dann sieht er aber in diesen Fällen vom Erfordernis einer Notlage ab; denn es ist klar, dass die Wohlfahrtsgebäude industrieller Unternehmungen deren Personal ohne eine solche Voraussetzung zugute kommen. Insbesondere trifft bei ihren Destinatären genau wie bei den italienischen Fremdarbeitern zu, dass sie durchweg im Arbeitsverhältnis stehen und somit über ein hinreichendes Einkommen verfügen. Darin, dass der Regierungsrat im Falle des Beschwerdeführers mit dieser Begründung den Befreiungsgrund der Wohltätigkeit verneint, während er ihn bei den Wohlfahrtsgebäuden industrieller Unternehmungen bejaht, liegt eine rechtsungleiche Behandlung. Sie lässt sich auch nicht damit begründen, dass beim Beschwerdeführer der Destinatärkreis nach der Konfession und Staatsangehörigkeit beschränkt sei, bei jenen aber nicht. Beim Befreiungsgrund der Wohltätigkeit ist eine solche Beschränkung in viel weiterem Masse zulässig als bei der Gemeinnützigkeit; das betonen insbesondere REINHARDT und NIGGLI an den vom Regierungsrat zitierten Stellen, wo sie das religiöse Kriterium ausdrücklich als Beispiel anführen. Weshalb das nicht auch für die Staatsangehörigkeit gelten soll, namentlich wenn sie besondere Bedürfnisse zur Folge hat, sagt der Regierungsrat nicht und ist nicht einzusehen. Die rechtsungleiche Behandlung ist umso stossender, als der Destinatärkreis der Wohlfahrtsgebäude industrieller Unternehmungen durch die Beschränkung auf die eigenen Arbeiter und Angestellten in der Regel viel enger ist als beim heutigen Beschwerdeführer, wo er unbestrittenermassen schon in den vier heute dem Verein angehörenden Kirchgemeinden rund 4500 Personen umfasst. Diese ungleiche Behandlung verletzt
Art. 4 BV
, weshalb der angefochtene Entscheid aufzuheben ist.
4.
Zum gleichen Ergebnis führt auch die Prüfung unter dem Gesichtspunkt der Gemeinnützigkeit. Dieser Befreiungsgrund wird vom Regierungsrat verneint wegen
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der Beschränkung des Destinatärkreises des vom Beschwerdeführer geführten Heims auf italienische Fremdarbeiter, insbesondere wegen der angeblich darin liegenden Bevorzugung ausländischer Staatsangehöriger gegenüber einheimischen Arbeitern.
Der Regierungsrat geht davon aus, dass massgebend für die Gemeinnützigkeit einer Tätigkeit das Interesse der Allgemeinheit an ihrer Ausübung ist. Als zulässig erachtet er Beschränkungen des Destinatärkreises in persönlicher und sachlicher Beziehung, wenn sie nicht so weit gehen, dass auch ein mittelbarer Nutzen für die Allgemeinheit nicht besteht. Insbesondere anerkennt er ausdrücklich die Beschränkung nach religiösen Kriterien. Eine solche steht denn auch nach der in der Schweiz herrschenden Auffassung der Gemeinnützigkeit nicht entgegen, auf alle Fälle soweit es sich um Angehörige einer Landeskirche handelt, wie hier der römisch-katholischen Landeskirche des Kantons Solothurn. Der Regierungsrat verweigert die Steuerbefreiung nicht deshalb, weil das Heim nur Angehörigen der römisch-katholischen Konfession offensteht. Als unzulässig betrachtet er dagegen die ausschliessliche Begünstigung ausländischer Staatsangehöriger. Der Regierungsrat scheint auch hiefür ein mittelbares Interesse der Allgemeinheit als genügend zu erachten und erwähnt, dass die Betreuung der Fremdarbeiter mit Rücksicht auf deren Bedeutung für die schweizerische Volkswirtschaft mittelbare Vorteile zur Folge habe. In der Tat ist allgemein bekannt, welche Wichtigkeit infolge der derzeitigen Überbeschäftigung, der die schweizerische Volkswirtschaft nur dank der grossen Zahl von Fremdarbeitern gewachsen ist, diesem Problem zukommt. Ohne darauf näher einzugehen, darf festgestellt werden, dass in diesem Zusammenhang namentlich auch die Unterbringung der zahlreichen italienischen Arbeiter und ihrer Angehörigen, die Rücksicht auf ihre fremde Sprache und auf ihr dadurch bedingtes Bedürfnis, den Zusammenhang unter sich und ihre Eigenart zu pflegen, von grosser Bedeutung sind. Die Lösung
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der hieraus sich ergebenden Probleme liegt zweifellos mittelbar auch im Interesse der schweizerischen Allgemeinheit, was auch der Regierungsrat von Solothurn anzuerkennen scheint. Er lehnt aber die Berücksichtigung dieses volkswirtschaftlichen Kriteriums ab, solange durch die Tätigkeit des Gesuchstellers die ausländischen Arbeitskräfte gegenüber den einheimischen bevorzugt werden. Entgegen seiner Darstellung in der Antwort hat er im angefochtenen Entscheid massgeblich auf diese behauptete Bevorzugung abgestellt.
Von einer solchen Bevorzugung kann jedoch im Ernste nicht die Rede sein. Der Tatbestand ist nicht umstritten: Der Beschwerdeführer stellt in dem von ihm geführten Heim den italienischen Fremdarbeitern römisch-katholischer Konfession ein Versammlungslokal, Räume für Religions- und Eheunterricht sowie Wohnzimmer für 32 Mädchen zur Verfügung und führt darin eine Auskunftsstelle, eine Kantine und einen Kinderhort. Soweit es sich um eigentliche seelsorgliche Betreuung handelt wie beim Religionsunterricht, ist unbestreitbar und unbestritten, dass die solothurnischen Kirchgemeinden diese Aufgaben gegenüber ihren gewöhnlichen Angehörigen erfüllen, dass aber gegenüber den Italienern wegen ihrer fremden Sprache der ordentliche Weg versagt. Daneben haben nach § 9 des Gemeindegesetzes die solothurnischen Kirchgemeinden auch für die weltlichen Bedürfnisse ihrer Konfession zu sorgen. Dazu gehört nach ständiger Praxis auch die Führung von Kindergärten oder Kinderhorten, ferner die Zurverfügungstellung von Versammlungslokalen für gewisse Gruppen und Bestrebungen, z.B. für Jünglingsvereine, wohl auch die Erteilung von Eheunterricht und die Führung einer Auskunftsstelle. Auch in dieser Beziehung genügen die ordentlichen Einrichtungen der Kirchgemeinden dem besonderen Bedürfnis der italienischen Angehörigen, das sich aus deren Fremdsprachigkeit und Neigung zum Zusammenschluss unter sich und zur Pflege ihrer Eigenart ergibt, offensichtlich nicht; dabei besteht für sie
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gerade deswegen ein erhöhter Bedarf nach Räumlichkeiten, wo sie ohne Konsumationszwang zusammenkommen können. Dagegen gehen die Führung einer Kantine und die Beschaffung von Wohnzimmern über die normalen Aufgaben von Kirchgemeinden hinaus, werden jedoch gelegentlich, besonders wo wegen der Lage von Fabriken, Wohnungsmangels usw. ein spezielles Bedürfnis besteht, von den Arbeitgebern übernommen. Deren Einrichtungen tragen aber dem erwähnten besonderen Bedürfnis der Fremdarbeiter ebenfalls nicht Rechnung. Das gilt namentlich mit Bezug auf die Kantinen, bei denen neben der Sprache noch die Gewohnheit einer anderen Kost eine Rolle spielt. Ebenso leuchtet ein, dass für alleinstehende Mädchen in einem fremden Lande mit anderer Sprache ein erhöhtes Bedürfnis nach sittlich einwandfreien Wohnzimmern besteht, dem durch das normale, zurzeit ohnehin fast überall zu kleine Angebot nicht genügt wird, und dass die Kirchgemeinden sich dieser Aufgabe annehmen, da sie neben der religiösen auch die sittliche Betreuung ihrer Angehörigen verfolgen. Wenn der Beschwerdeführer für die ihm angehörenden Kirchgemeinden - mit denen er sich in die Tragung des Betriebsdefizites teilt - diese Bedürfnisse ihrer italienischen Gemeindeglieder, die sonst nicht berücksichtigt würden, befriedigt, so kann darin keine Bevorzugung ausländischer Arbeitskräfte gegenüber den einheimischen erblickt werden; denn für die letzteren werden die entsprechenden Bedürfnisse entweder durch die Kirchgemeinden selbst oder durch die Arbeitgeber befriedigt, oder sie bestehen gar nicht oder doch nicht in so dringlichem Masse. Die Verweigerung der Steuerbefreiung mit dieser unhaltbaren Begründung ist willkürlich.
Die Verneinung der Gemeinnützigkeit beim Beschwerdeführer würde ebenfalls eine rechtsungleiche Behandlung gegenüber den Wohlfahrtsgebäuden von industriellen Unternehmen darstellen, soweit deren Steuerbefreiung mit Gemeinnützigkeit begründet werden sollte; denn es ist
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nicht einzusehen, wieso die Beschränkung des Destinatärkreises auf Fremdarbeiter die Gemeinnützigkeit eher ausschliessen sollte als diejenige auf den meist viel engeren Kreis der Arbeiter und Angestellten des eigenen Unternehmens.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid der Regierungsrates des Kantons Solothurn vom 21. Oktober 1960 aufgehoben.