Urteilskopf
99 Ib 462
63. Extrait de l'arrêt du 16 novembre 1973 dans la cause Granges, Guérin, Roduit et Cie contre Commission fédérale des recours en matière de douane.

Regeste
Unterschiedliche Zollbehandlung von Waren nach dem Verwendungszweck. Teilweise Rückerstattung der Abgaben.
Der Nachweis der Verwendung zu einem die Zollermässigung rechtfertigenden Zweck kann auch auf eine Weise, die im Reglement der Oberzolldirektion nicht vorgesehen ist, geleistet werden.

Sachverhalt
ab Seite 463
BGE 99 Ib 462 S. 463
Résumé des faits:
A.-
La maison Granges, Guérin, Roduit et Cie (ci-après: la maison Granges et Cie) exploite des carrières et gravières à Charrat et Saillon, ainsi qu'une fabrique de produits en ciment. Pour les besoins de son exploitation, elle utilise 18 véhicules routiers et 24 machines de chantier, fonctionnant à l'huile Diesel. Elle emploie aussi de l'huile Diesel pour le chauffage de divers bâtiments et certains travaux de nettoyage. Enfin, elle en vend à des tiers.
Le 30 juin 1971, la maison Granges et Cie a adressé à la Direction générale des douanes une demande de remboursement partiel des droits de douane sur l'huile Diesel, dans la mesure où celle-ci avait été utilisée pour le chauffage, le nettoyage et le fonctionnement de machines de chantier, cela pour la période du 1er janvier au 30 juin 1971. La Direction des douanes de Lausanne a procédé le 5 juin 1972 à une inspection de l'exploitation, qui a révélé d'importantes lacunes dans la tenue des contrôles de la consommation de l'huile Diesel, tels que l'administration les prescrit. Se fondant sur cette inspection, la Direction générale des douanes a refusé le remboursement des droits pour la période de consommation du 1er janvier au 30 juin 1971, ainsi que pour deux périodes subséquentes, courant du 1er juillet 1971 au 15 février 1972 d'une part et du 16 février au 5 juin 1972 d'autre part. La décision arrête à 75 163 fr. 05, au total, le montant dont le remboursement est refusé.
La maison Granges et Cie a recouru à la Commission fédérale des recours en matière de douane, qui l'a déboutée par décision du 9 mars 1973.
B.-
Agissant par la voie du recours de droit administratif, la maison Granges et Cie requiert le Tribunal fédéral d'annuler
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la décision de la Commission fédérale des recours et d'ordonner le remboursement de 75 163 fr. 05. Subsidiairement, elle requiert le renvoi de la cause à la Direction générale des douanes pour nouvelle décision.
C.-
La Commission fédérale des recours et la Direction générale des douanes concluent au rejet du recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
1.
(Recevabilité).
2.
a) Selon le tarif d'usage, annexé à la loi fédérale du 19 juin 1959 sur le tarif des douanes suisses, position 2710.20, l'huile Diesel pour l'alimentation des moteurs est passible d'un droit de 26 fr. 50 par 100 kg (LF du 16 mars 1967, chap. I, et ACF du 27 mars 1968, art. 1er).
En vertu de l'art. 40 al. 5 lit. a de l'ordonnance relative à la loi sur les douanes, du 10 juillet 1926 (dans sa teneur du 18 décembre 1961), le Département fédéral des finances et des douanes est habilité à prescrire que les importateurs de marchandises soumises à des droits différents selon le genre d'emploi acquittent à l'entrée les droits au tarif supérieur, la différence leur étant remboursée ultérieurement sur le vu d'une demande et de la justification de l'emploi. Ce département a rendu, le 4 novembre 1970, une ordonnance - ordonnance sur le régime du revers - selon laquelle, notamment, l'huile Diesel destinée aux machines pour la construction relevant elles-mêmes du chapitre 84 du tarif d'usage n'est frappée que d'un droit réduit à 10 fr. par 100 kg.
Enfin, se fondant sur la délégation de l'art. 3 al. 1 de l'arrêté fédéral concernant le financement des routes nationales, du 17 mars 1972, le Conseil fédéral a prescrit, par arrêté du 9 août 1972 (art. 3), que les droits de douane supplémentaires sur les carburants seraient restitués également dans tous les cas où ces carburants auraient été affectés à des usages énumérés dans les diverses ordonnances du Département fédéral des finances et des douanes concernant le traitement douanier différentiel des marchandises suivant l'emploi.
b) La Direction générale des douanes a établi un règlement concernant le remboursement partiel des droits de douane grevant l'huile Diesel utilisée dans l'industrie, l'artisanat et les entreprises publiques de transports, daté du 1er janvier 1967 (ci-après: le règlement sur le remboursement). Selon l'art. 2
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ch. 2, l'allégement douanier est accordé par la voie du remboursement de la différence des droits, sur demande du consommateur et moyennant la preuve de l'utilisation de l'huile Diesel à des fins bénéficiant de l'allégement douanier. L'art. 3 al. 1 dispose liminairement que les contrôles de la consommation sont indispensables pour fournir la preuve de l'utilisation au sens de l'art. 2 ch. 2. Il précise ensuite de manière détaillée les modalités des contrôles à tenir selon le genre de machines. Ces contrôles doivent notamment indiquer pour chaque machine la date du remplissage, la quantité introduite dans le réservoir, l'état du compteur kilométrique ou du compteur des heures de marche (à défaut de compteur, l'indication quotidienne des heures de marche), le lieu du remplissage et la signature du chauffeur ou machiniste. Pour les véhicules et machines ravitaillées à des colonnes distributrices, il faut tenir un contrôle des prélèvements pour chaque machine et un contrôle du réservoir d'entrepôt. Selon l'art. 3 al. 3, la quantité d'huile Diesel prélevée dans les réservoirs ou les fûts, ou introduite dans les réservoirs des machines doit chaque fois être constatée selon des règles précisées à l'alinéa suivant. Elle ne peut être simplement estimée. Enfin, l'art. 3 al. 7 dispose que la tenue inexacte des contrôles et l'inobservation des prescriptions y relatives ont pour conséquence le refus de l'allégement douanler.
3.
a) La Commission fédérale des recours en matière de douane admet elle-même que le règlement sur le remboursement, édicté par la Direction générale des douanes, n'a pas la valeur d'une ordonnance d'exécution. Avec raison. En vertu de l'art. 7 de la loi fédérale du 12 mars 1948 relative à la force obligatoire du Recueil systématique des lois et ordonnances de 1848 à 1947 et à la nouvelle série du Recueil des lois, les services des départements n'ont la compétence d'édicter des dispositions ayant force obligatoire générale que si une loi ou un arrêté fédéral le prévoit. Tel n'est pas le cas en l'espèce.
La cause doit dès lors être jugée sur la base de l'art. 7 de l'ACF du 9 août 1972 concernant la taxe supplémentaire sur les carburants, applicable aussi au droit de base, ainsi que de l'art. 40 de l'ordonnance d'exécution de la loi sur les douanes (OLD), auquel il renvoie.
b) La première de ces dispositions prescrit pour les usages autres qu'agricoles ou sylvicoles, et ainsi pour la présente
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espèce, le système des justifications (Nachweisverfahren), qu'elle ne définit pas. L'art. 40 OLD, auquel elle renvoie, ne le définit pas davantage. Cependant, il contient une délégation de compétence en faveur du Département des finances et des douanes, délégation dont les termes - exiger des preuves supplémentaires, édicter des prescriptions générales de procédure, prévoir des mesures de contrôle et de sûreté - vont aider à définir le système des justifications.
Ce système s'oppose au système des normes, ou système estimatif, admis dans l'agriculture et la sylviculture. Il ne permet donc pas, pour déterminer les quantités consommées à des usages justifiant l'allégement, de s'en remettre à des estimations fondées sur les données de l'expérience. Le requérant doit fournir la preuve des quantités consommées pour de tels usages.
Sur ces bases, la Direction générale des douanes a émis des instructions évidemment utiles, voire nécessaires en l'absence d'une ordonnance d'exécution. Ces instructions indiquent à l'importateur ce qu'il devra prouver pour obtenir le dégrèvement et comment il devra le prouver. C'est l'objet notamment de l'art. 3, résumé ci-dessus (consid. 2 b). L'administré est ainsi renseigné sur la manière de procéder pour être assuré d'obtenir l'allégement. En même temps, l'administration rationalise ses opérations de contrôle. L'importateur qui ne se conforme pas aux instructions ainsi données devra s'en prendre à lui-même s'il doit tenter de faire d'une autre manière la preuve, dont la charge et le coût lui incombent, qu'il a employé de l'huile Diesel à des fins justifiant l'allégement.
c) Mais l'administration lèse l'importateur lorsqu'elle déclare les autres preuves irrecevables en se fondant sur l'art. 3 al. 7 de son règlement. Lorsque, en l'absence des preuves prescrites, il y a néanmoins la certitude qu'une quantité déterminée de marchandises à traitement douanier différentiel a été affectée à un usage justifiant l'allégement, il n'y a pas de raison valable de refuser cet allégement. Le seul souci d'épargner à l'administration l'examen de preuves inhabituelles ne suffit pas à justifier une sanction aussi lourde que le refus de remboursement, qui peut porter sur des montants considérables. Certes, la négligence de l'importateur, dûment avisé, permettra de trancher les questions douteuses à son détriment. Mais on ne saurait refuser de tenir compte de faits incontestables, simplement
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parce que la preuve n'a pas été faite par les moyens prévus par le règlement.
La présente cause illustre bien la question. Il tombe sous le sens que la maison recourante, qui a employé plus de vingt machines de chantier pendant environ dix-huit mois, a affecté à un usage appelant dégrèvement des quantités probablement importantes d'huile Diesel. Le principe du remboursement d'un certain montant peut être tenu pour acquis. La preuve des quantités employées pourra sans doute être apportée, au moins dans une mesure partielle, même en l'absence des fiches de contrôle que la maison recourante a omis de tenir. Dès lors que la charge et les frais de cette preuve lui incombent et que, vraisemblablement, elle aboutira en partie, il n'y a pas de motif raisonnable de lui refuser le droit de la tenter.
La décision attaquée, qui refuse cette faculté à la maison recourante, est ainsi entachée d'une erreur de droit, ce qui entraîne l'admission du recours.
4.
... (Renvoi de la cause à la Direction générale des douanes).