Urteilskopf
137 II 338
28. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. Schweizer Heimatschutz gegen X. und Bezirk Oberegg (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
1C_382/2010 vom 13. April 2011

Regeste
Art. 24 lit. a RPG
und
Art. 39 RPV
; freiwilliger Abbruch und Wiederaufbau eines Doppeleinfamilienhauses in einer Streubausiedlung.
Art. 39 RPV
stellt eine sehr weitgehende Ausführungsnorm von
Art. 24 lit. a RPG
dar. Sie lässt keinen Spielraum für einen freiwilligen Abbruch und Wiederaufbau von nach 1972 noch landwirtschaftlich genutzten Bauten in Streubausiedlungen, zumal sich schon auf Gesetzesstufe keine entsprechende Grundlage findet. Im Bereich der Ausnahmebewilligungen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone (
Art. 24 ff. RPG
) wird der freiwillige Abbruch und Wiederaufbau lediglich in
Art. 24c RPG
ausdrücklich zugelassen. Dieser ist hier aber nicht einschlägig (E. 2).

Sachverhalt
ab Seite 339
BGE 137 II 338 S. 339
X. beabsichtigte, sein Doppeleinfamilienhaus abzubrechen und wiederaufzubauen. Das Objekt steht auf den Parzellen Nrn. 606520 und 606530 im Bezirk Oberegg, welche sich in der Landwirtschaftszone und im Gebiet mit traditioneller Streubauweise befinden. Das Haus diente noch nach 1972 landwirtschaftlichen Zwecken. Inzwischen wurde der landwirtschaftliche Betrieb aufgegeben. Der Neubau soll weder der landwirtschaftlichen Bewirtschaftung noch dem produzierenden Gartenbau oder entsprechenden Wohnzwecken dienen.
Die gegen das Bauvorhaben eingereichten Einsprachen eines Privaten und des Schweizer Heimatschutzes wies das kantonale Bau- und Umweltdepartement am 3. April 2009 ab. Der Bezirksrat Oberegg erteilte hierauf am 7. Mai 2009 die Baubewilligung.
Die kantonalen Instanzen schützten diesen Entscheid im Rechtsmittelverfahren und bestätigten jeweils die Baubewilligung.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 8. September 2010 verlangte der Schweizer Heimatschutz die Aufhebung sämtlicher auf kantonaler und kommunaler Ebene in dieser Sache ergangener Entscheide und die Verweigerung der Baubewilligung für den geplanten Abbruch- und Wiederaufbau auf den Parzellen Nrn. 606520 und 606530. Eventualiter sei die Sache zur neuen Beurteilung an das Kantonsgericht zurückzuweisen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut. Es hebt das Urteil des Kantonsgerichts Appenzell-Innerrhoden, Abteilung Verwaltungsgericht, vom 1. Juni 2010 und damit auch die vom Bezirksrat Oberegg am 7. Mai 2009 erteilte Baubewilligung auf.
(Zusammenfassung)
BGE 137 II 338 S. 340
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
Der Beschwerdeführer macht geltend, der freiwillige Abbruch und Wiederaufbau stehe in Widerspruch zum Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) und zum RPG (SR 700). Vor Behandlung der natur- und heimatschutzgesetzlichen Belange ist zu prüfen, ob eine Baubewilligung aus raumplanungsrechtlicher Sicht überhaupt möglich ist.
2.1
Unbestritten ist, dass
Art. 24d RPG
vorliegend nicht zur Anwendung gelangt. Nach Abs. 1 der zitierten Bestimmung können in landwirtschaftlichen Wohnbauten, die in ihrer Substanz erhalten sind, landwirtschaftsfremde Wohnnutzungen zugelassen werden.
Art. 24d Abs. 1 RPG
sieht einen Wiederaufbau nicht vor. Im Gegenteil wird dort vorausgesetzt, dass die Substanz erhalten ist und weiter genutzt wird. Wenn der Verordnungsgeber in
Art. 42a Abs. 3 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1)
in Fällen der Zerstörung durch höhere Gewalt trotzdem einen Wiederaufbau zulässt, so steht dahinter die Absicht, zahlenmässig nicht ins Gewicht fallende Härtefälle zu lösen (Urteile des Bundesgerichts 1C_101/2009 vom 11. Dezember 2009 E. 3; 1A.23/2007 vom 31. Juli 2007 E. 3.3). Ein freiwilliger Abbruch und Wiederaufbau ist indessen nicht zulässig. Da der geplante Abbruch und anschliessende Wiederaufbau vorliegend aus freien Stücken erfolgen soll, kann keine Ausnahmebewilligung nach
Art. 24d RPG
erteilt werden.
2.2
Die Standeskommission hat in ihrem Entscheid die Auffassung vertreten, aufgrund der mit dem Streusiedlungsgebiet verfolgten Zielsetzungen müsse der freiwillige Abbruch und Wiederaufbau bestehender Bauten mit Wohnungen zu landwirtschaftsfremden Wohnzwecken zulässig sein. Dazu beruft sie sich auf
Art. 39 RPV
, gemäss dessen Abs. 3 lit. c - wie bei
Art. 24d Abs. 3 lit. b RPG
- die äussere Erscheinung und die bauliche Grundstruktur im Wesentlichen unverändert bleiben müssen. Im Unterschied zu
Art. 42a Abs. 3 RPV
regle
Art. 39 RPV
den Wiederaufbau aber nicht ausdrücklich; namentlich enthalte er kein Verbot.
Nach Meinung des Verwaltungsgerichts handelt es sich bei
Art. 39 RPV
um einen eigenständigen Ausnahmetatbestand, der losgelöst von den übrigen Ausnahmetatbeständen - insbesondere von
Art. 24d RPG
- zur Anwendung gelange. Diese Bestimmung räume den Kantonen die Möglichkeit ein, Gebiete ausserhalb der Bauzone gerade
BGE 137 II 338 S. 341
zum Zweck der dauernden Besiedlung dem Streusiedlungsgebiet zuzuweisen und darin Bauten zuzulassen, wenn sie ganzjährig bewohnt würden. Der Kanton Appenzell Innerrhoden habe mit Erlass der Art. 65a ff. der Verordnung vom 17. März 1986 zum Baugesetz (BauV/AI; GS 700.010) von dieser Kompetenz Gebrauch gemacht. Dabei stützt sich das Verwaltungsgericht u.a. auf Art. 66 Abs. 2 BauV/AI, welcher den Abbruch und Wiederaufbau von Wohnbauten in Streubausiedlungen unter gewissen Voraussetzungen erlaubt.
2.3
Das Bundesgericht musste sich bis anhin noch nie mit der Frage befassen, ob für Streubausiedlungen mit
Art. 39 RPV
eine weiter gehende Regelung geschaffen wurde, als sie gemäss
Art. 24d Abs. 1 RPG
in Verbindung mit
Art. 42a Abs. 3 RPV
gilt. Ein Blick in die Literatur ergibt folgendes Bild:
2.3.1
MUGGLI bedauert, dass
Art. 39 Abs. 3 RPV
trotz der sehr ähnlichen Vorschrift von
Art. 24d Abs. 3 RPG
nicht vollständig mit Letzterem harmonisiert wurde (RUDOLF MUGGLI, in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, 2009, N. 26 zu
Art. 24 RPG
). Aus dem Umstand, dass die äussere Erscheinung und die bauliche Grundstruktur gemäss
Art. 39 Abs. 3 lit. c RPV
unverändert bleiben müssen, leitet der Autor ab, dass neubauähnliche Umgestaltungen oder gar der Abbruch und Wiederaufbau in moderner Form ausgeschlossen seien (MUGGLI, a.a.O.). Ob e contrario Umgestaltungen bzw. Wiederaufbauten ohne neubauähnlichen Charakter zulässig wären, bleibt offen.
2.3.2
Der vom Verwaltungsgericht zitierte KARLEN äussert sich zum vorliegenden Problem nicht (PETER KARLEN, Die Ausnahmebewilligung nach
Art. 24-24d RPG
: System der neuen Regelung, ZBl 102/2001 S. 291 ff., 305). Nach ihm bezweckt der sich lediglich auf Verordnungsstufe befindende kantonalrechtliche Ausnahmetatbestand von
Art. 39 Abs. 1 RPV
, die zulässigen Umnutzungen von Wohnbauten in Streubausiedlungen etwas weiter zu ziehen, als
Art. 24d Abs. 1 RPG
dies zulässt. Einerseits solle sich der Grundsatz "Wohnen bleibt Wohnen" auch auf den Ökonomieteil von Bauernhäusern erstrecken dürfen. Andererseits sollten Umnutzungen zu kleingewerblichen Zwecken zulässig sein, was der Autor allerdings als gesetzeswidrig erachtet. Dass in Streubausiedlungen für freiwillige Abbrüche und Wiederaufbauten in Abweichung der sonstigen Grundsätze für das Bauen ausserhalb der Bauzonen ein Sonderregime gelten sollte, war für KARLEN offensichtlich kein Thema.
BGE 137 II 338 S. 342
2.3.3
Auch bei HÄNNI findet sich in seiner Darstellung der Sondernorm von
Art. 39 RPV
nichts zu dieser Frage (PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5. Aufl. 2008, S. 225 f.). Ausführlicher setzen sich WALDMANN/HÄNNI dagegen in ihrem Kommentar mit
Art. 39 RPV
auseinander (WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, N. 26 ff. zu
Art. 24 RPG
). Vorab bezweifeln sie stark die Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit von
Art. 39 RPV
, insoweit dieser über
Art. 24d RPG
hinausgeht. Sie begründen ihre Bedenken mit dem abschliessenden Charakter der Sondervorschriften im RPG sowie dem Fehlen einer entsprechenden Delegationsnorm. Im Direktvergleich von
Art. 39 Abs. 3 RPV
mit
Art. 24d Abs. 3 RPG
erkennen sie vor allem zwei Ausnahmen: Einerseits sehe
Art. 39 Abs. 3 RPV
im Gegensatz zu
Art. 24d Abs. 3 lit. a RPG
vom Kriterium der Eignung der Baute zur vorgesehenen Nutzung ab, weshalb die Umnutzungsmöglichkeiten - insbesondere bezüglich der Ökonomiegebäude - weiter reichen würden. Andererseits fasse
Art. 39 Abs. 3 lit. e RPV
den Tatbestand der Gefährdung der landwirtschaftlichen Bewirtschaftung in der Nachbarschaft viel weiter, als dies
Art. 24d Abs. 3 lit. d RPG
tue. Die Problematik des freiwilligen Abbruchs und Wiederaufbaus wird nicht erwähnt.
2.4
Bei
Art. 39 RPV
handelt es sich um eine Ausführungsbestimmung zur Ausnahmeregelung von
Art. 24 lit. a RPG
. Keine der beiden Normen äussert sich explizit zur Frage des Abbruchs bzw. Wiederaufbaus von Bauten. Im Bereich der Ausnahmebewilligungen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone (
Art. 24 ff. RPG
) wird der freiwillige Abbruch und Wiederaufbau lediglich in
Art. 24c RPG
ausdrücklich zugelassen. Es ist indes unbestritten, dass diese Bestimmung hier nicht einschlägig ist, da die zu beurteilende Baute nicht infolge einer nachträglichen Änderung von Erlassen oder Plänen zonenwidrig wurde (
Art. 41 RPV
), sondern noch nach dem 1. Juli 1972 landwirtschaftlich genutzt wurde.
2.5
Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) weist in seiner Vernehmlassung zu Recht auf den Wortlaut von
Art. 39 RPV
hin. So regelt Abs. 1 lit. a "die Änderung bestehender Bauten". Bewilligungen dürfen nur erteilt werden, wenn die "Umnutzung" keine Ersatzbaute zur Folge hat, die nicht notwendig ist (Abs. 3 lit. b) und wenn die äussere Erscheinung und die "bauliche Grundstruktur" im Wesentlichen unverändert bleiben (Abs. 3 lit. c). Diese Formulierung spreche gegen die Zulässigkeit eines freiwilligen Abbruchs und Wiederaufbaus.
BGE 137 II 338 S. 343
2.6
Hinzu kommt, dass
Art. 39 RPV
als Ausführungsnorm von
Art. 24 lit. a RPG
bereits eine sehr weitgehende Interpretation von Letzterem darstellt (in diesem Sinne auch die von KARLEN [E. 2.3.2 hiervor] und WALDMANN/HÄNNI geäusserten Zweifel an der Gesetzeskonformität [E. 2.3.3 hiervor] der Verordnungsnorm), sodass kein Spielraum für Projekte wie das geplante bestehen dürfte. Bezweckt war mit
Art. 39 RPV
in erster Linie eine bessere Nutzung bestehender Bausubstanz, insbesondere die Möglichkeit, die Wohnnutzung in bestehende Ökonomiegebäude auszuweiten (KARLEN, a.a.O., S. 305; WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., N. 28 zu
Art. 24 RPG
). Es bestehen keine Anhaltspunkte, dass darüber hinaus für freiwillige Abbrüche und Wiederaufbauten ein grosszügigeres Bewilligungsregime als gemäss den sonst üblichen Grundsätzen bei Bauten ausserhalb Bauzone eingeführt werden sollte. Den Kantonen steht es wohl frei, in ihrem Ausführungsrecht strengere Voraussetzungen an die Erteilung der Bewilligung für standortgebundene Vorhaben zu erlassen, eine Kompetenz für Lockerungen der bundesrechtlichen Lösung wurde ihnen jedoch nicht eingeräumt (Botschaft vom 2. Dezember 2005 über die Teilrevision des Raumplanungsgesetzes, BBl 2005 7117; siehe auch CHRISTOPH JÄGER, Kommentar RPG, a.a.O., N. 6 zu
Art. 27a RPG
).
2.7
Allenfalls lässt sich aus dem Umstand, dass
Art. 42a Abs. 3 RPV
den Wiederaufbau ausnahmsweise nach Zerstörung durch höhere Gewalt zulässt, der Analogieschluss ziehen, dies müsse auch für Bauten in Streusiedlungsgebieten gelten. Diese Frage stellt sich hier nicht. Umgekehrt kann aber aus dem Fehlen einer solchen Ausnahmeklausel in
Art. 39 RPV
nicht einfach gefolgert werden, im Streusiedlungsgebiet seien sogar freiwillige Abbrüche und Wiederaufbauten zulässig, zumal sich schon auf Gesetzesstufe keine entsprechende Grundlage findet.