Urteilskopf
118 Ia 46
9. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 14. Februar 1992 i.S. Verein Scientology Kirche Zürich gegen Verein infoSekta und Regierungsrat des Kantons Zürich sowie i.S. Verein Vereinigungskirche Zürich gegen Verein infoSekta und Regierungsrat des Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerden)

Regeste
Art. 4,
Art. 49 und
Art. 50 BV
,
Art. 9 EMRK
; staatlicher Beitrag aus dem Lotteriefonds an einen Verein.
1. Beginn der Rechtsmittelfrist für Dritte, die nicht Adressaten des angefochtenen Entscheids sind (E. 2).
2. Legitimation: allgemeine Grundsätze (E. 3a); Beschwerdelegitimation zweier Glaubensgemeinschaften gegen einen Beitragsbeschluss des Regierungsrats zugunsten eines privaten, in der Sektenproblematik tätigen Vereins, dessen Aktivitäten sich u.a. auch gegen die Beschwerdeführer richten; Legitimation gestützt auf das in
Art. 49 und
Art. 50 BV
mitenthaltene Neutralitätsgebot des Staates bejaht (E. 3b). Vorliegen eines aktuellen praktischen Interesses (E. 3c).
3.
Art. 49 und
Art. 50 BV
: Tragweite der Glaubens-, Gewissens- und Kultusfreiheit; keine Berufung auf diese Grundrechte, soweit damit die Tätigkeit des - nicht öffentliche Aufgaben wahrnehmenden - Vereins beanstandet wird (E. 4c und d).
4. Tragweite des Neutralitätsgebots des Staates (E. 4e, aa); das Gebot ist vorliegend durch die staatliche Unterstützung eines privaten Vereins nicht verletzt (E. 4e, bb).
5. Geltung des Legalitätsprinzips in der Leistungsverwaltung (E. 5b). Art. 5 des BG betreffend die Lotterien und die gewerbsmässigen Wetten (SR 935.51) als hinreichende gesetzliche Grundlage für Zuwendungen aus dem Lotteriefonds; auch kantonalrechtliche Voraussetzungen für Beitragsleistung sind vorliegend erfüllt (E. 5c).

Sachverhalt
ab Seite 47
BGE 118 Ia 46 S. 47
Mit Beschluss vom 6. Februar 1991 gewährte der Regierungsrat des Kantons Zürich dem Verein infoSekta (Verein Informations- und
BGE 118 Ia 46 S. 48
Beratungsstelle für Sekten- und Kultfragen) aus dem Fonds für gemeinnützige Zwecke einen "Starthilfebeitrag" von Fr. 75'000.--. Der betreffende Antrag an den Regierungsrat wurde von der Direktion der Finanzen intern wie folgt begründet:
"Der Verein Informations- und Beratungsstelle für Sekten- und Kultfragen infoSekta will die Öffentlichkeit und Einzelpersonen über soziale Probleme aufklären, welche durch die Aktivitäten von Sekten und sektenähnlichen Gemeinschaften entstehen können. Im Vordergrund des Interesses stehen hiebei Organisationen, welche mit aggressiven Methoden Mitglieder anwerben, geistig bearbeiten, wirtschaftlich ausnützen und bestehende gesellschaftliche Bindungen (Familien, Freundschaften) zerstören; Vereins-, Glaubens- und Meinungsäusserungsfreiheit an sich werden nicht in Frage gestellt. Zudem verpflichtet sich infoSekta, illegales "Deprogrammieren" (z.B. Entführungen) weder selbst durchzuführen noch indirekt zu veranlassen.
Obwohl der Verein auf einem politisch heiklen Terrain operiert, verdient sein Versuchsbetrieb eine staatliche Förderung. Die Informations- und Beratungsstelle kann einen wertvollen Beitrag zur Bewältigung der Herausforderung durch vor allem in den USA verankerte totalitäre Organisationen leisten, der sich heute Jugendliche und junge Erwachsene in vermehrtem Masse stellen müssen. Die Erziehungsdirektion verspricht sich auch eine sachkundige Unterstützung der Jugendsekretariate und weitererbereits bestehender staatlicher Konsultationsstellen.
An die Betriebskosten 1991 von infoSekta haben bisher die Stadt Zürich, die reformierte und die katholische Kirche Beiträge von insgesamt Fr. 73'000.-- zugesichert. Eine kantonale Zuwendung von Fr. 75'000.-- ist daher angemessen."
Dieser Beschluss des Regierungsrates wurde dem Verein infoSekta im Dispositiv mitgeteilt und der kantonale Beitrag von Fr. 75'000.-- am 27. März 1991 überwiesen.
Mit Eingabe vom 27. März 1991 führte der Verein Scientology Kirche Zürich (nachfolgend: Beschwerdeführer 1), nachdem seine Vertreter von der Gewährung des Beitrages an den Verein infoSekta Kenntnis erhalten hatten, beim Bundesgericht wegen Verletzung von
Art. 4, 49 und 50 BV
sowie
Art. 9 EMRK
staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, den Beschluss des Regierungsrates vom 6. Februar 1991 aufzuheben.
Mit Eingabe vom 22. April 1991 erhob auch der Verein Vereinigungskirche Zürich (nachfolgend: Beschwerdeführer 2) staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der
Art. 49 und 50 BV
mit dem Antrag, den erwähnten Regierungsratsbeschluss aufzuheben.
Das von beiden Beschwerdeführern je gestellte Gesuch, den Beschwerden aufschiebende Wirkung zu gewähren, wurde vom
BGE 118 Ia 46 S. 49
Präsidenten der II. öffentlichrechtlichen Abteilung mit Verfügung vom 4. Juni bzw. 10. Juli 1991 abgewiesen.
Der Regierungsrat des Kantons Zürich stellt in seinen Vernehmlassungen vom 5. Juli und 13. August 1991 den Antrag, auf die Beschwerden nicht einzutreten, eventuell sie abzuweisen. Im gleichen Sinne liess sich der nachträglich ebenfalls ins Verfahren einbezogene Verein infoSekta am 12. und 13. Dezember 1991 vernehmen.
Der Beschwerdeführer 1 erhielt auf sein Ersuchen Einsicht in den angefochtenen Regierungsratsbeschluss und weitere vom Regierungsrat eingereichte Unterlagen, worauf er sich in einer ergänzenden Stellungnahme vom 12. Dezember 1991 nochmals äussern konnte.
Das Bundesgericht weist die staatsrechtlichen Beschwerden, soweit es darauf eintritt, ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2.
a) Nach
Art. 89 Abs. 1 OG
muss eine staatsrechtliche Beschwerde innert 30 Tagen seit der nach dem kantonalen Recht massgebenden Eröffnung oder Mitteilung des angefochtenen Entscheides erhoben werden. Für Dritte, welche nicht Adressaten des angefochtenen Entscheides sind, beginnt die Beschwerdefrist nach der Praxis des Bundesgerichts von dem Zeitpunkt an zu laufen, da sie von dieser Anordnung tatsächlich Kenntnis erhalten haben (
BGE 114 III 119
E. 2,
BGE 109 III 123
E. 2; MARTI, Die staatsrechtliche Beschwerde, 4. A., N 220, S. 126; BIRCHMEIER, Bundesrechtspflege, S. 384).
b) Der angefochtene Beitragsbeschluss wurde nur dem Verein infoSekta, nicht auch den beiden Beschwerdeführern eröffnet, da diese am Beitragsgesuchsverfahren vor dem Regierungsrat nicht beteiligt waren und aus der Sicht des Regierungsrates auch kein Anlass bestand, neben dem Gesuchsteller weitere Parteien in dieses Verfahren einzubeziehen. Für die Beschwerdefrist ist daher massgebend, wann die beiden beschwerdeführenden Vereine von der Gewährung des streitigen Staatsbeitrages tatsächlich Kenntnis erhalten haben.
Der Regierungsrat gab über die Zuweisungen aus dem Fonds für gemeinnützige Zwecke eine Pressemitteilung heraus, in der u.a. auch auf die Unterstützung des Vereins infoSekta und die von dieser Organisation verfolgten Ziele hingewiesen wurde. Dies führte zu entsprechenden Meldungen in der Presse, so am 18. Februar 1991 im "Tagblatt der Stadt Zürich" und am 16. Februar 1991 in der Winterthurer Zeitung "Der Landbote".
BGE 118 Ia 46 S. 50
c) Der Verein Scientology Kirche erhielt nach eigenen Angaben erst am 28. Februar 1991 aufgrund eines privaten Hinweises Kenntnis von der Gewährung dieses Beitrages. Er habe darauf durch seinen Rechtsvertreter die Staatskanzlei um Zustellung des betreffenden Regierungsratsbeschlusses ersucht, was abgelehnt worden sei; hingegen habe er am 5. März 1991 von der Staatskanzlei ein Exemplar der erwähnten Pressemitteilung erhalten. Der Regierungsrat stellt diese Darstellung in seiner Vernehmlassung nicht in Abrede. Sie wird, was den Zeitpunkt des Erhaltes der Pressemitteilung anbelangt, durch einen entsprechenden Eingangsstempel des Anwaltsbüros bestätigt. Dafür, dass der Beschwerdeführer 1 schon früher durch die erwähnten, eher unauffällig gestalteten Presseartikel über den streitigen Beitrag informiert war, gibt es keine Anhaltspunkte. Seine am 27. März 1991 der Post übergebene staatsrechtliche Beschwerde erscheint somit als rechtzeitig, gleichgültig, ob bereits die erste, indirekte Kenntnisnahme vom 28. Februar 1991 oder aber erst die Zusendung der Pressemitteilung durch die Staatskanzlei am 5. März 1991 als fristauslösend betrachtet wird.
d) Der Verein Vereinigungskirche sah sich gemäss seiner Darstellung durch ein Stelleninserat im "Tages-Anzeiger" vom 12. März 1991, mit dem für den neugegründeten Verein infoSekta ein Mitarbeiter gesucht wurde, zu "nachträglichen Nachforschungen" im "Tagblatt der Stadt Zürich", dem städtischen Amtsblatt, veranlasst und stiess dort auf einen entsprechenden Artikel vom 18. Februar 1991; Näheres habe auch aus der Winterthurer Zeitung "Der Landbote" vom 16. Februar 1991 erfahren werden können.
Der Regierungsrat betrachtet in seiner Vernehmlassung die Publikation im städtischen Amtsblatt ("Tagblatt der Stadt Zürich") vom 18. Februar 1991 als massgebend und stellt den Hauptantrag, auf die erst am 22. April 1991 aufgegebene staatsrechtliche Beschwerde des Beschwerdeführers 2 wegen Verspätung nicht einzutreten. Dieser Einwand lässt ausser acht, dass die betreffende Meldung im "Tagblatt der Stadt Zürich", wie aus ihrer Darstellung geschlossen werden darf, nicht den Charakter einer förmlichen amtlichen Mitteilung mit entsprechenden Rechtswirkungen hatte; zudem geht es hier allein um den Beitragsbeschluss des Regierungsrates, dessen amtliche Veröffentlichung gegebenenfalls nicht im städtischen Amtsblatt, sondern in einem Publikationsorgan des Kantons erfolgen müsste. Massgebend ist daher auch hier der Zeitpunkt der tatsächlichen Kenntnisnahme vom angefochtenen Beitragsbeschluss. Dies ist nach den glaubhaften, jedenfalls unwiderlegten Ausführungen des Beschwerdeführers 2
BGE 118 Ia 46 S. 51
der 12. März 1991. Damit ist, bei Berücksichtigung des Fristenstillstandes gemäss
Art. 34 Abs. 1 lit. a OG
(Gerichtsferien vor und nach Ostern), auch die am 22. April 1991 aufgegebene Beschwerde 2 als rechtzeitig zu betrachten.
e) Der angefochtene Beschluss des Regierungsrates war nicht an das Verwaltungsgericht weiterziehbar (vgl. §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 sowie § 16 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990). Es handelt sich um einen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid im Sinne der
Art. 86 und 87 OG
, gegen den, da kein anderes bundesrechtliches Rechtsmittel zur Verfügung steht (
Art. 84 Abs. 2 OG
), die staatsrechtliche Beschwerde zulässig ist.
3.
a) Nach
Art. 88 OG
steht das Recht zur Beschwerdeführung Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben. Diese Bestimmung wird vom Bundesgericht in konstanter Praxis dahin ausgelegt, dass der Bürger nur solche Hoheitsakte mit staatsrechtlicher Beschwerde anfechten kann, durch die er in seiner geschützten Rechtsstellung berührt wird; zur Verfolgung bloss tatsächlicher eigener Interessen oder zur Geltendmachung allgemeiner öffentlicher Interessen steht die staatsrechtliche Beschwerde dem Einzelnen nicht zur Verfügung (
BGE 117 Ia 93
E. 2a,
BGE 115 Ia 78
E. 1c,
BGE 114 Ia 223
E. 1b, 381 E. 4b, mit weiteren Hinweisen). Die eigenen rechtlichen Interessen, auf die sich der Beschwerdeführer berufen muss, können entweder durch kantonales oder eidgenössisches Gesetzesrecht oder aber auch unmittelbar durch ein angerufenes spezielles Grundrecht geschützt sein, sofern die Interessen auf dem Gebiet liegen, welches die betreffende Verfassungsbestimmung beschlägt (
BGE 117 Ia 93
E. 2b,
BGE 105 Ia 45
E. 1a; vgl. auch
BGE 114 Ia 311
/12). Das in
Art. 4 BV
enthaltene allgemeine Willkürverbot verschafft für sich allein noch keine geschützte Rechtsstellung im Sinne von
Art. 88 OG
(
BGE 117 Ia 93
E. 2b,
BGE 112 Ia 178
E. 3c).
Der Beschwerdeführer muss nicht notwendigerweise Adressat der angefochtenen Verfügung sein. Er kann zur staatsrechtlichen Beschwerde auch legitimiert sein, wenn er geltend macht, durch die angefochtene Anordnung werde ein Dritter widerrechtlich begünstigt. Der Beschwerdeführer muss sich aber auch hier auf eigene, durch Gesetzes- oder spezielle Verfassungsnormen geschützte Interessen berufen können, welche durch den drittbegünstigenden Entscheid beeinträchtigt werden (
BGE 109 Ia 256
,
BGE 107 Ia 341
ff. E. 2,
BGE 118 Ia 46 S. 52
BGE 105 Ia 189
, 355 f. E. 3a). Eine besondere Regelung gilt für die - hier nicht in Frage stehende - Anfechtung von Erlassen wegen Verletzung der Rechtsgleichheit (
BGE 114 Ia 223
E. 1b,
BGE 110 Ia 11
E. 1a,
BGE 109 Ia 253
ff. E. 4).
b) Die beiden Beschwerdeführer werden durch den Beschluss des Regierungsrates, wonach dem Verein infoSekta ein Starthilfebeitrag von Fr. 75'000.-- gewährt wird, in ihrer durch das Gesetzesrecht umschriebenen Rechtsstellung an sich nicht betroffen. Sie sind nicht Adressaten dieser Verfügung und sie werden in ihren eigenen Befugnissen und Betätigungsmöglichkeiten rechtlich in keiner Weise beschränkt. Die für den angefochtenen Beschluss massgebenden eidgenössischen und kantonalen Vorschriften, wonach die aus Lotteriegeldern stammenden Fondsmittel lediglich für wohltätige oder gemeinnützige Zwecke und nicht zur Erfüllung öffentlichrechtlicher gesetzlicher Verpflichtungen verwendet werden dürfen (vgl. hinten E. 5), dienen lediglich allgemeinen öffentlichen Interessen; sie haben nicht das Ziel, allfällige Konkurrenten oder sonstige Dritte vor Nachteilen zu schützen, welche aus der finanziellen Unterstützung bestimmter Institutionen allenfalls resultieren könnten. Auch der Hinweis auf die vom Regierungsrat am 29. Oktober 1986 erlassenen "Richtlinien" für die Gewährung von Beiträgen aus dem Fonds für gemeinnützige Zwecke nützt den Beschwerdeführern nichts. Diese Richtlinien konkretisieren nur, was sich bereits aus den höherstufigen eidgenössischen und kantonalen Vorschriften ergibt; zudem handelt es sich bloss um verwaltungsinterne Richtlinien, die als solche nicht geeignet sind, geschützte Rechtsansprüche im Sinne von
Art. 88 OG
zu begründen.
Es bleibt zu prüfen, ob sich die Legitimation der Beschwerdeführer unmittelbar aus der Glaubens- und Gewissensfreiheit (
Art. 49 BV
) bzw. der damit verbundenen Kultusfreiheit (
Art. 50 BV
) ergibt. Diese Grundrechte können von natürlichen Personen und ausnahmsweise auch von juristischen Personen angerufen werden, wenn sie nach ihren Statuten, wie dies bei den beiden Beschwerdeführern der Fall ist, ein religiöses oder kirchliches Ziel verfolgen (
BGE 116 Ia 257
E. 5a,
BGE 97 I 120
E. 3a). Die Glaubens-, Gewissens- und Kultusfreiheit gewährleistet dem Einzelnen vorab das Recht, in seiner religiösen Überzeugung sowie in ihrer Äusserung und Betätigung nicht durch ungerechtfertigte staatliche Vorschriften eingeschränkt zu werden. Eine solche staatliche Anordnung, durch welche die beiden Beschwerdeführer in ihren religiösen oder kirchlichen Betätigungsmöglichkeiten rechtlich beschränkt würden, steht hier nicht in Frage;
BGE 118 Ia 46 S. 53
der angefochtene Beschluss enthält kein diese beiden Religionsgemeinschaften belastendes Verbot oder eine sonstige an sie gerichtete Verhaltensanordnung.
Die Glaubens- und Gewissensfreiheit schützt indessen nicht nur vor solchen unmittelbaren rechtlichen Beschränkungen, sondern sie verpflichtet den Staat, und zwar im Sinne eines individualrechtlichen Anspruches, auch zur konfessionellen und religiösen Neutralität (vgl. E. 4e hiernach). Der angefochtene Beitragsbeschluss, durch den einem u.a. mit den beiden Beschwerdeführern in einer ideellen Auseinandersetzung stehenden privaten Verein eine staatliche finanzielle Unterstützung gewährt wird, berührt die Beschwerdeführer insofern in einer durch die Glaubens- und Gewissensfreiheit geschützten Position. Sie sind damit nach
Art. 88 OG
zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen diesen Beitragsbeschluss legitimiert, soweit sie sich auf das in der Glaubens- und Gewissensfreiheit mitenthaltene Gebot der religiösen Neutralität des Staates berufen. Ob dieses verfassungsrechtliche Gebot tatsächlich verletzt ist, ist eine Frage der materiellen Beurteilung.
c) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes zu
Art. 88 OG
muss der Beschwerdeführer grundsätzlich ein aktuelles praktisches Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Entscheides bzw. an der Überprüfung der von ihm erhobenen Rügen haben (
BGE 114 Ia 90
E. 5b,
BGE 110 Ia 141
); dieses Interesse muss auch noch im Zeitpunkt der Urteilsfällung gegeben sein.
Der streitige staatliche "Starthilfebeitrag" wurde dem Verein infoSekta bereits am 27. März 1991, d.h. noch vor Eingang der beiden staatsrechtlichen Beschwerden, überwiesen. Ob die verlangte Aufhebung des Beitragsbeschlusses zu einer entsprechenden Rückerstattungspflicht des begünstigten Vereins führen könnte, ist zweifelhaft, aber nicht von vornherein ausgeschlossen. Das nach
Art. 88 OG
erforderliche aktuelle praktische Interesse an der Beurteilung der vorliegenden Beschwerden kann darin erblickt werden, dass der begünstigte Verein im Falle einer Gutheissung der staatsrechtlichen Beschwerde wenn nicht mit einer Rückerstattungspflicht, so doch allenfalls mit zusätzlichen staatlichen Auflagen für die Verwendung der erhaltenen Mittel zu rechnen hätte.
Im übrigen wird vom Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses dann abgesehen, wenn sich der gerügte Eingriff jederzeit wiederholen könnte, an der Beantwortung der aufgeworfenen Fragen wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung ein hinreichendes öffentliches Interesse besteht und eine rechtzeitige verfassungsgerichtliche
BGE 118 Ia 46 S. 54
Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre (
BGE 114 Ia 90
f. E. 5b, 110 Ia 143 E. 2b). Diese letztere Bedingung ist hier insofern nicht erfüllt, als das Bundesgericht in künftigen Fällen dem begünstigten Verein die Verwendung des erhaltenen Staatsbeitrages durch eine entsprechende vorsorgliche Anordnung gemäss
Art. 94 OG
bis zum Entscheid über die staatsrechtliche Beschwerde einstweilen untersagen könnte. Dies setzt freilich voraus, dass der beschwerdeführende Dritte von der Gewährung des Beitrages innert nützlicher Frist überhaupt Kenntnis erhält, was bei einem solchen Beitragsverfahren, wie der vorliegende Fall zeigt, nicht sichergestellt ist.
Auf die beiden Beschwerden ist daher grundsätzlich einzutreten.
4.
a) Bei der durch den streitigen Staatsbeitrag unterstützten Organisation infoSekta handelt es sich um einen privatrechtlichen Verein im Sinne von
Art. 60 ff. ZGB
, dessen Ziele in § 2 der Statuten wie folgt umschrieben werden:
"Der Verein führt eine Informations- und Beratungsstelle, die in der Region Zürich folgende Aufgaben wahrnimmt:
a) Informieren und Beraten von Personen, die sich aus der Abhängigkeit von Sekten, destruktiven Kulten und totalitären Gruppen lösen wollen bzw. vor dem Eintritt in eine solche Organisation stehen sowie deren Angehörige (Orientierungshilfe), Dienstleistungen im Sinne der ersten Hilfe
b) Vermittlung von Kontakten zu fachkompetenten Stellen, die in den Bereichen Medizin, Psychologie, Theologie, Jurisprudenz und soziale Hilfe Ratsuchenden umfassende Unterstützung zu leisten vermögen
c) Koordination und Informationsaustausch unter diesen Stellen, Fördern der Zusammenarbeit, gezielte Beratung von Beraterinnen und Beratern
d) Aufklärung und Präventivarbeit in der Öffentlichkeit, Sammeln zweckdienlicher Informationen, Pflege des Kontaktes zu offiziellen Stellen
e) Wahrnehmung kollektiver Interessen der Betroffenen (gemäss lit. a) z.B. durch Führen von Verfahren mit präjudizieller Bedeutung oder Unterstützung von einzelnen Betroffenen in wichtigen Fällen im Rahmen der finanziellen Möglichkeiten des Vereins.
Unter Wahrung der Interessen (Selbstfindung) und des Persönlichkeitsschutzes der Ratsuchenden leistet die Informations- und Beratungsstelle ihre Arbeit frei von weltanschaulichen, religiösen, konfessionellen sowie politischen Ideen und Vorstellungen."
Der Verein bezeichnet sich als "parteipolitisch und konfessionell unabhängig" (§ 1 der Statuten). Die Mitgliedschaft steht "interessierten natürlichen und juristischen Personen" offen (§ 3 der Statuten). Laut einer vom Regierungsrat eingereichten Mitgliederliste gehören dem Verein heute 26 Einzelpersonen an. Gemäss Angabe in einer Vereinsbroschüre handelt es sich um "Fachleute in der
BGE 118 Ia 46 S. 55
Sektenproblematik (Sozialarbeit, medizinisch/psychologischer Bereich, Religionswissenschaft, Recht), Politikerinnen und Politiker aus allen Lagern, Vertreter der Landeskirchen, Institutionen der Jugendarbeit und engagierte Betroffene".
b) Die Beschwerdeführer erblicken in der Tätigkeit des Vereins infoSekta eine massive Beeinträchtigung ihrer Religionsfreiheit. Dieser Verein wolle nicht nur objektiv informieren, sondern er bewerte die verfassungsrechtlich geschützten Glaubensansichten der Beschwerdeführer bzw. ihrer Mitglieder in einer unstatthaften negativen Weise.
So würden in einer von infoSekta herausgegebenen Broschüre einige willkürlich ausgewählte Religionsgemeinschaften, worunter die Scientology Kirche und die Vereinigungskirche, als "fragwürdige religiöse" bzw. "totalitäre Organisationen" bezeichnet und ihnen ein systematisch unlauteres Verhalten unterstellt. InfoSekta wolle sodann, wie aus § 2 lit. e der Statuten hervorgehe, keineswegs bloss aufklären, sondern gegen die Verantwortlichen der betreffenden Glaubensgemeinschaften aktiv vorgehen, was einem unzulässigen Kampf gegen verfassungsrechtlich geschützte religiöse Minderheiten gleichkomme. Hinter dem Verein stünden vorab die beiden Landeskirchen, welche von einem rapiden Mitgliederverlust betroffen seien und über die infoSekta eigene religiöse Interessen verfolgten. Zudem bestehe eine enge personelle Verknüpfung mit der "Schweizerischen Arbeitsgemeinschaft gegen destruktive Kulte", deren Exponenten rechtswidrige Mittel wie das "Deprogrammieren", d.h. das Entführen und vorübergehende Einsperren von Mitgliedern von Jugendreligionen gegen deren Willen, befürworteten. Die infoSekta beabsichtige keineswegs bloss eine objektive Information, sondern es gehe ihr um das "Herausholen" von Gläubigen aus ihren Minderheitsreligionsgemeinschaften, um ein "Eingreifen" und "Unterbinden" sowie das "Eliminieren" solcher Gemeinschaften, weil die wenigen Verantwortlichen dieses Vereins der Meinung seien, es handle sich bei diesen Gemeinschaften um blosse "Pseudoreligionen". Angesichts der finanziellen Unterstützung des Vereins aus öffentlichen Mitteln sei der Staat für die Tätigkeit dieser Organisation rechtlich verantwortlich. Die der infoSekta zurechenbaren Umstände und Handlungen seien so zu beurteilen, als würden sie direkt von einer staatlichen Stelle ausgehen. Der Staat könne sich nicht durch den Umweg über die Unterstützung eines privatrechtlichen Vereins einer Beurteilung nach jenen Massstäben entziehen, denen staatliches Handeln unterworfen sei.
BGE 118 Ia 46 S. 56
c) Die Glaubens-, Gewissens- und Kultusfreiheit nach
Art. 49 und 50 BV
, nachfolgend auch kurz als Religionsfreiheit bezeichnet, gewährleistet das Recht, eine religiöse oder weltanschauliche Überzeugung zu haben, sowie diese, innerhalb gewisser Schranken, zu äussern, zu verbreiten und zu praktizieren. Sie schützt den Einzelnen und die Religionsgemeinschaften vorab vor unerlaubtem Zwang durch den Staat. Gegenüber Privaten entfaltet dieses Grundrecht keine unmittelbare Wirkung; eine sogenannte Drittwirkung besteht nur indirekt in dem Sinne, dass bei der Auslegung von offenen Klauseln im Privat- und Strafrecht gegebenenfalls auch der Gehalt dieses Grundrechtes mitzuberücksichtigen ist (PETER KARLEN, Das Grundrecht der Religionsfreiheit in der Schweiz, Zürich 1988, S. 271 f.; ULRICH HÄFELIN, in Kommentar BV, Art. 49, Rz. 121; HÄFELIN/HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 2. A., Zürich 1988, NN 115 ff., S. 37 ff., NN 1114 ff., S. 346; IVO HANGARTNER, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, Bd. II: Grundrechte, Zürich 1982, S. 50 ff.). Eine direkte Wirkung für Private entfaltet die Religionsfreiheit höchstens in besonderen Einzelbereichen, die hier jedoch nicht in Frage stehen (KARLEN, a.a.O., S. 273 ff., mit Hinweisen; HANGARTNER, a.a.O., S. 52). Aus
Art. 9 EMRK
, der vom Beschwerdeführer 1 zusätzlich angerufen wird, ergeben sich, jedenfalls für den hier zu beurteilenden Fall, keine weitergehenden Garantien (
BGE 116 Ia 258
E. 5b, 114 Ia 132 E. 2a; KARLEN, a.a.O., S. 163 ff.).
Soweit die Beschwerdeführer die gerügte Verletzung ihrer Religionsfreiheit unmittelbar in der bisherigen und künftigen Tätigkeit des Vereins infoSekta erblicken, ist ihre Beschwerde zum vornherein unbegründet. Dieses Grundrecht schützt sie nicht vor den Aktivitäten eines privaten Vereins. Die Glaubens- und Gewissensfreiheit gibt grundsätzlich keinen Anspruch darauf, von Konfrontationen mit anderen religiösen oder weltanschaulichen Ansichten oder von Kritik an der eigenen Glaubensauffassung durch andere Private verschont zu bleiben (PETER KARLEN, Religiöse Symbole in öffentlichen Räumen, ZBl 90/1989, S. 15). Da die Religionsfreiheit u.a. das Recht enthält, für eine bestimmte Religion zu werben, um neue Anhänger zu gewinnen bzw. solche einem andern Glauben abzuwerben, muss sie folgerichtig auch die Befugnis zur Kritik an andern Glaubensauffassungen in sich schliessen (KARLEN, Das Grundrecht der Religionsfreiheit in der Schweiz, S. 266 ff., mit Hinweisen; HÄFELIN, a.a.O., Art. 49, Rz. 146; HÄFELIN/HALLER, a.a.O., N 1197, S. 369; PETER SALADIN, Grundrechte im Wandel, 3. A., 1982, S. 15; BGE 43
BGE 118 Ia 46 S. 57
I 274 f.). Die Schranken, welche Private bei solchen kritischen Auseinandersetzungen zu beachten haben, ergeben sich aus den einschlägigen Vorschriften des Straf- und Zivilrechts (vgl. insbesondere
Art. 261 StGB
), und sie sind in den entsprechenden Verfahren durchzusetzen. Ob die dem Verein infoSekta vorgeworfenen Äusserungen und Aktivitäten zulässig oder unerlaubt waren, kann daher nicht Gegenstand des vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerdeverfahrens bilden.
d) Der These der Beschwerdeführer, wonach die Handlungen der infoSekta unmittelbar dem Staate zuzurechnen seien, kann nicht gefolgt werden. Eine solche Betrachtungsweise wäre dort gerechtfertigt, wo der Staat eine private Organisation, sei es durch Vertrag oder eine rechtssatzmässige Regelung, mit der Durchführung staatlicher Aufgaben betraut (KARLEN, a.a.O., S. 269;
BGE 103 Ia 551
E. 5c). Das ist hier indessen nicht der Fall. Allein dadurch, dass der Kanton die Tätigkeit eines privaten Vereins durch einen Zuschuss aus Lotteriegeldern unterstützt, weil er sie im Sinne der Lotteriegesetzgebung als "gemeinnützig" und damit förderungswürdig erachtet, wird dieser Verein noch nicht zum Träger einer staatlichen Aufgabe, bei deren Abwicklung er den gleichen rechtsstaatlichen und grundrechtlichen Schranken unterworfen wäre wie ein Organ der Verwaltung. Zwar hat der Regierungsrat vor der Zusprechung des Beitrages hinsichtlich der Ziele und der Vertrauenswürdigkeit des Vereins infoSekta offenbar gewisse Abklärungen getroffen und seine Unterstützung nur gegen die schriftliche Zusicherung gewährt, dass der Verein auf illegales "Deprogrammieren" verzichtet. Ein eigentliches Vertragsverhältnis, wonach der Verein vom Kanton in verbindlicher Weise gegen ein festgelegtes Entgelt mit der Erfüllung einer bestimmten, an sich dem Staat obliegenden Aufgabe betraut und damit auch einer entsprechenden Aufsicht und Verantwortung unterworfen wäre, liegt indessen nicht vor. Der Kanton ist nur ein Geldgeber neben andern (Landeskirchen und Stadt Zürich); er besitzt gegenüber den Organen der infoSekta weder Weisungs- noch Aufsichtsbefugnisse. Der Verein bleibt trotz der gewährten finanziellen Unterstützung aus öffentlichen Mitteln ebenso unabhängig wie die vielen anderen Organisationen, die ebenfalls Zuschüsse aus Lotteriegeldern erhalten. Eine Abhängigkeit vom Kanton besteht im vorliegenden Fall umso weniger, als der gewährte Beitrag offenbar einmaligen Charakter hat ("Starthilfebeitrag", vgl. auch Ziff. 2.4 der regierungsrätlichen Richtlinien vom 29. Oktober 1986, wonach Zuwendungen aus dem Fonds für gemeinnützige Zwecke nicht
BGE 118 Ia 46 S. 58
regelmässig gewährt werden). Es ist insofern damit zu rechnen, dass der Verein seine finanziellen Mittel künftig aus anderen Quellen beziehen und insofern auch faktisch vom Kanton unabhängig bleiben wird.
Die Beschwerdeführer können sich somit gegenüber den Zielen und Tätigkeiten der infoSekta nicht auf die Religionsfreiheit berufen.
e) Eine andere Frage ist, ob der Beschluss des Regierungsrates, den Verein infoSekta aus öffentlichen Mitteln zu unterstützen, vor der Verfassung standhält. Hier handelt es sich um eine staatliche Anordnung, die als solche verfassungsrechtlichen Schranken unterworfen ist.
aa) Eine Verletzung der Religionsfreiheit könnte nach dem Gesagten einzig darin liegen, dass der Staat in einer religiösen oder weltanschaulichen Auseinandersetzung durch finanzielle Unterstützung eines Beteiligten in unzulässiger Weise Partei ergreift. Die Glaubens-, Gewissens- und Kultusfreiheit verpflichtet die staatlichen Organe zu religiöser Neutralität (
BGE 116 Ia 257
ff. E. 5-7,
BGE 113 Ia 307
E. 4c). Allerdings gilt dieses Gebot, wie etwa die Zulassung öffentlichrechtlich verankerter Landeskirchen zeigt, nicht absolut (
BGE 116 Ia 258
f. E. 5d). Das Neutralitätsgebot hat nicht den Sinn, das religiöse oder weltanschauliche Moment aus der Staatstätigkeit völlig auszuschliessen. Es verlangt vielmehr die unparteiische, gleichmässige Berücksichtigung der in einer pluralistischen Gesellschaft auftretenden religiösen und weltanschaulichen Überzeugungen (KARLEN, a.a.O., S. 188). Der Staat soll sich bei öffentlichen Handlungen konfessioneller oder religiöser Erwägungen enthalten, welche geeignet wären, die Freiheit der Bürger in einer pluralistischen Gesellschaft zu verletzen (so
BGE 116 Ia 260
E. 5e). Für bestimmte empfindliche Bereiche, so etwa für jenen der öffentlichen Schulen (vgl.
Art. 27 Abs. 2 und 3 BV
), ist die religiöse Neutralität ausdrücklich vorgeschrieben oder durch besondere Vorschriften gesichert (KARLEN, a.a.O., S. 148 ff., 188 ff.), doch hat der Grundsatz, dass der Staat niemanden aus religiösen Gründen bevorzugen oder benachteiligen soll, allgemeine Geltung; er folgt unmittelbar aus
Art. 49 und 50 BV
(KARLEN, a.a.O., S. 53; HÄFELIN, a.a.O., Art. 49, Rz. 114). Er gilt, unter Vorbehalt der begründeten Sonderregelungen für die Landeskirchen, auch bei der Gewährung staatlicher Leistungen (KARLEN, a.a.O., S. 192, 370 ff.).
Wer von einer behaupteten Verletzung des Neutralitätsgebotes betroffen ist, kann sich auf diesen Teilgehalt der Religionsfreiheit im Sinne eines individualrechtlichen Anspruches berufen (KARLEN,
BGE 118 Ia 46 S. 59
a.a.O., S. 192, 198, 245; vgl. auch
BGE 116 Ia 257
ff. und
BGE 113 Ia 307
). Da die durch den beanstandeten Staatsbeitrag unterstützte private Vereinigung gemäss eigener Darstellung sich u.a. auch mit den Methoden der Scientology Kirche und der Vereinigungskirche befassen will, sind die beiden Beschwerdeführer als Betroffene zur Geltendmachung des Neutralitätsgebotes legitimiert.
bb) Der angefochtene Staatsbeitrag wäre mit den erwähnten verfassungsrechtlichen Schranken dann nicht vereinbar, wenn diese finanzielle Unterstützung des Vereins infoSekta zugleich als staatliche Parteinahme in einer religiösen oder weltanschaulichen Auseinandersetzung zu werten wäre. Von einem solchen Verstoss gegen das Neutralitätsgebot kann hier nicht gesprochen werden. Der Verein infoSekta vertritt selber keine eigenen Glaubensansichten, und er kann auch nicht als das Instrument einer bestimmten Religionsgemeinschaft angesehen werden. Neben Vertretern der beiden Landeskirchen, welche den Verein finanziell mitunterstützen, gehören ihm Fachleute und Politiker aus verschiedensten Kreisen an. Der Verein versteht sich dementsprechend als "parteipolitisch und konfessionell unabhängige" Organisation. Nach der Umschreibung in den Statuten besteht sein Ziel nicht darin, irgendwelche religiösen Glaubensinhalte zu vermitteln oder fremde Glaubensauffassungen als solche zu bekämpfen. Er befasst sich vielmehr allein mit den sozialen, familiären und psychischen Auswirkungen, welche die Zugehörigkeit bzw. die Abhängigkeit von bestimmten Sekten oder sektenähnlichen Organisationen für die betreffenden Personen und ihre Angehörigen mit sich bringen kann. Er will nach seinen Statuten (§ 2 lit. a) in erster Linie Personen, die sich aus der Abhängigkeit von einer Sekte lösen wollen oder vor dem Eintritt in eine solche Organisation stehen, informativ und beratend zur Seite stehen. Dass die Verfolgung dieses Zieles trotz der erklärten Neutralität des Vereins unter Umständen auch zu kritischen Auseinandersetzungen mit den Glaubensauffassungen der betreffenden Sekten führen kann, wird von der infoSekta nicht in Abrede gestellt. Sie will die Religion und die Religionsfreiheit dieser Gruppierungen zwar respektieren und sich lediglich mit gewissen, von diesen Gemeinschaften geübten "Methoden und Praktiken", die sie als rechtswidrig oder inhuman erachtet, kritisch befassen. Wo jedoch diese Methoden gleichzeitig Teil des Glaubens bildeten, behalte sie sich ausnahmsweise auch eine Kritik an diesen Glaubensinhalten vor (Informationsbroschüre der infoSekta vom September 1991, S. 3). Als negative Methoden und Auswirkungen, denen durch eine entsprechende Beratungs- und
BGE 118 Ia 46 S. 60
Informationstätigkeit entgegenzutreten sei, nennt die infoSekta u.a. "rücksichtslose Missionierungsmethoden wie Tarnung, Manipulationstechniken", "Anwendung von Psychotechniken: Gruppendruck, Abschottung und Isolation, bewusstseinsverändernde Methoden", "psychische und materielle Abhängigkeit", "Verlust der familiären und bisherigen sozialen Bindungen", "Fremdbestimmung" durch Kontrolle sämtlicher Lebensbereiche, "wirtschaftliche Ausbeutung" (Informationsbroschüre vom September 1991, S. 2).
Der Verein infoSekta will somit nicht bestimmten Glaubensauffassungen oder bestimmten Glaubensgemeinschaften als solchen, sondern lediglich gewissen von einzelnen Gemeinschaften allenfalls angewandten unlauteren oder verwerflichen Methoden bei der Anwerbung und Behandlung ihrer Mitglieder entgegentreten. Er verfolgt dieses Ziel vorab durch Information und Beratung, d.h. mit legalen und verhältnismässigen Mitteln, wie sie im freien Meinungswettstreit üblich sind. Wenn der Kanton dieses Vorhaben mit einem finanziellen Beitrag unterstützt, so liegt hierin noch kein Verstoss gegen das Gebot der religiösen Neutralität. Mit einer solchen Unterstützung wird nicht zugunsten oder gegen bestimmte religiöse oder weltanschauliche Auffassungen Partei ergriffen, sondern sie verfolgt allein einen fürsorgerischen, humanen Zweck. Diese Massnahme dient, indem sie Missbräuchen bei der Ausübung der Religionsfreiheit entgegentreten und die Voraussetzungen für eine freie Willensbildung der Einzelnen erhalten oder verbessern will, letztlich sogar dem Schutz der hier angesprochenen Grundrechte. Auch wenn diese indirekte staatliche Intervention unter dem Gesichtswinkel der religiösen Neutralität nicht ganz unproblematisch sein mag, so liegt sie doch noch im Rahmen des verfassungsrechtlich Zulässigen.
Der Einwand der Beschwerdeführer, wonach der Verein infoSekta bzw. dessen Vorstand aus Fanatikern bestehe, von denen keine sachliche Information zu erwarten sei, ist unbehelflich. Der Regierungsrat durfte sich für seinen Beitragsentscheid an die in den Statuten festgelegten Vereinsziele halten, die sich mit den Ausführungen in den weiteren Vereinsbroschüren im wesentlichen decken. Von illegalen Mitteln hat sich der Verein ausdrücklich distanziert. Durch die Gewährung eines Staatsbeitrages identifiziert sich der Kanton im übrigen noch keineswegs mit allen künftig denkbaren konkreten Handlungen der infoSekta; er brachte damit bloss zum Ausdruck, dass er die Zielsetzung als solche als förderungswürdig erachtet.
5.
a) Der Verein Scientology Kirche rügt eine Verletzung des Legalitätsprinzips. Der angefochtene Beitragsbeschluss, durch den
BGE 118 Ia 46 S. 61
Bestrebungen zur Abschaffung des Glaubens des Beschwerdeführers 1 staatlich gefördert würden, führe zu massivsten Eingriffen in die Religionsfreiheit und berühre den Kerngehalt dieses Grundrechtes. Für derart gravierende Beschränkungen der Religionsfreiheit bedürfe es zumindest einer formellen gesetzlichen Grundlage, worin festzulegen wäre, was als Minderheitsreligion, Sekte, destruktiver Kult, totalitäre Organisation usw. zu gelten habe; die Beantwortung dieser offenen Fragen könne nicht einem fanatischen Kreis von Vorstandsmitgliedern eines privaten Vereins überlassen bleiben.
b) Die Forderung nach einer formellgesetzlichen Grundlage wäre begründet, wenn es um die Zulässigkeit einer staatlichen Anordnung ginge, durch die gewisse religiöse Gruppierungen einschneidenden rechtlichen Beschränkungen unterworfen werden. Ein derartiger Eingriff steht hier nicht in Frage. Es geht einzig darum, ob eine an sich durchaus zulässige, ihrerseits durch Grundrechtsgarantien geschützte Tätigkeit eines privaten Vereins durch einen staatlichen Beitrag gefördert werden darf. Die Betätigungsmöglichkeiten der durch das Informations- und Beratungsprogramm dieses Vereins berührten Religionsgemeinschaften werden durch eine solche Beitragsleistung an einen Dritten rechtlich in keiner Weise beschränkt. Es wird lediglich die Aktivität einer anderen Organisation, wie sie so oder so auch ohne Zutun des Staates stattfinden könnte, durch einen einmaligen Staatsbeitrag finanziell unterstützt. Ein schwerer Eingriff in die Religionsfreiheit, welcher allenfalls auf einer ausdrücklichen formellgesetzlichen Grundlage beruhen müsste, kann hierin nicht erblickt werden.
Wohl gilt das Legalitätsprinzip nach heutiger Anschauung nicht bloss im Bereich der Eingriffsverwaltung, sondern, mit gewissen Einschränkungen, auch im Bereiche der Leistungsverwaltung (
BGE 103 Ia 382
ff., Bundesgerichtsurteil vom 22. Januar 1988, in ZBl 91/1990 S. 31 f., mit Hinweisen; GEORG MÜLLER, in Kommentar BV, Art. 4, Rz. 10; GEORG MÜLLER, Die Gesetzmässigkeit der Bewilligung von Ausgaben, in Festgabe Alfred Rötheli, Solothurn 1990, S. 335 ff.; RUDOLF HERTACH, Das Legalitätsprinzip in der Leistungsverwaltung, Zürich 1984, S. 61 ff.). Demzufolge bedürfen auch staatliche Ausgabenbeschlüsse einer rechtssatzmässigen Grundlage. Stufe und Bestimmtheitsgrad hängen aber von der Art der Materie ab. Bei regelmässig wiederkehrenden staatlichen Leistungen bedarf es für den sachgerechten und rechtsstaatlich befriedigenden Einsatz der Mittel meist einer spezialgesetzlichen Normierung, welche
BGE 118 Ia 46 S. 62
Voraussetzungen und Zweck dieser Leistungen detailliert umschreibt. Dies gilt insbesondere für Sozialleistungen und Subventionen. Für einmalige Vorhaben, bei denen sich keine Probleme der Gleichbehandlung und der Voraussehbarkeit stellen, können dagegen schon allgemeine Ziel- und Aufgabennormen in Verfassung oder Gesetz eine hinreichende Rechtsgrundlage bilden (Bundesgerichtsurteil vom 22. Januar 1988, ZBl 91/1990 S. 32, mit Hinweisen).
c) Massgebend für den hier in Frage stehenden Beitrag ist vorab
Art. 5 des Bundesgesetzes betreffend die Lotterien und die gewerbsmässigen Wetten vom 8. Juni 1923 (SR 935.51)
, wonach die den Kantonen zufliessenden Lotteriegelder nur für gemeinnützige oder wohltätige Zwecke und nicht zur Erfüllung öffentlichrechtlicher gesetzlicher Verpflichtungen verwendet werden dürfen. Bereits diese bundesrechtliche Vorschrift stellt nach herrschender schweizerischer Praxis für Zuwendungen aus dem Lotteriefonds eine hinreichende gesetzliche Grundlage dar (GEORG MÜLLER, Aktuelle Rechtsfragen des Lotteriewesens, ZBl 89/1988, S. 157). Das zürcherische Finanzhaushaltsgesetz vom 2. September 1979 bestimmt in § 45 seinerseits, dass die dem Kanton ausgezahlten Anteile aus dem Ertrag der Interkantonalen Landeslotterie in einen Fonds zu legen sind und nur für wohltätige oder gemeinnützige Zwecke verwendet werden dürfen. Diese nicht über die bundesrechtlichen Vorgaben hinausgehende Umschreibung belässt der zuständigen Behörde zwar einen weiten Spielraum, der sich aber von der Natur der Sache her rechtfertigen lässt; bei einer detaillierten gesetzlichen Normierung der Beitragsvoraussetzungen vermöchte diese Einrichtung, welche die einzelfallmässige Unterstützung förderungswürdiger Vorhaben ermöglichen will, ihren Zweck nicht richtig zu erfüllen (vgl. MÜLLER, a.a.O., S. 157).
Die Zuständigkeit des Regierungsrates zur Beschlussfassung über den vorliegenden Beitrag ist gegeben. Nach einer vom Kantonsrat gestützt auf § 45 des Finanzhaushaltsgesetzes erlassenen Regelung ist der Regierungsrat ermächtigt, aus dem Fonds für gemeinnützige Zwecke einmalige Beiträge bis zu Fr. 300'000.-- in eigener Kompetenz zu beschliessen, wobei die von ihm selbständig vorgenommenen Zusprechungen den Gesamtbetrag von 5 Millionen Franken pro Jahr nicht übersteigen dürfen.
Der hier in Frage stehende Beitrag hält sich im erwähnten betragsmässigen Rahmen. Nach dem Gesagten lässt sich sodann auch ohne Willkür die Auffassung vertreten, die Tätigkeit des Vereins infoSekta diene einem "gemeinnützigen" Zweck. Zu einer weitergehenden,
BGE 118 Ia 46 S. 63
freien Prüfung der Gesetzesauslegung besteht, da kein schwerer Grundrechtseingriff in Frage steht, kein Anlass. Diese Kognitionsbeschränkung bei der Auslegung einfachen Gesetzesrechts gilt auch auf dem Gebiete der Religionsfreiheit (KARLEN, a.a.O., S. 294). Im übrigen ist fraglich, ob der Beschwerdeführer auf eine verfassungsrichterliche Überprüfung der Handhabung dieser Vorschrift, welche mit dem angerufenen Grundrecht in keinem sachlichen Zusammenhang steht und insofern auch nicht "Grundlage" des gerügten Eingriffes bildet, überhaupt Anspruch hätte (vgl. E. 3b hiervor).