Urteilskopf
117 Ib 9
3. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 18. Februar 1991 i.S. X. und Y. gegen Gemeinde Trimmis und Regierung des Kantons Graubünden (Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtliche Beschwerde)

Regeste
Art. 84 ff. und
Art. 97 ff. OG
,
Art. 5 VwVG
,
Art. 24 und
Art. 34 RPG
. Rechtsmittelordnung des Raumplanungsgesetzes des Bundes (Zusammenfassung und Präzisierung der Rechtsprechung).
1. Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Verfügungen wegen Verletzung von
Art. 24 RPG
(E. 2a).
2. Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Nutzungspläne, die einer Verfügung im Sinne von
Art. 5 VwVG
gleichkommen, soweit eine Verletzung bzw. Umgehung von
Art. 24 RPG
zu beurteilen ist. Abgrenzung zur staatsrechtlichen Beschwerde (E. 2b-e).

Sachverhalt
ab Seite 10
BGE 117 Ib 9 S. 10
X. und Y. sind Eigentümer zahlreicher Grundstücke in der Gemeinde Trimmis. Durch die von den Stimmberechtigten der Gemeinde Trimmis am 10. und 31. März 1989 verabschiedete Ortsplanungsrevision wurden für mehrere dieser Parzellen die Nutzungsmöglichkeiten im Vergleich zum bisherigen Zonenplan aus dem Jahre 1972 geändert bzw. beschränkt. Gegen den neuen Zonenplan erhoben X. und Y. Beschwerde an die Regierung des Kantons Graubünden. Diese wies deren Beschwerde mit Entscheid vom 26. März 1990 ab, soweit sie darauf eintreten konnte und die Beschwerde nicht gegenstandslos geworden war. Die teilweise Gegenstandslosigkeit der Beschwerde war Folge eines Entscheids der Regierung vom gleichen Tag, in welchem die Totalrevision der Ortsplanung Trimmis unter bestimmten Vorbehalten teilweise genehmigt wurde.
X. und Y. führen gegen beide Entscheide der Regierung des Kantons Graubünden staatsrechtliche Beschwerde sowie Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
a) Nach
Art. 34 Abs. 1 RPG
ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss
Art. 97 OG
in
BGE 117 Ib 9 S. 11
Verbindung mit
Art. 5 VwVG
unter anderem zulässig gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über Bewilligungen im Sinne von
Art. 24 RPG
. Wenn die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig ist, geht diese der staatsrechtlichen Beschwerde vor (
Art. 84 Abs. 2 OG
,
Art. 34 Abs. 3 RPG
; vgl. WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1984, S. 264 f. und 269 f.; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1983, S. 92).
Als mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbare Entscheide im Sinne von
Art. 34 Abs. 1 RPG
gelten in bezug auf
Art. 24 RPG
nicht nur letztinstanzliche Verfügungen, mit denen eine Bewilligung nach
Art. 24 RPG
erteilt wird, sondern auch Entscheide, mit denen Bauten und Anlagen gestützt auf diese Bestimmung nicht bewilligt werden (
BGE 107 Ib 235
E. 1b). Weiter unterliegen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde jene Entscheide über Bauten und Anlagen, die einer raumplanerischen Ausnahmebewilligung bedürfen und bei deren Beurteilung
Art. 24 RPG
zu Unrecht nicht angewendet wurde (
BGE 114 Ib 132
E. 2,
BGE 112 Ib 271
E. 1a, 411 E. 1a, je mit Hinweisen). Diese Rechtsprechung entspricht dem Grundsatz, dass auch Anordnungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes hätten stützen sollen, als Verfügungen im Sinne von
Art. 5 VwVG
zu betrachten und daher im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren zu beurteilen sind (
BGE 115 Ib 459
E. 1b,
BGE 112 Ib 165
E. 1,
BGE 108 Ib 380
E. 1a,
BGE 107 Ib 172
f., 105 Ib 107 E. 1a, je mit Hinweisen). In diesem Verfahren sind schliesslich auch auf kantonales Recht gestützte Anordnungen zu überprüfen, die einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit der im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilenden Frage des Bundesverwaltungsrechts aufweisen (
BGE 103 Ib 314
E. 2b,
BGE 116 Ib 10
,
BGE 99 Ib 326
E. 1b; WALTER KÄLIN, a.a.O., S. 269; FRITZ GYGI, a.a.O., S. 92 ff.; PETER SALADIN, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, Basel und Stuttgart 1979, S. 78 ff.). Es handelt sich dabei im Regelfall um gemischte Verfügungen, die sowohl auf kantonalem oder kommunalem wie auch auf Bundesrecht beruhen, falls und soweit zulässige Rügen im Sinne von
Art. 104 OG
in Frage stehen (vgl.
BGE 115 Ib 350
,
BGE 114 Ib 348
, je mit Hinweisen).
b) Nutzungspläne im Sinne von
Art. 14 ff. RPG
unterliegen gemäss
Art. 34 Abs. 1 und 3 RPG
der staatsrechtlichen Beschwerde. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts können ausnahmsweise auch Nutzungspläne mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden, soweit darin in Anwendung von
BGE 117 Ib 9 S. 12
Bundesverwaltungsrecht derart detaillierte, nachfolgende Bewilligungsverfahren präjudizierende Anordnungen enthalten sind, dass sie einer Verfügung im Sinne von
Art. 5 VwVG
gleichkommen, und soweit kein Ausschlussgrund nach
Art. 99 ff. OG
oder der Spezialgesetzgebung vorliegt (
BGE 115 Ib 351
E. 1b, s. auch 116 Ib 61 E. 4e, 159 ff., 423 E. 1a,
BGE 115 Ib 507
. Da ein solcher Plan einem Vorentscheid über das vom Nutzungsplan erfasste Werk gleichzustellen ist, kommt die Ausnahme von
Art. 99 lit. c OG
nicht zum Zuge (
BGE 115 Ib 352
, 507, 113 Ib 373 E. 1b, Umweltrecht in der Praxis 1990 S. 341 f. E. 1a, je mit Hinweisen). Geht es bei dem Plan mit Verfügungscharakter nicht um das technische Genügen des projektierten Werkes, so entfällt auch der Ausschlussgrund von
Art. 99 lit. e OG
(
BGE 115 Ib 352
, 460 E. 1b,
BGE 114 Ib 216
f. E. 1b, je mit Hinweisen; vgl.
BGE 100 Ib 223
ff.). Mit einer in diesem Sinne ausnahmsweise zulässigen Verwaltungsgerichtsbeschwerde können die in
Art. 104 OG
genannten Rügen erhoben werden, wobei planungsrechtliche Rügen grundsätzlich ausser Betracht fallen. Dafür steht gemäss
Art. 34 Abs. 1 und 3 RPG
unter Vorbehalt der Rügen der Verletzung von
Art. 5 und 24 RPG
(
Art. 34 Abs. 1 RPG
) ausschliesslich die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung (
BGE 114 Ib 348
; vgl.
BGE 114 Ib 217
E. 1d).
Was den eben genannten Vorbehalt bezüglich
Art. 24 RPG
betrifft, so kann in Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Pläne mit verfügungsgleichem Inhalt geltend gemacht werden, mit diesen Plänen werde
Art. 24 RPG
umgangen (
BGE 115 Ib 510
,
BGE 113 Ib 226
ff., 371 ff.). Dabei ist zu beachten, dass bei Plänen mit Verfügungscharakter, denen Vorhaben zugrundeliegen, für welche eine Planungspflicht besteht (
BGE 113 Ib 226
ff.,
BGE 116 Ib 53
ff. mit Hinweisen),
Art. 24 RPG
grundsätzlich keine Anwendung findet. Auf die Rüge der Umgehung von
Art. 24 RPG
ist in solchen Fällen bei Vorliegen der übrigen formellen Voraussetzungen zwar einzutreten; sie ist jedoch wegen des Bestehens einer Planungspflicht und der damit fehlenden Anwendbarkeit von
Art. 24 RPG
in der Regel ohne weiteres abzuweisen (vgl.
BGE 113 Ib 226
ff.). Eine weitergehende Prüfung der Frage, ob mit der verfügungsgleich wirkenden Planung die materiellen Erfordernisse von
Art. 24 RPG
(s. dazu hinten E. 2c) umgangen worden sind, ist im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde auf entsprechende Rüge hin jedenfalls in den folgenden drei Fällen vorzunehmen:
aa) bei Plänen zur Verwirklichung von konkreten Projekten, für die der Erlass von Planungsmassnahmen möglicherweise
BGE 117 Ib 9 S. 13
zweckmässig ist, die aber im Sinne einer Wahlmöglichkeit bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen grundsätzlich auch direkt (d.h. ohne Planung) gestützt auf
Art. 24 RPG
beurteilt werden können (
BGE 113 Ib 371
ff., 115 Ib 508 ff.);
bb) bei einem Plan, der sich im Widerspruch zur baurechtlichen Grundordnung auf Land bezieht, das mit Bauten, die nicht zonenkonform sind, nur unter den Bewilligungsvoraussetzungen von
Art. 24 RPG
überbaut werden darf (Urteil vom 6. Februar 1991, i.S. Notter c. commune de Middes);
cc) bei Einzonungen in die Bauzone, welche im wesentlichen zum Ziel haben, bestehende, widerrechtlich, d.h. in Verletzung der Vorschriften über zonenwidrige Bauten ausserhalb der Bauzonen erstellte Bausubstanz zu legalisieren. Solche Planungsmassnahmen entziehen ebenfalls
Art. 24 RPG
den Anwendungsbereich, sei es etwa hinsichtlich einer Bewilligungserteilung (nachträgliche Baubewilligung) oder einer Beseitigungsverfügung (
BGE 111 Ib 226
).
c) Die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Anordnungen eines Nutzungsplans stimmt in den oben genannten Fällen auch mit der Spezialordnung von
Art. 34 RPG
überein. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde stellt sicher, dass Fälle, in denen die Zonenplanung Anordnungen enthält, die im Hinblick auf
Art. 24 RPG
einer Verfügung im Sinne von
Art. 5 VwVG
gleichkommen, der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung durch das Bundesgericht nicht entzogen werden und dass die materiellen Erfordernisse von
Art. 24 RPG
nicht über eine Änderung der Nutzungsplanung umgangen werden können (
BGE 115 Ib 511
E. 5a/bb,
BGE 113 Ib 373
E. 1b). Zu diesen Erfordernissen gehört insbesondere die umfassende Interessenabwägung, die im Rahmen eines Ausnahmebewilligungsverfahrens gestützt auf
Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG
durch eine und dieselbe Behörde zu erfolgen hat (vgl.
BGE 116 Ib 62
E. 6a,
BGE 112 Ib 119
ff., je mit Hinweisen). Im Zonenplanungsverfahren muss eine mindestens ebenso umfassende Interessenabwägung stattfinden (
BGE 116 Ib 55
,
BGE 115 Ia 386
, Ib 514 E. 6b, 114 Ia 125 f.,
BGE 113 Ib 230
E. 2c, 375).
d) Im vorliegenden Fall bringen die Beschwerdeführer unter anderem vor, mit der angefochtenen Zonenplanänderung würden bestehende Häuser in die Bauzone einbezogen, welche in der Vergangenheit widerrechtlich ausserhalb der Bauzone erstellt worden seien. Eine solche, mit dem Überbauungsstand der fraglichen Grundstücke begründete Einzonung stelle eine Umgehung des Ausnahmebewilligungsverfahrens im Sinne von
Art. 24 RPG
dar.
BGE 117 Ib 9 S. 14
Nach Ansicht der Beschwerdeführer müssten die betroffenen Gebäude wegen ihrer Unvereinbarkeit mit
Art. 24 RPG
beseitigt werden. Eine solche Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands würde durch den Einbezug der betroffenen Parzellen in die Bauzone indessen verunmöglicht.
Diese Rüge ist, wie vorne in E. 2b/cc dargelegt, im Rahmen einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde wegen Verletzung von
Art. 24 RPG
zulässig. Die Ortsplanung der Gemeinde Trimmis betrifft im Gebiet Gargällis/Panätsch/Chrummächer einzelne, bestimmte, ausserhalb der alten Bauzone erstellte Häuser, die von der Gemeinde nun in die Bauzone W 2 eingezont worden sind. Die von den Beschwerdeführern beanstandeten Nutzungsplanfestsetzungen regeln die Frage der Zonenkonformität der genannten ausserhalb der bisherigen Bauzone erstellten Wohnhäuser neu.
Es handelt sich bei der von den Beschwerdeführern beanstandeten Festsetzung der Bauzone W 2 insoweit, als die genannten ausserhalb der bisherigen Bauzone erstellten Wohnhäuser im Gebiet Gargällis/Panätsch/Chrummächer davon betroffen sind, im Hinblick auf
Art. 24 RPG
um Anordnungen, die einer Verfügung im Sinne von
Art. 5 VwVG
gleichkommen und damit Anfechtungsobjekt der Verwaltungsgerichtsbeschwerde bilden können (
Art. 34 Abs. 1 RPG
i.V.m.
Art. 97 OG
). Im vorliegenden Fall ist kein Ausschlussgrund gemäss
Art. 99 ff. OG
erfüllt.
e) Die Beschwerdeführer rügen mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde neben der Verletzung von Bundesrecht (
Art. 104 lit. a OG
) auch eine unrichtige und unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (
Art. 104 lit. b OG
). Diese Rüge kann mit der vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde nur insoweit erhoben werden, als sie die angebliche Umgehung von
Art. 24 RPG
betrifft. Soweit dieselbe Rüge in bezug auf die übrigen Teile der Trimmiser Ortsplanung vorgebracht wird, gehört sie ins staatsrechtliche Beschwerdeverfahren (siehe vorne E. 2b).
Das Bundesgericht weist sowohl die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als auch die staatsrechtliche Beschwerde ab, soweit es auf sie eintreten kann.