Urteilskopf
101 Ib 462
76. Urteil vom 19. Dezember 1975 i.S. Börsen-Informations AG und Mitbeteiligte gegen Generaldirektion PTT

Regeste
Konzessionsgebühr für den Empfang nicht öffentlicher Fernsehsendungen.
- Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (E. 1).
- Zuständigkeit zum Erlass von Gebührenordnungen (E. 2).
- Grundsätze der Gebührenerhebung (E. 3).
- Die Erhebung einer monatlichen Regalgebühr von Fr. 80.-- für die Fernsehkonzession IIIa verletzt Bundesrecht nicht (E. 4 + 5).

Sachverhalt
ab Seite 463
BGE 101 Ib 462 S. 463
In Ausführung von
Art. 36 BV
bestimmt das Bundesgesetz betreffend den Telegrafen- und Telefonverkehr vom 14. Oktober 1922 (TVG) in Art. 1, dass die Post-, Telefon- und Telegrafenbetriebe das ausschliessliche Recht haben, Sende- und Empfangseinrichtungen sowie Anlagen jeder Art, die der elektrischen oder radioelektrischen Zeichen-, Bild- oder Lautübertragung dienen, zu erstellen und zu betreiben. Nach
Art. 3 TVG
können jedoch zur Erstellung und zum Betrieb von Einrichtungen für elektrische und radioelektrische Zeichen-, Bild- und Lautübertragung Konzession erteilt werden. Derartige Konzessionen unterstehen der in der Verordnung (1) zum TVG vom 10. Dezember 1973 (V (I) zum TVG) enthaltenen, auf den 1. Januar resp. 1. Juli 1974 in Kraft gesetzten Konzessionsordnung. Aus den allgemeinen Konzessionsvorschriften ergibt sich, dass mit einer Konzession eine Regalgebühr für die Verleihung von Regalrechten erhoben werden kann. Als Regalgebühren gelten namentlich die Sende- und Empfangsgebühren für elektrische und radioelektrische Anlagen. Am 11. Dezember 1973 erliess das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement (EVED) eine Vollzugsverordnung zur V (1) zum TVG. Ferner erliess die Generaldirektion der PTT-Betriebe am 17. Dezember 1973 die Verwaltungs- und Betriebsvorschriften B 101 zur V (1) zum TVG und zur Vollziehungsverordnung des EVED. Darin ist unter Ziffer 641 die Fernsehempfangskonzession IIIa geregelt. Diese berechtigt, eine Anlage für den radioelektrischen Empfang von Börsenkursen und Börsenkommentaren, die als nichtöffentliche Fernsehsendungen ausgestrahlt werden, zu betreiben. Der Konzessionär darf auf Grund der nämlichen Konzession im gleichen Gebäude mehrere Empfangsanlagen betreiben. Die monatliche Regalgebühr beträgt Fr. 80.--. Die die Fernsehkonzession IIIa betreffenden Vorschriften sind auf den 1. Januar 1974 in Kraft getreten.
Am 18. Juni 1970 erteilte die Generaldirektion PTT der von Mitgliedern der Basler Börsenkammer gegründeten Börsen-Informations AG eine Konzession zur Erstellung und zum Betrieb eines Fernsehsenders für die drahtlose Übermittlung von Börsenkursen und Börsenkommentaren. Für die Konzession war eine jährliche Regalgebühr zu entrichten, ebenso für das im Jahre 1971 errichtete Relais, mit dem Liestal in das Netz einbezogen wurde. Die Abonnenten der Börsen-Informations AG, vorwiegend Banken in den Kantonen Basel-Stadt
BGE 101 Ib 462 S. 464
und Basel-Landschaft, waren verpflichtet, eine Fernsehempfangskonzession II zu erwerben. Die jährliche Regalgebühr für einen Empfänger betrug Fr. 60.--, die Gebühr für jeden weiteren Empfänger im gleichen Gebäude Fr. 30.--.
Mit Schreiben vom 16. April 1974 teilte die Telefondirektion Basel den Abonnenten der Börsen-Informations AG mit, sie benötigten nunmehr eine Fernsehempfangskonzession IIIa, für die eine monatliche Regalgebühr von Fr. 80.-- zu bezahlen sei. Der Konzessionär dürfe aufgrund der nämlichen Konzession im gleichen Gebäude mehrere Empfangsanlagen betreiben. Am 12. Juni 1974 teilten die PTT-Betriebe der Börsen-Informations AG ferner mit, aufgrund der neuen Konzessionsordnung würden auch die Regalgebühren für Sender und Relais von bisher je Fr. 3'000.-- pro Jahr auf je Fr. 6'000.-- jährlich erhöht.
Gegen die Erhöhung der Regalgebühr für die Fernsehempfangskonzession - nicht aber gegen die Erhöhung der Gebühr für Sender und Relais - erhoben die Börsen-Informations AG und ihre Abonnenten Beschwerde, die von der Generaldirektion PTT abgewiesen wurde.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht verlangen die Börsen-Informations AG und ihre Abonnenten, der Entscheid der Generaldirektion PTT sei aufzuheben. Sie machen im wesentlichen geltend, die Erhöhung der Regalgebühren verstosse einerseits gegen
Art. 36 BV
und
Art. 46 Abs. 2 TVG
, anderseits gegen den Grundsatz von Treu und Glauben.
Die Generaldirektion der PTT schliesst auf Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Der angefochtene Entscheid der Generaldirektion PTT stellt eine letztinstanzliche Verfügung eines autonomen eidgenössischen Betriebes im Sinne von
Art. 98 lit. d OG
dar, gegen welche die Verwaltungsgerichtsbeschwerde grundsätzlich zulässig ist. Keiner der Unzulässigkeitsgründe von
Art. 99-101 OG
trifft im vorliegenden Falle zu; insbesondere steht
Art. 99 lit. b OG
der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht entgegen. Nach dieser Vorschrift ist die Beschwerde nicht zulässig gegen Verfügungen über Tarife. Dies bedeutet jedoch nur, dass der Erlass oder die Genehmigung von Tarifen
BGE 101 Ib 462 S. 465
nicht angefochten werden kann; dagegen steht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde offen gegen Verfügungen im Einzelfall, in denen der Tarif angewendet wird (
BGE 101 Ib 72
f. mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführer wenden sich dagegen, dass sie für den Empfang der nichtöffentlichen Börsenfernseh-Sendungen eine Gebühr von Fr. 960.-- jährlich entrichten müssen. Sie fechten somit eine einzelne Tarifbestimmung an, die auf sie angewendet worden ist. Auf die Beschwerde ist deshalb einzutreten.
2.
a) Den Beschwerdeführern ist das Recht verliehen worden, eine Anlage für den radioelektrischen Empfang von Börsenkursen und Börsenkommentaren, die als nicht öffentliche Fernsehsendungen ausgestrahlt werden, zu betreiben. Die PTT-Betriebe haben den Beschwerdeführern ein Regalrecht eingeräumt, und die dafür erhobene Taxe stellt sich als Regalgebühr im Sinne von Art. 21 Abs. 1 lit. a V (1) zum TVG dar. Die Regalgebühr wird nicht für eine bestimmte Leistung der PTT-Betriebe erhoben, sondern stellt ausschliesslich ein Entgelt für das dem Konzessionär verliehene Recht dar.
b) Es ist zu prüfen, ob die Generaldirektion PTT befugt war, die Regalgebühr selber festzusetzen. Sie hat sich für den Erlass der Verwaltungs- und Betriebsvorschriften B 101 auf Art. 5 Abs. 4 lit. a der Vollziehungsverordnung vom 22. Juni 1970 zum OG PTT gestützt. Nach dieser Vorschrift steht der Generaldirektion der Erlass nicht allgemeinverpflichtender Ausführungsbestimmungen sowie der Verwaltungs- und Betriebsvorschriften zu. Dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit von Abgaben gemäss, der auch für die Gebühren - mit Ausnahme blosser Kanzleigebühren - gilt, ist ein Gebührentarif in der Form eines allgemeingültigen, generell-abstrakten Rechtssatzes zu erlassen. Da Art. 5 Abs. 4 der Vollziehungsverordnung zum OG PTT die Generaldirektion nur ermächtigt, nicht allgemeinverbindliche Ausführungsbestimmungen zu erlassen, vermag diese Bestimmung als gesetzliche Grundlage für den Erlass eines Gebührentarifs nicht zu genügen.
Das will jedoch nicht heissen, dass die Generaldirektion PTT nicht befugt war, den Gebührentarif zu erlassen, und dass dieser deshalb nicht verbindlich wäre. Nach
Art. 14
BGE 101 Ib 462 S. 466
Abs. 1 lit. k OG
PTT ist es grundsätzlich Sache des Bundesrates, Taxen festzusetzen, soweit sie nicht durch Gesetz festgelegt werden.
Art. 14 Abs. 2 OG
PTT ermächtigt den Bundesrat, die Festsetzung von Taxen dem EVED, dem Verwaltungsrat oder der Generaldirektion PTT zu übertragen, soweit er nicht gesetzlich selber als zuständig bezeichnet wird. Diese Vorschrift wird in Art. 12 Abs. 3 und Art. 14 Abs. 2 V (1) zum TVG in gesetzeskonformer Weise näher ausgeführt. Nach Art. 12 Abs. 3 bleibt für alle in den besonderen Konzessionsvorschriften nicht aufgeführten Konzessionen die Festsetzung der Gebühren durch die Konzessionsbehörde vorbehalten, und Art. 14 Abs. 2 bezeichnet die Generaldirektion PTT als Konzessionsbehörde für die vorliegend in Frage stehende Konzession. Daraus erhellt, dass die Generaldirektion zuständig war, die angefochtene Gebührenordnung zu erlassen. Ob diese Zuständigkeitsordnung verfassungsmässig ist und den Anforderungen entspricht, die das Bundesgericht in seiner Rechtsprechung zur Gesetzmässigkeit von Abgaben aufgestellt hat, ist nicht zu prüfen, da der Bundesgesetzgeber im OG PTT - anders als im Giftgesetz (
BGE 101 Ib 73
f.) - die Delegations- und Kompetenzordnung selber erlassen hat, und das Bundesgericht an diese Ordnung nach
Art. 114 bis Abs. 3 BV
gebunden ist.
3.
a) Die Beschwerdeführer bestreiten nicht, dass die Gebührenordnung im gesetzlich vorgeschriebenen Verfahren erlassen worden ist. Ebenso ist nicht streitig die Auslegung von Ziffer 641 der Verwaltungs- und Betriebsvorschriften B 101; danach ist für die Einräumung der Fernsehempfangskonzession IIIa eine monatliche Regalgebühr von Fr. 80.-- geschuldet, wobei der Konzessionär berechtigt ist, aufgrund einer einzigen Konzession im gleichen Gebäude mehrere Empfangsanlagen zu betreiben. Nach Ansicht der Beschwerdeführer steht die Gebühr, wie sie festgesetzt worden ist, mit
Art. 36 BV
und
Art. 46 Abs. 2 TVG
in Widerspruch und ist aus diesem Grunde bundesrechtswidrig. Nach
Art. 36 BV
werden die Tarife im ganzen Gebiet der Eidgenossenschaft nach den gleichen, möglichst billigen Grundsätzen bestimmt, und nach
Art. 46 Abs. 2 TVG
können für Leistungen der Post-, Telefon- und Telegrafenbetriebe, die im Gesetz nicht besonders erwähnt sind, angemessene Gebühren erhoben werden.
BGE 101 Ib 462 S. 467
b) Das Bundesgericht ist befugt und verpflichtet, Ausführungsverordnungen des Bundesrates und ihm nachgeordneter Behörden auf ihre Gesetzmässigkeit und gegebenenfalls auf ihre Verfassungsmässigkeit hin zu überprüfen (
BGE 99 Ib 165
E. 1 mit Hinweisen). Diese Befugnis hat das Gericht grundsätzlich auch dann, wenn eine in einem Vollziehungserlass enthaltene Gebührenordnung als "Tarif" bezeichnet ist (
BGE 101 Ib 72
). Aus
Art. 99 lit. b OG
folgt jedoch, dass das Bundesgericht die gesamte Tarifstruktur der PTT-Betriebe im Hinblick auf ihre Vereinbarkeit mit
Art. 36 Abs. 3 BV
einerseits,
Art. 42 lit. b BV
anderseits nicht zu überprüfen hat. Zu prüfen ist nur, ob die angefochtene Tarifbestimmung sich in vertretbarer Weise in die Ordnung der Fernmeldegebühren einfügt.
Gebühren sind Entgelte für besondere staatliche Leistungen. Sie sind nach Massgabe des Kostendeckungsprinzips und des Äquivalenzprinzips festzusetzen (
BGE 99 Ia 539
f.,
BGE 97 I 204
f., 334 f., je mit Hinweisen; GRISEL, Droit administratif suisse, S. 120; IMBODEN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 4. Aufl., Nr. 412 III-V; ferner BVerwGE 12, 164 ff., 26, 308 ff.; SALZWEDEL in Erichsen/Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 312 ff.; WOLFF-BACHOF, Verwaltungsrecht I, S. 308 ff.). Nach dem Kostendeckungsprinzip soll der Ertrag der Gebühren die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweiges nicht übersteigen. Bei der Gebührenbemessung können somit auch die allgemeinen Unkosten des Verwaltungszweiges in Rechnung gestellt werden, und die Gesamtkosten müssen nicht unbedingt so auf die einzelnen Verrichtungen verteilt werden, wie es dem durch sie verursachten Arbeits- und Kostenaufwand entsprechen würde. Es ist zulässig, die mit einer bestimmten Verrichtung verbundene Verantwortung, das Interesse des Pflichtigen an der Amtshandlung und seine wirtschaftliche Leistungsfähigkeit so zu berücksichtigen, dass die Gebühren für bedeutendere Geschäfte den Ausfall für Verrichtungen ausgleichen, für welche wegen der Geringfügigkeit des Interesses keine kostendeckende Entschädigung verlangt werden kann (
BGE 97 I 204
, 334 f.). Ob das Kostendeckungsprinzip nur dann zu beachten ist, wenn es gesetzlich statuiert ist (so die Auffassung des deutschen Bundesverwaltungsgerichtes, BVerwGE 12, 167, ebenso SALZWEDEL, a.a.O., S. 313; a.M. WOLFF-BACHOF,
BGE 101 Ib 462 S. 468
a.a.O., S. 309), kann offen bleiben. Jedenfalls findet es keine Anwendung auf Gebühren, die für die Einräumung eines Regalrechts oder einer Konzession erhoben werden und denen keine staatliche Leistung gegenübersteht. Diese Gebühren sind jedoch dem Äquivalenzprinzip unterworfen, das die gebührenrechtliche Ausgestaltung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes darstellt und für sämtliche Gebühren gilt. Es setzt der Verteilung der gesamten Kosten eines Verwaltungszweiges auf die einzelnen Verrichtungen Schranken, indem es bestimmt, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen darf (
BGE 97 I 335
; IMBODEN, a.a.O., Nr. 412 V in fine). Dabei bemisst sich der Wert der Leistung entweder nach dem volkswirtschaftlichen Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringt, oder nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Verwaltungsaufwand des Verwaltungszweiges (SALZWEDEL, a.a.O., S. 313).
Den Regalgebühren oder Konzessionsabgaben der PTT steht in der Regel keine oder bloss eine unbedeutende staatliche Leistung gegenüber; nach dem Gesagten unterstehen sie somit nicht dem Kostendeckungsprinzip, wohl aber dem Äquivalenzprinzip, wobei sich bei der angefochtenen Gebühr nur die Frage nach dem für die Beschwerdeführerinnen resultierenden wirtschaftlichen Nutzen stellt. Das Bundesgericht hat nicht zu überprüfen, ob die Gebühr angemessen ist; es hat nur zu prüfen, ob die PTT-Betriebe bei der Festsetzung der Gebühr für die Fernsehempfangskonzession IIIa ihr Ermessen überschritten oder missbraucht haben, das heisst, ob Gebühr und eingeräumtes Recht in keinem vernünftigen Verhältnis stehen, ob die Gebühr gegenüber anderen, vergleichbaren Regalgebühren offensichtlich übersetzt ist, oder ob sie den Gebührencharakter sprengt und eine eigentliche Steuer darstellt.
4.
Die Beschwerdeführer behaupten zunächst, es fehle an einer sachlichen Begründung für die Erhöhung der Regalgebühr auf monatlich Fr. 80.--.
a) Wie die Generaldirektion PTT in ihrem Entscheid vom 24. Februar 1975 und in ihrer Vernehmlassung ausgeführt hat, war Ziel der neuen Gebührenordnung, eine harmonische Tarifstruktur zu schaffen. Um dieses Ziel zu erreichen, wurden die Gebühren für abonnierte Leitungen und für konzessionierte Fernmeldeanlagen zu den Tarifen für den öffentlichen
BGE 101 Ib 462 S. 469
Telefonverkehr in Verbindung gebracht. Als Ausgangspunkt wurde die Telefonverbindung zwischen verschiedenen Rechtssubjekten innerhalb des nämlichen Telefonnetzes, die sogenannte Leitungskonzession, gewählt, für welche eine monatliche Regalgebühr von Fr. 50.-- angesetzt wurde. Verschiedene Kriterien, darunter insbesondere die Übertragungsgeschwindigkeit, führten für Leitungen zur Datenübermittlung oder zur Übertragung von Fernsehbildern zur Wahl eines Multiplikatorfaktors von 1,6, was die den Beschwerdeführern in Rechnung gestellte monatliche Regalgebühr von Fr. 80.-- ergibt. Nach Ansicht der PTT-Betriebe lässt sich eine unterschiedliche Taxierung der drahtgebundenen gegenüber den drahtlos betriebenen Anlagen, die dem gleichen Zwecke dienen, regalrechtlich nicht begründen. Bei drahtgebundenen Fernsehanlagen hat der Konzessionär im übrigen zusätzlich zur Regalgebühr eine Abonnementsgebühr im Betrag von Fr. 3'600.-- je Kilometer und Jahr für die ihm überlassenen Fernsehkanäle zu entrichten. Zu unterscheiden von der Regalgebühr für den Fernsehempfang ist ferner die - nicht angefochtene - Regalgebühr für die Sendekonzession von heute Fr. 12'000.--, die den Verkehrsausfall in keiner Weise erfasst, sondern als Entschädigung für das verliehene Recht zur Benützung einer bestimmten Frequenz und als Beitrag an die Kosten des Frequenzschutzes und der Frequenzüberwachung zu verstehen ist.
Bei den von den PTT-Betrieben gewählten Berechnungskriterien, die auf umfangreichen Abklärungen beruhen, überzeugt vor allem die Gleichstellung von drahtlosen und drahtgebundenen Anlagen. Für die Konzessionsbehörde bedeutet es unter dem massgebenden Gesichtspunkt des Verkehrsausfalles keinen Unterschied, ob die private Nachrichtenübertragung über drahtgebundene oder drahtlose Anlagen abgewickelt wird. Im einen wie im andern Falle spart der Private, der eine vom öffentlichen Netz unabhängige Anlage benützt, einen Betrag ein, den er für die Nachrichtenübermittlung über das öffentliche Netz entrichten müsste. Der Tatsache, dass die Beschwerdeführer eigene Anlagen betreiben, wird dadurch Rechnung getragen, dass einzig eine Regal-, jedoch keine Abonnementsgebühr erhoben wird.
b) Nun ist den Beschwerdeführern allerdings zuzugeben, dass die vorgenommene Erhöhung der Regalgebühr beträchtlich ist. Vor der Neuordnung des Gebührentarifs hatten sie
BGE 101 Ib 462 S. 470
aufgrund einer Fernsehempfangskonzession II, d.h. einer Konzession für den öffentlichen radio- und drahtelektrischen Empfang der öffentlichen in- und ausländischen Fernsehsendungen, eine jährliche Regalgebühr von Fr. 60.-- für den ersten, und Fr. 30.-- jährlich für jeden weiteren Empfänger im gleichen Gebäude entrichten müssen. Die Neuordnung des Tarifs hat dazu geführt, dass die Regalgebühr nunmehr nach anderen, einheitlichen Grundsätzen berechnet wird und dass damit gewisse, bisher gewährte Vorteile wegfallen. Durch die bessere Unterscheidung der verschiedenen eingeräumten Rechte sind neue Konzessionsarten geschaffen worden; insbesondere ist gerade für das Börsenfernsehen eine adäquatere Lösung getroffen worden. Börsensendungen sind an sich nicht öffentliche, sondern private Sendungen, die teils privat, teils öffentlich empfangen werden. Die Schaffung einer neuen Konzessionsart für das Börsenfernsehen drängte sich deshalb auf, und die zu entrichtende Regalgebühr wurde, dem erhöhten wirtschaftlichen Nutzen der privaten Nachrichten entsprechend, richtigerweise höher angesetzt als bei öffentlichen Fernsehsendungen. Der für den Verkehrsausfall berechnete Betrag von monatlich Fr. 80.-- für das erste und alle weiteren Geräte im gleichen Gebäude ist, verglichen mit den Telefontaxen, die eingespart werden können, nicht unangemessen, auch wenn in Betracht gezogen wird, dass den Beschwerdeführern aus dem Betrieb der Sender und dem Unterhalt der Anlagen weitere Kosten erwachsen oder von der Börsen-Informations AG belastet werden. Auch die neue, erhöhte Gebühr kann noch als Regalgebühr im Sinne des Gesetzes bezeichnet werden, und sie steht mit dem Äquivalenzprinzip in Einklang, obwohl sie an der oberen Grenze des Zulässigen liegt, und eine weitere Erhöhung kaum zu verantworten wäre. Es kann nicht bestritten werden, dass die Regalgebühr vor der Anpassung gegenüber anderen Gebühren äusserst niedrig angesetzt war, und dass sich die PTT-Betriebe in einem finanziellen Engpass befinden, der Tariferhöhungen in ihren sämtlichen Geschäftszweigen unumgänglich macht.
Zusammenfassend ergibt sich damit, dass für die neue Tarifberechnung sachliche Gründe angeführt werden können und keine Anhaltspunkte dafür vorhanden sind, dass die Konzessionsgebühren der Beschwerdeführer in keinem vernünftigen Verhältnis zum eingeräumten Recht stünden. Hält
BGE 101 Ib 462 S. 471
sich die Regalgebühr im gesetzlichen Rahmen, so kann nicht davon gesprochen werden, dass die Behörde, die den Tarif anwendet, gegen Treu und Glauben verstosse. Den Beschwerdeführern wurden im übrigen bei der Konzessionserteilung keine Zusicherungen gemacht, dass die Konzessionsbedingungen in absehbarer Zeit nicht geändert werden würden, vielmehr wurde eine Änderung jederzeit - und nicht bloss für den Fall, dass ein Koaxialkabelnetz zur Verfügung gestellt würde - vorbehalten.
5.
Die Beschwerdeführer bringen schliesslich vor, es sei nicht einzusehen, weshalb eine Bank mit nur einem Empfangsgerät gleichviel bezahlen müsse, wie eine Bank mit 26 Apparaten. Wie die Generaldirektion PTT in ihrer Vernehmlassung zutreffend ausführt, liegt der Grund dafür darin, dass dem Fernmelderegal nur Anlagen unterliegen, deren Verbindungsleitungen öffentliches Gebiet oder Grundeigentum Dritter beanspruchen oder über die Landesgrenze hinausgehen. Anlagen innerhalb eines Grundstückes sind dagegen regalfrei. Deshalb steht es im Belieben des Konzessionärs, innerhalb des gleichen Gebäudes mehrere Empfangsgeräte zu betreiben, ohne dass eine erhöhte Regalgebühr erhoben würde. Auch diese gegenüber den früher geltenden Vorschriften geänderte und nunmehr für alle Fernsehkonzessionen geltende Ordnung ist sachgemäss und entspricht der gesetzlichen Regelung von
Art. 2 Abs. 1 lit. b TVG
.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.