รัฐบาลไทย-ข่าวทำเนียบรัฐบาล-ข้อเท็จจริงในการดำเนินการคัดเลือกเอกชนร่วมลงทุน โครงการรถไฟฟ้าสายสีส้ม ช่วงบางขุนนนท์ – มีนบุรี (สุวินทวงศ์)
วันพฤหัสบดีที่ 11 มีนาคม 2564
ข้อเท็จจริงในการดําเนินการคัดเลือกเอกชนร่วมลงทุน โครงการรถไฟฟ้าสายสีส้ม ช่วงบางขุนนนท์ – มีนบุรี (สุวินทวงศ์)
การรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย (รฟม.) ชี้แจงข้อเท็จจริงในการดําเนินการคัดเลือกเอกชนร่วมลงทุนโครงการรถไฟฟ้าสายสีส้มฯ ซึ่งเป็นการดําเนินการตาม พระราชบัญญัติการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน พ.ศ. 2562 (พ.ร.บ. ร่วมลงทุนฯ)
ที่มีเจตนารมย์ในการประกาศใช้เพื่อให้มีแนวทางการปฏิบัติที่แน่นอนไม่ให้อํานาจการพิจารณาเป็นของบุคคลเดียวหรือหน่วยงานเดียว ดังนี้
1) การออกเอกสารสําหรับการคัดเลือกเอกชนเพิ่มเติม (RFP Addendum) ปรับปรุงวิธีการประเมินข้อเสนอ
รฟม. ได้มีประกาศเชิญชวนเอกชนเข้าร่วมลงทุนโครงการรถไฟฟ้าสายสีส้มฯ เมื่อวันที่ 3 กรกฎาคม 2563 ต่อมาคณะกรรมการคัดเลือกฯ ในการประชุมครั้งที่ 13/2563 เมื่อวันที่ 21 สิงหาคม 2563 ได้มีมติเห็นชอบข้อชี้แจงต่อข้อสอบถามของ ผู้ซื้อเอกสารสําหรับการคัดเลือกเอกชน (RFP Clarification) และเอกสารสําหรับการคัดเลือกเอกชนเพิ่มเติม (RFP Addendum) รวมถึงเห็นชอบการปรับปรุงวิธีการประเมินข้อเสนอจากรูปแบบเดิมที่พิจารณาซองเทคนิค และซองการลงทุนและผลตอบแทน แยกจากกัน โดยให้พิจารณาซองการลงทุนและผลตอบแทนเฉพาะผู้ยื่นข้อเสนอรายที่ผ่านการประเมินซองเทคนิคเท่านั้น เป็นรูปแบบการพิจารณาข้อเสนอด้านเทคนิคควบคู่กับด้านราคา พร้อมเห็นชอบให้ขยายระยะเวลาในการยื่นข้อเสนอของเอกชนออกไป 45 วัน ซึ่งการปรับปรุงเอกสารสําหรับการคัดเลือกเอกชน (RFP) เป็นการปรับปรุงเฉพาะวิธีการประเมินข้อเสนอเท่านั้น การปรับปรุงวิธีการประเมินข้อเสนอดังกล่าวไม่ได้ทําให้เกิดการแข่งขันที่ไม่เป็นธรรม เพราะเอกชนทุกรายต้องแข่งขันบนเกณฑ์การประเมินเดียวกัน และไม่เป็นการเอื้อประโยชน์แก่เอกชนรายใด เนื่องจาก รฟม. ได้แจ้งให้ผู้ซื้อเอกสาร RFP ทุกราย ทราบถึงการปรับปรุงวิธีการประเมินข้อเสนอแล้ว ซึ่งไม่ได้มีการเปลี่ยนแปลงคุณสมบัติของเอกชนผู้ที่ยื่นข้อเสนอแต่อย่างใด โดยยังกําหนดไว้เช่นเดิมว่า หากเอกชนรายใดไม่มีผลงานขุดเจาะอุโมงค์ ก็สามารถใช้ผลงานของบัญชีผู้รับจ้าง (Contractor List) ได้ รวมถึงยังได้มีการขยายระยะเวลาจัดทําข้อเสนอออกไปอีก 45 วัน นับเป็นระยะเวลาในการจัดทําข้อเสนอการร่วมลงทุนของเอกชนประมาณ 70 วัน เพื่อให้ผู้ซื้อเอกสาร RFP ทุกรายมีเวลาในการจัดเตรียมข้อเสนอมากขึ้นด้วย การออก RFP Addendum ปรับปรุงวิธีการประเมินข้อเสนอของคณะกรรมการคัดเลือกฯ และ รฟม. ในครั้งนั้น เป็นไปตามหน้าที่และอํานาจในมาตรา 35 และมาตรา 38 แห่ง พ.ร.บ. ร่วมลงทุนฯ และเป็นไปตามเอกสาร RFP เล่มที่ 1 ข้อแนะนําผู้ยื่นข้อเสนอ ข้อ 17.1 ซึ่งได้ระบุว่า “ก่อนถึงกําหนดวันยื่นซองเอกสารข้อเสนอ รฟม. อาจมีการเปลี่ยนแปลง แก้ไขเอกสารข้อเสนอการร่วมลงทุน (ที่ระบุในข้อ 15.)” ซึ่งเป็นไปตามประกาศคณะกรรมการนโยบายการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน (ประกาศคณะกรรมการนโยบายฯ) เรื่อง รายละเอียดของร่างประกาศเชิญชวน ร่างเอกสารสําหรับการคัดเลือกเอกชน และสาระสําคัญของร่างสัญญาร่วมลงทุน พ.ศ. 2563 ข้อ 4 (9) โดยการออกเอกสารแนบท้ายเพิ่มเติม มีเหตุผลในการปรับเปลี่ยนเนื่องจาก จําเป็นต้องคํานึงถึงสภาพพื้นที่เส้นทางโครงการฯ ที่เอกชนผู้ร่วมลงทุนต้องดําเนินการด้วยเทคนิคก่อสร้างที่มีคุณภาพและความปลอดภัยสูงสุด เพื่อความสําเร็จของโครงการและประโยชน์สูงสุดต่อภาครัฐและประชาชนผู้ใช้บริการ สอดคล้องตามประกาศคณะกรรมการนโยบายฯ เรื่อง รายละเอียดของร่างประกาศเชิญชวน ร่างเอกสารสําหรับการคัดเลือกเอกชน และสาระสําคัญของร่างสัญญาร่วมลงทุน พ.ศ. 2563 ข้อ 4 (8)
2) การยกเลิกประกาศเชิญชวนฯ และการยกเลิกการคัดเลือกเอกชนฯ ในการประชุมคณะกรรมการคัดเลือกฯ เมื่อวันที่ 3 กุมภาพันธ์ 2564 คณะกรรมการคัดเลือกฯ และ รฟม. ได้ร่วมกันพิจารณาแนวทางดําเนินการคัดเลือกเอกชนฯ โดยประเมินกรอบระยะเวลาดําเนินการ ผลกระทบ รวมถึงข้อดี-ข้อเสีย อย่างรอบด้านแล้ว มีความเห็นโดยสรุปว่า จนถึงปัจจุบันระยะเวลาได้ล่วงเลยมามากแล้ว ยังไม่มีความคืบหน้าและข้อสรุปทางคดี ซึ่งอาจต้องใช้ระยะเวลานานออกไป ทําให้ไม่สามารถคาดการณ์ระยะเวลาดําเนินการคัดเลือกเอกชนฯ จนแล้วเสร็จที่ชัดเจนได้ ประกอบกับซองเอกสารข้อเสนอของเอกชน 2 ราย มีอายุ 270 วัน นับจากวันยื่นซองข้อเสนอ หากยังคงรอข้อสรุปทางด้านคดีก่อนแล้วจึงดําเนินการคัดเลือกต่อไป อาจส่งผลให้ซองเอกสารข้อเสนอของเอกชน 2 ราย ดังกล่าว สิ้นอายุลงก่อนที่กระบวนการคัดเลือกเอกชนฯ จะแล้วเสร็จ ซึ่งอาจนําไปสู่การยกเลิกการคัดเลือกและเริ่มการคัดเลือกเอกชนฯ ใหม่ ในภายหลัง จึงเป็นความเสี่ยงสําคัญที่ล้วนส่งผลกระทบต่อความสําเร็จของโครงการรถไฟฟ้าสายสีส้มฯ ขณะที่กรณียกเลิกการคัดเลือกและเริ่มกระบวนการคัดเลือกเอกชนฯ ใหม่ จะสามารถดําเนินการคัดเลือกเอกชนให้แล้วเสร็จได้ภายใน 6 – 8 เดือน กรอบระยะเวลาดําเนินการมีความชัดเจน จึงเป็นแนวทางที่เหมาะสมที่สุดต่อความสําเร็จของโครงการรถไฟฟ้าสายสีส้มฯ และเป็นประโยชน์ต่อภาครัฐสูงสุด ดังนั้นคณะกรรมการคัดเลือกฯ จึงได้มีมติเห็นชอบให้ยกเลิกประกาศเชิญชวนการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน โครงการรถไฟฟ้าสายสีส้มฯ และการคัดเลือกเอกชนตามประกาศเชิญชวนฯ ดังกล่าว โดยมอบให้ รฟม. พิจารณาดําเนินการให้เป็นไปตามกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้องต่อไป ซึ่งเป็นไปตามหน้าที่และอํานาจในมาตรา 38 แห่ง พ.ร.บ. ร่วมลงทุนฯ ประกอบกับข้อสงวนสิทธิ์ในประกาศเชิญชวนฯ ข้อ 12.1 และเอกสาร RFP ข้อ 35.1 และสอดคล้องตามประกาศคณะกรรมการนโยบายฯ เรื่อง รายละเอียดของร่างประกาศเชิญชวน ร่างเอกสารสําหรับการคัดเลือกเอกชน และสาระสําคัญของร่างสัญญาร่วมลงทุน พ.ศ. 2563 ข้อ 4 (9) จึงเป็นการดําเนินการที่ถูกต้องตามกฎหมาย และระเบียบที่เกี่ยวข้องแล้ว
3) การเปิดรับฟังความคิดเห็นของภาคเอกชน เพื่อเตรียมการสําหรับการคัดเลือกเอกชนครั้งใหม่ สืบเนื่องจากการยกเลิกการคัดเลือกเอกชนร่วมลงทุนฯ ข้างต้น รฟม. จึงได้เริ่มกระบวนการคัดเลือกเอกชนเข้าร่วมลงทุนขึ้นใหม่อีกครั้ง ตามขั้นตอนใน พ.ร.บ. ร่วมลงทุนฯ ส่วนที่ 2 (การคัดเลือกเอกชน) โดยเริ่มตั้งแต่มาตรา 35 ซึ่งระบุให้หน่วยงานเจ้าของโครงการจัดทําร่างประกาศเชิญชวน ร่างเอกสาร RFP และร่างสัญญาร่วมลงทุน เสนอต่อคณะกรรมการคัดเลือกฯ เพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบ โดยให้หน่วยงานเจ้าของโครงการรับฟังความคิดเห็นของภาคเอกชนที่เกี่ยวข้อง (Opinion Hearing) และนําความคิดเห็นดังกล่าวมาพิจารณาประกอบการจัดทําเอกสาร ทั้งนี้ วิธีการและขั้นตอนการรับฟังความคิดเห็นของภาคเอกชนดังกล่าว รฟม. ดําเนินการตามประกาศคณะกรรมการนโยบายฯ เรื่อง หลักเกณฑ์และวิธีการรับฟังความคิดเห็นของภาคเอกชน พ.ศ. 2563 โดยเนื้อหาที่เปิดรับฟังหลักๆ ประกอบด้วย สาระสําคัญของร่างประกาศเชิญชวน สาระสําคัญของร่างเอกสาร RFP และสาระสําคัญของร่างสัญญาร่วมลงทุน รฟม. ได้ออกประกาศการรับฟังความคิดเห็นของภาคเอกชนประกอบการพิจารณาจัดทําร่างประกาศเชิญชวน ร่างเอกสาร RFP และร่างสัญญาร่วมลงทุนโครงการรถไฟฟ้าสายสีส้ม ช่วงบางขุนนนท์ – มีนบุรี (สุวินทวงศ์) เมื่อ วันที่ 1 มีนาคม 2564 โดยในส่วนของหลักเกณฑ์การพิจารณาคัดเลือกเอกชนนั้น รฟม. เห็นว่า จําเป็นต้องคํานึงถึงสภาพพื้นที่เส้นทางโครงการฯ ที่เอกชนผู้ร่วมลงทุนต้องดําเนินการด้วยเทคนิคก่อสร้างที่มีคุณภาพและความปลอดภัยสูงสุด จึงกําหนดวิธีประเมินคะแนนด้านเทคนิคและคุณภาพควบคู่คะแนนด้านผลตอบแทนและการลงทุน (Price-Performance) ซึ่งสอดคล้องกับประกาศคณะกรรมการนโยบายฯ เรื่อง รายละเอียดของร่างประกาศเชิญชวน ร่างเอกสาร RFP และสาระสําคัญของร่างสัญญาฯ พ.ศ. 2563 โดยในข้อ 4(8) ที่ให้กําหนดหลักเกณฑ์การพิจารณาคัดเลือกที่ให้ระบุหลักเกณฑ์และวิธีการตัดสินเป็นคะแนนในทุกด้านทั้งด้านคุณภาพและด้านราคา นอกจากนี้ รฟม. ได้ปรับปรุงถ้อยคําในส่วนของข้อสงวนสิทธิ์ในเอกสารรับฟังความคิดเห็นเพื่อให้สอดคล้องตามประกาศคณะกรรมการนโยบายฯ เรื่อง รายละเอียดของร่างประกาศเชิญชวน ร่างเอกสารสําหรับการคัดเลือกเอกชน และสาระสําคัญของร่างสัญญาร่วมลงทุน พ.ศ. 2563 ข้อ 4 (9)
การรับฟังความคิดเห็นของภาคเอกชนเป็นเพียงการรวบรวมความเห็นของเอกชนเพื่อนํามาใช้ประกอบในการปรับปรุงร่างประกาศเชิญชวน ร่างเอกสาร RFP และร่างสัญญาฯ ตามที่ รฟม. เห็นสมควรโดยคํานึงถึงความสําเร็จของโครงการเป็นสําคัญ เท่านั้น เพื่อที่ รฟม. จะนําร่างประกาศเชิญชวนฯ ร่างเอกสาร RFP และร่างสัญญาฯ รวมถึงผลการรับฟังความคิดเห็นดังกล่าว เสนอคณะกรรมการคัดเลือกฯ พิจารณาให้ความเห็นชอบตามหน้าที่และอํานาจในมาตรา 38 แห่ง พ.ร.บ. ร่วมลงทุนฯ ต่อไป
สําหรับประเด็นที่มีข้อถกเถียงว่า รฟม. ได้กระทําการละเมิดคําสั่งศาลปกครองกลาง เมื่อวันที่ 19 ตุลาคม 2563 หรือไม่นั้น คําสั่งศาลปกครองกลางดังกล่าวเป็นเพียงแต่สั่งให้ทุเลาหลักเกณฑ์ที่มีการแก้ไขเพิ่มเติมเท่านั้น เมื่อ รฟม. และคณะกรรมการคัดเลือกฯ ใช้อํานาจตามกฎหมายยกเลิกประกาศเชิญชวนฯ และยกเลิกการคัดเลือกเอกชนฯ แล้ว รฟม. และคณะกรรมการคัดเลือกฯ จึงได้ยื่นคําร้องขอถอนอุทธรณ์คําสั่งต่อศาลปกครองสูงสุด และศาลปกครองสูงสุดอนุญาตให้ถอนอุทธรณ์ เนื่องจาก เหตุแห่งการฟ้องคดี รวมถึงเหตุแห่งการพิจารณาเกี่ยวกับการขอทุเลาการบังคับตามคําสั่งทางปกครองไม่มีอยู่ต่อไป และคดีนี้มิได้เป็นคดีที่เกี่ยวกับการคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ การพิจารณาคดีต่อไปไม่เป็นประโยชน์แก่ส่วนรวม ต่อมา รฟม. และคณะกรรมการคัดเลือกฯ จึงได้ดําเนินการในส่วนที่เกี่ยวข้องตามอํานาจหน้าที่ตามกฎหมายดังรายละเอียดที่กล่าวไว้ในข้างต้นแล้ว นอกจากนี้ ศาลปกครองกลางได้มีคําสั่ง ฉบับลงวันที่ 5 มีนาคม 2564 จําหน่ายคดีในข้อหาที่ฟ้องขอให้เพิกถอนหลักเกณฑ์การร่วมลงทุนที่แก้ไขเพิ่มเติม เนื่องจากเหตุแห่งการฟ้องคดีตามคําขอดังกล่าวหมดสิ้นไป และศาลยังมีคําสั่งให้คําสั่งทุเลาคําบังคับของศาลปกครองกลางเมื่อวันที่ 19 ตุลาคม 2563 สิ้นผลบังคับลงไปด้วย
อนึ่งการเปิดรับฟังรับฟังความคิดเห็นของภาคเอกชนประกอบการพิจารณาจัดทําร่างประกาศเชิญชวน ร่างเอกสาร RFP และร่างสัญญาร่วมลงทุน เป็นหน้าที่และอํานาจของหน่วยงานเจ้าของโครงการ ในขณะที่การพิจารณาเห็นชอบ เป็นหน้าที่และอํานาจของคณะกรรมการคัดเลือกฯ ดังนั้นการที่ผู้ใดจะกระทําการใดๆ ที่ก้าวก่ายอํานาจหน้าที่ของหน่วยงานเจ้าของโครงการและคณะกรรมการคัดเลือกฯ จนเป็นเหตุให้ผู้อื่นไม่มีโอกาสเข้าทําการเสนอราคาอย่างเป็นธรรมหรือให้มีการเสนอราคาโดยหลงผิด เป็นการกระทําที่เข้าข่ายต้องระวางโทษ ตามกฏหมายที่เกี่ยวข้อง
ทั้งนี้ โครงการรถไฟฟ้าสายสีส้ม ช่วงบางขุนนนท์ – มีนบุรี (สุวินทวงศ์) มีแนวเส้นทางเชื่อมระหว่างกรุงเทพมหานครทิศตะวันออกและทิศตะวันตก ระยะทาง 35.9 กิโลเมตร แบ่งเป็นส่วนตะวันออก (ช่วงศูนย์วัฒนธรรมฯ – มีนบุรี (สุวินทวงศ์)) ระยะทาง 22.5 กิโลเมตร จํานวน 17 สถานี (สถานีใต้ดิน 10 สถานี และสถานียกระดับ 7 สถานี) และส่วนตะวันตก (ช่วงบางขุนนนท์ – ศูนย์วัฒนธรรมแห่งประเทศไทย) ระยะทาง 13.4 กิโลเมตร จํานวน 11 สถานี (สถานีใต้ดินตลอดสาย)