รัฐบาลไทย-ข่าวทำเนียบรัฐบาล-สคร. ยัน พรบ. พัฒนารัฐวิสาหกิจ เป็นการนำธรรมาภิบาลมาใช้พัฒนารัฐวิสาหกิจไม่ใช่แปรรูป
วันจันทร์ที่ 4 กันยายน 2560
สคร. ยัน พรบ. พัฒนารัฐวิสาหกิจ เป็นการนําธรรมาภิบาลมาใช้พัฒนารัฐวิสาหกิจไม่ใช่แปรรูป
เมื่อวันที่ 1 ก.ย.2560 สนช.มีมติรับหลักการร่าง พ.ร.บ. พัฒนารัฐวิสาหกิจ ซึ่งการตราร่างกฎหมายดังกล่าวเป็นการนําระบบธรรมาภิบาลที่ดีมาเป็นมาตรฐานในการกํากับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจให้มีระบบชัดเจน
นายเอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ ผู้อํานวยการสํานักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.) เปิดเผยว่า เมื่อวันที่ 1 กันยายน 2560 สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ได้มีมติรับหลักการร่างพระราชบัญญัติการกํากับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. .... (ร่าง พ.ร.บ. พัฒนารัฐวิสาหกิจ) ซึ่งการตราร่างกฎหมายดังกล่าวเป็นการนําระบบธรรมาภิบาลที่ดี (Good Governance) มาเป็นมาตรฐานในการกํากับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจให้มีระบบชัดเจน เพื่อให้สามารถจัดทําบริการสาธารณะและสนับสนุนภารกิจในการดําเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจของรัฐได้อย่างเต็มศักยภาพ โดยยังคงสถานะของความเป็นรัฐวิสาหกิจไว้
นายเอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ ผู้อํานวยการ สคร. กล่าวเพิ่มเติมว่า ตามที่สื่อสังคม online ได้เผยแพร่ข้อวิจารณ์ พ.ร.บ. การพัฒนารัฐวิสาหกิจ ว่า คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) เตรียมออกกฎหมายแปรรูปรัฐวิสาหกิจอําพรางแบบยกเข่งโดยผ่านสภาเสียงข้างเดียว กินรวบหนักกว่ายุคทักษิณหรือไม่ สคร. โดยได้รับมอบหมายจากกระทรวงการคลัง ขอชี้แจงในแต่ละประเด็น ดังนี้
1. กรณี สนช. รับหลักการร่าง พ.ร.บ. พัฒนารัฐวิสาหกิจ โดยจะนํารัฐวิสาหกิจ 11 แห่ง ที่มีสภาพเป็นบริษัท ให้กับบรรษัทรัฐวิสาหกิจแห่งชาติ (บรรษัทฯ) เป็นผู้ครอบครองแทน และบรรษัทฯ จะออกใบหุ้นมอบกระทรวงการคลังให้อยู่ในฐานะผู้ถือหุ้นรายหนึ่งในบรรษัทฯ และในอนาคตเมื่อบรรษัทฯ ต้องการเพิ่มทุนในรัฐวิสาหกิจใด แต่รัฐไม่สามารถเพิ่มทุนหรือไม่ต้องการเพิ่มทุน ก็จะเปิดให้เอกชนมาถือหุ้นแทน คือกระบวนการแปรรูปอําพราง เป็นการแปรรูปผ่านกระบวนการเพิ่มลดทุนในตลาดหลักทรัพย์ฯ ใช่หรือไม่
สคร. ขอชี้แจงว่า ร่าง พรบ. พัฒนารัฐวิสาหกิจ ไม่ได้มีวัตถุประสงค์เพื่อการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ และไม่เกี่ยวกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจทั้งทางตรงและทางอ้อม แต่มีวัตถุประสงค์หลักในการปฏิรูปและยกระดับประสิทธิภาพการดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจผ่านการส่งเสริมให้มีระบบธรรมาภิบาลที่ดี โปร่งใส มาใช้กํากับรัฐวิสาหกิจ และนํามาตการที่เป็นที่ยอมรับในระดับสากลมาใช้เพิ่มประสิทธิภาพรัฐวิสาหกิจ โดยไม่เกี่ยวข้องกับการแปรรูปแต่อย่างใด โดยในระหว่างยกร่างกฎหมาย และการรับฟังความคิดเห็นจากสหภาพฯ ที่เป็นห่วงในประเด็นการแปรรูปนี้ ในหลักการและเหตุผลของร่าง พรบ. พัฒนารัฐวิสาหกิจ จึงได้ระบุให้ชัดเจนว่า "บรรษัทฯ ทําหน้าที่ในฐานะผู้ถือหุ้นในรัฐวิสาหกิจที่เป็นบริษัทแทนกระทรวงการคลัง เพื่อเสริมสร้างประสิทธิภาพในการดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจให้มีความพร้อมในการแข่งขันเชิงพาณิชย์และสามารถดําเนินการได้อย่างเต็มศักยภาพ โดยคงความเป็นรัฐวิสาหกิจไว้" และได้มีการกําหนดไว้ในกฏหมายชัดเจนว่า "ให้กระทรวงการคลังเป็นผู้ถือหุ้นทั้งหมดของบรรษัทฯ และหุ้นทุกหุ้นของบรรษัทฯ ...โอนเปลี่ยนมือมิได้" ดังนั้น ข้อวิจารณ์ที่ว่า "กระทรวงการคลังอยู่ในฐานะผู้ถือหุ้นรายหนึ่งในบรรษัทฯ และจะเปิดให้เอกชนมาถือหุ้นแทน" จึงเป็นความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนและไม่ถูกต้อง
2. หุ้นของรัฐในรัฐวิสาหกิจจะถูกลดสัดส่วนลงไปเรื่อยๆ จนรัฐวิสาหกิจอาจหมดสภาพความเป็นรัฐวิสาหกิจ โดยที่ประชาชนไม่มีโอกาสรับรู้
สคร. ขอชี้แจงว่า ร่าง พ.ร.บ. พัฒนารัฐวิสาหกิจ กําหนดให้กระทรวงการคลังเป็นผู้ถือหุ้นทั้งหมดของบรรษัทฯ ประกอบกับมาตรา 89 กําหนดให้เมื่อกระทรวงการคลังได้โอนหุ้นในรัฐวิสาหกิจให้แก่บรรษัทฯ แล้ว ให้มติคณะรัฐมนตรีที่กําหนดสัดส่วนการถือหุ้นของกระทรวงการคลังในรัฐวิสาหกิจที่เป็นบริษัทจํากัดหรือบริษัทมหาชนจํากัดใดใช้บังคับกับบรรษัทฯ ในการถือหุ้นในรัฐวิสาหกิจนั้นด้วย อันมีผลทําให้บรรษัทฯ เมื่อได้รับโอนหุ้นจากกระทรวงการคลังแล้วจําเป็นจะต้องเพิ่มทุนให้คงสัดส่วนตามที่มติคณะรัฐมนตรีได้กําหนดไว้ โดยจะไปลดทุนเองไม่ได้ นอกจากนั้น มาตรา 11 (8) แห่งร่าง พ.ร.บ. พัฒนารัฐวิสาหกิจ กําหนดให้คณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (คนร.) เป็นผู้เสนอความเห็นต่อคณะรัฐมนตรีในกรณีที่จะมีการเปลี่ยนแปลงสัดส่วนการถือหุ้นดังกล่าว อันเป็นการสร้างขั้นตอนการลดสัดส่วนหุ้นของรัฐวิสาหกิจขึ้นอีกชั้นหนึ่งเพื่อให้เกิดความรอบคอบ จากเดิมที่เป็นเพียงมติคณะรัฐมนตรีที่กระทรวงเจ้าสังกัดแต่ละแห่งจะสามารถเสนอขอลดสัดส่วนได้เอง ดังนั้น ข้อวิจารณ์ที่ว่า หุ้นของรัฐในรัฐวิสาหกิจจะถูกลดสัดส่วนไปเรื่อยๆ จึงไม่ถูกต้อง นอกจากนี้ ประชาชนยังมีสิทธิตรวจสอบการใช้อํานาจรัฐตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 78 ทุกประการ
3. การนําบริษัทรัฐวิสาหกิจ 11 แห่ง ที่มีทรัพย์สินรวมกันมูลค่ามหาศาลประมาณ 6 ล้านล้านบาท ซึ่งมีทั้งทรัพย์สินที่เป็นสาธารณสมบัติ รวมทั้งอํานาจและสิทธิมหาชน เตรียมเปิดขายเหมาเข่ง เป็นกระบวนการผ่องถ่ายทรัพย์สินของรัฐให้เอกชนใช่หรือไม่
สคร. ขอชี้แจงว่า บรรษัทฯ เป็นหน่วยงานของรัฐ ที่มีกระทรวงการคลังเป็นผู้ถือหุ้นทั้งหมดโดยกระทรวงการคลังทําหน้าที่ควบคุมการใช้จ่ายและการลงทุนของบรรษัทฯ รวมถึงประเมินผลการทําหน้าที่ของบรรษัทฯ คู่ขนานไปกับ คนร. ที่จะกํากับการดําเนินการของบรรษัทฯ ให้เป็นไปตามแผนยุทธศาสตร์รัฐวิสาหกิจ เพื่อเสริมสร้างประสิทธิภาพในการดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจให้มีความพร้อมในการแข่งขันเชิงพาณิชย์และสามารถดําเนินการได้อย่างเต็มศักยภาพ โดยยังคงความเป็นรัฐวิสาหกิจไว้ อันเป็นหลักการและเหตุผลในการตรากฎหมายฉบับนี้ ดังนั้น ร่างกฎหมายนี้จึงมีเจตนารมณ์ที่ชัดเจนในการดํารงความเป็นรัฐวิสาหกิจไว้
4. การจัดตั้งบรรษัทฯ และการรวบเอากรรมสิทธิ์ในหุ้นรัฐวิสาหกิจไปรวมศูนย์ไว้ในมือของบรรษัทฯ นั้น นอกจากมิได้สร้างมูลค่าเพิ่มให้แก่ประเทศไทย และไม่สามารถพัฒนาการกํากับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจให้ดีขึ้นแต่อย่างใดแล้ว บรรษัทฯ ยังสามารถจะใช้ทรัพย์สินของรัฐวิสาหกิจเป็นเครื่องมือในการทําธุรกรรมซื้อขายแลกเปลี่ยนกับนักธุรกิจในประเทศและในต่างประเทศได้
สคร. ขอชี้แจงว่า การจัดตั้งบรรษัทฯ ขึ้นตามร่าง พ.ร.บ. พัฒนารัฐวิสาหกิจนี้เป็นแนวทางหนึ่งในการพัฒนารัฐวิสาหกิจ โดยสร้างความชัดเจนในหน้าที่ของผู้ถือหุ้นของรัฐวิสาหกิจจากเดิมที่มีหน้าที่ทับซ้อนกันของหลายหน่วยงาน และกําหนดให้บรรษัทฯ ทําหน้าที่เป็นผู้ถือหุ้นเชิงรุก ซึ่งเป็นไปตามมาตรา 44 แห่งร่าง พ.ร.บ. พัฒนารัฐวิสาหกิจ ที่กําหนดให้จัดตั้งบรรษัทฯ ขึ้น โดยมีวัตถุประสงค์ "เพื่อถือหุ้นในรัฐวิสาหกิจในกํากับของบรรษัทฯ และกํากับดูแลการประกอบกิจการของรัฐวิสาหกิจในฐานะผู้ถือหุ้น ให้เกิดผลตอบแทนที่เหมาะสมและสอดคล้องกับแผนยุทธศาสตร์รัฐวิสาหกิจ” ซึ่งการทําหน้าที่ของผู้ถือหุ้นเชิงรุกโดยมีเป้าหมายที่ชัดเจนในการพัฒนารัฐวิสาหกิจ ย่อมส่งผลให้กิจการของรัฐวิสาหกิจมีการดําเนินการตามนโยบายได้อย่างมีประสิทธิภาพและสามารถจัดให้มีบริการสาธารณะที่ดียิ่งขึ้น นอกจากนี้ ร่าง พรบ. พัฒนารัฐวิสาหกิจนี้ ยังกําหนดให้มีการประเมินผลบรรษัทที่ชัดเจน โดยให้กระทรวงการคลังมีหน้าที่ประเมินผลการดําเนินงานบรรษัทฯ ตามหลักเกณฑ์ที่ คนร. กําหนด ดังนั้น การนํารัฐวิสาหกิจที่เป็นบริษัทที่มีทุนเรือนหุ้นที่ชัดเจน มาอยู่ภายใต้บรรษัทฯ ที่เป็นหน่วยงานของรัฐมีกระทรวงการคลังถือหุ้น 100% จะทําให้เกิดประสิทธิภาพมากขึ้นจากการมีมาตรฐานการกํากับดูแลเดียวกัน โปร่งใส และรับผิดรับชอบตามหลักธรรมาภิบาลที่ดี
5. การดําเนินการต่างๆ จําเป็นต้องมีการพิจารณาอย่างรอบคอบครบถ้วนโดยรัฐสภาเสียก่อน มิใช่ปล่อยให้ สนช. ซึ่งเป็นสภาเสียงข้างเดียวที่แต่งตั้งมาโดยรัฐบาล คสช. มาตัดสินใจแทนคนไทยทั้งประเทศผู้เป็นเจ้าของสมบัติชาติที่แท้จริง
สคร. ขอชี้แจงว่า ในการยกร่าง พ.ร.บ. พัฒนารัฐวิสาหกิจ ได้มีการจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นที่ครบถ้วนตามมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย เช่น การจัดสัมมนารับฟังความคิดเห็นจากส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และประชาชนทั่วไปที่สนใจ รวมทั้งองค์กรด้านแรงงานของรัฐวิสาหกิจ (สหพันธ์แรงงานรัฐวิสาหกิจฯ และสมาพันธ์แรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์) ทั้งนี้ กระทรวงการคลังได้นําความเห็นและข้อสังเกตดังกล่าวมาประกอบการปรับปรุงร่างกฎหมายด้วยแล้ว เช่น ข้อกังวลของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ กระทรวงการคลังได้กําหนดในเหตุผลของร่างกฎหมายพัฒนารัฐวิสาหกิจว่า “สมควรจัดตั้งบรรษัทฯ ทําหน้าที่ผู้ถือหุ้นในรัฐวิสาหกิจที่เป็นบริษัทแทนกระทรวงการคลัง...โดยคงความเป็นรัฐวิสาหกิจไว้” ดังที่ได้ชี้แจงไปแล้วในประเด็นที่หนึ่งข้างต้น นอกจากนี้ ทาง สนช. ได้จัดตั้งกรรมาธิการฯ เพื่อนําร่างกฎหมายมาพิจารณาให้รอบคอบด้วยอีกชั้นหนึ่ง โดยได้มีประธานสหพันธ์แรงงานรัฐวิสาหกิจฯ (สพร.ท) เข้าร่วมเป็นกรรมาธิการฯ ด้วย
6. บรรษัทฯ ที่ตั้งไม่ขึ้นอยู่กับสภาพัฒน์ ไม่อยู่ภายใต้กม. แรงงานสัมพันธ์ และ พรบ.คุณสมบัติมาตรฐานกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ รวมถึงบรรษัทฯ สามารถเลือกองค์กรที่จะเข้ามาตรวจสอบบัญชีได้ จึงไม่แน่ใจว่า กม. ที่จะป้องกันทุจริต มีอํานาจตรวจสอบหรือไม่
สคร. ขอชี้แจงว่า ในร่างพรบ. มาตรา 51 ได้กําหนดชัดเจนว่า “ให้รัฐวิสาหกิจที่กระทรวงการคลังได้โอนหุ้นให้แก่บรรษัทฯ ตามพระราชบัญญัตินี้เป็นรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ และให้นํากฎหมายว่าด้วยคุณสมบัติมาตรฐานพนักงานรัฐวิสาหกิจฯ มาใช้กับพนักงานรัฐวิสาหกิจ นอกจากนั้น ในการกําหนดยุทธศาสตร์รัฐวิสาหกิจ คนร. จะเป็นผู้กํากับให้บรรษัทฯ เสนอกรอบนโยบายการพัฒนาและทิศทางการลงทุนของรัฐวิสาหกิจให้สอดคล้องกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
สําหรับข้อวิจารณ์ที่ว่าบรรษัทฯ ที่จัดตั้งนั้น สามารถเลือกองค์กรที่จะเข้ามาตรวจสอบบัญชีได้ เป็นความเข้าใจ ที่คลาดเคลื่อนเช่นกัน เพราะร่าง พ.ร.บ. พัฒนารัฐวิสาหกิจ ไม่ได้ให้สิทธิบรรษัทฯ ในการเลือกองค์กรที่จะเข้ามาตรวจสอบบัญชี หากแต่เป็นกระทรวงการคลังในฐานะผู้ถือหุ้นทั้งหมดของบรรษัทฯ ที่จะเป็นผู้แต่งตั้งผู้สอบบัญชีของบรรษัทฯ ตามมาตรา 79 ประกอบกับบรรษัทฯ ยังมีสถานะเป็นหน่วยรับตรวจตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน นอกจากนี้ บรรษัทฯ จะยังอยู่ในความหมายของนิยาม “หน่วยงานของรัฐ”ตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. 2542 ที่จะต้องอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายดังกล่าว ประกอบกับมาตรา 62 และมาตรา 75 แห่งร่าง พ.ร.บ. พัฒนารัฐวิสาหกิจ กําหนดให้กรรมการบรรษัทฯ และกรรมการผู้อํานวยการใหญ่บรรษัทฯ เป็นผู้ดํารงตําแหน่งระดับสูงตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ซึ่งมีผลทําให้บุคลากรดังกล่าวมีหน้าที่ในการเปิดเผยและยื่นบัญชีทรัพย์สินต่อสํานักงาน ป.ป.ช. รวมทั้งยังอยู่ภายใต้การป้องกันและปราบปรามการทุจริตตามกฎหมายดังกล่าวด้วย
นายเอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ ผู้อํานวยการ สคร. กล่าวเพิ่มเติมว่า รัฐวิสาหกิจเป็นกลไกของรัฐในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจและการลงทุนของประเทศ รวมถึงเป็นผู้ให้บริการสาธารณะแก่ประชาชน ดังนั้น ภาครัฐจําเป็นต้องมีการปฏิรูปการกํากับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจโดยยังคงความเป็นรัฐวิสาหกิจไว้ ด้วยการนําเสนอร่าง พ.ร.บ. พัฒนารัฐวิสาหกิจ ให้ สนช. พิจารณาเพื่อยกระดับประสิทธิภาพการดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจให้เหมาะสมกับบริบทของเศรษฐกิจและสังคมที่เปลี่ยนแปลงไป และสอดคล้องกับมาตรการที่เป็นที่ยอมรับในระดับสากล
สํานักกฎหมาย สํานักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ
โทร. 02 298 5880 – 7 ต่อ 3120