คำสั่งศาลปกครองสูงสุด ในคดีหมายเลขแดงที่ ฟ. ๒๙/๒๕๕๓

เรื่อง คดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของกฎที่ออกโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี
คดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ในสมัยรัฐบาลพันตำรวจโท ทักษิณ ชินวัตร เป็นนายกรัฐมนตรี ได้ออกคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๑๓๙/๒๕๔๖ เรื่อง การปราบปรามผู้มีอิทธิพล ลงวันที่ ๘ กรกฎาคม ๒๕๔๖ โดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี โดยปรากฏคำนิยาม ผู้มีอิทธิพล หมายถึง บุคคลหรือกลุ่มบุคคลที่ดำรงตนด้วยการกระทำการด้วยตนเองหรือใช้จ้างงาน สนับสนุนการกระทำใด ๆ ที่ผิดกฎหมาย หรืออยู่เหนือกฎหมาย ซึ่งโดยปกติ พฤติกรรมดังกล่าวเป็นความผิดอาญาอยู่แล้ว แต่ผลทางการกระทำนั้นเป็นการคึกคะนอง ส่งผลกระทบในวงกว้างต่อสังคม ก่อให้เกิดความรำคาญ ความเสียหาย ความหวาดกลัว หรือการสร้างเครือข่ายขยายผล ซึ่งบ่อนทำลายเศรษฐกิจ สังคม การเมือง หรือขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน พฤติการณ์ที่เข้าข่าย ผู้มีอิทธิพลที่สำคัญแยกเป็นสิบห้าประเภท ได้แก่ ผู้มีอิทธิพลเกี่ยวข้องกับยาเสพติด, ผู้มีอิทธิพลในการฮั้วประมูล และขัดขวางการเสนอแข่งขันราคาในการประมูลงานของทางราชการ, ผู้มีอิทธิพลเรียกรับผลประโยชน์จากคิว รถจักรยานยนต์และรถยนต์รับจ้างผิดกฎหมาย, ผู้มีอิทธิพลเรียกรับผลประโยชน์จากโรงงาน ร้านค้า สถานบริการ และสถานประกอบการต่าง ๆ, ผู้มีอิทธิพลลักลอบขนสินค้าหนีภาษี น้ำมันเถื่อน น้ำมันปาล์มเถื่อน บุหรี่ สุราเถื่อน และรับไกล่เกลี่ยการนำเข้าสินค้าผิดกฎหมาย, ผู้มีอิทธิพลลักลอบจัดให้มีบ่อนการพนัน โต๊ะพนันบอล หวยใต้ดิน จับยี่กี ตู้ม้า ตู้จักรกลไฟฟ้าผิดกฎหมาย, ผู้มีอิทธิพลค้าหญิงและเด็ก บังคับค้าประเวณี โสเภณีเด็ก, ผู้มีอิทธิพลลักลอบนำคนเข้า-ออกและอยู่ในราชอาณาจักรโดยผิดกฎหมาย, ผู้มีอิทธิพลฉ้อโกงหลอกลวงประชาชนไปทำงานต่างประเทศ, ผู้มีอิทธิพลหลอกลวงต้มตุ๋นนักท่องเที่ยว, ผู้มีอิทธิพลมือปืนรับจ้าง, ผู้มีอิทธิพลรับจ้างทวงหนี้ด้วยการข่มขู่หรือใช้กำลัง, ผู้มีอิทธิพลลักลอบค้าอาวุธ, ผู้มีอิทธิพลที่บุกรุกที่ดินสาธารณะ และ/หรือ ทำลายทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม, ผู้มีอิทธิพลเรียกรับผลประโยชน์จากการรับไกล่เกลี่ยหรือคุ้มครองการกระทำผิดบนเส้นทางหลวงและ/หรือสาธารณะ นอกจากนี้ ได้มีคำสั่งศูนย์อำนวยการต่อสู้เพื่อเอาชนะยาเสพติดแห่งชาติ ที่ ๓๐/๒๕๔๖ เรื่อง แนวทางดำเนินการปราบปรามผู้มีอิทธิพล คำสั่งศูนย์อำนวยการต่อสู้เพื่อเอาชนะยาเสพติดแห่งชาติ ที่ ๕๕/๒๕๔๖ กำหนดให้คณะทำงานติดตามตรวจสอบเพื่อเร่งรัดดำเนินการใช้มาตรการทางภาษีกับผู้กระทำความผิดและผู้มีพฤติการณ์เกี่ยวกับยาเสพติด มีอำนาจดำเนินการกับผู้มีอิทธิพลเป็นอย่างเดียวกับผู้กระทำผิดและผู้มีพฤติการณ์เกี่ยวกับยาเสพติด ต่อมา ได้มีคำสั่งศูนย์อำนวยการต่อสู้เพื่อเอาชนะยาเสพติดแห่งชาติ ที่ ๓/๒๕๔๗ เรื่อง การปราบปรามผู้มีอิทธิพลเงินกู้นอกระบบ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๑๓๙/๒๕๔๖ มีศักดิ์เท่ากับเป็นกฎหมาย และเป็นกฎหมายที่ฝ่ายบริหารตราขึ้นใช้บังคับเอง โดยไม่ผ่านระบบรัฐสภาหรือองค์กรผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติ และไม่มีบทบัญญัติใดในพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ ให้อำนาจนายกรัฐมนตรีออกคำสั่งที่มีผลกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนได้ นอกจากนั้น โดยผลของคำสั่งทางปกครองดังกล่าว ได้มีการนำมาตรการทางภาษีมาใช้กับบุคคลที่เป็นผู้มีอิทธิพล โดยได้มีการแต่งตั้งคณะติดตามตรวจสอบหรือเร่งรัดดำเนินการใช้มาตรการทางภาษีกับผู้กระทำหรือผู้มีพฤติการณ์เกี่ยวกับยาเสพติด หรือเป็นผู้มีอิทธิพล ซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางปกครองโดยไม่มีกฎหมายให้อำนาจกระทำเช่นนั้นได้ เพราะหากบุคคลตกเป็นผู้ถูกกล่าวหาว่าเป็นผู้มีอิทธิพลตามคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๑๓๙/๒๕๔๖ แล้ว ย่อมจะต้องถูกคณะทำงานดำเนินการใช้อำนาจทางปกครองใช้มาตรการเร่งรัดทางภาษีกับบุคคลนั้นอย่างผิดปกติ เท่ากับฝ่ายบริหารใช้คำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๑๓๙/๒๕๔๖ เป็นเครื่องมือในการตัดสินลงโทษบุคคลนั้นเองได้โดยไม่ผ่านกระบวนการยุติธรรมที่ถูกต้องตามกฎหมาย เพราะมีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยมิได้มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ จึงเห็นได้ว่าคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๑๓๙/๒๕๔๖ มีความมุ่งหมายบังคับใช้อย่างเป็นกฎ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และการบังคับใช้คำสั่งดังกล่าวมีผลกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนอย่างชัดแจ้ง ดังนั้น คำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๑๓๙/๒๕๔๖ จึงเป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการบังคับใช้ตามคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๑๓๙/๒๕๔๖ เพราะผู้ฟ้องคดีทั้งสองถูกกล่าวหาว่า เป็นผู้มีอิทธิพลตามคำสั่งศูนย์อำนวยการต่อสู้เพื่อเอาชนะยาเสพติด ที่ ๓/๒๕๔๗ ทั้ง ๆ ที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองมิได้มีพฤติการณ์ดังที่ถูกกล่าวหา และผู้ฟ้องคดีทั้งสองยังได้ถูกคณะทำงานติดตามตรวจสอบหรือเร่งรัดดำเนินการใช้มาตรการทางภาษีกับผู้กระทำความผิดและผู้มีพฤติการณ์เกี่ยวกับยาเสพติดหรือผู้มีอิทธิพล มีมติให้กรมสรรพากรออกหมายเรียกตรวจสอบภาษี และมีการประเมินภาษีเงินได้บุคคลธรรมดากับผู้ฟ้องคดีทั้งสองย้อนหลังอย่างไม่เป็นธรรม เกิดผลกระทบโดยตรงต่อสิทธิและเสรีภาพของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง และผู้ฟ้องคดีทั้งสองเพิ่งจะได้ทราบถึงคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรีดังกล่าวจากสำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๒๖ สิงหาคม ๒๕๕๒
ขอให้ศาลปกครองมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเพิกถอนคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๑๓๙/๒๕๔๖ โดยให้มีผลยกเลิกตั้งแต่มีการออกคำสั่งดังกล่าว
ศาลได้พิจารณาคำฟ้องและข้อเท็จจริงในสำนวนคดี แล้วเห็นว่า มีประเด็นที่จะต้องวินิจฉัยว่า ศาลมีอำนาจรับคำฟ้องนี้ไว้พิจารณาหรือไม่ เพราะเหตุเกี่ยวกับอำนาจศาล
พิเคราะห์แล้ว เห็นว่า มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใด เนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่ หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบ ขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็น หรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร หรือโดยการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ และมาตรา ๑๑ (๒) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว บัญญัติให้ศาลปกครองสูงสุดมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของพระราชกฤษฎีกาหรือกฎที่ออกโดยคณะรัฐมนตรีหรือโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี เมื่อคดีนี้ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองฟ้องว่า คำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๑๓๙/๒๕๔๖ เรื่อง การปราบปรามผู้ใช้อิทธิพล ลงวันที่ ๘ กรกฎาคม ๒๕๔๖ ซึ่งออกโดยความเห็นชอบของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีผลกระทบต่อผู้ฟ้องคดีทั้งสองเนื่องจากผู้ฟ้องคดีทั้งสองถูกกล่าวหาว่า มีพฤติการณ์ที่เข้าข่ายผู้มีอิทธิพลประเภทหรือกลุ่มบุคคลที่ปล่อยเงินกู้นอกระบบ ตามคำสั่งศูนย์อำนวยการต่อสู้เพื่อเอาชนะยาเสพติด ที่ ๓/๒๕๔๗ และถูกคณะทำงานติดตามตรวจสอบหรือเร่งรัดดำเนินการใช้มาตรการทางภาษีอย่างไม่เป็นธรรม ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า คำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๑๓๙/๒๕๔๖ ดังกล่าว เป็นบทบัญญัติที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยมิได้มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ จึงมีสภาพเป็นกฎตามบทนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบกับคำสั่งดังกล่าวออกโดยความเห็นชอบของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๑๑ (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงมีประเด็นที่จะต้องพิจารณาว่าคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรีดังกล่าวมีลักษณะเป็นกฎตามบทนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หรือไม่
เห็นว่า คำว่า กฎ ตามบทนิยามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ เมื่อคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๑๓๙/๒๕๔๖ ได้วางเป้าหมายในการปราบปรามผู้มีอิทธิพลในทุกพื้นที่ของประเทศไทย หรือให้ประชาชนได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายอย่างเท่าเทียมกัน และเพื่อให้เกิดความสงบสุขของสังคม อันจะส่งผลต่อการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม การเมืองในระบอบประชาธิปไตย และความเจริญก้าวหน้าของประเทศไทย โดยกำชับให้เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องบังคับใช้กฎหมายอย่างเสมอภาคและอย่างเคร่งครัด คำสั่งดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นการกำหนดนโยบายเกี่ยวกับการปราบปรามผู้มีอิทธิพล และเป็นการวางกรอบการปฏิบัติงานให้เจ้าหน้าที่ซึ่งมีหน้าที่รับผิดชอบในสายงานต่าง ๆ ให้ดำเนินงานภายใต้กรอบกฎหมายอย่างเคร่งครัด โดยยังไม่มีผลทางกฎหมายโดยตรงไปสู่ภายนอกฝ่ายปกครอง คำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๑๓๙/๒๕๔๖ จึงไม่มีลักษณะเป็นกฎตามบทนิยามในตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ส่วนการที่กรมสรรพากรได้ใช้มาตรการทางภาษีตรวจสอบภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาของผู้ฟ้องคดีทั้งสองนั้น เป็นการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่โดยอาศัยอำนาจตามประมวลรัษฎากร มิได้อาศัยอำนาจตามคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรีที่ ๑๓๙/๒๕๔๖ ดังที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองกล่าวอ้างแต่ประการใด ดังนั้น เมื่อการออกคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๑๓๙/๒๕๔๖ ลงวันที่ ๘ กรกฎาคม ๒๕๔๖ เรื่อง การปราบปรามผู้มีอิทธิพล เป็นการกำหนดนโยบายและเป็นกรอบการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ กรณีจึงมิใช่กฎที่ออกโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี การฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าวในคดีนี้จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดตามมาตรา ๑๑ (๒) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ศาลปกครองสูงสุดจึงไม่มีอำนาจรับคำฟ้องไว้พิจารณาได้
จึงมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา และให้จำหน่ายคดีออกจากสารบบความ
เชิงอรรถ