คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๔๒/๒๕๕๓

เรื่อง คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย (คำร้องอุทธรณ์คำสั่งทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครอง)
ผู้ถูกฟ้องคดียื่นคำร้องอุทธรณ์คำสั่ง ในคดีหมายเลขดำที่ ๑๗๕๑/๒๕๕๑ ของศาลปกครองชั้นต้น (ศาลปกครองกลาง) 
คดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งเทศบาลเมืองลัดหลวงที่ ๒๕๗/๒๕๕๑ เรื่อง การแบ่งงานให้นักบริหารงานเทศบาลปฏิบัติหน้าที่ในฐานะปลัดเทศบาล โดยแบ่งงานในหน้าที่ของปลัดเทศบาลให้แก่รองปลัดเทศบาลอีกสองคนปฏิบัติหน้าที่ในฐานะปลัดเทศบาลกำกับดูแลและรับผิดชอบงานปกติของแต่ละสำนักหรือกองโดยเสนอตรงต่อผู้ถูกฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การแบ่งงานดังกล่าวเป็นอำนาจหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีตามมาตรา ๔๘ เอกูนวีสติ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ ประกอบกับข้อ ๕ ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยวิธีปฏิบัติงานของเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ และข้อ ๒๖๔ ของประกาศคณะกรรมการพนักงานเทศบาลจังหวัดสมุทรปราการ เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของเทศบาล ลงวันที่ ๑๑ พฤศจิกายน ๒๕๔๕ ผู้ถูกฟ้องคดีจึงไม่มีอำนาจออกคำสั่งดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีได้อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อผู้ถูกฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีพิจารณาแล้วมีคำสั่งยืนตามคำสั่งเดิม
ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีตามคำสั่งเทศบาลเมืองลัดหลวง ที่ ๒๕๗/๒๕๕๑ เรื่อง การแบ่งงานให้นักบริหารงานเทศบาลปฏิบัติหน้าที่ในฐานะปลัดเทศบาล ลงวันที่ ๒๕ มิถุนายน ๒๕๕๑
คดีอยู่ระหว่างการพิจารณาของศาลปกครองชั้นต้น ต่อมา ผู้ฟ้องคดียื่นคำร้องฉบับลงวันที่ ๒๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๒ ขอไต่สวนฉุกเฉิน เพื่อขอให้ศาลกำหนดมาตรการหรือวิธีการคุ้มครองใด ๆ เพื่อบรรเทาทุกข์เป็นการชั่วคราวก่อนการพิพากษา โดยขอให้ศาลมีคำสั่งทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครองของผู้ถูกฟ้องคดีตามคำสั่งที่ ๒๕๗/๒๕๕๑ ลงวันที่ ๒๕ มิถุนายน ๒๕๕๑
ศาลปกครองชั้นต้นส่งสำเนาคำขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีทำคำชี้แจง แสดงพยานหลักฐาน และเรียกคู่กรณีทั้งสองฝ่ายพร้อมกับกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นมาไต่สวน ได้ข้อเท็จจริงเพิ่มเติมดังนี้
ผู้ฟ้องคดีให้ถ้อยคำยืนยันตามคำชี้แจงและคำขอเดิม
ผู้ถูกฟ้องคดีให้ถ้อยคำว่า ผู้ถูกฟ้องคดีออกคำสั่งที่ ๒๕๗/๒๕๕๑ แบ่งงานในหน้าที่ของปลัดเทศบาลเมืองลัดหลวงให้แก่ปลัดเทศบาลเมืองลัดหลวงและรองปลัดเทศบาลเมืองลัดหลวงอีกสองคนโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา ๔๘ สัตตรส และมาตรา ๔๘ เตรส แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ และผู้ถูกฟ้องคดีได้มีหนังสือหารือไปยังจังหวัดสมุทรปราการ และได้รับหนังสือตอบข้อหารือว่า ผู้ถูกฟ้องคดีสามารถออกคำสั่งดังกล่าวได้ เพราะเป็นการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ แต่สำหรับเรื่องที่กฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับระบุให้เป็นอำนาจหน้าที่ของปลัดเทศบาล ผู้ถูกฟ้องคดีไม่อาจมอบหมายให้ผู้อื่นปฏิบัติแทนได้ เช่น การถอนเงินฝากธนาคารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีได้ออกคำสั่งแก้ไขให้ถูกต้องแล้ว ส่วนที่ผู้ฟ้องคดีอ้างกรณีของเทศบาลตำบลวังวิเศษ จังหวัดตรัง เป็นคนละกรณีกับคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดี กล่าวคือ อำนาจหน้าที่ใดที่กฎหมายกำหนดให้เป็นหน้าที่ของผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีก็ยังคงมอบหมายให้ผู้ฟ้องคดีปฏิบัติหน้าที่นั้นอยู่ แต่งานที่ไม่ใช่หน้าที่ของผู้ฟ้องคดีโดยตรง และเห็นว่าไม่เหมาะสม ก็จะมอบหมายให้รองปลัดเทศบาลเป็นผู้รับผิดชอบแทน การออกคำสั่งดังกล่าวจึงเป็นไปเพื่อความเหมาะสม และไม่ได้ก่อให้เกิดความเสียหายกับเทศบาลเมืองลัดหลวง
กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น โดยผู้แทน ให้ถ้อยคำว่า กรณีพิพาทตามคดีนี้ จังหวัดสมุทรปราการได้มีหนังสือหารือไปยังกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น โดยจังหวัดสมุทรปราการเห็นว่า คำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ต่อมา กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นได้มีหนังสือตอบข้อหารือกรณีนี้ว่า เมื่อพิจารณาตามมาตรา ๔๘ เตรส และมาตรา ๔๘ เอกูนวีสติ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ ๑๒) พ.ศ. ๒๕๔๖ ประกอบกับความเห็นของคณะกรรมการกลางพนักงานเทศบาลได้ให้ความเห็นไว้ในการประชุม ครั้งที่ ๙/๒๕๕๑ เกี่ยวกับกรณีที่เทศบาลตำบลวังวิเศษได้ออกคำสั่งมอบหมายงานให้ปลัดเทศบาลไปปฏิบัติงานทะเบียนราษฎรเพียงหน้าที่เดียวว่า การที่นายกเทศมนตรีจะออกคำสั่งจำกัดอำนาจหน้าที่ของปลัดเทศบาลลดลงกว่าที่กฎหมายและประกาศคณะกรรมการพนักงานเทศบาลจังหวัดสมุทรปราการ เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของเทศบาลลงวันที่ ๑๑ พฤศจิกายน ๒๕๔๕ ข้อ ๒๖๔ กำหนดไว้อย่างชัดแจ้งนั้น ไม่อาจกระทำได้ เมื่อคำสั่งดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีมีผลเป็นการจำกัดอำนาจหน้าที่ของปลัดเทศบาลมิให้ปฏิบัติหน้าที่ให้ครบถ้วนถูกต้องตามที่กฎหมายกำหนดไว้ จึงเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นเห็นพ้องด้วยกับความเห็นของจังหวัดสมุทรปราการ สำหรับระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยวิธีปฏิบัติงานของเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ ปัจจุบันยังไม่มีกฎหมายหรือระเบียบใดยกเลิกระเบียบดังกล่าว คงมีเฉพาะบางข้อที่มีกฎหมายใหม่กำหนดเรื่องเดียวกันไว้ก็ต้องปฏิบัติให้เป็นไปตามกฎหมายใหม่ ซึ่งปัจจุบันได้มีประกาศคณะกรรมการกลางพนักงานเทศบาล (ก.ท.) เรื่อง มาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับโครงสร้างการแบ่งงานส่วนราชการ วิธีการบริหาร และการปฏิบัติงานของพนักงานเทศบาล และกิจการอันเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลในเทศบาล ลงวันที่ ๒๒ พฤศจิกายน ๒๕๔๔ กำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของพนักงานเทศบาลไว้เพื่อเป็นมาตรฐานทั่วไป ดังนั้น ในทางปฏิบัติเรื่องใดที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นอำนาจหน้าที่ของปลัดเทศบาล ปลัดเทศบาลก็จะเป็นผู้ออกคำสั่งมอบหมายให้รองปลัดเทศบาลปฏิบัติราชการแทน
ศาลปกครองชั้นต้นพิจารณาแล้วเห็นว่า กฎหมายกำหนดอำนาจหน้าที่ของนายกเทศมนตรีและปลัดเทศบาลไว้แยกจากกัน โดยนายกเทศมนตรีมีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการกำหนดนโยบายและรับผิดชอบการบริหารราชการของเทศบาลให้เป็นไปตามกฎหมาย ส่วนปลัดเทศบาลมีอำนาจหน้าที่รับผิดชอบควบคุมดูแลราชการประจำของเทศบาลให้เป็นไปตามนโยบาย และมีอำนาจหน้าที่อื่นตามที่กฎหมายกำหนดหรือตามที่นายกเทศมนตรีมอบหมาย กล่าวคือ งานในหน้าที่รับผิดชอบของนายกเทศมนตรี นายกเทศมนตรีจะต้องเป็นผู้ปฏิบัติหน้าที่ หากไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวได้ก็ต้องทำเป็นหนังสือให้รองนายกเทศมนตรีเป็นผู้ปฏิบัติราชการแทน แต่ถ้ามอบให้ปลัดเทศบาลหรือรองปลัดเทศบาลปฏิบัติราชการแทนต้องทำเป็นคำสั่งและประกาศให้ประชาชนทราบ ส่วนงานในหน้าที่รับผิดชอบของปลัดเทศบาล ปลัดเทศบาลก็จะต้องเป็นผู้ปฏิบัติหน้าที่ หากปลัดเทศบาลต้องการแบ่งงานในหน้าที่ความรับผิดชอบของตน ปลัดเทศบาลสามารถมอบอำนาจโดยทำเป็นหนังสือให้รองปลัดเทศบาลปฏิบัติราชการแทนในนามของปลัดเทศบาล ดังนั้น การมอบหมายงานในหน้าที่ความรับผิดชอบของปลัดเทศบาลจึงเป็นอำนาจของปลัดเทศบาล มิใช่เรื่องที่นายกเทศมนตรีจะเป็นผู้ออกคำสั่งแบ่งงานในหน้าที่ที่อยู่ในความรับผิดชอบของปลัดเทศบาล การที่ผู้ถูกฟ้องคดีมีคำสั่งที่ ๒๕๗/๒๕๕๑ แบ่งงานในหน้าที่ของปลัดเทศบาลให้รองปลัดเทศบาลอีกสองคนทำหน้าที่แทนปลัดเทศบาล จึงน่าจะไม่ชอบด้วยกฎหมาย และการให้คำสั่งดังกล่าวมีผลใช้บังคับต่อไปจะทำให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงที่ยากแก่การเยียวยาแก้ไขในภายหลัง ทั้งนี้ เพราะรองปลัดเทศบาลที่ได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติหน้าที่ของปลัดเทศบาลตามคำสั่งดังกล่าวย่อมรับมอบอำนาจไปโดยมิชอบ การปฏิบัติหน้าที่ของรองปลัดเทศบาลจึงเป็นการปฏิบัติหน้าที่ไปโดยที่ไม่มีอำนาจหรือเป็นการกระทำไปโดยไม่ถูกต้องตามกฎหมาย และย่อมส่งผลเสียหายแก่การบริหารงานในเทศบาลเมืองลัดหลวงที่ยากแก่การเยียวยาแก้ไขในภายหลัง อีกทั้ง หากศาลมีคำสั่งทุเลาการบังคับตามคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีในคดีนี้ก็ไม่เป็นอุปสรรคแก่การบริหารงานของรัฐหรือแก่บริการสาธารณะของเทศบาลเมืองลัดหลวง จึงมีคำสั่งให้ทุเลาการบังคับตามคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีตามคำสั่งที่ ๒๕๗/๒๕๕๑ ลงวันที่ ๒๕ มิถุนายน ๒๕๕๑ ไว้เป็นการชั่วคราวก่อนการพิพากษาจนกว่าศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเป็นอย่างอื่น 
ผู้ถูกฟ้องคดียื่นคำร้องอุทธรณ์คำสั่งของศาลปกครองชั้นต้นที่ทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครอง ความว่า ตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ แก้ไขเพิ่มเติม โดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ ๑๒) พ.ศ. ๒๕๔๖ มาตรา ๔๘ เตรส และมาตรา ๔๘ สัตตรส กำหนดให้นายกเทศมนตรีมีอำนาจวางระเบียบ เพื่อให้งานของเทศบาลเป็นไปด้วยความเรียบร้อย ทั้งมีอำนาจควบคุมและรับผิดชอบในการบริหารกิจการและเป็นผู้บังคับบัญชาพนักงานเทศบาลและลูกจ้างเทศบาลทั้งหมด มาตรา ๔๘ เอกูนวีสติ แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน ได้กำหนดไว้ว่า ให้มีปลัดเทศบาลคนหนึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาพนักงานเทศบาลและลูกจ้างเทศบาลรองจากนายกเทศมนตรี และรับผิดชอบควบคุมดูแลราชการประจำของเทศบาลให้เป็นไปตามนโยบาย และประกาศคณะกรรมการพนักงานเทศบาลจังหวัดสมุทรปราการ เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขเกี่ยวกับการบริหารบุคคลของเทศบาล ลงวันที่ ๑๑ พฤศจิกายน ๒๕๔๕ ข้อ ๒๕๕ ข้อ ๒๕๖ และข้อ ๒๖๓ ได้กำหนดโครงสร้างการแบ่งงานในระบบงานของเทศบาล โดยกำหนดอำนาจหน้าที่ความรับผิดชอบเกี่ยวกับการกำกับเร่งรัดการปฏิบัติราชการ และเป็นผู้ปกครองบังคับบัญชาข้าราชการของกองหรือส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่น ข้อ ๒๖๔ วรรคหนึ่ง กำหนดว่า ในการปฏิบัติงานของพนักงานเทศบาลเกี่ยวกับการวินิจฉัยและสั่งการให้ใช้หลักการแบ่งอำนาจและหน้าที่ตามลักษณะของเรื่อง... เห็นได้ว่า เป็นการกำหนดอำนาจในการวินิจฉัยสั่งการตามลำดับชั้นของพนักงานเทศบาล และวรรคสองกำหนดว่า เรื่องใดที่มีกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ ระบุให้เป็นอำนาจหน้าที่ปลัดเทศบาล หากกฎหมายระเบียบข้อบังคับนั้นมิได้กำหนดในเรื่องการมอบอำนาจไว้เป็นอย่างอื่น ปลัดเทศบาลจะมอบอำนาจโดยทำเป็นหนังสือให้รองปลัดเทศบาล ปฏิบัติราชการแทนในนามของปลัดเทศบาลก็ได้... เป็นเรื่องการมอบหมายงาน ที่กฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ กำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของปลัดเทศบาลโดยเฉพาะให้แก่รองปลัดเทศบาลโดยทำเป็นหนังสือ ดังนั้น การแบ่งงานในหน้าที่ของปลัดเทศบาลซึ่งมิใช่งานที่กฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ กำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของปลัดเทศบาลโดยเฉพาะแล้ว นายกเทศมนตรีเมืองลัดหลวงมีอำนาจที่จะมอบหมายงานให้รองปลัดเทศบาลอีกสองคนปฏิบัติหน้าที่แทนปลัดเทศบาลได้ ดังนั้น คำสั่งที่ ๒๕๗/๒๕๕๑ ลงวันที่ ๒๕ มิถุนายน ๒๕๕๑ จึงไม่ขัดต่อกฎหมายใด และอำนาจแบ่งงานสูงสุดเป็นอำนาจของนายกเทศมนตรีที่มีหน้าที่ต้องควบคุมกำกับดูแลพนักงานและลูกจ้าง รวมทั้งระบบงานในเทศบาลทั้งหมดตามมาตรา ๔๘ เตรส และมาตรา ๔๘ สัตตรส แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ ๑๒) พ.ศ. ๒๕๔๖ ซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุดที่ใช้บังคับเทศบาล ส่วนระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยวิธีปฏิบัติงานของเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ และประกาศคณะกรรมการพนักงานเทศบาลจังหวัดสมุทรปราการ เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของเทศบาล ลงวันที่ ๑๑ พฤศจิกายน ๒๕๔๕ เป็นกฎหมายรองลงมาได้กำหนดหลักเกณฑ์ไว้พอเป็นแนวทางในการบริหารงานในสำนักงานเทศบาลให้เป็นไปในแนวทางเดียวกันเพื่อความสะดวกรวดเร็วในการปฏิบัติงานให้บรรลุวัตถุประสงค์และนโยบายของผู้บริหารคือนายกเทศมนตรี ตามมาตรา ๔๘ อัฏฐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ ๑๒) พ.ศ.๒๕๔๖ และคำสั่งเทศบาลเมืองลัดหลวง ที่ ๒๕๗/๒๕๕๑ มิได้มีข้อความใดจำกัดอำนาจหน้าที่ปลัดเทศบาลในการควบคุมกำกับบังคับบัญชาพนักงานและลูกจ้างของเทศบาลแต่อย่างใด ปลัดเทศบาลยังคงใช้อำนาจได้ปกติตามมาตรา ๔๘ เอกูนวีสติ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ และปลัดเทศบาลยังสามารถสั่งการและวินิจฉัยงานในหน้าที่ได้ตามข้อ ๒๖๔ ของประกาศคณะกรรมการพนักงานเทศบาลจังหวัดสมุทรปราการ เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของเทศบาล ลงวันที่ ๑๑ พฤศจิกายน ๒๕๔๕ และข้อเท็จจริงในคำสั่งเทศบาลเมืองลัดหลวง ที่ ๒๕๗/๒๕๕๑ แตกต่างจากข้อเท็จจริงกรณีเทศบาลตำบลวังวิเศษ ดังนั้น ผู้ฟ้องคดีจึงไม่มีเหตุผลที่จะขอคุ้มครองชั่วคราวตามมาตรา ๖๖ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ขอให้ศาลปกครองสูงสุดได้โปรดมีคำสั่งยกคำสั่งศาลปกครองชั้นต้นที่ให้ทุเลาการบังคับตามคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒๕๗/๒๕๕๑ ลงวันที่ ๒๕ มิถุนายน ๒๕๕๑ ไว้เป็นการชั่วคราวก่อนการพิพากษาจนกว่าศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเป็นอย่างอื่น และขอคุ้มครองคำสั่งเทศบาลเมืองลัดหลวง ที่ ๒๕๗/๒๕๕๑ ลงวันที่ ๒๕ มิถุนายน ๒๕๕๑ ให้มีผลบังคับใช้ต่อไประหว่างอุทธรณ์
ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามมาตรา ๖๖ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งกำหนดให้การกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการในการกำหนดมาตรการหรือวิธีการเพื่อบรรเทาทุกข์ชั่วคราวก่อนการพิพากษาจะต้องคำนึงถึงความรับผิดชอบของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ และปัญหาอุปสรรคที่อาจเกิดขึ้นแก่การบริหารงานของรัฐ ประกอบกับข้อ ๗๒ วรรคสาม แห่งระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓ ได้กำหนดให้ในกรณีที่ศาลเห็นว่า คำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีนั้น น่าจะไม่ชอบด้วยกฎหมาย และการให้คำสั่งทางปกครองดังกล่าวมีผลใช้บังคับต่อไปจะทำให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงที่ยากแก่การเยียวยาแก้ไขในภายหลัง ทั้งการทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครองนั้นไม่เป็นอุปสรรคแก่การบริหารงานของรัฐหรือแก่บริการสาธารณะ ศาลมีอำนาจสั่งทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครองได้ตามที่เห็นสมควร เมื่อพิจารณาตามมาตรา ๔๘ เตรส และมาตรา ๔๘ สัตตรส แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ ๑๒) พ.ศ. ๒๕๔๖ ได้กำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นผู้ควบคุมและรับผิดชอบในการบริหารกิจการของเทศบาล และเป็นผู้บังคับบัญชาพนักงานเทศบาล แต่เห็นว่า การบริหารราชการและสั่งการเกี่ยวกับราชการของเทศบาลของผู้ถูกฟ้องคดีตามบทบัญญัติดังกล่าวก็ต้องเป็นไปตามที่กฎหมายกำหนด การบริหารราชการหรือสั่งการใดอันเป็นการขัดต่อกฎหมายย่อมกระทำมิได้ และตามมาตรา ๔๘ เอกูนวีสติ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน กำหนดให้มีปลัดเทศบาลคนหนึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาพนักงานเทศบาลและลูกจ้างเทศบาล รองจากนายกเทศมนตรีและรับผิดชอบควบคุมดูแลราชการประจำเทศบาลให้เป็นไปตามนโยบายและมีอำนาจหน้าที่อื่นตามที่กฎหมายกำหนดหรือตามที่นายกเทศมนตรีมอบหมาย และระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยวิธีปฏิบัติงานของเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ ข้อ ๕ กำหนดว่า ให้ปลัดเทศบาลเป็นผู้บังคับบัญชาพนักงานประจำ ตลอดจนคนงานหรือลูกจ้างและรับผิดชอบในงานประจำทั่วไปของเทศบาล วรรคสอง กำหนดว่า ให้รองปลัดเทศบาลเป็นผู้ช่วยปฏิบัติงานประจำทั่วไปแทนปลัดเทศบาลตามที่จะได้มอบหมาย ในกรณีที่ปลัดเทศบาลไม่อาจปฏิบัติงานได้ ให้รองปลัดเทศบาลเป็นผู้รักษาราชการแทน ถ้าไม่มีรองปลัดเทศบาลหรือมีแต่ไม่อาจปฏิบัติงานได้ ก็ให้นายกเทศมนตรีสั่งแต่งตั้งหัวหน้าหน่วยงานผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้รักษาการแทนปลัดเทศบาลได้ ประกอบกับประกาศคณะกรรมการพนักงานเทศบาลจังหวัดสมุทรปราการ เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของเทศบาล ลงวันที่ ๑๑ พฤศจิกายน ๒๕๔๕ ข้อ ๒๖๔ กำหนดว่า ในการปฏิบัติงานของพนักงานเทศบาลเกี่ยวกับการวินิจฉัยปัญหาและสั่งการให้ใช้หลักการแบ่งอำนาจและหน้าที่ตามลักษณะของเรื่องดังต่อไปนี้ ปลัดเทศบาล (๑) เรื่องที่นายกเทศมนตรีสั่งการเกี่ยวกับนโยบายของเทศบาล (๒) เรื่องที่กฎหมายหรือระเบียบข้อบังคับระบุให้เป็นอำนาจหน้าที่ของปลัดเทศบาล (๓) เรื่องซึ่งตกลงกันไม่ได้ระหว่างหน่วยงานต่าง ๆ ภายใต้บังคับบัญชา (๔) เรื่องในหน้าที่สำนักงานเทศบาล (๕) เรื่องที่หัวหน้าส่วนราชการเห็นเป็นปัญหาและเสนอมาเพื่อรับคำวินิจฉัยหรือในกรณีพิเศษอื่นใด (๖) เรื่องที่ปลัดเทศบาลสั่งโดยเฉพาะ (๗) เรื่องที่หัวหน้าส่วนราชการต่าง ๆ เห็นสมควรเสนอเพื่อทราบ รองปลัดเทศบาล เรื่องใดที่มีกฎหมายระเบียบ ข้อบังคับ ระบุให้เป็นอำนาจหน้าที่ปลัดเทศบาล หากกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับนั้นมิได้กำหนดในเรื่องการมอบอำนาจไว้เป็นอย่างอื่น ปลัดเทศบาลจะมอบอำนาจโดยทำเป็นหนังสือให้รองปลัดเทศบาลปฏิบัติราชการแทนในนามปลัดเทศบาลก็ได้ เห็นได้ว่า กฎหมายกำหนดให้ปลัดเทศบาลรับผิดชอบในงานประจำทั่วไปของเทศบาลและให้รองปลัดเทศบาลเป็นผู้ช่วยปฏิบัติงานประจำทั่วไปแทนปลัดเทศบาลตามที่จะได้มอบหมาย ในกรณีที่ปลัดเทศบาลไม่อาจปฏิบัติงานได้ ให้รองปลัดเทศบาลเป็นผู้รักษาราชการแทน การมอบหมายงานในหน้าที่ที่อยู่ในความรับผิดชอบของปลัดเทศบาล จึงเป็นอำนาจของปลัดเทศบาลที่จะมอบหมายงานในหน้าที่ให้รองปลัดเทศบาลปฏิบัติราชการแทน ดังนั้น เมื่อคำสั่งของเทศบาลเมืองลัดหลวงที่ ๒๕๗/๒๕๕๑ ลงวันที่ ๒๕ มิถุนายน ๒๕๕๑ มีผลทำให้ผู้ฟ้องคดีไม่อาจกระทำการในหน้าที่ที่รับผิดชอบควบคุมดูแลราชการประจำของเทศบาลเมืองลัดหลวงในฐานะปลัดเทศบาล จึงเท่ากับเป็นการจำกัดอำนาจหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีมิให้ปฏิบัติหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดไว้ คำสั่งดังกล่าวจึงน่าจะไม่ชอบด้วยกฎหมาย และผลแห่งการไม่ชอบด้วยกฎหมายดังกล่าว ย่อมส่งผลให้ผู้รับมอบอำนาจจากคำสั่งดังกล่าว กระทำการไปโดยไม่มีอำนาจอันจะเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และย่อมส่งผลให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงที่ยากแก่การเยียวยาแก้ไขได้ในภายหลัง ซึ่งเป็นผลเสียต่อการบริหารงานของเทศบาลเมืองลัดหลวง อีกทั้ง การทุเลาการบังคับตามคำสั่งดังกล่าวไว้ก่อนไม่เป็นอุปสรรคแก่การบริหารงานของรัฐหรือแก่บริการสาธารณะแต่อย่างไร ศาลปกครองสูงสุดเห็นพ้องด้วยกับคำวินิจฉัยของศาลปกครองชั้นต้น
จึงมีคำสั่งยืนตามคำสั่งของศาลปกครองชั้นต้น