คำพิพากษาศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ในคดีหมายเลขแดงที่ อม. ๑/๒๕๔๘

เรื่อง ความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ
โจทก์ฟ้องว่า คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ จัดตั้งขึ้นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ เรียกโดยย่อว่า คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีฐานะเป็นเจ้าพนักงานตามประมวลกฎหมายอาญา เมื่อวันที่ ๖ ตุลาคม ๒๕๔๗ พลตำรวจเอก ประทิน สันติประภพ กับพวก ประกอบด้วยสมาชิกวุฒิสภาหนึ่งร้อยแปดสิบคน สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเก้าสิบห้าคน รวมสองร้อยสามคน มากกว่าหนึ่งในสี่ของจำนวนสมาชิกที่มีอยู่ทั้งสองสภา ได้เข้าชื่อร้องขอต่อศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง กล่าวหาว่า จำเลยที่ ๑ ในฐานะประธานกรรมการ ป.ป.ช. และจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๙ ในฐานะกรรมการ ป.ป.ช. กระทำการทุจริตต่อหน้าที่ หรือกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ โดยยื่นผ่านประธานวุฒิสภา องค์คณะผู้พิพากษาได้แต่งตั้งคณะกรรมการไต่สวนขึ้นจำนวนเจ็ดคน โดยมีนายสมศักดิ์ เนตรมัย เป็นประธานกรรมการไต่สวน ทำหน้าที่ไต่สวนข้อเท็จจริงและทำความเห็นเกี่ยวกับการดำเนินคดีตามคำร้องดังกล่าว คณะกรรมการไต่สวนทำการไต่สวน แล้วมีมติว่า ข้อกล่าวหาตามคำร้องไม่มีมูล แต่องค์คณะผู้พิพากษาเห็นว่า คดีมีมูลตามข้อกล่าวหา โดยเมื่อระหว่างวันที่ ๒๙ กรกฎาคม ๒๕๔๗ ถึงวันที่ ๒๘ กันยายน ๒๕๔๗ ต่อเนื่องกัน จำเลยทั้งเก้าดำรงตำแหน่งคณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้ร่วมกันปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ และปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต กล่าวคือ วันที่ ๒๙ กรกฎาคม ๒๕๔๗ เวลากลางวัน จำเลยทั้งเก้าได้ร่วมกันประชุมคณะกรรมการ ป.ป.ช. และมีมติเห็นชอบให้จำเลยที่ ๑ ในฐานะประธานกรรมการ ป.ป.ช. ออกระเบียบคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติว่าด้วยการจ่ายเงินค่าตอบแทนของประธานกรรมการและกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๗ โดยอ้างว่า อาศัยอำนาจตามความในมาตรา ๕ และมาตรา ๑๐๗ แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ กำหนดค่าตอบแทนการปฏิบัติหน้าที่เป็นรายเดือนในลักษณะเหมาจ่ายให้แก่จำเลยที่ ๑ เดือนละสี่หมื่นห้าพันห้าร้อยบาท และให้จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๙ เดือนละสี่หมื่นสองพันห้าร้อยบาท ในวันนั้นเอง จำเลยที่ ๑ ได้ลงนามในระเบียบ และนำลงประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ ๓ สิงหาคม ๒๕๔๗ ต่อมา วันที่ ๒๗ สิงหาคม ๒๕๔๗ และวันที่ ๒๘ กันยายน ๒๕๔๗ จำเลยทั้งเก้าได้อาศัยระเบียบดังกล่าวรับเงินค่าตอบแทนไปจากสำนักงาน ป.ป.ช. โดยบทบัญญัติตามมาตรา ๕ และมาตรา ๑๐๗ แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่ใช้บังคับกับพนักงานเจ้าหน้าที่ในสังกัดของสำนักงาน ป.ป.ช. มิได้ใช้บังคับกับจำเลยทั้งเก้าซึ่งเป็นคณะกรรมการ ป.ป.ช. แต่อย่างใด การออกระเบียบดังกล่าวเป็นการกำหนดค่าใช้จ่ายตอบแทนการปฏิบัติหน้าที่เป็นรายเดือนในลักษณะเหมาจ่ายแก่จำเลยทั้งเก้าให้ได้รับเงินเพิ่มพิเศษตามลักษณะงานควบกับเงินเดือนเท่ากับเงินประจำตำแหน่งที่มีอยู่เดิม ต้องปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ที่บังคับใช้ในปัจจุบัน พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๘ และพระราชบัญญัติเงินเดือนเงินประจำตำแหน่งและประโยชน์ตอบแทนอื่นของประธานศาลรัฐธรรมนูญ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ประธานกรรมการและกรรมการการเลือกตั้ง ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา ประธานกรรมการและกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ และประธานกรรมการและกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๑ โดยผ่านกระบวนการจากคณะรัฐมนตรีเข้าสู่รัฐสภา เพื่อออกเป็นกฎหมายใช้บังคับ การที่จำเลยทั้งเก้าได้อาศัยระเบียบดังกล่าวรับเงินค่าตอบแทนที่มิควรได้โดยชอบด้วยกฎหมายไปดังกล่าวข้างต้น เป็นการร่วมกันปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ และปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่สำนักงาน ป.ป.ช. กระทรวงการคลัง และประชาชน เหตุเกิดที่แขวงดุสิต เขตดุสิต กรุงเทพมหานคร โจทก์มี พลตำรวจเอก ประทิน สันติประภพ กับพวก และพยานบุคคล รวมทั้งพยานเอกสาร ซึ่งเป็นพยานหลักฐานที่สามารถพิสูจน์ความผิดของจำเลยทั้งเก้า ขอให้ลงโทษตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๑๕๗, ๘๓ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒๕
จำเลยทั้งเก้าให้การปฏิเสธ
ศาลให้โจทก์และจำเลยทั้งเก้าแถลงการณ์เปิดคดีด้วยวาจา ก่อนที่จะมีคำสั่งให้ไต่สวนพยานหลักฐาน
ทางไต่สวนพยานหลักฐาน จากการพิจารณา และการไต่สวนข้อเท็จจริงของคณะกรรมการไต่สวน ได้ความว่า ขณะเกิดเหตุ จำเลยที่ ๑ ดำรงตำแหน่งประธานกรรมการ และจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๙ ดำรงตำแหน่งกรรมการ ป.ป.ช. โดยจำเลยทั้งเก้าเข้าปฏิบัติหน้าที่ตั้งแต่วันที่ ๑ เมษายน ๒๕๔๗ ต่อมาวันที่ ๗ เมษายน ๒๕๔๗ จำเลยทั้งเก้าได้มีมติในการประชุมคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในฐานะองค์กรกลางบริหารงานบุคคลของสำนักงาน ป.ป.ช. ครั้งที่ ๕/๒๕๔๗ แต่งตั้งคณะอนุกรรมการพัฒนาระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานตามแผนยุทธศาสตร์ โดยมีจำเลยที่ ๘ เป็นประธานอนุกรรมการ ตามคำสั่งคณะกรรมการ ป.ป.ช. ที่ ๑๔๗/๒๕๔๗ ลงวันที่ ๒๐ เมษายน ๒๕๔๗ ตามเอกสารหมาย จ. ๑ แผ่นที่ ๒๒๑ ถึง ๒๒๒ และเมื่อวันที่ ๑๓ พฤษภาคม ๒๕๔๗ จำเลยทั้งเก้ามีมติในการประชุมคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในฐานะองค์กรกลางบริหารงานบุคคลของสำนักงาน ป.ป.ช. ครั้งที่ ๓๓/๒๕๔๗ แต่งตั้งคณะอนุกรรมการเฉพาะกิจช่วยปฏิบัติงานคณะอนุกรรมการพัฒนาระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานตามแผนยุทธศาสตร์ ประกอบด้วย นายชัยยศ สินธุประสิทธิ์ ผู้อำนวยการสำนักนโยบายและแผนสำนักงาน ป.ป.ช. เป็นหัวหน้าคณะอนุกรรมการ ตามคำสั่งคณะกรรมการ ป.ป.ช. ที่ ๑๕๗/๒๕๔๗ ลงวันที่ ๑๓ พฤษภาคม ๒๕๔๗ ตามเอกสารหมาย จ. ๑ แผ่นที่ ๒๑๙ ถึง ๒๒๐ ต่อมาวันที่ ๒ กรกฎาคม ๒๕๔๗ นายปรีชา เลิศกมลมาศ ผู้ช่วยเลขาธิการคณะกรรมการ ป.ป.ช. ทำบันทึกถึงผู้อำนวยการสำนักนโยบายและแผน คือ นายชัยยศ ว่าได้รับทราบจากคณะกรรมการ ป.ป.ช. หลายคนว่าประสงค์ให้สำนักงาน ป.ป.ช. ศึกษาและออกระเบียบเช่นเดียวกับองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญอื่นซึ่งได้จัดทำระเบียบเกี่ยวกับเบี้ยประชุม ค่าตอบแทน และเงินเพิ่มพิเศษ เช่นเดียวกับศาลรัฐธรรมนูญตามสำเนาเอกสารแนบมาด้วย นายชัยยศมอบให้หัวหน้ากลุ่มงานวิชาการและกฎหมายดำเนินการ และนายสุทธินันท์ สาริมาน เจ้าพนักงาน ป.ป.ช. ได้รับมอบหมายให้ยกร่างระเบียบว่าด้วยการจ่ายเงินเพิ่มพิเศษของจำเลยทั้งเก้า เพื่อเสนอคณะอนุกรรมการเฉพาะกิจช่วยปฏิบัติงานคณะอนุกรรมการพัฒนาระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานตามแผนยุทธศาสตร์ดำเนินการต่อไป ตามเอกสารหมาย จ. ๑ แผ่นที่ ๒๐๘ วันที่ ๖ กรกฎาคม ๒๕๔๗ นายสุทธินันท์เสนอร่างระเบียบคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติว่าด้วยการจ่ายเงินเพิ่มพิเศษตามภารกิจและลักษณะงานของประธานกรรมการและกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๗ โดยร่างระเบียบดังกล่าวข้อ ๕ มีข้อความให้จำเลยทั้งเก้าได้รับเงินเพิ่มพิเศษตามภารกิจและลักษณะงานเท่ากับอัตราเงินประจำตำแหน่งที่ได้รับอยู่เดิม ตามกฎหมายว่าด้วยเงินเดือน เงินประจำตำแหน่ง และประโยชน์ตอบแทนอื่นของประธานศาลรัฐธรรมนูญ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ประธานกรรมการและกรรมการการเลือกตั้ง ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา ประธานกรรมการและกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ และประธานกรรมการและกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ตามเอกสารหมาย จ. ๓ แผ่นที่ ๑๐๔ถึง ๑๐๗ แต่ในการประชุมคณะอนุกรรมการเฉพาะกิจช่วยปฏิบัติงานคณะอนุกรรมการพัฒนาระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานตามแผนยุทธศาสตร์ ครั้งที่ ๑๖/๒๕๔๗ เมื่อวันที่ ๑๙ กรกฎาคม ๒๕๔๗ ที่ประชุมได้พิจารณาร่างระเบียบคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติว่าด้วยการจ่ายเงินเพิ่มพิเศษตามภารกิจและลักษณะงานของประธานกรรมการและกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๗ ที่นายสุทธินันท์ยกร่างแล้วเห็นว่า เป็นเรื่องที่น่าจะทำไม่ได้ จึงมีมติมอบหมายนายสุทธินันท์นำร่างระเบียบดังกล่าวกลับไปพิจารณาแก้ไขปรับปรุง โดยนำหลักการที่กำหนดให้จำเลยทั้งเก้าได้รับค่าตอบแทนการปฏิบัติหน้าที่ในฐานะองค์กรกลางเกี่ยวกับการบริหารงานทั่วไป การบริหารงานบุคคล การงบประมาณ การเงินและทรัพย์สิน และการดำเนินการอื่นของสำนักงาน ป.ป.ช. โดยกำหนดค่าตอบแทนให้เป็นรายเดือนในลักษณะเหมาจ่าย ทั้งนี้ ให้เทียบเคียงกับระเบียบศาลรัฐธรรมนูญว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการจ่ายเบี้ยประชุมกรรมการและอนุกรรมการ และค่าตอบแทนบุคคลหรือคณะบุคคล พ.ศ. ๒๕๔๗ ข้อ ๑๒ ตามรายงานการประชุม เอกสารหมาย จ. ๑ แผ่นที่ ๑๙๖ ถึง ๒๐๒ ต่อมาวันที่ ๒๐ กรกฎาคม ๒๕๔๗ นายสุทธินันท์ ทำบันทึกถึงนายชัยยศพร้อมกับเสนอร่างระเบียบคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ในการปฏิบัติหน้าที่ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ เกี่ยวกับการบริหารงานทั่วไป การบริหารงานบุคคล การงบประมาณ การเงินและทรัพย์สิน และการดำเนินการอื่นของสำนักงาน ป.ป.ช. รวมทั้งกฎหมาย ระเบียบ และข้อบังคับของทางราชการที่เกี่ยวข้อง ให้ได้รับค่าตอบแทนการปฏิบัติหน้าที่เป็นรายเดือนในลักษณะเหมาจ่ายในอัตรา ดังนี้ ประธานกรรมการ ป.ป.ช. เดือนละสองหมื่นห้าพันบาท กรรมการ ป.ป.ช. เดือนละสองหมื่นบาท ตามเอกสารหมาย จ. ๑ แผ่นที่ ๑๙๑ ถึง ๑๙๕ ซึ่งในการประชุมคณะอนุกรรมการพัฒนาระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานตามแผนยุทธศาสตร์ ครั้งที่ ๘/๒๕๔๗ วันที่ ๒๖ กรกฎาคม ๒๕๔๗ ที่ประชุมได้พิจารณาร่างระเบียบดังกล่าว แล้วมีมติเห็นชอบในหลักการ แต่มีข้อสังเกตว่าควรจัดทำอัตราเปรียบเทียบ เพื่อเป็นทางเลือกให้คณะกรรมการพิจารณา ตามรายงานการประชุม เอกสารหมาย จ. ๑ แผ่นที่ ๑๘๓ ถึง ๑๙๐ ต่อมา เมื่อวันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๗ มีการเสนอร่างระเบียบตามที่คณะอนุกรรมการพัฒนาระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานตามแผนยุทธศาสตร์ เห็นชอบในหลักการต่อจำเลยที่ ๑ เพื่อนำเสนอร่างระเบียบต่อที่ประชุมคณะกรรมการ ป.ป.ช. เพื่อพิจารณาต่อไปในวันเดียวกัน จำเลยที่ ๘ ได้ลงนามในบันทึกข้อความเสนอจำเลยที่ ๑ โดยมีข้อพิจารณาตอนหนึ่งว่า คณะอนุกรรมการพัฒนาระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานตามแผนยุทธศาสตร์ได้ศึกษาและพิจารณาเทียบเคียงกัน ระหว่าง ร่างระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งว่าด้วยการจ่ายเงินเพิ่มพิเศษตามลักษณะงานของประธานกรรมการและกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ. ... กับ ระเบียบศาลรัฐธรรมนูญว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการจ่ายเบี้ยประชุมกรรมการและอนุกรรมการ และค่าตอบแทนบุคคลหรือคณะบุคคล พ.ศ. ๒๕๔๗ แล้ว มีความเห็นว่า การกำหนดเงินเพิ่มพิเศษในลักษณะการจ่ายเงินเพิ่มพิเศษตามลักษณะงานของประธานกรรมการและกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ. ... ซึ่งกำหนดให้ประธานกรรมการและกรรมการได้รับเงินเพิ่มพิเศษตามลักษณะงานควบกับเงินเดือน ในอัตราเท่ากับเงินประจำตำแหน่งที่ได้รับอยู่เดิม น่าจะถูกกำหนดโดยกฎหมายว่าด้วยเงินเดือน เงินประจำตำแหน่ง และประโยชน์ตอบแทนอื่นของประธานศาลรัฐธรรมนูญ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ฯลฯ ซึ่งจะต้องผ่านกระบวนการจากคณะรัฐมนตรี เข้าสู่รัฐสภาเพื่อพิจารณาออกเป็นกฎหมายใช้บังคับ การกำหนดเงินเพิ่มพิเศษในลักษณะดังกล่าว จึงไม่น่าอยู่ในอำนาจของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ที่จะพิจารณากำหนดเป็นระเบียบได้ อย่างไรก็ดี เมื่อพิจารณาเทียบเคียงกับระเบียบศาลรัฐธรรมนูญว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการจ่ายเบี้ยประชุมกรรมการและอนุกรรมการ และค่าตอบแทนบุคคลหรือคณะบุคคล พ.ศ. ๒๕๔๗ ข้อ ๑๒ ซึ่งกำหนดให้ประธานศาลรัฐธรรมนูญ และตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ได้รับค่าตอบแทนในการปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับการบริหารงานทั่วไป การบริหารงานบุคคล ฯลฯ แล้ว การกำหนดค่าตอบแทนในลักษณะดังกล่าว คณะกรรมการ ป.ป.ช. ก็น่าที่จะมีอำนาจในการกำหนดระเบียบเกี่ยวกับค่าตอบแทนในภารกิจลักษณะนี้เช่นเดียวกัน และได้ดำเนินการยกร่างระเบียบมาเพื่อประกอบการพิจารณาด้วยแล้ว ตามบันทึกข้อความ เอกสารหมาย จ. ๑ แผ่นที่ ๑๖๒ ถึง ๑๖๗ ต่อ มาวันที่ ๒๙ กรกฎาคม ๒๕๔๗ มีการประชุมคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในฐานะองค์กรกลางบริหารงานบุคคลของสำนักงาน ป.ป.ช. ครั้งที่ ๑๐/๒๕๔๗ วาระที่ ๒ ได้พิจารณาร่างระเบียบคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติว่าด้วยการจ่ายเงินค่าตอบแทนของประธานกรรมการและกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติในการปฏิบัติหน้าที่ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ เกี่ยวกับการบริหารงานทั่วไป การบริหารงานบุคคล การงบประมาณ การเงินและทรัพย์สิน และการดำเนินการอื่นของสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ พ.ศ. ... แล้ว จำเลยทั้งเก้ามีมติเห็นชอบร่างระเบียบดังกล่าว โดยให้แก้ไขชื่อร่างระเบียบเป็น ระเบียบคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตว่าด้วยการจ่ายเงินค่าตอบแทนของประธานกรรมการและกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ พ.ศ. ... และกำหนดอัตราค่าตอบแทนประธานกรรมการ ป.ป.ช. เดือนละสี่หมื่นห้าพันห้าร้อยบาท กรรมการ ป.ป.ช. เดือนละสี่หมื่นสองพันห้าร้อยบาท ตามรายงานการประชุม เอกสารหมาย จ. ๑ แผ่นที่ ๑๕๑ ถึง ๑๕๗ ในวันเดียวกัน จำเลยที่ ๑ ได้ลงนามในระเบียบดังกล่าว และสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีได้ดำเนินการประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ตามเอกสารหมาย จ. ๑ แผ่นที่ ๔๒ ถึง ๔๓ และกองคลังสำนักงาน ป.ป.ช. ได้ดำเนินการเบิกจ่ายเงินค่าตอบแทนตามระเบียบคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติว่าด้วยการจ่ายค่าตอบแทนของประธานกรรมการและกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติพ.ศ. ๒๕๔๗ ตั้งแต่วันที่ ๓๑ กรกฎาคม ๒๕๔๗ จากงบรายจ่ายด้านบุคลากร ต่อมา วันที่ ๘ ตุลาคม ๒๕๔๗ จำเลยทั้งเก้าได้มีมติในการประชุมคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในฐานะองค์กรกลางบริหารงานบุคคลของสำนักงาน ป.ป.ช. ครั้งที่ ๑๕/๒๕๔๗ วาระพิเศษว่า เนื่องจากได้มีสมาชิกรัฐสภาเข้าชื่อร้องขอต่อประธานวุฒิสภาตามมาตรา ๓๐๐ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ว่า จำเลยทั้งเก้ากระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่กรณีออกระเบียบดังกล่าวเพื่อส่งให้ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองดำเนินการ จึงเห็นสมควรให้สำนักงาน ป.ป.ช. ระงับการจ่ายเงินค่าตอบแทนดังกล่าวไว้ก่อน และให้จำเลยทั้งเก้าส่งเงินที่ได้รับไปแล้วคืนสำนักงาน ป.ป.ช. ตามเอกสารหมาย จ. ๓ แผ่นที่ ๓๐๒ ต่อมา วันที่ ๑ ธันวาคม ๒๕๔๗ นางณัชชา เกิดศรี เจ้าพนักงาน ป.ป.ช. รักษาราชการในตำแหน่งผู้อำนวยการกองคลัง ทำบันทึกเสนอเลขาธิการคณะกรรมการ ป.ป.ช. ว่า ร่างระเบียบดังกล่าว มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๔ สิงหาคม ๒๕๔๗ เป็นต้นไป คลาดเคลื่อนจากที่เริ่มจ่ายเงินตั้งแต่วันที่ ๓๑ กรกฎาคม ๒๕๔๗ ไปสี่วัน จึงหักคืนจากเงินค่าตอบแทนที่จ่ายในเดือนกันยายน๒๕๔๗ ตามบันทึกข้อความ เอกสารหมาย จ. ๑ แผ่นที่ ๔๐๔ นอกจากนี้ ผู้ช่วยเลขาธิการคณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้มีหนังสือด่วนมาก ถึงเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ขอถอนระเบียบคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติว่าด้วยเบี้ยประชุมกรรมการและอนุกรรมการ พ.ศ. ๒๕๔๗ ซึ่งเป็นระเบียบที่จำเลยทั้งเก้าออก แทนระเบียบคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติว่าด้วยค่าตอบแทนอนุกรรมการ พ.ศ. ๒๕๔๓ ที่ได้ยกเลิกไป โดยระเบียบใหม่ที่ขอถอนเรื่องกลับคืนดังกล่าวได้กำหนดให้รับเบี้ยประชุมแต่ละครั้งและเพดานสูงสุดของจำนวนเบี้ยประชุมต่อเดือนสูงกว่าระเบียบที่ถูกยกเลิก หนังสือขอถอนเรื่องกลับคืน แจ้งว่า เพื่อนำระเบียบกลับมาแก้ไขปรับปรุงถ้อยคำให้สมบูรณ์ ตามสำเนาหนังสือด่วนมาก เอกสารหมาย จ. ๑ แผ่นที่ ๓๐๐ 
พิเคราะห์แล้ว ข้อเท็จจริงเบื้องต้นรับฟังได้ว่า คณะกรรมการ ป.ป.ช. ชุดเดิมซึ่งมีนายโอภาส อรุณินท์ เป็นประธานกรรมการ ป.ป.ช. ครบวาระการดำรงตำแหน่งสมัยแรกเมื่อวันที่ ๒๔ ตุลาคม ๒๕๔๖ แต่รักษาการต่อมาจนกระทั่งคณะกรรมการ ป.ป.ช. ชุดใหม่ มีจำเลยที่ ๑ เป็นประธานกรรมการ จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๙ เป็นกรรมการ ป.ป.ช. ได้รับพระบรมราชโองการโปรดเกล้า ฯ ให้ดำรงตำแหน่งเมื่อวันที่ ๑ เมษายน ๒๕๔๗ ต่อมา วันที่ ๒๙ กรกฎาคม ๒๕๔๗ จำเลยที่ ๑ โดยความเห็นชอบของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๙ ได้ร่วมกันออกระเบียบคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติว่าด้วยการจ่ายเงินค่าตอบแทนของประธานกรรมการและกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๗ ลงวันที่ ๒๙ กรกฎาคม ๒๕๔๗ ซึ่งได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่ม ๑๒๑ ตอนพิเศษ ๓๙ ก วันที่ ๓ สิงหาคม ๒๕๔๗ ใช้บังคับตั้งแต่ถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป โดยระเบียบดังกล่าวระบุว่า ข้อ ๓ ในการปฏิบัติหน้าที่ของประธานกรรมการและกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ หรือประกาศ ระเบียบคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ เกี่ยวกับการบริหารงานทั่วไป การบริหารงานบุคคล การงบประมาณ การเงินและทรัพย์สิน และการดำเนินการอื่นของสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ รวมทั้งกฎหมาย ระเบียบ และข้อบังคับของทางราชการที่เกี่ยวข้อง ให้ได้รับค่าตอบแทนการปฏิบัติหน้าที่เป็นรายเดือนในลักษณะเหมาจ่าย ในอัตราดังนี้
๑. ประธานกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ เดือนละสี่หมื่นห้าพันห้าร้อยบาท
๒. กรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ เดือนละสี่หมื่นสองพันห้าร้อยบาท และ
ข้อ ๔ ระบุว่า ให้ประธานกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ เป็นผู้รักษาการตามระเบียบนี้ และลงชื่อจำเลยที่ ๑ เป็นผู้ประกาศ เมื่อวันที่ ๒๙ กรกฎาคม ๒๕๔๗ หลังจากนั้นได้มีการเบิกจ่ายเงินให้แก่จำเลยทั้งเก้าตามระเบียบดังกล่าวแล้ว ตั้งแต่วันที่ ๓๑ กรกฎาคม ๒๕๔๗ ต่อมา เจ้าหน้าที่กองคลังของสำนักงาน ป.ป.ช. ทราบภายหลังว่า ระเบียบดังกล่าวได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ ๓ สิงหาคม ๒๕๔๗ และมีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๔ สิงหาคม ๒๕๔๗ ไม่ใช่วันที่ ๓๑ กรกฎาคม ๒๕๔๗ จึงได้หักเงินค่าตอบแทนในส่วนที่จ่ายเกินไปสี่วันออกจากเงินที่จ่ายให้แก่จำเลยทั้งเก้าในเดือนกันยายน ๒๕๔๗ ต่อมา วันที่ ๖ ตุลาคม ๒๕๔๗ พลตำรวจเอก ประทิน สันติประภพ กับพวก ได้ร่วมกันทำคำร้องกล่าวหาจำเลยทั้งเก้าว่ากระทำผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๑๕๗ โดยยื่นต่อประธานวุฒิสภาให้ส่งคำร้องมาให้ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองพิจารณาพิพากษา หลังจากนั้นวันที่ ๘ ตุลาคม ๒๕๔๗ จำเลยทั้งเก้าได้มีมติในการประชุมครั้งที่ ๑๕/๒๕๔๗ ให้สำนักงานคณะกรรมการ ป.ป.ช. ระงับการจ่ายเงินค่าตอบแทนแก่จำเลยทั้งเก้าตามระเบียบดังกล่าวไว้ก่อน และจำเลยทั้งเก้าได้ส่งเงินที่รับไปแล้วคืนแล้ว
มีปัญหาที่ต้องวินิจฉัยประการแรกว่า ฟ้องของโจทก์เคลือบคลุมหรือไม่ ตามปัญหานี้จำเลยที่ ๔ ที่ ๗ และที่ ๙ ให้การว่า โจทก์ไม่ได้บรรยายฟ้องว่า จำเลยทั้งเก้ามีหน้าที่อย่างไร และร่วมกันปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบอย่างไร เป็นการบรรยายฟ้องไม่ชัดเจน และเป็นการบรรยายฟ้องระคนกันระหว่างอำนาจกับหน้าที่ ซึ่งเป็นคนละเรื่องกันและแตกต่างกัน จึงเป็นคำฟ้องที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายนั้น ตามคำฟ้องโจทก์ได้บรรยายโดยกล่าวหาว่า จำเลยทั้งเก้ามีอำนาจหน้าที่ตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ หรือกฎหมายอื่นที่กำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการ ป.ป.ช. จำเลยที่ ๑ ในฐานะประธานกรรมการ ป.ป.ช. มีอำนาจออกประกาศหรือระเบียบ กับแต่งตั้งพนักงานเจ้าหน้าที่โดยความเห็นชอบของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๙ ซึ่งเป็นคณะกรรมการ ป.ป.ช. เพื่อปฏิบัติการตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายดังกล่าว จำเลยทั้งเก้ามีฐานะเป็นเจ้าพนักงานตามประมวลกฎหมายอาญา กับทั้งได้บรรยายฟ้องว่า จำเลยทั้งเก้าร่วมกันปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ โดยได้ร่วมกันประชุมคณะกรรมการ ป.ป.ช. และมีมติเห็นชอบให้จำเลยที่ ๑ ในฐานะประธานกรรมการ ป.ป.ช. ออกระเบียบคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติว่าด้วยการจ่ายเงินค่าตอบแทนของประธานกรรมการและกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๗ กำหนดเงินค่าตอบแทนการปฏิบัติหน้าที่เป็นรายเดือนในลักษณะเหมาจ่ายให้แก่จำเลยที่ ๑ เดือนละสี่หมื่นห้าพันห้าร้อยบาท และให้จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๙ เดือนละสี่หมื่นสองพันห้าร้อยบาท อันเป็นการร่วมกันปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ มีเจตนาเพื่อแสวงหาประโยชน์หรือเพื่อให้ได้รับประโยชน์ที่มิควรได้โดยชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๕ และมาตรา ๑๐๗ ที่จำเลยทั้งเก้าอ้างเพื่อออกระเบียบดังกล่าว เป็นบทบัญญัติของกฎหมายที่ใช้บังคับกับพนักงานเจ้าหน้าที่ในสังกัดของสำนักงาน ป.ป.ช. เพื่อให้การดำเนินการไปได้ด้วยดี มิได้ใช้บังคับกับจำเลยทั้งเก้า ทั้งการออกระเบียบดังกล่าวเป็นการกำหนดเงินค่าตอบแทนการปฏิบัติหน้าที่เป็นรายเดือนในลักษณะเหมาจ่ายแก่จำเลยทั้งเก้าให้ได้รับเงินเพิ่มพิเศษตามลักษณะงานควบกับเงินเดือนเท่ากับเงินประจำตำแหน่งที่มีอยู่เดิม จึงต้องปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๒๕๓ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๘ และพระราชบัญญัติเงินเดือน เงินประจำตำแหน่ง และประโยชน์ตอบแทนอื่นฯ โดยผ่านกระบวนการจากคณะรัฐมนตรีเข้าสู่รัฐสภาเพื่อออกเป็นกฎหมายใช้บังคับต่อไป ดังนี้ เห็นว่า ฟ้องของโจทก์ได้บรรยายถึงพฤติการณ์ที่กล่าวหาว่าจำเลยทั้งเก้าได้กระทำผิดต่อตำแหน่งหน้าที่หรือทุจริตต่อหน้าที่ครบถ้วนชัดแจ้ง การที่ออกระเบียบเป็นการทำหน้าที่โดยใช้อำนาจนั่นเอง และโจทก์ยังบรรยายว่าการปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวไม่ชอบเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่สำนักงาน ป.ป.ช. กระทรวงการคลัง และประชาชน ทั้งการรับเงินค่าตอบแทนตามระเบียบดังกล่าวไป เป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต ฟ้องโจทก์จึงบรรยายถึงการกระทำความผิด ข้อเท็จจริง และรายละเอียดเกี่ยวกับเวลาและสถานที่ ซึ่งเกิดการกระทำนั้น ๆ อีกทั้งบุคคลหรือสิ่งของที่เกี่ยวข้องด้วย พอสมควรที่จะทำให้จำเลยทั้งเก้าเข้าใจข้อหาได้ดี ทั้งอ้างมาตราในกฎหมายซึ่งบัญญัติว่า การกระทำเช่นนั้นเป็นความผิด ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา ๑๕๘ (๕) (๖) แล้ว นอกจากระบุพฤติการณ์ที่กล่าวหาแล้ว ยังชี้ช่องพยานหลักฐานให้ชัดเจนพอที่จะดำเนินกระบวนพิจารณาไต่สวนข้อเท็จจริงต่อไปได้ ตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๘ วรรคสอง และข้อกำหนดเกี่ยวกับการดำเนินคดีของศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง พ.ศ. ๒๕๔๓ ข้อ ๘ วรรคหนึ่ง แล้ว ฟ้องของโจทก์จึงไม่เคลือบคลุม และเป็นคำฟ้องที่ชอบด้วยกฎหมายแล้ว
ปัญหาที่ต้องวินิจฉัยประการต่อไปมีว่า จำเลยทั้งเก้าได้กระทำความผิดฐานเป็นเจ้าพนักงานปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ เพื่อให้เกิดความเสียหาย หรือปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๑๕๗ หรือไม่ ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๑๕๗ แยกความผิดเป็นสองลักษณะ ลักษณะที่หนึ่ง เป็นเจ้าพนักงาน ปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้อื่น และลักษณะที่สอง เป็นเจ้าพนักงาน ปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต แต่ความผิดทั้งสองลักษณะนี้ เริ่มต้นจากการที่ผู้กระทำเป็นเจ้าพนักงาน ซึ่งจะวินิจฉัยในเบื้องต้นว่า จำเลยทั้งเก้าเป็นเจ้าพนักงานหรือไม่ ปัญหานี้ จำเลยทั้งเก้าให้การต่อสู้ว่า จำเลยทั้งเก้าจะมีฐานะเป็นเจ้าพนักงานตามกฎหมายต่อเมื่อได้ปฏิบัติหน้าที่ในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ ตามมาตรา ๑๙ ถึงมาตรา ๑๐๓ แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ และตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๓๐๑ เท่านั้น ทั้งการออกระเบียบที่เป็นปัญหาในคดีนี้ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๕ และมาตรา ๑๐๗ บัญญัติให้เป็นอำนาจของจำเลยทั้งเก้า ไม่ใช่บัญญัติให้เป็นหน้าที่ การออกระเบียบคดีนี้ จึงไม่ใช่เป็นการปฏิบัติหน้าที่หรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ การกระทำของจำเลยทั้งเก้าจึงไม่ครบองค์ประกอบของความผิดฐานเป็นเจ้าพนักงานตามที่โจทก์ฟ้องนั้น เห็นว่า การเป็นเจ้าพนักงานเป็นองค์ประกอบอย่างหนึ่งของประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๑๕๗ บุคคลที่เป็นเจ้าพนักงานจะต้องมีอำนาจหน้าที่ ซึ่งกฎหมายต้องคุ้มครองและควบคุมเจ้าพนักงานมิให้ใช้อำนาจหน้าที่นั้นเกินขอบเขต จึงต้องตีความอย่างเคร่งครัดว่า เจ้าพนักงาน หมายถึง ผู้ที่ได้รับแต่งตั้งโดยกฎหมาย ซึ่งอาจจะเป็นกฎหมายเฉพาะ หรือกฎหมายทั่วไปให้เป็นเจ้าพนักงาน และการแต่งตั้งดังกล่าวต้องเป็นการแต่งตั้งให้ปฏิบัติราชการ ซึ่งการปฏิบัติราชการก็ต้องมีกฎหมายกำหนดไว้เช่นกัน คดีนี้ จำเลยทั้งเก้าได้รับแต่งตั้งให้เป็นเจ้าพนักงาน ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓๑ ที่บัญญัติว่า ในการปฏิบัติหน้าที่ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนี้ ให้ประธานกรรมการ กรรมการ อนุกรรมการ และพนักงานเจ้าหน้าที่ เป็นเจ้าพนักงานตามประมวลกฎหมายอาญา ซึ่งก็มิระบุว่าเป็นเจ้าพนักงานเฉพาะการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๓๐๑ และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๙ ถึงมาตรา ๑๐๓ เท่านั้น การใช้อำนาจควบคุมดูแลสำนักงาน ป.ป.ช. ตามมาตรา ๑๐๔ ถึงมาตรา ๑๑๐ เป็นกิจการที่เกี่ยวเนื่องกันไป โดยมีสำนักงาน ป.ป.ช. เป็นหน่วยงานธุรการสนับสนุนงานของคณะกรรมการ ป.ป.ช. และเมื่อจำเลยทั้งเก้าได้รับแต่งตั้งให้ปฏิบัติราชการ โดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๓๐๑ บัญญัติให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีอำนาจหน้าที่ตาม (๖) คือดำเนินการอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๙ (๑๓) บัญญัติให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการอื่นตามที่พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนี้บัญญัติหรือกฎหมายอื่นกำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการ ป.ป.ช. และมาตรา ๒๕ บัญญัติให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีอำนาจหน้าที่ดังต่อไปนี้ (๔) วางระเบียบเกี่ยวกับ หลักเกณฑ์และวิธีการจ่ายค่าเบี้ยเลี้ยง ค่าเดินทาง และค่าตอบแทนของพยานบุคคล และเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานเจ้าหน้าที่หรือเรื่องอื่นใด เพื่อปฏิบัติการตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนี้ (๕) วางระเบียบเกี่ยวกับการจ่ายเงินสินบนตามมาตรา ๓๐ ซึ่งจากบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าว จะเห็นได้ว่า ได้บัญญัติถึงเรื่องอำนาจหน้าที่ของจำเลยทั้งเก้า ซึ่งเป็นคณะกรรมการ ป.ป.ช. ไว้ด้วยกัน โดยเฉพาะในมาตรา ๒๕ ได้บัญญัติให้การปฏิบัติหน้าที่ของจำเลยทั้งเก้า ซึ่งเป็นคณะกรรมการ ป.ป.ช. มีอำนาจต่าง ๆ ตามที่ระบุไว้ ดังนั้น การที่จำเลยทั้งเก้าจะใช้อำนาจต่าง ๆ ได้ จำเลยทั้งเก้าจะต้องมีหน้าที่ที่จะปฏิบัติตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนี้ควบคู่ไปด้วย หาใช่มีแต่เพียงอำนาจ แต่ไม่มีหน้าที่แต่อย่างใด แม้มาตรา ๕ และมาตรา ๑๐๗ จะบัญญัติให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีอำนาจออกระเบียบหรือประกาศเกี่ยวกับการบริหารงานทั่วไป การบริหารงานบุคคล การงบประมาณ การเงินและทรัพย์สิน และการดำเนินการอื่นของสำนักงาน ป.ป.ช. ก็ตาม แต่การใช้อำนาจของจำเลยทั้งเก้าดังกล่าว ก็เพื่อปฏิบัติราชการตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่ของจำเลยทั้งเก้า ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๑๙ (๑๓) การออกระเบียบที่เป็นปัญหานี้ของจำเลยทั้งเก้า จึงเป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ ตามที่โจทก์ฟ้องแล้ว หาใช่เป็นเรื่องการใช้อำนาจทางนิติบัญญัติเกี่ยวกับการบริหาร ดังที่จำเลยทั้งเก้าต่อสู้ไม่ ดังนั้น การที่จำเลยทั้งเก้าร่วมกันออกระเบียบที่เป็นปัญหานี้โดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๕ และมาตรา ๑๐๗ เพื่อปฏิบัติตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญดังกล่าว จึงเป็นการปฏิบัติหน้าที่ในฐานะที่เป็นเจ้าพนักงาน ตามประมวลกฎหมายอาญา และตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓๑ แล้ว ข้อต่อสู้ของจำเลยทั้งเก้าฟังไม่ขึ้น
ปัญหาที่ต้องวินิจฉัยประการต่อไปว่า จำเลยทั้งเก้ามีอำนาจออกระเบียบดังกล่าวหรือไม่ จำเลยทั้งเก้าให้การต่อสู้ว่า จำเลยทั้งเก้ามีหน้าที่ตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ โดยมีสำนักงาน ป.ป.ช. เป็นองค์กรอิสระ สนับสนุนงานธุรการ การปฏิบัติหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญ จำเลยทั้งเก้ามีสิทธิได้รับเงินเดือน เงินประจำตำแหน่ง และประโยชน์ตอบแทนอื่น ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๒๕๓ และตามพระราชบัญญัติเงินเดือน เงินประจำตำแหน่ง ประโยชน์ตอบแทนอื่นฯ มาตรา ๔ และมาตรา ๕ ให้ประธานกรรมการและกรรมการ ป.ป.ช. มีสิทธิได้รับประโยชน์ตอบแทนอื่น คือ (๑) การประกันสุขภาพ (๒) ค่าใช้จ่ายในการเดินทาง ส่วนระเบียบที่จำเลยทั้งเก้าออก ก็โดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๕ และมาตรา ๑๐๗ โดยมาตรา ๕ เป็นการให้ประธานกรรมการ ป.ป.ช. ออกระเบียบทั่ว ๆ ไป เพื่อปฏิบัติการตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนี้ ทั้งนี้ โดยไม่มีข้อจำกัดว่าเป็นระเบียบประเภทใด หรือมีบทกฎหมายใดให้ออกระเบียบอีก ส่วนมาตรา ๑๐๗ เป็นอำนาจของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในการออกระเบียบเกี่ยวกับบริหารงานทั่วไป การบริหารงานบุคคล การงบประมาณ การเงินและทรัพย์สินและการดำเนินการอื่นของสำนักงาน ป.ป.ช. ซึ่งไม่จำกัดเฉพาะ (๑) ถึง (๑๑) เท่านั้น ทั้งการออกระเบียบดังกล่าวเป็นการจ่ายเงินค่าตอบแทน ซึ่งเป็นเบี้ยประชุมให้แก่ประธานกรรมการและกรรมการ ป.ป.ช. มิใช่เงินเดือนหรือเงินประจำตำแหน่ง จึงไม่ต้องออกเป็นพระราชบัญญัติ ระเบียบที่เป็นปัญหานี้จึงไม่ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๒๕๓ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๘ และพระราชบัญญัติเงินเดือน เงินประจำตำแหน่งและประโยชน์ตอบแทนอื่นฯ ระเบียบที่เป็นปัญหาจึงออกโดยชอบด้วยกฎหมาย ข้อนี้ ต้องพิจารณาถึงหลักการตามบทบัญญัติของกฎหมาย และการใช้อำนาจในกฎหมายให้ชัดเจน เห็นว่า ในการตีความการบัญญัติกฎหมาย และการใช้กฎหมายรัฐธรรมนูญ ต้องให้สอดคล้องและเป็นไปตามวิถีทางแห่งรัฐธรรมนูญและระบบกฎหมายที่ถูกต้องตามคลองธรรม กล่าวคือ ในการตีความบทบัญญัติกฎหมาย รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดเหนือกฎหมายทั้งปวง กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญเป็นส่วนขยายของรัฐธรรมนูญ ซึ่งอยู่สูงกว่าพระราชบัญญัติทั่วไป และพระราชบัญญัติทั่วไปจะต้องมีฐานะสูงกว่าระเบียบข้อบังคับ เพราะระเบียบข้อบังคับจะเป็นเครื่องมือของกฎหมายนั้น ๆ รัฐธรรมนูญแบ่งอำนาจอธิปไตยเป็นอำนาจนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ โดยมีองค์กรผู้ใช้อำนาจ คือ รัฐสภาใช้อำนาจนิติบัญญัติ คณะรัฐมนตรีใช้อำนาจบริหาร และศาลใช้อำนาจตุลาการ นอกจากนั้นก็มีองค์กรอิสระตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ เพื่อให้ใช้อำนาจกึ่งนิติบัญญัติ กึ่งบริหาร หรือกึ่งตุลาการ เพื่อตรวจสอบหรือส่งเสริมการใช้อำนาจรัฐดังกล่าว โดยเฉพาะคณะกรรมการ ป.ป.ช. ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ในหมวด ๑๐ การตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ ส่วนที่ ๒ บัญญัติถึงคณะกรรมการ ป.ป.ช. ไว้โดยเฉพาะในมาตรา ๒๙๗ ถึงมาตรา ๓๐๒ โดยมาตรา ๒๙๗ บัญญัติถึงองค์ประกอบของคณะกรรมการ ป.ป.ช. การสรรหา การเลือกกรรมการ ป.ป.ช. มาตรา ๒๙๘ บัญญัติถึงวาระการดำรงตำแหน่งของกรรมการ ป.ป.ช. มาตรา ๒๙๙ บัญญัติถึงการร้องขอให้กรรมการ ป.ป.ช. พ้นจากตำแหน่ง มาตรา ๓๐๐ บัญญัติถึงการร้องขอให้ประธานวุฒิสภาส่งคำร้องที่กล่าวหาว่าคณะกรรมการ ป.ป.ช. ร่ำรวยผิดปกติ กระทำความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ หรือกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการมาให้ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองพิจารณาพิพากษา มาตรา ๓๐๑ บัญญัติถึงอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการ ป.ป.ช. มาตรา ๓๐๒ บัญญัติถึงหน่วยงานธุรการของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ที่เป็นอิสระโดยมีเลขาธิการคณะกรรมการ ป.ป.ช. เป็นผู้บังคับบัญชาขึ้นตรงต่อประธานกรรมการ ป.ป.ช. จึงเห็นได้ว่า ในส่วนที่เกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการ ป.ป.ช. นั้น บัญญัติไว้ในมาตรา ๓๐๑ ว่า คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ มีอำนาจหน้าที่ดังต่อไปนี้
(๑) ไต่สวนข้อเท็จจริงและสรุปสำนวนพร้อมทั้งทำความเห็นเสนอต่อวุฒิสภา ตามมาตรา ๓๐๕
(๒) ไต่สวนข้อเท็จจริงและสรุปสำนวนพร้อมทั้งทำความเห็นส่งไปยังศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ตามมาตรา ๓๐๘
(๓) ไต่สวนและวินิจฉัยว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐร่ำรวยผิดปกติ กระทำความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่หรือกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ หรือความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรม เพื่อดำเนินการต่อไปตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต
(๔) ตรวจสอบความถูกต้องและความมีอยู่จริง รวมทั้งความเปลี่ยนแปลง ของทรัพย์สินและหนี้สินของผู้ดำรงตำแหน่ง ตามมาตรา ๒๙๑ และมาตรา ๒๙๖ ตามบัญชีและเอกสารประกอบที่ได้ยื่นไว้
(๕) รายงานผลการตรวจสอบและผลการปฏิบัติหน้าที่ พร้อมข้อสังเกต ต่อคณะรัฐมนตรี สภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภา ทุกปี และนำรายงานนั้นออกพิมพ์เผยแพร่ต่อไป
(๖) ดำเนินการอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ
สำหรับมาตรา ๓๐๑ (๖) นั้น หมายถึง การดำเนินการตามที่กฎหมายอื่นกำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ด้วย ได้แก่ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง พ.ศ. ๒๕๔๒ พระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ และพระราชบัญญัติการจัดการหุ้นส่วนและหุ้นของรัฐมนตรี พ.ศ. ๒๕๔๓ และดำเนินการอื่นตามที่พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ กำหนดไว้ ซึ่งในการปฏิบัติหน้าที่ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติไว้ชัดในมาตรา ๑๙ ว่ามีอะไรบ้าง โดยเฉพาะมาตรา ๑๙ (๑๓) บัญญัติว่า ดำเนินการอื่นตามที่พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนี้บัญญัติหรือกฎหมายอื่นกำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ซึ่งจะเห็นได้ว่าตั้งแต่มาตรา ๒๕ ถึงมาตรา ๙๙ เป็นอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ทั้งสิ้น และกฎหมายกำหนดให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. ออกระเบียบได้ เช่น ในมาตรา ๒๕ (๔) วางระเบียบเกี่ยวกับหลักเกณฑ์และวิธีการจ่ายค่าเบี้ยเลี้ยงค่าเดินทาง และค่าตอบแทนของพยานบุคคล และเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานเจ้าหน้าที่ หรือเรื่องอื่นใด เพื่อปฏิบัติการตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนี้ (๕) วางระเบียบเกี่ยวกับการจ่ายเงินสินบน ตามมาตรา ๓๐ ส่วนหมวด ๑๐ ตั้งแต่มาตรา ๑๐๔ ถึง ๑๑๗ เป็นบทบัญญัติว่าด้วยสำนักงาน ป.ป.ช. ไว้โดยเฉพาะ สำหรับมาตรา ๑๐๗ วรรคหนึ่ง บัญญัติให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีอำนาจออกระเบียบหรือประกาศเกี่ยวกับการบริหารงานทั่วไป การบริหารงานบุคคล การงบประมาณ การเงินและทรัพย์สิน และการดำเนินการอื่นของสำนักงาน ป.ป.ช. ซึ่งสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๓๐๒ ซึ่งบัญญัติว่า คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติมีหน่วยธุรการของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติที่เป็นอิสระ โดยมีเลขาธิการคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติเป็นผู้บังคับบัญชา ขึ้นตรงต่อประธานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ การแต่งตั้งเลขาธิการคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ต้องได้รับความเห็นชอบของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ และวุฒิสภา สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติมีอิสระในการบริหารงานบุคคล การงบประมาณ และการดำเนินการอื่น ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ สำนักงาน ป.ป.ช. จึงเป็นหน่วยงานสนับสนุนงานธุรการของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ให้สำเร็จลุล่วงไป โดยมีอิสระในการบริหารงานบุคคล การเงิน และงบประมาณ โดยปราศจากการแทรกแซงจากฝ่ายใด การออกระเบียบตามมาตรา ๑๐๗ จึงจำกัดเฉพาะข้าราชการและลูกจ้างของสำนักงาน ป.ป.ช. เท่านั้น เช่น ออกระเบียบค่าตอบแทนพิเศษแก่ข้าราชการและลูกจ้างสำนักงาน แต่จำเลยทั้งเก้ากลับอ้างถึงอำนาจออกระเบียบตามมาตรา ๑๐๗ อันเป็นระเบียบเกี่ยวกับการบริหารงานทั่วไป การบริหารงานบุคคล การงบประมาณการเงินและทรัพย์สิน และการดำเนินการอื่นของสำนักงาน ป.ป.ช. โดยเฉพาะ (๑) ถึง (๑๑) ซึ่งจำเลยทั้งเก้าเข้ามาใช้อำนาจในการบริหารงานบุคคลและบริหารงานองค์กรสำนักงาน ป.ป.ช. โดยให้เหตุผลที่จำเลยทั้งเก้าออกระเบียบที่เป็นปัญหาว่า “โดยที่เป็นการสมควรกำหนดเงินค่าตอบแทนของประธานกรรมการและกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติให้เหมาะสมกับภารกิจ ซึ่งจะต้องปฏิบัติหน้าที่อย่างต่อเนื่อง ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ หรือประกาศระเบียบคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ เกี่ยวกับการบริหารงานทั่วไป การบริหารงานบุคคล การงบประมาณ การเงินและทรัพย์สิน และการดำเนินการอื่นของสำนักงานป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ รวมทั้งกฎหมาย ระเบียบ และข้อบังคับของทางราชการที่เกี่ยวข้อง... ข้อ ๓ ในการปฏิบัติหน้าที่ของประธานกรรมการและกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ หรือประกาศระเบียบคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ เกี่ยวกับการบริหารงานทั่วไป การบริหารงานบุคคล การงบประมาณ การเงินและทรัพย์สิน และการดำเนินการอื่นของสำนักงานป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ รวมทั้งกฎหมาย ระเบียบ และข้อบังคับ ของทางราชการที่เกี่ยวข้อง ให้ได้รับเงินค่าตอบแทนการปฏิบัติหน้าที่เป็นรายเดือนในลักษณะเหมาจ่าย ในอัตราดังนี้ (๑) ประธานกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ เดือนละสี่หมื่นห้าพันห้าร้อยบาท (๒) กรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ เดือนละสี่หมื่นสองพันห้าร้อยบาท...” จึงแสดงให้เห็นว่า การออกระเบียบดังกล่าว เป็นการกำหนดเงินค่าตอบแทนเพิ่มเติมเป็นรายเดือน ในทำนองเดียวกับเงินเดือนหรือเงินประจำตำแหน่ง ให้แก่จำเลยทั้งเก้า ซึ่งเป็นประธานกรรมการและกรรมการ ป.ป.ช. โดยเฉพาะ โดยอ้างว่าเพื่อให้เหมาะสมกับภารกิจในการปฏิบัติหน้าที่ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ ทั้งหมด ไม่ว่าจะทำหน้าที่ตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐตามหน้าที่หลัก หรือการบริหารองค์กร หรือบริหารงานบุคคล ซึ่งหน้าที่ทั้งสองอย่างนี้ต้องควบคู่กันไป โดยงานธุรการช่วยสนับสนุนงานตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ จึงจะทำให้ภารกิจของคณะกรรมการ ป.ป.ช. สัมฤทธิ์ผลตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งบัญญัติไว้ในหมวด ๑๐ ส่วนที่ ๒ และในหมายเหตุท้ายประกาศใช้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ จำเลยทั้งเก้าจึงไม่มีอำนาจที่จะออกระเบียบที่เป็นปัญหานี้ได้
ที่จำเลยที่ ๑ อ้างว่า เงินค่าตอบแทนในการปฏิบัติหน้าที่เป็นรายเดือนในลักษณะเหมาจ่าย ตามระเบียบคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติว่าด้วยการจ่ายเงินค่าตอบแทนของประธานกรรมการและกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๗ ดังกล่าว เป็นเบี้ยประชุมเหมาจ่ายเกี่ยวกับการบริหารงานองค์กร ในฐานะที่เป็นคณะกรรมการกลางบริหารองค์กร และการบริหารงานบุคคลของสำนักงาน ป.ป.ช. เนื่องจากพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๑๐ ให้นำกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือน ในส่วนที่เกี่ยวกับพลเรือนสามัญ มาใช้บังคับโดยอนุโลม โดยคำว่า “ก.พ.” หรือ คณะกรรมการข้าราชการพลเรือน ให้หมายถึง คณะกรรมการ ป.ป.ช. ดังนั้น เมื่อจำเลยทั้งเก้าใช้อำนาจด้านการบริหารสำนักงานดังกล่าวในลักษณะการประชุมของคณะกรรมการบริหาร ก็ชอบที่จะมีสิทธิได้รับค่าตอบแทนประเภทเบี้ยประชุมได้เหมือนกับคณะกรรมการบริหารองค์กรอิสระอื่น เช่น คณะกรรมการบริหารศาลยุติธรรม (ก.บ.ศ.) คณะกรรมการบริหารข้าราชการศาลยุติธรรม (ก.ศ.) คณะกรรมการตุลาการศาลปกครอง (ก.ศ.ป.) คณะกรรมการข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง และคณะกรรมการบริหารองค์กรภาครัฐทั่วไป เช่น คณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) คณะกรรมการข้าราชการอัยการ (ก.อ.) คณะกรรมการข้าราชการตำรวจ (ก.ต.ร.) เป็นต้น นั้น เห็นว่า ข้ออ้างตามคำให้การของจำเลยที่ ๑ ดังกล่าว ขัดกับเหตุผลในการออกระเบียบที่เป็นปัญหาดังที่ได้วินิจฉัยมาแล้วข้างต้น ทั้งระเบียบดังกล่าวก็มิได้ระบุว่าเงินค่าตอบแทนตามระเบียบที่เป็นปัญหาเป็นเบี้ยประชุม แต่ระบุไว้อย่างชัดแจ้งว่าเป็นเงินค่าตอบแทนการปฏิบัติหน้าที่เป็นรายเดือนในลักษณะเหมาจ่าย นอกจากนี้ คณะกรรมการซึ่งมีหน้าที่บริหารองค์กรต่าง ๆ ตามที่จำเลยทั้งเก้าอ้างนั้น เมื่อพิจารณาโดยถ่องแท้แล้ว จะเห็นว่า เป็นคณะกรรมการที่ตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติที่เกี่ยวกับข้าราชการฝ่ายนั้น ๆ โดยเฉพาะ โดยกำหนดถึงอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการดังกล่าวในการบริหารองค์กรของตน ซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่นอกเหนือจากภารกิจหรือหน้าที่ที่จะต้องปฏิบัติประจำ ทั้งข้าราชการตามกฎหมายเหล่านั้นอาจเป็นกรรมการในคณะกรรมการต่าง ๆ ดังกล่าวได้บางคน ซึ่งจะกำหนดคุณสมบัติและที่มาของกรรมการดังกล่าวไว้แตกต่างกัน ซึ่งอาจจะเป็นโดยตำแหน่ง หรือโดยได้รับการเลือกตั้งจากสมาชิกในองค์กรดังกล่าว หรือได้รับคัดเลือกหรือแต่งตั้งจากองค์กรอื่นเข้ามาร่วมเป็นกรรมการตามที่กฎหมายกำหนด เพื่อให้ได้ความคิดที่หลากหลายและรอบคอบ และมีกำหนดระยะเวลาในการเป็นกรรมการในคณะกรรมการดังกล่าวไว้ด้วย แตกต่างจากคณะกรรมการ ป.ป.ช. ซึ่งประกอบด้วยบุคคลเก้าคน ทั้งพระราชบัญญัติเงินเดือน เงินประจำตำแหน่ง และประโยชน์ตอบแทนอื่นฯ มิได้ใช้แก่ผู้พิพากษา ศาลยุติธรรม และตุลาการศาลปกครอง ซึ่งมีพระราชบัญญัติพิเศษแยกออกไป จะนำมาเปรียบเทียบกับกรณีของจำเลยทั้งเก้าไม่ได้ และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้กำหนดให้มีอำนาจหน้าที่ในการออกระเบียบหรือประกาศเกี่ยวกับการบริหารงานทั่วไป การบริหารงานบุคคล การงบประมาณ การเงินและทรัพย์สิน และการดำเนินการอื่นของสำนักงาน ป.ป.ช. ซึ่งเป็นหน่วยงานธุรการของตนไว้โดยเฉพาะแล้ว จำเลยทั้งเก้า ซึ่งเป็นคณะกรรมการ ป.ป.ช. จึงไม่อาจออกระเบียบที่เป็นปัญหาได้ เพราะจำเลยทั้งเก้าได้รับเงินเดือนเงินประจำตำแหน่ง และผลประโยชน์ตอบแทนอื่นในการปฏิบัติหน้าที่โดยเฉพาะแล้ว หากจำเลยทั้งเก้าเห็นว่า ภารกิจและหน้าที่ของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ มีจำนวนมาก ค่าตอบแทนที่เป็นเงินเดือน เงินประจำตำแหน่ง และประโยชน์ตอบแทนอื่นของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ตามที่กฎหมายกำหนด ไม่เหมาะสม ก็ควรเสนอให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติเงินเดือน เงินประจำตำแหน่ง และประโยชน์ตอบแทนอื่นฯ ก็ชอบที่จะทำได้ ดังนั้น การที่จำเลยทั้งเก้าร่วมกันออกระเบียบที่เป็นปัญหาโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐๗ อันเป็นฐานของอำนาจในการออกระเบียบที่เป็นปัญหา จึงไม่ชอบ สำหรับการออกระเบียบตามมาตรา ๕ เป็นระเบียบทั่ว ๆ ไป เพื่อเป็นเครื่องมือของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในการใช้อำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ เท่านั้น ส่วนพระราชบัญญัติเงินเดือน เงินประจำตำแหน่ง และประโยชน์ตอบแทนอื่นของประธานศาลรัฐธรรมนูญ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ประธานกรรมการและกรรมการการเลือกตั้ง ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา ประธานกรรมการและกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ และประธานกรรมการและกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๑ ได้บัญญัติไว้ในมาตรา ๕ ว่า “ประโยชน์ตอบแทน” อื่นมีเพียง ๑. การประกันสุขภาพ และ ๒. ค่าใช้จ่ายในการเดินทาง เท่านั้น จะแปลความโดยขยายความไม่ได้ แม้ตามร่างฯ ของคณะกรรมการกฤษฎีกาคณะที่ ๔ พิจารณายกร่างพระราชบัญญัติเงินเดือน เงินประจำตำแหน่ง และประโยชน์ตอบแทนอื่นฯ พ.ศ. ๒๕๔๑ จะระบุว่า องค์กรอิสระต่าง ๆ สามารถออกระเบียบได้อยู่แล้ว ก็เป็นเพียงความคิดเห็นของกรรมการร่างกฎหมายในขณะนั้น แต่ต่อมาภายหลัง กฎหมายที่มีผลใช้บังคับได้บัญญัติไว้เพียงสองประการดังกล่าวเท่านั้น ที่จำเลยทั้งเก้าอ้างว่าได้เปรียบเทียบโดยคัดลอกมาจากระเบียบของศาลรัฐธรรมนูญ ก็แสดงให้เห็นอยู่ในตัวว่า ได้ใช้อำนาจโดยไม่รอบคอบ เพราะระเบียบศาลรัฐธรรมนูญที่จำเลยทั้งเก้าอ้างว่าน่าจะทำได้ หากองค์กรอื่นทำบ้างก็จะไม่ผิด ก็เป็นความเข้าใจของจำเลยทั้งเก้าเอง
ปัญหาที่ต้องวินิจฉัยต่อไปว่า จำเลยทั้งเก้ามีเจตนากระทำความผิดฐานเป็นเจ้าพนักงานปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบและโดยทุจริตหรือไม่ เห็นว่า ก่อนจำเลยทั้งเก้าเข้าดำรงตำแหน่งคณะกรรมการ ป.ป.ช. ยังไม่เคยมีการออกระเบียบดังเช่นระเบียบที่เป็นปัญหามาก่อน ที่นายศราวุธ เมนะเศวต และนายประสิทธิ์ ดำรงชัย เบิกความว่า มีกรรมการ ป.ป.ช. บางคนเคยหารือในการประชุมคณะกรรมการ ป.ป.ช. ชุดที่มีนายโอภาส อรุณินท์ เป็นประธาน และบอกให้นายศราวุธไปศึกษาเรื่องนี้ แต่นายโอภาสเบิกความว่า ไม่เคยมีการพูดเรื่องนี้ในการประชุมของคณะกรรมการ ป.ป.ช. และไม่มีการบันทึกให้ปรากฏในรายงานการประชุมของคณะกรรมการ ป.ป.ช. คำเบิกความของนายศราวุธและนายประสิทธิ์จึงเลื่อนลอย ไม่น่าเชื่อว่า การออกระเบียบที่เป็นปัญหา เริ่มต้นมาจากคณะกรรมการ ป.ป.ช. ชุดที่มีนายโอภาสเป็นประธานกรรมการ เมื่อจำเลยทั้งเก้าเข้าดำรงตำแหน่งคณะกรรมการ ป.ป.ช. จึงได้มีมติในการประชุม ครั้งที่ ๕/๒๕๔๗ เมื่อวันที่ ๗ เมษายน ๒๕๔๗ แต่งตั้งคณะอนุกรรมการพัฒนาระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานตามแผนยุทธศาสตร์ โดยมีจำเลยที่ ๘ เป็นประธานอนุกรรมการ และวันที่ ๑๓ พฤษภาคม ๒๕๔๗ ได้แต่งตั้งคณะอนุกรรมการเฉพาะกิจช่วยปฏิบัติงานคณะอนุกรรมการพัฒนาระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานตามแผนยุทธศาสตร์ มีนายชัยยศ สินธุประสิทธิ์ เป็นหัวหน้าคณะอนุกรรมการ เห็นได้ว่า คณะอนุกรรมการดังกล่าวทั้งสองคณะที่ดำเนินการให้จำเลยทั้งเก้าออกระเบียบที่เป็นปัญหา ได้รับแต่งตั้งจากจำเลยทั้งเก้า และได้ความจากนายศราวุธว่า การออกระเบียบโดยเสนอร่างระเบียบผ่านคณะอนุกรรมการทั้งสองคณะดังกล่าวก่อนเสนอคณะกรรมการ ป.ป.ช. พิจารณาเพิ่งใช้กับคณะกรรมการ ป.ป.ช. ชุดนี้ เดิมกองกฎหมายเป็นผู้จัดทำร่างระเบียบ และเสนอผ่านสายงานตามปกติ ประกอบกับนายปรีชา เลิศกมลมาศ ผู้ช่วยเลขาธิการคณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้ทำบันทึกถึงนายชัยยศว่า ได้รับทราบจากกรรมการ ป.ป.ช. หลายคนว่า มีความประสงค์ให้สำนักงาน ป.ป.ช. ศึกษาและออกระเบียบที่เป็นปัญหา ดังนี้ แม้การออกระเบียบดังกล่าวจะเป็นไปตามลำดับขั้นตอน ตามที่จำเลยทั้งเก้าอ้างก็ตาม แต่เป็นการริเริ่มมาจากพวกจำเลยเอง การพิจารณาร่างระเบียบที่เป็นปัญหาของคณะอนุกรรมการทั้งสองคณะ จึงไม่อาจชี้แสดงว่าจำเลยทั้งเก้าไม่ได้ดำเนินการให้มีการออกระเบียบดังกล่าวมาก่อน อีกทั้งในการประชุมคณะอนุกรรมการเฉพาะกิจช่วยปฏิบัติงานคณะอนุกรรมการพัฒนาระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานตามแผนยุทธศาสตร์ ครั้งที่ ๑๖/๒๕๔๗ เมื่อวันที่ ๑๙ กรกฎาคม ๒๕๔๗ ได้พิจารณาร่างระเบียบที่เป็นปัญหาโดยใช้ชื่อ ร่างระเบียบคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติว่าด้วยการจ่ายเงินเพิ่มพิเศษตามภารกิจและลักษณะงานของประธานกรรมการและกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๗ โดยกำหนดอัตราเงินเพิ่มพิเศษแก่ประธานกรรมการ ป.ป.ช. เดือนละสี่หมื่นห้าพันห้าร้อยบาท และกรรมการ ป.ป.ช. เดือนละสี่หมื่นสองพันห้าร้อยบาท ตามที่นายสุทธินันท์ สาริมาน ยกร่างเสนอให้พิจารณา ซึ่งที่ประชุมมีความเห็นว่าเป็นเรื่องที่น่าจะกระทำไม่ได้ จึงมีมติไม่เห็นชอบ ตามหลักการของร่างระเบียบฉบับดังกล่าว ตามเอกสารหมาย จ. ๑ แผ่นที่ ๑๙๖ ถึง ๒๐๒ ต่อมา นายสุทธินันท์เสนอร่างระเบียบคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติว่าด้วยการจ่ายเงินค่าตอบแทนของประธานกรรมการและกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ในการปฏิบัติหน้าที่ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ มีข้อความในข้อ ๔ ว่า ในการปฏิบัติหน้าที่ของประธานกรรมการและกรรมการ ป.ป.ช. เกี่ยวกับการบริหารงานทั่วไป การบริหารงานบุคคล การงบประมาณ การเงินและทรัพย์สิน ฯลฯ และการดำเนินการอื่นของสำนักงาน ป.ป.ช. รวมทั้งกฎหมาย ระเบียบ และข้อบังคับของทางราชการที่เกี่ยวข้อง ให้ได้รับค่าตอบแทนการปฏิบัติหน้าที่เป็นรายเดือนในลักษณะเหมาจ่าย ในอัตราดังนี้ ๑) ประธานกรรมการ ป.ป.ช. เดือนละสองหมื่นห้าพันบาท ๒) กรรมการ ป.ป.ช. เดือนละสองหมื่นบาท ทั้งนี้ สำ นักงาน ป.ป.ช. อาจกำหนดการเบิกจ่ายเป็นอย่างอื่นก็ได้ ต่อมา นายชัยยศเสนอคณะอนุกรรมการพัฒนาระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานตามแผนยุทธศาสตร์ พิจารณา ตามเอกสารหมาย จ.๑ แผ่นที่ ๑๙๑ ถึง ๑๙๕ ซึ่งจำเลยที่ ๘ ได้บันทึกข้อความเสนอประธานกรรมการ ป.ป.ช. โดยมีความเห็นว่า คณะอนุกรรมการพัฒนาระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานตามแผนยุทธศาสตร์ได้ศึกษาและพิจารณาเทียบเคียงกัน ระหว่าง ร่างระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งว่าด้วยการจ่ายเงินเพิ่มพิเศษตามลักษณะงานของประธานกรรมการและกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ. ... กับ ระเบียบศาลรัฐธรรมนูญว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการการจ่ายเบี้ยประชุมกรรมการและอนุกรรมการ และค่าตอบแทนบุคคลหรือคณะบุคคล พ.ศ. ๒๕๔๗ แล้ว มีความเห็นว่า การกำหนดเงินเพิ่มพิเศษในลักษณะการจ่ายเงินเพิ่มพิเศษ ตามลักษณะงานของประธานกรรมการและกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ. ... ซึ่งกำหนดให้ประธานกรรมการและกรรมการได้รับเงินเพิ่มพิเศษตามลักษณะงานควบกับเงินเดือนในอัตราเท่ากับเงินประจำตำแหน่งที่ได้รับอยู่แต่เดิม น่าจะถูกกำหนดโดยกฎหมายว่าด้วยเงินเดือน เงินประจำตำแหน่ง และประโยชน์ตอบแทนอื่น ของประธานศาลรัฐธรรมนูญ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ฯลฯ ซึ่งจะต้องผ่านกระบวนการจากคณะรัฐมนตรี เข้าสู่รัฐสภาเพื่อพิจารณาออกเป็นกฎหมายใช้บังคับ การกำหนดเงินเพิ่มพิเศษในลักษณะดังกล่าว จึงไม่น่าอยู่ในอำนาจของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ที่จะพิจารณากำหนดเป็นระเบียบได้ ตามเอกสารหมาย จ. ๑ แผ่นที่ ๑๖๒ ถึง ๑๖๗ แสดงว่า คณะอนุกรรมการดังกล่าวข้างต้นทั้งสองคณะเห็นตรงกันว่า ไม่สามารถออกระเบียบเพื่อจ่ายเงินเพิ่มพิเศษตามลักษณะงานควบกับเงินเดือนเท่ากับเงินประจำตำแหน่งที่มีอยู่เดิม และได้ความจากนายศราวุธว่า ได้เสนอบันทึกรายละเอียดความเห็นของคณะอนุกรรมการทั้งสองคณะดังกล่าวต่อจำเลยทั้งเก้า ประกอบการพิจารณาออกระเบียบที่เป็นปัญหาแล้ว จำเลยที่ ๑ ก็ยอมรับต่อคณะกรรมการไต่สวนข้อเท็จจริง ว่า มีการเสนอบันทึกข้อความของจำเลยที่ ๘ ต่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. แต่อ้างว่าไม่ได้หยิบยกขึ้นขณะประชุม ตามเอกสารหมาย จ. ๕ แผ่นที่ ๕๙ แสดงว่า จำเลยทั้งเก้าทราบเรื่องที่คณะอนุกรรมการทั้งสองคณะมีความเห็นว่าไม่สามารถออกระเบียบเพื่อจ่ายเงินเพิ่มพิเศษตามลักษณะงานควบกับเงินเดือนเท่ากับเงินประจำตำแหน่งที่มีอยู่เดิม แต่จำเลยทั้งเก้ายังคงเห็นชอบกับร่างระเบียบที่เป็นปัญหา และจำเลยที่ ๑ ได้ลงนามประกาศใช้ในวันที่ ๒๙ กรกฎาคม ๒๕๔๗ เมื่อจำเลยทั้งเก้าเป็นเจ้าพนักงานมีอำนาจหน้าที่ในการรักษาดูแลผลประโยชน์ของประเทศชาติให้เป็นไปตามกฎหมาย มีประสบการณ์จากการปฏิบัติหน้าที่อย่างดี จำเลยทั้งเก้าย่อมต้องใช้ความระมัดระวังในการออกระเบียบกฎเกณฑ์ต่าง ๆ อย่างรอบคอบ โดยเฉพาะอย่างยิ่งระเบียบที่มีผลประโยชน์เกี่ยวพันถึงจำเลยทั้งเก้าโดยตรง ย่อมต้องระมัดระวังเป็นพิเศษ โดยศึกษาอำนาจในการออกระเบียบที่เป็นปัญหาให้ถ่องแท้เสียก่อน เมื่อมีข้อน่าสงสัย สมควรสอบถามเจ้าหน้าที่ผู้เกี่ยวข้องกับเงินงบประมาณจากกระทรวงการคลังให้แน่ชัด แต่จำเลยทั้งเก้ามิได้ดำเนินการ กลับออกระเบียบที่เป็นปัญหา โดยประชุมพิจารณาเพียงครั้งเดียว ก็มีมติให้ออกระเบียบดังกล่าว จึงเชื่อได้ว่า จำเลยทั้งเก้าทราบว่า คณะกรรมการ ป.ป.ช. ไม่มีอำนาจออกระเบียบที่เป็นปัญหา และจำนวนเงินค่าตอบแทนที่ประธานกรรมการ ป.ป.ช. ได้รับ เดือนละสี่หมื่นห้าพันห้าร้อยบาท ส่วนกรรมการ ป.ป.ช. ได้รับ เดือนละสี่หมื่นสองพันห้าร้อยบาท จำเลยทั้งเก้าได้ถือโอกาสกำหนดใช้อัตราสูงสุดเท่ากับเงินประจำตำแหน่ง ตามที่ร่างระเบียบดังกล่าวเสนอเปรียบเทียบเข้ามา โดยไม่มีเหตุสมควร ไม่สอดคล้องกับการทำหน้าที่บริหารงานองค์กร ที่เป็นงานนอกเหนือจากงานตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐตามที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นหน้าที่หลัก ส่วนงานตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐและตรวจสอบทรัพย์สิน ที่จำเลยทั้งเก้าอ้างว่ามีจำนวนมากนั้น เป็นงานในหน้าที่ของจำเลยทั้งเก้าที่ได้รับค่าตอบแทนเป็นเงินเดือนและเงินประจำตำแหน่ง เป็นคนละส่วนกับเงินค่าตอบแทนตามระเบียบที่เป็นปัญหา พฤติการณ์ดังกล่าวบ่งชี้ว่า จำเลยทั้งเก้าแสวงหาประโยชน์ให้แก่ตนเองตามอำเภอใจ โดยมิได้ยึดถือหลักเกณฑ์ใด ๆ แม้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๑๐ บัญญัติให้ คณะกรรมการ ป.ป.ช. ทำหน้าที่เช่นเดียวกับ ก.พ. ก็เพียงให้ คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีอำนาจหน้าที่ในส่วนที่เกี่ยวกับข้าราชการและพนักงานของสำนักงาน ป.ป.ช. เช่นเดียวกับ ก.พ. ไม่อาจถือว่า คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีภาระหน้าที่ในส่วนนี้เทียบเท่ากับ ก.พ. ซึ่งดูแลข้าราชการพลเรือนจำนวนมาก จากข้อเท็จจริงที่จำเลยทั้งเก้าทราบว่า คณะกรรมการ ป.ป.ช. ไม่มีอำนาจออกระเบียบที่เป็นปัญหา แล้วยังเข้าร่วมประชุมคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในฐานะองค์กรกลางบริหารงานบุคคลของสำนักงาน ป.ป.ช. และมีมติเห็นชอบกับร่างระเบียบดังกล่าวทุกคน โดยไม่มีการโต้แย้งคัดค้าน ทั้งได้รับเงินตามระเบียบดังกล่าวจากสำนักงาน ป.ป.ช. แล้ว แม้ภายหลังจำเลยทั้งเก้าได้นำเงินที่ได้รับมาคืนสำนักงาน ป.ป.ช. แล้วก็ตาม ก็ไม่ทำให้การกระทำความผิดของจำเลยทั้งเก้าที่สำเร็จไปแล้วจะกลับไม่เป็นความผิด พฤติการณ์ดังกล่าวรับฟังได้ว่า จำเลยทั้งเก้าเป็นเจ้าพนักงาน ร่วมกันปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่สำนักงาน ป.ป.ช. และเพื่อแสวงหาประโยชน์ที่มิควรได้โดยชอบด้วยกฎหมาย องค์คณะผู้พิพากษาจึงมีมติ ด้วยคะแนนเสียง ๖ ต่อ ๓ ว่า พยานหลักฐานที่ไต่สวนมารับฟังได้ว่า จำเลยทั้งเก้าร่วมกันกระทำความผิดตามฟ้อง
พิพากษาว่า จำเลยทั้งเก้ามีความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๑๕๗, ๘๓ ประกอบพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒๕ ให้จำคุกจำเลยทั้งเก้า มีกำหนดคนละสองปี เมื่อพิเคราะห์ถึงพฤติการณ์แห่งคดีทั้งปวงและประวัติการทำงานของจำเลยทั้งเก้าแล้ว เห็นว่ามีเหตุอันควรปรานี ให้รอการลงโทษ ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๕๖ มีกำหนดสองปี
 
เชิงอรรถ