ชุมนุมพระนิพนธ์ (บางเรื่อง)/๑

๑. เมื่อเสนาบดีกระทรวงธรรมการตรัสชวนข้าพเจ้าให้มาแสดงปาฐกถาในสมัคยาจารย์ โปรดอนุญาตให้ข้าพเจ้าคิดหาเรื่องมาแสดงตามเห็นสมควร ข้าพเจ้านึกถึงเรื่องการศึกษาในประเทศสยามแต่โบราณกับเรื่องลักษณะการปกครองประเทศสยามแต่โบราณ ซึ่งข้าพเจ้าได้มีโอกาสศึกษามาเมื่อครั้งรับราชการในกระทรวงธรรมการและกระทรวงมหาดไทย ทูลถวายพระองค์เจ้าธานีนิวิตแล้วแต่จะทรงเลือก เธอเลือกเรื่องหลัง ข้าพเจ้าจึงเตรียมมาแสดงเรื่องลักษณะการปกครองประเทศสยามแต่โบราณเป็นปาฐกถาให้ท่านทั้งหลายฟังในวันนี้
๒. ท่านทั้งหลายผู้มาฟังปาฐกถาที่อยู่ในพระราชสำนักได้เคยฟังพระภิกษุเทศน์ถวายก็คงมี แต่ผู้ที่ไม่เคยฟังเห็นจะมีมากกว่า อันลักษณะถวายเทศน์นั้น เมื่อพระผู้จะเทศน์ขึ้นธรรมาสน์ ถวายศีล และบอกศักราชแล้ว ท่านย่อมถวายพระพรทูลความเริ่มต้นว่า ถ้าหากท่านเทศน์ไม่ถูกต้องตามโวหารและอรรถาธิบายแห่งพระธรรมแห่งบทใดบทหนึ่งก็ดี ท่านขอพระราชทานอภัย ด้วยเป็นผู้มีสติปัญญาอันน้อย ดังนี้ แล้วจึงถวายเทศน์ต่อไป แม้สมเด็จพระสังฆราชถวายเทศน์ก็ทูลขออภัยเช่นว่า ซึ่งพระสงฆ์องค์ใดจะละเลยหามีไม่ แต่มิได้เป็นประเพณีที่คฤหัสถ์จะพึงกระทำ ถึงกระนั้นก็ดี มีความอยู่ข้อหนึ่งซึ่งควรจะกล่าวเป็นอารัมภกถาคล้าย ๆ กับที่พระภิกษุท่านกล่าวคำถวายพระพรทูลขออภัย ด้วยปาฐกถาที่ข้าพเจ้าจะแสดงให้ท่านทั้งหลายฟังวันนี้เป็นเรื่องโบราณคดี หรือถ้าจะว่าอีกนัยหนึ่ง คือ เล่าเรื่องก่อนเกิดตั้งหลายร้อยปี ย่อมพ้นวิสัยที่จะรู้ให้ถ้วนถี่ไม่มีบกพร่องหรือจะไม่พลาดพลั้งบ้างเลยได้ การแถลงเรื่องโบราณคดี แม้ในบทพระบาลี มีชาดกเป็นต้น เมื่อท่านจะแสดงอดีตนิทาน ก็มักใช้คำขึ้นต้นว่า "กิร" แปลว่า ได้ยินมาอย่างนั้น ๆ บอกให้ทราบว่า เรื่องที่จะแสดงเป็นแต่ท่านได้สดับมา ข้อสำคัญอันเป็นความรับผิดชอบของผู้นำเรื่องโบราณคดีมาแสดงอยู่ที่ต้องแถลงความตามตนเชื่อว่าจริง และชี้หลักฐานที่ทำให้ตนเชื่อนั้นให้ปรากฏ ข้อใดเป็นแต่ความคิดวินิจฉัยของตนเองก็ควรบอกให้ทราบ ให้ผู้ฟังมีโอกาสเอาเรื่องและหลักฐานที่ได้ฟังไปพิจารณาช่วยค้นคว้าหาความรู้ให้ถ่องแท้ยิ่งขึ้นในคดีเรื่องที่แสดงนั้น การที่ข้าพเจ้าแสดงปาฐกถา ขอให้ท่านทั้งหลายเข้าใจว่า ตั้งใจจะให้เป็นอย่างว่ามานี้
๓. ทีนี้ จะว่าด้วยลักษณะการปกครองประเทศสยามแต่โบราณต่อไป อันแดนดินที่เป็นประเทศสยามนี้เดิมเป็นบ้านเมืองของชนชาติลาวซึ่งยังมีอยู่ในประเทศสยามจนทุกวันนี้ แต่มักเรียกกันว่า ละว้า หรือลัวะ มีแดนดินของชนชาติอื่นอยู่สองข้าง ข้างฝ่ายตะวันตกเป็นบ้านเมืองของพวกมอญ ข้างฝ่ายตะวันออกเป็นบ้านเมืองของพวกขอม (คือ เขมร นั้นเอง แต่โบราณมาชาวประเทศอื่นเรียกว่า ขอม พวกเขาเรียกกันเองว่า เขมร) ส่วนชนชาติไทยแต่ชั้นดึกดำบรรพ์นั้นยังรวบรวมกันอยู่ที่บ้านเมืองเดิมอันเป็นประเทศใหญ่อยู่ข้างเหนือในระหว่างประเทศทิเบตกับประเทศจีน เรื่องพงศาวดารประเทศสยามตอนสมัยดึกดำบรรพ์นั้นรู้ได้ในปัจจุบันนี้แต่ด้วยอาศัยสังเกตโบราณวัตถุที่มีปรากฏอยู่ประกอบกับเรื่องตำนานในพื้นเมือง ได้ความว่า ประเทศลาวเคยถูกพวกมอญและพวกขอมเข้ามามีอำนาจครอบงำหลายคราว ยังมีเมืองโบราณซึ่งพึงสังเกตได้ว่า พวกมอญได้มาตั้งปรากฏอยู่หลายแห่ง เช่น เมืองเพชรบุรีเก่า (ข้างตอนวัดมหาธาตุ) เมืองราชบุรีเก่า ฝ่ายเหนือขึ้นไปก็มี เช่น เมืองชากังราว ซึ่งภายหลังเรียกว่า เมืองนครชุม (อยู่ที่ปากคลองสวนหมากตรงหน้าเมืองกำแพงเพชรข้ามฟาก) และเมืองตากเก่า เมืองเหล่านี้ล้วนตั้งทางฝั่งตะวันตก เอาแม่น้ำไว้ข้างหน้าเมืองเพื่อกีดกันศัตรูอันอยู่ทางฝ่ายตะวันออก จึงสันนิษฐานว่า พวกแผ่อาณาเขตเข้ามาจากฝ่ายตะวันตกมาสร้างไว้ ถ้าผู้สร้างเป็นพวกที่อยู่กลางประเทศ (อย่างกรุงเทพฯ) ก็คงสร้างทางฝั่งตะวันออกเหมือนอย่างเหมือนราชบุรีใหม่และเมืองกำแพงเพชรซึ่งย้ายมาตั้งทางฝั่งตะวันออกตรงข้ามฟากกับเมืองเก่าดังนี้ นอกจากเมืองโบราณ ยังมีศิลาจารึกภาษามอญอันตัวอักษรเป็นชั้นเก่าแก่ปรากฏทั้งที่เมืองลพบุรีและเมืองลำพูน เรื่องตำนานในพื้นเมือง มีเรื่องจามเทวีวงศ์เป็นต้น ก็แสดงให้เห็นเค้าเงื่อนว่า มอญได้มาครอบงำถึงประเทศนี้ ข้อที่รู้ว่าพวกขอมได้มีอำนาจครอบงำประเทศลาวนั้นมีหลักฐานยิ่งขึ้นไปกว่ามอญ ด้วยมีวัตถุสถานบ้านเมืองซึ่งพวกขอมได้สร้างไว้ปรากฏอยู่เป็นอันมาก มักมีทางฝ่ายตะวันออก นอกจากนั้น ยังมีปรางค์ปราสาทหิน พระพุทธรูป เทวรูป ลวดลายอันเป็นแบบขอม ตลอดจนตัวหนังสือขอมซึ่งเขียนคัมภีร์พระไตรปิฎกอยู่เป็นหลักฐาน ส่วนเรื่องพงศาวดารของชนชาติไทยนั้นมีเค้าเงื่อนว่า ตั้งแต่เมื่อพุทธศักราชราว ๕๐๐ ปี ประเทศสยามเดิมถูกพวกจีนบุกรุกชิงเอาดินแดนไปเป็นอาณาเขตเป็นอันดับมา มีพวกไทยที่รักอิสระไม่อยากยอมอยู่ในอำนาจจีนพากันทิ้งเมืองเดิมอพยพไปหาบ้านเมืองอยู่ใหม่ทางทิศตะวันตกพวกหนึ่งไปตั้งภูมิลำเนาอยู่ต่อแดนเมืองพม่า ต่อมามีไทยอีกพวกหนึ่งอพยพมาจากเมืองเดิมด้วยเหตุอันเดียวกัน แต่พวกนี้แยกลงมาข้างทิศใต้ ไทยทั้งสองพวกจึงได้นามต่างกัน พวกที่อพยพไปตั้งบ้านเมืองอยู่ทางทิศตะวันตกได้นามว่า ไทยใหญ่ (ในปัจจุบันนี้เรียกกันว่า "เงี้ยว" หรือ "ฉาน") พวกที่อพยพลงมาตั้งบ้านเมืองทางทิศใต้ได้นามว่า ไทยน้อย ไทยเราชาวไทยอยู่ในพวกไทยน้อย แรกมาตั้งภูมิลำเนาเป็นบ้านเมืองขึ้นใหม่ในแว่นแคว้นซึ่งยังเรียกว่า สิบสองเจ้าไทย แล้วพากันหาที่ตั้งภูมิลำเนาต่อลงมาข้างใต้โดยลำดับจนแขวงสิบสองปันนาและลานช้าง บางพวกก็ข้ามแม่น้ำโขงลงมาอยู่ในแขวงลานนา (คือ มณฑลยาพักบัดนี้) และมีบางความเลยลงมาอยู่จนถึงแดนเมืองสุโขทัย เมืองลพบุรี ตลอดจนเมืองอู่ทองตั้งแต่ในสมัยเมื่อพวกมอญยังปกครองอยู่ข้างฝ่ายเหนือและพวกขอมยังปกครองอยู่ข้างฝ่ายใต้ มีจำนวนไทยทั้งที่อพยพมาและมาเกิดใหม่ในประเทศนี้มากขึ้นเป็นอันดับมา ครั้นถึงสมัยเมื่ออำนาจมอญและขอมเสื่อมลงด้วยกัน พวกไทยที่ลงมาตั้งบ้านเมืองอยู่ในแขวงลานนาพากันตั้งเป็นอิสระขึ้นก่อน แล้วพวกไทยที่ลงมาตั้งอยู่ในแขวงสุโขทัยก็ตั้งเป็นอิสระขึ้นตาม พวกไทยในแขวงลานนาตั้งเมืองชัยปราการอันอยู่ในแขวงจังหวัดเชียงแสนบัดนี้เป็นที่มั่น แล้วลงมาสร้างเมืองเชียงรายเป็นราชธานี พยายามปราบปรามพวกมอญ ขยายอาณาเขตลงมาทางเมืองหริภุญชัย (คือ เมืองลำพูน) แล้วมาสร้างเมืองเชียงใหม่เป็นราชธานี พวกไทยที่ตั้งเป็นอิสระในแขวงสุโขทัยตั้งเมืองสุโขทัยเป็นราชธานี แล้วพยายามปราบปรามพวกขอมขยายอาณาเขตลงมาทางเมืองลพบุรี ไทยพวกที่ตั้งเป็นอิสระในแขวงลานได้อาณาเขตเพียงแต่ในมณฑลพายัพเดี๋ยวนี้แล้วก็เสื่อมอำนาจ แต่พวกไทยที่ตั้งเป็นอิสระ ณ เมืองสุโขทัยสามารถแผ่อาณาเขตได้กว้างใหญ่ไพศาลไปจนประเทศอื่น และได้ปกครองเป็นเจ้าของประเทศสยามสืบมาจนกาลบัดนี้ จึงนับว่า เมืองสุโขทัยเป็นปฐมราชธานีแห่งประเทศสยามตั้งแต่เป็นสิทธิ์แก่ชนชาติไทยในราวเมื่อ พ.ศ. ๑๘๐๐ เป็นต้นมา
๔. เหตุที่ชนชาติไทยจะได้เป็นใหญ่ในประเทศสยาม เป็นเพราะมีกำลังมากกว่าชนชาติอื่นซึ่งปกครองอยู่ก่อนนั้นเป็นธรรมดา แต่ที่ชนชาติไทยสามารถปกครองประเทศสยามมาได้ช้านาน ถ้าจะนับเวลาก็เกือบถึงเจ็ดร้อยปีเข้าบัดนี้ จำต้องอาศัยคุณธรรมอย่างอื่นอันมีอยู่ในอุปนิสัยของชนชาติไทยด้วย ข้าพเจ้าพิจารณาดูตามหลักฐานที่ปรากฏในพงศาวดารเห็นว่า ชนชาติไทยมีคุณธรรมสามอย่างเป็นสำคัญ จึงสามารถปกครองประเทศสยามมาได้ คือ ความจงรักอิสระของชาติ อย่างหนึ่ง ความปราศจากวิหิงสา อย่างหนึ่ง ความฉลาดในการประสานประโยชน์ อย่างหนึ่ง หรือถ้าจะเรียกเป็นคำภาษาอังกฤษก็คือ love of national independence, toleration and power of assimilation เหล่านี้เป็นสำคัญยิ่งกว่าคุณธรรมอย่างอื่นซึ่งยังมีอีกหลายอย่าง จะกล่าวอธิบายให้เห็นเป็นลำดับต่อไป
ที่ว่าอุปนิสัยชนชาติไทยรักอิสระของชาตินั้น พึงเห็นได้ตั้งแต่ที่พากันทิ้งเมืองเดิมมา เพราะไม่อยากอยู่ในอำนาจของชนชาติอื่น และเมื่อมาได้ครอบครองประเทศสยามแล้ว ในสมัยต่อมา แม้ต้องตกทุกข์ได้ยากด้วยชนชาติอื่นซึ่งมีกำลังมากกว่าเข้ามาย่ำยี บางคราวจนถึงบ้านแตกเมืองเสียยับเยิน ก็ยังพยายามมาแม้จนเอาชีวิตเข้าแลกกู้อิสระของชาติกลับคืนได้อีกทุกครั้ง ปรากฏมาในเรื่องพงศาวดารดังว่านี้เป็นหลักฐาน
ที่ว่าอุปนิสัยไทยปราศจากวิหิงสานั้น คือ ที่อารีต่อบุคคลจำพวกอื่นซึ่งอยู่ในปกครองหรือแม้แต่จะมาอาศัย ความข้อนี้มีหลักฐานปรากฏตั้งแต่ครั้งกรุงสุโขทัยเป็นราชธานี ดังแจ้งอยู่ในศิลาจารึกของพระเจ้ารามคำแหงมหาราชและปรากฏในสมัยอื่นสืบมา พึงเห็นได้ดังชนชาติอื่นหรือพวกที่ถือศาสนาอื่น ๆ อยู่ในประเทศสยาม ไทยก็มิได้รังเกียจเบียดเบียน กลับชอบสงเคราะห์แม้จนถึงศาสนานั้น ๆ ด้วยถือว่า ศาสนาย่อมให้ความสุขแก่ผู้เลื่อมใสเหมือนกันทุกศาสนา เพราะเหตุนี้ แต่โบราณมา สมเด็จพระเจ้าแผ่นดินสยามจึงย่อมทรงช่วยอุปการะในการสร้างวัดคริสตังและสร้างสุเหร่าอิสลาม ด้วยมีพระราชประสงค์จะพระราชทานความสุขแก่ไพร่ฟ้าข้าแผ่นดินซึ่งเลื่อมใสในศาสนานั้น ๆ การเช่นนี้ไม่ปรากฏว่า มีเหมือนในประเทศอื่น มีแต่ในประเทศสยาม และยังมีสืบลงมาจนในสมัยปัจจุบันนี้ จะยกตัวอย่างดังเช่น พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวที่พระราชทานที่ดินที่ริมถนนสาทรให้สร้างวัดไครสเชิช และในการพิธีของพวกแขกเจ้าเซ็นก็ยังมีของหลวงพระราชทานช่วยอยู่ทุกปีจนบัดนี้ คุณธรรมความปราศจากวิหิงสาที่กล่าวมานี้มิใช่จะมีแต่ไทยที่เป็นชั้นปกครองเท่านั้น เป็นอุปนิสัยตลอดไปจนถึงไทยที่เป็นราษฎรพลเมือง ข้อนี้ท่านทั้งหลายผู้เคยเที่ยวเตร่แม้ที่เป็นชาวต่างประเทศคงจะได้สังเกตเห็นว่า เมื่อไปตามหมู่บ้านราษฎรไม่ว่าแห่งใด ๆ ถ้าไม่ประพฤติร้ายต่อเขาแล้ว คงได้พบความต้อนรับอย่างเอื้อเฟื้อโดยมิได้คิดเอาเปรียบอย่างหนึ่งอย่างใดทั่วไปในประเทศสยาม ความปราศจากวิหิงสาคงเป็นข้อสำคัญอันหนึ่งซึ่งทำให้ชนชาติอื่น มีพวกขอมเป็นต้น ไม่รังเกียจการปกครองของชนชาติไทยมาแต่เดิม
ที่ว่าไทยฉลาดในการประสานประโยชน์นั้นก็พึงเห็นได้ตั้งแต่สมัยเมื่อแรกไทยได้ปกครองประเทศสยาม ในสมัยนั้น พวกขอมยังมีอยู่เป็นอันมาก แทนที่จะกดขี่ขับไล่ ไทยกลับคิดเอาใจพวกขอมให้เข้ากับไทยด้วยประการต่าง ๆ ยกตัวอย่างเช่น พระเจ้ารามคำแหงมหาราชทรงคิดตั้งแบบหนังสือไทยให้ใช้เขียนได้ทั้งภาษาไทยและภาษาขอมด้วยตัวอักษรอย่างเดียวกัน และจารีตประเพณีขอมอย่างใดดีไทยก็รับมาประพฤติเป็นประเพณีของไทยไม่ถือทิฐิ คุณธรรมที่ฉลาดประสานประโยชน์อันนี้คงเป็นปัจจัยที่สำคัญอันหนึ่งในโบราณสมัยซึ่งทำให้ขอมกับไทยกลายเป็นชาวสยามพวกเดียวกัน แม้ในสมัยภายหลังมา เมื่อมีพวกจีนพากันเข้ามาตั้งทำมาหากินในเมืองไทย มาอยู่เพียงชั่วบุรุษหนึ่งหรือสองชั่ว ก็มักกลายเป็นชาวสยามไปด้วยคุณธรรมของไทยที่กล่าวมา ถึงอารยธรรมของชาวยุโรป ไทยในประเทศก็แลเห็นและมีความนิยมก่อนชาวประเทศอื่น ๆ ที่ใกล้เคียงกัน และได้รับประโยชน์จากอารยธรรมนั้นสืบมาจนทุกวันนี้ ก็เพราะความฉลาดประสานประโยชน์อันมีในอุปนิสัยของชนชาติไทย จึงเห็นว่า คุณธรรมทั้งสามอย่างที่พรรณนามาควรนับว่า เป็นอัศจรรย์ในอุปนิสัยของชนชาติไทยมาแต่โบราณด้วยประการฉะนี้
๕. ลักษณะการปกครองประเทศสยามชั้นสมัยดึกดำบรรพ์ เมื่อลาวยังเป็นใหญ่อยู่โดยลำพังก็ดี หรือในชั้นเมื่อมอญเข้ามามีอำนาจครอบงำก็ดี จะเป็นอย่างไร ข้าพเจ้าหาทราบไม่ เห็นเค้าเงื่อนปรากฏแต่ลักษณะการปกครองของขอมและของไทย พอสังเกตได้ว่า วิธีการปกครองมาแต่คติต่างกัน คือ พวกขอมปกครองตามคติซึ่งได้มาจากชาวอินเดีย พวกไทยปกครองตามคติของไทยซึ่งพามาจากเมืองเดิม มิได้เอาอย่างชาวอินเดีย เรื่องตำนานการปกครองของขอมกับของไทยที่เอามาใช้ในประเทศสยามก็ต่างกัน คือ เมื่อพวกขอมเข้ามามีอำนาจในประเทศสยามนั้น มิได้ปกครองเองทั่วทั้งประเทศ มีปรากฏขึ้นไปฝ่ายเหนือเพียงเมืองสวรรคโลกเท่านั้น เหนือนั้นขึ้นไปหามีไม่ คงเป็นเพราะตอนข้างเหนือพวกอื่นยังปกครองเป็นประเทศราชขึ้นต่อขอม ในเรื่องตำนานโยนกก็ปรากฏว่า ในสมัยเมื่อพวกขอมเข้ามาครอบงำนั้น ทางเมืองหริภุญชัยพวกมอญยังปกครอง ทางเหนือขึ้นไปตามชายแม่น้ำโขงยังมีเจ้าลาวราชวงศ์ลาวจักราชครอบครองอยู่อีกช้านาน ครั้นพวกไทยได้แดนลาวทางฝ่ายเหนือ ก็ปกครองตามจารีตประเพณีของไทยลงมาทางข้างเหนือ เพราะฉะนั้น ในสมัยเมื่อไทยได้เป็นใหญ่ ณ เมืองสุโขทัย วิธีการปกครองประเทศสยามจึงมีอยู่เป็นสองอย่าง เมื่อทางฝ่ายเหนือปกครองตามประเพณีไทย เมืองทางฝ่ายใต้ปกครองตามประเพณีขอม ก็แต่ประเพณีการปกครองของขอมกับของไทยเหมือนกันอย่างหนึ่งซึ่งถือเอาอาญาสิทธิ์ของพระเจ้าแผ่นดินเป็นหลักในการปกครอง มาผิดกันที่พวกขอมถือลัทธิตามชาวอินเดีย สมมติว่า พระเจ้าแผ่นดินเป็นพระโพธิสัตว์ หรือเป็นพระอิศวร พระนารายณ์ แบ่งภาคลงมาเลี้ยงโลก และอาศัยพราหมณ์เป็นเจ้าตำราการปกครอง ลักษณะการที่พวกขอมปกครองราษฎรจึงคล้ายนายปกครองบ่าว ตรงกับภาษอังกฤษซึ่งเรียกว่า autocratic government ส่วนวิธีการปกครองของไทยนั้นนับถือพระเจ้าแผ่นดินเช่นบิดาของประชาชนทั้งปวง วิธีการปกครองก็เอาลักษณะการปกครองสกุลมาเป็นคติ เป็นต้นแต่ถือว่า บิดาเป็นผู้ปกครองครัวเรือน (คำว่า "พ่อครัว" เดิมทีเดียวเห็นจะหมายความว่า ผู้ปกครองครัวเรือนอันธรรมดาย่อมร่วมครัวไฟกัน ภายหลังมา จึงเข้าใจคำว่าพ่อครัวกลายไปเป็นผู้ประกอบอาหาร) หลายครัวเรือนรวมกันเป็นบ้านอยู่ในปกครองของ "พ่อบ้าน") ผู้อยู่ในปกครองเรียกว่า "ลูกบ้าน" หลายบ้านรวมกันเป็นเมือง ถ้าเป็นเมืองขึ้นอยู่ในปกครองของ "พ่อเมือง" ถ้าเป็นเมืองประเทศราช เจ้าเมืองเป็น "ขุน" หลายเมืองรวมเป็นประเทศอยู่ในปกครองของพระเจ้าแผ่นดิน แต่โบราณเรียกว่า "พ่อขุน" ข้าราชการตำแหน่งต่าง ๆ ได้นามว่า "ลูกขุน" ดังนี้ จึงเห็นได้ว่า วิธีการปกครองของไทยเป็นอย่างบิดาปกครองบุตร หรือเรียกตามภาษาอังกฤษว่า paternal government ยังใช้เป็นหลักวิธีปกครองประเทศสยามสืบมาจนทุกวันนี้
๖. เมื่อไทยได้ปกครองประเทศสยามในเวลายังมีการปกครองเป็นสองอย่างดังกล่าวมา น่าสันนิษฐานว่า คงจะเกิดเป็นปัญหาขึ้นแก่กษัตริย์ราชวงศ์พระร่วงตั้งแต่แรกว่า จะปกครองประเทศสยามทั่วไปด้วยวิธีอย่างใดจะเหมาะดี และน่าลงมติว่า คงคิดเห็นด้วยอุปนิสัยสามารถในการประสานประโยชน์ว่า ควรเลือกเอาการที่ดีทั้งสองฝ่ายมาปรุงใช้เป็นวิธีปกครองประเทศสยาม แต่ในสมัยชั้นแรกนั้น ไทยยังไม่ได้ศึกษาทราบคุณและโทษในวิธีการปกครองของขอมมากนัก จึงใช้กระบวนปกครองโดยวิธีของไทยมาก่อน ค่อยเลือกวิธีปกครองของขอมเพิ่มขึ้นโดยลำดับ ข้อนี้พึงเห็นได้ในศิลาจารึกของพระเจ้ารามคำแหงมหาราช ถ้อยคำเป็นภาษาไทยเกือบไม่มีอื่นปน พระเจ้าแผ่นดินก็วางพระองค์แต่เป็นอย่างบิดาของประชาชน เช่น ผูกกระดึงไว้ที่ประตูพระราชวัง ใครมีทุกข์ร้อนก็ให้ไปสั่นกระดึงร้องทุกข์ได้ ดังนี้ แต่ในจารึกของพระมหากษัตริย์รัชกาลหลังต่อมาปรากฏถ้อยคำภาษาขอมและมีพิธีมากขึ้นเป็นอันดับมา แต่วิธีปกครองอาณาเขตเมื่อครั้งกรุงสุโขทัยเป็นราชธานีดูประหลาดที่วงอาณาเขตซึ่งการบังคับบัญชาอยู่ในรัฐบาลราชธานีปกครองเองแคบหนักหนา คือ เอาเมืองสุโขทัยเป็นราชธานีที่พระเจ้าแผ่นดินเสด็จประทับ แล้วมีเมืองลูกหลวงครองรักษาหน้าด่านอยู่สี่ด่าน คือ เมืองสัชนาลัยซึ่งเดี๋ยวนี้เรียกว่า เมืองสวรรคโลก อยู่ด้านเหนือ เมืองสองแควซึ่งเดี๋ยวนี้เรียกว่า เมืองพิษณุโลก อยู่ด้านตะวันออก เมืองสระหลวงซึ่งเดี๋ยวนี้เรียกว่า เมืองพิจิตร อยู่ด้านใต้ เมืองกำแพงเพชรอยู่ด้านตะวันตก ระยะทางแต่เมืองหน้าด่านเดินถึงราชาธานีเพียงภายในสองวันทุกด้าน นอกนั้นออกไป แม้เมื่อพระราชอาณาเขตสยามกว้างขวางอย่างยิ่งในรัชกาลของพระเจ้ารามคำแหงมหาราช ก็ให้เป็นเมืองปกครองกันเองเป็นประเทศราช เช่น เมืองอู่ทอง เป็นต้น บ้าง เป็นเมืองพ่อเมืองครองบ้าง อาจเป็นด้วยมีความจำเป็นในสมัยนั้น เพราะไทยกำลังปราบขอมแผ่อำนาจลงมาข้างใต้ แต่วิธีควบคุมอาณาเขตด้วยระเบียบการปกครองปล่อยให้เมืองขึ้นมีอำนาจมากอย่างนั้นย่อมมั่นคงแต่เมื่อมีพระเจ้าแผ่นดินอันทรงอานุภาพมาก ถ้าพระเจ้าแผ่นดินอ่อนอานุภาพเมื่อใด ราชอาณาเขตก็อาจแตกได้โดยง่าย เรื่องพงศาวดารกรุงสุโขทัยก็เป็นเช่นนั้น พอล่วงรัชกาลพระเจ้ารามคำแหงมหาราชแล้ว หัวเมืองซึ่งเคยขึ้นอยู่ในราชอาณาเขตกรุงสุโขทัยก็ตั้งต้นแยกกันไป โดยตั้งตนเป็นอิสระบ้าง ตกไปเป็นเมืองขึ้นของก๊กอื่นบ้าง กรุงสุโขทัยอ่อนกำลังลงเป็นอันดับมาจนถึง พ.ศ. ๑๘๙๔ พระเจ้าอู่ทองก็รวบรวมหัวเมืองทางข้างใต้ตั้งเป็นอิสระขึ้น ณ กรุงศรีอยุธยา พระมหาธรรมราชาลิไทย ราชนัดดาของพระเจ้ารามคำแหงมหาราช ไม่สามารถปราบได้ ต้องยอมเป็นไมตรีอย่างประเทศที่เสมอกัน ครั้นต่อนั้นมาถึงรัชกาลสมเด็จพระบรมราชาธิราชพะงัวยกกองทัพขึ้นไปปราบปราม กษัตริย์สุโขทัยองค์หลังสู้ไม่ได้ ก็ต้องยอมเป็นประเทศราชขึ้นต่อกรุงศรีอยุธยา รวมเวลาที่กรุงสุโขทัยได้เป็นราชธานีประเทศสยามอยู่ไม่เต็มร้อยปี
๗. วิธีการปกครองประเทศสยามเมื่อกรุงศรีอยุธยาเป็นราชธานีมีเค้าเงื่อนทราบความได้มากขึ้น ด้วยยังมีหนังสือเก่าซึ่งอาจจะอาศัยค้นคว้าหาความรู้ได้นอกจากศิลาจารึก คือ หนังสือเรื่องพระราชพงศาวดาร และหนังสือกฎหมายเก่าฉบับพิมพ์เป็นสองเล่มสมุด นั้นเป็นต้น ทั้งมีหนังสือจดหมายเหตุซึ่งฝรั่งแต่งไว้ตั้งแต่สมัยในรัชกาลพระเจ้าทรงธรรมเป็นต้นมาอีกจำพวกหนึ่ง แต่ก็ยังต้องอาศัยสันนิษฐานประกอบอีกเป็นอันมาก ถึงชั้นนี้ สังเกตได้ว่า พวกไทยชาวเมืองอู่ทองเคยได้รับความอบรมและเลื่อมใสในประเพณีขอมมากกว่าพวกเมืองสุโขทัย เพราะไทยที่ลงมาอยู่ข้างใต้ได้อยู่ปะปนกับพวกขอมมาช้านาน ข้อนี้จะพึงเห็นได้ในกฎหมายซึ่งตั้งขึ้นในสมัยนี้ชอบใช้ถ้อยคำภาษาเขมรและภาษาสันสกฤตซึ่งพวกขอมชอบใช้ยิ่งกว่าหนังสือซึ่งแต่งครั้งกรุงสุโขทัย จารีตประเพณีก็ชอบใช้ตามคติขอมมากขึ้น มีข้อสำคัญเป็นอุทาหรณ์ เช่น เรื่องทาสกรรมกรในประเพณีไทยแต่เดิมหามีไม่ พวกไทยที่ลงมาอยู่ข้างใต้มารับประพฤติการใช้ทาสตามประเพณีขอม มีความปรากฏในบานแพนกกฎหมายลักษณะลักพาบทหนึ่งว่า เมื่อครั้งกรุงศรีอยุธยากับกรุงสุโขทัยเป็นไมตรีกันนั้น มีผู้ลักพาทาสในกรุงศรีอยุธยาขึ้นไปเมืองเหนือ พวกเจ้าเงินกราบทูลพระเจ้าอู่ทองขอให้ไปติดตามเอาทาสกลับมาว่า เพราะ "เมืองท่านเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันแล้ว" ดังนี้ แต่พระเจ้าอู่ทองหาทรงบัญชาตามไม่ ดำรัสสั่งให้ว่ากล่าวเอาแก่ผู้ขายนายประกัน และมีคำซึ่งยังใช้กันมาปรากฏอยู่คำหนึ่งซึ่งเรียกผู้พ้นจากทาสว่า "เป็นไท" ดังนี้ พึงสันนิษฐานได้ว่า เพราะแต่เดิมชนชาติไทยไม่มีที่จะเป็นทาส และไทยมารับใช้ประเพณีทาสกรรมกรจากขอม ทาสจึงได้มีสืบมาในประเทศสยาม จนกระทั่งพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงพระกรุณาโปรดให้เลิกเสียเมื่อในรัชกาลที่ ๕ ถึงกระนั้น การปกครองกรุงศรีอยุธยาก็ยังเอาแบบของไทยใช้เป็นหลัก เป็นต้นว่า การปกครองอาณาเขตเมื่อชั้นแรกก็วางแบบแผนทำนองเดียวกันกับครั้งกรุงสุโขทัยเป็นราชธานี คือ เอาพระนครศรีอยุธยาเป็นราชธานีอยู่กลาง มีเมืองหน้าด่านทั้งสี่ด้าน เมืองลพบุรีอยู่ด้านเหนือ เมืองนครนายกอยู่ด้านตะวันออก เมืองพระประแดงอยู่ด้านใต้ เมืองสุพรรณบุรีอยู่ด้านตะวันตก ระยะทางไปมาถึงราชธานีได้ภายในสองวันเช่นเดียวกัน หัวเมืองนอกจากนั้นก็ยังให้ปกครองกันเองทั่วไป วิธีการปกครองกรุงศรีอยุธยามาแก้ไขมากเมื่อรัชกาลสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ เหตุด้วยเมื่อได้อาณาเขตกรุงสุโขทัยซึ่งลดศักดิ์ลงเป็นประเทศราชอยู่นั้นมาเป็นเมืองขึ้นกรุงศรีอยุธยา และตีได้เมืองนครธมซึ่งเป็นราชธานีของประเทศขอมเมื่อปีฉลู พ.ศ. ๑๙๗๖ ในสมัยนั้น ได้ข้าราชการเมืองสุโขทัยและชาวกรุงกัมพูชาทั้งพวกพราหมณ์พวกเจ้านายท้าวพระยาซึ่งชำนาญการปกครองมาไว้ในกรุงศรีอยุธยาเป็นอันมาก ได้ความรู้ขนบธรรมเนียมราชการบ้านเมืองทั้งทางกรุงสุโขทัยและกรุงกัมพูชาถ้วนถี่ดีกว่าที่เคยรู้มาแต่ก่อน จึงเป็นเหตุให้แก้ไขประเพณีการปกครอง เลือกทั้งแบบแผนในกรุงสุโขทัยและแบบแผนขอมในกรุงกัมพูชามาปรุงเป็นวิธีการปกครองกรุงศรีอยุธยาตั้งแต่ในรัชกาลสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถและต่อมาในรัชกาลสมเด็จพระรามาธิบดีพระองค์ที่ ๒ ซึ่งเป็นราชโอรสสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ วิธีปกครองที่ปรุงขึ้นเมื่อระหว่าง พ.ศ. ๑๙๙๑ จน พ.ศ. ๒๐๗๒ ในสองรัชกาลที่กล่าวมาจึงได้เป็นหลักของวิธีปกครองประเทศสยามสืบมา ถึงแก้ไขบ้างในบางสมัยก็เป็นแต่แก้พลความ ตัวหลักวิธียังคงอยู่จนถึงกรุงรัตนโกสินทร์นี้
๘. ทีนี้ จะว่าด้วยลักษณะการปกครองซึ่งได้ตั้งเป็นแบบสมบูรณ์ครั้งกรุงศรีอยุธยาพรรณนาทีละแผนกต่อไป ลักษณะการปกครองอาณาเขตนั้นมีเค้าเงื่อนปรากฏอยู่ในกฎมนเทียรบาลและทำเนียบศักดินาหัวเมืองว่า เลิกแบบที่มีเมืองลูกหลวงสี่ด้านราชธานีอย่างแต่ก่อน ขยายเขตการปกครองของราชธานีกว้างขวางออกไปโดยรอบ ถ้าจะเรียกนามตามท้องที่ในปัจจุบันนี้ก็คือ รวมมณฑลราชบุรี มณฑลนครชัยศรี มณฑลนครสวรรค์ (เพียงเมืองชัยนาท) มณฑลปราจีน เข้าอยู่ในวงราชธานี กำหนดบรรดาเมืองซึ่งอยู่ในวงราชธานีเป็นเมืองชั้นจัตวา มีผู้รั้งกับกรมการเป็นพนักงานปกครองขึ้นอยู่ในอำนาจเจ้ากระทรวงต่าง ๆ ที่ในราชธานี หัวเมืองซึ่งอยู่ภายนอกวงราชธานีออกไป คงเป็นเพราะอยู่ไกล จะปกครองจากราชธานีไม่สะดวก หรือเพราะอยู่หน้าด่านชายแดน จึงจัดเป็นเมืองพระยามหานครชั้นเอก ชั้นโท ชั้นตรี โดยลำดับกันตามขนาดและความสำคัญของเมือง เมืองชนิดนี้ต่อมาเรียกว่า "หัวเมืองชั้นนอก" ต่างมีเมืองขึ้นอยู่ในอาณาเขตทำนองเดียวกับวงราชธานี และบรรดาเมืองชั้นนอกนั้น สมเด็จพระเจ้าแผ่นดินทรงตั้งพระราชวงศ์หรือข้าราชการชั้นสูงศักดิ์เป็นผู้สำเร็จราชการเมือง มีอำนาจบังคับบัญชาสิทธิ์ขาดอย่างเป็นผู้ต่างพระองค์ทุกอย่าง และมีกรมการพนักงานปกครองทุกแผนกอย่างเช่นในราชธานี หัวเมืองต่อนั้นออกไปซึ่งเป็นเมืองชนต่างชาติต่างภาษาอยู่ชายแดนต่อประเทศอื่นให้เป็นเมืองประเทศราช มีเจ้านายของชนชาตินั้นเองปกครองตามจารีตประเพณีของชนชาตินั้น ๆ เป็นแต่ใครจะเป็นเจ้าเมืองต้องบอกเข้ามาทูลขอให้สมเด็จพระเจ้าแผ่นดิน ณ กรุงศรีอยุธยาทรงตั้ง และเมืองนั้นต้องถวายต้นไม้ทองเงินกับเครื่องราชบรรณาการมีกำหนดสามปีครั้งหนึ่ง
ส่วนการปกครองท้องที่ภายในเขตเมืองอันหนึ่งนั้นมีเค้าเงื่อนอยู่ในกฎหมายหลายบท คือ พระราชกำหนดเก่า เป็นต้น การปกครองตั้งต้นแต่ "บ้าน" มีผู้ใหญ่บ้านซึ่งผู้ว่าราชการเมืองเลือกตั้งเป็นหัวหน้า หลายบ้านรวมกันเป็น "ตำบล" มีกำนันเป็นหัวหน้า ตัวกำนันมักได้รับบรรดาศักดิ์เป็น "พัน" หลายตำบลรวมกันเป็น "แขวง" มีหมื่นแขวงเป็นผู้ปกครอง หลายแขวงรวมกันเป็นเมือง มีผู้รั้งหรือพระยามหานครเป็นผู้ปกครอง เป็นที่สุดระเบียบการปกครองท้องที่ดังนี้
๙. ทีนี้ จะพรรณนาว่าด้วยวิธีปกครองคนตามลักษณะการปกครองประเทศสยามแต่โบราณต่อไป เนื่องในเรื่องที่กล่าวตอนนี้ข้าพเจ้ายังจำได้อยู่ว่า เมื่อครั้งพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวโปรดให้ตั้งพระราชบัญญัติลักษณะเกณฑ์ทหารเมื่อรัตนโกสินทรศก ๑๒๒ (ตรงกับ พ.ศ. ๒๔๔๖) มีคนเข้าใจกันโดยมากว่า รับเอาประเพณีของฝรั่งมาใช้ ผู้ที่ไม่เห็นชอบด้วยบางคนก็กล่าวว่า ไม่ควรจะเกณฑ์ผู้คนเป็นทหารทั่วทั้งบ้านทั้งเมือง รัฐบาลอยากจะมีทหารเท่าใดก็ควรจ้างเอาอย่างทหารอังกฤษ ความเข้าใจเช่นว่าจะยังมีอยู่หรือไม่ ข้าพเจ้าไม่ทราบแน่ แต่ความจริงการที่เกณฑ์ชายฉกรรจ์ทุกคนเป็นทหารนั้นเป็นประเพณีของไทยใช้มาเกาแก่ดูเหมือนก่อนตั้งกรุงสุโขทัยก็ว่าได้ ใช่แต่เท่านั้น ถึงวิธีการปกครองประเทศสยาม ถ้าว่าด้วยส่วนปกครองผู้คน ก็ใช้วิธีปกครองอย่างทหารมาแต่ดั้งเดิม การฝ่ายพลเรือนเหมือนแต่อย่างฝากไว้ให้ทหารช่วยทำ จะยกตัวอย่างให้เห็นง่าย ๆ เช่น เจ้ากระทรวงการพลเรือนแต่ก่อนก็ล้วนแต่เป็นนายพลยังเรียกว่า "เสนาบดี" อันแปลว่า นายพล ติดอยู่จนทุกวันนี้ เพราะเหตุที่วิธีปกครองประเทศสยามแต่เดิมทีใช้วิธีการทหารเป็นหลัก ครั้นเมื่อสมัยต่อมา การที่ต้องทำศึกสงครามห่างลง และมีการต่าง ๆ อันเป็นฝ่ายพลเรือนทวีขึ้น ก็ผ่อนผันหันการทหารเข้าประสานการพลเรือนมากขึ้นเป็นอันดับมา ลักษณะการทหารแต่เดิมจึงเลือนไป แต่ยังคงเป็นหลักอยู่ หาได้เลิกไม่ ที่คนเข้าใจผิดไปก็ด้วยแต่โบราณยังไม่มีวิธีพิมพ์หนังสือ การตั้งหรือแก้ไขพระราชกำหนดกฎหมายอันใดก็เป็นแต่เขียนลงบนแผ่นกระดาษเอาไปป่าวร้องโฆษณา แล้วลอกลงเล่มสมุดรักษาไว้มีไม่กี่ฉบับ ผู้ที่จะได้อ่านก็น้อย ครั้นผู้ที่ได้อ่านหมดตัวไป ก็มิใคร่จะมีใครรู้เรื่องราวและเหตุผลต้นปลายว่า การเรื่องนั้น ๆ เป็นมาอย่างไร
หลักแห่งวิธีการปกครองของไทยแท้จริงมีความสองข้อนี้เป็นสำคัญ คือ พระราชอาชญาสิทธิ์ของพระเจ้าแผ่นดิน ข้อหนึ่ง กับการที่บังคับให้บรรดาชายฉกรรจ์มีหน้าที่ต้องเป็นทหารสำหรับช่วยรักษาบ้านเมือง อีกข้อหนึ่ง ใช้คำว่า "ทำราชการ" แปลว่า การของพระเจ้าแผ่นดิน เพราะเหตุที่พระเจ้าแผ่นดินผู้ทรงอาชญาสิทธิ์เป็นประมุขแห่งการรักษาบ้านเมือง หน้าที่อันนี้ถือว่ามีทั่วกันหมดทุกชั้นบรรดาศักดิ์ ผิดกันแต่ที่ให้ทำการต่างกันตามความสามารถของบุคคลต่างชั้นต่างจำพวกเพื่อให้ได้ผลดีอย่างยิ่งแก่บ้านเมือง ถ้าว่าแต่โดยส่วนชายฉกรรจ์ที่เป็นไพร่พลเมืองนั้นมีหน้าที่ดังจะกล่าวโดยสังเขปต่อไปนี้ คือ
๑. เมื่อมีอายุได้สิบแปดปีต้องเข้าทะเบียนเป็น "ไพร่สม" ให้มูลนายฝึกหัดและใช้สอย (จะมีกำหนดกี่ปียังค้นหาหลักฐานไม่พบ เพราะชั้นหลังมากลายเป็นอยู่ตลอดอายุของนายไปเสีย ข้าพเจ้าสันนิษฐานว่า เดิมจะมีกำหนดสองปี) ครั้นอายุได้ยี่สิบปี (ปลดจากไพร่สม) ไปเป็น "ไพร่หลวง" มีหน้าที่รับราชการแผ่นดิน ผู้อื่นจะเอาไปใช้สอยไม่ได้ อยู่ในเขตรับราชการไปจนอายุได้หกสิบปีจึงปลดด้วยเหตุชรา หรือมิฉะนั้น แม้อายุยังไม่ถึงหกสิบปี ถ้ามีบุตรส่งเข้ารับราชการสามคน ก็ปลดบิดาให้พ้นจากราชการเหมือนกัน
๒. ชายฉกรรจ์ทุกคนต้องเข้าสังกัดอยู่ในกรมใดกรมหนึ่ง จะลอยตัวอยู่ไม่ได้ ลูกหลานเหลนซึ่งสืบสกุลก็ต้องอยู่ในกรมนั้นเหมือนหัน จะย้ายกรมได้ต่อได้รับอนุญาต เพราะเหตุนี้ ถ้าสังกัดกรมในราชธานี ไพร่กรมนั้นก็ต้องตั้งถิ่นฐานอยู่ในวงหัวเมืองราชธานี ถ้าเป็นไพร่คงเมืองชั้นนอกเมืองไหนก็ต้องอยู่ในแขวงเมืองนั้น ทั้งนี้ เพื่อประโยชน์ในเวลามีการศึกสงครามเกิดขึ้น จะได้เรียกระดมคนได้ทันท่วงที รวมคนในวงราชธานีเป็นกองทัพหลวง และรวมคนในเมืองชั้นนอกเป็นเมืองและกองพลหรืออย่างอื่นตามกำลังของเมืองนั้น ๆ
๓. ในเวลาปรกติ ไพร่หลวงในวงราชธานีต้องเข้ามาประจำราชการปีละหกเดือน ได้อยู่ว่างปีละหกเดือน กำหนดเวลาประจำราชการเช่นว่านี้เรียกว่า เข้าเวร ต้องเอาเสบียงของตนมากินเองด้วย เมื่อถึงสมัยกรุงธนบุรีลดเวลาเวรลงคงเหลือแต่สี่เดือน ครั้นต่อมาถึงกรุงรัตนโกสินทร์ ลดลงอีกเดือนหนึ่ง คงต้องมาเข้าเวรประจำราชการแต่ปีละสามเดือน
มีความข้อหนึ่งเนื่องต่อการที่ชายฉกรรจ์ต้องมาเข้าเวรดังกล่าวมาซึ่งคนทั้งหลายยังไม่รู้หรือเข้าใจผิดอยู่โดยมาก ควรจะกล่าวอธิบายแทรกลงตรงนี้ คือ เมื่อตอนกลางสมัยกรุงศรีอยุธยา รัฐบาลต้องการตัวเงินใช้จ่ายยิ่งกว่าได้ตัวคนมาเข้าเวร จึงยอมอนุญาตให้ไพร่ซึ่งไม่ปรารถนาจะเข้าเวรเสียเงิน "ค่าราชการ" เหมือนอย่างจ้างคนแทนตัวได้ เมื่อมาถึงรัชกาลที่ ๑ กรุงรัตนโกสินทร์ ข้าราชการต้องเสียปีละสิบแปดบาท มีผู้สมัครเสียเงินค่าราชการแทนเข้าเวรเป็นพื้น ครั้นถึงรัชกาลที่ ๕ เมื่อตั้งพระราชบัญญัติลักษณะเกณฑ์ทหารแล้ว โปรดให้ผู้ซึ่งไม่ต้องถูกเกณฑ์เป็นทหารคงเสียเงินค่าราชการแต่ปีละหกบาท เท่ากับมีหน้าที่ต้องเข้าเวรรับราชการปีละเดือนหนึ่ง ต่อมาในรัชกาลที่ ๖ พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงแก้ไขให้เรียกว่า รัชชูปการ และโปรดให้พวกชายฉกรรจ์ ซึ่งเคยได้รับความยกเว้นด้วยปราศจากเหตุอันสมควร ต้องเสียด้วย แม้ที่สุด จนพระองค์เองก็ทรงยอมเสียค่ารัชชูปการปีละหกบาทเหมือนกับคนอื่น ๆ เงินค่ารัชชูปการมิได้เป็นภาษีอากรที่ตั้งขึ้นใหม่ เป็นเรื่องแก้ไขลดหย่อนลงมาจากค่าราชการอันมีประเพณีเดิมดังแสดงมา
จะกลับกล่าวถึงวิธีเกณฑ์ไพร่รับราชการตามประเพณีโบราณต่อไป ส่วนหัวเมืองพระยามหานครนั้น ในเวลาปรกติไม่ต้องการตัวไพร่เข้ามาประจำราชการมากเหมือนที่ในราชธานี รัฐบาลจึงคิดให้มีวิธีส่งส่วยแทนเข้าเวร เพราะหัวเมืองเหล่านั้นมีป่าดงและภูเขาอันเป็นที่มีหรือที่เกิดสิ่งของต้องการใช้สำหรับราชการบ้านเมือง ยกตัวอย่างดังดินประสิวที่สำหรับทำดินปืน ต้องใช้มูลค้างคาวอันมีในถ้ำตามหัวเมือง และดีบุกสำหรับทำกระสุนปืนอันมีมากในมณฑลภูเก็ต จึงอนุญาตให้ไพร่ในท้อที่นั้น ๆ หาสิ่งของซึ่งรัฐบาลต้องการใช้มาส่งโดยกำหนดปีละเท่านั้น ๆ แทนที่ต้องมาเข้าเวรรับราชการ จึงเกิดมีวิธีเกณฑ์ส่วยด้วยประการฉะนี้
คราวนี้ จะว่าด้วยบุคคลซึ่งเป็นชั้นนายสำหรับควบคุมบังคับบัญชาไพร่อันต้องเป็นคนมีความสามารถยิ่งกว่าไพร่พลสามัญ ก็ในสมัยโบราณนั้นยังไม่มีโรงเรียนซึ่งใครสมัครเรียนวิชาอย่างไรจะอาจเรียนได้ตามชอบใจ บุคคลทั้งหลายได้อาศัยศึกษาวิชาการต่าง ๆ ในสกุลของตนเป็นประมาณ เป็นต้นว่า บุคคลซึ่งเกิดในตระกูลผู้ปกครอง เช่น ราชสกุลก็ดี สกุลเสนาบดีและเจ้าบ้านการเมืองก็ดี ย่อมได้โอกาสศึกษาวิธีการปกครองมากกว่าบุคคลจำพวกที่เกิดในสกุลทำสวนทำนาหาเลี้ยงชีพ เพราะเหตุนั้น ในวิธีการควบคุมคนแต่โบราณ ผู้เป็นชั้นนายจึงมักอยู่ในสกุลซึ่งได้คุ้นเคยแก่ราชการที่ทำสืบกันมา เป็นอย่างนี้ตลอดลงไปจนนายชั้นต่ำที่เรียกว่า ขุนหมื่น แต่จะได้มีกฎหมายให้เป็นนายและเป็นไพร่ตามชั้นบุคคลนั้นหามิได้ มีกฎหมายลักษณะอันหนึ่งตั้งขึ้นเมื่อในรัชกาลสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ เรียกว่า "พระราชกำหนดศักดินา" ว่าด้วยกรรมสิทธิ์ถือที่นา ให้บุคคลเป็นเจ้าของที่นาได้มากและน้อยกว่ากันตามยศ เป็นต้นว่า พระมหาอุปราชจะมีนาได้เพียงแสนไร่ที่เป็นอย่างมาก และเจ้าพระยาจะมีนาได้ไม่เกินหมื่นไร่ และลดอัตราลงมาตามยศบุคคลโดยลำดับ จนถึงไพร่สามัญกำหนดให้มีนาได้เพียงคนละยี่สิบห้าไร่เป็นอย่างมาก ดังนี้ มูลเหตุเดิมก็เห็นจะประสงค์เพียงห้ามมิให้ใครหวงที่นาไว้เกินกว่ากำลังที่จะทำให้เกิดผลได้ แต่ภายหลังมาเกณฑ์เอาศักดินาตามกฎหมายนี้ไปใช้เป็นหลักในการอย่างอื่นอีกหลายอย่าง ที่สำคัญนั้น คือ เอาไปใช้เป็นอัตราสำหรับปรับไหม ดังเช่น ผู้ทำความผิดในคดีอย่างเดียวกัน ถ้ามียศเป็นนายพล ต้องเสียเงินค่าปรับมากกว่านายพัน เพราะศักดินามากกว่ากัน หรือถ้าปรับไหมให้แก่กันในคดีอย่างเดียวกัน ถ้าไพร่กระทำผิดต่อไพร่ ปรับทำขวัญกันตามศักดินาไพร่ ถ้าไพร่กระทำผิดต่อขุนนาง ต้องเอาศักดินาขุนนางปรับไพร่ แต่ถ้าขุนนางกระทำผิดต่อไพร่ ก็เอาศักดินาขุนนางนั้นเองปรับทำขวัญไพร่ ดังนี้
อีกอย่างหนึ่งนั้น ในการที่เป็นความกันในโรงศาล ยอมให้ผู้มีศักดินาตั้งแต่สี่ร้อยไร่ขึ้นไปแต่งทนายว่าความแทนตัวได้ ประโยชน์ที่ได้ด้วยศักดินายังมีต่อไป จนถึงเข้าลำดับในที่เฝ้า และอย่างอื่น ๆ อีก จึงเป็นข้อสำคัญอันหนึ่งซึ่งทำให้คนปรารถนายศศักดิ์ แต่บุคคลซึ่งเป็นนายตามประเพณีโบราณต้องรับราชการเป็นนิจ และไม่พ้นราชการได้เมื่ออายุถึงหกสิบเหมือนอย่างไพร่ และไม่ได้รับผลประโยชน์โดยตรงจากรัฐบาล (เช่นรับเงินเดือนกันทุกวันนี้) ผลประโยชน์ที่ได้ในตำแหน่งได้จากอุปการะจากไพร่ที่อยู่ในบังคับบัญชาของตน คือ ได้อาศัยใช้สอยพวกสมพล และได้สิ่งของซึ่งพวกไพร่หลวงเพาะปลูกหรือทำมาหาได้แบ่งส่วนมากำนัลโดยใจสมัคร ถ้าและตัวนายเป็นตำแหน่งทำราชการอันเกิดค่าธรรมเนียม เช่น ค่าประทับตราตำแหน่ง เป็นต้น ก็ได้ค่าธรรมเนียมเป็นประโยชน์ในตำแหน่งด้วย ผู้ว่าราชการตามหัวเมืองยังได้ค่าปรับอันเป็นภาคหลวง เรียกว่า "เงินพินัย" เป็นผลประโยชน์ด้วยดังนี้
ตำแหน่งข้าราชการทั้งปวงมีทำเนียบเป็นกำหนดมาแต่โบราณ ทุกวันนี้ก็ยังใช้อยู่ แต่ไม่ตรงกับเช่นใช้ในโบราณสมัย ในทำเนียบนั้นกำหนดศักดิ์อีกสามอย่างนอกจากศักดินาที่กล่าวมาแล้ว คือ "ยศ" เช่น เป็นเจ้าพระยา พระยา พระ หลวง ขุน หมื่น อย่างหนึ่ง "ราชทินนาม" เช่น ที่เรียกว่า เจ้าพระยามหาเสนาบดี พระยาราชนิกุล พระอินทรเทพ หลวงคชศักดิ์ ขุนมหาสิทธิโวหาร เป็นต้น อย่างหนึ่ง "ตำแหน่ง" เช่น เป็นเสนาบดี หรือปลัดทูลฉลอง เจ้ากรม ปลัดกรม สมุห์บัญชี เป็นต้น อย่างหนึ่ง แต่โบราณศักดิ์ทั้งสามกับทั้งศักดินารวมอยู่ในตัวบุคคลคนเดียว และเฉพาะแต่ในกระทรวงและกรมเดียวด้วย เป็นต้นว่า ถ้าใครได้ราชทินนามว่า "มหาเสนา" คงต้องเป็นเจ้าพระยา และเป็นตำแหน่งอัครมหาเสนาบดีกระทรวงกลาโหม หรือโปรดให้ใครเป็นอัครมหาเสนาบดีกลาโหมก็คงต้องมีนามว่า "มหาเสนา" และมียศเป็นเจ้าพระยาด้วย ดังนี้ ข้าราชการตำแหน่งอื่น และชั้นอื่น กระทรวงอื่น ก็เป็นเช่นเดียวกันตลอดถึงข้าราชการหัวเมือง เช่น ผู้ว่าราชการเมืองพิษณุโลกก็คงเป็นเจ้าพระยา (หรือพระยา) สุรสีห์ ผู้ว่าราชการเมืองสุพรรณบุรีก็คงเป็นพระยา (หรือพระ) สุนทรสงคราม ถึงเปลี่ยนตัวคน ชื่อก็คงอยู่กับตำแหน่ง ไม่มีกิจที่จะต้องถามว่า เดี๋ยวนี้ใครเป็นเสนาบดีกระทรวงกลาโหม หรือว่า ใครเป็นปลัดทูลฉลองกระทรวงมหาดไทย เพราะคงชื่อว่าเป็นเจ้าพระยามหาเสนาและพระยาราชนิกุลอยู่เป็นนิจ ประเพณีเช่นว่ามาในโบราณสมัยทำนองนี้จะแลเห็นประโยชน์อย่างนี้ คือ ให้คนทั้งหลายต้องศึกษาเพียงทำเนียบที่ตั้งไว้ก็อาจจะรู้ได้ว่า ใครเป็นใครทุกตำแหน่งทุกกระทรวง มิพักต้องขวนขวายยิ่งกว่านั้น แต่ลักษณะการตั้งข้าราชการแต่โบราณเป็นแต่อาลักษณ์รับสั่งแล้วมีหมายบอกไปยังเจ้ากระทรวง ต่อในรัชกาลที่ ๔ พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงทรงพระราชดำริให้มีสัญญาบัตรพระราชทานต่อพระหัตถ์เป็นประเพณีสืบมา
๑๐. ทีนี้ จะแสดงอธิบายระเบียบกระทรวงธุรการแต่โบราณต่อไป ได้กล่าวมาแล้วว่า วิธีการปกครองประเทศสยามแต่โบราณเอาการทหารเป็นหลัก การพลเรือนเอาแต่อาศัยใช้ทหารทำ หลักของวิธีนี้ยังใช้มาปรากฏจนในรัชกาลที่ ๕ กรุงรัตนโกสินทร์ เช่น เมื่อคราวยกกองทัพไปปราบพวกฮ่อ ครั้งปีกุน พ.ศ. ๒๔๑๘ ตัวแม่ทัพ คือ เจ้าพระยาภูธราภัยก็ดี เจ้าพระยามหินทรศักดิธำรงก็ดี ก็เป็นข้าราชการตำแหน่งฝ่ายพลเรือน พวกนายทัพนาย นายกอง และไพร่พลก็รวมกันทั้งกรมฝ่ายทหารและกรมฝ่ายพลเรือน มิได้เกณฑ์แต่กรมฝ่ายทหารฝ่ายเดียว เห็นได้ชัดว่า หลักเดิมถือว่า บรรดาคนทั้งหลายต้องเป็นทหารด้วยกันหมด แท้จริงเพิ่งมาแยกการฝ่ายพลเรือนขาดจากทหารเมื่อตั้งพระราชบัญญัติลักษณะเกณฑ์ทหารใน พ.ศ. ๒๔๔๖ ลักษณะการพลเรือนแต่โบราณจัดเป็นสี่แผนก เรียกว่า เมือง วัง คลัง นา หรือเรียกรวมกันว่า "จตุสดมภ์" แปลว่า หลักทั้งสี่ ลักษณะที่จัดระเบียบการฝ่ายพลเรือนเป็นสี่แผนกนั้นสันนิษฐานว่า จะเป็นตำรามาแต่อินเดีย ด้วยประเทศอื่นที่ใกล้เคียงกับพม่าก็ดี เขมรก็ดี ตลอดจนชวามลายู แบ่งเป็นสี่แผนกทำนองเดียวกันทั้งนั้น ไทยเราคงได้แบบมาจากพวกขอม เหตุที่แบ่งเป็นสี่แผนกนั้นบางทีจะเอาหลักทางทหารมาใช้นั่นเอง คือ ให้เสนาบดีผู้เป็นหัวหน้าจตุรงคเสนาทำการพลเรือนคนละแผนก จะกล่าวอธิบายลักษณะการพลเรือนที่ละแผนกต่อไป คือ
เสนาบดีกรมเมือง เป็นพนักงานปกครองท้องที่ รักษาสันติสุข บังคับบัญชาบรรดาไพร่บ้านพลเมืองเมื่ออยู่ในท้องที่ถิ่นฐานภูมิลำเนาของตนทั่วไป
เสนาบดีกรมวัง เป็นหัวหน้าในพระราชสำนัก และเป็นเจ้ากระทรวงยุติธรรมด้วย จึงมีนามว่า "ธรรมาธิกรณ์" อันเหตุที่กระทรวงวังจะได้ว่าการยุติธรรมด้วยนั้น เพราะประเพณีโบราณถือเป็นคติเหมือนกันหมดทุกประเทศแม้จนในยุโรปว่า พระเจ้าแผ่นดินเป็นผู้ที่ประทานยุติธรรมแก่ไพร่ฟ้าข้าแผ่นดิน หรือถ้าจะว่าอย่างเข้าใจได้ง่าย ๆ พระเจ้าแผ่นดินเป็นผู้ทรงบัญญัติให้ราษฎรประพฤติอย่างไร หรือห้ามมิให้ประพฤติอย่างไร กับทั้งเมื่อราษฎรเกิดคดีด้วยเบียดเบียนกันก็ดี หรือด้วยเกี่ยงแย่งกันก็ดี ใครนำความมากราบทูลพระเจ้าแผ่นดิน พระเจ้าแผ่นดินเป็นผู้ซึ่งจะชี้ว่า ผู้ใดผิด และบังคับให้ต้องรับโทษตามสมควรแก่ความผิดนั้น ลักษณะการเช่นนั้น พระเจ้าแผ่นดินซึ่งทรงปกครองพระราชอาณาเขตกว้างขวางก็พ้นวิสัยที่จะทรงปฏิบัติได้ แม้เช่นนั้น บางพระองค์ ดังเช่น พระเจ้ารามคำแหงมหาราช ก็พอพระราชหฤทัยจะประพฤติ จึงผูกกระดึงที่ประตูพระราชวังเพื่อให้ราษฎรมาสั่นกระดึงถวายฎีกาได้ แต่ก็ได้ประโยชน์แก่ราษฎรที่อยู่ในเมืองสุโขทัย หาเป็นประโยชน์แก่ผู้อื่นซึ่งอยู่ห่างไกลไม่ ด้วยเหตุนี้ พระเจ้าแผ่นดินจึงต้องแบ่งพระราชอำนาจให้มีผู้อื่นช่วยในการรักษาความยุติธรรม แต่เพื่อจะเอาการนั้นไว้ให้ใกล้พระเนตรพระกรรณ จึงโปรดให้เสนาบดีกระทรวงวังซึ่งเป็นผู้ใกล้ชิดพระองค์เป็นเจ้าหน้าที่กระทรวงยุติธรรม และมีอำนาจตั้งยกกระบัตรออกไปอยู่ตามหัวเมืองเมืองละคน สำหรับบอกรายงานการรักษาความยุติธรรมในเมืองนั้น ๆ เข้ามาให้พระเจ้าแผ่นดินทรงทราบด้วย วิธีการศาลยุติธรรมแต่โบราณเป็นอย่างไรจะแสดงอธิบายในที่อื่นต่อไปข้างหน้า
เสนาบดีกระทรวงพระคลัง เป็นพนักงานรับจ่ายและเก็บรักษาพระราชทรัพย์อันได้มาแต่ส่วยสาอาการ หรือที่เราเรียกกันทุกวันนี้ว่า ภาษีอากร เมื่อสมัยกรุงศรีอยุธยาปรากฏว่ากำหนดเป็นสี่ประเภท เรียกว่า จังกอบ ประเภทหนึ่ง อากร ประเภทหนึ่ง ส่วย ประเภทหนึ่ง ฤชา ประเภทหนึ่ง อธิบายมีอยู่ในกฎหมายลักษณะพระธรรมนูญบ้าง ในลักษณะอาญาหลวงบ้าง อยู่ในหนังสือมองสิเออเดอลาลูแบร์ราชทูตฝรั่งเศสแต่งบ้าง จะรวมมาชี้แจงเป็นสังเขป
ที่เรียกว่า จังกอบ นั้น คือ เก็บชักสินค้าเป็นส่วนลด หรือเก็บเงินเป็นอัตราตามขนาดยานพาหนะซึ่งขนสินค้าเมื่อผ่านด่านขนอน ประเพณีเก็บจังกอบเห็นจะมีมาแต่ก่อนไทยได้เป็นใหญ่ในประเทศสยาม ด้วยปรากฏในจารึกของพระเจ้ารามคำแหงมหาราชว่า โปรดเลิกจังกอบในเมืองสุโขทัย แต่ภาษีอากรอย่างอื่นประเภทใดจะตั้งเมื่อใดไม่ทราบแน่
ที่เรียกว่า อากร นั้น คือ เก็บชักส่วนผลประโยชน์ซึ่งราษฎรทำมาหาได้ด้วยประกอบการต่าง ๆ เช่น ทำเรือกสวน เป็นตน หรือโดยได้รับสิทธิจากรัฐบาล เช่น อนุญาตให้ขุดหาแร่และเก็บของในป่า หรือจับปลาในน้ำ หรือต้มกลั่นสุรา เป็นต้น
ที่เรียกว่า ส่วย นั้น คือ ยอมอนุญาตให้บุคคลบางจำพวกส่งสิ่งของซึ่งรัฐบาลต้องการใช้ แทนแรงคนที่จะต้องเข้ามาประจำทำราชการโดยเหตุดังกล่าวมาแล้วที่อื่น
ที่เรียกว่า ฤชา นั้น เรียกจากการต่าง ๆ ซึ่งรัฐบาลต้องทำให้เฉพาะตัวบุคคล คือ ที่เราเรียกกันทุกวันนี้ว่า ค่าธรรมเนียม ตลอดจนเบี้ยปรับ ก็พระราชทรัพย์ที่ได้นั้นเป็นตัวเงินบ้าง เป็นสิ่งของต่าง ๆ มีคลังสำหรับเก็บแยกกันตามประเภท เช่น คลังมหาสมบัติสำหรับเก็บเงินทอง เป็นต้น จึงมีคำเรียกกันว่า สิบสองท้องพระคลัง
ที่เรียกว่า ภาษี ดูเหมือนจะเกิดแต่ให้ผู้รับประมูลกันส่งเงินหลวง ภาษีอย่างใดใครรับประมูลส่งเงินมากกว่าเพื่อน ผู้นั้นก็ได้เป็นเจ้าภาษี ได้ยินว่า เพิ่งมีขึ้นเมื่อรัชกาลที่ ๒ กรุงรัตนโกสินทร์นี้
ที่กรมพระคลังได้ว่าการต่างประเทศด้วยนั้นมีมูลมาแต่ตอนกลางสมัยกรุงศรีอยุธยาเป็นราชธานี เหตุด้วยเมื่อมีชาวต่างประเทศแล่นเรือเข้ามาค้าขาย เป็นหน้าที่ของของกรมพระคลังจะต้องซื้อสิ่งของที่ต้องการใช้ในราชการ และขายของส่วยซึ่งมีอยู่ในพระคลังเหลือใช้สอย ความเกี่ยวข้องในระหว่างชาวต่างประเทศกับกรมพระคลังเกิดแต่ด้วยเรื่องค้าขายเป็นมูล และเลยมาถึงภารธุระอย่างอื่นซึ่งเกี่ยวกับชาวต่างประเทศ เหตุด้วยกรมพระคลังคุ้นเคยกับชาวต่างประเทศยิ่งกว่ากรมอื่น จึงเลยมีหน้าที่เป็นพนักงานสำหรับบรรดาการที่เกี่ยวข้องกับชาวต่างประเทศอีกแผนกหนึ่ง เรียกว่า "กรมท่า" เพราะบังคับการท่าที่เรือค่างประเทศเข้ามาค้าขาย การพระคลังกับการต่างประเทศรวมอยู่ในเสนาบดีคนเดียวกันมาจนกรุงรัตนโกสินทร์ เพิ่งแยกเป็นต่างแผนกกันเมื่อปลายรัชกาลที่ ๔ และมากำหนดเป็นกระทรวงเสนาบดีต่างกัน เรียกว่า กระทรวงการต่างประเทศ กระทรวงหนึ่ง กระทรวงพระคลัง กระทรวงหนึ่ง เมื่อในรัชกาลที่ ๕
เสนาบดีกรมนานั้นแต่โบราณมีหน้าที่เป็นพนักงานตรวจตราการทำไร่นาและออกสิทธิ์ที่นาซึ่งถือว่าเป็นการสำคัญอย่างยิ่ง ด้วยการทำนาเป็นอาชีพของราษฎรในประเทศนี้ยิ่งกว่าการอย่างอื่น แต่หาได้เกี่ยวข้องถึงให้กรรมสิทธิ์ที่บ้านที่สวนไม่ ที่บ้านกรมเมืองเป็นผู้ให้กรรมสิทธิ์ ที่สวนกรมพระคลังเป็นผู้ให้กรรมสิทธิ์ หน้าที่กรมนาอีกอย่างหนึ่งนั้น คือ เก็บหางข้าวขึ้นฉางหลวง ซึ่งนับว่าเป็นการสำคัญ ด้วยเสบียงอาหารเป็นกำลังของรี้พลสำหรับป้องกันบ้านเมือง แต่โบราณมิได้เรียกเป็นเงินค่านา ใครทำนาได้ต้องแบ่งเอามาส่งขึ้นฉางหลวงไว้สำหรับใช้ราชการ จึงเรียกว่า หางข้าว ต่อถึงรัชกาลที่ ๓ กรุงรัตนโกสินทร์ โปรดให้เปลี่ยนเก็บเป็นตัวเงินแทนข้าวเปลือก เพื่อมิให้ราษฎรได้ความลำบากด้วยต้องขนข้าวมาส่งถึงฉางหลวง จึงได้เรียกว่า ค่านา แต่นั้นมา
ลักษณะการที่แบ่งเป็นสี่กระทรวงดังกล่าวแล้วมีมาแต่แรกตั้งกรุงศรีอยุธยา หรือบางทีจะมีมาก่อนนั้นขึ้นไปอีกก็เป็นได้ เมื่อถึงรัชกาลสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ ทรงตั้งเสนาบดีเพิ่มขึ้นอีกสองตำแหน่ง ในหนังสือพระราชพงศาวดารใช้คำว่า "เอาทหารเป็นสมุหพระกลาโหม เอาพลเรือนเป็นสมุหนายก" ดังนี้ คือ ตั้งกระทรวงกลาโหมเป็นหัวหน้าราชการฝ่ายทหารทั่วไป กระทรวงหนึ่ง ตั้งกระทรวงมหาดไทยเป็นหัวหน้าราชการฝ่ายพลเรือนทั่วไป กระทรวงหนึ่ง เสนาบดีหัวหน้าสองกระทรวงนี้มียศเป็นอัครมหาเสนาบดีสูงกว่าเสนาบดีจตุสดมภ์ทั้งสี่ ดูเหมือนจะมีหน้าที่ทำนองอย่างเสนาธิการฝ่ายทหารหนึ่งคน ฝ่ายพลเรือนสองคน เป็นที่ทรงปรึกษาราชการ ถ้าและราชการฝ่ายทหารเกิดขึ้น สมุหพระกลาโหมก็ได้เป็นประธานที่ประชุมข้าราชการฝ่ายทหารปรึกษาข้อราชการนั้นนำมติขึ้นกราบบังคมทูล และเมื่อมีพระราชโองการดำรัสสั่งราชการอันใด ถ้าและราชการนั้นเป็นฝ่ายทหาร กรมวังผู้ต้นรับสั่งก็หมายบอกมายังกลาโหม กลาโหมหมายสั่งไปยังกรมทหารทั้งปวง ส่วนราชการฝ่ายพลเรือนก็เป็นหน้าที่ของสมุหนายกมหาดไทยอย่างเดียวกัน และอัครมหาเสนาบดีทั้งสองนี้มีหน้าที่เป็นผู้บังคับบัญชาหัวเมืองได้อีกอย่างหนึ่ง การบังคับหัวเมืองมีปรากฏในหนังสือมองสิเออเดอลาลูแบร์ราชทูตฝรั่งเศสแต่งเมื่อครั้งรัชกาลสมเด็จพระนารายณ์ว่า มหาดไทยบังคับการฝ่ายพลเรือน กลาโหมบังคับการฝ่ายทหารทุกหัวเมือง จึงสันนิษฐานว่า แบบเดิมจะเป็นเช่นนั้น แต่เมื่อภายหลังรัชกาลสมเด็จพระนารายณ์มา บางทีจะเป็นด้วยหัวเมืองกบฏในรัชกาลสมเด็จพระเพทราชา หรือเป็นด้วยเห็นว่า สั่งการก้าวก่ายกันนัก จึงเปลี่ยนเป็นให้แบ่งหัวเมืองออกเป็นสองภาค หัวเมืองฝ่ายภาคเหนือให้สมุหนายกมหาดไทยบังคับการทั้งฝ่ายทหารและพลเรือน หัวเมืองภาคใต้ก็ให้สมุหพระกลาโหมบังคับบัญชาเช่นเดียวกัน ครั้นต่อมา (จะเป็นในรัชกาลไหนไม่ทราบแน่) สมุหพระกลาโหมคนหนึ่งมีความผิด โปรดให้เอาหัวเมืองซึ่งกลาโหมเคยว่ากล่าวนั้นไปขึ้นในกรมท่า คือ เสนาบดีพระคลัง มาจนเมื่อตั้งกรุงรัตนโกสินทร์ จึงโปรดให้คืนหัวเมืองให้กลาโหม คงให้กรมท่าว่าแต่เหล่าหัวเมืองปากอ่าว หัวเมืองแยกกันขึ้นอยู่ในสามกระทรวงมาจนเมื่อจัดมณฑลเทศาภิบาลในรัชกาลที่ ๕ จึงโปรดให้เปลี่ยนเอาการเป็นหลักบังคับหัวเมือง คือ มหาดไทยบังคับการปกครองท้องที่ กลาโหมบังคับฝ่ายทหาร และกระทรวงอื่น ๆ บังคับราชการในกระทรวงนั้นทั่ว ๆ พระราชอาณาเขต
นอกจากกรมกลาโหม มหาดไทย และกรมเมือง วัง คลัง นา มีกรมที่เป็นชั้นรองลงมาสำหรับราชการต่าง ๆ อีกมาก จะพรรณนาให้พิสดารในปาฐกถานี้ เวลาหาพอไม่ ท่านผู้ใดใคร่จะทราบให้พิสดาร จงไปดูทำเนียบศักดินาในหนังสือกฎหมายเก่านั้นเถิด
๑๑. ทีนี้ จะพรรณนาถึงระเบียบการปกครองประเทศสยามแต่โบราณทางฝ่ายตุลาการ คือ ว่าด้วยกฎหมายก่อน แล้วจะว่าด้วยลักษณะการพิจารณาและพิพากษาคดีต่อไป อันกฎหมายย่อมมีพร้อมกันกับการปกครอง ที่การปกครองประชุมชนจะปราศจากกฎหมายนั้นหาได้ไม่ เป็นแต่ต่างประเทศหรือต่างสมัยย่อต่างกันเพียงลักษณะการตั้งและวิธีใช้กฎหมายกับทั้งตัวบทกฎหมายเอง เราท่านทั้งหลายย่อมทราบอยู่ว่า ในประเทศของเราทุกวันนี้ ถ้าตั้งพระราชกำหนดกฎหมายอันใดขึ้นใหม่ ย่อมพิมพ์โฆษณาในหนังสือราชกิจจานุเบกษา หนังสือราชกิจจานุเบกษาแพร่หลายไปถึงไหน ก็ทราบความไปถึงนั่นว่า มีบทกฎหมายอย่างนั้น ๆ เจ้าพนักงานที่จะรักษาการหรือจะพิพากษาคดีให้ถูกต้องตามพระราชกำหนดกฎหมายก็ได้อาศัยอ่านหนังสือพิมพ์ราชกิจจานุเบกษาเป็นสำคัญ ก็การพิมพ์หนังสือไทยเพิ่งพิมพ์ได้ยังไม่ถึงแปดสิบปี ขอให้ท่านทั้งหลายลองนึกดูว่า เมื่อครั้งยังไม่มีวิธีพิมพ์หนังสือไทย ได้แต่เขียนด้วยมือนั้น การที่คนทั้งหลาย แม้จนผู้บังคับบัญชาการ และผู้พิพากษาตุลาการ จะรู้บทกฎหมายได้ด้วยยากสักปานใด ยิ่งกว่านั้นยังมีอีก ขอให้ลองนึกถอยหลังขึ้นไปสมัยเมื่อก่อนพระเจ้ารามคำแหงมหาราชทรงบัญญัติหนังสือไทยขึ้น ยังไม่มีหนังสือที่จะเขียนภาษาไทย การที่จะตั้งและจะให้รู้กฎหมายบ้านเมืองจะทำกันอย่างไร ข้อนี้ประหลาดที่มีเค้าเงื่อนพอจะทราบได้ ด้วยมีตัวอย่างกฎหมายเก่ากว่าสองพันปีมาแล้วซึ่งตั้งขึ้นด้วยไม่ใช่หนังสือยังปรากฏอยู่ คือ พระวินัยพระพุทธเจ้าทรงบัญญัติ พระสงฆ์ยังท่องจำสวดพระปาติโมกข์กันอยู่ทุกวันนี้ แสดงให้เห็นว่า กฎหมายซึ่งตั้งขึ้นเมื่อก่อนใช้หนังสือคงใช้การท่องจำเป็นสำคัญ และพึงคิดเห็นได้ต่อไปว่า ผู้ซึ่งจะท่องจำไว้ได้ถ้วนถี่คงมีน้อย เพราะเหตุนี้ ความเชื่อถือยุติธรรมในตัวผู้ปกครอง ตั้งแต่ผู้ปกครองครัวเรือนขึ้นไป จึงเป็นข้อสำคัญ และเป็นหลักอันหนึ่งในวิธีปกครองของไทยมาแต่โบราณ กฎหมายซึ่งตั้งครั้งกรุงสุโขทัยเป็นราชธานี แม้เมื่อมีหนังสือไทยแล้ว หามีเหลืออยู่จนบัดนี้ไม่ มีปรากฏแต่กฎหมายซึ่งตั้งครั้งกรุงศรีอยุธยาเป็นราชธานี แม้ในรัชกาลพระเจ้าอู่ทองก็ยังเหลืออยู่หลายบท พอสังเกตลักษณะการตั้งและรักษากฎหมายสำหรับบ้านเมืองแต่โบราณได้ อันลักษณะการตั้งกฎหมายนั้น แรกทำเป็นหมายประกาศอย่างพิสดาร ขึ้นต้นบอกวันคืน และบอกว่า พระเจ้าแผ่นดินประทับอยู่ที่ไหน ๆ ใครเป็นผู้กราบทูลคดีเรื่องอันใดขึ้นเป็นมูลเหตุ พระเจ้าแผ่นดินทรงพระราชดำริเห็นอย่างไร ๆ จึงโปรดให้ตราพระราชบัญญัติไว้อย่างนั้น ๆ รูปกฎหมายที่แรกตั้งยังมีปรากฏหลายบท จะพึงเห็นได้ในกฎหมายเก่าฉบับพิมพ์สองเล่ม ตอนพระราชกำหนดเก่า พระราชกำหนดใหม่ และกฎหมายพระสงฆ์
เพราะกฎหมายซึ่งตั้งขึ้นชั้นแรกดังกล่าวมามีความส่วนบานแพนกซึ่งเล่าเรื่องมูลเหตุยืดยาว เรื่องมูลเหตุนั้นไม่ต้องการใช้เมื่อยกบทกฎหมายมาพิพากษาคดี จึงมีวิธีทำกฎหมายย่ออีกอย่าหนึ่ง คือ ตัดความที่ไม่ต้องการออกเสีย กฎหมายอย่างย่อนี้ยังปรากฏอยู่ในบทซึ่งเรียกว่า กฎหมายสามสิบหกข้อ และเรียกว่า พระราชบัญญัติ ในกฎหมายพิมพ์สองเล่ม
แม้ย่ออย่างนั้นแล้ว เมื่อจำเนียรกาลนานมา มีบทกฎหมายมากเข้า ก็ค้นยาก จึงตัดลงอีกชั้นหนึ่ง ดูเหมือนพวกพราหมณ์ชาวอินเดียจะมาสอนให้ทำอนุโลมตามแบบมนูธรรมศาสตร์ซึ่งเป็นหลักกฎหมายในอินเดีย คือ ตัดความส่วนอื่นออกหมด คงไว้แต่ที่เป็นตัวข้อบังคับ เอาเรียงลำดับเป็นมาตรา แล้วแยกออกเป็นลักษณะต่าง ๆ กัน เช่น ลักษณะโจร และลักษณะกู้หนี้ เป็นต้น กฎหมายเก่าจึงปรากฏอยู่เช่นนี้เป็นพื้น
หนังสือกฎหมายไทยสูญไปเสียครั้งกรุงศรีอยุธยาเสียแก่พม่าข้าศึกเมื่อ พ.ศ. ๒๓๑๐ เป็นอันมาก ถึงรัชกาลที่ ๑ กรุงรัตนโกสินทร์เมื่อปีชวด พ.ศ. ๒๓๔๗ พระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกโปรดให้รวบรวมฉบับกฎหมายมาตรวจชำระ เลือกแต่ที่จะให้คงใช้ เขียนเป็นฉบับหลวงขึ้นสามฉบับ ประทับตราพระราชสีห์ พระคชสีห์ และบัวแก้ว เป็นสำคัญทุกเล่มสมุด แล้วโปรดให้รักษาไว้ที่หอหลวง ฉบับหนึ่ง ที่ศาลาลูกขุนใน ฉบับหนึ่ง ที่ศาลหลวง ฉบับหนึ่ง ผู้เป็นเจ้าหน้าที่จะขอลอกคัดเอาสำเนาไปก็ได้ แต่ในการชี้ขาดถือเอาฉบับหลวงเป็นสำคัญ กฎหมายเพิ่งได้พิมพ์เมื่อในรัชกาลที่ ๔ กรุงรัตนโกสินทร์
วิธีการพิจารณาและพิพากษาคดีในประเทศสยามตามแบบครั้งกรุงศรีอยุธยาเป็นราชธานียังใช้ต่อมาในกรุงรัตนโกสินทร์จนกระทั่งตั้งกระทรวงยุติธรรมในรัชกาลที่ ๕ เป็นวิธีแปลกที่เอาแบบอินเดียมาประสมกับแบบไทยด้วยความฉลาดในการประสานประโยชน์อันพึงเห็นได้ในเรื่องนี้อีกอย่างหนึ่ง จึงเป็นประเพณีที่ไม่มีเหมือนในประเทศอื่น คือ ใช้บุคคลสองจำพวกเป็นพนักงานตุลาการ จำพวกหนึ่งเป็นพราหมณ์ชาวต่างประเทศซึ่งเชี่ยวชาญนิติศาสตร์ เรียกว่า ลูกขุน ณ ศาลหลวง มีสิบสองคน หัวหน้าเป็นพระมหาราชครูปุโรหิต คนหนึ่ง พระมหาราชครูมหิธร คนหนึ่ง ถือศักดินาเท่าเจ้าพระยา หน้าที่ของลูกขุน ณ ศาลหลวงสำหรับชี้บทกฎหมาย แต่จะบังคับบัญชาอย่างใดไม่ได้ อำนาจการบังคับบัญชาทุกอย่างอยู่กับเจ้าพนักงานที่เป็นไทย ดังจะพึงเห็นได้ในวิธีพิจารณาความซึ่งจะกล่าวต่อไปนี้ คือ ถ้าใครจะฟ้องความ จะเขียนเป็นหนังสือฟ้องไม่ได้ ต้องไปร้องต่อจ่าศาลว่า ประสงค์จะฟ้องความเช่นนั้น ๆ จ่าศาลจดถ้อยคำลงเป็นหนังสือแล้วมอบให้พนักงานประทับฟ้องนำขึ้นปรึกษาลูกขุน ณ ศาลหลวงว่า เป็นฟ้องต้องตามกฎหมายควรรับพิจารณาหรือไม่ ถ้าลูกขุนเห็นว่า ควรรับ พนักงานประทับฟ้องหารือลูกขุนอีกชั้นหนึ่งว่า เป็นกระทรวงศาลไหนที่จะพิจารณา แล้วส่งฟ้องกับตัวโจทก์ไปยังศาลนั้น ตุลาการศาลนั้นหมายเรียกตัวจำเลยมาถามคำให้การ แล้วส่งคำหา คำให้การ ไปปรึกษาลูกขุนให้ชี้สองสถาน คือว่า ข้อใดรับกันในสำนวน และข้อใดจะต้องสืบพยาน ตุลาการจึงไปสืบพยานตามคำลูกขุน ครั้นสืบเสร็จแล้ว ส่งสำนวนไปยังลูกขุน ลูกขุนชี้ว่า ฝ่ายไหนแพ้คดีเพราะเหตุใด ๆ ตุลาการก็นำคำพิพากษาไปส่งผู้ปรับ ผู้ปรับวางโทษว่า ควรจะปรับโทษเช่นนั้น ๆ ส่งให้ตุลาการไปบังคับ ถ้าคู่ความไม่พอใจในคำพิพากษาถวายฎีกาได้ แต่การที่ถวายฎีกานั้นผู้ถวายจำต้องระวังตัว ถ้าเอาความเท็จไปถวายฎีกา อาจจะถูกพระราชอาชญา เพราะเหตุนั้น จึงเป็นเครื่องป้องบกันมิให้ถวายฎีกาพร่ำเพื่อ
ศาลต่าง ๆ ตามธรรมเนียมโบราณมีสี่ประเภท คือ ศาลความอาชญา ศาลความแพ่ง สองประเภทนี้ขึ้นอยู่ในกระทรวงวัง ศาลนครบาลสำหรับชำระความโจรผู้ร้ายเสี้ยนหนามแผ่นดินขึ้นอยู่ในกระทรวงนครบาล นอกจากนี้ อีกประเภทหนึ่งเป็นศาลการกระทรวง คือ คดีเกิดขึ้นเนื่องในหน้าที่ราชการกระทรวงไหน ศาลกระทรวงนั้นได้พิจารณา ใช้วิธีพิจารณาดังกล่าวมาเหมือนกันหมดทุกศาล ศาลตามหัวเมืองก็อนุโลมตามวิธีศาลในกรุง แต่ที่ประชุมกรมการทำการส่วนลูกขุน เพราอยู่ไกลจะส่งเข้ามาหารือในกรุงไม่สะดวก กับอีกอย่างหนึ่ง ในการปรับโทษผู้แพ้คดี ให้ส่งคำพิพากษาไปให้เมืองที่ใกล้เคียงกันเป็นผู้ปรับ ถ้าคู่ความไม่พอใจคำพิพากษา อาจอุทธรณ์เข้ามาได้ถึงเจ้ากระทรวงผู้บังคับบัญชาหัวเมืองนั้น ๆ ลักษณะปกครองทางตุลาการแต่โบราณเป็นดังแสดงมา
๑๒. ได้แสดงลักษณะการปกครองฝ่ายธุรการและฝ่ายตุลาการมาแล้ว ยังมีการปกครองอีกแผนกหนึ่ง คือ ฝ่ายศาสนา สมควรจะแสดงด้วยให้ครบทุกฝ่ายในการปกครองประเทศสยามแต่โบราณ อันชนชาติไทยมิได้ปรากฏว่าถือศาสนาอื่นนอกจากพระพุทธศาสนามาแต่ดึกดำบรรพ์ สันนิษฐานว่า เดิมทีเดียวก็เห็นจะถือผีเช่นเดียวกับมนุษย์จำพวกอื่นซึ่งยังมิได้ประสบศาสนาอันมีธรรมะเป็นหลัก ครั้นพระพุทธศาสนาแผ่มาถึง พวกไทยก็พากันเลื่อมใสศรัทธาถือพระพุทธศาสนามาจนตราบเท่าทุกวันนี้ แต่ไทยจะได้รับพระพุทธศาสนาไปจากเมืองมอญหรือได้รับมาทางเมืองจีน ข้อนี้ยังไม่พบหลักฐานที่จะรู้ได้แน่ อย่างไรก็ดี เมื่อชนชาติไทยลงมาสู่ประเทศสยามนั้น ถือพระพุทธศาสนามาแล้ว ศาสนาซึ่งพวกลาว มอญ และขอมถือกันอยู่เมื่อก่อนพวกไทยจะลงมายังประเทศสยามนั้น มีโบราณวัตถุปรากฏอยู่เป็นเค้าเงื่อนว่า พวกชาวอินเดียได้มาสอนพระพุทธศาสนาในประเทศเหล่านี้ตั้งแต่เมื่อราวพระพุทธศักราชได้ ๔๐๐ ปี และลัทธิพระพุทธศาสนาซึ่งมาสอนในชั้นแรกนั้นเป็นอย่างเก่าซึ่งถือกันในมคธราษฎร์ คือ ที่มักเรียกกันว่า "ลัทธิหีนยาน" ใช้ภาษาบาลีจารึกพระธรรม มีโบราณวัตถุสมัยนี้อยู่ทางตะวันตก คือ ที่พระปฐมเจดีย์เป็นสำคัญ จึงสันนิษฐานว่า พระพุทธศาสนาที่แผ่มาถึงประเทศสยามชั้นแรกเนื่องจากครั้งพระเจ้าอโศกมหาราชให้เที่ยวสอนพระพุทธศาสนาในนานาประเทศ ผู้สอนพระพุทธศาสนาจึงมาจากมคธราษฎร์และมาทางเมืองมอญจนถึงประเทศนี้ ครั้นภายหลังมาถึงสมัยเมื่อพระพุทธศาสนาที่ในอินเดียเกิดมี "ลัทธิมหายาน" ซึ่งสมมุติว่า พระพุทธเจ้าเป็นหลายภูมิ และนับถือพระโพธิสัตว์ต่าง ๆ ว่า เป็นผู้บำรุงโลก เปลี่ยนใช้ภาษาสันสกฤตจารึกพระธรรม ข้างฝ่ายศาสนาพราหมณ์ซึ่งถือลัทธิไตรเพทอยู่ก่อนก็เกิดลัทธิไสยศาสตร์ซึ่งถือพระอิศวร พระนารายณ์ ขึ้นตามกัน มีชาวอินเดียอีกพวกหนึ่งพาลัทธิมหายานของพระพุทธศาสนากับศาสนาไสยศาสตร์ของพราหมณ์มาสั่งสอนที่เกาะสุมาตรา เกาะชวา และประเทศจาม ประเทศขอม ชาวประเทศเหล่านั้นรับนับถือแล้ว พวกชาวเมืองศรีวิชัยในเกาะสุมาตราพาลัทธิศาสนามาทางมณฑลนครศรีธรรมราช ทางหนึ่ง พวกขอมพาเข้ามาจากกรุงกัมพูชา อีกทางหนึ่ง จึงมาแพร่หลายในประเทศสยามนี้ มีในศิลาจารึกที่เมืองลพบุรีแผ่นหนึ่งกล่าวว่า ที่เมืองลพบุรีในสมัยเมื่อเป็นเมืองหลวงพวกขอมปกครองอยู่นั้น มีทั้งพระสงฆ์ลัทธิหีนยานและมหายานอยู่ในลพบุรีด้วยกัน ลัทธิมหายานและไสยศาสตร์มิได้แพร่หลายขึ้นไปถึงท้องที่ซึ่งพวกมอญและไทยปกครองอยู่ข้างฝ่ายเหนือ ข้อนี้มีเค้าเงื่อนที่โบราณวัตถุเป็นรูปพระโพธิสัตว์อย่างลัทธิมหายาน และเทวรูปพระอิศวร พระนารายณ์ พบปะแต่ข้างใต้ หามีขึ้นไปถึงมณฑลพายัพไม่ ครั้นถึงสมัยเมื่อพระพุทธศาสนาในอินเดียเสื่อมลง เหตุด้วยพวกถือศาสนาอื่นได้เป็นใหญ่ นานาประเทศก็ขาดทางติดต่อกับอินเดียด้วยเรื่องพระพุทธศาสนา ต่างประเทศต่างถือมาตามนิยมของตน จนเมื่อราว พ.ศ. ๑๖๙๖ มีกษัตริย์สิงหลพระองค์หนึ่งทรงพระนามว่า พระเจ้าปรักกรมพาหุมหาราช ทรงศรัทธาเลื่อมใสอุปถัมภ์พระศาสนา ให้ทำสังคายนาพระไตรปิฎก และบำรุงสงฆมณฑลให้ร่ำเรียนพระธรรมวินัย ฟื้นพระพุทธศาสนารุ่งเรืองขึ้นในลังกาทวีป เกียรติคุณนั้นแพร่หลายเลื่องลือมาถึงประเทศรามัญ ประเทศสยาม และประเทศกัมพูชา มีพระสงฆ์ทั้งมอญ ไทย และเขมรพากันไปยังลังกาทวีป ไปศึกษาลัทธิธรรมวินัยที่ฟื้นขึ้นใหม่ แล้วบวชแปลงเป็นพระสงฆ์ลังกาวงศ์ พาลัทธิพระพุทธศาสนาลังกาวงศ์มายังประเทศของตน เรื่องนี้มีแจ้งอยู่ในจารึกกัลยาณีของพระเจ้ารามาธิบดีปิฎกธรเมืองหงสาวดี และในหนังสือชินกาลมาลินีที่แต่งขึ้น ณ เมืองเชียงใหม่ พวกพระสงฆ์มอญนำลัทธิลังกาวงศ์มาตั้งที่เมืองเมาะตะมะ แล้วพาลัทธิลังกาวงศ์เข้ามาประเทศนี้ทางเมืองเชียงใหม่ พวกพระสงฆ์ไทยนำลัทธิลังกาวงศ์มาตั้งที่เมืองนครศรีธรรมราช แล้วแพร่หลายขึ้นมาถึงเมืองสุโขทัยอีกทางหนึ่ง ในสมัยเมื่อไทยได้เป็นใหญ่ในไทยประเทศ กำลังลัทธิลังกาวงศ์แรกเข้ามารุ่งเรืองในประเทศนี้ ไทยก็รับนับถือลัทธิลังกาวงศ์ ข้อนี้มีปรากฏอยู่ในจารึกของพระเจ้ารามคำแหงมหาราชว่า สังฆนายกในกรุงสุโขทัยล้วนมาแต่เมืองนครศรีธรรมราช ก็คือ พระสงฆ์ที่ถือลัทธิลังกาวงศ์นั้นเอง พระพุทธศาสนาลัทธิลังกาวงศ์นั้นถือคติอย่างหีนยาน พระไตรปิฎกก็เป็นภาษามคธ เมื่อไทยรับถือลัทธิลังกาวงศ์ พระสงฆ์ไทยจึงเลิกศึกษาพระธรรมวินัยในภาษาสันสกฤตอย่างแต่ก่อน เปลี่ยนเป็นศึกษาภาษามคธแต่นั้นมา แต่ภาษาสันสกฤตยังคงใช้อยู่ในฝ่ายฆราวาส ข้อนี้พึงเห็นเค้าเงื่อนได้จนในสมัยใกล้กับปัจจุบัน เช่น ในการแปลพระปริยัติธรรม แปลศัพท์ "สตฺถา" ว่า "พระศาสดา" ดังนี้ ก็คือ แปลภาษามคธที่ใช้ขึ้นใหม่เป็นภาษาสันสกฤตซึ่งใช้มาแต่เดิม เห็นได้เป็นสำคัญ ส่วนสงฆมณฑลนั้น เมื่อผู้คนนับถือลัทธิลังกาวงศ์มากขึ้น แม้ในประเทศสยามพระเจ้าแผ่นดินมิได้บังคับให้พระสงฆ์นิกายเดิมบวชแปลงเป็นลังกาวงศ์เหมือนอย่างเช่นบังคับในประเทศรามัญก็ดี เมื่อจำเนียรกาลนานมา พระสงฆ์ที่ถือลัทธินิกายเดิมก็น้อยลงทุกที จนที่สุดรวมเป็นนิกายเดียวกัน (คือ ที่เราเรียกกันทุกวันนี้ว่า "มหานิกาย") ถึงกระนั้น ลักษณะการที่จัดสงฆมณฑลแต่โบราณก็ยังปรากฏเค้าเงื่อนอยู่ตามเรื่องตำนานที่กล่าวมาที่แบ่งเป็น "คณะเหนือ" คือ พวกนิกายเดิม คณะหนึ่ง "คณะใต้" คือ พวกนิกายลังกาวงศ์ที่ขึ้นมาจากนครศรีธรรมราช คณะหนึ่ง ยังมีเค้าเงื่อนอยู่จนทุกวันนี้ ส่วนพระสงฆ์นิกายธรรมยุติกานั้นเพิ่งเกิดขึ้นใหม่ เป็นของพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงตั้งขึ้นเมื่อยังทรงผนวชอยู่ในรัชกาลที่ ๓ กรุงรัตนโกสินทร์ เพื่อจะประพฤติพระธรรมวินัยให้ถี่ถ้วนเคร่งครัดกว่าที่พระสงฆ์ประพฤติอยู่เป็นสามัญในสมัยนั้น มีผู้เลื่อมใสบวชเรียนในสำนักพระสงฆ์ธรรมยุติกามาก จึงได้เป็นนิกายหนึ่งต่อมาจนทุกวันนี้ ลักษณะการปกครองคณะสงฆ์แต่โบราณ พระเจ้าแผ่นดินทรงตั้งพระเถรานุเถระให้มียศและราชทินนาม และโปรดให้มีอำนาจที่จะปกครองบังคับบัญชาพระภิกษุสงฆ์ผู้น้อย มีทำเนียบสงฆ์อยู่ส่วนหนึ่ง คล้ายกับทำเนียบตำแหน่งกระทรวงราชการฝ่ายฆราวาส คือ มีสมเด็จพระสังฆราชเป็นใหญ่ในสมณมณฑล รองลงมา สมเด็จพระราชาคณะเจ้าคณะใหญ่ แล้วถึงพระราชาคณะ และพระครูฐานานุกรมเป็นอันดับกัน กำหนดสงฆ์เป็นสองฝ่ายตามพระพุทธนิยม คือ ฝ่ายคันถธุระ และฝ่ายวิปัสสนาธุระ ฝ่ายคันถธุระถือเป็นหน้าที่ที่จะสั่งสอนพระพุทธศาสนาให้แพร่หลายถาวร หลักของพระพุทธศาสนาก็คือคัมภีร์พระไตรปิฎกเป็นมคธภาษา เพราะฉะนั้น เบื้องต้นจองการที่จะบำเพ็ญกิจฝ่ายคันถธุระจึงต้องเรียนภาษามคธให้รู้แตกฉาน เพื่อจะได้สามารถอ่านพระไตรปิฎกรอบรู้พระธรรมวินัยได้ การเรียนภาษามคธเป็นสำคัญดังกล่าวมา พระเจ้าแผ่นดินจึงทรงอุดหนุนทำนุบำรุงการเล่าเรียนภาษามคธ พระภิกษุองค์ใดเล่าเรียนรอบรู้สอบได้ก็ทรงตั้งเป็นมหาบาเรียนเป็นชั้นกันตามคุณธรรม และทรงเลือกพระสงฆ์ในพวกเปรียญเป็นพระราชาคณะเป็นพื้น ส่วนวิปัสสนาธุระนั้นถือกิจที่จะกระทำจิตใจให้ผ่องพ้นกิเลสความเศร้าหมองเป็นที่ตั้ง พระภิกษุสงฆ์องค์ใดรอบรู้วิธีสมถภาวนา สามารถในทางวิปัสสนาธุระ พระเจ้าแผ่นดินก็ทรงตั้งแต่งเป็นพระราชาคณะฝ่ายสมถะ คนทั้งหลายก็พากันนิยม แต่มักนับถือไปในทางว่าศักดิ์สิทธิ์
ถ้าว่าถึงการปกครองที่เกี่ยวข้องกันในระหว่างศาสนากับบ้านเมืองมีหลักเรียกว่า พุทธจักร อย่างหนึ่ง อาณาจักร อย่างหนึ่ง พุทธจักร คือ การรักษาพระธรรมวินัยให้ถูกต้องตามพระพุทธเจ้าบัญญัตินั้นเป็นใหญ่อยู่แก่พระสงฆ์ แม้พระเจ้าแผ่นดินก็ไม่ใช้พระราชอำนาจบังคับบัญชา ข้อนี้พึงเห็นเช่นการมีพระราชปุจฉา ถ้าพระสงฆ์พร้อมกันถวายวิสัชนาว่าพระธรรมวินัยเป็นอย่างไร ถึงไม่ทรงพระราชดำริเห็นชอบ ก็ทรงอนุมัติตามไม่ฝ่าฝืน จะยกเป็นตัวอย่าง ดังเมื่อพระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกทรงพระราชดำริจะเอาพระพุทธรูปพระศรีสรรเพชญ พระยืนองค์ใหญ่ในกรุงศรีอยุธยาซึ่งพม่าเผาทำลายเหลือแต่ซาก มาหล่อเป็นพระพุทธรูปองค์ใหม่ มีพระราชปุจฉา พระราชาคณะทั้งปวงถวายวิสัชนาว่า ถึงทำลายก็ยังเป็นรูปพระพุทธเจ้าอยู่ จะเอามาทำลายหล่อหลอมนั้นไม่ควร ก็ทรงปฏิบัติตาม ส่วนอาณาจักรนั้น คือ การปกครองในทางโลก เบื้องต้นแต่การตั้งตำแหน่งพระสงฆ์ตลอดจนการที่พระสงฆ์จะต้องประพฤติตามราชกำหนดกฎหมายบ้านเมืองอยู่ในพระราชอำนาจของพระเจ้าแผ่นดินทั้งสิ้น ยกตัวอย่างดังเช่น ผู้ประพฤติเป็นโจรผู้ร้ายเสี้ยนหนามแผ่นดิน หรือฝ่าฝืนพระราชกำหนดกฎหมายด้วยประการอย่างอื่น ถึงจะถือเพศเป็นพระภิกษุ ก็หาพ้นพระราชอาชญาไปได้ไม่
ส่วนศาสนาไสยศาสตร์ของพวกพราหมณ์นั้นมีหลักฐานปรากฏว่า ได้รับความทำนุบำรุงตั้งแต่ครั้งกรุงสุโขทัยเป็นราชธานีสืบมาจนปัจจุบันนี้ เหตุด้วยไสยศาสตร์ที่มาถือกันในประเทศนี้มิได้เป็นปฏิปักษ์กับพระพุทธศาสนา หรือจะว่าเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันกับพระพุทธศาสนาก็ว่าได้ พระสงฆ์ในฝ่ายพระพุทธศาสนาสั่งสอนในทางธรรมปฏิบัติ ฝ่ายพราหมณ์สั่งสอนขนบธรรมเนียมบ้านเมืองและนิติศาสตร์ราชประเพณีเป็นประโยชน์ในทางโลก แม้พระเป็นเจ้าในศาสนาไสยศาสตร์ เช่น พระอิศวร พระนารายณ์ ไทยก็รับนับถืออย่างเช่นเทวดาในชั้นฟ้าอันมีในคติพระพุทธศาสนา ไม่ขัดข้องต่อกัน จึงได้สร้างเทวรูปเหล่านั้นและทำเทวสถานสำหรับบ้านเมืองมีสืบมาจนกาลบัดนี้