คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๙๗/๒๕๕๓

เรื่อง คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย (คำร้องอุทธรณ์คำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา) 
ผู้ฟ้องคดียื่นคำร้องอุทธรณ์คำสั่งในคดีหมายเลขดำที่ ๔๘๔/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๔๙๕/๒๕๕๓ ของศาลปกครองชั้นต้น (ศาลปกครองกลาง)
คดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า รัฐสภาได้เคยพิจารณาให้ความเห็นชอบกรอบการเจรจาสำรวจและจัดทำหลักเขตแดนทางบกไทย-กัมพูชา ตลอดแนว ในกรอบของคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมไทย-กัมพูชา และกลไกอื่น ๆ ภายใต้กรอบนี้ ในคราวประชุมร่วมกันของรัฐสภา ครั้งที่ ๕ (สมัยสามัญนิติบัญญัติ) เมื่อวันอังคารที่ ๒๘ ตุลาคม ๒๕๕๑ ตามที่คณะรัฐมนตรี โดยรองนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ ในขณะนั้น (นายสมพงษ์ อมรวิวัฒน์) เป็นผู้เสนอ ต่อมา นายกรัฐมนตรี (นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ) ได้มีหนังสือสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ นร ๐๕๐๓/๑๑๕๖๔ ลงวันที่ ๒ กรกฎาคม ๒๕๕๒ ถึงประธานรัฐสภาเพื่อเสนอบันทึกการประชุมคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมไทย-กัมพูชา ตามที่คณะรัฐมนตรีได้ให้ความเห็นชอบ รวม ๓ ฉบับ คือ (๑) บันทึกการประชุมคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมไทย-กัมพูชา สมัยวิสามัญ ณ เมืองเสียมราฐ วันที่ ๑๐ ถึงวันที่ ๑๒ พฤศจิกายน ๒๕๕๑ (๒) บันทึกการประชุมคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมไทย-กัมพูชา ครั้งที่ ๔ ณ กรุงเทพมหานคร วันที่ ๓ ถึงวันที่ ๔ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๒ และ (๓) บันทึกการประชุมคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมไทย-กัมพูชา สมัยวิสามัญ ณ กรุงพนมเปญ วันที่ ๖ ถึงวันที่ ๘ เมษายน ๒๕๕๒ เพื่อให้รัฐสภาให้ความเห็นชอบตามมาตรา ๑๙๐ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ต่อไป ประธานรัฐสภาได้มีการนัดประชุมรัฐสภา (สมัยสามัญทั่วไป) ในวันอังคารที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๓ โดยกำหนดเรื่องดังกล่าวไว้ในระเบียบวาระ ๓.๑ เรื่อง รายงานผลการพิจารณารายงานการประชุมลับเรื่อง กรอบการเจรจา สำรวจ และจัดทำหลักเขตแดนทางบก ไทย-กัมพูชา ตลอดแนว ในกรอบของคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมไทย-กัมพูชา และกลไกอื่น ๆ ภายใต้กรอบนี้ ในคราวประชุมร่วมกันของรัฐสภา ครั้งที่ ๕ (สมัยสามัญนิติบัญญัติ) วันอังคารที่ ๒๘ ตุลาคม ๒๕๕๑ ซึ่งคณะกรรมาธิการกิจการสภาผู้แทนราษฎรพิจารณาเสร็จแล้ว ตามหนังสือสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร ด่วนที่สุด ที่ สผ ๐๐๑๔/ร ๓๘ ลงวันที่ ๑๒ มีนาคม ๒๕๕๓ ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างในคำฟ้องว่า คำสั่งนัดประชุมรัฐสภาของประธานรัฐสภา เป็นผลมาจากการดำเนินการของฝ่ายบริหาร โดยผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเสนอเรื่องดังกล่าวเข้าสู่กระบวนการพิจารณาของรัฐสภาอันเป็นการผิดหลักนิติธรรมและขัดต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย เพราะเป็นการนำผลการดำเนินงานของกลไกรัฐที่เกิดขึ้นโดยไม่ผ่านรัฐสภาตามมาตรา ๑๙๐ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ หรือตามมาตรา ๒๒๔ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาเสนอต่อรัฐสภา กล่าวคือ เป็นการอ้างอิงบันทึกช่วยจำ (Memorandum of Understanding : MOU) ในปี ๒๕๔๓ ที่ลงนามโดยรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงการต่างประเทศ (ม.ร.ว.สุขุมพันธุ์ บริพัตร) แห่งราชอาณาจักรไทย กับนาย วาร์ คิม ฮง ที่ปรึกษารัฐบาลผู้รับผิดชอบกิจการชายแดนแห่งราชอาณาจักรกัมพูชา โดยในบันทึกช่วยจำดังกล่าวใช้พื้นฐานกฎหมายที่อ้างอิงแผนที่มาตราส่วน ๑ : ๒๐๐,๐๐๐ อันเป็นแผนที่ที่ประเทศฝรั่งเศสจัดทำฝ่ายเดียว ผู้ฟ้องคดีเห็นว่ากรอบการเจรจา สำรวจและจัดทำหลักเขตแดนทางบกตลอดแนวในกรอบของคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมไทย-กัมพูชาก็ดี กลไกอื่น ๆ ภายใต้กรอบนี้ก็ดี แผนแม่บทก็ดี รวมตลอดถึง TOR 2546 ที่ผ่านความเห็นชอบของรัฐสภาด้วยคะแนนเสียง ๔๐๙ : ๗ เสียง เมื่อวันที่ ๒๘ ตุลาคม ๒๕๕๑ ล้วนขัดต่อรัฐธรรมนูญ เพราะบันทึกช่วยจำ (MOU) เมื่อปี ๒๕๔๓ เกิดขึ้นตามอำนาจฝ่ายบริหารเท่านั้นโดยมิได้ผ่านความเห็นชอบของรัฐสภา ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองก่อให้เกิดผลกระทบอย่างรุนแรงต่อความมั่นคงของรัฐทุกด้าน ไม่ว่าจะเป็นด้านอธิปไตยและดินแดน ด้านเศรษฐกิจ ด้านสังคม
ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่ง ดังนี้ 
๑. กำหนดวิธีการเพื่อคุ้มครองชั่วคราว ไม่ให้ฝ่ายบริหารใช้ประโยชน์ใด ๆ จากรายงานผลการพิจารณารายงานการประชุมลับ เรื่องกรอบการเจรจาสำรวจและจัดทำหลักเขตแดนทางบกไทย-กัมพูชา ตลอดแนว ในกรอบของคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมไทย-กัมพูชา และกลไกอื่น ๆ ภายใต้กรอบนี้ และบันทึกรายงานการประชุม JBC นับตั้งแต่วันที่ ๒๘ ตุลาคม ๒๕๕๑ ถึงปัจจุบัน และร่างข้อตกลงชั่วคราวไทย-กัมพูชา ณ กรุงพนมเปญ ลงวันที่ ๖ เมษายน ๒๕๕๒
๒. เพิกถอนบันทึกความเข้าใจ (MOU) ระหว่างไทย-กัมพูชา ลงวันที่ ๑๔ มิถุนายน ๒๕๔๓ ซึ่งอ้างอิงแผนที่ ๑ : ๒๐๐,๐๐๐ โดยสำคัญว่าเป็นแผนที่ซึ่งจัดทำขึ้นตามผลงานของคณะกรรมการปักปันเขตแดนระหว่างสยามกับอินโดจีน 
๓. เพิกถอนกรอบการเจรจาสำรวจและจัดทำเขตแดนทางบกไทย-กัมพูชา ที่ผ่านความเห็นชอบของรัฐสภาเมื่อวันที่ ๒๘ ตุลาคม ๒๕๕๑ เนื่องจากในเอกสารประกอบการชี้แจงวาระดังกล่าวปรากฏว่ามีแผนที่ ๑ : ๒๐๐,๐๐๐ อยู่ด้วย
๔. เพิกถอนร่างข้อตกลงชั่วคราวไทย-กัมพูชา ณ กรุงพนมเปญ ลงวันที่ ๖ เมษายน ๒๕๕๒
๕. เพิกถอนคำแถลงการณ์ร่วมไทย-กัมพูชา ในโอกาสการเยือนราชอาณาจักรกัมพูชาอย่างเป็นทางการของนายกรัฐมนตรี (พันตำรวจโท ทักษิณ ชินวัตร) ลงวันที่ ๑๘ มิถุนายน ๒๕๔๔ เนื่องจากเป็นการยืนยันอนุมัติ MOU ๒๕๔๔ ระหว่างราชอาณาจักรไทยกับกัมพูชา ลงวันที่ ๑๘ มิถุนายน ๒๕๔๔
๖. เพิกถอนรายงานผลการพิจารณารายงานการประชุมลับ เรื่อง กรอบการเจรจา สำรวจและจัดทำหลักเขตแดนทางบก ไทย-กัมพูชา ตลอดแนว ในกรอบของคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมไทย-กัมพูชา และกลไกอื่น ๆ ภายใต้กรอบนี้ ในคราวประชุมร่วมกันของรัฐสภา ครั้งที่ ๕ (สมัยสามัญนิติบัญญัติ) วันอังคารที่ ๒๘ ตุลาคม ๒๕๕๑ ซึ่งคณะกรรมาธิการกิจการสภาผู้แทนราษฎรพิจารณาเสร็จแล้ว 
ศาลปกครองชั้นต้นพิจารณาแล้ว เห็นว่า โดยที่มาตรา ๑๙๐ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ บัญญัติว่า พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการทำหนังสือสัญญาสันติภาพ สัญญาสงบศึก และสัญญาอื่น กับนานาประเทศหรือกับองค์การระหว่างประเทศiวรรคสอง บัญญัติว่า หนังสือสัญญาใดมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทย หรือเขตพื้นที่นอกอาณาเขตซึ่งประเทศไทยมีสิทธิอธิปไตยหรือมีเขตอำนาจตามหนังสือสัญญาหรือตามกฎหมายระหว่างประเทศ หรือจะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามหนังสือสัญญา หรือมีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง หรือมีผลผูกพันด้านการค้า การลงทุน หรืองบประมาณของประเทศอย่างมีนัยสำคัญ ต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา ในการนี้ รัฐสภาจะต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายในหกสิบวันนับแต่วันที่ได้รับเรื่องดังกล่าว วรรคสาม บัญญัติว่า ก่อนการดำเนินการเพื่อทำหนังสือสัญญากับนานาประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศตามวรรคสอง คณะรัฐมนตรีต้องให้ข้อมูลและจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน และต้องชี้แจงต่อรัฐสภาเกี่ยวกับหนังสือสัญญานั้น ในการนี้ ให้คณะรัฐมนตรีเสนอกรอบการเจรจาต่อรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบด้วย วรรคสี่ บัญญัติว่า เมื่อลงนามในหนังสือสัญญาตามวรรคสองแล้ว ก่อนที่จะแสดงเจตนาให้มีผลผูกพัน คณะรัฐมนตรีต้องให้ประชาชนสามารถเข้าถึงรายละเอียดของหนังสือสัญญานั้น และในกรณีที่การปฏิบัติตามหนังสือสัญญาดังกล่าวก่อให้เกิดผลกระทบต่อประชาชนหรือผู้ประกอบการขนาดกลางและขนาดย่อม คณะรัฐมนตรีต้องดำเนินการแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบนั้นอย่างรวดเร็ว เหมาะสม และเป็นธรรม วรรคห้า บัญญัติว่า ให้มีกฎหมายว่าด้วยการกำหนดขั้นตอนและวิธีการจัดทำหนังสือสัญญาที่มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง หรือมีผลผูกพันด้านการค้า หรือการลงทุน อย่างมีนัยสำคัญ รวมทั้งการแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตามหนังสือสัญญาดังกล่าวโดยคำนึงถึงความเป็นธรรมระหว่างผู้ที่ได้ประโยชน์กับผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตามหนังสือสัญญานั้นและประชาชนทั่วไป วรรคหก บัญญัติว่า ในกรณีที่มีปัญหาตามวรรคสอง ให้เป็นอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญที่จะวินิจฉัยชี้ขาด โดยให้นำบทบัญญัติตามมาตรา ๑๕๔ (๑) มาใช้บังคับกับการเสนอเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญโดยอนุโลม สำหรับการฟ้องคดีปกครองนั้น มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีที่มีการฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร หรือคดีที่มีการฟ้องเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร หรือคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง คดีนี้เมื่อพิจารณาหนังสือสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ นร ๐๕๐๓/๑๑๕๖๔ ลงวันที่ ๒ กรกฎาคม ๒๕๕๒ ที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ลงนามถึงประธานรัฐสภา เห็นว่าเป็นการเสนอบันทึกการประชุมคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมไทย-กัมพูชา ตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ให้ความเห็นชอบ รวม ๓ ฉบับ คือ บันทึกการประชุมคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมไทย-กัมพูชา สมัยวิสามัญ ณ เมืองเสียมราฐ วันที่ ๑๐ ถึงวันที่ ๑๒ พฤศจิกายน ๒๕๕๑ บันทึกการประชุมคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมไทย-กัมพูชา ครั้งที่ ๔ ณ กรุงเทพมหานคร วันที่ ๓ ถึงวันที่ ๔ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๒ และบันทึกการประชุมคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมไทย-กัมพูชา สมัยวิสามัญ ณ กรุงพนมเปญ วันที่ ๖ ถึงวันที่ ๘ เมษายน ๒๕๕๒ เพื่อให้รัฐสภาเห็นชอบตามมาตรา ๑๙๐ วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐iภายหลังจากที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้เสนอกรอบการเจรจาสำรวจและจัดทำหลักเขตแดนทางบก ไทย-กัมพูชา ตลอดแนว ในกรอบของคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมไทย-กัมพูชา และกลไกอื่น ๆ ภายใต้กรอบนี้ต่อรัฐสภา ซึ่งรัฐสภาในคราวประชุมร่วมกันของรัฐสภา ครั้งที่ ๕ (สมัยสามัญนิติบัญญัติ) ได้ให้ความเห็นชอบเมื่อวันที่ ๒๘ ตุลาคม ๒๕๕๑iตามมาตรา ๑๙๐ วรรคสาม ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ แล้ว การดำเนินงานของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองดังกล่าวจึงอยู่ในขั้นตอนการเสนอต่อรัฐสภา เพื่อให้รัฐสภาตรวจสอบตามที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยบัญญัติไว้ ซึ่งประธานรัฐสภาได้มีคำสั่งให้บรรจุในระเบียบวาระ ๓.๑ เรื่อง รายงานผลการพิจารณารายงานการประชุมลับเรื่อง กรอบการเจรจาสำรวจและจัดทำหลักเขตแดนทางบก ไทย-กัมพูชา ตลอดแนว ในกรอบของคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมไทย-กัมพูชา และกลไกอื่น ๆ ภายใต้กรอบนี้ ในคราวประชุมร่วมกันของรัฐสภา ครั้งที่ ๕ (สมัยสามัญนิติบัญญัติ) วันอังคารที่ ๒๘ ตุลาคม ๒๕๕๑ ซึ่งคณะกรรมาธิการกิจการสภาผู้แทนราษฎรพิจารณาเสร็จแล้ว และนัดประชุมร่วมกันของรัฐสภาในวันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๓ ตามหนังสือสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร ด่วนที่สุดที่ สผ ๐๐๑๔/ร ๓๘ ลงวันที่ ๑๒ มีนาคม ๒๕๕๓ เมื่อรัฐสภาให้ความเห็นชอบแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจึงจะสามารถลงนามผูกพันเกี่ยวกับเขตแดนทางบก ไทย-กัมพูชา ต่อไปตามมาตรา ๑๙๐ วรรคสี่ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ดังนั้น การดำเนินงานของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองดังกล่าว และการพิจารณาให้ความเห็นชอบของรัฐสภา จึงเป็นขั้นตอนการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย หาใช่เป็นขั้นตอนการใช้อำนาจทางปกครองของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างไม่ กรณีข้อพิพาทของผู้ฟ้องคดีจึงมิใช่ข้อพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่ศาลจะรับคดีนี้ไว้พิจารณาได้ เมื่อศาลไม่อาจรับคดีนี้ไว้พิจารณาแล้ว จึงไม่จำต้องวินิจฉัยคำขอให้ศาลกำหนดมาตรการหรือวิธีการคุ้มครองชั่วคราวก่อนการพิพากษาของผู้ฟ้องคดีอีกต่อไป ด้วยเหตุผลดังกล่าว ศาลปกครองชั้นต้นจึงมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องนี้ไว้พิจารณาและให้จำหน่ายคดีออกจากสารบบความ
ผู้ฟ้องคดียื่นคำร้องอุทธรณ์คำสั่งของศาลปกครองชั้นต้นที่ไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา ความว่า ผู้ฟ้องคดีไม่เห็นพ้องด้วยที่ศาลปกครองชั้นต้นวินิจฉัยว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เสนอบันทึกการประชุมคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมไทย-กัมพูชา ตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เห็นชอบรวม ๓ ฉบับ เพื่อให้รัฐสภาให้ความเห็นชอบตามมาตรา ๑๙๐ วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ นั้น อยู่ในขั้นตอนการเสนอต่อรัฐสภา เป็นขั้นตอนการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ หาใช่เป็นขั้นตอนการใช้อำนาจทางปกครองไม่ จึงมิใช่ข้อพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๕๒ จึงไม่อาจรับคำฟ้องไว้พิจารณา นั้น ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีมีนัยสำคัญมากกว่ากรณีตามมาตรา ๑๙๐ วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ กล่าวคือ ตั้งแต่รัฐบาลชุดที่มีนายสมัคร สุนทรเวช ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีมาจนถึงปัจจุบันที่นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีได้มีการดำเนินการโดยใช้อำนาจทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่ หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่สุจริต หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ จนมีพันธะผูกพันต่อประเทศชาติ แม้จะได้รับทราบข้อมูลความคิดเห็นและการตักเตือนจากประชาชนและผู้อื่น ถึงแม้ยังไม่อาจพบความเสียหายต่อประเทศอย่างชัดเจน แต่ก็มีการวิเคราะห์ว่าพันธะผูกพันนั้นจะทำให้เกิดผลเสียและหากปล่อยเวลาให้เนิ่นนานออกไปดังเช่นกรณีแถลงการณ์ร่วมไทย-กัมพูชา-ยูเนสโก ๑๘ มิถุนายน ๒๕๕๑ ก็จะยิ่งยากต่อการแก้ไขเยียวยา ยิ่งไปกว่านั้นผลเสียดังกล่าวยังผูกโยงกันมาทุกรัฐบาลจนถึงปัจจุบันก็ยังมีการเพิกเฉยมิได้แก้ไข ซ้ำยังมีข้อตกลงยืนยันในพันธะผูกพันนั้นต่อมา หากไม่อาจขอพึ่งอำนาจศาลปกครองพิจารณาให้ฝ่ายบริหารหรือหน่วยงานทางปกครองยุติการดำเนินการทางปกครองและใช้อำนาจทางปกครองที่ไม่ชอบดังกล่าว ก็จะเกิดผลเสียหายต่อประโยชน์ของประเทศชาติอย่างรุนแรงขึ้นต่อไปโดยไม่อาจหยุดยั้งได้ นอกจากนั้น ผู้ฟ้องคดียังเห็นว่าการสนับสนุนและการปฏิบัติของรัฐบาลไทยตามข้อตกลงกับกัมพูชาและยูเนสโกในการขึ้นทะเบียนปราสาทพระวิหารเป็นมรดกโลกของกัมพูชา เป็นเรื่องที่มีปัญหาเกี่ยวกับความไม่สุจริตต่อประโยชน์ส่วนรวม และในส่วนบันทึกช่วยจำ (Memorandum of Understanding : MOU) ฉบับต่าง ๆ แถลงการณ์ระหว่างประเทศฉบับต่าง ๆ และร่างข้อตกลงระหว่างประเทศฉบับอื่น ๆ ที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างในคำฟ้องเป็นเรื่องการใช้อำนาจทางปกครองและเป็นผลการดำเนินการที่เป็นพันธะผูกพันของการใช้อำนาจทางปกครอง ส่วนขั้นตอนการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญนั้นเป็นเพียงการรับรองผลการดำเนินการที่ผิดพลาดขัดต่อประโยชน์ส่วนรวมของประเทศ การนำผลการดำเนินการที่ผิดพลาดดังกล่าวไปใช้และทำให้เป็นพันธะผูกพันของประเทศชาติต่างหากที่แสดงให้เห็นว่าเป็นเรื่องการใช้อำนาจทางปกครองที่ไม่ชอบ ศาลปกครองจึงชอบที่จะรับคดีนี้ไว้พิจารณาเพื่อแก้ไขเยียวยาความเดือดร้อนเสียหายให้แก่ประเทศชาติ
สำหรับประเด็นที่ศาลปกครองชั้นต้นเห็นว่าการดำเนินงานของผู้ถูกฟ้องคดีและการพิจารณาให้ความเห็นชอบของรัฐสภาเป็นขั้นตอนการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญหาใช่เป็นขั้นตอนการใช้อำนาจทางปกครองของผู้ถูกฟ้องคดีไม่นั้น ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า ในกรณีนี้หากเป็นเรื่องปกติที่ไม่ซับซ้อนและไม่มีข้อผิดพลาดจากการใช้อำนาจปกครองที่ต่อเนื่องกันดังกล่าวข้างต้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จะเสนอเรื่อง บันทึกการประชุมคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมไทย-กัมพูชา รวม ๓ ฉบับ ขอความเห็นชอบจากรัฐสภาก็เป็นเรื่องที่ถูกต้องตามขั้นตอนการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แต่ในกรณีนี้การเสนอบันทึก ๓ ฉบับ กลับมีเอกสารร่างข้อตกลงชั่วคราวระหว่างรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรกัมพูชากับรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรไทย ว่าด้วยปัญหาชายแดนไทยในพื้นที่ (ไทย-ปราสาทพระวิหาร) (กัมพูชา-ปราสาทเปรียะวีเฮียร์) ณ กรุงพนมเปญ ลงวันที่ ๖ เมษายน ๒๕๕๒ แนบไว้ด้วย โดยมีข้อน่าสังเกตว่าไม่ได้ระบุให้ชัดเจนว่าเป็นเอกสารที่ส่งมาด้วยหรือเอกสารที่อ้างถึงแต่อย่างใด หากรัฐสภาให้ความเห็นชอบบันทึกทั้ง ๓ ฉบับ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าร่างข้อตกลงชั่วคราวฉบับดังกล่าวก็อาจมีผลในประการที่จะก่อให้เกิดความเสียหายต่อประเทศชาติได้
ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า ร่างข้อตกลงชั่วคราวระหว่างรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรกัมพูชากับรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรไทย ว่าด้วยปัญหาชายแดนไทยในพื้นที่ (ไทย-ประสาทพระวิหาร) (กัมพูชา-ปราสาทเปรียะวีเฮียร์) ณ กรุงพนมเปญ ลงวันที่ ๖ เมษายน ๒๕๕๒ มีนัยสำคัญ ดังนี้ ๑) ร่างข้อตกลงชั่วคราวฉบับนี้มีเนื้อหาเช่นเดียวกับแถลงการณ์ร่วมไทย-กัมพูชา-ยูเนสโก ลงวันที่ ๑๘ มิถุนายน ๒๕๕๑ ซึ่งมีการยืนยันที่สำคัญเรื่องการใช้ประโยชน์ที่ดินตามแผนที่มาตราส่วน ๑ : ๒๐๐,๐๐๐ ของกัมพูชาตลอดแนวชายแดนไทย-กัมพูชา และการใช้พื้นที่ ๔.๖ ตารางกิโลเมตร เป็นพื้นที่กันชนและพื้นที่พัฒนาร่วม ของการขึ้นทะเบียนปราสาทพระวิหารเป็นมรดกโลกของกัมพูชา ๒) ร่างข้อตกลงชั่วคราวฉบับนี้คือหลักฐานที่กัมพูชาต้องการนำไปยืนยันต่อคณะกรรมการมรดกโลก (UNESCO WHC) ถึงผลการเจรจาอย่างสันติระหว่างไทย-กัมพูชา เข้าเงื่อนไขการขึ้นทะเบียนมรดกโลกว่าต้องเป็นมรดกที่อยู่ในดินแดนที่ไม่มีภาวะสงคราม ๓) ร่างข้อตกลงชั่วคราวนี้จะมีผลใช้บังคับในวันที่มีการแลกเปลี่ยนหนังสือแจ้งภาคีแต่ละฝ่ายว่าได้ดำเนินการตามกระบวนการกฎหมายภายในของตนเสร็จสิ้นแล้ว ๔) ร่างข้อตกลงชั่วคราวฉบับนี้ไม่ได้ผ่านการทำประชาพิจารณ์รับฟังความคิดเห็นของประชาชนก่อนนำเข้ากระบวนการพิจารณาในรัฐสภาตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ๕) เนื้อหาของร่างข้อตกลงฉบับนี้ขัดต่อคำพิพากษาของศาลรัฐธรรมนูญและศาลปกครองกลาง ๖) ร่างข้อตกลงชั่วคราวฉบับนี้ได้จัดทำขึ้นจากการใช้อำนาจทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อผู้ฟ้องคดีและภาคประชาชนผู้ลงนามร่วมกันประมาณ ๑,๕๐๐ คน ได้รับรู้เรื่องนี้ จึงได้ทำหนังสือร้องขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถอนเรื่องบันทึกการประชุมคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมไทย-กัมพูชา ๓ ฉบับ และข้อตกลงชั่วคราวฉบับดังกล่าว ออกจากการประชุมในวันที่ ๒๘ ตุลาคม ๒๕๕๒ รวมทั้งขอให้พิจารณาดำเนินการเพื่อให้มีการยกเลิกมติที่ฝ่ายบริหารสมัยที่นายสมชาย วงศ์สวัสดิ์ ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี เสนอขอความเห็นชอบจากรัฐสภาเมื่อวันที่ ๒๘ ตุลาคม ๒๕๕๑ เพราะเห็นว่าเป็นการประชุมและการลงมติที่ฝ่ายบริหารปิดบังและบิดเบือนข้อมูล ทั้งนี้ ภาคประชาชนได้ออกแถลงการณ์ต่อสาธารณะเสนอปัญหาเข้าอนุกรรมาธิการส่งเสริมภาคประชาชนมีส่วนร่วมป้องกันการทุจริตและตรวจสอบการดำเนินการของรัฐ รวมทั้งได้ทำหนังสือแจ้งปัญหาต่อประธานวุฒิสภา และได้รับการตอบรับจากกลุ่มพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตย โดยออกแถลงการณ์และทำหนังสือคัดค้านไปยังผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่เพียงเพิกเฉยต่อการชี้เบาะแสและการเสนอข้อมูลความคิดเห็นของประชาชน กลับดำเนินการต่อไปโดยใช้อำนาจทางปกครองเสนอเรื่องดังกล่าวให้ฝ่ายนิติบัญญัติประชุมอีกครั้งหนึ่งตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญในวันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๓ ซึ่งภาคประชาชนเห็นว่าการดำเนินการดังกล่าวเป็นกระบวนการดำเนินการของฝ่ายปกครองที่ไม่ชอบ มีการปิดบังอำพรางโดยต่อเนื่องตลอดมาในรัฐบาลแต่ละสมัย โดยมีเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อนเกี่ยวกับเรื่องพลังงานในอ่าวไทยและอื่น ๆ เป็นมูลเหตุ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการนำเรื่องเสนอรัฐสภาตามขั้นตอนการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญในเรื่องนี้ เป็นวิธีการหรือความพยายามของรัฐบาลที่จะแก้ไขข้อผิดพลาดโดยแสดงให้ประชาชนเห็นว่าได้ดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการของรัฐธรรมนูญแล้วเท่านั้น แต่ผลของการกระทำดังกล่าวมิได้มุ่งแก้ไขผลเสียหายที่ประเทศไทยมีพันธะผูกพัน หากแต่ยังมุ่งที่จะธำรงไว้ซึ่งพันธะผูกพันดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการกระทำดังกล่าวเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่ไม่ถูกต้องตามกฎหมาย ขอศาลปกครองสูงสุดรับคดีนี้ไว้พิจารณาพิพากษา
ศาลปกครองสูงสุดได้พิจารณาคำร้องอุทธรณ์และข้อเท็จจริงในสำนวนคดีแล้ว เห็นว่า คดีมีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยว่าคำร้องอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดีที่คัดค้านคำสั่งของศาลปกครองชั้นต้นที่ไม่รับคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีไว้พิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่ง มีเหตุผลรับฟังได้หรือไม่
คดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเสนอบันทึกการประชุมคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมไทย-กัมพูชา ตามที่คณะรัฐมนตรีได้ให้ความเห็นชอบ รวม ๓ ฉบับ คือ (๑) บันทึกการประชุมคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมไทย-กัมพูชา สมัยวิสามัญ ณ เมืองเสียมราฐ วันที่ ๑๐ ถึงวันที่ ๑๒ พฤศจิกายน ๒๕๕๑ (๒) บันทึกการประชุมคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมไทย-กัมพูชา ครั้งที่ ๔ ณ กรุงเทพมหานคร วันที่ ๓ ถึงวันที่ ๔ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๒ และ (๓) บันทึกการประชุมคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมไทย-กัมพูชา สมัยวิสามัญ ณ กรุงพนมเปญ วันที่ ๖ ถึงวันที่ ๘ เมษายน ๒๕๕๒ เพื่อให้รัฐสภาให้ความเห็นชอบตามมาตรา ๑๙๐ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ เข้าสู่กระบวนการพิจารณาของรัฐสภาอันเป็นการผิดหลักนิติธรรมและขัดต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย เพราะเป็นการนำผลการดำเนินงานของกลไกรัฐที่เกิดขึ้นโดยไม่ผ่านรัฐสภาตามมาตรา ๑๙๐ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ หรือตามมาตรา ๒๒๔ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาเสนอต่อรัฐสภา กล่าวคือ เป็นการอ้างอิงบันทึกช่วยจำ (Memorandum of Understanding : MOU) ในปี ๒๕๔๓ ที่ลงนามโดยรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงการต่างประเทศ (ม.ร.ว.สุขุมพันธุ์ บริพัตร) แห่งราชอาณาจักรไทย กับนาย วาร์ คิม ฮง ที่ปรึกษารัฐบาลผู้รับผิดชอบกิจการชายแดนแห่งราชอาณาจักรกัมพูชา โดยในบันทึกช่วยจำดังกล่าวใช้พื้นฐานกฎหมายที่อ้างอิงแผนที่มาตราส่วน ๑ : ๒๐๐,๐๐๐ อันเป็นแผนที่ที่ประเทศฝรั่งเศสจัดทำฝ่ายเดียว ผู้ฟ้องคดีเห็นว่ากรอบการเจรจา สำรวจและจัดทำหลักเขตแดนทางบกตลอดแนวในกรอบของคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมไทย-กัมพูชาก็ดี กลไกอื่น ๆ ภายใต้กรอบนี้ก็ดี แผนแม่บทก็ดี รวมตลอดถึง TOR 2546 ที่ผ่านความเห็นชอบของรัฐสภาด้วยคะแนนเสียง ๔๐๙ : ๗ เสียง เมื่อวันที่ ๒๘ ตุลาคม ๒๕๕๑ ล้วนขัดต่อรัฐธรรมนูญ เพราะบันทึกช่วยจำ (MOU) เมื่อปี ๒๕๔๓ เกิดขึ้นตามอำนาจฝ่ายบริหารเท่านั้นโดยมิได้ผ่านความเห็นชอบของรัฐสภา ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองก่อให้เกิดผลกระทบอย่างรุนแรงต่อความมั่นคงของรัฐทุกด้าน ไม่ว่าจะเป็นด้านอธิปไตยและดินแดน ด้านเศรษฐกิจ ด้านสังคม กรณีจึงเป็นเรื่องที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย
พิเคราะห์แล้วเห็นว่า มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ รวมทั้งมีอำนาจพิจารณาพิพากษาเรื่องที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครองiiนอกจากนั้น มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่งหรือการกระทำอื่นใด เนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่ หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอน โดยไม่จำเป็นหรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันยังบัญญัติว่า หน่วยงานทางปกครอง หมายความว่า กระทรวง ทบวง กรม ส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม ราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา หรือหน่วยงานอื่นของรัฐ และให้หมายความรวมถึงหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง จากบทบัญญัติของกฎหมายที่ยกมาข้างต้น เห็นได้ว่า คดีที่ฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายจะเป็นคดีปกครองที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งของศาลปกครองจะต้องเป็นคดีอันมีเหตุแห่งคดีเกิดจากการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครอง พิเคราะห์แล้วเห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเสนอบันทึกการประชุมคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมไทย-กัมพูชา ตามที่คณะรัฐมนตรีได้ให้ความเห็นชอบ รวม ๓ ฉบับ คือ (๑) บันทึกการประชุมคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมไทย-กัมพูชา สมัยวิสามัญ ณ เมืองเสียมราฐ วันที่ ๑๐ ถึงวันที่ ๑๒ พฤศจิกายน ๒๕๕๑ (๒) บันทึกการประชุมคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมไทย-กัมพูชา ครั้งที่ ๔ ณ กรุงเทพมหานคร วันที่ ๓ ถึงวันที่ ๔ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๒ และ (๓) บันทึกการประชุมคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมไทย-กัมพูชา สมัยวิสามัญ ณ กรุงพนมเปญ วันที่ ๖ ถึงวันที่ ๘ เมษายน ๒๕๕๒ เพื่อให้รัฐสภาให้ความเห็นชอบตามมาตรา ๑๙๐ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ เป็นการดำเนินกิจการในทางความสัมพันธ์ระหว่างประเทศอันเกี่ยวข้องกับอาณาเขตไทย ซึ่งต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภาตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ กรณีจึงมิใช่เป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองแต่อย่างใด ที่ศาลปกครองชั้นต้นมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องคดีนี้ไว้พิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งและให้จำหน่ายคดีออกจากสารบบความ โดยวินิจฉัยว่าการดำเนินงานของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองดังกล่าวและการพิจารณาให้ความเห็นชอบของรัฐสภาเป็นขั้นตอนการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย หาใช่เป็นขั้นตอนการใช้อำนาจทางปกครองของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างไม่ กรณีข้อพิพาทของผู้ฟ้องคดีจึงมิใช่ข้อพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลปกครองสูงสุดเห็นพ้องด้วย
จึงมีคำสั่งยืนตามคำสั่งของศาลปกครองชั้นต้น