คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๑๕/๒๕๕๓

เรื่อง คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย (คำร้องอุทธรณ์คำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา) 
ผู้ฟ้องคดียื่นคำร้องอุทธรณ์คำสั่ง ในคดีหมายเลขดำที่ ๑๔๔๑/๒๕๕๒ หมายเลขแดงที่ ๑๖๒๕/๒๕๕๒ ของศาลปกครองชั้นต้น (ศาลปกครองกลาง) 
คดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า บริษัทขนส่ง จำกัด เป็นรัฐวิสาหกิจ ภายใต้การกำกับดูแลของกระทรวงคมนาคม และเป็นผู้ได้รับสัมปทานเส้นทางการเดินรถโดยสาร หมวดที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้แบ่งเส้นทางรถโดยสารประจำทางเป็น ๔ หมวด หมวดที่ ๒ มีเส้นทางเริ่มต้นและจุดสิ้นสุดอยู่ที่จังหวัดกรุงเทพมหานคร แต่เนื่องจากบริษัทขนส่ง จำกัด ยังไม่มีรถโดยสารเพียงพอแก่การดำเนินงาน จึงได้ทำสัญญาให้สิทธิแก่เอกชน รวมทั้งสมาชิกของผู้ฟ้องคดี เดินรถโดยสารในเส้นทางดังกล่าว โดยบริษัทขนส่ง จำกัด ได้ตกลงกับเอกชน รวมทั้งสมาชิกของผู้ฟ้องคดี ตามสัญญาร่วมเดินรถร่วม ข้อ ๑๖ ว่า จะไม่นำหรือสนับสนุนให้ผู้อื่นเข้าวิ่งบนเส้นทางของผู้รับสัญญาจากบริษัทขนส่ง จำกัด จนกระทั่ง เมื่อวันที่ ๗ เมษายน ๒๕๕๒ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้มีมติในการประชุมครั้งที่ ๘/๒๕๕๒ อนุมัติให้กำหนดเส้นทางเดินรถโดยสารประจำทาง หมวดที่ ๓ สายที่ ๗๗๖ ภูเก็ต–หนองคาย และสายที่ ๗๗๗ ภูเก็ต–พัทยา ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า สมาชิกของผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากมติดังกล่าว เนื่องจากเส้นทางที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้มีมติกำหนดขึ้นนั้น ทับซ้อนกับเส้นทางเดินรถของสมาชิกผู้ฟ้องคดีที่ได้ทำสัญญาร่วมเดินรถกับบริษัทขนส่ง จำกัด หมวดที่ ๒ กรุงเทพมหานคร เป็นต้นทางและปลายทางสายภูเก็ต–กรุงเทพมหานคร สายหนองคาย–กรุงเทพมหานคร และสายพัทยา–กรุงเทพมหานคร เนื่องจากเส้นทางเดินรถโดยสารตามมติดังกล่าวจะผ่านเข้าไปยังกรุงเทพมหานคร ทั้งนี้ แม้ผู้ถูกฟ้องคดีจะมิได้กำหนดให้มีการหยุดรับส่งผู้โดยสารในเขตกรุงเทพมหานครก็ตาม แต่ในการปฏิบัติ เป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปว่า ผู้ได้รับสัมปทานสามารถหยุดรับส่งผู้โดยสารในเขตกรุงเทพมหานครได้ การกำหนดให้เส้นทางรถโดยสารดังกล่าวอยู่ในหมวดที่ ๓ จึงเป็นการส่อเจตนาหลีกเลี่ยงมิให้ทับเส้นทางสัมปทานของบริษัทขนส่ง จำกัด ที่ได้สัมปทานเส้นทางเดินรถโดยสาร หมวดที่ ๒ แต่เพียงผู้เดียว เป็นการกำหนดเส้นทางที่ไม่ได้ตั้งอยู่บนหลักความจำเป็น ไม่มีการสำรวจปริมาณการเดินทางของประชาชน การใช้ดุลพินิจของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่กำหนดให้มีเส้นทางเดินรถโดยสารขึ้นใหม่ดังกล่าวจึงไม่เหมาะสมกับสถานการณ์และไม่สมเหตุสมผล และเมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ ได้ทราบเหตุดังกล่าวแล้ว กลับไม่ยับยั้งหรือทบทวนตามข้อเสนอ แต่ได้บรรจุวาระให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ดำเนินการลงมติ การกำหนดเส้นทางเดินรถโดยสารทั้งสองเส้นทางของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ โดยผ่านเขตกรุงเทพมหานครดังกล่าว อาจทำให้บริษัทขนส่ง จำกัด ถูกเอกชนที่ได้ทำสัญญารถร่วมฟ้องเรียกค่าเสียหาย และอาจมีผลกระทบต่อกิจการของบริษัทขนส่ง จำกัด ในที่สุดบริษัทขนส่ง จำกัด อาจต้องแพ้คดี และต้องชำระค่าเสียหายซึ่งเป็นเงินภาษีของประชาชนทั่วไปให้แก่เอกชน นอกจากนี้ ยังส่งผลให้บริษัทขนส่ง จำกัด เสียประโยชน์ เนื่องจากไม่อาจเข้าร่วมประมูลหรือขออนุญาตเดินรถในเส้นทางใหม่นี้ได้ เพราะได้ทำผิดสัญญาร่วมกับเอกชน การกำหนดเส้นทางดังกล่าวจึงเป็นการเอื้อประโยชน์แก่เอกชน อันเป็นช่องทางให้มีการทุจริตคอรัปชั่น ผู้ฟ้องคดี ซึ่งได้จัดตั้งขึ้นตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ โดยมีวัตถุประสงค์ในการดูแลผู้โดยสารและผู้ประกอบการรถยนต์โดยสารมิให้ถูกเอาเปรียบจึงได้นำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเพิกถอนมติของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ในการประชุมครั้งที่ ๘/๒๕๕๒ เมื่อวันที่ ๗ เมษายน ๒๕๕๒
ศาลปกครองชั้นต้นพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้มีมติในการประชุมครั้งที่ ๘/๒๕๕๒ เมื่อวันที่ ๗ เมษายน ๒๕๕๒ อนุมัติให้กำหนดเส้นทางเดินรถโดยสารประจำทางหมวดที่ ๓ สายที่ ๗๗๖ ภูเก็ต–หนองคาย และสายที่ ๗๗๗ ภูเก็ต–พัทยา เป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และมีคำขอให้ศาลพิพากษาเพิกถอนมติของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ดังกล่าว กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อย่างไรก็ตาม มาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน บัญญัติว่า ผู้ที่มีสิทธินำข้อพิพาทมาฟ้องคดีต่อศาลปกครองได้นั้น จะต้องเป็นผู้ที่ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ อันเนื่องมาจากการกระทำหรืองดเว้นการกระทำของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ กรณีจึงมีประเด็นที่จะต้องพิจารณาต่อไปว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหาย ที่มีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว หรือไม่ โดยที่ผู้ฟ้องคดีอ้างความเดือดร้อนเสียหายที่เกิดขึ้นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กำหนดเส้นทางเดินรถโดยสารทั้งสองเส้นทางดังกล่าวผ่านเขตกรุงเทพมหานคร อาจทำให้บริษัทขนส่ง จำกัด ถูกเอกชนที่ได้ทำสัญญารถร่วมฟ้องเรียกค่าเสียหาย และอาจมีผลกระทบต่อกิจการของบริษัท ซึ่งหากในที่สุดบริษัทขนส่ง จำกัด ต้องแพ้คดีชำระค่าเสียหายให้แก่เอกชน เงินค่าเสียหายก็ต้องเป็นเงินภาษีของประชาชนทั่วไป นอกจากนี้ ยังทำให้บริษัทขนส่ง จำกัด เสียประโยชน์ เนื่องจากไม่อาจร่วมประมูลหรือขออนุญาตเดินรถในเส้นทางใหม่ เพราะเป็นการผิดสัญญาร่วมกับเอกชน อีกทั้ง เส้นทางเดินรถโดยสารที่กำหนดขึ้นตามมติดังกล่าวทับซ้อนกับเส้นทางเดินรถของสมาชิกผู้ฟ้องคดีที่ทำสัญญารถร่วมกับบริษัทขนส่ง จำกัด ทำให้ขาดรายได้จากการประกอบกิจการ พิเคราะห์แล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีไม่ได้แสดงให้เห็นว่าได้รับผลกระทบในทางลบโดยตรงจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีมติในการประชุมครั้งที่ ๘/๒๕๕๒ เมื่อวันที่ ๗ เมษายน ๒๕๕๒ อนุมัติให้กำหนดเส้นทางเดินรถโดยสารประจำทาง หมวดที่ ๓ สายที่ ๗๗๖ ภูเก็ต–หนองคาย และสายที่ ๗๗๗ ภูเก็ต–พัทยา ประการใด และมติดังกล่าวทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหาย โดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้อย่างไร ผู้ฟ้องคดีเพียงแต่อ้างถึงความเสียหายที่อาจจะเกิดขึ้นกับบุคคลอื่น ๆ ที่จะได้รับผลกระทบจากมติดังกล่าว ได้แก่ บริษัทขนส่ง จำกัด และผู้ประกอบการรถยนต์โดยสาร ที่เป็นสมาชิกของผู้ฟ้องคดี ซึ่งทำสัญญาร่วมเดินรถกับบริษัทขนส่ง จำกัด ในเส้นทางสายภูเก็ต–กรุงเทพมหานคร สายหนองคาย–กรุงเทพมหานคร และเส้นทางสายพัทยา–กรุงเทพมหานคร ประกอบกับเมื่อพิจารณาถึงความเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีอ้างถึง ได้แก่ การที่บริษัทขนส่ง จำกัด อาจถูกเอกชนที่ได้ทำสัญญารถร่วมฟ้องเรียกค่าเสียหาย อาจต้องแพ้คดีชำระค่าเสียหายให้แก่เอกชน และบริษัทขนส่ง จำกัด เสียประโยชน์เนื่องจากไม่อาจร่วมประมูลหรือขออนุญาตเดินรถในเส้นทางใหม่ รวมถึงการที่ผู้ประกอบการรถยนต์โดยสารที่เป็นสมาชิกของผู้ฟ้องคดี จะขาดรายได้จากการประกอบกิจการ เห็นได้ว่า ล้วนแต่เป็นการคาดการณ์ล่วงหน้าถึงความเสียหายในอนาคตที่ยังไม่เกิดขึ้นจริง และไม่แน่นอนว่าจะมีความเสียหายดังกล่าวเกิดขึ้นหรือไม่ ข้อเท็จจริงตามฟ้องจึงฟังไม่ได้ว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหาย โดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ จากการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง ที่จะมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองเพื่อขอให้เพิกถอนมติของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ในการประชุมครั้งที่ ๘/๒๕๕๒ เมื่อวันที่ ๗ เมษายน ๒๕๕๒ ดังนั้น ศาลปกครองชั้นต้นจึงไม่อาจรับคำฟ้องคดีนี้ไว้พิจารณาพิพากษาได้ จึงมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องนี้ไว้พิจารณา และให้จำหน่ายคดีออกจากสารบบความ 
ผู้ฟ้องคดียื่นคำร้องอุทธรณ์คำสั่งของศาลปกครองชั้นต้นที่ไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา ความว่า ผู้ฟ้องคดีไม่เห็นด้วยกับคำสั่งของศาลปกครองชั้นต้น ที่วินิจฉัยว่า ผู้ฟ้องคดีมิได้เป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหาย โดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ จากการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง เนื่องจากสมาชิกในสังกัดของผู้ฟ้องคดีล้วนเป็นผู้ประกอบการเดินรถทั้งสิ้น ผู้ฟ้องคดีมีวัตถุประสงค์ในการก่อตั้งเพื่อคุ้มครองเหล่าสมาชิกให้อยู่ในระเบียบหรือข้อตกลงต่าง ๆ อย่างเสมอภาคและเท่าเทียมกัน ดังนั้น เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ออกมติขัดหลักเกณฑ์และวิธีการปฏิบัติเกี่ยวกับการกำหนดหรือปรับปรุงเส้นทางเดินรถโดยสารประจำทาง ผู้ฟ้องคดีจึงมีสิทธิฟ้องคดีแทนสมาชิกได้ ผู้ฟ้องคดีไม่เข้าใจว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีเหตุผลอย่างไรที่ต้องกำหนดเส้นทางขึ้นใหม่ ซึ่งไกลกว่าเดิม และต้องเดินทางข้ามภูมิภาคเช่นนั้น ทั้งที่ในความเป็นจริงกรุงเทพมหานครก็เป็นศูนย์รวมการขนส่งทุกประเภท ซึ่งในการเดินทางด้วยรถยนต์โดยสารเส้นทางกรุงเทพมหานครไปสู่ภูมิภาคทุกเส้นทางนั้นก็มีผู้ร่วมเดินรถพอเพียงต่อการให้บริการอยู่แล้ว ไม่มีความจำเป็นอื่นใดที่จะกำหนดเส้นทางใหม่ เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กำหนดเส้นทางขึ้นใหม่โดยไม่มีความจำเป็น ก็ย่อมแสดงให้เห็นว่าเป็นการแสวงผลประโยชน์ที่มิชอบ เมื่อบทบัญญัติมาตรา ๑๙ แห่งพระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ กำหนดอำนาจหน้าที่ให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ได้กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการปฏิบัติเกี่ยวกับการกำหนดหรือปรับปรุงเส้นทางรถโดยสารประจำทาง โดยได้แบ่งเส้นทางรถโดยสารประจำทางเป็น ๔ หมวด ดังนี้ (๑) เส้นทางหมวด ๑ หมายถึง เส้นทางการขนส่งประจำทางด้วยรถโดยสารภายในเขตกรุงเทพมหานคร เทศบาล สุขาภิบาล เมือง และเส้นทางต่อเนื่อง (๒) เส้นทางหมวด ๒ หมายถึง เส้นทางการขนส่งประจำทางด้วยรถโดยสารที่มีจุดเริ่มต้นจากกรุงเทพมหานครไปยังส่วนภูมิภาค (๓) เส้นทางหมวด ๓ หมายถึง เส้นทางการขนส่งประจำทางด้วยรถโดยสารซึ่งมีเส้นทางระหว่างจังหวัด หรือคาบเกี่ยวระหว่างเขตจังหวัดในส่วนภูมิภาค (๔) เส้นทางหมวด ๔ หมายถึง เส้นทางการขนส่งประจำทางด้วยรถโดยสารในเขตจังหวัด ซึ่งอาจจะประกอบด้วยเส้นทางหลักสายเดียว หรือเส้นทางสายย่อยซึ่งแยกออกจากเส้นทางสายหลักไปยังอำเภอ หมู่บ้าน หรือเขตชุมชน สำหรับเส้นทางหมวด ๒ ดังกล่าว มีบริษัทขนส่ง จำกัด เป็นผู้ได้รับสัมปทานเดินรถทั่วประเทศ แต่เนื่องจากบริษัทขนส่ง จำกัด ยังไม่มีรถโดยสารเพียงพอ จึงจำต้องหาเอกชนเข้าร่วมเดินรถ เพื่อให้เพียงพอต่อการให้บริการกับประชาชน โดยบริษัทขนส่ง จำกัด ได้ตกลงกับเอกชนรวมทั้งสมาชิกของผู้ฟ้องคดีตามสัญญาร่วมเดินรถร่วม ข้อ ๑๖ ว่าจะไม่นำหรือสนับสนุนให้ผู้อื่นเข้าวิ่งบนเส้นทางของผู้รับสัญญาจากบริษัทขนส่ง จำกัด แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กลับไม่ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ดังกล่าว โดยได้กำหนดเส้นทางขึ้นใหม่ และบิดเบือนความจริงว่า เป็นการเดินรถในหมวด ๓ ทั้งที่ความจริงแล้วเป็นการเดินรถในหมวด ๒ เพื่อหลีกเลี่ยงผลกระทบในเส้นทางที่บริษัทขนส่ง จำกัด ได้รับสัมปทาน ซึ่งในคดีนี้ มีสมาชิกของผู้ฟ้องคดีที่เข้าร่วมสัญญาเดินรถโดยสารประจำทางกับบริษัทขนส่ง จำกัด เป็นจำนวนกว่า ๔๐ ราย แต่ละรายมีรถร่วมจำนวนกว่า ๓๐ คัน แต่ละคันใช้เงินลงทุนสำหรับซื้อหรือต่อรถไม่น้อยกว่าคันละ ๔ ล้านบาท ถึง ๕ ล้านบาท เมื่อลงทุนด้วยเงินทุนจำนวนมากเช่นนี้แล้ว แต่กลับมีคู่แข่งรายใหม่วิ่งทับเส้นทางเดียวกันและกำหนดจุดจอดตามจังหวัดหรืออำเภอใหญ่ ๆ เป็นระยะตามรายทางจำนวนกว่า ๒๐ สถานี ผู้โดยสารของสมาชิกของผู้ฟ้องคดีย่อมถูกแบ่งและลดสัดส่วนลง เพราะคงไม่มีผู้โดยสารคนใดเดินทางทอดเดียวตั้งแต่จังหวัดภูเก็ตจนถึงปลายทางจังหวัดหนองคาย หรือจังหวัดภูเก็ตจนถึงปลายทางจังหวัดพัทยา นอกจากนี้ ผู้ฟ้องคดียังเห็นว่า การวางกรอบเพื่อพิจารณาว่าผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหายหรือไม่นั้น จำต้องพิจารณาถึงเวลาสถานการณ์ต่าง ๆ ประกอบด้วย เพราะถ้าพิจารณาในเวลานี้ ความเดือดร้อนเสียหายของผู้ฟ้องคดียังไม่เป็นรูปธรรม เพราะยังไม่มีรถเดินทับเส้นทาง แต่หากมีผู้ได้รับใบอนุญาตเดินรถในเส้นทางใหม่ดังกล่าว และมีการเดินรถทับเส้นทาง ความเดือดร้อนเสียหายย่อมเป็นที่ประจักษ์แก่มวลสมาชิกของผู้ฟ้องคดีอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ จึงขอให้ศาลปกครองสูงสุดมีคำสั่งกลับคำสั่งของศาลปกครองชั้นต้น และรับคดีของผู้ฟ้องคดีไว้พิจารณาและพิพากษา
ศาลปกครองสูงสุดพิเคราะห์แล้ว เห็นว่า มาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติว่า ผู้ใดได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหาย โดยไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ อันเนื่องจากการกระทำหรือการงดเว้นการกระทำของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง หรือกรณีอื่นใดที่อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครองตามมาตรา ๙ และการแก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือความเสียหาย หรือยุติข้อโต้แย้งนั้น ต้องมีคำบังคับตามที่กำหนดในมาตรา ๗๒ ผู้นั้นมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครอง เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏตามคำฟ้องว่า บริษัทขนส่ง จำกัด เป็นผู้ได้รับสัมปทานการเดินรถโดยสาร หมวดที่ ๒ โดยมีเส้นทางเดินรถเริ่มต้นและสิ้นสุดอยู่ที่กรุงเทพมหานคร สายภูเก็ต–กรุงเทพมหานคร สายหนองคาย–กรุงเทพมหานคร และสายพัทยา–กรุงเทพมหานคร บริษัทขนส่ง จำกัด ได้ให้เอกชนและสมาชิกของผู้ฟ้องคดีทำสัญญาร่วมเดินรถร่วมกับบริษัทขนส่ง จำกัด โดยมีข้อสัญญา ข้อที่ ๑๖ ว่าจะไม่นำหรือสนับสนุนให้ผู้อื่นเข้าวิ่งบนเส้นทางของผู้รับสัญญาจากบริษัทขนส่ง จำกัด ต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้มีมติในการประชุมครั้งที่ ๘/๒๕๕๒ เมื่อวันที่ ๗ เมษายน ๒๕๕๒ อนุมัติให้กำหนดเส้นทางเดินรถประจำทาง หมวดที่ ๓ สาย ๗๗๖ ภูเก็ต–หนองคาย และสาย ๗๗๗ ภูเก็ต–พัทยา ทับซ้อนสัมปทานการเดินรถโดยสารของบริษัทขนส่ง จำกัด ที่เอกชนและสมาชิกของผู้ฟ้องคดีได้ทำสัญญาร่วมเดินรถร่วมกับบริษัทขนส่ง จำกัด เห็นว่า บริษัทขนส่ง จำกัด ได้รับสัมปทานเดินรถโดยสาร หมวดที่ ๒ โดยมีเส้นทางเดินรถเริ่มต้นและสิ้นสุดอยู่ที่กรุงเทพมหานคร สายภูเก็ต–กรุงเทพมหานคร สายหนองคาย– กรุงเทพมหานคร และสายพัทยา–กรุงเทพมหานคร เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้มีมติในการประชุมครั้งที่ ๘/๒๕๕๒ เมื่อวันที่ ๗ เมษายน ๒๕๕๒ อนุมัติให้กำหนดเส้นทางเดินรถประจำทาง หมวดที่ ๓ สาย ๗๗๖ ภูเก็ต–หนองคาย และสาย ๗๗๗ ภูเก็ต–พัทยา การมีมติในที่ประชุมกำหนดเส้นทางเดินรถของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ดังกล่าว ทับซ้อนสัมปทานการเดินรถโดยสารของบริษัทขนส่ง จำกัด หมวดที่ ๒ ย่อมทำให้บริษัทขนส่ง จำกัด ผู้ได้รับสัมปทานการเดินรถโดยสารเสียประโยชน์ อาจจะถูกแบ่งและลดสัดส่วนการขึ้นลงของผู้โดยสารตลอดเส้นทาง และทำให้บริษัทขนส่ง จำกัด ผู้ได้รับสัมปทานการเดินรถโดยสารอาจได้รับผลประโยชน์น้อยลง และได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหาย โดยไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ อันเนื่องจากการกระทำหรือการงดเว้นการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง ดังนั้น เมื่อสมาชิกของผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นผู้เข้าทำสัญญาร่วมเดินรถร่วม อันเป็นสัญญาจัดให้มีบริการสาธารณะ กับบริษัทขนส่ง จำกัด จึงย่อมถือได้ว่า สมาชิกของผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหาย โดยไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ อันเนื่องจากการกระทำหรือการงดเว้นการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง ตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น เมื่อผู้ฟ้องคดีมีวัตถุประสงค์เพื่อสนับสนุนและช่วยเหลือสมาชิกของผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีจึงเป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหาย โดยไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ อันเนื่องจากการกระทำหรือการงดเว้นการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง เช่นกัน จึงมีสิทธิฟ้องคดีนี้แทนสมาชิกของผู้ฟ้องคดีตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน แม้ว่าผู้ฟ้องคดีได้มีคำขอให้ศาลมีคำพิพากษาเพิกถอนมติของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ในการประชุมครั้งที่ ๘/๒๕๕๒ เมื่อวันที่ ๗ เมษายน ๒๕๕๒ แต่บทบัญญัติมาตรา ๑๙ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ กำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีอำนาจและหน้าที่กำหนดเส้นทาง จำนวนผู้ประกอบการขนส่ง และจำนวนรถสำหรับการขนส่งประจำทางในเขตกรุงเทพมหานคร ระหว่างจังหวัดและระหว่างประเทศ และมาตรา ๑๙ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน กำหนดให้การกำหนดตามมาตรา ๑๙ วรรคหนึ่ง (๒) ดังกล่าวให้ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เมื่อพิจารณาจากคำฟ้องคดีของผู้ฟ้องคดีแล้วเห็นได้ว่า ผู้ฟ้องคดีฟ้องต้องการให้ศาลมีคำพิพากษาเพิกถอนการกำหนดเส้นทางการขนส่งประจำทางด้วยรถโดยสาร หมวด ๓ จำนวน ๒ เส้นทางของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ในส่วนที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้กำหนดสายที่ ๗๗๖ ภูเก็ต–หนองคาย สายที่ ๗๗๗ ภูเก็ต–พัทยา ที่ได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษา อันมีผลทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหาย โดยไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ อันเนื่องจากการกระทำหรือการงดเว้นการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง มิใช่เพิกถอนมติของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ในการประชุมครั้งที่ ๘/๒๕๕๒ เมื่อวันที่ ๗ เมษายน ๒๕๕๒ ที่ยังไม่มีผลใช้บังคับ ศาลปกครองชั้นต้นมีอำนาจสั่งให้ผู้ฟ้องคดีแก้ไขคำฟ้องในส่วนคำขอนี้ให้สมบูรณ์ได้ ตามข้อ ๓๗ วรรคสอง แห่งระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓ ที่ศาลปกครองชั้นต้นมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณาและให้จำหน่ายคดีออกจากสารบบความนั้น ศาลปกครองสูงสุดไม่เห็นพ้องด้วย
จึงมีคำสั่งกลับคำสั่งของศาลปกครองชั้นต้นเป็นให้รับคำฟ้องไว้พิจารณา โดยให้ศาลปกครองชั้นต้นมีคำสั่งเรียกให้ผู้ฟ้องคดีมาดำเนินการแก้ไขคำฟ้องในส่วนคำขอให้สมบูรณ์
 คำร้องที่ ๗๐๕/๒๕๕๒
ข้าพเจ้า ตุลาการศาลปกครองสูงสุดในองค์คณะ ไม่เห็นด้วยกับคำวินิจฉัยของตุลาการศาลปกครองสูงสุดในองค์คณะเสียงข้างมากเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหาย โดยไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ จึงมีสิทธิฟ้องคดีนี้ตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งข้าพเจ้าไม่เห็นด้วย จึงขอทำความเห็นแย้งดังนี้
มาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติว่า ผู้ใดได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหาย โดยไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ อันเนื่องจากการกระทำหรือการงดเว้นการกระทำของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง หรือกรณีอื่นใดที่อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครองตามมาตรา ๙ และการแก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรือยุติข้อโต้แย้งนั้น ต้องมีคำบังคับตามที่กำหนดในมาตรา ๗๒ ผู้นั้นมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครอง เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏตามคำฟ้องว่า บริษัทขนส่ง จำกัด เป็นผู้ได้รับสัมปทานการเดินรถโดยสาร หมวดที่ ๒ โดยมีเส้นทางเดินรถเริ่มต้นและสิ้นสุดอยู่ที่กรุงเทพมหานคร สายภูเก็ต–กรุงเทพมหานคร สายหนองคาย–กรุงเทพมหานคร และสายพัทยา–กรุงเทพมหานคร บริษัทขนส่ง จำกัด ได้ให้เอกชนและสมาชิกของผู้ฟ้องคดีทำสัญญาร่วมเดินรถร่วมกับบริษัทขนส่ง จำกัด โดยมีข้อสัญญา ข้อที่ ๑๖ ว่า จะไม่นำหรือสนับสนุนให้ผู้อื่นเข้าวิ่งบนเส้นทางของผู้รับสัญญาจากบริษัทขนส่ง จำกัด ต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้มีมติในการประชุมครั้งที่ ๘/๒๕๕๒ เมื่อวันที่ ๗ เมษายน ๒๕๕๒ อนุมัติให้กำหนดเส้นทางเดินรถประจำทาง หมวดที่ ๓ สาย ๗๗๖ ภูเก็ต–หนองคาย และสาย ๗๗๗ ภูเก็ต–พัทยา ทับซ้อนสัมปทานการเดินรถโดยสารของบริษัทขนส่ง จำกัด ที่เอกชนและสมาชิกของผู้ฟ้องคดีได้ทำสัญญาร่วมเดินรถร่วมกับบริษัทขนส่ง จำกัด เห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้มีมติในการประชุมครั้งที่ ๘/๒๕๕๒ เมื่อวันที่ ๗ เมษายน ๒๕๕๒ อนุมัติให้กำหนดเส้นทางเดินรถประจำทาง หมวดที่ ๓ สาย ๗๗๖ ภูเก็ต–หนองคาย และสาย ๗๗๗ ภูเก็ต–พัทยา ทับซ้อนสัมปทานการเดินรถโดยสารของบริษัทขนส่ง จำกัด หมวดที่ ๒ ย่อมทำให้บริษัทขนส่ง จำกัด ผู้ได้รับสัมปทานการเดินรถโดยสารเสียประโยชน์ อาจจะถูกแบ่งและลดสัดส่วนการขึ้นลงของผู้โดยสารตลอดเส้นทาง และทำให้บริษัทขนส่ง จำกัด ผู้ได้รับสัมปทานการเดินรถโดยสารอาจจะได้รับผลประโยชน์น้อยลง และได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ อันเนื่องจากการกระทำหรือการงดเว้นการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองโดยตรง บริษัทขนส่ง จำกัด มีหน้าที่ปกป้องและรักษาสิทธิประโยชน์ของบริษัทขนส่ง จำกัด และคู่สัญญา หากบริษัทขนส่ง จำกัด ไม่ปกป้องและรักษาสิทธิประโยชน์ของบริษัทขนส่ง จำกัด และคู่สัญญา อาจทำให้สิทธิประโยชน์ของบริษัทขนส่ง จำกัด และคู่สัญญาได้รับประโยชน์น้อยลง และอาจเป็นเหตุให้เอกชน และสมาชิกของผู้ฟ้องคดีฟ้องเรียกร้องค่าเสียหายจากบริษัทขนส่ง จำกัด ตามสัญญาร่วมเดินรถร่วมนั้นได้ แต่เอกชนและสมาชิกของผู้ฟ้องคดีมิได้เป็นผู้รับสัมปทานการเดินรถโดยสาร หรือมิได้เป็นคู่สัญญากับรัฐโดยตรง เป็นเพียงแต่ผู้เข้าทำสัญญาร่วมเดินรถร่วมกับบริษัทขนส่ง จำกัด และอาศัยสิทธิตามที่บริษัทขนส่ง จำกัดiได้รับสัมปทานการเดินรถโดยสารเท่านั้น ถึงแม้ว่า บริษัทขนส่ง จำกัด จะได้ทำสัญญาร่วมเดินรถร่วมกับเอกชนและสมาชิกของผู้ฟ้องคดีตามสัญญาร่วมเดินรถร่วมข้อที่ ๑๖ ว่า จะไม่นำหรือสนับสนุนให้ผู้อื่นเข้าวิ่งบนเส้นทางของผู้รับสัญญาก็ตาม ก็เป็นเรื่องที่คู่สัญญาจะต้องไปว่ากล่าวกันเองเมื่อเกิดความเสียหายเกิดขึ้น หากบริษัทขนส่ง จำกัด ไม่ปกป้องและรักษาสิทธิผลประโยชน์ของบริษัทขนส่ง จำกัดและคู่สัญญา ไม่อาจถือได้ว่า เอกชนและสมาชิกของผู้ฟ้องคดีผู้ทำสัญญาร่วมเดินรถร่วมกับบริษัทขนส่ง จำกัด ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ อันเนื่องจากการกระทำหรือละเว้นการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง ตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อเอกชนและสมาชิกของผู้ฟ้องคดีผู้ทำสัญญาร่วมเดินรถร่วมกับบริษัทขนส่ง จำกัด มิได้เป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ อันเนื่องจากการกระทำหรือละเว้นการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง ผู้ฟ้องคดีมีวัตถุประสงค์ในการจัดตั้งเพื่อสนับสนุนและช่วยเหลือสมาชิกผู้ทำสัญญาร่วมเดินรถร่วมกับบริษัทขนส่ง จำกัด ก็มิได้เป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหาย อันเนื่องจากการกระทำหรือละเว้นการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเช่นกัน ผู้ฟ้องคดีจึงไม่มีสิทธิฟ้องคดีตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่ศาลปกครองชั้นต้นไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณาและให้จำหน่ายคดีออกจากสารบบความนั้น ข้าพเจ้าเห็นพ้องด้วย