คำพิพากษาศาลฎีกาที่ ๒๗๕๕/๒๕๔๕

เรื่อง คดีปกครอง (พระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง)
โจทก์ฎีกาคัดค้านคำพิพากษาศาลอุทธรณ์ ลงวันที่ ๓ เดือนพฤษภาคม พุทธศักราช ๒๕๔๓ ศาลฎีการับวันที่ ๒๕ เดือนมกราคม พุทธศักราช ๒๕๔๔
โจทก์ฟ้องว่า โจทก์เป็นคนสัญชาติเยอรมัน ซึ่งอยู่กินฉันสามีภริยากับนางสาวรสริน ชัยสายัณห์ มีบุตรด้วยกันหนึ่งคน คือ เด็กหญิงราโมนา อูลริค โจทก์ประกอบอาชีพโดยทำธุรกิจชอบด้วยกฎหมายอยู่ที่เมืองพัทยา จังหวัดชลบุรี จำเลยทั้งสามร่วมกันทำละเมิดต่อโจทก์ โดยจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ทำรายงานเสนอต่อจำเลยที่ ๑ ว่า โจทก์มีพฤติการณ์กระทำผิดเข้าลักษณะเป็นบุคคลต้องห้ามมิให้เข้ามาในราชอาณาจักรตามมาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. ๒๕๒๒ และจำเลยที่ ๑ ออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ ๖๘๙/๒๕๔๐ ลงวันที่ ๓๑ ธันวาคม ๒๕๔๐ ไม่อนุญาตให้โจทก์และบุคคลอื่นรวมสามสิบสี่คนเข้ามาในราชอาณาจักร อันเป็นการออกคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย มิได้เป็นไปโดยสุจริต ปราศจากพยานหลักฐานสนับสนุน เป็นการฟังข้อเท็จจริงฝ่ายเดียว โดยมิได้ให้โอกาสโจทก์โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐาน ทั้งเป็นคำสั่งที่ไม่มีเหตุผลครบถ้วนตามที่กฎหมายกำหนด อันเป็นการขัดต่อพระราชบัญญัติวิธี ปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๓๐ และมาตรา ๓๗ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าวในส่วนที่เกี่ยวข้องกับโจทก์
จำเลยทั้งสามให้การว่า การออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ ๖๘๙/๒๕๔๐ ของจำเลยที่ ๑ กระทำไปโดยชอบด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ แล้ว กล่าวคือ สำนักงานตำรวจแห่งชาติมีคำสั่งให้เจ้าพนักงานตำรวจทุกหน่วยงานรายงานข้อมูลของคนต่างด้าวที่มีพฤติการณ์ต้องห้ามตามพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๑๒ เสนอต่อคณะกรรมการพิจารณาพฤติการณ์ของคนต่างด้าวที่มีลักษณะต้องห้ามมิให้เข้ามาในราชอาณาจักร ซึ่งจัดตั้งขึ้นตามคำสั่งของสำนักงานตำรวจแห่งชาติ คณะกรรมการชุดดังกล่าวได้รับรายงานพฤติการณ์ของโจทก์มาตามลำดับชั้นและพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์มีพฤติการณ์ค้ายาเสพติดให้โทษและส่งหญิงไปค้าประเวณี จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จึงทำบันทึกเสนอต่อกระทรวงมหาดไทย จำเลยที่ ๑ จึงมีคำสั่งไม่อนุญาตให้โจทก์เข้ามาในราชอาณาจักร โดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๑๖ คำสั่งของจำเลยที่ ๑ เป็นคำสั่งในงานด้านนโยบายโดยตรง ไม่อยู่ในบังคับแห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ จำเลยทั้งสามกระทำการโดยสุจริตตามอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายไม่เป็นละเมิดต่อโจทก์ ขอให้ยกฟ้อง
ระหว่างพิจารณา หลังจากโจทก์อ้างตนเองเป็นพยานเบิกความจบแล้ว คู่ความทั้งสองฝ่ายร่วมกันแถลงรับข้อเท็จจริงตามคำฟ้อง แล้วขอให้ศาลวินิจฉัยเพียงประเด็นเดียวว่า คำสั่งของจำเลยที่ ๑ ซึ่งไม่อนุญาตให้โจทก์เข้ามาในราชอาณาจักรตามพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๑๖ จะต้องปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๓, ๔, ๕ และมาตรา ๓๗ ก่อนหรือไม่ โดยคู่ความทั้งสองฝ่ายไม่ติดใจสืบพยานต่อไป
ศาลชั้นต้นพิจารณาแล้ว พิพากษายกฟ้อง ค่าฤชาธรรมเนียมทั้งสองฝ่ายให้เป็นพับ
โจทก์อุทธรณ์
ศาลอุทธรณ์พิพากษายืน ค่าฤชาธรรมเนียมชั้นอุทธรณ์ให้เป็นพับ
โจทก์ฎีกา
ศาลฎีกาคณะคดีปกครองตรวจสำนวน ประชุมปรึกษาแล้ว ข้อเท็จจริงที่คู่ความไม่โต้เถียงกันรับฟังได้ว่า โจทก์เป็นคนสัญชาติเยอรมันซึ่งได้รับอนุญาตให้เดินทางเข้ามาพำนักอยู่ที่เมืองพัทยาจังหวัดชลบุรี และอยู่กินร่วมกันฉันสามีภริยากับนางสาวรสริน ชัยสายัณห์ มีบุตรด้วยกันหนึ่งคน คือ เด็กหญิงราโมนา อูลริค วันที่ ๒๑ พฤศจิกายน๒๕๓๙ กรมตำรวจมีคำสั่งที่ ๙๒๗/๒๕๓๙ แต่งตั้งคณะกรรมการชุดหนึ่งขึ้นพิจารณาตรวจสอบประวัติของคนต่างด้าวที่มีพฤติการณ์เกี่ยวข้องกับยาเสพติดให้โทษเพื่อประกาศเป็นบุคคลต้องห้ามมิให้เข้ามาในราชอาณาจักร คณะกรรมการชุดดังกล่าวอาศัยข้อมูลที่ได้จากการสืบสวนมีมติว่า กลุ่มคนต่างด้าวสามสิบสี่คนซึ่งรวมทั้งโจทก์ด้วยมีพฤติการณ์ที่เกี่ยวข้องกับยาเสพติดให้โทษและมีลักษณะต้องห้ามมิให้เข้ามาในราชอาณาจักรตามพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๑๒ จำเลยที่ ๒ จึงรายงานให้อธิบดีกรมตำรวจทราบ จำเลยที่ ๓ ซึ่งดำรงตำแหน่งรองอธิบดีกรมตำรวจในขณะนั้นทำบันทึกเสนอต่อจำเลยที่ ๑ ว่า โจทก์กับบุคคลต่างด้าวทั้งสามสิบสี่คนเป็นบุคคลต้องห้ามมิให้เข้ามาในราชอาณาจักร จำเลยที่ ๑ จึงออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ ๖๘๙/๒๕๔๐ ลงวันที่ ๓๑ ธันวาคม ๒๕๔๐ ไม่อนุญาตให้โจทก์กับคนต่างด้าวรวมสามสิบสี่คนเข้ามาในราชอาณาจักร โดยจำเลยทั้งสามมิได้ให้โอกาสโจทก์โต้แย้งหรือแสดงพยานหลักฐานก่อน คงมีปัญหามาสู่ศาลฎีกาในข้อแรกว่า การที่โจทก์กับจำเลยทั้งสามร่วมกันแถลงต่อศาลชั้นต้นว่า ประสงค์ให้ศาลวินิจฉัยในปัญหาข้อกฎหมายว่า การที่จำเลยที่ ๑ ออกคำสั่งดังกล่าว จักต้องปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๓, ๔, ๕ และมาตรา ๓๗ ก่อนหรือไม่ มีผลเป็นการสละประเด็นข้อกล่าวหาที่โจทก์บรรยายฟ้องว่า จำเลยทั้งสามมิได้ดำเนินการตามมาตรา ๓๐ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวตามที่ศาลอุทธรณ์วินิจฉัยมาหรือไม่ เห็นว่า การพิจารณาพิพากษาคดีปกครองเป็นการดำเนินกระบวนพิจารณาในระบบไต่สวนซึ่งมุ่งหมายให้ศาลทำหน้าที่ค้นคว้าหาความจริงและตรวจสอบการพิจารณาทางปกครองของเจ้าหน้าที่เป็นสำคัญ หาใช่เพียงแต่ควบคุมการพิจารณาและปล่อยให้คู่ความคอยระวังรักษาผลประโยชน์ของตนดังเช่นคดีแพ่งไม่ ดังนั้น แม้ตามรายงานกระบวนพิจารณาของศาลชั้นต้นฉบับลงวันที่ ๒๖ เมษายน ๒๕๔๒ มีข้อความว่า คู่ความประสงค์ให้ศาลวินิจฉัยว่า จำเลยที่ ๑ มีหน้าที่ปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๓, ๔, ๕ และมาตรา ๓๗ หรือไม่ โดยมิได้กล่าวถึงมาตรา ๓๐ ที่โจทก์บรรยายมาในฟ้องก็ตาม แต่เมื่อคำนึงถึงความประสงค์อันแท้จริงของโจทก์แล้ว ย่อมเห็นได้ว่า โจทก์มุ่งหมายให้ศาลตรวจสอบการพิจารณาและออกคำสั่งทางปกครองของจำเลยที่ ๑ ว่า เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ จึงต้องถือว่า โจทก์ยังประสงค์ให้ศาลพิจารณาและวินิจฉัยว่าการออกคำสั่งที่ ๖๘๙/๒๕๔๐ ของจำเลยที่ ๑ เป็นไปตามหลักเกณฑ์ในมาตรา ๓๐ หรือไม่ และถือไม่ได้ว่า เป็นการสละประเด็นข้อนี้ตามที่ศาลอุทธรณ์วินิจฉัยมา ที่ศาลอุทธรณ์ไม่รับวินิจฉัยอุทธรณ์ของโจทก์ในข้อนี้จึงไม่ต้องด้วยความเห็นของศาลฎีกา อย่างไรก็ตามเมื่อคดีขึ้นมาสู่การพิจารณาของศาลฎีกาแล้ว ศาลฎีกาเห็นสมควรวินิจฉัยในประเด็นดังกล่าวไปเสียทีเดียว โดยไม่ย้อนสำนวนไปให้ศาลอุทธรณ์พิจารณา ในเบื้องต้น เห็นสมควรวินิจฉัยเสียก่อนว่า การที่จำเลยที่ ๑ พิจารณาและออกคำสั่งตามพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๑๖ ไม่อนุญาตให้โจทก์เข้ามาในราชอาณาจักรเป็นงานทางนโยบายโดยตรงของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ซึ่งไม่อยู่ในบังคับของพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ตามที่ศาลอุทธรณ์วินิจฉัยหรือไม่ เห็นว่า มาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวบัญญัติว่า “พระราชบัญญัตินี้มิให้ใช้บังคับแก่...(๓) การพิจารณาของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีในงานทางนโยบายโดยตรง” ส่วนงานใดเป็นงานทางนโยบายโดยตรงนั้น แม้ไม่มีกฎหมายบัญญัติไว้โดยเฉพาะ แต่เมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ หมวด ๕ อันว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ มาตรา ๗๑ ถึงมาตรา ๘๙ ซึ่งเป็นแนวทางในการตรากฎหมายและกำหนดนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดิน ตลอดจนแนวทางที่คณะรัฐมนตรีต้องแถลงชี้แจงนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดินต่อรัฐสภาแล้ว ย่อมเห็นได้ว่า งานทางนโยบายของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรี คือ งานในส่วนที่เป็นการกำหนดทิศทางหรือการพิจารณาสั่งการเพื่อให้เป็นตามเป้าหมายในการบริหารราชการแผ่นดิน หาใช่งานที่มีลักษณะเป็นการปฏิบัติตามกฎหมายหรือระเบียบของทางราชการตามปกติไม่ เมื่อเป็นเช่นนี้ การที่จำเลยที่ ๑ ในฐานะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. ๒๕๒๒ ใช้อำนาจที่ตนมีอยู่ตามมาตรา ๑๖ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวไม่อนุญาตให้โจทก์เข้ามาในราชอาณาจักร จึงมิใช่การปฏิบัติงานทางนโยบายโดยตรงตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ๒๕๓๙ มาตรา ๔ (๓) ดังที่ศาลอุทธรณ์วินิจฉัย อีกทั้งไม่ใช่งานเกี่ยวกับราชการทหารหรือเจ้าหน้าที่ซึ่งปฏิบัติหน้าที่ทางยุทธการร่วมกับทหารในการป้องกันและรักษาความมั่นคงของราชอาณาจักรจากภัยคุกคามทั้งภายนอกและภายในประเทศ ตามมาตรา ๔ (๗) ตามคำแก้ฎีกาของจำเลยทั้งสาม แต่เป็นการพิจารณาและออกคำสั่งทางปกครองตามบทบัญญัติของกฎหมายซึ่งไม่ต้องด้วยข้อยกเว้นตามมาตรา ๔ (๓) และ (๗) ของพระราชบัญญัติดังกล่าว และต้องอยู่ภายใต้บังคับมาตรา ๓๐ ที่บัญญัติว่า “ในกรณีที่คำสั่งทางปกครองอาจกระทบถึงสิทธิของคู่กรณี เจ้าหน้าที่ต้องให้คู่กรณีมีโอกาสที่จะได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอ และมีโอกาสได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตน” เมื่อข้อเท็จจริงได้ความว่า จำเลยที่ ๑ พิจารณาและออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่๖๘๙/๒๕๔๐ ไม่อนุญาตให้โจทก์ซึ่งเป็นคนต่างด้าวที่ได้รับอนุญาตให้พำนักอยู่ในประเทศไทยเข้ามาในราชอาณาจักร โดยมิได้ให้โอกาสโจทก์ทราบข้อเท็จจริงก่อน และไม่ให้โอกาสโจทก์โต้แย้งแสดงพยานหลักฐานเพื่อหักล้างข้อมูลที่จำเลยที่ ๑ อาศัยเป็นเหตุในการออกคำสั่งดังกล่าว การพิจารณาและออกคำสั่งของจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นไปตามขั้นตอนของกฎหมาย และอาจถูกเพิกถอนเสียได้ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๕๐ ฎีกาของโจทก์ฟังขึ้น
พิพากษากลับ ให้เพิกถอนคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ ๖๘๙/๒๕๔๐ ค่าฤชาธรรมเนียมทั้งสามศาลให้เป็นพับ