ORDE do 4 de xullo de 2016 pola que se ditan as instrucións para a elaboración dos escenarios orzamentarios da Comunidade Autónoma de Galicia.
Consellería de Facenda — III. Outras disposicións — 18/07/2016

Ben que a aprobación da lei de orzamentos anual constitúe a etapa primordial na cal o sector público autonómico concreta as decisións clave no eido das finanzas públicas para cada exercicio, a maior parte das medidas adoptadas nese marco terán implicacións orzamentarias que van alén do ciclo anual.
Unha perspectiva anual proporciona, polo tanto, unha base deficiente para desenvolver políticas orzamentarias sólidas. Co gallo de integrar a perspectiva plurianual, a programación orzamentaria anual debe encetarse nun marco orzamentario a medio prazo.
Para estes efectos, a Lei 2/2011, do 16 de xuño, de disciplina orzamentaria e sustentabilidade financeira, consagra no seu artigo 5 o principio de plurianualidade orzamentaria, e no 11 a elaboración dos escenarios orzamentarios plurianuais, que serán a base para a elaboración do orzamento anual.
A dispoñibilidade periódica de datos orzamentarios oportunos e fiables resulta precisa para o seguimento das políticas de gasto, a análise da marxe financeira para implementar as políticas que prioriza o plan estratéxico de Galicia e para contar con capacidade de reacción ante unha evolución orzamentaria diferente á prevista.
Ademais, a dispoñibilidade de datos orzamentarios é esencial para un adecuado funcionamento do marco de supervisión orzamentaria da Unión Europea, por iso apróbase a Directiva 2011/85, do 8 de novembro, sobre os requisitos aplicables aos marcos orzamentarios dos Estados membros. As súas disposicións obrigan tamén as comunidades autónomas.
O novo proceso de gobernanza europea introducido no ano 2010, instrumentalizado a través do coñecido como semestre europeo, tenta garantir unha discusión conxunta dos plans económico-orzamentarios dos Estados membros en determinadas datas de cada exercicio; todo isto co fin de garantir un exame polo miúdo das políticas económicas nacionais e habilitar a Comisión Europea para emitir informes con tempo abondo para posteriormente tomar decisións a nivel nacional. Tamén permite aos Estados membros traballar a medio prazo aliñados cos obxectivos da Estratexia Europea 2020.
O marco orzamentario plurianual debe recoller proxeccións polo miúdo de cada partida importante de gastos e ingresos relativas ao exercicio orzamentario en curso a aos seguintes, baseadas en políticas non suxeitas a modificacións, é dicir, baseadas nun escenario tendencial.
Por todo isto, a Consellería de Facenda, no marco das súas competencias de programación orzamentaria, considera preciso artellar un sistema de escenarios orzamentarios plurianuais que, pola súa vez, está integrado por tres subsistemas, a saber:
– O subsistema de prospección económica.
– O subsistema de ingresos.
– O subsistema de políticas de gasto.
No que atinxe ao subsistema de ingresos, cómpre contar cun sistema de información actualizada de previsión da realización dos ingresos do exercicio para os efectos de contar cun escenario que parta dun exercicio base de forma rigorosa.
En segundo lugar, cómpre contar cun sistema de variables que permita proxectar os ingresos de forma máis acertada posible para contar na planificación financeira coa senda de ingresos máis realista posible de cara a encaixar os futuros compromisos de gasto e a marxe fiscal dispoñible para cada un deles.
No que atinxe ao subsistema de políticas de gasto, e consonte as previsións establecidas no artigo 9 da Directiva 2011/85, para determinar as necesidades financeiras tendenciais a medio prazo partimos do orzamento en gastos estruturais, que comprenden o conxunto de gastos derivados de políticas que non se poden modificar. As necesidades financeiras dimanantes desta previsión complétanse con outras que derivan de decisións discrecionais e cos gastos recorrentes, nos cales se recollen as necesidades financeiras das políticas que si poden ser obxecto de modificación.
A disposición derradeira segunda da Lei 2/2011, do 16 de xuño, de disciplina orzamentaria e sustentabilidade financeira, establece que as instrucións de elaboración dos orzamentos xerais da Comunidade Autónoma, así como dos escenarios orzamentarios plurianuais, se aprobarán por orde da consellería competente en materia de facenda.
Na súa virtude, facendo uso das facultades que me confire o artigo 38 da Lei 1/1983, do 22 de febreiro, de normas reguladoras da Xunta e da súa Presidencia, e demais normativa de aplicación,
Artigo 1. Obxecto
1. Mediante esta orde dítanse instrucións para desenvolver o sistema de escenarios orzamentarios plurianuais.
2. O devandito sistema xestiónao a dirección xeral competente en materia de programación orzamentaria. Ademais, serán responsables en distintos eidos específicos do sistema o órgano estatístico da Comunidade Autónoma, os centros directivos da área de facenda competentes en materia de tesouro, fondos finalistas e contabilidade pública, as restantes autoridades de xestión de fondos finalistas, a Axencia Tributaria de Galicia e os restantes xestores de ingresos.
3. A presente orde establece os contidos dos escenarios orzamentarios, así como os procedementos previstos para a súa elaboración e os axentes que deben intervir na súa confección e actualización.
Artigo 2. Definicións
Escenario tendencial: escenario de gastos e ingresos que comprende o conxunto de gastos estruturais necesarios para o funcionamento da Administración e dos servizos públicos, as previsións dos gastos adicionais para desenvolver as políticas públicas que teñen carácter recorrente, así como os compromisos xa asumidos adicionalmente pola Administración pública autonómica noutro tipo de gastos. Tamén comprende os ingresos que se prevén recadar por calquera concepto para financiar os anteriores gastos. Todo isto baixo o suposto de que a normativa vixente non mude variando as expectativas de ingresos e gastos.
Escenario de ingresos: expresión cifrada dos ingresos que se prevén realizar a medio prazo, estará formado polo escenario tendencial así como o conxunto de medidas discrecionais que afecten a tendencia.
Escenario de gastos: expresión cifrada dos gastos que se prevén realizar a medio prazo, estará formado polo escenario tendencial así como o conxunto de medidas discrecionais que afecten a tendencia.
Proxecto de gasto: unidade básica de gasto segundo a súa finalidade. Comprende, por tanto, unha pluralidade de gastos de igual ou diferente natureza económica pero que perseguen unha mesma finalidade.
Proxectos estruturais: proxectos que comprenden os gastos imprescindibles para cubrir o custo de funcionamento de cada servizo, poden incluír gastos de diferente natureza económica pero sen eles o servizo non podería funcionar.
Proxectos recorrentes: proxectos que abranguen gastos de igual ou diferente natureza económica, que cada xestor define discrecionalmente para a consecución dos seus obxectivos, coa planificación temporal superior a un exercicio orzamentario.
Proxectos comprometidos: proxectos que comprenden gastos de carácter anual ou plurianual nos cales cada xestor vai incorrer como consecuencia da adopción dunha decisión de gasto prioritaria. A diferenza está en que tanto a cuantificación como a duración está predeterminada desde o seu inicio.
Artigo 3. Ámbito temporal do escenario orzamentario plurianual
O escenario orzamentario plurianual da Administración autonómica establecerá un horizonte de planificación financeira de tres anos en diante desde o exercicio en curso, para garantir que os orzamentos da Comunidade Autónoma se inscriben nunha perspectiva plurianual.
Artigo 4. Datas de elaboración do escenario orzamentario plurianual e vixencia
Os escenarios orzamentarios plurianuais elaboraranse no mes de xullo coincidindo co inicio do ciclo orzamentario e servirán de base ao cálculo do límite de gasto non financeiro, formando parte do informe económico-financeiro que vai co devandito límite.
Actualizaranse con posterioridade no mes de novembro, tras a presentación no Parlamento do proxecto de lei de orzamentos; tamén se actualizarán logo do peche do exercicio no mes de marzo do ano seguinte.
Artigo 5. Ámbito subxectivo
Os escenarios orzamentarios abranguen a Administración xeral e todos os entes instrumentais que se integran no perímetro de consolidación do orzamento. Por tanto, refírense ás seccións e servizos orzamentarios, organismos autónomos e axencias públicas autonómicas.
Artigo 6. Contido do escenario orzamentario plurianual
1. O escenario orzamentario plurianual comprenderá o seguinte:
• Proxección das principais partidas de ingresos e gastos para o ámbito temporal do escenario.
• As previsións de magnitudes macroeconómicas, empregando a información máis actualizada.
• Descrición das políticas previstas a medio prazo que teñan repercusións nas finanzas da Administración pública, que mostren como se acadará o axuste cara aos obxectivos orzamentarios a medio prazo con respecto ás proxeccións tendenciais.
• Unha avaliación de como as devanditas políticas inciden a longo prazo nas finanzas xerais e poden afectar a sustentabilidade das finanzas públicas.
2. En todo caso, os obxectivos orzamentarios plurianuais expresados en termos de necesidade de financiamento segundo o SEC-2010, a evolución do gasto das administracións integrantes do sector público autonómico e a débeda pública da Xunta de Galicia e os demais indicadores orzamentarios a que refire a Lei orgánica 2/2012, de estabilidade orzamentaria e sustentabilidade financeira, axustaranse ás magnitudes acordadas no seo do Consello de Política Fiscal e Financeira.
3. O sistema de escenarios orzamentarios plurianuais instrumentarase e estará integrado por tres subsistemas independentes:
• O subsistema de prospección económica.
• O subsistema de ingresos.
• O subsistema de políticas de gasto.
Artigo 7. Análise de sensibilidade dos escenarios plurianuais
1. No marco dunha análise de sensibilidade, as previsións macroeconómicas permitirán analizar a evolución das diferentes políticas de gasto tendo en conta distintos supostos de crecemento e tipo de xuro.
2. O conxunto de supostos alternativos empregados nas previsións macroeconómicas e orzamentarias basearase nos resultados do escenario base e tentará ter en conta os posibles escenarios de risco.
Artigo 8. Avaliación
As previsións do escenario orzamentario están sometidas a unha avaliación periódica por parte da Dirección Xeral de Planificación e Orzamentos, polo menos ao peche de cada exercicio. Se no curso da devandita avaliación se aprecia un nesgo ou desviación importante, logo de solicitar ao axente responsable explicación sobre a razoabilidade da desviación, procederase a adaptar o escenario ás novas previsións.
I. Subsistema de prospectiva económica.
Artigo 9. Principios do subsistema
1. A Consellería de Facenda velará por que a planificación orzamentaria se basee en previsións macroeconómicas e orzamentarias realistas, empregando en cada escenario a información máis actualizada.
2. A planificación orzamentaria basearase no escenario macroeconómico máis probable ou nun escenario máis prudente. As previsións macroeconómicas compararanse coas máis actualizadas da Comisión Europea, do ministerio competente en materia de facenda e, se é o caso, coas doutros centros relevantes de prospectiva públicos ou privados independentes. As diferenzas importantes deberán de xustificarse, de forma especial se os niveis de crecemento das variables se afastan dos valores expostos nas outras previsións de referencia.
Artigo 10. Axente responsable do subsistema de prospectiva económica
O axente responsable do subsistema de prospectiva económica será o Instituto Galego de Estatística. Ademais da explicación da evolución das variables do sistema, deberá describir a metodoloxía empregada para o seu cálculo e proxección.
Artigo 11. Contido do informe de prospectiva económica
1. O axente responsable do subsistema de prospectiva económica elaborará informes de situación económica que sirvan de base para a elaboración dos escenarios e das actualizacións establecidas no artigo catro.
2. Para tal fin, estes informes deberán estar dispoñibles no servizo competente en materia de programación orzamentaria na primeira quincena de xullo, outubro e marzo.
3. O contido mínimo dos informes será o seguinte:
a) Un cadro macroeconómico que explique a evolución en termos reais do PIB desde a óptica da demanda, así como a evolución do PIB en termos nominais.
b) Análise da posición cíclica da economía galega e o saldo cíclico do sector público autonómico de Galicia, determinación do crecemento potencial, output gap e saldo cíclico orzamentario consonte a metodoloxía da Comisión Europea, desenvolvida pola Orde ECC/2741/2012 e concretada pola metodoloxía desenvolvida polo IGE.
c) Cálculo da taxa de crecemento medio de referencia nominal e real de Galicia, empregando a metodoloxía indicada no punto anterior.
Artigo 12. Análise de sensibilidade
No marco da análise de sensibilidade descrita no artigo 7, as previsións macroeconómicas recollerán dous escenarios alternativos, con nesgo positivo e negativo, tendo en conta diferentes hipóteses sobre as variables esóxenas.
Artigo 13. Información complementaria
1. O axente responsable do subsistema participará na estimación da recadación das principais figuras tributarias da Comunidade Autónoma.
2. Tamén poderá participar na elaboración das proxeccións orzamentarias das principais políticas de gasto, da evolución do gasto ao longo prazo e os dos datos para a evolución do endebedamento.
3. A información necesaria para estas proxeccións actualizaranse ao mesmo tempo que os datos do escenario orzamentario.
4. O anexo I recolle unha listaxe mínima de variables que deberá facilitar o axente responsable do subsistema de prospectiva económica.
II. Subsistema de ingresos.
Artigo 14. Contido do escenario de ingresos
1. O escenario de ingresos ten a finalidade de obter un escenario plurianual tendencial de ingresos.
2. A estrutura do devandito escenario basearase na clasificación de ingresos orzamentarios dos capítulos 1 a 9 coa desagregación con que aparecen nos orzamentos da Comunidade Autónoma.
3. O escenario conterá información sobre os ingresos do último exercicio pechado no nivel de dereito recoñecido neto, o orzamento aprobado, a previsión de realización de ingresos do exercicio en curso e a proxección para os tres seguintes exercicios.
Artigo 15. Previsións de realización de ingresos do exercicio
1. Mediante un soporte informático os axentes con competencias na xestión de cada tipo de ingreso recollerán a información precisa para manter unha previsión de realización de ingresos do exercicio en curso.
2. Os axentes intervenientes e a información que serán responsables de manter serán os indicados no anexo II.
3. Cada un dos axentes anteriores deberá desenvolver unha metodoloxía, supostos e parámetros contrastados que acrediten unhas previsións solventes e de calidade.
4. O prazo para a actualización dos ingresos será ata o último día de cada mes. Na primeira semana do mes seguinte, o servizo de recursos e análise orzamentaria pechará a actualización da previsión. Para tal efecto poderá requirir que se corrixa, se complete ou explique a información achegada polos axentes do sistema.
5. A partir dos meses de novembro e decembro, a periodicidade da actualización da referida previsión será a que concrete a Intervención Xeral da Comunidade Autónoma na orde de peche de cada exercicio.
Artigo 16. Escenario de ingresos a medio prazo
1. De acordo cos datos do último exercicio pechado e coa previsión de realización do exercicio en curso, elaboraranse os escenarios de ingresos plurianuais.
2. Para o cálculo do escenario tendencial actualízanse as previsións de realización do exercicio en función das variables estatísticas que mellor expliquen a evolución de cada tipo de ingresos. As devanditas variables formarán parte dos datos actualizados polo Instituto Galego de Estatística no subsistema de prospección económica.
3. O órgano de dirección competente en tesouro e política financeira remitira, nas datas establecidas no artigo 4, información sobre os ingresos plurianuais dos capítulos 5, 8 e 9 ao servizo competente en materia de programación orzamentaria.
4. Para o cálculo do escenario final, axustarase ao tendencial co impacto das diferentes medidas que afecten os ingresos a que se refire esta orde.
Artigo 17. Beneficios fiscais
1. Os escenarios financeiros conterán información detallada sobre a incidencia dos beneficios fiscais nos ingresos, que cando sexan de nova aplicación afectarán a tendencia.
2. Para tal efecto a Axencia Tributaria de Galicia remitirá información sobre a devandita incidencia nas datas establecidas no artigo 4.
III. Subsistema de políticas de gasto.
Artigo 18. Contido do subsistema de políticas de gasto
1. O subsistema de políticas de gasto ten por finalidade obter un escenario plurianual tendencial e final das políticas de gasto da Comunidade Autónoma.
2. A información integrante do escenario plurianual de gastos recollerase en función das clasificacións de gastos orzamentarios, co nivel de detalle con que aparecen nos orzamentos da Comunidade Autónoma.
3. Os escenarios de gasto reflectirán as fontes de financiamento dimanantes das proxeccións do subsistema de ingresos.
4. O escenario conterá información sobre os gastos do último exercicio pechado a nivel de obrigas recoñecidas, o orzamento aprobado, a previsión de realización de gasto do exercicio en curso e a proxección para os tres seguintes exercicios.
Artigo 19. Previsións de realización de gastos do exercicio corrente
1. A Intervención Xeral da Comunidade Autónoma comunicará os axustes de contabilidade nacional correspondentes ao último exercicio pechado e a previsión dos do exercicio en curso.
2. A Subdirección de Custos de Persoal remitirá nas datas establecidas a súa proxección de gasto para os efectos da súa integración no escenario.
3. O gasto financeiro previsto para o exercicio será actualizado polo centro directivo competente en materia de política financeira, este achegará igualmente os datos precisos no que atinxe á previsión de realización e proxección de pasivos financeiros (capítulo 9).
4. O resto do gasto corrente proxectarase segundo a aplicación sobre o orzamento vixente da porcentaxe de execución dos últimos exercicios en cada momento de cálculo dos escenarios.
Artigo 20. Escenario de gastos a medio prazo
1. O escenario de medio prazo formularase a partir dos datos do último exercicio pechado e das previsións de gasto do exercicio corrente, e corresponderá aos tres exercicios seguintes.
2. Para o cálculo do escenario tendencial aplicaranse ás previsións de realización do exercicio as variables que mellor expliquen a evolución de cada tipo de gasto. As devanditas variables formarán parte dos datos actualizados polo Instituto Galego de Estatística no subsistema de prospección económica, se for o caso.
3. Para tal efecto o escenario de gastos tendencial articúlase como un sistema de custos cuxa unidade básica será o proxecto, estes clasificaranse como gasto estrutural, gasto recorrente e gasto comprometido para efectos de sistematizar a súa evolución a medio prazo. Neste contexto prestarase especial atención á valoración do custo de explotación dos novos investimentos.
4. Para o cálculo do escenario final, axustarase o tendencial co impacto das diferentes medidas discrecionais de gasto, dentro dos límites a que refire o artigo 6.2. Estas terán como referente básico:
a) O cumprimento dos obxectivos e prioridades do Plan estratéxico da Comunidade Autónoma.
b) O custo do desenvolvemento dos programas de gasto segundo o nivel de realización proposto para cada exercicio.
c) A incidencia orzamentaria que poida derivar dos novos proxectos de lei, disposicións regulamentarias e calquera outra actuación que supoña gasto.
Artigo 21. Modificación das previsións
1. As previsións contidas nos escenarios de gasto serán comunicadas a cada xestor para que planifique as súas políticas de gasto, de acordo coas súas dispoñibilidades financeiras.
2. O servizo competente en materia de programación orzamentaria poderá solicitar información sobre os elementos de custo dos principais proxectos de gasto, de xeito especial cando existan desviacións entre o gasto real e a senda prevista, se inicien novas actuacións de gasto ou unha modificación substancial das xa existentes.
3. Todos os xestores deberán valorar o encaixe nos escenarios de todas as medidas e actuacións que estean desenvolvendo ou pretendan desenvolver e teñan ou poidan ter impacto nos exercicios futuros.
Disposición derradeira primeira
Autorízase a Dirección Xeral de Planificación e Orzamentos para desenvolver as disposicións contidas nesta orde, especialmente a actualización dos anexos.
Disposición derradeira segunda
Esta orde entrará en vigor o día seguinte ao da súa publicación no Diario Oficial de Galicia.
Santiago de Compostela, 4 de xullo de 2016