Resolució de 7 de juliol de 2016, d'estimació de la Reclamació 25/2016
Contracte i expedient de cessió de renda vitalícia entre la Diputació de Girona i un matrimoni.
L'aplicació supletòria de l'LTAIPBG al dret d'accés dels càrrecs electes locals a la informació de l'ens local respectiu comporta que disposin de la possibilitat de reclamar davant la GAIP en cas que no s'atengui la seva petició d'informació.
Els càrrecs electes dels ens locals de Catalunya tenen dret a obtenir còpia de la documentació a la qual accedeixin, sense necessitat de formular ulteriors sol·licituds, i sense que existeixi marge de discrecionalitat de l'Administració a l'hora de decidir si l'atorga o no.
La denegació de còpia, en els casos excepcionals en què es pugui admetre, o el seu lliurament en un format divers del sol·licitat, han de ser degudament motivats i acreditats per l'Administració a la resolució que es pronunciï sobre la petició d'accés, i la legalitat de la causa invocada pot ser revisada íntegrament per la GAIP o els tribunals.
Quan no es resol la sol·licitud d'accés en el termini de quatre dies, aquesta queda estimada per silenci positiu i la resolució expressa posterior només pot estimar íntegrament i sense restriccions la sol·licitud presentada.
"Ens agradaria poder consultar i fer fotocòpies (el mateix dia de la consulta, d'aquelles pàgines que considerem necessàries per desenvolupar la nostra tasca) el contracte de "Cessió de renda vitalícia" entre la Diputació i els esposos [...].
També ens agradaria consultar i fer fotocòpies (el mateix dia de la consulta, d'aquelles pàgines que considerem oportunes) l'expedient sobre la cessió de renda vitalícia, i en concret, la valoració dels immobles i l'inventari i la valoració del fons artístic objecte de la cessió".
"Al veure que anualment la Diputació de Girona carrega una partida al pressupost de despeses sota el concepte 'Cessió de renda vitalícia', volíem conèixer els motius d'aquesta cessió, així com la valoració dels immobles i l'inventari que consten a l'expedient de cessió.
També volíem comprendre per què la quantitat acordada va canviar al cap de deu anys de la cessió.
La demanda de disposar de fotocòpies del contracte i de l'expedient és per poder-les analitzar amb calma i desenvolupar, així, la tasca que considerem que ha de fer el nostre partit polític a l'oposició.
Se'ns va negar la possibilitat de poder fer fotocòpies si no justificàvem el motiu de la sol·licitud d'informació".
La persona reclamant no demana el procediment de mediació que ofereix la GAIP.
L'Administració reclamada, la Diputació de Girona, considera que la GAIP no és competent per conèixer d'aquesta reclamació, en tenir per objecte una sol·licitud d'accés a informació formulada per un diputat provincial a l'empara de la normativa de règim local.
Aquesta Comissió no comparteix aquesta conclusió ni els arguments que aporta la Diputació per fonamentar-la, i que han estat reproduïts a l'antecedent núm. 7.
Com aquesta Comissió ja ha assenyalat a les seves resolucions relatives a les Reclamacions 3/2016 i 4/2016, el règim d'accés dels càrrecs electes locals a la informació de l'ens local respectiu constitueix un supòsit de "règim d'accés especial" als efectes de la disposició addicional primera, apartat segon, de l'LTAIPBG i, com a tal, es regeix per la seva normativa específica (article 77 LBRL, articles 14 a 16 del Reial decret 2568/1986, de 28 de novembre, pel qual s'aprova el Reglament d'organització, funcionament i règim jurídic de les entitats locals –ROF– i, a Catalunya, l'article 164 TRLMRLC) i, supletòriament, per l'LTAIPBG.
Aquesta aplicació supletòria de l'LTAIPBG comporta que els càrrecs electes locals disposin també del mecanisme de reclamació davant la GAIP que aquesta llei reconeix en general a la ciutadania.
Que l'accés dels càrrecs electes locals a la informació de l'ens local respectiu és un supòsit específic d'accés a informació pública sembla inqüestionable.
Així es desprenia ja de l'anterior article 37 LRJPAC, quan l'incloïa expressament entre els supòsits d'accés sotmesos a una regulació específica (apartat 6.f), i així es desprèn dels articles 15.c ROF i 164.2.c TRLMRLC (que remeten al dret general d'accés de la ciutadania com a contingut mínim) i de les nocions de dret d'accés i d'informació pública manejades per la legislació de transparència (lletres b i c de l'article 2 LTAIPBG).
Es tracta d'un supòsit d'accés caracteritzat pel subjecte que l'exerceix i que es troba especialment reforçat per la seva estreta connexió amb el dret fonamental a la participació política de l'article 23.2 de la Constitució.
Aquesta connexió és la que explica que el dret d'accés a informació dels càrrecs electes locals (com el dels parlamentaris) tingués un abast molt major que el dret d'accés reconegut a la generalitat de la ciutadania per l'anterior article 37 LRJPAC i que encara avui dia –malgrat la gran ampliació del dret general d'accés duta a terme per la nova legislació estatal i autonòmica de transparència– sigui objecte d'una regulació més favorable que aquest (p. ex., s'estableixen una sèrie de supòsits d'accés lliure o directe en què no cal formular sol·licitud escrita, el termini de resolució de la sol·licitud d'accés és de només quatre dies, el silenci és sempre positiu i la relació de límits és més breu).
De fet, els citats articles 15.c ROF i 164.2.c TRLMRLC exigeixen i garanteixen que el dret d'accés dels càrrecs electes sigui sempre com a mínim tan ampli com el reconegut a la resta de ciutadans, quan disposen que els primers tindran en tot moment accés lliure o directe –sense necessitat de sol·licitud escrita– a la informació que sigui de lliure accés per a la ciutadania, en el que es pot considerar una remissió dinàmica a la legislació de transparència vigent en cada moment.
Tractant-se d'un supòsit específic d'accés sotmès a un règim necessàriament més favorable, destinat a facilitar l'exercici d'un dret fonamental, no tindria cap sentit privar els càrrecs electes locals d'un mecanisme addicional de garantia del dret d'accés previst per a qualsevol ciutadà com és la via de la reclamació davant la GAIP, una reclamació potestativa i gratuïta davant d'un òrgan plenament independent i especialitzat que no exclou –sinó que complementa– la via del recurs contenciós administratiu i que pot permetre obtenir la deguda tutela en un termini més breu que aquesta.
Com a reclamació potestativa, són els càrrecs electes els qui lliurement decideixen si els resulta útil i la volen emprar o si prefereixen acudir directament a la via jurisdiccional.
La resolució que dicti aquesta Comissió també és impugnable pels càrrecs electes davant de l'ordre contenciós administratiu (article 72.2 LTAIPBG).
Lluny de limitar, per tant, les garanties dels càrrecs electes, concedir-los el mecanisme de reclamació previst supletòriament per l'LTAIPBG amplia les seves possibilitats de tutela jurídica front vulneracions del seu dret d'accés a la informació de la corporació local.
A això s'ha d'afegir que la GAIP és en general competent per conèixer de les reclamacions que puguin presentar els ciutadans contra resolucions expresses o presumptes dels ens locals de Catalunya en matèria de dret d'accés (articles 3.1.a, 39.1 i 72.1 LTAIPBG), que la normativa específica aplicable al dret d'accés dels càrrecs electes locals no prohibeix la intervenció de la GAIP ni conté cap element que la faci incompatible, que aquesta normativa és anterior a la creació de la GAIP (raó per la qual no la podia preveure) i que la disposició addicional primera de l'LTAIPBG en què es pot fonamentar la competència de la GAIP prové d'una llei bàsica estatal, la Llei estatal 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (disposició addicional primera, apartat segon), de manera que no existiria el conflicte apuntat per la Diputació entre la interpretació efectuada i la normativa bàsica estatal.
Aquesta mateixa llei bàsica estatal és la que ha establert la via de reclamació prèvia al recurs contenciós administratiu davant òrgans independents com la GAIP, com un dels mecanismes fonamentals de reforçament del nou dret d'accés a la informació pública dissenyat per l'actual legislació de transparència.
Pels motius exposats, aquesta Comissió es considera plenament competent per admetre a tràmit i resoldre aquesta reclamació, a la qual s'ha d'aplicar la regulació local específica i, supletòriament, l'LTAIPBG.
Com s'ha assenyalat als antecedents, el diputat reclamant sol·licita accedir a un contracte (i l'expedient corresponent) subscrit entre la Diputació de Girona i un matrimoni, en virtut del qual la primera ve pagant anualment una renda vitalícia a aquest matrimoni com a contraprestació per la transmissió d'una sèrie d'immobles i d'un fons artístic.
Es tracta, per tant, com bé diu l'APDCAT en el seu informe, d'un contracte patrimonial subscrit per la Diputació i que, com a tal, està sotmès a les obligacions de publicitat activa imposades per l'article 13.1 LTAIPBG, que inclouen, entre altres aspectes, la indicació de l'objecte contractual, el seu import i la identitat dels seus adjudicataris.
L'article 11.2 LTAIPBG també inclou entre les obligacions de publicitat activa de la Diputació la d'informar sobre "les dades més rellevants de l'inventari general del patrimoni pel que fa als béns immobles de domini públic i patrimonials i als béns mobles amb un valor especial", així com oferir "la informació econòmica relativa a la gestió del patrimoni".
D'altra banda, com també assenyala l'APDCAT, és clar que no es tracta d'informació que afecti la intimitat del matrimoni en qüestió, matrimoni que no ha fet al·legacions quan se li ha donat trasllat de la reclamació ni ha adduït cap circumstància personal que pugui justificar ni tan sols una restricció parcial de l'accés sol·licitat.
En no existir, per tant, vulneració del dret fonamental a la intimitat ni concórrer cap altre dels límits taxats al dret d'accés dels càrrecs electes locals previstos a l'article 164.3 TRLMRLC, no hi ha dubte que el diputat reclamant té dret a accedir a la informació sol·licitada, el coneixement de la qual és rellevant per tal que pugui exercir les funcions de control i fiscalització de l'ens local que li corresponen.
En aquest cas, tanmateix, el que es discuteix no és el dret d'accés del diputat reclamant a la informació sol·licitada (accés que reconeix la resolució impugnada de 23 de març de 2016, que de fet s'havia d'entendre ja estimat per silenci positiu en no haver-se dictat resolució denegatòria expressa en el termini de quatre dies des de la data de presentació de la sol·licitud –com es veurà al següent fonament jurídic–, i que, segons l'informe de la Diputació, s'ha produït efectivament el 31 de març), sinó l'abast del dret a obtenció de còpia de la documentació sol·licitada.
Segons la Diputació (antecedents núm. 3 i 7), el dret a la informació dels electes locals no comporta necessàriament el dret a obtenció de còpia, i per tal que aquesta sigui lliurada cal que la persona reclamant, després de consultar presencialment la informació, formuli una nova petició més concreta per escrit on individualitzi els documents dels quals la vol obtenir, i que "s'autoritzarà, si procedeix".
Aquesta interpretació trobaria el seu fonament en la jurisprudència del Tribunal Suprem que cita.
Per la seva banda, la persona reclamant considera necessari "disposar de fotocòpies del contracte i de l'expedient [...] per poder-les analitzar amb calma i desenvolupar, així, la tasca que considerem que ha de fer el nostre partit polític a l'oposició".
El Tribunal Suprem, certament, a les sentències citades per la Diputació i a moltes altres (com la Sentència de la Sala 3a de 29 de març de 2006, ECLI: ES:TS:2006:2554, que fa una bona síntesi de la seva jurisprudència) ha assenyalat que el dret fonamental de participació política de l'article 23.2 de la Constitució inclou el dret d'accés a la informació dels electes locals, però no el d'obtenir còpia dels documents; i que el dret a còpia no és incondicionat i s'ha de ponderar amb la pertorbació que el lliurament d'un volum excessiu de còpies pugui ocasionar en el funcionament de l'ens local, atenent els mitjans de què disposi.
D'altra banda, aquesta jurisprudència s'ha trobat molt condicionada per la regulació legal del dret d'accés dels càrrecs electes locals continguda als articles 14 a 16 del ROF i per les limitacions imposades pels apartats 7 i 8 de l'anterior article 37 LRJPAC (l'esmentat apartat 7 exigia "formular una petició individualitzada dels documents que es vulguin consultar"), normes estatals aplicables als supòsits de fet sobre els quals s'ha pronunciat el Tribunal i que han estat notablement ampliades pel legislador català de règim local i per la vigent legislació estatal i catalana de transparència.
Els supòsits d'accés lliure (no sotmès a prèvia sol·licitud escrita) són els establerts a l'article 15 ROF, en termes semblants als de l'article 164.2 TRLMRLC: informació relativa a les funcions delegades específiques que tingui assignades el càrrec electe, informació corresponent als assumptes que hagin de ser tractats pels òrgans col·legiats als quals pertanyi el càrrec electe, resolucions i acords adoptats per qualsevol òrgan de l'ens local, i informació que sigui "de lliure accés" per a la ciutadania.
Aquest darrer supòsit és el que ha portat el Tribunal Suprem, a la jurisprudència esmentada, a aplicar els requeriments dels apartats 7 i 8 de l'anterior article 37 LRJPAC.
Doncs bé, el legislador català de règim local ha ampliat notablement el dret a obtenció de còpia dels càrrecs electes locals quan, a l'article 164.5 TRLMRLC, el reconeix sense excepcions ni matisacions per a tots els tipus d'informacions a les quals tinguin accés, ja siguin les d'accés "lliure" o les sotmeses a prèvia sol·licitud escrita: "Els membres de la corporació tenen dret a obtenir còpia de la documentació a la qual tenen accés.
Aquesta còpia es pot obtenir en format paper o bé en el suport tècnic que permeti d'accedir a la informació requerida".
Aquesta no és l'única ampliació o "millora" del dret d'accés a informació dels càrrecs electes introduïda pel legislador català respecte els preceptes esmentats del ROF.
Altres ho serien l'escurçament en un dia del termini de resolució de les sol·licituds d'accés (el termini de cinc dies contingut a l'article 14.2 ROF passa a quatre dies a l'article 164.3 TRLMRLC) o la previsió expressa dels (cinc) únics límits que poden ser invocats per denegar la sol·licitud d'accés a la informació (article 164.3 TRLMRLC).
La regulació general del dret d'accés també és en l'actualitat molt més àmplia que sota la vigència de l'anterior article 37 LRJPAC.
Pel que fa als aspectes aquí considerats, ara ja no es requereix que es formuli petició individualitzada dels documents que es vulguin consultar (sens perjudici que la sol·licitud hagi de ser suficientment precisa –article 28 LTAIPBG, que obliga a l'Administració a ajudar a concretar la petició quan sigui necessari–) i l'Administració té l'obligació de motivar l'establiment d'una forma d'accés a la informació diversa de la sol·licitada (article 34.4.c LTAIPBG), que és la que s'ha de concedir com a regla general (article 36.1 LTAIPBG).
De fet, tot i no excloure que en casos degudament justificats es pugui permetre només la consulta presencial de la informació (en particular, quan així ho exigeixi l'aplicació d'algun límit legal a l'accés), l'LTAIPBG pressuposa en tot moment que la regla general ha de ser el subministrament material de la informació, donant només un cert marge d'apreciació a l'Administració a l'hora de determinar el format en què aquesta pot ser subministrada (article 36.2 LTAIPBG).
També s'estableix ara l'obligació de lliurament gratuït de les dades per correu electrònic, quan existeixin en format electrònic, com succeirà molt sovint (article 37.1 LTAIPBG).
Aquest enfocament és coherent amb la importància que el subministrament material de la informació pública té per tal que aquesta pugui ser examinada amb el suficient deteniment i ser objecte de control efectiu i ple aprofitament per part de la ciutadania.
Com s'ha assenyalat en el fonament jurídic 1, aquesta regulació és d'aplicació supletòria al dret d'accés dels càrrecs electes locals i confereix un conjunt mínim de garanties que no poden ser obviades per les administracions catalanes al resoldre les peticions que aquells els puguin adreçar.
De tot l'anterior es desprèn, per tant, que els càrrecs electes dels ens locals catalans tenen un dret indiscutible a obtenir còpia –en paper o, quan estigui disponible, en format electrònic– de la documentació a la qual accedeixin, sense necessitat de formular ulteriors sol·licituds, i sense que existeixi marge de discrecionalitat de l'Administració a l'hora de decidir si l'atorga o no.
La denegació de còpia, en els casos excepcionals en què es pugui admetre (p. ex., quan vingui exigida per l'aplicació d'algun límit legal o quan la sol·licitud de moltes còpies es formuli amb la sola finalitat de col·lapsar els serveis de la corporació, incorrent en abús de dret –en els termes restrictius exposats per aquesta Comissió a les resolucions sobre les Reclamacions 36/2015 i 7/2016, FJ 4–), o el seu lliurament en un format divers del sol·licitat (quan concorri alguna de les causes enumerades a l'article 36.2 LTAIPBG, aplicable supletòriament al dret d'accés dels càrrecs electes locals en virtut del segon incís de l'article 164.5 TRLMRLC), han de ser degudament motivats i acreditats per l'Administració a la resolució que es pronunciï sobre la petició d'accés, i la legalitat de la causa invocada pot ser revisada íntegrament per aquesta Comissió o els tribunals.
En el cas que ens ocupa no consta ni la Diputació ha acreditat que la manca d'estimació de les còpies sol·licitades estigui justificada.
A l'escarida motivació continguda a la resolució de 23 de març, que és estereotipada i es troba reiterada, sense matisos ni relació amb la sol·licitud en cada cas formulada, a moltes altres resolucions similars de la Diputació d'aquest mateix període, no es justifica per què no es pot atendre la petició de còpia presentada, que és suficientment precisa (s'identifica amb la seva denominació oficial el contracte concret i l'expedient respectiu al qual es vol tenir accés) i no sembla abastar un nombre massa elevat de pàgines (es tracta d'un sol expedient de contractació d'una cessió de renda vitalícia amb un matrimoni).
A més, a la sol·licitud ni tan sols es demana la còpia de totes elles, sinó només la d'aquelles que la persona reclamant consideri necessari un cop hagi examinat presencialment la documentació, petició que resulta especialment raonable i respectuosa amb els principis d'eficàcia administrativa i d'eficiència en la gestió dels recursos de la Diputació.
L'APDCAT, al seu informe, també considera que el diputat reclamant té dret a l'obtenció de còpia de la informació sol·licitada.
A la vista de l'exposat, resulta contrari al dret d'accés del càrrec electe sotmetre la seva petició de còpia a una nova sol·licitud escrita on concreti (encara més) els documents dels quals la vol obtenir, i que se subordina a l'apreciació que en pugui fer la Diputació.
A l'assenyalat al fonament jurídic anterior cal afegir, a més, que la restricció injustificada del dret a còpia de la persona reclamant es produeix després que la sol·licitud hagués estat estimada per silenci positiu (article 164.3 TRLMRLC).
Segons l'article 43.3 LRJPAC, "en els casos d'estimació per silenci administratiu, la resolució expressa posterior a la producció de l'acte només es pot dictar si és confirmatòria", de manera que la resolució de 23 de març, que la Diputació seguia obligada a dictar (article 43.3, en relació amb l'article 42.1 LRJPAC), només hauria pogut estimar íntegrament i sense restriccions la sol·licitud presentada.
Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 7 de juliol de 2016, resol per unanimitat: