La Comissió Jurídica Assessora, reunida el 10 de setembre de 2020, amb la presidència del Sr.
Esther Arroyo Amayuelas, Agustí Cerrillo i Martínez, Maria Mercè Darnaculleta i Gardella, Judith Gifreu i Font, Francesc Homs i Molist, Marc Marsal i Ferret, Carles Mundó i Blanch, Joan Pagès i Galtés, Eva Pons i Parera, Sonia Ramos i González, i Antoni Vaquer i Aloy, i essent-ne ponent el Sr.
El 28 d'octubre de 2019, els Srs.
A, B i C van formular, mitjançant representació lletrada, una reclamació de responsabilitat patrimonial davant l'Ajuntament d'Arenys de Munt, en sol·licitud d'una indemnització econòmica d'1.022.296,49 euros, pels danys i perjudicis irrogats arran de l'anul·lació judicial de la llicència d'obres atorgada per a la construcció d'un edifici unifamiliar en una parcel·la d'aquesta localitat.
Els reclamants demanaven la suspensió de la tramitació del procediment administratiu de responsabilitat patrimonial mentre no es resolgués la mediació iniciada a instàncies d'un jutjat contenciós administratiu.
Mitjançant el Decret 26/2020, de 31 de gener, l'Alcaldia-Presidència va resoldre autoritzar la transacció acordada, el 23 de desembre de 2019, davant la mediadora habilitada pel Centre de Mediació de Dret Privat de Catalunya i presentada al Jutjat Contenciós Administratiu, en el marc d'un procediment ordinari, el 27 de gener de 2020.
Per Interlocutòria de 7 de febrer de 2020, el Jutjat Contenciós Administratiu va resoldre l'homologació de l'acord assolit per les parts en el procediment de mediació dut a terme, en el marc de la qual es va acordar la terminació convencional del procediment de responsabilitat patrimonial plantejat, "prèvia obtenció del preceptiu informe de la Comissió Jurídica Assessora."
Per escrit de 10 de febrer de 2020, al qual s'adjuntava diversa documentació i entre aquesta la valoració pericial efectuada, a instància de totes les parts, en el marc del procediment de mediació per una consultoria d'arquitectes, els reclamants van sol·licitar, amb l'aixecament previ de la suspensió, que es prosseguís amb la tramitació del procediment de responsabilitat patrimonial i, conforme amb la transacció acordada, se'n resolgués l'acabament convencional, amb l'atorgament d'una indemnització de 375.000 euros.
El 5 de març de 2020, i en compliment d'una providència de l'Alcaldia, la secretària municipal va emetre un informe sobre les sol·licituds formulades i el procediment a seguir.
Per mitjà d'una Resolució de 10 de març de 2020, l'Alcaldia-Presidència, amb l'assistència de la Junta de Govern Local, va resoldre incoar un procediment de responsabilitat patrimonial en relació amb la reclamació formulada pel Sr.
A i els seus fills; nomenar la persona instructora del procediment, i notificar la resolució als reclamants i la companyia asseguradora, amb l'atorgament d'un termini de deu dies perquè poguessin formular-hi al·legacions, com consta que es va fer.
El 18 de març de 2020, l'entitat asseguradora de l'ens local va manifestar que el sinistre restava exclòs de la cobertura de la pòlissa.
El 30 de març de 2020, els reclamants van presentar un escrit d'al·legacions, en que es ratificaven en les adduïdes anteriorment.
El 7 de maig de 2020, la secretària municipal va emetre un informe jurídic, on informava favorablement sobre l'estimació de la reclamació de responsabilitat patrimonial plantejada, així com l'acord transaccional assolit per la quantia total de 375.000 euros.
El 12 de maig de 2020, la lletrada instructora va emetre la proposta de resolució, en què proposava estimar la reclamació plantejada, mitjançant l'aprovació d'un acord transaccional per la quantia de 375.000 euros, i sol·licitar dictamen a la Comissió Jurídica Assessora, amb suspensió del termini de resolució del procediment; al qual s'annexava el conveni transaccional a subscriure entre les parts.
Consta que l'endemà es va notificar a l'advocat dels reclamants la proposta de resolució.
Per Resolució de 20 de maig de 2020, l'Alcaldia-Presidència va resoldre remetre l'expedient a la Comissió Jurídica Assessora per tal que n'emetés dictamen, amb suspensió de la tramitació del procediment.
En la mateixa data va tenir entrada al Departament de la Presidència, mitjançant la plataforma EACAT, la sol·licitud d'emissió de dictamen per la Comissió Jurídica Assessora, en relació amb l'expedient referit.
Consta en l'expedient, a requeriment de la Sub-direcció general d'Assistència Jurídica i d'Innovació a l'Administració Local, un certificat emès per la secretària municipal, amb el vistiplau de l'alcalde, d'acord amb el qual la documentació tramesa a la Comissió Jurídica Assessora es correspon amb l'expedient tramitat i és còpia exacta de l'original.
El 3 de juny de 2020, el tècnic de la Sub-direcció General d'Assistència Jurídica i d'Innovació a l'Administració Local, amb el vistiplau de la sub-directora, va informar favorablement sobre la tramesa de l'expedient a la Comissió Jurídica Assessora.
El 4 de juny de 2020, va tenir entrada en aquest òrgan consultiu la petició de dictamen formulada per l'Ajuntament d'Arenys de Munt i tramesa pel secretari d'Administracions Locals i de Relacions amb l'Aran, per delegació, d'acord amb la Resolució PRE/1384/2019, de 21 de maig, de delegació de competències de la persona titular del Departament de la Presidència (DOGC núm. 7882, de 24 de maig de 2019).
En la sessió de l'11 de juny següent, el Ple de la Comissió va admetre a tràmit la petició i en va nomenar ponent.
En la sessió de 28 de juliol de 2020, la Comissió Jurídica Assessora va acordar ampliar, en un mes, el termini d'emissió del dictamen sol·licitat, i el president, per ofici de 30 de juliol de 2020, va notificar aquest Acord al secretari d'Administracions Locals i de Relacions amb l'Aran.
Se sotmet a Dictamen d'aquest òrgan consultiu l'acord de terminació convencional d'una reclamació de responsabilitat patrimonial formulada pels actuals propietaris d'una finca situada al terme municipal d'Arenys de Munt, pels danys i perjudicis derivats d'unes resolucions judicials que declaren la nul·litat de ple dret, d'una banda, de l'acord municipal d'adjudicació de la parcel·la i, d'una altra, de la llicència d'obres majors a l'empara de la qual es va construir un habitatge unifamiliar.
La intervenció de la Comissió Jurídica Assessora en aquest expedient es fa i és preceptiva a l'empara d'allò que disposen l'article 81.2 de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPAC); l'article 86 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya; i els articles 8.3.a) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, reguladora d'aquest òrgan consultiu, i 26.1 del seu Reglament d'organització i funcionament, aprovat pel Decret 69/2006, d'11 d'abril, ja que la quantia que es reclama és superior als 50.000 euros mínims exigits per a la intervenció preceptiva.
En efecte, la quantia de la reclamació, segons l'escrit inicial presentat pels reclamants, era de 1.020.000 euros, rebaixada després a 375.000 euros en la proposta de terminació convencional.
El cas que s'examina presenta la peculiaritat de la terminació convencional del procediment de responsabilitat patrimonial, prevista a hores d'ara en l'article 86.5 de l'LPAC.
Aquesta Comissió «ha tingut oportunitat de pronunciar-se en diverses ocasions sobre la seva potestat de dictaminar en els procediments de responsabilitat patrimonial en els quals es proposi la terminació convencional, i ha afirmat que "aquesta forma de finalització no exclou la necessitat d'examinar la correcció del procediment i la concurrència dels pressupòsits establerts per la legislació vigent perquè pugui prosperar la declaració de responsabilitat" (dictàmens 347/2005, 286/2006, 278/2007 i, més recentment, 348/2017).
I és que, tal com es destacava en el Dictamen 428/2012, "En desplegament de la previsió de l'article 106.2 CE, l'ordenament ha establert que les administracions han de rescabalar els particulars que hagin resultat perjudicats per l'acció d'aquelles, sigui normal o anormal, amb absència de força major, sempre que els danys siguin efectius, avaluables econòmicament, individualitzables i tinguin caràcter antijurídic, en el sentit que els particulars no estiguin obligats a suportar-los".
En aquest context, aquest òrgan consultiu ha conclòs que "la proposta d'acabament convencional no condiciona ni relleva el pronunciament d'aquest òrgan consultiu, el qual ha d'entrar a valorar la concurrència dels requisits materials que permeten establir en el cas concret la responsabilitat patrimonial.
L'acord convencional es refereix a la quantia i a la modalitat de pagament, aspectes aquests que també han de ser objecte de pronunciament per part d'aquest òrgan en aquest tipus de procediments" (en el mateix sentit, Dictamen 54/2016).
És important destacar que el control que realitza la Comissió Jurídica Assessora sobre aquest conveni abasta també si la matèria és susceptible, o no, de transacció, i si, a més, el conveni s'adequa, o no, a l'interès públic» (Dictamen 63/2018).
Responsabilitat patrimonial de l'Administració i normativa aplicable
L'article 106.2 de la Constitució reconeix el dret dels particulars de ser indemnitzats per qualsevol lesió que pateixin en els seus béns i drets, com a conseqüència del funcionament dels serveis públics, exceptuant els casos de força major.
El marc legislatiu regulador de la institució de la responsabilitat patrimonial de l'Administració, en el nivell normatiu estatal, estava recollit per la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú (LRJPAC) i el seu desplegament, mitjançant Reial decret 429/1993, de 26 de març, que aprova el Reglament dels procediments de les administracions públiques en matèria de responsabilitat patrimonial (RPRP).
Cal advertir que aquestes dues normes han estat derogades amb l'entrada en vigor de l'LPAC i la Llei 40/2015, d'1 d'octubre, de règim jurídic del sector públic (LRJSP).
No obstant això, la disposició transitòria tercera de l'LPAC, en la lletra a), determina que als procediments ja iniciats abans de l'entrada en vigor d'aquesta llei (el 2 d'octubre de 2016) no els és d'aplicació, sinó que s'han de regir per la normativa anterior.
El procediment de responsabilitat sobre el qual ara es dictamina es va iniciar mitjançant un escrit, amb registre d'entrada en l'Ajuntament d'Arenys de Munt, el 28 d'octubre de 2019, en relació amb els danys derivats de l'anul·lació judicial de l'adjudicació d'un solar, i de la llicència d'obres majors atorgada per a la construcció d'un habitatge unifamiliar, una i altra declarades nul·les per sentències del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, de novembre de 2009 i de novembre de 2014.
Per tant, pel que fa a les regles procedimentals de tramitació, resulta d'aplicació la normativa actualment vigent esmentada, i, quant als aspectes substantius, la normativa anterior, és a dir, l'LRJPAC i l'RPRP.
Dins de la normativa catalana, la regulació comuna a totes les administracions públiques de la responsabilitat patrimonial es conté a la Llei 26/2010.
En concret, en l'article 81 es determinen els requisits o pressupòsits materials que necessàriament han de concórrer perquè pugui prosperar l'acció de responsabilitat: a) que existeixi un dany real, efectiu, avaluable econòmicament i individualitzat en relació amb una persona o un grup de persones; b) que el dany sigui antijurídic, en el sentit que qui el pateix no tingui el deure jurídic de suportar-lo; c) que la lesió sigui conseqüència del funcionament normal o anormal del servei públic; i d) que el dany no s'hagi produït per raó de força major.
Tenint en compte que, en el cas examinat, l'Administració destinatària de la reclamació és una entitat local, resulta també d'aplicació la normativa local reguladora de la responsabilitat patrimonial.
En concret, d'acord amb l'article 174 del Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, aprovat pel Decret legislatiu 2/2003, de 28 d'abril, els ens locals responen directament dels danys i perjudicis causats als particulars en llurs béns i drets com a conseqüència del funcionament dels serveis públics, en els termes establerts per la legislació general sobre responsabilitat patrimonial.
Finalment, en la mesura en què és l'urbanisme l'àmbit material de la reclamació que s'examina, també cal tenir en compte les disposicions específiques relatives a la responsabilitat patrimonial de l'Administració derivada de la seva activitat en matèria urbanística.
Descripció del supòsit fàctic en què s'emmarca el procediment de reclamació de responsabilitat patrimonial
De la informació que consta en l'expedient i de les resolucions judicials referides al cas que s'examina, es pot extreure la descripció següent dels fets més rellevants en què s'emmarca el procediment de reclamació de responsabilitat patrimonial:
Resolució d'adjudicació de la parcel·la de propietat municipal
L'Ajuntament d'Arenys de Munt era propietari d'una parcel·la de 1.474 m2, situada dins del seu terme municipal.
Per encàrrec de l'Ajuntament, mitjançant acord de l'Alcaldia de 12 de maig de 2003, la societat municipal Gestió Urbanística i Serveis Arenys de Munt, SA (Gusam, SA) va procedir a l'adjudicació de la referida parcel·la a través de subhasta.
En el context del corresponent procediment de licitació, la clàusula segona del plec de condicions establia el següent: "El tipus de licitació es fixa en 171.265 euros i podrà ser millorat a l'alça.
La subhasta es declararà deserta si cap de les ofertes arriba al tipus mínim de licitació."
I afegeix seguidament: "Tanmateix, la mesa de contractació podrà sol·licitar una nova sol·licitud d'ofertes entre les propostes presentades cas que així ho consideri."
Es van presentar únicament dues ofertes: de la Sra.
D, per un import de 174.000 euros, IVA inclòs; i de l'empresa Hijos de Sotero Hernández, SL, per un import de 172.000 euros, IVA no inclòs.
La mesa de contractació, en la seva reunió de 30 de desembre de 2004, va decidir "sol·licitar una millora de les ofertes admeses", en aplicació de l'habilitació continguda en l'incís final de la clàusula segona del plec de condicions, i va acordar, simultàniament, que "el tipus de licitació a partir del qual s'ha de efectuar la millora es fixa en 172.000 euros (IVA no inclòs)".
Només va presentar una oferta millorada l'empresa Hijos de Sotero Hernández, SL, per un import de 187.500 euros, IVA no inclòs.
La societat municipal Gusam, SA, i el mateix Ple de l'Ajuntament, l'1 de març de 2005, van adoptar l'acord d'adjudicació de la parcel·la a aquesta empresa.
D va interposar recurs administratiu d'alçada, que va ser desestimat per acord, de 5 d'abril de 2005, del Ple de l'Ajuntament.
Contra l'acord de desestimació del recurs administratiu, la Sra.
D va interposar ara, contra la societat municipal Gusam, SA, i l'Ajuntament d'Arenys de Munt, un recurs contenciós administratiu en què demanava la nul·litat de la resolució.
Aquest recurs va ser desestimat per la Sentència de maig de 2007, del Jutjat Contenciós Administratiu, que recordava que el plec de condicions és la llei del contracte.
Contra aquesta Sentència, la Sra.
D va interposar, de nou contra la societat municipal Gusam, SA, i l'Ajuntament d'Arenys de Munt, recurs d'apel·lació, que va ser resolt per la Sentència núm. X/2009, de novembre de 2009, del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya.
Com a punt de partida, la sentència dona la raó a la part actora quan afirma que, en el moment de l'obertura de les primeres ofertes presentades, en la sessió de la mesa de contractació de 30 de desembre de 2004, l'oferta de la Sra.
D (174.000 euros, IVA inclòs) s'ha de considerar millor econòmicament que l'altra, de l'empresa Hijos de Sotero Hernández, SL (172.000 euros, IVA exclòs).
D'una manera coherent, la sentència declara la nul·litat de ple dret de l'acord del Ple de l'Ajuntament, de 5 d'abril de 2005, de ratificació en via d'alçada de la decisió prèvia de la societat municipal Gusam, SA, i del mateix Ple, d'1 de març de 2005, d'adjudicació de la parcel·la a l'empresa Hijos de Sotero Hernández, SL.
No estima, en canvi, la petició de la part actora, per haver estat formulada extemporàniament en el recurs d'apel·lació, de reconeixement d'una situació jurídica individualitzada, consistent en que el Tribunal adjudiqui directament la parcel·la litigiosa a la part recurrent.
Segons la informació que consta en l'expedient, aquesta darrera sentència és objecte d'incident d'execució davant un jutjat contenciós administratiu, pendent de resolució.
Atorgament de la llicència d'obres majors, construcció d'un habitatge unifamiliar i la seva transmissió
L'empresa Hijos de Sotero Hernández, SL, va sol·licitar a l'Ajuntament d'Arenys de Munt una llicència d'obres majors per a la construcció d'un habitatge unifamiliar en la parcel·la referida, que li van atorgar el 20 de febrer de 2006.
Consta en l'expedient que efectivament va construir aquesta edificació.
En data 22 de desembre de 2009, per compra venda, l'antic titular va transmetre la propietat de la parcel·la i de l'habitatge unifamiliar al Sr.
A (90 % de la propietat) i als seus dos fills, Sra.
Segons la informació que consta en l'expedient, aquest habitatge va constituir la residència habitual del Sr.
A. Els adquirents, propietaris actuals, no van ser emplaçats en els diferents procediments judicials que van tenir com a objecte l'adjudicació de la parcel·la i l'anul·lació de la llicència d'obres.
Sí que van intervenir, en canvi, en la fase d'execució de l'esmentat enderroc i en el procediment de mediació.
Anul·lació de la llicència d'obres majors i ordre d'enderroc de l'habitatge unifamiliar
E va sol·licitar a l'Ajuntament la revocació de la llicència d'obres majors; petició que va ser denegada, el 9 de març de 2009, per acord de la Junta de Govern Local.
Contra aquesta resolució, va interposar recurs contenciós administratiu, desestimat per la Sentència núm. Z/2011, de juliol, del Jutjat Contenciós Administratiu.
Contra aquesta sentència, va interposar seguidament recurs d'apel·lació, que va ser estimat per la Sentència núm. Y/2014, de novembre, del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya.
La sentència afirma que l'atorgament de la llicència va vulnerar l'article 41.2 del Text refós de la Llei d'urbanisme de Catalunya, aprovat pel Decret legislatiu 1/2005, de 26 de juliol, aplicable en aquell moment.
Segons aquest precepte, si és necessària la reparcel·lació del sol per a l'edificació de sol urbà, cal que la reparcel·lació s'hagi aprovat prèviament per acord ferm en via administrativa.
En definitiva, la sentència acorda l'anul·lació de la llicència d'obres majors que empara la construcció de l'habitatge unifamiliar en la parcel·la.
Cal destacar que no es pronuncia expressament sobre l'enderroc de la construcció.
E va instar, davant el Jutjat Contenciós Administratiu, l'execució forçosa de la sentència que va anul·lar la llicència, i demanava l'enderroc de l'habitatge unifamiliar.
Aquest Jutjat, per Interlocutòria de 17 de desembre de 2015, va estimar l'incident i va ordenar l'enderroc de l'edificació emparada per la llicència declarada judicialment nul·la.
Contra aquesta interlocutòria, l'Ajuntament d'Arenys de Munt i el Sr.
A, van interposar recurs d'apel·lació, resolt per la Sentència núm. K/2018, de setembre, del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya.
Amb remissió a una doctrina jurisprudencial reiterada, la sentència no comparteix l'argument de l'existència d'incongruència en la interlocutòria, pel fet d'ordenar l'enderroc d'una edificació que no havia estat ordenada en sentència anul·latòria de la llicència: " no se da incongruencia, ni en la sentencia ni en el título de ejecución, cuando se ordena el derribo de lo edificado por la anulación de la licencia de obras, aunque no se haya pedido tal derribo [...].
En breu, la sentència manté l'ordre d'enderrocament de la construcció i disposa que el Jutjat Contenciós Administratiu resolgui la concurrència o no d'una causa d'impossibilitat de compliment de la sentència esgrimida pel Sr.
A la vista de la indicada Sentència núm. K/2018, de setembre, del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, i del conjunt d'actuacions judicials referides al mateix objecte, la jutgessa del Jutjat Contenciós Administratiu va a citar les parts interessades (Ajuntament d'Arenys de Munt, Sr.
E i els propietaris actuals, Sr.
A i els seus dos fills) amb l'objectiu de proposar la participació en un programa pilot de mediació intrajudicial, que van acceptar.
Per provisió del Jutjat, es va derivar les parts als serveis de mediació, en el marc dels quals un despatx d'arquitecte va emetre un informe pericial sobre el valor de la finca (sòl i construcció).
En el context del procediment de mediació, el 23 de desembre de 2019, les parts van arribar a un acord per posar fi a la controvèrsia, davant una mediadora habilitada pel Centre de Mediació de Dret Privat de Catalunya.
En resum, es firmen els pactes següents:
Primer: l'adquisició de la finca controvertida per la Sra.
A i els seus fills, per un preu de 500.000 euros: 175.080 euros pel sòl (quantitat que, segons s'indica en l'expedient, es correspon amb el preu de licitació ofert per la Sra.
D en el moment de la licitació de l'adjudicació de la parcel·la) i els restants 324.920 euros pel valor de l'edificació que s'ha ordenat judicialment enderrocar.
D renuncia a formular cap reclamació de responsabilitat patrimonial a l'Ajuntament d'Arenys de Munt i desisteix de les accions judicials en curs.
A i l'Ajuntament d'Arenys de Munt acorden la terminació del procediment de responsabilitat patrimonial, i fixen una indemnització que ha d'assumir l'Ajuntament, sobre la base dels conceptes que més endavant s'indicaran.
En vista de la diligència d'ordenació dictada pel Jutjat Contenciós Administratiu, l'Ajuntament d'Arenys de Munt va resoldre autoritzar la transacció acordada mitjançant el Decret 26/2020, de 31 de gener, de l'Alcaldia-Presidència.
L'acord al qual van arribar les parts, en el procediment de mediació, va rebre l'homologació judicial mitjançant una interlocutòria del Jutjat Contenciós Administratiu.
No hi consta expressament la incidència que l'acord de mediació pugui tenir en l'efectivitat de l'ordre judicial d'enderroc.
Procediment de responsabilitat patrimonial i petició de suspensió
En data 28 d'octubre de 2019, els Srs.
A, B i C, en condició de propietaris de l'habitatge unifamiliar i de la parcel·la, van presentar, davant l'Ajuntament d'Arenys de Munt, un escrit de reclamació de responsabilitat patrimonial pels danys i perjudicis derivats de les resolucions judicials que declaren la nul·litat de l'acord municipal d'adjudicació de la referida parcel·la, d'una banda, i de la llicència d'obres majors a l'empara de la qual es va construir l'edificació, de l'altra, quantificat en 1.022.296,49 euros.
En l'escrit de reclamació s'informa de l'existència del procediment de mediació i es reconeix que es presenta "malgrat que aquesta part es troba immersa en l'esmentat procediment de mediació, conjuntament amb aquest Ajuntament d'Arenys de Munt i el Sr.
E, i tenint la intenció de continuar en aquest fins a la seva finalització".
En aquest sentit, s'indica que la finalitat perseguida és la de "reservar-se l'acció pel rescabalament dels danys soferts a conseqüència de l'anul·lació judicial de la llicència d'obres".
Per aquest motiu, en el mateix escrit de formulació de la reclamació, simultàniament, es demana a l'Ajuntament que, "atenent al procediment de mediació iniciat [...] s'acordi la suspensió del present procediment de responsabilitat patrimonial fins a la finalització del procediment de mediació iniciat".
Posteriorment, en data 10 de febrer de 2020, els reclamants van presentar un nou escrit davant l'Ajuntament, en què informaven de l'existència de l'acord en el procediment de mediació i la seva homologació judicial.
En aquest escrit es demanava l'aixecament de la suspensió de la tramitació del procediment de responsabilitat patrimonial i la seva terminació convencional, i es fixava ara, com a import de la indemnització, de conformitat amb els pactes de l'acord de mediació, la quantitat de 375.000 euros, desglossada en els conceptes següents:
a) La diferència entre la valoració del sòl i l'edificació que consta en l'informe pericial emès per un arquitecte (valor de mercat), en data 1 d'octubre de 2019, en el marc del procediment de mediació, i el preu de compra que s'obliga a pagar la Sra.
D. El valor total fixat en l'esmentat informe és de 788.796,49 euros.
El preu de la compravenda és de 500.000 euros (175.080 euros el sòl i 324.920 euros l'edificació).
Per tant, es reclama la diferència: 288.796,49 euros.
Es considera aplicable aquesta noció, pròpia de la normativa reguladora de l'expropiació forçosa, per analogia, en considerar que els reclamants "s'han vist obligats a desfer-se coactivament d'un bé del qual en situacions normals no se'n desfarien".
L'aplicació del percentatge del 5 % (premi d'afecció) a la valoració de la finca efectuada per l'informe de l'arquitecte esmenta dona com a resultat la quantia de 39.439,82 euros.
Segons l'escrit dels reclamants, "en el present cas es justifica la indemnització pels danys morals que es reclama pel patiment psíquic, el neguit, l'angoixa, la inquietud, la incertesa, patits al llarg d'aquests anys pendents de la imminent pèrdua de la seva llar [...].
En el cas que ens ocupa, es procedeix al còmput d'aquesta indemnització per danys morals partint de la data de la sentència ferma del TSJC per la qual va ser anul·lada la llicència, això és, en data de novembre del 2014, pel que procedeix el reconeixement d'una indemnització de 6.000 euros per cinc anys transcorreguts fins el dia d'avui [...].
Això no obstant, en el cas que ens ocupa, tenint en compte que els Srs.
B i C són titulars dominicals però no residents habituals (si bé la casa constitueix la residència familiar de tots durant el cap de setmana i festius), s'ha procedit, en el marc del procés de mediació, a modular l'esmentada xifra considerant un càlcul de 6.000 euros per any pel que fa al Sr.
A com a titular dominical i resident de l'esmentat habitatge, i 2.000 euros per any per als restants titulars dominicals que no hi resideixen [...].
L'aplicació d'aquesta modulació en la quantificació del dany moral que es reclama dona una xifra total de 50.000 euros (6.000 x 5 = 30.000; 2.000 x 5 = 10.000; 2.000 x 5 = 10.000)".
V. Consideracions formals: legitimació, competència, procediment i temporalitat
Els procediments de responsabilitat patrimonial es poden iniciar d'ofici o a sol·licitud d'interessat (articles 54 i 65 de l'LPAC).
Cal recordar, en aquest punt, que la legislació de procediment administratiu proporciona una definició específica de la noció d' interessat.
En efecte, l'article 4 de l'LPAC determina, amb termes molt amplis, qui es pot considerar interessat en un procediment administratiu, inclòs el procediment de responsabilitat patrimonial.
En el cas que s'examina, el procediment s'inicia a sol·licitud d'interessat.
En efecte, la reclamació és formulada, mitjançant representació lletrada, pels particulars que van adquirir la finca de l'empresa adjudicatària de la subhasta.
Aquests particulars, en condició de propietaris del sòl i de la construcció, com a directes perjudicats per les resolucions judicials d'anul·lació de l'acord municipal d'adjudicació de la parcel·la i de l'atorgament de la llicència d'obres majors, amb ordre d'enderrocament de l'habitatge, es troben legitimats activament per a instar el procediment.
Figura en l'expedient una còpia de la inscripció registral de la finca, que acredita que els reclamants en són els actuals titulars.
Tanmateix, no hi figura cap còpia del DNI dels reclamants, ni tampoc cap document acreditatiu de la representació atorgada a la lletrada, per bé que el nom de l'advocada figura a la sol·licitud de mediació davant el Centre de Mediació de Dret Privat de Catalunya, així com a l'acta de mediació subscrita el 23 de desembre de 2019.
Tot i que la reclamació porta causa d'uns procediments judicials, en el marc dels quals han comparegut els reclamants, com a propietaris de la finca referida, i que judicialment s'ha instat un acord de mediació, on es fa esment al procediment de responsabilitat patrimonial plantejat, conformement amb l'article 5 de l'LPAC és necessari demanar als reclamants que lliurin còpia dels seus DNI, així com l'acreditació de la representació invocada.
En aquest sentit, la Comissió ha assenyalat reiteradament que cal esmenar la manca d'acreditació de la identitat dels reclamants i de la voluntat de reclamar, del vincle de parentiu o de la representació i que s'ha de fer amb caràcter previ a la resolució del procediment (dictàmens 273/2016, 292/2016, 212/2017, 301/2017, 223/2018, 12/2019 i 144/2019).
Competència per a tramitar i resoldre el procediment de responsabilitat patrimonial
La competència per a conèixer i resoldre el procediment correspon a l'Ajuntament d'Arenys de Munt, que és l'Administració que va adoptar els acords d'adjudicació de la parcel·la i d'atorgament de la llicència d'obres majors per a la construcció d'un habitatge unifamiliar, que van ser anul·lades judicialment.
Conformació de l'expedient administratiu
La conformació de l'expedient de responsabilitat patrimonial és correcta.
S'ha fet arribar a aquesta Comissió una còpia de l'expedient, amb la documentació foliada, ordenada cronològicament i precedida de l'índex corresponent, la qual incorpora l'acreditació de les notificacions escaients, tot donant compliment a les previsions recollides en els articles 46.2 i 56.2 de la Llei 26/2010 i els articles 41.1.b), segon paràgraf, i 70 de l'LPAC.
La tramitació del procediment, en termes generals, s'ha ajustat a les exigències formals establertes per la normativa aplicable.
Cal destacar la incidència d'un acord entre les parts assolit en un procediment de mediació i la terminació convencional del procediment de responsabilitat patrimonial.
En concret, consten en l'expedient les actuacions següents:
a) L'escrit de reclamació de responsabilitat patrimonial presentat pels actuals propietaris de la finca, en data 28 d'octubre de 2019, on també es demana a l'Ajuntament la suspensió del procediment de responsabilitat fins a la finalització del procediment de mediació en curs.
b) El procediment de responsabilitat patrimonial va romandre suspès, de facto i des de la presentació de la reclamació de responsabilitat, fins a la presentació pels reclamants, en data 10 de febrer de 2020, d'un segon escrit on s'informa de l'existència d'un acord en el procediment de mediació i la seva homologació judicial i, a més, es demana l'aixecament de la suspensió de la tramitació del procediment de responsabilitat patrimonial així com la seva terminació convencional.
c) La providència d'Alcaldia, de 2 de març de 2020, que sol·licita a la Secretaria municipal l'emissió d'un informe jurídic en relació amb la reclamació de responsabilitat presentada i els tràmits a seguir.
Aquest informe jurídic va ser emès el 5 de març de 2020.
d) Amb fonament en l'informe jurídic esmentat, es va adoptar la resolució d'Alcaldia-Presidència, de 10 de març de 2020, amb l'assistència de la Junta de Govern Local.
En aquesta resolució es va acordar "incoar" el procediment de responsabilitat patrimonial, malgrat que, en rigor, el procediment s'ha d'entendre iniciat amb l'entrada al registre de la sol·licitud dels reclamants; el nomenament d'instructor; i el tràmit d'audiència als interessats, en concret, als reclamants i a la companyia asseguradora de l'Ajuntament.
e) L'escrit d'al·legacions de la companyia asseguradora, de 18 de marc de 2020, en què manifesta que el sinistre estava exclòs de la pòlissa per manca de cobertura temporal.
f) L'escrit d'al·legacions dels reclamants, de 30 de març de 2020, en què es limiten a ratificar les ja formulades en els seus dos escrits anteriors.
g) Un segon informe jurídic de la Secretaria municipal, de 7 de maig de 2020, on s'informa favorablement sobre l'estimació de la reclamació de responsabilitat i també l'aprovació d'un acord transaccional, segons el model que s'hi annexa, pel qual s'ha d'indemnitzar els reclamants per un import de 375.000 euros (desglossat d'una manera individualitzada per a cadascun d'ells).
h) La proposta de resolució de la lletrada instructora, de 12 de maig de 2020, que, amb fonament en el segon informe jurídic esmentat, proposa l'estimació de la reclamació de responsabilitat patrimonial presentada; l'aprovació per l'òrgan competent d'un acord transaccional segons el model que s'hi annexa; i la sol·licitud del dictamen preceptiu de la Comissió Jurídica Assessora, amb suspensió del termini de resolució del procediment, amb notificació als interessats.
El termini de prescripció de l'acció que correspon als particulars per a reclamar el seu dret a ser indemnitzats per l'Administració en els procediments de responsabilitat patrimonial és d'un any (article 67.1 de l'LPAC).
Aquest termini d'un any comença a computar, com a regla general, en el moment en què s'hagi "produït el fet o l'acte que motivi la indemnització o es manifesti el seu efecte lesiu" (article 67.1, primer paràgraf, de l'LPAC).
No obstant això, el segon paràgraf de l'article 67.1 de l'LPAC estableix una regla especial en el cas de reclamacions vinculades a l'anul·lació, en via administrativa o judicial, d'actes o disposicions administratives: "En els casos en què és procedent reconèixer dret a indemnització per anul·lació en via administrativa o contenciosa administrativa d'un acte o disposició de caràcter general, el dret a reclamar prescriu al cap d'un any que s'hagi notificat la resolució administrativa o la sentència definitiva."
Segons la informació que consta en l'expedient, els reclamants no van ser emplaçats en els procediments judicials relatius a la finca, ni en les actuacions judicials referides a l'anul·lació de l'acord municipal d'adjudicació de la parcel·la, ni en les corresponents a l'anul·lació de l'atorgament de la llicència d'obres majors que va emparar la construcció de l'habitatge unifamiliar de la seva propietat.
Només en un moment posterior, en fase d'execució de la sentència d'anul·lació de l'esmentada llicència, van comparèixer judicialment per a interposar un recurs d'apel·lació juntament amb l'Ajuntament (contra la interlocutòria del Jutjat Contenciós Administratiu que va ordenar l'enderroc de l'edificació).
Aquest recurs va ser resolt –desestimat, amb confirmació de l'ordre d'enderroc– per la Sentència núm. K/2018, de setembre, del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, notificada als ara reclamants en data 31 d'octubre de 2018.
Els reclamants estimen que el dies a quo del termini d'un any per a l'exercici de l'acció de reclamació de responsabilitat és la data de notificació de l'esmentada sentència, és a dir, el 31 d'octubre de 2018.
És per aquest motiu que, malgrat l'existència d'un procés de mediació en curs, prenen la decisió de presentar la reclamació de responsabilitat el 28 d'octubre de 2019, "a fi i efecte de reservar-se l'acció pel rescabalament dels danys soferts a conseqüència de l'anul·lació judicial de la llicència d'obres".
A la mateixa conclusió arriba l'Ajuntament d'Arenys de Munt, en concret, en l'informe jurídic de la Secretaria municipal de 5 de març de 2020.
I és el criteri que comparteix la Comissió, amb la conclusió que l'acció s'ha exercitat dins del termini establert legalment.
El temps en la resolució del procediment
El termini màxim per a resoldre expressament i notificar la resolució en els procediments de responsabilitat patrimonial és de sis mesos des que es va iniciar el procediment (articles 21.2 i 91.3 de l'LPAC), ultrapassat el qual els interessats poden entendre "que la resolució es contrària a la indemnització" (article 91.3 de l'LPAC), la qual cosa "té els únics efectes de permetre als interessats interposar el recurs administratiu o contenciós administratiu que sigui procedent" (article 24.2 de l'LPAC).
Aquest termini s'ha de comptar, en el cas dels procediments iniciats a sol·licitud de l'interessat, des de la data en què la sol·licitud hagi tingut entrada al registre electrònic de l'Administració o organisme competent per a la seva tramitació (article 21.3 de l'LPAC).
En el cas que s'examina, la reclamació es va registrar d'entrada a l'Ajuntament el 28 d'octubre de 2019.
L'esmentat termini es pot suspendre quan "se sol·licitin informes preceptius a un òrgan de la mateixa Administració o d'una de diferent, pel temps que transcorri entre la petició, que s'ha de comunicar als interessats, i la recepció de l'informe, que també se'ls ha de comunicar.
En cas de no rebre's l'informe en el termini indicat, el procediment prossegueix" (article 22.1.d) de l'LPAC).
En particular, l'article 11 de la Llei 5/2005, de la Comissió Jurídica Assessora, estableix que l'òrgan que tramita el procediment, si el dictamen té caràcter preceptiu –com és el cas present– i és determinant per a la resolució del procediment, pot suspendre el termini de resolució fins que la Comissió n'emeti el dictamen o fins que hagi transcorregut el termini per a emetre'l.
En el cas sobre el qual es dictamina, s'ha acordat aquesta suspensió i s'ha notificat als interessats.
Altrament, cal tenir present que, en virtut de la disposició addicional tercera del Reial decret 463/2020, de 14 de març, pel qual es va declarar l'estat d'alarma per la gestió de la situació de crisis sanitària ocasionada per la COVID-19, modificat pel Reial decret 465/2020, de 17 de març, es van suspendre els termes i es van interrompre els terminis per a la tramitació dels procediments administratius amb caràcter general durant la vigència del Reial decret o en el seu cas de les seves pròrrogues.
D'acord amb això, el 21 de maig de 2020, la sub-directora general d'Assistència Jurídica i d'Innovació a l'Administració Local va adreçar un escrit a l'alcalde de l'ens local en el qual li sol·licitava que manifestés la seva conformitat amb la suspensió o no dels terminis de tramitació de la sol·licitud de dictamen, a la qual cosa l'alcalde va expressar la seva conformitat que no se suspengués la tramitació i es remetés l'expedient i la petició de dictamen a aquest òrgan consultiu.
En tot cas, des de l'1 de juny de 2020, s'han reprès els terminis suspesos amb motiu de la declaració de l'estat d'alarma i les seves pròrrogues.
Terminació convencional del procediment de responsabilitat patrimonial de l'Administració
La terminació convencional, com una de les formes de terminació del procediment administratiu, està regulada genèricament en l'article 86 de l'LPAC.
En el seu primer apartat estableix: "Les administracions públiques poden subscriure acords, pactes, convenis o contractes amb persones tant de dret públic com privat, sempre que no siguin contraris a l'ordenament jurídic ni versin sobre matèries no susceptibles de transacció i tinguin per objecte satisfer l'interès públic que tenen encomanat, amb l'abast, els efectes i el règim jurídic específic que, si s'escau, prevegi la disposició que ho reguli, i aquests actes poden tenir la consideració de finalitzadors dels procediments administratius o inserir-s'hi amb caràcter previ, vinculant o no, a la resolució que hi posi fi."
Per tant, aquest precepte remet la determinació de l'abast, els efectes i el règim jurídic específic de l'acord que posi fi al procediment administratiu a "la disposició que ho reguli" en cada cas.
En l'àmbit específic del procediment administratiu de responsabilitat patrimonial de l'Administració, l'apartat cinquè de l'esmentat article 86 de l'LPAC disposa: "En els casos de procediments de responsabilitat patrimonial, l'acord assolit entre les parts ha de fixar la quantia i el mode d'indemnització d'acord amb els criteris que per calcular-la i abonar-la estableix l'article 34 de la Llei de règim jurídic del sector públic."
Responsabilitat patrimonial de l'Administració en el cas d'anul·lació de llicències
La Comissió ha tingut ocasió de pronunciar-se sobre els supòsits de reclamació de responsabilitat patrimonial amb fonament en l'anul·lació, judicial o administrativa, d'actes o disposicions administratives i, en particular, respecte a les seves peculiaritats, legislatives i jurisprudencials.
Una exposició d'aquesta doctrina es conté en el Dictamen 340/2017: «Amb caràcter general, en relació amb l'anul·lació d'actes administratius, en via administrativa o judicial, la regla és que aquesta anul·lació no determina de manera necessària i automàtica l'existència de responsabilitat patrimonial de l'Administració i, en conseqüència, el dret a la indemnització del perjudicat.
Així s'estableix expressament en l'article 142.4 de l'LRJPAC: "L'anul·lació en la via administrativa o per l'ordre jurisdiccional contenciós administratiu dels actes o les disposicions administratives no pressuposa dret a la indemnització."
En definitiva, l'existència de l'anul·lació de l'acte administratiu "no pressuposa" el dret del perjudicat a la indemnització.
Aquesta mateixa regla es manté en l'article 32.1, paràgraf segon, de la vigent LRJSP, amb l'aclariment que l'anul·lació no pressuposa "per ella mateixa" l'esmentat dret a la indemnització.»
En conseqüència, l'anul·lació de l'acte no és condició suficient per al naixement de responsabilitat de l'Administració.
A més, és necessari acreditar que, en aquest cas concret, es compleixen tots els requisits materials establerts a l'ordenament jurídic per a la producció d'aquesta responsabilitat: que el dany al·legat sigui real i efectiu, avaluable econòmicament i individualitzat en relació amb una persona o un grup de persones; que el dany sigui antijurídic, en el sentit que el perjudicat no tingui el deure jurídic de suportar-lo; que el dany sigui conseqüència del funcionament, normal o anormal, dels serveis públics, en una relació de causa a efecte; i que no hi hagi intervingut cap causa de força major (articles 81 de la Llei 26/2010, 139 i 141 de l'LRJPAC i, en l'actualitat, articles 32 i 34 de l'LPAC).
En relació amb la valoració del compliment dels esmentats requisits materials de la responsabilitat patrimonial de l'Administració, en els supòsits d'anul·lació d'actes administratius, cal tenir present l'existència de dos criteris especials:
a) El primer criteri, comú a tots els casos de responsabilitat per anul·lació d'actes administratius, és de creació jurisprudencial i ha estat recollida per la doctrina dels òrgans consultius, inclosa aquesta Comissió Jurídica Assessora.
Segons aquest criteri, i respecte a la valoració de l'antijuridicitat del dany, s'afirma que no genera responsabilitat qualsevol anul·lació d'un acte administratiu per contravenció de la normativa; en altres paraules, no és suficient per a imputar responsabilitat a l'Administració la sola declaració d'il·legalitat de la seva actuació, sinó que es requereix que sigui una contravenció normativa qualificada.
Aquesta qualificació es descriu habitualment des de dues perspectives complementàries.
D'una banda, s'exigeix l'existència d'una desatenció normativa flagrant, és a dir, que l'aprovació de l'acte anul·lat suposi una infracció normativa flagrant o un apartament manifest de la legalitat.
D'una altra, es pren en consideració la raonabilitat de la decisió administrativa, de manera que només es genera responsabilitat en el cas que l'actuació de l'Administració s'hagi produït fora dels marges d'apreciació raonables i raonats.
Aquest primer criteri, establert en una reiterada jurisprudència, ha estat recollit en nombrosos dictàmens d'aquesta Comissió.
Així, per exemple, en el Dictamen 34/2017 s'afirma: «La jurisprudència del Tribunal Suprem, en els casos de responsabilitat per anul·lació d'actes d'atorgament essencialment reglat, exigeix que en l'actuació administrativa es produeixi una desatenció normativa flagrant o un apartament manifest de la legalitat.
Això és, que s'hagi incorregut –com diu la Sentència del Tribunal de Primera Instància (TPI) de 26 de gener de 2006, Mèdici Grimm– en una irregularitat "que no hagués comès una administració normalment prudent i diligent".
En efecte, no es pot reconèixer dret a la indemnització en els casos d'anul·lació d'actes en via judicial quan l'actuació de l'Administració s'ha produït dins dels marges d'apreciació raonables i raonats.
Així ho continuen establint, entre altres, les sentències del Tribunal Suprem de 5 de novembre de 2010, de 29 de gener de 2014 i de 26 de setembre de 2014, núm. de recurs 5859/2011.
Aquesta Comissió s'ha fet ressò d'aquest plantejament en diverses ocasions ( vid., entre d'altres, els dictàmens 211/2015 i 9/2016).»
Més recentment, en el Dictamen 329/2017, es conté un resum d'aquesta mateixa doctrina: "en la responsabilitat derivada de l'anul·lació d'actes administratius, la jurisprudència i la doctrina consultiva han anat perfilant alguns criteris que poden comportar, o excloure, l'existència de responsabilitat en establir claus per a verificar l'existència o no del requisit essencial de l'antijuridicitat.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora s'ha referit a la necessitat que la il·legalitat de l'acte anul·lat constitueixi una infracció normativa flagrant.
Així, en el Dictamen 204/2014 s'ha assenyalat que "L'anul·lació de resolucions administratives no pressuposa el dret de rescabalament, com indiquen els articles 142.4 de l'LRJPAC i 4.2 de l'RPRP, sinó que aquest és procedent només si es donen les circumstàncies específiques exigides per l'ordenament.
Una jurisprudència ja consolidada –per exemple, les sentències del Tribunal Suprem de 3 d'abril, i de 13 i 20 d'octubre de 1990; de 5 de febrer de 1996; de 2 de juliol de 1998; de 16 de setembre de 2009, i de 5 de novembre de 2010– assenyala la necessitat d'un examen rigorós de l'antijuridicitat dels danys derivats de l'anul·lació d'actes administratius.
El Tribunal Suprem ha estat considerablement estricte a admetre la responsabilitat en aquests casos i indica que, si bé tota anul·lació causa algun perjudici a l'interessat, no és possible declarar la responsabilitat patrimonial de l'Administració pública si aquesta no incorre en una desatenció normativa flagrant (entre d'altres, sentències de 3 d'abril i 13 i 20 d'octubre de 1990).
La viabilitat del dret de rescabalament no es pot fonamentar en les discrepàncies interpretatives en supòsits complicats, sinó en un apartament clar dels preceptes legals.
Aquesta Comissió ha assumit aquests enfocaments en reiterats pronunciaments (dictàmens 121/2009, 69/2010, 249/2011, 207/2012 i 302/2012)."»
I continua el mateix Dictamen 329/2017: "També s'ha al·ludit a la raonabilitat de la decisió administrativa.
Així, no es pot reconèixer dret a la indemnització en els casos d'anul·lació d'actes en via judicial quan l'actuació de l'Administració s'ha produït dins dels marges d'apreciació raonables i raonats (Sentència del Tribunal Suprem de 5 de novembre de 2010).
La Comissió ha tractat aquesta qüestió, entre d'altres, en els dictàmens 69/2010, 132/2011, 204/2011 i 205/2011."
b) En l'àmbit urbanístic, existeix un segon criteri, aquest de caràcter legal i específic per als supòsits d'anul·lació de títols administratius habilitants d'obres i activitats, incloses les llicències: l'exoneració de responsabilitat de l'Administració en el cas de dol, culpa o negligència greus del perjudicat.
Aquesta regla ha estat reiterada per aquesta Comissió (així, per exemple, Dictamen 321/2017).
Aquesta regla general, però, troba com a excepció legal l'habitualment denominada e xceptio doli, recollida ara en l'article 48.d) del Text refós de la Llei del sòl i rehabilitació urbana, aprovat pel Reial decret legislatiu 7/2015, de 30 d'octubre.
En efecte, l'esmentat article 48, sota la rúbrica de "supòsits indemnitzatoris", estableix que donen dret a indemnització "en tot cas" les lesions de béns i drets en els supòsits que allí s'enumeren.
En concret, la lletra d) recull el que ara interessa: "L'anul·lació dels títols administratius habilitadors d'obres i activitats, així com la demora injustificada en el seu atorgament i la seva denegació improcedent.
En cap cas hi pot haver indemnització si hi ha dol, culpa o negligència greus imputables al perjudicat."
En conseqüència, l'anul·lació, en via administrativa o judicial, d'una llicència dona dret a la indemnització.
L'excepció és que "en cap cas" s'ha d'indemnitzar si existeix dol, culpa o negligència greus imputables al perjudicat.
Aquesta regla legal específica s'ha d'interpretar, però, en el sentit que en l'àmbit urbanístic també cal acreditar, en cada cas concret, la concurrència dels pressupòsits materials establerts a l'ordenament jurídic per la producció de la responsabilitat patrimonial de l'Administració.
La Comissió Jurídica Assessora ha considerat en altres ocasions que l'existència de dol, culpa o negligència greus del perjudicat implica una ruptura del nexe causal que impedeix atribuir responsabilitat a l'Administració.
Així, en el Dictamen 200/2016 s'afirma: "En aquestes circumstàncies, i tal com ha declarat la Comissió en supòsits similars (entre d'altres, dictàmens 121/2009, 69/2010, 249/2011, 207/2012, 302/2012, 211/2015 i 377/2015), plasmant la jurisprudència del Tribunal Suprem (sentències del Tribunal Suprem de 5 de novembre de 2010 i de 29 de gener i 26 de setembre de 2014), s'aprecia un nexe causal entre l'actuació administrativa i els danys que s'hagin derivat de l'anul·lació de la llicència; nexe causal que només es trencaria si existís dol, culpa o negligència greus imputables al perjudicat."
La jurisprudència ha reiterat que correspon a l'Administració la càrrega de provar la concurrència de l'excepció legal que l'exonera de responsabilitat: " la Administración tiene la carga de probar que hubo dolo, culpa o negligencia graves si pretende que se le declare exenta de la obligación de indemnizar " (Sentència de 24 de juliol de 1989, Secció Primera de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Suprem, fonament jurídic quart; en aquest mateix sentit, entre d'altres, Sentència de 31 de gener de 2014, Secció Sisena de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Suprem, recurs de cassació núm. 3798/2011, fonament jurídic cinquè).
El problema habitual és la concreció, ateses les circumstàncies de cada cas, de l'objecte de la prova, en altres paraules, la determinació precisa d'allò que s'ha d'entendre per "dol" o bé per "culpa o negligència greus".
La jurisprudència ha intentat, en ocasions, una aproximació amb definicions senzilles: " Dolo es ánimo de engañar, y culpa o negligencia grave es descuido inexcusable " (Sentència de 24 de juliol de 1989, Secció Primera de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Suprem, RJ\1989\6078, fonament jurídic quart).
No obstant això, en altres sentències, l'anàlisi és més profunda i detallada.
En definitiva, perquè es pugui exonerar de responsabilitat l'Administració, per la causa d'existència de dol o culpa o negligència greus del perjudicat, no és suficient que el peticionari de la llicència tingués coneixement de la infracció urbanística en què incorre el projecte presentat.
És necessària l'existència de l'especial qualificació que es deriva de l'exigència legal de dol o bé de culpa o negligència greus.
Segons la jurisprudència, la valoració d'aquesta qualificació ha de prendre en consideració no només, ni tan sols principalment, la consciència d'il·legalitat del peticionari, sinó la seva conducta en el moment de sol·licitar la llicència i en el posterior de l'execució de l'obra.
En aquest sentit, resulta particularment rellevant apreciar si aquesta conducta és idònia, segons criteris de raonabilitat, per a induir a error a l'Administració.
Així, es considera que concorre la causa d'exoneració de responsabilitat de l'Administració en el supòsit d'una persona que reclama responsabilitat per anul·lació d'una llicència " para cuya concesión fue relevante esa actuación dolosa o gravemente negligencia de quien las solicitó " (Sentència de 9 d'abril de 2007, Secció Sisena de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Suprem, recurs de cassació núm. 149/2003, fonament jurídic cinquè).
En aquest mateix sentit s'ha pronunciat la Comissió Jurídica Assessora.
Així, per exemple, en el Dictamen 200/2016: "existeix una reiterada doctrina jurisprudencial que sosté que només és possible exonerar la responsabilitat de l'Administració quan la conducta del perjudicat ha estat l'única determinant del dany produït (Sentència del Tribunal Suprem de 27 de maig de 2008).
En aquest sentit, els tribunals han anat establint una sèrie de criteris per apreciar supòsits d'exclusió de la responsabilitat administrativa per dol, culpa o negligència greus del perjudicat, i que al·ludeixen a una forma de presentar el projecte o a una actuació en el procediment que, raonablement, hagués pogut induir a error a l'Administració, ja sigui ocultant o desfigurant dades a través d'una actuació suficientment intensa que provoqués que, en absència d'aquesta conducta, la llicència no s'hagués atorgat (entre d'altres, sentències del Tribunal Suprem de 22 de novembre de 1985, de 30 de gener de 1987 i de 28 de maig de 1997)" (en aquest mateix sentit, Dictamen 170/2019).
Concurrència dels requisits de la responsabilitat patrimonial
Els reclamants, en els dos escrits presentats durant la tramitació del procediment, afirmen el compliment de totes les condicions necessàries per al naixement de la responsabilitat patrimonial de l'Administració.
Aquesta posició és compartida per l'Ajuntament d'Arenys de Munt.
El segon informe jurídic de la Secretaria municipal, de 7 de maig de 2020, informa favorablement sobre la concurrència de tots els requisits.
Per la seva banda, aquesta mateixa argumentació és acollida per la proposta de resolució, de 12 de maig de 2020, que és estimatòria de la reclamació de responsabilitat presentada.
El requisit de l'existència d'un dany efectiu, avaluable econòmicament i individualitzat en relació amb una persona o un grup de persones s'entén acreditat per l'Ajuntament per l'existència de resolucions judicials que comporten "la inevitable pèrdua del solar i l'edificació propietat dels reclamants", de manera que "resulta evident l'existència d'un dany efectiu i real i avaluable econòmicament".
La Comissió comparteix aquest criteri.
Especial interès presenta la concurrència, en el cas examinat, dels requisits específics de la responsabilitat patrimonial per anul·lació d'actes administratius i, en concret, de llicències en matèria urbanística.
El primer requisit específic, d'origen jurisprudencial, comú a tots els casos de responsabilitat per anul·lació d'actes administratius, és l'exigència d'una contravenció normativa qualificada, entesa com a desatenció normativa flagrant (infracció normativa flagrant o apartament manifest de la legalitat), o bé que l'actuació administrativa s'hagi produït fora dels marges d'apreciació raonables i raonats.
L'Ajuntament d'Arenys de Munt, en el segon informe jurídic de la Secretaria municipal i en la proposta de resolució, considera que aquest requisit es compleix en l'anul·lació judicial de les dues actuacions municipals, és a dir, tant en l'adjudicació de la parcel·la com en el posterior atorgament de la llicència d'obres majors: "del contingut de les dues sentències que originen la reclamació de responsabilitat patrimonial, es posa de manifest que les dues anul·lacions en seu judicial, dels actes administratius dictats en el seu dia, no responen a una interpretació dins dels marges d'apreciació raonables i raonats de la normativa d'aplicació, per part d'aquest Ajuntament, la qual cosa ens ha de portar a la conclusió de l'efectiva existència d'una relació de causalitat entre el funcionament del servei públic i la lesió produïda als aquí reclamants".
I prossegueix el raonament municipal: "En concret, per un costat, la Sentència de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya de data [...] novembre de 2014 anul·la l'acord de 20 de febrer de 2009 pel qual s'atorga la llicència d'obres de l'habitatge dels reclamants, segons les seves paraules, per incompliment de l'article 41.2 del Decret legislatiu 1/2005, de 26 de juliol, que exigia la prèvia tramitació i l'aprovació definitiva d'un projecte de reparcel·lació a l'atorgament de la corresponent llicència d'obres, i per l'altra, la Sentència núm. X/2009, de novembre de 2009, del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, declara la nul·litat de ple dret de l'acord del Ple de l'Ajuntament pel que es va adjudicar a favor de la mercantil [...] la parcel·la propietat municipal segons les seves paraules, en desvirtuar palmàriament l'institut de la subhasta ".
Segons el criteri de la Comissió, ateses les circumstàncies del cas concret i, en especial, la pròpia valoració jurídica feta de la seva actuació per l'Ajuntament d'Arenys de Munt, es pot tenir per suficientment acreditat el compliment de la primera condició referida.
El segon requisit específic, d'origen legal (article 48.d) del Text refós de la Llei del sòl i rehabilitació urbana), propi de l'àmbit urbanístic en els termes ja indicats, aplicable únicament als supòsits d'anul·lació de títols administratius habilitants d'obres i activitats, incloses les llicències, és la no-existència de dol, culpa o negligència greus dels perjudicat.
En cas contrari, aquesta circumstància opera legalment com a causa d'exoneració de responsabilitat de l'Administració ( exceptio doli ).
L'Ajuntament d'Arenys de Munt, en el segon informe jurídic de la secretaria municipal i en la proposta de resolució, considera que no hi concorre dol, culpa ni negligència greus dels reclamants, que tenen la condició de tercers adquirents de bona fe, en relació amb l'anul·lació judicial de la llicència d'obres, ni tampoc, malgrat que no sigui legalment requerit en aquest cas, respecte a l'anul·lació judicial de l'adjudicació municipal prèvia de la parcel·la: "En el present supòsit resulta obvi que no concorre l' exceptio doli en quedar plenament acreditat a l'expedient de referència que els reclamants són tercers de bona fe que van adquirir de la mercantil [...] un solar –anteriorment adjudicat per l'Ajuntament d'Arenys de Munt a la referida mercantil– amb l'habitatge ja construït i, en conseqüència, no van tenir cap mena de relació amb la sol·licitud d'atorgament de la llicència d'obres per part de l'Ajuntament d'Arenys de Munt."
I afegeix: "La inexistència de la indicada exceptio doli és perfectament traslladable –tot i que en aquest cas no estem davant del títol habilitant d'obres regulat a l'article 48.d) del TRLSiRU–, a l'anul·lació de l'acord d'adjudicació del solar als efectes del no-trencament de la necessària causalitat.
Efectivament, aquí també queda plenament acreditat que els reclamants no van tenir cap mena de participació en la mateixa."
Seguidament es reforça l'argumentació: "Es més, tant en un cas com en l'altre, es pot constatar el seu total desconeixement de la controvèrsia jurídica existent, a partir del moment que els reclamants no han estat part en el plet anul·la la subhasta del solar i en el plet de l'anul·lació de la llicència; no ho van ser fins a l'incident de la peça separada d'execució de la Sentència de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia de [...] novembre de 2014."
La Comissió comparteix el criteri municipal.
En conclusió, segons el parer de la Comissió, ateses les circumstàncies concretes del cas examinat, s'ha d'afirmar la concurrència dels requisits exigits pel naixement de responsabilitat patrimonial de l'Ajuntament d'Arenys de Munt.
Quantificació de la indemnització
La proposta de resolució acorda proposar l'estimació de la reclamació de responsabilitat patrimonial i "l'aprovació d'un acord transaccional segons el model que s'annexa pel qual s'indemnitzi als reclamants per un import de 375.000 euros, desglossats de manera individualitzada per a cadascun d'ells".
El conveni transaccional acordat per les parts, reclamants i Ajuntament d'Arenys de Munt, com a mecanisme per a posar fi al procediment de responsabilitat patrimonial, d'acord amb l'article 86.5 de l'LPAC, té "l'únic objecte de determinar l'import de la indemnització i la manera de fer-la front" (manifestació quarta del conveni).
La quantia total de la indemnització pactada és de 375.000 euros, desglossada en els tres conceptes següents (clàusula primera del conveni transaccional).
Primer: "la diferència entre la valoració del sòl i l'edificació que consta en la pericial emesa en data 1 d'octubre de 2019 en el marc del procés de mediació, i el preu de compravenda que s'obliga a pagar l'adjudicatària judicial del solar, la Sra.
Segon: "5 % del premi d'afecció: 39.439,82 euros."
En relació amb la forma de pagament de la indemnització, el conveni transaccional (clàusula segona) estableix: "La totalitat d'aquest import s'efectuarà per part de l'Ajuntament d'Arenys de Munt, en un únic pagament, en el termini màxim d'un mes a partir de l'acord de finalització de l'expedient de responsabilitat patrimonial, adoptat per l'òrgan municipal competent, prèvia obtenció del preceptiu informe de la Comissió Jurídica Assessora, podent-se prorrogar un mes addicional d'acreditar el consistori causes objectives de necessitat o funcionament, d'acord amb el següent desglossament individualitzat per a cadascun dels reclamants."
A continuació, s'indica la quantia que correspon a cadascun dels tres propietaris en relació amb els tres conceptes, i s'utilitza com a criteri el percentatge corresponent de participació en la propietat (en els dos primers conceptes) i, en relació amb el dany moral, consistent en el patiment per l'existència d'una ordre judicial d'enderroc de la construcció, mitjançant la fixació d'una quantitat a multiplicar pels anys transcorreguts des que es va dictar la resolució judicial corresponent (6.000 euros per any en el cas del pare, que té la residència habitual en l'edificació, i de 1.676,37 per any pels dos fills, que utilitzaven l'habitatge familiar principalment en vacances i festius).
El conveni transaccional afegeix que "transcorregut l'indicat termini d'un mes, prorrogat un mes més en el seu cas, la quantitat fixada meritarà els interessos fins a la data definitiva de pagament" (clàusula tercera).
Cal advertir, com a peculiaritat rellevant del cas que s'examina, que el contingut del conveni transaccional que posa fi al procediment de responsabilitat patrimonial és condicionat pel contingut de l'acord previ de mediació intrajudicial assolit entre les parts, en el marc del procediment de mediació, degudament autoritzat per l'Ajuntament d'Arenys de Munt, mitjançant Decret 26/2020, de 31 de gener, de l'Alcaldia-Presidència, i posteriorment homologat judicialment, mitjançant la Interlocutòria del Jutjat Contenciós Administratiu.
Aquest fet és recollit expressament en la manifestació primera del conveni transaccional.
En l'acord de mediació assolit interessa destacar que les parts (inclosos els reclamants de la responsabilitat patrimonial i l'Ajuntament d'Arenys de Munt) pacten els criteris de quantificació de la indemnització i la manera de fer-ne efectiu el pagament (pacte quart): "el Sr.
A i l'Ajuntament d'Arenys de Munt acorden la terminació convencional del procediment de reclamació de la responsabilitat patrimonial referida [...] fixant una indemnització en favor del Sr.
A i que assumirà l'Ajuntament, en base als següents conceptes.
L'import que resulta de la diferència que abona la Sra.
A en concepte de compra venda del sòl i edificació de la finca [...] i l'import del sòl i l'edificació de la referida finca que consta en l'informe pericial emès, en data 1 d'octubre de 2019, per l'arquitecte [...].
L'increment del 5 % corresponent al premi d'afecció de l'import total de la finca establert en l'informe pericial, de data 1 d'octubre de 2019, emès per l'arquitecte [...], en aplicació analògica de la Llei d'expropiació forçosa, tal com pacíficament es ve aplicant pels nostres tribunals a tot procediment expropiatori i reparcel·latori, com a resultat de la privació forçosa del bé el qual, estant en poder del Sr.
A deixarà de pertànyer al seu patrimoni en contra de la seva voluntat.
I, per últim, l'import que ve aplicant la Sala del Contenciós Administratiu del Tribunal Superior de Justícia –a títol d'exemple la Sentència núm. 395/2018, de data 14 de maig de 2018–, en concepte de danys morals, pel dany o patiment com a resultat de la pròpia pendència de l'enderroc sobre l'edificació, per cada any transcorregut des de la data de la Sentència que declara la nul·litat de la llicència d'obres per a cadascun dels titulars dominicals que constin en el Registre de la Propietat fins al dia d'avui [...].
La totalitat d'aquest import en concepte de responsabilitat patrimonial a favor del Sr.
A es farà efectiu per part de l'Ajuntament d'Arenys de Munt en un termini no superior a 1 mes a partir de l'acord aprovat per l'òrgan municipal competent, prèvia obtenció del preceptiu informe de la Comissió Jurídica Assessora, pel qual es doni per finalitzat el procediment, podent-se prorrogar un mes addicional d'acreditar el consistori causes objectives de necessitat o funcionament.
Transcorregut l'indicat termini d'1 mes, prorrogat un mes més en el seu cas, la quantitat fixada meritarà els interessos fins a la data definitiva de pagament."
Com es pot comprovar, el contingut d'aquest pacte de l'acord de mediació, que té l'autorització municipal corresponent i la seva homologació judicial, es correspon amb el contingut del conveni transaccional que posa fi al procediment de reclamació de responsabilitat.
L'acord de mediació també preveu pactes que preveuen les conseqüències jurídiques en cas de manca d'aprovació municipal de la terminació convencional del procediment de responsabilitat patrimonial.
En aquest sentit, segons el pacte cinquè, "les parts acorden que la compra venda prevista en el pacte primer d'aquest document [la transmissió del sòl i l'edificació dels propietaris actuals a la persona que, segons resolució judicial, devia ser l'adjudicatària de la parcel·la en el procediment de subhasta] queda sotmesa a la condició suspensiva consistent en [el fet] que tal aprovació o validació [de la terminació convencional per l'Ajuntament] s'adopti efectivament, obligant-se l'Ajuntament d'Arenys de Munt a obtenir-la dins el termini d'un mes [...]".
Per la seva banda, el pacte sisè estableix: "les parts pacten expressament que la manca d'aprovació o validació de la terminació convencional del procediment de reclamació patrimonial operarà com a condició resolutòria dels acords als quals s'ha arribat en aquest acte i que són objecte d'homologació judicial, de manera que, en cas de no adoptar-se finalment en les condicions i dins el termini pactat, es reiniciaran les actuacions judicials i administratives."
La funció que correspon a aquesta Comissió en relació amb el conveni transaccional que suposa la terminació convencional del procediment de responsabilitat patrimonial, en els termes ja indicats, es tradueix en la verificació del compliment de les exigències establertes en l'article 86.5 de l'LPAC i, en particular, en la constatació que el conveni no sigui contrari a l'ordenament jurídic, que la matèria sigui susceptible de transacció i que s'adeqüi a l'interès públic.
Atesa la informació que consta en l'expedient i les circumstàncies concretes del cas que s'examina, especialment l'existència d'un acord previ de mediació homologat judicialment que condiciona el contingut del conveni transaccional, aquesta Comissió no posa cap objecció a les previsions contingudes en el conveni analitzat.
És procedent aprovar la proposta de terminació convencional entre l'Ajuntament d'Arenys de Munt i els propietaris d'una finca d'aquest municipi.