Resolució 287/2019, de 16 de maig
Tenir una especial posició en el procediment (per ser la persona perjudicada pel clima laboral, instigadora de l'activació del Protocol, o per ser sancionada o perjudicada per les seves conclusions) constituiria un element de rellevància en la ponderació del seu dret d'accés.
L'expedient la còpia del qual es reclama ha de contenir nombrosíssima informació personal, tenint en compte que es tracta d'un procediment de prevenció de riscos psicosocials en l'entorn de treball, encaminat a avaluar el clima laboral i corregir eventuals conflictes entre els diferents integrants del grup o unitat, i fins i tot hi ha la possibilitat de que contingui dades personals especialment protegides i excloses del dret d'accés per l'article 23 LTAIPBG (salut, vida sexual, creences, religió, afiliació sindical, comissió d'infraccions penals o administratives), si el conflicte té origen en una discriminació per alguna d'aquestes causes o si ha produït seqüeles en la salut d'alguna persona (depressió, ansietat, etc.).
Es tracta d'una unitat de treball molt petita (menys de deu persones) de la qual la persona reclamant en forma part, de manera que té elements de context que li permetrien, amb tota probabilitat i sense major dificultat, identificar les persones afectades encara que s'eliminessin les seves dades identificatives, de manera que, en aquest cas, l'accés parcial amb anonimització de les dades personals que preveu l'article 25 LTAIPBG resulta ineficaç com a garantia de la seva protecció.
Les declaracions aportades per terceres persones així com les avaluacions recollides en els informes sobre els membres del grup de treball contenen les seves opinions, pensaments, estats d'ànim o de salut associats a una persona física, el que permet obtenir-ne un perfil personal ideològic (a partir de la seva valoració de situacions o comportaments relacionats amb la discriminació per raó de sexe, creences, orientació sexual, discapacitat, raça, etc.), anímic (angoixes, pors, frustracions, animadversions, etc. ) o fins i tot de salut (estats depressius, somatització del conflicte laboral, etc.) i per això és informació protegida per la legislació de protecció de dades personals.
Invoquen, tant l'Ajuntament com els tercers afectats, el límit que preveu l'article 21.1. c, relatiu a la confidencialitat dels procediments tramitats per les administracions quan estigui prevista per una norma de rang legal.
L'Ajuntament atribueix aquesta base legal a la Llei de prevenció de riscos laborals (Llei 31/1995, de 8 de novembre) en el seu article 22, al qual el "Protocol per a la Prevenció, detecció i actuació en relació als casos que afectin la dignitat i la discriminació a la feina" es remet expressament per declarar el caràcter confidencial i reservat de les informacions contingudes en les actuacions en aplicació del Protocol.
Aquesta previsió de la legislació de prevenció de riscos laborals també podria justificar l'aplicabilitat al cas del límit previst per l'article 21.2 LTAIPBG, relatiu a la informació protegida per llei.
La persona reclamant és, certament, una persona afectada per l'expedient d'actuació de l'administració en la gestió del conflicte intergrupal del qual pretén obtenir-ne còpia, però no ho és més ni de millor condició que la resta dels seus companys de treball que han formulat oposició a l'accés.
El reclamant no té la condició de denunciat o d'investigat, i del procediment no se n'ha derivat, tampoc, sanció ni perjudici per a ell, ja que segueix inconclús, de manera que l'accés no es pot emparar o servir a la finalitat del seu dret a la defensa, sinó que s'ha d'entendre fonamentat en la finalitat genèrica de control de l'actuació de les administracions públiques i en la finalitat específica, al·legada pel mateix reclamant, de conèixer-ne l'estat de tramitació i de comprovar que s'ha actuat d'acord amb el procediment establert en el Protocol, especialment en el seu annex 1, de manera que la cessió o tractament de les dades personals que conté l'expedient seria contrària al principi de minimització de dades que estableix l'article 5.1.c RGPD, que disposa que només és lícit el tractament de dades si són adequades, pertinents i limitades al què és necessari en relació amb els fins per als quals són tractades (en aquest cas, la finalitat de l'accés a la informació).
En aquests termes, no resulta justificat l'accés i còpia de l'expedient, sense perjudici que, si la conclusió del procediment comportés actuacions sancionadores per al reclamant derivades d'acusacions d'actes o comportaments realitzades pels seus companys durant la seva tramitació, aleshores podria quedar justificat en el seu dret de defensa accedir a aquesta informació.
Confidencialitat del procediment administratiu.
Número d'expedient de la reclamació: 515/2018
Sentit de la resolució: Desestimació
D'acord amb aquests preceptes, la GAIP és competent per tramitar i resoldre aquesta Reclamació, ja que es presenta en relació amb una resolució en matèria de dret d'accés a la informació d'un administració obligada per l'LTAIPBG, com l'Ajuntament de Barcelona (article 3.1.a LTAIPBG).
L'article 42.8 LTAIPBG estableix que quan l'Administració hagi justificat la desestimació de l'accés sol·licitat en el límit relatiu a la protecció de les dades personals, la Comissió demanarà informe a l'Autoritat Catalana de Protecció de Dades (APDCAT) sobre l'adequació de l'accés reclamat a la normativa de protecció de dades, que s'haurà d'emetre dins del termini de quinze dies i que no tindrà caràcter vinculant per al sentit de la Resolució de la GAIP.
L'article 31 LTAIPBG disposa que quan la sol·licitud d'informació pugui afectar drets o interessos de tercers, se'ls n'ha de donar trasllat per a que, dins del termini de deu dies, puguin presentar al·legacions, y que aquest tràmit de trasllat suspèn el termini per resoldre.
A més, l'article 34 RGAIP disposa que, quan a la vista de l'expedient, la Comissió consideri que la reclamació pot afectar els drets de terceres persones, els farà trasllat de la reclamació per a què puguin presentar-li les al·legacions o documents que estimin oportuns per a la defensa dels seus drets i interessos, dins del termini de deu dies
Dels antecedents i del propi escrit de reclamació es desprèn que constitueix l'objecte d'aquesta reclamació exclusivament el punt 1 de la sol·licitud d'accés (antecedent 2), que es concreta en l'obtenció de còpia dels documents que integren l'expedient del cas 1/2018 impulsat pel Departament de Prevenció i Riscos Laborals de la Gerència de Recursos Humans i Organització, en relació amb l'avaluació de riscos psicosocials del centre de treball de la persona reclamant, davant d'una possible situació de conflicte interpersonal de tipus grupal.
La sol·licitud delimita l'accés en aquests termes: "almenys, aquells que poguessin afectar als meus drets i interessos legítims", que no s'identifiquen ni es concreten.
És important assenyalar-ho perquè tenir una especial posició en el procediment (per ser la persona perjudicada pel clima laboral, instigadora de l'activació del Protocol, o per ser sancionada o perjudicada per les seves conclusions) constituiria un element de rellevància en la ponderació del seu dret d'accés.
Tampoc en l'escrit de Reclamació es fa referència a que la informació serveixi a la protecció d'un dret o interès legítim (per exemple, el dret de defensa) que s'hagi de tenir en compte, sinó que s'invoca genèricament el dret d'accés a la informació i es justifica la reclamació en el seu interès per conèixer quines actuacions s'han dut a terme en aplicació del Protocol, l'estat de tramitació de l'expedient així com en la seva creença que no s'haurien seguit les disposicions contingudes en el Protocol, vulnerant els seus drets i interessos legítims, amb especial referència a la tercera pàgina de l'annex 1 de l'esmentat protocol, que és el formulari "sol·licitud d'intervenció per assetjament en l'àmbit laboral" i que, sense més detall i jutjant per la informació aportada, no sembla que sigui d'aplicació al cas, ja que es tracta d'un formulari per activar el protocol a instància i denúncia de la persona que se sent assetjada, mentre que l'expedient objecte de reclamació s'ha activat per l'Administració.
L'expedient la còpia del qual es reclama ha de contenir nombrosíssima informació personal tenint en compte que es tracta d'un procediment de prevenció de riscos psicosocials en l'entorn de treball, encaminat a avaluar el clima laboral i corregir eventuals conflictes entre els diferents integrants del grup o unitat, i existeix fins i tot la possibilitat que contingui dades personals especialment protegides i excloses del dret d'accés per l'article 23 LTAIPBG (salut, vida sexual, creences, religió, afiliació sindical, comissió d'infraccions penals o administratives), si el conflicte té origen en una discriminació per alguna d'aquestes causes o si s'han produït seqüeles en la salut d'alguna persona (depressió, ansietat, etc.).
En l'escrit de reclamació s'especifica que l'accés a aquest expedient es demana "resguardant aquelles [informacions] que puguin ser susceptibles de vulnerar el dret a la protecció de dades".
Aquesta renúncia genèrica i indeterminada, per omplir-se de contingut, exigirà que es valori l'adequació de l'accés a la normativa de protecció de dades personals, distingint cada tipus o categoria d'informació personal que es continguin en l'expedient.
Cal tenir en compte, a més, que es tracta d'una unitat de treball molt petita (menys de deu persones) de la qual la persona reclamant en forma part, de manera que té elements de context que li permetrien, amb tota probabilitat i sense major dificultat, identificar les persones afectades, encara que s'eliminessin les seves dades identificatives.
Per això, en aquest cas, l'accés parcial amb anonimització que preveu l'article 25 LTAIPBG resulta ineficaç com a garantia de la protecció de dades personals que, com estableix l'article 4.1 del Reglament (UE) 2016/679 del Parlament Europeu i del Consell, de 27 d'abril, relatiu a la protecció de les persones físiques pel que fa al tractament de les seves dades personals (RGPD), s'estén a "tota informació sobre una persona física, identificada o identificable" això és, la identitat de la qual es pugui determinar directament o indirecta.
La Llei orgànica 3/2018, de 5 de desembre, de protecció de dades personals i garantia dels drets digitals (LOPDGDD) disposa, en la seva Disposició addicional segona, que l'accés a la informació pública que contingui dades personals es regirà pel règim d'accés a dades personals establert en la legislació de transparència, accés a la informació pública i bon govern (Llei 19/2013 en cas d'informació en mans de l'Administració de l'Estat, i LTAIPBG en cas d'informació en mans de les administracions d'àmbit català), pel Reglament (UE) 2016/679 i per la pròpia LOPDGDD.
El Reglament (UE) 2016/679 del Parlament Europeu i del Consell, de 27 d'abril, relatiu a la protecció de les persones físiques pel que fa al tractament de les dades personals (en endavant, RGPD), estableix en el seu article 6 que el tractament de dades personals ha de comptar amb una base jurídica, ja sigui el consentiment de la persona afectada o qualsevol altra de les circumstàncies que s'hi preveuen, com ara que el tractament sigui necessari per al compliment d'una obligació legal (article 6.1.c RGPD), o per al compliment d'una missió realitzada en interès públic o en exercici dels poders públics (article 6.1.e RGPD), sempre que estigui previst en una norma de dret intern o de la UE, que actuarà com a base jurídica legitimant del tractament de les dades personals (article 6.2 i 3 RGPD).
En el mateix sentit, la LOPDGDD, que transposa aquest reglament europeu, estableix en el seu article 8.1 que està legitimat el tractament de dades personals sense consentiment de la persona afectada si és necessari per al compliment d'una obligació legal establerta per una norma amb rang de llei.
D'acord amb aquest marc regulador de les dades personals, l'LTAIPBG constitueix la base jurídica, en forma de la norma legal de dret intern, que legitima el tractament de les dades personals que es contenen en la informació pública derivat del dret d'accés, en la mesura que estableix la obligació de les administracions públiques de facilitar, quan li sigui sol·licitada, la informació de què disposin com a conseqüència de l'exercici de les seves funcions, d'acord amb les regles d'accés i el règim de ponderació que preveu la pròpia normativa de transparència (articles 23 i 24 LTAIPBG).
L'article 23 LTAIPBG estableix un règim general d'exclusió de l'accés a dades especialment protegides, com les relatives a la salut, en aquests termes: "Les sol·licituds d'accés a la informació pública han d'ésser denegades si la informació que es vol obtenir conté dades personals especialment protegides, com ara les relatives a la ideologia, l'afiliació sindical, la religió, les creences, l'origen racial, la salut i la vida sexual, i també les relatives a la comissió d'infraccions penals o administratives que no comportin l'amonestació pública a l'infractor, llevat que l'afectat hi consenti expressament per mitjà d'un escrit que ha d'acompanyar la sol·licitud".
Respecte de les dades identificatives del personal al servei de les administracions públiques (que inclouen tant les dades identificatives de la persona, amb nom i cognoms, com les dades identificatives del càrrec o lloc que ocupa dins de l'organització administrativa), l'article 24.1 LTAIPBG estableix una regla general d'accés, que admet excepcions en determinats casos, en atenció a la concurrència de circumstàncies personals que justifiquin que l'accés resultaria extraordinàriament lesiu dels drets de la persona afectada: "1.
S'ha de donar accés a la informació pública si es tracta d'informació directament relacionada amb l'organització, el funcionament o l'activitat pública de l'Administració que contingui dades personals merament identificatives llevat que, excepcionalment, en el cas concret hagi de prevaler la protecció de dades personals o altres drets constitucionalment protegits".
Per a la resta de dades personals (no especialment protegides, ni merament identificatives del personal públic), l'accés s'haurà de ponderar de forma casuística, d'acord amb l'article 24.2 LTAIPBG.
Finalment, en el cas que se sol·liciti l'accés a dades pròpies, l'LTAIPBG disposa que s'apliqui la normativa de protecció de dades (article 24.3 LTAIPBG).
Aquesta regulació es troba en l'article 15 RGPD, que estableix el dret de l'interessat a conèixer les seves dades personals que s'estiguin tractant i a obtenir-ne còpia, llevat que amb això es perjudiquin els drets i llibertats d'altres persones:
Al seu torn, l'article 23 RGPD preveu que es puguin adoptar mesures legislatives que limitin els drets individuals i les obligacions dels responsables de tractament de dades personals.
L'aplicació de la normativa esmentada al cas condueix a avaluar de la forma següent l'adequació de la petició de còpia de la documentació continguda en l'expedient del cas 1/2018 al règim legal de protecció de les dades personals:
Invoquen, tant l'Ajuntament com els tercers afectats, el límit que preveu l'article 21.1.c, relatiu a la confidencialitat dels procediments tramitats per les administracions, quan estigui prevista per una norma de rang legal.
L'Ajuntament atribueix aquesta base legal a la Llei 31/1995, de 8 de novembre, de prevenció de riscos laborals (LPRL) en el seu article 22, al qual el Protocol es remet expressament per declarar el caràcter confidencial i reservat de les informacions contingudes en les actuacions realitzades en aplicació del Protocol.
L'article 22.2 LPRL disposa, en matèria de vigilància de salut laboral, el següent: "2.
Les mesures de vigilància i control de la salut dels treballadors s'han de dur a terme sempre respectant el dret a la intimitat i a la dignitat de la persona del treballador i la confidencialitat de tota la informació relacionada amb el seu estat de salut".
Aquest precepte dona cobertura al supòsit de declaració legal de confidencialitat, com a límit a l'accés als procediments tramitats per l'Administració, ja que conté la previsió i la garantia de confidencialitat de la informació relacionada amb la salut laboral, entre la qual cal incloure la informació relativa a la vigilància i la salut psicosocial, com la que es objecte d'aquesta reclamació.
Així ho ve entenent aquesta Comissió i es va recollir en el seu Dictamen 1/2018, que, responent a una consulta general sobre l'accessibilitat de la documentació sobre avaluació de riscos psicosocials, va determinar que: "La Llei 31/1995 no preveu un règim específic de confidencialitat dels documents que integren el procés d'avaluació de riscos psicosocials, però sí que estableix la confidencialitat de tota la informació relacionada amb l'estat de salut, la intimitat i la dignitat dels treballadors i les treballadores (article 22.2) i també afirma el deure de sigil dels delegats de prevenció, respecte de la informació que coneguin per raó de la seva funció (article 37). (...)
Per les consideracions fetes als paràgrafs anteriors, cal entendre que són límits establerts expressament per les lleis que poden comportar (o permetre) la denegació de la informació que és a mans dels grups de treball d'avaluació de riscos psicosocials els següents: les dades personals de salut i les que afecten la intimitat i la dignitat dels treballadors i les treballadores (articles 22.2 de la Llei 31/1995 i 23 LTAIPBG)."
Aquesta previsió de la legislació de prevenció de riscos laborals podria també justificar l'aplicabilitat al cas del límit previst per l'article 21.2, relatiu a la informació protegida per llei.
De conformitat amb l'article 22 LTAIPBG, els límits a l'accés s'han d'aplicar d'acord amb criteris de proporcionalitat i temporalitat, i atenent a la seva finalitat.
La persona reclamant és, certament, una persona afectada per l'expedient incoat per l'administració per a la gestió del conflicte intergrupal del qual pretén obtenir-ne còpia, però no ho és més ni de millor condició que la resta dels seus companys de treball que han formulat oposició a l'accés.
D'altra banda, a més dels drets i interessos particulars i contraposats en joc, cal tenir en compte l'interès general de protegir els procediments de prevenció de riscos laborals psicosocials per evitar situacions de discriminació o d'assetjament en el treball, garantir un clima de respecte i propiciar un entorn laboral adequat per al seu desenvolupament professional.
En aquest cas, comparteixen un interès directe en protegir l'èxit d'aquest procediment de correcció de riscos psicosocials per conflicte intergrupal tant les persones que s'oposen a l'accés, com la resta de persones treballadores de la unitat que no s'hi han personat, com el propi reclamant.
Cal recordar, finalment, que el reclamant no té la condició de denunciat o d'investigat, i que del procediment no se n'han derivat ni sanció ni perjudici per a ell, ja que segueix inconclús, motiu pel qual l'accés no es pot emparar o servir a la finalitat del seu dret a la defensa, sinó que s'ha d'entendre fonamentat en la finalitat genèrica de control de l'actuació de les administracions públiques i en la finalitat específica, al·legada pel mateix reclamant, de conèixer l'estat de tramitació i de comprovar que s'ha actuat d'acord amb el procediment establert en el Protocol, especialment en el seu annex 1.
En aquests termes, no resulta justificat l'accés i còpia de l'expedient, sens perjudici que, si la conclusió del procediment comportés actuacions sancionadores per al reclamant derivades d'acusacions d'actes o comportaments realitzades pels seus companys durant la seva tramitació, aleshores podria quedar justificat en el seu dret de defensa accedir a aquesta informació.
S'ha al·legat en oposició a l'accés que vulneraria el dret a la intimitat de les terceres persones afectades, protegit per l'article 18 CE.
L'article 21.1.f LTAIPBG disposa que la protecció del dret a la intimitat i altres drets legítims constitueix un límit a l'accés que, com qualsevol altre, haurà de ser ponderat casuísticament.
De la seva banda, l'article 22.2 LPRL determina la necessària protecció del dret a la intimitat i la dignitat de les persones treballadores en les actuacions de vigilància i control de la salut laboral
Sense conèixer el contingut de les declaracions ni l'origen del conflicte laboral, aquesta Comissió no pot valorar adequadament si la informació pot afectar el dret a la intimitat, tot i que l'entorn que s'avalua és, certament, laboral i no privat.
Però tenint en compte que el Protocol s'activa per conflictes en l'entorn laboral que poden tenir com a causa la raça, el sexe, una discapacitat o una determinada orientació sexual, certament que en les declaracions o manifestacions dels companys de treball podria haver-hi al·lusions a la vida íntima o privada de les persones que hagi de ser protegida.
No es pot acceptar, però, l'aplicació de límit derivat de la propietat intel·lectual referit als informes i aportacions dels declarants o informants, ja que no és la producció intel·lectual o creativa dels al·legants o autors dels informes el que es persegueix protegir en aquest cas, sinó la preservació de l'entorn de confidencialitat en què s'han produït i de la reserva de les actuacions d'avaluació del clima laboral, detecció de conflictes i correcció de riscos psicosocials en l'entorn de treball.
De la mateixa manera, no es justifica que s'hagi d'aplicar el límit relatiu al secret professional del responsable del tractament de les dades personals, que queda subsumit en el límit relatiu a la protecció de dades personals dels tercers afectats, o del personal que ha intervingut en el procediment, que s'inclou més apropiadament en el límit relatiu a la confidencialitat del procediment administratiu, que ja han estat avaluats i ponderats.
Durant el procediment de reclamació i a instància de la GAIP, s'ha donat trasllat als tercers afectats, entenent com a tals aquells que apareguessin en la documentació de la qual es pretenia obtenir còpia, d'acord amb el que preveu l'article 34 RGAIP, tràmit que es s'ha demorat molt considerablement.
No s'han rebut més al·legacions que un escrit d'una antiga treballadora d'aquesta unitat, que no formula cap objecció o valoració sobre l'accés reclamat (ni tan sols consta que hagi participat en el procediment ni aparegui a la documentació), sinó altres consideracions completament alienes a aquest procediment d'accés a la informació pública que no correspon valorar a aquesta Comissió.
Les al·legacions d'oposició manifestades davant l'Ajuntament en el procediment de sol·licitud d'accés previ a la reclamació ja han estat valorades en els tres FJ anteriors, i estimades en l'essencial, i atès que la resolució és desestimatòria de l'accés, no se'n deriva perjudici per als seus drets o interessos.
L'article 44 LTAIPBG preveu que les resolucions de la GAIP es publicaran al portal de la Comissió previst per l'article 25 RGAIP, prèvia dissociació de les dades personals.
Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 16 de maig de 2019, resol:
Contra aquesta resolució, que posa fi a la via administrativa, es pot interposar recurs contenciós-administratiu davant el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya en un termini de dos mesos des de l'endemà de la notificació de la Resolució, d'acord amb la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa.