I. El conseller de Cultura sol·licita el dictamen d'aquesta Comissió Jurídica Assessora sobre el Projecte de decret de modificació del Decret 78/2002, de 5 de març, del Reglament de protecció del patrimoni arqueològic i paleontològic, i del Decret 328/2011, de 26 d'abril, de creació del Consell Nacional d'Arqueologia i Paleontologia, i de la Comissió de Recerca d'Arqueologia i Paleontologia.
El Projecte tramès consta d'un preàmbul i de cinc articles, cada un d'ells modificatiu d'altres disposicions precedents.
En concret, els articles 1 i 2 del Projecte modifiquen els articles 11 i 29 del Decret 78/2002, de 5 de març, i hi incorpora un nou article 29 bis.
Aquest Decret va ser objecte, en fase de projecte, del Dictamen 25/2002 de la Comissió.
L'article 3 incorpora un nou article 29 bis al Decret 78/2002, i crea el Registre de dipòsits controlats de restes arqueològiques i paleontològiques.
Els articles 4 i 5 del Projecte modifiquen els articles 3.1 i 6 del Decret 328/2011, de 26 d'abril; disposició que no es va sotmetre a dictamen d'aquest òrgan consultiu.
Les modificacions operades es justifiquen en el preàmbul i en la memòria general en la necessitat d'establir criteris per a avaluar les restes que es troben anualment en intervencions arqueològiques o paleontològiques i de determinar els mecanismes per a conservar-les, especialment dels béns que no reuneixen les condicions necessàries per a la museïtzació en tractar-se de peces sense un gran valor arqueològic, així com en la necessitat de definir el procediment a seguir per a efectuar el dipòsit controlat de les restes mobles.
Les competències de proposta i informe sobre les sol·licituds d'avaluació i tria s'atribueixen a la Comissió de Recerca d'Arqueologia i Paleontologia creada en el Decret 328/2011.
En aquest sentit, la memòria general indica que, tot i que el Pla Integral per a l'Arqueologia a Catalunya (PIACAT) va preveure la creació de la Comissió Nacional d'Avaluació i Tria de Béns Mobles, s'ha considerat convenient no crear aquest nou òrgan col·legiat, sinó atribuir aquestes funcions a la ja existent Comissió de Recerca d'Arqueologia i Paleontologia, a fi d'economitzar en estructura organitzativa i aprofitar millor els recursos i el coneixement pluridisciplinari.
L'atribució de competències a aquest òrgan col·legiat comporta modificar l'article 29 del Decret 78/2002, sobre l'avaluació i tria, precepte que, així mateix, es modifica per a ampliar i concretar les actuacions a realitzar en els supòsits d'avaluació i tria de restes arqueològiques mobles i per a establir criteris generals d'avaluació i tria en aquest àmbit.
L'article 11 del Decret 78/2002 es modifica per a preveure que les persones que dirigeixen una intervenció arqueològica o paleontològica també puguin formular la sol·licitud d'avaluació i tria, que en la regulació actual només està previst que la puguin efectuar els directors dels museus dipositaris del material arqueològic o paleontològic.
Al seu torn, es modifica l'article 3.1.d) del Decret 328/2011 -que regula les vocalies que componen el Consell Nacional d'Arqueologia i Paleontologia-, per a incorporar una nova vocalia en representació de l'Institut Cartogràfic i Geològic de Catalunya, així com l'article 6 del mateix Decret -que regula les funcions de la Comissió de Recerca d'Arqueologia i Paleontologia-, per tal d'incorporar totes les competències que assumeix aquest òrgan col·legiat en matèria d'avaluació i tria de restes arqueològiques i paleontològiques.
En vista de l'abast i el contingut del Projecte, la intervenció de la Comissió Jurídica Assessora ho és amb caràcter preceptiu, en virtut de la competència prevista en l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, segons el qual li correspon dictaminar preceptivament sobre els projectes de reglaments que es dictin per a executar les lleis i el dret comunitari, així com les seves modificacions.
En efecte, el Projecte, com s'ha dit, modifica el Decret 78/2002, objecte de dictamen per aquesta Comissió, dictat en desplegament de la Llei 9/1993, de 30 de setembre, del patrimoni cultural català.
La competència de la Generalitat de Catalunya per a dictar el Projecte consultat s'empara en l'article 127 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya (EAC), que atribueix a la Generalitat la competència exclusiva en matèria de cultura, que comprèn, en tot cas, el patrimoni cultural (apartat 1.b)), i, en concret, l'establiment del règim jurídic de les actuacions sobre béns mobles i immobles integrants del patrimoni cultural de Catalunya (apartat tercer) i la conservació, la reparació, el règim de vigilància i el control dels béns (apartat quart).
D'altra banda, l'article 150 de l'EAC atribueix a la Generalitat la competència exclusiva en matèria d'organització de la seva Administració, que inclou la competència sobre les diverses modalitats organitzatives i instrumentals per a l'actuació administrativa.
Quant a l'habilitació del Govern per a aprovar el Projecte de decret, cal dir que el Govern de la Generalitat té atribuïda directament la potestat reglamentària amb caràcter general per l'article 68.1 de l'EAC, d'acord amb l'Estatut i les lleis.
L'article 39 de la Llei 13/2008, de 5 de novembre, de la presidència de la Generalitat i del Govern, estableix que correspon a aquest la titularitat de la potestat reglamentària en l'exercici de les competències de la Generalitat.
I l'article 40 indica que les disposicions generals dictades pel Govern han d'adoptar la forma de Decret.
Pel que fa a les habilitacions específiques, cal tenir en compte l'article 21 de la Llei 9/1993, citada, que estableix que "Tots els béns integrants del patrimoni cultural català han d'ésser conservats per llurs propietaris, titulars d'altres drets reals i posseïdors.
Es poden establir per reglament procediments per a l'esporgada i l'eliminació de determinades classes de béns, si no han estat declarats d'interès nacional ni han estat catalogats".
El Projecte normatiu s'ha tramitat a iniciativa de la Direcció General d'Arxius, Biblioteques, Museus i Patrimoni, i s'ha d'ajustar al procediment d'elaboració de disposicions reglamentàries establert en el capítol IV de la Llei 26/2010.
Quant a la documentació exigida, l'expedient incorpora les memòries previstes en l'article 64 de la Llei 26/2010.
La memòria general, de data 10 de juny de 2013 i que ha estat actualitzada el 20 de febrer de 2015, justifica degudament la necessitat de la disposició reglamentària i l'adequació als fins que es persegueixen.
Hi manca, però, la justificació de la modificació de l'article 3.1.d) del Decret 328/2011, que afegeix en la composició del Consell Nacional d'Arqueologia i Paleontologia un vocal en representació de l'Institut Cartogràfic i Geològic de Catalunya, a instàncies del Departament de Territori i Sostenibilitat.
En relació amb aquesta modificació, el preàmbul assenyala que aquesta nova vocalia s'incorpora ateses les competències de l'Institut Cartogràfic i Geològic en matèria de geologia i paleontologia.
La memòria d'avaluació de l'impacte de les mesures proposades, de 18 de novembre de 2013, que inclou sintèticament l'informe d'impacte pressupostari, econòmic i social i d'impacte normatiu, s'ha completat pràcticament al final del procediment, de resultes de les observacions formulades per l'Oficina del Govern, amb l'aportació de dades relatives al nombre i els tipus d'intervencions arqueològiques que es produeixen d'una manera habitual en un any, la titularitat pública o privada dels diferents tipus d'intervencions efectuades i el nombre de museus de titularitat pública o privada susceptibles de ser el lloc de dipòsit definitiu de béns integrants del patrimoni.
Així mateix, s'incorpora un document que quantifica les càrregues administratives per al sector afectat per la regulació.
Seria oportú incorporar, però, un document complet d'actualització de la memòria d'avaluació de l'impacte, degudament signat, que reculli i integri tota la informació que ha de formar part d'aquesta memòria, incloent-hi aquella que es dóna en les respostes a les observacions formulades per l'Oficina del Govern sobre aquesta memòria.
El Projecte de decret s'ha sotmès a informació pública i al tràmit d'audiència a entitats interessades, d'acord amb els articles 67 i 68 de la Llei 26/2010.
Hi van formular observacions les entitats següents: Museu de Gavà, Institut Català de Paleoecologia Humana i Evolució Social, i Ajuntament de Barcelona.
En la memòria corresponent també s'indica que hi van formular observacions el Servei d'Arqueologia i Paleontologia, el Departament de Territori i Sostenibilitat, i l'Oficina del Govern.
No consten incorporats a l'expedient, però, els escrits d'observacions formulats en el tràmit de participació, si bé aquesta mancança es pot considerar en aquest cas menys rellevant en la mesura que la nota valorativa d'aquestes observacions ja reprodueix les observacions que s'hi van formular.
Tot i així, convé recordar que la Comissió Jurídica Assessora s'ha pronunciat en el sentit que els expedients han de ser íntegres i incorporar la totalitat dels documents produïts al llarg de la tramitació, amb l'objectiu de poder efectuar una valoració completa del projecte (dictàmens 234/2013, 399/2013 i 408/2013).
Totes les observacions formulades han estat degudament valorades en la memòria d'al·legacions presentades i algunes d'elles han estat acollides o complimentades.
Pel que fa al tràmit de consulta interdepartamental (art. 66 de la Llei 26/2010), l'informe jurídic final assenyala que aquest tràmit es va efectuar, però no es fa cap referència a quin en va ser el resultat, encara que, com s'ha dit, consta que hi van formular al·legacions l'Oficina del Govern i el Departament de Territori i Sostenibilitat.
Aquesta Comissió ha tingut ocasió d'observar la conveniència d'incorporar a l'expedient una referència circumstanciada d'aquest tràmit i del seu resultat, de cara a la completesa de l'expedient (dictàmens 130/2013 i 267/2014, entre d'altres).
D'altra banda, s'incorporen a l'expedient els informes preceptius establerts normativament d'acord amb la matèria que regula el Projecte.
Així, el Projecte s'ha sotmès a informe de la Direcció General de Pressupostos, que ha informat sobre la iniciativa amb caràcter favorable.
Així mateix, s'ha sotmès a informe de l'Àrea d'Organització de l'Administració i del Sector Públic de la Secretaria d'Administració i Funció Pública, que valora positivament la iniciativa normativa i formula una única recomanació, la qual ha estat valorada per la unitat directiva proposant.
L'informe d'impacte de gènere ha estat sol·licitat a l'Institut Català de les Dones, que el va emetre amb caràcter favorable sense formular-hi observacions.
L'expedient incorpora l'informe jurídic inicial i clou amb l'informe jurídic final.
A l'últim, l'Assessoria Jurídica del Departament de Cultura ha tramès el certificat del secretari del Govern que fa constar que, en la sessió del Consell Tècnic de la Generalitat de Catalunya del dia 24 de març de 2015, la iniciativa normativa va quedar vista, amb caràcter previ a la sol·licitud de dictamen a la Comissió Jurídica Assessora.
En definitiva, el procediment de tramitació de la iniciativa normativa, i la documentació incorporada, s'adequa en termes generals a les previsions establertes en la Llei 26/2010, sens perjudici de les consideracions efectuades de cara a millorar la pràctica a seguir.
V. Sobre el contingut del Projecte, es formulen les observacions següents.
El primer paràgraf del preàmbul seria més il·lustratiu sobre l'abast de la norma si l'últim incís -"especialment d'aquelles que s'han de tornar a emplaçar", referit a les restes- es completés amb una referència mínima a l'article 29 del Decret 78/2002, que permet saber què cal entendre, en aquest context, per tornar a emplaçar les restes arqueològiques.
D'altra banda, el preàmbul seria més complet si inclogués una referència als títols competencials que emparen la iniciativa normativa, així com a la Llei del patrimoni cultural català que es desplega.
Aquest article afegeix un apartat k) a l'apartat 1 de l'article 11 del Decret 78/2002, per a incorporar entre les obligacions que corresponen a la persona o persones que dirigeixen una intervenció arqueològica la de sol·licitar a la direcció general competent en matèria de patrimoni cultural l'avaluació i tria de les restes que no tinguin interès científic rellevant.
Aquesta modificació ha estat degudament justificada en la memòria general, en el sentit que fins ara la sol·licitud la poden fer els directors dels museus, però la praxi ha posat de manifest una gran quantitat de materials exhumats reiteratius i sense interès, per la qual cosa és convenient que els mateixos directors de les intervencions arqueològiques puguin efectuar aquesta sol·licitud.
Modifica l'article 29 del Decret 78/2002, intitulat "Avaluació i tria i dipòsit controlat".
Es modifiquen tots els apartats i se n'incorporen de nous.
L'apartat primer, de nova incorporació, preveu que en el moment en què es lliura la memòria de la intervenció, en el cas que hi hagi restes que no tinguin un interès científic rellevant, no reuneixin qualitats per a la museïtzació o siguin reiteratives d'altres restes dipositades, la persona titular del departament competent, a proposta de la Comissió de Recerca d'Arqueologia i Paleontologia, pugui decidir que se n'efectuï el dipòsit controlat.
Aquest apartat es relaciona amb l'apartat tercer quan disposa que, a l'efecte de l'establert en els apartats anteriors, la direcció de la intervenció o la direcció del museu, segons escaigui, pugui sol·licitar a la direcció general competent en matèria de patrimoni cultural fer-ne una avaluació i tria.
La previsió és coherent amb la modificació operada en l'article 1 del Projecte.
Tal vegada caldria aclarir en la redacció dels apartats primer i tercer si el director de la intervenció ha d'efectuar la sol·licitud d'avaluació i tria en el moment en què es lliura la memòria de la intervenció, o disposa d'un termini diferent.
L'apartat segon de l'article 29 detalla la documentació que s'ha d'acompanyar amb la sol·licitud d'avaluació i tria, en relació amb l'article 29 vigent, s'hi han incorporat la lletra f), que preveu que s'ha d'acompanyar una proposta del lloc d'emplaçament dels materials, i la lletra g), relativa a una proposta de mesures tècniques per a garantir la conservació de les restes dipositades.
No es plantegen qüestions de legalitat, atès que són càrregues proporcionades a les finalitats perseguides.
Els apartats cinquè, sisè i setè es refereixen a la resolució de les sol·licituds d'avaluació i tria.
S'atribueix a la Comissió de Recerca d'Arqueologia i Paleontologia la funció d'emetre la proposta corresponent.
La modificació és congruent amb anteriors reformes organitzatives dels òrgans que intervenen en la matèria, i l'informe de la Secretaria d'Administració i Funció pública ho considera ajustat als criteris d'assignació de funcions als òrgans col·legiats.
D'altra banda, és conseqüència d'haver-se descartat la creació d'una Comissió Nacional d'Avaluació i Tria per raons de simplificació i economia administrativa, solució raonable segons es justifica degudament en la memòria general.
L'apartat vuitè atribueix a la Comissió de Recerca d'Arqueologia i Paleontologia la funció d'elaborar criteris generals sobre avaluació i tria, així com taules d'avaluació, que ha d'aprovar mitjançant ordre del conseller.
Cal entendre que l'ordre ha de regular tant els criteris generals sobre l'avaluació i tria com les taules d'avaluació -així es desprèn del nou article 6 del Decret 328/2011, modificat per l'article 5 del Projecte-, si bé la redacció es podria millorar, per a més claredat.
Incorpora un nou article 29 bis al Decret 78/2002, que regula el Registre de dipòsits controlats de restes arqueològiques i paleontològiques.
La Llei 9/1993, de 30 de setembre, del patrimoni cultural català, no conté cap previsió sobre aquest registre, però sí que regula el Registre de béns culturals d'interès nacional en l'article 13, i l'Inventari del patrimoni cultural català, en l'article 60, ambdós de caràcter públic amb algunes excepcions.
Tot i així, la potestat organitzatòria de l'Administració l'habilita per a crear el registre -que no té el caràcter de càrrega per als particulars-, i la necessitat de la seva creació ha estat degudament justificada en la memòria general, com a instrument per a garantir la conservació dels dipòsits controlats.
Pot suscitar alguna qüestió el règim d'accés a les dades del registre que es preveu en l'apartat 4.
En efecte, consta en la memòria general que en l'apartat quart d'aquest article, arran d'una observació efectuada pel Gabinet Jurídic -que no figura en l'expedient tramès-, s'ha considerat convenient incorporar-hi la precisió que "les dades del Registre poden ser consultades per les persones que acreditin un interès qualificat".
Aquest aspecte s'ha justificat en la memòria general, en què s'indica que és una mesura per a fer front a possibles actes d'espoli amb l'ús de detectors.
També s'assenyala que "acreditar un interès qualificat", tot i que és un concepte jurídic indeterminat, és una terminologia que fa servir alguna altra normativa, com la Llei del Registre Civil.
Es fa esment, en aquest sentit, al preàmbul del Decret de 14 de novembre de 1958, pel qual s'aprova el Reglament del Registre Civil, que ho justifica "con objeto de evitar abusos".
L'article 20 de la Llei 19/2014, de 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, que entrarà en vigor el proper 1 de juny, estableix que "el dret d'accés a la informació pública es garanteix a totes les persones, d'acord amb el que estableix aquesta llei.
El dret d'accés a la informació pública només pot ésser denegat o restringit per les causes expressament establertes per les lleis".
Aquestes causes s'han d'aplicar d'acord amb llur finalitat, tenint en compte les circumstàncies de cada cas concret; s'han d'interpretar restrictivament en benefici d'aquest dret, i no es poden ampliar per analogia.
Sobre això, cal dir que l'article 13, apartat 3, de la Llei 9/1993, del patrimoni cultural català, sobre el Registre de béns culturals estableix: "Les dades del Registre de Béns Culturals d'Interès Nacional són públiques, llevat de les informacions que cal protegir per raó de la seguretat dels béns o de llurs titulars, la intimitat de les persones i els secrets comercials i científics protegits per la llei."
D'altra banda, l'article 60 de la Llei 9/1993, relatiu a l'Inventari del patrimoni cultural català, estableix que "excepcionalment, per resolució del conseller de Cultura, es poden excloure de consulta pública dades relatives a la situació jurídica, la localització i el valor dels béns".
Certament, la lògica protectora que inspira la Llei del patrimoni cultural català en aquestes restriccions encaixa, en termes generals, amb l'orientació de la Llei de transparència.
Però també podria entendre's que, per la naturalesa dels béns inclosos en el Registre de dipòsits controlats -restes sense interès científic rellevant, ni qualitats per a la museïtzació o reiteratives d'altres restes dipositades-, les seves dades afectarien en menor mesura els valors de la seguretat dels béns i altres a què es refereix la Llei del patrimoni cultural català en relació amb els registres i inventaris esmentats.
Tot i així, la prevenció de l'espoli d'aquestes restes arqueològiques suscita la conveniència d'afinar la ponderació deguda entre uns i altres interessos a protegir.
En aquest sentit, la Comissió entén que la solució donada pel Projecte és plausible, en la mesura que evita una aplicació lliurement discrecional, vedada per l'article 20.3 de la Llei 19/2014, i que ja és el resultat d'una deguda ponderació que es constata en la memòria i que permet la seva aplicació "segons les circumstàncies de cada cas concret".
La limitació a l'accés estaria fonamentada en una causa prevista per una llei, que és concorde amb la finalitat protectora de la norma, i no significa una ampliació de la causa per analogia.
Tot i així, a títol d'una possible millora, la Comissió suggereix a l'Administració que ponderi també l'alternativa de preveure el caràcter públic de les dades del Registre, amb l'excepció d'aquelles que cal protegir especialment per raó de la seguretat dels béns, que possiblement caldria concretar en les que s'esmenten en la lletra f): "coordenades i descripció del lloc del dipòsit" -la localització, en expressió de l'article 60 de la Llei 9/1993-, on sí que seria exigible l'interès qualificat per a l'accés.
En un altre ordre de consideracions, i en relació amb aquest nou article 29.bis, apartat 4, val a dir que, en resposta a diverses al·legacions, la memòria corresponent indica dos cops que "s'afegeix un nou punt 4 a l'article 29 bis segons el qual 'En el dipòsit controlat s'ha de garantir la correcta conservació dels materials dipositats i, a aquest efecte, caldrà preveure, en tot cas, la disposició d'una capa inferior de geotèxtil, el nivell amb bosses o caixes amb el material i una capa superior de geotèxtil'".
Tanmateix, aquest contingut no apareix en la versió sotmesa a dictamen d'aquesta Comissió, sense que s'hagi donat cap justificació que expliqui aquesta eventual incongruència en la tramitació.
Convindria, per tant, esmenar aquesta incongruència, o bé esmenar la seva falta de justificació.
Aquest precepte incorpora la modificació de l'article 3.1.d) del Decret 328/2011, que afegeix en la composició del Consell Nacional d'Arqueologia i Paleontologia un vocal en representació de l'Institut Cartogràfic i Geològic de Catalunya.
Com ja s'ha dit, el preàmbul assenyala que aquesta nova vocalia s'incorpora ateses les competències de l'Institut Cartogràfic i Geològic en matèria de geologia i paleontologia.
I, en efecte, les funcions esmentades es preveuen en l'article 3 de la Llei 19/2005, de 27 de desembre, de l'Institut Geològic de Catalunya; en l'article 6 de la Llei 16/2005, de 27 de desembre, de la informació geogràfica i de l'Institut Cartogràfic de Catalunya, i també en l'article 3 del Decret 58/2015, de 21 d'abril, d'aprovació dels Estatuts de l'Institut Cartogràfic i Geològic de Catalunya, per la qual cosa, la modificació és correcta.
Tal com s'ha indicat, aquest precepte modifica l'article 6 del Decret 328/2011, que regula les funcions de la Comissió de Recerca d'Arqueologia i Paleontologia, per a incorporar totes les competències que assumeix aquest òrgan col·legiat en matèria d'avaluació i tria de restes arqueològiques i paleontològiques.
Són de nova incorporació les lletres f), g), h) i i).
No se susciten qüestions de legalitat; el contingut és congruent amb la resta de modificacions del Projecte, i, substancialment, porta causa de les decisions organitzatives assenyalades més amunt.
Un cop considerades les observacions que s'han formulat, es pot sotmetre al Govern per a l'aprovació el Projecte de decret de modificació del Decret 78/2002, de 5 de març, del Reglament de protecció del patrimoni arqueològic i paleontològic, i del Decret 328/2011, de 26 d'abril, de creació del Consell Nacional d'Arqueologia i Paleontologia, i de la Comissió de Recerca d'Arqueologia i Paleontologia.