La Comissió Jurídica Assessora, reunida el 21 de maig de 2020, amb la presidència del Sr.
Maria Mercè Darnaculleta i Gardella, Francesc Esteve i Balagué, Marta Franch i Saguer, Alfredo Galán Galán, Francesc Homs i Molist, Marc Marsal i Ferret, Carles Mundó i Blanch, Eva Pons i Parera, Sonia Ramos i González, Lluís Saura i Lluvià, Joan Manuel Trayter i Jiménez, i Antoni Vaquer i Aloy, i essent-ne ponent el Sr.
El 6 de maig de 1997, l'alcalde de l'Ajuntament de Montblanc va formalitzar un conveni amb l'empresa Vidriera de Montblanc, SA (VIDEMOSA) per a la implantació al municipi d'una unitat de producció d'envasos de vidre.
En el pacte cinquè es va establir que l'Ajuntament concedia una línia de subvencions directes a l'empresa, per l'import equivalent a les quantitats que aquesta hagués de pagar en concepte d'impost sobre béns immobles de naturalesa urbana i impost sobre activitats econòmiques, durant els anys 1998 a 2009, ambdós inclosos.
El 13 de desembre de 2000, ambdues parts van formalitzar un segon conveni, en què VIDEMOSA renunciava a l'import del 50 % de la subvenció concedida en l'apartat cinquè del conveni de 6 de maig de 1997, respecte dels impostos abans esmentats, des de la data de la signatura, i l'Ajuntament es comprometia a destinar l'import que resultés de la renúncia esmentada a la restauració de l'antic claustre de Sant Francesc.
El 10 de desembre de 2003, l'alcalde va subscriure un nou conveni amb l'empresa Saint Gobain Montblanc, SA, en què aquesta renunciava a l'import del 50 % de la subvenció concedida a VIDEMOSA en el conveni de 6 de maig de 1997, respecte dels impostos esmentats, efectiva des de la meritació dels impostos a partir de l'any 2000 i l'Ajuntament es comprometia a destinar l'import de la renúncia a la restauració de la plaça de Sant Miquel.
El 5 d'abril de 2018, Verallia Spain, SA, va interposar un recurs contenciós administratiu contra la inactivitat de l'Ajuntament de Montblanc, en relació amb la reclamació efectuada prèviament per la mateixa empresa, per tal d'exigir el pagament de 782.093,02 euros, derivats del compliment dels convenis, el qual va finalitzar mitjançant la Sentència núm. 117/2019, de 4 d'abril, del Jutjat Contenciós Administratiu núm. 2 de Tarragona, que va estimar la pretensió de l'empresa i va condemnar l'Ajuntament al pagament d'aquest import, més els interessos legals meritats des del dia 23 de setembre de 2016.
El 5 d'agost de 2019, l'alcalde de Montblanc va sol·licitar als serveis jurídics i econòmics de la corporació que informessin sobre la possibilitat d'iniciar un procediment de revisió d'ofici dels convenis, els acords ulteriors i els pagaments duts a terme a l'empresa, i reclamar a Verallia Spain, SA, el reintegrament dels imports satisfets per l'Ajuntament.
El 16 de setembre de 2019, el secretari municipal va informar sobre la legislació aplicable i el procediment de revisió.
També va assenyalar que hi havia motius suficients per a considerar nuls de ple dret els convenis de 6 de maig de 1997, 13 de desembre de 2000 i 10 de desembre de 2003, per incórrer en les causes de nul·litat recollides en les lletres a), b) i e) de l'article 47.1 de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, en la part relativa al reconeixement i pagament d'una línia de subvencions a favor de Verallia Spain, SA, per l'import dels impostos sobre béns immobles i activitats econòmiques que aquesta hagués hagut de pagar a l'Ajuntament de Montblanc entre 1998 i el 2009.
Amb la proposta prèvia de l'Alcaldia, en sessió de 25 de setembre de 2019, el Ple municipal va acordar aprovar la incoació de l'expedient de revisió d'ofici dels tres convenis, sol·licitar al Jutjat Contenciós Administratiu que acordés la suspensió cautelar dels actes objecte de revisió i donar audiència a l'empresa interessada.
Per ofici de 7 d'octubre de 2019, rebut per Verallia Spain, SA, el 9 d'octubre següent, es va notificar l'acord d'incoació i l'obertura del tràmit d'audiència a l'empresa.
Mitjançant Decret d'alcaldia, de 23 d'octubre de 2019, es va posar de manifest que en la proposta d'acord d'inici, elevada al Ple, no es van identificar altres acords de la Junta de Govern Local que també han de ser objecte de revisió d'ofici, i es va sol·licitar un informe complementari a la Secretaria.
El mateix 23 d'octubre de 2019, el secretari de la Corporació va emetre un informe complementari, envers els actes objecte de revisió, els motius de nul·litat i la possibilitat de suspendre cautelarment aquests acords.
Com a motius de nul·litat, s'invoca la infracció de l'article 62.1 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, quant a la lletra b), atès que el Ple municipal no va autoritzar ni la subscripció dels convenis, ni els actes subsegüents i no és possible establir exempcions tributàries per la via contractual; quant a la lletra e), perquè l'atorgament de la subvenció es va fer d'una manera directa, sense que s'hagués tramitat el procediment que permetés justificar-ne l'obtenció; i quant a la lletra a) per infracció del dret a la igualtat.
S'inclouen a l'expedient sengles certificacions relatives als acords de la Junta de Govern Local, adoptats en les sessions de 3 de novembre de 1998, 25 de novembre de 1999 i 23 de novembre de 2000.
En sessió de 23 d'octubre de 2019, el Ple municipal va aprovar ratificar l'acord plenari de 25 de setembre de 2019, en relació amb la incoació de l'expedient de revisió d'ofici i establir que també han de ser objecte de revisió els acords de la Junta de Govern Local de 3 de novembre de 1998, 25 de novembre de 1999 i 23 de novembre de 2000, així com tots aquells actes que s'han produït en reconeixement i pagament de sumes concretes en execució dels esmentats convenis i acords, en especial els acords de la Junta de Govern Local de 2 d'octubre de 2001, 23 de setembre de 2003 i 21 de desembre de 2004, i el Decret d'alcaldia núm. 370/2007, de 28 de desembre.
També es va aprovar donar trasllat a l'empresa interessada d'aquest acords i de l'informe de Secretaria de 23 d'octubre de 2019, i atorgar-li un nou termini d'audiència; suspendre cautelarment els actes objecte de l'expedient de revisió d'ofici; comunicar l'acord al Jutjat i, un cop finalitzat el tràmit d'audiència i valorades les al·legacions formulades, sol·licitar el dictamen de la Comissió Jurídica Assessora.
El 30 d'octubre de 2019, l'empresa va sol·licitar la còpia de determinada documentació, va sol·licitar la suspensió del termini per a efectuar-hi al·legacions i va designar un domicili i un correu electrònic a l'efecte de notificacions.
Per mitjà d'una diligència de 4 de novembre de 2019, es va trametre a l'empresa la documentació requerida i es va conferir un nou termini de quinze dies per a formular-hi al·legacions.
El 18 de novembre de 2019, l'empresa interessada va presentar, a través de la seu electrònica, un escrit d'al·legacions, amb vint documents annexos, en què sol·licitava que es declarés expressament la improcedència de la declaració de nul·litat dels actes objecte de revisió i que s'arxivés l'expedient.
També informava que havia instat l'execució de la Sentència núm. 117/2019, de 4 d'abril, ja que considerava que mitjançant el procediment de revisió d'ofici es volia eludir el compliment de la resolució judicial, i que esqueia suspendre la tramitació del procediment de revisió.
El 20 de desembre de 2019, el secretari municipal va emetre un informe jurídic i proposta de resolució, en què va proposar desestimar les al·legacions de l'empresa i establir la concurrència de causa de nul·litat de ple dret respecte als actes exposats, i concretava que, pel que fa al conveni de 6 de maig de 1997, la revisió ha de limitar-se al compromís subscrit respecte al reconeixement a favor de VIDEMOSA (actualment Verallia Spain, SA) d'una línia de subvencions per l'import dels impostos sobre béns mobles i d'activitats econòmiques que aquesta hagués de pagar a l'Administració municipal entre els anys 1998 i 2009; declarar la improcedència de donar compliment als convenis i establir que l'empresa ha de reintegrar a l'Ajuntament les sumes que li hagin estat abonades per aquests conceptes, més els interessos dels abonaments.
El Ple de la corporació, en sessió de 18 de desembre de 2019, va aprovar la proposta de resolució i va acordar sol·licitar el dictamen de la Comissió Jurídica Assessora, així com suspendre el termini de resolució del procediment.
El 13 de gener de 2020, l'Ajuntament va trametre la sol·licitud de dictamen i l'expedient a la Direcció General d'Administració Local del Departament de la Presidència.
El 23 de gener de 2020, la Sub-direcció general d'Assistència Jurídica i d'Innovació a l'Administració Local, de la Direcció General d'Administració Local, va requerir a l'Ajuntament diversa documentació necessària per a emetre el dictamen, que es va trametre.
A través d'un ofici de 29 de gener de 2020, es va comunicar a l'empresa interessada la petició de dictamen a la Comissió Jurídica Assessora i la suspensió del procediment.
El 19 de febrer de 2020, el tècnic, amb el vistiplau de la sub-directora general d'Assistència Jurídica i d'Innovació a l'Administració Local, va informar favorablement sobre la remissió de l'expedient a la Comissió Jurídica Assessora.
El 21 de febrer de 2020, va tenir entrada a la Comissió Jurídica Assessora la petició de dictamen formulada pel secretari d'Administracions Locals i de Relacions amb l'Aran, per delegació, d'acord amb la Resolució PRE/1384/2019, de 21 de maig, de delegació de competències de la persona titular del Departament de la Presidència (DOGC núm. 7882, de 24 de maig de 2019).
El 27 de febrer de 2020, el Ple de la Comissió va admetre a tràmit la petició i en va nomenar ponent.
L'Ajuntament de Montblanc sotmet al Dictamen de la Comissió Jurídica Assessora la revisió d'ofici instruïda per aquest Ajuntamentamb la finalitat de declarar la nul·litat de ple dret de diversos actes relatius als convenis subscrits amb l'empresa Verallia Spain, SA, els anys 1997, 2000 i 2003, en relació amb diverses subvencions.
En particular, es planteja la nul·litat del conveni que porta per títol "Protocol d'acords i compromisos adquirits per a la implantació d'una unitat de producció d'envasos de vidre per part de VIDEMOSA", de 6 de maig de 1997, signat per l'alcalde de l'Ajuntament de Montblanc i el representant de Vidriera de Montblanc, SA (VIDEMOSA), per a la implantació al municipi d'una unitat de producció d'envasos de vidre.
La revisió és limita al pacte cinquè, mitjançant el qual es va establir que l'Ajuntament concedia una línia de subvencions directes a l'empresa, per l'import equivalent a les quantitats que aquesta hagués de pagar en concepte d'impost sobre béns immobles de naturalesa urbana i impost sobre activitats econòmiques, durant els anys 1998 a 2009, ambdós inclosos.
L'Ajuntament també inclou dins del procediment de revisió els actes següents, que porten causa de l'anterior:
– Dos convenis, un de 13 de desembre de 2000, signat amb VIDEMOSA, i altre de 10 de desembre de 2003, signat amb Saint Gobain Montblanc, SA, en què es modifica i s'aplica el pacte cinquè del primer conveni.
– Acord de la Junta de Govern Local de 3 de novembre de 1998, relatiu al pagament de la subvenció a VIDEMOSA de l'any 1998, i la compensació d'aquest import en concepte de l'IAE del mateix any 1998 (6.584.898 ptes.).
– Acord de la Junta de Govern Local de 25 de novembre de 1999, en relació amb el compromís adquirit el 6 de maig de 1997, vist que l'empresa havia sol·licitat la concessió i pagament de la subvenció en execució dels convenis subscrits, i que havia justificat que havia satisfet l'IAE.
Es va acordar concedir i pagar a VIDEMOSA una subvenció (per un import de 8.428.674 ptes).
– Acord de la Junta de Govern Local de 23 de novembre de 2000, que autoritza l'alcalde a signar el conveni de col·laboració entre l'Ajuntament i VIDEMOSA (el segon conveni), sobre l'aplicació del protocol d'acords signat el 6 de maig de 1997, amb renúncia a part de la subvenció, i que determina la destinació de l'import d'aquesta.
– Tots els actes produïts en reconeixement i pagament de sumes concretes en execució dels convenis i acords esmentats.
En especial, l'Ajuntament identifica els acords de la Junta de Govern Local de 2 d'octubre de 2001, 23 de setembre de 2003 i 21 de desembre de 2004, i el Decret d'alcaldia núm. 370/2007, de 28 de desembre.
Les causes de nul·litat dels actes administratius invocades, en relació amb les subvencions concedides, són les recollides en l'article 62.1 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú (LRJPAC).
L'Ajuntament les exposa en l'ordre següent: lletra b), "dictats per un òrgan manifestament incompetent per raó de la matèria o del territori", primer incís de la lletra e), "dictats prescindint totalment i absolutament del procediment legalment establert", lletra a) que "lesionin els drets i les llibertats susceptibles d'empara constitucional", en relació amb el dret a la igualtat, i f) "actes expressos o presumptes contraris a l'ordenament jurídic pels quals s'adquireixin facultats o dretsquan manquin els requisits essencials per a la seva adquisició".
Sobre aquest punt cal fer una observació, consistent en el fet que, segons doctrina reiterada de la Comissió, la revisió d'ofici és un procediment previst només per a les disposicions i actes nuls, i no pas per als instruments convencionals –contractes o convenis– (dictàmens 294/2019 i 379/2019), com va tenir ocasió d'assenyalar en el Dictamen 29/2020: «Això no obstant, aquesta Comissió considera convenient precisar l'objecte del procediment de revisió que ara s'examina, atès que la revisió d'ofici és un procediment previst només per les disposicions i actes nuls, i no pels instruments convencionals (contractes o convenis).
La legislació general de procediment administratiu preveu la "revisió de disposicions i actes nuls" (article 106 de l'LPAC) o, més concretament, la "revisió d'ofici de les disposicions reglamentàries i dels actes administratius" (capítol I de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya).
La legislació general de contractació administrativa preveu la "revisió d'ofici dels actes preparatoris i dels actes d'adjudicació dels contractes" (article 41 de la Llei 9/2017, de 8 de novembre, de contractes del sector públic –LCSP–, i, amb anterioritat, article 34 del TRLCSP i article 34 de la Llei 30/2007, de 30 de octubre, de contractes del sector públic –en endavant, LCSP 2007–) i es refereix també a la "nul·litat dels actes que no sigui preparatoris", concretant que en aquest cas la nul·litat només afecta els actes nuls i les seves conseqüències, mentre que la nul·litat dels actes preparatoris afecta també els contractes (article 42.1 i 2 de l'LCSP, article 35.1 i 2 del TRLCSP i article 35.1 i 2 de l'LCSP 2007).
En el cas dels municipis, en tant que administracions públiques de caràcter territorial, els articles 4.1.g) de la Llei 7/1985, de 2 d'abril, reguladora de les bases del règim local (LRBRL) i l'article 8.1.g) del text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, aprovat pel Decret legislatiu 2/2003, de 28 d'abril (TRLMRLC), preveuen expressament "la de revisió d'ofici de llurs actes i acords", fent referència als actes administratius adoptats pels òrgans unipersonals (actes) i als actes administratius adoptats pels òrgans col·legiats (acords).
Per tant, segons el criteri d'aquesta Comissió, en rigor, l'objecte del procediment de revisió d'ofici no són el contracte programa subscrit entre Aigües de Manresa, SA, i l'Ajuntament de Calaf ni el conveni entre els ajuntaments de Manresa i Calaf, sinó els dos acords del Ple de l'Ajuntament de Calaf pels quals s'autoritza la signatura d'aquests instruments convencionals.
Aquesta Comissió s'ha pronunciat en termes similars, entre d'altres, en els dictàmens 294/2019 i 379/2019.
En concret, doncs, poden ser objecte de revisió d'ofici els acords del Ple de l'Ajuntament de Calaf de 19 de setembre de 2013 i de 25 de febrer de 2011.
Tant en l'acord d'incoació com en la proposta de resolució s'ha indicat correctament que la nul·litat dels instruments convencionals deriva de l'acord del Ple de 25 de febrer de 2011, objecte de revisió, dels quals porten causa el conveni i el contracte programa.»
Aquest criteri, en el casque s'examina, porta a precisar que l'objecte del Dictamen són els actesd'autorització o d'aprovació de la signatura dels convenis que hagi pogut adoptar l'Ajuntament, i que no consten en l'expedient, així com els actes derivats de l'aplicaciódels convenis esmentats.
L'habilitació normativa d'aquesta intervenció preceptiva de la Comissió es completa amb la regulació continguda en els articles 106.1 de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPAC) i 72 de la Llei 26/2010.
En el cas que s'examina, el procediment es va iniciar a través d'un acord del Ple de l'ens local de 25 de setembre de 2019.
En conseqüència, resulta d'aplicació al procediment l'article 106.1 de l'LPAC, que preveu que les administracions públiques, en qualsevol moment, per iniciativa pròpia o a sol·licitud de l'interessat, i amb el dictamen previ favorable de l'òrgan consultiu corresponent, han de declarar d'ofici la nul·litat dels actes administratius que hagin exhaurit la via administrativa o que no hagin estat objecte de recurs.
A més de les previsions de l'LPAC i la Llei 26/2010, en el cas concret de les administracions locals, regeixen l'article 53 de l'LRBRL i l'article 173 del TRLMRLC, els quals reconeixen la potestat dels ens locals per a revisar llurs disposicions, actes i acords, en els termes que estableix la legislació reguladora del procediment administratiu comú.
En primer lloc, pel que fa a la competència per a iniciar el procediment, segons l'article 71.1 de la Llei 26/2010, "la competència per a iniciar i resoldre els procediments de revisió d'ofici de disposicions reglamentàries i per a iniciar el de revisió d'actes nuls correspon a l'òrgan que els ha aprovat o dictat"; i d'acord amb l'apartat 3 d'aquest precepte, relatiu específicament a l'Administració local, "la competència per a resoldre els procediments de revisió d'ofici d'actes nuls dictats pels ens locals correspon als òrgans que determina la normativa de règim local".
En el supòsit objecte del present Dictamen el procediment s'ha iniciat per iniciativa municipal i, en concret, per part del Ple de la corporació, amb la proposta prèvia de l'Alcaldia.
Consta que no es va dictar cap acord plenari d'autorització a l'alcalde per subscriure els instruments convencionals.
S'identifica un acord de la Junta de Govern Local per a autoritzar l'alcalde a signar el segon conveni, de modificació i aplicació del primer, i d'altres acords de la Junta de Govern Local dictats posteriorment, en execució de l'establert en els convenis.
En l'expedient, l'element competencial apareix, entre d'altres, en l'informe de Secretaria de l'Ajuntament de 16 de setembre de 2019, on es diu que la competència per a revisar un acte nul correspon a l'òrgan competent per raó de la matèria, que és l'autor dels actes, en virtut dels articles 52.2.k) i 53.1.k) del TRLMRLC, en concordança amb l'article 71 de la Llei 26/2010.
I també, en l'informe de Secretaria de 23 d'octubre de 2019, en què es raona que "Això implicaria que la competència seria de l'alcalde (o de la Junta de Govern Local –per a alguns actes objecte de revisió–).
No obstant això, res no impedeix que el Ple de l'Ajuntament adopti la decisió –tant d'incoar l'expedient com de resoldre'l–, prèvia avocació per ell d'aquesta competència d'acord amb l'article 40 de la Llei 40/2015, d'1 d'octubre, que s'haurà de comunicar a l'entitat interessada tal com aquest precepte disposa.
L'avocació es justifica per la singularitat i rellevància del cas, perquè una de les infraccions que es consideren comeses és, com es dirà, precisament l'omissió de l'acord plenari que hagués servit per a perfeccionar els convenis, i perquè una altra de les infraccions es deu a haver-se desatès la competència plenària per a establir bonificacions tributàries, cosa que, com es veurà després, s'ha de fer en les ordenances fiscals de l'impost sobre béns immobles i de l'impost sobre activitats econòmiques".
La doctrina d'aquest òrgan consultiu ha matisat que no sempre la manca d'una coincidència amb l'òrgan autor de l'acte comporta un vici d'incompetència orgànica (dictàmens 126/2011, 181/2014 i 249/2017).
En l'assumpte que s'examina, tal com es va dir, en un supòsit similar, en el Dictamen 2/2018, "cal tenir present que tant l'alcalde com la resta de membres de la Junta de Govern Local –o Comissió de Govern– formen part del Ple".
I en els dictàmens 330/2018 i 332/2019 la Comissió ha posat en relleu la seva doctrina, recollida en el Dictamen 13/2017, relativa al fet que la regla de l'article 71.1 de la Llei 26/2010 s'ha d'interpretar en el sentit que la competència per a iniciar els procediments de revisió d'ofici d'actes nuls de ple dret correspon a l'òrgan que, en aquell moment, tingui la competència per a aprovar-los o adoptar-los.
Per aquests motius, es conclou que s'ha donat compliment a la previsió de l'article 71.1 de la Llei 26/2010.
En segon lloc, pel que fa a la legitimació activa, l'Ajuntament ha considerat empresa interessada a Verallia Spain, SA, la qual ha comparegut en el procediment com a empresa que va subscriure els convenis, a través de la persona que n'ha acreditat la representació mitjançant la còpia d'una escriptura de poder.
En l'escriptura, es relacionen les anteriors denominacions socials de l'empresa, sense que cap d'aquestes concordi amb Vidriera de Montblanc, SA –l'empresa que va signar el primer i el segon conveni–, o Santi Gobain Montblanc, SA –l'empresa que va signar el tercer–.
Però consta que les reclamacions de les quantitats degudes i el procediment contenciós contra la inactivitat municipal ja el va instar l'empresa Verallia Spain, SA, i que l'Ajuntament no ha discutit la condició d'interessada de la mercantil, motiu pel qual és raonable suposar que la documentació requerida per a acreditar aquesta circumstància ja és en poder de l'Administració municipal, o figura en el procediment judicial.
No obstant això, la Comissió assenyala a títol d'observació que cal incorporar aquesta acreditació a l'expedient abans de dictar la resolució que posi fi al procediment.
En tercer lloc, pel que fa al contingut de l'expedient tramès a aquest òrgan consultiu, es considera que està degudament indexat i paginat i s'hi ha incorporat, amb alguna excepció, la documentació relativa als antecedents dels quals porta causa.
En quart lloc, pel que fa a la tramitació de l'expedient, l'acord d'incoació del procediment es va notificar a l'empresa interessada i, poc després, es va ampliar l'abast d'aquest acord.
L'ampliació de l'objecte del procediment, així com la suspensió dels actes objecte de revisió i l'obertura del tràmit d'audiència, van ser degudament notificats a l'empresa interessada, que va comparèixer, va obtenir la còpia de la documentació que va sol·licitar i va formular-hi al·legacions.
Les al·legacions de l'empresa es van valorar en l'informe del secretari municipal, recollit en l'acord plenari de 18 de desembre de 2019, en virtut del qual es va aprovar la proposta de resolució i es va acordar sol·licitar el dictamen de la Comissió Jurídica Assessora, petició que va formalitzar l'alcalde.
La Comissió ha destacat en diversos dictàmens (entre d'altres, dictàmens 230/2019, 291/2019 i 29/2020) la jurisprudència del Tribunal Suprem que interpreta aquest precepte d'una manera literal, en el sentit que el termini màxim establert per a dictar la resolució dels procediments de revisió d'ofici no inclou la notificació.
El termini màxim de resolució i notificació dels procediments administratius i de notificació de la resolució es pot suspendre quan s'hagi de sol·licitar informes preceptius a un òrgan de la mateixa Administració o d'una de diferent, pel temps que transcorri entre la petició, que s'ha de comunicar als interessats, i la recepció de l'informe, que també se'ls ha de comunicar.
En aquest cas, l'inici del procediment se situa en l'acord plenari de 25 de setembre de 2019 i la suspensió es va acordar pel Ple de 18 de desembre de 2019.
El 13 de gener de 2020, l'Ajuntament va trametre la sol·licitud de dictamen i l'expedient al Departament de la Presidència i la petició de dictamen va entrar en aquesta Comissió el 21 de febrer següent.
Per tant, la suspensió es va produir abans que no hagués vençut el termini de sis mesos inicial i consta que la suspensió i la tramesa de l'expedient a aquest òrgan consultiu es va comunicar a l'empresa degudament.
En conseqüència, el procediment no ha caducat, en no superar-se la suma dels terminis màxims de sis mesos per a resoldre el procediment, més el de tres mesos de suspensió.
Amb caràcter previ, convé deixar constància que de la literalitat de la part dispositiva de la proposta de resolució acordada en el Ple de 23 d'octubre de 2019 es podria pensar que el fons de l'assumpte abasta la globalitat dels convenis entre l'Ajuntament i l'empresa de 1997, 2000 i 2003.
Ara bé, de l'informe jurídic en què es basa tal acord, es desprèn que el seu abast és més limitat, i s'especifica que la nul·litat que fonamenta l'expedient de revisió d'ofici "[...] s'ha de limitar a la part relativa al reconeixement i pagament d'una línia de subvencions a favor de [l'empresa] per l'import dels impostos de béns immobles i d'activitats econòmiques que la mateixa hagués de pagar al mateix Ajuntament entre 1998 i 2009".
Aquesta part dels convenis és la que s'ha constituït en l'objecte del present expedient de revisió i, per tant, la que porta a delimitar el fons de l'assumpte en els termes expressats.
Sobre això cal tenir en compte que, segons doctrina de la Comissió ressenyada en l'anterior apartat I, l'objecte del Dictamen no poden ser els convenis indicats, sinó els actes derivats de la seva aplicació i els actes d'autorització o d'aprovació de la signatura dels convenisesmentats per part de l'Ajuntament que s'hagin pogut adoptar, els quals no consten en l'expedient.
Per tant, el fons de l'assumpte a dictaminar se centra principalment en si els actes que resulten en execució dels convenis que han comportat un pagament o reconeixement d'obligacions per part de l'Ajuntament incorren en les causes de nul·litat de ple dret previstes en les lletres a), b), e) i f) de l'article 62.1 de l'LRJPAC.
És més, encara es pot perfilar millor el fons de l'assumpte si es tenen en compte aquestes dues circumstàncies: D'una banda, s'adverteix que l'origen de l'assumpte rau en el fet que en el pacte cinquè del conveni signat el 1997 l'Ajuntament s'obliga a concedir una línia de subvencions directes a l'empresa per un import equivalent a les seves quotes d'IBI i d'IAE durant els anys 1998 a 2009, ambdós inclosos.
Pacte que va ser objecte de dues modificacions, una el 2000 i l'altra el 2003, en virtut de les quals, essencialment, l'empresa renuncia al 50 per 100 de la subvenció a canvi que l'Ajuntament destini aquest import a la restauració d'un claustre (Conveni de 2000) i d'una plaça pública (Conveni de 2003).
I, d'altra banda, es dona la circumstància que l'Ajuntament entén que aquesta línia de subvencions directes és nul·la de ple dret perquè suposa atorgar un benefici fiscal encobert i il·legal que incorre en diversos vicis de nul·litat absoluta.
Ara bé, l'expedient també planteja una qüestió de signe processal, com és la compatibilitat del procediment de revisió d'ofici i l'execució de sentència judicial, que s'haurà d'examinar prèviament a les qüestions de fons.
A fi i efecte de contextualitzar el procediment revisor que s'analitza, escau portar a col·lació les circumstàncies fàctiques i jurídiques més significatives derivades de l'expedient.
De la documentació que consta en l'expedient s'extrauen les circumstàncies significatives següents, que es passen a ordenar cronològicament:
El 7 d'abril de 1997, l'Ajuntament va aprovar les "Bases que han de regir la concessió de subvencions per inversions en adquisició de terrenys destinats a la implantació de noves empreses[al municipi]".
En la base 1, relativa a l'"Objecte", s'estableix que "L'objectiu d'aquestes subvencions és estimular l'activitat econòmica de [el municipi], enfortint el seu teixit industrial, per tal de possibilitar una major ocupació i, indirectament una millora de les infraestructures industrials.
L'instrument adequat per a potenciar com a mínim l'inici d'aquesta activitat és incentivar l'adquisició de terrenys, independentment d'altres actuacions que poden ser objecte d'altres línies de subvencions.
En conseqüència, seran objecte de subvenció per part de l'Ajuntament de [el municipi], les inversions realitzades per empreses públiques o privades, destinades a l'adquisició de terrenys per a la ubicació efectiva d'empreses a [el municipi], que suposin la creació de llocs de treball estables."En la base 2, relativa als "Requisits", s'estableix que: "Podran sol·licitar subvenció totes aquelles empreses que reuneixin conjuntament els següents requisits,// –Que adquireixin terrenys durant l'any 1997, destinats a la implantació immediata d'indústries que generin, també de forma immediata un mínim de 100 llocs de treball directes.// – La implantació de les noves indústries ha de possibilitar també, i de forma immediata, expectatives raonades de generació d'ocupació indirecta.// –La instal·lació de la nova indústria ha de provocar la millora de les infraestructures i dels serveis."En la base 3 es regula l'"Import de la subvenció" i es diu que "La subvenció concedida a cada empresa individualment no podrà superar el 60% de la quantitat destinada al pagament del preu d'adquisició dels terrenys, i en qualsevol cas la seva concessió dependrà de la consignació pressupostària existent en el moment de la sol·licitud".
La base 3 regula el "Procediment", i estableix que: "El procediment de concessió podrà ser de dues formes:// 1.
Concessió directa en el cas d'empreses que reuneixin totes les condicions i que l'Ajuntament ja disposi de l'oportuna documentació acreditativa, sempre i quan estiguin previstes singularment en el pressupost de l'Ajuntament.
En aquest l'acord de concessió serà adoptat per la Comissió de Govern de l'Ajuntament. // 2.
Mitjançant la convocatòria de l'oportú concurs públic.[...]".
La base 4 s'ocupa de les "Normes comunes al procediment de subvenció", i estableix entre d'altres criteris que "[...]
L'inici de l'activitat, així com la generació de llocs de treball, s'haurà de justificar en el termini màxim de 36 mesos a comptar des de la data de concessió de la subvenció.// La justificació dels llocs de treball directe s'efectuarà aportant còpia dels contractes de treball."
Finalment, la base 4 [que hauria de ser la 5] s'ocupa de la "Revocació de les subvencions".
El 29 d'abril de 1997 es va publicar al BOP núm. 98 de Tarragona, l'anunci pel qual s'exposava al públic l'esmentat acord d'aprovació de les bases.
El 6 de maig de 1997, es va subscriure entre l'alcalde i el representant de l'empresa el "Protocol d'acord i compromís adquirit per a la implantació d'una unitat de producció d'envasos de vidre per part de [l'empresa]".
Segons informa el secretari municipal, aquest conveni no es va sotmetre a cap acord plenari, ni previ ni posterior.
En la part expositiva d'aquest document s'indica que "1.- Des del mes de març de l'any 1996, es van realitzar intenses negociacions entre l'Ajuntament [...] i el Grup d'Empreses [...], actuant de mitjancer el Cidem de la Generalitat de Catalunya, per tal de possibilitar la ubicació a [al municipi] d'una unitat de producció d'envasos de vidre // 2.- Fruit de les negociacions i ofertes realitzades [el grup d'empreses] va confirmar la instal·lació de l'esmentada indústria a [el municipi].
A partir d'aquest moment es van iniciar converses amb l'empresa [...] filial espanyola d'aquella. // 3.- La concreció de tot aquest procés ha estat la creació de l'empresa [...], que serà la titular de la instal·lació de la unitat de producció d'envasos de vidre a [el municipi].// 4.- Per part de l'Ajuntament [...] s'ha procedit a l'adquisició dels terrenys necessaris per a la ubicació de les indústries que posteriorment han estat subhastats i adjudicats definitivament a [l'empresa] per un import de 62-601.070.- ptes [...]".
Finalment, en el punt 5, s'indica que després de concretar-se "[...] les ofertes i contraprestacions de les dues parts [...] és convenient procedir a la seva relació documentada", i es passa a concretar els pactes assolits.
Pacte primer: En l'apartat primer d'aquest document es va pactar que l'empresa Vidrieria de Montblanc, SA, adquiriria i pagaria els terrenys per a la ubicació d'una unitat de producció d'envasos de vidre, pel "preu d'adjudicació" de 62.601.070 ptes., més les despeses de publicació, per un import de 287.549 ptes.
Pacte segon: Conforme a l'apartat segon, es va pactar que l'Ajuntament atorgaria una subvenció a l'empresa de 32.888.619 euros, "[...] tenint en compte que ja havia quedat acreditat el compliment [...]" per part d'aquesta dels requisits establerts en l'acord municipal de 7 d'abril de 1997, en el qual es van establir les bases per a atorgar subvencions per a inversions en adquisició de terrenys destinats a la implantació de noves empreses al municipi.
Pacte tercer: En l'apartat tercer del mateix conveni, l'Ajuntament s'obligava a realitzar diverses inversions per a dotar de serveis la zona industrial en la qual VIDEMOSA havia d'instal·lar la unitat de producció d'envasos de vidre (abastament d'aigua potable, 25.423.613 ptes.; construcció de clavegueram, 30.000.000 ptes.; perforació de pous i conducció aigua per a consum industrial, 5.000.000 ptes.; accés a la carretera nacional 240, 200.000.000 ptes.) i se n'establia el calendari.
Pacte quart: En l'apartat quart, es preveu que l'empresa sol·licitarà a l'Ajuntament l'oportuna llicència d'obres i d'activitats, en tant que l'Ajuntament es compromet a dotar els terrenys adquirits de les infraestructures necessàries per a iniciar les obres i obtenir l'autorització pertinent del Ministeri de Foment.
Pacte cinquè: En l'apartat cinquè es va establir: que l'Ajuntament "concedirà una línia de subvencions directes a Vidriera de Montblanc, SA, per un import equivalent a les quantitats a pagar per l'esmentada empresa per concepte d'impost sobre béns immobles de naturalesa urbana i impost sobre activitats econòmiques, durant els anys 1998 a 2009, ambdós inclosos. // En el cas que Vidriera de Montblanc, SA, hagués d'anticipar l'import dels anteriors conceptes, l'Ajuntament es compromet a reemborsar a la societat l'import satisfet en el termini màxim d'una setmana, amb càrrec a la línia de subvenció abans esmentada".
Pacte sisè: En l'apartat sisè, es va establir com a "[...] condició indispensable per a l'atorgament de les subvencions descrites en el pacte anterior, que l'empresa Vidreria de Montblanc, SA, mantingui l'activitat, i amb un mínim de 100 llocs de treball directes.
Per acreditar-ho serà suficient l'exhibició dels TC-1 o imprès que el substitueixi, en els quals figuri l'alta de com a mínim els esmentats 100 treballadors".
Pacte setè: I, per últim, en l'apartat setè, es va pactar que "L'incompliment dels compromisos adquirits per ambdues parts provocarà la resolució del present contracte, amb obligació de la part incomplidora d'indemnitzar a l'altra dels perjudicis causats".
El 23 de juny de 1997 es va publicar alBOPnúm.
144 de Tarragona l'anunci pel qual, en no haver-hi cap al·legació ni reclamació en l'exposició pública, es publicava el text íntegre de les "Bases que han de regir la concessió de subvencions per inversions en adquisició de terrenys destinats a la implantació de noves empreses [al municipi]".
El 27 de juny de 1997, el Ple municipal va aprovar un acord específic en virtut del qual es procedia al pagament de la subvenció de 32.888.619 euros prevista en el pacte segon del conveni de data 6 de maig de 1997.
El 3 de novembre de 1998, la Comissió de Govern Municipal va acordar, en execució del conveni de 6 de maig de 1997, aprovar el pagament a l'empresa d'una subvenció de 6.584.898 ptes. i compensar-la amb la quota municipal de l'IAE de 1998.
El 25 de novembre de 1999, la Comissió de Govern Municipal va acordar, en execució del conveni de 6 de maig de 1997, aprovar el pagament a l'empresa d'una subvenció de 8.428.674 ptes, coincident amb la quota municipal de l'IAE de 1999 ja pagada per l'empresa.
L'any 2000 (no hi figura ni el dia, ni el mes), segons informa el secretari municipal, consta que s'ha fet el pagament (devolució) de l'IBI d'aquest any.
El 13 de desembre de 2000, es va subscriure un segon conveni entre les mateixes parts (alcalde i empresa), en virtut del qual l'empresa renunciava, a partir d'aquell any, a la meitat de l'import de la subvenció per l'import equivalent a les quantitats a pagar en concepte d'impostos de béns immobles i d'activitats econòmiques reflectida en el conveni i l'Ajuntament destinaria aquesta quantitat a restaurar un claustre.
El secretari municipal informa que "Aquest nou conveni va ser autoritzat prèviament en la sessió de la Junta de Govern Local de 23 de novembre de 2000.
El 9 de març i el 13 de juliol de 2001, es van celebrar uns plens on, segons diu el secretari municipal, "[...] es va informar que, a partir d'aquest moment [l'empresa] passaria a pagar la meitat dels impostos (fins llavors no havia pagat res)".
El 2 d'octubre de 2001 i el 23 de setembre de 2003, la Junta de Govern Local va decidir atorgar i pagar determinats imports com a subvenció destinada a compensar els impostos de l'IBI i IAE pagats entre 2001 i 2003 per l'empresa.
El 10 de desembre de 2003, es va signar un tercer conveni entre l'alcalde i l'empresa.
Es tracta d'un conveni que, segons s'indica en el punt tercer de l'exposició d'antecedents, porta causa del pacte 5 inclòs al protocol subscrit en data de 6 de maig de 1997.
En virtut del nou conveni l'empresa va ratificar la seva renúncia, amb efectes de l'any 2000, a la meitat de la subvenció sobre les quotes de l'IBI i l'IAE, i l'Ajuntament es comprometia a destinar l'import resultant de la renúncia a la restauració d'una determinada plaça.
També es deia que "[...] l'import de subvenció ja concedit dels anys 2000, 2001, 2002 i 2003, i no liquidat a Saint Gobain Montblanc, SA, per part de l'Ajuntament de Montblanc, serà liquidat abans del 2009, data en què conclourà la subvenció acordada [...]" i que "[...] la resta d'acords i compromisos adquirits en el protocol abans descrit subsisteixen en tots els seus termes i vigència, així com els mecanismes que fins a la data es venien aplicant amb la finalitat de fer-se efectiva la subvenció en el seu dia concedida.
No obstant això, a partir del 13 de desembre de 2000, aquest mecanisme és referit al 50 % restant de la subvenció".
El secretari de l'Ajuntament informa que "Tampoc va ser acordada en el Ple la subscripció d'aquest conveni, ni consta que s'autoritzés per part de la Junta de Govern Local".
El 21 de desembre de 2004, la Junta de Govern Local va acordar atorgar i pagar una quantitat determinada com a subvenció, per a compensar certs impostos pagats per l'empresa.
El 14 d'octubre de 2005, segons informa el secretari municipal, es presenta escrit de l'empresa en reclamació de pagaments que, al seu parer, se li devien pels impostos que anava pagant.
El 30 de gener de 2006, segons informa el secretari municipal, es presenta escrit de l'empresa en reclamació de pagaments que, al seu parer, se li devien pels impostos que anava pagant.
El 2 de febrer de 2006 es fa un pagament de 24.744,50 euros a l'empresa corresponent a l'IBI de 2001.
El 14 de juny de 2006, l'Ajuntament paga a l'empresa la quantitat de 32.508,90 euros corresponent a l'import equivalent a l'IAE de 2000.
A l'agost de 2006 (no consta el dia concret), segons informa el secretari municipal, es presenta escrit de l'empresa en reclamació de pagaments que, al seu parer, se li devien pels impostos que anava pagant.
El 18 d'agost de 2006, té registre de sortida una comunicació de l'alcalde a l'empresa per la qual li traslladen els comptes fins a l'any 2005 (es calculen els imports d'IBI i IAE des de l'any 2000 i es consideren les sumes ja reconegudes al llarg d'aquest temps a favor de l'empresa).
Concretament es reconeix que "[...] en aplicació del Conveni de 06/05/1997 vigent entre ambdues entitats, des del seu origen i amb les modificacions assolides", les "Quantitats netes a compensar, dels impostos satisfets per [l'empresa] [...]", ascendeixen a un total de 434.946,21 euros.
El 10 d'octubre de 2006, segons informa el secretari municipal, es presenta escrit de l'empresa en reclamació de pagaments que, al seu parer, se li devien pels impostos que anava pagant.
L'11 d'abril de 2007, es fa un pagament de 25.503,41 euros a l'empresa corresponent a l'IBI de2002.
El 31 de maig de 2007, l'Ajuntament paga a l'empresa la quantitat de 26.495,11 euros corresponent a l'import equivalent a l'IBI de 2003.
El 10 d'octubre de 2007, segons informa el secretari municipal, es presenta escrit de l'empresa en reclamació de pagaments que, al seu parer, se li devien pels impostos que anava pagant.
El 28 de desembre de 2007, es va dictar el Decret d'alcaldia, núm. 370/2007, en què es reconeix la procedència del pagament a Verallia Spain, SA, de 75.000 euros pendents de la subvenció corresponent als impostos de l'any 2004.
El 22 d'octubre de 2008, el 7 d'octubre de 2009, el 28 de gener de 2013 i el 23 de setembre de 2016, segons informa el secretari municipal, es presenten a l'Ajuntament escrits per part de l'empresa en reclamació de pagaments que, al seu parer, se li devien pels impostos que anava pagant.
El 10 de novembre de 2017, l'empresa interessada presenta davant l'Ajuntament un escrit en què reclama el compliment de l'obligació municipal de pagar 782.093,02 euros, més interessos, derivats dels convenis subscrits.
El 5 d'abril de 2018, l'empresa interessada va interposar el recurs contenciós administratiu núm. 140/2018-C, seguit davant el Jutjat Contenciós Administratiu número 2 de Tarragona, contra la inactivitat de l'Ajuntament a l'hora de resoldre la sol·licitud que va presentar en data de 10 de novembre de 2017.
El 4 d'abril de 2019, el Jutjat Contenciós Administratiu número 2 de Tarragona va dictar la Sentència núm. 117/2019, en què posava en relleu que l'objecte del judici és la inactivitat de l'Administració en el pagament d'unes subvencions derivades d'un conveni que tan sols podran ser privats d'eficàcia mitjançant els procediments de revisió d'ofici.
Per la qual cosa dicta: "Estimar el recurs contenciós administratiu interposat per la representació processal de l'entitat [...] condemnant a l'Ajuntament [...] que aboni a l'entitat actora la quantitat de 782.083,02 e. més els interessos meritats des del dia 23 de setembre de 2016, que haurà d'incrementar-se en dos punts des de la data de notificació d'aquesta sentència fins al seu compte de pagament i més les costes."
El 24 de juliol de 2019, el Jutjat Contenciós Administratiu núm. 2 de Tarragona dicta una diligència d'ordenació en què declara la fermesa de la Sentència de 4 d'abril de 2019.
El 5 de setembre de 2019, l'alcalde emet un decret titulat "Incoació expedient revisió d'ofici Convenis [subscrits amb l'empresa], anys 1997, 2000 i 2003".
El 16 de setembre de 2019, s'emet un primer informe del secretari sobre els tràmits a seguir en l'expedient de revisió d'ofici indicat al Decret d'Alcaldia de 5 de setembre de 2019.
El 25 de setembre de 2019, el Ple municipal, a la vista de l'informe de Secretaria de 16 de setembre de 2019, acorda per unanimitat: "Primer.- Aprovar la incoació de l'expedient de revisió d'ofici dels convenis de data 6 de maig de 1997, 13 de desembre del 2000 i 10 de desembre de 2003. // Segon.- Sol·licitar al Jutjat Contenciós Administratiu número 2 de Tarragona que acordi la suspensió cautelar dels acords objecte de revisió. // Tercer.- Donar tràmit d'audiència a [la interessada] en relació amb l'adopció d'aquests acords [...]."
El 9 d'octubre de 2019, l'empresa presenta davant el Jutjat Contenciós Administratiu núm. 2 de Tarragona un escrit en què sol·licita l'execució immediata de la Sentència de 4 d'abril de 2019, amb el pagament de les quantitats reclamades a l'Ajuntament.
El 14 d'octubre de 2019, el Jutjat Contenciós Administratiu núm. 2 de Tarragona dicta una diligència d'ordenació per la qual s'acorda obrir la peça d'execució de títol judicial núm. 20/2019, així com requerir a l'Ajuntament perquè hi formuli les al·legacions corresponents.
El 23 d'octubre de 2019, el secretari municipal emet un segon informe en què argumenta els motius de nul·litat a partir dels quals considera que és procedent la revisió d'ofici.
En la conclusió 1 indica: "Hi ha raons per considerar que els acords plenaris municipals de 6 de maig de 1997, 13 de desembre del 2000 i 10 de desembre de 2003 (i el actes derivats d'ells referits en el Fonament III) són nuls de ple dret pels motius que s'han exposat en l'apartat V dels Fonaments d'aquest informe, en particular per estar-se en els casos a), b) i e) de l'article 62 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, vigent quan es van produir aquests actes [...]. / Tal nul·litat s'ha de limitar a la part relativa al reconeixement i pagament d'una línia de subvencions a favor de [l'empresa] per l'import dels impostos de béns immobles i d'activitats econòmiques que la mateixa hagués de pagar al mateix Ajuntament entre 1998 i 2009."
El 23 d'octubre de 2019, el Ple municipal, a la vista de l'informe del secretari d'igual data, aprova la proposta de resolució, i acorda per unanimitat: "Primer.- Ratificar l'acord plenari de data 25 de setembre de 2019 en relació amb l'aprovació de l'expedient de revisió d'ofici dels convenis amb [l'empresa] de data 6 de maig de 1997, 13 de desembre del 2000 i 10 de desembre de 2003. // Segon.- Establir, complementant l'acord plenari de data 25 de setembre de 2019, que també han de ser objecte de revisió els acords de la Junta de Govern de data 3 de novembre de 1998, 25 de novembre de 1999 i 23 de novembre de 2000, així com tots aquells actes que s'han produït en reconeixement i pagament de sumes concretes en execució dels esmentats convenis i acords, especialment els acords de la Junta de Govern Local de data 2 d'octubre de 2001, 23 de setembre de 2003 i 21 de desembre de 2004, així com el Decret d'Alcaldia 370/20007, de 28 de desembre.
Tercer.- Donar trasllat a [l'empresa interessada] d'aquests acords [...] atorgant un nou termini de vista i audiència de 15 dies des de la data de la notificació del present acord [...]."
El 29 d'octubre de 2019, l'empresa presenta un escrit en el Procediment núm. 20/2019, en què sol·licita, en execució de la Sentència de 4 d'abril de 2019, la nul·litat dels acords plenaris de 25 de setembre i de 23 d'octubre de 2019, i requereix a l'Ajuntament el pagament de les quantitats reclamades, atès que tenen per objecte deixar sense efecte la referida Sentència.
El 30 d'octubre de 2019, s'anota en el registre d'entrada de l'Ajuntament l'escrit de l'empresa en què sol·licita còpia de l'expedient i la suspensió del termini d'al·legacions.
El 31 d'octubre de 2019, el Jutjat Contenciós Administratiu núm. 2 de Tarragona dicta una diligència d'ordenació per la qual s'acorda formar la corresponent peça separada per a la tramitació de l'incident d'execució fraudulenta, que dona origen a la PS núm. 153/2019.
El 4 de novembre de 2019, el secretari municipal signa un ofici en què es remet a l'empresa una còpia de l'expedient i se li atorga un nou termini de quinze dies per a formular-hi al·legacions.
El 5 de novembre de 2019, l'Ajuntament presenta un escrit d'al·legacions en la PS núm. 153/2019 i sol·licita que es tingui per aportat l'acord plenari de 23 d'octubre de 2010, així com la suspensió de l'execució de la Sentència a l'empara de l'article 108 de l'LPAC.
L'11 de novembre de 2019, l'empresa presenta un escrit d'al·legacions en la PS núm. 153/2019 i es reitera en el seu anterior escrit de 29 d'octubre de 2019.
El 18 de novembre de 2019, l'empresa interessada presenta a l'Ajuntament un escrit d'al·legacions en què adjunta documentació.
Considera, en primer lloc, que el procediment de revisió d'ofici incorre en desviació de poder en pretendre eludir l'incompliment de la Sentència del Jutjat Contenciós Administratiu de 4 d'abril de 2019.
En segon lloc, també al·lega que, si l'Ajuntament no estava conforme amb aquesta Sentència, el que hauria estat procedent era impugnar-la, cosa que no va fer.
En tercer lloc, estima que el temps transcorregut entre la data del primer conveni (el 1997) i l'inici del procediment de revisió (2019) atempta contra els principis de bona fe, confiança legítima i seguretat jurídica, i més si s'ha iniciat el procediment de revisió d'ofici després de la Sentència esmentada i l'empresa ha complert amb totes les obligacions assumides en els convenis.
I, en quart lloc, considera que no hi concorren els motius de nul·litat invocats per l'Ajuntament basant-se, essencialment, en el fet que, al seu entendre, es tracta d'una subvenció i no d'un benefici fiscal.
Finalment, sol·licita que no es declari la nul·litat d'ofici i que s'arxivi l'expedient.
Si bé, en "Altressí dic", sol·licita també que s'acordi la suspensió del present expedient en la mesura que la nul·litat dels acords ara examinats són objecte de recurs contenciós administratiu.
El 18 de desembre de 2019, el Ple municipal, de conformitat amb l'informe de la Secretaria, acorda desestimar les al·legacions i continuar amb la tramitació de la revisió d'ofici.
Qüestió prèvia relativa a la compatibilitat del procediment de revisió d'ofici i l'execució de la sentència judicial
Com a al·legació prèvia, l'empresa exposa que els acords adoptats pel Ple de l'Ajuntament el 25 de setembre i el 23 d'octubre de 2019, en el marc del procediment de la revisió d'ofici són sotmesos a la fiscalització de la jurisdicció contenciosa administrativa.
Al·lega que el procediment de revisió és una actuació clarament dirigida a eludir, d'una manera fraudulenta, el compliment de la Sentència del Jutjat Contenciós Administratiu núm. 2 de Tarragona, de 4 d'abril de 2019 (núm. 117/2019), que va condemnar l'Ajuntament a satisfer l'import degut de 782.093,02 euros, més interessos i costes, en estricte compliment dels convenis objecte de revisió.
També posa en relleu que la sentència va guanyar fermesa perquè l'Ajuntament no la va impugnar.
En el mateix sentit, i també amb caràcter previ, l'empresa addueix que ha instat l'execució de l'esmentada Sentència núm. 117/2019, i que, en el marc del procediment judicial, ha propugnat la declaració de nul·litat dels acords plenaris d'inici del procediment de revisió, d'acord amb allò que s'estableix en l'article 103.4 i 5 de l'LJCA, perquè aquests pretenen eludir el compliment de la sentència i deixar-la sense efecte.
Acredita documentalment que el Jutjat, el 31 d'octubre de 2019, ha obert una peça separada per a tramitar la qüestió plantejada i considera que, atès que la validesa dels acords plenaris està subjecta a la revisió de la jurisdicció contenciosa administrativa, s'ha d'acordar la suspensió de la tramitació del procediment.
Afegeix que la incoació del procediment de revisió d'ofici s'ha fet en frau de llei; que l'empresa ha donat estricte compliment a totes i cadascuna de les obligacions assumides com a contraprestació de les obligacions econòmiques que va assumir l'Ajuntament; i que l'Administració incorre en desviació de poder, perquè empra indegudament les facultats administratives de revisió i pretén eludir el control dels tribunals.
Per tots els motius anteriors, conclou l'al·legació prèvia amb la indicació que el procediment de revisió d'ofici iniciat és incompatible i resulta contrari al pronunciament de condemna que conté la Sentència ferma núm. 117/2019, considera que la Sentència no habilita l'Ajuntament per a iniciar una revisió d'ofici, sinó que el jutjador refuta la tesi municipal sobre la manca de títol legitimador i declara la inactivitat de l'Ajuntament i, per aquest motiu, incorpora una incontestable condemna de pagament a favor de la mercantil, que només pot ser executada en els seus mateixos termes.
En relació amb aquesta al·legació, en l'informe de Secretaria de 23 d'octubre de 2019 es defensa la compatibilitat de la revisió d'ofici amb el pronunciament de la Sentència judicial ferma del Jutjat Contenciós Administratiu núm. 2 de Tarragona, perquè, al seu entendre, aquesta es limita a ordenar el compliment d'allò pactat en els convenis mentre aquests no s'anul·lin, possibilitat que preveu, admet i a la qual la sentència remet d'una manera expressa.
Se sosté que l'Ajuntament disposa de plenes possibilitats d'avaluar l'eventual nul·litat dels acords o actes en què se sustenta el pagament dels imports reclamats per l'empresa i procedir a la declaració de nul·litat mitjançant revisió d'ofici, sense perjudici que l'acte revisor es pugui recórrer.
Plantejada així la qüestió preliminar, escau portar a col·lació la doctrina jurisprudencial recaiguda sobre aquesta qüestió.
Diversos pronunciaments del Tribunal Suprem ratifiquen la improcedència de la revisió d'ofici d'actes sobre els quals ha recaigut un pronunciament jurisdiccional sobre la pretensió, amb efectes de cosa jutjada.
Ara bé, el Tribunal Suprem ha considerat que és procedent iniciar el procediment de revisió quan el Tribunal d'instància no s'ha pronunciat sobre la causa de nul·litat invocada.
Així, la Sentència 57/2017 de la Sala Contenciosa, Secció Quarta, de 18 de gener de 2017, recurs núm. 1469/2015, estima el recurs de cassació i anul·la la sentència del Tribunal Superior de Justícia que havia confirmat la decisió d'inadmetre una revisió d'ofici perquè existia una sentència ferma que desestimava la pretensió, en apreciar que la sentència ferma en qüestió no s'havia pronunciat d'una manera expressa sobre la causa de nul·litat invocada.
A la vista de la doctrina jurisprudencial, la Comissió ha analitzat en diversos dictàmens la compatibilitat del procediment de revisió d'ofici i d'una sentència judicial, i ha sostingut que esqueia entrar a analitzar el fons de l'assumpte si no s'apreciava l'existència de cosa jutjada.
Així, en el Dictamen 199/2015, també sobre una revisió d'ofici, la Comissió va analitzar la compatibilitat entre el procediment de revisió d'ofici i un pronunciament judicial, atenent les qüestions plantejades, a fi d'esbrinar si es podia entendre produïda la cosa jutjada material, i va arribar a la conclusió següent, en relació amb el fet concret que constituïa la causa de nul·litat, que "Per tant, la circumstància de si els reunia, o no, no va quedar jutjada en les sentències mencionades, i per això no poden produir l'efecte propi de la cosa jutjada material si es torna a plantejar un debat sobre si l'entitat [...] reuneix o no els requisits per a tenir la condició d'entitat empresarial més representativa, perquè aquesta qüestió no ha estat decidida pels tribunals".
I en el Dictamen 332/2019, relatiu a una revisió d'ofici d'una resolució municipal que va desestimar una reclamació de responsabilitat patrimonial, l'òrgan consultiu va posar de manifest que "si bé és cert que a través de la revisió d'ofici no es poden revisar els pronunciaments judicials, dels quals s'aprecia la força de cosa jutjada, en aquest cas la sentència de referència en cap cas ha entrat a analitzar el fons de l'assumpte.
És més, precisament considerava que calia fer una revisió d'ofici.
Per tant, és obvi que el pronunciament judicial no impedeix a l'Administració actuant exercir la potestat revisora".
Entrant a l'examen del cas sobre el qual es dictamina, es dedueix de la Sentència núm. 117/2019, que l'objecte del recurs contenciós va ser la inactivitat municipal davant la reclamació efectuada per l'empresa, el 10 de novembre de 2017, per al compliment de l'obligació de pagament de 782.093,02 euros, més interessos, derivats dels convenis subscrits.
L'Ajuntament va sol·licitar la inadmissió del recurs, sobre la base de la manca de títol legitimador, atès que la subvenció s'hauria d'haver reconegut mitjançant una ordenança fiscal, amb la tramitació prèvia d'un expedient.
L'òrgan judicial va descartar que es pogués inadmetre el recurs atenent el fet que la via procedimental elegida va ser la inactivitat de l'article 29.1 de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa (LJCA), sense que es tractés d'una reclamació de responsabilitat patrimonial, de manera que l'enjudiciament de les pretensions s'havia de limitar a la inactivitat de l'Administració respecte de les obligacions administratives en la realització de prestacions concretes imposades en virtut dels convenis.
Així doncs, la Comissió considera que, des del punt de vista exclusivament formal en el qual s'insereix la present al·legació prèvia, no s'aprecia ni frau de llei ni un ús desviat de les potestats administratives, atès que el pronunciament de la Sentència ferma referenciada no impedeix la tramitació del procediment de revisió d'ofici que s'examina, perquè les causes de nul·litat plantejades no s'han examinat en el procediment jurisdiccional.
D'altra banda, el fet que l'Ajuntament anteriorment hagi qüestionat en seu judicial la legalitat dels convenis no impedeix la revisió d'ofici en via administrativa, ans el contrari, suposa precisament el fonament jurídic en què es basa el procediment revisor.
I, en fi, el fet que l'empresa hagi instat judicialment l'execució de la Sentència ferma, no és per se causa legal de suspensió del present expedient de revisió d'ofici.
En conseqüència, és procedent desestimar l'al·legació prèvia de signe processal invocada per l'empresa, la qual cosa exigeix examinar els motius de nul·litat invocats per l'Ajuntament.
La subscripció del conveni per l'alcalde i la causa de nul·litat de l'article 62.1.b) de l'LRJPAC
La primera causa de nul·litat invocada per l'Ajuntament es fonamenta en el fet que "[...] s'ha produït una infracció prevista en l'article 62.1.b) de la Llei 30/1002 [...] per incompetència".
És a dir, s'invoca la nul·litat dels actes "[...] dictats per un òrgan manifestament incompetent per raó de la matèria o del territori".
Com s'ha indicat en el subapartat VI.1. d'aquest dictamen, el fons de l'assumpte gira entorn de la línia de subvencions directes relacionades amb l'IBI i l'IAE contingudes al pacte cinquè del conveni subscrit entre l'Ajuntament i l'empresa el 6 de maig de 1997, posteriorment modificat per sengles convenis de 13 de desembre de 200 i de desembre de 2003.
Per part de l'Ajuntament, va actuar l'alcalde i, segons informa el secretari municipal, cap d'aquests convenis no va ser ratificat pel Ple municipal.
En l'informe de la Secretaria municipal de data 23 d'octubre de 2019, es considera que es tracta d'una incompetència per raó de la matèria, puix parteix de la premissa que les subvencions pactades suposen "[...] el reconeixement de bonificacions fiscals [que] s'han de contenir en les ordenances fiscals, i aquestes són competència del Ple tal com ja va establir en el seu dia l'art. 22.2.d) de la Llei 7/1985, de 2 d'abril, reguladora de les bases del règim local (ho diu així mateix l'art. 178 del text refós de règim local de Catalunya)".
L'esmentat escrit d'al·legacions és valorat a l'informe del secretari municipal recollit en l'acord plenari de data 18 de desembre de 2019, però, pel que fa al present punt, es limita a transcriure literalment el criteri ja expressat per la Secretaria en el l'informe de 23 d'octubre de 2019.
A judici de la Comissió, resulta indiscutible que la competència per a acordar l'establiment de beneficis fiscal és del Ple municipal, perquè, atenent la normativa vigent en què es van aprovar els convenis 6 de maig de 1997, de 23 de desembre de 2000 i de 10 de desembre de 2003, la potestat municipal per a establir i regular els beneficis fiscals s'ha d'exercir mitjançant una ordenança fiscal –cf. art. 185.3.a) del Reial decret legislatiu 781/1986, de 18 d'abril, pel qual s'aprova el text refós de les disposicions legals vigents en matèria de règim local (TRRL); i, art. 15.1 de la Llei 39/1988, de 28 de desembre, reguladora de les hisendes locals (LRHL)– i la competència per a aprovar les ordenances fiscals és del ple municipal –cf. art. 22.2.d) de la Llei 7/1985, de 2 d'abril, reguladora de les bases del règim local (LBRL); i art. 50.2.d) de la Llei 8/1987, de 15 d'abril, municipal i de règim local de Catalunya, posteriorment recollit en l'article 52.2.d) del text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, aprovat pel Decret legislatiu 2/2003, de 28 d'abril–.
D'aquesta manera el que cal dilucidar és si, tal com ho entén l'Ajuntament, el pacte cinquè del conveni de 6 de maig de 1997 conté un benefici fiscal o, per contra, segons defensa l'empresa, es tracta d'una subvenció.
b) Naturalesa jurídica de la línia de subvencions directes previstes en el pacte cinquè del Conveni de 1997
La línia de subvencions que s'analitzen es troba recollida al pacte cinquè del "Protocol d'acord i compromís adquirit per a la implantació d'una unitat de producció d'envasos de vidre per part de [l'empresa]", signat entre l'alcalde i l'empresa el dia 6 de maig de 1997.
Això porta aquesta Comissió a plantejar-se si es tracta realment d'un mer "protocol" o si, per contra, es tracta d'un protocol que s'ha de qualificar de "conveni".
La qüestió no és menor, ja que, com indica la normativa actualment vigent, els conceptes citats presenten un significat jurídic notablement diferenciat.
Així, malgrat que la normativa bàsica estatal recollida en l'LRJPAC no preveia cap precepte on es positivitzés aquesta diferència, sí que ho va fer la normativa catalana que la va desplegar.
Els instruments que es limiten a establir acords generals de caràcter programàtic o declaratiu, sense eficàcia obligatòria directa i el compliment dels quals no és susceptible d'ésser exigit jurídicament, són considerats protocols, amb independència de llur denominació."
En la mateixa línia, la vigent normativa bàsica estatal establerta en l'LRJSP preveu, en l'article 47.1, aquesta definició:
"Són convenis els acords amb efectes jurídics adoptats per les administracions públiques, els organismes públics i entitats de dret públic vinculats o dependents o les universitats públiques entre si o amb subjectes de dret privat per a una finalitat comuna.
No tenen la consideració de convenis els protocols generals d'actuació o instruments similars que comportin meres declaracions d'intenció de contingut general o que expressin la voluntat de les administracions i parts subscriptores per actuar amb un objectiu comú, sempre que no suposin la formalització de compromisos jurídics concrets i exigibles.
Els convenis no poden tenir per objecte prestacions pròpies dels contractes.
En aquest cas, la seva naturalesa i règim jurídic s'ha d'ajustar al que preveu la legislació de contractes del sector públic."
Així mateix, la doctrina consultiva també ha posat de manifest que, a diferència dels convenis, els protocols no estableixen obligacions jurídicament exigibles (cf.
Dictamen 814/2003 del Consell d'Estat i Dictamen 2/2018 d'aquesta Comissió).
Tant l'Ajuntament com l'empresa estan d'acord a qualificar de "conveni" el "protocol" que s'examina.
La Comissió considera aquest criteri jurídicament precís, ja que preveu uns acords entre una administració pública (l'Ajuntament) i un subjecte de dret privat (l'empresa) per a un fi comú (la ubicació d'empreses al municipi que suposin la creació de llocs de treball estables).Aquests acords, lluny de contenir meres declaracions d'intencions, estableixen uns compromisos jurídics concrets i exigibles, tal com es posa de manifest en el detall dels diversos elements obligacionals i el caràcter imperatiu en què es redacten.
Tant és així que la Sentència –ferma– 117/2019, de 4 d'abril, del Jutjat Contenciós Administratiu núm. 2, de Tarragona, ha condemnat l'Ajuntament a complir amb les obligacions assumides en el Protocol subscrit el 6 de maig de 1997, cosa que posa en evidència que, independentment del nomen iuris, aquest Protocol participa del concepte jurídic de conveni.
En efecte, aquest Protocol porta causa de les"Bases que han de regir la concessió de subvencions per inversions en adquisició de terrenys destinats a la implantació de noves empreses[al municipi]", aprovades pel Ple de l'Ajuntament el dia 7 d'abril de 1997.
En la base 1 es diu que "[...] seran objecte de subvenció per part de l'Ajuntament de[el municipi],les inversions realitzades per empreses públiques o privades, destinades a l'adquisició de terrenys per a la ubicació efectiva d'empreses a [el municipi], que suposin la creació de llocs de treball estables".
Concretament, en la base 2 s'exigeixi com a requisit que es generin "[...] de forma immediata un mínim de 100 llocs de treball directes".
En complir l'empresa interessada aquesta condició –i les altres requerides–, se li va atorgar la subvenció per l'import previst a la base 3 de les aprovades en el Ple de 7 d'abril de 1997, quantificada en un percentatge del preu d'adquisició dels terrenys on ubicar la indústria; el que es recull en els pactes primer a quart del Protocol signat en data de 6 de maig de 1997.
El cas és que en el pactes cinquè i sisè del Protocol es va considerar una segona subvenció que, malgrat tenir una clara correlació, no és coincident amb la prevista en els esmentats pactes primer a quart.
A l'igual que en els pacte primer a quart, en el pacte cinquè del Protocol s'exigeix la creació d'un mínim de 100 llocs de treball.
La diferència és que la subvenció dels pactes primer a quart es dona perquè el 1997 es va instal·lar l'empresa amb la creació de 100 nous llocs de treball, i l'import de la subvenció és per una quantia que depèn del preu del valor del terreny adquirit per a instal·lar l'empresa; mentre que la subvenció dels pacte cinquè i sisè del Protocol es dona perquè en cada any comprès dins el període 1998-2009 es "mantinguin" els 100 llocs de treball ja creats el 1997, i l'import de la subvenció és anual, per una quantia que cada any depèn de la quota tributària per l'IBI i l'IAE de l'empresa.
Així, doncs, cal concloure que els pactes cinquè i sisè del Protocol també participen de la naturalesa pròpia dels convenis.
Aquest criteri, s'insisteix, resulta pacífic entre les parts que els van signar i ha esdevingut avalat per una resolució judicial ferma.
Arribats a aquest punt, la Comissió ja es pot plantejar si el referit pacte cinquè del Conveni de 1997 conté una autèntica subvenció o, contràriament, amaga un benefici fiscal.
Qüestió que resulta important, perquè, si el conveni instrumenta una subvenció, ha de respectar les previsions de la normativa rectora de les subvencions (així ho ha dit explícitament l'article 48.7 de l'LPAC), de manera que, si la subvenció conté un benefici fiscal, ha de restar exclosa de la normativa de les subvencions –i així ho ha dit explícitament l'article 2.4.g) de la Llei 38/2003, de 17 de novembre, general de subvencions (LGS)–, ja que es tractaria d'una subvenció impròpia que hauria de regular-se per la normativa tributària –tal com ja es preveia en l'article 121.c) del Decret 179/1995, de 13 de juny, pel qual s'aprova el Reglament d'obres, activitats i serveis dels ens locals de Catalunya (ROAS)–.
A nivell legal existeixen uns criteris que permeten fer una delimitació genèrica entre les institucions de la subvenció pública i del benefici fiscal.
Tradicionalment, la subvenció pública es defineix com una disposició dinerària realitzada per un ens públic a favor de persones públiques o privades sense contraprestació directa dels beneficiaris i que, a més de ser susceptible de control en els seus aspectes materials i formals, tingui una finalitat pública.
En canvi, el benefici fiscal, tradicionalment es defineix com una tècnica desgravatòria en virtut de la qual s'elimina o es minora l'import a pagar en concepte de tribut pel subjecte passiu amb la finalitat que aquest suporti una càrrega tributària inferior a l'ordinària.
Així es dedueix de la doctrina emanada a la llum de la Llei 230/1963, de 28 de desembre, general tributària (LGT de 1963), a la vista de la qual el Tribunal Suprem va considerar que els beneficis fiscals es caracteritzen perquè "[...] constituyen una excepción a la exigencia del tributo [...]"(cf.
STS de la Sala Contenciosa, Secció Segona, de 14 de març de 1998, FJ 11, Ar.
4.142).Criteri recollit en la vigent Llei 58/2003, de 17 de desembre, general tributària (LGT de 2003) quan en l'article 22 estableix que "Són supòsits d'exempció aquells en què, malgrat que es realitzi el fet imposable, la Llei eximeix del compliment de l'obligació tributària principal"; precepte aquest que s'ha de posar en relació amb les referències que en altres preceptes de la mateixa Llei es fa als termes "reducció", "deducció" o "bonificació" a fi de contemplar els supòsits en què no s'eximeix el compliment de l'obligació tributària, sinó que se'n minora l'import [URL] 3, 4 i 5 de l'article 56).
Aprofundint en aquestes definicions, el Tribunal Suprem ha tingut ocasió de delimitar ambdós institucions a l'efecte d'analitzar si determinades subvencions podien o no tenir la consideració de benefici fiscal, puix es dona la circumstància que la transferència gratuïta de diners públics per a fomentar activitats públiques en què consisteix la subvenció pot tenir un efecte econòmic igual o similar als dels beneficis fiscals per suprimir o minorar el gravamen.
De fet, això és el que succeeix en el cas objecte del present Dictamen, on la subvenció analitzada té com a efecte econòmic suprimir el gravamen de l'IBI i de l'IAE per a l'empresa subvencionada (conveni de 1997) o minorar-lo en un cinquanta per cent (convenis de 2000 i 2003).
Doncs bé, el Tribunal Suprem ha resolt aquesta qüestió diferenciant d'una banda, els beneficis estrictament tributaris i, d'una altra, els beneficis relacionats amb els tributs d'una manera merament funcional.
Així la STS de la Sala Contenciosa, Secció Segona, de 14 de novembre de 2012 (recurs núm. 697/2010),partint de resolucions judicials precedents (cf.
En la mateixa STS de 14 de novembre de 2012, s'aporta una dada complementària per a diferenciar entre subvenció i benefici fiscal, que té en compte l'aspecte causal de la mesura.
Aquesta doctrina ha estat especificada per la STS de la Sala Contenciosa, Secció Segona, de 19 de maig de 2014(rec. núm. 3775/2010).En ella s'enjudicia una ordenança fiscal de l'impost sobre béns immobles on s'establia que l'import a pagar per aquest impost ha de ser el resultat de restar a la quota líquida la subvenció que, si escau, correspongui per estar el subjecte passiu empadronat en el municipi.
El Tribunal considera que aquesta subvenció suposa un benefici fiscal en sentit estricte que, en no tenir cobertura legal, infringeix el principi de legalitat tributària.
El criteri doctrinal que aporta la Sentència indicada és que la subvenció no pot minorar la quota líquida a pagar pel tribut perquè, al seu entendre, això suposaria establir un benefici fiscal en sentit estricte.
De tal manera, doncs, conforme a la doctrina tradicional del Tribunal Suprem, s'ha de considerar que les subvencions sí que poden estar en funció de les quotes tributàries sempre i quan, segons s'especifica en la STS de 19 de maig de 2014, no alterin en termes jurídics el seu import, sinó que es limitin a tenir uns mers efectes econòmics en favor del subjecte passiu.
En suma, atenent la naturalesa jurídica de la disposició on es preveu la mesura desgravatòria, i en termes jurídics, el benefici fiscal en sentit estricte s'insereix dins l'estructura normativa del tribut, i provoca que no neixi l'obligació tributària (exempció total) o que es quantifiqui en un menor import (exempció parcial); mentre que, continuant parlant en termes jurídics, la subvenció amb efectes funcionals tributaris resta fora de l'estructura normativa del tribut, la qual cosa implica que naixerà l'obligació tributària i que la seva quantia serà l'ordinària, de manera que el subjecte passiu rebrà una transferència que, per estar en funció de la quota tributària, provocarà que en termes econòmics, que no jurídics, el seu gravamen real sigui inexistent o inferior.
Aquest criteri relatiu a l'estructura de la norma tributària es complementa amb el criteri relatiu a la causa de la mesura desgravatòria, en el sentit que per a evitar l'aprovació de subvencions que encobreixin beneficis fiscals es tendeix a exigir que la transferència econòmica en què consisteix la mesura estigui justificada per a estimular una determinada actuació del beneficiari.
Aplicant aquesta doctrina jurisprudencial al cas sobre el qual es dictamina, la Comissió considera que no es tracta d'un benefici fiscal, sinó d'una subvenció relacionada amb tributs d'una manera merament funcional.
En efecte, l'apartat cinquè del conveni de 6 de maig de 1997 estableix: "L'Ajuntament [...] concedirà una línia de subvencions directes a [l'empresa], per un import equivalent a les quantitats a pagar per l'esmentada empresa per concepte d'impost sobre béns immobles de naturalesa urbana i impost sobre activitats econòmiques, durant els anys 1998 a 2009, ambdós inclosos. // En el cas que [l'empresa], hagués d'anticipar l'import dels anteriors conceptes, l'Ajuntament es compromet a reemborsar a la societat l'import satisfet en el termini màxim d'una setmana, amb càrrec a la línia de subvenció abans esmentada."
S'adverteix que aquest pacte contempla una clàusula que ni impedeix el naixement de l'obligació tributària, ni en redueix l'import.
Simplement es limita a establir l'obligació de l'Ajuntament de transferir a l'empresa un import equivalent a les quantitats que hagi de pagar per IBI i IAE durant els anys 1998 a 2009.
En el supòsit que, abans d'acordar l'Ajuntament la transferència, l'empresa ja hagués pagat els impostos, es preveu explícitament que l'Ajuntament ha de procedir al seu reemborsament, és a dir, a fer el pagament efectiu.
D'aquí es dedueix que, si l'Ajuntament hagués acordat efectuar la transferència quan l'empresa encara no hagués pagat els impostos, no seria necessari que primer l'Ajuntament efectués la transferència perquè a continuació l'empresa efectués el pagament dels impostos.
De tal manera que, a fi d'evitar aquests dos pagaments per idèntics imports entre ambdues parts, s'aplica d'ofici la compensació regulada en els articles 71 i següents de l'LGT, que no fa altra cosa que adaptar a l'àmbit tributari els criteris generals sobre la compensació de crèdits previstos en el articles 1195 a 1202 del Codi civil estatal.
Tanmateix, també s'adverteix que semblants transferències no tenen com a finalitat essencial suprimir o disminuir la càrrega tributària que per a l'empresa suposa el pagament dels citats impostos, sinó que la seva finalitat essencial és fomentar a l'empresa perquè mantingui un mínim de 100 llocs de treball en el municipi.
Així es desprèn del pacte sisè quan estableix: "Serà condició indispensable per a l'atorgament de les subvencions descrites en el pacte anterior, que l'empresa [...] mantingui l'activitat, i amb un mínim de 100 llocs de treball directes.
Per acreditar-ho serà suficient l'exhibició dels TC-1 o imprès que el substitueixi, en els quals figuri l'alta de com a mínim els esmentats 100 treballadors."
En aquest marc, doncs, cal concloure que el pacte cinquè del conveni de 1997 conté una autèntica subvenció que no participa del concepte de benefici fiscal.
D'acord amb el que s'acaba d'exposar, en el cas que s'examina l'alcalde no va acordar l'establiment de cap benefici fiscal, sinó una subvenció que, per més que el seu import estigui en funció de les quotes meritades per determinats tributs, és una subvenció en sentit estricte, regida per la seva pròpia normativa diferent a la fiscal.
Aquesta conclusió resulta determinant per a resoldre la present causa de nul·litat invocada relativa a la incompetència de l'alcalde per a acordar l'establiment de beneficis fiscals, ja que, un cop s'ha comprovat que la subvenció considerada als pactes cinquè i sisè del conveni de 1997 no té caràcter tributari, també s'ha de concloure que semblant aprovació de la subvenció per part de l'alcalde no pot haver infringit la normativa tributària per la senzilla raó que aquesta no resulta aplicable a l'hora de determinar la competència de l'alcalde en la matèria.
D'aquesta manera, la Comissió considera que ha de decaure el primer supòsit de nul·litat invocat relatiu a la infracció prevista en l'article 62.1.b) de l'LRJPAC per incompetència de l'alcalde per a establir beneficis fiscals.
Qüestió diferent és si, a la llum de la normativa de subvencions, l'alcalde és l'òrgan competent per a atorgar la subvenció que s'analitza.
Tema que, per raons sistemàtiques derivades de la proposta de resolució, serà tractada en la lletra d) del subapartat VI.5.
El procediment seguit per al reconeixement de la subvenció i la causa de nul·litat de l'article 62.1.e) de l'LRJPAC
L'Ajuntament també invoca altres supòsits de nul·litat centrats en la causa de nul·litat prevista en l'article 62.1.e) de l'LRJPAC per entendre que "S'està en el [...] cas de l'art. 62.1.e) de la Llei 30/1992 [...] en tant que el compromís de reconeixement dels ajuts subscrits –ja des del conveni de 6 de maig de 1997– no va ser procedit de cap procediment".
És a dir, s'invoca la nul·litat dels actes "[...] dictats prescindint totalment i absolutament del procediment legalment establert".
Aquesta al·legació es fonamenta en l'incompliment de les normatives sobre la concessió d'ajudes d'Estat, sobre l'establiment de beneficis fiscals i sobre la concessió de subvencions.
A continuació es passa a veure-les per separat.
b) La comunicació de la subvenció com a control de les ajudes d'Estat
En l'informe de la Secretaria municipal de data 23 d'octubre de 2019, es diu que "[...] la legislació de la Unió Europea no permet ajudes sense que la mateixa les conegui i autoritzi, cosa que no ha succeït, suposant la seva manca una omissió total del procediment destinat a poder atorgar-les i pagar-les [...]".
Acte seguit, en l'informe es procedeix a realitzar determinades consideracions sobre la normativa comunitària que creu aplicable.
En l'escrit d'al·legacions presentat per l'empresa en data de 18 de novembre de 2019, es considera que aquesta causa de nul·litat es pot reconduir a l'anterior, ja que també es basa en el fet que l'Ajuntament qualifica erròniament la subvenció com de benefici fiscal.
El procediment que es considera infringit és el previst al Tractat constitutiu de la Comunitat Europea (TCE) sobre la comunicació de les ajudes d'Estat.
En la data en què es va aprovar el Conveni, el 6 de maig de 1997, resultava d'aplicació el Tractat de Roma (signat el 25 de març de 1957) amb les modificacions introduïdes pel Tractat de Maastricht (signat el 7 de febrer de 1992, i amb entrada en vigor l'1 d'octubre de 1993).
Els preceptes que més interessen aquí són:
Aquests preceptes es van mantenir després de les reformes operades pels tractats d'Amsterdam (signat el 2 d'octubre de 1997, i amb entrada en vigor l'1 de maig de 1998) i de Niça (signat el 26 de febrer de 2001, i amb entrada en vigor l'1 de febrer de 2003) i conformen el que s'anomena Tractat Constitutiu de la Comunitat Europea (TCE).
Actualment, el seu contingut està recollit en l'anomenat Tractat de funcionament de la Unió Europea (TFUE) (signat el 13 de desembre de 2007, i amb entrada en vigor l'1 de desembre de 2009) i derivat del Tractat de Lisboa.
Així, els articles 87 a 89 del TCE es corresponen, respectivament, amb els articles 107 a 109 del TFUE.
D'aquesta manera, el TCE preveu, en l'article 3.1.g), que la competència no falsejada serà un dels pilar de la Comunitat Europea i, sobre la base d'aquest criteri, regula en els articles 87 a 89 unes mesures destinades a evitar que els estats concedeixin ajudes atemptatòries de la lliure competència.
Concretament, en l'article 87 s'estableix el principi d'incompatibilitat de les anomenades ajudes d'Estat.
En l'article 88 s'estableix l'obligació general dels estats membres a informar la Comissió dels projectes de concessió d'una ajuda, i no se li pot donar efectivitat abans que aquesta institució comunitària ho autoritzi, d'una manera explícita o tàcita, després de verificar-ne la compatibilitat a la llum de l'article 87.
I en l'article 89 es faculta el Consell per a adoptar, per majoria qualificada, a proposta de la Comissió, els reglaments de desplegament apropiats en aquesta matèria.
Pel que fa a la normativa de desplegament d'aquests preceptes del Tractat relatius a l'obligació d'informació prèvia de les subvencions, cal destacar la que s'ocupa del principi de minimis i la que s'ocupa del procediment de control.
Cal indicar que a l'abril de 1997 el canvi ecus/pessetes estava en 164,687 ptes. per ecu, la qual cosa implica que el topall de minimis per 100.000 ecus es traduïa en 16.468.700,00 ptes.
També cal indicar que, amb l'entrada de l'euro l'1 de gener de 1999, es va haver de fer la conversió i que arran del Reglament de la Comissió, núm. 69/200, de 12 de gener de 2001, el topall de minimis es va fixar formalment en 100.000 euros.
Pel que fa la segona normativa, cal dir que la configuració del control comunitari de les ajudes que s'han de considerar il·legals per contravenir l'obligació de comunicació prèvia a la Comissió, es deu en bona part a la doctrina jurisprudencial del Tribunal de Justícia de la Comunitat Europea (TJUE) (singularment de laSentència de 2 de juliol de 1974, Assumpte 173/73: Itàlia / Comissió ),que ha estat normativitzada en diverses disposicions comunitàries, i té ja una articulació prou completa en els articles 10 a 15 del Reglament CE núm. 659/1999 del Consell, de 22 de març.
Els aspectes més rellevants poden resumir-se dient que, un cop la Comissió ha tingut coneixement de la presumpta infracció de l'obligació de comunicar, pot adoptar com a mesura cautelar la suspensió de l'ajuda o la seva recuperació provisional.
S'hagi o no adoptat alguna mesura cautelar, la Comissió dictarà resolució en la primera fase del procediment en un d'aquests dos sentits: Pot adoptar la "decisió de no formular objeccions", i declarar que la mesura no és una ajuda d'Estat o que, sent una ajuda d'Estat, és compatible amb la normativa comunitària; o, per contra, pot adoptar la "decisió d'incoar el procediment d'investigació formal", i declarar que es manté una incertesa sobre la compatibilitat amb la normativa comunitària.
En aquest últim supòsit, s'ha d'obrir un procediment d'investigació formal que es resolgui de manera que la Comissió dicti una resolució que pot ser una "decisió positiva", i declarar que la mesura no és una ajuda d'Estat o que, sent una ajuda d'Estat, és compatible amb la normativa comunitària; una "decisió condicional", i declarar la compatibilitat subjecte a determinats requisits; o, una "decisió negativa", i declarar la incompatibilitat de la subvenció amb la normativa comunitària.
En aquest últim supòsit, la Comissió compel·leix l'Estat membre a obtenir el seureemborsament del beneficiari (el que s'anomena "decisió de recuperació"), llevat que això suposi, en puritat, la conculcació d'un principi general de l'ordenament comunitari, com pot ser el de confiança legítima.
Cal especificar que tampoc no es pot recuperar la subvenció quan hagi transcorregut el termini de prescripció de deu anys, a comptar, com a dies a quo, des de la data de la concessió.
Aquest termini s'interromp per qualsevol acció empresa per la Comissió o per un Estat –a petició d'aquesta última– relacionada amb l'ajuda.
Concretament, pel que fa a la prescripció, s'estableix en l'article 15 del citat Reglamentque: " 1.
(STS de 24 de maig de 2014, rec. núm. 899/2013).
De l'anterior resulta que, en primer lloc, la comunicació prèvia a la Comissió Europea de la subvenció és una obligació de l'entitat atorgant imposada per la normativa comunitària que s'insereix en el procediment nacional d'atorgament de subvencions.
En segon lloc, la seva inobservança no determina per se la invalidesa de la subvenció concedida, ja que per a això es requereix que s'acabi acreditant, en un procediment singular obert en el si de la Comissió, que es tracta d'una ajuda d'Estat incompatible amb la normativa comunitària.
I, en tercer lloc, no es pot procedir a la devolució de la subvenció quan hagi transcorregut el termini desenal de prescripció a comptar des de la seva concessió, termini de prescripció que només s'interromp quan és la mateixa Comissió, per ella mateixa o a través de l'Estat, la que inicia alguna acció relacionada amb la subvenció.
Una primera qüestió que es planteja es si la referida obligació de comunicar les subvencions a les institucions comunitàries constitueix un tràmit essencial als efectes de la causa de nul·litat de l'article 62.1.e) de l'LRJPAC.
Es parteix de la base que, segons doctrina reiterada, aquesta causa de nul·litat només es dona quan l'acte s'adopta sense procediment, s'utilitza un procediment equivocat o s'omet un tràmit essencial ( vid. dictàmens de la Comissió Jurídica Assessora 244/2011, 350/2012, 372/2013, 144/2014, 43/2016).
En aquest marc, la Comissió Jurídica Assessora considera que el mer fet d'atorgar-se una subvenció incomplint l'obligació de comunicació prèvia establerta en l'article 88 del TCE, no implica per si mateix que s'hagi prescindit del procediment o que se n'hagi utilitzat un d'equivocat, perquè, si s'ha emprat el procediment previst per la normativa nacional, l'únic que ha succeït és que s'ha incomplert un tràmit de comunicació imposat per la normativa comunitària.
D'aquí que cal plantejar-se si aquest tràmit es pot considerar essencial als efectes de l'esmentada causa de nul·litat.
A judici d'aquesta Comissió Jurídica Assessora la resposta és negativa, en la mesura que el seu incompliment només dona lloc a un procediment singular davant la Comissió Europea destinat a examinar si la subvenció és incompatible o no amb la normativa comunitària.
A més, s'estableix explícitament que en cap cas no es pot exigir a l'Estat que reclami la devolució de la subvenció quan ha transcorregut el termini de prescripció de deu anys a comptar des de la concessió.
Cal advertir que, a diferència del que fa el Tractat en el supòsit d'acords entre empreses, decisions d'associacions d'empreses i pràctiques concertades que atempten contra la competència –que són declarats nuls de ple dret per l'apartat 2 de l'article 81 (antic article 85), en el supòsit de l'incompliment de la comunicació prèvia a la Comissió de les ajudes d'Estat, prevista en l'article 88 (antic article 93)–, no se'n declara la nul·litat, sinó que, simplement, preveu obrir un procediment destinat a corroborar si són o no són ajudes incompatibles amb la normativa comunitària.
I, en cas de resposta afirmativa, imposa a l'Estat que en reclami la restitució, sempre que no atempti contra altres principis comunitaris i que, a més, no hagi transcorregut el termini de prescripció.
En preveure's en la normativa europea un termini de prescripció sobre l'acció per a recuperar les ajudes d'Estat anticomunitàries concedides amb infracció de l'obligació de comunicació prèvia, es posa en relleu que es tracta d'un tràmit no essencial.
D'altra manera els efectes de la infracció (la restitució de la subvenció anticomunitària) no es podrien impedir ex lege amb la institució de la prescripció (en impedir a la Comissió Europea exercitar l'acció per a imposar-ne la recuperació).
Tornant al cas sobre el qual es dictamina, s'adverteix que va ser l'Ajuntament qui va invocar el presumpte incompliment de la normativa comunitària en el marc de la revisió d'ofici iniciat pel Decret d'alcaldia de 5 de setembre de 2019.
En aquest marc, el més rellevant és que, independentment de si en aquesta data ja havia o no transcorregut el termini decennal de prescripció, no consta en l'expedient que la Comissió Europea hagi instat (ja directament, ja a través d'una institució estatal) cap acció relacionada amb el compliment del principi de les ajudes d'Estat, la qual cosa implica la prescripció de l'acció de devolució per part de la Comissió Europea, ja que la normativa comunitària tan sols atorga efectes interruptius del termini decennal de prescripció a " Cualquier acción emprendida por la Comisión o por un Estado miembro a petición de la Comisión [...]" (art.15.2 del Reglament CE núm. 659/1999 del Consell).
En suma, al parer de la Comissió Jurídica Assessora, i sense perjudici de deixar constància que no s'ha acreditat que la subvenció que s'analitza estigui subjecta a l'obligació de comunicació prèvia de les ajudes d'Estat a la Comissió Europea, s'ha de tenir en compte que es tracta d'un tràmit no essencial, la infracció del qual únicament provoca que s'obri un procediment singular destinat a comprovar si la subvenció s'ajusta o no s'ajusta a la normativa comunitària i que, a més, l'eventual exigència d'imposar a l'Estat la restitució de la subvenció està sotmesa a un termini de prescripció que, per cert, ja s'ha superat en el cas analitzat.
D'aquesta manera, la Comissió Jurídica Assessora considera que ha de decaure el segon supòsit de nul·litat invocat relatiu a la infracció prevista en l'article 62.1.e) de l'LRJPAC per infracció del procediment previst a la normativa comunitària de les ajudes d'Estat.
c) L'atorgament d'una subvenció de naturalesa tributària
En l'informe de la Secretaria municipal de data 23 d'octubre de 2019, es diu que "[...] els Tribunals tenen dit, en procediments similars dels que és ara la sentència del TSJ de Madrid no 127/2011, de 3 de març (recurs 545/2011, Ecli: ES: TSJM: 2001: 4052) que no es pot reconèixer ajudes mitjançant simples acords directes, com en aquest va succeir amb el conveni de 6 de maig de 1997, desenvolupat o completat amb els dels anys 2000 i 2003".
Seguidament passa a efectuar determinades consideracions sobre la normativa tributària que considera aplicable.
En l'escrit d'al·legacions presentat per l'empresa en data de 18 de novembre de 2019, es considera que aquesta causa de nul·litat es pot reconduir a l'anteriorment tractada sobre la normativa tributària, puix també es basa en el fet que l'Ajuntament qualifica erròniament la subvenció com de benefici fiscal.
El procediment que es considera infringit és el previst a la normativa tributària sobre l'establiment de beneficis fiscals.
Es tracta, però, d'una qüestió ja tractada en l'anterior subapartat VI.4 d'aquest Dictamen, que ha abordat com els pactes cinquè i sisè del conveni de 1997 contenen una autèntica subvenció que no participa del concepte de "benefici fiscal", la qual cosa comporta que no resulta aplicable el procediment previst a la normativa tributària sobre l'establiment dels beneficis fiscals.
D'aquesta manera, la Comissió Jurídica Assessora considera que ha de decaure el tercer supòsit de nul·litat invocat, relatiu a la infracció prevista en l'article 62.1.e) de l'LRJPAC per infracció del procediment previst a la normativa tributària reguladora dels beneficis fiscals.
d) L'atorgament d'una subvenció fora de tot procediment
En l'informe de la Secretaria municipal de data 23 d'octubre de 2019, es diu que "[...] estem davant ajuts atorgats de pla, fora de tot procediment, i per tant, nul·les de ple dret".
En l'escrit d'al·legacions presentat per l'empresa en data de 18 de novembre de 2019, considera que aquesta causa de nul·litat es pot reconduir a l'anteriorment tractada sobre la normativa tributària, ja que també es basa en el fet que l'Ajuntament qualifica erròniament la subvenció com de benefici fiscal.
L'esmentat escrit d'al·legacions és valorat a l'informe del secretari municipal recollit en l'acord plenari de data 18 de desembre de 2019, però pel que fa al present punt, es limita a transcriure literalment el criteri ja expressat per la Secretaria en l'informe de 23 d'octubre de 2019.
El procediment que es considera infringit és el de l'atorgament de les subvencions, singularment cal destacar les consideracions que en els citats informes de Secretaria es fan amb motiu del Reial decret 225/1993, de 17 de desembre, pel qual s'aprova el Reglament de procediment per a la concessió de subvencions públiques, i es diu que "Els arts. 1, 3 i 4 i seg. de l'esmentat Reglament de 1993 sotmet tot reconeixement d'ajuda un determinat procediment i acte final, el que en aquest cas no s'ha produït. // No hi ha una sola norma que, fora de les esmentades, portés a poder atorgar les ajudes sense procediment previ, és a dir, mitjançant conveni o acord directe com el subscrit al maig de 1997".
També cal destacar les consideracions fetes sobre l'article 118 del ROAS, en dir que "Es limita a definir el que és una subvenció, no a permetre el lliure atorgament d'elles pels ajuntaments.
Ni ho diu, ni, de fer-ho, s'ajustaria a la legislació bàsica estatal i europea.
Per cert, el art. 119 i seg., especialment el 125 d'aquesta norma, confirmen que tota ajuda ha de ser fruit d'un expedient singular que en aquest cas no ha existit".
El règim de les subvencions es troba recollit en dos grans blocs normatius: el local i l'estatal.
En el bloc normatiu local, destaca l'LBRL de 1985 (article 72 i concordants); l'LRHL de 1988 (articles 170.2 i 195.2.d)), posteriorment refosa en el TRLRHL de 2004; el Decret 179/1995, de 13 de juny, pel qual s'aprova el ROAS (articles 118 a 129); i, en la part que no s'hagués de considerar derogat, el Reglament de serveis de les corporacions locals (RSCL), aprovat pel Decret de 17 de juny de 1955 (articles 23 a 29), així com el Reglament d'organització, funcionament i règim jurídic de les entitats locals (ROF), aprovat pel Reial decret 2568/1986, de 28 de novembre (articles 232 i 233).
I, en el bloc normatiu estatal, destaca el TRLGP de 1988 (articles 81 i 82), posteriorment substituït en matèria de subvencions per la Llei 38/2003, de 17 de novembre, general de subvencions (LGS), i el Reglament de procediment per a la concessió de subvencions públiques, aprovat pel Reial decret 225/1993, de 17 de desembre.
En relació amb la normativa estatal sobre subvencions, s'ha de tenir en compte que, abans de l'entrada en vigor de l'LGS de 2003, aquesta estava centrada en el citat TRLGP de 1988, el qual, de conformitat amb la redacció original de l'article 5.E) de l'LBRL, era d'aplicació supletòria a les hisendes locals.
Certament, aquest precepte va ser declarat inconstitucional per la Sentència 214/1989, de 21 de desembre, del Tribunal Constitucional, però ho va ser per raons no de fons, sinó formals, en el sentit que, a judici del Tribunal Constitucional, un precepte legal no pot establir l'ordre de prelació de fonts, puix aquest ve predeterminat pel bloc de la constitucionalitat interpretat en vista de la doctrina del mateix Tribunal Constitucional.
Centrant-se en les disposicions del TRLGP de 1988 que s'ocupen de les subvencions, l'aplicació a l'ens local deriva de la competència exclusiva que l'article 149.1 de la Constitució atribueix a l'Estat en matèria de bases i coordinació de la planificació general de l'activitat econòmica (13a), hisenda general i deute de l'Estat (14a) i bases del règim general de les administracions públiques (18a).
Aquest criteri ha estat assolit per la disposició final primera de la vigent LGS de 2003, de la qual cosa es dedueix que, fins a l'entrada en vigor d'aquesta LGS de 2003, la normativa estatal de subvencions estava centrada en el TRLGP de 2003, i era d'aplicació supletòria a l'àmbit local de conformitat amb les competències de l'Estat previstes en l'article 149.1.13a, 14a i 18a de la Constitució.
El primer criteri que es desprèn d'aquesta normativa rau en el fet que la regla general de les subvencions es basa en l'aplicació dels principis de publicitat i concurrència.
En aquest sentit es pronuncia l'article 81.6 del TRLGP de 1988.
En els apartats dos i tres de la lletra b) s'estableixen determinades excepcions a la publicitat relacionades amb les subvencions que ja tinguin assignació nominativa en els pressupostos, que vinguin imposades per normativa legal o que tinguin la finalitat prevista en el Reial decret llei 10/1996, de 17 de juny, sobre l'habilitació de noves formes de gestió de l'Institut Nacional de la Salut.
A nivell reglamentari, resulta d'aplicació el ROAS de 1995.
S'han d'elaborar unes bases que regulin la concessió de les subvencions, el contingut de les quals ha d'incloure, entre d'altres, els aspectes següents:// a)L'objecte de la subvenció. // b)Els requisits que han de reunir els beneficiaris i la forma d'acreditar-los. // c)El termini i la forma de justificació del compliment de la finalitat per a la qual es concedeix la subvenció. // d)Les garanties a favor dels interessos públics, si és procedent. // f)La forma de la concessió de les subvencions i el termini per a l'atorgament, que no ha d'excedir els tres mesos des de la sol·licitud.
La manca de resolució dins d'aquest termini produeix efectes desestimatoris, tret que les bases prevegin altrament. //2.
Les bases s'han de sotmetre a informació pública[...] // 3.
L'aprovació de les bases correspon al ple de la Corporació [...]".
L'article 125s'ocupa de la "Forma d'atorgament de les subvencions", i estableix: "Quan la finalitat o naturalesa de la subvenció ho exigeixi, les subvencions s'han de concedir mitjançant la convocatòria de concurs públic[...] 2.Les subvencions poden atorgar-se directament en els supòsits següents: a)Quan estiguin previstes singularment en el pressupost de l'ens. // b)Aquelles l'atorgament o la quantia de les quals estigui imposada a l'administració per una norma de rang legal. // c)Les que siguin conseqüència d'un instrument aprovat amb caràcter general o d'un acte, contracte o concert que hagi complert les exigències de publicitat i concurrència."
La vigent LGS de 2003estableix, en l'article 8.3, que "La gestió de les subvencions a què es refereix aquesta Llei s'ha de fer d'acord amb els principis següents: // a) Publicitat, transparència, concurrència, objectivitat, igualtat i no-discriminació [...]."
En l'article 17.2 s'estableix que "Les bases reguladores de les subvencions de les corporacions locals s'han d'aprovar en el marc de les bases d'execució del pressupost, a través d'una ordenança general de subvencions o mitjançant una ordenança específica per a les diferents modalitats de subvencions".
El procediment ordinari de concessió de subvencions es tramita en règim de concurrència competitiva [...]", i en l'apartat 2 s'habilita la concessió directa de subvencions quan ja tinguin assignació nominativa en els pressupostos, quan vinguin imposades per normativa legal i quan, excepcionalment, s'acreditin raons que dificultin la convocatòria pública.
En vista dels preceptes ressenyats, es comprova, doncs, que en matèria de subvencions la regla general és l'aplicació dels principis generals de publicitat i concurrència, i ordinàriament s'ha d'atorgar de conformitat a unes bases que, en ser objecte d'informació pública, han de ser aprovades pel Ple.
Aquests principisnomés cedeixen en supòsits taxats.
En el cas sobre el qual es dictamina, el conveni subscrit el 6 de maig de 1997 concedeix dos tipus de subvencions.
El primer tipus de subvenció és la prevista en els pactes primer a quart, relativa a l'adquisició d'un terreny per a la instal·lació d'una indústria capaç de crear en el termini de trenta-sis mesos a comptar des de la concessió de la subvenció cent nous llocs de treball al municipi.
Encara que aquesta subvenció no sigui objecte del present procediment de revisió, cal deixar constància que es tracta d'una subvenció per inversió atorgada que segueix els principis generals de publicitat i concurrència, atès quees troba plenament emparada per les bases aprovades el 7 d'abril de 1997, puix en elles es regulen els diferents aspectes que, segons l'article 124.1 del ROAS de 1995 han de contenir les bases legitimadores de les subvencions que s'atorguin.
De tal manera, doncs, els pactes primer a quart del conveni simplement posarien fi al procediment administratiu de concessió de la subvenció per la inversió prevista en les bases aprovades pel Ple i publicades en el butlletí oficial.
El segon tipus de subvenció és la prevista en els pactes cinquè i sisè del conveni subscrit el 6 de maig de 1997 (modificat el 13 de desembre de 2000 i el 10 de desembre de 2003), relativa al manteniment durant els exercicis 1998 a 2009 dels cent nous llocs treballs ja creats, i és objecte del present procediment de revisió.
Una qüestió preliminar que planteja és si aquest segon tipus de subvenció s'empara en les bases aprovades el 7 d'abril de 1997, ja que, en el cas de resposta afirmativa, també es tractaria d'una subvenció atorgada en el règim general de publicitat i concurrència; mentre que, en el cas de resposta negativa, es tractaria d'una subvenció atorgada en el règim excepcional d'adjudicació directa.
Confrontant el segon tipus de subvenció amb les bases, s'adverteix que, malgrat mantenir una clara relació, aquella no troba suficient empara en aquestes; de tal manera que les esmentades bases aprovades el 7 d'abril de 1997 tan sols s'ocupen del primer tipus de subvenció indicat, és a dir, la relativa a l'adquisició del terreny per a la instal·lació d'una indústria el 1997, però no estableixen el segon tipus de subvenció que s'examina, relativa al manteniment dels llocs de treball durant el període 1998-2009.
Cal fixar-se que l'objecte de la subvenció establerta en les bases es concreta en "[...] les inversions realitzades per empreses públiques o privades, destinades a l'adquisició de terrenys per a la ubicació efectiva d'empreses a [el municipi], que suposin la creació de llocs de treball estables" (base 1); mentre que l'objecte de la subvenció que s'examina es concreta, no en la inversió que creï llocs de treball estables el 1997, sinó en el manteniment de determinats llocs de treball en els exercicis posteriors a la inversió, concretament durant els exercicis de 1998 a 2009.
Així mateix, les bases preveuen una subvenció quantificada en relació amb el preu d'adquisició del terreny (base 3), que és de pagament únic, en un sol exercici (base 4); mentre que la subvenció que s'examina ve quantificada en relació amb la quota que anualment es meriti per a determinats impostos i és de pagament periòdic, en diversos exercicis.
Això porta a concloure que, a diferència de la subvenció per inversió prevista en els pactes primer a quart del conveni subscrit el 6 de maig de 1997, la subvenció establerta en els pactes cinquè i sisè, relativa al manteniment durant els exercicis 1998 a 2009 dels 100 nous llocs de treball ja creats, no troba suficient empara en les bases aprovades el 7 d'abril de 1997.
D'aquesta manera, s'està davant d'una subvenció plurianual respecte a la qual el conveni no s'ha limitat a posar fi al procediment de concessió, sinó que l'ha establert.
Per la part municipal, aquest conveni ha estat subscrit per l'alcalde sense cap intervenció del Ple, i no consta en l'expedient que hagi estat objecte de cap tipus de publicitat i concurrència.
El cas és que, segons es desprèn de l'informe de la Secretaria municipal de 23 d'octubre de 2019, no es va seguir cap procediment sobre això.
Concretament, sobre aquest punt, el secretari indica que "Ni van existir informes de cap tipus que avalessin l'acord signat al seu dia, ni hi va haver cap procediment, sinó simplement un acord directe".
Aquestes afirmacions no han estat contradites per l'empresa interessada al llarg del procediment en les al·legacions formulades.
En tractar-se d'una subvenció que compromet fons d'exercicis futurs, resulta preceptiu ajustar-se al contingut i al procediment propi de les despeses de caràcter plurianual, el qual suposa una excepció al principi general d'anualitat pressupostària previst en l'article 144 de l'LRHL de 1988, així com en l'article 48 del TRLGP de 1988.
Es tracta d'un principi basilar de l'ordenament jurídic recollit per l'article 134.2 de la Constitució, el qual, entre d'altres considerants, pretén evitar la possibilitat que, mitjançant unes decisions actuals, es pugui limitar en excés la capacitat pressupostària futura.
D'aquí que l'ordenament jurídic prevegi unes mesures singulars de precaució envers les despeses plurianuals.
A nivell local, aquest tipus de despeses estan regulades per l'article 155 de l'LRHL de 1988, desplegat en els articles 79 a 88 del Reial decret 500/1990, de 20 d'abril, pel qual s'aprova el Reglament de pressupostos locals.
Així mateix, el TRLGP de 1988 també les preveu en l'article 61.
Dels preceptes legals esmentats, en la redacció que els va donar la Llei 13/1996, de 30 de desembre, de mesures fiscals, administratives i de l'ordre social, es desprèn, entre d'altres extrems, que tals despeses poden correspondre a subvencions, ja que poden consistir en transferències corrents o de capital, és a dir, en aportacions efectuades pels ens públics sense contraprestació directa dels agents perceptors i amb destinació a finançar operacions corrents o de capital (cf. definició de transferència donada en l'annex II de l'Ordre ministerial de 20 de setembre de 1989, que estableix l'estructura dels pressupostos de les entitats locals).
Començant pels aspectes materials, cal destacar la normativa rectora dels terminis i percentatges.
Concretament, cal referir-se a l'apartat 3 de l'article 155 de l'LRHL de 1988, en què es preveu que, en els supòsits de transferències de capital o corrents, enumerades, respectivament, en les lletres a) i e) de l'apartat 2, "El nombre d'exercicis a què es poden aplicar les despeses referides als apartats a) i b) del paràgraf [apartat] anterior no ha de ser superior a quatre.
Així mateix, en els casos inclosos a l'apartat a), la despesa que s'imputi a cadascun dels exercicis futurs autoritzats no pot excedir la quantitat que resulti d'aplicar al crèdit corresponent de l'any en què l'operació es va comprometre els següents percentatges: en l'exerciciimmediatament següent, el 70 per 100; en el segon exercici, el 60 per 100, i en el tercer i quart, el 50 per 100".Així mateix, en l'apartat 5 del mateix article 155, es preveu una regla especial en els termes següents: "En casos excepcionals, el Ple de la corporació pot ampliar el nombre d'anualitats i elevar els percentatges a què es refereix l'apartat 3 d'aquest article."
Una regulació similar també es preveu en els apartats 3 i 5 de l'article 61 del TRLGP de 1988.
En el cas que s'examina, s'adverteix que la subvenció establerta en els pactes cinquè i sisè del conveni se separa de la regla general prevista en l'apartat 3 de l'article 155 de l'LRHL de 1988, atès que la despesa plurianual és superior a quatre anualitats (de 1998 a 2009) i, al mateix temps, se separa dels percentatges regressius establerts en el compromís de despesa (sempre és el 100 per 100 de les quotes de l'IBI i de l'IAE).
Certament, això no implica que en aquests aspectes la referenciada subvenció sigui necessàriament il·legal, perquè l'apartat 4 del citat article preveu que la regla general es pugui veure suplida per una regla especial, però l'aplicació d'aquesta regla especial només es pot donar en casos excepcionals.
Deixant de banda la qüestió relativa a la competència orgànica atribuïda al Ple per a acordar anualitats superiors i diferents percentatges, interessa ara destacar que aquest acord només es pot adoptar en casos excepcionals, de tal manera que s'està davant l'exercici d'una potestat discrecional que exigeix ser motivada de conformitat amb l'article 54.1.f), primer incís, de l'LRJPAC.
En donar-se la circumstància que, segons es dedueix de l'informe de Secretaria, no consta la més mínima motivació sobre aquest particular, ja que no s'explica per què la subvenció ha de ser superior a quatre anys, com tampoc no s'explica per què ha de coincidir en tots i cadascuns dels anys amb el 100 per 100 de l'import de les quotes de l'IBI i de l'IAE, en comptes d'establir-se percentatges regressius.
Es tracta d'un contingut de la regulació substantiva dels acords relatius a la despesa plurianual que troba reflex en la normativa procedimental.
Concretament, en relació amb els aspectes estrictament procedimentals dels convenis que estableixin despeses plurianuals, destaca la necessitat de tramitar un expedient en què consti la distribució de les anualitats.
En el cas que s'examina, es desprèn de l'informe del secretari municipal que no s'ha tramitat aquest expedient.
Així mateix, en tractar-se d'un compromís de despesa, resulta preceptiu emetre l'informe previ de la intervenció previst en l'article 195.2.a) de l'LRHL de 1988, segons el qual correspon a "La intervenció crítica o prèvia de tot acte, document o expedient susceptible de produir drets o obligacions de contingut econòmic o moviment de fons de valors".
Segons s'explicita en el mateix Reial decret 500/1990, els articles 82 i 84 es corresponen, respectivament, amb els articles 155.3 i 155.5 de l'LRHL de 1988, de tal manera que, en la versió que ha donat la Llei 13/1996, la certificació prèvia de la intervenció abasta, entre d'altres, les despeses plurianuals per transferències de capital i corrents, concepte que inclou les subvencions.
En el cas que s'examina, es desprèn de l'informe del secretari municipal que la Intervenció tampoc no va emetre aquest informe previ i preceptiu.
Per tant, respecte a la subvenció prevista en els pactes cinquè i sisè del conveni, s'adverteix que no es motiva la decisió que s'aparti de la regla general sobre la temporalitat i el percentatge, i la motivació és preceptiva per aplicació de l'article 155.3 de l'LRHL de 1988 en relació amb l'article 54.1.f), primer incís, de l'LRJPAC; tampoc no s'ha tramitat l'expedient sobre la distribució d'anualitats, exigit per l'article 74.4 del TRLGP de 1988; com tampoc no s'ha emès l'informe previ de l'interventor municipal, exigit per l'article 195.2.a) de l'LRHL de 1988 i per l'article 86 del Reial decret 500/1990.
Tanmateix, cal tenir en compte que la competència per a aprovar les despeses plurianuals s'atribueix explícitament al Ple.
I, així, ja s'ha vist que l'article 155.5 de l'LRHL atribueix al Ple la competència per a acordar anualitatssuperiors i diferents percentatges que les ordinàries.
Aquest precepte legal està desenvolupat en l'article 84 del Reial decret 500/1990, que en l'article 88 també s'estableix que « 1.
En el cas que s'examina, ja s'ha vist que el conveni on figura la subvenció va ser subscrit per l'alcalde, sense que fos ratificat pel Ple.
Certament, en tractar-se d'una competència del Ple delegable en l'alcalde, no es pot dir que s'està davant d'una incompetència manifesta per raó de la matèria (cf. dictàmens 358/2013 i 30/2020 d'aquesta Comissió), però sí que s'està davant d'una altra irregularitat que incideix en la manca de procediment per a atorgar la subvenció prevista en els pactes cinquè i sisè.
Ratifica aquest criteri el fet que la subvenció establerta en els pactes cinquè i sisè del conveni no encaixa en cap dels tres supòsits de subvencions que, segons l'article 125.2 del ROAS de 1995, poden atorgar-se directament, ja que no està singularment prevista en els pressupostos de l'ens, no ve imposada per norma de rang legal i, respecte als citats pactes, el conveni no ha complert les exigències de publicitat i concurrència.
En aquest marc, cal concloure que els pactes cinquè i sisè del conveni de 1997 preveuen una línia de subvencions que s'ha establert prescindint de tot procediment.
I el mateix cal dir de les modificacions acordades en virtut dels convenis de 13 de desembre de 2000 i de 10 de desembre de 2003.
Ara bé, segons ja s'ha especificat en l'apartat I, l'objecte del Dictamen no és el conveni considerat en si mateix, sinó els actes d'aprovació o autorització de la signatura dels convenis que hagi pogut adoptar l'Ajuntament, i que no consten en l'expedient, així com els actes derivats de l'aplicació dels convenis esmentats, per la qual cosa pertoca examinar si les subvencions reconegudes en aplicació del conveni pateixen també d'algun vici de nul·litat absoluta.
A judici de la Comissió, la resolució d'aquesta qüestió ha de partir de dues premisses.
L'una consisteix en el fet que les subvencions reconegudes en aplicació dels pactes cinquè i sisè del conveni només són nul·les si, en si mateixes considerades, pateixen algun vici de nul·litat, ja que, a parer d'aquesta Comissió, encara que no puguin trobar-se emparades en el conveni, els actes singulars d'atorgament d'una subvenció realitzats d'any en any són susceptibles de complir individualment amb els requisits previstos legalment.
L'altra premissa rau en el fet que, com que les subvencions reconegudes en aplicació dels pactes cinquè i sisè han estat atorgades directament, només són vàlides en la mesura que trobin empara en algun dels supòsits d'atorgament directe de subvencions admesos en dret, els quals estan enumerats en les lletres a), b) i c) l'article 125.1 del ROAS de 1995.
Descartats, per inaplicables en el present cas, els supòsits relatius a les subvencions imposades per normes amb rang de llei –lletra b)– i a les que siguin conseqüència d'un instrument aprovat amb caràcter general o d'un acte, contracte o concert que hagi complert les exigències de publicitat i concurrència –lletra c)–, resta tan sols el supòsit de la lletra a), segons el qual es poden atorgar les subvencions directament "Quan estiguin previstes singularment en el pressupost de l'ens".
De l'expedient es desprèn que els actes dictats en aplicació dels pactes cinquè i sisè del conveni es poden classificar segons es tracti d'actes en virtut dels quals s'aproven subvencions sobre la base dels pressupostos de l'ens, o es tracti d'actes en virtut dels quals s'aproven subvencions sobre la base d'un reconeixement de crèdit, sense prèvia consignació pressupostària.
Pel que fa a la primera classe d'actes –les subvencions aprovades sobre la base dels pressupostos de l'ens–, s'observa que l'Ajuntament ha pagat a la reclamant uns imports com a subvenció.
Així, el primer que consta és el de 3 de novembre de 1998, quan la Comissió de Govern Municipal va acordar, en execució del Conveni de 6 de maig de 1997, aprovar el pagament a l'empresa d'una subvenció de 6.584.898 ptes. amb càrrec a la partida 721.470 del pressupost en vigor, i compensar-la amb la quota municipal de l'IAE de 1998.
També n'hi ha d'altres fins al de 31 de maig de 2007, quan es va pagar a l'empresa la quantitat de 26.495,11 euros corresponent a l'import equivalent a l'IBI de 2003.
Encara que no consti si es tractava d'imports que figuraven en el pressupost de l'ens com a subvencions previstes singularment, es pot deduir de l'expedient que es van atorgar seguint les regles essencials del procediment pressupostari, atès que l'Ajuntament no hi ha fet cap observació i de l'expedient no s'adverteix cap indici en signe contrari.
Per tant, cal entendre que s'està davant d'uns actes d'atorgament de subvencions que, en trobar cert emparament en el supòsit de la lletra a) de l'article 125.1 del ROAS de 1995, s'han aprovat en el marc del procediment aplicable, per la qual cosa no es pot apreciar que es tracti d'actes dictats prescindint totalment i absoluta del procediment establert legalment i, per tant, no són susceptibles de revisió d'ofici sobre la base de la causa de nul·litat de l'article 62.1.e) de l'LRJPAC.
Pel que fa a les segones, s'observa que l'Ajuntament ha reconegut el deute de les subvencions que encara no havia satisfet.
Així, el 18 d'agost de 2006, té registre de sortida una comunicació de l'alcalde a l'empresa per la qual li traslladen els comptes fins a l'any 2005 (es calculen els imports de l'IBI i l'IAE des de l'any 2000 i es consideren les sumes ja reconegudes al llarg d'aquest temps a favor de l'empresa).
Concretament, es reconeix que "[...] en aplicació del Conveni de 06/05/1997 vigent entre ambdues entitats, des del seu origen i amb les modificacions assolides", les "Quantitats netes a compensar, dels impostos satisfets per [l'empresa] [...]", ascendeixen a un total de 434.946,21 euros.
Així mateix, el 28 de desembre de 2007 es va dictar el Decret d'alcaldia 370/2007, en què es reconeix que era procedent pagar a l'empresa els 75.000 euros pendents de la subvenció corresponent als impostos de l'any 2004.
A judici de la Comissió, aquest tipus d'actes són nuls de ple dret, perquè, a més que no troben cap mena d'emparament en la lletra a) de l'article 125.1 del ROAS de 1995, s'han dictat sense seguir cap tipus de procediment.
D'entrada, i amb caràcter preliminar, cal advertir que els actes esmentats reconeixen l'atorgament d'unes subvencions basant-se en els pactes cinquè i sisè d'un conveni que, per les raons indicades, ja es van subscriure prescindint totalment i absoluta del procediment establert legalment per a atorgar les subvencions plurianuals.
Apuntat això, el que ara resulta més rellevant és que aquests actes, dictats per l'alcalde, jurídicament suposen adoptar uns acords d'assumpció d'obligacions econòmiques per part de l'Ajuntament adoptats al marge del procediment aplicable, que no és un altre que el del reconeixement extrajudicial de crèdits per manca de dotació pressupostària, la qual cosa implica tramitar un expedient en què figuri l'informe previ de la Intervenció, la resolució del qual correspon al Ple (cf. art. 60.2 del Reial decret 500/1990).
Segons es desprèn de l'informe de la Secretaria, res d'això no ha succeït en el cas que s'examina, en què l'alcalde ha dictat directament l'acte de reconeixement de crèdit.
D'aquesta manera, la Comissió consideraque ha de decaure el quart supòsit de nul·litat invocat, relatiu a la infracció prevista en l'article 62.1.e) de l'LRJPAC per infracció del procediment previst en la normativa reguladora de les subvencions, respecte als actes de pagament de la subvenció ja realitzats, els quals es fonamenten en una subvenció concedida d'acord amb allò que preveu la normativa aplicable, segons es documenta en l'expedient, però s'ha d'acceptar en relació amb els actes de mer reconeixement de crèdit, que són aquells en relació amb els quals no consta que s'hagi atorgat la subvenció corresponent, d'acord amb la normativa aplicable.
El principi d'igualtat i la causa de nul·litat de l'article 62.1.a) de l'LRJPAC
L'Ajuntament també invoca la causa de nul·litat prevista en l'article 62.1.a) de l'LRJPAC i diu que, tant aquest precepte com l'actual article 47.1.a) de l'LPAC «[...] consideren nuls de ple dret els actes que lesionin els drets i llibertats susceptibles d'empara constitucional, cosa que succeeix amb el dret a la igualtat per resultar del que estableix l'art. 53.2 de la Constitució, que inclou que el dret a la igualtat és un dels drets fonamentals "susceptible d'empara constitucional"».
És a dir, invoca la nul·litat dels actes que "[...] lesionin els drets i les llibertats susceptibles d'empara constitucional", en relació amb el dret a la igualtat previst en l'article 53.2 en relació amb l'article 14 de la CE.
Concretament, en l'informe de la Secretaria municipal de data 23 d'octubre de 2019, es diu que "La desigualtat improcedent i injustificada (privilegi) amb què ha estat tractada [l'empresa] en acords i actes objecte de revisió d'ofici fa que els mateixos siguin nuls de ple dret, improcedència d'aquesta desigualtat resulta del que s'ha exposat en l'apartat anterior" –apartat anterior on s'argumenta la concessió directa a l'empresa d'una subvenció de caràcter tributari sense haver seguit el procediment adequat–.
L'esmentat escrit d'al·legacions és valorat a l'informe del secretari municipal de data 18 de desembre de 2019, però, pel que fa al present punt, es limita a transcriure literalment el criteri ja expressat per la Secretaria en l'informe de 23 d'octubre de 2019.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora adverteix que el present supòsit de nul·litat porta causa d'una premissa que es considera infundada, com és que es tracta d'una subvenció de caràcter tributari.
En el subapartat VI.4 ja ha exposat el seu criteri, que consisteix a considerar que no es tracta d'un benefici fiscal, sinó d'una autèntica subvenció.
D'aquesta manera, la Comissió considera que ha de decaure el cinquè supòsit de nul·litat invocat, relatiu a la infracció prevista en l'article 62.1.a) de l'LRJPAC per infracció del principi d'igualtat.
L'adquisició del dret a la subvenció i la causa de nul·litat de l'article 62.1.f) de l'LRJPAC
Finalment l'Ajuntament també invoca la causa de nul·litat prevista en l'article 62.1.f) de l'LRJPAC, i diu que "[...] s'està així mateix en el cas de nul·litat de ple dret que preveu l'art. 62.1.f) de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, vigent en les dates dels objectes de revisió (actual art. 47.f) de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre".
Concretament, en l'informe de la Secretaria municipal de data 23 d'octubre de 2019, es diu que, "Com a conseqüència de l'exposat, no es pot reconèixer en [l'empresa] la condició de beneficiària de les ajudes a què aquest informe es refereix, el que determina igualment la nul·litat de ple dret dels actes objecte de revisió d'ofici".
En l'escrit d'al·legacions presentat per l'empresa en data de 18 de novembre de 2019, no es fa cap consideració singular d'aquesta causa.
L'esmentat escrit d'al·legacions és valorat a l'informe del secretari municipal recollit en l'acord plenari de data 18 de desembre de 2019 i, pel que fa al present punt, es limita a transcriure literalment el criteri ja expressat per la Secretaria en l'informe de 23 d'octubre de 2019.
Malgrat la parquedat de l'Ajuntament a l'hora de fonamentar jurídicament la concurrència d'aquest supòsit, es pot interpretar que parteix de la premissa que, arran d'uns actes il·legals, l'empresa ha obtingut el dret a percebre la subvenció quan li mancaven requisits essencials.
Premissa que la Comissió Jurídica Assessora no pot compartir, perquè de l'expedient no es desprèn que l'empresa hagi adquirit el dret de la subvenció mancant-li algun requisit essencial.
Sobre això cal tenir en compte la doctrina d'aquesta Comissió que consisteix a determinar que la interpretació del caràcter d'allò que és essencial –que constitueix un concepte jurídic indeterminat–, s'ha de fer d'una manera restrictiva, ja que, altrament, es cauria en la més gran inseguretat jurídica.
El concepte de requisits essencials per a adquirir drets que remarca l'esmentada lletra f) pot permetre apreciar l'existència de nul·litat radical en supòsits de col·lisió qualitativa, per entendre que aquesta es dona quan el contingut de la resolució que empara noves situacions o nous drets es fonamenta en fets o requisits inexistents o inadequats per donar lloc a aquesta adquisició de posicions.
L'essencialitat dels requisits es troba en la funció determinant per donar lloc al naixement dels drets o de les situacions esmentades, tenint present els pressupòsits de fet que, en cada cas, han de concórrer necessàriament en el subjecte, d'acord amb la normativa aplicable (cf. dictàmens 320/2004, 149/2005, 213/2008, 263/2008, 11/2009, 64/2011, 41/2013, 212/2013 i 131/2015).
D'aquesta manera, el requisit essencial que reclama l'article 62.1.f) de l'LRJPAC ha estat caracteritzat per aquesta Comissió com a "pressupòsit inherent a l'estructura definitòria de l'acte", "determinant per al naixement del dret", i que, en mancar, dona lloc a un "xoc qualificat", a una "col·lisió qualitativa", a una "discrepància essencial" o "substancial" amb l'ordenament, bé per la magnitud del contrast, bé per l'especial cura que el legislador posa respecte de determinats aspectes (entre molts d'altres, vid. els dictàmens 330/2002, 147/2005, 195/2006, 136/2007, 264/2008 i 41/2013).
En tot cas, es dona la circumstància que l'únic requisit que s'exigeix a l'empresa per a obtenir el dret a la subvenció que s'analitza és que acrediti el manteniment d'un mínim de cent llocs de treball al municipi.
I no consta en l'expedient que l'empresa hagi incomplert aquest requisit.
D'aquesta manera, la Comissió considera que ha de decaure el sisè, i últim, supòsit de nul·litat invocat, relatiu a la infracció prevista en l'article 62.1.f) de l'LRJPAC per a l'adquisició de drets quan manca un requisit essencial.
Finalment, resulta preceptiupronunciar-se sobre els límits de la revisió d'ofici previstos en l'article 106 de l'LRJPAC, segons el qual "Les facultats de revisió no es poden exercir si, per prescripció d'accions, pel temps transcorregut o per altres circumstàncies, el seu exercici és contrari a l'equitat, a la bona fe, al dret dels particulars o a les lleis".
Sobre aquest particular, en l'informe de la Secretaria municipal de data 23 d'octubre de 2019, es diu que aquests límits no són aplicables "[...] fonamentalment perquè el tema de la validesa del conveni de 6 de maig de 1997 –i subsegüents actes– s'ha mantingut viu i en debat al llarg del temps, i, de fet, no ha estat sinó el 2019 quan eljutjat de Tarragona [...] ha acabat resolent que s'ha de complir mentre no es declari la nul·litat [...].
Cal d'altra banda assenyalar que no han estat pagades la major part de les ajudes [...].
A més cal invocar la sentència del Tribunal Suprem d'11 de gener de 2017 [...], en la qual es va incidir que a l'efecte d'aplicar aquest art. 110 [...] no és possible assimilar el mer transcurs del termini de prescripció de les accions per exigir el reintegrament de la subvenció amb els límits excepcionals que poden oposar-se a les facultats de revisió d'ofici de un acte nul de ple dret, en concret de l'acte d'atorgament de la subvenció".
En l'escrit d'al·legacions presentat per l'empresa en data de 18 de novembre de 2019, s'addueix que l'exercici de les facultats de revisió d'ofici transgredeix els límits fixats en l'article 110 de l'LPAC: s'incorre en infracció dels principis de bona fe, confiança legítima i seguretat jurídica, en consideració al temps transcorregut des de la signatura dels convenis (22 anys), el fet que l'expedient s'ha iniciat després d'una sentència condemnatòria a l'Ajuntament i perquè mai, anteriorment, s'havia qüestionat la legalitat del conveni.
En aquest sentit indica que la modificació del conveni inicial respon a la bona predisposició que hi havia en aquell moment, per ambdues parts, en ordre al compliment de les obligacions adquirides.
Afegeix que són rellevants els pagaments efectuats per l'Ajuntament, com a contraprestació pactada, això és, la quantitat equivalent als imports de l'IBI i l'IAE dels anys 1998 a 2000, que van ser pagats íntegrament per l'Ajuntament i part dels imports dels anys 2001, 2002 i 2003, en què es van pagar en un 50 % pel que fa a l'IBI.
Acredita aquesta al·legació amb uns certificats municipals en què es dona compte dels diversos imports pagats per l'Ajuntament i de reconeixement de deute i posa en relleu que ha complert les obligacions adquirides en els convenis, en concret, l'adquisició d'uns terrenys per a ubicar la unitat de fabricació d'envasos de vidre (pacte primer del conveni de 6 de maig de 1997) i el manteniment de l'activitat amb un mínim de cent llocs de treball directes (pacte sisè).
L'esmentat escrit d'al·legacions és valorat a l'informe del secretari municipal recollit en l'acord plenari de data 18 de desembre de 2019, i respon que "[...] durant anys l'Ajuntament va anar fent alguns pagaments i sempre posant en dubte la pertinència dels abonaments, finsal punt que [l'empresa] va anar formulant successives reclamacions que no van ser mai ateses per l'Ajuntament fins al punt que al 2018 va posar en marxa finalment el procés judicial a què ja s'ha fet referència [...].
El més rellevant és que el debat s'ha mantingut viu, irresolt durant molts d'anys [...]".
Abans d'entrar a enjudiciar aquestes consideracions, cal tenir present que la Comissió no ha apreciat la nul·litat respecte als actes de pagament de la subvenció ja realitzats, i l'ha admès tan sols respecte als actes de mer reconeixement de crèdit en considerar que en aquests últims sí que es dona un vici de nul·litat, concretament la infracció prevista en l'article 62.1.e) de l'LRJPAC per infracció del procediment previst en la normativa reguladora de les subvencions.
D'aquesta manera, l'examen dels límits de la revisió d'ofici establerts en l'article 110 de l'LRJPAC s'ha de circumscriure als actes de mer reconeixement de crèdits dictats en aplicació dels pactes cinquè i sisè del conveni de 1997, modificats els anys 2000 i 2003.
Sobre això, cal fer algunes precisions que la Comissió estima prou acreditades en tractar-se de dades fàctiques que consten a l'expedient.
En primer lloc, està acreditat que respecte a la subvenció derivada dels pactes cinquè i sisè del conveni de 1997, l'Ajuntament va fer diversos actes de reconeixement, ja satisfent-la, ja modificant el conveni on es recollia, ja assumint els deutes pendents.
D'aquesta manera resulta que l'Ajuntament no va complir puntualment amb les obligacions assumides en el conveni, però sí que va anar fent actes de reconeixement fins al 2007.
Concretament, l'últim acte de reconeixement que consta en l'expedient és el Decret d'alcaldia, núm. 370/2007, de 28 de desembre, en què reconeix la procedència del pagament a l'empresa de 75.000 euros pendents de la subvenció corresponent als impostos de l'any 2004.
En segon lloc, està acreditat que en els anys 2008, 2009, 2013, 2016 i 2017 l'empresa va presentar davant l'Ajuntament escrits en què reclamava el pagament de la subvenció pendent de satisfer, en considerar que havia complimentat els requisits exigibles durant tot el període comprès entre 1998 i 2009.
No hi consta que l'Ajuntament notifiqués cap resolució sobre tals peticions.
El que sí que hi consta és que, davant la inactivitat de l'Ajuntament, l'empresa va interposar el 5 de setembre de 2018 un recurs contenciós administratiu.
I, en tercer lloc, també està acreditat que durant tots aquests anys l'Ajuntament no va incoar l'expedient de revisió d'ofici, puix aquest es va iniciar el 5 de setembre de 2019, un cop l'empresa va acudir a la via judicial per tal que l'Ajuntament complís amb les obligacions derivades del conveni.
A conseqüència d'això, va obtenir la Sentència del Jutjat Contenciós Administratiu núm. 2 de Tarragona, de data 4 d'abril de 2019, en virtut de la qual s'obliga l'Ajuntament a pagar els imports derivats del conveni per haver acreditat que havia complimentat els requisits exigibles.
Resulta significatiu que entre la subscripció del conveni en 1997 i la incoació del present expedient el 2019 han passat 22 anys; i no menys significatiu és que tenint la subvenció una vigència d'11 anys, de 1998 a 2009, l'Ajuntament va anar adoptant acords per reconèixer-la fins al 2007, és a dir, fins que ja havia transcorregut més del 80 per 100 del període de vigència de la subvenció.
Finalment, també s'ha de considerar la circumstància que el present expedient s'ha incoat després que una sentència judicial obligués l'Ajuntament a pagar les quantitats pendents de la subvenció.
En aquest marc, la Comissió considera que el considerabletemps transcorregut entre els actes objecte de revisió i l'adopció de l'acord d'inici del procediment, així com les altres circumstàncies suara referenciades, fan que resulti contrari a la bona fe, en els termes de l'article 110 de l'LPAC, l'exercici per l'Ajuntament de la facultat de revisió d'ofici sobre la qual es dictamina.
S'informa desfavorablement sobre la revisió d'ofici instruïda per l'Ajuntament de Montblanc amb la finalitat de declarar la nul·litat de ple dret dels convenis subscrits amb l'empresa Verallia Spain, SA, els anys 1997, 2000 i 2003 en relació amb diverses subvencions.