La Llei 38/2003, de 17 de novembre, general de subvencions (en endavant, LGS), defineix la subvenció com tota disposició de diners efectuada per organismes públics o dependents d'administracions públiques a favor de persones públiques o privades, que compleix els requisits següents:
Atès que les subvencions impliquen lliuraments de fons públics per aplicar-los a dur a terme activitats específiques, sense contraprestació directa per part dels beneficiaris, cal establir un sistema de control que asseguri que aquestes finalitats es compleixen amb les condicions i els termes que en van determinar l'atorgament inicial.
L'activitat subvencional de les administracions públiques es desenvolupa en el marc d'una relació jurídica els subjectes dels quals són, d'una banda, l'administració concedent i, de l'altra, el perceptor de la subvenció (beneficiari o entitat col·laboradora).
El control a exercir s'ha d'efectuar, per tant, en dos àmbits: el de l'administració concedent (àmbit públic) i el dels beneficiaris de les subvencions o entitats col·laboradores (àmbit parapúblic) 1).
Pel que fa a l'àmbit subjectiu del controlador intern de l'activitat subvencional, sens perjudici del control a efectuar per la mateixa unitat que efectua la despesa, tant la LGS com les diferents lleis financeres aplicables a l'àmbit autonòmic i local estableixen un model anàleg de control intern a exercir per la intervenció, que són: la funció interventora, el control financer permanent i l'auditoria pública.
En aquest moment, centrarem la nostra anàlisi en el control intern de l'activitat subvencional, que ha de dur a terme la intervenció mitjançant l'exercici de la funció interventora.
La funció interventora, a diferència del control financer permanent i l'auditoria publica, té caràcter preventiu, i té per objecte garantir el compliment de les normes relatives al pressupost, els procediments de gestió de despeses i ingressos i l'aplicació dels fons públics.
La funció interventora s'exerceix en les modalitats d'intervenció formal i material:
La normativa per exercir la funció interventora estableix dos procediments:
El procediment de fiscalització és semblant en ambdós casos, i les diferències són l'objecte de fiscalització limitat en el cas de la fiscalització de requisits bàsics i els efectes suspensius dels reparaments.
La realització de la fiscalització prèvia l'ha de dur a terme l'òrgan interventor quan rebi l'expedient original complet, un cop reunits tots els justificants i emesos els informes preceptius, quan l'òrgan competent estigui en disposició de dictar l'acord.
L'apartat primer de l'Acord del Consell de Ministres estableix els extrems de comprovació general (per tant, aplicables als expedients de subvencions):
a) L'existència de crèdit pressupostari i que el crèdit proposat sigui adequat a la naturalesa de la despesa o obligació a contraure
S'entén que el crèdit és adequat quan financi obligacions a contraure nascudes i no prescrites a càrrec de la tresoreria de l'entitat local, que doni compliment als requisits establerts en els articles 172 i 176 del text refós de la Llei reguladora de les hisendes locals (en endavant, TRLRHL).
En els supòsits que els crèdits pressupostaris donin cobertura a despeses amb finançament afectat, s'ha de comprovar que els recursos que els financen són executius (s'ha d'acreditar amb la materialització efectiva de l'ingrés o l'existència de documents fefaents que n'acreditin l'efectivitat).
Quan es tracti de contraure compromisos de despeses de caràcter plurianual, s'ha de comprovar el compliment del que disposa l'article 174 del TRLRHL.
b) Que les despeses o obligacions es proposen a l'òrgan competent per aprovar el compromís de despesa o el reconeixement de l'obligació.
c) La competència de l'òrgan que dicta l'acte administratiu, quan aquest òrgan no té atribuïda la facultat per a l'aprovació, el compromís de despesa o el reconeixement de l'obligació de què es tracti.
d) Que els expedients de compromís de despesa responen a despeses autoritzades, i si s'escau, fiscalitzades favorablement, en els expedients de reconeixement d'obligacions que responen a despeses aprovades i compromeses i, si s'escau, fiscalitzats favorablement.
e) Altres extrems que, per la seva transcendència en el procés de gestió, determini el ple de la corporació.
Quan es dedueixi que s'han omès requisits o tràmits essencials o que la continuïtat en la gestió pugui causar pèrdues econòmiques, cal efectuar un examen exhaustiu de l'expedient i, si escau, a parer de l'interventor o interventora, és procedent, s'ha d'actuar, en l'àmbit local, d'acord amb el que regulen els articles 12 i següents del Reial decret 424/2017.
En el supòsit que hi hagi discrepància entre els criteris dels òrgans responsables de la gestió i de control, el president o presidenta de l'entitat local pot elevar consulta a l'òrgan de control competent de l'administració que tingui atribuïda la tutela financera.
Extrems específics a comprovar als expedients de subvencions
Es regulen en els apartats 18, 19 i 20 de l'Acord del Consell de Ministres esmentat, que són:
L'article 34.1 de la LGS estableix que amb caràcter previ a la convocatòria de la subvenció o, si s'escau, a la concessió directa, cal aprovar la despesa en els termes establerts en les normes pressupostàries de les administracions públiques.
a) Aprovació i compromís de la despesa
S'han de comprovar els mateixos aspectes establerts en l'apartat relatiu al reconeixement de l'obligació de les subvencions concedides en règim de concurrència competitiva.
Els aspectes addicionals a verificar, atenent a la naturalesa dels diferents actes, documents o expedients, són els següents:
a) Amb caràcter general: els que estableix l'apartat relatiu als expedients de subvencions i ajuts públics als quals sigui aplicable la LGS, en la mesura que aquests extrems siguin exigibles d'acord amb la seva normativa reguladora.
b) Si l'expedient s'instrumenta a través d'un conveni: a més de verificar el que estableix amb caràcter general el punt anterior, s'ha de comprovar:
Cal assenyalar que l'article 151. e de la LGS estableix com a excepció a la fiscalització prèvia de l'article 148 les subvencions amb assignació nominativa.
En aquest aspecte cal tenir en compte les anàlisis realitzades en l'informe de la IGAE de 4 de maig de 2007.
Respecte del control del reconeixement de les obligacions derivades de subvencions, s'ha d'assenyalar que, a més de la competència de l'òrgan interventor en l'exercici de la fiscalització prèvia limitada, l'article 32 de la LGS atribueix a l'òrgan que concedeix la subvenció la competència per comprovar l'adequada justificació de la subvenció, així com la realització de l'activitat i el compliment de la finalitat que ha determinat la concessió o el gaudi de la subvenció.
Aquestes formes de comprovació es desenvolupen en els articles 84 i 85 del Reglament de la LGS.
a) Comprovació de l'adequada justificació de la subvenció
Es tracta d'una comprovació formal documental de la subvenció, d'acord amb el mètode establert en les bases reguladores de la convocatòria (compte justificatiu, mòduls o estats comptables).
L'article 84 del Reglament de la LGS estableix dues modalitats de comprovació formal:
Aquest control posterior sobre una mostra representativa dels justificants, en tractar-se d'un control posterior, forma part del control financer i no pròpiament de la funció interventora.
A l'àmbit de l'Administració local, aquest control, pel fet de tractar-se d'una obligació legal establerta en l'article 84 del Reglament de la LGS, d'acord amb l'article 31 del Reial decret 424/2017, s'ha de incloure dins del pla anual de control financer elaborat per l'òrgan interventor.
b) Comprovació de la realització de l'activitat i compliment de la finalitat
Es tracta d'una comprovació material, i per efectuar-la l'òrgan que concedeix la subvenció ha d'elaborar anualment un pla per comprovar la realització de l'activitat i el compliment de la finalitat per part dels beneficiaris de les subvencions.
En aquest pla s'ha d'indicar si l'obligació de comprovació és de la totalitat de les subvencions o d'na mostra i, en aquest cas, la forma de selecció d'aquesta mostra.
El pla també ha de contenir els principals aspectes a comprovar i el moment de dur-los a terme.
Tot això sens perjudici de les competències de la intervenció en la comprovació material.
Un cop analitzats els aspectes essencials a fiscalitzar en les tres primeres fases dels expedients de subvencions (autorització, disposició i reconeixement de les obligacions), les fases següents (ordenació de pagament, intervenció formal del pagament i del pagament material) corresponen a fases de la tresoreria i no de la despesa pròpiament, les quals es regulen en els articles 21 i 23 del Reial decret 424/2017.