I. La consellera de Benestar Social i Família sotmet a dictamen de la Comissió Jurídica Assessora el Projecte de decret pel qual es regulen els serveis d'atenció precoç.
El Projecte s'emmarca en el desplegament de la Llei 18/2003, de 4 de juliol, de suport a les famílies, de manera que el Dictamen té caràcter preceptiu segons allò que disposa l'article 3.1.b) de la Llei reguladora d'aquesta Comissió.
El dictamen se sol·licita amb urgència, però sense que se'n justifiquin les raons en què es fonamenta la petició per aquest conducte.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora ha insistit en múltiples ocasions en l'excepcionalitat amb què cal acceptar la urgència que es reclama de la seva actuació, i sempre que estigui degudament justificada en la sol·licitud o acreditada en l'expedient; tot això, en atenció a la naturalesa i les condicions requerides per a l'exercici correcte de l'alta funció consultiva que té encomanada.
En el cas que ens ocupa s'observa, d'una banda, que la memòria inicial del Projecte és de data 2 d'octubre de 2002 i, d'altra banda, que la disposició final del mateix Projecte de decret fixa la data de la seva entrada en vigor el 19 de gener de 2004, és a dir, d'aquí a quatre mesos.
Així, doncs, aquesta Comissió Jurídica Assessora no pot apreciar objectivament la concurrència de la urgència requerida en la seva actuació, sense que això signifiqui un pronunciament sobre l'oportunitat política, que legalment no li correspon, ni representi un impediment per emetre el seu dictamen amb la diligència deguda.
El Projecte regula els serveis d'atenció precoç, que comprenen el conjunt d'actuacions dedicades a la primera infància de caràcter preventiu, de detecció, diagnòstic i tractament de trastorns en el desenvolupament, per qualsevol etiologia; la criança, entesa com el suport i l'acompanyament a la família en la cura que cal tenir en el desenvolupament integral de l'infant, i la prevenció de situacions de risc per antecedents personals o familiars.
El Projecte, que substitueix la regulació actual (Decret 206/1995, de 13 de juny), desplega així l'article 29 de la Llei 18/2003, de 4 de juliol, de suport a les famílies, que amb el títol de «serveis d'atenció precoç de caràcter universal» disposa: «1.
Els infants amb trastorns en llur desenvolupament o amb risc de patir-ne, des del moment que són concebuts fins que compleixin sis anys, i llurs famílies, tenen dret a accedir als serveis d'atenció precoç, d'acord amb les condicions i el procediment que s'estableixin per reglament.
La utilització dels serveis d'atenció precoç no està subjecta a contraprestació econòmica per als infants i llurs famílies.»
El Govern està, per tant, habilitat per aquest precepte i per la disposició final segona de la Llei per aprovar aquest Projecte de decret.
En el Projecte s'adjunten els documents exigits per la Llei 13/1989 i l'acreditació d'haver seguit els tràmits que s'hi preveuen, aspectes respecte dels quals es formulen les consideracions següents.
La memòria indica que el decret suposa la universalitat i la gratuïtat del servei, l'ampliació de la cobertura d'atenció (dels 0 als 4 anys actualment, fins als 6 anys), i la regulació de les condicions materials i funcionals dels serveis de la xarxa pública.
I dóna una xifra de l'impacte econòmic de l'increment de cobertura -un 75 % d'hores d'assistència- que es preveu respecte de la situació actual, més de vuit milions quatre-cents mil euros per al capítol II en els propers tres anys; mentre que l'informe econòmic assenyala que, atès que es tracta d'una despesa futura, no té prevista la cobertura pressupostària.
En tot cas, en l'expedient no figura cap dada respecte de la dimensió actual i la situació del servei i la seva forma de prestació, directa per l'Administració de la Generalitat o de les administracions locals o bé mitjançant concert o contracte de gestió de serveis, que pugui fonamentar la previsió d'impacte assenyalada, ni tampoc que aquest impacte es projecti només en el capítol II dels pressupostos.
L'informe dels serveis jurídics justifica que no s'hagi sol·licitat l'informe preceptiu de la Comissió de Govern Local (article 193.1 del Text refós de la LMRLC), malgrat que es tracti, com reconeix el mateix informe, d'uns serveis socials que entren dins de les competències dels ens locals, segons el Decret legislatiu 17/1994, de serveis socials, i el Decret 27/2003, de 21 de gener, d'atenció social primària.
Així, igual que ho ha entès aquesta Comissió Jurídica Assessora en algunes ocasions, estima que la participació de les entitats locals en l'elaboració de les normes que les afecten es pot canalitzar mitjançant òrgans sectorials en els quals estiguin suficientment representades, com és el cas del Consell General dels Serveis Socials, la Comissió Permanent de la qual ha informat sobre el Projecte.
Si aquesta interpretació pot ésser plausible, en vista de la regulació sectorial específica i la seva aplicació a cada cas concret -no amb caràcter general-, no ho és en canvi la d'entendre que l'informe de la Comissió de Govern Local no és preceptiu, com assenyalen els serveis jurídics adduint una sentència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, la qual, a banda de no ésser aplicable al cas per raó de la matèria, el que fa és insistir en la preceptivitat de l'informe quan la norma projectada afecta els serveis públics i les seves formes de prestació, així com les hisendes locals, aspectes sobre els quals incideix clarament el Projecte de decret.
D'altra banda, l'informe jurídic també al·ludeix als termes en què el Reglament de règim interior de la Comissió de Govern Local, de 3 de juliol de 1990, permet que el seu informe sobre projectes reglamentaris no sigui emès quan el projecte hagi estat informat per una altra comissió o òrgan de l'Administració en els quals estiguin suficientment representats els ens locals de Catalunya.
Tanmateix, i sense entrar a jutjar sobre la idoneïtat del Reglament de règim interior, per establir aquesta possibilitat cal tenir en compte que pel Decret 29/2002, de 5 de febrer, dictat d'acord amb el dictamen d'aquesta Comissió Jurídica Assessora, es regula de bell nou la Comissió de Govern Local de Catalunya, sense que s'hi incorpori aquesta previsió.
L'àmplia incidència que la regulació del Projecte té en l'àmbit sanitari, educatiu, de seguretat i de justícia posa de manifest la necessitat d'una estreta col·laboració i coordinació amb els departaments corresponents de l'Administració de la Generalitat, que hagués fet convenient una participació adequada en el procediment d'elaboració del Projecte, que no queda acreditada, si més no, en l'expedient.
En relació amb el contingut material dels preceptes, es formulen les consideracions següents.
Tant en el preàmbul com en el títol de l'article 1, es qualifiquen els serveis d'atenció precoç com de caràcter universal, caracterització que deriva de la Llei 18/ 2003.
El concepte de servei universal, provinent de la normativa europea i introduït també en el nostre ordenament, fa referència a aquells requeriments d'interès general que garanteixen que certs serveis es posin a disposició de tots els usuaris amb unes exigències determinades de qualitat i a un preu assequible.
L'article 1 disposa que l'objecte del decret és regular «els serveis d'atenció precoç, el seu contingut, així com les condicions d'accés a aquests serveis, en el marc de la Llei de suport a les famílies i de l'ordenament del serveis socials».
Sobre això, cal ressaltar que el precepte no fa referència al «procediment» d'accés al servei com a objecte de regulació i, en efecte, el Projecte no el regula, malgrat que l'article 29 de la Llei 18/2003, en declarar la universalitat del servei, estableix que el dret de tothom d'accedir-hi es farà «d'acord amb les condicions i el procediment que s'estableixin per reglament».
En altres ocasions aquesta Comissió Jurídica Assessora (recentment, el Dictamen 300/03) ha assenyalat la necessitat que els reglaments de desplegament de les lleis siguin el més complets possibles per tal de fer efectius els manaments legals, i més quan hi ha una remissió expressa de la Llei al Reglament perquè estableixi un determinat element que la mateixa Llei considera com a necessari, i no accessori, en la definició, en aquest cas, de la naturalesa universal del servei.
En efecte, en el cas que ens ocupa, el procediment per accedir al servei és un element necessari de la seva pròpia qualificació d'universal, perquè és l'única manera de poder individualitzar en cada cas l'efectivitat del dret de l'usuari, és a dir, és l'única forma d'atribuir la qualificació que una persona reuneix les condicions -aquestes sí regulades en l'article 4- per exercir el dret a accedir al servei, i la determinació del moment i les condicions de l'accés efectiu i el contingut concret de la prestació.
Correlativament, el procediment haurà de determinar com es formalitza l'acord d'admissió al servei, o bé la declaració que no es reuneixen les condicions exigides per accedir-hi, i articular els mecanismes de garantia jurídica per reaccionar contra aquesta resolució.
També caldria determinar els pressupòsits per a una actuació d'ofici eventual, si escau, i les garanties dels afectats enfront d'aquestes en cas de discrepància.
Altrament, la declaració de la universalitat del servei efectuada per la Llei es veuria frustrada en la seva aplicació pràctica i quedaria en una mera manifestació programàtica, que, en canvi, hauria d'evitar el compliment complet de la remissió legal al Reglament.
Certament, l'article 1 es remet al marc de l'ordenament dels serveis socials, que, en allò que interessa, es troba en el Decret 27/2003, de 21 de gener, de l'atenció social primària.
Però l'article 10, en regular l'accés als serveis socials d'atenció primària de la xarxa bàsica de serveis socials de responsabilitat pública, dels quals formarien part els serveis d'atenció precoç, segons el Projecte, preveu el condicionament del moment efectiu d'accés al servei segons la disponibilitat de recursos adients, amb l'excepció dels serveis de centres oberts per a infants i adolescents i els d'ajuda domiciliària per a menors en situació de risc, si la no disponibilitat del servei obligués a la separació del menor de la seva llar i de l'entorn familiar.
La previsió continguda en aquest precepte pressuposa, en efecte, la possible insuficiència del servei, la qual cosa és incompatible amb el mateix concepte de servei universal, insuficiència a la qual només es dóna solució per a un cas específic en què aquesta portés a la separació del menor de la llar; i en la resta de casos s'admet que l'efectivitat del servei resti condicionada a la disponibilitat dels recursos.
En definitiva, l'eventual aplicació de l'ordenament general de l'atenció social primària al procediment d'accés als serveis d'atenció precoç no és suficient per garantir el caràcter universal proclamat per la Llei, i caldrà que es compleixi el manament legal d'ésser regulada per reglament.
V. L'article 2 declara que els serveis d'atenció precoç tenen la naturalesa de dret subjectiu de les persones que reuneixen les condicions fixades en l'article 4 i que resideixin habitualment a Catalunya, i determina que aquests serveis no estan subjectes a contraprestació econòmica per part de les persones i les famílies que els rebin, seguint en això darrer el que disposa l'article 29.2 de la Llei.
La qualificació reglamentària de la naturalesa d'una posició jurídica com a dret subjectiu no és habitual en el nostre ordenament -i menys en el camp dels serveis públics-, ja que aquesta depèn de la regulació efectiva del servei i la seva organització concreta.
En el cas que ens ocupa, el caràcter universal que es predica del servei porta a acceptar, en principi, que la posició jurídica de l'usuari es troba garantida, en el sentit que existeix l'obligació pública de prestar-li el servei.
Ara bé, el dret subjectiu pressuposa normalment un contingut o objecte determinat que permeti delimitar la prestació a la qual està obligada l'Administració.
En el cas dels serveis d'atenció precoç, el contingut del servei està descrit en l'article 3 del Projecte amb un conjunt ample d'actuacions genèriques: la prevenció, la detecció, el diagnòstic i el tractament de trastorns de qualsevol etiologia; la criança, entesa com el suport i l'acompanyament a la família en la cura que cal tenir per al desenvolupament de l'infant, i la prevenció de situacions de risc per antecedents personals o familiars.
En l'expedient tramès no consta que s'hagin valorat les conseqüències que es deriven d'entendre que la naturalesa de dret subjectiu s'estén al dret a rebre aquestes actuacions que, per genèriques, o bé s'han de poder traduir en molt concretes i molt diverses prestacions materials o, en realitat, no conformen un veritable dret subjectiu amb un objecte determinat.
En especial, pel que fa, d'una banda, a l'exigibilitat de les prestacions, fins i tot en via jurisdiccional mitjançant la denominada acció d'inactivitat regulada en l'article 28 de la LJCA.
I, d'altra banda, pel que fa al règim de la responsabilitat patrimonial de l'Administració pels danys derivats de la manca de prestació d'alguna de les actuacions esmentades, o insuficient o deficient prestació.
Les consideracions efectuades en els fonaments anteriors sobre la manca de concreció del procediment d'accés al servei i del contingut material d'aquest com a dret subjectiu s'han de posar en relació amb la determinació dels subjectes d'aquest dret, que es regula en l'article 4.
Així, tenen dret als serveis d'atenció precoç els infants amb trastorns en el seu desenvolupament o amb risc de patir-los, des del moment de la concepció fins que compleixin els sis anys, i les seves famílies.
Es tracta d'una reproducció del que preveu l'article 29.1 de la Llei 18/2003.
L'atribució del caràcter de dret subjectiu al servei a totes les persones, en els termes indicats, que es trobin en una situació tan genèrica de trastorn en el desenvolupament o en risc de patir-lo pot dificultar la concreció efectiva de quan un infant o una família té realment dret a accedir als serveis.
Per això, la Llei remet al Reglament la determinació de les condicions que s'han de complir perquè les persones indicades en la Llei tinguin dret a accedir al servei.
Cal, per tant, que la norma reglamentària, en la seva funció de desplegament i execució de la Llei, i per manament d'aquesta, reguli les condicions d'accés al servei de manera més concreta i determinada.
La disposició addicional primera eximeix els serveis d'atenció precoç privats, no concertats, del compliment de la majoria de requisits o condicions establerts en el Projecte per als serveis integrats a la xarxa bàsica de serveis socials de responsabilitat pública, començant, evidentment, pel requisit de la gratuïtat.
Ara bé, quant a les exigències de qualitat tècnica del servei, pot ésser útil considerar la conveniència d'especificar que també hauran d'obtenir l'acreditació corresponent de l'Administració, com es preveu per als altres centres i serveis.
Un cop tingudes en compte les observacions que s'han formulat, de les quals tenen caràcter essencial les dels fonaments jurídics quart i sisè, després d'haver considerat tota la resta, es pot elevar al Govern, per tal que l'aprovi, el Projecte de decret pel qual es regulen els serveis d'atenció precoç.