Resolució 325/2017, de 22 de setembre
Administració: Agència Catalana de l'Aigua (ACA)
Empreses sancionades per l'ACA per infracció de la normativa de tipus ambiental 2007-2017.
Data, import, tipus, i motiu de la sanció.
D'acord amb el caràcter supletori de l'LTAIPBG establert per la DA 2 LTAIPBG i considerant que la LAIA no preveu expressament la possibilitat de reclamar davant un òrgan independent i especialitzat com la GAIP en cas de denegació d'accés a informació mediambiental, cal concloure que és d'aplicació aquesta via addicional i voluntària de garantia en l'accés a la informació també a l'àmbit del medi ambient i que la GAIP és competent per atendre les reclamacions que se li adrecin per denegació de l'accés a informació ambiental.
L'Administració no podia desestimar l'accés sense motivar raonadament en la seva Resolució que la preservació dels bens jurídics protegits pels límits invocats requeria la limitació dràstica de tota la informació sol·licitada, sense que aquesta protecció es pogués garantir permetent un accés parcial.
L'ACA no ha demanat concreció de la sol·licitud a la persona reclamant abans de resoldre-la i, per tant, no pot ara al·legar inconcreció per justificar la seva desestimació.
Cal desestimar de pla l'aplicació que fa l'ACA del límit relatiu a l'especial protecció de dades personals relatives a la comissió d'infraccions penals o administratives, ja que només es pot aplicar si les dades són referides a persones físiques, i no són objecte de sol·licitud.
No són d'aplicació al cas els límits legalment establerts, ni s'aprecia que hi puguin haver drets o interessos privats que s'hi oposin, més enllà de l'interès que puguin tenir les empreses sancionades en què no es faci púbica la infracció.
Investigació o sanció d'infraccions.
Número d'expedient de la Reclamació: 363/2017.
L'Agència Catalana de l'Aigua rau dins l'àmbit d'aplicació de l'LTAIPBG i, de conformitat amb l'article 72 LTAIPBG, la GAIP és competent per revisar les seves resolucions limitatives o desestimatòries del dret d'accés i atendre les reclamacions que s'adrecin contra ella en aquesta matèria.
El fet que la informació que es demana estigui relacionada amb l'acció pública sancionadora en matèria mediambiental pot fer dubtar de la seva admissibilitat, en la mesura en què la informació mediambiental està sotmesa a un règim especial d'accés regulat per la Llei 27/2006, de 18 de juliol, per la qual es regulen els drets d'accés a la informació, de participació pública i d'accés a la justícia en matèria de medi ambient (LAIA).
En relació amb aquesta qüestió, cal assenyalar que la disposició addicional primera de l'LTAIPBG, apartat segon, estableix que " l'accés a la informació pública en les matèries que tenen establert un règim d'accés especial és regulat per llur normativa específica i, amb caràcter supletori, per aquesta llei "; d'acord amb aquest caràcter supletori de l'LTAIPBG i considerant que la LAIA no preveu expressament la possibilitat de reclamar davant un òrgan independent i especialitzat com la GAIP en cas de denegació d'accés, cal concloure que és d'aplicació aquesta via addicional i voluntària de garantia en l'accés a la informació també a l'àmbit del medi ambient i que la GAIP és competent per atendre les reclamacions que se li adrecin per denegació de l'accés a informació ambiental.
Així ho ve entenent la GAIP en diverses resolucions, entre les quals la Resolució 211/2017, de 27 de juny, que en el seu FJ primer s'expressa així: " La LAIA en cap moment no exclou aquesta possibilitat i la permet quan, al regular en el seu article 20 els recursos que es poden interposar contra les denegacions d'accés a informació ambiental, remet als recursos administratius previstos de forma general a la normativa de procediment administratiu comú "i altra normativa aplicable.
Entre aquesta altra normativa aplicable s'ha d'incloure la normativa de transparència, que preveu expressament la seva aplicació supletòria en matèria d'accés a informació ambiental, com s'ha vist, i que qualifica a la reclamació davant els nous òrgans de garantia que contempla (com la GAIP, a Catalunya) com a substitutiva dels recursos administratius d'acord amb l'article 112.2 LPAC (article 23.1 LTAIPBGE).
La possibilitat de comptar amb una via addicional, voluntària, ràpida i gratuïta de reclamació, davant un òrgan especialitzat i independent com la GAIP, que no exclou el recurs contenciós administratiu posterior, sembla a més plenament coherent amb la finalitat última de la LAIA i de les directives de la Unió Europea que aquesta transposa: proporcionar les màximes garanties al dret d'accés a la informació ambiental com a instrument de protecció del medi ambient.
No tindria sentit que l'accés a una informació com l'ambiental, que ha comptat tradicionalment amb un règim d'accés especialment reforçat, no gaudís del mecanisme bàsic de garantia davant la GAIP que l'LTAIPBG i l'LTAIPBGE reconeixen en cas que es vulgui accedir a qualsevol altre tipus d'informació pública."
D'altra banda, no és clar que l'objecte de la reclamació pugui considerar-se informació mediambiental, atenent els termes en què la defineix l'article 2 LAIA: informació que versi sobre l'estat dels elements del medi ambient, com l'aire i l'atmosfera, l'aigua, el sòl, etc; els factors que afectin o puguin afectar aquests els elements del medi ambient, com ara substàncies, energia, soroll, radiacions o residus, emissions o abocaments; les mesures impulsades des de les administracions, com ara polítiques, normes, plans, programes, o acords en matèria de medi ambient i activitats destinades a protegir aquests elements o que afectin o puguin afectar-los; els informes sobre l'execució de la legislació mediambiental; les anàlisis de cost benefici o informes de caràcter econòmic utilitzats en la presa de decisions relatives a les mesures i activitats abans esmentades; l'estat de la salut i seguretat de les persones, les condicions de vida humana i els béns del patrimoni històric, cultural i artístic quan es vegin afectats per l'estat dels elements del medi ambient abans esmentats.
És dubtós, a la vista d'aquesta enumeració taxada de matèries que s'han de considerar informació mediambiental, que la informació relativa als indicadors de resultat de l'activitat sancionadora de l'Administració per infraccions relacionades amb el medi ambient tingui encaix en l'article 2 LAIA i, com a tal, pugui ser considerada informació mediambiental a la qual aplicar el règim especial d'accés que s'hi preveu.
El cert és que l'ACA no invoca els límits de la LAIA per justificar la seva desestimació total de l'accés sinó que ho fa emparant-se en dos límits establerts per l'LTAIPBG i per la Llei 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LTAIPBGE), i tant la persona reclamant com l'Administració reclamada han tramitat el procediment de sol·licitud d'acord amb l'LTAIPBG.
D'acord amb això, el règim legal aplicable a l'accés a la informació que es reclama seria el règim general d'accés regulat a l'LTAIPBG, sens perjudici que s'avaluarà també si de l'aplicació de la LAIA al cas se n'hagués de derivar un resultat diferent.
L'article 20.3 LTAIPBG estableix que per a aplicar límits al dret d'accés a la informació pública l'Administració ha d'indicar en cada cas els motius que ho justifiquen.
I afegeix que " en la motivació cal explicitar el límit que s'aplica i raonar degudament les causes que en fonamenten l'aplicació ".
La Resolució desestimatòria de l'ACA contra la qual es reclama no compleix amb aquesta exigència legal ja que, simplement, es limita a enumerar, en els fonaments de dret, els límits que considera d'aplicació, sense justificar perquè han de ser aplicats al cas i en quin grau han d'impedir l'accés.
Cal recordar que l'article 20 LTAIPBG, en establir els principis generals d'aplicació de límits a l'accés, estableix amb tota rotunditat en el seu apartat 2 que les limitacions legals al dret d'accés han de ser interpretades sempre restrictivament i en benefici del dret d'accés, que aquests límits només poden ser aplicats d'acord amb llur finalitat i tenint en compte les circumstàncies de cada cas concret.
Igualment, l'article 22.1 LTAIPBG estableix l'obligació de l'Administració d'aplicar els límits de manera proporcional a l'objecte i la finalitat de la protecció i a tenir especialment en compte la concurrència d'un interès públic o privat superior que pugui justificar l'accés a la informació.
Finalment, s'ha de considerar que l'article 25 LTAIPBG estableix l'obligació de facilitar accés parcial, almenys, si resultés aplicable algun dels límits legals i així es justifiqués i motivés adequadament, de manera que l'Administració té l'obligació de ser restrictiva en la consideració de la informació que resulta afectada pel límit, reduint-la a la que és estrictament necessari sostreure de l'accés per a la preservació del bé o interès protegit pel límit, i autoritzant l'accés a la resta de les dades sol·licitades (article 25 LTAIPBG)
D'acord amb això, l'Administració no podia desestimar l'accés sense motivar raonadament en la seva Resolució que la preservació dels béns jurídics protegits pels límits invocats requeria la limitació dràstica de tota la informació sol·licitada, sense que aquesta protecció es pogués garantir permetent un accés parcial a aquella informació que no tingués la consideració de dades personals especialment protegides, o que no posés en perill la investigació o el procediment sancionador.
La mateixa exigència a l'Administració de motivar la desestimació de l'accés, sense major detall, es conté en l'article 10.2.c LAIA
Finalment, cal fer referència a que l'informe emès per l'ACA ratificant la desestimació de l'accés davant la GAIP incorpora un nou element en la justificació de la denegació que no va ser apreciat o valorat en la Resolució de la sol·licitud.
Afirma l'ACA que " la petició rebuda demana una relació de multes o sancions econòmiques de qualsevol mena per qualsevol tipus d'infracció de normativa de tipus ambiental.
Al respecte, cal posar de manifest que es tracta d'una petició imprecisa i d'un abast inconcret, que no te en consideració que l'Agència Catalana de l'Aigua no imposa sancions tipificades a la normativa ambiental, sinó a la normativa en matèria d'aigües continguda al Reial Decret Legislatiu 1/2001, de 20 de juliol, per la qual s'aprova el text refós de la Llei d'Aigües i al Decret Legislatiu 3/2003, de 4 de novembre, pel qual s'aprova el text refós de la legislació en matèria d'aigües de Catalunya.
Tot això, sens perjudici de reiterar els fonaments de dret als que ja vam fer referència a la Resolució de denegació de la sol·licitud d'accés i insistir que les eventuals sancions imposades per l'Agència en cap cas comporten amonestació pública i, per tant, es tracta de dades especialment protegides d'acord amb la normativa abans citada, que requeriria el consentiment exprés de l'interessat, supòsit impossible atès el caràcter genèric de la petició ".
Considera, doncs, l'ACA i ho manifesta en aquesta fase de tramitació de la reclamació, que la petició inicial era inconcreta o massa genèrica, i ho fonamenta en el fet que es demanen infraccions de la normativa mediambiental i no pas de la normativa d'aigües.
En relació amb aquesta consideració cal fer les consideracions següents:
En primer lloc, cal recordar que la sol·licitud inicial s'expressa en els termes "infraccions de normativa de tipus ambiental", no concretament de la LAIA, i sembla clar que la normativa relacionada amb l'aigua seria d'aquest tipus o àmbit.
L'objecció que fa l'ACA en el sentit que la seva actuació sancionadora no s'empara en la normativa ambiental (és de suposar que referint-se a la LAIA) sinó en la legislació en matèria d'aigües no es pot atendre, considerant que el Decret Legislatiu 3/2003, de 4 de novembre, pel qual s'aprova el text refós de la legislació en matèria d'aigües de Catalunya, tipifica en el seu article 57 les infraccions per acció i omissió en relació amb el sistema de sanejament de l'aigua que poden ser sancionades per l'ACA, i es constata que fan referència a abocaments que poden afectar l'element aigua, eventuals incompliments del règim d'autorització o actuacions que puguin contaminar-la, amb el perill que se'n podria derivar per a la salut; aquestes infraccions estan relacionades directament amb allò que l'article 2.3.a), c) i f) LAIA defineix com a informació mediambiental.
Per tant, aquestes infraccions s'han de considerar dins de la formulació de la sol·licitud ja que són infraccions de normativa de tipus mediambiental, amb independència dels dubtes que planteja que la informació concreta que es demana, no ja sobre les infraccions i el seu impacte mediambiental sinó sobre els indicadors de resultat de l'activitat sancionadora de l'Administració, sigui pròpiament informació mediambiental a la que calgui aplicar el règim especial d'accés regulat a la LAIA, o informació pública l'accés a la qual s'hagi de regir pel règim general de l'LTAIPBG.
En segon lloc, s'ha de tenir en compte que la persona reclamant no ha adreçat directament la seva sol·licitud a l'ACA, sinó que és el mateix departament de Territori i Sostenibilitat el que ha considerat que l'atenció de la sol·licitud requeria la resposta de l'ACA en la mesura en què considerava que l'activitat sancionadora de l'ACA s'incloïa en la formulació de la sol·licitud.
Efectivament, el formulari electrònic habilitat per la Generalitat per a les sol·licituds d'accés a informació pública no permet als sol·licitants identificar l'òrgan al qual adrecen les peticions -malgrat que l'article 27.3 LTAIPBG ho requeriria- sinó només seleccionar l'àmbit material (tema i subtemes) a què fa referència la informació que sol·liciten; així, la persona reclamant va fer constar en la sol·licitud Medi ambient com a tema, i gestió ambiental i control d'activitats com a subtemes, i van ser els propis gestors de la Generalitat els que van assignar a l'ACA la resolució de la sol·licitud quant a les sancions que aquesta agència havia imposat per infracció de la normativa d'aigües en considerar-ho inclòs en l'objecte de la sol·licitud.
Per tant, l'ACA no pot ara atacar per inconcreta o massa genèrica una sol·licitud que fa referència a sancions per infraccions de normativa de tipus mediambiental quan, de fet, ha estat la mateixa Generalitat, i no pas la reclamant, qui ha considerat raonablement que la sol·licitud abastava les sancions per infracció de la normativa d'aigües.
Finalment, però no menys important, és la consideració que s'ha de fer del moment en què es formula aquesta objecció d'inconcreció per part de l'ACA, no pas en el moment de rebre la sol·licitud, com pertocaria, sinó després de Resoldre'n la desestimació total.
Certament, l'article 28 LTAIPBG preveu que l'Administració pugui, davant de sol·licituds d'informació imprecises o massa genèriques, requerir que la persona sol·licitant que concreti la petició dins d'un termini que no pot ser inferior a deu dies i que suspèn el termini de resolució, i en aquests casos la manca de concreció requerida dins del termini comportaria l'arxiu de la sol·licitud per desistiment.
Igualment, l'article 10.2.a de la LAIA imposa a l'Administració l'obligació de demanar al sol·licitant concreció de la sol·licitud d'informació abans d'expirar el termini de resolució per al cas que la consideri massa genèrica, i d'assistir-lo en la tasca de concreció, si cal.
Però l'ACA no ha demanat aquesta concreció a la persona reclamant abans de resoldre-la i, per tant, no pot ara al·legar-ho per justificar la seva desestimació.
D'acord amb els arguments exposats, no es pot considerar que la sol·licitud que ara es reclama pugui ser desestimada o arxivada per inconcreta o massa genèrica, tal i com apunta l'informe de l'ACA.
Atès que en el mateix informe l'ACA ratifica la desestimació invocant els límits relacionats amb la investigació o sanció d'infraccions i l'especial protecció de dades personals relatives a la comissió d'infraccions administratives, en els FJ següents s'analitzarà i ponderarà l'aplicació al cas de cadascun d'aquests límits.
Com s'ha dit en el FJ anterior, la Resolució desestimatòria invoca l'aplicació al cas de límit regulat a l'article 21.1.b LTAIPBG, que estableix que el dret d'accés a la informació pública pot ser denegat si el coneixement o la divulgació de la informació comporta un perjudici per a la investigació o la sanció de les infraccions penals, administratives o disciplinàries.
Fora d'aquesta mera referència al límit inclosa en el fonament de dret 1 de la Resolució de l'ACA, no es justifica en quina mesura l'accés la informació reclamada perjudicaria el bé o interès general protegit per aquest límit, que és l'èxit de les investigacions i els procediment sancionadors de les administracions.
Cal tenir en compte que la sol·licitud d'accés no demana conèixer, per exemple, quan i on es s'han fet o es preveu fer controls o inspeccions, cosa que sí podria posar en perill el bé protegit pel límit, sinó que es demana el nom de l'empresa sancionada, el tipus de sanció o multa, la data de la sanció i el seu import i el motiu de la sanció.
Prova de que l'accés a aquesta informació i fins i tot la seva eventual difusió no comprometria l'actuació investigadora o sancionadora de l'Administració és que ni l'Agència de Residus de Catalunya ni la Secretaria de Medi Ambient han considerat necessari o justificat, davant la mateixa sol·licitud d'accés, aplicar-hi cap límit a l'accés i l'han estimada plenament.
Sense aquesta justificació, i a la vista de l'exposat, la GAIP considera que no és d'aplicació a l'accés que es reclama, com pretén l'ACA, la limitació imposada per l'article 21.1.b) LTAIPBG.
Invoca també la Resolució desestimatòria de l'ACA el límit previst per l'article 14 de la LTAIPBGE relatiu a la prevenció, la investigació i la sanció dels il·lícits penals, administratius o disciplinaris.
En relació amb això cal dir, d'entrada, que aquest no és un límit recollit pel legislador català, que legítimament ha volgut millorar la normativa bàsica estatal aixecant el sostre de la informació pública que els ciutadans poden obtenir de les Administracions públiques catalanes obligades per l'LTAIPBG i restringint les causes per les quals aquestes administracions poden limitar o inadmetre les sol·licituds d'accés.
Per tant, aquest límit de la LTAIPBGE no és d'aplicació directa al cas, sens perjudici de que, fins i to si ho fos, caldria donar per reproduïdes aquí les consideracions fetes en els paràgrafs anteriors quant a la necessitat que l'ACA hagués justificat en quin mesura l'accés que es reclama comprometria efectivament la prevenció d'il·lícits en matèria d'aigües.
Invoca l'ACA com a fonament de dret de la desestimació l'exclusió de l'accés establerta com a regla general per l'article 23 LTAIPBG en relació amb les dades personals relatives a la comissió d'infraccions administratives que no comportin l'amonestació pública si no s'aporta consentiment escrit dels afectats.
En el mateix sentit, invoca l'article 15 LTAIPBGE que exclouria l'accés a les dades especialment protegides a què es refereix l'article 7.2 de la Llei 16/1999, de 13 de desembre, de protecció de dades de caràcter personal (LOPD), relatives a la comissió d'infraccions penals o administratives.
Aquest límit també està recollit en l'article 13.2.f LAIA, que fa referència a la confidencialitat de les dades personals, tal com es regulen a la LOPD.
Cal desestimar de pla l'aplicació que fa l'ACA del límit relatiu a l'especial protecció de dades personals relatives a la comissió d'infraccions penals o administratives, ja que només es aplicable en cas que les dades es refereixin a persones físiques, i no són l'objecte de la sol·licitud.
Efectivament, el règim legal de protecció de dades personals es circumscriu a les dades de persones físiques, i no pas jurídiques, tal i com es desprèn de l'article 1 LOPD, que fa referència en determinar el seu objecte als drets de les persones físiques, i de la pròpia definició que fa l'article 3 LOPD del que són dades personals com a "qualsevol informació referida a persones físiques, identificades o identificables".
En el mateix sentit s'expressa l'article 2.2 del Reglament de desenvolupament de la LOPD, aprovat pel Reial Decret 1720/2007, de 21 de desembre.
Per tant, tenint en compte que la sol·licitud demana accedir al nom de les empreses, és a dir, de persones jurídiques, no s'hi por aplicar la limitació derivada de la protecció de dades personals que es recull en la LOPD, en la LAIA ni els articles 23 LTAIPBG i 15 LTAIPBGE.
Tot això sens perjudici que, fins i tot si fossin objecte de la sol·licitud les dades identificatives de les persones físiques sancionades com a infractores, l'ACA tenia l'obligació d'aplicar la restricció de l'accés només en relació amb la part de la informació que podia suposar un perjudici per a la finalitat d'aquest límit, anonimitzant el nom de la persona física infractora, i permetent l'accés a la resta de dades demanades (import, data, tipus de sacio i motiu).
Ja s'ha vist que no són d'aplicació al cas els límits a l'accés invocats per l'ACA, i aquesta Comissió no aprecia que hi pugui concorre cap altre els límits establerts a l'LTAIPBG ni tan sols a la LAIA, considerant que la identitat de les empreses sancionades per infraccions de la normativa d'aigües no es pot considerar informació comercial o industrial de caràcter comercial, protegida per l'article 13.2.d LAIA i que tampoc es tracta de la protecció d'interessos d'un tercer que hagi facilitat voluntàriament la informació sol·licitada sense estar-hi obligat, prevista a l'article 13.2.g LAIA, sinó de l'aplicació coercitiva d'un procediment sancionador.
Tampoc es pot aplicar per limitar l'accés el límit relatiu a la confidencialitat del procediment previst pels articles 13.2.a LAIA i 21.1.c LTAIPBG, perquè requereix que aquesta confidencialitat estigui prevista per una norma amb rang de llei, i en tot cas té per finalitat preservar la prossecució del procediment sense interferències, i el que es sol·licita en aquest cas fa referència a procediments ja tancats.
Per tant, no són d'aplicació al cas els límits legalment establerts, ni s'aprecia que hi puguin haver drets o interessos privats que s'hi oposin, més enllà de l'interès que puguin tenir les empreses sancionades en què no es faci púbica la infracció.
D'acord amb l'exposat, s'estima el dret de la persona reclamant a accedir a la informació sol·licitada,
Les persones interessades poden comunicar a la GAIP les incidències que es produeixin en l'execució dels acords de mediació i de les Resolucions per a que la GAIP en requereixi el compliment, d'acord amb l'article 49 RGAIP.
Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 22 de setembre de 2017, resol per unanimitat:
Barcelona, 22 de setembre de 2017
Els terminis donats en aquesta Resolució per lliurar la informació s'han de comptar en dies hàbils (descomptant festius i dissabtes) i comencen a partir de l'endemà de la recepció de la seva notificació per part de l'Administració reclamada.