Resolució 17/2017, de 23 de gener
Informació sobre les felicitacions públiques atorgades al personal de la Unitat Central del Laboratori Biològic de la Divisió de Policia Científica de la Policia de la Generalitat – Mossos d'Esquadra entre els anys 2010-2016.
Perquè es pugui emprar un límit a fi d'impedir totalment o parcial l'accés a una determinada informació pública cal justificar el perjudici concret i efectiu que aquest accés comporta per al dret o interès protegit pel límit en qüestió (test del dany o perjudici).
La persona reclamant, com a membre del CME, candidata a obtenir les esmentades felicitacions públiques i potencial perjudicada quan concorri a processos de provisió de llocs en concurrència amb altres candidats que hagin obtingut les dites felicitacions indegudament, ha de poder conèixer els criteris concrets emprats en el seu atorgament i disposar dels elements que permetin detectar eventuals irregularitats en la seva concessió.
En el cas que la DGP acrediti fefaentment que el lliurament de la informació sol·licitada a la persona reclamant pot suposar efectivament un perjudici per a la seguretat pública, la investigació o la sanció de les infraccions penals, administratives o disciplinàries o per a la seguretat de les persones concretes a les quals s'han concedit les felicitacions, caldrà ometre els aspectes de la informació únicament en la part que resulti imprescindible per evitar aquell perjudici.
En principi, la informació obtinguda en exercici del dret d'accés pot ser difosa lliurement, llevat que l'accés pugui ocasionar un perjudici a algun dels drets i interessos enumerats en els articles 21 i sq.
LTAIPBG i s'hagi concedit l'accés després d'un judici ponderatiu en què s'hagin tingut especialment en compte les circumstàncies subjectives de qui sol·liciti l'accés, la finalitat pretesa o les garanties de reserva que s'ofereixin.
En tot cas, res no impedeix que la persona reclamant pugui emprar la informació obtinguda per a les finalitats legítimes que motiven la sol·licitud, com la defensa dels seus drets com a empleat públic o la denúncia de les irregularitats que s'hagin pogut produir en l'atorgament de felicitacions.
Investigació o sanció de les infraccions penals, administratives o disciplinàries.
Secret o confidencialitat en els procediments tramitats per l'Administració.
Difusió de la informació obtinguda.
i) Quin és el càrrec i TIP del responsable d'assignar la distribució de tasques dins l'escamot i la seva categoria professional.
ii) El TIP del personal que conformava l'escamot de tardes (fent torn de tardes), la seva categoria professional i el rol desenvolupat dins del laboratori en aquells moments.
iii) Si van existir diferències en aquesta assignació de tasques al personal de l'escamot i, de ser així, quin va ser el criteri".
A la sol·licitud la persona reclamant manifesta que vol obtenir aquesta informació, a l'empara de la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LTAIPBG), per tal de "dotar-me de seguretat jurídica en la meva relació laboral amb l'Administració i assegurar-me que no es produeix un fet discriminatori que em resulti lesiu a l'empara dels articles 28 i 103 de la Constitució Espanyola", perquè "he sabut que s'ha felicitat públicament al personal del meu escamot que estava fent torn de tardes per la seva actuació professional arran de l'accident de l'aeronau de la companyia Germanwings", "les felicitacions tenen repercussió sobre els mèrits en els processos de provisió i selecció" i "no tinc clar quin és el criteri amb què s'estan donant les felicitacions públiques al personal de la Unitat Central del Laboratori Biològic".
A l'informe jurídic, la DGP indica el marc regulador de l'atorgament de felicitacions públiques als membres del CME i es mostra favorable a lliurar només una part de la informació sol·licitada, concretament la següent:
L'informe fonamenta aquest accés merament parcial en una invocació genèrica dels límits de la seguretat pública, de la investigació o la sanció de les infraccions penals, administratives o disciplinàries, del secret o la confidencialitat en els procediments tramitats per l'Administració i de la intimitat i els altres drets privats legítims (lletres a, b, c i f de l'article 21.1 LTAIPBG), així com en la protecció de la seguretat de les terceres persones afectades per la sol·licitud d'accés (article 24.2.d LTAIPBG).
Afirma també que "la informació relativa a l'organització d'un servei policial i, concretament, part de la informació que es peticiona en aquesta [sol·licitud] és informació de caràcter sensible, la divulgació de la qual és contraproduent per raons de seguretat i d'eficàcia administrativa", i que "pel que fa al TIP de les terceres persones afectades [...], s'ha d'assenyalar que aquest any altres membres del CME adscrits a la UCLB han rebut felicitacions per la seva participació en casos recents en què la presumpta persona agressora pot estar pendent d'identificació o en busca i captura.
Motius pels quals és del tot desaconsellable incorporar la identificació d'aquests membres del CME i la seva participació en la resolució d'un determinat cas al flux d'informació pública.
Sobretot tenint en compte que, com s'ha dit anteriorment, la informació peticionada és fàcilment accessible pel sol·licitant, de manera informal, en el seu entorn laboral".
Finalment, considera que, "en cas que la GAIP dictamini que cal lliurar al sol·licitant tota la informació peticionada, és aconsellable establir restriccions per tal que la informació es lliuri exclusivament a la persona sol·licitant, atesa la seva condició de membre del CME que presta serveis a la UCLB i tot indicant que no és permesa la seva divulgació o reutilització".
La GAIP tramet aquest escrit d'al·legacions a l'APDCAT el dia 7 de desembre de 2016.
"La normativa de protecció de dades no impedeix, amb caràcter general, l'accés per part d'un membre de la Unitat Central del Laboratori Biològic del CME, a la informació sobre els números d'identificació (TIP), i la categoria professional del personal adscrit a aquesta Unitat que ha estat recompensat amb felicitacions públiques entre el anys 2010 i 2016, la data de concessió, i l'actuació que ha motivat la dita felicitació.
Tot això, sense perjudici que hi hagi supòsits concrets en què, per les circumstàncies del cas, pugui ser aconsellable limitar l'accés als elements d'identificació professional o a les actuacions concretes en què han intervingut les persones beneficiàries per raons de seguretat personal, d'acord amb l'article 24.2 de l'LTC i sens perjudici que es pugui apreciar la concurrència d'altres límits establerts en la Llei de transparència.
En canvi no es considera justificat per assolir la finalitat de transparència que persegueix l'accés, facilitar les dades relacionades amb el personal adscrit a la mateixa Unitat que no hagi rebut felicitacions públiques.
La normativa de protecció de dades tampoc impedeix l'accés al número de TIP, càrrec, categoria professional del responsable d'assignar les tasques al personal que va intervenir en l'escamot de tardes que va participar en el cas Germanwings.
En canvi, no es considera justificat per assolir la finalitat de transparència que persegueix l'accés, facilitar les dades dels personal que hi va treballar en el cas esmentat".
La sol·licitud que té per objecte aquesta reclamació és presentada per un membre de l'escala de suport del Cos de Mossos d'Esquadra (CME) que exerceix com a facultatiu biòleg a la Unitat Central del Laboratori Biològic (UCLB) de la Divisió de Policia Científica (DPC) de la Policia de la Generalitat – Mossos d'Esquadra, i que vol obtenir informació sobre les felicitacions públiques concedides als seus companys d'unitat des què en forma part, l'any 2010, atès que no n'ha rebut cap i dubta dels criteris emprats en el seu atorgament, sobretot arrel de les concedides als membres del seu escamot per llur actuació en la identificació de les víctimes de l'accident aeri de la companyia Germanwings de 24 de març de 2015.
El fet que es concedissin felicitacions públiques de forma irregular a altres companys el perjudicaria en els processos de provisió de llocs de treball en què participa, perquè les felicitacions constitueixen un mèrit que rep una puntuació específica.
Les felicitacions públiques són un dels tipus de recompenses que poden rebre els membres del CME per la realització d'actuacions meritòries en l'exercici de llurs funcions.
Segons els articles 5 i sq. del Decret 184/1995, de 13 de juny, de regulació dels uniformes reglamentaris, els distintius, les distincions, les salutacions i la identificació del cos de la policia de la Generalitat-mossos d'esquadra, els membres del CME poden ser recompensats amb tres tipus diferents de condecoracions al mèrit policial (les medalles d'or, d'argent i de bronze) i, quan no concorrin els requisits establerts per a l'atorgament d'aquestes condecoracions, mitjançant felicitacions.
Segons l'article 10 d'aquest decret, les felicitacions poden ser públiques, privades, individuals o col·lectives, i s'han de fer constar a l'expedient personal dels afectats.
La Instrucció 17/2014, d'1 de desembre de 2014, del director General de la Policia, per la qual es regula la tramitació i la concessió dels diferents tipus de felicitacions públiques i condecoracions, concreta els criteris i el procediment de concessió dels diferents tipus de felicitacions públiques, individuals (que poden ser de tipus A o B) o col·lectives.
Aquests preceptes es dicten en desplegament de l'article 65 de la Llei 10/1994, d'11 de juliol, de la policia de la Generalitat - Mossos d'Esquadra (LME), segons el qual "1.
Els membres del Cos de Mossos d'Esquadra poden ésser distingits o recompensats si s'aprecia alguna de les circumstàncies o algun dels supòsits que siguin determinats per reglament.
Totes les distincions i les recompenses atorgades han de constar en l'expedient personal del funcionari i s'han de valorar com a mèrit en els concursos de provisió de llocs de treball.
També es poden tenir en compte en els processos de provisió per lliure designació i en els ascensos".
Consta, p. ex., que al concurs general per a la provisió de llocs de treball de l'escala de suport de la categoria de facultatiu/iva del CME convocat per Resolució INT/1641/2016, de 29 de juny de 2016 (DOGC núm. 7155, de 5 de juliol de 2016), al qual s'ha presentat la persona reclamant (antecedent 9), les felicitacions públiques es valoren amb 0,5 i 0,25 punts cadascuna (amb un màxim de 2 punts), en funció de si són individuals o col·lectives (base 6.1.7).
A l'informe emès durant la tramitació d'aquesta reclamació (antecedent 6), la DGP accepta facilitar una part de la informació sol·licitada per la persona reclamant (antecedent 2), de manera que la controvèrsia subsistent, sobre la qual s'ha de pronunciar aquesta Comissió, es refereix només a les informacions següents:
La DGP, a l'informe emès durant la tramitació de la reclamació, fonamenta el lliurament parcial de la informació sol·licitada, d'una banda, en els límits de la seguretat pública, de la investigació o la sanció de les infraccions penals, administratives o disciplinàries, i del secret o la confidencialitat en els procediments tramitats per l'Administració (lletres a, b i c de l'article 21.1 LTAIPBG).
Es tracta, tanmateix, d'una invocació genèrica, que no es troba degudament motivada, amb el grau de concreció que exigeixen els articles 20.3 i 34.4 LTAIPBG.
Segons el primer d'aquests preceptes, "per a aplicar límits al dret d'accés a la informació pública, l'Administració no disposa de potestat discrecional i ha d'indicar en cada cas els motius que ho justifiquen.
Com aquesta Comissió ha assenyalat, entre d'altres, a la Resolució de 17 de desembre de 2015, sobre la Reclamació 15/2015 (FJ 2), perquè es pugui emprar un límit a fi d'impedir totalment o parcial l'accés a una determinada informació pública cal justificar el perjudici concret i efectiu que aquest accés comporta per al dret o interès protegit pel límit en qüestió (test del dany o perjudici, exigit per l'incís inicial de l'article 21.1 LTAIPBG).
I no resulta en absolut evident que l'accés per part d'un membre del CME a informació sobre les felicitacions públiques concedides als seus companys d'unitat i sobre els criteris de distribució de tasques entre ells amb motiu de la identificació de les víctimes d'un accident aeri produït més d'un any abans hagi de suposar necessàriament un perjudici per als interessos públics protegits per les lletres a, b i c de l'article 21.1 LTAIPBG.
És fa difícil imaginar que l'accés a aquestes informacions per part d'un membre en actiu del CME, obligat professionalment a evitar riscos per a la seguretat pública i a participar en la investigació i la sanció d'infraccions penals i administratives, pugui representar un perill per a aquests interessos públics.
D'altra banda, cap norma amb rang de llei declara el secret o la confidencialitat del procediment d'atorgament de les felicitacions; de fet, es lliuren en un acte públic, com afirma la persona reclamant i es desprèn del punt 6.1 de la Instrucció 17/2014, abans citada, que les regula.
La pròpia DGP sembla admetre la feblesa dels límits invocats quan es mostra favorable, a la conclusió del seu informe, a facilitar el número d'identificació professional de les persones felicitades, la data i, fins i tot, el motiu de la felicitació (l'actuació meritòria que la justifica), que és l'aspecte que podria resultar més comprometedor des del punt de vista d'aquells límits.
En el cas, tanmateix, que el lliurament de la informació sol·licitada pugui suposar efectivament un perjudici per a la seguretat pública o la investigació o la sanció de les infraccions penals, administratives o disciplinàries (si, p. ex., implica revelar operacions policials que es troben en curs i que són confidencials per als propis membres de la unitat), caldrà ometre els aspectes de la informació únicament en la part que resulti imprescindible per evitar aquell perjudici (p. ex., ometent determinats detalls en la descripció de l'actuació meritòria que hagi pogut donar lloc a la felicitació).
L'altre límit invocat per la DGP per denegar l'accés a part de la informació sol·licitada és el perjudici per a "la intimitat i els altres drets privats legítims" (article 21.1.f LTAIPBG) i per a la "seguretat de les persones" (article 24.2.d LTAIPBG).
Tot i que no s'afirmi amb la claredat deguda, s'al·lega, així, el límit de la protecció de les dades personals, fent especial èmfasi en el criteri de ponderació (favorable a la protecció de les dades personals) de l'afectació de la seguretat de les persones concernides previst a l'apartat 2.d de l'article 24 LTAIPBG.
És procedent entrar a valorar la incidència que pugui tenir l'esmentat límit perquè, malgrat que no es demanin els noms i cognoms de les persones felicitades, sí se sol·licita llur número de TIP, que és una dada personal, en referir-se a una concreta persona física, per bé que menys exposada que el nom o el propi DNI.
En demanar-se l'accés a dades personals que no són ni especialment protegides (no se sol·licita cap de les dades esmentades a l'article 23 LTAIPBG), ni merament identificatives (article 24.1 LTAIPBG), cal sotmetre'l al judici ponderatiu previst a l'article 24.2 LTAIPBG, segons el qual "si es tracta d'altra informació que conté dades personals no incloses a l'article 23, es pot donar accés a la informació, amb la prèvia ponderació raonada de l'interès públic en la divulgació i els drets de les persones afectades".
Aquesta Comissió coincideix amb el judici ponderatiu fet per l'APDCAT en el seu informe (antecedent 10) i considera que, en aquest cas, ha de prevaler el dret d'accés de la persona reclamant sobre el dret a la protecció de dades de les persones que han rebut les felicitacions públiques i del responsable de la distribució de tasques relatives a la identificació de les víctimes de l'accident aeri esmentat.
La persona reclamant, com a membre del CME, candidata a obtenir les esmentades felicitacions públiques i potencial perjudicada quan concorri a processos de provisió de llocs en concurrència amb altres candidats que hagin obtingut les dites felicitacions indegudament, ha de poder conèixer els criteris concrets emprats en el seu atorgament i disposar dels elements que permetin detectar eventuals irregularitats en la seva concessió, elements entre els quals es troben el coneixement de les actuacions meritòries concretes que han motivat l'atorgament i si les persones felicitades tenien o no la qualificació d'analistes.
I, com assenyala l'APDCAT al seu informe, "precisament la transparència té més raó de ser en aquells àmbits on l'Administració actua amb un major marge de discrecionalitat" (FJ V).
D'altra banda, l'accés per part de la persona reclamant a les dades personals dels companys (degudament) felicitats comporta un perjudici per a aquests molt relatiu.
En primer lloc, perquè les felicitacions, com el seu nom indica, són públiques i se'n fa lliurament en un acte públic, com s'ha dit, de manera que ja són conegudes per tercers, almenys pels membres del CME.
En segon lloc, perquè les felicitacions, quan són degudament atorgades, palesen i premien "actuacions meritòries" (article 10.1 del Decret 184/1995) realitzades en exercici de les funcions policials, i no pas actuacions pròpies de l'esfera privada o que menyscabin la reputació dels seus beneficiaris.
El resultat d'aquest judici ponderatiu només variarà en el cas que la DGP acrediti fefaentment (cosa que no ha fet fins ara) que el lliurament de la informació sol·licitada a la persona reclamant pot suposar efectivament un perjudici per a la seguretat de les persones concretes a les quals s'han concedit les felicitacions (article 24.2.d LTAIPBG).
En aquest cas, com s'ha dit al final del fonament jurídic anterior, caldrà ometre els aspectes de la informació únicament en la part que resulti imprescindible per evitar aquell perjudici (p. ex., ometent, no el número de TIP de la persona felicitada, sinó determinats detalls en la descripció de l'actuació meritòria que hagi pogut donar lloc a la felicitació).
Cal fer notar, en tot cas, que cap de les persones afectades ha al·legat aquest risc específic per a la seva seguretat.
Com s'ha assenyalat als antecedents (antecedent 6), les úniques sis persones que s'han oposat al lliurament de la informació (del total de vint-i-sis que consten a l'expedient tramès per la DGP) es limiten a invocar de manera genèrica l'article 24 LTAIPBG, sense esmentar el criteri concret de ponderació de l'apartat 2.d d'aquest precepte ni aportar elements específics que permetin considerar-lo aplicable.
Aquesta Comissió coincideix també amb l'APDCAT quan aquesta considera que no resulta necessari, per tal d'assolir la finalitat de l'accés, obtenir la informació demanada sobre les persones de la unitat que no han obtingut felicitacions (seria suficient amb informar sobre el nombre de persones que no les han rebudes), la data d'incorporació al laboratori del personal felicitat (atès que l'experiència no és un criteri que es tingui en compte en l'atorgament de felicitacions d'acord amb les normes que les regulen) i el TIP del personal que conformava l'escamot de tardes, la seva categoria professional i el rol desenvolupat dins del laboratori en el moment de l'accident aeri (les úniques dades que interessarien, les del personal felicitat, ja es lliurarien en resposta als apartats precedents de la sol·licitud).
En tots aquests casos, no concorren els elements favorables a l'accés abans esmentats, de manera que ha de prevaler el dret a la protecció de dades de les persones afectades.
A la mateixa conclusió s'ha d'arribar en relació amb les dades de terceres persones físiques que, eventualment, puguin aparèixer en la informació demanada, i que la persona reclamant no ha sol·licitat (com les dades de persones físiques afavorides o perjudicades per l'actuació policial meritòria que ha donat lloc a la felicitació), com també assenyala l'APDCAT al seu informe.
La resta de dades demanades a la sol·licitud d'accés no són dades personals i, per tant, en no veure's afectades pel límit de l'article 24 LTAIPBG ni per cap dels altres límits de l'article 21 LTAIPBG, han de ser facilitades a la persona reclamant.
El darrer motiu de discrepància entre la persona reclamant i la DGP té a veure amb l'ús que aquella ha de poder fer de la informació obtinguda arrel d'aquesta reclamació.
Al seu informe (antecedent 6), la DGP conclou expressament que, "en cas que la GAIP dictamini que cal lliurar al sol·licitant tota la informació peticionada, és aconsellable establir restriccions per tal que la informació es lliuri exclusivament a la persona sol·licitant, atesa la seva condició de membre del CME que presta serveis a la UCLB i tot indicant que no és permesa la seva divulgació o reutilització".
Al seu torn, la persona reclamant s'oposa expressament a aquesta conclusió (antecedent 9) i considera que, d'acord amb els articles 16 i 17 LTAIPBG, ha de poder utilitzar la informació obtinguda per a qualsevol objectiu lícit, com, p. ex., defensar en seu judicial els seus drets com a empleat públic o denunciar les irregularitats que s'hagin pogut produir.
Sí es mostra d'acord, en canvi, amb el fet que la informació només se li lliuri a ella, com a membre del CME que presta serveis a la UCLB.
En principi, la informació obtinguda en exercici del dret d'accés pot ser difosa lliurement.
Això no es desprèn tant dels articles 16 i 17 LTAIPBG, que són aplicables a la informació obtinguda dels portals on es penja la informació que s'ha de fer pública en virtut de les obligacions de publicitat activa (ambdós preceptes no s'ubiquen al Títol III LTAIPBG, sobre el dret d'accés, sinó al seu Títol II LTAIPBG, sobre la publicitat activa), sinó del propi fet que, d'acord amb l'article 18 LTAIPBG, no calgui acreditar ja cap interès legítim ni indicar cap motivació específica per tal d'exercir el dret d'accés.
Si qualsevol persona pot formular una determinada sol·licitud d'accés i obtenir la informació demanada, és clar que això significa que, un cop obtinguda, la pot difondre amb total llibertat.
Aquesta és precisament una de les finalitats últimes de la nova regulació del dret d'accés, com a dret estretament connectat amb la llibertat d'informació de l'article 20 de la Constitució espanyola.
Però hi ha algunes excepcions destacades, relacionades amb els límits que poden concórrer en accedir-hi.
Quan l'accés a la informació pugui ocasionar un perjudici a algun dels drets i interessos enumerats en els articles 21 i sq.
LTAIPBG, i es concedeixi l'accés després d'un judici ponderatiu en què s'hagin tingut especialment en compte les circumstàncies subjectives de qui sol·liciti l'accés, la finalitat pretesa o les garanties de reserva que s'ofereixin (v. p. ex. els articles 22.1 –interès privat superior– i 24.2.b LTAIPBG, o el dret reforçat d'accés dels regidors –article 164 del Decret legislatiu 2/2003, de 28 d'abril, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya–), sembla clar que la persona no pot difondre lliurement la informació obtinguda.
En particular, quan a través del dret d'accés s'accedeixi a dades personals, resulta d'aplicació al tractament d'aquestes dades per part de qui les obtingui la normativa de protecció de dades personals, tal com disposa l'article 15.5 de la Llei bàsica estatal 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern i recorda l'APDCAT en el seu informe.
I segons el principi de qualitat de les dades de l'article 4 de la Llei orgànica 15/1999, de 13 de desembre, de protecció de dades de caràcter personal, no és permès utilitzar les dades obtingudes per a finalitats incompatibles amb aquelles per a les quals s'han recollit.
Tot això, sumat a l'obligació de secret professional a què queda sotmesa la persona reclamant en la seva condició de membre del CME (article 11.1.Sisè LME), impedeix que pugui difondre lliurement tota la informació obtinguda en exercici de la sol·licitud que té per objecte aquesta reclamació.
Però no impedeix que la pugui emprar per a les finalitats legítimes que motiven la sol·licitud, com serien, en els exemples que aporta la pròpia persona reclamant, la de "defensar en seu judicial els meus drets com a empleat públic o acreditar qualsevol presumpta irregularitat davant la pròpia Administració o també en seu judicial".
Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 23 de gener de 2017, resol per unanimitat: