I. Se sotmet al dictamen d'aquesta Comissió Jurídica Assessora el Projecte de decret d'aprovació del programa d'adequació de les activitats existents a la Llei 3/1998, de 27 de febrer, d'intervenció integral de l'Administració ambiental (en endavant Llei 3/1998) i de modificació de la normativa en matèria d'ordenació de les explotacions ramaderes.
La motivació d'aquest Projecte, al marge del que es posa de manifest a l'expedient, es troba en el preàmbul de la Llei 4/2004, d'1 de juliol, reguladora del procés d'adequació de les activitats d'incidència ambiental al que estableix la Llei 3/1998.
S'hi posa de manifest que l'aplicació de "la disposició transitòria primera d'aquesta Llei, ha originat tot un conjunt de disfuncions que cal corregir amb urgència".
"Atès [...] que la majoria d'empreses han iniciat el procés adequació a finals de l'any 2003", quan el termini d'adequació finalitzava precisament el 31 de desembre de 2003 (disposició transitòria primera, punt dos, de la Llei 3/1998), la qual cosa ha produït "un desbordament de la capacitat de gestió, tant dels verificadors ambientals i professionals del sector com de les mateixes administracions".
Per aquests motius, continua dient, "la solució de la problemàtica plantejada exigeix un ajornament del termini fixat per a l'adequació de les activitats classificades en l'annex II de la dita Llei" fins al 31 de desembre de 2006 (article 2.b) de la Llei 4/2004).
El mateix preàmbul considera que, ja que l'ajornament del termini d'adequació de les activitats de l'annex II coincidiria amb el termini d'adequació de les activitats de l'annex I de la dita Llei, "és recomanable que el programa esglaonat d'adequació comprengui les activitats classificades en tots dos annexos".
D'altra banda, la memòria del Projecte, en consonància amb el que s'acaba d'exposar, justifica la iniciativa normativa en la necessitat d'adequar al règim de la Llei 3/1998, en un termini com més breu millor, les activitats autoritzades abans de l'entrada en vigor d'aquesta Llei Es troben compreses en els annexos I i II, i encara no disposen d'autorització, ni de llicència ambiental d'acord amb les previsions d'aquesta Llei, per tal de garantir que aquestes activitats -que són les que presenten un major potencial contaminant- es desenvolupin de conformitat amb els requeriments ambientals que els són aplicables, sense causar perjudicis ni al medi ambient, ni a la salut de les persones.
És per això que l'objecte principal del Projecte de disposició és aprovar el Programa d'adequació de les activitats amb incidència ambiental a la Llei 3/1998.
Tot i això, aquesta no es limita a concretar i a aprovar aquest Programa, com es veurà més endavant.
El programa esmentat esdevé l'element d'ordenació racional del procés d'adequació, a fi que es pugui dur a terme de manera esglaonada, per tal d'evitar el desbordament de la capacitat de gestió de les administracions actuants i dels verificadors ambientals.
Amb aquesta finalitat, el Projecte hi dedica els 11 primers articles: objecte, àmbit d'aplicació, competències, procediment d'autorització ambiental, procediment de llicència ambiental, resolució presumpta, unitats tècniques de verificació ambiental, actuació de verificació, document d'avaluació ambiental, informe de verificació i potestat sancionadora.
També hi ha dos annexos, el primer dels quals conté el programa d'adequació, i el segon fa referència a l'acreditació extraordinària d'Unitats Tècniques de Verificació Ambiental (en endavant UTVA).
Ara bé, juntament amb l'objecte principal del Projecte que s'acaba d'assenyalar, aquest també té per finalitat modificar el Decret 220/2001, d'1 d'agost, de gestió de les dejeccions ramaderes, per tal d'harmonitzar les disposicions -aplicables a les activitats agrícoles i ramaderes- amb els sistemes de prevenció i control regulats a la Llei 3/1998.
Aquestes modificacions es troben previstes en la disposició addicional primera i en les tres disposicions transitòries del Projecte.
La competència de la Generalitat de Catalunya
Tal com es posà de manifest al Dictamen 222/99 sobre el Projecte de decret pel qual s'aprova el Reglament bàsic de desplegament de la Llei 3/1998, de 27 de febrer, de la intervenció integral de l'Administració ambiental, "la matèria objecte del Decret s'emmarca essencialment en la que té atribuïda per l'article 10.1.6 de l'Estatut d'autonomia, que es refereix al desplegament legislatiu i a l'execució en matèria de protecció del medi ambient, en el marc de la legislació bàsica de l'Estat i, si escau, en els termes que aquesta estableixi, sens perjudici de la facultat per a establir normes addicionals de protecció".
Amb posterioritat a la Llei 3/1998, l'Estat ha dictat la Llei 16/2002, d'1 de juliol, de prevenció i control integrats de la contaminació, que constitueix normativa bàsica, segons la seva disposició final sisena.
D'altra banda, i tal com també s'assenyalà en el Dictamen 222/1999, seguint amb la concepció expressada per la Llei 3/1998, atès que l'objectiu de la regulació projectada també és la protecció de la salut i la seguretat de les persones, tot i incloure's en el concepte ampli i integral de medi ambient, cal fer referència a les competències en matèria d'abocaments industrials i contaminants (article 11.10 EAC), d'indústria (article 12.1 i 2) i de sanitat (article 17.1) abonen la intervenció de la Generalitat, que haurà de respectar també els límits amb què es configuren aquestes atribucions competencials.
A aquesta relació caldria afegir en el present cas la competència d'agricultura (article 12.1.4).
Així mateix, com s'ha posat de manifest, un dels objectius del projecte és, precisament, la regulació d'uns procediments d'adequació de les activitats dels annexos I i II de la Llei 3/1998 a les previsions d'aquesta.
En aquest sentit, els aspectes de l'organització administrativa, règim jurídic i procediment administratius que es regulin corresponen a la Generalitat, en els termes establerts en els articles 9.3 i 10.1.1 de l'EAC, i s'han d'exercir en consonància amb l'atribució competencial corresponent que l'article 149.1.18 CE efectua a favor de l'Estat.
Igualment, el Govern de la Generalitat, en regular aquesta matèria, haurà de respectar els límits competencials assenyalats i els altres que deriven del bloc de la constitucionalitat, i específicament aquells que tendeixin a garantir l'autonomia dels municipis per al govern i administració dels seus interessos (article 140 CE) i la dels altres ens locals de naturalesa constitucional i estatutària.
Per últim, i pel que fa a la modificació del Decret 220/2001, de gestió de les dejeccions ramaderes, tal com es posà de manifest al Dictamen 371/01, sobre el que era el Projecte d'aquesta disposició, la seva finalitat és la d'incidir en el procediment de prevenció i control de la contaminació i les repercussions en el medi ambient que poden provenir de l'activitat ramadera, fonamentalment de les dejeccions que en resulten.
És per això que la modificació del Decret 220/2001 s'emmarca també dins de la competència de protecció del medi ambient (article 10.1.6 de l'EAC) en el marc de la normativa bàsica estatal.
Habilitació del Govern de la Generalitat
L'habilitació del Govern per aprovar el Projecte de disposició esdevé de la mateixa Llei 4/2004, d'1 de juliol.
En la disposició addicional única habilita el Govern per redactar i aprovar el programa d'adequació que el Projecte de decret regula.
Ara bé, la disposició objecte de dictamen no es limita a aprovar el referit Programa, sinó que també determina els procediments per a l'obtenció de les corresponents autoritzacions i llicències, crea les UTVA i en fixa el règim jurídic.
En aquests darrers supòsits, l'habilitació del Govern deriva de la disposició final tercera de la Llei 3/1998, que faculta el Govern de la Generalitat perquè dicti les disposicions generals necessàries per desplegar i aplicar la referida Llei Cal tenir present que la Llei 4/2004 ha substituït la disposició transitòria primera de la Llei 3/1998.
Tot i amb això, pel que fa al règim de les UTVA, malgrat que la Llei 4/2004, d'1 de juliol, no en faci referència, l'habilitació legal per dur a terme aquesta regulació també es troba en la disposició addicional cinquena de la Llei 3/1998, que habilita el Govern per fixar el règim provisional del sistema d'acreditació de les entitats col·laboradores de l'Administració, mentre no es reguli per llei del Parlament.
Aquesta disposició addicional fou específicament desplegada pel Decret 170/1999, de 29 de juny, pel qual s'aprova el Reglament provisional regulador de les entitats ambientals de control, i amb precedents normatius també a través del Decret 136/1999, de 18 de maig, d'aprovació del Reglament general de desplegament de la Llei 3/1998.
Finalment, el Projecte de disposició també modifica el Decret 220/2001, d'1 d'agost, de gestió de les dejeccions ramaderes.
En aquest cas, com que es tracta d'una modificació d'un decret anterior, correspon també al Govern l'aprovació del Projecte, en allò que afecti aquesta modificació i l'habilitació fóra la mateixa que en el seu dia es féu constar en el dictamen corresponent relatiu al Decret referit.
Aquest Dictamen és preceptiu en virtut d'allò que disposa l'article 3.1.b) i 12 de la Llei reguladora d'aquesta Comissió.
El Dictamen s'emet amb caràcter d'urgència atesa la petició formulada el 28 de febrer de 2005 pel conseller de Medi Ambient i Habitatge, atesa "la necessitat d'adequar, en el termini més breu possible, al règim de la Llei 3/1998, de 27 de febrer, de la intervenció integral de l'Administració ambiental, les activitats dels annexos I i II de la Llei esmentada que no disposin d'autorització ni de llicència ambiental, per tal de garantir que aquestes activitats, que són aquelles que presenten un major potencial contaminant, es desenvolupen de conformitat amb els requeriments ambientals que els són aplicables, sense causar perjudicis ni al medi ambient ni a la salut de les persones".
Tot i l'esforç argumental, es fa difícil compatibilitzar la referida urgència amb la necessitat d'adequar les activitats al règim de la Llei 3/1998, quan aquesta Llei ha estat modificada fins a quatre vegades (lleis 1/999, 4/2000, 13/2001, i 4/2004) per tal de posposar, o bé la seva entrada en vigor (Llei 1/1999), o bé els terminis de diferents procediments transitoris d'adequació a aquesta (lleis 4/2000, 13/2001, i 4/2004).
Malgrat això, cal fer referència al fet que la Llei 4/2004, d'1 de juliol, que entrà en vigor el 6 de juliol de 2004, atorgava un termini de tres mesos per aprovar el programa d'adequació, termini que finalitzà l'octubre de 2004, per la qual cosa es considera que la instrucció del Projecte de decret, s'hauria hagut de tramitar i aprovar de conformitat amb aquell termini Aquesta Comissió Jurídica Assessora ha de palesar, un cop més, la necessitat de restringir les sol·licituds urgents a aquells casos en què realment es doni tal circumstància, per tal que aquest òrgan pugui exercir la seva funció institucional amb les condicions de rigor i de reflexió que li són pròpies.
Cal subratllar també que l'exercici institucional de la funció consultiva, com a garantia preventiva de la legalitat de l'actuació del Govern, no s'adiu, per norma general, amb la urgència, i menys en els casos d'especial complexitat com el que ens ocupa (dictàmens 117/03 i 88/05).
En definitiva, aquestes urgències extremes afecten negativament la garantia de qualitat de les normes, com també s'ha recordat en d'altres ocasions (Dictamen 1007/99) i així ho sotmet a la consideració de l'autoritat consultant.
Pel que fa al procediment que s'ha seguit per a l'elaboració del Projecte i la documentació incorporada a l'expedient tramès s'ajusten a allò que prescriuen els articles 63 i següents de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya.
Així, hi consta una memòria justificativa, un estudi econòmic, el qual compleix abastament la seva finalitat, una taula de vigències, una llista de disposicions afectades, i els informes d'unitats administratives de diversos departaments de l'Administració de la Generalitat i el de l'Institut Català de la Dona, que proposà incloure un article 12è que no ha estat recollit en el text objecte de dictamen.
També consultà al Gabinet Jurídic, però no consta en l'expedient que s'hi hagués pronunciat.
Igualment, consta que s'ha sotmès al tràmit preceptiu d'informació pública, en el qual han formulat al·legacions diverses entitats públiques i privades.
L'Administració ha valorat els informes i les al·legacions presentades, que, en algun cas, han estat acceptades i introduïdes al text normatiu.
Malgrat això, aquesta anàlisi s'hauria d'haver realitzat amb el corresponent informe valoratiu subscrit pel responsable de la unitat que impulsa el Projecte de disposició, i no amb la incorporació a l'expedient d'un quadre que sistematitza les al·legacions formulades en relació amb la disposició sobre la qual es formula l'al·legació i el seu resultat valoratiu, sense motivar suficientment la raó de l'admissió o la inadmissió de l'al·legació en qüestió.
D'altra banda, atès que el Projecte sotmès a consulta també modifica determinats articles del Decret 220/2001, d'1 d'agost, de gestió de les dejeccions ramaderes, la proposta es formula de manera conjunta amb el Departament d'Agricultura, Ramaderia i Pesca.
Tanmateix, sobta que en l'expedient administratiu gairebé no es constata la participació d'aquest Departament en l'elaboració d'aquella part del Projecte que l'afecta substancialment.
En efecte, a l'expedient tramès es troba a faltar la materialització d'aquesta participació, que sens dubte hauria hagut d'existir, essent necessari que tots els tràmits duts a terme es materialitzessin en l'expedient, a fi que aquesta Comissió Jurídica Assessora pugui dur a terme la seva funció, entre d'altres, de seguiment del procediment correcte, quant a la formació de l'encertada, oportuna i vàlida voluntat del Govern.
Finalment, cal indicar que el Projecte ha estat informat per la Comissió de Govern Local de Catalunya i pels Serveis Jurídics del Departament, segons el que s'exigeix en l'article 65 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre.
Pel que fa al títol, sembla que pretengui descriure el contingut del Projecte, però aquest no es limita únicament a aprovar el Programa d'adequació de referència i a modificar el Decret 220/2001, d'1 d'agost.
En conseqüència, per tal d'adequar millor el títol al contingut real del Projecte, es proposa una redacció com la següent: "Decret pel qual es desplega la Llei 4/2004, d'1 de juliol, reguladora del procés d'adequació de les activitats d'incidència ambiental al que estableix la Llei 3/1998, de 27 de febrer, i de modificació del Decret 220/2001, d'1 d'agost, de gestió de les dejeccions ramaderes".
Al primer paràgraf, última línia, quan es refereix a l'annex al Decret en què s'adjunta el Programa d'adequació, caldria fer constar, per a una correcta identificació, que l'annex en qüestió és el senyalitzat amb el numeral I, atès que el Projecte consta de dos annexos.
En tot cas, a la vista de la seva redacció i atesa la complexitat de la normativa que és objecte de regulació, caldria fer un esforç addicional per fer més completa i clarificadora la redacció de l'esmentat preàmbul.
L'article 1 determina l'objecte del Projecte, el qual no es limita a aprovar el Programa d'Adequació i a modificar el Decret 220/2001, d'1 d'agost, sinó que també estableix els diferents procediments d'adequació, crea les UTVA i en regula el règim jurídic, i fa les atribucions de competències per exercir la potestat sancionadora, per imposar multes coercitives i per realitzar els tancaments d'activitats declarades clandestines d'acord amb la previsió de l'article 3.3 de la Llei 4/2004.
Ara bé, fóra convenient que aquest article fes referència expressa que s'aprova el referit Programa inclòs com a annex I de la disposició.
L'anàlisi del Programa d'adequació, que ha estat incorporat com a annex I al Projecte de disposició, posa de manifest que la seva finalitat és, fonamentalment, programàtica i organitzativa.
Programàtica, perquè racionalitza les fases en què s'ha de dur a terme l'adequació de les activitats (apartat III de l'annex), estableix les directius per formular el calendari d'adequació (apartat III de l'annex), i concreta el criteris d'esglaonament en què s'ha de fonamentar l'Administració per tal de dur a terme el Programa d'adequació (apartat IV), seguint els criteris de l'article 2 de la Llei 4/2004.
Pel que fa a aquests criteris d'esglaonament, el Programa els recull en els termes establerts en la Llei Ara bé, sense concretar amb la precisió que fóra desitjable la manera d'aplicar aquests criteris d'esglaonament.
D'altra banda, també es fa esment al fet que es podran valorar propostes d'esglaonament d'associacions empresarials representatives d'un sector productiu o d'un grup d'empreses d'una àrea determinada del territori.
En relació amb aquests aspectes, cal assenyalar que aquesta previsió únicament serà vàlida amb el benentès que aquestes propostes s'adeqüin als criteris fixats per la Llei 4/2004.
D'altra banda, com s'observa en l'informe jurídic, el Programa hauria d'haver establert terminis o períodes concrets d'adequació, i no deixar-ho en mans dels òrgans de gestió corresponent.
En efecte, aquest fet podria desnaturalitzar, en certa manera, la funció del Programa i crea certa inseguretat jurídica, incrementada pel fet que, en la formulació del calendari d'adequació, les activitats o empreses afectades, que hi resten vinculades no disposen de cap tràmit d'informació pública en el qual puguin fer les consideracions pertinents.
Quan a la finalitat organitzativa del Programa a què s'ha fet esment abans, es concreta en els apartats V i VI de l'annex, en els quals es relacionen les necessitats de suport de personal per part del Departament de Medi Ambient i Habitatge i es concreten els òrgans específics de gestió del procés en allò que afecta a aquest departament.
Per últim, l'apartat VII del Programa determina que la seva vigència és indefinida i finalitza una vegada hagin estat resolts tots els expedients que corresponen a aquest procés d'adequació.
Aquesta previsió resulta contrària al que estableix l'article 2 lletra b) de la Llei 4/2004, el qual determina imperativament que el procés d'adequació "ha de finalitzar abans de l'1 de gener de 2007".
És a dir, que el 31 de desembre de 2006 totes les activitats que hagin sol·licitat la corresponent autorització o llicencia hauran de comptar amb la corresponent resolució administrativa, i les que no hagin participat en el procés d'adequació, quan han estat requerides per fer-ho en els termes recollits en l'apartat 3 de l'article 3 de la Llei 4/2004, seran considerades clandestines i podran ser clausurades com igualment recull el precepte anterior.
Aquesta observació es realitza amb caràcter d'essencial.
Àmbit d'aplicació del Programa d'adequació
D'acord amb els comentaris formulats anteriorment, en aquest punt seria més rigorós parlar de l'àmbit d'aplicació de tot el Projecte de decret, atès que tant la Llei 4/2004 (article 1), com el mateix Programa ja determinen l'àmbit d'aquest últim.
La referència als annexos I i II que es fa en aquest precepte s'hauria d'acompanyar amb la referència a la Llei 3/1998, a la qual pertanyen, ja que el Projecte de disposició consta de dos annexos i sense aquesta concreció es podria suscitar el dubte de a quins annexos es refereix.
Competències relatives al procés d'adequació
En aquest precepte es distingeix entre competències d'ordenació general del procés i les d'instrucció i resolució.
Pel que fa a les primeres, cal entendre que es refereix a aquelles funcions de direcció, supervisió i control del procés d'adequació per tal de garantir-ne el bon funcionament.
Mentre que les segones es refereixen a les competències pròpies de tramitació i resolució dels expedients d'adequació.
Pel que fa aquestes últimes, l'atribució es fa de manera genèrica al Departament de Medi Ambient i Habitatge, en allò referent a les activitats sotmeses al règim d'autorització ambiental i als ajuntaments quant a les referents al règim de llicència ambiental.
Aquestes atribucions, però, no fan més que reproduir allò que ja es recull en els articles 20 i 31 de la Llei 3/1998, sense concretar quin òrgan administratiu és el que té atribuït l'exercici de la competència.
També cal reproduir el comentari realitzat en l'anterior paràgraf en relació amb la denominació dels annexos I i II de la Llei 3/1998.
Procediment d'autorització ambiental
En aquest precepte es fixa un procediment ad hoc per a les activitats de l'annex I de la Llei 3/1998, incloses en l'àmbit del Programa d'adequació.
El procediment és respectuós amb les previsions que preveu la Llei 3/1998 sobre això.
Tot i això, l'apartat 3 d'aquest article determina que la resolució es dicta i es notifica en el termini de 6 mesos a comptar "de la data de presentació de la sol·licitud", fet que coincideix amb el que estableix l'article 21 de la Llei 3/1998.
Tanmateix, la formulació de la manera de computar aquest termini no s'adequa amb allò previst en l'article 42.3.b) de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú (LRJPAC), atès que aquest preveu que en els procediments iniciats a instància de l'interessat, el còmput s'inicia a partir de la data en què la sol·licitud hagi entrat al registre de l'òrgan competent per tramitar-la, i així és com s'hauria d'establir en el precepte del Projecte per tal d'ajustar-se a la legalitat.
D'altra banda, el segon incís del referit apartat 3 de l'article 4 del Projecte estableix que un cop transcorregut el termini de 6 mesos sense que s'hagi notificat la resolució, "s'entén que l'activitat és autoritzada".
Sobre això cal dir que aquesta Comissió Jurídica Assessora ja formulà una observació de caràcter essencial en el Dictamen 222/99 sobre el Projecte de decret pel qual s'aprova el Reglament bàsic de desplegament de la Llei 3/1998, en relació amb el règim de silenci administratiu positiu que s'aplica en les procediments d'autorització i llicència ambiental.
Tot i això, en el Projecte que és objecte de dictamen, l'Administració novament determina que el sentit del silenci és positiu com a conseqüència de la manca de resolució i notificació de les resolucions.
Cal recordar que, d'acord amb l'article 81.2 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, en la redacció donada per l'article 4 de la Llei 23/2002, de 18 de novembre, i d'acord amb la normativa bàsica estatal de procediment administratiu, el sentit del silenci, en la matèria que ens ocupa, ha de ser negatiu, atès que aquest caràcter deriva d'una norma de dret comunitari (Directiva comunitària 96/61/CE).
Així ho ha recollit la normativa estatal, que, en l'article 21 de la Llei 16/2002, d'1 de juliol, de prevenció i control integrats de la contaminació, fixa el sentit negatiu del silenci en els procediments autoritzatoris.
Tal com s'assenyalà en el Dictamen 222/99 "el fet que ara el Projecte de reglament s'ajusti formalment a allò que preveu la Llei 3/1998 -articles 21 i 32- que desplega no impedeix haver de considerar la seva necessària adequació a la legislació bàsica que, en aquest sentit, ha incidit de forma sobrevinguda en el que estableix la Llei 3/1998".
En conseqüència, es formula una observació essencial sobre la il·legalitat del referit precepte respecte de la normativa bàsica estatal i l'autonòmica catalana, tot i que aquesta Comissió Jurídica Assessora comprèn la transcendència de la problemàtica pràctica que es derivaria del fet d'establir el sentit del silenci com a negatiu.
En aquest sentit, cal assenyalar que l'aprovació de la Llei 4/2004 hagués estat una bona oportunitat per resoldre aquesta qüestió.
Procediment de llicència ambiental
En aquest precepte es fixa un procediment ad hoc per a les activitats de l'annex II de la Llei 3/1998, incloses en l'àmbit del Programa d'adequació.
L'apartat 1 d'aquest article estableix que el particular ha d'adreçar la seva sol·licitud a l'Ajuntament.
Aquesta previsió s'ha d'entendre que, tant en aquest cas com el de l'apartat 1 de l'article 4 del Projecte, és sens perjudici del dret dels ciutadans, recollit en l'article 38.4 de la LRJPAC, a presentar la sol·licitud en d'altres registres diferents als de l'Administració a la qual s'adreça.
D'altra banda, el segon paràgraf d'aquest apartat 1 de l'article 5 imposa l'obligació del sol·licitant d'una llicència (activitats de l'Annex II.1 de la Llei 3/1998) de trametre una còpia de la sol·licitud a l'Oficina de Gestió Ambiental Unificada corresponent, a l'efecte de complir amb el requeriment d'adequació que se li hagi formulat.
Tanmateix aquesta càrrega al particular cal entendre que no s'ajusta exactament a les previsions de la Llei 3/1998, la qual, en l'article 27.2, quan regula la presentació de la sol·licitud per a l'obtenció de la llicència ambiental, es limita a establir que s'ha de presentar davant l'Ajuntament.
Així mateix, també resulta contrària als principis informadors del procediment administratiu i, en tot cas, si la inclusió d'aquesta previsió és simplement a l'efecte de donar compliment al requeriment d'adequació, fóra suficient i menys onerosa la simple comunicació entre les dues administracions que es presenta la sol·licitud.
L'article 5.2.f) (activitats de l'annex II.1 de la Llei 3/1998) i l'article 5.3.e) (activitats de l'annex II.2 de la Llei 3/1998) del Projecte atribueixen la competència per resoldre les sol·licituds de llicència a l'alcalde.
Tot i que l'article 31 de la Llei 3/1998, l'atribueix a l'Ajuntament de manera genèrica, cal entendre aquesta previsió ajustada a la normativa, d'acord amb el disposat en l'article 53.1.r) del Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya (Decret legislatiu 2/2003, de 28 d'abril).
L'apartat 4 d'aquest article 5 fixa un termini màxim de 6 mesos per resoldre i notificar les sol·licituds, a comptar de la data de presentació.
Sobre això, i pel que fa al sistema de còmput d'aquest termini, cal fer una remissió a l'observació feta en aquest Dictamen en relació amb l'apartat 3 de l'article 4.
D'altra banda, l'esmentat termini de 6 mesos es contrari al termini de 4 mesos que per als procediments d'atorgament i revisió de llicència ambientals fixa la Llei 3/1998, en l'article 32, i que ha estat correctament aplicat als articles 48.2 i 69.3 del Decret 136/1999, de 18 de maig.
En conseqüència cal considerar l'observació anterior com a essencial.
L'apartat 4 de l'article 5 atribueix també el sentit positiu del silenci.
Cal doncs donar per reproduïda l'observació que amb caràcter essencial s'ha formulat en aquesta matèria en relació amb l'apartat 3 de l'article 4 del Projecte.
Per últim, cal fer un comentari comú als article 4 i 5 del Projecte.
La Llei 3/1998 preveu, en l'article 17, la participació en el procediment autoritzatori, mitjançant l'elaboració de l'informe corresponent, dels òrgans competents en matèria de prevenció d'incendis, d'accidents greus i de protecció de la salut.
Al seu torn, l'article 29.3 de la Llei 3/1998 preveu, dins del procediment de llicència ambiental, que l'òrgan competent de la Generalitat en matèria d'abocaments tramita i resol, quan escaigui, l'atorgament de l'autorització d'abocament.
Aquests dos aspectes no han estat recollits en el Projecte, si bé es pot entendre que aquests són d'aplicació als procediments específics recollits al Projecte, ja que les previsions procedimentals recollides a la Llei 3/1998 resulten de plena aplicació amb les peculiaritats recollides al Projecte de decret, sempre que aquestes no siguin contràries al previst a l'esmentada Llei
Aquest precepte estableix l'obligació de les administracions de resoldre expressament aquelles autoritzacions i/o llicències obtingudes per silenci administratiu.
En aquest punt, al marge del que ja s'ha observat en relació amb el règim del silenci administratiu, cal incidir, com encertadament es fa en l'informe dels serveis jurídics, que aquesta obligació ja està prevista en l'article 42 de la Llei LRJPAC.
D'altra banda, la redacció d'aquest precepte incorre en certes imprecisions normatives.
En aquest sentit, la referència al fet que l'Administració competent ha de resoldre "a la major brevetat possible".
En tot cas resoldrà i notificarà com a màxim en el termini que l'ordenament jurídic determina.
Al seu torn, l'article 6.2 estableix que "L'autorització o la llicència ambiental atorgades per acte presumpte".
Sobre això cal dir que, d'acord amb l'actual règim del silenci administratiu, les llicències no s'atorguen per silenci, sinó que, en tot cas, s'obtenen.
Els articles 7 a 10 fan referència a les unitats tècniques de verificació ambiental i es remeten al contingut de l'Annex II del Projecte pel que fa al procediment per a la seva acreditació.
La regulació dels dits articles, que exclusivament es refereix a les activitats sotmeses a l'àmbit d'aplicació del Projecte, respon a la necessitat de disposar d'un règim d'acreditació específic d'entitats de verificació ambiental a fi de fer front a la singularitat del procés, i obeeix a la necessitat de dotar les entitats col·laboradores (ECA'S i EMAS que ja han estat prèviament autoritzades i, per tant, degudament avaluades) d'unes unitats específiques encarregades de l'emissió dels informes de verificació determinats en aquesta regulació.
Els referits articles del Projecte de decret preveuen els requisits que han de reunir aquestes entitats per acreditar-se com a UTVA i la definició de la seva actuació en el procés d'adequació.
Les entitats que optin per acreditar-se com a UTVA han de presentar la sol·licitud davant la Direcció General de Qualitat Ambiental, d'acord amb el procediment previst a l'Annex II.
Quant a l'Annex II, cal indicar que l'apartat II.2.a) únicament tracta de la sol·licitud que ha de formular l'entitat.
En canvi, es considera que també caldria fer referència a la documentació que cal adjuntar a la sol·licitud.
Per aquest motiu, es proposa incorporar, a continuació del contingut, el text següent: "la qual haurà d'anar acompanyada, com a mínim, de la documentació que acrediti que reuneix els requisits per assolir el seu reconeixement com a UTVA".
Igualment, l'Annex II.2 preveu que amb posterioritat a l'estudi documental -apartat b)-, es dicta la resolució d'acreditació.
En relació amb aquest aspecte es troba a faltar el tràmit previ, que és la proposta de resolució i el termini per a la presentació d'al·legacions.
En aquest sentit, la necessitat d'aquest tràmit deriva del mandat de l'article 84 de la LRJPAC i, de la mateixa manera que ja es regulà en l'article 12.3 del Decret 170/1999, de 29 de juny, caldria afegir un apartat c), previ a la Resolució d'acreditació -que hauria de ser l'apartat d)-, igual o similar a: "la proposta de resolució se sotmet al tràmit d'audiència al peticionari pel termini de 20 dies".
Aquesta observació es formula amb caràcter essencial.
Quant al termini de resolució de la sol·licitud d'acreditació, el Projecte el preveu de quatre mesos, i determina que un cop transcorreguts aquests sense que s'hagi pronunciat l'òrgan resolutori, cal entendre desestimada l'acreditació instada.
A fi de clarificar l'inici dels terminis, es podria afegir un text similar al contingut de l'article 42.2 de la LRJPAC, en el sentit d'indicar que, en els procediments iniciats d'ofici, el termini es comptarà des de la data de l'acord d'iniciació, i en els iniciats a sol·licitud de l'interessat, des de la data en què la sol·licitud hagi entrat al registre de l'òrgan competent per tramitar-la.
Finalment, i pel que fa al contingut específic de l'Annex II, segon apartat, en tractar-se del procediment específic d'acreditació, es podria traslladar tot el seu contingut a l'articulat del Projecte, en articles que es podrien col·locar a continuació de l'article 7.
En qualsevol cas, sigui quina sigui la sistemàtica que s'adopti, fóra bo que, en aquest apartat, es fes una remissió genèrica al contingut del Decret 170/1999, de 29 de juny, en tot allò no regulat en aquest Projecte de decret, ja que conté, entre d'altres, aspectes prou importants com la possible retirada de l'acreditació.
D'acord amb els articles 9 i 10 del Projecte, els sol·licitants d'autorització o de llicència ambiental han de presentar, juntament amb la sol·licitud, el document d'avaluació ambiental, el contingut del qual s'ha d'ajustar a allò que disposa l'article 4.2.j) de la Llei 3/1998.
Aquest document és el que les UTVA han de verificar mitjançant l'informe de verificació.
El contingut, segons disposa l'article 10, es defereix a una futura determinació a través de l'aprovació d'una Ordre, si bé la primera versió del Projecte incloïa un Annex III, que adjuntava els models d'informe de verificació de les avaluacions ambientals, però que ha estat suprimida en la versió definitiva del Projecte de decret.
Quan a l'apartat III i IV de l'Annex II, que descriuen els requisits i la capacitació del personal de les UTVA, en tenir un contingut de caràcter tècnic, no es formula cap observació com a qüestió de legalitat.
Finalment, respecte de l'apartat 5 de l'Annex II -incompatibilitats-, cal assenyalar que respon a la necessitat de garantir la independència i la imparcialitat que es demana de les entitats ambientals en l'Apèndix I.2 del Decret 170/1999, de 29 de juny, i que pretén evitar que coincideixi el tècnic o l'empresa que realitzi el document d'avaluació ambiental (article 9 del Projecte) amb el que verifica aquell document mitjançant l'informe de verificació (article 10 del Projecte).
Els apartats primer i segon determinen les competències per imposar les sancions "per infraccions que recauen en activitats de l'annex I o II de la Llei 3/1998".
En la redacció del Projecte de disposició, l'atribució de la potestat sancionadora es formula d'una manera genèrica, ja que no concreta a quines infraccions es refereix.
Atès que únicament es pot tractar de les previstes en l'article 3 de la Llei 4/2004, la referència a aquesta Llei hauria d'aparèixer en la redacció de tots dos apartats.
D'altra banda, l'apartat tercer determina les competències per imposar les multes coercitives d'acord amb la previsió de l'article 3.2 de la Llei 4/2004.
Tanmateix, aquest apartat hauria de ser objecte d'un precepte diferenciat del que ha estat inclòs sota el títol de "potestat sancionadora", atès que les multes coercitives no tenen naturalesa sancionadora, sinó que són un dels mitjans d'execució forçosa dels que l'ordenament jurídic posa a l'abast de les administracions públiques per tal de garantir l'execució dels seus actes (articles 93 a 101 de la LRJPAC).
La mateixa observació cal fer en relació amb l'apartat quart d'aquest article, que fixa les competències per dur a terme el tancament de les activitats que no s'adeqüin a les previsions de la Llei 3/1998, d'acord amb el que es recull a l'apartat 3 de l'article 3 de la Llei 4/2004.
En aquest supòsit, el tancament no és conseqüència d'un il·lícit administratiu, és a dir, no te caràcter sancionador, sinó que és conseqüència de la manca del títol habilitant suficient (autorització o llicència) com per dur a terme una determinada activitat, és a dir, per causa de la clandestinitat de l'activitat.
És per això que aquest apartat també hauria de ser objecte d'un precepte diferent al qual ha estat inclòs.
Aquesta disposició preveu la modificació del Decret 220/2001, d'1 d'agost, de dejeccions ramaderes.
En l'àmbit de la tècnica normativa, la modificació del contingut d'una disposició de caràcter general no s'acostuma a realitzar a través de disposicions addicionals.
La manera que més s'ajustaria a la regulació que es pretén, seria la continuació de la relació numèrica d'articles del Projecte, amb les modificacions projectades, seguides de les disposicions addicionals, les derogatòries, les finals i, a continuació, els dos annexos.
Pel que fa a la inclusió d'aquesta modificació en l'àmbit de la regulació del procés d'adequació referit, no es considera desencertada si es té en compte, sobretot, que la Llei 3/1998 inclou dins del seu àmbit d'aplicació les explotacions ramaderes, segons disposa l'article 40 -que en regula determinades especificacions-, i annexos I i II de la Llei, per la qual cosa, tot i haver-se regulat específicament en el Decret 220/2001, d'1 d'agost, es considera que no han de restar al marge del programa d'adequació, el qual inclou, com ja s'ha referit, les activitats que a l'entrada en vigor de la Llei 3/1998 ja disposessin d'autorització i que encara no s'hagin adequat a aquesta normativa ambiental.
La Proposta de decret, en primer lloc, modifica de manera no essencial alguna de les definicions contingudes en l'article 2, en concret, en matèria de zones vulnerables i les definicions de gestió tant en el marc de l'explotació agrària com fora del seu marc.
Pel que fa a la modificació de l'apartat 1 de l'article 4, únicament es varien els temps dels verbs; així, on es deia "hauran de disposar", "tindrà la consideració" i "haurà de contenir", es proposen les formes verbals han de disposar, té la consideració i ha de contenir; i l'apartat 2 conté alguna altra correcció lingüística, però sense contingut substancial.
L'article 4 apartat 3 del Decret 220/2001 es modifica en el sentit d'incloure la necessitat de verificació, per part de l'entitat legalment acreditada, dels plans de gestió de les dejeccions ramaderes.
En aquest apartat, a l'hora de referir-se als annexos, i en congruència amb la resta de la disposició, caldria determinar-los en números romans i majúscules (I, II, i III), i no en números ordinals (1, 2 i 3).
L'article 4, a l'apartat 4, modificat, integra la tramitació dels plans de gestió de les dejeccions ramaderes en els procediments previstos en la Llei 3/1998.
Aquesta regulació cal complementar-la amb el que preveu el mateix Projecte de decret a les seves disposicions transitòries, que regulen el règim transitori dels plans de gestió, incorporen les referències als procediments en tràmits pendents de validació en el moment de l'entrada en vigor del Projecte, i estableixen un règim diferent pel que fa a les activitats incloses en els annexos I i II de la Llei 3/1998, i modificacions dels plans de gestió, per una banda, i a les incloses en l'annex III de la Llei 3/1998, per l'altra.
La modificació de l'apartat 7 de l'article 4 inclou la necessitat que, en modificacions de la titularitat del pla de gestió derivades del canvi de titularitat de l'explotació ramadera, els titulars del pla de gestió aportin la conformitat de les parts sobre la vigència de contractes preexistents sobre dejeccions ramaderes; la seva inclusió es justifica per la necessitat d'evitar que futures transmissions de terrenys o de l'explotació puguin afectar el règim ja aprovat.
S'afegeix un nou article 9 bis al Decret 220/2001, que atorga als tècnics del Departament d'Agricultura, Ramaderia i Pesca la funció inspectora i de control ordinari en l'àmbit de l'ordenació d'aquest tipus d'activitats, essent aquest sistema de control complementari del disposat al Reglament de desplegament de la LLEI 3/1998.
La modificació de l'article 10 -règim sancionador-, es modifiquen les referències a la normativa a la qual cal remetre's, suprimeix aquelles disposicions no aplicables o que han estat derogades.
A la lletra c) de l'apartat 1 caldria afegir, després de la menció de la Llei 6/1993, la referència a la Llei 15/2003, de 13 de juny, la qual modificà aspectes de la regulació legal en aquesta matèria, concretament de la tipificació de les infraccions greus i molt greus, i de les persones responsables de les infraccions.
En l'apartat 2, atorga competències sancionadores a l'òrgan corresponent del Departament d'Agricultura, Ramaderia i Pesca en l'àmbit de les seves funcions i respecte de la potestat sancionadora prevista a la legislació aplicable.
En relació amb la terminologia utilitzada, es proposa parlar de competències que deté el Departament, en comptes de "funcions", en considerar el terme més escaient i més ajustat a l'exercici de la potestat sancionadora.
A continuació de la modificació de l'article 10 es troba una disposició derogatòria, que deixa sense efecte la disposició addicional primera del Decret que modifica.
Habitualment s'atribueix una categoria específica a aquest tipus de clàusules derogatòries, contingudes en una disposició derogatòria, però no en una disposició addicional, com en aquest cas.
És per això que es proposa que es traslladi el seu contingut a l'apartat específic de les disposicions derogatòries.
La nova redacció de la disposició addicional segona del Decret 220/2001, que s'ha de connectar amb la també modificació de la definició de zones vulnerables -article 2.e) del Projecte-, preveu especificitats respecte de determinades zones vulnerables, i regula aquelles explotacions agrícoles que continguin parcel·les en zones vulnerables i les classifica en dos grups, A i B, i disposa un règim més rigorós quant a les incloses en el primer grup, que hauran de disposar d'un pla de gestió i d'un llibre de gestió dels fertilitzants nitrogenats.
Pel que fa a l'annex del Decret que es modifica, només resta assenyalar que regula el contingut mínim del pla de gestió de les dejeccions ramaderes, i no planteja cap aspecte jurídic que hagi de ser objecte de consideració.
Aquesta disposició addicional es remet a les previsions contingudes en la memòria de costos i de necessitats de personal, pel que fa als mitjans personals, financers i materials de què caldrà dotar-se per complir amb les tasques i funcions administratives encomanades en el Projecte.
Com sia que el mateix text del Projecte, a l'Annex I -Programa d'adequació-, conté els apartats V "Suport necessari per la gestió del procés d'adequació" i VI "Òrgans específics de gestió", que es refereixen als mateixos aspectes, tal i com s'ha manifestat anteriorment, es podria afegir al redactat el text següent: " i segons el que es disposa en els apartats V i VI de l'annex I d'aquest Decret."
Vista la complexitat i la incidència de la normativa que es modifica, en el sentit que coexisteix, a la norma que s'aprova, el programa d'adequació (que és provisional i pensat per solucionar una situació transitòria), juntament amb la modificació d'un Decret, caldria especificar la normativa que resulta derogada, en especial, els articles que es modifiquen del Decret 220/2001, d'1 d'agost.
La necessitat de sotmetre's als terminis legalment previstos pel que fa al procés d'adequació justifica la inexistència de vacatio legis específica, en el sentit de preveure l'entrada en vigor immediata del Projecte de decret sotmès a dictamen, per la qual cosa s'entén adequat aquest precepte.
Un cop considerades les observacions que s'han formulat, de les quals tenen el caràcter d'essencials les de l'apartat 7 del Programa, en relació amb el termini de vigència; la de l'article 4 del Projecte quant al còmput del termini; la de l'apartat 3 del mateix precepte, referent al sentit que es dóna al silenci; les relatives a l'article 5.4 en quant al còmput del termini, al termini establert, i al silenci; i la formulada respecte de l'Annex II.2 sobre la manca de regulació dels aspectes procedimentals que s'assenyalen, es pot elevar al Govern, per a la seva aprovació, el Projecte de decret d'aprovació del programa d'adequació de les activitats existents en la Llei 3/1998, d'intervenció integral de l'Administració ambiental i de modificació de la normativa en matèria d'ordenació de les explotacions ramaderes.