Aquest Dictamen té per objecte el Projecte de decret d'autonomia dels centres educatius.
El Projecte consta d'un preàmbul, seixanta-un articles estructurats en cinc títols, vint-i-tres disposicions addicionals, set de transitòries, i una de derogatòria.
En el preàmbul es descriu el contingut i el marc normatiu en el qual s'insereix la norma projectada i llur finalitat, això és, desplegar l'autonomia dels centres educatius en un context de lideratge fort i distribuït de les direccions i en un procés d'enfortiment institucional de cada centre educatiu.
Aquests objectius es despleguen en l'articulat del Projecte i en els cinc títols en què s'estructuren.
El títol preliminar (articles 1 a 3) preveu l'objecte, l'àmbit d'aplicació i les relacions entre autonomia i administració educativa.
El títol primer (articles 4 a 29) conté la regulació de l'exercici de l'autonomia dels centres que conformen el servei d'educació de Catalunya o que imparteixen ensenyaments postobligatoris sostinguts amb fons públics, mitjançant la definició i determinació del Projecte educatiu del centre (capítol primer); la regulació de l'autonomia pedagògica i organització de currículums (capítol segon); les normes d'autonomia organitzativa (capítol 3); i el òrgans de participació en el control i gestió dels centres (capítol 4).
El títol segon (articles 30 a 48) incorpora les normes relatives a la direcció i autonomia organitzativa dels centres públics de la Generalitat, mitjançant la regulació de la direcció dels centres (capítol 1); les previsions sobre tutoria i coordinació docent (capítol 2); i les relatives als òrgans de participació en el control i gestió dels centres (capítol 3).
El títol tercer (articles 49 a 54) està dedicat a la direcció i autonomia de gestió dels centres públics de la Generalitat, amb regulació relativa a la gestió de personal (capítol 1); a la gestió econòmica, de serveis i de recursos materials (capítol 2); i a la gestió de l'ús social dels centres educatius (capítol 3).
Finalment, el títol quart (articles 55 a 61) conté les disposicions sobre l'avaluació en els centres que conformen el servei d'educació de Catalunya o que imparteixen ensenyaments postobligatoris sostinguts amb fons públics.
Les vint-i-tres disposicions addicionals preveuen normes relatives a la garantia de validesa acadèmica dels currículums, centres privats no concertats, centres de titularitat dels ens locals, processos de renovació d'òrgans, delegació i encàrrecs de funcions de les direccions dels centres públics, fusions, documents i procediments en la gestió econòmica, ús social de determinats centres públics, centres d'educació especial, llars d'infants i escoles bressol, projecte de direcció en centres privats concertats, seccions d'institut, centres d'adults, ús de la llengua, centres ZER, professorat jubilat, centres d'ensenyaments artístics superiors, centres públics integrats, responsabilitat, ensenyaments artístics no reglats, personal d'atenció educativa, complements retributius i difusió de bones pràctiques educatives.
Les set disposicions transitòries es refereixen a l'actualització de les normes d'organització i funcionament, a l'adaptació de l'estructura organitzativa i de la documentació, a la denominació de centres públics de la Generalitat, a l'avaluació de centres, a la provisió de llocs de treball docent de caràcter singular, i a la primera determinació del nombre màxim de certs òrgans.
Finalment, la disposició derogatòria fa esment directe de quinze decrets que es deroguen totalment o parcial.
En l'examen de casos com el present, en què es dictamina sobre un Projecte reglamentari, és doctrina reiterada d'aquesta Comissió que l'abast de l'actuació comporta l'estudi de la competència de la Generalitat de Catalunya; l'habilitació del Govern o del conseller, si escau, per a dictar la norma de què es tracta; la comprovació que s'hagin seguit els tràmits procedimentals previstos en la llei per a l'elaboració; i, especialment, l'anàlisi de la legalitat del text normatiu.
L'objecte del present Projecte de decret el constitueix la regulació de l'autonomia dels centres educatius; matèria que s'insereix en la més general d'educació prevista en l'article 131 de l'Estatut tant en règim d'exclusivitat 'els aspectes relatius als centres docents que imparteixen ensenyaments postobligatoris (art. 131.1 EAC) i al desenvolupament organitzatiu i el règim dels centres públics (art. 131.2.c) EAC)', com en règim de compartició 'fonamentalment, les normes relatives a organització dels centres públics i dels privats sostinguts amb fons públics (art. 131.3.h) EAC)'.
En aquest supòsit, també existeix una previsió específica en la disposició final tercera de la Llei d'educació esmentada, d'acord amb la qual 'S'autoritza el Govern perquè dicti les disposicions necessàries per a desplegar i executar aquesta llei, sens perjudici de les habilitacions expresses de desplegament i execució que aquesta llei estableix a favor del Departament'.
La tramitació del Decret projectat fou iniciada i impulsada per la Direcció General de l'Educació Bàsica i el Batxillerat.
La memòria que exigeix l'article 63 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya i que annexa el Projecte de decret, conté el marc normatiu en què s'insereix la norma; la justificació de l'oportunitat i de l'adequació de la mesura; una taula de vigències; i inclou, també, un estudi econòmic.
Aquest estudi, que ha estat actualitzat en dues ocasions d'acord amb les consideracions efectuades per la Direcció General de Pressupostos (pàg.
104), efectua una anàlisi quantitativa dels increments anuals que derivaran de l'aplicació del contingut del Decret, però no sembla contenir una valoració en termes de cost-benefici.
Aquesta mancança, però, no és en aquest cas rellevant ateses les explicacions de la memòria justificativa en aquest sentit.
Com és preceptiu, el Projecte de decret s'ha sotmès al Consell Escolar de Catalunya i a l'Institut Català de les Dones, que han formulat sengles observacions.
Ha estat consultada la Comissió Mixta Departament d'Educació i Entitats Municipalistes, la qual ha informat favorablement sobre la proposta normativa.
A més, consta en l'expedient que el Projecte de decret ha estat sotmès a la Comissió de Govern Local, que n'ha informat favorablement per consens entre els representants de l'Administració de la Generalitat i de les organitzacions associatives de les entitats locals catalanes presents a la sessió.
Consta, així mateix, que el Projecte ha estat objecte de negociació a la Mesa sectorial de personal docent no universitari en diverses ocasions.
S'ha obert el tràmit d'informació pública, en el qual han participat diverses entitats amb el resultat que consta en l'expedient.
No s'ha obert, en canvi, el tràmit d'audiència.
No obstant això, s'ha de fer notar que el Projecte s'ha sotmès, com s'ha indicat, al Consell Escolar de Catalunya, a la Comissió de Govern Local i han estat consultades la Comissió Mixta Departament d'Educació i Entitats Municipalistes i la Mesa sectorial de personal docent no universitari.
Per aquest motiu, es pot considerar que la mancança al·ludida no suposa una vulneració del procediment atesa l'àmplia i plural participació en l'elaboració de la norma dels sectors que poden resultar afectats per la nova regulació (en el mateix sentit, el Dictamen 181/2010 recent).
Totes les al·legacions i observacions aportades en aquests tràmits han estat degudament valorades i contestades per l'Administració i, part d'elles, incorporades en les successives versions del Projecte generades al llarg de la tramitació.
L'informe d'avaluació de l'impacte de les mesures proposades conté la identificació, la quantificació i la justificació de les càrregues administratives que deriven de la nova regulació, i ha estat actualitzat en el decurs de la tramitació del Projecte per incorporar les observacions efectuades per part de la Direcció de Qualitat Normativa del Departament de la Presidència.
S'observa que el certificat del Consell Tècnic de la Generalitat de Catalunya, relatiu a la sessió de 20 d'abril de 2010 (pàg.
258), fa referència a la sol·licitud de dictamen al Consell de Treball, Econòmic i Social.
Aquesta Comissió Jurídica entén, però, que la referència al dictamen d'aquest Consell pot constituir una errada en la mesura que, de l'article 24.2 del Decret 43/2007, de 20 de febrer, de desplegament de la llei reguladora d'aquest òrgan, i atès l'objecte del present Projecte de decret, aquest dictamen no seria preceptiu.
Clouen l'expedient l'informe favorable de l'advocada en cap del Departament d'Educació i el certificat de la secretària del Consell Tècnic conforme el Projecte ha estat objecte d'informe.
Abans d'entrar a examinar el contingut del Projecte normatiu convé posar de manifest dues qüestions prèvies.
Una primera fa referència al marc normatiu que cal tenir en compte en el seu examen.
En aquest sentit, ja posàrem de manifest en el Dictamen 269/09 que les opcions del legislador català quant al desplegament de la normativa bàsica estatal han de ser plenament respectades pel reglament autonòmic que es dicta en matèria d'educació, el qual es lliga primàriament i directa en una relació jeràrquica amb la Llei 12/2009 allà on desplega la normativa bàsica de l'Estat.
El paràmetre de legalitat, per tant, del reglament projectat, és directament la Llei 12/2009 en totes aquelles matèries que es regulen en virtut dels títols competencials compartits ja esmentats.
En concret, caldrà tenir en consideració les normes següents de la Llei 12/2009: art. 20 (títol III, capítol I, la carta de compromís educatiu); art. 30 a 38 (títol III, capítol V, la convivència); art. 77 a 89 (títol VI, capítol II, criteris per a l'organització pedagògica dels centres); art. 90 a 103 (títol VII, de l'autonomia dels centres educatius); art. 139 a 148 (títol IX, capítol I, el govern dels centres educatius de titularitat pública); art. 165 (títol X, capítol III, relacions entre l'Administració educativa de la Generalitat i els ens locals; ús social dels centres públics); i art. 188 a 195 (títol XI, capítol III, l'Agència d'Avaluació i Prospectiva de l'Educació).
Aquest marc legal no es desvirtua pel fet 'i aquesta és la segona de les qüestions a destacar' que s'hagi interposat, per part de parlamentaris del Grup Popular, el recurs d'inconstitucionalitat 8741/2009 contra la Llei 12/2009 esmentada; recurs que si bé afecta alguns dels articles citats, no té, en canvi, efectes suspensius i segueixen, per tant, plenament aplicables.
En consonància amb el marc normatiu descrit, es formulen les següents observacions de legalitat i de millora tècnica del projecte normatiu:
a) El títol preliminar (art. 1 a 3).
Objecte, finalitats, i àmbit d'aplicació.
L'autonomia dels centres educatius és un dels principis rectors del sistema educatiu, d'acord amb el que determina l'article 2.3.c) de la Llei 12/2009.
Aquesta autonomia, segons l'article 90 de la citada norma, abasta els àmbits pedagògic, organitzatiu i de gestió de recursos humans i materials.
Tots els centres vinculats al Servei d'Educació de Catalunya 'centres públics i centres privats sostinguts amb fons públics (article 42.2, en relació amb l'article 8 de la Llei 12/2009)' han de disposar de projecte educatiu, màxima expressió de l'autonomia del centre (art. 91 de la Llei 12/2009).
Les previsions de l'apartat 2 de l'article 3, relatives a la Inspecció d'Educació, despleguen el previst en l'article 179.2 de la Llei 12/2009.
En conseqüència, d'acord amb les normes citades, tots els preceptes integrants d'aquest títol del Projecte s'ajusten a les previsions legals en aquest àmbit.
S'observa que en les versions inicials del Projecte de decret no es feia referència als centres que imparteixen altres ensenyaments postobligatoris sostinguts totalment o parcialment amb recursos públics.
Aquesta modificació, d'acord amb l'informe de la Direcció General d'Educació Bàsica i Batxillerat, ha estat introduïda per ajustar l'àmbit d'aplicació del decret a la voluntat de la regulació proposada (pàg.
Exercici de l'autonomia dels centres que conformen el Servei d'Educació de Catalunya o que imparteixen ensenyaments postobligatoris sostinguts amb fons públics.
La regulació del projecte educatiu del centre s'ajusta a les previsions de la Llei d'educació.
Sobre això convé, però, fer dues observacions en relació amb l'article 5, que és la norma que desplega els continguts mínims del projecte educatiu: primera, no preveu entre els aspectes mínims que ha de contenir el projecte educatiu de cada centre el relatiu al 'caràcter propi del centre, si n'hi ha' (lletra f), art. 91.4 de la Llei); per tant, s'hi ha de fer esment.
I, segona, en el projecte lingüístic (lletra e)) tampoc no es recull el que obligatòriament prescriu l'article 14.2.e) de la Llei: 'La continuïtat i la coherència educatives, pel que fa als usos lingüístics, en els serveis escolars i en les activitats organitzades per les associacions de mares i pares d'alumnes'; cal, per tant, incloure-ho.
Pel que fa a la carta de compromís educatiu (article 7), es troba regulada a l'article 20 de la Llei d'educació i hi fa referència també l'article 35 ('Les irregularitats en què incorrin els alumnes, si no perjudiquen greument la convivència, comporten l'adopció de les mesures que estableixin la carta de compromís educatiu i les normes d'organització i funcionament del centre').
Cal observar en aquest sentit que la regulació de l'article 7 actual no sembla incloure aquesta previsió de l'article 35 quant a les mesures referides; haurien, doncs, d'especificar-se per no causar buits en les futures cartes de compromís.
L'aprovació de la carta, d'acord amb el previst en l'article 148.3.e) de la Llei, correspon al Consell Escolar, i al director del centre, vetllar per la formulació i el seu compliment (article 142.6 a)).
Sembla que l'apartat 5 incorpora la possibilitat de particularitzar una carta amb compromisos específics per a famílies concretes.
Si així fos, la redacció del precepte hauria de modificar-se per tal de clarificar aquesta possibilitat.
D'altra banda, l'actualització a la qual es refereix aquest apartat ('L'actualització de la carta s'ha de realitzar, almenys, a l'inici de cada etapa educativa') no queda clar si és en relació amb la carta de compromís del centre o amb aquesta hipotètica carta individualitzada.
L'apartat 6 d'aquest article ha introduït una puntualització quant a la representació davant de tercers del centre privat, que deriva de les al·legacions efectuades en el tràmit de consulta pública.
La justificació es troba recollida a l'Informe de la Direcció General d'Educació Bàsica i Batxillerat, de data 30 de març de 2010 (pàg.
Autonomia pedagògica i organització dels currículums.
Aquestes matèries troben el marc general en l'article 97 de la Llei, amb la qual el Projecte és respectuós, tot i que convé fer les observacions següents: primera, els projectes d'innovació pedagògica i curricular regulats en l'article 16 del projecte es troben previstos en l'article 84 de la Llei 12/2009.
El Projecte de decret en aquest punt ha incorporat una referència no prevista en la Llei relativa a les vinculacions d'aquest instrument amb els ens locals.
Aquesta previsió, no obstant això, troba emparament en les atribucions de participació en les funcions de l'Administració de la Generalitat en els diferents aspectes del sistema educatiu que corresponen als municipis d'acord amb allò previst en l'article 159.3.a) de la Llei 12/2009.
I, segona, en la concreció i desenvolupament del currículum, l'article 17 del Projecte preveu la possibilitat d'implantar estratègies didàctiques pròpies, que impliquin la modificació de l'organització horària de les matèries diferent de l'establerta amb caràcter general.
Aquesta opció pot emmarcar-se en la possibilitat de definir estratègies per a assolir objectius addicionals i organitzar el centre, que l'article 90.2 de la Llei atribueix als centres en exercici de la seva autonomia.
Els centres que presten el servei d'educació tenen reconeguda la seva autonomia organitzativa, d'acord amb allò previst pels articles 98 i 101 de la Llei 12/2009.
La competència atribuïda al Consell Escolar per a aprovar les normes d'organització i funcionament (article 18.3 del Projecte), s'adiu amb el que preveuen els articles 98.4 i 148.d) de la Llei.
Els criteris específics per a l'estructura organitzativa dels centres (art. 20 i 21 del Projecte) s'adeqüen al que disposen els apartats 3 i 4 de l'article 98 de la Llei.
El Projecte, en els articles 24 i 25, regula l'aplicació de mesures correctores i sancionadores en el cas de faltes comeses per l'alumnat en relació amb la convivència, i el procediment en la correcció de faltes greument perjudicials per a la convivència que s'hauran de adoptar, d'acord amb els criteris establerts pels articles 36 i 37 de la Llei 12/2009 (i 148.3.i) de la Llei pel que fa a la revisió de sancions per part del Consell Escolar).
Participació en el control i la gestió dels centres.
El Projecte de decret desplega les previsions dels articles 99, 146 i 148 de la Llei d'educació relatives al Consell Escolar i al claustre del professorat.
Aquest capítol no sembla tenir un encaix clar en el títol 1, referit a cada un dels aspectes de l'autonomia dels centres (autonomia pedagògica, organitzativa i de gestió).
En tot cas, sí que sembla recomanable canviar el títol del capítol per 'Autonomia de gestió' per seguir la mateixa dicció dels capítols anteriors del Projecte, els quals reflecteixen els altres dos aspectes de l'autonomia que preveu la Llei d'educació.
I en la mateixa línia es troba a faltar una norma pòrtic referida a una regulació general de tots els aspectes que abasta l'autonomia de gestió (del professorat, del personal, de les instal·lacions i dels recursos).
La regulació de la direcció dels centres desplega les previsions dels articles 139, 142, 144 i 147 de la Llei d'educació.
Cal destacar que l'apartat 2 de l'article 30 incorpora un darrer incís amb limitació, per a casos excepcionals, de la possibilitat d'acumular en una mateixa persona tots els òrgans unipersonals de direcció.
Aquesta previsió és introduïda, segons es diu en l'expedient, per a garantir la transparència de la gestió; justificació raonable al parer d'aquesta Comissió Jurídica.
Tutoria, coordinació docent i altres coordinacions específiques.
Aquests preceptes despleguen el previst en l'article 141 de la Llei.
L'observació que s'efectua fa referència a la situació del capítol, la qual, ara per ara, trenca el discurs normatiu relatiu als òrgans de govern entre els capítols 1 i 3.
Per això, es proposa que aquest capítol 2 inverteixi l'ordre amb el capítol 3.
Participació en el control i la gestió dels centres públics.
Aquestes normes despleguen el previst en els articles 146 i 148 de la Llei 12/2009.
Convindria introduir aquí, com es fa amb la resta d'òrgans en capítols anteriors d'aquest títol, les funcions del Consell Escolar i del Claustre del Professorat.
Aquesta observació concorda amb l'efectuada en el fonament b.4), quan s'indicava que els articles 26 a 29 no encaixen en la sistemàtica del seu títol corresponent (malgrat ser conscients que la referència allà efectuada ho és als òrgans de tots els centres que conformen el Servei d'Educació i no només als públics).
En relació amb el claustre del professorat (article 48), s'observa que s'ha introduït un apartat tercer, que, d'acord amb l'informe de la Direcció General de l'Educació Bàsica i Batxillerat, respon a la necessitat de clarificar les competències del claustre en relació amb la presa de decisions de caràcter materialment educatiu.
Direcció i autonomia de gestió dels centres públics de la Generalitat.
L'article 50, que desplega l'article 102.4 de la Llei, hauria de modificar-ne el títol, car coincideix amb el del capítol.
Gestió econòmica, de serveis i de recursos materials.
Aquestes preceptes respecten la regulació continguda en l'article 103 de la Llei 12/2009.
Gestió de l'ús social dels centres educatius públics.
La regulació de l'ús social es fa en concordança amb el manament dirigit a l'Administració educativa per promoure l'ús social d'aquests centres i regular el criteri bàsic d'aquest ús, contingut en l'article 165 de la Llei.
En tot cas, la previsió de l'article 54.2 relativa al paper de garant dels ajuntaments quant al pagament de compensacions als centres per la seva utilització s'ha d'entendre que està subjecta a les normes sobre ingressos públics.
Avaluació en els centres que conformen el Servei d'Educació de Catalunya o que imparteixen ensenyaments postobligatoris sostinguts amb fons públics.
L'avaluació i prospectiva del sistema educatiu es troben regulades al títol XI de la Llei d'educació (articles 182 a 187).
D'acord amb l'article 55 del Projecte, l'activitat avaluadora es concreta en modalitats d'avaluació interna, o autoavaluació, i en l'avaluació externa.
Les funcions atribuïdes a l'Agència d'Avaluació i Prospectiva de l'Educació per l'article 56.1 del Projecte són les previstes concretament en l'article 190.1.d) de la Llei d'educació.
La participació dels ens locals en l'aplicació dels programes d'avaluació de centres ha estat introduïda en el precepte, en aplicació de les competències que corresponen als ens locals, d'acord amb l'article 159.3.a), sisè de la Llei 12/2009.
Les disposicions addicionals primera i segona fan extensives algunes de les previsions del Projecte als centres privats no sostinguts amb fons públics: la concreció i el desenvolupament del currículum dels ensenyaments reglats, les previsions en matèria d'avaluació dels rendiments acadèmics de l'alumnat i la regulació de l'aplicació de les mesures correctores i sancionadores de les irregularitats o faltes comeses per l'alumnat que afectin la convivència.
Aquesta darrera previsió continguda a la disposició addicional segona (que convindria titular com la resta), i que remet a una aplicació directa de l'article 24 del Projecte, no es correspon amb el que disposa l'art. 34.2 de la Llei, d'acord amb el qual 'Els centres privats no sostinguts amb fons públics disposen d'autonomia per a definir les infraccions i les sancions.
Tanmateix, els és directament aplicable el que estableixen els apartats 1 i 2 de l'article 36'.
I no s'hi correspon, precisament, perquè l'única normativa directament aplicable a aquests centres privats és la prevista en els apartats 1 i 2 de l'article 36 de la Llei 12/2009 (criteris limitadors de les mesures correctores i de les sancions) però no, en canvi, una regulació material d'aquests criteris o dels aspectes orgànics i procedimentals de les mesures correctores i sancionadores continguts en l'article 24 del Projecte.
No és, doncs, adequada a les previsions de la Llei la remissió de la disposició addicional segona a l'article 24 que, per l'exposat, no pot ser aplicat als centres privats.
L'observació es formula amb caràcter d'essencial.
La disposició addicional desena conté una regulació específica per a les llars d'infants i escoles bressol.
D'acord amb l'informe de la Direcció General d'Educació Bàsica i el Batxillerat, aquesta regulació és fruit de les observacions efectuades per la Comissió Mixta i troba emparament en l'article 148 de la Llei d'educació.
La disposició addicional quinzena regula les condicions de centre únic per a les zones escolars rurals.
Aquesta regulació troba emparament en el mandat que l'article 72.3 de la Llei d'educació efectua al Govern per a establir les condicions que permetin agrupar i considerar com a un únic centre educatiu diversos centres públics d'educació infantil i primària d'una zona escolar rural.
D'acord amb l'article 114.7 de la Llei 12/2009, en la formulació de les plantilles docents, el Departament ha de tenir en compte el caràcter específic de l'escola rural, qüestió a la qual no es fa especial esment en aquesta disposició addicional i potser convindria evidenciar-la.
Caldria comprovar que la remissió de la disposició transitòria segona a la disposició addicional cinquena és correcta.
El mateix succeeix amb la remissió de la disposició transitòria tercera a la disposició addicional sisena, que més aviat sembla ser la setena.
h) Valoració final i de conjunt del Projecte.
Aquesta Comissió Jurídica valora molt positivament la voluntat codificadora de la norma examinada.
Es fa evident en la llarga enumeració de disposicions reglamentàries que deroga, la regulació material de les quals s'incorporen ara en una sola norma.
Tanmateix, es detecten dos nivells de regulació: un, que és propi d'una regulació reglamentària, i, un altre, no tan normatiu, que respondria, més aviat, a una mena de guia de bones pràctiques.
En ocasions, aquest segon nivell regulatori no té conseqüències negatives, però en relació amb algunes matèries concretes que el Projecte abasta sí que les pot tenir perquè malgrat que necessiten una regulació més coercitiva, el Projecte es queda en un nivell merament indicatiu, no normatiu.
Tal és el cas, per exemple, de la regulació relativa a la carta de compromís, de la qual no es regulen els efectes en el cas de no ser assumida per les famílies; de la regulació oberta i poc densa de les mesures correctores i sancionadores (art. 24 i 25); o de la regulació de les potestats del director del centre en matèria de política de personal (art. 49 i 50), on convindria precisar quins instruments concrets inclouen.
En definitiva, convindria en tots aquests temes densificar-ne els aspectes reguladors i/o coercitius per a dotar-los de contingut normatiu.
Un cop considerades les observacions d'aquest Dictamen, i tinguda en compte la continguda al fonament jurídic VI.2.f.1), es pot elevar al Govern el Projecte de decret d'autonomia dels centres educatius.