I. La intervenció de la Comissió Jurídica Assessora en aquest expedient es produeix en compliment d'allò que preveu l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, que preveu que aquest òrgan consultiu emeti un parer, que es preceptiu però no vinculant, amb caràcter previ a l'aprovació pel Govern en les normes reglamentàries que despleguen una Llei.
El Projecte de decret sobre el qual s'informa desplega la Llei 8/2005, de 8 de juny, de protecció, gestió i ordenació del paisatge.
En la formulació d'aquest parer la Comissió Jurídica Assessora té com a objecte essencial verificar la legalitat de la proposta per assegurar que les futures normes constitueixen un desplegament lleial de la Llei i s'adeqüen a tot l'ordenament jurídic, respectant l'ordre competencial configurat pel bloc de la constitucionalitat.
A més es poden considerar altres aspectes relacionats amb la tècnica normativa i en ordre a la congruència de la regulació projectada.
El Govern esta expressament habilitat per la llei per a dictar les normes contingudes en el Projecte de decret.
En efecte, la disposició final primera de la Llei 8/2005 autoritza el Govern a dictar les normes necessàries per desplegar i aplicar la Llei.
Així mateix, en els articles 13.4, 16 i 20 s'al·ludeix també a les normes de desplegament de la Llei.
Pel que fa al capítol segon, l'habilitació es pot trobar en el Decret legislatiu 1/2005, de 26 de juliol, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei d'urbanisme.
Per tant, es pot considerar que el Govern deté una habilitació suficient per a dictar les normes projectades.
La Generalitat es competent per dictar la norma sobre la qual s'informa, que, a més de l'àmbit propi del paisatge, es pot considerar que se situa en l'ampli entorn de l'ordenació del territori i l'urbanisme, i també del medi ambient.
L'article 149 de l'Estatut d'autonomia, que s'intitula "Ordenació del territori i del paisatge, del litoral i urbanisme", disposa en el primer apartat que correspon a la Generalitat en matèria d'ordenació del territori i del paisatge la competència exclusiva que inclou en tot cas, entre altres aspectes, l'establiment de directrius d'ordenació i gestió del territori, del paisatge i de les actuacions que hi incideixen (lletra a) de l'aparat 1).
Les normes projectades se situen plenament en el marc d'aquestes disposicions estatuàries que atorguen a la Generalitat en aquest camp la potestat legislativa i reglamentària, així com les funcions executives.
El Projecte de decret desplega la Llei 8/2005, de 8 de juny, de protecció, gestió i ordenació del paisatge.
Comprèn un preàmbul, trenta-cinc articles, dues disposicions addicionals i una disposició transitòria.
L'articulat s'estructura en una disposició general, continguda a l'article 1, relatiu a l'objecte del Decret, i tres capítols.
El capítol primer, que comprèn els articles 2 a 17, s'intitula "Catàlegs, directrius i instruments de concertació i col·laboració en matèria de paisatge".
El capítol segon inclou els articles 18 a 21 i es refereix a l'"Estudi i informe d'impacte i integració paisatgística".
El capítol tercer sobre "Fons per a la protecció, gestió i ordenació del paisatge" s'estén de l'article 22 al 35.
V. Examinarem ara si s'han observat en la formació i tramitació de l'expedient les prescripcions relatives a documentació i procediment que estableix la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya.
En l'expedient consten una memòria explicativa, amb antecedents, proposta normativa i estructura i contingut del projecte, un estudi econòmic, concís, i amb referència a l'impacte pressupostari de les mesures previstes i una llista de disposicions afectades.
Es pot considerar que s'han acomplert les exigències documentals de la Llei 13/1989.
D'altra banda, el Projecte de decret ha estat sotmès al tràmit d'informació pública, per edicte publicat al DOGC núm. 4632, de 12 de març de 2006 i a l'audiència de les entitats representatives d'interessos afectats.
Així mateix, s'ha acomplert el tràmit d'informe d'altres departaments de l'Administració autonòmica.
S'han acomplert els parers preceptius de l'Institut Català de les Dones, del Consell del Treball, Econòmic i Social, de la Comissió del Govern Local i del Consell Tècnic.
Les al·legacions i observacions formulades en aquest tràmit han estat examinades en un informe amb pronunciament puntual seguint la sistemàtica de la disposició projectada.
L'informe és de 20 de juny de 2006 i va acompanyat d'un complement de 22 de juny.
Finalment, consta un informe de l'Assessoria Jurídica del Departament, signat per l'advocada en cap, a l'efecte d'allò que preveu l'article 65.1 de la Llei 13/1989 en relació amb l'article 4.1.a) de la Llei 7/1996, de 5 de juliol, d'organització dels serveis jurídics de l'Administració de la Generalitat de Catalunya.
Es pot afirmar, doncs, que tant pel que fa a la documentació com al procediment seguit s'han observat les exigències establertes per la legislació en ordre a l'elaboració de disposicions reglamentàries.
En l'anàlisi de tot projecte de norma reglamentària cal esbrinar si el seu contingut respon a la funció característica dels reglaments de desplegar les normes amb rang de llei.
Les normes reglamentàries tenen caràcter subordinat a la Llei i en conseqüència no poden contradir-la.
Els correspon, però, desplegar-la, amb la incorporació de preceptes que aclareixin o detallin les disposicions legals, o amb la previsió de procediments i mecanismes que facilitin l'execució dels manaments legals.
Són el complement de la regulació continguda a la Llei, necessari per raons tècniques o de complexitat i amb la precisa finalitat d'afavorir la realització dels objectius declarats pel legislador.
L'espai normatiu deixat en mans de l'Administració varia en funció de les matèries o els continguts i és més reduït quan s'incideix en l'estatus de drets i deures de la ciutadania, atesa la reserva legal per a la regulació d'aquests.
En tot cas, però, l'exercici de la potestat reglamentària està acotada per uns límits concrets: jerarquia normativa, matèries reservades a la Llei, principis generals del dret, interdicció de l'arbitrarietat.
Ara bé, l'existència d'aquest límits, i la seva important incidència, comporta que l'Administració, en col·laborar en la formació de l'ordenament, amb els poders normatius reglamentaris, reté un marge d'apreciació més ampli en l'àmbit organitzatiu que respecte de les relacions substancials, per a l'apreciació dels interessos possibles concernits.
La Llei 8/2005, de 8 de juny, de protecció, gestió i ordenació del paisatge, vol donar una dimensió operativa a la Resolució 364/VI, de 14 de desembre de 2000, del Parlament de Catalunya, que acordà adherir-se al Conveni europeu del paisatge, aprovat pel Consell d'Europa el 20 d'octubre de 2000.
La Llei assumeix una concepció integradora del paisatge i estén la seva acció a tot el territori de Catalunya.
D'altra banda, com diu el Preàmbul, "aquesta llei no pretén regular de manera omnicomprensiva tots els elements que influeixen en la producció i transformació del paisatge.
Les legislacions sectorials han de regular l'impacte paisatgístic en les actuacions urbanístiques i de les infraestructures productives i extractives, entre d'altres.
L'objecte d'aquesta llei és servir de referència per a aquestes legislacions i per a l'acompliment d'actuacions específiques en l'àmbit de la gestió del paisatge [...]".
Després de precisar la terminologia i assenyalar les seves finalitats, la Llei preveu instruments específics d'actuació -catàlegs del paisatge i directrius del paisatge-, crea l'Observatori del Paisatge, configura nous instruments de concertació, com les cartes del paisatge i estableix el Fons per a la protecció, la gestió i l'ordenació del paisatge.
El Projecte de decret sobre el qual es dictamina preveu un desplegament general de la Llei.
A més, amb la regulació de l'Estudi d'impacte i integració paisatgística i el correlatiu informe es desplega la previsió de l'article 48 del Decret legislatiu 1/2005, de 26 de juliol, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei d'urbanisme.
Així mateix, en l'articulació del Fons per a la protecció, gestió i ordenació del paisatge i les actuacions al seu càrrec les normes s'han de situar en el marc definit pel Decret legislatiu 3/2002, de 24 de desembre, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei de finances públiques de Catalunya, i per la Llei 38/2003, de 17 de novembre, general de subvencions.
Examinarem a continuació els diversos preceptes del Projecte de decret seguint l'ordre de l'articulat i pels blocs definits pels seus capítols.
Pel que fa al preàmbul, s'ha d'indicar que el tercer paràgraf fa una descripció de l'objecte de la norma que és incorrecte per incomplet.
S'al·ludeix només als continguts que es relacionen amb la Llei 8/2005 i se silencia totalment que tot un capítol, el segon, regula una matèria no prevista en aquesta, com són els Estudis d'impacte i els informes paisatgístics, i els primers troben un suport legal en la Llei d'urbanisme.
Caldria ampliar la descripció de l'objecte, a més, per congruència amb el paràgraf cinquè, en què precisament s'il·lustra el contingut del capítol II del Projecte de decret.
El darrer paràgraf del preàmbul hauria d'al·ludir a la intervenció d'aquesta Comissió Jurídica Assessora, amb la modalitat que resulta de la decisió del Govern a la vista d'aquest Dictamen.
L'article 1, que estranyament se situa fora de la distribució per capítols, aspecte que caldria reconsiderar, es limita a indicar que el Decret desplega la Llei 8/2005, però, com acabem de dir, el seu contingut és més ampli i dedica un dels tres capítols de l'articulat a qüestions no regulades en aquest Llei, com són l'estudi d'impacte paisatgístic i l'informe d'impacte paisatgístic.
Caldria corregir aquesta deficiència i completar la descripció de l'objecte.
El capítol I es refereix a Catàlegs, directrius i instruments de concertació i col·laboració en matèria de paisatge.
Es tracta de la regulació reglamentària de tots els instruments de regulació paisatgística previstos per la Llei 8/2005.
El capítol es divideix en tres seccions.
La primera conté els articles reguladors dels catàlegs.
L'article 2, sobre definició i característiques dels catàlegs del paisatge, en el primer apartat reprodueix l'article 10.1 de la Llei.
En el segon apartat es precisen determinats continguts d'aquests instruments.
L'article 3, relatiu a l'àmbit territorial dels catàlegs del paisatge, en el primer apartat transcriu el primer incís de l'article 10.2 de la Llei.
En el segon apartat es refereix a la divisió del territori del catàleg en unitats de paisatge, previsió coherent amb l'article 11.d) de la Llei.
L'article 4 regula les funcions dels catàlegs, amb un contingut congruent amb les previsions de la Llei.
L'article 5 es refereix al contingut dels catàlegs del paisatge amb una pràctica reproducció de l'article 11 de la Llei, sense altres variacions que les remissions de les lletres d) i e) a preceptes posteriors que contenen una regulació més àmplia de les previsions legals.
El segon apartat estableix pautes per homogeneïtzar l'elaboració dels catàlegs.
L'article 6 inicia la regulació de la documentació dels catàlegs; regulació que es desenvolupa en els successius articles 7, sobre la memòria de la diagnosi i avaluació, 8, relatiu als objectius de qualitat paisatgística, i 9, referent a la cartografia.
L'article 8.3 preveu que els objectius de qualitat paisatgística, a més de definir-se per a cada unitat de paisatge, es poden formular per al conjunt de l'àmbit territorial del catàleg, supòsit aquest darrer no previst en la Llei, ja que l'article 11.e) només preveu la definició dels objectius de qualitat paisatgística per a cada unitat i no per al conjunt.
En ser la del Projecte una previsió addicional, es pot entendre que, com que a més no desvirtua la prescripció legal, se situa en el marc que es propi del desplegament reglamentari.
L'article 10 regula les unitats de paisatge.
L'apartat primer recull la definició de l'article 11.d) de la Llei.
En els apartats següents es donen criteris per a la delimitació i sobre situacions específiques, coherents amb les previsions legals.
En la reproducció de l'article 11.d) de la Llei s'omet la referència als termes de l'article 6, que seria més correcte recollir.
D'altra banda, l'apartat 6 es refereix a la possibilitat de delimitar àrees específiques en aquelles parts del territori que, per la seva singularitat, requereixen una caracterització més exhaustiva que les unitats i uns criteris específics d'actuació.
S'hauria de valorar la possibilitat de recollir una primera referència a aquestes àrees en l'article 3, sobre àmbit territorial dels catàlegs.
L'article 11 regula l'establiment en els catàlegs d'indicadors per al seguiment de l'estat del paisatge, i és coherent amb la configuració legal.
Pel que fa a la secció segona, agrupa els preceptes relatius a l'elaboració i la tramitació dels catàlegs i les directrius.
L'article 12 regula el procediment d'elaboració i aprovació dels catàlegs del paisatge.
L'article 9.2 de la Llei es limita a preveure que són aprovats pel Departament de Política Territorial i Obres Públiques amb tràmits previs d'informació pública i consulta.
El Projecte de decret regula amb amplitud les diverses fases del procediment.
El primer apartat de l'article 12 es refereix a l'elaboració del catàleg i preveu que la iniciativa pot ser del conseller o dels ajuntaments, en coherència amb la previsió del Decret 142/2005, de 12 de juliol, que admet la iniciativa local per formular el planejament territorial amb el qual estan connectats els catàlegs.
L'apartat segon preveu l'elaboració dels catàlegs, bé per l'Observatori del Paisatge, bé d'una altra manera, però la coordinació i la direcció correspon a aquest.
S'hauria de completar precisant qui decideix la instància que ha de formular el catàleg.
Els apartats tres, quatre i cinc regulen els tràmits d'informació pública i consulta, amb un desplegament correcte de la previsió de l'article 9.2 de la Llei.
L'apartat sis assigna al titular del Departament de Política Territorial i Obres Públiques la competència per aprovar els catàlegs.
L'article 13 regula l'elaboració i aprovació de les directrius del paisatge.
En un únic precepte es fa referència a aquests instruments tant en el vessant substantiu com en el procedimental.
Atès que en la configuració de la Llei els catàlegs són essencialment estudis o anàlisis, mentre que les directrius constitueix l'element normatiu, conformador o imperatiu, sembla més adequat dedicar un precepte a la descripció o presentació de les directrius i un altre precepte al procediment d'aprovació.
En aquest sentit, la segregació del primer apartat de l'article 13 pot constituir el fonament per al primer precepte proposat amb una nova redacció.
Els apartats 2 i 3 de l'article 13 regulen la incorporació de les directrius del paisatge a la planificació territorial i diferencien els dos supòsits de planejament territorial elaborat per l'Administració autonòmica i per les entitats locals.
La regulació, amb els corresponents tràmits d'informació pública i consulta, compleix els requeriments de l'article 9.4 de la Llei 8/2005.
L'article 14 es refereix a la revisió de directrius i de catàlegs del paisatge.
L'apartat 1 preveu que les directrius de paisatge es revisaran conjuntament amb el pla territorial parcial del qual formen part.
S'hauria d'al·ludir també als plans directors territorials, o bé utilitzar l'expressió genèrica de planificació territorial.
Aquesta darrera opció té l'avantatge d'obviar les contradiccions terminològiques i procedimentals entre la referència a la revisió que esmenta el Projecte i el fet que el Decret 142/2005, de 12 de juliol, només es refereixi a la modificació o adaptació dels plans territorials parcials, i no a la seva revisió.
Pel que fa a la secció tercera, tracta dels instruments de col·laboració i concertació en matèria de paisatge.
L'article 15 regula la naturalesa i composició de l'Observatori del Paisatge i l'article 16 les funcions de l'Observatori.
La regulació es correspon amb les previsions de l'article 13 de la Llei.
D'altra banda, s'ha de tenir en compte que l'Observatori ja es va constituir, com a consorci, per Acord de Govern de 30 de novembre de 2004 (amb anterioritat a la Llei).
Caldria plantejar la incorporació d'una disposició addicional que reculli aquesta realitat institucional i prevegi l'adaptació, si escau, a la nova regulació.
L'article 17 regula les cartes del paisatge, previstes en l'article 14 de la Llei.
Els apartats 1, 2, 3 i 4 reprodueixen els continguts dels apartats 1, 3, 4 i 5 de l'article 14 de la Llei.
L'apartat 5 de l'article 17 projectat regula el contingut de les cartes, opció que se situa en el marc del desplegament reglamentari.
L'apartat 2 del precepte legal sobre impuls de l'elaboració de les cartes no té desplegament reglamentari.
X. El capítol II s'intitula "Estudi i informe d'impacte i integració paisatgística".
L'article 48.1.b) de la Llei d'urbanisme exigeix entre la documentació per a l'aprovació de projectes d'actuacions específiques d'interès públic en sòl no urbanitzable "un estudi d'impacte paisatgístic".
D'altra banda, l'article 12.2 de la Llei 8/2005 disposa que els plans territorials parcials i els plans directors territorials determinin "els supòsits en els quals les actuacions requereixen un informe preceptiu de l'òrgan competent en matèria de paisatge".
Aquesta previsió es completa amb la disposició transitòria primera.
Aquestes són les bases de rang legal que poden donar suport a la regulació d'aquests capítol.
L'article 18 defineix l'estudi d'impacte i integració paisatgística com a document tècnic.
L'article 19 estableix, d'una banda, en el primer apartat, els supòsits en què és obligatòria l'elaboració de l'Estudi.
S'hauria d'encapçalar amb lletres els diversos supòsits.
El primer es limita a recollir la previsió de l'article 48 de la Llei d'urbanisme.
En el segon es consideren dues situacions diferents: la primera remet a l'exigència del planejament territorial o urbanístic, que si en el cas del territorial pot trobar un cert aval en l'article 12.2. de la Llei 8/2005, pel que fa al planejament urbanístic hauríem de recórrer a allò que disposa l'article 9.3 de la Llei d'urbanisme, quan indica que "el planejament urbanístic ha de preservar els valors paisatgístics de valor especial [...] i ha d'incorporar les prescripcions adequades perquè les construccions i les instal·lacions s'adaptin a l'ambient [...]" al marge de la previsió de plans especials de l'article 67.
La segona situació del segon supòsit preveu que l'estudi sigui obligatori "si ho demana l'òrgan urbanístic a qui correspon l'aprovació del planejament del projecte".
Aquesta previsió no troba suport, ja que els requeriments en la formulació dels plans i projectes estan formulats normativament amb caràcter general, bé en normes, bé en plans.
El tercer supòsit fonamenta l'obligatorietat en una llei o norma de caràcter general.
L'apartat 2 de l'article 19 estableix que els estudis han de ser informats per l'administració del paisatge.
L'apartat 3 disposa que l'obligació de presentar l'estudi correspon a la persona promotora del projecte, amb un afegitó en la darrera redacció que indica que l'estudi ha de ser elaborat per una persona tècnicament competent.
L'article 20 regula el contingut dels estudis d'impacte i integració paisatgística.
L'article 21 regula l'informe d'impacte i integració paisatgística.
L'informe es configura com a preceptiu a emetre per la Direcció General d'Arquitectura i Paisatge quan ho determina el planejament territorial, en el supòsit de l'article 48 de la Llei d'urbanisme i en els casos en què ho preveuen les legislacions sectorials i urbanístiques.
L'apartat quatre, en coherència amb l'article 83.4 de la Llei 30/1992, preveu que si l'informe no s'emet en el termini d'un mes es poden continuar les actuacions.
El capítol tercer regula el Fons per a la protecció, gestió i ordenació del paisatge.
Com ja hem indicat abans, l'article 20 de la Llei preveu expressament el desplegament normatiu en aquest camp: "La normativa que es dicti per a desplegar aquesta llei ha d'establir el procediment de participació en el Fons per a la protecció, la gestió i l'ordenació dels paisatge, els programes que s'han de finançar i els percentatges que s'hi han d'aplicar, el contingut dels projectes i els altres requisits que s'han de complir per accedir als ajuts."
Naturalment, en la regulació d'aquests aspectes s'han de respectar en particular les prescripcions de la Llei 38/2003, de 17 de novembre, general de subvencions, i del Decret legislatiu 3/2002, de 24 de desembre, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei de finances públiques de Catalunya.
L'article 22 descriu el Fons i en el segon apartat puntualitza les diverses aportacions possibles, i respon d'allò que disposa l'article 18.1 i 2 de la Llei 8/2005.
L'article 23, relatiu als beneficis del Fons, recull substancialment les previsions de l'article 19 de la Llei.
L'apartat segon recull la possibilitat de propostes conjuntes d'acord amb l'article 11.3 de la Llei 38/2003.
L'article 24, sobre línies d'actuació, n'estableix dues, una general i l'altre específica.
L'article 25 es refereix a la línia general i recull, seguint la pauta de l'article 17 de la Llei, les actuacions que encaixen en les finalitats previstes per l'article 8 de la mateixa Llei.
L'article 26 regula les línies específiques que comprenen els projectes destinats a realitzar actuacions en sòl no urbanitzable del sistema costaner.
Ara bé, aquestes actuacions s'inscriuen sense dificultat en les finalitats enunciades per l'article 8 de la Llei, al qual remet en precisar l'objecte del Fons, raó per la qual es pot estimar que la diferenciació establerta no contradiu les previsions legals i se situa en el marc del desplegament reglamentari que específicament preveu l'article 20 de la Llei, abans transcrit.
L'article 27 remet la fixació de la quantia i els límits de les subvencions a les convocatòries.
L'article 28 regula la compatibilitat de subvencions.
L'article 29 regula la convocatòria; l'article 30 els requisits documentals; l'article 31 la tramitació, i l'article 32 el procediment de concessió.
L'article 33 es refereix a l'execució de les actuacions finançades.
El segon incís del primer apartat hauria d'excloure's d'aquest article.
Es podria situar com un nou apartat, segon, a l'article 30.
L'article 34 regula la revocació dels ajuts amb expressa remissió a la Llei de finances públiques i a la general de subvencions.
Com la remissió ho es a les causes de la revocació i no al procediment, o bé s'hauria d'ampliar, perquè no es pugui interpretar que s'exclouen els requisits essencials de procediments o bé preveure expressament l'audiència de l'interessat.
L'article 35, relatiu al règim jurídic, preveu el complement normatiu de les lleis autonòmica i estatal esmentades i del restant ordenament jurídic, amb una fórmula incorrecta, ja que la Llei de finances públiques i els preceptes bàsics de la Llei general de subvencions s'apliquen com a dret principal i de manera directa i no en defecte d'una regulació reglamentària com la projectada.
La disposició addicional primera faculta el titular del Departament de Política Territorial i Obres Públiques per crear noves línies específiques a finançar amb càrrec al Fons i per ampliar les línies general i específica ja regulades.
L'habilitació està mancada d'acotació.
La redacció actual podria induir a pensar en una extralimitació.
Podria estimar-se correcte si quedés limitada al marc definit per l'article 8 de la Llei, que és al que remet l'article 17 de la mateixa Llei en definir l'objecte del Fons.
La disposició addicional segona conté un mandat a l'Administració sobre l'accessibilitat de la cartografia necessària per elaborar els instruments d'ordenació del paisatge.
La disposició transitòria exposa que la incorporació de les directrius de paisatge al planejament territorial ja vigent s'ha de fer seguint el procediment de l'article 17 del Decret 142/2005 que regula l'aprovació d'aquell planejament.
Un cop tingudes en compte les observacions als articles 19.1, segon paràgraf, darrer incís, 35 i la disposició final primera, que tenen la condició d'essencials, i considerades les observacions contingudes en el cos del Dictamen, en particular les relatives als articles 1, 10, 12.2, 13, 14, 15 i 33.1, segon incís, es pot elevar al Govern, per a la seva aprovació, el Projecte de decret pel qual es desplega la Llei 8/2005, de 8 de juny, de protecció, gestió i ordenació del territori.