El conseller d'Agricultura, Ramaderia i Pesca ha tramès a aquesta Comissió Jurídica Assessora el Projecte de decret sobre l'aplicació de la condicionalitat en relació amb els ajuts directes de la política agrícola comuna.
Per a una major comprensió del contingut d'aquest Projecte convé avançar que la condicionalitat és un concepte introduït pel dret comunitari i inclou, a més de l'anomenat codi de les bones condicions agràries i mediambientals, els requisits legals de gestió (que guarden relació amb la salut pública, el medi ambient i el benestar dels animals).
Dit amb altres paraules, perquè l'agricultor pugui percebre els ajuts directes cal que compleixi les exigències que deriven de la condicionalitat; i amb aquest Projecte es vol establir a Catalunya les bones condicions agràries i mediambientals que s'han de complir i determinar l'òrgan de control.
Tot això de conformitat amb la normativa comunitària continguda en els reglaments CE 1782/2003, del Consell, de 29 de setembre i CE 796/2004, de la Comissió, de 21 d'abril, tenint en compte que l'Estat ja ha dictat la normativa bàsica sobre aquesta matèria a través del Reial decret 2352/2004, de 23 de desembre.
Intervenció d'aquesta Comissió Jurídica Assessora
D'acord amb el que estableix l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig de la Comissió Jurídica Assessora, correspon a aquesta alt òrgan consultiu dictaminar amb caràcter preceptiu sobre els projectes de reglament o de disposicions de caràcter general que es dictin per desplegar les lleis o el dret comunitari.
En aquesta situació es troba el Projecte que s'examina.
L'abast de la intervenció substantiva de la Comissió Jurídica Assessora en aquesta mena d'expedients comporta, segons s'ha reiterat en diversos dictàmens (223/03, 157/05, 182/05, entre d'altres): a) l'examen de la competència de la Generalitat i l'habilitació del Govern; b) la verificació dels tràmits procedimentals previstos en la llei; c) l'anàlisi de la seva legalitat; i d) la formulació, si escau, de suggeriments respecte del text del Projecte.
Es demana que el dictamen es formuli amb caràcter d'urgència a l'empara de l'article 15.1 de la Llei 5/2005, esmentada, atès que la matèria que regula el Projecte condiciona el nou sistema d'ajuts directes agraris posat en marxa.
El Projecte que s'examina s'enquadra en l'àmbit de les competències exclusives que la Generalitat té en matèria d'agricultura i ramaderia, d'acord amb les bases i l'ordenació de l'activitat econòmica general segons estableix l'article 12.1.4 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya i es dicta en el marc del Reial decret 2352/2004, de 23 de desembre, sobre l'aplicació de la condicionalitat en relació amb els ajuts directes de la política agrària comuna, formulat a l'empara del títol competencial de l'article 149.1.13 de la Constitució, que reserva a l'Estat la competència en matèria de bases i coordinació de la planificació general de l'activitat econòmica.
No hi ha dubte que en la matèria que s'examina, i en particular per al Projecte de decret que es valora, es planteja una delicada qüestió de relació entre llei i reglament, ja que en no existir cap llei reguladora d'aquesta matèria ens trobem que la innovació normativa prové directament d'uns reglaments comunitaris, per la qual cosa la potestat reglamentària del Govern de la Generalitat queda condicionada a l'espai que li deixa l'esmentat Reial decret estatal, malgrat que des d'un punt de vista material desplega dret comunitari.
Pel que fa als aspectes procedimentals, cal examinar si el Projecte ha estat tramitat seguint els preceptes que regulen l'elaboració o modificació de les disposicions generals previstos en el títol IV de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat.
Així, consta que l'expedient ha estat incoat per la Direcció General de Desenvolupament Rural del Departament d'Agricultura, Ramaderia i Pesca; i hi figura, en una interpretació benvolent, la Memòria exigida per l'article 63 de la Llei 13/1989, que conté, encara que amb extensió irregular, els extrems següents: a) l'expressió del marc normatiu en què s'insereix la proposta; b) la justificació de l'oportunitat; c) un estudi econòmic; d) i, finalment, un epígraf relatiu a les disposicions afectades.
Això no obstant, s'han de fer les observacions següents: En aquelles matèries especialment complexes, com la que s'examina, resulta convenient que la Memòria tingui una forma i un contingut que, d'una manera no necessàriament abreujada, expliqui amb detall la funcionalitat del Projecte.
En aquest sentit la justificació de l'oportunitat de la norma i l'adequació de les mesures proposades als fins que es persegueixen haurien de contenir una major explicació, i sobretot relacionar-se amb les exigències de Catalunya.
A més, cal observar que, possiblement per un oblit, aquests documents estan sense signar, excepte el relatiu a l'estudi cost-benefici, que mereix un comentari a banda.
Efectivament, aquest estudi -rubricat pel subdirector general d'Ajuts al Sector Agrari-, ha de ser objecte d'un comentari favorable, ja que conté una explicació àmplia del Projecte, i si bé comprèn aspectes que, en puritat, haguessin estat més propis de la memòria que demanàvem -com poden ser els relacionats amb els antecedents i la política agrària europea- incorpora els aspectes materials que exigeix la Llei i analitza els aspectes econòmics pròpiament dits, és a dir el cost i el benefici que es deriva del Projecte.
Respecte del primer, diu que les actuacions que provenen del Projecte no produiran cap increment, ja que les actuacions previstes seran exercides per l'actual Servei d'Ajuts al Sector Agrícola, i seran les unitats més properes al territori, les oficines comarcals, les que inspeccionin de les explotacions agràries.
I acaba per afirmar que per aquest motiu no caldrà contractar agències externes especialitzades i, per tant, no es generarà cap despesa addicional.
En relació amb el segon aspecte, l'informe explica els beneficis generals que s'han de derivar de l'aplicació del Projecte per a l'activitat agrària, la qualitat de l'entorn rural, la seguretat alimentària i el benestar animal.
Malgrat tot, cal advertir que aquest informe (de juliol de 2005) hauria d'haver estat anterior al tràmit d'audiència (que es produí el mes de maig de 2005), ja que així l'haurien pogut examinar els qui foren cridats en aquesta fase.
Respecte de l'audiència exigida per l'article 64 de la Llei 13/1989, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat, cal constatar que en l'expedient figura el document o la carta de notificació a l'Institut Agrícola Català Sant Isidre, a la Unió de Pagesos de Catalunya, als Joves Agricultors i Ramaders de Catalunya (JARC) - Consorci Forestal de Catalunya, ASAJA-AEALL i a la Federació de Cooperatives Agràries de Catalunya (FCAC), alguns dels quals hi han formulat les al·legacions que han estimat oportunes.
El Projecte en qüestió també se sotmeté al tràmit d'informació pública d'acord amb l'article 64 de l'esmentada Llei 13/1989.
Se'n publicà l'edicte corresponent al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, núm. 4393, de 27 de maig de 2005, i no consta que s'hi hagin formulat al·legacions.
Igualment, s'ha tramès el Projecte als departaments d'Economia i Finances i de Medi Ambient i Habitatge, que hi han fet unes observacions de caràcter concret, però en tot cas favorables al conjunt del Projecte.
En l'expedient consta també el preceptiu informe d'impacte de gènere exigit per la Llei 4/2001, de 9 d'abril, modificadora de l'article 63.2.d) de la citada Llei 13/1989, emès per l'Institut Català de la Dona -a qui correspon d'emetre'l segons l'Acord de Govern de 15 de maig de 2001-.
Aquest informe que fa algunes observacions molt precises en relació amb l'ús no androcèntric del llenguatge utilitzat que no han estat recollides en el Projecte, algunes de les quals l'Administració podria valorar l'oportunitat d'incloure-les.
Per error, s'ha incorporat a l'expedient un extens informe del mateix Institut sobre un Projecte de mesures d'implementació, pesatge, classificació i marcatge de canals porcines que, com és evident, no té res a veure amb el Projecte sobre el qual es dictamina i, per tant, s'hauria de retirar.
La creixent sensibilització europea pels efectes de l'activitat agrària sobre el medi ambient i sobre la salut ha anat introduint modulacions i avenços en la política europea agrària, adreçada cada cop més a que aquella activitat sigui més respectuosa amb el medi ambient, la seguretat alimentària, la salut pública, la sanitat i el benestar dels animals.
Aquests principis són els que configuren la reforma de la política agrària que s'introdueix l'any 2003, amb la qual cosa se supera el concepte de la ecocondicionalitat, creat l'any 2000, per passar al de la condicionalitat.
Aquest nou concepte, com hem apuntat més amunt, inclou el compliment no solament del codi de les bones condicions agràries i mediambientals, sinó també dels requisits legals de gestió, com recorda la mateixa exposició de motius del Projecte.
En definitiva, es tracta d'un sistema a través del qual es condiciona la percepció dels ajuts al compliment de determinades exigències.
El requisit de condicionar el pagament dels ajuts directes de la política agrària comuna al compliment de determinats requisits en matèria agrícola ja fou introduït pel Reglament CE 1259/1999 del Consell, de 17 de maig, però aquest plantejament ha estat objecte d'una profunda modificació pel Reglament CEE 1782/2003 del Consell, de 29 de setembre.
És aquest Reglament el que introdueix l'esmentat principi de condicionalitat, pel qual s'estableixen les disposicions comunes aplicables als règims d'ajuts directes.
Aquesta norma s'ha de completar amb l'altre Reglament CE 796/2004, de la Comissió, de 21 d'abril, pel qual s'estableixen disposicions per a l'aplicació de la condicionalitat.
D'altra banda, l'Estat, considerant la normativa esmentada, ha dictat el Reial decret 2352/2004, de 23 de desembre, sobre l'aplicació de la condicionalitat que estableix el conjunt de les bones pràctiques agràries i mediambientals amb un mínim nivell d'exigència per al territori de tot l'Estat, i un sistema de control que eviti distorsions; i al mateix temps deixa a les comunitats autònomes la competència perquè facin les adaptacions pertinents, tenint en compte, com diu l'exposició de motius, "l'especificitat de les situacions territorials corresponents".
Es tracta, per tant, d'un conjunt normatiu en el procés d'execució del dret comunitari.
El Projecte que s'examina consta d'una exposició de motius, vuit articles, una disposició derogatòria i una de final, a més de dos annexos, que passem a examinar amb la brevetat imposada per la urgència amb la qual s'ha demanat aquest dictamen.
L'exposició de motius és suficientment detallada i explicativa del contingut i la finalitat del Projecte, per tant no hi ha cap observació a fer llevat de recordar que s'ha de fer constar que el Decret es dicta d'acord amb el dictamen d'aquesta Comissió, per donar compliment al mandat de l'article 13.2 de la Llei 5/2005, reguladora d'aquest òrgan.
L'article primer determina l'objecte del Projecte, en dir que és el d'establir les bones condicions agràries i mediambientals que ha de complir l'agricultor d'acord amb la condicionalitat dels ajuts directes segons els reglaments comunitaris ja esmentats.
L'objecte s'estén també a la coordinació del diversos departaments, organismes i entitats implicats en els controls dels requisits establerts per la condicionalitat.
L'article segon determina l'àmbit material d'aplicació del Projecte.
És a dir, identifica els tipus d'ajuts -en funció de l'activitat a la qual van destinats- que queden afectats per la condicionalitat, que són els que apareixen en l'annex 1 del Projecte, l'origen del qual es troba en l'article 2 del Reglament CEE 1782/2003 del Consell, de 29 de setembre.
L'article tercer és el que dóna contingut a la condicionalitat.
En efecte, aquest precepte estableix l'obligació per als agricultors que rebin pagaments directes de complir amb les bones condicions agràries i mediambientals que es detallen en l'article 5, així com el compliment dels requisits legals de gestió que estan relacionats en l'annex 2 del Projecte, està integrat per les normes comunitàries que el Reglament CEE 1782/2003 recull en l'annex 3, i que es completen amb les normes estatals citades pel Reial decret 2352/2004, de 23 de desembre, a les quals s'afegeixen les disposicions catalanes.
Tampoc no planteja cap qüestió, llevat d'un comentari que es farà més endavant respecte de la prolixitat d'aquesta relació.
L'article quart, intitulat "definicions", comprèn un seguit de conceptes que són els que s'han de tenir en compte per aplicar la normativa de referència.
Aquests definicions són un trasllat de les que es contenen en el Reial decret 2352/2004, de 23 de desembre, llevat de dos conceptes, que són: un, relatiu a "labrar la tierra" i l'altre, "la agricultura de conservación".
Respecte del primer, és veritat que el concepte, malgrat que no estigui formulat d'una manera autònoma, es troba inserit en els apartats a) i b.1) de l'article 5 del Projecte, però tampoc no s'acaba de comprendre que, si s'ha seguit el criteri de la repetició, no s'introdueixi aquest concepte.
Certament, es pot no reproduir el contingut de la norma, però si s'opta per aquest criteri, ha de ser íntegre, segons doctrina consolidada del Tribunal Constitucional.
El comentari anterior s'ha de repetir, encara que amb més raó, ja que no es troba en el Projecte el concepte substitutiu, llevat que la situació no es doni a Catalunya.
Els articles cinquè i sisè són els preceptes centrals, especialment el primer, per raó d'extensió, ja que contenen d'una manera detallada les bones condicions agràries que els agricultors i les agricultores han d'aplicar a Catalunya.
Constitueixen, per tant, els preceptes que concreten les especificitats per raó de territori dins d'Europa.
El precepte ha tingut present els continguts mínims establerts per la normativa estatal, amb les excepcions que es diran a continuació.
Efectivament, l'article cinquè conté algunes divergències respecte de la norma estatal i que cal comentar per tal de valorar-ne l'abast.
Així, en dos supòsits el Projecte estableix una regulació complementària o, fins i tot, més exigent, que per tant no planteja cap qüestió atès que aquella norma és de mínims.
Això succeeix amb els "conreus llenyosos", ja que el Projecte afegeix l'exigència d'un pendent determinat (article 5.1.a) del Projecte); o amb els "conreus herbacis", regulats en l'article 5.1.b.1) del Projecte, pels quals afegeix una fórmula alternativa que té una rellevància complementària (s'admetrien pràctiques alternatives si tinguessin la finalitat "d'afavorir la infiltració de l'aigua, la incorporació de matèria orgànica i la lluita contra les males herbes i els incendis").
En algun altre supòsit es defereix per al futur una regulació detallada.
Així, quan es regulen les "àrees amb alt risc d'erosió" (article 5.1.b.4) del Projecte) es diu que els departaments d'Agricultura Ramaderia i Pesca i de Medi Ambient i Habitatge poden determinar aquestes àrees, així com les tècniques i les restriccions adequades per evitar la degradació i la pèrdua de sòls i la seva coberta vegetal.
El mateix criteri s'utilitza per al supòsit de la "prevenció de la invasió de la vegetació espontània no desitjada en els terrenys de cultiu", però aquest cop estableix que la regulació s'ha de fer per ordre del conseller d'Agricultura Ramaderia i Pesca.
Des d'un punt de vista jurídic no hi ha inconvenient que aquesta regulació més minuciosa es faci més endavant, però en tot cas, i per raó d'unitat i finalitat de la disposició que examinem, sembla que seria més adient que es contingués en aquest Projecte, per evitar, precisament, la pluralitat normativa, que ja és prou complexa.
L'apartat 5.4.c) del mateix article es refereix al "manteniment de les plantacions d'oliveres en bon estat vegetatiu i no abandonament de plantacions regulars de fruiters i vinya", i admet que hi hagi zones on es poden arrencar oliveres però amb l'obligació de preservar les que són "mil·lenàries".
Doncs bé, seria convenient referir la normativa protectora específica sobre aquesta qüestió.
Un comentari més delicat el suggereix l'article 5.5.b) del Projecte, que s'intitula "aigua i reg".
Doncs bé, no s'acaba d'entendre aquesta supressió, quan la resta el Projecte ha estat curós amb el marc establert per la norma estatal.
Aquest criteri sembla que és el que s'hauria d'haver seguit per a aquest cas, i més si es té en compte que aquesta disposició ha estat consentida per la Generalitat.
Pel que fa al fons de la qüestió, tampoc no es comprèn que entre les obligacions agrícoles i mediambientals no hi hagi les relatives a aquelles que es refereixen a l'aigua, i en particular les relatives a la informació sobre el cabals "efectivamente utilizados y, en su caso, retornados"; exigència que sembla innòcua però indispensable per a un país en el qual la sequera és d'una gravetat notòria (i que ha motivat normes específiques, com el Decret 93/2005, de 17 de maig, modificat pel Decret 187/2005, de 6 de setembre).
Atesa la finalitat de la condicionalitat i en particular la convicció que no es pot parlar de bones condicions agrícoles i mediambientals sense tenir en compte l'aigua, aquesta Comissió és del parer que aquest plantejament és contrari a la previsió del Reial decret i podria donar lloc a una observació essencial.
D'altra banda, és possible que l'òrgan directiu que ha promogut el Projecte hagi entès que es podia prescindir d'aquesta exigència, atès que el Reglament 1782/2003 no conté com a element integrant de la condicionalitat l'ús de l'aigua, encara que aquesta mancança ha estat completada per la norma estatal.
En un altre ordre de consideracions, però pel que fa a l'ús de l'aigua, encara que referit a l'article 5.5.1.b, resulta també rellevant un comentari que en fa l'Assessoria Jurídica del Departament de Medi Ambient i Habitatge.
En efecte, la posició d'aquesta Assessoria és més exigent que la norma estatal, ja que aquesta norma diu que "para el caso de superficies de regadío que utilicen caudales procedentes de acuíferos legalmente declarados como sobreexplotados, el agricultor deberá acreditar su derecho mediante el correspondiente documento administrativo, expedido por la Administración hidráulica competente", previsió que ha estat incorporada al Projecte, però que l'esmentada Assessoria considera que no s'hauria de limitar "als aqüífers legalment declarats com a sobreexplotats", per la qual cosa fins i tot fa una proposta específica en el sentit següent: "per a la resta de cabals que s'utilitzin, s'haurà d'acreditar que es disposa del corresponent títol d'aprofitament atorgat per l'organisme de conca".
Aquesta Comissió considera encertada aquesta proposta, per raons de coherència amb la finalitat de la norma.
El mateix es pot dir respecte de l'article sisè, que regula el règim específic de les "pastures permanents" (que igual que ho ha fet l'Estat ho regula també en article separat, el cinquè), però amb les matisacions següents.
El precepte mereix dos comentaris, ja que estableix que el titular de les pastures permanents s'atindrà a les exigències de la normativa europea, "així com a les que estableixi, si escau, el Departament d'Agricultura, Ramaderia i Pesca".
Sembla que hauria de ser aquest decret el que contingués aquestes exigències, igual que s'ha fet per a altres supòsits.
Més comprensible és la indeterminació que es troba en l'apartat segon, en preveure que en el cas de sobrepassar els marges que preveu la normativa europea (article 4 del Reglament CE 796/2004) el titular del Departament d'Agricultura, Ramaderia i Pesca ha d'establir "les obligacions de caràcter individual que calguin".
En aquest supòsit no es tracta d'una derogació singular sinó d'una autorització sobre la base de la normativa estatal.
També, en aquest cas, sembla que seria compatible el caràcter individual de les obligacions que s'establissin, amb la indicació d'algun paràmetre relacionat tant amb la superació dels límits com amb les obligacions particulars que cal establir.
L'article setè del Projecte regula quins són els òrgans de control de condicionalitat.
Segons el precepte ho són: el Departament d'Agricultura, Ramaderia i Pesca, així com els altres departaments de la Generalitat que puguin ser competents per raó de les matèries corresponents als annexos III i IV del Reglament CE 1782/2003, i les agències o empreses especialitzades que puguin tenir competències.
Però com sigui que el control, segons la normativa europea i estatal, també el pot realitzar l'òrgan pagador amb determinades condicions, i aquest és també el mateix Departament, seria raonable que es fessin les adaptacions necessàries, ja que en cas contrari es faria una transposició mimètica que no sembla que tingui prou sentit.
L'article vuitè regula la reducció o l'exclusió del benefici dels pagaments directes per remissió al que disposa el Reglament CE 796/2004, i atribueix aquesta competència al titular de la direcció general competent en matèria de desenvolupament rural.
El Projecte acaba amb dos annexos que, almenys el segon, mereix algun comentari.
L'annex 1 conté una relació de la tipologia d'ajuts que resulten afectats per la condicionalitat.
No obstant això, l'annex 2, que porta per títol "Normativa europea, estatal i autonòmica a tenir en compte amb l'aplicació de la condicionalitat", és d'una gran complexitat, ja que es tracta d'una relació molt llarga de normes europees, estatals i autonòmiques agrupades per raó de la matèria (medi ambient; salut pública i sanitat dels animals; identificació i registre d'animals; salut pública i qüestions veterinàries i fitosanitàries; notificació de malalties; i benestar dels animals).
Aquesta és la normativa que s'ha d'aplicar d'una manera progressiva, segons el calendari previst.
Doncs bé, atès el destinatari de la norma i la gran complexitat d'aquesta se suggereix que, sobre la base del principi d'eficàcia de l'Administració (proclamant en l'article 103.1 de la Constitució, l'article 3 de la LRJPAC, i l'article, també 3, de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat), el Departament instrumenti els mecanismes de difusió necessaris que ajudin a la comprensió i la identificació de la normativa esmentada.
El Projecte acaba amb una disposició derogatòria que no requereix cap comentari i amb una disposició final d'entrada en vigor l'endemà de la publicació, que està justificada atès el caràcter urgent amb què es tramita el procediment, malgrat que la complexitat de la norma aconsellaria un termini més ampli.
Una vegada considerades les observacions efectuades, i en especial la relativa al precepte que regula "l'aigua i reg", es pot elevar al Govern el Projecte de decret sobre l'aplicació de la condicionalitat en relació amb els ajuts directes de la política agrícola comuna per a la seva aprovació.