Aquest Dictamen té per objecte el Projecte de decret pel qual es regulen el primer cicle de l'educació infantil i els requisits dels centres.
El Projecte consta d'un preàmbul, vint articles, cinc disposicions addicionals, quatre de transitòries, una de derogatòria i una de final.
En el preàmbul s'assenyala que el marc legal normatiu constituït per la Llei 5/2004, de 9 de juliol, de creació de llars d'infants de qualitat, i la Llei orgànica 2/2006, de 3 de maig, d'educació, ha inserit el primer cicle de l'educació infantil (de zero a tres anys) en el sistema educatiu.
Entre ambdues lleis es compel·leix l'Administració a garantir aquest caràcter educatiu, a desenvolupar els objectius educatius a assolir en aquest àmbit i a regular les condicions relatives als professionals i als espais on s'impartirà aquest servei educatiu.
Aquests són els aspectes que desenvolupa l'articulat, en què es determina l'àmbit d'aplicació de la norma i l'objecte (art. 1 i 2), els continguts del primer cicle de l'educació infantil (arts. 3 a 5), els requisits dels centres i dels professionals que han d'impartir aquesta educació (art. 6 a 14), l'oferta de places i els processos d'admissió (art. 15 a 17), els consells de participació (art. 18 a 19) i la delegació de competències als ajuntaments (art. 20).
Les cinc disposicions addicionals regulen les titulacions per impartir el primer cicle de l'educació infantil a més de les establertes en l'articulat, les llars d'infants rurals, la delegació de competències en matèria d'admissió d'infants, les competències del Consorci d'Educació de Barcelona i la participació del Consell Escolar del centre.
Les transitòries estan referides a l'adaptació dels centres, als expedients d'autorització iniciats amb anterioritat a l'entrada en vigor d'aquest Projecte, a l'adaptació de les llars d'infants autoritzades a l'empara del Decret 353/2000 i a la ràtio de mestres especialistes en educació infantil.
La disposició derogatòria esmenta el Decret 353/2000, de 7 de novembre, pel qual s'estableixen els requisits mínims de determinats centres d'educació infantil, i el Decret 65/1982, de 9 de març, que regula l'atenció assistencial i educativa als infants fins a sis anys no inscrits en centres d'ensenyament.
I l'entrada en vigor de la norma s'estableix a la disposició final per a l'endemà de publicar-se al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya.
La Comissió Jurídica Assessora és competent per emetre el dictamen preceptiu respecte dels projectes de reglament que es dictin per desplegar lleis, segons disposa l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, com ara és el cas, en què el Projecte sobre el qual es dictamina desplega la Llei 5/2004, de 9 de juliol, de creació de llars d'infants de qualitat, i la Llei orgànica 2/2006, de 3 de maig, d'educació.
En l'examen de casos com aquest, en què es dictamina sobre un projecte reglamentari, és doctrina reiterada d'aquesta Comissió que l'abast de l'actuació comporta l'estudi de la competència de la Generalitat de Catalunya; l'habilitació del Govern o del conseller, si escau, per dictar la norma de què es tracta; i, especialment, la comprovació que s'hagin seguit els tràmits procedimentals previstos en la llei per elaborar-lo, així com l'anàlisi de la legalitat, a banda de la formulació de suggeriments sobre deficiències eventuals que cal evitar o sobre possibles millores que cal introduir en el Projecte.
Aquest Projecte de decret regula el primer cicle de l'educació infantil (infants de zero a tres anys) i les condicions relatives als professionals i als espais on s'impartirà aquest servei educatiu.
Es regula, per tant, aquest aprenentatge com un ensenyament que afecta el dret a l'educació, tant des del vessant dels continguts educatius com des d'una perspectiva administrativa.
En conseqüència, la competència de la Generalitat per dictar aquest Projecte de decret és la prevista en l'article 15 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya de 1979 per regular i administrar l'ensenyament en tota l'extensió, els nivells i graus, les modalitats i les especialitats.
La competència es manté en l'article 131.2.b) de la proposta de reforma l'Estatut, segons el qual correspon a la Generalitat en exclusiva "[...]
La determinació dels continguts educatius del primer cicle de l'educació infantil i la regulació dels centres en què s'imparteix aquest cicle, i també la definició de les plantilles del professorat i de les titulacions i les especialitzacions de la resta del personal".
L'habilitació al Govern per aprovar aquest Projecte de decret es troba d'una manera genèrica en l'article 4 de la Llei 5/2004, de 9 de juliol, de creació de llars d'infants de qualitat, pel qual s'habilita el Govern de la Generalitat per "garantir el caràcter educatiu, la qualitat i els requisits mínims que han de complir els diversos models de llars d'infants que la realitat catalana exigeix, i ha de considerar aquestes com una part del sistema educatiu".
D'altra part, pot derivar-se de l'article 14.5, en connexió amb la disposició final sisena de la Llei orgànica 2/2006, de 3 de maig, d'educació, que el Govern, com a Administració educativa, està habilitat per determinar els continguts educatius del primer cicle d'educació infantil i els requisits que hagin de complir els centres que imparteixin aquest cicle.
El contingut de la documentació que integra l'expedient administratiu del Projecte de decret resulta, en termes generals, l'adequat a les exigències fixades per les normes de procediment establertes en la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya, com també pel Decret legislatiu 2/2003, de 28 d'abril, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, pel que fa al tràmit de l'emissió d'informes per part de la Comissió de Govern Local (art. 193.1.a)).
Tot i així, cal fer un seguit d'observacions.
La més destacable deriva de l'existència d'una darrera versió del Projecte, sobre la qual ara es dictamina, que no ha estat sotmesa a la totalitat de tràmits legals pertinents, la qual cosa, no obstant això, a parer d'aquesta Comissió, no altera la conclusió que, en aquest cas concret, s'han seguit les normes del procediment esmentades.
En efecte, tal com s'exposa en els antecedents d'aquest Dictamen, el 23 de gener de 2006 tingué entrada per primera vegada en aquesta seu el Projecte de decret pel qual es regulen el primer cicle de l'educació infantil i els requisits dels centres (versió de 13 de gener de 2006) després d'haver seguit tots els tràmits procedimentals preceptius.
A sol·licitud, però, de la consellera d'Educació, el Ple de la Comissió Jurídica Assessora acordà aturar l'emissió de dictamen.
El dia 7 de juny de 2006 tingué entrada a la Comissió de nou el Projecte, però ara en una darrera versió de data 1 de juny de 2006.
Aquesta darrera versió que ara se sotmet al dictamen de la Comissió Jurídica Assessora no ha donat lloc a obrir un nou expedient de tramitació, ni a reobrir tràmits ja finits.
Ans al contrari, la nova versió s'ha inserit directament en l'expedient ja obert, i l'únic document que consta que l'Administració ha generat entre la de 13 de gener i l'actual és l'informe jurídic dels serveis del Departament d'Educació i d'Universitats.
És en aquest informe en què s'intenta justificar, entre altres qüestions, la innecessarietat d'iniciar un nou procediment per aprovar com a decret aquesta darrera versió del Projecte, donada -segons es diu- la intranscendència dels canvis entre una i altra versió.
Aquesta Comissió arriba a la mateixa conclusió de l'informe esmentat, perquè té especialment en compte la similitud de continguts entre la versió de 13 de gener de 2006 i la d'1 de juny i, en conseqüència, el principi de conservació dels actes realitzats.
En aquest sentit, és important destacar que el Projecte de 13 de gener, tot i que es dictava a l'empara de la legalitat vigent (és a dir, de la Llei orgànica 10/2002, de 23 de desembre, de qualitat de l'educació, que excloïa l'ensenyament de zero a tres anys de l'educació infantil), de fet responia quant a línies principals de contingut a la regulació de l'aleshores projecte de Llei orgànica d'educació (el qual retorna al sistema de la Llei orgànica 1/1990, definint l'educació infantil com aquella que atén a nenes i a nens des del naixement fins als sis anys d'edat, incloent, per tant, l'educació de zero a tres anys dins del sistema educatiu escolar); avui convertit ja en la Llei orgànica 2/2006, de 3 de maig, d'educació.
Això és el que ha possibilitat que les modificacions introduïdes en la versió d'1 de juny siguin de mera ordenació de l'articulat i de redactat dels articles i del preàmbul.
A més, un tema que despertà certa polèmica en l'anterior versió (barems per determinar els criteris d'admissió) ara s'ha suprimit.
Per tant, tenint en compte aquests factors -identitat del marc legal i similitud de continguts entre una i altra versió- no resultava imprescindible haver de repetir els tràmits ja acomplerts per a la versió de 13 de gener, ni tan sols el que possibilita l'exercici del dret de participació en l'elaboració de disposicions administratives perquè el Projecte d'1 de juny no incorpora matèria nova respecte del que fou objecte dels tràmits d'audiència i d'informació pública.
Respecte al fons del Projecte de decret cal fer una observació genèrica i una sèrie d'observacions més puntuals relatives a aquells preceptes concrets que presentin problemes de legalitat o sobre els quals s'hagi de formular algun suggeriment.
L'observació general està referida a la forma normativa que hagués hagut d'adoptar una regulació com aquesta, la qual té per objecte regular una de les etapes del sistema educatiu escolar: el primer cicle de l'educació infantil.
En aquest sentit, cal posar en relleu que, fins ara, les lleis orgàniques en matèria d'educació -la Llei 1/1990 i la 10/2002- havien previst una remissió a les normes reglamentàries estatals per tal d'establir els aspectes bàsics d'aquest tipus d'ensenyament.
Tanmateix, l'actual Llei orgànica 2/2006, d'educació, estableix que les comunitats autònomes han de desplegar directament els continguts educatius i els requisits dels centres d'acord el que preveu el capítol dedicat a l'educació infantil en la mateixa Llei orgànica (art. 14.7).
És a dir, per primer cop es prescindeix de les normes reglamentàries estatals com d'intermediàries entre la llei orgànica amb continguts bàsics i la regulació autonòmica.
Essent això així, la lògica del sistema cridava en primer terme a la llei autonòmica, i no al reglament, a desplegar les bases estatals i a complementar-les.
La comesa hagués pogut correspondre-li a l'esmentada Llei 5/2004, de 9 de juliol, de creació de llars d'infants de qualitat, la qual, ara per ara, si bé desplega aquest tipus d'ensenyament ho fa més aviat des d'una perspectiva assistencial i no tant des d'una perspectiva educativa.
El decret, en tal cas, hagués hagut de desplegar en el seu àmbit funcional propi els continguts d'aquesta Llei autonòmica.
Aquesta observació vindrà reforçada ara per l'article 111 de l'Estatut d'autonomia de 2006, segons el qual el Parlament ha de desplegar i concretar per mitjà d'una llei les disposicions bàsiques de l'Estat.
Feta aquesta observació de caràcter general cal realitzar, com s'ha avançat, un seguit d'observacions més puntuals.
La primera d'elles es refereix a l'article 2, el qual descriu l'objecte del decret.
En la llista de matèries que diu regular esmenta les "finalitats".
En l'àmbit de l'educació, però, el terme més utilitzat per fer referència a les finalitats de caràcter educatiu és el d'"objectius", que és el que també empra la Llei orgànica 2/2006 (article 13).
Per tant, es proposa substituir el terme "finalitats" per aquest segon, cosa que igualment s'hauria de fer en l'article 4.
El primer paràgraf de l'article 3 fa referència a la cooperació del centre amb els pares, mares o tutors.
Tanmateix, el segon paràgraf només fa referència a la conciliació de la vida laboral i familiar dels pares i les mares.
Cal valorar, per tant, si es tracta d'un oblit o és aquesta la voluntat de la norma.
I si no fos així, convindria redactar el precepte d'una manera més àmplia, per tal de donar cabuda a situacions diferents a la de la maternitat o la paternitat.
L'article 4 assenyala, entre altres objectius (ara establerts com a finalitats) del primer cicle de l'educació infantil, "la protecció dels drets de l'infant" (lletra e).
Llegit en el context d'aquest article, en què s'estipulen els resultats a obtenir d'una manera individual per cada infant que cursi aquest cicle d'educació, resulta palès que la finalitat de protecció dels drets dels infants no participa de la mateixa naturalesa de la resta d'objectius expressats en l'article, ja que més que el pilar que ha de fonamentar una habilitat concreta a assolir pels infants constitueix un principi informador del primer cicle de l'educació infantil.
Es proposa, en conseqüència, que l'apartat e) se suprimeixi d'aquest article i que es traslladi a l'article anterior amb un redactat adient per reflectir el principi educatiu que conté.
L'article 5 inclou entre les competències a assolir la de "[...]
Fomentar els valors de la coeducació entre els i les infants".
Tanmateix, aquesta no és una competència o habilitat que hauran d'assolir els infants, sinó que més aviat es tracta, de nou, d'un principi informador del primer cicle de l'educació infantil i convindria, en conseqüència, fer-hi esment en l'article 3 del Projecte.
L'article 10.3 ofereix un redactat indeterminat quan es refereix als "límits raonables de permanència".
Caldria, per tant, identificar en la norma quan són raonables aquests límits o bé qui els ha de determinar.
L'article 13 regula els requisits dels espais i de les instal·lacions.
En projectes anteriors s'incloïa un apartat en el qual s'establien normes de seguretat, a més de la regulació genèrica prevista en l'article 14.
En concret, en la versió de 13 de gener de 2006 s'incorporava un apartat quart, ara desaparegut, en el qual es disposava: "Als espais vinculats al primer cicle de l'educació infantil hi ha una zona de seguretat d'1,2 metres d'altura en què s'exclou la presència de sortints cantelluts, vidres que no siguin de seguretat, plantes, desnivells i qualsevol altre agent potencialment traumatitzant, càustic o tòxic o que pugui comportar un risc per als infants.
Els cantons de les portes tenen una protecció adequada per evitar la pinçada dels dits.
Les portes de les finestres i dels balcons tenen tanques de seguretat i estan disposades de manera que els nens no puguin enfilar-s'hi.
Els mecanismes, endolls, interruptors i conductors elèctrics se situen a una alçària mínima d'1,6 metres i a les sales de nens de fins a 1 any no s'admeten llums que provoquen efectes estroboscòpics."
Aquesta Comissió res no pot objectar al fet que la referida regulació, tot i ser perfectament legal i pertinent, no s'inclogui en aquest Projecte, però sí al fet que l'Administració no n'hagi justificat la supressió en l'informe de 2 de juny de 2006, en què, justament, era el lloc idoni per fer-ho, sobretot si es té en compte que aquest Projecte no ha iniciat de nou els tràmits procedimentals com a conseqüència que no introdueix modificacions substancials respecte de la versió anterior.
La disposició derogatòria està referida al Decret 353/2000, de 7 de novembre, pel qual s'estableixen els requisits mínims de determinats centres d'educació infantil, i al Decret 65/1982, de 9 de març, que regula l'atenció assistencial i educativa als infants fins a sis anys no inscrits en centres d'ensenyament.
No obstant això, encara hi ha altres normes que restaran afectades parcialment o totalment per l'entrada en vigor d'aquest Projecte de decret.
Es tracta del Decret 75/1992, de 9 de març, pel qual s'estableix l'ordenació general dels ensenyaments de l'educació infantil, de l'educació primària i l'educació secundària obligatòria a Catalunya, i del Decret 94/1992, de 28 d'abril, pel qual s'estableix l'ordenació curricular de l'educació infantil.
Ambdues normes o els preceptes per elles afectats han d'ésser esmentats en la disposició derogatòria del Projecte.
Finalment, cal destacar un seguit de qüestions d'estil i de tècnica legislativa que poden permetre millorar l'enteniment del text del decret.
Així, d'una banda, seria necessari un repàs lingüístic de tot el text, no només des de la perspectiva de l'ús del llenguatge no androcèntric, que s'observa parcialment, sinó també des d'una perspectiva gramatical (per exemple, article 3 in fine "les valors" en comptes d'"els valors", article 10.1 "de menors" en comptes de "de menor").
D'altra banda, és palès que en alguns articles, com ara del 2 al 7, els paràgrafs no s'enumeren en apartats, en canvi, d'altres articles sí que se subdivideixen en diversos apartats.
Caldria unificar l'estil de tot el text, optant per aquesta darrera opció, ja que la divisió en apartats clarifica i ajuda a citar els preceptes concrets.
Un cop considerades les observacions formulades en aquest Dictamen, es pot elevar al Govern, per a la seva aprovació, el Projecte de decret pel qual es regulen el primer cicle de l'educació infantil i els requisits dels centres.