I. El conseller de Medi Ambient i Habitatge ha tramès a la Comissió Jurídica Assessora la petició de dictamen relativa al Projecte de decret legislatiu pel qual s'aprova el Text refós de la Llei reguladora dels residus.
La Comissió Jurídica Assessora és competent per a emetre dictamen sobre el Projecte de decret legislatiu citat d'acord amb el que es disposa en l'article 8.2.a) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, segons el qual correspon a la Comissió Jurídica Assessora dictaminar d'una manera preceptiva sobre els projectes de disposicions normatives que elabori el Govern, en virtut de delegació legislativa.
Així ho recull també l'article 37.3 de la Llei 13/2008, del 5 de novembre, de la Presidència de la Generalitat i del Govern.
La petició de Dictamen es tramet amb caràcter d'urgència i s'invoca l'esgotament de l'habilitació legal per al proper dia 10 d'agost de 2009.
El Projecte de decret legislatiu consta d'un preàmbul, cent vint-i-nou articles, dues disposicions addicionals, dues disposicions transitòries, cinc disposicions finals i un annex.
Constitueixen objecte de la refosa la Llei 6/1993, de 15 de juliol, reguladora dels residus; la Llei 11/2000, de 13 de novembre, reguladora de la incineració de residus, i la Llei 15/2003, de 13 de juny, de modificació de la Llei 6/1993, i la Llei 9/2008, de 10 de juliol, de modificació, també, de la Llei 6/1993, la qual conté l'autorització en la disposició final, per a refondre els textos citats.
Segons el que disposa l'article 15.1 de la Llei 5/2005, i també segons el que disposa l'article 34.2 del Decret 69/2006, de '11 d'abril, d'aprovació del Reglament d'organització i funcionament de la Comissió Jurídica Assessora, el dictamen s'emet en consideració del caràcter d'urgència amb què ha estat formulada la petició.
Aquesta sol·licitud del dictamen pel tràmit d'urgència es justifica en la imminent caducitat del termini concedit per a realitzar la refosa.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora ha considerat la conveniència d'abreujar el termini per a dictaminar, però insisteix en el fet que el venciment del termini autoritzat per a refondre les lleis era conegut pel Departament de Medi Ambient i Habitatge des de l'inici, tot i que entén, també, la complexitat de la tramitació d'un Projecte de decret legislatiu com el que s'ha presentat.
L'Estatut d'autonomia de Catalunya, en l'article 63, determina que el Parlament pot delegar al Govern la potestat de dictar decrets legislatius.
Després d'assenyalar els límits materials que no poden ser objecte de delegació legislativa, el precepte esmentat regula que la delegació ha de ser expressa, mitjançant una llei, per a una matèria concreta i amb la determinació d'un termini per a fer-ne ús.
En el cas d'autorització al Govern per a refondre textos legals, les lleis han de determinar l'abast i els criteris de la refosa.
La disposició final de la Llei 9/2008 conté una autorització per a aclarir, regularitzar i harmonitzar els textos legals esmentats; es tracta, doncs, d'una autorització en la qual s'inclou la facultat de regularitzar, aclarir i harmonitzar els textos legals amb l'amplitud màxima permesa; la qual cosa, segons aquesta Comissió Jurídica Assessora, permet no solament incloure en un sol cos normatiu totes les disposicions esmentades, sinó que també pot representar una tasca d'interpretació i d'integració de possibles buits i antinòmies per a introduir normes complementàries o subsidiàries a les que són objecte de refosa, sempre amb el límit i amb la vinculació als textos objecte de refosa (Dictamen 398/06).
L'habilitació al Govern per a refondre la normativa dels residus continguda en la Llei 9/2008, de 10 de juliol, data del 9 d'agost de 2008, dia en què entrà en vigor la norma.
En compliment amb el que disposa la Llei 13/2008, el Projecte de decret legislatiu ha anat acompanyat dels documents que s'exigeixen sobre la necessitat de la iniciativa, l'adequació a les fites que es persegueixen, el marc normatiu, les disposicions afectades, la taula de vigències, la memòria econòmica corresponent, l'informe d'impacte de gènere i l'informe sobre la valoració de les consultes i al·legacions presentades, i culmina la documentació un informe emès pels serveis jurídics de l'Agencia de Residus de Catalunya amb el vistiplau de l'advocada en cap del Departament de Medi Ambient i Habitatge, que elaboren i impulsen o tramiten la norma en projecte.
El Projecte annexa una taula de concordances.
La competència de la Generalitat per a dictar el Text refós no és diferent de la que l'habilitava per a regular les matèries legals que són objecte de refosa (Dictamen 193/07).
Però no és sobrer recordar que correspon a la Generalitat la competència compartida, segons l'article 144.1, lletres e), f), g) i k), en la regulació sobre la submatèria de residus que el Text refós conté.
Des del punt de vista de l'organització de les seves pròpies estructures, l'article 150 de l'Estatut d'autonomia atribueix la competència exclusiva pel que fa a l'organització i al règim jurídic de l'Administració de la Generalitat, que inclou les entitats que en depenen, com l'Agència Catalana de Residus.
D'altra banda, l'article 160 atribueix a la Generalitat la competència exclusiva en matèria de règim local i resulta convenient, també, posar en relleu que, en la seva major part, les normes que es refonen han estat dictades en exercici del que ara es determina en l'article 189 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, que desplega i aplica el dret de la Unió Europea, ja que, com a continuació es posarà de manifest, la regulació dels residus com a important factor econòmic i com a agents contaminants procedeix de les fonts normatives abans comunitàries, ara de la Unió Europea.
Correspon, ara, examinar el marc normatiu en què s'insereix el Projecte de text refós.
Com es justifica en la memòria (tant en la versió primera com en la versió ampliada), el marc normatiu en què s'insereix el Text refós es remunta, d'una manera pròxima, a la Llei 6/1993, reguladora dels residus, que, al mateix temps, incorporava l'alt nivell de protecció del medi ambient contingut en les directives 91/156/CE i 91/689/CE.
El legislador estatal no dictà la Llei bàsica de residus fins que es promulgà la Llei 10/1998, considerada llavors com a normativa bàsica.
L'activitat regulativa de les institucions de la Unió Europea en matèria de residus (per citar-ne només algunes, la Directiva 94/62/CE, d'envasos i residus d'envasos; la Directiva 99/31/CE, relativa a l'abocament de residus; la Decisió de la Comissió, de 3 de maig de 2000, relativa als residus, la seva llista, i la Decisió de la Comissió, de 16 de gener de 2001, modificativa de l'anterior), aviat forçà que la Llei 6/1993 patís diverses modificacions, tal com es relaciona en el preàmbul del Projecte de decret legislatiu, entre les quals hi ha la Llei 11/2000, reguladora de la incineració de residus; la Llei 15/2003, i la Llei 9/2008, origen de l'autorització per a refondre.
S'ha de tenir en compte que no solament els nous sistemes, per a utilitzar un terme il·lustratiu, de tractament dels residus han anat canviant, sinó també la introducció de nous sistemes, de noves estructures de gestió, d'ordenacions diverses per a traslladar els residus i de sistemes de cooperació intra i extrafronterers han forçat modificar la legislació europea.
En conseqüència, pel que fa al dret intern, les definicions, les estructures, els sistemes, la gestió, etc. també s'han vist afectats, precisament, perquè en matèria de residus resulta més patent que en d'altres que la legislació s'origina en les institucions europees i l'execució té lloc, generalment, a nivell autonòmic o local.
Sortint del que és l'àmbit estricte dels residus, la legislació general en matèria ambiental també ha incidit en les normes concretes sobre residus, per posar tan sols alguns exemples, la Llei 3/1998, d'intervenció integral de l'Administració ambiental; el Text refós 1/2005, de la Llei d'urbanisme de Catalunya; la Llei 9/2006, sobre avaluació dels efectes de determinats plans i programes en el medi ambient; totes les normes sobre avaluació d'impacte ambiental, etc.
A l'anterior s'ha d'afegir les conseqüències que l'anomenada Directiva de serveis 2006/123/CE del Parlament Europeu i del Consell pot tenir en els registres, les autoritzacions i les llicències que es contenen en aquesta norma (o en moltes altres de connexes).
Cal tenir present que en el moment de dictaminar-se sobre aquest Text refós, s'està tramitant en el Congrés dels Diputats la norma que alterarà nombroses disposicions per ajustar-les a l'esmentada Directiva de serveis, entre elles la Llei 10/1998, bàsica de residus, en diversos dels preceptes.
Posats a establir des d'un altre prisma el marc normatiu en el qual s'insereix la refosa, i que ha estat tingut en compte en el Projecte, cal assenyalar que els residus són una font important de riquesa en el sector econòmic, com també un agent contaminant, però s'atribueix als residus, sens dubte, la qualitat o la categoria de mercaderies i, com a tal, circulen lliurement pel territori de la Unió Europea; la qual cosa ja s'encarregà d'establir el Tribunal de Justícia de la Unió Europea en la Sentència de 9 de juliol de 1992, Comissió contra Bèlgica, en connexió amb la també Sentència del Tribunal de Justícia de la Unió Europea, de 25 de juny de 1998, esmentada en la mateixa memòria justificativa per a distingir allò que resulta valoritzable del residu i allò que està destinat exclusivament a ser dipositat com a rebuig.
En efecte, es tracta de la Sentència del Tribunal de Justícia de la Unió Europea de 28 de juny de 1998, en la qual es contraposen el trasllat d'abocaments destinats a la valorització 'com a mercaderia', que circulen lliurement, sense que els Estats puguin imposar més mesures restrictives que les justificades per a proteccions ambientals, i el principi d'autosuficiència o de proximitat que fa prevaler el tractament dels residus allà on es produeixen.
Pel que fa al procediment d'elaboració i de tramitació, aquesta Comissió Jurídica Assessora ha de ressaltar, abans de res, i tal com es recull en l'article 27.2 del Reglament d'organització i funcionament d'aquesta Comissió, la importància que té realitzar una taula de concordances a fi de concebre un text refós amb rigor, ja que, amb independència que aquesta Comissió Jurídica Assessora hagi de valorar l'ajustament de la refosa a les lleis que li donen origen i l'adequació als límits de l'autorització, l'examen d'un Projecte de decret legislatiu quan, en una matèria tan especialitzada com els residus, l'origen dels preceptes s'expressa exactament a través d'una taula de concordances, no solament facilita la tasca de dictaminar, sinó que també proporciona seguretat jurídica al projectista i, en conseqüència, als operadors.
L'expedient es presenta indexat i paginat.
Com ja s'ha dit, s'annexen a la proposta una memòria justificativa, un informe econòmic i un informe d'afectacions i vigències, que han estat tots ells elaborats amb anticipació al tràmit d'informació pública de la norma.
Consten en l'expedient dues memòries justificatives, la segona d'elles actualitzada el 7 d'abril de 2009.
A la memòria s'adjunta la taula de concordances.
Existeixen dues versions de la norma en projecte incorporades a l'expedient, en la segona de les quals estan incloses bona part de les consideracions que s'han anat efectuant, fins i tot en la fase del fòrum de l'aplicació SIGOV del Consell Tècnic.
Consta en l'expedient un informe de la Direcció General de Contractació Pública que efectua observacions al règim de contractació que es preveu en l'article 66.3.
El Projecte de text refós ha estat elaborat i tramitat per l'Agència de Residus de Catalunya.
Consta el certificat que en la sessió núm. 103 del Consell de Direcció de l'Agència de Residus de Catalunya, celebrada el 26 de gener de 2009, s'aprovà iniciar la tramitació del Decret legislatiu pel qual es refonen els textos legals en matèria de residus.
El Projecte de decret legislatiu ha estat sotmès a informació pública i també a la consulta institucional dels departaments de la Generalitat.
Només dos departaments hi han formulat consideracions.
Han estat incorporades a l'expedient les consideracions efectuades en el Dictamen del Consell de Treball Econòmic i Social.
En la tramitació no s'ha donat lloc al tràmit d'audiència, i tampoc no s'ha sotmès al Consell Assessor per al Desenvolupament Sostenible.
Les raons que s'al·leguen argumenten que el Projecte de decret legislatiu no innova l'ordenament jurídic.
A propòsit de l'anterior, aquesta Comissió Jurídica Assessora ja ha posat en relleu en diversos dictàmens la conveniència d'escoltar els organismes especialitzats, precisament quan es tracta de normes en projecte de caràcter eminentment tècnic, com és aquest cas (Dictamen 345/03).
En l'expedient consta un informe subscrit per la directora de l'Àrea Jurídica de l'Agència de Residus de Catalunya amb el vistiplau de l'advocada en cap del Departament de Medi Ambient i Habitatge.
No obstant això, aquests informes són anteriors al del Consell de Treball Econòmic i Social i a l'informe de l'Agència de Residus de Catalunya en el qual justifica que no és necessari el tràmit d'audiència.
Sense que aquesta disfunció temporal produeixi falta de rigor en la tramitació de l'expedient, sempre és convenient, com ja s'ha pronunciat aquesta Comissió Jurídica Assessora, un informe jurídic global dels Serveis Jurídics del Departament (Dictamen 282/08).
El 26 de març de 2009, l'Agència de Residus de Catalunya emet l'informe d'oportunitat sobre les al·legacions presentades al Projecte de decret legislatiu pel qual s'aprova el Text refós de la Llei reguladora de residus.
En la sessió del Consell Tècnic de la Generalitat de Catalunya de 9 de juny de 2009, s'informa favorablement, amb caràcter previ a la sol·licitud de dictamen de la Comissió Jurídica Assessora, sobre la iniciativa SIG09MAH0539 del Projecte de decret legislatiu pel qual s'aprova el Text refós de la Llei reguladora de residus.
Un cop analitzats tots els documents que es relacionen i la situació en l'expedient, aquesta Comissió Jurídica Assessora arriba a la conclusió que l'elaboració i la tramitació del Projecte de decret legislatiu s'ha realitzat amb el rigor formal necessari per a considerar-lo sotmès als requeriments de la Llei 13/1989; i fa un especial esment, novament, a la transcendència d'incorporar la taula de concordances en la tramitació dels projectes de textos refosos, com ha estat el cas en aquesta ocasió.
V. Les consideracions sobre el text del Projecte s'efectuaran respecte del preàmbul; del títol I, 'Gestió de residus'; del títol II, 'Agència de Residus de Catalunya'; del títol III, 'Infraccions i sancions', i també respecte de la part final del Text refós.
En general, llevat d'excepcions, el Text refós de la Llei reguladora de residus conserva l'estructura sistemàtica de la Llei 6/1993.
Les alteracions en la situació d'algun dels preceptes han estat motivades per raons tant sistemàtiques com de contingut.
El resultat és que s'ha conformat un text coherent, actualitzat, tant conceptualment com tecnològicament, a l'evolució normativa operada sobre els residus.
El preàmbul és explicatiu, orientatiu i guarda una sistemàtica respecte de la Llei 6/1993.
Això no obstant, se suggereixen les millores de qualitat normativa següents.
Apareixen en diverses ocasions referències a 'la legislació comunitària', 'l'àmbit comunitari' i 'la normativa comunitària'.
Se suggereix substituir el terme 'comunitari' pel de 'normativa de la Unió Europea' o 'legislació de la Unió Europea', tal com efectua el text, d'una manera correcta, per exemple, en l'article 7, apartat g).
Per coherència, com fa sempre aquesta Comissió Jurídica Assessora en l'estructura de les exposicions de motius o preàmbuls de les normes a Catalunya, seria convenient introduir els títols competencials que emparen la disposició que es dicta; observació que s'efectua, tot i que en el cas sobre el qual es dictamina es tracti d'un text refós, i no d'una norma innovadora.
L'estructura del Decret legislatiu és correcta i la sistemàtica de l'article únic aprovatori del text refós, de la disposició addicional del Decret que conté les actualitzacions de les referències realitzades en altres exposicions al text refós que s'aprova també resulta correcta.
Respecte de la disposició derogatòria, es pot assenyalar que, si bé els preceptes derogats ho són per la força de les lleis anteriors existents que s'han modificat les unes a les altres, òbviament, resulta tècnicament admissible la relació de les normes que s'han entès derogades en nom de la seguretat jurídica i de la claredat de l'ordenament (la Llei 6/1993, reguladora dels residus; la Llei 11/2000, reguladora de la incineració de residus; la Llei 15/2003, de modificació de la Llei 6/1993, i la Llei 9/2008, de modificació també de la Llei 6/1993).
La disposició final, que conté l'entrada en vigor per a l'endemà de publicar-se al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, és l'apropiada per a un text refós dictat en les condicions temporals que ja s'ha dit.
' Observacions al capítol I del títol I
Els articles 1, 2, 3, 4 i 5 s'ajusten d'una manera exacta al contingut de la Llei 6/1993 segons les modificacions conceptuals efectuades per la Llei 15/2003 i la Llei 9/2008.
En especial, les definicions de tractament i dipòsit controlat, que són el fil conductor de la diferència de tipologia i de la regulació de gestió de residus.
El mateix es pot dir de la introducció del terme 'prevenció' (en concordança amb l'article 174 del Tractat de Roma).
' Observacions al capítol II, 'Acció de la Generalitat'
Els articles 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 i 18 s'ajusten a les modificacions operades per les lleis 11/2000, 15/2003 i 9/2008; si bé es conserva en allò que és essencial l'estructura de la Llei 6/1993, es regula l'acció i la planificació de la gestió de residus, els principis d'actuació i les tècniques i els instruments, i resulten correctes les referències a les tipologies del planejament que s'ha d'utilitzar.
L'apartat 5 de l'article 6 es podria completar amb la referència a la legislació local vigent a Catalunya (com es fa, per exemple, en l'apartat 8).
L'apartat 4 de l'article 11 es podria concretar atenent les referències de la legislació local vigent a Catalunya.
' Observacions al capítol III, 'Restauració d'espais degradats i recuperació de sòls contaminats'
Si bé la sistemàtica dels articles 19, 20 i 21 és la correcta, no seria sobrer fer un esment a la legislació urbanística de Catalunya, ja que l'exposició de motius de la Llei 9/2008 al·ludia a la Directiva 2006/12/CE, de residus, i als sistemes d'intervenció en els sòls.
La referència a la responsabilitat solidària als causants de la contaminació, quan es tracti de més d'una persona continguda en l'article 19.a), primer, és la correcta, ja que es dedueix de la Directiva citada, de la Llei 9/2008 i de la Llei bàsica estatal de residus de 1998.
No obstant això, el precepte s'hauria de reestructurar seguint l'esquema general del Text refós.
' Observacions al capítol IV, 'Gestió'
El contingut dels articles 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38 i 39 procedeixen estructuralment del contingut de la Llei 6/1993 i de les modificacions incorporades per la Llei 15/2003 amb lleus excepcions incorporades per la Llei 11/2000.
El contingut dels preceptes s'ajusta al contingut de les directives que s'havia enumerat en el marc normatiu en què s'inseria el Projecte.
L'article 33, 'Sistemes de disposició del rebuig de residus', és més propi d'un annex del Text refós que d'un article inclòs en el capítol corresponent.
Els articles 40 i 41 porten causa de la Llei 6/1993.
' Observacions al capítol V, 'Gestió dels residus municipals'
Comprèn els articles 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53 i 54, els quals, amb lleus excepcions, corresponen a la Llei 6/1993.
Els articles 47, 48 i 49 haurien de tenir referències concretes a la legislació de control integral de l'Administració ambiental, d'avaluació d'impacte ambiental i d'urbanisme vigents a Catalunya.
' Observacions al capítol VI, 'Acció econòmica de la Generalitat en la gestió de residus'
El precepte fou introduït per l'article 24 de la Llei 9/2008 i regula el fons de gestió de residus.
' Observacions al títol II, regulador de l'Agència de Residus de Catalunya
Els articles 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70 i 71 corresponen a la regulació de l'antiga Junta de Residus, que efectuava la Llei 6/1993, adaptats a les lleis 15/2003 i 9/2008, que modifiquen l'estructura, la forma i el règim jurídic de l'Agència de Residus de Catalunya.
La referència de l'article 66, que regula el règim jurídic de l'Agència Catalana de Residus de Catalunya, sobre el fet que, en matèria de contractació del sector públic, s'ha de sotmetre al règim establert en la legislació sobre contractació del sector públic, és correcta.
' Observacions a la part final del Text refós
Les disposicions addicionals, transitòries i finals provenen i concorden exactament amb la Llei 6/1993, la Llei 11/2000, la Llei 15/2003 i la Llei 9/2008.
En la disposició addicional segona s'hauria de valorar si, a més de la remissió a la Llei 11/1997, de 24 d'abril, d'envasos i residus d'envasos, es fa una referència dinàmica a la legislació de la Unió Europea.
La disposició transitòria primera és evident que porta causa de la Llei 9/2008, que suprimeix la declaració de servei públic del tractament de frigorífics i altres aparells que contenen clorofluorocarbur, piles, fluorescents, llums de vapor de mercuri i olis, que entrarà en vigor per a cada tipologia de residus un cop s'extingeixin els contractes de concessió de la gestió de servei públic vigents, que en cap cas no poden ser prorrogats.
S'hauria de valorar si es poden citar les normes que regulen el contracte de concessions i el possible rescat anticipat.
Contenen les habilitacions que faculten el Govern per a desplegar i executar les disposicions de la Llei, així com per a adaptar determinats preceptes a la normativa de la Unió Europea.
Igualment, autoritzen a actualitzar i revisar l'annex quan es modifiqui la normativa de la Unió Europea.
La remissió que habilita el Govern per a tal operació és correcta, ja que es tracta d'elements absolutament tècnics: plans, actuacions i adaptació a la ciència, originats generalment en el dret europeu.
Únic annex incorporat al text que es presenta a aquesta Comissió Jurídica Assessora, el qual prové de la Llei 15/2003.
Un cop considerades les observacions formulades, és procedent elevar al Govern, per a la seva aprovació, el Projecte de decret legislatiu pel qual s'aprova el Text refós de la Llei reguladora de residus.