Resolució 102/2018, de 17 de maig (afectada per la Resolució 102/2018/IE, de 20 de juny)
Administració: Departament d'Interior
El volum ingent de dades personals a anonimitzar de la informació relativa als requisits, mèrits i valoracions dels candidats que han participat en quasi 5.500 processos de provisió justifica que s'hagi considerat inadmissible aquesta part de la petició en la Resolució 388/2017.
Aquesta exclusió de l'accés de les dades relatives als candidats no seleccionats, doncs, no deriva pròpiament de l'aplicació del límit de protecció de dades personals (que afectaria només aquelles dades que es poguessin associar a dades identificatives o que permetessin la identificació sense un esforç desproporcionat) sinó de la complexitat d'eliminar-les adequadament de l'accés amb prou garanties, considerant l'enorme volum de dades a tractar, de manera que en el marc d'una sol·licitud més acotada o selectiva, en què la dissociació de les dades que puguin identificat els candidats no revesteixi aquesta complexitat, podria resultar estimable.
Les causes d'inadmissió a tràmit s'han d'aplicar -com els límits- amb criteris restrictius en benefici del dret d'accés, i en conseqüència la inadmissió no es pot projectar més enllà d'aquella informació que n'estigui afectada.
La complexitat de la tasca d'elaboració no sembla que sigui igualment predicable, o almenys no ha quedat prou justificat, en relació amb part de la informació que es reclama, que prové d'un mateix òrgan emissor i, per tant, no requereix la reconstrucció de l'expedient per cercar-la, i a més no conté dades personals que calgui anonimitzar: és el cas de les resolucions de nomenament del candidat seleccionat i de l'informe que hagi emès la Direcció de Serveis o càrrec anàleg en compliment del punt 2.3 de l'Acord de Govern del 12 de maig de 2015, justificant la necessitat d'un procés de provisió provisional; en relació amb aquesta informació s'estima parcialment la reclamació.
El caràcter abusiu d'una sol·licitud no està tipificat com a causa d'inadmissió a l'LTAIPBG, a diferència de la legislació estatal i, per tant, no seria directament invocable a Catalunya.
Tanmateix, és certament aplicable al dret d'accés el principi general de bona fe i d'interdicció d'abús de dret recollit a l'article 7 del Codi civil, tal i com invoca el Departament d'Interior i aquesta Comissió ha establert en diverses Resolucions, on s'hi recull que el caràcter abusiu de la sol·licitud no es pot fonamentar en l'abast o extensió de la informació sol·licitada, ni en el nombre de sol·licituds formulades per una mateixa persona, sinó en la desviació de la seva finalitat havent d'acreditar qui l'invoca que la veritable pretensió o intenció de la persona sol·licitant no és obtenir informació, sinó col·lapsar o perjudicar l'Administració.
Aplicació restrictiva de les causes d'inadmissió.
Complexitat de l'anonimització.
Número d'expedient de la Reclamació: 54/2018.
La reclamació reuneix els requisits formals establerts per l'LTAIPBG i pel Reglament de la GAIP (RGAIP), aprovat per Decret 111/2017, de 18 de juliol, i per tant, és admissible a tràmit.
D'acord amb els criteris de ponderació establerts als articles 20 i 24 LTAIPBG així com el principi de qualitat de dades recollit a l'article 4 de la Llei orgànica 15/1999, de 13 de desembre, de protecció de dades de caràcter personal (LOPD), el límit a l'accés a informació que contingui dades personals s'ha de ponderar cas per cas, atenent la finalitat i els altres interessos i drets que s'hi confronten, i avaluant que les dades personals siguin adequades, pertinents i no excessives per a la finalitat amb què es cedeixen.
D'acord amb això, fins i tot quan l'objecte de l'accés són el mateix tipus de dades personals, el resultat de la ponderació pot variar substancialment en funció de les circumstàncies particulars del cas: la finalitat de l'accés (que determinarà si les dades són necessàries o adequades per a assolir-lo i si el dany infligit amb l'accés és desproporcionat per al guany assolit en termes de transparència i control de l'activitat de l'administració); el volum de dades que es demanen (i en conseqüència, el caràcter restrictiu o massiu del dany que es genera amb la seva desprotecció), o la dificultat de fer un trasllat als afectats per tal que al·leguin el que estimin oportú, entre d'altres consideracions.
La Resolució de la GAIP 388/2017 ja va apuntar que el dret d'accés a les dades personals de les persones seleccionades havia de prevaldre per sobre el dret a la seva protecció, considerant que resultaven beneficiades d'un lloc de treball i que hi havia un innegable interès públic en el control de l'activitat administrativa en la selecció provisional de llocs de treball; en canvi, s'establia que no resultava proporcionat ni justificat amb la finalitat de l'accés (el control de l'actuació administrativa per part del sindicat) el dany massiu que es produiria en l'esfera personal dels candidats i aspirants no seleccionats amb la divulgació de les seves dades personals, considerant que hi participaven amb expectatives de privacitat i que no concorria l'interès públic en fiscalitzar la potestat discrecional de l'Administració en concedir-li la plaça.
D'acord amb això, s'establia que en el FJ4 de la Resolució 388/2017 que "el dret d'accés es veu limitat per la protecció de dades personals exclusivament i restrictivament en referència a les dades personals relatives als candidats que han participat en els processos de selecció i no han estat seleccionats per ocupar el lloc, mentre que preval el dret d'accés sobre les dades identificatives o indicatives del lloc o càrrec dins de l'Administració del personal públic que ha actuat en els processos de provisió d'alguna manera, així com de les dades personals relatives a la persona seleccionada per ocupar el lloc ".
Aquest criteri era, com s'hi deia, coincident amb l'informe de l'APDCAT, la conclusió del qual es transcrivia a l'antecedent 10 de la Resolució 388/2017 i més extensament en el FJ4 (pàgines 9 i 10) de la Resolució 388/2017, que s'expressava així: "(...) el dret a la protecció de dades no impedeix facilitar la puntuació obtinguda en relació amb els mèrits valorats o proves realitzades, així com la puntuació global, per les persones finalment seleccionades.
Ara bé, no resulta prou rellevant per al control de l'actuació administrativa disposar d'aquesta mateixa informació respecte a la resta de persones candidates i que no han estat seleccionades, de manera que aquestes resultin identificables.
Cal tenir present que la normativa vigent no preveu la divulgació de la identitat dels aspirants en els processos de provisió provisional (com sí succeeix en d'altres procediments de provisió definitiva, si bé la difusió no té per objecte la transparència sinó facilitar la notificació a les persones interessades que hi participen), de tal manera que aquests hi participen amb una expectativa de privacitat.
A més, l'interès en el coneixement de la informació és garantir que les persones que ocupen els llocs de treball públics, encara que sigui de manera provisional, són les més capacitades i idònies.
Les persones que, malgrat optar a aquests llocs, no han estat finalment seleccionades, no s'han vist en cap moment afavorides amb la decisió adoptada per l'òrgan encarregat de fer la selecció, per la qual cosa no es veu quina incidència pot tenir en el control de l'actuació de l'administració el fet de conèixer la seva identitat.
Tampoc es pot obviar el fet que la sol·licitud afecta un gran volum de persones (5.476 llocs oferts, segons la resolució de la directora general de funció pública).
Si bé el nombre d'afectats no és pròpiament un criteri decisiu a l'hora de poder limitar l'accés s'ha de tenir en compte que quan les persones afectades són molt nombroses això pot comportar una sèrie de problemes per poder atendre la sol·licitud d'accés amb les degudes garanties, en concret, atorgar el tràmit d'audiència que preveu l'article 31 de la Llei 19/2014 i valorar, cas per cas d'acord amb l'article 24.2 d'aquesta mateixa llei, si ha de prevaler la protecció de dades personals o altres drets constitucionalment protegits.
Per tot plegat, no es pot admetre l'accés de la persona reclamant a la informació sobre la identitat i la puntuació obtinguda per les persones no seleccionades en relació amb els mèrits al·legats i/o les proves que hagin pogut realitzar ".
D'acord amb l'exposat, el dret d'accés a la informació relativa als mèrits i avaluacions de totes les persones participants en un procés de provisió provisional s'ha de veure limitat per aplicació del dret a la protecció de dades personals exclusivament i restrictivament en referència a les dades personals relatives als candidats no seleccionats, de manera que resultaria contrari a la legislació de protecció de dades l'accés a informació relativa als candidats o aspirants identificats o identificables sense una activitat desproporcionada (art. 3.a de la Llei Orgànica 15/1999, de 13 de desembre, de protecció de dades personals i 5.1.f i o del seu Reglament, aprovat pel Reial Decret 1720/2007, de 21 de desembre).
En definitiva, no queden afectades per la protecció de dades i, per tant, no s'han d'excloure de l'accés per aplicació d'aquest límit, les dades dissociades de les avaluacions o mèrits de persones no seleccionades, sinó que el que ha de fer l'Administració, com a criteri general, és anonimitzar la informació anonimitzant-la o desvinculant-la de les dades que identifiquin o facin identificable la identitat del candidat al qual van referides, sempre que aquesta tasca sigui raonablement assumible.
Ara bé, a més de l'afectació directament derivada de l'aplicació d'aquest límit, cal tenir en compte altres elements que en deriven i que poden afectar restrictivament l'accés, com ho és singularment la complexitat o l'envergadura de la tasca de tractament de la informació per a l'anonimització o eliminació de les dades personals l'accés a les quals s'ha de limitar, que podria arribar a fer inadmissible la sol·licitud.
Així ho estableixen diverses resolucions de la GAIP, darrerament la Resolució 31/2018, de 4 de maig.
D'acord amb això, la Resolució 388/2017 va tenir en compte no només l'afectació estricte del límit de protecció de dades, sinó també la dificultat i complexitat d'anonimitzar la informació, tenint en compte que la petició tenia un abast molt ampli, ja que estava referida a tots els processos de provisió fets a ATRI pel conjunt d'ens i organismes de la Generalitat, i que la quantificació dels processos de provisió en relació amb els quals es demanava informació arribava quasi als 5.500, la qual cosa comporta que fàcilment s'estigués parlant d'almenys 20.000 persones que s'hi haurien presentat i de les quals hi constarien nombrosíssimes dades personals que les identifiquen o que en permeten la identificació indirecta sense un esforç desproporcionat, considerant que en ser un entorn laboral concret, la relació de mèrits, formació o llocs ocupats anteriorment pot fer fàcilment identificable la persona candidata, encara que se n'hagi suprimit el nom.
Atenent aquestes consideracions, va considerar inadmissible aquesta part del seu objecte i fins i tot va proposar un sistema per separar aquesta part de la informació de la resta que evités una càrrega de feina considerable, com ho és eliminar el quadre annex referit a la totalitat de participants de l'informe proposta de nomenament del candidat seleccionat.
En definitiva, l'exclusió de les dades relatives als candidats no seleccionats no deriva pròpiament de l'aplicació del límit de protecció de dades personals (que afectaria només aquelles dades que es poguessin associar a candidats identificats o identificables sense un esforç desproporcionat) sinó que és conseqüència de la complexitat d'anonimitzar-les adequadament i amb prou garanties, considerant l'enorme volum de dades a tractar, de manera que en el marc d'una sol·licitud més acotada o selectiva, en què la dissociació de les dades que puguin identificat els candidats no revesteixi aquesta complexitat, podria resultar estimable la pretensió d'accés a les valoracions anonimitzades dels candidats no seleccionats.
El Departament d'Interior fonamenta la seva resolució d'inadmissió a tràmit en la complexitat que li suposa elaborar la informació sol·licitada Cal dir que es tracta d'una Resolució àmpliament argumentada i fonamentada, que identifica les tasques i la càrrega de feina que comporta i les quantifica amb un detall exemplar.
El sindicat no rebat la fonamentació de la inadmissió amb arguments concrets que facin dubtar o qüestionin la relació de tasques i la complexitat i quantificació de la càrrega de treball que suposen, sinó fonamenta la reclamació en que són arguments " de gestió i no jurídics " i acusa el departament d'haver dictat al Resolució " de mala fe ja que no entra en el fons i inadmet des de l'inici la sol·licitud ".
Però el cert és que la complexitat de la tasca d'elaboració requerida, establerta com a causa d'inadmissió a tràmit a l'article 29.1 LTAIPBG, fa referència a qüestions eminentment pràctiques i de gestió de la informació, i no pas jurídiques com pretén el sindicat reclamant, de manera que el que cal és justificar i argumentar adequadament la complexitat de l'elaboració de la informació que es demana en el cas concret, i en això hi te incidència certament el tipus d'informació que es demana i el seu volum, però també les característiques pròpies de l'Administració que ha de preparar la informació, de manera que una mala gestió documental, deficiències d'organització o mancances de personal poden fer-li complexa l'elaboració de documentació que a d'altres organitzacions li resulti assumible preparar.
A això fa referència el sindicat quan atribueix al Departament d'Interior " una manca de respecte i organització en matèria de transparència " considerant que " altres departaments amb major volum estan complint ", però el cas és que, més enllà del judici que pugui merèixer el Departament d'Interior quant a l'eficiència de la seva organització, el sindicat no ha qüestionat ni ha aportat elements que puguin fer dubtar de la quantificació i del detall de la càrrega de treball que comportaria al departament elaborar la informació, i que certament s'ha de considerar complexa i desproporcionada.
La Resolució de la GAIP de la reclamació 5/2015, d'11 de febrer de 2015 ja va determinar el següent en relació amb la complexitat d'elaboració com a causa d'inadmissió de les sol·licituds: " El concepte que esdevé, doncs, determinant per poder al·legar la concurrència de la causa d'inadmissió de l'article 29.1.b LTAIPBG és el de la complexitat (en l'elaboració o reelaboració de la informació sol·licitada).
Per determinar l'abast d'aquest concepte cal tenir en compte el context de la realitat dels instruments, mitjans i recursos d'emmagatzematge, gestió documental i tractament de la informació pública a les administracions contemporànies, caracteritzada per la coexistència de formats digitals i impresos en l'arxivament dels documents públics i pel manteniment de grans volums d'informació en arxius en paper.
En aquest context, poden ser indicis d'una tasca complexa d'elaboració o reelaboració els següents: Que calgui extreure la informació sol·licitada de documents que tenen un contingut més ampli, especialment si aquesta tasca s'ha de fer manualment i en relació amb diversos documents arxivats a diferents expedients, i més encara si la informació que cal extreure no és simple i directa i requereix una certa activitat d'anàlisi o d'interpretació. (...)
Que la informació sol·licitada correspongui a un lapse temporal molt ampli (...)
Que calgui obtenir la informació sol·licitada d'un nombre molt elevat de documents i d'expedients diferents, especialment si es troben dispersos, bé sigui per raons cronològiques o de qualsevol altra índole.
Altres indicadors en base als quals es pugui argumentar raonadament que la tasca de cerca i obtenció de la informació sol·licitada no és senzilla ".
En la resolució d'inadmissió del Departament d'Interior, es justifica la concurrència d'aquests elements en el cas, juntament amb altres com la necessitat de reconstruir l'expedient en no funcionar amb un expedient únic; la manca de personal administratiu o subaltern i la dificultat d'anonimitzar la informació dels candidats no seleccionats considerant que no es troba concentrada en un document annex, com és habitual, que pugui ser fàcilment eliminat, sinó dispersa en el cos de la majoria de la documentació.
Més enllà de recomanar vivament al Departament d'Interior que s'hi implantin tècniques de treball més adequades a les exigències derivades de la legislació de transparència i de protecció de dades (per exemple, referir-se als candidats amb un dígit o clau, i incorporar a l'expedient un únic document en què s'assigni aquesta clau o dígit nominalment a cada candidat, de manera que la supressió d'aquest document bastaria, sense cap altra tasca d'elaboració, per permetre la consulta de tot l'expedient sense infringir el límit de protecció de dades) es considera adequadament justificat en la Resolució que es revisa que oferir el conjunt de la informació reclamada comportaria al Departament d'Interior una tasca complexa d'elaboració.
Ara bé, aquesta complexitat no sembla que sigui igualment predicable, o almenys no queda prou justificat, en relació amb part de la informació que es reclama, que prové d'un mateix òrgan emissor i, per tant, no requereix la reconstrucció de l'expedient per cercar-la, i a més no conté dades personals que calgui anonimitzar: és el cas de les resolucions de nomenament del candidat seleccionat i de l'informe que hagi emès la direcció de serveis o càrrec anàleg en compliment del punt 2.3 de l'Acord de Govern del 12 de maig de 2015, justificant la necessitat d'un procés de provisió provisional.
Cal tenir en compte que les causes d'inadmissió a tràmit s'han d'aplicar –com els límits- amb criteris restrictius i en benefici del dret d'accés, i en conseqüència la inadmissió no es pot projectar més enllà d'aquella informació que n'està afectada, de manera que si en relació amb part de l'objecte de la informació que es demana no es requerís una tasca complexa per elaborar-la, se n'ha de facilitar un accés parcial.
D'acord amb això, s'estima parcialment la reclamació en relació amb els nomenaments del candidat seleccionat i els informes justificatius de la urgència que motiva l'ús del sistema de provisió provisional, si s'han elaborat i si són preexistents a la sol·licitud.
Quant al format d'accés, la part reclamant indica la preferència del format electrònic, però atès el volum de la petició, estaria justificat que el Departament faciliti l'accés amb consulta presencial, i, selectivament, còpia de la documentació que requereixi en aquell acte la reclamant, sens perjudici de que pugui rescabalar-se'n amb la taxa per expedició de còpies o per transposició de format, si escau.
El Departament d'Interior al·lega com a causa addicional d'inadmissió a tràmit el caràcter abusiu de la petició, previst a l'article 18.1.e de la llei estatal 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern.
Ho fonamenta en el caràcter massiu de la sol·licitud, i en el coneixement previ que té el sindicat del grau de distorsió que causaria atendre aquesta petició en l'organització de la Generalitat, atesos els mitjans de què disposa.
Considera que el control de l'actuació administrativa per part del sindicat es podria exercir de forma proporcionada i raonable, amb sol·licituds més selectives o concretes, bé vinculades a expedients concrets, o amb controls aleatoris, o d'expedients que, per la seva tipologia o qualsevol altra circumstància, puguin considerar-se representatius de l'actuació administrativa o d'interès per al sindicat, però que una petició indiscriminada com la que ha realitzat és desproporcionada i no és necessària per a la funció de control i, per tant, apunta que " la petició omnímoda objecte d'aquesta Resolució es pot considerar que no obeeix principalment a una finalitat de control de l'activitat pública o de coneixement dels criteris en base als quals actuen les administracions públiques, sinó que s'utilitza la legislació de transparència de forma abusiva i per a finalitats no previstes, incorrent d'aquesta forma en un supòsit d'abús de dret".
Lamenta, en aquest sentit, que "la part sol·licitant ha declinat sol·licitar que el procediment es tramiti amb mediació.
La mediació és un mecanisme adequat per a conciliar posicions sota els principis de voluntarietat, imparcialitat i neutralitat i bona fe, de manera que, a criteri d'aquest departament, hauria estat una oportunitat per poder conciliar les posicions d'ambdues parts, atès que el Departament d'Interior en cap moment s'ha oposat al dret d'accés a la informació pública, sinó que ha considerat inadmissible una petició concreta com la presentada per CATAC-IAC, sense excloure, com es recull al fonament de dret onzè de la Resolució impugnada, la possibilitat d'altres formes més moderades d'exercici del dret d'accés que siguin compatibles amb el funcionament del servei públic.
Escau, doncs, lamentar aquesta decisió i la pèrdua de l'oportunitat de resoldre la qüestió objecte de discussió d'acord amb els principis esmentats ".
De la seva banda, el sindicat atribueix mala fe al Departament d'Interior al dictar la inadmissió.
Ni una ni l'altra acusació queden fonamentades per les parts.
El caràcter abusiu d'una sol·licitud no està tipificat com a causa d'inadmissió en l'LTAIPBG, a diferència de la legislació estatal, i per tant, no seria directament invocable a Catalunya.
Tanmateix, és certament aplicable al dret d'accés el principi general de bona fe i d'interdicció d'abús de dret recollit a l'article 7 del Codi civil, tal i com invoca el Departament d'Interior i aquesta Comissió ha establert en diverses Resolucions (la Resolució 36/2015 o, més recentment, la Resolució 356/2017) on es recull que el caràcter abusiu de la sol·licitud no es pot fonamentar en l'abast o extensió de la informació sol·licitada, ni en el nombre de sol·licituds formulades per una mateixa persona, sinó en la desviació de la seva finalitat havent d'acreditar qui l'invoca que la veritable pretensió o intenció de la persona sol·licitant no és obtenir informació, sinó col·lapsar o perjudicar l'Administració.
En aquest cas, tot i que, certament, es tracta d'una petició genèrica i d'abast molt ampli, i que no s'ha justificat prou que per a la finalitat genèrica de control de l'Administració no puguin ser igualment útils al Sindicat peticions més selectives i concretes, com les que proposa el Departament d'Interior (controls aleatoris, o per tipus o sectors), tampoc no queda acreditat que la pretensió del sindicat sigui la d'entorpir el bon funcionament de l'Administració i no pas la d'obtenir informació relacionada amb la seva funció i activitat.
De la mateixa manera, cal dir que, considerant l'extensa motivació de la Resolució d'inadmissió del Departament d'Interior, i les ofertes que fa a la reclamant de cercar conjuntament fórmules d'accés més possibilistes en el marc d'un procediment de mediació, no queda tampoc acreditada la mala fe que li atribueix la part reclamant.
D'acord amb l'exposat, s'estima parcialment la reclamació i es declara el dret del sindicat a obtenir del Departament d'Interior, en relació amb les ofertes de treball promogudes pel Departament en el període indicat a la sol·licitud, l'accés als nomenaments de les persones seleccionades i als informes emesos per la direcció de serveis o òrgan anàlegs justificant la provisió temporal del lloc, si són preexistents a la sol·licitud, en no quedar justificat que aquest accés parcial comporti una tasca complexa d'elaboració.
Contràriament, es desestima la reclamació pel que fa a la resta del seu objecte, considerant justificada adequadament la inadmissió per tasca complexa, sens perjudici que en el marc d'un procediment de sol·licitud o reclamació més acotat, pugui resultar admissible l'accés del sindicat reclamant a la informació, amb el límit establert pel que fa a les dades dels candidats seleccionats si poden ser identificats o identificables, si la tasca requerida per a la seva elaboració no esdevé d'una complexitat desproporcionada.
Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 17 de maig de 2018, resol per unanimitat:
Estimar parcialment la reclamació i declarar el dret del sindicat reclamant a obtenir del Departament d'Interior accés a la documentació següent, relativa a les ofertes de treball promogudes pel Departament i ens que en depenen a ATRI des del 13 de gener de 2016 fins al 29 de maig de 2017:
a. l'informe que hagi emès la direcció de serveis o càrrec anàleg justificant la necessitat d'un procés de provisió provisional, si s'ha elaborat.
b. la resolució de nomenament del candidat seleccionat.
Desestimar la reclamació en relació amb la resta d'informació sol·licitada, considerant adequadament justificada a la Resolució d'inadmissió revisada la complexitat d'elaborar-la.
Requerir al Departament d'Interior a que faciliti l'accés al sindicat reclamant a aquesta informació dins del termini màxim de vint dies.
Requerir al Departament d'Interior a informar a la GAIP de l'òrgan o la persona responsable de l'execució d'aquesta Resolució així com de les actuacions dutes a terme per al seu compliment, dins del termini de trenta dies.
Convidar la persona reclamant a comunicar a la GAIP qualsevol incidència que sorgeixi en l'execució d'aquesta Resolució i que pugui perjudicar els seus drets i interessos.
Declarar finalitzat el procediment relatiu a la Reclamació 54/2018 i disposar la publicació d'aquesta resolució al web de la GAIP.