Katharine Adeney és professora de Política de la Universitat de Nottingham i directora de l'Institute of Asia and Pacific Studies.
Ha publicat nombrosos articles sobre federalisme i conflictes ètnics a l'Àsia meridional i és autora de Federalism and Ethnic Conflict Regulation in India and Pakistan (Palgrave 2007).
L'etnofederalisme es descarta massa ràpidament com a solució per acomodar les minories concentrades territorialment en un estat.
Aquest article demostra que, tot i que hi ha motius per a la preocupació quan aquests grups no participen en les principals institucions de presa de decisions o veuen amenaçada la seva autonomia per part del centre, la concessió d'autonomia territorial augmenta l'afinitat d'aquests grups amb l'Estat central, en comptes de debilitar-la.
Per tant, és una solució que no s'hauria de rebutjar sense pensar-s'ho dues vegades, si bé cal prestar atenció quan els grups es barregen i pugui ser necessària, a més, l'autonomia no territorial.
Gairebé tota la regió que avui coneixem com Àsia meridional s'ha governat sempre gràcies a la concessió d'autonomia territorial, tant des del Raj britànic com en època dels mogols.
La zona era massa heterogènia des del punt de vista religiós, lingüístic i territorial per adoptar qualsevol altra solució.
En les negociacions constitucionals formals de principis del segle xx, es va adoptar formalment el federalisme com a part de les lleis del govern de l'Índia de 1919 i 1935.
El federalisme es va establir després de la independència en els estats successors de l'Índia i el Pakistan, tot i que no sense disputes, especialment pel que fa a les fronteres de les unitats federals, la llengua (o les llengües) utilitzades per la federació, la representació de les províncies en les institucions de govern i les competències a càrrec seu.
Aquest breu article se centra en els límits de les unitats federals, en la creació del que en la literatura federal es coneix com a «etnofederalisme» quan els límits d'almenys una de les unitats de la federació es corresponen amb els del grup que hi viu (Hale 2004 167).
Els límits de les unitats tant de l'Índia com del Pakistan en el moment de la independència tenien escassa correspondència amb els diferents grups que vivien en aquestes unitats.
Abans de la independència, s'havia exigit que es tornessin a traçar els límits provincials tenint en compte les identitats dels grups, cosa que es va aconseguir en alguns casos, com a Sind i Orissa, si bé moltes decisions es van ajornar fins després de la independència.
Tanmateix, després de la independència, els nous dirigents de l'Índia i el Pakistan es van mostrar reticents a debilitar la unitat nacional mitjançant el reconeixement d'identitats «subnacionals», en part com a resultat de la violència de la partició.
Tot i això, tant Nehru com Jinnah ja havien promogut un estat centralitzat abans de la independència.
Nehru defensava el model de planificació centralitzada, mentre que al Pakistan el reconeixement dels grups lingüístics concentrats regionalment podia soscavar la unitat de la pàtria musulmana.
A tots dos líders els preocupava que l'etnofederalisme conduís a l'afebliment del centre i, potencialment, a la balcanització dels seus estats.
Compartien aquesta visió amb altres crítics de les solucions «etnofederals» (vegeu Anderson 2014 per a una anàlisi d'aquesta qüestió).
Tot i les preocupacions compartides pels seus líders, l'Índia i el Pakistan van arribar a solucions constitucionals diferents per fer front a la diversitat.
L'Índia, després de reconèixer inicialment el dret de les províncies multilingües a triar la seva llengua, va permetre la reorganització territorial del país en unitats més homogènies.
Els dirigents del Partit del Congrés així ho van fer, tot i que amb reserves, després que membres del partit protestessin enèrgicament davant la negativa dels seus líders a acceptar el nou traçat del mapa polític.
Les fronteres internes de l'Índia es van tornar a redefinir el 1956 d'acord amb criteris lingüístics de facto, tot i que la Comissió per a la Reorganització dels Estats va recomanar un model equilibrat que tingués en compte la llengua, la viabilitat econòmica i la conveniència administrativa.
2001) s'ha continuat produint a l'Índia, amb altres etapes de reorganització en els anys seixanta, setanta i dos mil.
La major part de les reorganitzacions posteriors es van dur a terme segons criteris no lingüístics, per exemple el reconeixement tribal dels anys setanta o les narratives basades en les castes o en el desenvolupament dels estats creats en la dècada de 2000 (Tillin 2013).
El procés continua amb la creació de l'estat número 29 de la Unió —Telangana— el 2014.
I no sembla que hagi de ser l'últim.
Al Pakistan, un estat amb un lideratge polític molt més feble després de la partició, les prolongades negociacions constitucionals van culminar (el 1956) en una fórmula federal que reorganitzava els límits territorials.
Tanmateix, la reorganització interna va seguir altres vies que a l'Índia, ja que es van fusionar totes les entitats i els estats principescos de la zona occidental del Pakistan en una sola província: el Pakistan Occidental.
L'anomenat One Unit Plan va ser un dispositiu per contrarestar el domini demogràfic de l'ala oriental, rebatejada com a Pakistan Oriental.
Les dues províncies tenien el mateix pes a l'Assemblea Nacional, tot i que la majoria de la població del Pakistan (55%) vivia a la part oriental.
Aquest pacte constitucional només va durar dos anys, ja que el 1958 Ayub Khan va declarar la llei marcial.
El 1970, el seu successor, Yahya Khan, va cancel·lar el One Unit Plan i va donar pas al restabliment de les tres províncies orientals (encara que amb les fronteres modificades per incloure els estats principescos) i a la creació d'una nova província, el Balutxistan.
La recuperació de la democràcia al Pakistan va precipitar aquesta ruptura, després que els líders de l'ala occidental es neguessin a reconèixer el mandat democràtic dels polítics de l'ala oriental.
Després de la secessió de Bangladesh el 1971, es va tornar a redactar la Constitució del Pakistan, però no es va aprofitar l'oportunitat per reorganitzar el mapa polític, i la federació del Pakistan només va incloure quatre províncies.
El 2009, la zona de Gilgit-Baltistan va obtenir un estatus semiprovincial, però encara no s'ha integrat plenament com a cinquena província del Pakistan, amb representació a l'Assemblea Nacional.
El llegat de les decisions originals ha exercit una gran influència.
En el cas de l'Índia, la voluntat de reorganitzar les fronteres internes ha permès acomodar molts grups i ha augmentat la representativitat de l'Estat indi.
També ha donat cabuda a altres demandes de reconeixement lingüístic.
Així, no solament es va permetre a les províncies (aleshores estats) que triessin la llengua o llengües de funcionament, sinó que l'Estat indi va mantenir l'anglès com a llengua oficial a més de l'hindi.
Es tractava d'un aspecte essencial, ja que en molts estats del sud i el nord-est del país no es parlava hindi (parlat només pel 30-40 % de la població), de manera que recelaven que es convertís en la llengua «nacional» del país.
Aquest marc acomodatici, lluny de propiciar la balcanització, va assegurar el desenvolupament de múltiples identitats.
Una bona prova en són els informes de Moreno sobre la sensació de pertinença dels habitants de diferents zones de l'Índia pel que fa a la identitat nacional o regional, o una combinació d'ambdues.
Encara que hi ha diferències entre regions —el sud i l'est tendeixen a manifestar que se senten més «regionals» que els del nord i l'oest—, hi ha una clara majoria en totes les regions a sentir-se més nacionals que regionals o tan nacionals com regionals.
La inclusió d'habitants de tot el país a les institucions centrals bàsiques, incloent-hi el govern, també ha afavorit aquesta unitat (Jayal 2006).
Per descomptat, hi ha zones de l'Índia, en particular a les perifèries no hindús, en què només s'ha aconseguit mantenir la integritat territorial amb l'ús de la força extrema.
Hi ha diverses raons que ho expliquen.
En primer lloc, tot i que l'Índia va reorganitzar les seves unitats amb criteris aparentment lingüístics, gairebé la meitat dels estats del país van conservar una heterogeneïtat significativa.
En aquests casos, el grup local dominant es va sentir amenaçat —com s'ha vist a Assam, Nagaland i el Panjab—, la qual cosa ha generat sovint a atacs violents contra les minories.
En segon lloc, quan se soscava la democràcia o l'autonomia efectiva, com en els casos del Panjab, Jammu i Caixmir, i la majoria dels estats nord-orientals en els quals s'han anat destituint els governs estatals, augmenten les tensions amb el centre (Adeney 2007).
Cal destacar que al Caixmir, on la manipulació electoral era habitual, la insurgència no es va desenvolupar fins a finals dels anys vuitanta, després del frau electoral de 1987.
La securitització de la resposta per part del centre mitjançant l'ús de mecanismes com la Llei de poders especials de les forces armades també va fer créixer els conflictes.
Tot i que deu persones van perdre la vida a trets de la policia durant les protestes dels Patidar el 2015 a Gujarat, la situació no es pot comparar amb l'ús de pistoles d'aire comprimit al Caixmir el 2016 (Adeney 2017).
S'estima que en sis mesos van morir 100 persones i 6.000 van resultar ferides.
Per tant, els enfrontaments violents no es poden separar del fet que aquests estats havien vist reduïda l'autonomia efectiva.
Per contra, la manca de voluntat d'arribar a un acord sobre la llengua va distanciar l'Estat pakistanès de molts grups, entre els quals hi havia els bengalís, la llengua dels quals no va ser reconeguda com a idioma estatal en peu d'igualtat amb l'urdú fins a 1954.
Només es va concedir tardanament aquest reconeixement com a contrapartida per renunciar a l'exigència de tenir una majoria d'escons (als quals tenien dret per majoria demogràfica) a l'Assemblea Nacional.
La política lingüística també va distanciar altres grups del Pakistan, en particular els sindhis.
Només després de la nova redacció de la Constitució el 1976, les províncies del Pakistan van poder optar per operar en una llengua que no fos l'urdú.
Aquest distanciament es va ampliar a causa de l'exclusió d'aquests grups de les institucions bàsiques de l'Estat.
Els bengalís, els sindhis i els balutxis estaven insuficientment representats en institucions com l'exèrcit i la burocràcia (Adeney 2009).
A més, les seves províncies van suportar una manca d'inversions o, en el cas del Pakistan Oriental, el subdesenvolupament, ja que els recursos de l'est es van utilitzar per finançar el desenvolupament de l'oest, especialment de la província del Panjab.
La negativa a redefinir les fronteres provincials va provocar que la federació del Pakistan acabés tenint un nombre molt baix de províncies.
Això ha exacerbat el conflicte entre aquestes (per exemple, la tensió entre el Pakistan Oriental i el Pakistan Occidental), i, a més, ha comportat que les províncies més poblades —el Pakistan Oriental abans de la seva secessió el 1971 i el Panjab a partir de 1971— representessin una amenaça per a les altres províncies a causa de la seva majoria demogràfica.
En el cas del Panjab, el seu domini es va veure exacerbat per la representació excessiva dels panjabis (o part dels panjabis) a les principals institucions de l'Estat, com l'exèrcit o la burocràcia.
Com ha assenyalat Henry Hale, «els estats etnofederals tenen més probabilitats de desintegrar-se quan inclouen una regió ètnica central —una única regió federal amb una gran superioritat demogràfica» (2004: 166).
Atès que moltes de les unitats de l'ala occidental eren lingüísticament heterogènies, hi ha una base per a la reorganització de les províncies, encara que cal reconèixer que els partits partidaris de determinades reorganitzacions (com els que fan campanya a favor de la creació d'una província saraiki, al Panjab, o d'una província de parla hindko a Khyber Pakhtunkhwa) no tenen gaire suport electoral.
A més, qualsevol reorganització de províncies hauria de fer front a l'espinosa qüestió de la ciutat de Karatxi, i a les seves demandes de separació de la província de Sind, cosa que seria explosiva.
El (re)disseny federal es manté a bon ritme a la regió i en altres zones.
A l'Àsia meridional, les converses federals segueixen el seu curs a Myanmar i el Nepal.
L'exemple de l'Índia demostra que les reivindicacions de les províncies «ètniques», com la regió saraiki al Pakistan i les regions madhesi al Nepal, tendeixen a augmentar l'afinitat amb l'Estat central en comptes de debilitar-la.
També assenyala que aquests territoris haurien de ser al més homogenis possible.
Els estats de l'Índia que han continuat experimentant conflictes violents després de la reorganització territorial segons criteris «ètnics» han estat aquells en què queden bosses importants de diversitat, per exemple Nagaland i Assam.
En els casos en què aquesta diversitat no desapareix, cal una divisió no territorial del poder, a més dels models territorials (Bhattacharyya, Suan Hausing et al.
No obstant això, hi ha una reserva: aquesta autonomia hauria de formar part d'una acomodació més àmplia dels grups a les estructures centrals de poder.
L'accés al poder central és important, i el fet que el Pakistan no hagi estat capaç d'incloure totes les seves províncies dins de les estructures del poder central ha debilitat l'afinitat de molts dels seus grups als estats.
En estats com la veïna Myanmar i el Nepal és important no seguir una democratització dirigida pels grups majoritaris.
Una democratització veritablement representativa és fonamental perquè les federacions puguin acomodar amb èxit els grups concentrats territorialment.
Citació proposada: Adeney, K. 2018.