sol·licitat per la Mesa del Parlament, en relació al
La Mesa del Parlament de Catalunya, en la sessió del dia 1 de
març de 1994, a instància dels grups parlamentaris
d'Iniciativa per Catalunya i d'Esquerra Republicana de Catalunya va
acordar de sol·licitar dictamen, d'acord amb els articles 8,
primer i 9.1 de la Llei 1/1981, de 25 de febrer, en relació al
de Serveis Socials, especialment sobre l'adequació a la CE i a
l'EAC dels articles 28 i 29 i la disposició addicional tercera
i en general altres aspectes d'aquesta Llei.
va tenir entrada en el registre d'aquest Consell el dia 1 de març
El Consell Consultiu, en la sessió del dia 1 de març de
1994 un cop examinada la sol·licitud formulada, es va declarar
competent per a emetre el dictamen i va nomenar ponent el conseller
En la mateixa sessió va acordar demanar informació i
documentació complementàries al departament de Benestar
Social, al departament de Governació, als grups parlamentaris
d'Iniciativa per Catalunya i d'Esquerra Republicana de Catalunya, a
la Federació de Municipis de Catalunya i a l'Associació
Catalana de Municipis d'acord amb l'article 15 del Reglament del
projecte de llei d'administració institucional, de
descentralització, desconcentració i de coordinació
del Sistema Català de Serveis Socials (BOPC n.
legislatura/cinquè període, dijous, 24 de febrer de
1994) consta d'una exposició de motius, un títol
preliminar, dos títols més, quatre disposicions
addicionals, una disposició derogatòria, quatre
disposicions finals i un annex.
i als efectes del present dictamen cal destacar el següent:
La referència que fa a les competències de la
Generalitat de Catalunya en matèria d'assistència
benèfico-assistencial, seguretat social, i règim local
L'al·lusió tant a la Llei 12/1983, de 14 de juliol
(modificada per la Llei 10/1988, de 27 de juliol) d'administració
socials de Catalunya, com a la Llei 26/1985, de 27 de desembre, de
És precisament aquesta darrera norma la que
el text objecte del dictamen pretén actualitzar i completar
La cita que fa de la Llei 26/1985, de 27 de desembre, per indicar que
l'objecte i la finalitat de la nova regulació es fonamenta en
un dret bàsic dels ciutadans als serveis socials que
La pretensió, d'estructurar el Sistema Català de
Serveis Socials de conformitat amb l'article 1 de la Llei 26/1985, de
així com de reordenar l'Administració institucional
També es diu que el projecte aspira a
regular la coordinació, col·laboració i
cooperació en la programació i gestió d'aquests
serveis entre les diferents institucions públiques i privades
de la xarxa bàsica dintre del marc de les competències
pròpies del Govern de la Generalitat i les que corresponen als
del projecte de llei fixa l'objecte d'aquesta norma i defineix el
la seva regulació a l'estructura tant funcional com
Respecte a l'estructura funcional, es
fa referència als serveis socials d'atenció primària
i d'atenció especialitzada; als tres nivells d'atenció
social en què s'estructuren els anteriors serveis esmentats; a
la xarxa bàsica de serveis socials de responsabilitat pública
i a les condicions d'accés als serveis socials.
l'estructura territorial, es regulen els respectius àmbits i
funcions de l'àrea bàsica, del sector comarcal, del
sector regional de serveis socials i del denominat àmbit
territorial de Catalunya, aplicant, doncs, el principi de
descentralització en els dos primers àmbits i el de
desconcentració administrativa en el tercer.
regula les competències del Govern de la Generalitat en
matèria de serveis socials, les de la conselleria
corresponent, les de l'Institut Català d'Assistència i
Serveis Socials; com també les dels consells comarcals, les
dels ajuntaments i les de la coordinació, col·laboració
i cooperació interadministrativa, com també de la
col·laboració amb la iniciativa privada.
més, als consells regionals, als quals concep com a òrgans
paritaris col·legiats de col·laboració.
d'aquest títol està dedicat al finançament de la
xarxa bàsica de serveis socials de responsabilitat pública.
En aquest es disposa el finançament que correspon a
l'Administració de la Generalitat i el que concerneix a les
contribució dels usuaris al manteniment dels serveis.
territorial del sistema tenint en compte les modificacions que pugui
aprovar el Parlament en relació a l'organització
territorial de Catalunya (primera);
de la creació d'una comissió paritària a fi de
fer efectius els traspassos de funcions que preveu el text legal
de la impossibilitat que les diverses administracions públiques
puguin reduir el contingut assistencial que a l'entrada en vigor de
la llei estiguin gestionant, llevat que integrin els seus serveis o
establiments mitjançant un conveni de cooperació
interadministrativa amb una altra administració (tercera);
disposició derogatòria invalida
preceptuat en la nova llei, i les
contemplen l'atorgament d'una sèrie de facultats
complementàries de desenvolupament legislatiu i execució
a favor del Govern de la Generalitat i del conseller competent.
delimita les àrees bàsiques de serveis socials
enquadrant-les en els diferents sectors comarcals de serveis socials.
part dels grups parlamentaris s'han reservat per defensar en el Ple
aquest fonament farem referència a les competències de
la Generalitat de Catalunya en matèria d'assistència
beneficoassistencial, seguretat social i règim local.
Per examinar el marc competencial en matèria d'assistència
Comunitats Autònomes puguin assumir en els Estatuts
corresponents la totalitat de les potestats públiques sobre
reserva a l'Estat cap competència específica en aquesta
Així ho va fer l'Estatut d'Autonomia de
Catalunya en establir a l'article 9.25 que la Generalitat de
Catalunya té competència exclusiva en matèria
Per tant, recordant una vegada més
d'aquesta competència exclusiva correspondrà a la
Generalitat la potestat legislativa, la potestat reglamentària
i la funció executiva, inclosa la inspecció.
aquest esquema, un problema que de sempre ha plantejat aquest títol
competencial ha estat el de delimitar un concepte unívoc
d'assistència social que permeti substantivar-lo envers
d'altres amb els quals guarda una evident afinitat.
és habitual en les lleis fonamentals, la Constitució de
1978 no conté en el seu text una definició del que s'ha
d'entendre per assistència social i l'Estatut d'Autonomia de
Catalunya tampoc no ens delimita aquest sector d'actuació
Tribunal Constitucional ha configurat l'assistència social a
partir de la seva separació respecte al sistema de protecció
social derivat de la xarxa de la Seguretat Social.
76/1986, de 9 de juny, l'Alt Tribunal va afirmar que:
la Sentència 149/1986, de 9 de juny).
delimitació del concepte d'assistència social està
estretament connectada amb el que disposa l'article 13.1 de la Carta
per l'Estat espanyol el 19 d'abril de 1980) quan estableix que les
parts contractants es comprometen en relació a l'assistència
social a vetllar perquè tota persona que no disposi de
recursos suficients i no estigui en condicions d'aconseguir-ho pel
seu propi esforç o de rebre'l d'altres fonts, especialment per
via de prestacions d'un règim de seguretat social, pugui
obtenir una assistència adient.
Parlament de Catalunya ha exercit la seva potestat legislativa en
matèria d'assistència social aprovant diverses
disposicions, unes de caire eminentment organitzatiu, com són
la Llei 12/1983, de 14 de juliol, d'Administració
socials de Catalunya, modificada per la Llei 10/1988, de 27 de
juliol, i la Llei 26/1991, de 13 de desembre, de transferència
de competències de les Diputacions Provincials a la
Generalitat de Catalunya i als consells comarcals en matèria
de serveis i assitència social; i altres, de caire més
substantiu com és la Llei 26/1985, de 27 de desembre, de
serveis socials, que a més se'ns presenta tal com hem esmentat
com a precedent immediat i complement alhora del projecte de llei que
que l'Estat ha perdut la possibilitat d'incidir directament sobre
aquest sector d'actuació pública a Catalunya, cal
tenir en compte que, a més de les Comunitats Autònomes,
poden també intervenir en el camp de l'acció social els
ens locals d'acord amb la legislació aplicable.
que tan sols esmentem en aquest moment serà objecte d'un
invocada també a l'exposició de motius del projecte,
cal recordar, com ja vàrem fer al nostre Dictamen núm.
185, d'11 de maig de 1993, que es tracta d'una matèria que no
ha estat específicament esmentada en els preceptes
constitucionals que operen el repartiment competencial entre l'Estat
i les Comunitats Autònomes (arts. 148 i 149 CE).
text fonamental es refereix principalment a la joventut a l'article
poders públics promouran les condicions per a la participació
lliure i eficaç de la joventut en el desenvolupament polític,
la seva part, l'Estatut d'Autonomia de Catalunya, en aplicació
del que disposa l'article 149.3 CE, atorga a la Generalitat la
competència exclusiva en matèria de joventut a
Aquest títol competencial abastaria el que en
el Dictamen núm. 185 qualificarem com un
àmbit material en sentit estricte
que referíem a títol merament enunciatiu a tot allò
relacionat amb: estudis sobre problemes juvenils, foment de la
cooperació juvenil, activitat associativa i participació
social dels joves, cases de joventut, clubs juvenils, residències,
campaments o camps de treball per a joves.
bé, tal com vam advertir en aquell dictamen, tant l'Estat com
les Comunitats Autònomes que hagin assumit les competències
corresponents poden incidir en la matèria joventut des
d'altres títols competencials com són: l'ensenyament,
la cultura, el treball, l'esport i el lleure, etc.
qüestió competencial l'ha reflectit el Tribunal
Constitucional a la Sentència 13/1992, de 6 de febrer (FJ 7),
El projecte de llei que se sotmet a consulta invoca igualment com a
títol competencial que empara el seu contingut el referent a
i associacions de caràcter benéfico-assistencial.
en relació a aquest àmbit material conté la
Constitució referència expressa als articles 148 i 149,
per la qual cosa, també en aquest supòsit i en virtut
Comunitats Autònomes poden assumir la totalitat de les
potestats públiques en la matèria.
fet l'Estatut d'Autonomia de Catalunya, que, a l'article 9.24, atorga
a la Generalitat competència exclusiva sobre les fundacions i
associacions de caràcter docent, cultural, artístic,
Finalment, el projecte de llei d'administració institucional,
de descentralització, desconcentració i de coordinació
del Sistema Català de Serveis Socials invoca les competències
en matèria de seguretat social i de règim local com a
legitimadores del seu contingut.
l'article 149.1.17 CE, reserva en exclusiva a l'Estat la "Legislació
bàsica i règim econòmic de la Seguretat Social
sens perjudici que les Comunitats Autònomes n'executin els
Per la seva part, l'article 17.2 EAC, diu que en
matèria de seguretat social correspondrà a la
El desenvolupament legislatiu i l'execució de la legislació
bàsica de l'Estat, salvant les normes que en configuren el
La gestió del règim econòmic de la Seguretat
distribució competencial que es duu a terme en aquests
preceptes és certament complexa, ja que la competència
exclusiva de l'Estat per establir la legislació bàsica
de la Seguretat Social, és matisada i ampliada pel mateix
article 149.1.17 CE amb l'atribució també a l'Estat de
la competència exclusiva sobre el règim econòmic
tant, cal diferenciar tal com fa l'Estatut d'Autonomia de Catalunya,
d'una banda, la regulació del sistema de Seguretat Social
sempre que no s'afecti el seu règim econòmic, i,
d'altra banda, la regulació d'aquest darrer.
al primer aspecte, la distribució competencial entre l'Estat i
competència estatal la legislació bàsica de la
Seguretat Social (art. 149.1.17 CE), mentre que seria competència
autonòmica el desenvolupament legislatiu i l'execució
d'aquella legislació bàsica (art. 17.2.a) EAC).
canvi, en relació al segon aspecte -el règim econòmic
de la Seguretat Social-, la competència autonòmica és
més limitada fins el punt de que la competència
exclusiva estatal pot anar més enllà de les potestats
relació al tema principal que és objecte d'aquest
dictamen, cal remarcar que el nostre sistema de seguretat social
assumeix la prestació de veritables serveis socials -aliens
als propis de l'assistència social-, juntament amb les seves
prestacions econòmiques i sanitàries.
com ja vàrem dir al nostre Dictamen núm. 37, de 14 de
gener de 1983 (FII), "la Seguretat social va més enllà
de les pretacions econòmiques i sanitàries, i assumeix
autèntics serveis socials (...) que responen al concepte
clàssic de l'assistència social".
banda, cal dir també que són diverses les doctrines
sobre la interpretació, identitat o subsunció de la
seguretat social i els serveis socials.
unes mantenen que els serveis socials s'integren en la seguretat
social, al costat de les assegurances socials clàssiques, i
d'altres defensen que la seguretat social és una part dels
fet és que el projecte de llei sobre el qual dictaminem
configura una normativa general aplicable al conjunt dels dos tipus o
categories de serveis socials que s'integren, com a conjunt de
decisions públiques articulades entre si, en la política
social de la Generalitat, encaminada a l'obtenció del millor
Pel que fa a la competència autonòmica en matèria
és procedent recordar el que aquest Consell Consultiu va
manifestar al seu Dictamen núm. 189, de 28 de desembre de
Veiem en aquest pronunciament com l'article 149.1 CE no reserva
específicament a l'Estat cap competència en la matèria
de règim local, la qual cosa permetia que l'Estatut
d'Autonomia de Catalunya atribuís a la Generalitat la
competència exclusiva sobre aquesta matèria al seu
bé, aquesta assumpció competencial que suposaria en
principi l'atribució a la Generalitat de les potestats
legislativa, reglamentària i executiva sobre el règim
local, tal com matisa el mateix article 9.8 de l'EAC, i així
ho ha posat en relleu el Tribunal Constitucional, s'haurà
aquesta competència bàsica estatal de l'article
149.1.18 CE en allò que afecta l'Administració local
està concretada en la Llei 7/1985, de 2 d'abril, Reguladora de
les Bases del Règim Local i en altres normes complementàries
Com ja hem apuntat al fonament anterior, els ens locals són
competents per incidir en l'àmbit de l'assistència
social, per la qual cosa, estudiarem en aquest fonament quin és
l'origen i l'abast d'aquesta atribució competencial, de la
mateixa manera que veurem com aquesta es vincula a la competència
efectuar aquesta anàlisi, hem de partir del reconeixement
Efectivament, la Constitució de 1978 consagra l'autonomia
l'autonomia de municipis, províncies i comunitats autònomes
per a la gestió dels seus respectius interessos.
140, a més d'establir que la Constitució garanteix
l'autonomia dels municipis i que aquests gaudiran de personalitat
jurídica plena, fixa l'estructura nuclear dels seus òrgans
a la província com a entitat local, i finalment, l'article 142
al·ludeix a les hisendes locals en un precepte que s'ha
discutit si consagrava el principi d'autonomia financera o únicament
la suficiència financera d'aquestes Corporacions.
tant, la Constitució encaixa perfectament amb allò que
d'octubre de 1985 (Ratificada per l'Estat espanyol el 20 de gener de
partir d'aquí el que ens correspon esbrinar és què
s'ha d'entendre per autonomia local i quina incidència té
en l'atribució competencial que es faci als ens locals.
concepte d'autonomia local no és senzill de delimitar.
nosaltres ha estat el Tribunal Constitucional el que ha delimitat la
garantia constitucional de l'autonomia local pel que fa a l'àmbit
competencial de municipis i províncies tot dient que quan
l'article 137 CE delimita l'àmbit dels poders autònoms
que esmenta, circumscrivint-los a la gestió dels seus
respectius interessos, exigeix que es doti cada ens de totes les
competències pròpies i exclusives necessàries
preceptes constitucionals abans esmentats així com dels
conclusió que l'autonomia local té una doble vessant:
l'organitzativa i la competencial.
interessa a efectes del dictamen és la competencial, a partir
d'aquest moment centrarem la nostra atenció en aquesta.
garantia constitucional de l'autonomia local és concedida a
les corporacions locals per a la gestió dels seus respectius
Atribució genèrica mitjançant la
qual la Constitució, a diferència del que succeeix amb
les comunitats autònomes, no predetermina un àmbit
configurar l'autonomia local dotant-la d'un àmbit material
Tribunal Constitucional s'ha referit a aquesta qüestió en
Així, la tantes vegades esmentada
Sentència 4/1981, de 2 de febrer, ens diu que:
la mateixa manera, la Sentència 27/1987, de 27 de febrer, en
un supòsit que encara que referit a l'autonomia provincial és
perfectament aplicable a l'autonomia municipal, ens diu que:
a la Sentència 46/1992 de 2 d'abril (i en un terme semblants a
la STC 170/1989 (FJ9)), l'Alt Tribunal, al fonament jurídic 2,
mateix, la Carta Europea de l'Autonomia Local preveu aquesta
possibilitat a l'article 4.1 en establir que: "Las competencies
tant, tenint en compte que en el nostre ordenament l'atribució
de competències concretes als municipis és una operació
que resta atribuïda a la Llei, ens correspon esbrinar tot seguit
quin podrà ser l'origen d'aquesta Llei: si haurà de ser
una llei estatal, o podrà ser també una llei
L'Estat en exercici de la competència bàsica que li
confereix l'article 149.1.18 CE pel que fa al règim jurídic
de les Administracions Públiques, aprovà la Llei
7/1985, de 2 d'abril, reguladora de les bases del règim local.
En aquesta norma l'Estat va atribuir un mínim competencial als
ens locals, que s'ha d'entendre que integra l'article 137 CE quan
parla d'interessos respectius d'aquells.
la Llei reguladora de les bases del règim local recorda, a
relació als municipis tot dient que: "El Municipio, para
competències que esmenta l'article 25.1 de la Llei 7/1985
apareixen enunciades a l'apartat segon del mateix precepte, entre les
quals trobem, a la lletra k), la:
la seva part, l'article 26 de la mateixa Llei de bases del règim
local, en establir els serveis mínims que en tot cas hauran de
prestar els municipis per si mateixos o bé associant-se amb
altres, preveu, a la lletra c) de l'apartat 1, que en els municipis
de més de 20.000 habitants hi haurà prestació de
determinacions de la Llei 7/1985 són reproduïdes per la
Llei del Parlament de Catalunya 8/1987, de 15 d'abril, Municipal i de
Règim Local, als articles 63 i 64, amb una redacció
pràcticament coincident amb la bàsica estatal.
vegada comprovat que els municipis tenen atribuïda la
competència per incidir, juntament amb les Comunitats
Autònomes, en l'àmbit de la prestació dels
serveis socials, resta encara per donar un pas més i analitzar
quin podrà ser l'abast d'aquest exercici competencial o, en
altres paraules, a qui correspon delimitar, en el marc de la garantia
institucional de l'autonomia local, el conjunt de funcions públiques
que en relació a l'assistència social podran
Una primera pauta ens la dóna l'apartat segon del ja esmentat
article 25 de la Llei de bases del règim local quan, abans
d'enunciar en quinze apartats les competències municipals, ens
a dir, segons el mateix article 25, la determinació de l'abast
competencial dels municipis en cada un dels àmbits materials
que esmenta resta a disposició del que estableixi una llei que
dubte, l'article 2 de la mateixa Llei de bases de règim local
el que ens dóna la clau de tancament del sistema competencial
Aquest precepte ens diu al seu apartat primer
tant, i segons aquest precepte bàsic: haurà de ser la
llei sectorial, estatal o autonòmica -en funció del
sistema de distribució competencial establert per la
Constitució i els Estatuts d'Autonomia- la que integri
definitivament el sistema de competències locals a fi i efecte
que l'autonomia d'aquests ens, que la Constitució garanteix i
la Llei de bases de règim local desenvolupa, pugui tenir
Tribunal Constitucional va examinar aquest precepte a la Sentència
214/1989, de 21 de desembre, en la qual l'intèrpret suprem de
la Constitució ens diu que correspon al legislador estatal
l'establiment dels principis bàsics en relació a les
competències locals, fixant unes directrius per dur a terme
l'assignació d'aquestes competències.
directrius, segons el Tribunal, tindran en compte les
característiques de l'activitat pública i la capacitat
de gestió de la entitat local, d'acord amb els principis de
descentralització i de màxima proximitat de la gestió
després d'examinar el marc competencial integrat pels articles
25 i 26 de la Llei de bases de règim local, es refereix, a la
mateixa Sentència, a la legislació sectorial com a
darrera fase d'atribució de les competències als ens
última de las competèncias locales queda
acaba tot dient, en relació al sistema d'atribució de
competències als ens locals, que aquest manté:
el cas de Catalunya, i atesa la distribució competencial en
matèria d'assistència social en els termes en què
sectorial", al qual fa referència l'article 2 de la Llei
de bases del règim local i el Tribunal Constitucional, serà
la Generalitat de Catalunya, per la qual cosa qualsevol Llei que el
Parlament de Catalunya aprovi en matèria d'assistència
favor dels ens locals en aquesta matèria i respecti els
principis establerts a la legislació bàsica estatal, no
podrà ser qualificada com a vulneradora del principi
Examinat el marc competencial en el qual s'ha d'inscriure l'actuació
legislativa del Parlament de Catalunya, entrarem a continuació
en l'anàlisi dels preceptes del projecte de llei i les seves
esmenes sobre els quals ens ha estat sol·licitat el dictamen.
Els ens locals finançaran el cost de la prestació dels
serveis socials corresponents a les competències que tenen
atribuïdes com a pròpies, d'acord amb la legislació
de règim local i segons llur capacitat pressupostària.
Pel que fa als ajuntament de més de 20.000 habitants, atesa la
seva competència obligatòria en la prestació de
serveis socials, aquest finançament abastarà el conjunt
de necessitats en matèria de serveis socials de la seva
Pel que fa a les comarques, el finançament dels serveis
socials corresponent s'efectuarà d'acord amb el que estableix
la Llei 6/1987, sobre l'organització comarcal de Catalunya."
aquest article s'han presentat les esmenes números 118 a 126
aquestes es propugnen altres formes de finançament on es
contemplen diverses fórmules de participació de les
Per examinar l'adequació d'aquest precepte a l'ordre
constitucional i estatutari farem referència en primer lloc a
l'autonomia local i a la suficiència financera dels ens locals
i en segon terme ens referirem a les competències locals en
matèria de prestacions socials i al seu finançament.
com hem exposat al fonament III d'aquest dictamen, els articles 137 i
140 CE -com a preceptes més significatius- garanteixen el dret
a l'autonomia dels ens locals per a la gestió dels seus
A partir d'aquest reconeixement
constitucional, ha quedat igualment exposat que l'autonomia local és
un concepte jurídic de configuració legal i que és
precisament la Llei 7/1985, de 2 d'abril, reguladora de les bases del
règim local, la que integra el contingut d'aquest dret
la seva banda, l'article 142 CE consagra la suficiència
financera dels ens locals tot especificant que:
fer efectiu aquest principi, la Llei 39/1988, de 28 de desembre,
reguladora de les Hisendes Locals, estableix a l'article 2, amb la
consideració de base del règim jurídic financer
de l'Administració local, (art. 149.1.18 CE) quins hauran de
ser els recursos que nodriran les Hisendes Locals.
correspon a la Generalitat la tutela financera dels ens locals.
Finalment, cal recordar que l'article 2 de la Llei reguladora de les
bases del règim local fa una remissió a la legislació
sectorial per concretar les funcions que els ens locals hauran de
desenvolupar en exercici de les seves competències, al temps
que recorda que això es farà d'acord amb la capacitat
projecte de llei sobre el qual dictaminem no fa més que
recollir un principi general en el funcionament de les
Administracions Públiques: que cada Administració
(llevat de supòsits excepcionals) financiï el cost dels
serveis que presta -en el cas que ens ocupa, els serveis socials- i
que aquest finançament es faci d'acord tant amb la legislació
de règim local com amb llur capacitat pressupostària,
la qual cosa no podrà ser d'altra manera, ateses les
prescripcions constitucionals i de caràcter bàsic abans
Això ens permet afirmar que aquest apartat primer
no planteja problemes d'ordre constitucional o estatutari.
en referir-se al finançament dels serveis socials en els
municipis de més de 20.000 habitants —en els quals cal
recordar que la prestació de serveis socials s'haurà de
diu que haurà d'abastar: "... el conjunt de necessitats
en matèria de serveis socials de la seva població".
apartat planteja dubtes interpretatius, per la qual cosa entenem que
d'un punt de vista constitucional, tenint en compte els principis
d'autonomia local i de suficiència financera dels ens locals,
no es pot entendre que qualsevol ajuntament de més de 20.000
habitants resti obligat a finançar qualsevol servei social que
estigui per sobre dels mínims legals establerts com a
obligatoris, ja que això ens portaria a l'absurd d'hipotecar
l'autonomia financera dels ens locals en donar resposta a unes
exigències de serveis socials potencialment il·limitades.
en canvi, que l'única interpretació correcta que des
d'un punt de vista constitucional es pot donar a aquest apartat és
la de considerar que aquests ajuntaments tan sols estaran obligats a
finançar les prestacions socials legalment obligatòries,
Per tant, a aquests municipis únicament
se'ls podrà exigir el finançament de les competències
resultants d'allò disposat als articles 8.1 i 9 en relació
al 4 del projecte de llei objecte de dictamen.
els serveis socials que aquest projecte de llei configura com
d'atenció primària i, per tant, integren el dret de tot
ciutadà a rebre aquells mínims d'assistència
d'aquest precepte està dedicat a la comarca.
refereix al finançament dels serveis socials corresponents
remetent-se a la Llei 6/1987, de 4 d'abril, sobre organització
s'estableix la necessitat que la comarca tingui competències
en matèria de serveis socials i als articles 43 a 47 es regula
examinem fa referència únicament a aquella normativa
No obstant aquesta declaració, això
no impedeix l'aplicació a les comarques de la Llei 39/1988, de
28 de desembre, reguladora de les Hisendes Locals, a la qual no
En conclusió amb tot el que ha estat exposat en aquest
fonament, entenem que l'article 28 del projecte de llei sotmès
a dictamen s'ajusta a l'ordre constitucional i estatutari.
obstant el que acabem de dir, entenem que a fi d'evitar problemes
interpretatius seria convenient millorar la redacció del seu
apartat 2 tenint en compte les consideracions contingudes en
mateix, cal dir que les esmenes presentades no presenten problemes
projecte de Llei sobre el qual dictaminem disposa el següent:
Els serveis socials poden subjectar-se a preu públic com a
contraprestació del seu cost quan existeixi capacitat
econòmica dels beneficiaris, o de les persones obligades
La creació i modificació dels preus públics a
què fa referencia l'apartat anterior, es farà
mitjançant decret d'acord amb el que preveu l'article 24 de la
Llei 33/1991 de taxes i Preus Públics de la Generalitat de
D'acord amb el que preveu l'article 26.2 de la Llei 33/1991, l'import
del preu públic podrà ser inferior al cost originat per
la prestació dels serveis o per la realització de les
activitats atenent a la naturalesa del servei social que es rebi i a
la capacitat econòmica de l'usuari obligat al pagament.
cas aquest import podrà superar els costos originats per la
prestació del servei o la realització de l'activitat."
aquest article s'han presentat les esmenes números 127 a 131
quals es contemplen regulacions alternatives diferents en relació
a la possible contribució dels usuaris al manteniment dels
projecte de llei sobre el qual estem dictaminant introdueix la
possibilitat que els usuaris o les persones jurídicament
obligades cap a aquests contribueixin al finançament dels
serveis socials mitjançant la fixació de preus públics.
concepte de preu públic està exposat de forma molt
similar tant a l'article 23 de la Llei 33/1991, de 24 de desembre, de
taxes i preus públics de la Generalitat de Catalunya, com a
l'article 41 de la Llei 39/1988, de 28 de desembre, reguladora de les
hisendes locals aquest darrer amb caràcter bàsic.
contingut d'ambdós preceptes es desprèn que tenen la
consideració de preus públics les contraprestacions
pecuniàries que es satisfan per les prestacions de serveis i
la realització d'activitats efectuades en règim de dret
públic quan concorri alguna de les circumstàncies
següents: 1) que no siguin de sol·licitud o recepció
obligatòries per part dels administrats i 2) que siguin
susceptibles d'ésser prestats o realitzats pel sector privat,
per tal com no impliquin intervenció en l'actuació dels
particulars o qualsevol altra manifestació d'autoritat, o bé
no es tracti de serveis en els quals hi ha declarada la reserva a
favor del sector públic d'acord amb la normativa vigent.
problema que pot suscitar l'article que examinem és el de la
possibilitat d'establir preus públics per la prestació
de serveis d'assistència social.
banda, si el seu establiment atempta a preceptes constitucionals i
per altra si respecta les bases establertes a la Llei 39/1988, de 28
de desembre, reguladora de les hisendes locals en aquest darrer cas
pel que fa als serveis socials de competència local.
primer lloc cal fer ressaltar que el primer apartat de l'article 29
del projecte de llei condiciona la possibilitat que els serveis
socials puguin subjectar-se a un preu públic, que existeixi
capacitat econòmica dels beneficiaris o de les persones
admet la possibilitat que en determinades condicions l'import del
això anterior és possible afirmar que ni del títol
I de la Constitució ni de l'Estatut d'Autonomia de Catalunya
es pot deduir que en tot cas hi hagi una obligatorietat de prestació
dels serveis socials en condicions de gratuïtat.
aquests textos obligacions atribuïdes als poders públics
en l'àmbit material que tractem, però no declaracions
en aquell sentit (així per exemple a la Constitució
Espanyola els articles 41, 47, 48, 49, 50, etc entre els principis
rectors de la política social i econòmica).
no és impediment a l'exigència de preu públic la
Sentència del Tribunal Constitucional 76/1986, de 9 de juny,
aquestes paraules, el Tribunal Constitucional s'està referint
a una determinada situació legal, sense que res no impedeixi
altres opcions legislatives legítimes en matèria
la seva part, la Carta Social Europea de 18 d'octubre de 1961, com
hem vist al fonament II, únicament consagra el dret a rebre
gratuïtament assistència social i mèdica a
estigui en condicions d'aconseguir-ho pel seu propi esforç, o
de rebre'ls d'altres fons, especialment per via de prestracions d'un
règim de seguretat social..." (art. 13.1).
respecte cal indicar que l'article 6 del projecte de llei sobre el
qual dictaminem ja subratlla el dret de tota persona a l'accés
als serveis d'atenció primària, com també als
d'atenció especialitzada assenyalen, a més, que en tot
cas es produirà en condicions d'igualtat i atenent a les
banda, la desigualtat de tracte dels beneficiaris dels serveis
socials en funció de la seva capacitat econòmica és
un tractament que no contradiu el principi d'igualtat reconegut a
L'admissibilitat de la desigualtat de tracte entre
grups socials a fi i efecte d'aconseguir una igualtat real, i sempre
que el tracte diferent es fonamenti en circumstàncies
objectives, és una constant a la jurisprudència
33/1991, de taxes i preus públics de la Generalitat, o les
normes bàsiques estatals en establir la possibilitat de fixar
un preu públic com a contraprestació dels serveis
socials, per les raons següents: 1) perquè aquests
serveis no són de sol·licitud o recepció
obligatòria per part dels administrats (vegeu art. 6 d'aquest
projecte de llei), 2) perquè són susceptibles de ser
prestats o realitzats pel sector privat com es demostra per la
lectura de l'article 25 del mateix projecte i de l'article 12 de la
Llei de Serveis Socials, de 27 de desembre de 1985, 3) pequè
no impliquen intervenció en l'actuació dels particulars
ni qualsevol altra manifestació d'autoritat i 4) perquè
hem d'assenyalar que la possibilitat de fixar preus públics de
cost inferior al servei és recollida a l'article 45.3 de la
Llei 39/1988, de 28 de desembre, reguladora de les hisendes locals, i
en l'àmbit de l'Administració de la Generalitat ja ho
estableix l'article 26.2 de la Llei 33/1991, de 24 de desembre, de
taxes i preus públics de la Generalitat.
afirmar que allò que disposa l'apartat
també s'ajusta a l'ordre competencial.
que la creació i modificació dels preus públics
s'efectuarà per Decret d'acord amb el que disposa l'article 24
de la Llei 33/1991, de taxes i preus públics de la Generalitat
relació amb aquest punt, hem de dir que, atès tot el
que s'ha exposat anteriorment sobre el principi d'autonomia local,
cal entendre que aquest apartat, en referir-se a la Llei 33/1991, de
taxes i preus públics de la Generalitat de Catalunya, tan sols
podrà tenir aplicació en l'àmbit integrat pel
conjunt de sectors regionals de serveis socials prestats directament
per l'Administració de la Generalitat, però mai quan es
tracti de serveis socials prestats per les corporacions locals.
D'acord amb el projecte de llei sobre el qual dictaminem correspon a
les corporacions locals la titularitat, la gestió i el
finançament d'un seguit de serveis socials que per la seva
naturalesa estan més propers a l'usuari i a l'ambient familiar
Un dels objectius de la norma, segons ja hem assenyalat en
el fonament I, és reordenar el sistema català de
serveis socials d'acord amb el principi de descentralització
administrativa, amb la finalitat d'apropar les prestacions socials al
ciutadà en condicions d'igualtat i atenent a les necessitats
En aquest sentit, l'article 28 del projecte
determina que seran els ens locals els que "finançaran el
cost de les prestacions socials corresponents a les competències
que tenen atribuïdes como a pròpies (...) segons la seva
interpretació realitzada en el fonament anterior, observem que
en aquest precepte la mateixa llei està reconeixent el
principi d'autonomia local en l'àmbit de l'activitat financera
de l'ens local; principi que es tradueix, en particular, en la
capacitat per determinar el volum de recursos propis (en el nostre
cas, els ingressos econòmics derivats de l'establiment de
preus públics) per a la prestació de determinats
doncs, l'administració que presta el servei la que valorarà
la concurrència de les condicions que es requereixen per a
l'exigència dels preus públics (art. 29.1 i 3) tenint
en compte que pel que fa a les corporacions locals els serà
d'aplicació la seva normativa específica, ja que pel
propi contingut del precepte que examinem i, en coherència amb
la Llei 33/1991, de 24 de desembre de taxes i de preus públics
de la Generalitat de Catalunya, aquesta norma només és
d'aplicació als serveis que són competència de
la Generalitat i dels organismes que en depenen.
administració pública pot reduir el contingut
assistencial que està gestionant, a menys que sigui per a
integrar els seus serveis o establiments per mitjà de conveni
de cooperació interadministrativa en altra administració".
aquest text s'han presentat les esmenes números 136 i 137
12673, BOPC núm. 194, de 24 de febrer de 1994).
La disposició addicional conté una prohibició
condicionada i estén el seu àmbit de regulació a
totes les administracions competents en matèria d'assistència
Això obliga a comprovar la seva adequació a
l'ordre constitucional i estatutari.
objecció no es pot oposar al fet de la seva plena aplicació
als serveis socials gestionats per la mateixa Generalitat.
davant una norma que recull una opció legislativa vàlida,
per la qual la mateixa Generalitat s'imposa no reduir el contingut
s'assegura la prestació d'un mínim de serveis en funció
Una altra qüestió serà si l'esmentada disposició
respecta el principi d'autonomia local, tal com ha quedat exposat al
fonament III d'aquest dictamen.
indicat abans que l'article 26.1.c) de la Llei 7/1985, de 2 d'abril,
de les bases de règim local, estableix com de prestació
obligatòria per als municipis de més de 20.000
Per la seva banda, l'article 18.1.g)
de la mateixa Llei assenyala que aquests serveis són els únics
respecte als quals els veïns poden exigir la prestació o
servei no sigui de prestació obligatòria en un
municipi, el seu establiment restarà condicionat a la voluntat
dels òrgans de govern municipals, sense que ningú no
projecte de llei que examinem no distingeix, a la disposició
addicional tercera, entre municipis de més i de menys de
20.000 habitants, per la qual cosa hem d'entendre que el seu àmbit
d'aplicació abasta ambdues categories d'entitats locals.
fa que l'esmentada disposició addicional estigui obligant,
d'una banda, els municipis de menys de 20.000 habitants que han
decidit prestar algun tipus de servei social sense estar obligats a
fer-ho a mantenir per sempre aquest nivell de prestació, i,
d'altra banda, als municipis de més de 20.000 habitants que,
en compliment del que disposa l'article 26.1.c) de la Llei 7/1985, de
2 d'abril, han posat en funcionament serveis socials que, fins i tot,
poden anar més enllà dels mínims a què
obliga el mateix projecte de llei que estem examinant, a mantenir
igualment aquest nivell de prestació.
bé aquesta previsió, pel que fa als municipis de més
de 20.000 habitants, no sembla respectar gaire la coherència
interna de la llei, no s'hi pot objectar res des del punt de vista
és la llei sectorial -el projecte que se'ns consulta- la que
ha de determinar l'àmbit prestacional obligatori dels
La congelació que resulta de la disposició addicional
que tractem, la qual converteix en obligatoris per a alguns municipis
els serveis que estiguessin prestant actualment, per aquesta única
circumstància, no és coherent amb la lògica que
resulta de l'article 8.2 del projecte de llei sobre el qual
En efecte, pel que fa als municipis de menys de 20.000
habitants en aquest precepte es contemplen expressions com "...podran
respectuoses amb la seva capacitat de decisió, és a
dir, amb la seva respectiva autonomia.
d'aquest dictamen estableix que aquell conjunt de municipis de fins a
20.000 habitants que gaudeixen de la capacitat necessària,
podran prestar, sempre voluntàriament,
serveis socials d'atenció primària o bàsics
(col·lectivament o singularment) que estimin necessaris.
D'altra banda, també cal destacar que els mínims que
contempla aquesta disposició poden ser diferents per a cada
ajuntament, ja que els serveis que s'han anat creant a cada un d'ells
responen a diverses circumstàncies.
que hagi resolt un supòsit diferent, cal fer esment aquí
de la doctrina continguda a la Sentència del Tribunal
Constitucional 49/1988, de 22 de març, en la mesura que pot
ser d'aplicació al cas que ara examinem.
jurídic 13 aquesta resolució diu el següent:
assenyalat abans la contradicció que respecte a les
competències dels municipis de menys de 20.000 habitants es
produeix en el projecte de llei sobre el qual dictaminem entre la
disposició addicional tercera (quan estableix una obligació)
i l'article 8.2, i també s'ha fet ressaltar que, per aplicació
de l'esmentada disposició addicional, resultaran diferents
serveis obligatoris mínims per als diversos ajuntaments.
bé, si apliquem la doctrina continguda en la Sentència
abans ressenyada podem mantenir que la disposició addicional
tercera introdueix una contradicció pel que fa al sistema que
regula els municipis de menys de 20.000 habitants (servei de
prestació obligatòria, per una banda, <disposició
addicional tercera> i no exigència legal de prestació,
per altra banda ) i possibilita, a més, que
supòsits desiguals siguin tractats de forma igual.
aquest últim supòsit indicarem que la igualtat real en
el nivell de prestacions socials a què té dret tot
ciutadà només es podria assolir tractant de forma
desigual supòsits de fet desiguals.
anteriors raonaments condueixen a considerar que la disposició
addicional tercera vulnera el principi de la interdicció de la
arbitrarietat dels poders públics que estableix l'article 9.3
de la Constitució, en la mesura que obliga als municipis de
menys de 20.000 habitants a mantenir una sèrie de serveis
socials que en el règim general previst al mateix projecte de
llei no tenen la consideració de obligatoris.
que fa a les esmenes 136 i 137 cal observar que la primera és
de supressió d'aquesta disposició addicional tercera i,
per tant, correcta des del punt de vista constitucional i estatutari.
La 137 pretén la modificació del text introduint
substancialment en el text original l'expressió "d'acord
amb les competències que li atribueix aquesta llei".
Opinem que la inserció d'aquest incís possibilitaria
que la disposició addicional tercera de la llei pogués
ser considerada correcta des del punt de vista constitucional i
estatutari, en restablir la seva coherència amb el contingut
general del projecte i específicament amb els articles 8 i 9
els raonaments continguts en els fonaments precedents, opinem que
Els articles 28 i 29 del projecte de llei d'administració
institucional, de descentralització, desconcentració i
de coordinació del Sistema Català de Serveis Socials,
s'ajusten a l'ordre constitucional i estatutari d'acord amb el que
s'ha exposat als fonaments IV i V.
La disposició addicional tercera del mateix projecte de llei
és inconstitucional per les raons exposades al fonament VI.
és el nostre dictamen, que pronunciem, emetem i signem en el