Aquest Dictamen té per objecte el Projecte d'ordre de la relació de matèries de modalitat del batxillerat que es vinculen a les proves d'accés a la universitat.
El Projecte consta d'un preàmbul i un article únic.
En el preàmbul es descriu el marc normatiu en el qual s'insereix la norma projectada i llur finalitat, això és, establir les matèries de modalitat que es vinculen a les proves d'accés a la universitat; l'únic article del Projecte recull aquesta matèria.
La Comissió Jurídica Assessora és competent per a emetre dictamen preceptiu respecte dels projectes de reglament que es dictin per desplegar lleis, segons disposa l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, com ara és el cas, en què el Projecte en qüestió es dicta en el marc i en desplegament de la Llei orgànica 2/2006, de 3 de maig, d'educació (en aquest mateix sentit, dictàmens 315/06, 46/07 i 232/07).
El Departament d'Educació sol·licita que aquest Dictamen es formuli amb caràcter d'urgència.
Tot i que aquesta Comissió emet el dictamen abans que s'acompleixi el termini ordinari de dos mesos previst legalment, cal recordar que l'article 15.1 de la Llei 5/2005, de 2 de maig, estableix que l'òrgan consultant ha de motivar degudament la causa per sol·licitar l'emissió de dictamen en un termini més reduït a l'ordinari (dictàmens 91/01, 106/01, 320/03, 251/06, 292/06), la qual es fa tot argumentant segons l'escrit de la Direcció General d'Educació Bàsica i el Batxillerat (de 15 de gener de 2009) que cal tenir en compte 'que la nova prova d'accés a la universitat es començarà a aplicar el curs acadèmic 2009-2010 i que les universitats han de fer públics, amb una certa antelació al període de matrícula, els criteris de ponderació per a les matèries de modalitat'; per això, 'seria necessari que aquesta ordre es publiqués durant el mes d'abril'.
Tanmateix, aquest calendari és conegut des d'un inici per l'Administració consultant, per la qual cosa també es podria haver iniciat amb major antelació la tramitació del Projecte.
En conseqüència, es desdibuixa en el present cas qualsevol indici d'urgència que facultés per sol·licitar l'emissió de dictamen en tals termes.
En l'examen de casos com el present, en què es dictamina sobre un Projecte reglamentari, és doctrina reiterada d'aquesta Comissió que l'abast de l'actuació comporta l'estudi de la competència de la Generalitat de Catalunya; l'habilitació del Govern o del conseller, si escau, per dictar la norma de què es tracta; la comprovació que s'hagin seguit els tràmits procedimentals previstos en la llei per a l'elaboració; i, especialment, l'anàlisi de la legalitat del text normatiu.
L'objecte del present Projecte d'ordre constitueix una matèria sobre la qual la Generalitat té competència compartida amb l'Estat, d'acord amb el que estableix l'article 172.2.d) de l'Estatut, referit a 'La regulació del règim d'accés a les universitats'.
Sobre aquesta matèria, i d'acord amb l'article 111 de l'Estatut, la Generalitat exerceix la potestat legislativa, la potestat reglamentària 'com ara és el cas' i la funció executiva '[...] en el marc de les bases que fixi l'Estat com a principis o mínim comú normatiu en normes amb rang de llei, excepte en els supòsits que es determinin d'acord amb la Constitució i amb aquest Estatut'.
D'acord amb l'article 39.3 de la Llei 13/2008, del 5 de novembre, de la presidència de la Generalitat i del Govern, 'Els consellers poden dictar disposicions reglamentàries en matèria d'organització del departament del qual són titulars, en els termes que determina la legislació sobre organització de l'Administració de la Generalitat, i també en poden dictar de relatives a altres matèries, en supòsits específics, si una norma amb rang de llei o un decret del Govern els ho autoritza expressament'.
No està prevista una habilitació expressa i singular per part de cap llei catalana per a desplegar la matèria regulada pel Projecte d'ordre, però sí que ho està per la disposició final segona del Decret 142/2008, de 15 de juliol, pel qual s'estableix l'ordenació dels ensenyaments del batxillerat, d'acord amb la qual 'S'autoritza el Departament d'Educació per dictar les disposicions que siguin necessàries per a l'aplicació del que disposa aquest Decret'.
Precisament, el Projecte d'ordre desplega, en els termes que més endavant es dirà, l'article 13.8 d'aquesta disposició.
D'altra banda, pel fet que les bases estatals estiguin també fixades en normes reglamentàries (Reial decret 1892/2008, de 14 de novembre, pel qual es regulen les condicions per a l'accés als ensenyaments universitaris oficials de grau i els procediments d'admissió a les universitats públiques espanyoles), l'exigència de llei formal que preveu l'article 111 en l'àmbit de les competències compartides, com a forma que han de revestir les normes que despleguin les disposicions bàsiques estatals, no té cabuda en aquest supòsit, com reiteradament ha establert aquesta Comissió en casos similars al present (dictàmens 232/07, 243/07, 255/07, 267/07 i 271/07).
En conseqüència, per tant, pot concloure's que el Projecte sobre el qual es dictamina pot revestir vàlidament la forma d'ordre.
La tramitació de l'ordre projectada fou iniciada i impulsada per la Direcció General de l'Educació Bàsica i el Batxillerat.
La memòria que exigeix l'article 63 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya, i que annexa el Projecte d'ordre, conté el marc normatiu en què s'insereix la norma; la justificació de l'oportunitat i de l'adequació de la mesura; una taula de vigències; i inclou, també, un estudi econòmic en termes de cost-benefici.
També consta una còpia de l'acta de la reunió de la Comissió de Coordinació de les Proves d'Accés a Estudis Universitaris de les universitats públiques de Catalunya i un quadre de determinació del paràmetre de ponderació de matèries de l'Oficina d'Orientació per a l'Accés a la Universitat, del Consell Interuniversitari de Catalunya.
S'ha obert el tràmit d'informació pública, en el qual s'han produït al·legacions que han estat degudament valorades però no incorporades.
Com és preceptiu, el Projecte també s'ha sotmès a la consideració del Consell Escolar de Catalunya, el qual demana una revisió de la redacció del segon paràgraf del preàmbul per aclararir-ne el significat.
L'observació ha estat valorada, però no, en canvi, incorporada al Projecte.
Així mateix, també ha emès informe preceptiu l'Institut Català de les Dones, el qual no troba en el Projecte normatiu termes androcèntrics per a corregir, no proposa cap modificació de la part dispositiva i clou favorablement la proposta normativa.
Entre els altres documents esmentats en els antecedents, cal destacar, finalment, l'informe favorable de l'advocada de la Generalitat i de l'advocada en cap de l'Assessoria Jurídica del Departament d'Educació.
Malgrat la correcció de la tramitació de l'ordre projectada, aquesta Comissió ha de constatar que, si bé l'expedient es troba indexat, no es troba, en canvi, paginat, fet que, com es va assenyalar en el Dictamen 16/09, a més de posar en risc la integritat de l'expedient, afecta la seguretat jurídica (en el mateix sentit, dictàmens 58/09, 17/09 i 205/08).
El marc normatiu en què s'insereix el Projecte examinat no compta encara amb una llei catalana d'ensenyament que en constitueixi la norma de capçalera.
El contrast de la legalitat del Projecte s'ha de fer, per tant, amb la Llei orgànica 2/2006, de 3 de maig, d'educació, i amb aquelles altres normes reglamentàries estatals que actuen també com a bàsiques en el sentit establert en l'article 111 de l'Estatut.
Així, la Llei orgànica 2/2006 estableix, en l'article 38, els principis generals que regeixen la prova d'accés a la universitat: '1.
Per accedir als estudis universitaris és necessari superar una única prova que, juntament amb les qualificacions obtingudes al batxillerat, valora, amb caràcter objectiu, la maduresa acadèmica i els coneixements adquirits en aquest, com també la capacitat per seguir amb èxit els estudis universitaris. [...] 3.
El Govern ha d'establir les característiques bàsiques de la prova d'accés a la universitat, amb la consulta prèvia a les comunitats autònomes i l'informe previ del Consell de Coordinació Universitària.
Aquesta prova ha de tenir en compte les modalitats de batxillerat i les vies que poden seguir els alumnes i ha de versar sobre les matèries de segon de batxillerat.
Les administracions educatives i les universitats han d'organitzar la prova d'accés i garantir l'adequació de la prova al currículum del batxillerat, així com la coordinació entre les universitats i els centres que imparteixen batxillerat per a la seva organització i realització.'
La norma reglamentària que estableix aquesta normativa bàsica estatal és el Reial decret 1892/2008, de 14 de novembre, pel qual es regulen les condicions per a l'accés als ensenyaments universitaris oficials de grau i els procediments d'admissió a les universitats públiques espanyoles (capítol II).
Aquesta norma reglamentària estatal preveu una nova prova d'accés a la universitat, que es realitzarà a partir del proper curs lectiu, i que s'estructura en dues fases: una fase general, la qual consta de diversos exercicis, en la seva major part relacionats amb les matèries comunes del batxillerat; i una fase específica, de caràcter voluntari, en la qual s'avaluen els coneixements en uns àmbits disciplinaris concrets relacionats amb els estudis que es pretenen cursar a la universitat.
En aquesta fase específica, els estudiants es poden examinar de qualsevol de les matèries de modalitat que l'Administració educativa hagi establert com a matèries de segon de batxillerat (article 11 del Reial decret 1892/2008, d'acord amb l'article 7.6 del Reial decret 1467/2007, que estableix les matèries de modalitat però no les assigna a cap curs concret de batxillerat).
No obstant això, la normativa catalana que havia de concretar l'assignació de matèries a cada un dels cursos de batxillerat 'el Decret 142/2008, de 15 de juliol, pel qual s'estableix l'ordenació dels ensenyaments del batxillerat' ha optat per donar flexibilitat als centres a l'hora d'establir les matèries de modalitat que s'han d'impartir a segon curs.
Així, l'article 13 del Decret disposa: '['] 5.
No obstant això, les matèries de modalitat de nivell I també es poden oferir a l'alumnat de segon curs, en el marc del projecte de centre', tot tenint en compte allò que fixa l'apartat 8 d'aquest article 13, anteriorment referenciat.
És per això que la Comissió de Coordinació de les PAU i l'Oficina de Coordinació de les Proves d'Accés a la Universitat han proposat al Departament d'Educació la conveniència d'establir les matèries que, pel que fa a la realització de les provés d'accés a la universitat, s'han de considerar matèries de segon de batxillerat, atesa la complexitat organitzativa de les proves i de la impossibilitat material d'organitzar una prova de totes i cadascuna de les matèries de modalitat.
Així és com s'ha donat tràmit a aquest Projecte d'ordre sobre el qual ara es dictamina, a l'efecte d'establir les matèries de modalitat del batxillerat que es vinculen a les proves d'accés a la universitat.
En la mesura que correspon a la Generalitat, en virtut de la competència referida en el fonament jurídic III, fixar quines assignatures es cursen en el segon curs de batxillerat (d'entre aquelles que estableix la normativa bàsica estatal) i de quines assignatures de modalitat d'aquest curs pot examinar-se l'alumnat que realitzi la prova d'accés a la universitat, no s'ha de formular cap observació de legalitat al Projecte d'ordre objecte de dictamen.
Es valora, a més, positivament, que de l'expedient es desprenguin les raons que fonamenten la tria tècnica de les assignatures proposades.
Únicament, i com a observació de millora tècnica del Projecte, es recomana introduir en el preàmbul el títol competencial des del qual la Generalitat dicta aquest Projecte d'ordre en els termes indicats en el fonament jurídic III.
Un cop considerades les observacions formulades en aquest Dictamen, es pot aprovar el Projecte d'ordre de la relació de matèries de modalitat del batxillerat que es vinculen a les proves d'accés a la universitat.