I. El Departament de Benestar Social de la Generalitat de Catalunya remet a aquesta Comissió Jurídica Assessora el Projecte de decret pel qual s'aproven els Estatuts dels Casals de Gent Gran del Departament de Benestar Social.
Sol·licita el dictamen preceptiu conforme a l'article 3.1.b) del Decret legislatiu 1/1991 de 25 de març que refon les lleis reguladores d'aquesta Comissió i demana conforme a l'article 12 del mateix text legal que s'emeti en el termini més breu possible donada la urgència de l'aprovació de la norma.
Nogensmenys no s' al·lega cap motiu justificatiu de la urgència ni apareix cap de l'expedient sotmès a dictamen.
Òbviament i en línia de principi totes les normes una vegada preparades tenen vocació a una entrada en vigor el més immediata possible però la llei ha volgut dues coses: que pesi a això passessin pel tràmit d'informe d'aquest Alt Organisme per un període ordinari de dos mesos i que només aquelles normes que tinguessin una urgència especial fossin informades en el termini més breu possible.
En conseqüència no s'adverteix cap raó per la urgència si bé el dictamen s'emet en termini més reduït.
Nogensmenys sorprèn el fet que es demani la urgència quan a la disposició transitòria primera es dona un termini de dos anys per adequar els actuals Casals al que disposen aquests Estatuts.
La funció dictaminadora de la Comissió Jurídica Assessora en matèria de projectes de disposicions generals com reiteradament s'ha precisat comporta: a) l'estudi dels eventuals problemes que es poden plantejar en relació amb la competència de la Generalitat i l'habilitació del seu Govern per dictar la norma de què es tracti; b) la comprovació d'haver-se seguit tots els tràmits procedimentals d'elaboració de disposicions generals previstos per la llei; i c) les observacions sobre la legalitat de la norma i els suggeriments sobre els possibles defectes a evitar o millores tècniques a introduir en el Projecte.
Pel que fa al primer dels anteriors extrems no hi ha dubte que la Generalitat de Catalunya té competència per a dictar disposicions generals sobre la matèria.
En efecte en mèrits de les competències estatutàries el Reial decret 1517/1981 de 8 de juliol va traspassar a la Generalitat de Catalunya els serveis de la Seguretat Social compresos en els Instituts Nacionals de la Salut i de Serveis Socials de l'Estat entre els quals estaven incloses les "Llars dels Pensionistes".
Mitjançant Ordre de 6 de maig de 1985 del Departament de Sanitat i Seguretat Social s'aprovà l'Estatut dels Casals d'Avis de l'Institut Català d'Assistència i Serveis Socials substancialment vigent fins a l'entrada en vigor del Projecte sobre el qual ara es dictamina.
La Generalitat ha dictat també diverses normes organitzatives i d'atribució de competència en la matèria i darrerament –Decret 222/1996 de 12 de juny– ha establert el règim jurídic bàsic dels equipaments cívics del Departament de Benestar Social entre els que es troben els Casals regulats al capítol quart.
En conseqüència entén aquesta Comissió Jurídica Assessora que el Projecte de decret es dicta en l'àmbit de competència de la Generalitat de Catalunya i té l'habilitació legal suficient.
El procediment d'elaboració de les disposicions generals té per ministeri de la llei d'acord amb la doctrina jurisprudencial i en mèrits del criteri reiterat d'aquesta Comissió Jurídica Assessora una especial importància ja que cal que les normes es dictin amb perfecta adequació al sistema estructural de l'ordenament jurídic amb el millor contingut material possible i també amb la major perfecció tècnica.
Per això correspon a aquesta Comissió examinar amb tota cura si en l'expedient que formalitza el procediment d'elaboració del Projecte de decret s'han seguit els requisits establerts en els articles 63 i següents de la Llei 13/1989 de 14 de desembre d'organització procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat.
En aquest sentit cal remarcar en primer terme l'extremada brevetat i simplicitat de l'expedient que contrasta amb la longitud i complexitat de la norma projectada la qual cosa fa suposar que com massa sovint succeeix i contra el criteri legal l' iter procedimental d'elaboració de la norma ha estat molt més llarg feixuc i complex del que resulta de l'expedient i que aquest ha estat formalitzat amb posterioritat i una vegada es disposava ja d'un Projecte definitiu o quasi definitiu.
Acredita aquest extrem el certificat del titular del Centre directiu impulsor del Projecte segons el qual el text del Projecte es va trametre a tots els presidents dels Casals de Gent Gran amb data 21 d'abril de 1997 és a dir gairebé un mes abans de la Memòria que aparentment constitueix el primer document de l'expedient.
I també és sobradament expressiu que en la primera pàgina del Projecte remés es digui que constitueix l'esborrany número 10 sense que es tingui cap notícia sobre els anteriors i que la data que hi figura sigui la de 3 de juny quan la totalitat dels altres documents de l'expedient són de data anterior.
Tot i amb tot l'expedient conté tots els documents exigits legalment.
En efecte consta que la Direcció General d'Acció Cívica del Departament de Benestar Social ha estat el Centre directiu que ha iniciat l'elaboració del Projecte de disposició i ha redactat la Memòria degudament signada i datada el 22 de maig de 1997.
Figura també a l'expedient un informe econòmic emès pel cap del Servei de Pressupostos i Gestió Econòmica que manifesta que el Projecte de disposició no implica cap despesa afegida a les actualment pressupostades però que no esgota l'exigència legal –art. 63.2 de la Llei 13/1989– que l'estudi econòmic es faci en termes de cost benefici.
Com ja s'ha apuntat anteriorment i segons resulta de la certificació de data 10 de juny que figura a l'expedient el Projecte d'Estatuts fou tramès a tots els presidents dels Casals de Gent Gran del Departament de Benestar Social en la seva condició d'"afectats per la dita disposició" (art. 64 de la Llei 13/1989).
De la certificació resulta també que per part de les Juntes de tres Casals es van formular al·legacions (el contingut de les quals tampoc consta) i que posteriorment tingueren efecte unes reunions informatives després de les quals les Juntes esmentades manifestaren per escrit (que tampoc es coneix) a la Direcció General d'Acció Cívica que les qüestions plantejades havien quedat perfectament aclarides.
Acceptant el valor testimonial del certificat pot donar-se per complimentat el tràmit d'audiència que la llei exigeix com obligació dimanant de l'article 105 a) de la Constitució.
I d'altra banda s'ha de consignar que segons resulta de sengles certificats que es limiten a consignar-ho així el Projecte va ser informat favorablement pel Consell Sectorial de la Vellesa (23 de maig de 1997) i per la Comissió Permanent del Consell General de Serveis Socials (28 de maig de 1997).
Finalment l'expedient conté un informe jurídic de data 30 de maig de 1997 que es centra en una descripció del contingut de la disposició i de la tramitació de l'expedient el qual tanca conforme a l'article 65.1 de la Llei 13/1989.
Per tant podem concloure que el procediment d'elaboració de la disposició general sobre la qual es dictamina ha complert al menys formalment els pressupòsits i requisits exigits per la Llei 13/1989 de 14 de desembre d'organització procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya.
V. En relació amb el contingut del Projecte de decret objecte de dictamen cal efectuar algunes consideracions de caràcter general.
La primera fa referència al rang de la disposició projectada i es concreta en la confirmació del criteri de que la disposició ha de revestir la forma de Decret i no la d'Ordre com succeïa amb l'anterior normativa ja esmentada de 6 de maig de 1985.
Les raons són clares ja que segons l'article 61 de la Llei 13/1989 de 14 de desembre d'organització procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya els consellers poden dictar disposicions en matèria d'organització del seu Departament i també poden dictar Reglaments si disposicions amb rang de llei l'hi habiliten.
I el cas analitzat no encaixa en cap dels dos supòsits ja que quant al primer la dictaminada no és una norma organitzativa ja que incideix en aspectes que ultrapassen la configuració de l'estructura de l'Administració i quant al segon no hi ha una llei que atorgui aquella habilitació precisa i concreta.
En segon terme cal ressaltar la preocupació dels Estatuts per integrar i donar forma al mandat constitucional –art. 129.1– que imposa la participació dels interessats en l'activitat dels organismes públics la funció dels quals afecti directament la qualitat de vida o el benestar general.
L'article 24 del Decret 222/1996 de 12 de juny d'equipaments cívics havia ja indicat el camí en aquesta matèria.
S'ha de reconèixer l'esforç efectuat per articular d'una manera satisfactòria –cosa no fàcil– aquesta participació però encara es podrien millorar els mecanismes.
Cert és que "participació en activitats" no vol dir atribució de la representació govern i gestió de l'equipament; però aleshores els noms atribuïts d'Assemblea General i Consell de Govern resulten una mica equívocs; i d'altra banda si tant l'Assemblea General com el Consell de Govern són òrgans de participació –art. 16– sembla estrany que no es configurin mecanismes de comunicació entre ells com sol ser habitual en l'estructura de les entitats o organismes de base associativa a les que amb independència que els Casals certament no ho són acostumen a reservar-se els noms d'Assemblea General i Consell de Govern i singularment el primer.
Alguna altra consideració sobre això s'efectuarà en l'apartat que segueix.
Pel que fa al text concret del Projecte de decret cal efectuar els següents suggeriments:
A) Pel que fa al Projecte de decret en sentit estricte:
a) A l'Exposició de motius del Projecte de decret no és recomanable que els cinc darrers paràgrafs comencin amb la paraula "atès" més pròpia de les resolucions que dels actes administratius normatius.
I al final s'hi haurà de fer constar que el Decret es dicta "d'acord" o "vist" el dictamen d'aquesta Comissió Jurídica Assessora en els termes que estableix el seu Reglament aprovat pel Decret 127/1991 de 17 de juny.
b) La disposició addicional es pot suprimir ja que és redundant amb el que disposa l'apartat h) de l'article 19 dels Estatuts.
c) Cal tenir present que en no haver disposició expressa sobre entrada en vigor de la disposició operarà el termini ordinari de vacatio legis de 20 dies que estableix l'ordenament jurídic general.
B) Pel que fa referència als Estatuts:
a) A l'article 1 podria ser interessant a efectes informatius dels no experts explicitar que els equipaments cívics tenen la seva regulació en el Decret 222/1996.
b) A l'article 5 apartats 1 i 5c) s'hauria de tenir especial cura en la utilització de l'expressió "persones amb anàloga (amb la dels cònjuges) relació d'afectivitat" que suposa avançar-se als esdeveniments ja que en l'estat actual del nostre ordenament jurídic el concepte cònjuge té un indiscutible sentit tecnicojurídic mentre que encara no estan definides les persones que per tenir anàloga relació d'afectivitat poden ser assimilades als "cònjuges".
c) Caldria explicitar més si es vol que la proposta de Reglament de règim interior la faci l'Assemblea General –art. 6– o el Consell de Govern atès el joc de l'article 19 h) en relació amb el 24.2 del Decret 222/1996.
d) A l'article 9.2 fóra bo explicitar que l'acord previ de l'Assemblea general ho és de la d'usuaris del Casal de què es tracti.
e) A l'article 10 títol i apartats 1 4 i 5 la referència a "persones alienes al Consell de Govern" no és aconsellable si com sembla vol referir-se a activitats organitzades per "no usuaris" ja que els usuaris no associats que no tinguin la condició de representants d'aquells podrien considerar-se aliens al Consell.
Podria utilitzar-se l'expressió "persones que no tenen participació en la constitució del Consell de Govern".
f) A l'article 17.1 s'hauria de modificar la redacció per tal que no sembli que és l'únic òrgan de participació contràriament al que resulta de l'article 16.
Es podria dir que és el principal o utilitzar un epítet semblant.
I a l'article 18 caldria significar que el Consell de Govern també és òrgan de participació amb les matisacions oportunes respecte de l'Assemblea General.
El mateix a l'article 23 respecte del Consell de Zona.
En aquest mateix article seria millor dir que la Presidència de l'Assemblea la deté "el President" del Consell de Govern i no tot aquest òrgan sens perjudici que aquest ocupi la Mesa presidencial.
g) Caldria uniformar la terminologia emprada en el tràmit d'elaboració i d'aprovació dels documents a què es refereixen els articles 17.5.b) i 19 a) que semblen ser en part els mateixos.
h) És molt discutible i contradiu tots els precedents anàlegs la previsió de l'article 21 a) en el sentit que un terç dels membres del Consell poden acordar constituir-se sense convocatòria prèvia en casos d'urgència.
Els termes dels articles 31.2 i 32 de la Llei 13/1989 de 14 de desembre d'organització procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat suggereixen una interpretació més estricta.
En qualsevol cas cal tenir present el règim d'adopció d'acords que no figurin a l'ordre del dia establert als articles 33.2 de la Llei 13/1989 i 26 de la Llei 30/1992.
i) Tot el contingut del capítol 5 constituït únicament per l'article 24 és excessivament sumari.
Caldria donar-li major extensió encara que sigui amb la reproducció o al·lusió a normativa aplicable al menys a efectes de facilitar el seu coneixement pels afectats.
Pot elevar-se al Govern per a la seva aprovació el Projecte de decret pel qual s'aproven els Estatuts dels Casals de Gent Gran del Departament de Benestar Social un cop hagin estat considerades les observacions fetes.