La Comissió Jurídica Assessora, reunida el 3 de setembre de 2020, amb la presidència del Sr.
El 19 de gener de 2018, diverses persones familiars dels agents rurals Sr.
B van presentar una reclamació de responsabilitat patrimonial contra el Departament d'Agricultura, Ramaderia, Pesca i Alimentació, inicialment sense quantificar, per la mort d'aquests familiars mentre realitzaven tasques de control de l'activitat cinegètica en una àrea privada de caça, i que atribueixen a una manca de mesures de protecció i seguretat.
Els reclamants consideren que la mort dels familiars és conseqüència de la manca de mesures de seguretat i protecció facilitades pel Departament en l'exercici de les seves funcions com a agents rurals davant de persones armades i, per tant, s'al·lega una omissió en matèria de riscos laborals.
També s'al·lega inactivitat per part del Departament, atès que eren coneixedors d'altres supòsits de risc succeïts en el passat sense que adoptessin canvis en els protocols d'actuació.
El 13 de febrer de 2018, el director general dels Agents Rurals va admetre a tràmit la reclamació i per ofici de la instructora del 22 de febrer següent es va informar la part reclamant sobre el procediment que s'iniciava, el termini per a resoldre'l i notificar-lo, i els efectes de la manca de resolució expressa.
Consta incorporat a l'expedient l'informe de 19 de febrer de 2018 emès per l'inspector en cap dels Agents Rurals arran dels fets objecte de la reclamació.
S'adjunta a aquest informe un certificat del cap de la Àrea Regional corresponent del CAR sobre la formació rebuda pels agents morts; la Instrucció 15/2015 sobre el procediment d'actuació de la sala central del comandament del Cos d'Agents Rurals per a la gestió de les trucades d'emergència; el Procés normalitzat de treball per a inspeccions i la Circular 5/2004 sobre condicions per a la realització d'actuacions d'antifurtivisme.
El 22 de febrer de 2018 la instructora va suspendre el procediment arran de la tramitació d'unes diligències prèvies davant d'un jutjat d'instrucció pels mateixos fets.
La suspensió es va notificar a la part reclamant en la mateixa data.
Per ofici de 23 de febrer de 2018, es va participar la reclamació a la companyia asseguradora de l'Administració.
Figuren incorporades a l'expedient dues resolucions judicials dictades en el procediment penal seguit pels mateixos fets objecte de reclamació, així com un certificat sobre les quanties indemnitzatòries rebudes pels instants de l'asseguradora de l'Administració per mort dels familiars.
Per escrit de 17 d'octubre de 2019 la part reclamant va sol·licitar l'aixecament de la suspensió procediment, atesa la finalització del procediment penal.
El 20 de novembre següent la instructora va acordar continuar amb la tramitació del procediment de responsabilitat patrimonial.
Per ofici de 22 de novembre de 2019, l'òrgan instructor va atorgar un termini a la part reclamant per a quantificar la reclamació.
Consta que el requeriment va ser atès el 29 de novembre següent i que es va quantificar la indemnització en un total de 777.321,46 euros.
Figuren incorporades a l'expedient les al·legacions presentades per l'asseguradora de l'Administració el 30 de gener de 2020, que considera que no es donen els requisits perquè prosperi l'acció i, subsidiàriament, creu que existeix una pluspetició en la indemnització econòmica sol·licitada.
Per ofici de 12 de febrer de 2020, l'òrgan instructor es va pronunciar sobre la prova proposada pels reclamants en l'escrit de reclamació, en el sentit d'inadmetre-la per innecessària i improcedent.
El mateix 12 de febrer de 2020 la instructora va atorgar un termini de vista i audiència de l'expedient.
Consta que el 18 de febrer següent un representant dels reclamants va comparèixer davant les dependències de l'Administració instructora i va obtenir còpia dels documents que va sol·licitar.
El 27 de febrer de 2020 la part reclamant va formular-hi al·legacions, on va reiterar les peticions inicials.
El 7 de març de 2020 la instructora va emetre una proposta de resolució en sentit desestimatori, en considerar que no hi havia nexe causal entre el dany i el funcionament del servei, així com que tampoc no s'ha acreditat cap incompliment de les obligacions de l'Administració en matèria de prevenció de riscos laborals que permeti imputar els fets a la mateixa l'Administració.
El 13 de juliol de 2020, l'advocada de la Generalitat va emetre un informe jurídic en uns termes similars a la proposta de resolució.
El 16 de juliol de 2020, va tenir entrada en aquest òrgan consultiu la petició de dictamen formulada per la consellera d'Agricultura, Ramaderia, Pesca i Alimentació.
En la sessió de 23 de juliol de 2020, el Ple de la Comissió va admetre a tràmit la petició i en va designar ponent.
I. Objecte del Dictamen, legislació aplicable i intervenció de la Comissió Jurídica Assessora
Constitueix l'objecte d'aquest Dictamen la reclamació de responsabilitat patrimonial instada pels familiars de dos agents rurals assassinats per un caçador, i que atribueixen a la manca de mesures de seguretat i protecció facilitades pel Departament en l'exercici de les seves funcions davant de persones armades com són els caçadors i, per tant, al·leguen una omissió en matèria de riscos laborals.
També al·leguen inactivitat per part del Departament, atès que era coneixedor d'altres supòsits de risc succeïts en el passat sense que adoptés canvis en els protocols d'actuació.
Els danys que motiven la reclamació es quantifiquen en la suma de 777.321,46 euros.
El règim jurídic de la responsabilitat patrimonial de l'Administració pública per les lesions sofertes pels particulars en llurs béns i drets, com a conseqüència del funcionament dels serveis públics, es regula en l'article 106 de la Constitució espanyola; en el capítol IV del títol preliminar de la Llei 40/2015, d'1 d'octubre, de règim jurídic del sector públic; en el títol VI de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya; i en la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPAC).
La intervenció d'aquest òrgan consultiu té lloc amb caràcter preceptiu, d'acord amb allò que estableixen l'article 8.3.a) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora, i l'article 86 de la Llei 26/2010, respecte de les reclamacions de responsabilitat patrimonial la quantia de les quals sigui igual o superior als 50.000 euros mínims exigits.
Legitimació dels reclamants i competència per a resoldre el procediment
La legitimació activa s'ajusta a la normativa procedimental, ja que interposen la reclamació persones familiars dels agents rurals que actuen mitjançant representació lletrada.
Es fonamenten, per tant, en el perjudici moral sofert o pretium doloris, individualitzat en dotze familiars.
Segons la jurisprudència i la doctrina reiterada de la Comissió, existeix una presumpció iuris tantum de l'existència del dany moral quan qui reclama és familiar del difunt (en aquest sentit, dictàmens 108/2020 i 181/2020, d'entre els més recents).
Quant a la relació de parentiu que els reclamants guarden amb els difunts, per bé que no queda acreditada en el procediment administratiu, com manifesta l'òrgan instructor, sí que va quedar acreditada en el procediment penal seguit pels mateixos fets, en resolucions judicials que consten incorporades al procediment i, per tant, es pot donar per acreditada.
Quant a l'acreditació de la representació, figuren incorporats al procediment els poders notarials atorgats a favor de l'advocat, d'acord amb l'article 5 de l'LPAC.
Quant a la competència per a resoldre el procediment, la reclamació de responsabilitat patrimonial s'interposa davant de la persona titular del Departament d'Agricultura, Ramaderia, Pesca i Alimentació (DARP), que és l'òrgan competent per a resoldre la petició indemnitzatòria, atès que és la titular del departament al qual pertany la Direcció General del Cos d'Agents Rurals, d'acord amb l'article 1.1.g) del Decret 43/2017, de 2 de maig, de reestructuració del DARP.
Tramitació del procediment i aspectes formals
La tramitació del procediment s'ha ajustat, en termes generals, a les previsions legals referides, tret de la dilació que s'observa i de les observacions que es faran.
Un cop presentada i admesa la reclamació, es va adreçar a la part reclamant la comunicació amb la informació sobre el termini per a resoldre i els efectes de la manca de resolució expressa dins del termini (article 21.4, paràgraf segon, de l'LPAC).
El 22 de febrer de 2018 la instructora va suspendre el procediment arran de la tramitació de diligències prèvies davant d'un Jutjat d'Instrucció pels mateixos fets.
La suspensió es va notificar la part reclamant en la mateixa data.
El 20 de novembre següent, a instància de la part reclamant, la instructora va acordar aixecar la suspensió del procediment de responsabilitat patrimonial, per finalització de les actuacions penals.
D'ofici s'han incorporat a l'expedient les dues sentències dictades en el procediment penal seguit pels mateixos fets, la darrera de les quals dictada pel Tribunal Superior de Justícia de Catalunya és confirmatòria de l'anterior dictada per una Audiència Provincial que va esdevenir ferma, així com un certificat sobre les quanties indemnitzatòries rebudes pels instants de l'asseguradora de l'Administració per mort dels familiars.
També s'ha incorporat un informe de 19 de febrer de 2018 emès per l'inspector en cap dels Agents Rurals arran dels fets objecte de la reclamació, al qual s'adjunta un certificat del cap de l'Àrea Regional corresponent del CAR sobre la formació rebuda pels agents morts; la Instrucció 15/2015 sobre el procediment d'actuació de la sala central del comandament del Cos d'Agents Rurals per a la gestió de les trucades d'emergència; el Procés normalitzat de treball per a inspeccions i la Circular 5/2004 sobre condicions per a la realització d'actuacions d'antifurtivisme.
Quant a la pràctica de la prova, la part reclamant va sol·licitar la incorporació de les actuacions penals seguides en les diligències prèvies tramitades davant d'un Jutjat d'Instrucció, així com el testimoni dels alts càrrecs als quals se'ls imputava la inactivitat, a més dels representants sindicals i associacions d'agents rurals i dels funcionaris del procediment d'Inspecció de Treball.
Aquesta prova va ser inadmesa per ofici de 12 de febrer de 2020 de l'òrgan instructor en considerar-la innecessària, atès que les actuacions penals ja constaven incorporades a l'expedient, i improcedent quant als testimonis en ser innecessària.
Es va donar compliment, per tant, a l'establert en l'article 35.1.f) de l'LPAC, quant a la motivació de la prova.
A continuació, es va atorgar el tràmit de vista i audiència a la part reclamant, durant el qual aquesta va presentar un escrit d'al·legacions.
Respecte a l'atorgament d'aquest tràmit a l'entitat asseguradora de l'Administració, cal destacar que la Comissió Jurídica Assessora ha assenyalat en diverses ocasions que aquesta actuació s'ajusta al previst en l'article 22 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, és a dir, el dret dels ciutadans a una bona Administració, i a l'obligació de donar audiència a tots els interessats, establerta en l'article 82 de l'LPAC (dictàmens 278/2017, 41/2018, 120/2018 i 84/2019, entre d'altres).
En el cas sobre el qual es dictamina, malgrat que no consta expressament l'atorgament del tràmit a l'entitat asseguradora, sí que consten incorporades a l'expedient les seves al·legacions.
L'expedient incorpora la proposta de resolució, en el sentit de desestimar la pretensió i clou amb l'informe jurídic preceptiu de l'Assessoria Jurídica del Departament de Justícia (article 4.1.m) de la Llei 7/1996, de 5 de juliol, d'organització dels serveis jurídics de l'Administració de la Generalitat de Catalunya).
Es constata que s'ha excedit el termini màxim per a resoldre expressament i notificar la resolució en el procediment de responsabilitat patrimonial, que és de sis mesos des que es va iniciar.
Encara que és aplicable al present procediment la disposició addicional tercera, sobre suspensió de terminis administratius, del Reial decret 463/2020, de 14 de març, pel qual es declara l'estat d'alarma per a la gestió de la situació de crisi sanitària ocasionada per la COVID-19, publicat al Butlletí Oficial de l'Estat de 14 de març de 2020, la qual preveu que se suspenen termes i s'interrompen els terminis per a la tramitació dels procediments de les entitats del sector públic, i que ha estat derogada, amb efectes d'1 de juny de 2020, per l'apartat segon de la disposició derogatòria única del Reial decret 537/2020, de 22 de maig, pel qual es prorroga l'estat d'alarma declarat pel Reial decret 463/2020, de 14 març, publicat al Butlletí Oficial de l'Estat de 23 de maig de 2020, el silenci administratiu derivat de la manca de resolució dins de termini s'ha produït en el present cas.
Tanmateix, el silenci administratiu suposa que es pot entendre desestimada la reclamació, per bé que l'Administració conserva l'obligació de resoldre expressament i notificar.
En els casos de desestimació per silenci administratiu, "la resolució expressa posterior al venciment del termini l'ha d'adoptar l'Administració sense cap vinculació al sentit del silenci" (article 24.3 b) de l'LPAC).
La conformació de l'expedient és correcta en general, atès que està indexat, numerat i ordenat cronològicament (article 70 de l'LPAC), i s'hi ha incorporat l'acreditació de les notificacions efectuades (article 41.1.b), segon paràgraf, de l'LPAC).
Ara bé, la Comissió, en els dictàmens 151/2018, 175/2018, 311/2018, 1/2019 i 189/2020, entre molts altres, ha recordat la importància del requisit de la foliació previst a la llei de procediment administratiu aplicable.
En concret, en el Dictamen 311/2018 ha assenyalat que l'article 70 de l'LPAC, a més de donar una noció d'expedient administratiu, disposa que, quan l'expedient electrònic hagi de ser remès a un altre òrgan o Administració, aquesta remissió s'ha de fer d'acord amb el que preveuen l'Esquema Nacional d'Interoperabilitat i les normes tècniques d'interoperabilitat corresponents, i s'ha d'enviar complet, foliat, autentificat i acompanyat d'un índex, així mateix autentificat, dels documents que contingui.
En aquest mateix Dictamen, la Comissió assenyala que l'Administració, en la mesura de les disponibilitats tècniques existents, i en el procés d'implementació de l'expedient electrònic, ha de remetre a aquesta Comissió l'expedient indexat i foliat d'acord amb les Normes Tècniques d'Interoperabilitat esmentades, per tal que garanteixi els principis d'integritat i immutabilitat de l'expedient.
En relació amb la temporalitat de l'exercici de la pretensió, d'acord amb allò previst en l'article 142.5 de l'LRJPAC (i actualment article 67.1 de l'LPAC), la pretensió indemnitzatòria prescriu al cap d'un any d'haver-se produït el fet o l'acte que motivi la indemnització, o de manifestar-se'n l'efecte lesiu.
En el cas sobre el qual es dictamina, l'exercici de la pretensió és temporani.
V. Requisits de la responsabilitat patrimonial de l'Administració
D'acord amb la legislació aplicable, la doctrina de la Comissió Jurídica Assessora i la jurisprudència dels tribunals, els requisits que han de concórrer perquè la petició prosperi i la persona perjudicada tingui dret a ser indemnitzada són: a) que existeixi un dany real, efectiu i avaluable econòmicament i individualitzat en una persona o un grup de persones; b) que la lesió sigui conseqüència del funcionament normal o anormal del servei públic; c) que no hi hagi intervingut força major; i d) que el dany sigui antijurídic en el sentit que qui el pateixi no tingui el deure de suportar-lo.
En termes generals, els ciutadans tenen dret a ser indemnitzats per les administracions públiques de Catalunya de tota lesió que pateixin en qualsevol de llurs béns i drets, sempre que sigui conseqüència del funcionament normal o anormal dels serveis públics, excepte en els casos de força major o de danys que els ciutadans tinguin el deure jurídic de suportar (article 81 de la Llei 26/2010).
Els fets tal com els va considerar provats la sentència dictada per l'Audiència Provincial que va esdevenir ferma no són objecte de discussió per les parts en l'expedient, per la qual cosa són els que s'han de prendre en consideració en aquest Dictamen.
Els reclamants consideren que la mort dels familiars és conseqüència de la manca de mesures de seguretat i protecció facilitades pel Departament en l'exercici de les seves funcions i, per tant, al·leguen una omissió en matèria de riscos laborals.
Argumenten que si s'haguessin adoptat mesures com la de facilitar armilles antibales als agents i patrullar amb un agent armat extra, no s'hauria produït el fatal desenllaç de mort.
També diuen que precisament el protocol d'actuació dels agents va canviar pel protocol descrit de facilitar armilla antibales i patrullar amb un agent de control armat dos dies després dels fets, que era el protocol del CAR en situacions d'alt risc per caçadors furtius.
Segons els reclamants, des de l'aplicació d'aquest protocol es van reduir els incidents entre els agents rurals i els caçadors, fet que prova la necessitat que existia de dotar de més protecció els agents.
A banda de l'anterior, també al·leguen inactivitat per part dels alts càrrecs del Departament, atès que, tot i tenir el deure de vetllar per la seguretat dels agents i ser conscients de la seva crítica situació de seguretat (es diu que es van realitzar més de vint-i-cinc Comitès de Seguretat i Salut Laboral on els sindicats van evidenciar les mesures negligents de protecció dels agents), no van adoptar canvis en els protocols d'actuació.
No s'incorpora a la reclamació cap documentació addicional a efectes de prova en les actuacions penals seguides davant d'un jutjat d'instrucció (diligències prèvies), instruïdes arran dels mateixos fets, i es remet explícitament als informes d'autòpsia del procediment penal.
L'asseguradora de l'Administració considera que s'ha de desestimar la reclamació perquè no hi concorren els elements que determinen la responsabilitat patrimonial.
Entén que. tot i portar els elements de seguretat i haver-se comprovat que funcionaven. no els van fer servir.
Finalment, objecta que la reclamació no especifica com s'han calculat les indemnitzacions que es reclamen per a cada familiar.
L'Administració instructora, al seu torn, proposa desestimar la reclamació.
Afirma que no es pot considerar que hi hagi relació de causalitat entre els fets succeïts, que van produir la mort dels agents rurals, i la manca d'actuació dels càrrecs del DARP per l'incompliment de la normativa sectorial de prevenció de riscos laborals – requisit exigit per la legislació vigent– per donar lloc a la responsabilitat patrimonial de l'Administració.
Fonamenta el seu posicionament en la inadmissió a tràmit de la querella interposada per un presumpte delicte contra la seguretat dels treballadors en concurs amb un delicte d'homicidi imprudent, declarada per una interlocutòria del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya contra els alts càrrecs del Departament, i en la sentència penal dictada per una Audiència Provincial que va esdevenir ferma en ser confirmada per Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, així com les actuacions d'inspecció de treball al DARP, realitzada pel Consorci d'Inspecció de Treball i Seguretat Social de Catalunya arran dels fets; l'informe de 19 de febrer de 2018, emès per l'inspector en cap dels Agents Rurals arran dels fets objecte de la reclamació; el certificat del cap de l'Àrea Regional del CAR sobre la formació rebuda pels agents morts; la Instrucció 15/2015, sobre el procediment d'actuació de la sala central del comandament del Cos d'Agents Rurals per a la gestió de les trucades d'emergència; el Procés normalitzat de treball per a inspeccions i la Circular 5/2004 sobre condicions per a la realització d'actuacions d'antifurtivisme.
Afirma que de la querella inadmesa a tràmit pel Tribunal Superior de Justícia de Catalunya i de la sentència penal dictada per una audiència provincial que va esdevenir ferma s'evidencia que l'autor dels fets va actuar amb ànim d'acabar amb la vida dels agents, de manera que és molt probable que, en el cas que els agents rurals haguessin portat armilles antibales, el resultat hauria estat el mateix.
I especialment té en compte el fet que les víctimes no van ni poder fer ús del polsador d'emergència dels terminals de comunicacions que porten al cinturó que tenen assignats els agents rurals per al servei diari, la qual cosa hauria activat una trucada d'emergència.
Pel que fa a la necessitat de portar armes o d'anar acompanyats per una persona que en porta, es diu que l'Administració no va incomplir el deure de proporcionar les mesures de seguretat adequades als agents, tal com es va determinar en la inspecció de treball al DARP, realitzada pel Consorci d'Inspecció de Treball i Seguretat Social de Catalunya arran dels fets.
X. Parer de la Comissió Jurídica Assessora
Com ja s'ha avançat, tant la jurisprudència com la doctrina reiterada de la Comissió entenen que existeix una presumpció iuris tantum del patiment de dany moral quan el reclamant és familiar del difunt (en aquest sentit, dictàmens 108/2020 i 181/2020, entre molts altres).
Per tant, cal afirmar que els reclamants han sofert un dany indemnitzable com a resultat del tràgic succés.
És correcte també que els reclamants detreguin de la indemnització que consideren que els correspon aquelles quantitats percebudes de l'asseguradora del caçador que va assassinar els seus parents, ja que el dany moral irrogat és únic i, en virtut del principi de rescabalament total, tenen dret a un rescabalament íntegre, però, com que la funció de la indemnització és rescabaladora (Dictamen 17/2008), cal deduir de la possible indemnització totes aquelles quantitats percebudes amb funció de reparació del dany, en aquest cas les quantitats satisfetes per l'asseguradora del caçador i de l'assegurança preceptiva per als agents rurals per a casos d'accidents laborals, d'acord amb l'establert en l'article 23 de la Llei 17/2003, de 4 de juliol, del Cos d'Agents Rurals.
Ara bé, que s'hagi patit un dany no determina per si sol que l'Administració sigui responsable d'aquest dany.
L'Administració només n'és responsable quan es pugui acreditar, en una relació de causa a efecte, que el dany es pot imputar a un funcionament normal o anormal dels serveis públics.
Aquesta relació de causalitat es basa en allò que és raonablement efecte d'un determinat acte o fet.
Més en concret, la jurisprudència entén que cal aplicar un judici de causalitat adequada, ja que l'Administració no és responsable de qualsevol dany patit pels ciutadans com si es tractés d'una asseguradora universal.
Per consegüent, escau analitzar si hi concorre el necessari nexe de causalitat entre les omissions que s'imputen a l'Administració i el dany patit pels familiars com a conseqüència de l'assassinat dels dos agents rurals.
D'acord amb els fets acreditats en la sentència penal ferma, el caçador va assassinar-los a sang freda, sobtadament, sense que els agents rurals tinguessin temps ni a prémer els avisadors.
El primer tret a un dels agents li va afectar la cara i l'avantbraç, amb què, suposadament, instintivament va intentar protegir-se; l'altre va rebre un primer tret mortal al pit; i ambdós van ser rematats amb un segon tret.
Els agents no van tenir temps de reaccionar.
El fet que el caçador disparés a matar quan els agents li van demanar la documentació i que descarregués l'arma de caça que portava és analitzat per la sentència a l'hora de descartar que l'assassí tingués abolides les facultats intel·lectuals i volitives, davant de la possibilitat d'aplicar un atenuant de la pena.
La sentència no aprecia aquest atenuant en no considerar provada l'existència de cap malaltia o alteració mental en el caçador, però el debat posa en relleu l'excepcionalitat en la qual es va produir la mort dels agents.
Quant a les mesures concretes de protecció de què disposaven els agents, en l'informe emès pel director general dels Agents Rurals es diu que per al desenvolupament de les tasques del Cos es disposa d'una sèrie de Procediments normalitzats de treball (PNT) a fi d'unificar i sistematitzar les seves actuacions.
Segons explica, es tracta de procediments escrits que recullen les normes bàsiques que han d'emmarcar l'actuació operativa en qualsevol dels seus àmbits de responsabilitat i descriuen d'una manera detallada les accions que s'han de dur a terme, amb la finalitat d'homogeneïtzar i estandarditzar les actuacions, per donar seguretat als agents en la seva actuació i cercar la màxima eficàcia i eficiència.
Tots els PNT compten amb un apartat on es detallen, en cas necessari, els equips de protecció individual que s'han de dur per a cada actuació i que són d'ús obligatori, i les mesures preventives a adoptar per a la prevenció d'accidents.
Cal tenir en compte que d'acord amb la disposició addicional primera del Decret 391/2011, de 13 de setembre, pel qual s'estableix l'uniforme, l'equipament, els distintius, els elements d'acreditació i la imatge corporativa del Cos d'Agents Rurals, el Procediment general de funcionament, els procediments normalitzats de treball i llurs modificacions, així com les resolucions i instruccions que es dictin en desplegament del Decret, s'han de tractar prèviament en el Comitè de Seguretat i Salut del Cos d'Agents Rurals en tot el que faci referència a la seva incidència en la prevenció de riscos.
Segons es diu en l'informe del director general dels Agents Rurals, tots els PNT van ser informats en els comitès de Seguretat i Salut Laborals corresponents.
El Procediment Normalitzat de Treball Genèric, fitxa núm. 01, de "Seguretat en les actuacions", estableix el procediment que cal seguir en les inspeccions efectuades per dos o més agents en qualsevol dels àmbits de treball de l'àrea de fauna protegida, caça i pesca continental.
Entre les mesures previstes s'inclouen: actuar sempre un mínim de dues persones, sense excepcions; vigilar i estar atents als moviments de la persona a inspeccionar, i els seus acompanyants; avisar als cossos de policia en cas de manca de col·laboració o desobediència de les persones inspeccionades després de ser advertides que la seva actitud pot ser constitutiva d'infracció penal i, abans d'iniciar l'actuació d'inspecció, preveure una via d'escapament ràpida amb el vehicle.
També es preveu que, si les persones inspeccionades estan armades, els han de demanar prèviament a l'inici de l'actuació que es descarregui l'arma i han de comprovar-ho, tal com els agents van demanar en aquest cas.
Així mateix, el PNT en matèria de caça estableix els processos d'inspecció de la documentació necessària per a l'exercici de l'activitat cinegètica i les inspeccions de les armes i munició utilitzats a tal efecte, incloent les mesures de seguretat i autoprotecció dels agents.
Aquests procediments preveuen, en el cas de trobar-se amb una persona armada, tant amb armes de foc –-com va ser en aquest cas–, com arcs, ballestes, armes blanques o altres objectes que es puguin considerar perillosos per a la integritat física dels agents actuants, mantenir sempre la distància de seguretat, identificar-se, donar ordres verbals clares del que es vol, i controlar visualment, sempre que sigui possible, les mans del subjecte.
Al seu torn, la Instrucció 15/2015, sobre el procediment de la sala central de comandament del Cos d'Agents Rurals per a la gestió de les trucades d'emergència, establia, d'una banda, el procediment de comprovació de funcionament del sistema del polsador d'emergència dels terminals de comunicacions que tenen assignats els agents rurals per al servei diari, i d'una altra, les actuacions a realitzar per la sala central de comandament en cas de rebre una trucada d'emergència.
Aquesta instrucció també va ser tractada i informada favorablement al Comitè de Seguretat i Salut en la reunió de 29 de setembre de 2015.
A banda de tot l'exposat, en l'informe del director general dels Agents Rurals també es diu que els agents havien rebut formació en l'aplicació dels PNT, la qual consta acreditada en l'expedient.
També havien rebut formació específica en la seguretat de les intervencions de caça, tècniques de defensa personal i de comunicació verbal al curs selectiu per l'accés a la categoria d'agent auxiliar del Cos d'Agents Rurals.
En darrer terme, els reclamants entenen que l'Administració va incomplir el deure de proporcionar les mesures de seguretat adequades als agents, tal com es va determinar en la inspecció de treball al DARP, realitzada pel Consorci d'Inspecció de Treball i Seguretat Social de Catalunya arran dels fets.
És cert que en aquesta inspecció es va valorar la documentació aplicable al cas, en concret: el Pla d'Avaluació de riscos inicial del CAR del 2002; el Pla de prevenció de riscos aborals del DARP del 2013; l'esborrany d'Avaluació de riscos i planificació de les mesures preventives provisional de 2014; la investigació del doble accident; els comunicats d'accidents laborals arribats al SPRL des de l'any 2011 fins al gener de 2017; els comunicats d'incidents arribats al SPRL des de l'any 2013 fins al gener del 2017, els Procediments normalitzats de treball (PNT) del CAR; els atestats del CAR per actes de desobediència amenaces i/o agressions; les actes aprovades de les reunions del Comitè de Seguretat Salut del CAR des de l'any 2004 fins al gener de 2017; la Nota informativa de la reunió extraordinària del Comitè de Seguretat i Salut del CAR de 19 de maig de 2017; l'Informe preliminar sobre les conclusions del grup de treball d'experts per a la millora en la seguretat dels agents; les circulars 5/2004 i 9/2004 i les instruccions 1/2017 i 6/2017.
I també és cert que en el marc d'aquesta inspecció es va fer una proposta de requeriment en data 23 de setembre de 2017, que inclou mesures correctores de relativa rellevància (revisió i avaluació de riscos, comunicació dels incidents als delegats de prevenció i augment de les comprovacions en els equips de comunicacions).
Tanmateix, com ja s'ha advertit, el cas s'ha d'analitzar des del punt de vista de la causalitat i, en concret, si l'omissió de mesures de seguretat com ara que els agents vagin armats o que en comptes d'anar per parelles vagin tres agents raonablement hauria evitat el dany que es va produir.
Sobre això, cal recordar que la Comissió Jurídica Assessora s'ha referit darrerament a la prohibició de regrés en els dictàmens 183/2019 i 145/2020.
En el primer es deia el següent: « Entre els criteris més comuns d'imputació objectiva cal esmentar la prohibició de regrés, conforme a la qual no és admissible retrocedir en el curs causal i imputar a un agent –en aquest cas, a l'Administració de la Generalitat de Catalunya– un determinat resultat en el qual es va interposar l'actuació jurídica d'un tercer –en aquest cas, l'exesposa, que va interposar la denúncia penal–, llevat que l'agent estigués en posició de garant.
I és que, en efecte, vist el cas a posteriori, és palès que les mesures preventives adoptades van fracassar, ja que es va produir el dany en forma de mort dels agents, però això suposa prescindir de la conducta de l'assassí i establir un curs causal hipotètic diferent en què la intervenció del caçador és irrellevant.
El relat dels fets provats evidencia que la producció del dany es deu a la intervenció determinant d'un tercer –el caçador– aliè al funcionament del servei públic.
Els fets van succeir de tal manera que s'ha de considerar un esdeveniment lesiu molt difícil de prevenir.
Igual com els agents no van tenir temps d'haver avisat amb els seus equips, es pot tenir per gairebé cert que tampoc haguessin pogut utilitzar les seves armes, i quant a la presència hipotètica d'un tercer agent, s'ha de tenir present que el caçador va disparar tres cops abans de recarregar l'arma a fi de rematar un dels agents.
Quant a la inactivitat dels alts càrrecs del Departament al·legada pels instants, cal tenir en compte la querella criminal presentada davant d'un jutjat d'instrucció pels familiars dels agents morts, contra diversos càrrecs del DARP, inclosa la consellera, pel delicte contra la seguretat dels treballadors i d'homicidi imprudent, per no facilitar els protocols, equips i altres mesures de seguretat de prevenció de riscos laborals per la seguretat i salut dels agents rurals, com són una armilla antibales i l'acompanyament d'un tercer agent armat (diligències indeterminades).
La querella esmentada, com ja s'ha dit, va ser inadmesa a tràmit per una interlocutòria del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya.
En ella s'argumenta la manca de relació de causalitat entre les suposades omissions des alts càrrecs de l'Administració respecte de la prevenció de riscos laborals i el resultat final que va acabar amb la vida dels agents.
Des del punt de vista de la responsabilitat patrimonial, no es pot arribar a una conclusió distinta, atès que, de nou, no s'observa relació causal amb el dany causat.
La conclusió no varia si en comptes de la doctrina de la causa eficient s'opta per la de la conditio sine qua non.
D'acord amb aquesta doctrina, una conducta és causa del dany si, suprimida la conducta, el dany no s'hauria produït, i, en cas de possibles causes concurrents, si cadascuna hauria causat el mateix dany alhora.
Doncs bé, tampoc aquesta doctrina de la causalitat permet atribuir el dany en forma de mort dels familiars a una omissió de l'Administració, ja que si es pren individualment i se suprimeix del curs causal, el resultat fatal s'hauria produït igualment, i si es pren con a causa concurrent, no és idònia per a explicar aquest luctuós resultat.
En definitiva, la comissió d'un fet delictiu tan greu i inesperat, sense precedents en el Cos d'Agents Rurals, per una persona sobre la qual l'Administració no té deures tuïtius o de vigilància, és la causa adequada i pròxima del dany que han sofert els parents dels reclamants, i implica el trencament del possible nexe causal amb una eventual omissió de l'Administració, que, d'altra banda, no ha resultat acreditada més que en una anàlisi e x post facto sobre la base del resultat conegut.
Altrament, s'estaria convertint l'Administració és una asseguradora universal de qualsevol dany, la qual cosa, com s'ha dit, és rebutjada per la jurisprudència del Tribunal Suprem.
És procedent desestimar la reclamació de responsabilitat patrimonial instada davant el Departament d'Agricultura, Ramaderia, Pesca i Alimentació, pels familiars de dos agents rurals morts en una àrea privada de caça, mentre realitzaven tasques de control de l'activitat cinegètica, i que atribueixen a una manca de mesures de protecció i seguretat.