I. Correspon a aquesta Comissió Jurídica Assessora dictaminar preceptivament sobre els projectes de reglaments o disposicions de caràcter general que es dictin per desplegar les lleis o el dret comunitari i llurs modificacions (article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora).
En aquesta ocasió, la consellera d'Interior sol·licita aquest Dictamen en relació amb el Projecte de decret, pel qual s'aprova el Reglament de provisió de llocs de treball del cos de mossos d'esquadra, però també en relació amb el Pla de carrera professional del cos de mossos d'esquadra i determinades mesures referides a la relació de llocs de treball del cos de mossos d'esquadra.
Aquest darrer és formalment, i segons es deriva clarament de l'expedient, un acord de Govern que s'ha tramitat en unitat d'expedient amb el Projecte de decret.
Aquest fet, lloable des del punt de vista del principi d'eficàcia i útil per a una millor comprensió de l'abast i la finalitat del Projecte de decret, no significa que aquesta Comissió Jurídica Assessora sigui competent per dictaminar sobre ambdós textos.
El Projecte de decret pel qual s'aprova el Reglament de provisió de llocs de treball del cos de mossos d'esquadra entra clarament dins el supòsit esmentat de l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora.
Altrament ens hem de pronunciar respecte al Pla de carrera professional del cos de mossos d'esquadra.
D'acord amb l'article 62.1 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya "les disposicions generals de l'Administració de la Generalitat adopten la forma de decret si procedeixen del Govern, i d'ordre si són dictades pel conseller", mentre que, en el cas que ens ocupa, l'esmentat Pla de carrera professional del cos de mossos d'esquadra es recull com a annex I d'un acord de Govern.
Aquesta Comissió Jurídica no es pot pronunciar dins del procediment reglamentari sobre una proposta d'acord de Govern.
No es tracta, d'altra banda, d'una consulta que el Govern efectuï d'acord amb l'article 9.2 de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora.
L'acord de Govern es pot interpretar, pel que fa a la major part del contingut, com un mandat polític per modificar la relació de llocs de treball i redactar les bases de les convocatòries per tal de donar efectivitat al que preveu el Projecte de decret i el Pla de carrera professional, que inclou com a annex, per bé que el Pla afirma contenir "normes de naturalesa pluridisciplinar -tècnica i formativa- que defineixen els itineraris professionals que un membre del cos de mossos d'esquadra pot arribar a planificar i recórrer al llarg de la seva vida professional" i el redactat d'algun dels paràgrafs és més propi d'una norma de naturalesa reglamentària.
Tampoc no correspon a aquesta Comissió Jurídica Assessora pronunciar-se sobre si en l'elaboració de l'esmentada proposta d'acord de Govern s'han respectat les competències que l'article 29 de la Llei 10/1994, d'11 de juliol, de la Policia de la Generalitat-Mossos d'Esquadra, atribueix a l'Escola de Policia de Catalunya en relació amb l'elaboració d'un "pla de carrera professional que prevegi, d'acord amb la legislació vigent, l'equiparació de les titulacions exigides per a l'accés a les diferents categories que estableix aquesta Llei [...]".
El Govern de la Generalitat de Catalunya té competència i està habilitat per dictar el Projecte de decret, pel qual s'aprova el Reglament de provisió de llocs de treball del cos de mossos d'esquadra.
La competència de la Generalitat de Catalunya per dur a terme la regulació esmentada es deriva de l'article 164.1.b) de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, que atribueix a la Generalitat de Catalunya, d'acord amb el que disposa la legislació estatal: "La creació i l'organització de la Policia de la Generalitat-Mossos d'Esquadra", en relació amb l'article 136 d'aquesta norma, que en l'apartat corresponent estableix la competència exclusiva de la Generalitat de Catalunya sobre el règim estatutari del personal al servei de les administracions públiques catalanes i sobre l'ordenació i l'organització de la funció pública, i amb la Llei orgànica 2/1986, de 13 de març, de forces i cossos de seguretat de l'Estat.
L'habilitació per dictar disposicions de caràcter general ha de provenir d'una norma amb rang de llei i la regulació reglamentària cal que es produeixi en la funció estricta d'allò que disposa la llei i en coherència amb aquesta.
Pel que fa a la habilitació legal concreta, aquesta es troba continguda en la disposició final de la Llei 10/1994, d'11 de juliol, de la Policia de la Generalitat-Mossos d'Esquadra, que estableix que es faculta el Govern de la Generalitat i, si escau, la persona titular del Departament de Governació per dur a terme el desplegament reglamentari de la Llei esmentada.
A més, el fet que es tracti de la substitució d'una reglamentació ja existent (en concret, del Decret 169/2001, de 26 de juny, pel qual s'aprova el Reglament de provisió de llocs de treball del cos de mossos d'esquadra) no fa sinó afegir arguments a favor de l'existència de l'habilitació esmentada, atès que ja ha estat reconeguda en diverses ocasions pels dictàmens 91/96, 627/98 i 284/01 d'aquesta Comissió Jurídica Assessora, sobre sengles projectes de decret amb el mateix objecte i abast.
Així com també l'article 68 de l'Estatut d'autonomia.
La tramitació del Projecte de decret ha seguit tots els requisits previstos en la secció I del capítol IV del títol III de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya.
En concret, l'expedient inclou una memòria amb els continguts exigits en l'article 63.2 d'aquesta Llei.
En l'informe en termes de cost-benefici que també exigeix l'article 63 s'indica que la Direcció General de Seguretat Ciutadana està tramitant una modificació de la RLT, amb efectes de l'1 de desembre de 2006, que inclou l'increment retributiu (complement específic) derivat de l'aplicació del Pla de carrera professional.
El cost d'aquest increment està quantificat en 305.243 euros, però no s'especifica si existeixen o no de dotacions pressupostàries per assumir-lo.
Per últim, i en tractar-se d'una disposició amb afectació organitzativa interna no s'ha procedit al tràmit d'audiència i tampoc no es deriva de l'expedient que el Projecte hagi estat consultat o negociat amb els sindicats, com ha succeït en ocasions anteriors.
Tanmateix, el Consell de la Policia de la Generalitat-Mossos d'Esquadra ha informat favorablement sobre el Projecte de decret, tal com es preveu en l'article 53.e) de la Llei 10/1994, d'11 de juliol, de la Policia de la Generalitat-Mossos d'Esquadra.
També consta en l'expedient l'informe interdepartamental d'impacte de gènere, establert per la Llei 4/2001, de 9 d'abril, que modificà la Llei 13/1989, de 14 de desembre.
Pel que fa al contingut del Projecte, cal dir, amb caràcter general, que és una substitució de l'actual Decret 169/2001, pel qual s'aprova el Reglament de provisió de llocs de treball del cos de mossos d'esquadra, i que serà derogat en aprovar-se aquest nou Projecte.
La finalitat essencial dels canvis introduïts és facilitar el desplegament i l'especialització dels mossos d'esquadra, modificant les condicions per la provisió de llocs de treball.
V. Destaca, en primer lloc, la introducció de tres nous apartats (2, 3 i 4) en l'article tercer, amb la finalitat que els procediments de provisió de llocs de treball es puguin convocar d'una forma conjunta "en referència a llocs de treball de les famílies professionals i especialitats que s'estableixin a les corresponents relacions de lloc de treball".
Es tracta d'una innovació de caràcter procedimental que pot contribuir a facilitar una millor gestió de personal, des del punt de vista dels principis d'eficàcia i eficiència que han de regir l'actuació de les administracions públiques.
Efectivament, pot produir un estalvi en realitzar els processos d'adjudicació i, a més, contribueix a fomentar l'especialització del personal al servei de l'Administració.
Les modificacions, però, no es limiten a aquest aspecte, sinó també a l'aspecte de l'adjudicació dels llocs de treball i preveuen la possibilitat de dur-la a terme en processos successius i preclusius.
En aquest sentit, destaca la regulació dels efectes de l'adjudicació d'un lloc de treball.
Aquests efectes es concreten en:
a) La irrenunciabilitat a les destinacions adjudicades (articles 3.3 i 14 del Projecte).
b) La impossibilitat d'obtenir un altre lloc de la mateixa convocatòria i, per tant, la consideració dels interessats com a renunciats en les sol·licituds formulades per a altres llocs de treball de la mateixa convocatòria a proveir posteriorment.
c) La consideració dels interessats com a renunciats en les sol·licituds presentades en altres processos de provisió si aquests eren de llocs de treball sense especialitat i el lloc de treball adjudicat ho és d'especialitat.
El caràcter irrenunciable de l'adjudicació és únicament matisat pels supòsits de l'article 14.1:
- En cas d'incapacitat sobrevinguda del funcionari.
- Que el funcionari passi a una situació diferent de la d'actiu.
- Altres causes degudament justificades, apreciades lliurement per l'òrgan convocant.
Tanmateix, el caràcter irrenunciable de l'adjudicació es reforça, fins i tot des d'un moment temporalment anterior a aquesta adjudicació, ja que no es permet ni tan sols renunciar a la sol·licitud (article 7.2 del Projecte de decret), si no és que hi concorren causes extraordinàries (que no s'especifiquen), les quals haurà d'apreciar la comissió de valoració i la persona titular de la Direcció General de Seguretat Ciutadana en el cas de les convocatòries per lliure designació.
Així les coses, la situació del funcionari que participi en una convocatòria de llocs de treball conjunta a qui s'adjudiqui un lloc de treball pel qual no hagi manifestat preferència segons quin fos el contingut concret de les convocatòries s'aproparia molt a la del funcionari subjecte d'un trasllat forçós, amb la diferència que als funcionaris subjectes d'un trasllat forçós "se'ls reserva el lloc de treball d'origen i perceben, amb caràcter general, la totalitat de les seves retribucions amb càrrec als crèdits dels llocs de treball on vagin destinats i en els quals figurin dotats els llocs de treball o les funcions que desenvolupin efectivament" (article 22.2 en relació amb l'article 21.4 del Projecte) i la duració d'un trasllat forçós es limita temporalment a un màxim d'un any, prorrogable, subjecte a indemnització si implica un canvi de residència (article 22.3 del Projecte), mentre que l'adjudicació d'un lloc pel qual no s'hagi manifestat preferència (malgrat s'hagi participat voluntàriament en el procés d'adjudicació conjunt) no comporta reserva del lloc anterior ni limitació temporal ni indemnització (l'article 14.2 del Projecte es preocupa expressament d'afirmar que "les destinacions adjudicades es consideren de caràcter voluntari i, en conseqüència, no generen dret a indemnització per cap concepte").
Cal tenir en consideració que la Llei 10/1994, d'11 de juliol, de la Policia de la Generalitat-Mossos d'Esquadra, preveu expressament i únicament cinc mecanismes de mobilitat per necessitat del servei: la redistribució dins la mateixa localitat (article 36.1), l'adscripció provisional i la comissió de serveis (article 36.2), l'encàrrec de funcions (article 37) i el trasllat forçós (article 38).
Dels quals únicament el trasllat forçós és de caràcter obligatori.
Els articles 3.3 i 3.4, en relació amb l'article 14 del Projecte de decret, poden portar a un mecanisme de mobilitat forçosa equivalent al trasllat forçós de l'article 38 de la Llei sense haver de justificar les necessitats del servei ni la limitació de durada ni el dret a indemnització.
No salva aquesta consideració el fet que l'òrgan convocant pugui apreciar lliurement alguna causa justificada per permetre renunciar a l'adjudicació, ja que es tracta d'una potestat prevista d'una manera absolutament discrecional que excedeix de les facultats de direcció i d'organització dels serveis i pot afectar el principi d'igualtat si no es fixen clarament els criteris de renunciabilitat.
El caràcter conjunt de la convocatòria i la fragmentació del procés d'adjudicació en termes successius i preclusius pot arribar a desvirtuar el caràcter del concurs o concurs oposició convertint-lo en una forma de mobilitat forçosa no prevista a la Llei.
Per evitar el vici d'il·legalitat que se'n derivaria, el Projecte hauria de determinar o regular que les bases de la convocatòria determinessin els criteris de preferència de caràcter objectiu (com estableix l'article 3.4 del mateix Projecte) o per expressió de la voluntat del sol·licitant.
D'aquesta forma s'evitarien que fos el pur atzar de l'ordre i dimensió de les successives adjudicacions el que determinés l'obtenció d'un lloc de treball i no els criteris de mèrit i capacitat.
També ajudaria a evitar la desvirtuació dels concursos i concursos oposició la regulació de les causes de renúncia deixades per l'article 14 a la lliure apreciació.
Les especificitats dels cossos policials i el moment històric del desplegament dels mossos d'esquadra obliguen a una interpretació flexible dels drets dels funcionaris en relació amb les necessitats del servei.
Per tant, no és imprescindible que totes les possibilitats d'opció entre diferents canvis de plaça i la permanència en l'actual estiguin obertes per als interessats.
Tanmateix, el que no es pot és obrir la porta sense cap mecanisme restrictiu o desvirtuar el sistema de concurrència fent que l'adjudicació canviï a la pràctica les regles establertes en la convocatòria per a la fragmentació i ordre arbitrari de les fases d'adjudicació.
L'article 6.1, paràgraf segon, permet diferir el compliment del requisit d'estar en possessió del carnet de conduir a una data indeterminada posterior a la finalització del termini de presentació de sol·licituds si així es preveu en les corresponents bases de convocatòria.
Respecte a aquesta qüestió, que ja se suscitava en l'article 7 del Reglament vigent en l'actualitat, aquesta Comissió va dir en el Dictamen 284/01 que "l'Administració activa ha de buscar una altra redacció a l'esmentat article per no incórrer en una vulneració del principi de seguretat jurídica, ja que no es pot diferir, d'una manera indeterminada, l'adquisició de requisits i condicions més enllà del termini de presentació de sol·licituds com pretén el projecte".
En aquest sentit caldria fixar de manera determinada fins quan es possible diferir la data de compliment del requisit de disposar del permís o llicència de conduir corresponent.
L'article 12.5 del Projecte de decret té com a finalitat admetre que les convocatòries per proveir llocs de treball de lliure designació puguin preveure l'exempció de realitzar els cursos d'especialització als funcionaris que n'hagin superat un de la mateixa especialitat.
Tal com ja es va pronunciar aquesta Comissió Jurídica Assessora davant d'una modificació prèvia del decret de provisió de llocs de treball actualment vigent amb una finalitat equivalent a la de l'article que ens ocupa (Dictamen 627/98), cal deixar clar que no es tracta de la creació d'un nou procediment de selecció de personal per via reglamentària, cosa que aniria en contra del principi de legalitat en trobar-se aquests absolutament taxats en l'article 33 de la Llei 10/1994, d'11 de juliol, de la Policia de la Generalitat-Mossos d'Esquadra, sinó que ens trobem davant d'una regulació que no fa sinó concretar com s'ha de dur a terme una de les formes de provisió de llocs de treball previstes en la llei: la de lliure designació.
En segon lloc, el fet que s'eximeixi totalment o parcialment d'un curs d'especialització no vulnera els principis de mèrit i capacitat que han de regir, per mandat constitucionals (article 103.3), en la provisió dels llocs de treball corresponents a funcionaris públics per part de les administracions públiques, ja que el que es fa és tenir en consideració l'obtenció prèvia d'aquests mèrits.
Els apartats 6 i 7 de l'article 12 del Projecte de decret estableixen la possibilitat que el titular del centre directiu o de l'òrgan del qual depenguin els llocs convocats pugui, amb posterioritat al pronunciament de la comissió d'avaluació, emetre un informe previ al nomenament en el qual pot proposar que es declari deserta totalment o parcialment la provisió dels llocs de treball si cap dels candidats és considerat idoni per als llocs.
Cal recordar el que aquesta Comissió Jurídica Assessora ja va dictaminar (Dictamen 284/01) sobre la substitució d'una previsió similar que havia estat anul·lada per Sentència de 18 de maig de 2000, de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, consideracions que reproduïm a continuació: "[...] la sentència establia que no es podia incloure en l'informe del titular del centre directiu la proposta de declarar deserta la provisió del lloc.
El motiu era que si algú reuneix les condicions previstes en el barem de la convocatòria no té sentit declarar la provisió deserta.
En opinió d'aquesta Comissió aquesta reflexió de la sentència no permet que se solucioni el problema de la proposta de declarar el lloc desert simplement afegint "si cap dels candidats és considerat idoni per al lloc".
La inidoneïtat s'ha de derivar de causes objectives i no pot constituir en cap cas una lliure apreciació al marge d'aquestes i s'ha d'exigir la deguda motivació.
Aquestes reflexions són perfectament traslladables en la seva literalitat a les previsions dels apartats 6 i 7 de l'article 12.
Llevat d'alguna qüestió menor de redactat, la resta de novetats es concreten a preveure la realització dels períodes de pràctiques mitjançant les formes d'adscripció provisional corresponents (article 10.6), i els criteris per dirimir els empats en la puntuació del concurs oposició (article 10.9), la major regulació dels requisits de la lliure designació (article 12), les condicions de manteniment del lloc de treball (article 16), les causes de remoció del lloc de treball i l'adscripció a un nou lloc del funcionari remogut o del funcionari cessat que ocupava un lloc de lliure designació (articles 17 i 18), i les disposicions que habiliten l'elaboració i l'aplicació d'un pla de carrera professional (disposicions addicionals segona i tercera).
En les previsions esmentades, la Comissió Jurídica no ha observat cap defecte de legalitat ni de tècnica jurídica.
En el preàmbul s'opta per la fórmula "vist el dictamen" que només és l'adequada en el cas que no s'acceptin les observacions essencials formulades per la Comissió.
Un cop considerades les observacions efectuades en el cos del Dictamen, de les quals tenen caràcter essencial les formulades als articles 3.3, 3.4, 14, 6.1, 12.6, i 12.7, es pot elevar al Govern, per la seva aprovació, el Projecte de decret pel qual s'aprova el Reglament de provisió de llocs de treball del cos de mossos d'esquadra.