Resolució 415/2020, de 6 d'agost
Llistat dels centres que tenen adjudicats llocs per al suport de l'escola inclusiva.
Acceptat el fet que la informació sol·licitada pugui ser indiciària d'un caràcter problemàtic dels centres educatius concernits, no està tant clar que l'accés sol·licitat hagi de comportar una difusió d'ella que pugui arribar a incidir en la segregació escolar; les consideracions aportades a aquest procediment pel Departament d'Educació i el Síndic de Greuges manifesten especialment la preocupació perquè amb les dades sol·licitades es puguin fer rànquings de centres i serveixin per orientar preferències en la matriculació de l'alumnat amb efectes segregacionistes contra els centres classificats com a més problemàtics; aquesta preocupació connecta especialment amb els anuncis o intents d'alguns mitjans i serveis d'informació d'elaborar precisament rànquings amb aquesta finalitat; però no sembla que sigui aquest el cas que ens ocupa.
Concorre a la sol·licitud que ens ocupa, a més del dret d'accés a la informació pública, la defensa dels interessos de l'alumnat i de les seves mares i pares, que pot requerir l'exercici de funcions de vigilància i control per contribuir a garantir la dotació suficient i equilibrada de recursos per a l'escola inclusiva, finalitat que reforça el dret a accedir a la informació sol·licitada; tal com posa de manifest l'entitat reclamant en les seves al·legacions, la invocació del risc de segregació no pot esdevenir el pretext per impedir a les entitats representatives l'accés a la informació necessària per controlar els serveis educatius i la seva planificació.
És procedent declarar el dret de l'entitat reclamant a la informació sol·licitada, sense obviar que el necessari equilibri entre el dret d'accés a la informació pública i el dret a l'educació en condicions d'igualtat, amb la correlativa proscripció de la segregació escolar, passa també per l'adopció de les cauteles mínimes que garanteixin raonablement que la divulgació de la informació obtinguda es limitarà a allò que sigui necessari per a l'exercici de les funcions de control i reivindicació de l'entitat reclamant, tot evitant-ne una difusió àmplia i social que pugui incidir efectivament en la segregació escolar.
Aquesta finalitat, equilibrada i delicada, especialment en una qüestió tan sensible com la que ens ocupa, segurament serà més assolible si es dona l'oportunitat d'un acord entre les parts, que són les qui millor coneixen la informació que necessiten i els riscos que pot comportar la seva divulgació efectiva i les mesures que es poden adoptar per evitar-la; es dona el cas, a més, que l'LTAIPBG preveu la mediació com un procediment per a la resolució de les reclamacions en matèria del dret d'accés a la informació pública i, en conseqüència, la GAIP ha intervingut en nombrosos procediments d'aquesta naturalesa; tot i que el procediment de mediació regulat als articles 42 LTAIPBG i 36 i següents RGAIP és per resoldre les reclamacions –i aquesta es pot considerar substancialment resolta per aquesta Resolució- i comença amb la petició corresponent de la persona reclamant, res impedeix que la Comissió projecti els principis de la mediació per promoure una determinació consensuada de les cauteles en les que s'ha d'exercir el dret declarat per aquesta Resolució; amb aquesta finalitat, la Resolució preveu l'organització per la GAIP d'una reunió conjunta amb les parts (la participació de les quals és en tot cas voluntària) per valorar la difusió escaient de la informació a la qual aquesta Resolució estima l'accés i intentar assolir un acord sobre aquesta qüestió, amb el ben entès que si l'acord no és possible dins d'un termini raonable la GAIP durà a terme aquesta determinació mitjançant una resolució complementària a la present.
Número d'expedient de la reclamació: 328/2020
La informació sol·licitada (llistat d'escoles, instituts i instituts escola que tenen adjudicats llocs per al suport intensiu a l'escola inclusiva (SIEI) per al curs 2019-2020) és clarament informació pública i sens dubte deu estar en poder del Departament d'Educació, que és qui adjudica els SIEI que delimiten la sol·licitud.
En conseqüència i en aplicació dels articles 18.1 i 20.1 LTAIPBG qualsevol persona té dret a accedir-hi, llevat que concorrin límits establerts per llei que en determinin o justifiquin la seva restricció o denegació.
Les consideracions fetes pel Departament d'Educació (en coincidència substancial amb el Síndic de Greuges) posen de manifest que la divulgació de la informació sol·licitada fomentaria la segregació escolar, en perjudici del dret de les persones menors d'edat a accedir a l'educació en condicions d'igualtat.
Sense qüestionar ni pretendre restar valor a aquesta consideració general, el cert és que, als efectes d'aquesta Resolució, cal tenir en compte que l'article 20.1 LTAIPBG estableix taxativament que "el dret d'accés a la informació pública només pot ésser denegat o restringit per les causes expressament establertes per les lleis", de manera que és necessari indagar sobre els preceptes legals que estableixen les causes expressament establertes per les lleis que poden dur a denegar o restringir l'exercici del dret d'accés a la informació pública.
Les aportacions fetes pel Departament i pel Síndic apunten amb aquesta finalitat els preceptes següents, que tenen un contingut específic que pot ser rellevant per al cas que ens ocupa: articles 21.1.e LTAIPBG, 84.1 de la Llei Orgànica 2/2006, d'Educació, i 46.1 i 184.1.c de la Llei 12/2009, d'Educació de Catalunya.
L'article 21 LTAIPBG estableix el següent: "1.
El dret d'accés a la informació pública pot ésser denegat o restringit si el coneixement o la divulgació de la informació comporta un perjudici per a: (...) e) Els drets dels menors d'edat".
I afegeix en el seu apartat 3: "Té la condició de protegida, en tots els casos, la informació relativa als menors d'edat el coneixement o la divulgació de la qual pot condicionar el lliure desenvolupament de llur personalitat en el futur.
L'accés a la informació pot ésser denegada en aquest supòsit, llevat que se'n pugui garantir el caràcter anònim, i sens perjudici del que estableixen els articles següents".
Aquest precepte podria impedir l'accés a la informació sol·licitada si s'acredités mínimament que la seva difusió o el seu coneixement podés condicionar el lliure desenvolupament de la personalitat dels menors d'edat afectats en el futur, ja que en aquest cas s'hauria de considerar com a informació reservada.
Certament, el coneixement o la difusió que unes determinades persones menors d'edat varen cursar els seus estudis d'infantil, primària o secundària en un centre conflictiu o problemàtic pot ser una dada negativa en els seus currículums, però segurament condicionarà molt més que la difusió d'aquesta informació el seu desenvolupament futur el fet d'haver cursat els estudis en el centre en qüestió, i en tot cas difícilment pot tenir aquest efecte el coneixement o la divulgació de la informació de què el centre on varen estudiar va rebre un ajut SIEI el curs 2019-2020.
Per un elemental criteri de proporcionalitat, exigit per l'article 22 LTAIPBG per aplicar els límits legals al dret d'accés a la informació pública, s'ha de descartar que concorri a la informació sol·licitada el caràcter reservat establert per l'article 21.3 LTAIPBG o, en tot cas, que aquest caràcter hagi de prevaldre sobre el dret d'accés a aquesta informació.
L'article 21.2 LTAIPBG estableix que "el dret d'accés a la informació pública també pot ésser denegat o restringit si la informació té la condició de protegida i així ho estableix expressament una norma amb rang de llei".
Cal valorar fins a quin punt fan aquesta funció els preceptes següents de la legislació sobre educació.
La Llei orgànica 2/2006, de 3 de maig, d'educació, estableix el següent en el seu article 84.1: "Les administracions educatives han de regular l'admissió d'alumnes en centres públics i privats concertats de manera que garanteixi el dret a l'educació, l'accés en condicions d'igualtat i la llibertat d'elecció de centre per pares o tutors.
En tot cas, s'ha d'atendre una adequada i equilibrada distribució entre els centres escolars dels alumnes amb necessitat específica de suport educatiu".
Aquest precepte subratlla la importància de l'accés a l'educació en condicions d'igualtat i de la distribució equilibrada entre els centres escolars dels alumnes amb necessitats específiques de suport educatiu; tot i que aquestes previsions es formulen en relació amb el procés d'admissió alumnes, és de suposar que aquests principis també han de ser igualment exigibles en altres moments i manifestacions del funcionament dels serveis educatius, com ara al difondre informació.
Nogensmenys, no s'acredita que la difusió de la informació sol·licitada pugui atemptar contra la integritat d'aquests principis i, a més a més, la seva garantia també requereix el control social sobre la seva aplicació efectiva i, com es veurà més endavant, la informació sol·licitada en aquest procediment pot ser especialment necessària perquè aquest control social sigui possible.
Per tant, difícilment es pot deduir de l'article 84.1 de la Llei orgànica 2/2006 una reserva per a la difusió de la informació sol·licitada que pugui limitar el dret d'accés a ella.
La Llei 12/2009, de 10 de juliol, d'educació (de Catalunya), estableix el següent, en el seu article 46.1: "El Govern regula el procés d'accés als centres que presten el Servei d'Educació de Catalunya, en el qual han de participar la comunitat educativa i els ens locals, i en determina els criteris de prioritat.
Aquest procés es regeix pels principis d'equitat, inclusió educativa, foment de la cohesió social i respecte al dret a l'elecció de centre dins l'oferta educativa disponible en cada moment".
Escauen a aquest precepte les mateixes valoracions fetes al paràgraf anterior.
La Llei 12/2009 preveu en el seu article 184.1.c: "L'avaluació (del sistema educatiu) ha d'ésser sotmesa als principis següents: (...) c) Ús reservat de la informació individualitzada dels agents i dels centres i serveis educatius, pel que fa a l'avaluació general del sistema que pugui afavorir la segregació escolar.
S'entén que afavoreix la segregació escolar l'accés als resultats de les proves d'avaluació desagregades per nom del centre; a les dades relatives a la composició social i econòmica del centre, i al procés d'admissió dels alumnes, entre altra informació".
Tot i que aquest precepte, especialment arran de la seva última modificació, fa un esforç significatiu per determinar l'efecte que ha de tenir la lluita contra la segregació escolar en la restricció del dret d'accés a la informació pública, el cert és que sembla difícil justificar en la seva literalitat la denegació de la informació sol·licitada.
En primer lloc, perquè és un precepte que té per objecte incidir en l'avaluació del sistema educatiu i no és aquesta la finalitat de l'accés sol·licitat en aquest procediment, que més que l'avaluació del sistema cerca controlar-ne socialment el funcionament i la planificació.
En segon lloc, perquè cap de les dades concretes citades com a eventuals manifestacions de risc per a la segregació escolar fa referència a les dotacions de mitjans o de recursos que reben els centres, encara que siguin per donar suport a l'escola inclusiva.
Si hom té en compte que l'article 20.2 LTAIPBG estableix que "les limitacions legals al dret d'accés a la informació pública han d'ésser aplicades d'acord amb llur finalitat, tenint en compte les circumstàncies de cada cas concret, s'han d'interpretar sempre restrictivament en benefici d'aquest dret i no es poden ampliar per analogia", difícilment es pot deduir de l'article 184.1.c de la Llei d'Educació una limitació prou concloent per al dret d'accés a la informació pública que pugui comportar la denegació de la informació sol·licitada.
És cert, tal com assenyala l'informe del Síndic de Greuges aportat a aquest procediment, que aquest organisme i el Departament d'Educació i les autoritats de transparència i accés a la informació pública han reflexionat sobre la necessitat d'equilibrar l'efectivitat del dret d'accés a la informació pública i el dret d'accés a l'educació en condicions d'igualtat, amb la correlativa necessitat de combatre la segregació escolar, i han coincidit en la conveniència d'unes determinacions normatives més clares que donin seguretat jurídica; la darrera modificació de l'article 184.1.c de la Llei d'Educació s'inscriu en aquest procés, determina limitacions més concretes per a la difusió de determinades informacions públiques, però no ha previst cap mena de limitació que sigui prou clarament aplicable al cas que ens ocupa.
L'informe del Síndic de Greuges també posa de manifest que, per la seva experiència, hi ha una correlació directa entre les dotacions de recursos o la percepció d'ajuts com ara els SIEI i la situació problemàtica dels centres concernits, correlació prou establerta socialment, de manera que la divulgació de la informació sol·licitada contribuiria a la segregació escolar, perquè difondria informació de centres concrets problemàtics i, per tant, on moltes famílies es resistirien a matricular-hi les seves filles i fills.
La llarga i més que meritòria experiència del Síndic en la protecció dels drets de les persones menors d'edat obliga a tenir en compte que, per les raons exposades, la divulgació de la informació sol·licitada podria perjudicar l'accés en condicions d'igualtat a l'educació, perquè pot facilitar o promoure la segregació.
Acceptat el fet que la informació sol·licitada pugui ser indiciària d'un caràcter problemàtic dels centres educatius concernits, no està tant clar que l'accés sol·licitat hagi de comportar una difusió d'ella que pugui arribar a incidir en la segregació escolar.
Les consideracions aportades a aquest procediment pel Departament d'Educació i el Síndic de Greuges manifesten especialment la preocupació perquè amb les dades sol·licitades es puguin fer rànquings de centres i serveixin per orientar preferències en la matriculació de l'alumnat amb efectes segregacionistes contra els centres classificats com a més problemàtics; aquesta preocupació connecta especialment amb els anuncis o intents d'alguns mitjans i serveis d'informació d'elaborar precisament rànquings amb aquesta finalitat.
Però no sembla que sigui aquest el cas que ens ocupa.
L'entitat que sol·licita la informació representa els interessos col·lectius de les mares i pares d'alumnes de Catalunya, és interlocutora habitual amb l'Administració educativa i res fa pensar que vulgui contribuir a la segregació escolar, sinó més aviat tot el contrari.
A més, demana la informació sol·licitada per poder exercir les seves funcions de control dels serveis educatius i la seva programació, projectades en aquest cas sobre la inclusió escolar.
I per desenvolupar aquestes funcions de control és plausible la necessitat de poder contrastar les previsions i actuacions de l'Administració educativa amb la realitat dels centres tal com és percebuda per una organització que representa un dels elements de la comunitat respectiva, com són les famílies afectades, i en aquesta tasca la informació demanada segregada per centres identificables pot ser, si no essencial, segurament molt rellevant.
L'article 22 LTAIPBG estableix que "els límits aplicats al dret d'accés a la informació pública han d'ésser proporcionals a l'objecte i la finalitat de protecció.
Concorre a la sol·licitud que ens ocupa, a més del dret d'accés a la informació pública, la defensa dels interessos de l'alumnat i de les seves mares i pares, que pot requerir l'exercici de funcions de vigilància i control per contribuir a garantir la dotació suficient i equilibrada de recursos per a l'escola inclusiva, finalitat que reforça el dret a accedir a la informació sol·licitada.
Tal com posa de manifest l'entitat reclamant en les seves al·legacions, la invocació del risc de segregació (sense acabar d'acreditar de forma concloent la seva concurrència) no pot esdevenir el pretext per impedir a les entitats representatives l'accés a la informació necessària per controlar els serveis educatius i la seva planificació.
A la vista de les consideracions anteriors, cal concloure que és procedent declarar el dret de l'entitat reclamant a la informació sol·licitada, sense obviar que el necessari equilibri entre el dret d'accés a la informació pública i el dret a l'educació en condicions d'igualtat, amb la correlativa proscripció de la segregació escolar, passa també per l'adopció de les cauteles mínimes que garanteixin raonablement que la divulgació de la informació obtinguda es limitarà a allò que sigui necessari per a l'exercici de les funcions de control i reivindicació de l'entitat reclamant, tot evitant-ne una difusió àmplia i social que pugui incidir efectivament en la segregació escolar.
Resulta, a més a més, que les dues parts d'aquest procediment han apuntat propostes d'eventual aproximació de postures que, pel que consta a la GAIP, han quedat sense resposta.
Així, el Departament s'ha ofert a facilitar a l'entitat reclamant informació estadística que li podria ser útil, sota determinades condicions.
I l'entitat reclamant, pel cas que no se li reconegués el dret declarat al paràgraf anterior, també ha acceptat una possible transacció a rebre informació sense la identificació dels centres.
Aquesta predisposició a l'acord manifestada per ambdues parts hauria de ser aprofitada per trobar la forma concreta que garanteixi que l'efectivitat del dret d'accés a la informació sol·licitada declarat més amunt a favor de l'entitat reclamant pugui servir plenament a les seves funcions de control i reivindicació en relació amb els serveis per a l'escola inclusiva, tot evitant al mateix temps el risc d'una divulgació excessiva i injustificada d'informació que pugui contribuir a la segregació escolar.
Aquesta finalitat, equilibrada i delicada, especialment en una qüestió tan sensible com la que ens ocupa, segurament serà més assolible si es dona l'oportunitat d'un acord entre les parts, que són les qui millor coneixen la informació que necessiten i els riscos que pot comportar la seva divulgació efectiva i les mesures que es poden adoptar per evitar-la.
Es dona el cas, a més, que l'LTAIPBG preveu la mediació com un procediment per a la resolució de les reclamacions en matèria del dret d'accés a la informació pública i, en conseqüència, la GAIP ha intervingut en nombrosos procediments d'aquesta naturalesa.
Tot i que el procediment de mediació regulat als articles 42 LTAIPBG i 36 i següents RGAIP és per resoldre les reclamacions –i aquesta es pot considerar substancialment resolta per aquesta Resolució- i comença amb la petició corresponent de la persona reclamant, res impedeix que la Comissió projecti els principis de la mediació per promoure una determinació consensuada de les cauteles en les que s'ha d'exercir el dret declarat per aquesta Resolució; amb aquesta finalitat, la Resolució preveu l'organització per la GAIP d'una reunió conjunta amb les parts (la participació de les quals és en tot cas voluntària) per valorar la difusió escaient de la informació a la qual aquesta Resolució estima l'accés i intentar assolir un acord sobre aquesta qüestió, amb el ben entès que si l'acord no és possible dins d'un termini raonable la GAIP durà a terme aquesta determinació mitjançant una resolució complementària a la present.
Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 6 d'agost de 2020, resol per unanimitat: