I. El present Dictamen té per objecte el Projecte de decret d'ordenament dels ensenyaments del primer cicle de l'educació infantil.
El Projecte consta d'un preàmbul, dotze articles, una disposició derogatòria, dues disposicions finals i un annex.
El preàmbul descriu el marc estatutari i legal en el qual s'insereix la norma projectada i les finalitats i els objectius de l'etapa educativa que regula: el primer cicle de l'educació infantil 'primera infància, segons la denominació de la Llei d'educació' que comprèn els infants entre els zero i els tres anys.
L'article 1 conté els principis generals; l'article 2, les finalitats de l'educació infantil; l'article 3, les relacions entre els centres i les famílies; l'article 4, els elements del currículum, que són descrits en l'annex del Projecte; els articles 5, 6 i 7 regulen, respectivament, les capacitats, les àrees i l'organització i l'horari; l'article 8 està dedicat al seguiment del desenvolupament de l'infant; l'article 9 fa referència al contingut del projecte educatiu del centre; l'article 10 regula la tutoria; l'article 11, les actuacions de l'equip educatiu, i el 12, l'atenció a la diversitat en el projecte educatiu del centre.
La disposició derogatòria deroga expressament el que resta vigent del Decret 75/1992, de 9 de març, pel qual s'estableix l'ordenació general dels ensenyaments de l'educació infantil, l'educació primària i l'educació secundària a Catalunya; es deroguen també expressament els articles 3, 4 i 5 del Decret 282/2006, de 4 de juliol, pel qual es regulen el primer cicle de l'educació infantil i els requisits dels centres, i l'Ordre de 13 d'octubre de 1994, per la qual es determinen els documents i requisits formals del procés d'avaluació a l'educació infantil.
La disposició final primera estableix que en el curs 2010-2011 s'han d'implantar els tres cursos de la nova ordenació del primer cicle de l'educació infantil.
La segona modifica el títol i l'article 2 del Decret 282/2006.
Finalment, l'annex està dedicat al currículum.
La descripció s'ordena amb epígrafs dedicats a la importància de la funció educativa en l'educació dels infants de zero a tres anys, a les capacitats de l'etapa, als objectius del primer cicle i a les àrees en què s'agrupen els continguts d'aquesta etapa educativa (descoberta d'un mateix i dels altres, descoberta de l'entorn i comunicació i llenguatge).
La intervenció d'aquesta Comissió Jurídica Assessora es produeix a l'empara de l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora, que estableix que li correspon dictaminar preceptivament sobre els projectes de reglament o disposicions generals que es dictin per a desplegar lleis o el dret comunitari.
El Projecte de decret sobre el qual s'informa desplega la Llei 12/2009, de 10 de juliol, d'educació.
És doctrina reiterada d'aquesta Comissió que, en l'examen d'un projecte reglamentari, l'abast d'actuació comporta l'estudi de la competència de la Generalitat de Catalunya, l'habilitació del Govern per a dictar el Decret, la comprovació que s'hagin seguit els tràmits procedimentals i, especialment, l'anàlisi de la legalitat del contingut del Projecte, així com la formulació de suggeriments sobre eventuals deficiències que calgui evitar o sobre possibles millores que calgui introduir en el Projecte.
Atès el contingut del Projecte sobre el qual es dictamina, que ha estat descrit en el fonament I, el títol competencial exercit per la Generalitat és el d'educació.
En concret, l'article 131.2.b) de l'Estatut d'autonomia estableix que correspon a la Generalitat la competència exclusiva en la determinació dels continguts educatius del primer cicle de l'educació infantil, que és la matèria que es regula en aquest Projecte.
En l'àmbit de les seves competències exclusives, d'acord amb el que s'estableix en l'article 110.1 de l'Estatut, correspon a la Generalitat, d'una manera íntegra, la potestat legislativa, la potestat reglamentària i la funció executiva.
En conseqüència, d'acord amb allò que s'ha assenyalat, la Generalitat de Catalunya és competent per a regular la matèria objecte del Projecte de decret sobre el qual es dictamina.
El Govern compta amb habilitació suficient per a aprovar el Projecte de decret esmentat.
El Govern de la Generalitat té atribuïda directament la potestat reglamentària amb caràcter general per l'article 68.1 de l'Estatut d'autonomia, d'acord amb l'Estatut i les lleis.
L'article 39 de la Llei 13/2008, de 5 de novembre, del president de la Generalitat i del Govern, estableix que correspon al Govern la titularitat de la potestat reglamentària en l'exercici de les competències de la Generalitat, i l'article 40 estableix que les disposicions generals dictades pel Govern han d'adoptar la forma de decret.
En aquest cas, l'apartat 7 de l'article 56 de la Llei 12/2009, d'educació, conté una habilitació específica a favor del Govern per a definir els continguts educatius del primer cicle de l'educació infantil.
Cal destacar que en aquest àmbit material, i a diferència d'allò que succeeix en altres àmbits de l'educació infantil en què, d'acord amb l'Estatut d'autonomia (art. 84.2.i)) i la Llei d'educació (art. 56.7), es reconeixen competències i facultats pròpies als municipis, en el cas de la definició dels continguts educatius o el currículum del primer cicle de l'educació infantil la Llei d'educació disposa que es tracta de competències exclusives de l'Administració de la Generalitat (articles 53.1, 56.7 i 158.2.a), paràgraf segon).
V. Els documents i les actuacions que consten en els antecedents d'aquest Dictamen mostren que la disposició reglamentària que es projecta ha seguit en la seva tramitació el que estableixen els articles 63 a 65 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya.
El judici global positiu s'ha de complementar amb les consideracions que segueixen.
En primer lloc, cal destacar que la primera versió del Projecte va acompanyada de tots els documents que exigeix l'article 63.2 de la Llei 13/1989.
L'única incidència que s'ha de constatar en relació amb la memòria i els documents que l'acompanyen és que, pel fet que l'elaboració és anterior a l'entrada en vigor de la Llei 12/2009, de 10 de juliol, d'educació, no contenen cap referència a aquesta.
Atès que la Llei d'educació guia el procediment d'elaboració del Projecte a partir que entra en vigor, hauria calgut actualitzar la memòria i els documents que s'adjunten, particularment la memòria justificativa i les disposicions afectades, per tal d'incloure les referències materials i formals a la Llei d'educació esmentada.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora, d'una manera reiterada, ha declarat el caràcter dinàmic de la memòria justificativa i l'exigència que la memòria inicial sigui reelaborada al llarg de la tramitació de la norma per a adaptar-se als canvis que es produeixin durant la tramitació i que tinguin una incidència substantiva 'com succeeix, per descomptat, en aquest cas amb l'aprovació de la Llei d'educació' en el contingut del Projecte sobre el qual es dictamina (dictàmens 43/08 i 68/08, entre d'altres).
En segon lloc, s'ha de deixar constància que l'informe econòmic en termes cost-benefici hauria de ser més detallat i fer estimacions amb contingut valoratiu i substantiu sobre el cost de la norma, el cost d'aplicar-la, el cost d'executar-la i la valoració dels beneficis, i no limitar-se, com de fet fa, a declarar que no genera cap increment ni cap cost afegit i que produeix el benefici de refermar el desenvolupament personal i el benestar dels nens i de les nenes de Catalunya.
Tot i això, cal considerar que els dèficits d'aquest informe o memòria econòmica queden esmenats amb la informació que aporta l'informe d'impacte regulatori, que fa referència a les obligacions o càrregues que el Decret significarà per als centres educatius privats, concertats o no, i a les raons d'interès general que justifiquen l'establiment de les càrregues per als centres.
En tercer lloc, en relació amb la participació, cal assenyalar que s'han obert els canals adequats per tal de garantir la intervenció dels ciutadans, de les entitats i associacions interessades, de l'Administració local i dels sectors afectats a través de la informació pública i de la intervenció del Consell Escolar de Catalunya.
Les observacions presentades per les entitats que participen en la informació pública, que són citades en l'antecedent 11, i les consideracions i recomanacions del Ple del Consell Escolar de Catalunya, contingudes en el Dictamen preceptiu 5/2009, són valorades i acceptades o rebutjades motivadament, en un escrit específic per a cadascuna de les entitats que presenten observacions, signat pel director general de l'Educació Bàsica i el Batxillerat.
També es troben suficientment valorades per l'òrgan directiu proponent i per l'assessoria jurídica del Departament les observacions que plantegen en els informes respectius l'Institut Català de les Dones i l'Agència Catalana de Protecció de Dades.
Finalment, en relació amb l'audiència interdepartamental, s'ha d'indicar que consta en l'expedient la celebració del tràmit a través del fòrum de l'aplicació SIGOV, que en aquest tràmit s'han formulat observacions i que aquestes han estat valorades, però no consta en l'expedient un document que reflecteixi l'òrgan i el contingut literal de cadascuna de les observacions que es plantegen.
Aquesta Comissió recorda (entre d'altres, Dictamen 192/10) que, en les actuacions que es tramiten a través del fòrum de l'aplicació SIGOV, el més adequat fóra que l'instructor de l'expedient incorporés una referència circumstanciada del tràmit i del seu resultat.
Així mateix, la Comissió Jurídica Assessora ha reiterat en diverses ocasions, per tal de poder fer una valoració correcta i completa del Projecte (dictàmens 280/07, 287/07, 22/09 i 62/09), la necessitat d'enviar els expedients complets, és a dir, amb la documentació referent a tots els tràmits practicats.
Pel que fa al contingut del Projecte sobre el qual es dictamina, aquest és conforme a les previsions que estableix la Llei 12/2009, de 10 de juliol, d'educació.
Al llarg de l'articulat i l'annex, el Projecte precisa els continguts del primer cicle de l'educació infantil i respecta amb fidelitat els mandats legals que ordenen l'estructura en dos cicles d'aquesta, els objectius i les finalitats del primer cicle, la cooperació entre els centres educatius i les famílies en l'educació dels infants, la competència del Govern per a determinar els continguts educatius del cicle i els principis generals que han de guiar la concreció del currículum, els criteris per a l'organització pedagògica i el règim lingüístic de les activitats educatives.
Pel fet que el contingut del Projecte no planteja problemes de legalitat, les observacions que a continuació es fan tenen com a finalitat millorar la sistematicitat, la qualitat tècnica i la redacció del Projecte.
En relació amb el preàmbul cal fer tres observacions.
En primer lloc, cal dotar de major precisió les citacions de normes que conté: a) La citació que es fa en el paràgraf primer a l'article 131 de l'Estatut s'ha de completar amb una referència a l'article 131.2.b); b) La citació que es fa en el paràgraf segon a la Llei 12/2009 s'ha de completar indicant que es refereix a l'article 56.6, al qual correspon literalment el contingut del paràgraf; c) En el paràgraf tercer, la citació de l'Estatut d'autonomia s'ha de completar fent esment a l'article 6.1, i s'ha de suprimir la menció a la Llei 1/1998, de política lingüística, menció que ha de ser substituïda per la citació de la Llei d'educació, que és la que estableix el règim lingüístic que ha de regir el sistema educatiu, segons indica en l'article 9.1, i d) En el paràgraf desè, la remissió al capítol II del títol IV de la Llei d'educació s'ha de corregir per a indicar que el títol és el VI, en el capítol II del qual es regulen els criteris que regeixen l'organització pedagògica dels centres.
En segon lloc, es recomana modificar la redacció del paràgraf sisè per a dotar de major claredat el contingut.
En tercer lloc, cal recordar que la referència a la Comissió Jurídica Assessora 'que en aquest cas serà 'd'acord amb el dictamen de la Comissió Jurídica Assessora', pel fet que no es plantegen observacions essencials' s'ha d'incloure a l'últim paràgraf del preàmbul, que és el dedicat a la fórmula promulgatòria.
En relació amb aquest article, que porta per títol 'Principis generals', cal fer dos suggeriments.
El primer afecta l'apartat 3, on es regula el règim lingüístic en termes absolutament ajustats a la legislació en matèria lingüística, i té com a única finalitat que es valori la possibilitat d'incloure el contingut d'aquest apartat en un nou article autònom dedicat a la llengua, en coherència amb el que es fa en la regulació del segon cicle de l'educació infantil (l'article 4 del Decret 181/2007 està dedicat específicament a la llengua).
El segon suggeriment afecta l'apartat 5 i té com a finalitat suprimir els termes 'sempre que sigui possible', que semblen limitar la coordinació a aquells supòsits en què en el centre educatiu imparteixi també el segon cicle, i optar per una redacció que garanteixi amb caràcter general que les programacions didàctiques o la proposta pedagògica del primer cicle han de promoure la coordinació amb els continguts del segon cicle.
Aquest article pateix unes deficiències que han de ser corregides.
Cal indicar amb claredat que en el currículum del primer cicle de l'educació infantil, definit en l'annex d'aquest Decret, s'estableixen els objectius, les capacitats, els continguts educatius i les activitats que s'han de desenvolupar en cadascuna de les àrees.
Aquest article, titulat 'Capacitats', concreta les capacitats que han d'anar desenvolupant els infants al llarg dels dos cicles de l'etapa de l'educació infantil, cosa que provoca que el contingut reiteri gairebé literalment allò que estableix l'article 6 del Decret 181/2008.
Aquesta Comissió considera que l'article 5 hauria d'incloure les capacitats específiques del primer cicle, que es troben enumerades en l'annex, o evitar l'enumeració i remetre a l'annex esmentat.
Sobre aquest apartat s'han de fer dues consideracions.
En primer lloc, i en relació amb el primer paràgraf, en el qual s'estableix que el centre educatiu ha d'obrir a l'inici del cicle un arxiu personal per a cada infant i es concreten els documents de seguiment i observació de cada un d'ells, aquesta Comissió considera que seria oportú afegir que, pel que fa a l'obtenció de les dades personals de l'alumnat i la seva cessió, cal ajustar-se al que disposa la legislació vigent en matèria de protecció de dades, en termes semblants al que estableix l'article 10 de l'Ordre EDU/484/2009 per al segon cicle de l'educació infantil.
En segon lloc, i en relació amb el segon paràgraf, caldria reconsiderar la possibilitat, a fi de potenciar la sistematicitat i la utilitat de la normativa que es projecta per als centres educatius, d'incloure en un nou annex 'que seria l'annex 2' la fitxa de dades bàsiques i el resum d'escolarització.
Aquest article, dedicat al projecte educatiu del centre, mereix dues observacions.
La primera per a recomanar que se substitueixi la referència al capítol I del títol VII per una referència al capítol II, ja que és en aquest capítol on la Llei estableix els criteris de l'organització pedagògica a l'educació infantil.
La segona és per a suggerir que s'incorpori com un dels elements que ha d'incloure el projecte educatiu el d'establir els criteris per organitzar els grups d'infants', pel fet que la Llei fa referència expressa a aquest contingut (art. 78.2).
7) Finalment, aquesta Comissió vol indicar dues qüestions de tècnica legislativa que poden permetre millorar la qualitat de la norma que es projecta.
La primera, la conveniència de titular les disposicions finals i l'annex.
La segona, aconsellar que s'enumerin les matèries que s'inclouen en l'apartat 2 de l'article 5, en l'apartat 1 de l'article 6, en l'article 9 i en la disposició derogatòria; l'enumeració clarifica i ajuda a citar els preceptes.
Una vegada valorades les consideracions efectuades en els fonaments V i VI, es pot elevar al Govern de la Generalitat el Projecte de decret d'ordenació dels ensenyaments del primer cicle de l'educació infantil.