I. El conseller de Governació i Administracions Públiques sotmet a dictamen de la Comissió Jurídica Assessora un projecte de decret pel qual es regula el règim del personal funcionari amb habilitació de caràcter estatal de les entitats locals de Catalunya.
D'acord amb l'article 8.2.b) de la seva llei reguladora, la Llei 5/2005, de 2 de maig, la Comissió emet dictamen preceptiu sobre els projectes de reglaments o de disposicions de caràcter general que es dictin per desplegar les lleis.
El Projecte de decret té caràcter normatiu i desplega la Llei estatal 7/2007, de 12 de abril, de l'Estatut Bàsic de l'Empleat Públic.
Per tant la Comissió és competent per emetre el dictamen.
La Generalitat de Catalunya és competent amb caràcter exclusiu o compartit sobre el règim estatutari del personal al servei de les administracions públiques catalanes, segons que disposa l'article 136 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya.
Hi ha però en el nostre ordenament jurídic la figura dels cossos nacionals regulada en l'article 28 de la Llei estatal 12/1983, de 14 d'octubre, del procés autonòmic.
La figura d'un funcionari de cos estatal que presta necessàriament servei a les comunitats autònomes pot suscitar reserves sobre la seva constitucionalitat, però la Sentència del Tribunal Constitucional 76/1983, de 5 d'agost, va declarar la constitucionalitat d'aquesta tècnica.
Fins al moment present, per tant, legalment i jurisprudencialment, existeixen cossos nacionals, en els quals la Generalitat té només les competències que li atorgui l'Estat.
La nova regulació estatutària en el ja citat article 136 de l'Estatut obre les portes a una nova interpretació que redueixi la competència de l'Estat als principis ordenadors en les matèries del 136.b).
Aquesta interpretació és la que fa la disposició final segona de la Llei 7/2007, de 13 de abril: 'Les previsions d'aquesta Llei són aplicables a totes les comunitats autònomes respectant en tot cas les posicions singulars en matèria de sistema institucional i les competències exclusives i compartides en matèria de funció pública i d'autoorganització que els atribueixen els respectius estatuts d'autonomia, en el marc de la Constitució.'
Seguint aquesta interpretació prevalen les competències atorgades a l'Estatut i s'ha de remarcar que l'article 136.a) atorga a la Generalitat la competència exclusiva en l'ordenació i l'organització de la funció pública, la qual cosa necessàriament es refereix al sistema de cossos i escales.
L'especial caràcter dels cossos de funcionaris ara anomenats d'habilitació estatal fa que malgrat el caràcter autènticament principial que en conjunt té la Llei 7/2007, precisament en la regulació dels funcionaris d'habilitació estatal la tècnica varia substancialment i ens trobem davant d'una regulació més detallada, que en alguns punts sotmet fins i tot a normes reglamentàries estatals la normativa catalana.
En aquest context, és d'aplicació la interpretació efectuada en altres casos ja estudiats per aquesta Comissió, segons la qual no hi ha exigència de llei formal pel desplegament que exigeix l'article 111 de l'Estatut.
Cal advertir però que això és només així mentre la regulació es limiti a complementar una normativa estatal detallada i que arriba fins al nivell reglamentari.
Si es vol anar més enllà, amb una interpretació de les bases estatals d'acord amb l'Estatut, seria imprescindible la utilització de la llei formal.
Per tant el Govern de la Generalitat és competent per emprar l'instrument normatiu que és el decret per a complementar les normes estatals que regulen els funcionaris d'habilitació estatal; però l'opció pel decret significa acceptar una normativa estatal que serà aplicable per no haver-se dictat la normativa autonòmica 'amb rang de llei' susceptible de desplaçar-la.
Les observacions que es faran sobre el projecte tindran com a paràmetre una normativa estatal que seria en alguns casos desplaçable si s'utilitzés la llei formal, però a la qual ha de sotmetre's un decret.
Pel que fa a l'habilitació per exercir la potestat reglamentària, es troba en la Llei estatal 7/2007.
L'habilitació directament per llei estatal és possible segons reiterada doctrina d'aquesta Comissió; per bé que és tècnicament millor que hi hagi una norma amb rang legal de la Generalitat.
Òbviament en el cas de l'habilitació per llei estatal és aquesta la que assenyala els límits en què està habilitada la potestat reglamentària del Govern de la Generalitat.
Amb les limitacions a què s'ha fet referència, la Generalitat és competent i el Govern està habilitat per a dictar el Decret que examinem.
Respecte a la tramitació del Projecte s'han d'efectuar algunes consideracions.
S'inclou un quadre comparatiu del text del Projecte amb les propostes fetes pel Col·legi de Funcionaris d'Habilitació Estatal i per la Federació de Municipis de Catalunya, sense que consti que se'ls hagi donat tràmit d'audiència, ni es conegui el text exacte de la seva resposta.
És mitjançant un informe intern que s'adjunta la taula comparativa.
El Projecte ha estat informat favorablement per la Comissió de Govern local, però es recull a l'expedient només la certificació de l'acord, sense que es coneguin les opinions expressades en el si de la Comissió mitjançant l'aportació de l'informe o el text íntegre de l'acta de la sessió en allò que afecta el projecte de norma debatut, tal com és exigible ja des de la Sentència del Tribunal Suprem de 12 de maig de 1999 i la doctrina d'aquesta Comissió (per exemple, el Dictamen 195/05), i així ho ha fet l'Administració en altres ocasions.
No consta, en canvi, que hagi estat informat per la Comissió Tècnica de la Funció Pública.
Tanmateix, el caràcter de funcionaris de l'Administració local i la no-previsió de la intervenció com un tràmit preceptiu estricte permeten considerar que la seva manca no és objectable.
Més important és el fet que l'informe jurídic final s'hagi fet sobre un text que ha quedat reduït després a la meitat.
S'afegeix un informe complementari de molt poc més d'una pàgina que no explica suficientment el canvi realment important que s'ha realitzat.
La Comissió manifesta que, en general, la tramitació no permet valorar els fonaments de les diverses opcions realitzades i repeteix una vegada més que l'Administració activa ha de tenir en compte la transcendental importància del procediment en l'exercici de la potestat reglamentària, que en fa possible la seva mateixa fonamentació en permetre al Govern actuar 'amb ple coneixement de causa', garanteix els drets dels ciutadans i en darrer terme facilita el control jurisdiccional (vegeu el fonament jurídic tercer del Dictamen 482/01 i el fonament jurídic quart, del Dictamen 53/04, entre d'altres, d'aquesta Comissió).
Com ja ha dit en altres ocasions, 'aquesta Comissió Jurídica Assessora ha de tornar a fer novament una seriosa observació respecte del compliment rigorós i no merament formal de les exigències que estableix la Llei per tal que les disposicions de caràcter general que ha d'aprovar el Govern reuneixin les màximes garanties d'encert i de legalitat, garanties que en definitiva han de beneficiar l'estabilitat de l'ordenament jurídic català, la seguretat jurídica dels ciutadans, i la satisfacció de l'interès general' (fonament jurídic tercer, Dictamen 500/01).
Com diu l'article 1 del Projecte de decret, l'objecte de regulació és la relació de llocs de treball, la selecció i la provisió de llocs de treball dels funcionaris amb habilitació de caràcter estatal.
Els dos primers aspectes tenen, tanmateix, unes possibilitats de regulació per decret molt limitades.
La primera de les matèries esmentades suposa la decisió dels llocs reservats a personal funcionari amb habilitació de caràcter estatal.
S'ha de tenir en compte el que disposa la disposició addicional segona, punt 3, de la Llei 7/2007: 'La creació, classificació i supressió de llocs de treball reservats a funcionaris amb habilitació de caràcter estatal correspon a cada comunitat autònoma, d'acord amb els criteris bàsics que s'estableixin per llei'.
I també el que diu la disposició transitòria setena: 'Mentre no s'aprovin les normes de desplegament de la disposició addicional segona d'aquest Estatut, sobre el règim jurídic dels funcionaris amb habilitació de caràcter estatal, continuen en vigor les disposicions que regulen en l'actualitat l'escala de funcionaris d'Administració local amb habilitació de caràcter nacional, que s'han d'entendre referides a l'escala de funcionaris amb habilitació de caràcter estatal.'
De les normes reproduïdes es dedueix que l'alteració de la qualificació de llocs reservats a funcionaris s'ha de fer d'acord amb els criteris bàsics establerts per llei.
Pot haver-hi algun dubte sobre si la llei ha d'ésser estatal o autonòmica, però no ofereix cap dubte la necessitat de llei formal.
El Projecte de decret, per tant, no pot realitzar cap alteració de la regulació vigent en absència de la prevista regulació legal.
Això fa que la regulació dels articles 4, 5 i 6 i de la disposició transitòria primera constitueixi una inútil i tècnicament criticable reproducció de la regulació vigent.
I si se'n pogués deduir alguna modificació de l'actualment establert o per incompetència o per insuficiència de rang aquesta modificació resultaria nul·la.
V. El segon gran tema de la regulació és el de la selecció.
S'ha de tenir en compte en aquest cas el que s'estableix en el núm. 4 de la disposició addicional segona de la Llei 7/2007: '[...]
Així mateix és competència de les comunitats autònomes la selecció dels funcionaris esmentats, conforme als títols acadèmics requerits i programes mínims aprovats per reglament pel Ministeri d'Administracions Públiques [...]'.
Del que disposa aquest precepte sembla deduir-se que el procediment de selecció inclourà necessàriament proves, ja que altrament no tindria sentit l'establiment de programes mínims.
Però sembla més evident que qualsevol interpretació que signifiqués anar més enllà dels límits de la regulació reglamentària estatal s'hauria de fer en tot cas amb una norma de rang legal.
En aquest cas, com succeïa en el supòsit del fonament jurídic anterior, la regulació pot significar una desaconsellable repetició de la normativa vigent o incórrer en nul·litat per incompetència o insuficiència de rang.
Encara que, a diferència del cas anterior, queda un cert marge per a la regulació per decret.
El principal problema rau en l'establiment d'un procediment restringit entre membres de la subescala de secretaria intervenció per ingressar en la categoria d'entrada de les subescales de secretari i d'intervenció-tresoreria.
El fet que l'accés a dues de les subescales es faci en la meitat dels casos a través de la tercera suposa una modificació estructural al sistema d'escales establert per la legislació estatal.
Una modificació d'aquesta naturalesa no es pot efectuar per decret, ja que aquest, d'acord amb l'article 111 de l'Estatut, no té la força per desplaçar la normativa estatal, en els termes assenyalats en el fonament jurídic segon.
I, si la normativa estatal és aplicable en la seva totalitat, el decret la infringiria, en produir un canvi substancial en el sistema de selecció, la qual cosa porta la Comissió Jurídica Assessora a efectuar una observació de caràcter essencial a l'article 11.3 del Projecte.
En altres casos no podem parlar de norma contrària a l'ordenament jurídic, però sí d'una tècnica legislativa inadequada.
N'és una mostra l'article 12.1 del Projecte, que remet a la disposició addicional cinquena els títols acadèmics exigits per a l'accés a les subescales corresponents.
La disposició addicional cinquena ens diu que les titulacions són les que en cada ordre de convocatòria aprovi el conseller o consellera 'd'acord amb la normativa vigent'.
Com s'ha vist, la normativa vigent és la que estableix reglamentàriament el Ministeri d'Administracions Públiques.
No sembla haver-hi necessitat d'un itinerari tan llarg i fosc per arribar al reconeixement de la competència del Ministeri.
Sense arribar a l'extrem del cas de l'article 12.1, altres normes podrien alleugerir-se.
Amb el benentès que innoven correctament l'ordenament jurídic les que determinen les competències dels òrgans de la Generalitat i altres com l'establiment del 50 % en l'accés a la categoria superior per als dos procediments d'oposició i de concurs de mèrits.
Els problemes que s'ha vist fins ara no es donen amb tanta intensitat en la provisió de llocs de treball i nomenaments que no siguin en propietat on hi ha un ampli marge per a les comunitats autònomes, que és possible regular per decret.
La Comissió ha de fer, però, algunes observacions.
A l'article 14.2 s'estableix la possibilitat que la Direcció General d'Administració Local pugui convocar per subrogació en el concurs ordinari els llocs de treball vacants i no convocats per la presidència de les corporacions locals.
Aquesta supletorietat l'estableix la disposició addicional segona, punt 4, només pel Ministeri d'Administracions Públiques en el cas del concurs unitari.
Es produeix una contradicció del reglament amb la llei estatal, a la qual un decret no pot desplaçar d'acord amb el que s'ha dit en el fonament segon i, per tant, la Comissió ha de fer una observació de caràcter essencial.
En l'article 18 es preveu que són mèrits específics els cursos de formació i perfeccionament que determinin les entitats locals.
No hi ha cap problema que l'entitat local procuri una determinada formació al guanyador del concurs.
Però aquesta formació s'hauria d'interpretar que no té caràcter selectiu.
En el cas d'un curs valorat com a mèrit, s'ha d'entendre que el curs és una via d'acreditació dels coneixements o habilitats que s'estableixen com a mèrit.
Altrament, el concurs passaria a quedar desvirtuat i els que tinguessin un determinat curs serien els únics amb possibilitat d'accedir a la plaça, per això s'ha de prestar atenció al contingut del curs i no a la seva identificació singular.
L'article 22 regula la composició de l'òrgan tècnic que ha de resoldre els concursos.
S'estableix que hi haurà un president i un nombre parell de vocals, sense delimitar-ne la quantitat.
És correcte deixar aquesta determinació a la Corporació local, tanmateix quan s'estableix que un vocal serà nomenat per la Direcció General d'Administració Local i que, com a mínim, un vocal ha d'ésser habilitat de caràcter estatal.
El pes d'aquests vocals és molt diferent segons quin sigui el número total.
Caldria també aclarir si el vocal habilitat pot coincidir amb el nomenat per la Direcció General.
L'article 24.5 estableix que la separació del servei correspon al conseller o a la consellera de Governació i Administracions Públiques, un cop tramitat l'expedient disciplinari corresponent.
La norma, però, s'ha d'interpretar que no afecta la competència del Ministeri d'Administracions Públiques de resoldre els expedients disciplinaris, quan el funcionari estigui destinat en una altra comunitat autònoma.
A l'article 27.1 es disposa que els nomenaments provisionals tenen caràcter prioritari a les formes de provisió dels articles 33, 34 i 35.
La remissió no té sentit atès el contingut d'aquests articles.
Probablement la causa és un error mecànic.
Sembla que la referència adequada seria als articles 28, 29, 30 i 31.
El mateix article 27, en el paràgraf 2, regula amb radical automatisme el nomenament provisional, quan hi hagi una petició d'un habilitat.
No hi ha convocatòria ni procediment establert, de manera que sembla fer-se impossible l'existència de més d'un aspirant.
Tampoc no es preveu escoltar l'entitat local afectada.
L'Administració activa ponderarà els problemes que es poden derivar d'un automatisme absolut.
A l'article 29.3 sembla que l'interès del funcionari per convalidar el temps per considerar el grau no es produirà quan el lloc sigui igual o inferior sinó quan sigui superior.
La disposició addicional setena preveu el foment per part del Departament de Governació i Administracions Públiques de l'exercici de les funcions reservades amb mesures de suport.
No hi ha res a objectar al suport del Departament, però s'hauria de considerar l'actuació en el mateix sentit dels ens locals supramunicipals que per llei estan configurats amb un fort sentit cooperatiu.
La disposició addicional vuitena diu: 'Es garanteix la possibilitat d'integració en les subescales dels funcionaris no integrats i també els processos d'integració en el grup A1 dels funcionaris de la subescala de secretaria intervenció'.
Els efectes jurídics i l'abast de la norma no semblen determinats.
S'hauria de precisar si dóna lloc al naixement de drets i quins seran exactament els procediments d'integració i quins els funcionaris amb dret a seguir-lo.
D'altra banda, l'exposició de motius no recull adequadament, en opinió de la Comissió, el plantejament de la competència per dictar la norma i la suficiència de rang d'aquesta, segons el que s'ha dit en el fonament segon.
Finalment, s'assenyala que el títol sembla massa ambiciós si es relaciona amb la innovació normativa real del Projecte, al qual s'hauria d'ajustar.
Pot elevar-se al Govern per a la seva aprovació el Projecte de decret pel qual es regula el règim jurídic del personal funcionari amb habilitació nacional un cop tingudes en compte les observacions de caràcter essencial i considerades les altres expressades en el cos del Dictamen.