Parlament de Catalunya, en relació amb el Dictamen de la
Comissió de Justícia, Dret i Seguretat Ciutadana sobre
el Projecte de llei d'exercici de professions titulades i de
col·legis professionals (BOPC núm. 292, de 20 de febrer
Catalunya, en la sessió del dia 21 de febrer de 2006, a
instància de més d'una desena part dels diputats
del Parlament, del Grup Parlamentari de Convergència i Unió,
va acordar de sol·licitar dictamen, d'acord amb els articles
8.Primer i 9.1 de la Llei 1/1981, de 25 de febrer, en relació
amb el Dictamen de la Comissió de Justícia, Dret i
Seguretat Ciutadana sobre el Projecte de llei d'exercici de
professions titulades i de col·legis professionals i les
esmenes reservades per defensar en el Ple; i en especial, d'acord amb
la petició, pel que fa a aquells articles que poden suposar
una limitació al dret a l'accés a la col·legiació
professional, així com aquells que impliquen la modificació
del principi de reserva de llei pel que fa al règim jurídic
dels col·legis professionals (art. 2, 5, 6, 35, 36, 50, 51,
52, 54, disposicions addicionals tercera i quarta i disposició
transitòria sisena, entre d'altres).
sol·licitud va tenir entrada en el registre d'aquest Consell
el dia 22 de febrer de 2006 (Reg.
El Consell Consultiu, en la sessió
del dia 22 de febrer de 2006, un cop examinada la sol·licitud
formulada, es va declarar competent per emetre el dictamen i va
nomenar ponent el conseller senyor Agustí M. Bassols i Parés.
acordar de demanar informació i documentació
complementàries als portaveus dels Grups Parlamentaris de
Convergència i Unió, Socialistes-Ciutadans pel Canvi,
Esquerra Republicana de Catalunya, Partit Popular de Catalunya i
Iniciativa per Catalunya Verds – Esquerra Alternativa, i al
conseller de Justícia de la Generalitat de Catalunya, d'acord
amb l'article 15 del Reglament del Consell.
El Projecte de llei d'exercici de
professions titulades i de col·legis professionals (Dictamen
de la Comissió de Justícia, Dret i Seguretat Ciutadana,
BOP núm. 292, de 20 de febrer de 2006), objecte del present
dictamen, mitjançant el qual es pretén derogar la Llei
13/1982, de 17 de desembre, de col·legis professionals,
actualment vigent, consta d'una exposició de motius, vuit
títols, quatre disposicions addicionals, sis disposicions
transitòries, una disposició derogatòria i una
els trets essencials del Projecte de llei, que s'empara en la
competència que atribueix a la Generalitat l'article 9.23 de
l'EAC, entre els quals destaquen:
13/1982 vigent, en incloure la regulació de les professions
titulades, a més de la dels col·legis professionals.
cop, de les associacions professionals com alternativa als col·legis
professionals, quan no estigui suficientment justificada la
integració obligatòria d'uns professionals en una
corporació de dret públic de la naturalesa dels
d'adscripció obligatòria en els col·legis
professionals de nova creació, que es reserven per integrar
les professions de màxima rellevància i transcendència
professionals per decret del govern, mitjançant l'aplicació
de la normativa general reguladora, sancionada per llei, prèvia
la intervenció del Parlament amb un pronunciament favorable.
voluntària dels col·legis preexistents sobre una
mateixa professió i la tendència, en endavant, d'un
únic col·legi per a cada professió, l'àmbit
del qual comprengui tot el territori de Catalunya.
D'acord amb els principis exposats,
el Projecte de llei es desenvolupa en els termes següents:
comprèn tres articles: el primer, que descriu l'objecte de la
disposició; el segon, que defineix les professions titulades;
i el tercer, que estableix la distinció entre les professions
col·legiades i les no col·legiades.
articles 4 al 13, està dedicat a l'exercici de les professions
titulades i conté, entre altres qüestions, la regulació
de l'accés al dit exercici en relació amb les
condicions habilitants i amb les de reconeixement professional de
títols i d'equivalència de condicions, imposades per la
normativa comunitària (art. 5); la determinació dels
requisits exigits per exercir i les incompatibilitats (art. 6 i 7);
els drets i els deures dels professionals (art. 8) i l'eliminació
els articles 14 a 28, està íntegrament dedicat a la
regulació del règim disciplinari de les professions
titulades, que és exercit per l'Administració de la
Generalitat (art. 14), amb la determinació de les infraccions
(art. 15 a 18); de les sancions corresponents (art. 20 a 22); del
procediment sancionador (art. 24); dels òrgans competents
(art. 25) i dels recursos (art. 26), al marge i amb separació
del règim disciplinari col·legial.
exclusivament a les associacions professionals, que poden
subjectes a col·legiació i que són susceptibles
normes relatives a la seva constitució i règim jurídic
(art. 29); les funcions pròpies i delegades d'aquestes
entitats (art. 30 i 31); i el règim d'impugnació dels
Queden exclosos d'aquesta regulació
les associacions empresarials i els sindicats.
nucli fonamental del Projecte, sota la rúbrica "Col·legis
professionals", es divideix en cinc capítols: el primer
(art. 33 a 36) estableix les disposicions generals d'aquests
organismes, qualificats com a corporacions de dret públic, amb
col·legiació a aquelles l'exercici de les quals
requereixi un títol universitari oficial, en les quals, a més,
concorrin motius d'interès públic que ho justifiquin i
una especial rellevància social o econòmica (art. 33 i
La seva creació, que ha de respectar una sèrie de
requisits contemplats en el Projecte, s'ha de fer per decret del
Govern, després d'enviar al Parlament la corresponent proposta
de creació, que haurà d'obtenir un pronunciament
fa referència a la incorporació al col·legi
titulades, així com al supòsit en què
s'excepciona aquest requisit (art. 36).
es refereix a les funcions públiques dels col·legis des
del seu vessant de corporacions de dret públic i, a
continuació, a les privades, en tant que participen de la
naturalesa de les entitats de base associativa privada (art. 37 i
38), així com també a la potestat normativa dels
s'ocupa de l'àmbit territorial d'actuació dels
col·legis i de la regulació de les incorporacions i
d'acord amb els principis d'autonomia estatutària i
democràtica interna, estableix les normes d'organització
i funcionament dels col·legis i, per tant, bàsicament,
la regulació dels seus estatuts (art. 44 i 45); del règim
disciplinari col·legial (art. 46) i dels seus òrgans
plenari i de govern (art. 47 a 49).
s'ocupa de les diverses formes de modificació de l'estructura
dels col·legis, com ara la fusió, l'escissió o
la segregació (art. 50 a 53); i de les causes de dissolució
i del procediment a seguir en aquest cas (art. 53 i 54).
dedicat als consells de col·legis professionals i es divideix
en quatre capítols: en el primer capítol (art. 55 a 57)
s'estableixen les disposicions generals: creació (art. 55);
naturalesa i personalitats jurídiques (art. 56); i finalitat
regula les funcions públiques i privades dels consells de
col·legis professionals, encapçalades per la funció
de representació i defensa de la professió, que
constitueix el seu objecte principal, i delimita la seva capacitat
conté les normes pròpies d'organització i de
funcionament d'aquests organismes, d'acord amb el principi
d'autonomia estatutària, i el capítol quart en regula
conté les normes comunes als col·legis professionals i
consells de col·legis professionals i, concretament, el seu
règim jurídic (art. 64); els recursos contra els seus
actes i acords (art. 65); i el règim econòmic (art.
Així mateix, regula les seves relacions amb
l'Administració de la Generalitat i amb altres entitats de la
mateixa professió situades fora de Catalunya (art. 67 i 68).
estableix el Registre de col·legis i d'associacions
professionals i en regula la seva organització i funcionament.
Les quatre disposicions addicionals
fan referència, respectivament, a la possibilitat de
l'actualització de les sancions econòmiques per la llei
anual de pressupostos; als col·legis professionals integrats
per professionals que exerceixen funcions públiques; a la
integració territorial dels col·legis professionals; i
als requisits necessaris per a la dispensa de col·legiació
per a determinats professionals exclusivament vinculats amb
Les sis disposicions transitòries
responen a les finalitats següents: l'adaptació
d'estatuts; l'exempció del requisit de la col·legiació
obligatòria; els procediments en tràmit; el compliment
de les obligacions registrals; els professionals integrats en un
col·legi únic d'àmbit estatal; i el procés
de revisió de l'organització col·legial.
es deroga la Llei 13/1982, de 17 de desembre, i les disposicions del
mateix o inferior rang en tot el que contradiguin la nova regulació.
habilita el Govern perquè dicti les disposicions de
desenvolupament que requereixi l'aplicació de la llei, que
entrarà en vigor al cap de tres mesos de la seva publicació
al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya.
Generalitat de Catalunya té competència exclusiva
respecte als col·legis professionals i l'exercici de les
professions titulades i, per tant, per a l'elaboració del
Projecte de llei objecte d'aquest dictamen.
atribuïda en mèrits del que disposa l'article 9.23 EAC,
que va assumir-la d'acord amb el que preceptua l'article 149.3 CE.
Les matèries compreses en l'expressada competència
inclouen els "Col·legis professionals i l'exercici de les
professions titulades, sens perjudici d'allò que disposen els
articles 36 i 139 de la Constitució".
amb l'article 25.2 de la mateixa norma estatutària
correspon a la Generalitat en aquest àmbit la potestat
legislativa, la potestat reglamentària i la funció
executiva, inclosa la inspecció.
regularà les peculiaritats pròpies del règim
jurídic dels Col·legis Professionals i l'exercici de
L'estructura interna i el funcionament
dels Col·legis hauran de ser democràtics".
L'article 139 CE declara, en el seu
apartat 1, que: "Tots els espanyols tenen els mateixos drets i
les mateixes obligacions en qualsevol part del territori de l'Estat".
I en l'apartat 2 s'ordena que: "Cap autoritat no podrà
adoptar mesures que directament o indirectament obstaculitzin la
llibertat de circulació i l'establiment de les persones i la
lliure circulació dels béns per tot el territori
com dèiem en el Dictamen d'aquest Consell, núm. 29, de
17 d'agost de 1982, en relació amb el Dictamen de la Comissió
de Justícia, Dret i Seguretat Ciutadana sobre l'aleshores
Projecte de llei de Col·legis Professionals (BOPC de 21 de
juny de 1982), la referida competència exclusiva, només
jurídic dels col·legis professionals i l'exercici de
les professions titulades hauria d'efectuar-se per mitjà de
L'estructura interna i el funcionament dels col·legis
haurien de ser democràtics; i 3r.
respectats els principis d'igualtat davant la llei de tots els
ciutadans i el dret d'aquests a establir-se lliurement en tot el
d'afegir-hi les limitacions que provenen de la Llei estatal 2/1974,
de 2 de febrer, de col·legis professionals.
que, com evidencia la seva data, és una norma
preconstitucional, és encara vigent avui dia, en virtut de les
modificacions parcials de què ha estat objecte en mèrits
de la Llei 14/1978, de 26 de desembre; Llei 7/1997, de 14 d'abril i
dels Reials decrets llei 6/1999 i 6/2000, de 16 d'abril i 23 de juny,
Transcrivim a continuació els preceptes que
han estat declarats formalment bàsics:
transcrivim els preceptes de la indicada Llei que, sense constituir
legislació bàsica, són d'interès
d'aquesta normativa, permet formular les constatacions següents:
Llei que estem concretant, l'any 1974, els col·legis
professionals van ser tractats com a corporacions de dret públic
i, per tant, concebuts com Administració pública
estatal impròpia i, actualment, també de la de les
comunitats autònomes, tal com ja vàrem assenyalar en el
Dictamen núm. 269, d'1 de setembre de 2005 (F VII.9);
qualificació que significa un reconeixement de la importància
de la gestió d'interessos públics i de determinades
funcions d'aquest mateix caràcter.
de la creació per llei dels dits col·legis, lògica
conseqüència de la seva qualificació com a
corporacions de dret públic i de la importància dels
interessos i de les funcions públiques a què acabem de
referir-nos, que constitueixen un antecedent a tenir en compte,
encara que l'article 4.1, que estableix aquesta exigència, no
sigui un precepte declarat formalment bàsic.
declaració de legislació bàsica dels articles
la Llei de referència, en mèrits del que disposa la
Llei 7/1997, de 14 d'abril, de mesures liberalitzadores en
matèria de sòl i de col·legis professionals, en
la seva disposició final segona, dictada a l'empara de
l'article 149.1.18 CE, és especialment important pel que fa a
l'article 3.2, el primer paràgraf del qual ha estat objecte
d'una última modificació mitjançant el Reial
decret llei, de 23 de juny del 2000, de mesures urgents
d'intensificació de la competència en mercats de
En virtut d'aquest Reial decret llei ha
quedat definitivament establerta la seva actual redacció que,
tal com s'ha transcrit més amunt, conté un
important precepte bàsic que estableix l'obligació
per a tots els titulars de professions col·legiades
d'incorporació als col·legis corresponents.
de general aplicació que s'han enumerat, s'han de
sumar les competències estatals sobre les matèries que
ens ocupen –col·legis professionals i exercici de les
professions titulades - és a dir, els articles 22, 35, 53.1, i
149.1.18 i 30 CE, que completen el quadre distributiu de competències
149.1.18 CE, que atribueix a l'Estat la competència exclusiva
sobre les bases del règim jurídic de les
administracions públiques i, per tant, sobre els col·legis
constitueix la clau de l'Estat per intervenir en la matèria de
col·legis professionals i va ser a la seva empara que
l'article 3.2 de la Llei estatal 2/1974 va ser declarat bàsic
en la modificació d'aquesta Llei que va tenir lloc mitjançant
s'han de considerar lligades únicament als aspectes bàsics
i nuclears de les funcions administratives o públiques dels
col·legis, sense que tampoc puguin envair el vessant que queda
Havent quedat globalment descrits al
Fonament I els continguts del Projecte de llei objecte del present
dictamen, procedeix que examinem seguidament, d'una manera detallada
i en relació amb la seva possible inconstitucionalitat, per
haver-se demanat expressament el parer d'aquest Consell sobre
el seu contingut, els articles 2, 5 i 6, que es refereixen tots a la
regulació de l'exercici de les professions titulades.
si el seu contingut concret s'ajusta o no al bloc de
constitucionalitat cal fer algunes consideracions sobre el concepte
de professió i, més concretament, sobre el de les
professions anomenades titulades, amb el benentès, però,
que aquest concepte presenta un estret lligam amb el dels col·legis
En aquest sentit, es pot dir que les professions i la
garantia del seu exercici són un prius lògic i
jurídic per a l'existència dels col·legis
professionals i que aquests darrers són, sens dubte, un
element de la regulació de l'exercici de la professió.
és molt àmplia, de manera que ens limitem a fer una
breu reflexió en relació amb aquesta qüestió,
per tal d'arribar al concepte que ara interessa, que és
el de les professions titulades.
es podria considerar la professió com a sinònim
d'activitat econòmica individual que es duu a terme a
partir d'uns coneixements específics o, també,
com a qualsevol activitat lícita i duradora que una persona
Diccionari de la Llengua Catalana (IEC, 1995) la defineix com
l'"ocupació que hom exerceix públicament".
El Tribunal Constitucional, per la seva part, distingeix entre
professió i activitat professional, entenent que aquella
primera respon a un concepte més ampli que el d'activitat
atès que a la seva vegada inclou, generalment, la realització
d'un dispers feix d'activitats professionals, cadascuna
de les quals és susceptible, en el seu cas, de tenir una
que la regulació jurídica d'una professió
implica un contingut mínim de titulació, competència
i funcions, drets i obligacions, normes deontològiques i
organització corporativa que no exigeix, a contrario
Altres característiques que el Tribunal
considera definidores d'una professió són el seu
caràcter permanent i retribuït (STC 74/1994, de 14 de
Es pot dir, resumidament, que la professió es
qualifica pel tipus d'activitat que suposa, que es caracteritza
per les notes de publicitat, continuïtat i règim de
llibertat en la seva acció, sota un règim d'autonomia
En aquest sentit, les professions socialment
configurades obliguen a la persona que les exerceix a adquirir un
grau mínim de coneixements i perícia, com també
al fet que les prestacions resultants del seu exercici assoleixin un
nivell adequat segons aquest criteri.
El Tribunal Constitucional ha tingut
present en la seva jurisprudència l'existència de
les professions titulades i les ha definit com aquelles que suposen
el condicionament de certes activitats a la possessió d'uns
concrets títols acadèmics (STC 83/1984, de 24 de
juliol, FJ 3), i en un sentit més precís, ha considerat
que aquests títols es corresponen amb la possessió
d'estudis superiors i la ratificació d'aquests
estudis mitjançant l'obtenció de l'oportú
certificat o llicència (STC 42/1986, de 10 d'abril, FJ
1; 122/1989, de 6 de juliol, FJ 3; 330/1994, de 15 de desembre, FJ
Encara es perfila més aquesta qüestió a la
Sentència 111/1993, de 25 de març (FJ 9), en la qual es
va establir la distinció entre una "capacitació
oficial" (referint-se als agents de la propietat immobiliària)
Addicionalment, considera que l'exercici
d'una professió titulada és inequívocament
identificable com a tal en raó d'una mateixa titulació,
un idèntic règim professional i una actuació
específica en un àmbit determinat (STC 386/1993, de 23
consideracions generals cal determinar a continuació quin és
el panorama normatiu i competencial en el qual s'emmarca
a) En primer lloc, cal fer alguna
referència al Dret comunitari, per la transcendència
que té per a la matèria continguda als articles 36 CE i
És clar que l'accés a la professió
i el seu exercici són part integrant de la llibertat de
circulació i que, per tant, en la regulació de les
professions titulades incideixen dues rellevants llibertats
comunitàries: la lliure circulació de persones i la de
prestació de serveis en l'espai d'un mercat
interior europeu (art. 3.1c i 43 i seg. del Tractat
Aquestes llibertats, mitjançant
la supressió dels corresponents obstacles, tenen com a
objectiu, entre d'altres, que els nacionals dels Estats membres
tinguin la facultat d'exercir una professió, per compte
propi o d'altri, en un altre Estat membre que no sigui aquell
en el qual han adquirit les seves qualificacions professionals.
assolir aquest objectiu s'articula tot un sistema de
reconeixement de qualificacions professionals entre els Estats
membres que, recentment, ha racionalitzat, simplificat i millorat la
Directiva 2005/36/CE, del Parlament Europeu i del Consell, de 7 de
setembre de 2005 (que substitueix més de 10 Directives
anteriors elaborades sobre aquesta qüestió).
Directiva s'aplica a tots els nacionals d'un Estat
membre, incloent els membres de les professions liberals, que es
proposin exercir una professió regulada, per compte propi o
d'altri, en un Estat membre diferent d'aquell en el qual
van obtenir les seves qualificacions professionals, ja sigui sota els
règims diferents de prestació transfronterera de
serveis temporals i ocasionals o d'establiment amb caràcter
S'entén per professió regulada, a
l'efecte de l'aplicació d'aquesta normativa,
aquella activitat o conjunt d'activitats professionals l'accés
a les quals, el seu exercici o modalitat d'exercici estan
subordinats de manera directa o indirecta, en virtut de disposicions
legals, reglamentàries o administratives, a la possessió
de determinades qualificacions professionals (art. 1).
tant, d'un concepte ampli de professió, que inclou,
entre d'altres supòsits, les professions titulades a les
preàmbul de la Norma comunitària estableix que: "La
Per tant, els Estats membres estan
obligats a tenir en consideració les qualificacions
professionals adquirides en un altre Estat membre, tot i que també
poden imposar a la persona que exerceixi una professió en el
seu territori requisits específics motivats per l'aplicació
de les normes professionals, justificades per l'interès
general (normes en matèria d'organització de la
professió, normes professionals que inclouen les
deontològiques, i normes de control i de responsabilitat).
pretén així evitar que alguns ciutadans es puguin
sostreure de manera abusiva de l'aplicació del dret dels
Estats en matèria de professions.
absència d'harmonització de les condicions
mínimes d'accés a les professions regulades pel
règim general, els Estats membres d'acollida poden
imposar mesures compensatòries, proporcionades i que tinguin
en compte l'experiència professional del ciutadà
d'un altre Estat membre, consistents en proves d'aptitud,
espanyola no proclama expressament la llibertat professional, però
es poden esmentar diverses previsions que hi incideixen directament o
Aquest és el cas de l'article 35 CE, que
proclama el dret a la lliure elecció de professió;
l'article 36 CE, que estableix la reserva de llei per a regular
l'exercici de les professions titulades, i la regla
competencial de l'article 149.1.30 CE, que atribueix a l'Estat
la competència exclusiva sobre la: "Regulació de
les condicions d'obtenció, expedició i
homologació de títols acadèmics i
L'Estatut d'Autonomia de Catalunya,
com s'ha dit en el Fonament anterior d'aquest dictamen,
conté una regla competencial expressa en aquesta matèria,
ja que atribueix a la Generalitat de Catalunya la competència
exclusiva sobre l'exercici de les professions titulades, sens
perjudici d'allò que disposen els articles 36 i 139 de
dret a la lliure elecció de professió o ofici i és
evident que aquesta llibertat d'elecció, en el moment en
què l'individu adopta la decisió personal
d'elegir una professió, es manifesta en la llibertat
d'exercici de la professió escollida.
reserva vindria imposada per l'article 53.1 CE, i hauria de
respectar un contingut essencial d'aquesta llibertat d'elecció.
36 CE estableix una reserva de llei expressa per regular l'exercici
d'un tipus concret de professió, que és la
precisament, el fet que la professió titulada es caracteritza
perquè el seu exercici se sotmet a una sèrie de
En aquest sentit, i per tal d'evitar els
abusos que la transformació de professions lliures en
professions titulades pot comportar, la Constitució ha sotmès
aquesta matèria a la reserva de llei.
decisió de la col·lectivitat expressada en una llei i
fonamentada en interessos públics i no una decisió
estableixi la regulació de l'exercici professional
titulat, sobretot en el seus aspectes més restrictius: tant
respecte al condicionament previ per poder accedir al seu exercici,
com seria el cas de l'exigència de titulació, com
respecte al seu exercici concret, com podria ser, en el seu cas,
l'exigència de col·legiació, aspecte
aquest que s'examinarà més endavant amb més
Cal advertir abans, però, que amb caràcter
previ a la Constitució es van dictar moltes normes que
regulaven l'exercici de les professions, reglamentàries
d'aquestes normes, algunes encara vigents i a vegades de
caràcter sectorial, s'obté la imatge de les
professions, que és complexa, per la diversitat de regulacions
i el seu caràcter fragmentari i pel rang normatiu de les
disposicions que les afecten que, no obstant això, és
vàlid ja que la doctrina constitucional no exigeix de manera
retroactiva la reserva de llei que imposa l'article 36 CE (STC
111/1993, de 25 de març, FJ 4).
una professió lliure en una de titulada pot tenir també
altres implicacions importants en les situacions jurídiques
dels professionals que l'exerceixen o l'han d'exercir:
aquest seria el cas, per exemple, dels professionals que, sense
posseir el títol, realitzaven aquesta activitat professional.
En relació amb aquesta darrera qüestió, només
cal apuntar que la titulació acadèmica no pot ser "un
dret adquirit per la professió", ja que no prevalen els
"drets" de la professió sinó l'interès
públic de la comunitat que subjau en aquesta professió
Això no vol dir que, a la pràctica, i com a
regla general, s'adoptin en aquests casos solucions de
compromís com permetre als professionals que han acreditat
aquesta condició abans de la transformació del títol,
continuar exercint sense aquell o establir facilitats per obtenir el
és l'abast de la reserva de llei pel que fa a l'exercici
La jurisprudència constitucional
entén que "correspon al legislador, d'acord amb
les exigències de l'interès públic i les
dades produïdes per la vida social, considerar quan existeix una
professió, quan aquesta deixa de ser enterament lliure i passa
a ser una professió titulada", així com també
que el legislador pot regular aquesta matèria respectant,
però, el contingut essencial de la llibertat professional (STC
modular-se en funció del tipus de professió de què
es tracti però, breument i resumidament, es pot dir que
consisteix, precisament, en el fet que l'activitat professional
manera que qui actua com a professional assumeixi la responsabilitat
de donar als seus actes el contingut, l'abast i el sentit que ell
considera que han de tenir en les circumstàncies en les quals
dels pressupòsits i les condicions exigibles per a l'exercici
de qualsevol professió d'aquest tipus formen part
necessària d'aquesta reserva de llei i que un
titulades, com es desprèn del que s'ha exposat al
principi d'aquest Fonament, és l'obtenció
del títol professional o acadèmic que habiliti per a
practicar-la; és a dir, la determinació del títol
clarament lligat a l'anterior, referit als efectes més
immediats que produeix aquest títol, és la determinació
de les atribucions de competència professional que actuen com
a factor que delimita la professió en concret.
mesures restrictives del lliure exercici com, en el seu cas, la
decisió de convertir una professió titulada en
característicament regulen una professió són la
titulació requerida, el camp en el qual es desenvolupa la
professió, les obligacions i els drets dels professionals, les
normes deontològiques que han de seguir i, en suma, la seva
contingut no exigeix en la seva totalitat rang formal de llei i que
pot ser complementat per via reglamentària.
s'han de regular per llei els seus aspectes principals i,
sobretot, els aspectes que tenen efectes restrictius sobre el lliure
exercici de la professió o altres drets fonamentals.
una norma d'atribució competencial, atès que no
prejutja a quin legislador, estatal o autonòmic, i amb quin
abast li correspon la regulació legal a què fa esment,
de forma que cal recórrer a altres paràmetres
d'interpretació constitucional per delimitar aquesta
establert un lligam entre la regulació de les professions
titulades i l'article 149.1.30 CE, com es pot constatar, entre
altres, a la Sentència 122/1989, de 6 de juliol (FJ 3), quan
també en aquesta mateixa Sentència i en altres de
posteriors ha desvinculat aquest títol competencial estatal de
creació o regulació dels títols acadèmics
i professionals, de les altres activitats laborals, oficis o
en consonància amb aquesta idea, ha distingit expressament
aquells aspectes que considera que es corresponen amb la creació
d'una professió titulada, en els termes abans exposats,
de la determinació d'altres requisits previs
(autoritzacions, superació de proves d'aptitud,
habilitacions, etc.) per a l'exercici de certes activitats
Així, entre d'altres, les Sentències
122/1989, de 6 de juliol, FJ 3; 111/1993, de 25 de març, FJ 8;
386/1993, de 23 de desembre, FJ 6, etc. Per totes, es reprodueix part
del Fonament Jurídic 5 de la Sentència 122/1989, de 6
En definitiva, no pot ser negada la
transcendència que té la normativa estatal ex
article 149.1.30 CE en la delimitació de l'àmbit
d'actuació de les professions titulades, ja que al
legislador estatal, d'acord amb la doctrina del Tribunal
Constitucional, li correspon lligar a un títol acadèmic
i/o professional determinades activitats professionals que el
Però, addicionalment, la normativa autonòmica,
partint del contingut i efectes reconeguts als títols, podrà
regular les modalitats (circumstàncies i requisits) del seu
c) No es pot tancar aquesta part del
nostre estudi sense fer referència a l'article 139 CE,
en la mesura que el mateix article 9.23 EAC s'hi remet.
ha de ser una referència breu, que no entrarà en
l'àmplia polèmica que ha suscitat l'aplicació
d'assenyalar que no es tracta d'un precepte atributiu de
competències (STC 95/1984, de 18 d'octubre; 52/1988, de
Constitucional l'ha concebut com a límit a l'exercici
de les competències autonòmiques i, en ocasions, com a
pauta interpretativa del sistema de repartiment de competències,
però utilitzant-lo com argument addicional i complementari del
títol competencial en conflicte (STC 32/1983, de 28 d'abril;
87/1985, de 16 de juliol i 96/1984, de 19 d'octubre).
1 de l'article 139 CE, el Tribunal Constitucional l'ha
diferenciat d'altres principis constitucionals com el dret a la
igualtat de l'article 14 CE (la divergència entre normes
que emanen de poders legislatius diferents no pot donar lloc a una
pretensió d'igualtat a l'empara d'aquest
precepte: STC 319/1993, de 27 d'octubre, FJ 5); ha especificat
que no pot emparar una rigorosa i monolítica uniformitat de
l'ordenament en tot el territori de l'Estat (STC 37/1981,
posició comuna a tots els ciutadans de l'Estat, més
enllà de les diferències que inexcusablement resulten
del legítim exercici de l'autonomia (STC 319/1993, de 27
d'octubre, FJ 5 i 122/1988, de 22 de juny, FJ 5).
aquest precepte no hauria de tenir una invocació separada del
subsegüent apartat 2, que estableix una clàusula de
prohibició, consistent en objectar, pel que ara interessa, les
mesures que directament o indirecta obstaculitzin la llibertat de
circulació i l'establiment de les persones en tot el
Respecte a aquesta darrera previsió,
el Tribunal Constitucional, en la Sentència 66/1991, de 22 de
març (FJ 2), ha tingut l'ocasió d'assenyalar
constitucional de la mesura en qüestió a què fa
referència l'article 139.2 CE cal, en definitiva, que
aquesta mesura resulti legítima des d'altres criteris
constitucionals (competencials, respecte dels drets fonamentals,
etc.) i afecti en un sentit restrictiu o, en general, pertorbador, el
tràfic intercomunitari o estatal.
important d'enjudiciament de la dita mesura serà la seva
proporcionalitat i l'adequació a la finalitat que la
Respecte al criteri de proporcionalitat, ens remetem a les
consideracions que sobre aquest principi vàrem elaborar al
Dictamen núm. 224, de 22 de gener de 2002 (F IV).
al caràcter indispensable o necessari de la mesura, només
cal enunciar que el Tribunal de Justícia de les Comunitats
Europees utilitza el criteri de la substituïbilitat amb
l'objectiu de rebutjar aquelles mesures que tenen una
alternativa igualment vàlida, amb efectes menys restrictius
dels preceptes 2, 5 i 6, del Projecte de llei que es dictamina i
respecte als quals se sol·licita el nostre parer, així
com també, per connexió, aquells preceptes que hi
de la llei que es dictamina, estableix un concepte de professió
titulada, entenent que "són professions titulades les
que es caracteritzen per l'aplicació de coneixements i
tècniques per a l'exercici de les quals cal tenir un
títol acadèmic universitari, acreditatiu de la completa
superació d'un pla d'estudis, que habiliti per a
l'exercici professional d'acord amb la normativa vigent
i, si escau, per a complir les altres condicions establertes per
"professió titulada", que s'ha descrit,
coincideix substancialment amb el mateix concepte elaborat per la
doctrina constitucional a l'efecte de l'aplicació
de l'article 149.1.30 CE, al qual s'ha fet referència
anteriorment en aquest mateix Fonament, tot i que afegeix una
ulterior especificació: el títol acadèmic
universitari a què fa referència ha de ser acreditatiu
de la completa superació d'un pla d'estudis.
la qüestió que ara planteja aquest precepte no és
el seu contingut material sinó si pot establir-lo el
legislador català en virtut de les seves competències
constitucionalment i estatutàriament assumides.
amb el que s'ha exposat amb anterioritat, correspon a l'Estat
la creació de les professions titulades d'àmbit
estatal, a partir de la regulació de les condicions
d'obtenció, expedició i homologació dels
títols acadèmics i professionals corresponents, així
com també li correspon regular els aspectes principals que
permeten identificar les atribucions professionals de cadascuna
En aquest sentit, no sembla que pertoqui al
legislador català delimitar un concepte, sense més
especificació, que, fins al moment, la doctrina i la
jurisprudència ordinària i constitucional, a la llum de
l'article 36 CE, han considerat inherent a una competència
exclusiva estatal (art. 149.1.30 CE) i respecte al qual el titular
d'aquesta competència té la capacitat de decidir
l'abast que li dóna o donarà (que pot ser el que
s'admet actualment o pot evolucionar).
vulnera la Constitució si s'interpreta que configura un nou
concepte de professió titulada d'àmbit autonòmic,
que quedaria al marge de l'abast de la competència
estatal, ja que només s'aplicaria en aquells supòsits
en els quals no fos necessari un títol acadèmic o
consideracions són aplicables per connexió al que
L'apartat 1 conté una declaració
general sobre les condicions d'accés a l'exercici
de les professions titulades, enteses aquestes darreres en un sentit
ampli (totes les que exigeixen un títol acadèmic).
Així, i només pel que fa a les professions titulades
d'àmbit estatal, en la mesura que el precepte es remet a
aquesta remissió preserva, en el seu cas, les competències
estatals en la matèria, no es fan objeccions
remet a la normativa comunitària, de directa aplicació
en aquesta qüestió, com hem tingut ocasió
d'explicar anteriorment, no ofereix tampoc cap retret
I el tercer planteja algunes qüestions
estableix que l'accés a l'exercici professional
pot quedar condicionat, si així ho estableix una llei i en els
termes que aquesta disposi, a una formació pràctica
prèvia o a l'obtenció d'una acreditació
d'aptitud, amb la participació dels col·legis
professionals i de les universitats.
suposa un condicionament o restricció que afecta el lliure
exercici professional (art. 35 CE), requereix la seva adopció
mitjançant una llei, d'acord amb el que preveu l'article
36 CE i la interpretació que del seu contingut s'ha fet.
En aquest sentit, el precepte que s'analitza no ofereix cap
objecció d'inconstitucionalitat, ja que es remet a una
llei i als termes que aquesta disposi.
primera anàlisi competencial del mateix precepte, es pot dir
que el legislador català, d'acord amb les competències
assumides sobre l'exercici de les professions titulades (art.
complementaris per a l'exercici de les activitats professionals
compte allò que es deriva de la competència exclusiva
estatal sobre els títols acadèmics i professionals.
professional, com ara l'exigència d'una formació
pràctica prèvia o l'obtenció d'una
acreditació de sol·licitud, s'han d'examinar,
en principi, qualsevol tipus de professió titulada.
quan es tracti de professions col·legiades i siguin aquestes
d'àmbit estatal, els requisits anteriors només
podran exigir-se prèviament a l'adscripció a
col·legis de l'àmbit territorial de Catalunya i
sempre que es tracti d'exercir una prestació de serveis
professionals de caràcter permanent, per aplicació del
principi de col·legiació única (art. 3.2 de la
Llei 2/1974, al qual ens referirem més endavant).
tant en aquest darrer supòsit com també quan es tracti
d'altres professions titulades no col·legiades (ja
siguin aquestes d'àmbit estatal o autonòmic), la
mesura en qüestió s'haurà d'analitzar
cas per cas, per tal de determinar si compleix les condicions de
proporcionalitat i d'adequació a la finalitat desitjada
i concloure que no obstaculitza la llibertat de circulació de
serveis, ni vulnera el principi d'igualtat dels drets i les
obligacions de tots els ciutadans en qualsevol part del territori de
Des d'una altra perspectiva, la
del Dret comunitari, ja s'ha vist que la Directiva 2005/36/CE
contempla la possibilitat que els Estats membres estableixin
requisits de formació complementària, proves d'aptitud,
etc. per a la prestació en el seu territori dels serveis
professionals dels ciutadans d'altres Estats de la Unió.
Per aquest motiu, com s'ha dit en el raonament anterior,
s'hauria d'analitzar cadascun dels supòsits
concrets per tal de determinar si les mesures que estableixi el
legislador català a l'empara de l'article 5.3 del
Projecte de llei, en cas d'aplicar-se als dits professionals i
quan aquests prestin serveis amb caràcter temporal o
ocasional, obstaculitzen o no la seva llibertat de circulació
i de prestació dels serveis professionals.
examinat no vulnera la Constitució.
de llei enumera una sèrie de requisits generals que han de
complir les persones per poder exercir una activitat professional
Més concretament, la lletra a) del seu primer
apartat estableix que cal "Tenir el títol acadèmic
i les condicions que determina l'article 5".
genèrica que es fa al "títol acadèmic"
no queda clar si l'àmbit d'aplicació
d'aquest precepte es refereix a les mateixes professions
titulades de què parla l'article 2 (només les
professions que deriven de títols acadèmics
universitaris) o bé si té un sentit més ampli,
la qual cosa crea una certa confusió.
el contingut de la norma esmentada, des de la perspectiva de la seva
Així, respecte de la citada lletra a)
del seu apartat 1, directament relacionada amb els requisits que
configuren una professió com a titulada, hem de fer extensives
les consideracions efectuades per a l'article 2 del Projecte de
No obstant això, i en la mesura que es remet a l'article
5 i, per tant, a les condicions que, en el seu cas, estableixi el
legislador estatal competent en funció de la matèria de
què es tracti, podem considerar-lo ajustat al bloc de
possibles contradiccions que es pretenen salvar amb aquesta
interpretació, es pot citar la Llei estatal 44/2003, de 21 de
novembre, d'ordenació de les professions sanitàries,
que té com a objecte la regulació dels aspectes bàsics
de les professions sanitàries titulades, en allò que es
refereix al seu exercici per compte propi o d'altri (art. 1).
Alguns dels seus preceptes tenen també caràcter
exclusiu en virtut de la competència estatal sobre títols
acadèmics i professionals (disposició final primera).
Més concretament, caldria referir-se al seu article 2 que,
quan defineix les professions titulades sanitàries, contempla
la possibilitat de declarar formalment, com a professió
sanitària titulada i regulada, i mitjançant una norma
amb rang de llei, una determinada activitat desproveïda de
precepte afegeix: "De conformitat amb el que estableix la Llei
10/1986, de 17 de març, sobre odontòlegs i altres
professionals relacionats amb la salut dental, tenen caràcter
de professió sanitària la de protètic dental i
cap objecció de constitucionalitat.
la constitucionalitat dels articles 35 i 36 del Projecte de llei i
altres connexos, com són els articles 50, 51, 52, 54 i les
disposicions addicionals tercera i quarta i la disposició
transitòria sisena, als quals la sol·licitud de
dictamen es refereix especialment, sens perjudici d'estendre també
el nostre examen a l'article 53, per la seva evident relació
temàtica amb la dita sol·licitud i perquè, prima
facie, ofereix dubtes sobre la seva constitucionalitat.
contingut de l'article 35 respecte a la pràctica
jurídica dels col·legis professionals, iniciem aquesta
part del nostre estudi amb un comentari sobre aquest.
Aquest precepte que com hem dit
és, sens dubte, un dels més innovadors de tot el
Projecte de llei que dictaminem i és el que tracta els
aspectes més rellevants de les matèries objecte de la
seva regulació –la creació dels col·legis
professionals i l'exercici de les professions col·legiades-
està dividit en quatre apartats, que estableixen la normativa
col·legiació a les professions, l'exercici de les quals
requereixi un títol universitari oficial;
aquestes professions, de motius d'interès públic que en
justifiquin la col·legiació, entenent com a tals
aquelles la titulació de les quals les habiliti específicament
per a l'exercici d'actes o prestacions essencials en relació
amb la salut, el patrimoni, els béns o els serveis col·lectius
o que afectin directament els drets fonamentals i les llibertats
inherents a les expressades professions tinguin una especial
L'apartat 2 preceptua que la creació
dels col·legis professionals es faci per decret i que, a més
dels requisits fixats a l'apartat 1, cal que:
en exercici lliure suficientment ampli que ho justifiqui;
d'integració del col·lectiu sol·licitant en un
col·legi professional preexistent;
representatiu dels professionals afectats.
que les disposicions previstes a l'apartat 2 poden ser objecte de
desenvolupament i concreció per via reglamentària.
requisit previ a l'aprovació del decret de creació d'un
col·legi, la tramesa d'una proposta del Govern al Parlament i
l'emissió per aquest d'un pronunciament favorable al contingut
de la proposta, sense el qual la creació del col·legi
examinar i valorar cada un dels precedents apartats, breument i
separada, a fi de fixar i raonar l'opinió del Consell en
referència a la seva adequació a la Constitució
el sentit clarament restrictiu que es desprèn de la limitació
de les professions subjectes a col·legiació a les que
disposin d'un títol acadèmic universitari que, a més,
l'organització col·legial totes aquelles professions
que tot i disposar d'un títol acadèmic universitari,
que s'exigeix per a totes les professions anomenades titulades,
d'acord amb el que preveu l'article 2 del Projecte de llei, no sigui
determinar que s'entén per "títol oficial"
orgànica 6/2001, de 21 de desembre, d'universitats,
considera que són títols oficials i amb validesa a tot
el territori de l'Estat aquells que figurin en el Catàleg
de Títols Oficials Universitaris que aprovi el Govern, de
manera que la resta dels títols o diplomes, que estableixin
les universitats en virtut de la seva autonomia, mancaran dels
efectes acadèmics plens i de l'habilitació per a
l'exercici professional que les disposicions legals atribueixin
als oficials, raó per la qual la seva denominació no ha
de coincidir amb la d'aquells (art. 34).
la Llei orgànica estableix altres previsions sobre el
procediment d'homologació dels plans d'estudis i
dels títols, corresponents a ensenyaments implantats per les
comunitats autònomes i que condueixen a l'obtenció
dels títols universitaris oficials i vàlids per a tot
el territori estatal, així com també sobre el
procediment d'homologació, de convalidació,
d'adaptació i d'equivalència dels títols
Participen d'aquest mateix caràcter
restrictiu les altres exigències requerides per a la
col·legiació, detallades més amunt, relatives a
l'interès públic de les prestacions i a llur
unides a altres que també cal tenir en compte, com per
exemple, l'ampliació de l'abast de l'àmbit territorial
dels nous col·legis a tot el territori de Catalunya, que
imposa l'article 41 del Projecte, com a regla general, reduiran, en
endavant i considerablement, la creació de nous col·legis.
No obstant això, cal reconèixer que, al mateix temps,
aquesta normativa contribueix a l'enaltiment del rang social dels
col·legis professionals, en coherència amb les elevades
funcions, principalment públiques, que els atribueix l'article
37 del Projecte de llei mateix.
Totes aquestes característiques
responen obertament a una determinada opció política
del legislador català, respecte de la qual no es pot objectar
la norma aplicada amb caràcter general ininterrompudament i
incontrovertida a Catalunya i a l'Estat, de creació dels
col·legis professionals per mitjà de llei (els
col·legis professionals creats per decret són anteriors
a la Constitució; per exemple: Col·legi Professional
Sindical de Delineants, creat per Decret 219/1973, de 8 de febrer o
Col·legi d'Agents de la Propietat Immobiliària,
creat per Decret de 17 de desembre de 1948), disposa que, en
endavant, la creació de cada col·legi s'ha de fer per
decret del Govern i suprimeix, per tant, l'exigència de les
mateix article, com a conseqüència d'aquesta supressió,
estableix que prèviament a l'aprovació del decret de
creació d'un col·legi professional, el Govern n'ha
d'enviar la proposta al Parlament i, si aquest no emet un
pronunciament favorable a la proposta, la creació del col·legi
Existeix, per tant, una correlació
entre els apartats 2 i 4 de l'article 35 en qüestió, en
tant que l'apartat 2 disposa la creació per decret dels
col·legis professionals i l'apartat 4 en regula el
procediment, cosa que legitima que els examinem després
referir-nos als requisits assenyalats amb les lletres a, b
i c que, respectivament, per a la creació d'un col·legi
exigeixen: que hi hagi un nombre de professionals en exercici lliure
que ho justifiqui; que no hi hagi la possibilitat d'integrar el
col·lectiu sol·licitant en un col·legi ja
existent, i que ho demani un nombre suficientment representatiu dels
Tots tres requisits són coherents amb
la línia restrictiva a què ja hem al·ludit més
amunt, però sense objecció respecte a llur
contempla la possibilitat de desenvolupament reglamentari de les
disposicions de l'apartat 2, remet a un reglament posterior el
desenvolupament o la concreció d'aquelles disposicions a
les quals el Projecte ja dota d'entrada d'un cert contingut, a part
de l'habilitació genèrica al Govern que, en el mateix
sentit, conté la disposició final del Projecte de llei.
abans, serà examinat conjuntament amb l'apartat 2, en l'incís
que disposa la creació per decret dels col·legis
professionals, a continuació del comentari a l'article 36.
L'article 36 del Projecte de llei té
també una forta incidència pel que fa a la creació
dels col·legis, en imposar-ne la incorporació com a
requisit necessari per a l'exercici de les professions col·legiades
i en excloure d'aquesta adscripció obligatòria el
personal al servei de les administracions públiques.
Aquest article es divideix en dos
apartats: el núm. 1, que imposa la incorporació al
col·legi professional corresponent com a requisit necessari
per a l'exercici de les professions col·legiades; i el núm.
2, que exonera d'aquesta obligació el personal al servei de
les administracions públiques de Catalunya, pel que fa a
l'exercici amb caràcter exclusiu de les funcions i activitats
pròpies de llur professió, que exerceixen per compte
separadament, el contingut d'aquests dos apartats, en relació
amb el problema de llur constitucionalitat.
dret públic, atorgada als col·legis professionals, com
a mínim a partir de la Llei estatal 2/1974, de 13 de febrer,
és preconstitucional, però va ser confirmada
posteriorment per l'article 15.2 de la Llei 12/1983, de 14
d'octubre, del procés autonòmic.
inclusió dels col·legis professionals en el Text
constitucional de 1978 és quelcom innovador que no té
precedent en altres constitucions estrangeres en el moment
d'aprovar-se la Constitució (únicament la
Constitució soviètica, de 7 d'octubre de 1977,
establia alguna previsió sobre els col·legis
d'advocats, si bé aquests no presenten una equivalència
material amb els del món occidental).
però, no ve imposada pel Text constitucional, del qual
democràtics, i un d'implícit, que és el respecte
al contingut essencial del dret a la lliure elecció de
professió o ofici ex article 35 CE.
dir que la Constitució conté una garantia institucional
que avala l'existència d'aquests col·legis
però que no imposa cap model concret, la configuració
actualment vigent, el legislador ha optat per l'adscripció
obligatòria com a condició prèvia per a
l'exercici de les professions col·legiades.
opció té el seu reflex a l'article 3.2 de la Llei
2/1974, que no obstant presentar la mateixa redacció en aquest
extrem concret des del seu origen, no va tenir la condició
formal de norma bàsica fins que no ho va declarar expressament
la Llei 7/1997, de 14 d'abril, ja citada.
paràgraf del mateix precepte prescriu que, en cas que una
professió s'organitzi per col·legis territorials,
s'han de respectar els efectes del que s'anomena el principi de
"col·legiació única"; és a dir,
que serà suficient incorporar-se a un sol col·legi
per poder exercir en tot el territori de l'Estat.
possibilitat d'exercir en un territori diferent al de col·legiació
se supedita, però, al deure o obligació de comunicació
prèvia del professional al col·legi del referit
obligatòria als col·legis professionals, cal fer, però,
algunes consideracions addicionals, que resulten d'interès
Així, des de la perspectiva de la seva
possible afectació a altres drets fonamentals i, més
concretament, al dret d'associació en el seu vessant del
dret a no associar-se, el Tribunal Constitucional, entre d'altres,
en la Sentència 89/1989, d'11 de maig, ha considerat
il·lustrativa la Decisió de la Comissió Europea
de Drets Humans, de 8 de juliol de 1992, on diu textualment que:
raó si es tracta d'una professió d'interès
general que es dota d'una organització estructurada per
assolir finalitats d'aquesta naturalesa i que assumeix funcions
tan importants com la potestat disciplinària i la
representació i la defensa de la professió.
pot tenir l'obligació de col·legiar-se per poder
exercir una determinada professió en la lliure elecció
de professió, el Tribunal Constitucional ha avalat igualment
la legitimitat d'aquest obstacle o condicionament, que pot
establir el legislador sempre que resulti justificat, prèvia
valoració de la rellevància social i econòmica i
l'interès públic de les funcions de la professió
afectada (STC 89/1989, d'11 de maig, FJ 5; 131/1989, de 19 de
juliol, FJ 4 i 111/1993, de 25 de març, FJ 4, entre d'altres).
Pel que fa al Dret comunitari, tot i
que tendeix cap a la creació d'un marc jurídic
que suprimeixi els obstacles que s'oposen a la llibertat
d'establiment dels prestadors de serveis i a la lliure
circulació de serveis entre els Estats membres, respecta
l'organització institucional administrativa interna de
cadascun dels Estats membres per a la regulació dels serveis
professionals i, en conseqüència, admet l'organització
de l'exercici de determinades professions de forma col·legiada.
Un exemple exprés del reconeixement de la institució
professional col·legial és la Proposta de Directiva del
Parlament Europeu i del Consell relativa als serveis en el mercat
interior (COM 2004, de 13 de gener) a la qual es fa referència
Concretament, perquè reconeix la
importància del paper que juguen els col·legis
professionals en la regulació de les activitats de serveis i
en l'elaboració de les normes professionals.
idea els insta a dur a terme altres funcions en aquest sector
(cooperació a nivell comunitari per fomentar la qualitat dels
serveis o per elaborar un codi de conducta professional: art. 31 i
39), considerant-los també elements clau per fomentar la
lliure defensa de la competència.
l'adscripció obligatòria a un col·legi
professional per a l'exercici d'una determinada professió
per part d'un nacional d'un altre Estat membre, cal
El primer es refereix a l'exercici
d'una professió de manera permanent en un altre Estat.
En aquest cas, s'accepta l'obligatorietat de l'adscripció
mateixes condicions fixades per la legislació del país
d'establiment per als seus propis ciutadans (art. 43 TCE).
es tracta, per tant, d'una prestació de caràcter
permanent, el prestatari del servei no es pot sostreure a les normes
de l'Estat d'acollida (STJCE, de 3 de desembre de 1974,
d'organització professional (Directiva 2005/36/CE).
la prestació de serveis de caràcter no permanent o
temporal i a la seva relació amb l'article 49 TCE.
Aquest precepte, que té eficàcia directa, prohibeix les
restriccions a la lliure prestació de serveis dintre de la
Comunitat per als nacionals dels Estats membres establerts en un país
de la Comunitat que no sigui el destinatari de la prestació, i
el seu contingut obliga tant les autoritats estatals com qualsevol
ens amb capacitat per regular una determinada activitat (STJCE, de 12
Comunitats Europees ha considerat que l'exercici de la
llibertat emparada per l'article 49 TCE només es pot
obstaculitzar mitjançant mesures nacionals si aquestes
discriminatòria; que estiguin justificades per raons
imperioses d'interès general; que siguin adequades per
garantir la realització de l'objectiu que persegueixen i
que no vagin més enllà d'allò necessari
per assolir l'esmentat objectiu (STJCE de 26 de gener de 2006,
Comissió contra Regne d'Espanya i de 4 de juliol de
uns casos similars als de l'adscripció col·legial,
que ara ens ocupa, el Tribunal de Justícia de les Comunitats
Europees, en la Sentència de 3 d'octubre de 2000,
assumpte Corsten, ha considerat contrària a l'article
49 TCE la supeditació de l'exercici temporal
d'activitats artesanals a la inscripció en un registre
d'oficis (que suposava l'afiliació obligatòria
a les cambres d'indústria i artesania i el pagament de
d'inscripció en un registre d'agents de la
propietat industrial (inscripció supeditada al control
d'aptitud professional) per a poder prestar serveis davant una
oficina de patents (STJCE, de 13 de febrer de 2003, as.
desprèn, en conclusió, que si bé l'adscripció
obligatòria a un col·legi professional no és
qüestionada pel dret i la jurisprudència comunitari amb
caràcter general, en cas de prestació temporal o
ocasional de serveis, l'esmentada adscripció no es
podria exigir per ser contrària al dret a la lliure prestació
de serveis, d'acord amb l'article 49 TCE.
mateixa línia se situa, a més, el Projecte de llei que
important que planteja el requisit de la col·legiació
obligatòria per a l'exercici d'una professió
titulada és l'abast que en aquest extrem concret ha de
s'analitzarà amb més detall en tractar la
constitucionalitat de l'article 35.2 del Projecte de llei.
exposat, resulta, però, obligat posar en relleu que
l'heterogeneïtat i la dispersió normativa és la
característica general del règim jurídic dels
col·legis professionals i ho és, especialment, en
aquest vessant de l'accés a la professió, atès
que si bé la regla general és que per a les professions
col·legiades és requisit imprescindible l'adscripció
al col·legi respectiu, en altres casos l'adscripció
trobem exemples a nivell estatal, com és el cas dels col·legis
oficials de geòlegs (Llei 73/1978, de 26 de desembre) i dels
mediadors d'assegurances privades (Llei 9/1992, de 30 d'abril).
I, a nivell de Catalunya, el dels col·legis oficials de
periodistes (en aquest cas la voluntarietat de la inscripció
no es va implantar originàriament sinó amb la
modificació que va fer la Llei 1/1988, de 26 de febrer, de la
Llei 22/1985, de 8 de novembre, de creació del col·legi),
de disseny gràfic (Llei 11/2003, de 13 de juny) i de
l'audiovisual (Llei 24/2003, de 4 de juliol).
de l'obligatorietat o no de l'adscripció és
important ja que, a la pràctica, determina que el col·legi
dugui a terme funcions públiques d'indubtable
rellevància per a la professió en qüestió
o, simplement, que el col·legi no tingui més
repercussió en l'àmbit de l'exercici
professional que la derivada de l'autoritat moral que pugui
exercir sobre els seus col·legiats i de la influència
social de les seves decisions, la qual cosa sembla, en realitat, un
Malgrat tot, aquesta possibilitat de
crear un col·legi professional d'adscripció
voluntària ha estat acceptada pel Tribunal Constitucional en
nombroses ocasions en exposar la seva teoria general sobre l'absència
d'un determinat model col·legial constitucionalment
garantit (per totes, STC 131/1989, de 19 de juliol, FJ 4), tot i que
també l'ha acceptat en algun cas concret, com en el de
la Sentència núm. 330/1994, de 15 de desembre (FJ 9),
per als mediadors d'assegurances privades; activitat aquesta
que no es tractava d'una professió titulada en sentit
En aquesta Resolució, el Tribunal posa de manifest,
però, que els col·legis que agrupen aquesta activitat
professional tenen reduïda la seva dimensió pública,
ja que una part important de les funcions d'aquesta naturalesa
es realitzen directament pels òrgans competents de
cal examinar a continuació l'article 3.2 de la Llei
2/1974, des del seu vessant competencial i, més concretament,
en relació amb l'abast de la competència estatal
prevista a l'article 149.1.18 CE, en la mesura que, com hem
dit, els col·legis professionals participen de la naturalesa
de les administracions públiques (STC 76/1983, de 5 d'agost;
23/1984, de 20 de febrer i 123/1987, de 15 de juliol, entre
Sobre aquest particular el Tribunal Constitucional,
a la Sentència 20/1988, de 18 de febrer (FJ 4), ha declarat
un dels aspectes que la doctrina constitucional ha considerat bàsics
ha estat la decisió respecte a l'obligatorietat de
l'adscripció als col·legis professionals com a
requisit imprescindible per poder exercir una professió
mateix legislador estatal hagi excepcionat l'aplicació
de la regla general de l'adscripció obligatòria
continguda a l'article 3.2 Llei 2/1974 en alguns supòsits
(que s'han produït principalment amb anterioritat a la
declaració formal d'aquest precepte com a norma bàsica
l'any 1997 i que podria ser mereixedora de crítica, si
bé no ha de ser aquest l'objecte del nostre dictamen),
no ha influït en el posicionament del citat Tribunal, que també
ha considerat bàsiques aquestes excepcions.
d'exemple sobre aquesta qüestió, la Sentència
330/1994, de 15 de desembre, que considera que, fins i tot per a
aquells col·legis que tenen reduïda la seva naturalesa
pública i, per tant, en els quals el nivell de la competència
estatal bàsica també ha de reduir-se, l'obligatorietat
(o no) de l'adscripció s'insereix en les
competències estatals de l'article 149.1.18 CE.
Dictamen núm. 269, d'1 de setembre de 2005, d'aquest
Consell, també manté aquest parer quan, referint-se als
col·legis professionals diu que: «Naturalment, en la
mesura que ens trobem davant d'administracions públiques
equiparables a les administracions territorials en la mesura que
exerceixen algunes funcions públiques, l'afectació a
les bases de l'Estat només serà constitucionalment
lícita en les matèries relatives a aquestes funcions,
com poden ser el règim disciplinari, les facultats
d'autorització i control de les activitats col·legials,
la imposició o prohibició de la col·legiació
obligatòria i la regulació de consells d'àmbit
En el mateix sentit s'expressa el nostre
Dictamen núm. 176, de 26 de juny de 1992, Fonament II.
problemes competencials en el cas de l'article 36.1 del
Projecte de llei que es dictamina, atès que el seu redactat
coincideix substancialment amb la prescripció de l'article
3.2 de la Llei 2/1974 i que es remet als "termes establerts per
la legislació vigent"; remissió que es pot
entendre que abasta tant les prescripcions bàsiques del
legislador estatal, en els termes abans exposats com, en el seu cas,
les del Parlament de Catalunya.
titulades col·legiades, la qual cosa no prejutja l'article
Només cal ara apuntar que correspondrà
als poders públics valorar, per raons d'interès públic
i per la rellevància social i econòmica de les funcions
inherents a una professió, decidir quines tenen aquest
Aquest apartat estableix una excepció
a la regla general que prescriu la col·legiació
obligatòria, segons acabem de raonar, cosa que li confereix
una certa aparença discriminatòria que vulneraria
l'article 14 CE, en tant que aquest estableix el principi d'igualtat
igualtat requereix que es tractin desigualment les situacions que són
I aquest és el cas de la norma que ara examinem,
que es dirigeix a un col·lectiu homogeni de professionals, que
es distingeix perquè exerceixen la professió
exclusivament al servei de les administracions públiques; és
a dir, d'una manera palesament diferent del lliure exercici que es
correspon amb la resta de professionals.
treballen per a les administracions estan també subjectes a la
normativa i disciplina d'aquestes, la qual cosa supleix a bastament
la garantia que ofereixen els col·legis professionals respecte
de les professions col·legiades.
jurisprudència del Tribunal Constitucional, com s'acredita amb
la sola invocació d'una Sentència, la núm.
76/2003, de 23 d'abril que, a la vegada, cita i transcriu els
fragments d'interès d'altres tres anteriors del mateix
Tribunal, com són les Sentències 69/1985, de 30 de maig
(FJ 5); 131/1989, de 19 de juliol (FJ 4) i 194/1998, d'1 d'octubre
(FJ 3) i que, a més, és la primera de més de
vint sentències posteriors que recullen la seva doctrina,
essent la més recent la Sentència 201/2005, de 18 de
del Fonament Jurídic 6 de la Sentència primerament
citada, la núm. 76/2003, com a significativa mostra del que
venim afirmant i que, en relació amb l'exigència de la
col·legiació dels funcionaris públics i del
personal al servei de les administracions públiques, declara:
professionals d'aquest requisit general de col·legiació
per exercir una mateixa professió quan, d'una banda, es
tracti de funcionaris públics que exerceixen la seva activitat
professional exclusivament en l'àmbit de l'Administració
pública, que és la destinatària immediata dels
seus serveis i, de l'altra, sigui l'Administració
mateixa qui assumeixi directament la tutela dels interessos
concurrents en l'exercici de la professió i la garantia
que aquest exercici s'ajusti a les regles o normes que
assegurin tant la seva eficàcia com l'eventual
responsabilitat en aquest exercici.
competencial, interessa ara determinar si correspon a la Generalitat
decidir, segons els casos i en virtut de les competències
estatutàriament assumides, el règim d'adscripció
col·legial dels seus funcionaris públics, com fa
l'article 36.2 del Projecte de llei que es dictamina.
sentit, considerem que l'article 9.23 EAC empara una valoració
com la que ens ocupa, que té com a finalitat decidir si
l'organització administrativa a la qual serveix el
funcionari públic li permet exercir les seves tasques
professionals en el si de l'Administració de forma
satisfactòria, sense necessitat de col·legiar-se o, dit
d'una altra forma, si la col·legiació obligatòria
esdevé un instrument imprescindible per a l'ordenació
de l'activitat professional del citat funcionari al servei
exclusiu de l'Administració catalana i per tutelar les
finalitats i els interessos públics inherents a la citada
el Tribunal Constitucional quan, a la Sentència 76/2003, de 23
d'abril (FJ 8), abans esmentada, diu que:
autonòmic pot decidir en quins supòsits i en quines
condicions pot excepcionar-se la submissió dels seus
funcionaris públics a una organització col·legial
i, per tant, el precepte que es dictamina és constitucional.
Seguidament, en aquest apartat es
plantejarà la problemàtica de l'adequació a la
Constitució i a l'Estatut, dels apartats 1, 2 i 4 de l'article
determinar a continuació quin és l'abast de la
reserva de llei que conté l'article 36 CE i si aquesta
s'ha d'estendre a la creació dels col·legis
professionals i, per derivació, si és necessària
també una norma amb rang legal per determinar quan una
professió passa a tenir la qualificació de col·legiada.
36 CE, tantes vegades esmentat, preceptua: "La llei regularà
col·legis professionals i l'exercici de les professions
L'estructura interna i el funcionament dels
col·legis hauran de ser democràtics".
precepte, com es pot veure, té un doble abast: per una banda,
es refereix als col·legis professionals i, per una altra, a
l'exercici de les professions titulades, amb diferent
terminologia, pel que fa a l'abast de la citada reserva de
que el precepte, com ja s'ha posat en relleu anteriorment, no
pot ser considerat com una norma d'atribució de
competència legislativa a l'Estat, regularà: en
el primer cas, les peculiaritats pròpies del règim
jurídic dels col·legis professionals, expressió
que participa d'una certa imprecisió i ambigüitat,
i que es presta a més d'una interpretació però
que té els seus antecedents en altres sectors (per ex., el
règim jurídic de les administracions públiques).
I, en el segon, l'exercici de les professions titulades que,
com ja s'ha dit, ha de respectar en tot cas el contingut
essencial de la llibertat professional i els altres drets
a) Examinem en primer lloc aquesta
qüestió en relació amb l'abast de la reserva
legal respecte a la creació singular dels col·legis
Com ja hem dit abans, la Constitució no dota de
contingut aquesta reserva de llei dimanant de l'article 36 CE i
diferent de la que estableix l'article 53.1 CE, limitant-se a
exigir que l'estructura interna i el funcionament dels
col·legis hauran de ser democràtics.
pot parlar d'un contingut material indisponible per al
legislador, que té àmplies potestats per regular
Així, respecte al significat de la reserva de llei
que es comenta, la Sentència 89/1989, d'11 de maig, ha
En el mateix sentit, STC 123/1987, de 15 de juliol (FJ 4) i
20/1988, de 18 de febrer (FJ 3).
dubte sobre la incidència plena de la reserva de llei respecte
a una regulació general de les peculiaritats del règim
jurídic dels col·legis professionals, com la que fa el
En aquest sentit, entenem per règim
jurídic dels col·legis professionals els principis i
les regles que configuren aquests tipus d'entitats i que
determinen les relacions entre els seus membres, i entre el col·legi
i les persones o entitats alienes a aquest.
necessitat que l'acte de creació en concret o singular
de cada col·legi tingui rang formal de llei no és una
qüestió pacífica a la doctrina.
Sobre aquest darrer extrem, resulta
d'interès l'anterior Sentència del Tribunal
Constitucional citada que, a continuació de l'anteriorment
transcrita argumentació, afegeix que:
No es pot, doncs, tancar aquesta anàlisi sense examinar un
altre aspecte de l'abast de la reserva de llei de l'article
36 CE, estretament lligat a l'anterior: la regulació de
de determinar si la prescripció d'un requisit d'accés
que caracteritza l'exercici de les dites professions, com és
l'obligatorietat de la incorporació prèvia al
col·legi professional corresponent, exigeix adoptar-se
imprescindible per poder exercir una determinada activitat
d'una corporació professional i les normes que emanen
I, del moment que es tracta d'un
condicionament d'obligatori compliment per poder exercir, estem
davant d'una mesura que limita el dret d'associació
des del seu vessant negatiu o dret a no associar-se, així com
també el dret al lliure exercici de la professió.
d'una perspectiva de fons o del seu contingut material, ja hem
tingut l'ocasió d'exposar anteriorment, arran de
la mesura d'adscripció col·legial obligatòria
no vulnera cap dels dos drets fonamentals.
aquesta mesura afecti o restringeixi els esmentats drets obliga a
insistir en la seva excepcionalitat; en la necessitat que estigui
justificada per a la consecució de finalitats públiques
i, des d'una perspectiva formal, en la necessitat que s'adopti
s'ha posat en relleu anteriorment en aquest dictamen, en
tractar els articles 2 i següents del Projecte de llei, que la
decisió de convertir una professió no titulada en
titulada no pot quedar al lliure arbitri de les parts interessades,
sinó que requereix ser adoptada pel legislador, segons les
exigències de l'interès públic i les dades
produïdes per la vida social, ja que suposa condicionar
l'exercici professional a l'obtenció d'un
títol i a les habilitacions que s'hi vinculen.
raó encara requereix una decisió del poder legislatiu
convertir la professió titulada en col·legiada, per
l'evident limitació que s'ha dit que té
aquesta decisió sobre els drets fonamentals d'associació
i l'exercici lliure de l'activitat professional.
de la idea que l'adscripció obligatòria a un
col·legi per poder exercir una determinada professió ha
de tenir un tractament excepcional respecte al principi general de
aquest tractament es justifica en funció de la rellevància
de la finalitat pública que es persegueix, així com
també valorar si és impossible, o com a mínim
molt difícil, obtenir aquesta mateixa finalitat sense acudir a
l'adscripció forçosa a un ens corporatiu.
jurisprudència del Tribunal Constitucional és explícita
Citem, per exemple, la Sentència
194/1998, d'1 d'octubre que, en el seu Fonament Jurídic
l'últim, la Sentència 76/2003, de 23 d'abril,
a més de reiterar i confirmar la doctrina de la Sentència
precedent (n'invoca algunes més com les STC 89/1989 d'11
de maig, 35/1993, de 8 de febrer i 74/1994 de 14 de març) i
ser recollida per una abundant jurisprudència posterior,
c) El que fins ara hem exposat ens
permet avançar unes conclusions sobre l'àmbit i l'abast
de la reserva de llei en matèria de col·legis
afecta de forma diferenciada les dues matèries abans
esmentades, i és especialment intensa quan la norma incideixi
de forma directa en l'exercici de les professions titulades i
estableixi una limitació a l'exercici d'aquest dret i al dret
fonamental d'associació en el seu vessant negatiu.
dret fonamental el dret a no associar-se (art. 22 CE en el seu
vessant negatiu) i reconeix el dret a la lliure elecció de
professió o ofici (art. 35 CE).
"només per llei, que en tot cas haurà de respectar
el contingut essencial, podrà regular-se l'exercici d'aquests
sobre la qualificació d'una professió titulada com a
col·legiada, quan la col·legiació és
obligatòria, en la mesura que suposa suprimir el dret de
llibertat d'associació, en el seu vessant negatiu, i limita el
dret a la lliure elecció de professió o ofici,
requereix una norma amb rang de llei.
legislador valorar en cada cas si aquest tractament es justifica en
funció de la rellevància de la finalitat pública
que es persegueix, així com també valorar si és
impossible, o com a mínim molt difícil, obtenir aquesta
mateixa finalitat sense acudir a l'adscripció forçosa a
la creació formal d'un col·legi professional un cop
aquella decisió s'hagi adoptat pel legislador.
llei de l'article 36 CE fa referència a una matèria
organitzativa, "les peculiaritats pròpies del règim
jurídic dels col·legis professionals".
es refereix al règim general de la institució
Projecte de llei que comentem dóna resposta a aquesta reserva
legal, ja que estableix les peculiaritats del règim jurídic
dels col·legis professionals a Catalunya.
caràcter col·legiat d'una professió titulada, en
règim de col·legiació obligatòria, pot
adoptar-se en el mateix acte legislatiu en el qual es crea el
separar aquestes dues decisions.
hem d'insistir en el nostre raonament segons el qual la decisió
que requereix norma legal és la relativa a la qualificació
d'una professió com a col·legiada quan l'adscripció
al col·legi s'imposa com una obligació per poder
exercir la professió, malgrat que aquesta decisió pugui
estar integrada formalment en l'acte de creació d'un
determinat col·legi professional.
En aquest sentit, cal analitzar també
quin és l'abast de la reserva de llei en el moment de la
qualificació d'una professió com a col·legiada.
per a la creació d'un col·legi professional (STC
de 23 de desembre; STC 194/1998, d'1 d'octubre; i STC 162/2003, de 15
de setembre), el cert és que la reserva de llei se circumscriu
essencialment a decidir en quins supòsits l'exercici
d'una professió exigeix la col·legiació
obligatòria o bé a efectuar el necessari judici de
valor sobre la incidència de la professió de la qual es
tracti en l'interès públic, atesa la seva especificitat
ofereix problemes la delegació al Govern quan la llei general
fixa criteris objectius clars, com ho és el requeriment d'un
aquesta delegació i la viabilitat del decret només
seria possible si la llei general regulés amb precisió
els paràmetres i els criteris que delimitin el marge de
maniobra interpretativa del Govern, a l'hora d'aprovar la
creació d'un col·legi professional d'adscripció
admissible una simple delegació o xec en blanc al Govern que
li permeti actuar amb notòria discrecionalitat a l'hora
de decidir la conveniència o no de la creació d'un
col·legi professional per decret.
d'exposar podem entrar ja en l'examen del Projecte de llei.
adopta la decisió que tots els col·legis professionals
han de ser d'adscripció obligatòria.
la creació d'un col·legi comporta una limitació
dels drets reconeguts als articles 22 i 35 CE per a la professió
En no haver-se fixat en el text del Projecte quines
professions són col·legiades, aquesta decisió
s'haurà d'adoptar en el moment de la creació dels
diferents col·legis professionals.
regulació de la creació dels col·legis, article
35 del Projecte, dóna satisfacció al principi de
assenyalat, la reserva legal no és absoluta i el legislador
hauria pogut remetre l'acte formal de creació dels diferents
col·legis a un decret del Govern si la llei hagués
establert els criteris de caràcter objectivable per tal de
procedir a la creació d'un col·legi amb un contingut
clar i precís, convertint la potestat normativa del Govern en
establert una reserva de llei per tal de limitar el dret d'associació
i el dret de lliure exercici professional ha volgut que sigui el
legislador qui determini en quins supòsits això és
L'existència o no d'una especial rellevància
social o econòmica o l'existència de motius d'interès
públic, que justifiquin que una professió s'exerceixi
com a professió col·legiada, és una decisió
que correspon al legislador, i aquest no pot reenviar-la al poder
Constitució vol que adopti l'òrgan representatiu de la
col·lectivitat, i per aquesta raó el legislador no pot
renunciar a la seva funció amb una remissió de la
decisió al Govern sotmesa només a conceptes jurídics
indeterminats que requereixen per a la seva apreciació un
ampli marge de valoració, tal com es fa a l'apartat 1
l'article 35 estableix uns criteris de contingut més
reglat, encara que continuen deixant al Govern un ampli marge de
discrecionalitat, en utilitzar conceptes també indeterminats
("nombre de professionals en exercici lliure suficientment
primer de l'article 35 del Projecte, en habilitar el decret per crear
els col·legis professionals i, per tant, determinar quines
professions són col·legiades, sense establir uns
paràmetres suficientment determinats i reglats per tal de
prendre aquesta decisió, vulnera la reserva de llei establerta
a la Constitució pels articles 22, 35, 36 (en allò que
fa referència a l'exercici de les professions titulades)
és inconstitucional l'apartat segon del mateix precepte.
qüestió que planteja l'article 35.
4 imposa, amb caràcter previ a l'aprovació del
decret de creació del col·legi professional, la
remissió de la corresponent proposta al Parlament, amb la
finalitat que aquest emeti un pronunciament favorable en el qual
haurà de comprovar si concorren els requisits i les condicions
de creació establerts als seus apartats 1 i 2.
pronunciament és vinculant per al Govern, si bé res no
es diu sobre la seva naturalesa normativa.
aquest singular procediment d'aprovació del decret, amb la
intervenció prèvia parlamentària, permet
a) Abans d'entrar en el fons de la
qüestió, hem de ressenyar els dubtes que ens suscita
aquesta fórmula totalment nova en el nostre ordenament, que
consisteix a establir una espècie d'autorització
parlamentària prèvia per a l'exercici de la potestat
reglamentària del Govern i que, a parer nostre, no s'acomoda
plenament al sistema de relacions entre Govern i Parlament establert
En efecte, el Govern no ha estat
configurat com un òrgan comissionat pel Parlament per a
l'exercici de les seves funcions, ni tampoc no és un òrgan
atribueix al Govern funcions executives i administratives, entre les
quals és evident que s'inclou la potestat reglamentària
amb similar contingut al de l'article 97 CE, que atorga al
Govern de l'Estat l'exercici de la potestat reglamentària
d'acord amb la Constitució i amb les lleis.
cop existeix la corresponent habilitació legal, no es pot
mediatitzar la potestat reglamentària del Govern sotmetent-la
al compliment d'instruccions o directrius del Parlament, ja que
s'estaria desnaturalitzant aquesta potestat.
reglamentària del Govern està plenament sotmesa a la
llei, atès el superior rang i força d'aquesta i en
aplicació estricta dels principis de legalitat i de jerarquia
normativa declarats per l'article 9.3 CE; però això no
significa que el legislador pugui sotmetre el seu exercici a una
autorització parlamentària prèvia, que va més
enllà del respecte als esmentats principis i que, sigui quina
sigui la seva singular naturalesa jurídica, és clar que
L'article 149 del Reglament del
Parlament de Catalunya (en endavant RPC), que se cita en l'exposició
de motius com a regla habilitadora d'aquesta autorització,
reforça el que acabem d'afirmar, ja que l'únic que
imposa és un pronunciament previ -la qual cosa és una
intervenció atípica d'intermediació- en la
línia de les funcions parlamentàries d'impuls de
l'acció política, i no un pronunciament favorable
Per tant, entenem que la segona frase
continguda en aquest apartat 4 mereix un examen acurat, així
com possibles precisions encaminades a evitar les disfuncions que,
d'introducció, i entrant ja en el fons de la qüestió,
hem de decidir ara si l'esmentada intervenció
parlamentària resol els problemes derivats de l'incompliment
del principi de reserva de llei, una vegada hem conclòs que la
creació de col·legis professionals en les condicions
previstes pels apartats 1 i 2 del precepte examinat està
plenament afectada per aquesta reserva quan la col·legiació
aquesta autorització un acte que pugui suplir la llei i, per
tant, podem entendre que compleix àmpliament l'exigència
continguda a l'article 53.1 CE ("només per llei, que en
tot cas haurà de respectar el seu contingut essencial, podrà
regular-se l'exercici d'aquests drets i llibertats")?
b.1) Des d'una perspectiva històrica,
la reserva de llei, en especial quan afecta l'estatut de
llibertat del ciutadà, va néixer, com ha reconegut la
jurisprudència constitucional, a fi d'"asegurar
(STC 235/2000, de 5 d'octubre, FJ 5, que es remet a doctrina
És per això que sectors importants de la
doctrina científica han insistit en el caràcter
institucional de la reserva, més enllà del seu
contingut purament formal, en un doble sentit: la reserva de llei és,
d'una banda, "reserva de Parlament", exigència de
decisió per l'òrgan que, només aquest,
representa els ciutadans; i d'una altra, és "reserva de
procediment legislatiu", ja que només així es
poden garantir les exigències de debat públic i de
lliure exposició de les posicions defensades pels diferents
grups parlamentaris, particularment els de l'oposició, en el
precepte examinat, tal com es desprèn de les consideracions
contingudes en l'exposició de motius, sembla assumir de forma
plena aquestes consideracions, ressaltant el caràcter
institucional de la reserva i oblidant, en canvi, el seu caràcter
En efecte, es diu, estem davant d'una intervenció del
Parlament; una intervenció, a més, que és
adoptada pel procediment legislatiu que, "si bé no té
naturalesa formal de llei incorpora materialment els principis de
transparència, publicitat i pluralisme propis d'un debat
i una decisió parlamentaris"; i, finalment, una
intervenció decisòria, que vincula el titular de la
llei formal, se'ns diu, aquesta intervenció incorpora tots els
elements materials propis de la llei com a expressió de la
voluntat general acordada pels representants del poble, i com a tal
importància dels arguments adduïts (tot i que cal
insistir que l'article 35.4 no exigeix tramitació de
l'autorització pel procediment legislatiu, ni tan sols no es
remet a l'article 149 RPC) entenem que no són suficients per
arribar a la conclusió que la resolució parlamentària
de què es tracta esdevé una llei i, per tant, no ho són
tampoc per justificar que es respecta un principi tan sensible com és
la reserva de llei, més encara si aquesta es refereix a la
regulació de drets, el contingut essencial dels quals està
En primer lloc, sembla obvi recordar
que la reserva de llei, per la seva pròpia naturalesa,
requereix llei, orgànica en alguns casos, ordinària en
d'altres, però en qualsevol cas un instrument normatiu amb
rang i força de llei i, per tant, identificat com a tal amb el
La reserva de llei no es respecta només
mitjançant decisió parlamentària, fins i tot si
aquesta és adoptada per un procediment assimilable al
legislatiu; ans al contrari, exigeix una decisió normativa que
conté normes jurídiques, genera drets i obligacions i
és directament aplicable i al·legable per si mateixa
davant de jutges i tribunals i davant de les administracions
públiques; és a dir, una llei formal.
característiques no pot deduir-se de l'autorització
parlamentària referida, que ni conté cap norma, ni té
eficàcia per si mateixa ni, per aquest motiu, és
invocable per les persones afectades davant els tribunals.
qualsevol acte o decisió parlamentària, independentment
del seu iter procedimental, sinó només aquell
que ha estat adoptat en l'exercici de la potestat legislativa,
exigència que sembla haver-se oblidat en el precepte examinat.
En efecte, l'autorització esmentada no és en si mateixa
al contrari, és un acte certament difícil de definir,
però que amb una interpretació sistemàtica i
tenint en compte la ubicació de l'article 149 RPC (capítol
III del títol IV, "Impuls i control de l'acció
política i de govern", clarament diferenciada del capítol
II, "procediment legislatiu") podria ser considerat com a
expressió de l'esmentada funció parlamentària
d'impuls de l'acció política, però mai com a
exercici de la potestat legislativa.
bé pot donar lloc a responsabilitat política del
Govern, no el vincula jurídicament ni pot comportar cap sanció
d'aquesta intervenció parlamentària pot plantejar
perquè, d'una banda, presenta característiques que
materialment l'assimilen a la llei (contingut reservat, procediment
legislatiu per a la seva aprovació, límits imposats a
l'exercici de la potestat reglamentària); però, d'altra
banda, el cert és que no és llei.
més greu d'aquesta contradicció apareix de forma
immediata: aquesta fórmula permet adoptar decisions i
regulacions que estan reservades a la llei, però que, en
canvi, estarien excloses del control de constitucionalitat o
estatutorietat que només pot operar respecte a lleis
"autèntiques", fent impossible el recurs o la
qüestió d'inconstitucionalitat o el control que
eventualment pugui realitzar aquest Consell Consultiu.
insistim, en una matèria tan sensible com és la
regulació dels drets del capítol II del títol I
motius, la fórmula proposada presenta avantatges respecte a la
solució tradicional (exigència de llei per a la creació
de cada col·legi) com són la impossibilitat que el
legislador, mitjançant l'esmentada llei singular desvirtuï
el disseny establert per la llei general i, encara més
important, el ple reconeixement de la tutela judicial a les persones
interessades, els drets de les quals són afectats per la
imposició de la col·legiació obligatòria,
tutela que no podrien exercir atesa la garantia jurisdiccional de la
qual gaudeix la llei singular de creació.
aquests avantatges siguin tan clars, sobretot el primer, ja que res
no impedeix al legislador modificar en qualsevol moment la seva
posició anterior per la regla contrarius actus, fins i
tot mitjançant la derogació tàcita.
judicial de l'acte administratiu de creació del col·legi,
caldria preguntar-se sobre l'abast d'aquest control quan afecta un
decret que és la conseqüència directa i,
probablement, l'expressió literal d'una autorització
parlamentària que s'ha tramitat mitjançant idèntic
beneficis es poden aconseguir amb solucions menys costoses per a la
integritat del principi de reserva de llei.
coincideix en la crítica a les lleis singulars o de cas únic,
de les quals en ocasions s'ha produït un cert abús,
més encara tenint en compte que la jurisprudència
constitucional, en la seva crucial Sentència 166/1986, de 19
de desembre (FJ 10 i 11), va imposar límits estrictes a la
Així, res no impediria, com s'ha
llei general, determinés amb major concreció la
concurrència dels requisits exigits per l'apartat 1 d'aquest
mateix article, de manera que fossin objectivables i no actuessin com
una habilitació oberta al Govern sinó com una remissió
normativa dotada de les suficients característiques de certesa
i determinació, cosa que no succeeix amb la redacció
proposada; i posteriorment, respectant aquestes exigències, la
creació específica de cada col·legi podria
fórmula proposada ofereixi avantatges apreciables des del punt
de vista de l'agilitat en el tràmit de creació de nous
col·legis sinó més aviat tot el contrari, atès
que l'autorització parlamentària s'ha d'adoptar,
d'acord amb allò establert per l'article 149 RPC, pel
És a dir, un procediment en el qual la
proposta de decret presentada pel Govern fa com de projecte de llei,
i va seguit de l'obertura del termini per a la presentació
d'esmenes (a la totalitat o a l'articulat) i dels tràmits
habituals de ponència, comissió i, en el seu cas, ple.
Per totes aquestes raons entenem que
la fórmula d'intervenció parlamentària prevista
a l'apartat 4 de l'article 35, independentment dels dubtes que
en si mateixa pot suscitar, no salva la inconstitucionalitat que hem
declarat dels seus apartats 1 i 2, per no ser instrument adequat per
prevista en el Projecte de llei, la inconstitucionalitat dels
apartats 1 i 2 de l'article 35 comporta que hagi de decaure la
regulació continguda en l'apartat 4 de l'article 35, precepte
que hem de declarar inconstitucional per connexió amb els
apartats 1 i 2 de l'esmentat article 35.
fet sobre l'abast de la reserva de llei que contempla l'article
36 CE en relació amb l'article 35, apartats 1 i 2 del
Projecte de llei, que es dictamina, s'han de fer extensives a
les previsions normatives dels articles 50, 51, 52.1, 54 i de les
disposicions addicionals tercera i quarta del citat Projecte, per tal
de poder determinar si aquests preceptes s'ajusten al bloc de
referirem també a la disposició transitòria
al procediment de fusió de col·legis professionals,
contempla la creació d'un nou col·legi
professional, a partir de dos o més ja existents, de la
mateixa professió i de diferent àmbit territorial.
Aquesta fusió pot articular-se: a) a partir de l'extinció
dels col·legis que hi participen i que en formen un de nou
(amb transmissió a aquest de llur patrimoni) o b) a partir de
l'absorció d'un o de diversos col·legis
professionals per un altre, que n'haurà de modificar la
denominació i l'àmbit territorial.
supòsits es garanteix la voluntarietat de l'acord
adoptat pels òrgans que representen les persones col·legiades,
que haurà d'aprovar-se posteriorment per decret del
exposat en tractar l'article 35.1 i 2 del Projecte, i en la
mesura que en els supòsits de fusió abans detallats la
creació del nou col·legi no suposa la determinació
d'una nova professió com a col·legiada, entenem
que no és necessària l'aprovació de la
fusió i respectiva creació del nou col·legi
mitjançant una norma amb rang legal i, per tant, l'article
un altre supòsit de modificació de l'àmbit
territorial dels col·legis professionals per via d'escissió
la qual, en consonància amb la finalitat del Projecte de llei,
ha de tenir caràcter excepcional.
l'escissió suposa la divisió total del col·legi
(que es dissol) en dos o més nous col·legis
Un cas, però, específic d'escissió
és la segregació, que té lloc quan una part del
col·legi s'esqueixa per crear-ne un de nou, sense que
procediments d'escissió i de segregació es
caracteritzen també per la voluntarietat de l'acord
adoptat pels òrgans dels col·legis afectats; acord que
ha d'adoptar-se mitjançant decret del Govern.
creació dels nous col·legis, fruit de l'escissió
o de la segregació, comporta simplement l'alteració
de l'àmbit territorial d'actuació dels
col·legis implicats i no suposa la determinació ex
novo d'una professió titulada com a col·legiada.
Per aquesta raó, d'acord amb el que s'ha dit
respecte de l'article 35.1 i 2, no juga en aquest cas la
reserva de llei i el precepte dictaminat s'adequa a la
prescriu que si la fusió de col·legis professionals i
la seva segregació comporten la creació d'un nou
col·legi per a l'exercici d'una professió
que requereixi una titulació diferent de la del col·legi
d'origen, s'ha d'aprovar per un decret del Govern,
amb els requisits i els efectes regulats per l'article 35, amb
l'informe previ del consell o consells de col·legis
anteriorment, s'està referint a dos supòsits
diferents d'alteració de l'organització
En el cas que ens ocupa, però, si bé
les dues operacions tenen conseqüències i implicacions
diferents, tenen en comú que en ambdues es crea un nou
col·legi i que, pel que ara més interessa, la creació
d'aquest, que segueix el procediment de l'article 35,
suposa la qualificació ex novo d'una professió
exposades en l'estudi del citat article 35, apartats 1 i 2, i
en la mesura que la declaració d'una professió
com a col·legiada requereix d'una norma amb rang legal
perquè es restringeixen els drets d'associació i
Projecte de llei, dictaminat, és inconstitucional.
fusió de col·legis professionals, cal referir-se a la
disposició addicional tercera, que té com a
finalitat reduir el nombre de col·legis existents a Catalunya;
una finalitat que és present en la resta del Projecte de llei
i que obeeix a raons d'oportunitat legislativa.
sentit, el precepte es limita a recollir un mandat perquè la
Generalitat promogui la fusió voluntària dels col·legis
territorials d'una mateixa professió i de col·legis
afavorir una determinada actuació d'aquestes entitats és
quelcom que pot correspondre als poders públics autonòmics
terme després el corresponent procediment de fusió
voluntària, però això és una qüestió
que pertany a l'aplicació posterior del precepte (en
aquest punt ens remetem al que es diu respecte als articles 50 i 52
En definitiva, la disposició dictaminada
atribueix al Govern la potestat de dissoldre un col·legi
professional davant la passivitat del col·legi afectat, sempre
i quan concorri alguna de les causes de dissolució que enumera
col·legi mateix el que inici el procediment de dissolució
quan concorrin algunes de les causes previstes legalment.
el Projecte de llei també contempla la possibilitat que el
Govern dissolgui la corporació quan aquesta no ho faci, sempre
que concorrin les esmentades causes, les quals tenen, totes elles,
una justificació, ja sigui de caràcter objectiu o
subjectiu (en aquest darrer cas, resultat d'un acord adoptat
entenem que aquest supòsit no s'insereix en la reserva
de llei de l'article 36 CE, ja que la dissolució d'un
col·legi no restringeix, en principi, cap dret fonamental.
de la perspectiva d'atorgar aquesta facultat al Govern, tampoc
no es pot fer cap objecció, ja que es tractaria d'una
actuació reglada, que no pot tenir lloc de forma arbitrària
i que ha de permetre en tot cas la intervenció en el procés
de les entitats implicades, tot observant les següents
garanties: la concurrència d'alguna de les causes
taxades a la llei; la realització d'un requeriment previ
al col·legi afectat per poder iniciar el procés;
l'audiència d'aquest i l'informe del consell
de col·legis professionals i, també, altres garanties
com la previsió en el decret d'un procediment de
liquidació, el nomenament de les persones encarregades i la
destinació del romanent; tot això, respectant els
d'aquest precepte ens porta, però, a l'anàlisi
d'una de les causes de dissolució a la qual es remet.
l'article 53, que permet al Govern dissoldre un col·legi
quan consideri que ha tingut lloc "La pèrdua dels
requisits legals necessaris perquè la professió tingui
caràcter col·legial", és contrària
a la reserva de llei que estableix l'article 36 CE.
constitucionalitat de l'article 35.1 del Projecte de llei, ja
hem assenyalat que la reserva de llei sobre l'exercici de les
professions titulades no afecta qualsevol aspecte d'aquest
exercici sinó que la seva exigència i el seu concret
abast rauen, precisament, en la limitació d'altres drets
que l'apreciació dels requisits per titllar una
professió de col·legiada (almenys tal com estan
redactats aquests requisits en el Projecte de llei que es dictamina)
correspon al legislador i també la creació del col·legi
corresponent si es duu a terme en el mateix acte legislatiu.
veure, doncs, si la dissolució d'un col·legi, per
apreciació de la no concurrència d'aquests
mateixos requisits en una professió que, fins al moment, té
caràcter col·legial, requereix igualment una decisió
que no mereix, però, cap comentari quan es tracti de col·legis
professionals d'incorporació voluntària, ha de
ser objecte d'alguna consideració addicional en el cas
dels col·legis d'adscripció obligatòria
creats per llei singular amb anterioritat al Projecte que es
Es planteja llavors la qüestió de si el Govern
pot deixar sense efecte i mitjançant decret una decisió
que, en el seu moment, va adoptar el legislador.
sense entrar en un estudi detallat d'aquesta qüestió,
per excedir de l'objecte del nostre dictamen, es pot dir que
estem davant d'una deslegalització, que suposa la
reducció del rang normatiu d'una matèria regulada
deslegalitzadora, de manera que a partir d'aquesta i en la seva
virtut, la dita matèria podrà ser regulada per normes
regular per llei l'exercici de les professions titulades (art.
36 CE), aquesta deslegalització del procés de
dissolució d'un col·legi ja existent no presenta
constitucional i específica de llei que ens ocupa té la
seva raó de ser, com s'ha dit, en la limitació
dels drets fonamentals d'associació, en el seu vessant
negatiu, i de lliure elecció i exercici de la professió.
En conseqüència, fora d'aquest àmbit
concret, el legislador pot operar i habilitar una deslegalització
d'una matèria que, com seria el cas del procés de
dissolució d'un col·legi d'adscripció
obligatòria, no suposa la limitació dels drets
fonamentals esmentats sinó que, ans al contrari, comporta
l'eliminació d'obstacles o condicionaments per al
Per totes aquestes raons, hem de
concloure que la lletra a de l'article 53 i l'article
54 del Projecte de llei s'ajusten a la Constitució.
examinar, per la seva evident relació amb la qüestió
de l'abast de la reserva de llei, la disposició
disposició addicional excepciona allò que estableix
l'article 36.2 del Projecte de llei, en el sentit que exclou de la
seva efectiva aplicació determinats professionals de l'àmbit
L'expressat article 36, en el seu
incís 2, com s'ha dit abans en aquest dictamen, exonera
el personal al servei exclusiu de les administracions públiques
de Catalunya de l'obligació d'incorporar-se als col·legis
professionals corresponents, establint una excepció al règim
general de col·legiació; excepció que les
administracions públiques poden preveure legítimament
quan assumeixin en tots els aspectes el rol dels col·legis.
obstant això anterior, la disposició a la qual ara ens
referim concretament estableix que, quan es tracti de professionals
metges, odontòlegs i d'infermeria al servei de les
administracions públiques, les funcions dels quals comprenguin
la realització d'actes professionals que tenen com a
destinataris immediats els ciutadans, l'efectivitat de la regla
general de no col·legiació obligatòria per al
personal al servei de les administracions públiques se
supeditarà a la declaració prèvia del Govern,
mitjançant decret a proposta dels departaments competents en
la matèria; és a dir, aquest grup de professionals
només quedarà exonerat de l'obligatòria
adscripció al col·legi professional corresponent si el
Govern dicta prèviament un decret, amb una declaració
constitueix, doncs, una excepció d'una altra disposició
també excepcional, però sense que la recolzi cap
justificació com la que motiva l'article 36.2, dictaminat,
tenint en compte, a més, que deixa fora altres professions que
també es desenvolupen en aquest àmbit sanitari.
principal que planteja aquest precepte és a qui correspon
decidir quan queda sense efecte l'article 36.2 del Projecte.
a dir, si pertoca al legislador aquesta decisió, per efecte de
la reserva de llei que estableix l'article 36 CE o si pot
decidir-ho el Govern per no tractar-se d'un supòsit
inclòs en l'esmentada reserva legal.
Projecte de llei, la reserva de llei esmentada té el seu
fonament en la limitació dels drets fonamentals d'associació
i de lliure elecció de professió o ofici.
anàlisi acurada del contingut de la disposició
que la regla general que aquest precepte legal estableix és
que els professionals de l'àmbit sanitari al servei de
les administracions públiques a què fa referència
s'hauran de col·legiar, si és que el Govern no
Per tant, l'actuació que correspon
al Govern en aquest context és decidir quan aquesta
col·legiació no és obligatòria.
d'un cas que presenta similars característiques al de la
dissolució dels col·legis pel Govern, en el qual s'ha
produït també una deslegalització habilitada pel
Així, aquesta deslegalització que
duu a terme la disposició addicional quarta del Projecte de
llei, d'acord amb el que s'ha exposat sobre l'abast
concret de la reserva de llei per a l'exercici de les
professions titulades, i en la mesura que atorga al Govern una
facultat decisòria que no té com a resultat la
limitació dels drets fonamentals dels articles 22 i 35 CE sinó
que, al contrari, elimina un condicionament legal per exercir unes
determinades professions sanitàries, és constitucional.
disposició, en el seu primer incís, atribueix al Govern
la possibilitat d'obrir un procés de revisió de
l'organització col·legial catalana, atenent els nous
requisits que imposa el Projecte de llei objecte de dictamen per a la
creació de col·legis professionals.
una facultat potestativa del Govern obrir o no aquest procés,
sense que en aquest punt s'estableixi un límit temporal per a
del que acabem d'exposar, estableix l'adopció per part
del Govern de mesures de suport i de foment encaminades a la
voluntària conversió dels col·legis en
associacions professionals i també a facilitar el procés
de fusió entre col·legis professionals.
incisos que comprèn el precepte, tota vegada que el segon
s'estableix als efectes del primer, la voluntarietat que imperaria en
tal cas en la realització del procés elimina qualsevol
desvinculem, no es pot determinar ara si el procés a què
fa referència el primer apartat, a causa del seu caràcter
potestatiu, arribarà a realitzar-se o no, ni quan tindrà
lloc, com tampoc l'abast que vulgui donar-li el Govern, dintre dels
constitucionalitat d'aquesta possible actuació i el seu
concret abast, ha de quedar pendent de les directrius que fixi el
tractant-se de normes de caràcter transitori que, per la seva
naturalesa, seran susceptibles d'afectar situacions jurídiques
particulars, resultaria convenient fixar un termini màxim per
Amb el precedent comentari d'aquesta
disposició, finalitzem l'anàlisi de tots aquells
preceptes que mereixen una atenció especial, d'acord amb
Atesos els raonaments continguts en
els Fonaments precedents, opinem
i l'apartat 2 de l'article 4, del Projecte de llei
d'exercici de professions titulades i de col·legis
professionals, són constitucionals, interpretats d'acord
amb el que s'expressa al Fonament III.2 d'aquest
de l'article 35 i també, per connexió, els
apartats 2 i 4, del Projecte de llei d'exercici de professions
titulades i de col·legis professionals, són
professions titulades i de col·legis professionals, és
constitucional, interpretat d'acord amb el que s'expressa
al Fonament IV.2, lletra A) d'aquest dictamen.
52.1, del Projecte de llei d'exercici de professions titulades
i de col·legis professionals, és inconstitucional.
que pronunciem, emetem i signem en el lloc i la data indicats al
conseller senyor Agustí M. Bassols i Parés, a l'empara
de l'article 50 del Reglament provisional d'organització
i funcionament del Consell Consultiu de la Generalitat de Catalunya,
al Dictamen núm. 271, emès en data 21 de març de
El Dictamen sobre el Projecte de
llei d'exercici de professions titulades i de col·legis
professionals, ha estat redactat d'acord amb l'opinió
majoritària del Consell, coincident amb la meva, llevat d'unes
l'article 35 del Projecte de llei, en el seu apartat primer, és
constitucional, contràriament a la conclusió segona del
Dictamen, que sosté la seva inconstitucionalitat.
l'apartat segon del mateix article, coincideixo amb l'opinió
diferents de les que ha tingut en compte l'acord de la dita
majoria per arribar a idèntica conclusió.
per haver estat considerada constitucional, després del seu
examen, és inconstitucional, al meu entendre.
correcte, sinó fins i tot pertinent, que completi la meva
tasca com a ponent exposant les raons en les quals fonamento les
meves discrepàncies, sens perjudici del respecte que em
mereixen les opinions oposades a les meves.
35, la conclusió segona del Dictamen, que considera
inconstitucionals aquests dos apartats, es basa en el reconeixement
que la reserva de llei establerta per la Constitució, per tal
de limitar el dret d'associació en el seu vessant
negatiu, és a dir "el dret de no associar-se",
imposa al legislador que determini els supòsits a fi que això
I el legislador no pot remetre aquesta decisió
al Govern, sotmesa només a conceptes indeterminats que
requereixen per a la seva apreciació un ampli marge valoratiu,
conseqüència, el Dictamen conclou que aquesta norma
vulnera la reserva de llei establerta pels articles 22, 35, 36 i 53.1
de la CE i, per tant, és inconstitucional, com també ho
és, per connexió, l'apartat 2 del mateix
primer apartat de l'article 35 del Projecte de llei, si bé
certament no és vàlid per habilitar la creació
per decret dels col·legis professionals – en això
estic d'acord amb la majoria del Consell – considerat en
si mateix, sense connexió amb l'apartat 2 i posat en
relació amb l'apartat 2 de l'article 34 i
i vigor normatiu per donar i definir, en termes perfectament
constitucionals, una descripció o definició completa
dels requisits i de les característiques pròpies dels
col·legis professionals i dels condicionaments per a la seva
creació, en els termes següents:
Exigència d'un títol universitari oficial de les
professions objecte de col·legiació.
Concurrència de motius d'interès públic
que ho justifiquin, (caracteritzats per prestacions de caràcter
essencial o que afectin els drets fonamentals).
Especial rellevància social o econòmica de les funcions
hi afegim la condició de corporació de dret públic
que atribueix als col·legis professionals l'article 34.2
del Projecte de llei i l'adscripció obligatòria
de les professions col·legiades que imposa l'article
36.1, obtenim una configuració precisa i completa dels
col·legis professionals, tal com s'estableixen.
35 és inconstitucional perquè disposa que la creació
dels col·legis s'ha de fer per decret del Govern, no
obstant la reserva de llei a la qual està sotmesa aquesta
creació, segons s'exposarà en el curs del present
Comencem per indicar que estic d'acord
naturalment en la constitucionalitat de les remissions o
habilitacions legals a la potestat reglamentària dintre de
Sentència del Tribunal Constitucional 83/1984, de 24 de
juliol, referent al principi de reserva de llei com a garantia
essencial de l'Estat de Dret, de la qual transcric els
a dir, el que tracta d'assegurar aquesta jurisprudència
(la Sentència parcialment transcrita i altres en el mateix
sentit) és que els àmbits de llibertat dels ciutadans
siguin exclusivament regits pels seus representants i estiguin
exempts de l'acció de l'Executiu; i, ensems,
impedir que les remissions legals puguin fer possible una regulació
Doncs bé, precisament aquesta deslegalització
és el que es pretén amb el Projecte de llei objecte del
És a dir, a partir d'una llei general,
per remissió dels seus postulats per via de decret a la
reglamentació dels diferents col·legis professionals de
nova creació, eliminar la intervenció dels
representants de la ciutadania, o sigui la creació del
col·legi per llei, cosa que posa en relleu la
No es pot tancar aquesta qüestió sense examinar un altre
aspecte de l'abast de la reserva de llei estretament lligat a
l'anterior: la regulació de l'exercici de les
s'ha exposat en el nostre Dictamen, en tractar els articles 2 i
següents del Projecte de llei, la decisió de convertir
una professió no titulada en titulada i, amb més raó
encara, una professió titulada en col·legiada, no pot
quedar al lliure arbitri de les parts sinó que ha de ser
adoptada pel legislador, segons les exigències de l'interès
públic, per l'evident restricció que comporta
aquesta decisió respecte de l'exercici lliure de
l'activitat professional i el dret fonamental d'associació,
que estableix l'article 22 CE, en el seu vessant negatiu, o
sigui respecte al dret de no associar-se o, en aquest cas, més
exactament, el dret de no col·legiar-se.
del Tribunal Constitucional és explícita en relació
Cito, com exemple, la Sentència
194/1998, d'1 d'octubre, que en el seu Fonament Jurídic
en aquest punt, que l'adscripció obligatòria al
col·legi professional corresponent ve imposada amb caràcter
general en mèrits d'allò que disposa l'article
3.2 de la Llei 2/1974 de 13 de febrer, de col·legis
professionals, declarat bàsic per la Llei de 14 d'abril
Així mateix, el Projecte de llei al qual es refereix
el present vot particular imposa l'obligatorietat de la
incorporació al col·legi corresponent per a l'exercici
de totes les professions col·legiades.
té la mateixa incidència, respecte als articles 22 i 35
de la CE i, per tant, als drets a la lliure elecció i exercici
professional i d'associació en el seu vessant negatiu, o
sigui al dret de no associar-se, més exactament en aquest cas
al dret de no col·legiar-se, que la conversió d'una
professió titulada en col·legiada, en tant que és
la conjunció d'una i una altra cosa, la creació
del col·legi d'adscripció obligatòria i la
declaració com a col·legiada d'una professió
titulada, que produeix la restricció en els expressats drets
consegüent, una i altra decisió requereixen sengles
habilitacions legals, d'acord amb l'article 53.1 CE.
trobem, doncs, davant de l'exigència de dues
habilitacions legals per a un mateix problema, com si es tractés
de les dues cares d'una mateixa moneda.
adient d'endegar aquesta duplicitat consisteix en l'elaboració
d'una llei singular, cas per cas, o sigui per a la creació
d'un col·legi d'adscripció obligatòria
i la conversió en col·legiada de la professió
Aquesta es desenvoluparà en el si del col·legi,
la pràctica, fins ara, és com s'ha actuat amb
escollides a l'atzar, diverses Sentències del Tribunal
Constitucional que il·lustren aquesta qüestió.
Així, la Sentència 194/1998, d'1 d'octubre
concretament, la Sentència 89/1989, d'11 de maig (FJ 5), entén
resolució, altament significativa en al·ludir
directament al cas concret de la creació de cada col·legi
i a l'equiparació, a l'efecte de l'habilitació
legal, amb l'exercici de les professions col·legiades.
Amb semblant sentit i significació,
la Sentència del Tribunal Constitucional 132/1989, de 18 de
a l'empara de la jurisprudència constitucional, que la
imprescindible per poder exercir determinades activitats
professionals, que suposa la submissió al control d'una
corporació i a la normativa disciplinària d'ordenació
I, des del moment que es tracta d'un
condicionament obligatori, estem davant d'una mesura que restringeix
el dret d'associació des del seu vessant negatiu, com he
exposat més amunt, però el fet que aquesta mesura
restringeixi aquell dret obliga a insistir en la necessitat de la
seva justificació i, des de la perspectiva formal, que
s'adopti mitjançant una norma amb rang legal.
Al marge dels articles 22 i 35 CE
i de l'article 53.1, sobre l'exigència de llei per a la
regulació dels drets fonamentals objecte dels dos preceptes
col·legiades i a la creació dels col·legis
professionals, aquests darrers, com hem vingut dient, encara que en
termes diferents als que es refereixen a l'exercici d'aquelles
professions, estan subjectes a la reserva de llei que estableix
Aquest precepte tan repetit, a més
de l'exigibilitat de la llei per a la creació de col·legis
professionals d'adscripció obligatòria, com a garantia
dels també tan al·ludits drets fonamentals, segons s'ha
vist de la jurisprudència constitucional citada més
amunt, estan igualment subjectes a la reserva de llei, per raó
Segons l'article 36 CE "La llei regularà
Entre aquestes peculiaritats no
hi ha dubte que la més destacable, o si es vol, entre les més
destacables i que distingeix els col·legis professionals de
totes les altres modalitats associatives, es troba és el seu
caràcter de corporació de dret públic i les
competències i les atribucions que en defensa i gestió
de l'interès públic els hi són conferides.
Es tracta d'organismes mixtes que, tal com els
defineix l'article 33 del Projecte de llei que hem dictaminat, a més
de la seva naturalesa corporativa com a instàncies de gestió
d'interessos públics vinculats a una professió, poden
exercir activitats i prestar serveis als col·legiats en règim
reserva de llei de l'article 36 CE als col·legis professionals
per raó de la referida peculiaritat, i en la creació de
cadascun d'aquests, a part d'altres consideracions a les quals ja he
fet referència, com es desprèn de les Sentències
que se citen a continuació, per via d'exemple:
En primer lloc, la Sentència 123/1987, de 15
Seguidament, la Sentència del Tribunal
moltes altres, s'expressa en els termes que resulten de la
transcripció de la seva part d'interès en el Fonament
En semblant sentit es produeix la Sentència
sobre la reserva de llei referent a la creació de cada
col·legi professional amb les mostres jurisprudencials
a referir-me seguidament a la disposició addicional quarta del
Projecte de llei de constant referència.
vers el final del Fonament IV del Dictamen, aquesta disposició
va ser examinada pel Consell en relació amb els dos dubtes que
oferia la seva constitucionalitat.
discriminació d'un grup del personal sanitari de
l'Administració de la Generalitat, tot establint que
col·legiar-se, de la qual gaudeix tot el personal al servei
exclusiu de l'Administració, requeriria per aquell grup
la declaració prèvia favorable per decret del Govern, a
proposta dels departaments de la Generalitat competents en la
l'acord del Consell va expressar-se en aquestes paraules:
"Aquesta disposició constitueix, doncs, una excepció
d'una altra disposició també excepcional, però
sense que la recolzi cap justificació com la que motiva
l'article 36.2, dictaminat, tenint en compte, a més, que deixa
fora altres professions que també es desenvolupen en aquest
que, per tant, aquí s'exposava una conclusió
favorable a la inconstitucionalitat de la norma, però aquesta
decisió no consta establerta en les conclusions finals del
qüestió plantejada respecte d'aquesta disposició
no té interès en relació amb el present vot
a resum i colofó de tot el que deixo exposat opino:
Que l'apartat 1 de l'article 35 del Projecte de llei
objecte de consulta és constitucional.
Que l'apartat 2 del mateix article és inconstitucional,
en disposar que els col·legis professionals es crearan per
decret, perquè estan sotmesos a la reserva de llei.
Que la disposició addicional quarta és inconstitucional
per vulnerar l'article 14 CE per causa de discriminació.
En la resta, estic totalment d'acord amb les conclusions finals