I. Objecte del dictamen i àmbit d'intervenció d'aquest òrgan
Constitueix objecte del dictamen que ha d'emetre aquesta Comissió Jurídica Assessora el Projecte de decret pel qual es regula el Consell de Política Industrial de Catalunya elaborat pel Departament d'Innovació, Universitats i Empresa, i en compliment del mandat de la Llei 9/2009, de 30 de juny, de política industrial.
El Projecte ha estat tramès pel conseller titular de l'esmentat Departament a l'empara del que estableix l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, reguladora d'aquest òrgan consultiu, referència adequada atès que el Projecte ho és d'una disposició de caràcter general que s'ha de dictar en desplegament de la citada
Llei de política industrial; per tant s'està en presència d'una intervenció preceptiva.
L'abast de la intervenció de la Comissió Jurídica Assessora en aquesta mena d'expedients comporta, segons s'ha reiterat en diversos dictàmens (157/05, 182/05, 238/06, 251/06, 390/09 entre d'altres), l'examen de l'habilitació del Govern per a dictar la norma de què es tracta; la verificació dels tràmits procedimentals previstos en la llei i, molt especialment, l'anàlisi de la seva legalitat; i, finalment, la formulació, si escau, de suggeriments respecte del text del Projecte.
El dictamen ha estat demanat amb caràcter d'urgència fonamentada en diversos arguments, com són, d'una banda, que, d'acord amb el mandat de l'apartat 2 de la disposició final cinquena de la Llei 9/2009 de política industrial, el Govern ha d'aprovar en el termini de sis mesos el decret de desenvolupament del Consell de Política Industrial, termini que s'ha de computar a partir de l'endemà de la publicació de la citada Llei, que és el moment d'entrada en vigor de la Llei.
Doncs bé, si es té en compte que la Llei es va publicar al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya el dia 9 de juliol de 2009, és explicable que es tramiti amb urgència i es demani a través d'aquest tràmit.
D'altra banda un altre argument es basa en el fet que s'ha de fer possible que el Consell de Política Industrial pugui tenir com més aviat millor participació i coneixement del Pla de política industrial de Catalunya que es considera fonamental per a fer front a l'actual situació industrial del país.
A aquestes consideracions s'afegeix la necessitat del desenvolupament de estratègies adequades a la realitat de cada sector, per la qual cosa la Llei de política industrial crea el Consell com a òrgan de participació i diàleg social.
Aquesta urgència, a més, deriva de l'actual situació de crisi, per la qual cosa la posada en marxa del Consell de política industrial ha de ser "immediata".
"Finalment [s'afegeix que] en el marc del procés de Concertació Social endegat pel Govern de la Generalitat, s'ha acordat que, a l'àmbit de l'impuls d'una base industrial sòlida que inverteixi en R+D+i, un dels punts clau és posar en marxa la Llei de política industrial.
Aquest particular passa necessàriament, a l'àmbit de la participació, per la ràpida constitució del Consell".
L'article 15.1 de la Llei 5/2005, de 2 de maig, reguladora d'aquest òrgan, preveu el tràmit d'urgència per als casos que estigui degudament motivada; circumstància que s'estima que concorre, atès que, com s'ha vist, existeixen diverses causes que poden justificar-la.
Amb tot això, es donen per complertes les observacions que, en altres casos, s'ha manifestat sobre el fet que la urgència és una fórmula que s'aparta de la regla general (Dictamen 259/06) i que, per tant, cal justificar.
La competència de la Generalitat i habilitació del Govern
La Generalitat té competència exclusiva en matèria d'indústria a l'empara de l'article 139.1 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, llevat del que disposa l'apartat 2 del citat article.
D'acord amb aquest nou sostre competencial s'han dictat la Llei 12/2008, de 31 de juliol, de seguretat industrial, així com la Llei 9/2009, de 30 de juny, de política industrial.
És aquesta Llei la que crea el Consell de Política Industrial de Catalunya (articles 12 a 17), a través del qual es regula la participació de les organitzacions sindicals, les organitzacions empresarials i altres organitzacions representatives d'interessos empresarials i d'altres organitzacions, amb la qual cosa es fa, a més, un desplegament dels apartats sisè i setè de l'article 45 de l'Estatut.
Pel que fa a l'habilitació del Govern, cal constatar que el Projecte s'elabora en compliment del mandat previst en la disposició final cinquena, apartat dos, de la Llei 9/2009, de política industrial, segons la qual el Govern, en el termini de sis mesos a comptar des de l'entrada en vigor d'aquesta Llei, i en el marc del que aquesta estableix, ha d'aprovar el decret de desenvolupament del Consell de Política Industrial de Catalunya, que ha d'incloure la composició, l'organització, el règim de funcionament i les funcions específiques d'aquest organisme, en el marc del que estableix aquesta llei.
Això a banda, el Govern de la Generalitat té atribuïda, pel mateix Estatut, la potestat reglamentària.
En aquest sentit ho estableix l'article 68 en dir que el Govern "exerceix la funció executiva i la potestat reglamentària d'acord amb aquest Estatut i les lleis".
En el mateix sentit l'article 3.2 de la Llei 13/2008, de 5 de novembre, de la presidència de la Generalitat i del Govern, i per tant, haurà d'adoptar la forma de decret segons l'article 40.1 de la citada Llei.
Segons l'article 27.1 del Reglament d'organització i funcionament d'aquesta Comissió, aprovat per Decret 69/2006, de '11 d'abril, la petició del dictamen, atès que es tracta d'un Projecte de disposició general, ha d'anar acompanyada de l'expedient administratiu complet, que inclogui les successives versions del projecte i els informes pertinents que justifiquin els canvis introduïts, així com tots aquells altres documents necessaris i preceptius per a l'elaboració de la norma, circumstància que concorre en el present cas, especialment si es té en compte que hi han hagut diverses versions del Projecte.
Cal remarcar que l'expedient s'ha tramès amb format electrònic mitjançant un CD, fent ús de les previsions de l'apartat 4 del citat article 27.
Malgrat tot, s'ha d'advertir que hi ha nombrosos documents que no han estat signats, altres que no estan datats i fins i tot en alguns no consta l'òrgan que els emet.
La intervenció de la Comissió Jurídica Assessora pel que fa als aspectes procedimentals té per objecte verificar si en el procediment d'elaboració del projecte de norma s'han tingut presents les exigències d'aquest ordre establertes en la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya, així com en l'Acord de Govern de la Generalitat de 19 de maig de 2009, pel qual s'aproven les directrius sobre el contingut que han de tenir els expedients de disposicions de caràcter general.
La competència del Departament d'Innovació, Universitats i Empresa per a tramitar el Projecte deriva, com diu l'informe de l'Assessoria Jurídica, de les funcions que en matèria d'indústria li atorga l'article 3.13.d) del Decret 421/2006, de 28 de novembre, de creació, denominació i determinació de l'àmbit de competència dels departaments de l'Administració de la Generalitat.
L'expedient ha de contenir la documentació prevista en l'article 63 de l'esmentada Llei 13/1989.
D'acord amb això, a banda del Projecte de decret que se sotmet a consulta, hi ha d'haver les diverses versions del text, així com l'evolució que ha experimentat: ha d'anar acompanyat d'una memòria justificativa, la qual ha de referir-se al marc normatiu en el qual la proposta s'insereix, així com la justificació de l'oportunitat i de l'adequació de les mesures proposades als fins que es persegueixen amb el Projecte.
També hi ha de figurar l'informe preceptiu de la igualtat de gènere; com també un estudi econòmic relatiu al cost del servei i, en un altre aspecte, en termes de cost-benefici.
També s'ha d'indicar quines són les disposicions afectades pel Projecte, així com la taula de vigència de disposicions i l'informe interdepartamental d'impacte de gènere.
Aquestes exigències varen ser objecte d'un informe inicial de l'Assessoria Jurídica del Departament amb data 10 de juliol de 2009, en el qual es van fer un seguit de consideracions i d'observacions que en els aspectes més rellevants han estat depurades al llarg de la tramitació.
Això a banda en aquest informe es va indicar quins eren els altres tràmits que calia practicar i els informes preceptius que s'havien de demanar i que s'examinaran.
D'entrada cal indicar que no resulta de necessària aplicació el Decret 106/2008, de 6 de maig, de mesures per a l'eliminació de tràmits i la simplificació de procediments per a facilitar l'activitat econòmica, atès que queda fora de l'àmbit de les finalitats que pretén el Decret, i no és necessari l'informe d'impacte de les mesures previst en l'article 4.1 de la citada norma.
L'expedient s'acaba amb la inclusió de la memòria, que conté el marc normatiu, la justificació de la disposició, l'informe econòmic, les consultes fetes i altres dades d'interès per al coneixement del procés d'elaboració de la norma; la valoració de la perspectiva de gènere; la llista de disposicions afectades i la taula de vigències, malgrat que no sempre estigui prou fonamentat.
Així mateix, hi figura un informe de la Secretaria d'Indústria i Empresa, relatiu a l'estimació de l'impacte pressupostari i de l'impacte econòmic i social de la norma, amb la qual cosa s'esmena la deficiència inicialment formulada per aquell informe inicial.
En el tràmit d'audiència interdepartamental hi han formulat observacions l'Oficina de Govern; el Gabinet Jurídic; el Departament de la Presidència; el Departament d'Economia i Finances; el Departament d'Agricultura, Alimentació i Acció Rural i el Departament de Treball.
Després d'un seguit d'adequacions i després de la intervenció del Consell Tècnic en sessió de 28 de juliol de 2009, es va procedir al tràmit d'audiència a les entitats i organismes interessats que, d'acord amb la llei, tenen la representació i defensa dels interessos de caràcter general que poden resultar afectats pel projecte de disposició, en virtut del que estableix l'article 4 de la Llei 13/1989.
Les entitats consultades en audiència han estat: Comissions Obreres de Catalunya (CCOO); Unió de Treballadors de Catalunya (UGT); Foment del Treball Nacional i Petita i Mitjana Empresa de Catalunya (PIMEC).
Totes elles varen formular observacions menys Comissions Obreres de Catalunya (CCOO).
D'acord amb el que estableix l'article 86 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú (LRJPAC), i l'article 64 de la Llei 13/1989, es va sotmetre el Projecte a informació pública, tràmit en el qual varen comparèixer l'Observatori de la Indústria del Metall de Catalunya i el Col·legi d'Enginyers Tècnics Industrials de Catalunya, els quals varen fer unes observacions que han quedat incorporades al text.
El procediment d'elaboració de les disposicions de caràcter general requereix, a més, la concurrència d'un seguit d'informes preceptius.
En aquest sentit, l'article 2.2.c) de la Llei 14/2002, de 27 de juny, de les cambres oficials de comerç, indústria i navegació de Catalunya i del Consell General de les Cambres, estableix que els correspon la defensa dels interessos generals propis del seu àmbit i, d'acord amb això, entre les seves atribucions hi ha la d'emetre informes sobre els projectes de normes elaborades pel Govern i l'Administració de la Generalitat quan afecten els interessos que representen (art. 11.1.b) de la Llei).
També consta l'informe sol·licitat i evacuat per l'Institut Català de les Dones, per tal d'emetre l'informe interdepartamental d'impacte de gènere, d'acord amb l'article 63.2 de l'esmentada Llei 13/1989, modificada per la Llei 4/2001, de 9 d'abril.
En aquest informe es fan un seguit d'observacions respecte de l'ús androcèntric del llenguatge i es fa una proposta de representació al Ple del Consell que no és atesa.
Igualment hi consta l'informe de la Direcció General de Modernització de l'Administració emès d'acord amb el que disposa l'article 3.1.g) del Decret 205/2007, de 18 de setembre, de reestructuració del Departament de Governació i Administracions Públiques.
El contingut de l'esmentat informe consisteix en un seguit d'observacions que són ateses totes.
Pel que fa a l'impacte pressupostari, la Direcció General de Pressupostos i l'Assessoria Jurídica del Departament d'Economia i Finances varen emetre els informes respectius amb caràcter favorable.
Després de la sessió del Consell Tècnic de 20 d'octubre de 2009, es demana informe preceptiu al Consell de Treball Econòmic i Social de Catalunya (CTESC), el qual, a l'empara del que disposa la Llei 7/2005, de 8 de juny, emet el dictamen 25/2009, de 9 de novembre.
En aquest informe es formulen un seguit d'observacions, la majoria de les quals són acceptades i les rebutjades són objecte de la pertinent explicació.
Cal afegir que acompanya al dictamen un vot particular formulat per la PIMEC que és objecte d'acceptació en l'expedient.
També han formulat un vot particular la Confederació de Cooperatives de Catalunya i la Federació de Societats Laborals de Catalunya, relatiu a la presència de les institucions d'acord amb l'article 45.7 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, observació que també s'accepta.
Finalment, cal remarcar que la Subdirecció General de Política Industrial, en el seu moment, va ser qui va elaborar l'informe motivat dels canvis introduïts en el Projecte arran de les observacions realitzades en el citat tràmit d'informació pública i d'audiència de les entitats interessades, com també, en relació amb els informes preceptius, que valoraven les diverses observacions efectuades i exposaven aquelles que s'han acceptat i aquelles que s'han rebutjat.
El mateix es fa mitjançant un informe de la Secretaria d'Indústria i Empresa, però tenint per objecte les modificacions derivades com a conseqüència de les observacions formulades pel CTESC, i indica motivadament les que són acceptades i les que són rebutjades.
La tramitació s'ultima amb el dictamen preceptiu que ara emet aquesta Comissió Jurídica Assessora.
El Decret es limita a regular la composició, organització, règim de funcionament i les funcions específiques del Consell de Política Industrial i conté l'estructura següent: un preàmbul, 24 articles distribuïts en dos capítols, dues disposicions addicionals i una disposició final.
El preàmbul compleix amb les finalitats que li són pròpies, atès que indica quins són els antecedents del projecte normatiu i remarca la naturalesa jurídica del Consell de Política Industrial de Catalunya en els termes en què ho fa la Llei 9/2009, de 30 de juny, de política industrial, en el sentit que es configura com un organisme de participació institucional i de diàleg social entre les organitzacions sindicals i empresarials més representatives de Catalunya i l'Administració de la Generalitat en l'àmbit sectorial de la indústria i dels serveis relacionats amb les empreses.
En el preàmbul es fa referència a la conjuntura econòmica per justificar el desenvolupament d'estratègies adequades a la realitat de cada sector d'activitat, així com la urgència en la posada en marxa d'una manera immediata del Consell de Política Industrial de Catalunya.
Pel que fa a l'articulat, cal descriure que el capítol I es titula "Disposicions generals" i conté els articles 1 a 3 i regula la naturalesa jurídica, les funcions i la seu; pel que fa al capítol II, es refereix als "Òrgans del Consell i funcions" (art. 4 a 24) i conté cinc seccions, la primera de les quals fa referència a la presidència i les seves funcions; la segona, a la vicepresidència i les seves funcions; la tercera regula la Secretaria, el nomenament de la persona titular i les funcions; la quarta regula el Ple, la composició, el nomenament i el cessament dels membres, la constitució, l'adopció d'acords, el règim de reunions, les funcions i els grups de treball del Ple; i la cinquena es refereix a la Comissió de Polítiques Sectorials (naturalesa jurídica, composició, funcions, constitució i funcionament i els grups de treball sectorials, la constitució i composició).
La disposició addicional primera estableix el termini de sis mesos des de l'entrada en vigor del Decret per a la constitució del Consell de Política Industrial; i al mateix temps indica que els departaments de la Generalitat i les organitzacions que componen el Consell han de proposar els seus representants en el termini màxim de 60 dies comptats a partir de l'entrada en vigor del Decret.
La disposició addicional segona estableix que l'exercici de les funcions ordinàries dels membres del Consell no implica la percepció de cap remuneració per aquest concepte.
La disposició final estableix l'entrada en vigor del Decret per a l'endemà de la seva publicació en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya.
El text del Projecte que se sotmet a dictamen no planteja cap qüestió relacionada amb la legalitat.
En aquest sentit el text ha estat respectuós amb el contingut dels articles 12 a 17 de la Llei de política industrial, que en regulen la creació, la naturalesa jurídica, l'objectiu, les funcions, els òrgans i la composició i els membres.
Malgrat tot, tal vegada s'hauria pogut fer una referència més explícita a l'objectiu que la Llei, en l'article 14, defineix com el "d'accelerar el procés de transformació industrial per mitjà d'una política activa, previsora i eficaç que afavoreixi l'adaptació de les empreses dels diferents sectors d'activitat als canvis estructurals i la inversió productiva".
Pel que fa al text articulat i després d'advertir que es tracta d'un projecte depurat ja que ha passat per diverses redaccions, suscita alguna reflexió que tot seguit es comenta.
Així, l'article 6.1.f) atribueix al president del Consell "el nomenament de les persones membres del ple del Consell i de la Comissió de Polítiques Sectorials".
Tot i que és el conseller responsable d'indústria qui presideix el Consell, sembla que el nomenament al qual es refereix el citat precepte no ha de poder ser exercit pel vicepresident en ocasió de substitució del president i per tant en funcions de president.
L'article 7.1 diu que el vicepresident es "fa càrrec de la direcció", s'entén que del Consell.
Si és així, comporta una certa repetició innecessària de l'article 8.1.a), que atribueix com a funció principal del vicepresident o vicepresidenta la direcció del Consell.
L'article 8.2 no resol la situació de vacant del vicepresident o vicepresidenta del Consell.
L'article 9.4 hauria de concretar amb major precisió l'abast i significació del terme "adscrita".
L'article 12 recull les causes de cessament de les persones membres, a les quals caldria afegir, en relació amb els membres en representació de la Generalitat, la causa relativa al cessament a proposta del conseller o la consellera que els proposà.
També sembla que s'hauria d'aclarir si les comissions i els grups de treball tenen o no secretari, ja que això no es dedueix de l'article 10, atès que quan es tracta de la funció d'estendre actes aquesta queda limitada a les sessions del Consell, sense que la funció fedatària que li és pròpia es pugui deduir de la lletra e), apartat 1, d'aquest article 10 quan es refereix a "donar suport a l'activitat de les Comissions i els grups de treball", ni tampoc de la lletra f), quan li atribueix la funció "d'assistir a les sessions del ple i de les comissions i els grups de treball".
Pel que fa al secretari o secretària de la Comissió de Polítiques Sectorials no ofereix dificultats, ja que segons l'article 21.2 es dedueix que és la mateixa persona que exerceix el càrrec del Consell de Política Industrial.
No obstant això, cal aclarir si convé que les altres comissions que es puguin nomenar i els grups de treball tinguin secretari o secretària.
Pel que fa al règim de sessions al qual es refereix l'article 15 es podria reflexionar sobre la possibilitat d'alguna altra legitimació per tal de convocar el ple en sessió extraordinària, tot i que és cert que aquesta possibilitat no sembla que estigui vetada, ja que això es podrà fer en els casos en els quals el Consell en ple ho determini.
L'article 17.4 estableix que "als grups de treball del ple poden assistir representants d'associacions i institucions vinculades amb les matèries objecte del grup de treball no representades en el Ple, així com persones que no siguin membres del Consell en qualitat d'expertes o assessores, prèvia comunicació al vicepresident o vicepresidenta del Consell".
Tal vegada convindria preveure quina és la via per la qual aquestes persones poden incorporar-se a la sessió.
L'entrada en vigor que es preveu en la disposició final per a l'endemà de la publicació, tot i suposar la supressió de la vacatio legis que constitueix la regla general, en el present cas està justificada per la concurrència de les raons d'urgència a les quals ja s'ha al·ludit més amunt.
Es pot elevar al Govern, per a la seva aprovació, el Projecte de decret del Consell de Política Industrial de Catalunya.