El Projecte de decret s'ajusta formalment al que disposa el capítol IV de la Llei 13/1989 de 14 de desembre d'organització procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya i ha complert el tràmit d'audiència previst a l'article 9.1 de la Llei 25/1985 de 10 de desembre dels consells escolars.
Ara bé l'estudi de l'expedient tramès a aquesta Comissió Jurídica Assessora exigeix fer alguns advertiments sobre la documentació aportada:
a) La memòria queda subsumida amb l'exposició de motius del Projecte de decret cosa que atès que possibilita el seu coneixement pels destinataris de la norma ha de ser informada favorablement.
b) Els estudis econòmics contenen la previsió d'increment de cost per la implantació del nou model educatiu especificat en els informes i estudis vinculats als decrets 154/1992 de 20 de juliol; 180/1993 de 27 de juliol i 209/1994 de 26 de juliol.
Dels informes emesos per la Direcció General d'Ordenació Educativa i per la Direcció General de Recursos Humans (tots dos extraordinàriament breus i simplement complementaris dels esmentats) resulta que no es pot inferir directament quants professors serien necessaris per impartir el nou batxillerat atès que aquests professors han d'impartir també l'ESO alguns d'ells la nova Formació Professional i a més hauran d'exercir tasques directives i de coordinació dels centres.
També resulta que un estudi més complert caldria ampliar-lo amb una comparació amb el segon grau de Formació Professional.
En definitiva els estudis econòmics aportats no permeten obtenir una informació clara en termes cost-benefici econòmic de la implantació de la norma sobre la qual es dictamina.
Finalment a l'expedient consta un escrit del secretari general d'Ensenyament adreçat al secretari general d'Economia i Finances en sol·licitud de l'informe preceptiu segons l'article 20 de la Llei 12/1994 de 28 de desembre de pressupostos de la Generalitat de Catalunya.
L'escrit té data de 24 de novembre i a l'expedient no figura l'informe sol·licitat.
El Projecte de decret que se sotmet a dictamen d'aquesta Comissió Jurídica Assessora no pot ser aprovat pel Govern sense que l'expedient es completi amb l'informe del Departament d'Economia i Finances.
Aquesta objecció ha de ser tinguda com a fonamental i si no es complia el tràmit exigit no es podrà entendre que el Decret s'aprova "d'acord" amb el dictamen d'aquesta Comissió Jurídica Assessora als efectes de l'article 5.3 del Decret legislatiu 1/1991 de 25 de març que la regula.
c) La llista de disposicions afectades i taula de vigència que consta a l'expedient és molt breu si bé atesa la naturalesa del Projecte de decret pot ser considerada suficient.
d) El tràmit d'audiència pública s'ha complert exclusivament amb el preceptiu informe del Consell Escolar de Catalunya.
Malgrat entendre que aquest tràmit exigiria una més àmplia consulta als sectors afectats atesa la composició multisectorial i especialitzada del Consell pot ser considerat jurídicament suficient més quan totes les esmenes proposades han estat incorporades al Projecte de decret.
e) Els informes dels serveis jurídics són suficients i correctes malgrat que no totes les seves observacions i esmenes han estat incorporades al projecte.
L'article 15 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya estableix que "és de competència plena de la Generalitat la regulació i administració de l'ensenyament en tota la seva extensió nivells i graus modalitats i especialitats en l'àmbit de les seves competències sense perjudici d'allò que disposen l'article 27 de la Constitució i lleis orgàniques que conforme a l'apartat primer de l'article 81 d'aquella el desenvolupin de les facultats que atribueix a l'Estat el número 30 de l'apartat 1 de l'article 149 de la Constitució i de l'alta inspecció necessària per al seu compliment i garantia".
D'això es desprèn que la competència plena proclamada queda delimitada per les lleis dictades per l'Estat (totes elles després de l'aprovació de l'Estatut d'autonomia de Catalunya) en exercici de les competències estatals referides.
D'acord amb el que acabem d'indicar s'ha de reiterar per a l'objecte material del Projecte de decret sotmès a consideració el que ja es va dir en els dictàmens d'aquesta Comissió Jurídica Assessora 19/92 i 25/92: correspon a l'Estat la regulació dels ensenyaments mínims i dels aspectes bàsics dels currículums tal com els ha regulat a la Llei orgànica 1/1990 de 3 d'octubre d'ordenació general del sistema educatiu i en els reials decrets 1700/91 de 29 de novembre i 1178/92 de 2 d'octubre que estableixen l'estructura del batxillerat i els seus ensenyaments mínims respectivament i en el Reial decret 2438/94 de 16 de desembre pel qual es regula l'ensenyament de la religió.
La Generalitat com a Administració educativa competent podia optar per desenvolupar els currículums per remissió a la normativa estatal o per integrar aquesta en l'ordenament jurídic Català a l'empara (i amb els límits) establerts a l'article 4 de la LOGSE cosa per la qual encertadament s'ha optat.
L'article 8 del Projecte de decret que se sotmet a dictamen conté una habilitació general en determinar que "El Departament d'Ensenyament establirà els criteris les instruccions i les orientacions necessàries per a l'aplicació del currículum".
D'altra banda l'article 15 en els seus punts 2 i 3 estableix que "les matèries optatives podran estar dissenyades pel Departament d'Ensenyament o pels centres educatius" i que "El Departament d'Ensenyament definirà els objectius els continguts i els criteris d'avaluació de les matèries optatives que dissenyi les quals s'anomenen matèries optatives tipificades".
Finalment l'article 16 estableix que "El Departament d'Ensenyament regularà el procediment d'aprovació de les matèries optatives que dissenyin els centres docents".
D'altra banda les dues disposicions addicionals contenen habilitacions per a l'autorització de modificacions del currículum de batxillerat per a la seva adequació a les necessitats educatives especials d'alumnes amb discapacitats derivades de dèficits sensorials i motrius i d'alumnes que pateixin malalties greus i per a l'adequació del currículum a les peculiaritats de l'educació a distància i a les característiques singulars de col·lectius d'alumnat.
La qüestió de l'habilitació del conseller ja va ser tractada al Dictamen 25/92 d'aquesta Comissió Jurídica Assessora i aquí cal reproduir en essència el que s'hi indicava.
D'una banda cal ressaltar que l'article 61 de la Llei 13/1989 (coherent amb el 97 de la Constitució espanyola) diu que "La potestat reglamentària de l'Administració de la Generalitat correspon al Govern.
No obstant això cada conseller pot dictar disposicions en matèria d'organització del seu Departament.
També pot dictar reglaments si disposicions amb rang de llei l'hi habiliten".
És clar que la regulació dels currículums no és matèria que es pugui qualificar d'organització (tal com es deia en el Dictamen 19/92 d'aquesta Comissió Jurídica Assessora).
A) L'habilitació de l'article 8 només pot ser admissible si s'entén limitada a la complementació d'aspectes merament accidentals operatius instrumentals o de detall que no alterin l'estructura principal del currículum tal com resulta del Dictamen 25/92 d'aquesta Comissió Jurídica Assessora.
B) Les habilitacions dels articles 15 i 16 són de més difícil encaix en l'ordenament jurídic atès que no és admissible que les matèries optatives dissenyades pel Departament puguin ser aprovades per Ordre.
El decret sobre el qual es dictamina conté (annex II) el disseny d'una d'aquestes matèries (segona llengua estrangera) és admissible que aquesta es dissenyi per Decret i les altres –art català per exemple– per ordre?
El mateix cal dir de les matèries optatives que dissenyaran els centres educatius i aprovarà el Departament.
L'article 16.1 estableix que "el Departament" regularà el procediment d'aprovació de les matèries optatives que dissenyin els centres.
La diferència de tractament i l'habilitació poden quedar justificades potser per l'especial característica del servei públic d'ensenyament i per l'especificitat i el detallisme de la regulació.
C) Les habilitacions de les disposicions addicionals només podran ser considerades com adequades a l'ordenament jurídic si s'entenen en el sentit abans establert.
Malgrat això atès que tant una com altra disposició afecten grups indeterminats de ciutadans i per la seva generalitat constitueixen normes realment reglamentàries la Comissió Jurídica Assessora recomana la supressió o la modificació d'aquestes per atribuir al Govern i no al conseller la facultat d'establir el procediment o d'adequar el currículum amb la nova redacció següent:
"El Govern a proposta del Departament d'Ensenyament establirà el procediment per a l'autorització de modificacions del currículum de batxillerat per a la seva adequació a les necessitats educatives especials d'alumnes amb discapacitats derivades de dèficits sensorials i motrius i d'alumnes que pateixin malalties greus transitòries o permanents".
"El Govern a proposta del Departament d'Ensenyament adequarà el currículum establert en el present Decret a les peculiaritats de l'educació a distància i el podrà adaptar a les característiques singulars de col·lectius d'alumnat."
Les consideracions anteriors malgrat no ser formulades com a accidentals no hauran d'ésser considerades essencials o fonamentals als efectes de l'article 5.3 del Decret legislatiu 1/1991 en consideració a la generalització de la tècnica de la delegació en ministres o consellers en l'ordenament jurídic català i en l'espanyol d'acord amb els principis d'eficàcia administrativa.
Això no obstant de no ser ateses sí que caldrà tenir en compte que el projecte d'ordre haurà de ser informat no només per la Comissió Jurídica Assessora pel seu caràcter de disposició general sinó també i prèviament pel Consell Escolar de Catalunya.
Les desviacions respecte de l'ordenament estatal bàsic: en especial l'horari de llengua i literatura castellana Els reials decrets 1700/91 i 1178/92 tenen la consideració de normativa bàsica.
Algunes de les previsions del decret que se sotmet a dictamen es desvien de l'esmentada normativa.
Essencialment les desviacions són tres:
El treball de recerca: tal com indica l'informe de l'Assessoria Jurídica del Departament els articles 6 i 17 imposen en el batxillerat de Catalunya a més de les matèries comunes pròpies d'especialitat i optatives la realització d'un treball de recerca adient al nivell d'estudis que estan cursant.
Aquest treball no és previst a la normativa bàsica de l'Estat.
Entenem però que això no ha de ser un obstacle a la seva viabilitat jurídica atès que la normativa estatal és de continguts mínims i ha de ser entesa com a oberta.
L'opció del legislador català pel treball de recerca és adequada a l'ordenament jurídic com a instrument interdisciplinar i complementari dels altres estudis que pretén oferir als alumnes la familiarització amb els "continguts procedimentals" que han de permetre'ls-hi una relativa iniciació a les tècniques de recerca que els seran necessàries per a estudis superiors.
El projecte curricular ofert pels centres: l'informe d'Assessoria Jurídica que consta a l'expedient que acompanya el projecte que se sotmet a dictamen dubta de la legalitat de "delegar" en els centres docents la facultat d'elaborar els projectes curriculars i d'establir les matèries a seguir en cada un dels dos cursos.
S'al·lega que els reials decrets 1700/91 i 1178/92 atorguen aquesta facultat a les "administracions educatives" i no als centres docents.
Ara bé d'acord amb els principis de descentralització i desconcentració administrativa i de participació dels ciutadans res no s'oposa a entendre que els centres docents com a òrgans de l'Administració educativa catalana poden ser habilitats pel Govern a adoptar els acords esmentats.
L'horari de la llengua i literatura castellana: l'annex II del Reial decret 1178/1992 de 2 d'octubre estableix que l'horari escolar corresponent als ensenyaments mínims per al batxillerat en la matèria comú de llengua castellana i literatura és de dues-centes deu hores i altres dues-centes deu per a la llengua estrangera.
Dels articles 6.3 i 9 del decret que se sotmet a dictamen resulta que al batxillerat de Catalunya només s'impartiran cent quaranta hores tant de llengua castellana i literatura com de llengua estrangera.
Malgrat l'aparent desviació aquesta Comissió Jurídica Assessora considera ajustada a l'ordenament la reducció horària d'acord amb criteris de lògica i d'adequació a la realitat social en la interpretació de les normes.
Les matèries comunes tenen assignats vint crèdits i com és evident que el català i el castellà han de tenir un tractament equivalent en els programes d'ensenyament cas de mantenir a Catalunya els sis crèdits per a llengua castellana i literatura caldria atribuir-ne altres sis a llengua catalana i literatura i sis més encara a llengua estrangera amb la qual cosa només restarien dos crèdits per la resta de matèries comunes o bé caldria augmentar en dues-centes deu hores lectives el batxillerat de Catalunya.
D'altra banda cal entendre que per raons evidents els ensenyaments de les dues llengües són complementaris.
Finalment el mateix Reial decret 1178/1992 en el darrer paràgraf de l'annex II preveu que les comunitats autònomes amb llengua oficial diferent a la castellana distribueixin els ensenyaments de matèries de l'àmbit lingüístic dins de l'horari escolar per permetre l'ensenyament de la llengua pròpia sempre que es faci una distribució proporcional entre elles.
V. Qüestions d'estil i de tècnica legislativa
Aquesta Comissió Jurídica Assessora observa en el Projecte de decret que se sotmet a dictamen algunes mancances d'estil i de tècnica legislativa la correcció de les quals el millorarien formalment.
La numeració dels paràgrafs dels articles 1 i 3.
Cada un d'aquests dos articles resulta de la fusió d'altres dos del primer avantprojecte que consta a l'expedient.
En convertir-se els articles originals en paràgrafs d'un mateix article ho van fer sense l'oportuna numeració amb la qual cosa hi ha una diferència formal sense sentit entre els articles 1 i 3 i la resta dels del projecte.
Per tant aquesta Comissió Jurídica Assessora aconsella que els dos paràgrafs de l'article 1 i els dos de l'article 3 es numerin com a "1.1" "1.2" "3.1" i "3.2" als efectes de mantenir la coherència formal interna del decret.
En el mateix sentit el paràgraf segon de l'article 10 que determina les matèries pròpies de cada modalitat podria ser distribuït formalment en quatre lletres: "A. Modalitat Arts" "B. Modalitat de Ciències de la naturalesa i de la salut" "C. Modalitat d'Humanitats i ciències socials" i "D. Modalitat de Tecnologia".
La redacció del paràgraf 6 de l'article 4.
L'article 4 determina les capacitats que cal que els alumnes tinguin en acabar el batxillerat establertes en quinze paràgrafs la lectura dels quals indueix a coneixement actual i ja adquirit.
En canvi el paràgraf 6 únic que no consta a la norma corresponent de l'Estat ("Aprofundir en el coneixement de les característiques naturals culturals històriques socials i lingüístiques que identifiquen Catalunya") indueix a entendre la capacitat exigida no com una capacitat actual ja obtinguda sinó com una capacitació de futur com si la capacitat de l'alumne fos la de poder conèixer en el futur i no la d'haver adquirit el coneixement.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora entén que seria més conforme a la finalitat de la norma una redacció similar a la següent: "Tenir un coneixement aprofundit de les característiques naturals culturals històriques socials i lingüístiques que identifiquen Catalunya".
La remissió "nominada" de l'article 12.
L'article 12 del Projecte de decret fa una remissió concreta i nominada que diu "en compliment del que disposa l'article 11 del Reial decret 1700/1991 i d'acord amb l'article 4 del Reial decret 1178/1992".
Aquesta al·legació directa correcta si fos el fonament de dret d'una resolució administrativa és impròpia d'una norma de caràcter general emanada del Govern de Catalunya que sembla emparar-se en aquesta cita per justificar la diferent tècnica legislativa emprada en l'assignació d'horaris de les matèries de batxillerat.
Entenem que són suficients les referències a la normativa de l'Estat que es fan a l'exposició de motius del decret perquè els operadors jurídics i els ciutadans facin si cal les oportunes relacions entre normes.
Per tant aquesta Comissió Jurídica Assessora aconsella la supressió de la frase "en compliment del que disposa l'article 11 del Reial decret 1700/1991 i d'acord amb l'article 4 del Reial decret 1178/1992" en el primer paràgraf de l'article 12.
En canvi per raons de simplicitat en la redacció i d'interrelació de normatives sembla prudent mantenir la cita concreta de l'article 14.
La disposició final del Projecte de decret estableix que entrarà en vigor l'endemà de la seva publicació al DOGC.
L'anomenada vacatio legis o període de temps que s'escola entre la publicació de la llei i la seva entrada en vigor és regulada amb caràcter general a Catalunya a l'article 42 de la Llei 3/1982 de 23 de març sobre el Parlament el President i el Consell Executiu de la Generalitat que estableix que "Les lleis de Catalunya obliguen (entren en vigor) a partir de vint dies d'haver estat publicades en la seva totalitat en el DOGC si en elles no s'hi disposa altrament".
La vacatio legis és un reflex dels principis de legalitat seguretat jurídica i publicitat de les lleis quan aquestes s'adrecen a tots els ciutadans o a un grup indeterminat.
Per tant la vacatio reduïda només té justificació en casos excepcionals d'urgència o necessitat greu o en aquelles normes de tipus organitzatiu (com les que estableixen l'estructura orgànica dels departaments de la Generalitat) i les que participen de la naturalesa d'actes administratius malgrat el seu rang formal en les quals la vacatio legis no té sentit però el decret que regula els ensenyaments de batxillerat és una norma organitzativa?
La resposta negativa és evident.
Per tant atès que una vacatio curta no agilitarà l'acció de Govern de la Generalitat (està clar que el nou batxillerat no començarà a impartir-se l'endemà de la publicació del decret en el DOGC) aquesta Comissió Jurídica Assessora recomana la supressió de la disposició final.
Una vegada considerada l'observació essencial formulada al fonament I.b) i les altres observacions efectuades als fonaments III i IV es pot elevar al Govern per a la seva aprovació el Projecte de decret pel qual s'estableix l'ordenació dels ensenyaments del batxillerat.