I. El conseller de Medi Ambient i Habitatge ha sotmès a la consideració d'aquesta Comissió Jurídica Assessora el Projecte de decret sobre adjudicació d'habitatges promoguts per la Generalitat de Catalunya i qualificats de promoció pública en segones i posteriors transmissions.
La Comissió Jurídica Assessora és competent per emetre dictàmens sobre els reglaments o les disposicions de caràcter general que es dictin per desplegar les lleis, segons el que disposa l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, reguladora de la Comissió Jurídica Assessora.
El Projecte de decret que se sotmet a la consideració de la Comissió Jurídica Assessora conté un preàmbul, cinc articles, una disposició transitòria, una de derogatòria i una de final.
L'objecte de la disposició sobre la qual es dictamina modifica i deroga el capítol V del Decret 195/2001, de 10 de juliol, sobre procediment d'adjudicació d'habitatges promoguts per la Generalitat de Catalunya; per altra banda, el Projecte de decret desplega, per substitució dels preceptes que deroga, el capítol III de la Llei 24/1991, de l'habitatge, que porta per títol 'De la promoció pública d'habitatges'.
La disposició del Projecte adapta els òrgans que intervenen en les proves d'adjudicació a la nova organització del Departament de Medi Ambient i Habitatge 'ara competent en lloc del Departament de Política Territorial i Obres Públiques', simplifica el procediment d'adjudicació, determina que la descripció dels habitatges adjudicats formi part de la convocatòria i estableix la nova composició de l'òrgan d'adjudicació; en general, clarifica l'article 28 del Decret 195/2001 i distingeix entre el procediment per a l'adjudicació i l'acte d'adjudicació pròpiament dit.
La modificació essencial consisteix en el canvi del sistema de sorteig, ara habitual en aquests tipus d'adjudicacions, el qual pot aportar encara més objectivació en la selecció.
Les condicions d'accés i els requisits no es modifiquen, ja que continuen regulats en el capítol I del Decret 195/2001, que no ha estat objecte de modificació.
En aquest Dictamen s'han d'analitzar les qüestions següents, que afecten tant el procediment d'elaboració com la legalitat de la disposició: les qüestions relatives a l'observança dels requisits i les exigències establertes en el procés d'elaboració de la disposició de caràcter general, l'observança dels requisits de legalitat pel que fa al contingut i l'ajustament del contingut de la disposició en projecte a la norma que desplega.
En el Projecte de disposició general sobre el qual es dictamina, i especialment en l'exposició de motius, no es fa cap esment a la competència de la Generalitat de Catalunya per dictar-la.
Tampoc no es fa referència a l'habilitació legal per dictar el Decret.
Doncs bé, correspon a la Generalitat de Catalunya, segons l'article 137 de l'Estatut de Catalunya, la competència exclusiva en matèria d'habitatge, que inclou també l'establiment de prioritats i objectius de l'activitat de foment de les administracions públiques en matèria d'habitatge i l'adopció de les mesures necessàries per assolir-les; igualment, la promoció pública d'habitatges.
Tot això s'ha d'entendre en el marc de les accions de la Generalitat de Catalunya, a l'efecte de facilitar l'accés a l'habitatge mitjançant la promoció d'habitatges públics i d'habitatge protegit amb atenció especial a determinats col·lectius (article 47 de l'Estatut de Catalunya).
L'anterior, amb la finalitat de fer efectiu el fet reconegut en l'article 26 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya), segons el qual les persones que no disposin dels recursos suficients tenen dret a accedir a un habitatge digne, per a la qual cosa els poders públics han d'establir el sistema de mesures que garanteixin aquest dret.
Cal recordar, no obstant això, l'article 150.b) de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, que atorga a la Generalitat, en matèria d'organització de la seva Administració, la competència exclusiva sobre les diverses modalitats organitzatives i instrumentals per a l'actuació administrativa, entre les quals es comptaria la de l'òrgan col·legiat encarregat de l'adjudicació formal dels habitatges qualificats de promoció pública.
No hi ha cap dubte sobre l'existència d'habilitació legal suficient per dictar el decret, sobre el Projecte del qual ara es dictamina, ja que l'article 48 de la Llei 24/1991, de 29 de novembre, de l'habitatge, emmarcat en el capítol III, determina que s'han de fixar per reglament els criteris objectius i el procediment per a l'adjudicació dels habitatges de promoció pública d'acord amb la finalitat de la promoció.
Correspon ara analitzar la qüestió de les exigències procedimentals i de la seva observança en l'elaboració de la norma.
Més concretament, si s'han complert els requisits exigits per la Llei 13/1989, per elaborar les disposicions generals.
Com a document núm. 1 l'avantprojecte de decret, en la versió de juliol de 2006; després d'un informe preliminar de l'Assessoria Jurídica apareix una segona versió de l'avantprojecte de decret; com a document núm. 12 apareix un text definitiu de l'avantprojecte, i com a document núm. 21 apareix el text del Projecte de decret, revisat per la Direcció General de l'Habitatge, després de l'informe de l'Assessoria Jurídica.
En les pàgines 50 a 53 de l'expedient consta la memòria justificativa del Projecte de decret, subscrita el 21 de setembre de 2006, amb un annex sobre la despesa econòmica que determina que el decret no implica cap despesa addicional per al Departament, ja que es tracta de la reorganització d'un procediment.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora s'ha de referir, de manera específica, a la memòria justificativa del Projecte i a la referència que hi consta de la despesa econòmica.
En nombroses ocasions, aquesta Comissió Jurídica s'ha referit a la necessitat de complir escrupolosament les exigències de la Llei 13/1989, en l'elaboració de les disposicions de caràcter general.
L'article 63 d'aquesta Llei exigeix que a la proposta de disposició s'adjunti un estudi econòmic en termes de cost-benefici i, si bé aquesta Comissió Jurídica Assessora, en algunes ocasions, ha admès una flexibilització del concepte 'en termes de cost-benefici', això no significa que accepti l'absència en el procediment d'algun tipus d'informe o d'estudi que, en termes econòmics, doni a entendre l'absència o mínima repercussió econòmica de la norma en projecte a causa del seu contingut fonamental, organitzatiu o procedimental, i menys que la memòria econòmica aparegui inclosa en la memòria justificativa i aquesta última s'hagi redactat després de la informació pública i un cop complert el tràmit d'audiència.
Pel que fa a la memòria justificativa del Projecte, cal posar en relleu que l'article 63.2 de la Llei 13/1989 determina clarament que la proposta de disposició ha d'anar acompanyada d'una memòria en la qual s'ha d'expressar el marc normatiu en què s'insereix la proposta i justificar l'oportunitat i l'adequació de les mesures proposades; a més d'altres circumstàncies, com la perspectiva de la igualtat de gènere i altres dades d'interès per conèixer el procés d'elaboració.
Per altra banda, l'article 64 de la citada Llei regula la informació pública o l'audiència a les entitats que per llei tenen la representació i la defensa d'interessos de caràcter general o afectats per aquesta disposició.
La successió lògica i, per així dir-ho, cronològica dels preceptes al·ludits posa en relleu que quan la norma entra en el període o tràmit d'informació pública o d'audiència, s'han d'haver complert els requisits de maduresa procedimental exigits en l'article 63, de manera que es pugui tractar d'un projecte de disposició acompanyat dels documents necessaris per fer comprensible el text, la motivació, la justificació, el marc normatiu i les disposicions afectades.
Segons es desprèn de l'expedient, i així es reconeix en l'informe que conté la memòria justificativa del Projecte, datada el 21 de setembre de 2006, s'ha redactat la memòria justificativa un cop ultimat el tràmit d'audiència als interessats i d'informació pública.
En efecte, la memòria justificativa (pàg.
50 a 53) conté una forma de valoració de les al·legacions presentades degudament agrupades per articles.
Circumstància aquesta que constata el moment temporal en què s'ha elaborat la memòria justificativa.
Certament, a la primera versió de l'avantprojecte de decret s'adjunta només un informe preliminar de l'avantprojecte sobre adjudicació d'habitatges de promoció pública.
En termes de tècnica normativa, la memòria justificativa d'un avantprojecte de disposició es pot descriure com la columna vertebral o la pedra angular que sosté tota l'estructura de la futura norma.
De la memòria justificativa es dedueix 'perquè així ha hagut de ser analitzada prèviament' no només la necessitat i l'oportunitat de la disposició, els efectes en els destinataris d'aquesta, sinó també, i el que és més important, el grau de creació del dret, ja que, en analitzar el marc normatiu en què s'insereix la disposició, les disposicions afectades i la innovació que s'origina en el contingut de regulació, s'obté una idea clara del contingut de la regulació i de la incidència de la norma, en resum, de l'abast de la creació del dret.
En consonància amb l'anterior, totes les entitats, organitzacions i afectats que intervinguin en el procés de coproducció de la norma, només a través de la memòria justificativa es poden arribar a formar una opinió i emetre un judici sobre el projecte normatiu; en absència de la memòria normativa, tan sols amb el text de l'avantprojecte, difícilment s'endevina si les futures regles innovaran, modificaran, o en substituiran d'altres; i difícilment s'endevina fins a quin punt és necessària la creació de noves regles, la seva oportunitat i, en ocasions, fins i tot qui són els destinataris (el que succeeix amb freqüència, quan no es justifiquen motivadament les disposicions transitòries o les finals d'una norma en projecte).
Doncs bé, dit l'anterior, aquesta Comissió Jurídica entén que és jurídicament rellevant que la memòria justificativa s'adjunti al Projecte des de l'inici i que les entitats que n'informen, fins i tot les administracions públiques, i tots els que concorren en el procediment d'informació pública, tinguin coneixement no només del text en projecte, sinó de la justificació de l'alternativa que s'adopta a través de les regles jurídiques que es creen.
Encara que no es pugui dir, des d'un punt de vista procedimental, que s'hagi produït una inobservança greu de les regles del procediment per a l'elaboració de disposicions de caràcter general, i molt menys que la disfunció temporal esdevinguda en la redacció de la memòria justificativa tingui efectes sobre la validesa procedimental de la norma, sí que hauria estat desitjable que les entitats 'moltes d'elles de base social' que han intervingut en l'elaboració de la norma, haguessin tingut ple coneixement de tots els elements procedimentals, precisament atès el seu caràcter social i la seva rellevància per a l'accés a l'habitatge de determinats col·lectius, com s'expressa en el procediment.
Continuant amb l'anàlisi de la resta d'aspectes procedimentals, cal assenyalar que en la tramitació del Projecte de decret s'ha donat el tràmit d'audiència corresponent a les institucions i als membres del Consell Assessor de l'Habitatge, i que l'anunci d'informació pública del Projecte de decret ha estat publicat al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya núm. 4714, de 7 de setembre de 2006.
En el termini atorgat es van presentar les al·legacions de la Secretaria General de Joventut; de la Federació de Municipis de Catalunya, que informà positivament sobre la regulació proposada, i de la Federació d'Associacions de Veïns d'Habitatge Social de Catalunya.
S'ha emès, també, l'informe de l'Institut Català de les Dones en compliment de l'article 63.d) de la Llei 13/1989.
Per últim, en la memòria-informe que emet la Direcció General d'Habitatge, a la qual s'ha fet al·lusió anteriorment, s'efectua una avaluació detallada de les al·legacions aportades a l'expedient per les diverses entitats.
També hi consta una taula de disposicions afectades, distribuïda en disposicions vigents i disposicions que es deroguen.
Per últim, l'Assessoria Jurídica del Departament de Medi Ambient i Habitatge ha emès informe sobre els antecedents, la documentació i la tramitació, així com del text de l'articulat en concret, en relació amb el qual figura també en l'expedient el document que en constata la inclusió a l'ordre del dia del Consell Tècnic i el certificat del secretari del Consell Tècnic.
La versió última de l'avantprojecte de decret que s'ha tramès a aquesta Comissió Jurídica Assessora recull el text revisat en el qual s'inclouen algunes de les consideracions dels informes jurídics i dels suggeriments realitzats per la Comissió de Govern Local.
En conclusió, i salvant les observacions realitzades sobre la memòria justificativa de l'avantprojecte que no tenen el caràcter d'essencials, l'avantprojecte de decret sobre adjudicació d'habitatges promoguts per la Generalitat de Catalunya i qualificats de promoció pública en segones i posteriors transmissions ha estat tramitada d'acord amb les regles contingudes en la Llei 13/1989.
Respecte del text de l'avantprojecte, aquesta Comissió Jurídica efectua les observacions següents:
Pel que fa al títol, caldria adaptar-lo a la terminologia emprada en el capítol V del referit Decret 195/2001, és a dir, canviar el terme 'transmissions' pel d'adjudicacions'.
En l'exposició de motius, potser seria convenient, com s'ha suggerit en d'altres ocasions, efectuar una referència al nou marc competencial en matèria d'habitatge, ja que la matèria té un títol competencial específic en l'Estatut d'autonomia de Catalunya (Dictamen 308/06).
Caldria redactar d'una forma congruent els articles 2 i 3 en relació amb la designació de l'òrgan competent per iniciar el procediment d'adjudicació.
En qualsevol cas, no resulta congruent assenyalar en l'article 2 que 'l'òrgan competent' és 'la persona titular' de l'òrgan.
Més correcte fóra indicar que l'òrgan competent és la 'direcció general' corresponent.
L'apartat 2 de la lletra d) de l'article 3.1, quan es refereix al règim de cessió, hauria de referir-se a 'ja sigui adquisició en propietat o en règim de lloguer'.
L'apartat 7 de la mateixa lletra d) hauria de definir també l'inici del còmput del termini màxim per presentar sol·licituds.
En l'apartat 2 de l'article 3 caldria suprimir el terme 'que' situat abans de 'en qualsevol cas [...]'.
Altrament, si aquests requisits haguessin de figurar a la resolució, aquest apartat hauria de figurar com a lletra e) de l'article 3.1.
En relació amb l'apartat 3 de l'article 3, aquesta Comissió considera que es podria ponderar l'oportunitat d'afegir com a mitjà per publicitar la resolució d'inici del procediment les pàgines webs de les administracions implicades.
Així mateix, se suggereix la possibilitat de desdoblar en dos preceptes diferents el contingut de l'article 4, que porta per títol 'Òrgan col·legiat d'adjudicació, tramitació i funcions'.
Resultaria de major claredat descompondre'n el text, per una banda, amb la formació de l'òrgan col·legiat d'adjudicació i, per una altra, en un precepte diferent, les funcions que aquest òrgan col·legiat desenvoluparà.
Respecte de l'article 5, que porta per títol 'Adjudicació', se'n suggereix també la descomposició en dos preceptes, per tal com els apartats 6 i 7 d'aquest article fan referència a règim de recursos.
Resultaria més comprensible el text de la disposició si l'article 5 contingués les regles d'adjudicació i un futur article 6 contingués les regles de recursos, per una banda, contra la llista definitiva d'admesos i exclosos i, per una altra, contra la resolució d'adjudicació.
La disposició final, que preveu l'entrada en vigor l'endemà de la publicació al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, es pot entendre, en aquest cas, ajustada a la necessitat d'establir un nou règim d'adjudicació d'habitatge, d'acord amb l'organització derivada de la reestructuració dels departaments de l'Administració de la Generalitat i, en particular, dels departaments de Medi Ambient i Habitatge, i de Benestar i Família, continguts en els decrets 68/2004 i 166/2006, respectivament.
És procedent informar favorablement sobre el Projecte de decret sobre adjudicació d'habitatges promoguts per la Generalitat de Catalunya i qualificats de promoció pública en segones i posteriors transmissions.