Resolució de 19 d'octubre de 2016, d'estimació parcial de les Reclamacions 156/2016 i 157/2016 (acumulades)
Relació nominal dels aspirants que han participat en determinats processos de provisió provisional convocats pel Departament de Justícia.
Identificació nominal del candidat escollit.
Mèrits i altres aspectes valorats en el candidat escollit i que han determinat la seva selecció.
La provisió de llocs de treball públics ha d'estar presidida sempre pels principis de mèrit, capacitat i igualtat, tant si es tracta de processos de provisió provisional com definitiva.
Hi ha un interès general en què els llocs públics estiguin ocupats per les persones més capacitades d'entre les possibles, que justifica que es faciliti, amb mesures de transparència i d'accés a la informació, el control de la legalitat dels processos i de la idoneïtat de les persones seleccionades.
Per això, es pondera que l'interès públic en la divulgació ha de prevaler sobre el dret individual a la protecció de dades personals en el cas d'accés de subjectes com el sindicat reclamant a les dades personals relatives a la identitat de la persona seleccionada i dels mèrits que s'han valorat i que n'han determinat l'elecció, ja que és informació rellevant per a la finalitat de control de l'actuació de l'Administració.
En canvi, es desestima l'accés a la identitat de les persones que han participat en processos de provisió i no han estat seleccionades considerant l'escàs valor residual que ofereix aquesta informació per a la finalitat de l'accés.
Les convocatòries a què fan referència les sol·licituds són les següents: JUS/009/2016; JUS/108/2016; JUS/112/2016; JUS/113/2016; JUS/132/2016; JUS/129/2016.
La informació traslladada de manera annexa a les Resolucions consisteix en un quadre on consten anonimitzats amb un número assignat correlativament els candidats, la vinculació administrativa i, com a observacions, la menció, quan correspon, de si va ser candidat entrevistat, va desistir o si va renunciar.
S'informa també anonimitzadament dels candidats presentats que no reuneixen els requisits exigits a la convocatòria.
Com a criteri de convocatòria a entrevista, hi figura la menció a l'experiència en les funcions requerides al lloc de treball; en alguns casos, s'esmenta també l'experiència i/o a oficines de centre penitenciari, i en un cas l'experiència com a cap d'unitat.
D'altra banda, tot i que les dades que es demanen aparentment només siguin identificatives (relació nominal d'aspirants) el fet de revelar la identitat de les persones que hi participen en aquests processos subministra informació professional de la persona afectada que pot tenir transcendència sobre la seva privacitat.
En aquest sentit, és rellevant tenir en compte que en els processos de provisió provisional, els aspirants participen en el procediment amb unes expectatives de privacitat, confiant en la confidencialitat que envolta aquests tipus de processos que es convoquen via interna a través del portal ATRI, de manera que actuen amb la certesa que ni caps, ni companys han de saber si estan participant o no en un determinat procés de selecció, i aquest element és un element diferencial impostant respecte al fet de participar en un procés de provisió ordinari com el que regeix el concurs de mèrits i capacitat.
Tenint en compte les consideracions exposades, no sembla que estigui justificat per al control de la legalitat en els processos de selecció afectats el coneixement de la identitat de tots els aspirants, la divulgació de la qual aniria en contra de les expectatives de privacitat que pot tenir cadascuna de les persones que participen en els processos esmentats.
No obstant això, tampoc es pot descartar que hi hagi un o més supòsits concrets en els que, disposant d'informació sobre qualsevol indici d'irregularitat comesa a l'hora de seleccionar un candidat o candidats concrets, sigui rellevant en aquests casos saber quines són les persones que han participat en el procediment, qüestió que caldrà valorar de forma individualitzada i que podria fer que l'accés estigués plenament justificat.
Pel que fa a la informació relativa als mèrits i els aspectes valoratius que s'han tingut en compte a l'hora d'escollir el candidat seleccionat en cadascun dels processos de selecció, cal tenir en compte que per als casos en que la informació dels candidats incorpori dades sobre salut o altres que puguin revelar informació considerada especialment protegida, d'acord amb els articles 23 de la Llei 29/2014 i 7 LOPD, l'accés a aquestes dades haurà de ser denegat.
La resta de dades personals que subministren informació sobre els mèrits i altres aspectes valoratius (....)
Tenint en compte que qui sol·licita la informació sembla que té la condició de representant dels treballadors, a efectes de control sobre les actuacions dutes a terme per l'administració en l'àmbit d'aquests processos, (...) pot ser rellevant, respecte del candidat finalment escollit, conèixer les actes d'avaluació o document equivalent dels mèrits i elements valoratius que han fet que fos aquesta persona la seleccionada.
Sembla que també estaria justificat el fet de facilitar la puntuació obtinguda pel candidat seleccionat en relació als mèrits o aspectes valorats.
Conèixer la puntuació que ha obtingut la persona escollida en relació a l'experiència professional, a la formació acadèmica o en relació a la prova realitzada, en cas d'haver-se realitzat, donaria suficient informació si el que es pretén és detectar possibles actuacions arbitràries per part de l'òrgan encarregat de fer la selecció (...)
Més enllà d'això, no es veu la necessitat d'haver de facilitar informació curricular sobre l'experiència professional concreta, la formació o altres dades del currículum del candidat escollit, la cessió de les quals suposaria una ingerència en la seva privacitat no justificada per al compliment de la finalitat que es persegueix amb l'accés, i que seria en definitiva contrària als principis de l'LOPD".
Acaba l'informe amb la consideració afegida sobre el fet que no consta que s'hagi donat trasllat a les persones afectades per al tràmit d'al·legacions previst a l'article 31.1 LTAIPBG, i conclou que la normativa de protecció de dades no impedeix l'accés a la identitat del candidat seleccionat, però que, en canvi, no resulta justificat l'accés generalitzat a dades personals de la resta de persones aspirants no seleccionades.
Pel que fa a la informació relativa als mèrits i aspectes valoratius que s'han tingut en compte en l'elecció del candidat seleccionat, conclou l'APDCAT que "la normativa de protecció de dades no impedeix donar accés als representants dels treballadors a la informació sobre la puntuació respecte aquests mèrits i altres elements valoratius que han obtingut els candidats finalment seleccionats".
L'article 73 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, del règim jurídic de les administracions publiques i del procediment administratiu comú (LRJPAC) preveu que l'òrgan que tramita un procediment pugui acumular-lo a d'altres amb els quals tingui una identitat substancial o una connexió íntima.
Aquesta regulació seria aplicable a aquesta Reclamació, en haver-se formalitzat amb anterioritat a l'entrada en vigor de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del Procediment Administratiu Comú de las Administracions Públiques, segons ho disposa la seva DT 3.
Aquesta identitat substancial es produeix clarament en el cas de les Reclamacions objecte de Resolució, ja que hi ha una identitat de parts i fins i tot una identitat en l'objecte de la reclamació: es demana accedir a idèntica informació, si bé referida a convocatòries diferents.
D'acord amb això, en aplicació dels principis d'economia i simplicitat que han de presidir l'activitat administrativa, i vist que de l'acumulació no se'n deriva perjudici per a les parts ni per a l'interès general, resulta oportú i ajustat a Dret l'acumulació de les Reclamacions identificades en l'antecedent 1 d'aquesta Resolució.
El sindicat reclamant concreta la sol·licitud d'informació en tres tipus de dades en relació amb les convocatòries identificades a l'antecedent 2:
En primer lloc, i pel que fa a la relació nominal de persones que han participat en cadascuna de les convocatòries realitzades des del 2015, el sindicat invoca com a fonament del seu dret a accedir-hi l'article 24.1 LTAIPBG, que disposa un règim general d'accés a informació relativa a les dades merament identificatives relacionades amb l'organització, el funcionament o l'activitat pública, llevat que, excepcionalment i en un cas concret, hagi de prevaler la protecció de dades personals o d'altres drets constitucionals.
Aquest article, per tant, estableix un règim general favorable a l'accés a dades identificatives de les persones responsables d'un àmbit organitzatiu determinat dins l'Administració, o les que hagin actuat en exercici de les seves funcions en el marc d'un procediment, o, simplement les que en formin part des del punt de vista organitzatiu, si aquesta informació és rellevant des del punt de vista de la transparència.
Les convocatòries per les quals s'interessa el sindicat es corresponen amb la provisió provisional de determinats llocs singulars, però la seva identificació no es correspon amb les funcions que tenen actualment atribuïdes dins l'Administració, sinó que els identifiquen com a aspirants a ocupar provisionalment un altre lloc.
No estaríem, doncs, en el supòsit de l'article 24.1, que inclouria la identitat, per exemple, dels treballadors públics que han participat en l'organització o la valoració dels processos de selecció en exercici de les seves funcions.
Les dades que es demanen tampoc no troben encaix en el supòsit d'exclusió general de l'accés previst a l'article 23 LTAIPBG per a les dades personals especialment protegides, relatives a la ideologia, l'afiliació sindical, la religió o les creences, l'origen racial, la salut, la vida sexual o la comissió d'infraccions penals o administratives.
Queda clar, doncs, que ens trobem en un supòsit d'aplicació de l'article 24.2 LTAIPBG, que preveu que l'accés a dades de caràcter personal no especialment protegides incloses en l'article 23 LTAIPBG, ni les merament identificatives previstes al 24.1 LTAIPBG, es resolgui ponderant prèviament l'interès públic en la divulgació d'aquesta informació i la prevalença que eventualment hagi de tenir aquest, en el marc de la transparència, sobre la protecció de les dades personals també legalment garantida.
En la ponderació de la prevalença entre el dret a la protecció de dades personals i el dret d'accés a la informació pública que es sol·licita tindrem en compte l'avaluació prèvia de l'existència d'un dany en el dret a la protecció de dades personals que de manera directa, causal i real es derivi de l'accés; valorarem aleshores si l'interès públic en la divulgació de la informació que se sol·licita ha de prevaler sobre aquest dany i si les dades sol·licitades són idònies, necessàries i proporcionades per a la finalitat de l'accés, que la part reclamant ha concretat en la voluntat de controlar els processos de selecció pel sistema de provisió provisional atès que en aquests l'Administració disposa d'un marge ampli de discrecionalitat.
Pel que fa al primer test, el del dany, es inqüestionable que la cessió al sindicat del nom i cognoms de les persones aspirants constituiria un dany cert i directe del seu dret fonamental a la protecció de les dades personals.
Cal recordar que la normativa vigent no preveu la divulgació de la identitat dels aspirants en els processos de provisió provisional, i, per tant, aquests hi participen amb una expectativa de privacitat.
En altres procediments de provisió definitiva, com el concurs de mèrits i capacitats, es preveu la publicació de la llista d'admesos i exclosos (article 67 del Decret 123/1997, de 13 de maig, pel qual s'aprova el reglament general de provisió de llocs de treball i promoció professional dels funcionaris de l'Administració de la Generalitat de Catalunya); en aquests procediments es produeix una difusió en mitjans interns i corporatius d'elements identificadors de les persones aspirants, tot i que la finalitat de la publicació de la llista d'admesos i exclosos no és la transparència, sinó facilitar la notificació a les persones interessades que hi participen.
Però en els procediments de provisió provisional no existeix aquesta difusió prèvia de dades identificatives de les persones que aspiren als llocs de treball i, per tant, hem de concloure que la cessió d'aquestes dades personals al sindicat produeix un dany cert i directament derivat de l'accés.
Pel que fa a la ponderació de l'interès públic en la divulgació de la informació, aquesta Comissió ja ha tingut ocasió de pronunciar-se en la Resolució sobre la Reclamació 51/2016, que tenia el mateix objecte que les que ara es resolen.
S'afirmava aleshores, i es manté aquí, que "l'interès públic en la divulgació de la informació és inqüestionable i coincident amb la finalitat expressada per a l'accés: la constatació que l'Administració fa un bon ús de les facultats més àmplies de decisió que li permeten els procediments de provisió provisional de llocs de treball.
Cal recordar que es tracta de l'accés de persones a llocs de treball públics, i per tant, l'interès general i el de la mateixa Administració i sindicats és que es garanteixi que es destinen als llocs de treball les persones més meritòries, capaces i qualificades possibles.
Aquesta aspiració de qualitat i professionalitat no pot relativitzar-se o difuminar-se pel fet que es proveeixi per un sistema provisional, sinó que és igualment exigible.
Per tant, la transparència d'aquests processos de provisió provisional és d'un interès públic indubtable, ja que en permet un control i garantia.
Ara bé, cal analitzar si tota la informació sol·licitada és idònia, necessària i proporcionada per a servir aquest interès públic en la divulgació i la finalitat de control de la discrecionalitat exercida per l'Administració per determinar si queda justificada i emparada per l'LTAIPBG la cessió de dades personals sense consentiment de la persona afectada.
Cal plantejar-se (...) si la identificació de totes les persones que han participat en un procés de provisió té la mateixa rellevància pel que fa a l'interès públic en la seva divulgació: i la resposta és negativa.
La identificació nominal de la persona seleccionada i afavorida amb l'ocupació provisional del lloc de treball certament que constitueix un element idoni, necessari i proporcionat per al control d'eventuals pràctiques de nepotisme, amiguisme, o clientelisme polític.
Però, en canvi, no resulta prou rellevant per a aquesta finalitat, en general, la divulgació de la relació nominal de les persones que, havent optat a una plaça, no han estat seleccionades i, per tant, no han estat afavorides amb la possibilitat d'ocupar-la provisionalment, com ja va dictaminar aquesta Comissió en la Resolució de la Reclamació 28/2015, de 2 de febrer de 2016.
En relació amb les dades identificatives de persones aspirants no seleccionades, doncs, la ponderació s'ha de resoldre a favor del seu dret a la protecció de les dades personals ja que es tracta de dades que no són proporcionades per a la finalitat de control de la discrecionalitat de l'Administració i de la transparència dels processos de provisió provisional; en aquest sentit, l'element rellevant per a aquest control serà la comprovació que la persona seleccionada és la que reuneix els majors mèrits i capacitats de tots els aspirants."
Aquest criteri establert per la GAIP en la Resolució de la Reclamació 51/2016, coincident amb el criteri sostingut per l'APDCAT en els seus informes (antecedent 9) és aplicable també en relació amb les Reclamacions que ara es resolen.
Per tant, l'accés indiscriminat a dades personals identificatives de persones no seleccionades resulta desproporcionat per a la finalitat pretesa i no queda justificat en l'interès públic de la divulgació de la informació.
En aquests termes, doncs, hem de desestimar la pretensió d'accés a la relació nominal de totes les persones que han participat en tots els processos de provisió relacionats a l'antecedent 2, ponderant que ha de prevaler la protecció del dret fonamental a la protecció de dades personals i de l'expectativa legítima de privacitat en l'àmbit professional pel que fa a la participació sense èxit en processos de provisió de llocs de treball.
En tot cas, cal tenir en compte que aquesta Resolució no determina de manera inamovible la inaccessibilitat a dades personals identificatives de persones participants en un procés de provisió que no hagin estat seleccionades, sinó que en desestima l'accés indiscriminat i justificat genèricament en el control de la discrecionalitat en què es fonamenta, sens perjudici que aquesta Comissió pugui resoldre en un altre sentit davant de reclamacions més justificades, si s'acredita que és necessari per a assolir la finalitat d'investigar un procediment de provisió sobre el que s'apreciïn indicis d'irregularitats i s'aprecia que l'impacte sobre el dret a la privacitat de les persones és el mínim imprescindible, qüestió que caldrà valorar de manera individualitzada en cada cas concret.
Entrem, doncs, a analitzar l'accés al segon grup de dades objecte de reclamació: la relació de mèrits i aspectes que han estat valorats en el candidat escollit i que han determinat la seva selecció.
Tal i com ja va manifestar aquesta Comissió en al Resolució de la Reclamació 51/2016, "entenem que la seva cessió sí resulta idònia, necessària i proporcionada per a la finalitat de control del marge de discrecionalitat de l'Administració; no hi ha dubte, tampoc, de l'interès públic que té la seva divulgació, ja que hem d'insistir que és d'interès general garantir que les persones que ocupen llocs de treball públic, encara que sigui de manera provisional, són les més meritòries i capaces possible.
Per tant, entenem que els processos de provisió provisional, tot i tenir menor rigor procedimental que els definitius, han d'estar igualment presidits pels principis de mèrit, capacitat i igualtat i han de ser prou transparents per facilitar el control de l'ús d'aquest major marge de discrecionalitat que es permet en les provisions provisionals.
El nou règim de transparència i accés a la informació pública té, precisament, aquesta finalitat: la de garantir no només la legalitat, sinó la idoneïtat i l'oportunitat de les actuacions públiques, i en conseqüència, s'ha d'oferir informació que permeti el control de les actuacions i procediments públics i la detecció d'irregularitats, il·legalitats, arbitrarietats o favoritismes.
D'acord amb això, la pretensió del sindicat d'accedir a la informació sobre els mèrits que han resultat determinants per a l'elecció d'un candidat, tot i ser dades de caràcter personal, resulta ajustada a l'LTAIPBG ja que cal ponderar com a prevalent l'interès públic que té la seva divulgació en garantia d'una funció pública qualificada".
L'APDCAT, en els seu informe (antecedent 9) explicita que s'hauran d'excloure de l'accés, de conformitat amb el que estableix l'article 23 LTAIPBG, les dades especialment protegides.
D'altra banda, la informació de l'esfera més privada del candidat, com ara l'adreça, telèfon, estat civil, fills, i altres similars també s'hauria excloure de l'accés ja que, en principi, no hi ha interès públic en la seva divulgació que justifiqui trencar el règim de protecció que li ofereix l'LOPD.
Pel que fa a informació relacionada amb la formació acadèmica, experiència professional, cursos, proves realitzades, coneixements complementaris, l'informe de l'APDCAT considera suficient l'accés a la puntuació que resulti de la seva acreditació segons consti a l'acta de valoració o document equivalent que s'hagi elaborat per part de l'òrgan encarregat de fer la selecció, sense que apreciï la necessitat de permetre l'accés a la informació curricular concreta.
Compartim amb l'APDCAT el criteri general de permetre l'accés a les puntuacions sobre mèrits i elements que hagin estat valorats en l'elecció de la manera menys invasiva de la privacitat possible, però tanmateix entenem que, en determinades ocasions, el control d'actuacions arbitràries pot requerir, precisament, la comprovació del detall dels elements que han estat valorats de manera determinant per a l'elecció.
En aquests casos, entendríem justificat i proporcionat l'accés al detall de la formació si resulta rellevant per a l'elecció de la persona candidata: per exemple, si s'atorguen punts per una llicenciatura, pot ser rellevant identificar quina és per comprovar la connexió i la idoneïtat dels estudis amb les funcions del lloc de treball; el mateix passa amb l'experiència professional, que pot requerir, per apreciar la justa valoració que se li ha d'atorgar, de la concreció de si s'ha produït en un ajuntament petit, o en la mateixa administració de la Generalitat.
I, en cas de dubtes sobre la correcció de l'elecció realitzada, entenem que podria resultar també justificat i proporcionat permetre l'accés a les puntuacions obtingudes per les altres persones aspirants.
La informació facilitada als sindicats en resposta a les sol·licituds que porten causa d'aquestes Reclamacions es fa constar de manera breu i genèrica que el criteri seguit per a preseleccionar les persones que han de passar a l'entrevista personal és l'acreditació d'experiència professional en el lloc o funcions.
Ara bé, no hi ha cap informació que permeti escatir a la persona reclamant, com sol·licita, com s'ha valorat aquesta experiència en la persona seleccionada, ni dels quadres es desprèn la puntuació dels mèrits o elements valoratius que s'han tingut en compte, i per això, la informació facilitada resulta insuficient i limitativa del dret d'accés als mèrits i elements valoratius determinants de l'elecció de candidats en processos de provisió provisional, el qual estimem.
Cal, doncs, facilitar al sindicat l'accés a la informació sobre les puntuacions i els elements valoratius que han portat a l'elecció de la persona escollida d'entre totes les candidates.
Amb aquesta finalitat, es permetrà l'accés del sindicat reclamant a l'acta de valoració, a l'informe de proposta de designació del candidat escollit o a qualsevol altre document que contingui aquesta informació i que sigui preexistent a la sol·licitud d'informació.
Per tant, no es requereix l'Administració que elabori ex novo una justificació de les seleccions realitzades anteriorment, sinó que faciliti l'accés a la documentació o dades preexistents relatives als mèrits valorats en els candidats seleccionats, un cop eliminades les dades personals especialment protegides o les d'àmbit privat no rellevant als efectes de la selecció.
En el cas que no consti cap document de l'òrgan de valoració que contingui aquesta informació, caldrà que l'Administració ho faci constar de manera expressa en l'execució d'aquesta Resolució, a fi que el sindicat pugui actuar en conseqüència, si ho considera adient.
Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 19 d'octubre de 2016, resol per majoria:
Barcelona, 19 d'octubre de 2016