El dictamen té per objecte el Projecte de decret pel qual es regula el registre d'organitzacions no governamentals per al desenvolupament.
Aquest Projecte és conseqüència del desplegament de la Llei 26/2001, de 31 de desembre, de cooperació al desenvolupament, que fou aprovada amb la finalitat d'establir i regular el règim jurídic al qual s'ha d'ajustar l'activitat de l'Administració de la Generalitat de Catalunya en matèria de cooperació al desenvolupament i de solidaritat internacional.
Un desplegament reglamentari que no s'esgota amb aquest Projecte de decret, sinó que hi escau incorporar també el Projecte pel qual es regulen els òrgans de coordinació i col·laboració i els òrgans consultius, a més de la regulació de la Comissió Interdepartamental de Cooperació al Desenvolupament, de la Comissió de Coordinació amb els Ens Locals i, finalment, del Consell de Cooperació al Desenvolupament.
El registre d'organitzacions no governamentals per al desenvolupament previst a la Llei 26/2001, del Parlament de Catalunya, és de nova creació, i segons consta a la memòria elaborada pel Departament de Presidència la inscripció registral és un requisit per rebre subvencions computables com a AOD i procedents d'administracions públiques.
El caràcter preceptiu de la intervenció d'aquesta Comissió Jurídica Assessora es fonamenta en allò que disposa l'article 3.1.b) de la seva legislació reguladora.
La competència de la Generalitat
La competència de la Generalitat per regular mitjançant decret el registre d'organitzacions no governamentals per al desenvolupament, previst a la Llei 26/2001, de 31 de desembre, de cooperació al desenvolupament, pot encabir-se dins el marc de la competència que amb caràcter exclusiu l'article 9.24 de l'Estatut d'autonomia atribueix a la Generalitat en matèria de «fundacions i associacions de caràcter docent, cultural, artístic, beneficoassistencial i similars, que exerceixen principalment llurs funcions a Catalunya».
En efecte, d'una banda, el component associatiu quant a la forma d'organització, a més de la pluralitat de finalitats perseguides per les ONGD, són dos elements que permeten integrar la regulació del registre dins l'àmbit material de la competència reconeguda en l'Estatut.
El Govern de la Generalitat disposa d'habilitació legal directa per aprovar aquest Projecte de decret, d'acord amb el que preveu l'article 31 de la Llei 26/2001, de 31 de desembre, de cooperació al desenvolupament, pel qual es crea el registre d'organitzacions no governamentals per al desenvolupament i s'estableixen les condicions perquè aquestes organitzacions puguin accedir a qualsevol ajut o subvenció de les administracions públiques que sigui computable com a ajut oficial al desenvolupament.
Així mateix, cal fer esment de manera complementària de l'habilitació legal que proporciona també la Llei de les Corts Generals 23/1998, de 7 de juliol, de cooperació internacional, pel que fa al règim fiscal de les organitzacions no governamentals per al desenvolupament i les aportacions efectuades a aquestes.
Atès el caràcter de disposició general que presenta el Projecte objecte d'aquest Dictamen, que desplega la legislació catalana sobre les organitzacions no governamentals de cooperació al desenvolupament, queda justificat que adopti la forma de decret, segons el que disposa l'article 62 de la Llei 13/1989, del Parlament de Catalunya.
La documentació que forma part de l'expedient comprèn l'activitat duta a terme per l'Administració activa per justificar els criteris de legalitat i d'oportunitat de la disposició general que és objecte d'aquest Projecte de decret, d'acord amb el que disposen els articles 62 i 63 de la Llei 13/1989, del Parlament de Catalunya.
La documentació elaborada per la Secretaria de Relacions Exteriors del Departament de la Presidència presenta una memòria que afecta conjuntament dos projectes de decret derivats de la Llei 26/2001, de 31 de desembre, de cooperació al desenvolupament, que són el següents: el relatiu al registre d'organitzacions no governamentals per al desenvolupament (d'acord amb el que preveu l'article 31) i el referit als òrgans de coordinació i col·laboració i els òrgans consultius (d'acord amb el que preveuen els articles 22 a 24).
Com a conseqüència d'aquest fet i atès que ambdós, malgrat la seva interrelació material, són projectes autònoms, l'Assessoria Jurídica del Departament de la Presidència va sol·licitar a la Secretaria de Relacions Exteriors, per un escrit de 5 d'agost de 2001, l'elaboració d'expedients individualitzats per a cada Projecte de decret.
La memòria és succinta però aclaridora de la justificació i la finalitat del Projecte de disposició general, consistent a: 1) articular processos que siguin àgils i flexibles que permetin desplegar la política de cooperació al desenvolupament de la Generalitat; i 2) apropar al teixit associatiu català un ampli sistema de consulta, informació i participació en l'àmbit de la cooperació al desenvolupament i la solidaritat internacional.
L'expedient incorpora també una taula de vigències i un breu estudi econòmic cost-benefici en què es fa constar que el Projecte no comporta cap despesa econòmica immediata.
El Projecte ja ha estat sotmès al tràmit d'informació pública per un Edicte publicat al DOGC núm. 3650, de 5 de juny de 2002, en el qual han presentat al·legacions els òrgans administratius i les entitats esmentats als antecedents.
També s'ha donat compliment en l'expedient administratiu del Projecte al requisit de presentació del preceptiu informe interdepartamental d'impacte de gènere emès per l'Institut Català de la Dona, previst a l'article 62.1.d) de la Llei 13/1989, que proposa algunes modificacions al redactat d'alguns preceptes del Projecte.
Finalment, l'expedient inclou un informe jurídic ben estructurat, signat per l'advocat en cap i la responsable d'Assessoria i Recursos del Departament de la Presidència, que compleix els requisits que ha de reunir l'informe jurídic que els departaments de la Generalitat han d'emetre segons el que estableix l'article 65.1 de la Llei 13/1989, en la mesura que aborda les diverses vessants de l'ordenament jurídic, especialment les relatives al dret comunitari, que hi conflueixen.
I, per tant, és plausible que no es limiti a la simple descripció dels requisits jurídics que han estat complerts en el procés d'elaboració de la disposició.
Exposició de motius Convindria incloure de manera més explícita els objectius que persegueix aquest Projecte, i en aquest sentit podria servir de referència la mateixa que aquest Dictamen fa al fonament jurídic anterior quan sintetitza el contingut de la memòria del Projecte.
Àmbit subjectiu Aquest precepte mereix dos tipus d'observacions: una d'ordre formal i una altra de contingut material.
Pel que fa a la primera, a fi de millorar la tècnica normativa convindria formular un redactat més sistemàtic.
En aquest sentit, fóra bo dividir-lo, com a mínim, en dos apartats, perquè en la seva formulació actual resulta de lectura i comprensió no del tot fàcil.
En allò relatiu al contingut, tant a l'informe jurídic del Departament de la Presidència, com també a l'informe de l'Àrea de Cooperació Internacional de la Secretaria de Relacions Exteriors del mateix Departament, s'hi fan una sèrie de consideracions de rellevància sobre l'abast de la inscripció registral com a condició per obtenir els ajuts i les subvencions als quals poden accedir les organitzacions no governamentals per al desenvolupament.
D'acord amb la llei habilitant, és a dir, la Llei 26/2001, de 31 de desembre, de cooperació al desenvolupament, els requisits establerts per l'article 31.2 que han de complir les organitzacions no governamentals per al desenvolupament que vulguin accedir a qualsevol ajut o subvenció de les administracions públiques que sigui computable com a ajut oficial al desenvolupament són dos: 1) ésser inscrits en el registre d'organitzacions no governamentals per al desenvolupament, o en l'Agència Espanyola de Cooperació Internacional; 2) tenir seu social o delegació i estructura permanent a Catalunya per assegurar l'assoliment de les finalitats.
Per tant, és la Llei la que vincula l'accés als ajuts i les subvencions a la prèvia inscripció en el registre i que després reprodueix el Projecte de decret.
Per la seva banda, aquest últim afegeix també que la inscripció registral serà conditio sine qua non per gaudir dels incentius fiscals a què es refereix l'article 35 (amb relació a l'article 33) de la Llei de les Corts Generals 23/1998, de 7 de juliol, de cooperació internacional.
En conseqüència, no pot haver-hi dubte sobre l'existència d'habilitació legal per la previsió normativa establerta a l'article 2 del Projecte de decret.
Tanmateix, i segons exposa l'informe jurídic del Departament de la Presidència, que recull les al·legacions expressades en el tràmit d'informació pública, no es pot excloure la possibilitat que l'exigència d'inscripció registral per accedir a les subvencions pugui arribar a esdevenir discriminatòria per a aquelles entitats que, dins de la variada tipologia d'entitats que, tot i no ser organitzacions no governamentals per al desenvolupament (ONGD), entre les activitats de les quals es troben incloses també les relatives a la cooperació en els àmbits més diversos.
En aquest cas, en no disposar de la condició d'ONGD no poden ser inscrites en el registre; per la qual cosa no podrien aspirar a accedir als ajuts i les subvencions.
És també cert, però, el que es conté a l'informe emès de l'Àrea de Cooperació Internacional del mateix Departament, en el sentit que el registre de les ONGD no afecta les organitzacions no governamentals (en general) que continuen sotmeses a la legislació vigent, als registres en què estiguessin inscrites i a la percepció de les subvencions que hagin de provenir de la Generalitat.
En tot cas, la qüestió controvertida rau en la mateixa Llei 26/2001 quan vincula l'accés als ajuts i les subvencions a la inscripció prèvia registral; de tal manera que el registre de l'entitat és concebut com quelcom més que un element de publicitat sobre les ONGD existents, per esdevenir un requisit necessari per accedir a les prestacions derivades de l'activitat administrativa de foment, que pot ocasionar situacions de desigualtat no raonables.
Ara bé, d'acord amb l'ordenament jurídic català, i específicament amb allò que preceptua l'article 9.2 de la Llei del Parlament de Catalunya 7/1997, de 18 de juny, d'associacions, el valor del registre està destinat exclusivament a efectes de publicitat.
Hi ha un altre factor que cal tenir en compte i que ha estat apuntat de manera suggeridora per l'Assessoria Jurídica del Departament.
A saber: en la mesura que l'accés a les subvencions està condicionat al requisit de la inscripció prèvia registral, aquest «impediment -diu l'informe- de percebre ajuts econòmics per a la realització d'activitats subvencionables pel sol fet de no constar inscrit en un registre, sempre i quan es compleixin tots els requisits legals [...] podria interpretar-se com una limitació soterrada de la llibertat d'establiment i, per tant, podria considerar-se com no ajustada a dret».
En aquest sentit, s'invoca el Tractat Constitutiu de la Comunitat Europea, d'acord amb el text consolidat un cop incloses les reformes incorporades pel Tractat de la Unió Europea de 1992 (Maastricht), a l'article 52 (que, en realitat, s'ha d'entendre que és l'actual article 43, després de la reforma del TCE pel Tractat d'Amsterdam que, com és sabut, va entrar en vigor el primer de gener de 1999, i no, com erròniament es fa a l'informe de l'Assessoria, al TUE de Mastricht), on s'estableix la supressió de qualsevol restricció a la llibertat d'establiment dins la Comunitat, fent esment de l'article 54.3.c) (per la mateixa raó d'abans, s'ha d'entendre que és l'actual article 44 del TCE), relatiu a l'eliminació d'aquells procediments i pràctiques administratives que resultin de la legislació nacional o d'acords celebrats amb anterioritat entre els estats membres, el manteniment dels quals suposi un obstacle per a la llibertat d'establiment.
Doncs bé, tot i la rellevant reflexió de l'Assessoria Jurídica del Departament de la Presidència sobre l'eventual incidència que la norma objecte de dictamen pugui tenir sobre la llibertat d'establiment (una de les quatre clàssiques llibertats comunitàries), no es pot oblidar que aquesta llibertat resta vinculada a les activitats de caràcter onerós; en aquest sentit, el segon apartat de l'article 48 del TCE (antic article 58) estableix que «por sociedades se entiende las sociedades de derecho civil o mercantil, incluso las sociedades cooperativas, y las demás personas jurídicas de derecho público o privado, con excepción de las que no persiguen un fin lucrativo».
En conseqüència, l'observació sobre la possible afectació lesiva a la llibertat d'establiment quedaria decaiguda.
En tot cas, tornant a la qüestió de la inscripció registral, com ha posat de manifest a bastament la jurisprudència constitucional amb caràcter general, la inscripció en un registre d'associacions no té caràcter constitutiu, sinó que el valor jurídic que presenta és únicament a efectes de publicitat de les dades que consten en l'assentament (STC 85/1986, FJ 2n).
No hi ha dubte que el Projecte de decret s'ha ajustat a les previsions establertes per la legislació habilitant.
Ara bé, no seria sobrer que el Projecte pogués incloure alguna previsió normativa que permetés evitar que la preceptiva inscripció registral de les ONGD pugui produir efectes impeditius sobre altres associacions d'àmbit català, espanyol o europeu entre les activitats de les quals es puguin trobar també les relatives a la cooperació.
Per tant, a tall de proposta, a fi d'evitar possibles efectes discriminatoris sobre les ONG, en general, es podria tenir en compte l'addició d'un nou apartat (a banda dels que calgui efectuar per millorar l'adequada a comprensió del precepte) a l'article 2 en el sentit següent: «També es podran inscriure aquelles entitats que tinguin la cooperació al desenvolupament com a activitat complementària a d'altres activitats principals que les caracteritzen.»
Altres observacions: Article 5.2 Les dades que ha de contenir la primera inscripció mitjançant un model normalitzat han de ser assenyalades amb lletres (seguint el mateix criteri emprat a l'article 4).
Article 9.3 De la mateixa manera que es fa a l'article 6.2, caldria incorporar en aquest precepte també la referència relativa a «[...] conseller en cap».
Es pot elevar al Govern el Projecte de decret pel qual es regula el registre d'organitzacions no governamentals per al desenvolupament previst a la Llei 26/2001, de cooperació al desenvolupament, d'acord amb les observacions formulades en el cos del Dictamen.