Aquest Dictamen té per objecte el Projecte de decret pel qual es regulen els serveis d'Informació, Difusió i Atenció Turística de Catalunya (serveis IDAT).
Es procedeix a la seva ordenació, s'estableix la regulació aplicable a la Xarxa d'Oficines de Turisme de Catalunya, es concreten els elements definitoris de les oficines de turisme que en formaran part i se n'explicita la categorització a partir dels requisits que s'hi llisten.
Amb la seva aprovació es postula la derogació del Decret 127/2010, de 14 de setembre, de regulació de la Xarxa de Serveis d'Informació, Difusió i Atenció Turística de Catalunya, norma que fou dictaminada per aquesta Comissió amb el Dictamen 276/10.
L'aprovació d'aquest Projecte de disposició comportarà, entre d'altres aspectes destacables, la supressió dels Centres d'Atenció Turística (CAT) als quals aquella norma feia referència, com també la flexibilització dels requisits i característiques exigibles a les Oficines de Turisme de la Xarxa en matèries que tenen a veure, fonamentalment, amb personal, horaris d'atenció al públic i disseny interior.
Pel que fa a la distribució i els diversos preceptes que conté, s'observa que el Projecte consta d'un preàmbul i de 14 articles, distribuïts en dos capítols, tres disposicions addicionals, una disposició transitòria i una disposició derogatòria.
En el preàmbul es descriu el marc competencial i normatiu en el qual s'insereix la norma projectada, i es fa referència, especialment, a allò disposat des de la Llei 13/2002, de 21 de juny, de turisme de Catalunya.
S'assabenta que el Projecte pretén posar a disposició dels usuaris turístics un seguit de serveis IDAT "que facilitin i tractin d'optimitzar el gaudiment dels recursos turístics del nostre país, així com orientar i satisfer les necessitats que puguin sobrevenir en el transcurs del seu viatge o estada itinerant, per fer possible un acolliment global i de qualitat a la destinació".
Se subratlla el paper rellevant que juguen per a la seva prestació les oficines de turisme i s'afirma que "han de tenir les condicions per poder construir una experiència turística a partir del coneixement dels recursos turístics i la capacitat de tractament personalitzat i l'ús més avançat de les noves tecnologies".
El capítol 1 del Projecte normatiu es dedica específicament als Serveis d'Informació, Difusió i Atenció Turística de Catalunya.
Incorpora l'article 1, que determina que l'objecte de la norma és l'ordenació d'aquests serveis, i l'article 2, que estableix quins elements integren o conformen els serveis IDAT, qui els pot prestar i quines activitats comprenen cadascun dels serveis mencionats.
També es refereix a un aspecte complementari com és la funció de dinamització del teixit turístic en el territori, que es basa en l'optimització de sinergies i que consisteix a relacionar i coordinar l'oferta d'empreses i establiments turístics existents en l'àmbit territorial o temàtic de referència.
El capítol 2, sota la rúbrica "Xarxa d'Oficines de Turisme de Catalunya", comprèn els articles 3 a 9, i es divideix en tres seccions.
La secció 1, destinada als "Equipaments i xarxa", regula en els articles 3 i 4 el concepte i la naturalesa de les oficines de turisme i la seva integració a la Xarxa d'oficines.
La secció 2, dedicada als "Serveis i elements definitoris", integra els articles 5 a 7.
L'article 5 estableix els serveis de prestació obligatòria per part de les oficines de turisme.
L'article 6 regula les tres categories en què s'han de classificar les oficines i les característiques requerides quant a imatge corporativa, horaris, funcions i serveis, personal i d'altres.
L'article 7 regula els punts d'atenció turística, en tant que equipaments mòbils o virtuals vinculats a una oficina de turisme de la Xarxa.
Per últim, la secció 3, que correspon a la "Implantació i gestió de les oficines de turisme", comprèn els articles 8 i 9.
En el primer es localitza el procediment d'adscripció, modificació, baixa i classificació de les oficines de turisme a la Xarxa.
En l'article 9 es regulen els supòsits d'exclusió de la Xarxa i la revisió de categoria de les oficines de turisme.
S'inclouen, com s'ha dit, tres disposicions addicionals.
La primera determina com es procedeix a l'aprovació, i on es poden localitzar els manuals de senyalització turística urbana i rural i el Manual bàsic de retolació exterior de les oficines de turisme de Catalunya.
La segona al·ludeix al Manual de senyalització turística de la xarxa viària.
I la tercera, a les característiques tècniques del distintiu que ha d'aparèixer en les oficines de turisme adscrites a la Xarxa d'Oficines de Turisme de Catalunya.
La disposició transitòria estableix un període de sis mesos des de l'entrada en vigor del Decret per tal que cadascuna de les oficines de turisme que ja es troben adscrites a la Xarxa, mitjançat el procediment establert en la norma, procedeixi a classificar-se en alguna de les tres categories establertes.
A l'últim, es deroga el Decret 127/2010, de 14 de setembre, tal com ja s'ha dit, i també la disposició final primera del Decret 106/2008, de 6 de maig, que regulava anteriorment el distintiu de les oficines de turisme.
La intervenció d'aquesta Comissió Jurídica Assessora es produeix a l'empara de l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, d'aquest òrgan consultiu, que estableix que li correspon dictaminar preceptivament sobre projectes de disposicions generals que es dictin per a desplegar lleis.
Així mateix, l'article 69 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya estableix que els projectes de disposicions reglamentàries que es dictin per a desplegar lleis o el dret europeu i les seves modificacions s'han de sotmetre amb caràcter preceptiu al dictamen de la Comissió Jurídica Assessora.
El Projecte de decret sobre el qual es dictamina es vincula directament i desplega parcialment la Llei 13/2002, de 21 de juny, de turisme de Catalunya, concretament els articles 59 i 72, reguladors de les oficines de turisme i de la Xarxa de Turisme de Catalunya, respectivament.
Aquest darrer, en el punt tercer, disposa que "S'han d'establir per reglament les funcions, els serveis, el règim horari mínim i la resta de requisits que han de complir les oficines integrades a la Xarxa d'Oficines de Turisme de Catalunya i els avantatges o les prestacions de l'Administració de la Generalitat a què poden accedir, i també el procediment per a sol·licitar l'adhesió voluntària a la Xarxa".
És doctrina reiterada d'aquesta Comissió que, en l'examen d'un projecte de disposició de caràcter general, l'abast d'actuació d'aquest òrgan consultiu comporta l'estudi de la competència de la Generalitat de Catalunya i de l'habilitació legal per a dictar la norma, la comprovació que s'hagin seguit els tràmits procedimentals i, especialment, l'anàlisi de la legalitat del contingut del projecte, així com la formulació de suggeriments sobre eventuals deficiències que calgui evitar o sobre possibles millores que calgui introduir.
Competència de la Generalitat i habilitació del Govern.
La Generalitat de Catalunya és competent per a regular la matèria objecte del Projecte de decret sobre el qual es dictamina.
Atès el contingut del Projecte que ara s'analitza, que s'ha descrit en el fonament jurídic I, el títol competencial que fonamenta aquesta disposició normativa és l'article 171 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, que fa referència a la competència exclusiva de la Generalitat en matèria de turisme, que inclou, en tot cas: "a) L'ordenació i la planificació del sector turístic"; i "c) La regulació i la classificació de les empreses i els establiments turístics i la gestió de la xarxa d'establiments turístics de titularitat de la Generalitat".
Quan una matèria, com aquesta, és atribuïda a la Generalitat d'una manera exclusiva, d'acord amb l'article 110 de l'Estatut, en correspon a la Generalitat la potestat legislativa, la potestat reglamentària i la funció executiva.
El Govern compta també amb habilitació suficient per a aprovar el Projecte de decret de regulació dels serveis d'IDAT de Catalunya.
Es disposa d'una habilitació que detalla i concreta per al projecte objecte de dictamen l'atribució general de la potestat reglamentària que d'una manera general estableixen per al Govern l'article 68.1 de l'Estatut d'autonomia i que mencionen els articles 39 i 40 de la Llei 13/2008, del president de la Generalitat i del Govern.
Es tracta, concretament, de l'article 67 de la Llei 13/2002, de 21 de juny, de turisme de Catalunya.
En ell es determina que correspon a la Generalitat "a) el desplegament i l'execució de les mesures d'ordenació i promoció del turisme determinades per aquesta Llei".
També cal atendre a la disposició addicional segona de la mateixa norma, en la qual es faculten el Govern i el conseller o la consellera competent en matèria de turisme perquè dictin les disposicions necessàries per a desplegar i aplicar la llei.
La Direcció General de Turisme del Departament d'Empresa i Ocupació constitueix la unitat que ha iniciat i impulsat la tramitació del decret projectat.
La memòria general que exigeix l'article 64.1 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, i que acompanya el Projecte d'ordre, conté la justificació de la necessitat de la disposició i l'adequació als fins que es persegueixen, el marc normatiu en què s'insereix el projecte de disposició reglamentària, la relació de les disposicions afectades i la taula de vigències i derogacions resultants, la competència de la Generalitat sobre la matèria, la relació de les entitats a les quals s'atorga el tràmit d'audiència (Consell de Persones Consumidores de Catalunya, Associació d'Ens Locals de la Xarxa de Centres d'Acollida Turística de Catalunya, Associació de Professionals de Turisme de l'Administració Local de Catalunya, Associació Catalana d'Agències de Viatges, Unió Catalana d'Agències de Viatges Emissores, Federació de Municipis de Catalunya, Consell General de Cambres Oficials de Comerç, Indústria i Navegació de Catalunya i Associació Catalana de Municipis i Comarques) i la procedència de sotmetre l'expedient a informació pública.
La memòria d'avaluació d'impacte de les mesures proposades que s'ha d'annexar a la memòria general (ex article 64.1 de la Llei 26/2010) conté un informe d'impacte econòmic i social, un informe d'impacte pressupostari i un informe d'impacte normatiu.
Aquests documents s'han actualitzat i completat en el decurs de la tramitació en diverses ocasions.
En referència a l'informe d'impacte pressupostari escau destacar que la disposició projectada, concretament en relació amb la supressió dels Centres d'Acollida Turística, suposarà per a la Generalitat un estalvi de 3.434.060,88 euros.
Quant a les modificacions que es proposen pel que fa a la Xarxa d'Oficines de Turisme es declara que són irrellevants per a la Generalitat, perquè totes les oficines del Departament ja han estat creades i ja formen actualment part de la Xarxa.
Ara bé, es preveu que en seran directament i especialment beneficiades les que són de titularitat dels ajuntaments i consells comarcals, per aplicació dels nous requisits que es preconitzen, i que volen oferir més flexibilitat quant a horaris i titulació exigible al personal que ha de garantir l'atenció al públic.
En el decurs del procediment s'han sol·licitat informes a la Secretaria d'Administració i Funció Pública, al Consell de Treball Econòmic i Social de Catalunya, a la Comissió de Govern Local de Catalunya, a la Direcció General de Pressupostos, i a la Direcció General de Funció Pública.
Tots ells han estat valorats oportunament.
De forma resumida, la Direcció General de Pressupostos ha emès un informe amb caràcter favorable; la Direcció General de Funció Pública posa de manifest que no observa qüestions substancials en matèria de personal i que, per tant, no hi formula objeccions; La Secretaria d'Administració i Funció Pública n'ha informat favorablement, tot i que formula algunes consideracions i proposa que s'addicioni una referència a la situació dels mitjans econòmics i materials de la Xarxa a partir que es procedeixi a l'extinció dels CAT de Catalunya.
Pel que fa la Comissió de Govern Local de Catalunya es palesa que n'ha informat favorablement per consens.
Cal destacar que consta en l'expedient, a més del certificat del secretari, un extracte de les intervencions que han precedit l'adopció de l'acord, de manera que s'ha seguit, així, les recomanacions que aquesta Comissió formula sovint en aquesta direcció.
S'assabenta que s'ha adoptat la proposta per consens.
Finalment, el Consell de Treball Econòmic i Social de Catalunya ha emès un informe amb observacions sobre alguns preceptes, en les quals palesa que els serveis IDAT a les persones visitants si s'aprova aquesta disposició no podran millorar, atès que el Projecte preveu una minoració dels horaris d'atenció a públic, rebaixa els requisits de formació del personal de les oficines i elimina els Centres d'Acollida Turística.
Com ja s'ha dit, s'han analitzat i motivat totes les consideracions rebudes i per quines raons s'han incorporat o rebutjat en la redacció final de la norma.
També s'ha obert tràmit d'informació pública, sense que s'hagin rebut aportacions addicionals de persones o entitats.
La Comissió observa que no s'ha sol·licitat a l'Institut Català de les Dones l'informe d'impacte de gènere, ni tampoc s'ha inclòs en la memòria, en el sentit que es vol garantir des de l'article 64.3.d) de la Llei 26/2010, perquè únicament s'assabenta que el Projecte "no afavoreix situacions discriminatòries" en no distingir entre homes i dones.
Malgrat que tot indicaria que amb la modificació del règim jurídic que es presenta aquest aspecte no es veuria afectat, la Comissió ha de recordar la necessitat que s'emeti, tal com es va aportar en l'expedient de tramitació del Decret 127/2010, de 14 de setembre, que ara es vol derogar.
D'altra banda, la Comissió ha pogut palesar que amb posterioritat al Decret 127/2010 s'ha aprovat el Decret 420/2011, de 20 de desembre, de creació de la Taula del Turisme de Catalunya, que concreta allò que ja avançava l'article 35.c) de la Llei de turisme, en el qual es reconeixia el dret de les empreses turístiques a participar en la planificació, la programació i l'adopció de les decisions de les administracions turístiques.
El Decret 420/2011, en la part expositiva, indica que aquesta previsió "juntament amb el fet que el turisme és una activitat que es desenvolupa en un entorn dinàmic i canviant, que fa necessària la millora constant i la innovació en aquest sector, posen de manifest la necessitat de crear una plataforma on puguin participar de manera estable i permanent tots els agents, públics i privats, que incideixen en l'activitat turística de Catalunya.
Aquesta eina ha d'afavorir la col·laboració i cooperació entre els agents turístics, la compartició de coneixement, l'impuls d'accions, la integració d'esforços i sinèrgies, l'ús eficient dels recursos disponibles i l'adopció de mesures de racionalització i de millora de la competitivitat del sector turístic català.
Aquesta plataforma constitueix, doncs, un nou marc d'actuació, integrador i flexible, que, sota la denominació Taula del Turisme propicia la màxima cooperació i corresponsabilitat publicoprivada per fer front als reptes que es plantegen en l'ordenació, programació, coneixement, estratègia, qualitat i innovació en el sector turístic de Catalunya".
A aquest nou òrgan col·legiat de caràcter permanent, consultiu, de col·laboració i assessorament del conseller o consellera del departament competent en matèria de turisme, a més, i entre d'altres, de funcions relatives a la cooperació i emissió d'aquells informes que li siguin demanats, se li han assignat expressament les funcions de "d) Proposar la creació de nous productes turístics i definir la política d'informació, difusió i atenció turística", "e) Debatre de forma prèvia nous projectes normatius en matèria turística, així com col·laborar en la determinació dels criteris interpretatius de les normes turístiques vigents".
Tot indicaria, per tant, que la consulta a aquest nou òrgan constituït el 12 de març de 2013 hauria estat especialment oportuna en relació amb el Projecte de disposició sobre el qual ara es dictamina.
Nogensmenys, la Comissió ha pogut constatar que bona part dels integrants d'aquesta Taula han pogut exercir l'oportunitat de participar en l'elaboració de la norma referida, sigui en el tràmit d'audiència atorgat a diverses entitats de forma addicional al tràmit d'informació pública prèviament al·ludit.
Mes enllà del que s'acaba d'exposar, aquesta Comissió constata que la tramitació del Projecte de decret s'ha ajustat a allò que prescriu la Llei 26/2010, de 3 d'agost.
S'han emès, així mateix, diversos informes jurídics.
Un de caràcter preliminar sobre la tramitació i el contingut de la proposta i un altre relatiu a la segona versió d'aquesta proposta.
Es clou l'expedient, d'una banda, amb l'informe jurídic final, de caràcter favorable, que ha emès la responsable d'Assessorament Normatiu, amb el vistiplau de l'advocada en cap, i, d'una altra, amb la petició de dictamen a aquesta Comissió per part del conseller d'Empresa i Ocupació.
El Projecte, doncs, s'ha tramitat correctament des de la perspectiva de la legalitat vigent.
A continuació, escau que aquest òrgan consultiu analitzi el contingut del Projecte.
El marc normatiu i els trets essencials del contingut del Projecte
Cal emmarcar normativament la regulació que incorpora el Projecte relatiu als serveis d'ICAT de Catalunya amb la Llei 13/2002, de 21 de juny, de turisme de Catalunya, concretament amb els articles 59 i 72.
Ambdós preceptes contenen una regulació especialment oberta sobre què ha de ser una oficina de turisme i la Xarxa d'Oficines de Turisme de Catalunya.
En les oficines s'ha d'oferir orientació als usuaris, facilitar la informació i les prestacions que també apareixen ara en l'article 3.1 del Projecte de disposició objecte de dictamen.
La Generalitat ha de fomentar que les oficines de turisme s'adhereixin a la Xarxa d'Oficines de Turisme de Catalunya, que es constitueix com un sistema integrat i coordinat d'informació i atenció als usuaris turístics.
L'objectiu final és que les oficines que s'integrin a la Xarxa disposin d'un nivell d'informació, de serveis i de materials que tingui un mínim d'homogeneïtat i que sigui suficient per a atendre els usuaris turístics.
Mitjançant reglament, com s'ha dit, cal que s'estableixin les funcions, els serveis, el règim horari mínim i la resta de requisits que han de complir les oficines de turisme integrades a l'esmentada Xarxa, així com el procediment que caldrà seguir per a sol·licitar-ne l'adhesió voluntària.
Les previsions legals acabades de referir es van desplegar mitjançant el Decret 127/2010, de 14 de setembre, en el qual es regulaven els serveis IDAT i la seva prestació, tant pels Centres d'Acollida Turística (CAT), com per les oficines de turisme.
Transcorreguts tres anys de la seva aprovació i constatades, segons se subratlla en l'expedient administratiu, diverses dificultats per a assolir-ne la correcta aplicació, l'Administració promotora de la norma fonamenta que es altament aconsellable i necessària l'adaptació de l'anterior règim jurídic a les circumstàncies actuals.
El Projecte pretén assolir una prestació adequada dels serveis IDAT reorientant algunes qüestions a partir del coneixement que es disposa del funcionament dels instruments fins ara existents.
I ho persegueix racionalitzant els recursos disponibles.
La proposta es presenta un cop palesada i qüestionada l'especial onerositat que suposa per als prestadors de serveis d'assolir un correcte compliment dels requisits legalment exigibles a les oficines de turisme.
Els trets essencials d'aquest Projecte normatiu són els següents:
- Des de la proposta de disposició es considera que no escau mantenir els Centres d'Atenció Turística (CAT).
Malgrat la seva especialització temàtica, s'assabenta que no han aportat el valor diferencial que se'ls pressuposava inicialment respecte dels serveis prestats per les oficines de turisme.
Es declara en l'expedient que s'ha observat una duplicitat en la prestació dels serveis, sovint localitzats en el mateix municipi que les oficines.
- Es rebaixen alguns dels requisits prèviament establerts pel que fa als recursos humans que han d'atendre les oficines de turisme; també pel que fa als horaris d'obertura de les oficines i, per últim, pel que fa a les exigències d'homogeneïtzació del disseny interior d'aquestes.
Es tracta, en conclusió, de noves opcions de desplegament reglamentari que s'adeqüen al marc legal vigent i sobre les quals la Comissió no hi fa retrets de legalitat, per entendre que l'Administració que impulsa la norma, amb aquesta reorientació, ja ha ponderat suficientment els diversos elements que hi concorren i que ha conclòs que, amb l'eliminació dels CAT, i amb la nova determinació dels requisits exigibles per a les oficines de turisme de la Xarxa, també es podran assolir -en un nivell de qualitat adequat- els serveis que requereixen els usuaris turístics.
Com ja s'ha dit, aquest òrgan consultiu va dictaminar sobre el Decret 127/2010, de 14 de setembre (Dictamen 276/10) i ara constata que la proposta de Decret actual reprodueix en molt bona part els preceptes que s'hi contenien.
Per tant, únicament s'incorporen, a continuació, unes recomanacions dirigides a millorar la redacció o comprensió de la proposta normativa.
Coincideix en bona part amb el preàmbul del Decret 127/2010, que ara es vol derogar.
Atès que en aquesta part expositiva de la norma es on s'incorporen habitualment els motius o raons i les finalitats que fonamenten una nova regulació, seria convenient i constituiria, a més, una mostra de bona tècnica legislativa que juntament amb un resum del marc normatiu i competencial en què s'insereix la proposta normativa, s'incorporessin expressament tant la motivació o fonamentació de la nova disposició, com les innovacions que conté respecte del règim jurídic anteriorment aplicable.
Especialment perquè, tal com és necessari, es constata que el mateix expedient administratiu els conté i reitera a bastament, i perquè s'està procedint a la derogació normativa del Decret 127/2010 que fins ara regulava la matèria.
També sembla convenient introduir una referència expressa al nou Pla estratègic de Turisme de Catalunya 2013-2016 (que substitueix el PETC 2005-2010 referit en la disposició que ara es deroga).
El títol que apareix en el Projecte és el de "Xarxa d'Oficines de Turisme de Catalunya".
S'observa que conté l'article 3, mitjançant el qual es regula el concepte i naturalesa de les oficines de turisme, i l'article 4, que regula pròpiament la Xarxa esmentada.
Atès que en l'actual projecte normatiu continua essent voluntària la integració de les oficines de turisme a la Xarxa, se suggereix que el títol reflecteixi aquesta possibilitat (referint-se, per exemple, a "Oficines de turisme i Xarxa d'Oficines de Turisme").
Requisits del personal de les oficines de turisme
Pel que fa als requisits de titulació del personal que haurà de prestar els serveis d'atenció al públic a les oficines de turisme, la proposta de flexibilització normativa coincideix amb allò que la Comissió ja preconitzava en el Dictamen 276/10, entenent que amb el nou redactat es possibilita que l'atenció al públic pugui ser duta també a terme per aquells en possessió d'altres estudis que també garanteixen la seva preparació i professionalitat.
En aquest mateix article 6.2.d) s'estableix, literalment, en l'apartat en què es regula el personal de les oficines de tercera categoria, que "Ha d'oferir cursos de formació al personal tècnic en turisme que presta serveis a les oficines de turisme adscrites a la xarxa".
La Comissió palesa que en el decurs del procediment d'elaboració del Projecte de disposició ha deixat de constar un annex que contenia definicions.
Una llista de la "Terminologia emprada" també es trobava en el Decret 127/2010, que ara es deroga, on es definien conceptes complementaris als de la Llei 13/2002, de 21 de juny, i que encara poden ser d'utilitat al lector que s'apropa per primer cop a una norma d'aquestes característiques.
D'acord amb l'article 72.3 de la Llei 13/2002, cal establir per reglament els requisits que han de complir les oficines integrades a la Xarxa d'Oficines de Turisme de Catalunya, però també els avantatges o les prestacions de l'Administració de la Generalitat a què poden accedir.
Es considera convenient completar les previsions reglamentàries introduint també aquest darrer aspecte, si es tracta de quelcom addicional a allò que apareix en l'article 4.2 de la proposta de disposició.
En el mateix sentit que fou suggerit per part de la Secretaria d'Administració i Funció Pública es considera que seria especialment convenient incorporar una referència a quina serà la situació dels mitjans econòmics i materials a partir que es procedeixi a l ́extinció dels CAT de Catalunya.
Finalment, se suggereix realitzar un repàs final al redactat del Projecte normatiu i evitar, sempre que sigui possible, la reiteració en la utilització de sigles tal com apareix, per exemple, en l'article 8, en els punts 4 i 5.
Un cop considerades les observacions formulades en el cos d'aquest Dictamen, s'informa que el conseller d'Empresa i Ocupació pot elevar al Govern, per a la seva aprovació, el Projecte de decret de regulació dels serveis d'Informació, Difusió i Atenció Turística de Catalunya.