I. El Departament d'Economia i Finances de la Generalitat de Catalunya remet a aquesta Comissió Jurídica Assessora el Projecte de decret sobre el funcionament dels òrgans de control economicofinancer intern en empreses públiques de la Generalitat de Catalunya.
Sol·licita el Dictamen preceptiu conforme a l'article 3.1.b) i 4 del Decret legislatiu 1/1991 de 25 de març que refon les lleis reguladores d'aquesta Comissió.
La funció dictaminadora de la Comissió Jurídica Assessora en matèria de projectes de disposicions generals comporta com sovint s'ha repetit: a) l'estudi de la competència de la Generalitat i habilitació del seu Govern per dictar la norma de què es tracti; b) la comprovació d'haver-se seguit els tràmits procedimentals d'elaboració de normes previstos per la llei i c) les observacions sobre la legalitat de la norma i els suggeriments sobre els possibles defectes a evitar o millores tècniques a introduir en el projecte.
El Govern de la Generalitat pot dictar el Decret projectat.
D'una banda té el suport competencial general en matèria d'Hisenda i Finances d'acord amb el qual es varen dictar la Llei 10/1982 de 12 de juliol de finances públiques de Catalunya la Llei 16/1984 de 20 de març de l'estatut de la funció interventora i la Llei 4/1985 de 29 de març de l'estatut de l'empresa pública catalana en totes les quals es fonamenta el Projecte de decret.
I d'altra banda es tracta d'exercitar encara que mínimament la competència de desplegament legislatiu i execució en matèria de contractació administrativa.
Ho fa –com diu la justificació de la disposició continguda a la memòria explicativa que efectua la Intervenció general com a centre directiu que ha tingut la iniciativa d'elaboració de la norma– per tal de donar resposta a exigències i disposicions contingudes als articles de la Llei estatal 13/1995 de 18 de maig de contractes de les administracions públiques –singularment l'article 11.g) que té caràcter bàsic però també encara que no tinguin aquell caràcter per la seva aplicació en defecte de legislació pròpia l'article 68.2 el 82.1 i el 11.2– que estableixen determinades actuacions de la Intervenció en la tramitació de les contractacions efectuades pels organismes autònoms i altres entitats de dret públic vinculades o depenents de les administracions públiques a què al·ludeix l'article 1.2 LCAP.
Aquestes entitats organismes o empreses públiques són ja nombroses a Catalunya –més de trenta segons la Junta de Contractació Administrativa s'afirma a l'expedient– i estan regulades per l'esmentada Llei 4/1985 de l'estatut de l'empresa pública que segons els seus articles 16 (per a les entitats autònomes de caràcter comercial industrial o financer) 33 (per a les entitats de dret públic que ajusten la seva activitat al dret privat) i 41 (per a les societats amb participació majoritària i societats vinculades) es regeixen per un sistema de control economicofinancer ex post –auditoria– i no per control previ de la Intervenció de conformitat també amb l'article 71 del text refós de la Llei 10/1982 de 12 de juliol de finances públiques de Catalunya.
S'ha de tenir present d'altra banda que l'article 17.3 de la Llei de pressupostos de la Generalitat per a 1995 va establir que les entitats abans esmentades poden establir òrgans de control economicofinancer intern propis i que correspon a la Intervenció General de la Generalitat les funcions de coordinació inspecció assessorament i impuls d'aquells òrgans.
És en aquest marc normatiu plenament suficient que s'efectua la proposta de decret que era es dictamina.
El procediment d'elaboració de les disposicions generals té com sovint ha reiterat aquesta Comissió Jurídica Assessora una notable importància ja que cal que les normes es dictin amb el millor contingut material possible i també amb la major perfecció tècnica.
Per això pertoca a aquesta Comissió examinar amb tota cura si en l'expedient que formalitza el procediment d'elaboració del Projecte de decret s'han seguit els requisits establerts en els articles 63 i següents de la Llei 13/1989 de 14 de desembre d'organització procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat.
En aquest sentit cal remarcar la notable cura en la tramitació de l'expedient.
Sens dubte no hi ha estat aliè l'Informe de l'Assessoria Jurídica de 15 de gener de 1996 que quan se li presenta només el que s'anomena esborrany del decret i la justificació de la disposició recorda la necessitat de complimentar els tràmits establerts legalment.
Així es va efectuar en la part substancial.
Nogensmenys cal assenyalar que l'informe jurídic hauria de constituir el darrer document en la tramitació interna del projecte de disposició general (art. 65.1 i 2 de la Llei 13/1989) mentre que en aquest cas el segon informe jurídic s'emet amb sentit favorable ja que en gran part s'havien atès les observacions del primer el 19 de febrer de 1996 data en què no obraven a l'expedient les respostes a les consultes efectuades les quals arriben amb posterioritat i són evacuades amb encert però només per l'interventor general.
Encara que en aquest cas tan solament s'han produït consultes internes –Comissionat per a Universitats i Recerca Departament d'Agricultura Ramaderia i Pesca i Departament d'Indústria i Energia directament i mitjançant el Centre d'Informació i Desenvolupament Empresarial (CIDEM)– atesa la naturalesa de la disposició general pot considerar-se innecessari el tràmit previst a l'article 64 de la Llei d'organització procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat.
Finalment aquesta Comissió Jurídica Assessora reitera que l'estudi econòmic en termes de cost benefici a què es refereix el paràgraf 2 de la Llei 13/1989 és una cosa diferent de l'avaluació del cost dels serveis que eventualment es creïn o modifiquin previst al paràgraf tercer del mateix precepte.
En el cas que s'examina sembla partir-se del segon punt de vista quan s'afirma que el decret no suposa increment de la despesa però no s'aborda decididament l'examen que seria favorable de la qüestió de si el benefici social representat per l'exigència legal i pel major rigor en la contractació administrativa compensa el cost real que finalment reconeix d'una manera implícita el mateix estudi econòmic i també respecte a si el cost de l'opció escollida –eventual creació dels òrgans de control intern– és inferior a altres possibilitats –ampliació de la plantilla de la Intervenció–.
Respecte al contingut del Projecte de decret objecte de dictamen cal plantejar substancialment una qüestió ja considerada i resolta satisfactòriament en el si de l'expedient.
Es tracta de determinar si el contingut del decret contradiu o no el criteri dels abans citats articles de la Llei de finances públiques i de la Llei de l'estatut de l'empresa pública.
L'exposició de motius de la Llei de 12 de juliol de 1982 en efecte establia: "El control financer de les entitats autònomes de caràcter comercial industrial o financer i de les empreses públiques i de les vinculades a la Generalitat es farà mitjançant el procediment d'auditoria flexibilitzant el criteri d'intervenció prèvia o crítica establert per la llei amb motiu de la qualificació mercantil de les seves operacions i mantenint tota l'agilitat necessària per a aquest tipus d'organismes".
I l'article 75 de la Llei responia exactament a aquesta motivació que es manté en el que és ara l'article 71 del text refós de la Llei de finances –Decret legislatiu 9/1994–.
Es podria pensar en principi doncs que l'establiment d'un control previ vulnera l'esperit i la lletra de la llei.
Fonamentalment perquè no és el Projecte de decret el que establiria aquest eventual control previ contrari a la llei.
Però també perquè no contradiu el principi general el fet que quan hi ha una norma imperativa que ho exigeix –article 11.g) LCAP– la contractació entesa com una de les activitats més sensibles d'aquestes empreses públiques resti sotmesa a una fiscalització prèvia.
I tampoc s'ha de considerar obstacle ni inconvenient l'exigència d'un major formalisme en el funcionament de les meses de contractació i en el seu cas en la recepció de les obres.
Resulta innecessari en aquest moment i cas aprofundir en la gradació de l'aplicabilitat i eficàcia dels preceptes de la Llei 13/1995 en funció del caràcter bàsic ordinari o supletori dels seus preceptes així com de la major o menor vinculació dels ens de les administracions públiques als quals s'apliquen.
És suficient constatar que el Projecte de decret sobre el qual es dictamina no es troba en contradicció ans s'adiu fonamentalment amb la lletra i l'esperit d'aquesta legislació.
El Projecte de decret d'altra banda suposa un desplegament de la norma continguda a l'article 17.3 de la Llei 12/1994 de pressupostos per a la Generalitat que ja preveia la possibilitat –no obligatòria– d'establir òrgans de control economicofinancer intern propis.
El problema es posa doncs no en l'interior sinó en l'exterior del Decret es a dir en quin serà el règim aplicable als organismes i entitats que no constitueixin voluntàriament aquests òrgans de control intern.
No escau a aquesta Comissió pronunciar-se sobre el particular però és procedent cridar l'atenció de l'Administració activa sobre l'existència d'un problema que seria real almenys cara al futur fins i tot en el cas que totes les persones jurídiques actualment afectades constituïssin voluntàriament els òrgans de constant referència.
V. Com a suggeriments adreçats a millorar tècnicament el projecte assenyalem:
El subjecte i el verb es troben molt allunyats i separats pel relatiu que explicita aquell.
Fóra millor començar a l'inrevés: "Es regiran per les normes establertes en aquest Decret els òrgans de control..." i també que d'entendre's necessària l'explicitació legislativa es fes en un paràgraf separat del mateix article.
b) L'article segon és el susceptible de majors modificacions que afectarien els extrems següents: 1) resultaria més oportú atribuir la competència per a la creació d'aquests òrgans no al Ple o òrgan suprem de les entitats sinó a allò que resulti de la seva llei de creació o dels seus estatuts; 2) qualificar l'informe de la Intervenció de previ i vinculant suposa una redundància; es pot suprimir un dels qualificatius; 3) caldria que es precisés que l'informe de la Intervenció ha de ser emès en l'àmbit i amb els efectes previstos en la seva legislació reguladora; 4) es podria precisar més la condició dels titulars superiors –per exemple que ho fossin en dret o en ciències econòmiques o empresarials– abans de fer referència a l'experiència en contractació administrativa".
c) L'expressió "avocar" continguda a l'article 10 no sembla la més idònia atesa la manca de jerarquia administrativa entre la intervenció i aquests òrgans de control.
Es podria substituir per una altra que no fos equívoca.
S'informa favorablement sobre el Projecte de decret sobre el funcionament dels òrgans de control economicofinancer intern en empreses públiques de la Generalitat de Catalunya amb els suggeriments continguts en el fonament jurídic V.