Resolució de 28 de setembre de 2016, d'estimació parcial de la Reclamació 142/2016
Administració: Ajuntament de Martorell
Dades sobre les condicions laborals dels treballadors d'empreses contractistes, sobre el cost del compliment d'un conveni amb una associació privada, sobre el salari dels treballadors municipals i altres informacions.
La regulació del dret d'accés de l'LTAIPBG no és aplicable als electes locals en allò que pugui resultar més restrictiu del dret d'aquests, però sí ho és en relació amb aquells aspectes que puguin reforçar-lo.
Si qualsevol ciutadà pot demanar a l'Administració dades dels seus contractistes directament relacionades amb el contracte subscrit amb aquella, amb més motiu ho han de poder fer els càrrecs electes locals.
Les sol·licituds d'accés a informació pública dels regidors s'han de presentar per escrit, llevat que es tracti d'algun dels supòsits enumerats a l'apartat segon de l'article 164 TRLMRLC.
En el Decret d'alcaldia núm. 819/2016, de 23 de juny de 2016 –notificat al grup municipal reclamant l'1 de juliol–, es denega l'accés a les sis primeres sol·licituds, mentre que la setena és desestimada pel Decret d'alcaldia núm. 925/2016, d'11 de juliol de 2016.
En tots els casos la part dispositiva denega la sol·licitud "perquè no constitueix cap exercici del dret a la informació dels membres de la Corporació".
Ambdós decrets incorporen la motivació més extensa continguda en l'informe emès prèviament pel secretari municipal, on s'afirma el següent:
"D'acord amb els preceptes transcrits [l'article 77 de la Llei 7/1985, de 2 d'abril, de bases del règim local –LBRL–, els articles 14 a 16 del Reial decret 2568/1986, de 28 de novembre, pel qual s'aprova el Reglament d'organització, funcionament i règim jurídic de les entitats locals –ROF–, i l'article 164 del Decret legislatiu 2/2003, de 28 d'abril, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya –TRLMRLC–], el dret d'informació dels membres de les corporacions locals abasta tots els antecedents, les dades o les informacions que són en poder dels serveis de la corporació i són necessaris per al desenvolupament de llur funció; i és un dret que es pot fer efectiu mitjançant la consulta dels corresponents expedients o l'obtenció de còpia dels expedients consultats.
En tot cas, entenem que el dret d'informació dels regidors no faculta per:
En aplicar aquestes premisses a les sol·licituds formulades, l'informe del secretari (i els decrets d'alcaldia que l'incorporen) conclou(en) que s'han de denegar les sol·licituds 2905, 4288, 4289 i 6713 perquè amb elles "no es tracta de l'exercici del dret a la informació dels regidors de la Corporació, mitjançant l'examen de cap expedient o l'obtenció de còpies, sinó simplement de la formulació de preguntes"; i que s'han de denegar les sol·licituds 4256, 4258, 5008 i 6713 (pel que fa a la darrera de les preguntes) perquè en elles es demana informació que no està en poder de l'Ajuntament, sinó de tercers (els contractistes, en el cas de les sol·licituds 4256, 4258 i 6713, o de l'Administració de la Generalitat –5008–).
L'accés a les actes de reunions que es demana al darrer punt de la sol·licitud 5008 es denega perquè aquestes actes no existeixen (en "no exist[ir] cap norma" que prescrivís la seva elaboració) i, per tant, "no es pot entregar cap document".
Cal assenyalar que, com coneix perfectament el reclamant, tota la documentació ja aprovada i elaborada de la revisió del PGOU, (no la que està en fase d'elaboració, lògicament) està publicada tant a la seu electrònica de l'Ajuntament de Martorell –dins de l'epígraf "Urbanisme"­, com al Portal de la Transparència d'aquest Ajuntament –dins de l'apartat 7.
Urbanisme, obres públiques i medi ambient, subapartat 7.3.
Informació i plans territorials–, de forma que es pot consultar i examinar per qualsevol persona.
Actualment, s'està redactant i elaborant tota la documentació escrita i gràfica preceptiva per tal de poder aprovar inicialment la revisió, que no es pot entregar, perquè es tracta d'esborranys i de documents de treball intern sense rellevància o interès públic.
En aquest sentit, l'article 29.1.a) de la Llei19/2014 prescriu que són inadmeses a tràmit les sol·licituds d'accés a la informació pública en els supòsits esmentats".
Com aquesta Comissió ha assenyalat en reiterades ocasions (entre d'altres, amb major deteniment, a les seves resolucions relatives a les Reclamacions 4/2016, 22/2016, 23/2016, 28/2016 i 34/2016), el règim d'accés dels càrrecs electes locals a la informació de l'ens local respectiu constitueix un supòsit de "règim d'accés especial" als efectes de la disposició addicional primera, apartat segon, de la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LTAIPBG).
Com a tal, es regeix per la seva normativa específica (article 77 LBRL, articles 14 a 16 ROF i, a Catalunya, l'article 164 TRLMRLC) i, supletòriament, per l'LTAIPBG.
L'Ajuntament de Martorell no qüestiona en cap moment la competència de la GAIP.
Tanmateix, a l'informe emès pel seu secretari durant la tramitació d'aquesta reclamació (antecedent 8) sí es nega l'aplicació supletòria als electes locals dels "preceptes sobre el dret d'accés a la informació pública continguts a [l'LTAIPBG]".
Al respecte s'ha de recordar, com aquesta Comissió ha assenyalat, entre d'altres, a les resolucions esmentades, que la regulació del dret d'accés de l'LTAIPBG no és aplicable als electes locals en allò que pugui resultar més restrictiu del dret d'aquests (com es fa, per cert, al final de l'informe citat, on de forma contradictòria amb l'afirmació acabada de transcriure s'invoca la causa d'inadmissió de l'article 29.1.a LTAIPBG en contra del grup municipal, per denegar l'accés a la documentació preparatòria de la revisió del PGOU), però sí ho és en relació amb aquells aspectes que puguin reforçar-lo.
Com s'afirma a la Resolució de 7 de juliol de 2016, d'estimació de la Reclamació 34/2016, "els citats articles 15.c ROF i 164.2.c TRLMRLC exigeixen i garanteixen que el dret d'accés dels càrrecs electes sigui sempre com a mínim tan ampli com el reconegut a la resta de ciutadans, quan disposen que els primers tindran en tot moment accés lliure o directe –sense necessitat de sol·licitud escrita– a la informació que sigui de lliure accés per a la ciutadania, en el que es pot considerar una remissió dinàmica a la legislació de transparència vigent en cada moment.
Per tant, "[l'LTAIPBG] és d'aplicació supletòria al dret d'accés dels càrrecs electes locals i confereix un conjunt mínim de garanties que no poden ser obviades per les administracions catalanes al resoldre les peticions que aquells els puguin adreçar" (FJ 4).
Aquesta aplicació supletòria dels aspectes més favorables de l'LTAIPBG és rellevant per a la resolució d'aquesta reclamació, com es veurà tot seguit.
Com s'ha exposat als antecedents 3 i 8, l'Ajuntament denega bona part de les sol·licituds formulades pel grup municipal (2905, 4288, 4289 i 6713 –pel que fa a les dues primeres preguntes d'aquesta–) al considerar que "el dret d'informació dels regidors no faculta per [...] formular preguntes sobre els expedients de la Corporació [ni] exigir l'elaboració de nous documents en base a les dades o les informacions que són en poder de la Corporació", i que amb aquelles sol·licituds "no es tracta de l'exercici del dret a la informació dels regidors de la Corporació, mitjançant l'examen de cap expedient o l'obtenció de còpies, sinó simplement de la formulació de preguntes".
Aquest enfocament és manifestament contrari a l'LTAIPBG i a la pròpia regulació específica del dret d'accés dels electes locals continguda a la normativa de règim local.
Així es desprèn, en primer lloc, de l'article 164 TRLMRLC, que als seus diversos apartats es refereix en tot moment a l'accés a "informació" i no només a "documents" o "documentació".
N'hi ha prou amb transcriure el seu apartat primer, provinent de l'article 77 LBRL, segons el qual "tots els membres de les corporacions locals tenen dret a obtenir de l'alcalde o alcaldessa o del president o presidenta, o de la comissió de govern, tots els antecedents, les dades o les informacions que són en poder dels serveis de la corporació i són necessaris per al desenvolupament de llur funció".
La noció àmplia d'informació pública susceptible d'accés per part de la ciutadania (i, per tant, també pels electes locals) és també un dels aspectes importants de la nova regulació general de la transparència continguda a la Llei estatal 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LTAIPBGE) i desenvolupada a Catalunya per l'LTAIPBG.
Segons l'article 13 LTAIPBGE, "s'entenen per informació pública els continguts o documents, sigui quin sigui el seu format o suport, que estiguin en poder d'algun dels subjectes inclosos en l'àmbit d'aplicació d'aquest títol i que hagin estat elaborats o adquirits en l'exercici de les seves funcions".
I segons l'article 19.1 LTAIPBG, "el dret d'accés a la informació pública inclou qualsevol forma o suport en què aquesta informació hagi estat elaborada o en què es conservi".
Això implica, per tant, que els electes locals, com la resta de la ciutadania, poden formular perfectament preguntes sobre informació que es trobi en poder de l'Administració local respectiva, estigui relacionada o no amb expedients administratius que aquesta hagi tramitat.
Els ciutadans (i, per tant, amb més motiu també els electes locals) poden fins i tot demanar informacions l'obtenció de les quals requereixi una certa tasca –no complexa– d'elaboració o reelaboració, com es desprèn, a sensu contrario, de l'article 29.1.b LTAIPBG.
La majoria de les preguntes i peticions contingudes a les sol·licituds 2905, 4288, 4289 i 6713 del grup municipal reclamant es refereixen indubtablement a informacions susceptibles de ser demanades en exercici del dret d'accés dels càrrecs electes locals (i de la ciutadania en general), i han de ser ateses en no haver-se invocat ni concórrer cap límit dels previstos a l'article 164.3 TRLMRLC que permeti denegar-les totalment o parcial.
La resta de preguntes i peticions contingudes a les sol·licituds 2905, 4289 i 6713 són, en canvi, alienes al dret d'accés dels càrrecs electes locals (i de la ciutadania en general), ja que no demanen informació que estigui o pugui estar en poder de l'Administració, sinó que formulen consultes jurídiques, preguntes retòriques o relatives a meres intencions futures que encara no han estat concretades.
Les sol·licituds presentades pel grup reclamant haurien pogut ser inadmeses, com a sol·licituds d'accés a informació, només en aquests darrers casos.
La resta, com s'ha dit, haurien d'haver estat estimades i ateses per l'Ajuntament.
Un segon grup de sol·licituds (les 4256, 4258, 5008 i 6713 –pel que fa a la darrera de les preguntes–) és desestimat per l'Ajuntament amb l'argument que en elles es demana informació que no està en poder d'aquest, sinó de tercers (contractistes municipals, en el cas de les sol·licituds 4256, 4258 i 6713, o de l'Administració de la Generalitat –5008–).
En el cas de la sol·licitud 5008, la desestimació de la petició relativa a les pre-matriculacions i les places ofertes per al curs 2016-2017 de les línies de P3 a cadascuna de les escoles públiques i concertades de Martorell és procedent si, com afirma l'Ajuntament, no disposa de la informació sol·licitada, que estaria en mans de la Generalitat.
Cal precisar, tanmateix, que la desestimació per aquest motiu només és admissible si l'Ajuntament efectivament no disposa de la informació; en el cas que la Generalitat li hagi facilitat amb anterioritat aquesta informació i la tingui en el seu poder, haurà d'atendre la petició i lliurar-la (en no haver límits que puguin oposar-s'hi), per molt que la competència en matèria d'ensenyament sigui de l'Administració de la Generalitat, ja que a Catalunya les administracions "autores" de les diverses informacions no tenen cap exclusivitat en la resolució de les sol·licituds d'accés que hi facin referència, com aquesta Comissió ha assenyalat al Dictamen 3/2016.
D'altra banda, en cas que qui disposi de la informació sigui una Administració diferent de la municipal cal practicar la derivació prevista a l'article 30.2 LTAIPBG.
La denegació de la petició referent a les actes de les reunions entre l'equip de govern municipal i l'Administració de la Generalitat (darrer punt de la sol·licitud 5008) també estaria justificada si, com afirma l'Ajuntament, no s'ha aixecat acta d'elles.
Com aquesta Comissió ha assenyalat en reiterades ocasions, el dret d'accés a informació pública no obliga a generar documents que no s'hagin elaborat en el seu moment (actes de reunions, informes justificatius, etc.), i es pot considerar satisfet amb una resposta escrita que constati fefaentment la seva inexistència.
Amb aquesta informació la persona reclamant podrà dur a terme les actuacions que consideri oportunes i que corresponguin en funció de si el document omès era o no preceptiu.
En canvi, no resulta justificada la denegació de la informació sobre els contractistes municipals que es demana a les sol·licituds 4256, 4258 i al darrer punt de la 6713.
Les dades que allí es demanen (nombre de persones treballadores en els serveis que presten dues empreses contractistes a Martorell –l'empresa encarregada de la gestió de residus sòlids urbans, neteja i reg de la via pública, i l'empresa encarregada de la neteja dels edificis, locals, dependències i escoles públiques municipals–, condicions laborals d'aquestes treballadores –jornada, salari brut, tipus i durada dels contractes–, treballs d'aquestes empreses subcontractats a empreses de treball temporal, comptes d'explotació dels serveis que presten ambdues empreses a Martorell, així com el nombre de treballadores que presten serveis externalitzats a l'Ajuntament que tenen un salari per sota dels 1000 euros en una jornada completa) poden ser considerades "directament relacionades" amb la gestió dels serveis que aquests contractistes duen a terme i cobren a càrrec del municipi i són, per tant, accessibles per part de qualsevol ciutadà en virtut de l'article 3.2 LTAIPBG.
Segons aquest precepte, qualsevol ciutadà pot exercir el dret d'accés respecte aquestes dades referides a "activitats directament relacionades amb l'exercici de funcions públiques, la gestió de serveis públics i la percepció de fons públics"; la sol·licitud d'accés s'ha d'adreçar a l'Administració contractant i el contractista té l'obligació de facilitar-li a aquesta la informació per tal que pugui atendre la sol·licitud del ciutadà.
En aquest mateix sentit, l'article 3.5 LTAIPBG disposa que "els contractes del sector públic han d'incloure les obligacions dels adjudicataris de facilitar informació establertes per aquesta llei, sens perjudici del compliment de les obligacions de transparència", i l'article 9.1.h LTAIPBG fins i tot inclou entre les obligacions de publicitat activa de les diferents administracions (també de la municipal) la de penjar al portal de transparència respectiu "la relació dels llocs ocupats per personal adscrit pels adjudicataris de contractes signats amb l'Administració que, en virtut del contracte, dugui a terme una activitat, un servei o una obra amb caràcter permanent en una dependència o un establiment públic, i també el règim de dedicació i el règim retributiu d'aquest personal i les tasques que duu a terme".
Si qualsevol ciutadà pot demanar a l'Administració aquestes dades dels seus contractistes, amb més motiu ho han de poder fer els càrrecs electes locals, per tal de poder exercir degudament la seva funció de control i proposta sobre la política d'externalitzacions i de personal del municipi.
Cal tenir en compte, a més, que en cap moment s'estan demanant dades personals ni informacions que es puguin veure afectades pels límits al dret d'accés dels regidors continguts a l'article 164.3 TRLMRLC.
Resulta procedent, per tant, estimar el dret d'accés del grup municipal reclamant a la informació demanada a les sol·licituds 4256, 4258 i al darrer punt de la 6713.
La darrera de les informacions a les quals demana accés el grup municipal reclamant és la documentació preparatòria de la revisió del PGOU que estan elaborant en l'actualitat els serveis tècnics municipals (a la reclamació s'afirma que "hem demanat tenir la informació i els plànols amb els que està treballant l'equip de govern" amb motiu de la revisió del PGOU que aquest està vol impulsar).
Aquesta Comissió s'ha pronunciat sobre un supòsit similar a la Resolució de 15 de juny de 2016, sobre la Reclamació 21/2016, on va estimar el dret d'un grup municipal a accedir i obtenir còpia de la documentació preparatòria de la revisió del planejament general del municipi (documentació que en aquell cas era més antiga i s'havia encarregat a un contractista), tot sotmetent l'accés al deure de confidencialitat de l'article 164.6 TRLMRLC, per tal d'evitar el risc de moviments especulatius i altres actuacions que poguessin impedir l'assoliment dels objectius del nou pla.
Tanmateix, en aquest cas no es pot entrar en el fons d'aquesta part de la reclamació, que s'ha d'inadmetre, perquè com s'afirma a l'informe emès pel secretari municipal i es desprèn de l'expedient, aquesta informació no va ser sol·licitada prèviament per escrit, a diferència de les examinades en els fonaments jurídics anteriors, sinó que ho va ser només de manera verbal per part, a més, d'un altre regidor diferent del que actua com a representant del grup municipal en aquesta reclamació.
Segons l'article 164.3 TRLMRLC, les sol·licituds d'accés a informació pública dels regidors s'han de presentar per escrit, llevat que es tracti d'algun dels supòsits enumerats a l'apartat segon del precepte, cap dels quals concorre en aquest cas.
El requisit de la presentació per escrit de la sol·licitud no és un mer formalisme, sinó que permet que la petició es concreti amb la precisió necessària i que els serveis municipals la puguin examinar amb el degut rigor i valorar adequadament la concurrència de possibles límits.
La sol·licitud escrita, d'altra banda, no està sotmesa a pràcticament cap requisit de forma que pugui dificultar-la i permet tenir constància de la data en què ha estat formulada, als efectes del còmput del termini de resolució, que és molt breu (quatre dies), del moment de producció del silenci administratiu (que és positiu, com es dirà a continuació) i de la interposició de la reclamació davant aquesta Comissió o de recurs contenciós administratiu.
A l'assenyalat als fonaments jurídics anteriors cal afegir, a més, que la denegació expressa del dret d'accés del grup municipal reclamant s'ha produït, en els casos en què procedia estimar la petició escrita formulada, bastant després que la sol·licitud respectiva hagués estat estimada per silenci positiu (article 164.3 TRLMRLC).
Segons l'article 43.3 LRJPAC, "en els casos d'estimació per silenci administratiu, la resolució expressa posterior a la producció de l'acte només es pot dictar si és confirmatòria", de manera que els decrets d'alcaldia de 23 de juny i 11 de juliol de 2016, que l'Ajuntament seguia obligat a dictar (article 43.3, en relació amb l'article 42.1 LRJPAC), haurien hagut d'estimar les sol·licituds presentades.
Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 28 de setembre de 2016, resol per unanimitat:
Barcelona, 28 de setembre de 2016