I. La intervenció d'aquesta Comissió en l'expedient de formulació del Projecte de decret de declaració del Parc Natural de la Serra de Collserola i de les Reserves Naturals Parcials de la Font Groga i de la Rierada-Can Balasc es produeix a l'empara de l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, institucional d'aquest organisme consultiu, que estableix que li correspon dictaminar preceptivament sobre els projectes de reglament o de disposició general que es dictin per a desplegar lleis.
La Llei 12/1985, de 13 de juny, d'espais naturals preveu la declaració de Parcs Naturals i Reserves Naturals Parcials i la regulació dels seus òrgans i instruments d'ordenació i protecció per decret.
Certament que no tot el contingut del Projecte pot considerar-se com a desplegament de la Llei, però aquest caràcter, que té dimensió parcial, no obsta per a la preceptivitat del dictamen d'aquesta Comissió.
El Projecte de decret consta d'una exposició de motius, quinze articles, quatre disposicions transitòries, tres disposicions finals i quatre annexos.
L'article 1 conté la declaració del Parc Natural de la Serra de Collserola, amb la seva delimitació i la indicació dels municipis afectats.
Els annexos I i II inclouen la concreció gràfica dels límits a escala 1:15.000 i 1:5.000, respectivament, i l'annex III la descripció literal.
Així mateix, precisa, a l'efecte d'identificació internacional, la categoria de la Unió Internacional per a la Conservació de la Natura (UICN) assignada.
En els dos darrers apartats, es fa referència a la modificació de l'espai de la Serra de Collserola a l'efecte del Pla d'espais d'interès natural (PEIN) i de la condició de Lloc d'importància comunitària (LIC).
L'article 2 conté la declaració de les Reserves Naturals Parcials amb la delimitació i la remissió en els annexos I i II per a la concreció gràfica i en l'annex III per a la descripció literal.
També inclou la identificació UICN.
El darrer apartat preveu que les Reserves formen part dels Parcs Naturals.
Els articles 3 i 4 contenen, respectivament, els objectius del Parc Natural i de les Reserves Naturals Parcials.
L'article 5, en coherència amb l'article 27.3 de la Llei 12/1985, preveu l'aplicació del règim urbanístic de sòl no urbanitzable.
L'article 6 estableix les normes bàsiques de protecció del Parc Natural.
L'article 7 regula l'ordenació i protecció de l'espai protegit que s'instrumenta mitjançant el Pla especial de protecció del medi natural i del paisatge i regula la relació amb el Pla rector d'ús i gestió (PRUG).
L'article 8 estableix la regulació del Pla especial esmentat.
L'article 9 regula unes àrees del Parc Natural amb règim particular que denomina Espais de regulació especial (ERE) i en preveu la identificació i l'ordenació i el procediment especial per a establir-les.
L'article 10 regula l'òrgan rector i l'òrgan gestor del Parc Natural, condicions que assigna a un Consorci del Parc Natural de la Serra de Collserola, pendent de constituir.
L'article 11 regula la direcció del Parc Natural.
Els articles 12 i 13 es refereixen a un Consell Consultiu i a un Consell Científic Assessor.
L'article 14 es refereix al règim de finançament del Parc Natural.
L'article 15 al·ludeix a les funcions d'informació i difusió ambiental.
La disposició transitòria primera preveu l'assumpció de les funcions de direcció del Parc Natural per part del director gerent nomenat per l'actual Consorci del Parc de Collserola.
La disposició transitòria segona aplaça temporalment 'fins a un màxim de 2 anys' l'aplicació del règim de protecció especial del Parc en els àmbits definits en l'annex IV.
La disposició transitòria tercera estableix el règim provisional fins a l'aprovació del Pla especial.
La disposició transitòria quarta disposa que l'actual Consorci assumeix la gestió del Parc fins que es modifiqui amb la incorporació de la Generalitat de Catalunya.
La disposició final primera remet al Decret 328/1992, de 14 de desembre, pel qual s'aprova el Pla d'espais d'interès natural i a la resta de legislació d'espais naturals com a dret supletori.
La competència autonòmica per a aprovar el Decret projectat troba suport en l'article 144 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, que atorga a la Generalitat la competència en matèria de medi ambient, espais naturals i meteorologia.
L'apartat segon preveu expressament que la Generalitat té competència exclusiva en matèria d'espais naturals, respectant l'article 149.1.23 de la Constitució, que assigna a l'Estat la competència per a establir la legislació bàsica en matèria de medi ambient i s'especifica que la competència autonòmica inclou, en tot cas, la regulació i la declaració de les figures de protecció, la delimitació i la planificació i gestió dels espais naturals i hàbitats protegits a Catalunya.
És clar que el Projecte de decret se situa en l'àmbit d'aquesta competència autonòmica.
Aquesta competència ha estat reconeguda pel legislador bàsic.
En efecte, la Llei estatal 42/2007, de 13 de desembre, del patrimoni natural i de la biodiversitat, que estableix normes bàsiques en matèria de medi ambient, ha declarat en l'article 36 'si bé utilitza l'expressió d'atribució, que és equivocada' que correspon a les comunitats autònomes la declaració i la determinació de les fórmules de gestió dels espais naturals protegits en el seu àmbit territorial.
Aquest reconeixement de la competència autonòmica no suposa cap aportació a l'apoderament de la Generalitat per a dictar la disposició projectada, que troba suport exclusiu i suficient en la previsió estatutària.
En un altre ordre de consideracions, es pot afirmar que l'habilitació del Govern per a dictar el Decret projectat té un suport específic en les previsions de la Llei 12/1985.
En concret, els articles 24.1 i 25.2 disposen que les Reserves Naturals Parcials i els Parcs Naturals es declaren per decret del Govern, declaració que ha d'incloure la delimitació i la previsió de la participació de la Generalitat en els òrgans de gestió, els quals, d'acord amb la disposició addicional quarta, introduïda per la Llei 12/2006, de 27 de juliol, de mesures en matèria de medi ambient, són regulats per decret del Govern.
Per tant, hi ha habilitació legislativa adequada per a dictar la disposició projectada.
S'estudiarà en aquest fonament el marc normatiu en què se situa el Decret projectat.
Abans, però, cal esmentar algunes dades que constitueixen antecedents il·lustratius en la finalitat de protecció de la Serra de Collserola, que és l'objecte essencial de la declaració prevista.
D'altra banda, aquestes dades s'insereixen en la disposició projectada en raó del règim transitori previst.
El Pla general metropolità d'ordenació urbana de 1976 va qualificar com a parc forestal la majoria de l'espai ara considerat com a espai lliure.
En desplegament d'aquest Pla general, el Consell Metropolità de la Corporació Metropolitana de Barcelona va aprovar l'1 d'octubre de 1987 un Pla especial urbanístic de protecció de la Serra de Collserola 'Pla especial d'ordenació i protecció del medi natural del Parc de Collserola'.
El Decret 328/1992, de 14 de desembre, d'acord amb les previsions de la Llei 12/1985, va aprovar el Pla d'espais d'interès natural, entre els quals situava la Serra de Collserola amb una delimitació indicativa.
L'Acord de Govern 112/2006, de 5 de setembre, va proposar la Serra de Collserola com a Lloc d'importància comunitària (LIC), decisió que ha d'aprovar la Comissió Europea i una vegada produïda correspon de nou al Govern la declaració de l'espai com a Zona especial de conservació (ZEC) i la inclusió automàtica en el Pla d'espais d'interès natural (PEIN) 'i, si ja hi estava inclòs, amb la nova delimitació i categoria comunitària'.
Inicialment, es va constituir un Patronat del Parc de Collserola per part de la Mancomunitat de Municipis de l'Àrea Metropolitana de Barcelona, que es va transformar, amb la incorporació de la Diputació de Barcelona, en l'actual Consorci del Parc de Collserola, els estatuts vigents del qual es van aprovar el 23 de juliol de 2009.
Aquest és el Consorci al·ludit en les disposicions transitòries de la disposició projectada.
El marc normatiu està constituït essencialment per la Llei 12/1985, de 13 de juny, d'espais naturals.
El capítol IV regula els espais naturals de protecció especial, entre els quals preveu els Parcs Naturals i les Reserves Naturals Parcials.
Per a establir aquests espais cal una declaració específica, que en els dos supòsits considerats s'ha de fer per decret.
D'acord amb l'article 16.2, la declaració ha d'incloure la delimitació definitiva de l'espai.
L'article 27 disposa que l'Administració autonòmica pot promoure Parcs i Reserves Naturals i especifica el contingut de les propostes amb especial èmfasi en els estudis justificatius, els criteris de protecció i la descripció de la gestió i en les fórmules de finançament.
L'article 29 estableix les regles de gestió dels espais naturals, i preveu que la gestió correspon al promotor de la declaració, si bé el decret de la declaració pot preveure la intervenció de les administracions autonòmica i locals, dels propietaris i d'altres entitats afectades.
La disposició addicional quarta 'modificada, com ja s'ha advertit, per la Llei 12/2006' habilita el Govern per a regular la denominació, les funcions, la composició i el funcionament dels òrgans rectors i de gestió dels espais naturals de protecció especial.
L'article 29 abans esmentat preveu que la gestió de diferents espais naturals es pot unificar en determinats casos, com en el cas que es trobin en un mateix àmbit territorial.
Aquest precepte, en el segon apartat, conté una regulació de les funcions dels òrgans de gestió dels espais.
També incideix en l'àmbit que estem considerant la Llei estatal 42/2007, que regula la protecció dels espais naturals en els articles 27 a 40 i els espais protegits de la Xarxa Natura 2000 en els articles 41 a 48.
A tots aquests preceptes se'ls ha donat caràcter bàsic.
L'article 29 estableix les categories d'espais naturals protegits; l'article 30 regula els Parcs Naturals; l'article 31, les Reserves Naturals; el reconeixement de les competències autonòmiques es fa en l'article 36, aspecte al qual ja s'ha fet referència.
L'article 35 disposa que la declaració de Parcs Naturals i de Reserves Naturals precisa l'aprovació prèvia del Pla d'ordenació de recursos naturals.
Ara bé, a Catalunya, s'ha d'entendre que aquesta planificació ja va ser prevista per la Llei 12/1985, i així es va aprovar el Pla d'espais d'interès natural (PEIN) el 1992.
Aquesta és la interpretació que també ha sostingut el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya en la Sentència 202/97 (FJ III).
També incideix en el marc normatiu la Llei estatal 27/2006, de 18 de juliol, per la qual es regulen els drets d'accés a la informació, de participació pública i d'accés a la justícia en matèria de medi ambient, a la qual s'al·ludirà en examinar el procediment d'elaboració del Projecte normatiu.
En fi, també s'han de tenir en compte altres regulacions sectorials.
Així, i amb la significació que li donen diverses remissions a la legislació urbanística, amb el Decret legislatiu 1/2010, de 3 d'agost, de refosa de la Llei d'urbanisme de Catalunya.
També la Llei 9/1995, de 27 de juliol, de regulació de l'accés motoritzat al medi natural i la Llei 6/2009, de 28 d'abril, d'avaluació ambiental de plans i programes, tenen una significació particular en relació amb les previsions dels articles 7 i 9 del Projecte.
Estudiarem en aquest fonament si en l'elaboració i tramitació del Projecte de decret s'han respectat les previsions de l'ordenament.
S'ha d'advertir d'entrada que en aquest cas s'hauran de contrastar les actuacions realitzades no només amb les determinacions per a l'elaboració de disposicions generals que disposen els articles 63 i següents de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat, modificada per la Llei 4/2001, de 9 d'abril, sinó també amb les prescripcions de dues lleis específiques: la Llei 12/1985, que posa èmfasi especial en la documentació de suport de la declaració d'un espai, i la Llei 27/2006, que incideix en aspectes essencials de la tramitació.
Examinem, en primer lloc, si s'han acomplert els requeriments relatius a la documentació.
1) L'article 63.2 de la Llei 13/1989 disposa que la memòria justificativa que ha de constar en un expedient de disposició general ha d'indicar el marc normatiu en què la proposta s'insereix, justificar l'oportunitat i l'adequació de les mesures proposades a les finalitats perseguides, valorar la perspectiva d'igualtat de gènere, fer referència a les consultes efectuades i altres dades d'interès.
Ara bé, en el contingut de la memòria, com en el dels altres documents, i en particular en l'estudi o memòria econòmica, incideix també la legislació sectorial, en concret la Llei 12/1985.
L'article 27.2, primer paràgraf, disposa textualment el següent: 'Les propostes de Reserves Naturals i de Parcs Naturals han de contenir els estudis justificatius necessaris, la delimitació exacta de l'espai en qüestió, els criteris i les normes de protecció bàsics i la descripció detallada de l'organització de la gestió i els mecanismes de finançament que s'estableixen per a assolir els objectius plantejats, amb justificació de llur viabilitat.'
La Memòria justificativa, en la versió de maig de 2010 'la seva variació al llarg de la tramitació és normal en anar rebent noves aportacions d'informes i consultes dels procediments de participació', respon al doble requeriment dels preceptes esmentats, però essencialment al de l'article 27 transcrit.
D'aquesta manera, s'inclou un capítol sobre finançament del parc, que és més propi de l'estudi o memòria econòmica.
I manquen les referències a la igualtat de gènere i a les consultes.
Ara bé, si examinem, en una visió no estrictament formalista, l'expedient, es pot constatar que aquests dos aspectes estan considerats expressament en document a part.
Pel que fa als altres extrems exigits per l'article 27 es pot considerar que la Memòria, i els estudis als quals remet, compleixen les exigències d'aquest precepte.
S'ha incorporat també una llista de disposicions afectades i una taula de vigències, tal com exigeix la Llei 13/1989.
També consta l'Informe d'impacte regulatori, exigit per l'article 4.1 del Decret 106/2008, de 6 de maig, de mesures per a l'eliminació de tràmits i la simplificació de procediments per a facilitar l'activitat econòmica, amb identificació i justificació de l'única nova càrrega introduïda.
Com ja hem advertit, la Memòria justificativa conté un darrer capítol sobre finançament del Parc, tal com exigeix la Llei 12/1985.
A més, en l'expedient consta un document amb el títol de Memòria econòmica que vol respondre a les exigències de l'article 63.2 de la Llei 13/1989, sobre la necessitat d'un estudi en termes de cost-benefici, a més dels costos pressupostaris previsibles si escau.
De la combinació dels requeriments d'ambdues legislacions es desprèn la necessitat de: a) avaluar en termes de cost-benefici l'objecte del Projecte normatiu; b) explicitar el finançament i el cost pressupostari previsible de la implantació del Parc Natural i de les Reserves Naturals Parcials.
Dels documents inclosos en l'expedient no es desprèn un compliment adequat d'aquestes exigències legals.
En efecte, sobre el primer aspecte, si bé hi ha un document titulat Memòria econòmica, de quatre pàgines, només la meitat de la darrera es refereix a aquest aspecte amb la denominació d'Avaluació econòmica.
Costos i beneficis, el contingut del qual poc hi té a veure.
El primer paràgraf informa del fet que amb la creació del Parc es donarà compliment a un mandat del Parlament; el segon deixa constància de la incorporació de la Generalitat al Consorci preexistent i explicita l'aportació de l'any 2009; el darrer paràgraf recull el pressupost del Consorci del 2009 i constata que és superior a l'aportació de la Generalitat, cosa que és òbvia, i d'aquest fet treu la conclusió que 'la incorporació, en termes econòmics, de la Generalitat a les estructures existents per a la gestió del Parc de Collserola és opció més idònia que la creació d'una nova entitat a partir de la declaració com a Parc Natural'.
Al marge de si es crearà o no una nova entitat amb la incorporació de la Generalitat, aspecte que s'estudiarà en analitzar el contingut del Projecte normatiu, és clar que el document no és un estudi de cost-benefici de la creació del Parc Natural i de les Reserves Naturals Parcials.
Com especifiquen les directrius aprovades pel Govern el 19 de maig de 2009, al marge que siguin aplicables o no en aquest expedient, 'd'acord amb la doctrina de la Comissió Jurídica Assessora, l'estudi econòmic, en termes cost-benefici, denominat també Memòria econòmica, ha d'estimar els costos i els beneficis que suposa l'aplicació de la norma projectada (per a les administracions i els pressupostos públics, els sectors afectats i els ciutadans), i ponderar els avantatges i els inconvenients que en relació amb els esmentats costos i beneficis es derivin per a l'interès general, de forma que permeti conèixer i justificar els efectes perseguits i, així, la racionalitat de la norma'.
Pel que fa al segon aspecte, és també insuficient el contingut de l'expedient a la vista dels capítols 7 de la Memòria i del document Memòria econòmica, ja que les úniques previsions pressupostàries són del 2009 en aquest darrer document i del 2010 en el capítol 7, amb referències genèriques a altres fonts de finançament, a participació en projectes europeus o inversions i projectes estratègics, com a simples il·lustracions de fonts possibles de finançament.
És difícil amb aquestes generalitats entendre complimentada l'exigència de demostració de viabilitat de l'article 27 de la Llei 12/1985, si a més tenim en compte que la incorporació de noves àrees al Parc Natural i la creació de les Reserves, que presenten incògnites d'ordre urbanístic, pot generar requeriments econòmics, que no han estat estudiats, ni tant sols al·ludits.
D'altra banda, del primer paràgraf del punt 7.1 de la Memòria es dedueix que el pressupost ordinari del futur Consorci es nodrirà a parts iguals per la Diputació, les entitats locals i la Generalitat, si bé no es justifica l'existència d'aquest acord.
En definitiva, és necessari 'i l'Administració és a temps de fer-ho' revisar la documentació econòmica del projecte, que es pot fer a partir de les dades, documents i estudis de tota mena que consten en l'expedient, i donar-li el contingut que exigeixen les lleis 12/1985 i 13/1989.
La declaració d'espais naturals protegits té un abast territorial, cosa que comporta la necessitat d'explicar i justificar, en funció dels valors legalment precisats, la inclusió dels espais en la figura declarada.
Quan la declaració es proposa respecte d'espais que tenen ja un reconeixement 'Pla d'espais d'interès natural (PEIN), Xarxa Natura 2000 i Lloc d'importància comunitària (LIC)' la justificació ha de ser particularment acurada per als punts en què la delimitació suposa variació.
Això, és clar, quan implica la incorporació de nous espais per la possible afectació d'interessos privats i encara és més sensible quan implica exclusió, ja que poden posar-se en qüestió interessos públics sensibles que afecten tota la col·lectivitat.
Amb caràcter general, la Memòria justificativa i els estudis als quals remet contenen la descripció dels valors i elements que avalen la delimitació i, per tant, la incorporació dels nous sectors i el manteniment dels ja reconeguts.
Però, en canvi, s'hauria de justificar específicament i detallada les raons que avalen l'exclusió de les àrees, avui reconegudes, que no formaran part del Parc Natural proposat.
Aquesta manca d'explicació, o d'explicació suficient, és denunciada diverses vegades en els processos de participació.
Així mateix, exigeix una justificació acurada de la delimitació territorial dels Espais de regulació especial (ERE), com també de les previsions de la disposició transitòria segona, inclòs el termini de 2 anys.
En conseqüència, i amb el mateix caràcter de l'observació que s'acaba de fer, s'hauria de completar la Memòria justificativa per a cobrir les deficiències apuntades.
Finalment, i en l'ordre formal, hem de reiterar la necessitat de paginar l'expedient.
És de nou vàlid allò que vam advertir en el Dictamen 34/09 en informar sobre un projecte procedent del mateix Departament: 'Tot i que cada document que s'incorpora a l'expedient es classifica i es guarda en unes carpetes numerades, el contingut de les quals es reflecteix en un índex general, l'Administració, a més, hauria hagut de paginar correlativament cada foli per tal que de tots els documents resultés una numeració única.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora ha recordat aquest requisit en diverses ocasions (dictàmens 190/05, 305/08, 319/08) amb la finalitat de permetre una millor lectura de la documentació aportada però, sobretot, de salvaguardar el principi de seguretat jurídica en la mesura que una paginació única permet garantit la integritat de l'expedient.'
En reiterar-ho, es reclama una millor atenció als valors esmentats.
Hi ha petites errades d'escriptura, que es poden entendre atesa l'extensió de l'expedient.
A fi que no passi inobservat en futures correccions, a la pàgina 5 de la Memòria justificativa, en exposar el marc normatiu, l'article de l'Estatut d'autonomia que atorga la competència a la Generalitat és el 144.
2) Cal examinar en aquest apartat la tramitació del Projecte de decret.
Hem de recordar que en l'elaboració d'una disposició general es produeixen els tipus d'aportacions següents: informes d'altres dicasteris de la mateixa Administració; informes o dictàmens d'institucions alienes, o establertes preceptivament per la llei; al·legacions dels interessats als quals s'ha donat audiència i al·legacions dels compareguts després d'haver-se exposat a informació pública el Projecte.
Totes elles poden incidir en el contingut del projecte i el que és diferent és el règim jurídic de cada cas, tant pel que fa a la seva articulació, com a les exigències que se'n deriven.
Això no obstant, des d'un punt de vista substancial, allò que és clau és que hagi existit l'aportació, o la possibilitat de fer-la, i que se n'hagi fet la consideració raonada, tant si s'estima com si no és així.
Pel que fa al tràmit de consulta institucional, consta que es va trametre al fòrum del SIGOV (Sistema d'informació, gestió i tramitació dels documents del Govern) dues vegades i que es van valorar les aportacions realitzades i es van fer variacions en el Projecte de decret.
Quant als informes preceptius, es van complimentar els de l'Institut Català de les Dones i del Consell de Desenvolupament Sostenible.
Es van demanar també a diversos organismes administratius.
També es van sol·licitar informes a la Federació de Municipis de Catalunya i a l'Associació Catalana de Municipis i Comarques, si bé hauria estat més correcte canalitzar aquesta intervenció per la via d'audiència.
El Projecte de decret es va exposar al públic per un termini de 45 dies segons anunci publicat al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya (DOGC) el 2 de desembre de 2009.
A més, es va comunicar individualment, per correu electrònic, a les entitats inscrites en el Registre d'entitats de medi ambient i sostenibilitat, o per escrit a determinats interessats de naturalesa variada.
En alguns d'aquest casos, hauria estat més correcte instrumentar la participació per la via d'audiència als interessats que estableix l'article 64 de la Llei 13/1989.
Finalment, s'ha donat audiència exclusivament a les entitats locals, entre les quals no s'inclou l'actual Consorci del Parc de Collserola.
Aquesta opció possiblement deriva de la previsió de l'article 27.2 de la Llei 12/1985, que diu que les propostes de declaració de Parcs Naturals s'han de sotmetre a audiència de les corporacions locals interessades i dels propietaris afectats, si escau, amb la interpretació que sobre aquests darrers es fa a la llum de la Sentència de la Secció 5 del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya (núm. 554/2003), dictada en relació amb el Decret 194/2003, de '1 d'agost, de declaració del Parc Natural de l'Alt Pirineu, que va avalar la manca d'audiència als propietaris privats.
Però al marge d'això, és cert que s'ha obviat la identificació d'altres interessats als quals donar l'audiència prescrita per l'article esmentat 64.
Hem de tenir en compte, a més, que pel seu contingut el Projecte cau en l'àmbit de la Llei 27/2006, de 18 de juliol, que en transposar la directiva comunitària prescriu la necessitat d'identificar els interessats, d'acord amb les previsions dels articles 2.2, 16.2 i 23.
Per tant, des d'un punt de vista formal semblaria clar que s'han incomplert els manaments legals sobre audiència als interessats.
Ara bé, aquesta observació s'ha de matisar a la vista que els possibles interessats han vist canalitzat el seu dret de participació en la formulació del Projecte, bé per la via d'informe 'entitats municipalistes', bé mitjançant la informació pública 'entre d'altres, l'actual Consorci' amb una invitació individualitzada per a intervenir-hi.
En conseqüència, si es posa l'èmfasi en l'efectivitat de l'exercici del dret a participar, la tramitació no l'hauria obviat.
Ara bé, queda l'interrogant sobre si la participació, per qualsevol via, s'ha estès a tots els possibles interessats en no haver estat aquests identificats expressament.
Els tràmits d'audiència i informació pública han de permetre consultar no només el projecte de disposició, sinó també la documentació de suport legalment exigida, encara que lògicament es tractarà de versions que posteriorment poden ser objecte de variació.
Com hem indicat reiteradament 'dictàmens 1/2005, 98/2007, 40/2008, 209/2008', és necessari que es puguin consultar aquests documents per tal que els participants puguin exercir amb solvència el seu dret.
En el present cas, i per les dates dels documents, existien versions dels documents exigits 'Memòria justificativa i Memòria econòmica' encara que presentessin insuficiències, algunes d'ordre substancial, a les quals ja hem al·ludit.
Així doncs, tot i aquestes mancances es pot entendre que la documentació exposada era la requerida legalment.
Un altre aspecte substancial és la valoració de les aportacions realitzades a través de les diverses vies indicades.
En l'expedient consta un document titulat Informe sobre les al·legacions i els informes rebuts com a conseqüència del procediment d'informació pública, del tràmit d'audiència als ens locals i de la sol·licitud d'informes preceptius i proposta d'esmenes.
El document conté una síntesi estadística dels diversos procediments i al·ludeix a reunions i sessions informatives.
Allò que interessa en aquest parer està contingut en l'apartat quart.
És de ponderar favorablement l'esforç d'establir uns criteris valoratius generals, de marcat caràcter objectiu, de les al·legacions.
Com també, el resum final sobre alteracions en el Projecte de decret o variacions en la delimitació.
Ara bé, en l'apartat en què es recullen les fitxes que exposen l'al·legació i la decisió que es pren i la seva motivació, les insuficiències són freqüents 'per manca de motivació o inexistència de resolució en algun cas'.
Cal assenyalar que en les fitxes, en tot cas es fan propostes, però hi manca omplir l'apartat de la resolució adoptada, i s'ha considerat que la proposta s'ha d'entendre com a resolució.
En ocasions, no hi ha motivació; en altres, es remet a estudiar una sentència; en altres, es remet a estudiar amb els municipis; en alguna, la proposta està entre interrogants.
Aquests defectes han de ser corregits ja que són incompatibles amb l'exercici del dret de participació i amb l'obligació de motivar i justificar les decisions públiques.
En aquest sentit, cal recordar que l'article 16.1.d) de la Llei 27/2006 disposa que, una vegada examinades les observacions i opinions expressades pel públic, se l'ha d'informar de les decisions adoptades i dels motius i consideracions en què es fonamenten aquestes decisions, incloent la informació relativa al procés de participació pública.
No consta a l'expedient que s'hagin fet aquestes comunicacions, que, en tot cas, exigeixen la correcció de les errades i les insuficiències indicades.
3) Atès que el Projecte de decret preveu un òrgan de gestió del Parc Natural i de les Reserves Naturals Parcials de caràcter consorcial, que succeeixi l'actual Consorci, el qual té, no obstant això, un reconeixement de protagonisme immediat en les disposicions transitòries, es troba a faltar una formalització d'uns acords que es donen per existents tant a la Memòria justificativa com a la Memòria econòmica, com, en cert sentit, al mateix Projecte normatiu.
De la manca de claredat n'és un exemple que, en ocasions, es qualifica l'actual Consorci del Parc de Collserola com a promotor de la declaració, quan només a la Administració autonòmica ha correspost formalment la promoció.
En el cas d'existir els acords, s'haurien de formalitzar i incorporar-los a l'expedient.
V. A continuació es passa a examinar el Projecte normatiu.
1) Pel que fa al preàmbul, s'hauria de millorar la redacció del primer paràgraf, i indicar que la Serra de Collserola s'estén per nou termes municipals i corregir l'expressió 'normes' que encapçala el paràgraf segon, ja que l'Acord del Govern esmentat després no és una norma.
Se suggereix iniciar el paràgraf de la manera següent: 'Actualment, el marc jurídic que afecta aquest espai està constituït principalment: [...].'
Manca una referència explicativa a les previsions organitzatives del Decret, absència que es fa més notòria per la detallada relació de la vida institucional fins avui en el paràgraf novè.
Es pot afegit en aquest paràgraf o formular-ne un de nou immediatament.
Sembla que l'esment a l'Estatut d'autonomia no hauria de ser tant sobri.
A part de remarcar més l'exercici de competències exclusives segons l'article 144, es podria fer al·lusió a altres preceptes estatutaris sobre medi ambient i protecció de la natura (articles 27, 46), que en regulen els drets i els principis rectors.
És innecessària la referència a la Llei estatal 42/2007.
La clau per a la regulació projectada és la Llei 12/1985, i així hauria de quedar explicitat.
2) Els articles 1 i 2 es refereixen respectivament a la declaració del Parc i de les Reserves Naturals Parcials.
Els apartats 1, 2 i 3 contenen la declaració, la delimitació i descripció i la localització municipal, respectivament, del Parc Natural i de les Reserves Naturals Parcials.
L'article 1.4 es refereix a la identificació internacional del Parc Natural, previsió que per a les Reserves es conté en l'article 2.5.
L'article 1.5 disposa que, a l'efecte del PEIN, la delimitació establerta queda com a definitiva i es modifica la informació corresponent.
De fet, d'acord amb l'article 16 de la Llei 12/1985, aquesta variació en el PEIN es produeix de manera automàtica, de manera que el precepte té caràcter només il·lustratiu.
En referir-se a una qüestió diferent de l'objecte del Decret, el lloc adient en la sistemàtica de la norma seria el de disposició addicional.
L'article 2.4 disposa la integració de les Reserves, a tots els efectes, en el Parc Natural.
Els articles 3 i 4 regulen, respectivament, els objectius del Parc Natural i de les Reserves Naturals Parcials.
L'article 5 determina l'aplicació, de manera preventiva, del règim d'ús que la legislació urbanística preveu per al sòl no urbanitzable, seguint la indicació de l'article 18 de la Llei 12/1985.
S'hauria d'actualitzar la remissió a la legislació urbanística.
3) L'article 6 estableix les normes bàsiques de protecció del Parc Natural.
Es quelcom previst com a contingut de la declaració en l'article 27.2 i 4 de la Llei 12/1985.
La prohibició de les activitats cinegètiques en les Reserves Naturals Parcials, prevista en l'apartat 5, troba suport en l'article 26.2 de la Llei esmentada, i atès que conté unes matisacions seria millor fer una remissió expressa a aquest precepte legal.
L'article 6.7 sotmet a autorització de l'òrgan gestor determinades activitats en l'àmbit del Parc Natural segons les previsions dels instruments de planificació.
Es podria valorar identificar les activitats d'acord amb el Decret 148/1992, de 9 de juny, pel qual es regulen les activitats fotogràfiques, científiques i esportives que poden afectar les espècies de la fauna salvatge.
D'altra banda, l'exigència d'autorització es correspon amb raons imperioses d'interès general, que inclouen la protecció del medi ambient segons el considerant 40; excepció admesa per l'article 9 de la Directiva 2006/123/CE del Parlament Europeu i del Consell, de 12 de desembre de 2006, relativa als serveis en el mercat interior.
4) Els articles 7 i 8 es refereixen a l'ordenació i planificació de l'espai protegit.
En relació amb aquests preceptes, cal examinar també la disposició transitòria tercera i la disposició final primera.
L'article 7, d'una banda, assigna l'ordenació del Parc Natural a un Pla especial de protecció del medi natural i del paisatge, que és la figura prevista per l'article 5 de la Llei 12/1985.
Així mateix, i amb caràcter subordinat i complementari d'aquest, es preveu un Pla rector d'ús i gestió, que té un marcat caràcter programador.
Pot considerar-se si s'ha d'assignar l'aprovació definitiva al Govern, tal com fa l'article 7.2.), atesa la seva posició respecte del Pla especial.
L'apartat tercer es refereix, d'una manera oberta, a plans, normes i programes d'actuació de caràcter sectorial i específic d'acord amb la normativa sectorial.
Es troba a faltar una referència a la seva subordinació o coherència amb el Pla especial, que és l'instrument essencial de planificació segons la Llei 12/1985.
Així mateix, cal actualitzar la referència a la legislació urbanística.
L'article 8 regula el procediment i contingut del Pla especial per a la protecció del medi natural i del paisatge d'acord amb les previsions legals.
Com a resultat dels processos de participació s'ha incorporat la disposició final primera, que estableix el termini de dos anys per a aprovar inicialment el Pla especial.
És una previsió significativa, encara que allò que seria determinant seria fixar el termini per a l'aprovació definitiva.
Com que l'establiment del Parc Natural no es produeix en un espai exempt de mesures de protecció, a més del règim urbanístic preventiu de l'article 5, s'ha establert un règim transitori, mentre no s'aprovi 's'hauria de precisar definitivament, i per a major claredat' el Pla especial.
Segons la disposició transitòria tercera, mentre no es produeixi aquest fet s'ha d'aplicar, per a la regulació d'usos i activitats, el Pla especial d'ordenació i de protecció del medi natural del Parc de Collserola, les seves ordenances i la resta del planejament, sempre que sigui compatible amb els objectius i el règim de Parc Natural.
Per a una millor claredat, es recomana que tant aquesta disposició transitòria com la final segona remetin a l'apartat 1 de l'article 7.
5) L'article 9, amb el nom d'Espais de regulació especial (ERE), preveu unes àrees que, per la major vinculació a la trama urbana, tinguin una regulació urbanística diferenciada.
Aquest règim especial ve explicitat en l'apartat darrer de l'article 9, quan disposa que el Pla especial de protecció del medi natural i del paisatge del Parc, a més de delimitar definitivament aquests espais, 'remetrà la regulació d'usos i actuacions detallades als plans urbanístics aprovats per a cada sector.
En el cas que aquests s'aprovin amb anterioritat al Pla especial [...] aquest haurà d'incorporar les seves determinacions'.
L'apartat 4 confirma aquest enfocament en dir que 'la regulació d'usos i actuacions a cada ERE ha de venir determinada per una o vàries figures de planejament urbanístic' i afegeix que 'hauria de ser compatible amb els objectius del Parc Natural [...].
Al marge que la redacció del precepte és molt millorable, i que convindria donar-li una sistemàtica més ordenada i clara, de la regulació dels apartats 4 i 6 es desprèn que en aquestes àrees la regulació d'usos i actuacions no correspon al Pla especial sinó a plans urbanístics independents només limitats, a més de les disposicions urbanístiques, per la necessitat de compatibilitat amb els objectius del Parc Natural, que estan definits en l'article 3, acotacions molt genèriques.
D'altra banda, sembla incongruent que en l'article 7.1 s'afirmi amb contundència que l'ordenació del Parc Natural correspon al Pla especial i que l'article 9.4 i 6 estableixi que en certes àrees el Pla especial no ordenarà sinó que remetrà l'ordenació a figures urbanístiques, o d'existir aquestes se li imposen les seves determinacions.
Tampoc no deixa de ser singular que el règim preventiu general, també per als ERE, sigui el del sòl no urbanitzable i que aquest límit s'esvaeixi quan s'ha d'establir l'ordenació definitiva.
Tots aquests elements situen el Pla especial previst per l'article 5 de la Llei 12/1985 com a marc de l'ordenació del Parc Natural i referència necessària per a tot el planejament que s'hi produeixi, ja que només l'ordenació detallada d'usos i actuacions es pot diferir a altres figures o plans urbanístics, però no l'establiment de les prescripcions generals.
La configuració feta en l'article 9 és insuficient, ja que l'article 9.4 només preveu que aquestes figures siguin compatibles amb els objectius del Parc Natural, mentre que la compatibilitat hauria de predicar-se d'unes directrius o determinacions expresses del Pla especial de protecció del medi natural i del paisatge, de manera que es fes efectiva la seva funció ordenadora de tot l'espai declarat Parc Natural.
Aquesta és una observació essencial.
D'altra banda, en estar prevista la proposta d'espai declarat Parc Natural com a Lloc d'importància comunitària (LIC), s'hauria d'exigir la compatibilitat de l'ordenació detallada d'usos i actuacions establerta per les figures urbanístiques amb la condició de Zona especial de conservació (ZEC).
Aquesta és també una observació essencial.
6) Els articles 10 a 13 regulen els òrgans de gestió del Parc.
Pel que fa aquests articles, cal examinar les disposicions transitòries primera i quarta.
S'ha optat per una fórmula consorcial alternativa plausible atesa la posició del Parc Natural i els antecedents i la situació present.
Encara que de l'expedient es pot deduir la col·laboració de les entitats implicades, hauria estat millor una formalització expressa de la voluntat de constitució del nou Consorci.
Les previsions transitòries asseguren que no es produeixi una solució de continuïtat i que la gestió s'iniciï 'o continuï' mentre es constitueix i entra en funcionament el nou Consorci.
La combinació entre elements convencionals i regulars que es dóna amb la previsió del Consorci, del qual no s'esmenten els membres, fa que molts aspectes es defereixin als estatuts d'aquests, o que, de fet, puguin ser adoptats per aquests (article 10).
De nou, hem d'indicar que hauria estat més adequat acompanyar el precepte normatiu amb els acords o preacords consorcials.
L'article 10 regula l'òrgan rector i l'òrgan gestor del Parc Natural, condició que s'atribueix in genere al nou Consorci, si bé en els apartats 2 i 3 es detallen les funcions pròpies d'un i altre.
S'ha produït una errada, i a l'òrgan gestor s'atribueixen les funcions de l'òrgan rector i a l'inrevés.
L'article 11 preveu la figura de la direcció i la fórmula de nomenament.
La disposició transitòria primera preveu que, mentre no es pugui aplicar el mecanisme de l'article 11, la direcció del Parc Natural recau en el director gerent nomenat, d'acord amb els estatuts de l'actual Consorci del Parc de Collserola.
L'article 12 estableix un Consell Consultiu per al nou Consorci, i l'article 13 un Consell Científic Assessor.
En l'article 13.2 cal corregir una errada, ja que s'ha de referir al Consell Científic Assessor i no al Consell Consultiu.
7) L'article 14 regula el pressupost del Parc Natural, per al qual preveu com a primera aportació la que facin els membres integrats al Consorci del Parc Natural de la Serra de Collserola, que és el nou Consorci que s'ha de constituir.
A diferència dels supòsits d'òrgans de gestió i direcció, no s'ha establert un règim transitori, de manera que, almenys formalment, en establir-se aquest espai protegit no es gaudeix de pressupost, o del principal ingrés pressupostari.
Cal establir també una disposició transitòria en aquest àmbit financer.
8) L'article 15 i últim es refereix a informació i difusió ambiental.
És un precepte genèric que no planteja interrogants.
La disposició transitòria segona crea un règim especial per a les àrees identificades en l'annex IV amb un límit temporal de dos anys.
Caldria considerar si aquestes àrees poden integrar-se ja en la proposta de Lloc d'importància comunitària (LIC) o bé fer-ho una vegada esgotada la transitorietat.
La disposició final primera conté una clàusula de dret supletori.
La disposició final tercera elimina la vacatio legis i preveu l'entrada en vigor per a l'endemà de la publicació.
No es coneixen les raons que avalen aquesta decisió.
Un cop considerades les observacions formulades en el cos d'aquest Dictamen, i tingudes en compte les que es formulen amb caràcter essencial, es pot elevar al Govern per a la seva aprovació el Projecte de decret de declaració del Parc Natural de la Serra de Collserola i de les Reserves Naturals Parcials de la Font Groga i de la Rierada-Can Balasc.