Resolució 62/2017, de 22 de febrer
Administració: Consell Comarcal del Segrià
Accés i còpia de l'expedient administratiu de la licitació de l'ampliació del Centre de tractament de residus de Montoliu de Lleida.
Un conseller comarcal té dret a demanar accés a informació d'un consorci adscrit al consell comarcal respectiu a l'empara del dret d'accés reforçat dels electes locals previst per l'article 164 TRLMRLC.
Aquest dret d'accés comporta que el conseller comarcal tingui dret a accedir sense restriccions a un expedient de licitació en tràmit i a obtenir còpies dels documents que l'integren.
Aquest accés és necessari perquè pugui exercir la seva funció de control i fiscalització del consorci, i es troba especialment justificat tenint en compte l'import tan elevat del contracte que es pretén adjudicar (122 milions d'euros) i la informació rebuda sobre possibles irregularitats durant la licitació.
L'accés i el control per part dels electes locals no s'han de poder exercir només després que es produeixi l'adjudicació, sinó també abans, precisament per evitar que aquestes eventuals irregularitats s'acabin traduint en una adjudicació il·legal, que podria tenir conseqüències molt negatives per a l'interès públic i per al propi consell comarcal al qual s'adscriu el consorci i del qual és membre la persona reclamant.
L'obtenció de còpies per part de l'electe local és necessària perquè pugui estudiar la documentació amb suficient deteniment, i troba la seva empara en l'article 164.5 TRLMRLC.
Número d'expedient de la reclamació: 501/2016.
"Accés i còpia del següent: Expedient administratiu de la licitació de l'ampliació de la planta de tractament de residus de la deixalleria de Montoliu de Lleida".
Com en altres sol·licituds d'accés presentades per aquesta mateixa persona davant l'Ajuntament de Lleida en la seva condició paral·lela de regidor i portaveu d'un grup municipal, la fonamenta en la normativa de règim local reguladora del dret d'accés dels electes locals (article 77 de la Llei 7/1985, de 2 d'abril, reguladora de les bases del règim local –LBRL–, articles 14 a 16 del Reial decret 2568/1986, de 28 de novembre, pel qual s'aprova el Reglament d'organització, funcionament i règim jurídic de les entitats locals –ROF– i article 164 del Decret legislatiu 2/2003, de 28 d'abril, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya –TRLMRLC–) i en la normativa de transparència.
"El dia 14 d'octubre del 2016 rebem una informació anònima respecte a possibles irregularitats en la licitació de la Planta de Triatge de l'Abocador de Montoliu licitada pel Consorci de Residus del Segrià per un import aproximat de 122 milions d'euros.
El 31 d'octubre, després d'algunes investigacions preliminars, i davant de la imminent obertura del sobre 3 de la licitació, realitzo petició al registre del Consorci de Residus del Segrià d'accés i còpia de l'expedient administratiu de licitació de la planta de triatge.
Passats 10 dies de l'entrada a registre mantinc una conversa en la seu del Consell Comarcal del Segrià amb la senyora [...], interventora del Consorci de Residus del Segrià, on es manifesta el seu reparament a què tingui accés a l'expedient de licitació.
Malgrat el seu parer i mitjançant intervenció de la presidenta del Consell Comarcal del Segrià, la senyora [...], concretem una reunió per poder veure i comentar l'expedient.
La reunió es concreta per al dia 13 de desembre.
Celebrada la reunió amb presència de la interventora [...] i de la presidenta [...] constato la seva negativa a poder estudiar l'expedient de més de 800 pàgines amb la profunditat que requereix.
Es fa una lectura de la relació de documents de l'expedient i després d'un llarg debat aconsegueixo que se'm faciliti una còpia de la relació de documents de l'expedient.
Però només de la relació de documents, ja que se'm reitera la negativa a poder obtenir còpia de cap dels documents que conformen l'expedient de licitació.
En qualitat de regidor de l'Ajuntament de Lleida i de conseller del Consell Comarcal del Segrià (dues de les institucions que conformen el Consorci de Residus del Segrià), entenc que:
Una primera qüestió que cal precisar és la normativa aplicable a la sol·licitud d'accés i, per tant, a aquesta reclamació, ja que pot plantejar algun dubte i d'ella depèn en bona mesura el sentit de la resolució que s'ha de dictar.
La persona reclamant considera aplicable la normativa específica reguladora del dret d'accés dels electes locals (article 77 LBRL, articles 14 a 16 ROF i, a Catalunya, article 164 TRLMRLC), en la seva condició de conseller del Consell Comarcal del Segrià i regidor de l'Ajuntament de Lleida, dues de les tres institucions que integren el Consorci, juntament amb l'Agència Catalana de Residus.
Per la seva banda, el CRS (antecedent 6) sembla negar aquesta aplicació en no tenir la persona reclamant la condició de membre del CRS i "no requer[ir] aquesta informació per raó del seu càrrec" com a electe local.
El CRS considera que, en no haver-se produït encara l'adjudicació del contracte i tractar-se d'un procediment administratiu en tràmit, no resulta tampoc d'aplicació la legislació de transparència, sinó la normativa de procediment administratiu, com es desprendria de la disposició addicional primera de l'LTAIPBG.
Tot i que no ho arribi a manifestar de forma expressa, amb això el CRS sembla voler dir que només els interessats en el procediment de licitació han de poder-hi accedir durant la seva tramitació, condició d'interessat que no tindria la persona reclamant.
La normativa aplicable és la que regula el dret d'accés dels electes locals.
Tot i que la persona reclamant no tingui la condició de membre del CRS (concretament, del seu Consell General, que segons l'article 6 dels Estatuts del CRS constitueix l'òrgan de govern del consorci, que n'assumeix la gestió superior i que està composat pels set representants de les tres institucions que integren el CRS), com a conseller del Consell Comarcal del Segrià o com a regidor de l'Ajuntament de Lleida pot exercir el dret d'accés que reconeix l'article 164 TRLMRLC als electes locals per tal d'accedir a informació del CRS.
Això és així perquè el CRS és un ens instrumental d'ambdós ens locals i, com a tal, queda sotmès al control de les administracions que el formen, control que inclou el que correspon als membres de l'oposició dels Plens respectius en virtut dels articles 52.2.a TRLMRLC i 14.2.i del Decret legislatiu 4/2003, de 4 de novembre, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei de l'organització comarcal de Catalunya.
La presidència del CRS recau necessàriament en un membre electe del Consell Comarcal del Segrià o de l'Ajuntament de Lleida (article 8 dels Estatuts; en l'actualitat correspon a la presidenta del Consell Comarcal del Segrià), bona part dels seus recursos prové d'ambdues institucions (article 15 dels Estatuts), i cadascuna d'elles designa tres dels set membres del Consell General del CRS (article 6 dels Estatuts), que exerceix competències pròpies d'aquelles, de manera que sembla clar que els membres de l'oposició d'una i altra institució han de poder controlar l'actuació d'aquest consorci i obtenir la informació necessària per fer-ho.
En aquest cas, a més, el CRS es troba adscrit al Consell Comarcal del Segrià (article 1.3 dels Estatuts).
L'estreta vinculació existent entre els consorcis i l'Administració a la qual s'adscriuen (adscripció formal que és ara necessària, des de l'aprovació de la Llei 27/2013, de 27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de l'administració local, per tal de garantir la seguretat jurídica i evitar el risc de dilució de responsabilitats) es manifesta en el fet que, tal i com estableix en l'actualitat l'article 122.1 de la Llei 40/2015, d'1 d'octubre, de règim jurídic del sector públic (i recull l'article 14 dels Estatuts del CRS), "els consorcis estan subjectes al règim de pressupostació, comptabilitat i control de l'Administració pública a la qual estiguin adscrits".
Aquest control ha d'incloure també el polític que puguin exercir els membres de l'oposició de la corporació local a la qual s'adscrigui el consorci.
Altrament es podria eludir el sistema de control democràtic dels ens locals mitjançant el simple mecanisme de crear consorcis i altres entitats instrumentals.
Si la persona reclamant no només fos conseller comarcal, sinó que formés part del Consell General del CRS, el que li correspondria no seria el control de l'actuació del consorci, sinó la seva pròpia "gestió superior", com s'ha vist que disposa l'article 6 dels seus Estatuts; en particular, li correspondria exercir (juntament amb la resta de membres del Consell General) d'òrgan de contractació en l'expedient de licitació al qual vol tenir accés, en tractar-se d'un contracte d'un import tan elevat (article 7.n dels Estatuts del CRS).
No es pot afirmar, per tant, com fa el CRS en el seu informe, que l'article 164 TRLMRLC no sigui aplicable perquè la persona reclamant "no requereix aquesta informació per raó del seu càrrec".
Com a conseller comarcal i regidor no només pot, sinó que sembla fins i tot exigible que s'interessi per l'expedient de contractació en qüestió després de tenir coneixement de possibles irregularitats en la seva licitació.
El fet que, com s'acaba de veure, la reclamació tingui el seu origen en una sol·licitud d'accés a informació d'un electe local formulada a l'empara de la normativa de règim local, no impedeix que aquesta Comissió sigui competent per conèixer-la, per molt que aquesta normativa no contempli expressament la possibilitat de reclamar davant òrgans de garantia com la GAIP.
Com aquesta Comissió ha assenyalat en reiterades ocasions (entre d'altres, amb major deteniment, a les seves Resolucions relatives a les Reclamacions 4/2016, 22/2016, 23/2016, 28/2016 i 34/2016), el règim d'accés dels càrrecs electes locals a la informació de l'ens local respectiu constitueix un supòsit de "règim d'accés especial" als efectes de la disposició addicional primera, apartat segon, de l'LTAIPBG i, com a tal, es regeix per la seva normativa específica (la normativa de règim local abans esmentada) i, supletòriament, per l'LTAIPBG.
El CRS no ho qüestiona en cap moment.
L'aplicació del règim reforçat d'accés propi dels electes locals, que connecta directament amb el dret fonamental de l'article 23.2 de la Constitució, comporta que el conseller comarcal reclamant tingui dret a accedir sense restriccions a l'expedient de licitació i a obtenir còpies dels documents que l'integren.
Com s'ha dit a l'FJ 1, aquest accés és necessari perquè pugui exercir la seva funció de control i fiscalització del CRS, i es troba especialment justificat tenint en compte l'import tan elevat del contracte que es pretén adjudicar (122 milions d'euros) i la informació rebuda sobre possibles irregularitats durant la licitació.
L'accés i el control per part dels electes locals no s'han de poder exercir només després que es produeixi l'adjudicació, sinó també abans, precisament per evitar que aquestes eventuals irregularitats s'acabin traduint en una adjudicació il·legal, que podria tenir conseqüències molt negatives per a l'interès públic i per al propi consell comarcal al qual s'adscriu el CRS i del qual és membre la persona reclamant.
El fet que els licitadors i candidats que participen en la licitació i altres potencials interessats puguin exercir i exerceixin el control de la legalitat del procediment de contractació mitjançant els mecanismes de recurs previstos pel TRLCSP (en aquesta licitació ja s'han interposat diversos recursos davant el Tribunal Català de Contractes del Sector Públic i el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya abans de la seva adjudicació) no exclou el control que correspon als electes locals.
Aquest accés s'ha de concedir perquè no s'ha invocat ni sembla que concorri, atesa la naturalesa de la informació a la qual es vol accedir (la licitació de l'ampliació d'un centre de tractament de residus), cap dels límits previstos a l'article 164.3 TRLMRLC.
En efecte, el coneixement o la difusió de la informació no sembla que puguin "vulnerar el dret constitucional a l'honor, la intimitat personal o familiar o a la pròpia imatge", ni es tracta de "matèries afectades per la legislació general sobre secrets oficials o per secret sumarial".
El propi CRS ha semblat ser conscient de la necessitat de donar accés a aquesta informació quan ha permès la consulta presencial de l'expedient (antecedent 3), encara que de manera insuficient, durant només una hora, i sense lliurar còpia de cap dels documents que l'integren, llevat de l'índex i del "projecte de licitació".
L'obtenció de còpies per part de l'electe local és necessària perquè pugui estudiar la documentació amb suficient deteniment, i troba la seva empara en l'article 164.5 TRLMRLC, segons el qual "els membres de la corporació tenen dret a obtenir còpia de la documentació a la qual tenen accés.
Com aquesta Comissió ha assenyalat, entre d'altres, a la Resolució sobre la Reclamació 34/2016 (FJ 4), el legislador català, mitjançant aquest article 164.5 TRLMRLC, ha ampliat notablement el dret a obtenció de còpia dels càrrecs electes locals respecte de la regulació continguda en els articles 14 a 16 ROF, i el reconeix sense excepcions ni matisacions per a tots els tipus d'informacions a les quals tinguin accés.
Aquest precepte preval en aquest cas sobre el TRLCSP, que certament no contempla l'obtenció de còpies dels documents de l'expedient, però tampoc no l'impedeix –de fet, no regula l'accés a l'expedient durant la seva tramitació–.
Aquest dret a còpia només s'hauria d'exceptuar, si es donés el cas, respecte dels documents aportats per les empreses que participen en el procediment de licitació i que hagin estat declarats confidencials per aquestes, en virtut de l'article 140.1 TRLCSP.
Això és així perquè el lliurament de còpia, en especial de determinades parts de les proposicions (com p. ex. els projectes tècnics presentats), incrementaria de manera innecessària el risc que es difonguessin indegudament eventuals secrets empresarials i drets de propietat intel·lectual o industrial que puguin contenir, fet que podria ocasionar perjudicis importants a les empreses afectades.
Cal tenir en compte, en tot cas, que l'òrgan de contractació és qui ha de decidir si els documents declarats confidencials mereixen realment aquesta qualificació, sense quedar vinculat per la declaració feta per les empreses, i que la noció de secret empresarial s'ha d'entendre en el seu sentit estricte i acotat, tal com ha assenyalat aquesta Comissió a la Resolució 21/2017, d'1 de febrer (FJ 4).
La manca de còpia no impedirà l'accés presencial de la persona reclamant a aquests documents confidencials, que ha de tenir lloc durant un temps suficient i incloure la possibilitat de prendre les notes que aquella consideri oportunes, però no la de fotografiar ni enregistrar la documentació consultada.
La persona reclamant, per últim, està sotmesa a l'obligació de confidencialitat que imposa l'article 164.6 TRLMRLC com a contrapartida del dret d'accés tan ampli dels electes locals.
Aquesta obligació de reserva és especialment intensa en relació amb la documentació de les empreses participants en el procediment de contractació que mereixi, si escau, la qualificació de confidencial, i no exclou la facultat de denunciar les irregularitats que eventualment es detectin.