Resolució 330/2018, de 15 de novembre
La documentació que forma part d'un expedient d'investigació
Manifesta que l'Ajuntament és l'Administració concernida pel procediment d'investigació de l'OAC a la documentació del qual demana accés, i afirma que en aquesta condició d'Administració concernida li haurien de correspondre els mateixos drets que pertoquen a les persones interessades en un procediment administratiu; és qüestionable aquesta assimilació feta per l'Ajuntament, especialment als efectes de reforçar el seu dret d'accés; fent un paral·lelisme amb la Reclamació 257/2018 (que demana la mateixa informació que aquesta a l'OAC, si bé la persona reclamant és una persona funcionària de l'Ajuntament de l'Hospitalet de Llobregat, en comptes del mateix Ajuntament), en aquell cas la persona reclamant té realment un interès personal directe en la informació sol·licitada, perquè segons com conclogui l'OAC les seves actuacions es pot trobar encausada en un procediment d'exigència de responsabilitats, i fins i tot sancionada; en canvi, l'Ajuntament no presenta (no tot cas, no al·lega) una intensitat similar d'afectació; no s'ha argumentat que les actuacions de l'OAC puguin causar danys en els interessos municipals; per tant, cal concloure que no s'han posat de manifest per part de l'Ajuntament interessos propis que justifiquin la prevalença del seu dret d'accés damunt dels límits legals citats (articles 18 LOAC i 21.1.b LTAIPBG) que protegeixen la confidencialitat i la reserva dels procediments d'investigació de l'OAC
Les Administracions poden exercir el dret d'accés.
Investigació i sanció d'infraccions.
Número d'expedient de la reclamació: 281/2018
Qüestiona que l'OAC hagi fixat en dies naturals el termini d'al·legacions donat a l'Ajuntament.
En el cas que ara ens ocupa I'Ajuntament de!'Hospitalet de Llobregat no acciona com a titular del dret d'accés a la informació pública i la qüestió que es planteja es regeix per la lògica de les relacions interadministratives en el concret marc institucional dissenyat a partir de l'LOAC.
Concorren els límits a l'accés previstos a l'article 21 apartats b) i e) de l'LTAIPBG relatius a: la investigació o la sanció de les infraccions penals, administratives o disciplinaries; i, el secret o la confidencialitat en els procediments tramitats per I'Administració pública, si el secret o la confidencialitat estan establerts per una norma amb rang de llei; entenem que aquest darrer límit opera de manera absoluta en els termes de l'art. 18 de l'LOAC.
L'aplicació d'aquests límits a l'accés que es reclama implica la denegació total a l'accés, ates que tota la documentació sol·licitada relativa a les actuacions d'investigació 011-02032016-046 queda afectada per aquests límits, ates el moment procedimental en què es troben les actuacions d'investigació esmentades i ates el fet que l'entitat reclamant és entitat les decisions de la qual són examinades en aquestes actuacions.
Subsidiàriament, i en l'eventual cas que es considerés que no concorren els límits anteriors o que la limitació a l'accés ha de ser parcial, cal considerar la possible afectació per l'accés que es reclama de les persones concernides en les actuacions d'investigació esmentades de conformitat amb els articles 23 i 24 de l'LTAIPBG.
L'OAC sosté que l'LOAC, les NARI i l'I 1/2012 estableixen un règim especial d'accés, que s'ha d'aplicar preferentment en les sol·licituds d'informació continguda en els seus expedients, de manera que l'LTAIPBG seria aplicable només supletòriament, de conformitat amb el previst a la seva disposició addicional 1a.2.
Des del punt de vista del dret d'accés a la informació pública, les disposicions citades no estableixen pròpiament un règim especial d'accés, sinó únicament determinades previsions de reserva o de confidencialitat, als efectes de les remissions previstes pels apartats 1.1. c i 2 de l'article 21 LTAIPBG.
Aquesta puntualització pot tenir una certa transcendència.
Si hom considerés que els articles 18 i 19 LOAC configuren un veritable règim especial d'accés a la informació que contenen les actuacions de l'OAC, la seva aplicació podria comportar una reserva radical d'accés; en canvi, al considerar que l'accés sol·licitat s'ha de regir per l'LTAIPBG, complementada amb les remissions citades als articles 18 i 19 LOAC, llavors caldrà interpretar les reserves formulades per aquests preceptes en coherència amb les disposicions, els principis i criteris interpretatius de l'LTAIPBG (especialment dels seus articles 20 i 21) i caldrà ponderar la seva aplicació amb el dret d'accés a la informació pública, ja que en els termes de l'article 21 LTAIPBG l'aplicació dels límits legals concurrents a les sol·licituds d'accés a la informació pública no són d'aplicació automàtica ni obligada, sinó que s'han de ponderar amb els drets i interessos favorables a l'accés, d'acord amb els criteris establerts per l'article 22 de la mateixa Llei.
Algunes consideracions de l'OAC referides als antecedents qüestionen que sigui admissible l'exercici del dret d'accés a la informació pública per part d'un Ajuntament i, en conseqüència, demanen la inadmissió d'aquesta Reclamació.
Fonamenten aquesta pretensió en la dada que les Administracions públiques no tindrien interessos propis als quals pugui servir l'exercici del dret d'accés i en la consideració segons la qual l'accés de l'Ajuntament a la informació sol·licitada s'hauria de vehicular i regir per la institució de les relacions interadministratives i no pel dret d'accés a la informació.
Davant les consideracions de l'Ajuntament en el sentit que hauria de ser considerat part interessada en el procediment sobre el qual demana informació (perquè les investigacions de l'OAC concernides afecten personal al servei de l'Ajuntament i poden afectar els seus serveis), l'OAC manifesta que a la tramitació dels seus expedients no li és aplicable la legislació de procediment administratiu.
Aquests mateixos arguments i la resta de consideracions fetes en aquest sentit per la Resolució 217/2017 justifiquen que l'Ajuntament pugui exercir vàlidament el dret d'accés a la informació pública i, per tant, l'admissibilitat de la Reclamació.
No cal aprofundir en el debat sobre si les administracions públiques són titulars d'interessos propis, tal com planteja l'OAC, perquè l'article 18.2 LTAIPBG estableix expressament, en relació amb el dret d'accés a la informació pública, que "l'exercici d'aquest dret no és condicionat a la concurrència d'un interès personal, no resta subjecte a motivació i no requereix la invocació de cap norma".
Per tant, si l'exercici del dret no és condicionat a la concurrència de cap interès determinat de la persona física o jurídica corresponent, és irrellevant valorar, als efectes de l'admissibilitat de la Reclamació, fins a quin punt els ajuntaments ostenten interessos propis.
Per una altra banda, tampoc té relació amb la capacitat d'exercir el dret d'accés a la informació pública la circumstancia de tenir la condició de persona interessada en un procediment administratiu.
El fet que es doni aquesta circumstància pot tenir conseqüències sobre si l'accés sol·licitat s'ha de regir per la legislació de transparència i accés a la informació pública o per la de procediment administratiu (així ho preveu la disposició addicional 1a.1 LTAIPB), però ni l'Ajuntament necessita fer constar la seva hipotètica condició d'interessat en un procediment davant l'OAC per fonamentar el seu dret a sol·licitar la informació de l'expedient corresponent, ni l'OAC pot impedir jurídicament aquest accés amb l'argument que no s'aplica a la seva activitat la legislació de procediment administratiu.
El dret d'accés a la informació sol·licitada deriva, al marge d'altres consideracions que puguin concorre en aquest cas, del reconeixement universal i incondicionat fet per l'article 18 LTAIPBG i si a més l'Ajuntament pot acreditar algun tipus d'afectació o interès especial poden ser circumstàncies a tenir en compte en la ponderació del dret amb els límits legals que hi puguin concórrer, com es veurà més endavant, però en cap cas un requisit per poder exercir el dret.
En conseqüència, i ateses les consideracions anteriors, és procedent declarar que l'Ajuntament pot exercir el dret d'accés a la informació pública emparat per l'LTAIPBG, amb independència de la seva titularitat d'interessos i de l'eventual aplicabilitat al cas de la legislació de procediment administratiu.
La informació sol·licitada (els documents i actuacions que integren un expedient d'investigació de l'OAC) és sens dubte informació pública, en el sentit que defineix aquest concepte l'article 2.b LTAIPBG (és informació a mans de l'Administració).
Així mateix, en tant que administració independent, l'OAC és inclosa a l'àmbit d'aplicació de l'LTAIPBG per previsió expressa de l'article 3.1.b d'aquesta llei.
En conseqüència, i d'acord amb el previst pels articles 18 i 20 LTAIPBG, cal pressuposar el dret de qualsevol persona, física o jurídica, pública o privada, a accedir a la informació sol·licitada, llevat que puguin concórrer límits legals que ho impedeixin.
L'OAC invoca els límits establerts pels articles 18 i 19 LOAC i 21.1.b i c, 21.2, 23 i 24 LTAIPBG.
L'article 18.1 LOAC estableix que "les actuacions de l'OAC s'han de portar a terme i han d'ésser tramitades assegurant en tot cas la reserva màxima per a evitar perjudicis a la persona o a l'entitat investigades i com a salvaguarda de l'eficàcia del procediment jurisdiccional o administratiu que es pugui iniciar a conseqüència de dites actuacions".
Tot seguit, aquest mateix article estableix un deure estricte del secret del personal de l'OAC, que és desenvolupat per l'article 45 de les NARI, i reconeix el dret ordinari de les persones implicades individualment a les actuacions de l'OAC a ser informades dels fets (la Instrucció 1/2012 exclou expressament la consulta als documents i a les actuacions) i a formular al·legacions.
L'article 19 LOAC estableix el següent: "1.
Les dades obtingudes per l'OAC com a conseqüència de les potestats d'investigació i inspecció que aquesta llei li atribueix, especialment les de caràcter personal, tenen la protecció de confidencialitat establerta per la legislació vigent.
L'OAC no pot divulgar les dades a què fa referència l'apartat 1 ni posar-les en coneixement d'altres persones o institucions que no siguin les que, d'acord amb les disposicions vigents, poden conèixer-les per raó de llurs funcions...".
Així mateix, cal tenir en compte que l'article 21 LTAIPBG preveu que es pot denegar o restringir l'accés a la informació sol·licitada si el coneixement o la divulgació d'aquesta comporta un perjudici per a la investigació o per a la sanció d'infraccions (apartat 1.b) o per al secret o la confidencialitat de procediments tramitats per l'Administració, si així es preveu per disposició legal (apartat 1.c), o bé si la informació demanada té la condició de protegida per disposició d'una norma amb rang de llei (apartat 2).
Per la seva banda, l'article 23 LTAIPBG impedeix difondre dades personals relatives a la comissió d'infraccions i el 24 de la mateixa llei condiciona la difusió de la resta de dades personals a una ponderació amb el dret d'accés de la que en resulti la prevalença d'aquest.
De les anteriors referències normatives i consideracions es pot deduir que els límits invocats protegeixen dos tipus de béns jurídics o d'interessos diferents, que gaudeixen de protecció jurídica diferent: per una banda, les dades personals (és el cas de l'article 23 LTAIPBG i dels 18 (parcialment) i 19 LOAC) i, per l'altra, els interessos públics vinculats a la tramitació eficaç dels procediments d'investigació i sanció d'infraccions i particularment dels procediments tramitats per l'OAC (articles 21.1.b LTAIPBG i 18 LOAC).
S'analitza tot seguit i per separat l'eventual concurrència d'aquests límits i, si s'escau, si han de prevaldre ells o el dret d'accés a la informació.
A la documentació sol·licitada hi pot haver tres tipus de dades personals.
En primer lloc, les més delicades, és a dir, les de les quatre persones investigades pel procediment de l'OAC a la documentació del qual l'Ajuntament reclamant demana l'accés.
Aquestes dades, en la mesura que poden ser relatives a la comissió d'infraccions administratives (amb independència que aquesta valoració la faci més endavant una autoritat pública diferent de l'OAC, si bé sobre la base dels informes aportats per aquesta Oficina), són especialment protegides per l'article 23 LTAIPBG i, en conseqüència, no s'hi pot donar accés.
El cas és, tanmateix, que no té sentit aplicar el límit anterior quan les quatre persones afectades, segons consta als antecedents, han presentat a aquest procediment de Reclamació escrits amb els que consenten l'accés sol·licitat, de manera que des del punt de vista de la protecció de les dades personals no seria procedent limitar-lo.
En segon lloc, hi pot haver les dades personals més accessibles, és a dir, les merament identificatives de persones vinculades a l'organització i al funcionament de l'Administració i que, en aplicació de l'article 24.1 LTAIPBG, en principi és procedent facilitar-les, llevat que de l'audiència a les persones afectades se'n pugui deduir la possibilitat d'algun perjudici específic per a alguna d'elles i en conseqüència hagués de prevaldre la seva protecció.
En tercer lloc, hi ha també les dades personals de les persones que han participat en el procediment d'investigació de l'OAC en qualitat de denunciant o de testimonis; es tractaria de dades que no són merament identificatives, ni especialment protegides, a les quals es podria donar accés, segons l'article 24.2 LTAIPBG, després de ponderar els interessos en joc i segons com resultés aquesta ponderació.
La identitat d'aquestes persones, per una altra banda, s'hauria de mantenir confidencial, si així ho sol·liciten i ho resol la direcció de l'OAC; en aquest sentit, l'antecedent 13 posa de manifest que el Director de l'OC ha dictat una resolució de reserva de la identitat del denunciant, en aplicació del previst per l'article 16.3 LOAC, i en conseqüència, aquesta informació no es pot lliurar.
L'Ajuntament reclamant no qüestiona l'eventual aplicació d'aquest mecanisme de confidencialitat, ni insisteix a conèixer la identitat de denunciant i testimonis, si bé insisteix a accedir a la documentació que acredita la sol·licitud i l'atorgament de la confidencialitat en relació amb la identitat d'aquestes persones, documentació que, si existeix, en bona lògica hauria deformar part de l'expedient sol·licitat i si no existeix, atesa la insistència en aquest punt de l'Ajuntament reclamant, l'OAC hauria d'assenyalar-ho expressament, cas d'estimar-se la Reclamació.
En relació amb les dades personals de testimonis o personal de la mateixa Oficina responsable de les actuacions, l'OAC dóna a entendre la seva intenció de dissociar-les, en la mesura que considera que aquesta operació no afectaria la comprensió de la informació sol·licitada.
D'acord amb l'informe de l'APDCAT, l'accés a aquestes dades personals requereix donar audiència prèvia i termini per a al·legacions a totes les persones afectades; vist que la sol·licitud no les demana expressament, i que d'entrada no semblen especialment rellevants per a l'accés sol·licitat, la GAIP ha demanat a l'Ajuntament reclamant (antecedent 19) si es poden excloure de la seva sol·licitud i així estalviar, a més del seu sacrifici, els costos administratius i la demora en el procediment que provocaria el tràmit d'audiència.
L'Ajuntament reclamant (antecedent 21) ha manifestat expressament la seva conformitat a què se li faciliti la informació sol·licitada de forma anonimitzada.
Ateses les anteriors consideracions, cal concloure que la protecció de les dades personals de les persones investigades per les actuacions que les afecten no justifica l'aplicació de límits o restriccions al dret d'accés a la informació pública sol·licitada, perquè han manifestat expressament el seu consentiment a l'accés sol·licitat.
I pel que fa a la resta de dades personals afectades (denunciant, testimonis i dades merament identificatives del personal al servei de l'Administració que intervé en les actuacions), els antecedents posen de manifest que l'Ajuntament reclamant accepta que no li siguin facilitades i en conseqüència no concorreria el límit.
L'informe de l'OAC argumenta que una de les finalitats en ares de les quals l'article 18.1 LOAC estableix un règim de reserva màxima per a les actuacions de l'OAC és la salvaguarda de l'eficàcia del procediment administratiu o jurisdiccional que es pugui iniciar a resultes d'aquestes actuacions.
En aquesta línia, aporta també jurisprudència del TJUE que aplica aquest règim de reserva en relació amb actuacions de l'OLAF, tot justificant que s'hagi de mantenir, sempre en ares de la finalitat indicada, fins un temps prudencial posterior a la finalització de les actuacions de l'Oficina.
Aquesta reserva és coherent amb la prevista per l'apartat 21.1.b LTAIPBG, segons el qual l'accés a la informació pública pot ser denegat o restringit si el coneixement o la divulgació de la informació comporta un perjudici per a la investigació o la sanció de les infraccions penals, administratives o disciplinàries (tot i que l'OAC no ostenta competències sancionadores, les seves actuacions poden connectar-se fàcilment amb l'eventual exercici d'aquestes potestats per part de les administracions competents a les que comunica els resultats de les seves actuacions, vinculació que justifica l'eventual aplicació d'aquest límit), així com també amb l'apartat c del mateix precepte, que preveu que el dret d'accés pugui ser denegat si comporta un perjudici per al secret i la confidencialitat dels procediments tramitats per l'Administració, si el secret o la confidencialitat són establerts per una norma amb rang de llei (que en aquest cas seria l'article 18 LOAC).
Així mateix, l'eventual aplicació dels límits a la difusió establerts per l'article 18 LOAC gaudeix també en l'àmbit del dret d'accés de la cobertura explícita de l'article 21.2, segons el qual el dret d'accés a la informació pública pot ser denegat o restringit si la informació té la condició de protegida i així ho estableix expressament una norma amb rang de llei (que en aquest cas seria l'article 18 LOAC).
Segons l'OAC, en aquest cas escauria aplicar els límits citats al paràgraf anterior perquè el seu informe ha estat traslladat a l'autoritat competent per a l'eventual exigència de responsabilitats, que podria iniciar un procediment a aquests efectes.
La finalitat del límit invocat (que de fet és el mateix a tots els preceptes de l'LOAC i de l'LTAIPBG citats al paràgraf anterior) seria, doncs, la salvaguarda de l'eficàcia dels procediments d'exigència de responsabilitats que es puguin obrir a partir de les actuacions de l'OAC.
L'aplicació dels límits citats no és automàtica.
Tant l'apartat 1, com el 2, de l'article 21 LTAIPBG afirmen que la concurrència dels límits que aquests mateixos preceptes estableixen o recullen "pot" dur a denegar l'accés sol·licitat, possibilitat que s'haurà de determinar aplicant la proporcionalitat i la ponderació entre drets i interessos previstes per l'article 22 de la mateixa llei.
L'FJ 4 de la Resolució de la GAIP 158/2018, de 29 de juny, valora l'aplicació d'aquests límits a una reclamació que demanava l'accés a diverses actuacions de l'OAC i, tot i que acaba desestimant l'accés sol·licitat, ho fa després de posar de manifest que la persona reclamant no aporta arguments que contradiguin vàlidament les argumentacions de l'Oficina, que coincideixen substancialment amb les que ha formulat inicialment en aquest procediment.
En aquest cas, tanmateix, l'Ajuntament formula algunes consideracions que cal valorar.
En primer lloc, manifesta que l'Ajuntament és l'Administració concernida pel procediment d'investigació de l'OAC a la documentació del qual demana accés, i afirma que en aquesta condició d'Administració concernida li haurien de correspondre els mateixos drets que pertoquen a les persones interessades en un procediment administratiu.
Tot i que, com ja s'ha argumentat anteriorment, no estem en un cas d'accés de les persones interessades a la informació dels expedients oberts que les afecten, i que segons la disposició addicional 1a.1 LTAIPBG s'hauria de regir per la legislació de procediment administratiu, no és menys cert que al ponderar el dret d'accés amb els límits que hi concorren, la condició de persona interessada en la sol·licitant o reclamant reforça el pes dels seus drets i interessos favorables a l'accés, ja que a l'interès públic servit per aquest hi afegeix el que deriva dels seus drets i interessos inherents a la condició de persona interessada en el procediment.
El cas és, però, que és qüestionable aquesta assimilació feta per l'Ajuntament, especialment als efectes de reforçar el seu dret d'accés.
Fent un paral·lelisme amb la Reclamació 257/2018 (que demana la mateixa informació que aquesta a l'OAC, si bé la reclamant és una persona funcionària de l'Ajuntament de l'Hospitalet de Llobregat, en comptes del mateix Ajuntament), en aquell cas la persona reclamant té realment un interès personal directe en la informació sol·licitada, perquè segons com conclogui l'OAC les seves actuacions es pot trobar encausada en un procediment d'exigència de responsabilitats, i fins i tot sancionada; en canvi, l'Ajuntament no presenta (no tot cas, no al·lega) una intensitat similar d'afectació; no s'ha argumentat que les actuacions de l'OAC puguin causar danys en els interessos municipals.
Per tant, cal concloure que no s'han posat de manifest per part de l'Ajuntament interessos propis que justifiquin la prevalença del seu dret d'accés damunt dels límits legals citats (articles 18 LOAC i 21.1.b LTAIPBG) que protegeixen la confidencialitat i la reserva dels procediments d'investigació de l'OAC.
En segon lloc, l'Ajuntament posa en dubte que les actuacions de l'OAC la documentació relativa a les quals es demana no hagin finalitzat encara.
Basa aquest dubte en què la Intervenció general municipal ja hauria conegut els fets investigats, en relació amb els quals hauria formulat una "objecció no essencial" el 29 de juny de 2015, i en què la situació de comissió de serveis investigada ja hauria finit perquè s'hauria proveït la plaça afectada.
A partir d'aquestes consideracions, l'Ajuntament creu que no és previsible l'obertura de cap procediment d'exigència de responsabilitats que pugui justificar el manteniment de la reserva o confidencialitat de les actuacions de l'OAC.
Tanmateix, front a aquestes consideracions municipals, l'informe de l'OAC de 25 de setembre de 2018 fa referència a què aquesta Oficina hauria enviat un nou informe raonat a l'Ajuntament i li hauria requerit informació que encara no hauria estat aportada, de manera que les actuacions de l'OAC encara no havien finit i, per tant, no es podria descartar l'eventual exigència de responsabilitats.
Cal concloure que els fets indicats per l'Ajuntament no desmenteixen els invocats per l'OAC i que, per tant, les actuacions de l'Oficina sobre les que es demana informació encara estan en curs i en conseqüència mereixedores de la confidencialitat dels articles 18 LOAC i 21.1.b LTAIPBG, especialment si hom té en compte la jurisprudència del TJUE invocada als antecedents 8 i 15.
En tercer lloc, l'Ajuntament també invoca a favor del seu accés a la informació sol·licitada el fet que, al seu entendre, s'hauria produït silenci administratiu positiu en la tramitació de la seva sol·licitud d'informació pública, ja que hauria estat presentada el 25 de maig de 2018 i no hauria rebut resposta de l'OAC.
Sense entrar a valorar si s'ha produït o no silenci administratiu en la tramitació de la sol·licitud d'informació pública de la que deriva aquesta Reclamació, el cas es que els eventuals efectes estimatoris de la inactivitat administrativa només es produeixen si no concorren límits legals a l'accés a la informació sol·licitada (així ho estableix l'article 35.2 LTAIPBG, segons el qual no es pot obtenir per silenci administratiu informació pública en la que hi concorren límits legals), i aquest mateix fonament jurídic i els anteriors posen de manifest la concurrència de límits legals.
Per tant, no és procedent invocar a favor dels interessos del reclamant la producció de silenci administratiu positiu en la tramitació de la sol·licitud d'informació pública de la que deriva aquesta Reclamació.
Per tant, la ponderació requerida per l'article 22 LTAIPBG entre els límits invocats per l'OAC i els drets i interessos al·legats per la reclamant a favor del dret d'accés, s'ha de resoldre fent prevaldre els límits invocats, perquè l'OAC ha acreditat la vigència d'actuacions seves que poden donar lloc a l'exigència de responsabilitat per a les persones afectades i ha argumentat que l'accés sol·licitat podria posar en risc l'eficàcia d'aquests procediments, mentre que l'Ajuntament no ha posat de manifest interessos propis que puguin resultar perjudicats per la denegació de la informació sol·licitada.