I. Pel conseller de Medi Ambient i Habitatge s'ha sotmès a la consideració d'aquesta Comissió Jurídica Assessora la petició de dictamen sobre el Projecte de decret sobre l'estàndard i la millora en l'eficiència en l'ús de l'aigua a l'efecte de determinar el cànon de l'aigua.
La Comissió Jurídica Assessora és competent per emetre dictamen sobre els reglaments o les disposicions de caràcter general que es dictin per a desplegar les lleis, segons el que disposa l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, reguladora de la Comissió Jurídica Assessora.
El Projecte de decret sobre l'estàndard i la millora en l'eficiència en l'ús de l'aigua, que ara s'analitza, desplega, en primer lloc, la Llei 12/2004, de 27 de desembre, de mesures financeres, l'article 1 de la qual produeix modificacions en el Decret legislatiu 3/2003, pel qual s'aprova el Text refós de la legislació en matèria d'aigües a Catalunya, a través de la introducció d'una disposició addicional vuitena, en el referit Text refós, que és del tenor literal següent:
El Govern, en el termini de tres mesos a comptar de l'1 de gener de 2005, ha de fixar mitjançant els procediments de concertació sectorial pertinents, els estàndards de l'aigua per a cada sector de producció i activitats industrials, a fi de fer una aplicació més adequada a l'ús eficient de l'aigua dels coeficients sobre els tipus de gravamen general fixats per l'apartat 6 de l'article 71.
Els tipus de gravamen aplicables a aquestes activitats es poden afectar en uns coeficients reductors, amb relació als usos de l'aigua que s'ajustin a aquestes determinacions, que poden tenir efectes des de l'1 de gener de 2005."
El Projecte de decret desplega també la Llei 21/2005, de 29 de desembre, també de mesures financeres, l'article 2 de la qual introdueix, novament, modificacions del Text refós de la legislació en matèria d'aigües de Catalunya.
En concret, introdueix la disposició addicional onzena, que és del tenor literal següent:
"En els usos industrials de les corresponents activitats incloses en la divisió 05.02 de la Secció B i en les seccions C, D i E de la CCAE-93, amb aplicació individualitzada del cànon de l'aigua, el tipus de gravamen general s'afecta del coeficient 0,95 per als subjectes passius que acreditin per a cada establiment un millorament de l'eficiència en l'ús de l'aigua, determinada segons un sistema quantitatiu, prenent com a referència l'estàndard d'ús, o bé que acreditin l'eficiència o el millorament d'aquesta segons un sistema qualitatiu basat en l'obtenció d'un sistema de gestió ambiental ISO 14001 o EMAS.
El millorament de l'eficiència o l'eficiència mateixa s'acrediten si el consum unitari d'aigua de l'establiment és igual o inferior a l'estàndard d'ús declarat, o bé si es desprèn de les dades contingudes en les successives actualitzacions o renovacions del sistema de gestió ambiental previstes en la normativa tècnica o sectorial vigent, inclosa la normativa en matèria de cabals de manteniment.
Un decret ha de fixar la metodologia per a la determinació de l'estàndard en l'ús de l'aigua, el sistema qualitatiu de determinació de l'eficiència en l'ús de l'aigua i els terminis, el sistema i els efectes relatius a la seva declaració, d'acord amb aquesta disposició."
Indirectament, el Projecte de decret desplega també l'article 71 del Decret legislatiu 3/2003, que fixa el tipus de gravamen general en els usos industrials i assimilables, agrícoles i ramaders.
Com també, indirectament, el Projecte desplega l'article 62 del citat Text refós 3/2003, que defineix el cànon de l'aigua com un ingrés específic del règim econòmic financer de l'Agència Catalana de l'Aigua, la naturalesa jurídica del qual és la d'impost amb finalitat ecològica.
Atesa, doncs, la naturalesa de decret del Projecte, és a dir, reglament executiu d'altres normes anteriors, la Comissió és competent per emetre aquest Dictamen.
El Projecte de decret sobre l'estàndard i la millora en l'eficiència en l'ús de l'aigua, a l'efecte de determinar-ne el cànon, s'insereix en diversos marcs normatius a diferents nivells en l'ordenament jurídic.
En primer lloc, i, en allò més proper, o si es vol, en allò purament organitzatiu, l'Acord de 31 de maig de 2005, del Govern de la Generalitat, de creació de la Comissió Interdepartamental per a la implementació de la Directiva 2000/60/CE, de 23 d'octubre, per la qual s'estableix el marc comunitari d'actuació en l'àmbit de la política d'aigües.
El Projecte s'enquadra també entre els acords adoptats per la Mesa de Concertació de l'ús de l'aigua, en especial el de 31 de març de 2005, en el qual es decideix que els establiments industrials podrien calcular l'eficiència de l'ús de l'aigua, aplicant, alternativament, criteris qualitatius, criteris quantitatius, conduents tots ells a l'estalvi en el consum de l'aigua.
El Projecte, per sobre de tot, s'insereix en el marc normatiu que estableix l'obligació i el deure per als estats membres de la Unió Europea d'adoptar una sèrie de mesures i actuacions en l'àmbit de la política d'aigües.
S'està fent referència a la Directiva 2000/60/CE del Parlament Europeu i del Consell, de 23 d'octubre de 2000, habitualment anomenada Directiva marc en matèria d'aigües.
Aquesta Directiva va proposar l'elaboració de regles i principis bàsics en la política d'aigua sostenible en la Unió Europea; es va proposar, també, que la política comunitària d'aigües oferís un marc legislatiu coherent, efectiu i transparent.
Va proposar l'establiment d'un marc de coordinació, integració i adaptació de les estructures i dels principis generals de protecció i ús sostenible de l'aigua en la Comunitat, conforme amb el principi de subsidiarietat.
I, entre les mesures dirigides a la protecció del recurs a través de mitjans econòmics, va introduir, en l'article 9è, l'anomenat "principi de recuperació de costos" en els serveis relacionats amb l'aigua.
De l'article 9è convé destacar el tercer paràgraf de l'apartat 1, on es determina que els estats membres han de garantir, com a molt tard el 2010, una contribució adequada pels diversos usos de l'aigua, desglossats, si més no, en indústria, ramaderia destinada a la recuperació dels costos dels serveis relacionats amb l'aigua, basada en l'anàlisi econòmica efectuada d'acord amb l'annex III, i tenint en compte el principi "qui contamina, paga".
En fer-ho, els estats membres poden tenir en compte els efectes socials, mediambientals i econòmics de la recuperació i les condicions geogràfiques i climàtiques de la regió o regions afectades.
Com és sabut, l'article 24 de la Directiva marc determina que els estats membres han de posar en vigor les disposicions legals, reglamentàries i administratives necessàries per a donar compliment el que disposa, com a molt tard el 22 de desembre de 2003, i n'han d'informar immediatament la Comissió.
Com ha posat de manifest en tantes ocasions el Tribunal Constitucional, en jurisprudència lineal, que per coneguda se n'omet la reproducció, el desplegament, l'aplicació del dret de la Unió Europea s'ha d'efectuar amb respecte al sistema o a l'ordre de competències intern.
Així les coses, segons el principi de subsidiarietat, i per recaure en l'àmbit de les seves competències, correspon a la Generalitat aplicar i executar el dret de la Unió Europea a través de l'adopció de mesures encaminades a fer efectiu el contingut de l'article 9 de la Directiva marc de l'aigua.
Aquesta obligació o deure ha estat efectivament complert no només amb les mesures del Text refós 3/2003, i amb les modificacions operades a través de la Llei 12/2004, i de la Llei 21/2005, sinó més concretament, i respecte al sector industrial, mitjançant el decret en projecte que s'analitza en aquest Dictamen.
Amb independència que l'article 9è de la Directiva marc pogués arribar a entendre's com a legislació bàsica, que permet a la Generalitat adoptar la legislació de desplegament a partir de les normes europees, tant les regles de la Llei 21/2005, com les de la Llei 12/2004, referides al cànon, que es completen mitjançant el reglament en projecte, van a constituir a Catalunya l'element normatiu aplicable a la indústria, que permet determinar directament l'eficiència en l'ús de l'aigua mitjançant sistemes d'avaluació de la referida eficiència, que són els que el reglament sobre el qual es dictamina projecta com a contingut de regulació.
En suma, les regles jurídiques del decret en projecte permetran assegurar en tot moment la funcionalitat del dret europeu i la seva inserció o la coexistència i mútua influència amb el dret vigent a Catalunya, sempre atenent el principi de subsidiarietat.
D'aquesta manera, el dret intern ha estat creat a la llum i d'acord amb el dret comunitari, en harmonia amb el dret comunitari, segons les expressions del Tribunal Europeu de Justícia (casos von Colson i Kammann, de 10 d'abril de 1984; Faccini Dori, de 14 de juliol de 1994; Connect Austria/Telekom control Kommission, de 22 de maig de 2003, entre d'altres).
Les anteriors consideracions (deure i compliment de les obligacions derivades dels tractats comunitaris, introducció de polítiques de recuperació de costos, etc.) que s'han d'implementar d'acord amb els termes establerts en la Directiva es poden aplicar també a l'emissió d'aquest Dictamen, la sol·licitud del qual es va requerir amb urgència, ja que resulta justificat que, en tant els sistemes de concertació amb els diferents sectors i l'Administració de la Generalitat hagin produït els seus fruits, es puguin aplicar als destinataris tots aquells procediments que elevaran i milloraran l'eficiència en l'ús de l'aigua a l'efecte de determinar-ne el cànon.
Circumstàncies aquestes, totes a tenir en compte, ja que, precisament, en el compliment de certes directives en matèria d'aigües -qualitat d'aigües de bany: STJCE de 12 de febrer de 1998 i 25 de novembre de 2003- han recaigut diverses Sentències del Tribunal de Justícia de les Comunitats Europees, que n'ha declarat, precisament, l'incompliment.
La Generalitat de Catalunya deté la competència per regular els estàndards i la millora en l'eficiència en l'ús de l'aigua a l'efecte de la determinació del cànon.
Tal i com es va posar de manifest en el Dictamen 88/05 per part d'aquesta Comissió Jurídica Assessora, a propòsit del Dictamen relatiu al Reglament de tributs gestionats per l'Agència Catalana de l'Aigua, en matèries hidràuliques i de protecció del medi ambient, la competència és atribuïda pel que disposa l'article 10.1.6 de l'EAC; en el marc del que s'estableix en l'article 149.1.23 de la CE.
I també, segons el que estableix l'article 11.10 de l'EAC.
En l'àmbit tributari, les competències es determinen en l'article 157.1.b) de la CE i, especialment, en l'article 46.1 de l'EAC.
I, finalment, segons l'establert en l'article 12.1, regla 2, de l'EAC, d'acord amb les bases i l'ordenació de l'activitat econòmica de l'Estat, correspon a la Generalitat, en els termes que estableixen els articles 38, 131 i 149.1 de la CE, les competències exclusives en matèria d'indústria.
Els preceptes citats fonamenten la competència de la Generalitat per a l'exercici de la potestat reglamentària en la matèria que es projecta; i alhora, l'habilitació al Govern com a titular originari de la potestat reglamentària emmarcada en el Text refós 3/2003, i les modificacions introduïdes per les lleis 12/2004 i 21/2005.
Abans d'entrar a enjudiciar el sistema seguit i el procediment arbitrat per a l'elaboració del Projecte de decret que s'analitza, resultaria convenient referir-se a la naturalesa o al procediment de concertació sectorial aplicat en la seva elaboració.
La raó de l'anterior rau en el fet que la utilització de procediments de concertació no imprimeix al reglament un procediment singular d'elaboració, però sí acaba per singularitzar el procediment.
No es tracta d'un procediment especial, però sí d'una especialitat en el procediment.
Com posa de manifest l'exposició de motius del text en projecte, i en menor mesura la memòria justificativa, amb ell es pretén reforçar el caràcter ambiental del cànon de l'aigua i millorar-ne el caràcter equitatiu, i pel fet que es tracta d'un impost, basar-lo en principis d'igualtat i capacitat econòmica.
Dit en d'altres termes, es tracta de premiar el menor consum de l'aigua, privilegiant el menor consum dins d'iguals processos o sectors de producció o activitats industrials.
És evident que el productor que desitgi d'una manera voluntària dirigir la seva activitat envers l'ús sostenible de l'aigua, reflectint-se tot això en el seu procés de producció i, naturalment, en la tributació, pot conèixer, informar i assessorar, o fins i tot proposar tècniques mitjançant les quals es pugui aconseguir l'ús eficient i sostenible desitjat; en conseqüència, també pot proposar a l'Administració negociar, dialogar, en suma, participar en l'elecció de la tècnica més idònia.
Aquest procés, en el qual regna la negociació i la transacció entre els diferents interessos en joc, socials, econòmics, polítics o territorials, s'ha anomenat administració negociada o administració participada, sense que el procediment per arribar al consens hagi de ser un procediment formalitzat prèviament.
Com és conegut, es tracta d'una penetració del privat en el públic, d'una imbricació entre el públic i el privat.
Per la resta, aquest procediment, salvant les formes, és el que estan utilitzant les instàncies europees per arribar al consens entre els diferents sectors implicats en la producció dels projectes que s'han de tramitar com a normes a nivell europeu.
El resultat acostuma a ser d'augment de l'acceptació per part dels destinataris, millor enteniment de la disposició, i major apropament a la realitat, ja que, per molts mitjans de què disposi l'Administració, és evident que majors resulten ser encara aquells coneixements que puguin aportar els mateixos destinataris de la norma.
El resultat és, també, el de la participació dels particulars en el que s'anomena la general direcció, pròpia en totes les disposicions de naturalesa reglamentària.
La intervenció dels sectors interessats i la seva participació en el procés legislatiu, per dir-ho d'alguna manera, no elimina la participació formalitzada en el procés legislatiu reservada a entitats, associacions, col·legis, consells, comissions, etc. que ja la tenen reservada i estatuïda.
Concloent, es tracta de cridar al procés legislatiu per a la seva intervenció, especialment pel que fa al contingut, a tots els ara anomenats agents, operadors, o destinataris en el procés.
Sense necessitat d'equiparar-ho a la participació dels particulars en l'exercici de funcions administratives, sí que es pot parlar de la participació dels particulars en els sectors respectius en l'exercici de la construcció de funcions administratives.
V. Des del punt de vista procedimental, s'han complert els requisits de l'ordenament vigent.
En particular, els referents a l'elaboració de les disposicions de caràcter general previstos en la Llei 13/1989.
En efecte, consta en l'expedient una memòria en relació amb les disposicions afectades, elaborada per l'Agència Catalana de l'Aigua, impulsora del Projecte.
Consta l'informe del Consell Assessor per a l'ús sostenible de l'aigua.
El Projecte s'ha sotmès a la consideració de les entitats Foment del Treball Nacional, IMEC, Consell de Cambres Oficials de Comerç, Indústria i Navegació, i del Departament de Treball i Indústria.
Consta també l'informe del Consell de Treball econòmic i social de Catalunya.
Mitjançant la comunicació corresponent, el Projecte de decret es va sotmetre al tràmit d'informació pública; al qual, per cert, finalitzat el tràmit, no es van presentar al·legacions.
Consten dos informes jurídics, corresponents al Departament de Medi Ambient i Habitatge i a l'Agència Catalana de l'Aigua.
S'ha de fer notar que en l'expedient es fan constar també els certificats dels acords mitjançant els quals l'Agència Catalana de l'Aigua, les meses de concertació i el Consell Assessor per a l'ús sostenible de l'aigua van adoptar els acords.
I també és de destacar que al llarg de l'expedient s'han produït diversos informes valoratius que sotmetien a avaluació les propostes realitzades per les entitats Foment del Treball Nacional, IMEC, Consell de Cambres Oficials de Comerç, Indústria i Navegació, Departament de Treball, i Departament de Medi Ambient, així com del Gabinet Jurídic de la Generalitat.
La valoració dels informes referits ha donat lloc, generalment, a rectificacions en el Projecte de decret, de manera que s'han motivat sempre aquelles que s'acollien, i que han estat introduïdes immediatament en el text, així com s'han valorat també aquelles que no es consideraven necessàries d'acceptar pel seu contingut.
Això justifica les diferents versions del Projecte de decret que, havent estat elaborat i impulsat per l'Agència Catalana de l'Aigua, en el seu inici, i tramitat pel Departament de Medi Ambient i Habitatge, es presentarà per a la seva aprovació al Govern a proposta conjunta tant del Departament de Medi Ambient i Habitatge, com del Departament de Treball i d'Indústria.
Per últim, el Consell Tècnic de la Generalitat de Catalunya també ha informat sobre el Projecte en la sessió celebrada el 29 de març de 2006.
Per tot l'anterior es pot concloure que la tramitació del Projecte s'ha efectuat amb el rigor que exigeix el drafting normatiu d'un text com el que es proposa.
Rigor que, vist el procediment de concertació, redunda en la seva qualitat normativa, sense que en cap moment es pugui fer més que observacions sobre la motivació, justificació, oportunitat, necessitat i vocació d'aconseguir les finalitats que es proposa, i vincular la conducta dels particulars a les regles jurídiques que s'hi contenen.
Resta, únicament, efectuar algunes consideracions sobre el contingut de regulació del projecte que, per a major claredat, s'efectuaran des de l'exposició de motius a cada un dels preceptes de l'articulat.
Sempre amb el benentès que els suggeriments que aquí s'efectuïn són per augmentar-ne la claredat, la millor comprensió i la major facilitat aplicativa.
En el primer paràgraf de l'exposició de motius es defineix el cànon de l'aigua com un impost amb finalitat ambiental; i es remata el paràgraf expressant l'interès de la "modificació de les conductes no sostenibles en l'ús de l'aigua".
En diverses ocasions s'ha cridat l'atenció sobre la utilització incorrecta dels termes sostenible o sostenibilitat.
Els termes sostenible o sostenibilitat s'han de referir a l'ús de l'aigua, no a les conductes.
L'expressió política hidràulica, en aquest context, hauria de ser substituïda per l'expressió política hídrica.
El paràgraf tercer de l'exposició de motius conté un missatge il·lustratiu.
Amb independència que cal introduir l'ordinal de la disposició addicional, que és la novena, tota la idea continguda en el paràgraf és més pròpia de la memòria justificativa de la norma que de l'explicació del text que a continuació es recull.
En especial, l'últim incís del tercer paràgraf, que efectua referències respecte al principi de reserva de llei i a la necessitat d'elevar a rang de llei determinades regles.
Si del que es tracta és d'avisar que no es regula, millor és ometre'n qualsevol referència.
Per altra banda, "excel·lir per sobre del que és un ús racional i eficient de l'aigua", ha de reconsiderar-se; amb aquests dos adjectius ja s'entenen obtinguts i complerts els mandats de defensa dels recursos hídrics "constitucionalment parlant".
Els paràgrafs quart i cinquè contenen el veritable esperit del text en projecte.
La resta de l'exposició de motius es considera adequada, si bé també es pot suggerir que l'últim paràgraf, on es ressalta el treball de col·laboració entre els diferents sectors afectats per la mesura, atesa la seva importància, potser resultés convenient portar-lo més endavant.
L'apartat primer de l'article 1 no té un contingut normatiu propi.
L'objecte de la norma el constitueixen els apartats 2 i 3.
En tot cas, l'apartat primer de l'article 1, a títol de suggeriment, si es vol mantenir, pot portar el títol d'Objectiu, ja que aquesta sembla ser la idea continguda en materialitzar el compromís expressat pel Parlament.
Les definicions resulten comprensibles dins del seu aspecte tecnificat.
Qualsevol definició, com se sap, és millorable; no obstant això, i no estant mediatitzades per cap altra norma de naturalesa superior, les que s'han escollit són mantenibles, malgrat que no sempre tenen un contingut clar.
Potser seria més indicatiu començar el precepte de la manera següent: "L'aplicació de les previsions del Decret afecta [...]".
Es podria plantejar si en l'article 4.3 l'elecció del consum i la producció dels quatre exercicis anteriors a l'any en curs, no resulta desproporcionada si pot arribar a donar-se una vigència de vuit anys, segons l'article 6.1 i si l'exercici és individualitzat o es tracta d'un promig.
Caldria numerar els dos apartats d'aquest precepte.
En l'apartat 2 d'aquest article s'haurien de preveure els supòsits referents a les actualitzacions de l'estàndard d'ús posteriors a la primera, que és el que únicament preveu el precepte referit.
Potser seria convenient, en el paràgraf quart, separar l'últim incís que comença per "Les noves dades", i formar amb ell un apartat substantiu, amb l'aràbic 5.
L'apartat 1 d'aquest precepte s'entendria millor si s'afegís a la reutilització també el reciclatge.
Respecte dels articles 4, 5, 6, 7, 8 i 9 projectats, s'ha de dir que es troben dins de l'habilitació al Govern per fixar per decret la metodologia per determinar l'estàndard i la millora en l'eficiència en l'ús de l'aigua al sistema qualitatiu de determinació de l'eficiència en l'ús de l'aigua i els terminis, el sistema i els efectes relatius a la seva declaració.
Aquests aspectes han estat objecte de ponderació suficient a l'expedient.
Ara bé, s'hauria de plantejar si en l'articulat s'ha tingut en compte la situació de la indústria que ja està fent un ús eficient i excel·lent de l'aigua a l'efecte de no ser fiscalment discriminat (a partir dels articles 6 i 9).
I si a les ISO i EMAS s'hauria d'afegir l'especificació de qualsevol altre "Sistema de gestió ambiental" com a pla de descontaminació, i no deixar-ho a la decisió lliure del Departament.
- La disposició transitòria té un contingut propi d'aquestes disposicions.
- Pel que fa a la disposició final, aquesta Comissió Jurídica entén que no s'ha posat de manifest una justificació raonable per avançar la data d'entrada en vigor al dia següent de la publicació en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya.
- El caràcter innovador i tecnificat de la norma justifica la inexistència de disposició derogatòria.
Amb caràcter general, s'ha d'assenyalar que malgrat estar redactada la norma en present d'indicatiu, en alguns preceptes es regulen continguts formulats en la forma futura del verb, per la qual cosa convindria unificar els temps dels verbs.
Finalment, tot i que la terminologia mediambiental es troba absolutament consolidada, no seria tècnicament rebutjable la indicació del contingut de termes com ISO i EMAS, ja que la seva referència en llengua anglesa, tot i que sigui del coneixement general, pot precisar algun aclariment.
Especialment, perquè en el mateix text del projecte es fa referència a la possibilitat que el Departament de Medi Ambient i Habitatge defineixi uns altres indicadors, com succeeix en l'article 8, apartat 2.
Un cop valorades les observacions fetes en el Dictamen, es pot elevar al Govern, per a la seva aprovació, el Projecte de decret sobre l'estàndard i la millora en l'eficiència en l'ús de l'aigua, a l'efecte de determinar el cànon de l'aigua, amb els advertiments formulats en els fonaments jurídics, en cap d'ells amb caràcter essencial.