I. La Comissió Jurídica Assessora és competent per informar sobre l'Avantprojecte de llei si l'òrgan competent promotor el sotmet a la seva consideració, tal com preveu l'article 9.1.a) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora.
En aquest supòsit, la consellera d'Interior ha sol·licitat el dictamen sobre l'Avantprojecte que s'ha identificat més amunt.
Per tant, la Comissió és competent per emetre'l.
La intervenció d'aquesta Comissió en el procediment de formulació d'un Projecte de llei presenta característiques singulars respecte de la seva funció en altres supòsits i, en concret, en relació amb l'exercici de la potestat reglamentària.
Aquesta diferenciació deriva principalment de la diversa posició de la llei i del reglament en l'ordenament.
Aquest troba en la llei i en els principis generals del dret un límit precís, i, per tant, en examinar els projectes de normes reglamentàries és necessari efectuar un judici previ de legalitat.
Diferent és el cas de la llei, la configuració del contingut de la qual queda en l'àmbit de la llibertat del legislador, que s'ha de produir, però, en el marc de la Constitució -i el bloc de la constitucionalitat, així com de les disposicions de la Unió europea-, i si escau, d'acord amb les seves directrius.
Mentre que en el cas dels reglaments, el parer d'aquesta Comissió se situa en paràmetres d'estricta legalitat per la vinculació del reglament a la llei, encara que també addicionalment s'examinin aspectes de coherència tècnica normativa.
En el supòsit dels avantprojectes de llei, aquests darrers aspectes tenen una significació més gran, encara que lògicament també s'han d'examinar les previsions constitucionals que configuren el marc de l'activitat del legislador per advertir eventualment sobre la possibilitat d'una manca d'apoderament.
En el cas dels avantprojectes de llei, si bé el dictamen de la Comissió no és d'oportunitat, sinó que està vinculat al que disposa l'article 13.4 de la Llei 5/2005, les qüestions tècniques relatives a la inserció de la norma proposada en l'ordenament, la congruència interna de l'avantprojecte, l'estudi i la motivació de les opcions reguladores considerades, i l'assenyalament d'alternatives normatives compatibles amb les opcions polítiques realitzades, han de centrar la mateixa intervenció d'aquesta Comissió.
La dimensió d'aquesta activitat consultiva posa de manifest, al mateix temps, la col·laboració amb l'activitat normativa que promou el Govern amb l'objectiu d'assegurar una coherència més gran en la construcció de l'ordenament.
L'examen de l'expedient posa en relleu que, amb caràcter general, s'han acomplert els tràmits previstos per l'article 66 de la Llei 13/1989.
La valoració dels resultats del tràmit de consulta i informes es fa en l'informe jurídic final.
No hi consta la certificació de la consideració de l'Avantprojecte per part del Consell Tècnic en el tràmit immediatament anterior a la remissió a aquesta Comissió Jurídica Assessora.
Així mateix, atès el contingut del capítol V, hauria estat convenient sotmetre l'Avantprojecte a informe de l'Agència Catalana de Protecció de Dades.
La decisió del Consell Europeu 91/396/CEE, de 29 de juliol, amb la finalitat de crear un número de trucada d'urgència únic europeu, obligà els estats a introduir el número telefònic 112 en les xarxes telefòniques respectives i a adoptar les mesures necessàries per a la recepció i l'actuació de les trucades.
El Reial decret 903/1997 regula l'accés, mitjançant les xarxes de telecomunicacions, al servei d'atenció de trucades d'urgència a través del número telefònic 112, les quals s'han de generar en els punts de terminació de la xarxa de la seva titularitat i s'han de dirigir cap a un centre de recepció de l'entitat prestatària del servei d'atenció del núm. 112, i han de facilitar la identificació automàtica de la línia o zona geogràfica des d'on s'efectuen les trucades.
El Govern de la Generalitat, per Acord de 17 d'octubre de 1997, decidí que l'Administració autonòmica assumia l'activitat prestatària del servei de trucades d'urgència del núm. 112.
L'article 30 de la Llei 4/2003, de 7 d'abril, d'ordenació del sistema de seguretat pública de Catalunya, preveu que la Generalitat ha d'establir un centre integrat i permanent d'atenció a les demandes en matèria d'emergència i protecció civil, policia i urgències sanitàries.
Aquests precedents configuren el marc en què es formula aquest Avantprojecte.
La matèria reguladora s'inscriu en els àmbits de la seguretat pública, la protecció civil i la sanitat en què l'ordre competencial, amb projeccions diverses dóna suport al paper de la comunitat autònoma en la responsabilitat de la comesa prevista.
En aquest sentit, també cal tenir en compte que l'objecte de la regulació és limitat, ja que, d'una manera principal, es tracta d'establir l'organització d'una activitat expressament reconeguda a càrrec de les comunitats autònomes i integrada en l'àmbit estructural i funcional.
S'utilitza la paraula organització en el sentit ampli, la qual cosa implica tant la manera d'exercir la competència, la configuració de l'activitat pública i l'aparell predisposat per a aquesta finalitat, com les relacions prestacionals que s'estableixen amb els ciutadans i l'ús que aquests fan del servei.
Com que alguns dels preceptes es refereixen particularment a la protecció civil, des d'un punt de vista funcional, s'ha de recordar que des de la perspectiva competencial, en aquest àmbit, hi ha una situació de concurrència de les diverses administracions públiques.
Aquesta situació ha estat assumida per la jurisprudència constitucional (sentències 123/84 i 133/90), la qual admet la possibilitat d'actuació de les comunitats autònomes en matèria de protecció civil, si bé ha d'estar condicionada a la intervenció estatal de caràcter supraterritorial o d'interès general.
En l'exercici de la competència autonòmica s'ha dictat la Llei 4/1997, de 20 de maig.
En tot cas, els continguts de l'Avantprojecte relatius a aquest camp són exclusivament instrumentals en relació amb les eines procedimentals de comunicació.
Atès l'abast del contingut, es pot considerar que l'Avantprojecte s'insereix fàcilment en l'àmbit de competències de la Generalitat, sense que sigui necessari examinar altres vessants dels títols competencials concernits.
V. Com s'ha indicat, en desplegar la Decisió del Consell Europeu 91/396/CEE, de 29 de juliol, el Reial decret 903/1997, de 16 de juny, preveié que la prestació del servei d'atenció de trucades d'urgència del número 112, amb una regulació dels dispositius de telecomunicacions, anés a càrrec de les comunitats autònomes.
La Generalitat, per Acord del Govern de 27 d'octubre de 1997, constituí l'Administració autonòmica com a entitat prestatària del servei d'atenció de trucades d'urgència a través del número telefònic 112, decisió que es féu efectiva l'1 de febrer de 1999 en entrar en funcionament el Centre d'urgències 112.
La Llei 4/2003, de 7 d'abril, d'ordenació del sistema de seguretat pública de Catalunya, recull aquest servei d'emergència.
En el preàmbul es refereix explícitament: "La llei fixa l'objectiu que ha de promoure la Generalitat i han de compartir totes les administracions, de crear un servei integrat d'atenció als ciutadans en cas d'emergència, que permeti donar l'avís i posar en alerta els serveis que corresponguin en cada cas per afrontar la situació creada [...]."
L'article 30 regula amb caràcter general la configuració d'aquest servei conjunt.
La Generalitat ha de tenir un centre integrat i permanent d'atenció a les demandes d'emergència i protecció civil, policia i urgències sanitàries que ha de gestionar els procediments i els recursos destinats a donar-hi resposta.
El número de telèfon unificat 112, d'acord amb la normativa de la comunitat europea, ha d'ésser d'accés universal i gratuït per al conjunt del territori i la població de Catalunya [...]."
L'Avantprojecte que estem considerant se situa en una línia de continuïtat i desplegament de les iniciatives anteriors.
Examinarem a continuació el contingut de l'Avantprojecte, tot seguint els capítols en què el text s'estructura.
Abans, però, hem d'indicar que el preàmbul dóna notícia suficient del marc en què se situa l'Avantprojecte, si bé la justificació de les principals opcions organitzatives és considerablement succinta, en particular pel que fa a les relacions entre el nou centre i els prestataris directes de serveis materials d'emergència, que és un aspecte important.
El capítol primer configura l'activitat de l'Administració d'atendre les trucades d'urgència mitjançant el número telefònic 112 com a servei públic a càrrec de la Generalitat.
Cal aclarir que aquest servei comprèn la recepció i l'atenció de les trucades d'urgència amb la identificació, el tractament i l'avaluació, la transmissió del requeriment d'assistència als serveis competents per a la prestació material, la contribució a la coordinació d'aquest servei i el seguiment del desenvolupament de cadascuna de les respostes a les emergències i la recepció d'informació dels òrgans, de les administracions o de les entitats que intervinguin en la prestació de l'assistència.
Aquestes missions comporten que es tingui coneixement dels recursos utilitzables, amb el manteniment actualitzat de les dades i l'establiment i el manteniment de procediments de comunicació i de protocols d'actuació.
Aquests instruments de col·laboració s'han d'establir entre l'Administració autonòmica, les altres administracions públiques i entitats competents per a la prestació material de l'assistència.
A més, s'assigna al servei altres funcions específiques com la transmissió del requeriment d'assistència i la informació als serveis competents d'atenció especialitzada de les dones que es troben en situacions de violència masclista.
L'apartat segon de l'article 2 precisa la definició del servei en especificar que no comprèn ni les decisions sobre els recursos ni la prestació material de l'assistència.
L'article 4 regula les prestacions del servei públic mitjançant la previsió d'un centre d'atenció i gestió de trucades d'urgència, el qual, a més de la funció que s'acaba de descriure amb l'abast abans indicat, es preveu que actuï com a plataforma de comunicació, coordinació i informació de l'actuació dels diversos serveis que hagin d'intervenir en l'activació d'un pla de protecció civil.
Així mateix, es preveu que es constitueixi com a sistema de comunicació, control i coordinació de les transmissions de la xarxa general d'alarmes i comunicacions de protecció civil i com a estructura de suport tecnològic i d'informació del Centre de coordinació operativa de Catalunya (Cecat).
És clar que aquestes darreres funcions o utilitats són addicionals a la missió central del servei públic i incideixen en altres àmbits.
El rang legislatiu que ha d'assumir la norma projectada ha d'esmenar qualsevol col·lisió amb la regulació vigent.
Ara bé, des d'un punt de vista sistemàtic, podria ser recomanable regular en preceptes diferents la funció pròpia del servei i els encàrrecs addicionals.
L'article 5 regula les relacions de col·laboració de les administracions públiques i les seves entitats vinculades i de les empreses i entitats privades amb el servei.
Els apartats 1 i 2 estableixen l'obligació de respondre als requeriments d'assistència.
En el segon, relatiu a les empreses i entitats privades, s'identifiquen les destinatàries de l'obligació -amb l'objecte social o la finalitat corporativa directament o indirectament vinculat amb l'assistència o el tractament de situacions d'urgència-.
L'apartat 3 disposa que les administracions i entitats esmentades -seria més precís incloure addicionalment una al·lusió a les empreses- estan obligades a fer l'acusament de rebuda dels requeriments d'assistència.
L'apartat 4 lletra b) preveu que els operadors que prestin materialment l'assistència han d'informar del desenvolupament al centre d'atenció i gestió de trucades d'urgència, el qual, d'altra banda, d'acord amb l'apartat 6, ha de proveir les administracions públiques i entitats vinculades que desenvolupin activitats relacionades amb el servei de la informació necessària per valorar o prestar el servei.
Aquest compromís del Centre no s'estén a les empreses ni a les entitats privades referides en l'apartat 2, que també estan obligades a col·laborar.
Caldria confirmar la innecessarietat d'aquest proveïment d'informació.
Els apartats de l'article 5 fins ara considerats es refereixen pròpiament al servei d'atenció de trucades d'urgència.
Ara bé, el mateix article 5.4.a) preveu la inversió en la comunicació, ja que estableix que les administracions i empreses han de facilitar al centre d'atenció i gestió de trucades la informació de situacions d'urgència o emergència.
Aquesta previsió, en lligar-se, almenys literalment, al contingut de l'apartat 3 pot induir a confusió, ja que aquest darrer apartat no es refereix al funcionament normal del servei, sinó al supòsit d'activació d'un pla d'emergència, i amb aquesta finalitat s'exigeix tota la informació necessària.
Es podria valorar també, en aquest cas, la possibilitat de segregar allò que es refereix al servei del número 112 i allò que es relaciona amb les seves missions en situacions d'emergències.
En tot cas, caldria revisar la redacció de la part central de l'apartat 3.
L'article 6 es refereix als convenis de col·laboració i l'article 7 en regula els acords.
Aquests darrers tenen per objecte la integració, en el sistema, dels serveis operatius d'emergències dependents d'altres departaments de l'Administració autonòmica o de les seves entitats vinculades.
La previsió és mínima, però es pot considerar suficient, ja que és una qüestió interna d'una mateixa Administració i dels seus ens instrumentals, i el seu caràcter estrictament organitzatiu avala una posterior regulació en normes de rang reglamentari.
L'article 6 preveu els convenis que han de regular les relacions entre el centre i les administracions i entitats, la col·laboració de les quals és imprescindible per a la prestació de l'assistència.
L'esment a les entitats s'hauria de completar amb una referència a les empreses privades, l'actuació de les quals està expressament prevista en l'Avantprojecte.
D'altra banda, el precepte assigna a la Generalitat la promoció de l'establiment dels convenis, si bé limita, en l'apartat 2, la regulació a una adequada col·laboració en els procediments de comunicació entorn de la prestació del servei.
Atesa la configuració del servei, els instruments per establir les relacions entre el centre de responsabilitat autonòmica i les altres entitats i administracions que han de prestar materialment l'assistència són fonamentals en molts aspectes.
La regulació de l'article 6 és incompleta i deixa sense considerar extrems significatius.
La disposició transitòria primera es refereix a aquestes qüestions en relació amb la fase inicial de prestació de serveis.
L'apartat primer preveu que, fins a la signatura dels convenis o l'aprovació d'acords, el centre d'atenció i gestió ha de trametre els requeriments d'assistència en la manera que determini el Departament d'Interior.
L'apartat segon complementa aquesta previsió.
L'apartat tercer introdueix una regla per distribuir la responsabilitat dels diversos agents: "remès el requeriment d'actuació esmentat anteriorment, el centre directiu, l'Administració o l'entitat que el rebi serà responsable de la prestació material del servei d'acord amb l'àmbit de la seva competència i la seva capacitat".
A banda que convindria aclarir la referència a centres directius
-expressió que no consta en regular els convenis i acords de col·laboració-, s'ha d'entendre que aquesta regla sobre responsabilitat és transitòria.
En vista d'aquesta regulació, es troba a faltar que no s'incloguin normes similars en el text, ni que no se'n prevegi el tractament en els convenis i acords de col·laboració.
En aquest sentit, s'hauria de valorar la possibilitat d'una regulació més detallada d'aquests aspectes i dels instruments de relacions interadministratives, i amb les entitats i empreses privades, que han de resultar fonamentals per al funcionament del servei.
D'altra banda, també caldria incloure alguna previsió sobre el règim jurídic dels convenis de col·laboració i l'aplicació de les normes sobre contractació administrativa, particularment si s'ha de fer una relació d'entitats col·laboradores privades atesa la imperativitat de les regles sobre publicitat i concurrència.
El capítol segon, articles 8 a 20, constitueix el "Centre d'atenció i gestió de trucades d'urgència 112 Catalunya" com una entitat de dret públic i en regula la caracterització i l'organització.
El rang legal de la norma projectada permet introduir una ordenació diferenciada, si bé no és recomanable apartar-se, si no hi ha raons de pes, de les previsions de la legislació de l'empresa pública catalana (Decret legislatiu 2/2002, de 24 de desembre, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei 4/1985, de 29 de març, de l'Estatut de l'empresa pública catalana), que conté la regulació general d'aquests tipus d'entitats, ja que en pot establir una ordenació específica.
L'article 9 es refereix a la finalitat i l'article 10, a les funcions.
L'article 11 preveu la gestió exclusiva del servei i la prestació per l'entitat.
La col·locació sistemàtica del precepte és discutible, ja que hi hauria raons consistents per situar-lo en el capítol primer.
Els articles 12 i següents regulen l'organització de l'entitat autònoma que es crea.
Es configuren com a òrgans de govern el/la president/a, el/la vicepresident/a, el consell rector, la Comissió executiva i el/la director/a.
Els dos primers són inherents a la titularitat dels departaments de la Generalitat en matèria d'interior i de salut.
S'assigna a la Presidència l'"alta representació" i la "direcció superior del Centre", previsió que s'ha de combinar amb la de l'article 19.a), que assigna al/a la directora/a la "representació i direcció del Centre", i no es pot deduir quin dels dos òrgans en deté la representació jurídica, aspecte que seria convenient precisar.
L'article 14 regula la composició del Consell Rector.
En la lletra d) preveu com a membre "un/a vocal representant de la Delegació del Govern de l'Estat a Catalunya a proposta de la persona titular de la Delegació del Govern".
La redacció pot ser problemàtica des de l'òptica competencial, ja que no es pot establir una integració taxativa.
Seria més adequat preveure, en un apartat separat, la invitació a participar en un requeriment de l'Administració estatal sense prefigurar, d'altra banda, el procediment de nomenament.
D'altra banda, hi ha un contrast clar entre la manca de regulació del procediment de designació dels vocals previstos a la lletra b) i la precisió que s'inclou per al que s'al·ludeix a la lletra c).
L'article 15.3 preveu el règim de sessions del Consell Rector, aspecte que podria ser objecte de la normativa de desplegament.
Els articles 16 i 17 regulen la composició i les funcions de la Comissió executiva.
No hi ha cap obstacle per incloure una regulació de cert detall en la llei, però també es podria limitar a preveure'n uns trets generals i trametre la regulació a les normes reglamentàries de desplegament.
D'aquesta manera, no s'atorgaria rigidesa legal, per exemple, a la celebració de sessions ordinàries com a màxim cada dos mesos i es podrien fer cada tres.
Els articles 18 i 19 estableixen el règim jurídic de la direcció del centre, amb una configuració sòlida de la figura, com ho confirma l'atribució de la clàusula residual de funcions (article 19.j).
L'article 20 preveu la creació de la Comissió Tècnica d'Atenció i Gestió de les Trucades d'Urgència, òrgan col·legiat de caràcter consultiu per "canalitzar la participació en l'activitat del servei dels centres directrius de l'Administració de la Generalitat [...], així com dels organismes i entitats que siguin convenis de col·laboració".
No se'n precisa la composició, la qual cosa és una opció correcte que permet entendre una remissió implícita a les normes reglamentàries que també es podria fer expressa.
El capítol tercer es refereix al règim econòmic i patrimonial, a la contractació, al personal del Centre i al règim de recursos.
L'enumeració dels recursos econòmics, la definició del patrimoni, el règim de contractació, el pressupost, la comptabilitat i el control d'auditories respon a les característiques de l'entitat prevista i es configura, en gran part, per remissió a la legislació aplicable.
L'article 27 regula el personal del centre en el marc de la legislació general de la funció pública de la Generalitat, a l'empara de la qual es preveu la contractació de personal laboral.
Es preveuen règims molt variats de personal que donarà lloc a una situació de considerable heterogeneïtat que podria afectar l'eficiència en el funcionament del centre.
D'altra banda, els apartats 1 i 2 no precisen en què quedaran els funcionaris mentre prestin serveis en el Centre, aspecte que s'hauria de precisar.
Així mateix, la previsió de l'apartat 5è sembla més pròpia de les normes de desplegament, o fins i tot d'un reglament de règim interior.
L'article 28 regula el règim de recursos i reclamacions.
La redacció de l'apartat primer es podria millorar i eliminar ambigüitats en substituir "actes de la persona que n'exerceix la presidència" per actes de la presidència.
D'altra banda, s'ha de fer notar que la regulació del recurs d'alçada impròpia, en residenciar en la persona titular del departament competent en matèria de seguretat pública la resolució contra els actes dels òrgans que així mateix presideix, devalua les deliberacions d'aquests òrgans.
El capítol quart, que conté un únic precepte, es refereix al règim jurídic del centre.
Es podria refondre amb el capítol tercer i l'únic article encapçalar el nou capítol tercer, que hauria de començar la titulació amb l'al·lusió al règim jurídic.
El capítol cinquè regula el tractament de dades personals i conté els articles 31 i 32, en els quals expressament es manifesta el respecte a les previsions de la Llei orgànica 15/1999, de 13 de desembre.
El capítol sisè es refereix a les infraccions i sancions.
En els articles 32.a), 33.b) i 34.a) són els usuaris dels telèfons d'urgència i emergències, la qual cosa permet entendre que els destinataris són tots els usuaris i no només els del número 112.
En canvi, en l'article 33.c) i en l'article 34.b), el destinatari és l'usuari del telèfon 112.
D'altra banda, en l'article 33.d) no es fa referència ni als telèfons d'emergència en general, ni al número 112.
Caldria precisar aquest darrer extrem.
Així mateix, convindria valorar si es manté o no la diferenciació abans indicada en la tipificació de les infraccions.
X. L'Avantprojecte de llei conté tres disposicions addicionals relatives a la publicitat del número d'emergència 112 i la implementació.
Així mateix, conté dues disposicions transitòries.
A la primera ja s'ha fet referència en el fonament jurídic VI.
La segona estableix un termini per adequar els plans de protecció civil a l'efecte de la comunicació de l'activació dels plans al número telefònic únic 112.
La disposició derogatòria és genèrica, i no especifica les disposicions derogades, raó per la qual no fa una funció aclaridora.
La disposició final preveu l'entrada en vigor l'endemà de la publicació al DOGC, i no aporta cap raó específica per alterar la normal vacatio legis.
Un cop considerades les observacions contingudes en el cos del Dictamen, es pot elevar al Govern, per a la seva aprovació com a projecte de llei, l'Avantprojecte de llei de regulació del servei públic d'atenció de trucades d'urgència i de creació de l'entitat de dret públic "Centre d'atenció i gestió de trucades d'urgència 112 Catalunya".