Resolució 65/2017, de 22 de febrer
Diversos expedients de subvencions municipals a una entitat determinada.
Considerar que la via de la reclamació davant de la GAIP per part dels electes locals només procedeix si han formulat i tramitat les seves sol·licituds d'informació d'acord amb l'LTAIPBG, i no segons la legislació de règim local, és contrari al criteri antiformalista de la legislació de transparència i comportaria deixar buida de contingut la disposició addicional 1a.
Les discrepàncies sobre aquesta qüestió entre les resolucions del Consejo de Transparència de l'Estat i les de la GAIP, a part de perfectament legítimes, poden obeir també, en el cas de les garanties dels electes locals a la informació, a la diferències existents entre la normativa aplicada per ambdós òrgans de garantia.
Número d'expedient de la reclamació: 520/2016.
Sentit de la resolució: Estimació.
Aporta un certificat del Secretari municipal sobre el nombre total d'iniciatives presentades a l'actual i a l'anterior mandat pel Grup del PP (3.028 i 9.435, respectivament) i pel conjunt de la resta de grups municipals (5.517 i 14.235, respectivament).
Argumenta que el dret dels electes locals a la informació municipal dimana directament de l'article 23 de la Constitució i és regulat per l'article 77 de la Llei 7/1985, de 2 d'abril, reguladora de les bases del règim local (LRBRL), per l'article 14 del Reglament d'organització, funcionament i règim jurídic dels ens locals, aprovat pel Reial Decret 2568/1986, de 28 de novembre (ROF), per l'article 164 del Text Refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, aprovat pel Decret legislatiu 2/2003, de 26 d'abril (LMRLC) i pels articles 12 i 98 del Reglament Orgànic Municipal de l'Ajuntament de Barcelona, aprovat pel Plenari del Consell Municipal de 16 de febrer de 2001 i modificat per acord del mateix òrgan de 14 de juny de 2003 (ROM).
En canvi, el dret a la informació pública de la ciutadania derivaria de l'article 105 de la Constitució i hauria estat regulat, primer, per la legislació de procediment administratiu i, actualment, per les lleis 19/2013 (estatal), de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LTAIPBGE) i 19/2014, de 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LTAIPBG), lleis aquestes darreres que introdueixen un nou mecanisme de garantia del dret d'accés, com és la possibilitat de reclamar davant la GAIP.
Posa de manifest el següent: "a la llum de la normativa transcrita, les sol·licituds d'informació presentades pel Grup Municipal reclamant no responen a l'exercici del dret a la informació pública reconegut a la Llei 19/2014, sinó a l'exercici del dret de que disposen els regidors d'impuls i control, com a dret derivat del dret de participació, reconegut a l'article 23 de la Constitució, el qual té uns instruments de garantia reforçats, com són els recursos administratius, contenciós administratiu i el recurs de protecció dels drets fonamentals davant la jurisdicció contenciosa, procediment basat en els principis de preferència i sumarietat (article 53.2 de la Constitució) i el recurs d'empara davant el Tribunal Constitucional.
Les sol·licituds d'informació presentades s'han fonamentat, tal com es desprèn de cadascuna d'elles, de la normativa recollida al ROM i seguint el procediment establert a l'efecte: presentació de la sol·licitud a secretaria general, amb invocació dels articles 64.2 i 98 del ROM.
Cap sol·licitud d'informació, objecte de la reclamació, es fonamenta en l'LTAIPBG, ni segueix el procediment administratiu previst als seus articles 27 i següents de l'esmentada Llei.
Pels motius apuntats, aquesta part entén que el grup municipal reclamant ha presentat les sol·licituds d'informació en exercici del seu dret de control i fiscalització, seguint el procediment previst a la normativa de règim local i no en l'exercici del dret d'accés a la informació pública previst a l'LTAIPBG".
Cita la resolució RT0071/2016, de 12 de juliol, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, segons la qual els electes locals podrien utilitzar dues vies diferents d'accés a la informació pública (la regulada per la legislació de règim local, per una banda, o la prevista a la legislació de transparència, per l'altra), amb el ben entès que si utilitzen la primera no es podrien acollir a les institucions previstes a la segona, com ara la via especial de reclamació davant del Consejo.
Admetent que la interpretació que s'acaba de citar no és pacífica, l'informe municipal cita també la Resolució de la GAIP sobre la Reclamació 25/2016, segons la qual les sol·licituds d'informació dels electes locals podrien acudir a la via especial de garantia de la reclamació a la GAIP en base al règim de supletorietat previst per la disposició addicional 1a.
2 LTAIPBG; segons l'informe municipal, "aquesta aplicació supletòria de la llei... procedeix només en el supòsit que efectivament el càrrec electe hagi utilitzat el procediment d'accés a la informació pública previst a l'LTAIPBG, que no és el cas que ens ocupa, atès que les sol·licituds d'informació es fonamenten en tots aquells preceptes que regulen l'exercici del dret de control i fiscalització dels càrrecs electes, en base a la normativa de règim local, que preveu un altre procediment diferent a l'LTAIPBG, així com altres terminis i altres mitjans de garantia i protecció reforçats de l'exercici d'aquest dret".
Com a conseqüència de l'anterior, l'informe municipal considera que les reclamacions interposades pel Grup del PP han de ser inadmeses a tràmit perquè no han estat presentades a l'empara de l'LTAIPBG, sinó seguint els tràmits del ROM per a l'exercici del dret d'impuls, control i fiscalització dels grups polítics.
També manifesta el compromís de l'Ajuntament de donar resposta a les sol·licituds que són objecte d'aquesta i d'algunes altres Reclamacions.
L'informe conclou insistint que "els motius al·legats reforcen el nostre criteri, dit sigui amb tots els respectes, que les sol·licituds presentades no s'han formulat en exercici del dret d'accés, sinó en l'exercici legítim del dret d'impuls, control i fiscalització dels regidors sobre l'acció de govern.
Posició que ve reforçada per la mateixa forma i procediment de formulació de les sol·licituds d'informació".
Aquesta Reclamació té per objecte una sol·licitud d'informació formulada per una regidora municipal, a l'empara de la legislació de règim local, que no hauria estat satisfeta pel govern municipal.
Aquest fet pot dur a qüestionar la seva admissibilitat en un procediment de revisió emparat en la legislació de transparència.
A partir de la Resolució d'11 de febrer de 2016, sobre la Reclamació 4/2016, la GAIP ve admetent reiteradament reclamacions en relació amb sol·licituds d'informació municipal emparades en el dret a la informació reconegut a favor dels i de les electes locals per l'article 164 LMRLC.
Vist que en aquest cas l'informe municipal referit a l'antecedent 6 qüestiona alguns aspectes de la interpretació de la GAIP resumida al paràgraf anterior, cal aprofundir amb major detall en la valoració de les condicions d'admissibilitat de la Reclamació que és objecte d'aquesta Resolució, especialment les relatives a la competència, o incompetència, de la GAIP sobre sol·licituds emparades en la legislació de règim local.
Cal tenir en compte que l'informe municipal, com ja s'ha dit als antecedents, es pronuncia no únicament sobre aquesta Reclamació, sinó globalment sobre diverses reclamacions presentades pel mateix grup municipal.
I aquestes diverses reclamacions es formulen en relació amb tres tipus diferents d'iniciatives dels electes locals, en exercici de les seves funcions representatives i de control del govern municipal:
La normativa de règim local fa una regulació diferent per a les figures dels precs i de les preguntes de la que la mateixa legislació estableix per a l'accés dels electes locals a la informació.
La LRBRL es refereix al dret dels electes a formular precs, preguntes i mocions (i també a sol·licitar sessions extraordinàries dels òrgans col·legiats dels que en són membres, a participar a les seves sessions i votacions, a conèixer amb antelació les convocatòries i a tenir a la seva disposició la documentació corresponent) al seu article 46; en canvi, el seu dret d'accés a la informació és regulat al 77, que obliga al govern municipal a resoldre les sol·licituds en el termini màxim de cinc dies.
Aquesta dualitat en la regulació d'una i de les altres iniciatives es manifesta també a l'LMRLC, que dedica l'article 164 a regular amb un cert detall el dret dels electes locals a la informació, mentre que el seu dret a formular precs i preguntes i a la participació en els òrgans col·legiats és regulat a altres preceptes (articles 98 a 103 i 165).
Coherentment amb la diversitat de regulacions legals que s'acaba d'assenyalar, el ROM de l'Ajuntament de Barcelona fa una regulació separada del dret dels seus regidors i regidores a la informació (que és objecte de regulació molt detallada per part del seu article 12, dins del Títol II del ROM, sobre regidors i regidores) i dels precs i preguntes (articles 64 i 98, dins del Títol IV, relatiu al règim de funcionament dels òrgans municipals), i fins i tot preveu procediments diferents per exercir un i altre tipus d'iniciatives.
Tot i que sovint poden tenir trets comuns (per exemple, moltes vegades l'objecte de determinats precs i preguntes és obtenir informació i unes i altres iniciatives poden servir per exercir funcions de control i fiscalització del govern municipal), precs i preguntes, per una banda, i sol·licituds d'informació, per l'altra, tenen significació i dinàmiques diferents.
Mentre que les sol·licituds d'informació són manifestació del dret a la informació, que és objecte d'una regulació precisa per la legislació de règim local (fins al punt de garantir que han de ser objecte de resolució administrativa i que s'han de considerar estimades si no són resoltes dins del termini legal per fer-ho) i es pot exercir de forma autònoma, amb diversitat de contextos i finalitats, els precs i preguntes són iniciatives de naturalesa molt més política que estrictament jurídica (no està clar que s'hagin de resoldre per acte administratiu, com és el cas de les sol·licituds d'informació, i menys que es garanteixi la regla del silenci administratiu positiu si no són resoltes en termini), sovint vinculades al desenvolupament de les sessions dels òrgans col·legiats, fins al punt que poden formar part del seu ordre del dia, amb continguts usualment més relacionats amb l'impuls (els precs) o el capteniment (les preguntes), que amb la sol·licitud d'informació en sentit estricte, i si el seu objecte és aquest darrer, poden abastar el requeriment d'elaborar una informació sobre un determinat assumpte i no limitar-se, com passa amb les sol·licituds d'informació, a accedir a la ja existent; probablement per això, el termini donat per tramitar els precs i preguntes (un mes) és substancialment més llarg que el previst per a les sol·licituds d'informació (cinc dies segons l'article 12 del ROM).
Aquesta dualitat de règims jurídics de les sol·licituds d'informació, per una banda, i dels precs i preguntes, per l'altra, no és tinguda en compte per l'informe municipal, que té un contingut global i considera que totes les reclamacions referides a l'antecedent 1 són relatives a iniciatives de control i fiscalització del govern municipal exercides a l'empara dels articles 64 i 98 del ROM.
Així, considera que totes les sol·licituds que porten a les Reclamacions citades a l'antecedent 1 "no s'han formulat en exercici del dret d'accés, sinó en l'exercici legítim del dret d'impuls, control i fiscalització dels regidors sobre l'acció de govern", motiu pel qual haurien de ser inadmeses, i també creu que haurien de ser-ho perquè no invoquen l'LTAIPBG.
En realitat, part de les reclamacions sobre les que es pronuncia l'informe municipal són sol·licituds d'informació en sentit estricte, emparades en l'article 12 del ROM i, pel que s'acaba de dir, amb un règim jurídic clarament diferent de l'aplicable als precs i preguntes, fins al punt que part de les consideracions d'aquest informe i dels arguments que exposa per descartar la competència de la GAIP en relació amb aquestes iniciatives no són aplicables a aquesta Reclamació.
L'objecte d'aquesta Reclamació és formalment una sol·licitud d'informació pública, que materialment demana informació pública, i que es formula a l'empara de l'article 12 del ROM.
Això comporta que les valoracions i consideracions jurídiques sobre les que s'ha de resoldre siguin substancialment diferents a les aplicades per la Resolució de la GAIP 66/2017, que inadmet les Reclamacions 521/2016 i altres presentades pel mateix grup municipal invocant els articles 64 i 98 del ROM.
Així, no té sentit justificar l'eventual incompetència de la GAIP en la consideració que aquesta iniciativa no respondria a l'exercici del dret d'accés, sinó del d'impuls, fiscalització i control regulat pels articles 64 i 68 del ROM; tot el contrari: aquesta Reclamació té per objecte una iniciativa que s'ha de qualificar d'exercici del dret d'accés a la informació pública, emparada en l'article 12 del ROM, de manera que l'única línia argumental de l'informe municipal que seria oposable a la seva admissibilitat seria la de considerar que no procedeix la via de la reclamació davant de la GAIP pel sol fet de no haver invocat l'LTAIPBG al fer la sol·licitud d'informació.
En contra del posicionament prou consolidat de la GAIP, resumit al paràgraf segon d'aquest FJ, l'informe municipal, citant doctrina del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno de l'Estat, sosté que els electes locals només podrien reclamar les seves sol·licituds d'informació davant la GAIP si les han emparat en l'LTAIPBG (i s'han tramitat d'acord amb el previst amb aquesta legislació), mentre que si ho han fet en la legislació de règim local (i s'han tramitat seguint el previst per aquesta normativa), no procediria la reclamació davant d'una institució no prevista per aquesta legislació, com és el cas de la GAIP.
A més de les raons resumides al paràgraf segon d'aquest FJ i exposades a, entre altres, la Resolució de la GAIP sobre la Reclamació 25/2016, citada més amunt, aquesta interpretació municipal ha de ser refusada en base a les consideracions següents:
En primer lloc, perquè peca d'un formalisme molt acusat, difícilment compatible amb els criteris molt més oberts i antiformalistes que inspiren la legislació de transparència i accés a la informació pública, tal com palesa l'article 18.2 LTAIPBG.
En segon lloc, perquè comportaria deixar buida de contingut la disposició addicional 1a.2 LTAIPBG, ja que en comptes d'aplicar el mecanisme que preveu aquesta disposició, de respecte a la regulació específica dels règims d'accés especial, complementada amb l'aplicació supletòria de l'LTAIPBG, es passaria a un model diferent, de substitució pura i dura (això sí, voluntària per part de l'usuari, o a la carta) del règim especial d'accés pel general de l'LTAIPBG.
Pel que fa a la doctrina invocada del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno de l'Estat, deixant de banda consideracions prou pertinents sobre l'autonomia plena i independència legalment atribuïdes a la GAIP, s'ha de descartar també per raons de coherència jurídica.
Les resolucions del Consejo estatal, com les de la GAIP, apliquen la normativa respectiva, i no es pot ignorar que és diferent.
En el tema del sistema de garanties del dret d'accés a la informació pública, mentre que l'article 23 LTAIPBGE qualifica la reclamació davant del Consejo com a substitutiva dels recursos administratius, els articles 38 i 39 LTAIPBG fan totalment compatibles els recursos administratius amb la reclamació posterior davant la GAIP; tenint això en compte, no es pot descartar que la reclamació davant del Consejo de Transparencia de l'Estat tingui conseqüències sobre el sistema de garanties establert per la legislació de règim local diferents de les que pugui tenir la Reclamació davant la GAIP (que, com s'ha dit, són nul·les), i aquest fet, sense perjudici de les altres consideracions que s'acaben de fer, podria contribuir a explicar la divergència de les resolucions d'aquests dos òrgans de garantia recollida per l'informe municipal.
Sobre la base de les anteriors consideracions, procedeix declarar la competència de la GAIP en relació amb la Reclamació 520/2016 i, en conseqüència, admetre-la a tràmit.
La informació sol·licitada per la Reclamació 520/2016 és l'accés a diversos expedients, perfectament identificats, de subvencions atorgades per l'Ajuntament de Barcelona a favor d'una determinada entitat.
Es tracta sense dubte d'informació pública, i l'informe municipal no només no al·lega la concurrència de cap límit d'accés, sinó que es manifesta disposat a lliurar-la.
Procedeix per tant estimar la Reclamació i declarar el dret a accedir-hi.
Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 22 de febrer de 2017, resol per unanimitat:
Barcelona, 22 de febrer de 2017