I. El conseller de Medi Ambient i Habitatge ha sotmès a la consideració de la Comissió Jurídica Assessora la petició de dictamen relativa al Projecte de decret sobre el Pla per al dret a l'habitatge 2009-2012.
La Comissió Jurídica Assessora és competent per a emetre el dictamen sol·licitat, ja que li correspon informar sobre els reglaments o les disposicions de caràcter general que es dictin per a desplegar les lleis, segons el que disposa l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, reguladora de la Comissió Jurídica Assessora, com és el cas que ens ocupa.
Correspon, doncs, analitzar, tant les qüestions que afecten el procés d'elaboració de la proposta de norma, com la legalitat de la disposició.
En primer lloc, l'anàlisi de la competència de la Generalitat de Catalunya i l'estudi de l'habilitació per a dictar la norma de què es tracta.
En segon lloc, els aspectes relatius a l'observança dels requisits i les exigències establertes en el procés d'elaboració de les disposicions de caràcter general; en resum, si el Projecte ha estat tramitat d'acord amb els preceptes que regulen l'elaboració (i la modificació, si escau, de les disposicions generals previstes en el títol IV de la Llei 13/1989).
En tercer lloc, cal analitzar si la disposició en projecte s'ajusta, pel que fa al contingut, a les normes que desplega i a la resta de l'ordenament, a l'efecte de comprovar si la futura norma reglamentària s'adequa a la legalitat que li correspon en l'ordenament, que, en aquest cas, és, fonamentalment, la Llei 18/2007, de 28 de desembre, del dret a l'habitatge; aquesta última disposició conforma el marc normatiu que desplega la disposició projectada.
El dictamen ha estat sol·licitat a aquesta Comissió Jurídica Assessora pel tràmit d'urgència, la qual es motiva per l'allargament de la tramitació d'aquest Projecte i la necessitat de la més ràpida vigència.
Encara que les raons adduïdes no justifiquen suficientment la urgència reclamada (dictàmens 257/06, 259/06 i 76/09), la Comissió té present la previsió de l'article 67.2 de la Llei 18/2007, de 28 de desembre, segons la qual no ha de produir-se solució de continuïtat en els plans d'habitatge.
Ateses aquestes circumstàncies, aquesta Comissió Jurídica Assessora es mostra deferent en raó de la complexitat del contingut del Projecte sobre el qual es dictamina, i entén que s'hagi produït una llarga tramitació, i, en consideració a això, ha abreujat el termini per a emetre'n el dictamen.
La intervenció d'aquest organisme consultiu en aquest expedient precisa una consideració específica, ja que el Projecte de decret no és formalment, en termes clàssics, un reglament executiu de la Llei, si bé regula un instrument fonamental per a l'articulació de la política d'habitatge prevista per la Llei, de manera que n'és un complement imprescindible, des d'un punt de vista substancial.
Només cal llegir el contingut de l'apartat primer de l'article 67, ja esmentat, per a verificar-ho.
'Els plans d'habitatge aprovat pel Govern [...] han d'establir: a) La delimitació i la concreció del règim de les actuacions susceptibles d'ésser protegides, les diferents modalitats d'habitatges amb protecció oficial i els criteris de prioritat en l'actuació pública. b) El finançament i els ajuts públics a càrrec de la Generalitat i la gestió dels ajuts estatals per a portar a terme les actuacions. c) Les garanties i les condicions per a accedir a habitatges amb protecció oficial en les diferents modalitats i al finançament i els ajuts per a qualsevol de les actuacions susceptibles d'ésser protegides. d) El conjunt de mesures connexes i complementàries que permetin assolir els objectius dels plans en el període temporal que estableixen.'
D'aquesta regulació dels plans es desprèn el caràcter normatiu de gran part del contingut i la seva funció d'articulació, durant el període temporal corresponent, del desplegament de continguts legals.
Com es va advertir en el Dictamen 305/06, encara que la potestat de planificació no es confon amb la potestat reglamentària, l'exercici pot donar lloc a normes reglamentàries, subjectes, a part de límits específics que puguin existir en l'ordenació específica dels plans, tant en el vessant de procediment i formal com en el substantiu, a les limitacions que, amb caràcter general, acoten les normes reglamentàries.
En aquest context, aquesta Comissió haurà de verificar la legalitat del procediment d'elaboració del pla i del contingut, particularment, encara que no únicament, respecte de la Llei 18/2007, que encapçala aquest sector de l'ordenament.
Pel que fa als aspectes purament tècnics, la Comissió s'ha de centrar en la comprovació de si han estat objecte de la necessària fonamentació, ponderació, contrast crític amb les al·legacions formulades, i en si aquestes han estat degudament respostes.
D'aquesta manera, es pot examinar si l'exercici de la potestat de planificació s'ha ajustat als criteris de raonabilitat i racionalitat que vinculen tota potestat discrecional de l'Administració als objectius predeterminats de la norma, en aquest cas, la Llei 18/2007.
El Projecte sotmès a dictamen d'aquesta Comissió comprèn un preàmbul, 99 articles, 8 disposicions addicionals, 8 disposicions transitòries, 5 disposicions derogatòries i una disposició final.
Atesa la complexitat, se n'exposarà suscintament el contingut.
El capítol primer, que comprèn els articles 1 a 5, conté i s'intitula 'Disposicions generals', amb normes relatives a l'objecte, actuacions protegibles, zones geogràfiques, ingressos familiars i condicions per a accedir als habitatges amb protecció oficial.
El capítol segon, sobre Programes d'habitatges protegits i de sòl per a habitatges protegits, comprèn els articles 6 a 48.
La secció primera (articles 6 a 12) es refereix a la definició i tipologies d'habitatge amb protecció oficial, els preus màxims i rendes màximes.
La secció segona (articles 13 a 15) regula el procediment de qualificació i el visat de contractes.
La secció tercera (articles 16 a 22) ordena el règim jurídic dels habitatges de protecció oficial i les condicions per a la seva transmissió.
La secció quarta (articles 23 a 32) regula els ajuts públics a la promoció i adquisició d'habitatges amb protecció oficial destinats a venda.
La secció cinquena (articles 33 a 41) es refereix als ajuts públics a la promoció d'habitatges amb protecció oficial destinats a lloguer i a lloguer amb opció de compra i als allotjaments col·lectius protegits.
La secció sisena (articles 42 a 46) conté les normes sobre ajuts públics als compradors d'habitatges existents protegits.
Finalment, la secció setena (articles 47 i 48) regula els ajuts per a l'adquisició de sòl i per a la urbanització del sòl.
El capítol tercer té per objecte els programes de rehabilitació i comprèn els articles 49 a 73.
Els articles 49, 50 i 51, que s'agrupen en la secció primera sobre disposicions generals, defineixen les línies d'actuació dels programes de rehabilitació d'edificis, les finalitats i les condicions generals.
La secció segona (articles 52, 53 i 54) es refereix al Programa per a l'estudi i coneixement del parc d'habitatges.
La secció tercera, que inclou els articles 55 a 64, regula el Programa de rehabilitació general d'edificis d'ús residencial i d'habitatges, amb previsió de les actuacions protegibles, criteris de legalitat i coherència tècnica, pressupost protegible, requisits temporals, tipus d'ajuts i límits d'aquests.
La secció quarta regula el Programa per a la rehabilitació de conjunts d'especial interès i d'àrees de rehabilitació.
La secció cinquena, que inclou els articles 69 a 73, conté la regulació sobre obligacions, garanties, límits i compatibilitats dels ajuts a la rehabilitació.
El capítol quart es refereix a programes socials d'habitatges i inclou els articles 74 a 95.
La secció primera (articles 74 i 75) té per objecte definir les línies d'actuació del Programa i les finalitats i les condicions dels habitatges i de les persones.
La secció segona (articles 76 a 79) regula el Programa d'ajuts per al pagament de lloguer o quotes de préstec hipotecari de l'habitatge.
La secció tercera (articles 80 a 84) conté la normativa sobre el Programa de mediació per al lloguer social.
La secció quarta (articles 85 a 87) es refereix al Programa de cessió a l'Administració d'habitatges per a destinar-los a lloguer social.
La secció cinquena (articles 88 a 93) es refereix al Programa d'habitatges d'inserció i d'allotjaments d'acollida.
Finalment, la secció sisena (articles 94 i 95) regula el Programa de rendibilització dels parcs de lloguer.
El capítol cinquè conté les normes ordenadores de les oficines locals d'habitatge i borses de mediació per al lloguer social i inclou els articles 96 a 99.
La disposició addicional primera incorpora al Pla el sistema de garanties 'ara de lloguer' regulat en els decrets 54/2008 i 171/2008.
La disposició addicional segona habilita el Conseller competent en matèria d'habitatge per a aprovar les bases i les convocatòries de subvencions.
La disposició addicional tercera recorda que els ajuts queden acotats per les limitacions pressupostàries.
La disposició addicional quarta conté una nova redacció de l'article 1.1 del Decret 257/2006, de 6 de juny, relatiu a les condicions per a la venda d'habitatges qualificats de protecció oficial de promoció pública.
La disposició addicional cinquena dóna nova redacció a l'article 8.2 del Decret 106/2009, de 19 de maig, relatiu al Registre de sol·licitants d'habitatges amb protecció oficial.
La disposició addicional sisena perllonga la vigència dels convenis subscrits amb ajuntaments relatius a actuacions de rehabilitació a l'empara de l'article 18 del Decret 455/2004.
La disposició addicional setena es refereix als consorcis d'habitatge amb una regulació separada del municipi de Barcelona i del de l'Àrea Metropolitana de Barcelona.
La disposició addicional vuitena té per objecte modificar l'article únic del Decret 260/2003, de 21 d'octubre, sobre actualització de preus de determinats grups d'habitatges de protecció oficial.
La disposició transitòria primera es refereix a l'aplicació de mesures del Reial decret 2006/2008, de 12 de desembre, del Pla estatal de l'habitatge i la rehabilitació per al 2009.
La disposició transitòria segona conté la regulació per a aplicar les mesures de la Generalitat per fer front a la conjuntura econòmica del sector de l'edificació durant els anys 2009 i 2010.
La disposició transitòria tercera modifica la durada de la qualificació dels habitatges de protecció oficial en determinades circumstàncies.
La disposició transitòria quarta es refereix al finançament de promocions qualificades abans d'aquest decret.
La disposició transitòria cinquena estableix el règim aplicable a les sol·licituds pendents de qualificació provisional.
La disposició transitòria sisena regula el règim de subvencions de promocions qualificades durant la vigència del Decret 50/2009, de 24 de març.
La disposició transitòria setena estableix una ordenació, per un període inicial, dels marcs locals d'habitatge i els convenis corresponents.
La disposició transitòria vuitena preveu la col·laboració d'ADIGSA en la gestió de programes i ajuts mentre no es posi en funcionament l'Agència de l'Habitatge de Catalunya.
Les disposicions derogatòries primera a cinquena contenen clàusules derogatòries específiques.
La disposició final conté en els dos primers apartats regles sobre l'entrada en vigor del Decret.
L'apartat tercer, que modifica la disposició final tercera del Decret 54/2008, de '11 de març, modificat pel Decret 171/2008, de 26 d'agost, es refereix al període de vigència del mateix Decret.
L'apartat quart habilita el conseller competent en matèria d'habitatge per a modificar, per ordre, els percentatges i quanties dels ajuts, les condicions d'accés, els preus màxims de venda i lloguer i la determinació dels municipis que s'inclouen en cada zona geogràfica.
V. Dintre del capítol relatiu als drets i deures de l'àmbit civil i social 'en el títol I, sobre drets, deures, i principis rectors' l'article 26 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya (EAC) disposa que 'les persones que no disposen de recursos suficients tenen dret a accedir a un habitatge digne, per a la qual cosa els poders públics han d'establir per llei un sistema de mesures que garanteixi aquest dret, amb les condicions que determinen les lleis'.
També, en el marc dels principis rectors, l'article 47 al·ludeix a l'accés a l'habitatge.
En aquest marc, l'article 137 EAC apodera la Generalitat de les potestats corresponentsmitjançant l'atribució de competència exclusiva en el camp de l'habitatge.
D'entre les clàusules que s'enuncien, a títol il·lustratiu, per a la descripció de l'àmbit material d'aquesta competència autonòmica remarquem, atesa la significació que té per al tema estudiat, les de les lletres a), b) i c).
La primera enuncia com a competència autonòmica, en tot cas, 'la planificació, l'ordenació, la gestió, la inspecció i el control de l'habitatge d'acord amb les necessitats socials i d'equilibri territorial'.
La segona es refereix a 'l'establiment de prioritats i objectius de l'activitat de foment de les administracions públiques de Catalunya en matèria d'habitatge i l'adopció de les mesures necessàries per a assolir-los, tant amb relació al sector públic com al privat'.
La tercera precisa que la titularitat competencial autonòmica comprèn la promoció pública d'habitatges.
És clar que la disposició projectada s'inscriu naturalment en aquesta atribució competencial.
Ara bé, com advertirem en el seu moment, en el sector de l'habitatge es projecta també la facultat estatal per a establir les bases i la coordinació de l'activitat econòmica, que es concreta en la disposició de fórmules de finançament per a la promoció, construcció i rehabilitació d'habitatges.
L'article 114 de l'Estatut ha precisat que, en les matèries de competència exclusiva, com és el cas, l'especificació dels objectius als quals es destinen les subvencions estatals territorialitzables i la regulació de les condicions d'atorgament i la gestió correspon a la Generalitat.
Pel que fa a l'habilitació al Govern per a dictar les normes reglamentàries que s'estudien, no es plantegen interrogants, ja que, a més de l'apoderament general al qual fa referència l'article 67 de l'EAC, la Llei 18/2007, d'una manera expressa i específica, remet al Consell Executiu, en els articles 35, 69, 72, 78, 79 i 83, la regulació derivada d'objectes que constitueixen el contingut de la disposició reglamentària sobre la qual s'informa.
Hi ha, per tant, també una habilitació concreta i específica.
Cal examinar a continuació si s'han acomplert, en la tramitació de la norma, els requisits documentals i procedimentals exigits per l'ordenament, i es comença pel primer aspecte.
L'expedient inclou una memòria i un estudi econòmic, que ha estat actualitzat, i una taula de vigències i de disposicions afectades.
La memòria és merament descriptiva, sense justificació de les opcions realitzades.
L'estudi econòmic inclou, amb un plantejament breu, una redacció que respon al model cost-benefici, amb una referència més precisa al cost pressupostari derivat de la implantació de les mesures previstes.
El primer aspecte és insuficient.
El segon ha estat actualitzat després dels tràmits de participació.
Cal tenir en compte que els condicionaments oposats pel Departament d'Economia i Finances han estat superats en aprovar-se la Llei 21/2009, a la qual s'ha fet referència a l'antecedent 21.
La taula de vigències i la llista de disposicions afectades no identifiquen correctament el Decret que conté la regulació del Registre de sol·licitants d'habitatges amb protecció oficial de Catalunya i els procediments d'adjudicació d'habitatges.
Pel que fa a la complementació dels requisits de tramitació, s'ha de tenir en compte que el Projecte normatiu es va sotmetre a audiència dels interessats i a informació pública.
Es constata que, entre el projecte sotmès als tràmits de participació i el final sotmès a aquesta Comissió, hi ha diverses modificacions, que s'inscriuen normalment en el procés d'elaboració d'una norma, amb la progressiva maduració, principalment com a fruit precisament de les intervencions externes a l'Administració o d'unitats administratives diferents de la promotora.
El Projecte ha estat sotmès, també, al tràmit de consulta departamental.
Els escrits presentats durant els tràmits de participació i de consulta departamental han estat objecte de consideració, i les decisions preses que se'n deriven, en un únic informe, segons l'ordre de l'articulat del projecte, en general, amb motivació de les opcions mantingudes.
Així mateix, la proposta normativa ha estat informada per l'Institut Català de les Dones, mitjançant dos informes de 2 de setembre i 5 d'octubre de 2009, amb observacions sobre el llenguatge utilitzat i sobre diversos punts concrets.
Les al·legacions han estat valorades en un informe.
El Projecte ha estat sotmès a la Comissió de Govern Local.
No s'ha incorporat l'acta de la sessió corresponent en què fou debatut i informat favorablement.
Aquesta Comissió ha insistit en la necessitat d'aquesta incorporació (p. ex. Dictamen 330/09).
També ha estat informat el Consell de Treball, Econòmic i Social el 16 de novembre de 2009, d'acord amb allò que disposa l'article 2.1.a.2) de la Llei 7/2005, de 8 de juny, parer que ha estat objecte de consideració expressa en un informe de 17 de novembre de 2009.
S'ha acomplert el requeriment establert per l'article 4 del Decret 106/2008, de 6 de maig, de mesures per a l'eliminació de tràmits i la simplificació de procediments per a facilitar l'activitat econòmica, mitjançant l'elaboració d'un informe d'impacte regulatori del qual hi ha fins a tres versions.
En tot cas, cal posar en relleu la bona factura del text definitiu d'aquest informe.
El Projecte ha estat objecte d'informe pel Gabinet Jurídic Central de la Generalitat i per l'Oficina del Govern.
No consta en l'expedient l'informe de l'Assessoria Jurídica del Departament, absència que es pot estimar salvada per la intervenció de l'esmentat Gabinet.
Finalment, el Consell Tècnic ha informat favorablement sobre el Projecte en la versió que és objecte d'aquest Dictamen.
Amb les observacions indicades, es pot estimar que s'han acomplert els requisits documentals i procedimentals establerts per a l'elaboració de disposicions generals, amb una consideració adequada, amb justificació breu de l'opció adoptada, dels escrits presentats durant els tràmits de participació i consulta.
Ara bé, cal cridar l'atenció sobre la necessitat d'una més puntual i argumentada explicació i justificació del contingut de les opcions normatives en la Memòria que encapçala l'expedient a fi de donar suport a les decisions adoptades i acotar la discrecionalitat que els és pròpia.
El marc legal en el qual se situa el Projecte de decret està encapçalat per la Llei 18/2007, de 28 de desembre, del dret a l'habitatge.
Aquesta Llei regula l'habitatge protegit i els ajuts públics lligats a les diverses modalitats de protecció i articula, amb plans de temporals, l'aplicació de les modalitats i els ajuts; així com les polítiques de rehabilitació i solidaritat en aquest camp.
En concret, en l'apartat VI del preàmbul s'assenyala: 'El títol V es dedica a la protecció pública de l'habitatge, que inclou tant les polítiques orientades a l'obtenció d'habitatge amb protecció oficial com altres actuacions susceptibles d'ésser protegides, regulades totes de manera més detallada pels plans d'habitatge, instruments de caràcter temporal que concreten les prioritats del Govern, sens perjudici de les adaptacions necessàries per a coordinar l'actuació pública catalana amb les mesures adoptades per l'Administració de l'Estat'.
I en l'apartat IV s'expressa el següent: 'El foment de la conservació i la rehabilitació dels habitatges s'estableix com una prioritat en les polítiques que impulsi la Generalitat, i el control periòdic de l'estat dels edificis, com una mesura imprescindible per a impedir la degradació irreversible del parc'.
De fet, els plans d'habitatge han anat desplegant la regulació dels règims de protecció pública i el sistema d'ajuts, de manera que contribueixen a conformar l'ordenament aplicable.
Així, el Decret 454/2004, de 14 de desembre, desplega el Pla per al dret a l'habitatge 2004-2007, que va ser substituït pel Decret 244/2005, de 8 de novembre, el qual actualitzava el Pla, i és el vigent.
Cal cridar l'atenció sobre el fet que aquests decrets, malgrat el contingut normatiu de desplegament de la llei, no van ser sotmesos a informe d'aquesta Comissió Jurídica Assessora.
L'article 77 de la Llei 18/2007 defineix l'habitatge amb protecció oficial com aquell que 'se subjecta a les característiques i les condicions que estableixen aquesta llei, els reglaments que la despleguin i els plans d'habitatge i que un acte administratiu dictat pel departament competent en matèria d'habitatge qualifica com a tal d'acord amb el procediment específic establert per reglament'.
Els habitatges amb protecció oficial destinats a venda es diferencien pels preus màxims de venda i pels ingressos dels destinataris.
Els destinats a lloguer pel període de vinculació al règim de cessió i pels ingressos dels sol·licitants.
Les diferències que es poden establir generen les diverses modalitats d'habitatge amb protecció oficial 'que s'ha de concretar en els plans i els programes corresponents' (segon apartat de l'article 77 in fine).
Els plans d'habitatge, dins el títol V, dedicat a la política de protecció pública de l'habitatge, estan regulats a l'article 67, que enuncia el contingut a l'apartat primer.
A la lletra a) preveu que els plans han d'establir 'les diferents modalitats d'habitatges amb protecció oficial', a més de determinar i concretar el règim d'actuacions susceptibles de ser protegides i els criteris de prioritat.
En els altres paràgrafs es fa referència als ajuts públics a càrrec de la Generalitat i a la gestió dels ajuts estatals i a les garanties i condicions per a accedir a habitatges de protecció oficial.
Finalment, la lletra d) preveu la inclusió del conjunt de mesures connexes i complementàries per a assolir els objectius dels plans.
La Llei acota les actuacions que són susceptibles d'ésser protegides en l'article 68.1, entre les quals esmenta la promoció de nous habitatges (lletra a)), o l'oferta i la posada en el mercat d'habitatges privats per a destinar-los a lloguer o a d'altres formes de cessió d'ús (lletra e)).
La relació es tanca amb la clàusula següent: 'g) les altres que determinin els plans d'habitatge'.
Es produeix, doncs, una deslegalització que deixa en mans de les normes reglamentàries 'els plans d'actuació' precisar, o completar la relació d'actuació protegible.
A més, l'apartat segon de l'article 68, d'una manera addicional, inclou la mediació social en l'àmbit del lloguer i la gestió d'habitatges d'inserció, que també té interès per a aquest informe.
El règim jurídic comú dels habitatges protegits està establert en l'article 78.
I en preceptes successius es regulen diversos aspectes: termini de qualificació (art. 79), promoció (art. 80), titulars (art. 81), formes de transmissió i cessió (art. 82), preus (art. 83 i 84) i adjudicació i transmissió (art. 86 a 104).
L'ordenació, que s'acaba d'exposar succintament, remarca, en allò que aquí interessa, la significació dels plans d'habitatge, que tenen caràcter temporal, però vigència indefinida (l'article 67.2 disposa que el Govern 'té l'obligació de promulgar plans d'habitatge d'una durada mínima de quatre anys, tot garantint que la vigència dels dits plans asseguri que no hi hagi períodes en què no sigui aplicable un pla').
La naturalesa normativa dels plans d'habitatge és clara, ja que la llei, a més, els assigna la funció de concretar el règim de les diferents modalitats d'habitatges de protecció oficial (articles 67.1.a) i 77.2 in fine).
A més, de la regulació es desprèn pràcticament una reserva a favor dels plans d'habitatge per a establir i regular les diferents modalitats, encara que l'article 77.1 comenci per incloure els reglaments, a més dels plans, entre els instruments per a fixar les característiques i condicions de la protecció oficial, una opció que sembla assignar a aquestes regulacions de caràcter genèric, mentre els plans assumirien la funció de regular i precisar les diferents modalitats.
D'altra banda, la llei preveu en l'article 35, els plans de foment de la rehabilitació, planificació que havia tingut l'antecedent del Pla de rehabilitació d'habitatges de Catalunya, aprovat pel Decret 152/2008, de 29 de juliol.
Així mateix, els articles 36 i 37 regulen les àrees de conservació i rehabilitació, i estableixen el procediment per a declarar-les i els efectes d'aquesta declaració.
Finalment, l'article 39 regula els convenis de rehabilitació entre l'Administració i les persones interessades.
En el capítol de la política social de l'habitatge, l'article 69 regula la mediació social en el lloguer d'habitatges, l'article 70 els habitatges d'inserció, l'article 71 els contractes de propietat i l'article 72 el sistema de prestacions per al pagament del lloguer.
En darrer terme, els articles 73 i següents preveuen diversos mecanismes de solidaritat urbana.
Com s'ha vist, l'article 67 assigna al contingut del Pla la gestió dels ajuts estatals.
El Reial decret 2006/2008, de 12 de desembre, va regular el Pla estatal de l'habitatge i la rehabilitació de 2009-2012.
La disposició final primera indica que s'ha dictat a l'empara de la competència exclusiva estatal en matèria de bases i coordinació de la planificació general de l'activitat econòmica (art. 149.1.13 CE) llevat de l'article 7 i la disposició addicional quarta (en matèria registral), que ho ha estat d'acord amb la competència exclusiva de l'Estat en matèria de legislació civil (art. 149.1.8 CE).
Certament, s'ha anat entenent 'així, la Sentència del Tribunal Constitucional 61/1997' que una política estatal d'ajuts a l'habitatge pot trobar suport en l'esmentat paràgraf 13; ara bé, no correspon en aquest moment a la Comissió Jurídica Assessora verificar si el contingut minuciós del Reial decret 2006/2008 es correspon amb l'abast que es pot atorgar a la potestat estatal d'establir les bases i coordinació.
Cal examinar, a continuació, els termes concrets del Projecte de decret.
L'exposició de motius descriu la funció del Pla, els elements de continuïtat i d'innovació presents en el contingut, pel que fa a les circumstàncies generals o les específiques de l'àmbit de l'habitatge, i descriu les diverses parts de la proposta normativa.
S'insisteix en el caràcter de compendi o refosa a fi d'articular, en un únic instrument, mesures que avui es troben en normes diverses.
L'explicació del contingut és correcta, si bé es poden fer dues observacions.
En explicar el contingut del capítol primer s'utilitza l'expressió 'en lloguer en cessió d'ús', quan s'hauria de dir 'en lloguer o altres formes de cessió d'ús'.
D'altra banda, en el paràgraf nou es dóna protagonisme preferent al Pla estatal.
Se n'hauria de revisar la redacció, ja que l'habitatge és competència exclusiva autonòmica i en aquest camp la incidència estatal hauria de tenir un abast acotat.
La redacció de l'article 1 és millorable a fi d'una més clara adaptació a les previsions de l'article 67 de la Llei 18/2007.
Aquest, en la lletra b) del primer apartat, estableix com a contingut del Pla d'habitatge 'la gestió dels ajuts estatals'.
Per tant, aquests passen a integrar-se en el Pla.
En conseqüència, seria més coherent, amb les previsions de la Llei 18/2007, de 28 de desembre, del dret a l'habitatge, indicar que el Decret té per objecte establir i desplegar el Pla.
Després, complementàriament, assenyalar que el Pla inclou la gestió dels ajuts estatals.
S'hauria de revisar la redacció de l'article 2.2 perquè incorpora, amb una formulació estranya, el títol del capítol 18, al qual pertanyen els articles 73 i 74 esmentats.
L'article 3 regula les zones geogràfiques i explicita que es determinen mitjançant ordre del Ministeri de l'Habitatge els municipis que s'inclouen en cada una.
La delimitació es fa en funció dels àmbits de preu màxim del Pla estatal.
La redacció proposada planteja algunes qüestions.
En primer lloc, no es precisa qui fa la proposta d'inclusió en zona geogràfica.
Segons el Reial decret 2006/2008 correspon a la comunitat autònoma.
S'hauria de determinar a quin òrgan de l'Administració autonòmica pertoca.
En segon lloc, seria recomanable no identificar concretament l'òrgan estatal decisori i referir la decisió a l'Administració estatal.
Finalment, podria formular-se una redacció que fes evident que la intervenció estatal s'explica per la incidència en els ajuts estatals.
L'article 5 s'ha d'examinar d'una manera conjunta amb la disposició addicional cinquena, que modifica l'article 8.2 del Decret 106/2009, de 19 de maig, pel qual es regula el Registre de sol·licitants d'habitatges amb protecció oficial de Catalunya i els procediments d'adjudicació dels habitatges amb protecció oficial.
La nova redacció implica la remissió a les condicions d'accés als habitatges de protecció oficial, a fi que persones que hi tinguin dret no quedin excloses del Registre.
La redacció de l'article 5 assumeix les noves possibilitats d'accés que habilita el Reial decret 2006/2008 i, alhora, recull situacions previstes per l'article 95 de la Llei 18/2007, que, com es va indicar en el Dictamen 101/09, no estaven reflectides, o no ho estaven suficientment, en el projecte de norma reguladora del Registre.
L'article 16 regula la destinació i ocupació dels habitatges amb protecció oficial.
En relació amb l'apartat tercer, que es refereix a la reserva per a persones amb discapacitat, s'ha plantejat, per part de l'Institut Català de les Dones, la necessitat d'introduir una reserva per a dones en una situació de violència masclista.
L'Administració que proposa la norma argumenta que no és el lloc per a establir una reserva per a circumstàncies personals.
El raonament des d'un punt de vista sistemàtic és correcte.
Ara bé, l'article 99.5 de la Llei 18/2007 disposa expressament: 'En l'establiment dels contingents especials de reserva, s'ha de vetllar per garantir l'accés a l'habitatge a les dones que estan en una situació de violència o que en surten i a les que estan en situació de precarietat econòmica a causa d'aquesta violència o necessiten un habitatge per a sortir d'aquesta situació'.
Malgrat aquesta previsió, el Decret 106/2009 no ho va preveure.
En el Dictamen 101/09 es va posar en relleu aquesta absència.
Si bé la manca de desplegament complet d'una previsió legal no genera automàticament il·legalitat, la reiterada absència de desplegament presenta una major gravetat.
A més, el Projecte normatiu sobre el qual s'informa té voluntat de compendi i, com s'ha vist, inclou alteracions del Decret 106/2009.
Tot plegat fa recomanable incloure una disposició addicional que tingui en compte un desplegament de l'esmentat article 99.5.
L'article 18.1 regula les limitacions de disposició dels habitatges de protecció oficial.
En la lletra a), després d'especificar causes concretes que poden permetre l'autorització de la transmissió durant els deu primers anys des de la formalització de la compravenda, afegeix 'per altres motius justificats a criteri del servei competent de la Secretaria d'Habitatge'.
La fórmula no és acceptable pel seu caràcter excessivament genèric, que podria donar lloc a actuacions arbitràries i contràries al principi de tractament igualitari, i això a banda d'entrar a considerar l'adequació del nivell organitzatiu al qual s'assigna la decisió.
D'altra banda, s'hauria de corregir el numeral 18.1, ja que aquest article només té un apartat.
Els articles 21 i 22 regulen els habitatges amb protecció oficial en copropietat.
La Llei 18/2007 regula els contractes corresponents en l'article 71.
La regulació proposada, de redacció en algun punt obscura, s'aparta, o silencia, alguns aspectes de la regulació legal: aportació pública màxima del 20 % del cost (encara que indirectament es preveu, però, en l'article 32, en regular els ajuts); dret preferent de compra de la Generalitat; obligació de compra del privat si vol transmetre l'immoble.
No es tracta de simples absències, sinó que fan difícil l'articulació del text legal i de la proposta normativa.
L'article 23 torna a citar el Ministeri de l'Habitatge.
Es recomana substituir la referència per 'Administració estatal'.
El mateix es pot dir dels articles 25, 28.1.a), 30 i 33.
L'article 32, en regular els ajuts a les persones adquirents d'habitatges amb protecció oficial en règim de copropietat, fa una referència que el valor de la part alíquota de la Generalitat és d'un màxim del 10 % del preu de venda.
Si per a l'adquisició es reben ajuts directes, la part alíquota de la Generalitat es disminuiria a fi que no superi el 20 % del preu de venda de l'habitatge.
La redacció s'hauria d'acomodar a l'article 71 de la Llei 18/2007, que es refereix al cost de l'habitatge.
D'altra banda, la limitació al 10 % s'acomoda a la previsió legal.
L'article 40 regula la definició i les característiques dels allotjaments col·lectius protegits.
Es preveu que són susceptibles d'emplaçament en sòls qualificats pel planejament urbanístic com a sistema d'equipaments comunitaris.
A fi d'assegurar la coherència amb les determinacions de l'ordenament urbanístic, i atesa la indeterminació de les expressions obtingudes a les lletres a) i b) de l'apartat segon, es recomana incloure una remissió a les previsions de la legislació i planejament urbanístics.
En l'article 42 seria suficient la referència al Reial decret 2006/2008, en al·ludir al pla estatal, que no és d'habitatge 2009-2012, com es diu, sinó d'habitatge i rehabilitació 2009-2012.
En l'article 47.3 s'hauria d'identificar correctament la Llei d'urbanisme, com es fa amb la Llei 18/2007.
Amb l'article 49 s'inicia el capítol 3, sobre 'Programes de rehabilitació'.
Aquests programes es concreten en la realització d'estudis i en l'ordenació d'ajuts amb la identificació de les actuacions protegibles.
La Llei 18/2007 regula, en la secció segona del capítol segon del títol III, el foment de la conservació i de la rehabilitació.
En aquesta regulació no esmenta expressament l'existència de programes formals de rehabilitació, sinó que l'article 35 es refereix a plans de foment de la rehabilitació.
Ara bé, aquest precepte en el primer apartat disposa que els plans d'habitatge 'han d'incloure subvencions directes, avantatges fiscals o actuacions convingudes amb propietaris i llogaters entre altres programes o mesures específiques per a fomentar la rehabilitació del parc d'habitatges [...]'.
Els apartats segon i tercer de l'article es refereixen al Pla de rehabilitació d'habitatges.
És clar que la proposta normativa sobre la qual s'informa se situa en el marc de les mesures previstes en l'apartat primer amb una utilització no formal del terme programa.
Ara bé, fóra recomanable, atès que precisament es deroga, d'una manera expressa, el Pla de rehabilitació d'habitatges de Catalunya aprovat pel Decret 455/2004, i vistes les previsions legals, donar al conjunt dels programes la condició de Pla de rehabilitació, si més no, parcial.
D'altra banda, els articles 36 i 37 es refereixen a les àrees de conservació i rehabilitació; regulació que s'haurà de tenir en compte en estudiar el Programa per a la rehabilitació de conjunts d'especial interès i d'àrees de rehabilitació, que és objecte dels articles 65 a 73.
L'article 51 regula les condicions que han de reunir els edificis i els habitatges, d'una banda, i els promotors de les obres de rehabilitació, de l'altra.
S'hauria de revisar la redacció assenyalant expressament que les condicions s'estableixen a fi d'acollir-se als programes que es regulen.
Així mateix, caldria reconsiderar la data de 31 de desembre de 1980 a què fa referència la lletra a) de l'apartat primer, ja que sembla més raonable la d'1 de gener de 1981, a fi de comprendre també el dia 31 de desembre.
S'hauria de precisar el fet que determina la situació de construït i la seva acreditació.
A l'article 52.3 cal revisar la redacció, ja que els informes s'aporten.
D'altra banda, la referència a plans d'inspecció tècnica pot ser confusa, ja que l'article 28.2 de la Llei 18/2007 es refereix a programes i ordenances locals quan són obligatòries, però també la inspecció es pot portar a terme voluntàriament.
Seria millor al·ludir a la inspecció tècnica en general prevista en aquest article 28.
L'article 54.1 preveu que els estudis, informes i similars per al coneixement de l'estat dels edificis poden ser encarregats pels promotors de les obres de rehabilitació o per les administracions públiques que impulsen les actuacions 'previ acord amb la Secretaria d'Habitatge'.
No queda clar el tipus d'intervenció administrativa, que s'hauria de precisar a fi de no restringir sense suport l'autonomia de decisió dels particulars o administracions autònomes com les entitats locals.
S'hauria de reconsiderar o d'eliminar aquest condicionament.
L'article 57 conté dos paràgrafs, d'un únic apartat, dedicats a dues qüestions del tot diferents.
Es recomana dividir-lo en dos articles, o, si s'opta per un únic article, dividir-lo en dos apartats numerals, un per a cada paràgraf, i el segon apartat dividir-lo en dos paràgrafs, un per a cada incís.
L'article 58.3, sobre pressupost protegible, al·ludeix, al final, que el pressupost 's'ha d'ajustar al que aprovi la llicència municipal'.
Seria convenient corregir aquesta expressió, atès que les llicències urbanístiques o d'obres no aproven pressupostos, sinó que aquests acompanyen projectes d'obres que són autoritzats per les llicències, i s'hauria de fer referència a 'allò que aprovi...'.
L'article 62.b), en fixar la quantia de les subvencions, no es correspon amb l'article 56.2.c), que defineix les correlatives actuacions protegibles.
Per corregir aquesta deficiència s'hauria d'al·ludir també, en l'article 62.b), al segon supòsit considerat: 'L'ús de l'habitatge a persones amb altres discapacitats.'
En el segon paràgraf de l'article 63 hi ha una errada tipogràfica.
Els articles 65 a 68 regulen el Programa per a la rehabilitació de conjunts d'especial interès i d'àrees de rehabilitació.
De fet, es tracta de dues actuacions diferents: la primera és de matriu autonòmica; la segona es limita a recollir, i a remetre, a les previsions dels articles 45 i següents del Reial decret 2006/2008 sobre àrees de rehabilitació integral i renovació urbana.
L'article 66 regula conjuntament el procediment de declaració d'un o altres àmbits i assigna a l'Administració autonòmica la decisió definitiva sobre la delimitació.
Aquesta previsió és coherent amb allò que preveuen els articles 46 i 50 del Reial decret 2006/2008, i, per tant, en relació amb les àrees de rehabilitació de finançament estatal, assumida una posició merament gestora en l'article 68, no es planteja disfunció.
Ara bé, respecte dels conjunts d'especial interès, cal verificar la congruència de la regulació proposada amb l'article 36 de la Llei 18/2007, relatiu a la declaració d'àrees de conservació i rehabilitació.
Segons aquest precepte, sembla que la delimitació de les àrees correspon als municipis (apartat primer) encara que 'si la declaració [...] comporta l'obtenció de finançament procedent del Govern de la Generalitat o del Govern de l'Estat mitjançant els plans d'habitatge convinguts, la delimitació s'ha de fer d'acord amb el departament competent en matèria d'habitatge o de política territorial' (apartat quart).
A més, l'apartat sisè preveu el supòsit de subrogació autonòmica, si hi ha inactivitat municipal.
En aquestes circumstàncies, es recomana acomodar els termes de la regulació proposada a les previsions de l'esmentat article 36, ja que, si bé, en tractar-se de delimitacions per ajuts autonòmics o estatals, és d'aplicació l'apartat quart i l'Administració autonòmica deté facultats decisòries, aquestes s'han d'articular amb les equivalents facultats municipals.
L'article 72.1 exceptua de la compatibilitat d'ajuts els establerts en l'article 66, però aquest precepte no regula ajuts, i, en tot cas, fa referència al procediment de declaració d'àmbits d'ajuts molt diferents.
Caldria revisar aquesta remissió.
Amb l'article 74 s'inicia el capítol quart, dedicat als programes socials d'habitatge.
L'article 75 té errors en la composició, ja que com a tal es regulen les finalitats i com a articles 75.1 i 75.2 les condicions dels habitatges i les dels destinataris.
L'article 78.2, sobre l'exclusió de la condició de beneficiari, és confús i se n'hauria de revisar la redacció.
L'article 80 conté un únic apartat, i, per tant, se n'hauria d'eliminar el numeral 1.
En relació amb l'article 83.2.a) i l'article 84.c) s'hauria de revisar la interrelació, ja que aquest darrer fa referència a habitatges del programa de cessió, mentre el primer ho fa al lloguer de la xarxa de mediació.
S'hauria de revisar l'estructuració de l'article 91.
El primer apartat hauria de comprendre tot el precepte, llevat del darrer paràgraf, que podria ser l'apartat segon.
L'enumeració de les dues xarxes només aniria precedida d'una lletra a) o b).
L'article 95, relatiu al Programa de rendibilització del parc de lloguer privat, es refereix a contractes anteriors a l'any 1985, de pròrroga forçosa.
D'acord amb l'article 35.3 de la Llei 18/2007, s'hauria de fer referència a contractes anteriors al 9 de maig de 1985.
En la lletra c) de l'article 97 s'hauria d'esmentar, també, les bosses de mediació.
La disposició addicional quarta, referida a la venda d'habitatges del parc públic i gestió del parc públic d'habitatges, modifica dos preceptes del Decret 257/2006, de 6 de juny.
La disposició transitòria primera es refereix a l'aplicació de les mesures del Reial decret 2006/2008 i assenyala un conjunt de determinacions aplicables fins al 31 de desembre de 2009.
Atesa la data de publicació del Projecte sobre el qual s'informa, s'hauria de suprimir, o, si és del cas, adaptar-la a les mesures que hagi prorrogat o establert l'Administració estatal.
La disposició transitòria segona tracta de les mesures autonòmiques per a fer front a la conjuntura econòmica del sector de l'edificació durant els anys 2009 i 2010.
També s'hauria d'acomodar a l'entrada en vigor del Decret.
La disposició final única conté quatre apartats, amb continguts heterogenis.
Els dos primers fan referència a l'entrada en vigor del Decret i poden constituir una disposició final en si mateixa.
El tercer inclou una modificació del Decret 54/2008, modificat ja pel Decret 171/2008 i podria configurar-se com a disposició addicional, o disposició final, però en tot cas separada.
El quart preveu l'habilitació del conseller o consellera competent per a modificar 'i no només actualitzar' percentatges i quanties d'ajuts, condicions d'accés, preus màxims i inclusions en zones geogràfiques.
Hauria de formular-se com a disposició final independent.
Així mateix, caldria incloure paràmetres de referència, o limitacions, que emmarquin les decisions que es traslladen a la persona titular del Departament, com s'ha fet en altres ocasions (per exemple, Decret 80/2009, pel qual s'estableix el règim jurídic dels habitatges destinats a fer efectiu el dret de reallotjament i es modifica el Reglament de la Llei d'urbanisme, pel que fa al dret de reallotjament).
En el text apareixen formulacions incorrectes des d'un punt de vista de tècnica normativa, problemes de redacció i puntuació i la utilització d'acrònims sense identificació inicial de la seva significació, aspectes que perjudiquen una comprensió més completa i directa de les normes en un àmbit en el qual la regulació presenta complexitat.
El mateix compliment de les regles que s'estableixen en pot sortir perjudicat.
Així, entre d'altres, els articles 20.2 i 3, 70 i 98.1.
Així mateix, en el text del Projecte de decret sobre el qual s'informa es detecten encara expressions androcèntriques, que ja va denunciar l'Institut Català de les Dones.
Així, entre altres, 10.4, arrendador, llogater; 11.4, promotor; 12.3, llogater; 13.1, promotor; 13.1.a), sol·licitant; 13.1.g) promotor, propietaris; 13.3, promotor; 14, promotor/s; 18.1, propietaris, titular, membres; 19, promotor/s; 20.1, adjudicataris, comprador, copropietari; 22, adquirents, copropietari, comprador; 23, promotors, compradors; 24, interessats, sol·licitants; 28, comprador...
La Comissió recomana una revisió general de tot el text i la correcció dels defectes al·ludits.
Es pot elevar al Govern per a l'aprovació el Projecte de decret de regulació del Pla per al dret a l'habitatge 2009-2012, una vegada considerades les observacions contingudes, particularment, en els dos darrers fonaments jurídics.