Resolució 336/2017, de 6 d'octubre
Administració: Secretaria de Medi Ambient i Sostenibilitat
Import de les multes imposades a empreses per infracció de la normativa ambiental 2006-2016, en format electrònic.
D'acord amb el caràcter supletori de l'LTAIPBG establert a la seva disposició addicional primera, apartat segon, i considerant que la LAIA no preveu expressament la possibilitat de reclamar davant d'un òrgan independent i especialitzat com la GAIP en cas de denegació d'accés, cal concloure que és d'aplicació aquesta via addicional i voluntària de garantia en l'accés a la informació també a l'àmbit del medi ambient i que la GAIP és competent per atendre les reclamacions que se li adrecin per denegació de l'accés a informació ambiental.
És exigible a l'Administració per mor del dret d'accés de la ciutadania una certa tasca d'elaboració o de tractament per a l'extracció de dades que consten a registres o arxius; ara bé, aquesta tasca d'elaboració no pot ser desproporcionada o excessiva, tenint en compte que es duu a terme amb personal públic.
En el cas que ara es resol, l'SMAS ha dut a terme ja una tasca considerable d'elaboració de la documentació, que permet a la persona reclamant tenir informació útil i valuosa a partir de la qual concretar els criteris de cerca o focalitzar la consulta presencial, per exemple, en un tipus d'infracció de la normativa mediambiental, o en un reiterat comportament infractor de determinades empreses, o concentrant la investigació en les sancions de major gravetat, etc. La tasca d'elaboració ja realitzada per atendre la sol·licitud facilita a la persona reclamant, doncs, la definició de futures actuacions d'investigació i la concreció de paràmetres de cerca més acurats, que permeten reduir la carrega de treball necessària ara per a atendre-la en els termes en què es formula, i que per les circumstàncies del cas es considera, efectivament, excessiva.
No s'invoquen, doncs, per part de l'SMAS límits legals aplicables que justifiquin una desestimació parcial del dret d'accés, sinó que des del reconeixement del dret i l'oferiment de facilitar-li la consulta directa dels expedients, es fan consideracions sobre la complexitat de llistar aquestes dades i oferir-les en format digital tenint en compte que no es poden extreure per mitjans informàtics.
La Comissió considera que el canvi de format d'accés aplicat per l'Administració està justificat.
Número d'expedient de la Reclamació: 361/2017.
El Departament de Territori i Sostenibilitat de la Generalitat de Catalunya rau dins l'àmbit d'aplicació de l'LTAIPBG i, de conformitat amb l'article 72 LTAIPBG, la GAIP és competent per revisar les seves resolucions limitatives o desestimatòries del dret d'accés i atendre les reclamacions que s'adrecin contra ella en aquesta matèria.
El fet que la informació que es demana estigui relacionada amb l'acció pública sancionadora en matèria mediambiental pot fer dubtar de la seva admissibilitat, en la mesura en què la informació mediambiental està sotmesa a un règim especial d'accés regulat per la Llei 27/2006, de 18 de juliol, per la qual es regulen els drets d'accés a la informació, de participació pública i d'accés a la justícia en matèria de medi ambient (LAIA).
En relació amb aquesta qüestió, cal assenyalar que la disposició addicional primera de l'LTAIPBG, apartat segon, estableix que " l'accés a la informació pública en les matèries que tenen establert un règim d'accés especial és regulat per llur normativa específica i, amb caràcter supletori, per aquesta llei "; d'acord amb aquest caràcter supletori de l'LTAIPBG i considerant que la LAIA no preveu expressament la possibilitat de reclamar davant un òrgan independent i especialitzat com la GAIP en cas de denegació d'accés, cal concloure que és d'aplicació aquesta via addicional i voluntària de garantia en l'accés a la informació també a l'àmbit del medi ambient i que la GAIP és competent per atendre les reclamacions que se li adrecin per denegació de l'accés a informació ambiental.
Així ho ve entenent la GAIP en diverses resolucions, entre les quals la Resolució 211/2017, de 27 de juny, que en el seu FJ primer s'expressa així: " La LAIA en cap moment no exclou aquesta possibilitat i la permet quan, al regular en el seu article 20 els recursos que es poden interposar contra les denegacions d'accés a informació ambiental, remet als recursos administratius previstos de forma general a la normativa de procediment administratiu comú "i altra normativa aplicable.
Entre aquesta altra normativa aplicable s'ha d'incloure la normativa de transparència, que preveu expressament la seva aplicació supletòria en matèria d'accés a informació ambiental, com s'ha vist, i que qualifica a la reclamació davant els nous òrgans de garantia que contempla (com la GAIP, a Catalunya) com a substitutiva dels recursos administratius d'acord amb l'article 112.2 LPAC (article 23.1 LTAIPBGE).
La possibilitat de comptar amb una via addicional, voluntària, ràpida i gratuïta de reclamació, davant un òrgan especialitzat i independent com la GAIP, que no exclou el recurs contenciós administratiu posterior, sembla a més plenament coherent amb la finalitat última de la LAIA i de les directives de la Unió Europea que aquesta transposa: proporcionar les màximes garanties al dret d'accés a la informació ambiental com a instrument de protecció del medi ambient.
No tindria sentit que l'accés a una informació com l'ambiental, que ha comptat tradicionalment amb un règim d'accés especialment reforçat, no gaudís del mecanisme bàsic de garantia davant la GAIP que l'LTAIPBG i l'LTAIPBGE reconeixen en cas que es vulgui accedir a qualsevol altre tipus d'informació pública."
D'altra banda, no és clar que l'objecte de la reclamació pugui considerar-se informació mediambiental, atenent els termes en què la defineix l'article 2 LAIA: informació que versi sobre l'estat dels elements del medi ambient, com l'aire i l'atmosfera, l'aigua, el sòl, etc.; els factors que afectin o puguin afectar aquests els elements del medi ambient, com ara substàncies, energia, soroll, radiacions o residus, emissions o abocaments; les mesures impulsades des de les administracions, com ara polítiques, normes, plans, programes, o acords en matèria de medi ambient i activitats destinades a protegir aquests elements o que afectin o puguin afectar-los; els informes sobre l'execució de la legislació mediambiental; les anàlisis de cost benefici o informes de caràcter econòmic utilitzats en la presa de decisions relatives a les mesures i activitats abans esmentades; l'estat de la salut i seguretat de les persones, les condicions de vida humana i els béns del patrimoni històric, cultural i artístic quan es vegin afectats per l'estat dels elements del medi ambient abans esmentats.
És dubtós, a la vista d'aquesta enumeració taxada de matèries que s'han de considerar informació mediambiental, que la informació relativa als indicadors de resultat de l'activitat sancionadora de l'Administració per infraccions relacionades amb el medi ambient tingui encaix en l'article 2 LAIA i, com a tal, pugui ser considerada informació mediambiental a la qual aplicar el règim especial d'accés que s'hi preveu.
Tanmateix, l'SMAS ha tramitat la sol·licitud d'accés d'acord amb el procediment d'accés a la informació ambiental que conté la LAIA.
En tot cas, vist que el règim de garanties i especialment la via de reclamació davant la GAIP resulta aplicable fins i tot en cas que el règim legal específic a aplicar sigui la LAIA, i considerant que la reclamació reuneix els requisits establerts a l'LTAIPBG i al Reglament de la GAIP (RGAIP) aprovat per Decret 111/2017, de 18 de juliol, la reclamació és admissible a tràmit.
En primer lloc, cal aclarir que, tal i com resulta dels antecedents, la sol·licitud inicial d'informació abastava les sancions per infracció de la normativa mediambiental de qualsevol tipus; tanmateix, el Departament de Territori i Sostenibilitat ha considerat addient dividir l'atenció de la sol·licitud per part dels tres òrgans que en resulten competents: l'SMAS, l'Agència Catalana de l'Aigua i l'Agència de Residus de Catalunya.
La manca de satisfacció en relació amb l'accés ha generat sengles reclamacions que s'han resolt de manera independent, essent aquesta la destinada exclusivament a revisar la resolució de l'SMAS pel que fa a la informació que és en el seu poder, és a dir, la que no fa referència a infraccions de la normativa de l'aigua o de residus.
D'altra banda, resulta igualment dels antecedents que l'SMAS ha facilitat amb, caràcter previ a la reclamació, part de la informació que li va ser sol·licitada.
L'objecte d'aquesta reclamació, doncs, s'ha de limitar a aquella informació que no ha satisfet l'SMAS prèviament a la seva interposició el 28 de juliol de 2017, i que d'acord amb la informació facilitada per l'SMAS es concreta en l'import de la multa corresponent a cada sanció, si considerem que el "tipus de sanció" sol·licitada es pot entendre respost amb l'especificació del tipus d'infracció comesa d'acord amb la seva gravetat, i el "motiu de la sanció" que es demanava es satisfà facilitant la indicació de l'àmbit material de la infracció o activitat que es sanciona.
Al·lega el departament, després de comprovar-ho en els diferents programes de gestió electrònica dels expedients sancionadors i de gestió econòmica del departament, que l'import de la sanció imposada arran de cada expedient sancionador és una dada que només està informada en el programari de gestió de les sancions per infracció de la normativa de protecció animal –i en aquest cas, dóna la informació- i que oferir-la en relació amb la resta de procediments sancionadors suposaria l'extracció de la informació a partir de la consulta manual de més de 40.000 expedients.
Justifica que, considerant l'ampli període de temps que es demana -deu anys- i el fet que es tracta de procediments iniciats en diferents departaments i gestionats electrònicament amb programes també diferents, facilitar la informació de la manera que ja ho va fer prèviament a la reclamació, al mes de maig, li va suposar un esforç molt considerable, que quantifica en més de 135 hores de treball de personal públic.
Considera, a la fi, que l'extracció individualitzada d'aquesta dada relativa a l'import de cada sanció dels més de 40.000 expedients suposaria una càrrega de feina addicional a la que ja s'ha realitzat per respondre i atendre la petició de la persona reclamant que és desproporcionada.
La complexitat de la tasca requerida per a l'elaboració de la informació que es sol·licita constitueix una causa d'inadmissió de les sol·licituds d'accés a informació, d'acord amb l'article 29.1.a) LTAIPBG, i en aquest cas, sembla acreditat que l'extracció manual de la informació relativa a l'import de la sanció econòmica constituiria, per l'elevat volum d'expedients a tractar ubicats a diferents dependències administratives, una tasca que pot considerar-se complexa.
D'altra banda, es té molt en compte que l'SMAS no s'ha emparat en aquesta causa per resoldre inadmetent de pla la sol·licitud, sinó que ha aplicat els principis d'accés parcial establerta tant a la LAIA (art. 14) com a l'LTAIPBG (art. 25) i ha dut a terme una tasca de recopilació de dades força laboriosa -tal i com resulta de l'expedient remès i de les nombroses comunicacions d'informació dels diferents serveis que s'ha requerit- per lliurar electrònicament una resposta parcial a la persona reclamant, dins del termini legalment fixat, tan àmplia com li ha estat possible.
Aquesta Comissió s'ha pronunciat en reiterades ocasions estimant que el dret d'accés a informació empara una certa tasca d'elaboració per part de l'Administració a partir de les dades públiques de què disposa, perquè l'LTAIPBG supera i desborda l'àmbit d'accés restringit per la legislació de procediment administratiu als documents preexistents i integrants des expedients administratius, tot ampliant-lo al concepte d'informació pública, que comprèn els documents però també les dades que són en poder de l'Administració.
D'acord amb això, és exigible a l'Administració per mor del dret d'accés de la ciutadania una certa tasca d'elaboració o de tractament per a l'extracció d'aquestes dades que consten a registres o arxius; ara bé, aquesta tasca d'elaboració no pot ser desproporcionada o excessiva, tenint en compte que es duu a terme amb personal públic.
En el cas que ara es resol, l'SMAS ha dut a terme ja una tasca considerable d'elaboració de la documentació, que permet a la persona reclamant tenir informació útil i valuosa a partir de la qual concretar els criteris de cerca o focalitzar la consulta presencial, per exemple, en un tipus d'infracció de la normativa mediambiental, o en un reiterat comportament infractor de determinades empreses, o concentrant la investigació en les sancions de major gravetat, etc.
La tasca d'elaboració ja realitzada per atendre la sol·licitud facilita a la persona reclamant, doncs, la definició de futures actuacions d'investigació i la concreció de paràmetres de cerca més acurats, que permeten reduir la carrega de treball necessària ara per a atendre-la en els termes en què es formula, i que per les circumstàncies del cas es considera, efectivament, excessiva.
4.- Sobre la forma o format de l'accés
És rellevat tenir en compte que l'SMAS no denega l'accés a la informació relativa a l'import de les sancions imposades arran de cada expedient sancionador, sinó que expressament ofereix a la persona reclamant fer la consulta presencial dels expedients per obtenir aquesta informació.
No s'invoquen, doncs, per part de l'SMAS límits legals aplicables que justifiquin una desestimació parcial del dret d'accés sinó que, des del reconeixement del dret i l'oferiment de facilitar-li la consulta directa dels expedients, es fan consideracions sobre la complexitat de llistar aquestes dades i oferir-les en format digital tenint en compte que no es poden extreure per mitjans informàtics.
Així doncs, l'acte de l'SMAS que ara es revisa per part d'aquesta Comissió no és pròpiament una resolució desestimatòria de l'accés, sinó un canvi en la forma o format en què es reconeix l'accés en relació amb la sol·licitud inicial.
En aquest sentit, cal tenir en compte que la limitació aplicada a la revelació de les dades personals no es pot considerar pròpiament una desestimació o limitació de l'accés, ja que la sol·licitud demanava noms d'empreses i no pas de persones físiques i, per tant, l'anonimització de les dades personals que ha practicat l'SMAS no comporta una limitació de la informació sol·licitada.
L'article 26.c LTAIPBG indica que les sol·licituds d'accés han de precisar la forma o format en què es prefereix tenir accés a la informació, i l'article 36.1 LTAIPBG estableix que, en principi, l'Administració l'ha de subministrar en el format en què s'hagi demanat; però tanmateix l'article 36.2.c LTAIPBG preveu que l'Administració pot subministrar la informació en un altre format si considera raonable utilitzar un format diferent, sempre que ho justifiqui.
D'acord amb això, l'SMAS ha justificat en la càrrega de treball requerida per a la consulta manual dels més de 40.000 expedients el fet de no facilitar l'accés en el format requerit, digital, sinó mitjançant consulta presencial dels expedients.
Les reclamacions davant d'aquesta Comissió comporten la revisió i la resolució sobre els actes de les Administracions que limiten o desestimen l'accés a informació cas per cas, atenent les circumstàncies específiques que presenten cadascun d'ells.
Així, si els suports informàtics de gestió de l'SMAS permetessin una extracció de les dades sol·licitades, fins i tot si la seva depuració requerís una certa tasca d'elaboració, aquesta Comissió resoldria de manera favorable el dret d'accés en el format electrònic sol·licitat.
Però el cert és que, en aquest cas, s'ha acreditat que respectar el format d'accés triat per la persona reclamant comporta per a l'Administració una càrrega de treball realment desproporcionada, i per això, la Comissió considera que el canvi de format d'accés aplicat per l'Administració està justificat.
D'acord amb l'exposat, es desestima la reclamació d'accés a l'import de les sancions en format electrònic, tot instant l'Administració a facilitar al màxim la tasca de consulta directa dels expedients de la persona reclamant.
Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 6 d'octubre de 2017, resol per unanimitat: