Resolució 339/2018, de 21 de novembre
Administració: Ajuntament de Cervelló
Quantitat per any percebuda per cada grup polític des de l'any 1985.
Desglossament i factures de les despeses dels grups.
Justificants de recepció dels portaveus.
Les aportacions que les corporacions locals fan als seus grups polítics per al seu funcionament tenen naturalesa subvencional, tot i que no estiguin sotmeses al règim jurídic general de la Llei 38/2003, de 17 de novembre, general de subvencions.
El desglossament i la justificació de la despesa feta amb càrrec a les subvencions als grups polítics municipals s'ha de considerar informació pública sobre la què es projecta el dret d'accés, encara que no estigui materialment a mans dels òrgans municipals sinó dels grups polítics, considerant que el Ple té la potestat d'exigir-la i obtenir-la dels grups municipals, per habilitació expressa de l'article 73 LBRL, i que aquests grups polítics són part de l'Ajuntament.
Tanmateix, considerant que l'existència de la informació és requisit per a què pugui projectar-s'hi el dret d'accés, per al cas que la documentació justificativa o factures no s'hagin conservat adequadament, i en especial, en el cas de mandats anteriors, l'accés no es podrà materialitzar i caldrà que el grup ho faci constar de manera expressa.
Quant a l'interès públic en la divulgació i accés a aquesta informació, resulta innegable que conèixer l'ús i la finalitat que dóna cada grup municipal als fons públics que rep constitueix informació rellevant des del punt de vista de la transparència de la gestió dels recursos públics i, particularment, de les persones que han estat elegides per representar a la ciutadania.
El límit relatiu a la protecció de dades personals no determina l'exclusió de l'accés a les factures, sinó solament una restricció parcial en el cas de les dades personals de terceres persones alienes al grup polític que hi apareguin.
Les dades personals de terceres persones físiques alienes al grup polític s'hauran d'anonimitzar de les factures i altra documentació justificativa de les despeses, en no ser rellevants per a la finalitat de control de la despesa realitzada pels grups municipals, mantenint però la referència concreta al concepte i quantia de cada despesa.
Si els portaveus no van signar rebuts en rebre les aportacions, s'ha de desestimar parcialment la reclamació en aquesta part, per manca d'objecte, en ser informació inexistent.
Contràriament, si existeix aquesta documentació i és a mans de l'Administració, s'ha de considerar informació pública a la qual la persona reclamant té dret d'accés, sense que les dades personals del portaveu o de l'interventor, si hi figuren, hagin de ser anonimitzades, considerant que hi actuen en exercici de les seves funcions públiques.
Número d'expedient de la Reclamació: 248/2018
La sol·licitud que ara es reclama demana accedir a tres tipus d'informació:
a) Les aportacions fetes per l'Ajuntament als grups polítics des de l'aprovació de la Llei 7/1985, del 2 d'abril, de bases del règim local, que les va preveure.
Les aportacions econòmiques als grups polítics o grups municipals estan regulades a l'article 73.3 de la Llei 7/1985, de 2 d'abril, reguladora de les bases de règim local (LBRL), que preveu que se'ls assigni una dotació econòmica composada d'un tant fix comú per a tots els grups, i una quantitat variable en funció del nombre de regidors que en són membres.
En la mateixa línia, l'article 50.8 del Text Refós de la Llei Municipal i de Règim Local de Catalunya, aprovat pel Decret Legislatiu 2/2003, de 28 d'abril (TRLMRLC) fa referència a aquest caràcter finalista en establir que "el municipi, d'acord amb el Reglament orgànic i en la mesura de les seves possibilitats, ha de posar a disposició dels grups els mitjans necessaris per a poder portar a terme llurs tasques."
La sol·licitud demanava conèixer els imports que, des d'aquesta primera regulació legal del 1985, l'Ajuntament hagi concedit anualment als grups polítics.
No hi ha dubte que aquesta informació és pública i rellevant des del punt de vista de la transparència, i que ha de ser plenament accessible, considerant que l'LTAIPBG preveu que l'activitat subvencional de les Administracions ha de ser objecte de publicitat activa (article 15 LTAIPBG).
En aquest sentit, cal tenir en compte que les aportacions que les corporacions locals fan als seus grups polítics per al seu funcionament tenen naturalesa subvencional, tot i que no estiguin sotmeses al règim jurídic general de la Llei 38/2003, de 17 de novembre, general de subvencions (LGS), tal i com s'argumenta abastament en la Resolució 6/2018, de 22 de gener, FJ6, d'aquesta Comissió, i successives recaigudes en aquesta matèria, així com en el Criteri 1/2018.
La recopilació d'aquesta informació, a més, no sembla que hagi de revestir cap dificultat, màxim considerant que la persona reclamant limita la sol·licitud a aquella informació " que es tingui emmagatzemada en als seus arxius informatitzats ".
b) Desglossament de la despesa anual realitzada pels grups polítics amb càrrec a les aportacions rebudes de l'Ajuntament durant els anys 2013, 2014, 2015, 2016 i 2017, i factures.
L'article 73.3 LBRL estableix que els grups municipals han de dur una comptabilitat específica de les aportacions que reben de l'Ajuntament per a les seves despeses de funcionament, i que l'han de tenir a disposició del Ple, que els la pot requerir en qualsevol moment.
Es tracta d'un mecanisme de control intern de les subvencions específic i diferenciat del que genèricament es preveu a l'LGS per a la resta de subvencions atorgades per l'Ajuntament.
L'informe de l'Ajuntament no deixa cap mena de constància sobre si el Ple ha fet ús efectivament d'aquesta facultat de control, en quin cas aquesta comptabilitat específica dels grups relacionada amb la despesa realitzada amb càrrec a les aportacions rebudes s'hauria incorporat a l'arxiu municipal com a documentació relacionada amb l'ordre del dia del Ple (o de la Comissió de Comptes si se li ha delegat la competència) en què es tractés.
Tampoc ha informat sobre si la regulació interna municipal preveu algun mecanisme de justificació ordinària d'aquestes subvencions davant de la Intervenció, com han fet algunes Corporacions Locals, en quin cas la comptabilitat o justificació de la subvenció també s'hauria incorporat al cabal documental dels òrgans de l'Ajuntament.
Per al cas de que no s'hagi donat cap dels supòsits anteriors, la informació romandrà a mans dels grups polítics municipals, però ha d'existir i s'ha de conservar, almenys la del mandat actual, considerant que el Ple té la facultat de reclamar-la en qualsevol moment i que els grups tenen l'obligació legal de mantenir-la actualitzada.
El dret d'accés es projecta, d'acord amb l'article 2.b LTAIPBG, sobre tota la informació "elaborada per l'Administració i la que aquesta té en el seu poder com a conseqüència de la seva activitat o de l'exercici de les seves funcions".
D'acord amb aquesta definició legal, els únics requisits perquè pugui considerar-se que la informació relacionada amb la justificació de la despesa feta pels grups polítics municipals amb càrrec a les subvencions rebudes és informació pública, és que sigui preexistent a la sol·licitud i que estigui "en poder" de l'Administració com a conseqüència de la seva activitat o de l'exercici de les seves funcions.
En primer lloc, com es deia anteriorment, cal presumir la preexistència de la informació en relació amb la sol·licitud d'accés, considerant que l'article 73.3 LBRL estableix l'obligació dels grups polítics de portar una comptabilitat específica d'aquestes subvencions que han de mantenir actualitzada a disposició del Ple, i pressuposant que els grups municipals compleixen adequadament amb aquesta obligació legal.
Per tant, la informació reclamada no s'hauria d'elaborar arran de la petició i s'haurien de conservar adequadament les factures i altres comprovants de les despeses realitzades, almenys del mandat en curs.
Quant a que la informació estigui en poder de l'Administració, no hi ha dubte que així és si s'ha incorporat als arxius municipals, però també s'acompliria per al cas que romangui a mans dels grups per la inactivitat del Ple en el seu control o la imprevisió de la normativa interna d'un procediment ordinari de justificació.
I això perquè, en definitiva, els grups polítics municipals no són una cosa diferenciada de l'Ajuntament, sinó que en són part.
La Resolució 6/2018, de 22 de gener, ja s'hi va pronunciar, establint que els grups polítics municipals no tenen una personalitat jurídica pròpia i diferenciada de l'Ajuntament –a diferència dels partits polítics- sinó que són una fórmula organitzativa pensada per facilitar la relació dels electes d'una mateixa llista electoral amb els òrgans municipals.
Aquesta manca de personalitat jurídica diferenciada portava a que s'afirmés en la Resolució 6/2018, de 22 de gener, que difícilment es pot considerar els grups municipals com entitats alienes als ajuntaments; "són" ajuntament, i com a tals, estan sotmesos al mateix règim de transparència i control que ho està la gestió de recursos públics que fa l'Ajuntament, i res justificaria que el control i l'accés a la documentació relativa a la gestió de recursos públics de la hisenda local que administren i gestionen els grups polítics hagi de ser inferior al que s'aplica a la gestió econòmica del pressupost que gestionen els òrgans municipals.
D'acord amb l'exposat, tant si el Ple, la Comissió de Comptes, la Intervenció o qualsevol altra òrgan de la Corporació ha rebut la informació relativa a la despesa realitzada amb càrrec a aquestes subvencions, com si no ho ha fet, la informació reclamada és informació pública ja que és a mans dels grups polítics, que són part de l'Ajuntament.
I fins i tot si consideréssim els grups municipals com a ens aliens a l'Ajuntament, hauríem de concloure igualment que la informació que és a les seves mans és informació pública, tenint en compte que el Ple té la facultat d'exigir-la, d'acord amb l'article 73.3 LBRL.
Efectivament, l'article 2.b LTAIPBG parla d'informació "en poder" i no pas "en possessió" de l'Administració.
La possessió és una noció que fa referència a la disponibilitat material de la informació, mentre que "en poder" va més enllà de la possessió i abasta també la informació que no és materialment a mans de l'Ajuntament, però que l'Ajuntament té potestat o poder jurídic per exigir que li sigui lliurada, com a conseqüència de l'exercici de les seves funcions.
Aquest poder li és atribuït clarament al Ple per l'article 73.3 LBRL i, si escau, per la normativa local interna que reguli el procediment de justificació.
En conseqüència, cal concloure que el desglossament i la justificació de la despesa feta amb càrrec a les subvencions als grups polítics municipals s'ha de considerar informació pública sobre la què es projecta el dret d'accés, encara que no estigui materialment a mans dels òrgans municipals sinó dels grups polítics, considerant que el Ple té la potestat d'exigir-la i obtenir-la dels grups municipals, per habilitació expressa de l'article 73 LBRL, i que aquests grups polítics són part de l'Ajuntament.
Tanmateix, considerant que l'existència de la informació és requisit per a què pugui projectar-s'hi el dret d'accés, per al cas que la documentació justificativa o factures no s'hagin conservat adequadament, l'accés no es podria materialitzar i caldrà que el grup ho faci constar de manera expressa.
Un cop determinat que la informació que es reclama, pel que fa al desglossament de despeses dels grups i factures, és informació pública, caldrà veure si concorre algun límit que pugui restringir l'accés i ponderar-ho amb l'interès públic que pugui tenir aquesta informació per a la finalitat de control ciutadà i retiment de comptes de les Administracions i dels càrrecs públics que persegueix la transparència.
Pel que fa a aquest darrer aspecte -l'interès públic en la divulgació i accés a aquesta informació-, resulta innegable que conèixer l'ús i la finalitat que dóna cada grup municipal als fons públics que rep constitueix informació rellevant des del punt de vista de la transparència de la gestió dels recursos públics i, particularment, de les persones que han estat elegides per representar a la ciutadania.
Així ho ha considerat aquesta Comissió des de la Resolució 6/2018, de 22 de gener (i successives amb el mateix objecte), que s'expressava així: "l a informació relacionada amb la destinació donada a aquestes aportacions per part dels grups polítics perceptors és informació rellevant per a la finalitat de la transparència, en la mesura en què, d'una banda, posa a l'abast de la ciutadania la informació necessària per al control de legalitat de la destinació donada a aquests recursos finalistes, i de l'altra, permet el control ciutadà de l'oportunitat de les despeses fetes amb càrrec a aquests recursos públics, de manera que pugui formar-se una opinió crítica de l'actuació dels seus representants polítics a l'Ajuntament que pot fins i tot incidir en la determinació del seu vot en un futur.
Un control ciutadà, finalment, que en el context de la transparència és molt rellevant facilitar i garantir, considerant que l'ús d'aquests fons escapa dels mecanismes ordinaris de control, com la fiscalització de la intervenció municipal (tret que el Reglament orgànic municipal prevegi una altra cosa, cosa que no és gens comú) i que, encara que la legislació de règim local atribueixi al Ple la potestat de control, el cert és que en la immensa majoria dels casos el Ple està fent deixament d'aquestes funcions " (FJ2).
Ara bé, cal considerar tanmateix que en les factures podrien aparèixer dades personals protegides per la normativa específica, i per tant, caldrà avaluar si la seva protecció ha cedir davant l'interès públic argumentat en els paràgrafs anteriors, o si ha de prevaldre (i en quina mesura) la protecció d'aquest dret privat.
En aquest sentit, cal destacar que la GAIP, en la tramitació de la reclamació que va conduir a la seva Resolució 18/2018 (d'idèntic objecte, pel que fa a les factures, a la que ara es resol) va demanar a l'Autoritat Catalana de Protecció de Dades (APDCAT) que emetés informe sobre la conformitat i adequació de l'accés a les factures dels grups amb la legislació de protecció de dades personals, i l'APDCAT va dictaminar que la rellevància de la informació als efectes de la transparència, per a la comprovació del ciutadà de la correcta utilització dels fons i " per a formar-se una opinió crítica sobre les diverses maneres de procedir dels diferents grups " justificava la desprotecció de les dades personals de membres del grup polític: " en el cas que es tracti de despeses que constin com imputables a l'activitat d'un determinat regidor, la normativa de protecció de dades no impediria l'accés a aquesta informació.
La necessitat de control d'aquest marge de discrecionalitat en relació amb la utilització de fons públics pot justificar l'accés a aquesta informació."
En canvi, les dades de terceres persones físiques alienes al grup polític que puguin aparèixer en les factures o documentació comptable seria convenient, a criteri de l'APDCAT, anonimitzar-les, per les raons següents: " en aquest cas del que es tracta no és de controlar aquestes terceres persones, sinó de controlar la destinació dels fons.
Per aplicació dels principis de proporcionalitat o de minimització en el tractament de les dades, es considera que l'eventual accés a la documentació sol·licitada no hauria d'incloure informació que permeti identificar-les.
Seria suficient doncs aportar informació sobre els conceptes".
D'acord amb l'exposat, el límit relatiu a la protecció de dades personals no determina l'exclusió de l'accés a les factures, sinó solament una restricció parcial en el cas de dades personals de terceres persones físiques alienes al grup polític.
Tanmateix, en relació amb les dades personals de terceres persones físiques, s'hauran d'anonimitzar de les factures i de l'altra documentació justificativa de les despeses, en no ser rellevants per a la finalitat de control de la despesa realitzada pels grups municipals, mantenint però la referència concreta al concepte i quantia de cada despesa.
c) Document acreditatiu o justificant d'haver rebut la quantitat anual assignada del portaveu de grup.
Com ja s'ha dit, l'existència de la informació és requisit per a què pugui projectar-s'hi el dret d'accés.
Per tant, també en aquest cas, el dret d'accés vindrà condicionat al fet que existeixin prèviament a la sol·licituds aquests rebuts o justificants de recepció de les aportacions signats pels portaveus dels grups.
És probable que no existeixi aquesta documentació, ja que la pràctica habitual és realitzar les aportacions per transferència bancària i, per tant, no s'exigiria la signatura del portaveu com a rebut contra la recepció de les quantitats econòmiques.
Si, efectivament, els portaveus no van signar rebuts en rebre les aportacions, s'ha de desestimar parcialment la reclamació en aquesta part, per manca d'objecte, en ser informació inexistent.
Contràriament, si existeix aquesta documentació i és a mans de l'Administració, ha de ser considerada informació pública a la qual la persona reclamant té dret d'accés, sense que les dades personals del portaveu o de l'interventor, si hi consten, hagin de ser anonimitzades, considerant que hi actuen en exercici de les seves funcions públiques.
La GAIP ha demanat la col·laboració de l'Ajuntament de Cervelló per a materialitzar el trasllat de la reclamació als grups municipals afectats per l'accés que es reclama, i cap d'ells ha formulat al·legacions en contra de la pretensió del reclamant ni ha aportat elements que puguin modificar el sentit d'aquesta Resolució.
En base a les consideracions fetes als FJ anteriors, és procedent estimar el dret de la persona reclamant a:
Aquesta informació no s'ha d'elaborar arran de la sol·licitud, sinó que s'ha de lliurar en la mesura en què existeixi amb caràcter previ.
Tanmateix, per al cas que la informació no s'hagi conservat adequadament, el dret d'accés no es podrà satisfer per inexistència de la informació, i així s'haurà de fer constar.
Per al cas que l'Ajuntament no disposi de la justificació de despeses del mandat anterior i en relació amb els grups que actualment no hi tenen representació, l'Ajuntament intentarà traslladar la petició de la documentació al partit polític corresponent, o farà constar la impossibilitat de contactar-hi, si escau.
D'acord amb l'article 37 LTAIPBG, l'accés a la informació és gratuït si les dades són consultades in situ o si existeixen en format electrònic, però l'expedició de còpies o la transposició a un format diferent de l'original pot restar subjecte a una contraprestació econòmica, que no pot excedir del cost de l'operació, sempre que aquesta taxa estigui prevista a les ordenances de l'Ajuntament de Cervelló.
Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 21 de novembre de 2018, resol per unanimitat: