La Comissió Jurídica Assessora, reunida el 23 de juliol de 2020, amb la presidència del Sr.
Francesc Homs i Molist, ha aprovat el Dictamen següent:
Segons s'infereix de l'expedient, el Consell Comarcal, mitjançant Acord de la Comissió Permanent del Ple de data 13 de juny de 2019, va convocar el procés restringit de funcionarització del personal fix del Consell, de l'escala d'administració general i especial, amb grup de titulació C, subgrup C1.
Per edicte publicat al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya (DOGC) núm. 7910, de 4 de juliol de 2019, es va publicar la convocatòria del procés restringit, així com les bases que haurien de regir el procés.
Mitjançant una sol·licitud presentada el 10 de juliol de 2019, la Sra.
Pilar Valls Poveda va demanar ser admesa a les proves selectives i va aportar la documentació especificada en les bases de la convocatòria.
Segons s'infereix de l'expedient, d'acord amb l'Acta del Tribunal de dates 15 i 25 d'octubre de 2019, la Sra.
Valls va superar el procés restringit, i per Resolució del president i del secretari del Consell de 30 d'octubre de 2019, va ser nomenada com a funcionària de carrera en el grup C, subgrup C1 de l'escala d'administració general, subescala administrativa, per a ocupar el lloc de treball d'administrativa de gestió, adscrita al Departament de Serveis a la Ciutadania.
La resolució esmentada es va notificar a la interessada.
El 4 de novembre de 2019, la persona nomenada va prendre possessió del lloc de treball esmentat, segons un certificat del secretari de la corporació estès amb l'acta de pressa de possessió.
El 6 de novembre de 2019, la persona nomenada va presentar la documentació acreditativa dels requisits establerts a les bases que regien el procés.
El 20 de gener de 2020, la cap de la Unitat de Recursos Humans va emetre un informe laboral en què posava de manifest que de la documentació aportada es desprenia que no reunia el requisit de titulació, i proposava instar el procediment de revisió d'ofici del nomenament i presa de possessió com a funcionària de carrera de l'empleada pública esmentada, per a determinar la possible nul·litat de l'acte de nomenament.
El 23 de gener de 2020, el vicesecretari va emetre un informe proposta de resolució en què, entre d'altres extrems, proposava iniciar el procediment per a la revisió d'ofici de la Resolució de la Presidència de data 30 d'octubre de 2019, de nomenament de la persona esmentada en règim de funcionària de carrera del grup C, subgrup C1 de l'escala d'administració general, subescala administrativa, per a ocupar el lloc de treball d'administrativa en règim de gestió adscrita al Departament de Serveis a la Ciutadania, per considerar que es donava la causa de nul·litat de ple dret de l'article 47.1.f) de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPAC).
Així mateix, proposava suspendre l'execució de l'acte administratiu, notificar-ho a la interessada, al Comitè d'Empresa i a la Junta de Personal, sol·licitar dictamen a la Comissió Jurídica Assessora i suspendre el termini màxim legal per a resoldre.
El 23 de gener de 2020, el president del Consell Comarcal va resoldre iniciar el procediment de revisió d'ofici en els termes proposats pel vicesecretari.
La resolució esmentada es va notificar a tots els interessats i se'ls va atorgar el tràmit d'audiència i vista a l'expedient.
Consta en l'expedient un certificat de data 26 d'abril de 2020, emès pel vicesecretari, en què fa constar que cap dels interessats no hi va formular al·legacions.
El 27 d'abril de 2020, el vicesecretari va formular una proposta de resolució de sol·licitud de dictamen a la Comissió Jurídica Assessora i de suspensió del termini màxim per a resoldre.
El 30 d'abril de 2020, el president del Consell Comarcal va resoldre en els termes proposats pel vicesecretari, i que, un cop emès el dictamen de la Comissió Jurídica Assessora, si aquest fos favorable a la revisió d'ofici, es declarés la nul·litat de ple dret de la Resolució de la Presidència de data 30 d'octubre de 2019, esmentada, per contravenir l'article 47.1.f) de l'LPAC.
El 15 de maig de 2020, el Consell Comarcal va sol·licitar dictamen a la Comissió Jurídica Assessora, i el 18 de maig següent, la Sub-direcció general d'Assistència Jurídica i d'Innovació a l'Administració Local de la Direcció General d'Administració Local va requerir al Consell Comarcal la conformitat per tal de continuar la tramitació d'acord amb la disposició addicional tercera del Reial decret 463/2020, de 14 de març, pel qual es declara l'estat d'alarma per la gestió de la situació de crisi sanitària ocasionada per la COVID-19, modificat pel Reial decret 465/2020, de 17 de març.
En dates 21 i 22 de maig de 2020, respectivament, el vicesecretari i el president del Consell Comarcal van manifestar la conformitat del Consell Comarcal amb la continuació de la tramitació de l'expedient i, en conseqüència, que no se suspenguessin els terminis per a tramitar-lo.
La resolució esmentada es va notificar a tots els interessats.
El 2 de juny de 2020, la Sub-direcció General d'Assistència Jurídica i d'Innovació de l'Administració Local va requerir al Consell Comarcal la tramesa de documentació necessària complementària, la qual cosa va atendre el Consell Comarcal el 4 de juny de 2020.
El 9 de juny de 2020, va tenir entrada en aquesta Comissió Jurídica la petició de dictamen tramesa pel secretari d'Administracions Locals i de Relacions amb l'Aran, per delegació, d'acord amb la Resolució PRE/1384/2019, de 21 de maig, de delegació de competències de la persona titular del Departament de la Presidència (DOGC núm. 7882, de 24 de maig).
El Ple de la Comissió, en la sessió del dia 11 de juny de 2020, va admetre la petició a tràmit i en va designar ponent i, en la sessió del dia 16 de juliol següent, es va reassignar la ponència.
Se sotmet a dictamen d'aquesta Comissió Jurídica Assessora el procediment de revisió d'ofici instruït pel Consell Comarcal per tal de declarar la nul·litat de ple dret d'una resolució del president del Consell Comarcal, de data 30 octubre de 2019, de nomenament d'una treballadora, en règim de funcionària de carrera del grup C, subgrup C1 de l'escala d'administració general, subescala administrativa, per a ocupar el lloc de treball d'administrativa en règim de gestió adscrita al Departament de Serveis a la Ciutadania.
La causa de nul·litat que s'invoca és la prevista en l'article 47.1.f) de l'LPAC, "actes expressos o presumptes contraris a l'ordenament jurídic pels quals s'adquireixen facultats o drets quan no es tinguin els requisits essencials per adquirir-los", ja que, malgrat que l'aspirant va superar satisfactòriament les proves de selecció, no disposava de la titulació exigida en les bases de la convocatòria.
La intervenció de la Comissió Jurídica Assessora en el present procediment està prevista en l'article 8.3, apartat c), de la Llei 5/2005, de 2 de maig, reguladora d'aquest alt òrgan consultiu, d'acord amb el qual és preceptiu el dictamen de la Comissió en els procediments de revisió d'ofici d'actes nuls de ple dret de l'Administració de la Generalitat o de les administracions locals.
També en el marc de la legislació de procediment administratiu general, l'article 72 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, estableix la necessitat de la intervenció preceptiva d'aquesta Comissió.
Així mateix, l'article 106.1 de l'LPAC preveu que les administracions públiques, en qualsevol moment, per iniciativa pròpia o a sol·licitud d'un interessat, i amb el dictamen previ favorable de l'òrgan consultiu corresponent, han de declarar d'ofici la nul·litat dels actes administratius que hagin posat fi a la via administrativa o que no hagin estat objecte de recurs en el termini corresponent, en els supòsits que incorrin en algun dels vicis de nul·litat radical ressenyats en l'article 47.1 de l'LPAC.
Normativa aplicable en matèria de revisió d'ofici
La potestat de revisió d'ofici és atribuïda als ens locals, amb caràcter general, per l'article 173 del text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya (TRLMRLC), aprovat pel Decret legislatiu 2/2003, de 28 d'abril.
D'acord amb aquest precepte, els ens locals poden revisar les seves disposicions i els seus actes i acords en els termes que estableixi la legislació reguladora del procediment administratiu comú.
Tal com ha dit aquesta Comissió, entre d'altres, en els dictàmens 261/2018, 216/2019, 290/2019 i 29/2020, "La tramitació del procediment de revisió s'ha d'ajustar a la normativa vigent en el moment de la incoació.
Pel que fa al procediment que s'examina, és d'aplicació la regulació continguda en l'LPAC, atesa la data d'incoació del procediment, el 23 de gener de 2020.
Són d'aplicació a aquest procediment, per tant, a més de les previsions de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, l'article 106 de l'LPAC i les disposicions generals reguladores del procediment administratiu previstes en els articles 75 i següents de l'LPAC.
En relació amb els aspectes substantius, atès que l'objecte de la revisió és la Resolució del president del Consell Comarcal de data 30 d'octubre de 2019, posterior a l'entrada en vigor de l'LPAC, resulta d'aplicació el règim de causes de nul·litat previst en l'article 47.1 de la norma indicada.
Tenint en compte la regulació citada, cal destacar que, tal com ha tingut oportunitat de manifestar aquesta Comissió en diverses ocasions, la declaració de nul·litat de ple dret d'actes administratius o de disposicions generals té un caràcter excepcional, ja que comporta que s'eliminin del món jurídic, i és contrari, per tant, al principi de conservació dels actes administratius, de manera que escau efectuar una interpretació restrictiva sobre la procedència de la revisió, tal com aquest òrgan ha dictaminat reiteradament (entre d'altres, dictàmens 86/2016, 99/2016, 124/2016, 154/2017, 209/2017, 110/2018, 94/2019 i 216/2019).
De conformitat amb l'anterior, la revisió d'ofici dels actes administratius, que, en el cas de prosperar, desemboca en la declaració de nul·litat de l'acte objecte de revisió, està subjecta en l'ordenament jurídic vigent a la concurrència d'una sèrie de motius taxats, que es concreten en les causes de nul·litat de ple dret dels actes administratius que recull actualment l'article 47.1 de l'LPAC, i hi resulten d'aplicació els límits recollits en l'article 110 de l'LPAC, que determina que les facultats de revisió no es poden exercir quan, per prescripció d'accions, pel temps transcorregut o per altres circumstàncies, el seu exercici resulti contrari a l'equitat, a la bona fe, al dret dels particulars o a les lleis.
En aquest sentit, recentment el Tribunal Suprem ha tornat a recordar el caràcter excepcional i limitat de la potestat reconeguda a les administracions públiques de revisar d'ofici els seus actes: "[...]
Consideracions de caràcter formal
Des del punt de vista formal, cal indicar que l'expedient està indexat i paginat, i la documentació ordenada cronològicament.
S'ha donat compliment, doncs, a allò que disposen els articles 46 de la Llei 26/2010 i 70 de l'LPAC.
No obstant això, no hi consta incorporada la totalitat de les actuacions de què porta causa l'expedient, per a facilitar l'anàlisi del procediment de revisió d'ofici de l'acte administratiu a aquest òrgan consultiu.
S'ha donat compliment parcial, així, a allò que disposa l'article 27.3 del Reglament d'organització i funcionament de la Comissió Jurídica Assessora, aprovat pel Decret 69/2006, d'11 d'abril.
El procediment de revisió d'ofici es pot incoar "per iniciativa pròpia" de l'Administració o bé a "sol·licitud d'interessat" (article 106.1 de l'LPAC).
En aquest cas ha estat iniciat d'ofici, per Resolució de la Presidència del Consell Comarcal de data 23 de gener de 2020.
L'article 71 de la Llei 26/2010 estableix que la competència per a iniciar la revisió d'actes nuls correspon a l'òrgan que els ha aprovat o dictat.
En l'expedient examinat va ser per la Resolució de la Presidència del Consell Comarcal de data 30 d'octubre de 2019, per la qual es va nomenar funcionària la interessada; acte que ara es proposa revisar.
Així, doncs, l'inici del procediment s'ha fet correctament, ja que ha estat el mateix president del Consell Comarcal qui ha resolt iniciar-ne la incoació.
De l'examen de l'expedient tramès es comprova que els tràmits que s'han portat a terme en el procediment seguit s'ajusten a les previsions de l'article 106 de l'LPAC i als articles 75 i següents de la mateixa Llei, i de conformitat amb la Llei 26/2010.
En aquest sentit, es va incoar el procediment; es va notificar a la interessada, al Comitè d'Empresa i a la Junta de Personal, i se'ls va atorgar el tràmit d'audiència i vista de l'expedient, durant el termini del qual cap dels interessats no hi va formular al·legacions, tal com ho certifica el vicesecretari.
Alhora, hi consta un informe jurídic del vicesecretari en què es proposa la revisió d'ofici, s'ha adoptat la proposta de resolució i s'ha sol·licitat el dictamen d'aquesta Comissió Jurídica Assessora.
Pel que fa al termini en els procediments iniciats d'ofici, en general, la manca de resolució expressa i notificació dins del termini de sis mesos des que s'han iniciat en produeix la caducitat.
El termini màxim de resolució dels procediments administratius es pot suspendre quan s'hagin de sol·licitar informes preceptius (articles 22.1.d) de l'LPAC i 11 de la Llei 5/2005).
Quan es tracta de procediments de revisió d'ofici, l'article 106.5 estableix que el transcurs de sis mesos des de l'inici sense dictar-se resolució en produeix la caducitat.
La jurisprudència ha interpretat aquest precepte literalment, i s'ha manifestat en el sentit que el termini màxim de sis mesos no inclou la notificació.
Així, la Sentència 366/2020, de 12 de març, de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Quarta, del Tribunal Suprem, indica: "[...]
En l'expedient examinat, l'inici del procediment es va portar a terme, com s'ha dit, el 23 de gener de 2020, i la resolució de suspensió es va dictar en data 30 d'abril de 2020, quan encara no havien transcorregut els sis mesos que preveu l'article 106.5 de l'LPAC.
Cal tenir en compte, a més, l'entrada en vigor de la disposició addicional tercera, sobre suspensió de terminis administratius, del Reial decret 463/2020, de 14 de març, pel qual es declara l'estat d'alarma per a la gestió de la situació de crisi sanitària ocasionada per la COVID-19, publicat al Butlletí Oficial de l'Estat de 14 de març de 2020, la qual preveu que se suspenen termes i s'interrompen els terminis per a la tramitació dels procediments de les entitats del sector públic, la qual es aplicable al present procediment, i que ha estat derogada, amb efectes d'1 de juny de 2020, per l'apartat segon de la disposició derogatòria única del Reial decret 537/2020, de 22 de maig, pel qual es prorroga l'estat d'alarma declarat pel Reial decret 463/2020, de 14 març, publicat al Butlletí Oficial de l'Estat de 23 de maig de 2020.
En conseqüència, d'acord amb el que s'ha exposat, el termini del procediment no ha caducat.
V. Consideracions sobre el fons de la qüestió
Supòsit fàctic en què s'emmarca el procediment de revisió d'ofici
Tal com s'ha avançat, per acord de la Comissió Permanent del Ple del Consell Comarcal es va convocar el procés restringit de funcionarització del personal laboral fix del Consell Comarcal, de l'escala d'administració general i especial, amb grup de titulació C, subgrup C1.
Durant el termini de presentació de sol·licituds, la interessada va sol·licitar ser admesa a les proves selectives de referència, i va superar el procés de selecció restringit.
Per resolució del president del Consell Comarcal la van nomenar funcionària de carrera en el grup C, subgrup C1 escala d'administració general, subescala administrativa, per a ocupar el lloc de treball d'administrativa de gestió adscrita al Departament de Serveis a la Ciutadania.
En la mateixa resolució de nomenament, es va rescindir la relació contractual en règim laboral com a personal laboral fix, amb efectes del dia immediatament anterior a la presa de possessió com a funcionària de carrera.
El 4 de novembre de 2019 va prendre possessió del lloc de treball.
Posteriorment, el 6 de novembre de 2019, va presentar la documentació acreditativa dels requisits establerts en la base 3 de les bases que regien el procés.
Analitzada la documentació, es va observar que no reunia els requisits de titulació.
Arran d'això, la cap de la Unitat de Recursos Humans del Consell Comarcal va emetre un informe laboral en què posava de manifest que la interessada no reunia el requisit de titulació, i va proposar la revisió d'ofici del nomenament i de la presa de possessió com a funcionària de carrera.
El vicesecretari del Consell va informar, així mateix, sobre quin era el procediment a seguir per a procedir a la revisió d'ofici, la legislació aplicable i la competència per a iniciar i resoldre el procediment, entre d'altres extrems, i va proposar iniciar el procediment de revisió d'ofici per nul·litat de ple dret en considerar que la Resolució del president del Consell Comarcal de data 30 d'octubre de 2019 incorria en la causa de nul·litat de ple dret de l'article 47.1f) de l'LPAC.
En aquest context s'inicia el procediment de revisió d'ofici que se sotmet a dictamen.
L'Administració instructora, que ha iniciat d'ofici el procediment de revisió, tal com s'ha dit, en la proposta de resolució es pronuncia en el sentit que es declari la nul·litat de ple dret de la Resolució de la Presidència de data 30 d'octubre de 2019, de nomenament en règim de funcionària de carrera del grup C, subgrup C1 de l'escala d'administració general, subescala administrativa, per a ocupar el lloc de treball d'administrativa en règim de gestió adscrita al Departament de Serveis a la Ciutadania, a la vegada que es rescindeix la relació contractual en règim laboral com a personal laboral fix, amb efectes del dia immediatament posterior a la presa de possessió de la funcionària de carrera.
En l'informe jurídic emès pel vicesecretari en data 23 de gener de 2020, també es posa en relleu que, en vista de la documentació presentada per la interessada, es desprèn que no reuneix el requisit de titulació, fet pel qual no era procedent el nomenament ni la presa de possessió.
Respecte a la posició dels interessats en el procediment, tal com s'ha posat de manifest en els antecedents del present Dictamen, cap d'ells no hi ha presentat al·legacions quan se'ls ha ofert el tràmit d'audiència corresponent.
En el cas objecte del present Dictamen, tal com s'ha indicat, la proposta formal de resolució tramesa pel Consell Comarcal identifica la causa de nul·litat de l'article 47.1.f) de l'LPAC, referida als "actes expressos o presumptes contraris a l'ordenament jurídic pels quals s'adquireixen facultats o drets quan no es tinguin els requisits essencials per adquirir-los".
En el Dictamen 175/2020, s'ha recordat que «[...] és doctrina reiterada d'aquesta Comissió Jurídica Assessora (Dictamen 19/2019) la necessitat d'una interpretació restrictiva de la causa de nul·litat prevista en l'article 47.1.f) de l'LPAC (anteriorment article 62.1.f) de l'LRJPAC).
Aquesta no és la voluntat del legislador, ni la tradició del nostre dret administratiu on, contràriament al que succeeix en el dret privat, la regla general és l'anul·labilitat i l'excepció la nul·litat de ple dret".
Per tant, tal com aquesta Comissió va dir en el Dictamen 148/2018, "Segons es desprèn literalment del precepte, per a apreciar l'existència d'aquesta causa de nul·litat és necessari que l'acte administratiu sigui contrari a l'ordenament jurídic; que hagi donat lloc a l'adquisició d'un dret o facultat; que s'hagin incomplert el requisit o requisits necessaris per a adquirir-lo, i que aquest requisit o requisits que manquen tinguin el caràcter d'essencials[...]"».
En matèria de funció pública, tal com ha assenyalat aquest òrgan consultiu en dictàmens anteriors (dictàmens 182/2015 i 379/2015), la jurisprudència s'ha manifestat reiteradament en el sentit de considerar les bases que regulen el procés selectiu com a llei de l'oposició, que vinculen amb caràcter absolut l'Administració que convoca el procés, el tribunal qualificador i tots els participants (Sentència de 19 de maig de 1989, de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Segona, del Tribunal Suprem, i sentències 185/2012, de 15 de febrer –núm. rec.
342/2010–, i 387/2012, de 30 de març, ambdues de la Secció Quarta de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya).
Sobre aquest particular, cal tenir en compte el criteri mantingut per aquesta Comissió, en el sentit que ha considerat que constitueix un requisit essencial, per a l'accés a la condició de funcionari, el requisit de disposar dels títols acadèmics o titulacions exigides legalment (dictàmens 55/2006, 178/2006, 283/2006, 84/2011, 55/2012, 251/2012, 357/2014 i 131/2015).
A més de l'exposat, cal tenir present també, d'acord amb el que disposen els articles 286 i 287 del TRLMRLC, que la selecció del personal de les corporacions locals es duu a terme de conformitat amb allò que disposen la legislació bàsica estatal i la legislació de desplegament de la Generalitat de Catalunya.
D'una banda, la legislació bàsica estatal –continguda en el Reial decret legislatiu 5/2015, de 30 d'octubre, pel qual s'aprova el text refós de la Llei de l'Estatut bàsic de l'empleat públic– determina en l'article 76 que, per a accedir als cossos o escales del grup C, subgrup C1, cal estar en possessió del títol de batxiller o tècnic (article 76).
D'altra banda, a Catalunya, la refosa dels preceptes de determinats textos legals vigents a Catalunya en matèria de funció pública, aprovada pel Decret legislatiu 1/1997, de 31 d'octubre –que resulta d'aplicació al personal al servei de les corporacions locals, d'acord amb l'art. 2.2.c)–, en l'article 19, regulador dels grups de nivell de titulació, estableix com a titulacions exigides per a ingressar en el grup C el títol de batxiller, de formació professional de segon grau o equivalent.
En l'expedient tramès s'observa que la base 3 de les bases que havien de regir el procés restringit de funcionarització del personal laboral fix del Consell Comarcal, amb grup de titulació C, subgrup C1, establia en l'apartat d), com a titulació, tenir el títol de batxillerat o titulació equivalent, o la titulació exigida en els requisits especials, d'acord amb la relació de llocs de treball del personal del Consell Comarcal, o estar en condicions d'obtenir-la en la data en què finalitzi el termini de presentació de sol·licituds.
De la documentació aportada per la interessada i que consta incorporada a l'expedient, es desprèn que la titulació d'aquesta és la de títol de graduat escolar.
Aquesta dada es corrobora en l'informe de la cap de Recursos Humans de data 20 de gener de 2020, en què posa de manifest que de la documentació presentada per la interessada es desprèn que no reuneix el requisit de titulació.
Resulta acreditat, doncs, que la interessada no disposa de la titulació requerida en les bases de la convocatòria de places, ni tampoc en la normativa vigent.
I, en conseqüència, s'ha de considerar que, en els termes ja reiterats en la doctrina de la Comissió, la falta del títol referit constitueix una deficiència essencial que contamina de nul·litat de ple dret la resolució del president del Consell Comarcal de 30 d'octubre de 2019, per la qual es va nomenar la interessada funcionària de carrera.
D'acord amb l'exposat, i constatat que no hi concorren cap de les causes limitatives de l'article 110 de l'LPAC, aquesta Comissió considera que es dona la causa de nul·litat prevista en la lletra f) de l'article 47.1 de l'LPAC, i que és procedent declarar la nul·litat de ple dret proposada pel Consell Comarcal.
S'informa favorablement sobre la revisió d'ofici instruïda per un consell comarcal per a declarar la nul·litat de ple dret del nomenament d'una funcionària de carrera del grup C.