Resolució 317/2018, de 8 de novembre
Dietes i altres despeses del Director general i retribucions i altres despeses del personal
La Fundació reclamada al·lega la causa d'inadmissibilitat de l'article 29.1.b LTAIPBG (tasca complexa d'elaboració o reelaboració), que argumenta en precedents de la GAIP i en el fet que no tindria aquesta informació centralitzada i ordenada, sinó dispersa entre diverses carpetes, per justificar la denegació d'informació detallada sobre dietes i altres despeses del Director, llevat dels dos fulls Excel facilitats amb l'informe referit a l'antecedent 14 (que es limiten a consignar despeses concretes del Director, amb indicació de la data i diferenciant entre diner de caixa i visa, sense assenyalar el motiu, concepte o tipus de despesa); tot i que la argumentació donada per justificar la concurrència de la causa d'inadmissibilitat al·legada sembla pertinent, en aquest cas s'ha de refusar, per les consideracions següents: en primer lloc, i principalment, perquè la informació relativa a retribucions, indemnitzacions i dietes del personal directiu de les fundacions del sector públic (article 11.1.b LTAIPBG) ha de ser objecte de publicitat activa, obligació que lògicament comporta la de tenir correctament organitzada la documentació que la justifica i acredita, de manera que si l'MWCF incompleix, o compleix deficientment, aquestes obligacions, no s'hi pot excusar per denegar també aquesta informació en el marc de l'exercici del dret d'accés a la informació pública; en segon lloc, els antecedents posen de manifest que la Fundació ha donat informació errònia sobre aquest objecte, motiu que justifica especialment que hagi d'estar en condicions d'acreditar documentalment la veracitat de la dada correcta; finalment, la persona reclamant ha reduït significativament l'abast de la seva Reclamació, als efectes de no afectar dades personals i de simplificar i facilitar el volum d'informació que vol obtenir (per exemple, es conforma amb les 50 factures de serveis professionals obtingudes, encara que les havia demanades totes i les donades no siguin les cinquanta primeres que havia demanat com a segona opció), i aquest gest també s'ha de tenir en compte per ser especialment exigent a l'hora de valorar la concurrència de la complexitat per facilitar la resta d'informació reclamada.
Número d'expedient de la Reclamació: 300/2018
Sobre l'accés sol·licitat al salari individualitzat de cada treballador, dietes, menjars de treball, categoria professional i tipus de contracte els anys 2015 i 2016, l'informe considera que l'article 11.b LTAIPBG únicament obliga a la publicació d'aquestes dades si són referides alts càrrecs o directius (condició que en l'MWCF només tindria el Director general) i que la difusió individualitzada de salaris de la resta de personal vulneraria la normativa de protecció de dades personals.
Argumenta que aquesta afectació de les dades personals també es produiria en cas de facilitar la informació sol·licitada per llocs de treball, sense en nom de les persones que els ocupen, ja que s'hi poden posar fàcilment en relació i revelar el seu perfil econòmic.
Cita dictàmens de l'APDCAT, que afirmen que les retribucions del personal s'haurien de donar agregades per categories i posa de manifest la seva disposició a oferir la informació salarial del personal agregada per categories professionals i l'import agregat de dietes i menjars de treball dels empleats dels anys 2015 i 2016, si bé afirma que l'MWCF només facilitarà aquesta informació si la GAIP estima que és d'interès públic i susceptible de ser lliurada a qualsevol particular sense haver justificat el seu interès ni la finalitat de l'accés.
Sobre l'accés sol·licitat a més informació sobre despeses i dietes en menjars i altres despeses del Director general, l'informe en primer lloc corregeix unes errades que hauria detectat en la informació facilitada a la persona reclamant sobre les despeses sol·licitades totals dels anys 2015 i 2016 i el seu desglossament.
Afirma que la comptabilització d'aquestes despeses els anys 2015 i 2016 es limita al document Excel facilitat.
Indica que desconeixen la localització dels tickets aportats pel Director general per justificar aquestes despeses i que cercar-los entre les nombroses carpetes de factures i associar-los a despeses del Director general suposaria una tasca molt complexa, d'acord amb criteris de la GAIP, que cita, i que no disposen del personal necessari per assumir-la.
Sobre la resta de factures sol·licitades de la partida de "Serveis professionals independents", reitera que suposaria una tasca complexa, ja que la partida inclou més de 425 serveis, per a cada servei hi pot haver més d'una factura i la seva cerca comportaria entrar al sistema de gestió proveïdor per proveïdor i localitzar les factures corresponents, tasques per a les quals l'MWCF no disposaria del personal necessari.
Considera que s'ha atès la sol·licitud de la persona reclamant, de facilitar-li 50 factures, tot i que han estat determinades aleatòriament i no són estrictament les 50 primeres, que és el que es demanava.
Argumenta que l'accés a factures no és obligat per l'article 8 LTAIPBG i que poden contenir dades personals de proveïdors i autònoms i que si calgués facilitar més factures prefereix que ho requereixi una resolució de la GAIP.
Tampoc impediria l'accés a la informació sobre el desglossament per conceptes de les dietes o indemnitzacions percebudes pel Director general i la quantia global de cadascuna d'elles, referida a l'any, al trimestre o al mes.
En canvi, caldria limitar l'accés a les factures justificatives d'aquestes despeses atès que la divulgació d'informació personal que poden contenir suposaria una ingerència en la privacitat de la persona afectada no justificada per a la finalitat de control de despesa pública perseguida.
El dret a la protecció de dades de caràcter personal no impedeix l'accés a les factures justificatives de les despeses de la partida "serveis professionals independents" sol·licitades per la persona reclamant, sense perjudici que amb caràcter previ a l'accés a qualsevol factura caldria ometre aquelles dades identificatives com el NIF, el telèfon, el domicili, el correu electrònic o el núm. de compte corrent de les persones afectades, així com altres dades personals que, més enllà de la identificació de l'adjudicatari, hi puguin constar i siguin innecessàries per assolir la finalitat de transparència perseguida".
Fonamenta aquestes conclusions en, entre altres, les consideracions següents:
En relació amb les retribucions del personal de la Fundació: "el criteri que la Llei de transparència fa servir per als alts càrrecs o el càrrecs directius es pot fer extensible respecte del personal que ocupa llocs de confiança, d'especial responsabilitat dins de l'organització, de lliure designació, o que comporten un alt nivell retributiu.
Tot i que en aquests casos la llei no preveu la publicació de les seves retribucions al Portal de la Transparència, cal tenir en compte que es tracta de llocs que per la seva singularitat i/o per l'alt nivell retributiu que solen portar associat, el coneixement de les seves retribucions pot ser rellevant per al control de la utilització dels recursos públics (...)
Tenint en compte el criteri apuntat i segons la informació disponible al web de l'entitat, aquest seria el cas, per exemple, dels directors i responsables dels respectius departaments (Grup professional del Conveni 2, que apareix al quadre sobre "Estructura Retributiva MWCapital.2018").
També seria el cas dels membres que formen part del Comitè de Direcció Corporatiu, que apareix definit en l'apartat "ÓRGANOS DE GESTIÓN" com l'òrgan de coordinació estratègica de la Fundació que dona suport al Director general en la definició del pla estratègic.
En aquests casos, i tal com ja s'ha sostingut en informes anteriors, la intensitat del deure de transparència és superior quan del que es tracta és de conèixer les retribucions del personal que ocupa llocs de confiança o d'especial responsabilitat dins de l'organització, estigui vinculat amb l'entitat per un contracte d'alta direcció o d'un altre tipus, que comporti alts nivells retributius que puguin ser rellevants per al control en la utilització dels recursos públics.
Es tracta en definitiva de càrrecs que tenen un alt nivell de responsabilitat en la gestió dels recursos públics, en el procés de pressa de decisions i en definitiva en la gestió de la fundació.
"Pel que fa a la resta de personal en que no concorrin aquestes circumstancies, en principi, atès que es tracta de llocs amb menor nivell de responsabilitat, i consegüentment amb un menor nivell retributiu, l'avaluació de la utilització dels recursos públics es pot fer disposant de la informació sobre les retribucions de manera agrupada per categories o segons els diferents tipus de lloc de treball, i per aquest motiu entenem que no resultaria justificat facilitar informació personal individualitzada sobre les retribucions, dietes o indemnitzacions percebudes per la resta de treballadors de la plantilla. (...)
Cal fer avinent que per tal que l'anonimització pugui ser considerada suficient, en els termes de la legislació de protecció de dades, cal garantir que la informació que es faciliti no pugui relacionar-se amb una persona física identificada o identificable. (...)
Les mateixes previsions de la Llei de transparència podrien fer possible relacionar de forma indirecta la informació que demana l'interessat (retribucions i dietes percebudes per cadascun dels treballadors, categoria professional i tipus de contracte, amb la identitat de les persones que les perceben.
Per tant, el dret a la protecció de dades no impediria lliurar a la persona reclamant de manera individualitzada informació sobre les retribucions percebudes, per tots els conceptes, incloses dietes i indemnitzacions percebudes pel Director general i per aquells altres treballadors/res que ocupen llocs de confiança o d'especial responsabilitat en la gestió del recursos públics i hi participen en la pressa de decisions.
En canvi, respecte a la resta de personal la informació s'haurà de donar de forma agregada, agrupada en grups o categories professionals".
En relació amb la informació sobre dietes, àpats de treball i altres despeses del Director general de la Fundació: "El detall d'informació personal que pot contenir les factures justificatives d'aquest tipus de despeses, fa que la possibilitat d'accedir-hi s'hagi de valorar amb molta més cautela de la que en principi hauria de fer-se respecte d'altres factures justificatives de serveis prestats.
És obvi que el grau d'afectació sobre la privacitat de l'afectat pot ser en aquests casos molt més intens. (...)
Des del punt de vista del dret a la protecció de dades, es considera que s'hauria de facilitar l'accés a aquella informació personal que resulti imprescindible per assolir aquest objectiu de control de la despesa pública.
En aquest sentit, i tal com s'ha apuntat, pot ser rellevant a efectes d'avaluar la gestió dels recursos públics conèixer l'origen o causa que motiva la despesa, i és per això que el reclamant hauria de poder accedir de manera desglossada a les despeses en àpats, en quilometratge, per viatges (incloent per exemple la destinació o motiu del viatge), en hotels o qualsevol altra que s'hagi pogut generar, referit a tot l'any, al trimestre o inclús desglossat per mesos.
Amb aquestes dades, el reclamant es podria formar una opinió crítica sobre les causes que motiven l'abonament de les dietes o compensacions abonades al Director general. (...)
Tenint en compte aquests elements i atesa la finalitat de control de la gestió dels recursos públics que persegueix l'accés, no sembla que estigui justificada la divulgació sobre el detall d'informació personal que puguin contenir les factures, raó per la qual es considera que cal limitar l'accés a aquests documents".
"En primer lloc, podeu comprovar que l'Autoritat no considera adequat facilitar una relació anonimitzada de retribucions i dietes del personal de la Fundació, tret del de major responsabilitat, ja que considera que si es complementa amb les dades de la seva categoria professional i del tipus de contracte, es pot arribar fàcilment a la seva identificació.
A la vista d'aquestes consideracions, podem entendre que aquesta part de la seva reclamació es podria resoldre si se li facilita la informació en els termes apuntats per l'APDCAT (individualitzada per al personal de major responsabilitat, havent-li fet prèviament trasllat de la Reclamació i donat 10 dies per formular al·legacions, i agrupada per categories per a la resta), o bé, si ho preferís, donant-li les dades de retribució i dietes d'una relació anònima i individualitzada de tot el personal, en la que tampoc hi consti la seva categoria, ni el tipus de contracte, ja que d'aquesta manera es podria considerar que queda garantit el seu anonimat, tal com requereix l'APDCAT, i tampoc caldria donar trasllat previ de la Reclamació al personal de major responsabilitat.
Li agrairíem que pogués concretar quina de les dues opcions podria satisfer la seva sol·licitud.
En segon lloc, i pel que fa a la quantia i justificació de les despeses del Director general, ens interessaria conèixer si la informació addicional que li facilita l'informe de la Fundació emès per a la GAIP (que li adjunto, per si no hi ha accedit encara) satisfà en major mesura la seva sol·licitud i, en conseqüència, volgués reformular la seva Reclamació en relació amb aquest apartat.
En tercer lloc, entenem que la seva sol·licitud d'informació, de la que deriva aquesta Reclamació, demanava les factures a professionals independents del 2016, o bé com a mínim les 50 primeres si per als recursos humans de la Fundació és una tasca excessiva preparar-les totes, cosa que la Fundació ha argumentat.
Tenint en compte aquest punt de partida, és incongruent amb la sol·licitud que a la Reclamació torni a demanar-les totes.
Per tant, puc avançar-li que el més probable és que la GAIP es pronunciï sobre el seu dret a les 50 primeres (o a 50 aleatòries), i desestimi l'accés a la totalitat de factures del 2016.
Tot i així, i atès el que estableix l'informe de l'APDCAT, la GAIP haurà d'obtenir les dades d'aquestes factures que siguin emeses a persones físiques per donar-los trasllat de la seva Reclamació i donar-los 10 dies per formular-hi al·legacions, amb el benentès que si s'oposen a lliurar-li la informació concernida, i la GAIP resol facilitar-la, no es podrà donar fins que la nostra resolució no sigui ferma (com a mínim dos mesos).
Entenem que es podria evitar tot aquest retard si vostè acceptés que les 50 primeres factures que li ha de donar la Fundació siguin anonimitzades de dades personals de persones físiques; ens interessaria conèixer la seva opinió sobre aquest punt".
Els antecedents fan referència a les principals dades del flux de sol·licituds i respostes que han portat a aquesta Reclamació.
Malgrat el volum considerable d'aquest flux, se'n fa referència ara per contextualitzar la Reclamació i, si s'escau, per ajudar a definir el seu abast.
Nogensmenys, cal entendre que el punt de partida estricte de la Reclamació és la sol·licitud d'informació pública de 4 de juliol de 2018 (antecedent 10), que demana el següent:
Després de la informació i de les consideracions donades per l'MWCF l'1 d'agost de 2018 (antecedent 11), la Reclamació presentada el 17 d'agost de 2018 (antecedent 12) demana la informació següent:
Després del diàleg mantingut per la GAIP amb la persona reclamant, reflectit als antecedents 19 i 20, la informació reclamada es podria formular en els següents termes:
Es valora tot seguit el dret de la persona reclamant a obtenir aquesta informació.
La informació reclamada (retribucions i dietes dels directius i del personal de l'MWCF) és sens dubte informació pública, ja que forçosament ha d'estar en poder de la Fundació del sector públic reclamada.
Es tracta, a més i en la seva major part, d'informació que hauria de ser objecte de publicitat activa, en aplicació de l'article 11 LTAIPBG, motiu pel qual s'ha d'entendre que amb més raó ha de poder ser objecte del dret d'accés a la informació pública.
En conseqüència, i atès el previst pels articles 18 i 20 LTAIPBG, com a criteri general s'ha de declarar el dret de la persona reclamant a la informació sol·licitada, sens perjudici dels límits legals que hi puguin concórrer.
L'informe de l'APDCAT indicat a l'antecedent 17 argumenta la concurrència de dades personals protegides, l'accés a les quals s'hauria de resoldre aplicant l'article 24 LTAIPBG, de conformitat amb les disposicions de la legislació sobre protecció de dades personals.
Aquest límit podria afectar la informació sol·licitada en els sentits següents:
Per una banda, l'APDCAT ve considerant que, com a criteri general, les dades relatives a les retribucions d'empleats públics no es poden divulgar de forma individualitzada (o individualitzable), llevat que corresponguin als càrrecs superiors o d'especial responsabilitat de l'entitat concernida.
A més, si es faciliten dades personals, caldria donar prèviament audiència a les persones afectades, aplicant l'article 31 LTAIPBG.
A la vista d'aquestes consideracions, la persona reclamant opta per reconduir la seva Reclamació a l'obtenció de dades retributives (salari, més altres dietes o compensacions) anònimes de tot el personal.
Al demanar la informació retributiva anonimitzada i sense cap altra referència que permeti deduir la identitat (com ara lloc de treball i tipus de contracte), no hi ha dades personals afectades, de manera que no concorre cap límit que justifiqui denegar la informació retributiva sol·licitada de tot el personal de la Fundació.
Per una altra banda, el límit de la protecció de dades personals també podria afectar la informació relativa a les factures i altres comprovants de les factures relatives a les despeses del Director, en la mida que poden contenir dades de terceres persones o reflectir hàbits personals de conducta del mateix Director.
Ara bé, el que acaba demanant la persona reclamant en relació amb aquest tipus d'informació no són els comprovants i les factures, sinó només el desglossament per conceptes de les despeses del Director (dietes, desplaçaments, menjars, etc.).
Com que no demana comprovants ni factures, sinó només les despeses desglossades, la informació sol·licitada no inclou, ni directament, ni indirecta, dades personals i, per tant, no hi ha cap límit que justifiqui la seva denegació.
L'informe de la Fundació reclamada (antecedent 14) al·lega la causa d'inadmissibilitat de l'article 29.1.b LTAIPBG (tasca complexa d'elaboració o reelaboració), que argumenta en precedents de la GAIP i en el fet que no tindria aquesta informació centralitzada i ordenada, sinó dispersa entre diverses carpetes, per justificar la denegació d'informació detallada sobre dietes i altres despeses del Director, llevat dels dos fulls Excel facilitats amb l'informe referit a l'antecedent 14 (que es limiten a consignar despeses concretes del Director, amb indicació de la data i diferenciant entre diner de caixa i visa, sense assenyalar el motiu, concepte o tipus de despesa).
Tot i que la argumentació donada per justificar la concurrència de la causa d'inadmissibilitat al·legada sembla pertinent, en aquest cas s'ha de refusar, per les consideracions següents.
En primer lloc, i principalment, perquè la informació relativa a retribucions, indemnitzacions i dietes del personal directiu de les fundacions del sector públic (article 11.1.b LTAIPBG) ha de ser objecte de publicitat activa, obligació que lògicament comporta la de tenir correctament organitzada la documentació que la justifica i acredita, de manera que si l'MWCF incompleix, o compleix deficientment, aquestes obligacions, no s'hi pot excusar per denegar també aquesta informació en el marc de l'exercici del dret d'accés a la informació pública.
En segon lloc, els antecedents posen de manifest que la Fundació ha donat informació errònia sobre aquest objecte, motiu que justifica especialment que hagi d'estar en condicions d'acreditar documentalment la veracitat de la dada correcta.
Finalment, la persona reclamant ha reduït significativament l'abast de la seva Reclamació, als efectes de no afectar dades personals i de simplificar i facilitar el volum d'informació que vol obtenir (per exemple, es conforma amb les 50 factures de serveis professionals obtingudes, encara que les havia demanades totes i les donades no siguin les cinquanta primeres que havia demanat com a segona opció), i aquest gest també s'ha de tenir en compte per ser especialment exigent a l'hora de valorar la concurrència de la complexitat per facilitar la resta d'informació reclamada.
Ateses les anteriors consideracions, és procedent declarar el dret de la persona reclamant a la informació següent:
En primer lloc, a una relació individualitzada i anonimitzada (identificant la individualitat de cada persona amb un codi, com ara les quatre últimes xifres del seu NIF) de totes i cada una de les persones empleades per l'MWCF els anys 2015 i 2016 i indicant per a cada una d'elles la retribució bruta anual total i, de forma diferenciada, les quantitats que, si s'escau, hagin percebut anualment per qualsevol altre concepte, com ara dietes, compensacions, despeses, menjars, etc.
En segon lloc, a una relació de dietes i despeses (menjars, viatges, etc.) del Director de l'MWCF, corresponents als anys 2015 i 2016, on consti el concepte o finalitat concreta de cada despesa.
Així mateix, l'article 25.2. k RGAIP preveu la publicació en el web de la Comissió dels casos que els seus requeriments han estat desatesos pels subjectes obligats.
Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 8 de novembre de 2018, resol per unanimitat: