Resolució 449/2020, de 27 d'agost
Còpia de les agendes del Conseller i del Secretari general d'Interior.
Cal distingir entre agenda oficial o pública i agenda publicada o subjecta a l'obligació de publicitat activa; l'agenda pública o l'agenda oficial íntegra és la que consigna la totalitat de compromisos o actuacions del càrrec públic en exercici de les seves funcions com a tal càrrec (visites rebudes, visites fetes, trobades amb la premsa, assistència al Parlament, reunions, entrevistes, etc); amb tota seguretat, el gabinet, l'oficina o la secretaria de l'alt càrrec (especialment si es tracta d'un Conseller o d'un Secretari General) porta al dia i deu conservar una agenda detallada que preveu i deixa constància dels compromisos diaris de l'alt càrrec en qüestió; l'agenda publicada dels alts càrrecs és aquella part de la seva agenda oficial o pública que ha de ser publicada al web institucional respectiu, en compliment d'obligacions legals.
L'agenda pública íntegra dels alts càrrecs, en els termes que la defineixen els paràgrafs anteriors, si existeix en poder de l'Administració, és informació pública, de manera que, en aplicació dels articles 18.1 i 20.1 LTAIPBG, qualsevol persona té dret a accedir-hi, llevat que concorrin límits legals que puguin justificar-ne la denegació; aquest dret d'accés s'ha de considerar reforçat quan la persona reclamant és periodista professional, com és el cas que ens ocupa, perquè llavors al dret d'accés a la informació pública garantit per l'LTAIPBG cal afegir-hi el dret constitucional a la informació, essencial en tota societat democràtica.
No hi ha dubte de què la informació sol·licitada (les agendes públiques singulars o personals, per diferenciar-les de l'Agenda del Govern, del Conseller i del Secretari General d'Interior, en el sentit d'agenda pública íntegra, que recull totes les seves actuacions, com ara reunions, entrevistes, visites, compareixences, rodes de premsa, actes institucionals, sessions i altres actuacions o compromisos similars en les que hagin assistit o participat, en exercici del càrrec respectiu) ha d'existir en els arxius o registres del Departament, sense que sigui ni de lluny equiparable a aquesta informació la que ofereix publicada l'Agenda del Govern.
En quant a la valoració dels límits legals que poden concórrer a la informació sol·licitada, el fet que el Departament no n'invoqui cap no treu que hi puguin concórrer alguns dels previstos pels articles 21 a 24 LTAIPBG, especialment el relatiu a la protecció de dades personals de les persones físiques, i aquesta Resolució no ho pot desconèixer.
En el cas de les persones que tenen rellevància pública (alts càrrecs o persones assimilades, com ara parlamentaris o altres electes i personal eventual, així com representants polítics o socials o altres persones que tenen una dimensió pública significativa) i de les persones que consten a les agendes publicades dels alts càrrecs afectats o que estan vinculades als grups d'interès i la identitat de les quals ha d'estar inscrita al Registre regulat pel títol IV de l'LTAIPBG, res s'oposa a la necessitat de divulgar la seva identitat a la persona reclamant, perquè aquesta difusió no les causa cap perjudici significatiu, ja que la seva identitat és del domini públic (o sotmesa legalment al deure de publicitat activa) i el fet de reunir-se amb alts càrrecs com els afectats per aquesta Resolució forma part del seu tràfec professional o de les seves relacions socials presumibles.
En el cas de les persones al servei de l'Administració de la Generalitat (del mateix Departament d'Interior o no) o d'altres administracions o organismes o empreses públiques, el dret d'accés preval sobre la protecció de les seves dades merament identificatives, en aplicació de l'article 24.1 LTAIPBG, sempre que el fet de participar en actes amb els dos alts càrrecs afectats per la Reclamació formi part de l'exercici de les seves funcions públiques o estigui directament relacionat amb elles; la persona reclamant té sens dubte dret a conèixer la identitat d'aquesta segona categoria de persones consignades a les agendes sol·licitades.
En relació amb la resta de persones privades que poden constar a les agendes sol·licitades, tenint en compte que l'accés sol·licitat és massiu i indiscriminat (dues agendes íntegres d'un període de temps considerable) i que no s'ha aportat cap indicació d'eventuals finalitats que puguin contribuir a reforçar el dret d'accés, és pertinent requerir la dissociació del nom de les persones físiques privades que hi constin i facilitar la informació sol·licitada exclosa la identitat d'aquesta tercera categoria de persones que hi puguin constar.
Número d'expedient de la reclamació: 314/2020
La informació sol·licitada reflectida a l'antecedent 2 és l'agenda íntegra del Conseller i del Secretari general d'Interior, des de la data respectiva dels seus nomenaments.
En unes al·legacions posteriors (antecedent 7) la persona reclamant expressa amb major detall què cal entendre per agenda íntegra, i que vindria a ser la que recull totes les reunions, contactes, actes i actuacions en general que han celebrat en exercici de les funcions del seu càrrec.
El Departament interpreta, en primer lloc (antecedent 5), que l'objecte sol·licitat és l'agenda dels alts càrrecs indicats a la sol·licitud amb els grups d'interès, requerida pels articles 49.2 i 55.1.c LTAIPBG, que es comenten més endavant; posteriorment (antecedent 9), i a la vista de les al·legacions de la persona reclamant, el Departament complementa la informació anterior amb una remissió a l'Agenda del Govern, que publica l'assistència dels alts càrrecs a actes d'especial rellevància i afegeix que la publicitat donada a aquestes dues agendes seria prou significativa com per considerar que no tindria sentit l'esforç per facilitar informació individualitzada a qui la demani sobre l'agenda completa o íntegra d'alts càrrecs determinats.
Per tal de poder determinar quin és exactament l'objecte de la sol·licitud d'informació pública que ens ocupa i el dret de la persona reclamant a accedir-hi convé fer prèviament algunes precisions.
Una primera precisió necessària és la que té per objecte distingir entre agenda oficial o pública i agenda publicada o subjecta a l'obligació de publicitat activa.
Agenda pública i agenda oficial són expressions que venen a indicar el mateix: la que recull o consigna les reunions, cites, actes i, en general, tota mena d'actuacions dels alts càrrecs en exercici de les seves funcions públiques, en aquest cas com a responsables de la Conselleria i de la Secretaria general d'Interior.
L'agenda pública o l'agenda oficial íntegra és la que consigna la totalitat de compromisos o actuacions del càrrec públic en exercici de les seves funcions com a tal càrrec (visites rebudes, visites fetes, trobades amb la premsa, assistència al Parlament, reunions, entrevistes, etc), és l'agenda gestionada pel personal corresponent de la Conselleria o del Departament i les actuacions consignades segurament són realitzades amb el suport dels mitjans i recursos (despatxos, sales, cotxes oficials, personal) del Departament o de la Conselleria.
Amb tota seguretat, el gabinet, l'oficina o la secretaria de l'alt càrrec (especialment si es tracta d'un Conseller o d'un Secretari General) porta al dia i deu conservar una agenda detallada que preveu i deixa constància dels compromisos diaris de l'alt càrrec en qüestió.
Únicament quedarien fora de l'agenda pública íntegra objecte d'aquesta Reclamació l'agenda privada (actes o compromisos de caràcter familiar o altres de l'àmbit privat) i, si s'escau, la política, és a dir, la relativa a l'activitat dels responsables públics indicats a la sol·licitud com a dirigents o membres d'una formació política.
L'agenda publicada dels alts càrrecs és aquella part de la seva agenda oficial o pública que ha de ser publicada al web institucional respectiu, en compliment d'obligacions legals.
No hi ha una obligació general de publicitat activa de les agendes oficials dels alts càrrecs al Títol II de l'LTAIPBG (que estableix les obligacions generals de publicitat activa de les Administracions públiques), però sí que n'hi ha una certa obligació de publicitat als Títols IV i V d'aquesta llei, relatius als grups d'interès i al bon govern.
L'article 55.1 LTAIPBG estableix que els alts càrrecs han d'actuar d'acord amb els principis ètics i les regles de conducta següents: (...) "c.
La transparència de les activitats oficials, dels actes i decisions relacionats amb la gestió dels assumptes públics que tenen encomanats i de llur agenda oficial, als efectes de publicitat del Registre de grups d'interès, establert pel Títol IV".
Aquesta remissió a la publicitat del Registre dels grups d'interès connecta amb l'article 49.2 LTAIPBG, segons el qual "el Registre (dels grups d'interès) ha de donar publicitat de les actuacions dels grups d'interès, especialment de les reunions i audiències tingudes amb autoritats, càrrecs públics, membres electes o diputats, i de les comunicacions, els informes i altres contribucions amb relació a les matèries tractades".
Aquests preceptes porten a la publicitat habitual de les agendes dels alts càrrecs en relació amb els grups d'interès, que han consignar les seves relacions amb ells.
La Generalitat, a més, fa publicitat de l'agenda del Govern, on consigna actuacions d'alts càrrecs que tenen una certa rellevància pública, especialment des del punt de vista de la política informativa.
Aquesta agenda també té la condició d'agenda publicada i també limitada a determinades actuacions.
Consultades les remissions fetes pel Departament a les agendes dels alts càrrecs sol·licitats amb els grups d'interès i a l'agenda del Govern, sembla clar que cap d'elles, i tampoc la suma d'ambdues, ofereix ni de lluny l'agenda íntegra sol·licitada per la persona reclamant.
Tot i que els termes amb què la persona reclamant ha motivat la Reclamació (on fa referència genèrica a les obligacions de publicitat activa de l'LTAIPBG respecte a les agendes dels alts càrrecs) indueixen a una certa confusió, els termes de la sol·licitud són clars al demanar les agendes oficials o públiques íntegres i així ho confirma amb les seves al·legacions indicades a l'antecedent 7.
Per tant les remissions fetes a l'agenda amb els grups d'interès i a l'agenda del Govern satisfan només parcialment la sol·licitud d'informació, que demana les agendes públiques íntegres dels dos alts càrrecs indicats, no només les publicades, ni només les afectades pel deure de publicació, i és en relació amb aquesta pretensió de l'agenda pública o oficial íntegra que es fan les valoracions que segueixen sobre el dret de la persona reclamant a accedir-hi.
L'agenda pública íntegra dels alts càrrecs, en els termes que la defineixen els paràgrafs anteriors, si existeix en poder de l'Administració, és informació pública, de manera que, en aplicació dels articles 18.1 i 20.1 LTAIPBG, qualsevol persona té dret a accedir-hi, llevat que concorrin límits legals que puguin justificar-ne la denegació.
Aquest dret d'accés s'ha de considerar reforçat quan la persona reclamant és periodista professional, com és el cas que ens ocupa, perquè llavors al dret d'accés a la informació pública garantit per l'LTAIPBG cal afegir-hi el dret constitucional a la informació, essencial en tota societat democràtica.
Les darreres aportacions fetes pel Departament a aquest procediment (antecedent 13) vindrien a dir que l'agenda pública de cada un dels càrrecs públics de la Generalitat, en tant que registre singular que recull totes les actuacions i compromisos respectius en l'exercici del càrrec públic en qüestió, no existeix, o com a mínim no existeix en el seu format tradicional de paper enquadernat, i que aquesta agenda singular tradicional hauria estat substituïda per una agenda col·lectiva que seria la del Govern, que recolliria les activitats de tots els membres del Govern i alts càrrecs.
El fet que no existeixi una agenda personal de l'alt càrrec en paper enquadernat, no vol dir que no segueixi existint una agenda pública personal o singular de cada alt càrrec, que des de fa temps sol estar enregistrada, no en paper enquadernat, sinó informàticament, en algun dels programes informàtics existents amb aquesta finalitat (Outlook, per exemple); no és plausible que càrrecs de tanta responsabilitat com la Conselleria o la Secretaria General d'Interior no conservin a les oficines respectives un registre detallat de totes les seves actuacions en exercici del càrrec, més que sigui per afrontar amb ple coneixement de causa eventuals exigències de responsabilitat que es poden plantejar en els propers anys.
I tampoc és plausible que l'agenda pública del Conseller d'Interior es redueixi a la publicada com a Agenda del Govern, ja que segons el darrer informe aportat pel Departament (antecedent 13) només recull referències a la seva participació a 49 actes diferents les darreres 10 setmanes, és a dir, una mitja aproximada d'un acte per dia laborable, quan és de suposar que l'exercici d'un càrrec de tan alta responsabilitat requerirà moltes més actuacions, reunions, compareixences, entrevistes i similars que una al dia.
En definitiva, no hi ha dubte de què la informació sol·licitada (les agendes públiques singulars o personals, per diferenciar-les de l'agenda del Govern, del Conseller i del secretari general d'Interior, en el sentit d'agenda pública íntegra, que recull totes les seves actuacions, com ara reunions, entrevistes, visites, compareixences, rodes de premsa, actes institucionals, sessions i altres actuacions o compromisos similars en les que hagin assistit o participat, en exercici del càrrec respectiu) ha d'existir en els arxius o registres del Departament, sense que sigui ni de lluny equiparable a aquesta informació la que ofereix publicada l'agenda del Govern.
El Departament no ha invocat límits legals que justifiquin denegar o restringir la informació sol·licitada.
Únicament ha argumentat que atès l'esforç d'oferir la publicitat homogènia de les agendes dels alts càrrecs en relació amb els grups d'interès i de consignar la seva participació en l'agenda del Govern, aquest esforç perdria el seu sentit si, a més a més, fos necessari atendre les sol·licituds individualitzades d'accés a l'agenda íntegra.
Aquesta valoració no té raó de ser, perquè es tracta de dues manifestacions clarament diferenciades del dret a saber, que es poden donar tant en matèria d'agendes públiques, com de qualsevol altra matèria subjecta al deure de publicitat activa: el fet que es faci divulgació pública, bé sigui per imperatiu legal o voluntàriament per part del Govern o de l'Administració, d'una part de l'agenda pública dels alts càrrecs afectats per aquesta Reclamació, no treu, ni deixa de tenir tot el sentit del món, que la resta de la seva agenda pública o oficial tingui la condició d'informació pública i, per tant, subjecta al dret d'accés a la informació pública, cosa que la fa susceptible de tota mena de peticions individualitzades d'informació, que han de ser ateses d'acord amb el règim jurídic establert pel Títol III de l'LTAIPBG.
Les obligacions i les pràctiques de publicitat activa, amb caràcter general i també en el cas que ara ens ocupa, tenen la finalitat de facilitar al màxim l'accés a la informació concernida, que pot ser consultada per tothom sense ni tan sols haver de demanar-la; en aquests casos, la informació afectada té la màxima exposició i normalment un àmbit material reduït a determinades qualitats de la informació afectada (en aquest cas, relacions amb els grups d'interès i, via agenda del Govern, participació en actes especialment rellevants).
La resta d'informació pública no sotmesa a publicitat activa és més àmplia (tot el que hi hagi a les agendes públiques sol·licitades) i està subjecta a un règim de difusió molt menys intens, limitat a les persones que demanen singularment accedir-hi i fent possible que l'accés pugui arribar a ser fins i tot més o menys condicionat.
Certament té raó el Departament d'Interior quan ve a assenyalar que la publicitat activa dels seus alts càrrecs esmerça recursos públics significatius i que haver d'atendre, a més, sol·licituds individuals d'accés a la informació pública a objectes parcialment coincidents, pot donar la sensació d'haver de fer un esforç duplicat.
Però atendre les obligacions de publicitat activa i les que derivin de l'exercici del dret d'accés a la informació pública requereixen actuacions diferents, exigibles, com a mínim, com qualsevol altres de les responsabilitats administratives.
I en tot cas el Departament no ha assenyalat en cap moment que l'esforç requerit per atendre la sol·licitud d'informació de la què deriva la Reclamació sigui desproporcionat o excessiu o suposi una tasca complexa d'elaboració que pugui arribar a justificar la inadmissibilitat de la sol·licitud.
Tornant a la valoració dels límits legals que poden concórrer a la informació sol·licitada, el fet que el Departament no n'invoqui cap no treu que hi puguin concórrer alguns dels previstos pels articles 21 a 24 LTAIPBG, especialment el relatiu a la protecció de dades personals de les persones físiques, i aquesta Resolució no ho pot desconèixer.
Si bé és probable que el més habitual sigui que les anotacions de les agendes sol·licitades consignin actuacions (sessions amb òrgans, rodes de premsa, contactes amb institucions, desplaçaments, viatges), sense fer referència a cap persona física determinada, també és probable que moltes altres actuacions de l'alt càrrec siguin anotades juntament amb la identitat d'alguna persona física (visites, entrevistes), i és en relació amb aquests casos que cal valorar fins a quin punt la legislació de protecció de dades personals pot impedir o restringir l'accés a aquesta informació.
Aquesta valoració s'ha de fer tot tenint en compte el règim de protecció de les dades personals establert per l'LTAIPBG, per una banda, i la intensitat de protecció que poden merèixer les dades personals dels diversos tipus de persones físiques afectades.
Els articles 23 i 24 LTAIPBG estableixen tres nivells de protecció de les dades personals: (i) les dades personals especialment protegides (article 23), relatives a la ideologia, l'afiliació sindical, la religió, les creences, l'origen racial, la salut, la vida sexual i a la comissió d'infraccions penals o administratives, que no es poden difondre (també mereixen aquest règim d'especial protecció les persones menors d'edat, vist el previst per l'article 21.3 LTAIPBG); (ii) les dades merament identificatives relatives al funcionament i organització de l'Administració (article 24.1 LTAIPBG), en les què com a principi general preval el dret d'accés pel damunt de la seva protecció i (iii) la resta de dades personals, que l'article 24.2 LTAIPBG autoritza a difondre, prèvia ponderació dels drets i interessos afectats.
La cautela mínima exigida per la legislació de protecció de dades personals als gestors d'aquestes dades fa que resulti inimaginable que una agenda, que segurament és a l'abast d'un nombre indeterminat de col·laboradors dels dos alts càrrecs afectats i que a més a més es caracteritza pel caràcter sintètic de la informació que recull, contingui dades personals especialment protegides de ningú, i si el Departament considera que les agendes sol·licitades les poden contenir, el que ha de fer és suprimir les anotacions que fan referència a les matèries o condicions que són objecte d'especial protecció.
Es presumible que les persones físiques que són identificades (i, per tant, mereixedores de la protecció garantida per la normativa de protecció de dades personals) a les agendes sol·licitades siguin classificables, des del punt de vista de la protecció exigible a les seves dades personals, en alguna de les categories següents:
En una primera categoria, persones de caràcter públic o de les quals és pública la seva presència a les agendes sol·licitades.
És el cas de les persones que tenen rellevància pública (alts càrrecs o persones assimilades, com ara parlamentaris o altres electes i personal eventual, així com representants polítics o socials o altres persones privades que tenen una projecció pública o social significativa) i de les persones que consten a les agendes publicades dels alts càrrecs afectats o que estan vinculades als grups d'interès i la identitat de les quals ha d'estar inscrita al Registre regulat pel Títol IV de l'LTAIPBG.
En tots aquests casos, res s'oposa a la necessitat de divulgar la seva identitat a la persona reclamant, perquè aquesta difusió no les causa cap perjudici significatiu, ja que la seva identitat és del domini públic (o sotmesa legalment al deure de publicitat activa) i el fet de reunir-se amb alts càrrecs com els afectats per aquesta Resolució forma part del seu tràfec professional o de les seves relacions socials presumibles.
En una segona categoria, persones al servei de l'Administració de la Generalitat (del mateix Departament d'Interior, o no) o d'altres administracions o organismes o empreses públiques, la difusió de la identitat de les quals preval sobre la seva protecció, en aplicació de l'article 24.1 LTAIPBG, sempre que el fet de participar en actes amb els dos alts càrrecs afectats per la Reclamació formi part de l'exercici de les seves funcions públiques o estigui directament relacionat amb elles.
La persona reclamant té sens dubte dret a conèixer la identitat d'aquesta segona categoria de persones consignades a les agendes sol·licitades.
Finalment, la tercera categoria aplegaria la resta de persones consignades a les agendes sol·licitades, com ara representants d'empreses o entitats privades, professionals o experts externs, periodistes i persones anònimes en general.
En aquests casos el dret d'accés a les agendes sol·licitades que contenen la seva identitat s'ha de resoldre d'acord amb allò previst per l'article 24.2 LTAIPBG: "Si es tracta d'altra informació que conté dades personals no incloses a l'article 23, es pot donar accés a la informació, amb la prèvia ponderació raonada de l'interès públic en la divulgació i els drets de les persones afectades".
Els antecedents 11 i 12 posen de manifest que la GAIP ha demanat informació o consideracions addicionals al Departament d'Interior i a la persona reclamant, a fi de poder fer aquesta ponderació amb major coneixement de causa; el Departament no ha facilitat la informació requerida (una mostra de les agendes del Conseller i del Secretari General) i la persona reclamant no ha contestat.
Tenint en compte que l'accés sol·licitat és massiu i indiscriminat (dues agendes íntegres d'un període de temps considerable) i que no s'ha aportat cap indicació d'eventuals finalitats que puguin contribuir a reforçar el dret d'accés, és pertinent requerir la dissociació del nom de les persones físiques privades que hi constin i facilitar la informació sol·licitada exclosa la identitat d'aquesta tercera categoria de persones que hi puguin constar.
Ateses les anteriors consideracions, és procedent concloure que la persona reclamant té dret a la informació sol·licitada indicada a l'antecedent 2, és a dir: còpia íntegra de les agendes del Conseller i del Secretari General d'Interior, que reflecteixin totes les actuacions en exercici del càrrec respectiu i que en qualsevol cas indiquin les reunions amb grups d'interès, viatges, reunions amb membres d'altres administracions, responsables de cossos policials (CME i qualsevol altre), participació en actes públics, tal com han estat definides aquestes agendes públiques en aquest fonament jurídic i l'anterior, des del seu nomenament al maig del 2018, amb la única limitació de les dades que permetin identificar les persones físiques de naturalesa privada que hi constin, d'acord amb les consideracions anteriors.
Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 27 d'agost de 2020, resol per unanimitat: