Aquest Dictamen té per objecte el Projecte de decret pel qual s'aprova el Reglament sobre el règim de pagament dels tributs sobre el joc.
El Projecte consta d'un preàmbul, un article únic que aprova el Reglament, dues disposicions addicionals, una disposició derogatòria, una disposició final i el text del Reglament, el qual està integrat per tres articles i una disposició addicional.
El preàmbul fa referència al marc normatiu de la cessió dels tributs sobre el joc, a les disposicions dictades per la Generalitat de Catalunya relatives al pagament de la taxa que grava els jocs de sort, envit o atzar, la que grava les rifes, tómboles i combinacions aleatòries, i la que grava les apostes; concretament, s'assenyala que, atès que correspon desenvolupar el règim de pagament de la taxa sobre les apostes, és oportú recollir en un únic Reglament tot el règim de pagament de la taxa que grava les diferents modalitats de joc.
La disposició addicional primera modifica l'article 20 del Decret 414/2011, de 13 de desembre, pel qual s'aprova el Reglament de l'impost sobre successions i donacions.
La disposició addicional segona estableix l'obligació de presentar i pagar les declaracions relatives als tributs propis o cedits que gestiona l'Agència Tributària de Catalunya per mitjans telemàtics, alhora que habilita el conseller o consellera competent en matèria d'hisenda per a establir mitjançant ordre les condicions i els requisits en què s'haurà de dur a terme.
La disposició derogatòria indica les normes que perden vigència en aprovar-se el Decret.
La disposició final preveu l'entrada en vigor de la norma l'endemà de publicar-se en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya.
L'article primer del Reglament es refereix a l'aplicació del règim d'autoliquidació a tots els tributs que graven el joc.
L'article segon regula els terminis presentació i pagament de les autoliquidacions corresponents als tributs que graven les diverses modalitats de jocs.
L'article 3 estableix el lloc de presentació i l'ingrés dels deutes tributaris.
La disposició addicional única regula la identificació del subjecte passiu en les actuacions tributàries relatives a la taxa que grava les màquines recreatives i d'atzar.
La Comissió Jurídica Assessora és competent per a dictaminar preceptivament sobre els projectes de reglament que es dictin per a desplegar lleis, segons disposa l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig.
En aquest cas, es tracta de dictaminar sobre un projecte de disposició general que es dicta en desplegament de les lleis 25/1998, de 30 de desembre, de mesures administratives, fiscals i d'adaptació a l'euro; 21/2001, de 28 de desembre, de mesures fiscals i administratives; 21/2005, de 29 de desembre, de mesures financeres, i 5/2012, de 20 de març, de mesures fiscals, financeres i administratives i de creació de l'impost sobre les estades en establiments turístics.
Amb aquest Projecte també es desplega la Llei 19/2010, de 7 de juny, de l'impost sobre successions i donacions.
En l'examen de supòsits com aquest, en què es dictamina sobre un projecte reglamentari, és doctrina reiterada d'aquesta Comissió que l'abast de la intervenció comporta l'estudi de la competència de la Generalitat de Catalunya, l'habilitació del Govern per a dictar la norma de què es tracta, la comprovació que s'han seguit els tràmits procedimentals previstos en la llei per a elaborar aquest tipus de disposicions i l'anàlisi de la legalitat, així com la formulació de suggeriments sobre eventuals deficiències que cal evitar o sobre possibles millores que cal introduir-hi.
El contingut de la iniciativa normativa que es projecta s'integra dins de l'àmbit competencial que correspon a la Generalitat de Catalunya en matèria de tributs totalment cedits.
La disposició addicional setena de l'Estatut atribueix la condició de tributs totalment cedits als tributs sobre el joc i a l'impost sobre successions i donacions.
Les competències normatives que corresponen en relació amb aquests tributs es troben establertes en l'article 203, apartats 2 i 3.
La primera norma atribueix a la Generalitat la capacitat normativa en aquest àmbit.
Aquesta capacitat, segons estableix l'apartat 3 del precepte esmentat, s'exerceix 'En el marc de les competències de l'Estat i de la Unió Europea'.
El marc normatiu estatal dins el qual s'exerceixen aquestes competències es preveu en els articles 48.2 i 50.2 de la Llei 22/2009, de 18 de desembre, que estableixen que les comunitats autònomes poden assumir competències normatives, entre d'altres, en matèria de gestió, liquidació quant a l'impost sobre successions i donacions, i en matèria d'aplicació dels tributs sobre el joc.
D'acord amb aquestes normes, la Generalitat està competencialment habilitada per a aprovar la disposició projectada, el contingut de la qual es projecta, principalment, en aspectes relatius a l'aplicació dels tributs esmentats.
L'article 68 de l'Estatut d'autonomia estableix que el Govern 'Exerceix la funció executiva i la potestat reglamentària d'acord amb aquest Estatut i les lleis'.
L'Estatut és, per tant, la norma que fonamenta i atribueix la potestat reglamentària del Govern.
L'article 39.1 de la Llei 13/2008, de 5 de novembre, del president de la Generalitat i del Govern, estableix que correspon al Govern la titularitat de la potestat reglamentària en l'exercici de les competències de la Generalitat, i l'article 26.e) de la mateixa disposició legal atribueix al Govern l'exercici de la potestat reglamentària 'en tots els casos en què no sigui específicament atribuïda al president o presidenta de la Generalitat o als consellers'.
L'habilitació al Govern per a aprovar la norma projectada també s'estableix d'una manera específica, pel que fa a l'impost sobre successions i donacions, en l'article 75 de la Llei 19/2010, de 7 de juny, de l'impost sobre successions i donacions, relatiu a altres supòsits especials de fraccionament o ajornament: 'En els termes i amb les condicions que siguin establerts per reglament, es pot acordar el fraccionament o l'ajornament del pagament de les autoliquidacions i liquidacions practicades arran de la transmissió per herència, llegat o donació dels béns a què fan referència les seccions tercera a desena del capítol I del títol I i les seccions primera, segona, tercera i cinquena del capítol únic del títol II.'
Pel que fa a la taxa fiscal sobre els jocs de sort, envit o atzar, aquesta Comissió ja va posar de manifest en el Dictamen 53/99 que l'article 3.3 del Reial decret llei 16/1977, de 25 de febrer, dóna cobertura legal a la regulació de l'obligació de presentar l'autoliquidació d'aquest tribut.
El desplegament reglamentari posterior d'aquesta obligació entra dins l'àmbit de la potestat reglamentària que correspon al Govern.
D'altra banda, l'article 35 de la Llei 25/1998 estableix que 's'han de determinar per reglament els períodes temporals i els requisits formals d'acord amb els quals s'ha de fer efectiu el pagament de la taxa que grava els jocs de sort, envit o atzar'.
Quant a la taxa que grava les rifes, tómboles, apostes i combinacions aleatòries, la Comissió, tal com va dir en el Dictamen 470/01, considera que la regulació de l'obligació de presentar l'autoliquidació per aquest tribut troba la base en l'article 40.2 del Decret 3059/1966, de '1 de desembre, que remet al reglament la determinació, 'la forma y el tiempo en que el pago ha de hacerse en cada caso'.
Segons estableix l'article 40.1 de la Llei 13/2008, les disposicions dictades pel Govern han d'adoptar la forma de decret.
A l'empara de les habilitacions exposades i en exercici de la potestat reglamentària que atorga al Govern l'article 68 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, es pot considerar que aquest compta amb habilitació legal suficient per a aprovar la disposició projectada i que el rang de la norma és l'adequat.
El procediment d'elaboració s'ha d'ajustar a les previsions dels articles 61 a 70 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya.
Els documents que conformen l'expedient es troben correctament indexats, numerats i ordenats cronològicament d'acord amb el que disposa l'article 63 de la Llei 26/2010.
Aquests documents figuren degudament signats pels òrgans competents.
L'òrgan impulsor de la norma projectada ha estat la Direcció General de Tributs i Joc, al qual correspon aquesta competència d'acord amb l'article 5.1.b) del Decret 310/2011, de 12 d'abril, en relació amb l'article 6 del Decret 25/2013, de 8 de gener.
L'expedient incorpora les tres memòries previstes en l'article 64 de la Llei 26/2010 (memòria general, memòria d'avaluació de l'impacte de les mesures proposades i memòria de les observacions i al·legacions presentades).
La memòria general i la memòria d'avaluació de l'impacte de les mesures proposades presenten el contingut que s'exigeix, respectivament, en els articles 64.2 i 64.3 de la Llei 26/2010 i s'han actualitzat en el decurs de la tramitació del procediment.
En l'actualització de la memòria general s'han introduït les modificacions proposades per l'Oficina del Govern en el tràmit de consulta interdepartamental.
En l'actualització de la memòria d'avaluació de l'impacte de les mesures proposades s'han tingut en compte les observacions formulades en l'informe jurídic i s'hi afegeix un quadre que quantifica les càrregues administratives derivades de les obligacions que imposa la norma projectada.
Pel que fa al contingut d'aquests documents, la memòria general, a més de detallar les diverses modificacions puntuals previstes en el Projecte, justifica la necessitat de la disposició en la voluntat de superar la dispersió normativa que caracteritza la regulació del règim de pagament dels diversos tributs que graven el joc a fi de 'dotar els obligats tributaris i també l'Administració d'una major seguretat jurídica'.
La memòria d'avaluació d'impacte de les mesures proposades posa de manifest que la regulació del règim de pagament dels tributs sobre el joc no té cap impacte pressupostari perquè no s'incideix en els elements de quantificació dels tributs sobre el joc reservats a la llei.
Quant a la previsió relativa a la implantació de mitjans telemàtics per a la gestió dels tributs propis i cedits a la Generalitat de Catalunya, s'assenyala que inicialment no suposa cap despesa perquè el mateix Projecte remet a una ordre per a la seva implantació efectiva.
A l'últim, s'indica que la supressió de l'obligació d'obtenir el distintiu acreditatiu del pagament de la taxa fiscal del joc que grava les màquines recreatives i d'atzar representa un estalvi per a la hisenda de la Generalitat quantificat, per l'Agència Tributària de Catalunya, en 36.596,36 euros.
Pel que fa a l'impacte econòmic i social, es diu que, en relació amb les taxes fiscals sobre el joc, tret de les apostes, es manté la situació vigent, per la qual cosa no s'aprecia impacte en aquests àmbits.
Quant a les apostes, s'indica que el possible impacte social i econòmic no deriva d'aquest Projecte normatiu, sinó de la modificació de la tributació d'aquesta modalitat de joc efectuada, d'una banda, per la Llei 5/2012 en els aspectes relatius a la base imposable i al tipus de gravamen, i, d'una altra, per la propera aprovació del Reglament d'apostes, moment en el qual es produirà un impacte social efectiu.
Tampoc no s'aprecia un impacte econòmic i social en la modificació relativa al Reglament de l'impost sobre successions i donacions, perquè es tracta d'incorporar a la norma catalana una norma que ja resulta d'aplicació d'acord amb la normativa estatal reguladora de l'impost.
En l'apartat relatiu a l'impacte normatiu es fa una anàlisi concreta de les disposicions del Projecte normatiu i s'indiquen aquelles que no suposen cap increment de càrregues respecte de la situació vigent i aquelles, com la futura implantació de mitjans telemàtics en la gestió tributària i la supressió del distintiu acreditatiu del pagament de la taxa, que grava les màquines recreatives i d'atzar que suposen una disminució d'aquestes.
No s'ha incorporat a l'expedient l'escrit d'observacions que, segons consta en la memòria de les observacions i al·legacions presentades, va formular l'Oficina del Govern durant el tràmit de consulta interdepartamental.
Tanmateix, en la memòria es reprodueixen d'una manera literal les observacions que va formular-hi l'Oficina del Govern.
D'altra banda, tampoc no s'han incorporat a l'expedient les diferents versions del Projecte normatiu, ni els escrits mitjançant els quals s'atorgava el tràmit d'audiència a les diferents entitats interessades.
Tot i que aquesta mancança no afecta la legalitat del procediment, la Comissió Jurídica Assessora 'dictàmens 89/08, 22/09 i 231/10' ha insistit en la necessitat que els expedients que li són tramesos per a emetre dictamen siguin íntegres, amb la incorporació de la totalitat dels documents produïts al llarg de la tramitació.
La mateixa consideració es formula en relació amb la documentació relativa a la col·laboració de l'Agència Tributària de Catalunya en el procés d'elaboració de la norma.
Tot i que el seu informe no és preceptiu, no hauria estat sobrer incorporar a l'expedient la documentació emesa per aquest ens en relació amb el Projecte normatiu sobre el qual ara es dictamina, de cara a la completesa de l'expedient i la transparència del procediment.
El Projecte de decret s'ha sotmès al tràmit d'informació pública.
En el decurs d'aquest tràmit no s'hi van formular al·legacions.
Així mateix, el Projecte s'ha sotmès al tràmit d'audiència de les entitats que s'assenyalen en els antecedents d'aquest Dictamen, algunes de les quals hi han formulat al·legacions.
Els escrits d'al·legacions consten incorporats a l'expedient.
Totes les entitats formulen la mateixa al·legació en relació amb l'article 2.4.a) del Projecte que regula l'autoliquidació i ingrés del tribut en el cas de màquines o aparells automàtics autoritzats en trimestres anteriors.
Les al·legacions formulades han estat degudament valorades en la memòria de les al·legacions presentades.
S'ha efectuat el tràmit de consulta interdepartamental.
El resultat d'aquest tràmit es circumstancia en la memòria de les observacions i al·legacions presentades durant el tràmit de participació.
El Projecte s'ha sotmès a l'informe de la Direcció General de Pressupostos, la qual ha informat sobre la iniciativa amb caràcter favorable.
En l'expedient també consten els informes jurídics inicial i final.
A l'últim, hi consta incorporat el certificat del Consell Tècnic, previ a la sol·licitud de dictamen a la Comissió Jurídica Assessora.
En conseqüència, el procediment de tramitació de la iniciativa normativa s'ha adequat a les previsions establertes en la Llei 26/2010.
Consideracions sobre el contingut del Projecte
En relació amb el preàmbul, la competència de la Generalitat per a dictar la norma es fonamenta directament en la Llei 22/2009, de 18 de desembre, per la qual es regula el sistema de finançament de les comunitats autònomes de règim comú i ciutats amb estatut d'autonomia i es modifiquen determinades normes tributàries.
La Comissió recomana que es faci referència a les previsions estatutàries esmentades en el fonament jurídic III d'aquest Dictamen per tal de fonamentar la competència de la Generalitat sobre la matèria.
La modificació de l'article 20 del Decret 414/2011, de 13 de desembre, es mou dins l'àmbit de desplegament legislatiu propi del Reglament i té per objecte incorporar expressament a la norma de la Generalitat relativa als ajornaments especials la referència al fet que l'empresa individual exerceixi una activitat 'econòmica' i a la transmissió de participacions com a supòsits en els quals es pot sol·licitar aquest ajornament.
L'obligatorietat de presentar i pagar telemàticament les declaracions corresponents als tributs propis o cedits que gestiona l'Agència Tributària de Catalunya, prevista en la disposició addicional segona, és una previsió que es troba recollida en la normativa bàsica estatal (art. 27.6 de la Llei 11/2007, de 22 de juny, d'accés electrònic dels ciutadans als serveis públics) i que resulta d'aplicació als procediments de naturalesa tributària (STS de 22 de febrer de 2012, Recurs 7/2011).
D'altra banda, l'article 32 de la Llei 31/2002, de 30 de desembre, de mesures fiscals i administratives, estableix que 'Amb la finalitat de facilitar el compliment de les obligacions dels contribuents, el Departament d'Economia i Finances ha de promoure la presentació teleinformàtica de declaracions, escriptures públiques i altres documents, desenvolupant els instruments jurídics i tecnològics necessaris en l'àmbit de la seva competència'.
A l'últim, i pel que es refereix a l'habilitació al conseller o consellera en matèria d'hisenda, es respecten les previsions de l'article 39 de la Llei 13/2008, de 5 de novembre, de la presidència de la Generalitat i del Govern.
La Comissió fa avinent que l'expressió 'necessàriament' pot plantejar problemes interpretatius si s'entén que afecta tots els obligats tributaris per aquests impostos, atès que la normativa, concretament l'article 27 de la Llei 11/2007, de 22 de juny, d'accés electrònic dels ciutadans als serveis públics, preveu l'obligatorietat 'quan els interessats es corresponguin amb persones jurídiques o col·lectius de persones físiques que amb motiu de la seva capacitat econòmica o tècnica, dedicació professional o altres motius acreditats tinguin garantit l'accés i disponibilitat dels mitjans tecnològics necessaris'.
Per aquest motiu, seria convenient suprimir l'expressió esmentada.
Així mateix, se suggereix modificar la redacció de l'incís que diu '['] presentació i el pagament de les declaracions' per '['] presentació de declaracions, autoliquidacions i el pagament dels deutes tributaris'.
La disposició derogatòria afecta, d'una banda, les dues normes reglamentàries vigents que regulen el règim de pagament dels tributs sobre el joc i, d'una altra, l'article 44.1.d) del Decret 23/2005, de 22 de febrer, pel qual s'aprova el Reglament de les màquines recreatives i d'atzar, que estableix l'obligatorietat de l'obtenció del distintiu acreditatiu del pagament de la taxa fiscal que grava les màquines recreatives.
Aquesta supressió queda justificada per la implantació de mitjans electrònics amb la mateixa finalitat i perquè no suposen cap cost.
Així mateix, l'apartat 4 d'aquesta disposició conté una clàusula de derogació genèrica.
La Comissió Jurídica Assessora (dictàmens 269/09, 2/10 i 347/12) s'ha pronunciat en el sentit que, en bona tècnica normativa, aquest tipus de clàusules resulten improcedents i no afavoreixen el principi de seguretat jurídica.
A això cal afegir que l'article 9 de la Llei 58/2003, de 17 de desembre, general tributària (LGT), es pronuncia a favor d'utilitzar clàusules de derogació expresses.
Per la qual cosa, el que correspon és fer una derogació expressa de totes les normes afectades.
La disposició final preveu l'entrada en vigor l'endemà de publicar-se.
L'escurçament del període de vacatio legis respecte de l'establert amb caràcter general resta justificat en la memòria general perquè és necessari disposar d'una norma reglamentària que prevegi el pagament de la taxa que grava la celebració d'apostes, abans que aquestes comencin a desenvolupar-se a Catalunya.
Atès que no s'hi formula cap observació essencial, en la fórmula promulgatòria s'hauria d'indicar que el Decret s'aprova d'acord amb el dictamen d'aquesta Comissió.
En relació amb el contingut del Reglament, es formulen les observacions següents:
La rúbrica del precepte s'hauria de redactar en plural perquè es tracta de diversos tributs que recauen sobre el joc amb una regulació diferenciada.
La Comissió també considera que, per a una major fidelitat als conceptes de la normativa tributària general (art. 118 de l'LGT), seria convenient substituir el terme 'exacció' per 'gestió', perquè l'autoliquidació és una forma d'inici de la gestió tributària.
El títol del precepte també s'hauria de redactar en plural.
Les modificacions relatives al termini de pagament del tribut que grava les rifes, tómboles i combinacions aleatòries 'en lloc de trenta dies hàbils, un mes' entren dins l'àmbit de l'exercici de la potestat reglamentària.
Aquest també és el cas de la regulació del termini de pagament del tribut en relació amb les apostes.
En aquest punt, cal indicar que les entitats que han presentat al·legacions al Projecte han sol·licitat modificar l'article 2.4.a), en el sentit que, amb la normativa vigent, el tribut es paga dins del darrer mes del trimestre objecte d'autoliquidació i es proposa satisfer-lo per trimestres vençuts.
La Comissió considera, d'acord amb la memòria de les observacions i al·legacions presentades, que aquesta diferenciació de terminis es troba justificada per la mateixa estructura del tribut, com a tribut fix que no requereix de la determinació prèvia de la base imposable en la fixació de la qual s'hagi de tenir en compte quin és el rendiment que deriva de l'explotació, a diferència del que succeeix en altres modalitats dels tributs sobre el joc.
Per aquesta raó, no es pot apreciar la necessitat d'harmonitzar les diverses modalitats de joc, alhora que tampoc no resten justificades les preteses dificultats de gestió que el sistema actual, a criteri de les entitats al·legants, pugui comportar.
L'últim incís de l'apartat 4 presenta una redacció que pot portar a confusió quan es diu 'en els termes previstos a l'apartat anterior'.
D'acord amb els antecedents de la norma (Decret 158/2003 de modificació del Decret 81/1999), aquesta disposició té per objecte possibilitar la presentació i l'ingrés de l'autoliquidació del tribut que grava les màquines o els aparells automàtics per mitjans magnètics.
Si això és així, la norma s'hauria de redactar de manera que el supòsit d'aplicació quedés clar.
En una interpretació literal, la redacció actual pot portar a entendre que això únicament és possible en el casos de la lletra c) de l'apartat 4 de l'article 2 i, d'acord amb els antecedents esmentats, no sembla que aquesta sigui la finalitat de la norma.
D'altra banda, seria convenient reconsiderar la ubicació sistemàtica d'aquesta previsió normativa i traslladar-la a l'article 3, en el qual es regula el lloc de presentació i ingrés.
La regulació dels terminis de pagament del tribut que recau sobre les apostes entra dins l'àmbit de la discrecionalitat de la potestat reglamentària i resta justificada en l'expedient per motius de practicabilitat en la gestió del tribut.
Si, d'acord amb la rúbrica del precepte, es vol regular també el lloc de presentació de les autoliquidacions, se n'hauria d'ajustar la redacció, i indicar que la presentació les autoliquidacions i l'ingrés de l'import del deute tributari resultant d'aquestes s'ha de realitzar per mitjà d'entitats col·laboradores prèviament habilitades.
La regulació que s'estableix en aquesta disposició del Reglament es justifica en la memòria general per la necessitat d'aclarir que, pel que fa als procediments tributaris relatius a l'aplicació de la taxa fiscal sobre el joc meritada per l'explotació de màquines recreatives i d'atzar, per a identificar l'obligat tributari, s'ha d'utilitzar el número d'identificació fiscal i no el codi d'empresa operadora que s'atorga a les empreses arran de la inscripció en el Registre d'empreses de màquines recreatives i d'atzar, d'acord amb allò que preveu el Decret 23/2005.
Aquesta previsió s'adequa al que estableix la normativa tributària general, concretament, a l'article 17 del Reial decret 1065/2007, de 27 de juliol, que, tot i que no exclou la utilització d'altres codis o claus d'identificació, els preveu amb caràcter complementari.
En aquest cas, la memòria justifica la supressió del codi d'empresa operadora com a element d'identificació en els procediments administratius derivats d'aquesta condició per a evitar distorsions en els processos informàtics que s'utilitzen per a assignar a cada empresa les màquines de la seva titularitat, així com el seu tractament unitari i global en el cas d'aquelles empreses amb un conjunt elevat de màquines recreatives o d'atzar.
Una vegada considerades les observacions formulades en aquest Dictamen, es pot elevar al Govern per a la seva aprovació el Projecte de decret pel qual s'aprova el Reglament sobre el règim de pagament dels tributs sobre el joc.