En dates 30 de març i 4 d'abril 2011, es va publicar al Butlletí Oficial de la Província de Tarragona el Conveni col·lectiu del personal laboral de l'Ajuntament de Calafell per als anys 2010-2011 i el Pacte socioeconòmic del personal funcionari al servei de l'Ajuntament de Calafell per als anys 2010-2012, respectivament.
I, en data 12 de novembre de 2018, i en substitució dels anteriors, el Conveni col·lectiu del personal laboral i el Pacte socioeconòmic del personal funcionari al servei del referit ajuntament, corresponent als anys 2018-2023.
El 30 de setembre de 2014, la Secretaria, la Intervenció i el Departament de Recursos Humans de l'Ajuntament van emetre un informe conjunt, en què concloïen que els "premis per jubilació" reconeguts en els instruments normatius referits no gaudien de cobertura legal i que, per tant, no era procedent el seu abonament, alhora que esqueia suspendre l'aplicació dels articles que els preveien.
El 23 de juliol de 2019, la directora de Recursos Humans de l'ens local va emetre un informe, on donava compte que no s'havia atès cap dels ajuts en concepte de jubilació presentats des del 2012, tret d'un, corresponent a una persona que havia prestat serveis com a personal laboral i que s'havia satisfet en compliment d'una resolució judicial.
El dia següent, i per encàrrec de l'alcaldia, el secretari general de l'Ajuntament va informar favorablement sobre "l'inici d'un procediment de revisió d'ofici respecte dels premis o ajuts de jubilació establerts en l'article 51 de l'actual Acord i Pacte Socioeconòmic del personal funcionari i en l'article 51 del Conveni col·lectiu de personal laboral de l'Ajuntament de Calafell (2018-2023), i els correlatius articles de l'annex 1, "Fons Social", dels anteriors Acord de funcionaris i Conveni col·lectiu del personal laboral (del període 2011-2018)", que va fonamentar en la concurrència de les causes de nul·litat previstes en les lletres f) i g) de l'art 47.1 de l'LPAC.
El 29 de juliol de 2019, el Ple de l'Ajuntament de Calafell, reunit en sessió extraordinària, va acordar aprovar l'inici del procediment de revisió d'ofici dels article 51 de l'Acord del personal funcionari i del Conveni col·lectiu de personal laboral, així com la part relativa a l'ajut de jubilació de l'annex 1 "Fons Social", de l'Acord i conveni anteriors.
Figuren en l'expedient els oficis de notificació de l'acord d'iniciació del procediment revisor a les persones jubilades que havien sol·licitat l'ajut, així com els escrits d'al·legacions presentats per aquestes.
El 5 de desembre de 2019, la jurista de suport a la Secretaria va emetre la proposta de resolució, d'acord amb la qual proposava, entre d'altres, que es desestimessin les al·legacions presentades; que es declarés que els articles 51 de l'Acord o Pacte Socioeconòmic del personal funcionari i del Conveni col·lectiu de personal laboral de l'Ajuntament de Calafell (2018-2023), i els correlatius articles de l'annex 1, "Fons Social", dels anteriors Acord de funcionaris i Conveni col·lectiu del personal laboral (del període 2011-2018) incorrien en un vici de nul·litat de ple dret i que no es reconegués cap indemnització als interessats, en no concórrer els pressupòsits recollits en els articles 32.2 i 34.1 de l'LRJSP.
El 12 de desembre 2019, el Ple de l'Ajuntament, de conformitat amb la proposta prèvia de la Comissió Informativa de Serveis Interns, va acordar sol·licitar dictamen a la Comissió Jurídica Assessora.
El 28 de gener de 2020, va tenir entrada en aquest òrgan consultiu la petició de dictamen.
El 3 d'abril de 2020, el Ple de la Comissió Jurídica Assessora va emetre el Dictamen 100/2020, en què, després de palesar que el tràmit d'audiència s'havia limitat a les persones jubilades que havien sol·licitat l'ajut, concloïa –pel que feia a les previsions normatives relatives als premis o ajuts per jubilació recollides en l'article 51 de l'Acord o Pacte socioeconòmic del personal funcionari, i en el correlatiu apartat de l'annex 1, "Fons Social", de l'anterior Acord de funcionaris (període 2011-2018), atès que la naturalesa contractual o convencional dels convenis col·lectius excloïa la possibilitat de revisar-los d'ofici, en estar sotmesos a la legislació laboral– que era procedent retrotraure les actuacions del procediment de la revisió d'ofici instruïda, per tal d'atorgar un tràmit d'audiència al personal funcionari actiu i a les entitats representatives d'aquest, en tenir aquestes persones i entitats drets i interessos legítims afectats.
Per Decret de l'alcaldia núm. 2863/2020, de 27 de maig, es va resoldre atorgar un tràmit d'audiència de quinze dies hàbils a totes les seccions sindicals amb representació a l'Ajuntament del personal funcionari i laboral, així com ampliar en tres mesos el termini de resolució del procediment, a partir de la data de finalització del termini inicial i una vegada aixecada la suspensió dels terminis decretada per la Covid-19.
El 2 de juny de 2020, es va notificar a les seccions sindicals d'UGT, CCOO, Sindicat de Policies de Catalunya (SCP)-Sindicat de Policies Locals i cos de Mossos d'Esquadra, l'acord plenari de 12 de desembre de 2019, a fi i efecte que poguessin formular les al·legacions que estimessin adients.
Així mateix, i segons es dona noticia a l'expedient, es va notificar al col·lectiu de treballadores i treballadors afectats, perquè tinguessin coneixement de l'ampliació de terminis acordada.
Figura a l'expedient un certificat del secretari municipal, amb el vistiplau de l'alcalde, conforme al qual finalitzat el termini de quinze dies hàbils des de la darrera notificació no constava que s'hagués presentat cap al·legació ni reclamació.
El 30 de juny de 2020, el Ple de l'Ajuntament, reunit en sessió extraordinària amb urgència, va acordar, conformement amb la proposta formulada per la Comissió Informativa de Serveis Interns, demanar a la Comissió Jurídica Assessora que emetés dictamen sobre el procediment de revisió d'ofici de l'art. 51 de l'Acord de Funcionaris i l'article també 51 del Conveni col·lectiu del personal laboral, i la part relativa a l'ajut de jubilació de l'annex 1 "Fons d'Acció Social", de l'Acord i Conveni anteriors per al període 2011-2018; suspendre el termini de resolució fins a l'emissió del dictamen o el transcurs del termini per a emetre'l; donar trasllat d'aquest acord a la Comissió Jurídica Assessora i notificar-lo a totes les persones interessades en l'expedient.
El 28 de juliol de 2020, l'Ajuntament, mitjançant la plataforma EACAT, va trametre al Departament de la Presidència la sol·licitud de l'alcaldessa accidental de Calafell, a l'efecte que la Comissió Jurídica Assessora emetés dictamen amb caràcter urgent, juntament amb la documentació relativa al tràmit d'audiència practicat.
Consta a l'expedient un certificat del secretari de l'Ajuntament, d'acord amb el qual s'ha notificat l'acord d'ampliació i suspensió del termini per a resoldre el procediment, a les persones i entitats interessades en aquest.
El 31 de juliol de 2020, el tècnic de la Sub-direcció d'Assistència Jurídica i d'Innovació a l'Administració Local, amb el vistiplau de la sub-directora, va informar favorablement sobre la tramesa a aquesta Comissió de l'expedient instruït per l'Ajuntament de Calafell.
El 4 d'agost de 2020 va tenir entrada en aquest òrgan consultiu la petició de dictamen, formulada pel secretari d'Administracions Locals i de Relacions amb l'Aran, per delegació, d'acord amb la Resolució PRE/1384/2019, de 21 de maig, de delegació de competències de la persona titular del Departament de la Presidència (DOGC núm. 7882, de 24 de maig de 2019).
En la sessió de 3 de setembre de 2020, el Ple de la Comissió Jurídica Assessora va admetre a tràmit la petició i en va designar ponent.
Per Resolució de 7 de setembre de 2020, el president de la Comissió Jurídica Assessora no va apreciar la urgència per a l'emissió del dictamen i, en conseqüència, no va reduir a la meitat el termini ordinari per a emetre'l.
I. Objecte del Dictamen i consideracions preliminars
Se sotmet novament a dictamen d'aquest òrgan consultiu l'expedient de revisió d'ofici, incoat per l'Ajuntament de Calafell, pel tal de declarar la nul·litat de ple dret de l'article 51 de l'Acord o Pacte Socioeconòmic del personal funcionari, així com també de l'article 51 del Conveni col·lectiu de personal laboral de l'Ajuntament de Calafell vigents actualment (període 2018-2023), en ambdós casos relatius als ajuts o premis per jubilació, així com també en les disposicions que preveien aquests ajuts en l'annex 1, intitulat "Fons Social", dels anteriors Acord de funcionaris i Conveni col·lectiu del personal laboral vigents en el període anterior (2011-2018), un cop retrotretes les actuacions i dut a terme el tràmit d'audiència, per un termini de quinze dies, a les seccions sindicals amb representació a l'Ajuntament del personal funcionari i laboral, en vista del Dictamen 100/2020, recaigut en relació amb aquest mateix procediment.
Tot i que en el dictamen esmentat (Dictamen 100/2020) es va fer saber a l'ens local que els convenis col·lectius, a diferència dels acords reguladors de les condicions de treball del personal funcionari, no tenen la consideració de disposicions administratives de caràcter general, sinó que són normes de caràcter contractual o convencional, la qual cosa exclou la possibilitat de revisar-los d'ofici, ja que estan sotmesos a la legislació laboral, la nova petició de dictamen torna a plantejar la revisió d'ofici de l'art. 51 del Conveni col·lectiu actualment vigent, així com de l'annex de l'anterior.
En vista d'això, novament ha de puntualitzar-se que el procediment de revisió d'ofici que ara se sotmet a dictamen és només aplicable a la declaració de nul·litat de l'article 51 de l'Acord o Pacte socioeconòmic del personal funcionari, i en el correlatiu apartat de l'annex 1, "Fons Social", de l'anterior Acord de funcionaris (període 2011-2018), i no pas a les previsions normatives relatives als premis o ajuts per jubilació del personal laboral; com ha puntualitzat recentment la Comissió en el Dictamen 199/2020.
Pel que fa a la naturalesa jurídica dels acords reguladors de les condicions de treball del personal funcionari, escau recordar, com es va posar de manifest en el dictamen precitat, que tenen la consideració de disposicions administratives de caràcter general i que, per tant, els resulta d'aplicació l'article 47.2 de l'LPAC, que es refereix a la nul·litat de les disposicions administratives.
Més particularment, l'article 51 de l'Acord regulador de les condicions de treball del personal funcionari de l'Ajuntament de Calafell, per als anys 2018-2023 –i amb una redacció pràcticament idèntica l'apartat correlatiu de l'annex intitulat "Ajut per jubilació" del Pacte socioeconòmic del personal funcionari de l'Ajuntament de Calafell, per als anys 2010-2012 i 2010-2011, que van estar en vigor fins al 2018 en què van ser-hi substituïts pels actuals– el qual es troba ubicat en el capítol VIII, relatiu a les millores socials, disposa el següent:
El personal al servei de l'Ajuntament es jubilarà quan compleixi l'edat legalment establerta per Llei, si bé podrà acollir-se a la jubilació anticipada, dintre del marc legal que hi hagi a cada moment.
S'abonarà l'import íntegre de l'últim mes en el qual es produeixi la jubilació, així com un premi per jubilació, segons els anys de serveis complerts a l'Administració:
Aquest dret es reconeix en les mateixes condicions econòmiques al personal que extingeixi la seva relació de servei per motiu de gran invalidesa o invalidesa permanent total o absoluta.
En el seu cas, els drets econòmics que resulten del present article, podran externalitzar-se amb l'entitat asseguradora en la forma i les condicions establerts a la legislació vigent."
Escau destacar que segons dona notícia a l'expedient la directora de Recursos Humans de l'Ajuntament, cap dels premis de jubilació sol·licitats des del 2012 fins a l'actualitat no han estat abonats, tret del cas d'una persona que havia prestat serveis com a personal laboral, que es va satisfer en compliment d'una sentència.
La petició de dictamen es du a terme a l'empara de l'article 106 de l'LPAC –que preveu que les administracions públiques, d'ofici i amb el dictamen previ del Consell d'estat o de l'òrgan consultiu equivalent de la comunitat autònoma, poden declarar la nul·litat de les disposicions administratives en els supòsits previstos en l'article 47.2 de l'LPAC–, en relació amb els articles 53 de l'LBRL i 173 de la Llei municipal i de règim local de Catalunya (text refós aprovat pel Decret legislatiu 2/2003, de 29 d'abril), que atorguen la potestat de revisió d'ofici als ens locals.
En concret, la intervenció de la Comissió té el seu fonament legal en l'art. 8.3.d) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de Comissió Jurídica Assessora que disposa que és preceptiu el dictamen d'aquest òrgan consultiu en el procediments de revisió d'ofici de disposicions administratives, i en l'article 72 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques a Catalunya, que estableix la preceptivitat del dictamen de la Comissió en els expedients de l'Administració de la Generalitat o de l'Administració local relatius a la revisió d'ofici d'actes nuls de ple dret i de disposicions reglamentàries.
D'acord amb el que s'ha exposat en paràgrafs precedents, la Comissió és competent per a dictaminar sobre la revisió d'ofici de l'article 51 de l'Acord o Pacte socioeconòmic del personal funcionari, i en el correlatiu apartat de l'annex 1, "Fons Social", de l'anterior Acord de funcionaris (període 2011-2018), però en canvi no ho és per a intervenir en relació amb la revisió de les previsions recollides en els convenis col·lectius referits.
Els articles 4.1.g) –i amb el mateix contingut l'article 8.1.g) del Decret legislatiu 2/2003, de 28 d'abril, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya (TRLMRLC)– i 53 de la Llei 7/1985, de 2 d'abril, de bases de règim local (LBRL), reconeixen la potestat de l'Administració local de revisar d'ofici llurs actes i acords.
Aquesta revisió, conformement amb l'article 173 del TRLMRLC, s'ha de realitzar en els termes establerts per la legislació reguladora del procediment administratiu comú, sens perjudici de supòsits específics establerts per la legislació bàsica de règim local.
La tramitació del procediment de revisió s'ha d'ajustar a la normativa vigent en el moment de la iniciació.
En canvi, des d'una perspectiva material o substantiva, el règim de les causes de nul·litat de ple dret és l'establert en la normativa vigent en el moment en què es va dictar l'acte o es va aprovar la resolució objecte de revisió ( vid. dictàmens 8/2019, 57/2019 i 95/2019).
Tal com es va indicar en el Dictamen 100/2020, en atenció a la data d'incoació del procediment de revisió, això és el 29 de juliol de 2019, pel que fa a les regles procedimentals de tramitació, resulten d'aplicació les determinacions específiques dels articles 71 i 72 de la Llei 26/2010, així com les disposicions generals reguladores del procediment administratiu previstes en els articles 75 i següents de l'LPAC.
Pel que fa la norma aplicable als aspectes substantius es dona la particularitat que en aquest cas es revisa, d'una banda, les previsions relatives als premis o ajuts per jubilació recollides en l'article 51 de l'Acord o Pacte socioeconòmic del personal funcionari, aprovat el 3 d'octubre de 2018 per l'òrgan de govern competent, i, d'una altra, les correlatives previsions contingudes en l'annex 1, "Fons Social" del Pacte socioeconòmic del personal funcionari, aprovat el 29 de desembre de 2010, també per l'òrgan de govern competent.
Per tant, pel que fa als aspectes de fons, segons s'examini un pacte socioeconòmic o un altre, resulta d'aplicació el règim de nul·litat previst en l'article 47.2 de l'LPAC o bé en l'article 62.2 de l'LRJPAC.
Tanmateix, atès que el contingut d'aquests preceptes és coincident, aquesta distinció, en aquest cas, esdevé irrellevant.
L'inici del procediment de revisió
En el cas que s'examina, i com es va indicar en el dictamen precedent, s'ha donat compliment a la previsió referida, ja que la incoació del procediment ha estat acordada pel Ple de la corporació, òrgan que va aprovar els instruments normatius objecte de revisió.
El Dictamen 100/2020 palesava que el procediment s'havia tramitat conformement amb les previsions normatives abans referides, tret del fet que només s'havia atorgat audiència al personal jubilat que havia sol·licitat l'ajut o premi de jubilació, i concloïa que s'havia de retrotreure les actuacions, per tal de donar audiència als òrgans i entitats amb capacitat representativa del personal funcionari en actiu, com ara la Junta de personal o els sindicats.
En vista del contingut del dictamen, mitjançant un decret de l'alcaldia, de 27 de maig de 2020, es va resoldre ordenar l'obertura d'un nou tràmit d'audiència "per quinze dies hàbils" així com ampliar "el termini d'al·legacions previst en l'acord de revisió d'ofici en la meitat del termini previst del procediment, és a dir, en tres mesos, a partir de la data de finalització inicial, i una vegada aixecada la suspensió del terminis decretada en els reials decrets de declaració de l'estat d'alarma i les seves pròrrogues successives".
El 2 de juny de 2020, es va notificar a les seccions sindicals d'UGT, CCOO, Sindicat de Policies de Catalunya (SCP)-Sindicat de Policies Locals i cos de Mossos d'Esquadra l'acord plenari de 12 de desembre de 2019, a fi i efecte que poguessin formular les al·legacions que estimessin adients.
Altrament, i segons es dona notícia a l'expedient, la resolució d'ampliació es va notificar als interessats.
En relació amb el tràmit d'audiència i l'ampliació de termini referits, escau efectuar les consideracions següents:
En el cas que s'examina, no hi ha hagut, en puritat, una retroacció d'actuacions.
En el context d'un procediment incoat d'ofici, és procedent concedir tràmit d'al·legacions a l'inici del procediment i amb notificació de l'acte d'incoació del procediment, que inclou els motius i els fonaments jurídics pels quals es considera que cal procedir a tramitar un procediment de revisió d'ofici.
A les seccions sindicals, no se'ls va notificar l'acord d'inici del procediment revisor, com hauria estat adient, això és l'Acord plenari de 29 de juliol de 2019, sinó l'Acord del Ple de 12 de desembre de 2019, que a diferència de l'anterior no desplega cap fonamentació jurídica en suport de la revisió, i es limita a donar compte de la tramitació del procediment, sol·licitar el dictamen a aquest òrgan consultiu, suspendre el procediment fins a l'emissió del dictamen o el transcurs del termini per a emetre'l i notificar l'acord als interessats.
En qualsevol cas, i segons es desprèn de l'expedient, les entitats referides tenien coneixement dels acords que es revisen perquè són les que el van negociar i no van considerar necessari sol·licitar cap informació addicional ni presentar al·legacions ni cap altra documentació, per la qual cosa no es pot considerar que concorri un supòsit d'indefensió material.
Pel que fa a l'ampliació, el decret de l'Alcaldia invocava l'art. 32 de l'LPAC, i al·ludia al "poc marge de les dates que es disposen i que el termini que resta és molt escàs per fer tots els tràmits d'audiència requerits per la Comissió Jurídica Assessora.
És, en aquest sentit, que es considera indispensable ampliar el termini d'al·legacions previst en l'acord de revisió d'ofici, en tres mesos més, la meitat del termini previst del procediment, a partir de la data de finalització del termini inicial".
Val a dir que l'art. 32 de l'LPAC possibilita l'ampliació dels terminis sempre que aquesta no excedeixi "la meitat d'aquests" i que, conformement amb l'art. 82 de l'LPAC, el termini del tràmit d'audiència als interessats no pot ser inferior a deu ni superior a quinze dies.
En puritat, doncs, l'ampliació efectuada hauria d'haver estat, a tot estirar, de set dies.
De tota manera, l'ampliació finalment duta a terme s'ha fet per a garantir la possibilitat de presentar al·legacions per part dels interessats en el procediment en un context de pandèmia, per la qual cosa cal considerar que ha contribuït a evitar-los un supòsit d'indefensió material.
Conclòs el tràmit d'audiència la Comissió informativa de Serveis Interns va elevar al Ple la proposta d'acord de sol·licitud de dictamen a aquest òrgan consultiu.
Conformement amb aquesta proposta, el Ple de l'Ajuntament, en sessió extraordinària celebrada amb urgència, va acordar demanar dictamen a aquesta Comissió Jurídica Assessora, amb suspensió del termini de resolució, fins a l'emissió del dictamen o del termini per a emetre'l.
No consta a l'expedient que, amb posterioritat a aquest darrer tràmit d'audiència, en què cal recordar que no s'hi van presentar al·legacions, s'emetés una nova proposta de resolució.
Per acabar, figura a l'expedient, un certificat del secretari municipal, que certifica que el referit acord –sia per via electrònica, sia mitjançant representant legal o publicació d'un anunci al BOE, per bé que aquest no s'incorpora a l'expedient ni es donen dades per localitzar-lo–, a efectes de la suspensió i ampliació del procediment, va ser notificat als interessats, és a dir, les persones jubilades que havien sol·licitat l'ajut o premi, així com les seccions sindicals.
La documentació que conforma l'expedient
S'ha fet arribar a la Comissió, mitjançant la plataforma EACAT, una còpia autenticada dels documents relatius als darreres tràmits duts a terme per l'ens local, arran de l'obertura del nou tràmit d'audiència; documents que han estat paginats i indexats seguint la foliació anterior, amb la qual cosa s'ha donat compliment a les previsions normatives contingudes en els art. 46.2 i 56.2 de la Llei 26/2010.
Nogensmenys, es troba a faltar l'esmena dels errors en la indexació palesats en el Dictamen 100/2020, així com una còpia de la sentència del Jutjat Contenciós Administratiu a la qual al·ludia l'informe del secretari general.
L'article 106.5 de l'LPAC estableix que el transcurs de sis mesos des de l'inici del procediment revisor iniciat d'ofici sense dictar-se resolució en produeix la caducitat.
Tanmateix aquest termini màxim es pot suspendre quan s'hagi de sol·licitar informes preceptius (articles 22.1.d) de l'LPAC i 11 de la Llei 5/2005), com és el cas del dictamen de la Comissió Jurídica Assessora.
Aquest òrgan consultiu ha posat de manifest que la suspensió del procediment prevista en l'article 22.1.d) de l'LPAC no opera automàticament, és a dir, que la suspensió no es produeix d'una manera automàtica amb la petició del dictamen de la Comissió Jurídica Assessora, sinó que la seva eficàcia queda condicionada al compliment de determinats requisits.
Per tant, aquests requisits ho són de l'eficàcia de la suspensió (dictàmens 192/2016 i 38/2017).
En particular, els requisits exigits legalment per a la suspensió del termini màxim per a resoldre i notificar, per la causa de l'article 22.1.d) de l'LPAC, són, d'una banda, l'acord exprés de suspensió i, d'una altra, la comunicació als interessats.
En el present cas, a fi i efecte de determinar si s'ha produït o no la caducitat del procediment escau portar a col·lació les dades següents:
L'expedient examinat es va iniciar mitjançant un acord plenari de 29 de juliol de 2019, i per mitjà d'un altre acord del Ple de la corporació de 12 de desembre de 2019 es va resoldre sol·licitar dictamen i suspendre el termini de resolució del procediment fins a l'emissió de dictamen o del termini per a emetre'l; suspensió que es va notificar als interessats.
El 27 de gener de 2020 va tenir entrada en aquesta Comissió la petició de dictamen.
En virtut de la disposició addicional tercera, sobre suspensió de terminis administratius, del Reial decret 463/2020, de 14 de març, pel qual es declara l'estat d'alarma per a la gestió de la situació de crisi sanitària ocasionada per la COVID-19, publicat al Butlletí Oficial de l'Estat de 14 de març de 2020, es van suspendre els termes i es van interrompre els terminis per a la tramitació dels procediments de les entitats del sector públic.
Tot i haver-se produït la suspensió de terminis en el context de la declaració de l'estat d'alarma, en data 1 d'abril de 2020, la Comissió Jurídica Assessora va emetre el Dictamen 100/2020, en el qual concloïa que calia retrotreure les actuacions, per tal de donar audiència a les entitats representatives del personal funcionari.
Per Decret de l'Alcaldia de 27 de maig de 2020, es va resoldre atorgar audiència per un termini de quinze dies a les seccions sindicals i ampliar el termini d'al·legacions en tres mesos, a partir de la data de finalització inicial i una vegada aixecada la suspensió de terminis decretada en els reials decrets de declaració de l'estat d'alarma.
En relació amb aquesta qüestió, i tal com es va apuntar en el Dictamen 153/2020, la suspensió de termes i terminis no implica la paralització del procediment administratiu, i és possible i fins i tot exigible que es duguin a terme totes aquelles actuacions d'impuls del procediment (art. 71 de l'LPAC) que depenen de l'actuació interna de l'Administració i no requereixen l'actuació dels interessats, sempre que es respectin –com és el cas– les finalitats de la declaració de l'estat d'alarma.
En aquest sentit, la suspensió de termes i terminis tampoc no és equivalent a la suspensió de les actuacions o els tràmits de l'Administració, els quals poden prosseguir.
Dita suspensió de terminis administratius va ser aixecada amb efectes d'1 de juny de 2020, conformement amb el Reial decret 537/2020, de 22 de maig, pel qual es prorroga l'estat d'alarma declarat pel Reial decret 463/2020, de 14 de març, publicat al Butlletí Oficial de l'Estat de 23 de maig de 2020.
El 30 de juny de 2020, el Ple de l'Ajuntament de Calafell va acordar demanar un nou dictamen a la Comissió Jurídica Assessora, així com suspendre el termini de resolució del procediment fins a l'emissió del dictamen o el termini per emetre'l, amb notificació als interessats.
El 4 d'agost de 2020, es va registrar d'entrada en aquest òrgan consultiu la nova petició de dictamen, a la qual s'adjuntava un certificat del secretari municipal en què acreditava la notificació als interessats de l'acord d'ampliació i suspensió.
Es dona en el present cas un supòsit de doble suspensió per la petició del Dictamen a la Comissió Jurídica Assessora respecte de qual correspon efectuar les consideracions que segueixen per a determinar si s'ajusta o no a la normativa que regula el procediment.
En primer lloc, la Comissió Jurídica Assessora constata que la literalitat de l'art. 22.1.d) LPAC limita la duració de cada suspensió a tres mesos, però no proscriu que, si s'ha de sol·licitar un nou dictamen de la Comissió Jurídica Assessora dins el mateix procediment, el termini màxim legal per a resoldre i notificar es pugui tornar a suspendre i, a més, cal assenyalar que es refereix en plural a la petició d'informes.
En segon lloc, havent-se produït la retroacció i –tot i que no ha estat així en el present cas– eventualment una nova proposta de resolució que valori els nous elements de fet o de dret que puguin resultar procediment tramitat –i, singularment, de les al·legacions dels interessats que no havien estat notificats inicialment–, resulta evident que la preceptivitat de l'emissió del dictamen de la Comissió Jurídica Assessora es manté, oimés quan, en els casos de revisió d'ofici, el dictamen no només és preceptiu sinó obstatiu.
En tercer lloc, cal tenir en consideració que la retroacció i la necessitat d'un nou dictamen s'ha produït per indicació de la mateixa Comissió Jurídica Assessora i en garantia dels drets dels interessats –per bé que, en el present cas, no han fet ús de la possibilitat de presentar al·legacions–.
En quart lloc, l'emissió del dictamen de la Comissió és una garantia de l'encert de la decisió de l'Administració d'adoptar la millor decisió d'acord amb els interessos generals i el respecte als drets dels interessats en el procediment, per la qual cosa l'emissió d'un nou dictamen resulta necessària, preceptiva i obstativa, més encara quan es tracta d'un procediment de revisió d'ofici que ja de per si comporta l'exercici d'unes potestats que s'han de considerar excepcionals i interpretar-se d'una manera estricta.
A l'últim, cal tenir en consideració que les causes de nul·litat de ple dret perduren, per la qual cosa les raons d'economia processal també sustenten la conformitat amb la legislació de procediment d'un supòsit de doble suspensió del procediment per doble petició de dictamen a la Comissió Jurídica Assessora.
Per tant, aquesta Comissió Jurídica Assessora considera que s'ajusta a la legalitat un supòsit com el que s'analitza, en el qual s'ha produït una doble suspensió per la petició de dos dictàmens preceptius i obstatius dins d'un mateix procediment.
En vista de les dades exposades –d'acord amb les quals, quan es va sol·licitar dictamen, per primer cop, a aquest òrgan consultiu s'havien exhaurit 4 mesos i 12 dies del procediment revisor, atès que es va iniciar el 29 de juliol i es va resoldre suspendre'l, amb motiu de la petició de dictamen, el 12 de desembre de 2019; que el procediment revisor, en relació amb el qual la Comissió va dictaminar la seva retroacció, es va reprendre el 27 de maig de 2020, essent que l'1 de juny de 2020, amb caràcter general es va alçar la suspensió dels procediments administratius, acordada arran de la declaració de l'estat d'alarma, amb represa del còmput dels terminis interromputs– cal concloure que el 30 de juny de 2020, quan, per acord plenari es va tornar a sol·licitar dictamen a aquest òrgan consultiu, amb suspensió del procediment, encara no havia transcorregut el termini de caducitat de sis mesos establert normativament.
V. Consideracions sobre el fons
Tot i que en el Dictamen 100/2020, s'indicava a l'Ajuntament que el règim de nul·litat aplicable era el previst en l'art. 47.2 de l'LPAC (o art. 62.2 de l'LPRJAC), i no pas el de l'art. 47.1 de l'LPAC, reservat per als actes administratius, l'ens local no ha emès una nova proposta de resolució, en esmena de l'anterior, on invocava, com a causes de nul·litat les previstes en els art. 47.1.f) i g) de l'LPAC.
En vista d'això, pel que fa als arguments adduïts per l'ens local per a fonamentar la revisió, és procedent reproduir el que es deia en el Dictamen 100/2020:
Tal com s'ha posat de manifest en paràgrafs anteriors, el 30 de setembre de 2014, la secretària i interventora accidentals, així com la directora de Recursos Humans de l'Ajuntament van emetre un informe conjunt on qüestionaven la legalitat del premi per jubilació referit.
Així, manifestaven que "respecte de la legalitat d'aquests premis existeix una dualitat interpretativa per part de la doctrina i la jurisprudència.
Per una banda, uns neguen la seva naturalesa retributiva perquè entenen que constitueix una mesura assistencial, ja que no retribueix la prestació de serveis, sinó l'auxili dels treballadors en determinades situacions de necessitat, i no són una simple contraprestació econòmica del desenvolupament professional.
Per altra banda, es defensa que té caràcter retributiu i, per tant, són conceptes no permesos per la normativa en matèria de retribucions dels funcionaris públics, ja que l'article 34 de la Llei 30/1984, de 2 d'agost, no preveu aquest concepte retributiu, i perquè són prestacions de l'àmbit de la Seguretat Social respecte de les quals les entitats locals no tenen competència.
Independentment de les disparitats interpretatives [...], els premis per jubilació només es troben emparats en un sistema de racionalització de recursos humans, amb mesures que promoguin la jubilació anticipada incentivada, seguint les pautes establertes en la legislació estatal i autonòmica."
En aquest sentit, adduïen que la disposició addicional 21 de la Llei 30/1984 –la qual "habilita a les entitats locals per establir incentius a la jubilació anticipada com a sistema de racionalització dels recursos humans"– i l'article 40 del Decret legislatiu 1/1997, de 31 d'octubre, pel qual s'aprova la refosa en un text únic dels preceptes de determinants textos legals vigents a Catalunya en matèria de funció pública "contemplen la prima per incentivar la jubilació anticipada, no com un premi a favor del funcionari, sinó com a una mesura la finalitat de la qual és la reducció del personal en una plantilla sobredimensionada."
I concloïen en assenyalar que "atès que s'ofereix un premi per jubilació, amb caràcter general, a tots els treballadors de la Corporació, tant amb jubilacions forçoses com anticipades, no gaudeix de cobertura legal, i, per tant, no és procedent els seu abonament; a més, concorre causa de greu interès públic derivada de l'alteració substancial de les circumstàncies econòmiques per afectar directament el Capítol 1 de la Corporació, tal com estableix el Reial decret llei 20/2012 [de 13 de juliol, de mesures per a garantir l'estabilitat pressupostària i de foment de la competitivitat].
Per tant, es donen les circumstàncies per suspendre i quedar sense efecte els articles convencionals que preveien els premis per jubilació."
Així mateix, "en relació amb l'abonament de l'import íntegre de l'últim mes en el qual es produeixi la jubilació, que conté el redactat de la norma [...] dins de l'apartat "ajut per jubilació", cal dir que ha de quedar suspès per aplicació del Reial decret llei 20/2012, en el sentit que hi ha un doble pagament.
L'òrgan competent per abonar la pensió de jubilació, en els casos dels empleats de les administracions locals, és l'Administració general de l'Estat per estar dins del Règim General de la Seguretat Social, i té efectes econòmics des de l'endemà de la baixa de la Corporació, per la qual cosa hi hauria dos ingressos pel mateix concepte, que si bé en un altre moment es podria acceptar com a millora de conveni, en l'actualitat desvirtuarien la normativa sobre l'abonament de la despesa pública donat que hi hauria dos organismes públics abonant duplicitats."
El 24 de juliol de 2019, el secretari general de la corporació va emetre, amb caràcter previ a l'adopció de l'acord d'iniciació del procediment revisor, un informe jurídic favorable, en el qual, i després de reproduir alguns dels paràgrafs de l'informe conjunt referit anteriorment, així com de donar compte de les peticions en concepte de premis de jubilació i de l'import íntegre de l'última mensualitat sol·licitades en el decurs d'aquests anys –i que no havien estat abonades, tret de la reconeguda en seu judicial–, es feia ressò del contingut de la sentència dictada, el 20 de març de 2018, per la Secció Segona de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Suprem (recurs 1/2014), en relació amb la impugnació de les previsions relatives als premis de jubilació recollides en l'Acord sobre condicions de treball, retribucions i prestacions socials del personal funcionari d'un ajuntament, i en el qual l'Alt tribunal argumentava que aquests no eren conformes a dret, per tal com es tractava de gratificacions i no pas de mesures assistencials que alteraven el règim retributiu dels funcionaris públics sense disposar de la cobertura legal escaient.
A continuació, l'informe assenyalava que no eren legals els ajuts a la jubilació, tal com es conceptuaven en els articles 51 de l'Acord de funcionaris i Conveni col·lectiu, la qual cosa motivava la incoació d'un procediment revisor "per nul·litat de ple dret d'aquests articles".
En aquest sentit, apuntava, quant als ajuts per "jubilacions anticipades", que aquests sí que podien arribar a ser conformes a dret si s'adoptaven de resultes d'una negociació col·lectiva i en el marc d'un plans de jubilació anticipada incentivada, que no era el cas.
Pel que fa pròpiament a la revisió, recordava el caràcter excepcional i invocava els articles 106 i 47.1.f) i g) de la LPAC –art. 62.1.f) i g) de l'LRJPAC–, tot argumentant que, "atès que la pretesa declaració de nul·litat es fonamenta en un requisit fonamental perquè els premis de jubilació s'ajustin a dret, i és el que no es preveuen jubilacions anticipades, i no és preveu com a supòsit indemnitzatori perquè per la seva naturalesa no ho són, és pels motius que es considera que els premis de jubilació atorguen drets sense posseir els requisits essencials per a la seva adquisició.
Entenem que manca tota essència o naturalesa del supòsit de fet, i per tant manquen els requisits essencials, de manera que els premis a la jubilació són contraris a l'ordenament jurídic i nuls de ple dret en el sentit de l'article 47.1.g)".
Al seu torn, la proposta de resolució valorava les al·legacions adduïdes en el tràmit d'audiència –les quals apel·laven, en essència, a la vulneració dels principi de legalitat, seguretat jurídica i igualtat, oposaven la teoria dels actes propis, el dret a la negociació col·lectiva i el principi de pacta sunt servanda, així com el frau de llei– que desestimava, i es remetia, pel que feia als aspectes de fons, a les consideracions contingudes en els informes de 30 de setembre de 2014 i 24 de juliol de 2018, precitats.»
Tal com s'ha posat de manifest anteriorment, el present Dictamen ha d'acotar-se a la revisió d'ofici de les previsions recollides en els pactes o acords de condicions de treball dels funcionaris públics de l'administració local, per tal com la revisió de les dels convenis col·lectius es troben sotmeses a la regulació del dret laboral, i, per tant, escapa de l'examen del procediment revisor que s'analitza.
Altrament, ha d'assenyalar-se que, atès que es qüestiona la legalitat d'un article de l'Acord o Pacte socioeconòmic del personal funcionari i per tant, d'una disposició administrativa, la revisió d'ofici ha de fonamentar-se en l'apartat 2 de l'article 47 de l'LPAC (62.2 de l'LRJPAC) –que disposa que són nul·les de ple dret les disposicions administratives que vulneren la Constitució, les lleis o altres disposicions administratives de rang superior, les que regulin matèries reservades a la Llei, i les que estableixin la retroactivitat de disposicions sancionadores no favorables o restrictives de drets individuals– i no pas en l'apartat 1, que es reserva a la revisió d'ofici dels actes administratius ( vid. dictàmens 42/2012 i 192/2016).
Si bé, en aquest cas, l'Ajuntament ha fonamentat la reclamació en les causes de nul·litat previstes en les lletres f) i g) de l'apartat 1 de l'article 47, és a dir, "els actes expressos o presumptes contraris a l'ordenament jurídic pels quals s'adquireixen facultats o drets quan no es tinguin els requisits essencials per adquirir-los" i "qualsevol altre que s'estableixi expressament en una disposició amb rang de llei", això no ha de representar un obstacle jurídic perquè es pronunciï la Comissió, ja que, com es va advertir en el Dictamen 204/2010 –recaigut en relació amb la revisió d'ofici d'una ordenança municipal i on s'adduïa com a causa de nul·litat la lletra e) de l'art. 62.1 de l'LRJPAC–, "[...] en tractar-se d'una disposició administrativa la simple vulneració de la llei significa ja la nul·litat de ple dret, d'acord amb el que disposa l'apartat 2 del mateix article 62."
Pel que fa la disposició administrativa objecte de revisió, cal tenir present –com es va palesar en el Dictamen 226/2019 abans esmentat– que "no s'està davant d'una disposició administrativa general qualsevol, sinó d'una de peculiar, com és un acord regulador de les condicions de treball del personal de l'Ajuntament [...].
En relació amb aquests instruments, escau assenyalar que aquest òrgan consultiu, en el Dictamen 177/2015, va assenyalar que, "En la Sentència 1/2003, de 16 de gener, el Tribunal Constitucional va admetre els pactes o acords dins del marc del treballador públic i els va considerar com a normes de col·laboració o complement de la llei.
Tant el reglament com altres fonts normatives, com poden ser els convenis col·lectius, encara que s'han de limitar a la regulació existent en la matèria, són instruments normatius que despleguen, concreten i complementen les normes que estableixen la regulació.
El Tribunal Constitucional ha afirmat que el dret de negociació col·lectiva dels funcionaris no està recollit en l'article 37 de la Constitució espanyola; tanmateix, també ha dit que, en la mesura en què una llei el reconeix –i l'EBEP el reconeix–, forma part del contingut addicional de la llibertat sindical i és un mitjà d'acció sindical (sentències 80/2000 i 85/2001 del Tribunal Constitucional).
Per tant, l'habilitació de les millores convingudes en els pactes o acords dels funcionaris, a diferència dels treballadors públics sotmesos al dret laboral, s'ha de buscar en les normes amb rang de llei que regulen la funció pública, en general, i la local, específicament".
I que "[...] els acords col·lectius de condicions de treball sobre matèries o aspectes no afectats per reserva de llei, és a dir, allà on la negociació col·lectiva té cabuda, un cop aprovat o ratificat per l'òrgan administratiu i publicat al butlletí oficial corresponent, adquireixen no només eficàcia obligacional sinó també eficàcia jurídica normativa, i resulten aplicables a tots els funcionaris afectats per la negociació, siguin o no afiliats als sindicats que van intervenir-hi (Sentència 192/2004, de 10 de març, de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Primera, del Tribunal Superior de Justícia de Galícia).
Certament, com fonamenta l'ens local, amb citació de la Sentència 459/2018 dictada el 20 de març per la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Quarta, del Tribunal Suprem, els premis per jubilació no tenen cobertura legal, i, per tant, s'ha de predicar la nul·litat de ple dret dels preceptes que els regulen.
La mateixa argumentació és esgrimida pel Tribunal Suprem en una sentència posterior, la Sentència núm. 347/2019, de 14 març, de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Quarta (RJ 2019/1079), dictada en el recurs 2717/2016, seguida arran de la impugnació de l'acord regulador de les condicions de treball del personal funcionari d'un ajuntament que preveia el dret a percebre una recompensa de jubilació de cinc mensualitats íntegres en funció del temps prestat, i on se sostenia el següent:
En el Dictamen 111/2013, aquesta Comissió també va tenir l'oportunitat de pronunciar-se en relació amb la revisió d'ofici de l'Acord regulador de les condicions de treball comunes del personal al servei d'un ajuntament, en què es revisaven diversos articles que preveien, entre d'altres, la "gratificació per serveis prestats" i uns "incentius a la jubilació anticipada" i va arribar a la conclusió que eren nuls de ple dret.
Més particularment, la proposta de resolució considerava que els articles 56 (gratificació per antiguitat), 57 (gratificació per serveis prestats) i 58 (incentius a la jubilació anticipada) infringien la llei.
La Comissió va ser del parer següent:
"Pel que fa a l'article 56, es tracta d'una retribució de l'antiguitat que coincideix amb la funció dels triennis que, d'acord amb l'article 23 de l'EBEP, es fixen en la Llei de pressupostos de l'Estat, sense que d'altra banda hi hagi cap previsió amb rang de llei que el pugui emparar com a retribució complementària.
Per tant, la norma és nul·la per als funcionaris públics.
Quant als articles 57 i 58, en realitat es tracta també de retribucions complementàries.
L'article 57, malgrat titllar-se de "gratificació", és en realitat un premi a l'antiguitat en el moment de la jubilació.
No hi ha tampoc en aquest cas cap base legal per a fonamentar aquest nou complement retributiu, i, en conseqüència, és nul pel que fa als funcionaris públics.
L'article 58 tampoc no és el que el seu nom pretén.
Es qualifica d'incentiu a la jubilació anticipada, però no està relacionat amb cap pla d'ocupació.
En aquest cas per la via del pacte pot obtenir-se un incentiu a la jubilació anticipada, si es tenen 4 anys de serveis prestats.
També en aquest cas manca la base legal per un nou element retributiu; i en conseqüència és nul pel que fa als funcionaris públics."
Recapitulant, sobre la base a les raons exposades, escau informar favorablement sobre la revisió d'ofici instruïda per tal de declarar la nul·litat de ple dret de l'art. 51, intitulat "ajut per jubilació", de l'Acord o Pacte Socioeconòmic del personal funcionari de l'Ajuntament de Calafell per al període 2018-2023, així com l'apartat que preveia aquest ajut o premi en l'annex 1, "Fons Social", del Pacte socioeconòmic del personal funcionari per als anys 2010-2012, en tractar-se, tal com argumenta l'Ajuntament, d'una retribució no prevista a l'article 34 de a Llei 30/1984 i no trobar cobertura en un pla negociat d'incentius a la jubilació anticipada com a sistema de racionalització dels recursos humans i mesura per la reducció del personal d'una plantilla sobredimensionada de la disposició addicional 21 de la Llei 30/1984 i de l'art. 40 del Decret legislatiu 1/1997, de 31 d'octubre, pel qual s'aprova la refosa en un text únic dels preceptes de determinants textos legals vigents a Catalunya en matèria de funció pública que preveuen la prima per incentivar la jubilació anticipada, no com un premi a favor del funcionari, sinó com a una mesura la finalitat de la qual és la reducció del personal en una plantilla sobredimensionada.
Altrament, s'ha d'informar desfavorablement sobre la revisió d'ofici de l'article 51 del Conveni col·lectiu de personal laboral de l'Ajuntament vigent actualment (període 2018-2023), i de l'annex de l'anterior conveni col·lectiu que contenia la mateixa previsió.
S'informa desfavorablement sobre la revisió d'ofici instruïda per l'Ajuntament de Calafell amb la finalitat de declarar la nul·litat de ple dret de l'article 51 del Conveni Col·lectiu de personal laboral de l'Ajuntament (període 2011-2018) i de la part relativa a l'ajut de jubilació de l'annex 1 "Fons social" de l'anterior Conveni col·lectiu del personal laboral de l'Ajuntament.
S'informa favorablement sobre la revisió d'ofici instruïda per l'Ajuntament de Calafell amb la finalitat de declarar la nul·litat de ple dret de l'article 51 de l'Acord del personal funcionari per als anys 2018-2023, així com la part relativa a l'ajut de jubilació de l'annex 1 "Fons Social" de l'Acord anterior.