Consulta general sobre la publicació de la documentació dels pressupostos municipals.
En resposta a aquesta consulta general, i en exercici de les funcions que li han estat atribuïdes per l'article 39 i la disposició addicional 6a de l'LTAIPBG i per l'article 7.2.i del seu Reglament, aprovat pel Decret 111/2017, de 18 de juliol, la GAIP emet el següent
El 8 de març de 2019 entra a la GAIP una consulta formulada per membres dels grups municipals d'Esquerra Republicana, Entesa Begues-ICV i del grup dels no adscrits de l'Ajuntament de Begues, que posa de manifest el següent: que durant aquesta legislatura i en diferents plens municipals venim sol·licitant i demanant, des dels diferents grups municipals a l'oposició, la publicació a la pàgina web de l'Ajuntament de Begues de la documentació dels pressupostos generals en la seva aprovació.
En concret, el grup d'Entesa Begues-ICV i ERC van presentar al·legacions a l'aprovació inicial dels pressupostos per l'any 2019 i dintre d'aquestes al·legacions, una vegada més, es demanava que es publiqués a la pàgina web de l'Ajuntament tota la informació d'aquests pressupostos, sense rebre cap contesta.
Atesos aquests antecedents, les persones que signen la consulta demanen el següent: sol·licitem de la GAIP que ens informi si és obligatori per part del govern municipal de publicar tota la documentació dels pressupostos en el seu tràmit d'aprovació inicial (LTAIPBG, articles 6 i 8 del capítol II) i així facilitar a tota la ciutadania la possibilitat de presentar propostes, suggeriments i al·legacions als pressupostos dintre del període d'informació pública.
La consulta adjunta la documentació següent:
Un fragment d'un informe de Secretaria, en relació amb el pressupost municipal de Begues de 2017, que es fa ressò dels mandats de transparència i publicitat activa establerts per l'LTAIPBG i per la llei espanyola de transparència i publicitat activa i que, entre altres matèries, afecten la informació econòmica i pressupostària.
Les al·legacions i suggeriments a l'aprovació inicial dels pressupostos municipals de 2019, presentades el 21 de desembre de 2018 pel Grup Municipal Entesa Begues ICV.
Entre altres qüestions, després de citar els articles 9.2 de la Constitució, 4 de l'Estatut d'Autonomia, 6 i 8 LTAIPBG i 6 de la Llei orgànica 2/2012, de 27 d'abril, d'estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera, tots ells relatius al principi de transparència, conclou que aquests preceptes no s'haurien complit per part de l'Ajuntament amb ocasió de la tramitació del pressupost de 2019, ja que no s'hauria publicat la seva aprovació inicial en els mitjans de comunicació locals, ni a la pàgina web municipal, que únicament publica l'edicte d'exposició al públic, sense oferir cap enllaç al document del pressupost, ni informar que les persones interessades el poden consultar a la seu de l'Ajuntament.
Un document d'al·legacions, observacions i suggeriments al pressupost general de 2019 de l'Ajuntament de Begues, presentat el 22 de gener de 2019 pel Grup Municipal Esquerra Republicana Begues, amb un apartat sobre mesures de transparència i bon govern, que demana que les actuacions i intervencions en el capítol de despeses ordinàries de diverses regidories no només es concretin en una expressió quantitativa o numèrica pressupostària, sinó que haurien d'anar acompanyades d'un Programa d'actuació municipal específic de cada regidoria, amb descripcions detallades de les accions i dels mètodes d'avaluació de les activitats, amb publicació posterior a través dels mitjans de comunicació de l'Ajuntament de Begues.
L'informe d'Intervenció de 24 de gener de 2019, que conclou que no considera que hi hagi raons jurídiques per estimar les al·legacions presentades pel Grup Municipal d'Entesa Begues ICV.
Tot i que la competència de la GAIP per atendre i resoldre reclamacions es circumscriu a l'àmbit de l'exercici del dret d'accés a la informació pública, sense ostentar competències executives determinades en matèria de publicitat activa i transparència, l'article 7.2.i RGAIP atribueix a aquesta Comissió de garantia competències per "atendre les consultes que, amb caràcter facultatiu i no vinculant, puguin formular els subjectes esmentats a l'article 3 sobre la transparència i el compliment i les garanties del dret d'accés a la informació pública.
No poden ésser objecte de consulta les qüestions relatives a assumptes la resolució dels quals pugui ésser objecte de reclamació davant la Comissió".
Per tant, hi ha una atribució normativa específica de competències a la GAIP per atendre consultes no vinculants en matèria no només d'accés a la informació pública, sinó també de transparència o publicitat activa.
Per tant, és competent per atendre la consulta indicada als antecedents i emetre el corresponent dictamen facultatiu i no vinculant.
El títol II LTAIPBG determina els continguts mínims d'informació pública que han de ser publicats d'ofici (sense necessitat que ningú ho demani expressament) per les administracions públiques de Catalunya en els seus webs institucionals.
Aquests continguts constitueixen les obligacions de publicitat activa (article 2.i LTAIPBG) o de transparència (en la mesura que aquest és el terme amb què aquesta llei titula el seu títol II) establertes pels articles 5 a 17 LTAIPBG.
Les obligacions de publicitat activa tenen l'objecte de garantir que qualsevol persona, des de qualsevol indret, i sense necessitat de demanar-la a ningú, pugui accedir a informació pública mínima determinada de qualsevol administració subjecta a l'àmbit d'aplicació de l'LTAIPBG.
I la informació de la que l'LTAIPBG en garanteix la publicació activa és la que la mateixa llei considera "d'interès general", qualificatiu que es correspondria amb la finalitat de què "les persones puguin conèixer l'actuació i el funcionament de l'Administració pública i exercir el control d'aquesta actuació" (article 6.1.a LTAIPBG).
Una de les matèries incloses dins de les obligacions de transparència és la "gestió econòmica, comptable, pressupostària i patrimonial".
Així ho estableix l'article 11 LTAIPBG, l'apartat 1 del qual ordena que "la informació relativa a la gestió econòmica i pressupostària que l'Administració ha de fer pública en aplicació del principi de transparència ha d'incloure:
f) El cost de les campanyes de publicitat institucional, desglossant els diferents conceptes de la campanya i l'import contractat a cada mitjà de comunicació".
A la vista dels preceptes anteriors cal concloure que l'LTAIPBG no estableix cap mandat específic en matèria pressupostària que obligui als ajuntaments a fer publicitat activa de tota la documentació dels pressupostos en el seu tràmit d'aprovació inicial.
Les obligacions de publicitat activa en matèria pressupostària es centren en la publicació dels pressupostos aprovats i la comptabilitat, focalitzant especialment la previsió i disposició dels recursos econòmics destinats a la retribució dels càrrecs polítics i directius i del personal al servei de les Administracions públiques, en general.
Nogensmenys, a més de les previsions de publicitat activa en matèria específicament pressupostària, els pressupostos també poden resultar afectats per altres previsions de publicitat activa establertes per l'LTAIPBG, que si bé no els concerneixen textualment, es pot considerar que els inclouen com a conseqüència de la seva naturalesa jurídica.
En aquest sentit, i com veurem tot seguit, no es pot ignorar que l'LTAIPBG conté diverses previsions de publicitat activa i participació ciutadana en l'elaboració de les disposicions generals i és procedent valorar fins a quin punt són aplicables als pressupostos municipals, com a conseqüència de la seva naturalesa jurídica de disposició general.
La naturalesa jurídica dels pressupostos no és pacífica, motiu pel qual són nombrosos els estudis que han debatut sobre aquesta qüestió, principalment en torn de la figura concreta de la llei de pressupostos de l'Estat.
Tot i la polèmica, el cert és que la jurisprudència del Tribunal Constitucional (especialment les sentències 27/1981 i 65/1987) deixa establerta des del primer moment la naturalesa plenament legislativa de les lleis de pressupostos generals de l'Estat, que emanarien de l'exercici de la funció legislativa, si bé es tractaria de lleis específiques, caracteritzades per notes singulars relatives al seu contingut, a la seva temporalitat i al procediment de la seva aprovació (en la mesura que no podrien ser objecte de la iniciativa parlamentària).
Però en el marc d'aquesta singularitat, la jurisprudència constitucional no sembla dubtar de la naturalesa legislativa (és a dir, normativa) dels pressupostos de l'Estat i no merament a efectes formals, sinó també materials.
En aquesta mateixa línia, i a títol d'exemple, la Resolució PA-3/2017, d'11 de gener, del Consell de Transparència i Protecció de Dades d'Andalusia, declara la necessitat de donar publicitat als avantprojectes de llei de pressupostos, en aplicació del règim de publicitat activa requerit per la legislació andalusa de transparència per als avantprojectes de llei, i després d'argumentar que el caràcter singular de les lleis de pressupostos no obsta en absolut el seu compliment de l'esmentada obligació establerta per a les disposicions generals.
La mateixa valoració general traslladada als pressupostos municipals comporta la seva consideració com a normes jurídiques, si bé de naturalesa reglamentària, perquè el poder públic que les aprova (el Ple de l'Ajuntament) és un òrgan administratiu, i no un parlament.
De fet, el caràcter normatiu dels pressupostos de les entitats locals es reflecteix clarament en diversos aspectes de la seva regulació general.
És el cas del règim de recursos establert en relació amb els pressupostos o amb les ordenances fiscals (articles 113 de la Llei 7/1985, de 2 d'abril, reguladora de les bases del règim local, LRBRL, i 19 i 171 del Reial Decret legislatiu 2/2004, de 5 de març, pel que s'aprova el Text refós de la Llei reguladora de les hisendes locals, TRLRHL), que comparteixen el mateix i consisteix en la impugnació directa davant de la jurisdicció contenciosa administrativa (sense que hi càpiga, per tant, la possibilitat d'interposar prèviament un recursos administratiu, que seria el que pertocaria en cas de tractar-se d'actes administratius.
Aquesta naturalesa normativa dels pressupostos de les entitats locals també es reflecteix clarament en l'article 9 del Reial Decret 500/1990, de 20 d'abril, que desenvolupa el capítol I del títol VI de l'LRHL, en matèria de pressupostos, i que preveu el contingut que han de tenir les bases d'execució que han d'incloure els pressupostos dels ens locals, que indiscutiblement tenen, en la major part dels seus apartats, contingut normatiu referit a l'adaptació de les disposicions generals en matèria d'organització i a la regulació de diversos aspectes i operacions de gestió econòmica.
Establerta la seva naturalesa jurídica de caràcter normatiu, cal entendre que també és exigible en relació amb els pressupostos municipals, en aquesta qualitat de norma jurídica o de disposició general, a més a més del requerit per l'article 11 LTAIPBG comentat més amunt, el compliment de bona part de les obligacions de publicitat activa de l'article 10 LTAIPBG, en matèria de "les decisions i actuacions de rellevància jurídica".
Aquest precepte determina el següent:
d) Les memòries i els documents justificatius de la tramitació dels projectes o avantprojectes normatius, els diversos textos de les disposicions i la relació i valoració dels documents originats pels procediments d'informació pública i participació ciutadana i per la intervenció dels grups d'interès, si escau. (...)
En el cas de les lletres c i d de l'apartat 1, la informació també ha d'incloure els documents que, d'acord amb la normativa aplicable, han d'ésser sotmesos a un període d'informació pública durant la tramitació, i també el contingut íntegre dels textos dels avantprojectes de llei i dels projectes de reglament".
Per tant, en aplicació del precepte que s'acaba de citar (que, com s'ha dit, és plenament aplicable als pressupostos municipals, atesa la seva naturalesa normativa), cal entendre que forma part de les obligacions de publicitat activa establertes per l'LTAIPBG la publicitat al web de transparència del procediment d'elaboració dels pressupostos municipals, amb inclusió de la memòria i dels documents justificatius corresponents, de la o les propostes de pressupost i dels documents relatius als eventuals processos participatius seguits, entre altres documents.
Així mateix i en un altre ordre de coses, l'article 69 LTAIPBG preveu unes determinades garanties mínimes de participació ciutadana en l'elaboració de les normes, que per les mateixes raons que s'acaben d'exposar als paràgrafs anteriors, cal entendre que en bona part (per exemple, no ho seria la iniciativa normativa popular, ja que el projecte de pressupostos només pot ser elaborat pel govern municipal) són també d'aplicació als pressupostos municipals, atesa la seva naturalesa normativa: "1.
2.Els òrgans encarregats de tramitar el procediment administratiu, per a facilitar la participació ciutadana han de publicar en el Portal de la Transparència la iniciació de la tramitació, la versió inicial del projecte normatiu i la documentació complementària que l'acompanya, i han de donar-hi informació sobre l'estat de la tramitació.
El que estableix aquest article s'entén sens perjudici dels tràmits d'audiència i d'informació pública determinats per la legislació de règim jurídic i de procediment administratiu i la legislació de règim local".
Aquest és un precepte de caràcter molt general, que pròpiament no és aplicable al cas que ens ocupa perquè, tal com preveu el seu apartat 4, s'ha d'entendre sens perjudici dels tràmits d'audiència i informació pública establerts per la legislació de règim local, com és el cas del d'informació pública previst per a l'aprovació dels pressupostos municipals.
Ara bé, té interès tenir-lo en compte en la mesura que requereix que, amb caràcter general, els projectes normatius siguin sotmesos a processos participatius i que, a aquests efectes, es publiquin al web institucional corresponent el projecte normatiu i la documentació complementària que l'acompanya.
Sens perjudici, doncs, que sigui d'aplicació preferent la normativa específica reguladora de la informació pública dels pressupostos municipals, l'LTAIPBG preveu per a aquest tipus d'instruments públics una elaboració participativa, que inclouria el projecte de pressupost (és a dir: el que ha estat aprovat inicialment), amb la documentació complementària que l'acompanya.
Tot i que les obligacions de publicitat activa en el web de transparència de l'Ajuntament són les establertes al fonament jurídic anterior, no es pot ignorar la possible existència d'altres determinacions jurídiques, que amplien les obligacions de publicitat activa establertes pel títol II LTAIPBG, que són de caràcter mínim, tal com preveu expressament el seu article 6.2: "les obligacions de transparència establertes per aquesta llei són mínimes i generals i s'entenen sens perjudici de les que pugui establir de manera més detallada i específica la legislació aplicable".
Entre aquestes altres obligacions de publicitat activa interessen especialment les que coadjuven en la necessitat de donar publicitat a la documentació pressupostària, en el procediment d'aprovació dels pressupostos municipals, que s'analitzen tot seguit.
L'article 112 LRBRL estableix un procediment d'aprovació del pressupost de les entitats locals caracteritzat per les actuacions següents: aprovació inicial del Ple; informació pública, durant la qual la ciutadania pot presentar reclamacions; resolució de les resolucions presentades; aprovació definitiva i publicació oficial dels pressupostos.
Aquestes previsions són desenvolupades pels articles 168 i 169 TRLRHL.
L'article 168 TRLMRLC estableix amb un cert detall la documentació que ha d'acompanyar el projecte de pressupostos que formula l'Alcaldia per a la seva aprovació inicial per part del Ple, que inclou una memòria explicativa, un informe econòmic financer, la liquidació del pressupost anterior, diversos annexos, pressupostos o previsions d'ingressos i despeses dels ens institucionals que depenen de l'Ajuntament i informe de la intervenció.
L'article 169.1 disposa que un cop aprovat inicialment el pressupost general s'ha d'exposar al públic, previ anunci en el diari oficial, per un termini de 15 dies, durant els quals qualsevol persona interessada (ho són tots els habitants del municipi, entre altres) pot presentar reclamacions, que haurien de ser resoltes pel Ple abans de l'aprovació definitiva del pressupost.
L'article 20 del Reial Decret 500/1990, citat més amunt, concreta amb més detall la informació pública a què s'ha de sotmetre el pressupost municipal un cop ha estat aprovat inicialment pel ple: el mateix acord d'aprovació inicial ha d'indicar el lloc i la data inicial del còmput de quinze dies d'exposició al públic, aquest acord ha de ser publicat al butlletí oficial de la província i, simultàniament, s'ha de posar a disposició del públic la "documentació corresponent" per un termini de quinze dies.
Per tant, és legalment obligada l'exposició al públic per un termini de quinze dies del pressupost municipal aprovat inicialment pel ple, als efectes de què el veïnatge pugui formular-li reclamacions.
I aquesta exposició ha d'incloure, segons previsió reglamentària expressa, la "documentació corresponent" al pressupost, que necessàriament és la definida pels articles 168 TRLMRLC i, amb major detall, pels articles 2 i següents del Reial Decret 500/1990.
Per una altra banda, si bé és cert que la normativa de règim local i reguladora dels pressupostos municipals requereix l'exposició pública de la documentació corresponent a la seva aprovació inicial, també ho és que no determina el lloc ni la forma en què s'hauria de fer aquesta exposició, remetent expressament al ple aquesta determinació.
Per tant, i sempre segons aquesta normativa, l'exposició pública a què ens venim referint pot ser tant en format paper en alguna dependència física de l'Ajuntament (que és com s'ha vingut fent tradicionalment), com mitjançant el web municipal, o combinant ambdós mitjans de difusió i eventual recollida de reclamacions.
Els dos fonaments jurídics anteriors posen de manifest que la normativa de transparència i accés a la informació pública (LTAIPBG) i la de règim local i reguladora de les hisendes i els pressupostos municipals (LRBRL, TRLRHL i Reial Decret 500/1999) coincideixen en la necessitat de donar publicitat als pressupostos locals aprovats inicialment pel ple, als efectes de fer possible i facilitar la participació veïnal en la seva tramitació, abans de l'aprovació definitiva.
Tot i que es tracta de normes que tenen contingut i significació diferents (la legislació de transparència és més general i més actual i incorpora l'ús dels mitjans tecnològics de difusió i comunicació, la de règim i pressupostos locals és més específica i més antiga i no incorpora explícitament l'ús dels recursos tecnològics actualment habituals), no s'adverteixen contradiccions entre elles, en relació amb la qüestió objecte d'aquest Dictamen, de manera que resulten complementàries.
El fonament jurídic 2 ha deixat establert que la naturalesa normativa dels pressupostos municipals comporta que siguin d'aplicació a la seva tramitació les previsions de l'article 10.1 LTAIPBG, incloses les que requereixen que siguin objecte de publicitat activa els procediments normatius en curs d'elaboració i les memòries i demés documents originats pels procediments d'informació pública i participació ciutadana.
La subjecció d'aquesta documentació a la publicitat activa regulada pel títol II LTAIPBG comporta la seva publicació al web municipal, tal com requereix explícitament l'article 5 LTAIPBG: "1.
El sistema integral a què fa referència l'apartat 2 ha de permetre a les persones un accés fàcil i gratuït a la informació pública, amb la finalitat de fomentar-ne el coneixement i de facilitar la participació i col·laboració responsable en els assumptes públics".
Es pot assegurar, per tant, que la legislació de transparència obliga les entitats locals a publicar al web institucional o/i de transparència la informació relativa al procés d'elaboració de les seves disposicions generals (categoria que inclou els pressupostos, tal com s'ha justificat al fonament jurídic 2), inclosa explícitament la relativa als procediments d'informació pública i participació ciutadana a què s'han de sotmetre.
Per la seva banda, la legislació de règim local i d'hisendes i pressupostos municipals, que és més antiga i més específica que la de transparència, no requereix explícitament que la informació pública a què s'han de sotmetre els pressupostos s'hagi de fer necessàriament amb mitjans electrònics, en el web municipal (cosa comprensible, perquè a finals del segle passat, que és quan es va aprovar aquesta normativa, encara no hi havia un ús tant generalitzat com l'actual d'aquests mitjans de difusió i comunicació, de manera que la normativa deixa a mans del ple la determinació del lloc d'exposició de la informació pública), però sí que fixa el moment de la informació pública (després de l'aprovació inicial, en les dates fixades pel mateix acord plenari), i la documentació que s'ha d'exposar, que inclou el pressupost aprovat inicialment i la documentació corresponent a ell, que no pot ser altra que la que ha d'acompanyar-lo en la seva presentació al Ple.
Cal tenir en compte que, a més a més de les previsions fetes en aquest sentit per la normativa citada al fonament jurídic anterior, la necessitat d'exposar en el tràmit d'informació pública el pressupost aprovat inicialment amb la resta de documentació amb la que va ser presentat al Ple és coherent i fins i tot obligada amb la finalitat de l'exposició pública, que no és altra que la d'informar la ciutadania de les intencions municipals i recaptar eventuals reclamacions, que difícilment es poden formular amb ple coneixement de causa si les persones interessades no tenen accés, a més a més del pressupost aprovat inicialment, a la resta de documentació que l'acompanya i sense la qual difícilment es poden valorar plenament les seves previsions i afectacions.
La interpretació complementària i integrada de les normatives referides als paràgrafs anteriors porta necessàriament a la conclusió de què la publicació de l'aprovació inicial dels pressupostos, als efectes de facilitar la participació ciutadana en el període d'informació pública, ha de comprendre el pressupost aprovat inicialment i la resta de la documentació que legalment ha d'acompanyar la proposta de pressupost presentada per l'alcaldia al Ple i de què aquesta publicació s'ha de fer, com a mínim, mitjançant el web municipal, sens perjudici de què el Ple, en el moment d'aprovació inicial del pressupost, vulgui determinar algun altre lloc addicional d'exposició.
Si bé és cert que la normativa reguladora dels pressupostos dels ens locals deixa a la discrecionalitat del Ple la determinació del lloc on fer l'exposició pública de la documentació requerida per a la informació pública, i que la de transparència únicament requereix la publicació d'aquesta documentació al web de transparència corresponent, sembla aconsellable que, com a mínim a curt i a mig termini, aquesta exposició es faci conjuntament amb mitjans electrònics i per internet i amb mitjans físics (paper i en una dependència determinada), per evitar la bretxa tecnològica i per garantir una coherència mínima amb les finalitats bàsiques de la participació ciutadana i de la informació pública: que tothom pugui tenir accés efectiu a la documentació exposada en el tràmit d'informació pública i presentar-hi reclamacions.
És obligatori per part del govern municipal de publicar tota la documentació dels pressupostos en el seu tràmit d'aprovació inicial i així facilitar a tota la ciutadania la possibilitat de presentar propostes, suggeriments i al·legacions als pressupostos dintre del període d'informació pública.
La publicació a què es refereix la conclusió anterior ha d'incloure el pressupost aprovat inicialment, amb tota la documentació que acompanyava la seva presentació per l'alcalde al Ple, i que en tot cas comprèn una memòria explicativa, un informe econòmic financer, la liquidació del pressupost anterior, diversos annexos, pressupostos o previsions d'ingressos i despeses dels ens institucionals que depenen de l'Ajuntament i informe de la intervenció (article 168 TRLRHL).
La publicació a què es refereixen les conclusions anteriors s'ha de fer necessàriament en el web municipal de transparència i és aconsellable que es complementi amb l'exposició de la mateixa documentació en un lloc físic addicional, determinat pel Ple en l'acord d'aprovació inicial dels pressupostos i publicat en el diari oficial, i així poder garantir la major difusió i accés que siguin possibles, en benefici de facilitar la màxim la participació ciutadana en la informació pública i sense perjudici per a les persones que no tenen accés als mitjans electrònics.
Aquest és el nostre Dictamen, aprovat pel Ple de la GAIP el 16 de maig de 2019, que s'emet en relació amb una consulta de caràcter general, que no condiciona ni prejutja la resolució de futures reclamacions sobre peticions concretes d'accés a la informació pública, en la mesura en què les circumstàncies i els interessos presents en cada cas poden determinar solucions diferents.