I. Aquest dictamen té per objecte el Projecte de decret del Reglament de funcionament i organització del Comitè d'Ètica de la Policia de Catalunya.
El Decret projectat consta d'un preàmbul, set articles i una disposició derogatòria.
El preàmbul indica el marc normatiu internacional i intern que fonamenta l'establiment d'un Comitè d'Ètica de la Policia.
Així mateix, assenyala que la finalitat de la norma és la de redefinir les funcions del Comitè creat pel Decret 230/2007, així com la composició, d'una manera coherent amb els canvis que es projecten pel que fa a la seva naturalesa i àmbit funcional, atès que ara el Comitè és concebut com un òrgan de caràcter consultiu i interdisciplinari en matèria de deontologia de la policia, i com un espai de reflexió per al debat ètic en el camp de la seguretat pública.
L'articulat defineix la naturalesa del Comitè i en determina l'adscripció al departament competent en matèria de seguretat publica (art. 1); enumera les funcions del Comitè i els principis d'actuació dels membres que el componen (art. 2); en determina la composició (art. 3), les funcions i la substitució de la Presidència (art. 4), la designació de la Secretaria del Comitè i les funcions del secretari (art. 5); estableix regles en relació amb la convocatòria de les sessions, l'ordre del dia, el quòrum de constitució i el d'aprovació dels informes que emeti el Comitè (art. 6) i fixa regles de funcionament, tot establint que, en allò no previst, el Comitè s'ha de regir, supletòriament, per la normativa reguladora dels òrgans col·legiats (art. 7).
La disposició derogatòria deroga expressament el Decret 230/2007, que crea el Comitè d'Ètica de la Policia de Catalunya.
La intervenció d'aquesta Comissió Jurídica Assessora es produeix a l'empara de l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora, que estableix que li correspon dictaminar preceptivament sobre projectes de disposicions generals que es dictin per a desplegar lleis.
Així mateix, l'article 69 de la Llei 26/2010, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, estableix que els projectes de disposicions reglamentàries que es dictin per a desplegar lleis o el dret europeu i les seves modificacions s'han de sotmetre amb caràcter preceptiu al dictamen de la Comissió Jurídica Assessora.
El Projecte de decret sobre el qual s'informa desplega la Llei 4/2003, de 7 d'abril, d'ordenació del sistema de seguretat pública de Catalunya.
El Projecte de decret de creació del Comitè d'Ètica de la Policia de Catalunya, el decret resultant del qual (Decret 230/2007) vol derogar el Projecte sobre el qual ara es dictamina, va ser informat per aquesta Comissió Jurídica Assessora en el Dictamen 194/07.
I també va dictaminar sobre el Projecte de decret pel qual s'aprova el Codi d'Ètica de la Policia de Catalunya, publicat mitjançant la Resolució IRP/3648/2010, de 12 de novembre (Dictamen 275/10).
És doctrina reiterada d'aquesta Comissió que, en l'examen d'un projecte reglamentari, l'abast d'actuació d'aquest òrgan consultiu comporta l'estudi de la competència de la Generalitat de Catalunya, l'habilitació legal per a dictar el decret, la comprovació que s'hagin seguit els tràmits procedimentals i, especialment, l'anàlisi de la legalitat del contingut del projecte, així com la formulació de suggeriments sobre eventuals deficiències que calgui evitar o sobre possibles millores que calgui introduir.
La Generalitat de Catalunya és competent per a regular la matèria objecte del projecte de decret sobre el qual es dictamina.
Atès el contingut del projecte que ara s'analitza, que ha estat descrit en el fonament jurídic I, el títol competencial que fonamenta aquesta disposició normativa és el relatiu a seguretat pública.
L'article 164.1.a) atribueix a la Generalitat la planificació i la regulació del sistema de seguretat pública de Catalunya i l'ordenació de les policies locals.
Dins d'aquesta competència general, cal considerar inclosa la competència concreta de la Generalitat per a crear un òrgan consultiu i d'assessorament en matèria de deontologia professional dels cossos de policia autonòmica i dels cossos de policia locals.
El Govern compta amb habilitació suficient per a aprovar el decret projectat.
El Govern de la Generalitat té atribuïda la potestat reglamentària amb caràcter originari i general per l'article 68.1 de l'Estatut d'autonomia.
D'altra banda, l'article 39.1 de la Llei 13/2008, del president de la Generalitat i del Govern, estableix que correspon al Govern la titularitat de la potestat reglamentària en l'exercici de les competències de la Generalitat.
És el Govern qui l'exerceix com a tal en tots aquells supòsits en què no estigui atribuïda específicament al president de la Generalitat o als consellers (art. 26.e) de la llei).
A aquesta habilitació genèrica que fan l'Estatut d'autonomia i la Llei 13/2008 es pot afegir l'habilitació que conté la Llei 4/2003, la qual, en la disposició final primera, atribueix al Govern el desplegament reglamentari de les seves disposicions.
V. El procediment d'elaboració del Projecte ha respectat, en termes generals, les exigències procedimentals que estableix el títol IV de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya.
La tramitació ha estat iniciada per resolució del conseller d'Interior, i ha estat impulsada per la Secretaria General del Departament.
L'expedient, en compliment del que estableix l'article 63 de la Llei 26/2010, està indexat, numerat i ordenat, tot i que s'observa que s'incorporen, contràriament al que estableix l'article 63.2 de la Llei 26/2010, documents mancats de signatura (documents 18, 19 i 45).
Cal, per tant, corregir aquestes deficiències.
En compliment d'allò que estableix l'article 64 de la Llei 26/2010, s'han incorporat a l'expedient tant la memòria general com la memòria d'avaluació de l'impacte de les mesures proposades.
La memòria general inclou els continguts mínims que determina la llei.
No obstant això, la memòria d'avaluació, pel que afecta l'informe d'impacte normatiu, s'ha limitat a constatar que es tracta d'una norma de contingut organitzatiu.
Enfront d'aquest criteri, aquesta Comissió Jurídica Assessora vol fer avinent, com ja va fer en els dictàmens 276/12 i 286/12, que l'informe d'impacte normatiu és preceptiu per a tots els projectes de disposicions reglamentàries, perquè ve imposat a la lletra c) de l'article 64.3 de la Llei 26/2010 com un dels continguts mínims que integren la memòria d'avaluació d'impacte.
En conseqüència, cal aportar a l'expedient l'esmentat informe a l'efecte de valorar la incidència de les mesures proposades per la disposició reglamentària en matèria d'opcions de regulació, simplificació administrativa i reducció de càrregues administratives.
A través del dispositiu SIGOV, el Projecte ha estat posat en coneixement dels diferents departaments en compliment del que estableix l'article 66 de la Llei 26/2010.
En aquest tràmit han presentat observacions: a) el Departament de Salut, que sol·licitava que en les funcions es fes una referència al Comitè de Bioètica, que no és acceptada d'una manera motivada; b) l'Oficina del Govern, que fa tres observacions, una sobre el procediment i dues purament formals sobre el contingut (preàmbul i article 3), les quals són valorades i, la que afecta el preàmbul, és presa en consideració; i c) la Direcció General de Policia, que presenta una esmena a la lletra d) de l'article 2.1, que és valorada i presa en consideració.
Han intervingut en l'emissió d'informes: a) la Direcció General de Pressupostos, que en l'informe favorable acredita que el Projecte únicament comporta despeses addicionals corresponents a les indemnitzacions per drets d'assistència a les reunions pels membres del Comitè que no tinguin la consideració de personal al servei de les administracions; b) l'Institut Català de les Dones, que en el seu informe fa observacions sobre els termes androcèntrics inclosos en el Projecte i recomana modificacions del contingut perquè s'incloguin entre les funcions del Comitè l'atenció a la perspectiva de gènere i a les necessitats derivades de la violència sobre les dones, i perquè es respecti en la composició el principi de representació equilibrada d'homes i dones; consideracions que són ateses i incorporades als articles 2.1.f) i 3.6; c) la Secretaria de Funció Pública i Modernització Administrativa, que en el seu informe, emès amb caràcter favorable, fa consideracions generals i assenyala que el Projecte compleix els criteris generals que cal valorar per a crear un òrgan, i afegeix observacions a fi de millorar la precisió de la delimitació de la funció prevista a la lletra g) de l'article 2.1, i en relació amb la modificació de la redacció de l'apartat 4 de l'article 6; les modificacions específiques són acceptades; d) la Comissió de Policia de Catalunya, respecte de la qual en figura el certificat del secretari, que deixa constància que es va donar compte als membres d'aquesta Comissió de Policia del contingut del Projecte.
Particular atenció mereix la intervenció del Consell de la Policia-Mossos d'Esquadra, òrgan de representació paritària de la Generalitat i dels membres del Cos de Mossos d'Esquadra, el qual, segons acredita el certificat emès pel seu secretari, informa favorablement per assentiment dels membres presents, "però amb el compromís de revisar el contingut del preàmbul i amb la discrepància de les representacions sindicals quant a la composició de membres".
Encara que la indeterminació d'aquesta certificació és en part corregida per la incorporació a l'expedient d'una nota de l'Assessoria Jurídica del Departament, on es concreten els acords de la reunió, aquesta Comissió Jurídica Assessora ha de reiterar la necessitat d'incorporar a l'expedient l'acta de la sessió de l'òrgan i ha d'insistir en el fet que no resulta suficient incorporar només el certificat de l'acord, ni fins i tot en aquells casos en què s'assenyala que l'acord s'ha adoptat per consens o per assentiment.
La necessitat ha de ser rigorosament exigible quan, com passa en aquest cas, s'assenyala sense cap matisació que s'ha produït un "compromís de revisar el contingut del preàmbul" i que "s'informa favorablement per assentiment dels membres presents amb la discrepància de les representacions sindicals quant a la composició de membres".
La nota de l'Assessoria Jurídica, com s'ha avançat, permet concretar que els compromisos en el si del Consell afecten el preàmbul i la funció de la lletra e) de l'article 2.1, on es reforça la dimensió d'òrgan purament consultiu i assessorament sense funcions de control sobre les policies, i l'ampliació de la composició, que passa a ser de 10 membres, 3 dels quals corresponen als Mossos d'Esquadra i 2 als policies locals.
També diu la nota que "algunes associacions sindicals volien que el Comitè estigués compost només per membres de cossos policials".
La importància del debat al Consell i els efectes que té sobre el contingut del Projecte, particularment en relació amb la composició, fan imprescindible que s'incorpori l'acta a l'expedient per tal que el Govern, que és qui ha d'aprovar la norma, conegui el debat previ que ha tingut lloc, i així estigui en les millors condicions possibles per a poder adoptar la solució que requereixi l'interès general.
El Projecte s'ha sotmès als tràmits d'informació pública i d'audiència, segons es detalla als antecedents 13 a 15 d'aquest Dictamen.
En aquests tràmits han presentat observacions: a) el Grup Parlamentari d'Iniciativa per Catalunya Verds-Esquerra Unida i Alternativa: demana que es retiri la iniciativa normativa i que es mantingui en vigor el Decret 230/2007 que es pretén derogar; b) l'Oficina Antifrau de Catalunya: en el seu escrit valora la reforma i deixa constància que l'òrgan que es projecta és un òrgan merament consultiu, mancat de les funcions que li permetien incidir eficaçment en la determinació de les normes ètiques i el control de les actuacions policials.
A aquesta valoració general afegeix propostes concretes de modificar els articles 2.1 d), 3.2 i 7.1, que en gran part es prenen en consideració; c) el Sindicat de Policies Municipals d'Espanya-Catalunya: fa una consideració general de crítica sobre l'existència d'aquest òrgan, que defineix com a òrgan de control, amb una composició polititzada per la seva forma de nomenament, i proposa observacions concretes, que en bona part s'accepten, en relació amb la designació dels membres policies en les lletres b) i c) de l'article 2; d) el sindicat Unió de Comandaments Policials: proposa una modificació dels requisits que han de complir els policies locals (art. 3.2.c)), que es pren en consideració; i e) l'Associació Catalana de Municipis: en el seu escrit fa una observació, que es pren en consideració, perquè siguin les entitats municipalistes més representatives les qui proposin els policies locals.
Totes les observacions presentades es valoren en notes específiques per a cada una de les entitats que les han formulades, i s'incorporen a la memòria de les observacions que exigeix l'article 64.5 de la Llei 26/2010.
Així mateix, consten en l'expedient els informes jurídics que requereix l'article 65 de la Llei 26/2010.
Hauria estat recomanable que l'informe jurídic final -elaborat, com s'indica en la conclusió, amb anterioritat a l'emissió de l'informe del Consell de Policia-Mossos d'Esquadra- s'hagués actualitzat per tal de valorar jurídicament les modificacions que, com a conseqüència de l'esmentat informe, s'han introduït en el Projecte sobre el qual es dictamina.
Amb tot, cal assenyalar que, materialment, tal carència queda esmenada per la presència d'una nota de l'Assessoria Jurídica, a la qual s'ha fet referència anteriorment, que valora aquestes modificacions.
L'expedient es clou amb la certificació que a la sessió del Consell Tècnic de la Generalitat de 19 de juny de 2012 ha quedat vista la iniciativa del Projecte de decret del Reglament de funcionament i organització del Comitè d'Ètica de la Policia de Catalunya, amb caràcter previ a la sol·licitud de dictamen de la Comissió Jurídica Assessora.
El contingut del Projecte sobre el qual es dictamina té més projecció innovadora que la que es pot deduir del seu títol, que literalment delimita el contingut de la modificació al "funcionament i organització" del Comitè d'Ètica de la Policia de Catalunya.
En realitat, la modificació s'estén també a la naturalesa i àmbit funcional general i a la composició del Comitè, de manera que l'abast de les modificacions que es projecten justifica suficientment que el Govern acudeixi a una nova regulació reglamentària del Comitè en comptes d'optar per la reforma del vigent Decret 230/2007, pel qual es va crear el Comitè d'Ètica de la Policia de Catalunya.
Pel que fa a la naturalesa i àmbit funcional, la innovació de major rellevància s'expressa en la conversió del Comitè en un òrgan consultiu i interdisciplinari que assessora els òrgans i les autoritats competents en matèria de deontologia professional, per a coadjuvar a la millora de la qualitat del servei policial i constituir un espai de reflexió per al debat ètic en el camp de la seguretat pública.
En coherència amb la concepció eminentment consultiva i d'assessorament de les autoritats competents en matèria de deontologia, pel que fa a les funcions que s'assignen al Comitè cal fer notar que:
a) No se li atribueix la funció d'elaborar una proposta de Codi d'ètica de la Policia de Catalunya, així com, si escau, les modificacions corresponents, i fer el seguiment de la seva aplicació (art. 2.1 a)).
En exercici d'aquesta atribució del decret vigent, el Comitè d'Ètica va elaborar una proposta de Codi d'ètica de la Policia de Catalunya, que va ser aprovada per Resolució IRPP/3648/2010, de 12 de novembre, si bé la Resolució INT/179/2011, de 26 de gener, que ratifica la vigència de l'aplicació de la instrucció per a la incorporació i aplicació del Codi Europeu d'Ètica de la Policia adoptat per la Recomanació REC (2010) 10 del Comitè de Ministres del Consell d'Europa va deixar sense efecte aquest Codi.
b) Tampoc no s'assigna al Comitè, en el Projecte sobre el qual es dictamina, la funció de supervisió o control de l'activitat de seguiment de l'aplicació del Codi d'ètica, que s'efectuava mitjançant el coneixement per part del Comitè de les queixes i denúncies que rebessin les autoritats i els òrgans competents relatives a incompliments del Codi ètic (art. 3.1 del Decret 230/2007); coneixement que permetia al Comitè interessar de l'òrgan competent l'obertura de la informació reservada corresponent o bé traslladar-la al Ministeri Fiscal (art. 2.1 d)).
Les modificacions anteriors permeten certament afirmar que es projecten canvis funcionals tendents a reorientar l'àmbit funcional del Comitè d'Ètica i que aquesta reorientació té com a guia l'afebliment de la seva funció normativa i de control sobre l'activitat de les policies a favor d'una concepció d'òrgan interdisciplinari amb funcions consultives i d'assessorament dels òrgans governamentals i administratius responsables de la policia de Catalunya.
A l'empara de la concepció del Comitè d'Ètica que es projecta, cal considerar que són adequades les funcions que se li atribueixen, les quals, en termes generals i d'acord amb el que estableix l'apartat 2.1 del Projecte, són les següents: assessorar els òrgans i autoritats de la policia; informar sobre les qüestions que li plantegin el titular del departament o els alcaldes; dictaminar a petició d'aquests sobre l'adequació de determinades conductes als principis ètics policials; contribuir a impulsar propostes per a elaborar i actualitzar la normativa deontològica policial i, si escau, la seva codificació; estimular les consciències en matèria de deontologia i col·laborar en la política de formació o preparar estudis o informes; i prestar suport als òrgans i autoritats responsables de la seguretat.
Aquesta Comissió Jurídica considera que els canvis funcionals que es projecten no plantegen problemes de legalitat -aquest que de fet no existeix una previsió legal d'aquest organisme- i que entra dins de la potestat reglamentària del Govern el fet de configurar l'àmbit funcional del Comitè d'Ètica i les funcions concretes que li assigna.
Cal destacar que aquests canvis no afecten en res l'eficàcia dels principis ètics en l'actuació de la policia, la presència i supervisió dels quals en el nostre ordenament està plenament garantida per la seva inclusió en les lleis que regulen les policies estatal, autonòmica i local, pel sistema de controls que exerceixen els òrgans i autoritats competents en matèria de deontologia professional i, en últim terme, per la garantia que troben tals principis en els tribunals de justícia.
En aquest marc de garanties, el Comitè d'Ètica -com indica l'article 1.1 del Projecte- hauria de complir la funció de garantia complementària de les anteriors, i la seva principal missió ha de ser la d'assessorar els òrgans i autoritats competents, coadjuvar a la millora de la qualitat del servei policial i ser un espai de reflexió per al debat ètic en el camp de la seguretat.
Igualment cal assenyalar que aquesta Comissió Jurídica Assessora considera que la composició del Comitè és equilibrada i coherent amb les funcions de consulta que ha de complir.
En aquest sentit, s'ha de destacar que es distribueixen els deu membres i l'article 3.2.a) reserva cinc llocs per a persones dels àmbits acadèmic i professional (especialistes "d'acreditada solvència i experiència en disciplines del coneixement com el dret, la sociologia, la psicologia, la seguretat i la policia o la filosofia") i els altres cinc llocs a membres dels cossos de Policia, tres dels quals han de procedir dels Mossos d'Esquadra (article 3.2.b)) i dos, dels cossos de Policia Local (article 3.2.c)).
Tot i que les designacions i els nomenaments corresponen a la persona titular del Departament (excepte pel que fa als dos policies locals, que són designats per les entitats municipalistes més representatives), cal destacar que la discrecionalitat del conseller està limitada pels requisits que s'estableixen per a la selecció dels membres i, singularment, per la garantia que els membres han de desenvolupar les seves funcions d'acord amb els principis d'independència, objectivitat, imparcialitat i integritat personal.
Encara que no existeixin objeccions de legalitat, aquesta Comissió Jurídica Assessora ha de fer unes observacions amb la finalitat de reforçar la sistematicitat de la norma i millorar-ne la redacció:
Com s'ha indicat anteriorment, el contingut de la norma no es limita a regular el funcionament i organització del Comitè sinó que, a més, s'ocupa de la naturalesa, funcions i composició d'aquest Comitè.
Atès el contingut del Projecte, aquesta Comissió Jurídica Assessora considera que es podria substituir el títol actual per un semblant a "Reglament del Comitè d'Ètica de la Policia de Catalunya".
En tot cas, si es mantingués el títol caldria canviar l'ordre del títol fent constar primer l'organització i després el funcionament.
En aquest apartat s'enumeren les funcions del Comitè d'Ètica.
La redacció és certament feixuga i s'hauria d'aclarir i dotar de major precisió.
A més, conté algunes expressions difícils de connectar amb l'ètica ("millora de la percepció de la imatge pública") o amb un manament jurídic ("estimular la consciència").
S'incorre en una certa impropietat en definir com a disciplines del coneixement "el dret, la sociologia, la psicologia, la seguretat i la policia o la filosofia", ja que certament ho són el dret, la sociologia, la psicologia i la filosofia, però equiparar amb aquestes disciplines del coneixement, "la seguretat i la policia" és discutible.
Per això se suggereix parlar simplement d'"àmbits", i no de disciplines del coneixement.
En tractar de la substitució del president s'estableix que ha de ser substituït "pel/per la vocal" de més edat.
Es recomana, atès que en la composició s'ha parlat de "membres" i no de "vocals", que es digui aquí que serà substituït "pel membre o la membre de més edat".
Es fa referència al quòrum de constitució del Comitè, que es fixa en la majoria absoluta dels membres, i s'inclou en el còmput el secretari o secretària.
Aquesta Comissió considera que, atès que el secretari no és un membre de l'òrgan, no s'hauria de tenir en compte a l'efecte de quantificar el quòrum sense perjudici que, en tot cas, el secretari ha d'estar present en el moment de la constitució.
F) Finalment, aquesta Comissió Jurídica Assessora ha de cridar l'atenció sobre el fet que el Projecte no conté cap disposició transitòria en relació amb el règim dels membres del Comitè d'Ètica de la Policia, perquè mantinguin en vigor, si és que tal situació es produeix realment, el seu mandat de cinc anys.
Si és així, s'ha de valorar la inclusió d'una normativa transitòria per tal de donar resposta al mandat o mandats que puguin estar en vigor.
Un cop valorades les observacions efectuades en el fonaments jurídics V, VI i VII es pot elevar al Govern de la Generalitat de Catalunya el Projecte de decret del Reglament de funcionament i organització del Comitè d'Ètica de la Policia de Catalunya.