Resolució 6/2018, de 22 de gener
Desglossament anual de despeses i factures amb càrrec a les aportacions econòmiques als grups polítics des de l'any 2011 al 2016.
La GAIP ha sol·licitat a l'Ajuntament de L'Hospitalet que, d'acord amb l'article 34.1bis RGAIP, notifiqui als grups municipals afectats la presentació de la reclamació, a fi que puguin formular-hi al·legacions, que s'han tingut en compte i es valoren en aquesta Resolució.
La informació relacionada amb la destinació donada a aquestes aportacions per part dels grups polítics perceptors és informació rellevant per a la finalitat de la transparència, en la mesura en què, d'una banda, posa a l'abast de la ciutadania la informació necessària per al control de legalitat de la destinació donada a aquests recursos finalistes, i de l'altra, permet el control ciutadà de l'oportunitat de les despeses fetes amb càrrec a aquests recursos públics, de manera que pugui formar-se una opinió crítica de l'actuació dels seus representants polítics a l'Ajuntament, que pot fins i tot incidir en la determinació del seu vot en un futur.
Els grups polítics municipals, a diferència dels partits polítics, no tenen personalitat o entitat diferenciada de l'Ajuntament, sinó que són una fórmula organitzativa interna dels Ajuntaments creada amb la finalitat de facilitar la relació i la participació dels electes d'una mateixa llista electoral en els òrgans municipals, d'acord amb criteris de proporcionalitat.
A aquesta manca de personalitat no s'hi pot oposar el fet que els grups polítics municipals puguin disposar de NIF, ja que aquesta identificació fiscal no va lligada a la personalitat jurídica sinó al fet de ser obligats tributaris d'acord amb l'article 35.2. de la Llei 58/2003, del 17 de desembre, general tributària.
La justificació de la despesa de les aportacions econòmiques als grups polítics municipals és informació pública, encara que no estigui materialment a mans dels òrgans municipals, considerant que el Ple té la potestat d'exigir-la i obtenir-la dels grups municipals, per habilitació expressa de l'article 73 LBRL.
El dret d'accés ha de prevaldre sobre el dret a la protecció de dades personals dels regidors i regidores, de manera que no s'han d'eliminar de la documentació i la comptabilitat relativa a les despeses realitzades amb càrrec a les dotacions del grup polític municipal, considerant que aquestes despeses finalistes han d'estar imputades a la seva activitat com a regidor, especialment sotmesa a escrutini públic en un escenari de transparència, i que l'ample marge de discrecionalitat de què disposen per a la utilització d'aquests recursos públics justifica ampliar proporcionalment les possibilitats de controlar-la; tanmateix, en relació amb les dades personals de terceres persones físiques que hi apareguin, s'hauran d'anonimitzar de les factures i documentació relativa a les despeses, en no ser rellevants per a la finalitat de control de la despesa realitzada pels grups municipals, mantenint però la referència concreta al concepte i quantia de cada despesa.
Cal remarcar la necessitat que les lleis anteriors a la legislació de transparència s'interpretin a la llum d'aquesta nova regulació; altra cosa suposaria buidar de manera injustificada el cabal d'informació a la que es pot accedir arran de la legislació de transparència amb el fútil pretext que no estava previst en una norma que és anterior a la seva promulgació.
La GAIP, en exercici de la funció d'orientació als subjectes d'obligacions de publicitat activa que li atribueix l'article 7.2.l RGAIP, considera que les aportacions econòmiques als grups polítics han de tenir el tractament de subvencions incloses dins del règim de publicitat activa previst a l'article 15 LTAIPBG.
Resolució contra estimació parcial.
Número d'expedient de la reclamació: 386/2017.
El Grup Municipal de Ciutadans aporta la relació i còpia de les factures pagades pel grup corresponents als exercicis 2015 i 2016 (anteriorment no tenien representació municipal).
El Grup Municipal de la CUP-Poble Actiu comunica que va dipositar a l'Ajuntament tota la documentació reclamada, referent a l'any 2016.
Fa constar que no va rebre cap aportació durant l'any 2015 i, quant a la informació de l'any 2017, no s'aporta considerant que no se'n disposa encara, al no haver finalitzat l'any.
Aporta també un document on hi consta el desglossament d'ingressos públics i despeses del grup municipal de l'any 2016.
Uns dies més tard, el grup municipal s'adreça de nou a la Comissió per tal d'informar que l'Ajuntament els ha retornat la documentació dipositada indicant-los que, si ho consideren oportú, l'enviïn directament a la GAIP, cosa que els sembla inconvenient de fer per correu electrònic, però que s'ofereix a facilitar si així li ho demana la GAIP.
El Grup Municipal del PSC no aporta la informació i fa l'al·legació següent: " Durant els anys 2011 a 2016 el Ple de la Corporació ha dotat als diferents grups municipals que el composen d'una assignació econòmica segons la previsió de l'article 73.3 de la Llei 7/1985, de 2 d'abril, reguladora de les Bases de Règim Local.
Aquesta assignació econòmica forma part del Cartipàs municipal.
No li consta al Grup que subscriu aquest escrit que els anys 2011-2016 el Ple –únic òrgan legalment facultat per sol·licitar-la segons allò previst a l'article abans citat- exigís la comptabilitat específica als grups municipals que composen el Consistori.
No obstant, els comuniquem que l'assignació econòmica rebuda s'ha destinat a sufragar les despeses de funcionament del Grup municipal i no ha estat destinada al pagament de retribucions de personal de qualsevol tipus al servei de la corporació així com tampoc a l'adquisició de béns que puguin constituir actius fixos de caràcter patrimonial".
En la mateixa línia, el Grup Municipal del PP formula l'al·legació següent: " Durant els anys 2011 a 2016 el Ple de la Corporació ens ha dotat, als diferents grups municipals que el composen, d'una assignació econòmica segons la previsió de l'article 73.3 de la Llei 7/1985, de 2 de abril, que regula les Bases de Règim Local.
Aquesta assignació econòmica està establerta al Cartipàs municipal.
A aquest portaveu i a la actual direcció del Grup que subscriu aquest escrit, no li consta que els anys 2011-2016, el Ple, que es l'òrgan legalment facultat per sol·licitar-la, segons allò previst a l'article 73.3 abans citat, exigís la comptabilitat específica als grups municipals que composen el Consistori.
No obstant els comuniquem que l'actual direcció del grup i per tant aquest portaveu, que van assumir aquesta responsabilitat a partir de l'ú de juny de 2016, dels imports rebuts com assignació del grup durant els set mes[o]s del 2016 no ha fet ús dels mateixos".
El Grup Municipal d'ERC, aporta els comptes justificatius de les despeses corresponents als exercicis 2015 i 2016 (abans no tenien representació) on hi consten els ingressos, les despeses classificades per conceptes i els extractes bancaris.
El 4 de desembre la GAIP va demanar informe a l'Autoritat Catalana de Protecció de Dades de Catalunya (APDCAT) en relació amb la conformitat amb la legislació de protecció de dades personals de l'accés a aquesta informació, arran d'una reclamació d'informació de contingut idèntic a aquesta, presentada contra l'Ajuntament de Pallejà.
El 9 de gener de 2018 l'APDCAT va dictaminar en relació amb la consulta plantejada per al GAIP, el següent: " La normativa de protecció de dades no impedeix l'accés del reclamant a la informació sobre les quanties abonades per la corporació als diferents grups polítics municipals.
Tampoc impediria l'accés a la informació sobre els diferents conceptes de despesa realitzada per aquests grups i les quanties destinades a cadascun d'ells, incloent el fet que alguna d'aquestes despeses pugui vincular-se amb un regidor determinat ", per bé que recomana l'anonimització de la informació personal que pugui aparèixer a la documentació justificativa de les despeses referent a terceres persones físiques alienes al grup.
D'acord amb els antecedents, l'Ajuntament ja ha facilitat, amb caràcter previ a la reclamació, la informació relativa a les aportacions que els grups municipals han rebut de l'Ajuntament, i per tant, la reclamació té per objecte únicament la part no satisfeta de la seva sol·licitud, que d'acord amb l'antecedent 4 és la informació sobre "el destí donat pels grups municipals a les aportacions rebudes de l'Ajuntament i les factures que ho justifiqui".
Es tracta, doncs, d'obtenir la relació i la justificació documental de les despeses realitzades amb càrrec a recursos públics finalistes per part dels grups municipals.
Es tracta d'assignacions que tenen per finalitat finançar el funcionament del grup, amb la interdicció legal de ser destinades a retribuir personal de qualsevol mena al servei de la corporació, o a adquirir béns de caràcter patrimonials.
En la mateixa línia, l'article 50.8 del Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, aprovat pel Decret legislatiu 2/2003, de 28 d'abril (TRLMRLC) fa referència a aquest caràcter finalista en establir que "el municipi, d'acord amb el Reglament orgànic i en la mesura de les seves possibilitats, ha de posar a disposició dels grups els mitjans necessaris per a poder portar a terme llurs tasques".
Aquestes dotacions econòmiques, doncs, s'han de destinar a pagar les despeses de funcionament del grup i de la seva activitat, de manera que l'atribució d'aquests recursos a altres finalitats seria il·legal, especialment la destinació d'aquests recursos a la retribució de personal de qualsevol tipus al servei de la corporació (inclosos els propis regidors) o a l'adquisició de béns que puguin constituir actius fixos de caràcter patrimonial.
Així, la jurisprudència ha declarat la nul·litat dels pressupostos municipals o dels reglaments orgànics municipals que preveien que aquestes dotacions es destinessin a millorar la retribució, per qualsevol concepte, dels regidors dels grups o dels regidors no adscrits a cap grup municipal, per exemple (STS de 3 de juliol de 2012, ECLI: ES:TS:2012:5493).
D'acord amb això, tot i la discrecionalitat amb què el grup municipal pot administrar aquestes aportacions dins dels límits de la finalitat legalment establerta, la gestió d'aquestes aportacions està sotmesa a control de legalitat (inclús de la jurisdicció comptable) i a l'eventual exigència de responsabilitat dels seus administradors.
Considerant l'exposat, la informació relacionada amb la destinació donada a aquestes aportacions per part dels grups polítics perceptors és informació rellevant per a la finalitat de la transparència, en la mesura en què, d'una banda, posa a l'abast de la ciutadania la informació necessària per al control de legalitat de la destinació donada a aquests recursos finalistes, i de l'altra, permet el control ciutadà de l'oportunitat de les despeses fetes amb càrrec a aquests recursos públics, de manera que pugui formar-se una opinió crítica de l'actuació dels seus representants polítics a l'Ajuntament que pot fins i tot incidir en la determinació del seu vot en un futur.
Un control ciutadà, finalment, que en el context de la transparència és molt rellevant facilitar i garantir, considerant que l'ús d'aquests fons escapa dels mecanismes ordinaris de control, com la fiscalització de la intervenció municipal (tret que el Reglament orgànic municipal prevegi una altra cosa, cosa que no és gens comú) i que, encara que la legislació de règim local atribueixi al Ple la potestat de control, el cert és que en la immensa majoria dels casos el Ple està fent deixament d'aquestes funcions.
L'interès públic en la divulgació d'aquesta informació, doncs, és indubtable.
Caldrà veure, tanmateix, i això es dedicaran els propers FJ, si les obligacions de transparència de l'LTAIPBG es projecten sobre la gestió d'aquests recursos per part dels grups polítics municipals.
El dret d'accés es projecta, d'acord amb l'article 2.b LTAIPBG, sobre tota la informació "elaborada per l'Administració i la que aquesta té en el seu poder com a conseqüència de la seva activitat o de l'exercici de les seves funcions", a menys que resulti afectada per algun límit.
En aquest cas, l'FJ4 analitzarà la limitació de l'accés que pugui derivar de la protecció de dades personals.
Hi ha alguns aspectes del cas que poden projectar ombres sobre la naturalesa d'informació pública de l'objecte d'aquesta reclamació: que es tracta d'informació comptable dels grups municipals (i no de la comptabilitat de l'Ajuntament com a tal); que el Ple de la Corporació no l'ha reclamada, per la qual cosa no la posseeix materialment; i encara, si s'acompleix el requisit de preexistència de la informació a la sol·licitud d'accés.
Seguidament s'analitzen aquestes qüestions.
En relació amb la primera de les qüestions, cal avaluar si el grup polític municipal pot ser englobat dins del terme "administració" de l'article 2.b LATIPBG, o no, i la resposta ha de ser afirmativa, considerant els arguments que tot seguit s'exposen.
Els grups municipals no tenen una personalitat jurídica pròpia i diferenciada de l'Ajuntament, sinó que són una fórmula organitzativa pensada per facilitar la relació dels electes d'una mateixa llista electoral amb dels òrgans municipals.
Concretament, l'article 50.1 del Text Refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, aprovat per Decret legislatiu 2/2003, de 28 d'abril (TRLMRLC) preveu que es constitueixin "per al millor funcionament dels òrgans de la corporació", i l'article 73.3 de la Llei 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del règim local (LBRL) preveu la seva creació "als efectes de la seva actuació corporativa".
En el mateix sentit, l'article 23 del Reial Decret 2568/1986, de 28 de novembre, pel qual s'aprova el Reglament d'organització, funcionament i règim jurídic de les entitats locals (ROF) preveu que els electes s'agrupin "als efectes de la seva actuació corporativa".
Finalment, la jurisprudència també és clara en considerar-los no pas com a subjectes diferenciats titulars de drets o obligacions pròpies, sinó com a solucions organitzatives de caràcter intern destinades a facilitar el "ius in officium" dels electes.
Així, el Tribunal Constitucional parla d'un "dret-deure dels regidors d'estar adscrits a un grup polític" per a la finalitat "d'organització grupal del treball corporatiu" (STC 30/1993, de 15 de gener) i el Tribunal Suprem "d'un element organitzatiu de l'estructura dels òrgans de govern del municipi que es constitueix com a via o com a mitjà essencial per a que els representants populars que formen part de les respectives corporacions participin en l'activitat democràtica d'aquestes" (STS 15584/1994 - ECLI: ES: TS:1994:15584).
Els grups polítics municipals, doncs, i a diferència dels partits polítics, no tenen personalitat o entitat diferenciada de l'Ajuntament, sinó que són una fórmula organitzativa interna dels Ajuntaments creada amb la finalitat de facilitar la relació i la participació dels electes d'una mateixa llista electoral en els òrgans municipals, d'acord amb criteris de proporcionalitat, i com a tals, gestionen la titularitat dels drets col·lectius dels electes locals.
D'acord amb això, se'ls reconeix una entitat a l'hora d'exercir les activitats de control i seguiment de l'acció del govern municipal (poden presentar preguntes, mocions, precs, i fins i tot promoure una moció de censura, per exemple) i singularment són els titulars dels drets econòmics derivats de l'obligació dels Ajuntament de proveir-los de mitjans materials (espais o sales) i d'una dotació econòmica que els permeti l'exercici de les seves funcions polítiques, per bé que la titularitat del nucli essencial de la funció representativa derivada del dret fonamental a la participació de l'article 23.2 CE no és dels grups polítics municipals, sinó de les persones electes, tal i com resulta d'una reiterada i consolidada jurisprudència constitucional (SSTC 5/1983, 10/1983), ja que cap de les funcions essencials (participar en l'activitat dels òrgans de control i el les deliberacions del Ple i obtenir informació, SSTC 169/2009, 20/2011 i 9/2012) es pot veure afectada per la no pertinença a un grup polític (STC 246/2012)
El grup polític municipal és, doncs, titular de drets econòmics i de determinats drets polítics de rellevància constitucional en la seva relació i participació en els òrgans municipals, però no és titular de les funcions inherents al nucli essencial de la funció representativa derivada de l'article 23.2 CE (ho són les persones electes), ni té personalitat jurídica pròpia.
Aquesta manca de personalitat jurídica diferenciada porta a què difícilment es pot considerar els grups municipals com entitats alienes als ajuntaments, especialment a l'hora de controlar l'ús de recursos provinents de la hisenda local que els han estat assignats.
Res no justifica que l'accés a la documentació relativa a la gestió d'aquests recursos hagi de ser inferior que el practicable a la gestió econòmica de la resta de l'Ajuntament.
Sobre la possessió de la informació i el poder de disposar-ne
L'article 2.b LTAIPBG requereix que la informació, per ser pública, estigui en poder de l'Administració, com a conseqüència de la seva activitat o l'exercici de les seves funcions.
Considerant que -tret que el Reglament orgànic municipal disposi el contrari, i en el cas de L'Hospitalet no és així- aquests recursos no estan sotmesos a fiscalització de la intervenció, la informació que es reclama no forma part pròpiament de la comptabilitat municipal.
D'altra banda, si el Ple de la corporació hagués fet ús d'aquesta facultat i hagués exercit el control de la despesa, aquesta documentació justificativa s'hauria incorporat a l'ordre del dia i ara formaria part del cabal documental d'aquest òrgan municipal.
Però el fet és que el Ple no l'ha requerida i per tant, roman a mans dels grups municipals.
Cal, doncs, analitzar si aquest fet pot excloure la informació de l'abast del dret d'accés.
L'anàlisi semàntica de l'article 2.b LTAIPBG posa de relleu que es parla d'informació "en poder" i no pas "en possessió" de l'Administració.
La possessió és una noció que fa referència a la disponibilitat material de la informació, mentre que "en poder" va més enllà de la possessió i abasta també la informació que no és materialment a mans de l'Ajuntament, però que l'Ajuntament té potestat o poder per exigir que li sigui lliurada com a conseqüència de la seva activitat o l'exercici de les seves funcions.
D'acord amb això, la documentació relativa a les condicions de prestació d'un servei públic externalitzat, per exemple, ha de ser considerada informació pública que pot ser objecte d'accés, amb independència de si és a mans dels contractistes o de l'Ajuntament, considerant que, en tot cas, l'Ajuntament té la potestat de requerir-los-la quan sigui sol·licitada.
I de la mateixa manera, la justificació de la despesa de les aportacions econòmiques als grups polítics municipals és informació pública, encara que no estigui materialment a mans dels òrgans municipals, considerant que el Ple té la potestat d'exigir-la i obtenir-la dels grups municipals, per habilitació expressa de l'article 73 LBRL.
Sobre l'existència de la informació i la seva preexistència a la sol·licitud d'accés
Com ja s'ha dit, la informació que es reclama no forma part pròpiament de la comptabilitat municipal, però tanmateix l'article 73 LBRL estableix l'obligació del grup de portar una comptabilitat específica de les aportacions econòmiques rebudes, i de posar-la a disposició del Ple de la Corporació sempre que aquest li ho demani.
Per tant, presumiblement aquesta informació no s'haurà d'elaborar arran de la petició, sinó que serà preexistent en tant que ha d'estar a disposició del Ple (o de la jurisdicció comptable o l'autoritat fiscal, si escau).
En la mesura en què existeixi i es conservi, doncs, aquesta informació ha de ser accessible.
No es pot oposar a l'accés el fet que l'aportació davant del Ple d'aquesta informació no hagi estat preexistent a la sol·licitud, com semblen apuntar el grup socialista i el del PP, considerant que la informació era preexistent en mans dels grups i que el poder del Ple de disposar-ne també ho era.
Altra cosa és que, en no haver estat demanada pel Ple en els mandats anteriors, no hi hagi constància a l'arxiu documental de l'Ajuntament d'aquesta informació comptable en relació amb els grups polítics que actualment no tenen representació municipal i que aquests grups hagin desaparegut en no obtenir aquesta representació, de manera que no sigui possible demanar-la per inexistència del subjecte que custodiava la informació.
Per al cas que els grups actuals no hagin conservat adequadament la informació o l'hagin destruïda un cop finit el mandat i l'obligació de tenir-la a disposició del Ple, el dret d'accés tampoc no es podrà satisfer per inexistència de la informació, que haurà de ser certificada, sens perjudici de les responsabilitats eventuals en què puguin incórrer els gestors per negligència en la conservació documental davant de la jurisdicció comptable o de l'autoritat fiscal.
La GAIP, com resulta dels antecedents, ha demanat a l'Autoritat Catalana de Protecció de Dades (APDCAT) que emeti informe sobre la conformitat i adequació de l'accés a la legislació de protecció de dades personals.
L'informe de l'APDCAT (AJ: IAI 46/2017) fa referència a una Reclamació (424/2017) presentada contra un altre Ajuntament, el de Pallejà, però considerant que la informació que es demana és la mateixa i que són idèntiques les consideracions o elements de ponderació aplicables al cas, el seu dictamen es té en consideració en aquest procediment de reclamació.
L'APDCAT, en la ponderació entre el dret d'accés i el dret a la protecció de dades, té en compte i deixa constància expressa de la rellevància d'aquesta informació als efectes de la transparència i per a la comprovació del ciutadà de la correcta utilització dels fons i "per a formar-se una opinió crítica sobre les diverses maneres de procedir dels diferents grups".
La necessitat de control d'aquest marge de discrecionalitat en relació amb la utilització de fons públics, pot justificar l'accés a aquesta informació".
D'acord amb l'exposat, el dret d'accés ha de prevaldre sobre el dret a la protecció de dades personals dels regidors i regidores, de manera que no s'han d'eliminar de la documentació i la comptabilitat relativa a les despeses realitzades amb càrrec a les dotacions del grup polític municipal, considerant que aquestes despeses finalistes han d'estar imputades a la seva activitat com a regidor -especialment sotmesa a escrutini públic en un escenari de transparència- i que l'ample marge de discrecionalitat de què disposen per a la utilització d'aquests recursos públics justifica ampliar proporcionalment les possibilitats de controlar-la; tanmateix, en relació amb les dades personals de terceres persones físiques que hi apareguin, s'hauran d'anonimitzar de les factures i documentació relativa a les despeses, en no ser rellevants per a la finalitat de control de la despesa realitzada pels grups municipals, mantenint però la referència concreta al concepte i quantia de cada despesa.
Això sens perjudici que la ponderació pugui ser favorable a l'accés en un altre cas concret, si queda prou justificat
La GAIP, d'acord amb l'article 34 RGAIP, va demanar la col·laboració de l'Ajuntament de L'Hospitalet per a traslladar la reclamació als grups polítics que en resultaven afectats.
L'Ajuntament ho va fer als grups actualment representats a l'Ajuntament i, d'aquests, el grup socialista i el grup del PP han coincidit literalment en assenyalar que no els consta que en els anys 2011-2016 " el Ple –únic òrgan legalment facultat per sol·licitar-la segons allò previst a l'article abans citat- exigís la comptabilitat específica als grups municipals que composen el Consistori ".
Seguidament, el grup socialista afirma que l'assignació econòmica rebuda s'ha destinat a sufragar les despeses de funcionament del Grup municipal i no ha estat aplicada al pagament de retribucions de personal de qualsevol tipus al servei de la corporació així com tampoc a l'adquisició de béns que puguin constituir actius fixos de caràcter patrimonial.
Nega, doncs, que hagi estat destinada a cap de les finalitats expressament prohibides per la legislació de règim local, sense fer cap altra consideració sobre l'oposició a que la persona sol·licitant pugui accedir al detall de la documentació justificativa comptable que reclama.
Quant al grup del PP, després de fer una invocació idèntica a la del grup socialista sobre la facultat exclusiva del Ple per a sol·licitar aquesta informació i a la manca de constància de que ho hagués fet, informa que " l'actual direcció del grup i per tant aquest portaveu, que van assumir aquesta responsabilitat a partir de l'ú de juny de 2016 " no ha fet ús dels imports rebuts com assignació del grup.
Cal dir en relació amb aquesta afirmació que, amb independència de que la seves responsabilitats com a gestor d'aquests fons s'encetin la primers de juny de 2016, si als arxius del grup hi consta la documentació comptable que es sol·licita s'haurà d'aportar, i si no, certificar-ne la inexistència.
La resta de grups polítics afectats (Ciutadans, ERC i CUP-Poble Actiu) no formulen cap oposició a l'accés i aporten la documentació.
En relació amb l'argumentació vessada pel grup socialista i el del PP en el sentit que només el Ple estaria legitimat per demanar-los la justificació de la destinació donada a aquestes aportacions, cal fer les consideracions següents: en primer lloc, cal remarcar la necessitat que les lleis anteriors a la legislació de transparència s'interpretin a la llum d'aquesta nova regulació.
Altra cosa suposaria buidar de manera injustificada el cabal d'informació a la que es pot accedir arran de la legislació de transparència amb el fútil pretext que no estava previst en una norma que és anterior a la seva promulgació.
Doncs bé, de l'LTAIPBG, així com de la normativa bàsica estatal LTAIPBGE, no se'n desprèn ni tan sols indiciàriament la voluntat d'excloure del règim d'accés o de publicitat activa les subvencions que reben els grups polítics municipals, ans al contrari, la seva regulació parteix de la premissa de permetre l'accés i el control de l'activitat subvencional pel sol fet que són recursos de caràcter públic i, per tant, els seus beneficiaris o administradors tenen l'obligació de retre'n comptes a la ciutadania.
Així, s'han de publicar tota mena de subvencions i ajuts fins i tot quan els beneficiaris són persones sense cap projecció pública; quant més hauran de quedar sotmesos a les obligacions de transparència els recursos públics si els seus beneficiaris són representants polítics als quals la legislació de transparència imposa un règim especialment favorable al seu control i escrutini.
D'acord amb l'exposat, tenint en compte que la legislació de transparència parteix de la premissa de projectar el dret d'accés a tota informació en poder de les administracions; considerant que la voluntat del legislador de transparència és permetre la traçabilitat dels recursos públics, sobretot, el seu pas per les mans de l'administració o dels agents institucionals; i atenent, finalment, al principi general de preferència en l'aplicació i la interpretació del principi de transparència establert a l'article 7.2 LTAIPBG, no resulta justificada l'exclusió d'aquestes aportacions del règim general de publicitat activa i accés a la informació establert per la legislació de transparència, per més que puguin tenir particularitats pel que fa a l'aplicació a elles del règim jurídic de les subvencions o del règim general de control i fiscalització de les hisendes locals.
En segon lloc, arran de la invocació de la facultat del Ple d'exigir dels grups que en retin comptes, cal fer la consideració següent: l'article 73.3 LBRL preveu l'obligació dels grups de portar una comptabilitat per justificar davant del Ple aquestes despeses que hauran de posar a disposició seva "sempre que el Ple els ho demani".
S'estableix, doncs, una facultat de control del Ple que adquireix una importància cabdal, considerant que és l'únic mecanisme de control ordinari al qual estan sotmesos aquests recursos públics.
En aquestes condicions, la manca d'actuació del Ple al·legada pel grup socialista i pel PP en no haver requerit aquesta documentació als grups, malgrat estar empoderat per fer-ho, no pot justificar que sigui exclosa del control i de l'accés per part de la ciutadania, ans al contrari, cal interpretar que a resultes de la legislació de transparència, el Ple està impel·lit a exercir el control que li atorga l'LBRL i no fer deixament d'aquestes funcions, considerant que la seva inactivitat suposa mantenir la gestió d'aquests recursos públics en un pla opac i sense control, contrari als principis de transparència.
Finalment, en relació amb l'al·legació del PP justificant que s'informi exclusivament de la no-disposició dels fons per part de la nova directiva del grup, cal recordar que el titular del dret econòmic i, per tant, qui percep els recursos és el grup polític municipal, amb independència de qui el dirigeixi o representi, i per tant, caldrà que aporti, si en té, informació relativa a la despesa realitzada pel grup municipal amb anterioritat a la seva condició de portaveu.
Considerant que aquesta mateixa informació és objecte de reclamació contra cinc altres municipis, i atesa la rellevància per a la finalitat pública de la transparència de posar-la a l'abast de la ciutadania, la GAIP considera adequat abordar seguidament l'impacte de la legislació de transparència sobre la gestió de les aportacions econòmiques als grups polítics municipals, en exercici de les funcions d'orientació dels subjectes amb obligacions de publicitat activa que li atorga l'article 7.2.l RGAIP.
Concretament, s'avaluarà si aquestes aportacions econòmiques s'han d'entendre sotmeses al règim de publicitat activa prevista per l'article 15 LTAIPBG per a les subvencions i ajuts atorgats pels poders públics.
A la Resolució 210/2017, de 27 de juny, aquesta Comissió va qüestionar la invocació de l'incompliment del règim de publicitat activa de l'article 15 LTAIPBG per fonamentar la reclamació d'accés a les aportacions econòmiques als grups polítics municipals, considerant que " podria ser discutit si tenen naturalesa jurídica subvencional i que, en tot cas, estan excloses de l'àmbit d'aplicació de la Llei 38/2003, de 17 de novembre, general de subvencions, per expressa disposició del seu article 4.d ".
Aquella Resolució no va aprofundir més en la veritable naturalesa jurídica de les aportacions econòmiques als grups municipals, considerant que no tenia cap impacte ni rellevància pel sentit de la Resolució ja que la persona sol·licitant de la informació era un grup municipal del mateix consistori i el règim d'accés aplicable, en conseqüència, no era en de l'LTAIPBG sinó l'establert a la normativa de règim local per als regidors (l'article 164 del Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya (TRLMRLC) aprovat pel Decret legislatiu 2/2003, de 28 d'abril).
Ara bé, considerant que s'han formulat diverses reclamacions d'accés a aquesta informació per part de ciutadans contra diversos Ajuntaments, cal abordar quines són les obligacions de transparència d'aquesta informació derivades de l'LTAIPBG, particularment si resulten afectades per la regulació de la transparència de l'activitat subvencional de l'article 15 LTAIPBG, o si és recomanable afegir-les al catàleg de matèries de publicitat activa, d'acord amb l'article 8.1.m LTAIPBG.
El fet que l'article 4 de la Llei 38/2003, de 17 de novembre, general de subvencions (LGS), exclogui de manera expressa del seu àmbit d'aplicació les aportacions als grups polítics planteja dubtes i podria portar a negar prima facie la seva condició de subvenció i, per tant, que quedessin incloses e les obligacions de transparència de l'activitat subvencional de l'article 15 LTAIPBG.
Tanmateix, són molts els arguments a favor de la seva naturalesa subvencional.
En primer lloc, aquestes aportacions econòmiques encaixen perfectament en la definició conceptual de subvencions feta per l'article 2 LGS (són aportacions sense contraprestació directa dels beneficiaris; subjectes a un objectiu o activitat concreta -l'activitat ordinària del grup- i atorgades amb una finalitat d'utilitat pública, com ho és facilitar el funcionament i l'activitat dels electes dins de les corporacions locals).
I, a més, encaixen també en l'àmbit d'aplicació subjectiu de l'article 3 LGS (són atorgades per les administracions locals).
De fet, la mateixa LGS s'hi refereix expressament com a subvencions al regular-ne la seva exclusió (4.d LGS: "les subvencions als grups polítics de les corporacions locals").
Dit d'altra manera, si no fossin subvencions, no hi hauria necessitat d'excloure-les expressament de la regulació de la LGS en el seu article 4 LGS; simplement, no estarien dins l'àmbit objectiu d'aplicació de la llei per no tenir aquesta naturalesa.
Un segon argument, de tipus comparatiu, abunda en la submissió d'aquestes aportacions econòmiques, en tant que subvencions, a les obligacions derivades de la legislació de transparència.
L'article 4 LGS, que exclou del seu àmbit d'aplicació les subvencions als grups polítics municipals, exclou també " les subvencions previstes per la Llei orgànica 5/1985, de 19 de juny, del règim electoral general, i les subvencions regulades la Llei orgànica 3/1987, del 2 de juny, sobre finançament dels partits polítics " (derogada aquesta darrera per la Llei orgànica 8/2007, del 4 de juliol, sobre finançament dels partits polítics).
Doncs bé, l'Administració de l'Estat, que és qui les atorga als partits polítics, està publicant en el seu portal de transparència aquestes subvencions excloses de l'LGS invocant de manera expressa que ho fa en aplicació de l'article 8.1.c de la Llei bàsica 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LTAIPBGE), que preveu la publicitat activa de les subvencions i ajuts.
Per tant, en relació amb les altres subvencions excloses de l'LGS, l'Administració General de l'Estat com a poder públic atorgant i responsable del compliment de les obligacions de transparència, està interpretant que aquesta exclusió del règim de l'LGS no té efectes exclusius de les obligacions de publicitat activa de les subvencions i ajuts, i les publica regularment al portal de transparència del govern espanyol.
Finalment, aquesta naturalesa subvencional de les aportacions econòmiques als grups polítics municipals és plenament acceptada pel Tribunal de Comptes, que en les actuacions de fiscalització d'aquestes aportacions, s'hi refereix sempre com a "subvencions" i en remarca el seu caràcter finalista, lluny de la llibertat i discrecionalitat en la seva atribució que pretenien alguns grups municipals i de l'ambigüitat de la seva naturalesa.
(Sentència Tribunal de Comptes de 18 de desembre de 2011, Ar.
Hi ha arguments de pes, doncs, per defensar que les aportacions econòmiques als grups polítics i el retiment de comptes per part d'aquests grups estiguin sotmeses, en tant que subvencions, a la publicitat activa prevista per l'article 15 LTAIPBG, per més que quedin excloses del règim jurídic de l'LGS.
De la mateixa manera que les obligacions de transparència en la contractació pública de l'article 13 LTAIPBG són d'aplicació també als contractes patrimonials, per bé que estan exclosos del règim jurídic general dels contractes del sector públic (art. 4.1.p del Reial Decret Legislatiu 3/2011, del 14 de novembre, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei de contractes del sector públic i art. 9 de la nova Llei 9/2017, del 8 de novembre, de contractes del sector públic, per la qual es transposen a l'ordenament jurídic espanyol les Directives del Parlament Europeu i del Consell 2014/23/UE i 2014/24/UE, del 26 de febrer de 2014).
En definitiva, les subvencions que els Ajuntaments atorguen als grups polítics municipals són subvencions plenament subjectes al règim de transparència i accés establert per l'LTAIPBG, que no fa cap distinció ni les exclou del seu àmbit d'aplicació (com si que ho fa l'article 4 LGS en relació amb la seva aplicació a aquestes subvencions) i per tant, el dret d'accés així com les obligacions de publicitat activa previstes a l'article 15 LTAIPBG són plenament aplicables a aquestes aportacions.
A aquests arguments favorables a que es considerin subvencions incloses a l'article 15 LTAIPBG cal afegir-hi altres consideracions relacionades amb l'interès públic en la difusió d'aquesta informació i la seva rellevància per a la finalitat de la transparència apuntades en el FJ2, així com la mancança que pateixen de mecanismes de control ordinaris de la seva gestió (la qual cosa els manté en una opacitat contrària als paràmetres de transparència a què s'ha de sotmetre molt especialment la gestió dels recursos públics en general, i molt especialment l'administració que en fan els representants polítics) que juntament amb l'interès ciutadà demostrat en diverses reclamacions justificaria la seva inclusió en el catàleg de matèries de publicitat activa fins i tot si es considerés que no s'hi troben ja incloses com a subvencions.
D'acord amb l'exposat, la GAIP, en exercici de la funció d'orientació al subjectes d'obligacions de publicitat activa que li atribueix l'article 7.2.l RGAIP, considera que considera les aportacions econòmiques als grups polítics han de ser tractades com a subvencions incloses en el règim de publicitat activa previst per l'article LTAIPBG.
Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 22 de gener de 2018, resol per unanimitat: