I. El Projecte de decret objecte de dictamen, segons exposa l'article 1, té un doble objectiu: regular la funció inspectora de les activitats que integren les matèries que són competència de la Direcció General de Pesca i Afers Marítims, i establir el procediment per obtenir l'habilitació personal per exercir aquesta funció.
L'article 2 concreta l'àmbit d'aplicació i precisa les activitats sobre les quals s'exerceix la inspecció (pesca en aigües interiors, pesca de marisc, aqüicultura, ordenació del sector pesquer, frau en origen, comercialització dels productes marins, activitats nàutiques i subaquàtiques d'esbarjo), «i totes les que li siguin atribuïdes» així com el lloc en què es realitza aquesta funció (al mar, als ports, a les llotges pesqueres, als mercats majoristes, a les vies públiques de comunicació, als restaurants...).
L'article 3 preveu que la funció inspectora l'ha de dur a terme el personal dels grups A i B adscrit a la Direcció General de Pesca i Afers Marítims que realitza tasques d'inspecció, així com el personal que habiliti el Departament d'Agricultura, Ramaderia i Pesca, amb l'acord previ corresponent, dels cossos o de les forces de seguretat de la Generalitat de Catalunya, del cos d'agents rurals i del personal d'altres administracions públiques.
En definitiva, a partir de l'entrada en vigor d'aquest decret, tot el personal que realitzi funcions inspectores sobre activitats relatives a les matèries que són competència de la Direcció General de Pesca requeriran una habilitació atorgada per aquesta, malgrat que puguin ésser persones no adscrites al Departament d'Agricultura, Ramaderia i Pesca i sens perjudici de les funcions inspectores que es puguin continuar exercint des d'altres departaments sobre les activitats relacionades amb les que aquí es regulen.
L'article 4 estableix que aquesta habilitació és un requisit imprescindible per exercir la funció inspectora de les activitats que són competència de la Direcció General de Pesca i Afers Marítims i que només es pot atorgar l'habilitació als empleats públics que tinguin la condició de funcionaris.
Aquesta és, sens dubte, una de les novetats importants del Projecte de decret.
L'habilitació ha de fixar les tasques que poden exercir cadascun dels agents, així com l'àmbit territorial d'exercici (article 5).
En aquest mateix precepte s'atribueix una facultat àmpliament discrecional a la Direcció General de Pesca per modificar o revocar l'habilitació.
Per obtenir l'habilitació, segons sembla deduir-se de l'article 6, cal superar l'avaluació d'un curs organitzat pel Departament d'Agricultura, Ramaderia i Pesca.
D'aquesta previsió s'exclou el personal adscrit a la Direcció General de Pesca i Afers Marítims o d'altres departaments que exerceixin funcions d'inspecció de les activitats que integren les matèries de competència d'aquesta Direcció General.
En aquest cas, l'habilitació s'obtindrà si es té experiència provada i formació especialitzada en les matèries d'inspecció.
L'article 7 regula l'acreditació de l'habilitació.
L'article 8, l'organització funcional.
L'article 9 preveu l'establiment d'un sistema de formació continuada i perfeccionament.
L'article 11 remet a un futur reglament de la Direcció General de Pesca i Afers Marítims la regulació dels procediments específics per realitzar les inspeccions.
L'article 10 estableix les funcions del personal habilitat; l'article 12, els deures, i el 13, les seves facultats.
Concretament, se'ls reconeix la consideració d'agents de l'autoritat i el valor probatori de les seves denúncies «d'acord amb la normativa vigent »; la possibilitat d'accedir lliurement als vaixells, als establiments i als centres, així com d'accedir a tota la documentació necessària, i la facultat d'ordenar als patrons dels vaixells que es dirigeixin a port o a mar obert, segons els casos.
L'article 14 estableix els deures de les persones inspeccionades: aturar-ne la marxa, facilitar documents, prendre mostres i, en general, col·laborar amb la inspecció.
En les disposicions addicionals es regula un doble règim transitori mentre duri el «procés de funcionarització» previst en el Projecte de decret.
Es preveu també la possibilitat d'obtenir l'habilitació per part del personal adscrit a d'altres departaments de la Generalitat, diferents del d'Agricultura, Ramaderia i Pesca, que hagin exercit tasques d'inspecció i tinguin formació especialitzada en les matèries pròpies de la inspecció pesquera.
Els títols competencials habilitants per dictar el Projecte de decret objecte de dictamen són els relatius a la pesca en aigües interiors, la cria i la recollida de marisc i l'aqüicultura, de l'article 9.17 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, que atorga a la Generalitat la competència exclusiva sobre aquestes matèries.
Alguns aspectes de la funció inspectora que es regula, atès l'objecte i el contingut de l'activitat inspeccionada, s'han de considerar enquadrats en les matèries de comerç interior i de defensa dels consumidors, sobre les quals la Generalitat de Catalunya té atribuïda la competència exclusiva, d'acord amb les bases i l'ordenació de l'activitat econòmica general i la política monetària de l'Estat (article 12.1.a i 12.1.5, respectivament, de l'Estatut d'autonomia de Catalunya).
Finalment, d'altres corresponen a la matèria d'esports i lleure, també de competència exclusiva segons el que disposa l'article 9.29 de l'Estatut.
El Projecte de decret desplega la Llei 1/1986, de 25 de febrer, de pesca marítima de Catalunya i, més concretament, desenvolupa l'habilitació genèrica continguda en la disposició final segona i l'específica de l'article 21.2, segons la redacció que es dóna a aquest precepte en l'article 51 de la Llei 21/2001, de 28 de desembre, de mesures fiscals i administratives.
En efecte, l'article 21 esmentat, després d'establir en el seu primer apartat que el Departament d'Agricultura, Ramaderia i Pesca exerceix la inspecció de les activitats que són competència de la Direcció General de Pesca i Afers Marítims, preveu que «per a l'exercici de la funció inspectora de les matèries consignades per l'apartat 1, és imprescindible disposar d'una habilitació personal atorgada per la Direcció General de Pesca i Afers Marítims del Departament d'Agricultura, Ramaderia i Pesca segons s'estableixi per via reglamentària».
La regulació de l'habilitació respon a aquesta habilitació específica, mentre que la de la funció inspectora de les activitats que integren les matèries que són competència de la Direcció General de Pesca es refereix a l'habilitació genèrica de la disposició final segona, que «autoritza el Consell Executiu perquè dicti les normes necessàries per desenvolupar i aplicar aquesta Llei».
El Projecte de decret deroga el Decret 41/1987, de 29 de gener, d'ordenació de les funcions d'inspecció pesquera, pesca de marisc i aqüicultura, que, en desplegament de la Llei 1/1986 de pesca marítima, reiterava l'atribució de la funció inspectora al Departament d'Agricultura, Ramaderia i Pesca, proclamava que aquesta funció l'exercien els agents nomenats a aquest efecte, preveia, de forma genèrica, les funcions d'aquests agents (comprovar el compliment de les disposicions vigents, aixecar actes, presentar denúncies i elaborar informes), i establia la possibilitat que els agents fossin ajudats per personal auxiliar.
També deroga el Decret 174/1989, de 23 de juny, de modificació del Decret 252/1988, de 12 de setembre, que atorgava als agents rurals la funció de vetllar per la protecció dels recursos marins.
Així doncs, la competència de la Comissió Jurídica Assessora per evacuar aquest Dictamen és la prevista, amb caràcter preceptiu, a l'article 3.1.b) del Decret legislatiu 1/1991, de 25 de març, pel qual s'aprova la refosa de les lleis 3/1985, de 15 de març, i 21/1990, de 28 de desembre, de la Comissió Jurídica Assessora.
V. En l'elaboració del Projecte de decret s'han complert els requisits exigits legalment, llevat del tràmit d'informació pública.
La tramitació la inicià la Direcció General de Pesca amb l'elaboració d'un primer Projecte de decret el 19 de setembre de 2002.
Al Projecte s'adjunta una memòria extensa, ben elaborada i documentada, en què es justifica l'oportunitat i l'adequació de les mesures proposades.
També s'hi incorpora una relació detallada del marc normatiu en què s'insereix i la taula de vigències corresponent.
Igualment hi consta un estudi econòmic raonat no només dels costos, sinó també dels beneficis que previsiblement es derivaran de l'entrada en vigor del decret, tal com exigeix l'article 63 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya.
El tràmit de consulta es pot considerar àmpliament realitzat atès que el Projecte se sotmeté a la consulta de diversos departaments de la Generalitat, a Ports de la Generalitat, a la Federació Nacional Catalana de Confraries de Pescadors i a les Federacions Territorials de Confraries de Pescadors de Barcelona, Tarragona i Girona.
Les observacions o al·legacions efectuades per aquests instàncies figuren a l'expedient i, malgrat que no hi consta la valoració per part dels redactors del Projecte, s'hi adjunten fins a sis redactats successius en què s'anaren incorporant una bona part de les observacions que s'hi realitzaren.
En canvi, com ja s'ha dit, el Projecte no se sotmeté a informació pública, malgrat que afecta directament un nombre important de ciutadans individualment considerats (per exemple els que practiquen la pesca esportiva).
Com ha reiterat aquesta Comissió Jurídica Assessora, la discrecionalitat aparent que en relació amb el tràmit d'informació pública sembla que conté l'article 64 de la Llei 13/1989 esmentada no és tal si aquest precepte s'interpreta d'acord amb el que disposa l'article 105.a) de la Constitució.
En la tramitació de l'expedient no s'han fet efectives, per tant, les exigències constitucionals de participació dels ciutadans, directament o a través de les organitzacions i les associacions reconegudes, en l'elaboració de les disposicions que els afecten.
S'ha evacuat l'informe d'impacte de gènere preceptiu per part de l'Institut Català de la Dona, les observacions del qual s'han incorporat al text només de forma parcial, malgrat que és cert que en la conclusió de l'informe s'afirma que «no es proposa cap modificació del Projecte de decret».
Finalment, l'Assessoria Jurídica del Departament d'Agricultura, Ramaderia i Pesca ha emès un informe jurídic en què simplement es descriu el contingut del Projecte de decret i s'afirma que es considera jurídicament correcte.
L'informe de validació del Gabinet Jurídic de la Generalitat es limita a subscriure íntegrament l'informe que s'acaba d'esmentar.
Pel que fa al contingut del Projecte de decret objecte de dictamen, des del punt de vista substantiu cal fer les observacions següents: La possibilitat, prevista a l'article 3.2, que el Departament d'Agricultura, Ramaderia i Pesca habiliti personal d'altres departaments i, sobretot, d'altres administracions pot suscitar alguna perplexitat des del punt de vista de la legalitat d'aquesta previsió.
Tanmateix, el fet que el mateix precepte sotmeti l'exercici d'aquesta possibilitat a «l'acord previ corresponent», dissipa qualsevol objecció de fons.
L'obligació, prevista en l'article 4.1, de disposar de l'habilitació per exercir les funcions d'inspecció regulades en el Projecte de decret no planteja cap problema de legalitat, atès que, com s'ha dit, està expressament prevista en la Llei 1/986, modificada per la Llei 21/2001.
En canvi, el que no preveu la Llei és que aquesta habilitació només es pugui atorgar als empleats públics que tinguin la condició de funcionaris, com exigeix l'article 4.2 del Projecte.
Això no obstant, aquesta regulació reglamentària no vulnera cap disposició legal, ans al contrari, respon a la idea conforme a la qual els llocs de treball de l'Administració que comporten l'exercici de funcions públiques que impliquin exercici d'autoritat o d'inspecció s'han d'ocupar preferentment per funcionaris.
L'article 5.3 atorga a la Direcció General de Pesca i Afers Marítims una amplíssima facultat per modificar i revocar les habilitacions concedides.
Concretament, es limita a exigir que la resolució estigui motivada, que s'adopti amb audiència de l'interessat i, pel que fa a les causes, que la decisió respongui a «les variacions en el nivell de formació de la persona que realitzi les tasques inspectores o altres circumstàncies que concorrin en el cas».
Certament, la modificació o la revocació de l'habilitació no té caràcter sancionador, ni en rigor suposa una restricció de drets, però és indubtable que pot afectar l'esfera jurídica i els interessos dels seus titulars i, en conseqüència, és exigible una concreció major de les causes que legitimen l'adopció d'aquesta decisió.
Molt especialment, cal concretar la frase «altres circumstàncies que concorrin en el cas», atès que la seva generalitat la buida de tot contingut normatiu.
L'article 6 també planteja problemes d'inconcreció i de possible manca de completesa.
Com ja s'ha dit, segons l'article 1 del Projecte de decret, un dels seus dos objectes és, precisament, l'establiment del procediment per obtenir l'habilitació personal.
De fet, aquest era l'únic mandat explícit de la Llei de pesca marítima de 1986.
Tanmateix, l'article 6 és l'únic article que fa referència a aquesta qüestió i la fa tot remetent-se a una futura norma de caràcter reglamentari per a la regulació de les activitats formatives, la seva durada, els objectius a assolir, els destinataris del curs i el sistema d'avaluació.
L'article 6.1 no deixa clar si la superació de l'avaluació dels cursos d'habilitació en comporta o no l'atorgament.
Així sembla despendre's del títol del precepte («Requisits i procediment per a l'obtenció de l'habilitació») i del tenor de l'article 6.2, que preveu que el personal adscrit a la Direcció General de Pesca i Afers Marítims o d'altres departaments que «exerceixin» funcions d'inspecció «serà habilitat», sense necessitat dels cursos esmentats, «si té experiència prova- da i formació especialitzada en les matèries pròpies de la inspecció.
Tanmateix, a l'article 6.1 tan sols es preveu que «a les persones que superin el procés se'ls ha de lliurar l'acreditació pertinent».
És necessària, per tant, una precisió major en la regulació del procediment d'obtenció de l'habilitació.
D'altra banda, tal com s'argumentarà en el proper fonament, per raons sistemàtiques convindria incorporar la disposició addicional tercera a aquest article 6 com un punt tercer.
El seu contingut comparteix la mateixa naturalesa amb els dos primers punts d'aquest precepte i, en canvi, no té el caràcter transitori de les dues primeres disposicions addicionals.
Concretament, així com l'article 6.2 fa referència al personal adscrit «que exerceix funcions d'inspecció», aquesta disposició addicional tercera té per objecte el personal adscrit «que hagi exercit tasques d'inspecció».
Doncs bé, des del punt de vista substantiu, cal aclarir l'expressió «podran obtenir l'habilitació» de la disposició addicional esmentada, i precisar les condicions per obtenir-la, d'aquesta manera es pot evitar que el precepte estableixi una simple obvietat.
Els articles que regulen, de forma acurada, les funcions del personal habilitat, els seus deures i els principis de l'actuació inspectora no plantegen cap problema de constitucionalitat, ni de legalitat.
En canvi, pot suscitar algun dubte l'article 13, tant pel que fa a la declaració que el personal habilitat té la consideració d'agent de l'autoritat i les seves denúncies tenen valor probatori, com per l'atribució de les facultats que permeten exercir compulsió o coacció sobre les persones (accés a vaixells, establiments, centres, documents i ordres de maniobrar als patrons).
El mateix es pot dir respecte de les obligacions a les persones investigades proclamades en l'article 14 (maniobrar, facilitar accés, facilitar documents, la presa de mostres...).
Com és conegut, l'article 39 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú, modificada per la Llei 4/1999, estableix que els ciutadans estan obligats a facilitar a l'Administració informes, inspeccions i altres actes d'investigació «només en els casos previstos per la llei».
La Llei catalana de pesca marítima de 1986 no preveu de manera expressa ni el reconeixement del caràcter d'agents de l'autoritat del personal habilitat, ni les facultats que comporten compulsió sobre persones, ni les obligacions dels inspeccionats.
En aquestes circumstàncies, únicament es pot considerar que es respecta la reserva de llei si s'entén que la previsió i l'atribució genèrica de la funció inspectora per part de la Llei de pesca marítima porta inherents les facultats d'accés als vaixells, als establiments, als centres i a la documentació, així com la possibilitat de donar ordres als patrons per dirigir els vaixells a port o a alta mar, etc., i a més, la consideració d'agents de l'autoritat es desprèn necessàriament de l'atribució d'aquestes facultats.
D'altra banda, també es pot entendre que la referència a la normativa vigent de l'article 13.1 no afecta únicament el valor probatori de les denúncies, sinó també la consideració d'agents de l'autoritat, condició que tenen ex lege, com a mínim, el personal de cossos o forces de seguretat i els agents rurals que en poden resultar habilitats.
El mateix es pot dir respecte de les obligacions de les persones inspeccionades de l'article 14.
Únicament la consideració que la reserva de llei prevista a l'article 39 de la Llei 30/1992 esmentada no requereix una regulació legal detallada pot justificar el compliment per part de la previsió i l'atribució genèriques de la funció inspectora prevista a l'article 21 de la Llei catalana de pesca marítima.
Finalment, en un altre ordre de consideracions, cal observar que mentre que en la disposició addicional primera, en regular el règim transitori general, s'estableix un límit màxim al «procés de funcionarització» segons el termini «previst a la disposició transitòria tercera del V Conveni del personal laboral o al conveni que el pugui substituir», en la disposició addicional segona sembla exceptuar-se aquest règim només per al personal laboral adscrit a la Direcció General de Pesca i Afers Marítims del Departament d'Agricultura, Ramaderia i Pesca que ocupa llocs per funcionaritzar, sempre i quan tingui una experiència mínima de deu anys en tasques d'inspecció; en aquest cas, pot continuar exercint aquestes funcions fins que assoleixi la condició que preveu el procés de funcionarització, és a dir, sense termini.
L'entrada en vigor, prevista a la disposició final, es fixa el mateix dia de la publicació al DOGC.
Cal tenir present que el decret no té un caràcter merament organitzatiu, sinó que afecta persones privades, que no han participat en la seva tramitació i a les quals imposa determinades obligacions.
Per tant, fóra millor deixar un temps de vacatio per facilitar-ne el coneixement i el compliment.
Des del punt de vista sistemàtic i de redacció únicament cal observar el següent: En l'article 3.1 el darrer incís, «denominat inspector de Pesca i Afers Marítims», tal com està redactat queda fora de context.
Com ja s'ha dit, la disposició addicional tercera convindria incloure-la en l'article 6 com a tercer apartat.
A banda del fet que el seu contingut és similar al dels dos primers apartats de l'article i, en canvi, és diferent del contingut de les dues disposicions addicionals, cal tenir present el principi general conforme al qual tota regulació que pot situar-se en l'articulat de les disposicions normatives en lloc de en la part final cal incloure-la en l'articulat, ja que la part final té un caràcter merament residual.
En l'article 10.c) convindria substituir l'expressió «realitzar les mesures provisionals» per l'expressió més freqüent d'«adoptar les mesures provisionals».
En la lletra d) l'expressió «practicar la presa de mostres» podria simplificar-se tot dient «prendre mostres».
Els articles 17, 18 i 19 se suprimiren en la darrera redacció del Projecte, per tant, l'article 20 ha de passar a tenir el número 17.
En l'ordenament català la part final de les normes generals sol estar configurada per tres tipus genèrics de disposicions: les transitòries, les finals (en les quals s'inclouen tradicionalment les derogacions, les habilitacions i l'entrada en vigor), i les addicionals.
Convé mantenir, sempre que sigui possible, aquestes tres categories únicament i donar-los un contingut estable.
Des d'aquesta perspectiva, les disposicions addicionals, que, com s'ha reiterat, en rigor tan sols haurien d'ésser les dues primeres del Projecte, atès el seu contingut transitori, fóra millor qualificar-les com a disposicions transitòries.
En canvi, la disposició derogatòria fóra millor incloure-la entre les disposicions finals, com se sol fer habitualment: així aquesta disposició final seria la primera, i la que es refereix a l'entrada en vigor seria la disposició final segona.
Es pot elevar al Govern, per a la seva aprovació, el Projecte de decret pel qual es regula la funció inspectora de les activitats que són competència de la Direcció General de Pesca i Afers Marítims, un cop considerades les observacions fetes en els fonaments jurídics cinquè i sisè.