Aquest Dictamen té per objecte el Projecte de decret pel qual es regulen el Registre de transportistes i mitjans de transport d'animals vius i el Registre d'operadors comercials de bestiar, i se n'estableixen les normes d'autorització, inscripció i funcionament.
El Projecte consta d'un preàmbul, setze articles, tres disposicions addicionals, dues de transitòries, una derogatòria, dues de finals i vuit annexos.
En el preàmbul s'assenyala el marc competencial i legal en què s'insereix la norma projectada i la seva finalitat, que és la de simplificar el règim dels registres de transportistes i el d'operadors, tot adaptant-los a la Directiva 2006/123/CE, del Parlament Europeu i del Consell, de 12 de desembre, relativa als serveis en el mercat interior; i fer ús parcial de la possibilitat d'excepcions previstes en l'article 18.4 del Reglament (CE) 1/2005, de 22 de desembre, relatiu a la protecció dels animals durant el transport i les operacions connexes i pel qual es modifiquen les directives 64/432/CEE i 93/119/CE i el Reglament (CE) 1255/97.
Aquests objectius es desenvolupen en els setze articles en què s'estructura la norma.
L'article 2 està referit a l'àmbit d'aplicació.
Els articles 4 a 10 estan dedicats als registres: adscripció, organització, inscripció i documentació que acompanya la inscripció.
L'article 11 es refereix al règim de les autoritzacions.
Els articles 12 i 14 preveuen les obligacions dels inscrits en els registres.
L'article 13 regula el certificat de competència.
L'article 15 regula les inspeccions i els controls.
I l'article 16 estableix les infraccions i sancions.
La disposició addicional primera preveu la creació de dos fitxers en els annexos 7 i 8.
La segona estableix l'ús de la via telemàtica quan s'instrumentin els mecanismes adients.
I la tercera prescriu la no-exigibilitat de documentació quan es pugui obtenir d'altres òrgans o administracions per mitjans electrònics.
La disposició transitòria primera fa referència als vehicles ja inscrits que mantenen la seva inscripció; i la segona, als titulars dels centres de concentració que estiguin autoritzats, els quals resten exempts de presentar determinada documentació en el moment de la sol·licitud d'inscripció.
La disposició derogatòria està referida al Decret 268/2006, de 20 de juny, pel qual es creen el Registre de transportistes i mitjans de transport d'animals vius i el Registre d'operadors de bestiar, i se n'estableixen les normes d'autorització, inscripció i funcionament.
La disposició final primera preveu que les dades de caràcter personal del fitxer contingut en l'annex 7 del Decret 268/2006 passen a formar part dels fitxers 7 i 8 del Projecte.
La disposició final segona determina les modificacions del fitxer "Gestió de l'activitat agrícola i ramadera" de l'apartat 6.1 de l'annex 1 de l'Ordre AAR/273/2007, de 24 de juliol.
Finalment, pel que fa als vuit annexos, aquests estan referits, respectivament, a les dades mínimes que han de figurar en els registres definits en l'article 4; al full de característiques; al certificat d'idoneïtat; a les dades que han de constar en els registres interns dels/de les transportistes; al llibre de registre intern del mitjà de transport; a les dades mínimes que ha de contenir el registre intern dels/de les operadors/ores comercials de bestiar; i als fitxers de dades de caràcter personal "Registre de transportistes d'animals vius" i "Registre d'operadors/ores comercials de bestiar".
La Comissió Jurídica Assessora és competent per a emetre dictamen preceptiu respecte dels projectes de reglament que es dictin per a desplegar les lleis o el dret comunitari, segons disposa l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, com ara és el cas, en què el Projecte en qüestió es dicta en desplegament de la Llei 18/2001, de 31 de desembre, d'orientació agrària, a més de les normes comunitàries i les lleis estatals que en el fonament jurídic V.1 es diran.
La Comissió Jurídica Assessora emeté el Dictamen 180/06 en relació amb l'esmentat Decret 268/2006, el qual haurà de servir també de referència en l'examen del present Projecte de decret.
La competència de la Generalitat de Catalunya per a dictar aquest Decret resulta del títol competencial exclusiu reconegut en l'article 116.1 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya en matèria d'agricultura i ramaderia, respectant el que estableixi l'Estat en l'exercici de les competències que li atribueix l'article 149.1.13 i 16 de la Constitució.
En aquest supòsit, també existeix una previsió específica en la disposició addicional segona, apartat 1, de la Llei 18/2001, de 21 de setembre, d'orientació agrària, la qual encomana al Govern el desplegament normatiu per a l'execució de les línies d'actuació establertes.
I entre aquestes destaquen, en l'article 10, les relatives al seguiment i control de les condicions en què es du a terme l'activitat ramadera i la prevenció, el control i la lluita contra les malalties que afecten els animals.
La tramitació del Decret projectat fou iniciada per resolució del conseller d'Agricultura, Ramaderia, Pesca, Alimentació i Medi Natural i impulsada per la Direcció General d'Agricultura i Ramaderia.
La memòria general que exigeix l'article 64.1 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, i que annexa el Projecte de decret, conté la justificació de la necessitat de la disposició i l'adequació als fins que es persegueixen; el marc normatiu en què s'insereix la norma; la relació de les disposicions afectades pel Projecte i la taula de vigències i de derogacions resultants; la competència de la Generalitat sobre la matèria; la relació de les persones a les quals s'ha de donar audiència, i la procedència de sotmetre l'expedient a informació pública, com així es fa.
La memòria d'avaluació de l'impacte de les mesures proposades que s'ha d'annexar a la memòria general (article 64.1 de la Llei 26/2010) conté un informe d'impacte pressupostari en el qual s'estima el cost de la implantació de la norma.
També conté un informe d'impacte econòmic i social; i conté, finalment, un informe d'impacte normatiu en el qual es conclou que el Projecte incorpora càrregues normatives necessàries i proporcionades per a la seva finalitat.
L'informe d'impacte de gènere que exigeix l'article 64.3.d) de la Llei 26/2010 ha estat elaborat per la mateixa Administració impulsora del Projecte i, posteriorment, per part de l'Institut Català de les Dones, el qual proposa modificar alguns preceptes de la norma projectada i alguns termes androcèntrics.
El Projecte ha estat sotmès a informació pública.
Han emès informe el Consell de Treball, Econòmic i Social de Catalunya, l'Institut d'Estadística de Catalunya, l'Autoritat Catalana de Protecció de Dades i els altres òrgans també assenyalats als antecedents de resultes de la consulta interdepartamental efectuada d'acord amb l'article 66 de la Llei 26/2010.
L'expedient conté, com és preceptiu (art. 64.5 de la Llei 26/2010), la valoració de les observacions i les al·legacions formulades en els tràmits anteriors i les raons que han dut a estimar-les o desestimar-les.
Les al·legacions aportades en aquests tràmits són les que han donat peu a realitzar fins a dues versions més d'aquest Projecte.
D'acord amb el que estableix l'article 65 de la Llei 26/2010, l'Assessoria Jurídica del Departament d'Agricultura, Ramaderia, Pesca, Alimentació i Medi Natural informa, en aquest cas favorablement, sobre la tramitació i el contingut del Projecte normatiu.
Tanmateix, del contingut d'aquest informe es desprèn que no s'ha informat sobre la versió definitiva del Projecte (així, per exemple, comentaris als articles 1, 7 i 8); irregularitat que caldria evitar.
Clou l'expedient el certificat del secretari del Consell Tècnic segons el qual el Projecte de decret ha estat objecte d'informe favorable.
El Projecte de decret estableix una regulació parcialment diferent del Registre de transportistes i mitjans de transport d'animals vius, del Registre d'operadors comercials de bestiar, i de les normes d'autorització, inscripció i funcionament, regulats fins ara pel Decret 268/2006, que es deroga.
El Projecte normatiu té, així, i, fonamentalment, dos objectius: d'una banda, el de simplificar el règim dels registres de transportistes i el d'operadors, per a adaptar-los a la Directiva 2006/123/CE; d'una altra, el de fer un ús parcial de la possibilitat d'excepcions previstes en l'article 18.4 del Reglament (CE) 1/2005, en allò que es refereix a les condicions del transport de determinats animals en viatges inferiors a dotze hores.
Aquestes dues normes comunitàries -la Directiva 2006/123/CE i el Reglament (CE) 1/2005- formen part del marc normatiu de la norma projectada, com també ho fan a nivell intern, a més de les normes de procediment administratiu, la Llei 18/2001, de 31 de desembre, d'orientació agrària, i el Decret legislatiu 2/2008, de 15 d'abril, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei de protecció dels animals (art. 8).
I en la mesura que no es fa ús de les potestats que el títol exclusiu confereix a la Generalitat, com seguidament es dirà, les normes estatals següents conformen també el marc normatiu del Projecte com a dret supletori: la Llei estatal 8/2003, de 24 d'abril, de sanitat animal; el Reial decret 1316/1992, de 30 d'octubre, que estableix els controls veterinaris i zootècnics aplicables als intercanvis intracomunitaris de determinats animals vius i productes amb vistes a la realització del mercat interior; el Reial decret 1716/2000, de 13 d'octubre, sobre normes sanitàries per a l'intercanvi intracomunitari d'animals de les espècies bovina i porcina; el Reial decret 1941/2004, de 27 de setembre, que estableix les normes de policia sanitària que regulen els intercanvis intracomunitaris i les importacions de tercers països d'animals de les espècies ovina i caprina, i el Reial decret 751/2006, de 16 de juny, sobre autorització i registre de transportistes i mitjans de transport d'animals i pel qual es crea el Comitè espanyol de benestar i protecció dels animals de producció.
El Decret 268/2006, com s'ha dit, fou objecte del Dictamen 180/06 de la Comissió Jurídica Assessora.
I allí es formulà una primera observació general a l'aleshores Projecte de decret.
En el Dictamen esmentat (fonament jurídic VI.1) es deia que el marc normatiu regulador de la matèria que es tractava -el transport d'animals vius- és una matèria complexa, conformada per una àmplia varietat d'objectes susceptibles tant de desplegament legislatiu com d'execució reglamentària per part de les comunitats autònomes.
Es posava com a exemple de desplegament material complet els casos de les comunitats autònomes d'Andalusia i d'Astúries.
I s'assenyalava que aquesta no era l'opció seguida per l'aleshores Projecte de decret, el qual, més aviat, semblava haver adoptat una alternativa híbrida entre una regulació substancial i una de procedimental.
Aquesta observació de caràcter general segueix essent plenament vigent en relació amb el Projecte de decret que ara s'examina.
Certament, l'opció de l'Administració per mantenir una regulació no completa en el Projecte és perfectament legítima.
Però aquesta Comissió Jurídica Assessora vol també deixar constància que l'opció pot tenir efectes pràctics no desitjables, ja que les constants remissions al llarg de l'articulat a la "normativa vigent" o a la "normativa que sigui d'aplicació", en comptes de clarificar el contingut de la norma als destinataris, potencia una dispersió normativa que, com en el Dictamen 180/06 es deia, pot generar un alt grau de confusió.
A més de l'observació general efectuada, el Projecte suscita les observacions particulars següents, en atenció al marc normatiu descrit i de tècnica legislativa:
Fa referència a dues disposicions comunitàries derogades: la Directiva 91/628/CEE i el Reglament (CE) 411/98 (derogats pel Reglament (CE) 1/2005, amb efectes a partir del 5 de gener de 2007).
Convindria especificar-ho així si es vol mantenir la menció.
D'altra banda, es troba a faltar una referència al Decret legislatiu 2/2008, de 15 d'abril, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei de protecció dels animals, en la mesura que materialment afecta el contingut del Decret projectat (article 8), com més endavant es dirà.
Finalment, en el tercer paràgraf es fa esment a la Llei 5/2010, de 26 de març, de bases de delegació en el Govern de la potestat legislativa per a l'adequació de normes amb rang de llei vigents a Catalunya a la Directiva 2006/123/CE, i al Decret legislatiu 3/2010, de 5 d'octubre, per a l'adequació de normes amb rang de llei a la Directiva; i s'indica que el procés d'implantació de la Directiva requereix també adaptar la normativa amb rang reglamentari als criteris i principis de la Directiva, a la Llei 5/2010 i al Decret legislatiu 3/2010.
Això no obstant, la Llei 18/2001, de 31 de desembre, d'orientació agrària, no figura entre la relació de normes que van ser objecte d'adequació a la Directiva de serveis per part del Decret legislatiu 3/2010, d'acord amb la Llei 5/2010.
Per tant, com que no sembla que aquelles normes (Llei 5/2010 i Decret legislatiu 3/2010) siguin d'aplicació directa al cas, es recomana suprimir del tercer paràgraf del preàmbul aquestes referències normatives.
L'apartat 3 preveu dos supòsits d'exclusió de l'àmbit d'aplicació del futur Decret: a) els ramaders que transporten animals de la seva propietat en els propis mitjans de transport, a una distància de la seva explotació inferior a 50 km; i b) els transportistes i mitjans de transport d'animals domèstics sempre que el transport no es realitzi en relació amb una activitat econòmica.
I no obstant l'exclusió, exigeix per a ambdós casos el compliment de les obligacions generals aplicables al transport animal previstes a l'article 3 del Reglament (CE) 1/2005.
Ara bé, l'article 1 de l'esmentat Reglament no equipara a tots els efectes aquests dos supòsits i, a més, preveu altres exclusions a les assenyalades.
I l'article 1.2 disposa dues exclusions més però en termes relatius, ja que als supòsits que s'indiquen sí que els és d'aplicació l'article 3 (és a dir, el compliment de les obligacions generals aplicables al transport animal).
Això suposa, per tant, que el Projecte imposa les condicions de l'article 3 del Reglament també als transportistes i mitjans de transport d'animals domèstics sempre que el transport no es realitzi en relació amb una activitat econòmica, cosa que com s'ha vist no fa el Reglament.
El Reglament preveu, a més, altres exclusions a les assenyalades.
Tanmateix, això no planteja problemes, com es veurà a continuació.
Certament, al parer d'aquesta Comissió, la imposició de condicions al transport per part del Projecte no existents en el Reglament (CE) 1/2005 és, certament, més garantista que la normativa europea quant a la cura i respecte dels animals que són transportats.
També cal tenir en compte que l'article 3 del Reglament està redactat en termes de condicions generals, és a dir, en termes força laxos, i no conté obligacions més concretes que les que preveu l'article 8 del Decret legislatiu 2/2008, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei de protecció dels animals.
En conseqüència, es digui expressament o no, tot transportista d'animals està obligat a evitar danys i sofriments als animals transportats en els termes de l'article 3 del Reglament i de l'article 8 del Decret legislatiu.
Tampoc no comportaria una col·lisió amb el marc normatiu de referència la no-inclusió en l'article 2.3 d'altres dos supòsits d'exclusió que sí que són previstos en el Reglament, ja que la mesura seguiria essent més garantista del benestar animal que la normativa europea i l'estatal.
Però aquí cal tenir en compte que, en aquests casos, s'introdueixen unes càrregues administratives per a subjectes, amb possibilitat de ser exclosos de la regulació, que no han quedat justificades en l'expedient, on no es diu res sobre aquesta qüestió.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora proposa, per tant, que o bé s'incloguin tots els supòsits d'exclusió previstos en la norma europea, o bé que es justifiqui en l'expedient el fet de no fer referència a aquells supòsits com a supòsits exclosos de l'àmbit d'aplicació del Projecte normatiu.
La remissió a l'article 10 del Projecte efectuada en l'apartat 1 segurament ha de ser a l'article 9.
Les observacions quant al seu contingut es fan en la lletra i) d'aquest fonament jurídic en relació amb la disposició transitòria segona.
Fa referència a l'"adscripció" dels registres.
S'aconsella emprar la fórmula de "dependència" en comptes de la d'"adscripció", ja que el Registre no és un organisme autònom.
El Projecte regula en aquests articles el procediment d'autorització de l'activitat i la inscripció en els registres.
L'autorització de l'activitat és necessària per a la inscripció en els registres, tal com preveu l'article 4, excepte en el cas dels operadors comercials de bestiar que no disposen d'instal·lacions, els quals es troben subjectes al règim de comunicació.
L'article 7 regula la sol·licitud d'autorització de l'activitat per a la inscripció en el Registre, i els articles 9 i 10, la documentació a adjuntar.
L'article 11 estableix els procediments d'autorització de les activitats de transportista i mitjans de transport d'animals i dels operadors comercials amb instal·lacions; l'autorització atorgada comporta la inscripció en els registres corresponents.
En relació amb el règim jurídic aplicable als transportistes i als titulars dels mitjans de transport, la Llei 8/2003, de sanitat animal, determina, en l'article 47, el règim d'autorització administrativa dels mitjans de transport d'animals i de les empreses propietàries.
Si bé aquesta llei va ser modificada per la Llei 25/2009, de 22 de desembre, per a l'adaptació a la Llei sobre el lliure accés a les activitats de serveis i el seu exercici, la modificació no va afectar l'article esmentat.
D'altra banda, el Reglament (CE) 1/2005 preveu en l'article 10 l'autorització dels transportistes d'animals per part de l'autoritat competent, i en l'article 13, el registre de les autoritzacions atorgades en una base de dades electrònica.
En conseqüència, el Projecte, en mantenir un règim d'autorització i d'inscripció registral per als transportistes i titulars dels mitjans de transport, és respectuós amb el marc normatiu assenyalat.
Pel que fa als operadors comercials de bestiar, l'article 15 del Reial decret 1716/2000 estableix el règim d'autorització i registre dels operadors comercials d'animals per a intercanvis comunitaris, i precisa que poden obtenir aquesta autorització els operadors comercials que disposin d'instal·lacions autoritzades.
També l'article 36 de la Llei 3/2008, de sanitat animal, preveu que les explotacions d'animals han de disposar de l'autorització administrativa prèvia de l'autoritat competent; i, en definir les explotacions d'animals (article 3.12), fa referència expressa a les instal·lacions dels operadors comercials.
La modificació efectuada per la Llei 25/2009 tampoc no ha afectat cap d'aquests preceptes.
De les normes ressenyades es desprèn, així, que és el règim d'autorització el que regeix per als operadors comercials de bestiar amb instal·lacions; però res no es diu respecte dels operadors sense instal·lacions.
D'aquí que la introducció per part del Projecte d'un règim de comunicació per als operadors comercials de bestiar sense instal·lacions no plantegi problemes amb el marc normatiu i constitueixi una mesura simplificadora en sintonia amb la Directiva 2006/123/CE.
No obstant això, respecte d'aquest conjunt de preceptes es fan algunes consideracions:
Es recomana millorar la redacció de l'apartat introduint un punt i seguit i començant nova frase: "Les sol·licituds s'han d'adreçar [...]."
Estableix qui ha d'emetre el certificat d'idoneïtat.
Això ho fa també l'annex 3 d'una manera més completa.
Es proposa suprimir des de "Si es tracta [...]" fins a "[...] tècnic/a competent" d'aquest apartat, o bé unificar la redacció amb l'annex 3.
- Convindria corregir algunes errades gramaticals en els articles 9 i 10.
Preveu que "En cas de manca de resolució expressa l'autorització i la inscripció es consideren estimades".
Caldria modificar aquesta expressió i, d'acord amb els articles 43 i 44 de la Llei 30/1992 i 54 de la Llei 26/2010, establir que són els interessats els qui poden entendre estimades les sol·licituds en cas de manca de resolució expressa.
Preveu que les autoritzacions dels transportistes i mitjans de transport tenen una validesa de 5 anys a partir de la seva expedició.
Aquest és el termini màxim de validesa de les autoritzacions d'acord amb l'article 10.2 del Reglament (CE) 1/2005.
També preveu la renovació de la inscripció per tal de poder continuar realitzant l'activitat, renovació que semblaria tenir caràcter novament autoritzatori.
Però no es fa cap indicació sobre quin és el procediment per a dur a terme la renovació que habilita per a l'exercici de l'activitat un cop exhaurit el termini de validesa de l'autorització atorgada.
Per això, potser fóra convenient indicar si es tracta del mateix procediment que per a obtenir la primera autorització; o, en cas contrari, concretar quin és el procediment.
- El Projecte fa silenci al llarg de l'articulat de la possibilitat de revocació de l'autorització per a dur a terme la corresponent activitat quan s'incompleixen les condicions juridicofàctiques que han servit de títol habilitant.
Convindria, per tant, incloure una previsió en aquest sentit, per exemple, en l'article 11, com ja es va indicar en el Dictamen 180/06.
L'apartat 1.c) fa referència a la Llei orgànica 15/1999, de 13 de desembre, de protecció de dades de caràcter personal, en relació amb el llibre de registre, les dades mínimes del qual consten en l'annex 5.
Tanmateix, cap de les dades que han de constar en el llibre de registre del mitjà de transport té caràcter personal.
D'altra banda, l'apartat 2 conté una remissió al Reglament (CE) 411/1998, del Consell, de 16 de febrer.
Aquesta disposició, però, és derogada expressament pel Reglament (CE) 1/2005 amb efectes des del 5 de gener de 2007 (article 33).
Finalment, l'apartat 3 d'aquest article conté una novetat respecte de la regulació vigent consistent a excloure del compliment del que estableix el capítol VI de l'annex 1 del Reglament (CE) 1/2005 els mitjans de transport utilitzats en els transports que realitzen trajectes de durada igual o superior a 8 hores i inferior a 12 hores.
L'exclusió es fonamenta en el preàmbul com a ús parcial de la possibilitat d'excepcions previstes en l'article 18.4 del Reglament (CE) 1/2005.
I això és correcte ja que aquest precepte preveu que els estats membres poden concedir excepcions a les disposicions del present article i a les de la lletra b) del punt 1.4 del capítol V i del capítol VI de l'annex 1 per als mitjans de transport per carretera en el cas de viatges que no superin les 12 hores en arribar al lloc de destinació.
Tanmateix, tot i ser correcta l'exclusió des de la perspectiva de la seva legalitat, no es troba cap justificació d'aquesta previsió en la documentació que conforma l'expedient, ja que la memòria justificativa es limita a reproduir la fórmula emprada en el preàmbul.
Cal, per tant, recordar la necessitat de justificar les opcions normatives, especialment en casos com aquest, en els quals la norma abandona una regulació més garantista (dictàmens 236/11 i 264/11).
L'apartat 1.c) es torna a referir a la Llei orgànica 15/1999 en relació amb el Registre intern dels operadors comercials de bestiar, les dades del qual consten a l'annex 6.
Tampoc en aquest cas cap de les dades que han de constar en el registre és de caràcter personal.
Es remet a "altres normes que li siguin d'aplicació".
Per tal de garantir la seguretat jurídica cal precisar de quines normes es tracta, atès que s'està en l'àmbit sancionador.
i) La disposició addicional segona.
Estableix que les comunicacions als registres es podran efectuar via telemàtica a partir del moment en què el sistema informàtic del Departament permeti instrumentar els mecanismes adients per a la seva posada en funcionament.
La norma, per tant, no conté cap prescripció.
Això no obstant, en l'annex de la Llei 29/2010, de 3 d'agost, de l'ús dels mitjans electrònics al sector públic de Catalunya -que preveu els terminis per a la tramitació i la resolució electròniques dels procediments-, incorpora el Registre de transportistes i mitjans de transport d'animals vius i el Registre d'operadors comercials de bestiar, i estableix com a termini per a la tramitació i resolució electrònica d'aquest procediment el 31 de desembre de 2012.
Es recomana, per tant, tenir en compte aquest termini i donar contingut a la disposició addicional segona.
j) La disposició transitòria segona.
Preveu la inscripció dels centres de concentració en el Registre d'operadors comercials de bestiar.
No obstant això, l'article 4 del Projecte, en determinar els obligats a inscriure's en els registres, fa referència únicament als operadors comercials, per remissió a l'apartat e) de l'article 3.
Cal, per tant, fer concordar aquesta disposició amb l'establert en l'article 4.
k) L'annex 3 estableix una remissió a l'annex 4.
Probablement, aquesta remissió ha de ser a l'annex 2.
Un cop considerades les observacions formulades en aquest Dictamen, es pot elevar al Govern el Projecte de decret pel qual es regulen el Registre de transportistes i mitjans de transport d'animals vius i el Registre d'operadors comercials de bestiar, i se n'estableixen les normes d'autorització, inscripció i funcionament.