La motivació és un dels requisits dels actes administratius, que consisteix a expressar les raons que han portat l'òrgan que ha dictat un acte a fer-ho, i d'una determinada manera.
Motivar és, per tant, justificar la decisió adoptada per l'òrgan administratiu, i és un element essencial per a la formació de la voluntat de l'Administració, per a l'estructuració de la defensa, si pertoca, de les persones interessades i per al control judicial de l'activitat administrativa (Sentència del Tribunal Suprem de 23 d'abril de 1990.
No en va, com en la Sentència del Tribunal Suprem de 2 de novembre de 1999, la doctrina jurisprudencial ha assenyalat que la motivació:
La motivació consisteix, per tant, en paraules del Tribunal Suprem (Sentència de 20 de gener de 1998 ) en:
Extensió de l'exigència de motivar els actes administratius
La motivació apareix com un element cabdal per conèixer les raons que han portat l'Administració a adoptar una determinada decisió i sotmetre-les a control.
Per això, en seu constitucional s'exigeix que les sentències judicials sempre siguin motivades (art. 120.3), però, per contra, no trobem cap precepte constitucional ni en el procediment administratiu comú que estableixi una exigència similar pel que fa als actes de l'Administració.
L'article 35 de la Llei 39/2015, seguint la tradició implantada per la Llei de 17 de juliol de 1958 i continuada per la Llei 30/1992, no estableix una obligació general de motivar els actes administratius sinó que es limita a enumerar els supòsits en què s'ha de fer la motivació.
Per tant, es parteix de la regla general tàcita que no cal motivar els actes llevat dels supòsits respecte dels quals s'exigeix normativament la motivació de manera expressa.
En el dret alemany (article 39 de la Llei de procediment administratiu, VwVfG ), en canvi, s'estableix la regla contrària: l'acte administratiu manifestat per escrit o electrònicament ha de ser motivat, llevat dels supòsits en què la llei no ho considera necessari (en general es tracta de casos en què la persona destinatària ja coneix les raons o bé la resposta de l'Administració s'ajusta al que demana la persona sol·licitant).
La solució adoptada en el procediment administratiu aplicable a les administracions públiques de Catalunya s'aparta de les regles establertes en el procediment administratiu comú: l'article 106.1 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, estableix que "la resolució que posa fi al procediment ha de ser motivada [...]".
Aquesta determinació, que té l'antecedent en l'article 79.2 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de la Generalitat de Catalunya –aplicable només a la Generalitat-, es completa amb l'article 22.1. c de la Llei 26/2010, el qual, en seu de declaració de drets de la ciutadania i dins del dret a una bona administració, proclama el dret que les decisions de les administracions públiques estiguin motivades en els supòsits establerts legalment.
En conseqüència, pel que fa a les resolucions que comporten la finalització del procediment, la Llei 26/2010 n'exigeix incondicionadament la motivació, amb una extensió tan àmplia que ha permès que la Comissió Jurídica Assessora –en relació amb l'article 79.2 de la Llei 13/1989-, en el Dictamen 218/1998, de 4 de juny, afirmés que l'obligatorietat de la motivació abasta tots els actes de l'Administració de la Generalitat de Catalunya.
A més, s'han de motivar els actes administratius que al llarg de l'articulat indica la Llei 26/2010, com ara la resolució d'avocació (art. 9.2); les mesures que limiten l'exercici de drets individuals o col·lectius (art. 33); la denegació de la prova proposada per la persona interessada (art. 50.1. b )); la limitació o denegació de l'accés a l'expedient administratiu (art. 50.1. h )); l'adopció de mesures de caràcter provisional (art. 105) i l'ampliació del termini per resoldre (art. 106.3).
Per descomptat, s'han de motivar els actes i acords a què es refereix l'article 35.1 de la Llei 39/2015, que conté en els nou apartats alguns supòsits que s'encavalquen amb l'exigència general de la Llei 26/2015 de motivar els actes resolutoris.
Ni la Llei 39/2015 ni la Llei 26/2010 defineixen la motivació, i es limiten a fixar-ne el contingut i la característica més acusada, que ha de ser "succinta".
Quant al contingut, la Llei 39/2015 (art. 35.1) diu que ha de contenir els fets i fonaments de dret, en termes gairebé idèntics als de la Llei 26/2010 (art. 22.1. c )), la qual afegeix com a contingut de la motivació la identificació de les normes aplicables i la indicació del règim de recursos que escaigui (aquest últim contingut, tot i ser desitjable, no sembla que tingui a veure amb la motivació en si).
La característica fonamental de motivació, que ha de ser succinta, ha estat analitzada extensament per la jurisprudència del Tribunal Suprem, la qual ha confirmat que no es requereix una llarga i prolixa justificació de l'acte per complir adequadament el requisit de la motivació, però ha de ser suficient.
Així, en la Sentència de 31 d'octubre de 1995, el Tribunal Suprem ha afirmat que n'hi ha prou que es facin constar les raons fonamentals de la decisió:
No cal, per tant, que la motivació sigui extensa (Sentència de 28 d'octubre de 2008 ):
O, en qualsevol cas, l'extensió depèn del contingut de la decisió a adoptar (Sentència de 30 de gener de 2001 ):
S'accepten models normalitzats de motivació, que han de ser prou expressius per al cas concret (Sentència de 31 de maig de 2011 ):
Però, atenció, el que no admet el Tribunal Suprem són les motivacions genèriques que obvien el vertader fonament de la decisió.
Així, la Sentència de 20 d'octubre de 2011 afirma:
En relació amb les respostes numèriques (valoracions en contractació administrativa o en matèria de personal), no n'hi ha prou de comunicar la xifra o la puntuació obtinguda, sinó que, segons la Sentència de 18 de desembre de 2012 ), cal que la motivació:
En suma, la motivació ha de ser proporcionada i adequada.
Analitzant la motivació que la legislació de procediment administratiu comú exigeix en el supòsit d'apartar-se del criteri seguit en actuacions precedents, la Sentència de 5 d'octubre de 1998 estableix que:
En principi, la motivació és un contingut propi i inherent de l'acte motivat, per la qual cosa la motivació forma part del contingut de l'acte.
No és desprèn una altra cosa de la dicció legal quan exigeix que la decisió estigui motivada amb referència succinta als fets i fonaments jurídics.
Ara bé, en el procediment administratiu comú trobem la possibilitat que la motivació de les resolucions es pugui fer mitjançant l'acceptació d'informes o dictàmens, quan s'incorporin al text de la resolució (art. 88.6 de la Llei 39/2015), el que es coneix com a motivació in aliunde.
La jurisprudència reconeix aquesta doble possibilitat de motivar els actes (Sentència de 23 de maig de 1991 ):
Tot i que en alguna ocasió la jurisprudència ha exigit que en aquests casos el text dels informes o dictàmens consti en la resolució administrativa (Sentència de 19 de gener de 2004 ), s'ha de considerar doctrina majoritària la representada per la Sentència de 16 de febrer de 2015, que declara que:
Absència o deficiència de la motivació
Si, com hem dit, la motivació s'esdevé un requisit imprescindible en els actes administratius per als quals resulta preceptiva la insuficiència o la manca de motivació d'un acte, en aquest cas ha de provocar un vici d'invalidesa.
Nombroses sentències del Tribunal Suprem consideren que la motivació insuficient determina l'anul·labilitat de l'acte (per totes, i amb cita de jurisprudència anterior, la Sentència de 27 de gener de 2003 ), però també molta jurisprudència puntualitza que la insuficiència de la motivació, com a vici formal de l'acte administratiu, només es pot apreciar quan l'acte manqui dels requisits formals indispensables per assolir el seu fi o doni lloc a la indefensió de la persona interessada.
Com assenyala la Sentència de 23 d'abril de 1990:
La conseqüència de l'anul·lació de l'acte per motivació deficient és, en la majoria dels casos, la retroacció del procediment perquè es dicti de nou l'acte amb la motivació adequada i suficient.
Però quan resulti procedent, de manera inequívoca, la pretensió deduïda per la persona recurrent –que no és obtenir una resolució administrativa motivada sinó el reconeixement d'un determinat dret-, sempre que l'òrgan jurisdiccional disposi dels elements de judici necessaris s'ha de pronunciar sobre el fons de l'assumpte en garantia de la plenitud material de la tutela judicial (Sentència de 31 de maig de 2012, amb cita de jurisprudència anterior).