I. El Projecte de decret que se sotmet a dictamen regula i adequa a la Llei 30/1992 de 26 de novembre determinats procediments administratius que afecten les matèries de la competència del Departament d'Economia i Finances amb específica incidència en la fixació dels terminis en què l'Administració ha de complir l'obligació de resoldre els expedients i en la determinació dels efectes estimatoris o desestimatoris de l'incompliment d'aquesta obligació.
La intervenció d'aquesta Comissió Jurídica Assessora es produeix amb caràcter preceptiu en virtut del que estableix l'art. 3.1.b) de la seva Llei reguladora en tractar-se d'un Projecte de disposició de caràcter general que es dicta en execució del que preveuen tant els art. 42 i 43 i la disposició addicional tercera de la Llei 30/1992 de 26 de novembre com del que disposa l'art. 81 de la Llei catalana 13/1989 de 14 de desembre referit al silenci positiu i en relació amb el desplegament del qual ja es va pronunciar aquesta Comissió Jurídica Assessora en el seu Dictamen 44/90.
Des del punt de vista formal la tramitació del Projecte ha seguit els passos legalment establerts per tal d'assegurar l'encert i la legalitat de la norma proposada i el Departament autor del Projecte ha desplegat la cura que és necessària en la confecció de l'expedient que ja ha estat tramès a aquesta comissió Jurídica Assessora.
Només cal indicar quant a l'ordenació cronològica de l'expedient que l'informe dels serveis jurídics del Departament està legalment concebut com el darrer tràmit abans de la consulta que ara es realitza de manera que aquell informe jurídic es pugui pronunciar sobre la totalitat de l'expedient un cop ha tingut tramitació i particularment sobre les al·legacions que es puguin haver produït durant la mateixa.
En el cas present però l'informe dels serveis jurídics que destaca per la seva extraordinària concisió és anterior al tràmit d'informació pública i d'audiència a entitats representatives d'interessos afectats en el qual s'ha formulat una al·legació certament de to menor pel Consell Superior de la Cooperació.
L'origen del procés d'adequació dels procediments administratius en què s'inscriu el Projecte de decret es troba en la regulació que fa la Llei 30/1992 de l'obligació que té l'Administració de resoldre els expedients en un determinat termini.
El sentit bàsic de l'adequació és per tant donar efectivitat al dret dels ciutadans a obtenir resposta de l'Administració la qual cosa requereix que es fixin els terminis que en cada procediment obliguen a desplegar l'activitat resolutòria de l'Administració.
Només per al cas d'incompliment d'aquesta obligació la Llei estableix uns determinats efectes estimatoris o desestimatoris de la inactivitat de l'Administració.
Des d'aquesta perspectiva les normes reguladores i d'adequació de procediments administratius han de ressaltar aquesta vessant de determinar l'obligació positiva de resoldre per part de l'Administració fixant uns terminis que permetin el compliment d'aquesta obligació en funció de cada procediment.
I així han d'evitar que per la seva redacció o sistemàtica es doni la impressió que la manca de resolució expressa sigui una manera normal d'acabament del procediment a la qual només cal atribuir uns determinats efectes jurídics.
Aquesta òptica que hom podria entendre propiciada per la sistemàtica de la Llei de procediment administratiu de 1958 i per la Llei catalana 13/1989 de 14 de desembre està explícitament descartada en la nova regulació.
Només pel cas que vencés aquest termini prèviament establert per la norma de cada procediment sense que s'hagués dictat resolució expressa aleshores l'art. 43 de la Llei en preveu els efectes jurídics i en virtut d'ell i de la disposició addicional tercera el Projecte informat n'explicita els efectes estimatoris o desestimatoris.
En el Projecte sobre el qual s'informa sense dubte per estimables raons d'economia normativa i d'evitar massa alteracions que puguin trencar la sistemàtica de les normes modificades s'inclouen nous preceptes que per la seva redacció donen per prevista i suposada la inactivitat resolutòria de l'Administració.
Així són molts els articles que preveuen noves disposicions formulades en els termes de "l'autorització s'entendrà atorgada si no hi ha resolució expressa en el termini de..." "transcorreguts tres mesos des de la sol·licitud sense que hagi recaigut resolució expressa" o expressions similars.
I això sense que abans s'hagi disposat de forma positiva o imperativa que l'Administració haurà de resoldre expressament en el termini fixat com més correctament es fa en algun precepte com l'art. 8 apartats 2) i 3).
Convé evitar doncs redaccions normatives que donin lloc a entendre com una previsió normal o habitual la manca de resolució expressa per part de l'Administració.
Quant a les disposicions de caràcter general que conté el títol I del Projecte l'article 2 estableix una regla general per a tot tipus de procediments de concessió de subvencions ajuts préstecs i avals que es trametin pel Departament d'Economia i Finances i pels seus organismes autònoms: a manca de l'especificació d'un termini màxim per resoldre en la normativa reguladora del procediment de cada subvenció s'estableix el general de sis mesos; i a la manca de resolució expressa en dit termini se li atorguen efectes desestimatoris en tot cas.
És a dir la norma reguladora de cada procediment subvencionador de concessió d'avals etc. pot fixar el termini que resulti adequat per permetre la resolució expressa; però davant del silenci de la norma procedimental específica és la mateixa Llei la que ja fixa un termini general màxim el de tres mesos el qual per tenir naturalesa de norma bàsica no pot ser modificat també amb caràcter general per la disposició projectada.
Tot i així és possible fer una interpretació àmplia en el sentit d'entendre que el Projecte sobre el qual s'informa és "la norma de procediment específica" a que crida la Llei 30/1992 aplicable a tot tipus de subvencions ajudes préstecs i avals i que estableix un termini màxim que no només no cal esgotar en cada cas singular sinó que es pot concretar encara més escurçant-lo per a un tipus o una convocatòria determinats de subvencions o ajuts.
Pel que fa al moment inicial per al còmput del termini fixat es pot prendre en consideració l'inici del procediment com realitzat a instància de l'interessat i computar el termini des de la presentació de la sol·licitud; però també cal valorar la possibilitat que la normativa o convocatòria corresponent estableixi terminis concrets per presentar les sol·licituds de subvenció o ajuts supòsit en el qual el termini per resoldre s'hauria de computar a partir de la finalització del període de presentació de les sol·licituds.
V. L'article 3 del Projecte es refereix a aquells procediments "que per la seva naturalesa no tinguin establert un termini concret per resoldre" per als quals es disposa un termini màxim per resoldre de tres mesos des del compliment del darrer tràmit previst a la normativa aplicable.
Aquesta disposició resulta massa indeterminada quant al supòsit d'aplicació ja que la remissió a la "naturalesa" del procediment no és una circumstància prevista a la Llei bàsica per exceptuar-ne l'aplicació i obre una gran inseguretat per als afectats pel procediment.
A més planteja el problema de la manca de certesa del ciutadà en la producció mateixa del termini màxim ja que no s'assegura el seu coneixement de la realització del darrer tràmit a partir del qual compta el termini màxim.
D'altra banda convé tenir present que dintre d'aquests tipus de procediments hi poden cabre aquells que hagin estat iniciats d'ofici i no siguin susceptibles de produir actes favorables per als ciutadans cas en el qual l'incompliment del termini màxim de resolució assenyalat dóna lloc a la possibilitat d'entendre caducat el procediment i procedir al seu arxivament en els termes i amb l'excepció previstos a l'article 43.4 de la Llei 30/1992.
Malgrat el caràcter excepcional que se suposa ha de tenir l'aplicació d'aquest precepte tal com està redactat pot donar lloc a incertesa i inseguretat dels ciutadans en contra de la voluntat del legislador que ja preveu amb caràcter general que el termini màxim de tres mesos es compta a partir de l'inici del procediment.
El més adequat fóra naturalment detectar quins són aquests procediments i incloure'ls en la relació sistematitzada corresponent.
Pel que fa a les disposicions específiques que es contenen als títols II Caixes d'Estalvis; III cooperatives de crèdit IV cooperatives amb secció de crèdit; V tutela financera sobre els ens locals; VI mercat de valors; i VII patrimoni; aquesta Comissió Jurídica Assessora entén que tant els terminis establerts en cada cas per dictar resolució expressa com l'atorgament d'efectes estimatoris o desestimatoris a la manca d'aquella segons els casos s'ajusta a la regulació general establerta per la Llei 30/1992; preservant-se front l'eventual silenci positiu els casos que es pugui afectar l'interès general des del punt de vista de l'economia o el domini públic; i permetent el lliure desplegament de l'activitat privada o l'exercici de les competències municipals en els altres casos.
A títol d'altres observacions i suggeriments es poden considerar les següents:
– A l'exposició de motius del Projecte es diu que "el Departament d'Economia i Finances regula mitjançant el present Decret els efectes...".
Aquesta expressió podria ser més precisa en relació a l'òrgan que efectivament aprova el Decret o en relació amb la funció proponent que desplega el citat Departament.
– Es pot millorar la redacció d'alguns preceptes com l'art. 2.
– L'apartat "direcció general afectada" que figura als supòsits de l'annex resulta confusa de cara als ciutadans en aquells casos en què l'òrgan obligat a resoldre no és cap Direcció General sinó el conseller o fins i tot el Govern.
Es pot substituir per "òrgan competent" i citar el que ho és per resoldre.
Una vegada considerades les observacions que s'han formulat es pot tramitar el Projecte de decret sotmès a consulta per a la seva aprovació pel Govern.