I. Per tal que s'emeti el dictamen, d'acord amb el que estableixen l'article 65.4 de la Llei d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat i l'article 3.1.b) del Decret legislatiu 1/1991, pel qual s'aprova la refosa de les lleis reguladores de la Comissió Jurídica Assessora, el conseller de Treball, Indústria, Comerç i Turisme ha tramès a aquest alt òrgan consultiu el Projecte de decret sobre l'estructura i el funcionament del Registre general de cooperatives de Catalunya.
L'abast de l'actuació de la Comissió Jurídica Assessora en matèria de projectes de disposicions de caràcter general comporta, com sovint s'ha repetit: a) l'estudi de la competència de la Generalitat i l'habilitació del seu govern per dictar la norma de la qual es tracti; b) la comprovació d'haver-se seguit els tràmits procedimentals previstos en la llei per a la seva elaboració, i c) l'anàlisi de la seva legalitat i la formulació de suggeriments sobre eventuals deficiències que cal evitar o sobre possibles millores que s'han d'introduir en el Projecte.
La competència de la Generalitat per dictar el decret que és objecte de dictamen parteix de la seva competència en matèria de cooperatives.
Aquesta no és una matèria expressament atribuïda a l'Estat i, en conseqüència, segons l'article 149.3 de la Constitució, pot correspondre a les comunitats autònomes en virtut dels estatuts d'autonomia respectius.
Això és el que succeeix en el cas de Catalunya, en què l'article 9.21 estableix la competència exclusiva de la Generalitat de Catalunya sobre «cooperatives, pòsits i mutualisme no integrat en el sistema de la Seguretat Social, respectant la legislació mercantil».
D'acord amb aquesta competència, les cooperatives, que d'antuvi tingueren una gran implantació a Catalunya, foren regulades per la Llei 4/1983, de 9 de març, que ha estat modificada diverses vegades i darrerament ha estat modificada per la Llei 18/2002, de 5 de desembre, a l'empara de la qual es prepara tot l'expedient d'aquest Projecte de decret i, recentment, per la Llei 13/2003, de 13 de juny, que ha modificat mínimament la Llei abans esmentada.
En el marc més específic de la matèria registral que ara ens ocupa, cal esmentar que el Decret 33/1993, de 9 de febrer, ja va regular l'estructura i el funcionament del Registre general de cooperatives de Catalunya, i que el Decret 168/1998, de 13 de juny, que va desplegar la Llei 1/1985, de 14 de gener, avui derogada per la Llei 6/1998, de 13 de maig (ambdues de funcionament de les seccions de crèdit), també conté alguna norma registral en relació amb les seccions de crèdit de les cooperatives.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora ha tingut oportunitat de pronunciar-se sobre la matèria en el Dictamen 168/92 a propòsit del Decret 33/1993.
S'hi reconeix la competència de la Generalitat i l'habilitació del Govern per dictar la disposició general i, quant als aspectes substantius, s'hi efectuen una sèrie de consideracions sobre el caràcter obligatori i constitutiu de la inscripció, sobre els errors en els assentaments registrals, sobre els caràcters de la qualificació, sobre les prohibicions en el contingut de les denominacions de les cooperatives i sobre la facultat per dictar les disposicions necessàries per al desplegament i l'execució del Decret, i es conclou amb l'emissió d'informe favorable.
El Projecte de decret que ara se sotmet a consideració d'aquesta Comissió Jurídica Assessora troba l'habilitació en la disposició final primera de la Llei 18/2002, de 5 de juliol, de cooperatives, abans esmentada, que estableix que el Govern ha d'aprovar en el termini màxim de sis mesos, a comptar a partir de la seva publicació, la modificació del Decret 33/1993, de 9 de febrer, regulador del Registre general de cooperatives de Catalunya.
Posteriorment, la Llei 13/2003, de 13 de juny, en l'article 2, ha modificat la disposició final primera de la Llei 18/2002 i ha establert un nou termini d'un any, a comptar a partir de la publicació d'aquesta Llei, per aprovar la modificació d'aquest Decret i també el Reglament regulador del Registre de cooperatives de crèdit de Catalunya.
En conseqüència, la Generalitat té competència sobre aquesta matèria.
I el Govern, en exercici de la potestat reglamentària que li correspon (article 61 de la Llei 13/1989) i després d'aquest Dictamen que té caràcter preceptiu, ja que es tracta d'una disposició de caràcter general dictada en execució d'una llei, pot aprovar el projecte de disposició de caràcter general objecte d'aquest Dictamen, que ha d'adoptar, tal com es proposa, la forma de decret (article 62 de la mateixa Llei).
L'examen de l'expedient posa de manifest que, en el cas sobre el qual s'emet aquest Dictamen, l'Administració ha acomplert substancialment les exigències que la Llei 13/1989 estableix per al procediment d'elaboració de les disposicions de caràcter general.
A l'expedient figura un primer esborrany de Projecte de decret, elaborat per la Direcció General d'Economia Social, Cooperatives i Autoempresa del Departament de Treball, Indústria, Comerç i Turisme, que, en data de 24 de desembre de 2002, fou tramès a la Direcció General de Política Financera i a la Confederació de Cooperatives de Catalunya, que enviaren sengles informes.
Aquesta primera fase acabà amb un informe detallat de l'Assessoria Jurídica de la Secretaria d'Afers Laborals i d'Ocupació.
Es redactà, aleshores, un segon esborrany de Projecte de decret, que mitjançant l'Edicte de 12 de febrer de 2003 (publicat al DOGC del dia 17 de febrer) se sotmeté a informació pública.
El Ple del Consell Superior de la Cooperació va conèixer i analitzar el Projecte en la reunió de 24 de febrer.
Després fou enviat a l'Institut Català de la Dona, per a l'elaboració de l'informe d'impacte de gènere establert en l'article 63.2.d) de la Llei 13/1989.
Finalment, aparegué la memòria preceptiva, el 10 de març de 2003, en què figura el marc normatiu on s'insereix la proposta de disposició, la llista de les disposicions afectades per la nova proposta i la taula de vigència de disposicions anteriors sobre la matèria.
També s'hi insereix un estudi econòmic emès en termes de cost-benefici, que, com molt sovint succeeix, es preocupa de donar resposta al paràgraf 3 de l'article 63 de la Llei 13/1989, en relació amb el cost de finançament del servei, més que no pas a estudiar l'impacte de la norma sobre els seus destinataris, en el termes previstos per la llei.
Cal destacar també que, de conformitat amb allò que disposa l'article 2.1 de la Llei 3/1997, de 16 de maig, de creació del Consell de Treball, Econòmic i Social de Catalunya, el Projecte fou sotmès a dictamen d'aquest organisme.
En darrer terme, l'expedient conté un informe signat per l'advocada de la Generalitat en què considera que la proposta de decret s'ajusta a dret tot i efectuar diverses consideracions, a algunes de les quals es farà una breu referència en comentar el contingut del Projecte.
Mereix una consideració especial el fet que, tal com s'ha dit, amb posterioritat a la finalització de l'expedient, ha entrat en vigor la Llei 13/2003, de 13 de juny, de modificació de la Llei de cooperatives.
Això ha comportat, pel que fa al tema que ens ocupa, almenys dos efectes: a) d'una banda, s'ha ampliat notablement el termini per aprovar aquest Reglament fins a un any, des de la publicació d'aquesta Llei, que va tenir lloc el dia 30 de juny, i b) d'altra banda, el mandat legal contingut a l'article 2 s'amplia en el sentit que el Govern ha d'aprovar la modificació del Decret 33/1993, cosa que fa mitjançant el Projecte que ara és objecte de dictamen, però també el Reglament regulador del Registre de cooperatives de crèdit de Catalunya.
Respecte d'aquesta segona qüestió, tal vegada hauria estat més oportú que els dos reglaments s'haguessin aprovat conjuntament com a garantia d'una harmonia més perfecta entre ells.
De tota manera, com que la llei no exigeix aquesta simultaneïtat i l'elaboració del Projecte correspon a dos departaments diferents -el de Treball, Indústria, Comerç i Turisme i el d'Economia i Finances-, la qüestió es deixa al judici d'oportunitat que no li correspon fer a aquesta Comissió.
En relació amb la primera qüestió, han desaparegut les raons d'urgència al·legades en ocasió de la tramesa de l'expedient.
Això no obstant, en la comunicació posterior del conseller de Treball, Indústria, Comerç i Turisme, que tingué entrada el dia 25 de juny, s'insisteix en el tràmit d'urgència d'acord amb els compromisos adquirits amb el sector, la transcendència del seu contingut i la modificació recent del marc legal.
Amb independència que aquesta Comissió comparteixi o no aquesta valoració, emet el dictamen en el termini més breu possible.
El Projecte de decret examinat no planteja cap problema de legalitat.
Els textos precedents tampoc no l'havien plantejat, tal com ja es reconeixia en el Dictamen 168/ 92 d'aquesta Comissió ja esmentat.
En relació amb el que constitueix pròpiament el Reglament del Registre, cal assenyalar que s'adequa substancialment als articles en els quals es tracta la matèria de la Llei de cooperatives, amb les observacions que tot seguit s'efectuen:
a) Pel que fa a l'article 12 de la Llei, objecte de modificació a la Llei de 2003, el Reglament és tributari de la regulació anterior.
Així convindria explicitar (article 1) que aquest Registre general és un dels dos registres que componen el Registre de cooperatives de Catalunya, atès que la redacció actual parteix del criteri més unitari de la Llei de 2002.
El fet que la seva estructura tingui caràcter desconcentrat, ja que es territorialitza a Barcelona, Girona, Lleida, Tarragona i Terres de l'Ebre (article 1.b)), ja no constitueix imperatiu legal com abans, però no presenta dificultat.
El fet que el Registre assumeix les funcions de qualificació, inscripció, resolució i certificació (article 2.1 i conjunt del Reglament) suposa la translació reglamentària de l'article 12.2 de la Llei actual.
És correcta la modificació proposada en la darrera comunicació en relació amb l'apartat b) de l'article 2.1.
b) Els actes d'inscripció obligatòria, previstos a l'article 13 de la Llei, són objecte d'una regulació correcta en els articles 18, 19 i concordants del Reglament.
c) Els principis registrals que conté l'article 14 de la Llei es regulen de l'article 3 al 8 del Reglament.
Com a principi general, la descripció d'aquests conceptes hauria d'ésser a la Llei, però la Llei de cooperatives no ho inclou i el Reglament segueix en aquest punt la mateixa tècnica del Reglament del Registre mercantil, aprovat per Reial decret 1784/1996, de 19 de juliol, que defineix els principis d'obligatorietat, titulació pública, legalitat, legitimitat, fe pública, oponibilitat, prioritat, tracte successiu i publicitat formal, en els articles del 4 al 12.
A més, cal remarcar que no hi ha un tractament específic en el Reglament del principi de titulació pública (regulat, però, sense aquesta rúbrica en l'article 19) i que l'article 6 hauria de portar per títol «Publicitat material i formal» i no només l'actual títol, per aconseguir una millor acomodació a la llei i a la tècnica registral.
També s'hi troba a faltar una regulació general dels principis d'accessibilitat i transparència.
d) L'exigència de l'article 15.1 de la Llei es desplega als articles 19 i 29.2 del Reglament.
El termini per qualificar i resoldre, establert al paràgraf 2, es recull a l'article 32 del Reglament, que resol encertadament l'antinòmia entre el precepte esmentat i la disposició addicional quarta de la Llei 18/2002.
Els paràgrafs 3 i 4 es corresponen amb l'article 30, apartats 2 i 3 del Reglament.
Finalment, els apartats 5 i 6 es reflecteixen en l'article 34 del Reglament.
e) Els efectes de la inscripció, establerts a l'article 16, paràgrafs 1 i 3 de la Llei, són a l'article 37 del Reglament.
No hi ha, en canvi, una explicitació reglamentària del contingut del paràgraf 2, que probablement caldria incorporar al mateix precepte reglamentari per coherència amb la tècnica habitualment seguida.
f) Totes les modificacions del Reglament derivades de l'aprovació de la Llei de 2003 i que són proposades a l'informe jurídic de 17 de juny de 2003, justificatiu de la modificació de determinats preceptes del Projecte a conseqüència de la nova llei, s'ha d'entendre que són incorporades al text objecte de dictamen i són considerades ajustades a dret i adequades.
D'altra banda, cal remarcar que el Projecte millora substancialment la regulació anterior.
S'estén el contingut, que passa de 69 a 93 articles, hi incorpora la important matèria de la presentació dels comptes anuals i hi subsisteix una referència evident, constant i explicable a la regulació del Registre mercantil.
També s'ha de tenir present que la matèria registral presenta un alt grau de discrecionalitat tècnica, que aquesta Comissió ha de respectar tot i haver efectuat aquells suggeriments que estima oportuns pel que fa a la millora tècnica del text.
V. Pel que fa al que formalment constitueix el Projecte de decret, cal efectuar les observacions següents:
a) L'inici dels dos paràgrafs del preàmbul amb les expressions «Atès» i «Vista» atribueix al Projecte un aspecte d'acte administratiu singular que no s'adiu amb la seva naturalesa de disposició general.
b) L'autorització per dictar instruccions de coordinació, prevista a la disposició addicional primera, en favor del director general, es considera innecessària atès el que ja disposa l'article 21 de la Llei estatal 30/1992.
c) Pel que fa als convenis amb altres administracions públiques (disposició addicional segona) no hi ha cap objecció a efectuar, atès que s'adiu als principis de l'actuació administrativa que recull la legislació general.
La referència a l'article 87 hauria d'ésser del Reglament ja que, formalment, el Decret no arriba a aquest número.
d) La disposició addicional tercera té una formulació poc pròpia d'un text normatiu, atès que es limita a formular desigs (per exemple, «procurarà») i no estableix mandats obligatoris ni per als particulars ni per a la mateixa Administració.
e) Les disposicions transitòries no presenten tampoc cap problema especial.
f) La disposició derogatòria hauria d'abastar els articles afectats del Decret 168/ 1985, de 13 de juny, en allò que fa referència a les seccions de crèdit de les cooperatives inscrites al Registre general, tenint en compte la Llei 13/2003.
g) La matèria registral, considerada en si mateixa, i el fet de les complexes disposicions transitòries aconsellen que el termini de vacatio legis sigui, almenys, el dels vint dies previstos amb caràcter general.
Pel que fa a l'annex que conté el model per a la presentació dels comptes anuals, no hi ha cap consideració especial a efectuar.
Consegüentment, s'informa favorablement sobre el que formalment constitueix el Projecte de decret, el Reglament que aquest aprova i l'annex que conté el model per a la presentació dels comptes anuals, amb les observacions no essencials i els suggeriments que s'han formulat en el cos d'aquest Dictamen.
Es pot elevar al Govern, per tal que l'aprovi, el Projecte de decret sobre l'estructura i el funcionament del Registre general de cooperatives de Catalunya, un cop considerades les observacions fetes en el cos del Dictamen, les quals no tenen caràcter essencial.