La Comissió Jurídica Assessora, reunida el 3 de setembre de 2020, amb la presidència del Sr.
En data 21 de desembre de 2018, la Sra.
A va presentar una reclamació de responsabilitat patrimonial, quantificada en 150.000 euros, pels danys i perjudicis patits arran de la mort d'un fill, i que atribueix a una actuació policial.
La part reclamant considera que la mort del fill és conseqüència de la incorrecta actuació dels agents dels Mossos d'Esquadra, que no van aplicar el protocol relatiu a les persones amb trastorns mentals o que causen alternacions en la via pública, malgrat que el difunt presentava en el moment dels fets un brot psicòtic.
Consta en l'expedient que la reclamació es va trametre el 18 de gener de 2019 a l'asseguradora de l'Administració, la qual va demanar la tramesa completa de l'expedient el 31 de gener següent.
No hi consta la presentació d'al·legacions.
El 23 de gener de 2019 la cap del Servei d'Assessorament Jurídic de la Direcció General de la Policia va requerir a la part reclamant l'esmena de la reclamació amb tramesa de documentació complementària, entre la qual l'acreditativa de la data de la fermesa del procediment penal seguit pels mateixos fets.
Consta que el requeriment fou parcialment atès per la part reclamant per escrits dels dies 11 i 12 de febrer de 2019, en el segon dels quals sol·licitava també una ampliació del termini atorgat per a aportar la interlocutòria declarativa de la fermesa del procediment penal, sol·licitud que fou reiterada el 9 d'abril de 2019.
No consta cap resposta per part de la Direcció General de la Policia en l'expedient tramès.
Per escrit de 3 d'octubre de 2019 el representant de la reclamant va sol·licitar la resolució del procediment o l'emissió del certificat acreditatiu del silenci administratiu, atès el temps transcorregut des de la presentació de la reclamació.
El 29 d'octubre de 2019 la cap del Servei d'Assessorament Jurídic de la Direcció General de la Policia va respondre amb l'atorgament d'un nou termini per a aportar la documentació acreditativa de la data de la fermesa del procediment penal, amb l'advertiment que, en cas contrari, se la donaria per desistida.
El 22 de novembre següent la part reclamant va enviar documentació complementària.
Per ofici de la cap del Servei d'Assessorament Jurídic de la Direcció General de la Policia de 2 de desembre de 2019 es va sol·licitar al Jutjat d'Instrucció una còpia de la Interlocutòria de sobreseïment del procediment penal amb certificat de la data de la fermesa de la resolució.
Consta incorporada a l'expedient la documentació tramesa pel Jutjat d'Instrucció el 4 de desembre següent.
Mitjançant nou ofici de la cap del Servei d'Assessorament Jurídic de la Direcció General de la Policia de 2 de desembre de 2019 es va sol·licitar a l'Audiència provincial de X, en el marc del rotlle d'apel·lació núm. xx/2017, la diligència de notificació de la interlocutòria recaiguda en l'esmentat procediment, de confirmació del sobreseïment de les actuacions penals.
Consta incorporada a l'expedient la Diligència de 19 de desembre de 2019 del lletrat de l'Administració de Justícia, amb la documentació tramesa.
En data 26 de desembre de 2019 el director General de la Policia va emetre una proposta de resolució d'inadmissió a tràmit de la reclamació per prescripció de l'acció.
La proposta incloïa una valoració sobre el fons de l'assumpte i es concloïa que no va existir funcionament anormal del cos dels Mossos d'Esquadra en l'actuació relativa al fill de la reclamant.
El 30 de juny de 2020, l'advocat en cap de l'Assessoria Jurídica del Departament d'Interior va emetre un informe jurídic, en el qual avalava el sentit de la proposta resolució i considerava que la reclamació havia de ser inadmesa per prescripció.
El 8 de juliol de 2020 va tenir entrada en aquest òrgan consultiu la petició de dictamen formulada pel conseller d'Interior.
En la sessió de 16 de juliol de 2020, el Ple de la Comissió va admetre a tràmit la petició referida i en va designar ponent.
I. Objecte del Dictamen, legislació aplicable i intervenció de la Comissió Jurídica Assessora
Constitueix l'objecte d'aquest Dictamen la reclamació de responsabilitat patrimonial instada per una mare per un presumpte funcionament anormal del Cos de Mossos d'Esquadra arran d'una actuació d'uns agents produïda un dia X de l'any 2014 en una terrassa d'un local a una determinada localitat.
La part reclamant considera que la mort del fill,, és conseqüència de la incorrecta actuació dels agents dels Mossos d'Esquadra, que no van aplicar el protocol relatiu a les persones amb trastorns mentals o que causen alteracions en la via pública, malgrat que el difunt presentava en el moment dels fets un brot psicòtic.
Cal destacar de bell antuvi que l'Administració formalment ha inadmès la reclamació per prescripció de l'acció, però, malgrat això, no ha dictat una resolució d'inadmissió, sinó que ha emès una proposta de resolució i un informe jurídic que entra en el fons de l'assumpte i ha efectuat la petició de dictamen corresponent a aquest òrgan consultiu.
Per consegüent, la Comissió Jurídica Assessora ha d'entendre que, en realitat, l'Administració ha admès la reclamació i l'ha desestimat –sense, tanmateix, seguir el procediment establert legalment–, raó per la qual aquesta Comissió és competent per a emetre aquest Dictamen.
El règim jurídic de la responsabilitat patrimonial de l'Administració pública per les lesions sofertes pels particulars en llurs béns i drets, com a conseqüència del funcionament dels serveis públics, es regula en l'article 106 de la Constitució espanyola; en el capítol IV del títol preliminar de la Llei 40/2015, d'1 d'octubre, de règim jurídic del sector públic; en el títol VI de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya; i en la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPAC).
L'LPAC va entrar en vigor el 2 d'octubre de 2016.
Aquesta Llei va derogar la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú (LRJPAC), i el Reial decret 429/1993, de 26 de març, que aprova el Reglament dels procediments de les administracions públiques en matèria de responsabilitat patrimonial (RPRP).
La lletra a) de la disposició transitòria tercera de l'LPAC estableix que els procediments iniciats abans de la seva entrada en vigor es regeixen per la normativa anterior.
L'escrit de reclamació, en el cas que s'examina, es va registrar d'entrada el 21 de desembre de 2018, per la qual cosa s'ha tramitat de conformitat amb la Llei 26/2010 i l'LPAC, però tanmateix els fets van succeir el 2014, per la qual cosa l'LRJPAC és aplicable al fons de l'assumpte.
La intervenció d'aquest òrgan consultiu té lloc amb caràcter preceptiu, d'acord amb allò que estableixen l'article 8.3.a) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora, i l'article 86 de la Llei 26/2010, respecte de les reclamacions de responsabilitat patrimonial la quantia de les quals sigui igual o superior als 50.000 euros mínims exigits.
Legitimació del reclamant i competència per a resoldre el procediment
La reclamant és la mare de la víctima, i té la condició de perjudicada i està legitimada per a exercir la pretensió, atès que consta acreditat en l'expedient la relació de parentiu entre ella i la víctima mitjançant la incorporació d'una còpia del llibre de família.
Segons la jurisprudència i la doctrina reiterada de la Comissió, existeix una presumpció iuris tantum de l'existència del dany moral quan el reclamant és familiar del difunt (en aquest sentit, dictàmens 108/2020 i 181/2020, d'entre els més recents).
La reclamant actua mitjançant representació lletrada, que consta acreditada en l'expedient mitjançant un apoderament apud acta, de conformitat amb l'establert en l'article 5 de l'LPAC.
Quant a la competència per a conèixer de la reclamació, correspon al Departament d'Interior atès que els fets s'imputen al Cos de Mossos d'Esquadra.
El Departament d'Interior és competent en matèria de les reclamacions adreçades contra la Direcció General de la Policia, de la qual depenen orgànicament els agents de la Policia de la Generalitat-Mossos d'Esquadra, cos creat per la Llei 10/1994, d'11 de juliol, a qui s'imputa la producció dels danys reclamats.
A més, l'article 3.4.1 del Decret 1/2018, de 19 de maig, atribueix al Departament d'Interior les funcions relacionades amb la seguretat ciutadana.
Tramitació de l'expedient i inadmissió de la reclamació
Examinat l'expedient, s'observa que, arran de la reclamació, la Direcció General de la Policia ha centrat el esforços a conèixer la data de finalització del procediment penal seguit pels mateixos fets i que, un cop obtinguda aquesta informació d'ofici, ha emès una proposta de resolució d'inadmissió i un informe jurídic en el mateix sentit.
Malgrat això, ha demanat el dictamen a aquest òrgan consultiu.
Per tant, en cap moment s'ha admès a tràmit la reclamació ni se n'ha instruït cap procediment.
La informació que ha estat facilitada a aquest alt òrgan consultiu es limita a les actuacions realitzades amb la part reclamant i amb el jutjat i tribunal per a conèixer la data de finalització del procediment penal a l'efecte d'una possible prescripció de l'acció administrativa, així com a la incorporació d'aquestes actuacions penals, a banda de l'emissió de l'esmentada proposta de resolució i informe jurídic precitats.
Cal també destacar que, malgrat la inadmissió per prescripció argumentada en la proposta de resolució i l'informe jurídic, aquests inclouen també un pronunciament sobre el fons de l'assumpte, amb la conclusió que no va existir un funcionament anormal del servei del Cos de Mossos d'Esquadra en aquest cas ni, per tant, existeix responsabilitat administrativa en els fets exposats, malgrat que no s'ha realitzat cap tràmit d'audiència a la reclamant ni s'ha incorporat cap informe ad hoc del servei al qual s'imputa el dany.
En concret, la proposta de resolució conclou el següent:
"Per tant, partint del fet que la Interlocutòria de l'Audiència Provincial de X fou notificada en data 29 de novembre de 2017, que un jutjat d'instrucció ha remès al Servei d'Assessorament Jurídic el testimoni de la Interlocutòria de sobreseïment certificant que la data de la fermesa és la de 29 de novembre de 2017 i, fins tot, tenint en compte la data de la notificació de la provisió que acordava l'arxivament definitiu que és de 7 de desembre de 2017, resulta acreditat que la sol·licitud de reclamació es va presentar fora del termini legalment previst d'un any, atès que l'esmentada sol·licitud es va presentar per la persona interessada en data 21 de desembre de 2018.
És a dir, ha prescrit el dret per exercir l'acció de reclamació.
En aquest sentit, cal dir que l'incompliment d'un sol dels requisits formals és motiu suficient per inadmetre una sol·licitud de reclamació patrimonial.
Per tot l'exposat, s'ha de concloure que la present sol·licitud de reclamació patrimonial, en haver estat presentada fora de termini, no compleix amb un dels requisits formals legalment exigits perquè pugui ser admesa a tràmit.
En aquest sentit, tal com ha recordat en diversos dictàmens la Comissió Jurídica Assessora, la prescripció no es pot deixar d'apreciar tota vegada que el principi de seguretat jurídica així ho exigeix.
Tercera.- Malgrat l'esmentat anteriorment, s'entrarà a examinar breument el fons de l'assumpte atès que consta incorporat a l'expedient tant la Interlocutòria de sobreseïment lliure de les actuacions com una part de les actuacions penals que es van dur a terme, entre les quals cal destacar les diligències policials instruïdes i l'informe mèdic forense d'autòpsia i conclusions".
Per la seva banda, l'informe jurídic raona de la manera següent:
"Aquesta Administració és conscient del criteri restrictiu que manté la Comissió Jurídica Assessora en relació a la inadmissió en supòsits com el que ens ocupa.
Així es va exposar al Dictamen 204/2015 en un supòsit plantejat també pel Departament d'Interior.
No obstant això, a diferència d'aquell cas, en el present sí que consten els diferents requeriments efectuats per tal que s'esmenessin els defectes observats i s'aportés la documentació acreditativa que la reclamació havia estat formulada en temps hàbil, tot això amb les oportunes advertències legals.
Consten també les compareixences de la representació de la recurrent, i els correus electrònics en què es tracta aquesta qüestió.
Cal considerar, per tant, que la part recurrent era plenament conscient dels dubtes que es plantejaven sobre l'admissibilitat de la reclamació, i de les conseqüències que es podien derivar del fet de no aportar la documentació que acredités suficientment que la reclamació havia estat formulada en el termini legalment establert.
Es podria plantejar, no obstant això, que hauria estat convenient obrir un tràmit formal d'audiència per tal que la part reclamant pogués formular les oportunes al·legacions.
Per resoldre aquesta qüestió, cal tenir en compte les circumstàncies que seguidament s'exposen.
No és una circumstància que es pugui obviar el fet que, ja en data 16 de setembre de 2019, la part recurrent optés per interposar un recurs contenciós administratiu contra la desestimació presumpta de la reclamació.
És a dir, que es va considerar pertinent recórrer a la via jurisdiccional quan s'era plenament conscient que l'Administració, davant la inconcreció de la informació facilitada, intentava obtenir una constància fefaent de quin havia de ser el dia inicial per al còmput del termini de prescripció de l'acció.
És clar que les circumstàncies extraordinàries dels darrers mesos han produït una dilació de la tramitació dels procediments administratius i judicials, i, entre ells, els relatius al cas que ara ens ocupa.
En aquest moment, és de preveure una represa del procediment judicial i, a la vista de tot l'exposat, i entenent que el dret de la part recurrent a exposar tots els seus arguments ha quedat garantit des d'un punt de vista material, malgrat alguna possible irregularitat de caràcter exclusivament formal, entén el Departament d'Interior que és convenient sotmetre sense més dilació la qüestió de la possible extemporaneïtat de l'exercici de l'acció al dictamen de la Comissió Jurídica Assessora."
Parer de la Comissió Jurídica Assessora
Segons les previsions procedimentals administratives vigents, amb caràcter general l'Administració competent per a conèixer de la reclamació pot inadmetre l'escrit i ja no entrar a valorar el fons de l'assumpte i no tramitar tampoc cap tipus de procediment, ni tan sols parcialment, o bé pot admetre a tràmit la sol·licitud, tramitar el procediment que correspongui i proposar la desestimació per prescripció.
En concret, l'article 88.5 de l'LPAC disposa que "En cap cas l'Administració no es pot abstenir de resoldre sota pretext de silenci, obscuritat o insuficiència dels preceptes legals aplicables al cas, encara que es pot acordar la inadmissió de les sol·licituds de reconeixement de drets no previstos en l'ordenament jurídic o manifestament que no tenen fonament, sense perjudici del dret de petició previst per l'article 29 de la Constitució".
La Llei 26/2010 no fa referència a la inadmissió.
La Comissió Jurídica Assessora ha hagut d'analitzar diversos supòsits d'inadmissió de reclamacions de responsabilitat patrimonial.
En el Dictamen 18/2014, en un cas d'una inadmissió per un motiu formal diferent, la manca de legitimació activa, es va dir el següent:
«Com ja s'ha apuntat, l'Administració activa nega la condició de subjecte legitimat a la instant per a exercir l'acció de responsabilitat relativa als danys materials causats al vehicle i inadmet a tràmit aquesta reclamació.
Com aquest òrgan ha tingut l'oportunitat d'advertir amb anterioritat (dictàmens 310/1999 i 154/2010), la inadmissió a tràmit de la reclamació de responsabilitat patrimonial es diferencia de la desestimació de la reclamació perquè en la primera l'Administració no entra a conèixer el fons de l'assumpte i no efectua pronunciaments d'existència o inexistència de responsabilitat en els fets.
Això és el que ha succeït en el present cas, atès que l'Ajuntament no ha tramitat el procediment de responsabilitat patrimonial corresponent en relació amb els danys del vehicle.
Tradicionalment, aquest òrgan consultiu ha entès possible declarar la inadmissió d'una reclamació de danys i perjudicis però amb matisacions, de conformitat amb les exigències legals i reglamentàries a les quals té dret l'administrat (dictàmens 165/96, 51/00, 295/00, 12/08, 42/08, 203/09 i 154/10, entre d'altres).
Segons va afirmar en el Dictamen 12/08, "una determinació d'aquest gènere s'ha de reservar per a aquells casos en els quals la deficiència sigui manifesta; per contra, no resulta aplicable en aquells altres supòsits en els quals hi pugui haver algun dubte respecte dels requisits o pressupòsits formals o materials, supòsits en els quals la instrucció de l'expedient resulta indispensable, ja que, com recorda l'article 7è de l'RPRP els actes d'instrucció són necessaris per a la determinació, el coneixement i la comprovació de les dades en funció de les quals s'ha de pronunciar la resolució".
En uns termes similars es va pronunciar aquest òrgan en els dictàmens 42/2008 i 154/2010, en assenyalar que "la inadmissió a limine és possible segons sembla deduir-se de l'article 6.2 de l'RPRP, però s'ha d'interpretar d'una manera molt restrictiva i, per tant, reservar-la per a situacions en les quals els elements que la configuren han de ser manifestos.»
En efecte, i així ho reconeix l'informe jurídic, aquest alt òrgan consultiu ha interpretat restrictivament els supòsits d'inadmissió.
Cal parar esment en el Dictamen 204/2015, emès en un supòsit de fet molt similar al present, emès per una reclamació d'indemnització instada pels danys i perjudicis derivats de l'actuació del Cos de Bombers de la Generalitat amb motiu d'un incendi en un establiment de restauració.
"En aquest cas, tot indica que no es pot finalitzar aquest procediment amb una declaració d'inadmissiblitat, sense abans, haver instruït l'expedient.
En un primer moment, semblaria que la notorietat de la prescripció –han passat més de cinc anys entre el dies ad quem, l'11 de juliol de 2008, i la data de la reclamació, 7 d'octubre de 2013–, faria innecessari l'examen de la qüestió de fons.
Però a aquesta conclusió només es pot d'arribar després d'haver seguit i culminat la instrucció del procediment, tot garantint el dret de defensa de la part interessada, vehiculat mitjançant els tràmits establerts a aquest efecte, legalment i reglamentària.
En definitiva, la part reclamant hauria de poder trobar el moment procedimental per a poder formular, si aquesta fos la seva voluntat, les oportunes al·legacions respecte de la qüestió que es planteja, la prescripció de l'acció rescabalatòria."
Més endavant, en el Dictamen 161/2018, en un supòsit de responsabilitat patrimonial instada davant el Departament de Justícia per un intern d'un centre penitenciari per les pèrdues econòmiques que manifestava haver patit com a conseqüència de la denegació d'autorització de l'horari de sortida que havia sol·licitat per a poder realitzar una activitat professional, i en el qual la inadmissió es plantejava únicament en l'informe de l'assessoria jurídica, ja que la sol·licitud de responsabilitat patrimonial es va admetre a tràmit i la proposta de resolució plantejava la desestimació, es va indicar el següent:
«Certament, pel que fa a la inadmissió ab initio de les reclamacions de responsabilitat patrimonial, que no està prevista d'una manera expressa en l'LPAC –com tampoc en la normativa procedimental anterior–, aquesta Comissió ha assenyalat que cal adoptar un criteri molt restrictiu i, per tant, no resulta aplicable en "supòsits en els quals hi pugui haver algun dubte respecte dels requisits o pressupòsits formals o materials, supòsits en els quals la instrucció de l'expedient resulta indispensable" (Dictamen 18/2014, amb citació del dictàmens 12/2008, 42/2008, 203/2009 i 154/2010, entre d'altres), com és el cas actual.»
La Comissió Jurídica Assessora considera que la inadmissió sense més només pot abastar aquells supòsits més palmaris i evidents en els quals la reclamació de responsabilitat estigui mancada de tot fonament de manera "manifesta", com exigeix l'article 88.4 de l'LPAC, sense que, fora d'aquests casos, pugui ser una opció de l'Administració instructora, ja que això redueix les garanties del sol·licitant i el dret a obtenir una resolució sobre el fons (articles 21.1 i 88.1 de l'LPAC) i l'obliga a acudir als tribunals sense disposar d'una decisió sobre la concurrència material dels requisits en els quals es fonamenta la reclamació de responsabilitat i sense disposar dels informes tècnics preceptius.
La manca "manifesta" de fonament només pot resultar del conjunt de circumstàncies concurrents en cada cas particular, i sempre dins de l'excepcionalitat en què ho emmarca el citat article 88.4 de l'LPAC, ja que un exercici d'aquella facultat que excedeixi aquests límits reduïts incidiria en una pràctica administrativa susceptible de lesionar els drets dels interessats.
En aquests termes es manifesta, també, la jurisprudència; per exemple, la Sentència de 24 d'abril de 2019, de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Cinquena, de l'Audiència Nacional, en el recurs 863/2017.
En aquest cas en concret, a més, la proposta de resolució inadmet a tràmit la reclamació tot adduint, també, motius de fons, amb la qual cosa l'Administració incompleix la seva obligació de tramitar i resoldre l'expedient quant al fons i priva la part reclamant, la Comissió Jurídica a la qual sol·licita dictamen i, eventualment, als òrgans judicials que puguin haver de resoldre l'assumpte dels informes tècnics preceptius sobre la base dels quals es pugui determinar si va existir un funcionament normal o anormal de l'Administració que pugui haver estat la causa d'un dany antijurídic.
Per consegüent, la Comissió Jurídica Assessora no pot entrar a dictaminar sobre el fons de l'assumpte si no s'ha tramitat tot l'expedient, ja que, tal com es desprèn de l'article 27.3 del Reglament de la Comissió, les peticions de dictamen han d'anar acompanyades de la proposta de resolució i de tot l'expedient administratiu i, si escau, dels expedients anteriors que en portin causa, de les justificacions que siguin escaients i dels informes que determini en cada cas la normativa aplicable.
Cal que l'Administració instructora admeti a tràmit la reclamació i tramiti d'una manera correcta i completa l'expedient a fi que aquesta Comissió pugui emetre el dictamen preceptiu que se li haurà de sol·licitar de nou.
No és procedent emetre dictamen sobre la proposta de resolució d'inadmissió de la reclamació de responsabilitat patrimonial i és procedent admetre a tràmit la reclamació i instruir l'expedient de responsabilitat patrimonial corresponent.