La Comissió Jurídica Assessora, reunida el 21 d'abril de 2020, amb la presidència del Sr.
Maria Mercè Darnaculleta i Gardella, Marta Franch i Saguer, Alfredo Galán Galán, Francesc Homs i Molist, Marc Marsal i Ferret, Carles Mundó i Blanch, Joan Pagès i Galtés, Sonia Ramos i González, Lluís Saura i Lluvià, Joan Manuel Trayter i Jiménez, i Antoni Vaquer i Aloy, i essent-ne ponent la Sra.
Eva Pons i Parera, ha aprovat el Dictamen següent:
El Departament d'Educació ha elaborat el Projecte de decret de l'Institut Obert de Catalunya.
La disposició projectada, en la darrera versió sotmesa a dictamen, consta d'un preàmbul, trenta-vuit articles, dues disposicions addicionals, una disposició transitòria i una disposició final.
Consta en l'expedient tramès la diligència del secretari del Govern de 27 de novembre de 2018 que fa constar que el Govern va prendre coneixement de la comunicació sobre la consulta pública prèvia a l'elaboració d'un Projecte de decret que regula l'Institut Obert de Catalunya i l'informe de resultats de la consulta emès per la Sub-direcció general d'Administració i Organització de Centres Públics.
Al Projecte de decret s'adjunta una memòria general, signada pel director general de Centres Públics, el 6 de juny de 2019, que conté la justificació de la necessitat de la disposició i l'adequació d'aquesta als fins que es persegueixen, el marc normatiu, la relació de les disposicions afectades i la taula de vigències i derogacions resultants, la competència de la Generalitat sobre la matèria, la relació motivada de les persones i les entitats a les quals s'ha d'atorgar el tràmit d'audiència i la procedència de sotmetre l'expedient a informació pública.
Així mateix, consta incorporada a l'expedient una memòria d'avaluació de l'impacte de les mesures proposades, subscrita també pel director general de Centres Públics de 6 de juny de 2019, que inclou els informes d'impacte pressupostari, d'impacte econòmic i social, d'impacte normatiu i d'impacte de gènere.
El 25 d'abril de 2019, el sub-director general de Plantilles, Provisió i Nòmines del Departament proposant va emetre un informe econòmic sobre l'import destinat l'any 2018 a les retribucions del personal docent de la plantilla de l'Institut Obert de Catalunya.
El 30 d'abril de 2019, el cap del Servei de Gestió Pressupostària del Departament proposant va emetre un certificat en què fa constar la dotació pressupostària de l'any 2018 destinada a l'Institut Obert de Catalunya, sense tenir en compte la despesa del professorat col·laborador.
El 21 de maig de 2019, el director de l'Institut Obert de Catalunya va emetre un certificat sobre les despeses de professorat col·laborador consignades a la liquidació del pressupost de l'any 2018 i les partides d'ingressos amb què es van cobrir aquestes despeses.
El 31 de maig de 2019, la sub-directora general de Personal d'Administració i Serveis del Departament proposant va certificar el cost anual de retribucions i despeses de seguretat social dels diferents llocs de treball adscrits a l'Institut Obert de Catalunya.
El 6 de juny de 2019, la directora de Serveis va emetre sengles informes econòmics sobre el cost del lloc de treball d'administrador o administradora previst a la norma projectada i sobre les indemnitzacions per raó de servei del personal col·laborador.
El 12 de juny de 2019, la responsable de disposicions i l'advocada en cap de l'Assessoria Jurídica del Departament d'Educació va emetre un informe jurídic preliminar, de caràcter favorable, per tal que s'iniciés la tramitació amb la presentació al Consell Tècnic, sens perjudici de la valoració dels suggeriments que s'hi efectuaven.
S'incorpora a l'expedient tramès un informe econòmic emès el 14 de juny de 2019 per la Direcció General de Centres Públics sobre l'import assignat en concepte de despeses de funcionament de l'Institut Obert de Catalunya.
Figuren a l'expedient tramès les observacions formulades a la norma projectada per l'Oficina del Govern en un correu electrònic de 27 de juny de 2019 i les formulades pel Departament de Treball, Afers Socials i Famílies en un correu electrònic de 28 de juny de 2019.
L'1 de juliol de 2019, la presidenta de l'Institut Català de les Dones va emetre un informe d'impacte de gènere sobre el Projecte de decret, en què proposava que es modifiquessin dos preceptes.
El 4 de juliol de 2019, el secretari del Govern va certificar que en la sessió del Consell Tècnic del 2 de juliol anterior la iniciativa havia quedat vista per tal que en continués la tramitació.
Mitjançant la publicació de l'edicte corresponent al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya núm. 7915, d'11 de juliol de 2019, el text normatiu es va sotmetre al tràmit d'informació pública.
Altrament, es va publicar en el tauler electrònic de l'Administració de la Generalitat i a la pàgina web del Departament.
El 19 de juliol de 2019, la directora general de Pressupostos va emetre un informe en què concloïa en el sentit que calia ampliar la memòria d'avaluació de l'impacte amb la justificació dels imports concrets de les retribucions assignades al personal col·laborador en concepte d'assistència i incorporar a l'expedient l'informe de la Direcció General de Funció Pública sobre els òrgans que es creaven i els llocs singulars no estrictament relacionats amb l'estructura de càrrecs dels centres docents d'ensenyaments no universitaris.
El 9 de maig de 2019, el sub-director general d'Ordenació Jurídica i d'Inspecció General de Serveis de Personal de la Direcció General de Funció Pública va emetre un informe sobre el Projecte de decret amb caràcter favorable, sens perjudici de les recomanacions que s'hi efectuaven.
El 9 d'agost de 2019, l'Àrea de Millora de la Regulació de la Direcció General de Coordinació Interdepartamental del Departament de la Presidència va emetre una nota sobre l'avaluació de l'impacte de les mesures proposades pel Projecte de decret.
El 10 de setembre de 2019, el Ple del Consell Escolar de Catalunya va aprovar el Dictamen 3/2019 sobre el Projecte de decret, en què es formulaven diverses consideracions a l'articulat i tres recomanacions.
El 4 d'octubre de 2019, el director general de Centres Públics va actualitzar la memòria d'avaluació de l'impacte de les mesures proposades.
El 18 de novembre de 2019, el Departament de Treball, Afers Socials i Famílies va formular un nou escrit d'observacions al Projecte de decret.
El 24 de novembre de 2019, la directora general de Pressupostos va informar favorablement sobre el Projecte de decret des de la vessant estrictament pressupostària, amb el benentès que no havia de suposar un increment de les places pressupostades, ni del pressupost de despeses del Departament d'Educació.
El 17 de febrer de 2020, la secretària de la Mesa Sectorial de Negociació del personal docent no universitari en l'àmbit de l'Administració de la Generalitat va certificar que el Projecte de decret es va negociar en la sessió del dia 3 de maig de 2019 i, en la sessió del dia 17 de juny de 2019, es va donar retorn a les preguntes, aportacions, suggeriments i propostes que van fer les organitzacions sindicals sobre l'esmentat projecte.
Figura a l'expedient tramès l'acta d'aquesta darrera sessió de la Mesa sectorial.
El mateix 17 de febrer de 2020, la secretària de la Comissió Mixta Departament d'Educació i Entitats Municipalistes va certificat que el 8 de gener de 2020 s'havia consultat a les entitats municipalistes l'article del Projecte de decret relacionat amb la participació de la comunitat educativa sense que s'hi formulés cap observació a incorporar-hi.
El 23 de gener de 2020, el director general de Centres Públics va signar la memòria de les observacions i al·legacions presentades en els tràmits de participació.
El 19 de febrer de 2020, l'Assessoria Jurídica del Departament d'Educació va emetre l'informe jurídic final, de caràcter favorable a la proposta normativa, un cop analitzada la documentació i la tramitació de l'expedient i el contingut del Projecte de decret.
El 21 de febrer de 2020, l'Oficina del Govern va formular un nou escrit d'observacions a la norma projectada, que van ser valorades en un informe complementari a la memòria de les observacions i al·legacions presentades, signat pel director general de Centres Educatius el 24 de febrer de 2020.
Figura a l'expedient l'acta de la sessió de la Comissió Tècnica de la Funció Pública corresponent a la sessió de 25 de febrer de 2020, en què es va informar favorablement sobre el Projecte de decret de l'Institut Obert de Catalunya.
D'acord amb la certificació del secretari del Govern de la Generalitat de Catalunya, en la sessió del Consell Tècnic del dia 25 de febrer de 2020 la iniciativa SIG19EDU0873 va quedar vista amb caràcter previ a la sol·licitud de dictamen a la Comissió Jurídica Assessora.
El 4 de març de 2020, va tenir entrada en aquest òrgan consultiu la petició de dictamen, formulada pel conseller d'Educació.
En la sessió de 5 de març de 2020, el Ple de la Comissió Jurídica Assessora va admetre a tràmit la petició referida i en va nomenar ponent.
Aquest Dictamen té per objecte el Projecte de decret de l'Institut Obert de Catalunya (IOC).
D'acord amb l'article 1 del Projecte l'IOC es crea per transformació de l'Institut d'Educació Secundària Obert de Catalunya, que va ser creat pel Decret 111/1992, d'11 de maig, pel qual es crea l'Institut Català d'Ensenyament Secundari a Distància a Barcelona i que per Resolució EDU/2319/2006, de 5 de juliol, va passar a denominar-se Institut d'Educació Secundària Obert de Catalunya, actualment conegut com a Institut Obert de Catalunya.
Aquest Institut va integrar els serveis d'educació a distància del Departament d'Educació existents en aquell moment amb la voluntat de desenvolupar i consolidar l'oferta educativa pública en la modalitat no presencial i desplegar-la adequadament i harmònicament amb els recursos específics requerits.
En aquest context, la memòria general incorporada a l'expedient assenyala que, si bé des de l'any 2006 els ensenyaments en la modalitat d'educació no presencial a Catalunya s'imparteixen per mitjà de l'Institut Obert de Catalunya, malgrat els anys de funcionament i evolució d'aquest centre encara no s'ha procedit a la creació formal i regulació.
I justifica la necessitat de desplegar la disposició addicional vint-i-vuitena de la Llei 12/2009, de 10 de juliol, d'educació, que estableix que el Govern, en el termini de tres anys, havia de crear i regular el centre singular per a l'educació no presencial al qual fa referència l'article 55 de la mateixa Llei i n'havia d'establir la denominació.
La norma projectada, en la versió que se sotmet a dictamen, consta d'un preàmbul, trenta-vuit articles, dues disposicions addicionals, una disposició transitòria i una disposició final.
En els articles 1 a 3 es crea l'IOC i s'estableixen les finalitats i les funcions.
En els articles 4 a 7 es regula la planificació i la supervisió de l'activitat i de la gestió del centre, es crea una comissió rectora per a l'exercici de les funcions de seguiment i tutela de l'IOC i es regula el règim d'autonomia i el projecte educatiu.
En els articles 8 a 13 es regulen els òrgans unipersonals i de direcció i coordinació de l'IOC, això és, el director o directora, el cap o la cap d'estudis, el secretari o secretària, l'administrador o administradora i el coordinador o coordinadora de recursos tecnològics.
Els articles 14 i 15 s'ocupen del nomenament i cessament de director o directora.
L'article 16 regula la provisió del lloc d'administrador o administradora i l'article 17 el nomenament i cessament de la resta de càrrecs.
Els articles 18 a 21 regulen els òrgans col·legiats de govern i participació de l'IOC que són l'equip directiu, el claustre de professorat i el consell de participació.
Els articles 22 i 23 regulen el professorat i les seves funcions.
L'article 25 estableix el sistema de provisió dels llocs de treball docents.
L'article 26 regula els professors col·laboradors.
L'article 27 declara l'existència d'interès públic en l'exercici de la docència com a professor col·laborador per part dels personal docent dels centres educatius, als efectes de la Llei d'incompatibilitats del personal al servei de l'Administració de la Generalitat.
L'article 28 regula la indemnització per raó del servei del professorat col·laborador.
Els articles 29 a 31 s'ocupen de l'oferta formativa de l'IOC, de la flexibilitat en la manera de cursar els ensenyaments i del calendari escolar.
L'article 33 regula l'oferta de places escolars i l'article 34 la reserva de places per a les persones inscrites en el Registre de catalans residents a l'exterior.
L'article 35 estableix que l'alumnat matriculat als ensenyaments de l'IOC ha d'abonar el preu públic o la taxa que correspongui amb determinades excepcions.
L'article 36 regula els materials didàctics.
L'article 37 preveu l'existència de centres col·laboradors que complementen les activitats administratives i acadèmiques de l'IOC i, finalment, l'article 38 regula els punts de suport com a espais vinculats o no a centres del Servei d'Educació de Catalunya que disposen de les instal·lacions adequades per a permetre l'accés als suports telemàtics de l'educació no presencial prestada per l'IOC.
La disposició final primera estableix que la sub-direcció general competent en matèria d'inspecció d'educació proposa l'inspector o inspectora que ha d'exercir la funció inspectora en relació amb l'IOC.
La disposició addicional segona estableix que totes les previsions d'aquest Decret en relació amb el sistema d'aprenentatge a distància dels ensenyaments de formació professional s'entenen fetes sens perjudici de la regulació que en faci l'Agència Pública de Formació i Qualificació Professionals de Catalunya o per l'òrgan que n'assumeixi les funcions en coordinació amb l'Institut Obert de Catalunya, d'acord amb l'article 38.2 de la Llei 10/2015, de 19 de juny, de formació i qualificació professionals.
La disposició transitòria disposa que el termini per a adaptar l'IOC a la nova estructura que s'estableix en aquest Decret és d'un màxim de quatre anys.
I la disposició final preveu l'entrada en vigor de la norma als vint dies de la publicació.
La intervenció de la Comissió Jurídica Assessora es produeix a l'empara dels articles 69 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, i 8.2.b) de la seva Llei reguladora 5/2005, de 2 de maig.
Segons aquest darrer precepte, la Comissió ha de dictaminar preceptivament sobre "Els projectes de reglaments o de disposicions de caràcter general que es dictin per a desplegar les lleis o el dret comunitari i llurs modificacions".
En el cas examinat, com ja s'ha assenyalat, el Projecte de decret desplega la Llei 12/2009, de 10 de juliol, d'educació.
És doctrina reiterada de la Comissió que, en l'examen d'un projecte de reglament o de disposició general, l'abast de la seva intervenció comporta estudiar la competència de la Generalitat de Catalunya, l'habilitació per a dictar la norma de què es tracta, la comprovació que s'han seguit els tràmits procedimentals i, especialment, l'anàlisi de la legalitat del contingut del projecte, així com la formulació de suggeriments sobre eventuals deficiències que calgui evitar o sobre possibles millores que calgui introduir-hi.
La competència de la Generalitat per a aprovar el Projecte de decret sobre el qual es dictamina es fonamenta en l'article 131.2 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya (EAC), aprovat per la Llei orgànica 6/2006, de 19 de juliol, que atribueix a la Generalitat la competència exclusiva, en matèria d'ensenyament no universitari, en relació amb els ensenyaments obligatoris i no obligatoris que condueixen a l'obtenció d'un títol acadèmic o professional amb validesa a tot l'Estat i amb relació als ensenyaments d'educació infantil, que inclou la creació, el desenvolupament organitzatiu i el règim dels centres públics (lletra c) i els aspectes organitzatius dels ensenyaments en règim no presencial adreçats a l'alumnat d'edat superior a la d'escolarització obligatòria (lletra h).
Aquest títol competencial es complementa amb el previst a l'article 131.3 EAC, que atribueix a la Generalitat, en relació amb els mateixos ensenyaments, respectant els aspectes essencials al dret a l'educació i a la llibertat d'ensenyament i d'acord amb el que disposa l'article 149.1.30 de la Constitució, la competència compartida, entre d'altres, en l'establiment de la política de personal de l'Administració educativa (lletra j), darrer incís).
El Govern de la Generalitat té una habilitació genèrica i una altra d'específica per a aprovar el Projecte de decret sobre el qual es dictamina.
a) El Govern és destinatari d'una habilitació genèrica per a aprovar normes reglamentàries.
L'article 68.1 de l'EAC atribueix al Govern de la Generalitat, amb caràcter general, la potestat reglamentària: "Exerceix[...]la potestat reglamentària d'acord amb aquest Estatut i les lleis."
Així mateix, l'habilitació genèrica es deriva també de l'article 39.1 de la Llei 13/2008, de 5 de novembre, de la presidència de la Generalitat i del Govern, que estableix que "Correspon al Govern la titularitat de la potestat reglamentària en l'exercici de les competències de la Generalitat".
És el Govern qui l'exerceix com a tal en tots aquells supòsits no atribuïts específicament al president de la Generalitat o als consellers (art. 26.e) de la mateixa Llei).
Cal recordar, a l'últim, que aquesta habilitació es reconeix en l'article 128.1 de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPAC), quan es diu que "l'exercici de la potestat reglamentària correspon [...]als òrgans de govern de les comunitats autònomes, de conformitat amb el que estableixen els seus estatuts respectius".
b) A aquesta habilitació genèrica, cal afegir-hi l'específica, que estableix la disposició addicional vint-i-vuitena, apartat 1, de la Llei 12/2009, la qual estableix que el Govern, en el termini de tres anys a comptar de l'entrada en vigor de la Llei, ha de crear i regular el centre singular a què fa referència l'article 55 i n'ha d'establir la denominació.
Aquest darrer precepte citat, relatiu a l'educació no presencial, atribueix a l'Administració educativa l'obligació d'organitzar per mitjà d'un centre singular la impartició específica dels ensenyaments en la modalitat d'educació no presencial.
A l'empara de les habilitacions exposades i en exercici de la potestat reglamentària en els termes indicats, el Govern està habilitat per a aprovar la disposició projectada, i el rang de la norma és l'adequat.
Règim jurídic aplicable al procediment
Per a determinar el règim jurídic aplicable al procediment d'elaboració del Projecte de decret cal prendre en consideració com a data inicial la del primer tràmit participatiu, és a dir, la consulta pública prèvia, portada a terme a través del Portal de la Transparència, que es va produir del 30 de novembre de 2018 fins al 29 de gener de 2019.
En consideració a aquesta data, el procediment d'elaboració del Projecte de decret objecte d'aquest Dictamen està regulat en els textos normatius següents:
b) És també d'aplicació la regulació sobre la potestat reglamentària continguda en la Llei 13/2008, esmentada, en particular, en els articles del capítol VII del títol II ("Potestat reglamentària").
Segons aquesta regulació, les disposicions reglamentàries dictades pel Govern adopten forma de decret (article 40.1) i les signen el president i els consellers que hagin formulat la proposta (article 40.2).
c) Cal tenir present, a més, que la tramitació del Projecte de decret ha d'observar les previsions de la Llei 19/2014, de 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (art. 62 i 69).
d) Atès el moment d'inici del procediment, cal atenir-se, així mateix, a les previsions que conté l'LPAC en el títol VI ("De la iniciativa legislativa i de la potestat per dictar reglaments i altres disposicions").
L'aplicació d'aquesta normativa s'ha de realitzar tot tenint en compte que, amb motiu de la Sentència 55/2018, de 24 de maig, del Ple del Tribunal Constitucional, dictada en el recurs d'inconstitucionalitat núm. 3628/2016, interposat pel Govern de la Generalitat de Catalunya, alguns dels preceptes d'aquest títol, d'una manera total o parcial, han estat declarats contraris a l'ordre constitucional de distribució de competències i, per tant, no aplicables als procediments d'elaboració de reglaments autonòmics, qüestió a la qual ja s'ha referit la Comissió en dictàmens anteriors (149/2018, 150/2018, 151/2018, 175/2018, 82/2019, 195/2019 i 356/2019, entre d'altres).
En relació amb la conformació de l'expedient i, en concret, pel que fa a la documentació, l'expedient compleix, en termes generals, amb el que preveu l'article 63 de la Llei 26/2010, ja que està indexat i els documents que s'hi incorporen estan datats i signats pels òrgans competents per a emetre'ls.
No obstant això, no consta que l'expedient –en format electrònic– s'hagi foliat, com requereixen l'apartat tercer de l'article 46 de la Llei 26/2010 i l'article 70 de l'LPAC, en els termes que la Comissió ha establert, entre d'altres, en els dictàmens 317/2018 i 224/2019.
Aquesta circumstància es posa en relleu en l'informe jurídic final, el qual, tot fent esment a la doctrina d'aquest òrgan consultiu, respecte de la importància del requisit de la foliació o paginació previst en els preceptes esmentats, assenyala que l'Administració treballa en les "mesures tècniques" que permetin una millor gestió de l'expedient electrònic i que amb les eines disponibles actualment es garanteix la integritat i la immutabilitat de l'expedient en tràmit i el principi de seguretat jurídica.
En aquest sentit, indica que l'índex de documentació inclou el nombre de pàgines de què consta cada document i la documentació s'indexa amb una primera referència numèrica seguida del nom del document electrònic i la descripció del contingut del document que permet identificar cada document de l'índex amb el document de l'arxiu electrònic, cosa que aquest òrgan consultiu valora positivament.
I afegeix: "Una vegada aprovat, el pla anual normatiu s'ha de publicar al Portal de la Transparència de l'Administració pública corresponent" (apartat segon).
El Projecte de decret que se sotmet a dictamen està inclòs en el Pla normatiu de l'Administració de la Generalitat per als anys 2019-2020, aprovat per l'Acord del Govern de la Generalitat de 24 d'abril de 2019, com a iniciativa normativa en tràmit.
Cal advertir, però, que la Sentència 55/2018, esmentada, ha declarat la totalitat d'aquest article contrari a l'ordre constitucional de competències i, per tant, no aplicable als procediments reglamentaris de l'Administració de la Generalitat.
Sobre aquesta qüestió, relativa a la planificació normativa, la Comissió ha reiterat la seva posició posterior a la Sentència 55/2018 ( vid. els dictàmens, 195/2019, 297/2019, 51/2010 i 92/2010, entre d'altres d'anteriors), i ha considerat que es tracta d'un instrument de bona pràctica al servei de la seguretat jurídica en els termes següents:
La Sentència 55/2018, en declarar no aplicable el precepte de l'article 132 de l'LPAC, determina la referència necessària a la regulació dels instruments de planificació normativa de què es doti, si escau, la Generalitat.
En aquest sentit, l'article 62.1 de la Llei 19/2014 ja preveu que la iniciativa normativa s'ha d'exercir "de manera que el marc normatiu resultant sigui previsible, tan estable com sigui possible i fàcil de conèixer i comprendre per als ciutadans i els agents socials", i, en general, la planificació normativa s'ha de considerar un instrument al servei de la seguretat jurídica –tal com recullen les millors pràctiques en aquesta matèria presents en l'ordenament europeu i el dret comparat–; principi que no solament implica generar confiança sobre el que diu la normativa vigent, sinó també sobre l'evolució raonable de l'ordenament jurídic, tal com es reconeix d'una manera expressa en l'article 62 de la Llei catalana 19/2014, que preveu la necessitat que la iniciativa normativa s'exerceixi de tal manera que el marc normatiu resultant sigui previsible.
En aquest context, aquesta Comissió valora molt positivament que, donant compliment al principi de seguretat jurídica recollit en l'article 62.1 de la Llei 19/2014, i seguint la línia de les bones pràctiques incorporades per la Unió Europea i el dret comparat, el Govern de la Generalitat de Catalunya, mitjançant l'Acord de Govern de 24 d'abril de 2019, hagi aprovat el Pla normatiu de l'Administració de la Generalitat de Catalunya per als anys 2019-2020.
L'article 133.1 de l'LPAC estableix que, amb caràcter previ a l'elaboració d'un projecte de reglament, s'ha de substanciar una consulta pública a través del portal web de l'Administració competent, en la qual s'ha de demanar l'opinió dels subjectes i de les organitzacions més representatives potencialment afectats per la futura norma.
En l'expedient hi ha constància que en la sessió de 27 de novembre de 2018 es va formular la comunicació al Govern sobre la consulta pública prèvia a l'elaboració d'un Projecte de decret que regula l'Institut Obert de Catalunya.
La consulta es va efectuar a través del Portal de Transparència des del 30 de novembre de 2018 fins al 29 de gener de 2019.
El resultat de la consulta pública prèvia s'incorpora en l'informe de retorn publicat en el mateix Portal, en què l'Administració valora les aportacions rebudes, un total de sis formulades pel sindicat CCOO i alguns particulars, relatives, entre d'altres, a la necessitat de dotar l'IOC dels recursos humans necessaris tant en l'àmbit administratiu com docent, i que el procés de selecció tant de la plantilla de professorat de l'IOC com del personal directiu sigui transparent i valori les habilitats necessàries i específiques que exigeix l'educació no presencial.
També fan referència a la necessitat de disposar de recursos tecnològics adequats per a oferir un bon servei i dissenyar materials adequats per a l'ensenyament a distància.
Cal valorar positivament la publicació del document de retorn o de valoració de la consulta pública prèvia al Portal de la Transparència.
Aquesta manera de procedir, tal com ha assenyalat aquesta Comissió prèviament (dictàmens 149/2018, 204/2018 i 27/2019, entre d'altres), reverteix en l'eficàcia del tràmit de consulta prèvia i pot incrementar la qualitat normativa de les disposicions impulsades.
Iniciació i tramitació del procediment
D'acord amb el que disposa l'article 61.1 de la Llei 26/2010, "El procediment d'elaboració d'un projecte de disposició reglamentària s'inicia a proposta del departament competent en la matèria del projecte".
En el cas examinat, la competència per a tramitar el Projecte de decret correspon al Departament d'Educació, de conformitat amb el Decret 1/2018, de 19 de maig, de creació, denominació i determinació de l'àmbit de competència dels departaments de l'Administració de la Generalitat de Catalunya (article 3.13.8).
Segons l'article 62.1 de la Llei 26/2010, "La tramitació d'un projecte de disposició reglamentària correspon a la unitat directiva corresponent del departament proposant i, en els casos de tramitació conjunta, a les unitats directives designades pels departaments".
En el present cas, la tramitació del Projecte de decret ha estat impulsada per la Direcció General de Centres Públics, d'acord amb la competència que li atribueix l'article 71 del Decret 274/2018, de 20 de desembre, de reestructuració del Departament d'Educació d'elaborar projectes de normativa en matèria de centres públics.
Segons l'article 64.1 de la Llei 26/2010, "Els projectes de disposicions reglamentàries han d'anar acompanyats sempre d'una memòria general, d'una memòria d'avaluació de l'impacte de les mesures proposades".
A més, segons afegeix l'article 64.5 de la mateixa Llei, "L'expedient ha d'incloure una memòria de les observacions i les al·legacions presentades en els tràmits de consulta interdepartamental, audiència, informació pública i informes, si escau, i també de les raons que han dut a desestimar-les, si és el cas".
Els projectes de disposicions reglamentàries han d'adjuntar sempre una memòria general (article 64.1 de la Llei 26/2010).
El contingut mínim d'aquesta memòria es determina en l'article 64.2 de la Llei 26/2010: " a) La justificació de la necessitat de la disposició reglamentària i l'adequació d'aquesta als fins que es persegueixen. b) El marc normatiu en què s'insereix el projecte de disposició reglamentària. c) La relació de les disposicions afectades pel projecte de disposició reglamentària i la taula de vigències i derogacions resultants. d) La competència de la Generalitat sobre la matèria. e) La relació motivada de les persones i les entitats a les quals s'ha d'atorgar el tràmit d'audiència. f) La procedència, si escau, de sotmetre l'expedient a informació pública."
En l'expedient consta una memòria general, emesa en data 6 de juny de 2019 pel director general de Centres Públics.
Aquesta memòria s'adequa al contingut exigit per l'article 64.2 de la Llei 26/2010, en la mesura que conté la justificació de la necessitat de la disposició i l'adequació als fins que es persegueixen; el marc normatiu; la competència de la Generalitat sobre la matèria; la relació de disposicions afectades i la taula de vigències i derogacions resultants; la relació motivada de les persones i les entitats a les quals s'ha d'atorgar el tràmit d'audiència, i la procedència de sotmetre l'expedient a informació pública.
En l'apartat de justificació de la necessitat de la disposició i adequació a les finalitats que es persegueixen, es justifica la necessitat de regular el centre per a la impartició específica dels ensenyaments en la modalitat d'educació no presencial definit a la Llei 12/2009 com un centre singular que deriva dels trets característics i les particularitats de l'educació no presencial, i que conseqüentment no es pot organitzar com un centre ordinari d'ensenyaments presencials.
Altrament, es palesa que l'ensenyament no presencial és una modalitat educativa que afavoreix la promoció de l'educació al llarg de la vida, l'educació més enllà de l'escola, la qualitat de l'educació i la universalitat i equitat com a garantia d'igualtat d'oportunitats i la integració de tots els col·lectius, principis que regeixen el sistema educatiu de Catalunya d'acord amb el previst a l'article 2 de la Llei 12/2009.
b) Memòria d'avaluació de l'impacte de les mesures proposades
Els projectes de disposicions reglamentàries han d'adjuntar sempre una memòria d'avaluació d'impacte (article 64.1 de la Llei 26/2010).
El contingut mínim d'aquesta memòria es determina en l'article 64.3 de la Llei 26/2010: informe d'impacte pressupostari, informe d'impacte econòmic i social, informe d'impacte normatiu i informe d'impacte de gènere.
En l'expedient examinat, consta la memòria d'avaluació d'impacte de les mesures proposades, la versió inicial de la qual és de 6 de juny de 2019, emesa pel director general de Centres Educatius.
Aquesta memòria s'ha actualitzat en data de 4 d'octubre de 2019 per a incorporar-hi les observacions formulades per l'Àrea de Millora de la Regulació, la majoria de les quals han estat tingudes en compte.
En l'anàlisi del context i la identificació de les opcions de regulació s'assenyalen els problemes que es pretenen solucionar amb la norma projectada i els objectius.
En aquest sentit, es fa referència al fet que malgrat l'antecedent existent de l'IOC, això és, l'Institut Català d'Ensenyament Secundari a distància creat pel Decret 111/1992, d'11 de maig, que amb la Resolució del Departament d'Educació 2319/2006, de 5 de juliol, va passar a denominar-se Institut d'Educació Secundària Obert de Catalunya –tot i que actualment es coneix com a Institut Obert de Catalunya– i va integrar els serveis d'educació a distància del Departament d'Educació existents en aquell moment amb la voluntat de desenvolupar i consolidar l'oferta educativa pública en la modalitat no presencial, no s'ha procedit a desplegar les previsions de la Llei 12/2009, que encomana al Govern regular el centre singular per a la impartició específica dels ensenyaments en la modalitat no presencial amb l'establiment del règim organitzatiu i de professorat del centre, atenent la seva singularitat i aprofitant l'experiència acumulada anterior per a donar resposta a les necessitats actuals i a les expectatives generades envers un centre d'ensenyament innovador amb un nivell d'excel·lència reconeguda que ha de seguir millorant.
D'altra banda, aquesta memòria incorpora els informes previstos legalment: d'impacte pressupostari, d'impacte econòmic i social, d'impacte normatiu i d'impacte de gènere.
L'informe d'impacte pressupostari determina que, d'acord amb els informes econòmics incorporats a l'expedient, emesos per la Direcció General de Centres Públics i la Direcció General de Professorat i Personal de Centres Docents, el Departament d'Educació en l'exercici de 2018 va destinar del seu pressupost a l'Institut Obert de Catalunya un total de 6.038.843,50 euros, dels quals 5.538.843,50 euros corresponen a retribucions del personal docent de la plantilla de l'IOC i 500.000 a la dotació per despeses de funcionament.
També s'indica que, d'acord amb l'informe del director de l'IOC, el cost del professorat col·laborador, a càrrec del pressupost del centre en l'exercici pressupostari de l'any 2018, va ser de 1.054.758,14 euros.
L'informe conclou que l'opció normativa proposada no implica cap increment a les despeses consignades pressupostàriament i pot incidir positivament en termes pressupostaris en la mesura que contribueix a racionalitzar la despesa del personal col·laborador i la derivada de l'estructura organitzativa de l'IOC.
L'informe d'impacte econòmic i social destaca els beneficis de la norma projectada pel conjunt de la ciutadania, ja que reverteix en una gestió més eficient dels recursos i la millora en la gestió i prestació del servei públic educatiu, alhora que dona compliment als principis rectors del sistema educatiu relatius a la universalitat i equitat com a garantia d'igualtat d'oportunitats i la integració de tots els col·lectius, la qualitat de l'educació i l'afavoriment de l'educació al llarg de la vida.
També s'assenyala que el Projecte dona compliment als principis de seguretat jurídica i transparència en regular-s'hi la provisió de llocs de treball de l'IOC, la figura del professor col·laborador i els procediments de selecció d'acord amb els principis de publicitat i concurrència.
L'informe d'impacte normatiu en termes de simplificació i reducció de càrregues administratives incorporat a la memòria compleix la finalitat d'avaluar la incidència de les mesures proposades per la norma projectada en termes d'opcions de regulació, de simplificació administrativa i de reducció de càrregues administratives.
L'informe assenyala que el Projecte no té repercussió sobre l'activitat econòmica, ni genera càrregues per a les empreses, ni comporta noves càrregues administratives ni cap nou tràmit per als ciutadans respecte dels actualment vigents.
L'informe d'impacte de gènere assenyala que el Projecte de decret s'ha elaborat seguint els criteris lingüístics que obliguen a no utilitzar un llenguatge que comporti discriminació per raó de sexe i que la norma projectada promou la igualtat entre gèneres en la mesura que s'incorpora com a funció del cap d'estudis la de vetllar perquè en els recursos didàctics per a impartir l'educació no presencial no s'hi faci un ús sexista ni androcèntric del llenguatge i es defugin estereotips sexistes sobre les funcions que exerceixen dones i homes en els diferents àmbits de la vida.
S'incorpora annex a aquesta memòria un quadre comparatiu dels costos i beneficis de les opcions de regulació considerades.
c) Memòria de valoració de les observacions i les al·legacions presentades
Els projectes de disposicions reglamentàries han d'adjuntar una memòria en què es valorin, si escau, les observacions i les al·legacions presentades durant la tramitació del projecte normatiu i en què es motivi, si és procedent, la decisió de desestimar-les (article 64.5 de la Llei 26/2010).
En l'expedient també s'incorpora la memòria d'observacions i al·legacions presentades a la qual es refereix l'article 64.5 de la Llei 26/2010, signada el 23 de gener de 2020 pel director de Centres Públics.
Es refereix a les observacions presentades en els diferents tràmits de participació i informes, les quals han estat degudament valorades.
A més, inclou d'altres aportacions realitzades arran de les reunions mantingudes durant el procés de tramitació amb d'altres unitats directives del Departament.
S'ha complert, en conseqüència, amb l'exigència legal esmentada i la valoració de les diferents observacions i al·legacions s'ha efectuat en un únic document complet i actualitzat, per a garantir-ne un resultat més clar i coherent i, en definitiva, a favor de la seguretat jurídica, tal com la Comissió Jurídica Assessora ha assenyalat en diverses ocasions ( vid. dictàmens 411/2019, 1/2020 i 13/2020, entre d'altres).
Segons l'article 66.1 de la Llei 26/2010, "si l'aprovació de la disposició reglamentària correspon al Govern, la iniciativa s'ha de posar en coneixement dels diferents departaments perquè formulin, si escau, les observacions que considerin convenients prèviament als tràmits d'audiència i d'informació pública".
En el present cas, en l'informe jurídic final es deixa constància que el Projecte de decret s'ha sotmès a consulta interdepartamental durant el període comprès entre els dies 13 de juny i 2 de juliol de 2019, mitjançant l'entorn electrònic SIGOV i que en el decurs d'aquest tràmit hi van formular al·legacions l'Oficina del Govern, el Departament de Treball, Afers Socials i Famílies i l'Àrea de Millora de la Regulació.
Les observacions formulades han estat degudament valorades en la memòria de valoració de les observacions i les al·legacions presentades i en bona part tingudes en compte.
En el cas examinat, consten en l'expedient els informes següents en relació amb el Projecte de decret:
Els projectes de disposicions reglamentàries "s'han de sotmetre a informe jurídic de la unitat departamental corresponent o de la central, del Gabinet Jurídic de la Generalitat" (art. 65.1 de la Llei 26/2010).
En aquest sentit, l'article 4.1.a) de la Llei 7/1996, de 5 de juliol, d'organització dels serveis jurídics de la Generalitat de Catalunya, atribueix als advocats de la Generalitat l'assessorament sobre "Els projectes i els avantprojectes de disposicions de caràcter general".
D'acord amb el que exigeix l'article 65.1 de la Llei 26/2010, l'expedient incorpora un informe jurídic preliminar, de 12 de juny 2019, i un informe jurídic final, de 19 de febrer de 2020, ambdós de caràcter favorable.
El primer es pronuncia sobre la competència de la Generalitat, l'habilitació del Govern, el marc normatiu i la tramitació a dur a terme, alhora que efectua una sinopsi del contingut de la proposta normativa i formula diverses consideracions i suggeriments en relació amb el text normatiu que han estat valorades en la memòria de les al·legacions i observacions formulades i tingudes en compte.
El segon, a més d'aquestes mateixes referències, analitza la tramitació seguida i la documentació que integra l'expedient i efectua una anàlisi del text del Projecte de decret, que considera jurídicament correcte, atès que s'adequa a les directrius de tècnica normativa i al marc normatiu vigent.
b) Informe de la Direcció General de Pressupostos del Departament d'Economia i Coneixement
De conformitat amb l'article 45.1.h) del Decret 43/2019, de 25 de febrer, de reestructuració del Departament de la Vicepresidència i d'Economia i Hisenda, aquesta Direcció General ha d'analitzar les propostes d'acords, disposicions i actuacions amb impacte pressupostari dels departaments i entitats del sector públic de la Generalitat de Catalunya.
En l'expedient s'incorpora un primer informe de la Direcció General de Pressupostos de data 19 de juliol de 2019 que sol·licitava ampliar informació sobre la justificació dels imports concrets de les retribucions assignades al personal col·laborador en concepte d'assistència i incorporar a l'expedient l'informe de la Direcció General de Funció Pública sobre els òrgans que es creaven i els llocs singulars no estrictament relacionats amb l'estructura de càrrecs dels centres docents d'ensenyaments no universitaris.
Una vegada atès aquest requeriment per part de la unitat proposant, l'informe de la Direcció General de Pressupostos, emès el 24 de novembre de 2019, és de caràcter favorable, des de la vessant estrictament pressupostària i amb el benentès que el Projecte normatiu no ha de suposar un increment de les places pressupostades, ni del pressupost de despeses del Departament d'Educació.
Aquest informe, de data 1 de juliol de 2019, emès, d'acord amb el que estableix l'article 3.g) de la Llei 11/1989, de 10 de juliol, de creació de l'Institut, en la redacció donada per la disposició final primera de la Llei 17/2015, de 21 de juliol, d'igualtat efectiva de dones i homes, després de l'anàlisi terminològica del text articulat, expressa que no inclou cap terme androcèntric ni sexista i formula dues propostes de modificació a l'articulat consistents a incorporar entre les funcions del director o directora la d'actuar com a òrgan responsable de l'aplicació de la transversalitat de la perspectiva de gènere a l'IOC i entre les funcions del cap d'estudis la de vetllar perquè en els recursos didàctics per a impartir l'educació no presencial no s'hi faci un ús sexista ni androcèntric del llenguatge i es defugin estereotips sexistes.
Les observacions formulades han estat degudament valorades en la memòria de les observacions i al·legacions presentades i s'ha atès la darrera de les observacions formulades.
d) Informe de l'Àrea de Millora de la Regulació, d'acord amb el que estableix l'article 28 del Decret 20/2019, de 29 de gener, de reestructuració del Departament de la Presidència
El 9 d'agost de 2019, l'Àrea de Millora de la Regulació va formular observacions relatives a la memòria d'avaluació de l'impacte de les mesures proposades, en què proposava modificar diversos apartats d'aquesta memòria i també recomanava que es revisés si la norma projectada comportaria la modificació o derogació de diverses normes que el mateix informe relaciona, en concret diverses ordres per les quals es creen i modifiquen preus públics de diversos ensenyaments i cursos impartits a distància per l'antic Institut d'Educació Secundària Obert de Catalunya i posteriorment per l'IOC.
Aquestes observacions han estat degudament valorades en la memòria de les observacions i al·legacions presentades i han donat lloc a una versió actualitzada de la memòria d'avaluació que millora notablement la primera versió.
Les observacions relatives a la recomanació de valorar la necessitat de derogar les ordres esmentades han estat així mateix valorades en la mateixa memòria en el sentit que, en paral·lel a la tramitació del Projecte de decret, s'ha detectat la necessitat de simplificar la normativa que regula els preus públics dels ensenyaments, cursos i formacions a distància impartits per l'Institut Obert de Catalunya i s'ha iniciat la tramitació d'una nova ordre que comporta la creació de nous preus públics, la supressió d'alguns i l'actualització d'altres.
Escau assenyalar que, si bé en l'escrit d'observacions formulat per l'Àrea de Millora de la Regulació, de data 9 d'agost de 2019, es fa esment a un document d'observacions anteriors emès per aquesta Àrea en data 28 de desembre de 2018, aquest document no s'ha incorporat a l'expedient, com escauria.
Cal recordar la necessitat d'incorporar a l'expedient la totalitat dels documents produïts en el decurs de la tramitació, per tal de poder fer una valoració correcta i completa del Projecte (dictàmens 255/2017 i 112/2019, entre d'altres).
e) Informe de la Sub-direcció General d'Ordenació Jurídica i d'Inspecció General de Serveis de Personal de la Direcció General de Funció Pública
L'article 31.b) del Decret 124/2019 estableix que aquest òrgan ha d'informar preceptivament de qualsevol proposta de disposició legal o reglamentària que contingui aspectes relatius a personal i dels assumptes que s'han de sotmetre a la deliberació de la Comissió Tècnica de la Funció Pública i dels assumptes de personal que s'hagin d'elevar al Govern.
Aquest informe formula tres suggeriments, en relació amb els articles 14, 27 i 28 de la disposició projectada, que no han estat atesos per la unitat proposant d'acord amb la valoració que consta en la memòria de les al·legacions formulades.
L'article 171.3 de la Llei 12/2009 estableix que el Consell Escolar ha de ser consultat preceptivament sobre els avantprojectes de llei i els projectes de disposicions generals de l'àmbit educatiu que ha d'aprovar el Govern o el conseller o consellera titular del Departament (lletra a).
El Consell Escolar, en la sessió de data 10 de setembre de 2019, ha aprovat el Dictamen 3/2019 sobre el Projecte de decret de l'Institut Obert de Catalunya, en què formula diverses observacions generals i a l'articulat, així com tres recomanacions que han estat degudament valorades a la memòria de les observacions formulades.
El dictamen incorpora dos vots particulars del membre del sector de professorat dels nivells educatius de l'àmbit no universitari en representació d'USTEC-STES i del membre del sector de centrals i organitzacions sindicals en representació de CCOO, que han estat, així mateix, degudament valorats a la memòria.
g) Comissió Tècnica de la Funció Pública
L'article 7.3 a) del Text únic de la Llei de la funció pública de l'Administració de la Generalitat de Catalunya, aprovat pel Decret legislatiu 1/1997, de 31 d'octubre, preveu que la Comissió Tècnica de la Funció Pública ha d'emetre informe en relació amb les normes i disposicions de caràcter general en matèria de personal, amb exclusió dels projectes de disposició d'estructura orgànica o organitzativa que no continguin mesures específiques de personal més enllà de les afectacions que en derivin per al personal.
Tal com assenyala l'informe jurídic, el Projecte de decret conté mesures específiques en matèria de personal que determinen la necessitat d'informe de la Comissió Tècnica de la Funció Pública.
Figura a l'expedient tramès l'acta de la sessió celebrada per aquesta Comissió el dia 25 de febrer de 2020, en què es va debatre sobre el Projecte de decret i es va concloure en el sentit d'informar-ne favorablement.
h) D'acord amb l'article 8 del Decret 413/2011, de 13 de desembre, del Reglament del Consell Tècnic del Govern, la iniciativa normativa es va sotmetre a examen i deliberació d'aquest Consell, com en donen fe els certificats emesos pel secretari del Govern.
Consta en l'expedient el certificat del secretari del Govern que acredita que el dia 25 de febrer de 2020 la iniciativa normativa va quedar vista amb caràcter previ a la sol·licitud de dictamen a la Comissió Jurídica Assessora.
El Reial decret legislatiu 5/2015, de 30 d'octubre, pel qual s'aprova el text refós de la Llei de l'Estatut bàsic de l'empleat públic (EBEP), reconeix el dret dels empleats públics a la negociació col·lectiva, representació i participació institucional per a determinar les seves condicions de treball (art. 31.1 de l'EBEP); i en l'article 37 de l'EBEP es recullen les matèries que han de ser objecte de negociació.
El Projecte de decret, d'acord amb l'EBEP, s'ha sotmès al tràmit de consulta sindical a través de la Mesa Sectorial de Personal Docent no universitari en l'àmbit de l'Administració de la Generalitat de Catalunya, en la mesura que conté mesures en matèria de personal.
Consta a l'expedient el certificat expedit per la secretària de la Mesa Sectorial de Negociació del Personal Docent no Universitari que acredita que el Projecte de decret es va negociar en la Mesa Sectorial en la sessió del dia 3 de maig de 2019 i en la sessió del dia 17 de juny de 2019 es va donar retorn a les preguntes, aportacions, suggeriments i propostes que van fer les organitzacions sindicals sobre el Projecte de decret.
Així mateix, s'incorpora en l'expedient l'acta de la sessió de 17 de juny de 2019 de la Mesa Sectorial de Personal Docent no universitari en l'àmbit de l'Administració de la Generalitat, en què es constata que la sub-directora general d'Administració i Organització de Centres Públics va donar retorn a diverses qüestions i propostes plantejades per les organitzacions sindicals en relació amb la norma projectada.
b) Comissió Mixta Departament d'Educació i Entitats Municipalistes
L'article 162 de la Llei 12/2009, de 10 de juliol, d'educació estableix que els ens locals i l'Administració de la Generalitat col·laboren, en l'àmbit educatiu, per mitjà de la comissió mixta constituïda per representants de les entitats municipalistes i del Departament, sens perjudici de les competències que la llei atribueix al Consell de Governs Locals.
En l'expedient s'incorpora el certificat de la secretària de la Comissió Mixta Departament d'Educació i Entitats Municipalistes que fa constar que el 8 de gener de 2020 es va fer efectiva una consulta a aquesta Comissió en relació amb l'article del Projecte de decret relacionat amb el consell de participació (article 21), òrgan a través del qual s'articula la participació dels diferents sectors de la comunitat educativa de l'IOC que reconeix la presència de l'Administració local en representació de les entitats municipalistes de Catalunya (Associació Catalana de Municipis i Federació de Municipis de Catalunya), i que no s'hi va formular cap observació.
Participació ciutadana i transparència
a) El tràmit de participació de l'article 69.1 de la Llei 19/2014, de 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern
D'acord amb el que preveu l'article 69 de la Llei 19/2014, "les persones tenen el dret de participar, per mitjà de la presentació de propostes i suggeriments, en les iniciatives normatives que promou l'Administració pública.
Com ja ha indicat la Comissió Jurídica Assessora en diverses ocasions, entre d'altres, en els dictàmens 224/2016, 241/2016 i 30/2017, correspon a l'Administració determinar en cada cas la pertinència o no d'obrir, des de l'inici del procediment, aquest tràmit de participació ciutadana, mitjançant una valoració que el departament impulsor ha d'incloure a la memòria general.
En el cas sobre el qual es dictamina, en la memòria general es justifica la no procedència de realitzar el tràmit de participació previst en l'article 69.1 de la Llei 19/2014, sobre la base que els drets de les persones que es poden veure afectats per aquesta disposició i la participació ciutadana en el procediment d'elaboració del projecte normatiu queden garantits amb el tràmit de consulta al Consell Escolar –organisme superior de consulta i participació dels sectors afectats en la programació general de l'ensenyament no universitari dins l'àmbit de la Generalitat–; amb el tràmit de consulta i participació amb els representants del personal al servei de les administracions públiques, i amb el tràmit d'informació pública.
Tal com aquest òrgan consultiu ha assenyalat en altres ocasions ( vid. dictàmens 354/2019 i 1/2020, entre d'altres), la consulta pública és un tràmit diferenciat d'altres tràmits participatius com pot ser l'audiència i la informació pública, de manera que una justificació de l'omissió del tràmit participatiu previst en l'article 69 de la Llei 19/2014, sobre la base de la realització d'altres tràmits participatius, no resulta suficient per a exceptuar-lo per manca de congruència amb aquest.
La Comissió ha recordat reiteradament "la necessitat que a la memòria general es realitzi una exposició de les raons que justifiquen que, en cada cas concret, es dugui a terme, o no, el tràmit participatiu al qual es refereix l'article 69.1 de la Llei 19/2014" (entre d'altres, dictàmens 281/2018, 82/2019 i 186/2019).
En consonància amb aquesta doctrina, i tenint en compte la Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya 588/2019, de 28 de juny, de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Segona i la Sentència de la Secció Cinquena de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya 988/2020, de 4 de març (aquesta darrera, en el FJ 4, indica expressament "[...] las dos circunstancias recogidas en el artículo 69 de la 3 LTC que debe tener en cuenta la Administración para decidir si procede o no a ese trámite son la importancia de la norma o la materia que regula "), es considera que, en el cas sobre el qual es dictamina, s'han d'exterioritzar, d'una manera més específica, les raons per les quals aquest tràmit no s'ha realitzat, i s'ha de motivar correctament aquesta decisió.
L'article 67.1 de la Llei 26/2010 estableix l'obligatorietat de sotmetre els projectes de disposicions reglamentàries al tràmit d'audiència dels interessats.
El termini no pot ser inferior a quinze dies hàbils, malgrat que es pot reduir fins a un mínim de set dies hàbils per raons justificades i degudament motivades (art. 67.4 de la Llei 26/2010).
En el cas examinat tant l'informe jurídic com la memòria general posen de manifest que el tràmit d'audiència s'ha formalitzat per mitjà de la consulta al Consell Escolar de Catalunya i del tràmit sindical amb els representants del personal al servei de les administracions públiques.
La memòria general, assenyala, a més, que el projecte normatiu té una vessant organitzativa i que des d'aquesta perspectiva seria aplicable l'article 67.6 de la Llei 26/2010, que estableix que el tràmit d'audiència als ciutadans establerts per aquest article no és aplicable a les disposicions que regulen els òrgans, els càrrecs i les autoritats del Govern, ni tampoc les disposicions orgàniques de l'Administració de la Generalitat o dels organismes que té adscrits o que en depenen.
Aquesta darrera posició, però, no es comparteix en la mesura que, si bé es cert que el projecte té una vessant eminentment organitzativa, no és una norma d'organització merament interna de l'Administració sinó que també té una certa incidència ad extra, en la mesura que regula aspectes com ara els requisits d'accés per a cursar ensenyaments a l'IOC o la manera com es poden cursar a més de determinats aspectes del règim de personal docent.
En aquest sentit, per tal de valorar si s'ha complert adequadament aquest tràmit, i ha quedat garantida l'audiència en els termes que estableix l'article 67 de la Llei 26/2010, aquesta Comissió Jurídica ha anat elaborant una doctrina en què valida l'audiència realitzada a través de les organitzacions representatives del sector (dictàmens 251/2010, 77/2011, 101/2011, 121/2015, 107/2016 i 106/2017).
En el present supòsit, el tràmit d'audiència s'ha canalitzat indirectament, d'una banda, a través de la participació del Consell Escolar de Catalunya, que segons l'article 171 de la Llei 12/2009 és l'organisme superior de consulta i participació dels sectors afectats en la programació general de l'ensenyament no universitari, i, d'acord amb la composició d'aquest òrgan col·legiat, aquesta Comissió considera plausible aquesta canalització de l'audiència ( vid. dictàmens 87/11, 275/2011 i 19/2013, entre d'altres), ja que la participació a través del Consell Escolar ha permès que en l'expedient es reflecteixin la pluralitat d'interessos en joc, que és la finalitat principal d'aquest tràmit.
Així mateix, es considera que el tràmit d'audiència s'ha vehiculat mitjançant la participació de les organitzacions sindicals en la negociació, concretament en el si de la Mesa Sectorial de Negociació del Personal Docent no Universitari; i és d'aplicació la doctrina legal d'aquesta Comissió, que ha considerat la participació de les organitzacions sindicals en la negociació com a garantia de la participació dels representants dels principals destinataris de la norma (Dictamen 128/2015).
c) El tràmit d'informació pública
L'article 68.1 de la Llei 26/2010 estableix la possibilitat de sotmetre els projectes de disposicions reglamentàries a informació pública per un termini no inferior a quinze dies, que es pot reduir fins a un mínim de set dies, si raons degudament motivades així ho justifiquen.
L'LPAC configura la informació pública com un tràmit clarament preceptiu, de manera que les seves excepcions tenen caràcter taxat (articles 133.2 i 133.4 de l'LPAC).
Aquesta Comissió, en diversos dictàmens anteriors a la Sentència 55/2018 del Tribunal Constitucional (dictàmens 6/2018 i 154/2018), va recollir aquesta nova configuració del tràmit d'informació pública en el procediment d'elaboració de disposicions generals.
En el cas que s'examina, es constata que la norma projectada es va sotmetre al tràmit d'informació pública per un edicte publicat al DOGC núm. 7915, d'11 de juliol de 2019, per un termini superior a quinze dies.
Durant el termini atorgat a aquest efecte no s'hi van formular al·legacions.
Obligacions de publicitat activa
La Llei 19/2014, en aplicació del principi de transparència, exigeix que l'Administració faci pública la informació relativa a les decisions i actuacions amb rellevància jurídica, entre les quals s'inclouen els procediments normatius en curs, amb la indicació de l'estat de la tramitació en què es troben, així com les memòries i els documents justificatius de la tramitació dels projectes o avantprojectes normatius i els diversos textos de les disposicions (article 10.c) i d) de la Llei 19/2014).
En el cas examinat, es constata que el Projecte de decret amb la documentació actualitzada figura al Portal de la Transparència com a normativa en tràmit del Departament proposant, la qual cosa permet afirmar que s'ha satisfet l'obligació de difondre la informació que assenyala la normativa de transparència i que s'ha donat a conèixer a la ciutadania el procediment normatiu, l'estat de la tramitació i la data de l'actualització, així com les memòries i altres documents justificatius de la tramitació.
D'acord amb tot l'anterior, cal concloure que el Projecte de decret conté la documentació preceptiva escaient i s'ha tramitat correctament des de la perspectiva de la legalitat vigent.
Observacions sobre el contingut del Projecte de decret
El marc normatiu de la norma projectada el constitueix principalment l'article 55 i la disposició addicional vint-i-vuitena de la Llei 12/2009, de 10 de juliol, d'educació.
D'una banda, l'article 55.1 de la Llei 12/2009 estableix que el Govern, per a facilitar el dret universal a l'educació, ha de desenvolupar una oferta adequada d'educació no presencial.
L'apartat segon disposa que es poden impartir en la modalitat d'educació no presencial els ensenyaments postobligatoris, els ensenyaments que no condueixen a titulacions o certificacions amb validesa a tot l'Estat, els cursos de formació preparatòria per a les proves d'accés al sistema educatiu, la formació en les competències bàsiques, la formació per a l'ocupació i la formació permanent.
L'apartat tercer d'aquest mateix article disposa que l'oferta educativa no presencial s'ha de caracteritzar per la varietat, l'obertura i la flexibilitat per a assolir, especialment, l'extensió de l'accessibilitat d'aquesta formació, la simultaneïtat amb altres ensenyaments i la complementarietat amb altres accions i estratègies formatives, i també la compatibilitat amb el treball.
Al seu torn, l'apartat quart atribueix a l'Administració educativa l'obligació d'organitzar per mitjà d'un centre singular la impartició específica dels ensenyaments en la modalitat d'educació no presencial, sens perjudici de les modalitats de formació semipresencial i no presencial que es puguin implantar als centres públics ordinaris.
D'acord amb l'apartat cinquè del precepte, el professorat que imparteix ensenyaments en la modalitat d'educació no presencial ha de tenir la titulació requerida per a cada etapa educativa i ha d'acreditar la capacitació per a exercir la docència emprant mitjans telemàtics i els altres recursos propis de l'educació no presencial.
L'apartat sisè estableix que el Departament pot autoritzar els centres privats per a impartir ensenyaments postobligatoris i ensenyaments superiors en la modalitat d'educació no presencial i, finalment, l'apartat setè disposa que el Departament ha de crear i regular un registre en què constin les dades de l'alumnat que s'acull a la modalitat d'educació no presencial en ensenyaments d'educació bàsica.
D'altra banda, la disposició addicional vint-i-vuitena de la Llei 12/2009 estableix, en l'apartat primer, que el Govern, en el termini de tres anys a comptar de l'entrada en vigor d'aquesta llei, ha de crear i regular el centre singular a què fa referència l'article 55 i n'ha d'establir la denominació.
L'apartat segon disposa que en el centre per a l'educació no presencial, a més dels llocs amb atribucions docents, s'hi poden preveure, per a les tasques de direcció i gestió, llocs no reservats exclusivament a docents i, finalment, l'apartat tercer preveu que la regulació del centre per a l'educació no presencial, d'acord amb la singularitat de la seva funció, no està sotmesa a les prescripcions dels títols VII ("De l'autonomia dels centres educatius"), VIII ("Del professorat i altres professionals dels centres") i IX ("De la direcció i el govern dels centres educatius"), si bé la provisió dels llocs docents s'ha de fer pels procediments establerts pel títol VIII, i la dels llocs no reservats exclusivament a docents s'ha de fer pels procediments generals aplicables.
A l'efecte de la provisió dels llocs docents cal tenir en compte el capítol III del Decret 39/2014, de 25 de març, pel qual es regulen els procediments per definir el perfil i la provisió dels llocs de treball docents, els articles 12 a 16 del qual regulen el procediment de provisió per concurs de mèrits general i específic.
També cal fer esment al Decret 155/2010, de 2 de novembre, de la direcció de centres educatius públics i del personal directiu professional docent, que, entre d'altres, regula el procés de selecció dels directors dels centres educatius públics, així com les causes de cessament.
A l'últim, en el marc de la legislació estatal bàsica, l'article 3, apartat novè, de la Llei orgànica 2/2006, de 3 de maig, d'educació, preveu també que: "Per garantir el dret a l'educació dels qui no puguin assistir de manera regular als centres docents, s'ha de desenvolupar una oferta adequada d'educació a distància o, si s'escau, de suport i atenció educativa específica."
El contingut del preàmbul de la disposició projectada compleix les finalitats que li són pròpies, atès que identifica l'objecte i la finalitat que es persegueix amb la norma projectada, així com el marc normatiu en què s'insereix i identifica els antecedents.
D'acord amb les recomanacions efectuades per aquesta Comissió, el preàmbul, en el paràgraf primer, també incorpora una referència al fonament estatutari que empara la competència de la Generalitat per a dictar la norma projectada.
Del paràgraf setè, en què es fa referència a l'antic Institut d'Educació Secundària Obert de Catalunya, s'observa que no s'entén el significat de l'incís "tot potenciant el posicionament del centre al territori" i caldria millorar-ne la redacció.
En els paràgrafs vuitè a dotzè es refereix al contingut del decret en què es palesa la singularitat de la regulació de l'IOC derivada del trets propis de l'educació no presencial i les peculiaritats de l'estructura organitzativa.
Es recomana que la unitat promotora ponderi la possibilitat de completar el contingut amb una referència succinta a altres aspectes destacats de la regulació que no s'esmenten, com ara el projecte educatiu de l'IOC o els òrgans col·legiats de govern i participació –on destaca el consell de participació– i, així mateix, incloure una menció a l'estructura de la norma.
D'altra banda, el preàmbul conté, en el penúltim paràgraf, una succinta referència al fet que el projecte s'ha tramitat "d'acord amb els principis de millora de la qualitat normativa i de participació ciutadana establerts a la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern", sense cap justificació de l'adequació de la norma a aquests principis.
Aquesta Comissió ha assenyalat que "la justificació de l'adequació de la iniciativa normativa als principis de bona regulació [...] atès el principi de proporcionalitat, és exigible amb una extensió i intensitat variables en funció del contingut i del caràcter de cada iniciativa normativa" (Dictamen 224/2019), com també que no es tracta, per tant, de limitar-se a enunciar aquests principis mitjançant una fórmula estereotipada, sinó de justificar, encara que sigui d'una manera succinta, l'adequació a aquests de la disposició que es pretén aprovar (Dictamen 299/2019).
D'acord amb aquesta doctrina, és necessari incloure una justificació de l'adequació als principis de bona regulació i millora de la qualitat normativa, que, com sintetitzava el Dictamen 317/2018 d'aquesta Comissió Jurídica Assessora, es recullen en l'actualitat tant en l'article 62 de la Llei 19/2014, de 29 de desembre ( vid. els dictàmens 115/2018 i 150/2018), com en l'article 129 de l'LPAC ( vid. els dictàmens 175/2018 i 262/2018, entre d'altres).
En concret, quan en la memòria d'avaluació de l'impacte s'assenyala que el decret és la norma necessària per a desplegar la regulació legal, es justifica el principi de necessitat al qual caldria fer menció d'una manera expressa.
També caldria justificar l'acompliment dels principis d'eficàcia i proporcionalitat i especificar per què es dona compliment als principis de transparència i eficiència.
Pel que fa al principi de transparència, es podria assenyalar que s'han seguit els tràmits de participació que han fet que l'elaboració de la norma hagi estat accessible a la ciutadania i, en relació amb el principi d'eficiència, es podria valorar que es dona compliment a aquest principi, en la mesura que tal com també s'assenyala a la memòria d'avaluació no s'imposen noves càrregues administratives ni cap nou tràmit per als ciutadans respecte dels actualment vigents, de manera que no s'imposen càrregues innecessàries.
A l'últim, quant a la fórmula promulgatòria continguda en el darrer paràgraf del preàmbul, un cop emès el dictamen caldrà substituir la fórmula "vist/d'acord" per la que sigui adequada.
De conformitat amb l'article 38.1 del Reglament aprovat pel Decret 69/2006, d'11 d'abril, d'organització i funcionament de la Comissió Jurídica Assessora, «les disposicions que es dictin amb posterioritat al dictamen preceptiu de la Comissió han d'expressar que es dicten "d'acord amb el dictamen" quan s'hi ajustin en els punts essencials o, si escau, que es dicten després d'haver-lo "vist", quan aquest dictamen contingui observacions obstatives a la legalitat de la disposició que no han estat tingudes en compte per l'òrgan que ha de resoldre».
En l'apartat primer de l'article 1 es crea l'IOC com a centre públic singular per a la impartició específica en la modalitat d'educació no presencial de tots els ensenyaments no universitaris, sense cap altra especificació.
Aquesta previsió no s'ajusta plenament a l'article 55 de la Llei 12/2009, que refereix l'àmbit d'aquesta modalitat educativa als ensenyaments postobligatoris, als ensenyaments que no condueixen a titulacions o certificacions amb validesa a tot l'Estat, els cursos de formació preparatòria per a les proves d'accés al sistema educatiu, la formació en les competències bàsiques, la formació per a l'ocupació i la formació permanent, i determina que els ensenyaments obligatoris i els altres ensenyaments només es poden impartir en modalitat d'educació no presencial amb caràcter excepcional, en les circumstàncies que estableixi el Departament.
En relació amb el sentit d'aquesta distinció, el preàmbul de la Llei 12/2009, en el paràgraf vint-i-setè exposa que la Llei regula "els aspectes organitzatius dels ensenyaments en règim no presencial adreçats als alumnes d'edat superior a la d'escolarització".
Aquesta referència del preàmbul és coherent amb la regulació que preveuen els articles 29 i 32 del Projecte dictaminat, i especialment aquest darrer, que estableix el requisit de tenir 18 anys per a cursar estudis a l'IOC (apartat primer) i admet que "excepcionalment", amb la resolució prèvia del director o directora de l'IOC, puguin accedir a aquests ensenyaments les persones majors de 16 anys i "amb caràcter extraordinari", amb l'autorització del o la titular de la direcció general competent, l'alumnat menor de 16 anys.
En conseqüència, la divergència detectada no té caràcter substantiu, si bé es recomana a la unitat promotora valorar la necessitat d'adequar la dicció d'aquest article a les previsions de la Llei.
El precepte estableix la Comissió Rectora com a òrgan de seguiment i tutela de la gestió de l'IOC i per a proposar actuacions orientades a una gestió eficaç dels recursos.
En la mesura que els articles 18 a 21 del Projecte de decret regulen els òrgans col·legiats de govern i participació, i a l'efecte de millorar la sistemàtica de la norma, es recomana ubicar aquest precepte després de l'article 21.
Si s'atén aquesta observació, l'article 18, que delimita quins són els òrgans col·legiats de govern i participació, s'hauria d'ampliar amb els òrgans de seguiment i incloure-hi la Comissió Rectora.
Pel que fa a la composició de la Comissió Rectora, cal precisar en la norma qui la presideix.
També se suggereix desplegar mínimament com s'han de dur a terme les funcions de seguiment i tutela de la gestió de l'IOC i com s'ha d'articular la funció de proposar actuacions per a una eficaç gestió dels recursos.
L'article 7, si bé assenyala en l'apartat segon que el projecte educatiu concreta les activitats d'ensenyament i aprenentatge i d'avaluació que amb caràcter general no són presencials, estableix, així mateix, que l'IOC, d'acord amb els plans d'estudis corresponents, també pot establir activitats d'ensenyament i aprenentatge i d'avaluació presencials que han de constar en el projecte educatiu.
Tenint en compte que l'article 55 de la Llei 12/2009 encomana a l'IOC la impartició específica dels ensenyaments en la modalitat d'educació no presencial, l'opció d'impartir també educació presencial s'ha d'entendre acotada a supòsits concrets, degudament justificats.
En la memòria de valoració de les observacions i al·legacions s'esmenta el reconeixement de la certificació del Competic, que preveu la presencialitat com a condició per a poder presentar i avaluar el projecte final.
Més enllà d'aquest supòsit concret, no consta que aquesta previsió hagi estat degudament motivada a l'expedient.
En relació amb l'article 7.5, que encarrega al director o directora posar el projecte educatiu en coneixement de la comunitat educativa, s'estima més adient concretar-ho i establir que aquest projecte s'ha de posar en coneixement del consell de participació, que l'article 21 del Projecte defineix com l'òrgan a través del qual s'articula la participació dels diferents sectors de la comunitat educativa del centre.
Aquest precepte s'intitula "Òrgans unipersonals de direcció i coordinació", però s'observa que en l'apartat primer només es refereix als òrgans unipersonals de direcció, sense delimitar quins són els òrgans de coordinació, qüestió que cal esmenar.
En l'article 8.1 lletra f) i en l'article 8.2 cal precisar mitjançant quin instrument el Departament d'Educació ha d'aprovar els límits en el marc dels quals es poden crear òrgans de direcció i coordinació addicionals als que preveu aquest precepte.
Aquest conjunt d'articles regulen els diferents òrgans unipersonals de direcció i coordinació.
En els articles 9, lletra g); 10, lletra k); 11, lletra i); 12, lletra i), i 13, lletra i), s'estableix que aquests òrgans han de dur a terme qualsevol altra funció que els sigui atribuïda en relació amb les anteriorment esmentades.
Cal preveure qui té, en cada cas, la facultat d'atribuir a aquests òrgans aquestes funcions addicionals.
En l'article 14, relatiu a la "Selecció del director o directora", s'estableix el procediment de lliure designació prèvia convocatòria pública, opció que l'informe jurídic justifica com a jurídicament viable en la mesura que, d'acord amb la disposició addicional vint-i-vuitena, apartat tercer, de la Llei 12/2009, no resulten d'aplicació a l'IOC les disposicions del títol IX de la Llei d'educació, relatives a la direcció i govern dels centres educatius.
Així, l'article 142 de la Llei estableix que la selecció del director o directora d'un centre educatiu públic es porta a terme pel procediment de concurs; previsions que han estat desplegades pel Decret 155/2010, de 2 de novembre, de la direcció dels centres educatius públics i del personal directiu professional docent.
En relació amb aquest precepte, l'informe preceptiu emès per la Direcció de Funció Pública assenyala que, malgrat que no resultin d'aplicació les previsions del títol IX de la Llei d'educació, el procediment de selecció que es regula es projecta directament vinculat a l'informe que ha d'emetre la sub-direcció general competent en matèria de centres públics sobre el candidat que consideri més adient i suggereix que es valori introduir algun element addicional a aquest informe per a fer més objectiu el procés de selecció, amb la finalitat de garantir el compliment dels principis d'accés a aquest càrrec directiu.
Aquestes observacions van ser valorades per la unitat proposant, en el sentit de no acceptar el suggeriment, sobre la base que es considera que queden clarament identificats els criteris amb els quals s'ha d'efectuar la proposta de candidat, en el sentit que queda garantit el compliment dels principis d'accés a aquest càrrec directiu.
Tanmateix, d'acord amb la redacció actual del precepte, sembla que l'informe previ emès es refereix a un sol candidat i, cal entendre, no és vinculant per l'òrgan que fa el nomenament, que podria escollir-ne un altre, de manera que el mecanisme establert no acompliria la virtualitat que s'assenyala.
La Comissió considera que, tal com assenyala l'informe de la Direcció General de Funció Pública, la introducció d'algun element addicional a l'informe de la sub-direcció general competent en matèria de centres públics per a valorar els candidats faria més objectiu el procés de selecció i se suggereix a l'Administració que torni a ponderar aquest aspecte de la regulació.
D'altra banda, cal millorar la redacció de l'apartat sisè, ja que després de l'incís "i per un període d'un any" la resta de la frase queda deslligada.
Sembla que probablement es vol dir que en aquest supòsit el nomenament s'ha d'efectuar d'entre funcionaris docents de carrera amb els requisits que s'especifiquen.
L'article 15, relatiu al cessament del director o directora de l'IOC, conté pràcticament les mateixes previsions de l'article 22 del Decret 155/2010, de 2 de novembre, de la direcció dels centres educatius públics i del personal directiu professional docent, que regula el cessament dels directors dels centres educatius públics i no planteja qüestions.
El precepte fa referència al nomenament i cessament de la resta de càrrecs.
S'observa que cal millorar-ne la redacció.
Després del terme "coordinació" es pot posar un punt i seguit i a continuació establir que "El nomenament s'efectua per un període no superior al mandat... al centre".
L'article 21, sobre el consell de participació, n'estableix la composició en l'apartat primer.
En les lletres d) i e) d'aquest apartat cal especificar qui proposa els dos representants dels professors i els dos representants dels alumnes que integren el consell de participació.
Pel que fa al contingut de l'article 25, relatiu al "Sistema de provisió dels llocs de treball docents", la previsió que els llocs de treball de la plantilla de personal docent es proveeixen mitjançant convocatòria pública pel procediment de concurs específic regulat a l'article 15 del Decret 39/2014, de 25 de març, pel qual es regulen els procediments per a definir el perfil i la provisió dels llocs de treball docents (en l'apartat setè es diu que "La provisió dels llocs de treball docents [...] el centre singular per a l'educació no presencial previst a la disposició addicional vint-i-vuitena de la Llei 12/2009, del 10 de juliol, d'educació, es fa per concurs específic"), s'ajusta al que estableix la disposició addicional vint-i-vuitena, apartat tercer, de la Llei 12/2009, quan estableix que la provisió dels llocs docents s'ha de fer pels procediments establerts pel títol VIII.
Cal tenir en compte que, tal com assenyala l'informe jurídic final, el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, en les diverses sentències que el mateix informe cita, ha considerat nul el darrer incís de l'article 15.2.b) i l'article 16.1.j) del Decret 39/2014, ambdós relatius al concurs específic de mèrits per a la provisió de llocs de treball específics de les plantilles docents.
Pel que fa al darrer incís de l'article 15.2.b), tenint en compte, com s'indica, que la Generalitat ha interposat recurs de cassació contra les sentències de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Quarta, del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya número 594/2019, de 23 d'octubre, dictada en el recurs contenciós administratiu 588/2014 i número 634/2019, de 18 de novembre, dictada en el recurs contenciós administratiu número 560/2014, i per tant no són fermes, caldrà estar al que determini el Tribunal.
Pel que fa a l'article 25.2 del Projecte, s'observa que no s'especifica que el personal funcionari de carrera que participa en el procediment de provisió ha de pertànyer al cos docent del lloc de treball convocat, com preveu l'article 15.4.a) del Decret 39/2014.
L'article 27 ha estat objecte d'observacions en l'informe de la Direcció General de Funció Pública, que considera que la declaració d'interès públic no hauria de formar part del contingut del Decret.
En aquest sentit, posa de manifest que "l'excepció qualificada a la regla general de dedicació del personal al servei de les administracions públiques a un sol lloc de treball ha de respondre, en tots els casos, a un interès públic concretament delimitat i especialment justificat sense que es puguin admetre a aquests efectes declaracions genèriques i mancades de limitacions, i en cap cas, indefinides en el temps.
Les notes d'excepcionalitat i temporalitat són inherents a aquesta declaració d'interès públic mentre que la norma reglamentària s'aprova amb vocació de permanència.
La declaració d'interès públic s'hauria de dur a terme mitjançant Acord del Govern de la Generalitat amb totes les prevencions i limitacions que la normativa d'incompatibilitats estableix a aquests efectes".
Aquesta observació ha estat àmpliament valorada en l'informe jurídic final, que exposa les raons per les quals a parer de l'Administració educativa es considera que, en el cas específic del Projecte de decret de l'IOC, incorporar la declaració d'interès públic constitueix una mesura adequada, necessària i proporcionada per a assolir els objectius normatius proposats, afavoreix la simplificació i contribueix a augmentar la seguretat jurídica, atès que completa i integra el marc jurídic vigent aplicable, tot evitant la fragmentació i facilitant el coneixement als ciutadans.
En aquest sentit, s'assenyala que, d'acord amb el manament legal, la creació i regulació de l'IOC es fa amb caràcter indefinit i amb vocació de permanència, i necessàriament ha d'incloure la figura del professor col·laborador, ja que, tal com s'exposa a les memòries, per les característiques de l'ensenyament no presencial i d'acord amb els principis d'eficiència i eficàcia en la prestació del servei públic educatiu, no és necessari que tots els professors que presten servei a l'IOC formin part de la plantilla del centre, motiu pel qual es crea la figura del personal col·laborador.
S'afegeix que, atès que els ensenyaments que oferta l'IOC els han d'impartir funcionaris dels cossos docents, sense la declaració d'interès públic la figura del professor col·laborador no té cap viabilitat jurídica.
Finalment, es destaca que la declaració d'interès públic per al desenvolupament d'un segon lloc de treball no eximeix de l'obligació de sol·licitar individualment l'autorització per a compatibilitzar les dues activitats, sinó que és una condició necessària per a l'atorgament, com disposa l'article 4.9 de la Llei 21/1987, de 26 de novembre, d'incompatibilitats del personal al servei de l'Administració de la Generalitat i recull l'article 27.2 del Projecte de decret (en l'inici d'aquest apartat cal incloure "de" entre "l'exercici" i "la docència").
Així mateix, s'indica que l'article 27.3 del Projecte també preveu, d'acord amb la normativa d'incompatibilitats, que els reconeixements de compatibilitat no poden modificar la jornada de treball ni l'horari i que resten automàticament sense efecte en cas de canvi de lloc de treball en el sector públic o de modificació de les condicions de treball i que l'article 28.2 del Projecte consigna els límits retributius previstos a la normativa vigent.
Valorada la posició del Departament d'Educació, la Comissió considera que la regulació en el Projecte de decret d'aquesta declaració en els termes que s'efectua és una opció jurídicament viable i no pot suscitar una objecció de legalitat.
L'article 28 regula les indemnitzacions per raó de servei del personal col·laborador.
Tant la Direcció General de Funció pública com el Consell Escolar recomanen suprimir l'apartat 3 del precepte, que estableix que el Departament d'Educació ha d'actualitzar-ne els imports establerts a l'annex –amb l'informe previ de la Direcció General de Pressupostos i de la Direcció General de Funció Pública– i, en conseqüència, l'annex del Projecte que recull els imports de les indemnitzacions per raó del servei del professor col·laborador.
La Direcció General de Funció Pública considera que, atès que aquestes indemnitzacions responen al concepte previst en l'article 26.2 del Decret 138/2008, de 8 de juliol, d'indemnitzacions per raó del servei ("Assistències per a la col·laboració en activitats de formació i perfeccionament, i col·laboració en publicacions"), els barems que han de retribuir aquestes activitats no s'haurien d'aprovar mitjançant decret, ja que d'acord amb el precepte esmentat hauria de ser la mateixa entitat qui aprovi els barems d'indemnització, amb informe previ favorable de la Direcció General de Funció Pública i de la Direcció General de Pressupostos.
L'Administració educativa, en canvi, assenyala que no s'aprecia cap impediment jurídic que impossibiliti que els imports de les indemnitzacions s'aprovin per mitjà d'un annex al Decret, sinó que, ben al contrari, l'aprovació d'aquests imports en la disposició projectada dona compliment al principi d'economia procedimental, ja que no cal la tramitació d'una resolució del Departament per a aprovar els imports de les indemnitzacions amb l'emissió corresponent dels informes de la Direcció General de Funció Pública i de la Direcció General de Pressupostos.
Afegeix que, a més, aquesta opció contribueix a agilitar i facilitar l'aplicació de la norma i el seu coneixement per part dels destinataris, sense restar cap garantia procedimental, ja que la tramitació del Decret no només requereix els informes dels òrgans esmentats sinó que també se sotmet a la resta dels tràmits que integren el procediment d'elaboració de les disposicions generals.
Finalment, remarca que només l'aprovació inicial dels imports de les actualitzacions es fa per decret ja que, tal com estableix l'article 28.3 del Projecte, les successives actualitzacions les ha de fer el Departament d'Educació amb els informes previs de la Direcció General de Funció Pública i de la Direcció General de Pressupostos, tal com preveu l'article 26.2 del Decret 138/2003.
Un cop valorada la posició del Departament d'Educació, la Comissió la comparteix i considera correcta la previsió examinada.
L'article 29 regula l'oferta formativa i estableix els ensenyaments que pot impartir l'IOC.
La lletra a) estableix que pot impartir ensenyaments conduents a titulacions o certificacions amb validesa a tot l'Estat, en què inclou l'educació secundària obligatòria, com a ensenyament de règim general, i els ensenyaments d'idiomes, artístics i esportius, com a ensenyaments de règim especial.
Com s'ha indicat en relació amb l'article primer, aquesta previsió no s'ajusta plenament a l'article 55 de la Llei 12/2009, que no inclou els estudis obligatoris, com és el cas de l'educació secundària obligatòria i els ensenyaments conduents a titulacions o certificacions amb validesa a tot l'Estat entre els ensenyaments que amb caràcter general es poden impartir en la modalitat d'educació no presencial (primer incís de l'article 55.1 de la Llei 12/2009).
Pel que fa als ensenyament no inclosos en aquest primer incís del precepte legal, entra en joc el darrer incís de l'article 55.2 de la Llei 12/2009, que estableix que "També s'hi poden impartir, excepcionalment, ensenyaments obligatoris i els altres ensenyaments que, en determinades circumstàncies, estableixi el Departament".
Tanmateix, com s'ha dit, i malgrat que en l'expedient no es tracta d'una manera específica aquesta qüestió, es pot interpretar, d'acord amb el que estableix l'article 32 del Projecte, que l'excepcionalitat no es refereix a les circumstàncies en què es poden impartir aquests estudis sinó a les condicions d'accés a aquests.
En l'article 29.2.a) s'hauria d'especificar l'instrument mitjançant el qual el Departament d'Educació ha de determinar els ensenyaments que no condueixen a titulacions o certificacions amb validesa a tot l'Estat que l'IOC pot impartir.
El títol actual del precepte, "Flexibilitat", podria identificar més fàcilment el contingut si es completés.
Una possibilitat podria ser intitular-lo "flexibilitat de l'oferta educativa".
El contingut d'aquest precepte és coherent amb el que estableix l'article 55.3 de la Llei 12/2009.
Del precepte que regula l'accés de l'alumnat, caldria revisar-ne la redacció actual de l'apartat segon, lletra b), "Trobar-se en procés d'obtenció d'un permís de treball", per una formulació condicional que faci referència a la tramitació del permís.
En l'article 34, sobre reserva de places, sembla adient concretar el percentatge mínim de les places ofertes que s'hauran de destinar als dos grups de persones que el precepte assenyala.
El precepte, relatiu als materials didàctics, en el darrer incís del segon apartat disposa que " Arribat el cas, es pot establir un preu públic per aquest concepte o d'altres relacionats amb les plataformes multimèdia, cànons, entre d'altres", redacció que no afavoreix ni sembla compatible amb la seguretat jurídica.
A més, l'expressió "arribat el cas" no és pròpia d'una norma.
Se suggereix o bé eliminar aquest incís o bé determinar clarament els conceptes que poden ser objecte de l'establiment d'un preu públic, el qual, d'acord amb l'article 1.3-2 del Decret legislatiu 3/2008, de 25 de juny, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei de taxes i preus públics de la Generalitat de Catalunya, s'ha de crear per ordre del conseller competent per raó de la matèria, sempre que, òbviament, es compleixin els requisits de l'article 1.3-1 de la mateixa norma.
Aquesta segona disposició s'ajusta a les previsions de l'article 38.2 de la Llei 10/2015, de 19 de juny, de formació i qualificació professionals.
La disposició transitòria és imprecisa i genera inseguretat jurídica.
Es recomana modificar-ne el redactat per especificar els preceptes concrets de la norma projectada relatius a "la nova estructura" que queden subjectes al termini transitori establert de quatre anys.
D'altra banda, escau assenyalar que, tenint en compte la llarga durada del termini transitori establert, de quatre anys, es troba a faltar en l'expedient una justificació raonada dels motius que porten a l'Administració a establir-lo.
Per consegüent, cal incloure una justificació específica relativa a aquest aspecte en les memòries de l'expedient.
Finalment, tenint en compte que el Projecte de decret no incorpora cap disposició derogatòria, se suggereix a l'Administració que revisi si no seria necessari derogar el Decret 111/1992, d'11 de maig, pel qual es crea l'Institut Català d'Ensenyament Secundari a Distància a Barcelona, que en l'expedient s'identifica com l'antecedent de l'IOC.
Pel que fa a les observacions formulades per l'Àrea de Millora de la Regulació sobre la possibilitat de derogar, per simplificar l'ordenament jurídic vigent, diverses ordres del Departament d'Educació dels anys 2008 a 2013 que fixen o modifiquen preus públics d'ensenyaments, cursos i formacions impartits per l'IOC, es considera degudament motivada la posició de l'Administració que assenyala que la derogació d'aquestes normes s'efectuarà en una nova ordre, actualment en tramitació, que comporta la creació de nous preus públics i la supressió i actualització d'altres.
En relació amb aquesta posició manifestada, se suggereix ponderar si cal o no cal mantenir la referència doble a "taxes i preus públics" en l'article 35 de la disposició projectada.
Un cop valorades les observacions formulades en aquest Dictamen, el conseller d'Educació pot sotmetre a l'aprovació del Govern el Projecte de decret de l'Institut Obert de Catalunya.