Aprovació del Pla nacional d'assignació de drets d'emissió 2008-2012
Naturalesa bàsica i títol competencial
Habilitació per modificar les assignacions sectorials
Aquest Reial decret aprova el Pla nacional d'assignació de drets d'emissió de gasos d'efecte d'hivernacle per al període 2008-2012.
El Pla nacional d'assignació (PNA d'ara endavant) per al període 2008-2012 és el segon elaborat en el marc del règim comunitari de comerç de drets d'emissió de gasos d'efecte d'hivernacle i el primer que s'aplicarà coincidint amb el període de compromís (2008-2012) establert en el Protocol de Kyoto en la Convenció marc de les Nacions Unides sobre canvi climàtic.
El PNA fa front a un difícil equilibri: d'una banda, ha de fer possible el compliment del compromís quantificat de limitació del creixement de les emissions de gasos d'efecte d'hivernacle que estableix el Protocol de Kyoto, d'acord amb el qual les emissions mitjanes en el període 2008-2012 no poden superar en més del 15% les emissions de l'any base; d'altra banda, les decisions implícites en el PNA han de preservar la competitivitat i l'ocupació de l'economia espanyola, així com l'estabilitat del pressupost públic.
L'experiència guanyada a través de l'elaboració i aplicació del primer PNA en el període 2005-2007 ha facilitat els treballs preparatoris.
No obstant això, l'evolució de les emissions, situades un 47,9% per damunt de les de l'any base el 2004, i les previsions oficials que estimen un creixement per damunt del 50% en el període 2008-2012 si no s'adopten mesures addicionals, fan necessari actualitzar la ruta de compliment del Protocol de Kyoto respecte de la projectada en el PNA 2005-2007.
L'objectiu sobre el qual s'ha construït el Pla 2008-2012 s'adreça a aconseguir que les emissions globals de gasos d'efecte d'hivernacle a Espanya no superin en més d'un 37% les de l'any base en mitjana anual en el període 2008-2012.
Per a això s'ha de fer un important esforç addicional de reducció a més d'assegurar el compliment de les mesures que ja estan previstes.
Aquesta xifra total s'aconsegueix a través de la suma del 15% d'increment de l'objectiu Kyoto, un 2% addicional a través de l'absorció pels embornals i de l'adquisició de l'equivalent a un 20% en crèdits de carboni procedents dels mecanismes de flexibilitat del Protocol de Kyoto.
Es manté el repartiment de l'esforç de reducció del Pla nacional d'assignació 2005-2007 entre els sectors subjectes i no subjectes a la Directiva.
L'assignació de drets d'emissió als sectors subjectes al règim de comerç de drets d'emissió és més restrictiva que la portada a terme pel Pla 2005-2007, de manera que el total assignat correspon a les emissions el 1990 dels sectors afectats incrementades un 15%.
L'assignació mitjana anual, en aplicació d'aquest criteri, puja a 144,85 milions de tones de drets d'emissió, a les quals s'afegeixen 7,825 milions de tones de drets d'emissió anuals de reserva (un 5,4% de l'assignació anual), cosa que resulta un total de 152,673 milions de tones drets d'emissió anuals.
Aquesta assignació representa una retallada del 16% respecte del Pla 2005-2007 i de gairebé el 20% respecte a les emissions de l'any 2005.
En relació amb els mecanismes de flexibilitat, la Llei 1/2005, en l'article 14, disposa la necessitat que el PNA indiqui el percentatge màxim sobre l'assignació de cada instal·lació de crèdits procedents de mecanismes de flexibilitat basats en projectes del Protocol de Kyoto que poden ser utilitzats pels titulars de les instal·lacions per complir les obligacions de lliurament anual de drets.
El Pla disposa que en el període 2008-2012 el titular de cada instal·lació pot complir les seves obligacions lliurant reduccions certificades d'emissions (RCE) i unitats de reducció d'emissions (URE) fins a un percentatge que varia en funció del sector d'activitat al qual pertany la instal·lació: és del 70% per al sector de producció d'energia elèctrica de servei públic i del 20% per a la resta de sectors.
El percentatge s'ha de calcular sobre la quantitat de drets d'emissió assignada a cada instal·lació per a tot el període 2008-2012.
La quantitat resultant es pot fer servir per complir l'obligació de lliurament de drets en qualsevol moment del període de referència del Pla.
Quant a l'assignació sectorial, en la distribució dels drets entre els diferents sectors s'ha tingut en compte tant la capacitat tecnològica i el potencial de reducció de cada sector com el diferent grau d'exposició a la competència internacional.
Així, en l'assignació als sectors industrials es parteix de la intensitat d'emissions per unitat de producte el 2005 i s'introdueix un esforç addicional de millora d'eficiència, fet que es tradueix en una assignació anual de 73,64 milions de drets d'emissió.
En relació amb el sector de generació elèctrica, es pren com a referència el factor d'emissió de la millor tecnologia disponible de cada tecnologia de generació, corregida amb un factor d'ajust.
Aquest criteri condueix a una assignació de 54,053 milions de drets d'emissió en mitjana anual, una xifra sensiblement inferior a l'assignada en el període 2005-2007 a les emissions projectades per al període i, fins i tot, a les emissions reals del sector l'any base.
Quant a la resta d'instal·lacions de combustió no esmentades anteriorment, l'assignació anual suposa un lleu increment respecte al càlcul de les emissions el 2005, és a dir, 17,16 milions de drets d'emissió en medial anual.
Tanmateix, es tracta d'una xifra coherent amb la previsió de creixement del sector, utilitzant la millor tecnologia disponible.
El PNA incorpora l'estimació de les emissions d'aquest tipus d'instal·lació l'any base, tal com s'anunciava en el Reial decret 777/2006, de 23 de juny, pel qual es modifica el Reial decret 1866/2004, de 6 de setembre, pel qual s'aprova el Pla nacional d'assignació de drets d'emissió 2005-2007.
El PNA incorpora la interpretació de la definició d'instal·lació de combustió acordada a la reunió del Comitè de Canvi Climàtic de la Comissió Europea de 31 de maig de 2006 tal com es recull al seu annex C.
D'acord amb el que estableix l'article 19 de la Llei, les assignacions individuals a cadascuna de les instal·lacions s'han de concretar a través d'un procediment administratiu d'assignació.
Es pot assenyalar, per tant, que la llista d'instal·lacions que s'incorpora al PNA com a annex B té un caràcter indicatiu.
El PNA estableix com a data límit per presentar les sol·licituds d'assignació gratuïta de drets d'emissió el 30 de desembre de 2006.
En relació amb el procediment d'assignació individual de drets, i en connexió amb l'article 17.2.a) de la Llei, pel qual s'estableix l'obligació que la metodologia d'assignació individual no generi diferències injustificades entre sectors ni instal·lacions, el PNA precisa el sistema de càlcul de drets per a les instal·lacions l'entrada en funcionament de les quals estigui prevista després que comenci el període de referència.
Una assignació que no generi diferències injustificades requereix establir dues precisions addicionals:
a ) que el càlcul de drets per a aquestes instal·lacions es faci prorratejant les mensualitats que resten fins al final del període;
b ) que, en el cas de retards superiors a un mes des de la data prevista per a l'entrada en funcionament –i, per tant, data prevista utilitzada per calcular l'assignació–, se n'ha de descomptar la part proporcional al retard abans d'efectuar la transferència definitiva de drets.
Només d'aquesta manera s'assegura una assignació equitativa de drets en un procediment concurrent i s'eviten conseqüències indesitjades que afectarien negativament l'expectativa de drets de potencials tercers nous entrants.
La reserva puja al 5,4% (7,825 Mt/a) de l'assignació anual, davant de l'1,84% de l'assignació anual inclosa en el Pla 2005-2007.
D'altra banda, atès el caràcter ajustat de l'assignació, no s'introdueix el procediment de subhasta per a cap sector, amb l'única excepció que preveu la Llei 1/2005 d'una eventual alienació dels drets sobrants en la reserva al final del període.
En l'apartat del Pla dedicat als nous entrants es desenvolupen determinats aspectes relacionats amb l'assignació.
L'article 18 de la Llei estableix la preferència de l'ordre temporal en la sol·licitud d'assignació de nous entrants.
Aquest criteri, juntament amb els aplicables amb caràcter general en els procediments d'assignació, mereix alguna precisió addicional que permeti conèixer i ponderar adequadament l'assignació a nous entrants de manera equitativa, tenint present el grau de maduresa dels projectes i la probabilitat més gran o més petita que la data indicada sigui la més probable per a l'entrada en funcionament d'una instal·lació.
Això determina una assignació més justa en la qual no es bloquegin innecessàriament drets, i redunda en benefici de potencials nous entrants que, en cas contrari, podrien veure dificultat el seu accés a un volum de drets disponible en una quantia limitada.
Es desenvolupen els criteris aplicables per calcular drets d'emissió corresponents a cada sol·licitant.
Són nous entrants les instal·lacions noves i els increments de capacitat nominal, sense que en cap cas es pugui considerar com a increment de capacitat el derivat de modificacions destinades a millorar l'eficiència energètica de la instal·lació, de la substitució o incorporació de nous cremadors o dispositius similars, de projectes d'estalvi o substitució de combustibles, ni tampoc el degut a ampliacions en la jornada laboral per la incorporació de torns de treball addicionals.
Respecte a la manera com s'han d'avaluar les sol·licituds, amb la finalitat que l'Administració pugui calcular l'assignació de drets amb més rigor, és imprescindible introduir criteris objectius que permetin garantir que la data utilitzada per calcular l'assignació és la que amb més probabilitat coincidirà amb l'entrada en funcionament real de la instal·lació.
Aquesta assignació de drets implica un procediment de concurrència competitiva.
En un context de disponibilitat limitada, previsions excessivament optimistes poden ocasionar un perjudici greu a la resta dels potencials sol·licitants, tant en l'assignació inicial com en l'assignació amb càrrec a la reserva.
El bloqueig de drets implícit en l'assignació es prolonga fins a la data prevista d'entrada en funcionament, fet que suposa minvar innecessàriament l'expectativa de tercers.
Això aconsella, d'una banda, la inclusió d'un termini màxim d'antelació a la presentació de sol·licituds, i de l'altra, l'assignació amb càrrec a la reserva de les instal·lacions la data d'entrada en funcionament prevista de les quals sigui molt pròxima al final del període de vigència del PNA anterior, atesa la possibilitat de retards que condueixin a una entrada en funcionament efectiva després de l'inici del següent PNA.
Per a aquestes instal·lacions s'efectua una assignació provisional amb càrrec a la reserva de nous entrants que ha de quedar confirmada, o corregida a la baixa en la part proporcional al retard, si es produeix, una vegada l'òrgan autonòmic competent comuniqui la data d'entrada en funcionament.
Aquest criteri pretén evitar assignacions amb càrrec al límit màxim autoritzat per a instal·lacions existents que sostreguin drets del conjunt que s'ha de repartir entre les instal·lacions que estan efectivament en funcionament.
El total de drets disponible per a les instal·lacions existents és limitat i la inclusió en el repartiment d'instal·lacions en les quals encara hi ha un grau d'incertesa rellevant suposaria una disminució proporcional dels drets disponibles per als que sí que estan en funcionament efectiu a l'inici del període.
Addicionalment, una previsió massa optimista podria provocar retards respecte de la data prevista d'entrada en funcionament quan els projectes no estiguin prou madurs en el moment de presentar la sol·licitud.
Quan això succeeix, es generen disfuncions tant per als òrgans autonòmics competents, que han de modificar l'autorització, com per a l'Administració General de l'Estat, que ha de fer tants recàlculs de l'assignació com retards es produeixin.
Amb aquest desplegament es pretén en definitiva evitar desajustos perjudicials per a altres sol·licitants que, en cas contrari, podrien veure desestimada la seva sol·licitud per manca de drets disponibles en la reserva.
Per això, s'introdueix l'exigència que la data de sol·licitud de l'assignació de drets sigui raonablement pròxima a la prevista per entrar en funcionament, i es requereix la documentació que acrediti que aquesta data ha estat calculada amb objectivitat i rigor, a fi d'aconseguir una assignació tan ajustada com sigui possible.
Un altre canvi rellevant en el PNA 2008-2012 per comparació amb el marc jurídic aplicable al PNA 2005-2007 és la desaparició de la prohibició de constituir agrupacions d'instal·lacions en el sector elèctric.
Aquesta previsió, de caràcter transitori a la Llei 1/2005, no es considera necessària per al període 2008-2012, ateses les condicions de més maduresa en el mercat de drets d'emissió.
Per tant, en el cas que instal·lacions del sector de generació de servei públic vulguin complir les seves obligacions a través d'una agrupació, n'han de sol·licitar l'autorització d'acord amb el que preveu la Llei 1/2005.
La disposició final segona, mitjançant una ordre del ministre de la Presidència, a proposta conjunta dels ministres d'Economia i Hisenda, d'Indústria, Turisme i Comerç i de Medi Ambient, habilita a modificar la quantia màxima de l'assignació sectorial sense que això suposi un increment en el total de drets establert en el Pla en dos casos concrets:
a ) que una decisió de la Comissió Europea obligui a aquesta modificació;
b ) que l'estimació d'un recurs administratiu o contenciós administratiu faci necessària la modificació.
Aquest Reial decret es dicta a l'empara de les competències estatals en matèria de bases i coordinació de la planificació general de l'activitat econòmica i en matèria de legislació bàsica sobre protecció del medi ambient que preveu l'article 149.1.13a i 23a de la Constitució, respectivament.
En l'elaboració d'aquest Reial decret han estat consultades les comunitats autònomes.
En virtut d'això, d'acord amb el que estableix el capítol IV de la Llei 1/2005, de 9 de març, a proposta dels ministres de Medi Ambient, d'Economia i Hisenda i d'Indústria, Turisme i Comerç, amb l'aprovació prèvia del ministre d'Administracions Públiques, d'acord amb el Consell d'Estat i amb la deliberació prèvia del Consell de Ministres en la reunió del dia 24 de novembre de 2006,
S'aprova el Pla nacional d'assignació de drets d'emissió vigent per al període 2008-2012, que s'insereix a continuació.
L'assignació de drets d'emissió de gasos d'efecte d'hivernacle per a aquest període tindrà lloc d'acord amb el que disposa el Pla esmentat.
Aquest Reial decret té naturalesa bàsica i es dicta a l'empara de les competències estatals en matèria de bases i coordinació de la planificació general de l'activitat econòmica i de legislació bàsica sobre protecció del medi ambient que preveu l'article 149.1.13a i 23a de la Constitució, respectivament.
La quantia màxima d'assignació sectorial que estableix el Pla nacional d'assignació 2008-2012 aprovat en aquest Reial decret es pot modificar, mitjançant una ordre del ministre de la Presidència, a proposta conjunta dels ministres d'Economia i Hisenda, d'Indústria, Turisme i Comerç i de Medi Ambient, en els casos següents:
a ) que sigui necessari per poder executar una decisió de la Comissió Europea;
b ) que sigui necessari per executar una resolució estimatòria d'un recurs administratiu o una sentència, quan siguin ferms.
En cap cas es pot modificar mitjançant una ordre ministerial la quantitat total de drets assignats en el Pla aprovat per aquest Reial decret.
* Per consultar les modificacions que ha sofert el Pla nacional d'assignació de drets d'emissió 2008-2012, cliqueu sobre els enllaços següents:
Reial decret 1030/2007, de 20 de juliol, pel qual es modifica el Reial decret 1370/2006, de 24 de novembre, pel qual s'aprova el Pla nacional d'assignació de drets d'emissió de gasos d'efecte hivernacle 2008-2012 (BOE núm. 174, de 21 de juliol, i suplement en català núm. 25, de 26 de juliol ).
Reial decret 1402/2007, de 29 d'octubre, pel qual es modifica el Reial decret 1370/2006, de 24 de novembre, pel qual s'aprova el Pla nacional d'assignació de drets d'emissió de gasos d'efecte d'hivernacle 2008-2012 (BOE núm. 260, de 30 d'octubre, i suplement en català núm. 32, de 31 d'octubre ).
Ordre PRE/2827/2009, de 19 d'octubre, per la qual es modifiquen les quanties de les assignacions sectorials establertes en el Pla nacional d'assignació de drets d'emissió de gasos d'efecte hivernacle 2008-2012, aprovat pel Reial decret 1370/2006, de 24 de novembre ( BOE núm. 256, de 23 d'octubre ).
Sentència de la Sala 3a del Tribunal Suprem, de 4 de març de 2010, per la qual es declara la nul·litat de diverses determinacions del Pla nacional d'assignació d'assignació de drets d'emissió de gasos d'efecte hivernacle 2008-2012, aprovat pel Reial decret 1370/2006, de 24 de novembre ( BOE núm. 114, de 10 de maig ).
Sentència de la Sala 3a del Tribunal Suprem, de 9 de març de 2010, per la qual es declara la nul·litat de ple dret de diverses determinacions del Pla nacional d'assignació d'assignació de drets d'emissió de gasos d'efecte hivernacle 2008-2012, aprovat pel Reial decret 1370/2006, de 24 de novembre ( BOE núm. 163, de 6 de juliol ).