I. El present dictamen té per objecte el Projecte de decret sobre l'acreditació del coneixement lingüístic del professorat de les universitats del sistema universitari de Catalunya.
El projecte consta d'un preàmbul, deu articles, dues disposicions addicionals i una disposició transitòria.
El preàmbul descriu el marc estatutari i legal en el qual s'insereix la norma projectada, les finalitats i els objectius, i l'àmbit d'aplicació.
L'article 1 determina l'objecte del Decret; l'article 2, l'àmbit d'aplicació; l'article 3, el moment de l'acreditació del coneixement lingüístic del català; l'article 4 estableix que el nivell de coneixement de català exigible és el de suficiència; els articles 5 i 6 fixen els mitjans d'acreditació del coneixement del català; l'article 7 fa referència a l'acreditació del coneixement del castellà; l'article 8 està dedicat al coneixement i l'acreditació de la llengua occitana; l'article 9 a l'acreditació del coneixement de terceres llengües; i l'article 10 s'ocupa dels recursos formatius per a l'aprenentatge del català.
La disposició addicional primera fa referència a l'acreditació dels coneixements lingüístics del professorat col·laborador; la segona es refereix al fet que les universitats han d'aprovar la normativa interna a què fa esment el Decret en el termini de sis mesos.
La disposició transitòria única estableix que aquesta normativa no és aplicable als concursos de selecció i accés que ja estiguin convocats en el moment de l'entrada en vigor d'aquest Decret.
La intervenció d'aquesta Comissió Jurídica Assessora és produeix a l'empara de l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora, que estableix que li correspon dictaminar preceptivament sobre els projectes de reglament o disposicions generals que es dictin per a desplegar lleis o el dret comunitari.
El Projecte de decret sobre el qual s'informa desplega la Llei 1/2003, de 19 de febrer, d'universitats de Catalunya.
És doctrina reiterada d'aquesta Comissió que, en l'examen d'un projecte reglamentari, el seu abast d'actuació comporta l'estudi de la competència de la Generalitat de Catalunya, l'habilitació del Govern per a dictar el decret, la comprovació que s'hagin seguit els tràmits procedimentals i, especialment, l'anàlisi de la legalitat del contingut del projecte, així com la formulació de suggeriments sobre eventuals deficiències que calgui evitar o sobre possibles millores que calgui introduir en el projecte.
Atès el contingut del projecte que ara s'analitza, que ha estat descrit en el fonament jurídic I, els títols competencials exercits per la Generalitat són el d'universitats i el de llengua pròpia.
En relació amb l'ensenyament universitari, l'article 172.2.e) de l'Estatut d'autonomia estableix que correspon a la Generalitat, sens perjudici de l'autonomia universitària, la competència compartida sobre la regulació del règim del professorat docent i investigador contractat i funcionari.
Per altra banda, l'article 143 de l'Estatut atribueix a la Generalitat de Catalunya, en l'apartat 1, la competència exclusiva en matèria de llengua pròpia, i en l'apartat 2, la competència sobre la normalització lingüística de l'occità.
El Govern compta amb prou habilitació per a aprovar el Projecte de decret esmentat.
El Govern de la Generalitat té atribuïda directament la potestat reglamentària amb caràcter general per l'article 68.1 de l'Estatut d'autonomia, d'acord amb l'Estatut i les lleis.
L'article 39 de la Llei 13/2008, del president de la Generalitat i del Govern, estableix que correspon al Govern la titularitat de la potestat reglamentària en l'exercici de les competències de la Generalitat.
L'article 40 de l'esmentada llei estableix que les disposicions generals dictades pel Govern han d'adoptar la forma de decret.
Aquesta habilitació genèrica es complementa amb la previsió de l'article 6.4 de la mateixa Llei d'universitats que ordena que el Govern, d'acord amb la normativa vigent i mitjançant el Consell Interuniversitari de Catalunya, ha de garantir que en els processos de selecció, d'accés i d'avaluació es concreti el coneixement suficient de les llengües oficials per part del professorat universitari.
Tot i que l'article 6.4 de la Llei d'universitats de Catalunya no expressa amb claredat quins són els instruments normatius adients per a desplegar el mandat que conté, aquesta Comissió Jurídica Assessora considera que hi ha bones raons jurídiques (basades en el fet que la matèria afecta l'estatut jurídic del professorat universitari i els drets lingüístics dels estudiants) que avalen que el mandat legal de garantia el desplegui el Govern per via reglamentària.
A les raons substantives esmentades caldria afegir, acudint al procediment d'elaboració parlamentària de l'article 6.4 i a la interpretació que del contingut en fa el Parlament de Catalunya a la Moció 35/VII, que l'article 6.4 de la Llei d'universitats, com a norma posterior i especial, modifica o deroga parcialment l'article 24.3 de la Llei de política lingüística, que reservava a les universitats la regulació i garantia de l'acreditació lingüística dels professors universitaris.
L'habilitació governamental per a desplegar la matèria a través de reglament no discuteix que s'hagi de reconèixer també, per prescripció legal, i en garantia de l'autonomia universitària, que el Consell Interuniversitari de Catalunya i, si escau, les universitats, hagin de participar en l'elaboració del projecte i, després de la seva entrada en vigor, en l'aplicació del decret.
V. Els documents i actuacions que consten en els antecedents d'aquest Dictamen mostren que la disposició reglamentària que es projecta ha respectat en llur tramitació tant les normes generals de procediment relatives a l'elaboració de disposicions reglamentàries, que es troben regulades en els articles 63 a 65 de la Llei 13/1989, com les específiques per a aquesta regulació, que estan previstes en l'article 6.4 de la Llei 1/2003, d'universitats de Catalunya.
La valoració positiva de la tramitació ha d'anar acompanyada d'unes breus consideracions adreçades especialment a mostrar la participació en el procediment del Consell Interuniversitari de Catalunya o de les universitats del Sistema Universitari de Catalunya i la presència d'una intensa i fructífera deliberació sobre els temes centrals de la regulació.
A) La Llei d'universitats estableix en l'article 6.4 que la intervenció governamental s'ha de fer mitjançant el Consell Interuniversitari de Catalunya.
A aquest efecte, l'expedient mostra la presència d'actuacions d'aquest ens, que acompleixen el mandat legal i que tenen una naturalesa d'acord amb les funcions que corresponen al Consell com a òrgan de coordinació del sistema universitari de Catalunya i com a òrgan de consulta i assessorament del Govern de la Generalitat en matèria d'universitats.
La participació del Consell Interuniversitari de Catalunya en el procediment d'elaboració, i a través seu de totes les universitats, té la seva primera expressió en l'adopció per part de la Direcció General d'Universitats de l'acord de la Junta del Consell, aprovat l'11 de juny de 2008 en la seva sessió a Girona, sobre l'acreditació lingüística del professorat, acord que ha influït d'una manera molt intensa en la primera versió del Projecte, i de fet n'aporta els continguts bàsics.
En un moment posterior, la Junta del Consell, en la sessió plenària de 12 de novembre de 2009, informà favorablement sobre el Projecte de decret, si bé adjuntà dues esmenes que han estat valorades i, en part, incorporades al text del Projecte.
També cal deixar constància de la intervenció de les universitats a través del tràmit de audiència.
Es donà audiència a totes les universitats públiques i privades del sistema universitari de Catalunya, als consells socials de les universitats públiques i als patronats de les universitats privades.
Únicament van plantejar al·legacions la Universitat Pompeu Fabra, que en presentà una, que va ser acceptada, i la Universitat Autònoma de Barcelona, que en presentà una altra que va ser valorada però finalment rebutjada, amb l'argument que intentava modificar un contingut que havia estat incorporat al Projecte a iniciativa del Consell Interuniversitari de Catalunya.
B) L'expedient conté estudis i informes elaborats per especialistes universitaris, per l'Institut d'Estudis Autonòmics, per la Secretaria de Política Lingüística del Departament de la Vicepresidència, pel Gabinet Jurídic de la Generalitat, per l'Oficina del Govern i per la Direcció General de la Funció Pública, que permeten deixar constància del fet que els promotors de la iniciativa han prestat particular atenció al fet que, tant els aspectes formals com els materials de la regulació que es projecta, s'han d'acomodar a les competències que corresponen a la Generalitat, comptin amb habilitació legal suficient, respectin l'autonomia universitària, atenguin les diferències que puguin donar-se entre universitats públiques i privades i entre professors funcionaris i professors contractats, i tinguin, finalment, una justificació adequada i suficient les opcions que adopta el Projecte en relació amb la capacitació lingüística (que regula com a requisit d'accés les excepcions a aquesta exigència), el moment de l'acreditació del coneixement lingüístic, el nivell de coneixement que es requereix (nivell C) i els mitjans d'acreditació d'aquest coneixement.
El resultat d'aquest intens procés deliberatiu es pot considerar que ha estat molt positiu, ja que ha aportat sòlides argumentacions jurídiques per a justificar les opcions que es proposen, i ha reforçat l'ajustament de l'articulat a la legalitat.
C) També s'ha de deixar constància expressa de la participació en el procediment del Conselh Generau d'Aran.
El Departament de Cultura i Política Lingüística del Conselh Generau d'Aran emeté un informe que incloïa dues observacions: una, que pretenia que se cités en el preàmbul l'article 143.2 de l'Estatut, fou acceptada; l'altra, que afectava les formes d'acreditació del coneixement de l'aranès, i que volia que fos el Consell Generau qui monopolitzés l'expedició dels certificats de coneixement de l'occità, fou valorada però s'optà per no regular el tema en el decret i remetre'l a les formes d'acreditació reconegudes en la normativa vigent.
Finalment, s'ha d'afegir que, en compliment del que disposa l'article 37.1 de la Llei 7/2007, de 12 d'abril, de l'Estatut bàsic de l'empleat públic, que estableix que han de ser objecte de negociació les normes que fixen els criteris generals en matèria d'accés, el projecte ha estat negociat en dues reunions celebrades entre l'Administració i els sindicats CCOO i UGT.
Les minucioses actes d'aquestes reunions deixen constància de les posicions de cada un dels sindicats i dels acords assolits amb l'Administració que s'integren en el text del Projecte.
Un cop reconeguda la competència de la Generalitat de Catalunya per a regular aquesta matèria i l'habilitació del Govern per a aprovar aquest Decret, s'ha d'analitzar el contingut del Projecte a fi de valorar llur adequació a la legalitat i com afecta l'autonomia universitària.
Des d'aquesta perspectiva, es tractaran a continuació els aspectes de la regulació que plantegen dubtes d'adequació a la legalitat o a l'autonomia universitària.
A) El professorat de les universitats privades.
Com es dedueix de les previsions que conté el Projecte en relació amb l'àmbit d'aplicació, el moment de l'acreditació del coneixement lingüístic, i la naturalesa i nivell de coneixement de català exigible, el professorat de les universitats privades està subjecte al mateix règim lingüístic que el professorat de les universitats públiques.
Cal recordar que les competències de la Generalitat de Catalunya en matèria d'universitats i de llengua operen sobre tot el sistema universitari català, públic i privat.
A això cal afegir que ni l'EAC, ni la LUC ni l'LPL distingeixen entre universitats públiques i privades en regular els usos lingüístics en l'ensenyament universitari.
I cal afegir igualment que la integració de les universitats privades en el sistema universitari de Catalunya implica també la seva vinculació als objectius de normalització lingüística de la llengua catalana en l'ensenyament universitari.
Les consideracions anteriors legitimen, certament, que s'exigeixi als professors de les universitats privades el coneixement suficient del català, com es fa amb els professors de les universitats públiques.
No obstant això, aquesta Comissió ha de destacar que la regulació proposada inclou, a l'article 3.5 'en allò que afecta l'acreditació del coneixement lingüístic', que a les universitats privades s'ha d'acreditar el coneixement en els processos de selecció o contractació que efectuïn 'd'acord amb la seva normativa'.
D'altra banda, les universitats privades es beneficien de totes les expressions de l'autonomia universitària que recull el projecte, i a les quals es farà referència a la lletra D) d'aquest fonament.
Aquest conjunt de circumstàncies permet afirmar que la regulació que es proposa és adequada a les facultats d'autoorganització, en matèria de professorat, que la legislació universitària garanteix a les universitats privades del sistema universitari de Catalunya.
B) Els professors funcionaris dels cossos docents estatals.
La inclusió del professorat funcionari dels cossos docents estatals en l'àmbit d'aplicació de la normativa que es projecta obliga a fer referència a dues qüestions: la primera, la determinació de la competència de la Generalitat per a intervenir en matèria lingüística en el règim d'accés i selecció; la segona, el reconeixement a la normativa bàsica estatal de la incidència de la Generalitat de Catalunya.
Pel que fa a la competència, ja s'ha indicat anteriorment que l'Estatut d'autonomia de Catalunya del 2006 dóna una nova configuració a les competències de la Generalitat de Catalunya en relació amb el professorat universitari; la nova regulació significa que, mentre s'atribueix a la Generalitat una competència compartida en la regulació del règim del professorat docent i investigador contractat i funcionari de les universitats del sistema universitari de Catalunya, la competència sobre professorat comporta que correspon també a la Generalitat de Catalunya la regulació de l'ús de la llengua catalana i occitana per a la totalitat del professorat de les universitats integrades en el sistema universitari.
En relació amb la normativa bàsica estatal, cal recordar que la capacitat d'intervenció normativa de les comunitats autònomes en matèria lingüística es reconeix tant en la Llei bàsica de l'empleat públic (l'article 56.2 de la qual fa referència expressa que les administracions públiques en el seu àmbit de competències hauran de preveure la selecció d'empleats públics degudament capacitats per cobrir els llocs de treball a les comunitats que gaudeixin de dues llengües oficials) com en l'article 56.2 de la Llei orgànica d'universitats, que amb caràcter general estableix que el professorat funcionari s'ha de regir per la LOU i, entre altres normes, per les disposicions que en desplegament de la llei dictin les comunitats autònomes en virtut de les seves competències.
Les previsions d'aquestes lleis, unides a les competències que el nou Estatut de Catalunya reconeix a la Generalitat de Catalunya, particularment en matèria de professorat universitari, porten a la conclusió que la Generalitat de Catalunya està habilitada per a regular els coneixements lingüístics dels professors funcionaris.
Finalment, cal indicar que aquesta mateixa normativa bàsica, unida a l'article 6.4 de la Llei d'universitats catalana, permet donar per acomplerta la reserva de llei que la Constitució estableix en relació amb l'accés a la funció pública d'acord amb els principis de mèrit i capacitat.
Acceptar que tals lleis donen cobertura a la intervenció reglamentària de la Generalitat de Catalunya no evita que aquesta Comissió Jurídica recomani que l'establiment del requisit de l'acreditació i el nivell d'aquesta siguin incorporats en el futur a una llei del Parlament de Catalunya.
C) El nivell de coneixement de català exigit.
El projecte de decret adopta com a criteri general el sistema de capacitació lingüística: el coneixement de la llengua catalana és un requisit per a accedir a la funció docent tant en les universitats públiques com en les privades.
Aquesta Comissió Jurídica considera que l'opció del Govern per a aquesta fórmula i el fet que l'acreditació s'hagi d'efectuar en el moment de la celebració del concurs d'accés és conforme amb la legalitat vigent, adequada a la consideració del català com a llengua pròpia de les universitats catalanes que s'ha d'utilitzar normalment com a llengua vehicular i d'aprenentatge a l'ensenyament universitari, i és a més una opció respectuosa amb la realitat sociolingüística de l'àmbit en el qual s'aplica.
La regulació recull, d'acord amb el que estableix la Llei d'universitats, les excepcions a aquest règim, i amb una justificació raonable s'estableixen unes exempcions en funció de la temporalitat de la contractació i de les especifiques característiques del professorat vinculat exclusivament a recerca o a docència en terceres llengües.
Més atenció mereix l'adequació a la legalitat del nivell de coneixement de català que s'exigeix: el nivell C, de suficiència.
Aquest nivell, diu l'article 4 del Projecte sobre el qual es dictamina, acredita un domini de l'ús de la llengua general, en la varietat estàndard, que permet comunicar-se amb adequació i correcció en les situacions comunicatives que requereixen les tasques acadèmiques.
Aquest nivell és el que actualment està previst a l'acord del Consell Interuniversitari de Catalunya d'11 de juny del 2008 i és, per tant, el que s'aplica a les universitats catalanes, i el que s'exigeix amb caràcter general als funcionaris i personal laboral fix de l'Administració de la Generalitat i de l'Administració local.
D'acord amb el que estableix la Llei d'universitats en l'article 6.4, el nivell de coneixement s'ha de valorar des de les exigències lingüístiques que es deriven de les tasques acadèmiques que ha desenvolupat el professorat: el nivell exigit ha de ser adequat i proporcional a les funcions docents, investigadores i de gestió que ha de realitzar el professorat.
El judici d'adequació i de proporcionalitat de les funcions que ha de desenvolupar el professorat conté en relació amb el professorat universitari un element que dota el seu règim lingüístic de particular singularitat dins del camp de la funció pública i del professorat: l'Estatut d'autonomia reconeix en l'article 35.5 al professorat universitari, com també a l'alumnat, el dret a expressar-se, oralment i per escrit, en la llengua oficial que escullin.
El dret del professorat universitari a la lliure elecció d'idioma no és, òbviament, un dret absolut.
És un dret que es modula per la concurrència en el seu exercici amb els drets lingüístics dels estudiants, amb les obligacions d'exercici de les tasques docents, i amb la vinculació administrativa o laboral que té el professorat amb una administració, la universitària, que està obligada a garantir el dret de totes les persones a rebre l'ensenyament en català.
La concurrència d'aquestes circumstàncies justifica que el professor hagi de tenir un coneixement del català suficient per a desenvolupar d'una manera adequada les funcions docents, investigadores i administratives que li pertoquin.
Encara que el professorat universitari no està, certament, obligat a desenvolupar el nucli de les seves funcions, les docents i investigadores, en català, l'ús del català per part del professorat no queda vinculat únicament al camp de les tasques d'atenció a l'alumnat, de resposta oral o escrita a les seves preguntes, o de la comprensió de textos i documents que li cursin els estudiants o l'Administració universitària, sinó que es pot estendre a l'exercici de càrrecs institucionals i de gestió en els quals es prevegi l'ús del català.
Per totes aquestes raons, i per garantir, a més, el dret que tenen els estudiants a rebre l'ensenyament en català, és imprescindible que les universitats puguin assegurar-se del fet que el professorat té els coneixements suficients d'aquesta llengua.
La ponderació d'aquest conjunt de circumstàncies que opera en un medi cultural com l'universitari, en el qual el llenguatge acurat és especialment important i on actualment tots els alumnes que han cursat el batxillerat a Catalunya tenen el nivell C, actua a favor que l'opció per al nivell de suficiència com el C sigui més adequat que l'opció per al nivell B, que acredita un nivell de coneixement inferior i, per tant, poc adequat per a exercir les funcions docents en la universitat.
Les raons apuntades permeten a aquesta Comissió Jurídica Assessora considerar que el nivell de català suficient adoptat en el Projecte de decret és adequat i proporcional a les tasques que han de desenvolupar els professors universitaris.
D) El respecte a l'autonomia universitària.
Anteriorment s'ha indicat que a l'elaboració del Projecte sobre el qual es dictamina han tingut un paper rellevant el Consell d'Universitats de Catalunya i les universitats del sistema universitari de Catalunya.
Ara s'ha de deixar constància que el contingut del Projecte respecta l'autonomia organitzativa de les universitats i no representa una ingerència en l'autonomia universitària.
La valoració s'ha d'iniciar indicant que ni l'opció pel criteri de la capacitat lingüística ni el nivell de coneixement lingüístic donen marge de discrecionalitat on pugui intervenir l'autonomia de les universitats: ambdues decisions són, per aquesta Comissió Jurídica, determinacions que deriven de les prescripcions legals de les quals són conseqüència.
El Projecte dóna un ampli abast a la participació de les universitats en la seva aplicació.
Valguin com a mostra d'aquesta afirmació els següents exemples extrets del contingut del Projecte: les universitats adopten a la seva normativa interna 'que han d'aprovar en el termini de sis mesos des de l'entrada en vigor del Decret (disposició transitòria única)' la concreció del professorat que pot eximir-se de l'acreditació del requisit del català en funció de la temporalitat del seu contracte o per estar vinculat exclusivament a la docència en terceres llengües (art. 2.3), la determinació del termini i del procediment pel qual el professorat temporal pot acreditar el coneixement del català (art. 3.6), la regulació del procediment específic d'acreditació justificat en la captació de talent i que possibilita que l'acreditació del coneixement del català es pugui efectuar en data posterior als processos d'accés i selecció (art. 3.6), l'homologació, com a mitjà d'acreditació del coneixement del català, del certificat de coneixement suficient lingüístic docent emès per la universitat i que es podrà obtenir rebent una formació específica organitzada per aquesta o mitjançant una avaluació a càrrec dels serveis lingüístics de la universitat (art. 5 d), i l'establiment que el coneixement de la llengua occitana pot ser un mèrit en els concursos (art. 8).
Cal destacar, per últim, que totes les activitats esmentades tenen com a autor les universitats, sense que es prevegi, llevat del que es refereix a l'acreditació de terceres llengües, la possibilitat que intervingui el CIC per a acordar criteris comuns.
Aquesta Comissió Jurídica considera que res no impediria que, en el Projecte de decret, s'incorporessin els mecanismes que garantissin que les universitats acompleixin adequadament les seves obligacions en matèria de reconeixement lingüístic del professorat, i, en tot cas, amb ple respecte a l'autonomia universitària.
Finalment, cal fer dues observacions purament formals i que tenen la única finalitat de millorar des del punt de vista tècnic el Projecte:
A) En el preàmbul, cal adaptar la referència que es fa a l'article 6, en concret a l'apartat 1 de l'EAC a la part dispositiva de la sentència del Tribunal Constitucional recaiguda en el recurs d'inconstitucionalitat presentat per parlamentaris del Partit Popular contra l'Estatut, on es declara que és inconstitucional i, per tant, nul·la l'expressió 'i preferent' de l'apartat 1 de l'article 6 de l'EAC.
D'altra banda, a la fórmula promulgatòria continguda en l'últim paràgraf ha de figurar en primer terme l'òrgan a proposta del qual és dictada la disposició.
A continuació, la referència a la intervenció de la Comissió Jurídica Assessora i, finalment, la deliberació prèvia del Govern.
La inclusió d'altres continguts, com l'informe del Consell Interuniversitari de Catalunya, tot i que siguin de caràcter preceptiu, s'han d'incloure en un paràgraf previ del preàmbul.
També seria recomanable que la referència que es fa a les competències de la Generalitat en la matèria es traslladi a un nou paràgraf segon, que precedeix les referències legals, que s'iniciarien en el paràgraf tercer.
B) L'article 3 fa referència al moment d'acreditació del coneixement lingüístic del català.
Pel fet que existeixen referències a altres acreditacions, el títol ha d'indicar que es refereix al coneixement 'del català'.
Una vegada valorades les consideracions efectuades en els fonaments VI i VII, es pot elevar al Govern de la Generalitat el Projecte de decret sobre l'acreditació del coneixement lingüístic del professorat de les universitats del sistema universitari de Catalunya.