I. La competència de la Comissió Jurídica Assessora per a emetre el present dictamen sobre el Projecte de decret pel qual es delimita l'àmbit territorial del districte de conca hidrogràfica o fluvial de Catalunya i es modifica el Reglament de la planificació hidrològica troba suport en allò que disposa l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, institucional d'aquest organisme assessor, segons el qual s'han de sotmetre a dictamen d'aquest les disposicions de caràcter general que es dictin per a desplegar les lleis.
En efecte, aquest Projecte de decret desplega les previsions del Decret legislatiu 3/2003, de 4 de novembre, pel qual s'aprova el Text refós de la legislació en matèria d'aigües de Catalunya i en concret de l'article 6, pel que fa a la delimitació del districte de conca, i de l'article 18, respecte de la planificació hidrològica.
Així mateix, incorpora i desplega criteris de la Directiva 2000/60/CE, de 26 d'octubre, que estableix el marc comunitari d'actuacions en l'àmbit de la política d'aigües.
La disposició sotmesa a dictamen té forma de decret i comprèn un preàmbul, quatre articles i una disposició final.
A més, incorpora un annex, amb una doble relació de masses d'aigües subterrànies i masses d'aigües costaneres.
L'article 1 descriu el doble objectiu de la norma projectada de delimitar l'àmbit territorial del districte de conca i modificar els apartats 4 i 5 de l'article 15 del Reglament de Planificació hidrològica.
L'article 2 delimita l'àmbit territorial del districte de conca, que està constituït per les conques hidrogràfiques internes de Catalunya, que són les corresponents a les conques i subconques geogràfiques que drenen les aigües superficials cap als rius Muga, Fluvià, Ter, Daró, Tordera, Besòs, Llobregat, Foix Gaià, Francolí i Riudecanyes i les de totes les rieres costaneres entre la frontera amb França i la conca del riu Sènia, incloses les conques del Barranc de Sant Pere, al nord de la conca de l'Ebre, i les conques de les rieres del Montsià, situades entre les parts baixes de les conques de l'Ebre i del Sènia.
També integra en el districte de conca les masses d'aigua subterrànies situades sota les conques fluvials i aquelles que, encara que situades fora del límit, descarreguen o afloren dins els límits de les conques superficials delimitades o de les masses d'aigua costaneres o de transició del districte.
Aquestes masses d'aigües subterrànies es relacionen en l'apartat a) de l'annex.
Finalment, també s'integren en el districte de conca hidrogràfica o fluvial de Catalunya les masses d'aigua costaneres compreses entre el vessant costaner del límit nord del terme municipal de Portbou i la punta del Cap Roig, al terme municipal de Perelló.
Aquestes masses d'aigües costaneres es relacionen en l'apartat b) de l'annex.
L'article 3 remet a informació complementària de consulta en una adreça electrònica.
L'article 4 conté la modificació dels apartats 4 i 5 de l'article 15 del Decret 380/2006, de 10 d'octubre, pel qual s'aprova el Reglament de la planificació hidrològica.
La modificació consisteix en la introducció, en el decurs de la tramitació del Pla de gestió del districte de conca fluvial de Catalunya, d'un informe preceptiu i determinant del ministeri competent en matèria de medi ambient en relació amb els extrems actualment establerts en l'article 40.6 del Reial decret legislatiu 1/2001, de 20 de juliol, que va aprovar el Text refós de la Llei d'aigües.
La disposició final preveu l'entrada en vigor del Decret per a l'endemà de ser publicat al DOGC.
La regulació en matèria d'aigües vigent a Catalunya és continguda en el Text refós aprovat pel Decret legislatiu 3/2003, de 4 de novembre.
L'article 6 regula les conques hidrogràfiques i de districte de conca fluvial de Catalunya i identifica les conques internes a la lletra a) de l'apartat 1 amb una relació.
L'apartat 2 disposa que 'les conques hidrogràfiques internes constitueixen el Districte de Conca Hidrogràfica o Fluvial de Catalunya'.
L'apartat tercer d'aquest precepte remet expressament al Reglament la determinació dels límits geogràfics de les conques i subconques hidrogràfiques, remissió que es proposa desplegar el Projecte de decret.
Així mateix, cal tenir en compte que l'article 3, apartat 1, de la Directiva 2000/60/CE esmentada obliga els estats membres a determinar les conques hidrogràfiques i les demarcacions hidrogràfiques.
D'altra banda, el títol II del Text refós regula la planificació hidrològica.
L'article 21 disciplina el Pla de gestió del districte de conca fluvial, al qual correspon determinar les accions i les mesures necessàries per a assolir els objectius de la planificació enunciats en l'article 19.
L'apartat 2 de l'article 21 disposa que el Pla de gestió ha de preveure les determinacions previstes per la legislació d'aigües i 'els requeriments qualitatius, quantitatius i econòmics de la utilització del recurs, els instruments necessaris per protegir els sistemes hídrics i els criteris per qualificar un projecte o una obra hidràulica d'interès prioritari per a la Generalitat.'
En fi, l'apartat 3 remet al Reglament la regulació del procediment per a formular el Pla de gestió, amb la previsió que s'han d'assegurar el tràmit d'informació pública i la participació de les administracions afectades.
Per donar compliment a aquesta remissió legal es va aprovar el Decret 380/2006, de 10 d'octubre, que conté aquest Reglament de la planificació hidrològica 'que va ser objecte del Dictamen 280/06 d'aquesta Comissió Jurídica Assessora en la fase de projecte de decret'.
L'article 15 d'aquest precepte, relatiu al procediment d'elaboració i aprovació del Pla de gestió del districte de conca fluvial de Catalunya, és objecte de puntual modificació en el Projecte de decret sobre el qual ara s'informa.
La competència de la Generalitat en matèria d'aigües és continguda, en allò que ara interessa, en l'article 117.1 de l'EAC.
D'acord amb aquest precepte, la Generalitat gaudeix de competència exclusiva en les conques hidràuliques intracomunitàries; atribució que inclou, entre d'altres, la planificació i gestió de l'aigua superficial i subterrània, dels usos i aprofitaments hidràulics i les obres hidràuliques no qualificades d'interès general.
També li correspon la competència pel que fa a la planificació i l'adopció de mesures i instruments específics de gestió i protecció dels recursos hídrics i dels ecosistemes aquàtics i terrestres vinculats a l'aigua.
En definitiva, pel que fa a les conques intracomunitàries, la Generalitat deté una competència exclusiva general o universal, sens perjudici de les atribucions de l'Estat pel que fa a d'altres títols que incideixin en determinats vessants d'aquesta matèria.
D'altra banda, el fet que el Projecte de decret inclogui criteris de legislació europea no altera el marc competencial, ja que les normes europees no afecten els marcs interns de distribució de competències i, a més, en virtut de l'article 189 de l'EAC, correspon a la Generalitat el desplegament i l'aplicació del dret de la Unió Europea en el seu àmbit material de competència.
En definitiva, la Generalitat deté les atribucions per a adoptar la regulació continguda en el Projecte de decret.
V. L'habilitació del Govern per a dictar la disposició projectada és clara.
Pel que fa a la delimitació del districte de conca, l'article 6.3 del Decret legislatiu 3/2003 remet expressament al Reglament.
D'altra banda, pel que fa a la modificació del procediment per a formular el Pla de gestió del districte de conca, l'article 21.3 del mateix text legal remet també d'una manera expressa a la norma reglamentària 'qüestió que ja es va examinar en el Dictamen 280/06 d'aquesta Comissió'.
Així, doncs, l'habilitació al Govern no planteja dubtes i cal, a més, situar-la en el marc de l'apoderament general que l'article 68.1 de l'Estatut li atorga per a dictar normes reglamentàries.
D'acord amb l'article 62.1 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya, i les previsions de la legislació d'aigües, aquest Projecte de disposició adopta correctament la forma de decret.
L'estudi del Projecte de decret s'ha d'orientar tant a verificar la regularitat del procediment d'elaboració, aspecte significatiu a l'efecte d'acotar l'àmplia discrecionalitat que és pròpia de l'elaboració de les disposicions generals, com a establir-ne la correcta integració en l'ordenament.
Examinarem, en primer lloc, els aspectes d'ordre formal.
En aquest sentit, s'ha de tenir en compte que, si bé la Llei 13/2008, de 5 de novembre, de la presidència de la Generalitat i del Govern ha derogat els articles 61, 62 i 66 de la Llei 13/1989, aquesta derogació no afecta, ja que el procediment d'elaboració de reglaments estava regulat en els articles 63 i següents.
En conseqüència, el marc de referència legal és l'esmentada Llei 13/1989.
L'anàlisi de la tramitació de l'expedient permet afirmar que s'han observat amb caràcter general les prescripcions dels articles 61 i següents de la Llei 13/1989.
Això no obstant, s'han de formular algunes observacions.
En aquest sentit, i en primer lloc, s'ha de cridar l'atenció sobre la manca de paginació, amb una única numeració de l'expedient, fet que, a més de posar en risc la integritat de l'expedient, afecta la seguretat jurídica.
En relació amb la documentació es constata l'existència d'una Memòria justificativa amb una consideració del contingut de la proposta relativa a la delimitació de l'àmbit territorial, que inclou una referència a les disposicions afectades i una taula de vigències.
Ara bé, no es considera la modificació de l'article 15 del Reglament de planificació hidrogràfica, aspecte que es va incorporar després, el qual, evidentment, comporta alteracions normatives.
Posteriorment, amb data 10 de juny de 2008, s'ha incorporat un informe justificatiu d'aquest extrem, que inicialment va rebre forma de disposició addicional i després, en el text final, la d'article 4.
En canvi, l'estudi econòmic és pràcticament irrellevant, amb una referència al fet que no genera costos la implantació de les mesures proposades.
Pel que fa a la tramitació es constata que efectivament s'ha sotmès a informe dels departaments de l'Administració autonòmica.
També ha estat evacuat l'informe sobre impacte de gènere per part de l'Institut Català de les Dones.
El Projecte de decret ha estat sotmès a informació pública (per anunci al DOGC de 22 de novembre de 2007) i a audiència dels interessats, això és, les entitats representatives dels ens locals, sindicats i entitats representades en el Consell d'Administració de l'Agència Catalana de l'Aigua.
Així mateix, ha estat sotmès, d'acord amb l'article 11.10.c) del Decret legislatiu 3/2003, al parer del Consell per a l'Ús Sostenible de l'Aigua, que va emetre l'informe corresponent en la sessió de 15 de gener de 2008.
Posteriorment, per escrit de 3 d'octubre de 2008, se li comunicà que s'incloïa la modificació de l'article 15 del Reglament de planificació hidrogràfica.
Les consideracions efectuades en els diversos tràmits han estat objecte d'apreciació en diversos informes.
També ha informat sobre el Projecte el Gabinet Jurídic Central de la Generalitat.
Així mateix, el Projecte ha estat informat per l'advocada en cap del Departament de Medi Ambient i Habitatge, d'acord amb allò que preveu l'article 65.1 de la Llei 13/1989 i l'article 4.1.a) de la Llei 7/1996, de 5 de juliol, d'organització dels serveis jurídics de l'Administració de la Generalitat.
D'altra banda, s'ha formulat l'informe d'avaluació d'impacte regulador, d'acord amb l'article 4 del Decret 106/2008, de 6 de maig, de mesures per a l'eliminació i la simplificació de procediments per a facilitar l'activitat econòmica.
Finalment, el text del Projecte normatiu ha estat sotmès al Consell Tècnic.
En considerar el contingut de la norma proposada, cal estudiar, en primer lloc, algunes qüestions d'ordre formal.
En el paràgraf tercer del preàmbul es fa referència a la competència de la Generalitat per a establir la delimitació de la demarcació hidrogràfica.
Sobre aquesta qüestió, s'esmenta la Sentència 227/1988, de 29 de novembre, del Tribunal Constitucional, que afirma la competència autonòmica (fonament jurídic 20).
Ara bé, s'hauria de valorar si és necessària aquesta al·lusió, ja que la qüestió no va ser posada en dubte quan, per exemple, es va aprovar el Decret legislatiu 3/2003.
En el quart paràgraf es vol justificar el criteri utilitzat per a identificar les aigües subterrànies 'que no coincideix amb el que es conté en el Reial decret 125/2007, de 2 de febrer, que fixa l'àmbit territorial de les demarcacions hidrogràfiques a càrrec de l'Estat' amb una referència a la Directiva 2000/60/CE (i també a l'article 40 bis del Text refós de la Llei d'aigües, aprovat pel Reial decret legislatiu 1/2001, de 20 de juliol), però el text és poc il·lustratiu en limitar-se a al·ludir a les masses d'aigua.
L'article 3.1 de la Directiva preveu la incorporació de les aigües subterrànies que no corresponguin plenament a cap conca en la demarcació més propera o més apropiada.
Aquest concepte sembla més indicat.
D'altra banda, l'esment de l'article 40 bis de la Llei estatal no és convenient ni correcte, ja que, d'una banda, sembla atorgar a la norma estatal una posició jeràrquica inadequada i, d'una altra, la lectura del precepte no aporta elements que avalin l'opció continguda a la proposta.
Pel contingut, l'article 4, que disposa la modificació de l'article 15 del Decret 380/2006, podria formular-se com a disposició addicional.
D'altra banda, no s'ha justificat l'eliminació de la vacatio legis que disposa la disposició final.
Finalment, s'ha d'indicar que, en la fórmula promulgatòria, s'hauria de permutar la referència al Consell per a l'Ús Sostenible de l'Aigua i a la Comissió Jurídica Assessora, i esmentar aquesta en darrer terme, en coherència amb l'article 13.3 de la Llei reguladora d'aquesta Comissió.
A continuació, cal entrar ja en l'anàlisi de l'articulat.
L'article 1 descriu l'objecte del Decret, amb una al·lusió al doble contingut.
En relació amb la delimitació de l'àmbit territorial del districte de conca recull el doble suport del Decret legislatiu 3/2003 i de la Directiva 2000/60.
L'article 2 mereix una atenció més detallada.
El primer apartat disposa que el districte de conca està constituït per les conques hidrogràfiques internes de Catalunya i recull l'enumeració ja continguda en l'article 6.1.a) del Decret legislatiu 3/2003.
S'afegeix una previsió en relació amb les rieres costaneres entre la frontera amb França i la conca del riu Sènia (l'article 6.1.a) utilitza l'expressió 'desguàs del riu Sènia', ja que afegeix que entre aquestes rieres cal incloure 'les conques de Barranc de Sant Pere, al nord de la conca de l'Ebre, i les conques de les rieres del Montsià situades entre les parts baixes de les conques de l'Ebre i de la Sènia'.
Com que les rieres al·ludides estan al marge o fora d'aquestes darreres conques, la precisió s'inscriu perfectament en la previsió de l'esmentat article 6.1.a) i no afecta conques de titularitat no autonòmica.
L'apartat segon es refereix a les aigües subterrànies que han de formar part del districte de conca hidrogràfica o fluvial de Catalunya.
La fórmula d'identificació és més complexa i comprèn un doble criteri: 'les masses d'aigua subterrànies situades sota de la delimitació superficial de les conques fluvials', en primer lloc, i 'aquelles que, tot i situar-se fora del límit superficial, tenen la seva descàrrega i/o afloraments situats dins dels límits de les conques superficials delimitades o les masses d'aigua costaneres o de transició del districte [...]', en segon lloc.
Aquestes masses d'aigua subterrània es relacionen en l'apartat a) de l'annex.
Per a estudiar la correcció de la fórmula convé aclarir alguns conceptes i verificar les previsions del dret europeu.
També cal conèixer la solució adoptada per l'Administració estatal.
Començarem, de la mà de la Directiva 2000/60, amb l'exposició dels conceptes nous que s'utilitzen en el precepte.
D'acord amb l'article 2 de la Directiva, cal entendre per massa d'aigua subterrània un volum clarament diferenciat d'aigües subterrànies en un aqüífer o aqüífers.
Són aigües de transició les masses d'aigua superficial properes a la desembocadura dels rius que són parcialment salines com a conseqüència de la seva proximitat a aigües costaneres, però que reben una notable influència dels fluxos d'aigua dolça.
I són aigües costaneres les aigües superficials situades cap a terra des d'una línia la totalitat de punts de la qual es troba a una distància d'una milla nàutica mar endins des del punt més proper de la línia de base que serveix per a mesurar l'amplada de les aigües de transició.
Finalment, l'esmentat article 2, a l'epígraf 15, defineix la demarcació hidrogràfica com la zona marina i terrestre composta per una o diverses conques hidrogràfiques veïnes i les aigües subterrànies i costaneres associades.
Aquesta darrera expressió 'aigües subterrànies i costaneres' apareix a la legislació interna i, en concret, en l'article 2.1 i 2 del Decret legislatiu 3/2003 i en l'article 12.2 del Reglament de la planificació hidrològica de Catalunya.
Si s'apliquen els conceptes a la redacció proposada en l'article 2.2 del Projecte de decret es comprova que les aigües subterrànies associades són tant les que resulten de la projecció 'situades sota la delimitació superficial de les conques' de les aigües superficials, com les que afloren o descarreguen en l'àmbit superficial de les conques o de les aigües costaneres o de transició, encara que les aigües subterrànies no estiguin situades sota la delimitació superficial de les conques.
La regulació estatal utilitza només el criteri de la coincidència territorial.
Així, l'article 9 del Reglament de planificació hidrològica (Reial decret 907/2007, de 6 de juliol) es refereix, en regular la identificació i delimitació de masses d'aigua subterrània, a les masses d'aigua subterrània 'compreses integrament en el seu territori'.
L' article 1.2 del Reial decret 125/2007, de 2 de febrer, que fixa l'àmbit territorial de les demarcacions hidrogràfiques, disposa que a cada demarcació hidrogràfica es consideren incloses totes les aigües subterrànies situades sota els límits definits per les divisòries de les conques hidrogràfiques de la demarcació corresponent.
En l'apartat 3 es confirma aquest plantejament en disposar que, en el supòsit d'aqüífers compartits entre diverses demarcacions hidrogràfiques, s'atribueix a cada una la part de l'aqüífer corresponent al respectiu àmbit territorial, per garantir-ne una gestió coordinada.
A aquest efecte s'entén que són aqüífers compartits els definits així pel Pla hidrològic nacional.
La normativa estatal no preveu, en canvi, el segon criteri del Projecte de decret; això és, el de l'aflorament o la descàrrega de masses d'aigües subterrànies no situades íntegrament en el territori definit per les conques d'aigües superficials.
Aquesta discrepància d'enfocaments, segons es desprèn de la documentació de l'expedient, es projecta particularment en relació amb les masses d'aigua subterrànies del Cardó 'Vandellòs, la Plana de la Valera', Montsià i Mesozoic dels Ports i Montsià; discrepància, amb projecció en l'ordre de les competències, que ja ha motivat la interposició d'un recurs contenciós administratiu per part de l'Administració autonòmica contra el Reial decret 125/2007, en considerar que s'aparta o no recull totes les previsions de l'article 3.1 de la Directiva 2000/60.
És precisament aquesta norma comunitària la que pot avalar la proposta continguda en el Projecte de decret.
La Directiva utilitza, pel que fa a les aigües subterrànies que 'no corresponguin plenament a cap conca hidrogràfica en particular', el criteri de proximitat o de més apropiat: 'S'especificaran i inclouran en la demarcació hidrogràfica més propera o més apropiada'.
En aquesta darrera formulació pot trobar suport el criteri de l'aflorament o la descàrrega.
Aquest segon criteri introduït pel dret europeu incideix en el mateix àmbit material sobre el qual es projecten les assignacions de competències en matèria d'aigües a l'Estat i a les comunitats autònomes, assignació que fan les normes del bloc de la constitucionalitat i, en particular, l'article 149.1 de la Constitució i els estatuts respectius.
La Directiva europea i, en concret, l'article 3.1, ha alterat el sustractum material en virtut del qual se situen les aigües subterrànies en les demarcacions hidrogràfiques, fet que indirectament incideix, atès l'ordre de competències constitucional, en l'objecte o la dimensió material de la competència.
Així, doncs, innovar els criteris d'integració de les aigües subterrànies, amb l'addició del criteri d'inclusió més apropiada, pot portar a l'afirmació que determinades aigües que afloren o descarreguen en el territori de la demarcació de Catalunya són també competència de l'Administració hidràulica catalana.
Ara bé, aquesta nova definició, parcial, de l'àmbit material 'masses d'aigües subterrànies' exigeix, per a cada una, una acurada justificació tècnica que precisament posi de manifest que la inclusió esmentada és la solució més apropiada.
Si es fa així, la inclusió podria trobar suport.
Aquest plantejament, que, com hem vist, no ha estat assumit per l'Administració estatal, que ha oblidat o desconegut el segon incís de l'article 3.1 de la Directiva, pot trobar l'obstacle de la previsió dels articles 7 i 8 de la Llei 10/2001, de 5 de juliol, del Pla hidrològic nacional, relativa als aqüífers compartits pels quals es disposa una gestió separada, d'un i altre organisme, dels recursos assignats pel mateix Pla, si bé també es preveu 'article 8.2' encomanar-ne la gestió a un dels organismes de la totalitat de l'aqüífer.
Cal tenir en compte que l'annex I de la Llei 10/2001 inclou com a aqüífer compartit l'identificat com a Baix Ebre-Montsià.
Se'n desconeix la delimitació i si inclou les masses d'aigües abans identificades.
Naturalment, aquesta previsió del Pla nacional pot xocar amb la definició material de l'àmbit competencial induïda per l'article 3.1 de la Directiva 2000/60, prescripció que podria portar a un desplaçament, en els supòsits expressament i suficientment justificats, de la previsió del Pla esmentat, i a la necessitat d'incorporar els nous criteris quan el Pla nacional s'actualitzi.
Per acabar, s'ha d'insistir una altra vegada en el paper determinat que ha de jugar, per raó de les característiques de la formulació de la normativa europea, la justificació tècnica per a cada inclusió singular.
D'altra banda, i com a mesura de prudència, es podria afegir una excepció de cara als procediments, si fos del cas, dels aqüífers compartits identificats expressament amb aquesta condició.
L'apartat tercer es refereix a les aigües costaneres.
Així, es prescriu que formen part del districte de conca hidrogràfica o fluvial de Catalunya les masses d'aigua costaneres compreses entre el vessant costaner del límit nord del terme municipal de Portbou i la punta del Cap Roig al terme municipal del Perelló.
L'apartat b) de l'annex relaciona aquestes masses d'aigua.
S'han recordat ja abans els conceptes que utilitza aquest apartat.
La previsió s'adiu amb allò que ha disposat l'Administració estatal en el Reial decret 125/2007.
L'article 3.6, relatiu a la part espanyola de la demarcació hidrogràfica de l'Ebre, preveu que 'les aigües costaneres tenen com límit sud la línia amb orientació 122.5o que passa per l'extrem meridional de la platja d'Alcanar i com a límit nord la línia amb orientació 90o, que passa pel Cap Roig'.
La definició de les aigües costaneres i la inclusió de les rieres costaneres de la comarca del Montsià comporten un cert trencament de la continuïtat hidrogràfica, però aquesta és una qüestió que va més enllà de la significació jurídica.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora no ha verificat si el contingut de les relacions de l'annex són congruents amb els criteris normatius de l'article 2.
L'article 3 preveu una informació complementària per mitjans electrònics.
Ara bé, caldria indicar que la informació es troba en la seu virtual de la Generalitat, que l'adreça esmentada té valor il·lustratiu i que, en el cas de variar, es faria amb la mateixa publicitat.
L'article 4 recull la modificació del Decret 380/2006, de 10 d'octubre, pel qual s'aprova el Reglament de planificació hidrològica.
La modificació, com ja s'ha indicat, se circumscriu als apartats 4 i 5 de l'article i implica la incorporació d'un informe preceptiu i determinant de l'Administració estatal sobre els extrems previstos en l'article 40.6 del Reial decret legislatiu 1/2001 en la tramitació del Pla de gestió del districte de conca fluvial de Catalunya.
La nova redacció és fruit de l'acord entre els governs estatal i autonòmic en el marc del corresponent conflicte de competència, al qual s'al·ludeix en el mateix preàmbul del Projecte de decret.
Un cop valorades les consideracions efectuades 'i, en particular, les relatives a l'article 2.2', es pot elevar al Govern de la Generalitat el Projecte de decret pel qual es delimita l'àmbit territorial del districte de conca hidrogràfica o fluvial a Catalunya i es modifica el Reglament de la planificació hidrològica, aprovat per Decret 380/2006, de 10 d'octubre.