I. El Projecte de decret objecte de dictamen regula els serveis d'acolliment diürn de centres de dia per a gent gran.
D'acord amb el que preveu l'article 11 del Decret legislatiu 17/1994, de 16 de novembre, pel qual s'aprova la refosa de les lleis 12/1983, de 14 de juliol, de 27 de desembre, i 4/1994, de 20 d'abril, en matèria d'assistència i serveis socials, aquest tipus de serveis és, juntament amb els serveis de centres residencials per a gent gran i els habitatges tutelats per a gent gran, un dels tres serveis socials d'atenció especialitzada d'obligada prestació per part de la Xarxa Bàsica de Serveis Socials de responsabilitat pública en l'àrea d'actuació d'atenció a la gent gran.
L'objecte, però, del Projecte de decret sobre el qual es dictamina no és només els serveis d'acolliment integrats en aquesta Xarxa, és a dir, els dependents de les diverses administracions, dels centres privats concertats o «d'iniciativa social subvencionada», sinó que s'estén a tots els serveis d'acolliment diürn per a gent gran que integren el Sistema Català de Serveis Socials.
Concretament, el Projecte objecte de dictamen defineix els serveis d'acolliment diürn, regula les condicions per ser-ne usuari, els serveis que han d'oferir, el tipus d'establiment en què es pot prestar («específic independent», «residència» i «centre de serveis»), així com les condicions materials que han de tenir i el personal de què han de disposar.
Així mateix, estableix les condicions d'accés als serveis d'acolliment diürn dependents de la Xarxa Bàsica de Serveis Socials i de l'Institut Català d'Assistència i Serveis Socials.
Finalment, n'exclou «els parents obligats», tant per la determinació de la contraprestació, regulada en el Decret 393/1996, de 12 de desembre, que han de satisfer els usuaris dels serveis de titularitat de l'Institut esmentat, com per la determinació de la prestació econòmica establerta en el Decret 394/1996, de 12 de desembre.
En una disposició addicional el Projecte de decret preveu la possibilitat de descomptar de l'import de la contraprestació les despeses de transport efectuades pels usuaris.
A banda dels decrets 393 i 394 de 1996 esmentats, el Projecte modifica el Decret 284/1996, de 23 de juliol, de regulació del Sistema Català de Serveis Socials, dictat en execució del també esmentat Decret legislatiu 17/1994, de 16 de novembre, en matèria d'assistència i serveis socials i el Decret 176/2000, de 15 de maig, de modificació del Decret 284/1996.
Tal com es declara en la part expositiva, el Projecte de decret objecte de dictamen té dos objectius: des del punt de vista substantiu, pretén «flexibilitzar l'organització dels serveis d'acolliment diürn per a gent gran, modificar les condicions materials i funcionals, ampliar la cartera de serveis i modificar i millorar les condicions d'accessibilitat, tant pel que fa a les condicions d'elegibilitat o perfil dels destinataris, com del sistema d'accés, de les obligacions econòmiques de les famílies i la bonificació del transport»; i, des del punt de vista formal, es proposa unificar en una sola disposició general la regulació dels serveis d'acolliment diürn, continguda en l'actualitat en diversos decrets i ordres, tots ells parcialment derogats i modificats.
El Projecte de decret, com s'ha dit, modifica diversos decrets dictats en execució del Decret legislatiu 17/1994, de 16 de novembre, i especialment el Decret 284/1996, de 23 de juliol, modificat pel Decret 176/2000, de 15 de maig, dictats ambdós en virtut de les habilitacions específiques contingudes en els articles 7, 8, 12, 23 i 44 del Decret legislatiu esmentat i de l'habilitació genèrica de la seva disposició final.
Aquest Dictamen s'emet a l'empara de l'article 3.1.b) del Decret legislatiu 1/1991, de 25 de març, pel qual s'aprova la refosa de les lleis 3/1985, de 15 de març, i 21/1990, de 28 de desembre, de la Comissió Jurídica Assessora, que preveu el dictamen preceptiu d'aquesta en relació amb els projectes de reglaments o disposicions de caràcter general que es dictin en execució de les lleis i de les seves modificacions.
La Generalitat està competencialment habilitada per dictar el Projecte de decret objecte de dictamen en virtut de la competència exclusiva que li atribueix l'article 9.25 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya en matèria d'assistència social.
En el procediment que s'ha seguit en l'elaboració del Projecte de decret s'observen diverses mancances, d'acord amb el que exigeixen els articles 63 i següents de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya.
Sembla que el centre directiu que inicia l'elaboració del Projecte és l'Institut Català d'Assistència i Serveis Socials, ja que la seva directora general signà la «memòria del projecte» el 18 de juny de 2002.
Aquesta memòria, l'extensió de la qual gairebé no supera un full, compleix formalment l'exigència legal de contenir el marc normatiu en què s'insereix la proposta, la justificació de l'oportunitat i l'adequació de les mesures proposades als fins que s'hi persegueixen, la relació de les disposicions afectades i la taula de vigències.
Malgrat això, des d'un punt de vista material o substantiu, la migradesa de contingut fa difícil d'acceptar que s'han acomplert efectivament les exigències legalment previstes.
De fet, pel que fa a la justificació de l'oportunitat i l'adequació de les mesures proposades als fins que s'hi persegueixen, la memòria es limita a fer unes referències genèriques a la necessitat d'augmentar l'eficàcia i l'eficiència dels serveis d'acolliment, a la també necessària adaptació d'aquests als canvis socials i laborals, i a la coordinació amb els serveis socials d'atenció primària.
Pel que fa a les disposicions afectades, només s'esmenta el Decret 284/1996, modificat pel 176/2000, i, respecte de la taula de vigències, únicament s'afirma que «el projecte no deroga expressament cap disposició».
També resulta insuficient l'informe econòmic («en termes de cost-benefici», diu la Llei 13/1989, de 14 de desembre) del Servei de Pressupostos i Gestió Econòmica de la Secretaria General del Departament de Benestar i Família, signat quasi un any després de la memòria (el 14 d'abril de 2003).
Aquest informe pràcticament es limita a declarar que el Projecte de decret no suposa cap increment de la despesa pública pressupostada atès que l'Institut Català d'Assistència i Serveis Socials ja n'ha previst la inclusió en el seu pressupost dels crèdits necessaris per al funcionament d'aquest Servei.
Les consultes s'han limitat al Consell Sectorial de Serveis Socials d'Atenció a la Gent Gran, al Consell General de Serveis Socials i a la Comissió de Govern Local.
Però, sobretot, manca l'obertura dels tràmits d'audiència i d'informació pública, especialment adients en un projecte que afecta un nombre molt important de persones, famílies i institucions privades.
Aquests tràmits s'havien seguit fins ara en l'elaboració de la pràctica totalitat de les disposicions generals relatives a aquesta matèria i en l'expedient no s'aporta ni n'és fàcilment deduïble l'existència de cap element que en justifiqui en aquest cas l'absència.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora ha reiterat que la discrecionalitat aparent que, en relació amb aquests tràmits, sembla que conté l'article 64 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, no és tal si aquest precepte s'interpreta d'acord amb el que disposa l'article 105.a) de la Constitució.
En la tramitació de l'expedient no s'han fet efectives, per tant, les exigències constitucionals de participació dels ciutadans, directament o través de les organitzacions i les associacions reconegudes, en l'elaboració de les disposicions que els afecten.
Tal com queda reflectit en els antecedents, l'informe d'impacte de gènere fou sol·licitat a l'Institut Català de la Dona el dia 20 de maig de 2003.
Abans que finalitzés el termini per evacuar-lo, es demanà el dictamen d'aquesta Comissió Jurídica Assessora, i s'afirma que aquest informe es trametria tan bon punt arribés.
Això succeí l'1 de juliol, malgrat que l'informe porta data de 2 de juny.
En aquest informe s'afirma que el Projecte de decret no conté «cap terme discriminatori», però se suggereix la incorporació d'un nou precepte (article 7.4) del tenor següent: «En el desplegament dels serveis d'acolliment diürn s'integrarà la perspectiva de gènere atenent especialment les necessitats de les dones per tal de fer efectiu el principi d'igualtat d'oportunitats entre els homes i les dones.»
Aquesta proposta, des del punt de vista jurídic, no planteja problemes substantius ni formals, llevat del seu encaix sistemàtic, atès que, si s'accepta, caldria incloure-la en un article propi, diferent de l'article, que té un contingut divers.
Correspon, per tant, a l'Administració decidir la incorporació o no d'aquest suggeriment en el text del Projecte.
Des del punt de vista del procediment, respecte de la tramitació de l'informe cal recordar que en el nostre ordenament jurídic no està previst que l'activitat consultiva de la Comissió Jurídica Assessora es produeixi durant la tramitació de l'expedient i, en paral·lel, d'altres actuacions, sinó en la fase final del procediment.
Cal, per tant, deixar passar com a mínim el termini preceptiu per evacuar l'informe abans de trametre l'expedient a la Comissió Jurídica Assessora.
Els importants defectes en la tramitació semblen derivar d'una pretesa situació d'urgència, amb la qual també es demana aquest Dictamen, que no s'adiu amb el fet que les modificacions proposades no responen a cap fenomen social d'aparició sobtada i imprevisible que reclami una actuació immediata, i menys amb el fet que entre la redacció del primer Projecte i de la memòria i les primeres consultes evacuades es deixin transcórrer més de nou mesos.
Finalment, a l'expedient consta un informe jurídic del Gabinet Jurídic del Departament de Benestar i Família, signat per l'advocada en cap de la Unitat Departamental del Gabinet Jurídic i el subdirector general de Serveis Consultius i Coordinació Jurídica.
V. Pel que fa al contingut material del Projecte de decret, únicament podrien suscitar dubtes de constitucionalitat les referències, contingudes a l'article 9.a) i al punt 4 de l'annex 2, als preus públics, fixats pel Decret 394/1996, de 12 de desembre, que han de pagar els usuaris dels serveis com a contraprestació pels serveis de titularitat de l'Institut Català d'Assistència i Serveis Socials.
D'acord amb el que declara la STC 185/1995, de 14 de desembre, els preus públics coactivament imposats tenen la condició de prestacions patrimonials de caràcter públic als efectes de la reserva de llei de l'article 31.3 de la Constitució espanyola, i s'han de considerar coactivament imposats els preus relatius a la utilització de serveis que tinguin la condició «d'imprescindibles».
Aquesta condició la tenen, amb tota seguretat, els serveis socials prestats a la gent gran.
La reserva de llei abasta no solament l'establiment del preu públic, sinó també la regulació dels seus elements essencials, entre els quals figura la seva quantia, malgrat que en aquest cas la col·laboració dels reglaments amb la llei pot ésser més estreta.
Sens perjudici de la conveniència de tenir en compte aquestes observacions, el fet cert és que en el supòsit que aquí s'analitza concorren tres elements específics que cal tenir presents a l'hora de valorar-ne la constitucionalitat.
En primer lloc, cal observar que l'establiment del preu públic que s'ha de pagar per a la prestació del servei d'acolliment s'efectua en el Decret legislatiu 17/1994, de 16 de novembre (article 44), en el qual es regulen alguns elements essencials relatius a la seva quantia (article 45).
En segon lloc, cal tenir en compte que el Projecte de decret, en rigor, ni crea ni regula els elements essencials del preu públic que s'ha de satisfer per la prestació del servei d'acolliment diürn, sinó que es limita a precisar el que estableix el Decret 394/1996, de 12 de desembre, en el sentit de no computar «els parents obligats» per a la determinació de la contraprestació.
Finalment, cal assenyalar que l'esmentat Decret 394/1996, de 12 de desembre, que executa la previsió genèrica continguda en els articles 44 i 45 del Decret legislatiu 17/1994, de 16 de novembre, no ha estat objecte de recurs i, per tant, és plenament vigent.
El mateix es pot dir respecte del punt 4 de l'annex 2, que únicament estableix una escala per mesurar la capacitat econòmica segons el percentatge del preu públic que paga l'usuari: no regula, per tant, el preu públic, sinó que l'empra com a element extern per tal de valorar les condicions d'accés als serveis.
El contrast del Projecte de decret amb el Decret legislatiu 17/1994, de 16 de novembre, no palesa cap problema de legalitat.
Únicament, cal observar que l'article 7.1 del Decret legislatiu esmentat conté un mandat per tal que el Govern de la Generalitat estableixi «les condicions en què poden ser beneficiaris (dels serveis socials) els estrangers, respecte als quals cal observar els tractats i convenis internacionals, el principi de reciprocitat i la legislació específica sobre dret d'asil i la condició de refugiat».
El Projecte de decret es limita a establir, en el punt 1.1, respecte de les condicions d'accés als serveis d'acolliment de titularitat de l'Institut Català d'Assistència i Serveis Socials, que «la persona sol·licitant haurà de tenir 65 anys o més, i residir a Catalunya en el moment de la presentació de la sol·licitud».
Pel que fa als aspectes formals cal fer les observacions següents: El títol del Projecte no reflecteix amb precisió el seu contingut, ja que fa referència als serveis d'acolliment diürn «de centres de dia» i, en canvi, regula també la prestació d'aquests serveis en residències i altres centres que poden no ésser de dia.
Caldria, per tant, suprimir l'incís «de centres de dia».
L'article 1 estableix que l'objecte del Projecte de decret és «definir» els serveis d'acolliment diürn dels centres de dia per a la gent gran.
Aquesta definició és a l'article 2, però el Projecte de decret en realitat va més enllà de la mera definició.
Fóra millor substituir el terme definir per un altre d'abast més ampli, com per exemple regular.
El mateix article 1, en emprar la locució així com també, sembla que consideri que els serveis d'acolliment integrats a la Xarxa Bàsica de Serveis Socials de Responsabilitat Pública no formen part del Sistema Català de Serveis Socials, en contra del que estableix l'article 3.2 del Decret legislatiu 17/1994, de 16 de novembre.
Aquest article 1, en referir-se a la Xarxa Bàsica de Serveis Socials de Responsabilitat Pública, empra lletres minúscules, en contra del que succeeix en la resta del Projecte i en el Decret legislatiu 17/1994, de 16 de novembre, en què es fan servir les majúscules.
Sembla que, atès que es tracta del nom propi d'una entitat específica, s'hauria d'escriure amb majúscules inicials.
A l'article 3.2 cal suprimir el terme també, ja que pot donar lloc a interpretar que poden ésser usuaris dels serveis que formen part de la Xarxa Bàsica no solament els que compleixen les condicions de preferència d'accés establertes a l'article 7, sinó també les persones incloses en l'article 3.1.
L'article 5, sota la rúbrica de «condicions materials del(s) serveis d'acolliment diürn», regula dues matèries relativament diferents, com són els llocs o establiments en què es poden prestar els serveis (article 5.1 i 5.2) i els espais que han de tenir cadascun d'aquests (article 5.3, 5.4 i 5.5).
En les lletres b) i c) de l'article 5.1 el verb és en singular (integrat) mentre que el subjecte és plural (els serveis d'acolliment diürn).
La disposició addicional té un contingut anàleg al d'altres articles del Projecte de decret, especialment al de l'article 9, per tant, es pot incorporar al text articulat.
Les disposicions addicionals són clàusules residuals que únicament s'han d'emprar quan sistemàticament no és possible d'incloure'n el contingut en el text articulat pel fet que es refereix a matèries que tenen una naturalesa diferent a les que es regulen en el cos de la disposició.
Aquest tipus de disposicions suposen sempre el reconeixement d'una certa manca d'homogeneïtat material de la disposició general i aquesta situació no es dóna en aquest cas.
Convindria redactar la disposició transitòria amb més precisió, i especificar el precepte o els preceptes de l'articulat i de l'annex en els quals s'estableixen les condicions materials a què es fa referència, així com el lloc on s'han d'inscriure els serveis amb posterioritat a l'entrada en vigor d'aquest Projecte de decret.
També caldria substituir el verb afectaran per la locució més precisa seran d'aplicació.
La disposició final primera es limita a establir la «modificació» de tres disposicions «en tot allò que s'oposin o contradiguin al present Decret».
Atesa la pluralitat de disposicions dictades en aquesta matèria que s'han anat modificant i derogant parcialment al llarg dels darrers deu anys (decrets i ordres) i la voluntat expressada en el preàmbul del Projecte d'unificar-les en un sol text, fóra exigible que l'Administració hi dediqués l'atenció necessària per tal d'establir una taula completa de derogacions, modificacions i vigències, en lloc d'imposar als particulars afectats aquesta càrrega feixuga i sovint arriscada per causa de la seva incertesa.
La manera de ponderar els diversos elements que cal tenir en compte per tal d'accedir als serveis d'acolliment diürn de titularitat de l'Institut Català d'Assistència i Serveis Socials, regulada a l'article 8 i a l'annex 2, resulta confusa.
Caldria fer un esforç per tal d'aclarir els conceptes emprats i la manera de valorar.
En alguns casos es tracta de conceptes emprats, i fins i tot definits, en d'altres decrets i ordres, però la voluntat lloable de donar unitat a la regulació aconsellaria una major precisió en la regulació d'aquestes qüestions.
Així mateix, cal precisar la forma en què s'enumeren els diversos apartats de l'annex esmentat, atès que no solament és molt complicada, sinó que s'hi reiteren subclassificacions (1.; 1.1; A; -1; 1.1; etc.).
Cal substituir les sigles o abreviatures ICASS i, sobretot, SMI (aquesta és a la disposició addicional), ja que no són pròpies d'una disposició de caràcter general.
En general, cal revisar la redacció del Projecte: en algunes ocasions entre el subjecte i el verb s'inclou una coma (articles 2.2, 7.2,...), cal precisar expressions com «necessitats d'atenció de les persones» (article 2.2) o «no es tindran en compte els parents obligats» (article 9), etc.
Es pot elevar al Govern el Projecte de decret de regulació dels serveis d'acolliment diürn de centres de dia per a la gent gran amb les observacions fetes en els fonaments jurídics IV i VI.