És competència de la Comissió Jurídica Assessora d'acord amb el Decret legislatiu 1/1991 de 25 de març pel qual s'aprova la refosa de les lleis 3/1985 de 15 de març i 21/1900 de 28 de desembre de la Comissió Jurídica Assessora dictaminar preceptivament sobre els projectes de reglaments o disposicions de caràcter general que es dictin en execució de les lleis i les seves modificacions.
El present Projecte de decret té el seu origen en el desplegament del Decret legislatiu 17/1994 de 14 de novembre pel qual s'aprova la refosa de les lleis de regulació de l'assistència i els serveis socials dictaminat per aquesta Comissió el 3 de novembre de 1994 (Dictamen 255/94) per la qual cosa correspon a aquest òrgan analitzar la seva adequació a l'ordenament.
I. Cal analitzar en primer lloc el marc constitucional i legislatiu que empara el present Projecte de decret.
La competència de la Generalitat de Catalunya en matèria de serveis socials es troba recollida en l'article 9.25 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya el qual estableix la competència exclusiva d'aquesta en matèria d'assistència social.
En ús d'aquesta facultat la Generalitat ha promulgat tres lleis que configuren la legislació bàsica del sistema català de serveis socials.
Es tracta de les lleis 12/1983 de 14 de juliol d'administració institucional de la sanitat i l'assistència i els serveis socials de Catalunya modificada per la Llei 10/1988 de 27 de juliol; la Llei 26/1985 de 27 de desembre de serveis socials de Catalunya i la Llei 4/1994 de 20 d'abril d'administració institucional de descentralització de desconcentració i de coordinació del sistema català de serveis socials.
Aquestes tres lleis han estat refoses mitjançant el Decret legislatiu 17/1994 de 16 de novembre que aclareix i harmonitza els tres textos legals i en regularitza el llenguatge.
Aquest Decret legislatiu constitueix doncs l'actual marc legislatiu sobre la matèria de serveis socials.
El present projecte pretén establir les mesures necessàries per al desplegament del Decret legislatiu especialment en l'ordenació dels serveis socials i de la Xarxa Bàsica de Serveis Socials de Responsabilitat Pública.
Cal procedir a continuació a l'anàlisi del procediment seguit per a l'elaboració del present projecte.
El procediment per a l'elaboració de disposicions de caràcter general s'estableix en el capítol 4 de la Llei 13/1989 de 14 de desembre d'organització procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya corresponent-li a aquesta Comissió Jurídica Assessora dictaminar sobre el compliment de l'enunciat procediment.
La nostra tasca ha consistit doncs en l'anàlisi del procediment seguit per a l'elaboració del present projecte per tal d'observar-ne l'adequació al procediment establert en la Llei 13/1989.
Així el present Projecte de decret iniciat pel Departament de Benestar Social és acompanyat d'una memòria en la qual s'informa sobre l'oportunitat i la necessitat del Projecte per tal de desplegar el nou marc normatiu i competencial establert per la Llei 4/1994 de 20 d'abril d'administració institucional de descentralització de desconcentració i de coordinació del Sistema Català de Serveis Socials actualment integrat en l'esmentat Decret legislatiu.
S'inclou una taula de vigències en la qual es fa esment de les disposicions afectades pel nou projecte.
S'inclou també en la memòria la realització d'un estudi econòmic en termes de cost-benefici així com una especificació del marc normatiu en què el projecte s'insereix.
Consten en l'informe les consultes que s'han efectuat en el procediment d'elaboració del projecte entre les quals podem distingir les realitzades a diferents òrgans del Departament de Benestar Social les consultes realitzades a òrgans de participació social i finalment el tràmit de consulta a la Comissió de Govern Local.
El Projecte de decret fou sotmès també al tràmit d'informació pública amb la finalitat de donar participació als ciutadans en l'elaboració del present projecte d'acord amb les previsions de l'article 64 de la Llei 13/1989 de 14 de desembre.
Finalment seguint el tràmit establert en l'article 65 de la Llei 13/1989 en l'expedient consta l'informe del Servei de Normativa i Assessorament Jurídic del Departament de Benestar Social el qual informà favorablement sobre el Projecte de decret.
Per tot el que s'ha exposat fins ara aquesta Comissió manifesta que en la tramitació del present projecte s'ha respectat el procediment establert en la Llei 13/1989.
Una vegada s'ha informat sobre el procediment seguit en l'elaboració del Projecte de decret cal procedir a l'anàlisi dels continguts que han portat a la realització d'aquest Decret.
Així figura en la memòria que l'objecte del Decret és la reordenació dels serveis socials com a conseqüència de les modificacions introduïdes per la Llei 4/1994 de 20 d'abril d'administració institucional de descentralització de desconcentració i de coordinació del Sistema Català de Serveis Socials integrada actualment pel text refós de les lleis que regulen la matèria de serveis socials aprovat per Decret legislatiu 17/1994 de 16 de novembre.
El projecte engloba sistemàticament l'ordenació dels serveis la regulació de la promoció finançament i promoció i prestacions econòmiques dels serveis socials.
Cal destacar la inclusió en l'annex del present Projecte de la tipologia funcional dels diferents serveis socials tal com s'estableix en el Decret legislatiu 17/1994 de 16 de novembre.
Així el projecte que analitzem s'inicia amb la determinació de l'objecte del Decret que no és sinó el desplegament del Sistema Català de Serveis Socials establert en el Decret legislatiu 17/1994 i l'actualització de les condicions funcionals i la tipologia dels serveis i establiments socials.
Es conté en el projecte la determinació dels drets i obligacions dels usuaris dels serveis socials entre els que cal destacar la voluntat d'aquest universalitzar el dret de tota persona a l'accés a la Xarxa Bàsica de Serveis Socials de Responsabilitat Pública desplegant així l'article 7 del Decret legislatiu 17/1994 de 16 de novembre.
El capítol tercer del Projecte tracta de les prestacions econòmiques que es poden rebre en matèria de serveis socials.
S'estableixen la naturalesa i el tipus de prestacions econòmiques i en l'article 11 es determina qui poden ser beneficiaris de les prestacions desplegant l'article 5 del Decret legislatiu 17/1994 de 16 de novembre estableix que "el Govern ha de reglamentar amb caràcter general les condicions per a gaudir de les prestacions econòmiques".
Així l'article 11 estableix que poden ser beneficiàries les persones que d'acord amb la Llei 8/1987 de 15 d'abril municipal i de règim local de Catalunya tinguin la condició de residents i que compleixin els requisits específics per acollir-se a cadascuna de les prestacions.
Regula també el projecte les activitats que es troben sotmeses a control i altres obligacions de les entitats que presten serveis socials estableix que la prestació de serveis socials està subjecta a control administratiu que es porta a terme mitjançant la corresponent autorització en la qual es distingeix entre les autoritzacions de serveis i establiments públics i els privats.
També regula l'establiment d'un conjunt de mesures de caràcter precautori que poden donar lloc a la suspensió de les activitats i que no tenen caràcter sancionador d'acord amb les previsions establertes en l'article 50 del Decret legislatiu 17/1994 de 16 de novembre.
El projecte conté les normes relatives al Registre d'Entitats Serveis i Establiments Socials fins al moment regulats en el Decret 27/1987 de 29 de gener d'ordenació dels serveis socials de Catalunya regulació que considerem positiva ja que evita la dispersió de normativa sobre la matèria en qüestió.
El capítol setè del Decret regula la Xarxa Bàsica de Serveis Socials de Responsabilitat Pública i la seva planificació amb la qual cosa desplega les previsions establertes en l'article 11 del Decret legislatiu 17/1994 de 16 de novembre.
Es fa referència en l'article 33 del projecte a les competències del Govern en matèria de planificació no es tracta sinó del desplegament de les facultats que atorga l'article 23 del mateix Decret legislatiu de definir la política general de serveis socials a Catalunya i en conseqüència aprovar els instruments de planificació general en aquesta matèria.
Pel que fa a la coordinació i cooperació amb entitats que prestin serveis socials el Projecte fa referència tant a la coordinació interadministrativa com a la col·laboració amb la iniciativa privada desplegant el títol segon del Decret legislatiu.
En aquest darrer cas es preveu entre els instruments de col·laboració la contractació de gestió de serveis públics en les modalitats previstes a l'ordenament de contractes de les administracions públiques la qual cosa considerem plenament ajustada a dret.
Positivament també cal pronunciar-se davant la regulació de l'article 46 del Projecte que preveu entre les formes de gestió dels serveis socials de la Xarxa Bàsica de Serveis Socials de Responsabilitat Pública la col·laboració amb entitats privades a través de qualsevol de les modalitats de gestió de serveis públics establertes en la normativa vigent.
Finalment es regula la inspecció en matèria de serveis socials desplegant el títol cinquè del Decret legislatiu 17/1994 de 16 de novembre referent a les infraccions administratives establint-ne la competència les funcions el procediment d'inspecció les actes el personal inspector i el procediment sancionador.
Per tot el mencionat anteriorment considerem que el projecte respon als objectius de regular de forma sistemàtica l'ordenació del Servei Català de Serveis Socials.
Entrant ja a l'articulat del present Projecte de decret aquesta Comissió efectua les consideracions següents.
En l'apartat quart es fa referència al fet que la reglamentació de cada àrea d'actuació ha d'establir les condicions necessàries per a l'accés a les prestacions.
Aquesta regulació la considerem correcta sempre que es tingui present que aquestes condicions d'accés als serveis han d'estar regulades per normes de caràcter general i públic tal com disposa l'article 8.3 del Decret legislatiu 17/1994 de 16 de novembre.
En aquest article es determinen les obligacions dels usuaris dels serveis i establiments socials.
També es manifesta en l'apartat segon que l'incompliment de les obligacions pot comportar la suspensió de la prestació o el cessament d'aquesta.
Podem considerar ajustada a dret aquestes previsions sempre que les considerem no com a sancions ja que els mancaria la necessària habilitació legal sobre això sinó com a simples mesures de restabliment de l'ordre intern pels casos en què no es compleixin les obligacions per poder gaudir dels serveis o establiments socials.
L'apartat quatre estableix que l'autorització per al cessament total o parcial del contingut assistencial d'algun servei o establiment requereix la reversió de les quantitats subvencionades a l'ens que l'hagi concedit.
Entenem que el projecte s'està referint a les quantitats destinades a inversió i no a la totalitat de subvencions que aquests serveis o establiments poden rebre.
De la lectura conjunta dels paràgrafs 1 i 3 podria suscitar-se algun dubte sobre el caràcter de l'autorització.
Per evitar la confusió amb una inscripció registral entesa com a acte degut de l'administració responsable seria desitjable una redacció que aclarís el marge de discrecionalitat administrativa i si l'activitat pot començar amb caràcter previ a l'acte de l'Administració de la Generalitat.
Es regula en aquest article l'establiment de mesures precautòries de suspensió de les activitats dels serveis i establiments.
Dins aquestes mesures es troba la prohibició d'activitats dels serveis o el tancament d'establiments.
D'acord amb l'article 50 del Decret legislatiu 17/1994 de 16 de novembre considerem que aquestes mesures no tenen el caràcter de sanció per la qual cosa l'article és plenament ajustat a dret.
Dins les obligacions de les entitats titulars de serveis socials l'apartat segon d'aquest article preveu que els serveis i establiments d'atenció diürna i residencial han de mantenir vigent una pòlissa d'assegurança que cobreixi la responsabilitat civil i d'accidents dels usuaris i del personal.
Cal tenir present que es tracta d'una obligació que no es troba establerta pel Decret legislatiu 17/1994 de 16 de novembre i que es regula per primera vegada en aquest Projecte de decret.
Però la permissió al reglament de la regulació de les condicions d'obertura d'acord amb l'article 23 del Decret legislatiu 17/1994 i la regulació per aquest amb aquest caràcter fan que sigui ajustat a dret.
En qualsevol cas l'assegurança no fa sinó confirmar una responsabilitat que ja correspondrà a l'entitat corresponent.
Pel que fa al règim de preus públics aquest article estableix que es troba subjecte a les disposicions que a aquests efectes es dictin.
D'aquesta manera doncs el Projecte de decret opta per no regular els preus públics d'acord amb les previsions de l'article 45 del Decret legislatiu 17/1994 de 16 de novembre.
La valoració d'aquest no establiment de preus públics en el projecte és considerada del tot ajustada a dret en tant que s'està seguint la doctrina recentment manifestada pel Tribunal Constitucional en la Sentència 185/1995 de 14 de desembre que impedeix la creació de preus públics en normes de rang reglamentari i que estableix la reserva de llei per a la seva creació.
Així mateix i d'acord amb el principi de tipicitat que regeix en matèria tributària l'establiment de preus públics no pot ser fet amb caràcter general per a una determinada matèria sinó que requereix que la llei determini cada un dels preus públics que es poden crear.
L'apartat primer estableix l'accés als Serveis de la Xarxa Bàsica en condicions d'igualtat sempre que es compleixin les condicions que es determinin en la reglamentació per a cada prestació.
Cal tenir present en aquest punt com ja hem anunciat anteriorment que aquesta reglamentació haurà d'establir-se per mitjà de normes de caràcter general i públic d'acord amb les previsions establertes en l'article 8 del Decret legislatiu 17/1994 de 16 de novembre.
Aquest article tracta de la integració de recursos de la iniciativa social a la Xarxa Bàsica i el seu apartat segon estableix que la resolució d'aquesta sol·licitud d'integració s'efectuarà amb subjecció al procediment administratiu comú.
Regula el precepte que la falta de resolució expressa produeix efectes desestimatoris però en canvi no estableix quin és el termini que té l'Administració per resoldre aquesta sol·licitud.
Creiem que fóra oportú introduir en aquest article aquest termini ja que d'aquesta manera s'evitaria la dispersió normativa en el procediment administratiu a seguir.
Aquest article estableix quines són les entitats destinatàries de les subvencions i expressa que s'assignaran a les "entitats qualificades com de serveis socials d'iniciativa social o pública".
Volem manifestar que l'expressió d'"iniciativa pública" no apareix a l'article 22 del mateix projecte ni en l'article 28 del Decret legislatiu 17/1994 de 16 de novembre que estableixen la qualificació de les entitats de serveis socials.
Creiem que seria millor la supressió d'aquesta darrera expressió que pot induir a confusió.
No obstant això si el sentit del present precepte és el d'establir com a entitats destinatàries de subvencions a les entitats públiques i a les entitats privades denominades "entitats de serveis socials d'iniciativa social" seria millor una nova redacció que aclarís el present contingut.
L'article estableix que l'incompliment dels requisits i règim jurídic de les subvencions són causes de revocació de la subvenció i de reintegrament de les quantitats percebudes per l'entitat.
De la mateixa manera que ja hem manifestat anteriorment considerem ajustat a dret aquest precepte sempre que considerem que aquesta revocació no és una sanció sinó una simple fórmula de restabliment de l'ordre intern una vegada aquest s'ha incomplert.
Si en canvi es considerés la revocació com una sanció mancaria la necessària habilitació legal sobre això.
L'apartat segon de l'article reconeix que la verificació del compliment per part dels establiments de la normativa vigent pot ser realitzada directament pel mateix Departament de Benestar Social com per entitats o professionals als quals s'encomani d'acord amb les normes de contractació de les administracions.
Creiem que fóra millor treure aquest supòsit del Capítol referent a la inspecció ja que com sabem aquestes entitats no es consideren entitats inspectores sinó simples entitats col·laboradores de l'Administració i que en cap cas els seus actes no poden tenir el mateix valor probatori que els emanats pels agents de l'autoritat.
Tot i tenint en compte que el projecte no pretén igualar les funcions d'aquestes entitats amb les dels agents de l'autoritat –com es desprèn de l'article 51 d'aquest que estableix que la inspecció ha d'estar feta per funcionaris– creiem que seria més oportú distingir entre les funcions purament d'inspecció realitzades per agents de l'autoritat i les funcions de verificació on poden intervenir aquestes entitats.
L'apartat tercer de l'article manifesta que els fets constatats per "personal inspector" tindran caràcter probatori.
Creiem que per tal de donar més uniformitat a les previsions establertes en el Projecte sobre les inspeccions podria substituir-se l'expressió "personal inspector" per la de "funcionari inspector".
D'aquesta forma s'uniformitzaria amb el contingut de l'article 51 del Projecte que estableix que la inspecció serà exercida per "funcionaris" i també amb l'article 52 que estableix que el personal d'inspecció tindrà la condició d'agent de l'autoritat condició que tan sols poden tenir els funcionaris públics.
En referència a aquest mateix apartat considerem ajustat a dret que els fets constatats per aquests funcionaris tinguin caràcter probatori ja que l'article 52 del Projecte els reconeix la condició d'agent de l'autoritat de conformitat amb l'article 137 de la Llei 30/1992 de 26 de novembre de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú.
Finalment volem fer notar el fet que en les disposicions transitòries es declaren d'aplicació els decrets 39/1988 d'11 de febrer i 27/1987 de 29 de gener perquè regulen una determinada matèria que no és prevista en l'actual projecte.
La disposició derogatòria primera deroga però els enunciats decrets.
Creiem més oportú que les disposicions derogatòries es limitessin a derogar els decrets en tot allò que actualment ja estigui previst en el projecte i no establís la derogació total.
Es pot elevar al Govern el present Projecte de decret de regulació del Sistema Català de Serveis Socials sens perjudici de les observacions presentades que no tenen caràcter essencial.