Resolució 92/2018, de 4 de maig
Còpia d'un document que forma art d'un expedient sancionador, per part de persona afectada.
Tot i que la informació sol·licitada conté dades personals relatives a la comissió d'infraccions penals o administratives, aquest límit podrà cedir en benefici del dret d'accés especialment en els casos en què el perjudici a les dades personals afectades és gairebé inapreciable o els drets o interessos favorables a l'accés tenen una especial consistència, com el dret de defensa.
El dret a la defensa, que forma part del dret a la tutela judicial efectiva de l'article 24 de la Constitució, és essencial en tot estat de dret i la seva invocació, acreditada la seva concurrència, té una especial consistència en front del dret a la protecció de dades personals relatives a la comissió d'infraccions.
Tot i que l'article 23 LTAIPBG no ho preveu, procedeix aplicar també a Catalunya les previsions de la legislació bàsica de l'Estat (articles 11.2.a LOPD i 15.2 LTAIPBGE) segons les quals l'autorització legal pot substituir el consentiment de les persones afectades per cedir dades personals relatives a la comissió d'infraccions, ja que són més favorables al dret d'accés a la informació.
L'article 24.2 de la Constitució proporciona l'autorització legal necessària per poder accedir a dades personals relatives a la comissió d'infraccions, sense consentiment de les persones afectades, si aquestes dades són necessàries per a la defensa d'una persona interessada davant d'una actuació judicial, en la mida que pugui al·legar que les dades en qüestió constitueixen mitjans probatoris pertinents per a la seva defensa.
Donat que la persona reclamant obtindria la informació sol·licitada sobre la base de la seva singular posició jurídica d'exercici del seu dret a la defensa en seu judicial, i vist que la informació demanada afecta dades personals relatives a la comissió d'infraccions, només pot utilitzar-la amb la finalitat d'aportar-la al procediment judicial que l'afecta, sense que pugui fer-la objecte de divulgació addicional.
La finalitat del límit establert per l'article 21.1.b LTAIPBG (investigació o sanció d'infraccions) és evitar que pugui arribar a mans de les persones investigades o encausades informació que els permeti o faciliti escapolir-se de la seva responsabilitat; no té sentit la seva aplicació en aquest cas, ja que les persones encausades coneixen la informació demanada i no és versemblant que de l'accés sol·licitat en pugui derivar cap perjudici per a les actuacions públiques que corresponguin en els procediments citats.
Atès que la persona reclamant obtindria la informació sol·licitada sobre la base de la seva singular posició jurídica d'exercici del seu dret a la defensa en seu judicial, i vist que la informació demanada afecta dades personals relatives a la comissió d'infraccions, cal subratllar que la persona reclamant només pot utilitzar la informació obtinguda arrel d'aquesta resolució per a la finalitat en relació amb la qual la sol·licita, que no és altra que aportar-la al procediment judicial en el que ha estat convocat com a investigat, i se l'adverteix que no la pot fer objecte de difusió addicional, cosa que probablement constituiria una infracció tipificada per l'LOPD.
Investigació o sanció d'infraccions.
Dades personals especialment protegides.
Dades personals relatives a la comissió d'infraccions.
Autorització legal per accedir a dades personals.
Número d'expedient de la Reclamació: 58/2018.
Nogensmenys, el mateix dictamen assenyala seguidament que, en atenció al principi de proporcionalitat de l'article 22.1 LTAIPBG, "no es pot descartar la concurrència de determinades circumstàncies en el cas concret plantejat que podrien justificar l'accés a la informació sol·licitada".
Aquestes circumstàncies es referirien a la possibilitat que la documentació sol·licitada fos necessària per a la defensa de la persona reclamant en el procés penal instat per l'afectada per aquella mateixa documentació, però l'APDCAT considera que aquesta necessitat de la informació demanada per a l'exercici del dret de defensa no s'hauria acreditat.
I afegeix: "en el supòsit que la persona sol·licitant de l'accés acrediti davant l'Ajuntament la concurrència de la situació descrita i la rellevància de la informació sol·licitada per a l'exercici del dret a defensa, se li podria facilitar el certificat sol·licitat, en atenció a l'habilitació que confereix l'article 24.2 de la Constitució (article 11.2.a de la Llei Orgànica 15/1999, de 13 de desembre, de protecció de dades de caràcter personal, LOPD)".
El Dictamen de l'APDCAT finalitza amb les següents conclusions: "en atenció a la informació de què es disposa, la petició d'accés a un certificat sobre la diligència que la instructora d'un procediment disciplinari incoat a una funcionària de l'Ajuntament va emetre per comunicar a Fiscalia l'existència d'una possible responsabilitat penal d'aquesta treballadora hauria de denegar-se, llevat que el sol·licitant acredités la necessitat de disposar d'aquesta informació per a l'exercici del seu dret de defensa, consagrat a l'article 24 de la Constitució".
La informació sol·licitada (una diligència de comunicació a la fiscalia d'uns possibles fets delictius apreciats amb ocasió de la tramitació d'un procediment disciplinari) és informació pública, ja que ha estat elaborada per l'Administració i obra en el seu poder, sens perjudici de la seva comunicació a la Fiscalia.
El fet que també obri en poder de la Fiscalia i, fins i tot, que hagi pogut dur a l'obertura d'un procés judicial, seu en la qual li seria aplicable un règim d'accés diferent al regulat per l'LTAIPBG, no treu que segueixi estant en poder de l'Ajuntament i si es demana a aquest la sol·licitud s'ha de regir de conformitat amb el dret d'accés a la informació pública regulat per la legislació de transparència.
Tenint això en compte, com a principi general procediria declarar el dret a accedir a la informació sol·licitada, per imperatiu dels articles 18 i 20 LTAIPBG, llevat que concorrin límits legals que ho impedeixin.
S'ha posat de manifest per l'Ajuntament la concurrència del límit relatiu a la protecció de dades personals especialment protegides de l'article 23 LTAIPBG, ja que la informació demanada fa referència a la possible comissió d'infraccions penals o administratives.
Davant d'aquesta constatació, l'Ajuntament va sol·licitar un informe a l'APDCAT, comentat a l'antecedent 6, que conclou que si bé la concurrència del límit indicat hauria de dur, segons l'article 23 LTAIPBG, a la denegació de la sol·licitud, si la persona reclamant acredita necessitar la informació sol·licitada per a l'exercici del seu dret a la defensa podria ser procedent donar-li l'accés sol·licitat.
L'article 23 LTAIPBG estableix que les sol·licituds d'informació pública "han de ser denegades" si la informació sol·licitada conté dades personals relatives a la comissió d'infraccions penals o administratives, "llevat que l'afectat hi consenti expressament per mitjà d'un escrit que ha d'acompanyar la sol·licitud".
Sens dubte en aquest el cas la informació sol·licitada conté dades personals relatives a la comissió d'infraccions penals o administratives, ja que el que demana la persona reclamant és un escrit de la instructora d'un expedient disciplinari que comunica a la Fiscalia possibles fets delictius presumptament comesos per la persona que és objecte d'aquest expedient i que tindria la consideració de tercera persona afectada en l'actual procediment d'accés a la informació pública.
Així mateix, també sembla estar fora de dubte que la persona reclamant no ha pogut aportar cap escrit de la persona afectada amb el que aquesta doni el seu consentiment a què li sigui facilitada la informació sol·licitada.
En aquestes circumstàncies, cal valorar fins a quin punt el règim d'accés establert per a la informació relativa a la comissió d'infraccions per l'article 23 LTAIPBG ha de portar necessàriament a la denegació de l'accés sol·licitat (si manca el consentiment de la persona afectada), o bé és admissible la ponderació d'aquest límit amb els drets o interessos favorables a l'accés, tal com sosté el dictamen de l'APDCAT, així com també la possibilitat que una eventual autorització legal pugui equivaldre al consentiment a l'afectada i la concurrència d'aquesta autorització, com també sembla apreciar l'informe de l'APDCAT.
La GAIP ha vingut entenent que el tenor literal de l'article 23 LTAIPBG porta a la necessitat de denegar les sol·licituds d'informació que contenen dades personals relatives a la comissió d'infraccions penals o administratives, sense que aquest precepte deixi marge per ponderar-les amb els drets o interessos favorables a l'accés sol·licitat.
Aquesta interpretació es basa en el fet que, mentre que els límits regulats pels articles 21 i 24.2 són enunciats literalment com a límits d'aplicació potestativa, en funció del que resulti de la ponderació dels drets i interessos en joc, l'article 23 utilitza uns termes més taxatius, ja que la llei literalment preveu la denegació de la informació sol·licitada si és apreciada la concurrència del límit de les dades personals relatives a la comissió d'infraccions.
El Dictamen de l'APDCAT, en canvi, considera que en aquest cas no es pot descartar la concurrència de determinades circumstàncies que podrien justificar l'accés a la informació sol·licitada, considerant que "pel que es desprèn de les manifestacions efectuades per l'Ajuntament en l'escrit de consulta, la petició d'accés en el present cas podria portar causa de la querella de la treballadora municipal, respecte la qual es va incoar l'esmentat procediment disciplinari, hauria interposat contra la persona sol·licitant (...)
En aquest context, als efectes de garantir l'adequat exercici del dret a la tutela judicial efectiva (article 24 CE) no es podria descartar que la persona sol·licitant hagués de poder accedir a aquella informació de què disposa l'Ajuntament sobre l'esmentat procediment disciplinari que li fos necessària per a la defensa dels seus drets i interessos, inclosa informació de caràcter personal.
En cas contrari, podria veure's minvat llur dret a utilitzar els mitjans probatoris pertinents per a la seva defensa (article 24.2 CE)".
D'acord amb això, tot i estar afectat l'accés pel límit de les dades personals relatives a la comissió d'infraccions, considera que també seria aplicable el criteri de proporcionalitat establert per l'article 22 LTAIPBG, als efectes de ponderar el límit amb els drets i interessos en joc, i atenent el dret de defensa, considera que "en el supòsit que la persona sol·licitant acrediti davant l'Ajuntament la concurrència de la situació descrita i la rellevància de la informació sol·licitada per a l'exercici del dret de defensa se li podria facilitar el certificat sol·licitat, en atenció a l'habilitació que confereix l'article 24.2 CE (art. 11.2.a LOPD).
Aquest criteri de l'APDCAT també és aplicat al seu informe de 15 de desembre de 2017 (IAI 47/2017), aportat a la Reclamació davant la GAIP 463/2017).
Cal assenyalar que aquest criteri de l'APDCAT, que suposaria l'aplicabilitat de criteris de proporcionalitat i de finalitat de la protecció en la ponderació del límit relacionat amb la comissió d'infraccions, pot tenir un cert suport en el criteri interpretatiu adoptat el 24 de juny de 2015 (criteri 2/2015) per l'Agència Espanyola de Protecció de Dades i el Consell de Transparència i Bon Govern de l'Estat, que conclou que els límits els articles 14 i 15 de la Llei estatal 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LTAIPBGE), que inclouen els previstos per a les dades personals relatives a la comissió d'infraccions, no operen de forma automàtica, sinó que han de ser aplicats d'acord amb les regles i els elements de ponderació establerts legalment i que l'ordre de ponderació opera des de l'article 15 cap al 14, de manera que els de l'article 14 LTAIPBGE (equivalents als de l'article 21 LTAIPBG) en cap cas no poden suposar l'exclusió automàtica del dret d'accés.
El criteri establert pel dictamen de l'APDCAT, així mateix, resulta especialment rellevant si hom té en compte que és precisament l'Autoritat de protecció de dades qui es mostra favorable a no fer una aplicació automàtica dels límits relatius a les dades personals vinculades a la comissió d'infraccions, i a ponderar la seva aplicació segons criteris de proporcionalitat amb els altres drets i interessos en joc.
També cal tenir en compte que el nou Reglament europeu general de protecció de dades (Reglament 2016/679, de 27 d'abril, que serà aplicable a partir del 25 de maig de 2018), al regular les categories especials de dades personals (concepte equivalent al de les dades personals especialment protegides de l'article 23 LTAIPBG), no hi inclou les relatives a la comissió d'infraccions.
Aquest fet, sens perjudici del moment de la plena incorporació del canvi que comporta al nostre dret positiu, sens dubte reforça els arguments favorables a una aplicació flexible i ponderada de la concurrència dels límits al dret d'accés a la informació pública relatius a les dades personals vinculades a la comissió d'infraccions.
En conseqüència, la GAIP assumeix també el plantejament indicat de l'APDCAT, amb el ben entès que la denegació prevista per l'article 23 LTAIPBG per a les dades personals relatives a la comissió d'infraccions només pot cedir en benefici del dret d'accés en casos excepcionals, en els que o bé és qüestionable o inapreciable el dany per als límits invocats, o bé els drets o interessos concurrents favorables a l'accés revesteixen una especial consistència, com el dret de defensa.
En aquest cas hi concorren les dues circumstàncies que s'acaben d'apuntar.
Per una banda, no sembla que l'accés sol·licitat hagi de comportar un perjudici efectiu significatiu per a les dades personals de la persona afectada, ja que tant la persona reclamant, com l'Ajuntament de la Roca del Vallès coneixen la informació sol·licitada, i la persona reclamant indica que la seva intenció és presentar el document sol·licitat únicament a la jutja que l'ha citat en qualitat d'investigat.
Així les coses, és qüestionable que l'accés sol·licitat doni com a positiu el test del dany, ja que no pot empitjorar la situació de la persona afectada ni en el procediment disciplinari de què és objecte, ni en les seves responsabilitats penals que se'n puguin derivar arrel precisament de la comunicació sol·licitada.
Com a molt pot afectar-la indirectament, si gràcies a l'obtenció d'aquest document la persona reclamant pot defensar-se millor en el procés penal instat per l'afectada, però aquesta afectació és merament indirecta, més que causar-li un dany l'afecta només en les seves expectatives de perjudicar la persona reclamant i per tant difícilment es pot valorar com a perjudici de l'afectada en aquest test del dany.
Per una altra banda, la persona reclamant invoca un dret especialment consistent per fonamentar la seva pretensió d'accés a la informació pública: el seu dret a la defensa, en el marc d'un procediment penal en el que de moment ha estat convocat en qualitat d'investigat.
Dels antecedents del cas es pot deduir que aquest procés penal va ser instat per la persona afectada per la documentació sol·licitada, a qui el reclamant, conjuntament amb l'alcalde d'aleshores, hauria fet objecte d'un expedient disciplinari, en el marc del qual es va produir el document sol·licitat.
En aquest context, el procés penal en el que la persona reclamant exerceix el seu dret de defensa té una vinculació directa molt clara amb el disciplinari que va produir la documentació sol·licitada, de manera que és versemblant que aquesta documentació pugui ser idònia i necessària per a la defensa de la persona reclamant.
Així mateix, no hi ha dubte de què el dret a la defensa, que forma part del dret a la tutela judicial efectiva consagrat a l'article 24 de la Constitució, és essencial en tot Estat de Dret, de manera que la seva invocació, un cop acreditada la seva concurrència, com és el cas, te una especial consistència en front dels interessos contraris a l'accés sol·licitat.
És cert, com sosté l'informe municipal, que si la documentació sol·licitada és necessària pel dret a la defensa en el procés penal en el que la persona reclamant és investigada, el més adequat segurament seria demanar-lo al jutjat corresponent.
De l'informe de l'Ajuntament se'n dedueix que la persona reclamant ja ho hauria fet, sense èxit.
Poden haver-hi raons que expliquin els motius pels quals la persona reclamant no obté la informació sol·licitada en seu judicial: per una banda, perquè hi ha la possibilitat que el document sol·licitat no formi part del sumari i, per una altra, perquè la condició d'investigat, tot i que justifica l'exercici de la defensa davant d'ella, no equival a la de part i no proporciona per sí sola el dret d'accés al sumari (que s'obtindria cas de passar a la condició de processat).
En aquestes circumstàncies no té res d'estrany que la documentació requerida es demani davant l'Administració que l'ha elaborada i la té en el seu poder.
A la vista de les anteriors consideracions, està clar que la ponderació entre els drets i interessos favorables a l'accés a la informació pública sol·licitat i els favorables a l'aplicació del límit relatiu a les dades personals vinculades a la comissió d'infraccions, s'ha de resoldre a favor de l'accés sol·licitat per la persona reclamant, ja que en res no sembla perjudicar els drets i interessos de la tercera persona afectada i el reclamant acredita raonablement que necessita la documentació demanada per exercir la seva defensa davant dels jutges i tribunals.
Un segon ordre de consideracions que contribueixen a què el dictamen de l'APDCAT es pronunciï, si es donen determinades condicions, favorablement a l'accés a la informació sol·licitat per la persona reclamant és la referència que fa a l'article 11.2.a LOPD, en relació amb el 24.2 de la Constitució.
L'article 11.2.a LOPD estableix que el consentiment exigit legalment per divulgar dades personals protegides no cal si la seva cessió és autoritzada per una llei, i l'informe de l'APDCAT vindria a entendre que en aquest cas la llei que autoritza aquesta cessió seria precisament l'article 24.2 de la Constitució, en la mesura que proclama el dret a utilitzar els mitjans probatoris pertinents per a la defensa pròpia.
En la mesura que s'ha acreditat la necessitat del document sol·licitat per a la defensa de la persona reclamant, s'estaria exercint el dret citat reconegut per la Constitució, i aquesta regulació constitucional serviria d'autorització legal per accedir a la informació sol·licitada, malgrat la manca de consentiment de la persona afectada.
Cal fer dues consideracions abans de decidir acceptar aquest relat de l'informe de l'APDCAT.
Per una banda, cal valorar fins a quin punt el mecanisme de la substitució del consentiment de la persona afectada per una autorització legal, previst per l'article 11.2.a LOPD, és admissible amb ocasió de l'aplicació del límit de les dades personals implicades en la comissió d'infraccions de l'article 23 LTAIPBG.
Aquest precepte no només no contempla aquesta possibilitat de substitució del consentiment per una autorització legal, sinó que requereix que el consentiment exprés i per escrit de la persona titular de les dades personals afectades s'aporti acompanyant la sol·licitud.
En front d'aquest plantejament extremadament restrictiu de l'article 23 LTAIPBG, el segon paràgraf de l'article 15.2 LTAIPBGE preveu que es pot accedir a les dades personals de l'article 7.3 LOPD i a les relatives a la comissió d'infraccions penals i administratives amb el consentiment exprés de l'afectat o si es compta amb una autorització per norma amb rang de llei.
Atès que aquesta previsió de l'LTAIPBGE és, a més de bàsica, més favorable al dret d'accés a la informació pública, és la que s'ha d'aplicar en comptes de la major restrictivitat per al dret d'accés de l'incís final de l'article 23 LTAIPBG i, per tant, s'ha d'entendre que el consentiment de la persona titular de les dades afectada no és necessari si la cessió d'aquestes dades és autoritzada per una norma amb rang de llei.
Per una altra banda, cal valorar també si l'article 24.2 de la Constitució pot proporcionar l'autorització legal a què ens acabem de referir.
A la Resolució 411/2017, de 19 de desembre, sobre la Reclamació 463/2017, la GAIP va descartar aquesta possibilitat, en una valoració general sobre si la simple proclamació constitucional del dret a la tutela judicial efectiva es podia considerar equivalent a l'autorització legal per accedir a dades personals relatives a la comissió d'infraccions, sense consentiment de la persona afectada.
El cas actual és diferent, perquè a diferència del que passava a la Reclamació 463/2017, en el cas que ara ens ocupa s'ha acreditat que la informació sol·licitada relativa a la possible comissió d'infraccions per part d'una tercera persona afectada és necessària per a la defensa de la persona reclamant davant d'una actuació judicial, fins al punt que es pot afirmar que hi concorre la referència concreta de l'article 24.2 de la Constitució al dret a "utilitzar els mitjans probatoris pertinents per a la defensa pròpia", com una de les dimensions específiques del dret a la tutela judicial.
Per tant, en aquest cas, atès que el que demana la persona reclamant és un element probatori pertinent per a la seva defensa en seu judicial, es pot concloure que l'article 24.2 de la Constitució proporciona la cobertura legal específica necessària per poder accedir a la informació sol·licitada, sense necessitat del consentiment de la persona afectada.
Sobre la base de les consideracions anteriors, cal concloure que en aquest cas no procedeix aplicar el límit de protecció de les dades personals relatives a la comissió d'infraccions, previst per l'article 23 LTAIPBG, perquè s'ha acreditat la concurrència d'una autorització legal per accedir a la informació sol·licitada; així mateix, en una eventual ponderació entre els drets i interessos en joc, de les consideracions anteriors també se'n pot deduir que preval el dret d'accés de la persona reclamant a la informació sol·licitada, que connecta directament amb el seu dret a la tutela judicial efectiva, pel damunt de la protecció de les dades personals afectades relatives a la comissió d'infraccions penals o administratives, especialment si es té en compte que aquestes dades ja són conegudes per la persona reclamant, que ha manifestat que només té previst divulgar-les en seu judicial.
Nogensmenys, atès que la persona reclamant obtindria la informació sol·licitada sobre la base de la seva singular posició jurídica d'exercici del seu dret a la defensa en seu judicial, i vist que la informació demanada afecta dades personals relatives a la comissió d'infraccions, cal subratllar que la persona reclamant només pot utilitzar la informació obtinguda arrel d'aquesta resolució per a la finalitat en relació amb la qual la sol·licita, que no és altra que aportar-la al procediment judicial en el que ha estat convocat com a investigat, i se l'adverteix que no la pot fer objecte de difusió addicional, cosa que probablement constituiria una infracció tipificada per l'LOPD.
De l'informe municipal se'n pot inferir que considera que també podria concórrer en aquest cas el límit de l'article 21.1.b LTAIPBG (investigació o sanció d'infraccions penals, administratives o disciplinàries), i per això demana limitar l'ús de la informació sol·licitada, cas de ser obtinguda, ja que els procediments judicial i disciplinari afectats encara romanen oberts.
L'article 21.1.b LTAIPBG estableix que el dret d'accés a la informació pública pot ser restringit o limitat si el coneixement o la divulgació de la informació comporta un perjudici per a "la investigació o la sanció de les infraccions penals, administratives o disciplinàries".
La finalitat d'aquest límit és evitar que pugui arribar a mans de les persones investigades o encausades informació que els pugui permetre o facilitar escapolir-se de la seva responsabilitat.
No té sentit la seva aplicació a aquest cas, ja que la informació demanada és perfectament coneguda per les persones encausades en els procediments judicials i disciplinari afectats, i no és versemblant que de l'accés sol·licitat en pugui derivar cap perjudici per a les actuacions públiques que corresponguin en els procediments citats.
A la vista de les anteriors consideracions, s'ha de concloure que la persona reclamant té dret a la informació sol·licitada, amb les limitacions de difusió a què fa referència el darrer paràgraf del fonament jurídic anterior.
La informació sol·licitada conté dades que poden afectar els drets o interessos d'una tercera persona afectada: l'empleada municipal objecte del procediment disciplinari i de qui es comunica a la Fiscalia eventuals responsabilitats penals.
En compliment del previst pels articles 31 LTAIPBG i 34 RGAIP, cal donar audiència a aquesta persona afectada, en el marc d'aquesta Reclamació.
A aquests efectes, la GAIP ha requerit la col·laboració de l'Ajuntament de la Roca del Vallès, que ha dut a terme les actuacions necessàries per fer el trasllat de la Reclamació a la tercera persona afectada citada, per tal que pugui aportar-hi les al·legacions que consideri pertinents en defensa dels seus drets i interessos.
Segons assenyala l'antecedent 7, la persona afectada ha refusat la notificació i, en conseqüència, no aporta al·legacions a aquest procediment.
Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 4 de maig de 2018, resol per unanimitat: