La Comissió Jurídica Assessora, reunida el 6 de febrer de 2020, amb la presidència del Sr.
Maria Mercè Darnaculleta i Gardella, Francesc Esteve i Balagué, Marta Franch i Saguer, Alfredo Galán Galán, Francesc Homs i Molist, Carles Mundó i Blanch, Joan Pagès i Galtés, Eva Pons i Parera, Sonia Ramos i González, Lluís Saura i Lluvià, Joan Manuel Trayter i Jiménez, i Antoni Vaquer i Aloy, i essent-ne ponent el Sr.
El 23 d'octubre de 2013, el Consorci Català pel Desenvolupament Local (en endavant CCDL) va adjudicar l'Acord marc pel subministrament de vehicles de serveis policials, lot 1, vehicle policial interurbà amb equipament bàsic, i lot 2, vehicle interurbà, amb equipament complet, mitjançant la modalitat d'arrendament amb opció de compra (exp.
2013.01), a la mercantil BBVA Autorenting, SA, amb la relació de preus unitaris que figuren en l'annex 1 del mateix acord.
El 12 de novembre de 2013, es va formalitzar el contracte en document administratiu.
El 18 de desembre de 2013, l'Ajuntament de Barcelona es va adherir a l'acord marc esmentat.
La Comissió de Govern de l'Ajuntament de Barcelona, el 23 de juliol de 2014 va resoldre adjudicar el contracte d'encàrrec de provisió basat en l'acord marc referit, a la mercantil BBVA Autorenting, SA, amb l'objecte de l'adquisició mitjançant la modalitat d'arrendament amb opció de compra, de quaranta-cinc vehicles de serveis policials, dels lots 1 i 2 de l'acord marc, per a la Guàrdia Urbana de Barcelona durant el termini de quaranta-vuit mesos i un màxim de 110.000 quilòmetres, amb les característiques tècniques addicionals que es detallen en el els plecs de condicions tècniques i en l'oferta presentada.
L'1 de setembre de 2014 es va formalitzar en document administratiu.
El lliurament els quaranta-cinc turismes es va fer efectiu l'1 de desembre de 2014 i va finalitzar després de quaranta-vuit mesos, el dia 30 de novembre de 2018, segons que es desprèn de l'expedient.
El 3 d'abril de 2019, el Departament de Logística i Infraestructures de la Gerència de Seguretat i Prevenció va emetre un informe relatiu a la liquidació del contracte, així com un annex amb els càlculs realitzats i el saldo final resultant a favor de l'Ajuntament de Barcelona.
El 23 d'abril de 2019 es va atorgar el tràmit d'audiència a la contractista, que el 8 de maig de 2019 hi va formular al·legacions i va mostra-hi disconformitat, en considerar que ella mateixa, l'adjudicatària, havia incorregut en un error material en la seva oferta.
Demanava que es realitzés una nova liquidació del contracte, en què es considerés com a preu del quilòmetre no recorregut del lot 1 el consignat a l'acord marc i en el document de formalització de la seva pròrroga el preu de 0,03 euros/km i no el de 0,35 euros/km consignat per error de transcripció en l'oferta econòmica del contracte basat en l'acord marc.
Segons que es desprèn de l'expedient, el 30 d'abril de 2018 es va comunicar a la Gerència de Seguretat i Prevenció (mitjançant un escrit adreçat a la Guàrdia Urbana) que la societat ALD Autorenting, SAU, abans denominada BBVA Autorenting, SA, havia estat objecte de fusió per absorció per part de la societat ALD Automotive, SAU.
El 5 de juliol de 2019, la lletrada consistorial i el director dels Serveis Jurídics de l'Ajuntament de Barcelona van emetre un informe jurídic en les conclusions del qual, d'acord amb les consideracions que van exposar, consideraven procedent mantenir el pronunciament efectuat en la proposta de liquidació del contracte i sol·licitar dictamen a la Comissió Jurídica Assessora, atès que s'havia formulat oposició de la contractista.
El 6 de setembre de 2019, el director de Serveis de Gestió Econòmica i Control de Recursos va elevar a la Gerència una proposta de resolució en el sentit de desestimar les al·legacions formulades per la contractista, aprovar la liquidació del contracte esmentat, amb un saldo final favorable a l'Ajuntament de Barcelona de 298.500,10 euros (IVA inclòs), dels quals 246.694,30 euros corresponien a l'import net, i 51.805,80 euros a l'IVA, i requerir a la contractista que ingressés aquesta quantitat.
El 9 de setembre de 2019, el cinquè tinent d'alcalde va emetre un dictamen en què proposava a l'alcaldia que dictés una resolució de sol·licitud de dictamen a la Comissió Jurídica Assessora prèvia a la resolució de l'expedient de liquidació del contracte en vista de l'oposició del contractista.
El 19 de setembre de 2019, l'alcaldessa de Barcelona va acordar sol·licitar dictamen a l'òrgan consultiu, i suspendre el termini per a resoldre i el 23 d'octubre de 2019 es va notificar a la interessada.
El 8 d'octubre de 2019 va tenir entrada al Departament de la Presidència la sol·licitud de dictamen a la Comissió Jurídica Assessora.
L'11 d'octubre i el 5 de novembre de 2019, la subdirectora general d'Assistència Jurídica i d'Innovació a l'Administració Local va requerir a l'Ajuntament de Barcelona que completés la documentació tramesa, la qual cosa va ser atesa el 15 de novembre de 2019.
El 21 de novembre de 2019, la subdirectora general d'Assistència Jurídica i d'Innovació a l'Administració Local va informar favorablement sobrela tramesa de l'expedient a la Comissió Jurídica Assessora.
El 25 de novembre de 2019 va tenir entrada a la Comissió Jurídica Assessora la petició de dictamen tramesa pel secretari d'Administracions Locals i de Relacions amb l'Aran, per delegació, d'acord amb la Resolució PRE/1384/2019, de 21 de maig, de delegació de competències de la persona titular del Departament de la Presidència (DOGC núm. 7882, de 24 de maig).
El Ple de la Comissió en la sessió del dia 28 de novembre de 2019 va acordar elaborar una ponència específica d'admissió i en va designar ponent, i en la sessió del dia 23 de gener de 2020, el Ple va acordar admetre a tràmit l'expedient.
En la mateixa sessió de 23 de gener de 2020, el Ple de la Comissió va acordar ampliar en un mes el termini per a emetre el dictamen sol·licitat, i el president, per ofici del 24 de gener següent, ho va notificar al secretari d'Administracions Locals i de Relacions amb l'Aran.
El secretari d'Administracions Locals i de Relacions amb l'Aran ha tramès la sol·licitud de dictamen formulada per l'alcaldessa de Barcelona, per tal que, d'acord amb l'article 8.3.e) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora, aquest òrgan consultiu emeti dictamen preceptiu en relació amb la "proposta de resolució de l'expedient de liquidació del contracte subscrit per l'Ajuntament de Barcelona amb la mercantil BBVA Autorenting, SA (actualment ALD Automotive, SAU)".
L'article 8.3.e) de la Llei institucional de la Comissió estableix que és preceptiu el dictamen de la Comissió Jurídica Assessora sobre els expedients de l'Administració de la Generalitat o de l'Administració local referent a les matèries següents: "[...]
Resolució i nul·litat de concessions i d'altres contractes administratius, en els casos que estableix la normativa de contractació administrativa."
L'article 8.3.m) de la mateixa Llei preveu la intervenció d'aquest òrgan consultiu en qualsevol altra matèria que sigui competència de la Generalitat respecte a la qual les lleis estableixin l'obligació de demanar dictamen.
L'objecte del contracte que porta causa a la petició de dictamen és, d'acord amb els documents contractuals, l'adquisició, mitjançant la modalitat d'arrendament amb opció de compra, de quaranta-cinc vehicles de serveis policials per a la Guàrdia Urbana de Barcelona, durant el termini de quaranta-vuit mesos i un màxim de 110.000 quilòmetres, del lot 1 (turisme tipus 1, vehicle policial interurbà bàsic) i del lot 2 (turisme tipus 1B, vehicle policial interurbà amb vehicle policial interurbà amb equipament complet) de l'acord marc, destinats a l'Ajuntament de Barcelona, amb les característiques tècniques addicionals que es detallen en el plec de condicions tècniques específiques.
Els vehicles tipus 2 (vehicles turisme sense distintius) resten inclosos en l'acord marc en aplicació de l'article 37, que determina que, quan un bé a subministrar tingui unes característiques superiors o inferiors a les configuracions bàsiques, se'n podrà incrementar o disminuir el pressupost de licitació d'una manera proporcional.
D'acord amb els articles 9 i 292 i següents del text refós de la Llei de contractes del sector públic, aprovat pel Reial decret legislatiu 3/2011, de 14 de novembre (TRLCSP), la tipificació del contracte és administratiu de subministrament derivat d'un acord marc.
La petició de dictamen afecta únicament el lot 1, que corresponia a divuit vehicles turisme tipus 1, definits en el plec de prescripcions tècniques.
El nucli essencial de la petició de dictamen rau en la controvèrsia sorgida en la fase de liquidació del contracte sobre el saldo de quilometratge, realitzada pel Departament de Logística i Infraestructures de l'Ajuntament en data 3 d'abril de 2019, en relació amb la qual la contractista no es va mostrar d'acord amb l'import consignat com a preu de quilòmetres no consumits per al lot 1 de vehicles, calculat d'acord amb els plecs en 0,35 euros, preu establert en l'oferta econòmica, atès que considera que l'import ha de ser de 0,03 euros, en afirmar que va existir un error de transcripció en l'oferta econòmica presentada.
La diferència econòmica favorable a l'Ajuntament, d'acord amb la proposta del director de Serveis i Gestió Econòmica i Control de Recursos de data 6 de setembre de 2019, és de 298.500,10 euros (IVA inclòs), dels quals 246.694,30 euros corresponen a l'import net i 51.805,80 euros a l'IVA, al 21 %.
Aquesta liquidació va ser elevada a decret d'alcaldia per dictamen del cinquè tinent d'alcalde el 9 de setembre de 2019 i es va convertir en resolució de l'alcaldessa de Barcelona pel Decret de 19 de setembre de 2019 en els termes següents:
"Sol·licitar dictamen preceptiu a la Comissió Jurídica Assessora previ a la resolució de l'expedient de liquidació del contracte 140002032, de subministrament mitjançant arrendament de quaranta-cinc vehicles policials per a la Guàrdia Urbana de Barcelona, contracte derivat de l'acord marc núm. 2013.01 (lot 1) del Consorci Català pel Desenvolupament Local, i adjudicat, per acord de la Comissió de Govern de 23-4-2014, a BBVA Autorenting, SA, amb NIF A60028776 (actualment ADL Automotive, SAU, amb NIF A80292667; tot així a la vista de l'oposició formulada per la contractista en el tràmit d'audiència de la proposta de liquidació del contracte, amb saldo favorable a l'Ajuntament, de conformitat amb allò establert als articles 211 del text refós de la Llei de contractes del sector públic, aprovat per RD legislatiu 3/2011, de 14 de novembre, i 8.3.m) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora; trametre la sol·licitud de dictamen i l'expedient tramitat a la Conselleria de la Presidència de la Generalitat de Catalunya, en compliment del que disposa l'article 10.3 de l'esmentada Llei; suspendre el termini de resolució del present procediment de conformitat amb el disposat a l'article 11 de la Llei 5/2005, de 2 de maig, fins que la Comissió Jurídica Assessora emeti el corresponent dictamen; notificar aquesta resolució a l'empresa contractista, als efectes adients [...]."
La primera qüestió que cal analitzar és la competència d'aquesta Comissió Jurídica Assessora per a intervenir i dictaminar sobre la proposta de resolució de liquidació del contracte.
Caldrà analitzar aquesta competència en els termes que està plantejada, és a dir, si la Comissió Jurídica Assessora és competent per a dictaminar per tractar-se d'un supòsit de resolució contractual amb oposició del contractista, o bé si el supòsit de fet encaixa més precisament en algun altre supòsit que habilita l'actuació d'aquest òrgan consultiu, com pot ser el de l'exercici de la potestat d'interpretació del contracte amb oposició del contractista (ambdós supòsits recollits en l'article 211.3.a) del TRLCSP, d'aplicació al present cas).
Des del punt de vista de la naturalesa jurídica del contracte, cal tenir en consideració que únicament és procedent dictaminar si es tracta d'una controvèrsia interpretativa (entenent controvèrsia com a oposició del contractista a la interpretació del contracte que duu a terme l'Administració en exercici de la seva potestat d'interpretació unilateral del contracte) relativa a un contracte administratiu, ja que resten exclosos de la competència de la Comissió Jurídica Assessora els contractes exclosos d'aquesta naturalesa.
Com ja s'ha dit, la tipificació del contracte és d'administratiu de subministrament derivat d'un acord marc, d'acord amb els articles 9 i 292 i següents del TRLCSP.
Aquesta tipificació és formalment i materialment correcta, ja que es tracta materialment d'un arrendament amb opció de compra que formalment està previst en el citat article 9 del TRLCSP i no està inclòs entre les excepcions previstes per l'aplicació de l'article 20.1 del TRLCSP i l'annex II, apartat 6, del mateix text legal.
Des del punt de vista temporal i de contingut de la potestat de resolució anticipada de contractes o d'interpretació unilateral dels contractes, atès que no es tracta d'un contracte que s'està executant, sinó d'un contracte que es va iniciar l'1 de desembre de 2014 i va finalitzar quaranta-vuit mesos després, és a dir, el 30 de novembre de 2018, i que, per tant, s'ha acomplert la resolució a què fa referència la proposta que se sotmet a dictamen, no es tracta d'una extinció anticipada del vincle contractual, sinó d'un acte administratiu de liquidació econòmica del contracte.
I el nucli central del desacord en el saldo final resultant no es troba en una interpretació diferent de les clàusules contractuals, sinó en l'al·legació que formula la contractista, que afirma que va cometre un error aritmètic en l'oferta econòmica.
En aquest sentit, resulta necessari recordar, d'acord amb la normativa de contractació pública, en quins supòsits esta prevista la intervenció de l'òrgan consultiu quan es tracta de l'exercici de prerrogatives de l'Administració.
L'article 211.1 del TRLCSP (aplicable per raons cronològiques) estableix que, en els procediments que s'instrueixin per a adoptar acords relatius a la interpretació, modificació i resolució del contracte, cal donar audiència al contractista.
I, en l'apartat 3 del referit precepte, afegeix: "[...] 3.
No obstant això, és preceptiu l'informe del Consell d'Estat o òrgan consultiu equivalent de la comunitat autònoma respectiva en els casos de: a) Interpretació, nul·litat i resolució, quan es formuli oposició per part del contractista."
Aquesta Comissió ha tingut ocasió de recordar reiteradament que els contractes administratius han de complir-se d'acord amb les clàusules que ells mateixos incorporen i amb els plecs particulars de clàusules administratives i prescripcions tècniques; però, en el règim jurídic de l'execució, s'inclouen un seguit de potestats administratives que la llei qualifica de prerrogatives.
D'entre aquestes, l'article 210 del TRLCSP (actual article 190 de l'LCSP) inclou la prerrogativa d'interpretació unilateral dels contractes, en els termes següents: "Dins dels límits i amb subjecció als requisits i efectes que assenyala aquesta Llei,
l'òrgan de contractació té la prerrogativa d'interpretar els contractes administratius [...]."
El fonament de la prerrogativa d'interpretació no es troba, doncs, en el contracte, sinó en la mateixa llei, amb la finalitat de garantir més protecció jurídica de l'interès públic que constitueix l'objecte del contracte.
Així mateix, la jurisprudència ha establert com a fonament d'aquesta potestat, a més de la reiterada finalitat de defensa de l'interès públic, la raó que l'Administració, com a redactora dels plecs de condicions que conformen el contingut de les clàusules contractuals, és qui millor coneix el contracte i, per tant, qui pot establir el sentit que millor s'orienta a la satisfacció d'aquell interès públic (Sentència de 29 de febrer de 1984 de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Suprem).
Així mateix, es considera que l'Administració té aquesta prerrogativa per tal d'aconseguir que el contracte s'executi sense dilacions o sense les eventuals interrupcions que se'n podrien donar en el compliment amb el pretext de discrepàncies sobre l'abast de les clàusules.
La justificació d'aquesta prerrogativa és, doncs, la protecció de l'interès públic, que no es veuria adequadament protegit si els dubtes apareguts durant l'execució del contracte provoquessin el retard i/o la interrupció de l'execució del contracte o de la prestació del servei.
El Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, en la Sentència 647/2001, de 23 de maig, de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Cinquena, descriu quin és el contingut i l'abast de la prerrogativa d'interpretar els contractes administratius en els termes següents:
De la doctrina i la jurisprudència esmentada es dedueix, doncs, que la intervenció de l'òrgan consultiu està prevista legalment en els procediments d'exercici de les prerrogatives que en matèria de contractació li atorga l'ordenament jurídic, i que es concreten en l'article 210 del TRLCSP en relació amb l'article 211.3.a), ja que la finalitat és protegir l'interès públic i, en el cas concret de la interpretació de contractes, evitar-ne la dilació o interrupció.
La facultat que s'atorga a l'Administració d'interpretar els contractes –justificada per la prevalença de l'interès públic, al qual aquests es vinculen, que aconsella no demorar-ne l'execució– és transitòria.
En tractar-se de l'exercici d'una prerrogativa, la llei preveu la intervenció de l'òrgan consultiu mitjançant un dictamen que no és vinculant.
En el cas que s'examina, no es tracta d'un contracte en fase d'execució, sinó d'un contracte que s'ha executat correctament i que s'ha extingit pel normal compliment sense incidències, tal com s'infereix de l'expedient examinat.
La proposta de resolució de l'expedient administratiu de liquidació del contracte que se sotmet a dictamen no es troba emmarcada en l'exercici d'una prerrogativa de l'Administració contractant, sinó en un exercici d'actuació administrativa ordinària de liquidació del contracte, la finalitat de la qual és liquidar el negoci mitjançant el reconeixement de saldos a favor d'alguna de les parts.
Aquesta Comissió s'ha pronunciat en dictàmens anteriors (319/2013 i 15/2018) en relació amb l'eventual intervenció de la fase de liquidació del contracte, en el sentit que la fase de liquidació no és un supòsit en què aquesta Comissió estigui habilitada per a emetre dictamen, i ho va fer en els termes següents:
"En definitiva, el cas examinat no és un supòsit d'extinció anticipada del contracte, sinó de finalització ordinària per compliment.
Malgrat la terminologia emprada pel concessionari i no qüestionada per l'Ajuntament, el procediment administratiu tramitat no és de resolució.
En efecte, el contracte en qüestió ja no pot ser objecte de resolució (en aquest sentit, vid. Dictamen 319/2013).
L'objecte d'aquest procediment és un altre.
Les dues parts estan d'acord en la finalització de la prestació del servei en el marc de la pròrroga forçosa.
I només és controvertida la liquidació del contracte.
Però aquesta qüestió no està prevista legalment (actualment, article 211.3 del TRLCSP) com un supòsit en què aquesta Comissió es trobi habilitada per a emetre'n el parer."
De tot l'exposat es desprèn que no es tracta d'una resolució contractual, és a dir, d'una extinció anticipada del contracte per incompliment del contractista, sinó d'un contracte que s'ha complert i que va finalitzar el 30 de novembre de 2018.
El que es pretén sotmetre a dictamen d'aquesta Comissió Jurídica no és, per tant, aquesta resolució contractual, sinó un desacord entre les parts en l'import a liquidar un cop extingit el contracte.
Tampoc no es tracta d'una discrepància interpretativa en relació amb el contingut dels plecs, és a dir, els termes del contracte són clars i no hi ha dubte de la voluntat de les parts.
El contractista al·lega, únicament, davant d'uns plecs clars, que hi ha un error de transcripció en l'oferta presentada.
De manera que tampoc no es tracta d'una petició de dictamen que es pugui reconduir a la interpretació contractual, ja que no hi ha discrepància interpretativa.
Per tot el que s'ha exposat, en aquest cas concret examinat, la intervenció de la Comissió Jurídica Assessora no troba emparament en l'article 211.3.a) del TRLCSP, actualment article 191.3.a) de la Llei 9/2017, de 8 de novembre, de contractes del sector públic, per la qual es transposen a l'ordenament jurídic espanyol les directives del Parlament Europeu i del Consell 2014/23/UE i 2014/24/UE, de 26 de febrer de 2014.
Per tant, aquesta Comissió Jurídica Assessora no és competent per a pronunciar-se sobre l'expedient objecte de petició de dictamen.
No és procedent dictaminar, per manca de competència, sobre la proposta de resolució de l'expedient de liquidació del contracte subscrit per l'Ajuntament de Barcelona amb la mercantil BBVA Autorenting, SA (actualment ALD Automotive, SAU), d'arrendament de quaranta-cinc vehicles de serveis policials per a la Guàrdia Urbana.