sol·licitat pel Parlament de Catalunya, en relació amb
el Dictamen de la Comissió de Medi Ambient i Habitatge sobre
el Projecte de llei del dret a l'habitatge a Catalunya (BOPC
núm. 143, de 23 d'octubre de 2007).
del Parlament de Catalunya, en la sessió del dia 30 d'octubre
de 2007, tramet la sol·licitud presentada per més d'una
desena part dels diputats del Grup Parlamentari de Convergència
i Unió i per més d'una desena part dels diputats
del Grup Parlamentari del Partit Popular de Catalunya, perquè
el Consell Consultiu emeti dictamen, d'acord amb els articles
8.Primer i 9.1 de la Llei 1/1981, de 25 de febrer, en relació
amb el Dictamen de la Comissió de Medi Ambient i Habitatge
sobre el Projecte de llei del dret a l'habitatge a Catalunya i les
esmenes reservades per a defensar en el Ple.
amb la petició del Grup Parlamentari del Partit Popular de
Catalunya, se sol·licita dictamen sobre "[...] la
totalitat del text del Projecte de llei del dret a l'habitatge
a Catalunya [...] i, de manera particular dels preceptes que
s'annexen, amb l'objectiu de dictaminar si les mesures i
previsions contingudes en els mateixos s'ajusten plenament al
contingut del dret de propietat recollit en l'article 33 de la
preceptes que conté l'esmentada sol·licitud és:
Així mateix, d'acord amb la petició del Grup
Parlamentari de Convergència i Unió, se sol·licita
dictamen sobre "[...] el conjunt de l'articulat del
Projecte de llei del dret a l'habitatge a Catalunya [...], en
especial pel que fa als articles 17.4 (i Disposició Addicional
de sol·licitud va tenir entrada en el registre d'aquest
Consell el dia 2 de novembre de 2007 (Reg.
Consell Consultiu, en la sessió del dia 6 de novembre de 2007,
un cop examinada la sol·licitud formulada, es va declarar
competent per emetre el dictamen i va nomenar ponent el conseller
En la mateixa sessió va acordar de demanar informació
i documentació complementàries als portaveus dels Grups
Parlamentaris de Convergència i Unió,
Unida i Alternativa i Mixt; als consellers de Medi Ambient i
Habitatge, de Política Territorial i Obres Públiques i
d'Economia i Finances de la Generalitat, i als presidents de
l'Associació Catalana de Municipis i de la Federació
de Municipis de Catalunya, d'acord amb l'article 15 del
dictamen, han tramés al Consell Consultiu documentació
sobre el Projecte de llei objecte de dictamen, la conselleria de Medi
15409) i els Grups Parlamentaris Iniciativa
per Catalunya Verds-Esquerra Unida i Alternativa i Mixt (Reg.
Projecte de llei del dret a l'habitatge a Catalunya, objecte de
dictamen, té com a finalitat principal, d'acord amb el
seu preàmbul, transformar el mercat de l'habitatge de la
manera més estructural possible, adaptant-se a les noves
dret a l'habitatge –que inclou l'entorn urbà
en què s'integra- a partir de la creació d'un
parc específic d'habitatges assequibles, que permeti
atendre les necessitats de la població que necessita
allotjament, mobilitat i adaptació a les necessitats canviants
de les persones, i la seva integració, tant pel que fa a
l'entorn físic com des del punt de vista social.
aquest efecte, el Projecte de llei, entre d'altres, regula
l'habitatge amb protecció oficial a Catalunya, al mateix
temps que fixa l'objectiu d'assolir un percentatge mínim
d'habitatge dedicat a finalitats socials en un termini concret
d'aquesta regulació, impulsa polítiques
concertades amb els agents d'iniciativa social o privada que
actuen sobre el mercat lliure de l'habitatge, que és el
que actualment respon majoritàriament a les demandes i a les
Projecte de llei, que es dictamina, s'estructura en set títols,
que contenen cent trenta-sis articles, a més de vint-i-una
disposicions addicionals, vuit disposicions transitòries, una
disposició que deroga l'anteriorment vigent Llei
24/1991, de 29 de novembre, de l'habitatge, i una disposició
final, que determina que la llei entrarà en vigor al cap de
tres mesos de la seva publicació al DOGC.
continuació s'exposarà el contingut dels
preceptes del Projecte de llei als quals, de forma expressa i en
particular, fan referència les sol·licituds de dictamen
5, sobre el "Compliment de la funció social",
s'insereix en el títol preliminar del Projecte de llei,
que s'ocupa de l'objecte, les finalitats i altres
Concretament, el precepte esmentat declara que
l'exercici del dret de propietat –d'un habitatge o
edifici d'habitatges- ha de complir la seva funció
social (art. 5.1) i, seguidament, delimita el contingut d'aquesta
a partir de la configuració dels supòsits en què
(art. 5.2.a); quan l'habitatge o l'edifici
d'habitatges estiguin desocupats de manera permanent i
injustificada (art. 5.2.b); quan l'habitatge estigui
sobreocupat (art. 5.2.c), i quan no es destini a residència
habitual i permanent dels propietaris si es tracta d'un
habitatge amb protecció oficial (art. 5.2.d).
continuació, disposa que les administracions públiques
vies positives de foment i concertació per garantir el
6, també integrant del títol preliminar, fa
en matèria d'habitatge, que habilita tots els ciutadans
a exigir davant els òrgans administratius i davant la
10, que forma part del títol II del Projecte de llei,
regula el concepte de la planificació territorial i la
programació en matèria d'habitatge.
sentit, el precepte dedica un primer apartat a establir la finalitat
i els continguts generals d'aquestes actuacions, i un segon
apartat a preveure els subjectes que poden elaborar les citades
planificació i programació, que són el
l'Administració de la Generalitat o els ens locals, en
aquest darrer cas, concertant-les prèviament amb el dit
consonància amb el precepte anterior, els articles 12 i 14
regulen dos instruments de planificació i programació
el que el Projecte considera l'instrument essencial per a la
planificació territorial, que és el "Pla
territorial sectorial de l'habitatge", com a marc
orientador per a l'aplicació a tot el territori de
Catalunya de les polítiques que estableix la llei, que es pot
concretar mitjançant plans específics d'abast
territorial més reduït (ap. 1 i 7).
això, el precepte enumera un seguit de dades i de previsions
que s'hi relacionen, que en tot cas ha d'incloure
el procediment, els ens que intervenen i les garanties que ha
de finançament específica per fer efectiu el
14 s'ocupa dels "Plans locals d'habitatge",
com a instrument que han d'elaborar els ajuntaments que vulguin
concertar polítiques d'habitatge amb la Generalitat en
cas que no existeixi un programa d'actuació urbanística
Aquest tipus de pla, que té un contingut similar al
programa d'actuació, ha de reflectir el diagnòstic
sobre les necessitats i mesures que s'han d'adoptar per
aconseguir els objectius perseguits en política d'habitatge
Amb aquest objecte, el precepte estableix el seu
contingut preceptiu (ap. 3, 5, 6, 7 i 8); la seva vigència i
necessitat de revisió (ap. 4); la previsió que el seu
procediment d'elaboració s'ha d'ajustar a la
legislació de règim local sobre el règim de
funcionament i d'adopció d'acords, tot i que
s'exigeix un període d'exposició pública
i de mecanismes de participació ciutadana i s'atribueix
al ple de l'ajuntament la seva aprovació (ap. 9).
al Govern que estableixi una línia de finançament
l'elaboració d'aquests plans locals i que fomenti
la redacció de plans supramunicipals (ap. 13).
15, referent a la "Declaració d'àrees
subjectes als drets de tanteig i retracte amb relació als
objectius d'habitatge", faculta els municipis per
delimitar àrees en les quals es pugui exercir el dret de
tanteig i retracte en unes condicions determinades, amb vista a
complir els objectius dels plans locals anteriorment exposats i
preferent en aquest tipus d'àrees (ap. 6); l'establiment
d'una pròrroga de sis anys en el termini de durada dels
drets esmentats (ap. 8); la forma de delimitació de l'àrea
quan coincideix amb tot el terme municipal (ap. 9), o el mandat que
el departament competent en matèria d'habitatge subrogui
les tasques municipals a què fa referència l'article
15 si els ens locals no actuen (ap. 7).
també a l'article 57 del dit Decret legislatiu, en la
redacció donada per l'article 9 del recentment aprovat
Decret llei 1/2007, de 16 d'octubre, de mesures urgents en
obligatòries per habitatge amb protecció oficial en sòl
urbà no consolidat i en sòl urbanitzable, destacant que
han d'ésser uniformes per evitar la segregació
Amb caràcter general, es recullen mecanismes
que permeten establir qualificacions urbanístiques de sòl
que representen una destinació total o parcial a l'edificació
d'habitatges amb protecció oficial, però de
manera especial es fa referència a l'establiment
d'aquesta destinació en el sòl urbà
consolidat en operacions de nova construcció o gran
rehabilitació, amb la finalitat que la generació
d'aquest tipus d'habitatge no hagi de dependre únicament
de la nova construcció en sòls de nous creixements o de
renovació urbana integral (ap. 3).
territorial sectorial d'habitatge, segons les necessitats
detectades i atès l'escàs potencial de creixement
en sòl urbanitzable o en sòl urbà no consolidat,
ha d'establir àmbits municipals o supramunicipals
concrets en els quals s'hagi de qualificar sòl urbà
consolidat amb destinació total o parcial de l'edificació
a habitatge amb protecció oficial, com també ha
d'establir els criteris quantitatius per determinar la reserva
sobre el sostre destinada a habitatges amb protecció oficial,
per a qualsevol règim de sòl (ap. 4).
s'estableixen una sèrie de cauteles perquè les
reducció de sòl destinat a habitatge amb protecció
oficial o objecte d'altres mesures d'estímul
d'habitatge assequible (ap. 5 i 6).
precepte preveu que els promotors socials siguin receptors per
diverses vies de béns del patrimoni públic de sòl
i d'habitatge, sempre amb la finalitat de construir habitatges
destinats a polítiques socials (ap. 7 i 8).
31, sobre "Els límits del deure de conservació
i rehabilitació", integrat en el títol III sobre
la qualitat del parc immobiliari d'habitatges i, més
concretament, en les disposicions relatives a la conservació i
rehabilitació del parc immobiliari residencial, estableix que
en els supòsits de declaració de ruïna aquest
deure no és exigible al propietari o propietària (ap.
A partir d'aquesta previsió, i amb la finalitat
d'evitar procediments de declaració de ruïna
incoats abusivament pels propietaris per aconseguir l'expulsió
legal dels ocupants de l'habitatge, l'article contempla
la possibilitat que aquesta declaració derivi del previ
incompliment del deure de conservació i rehabilitació
per part del propietari i, d'acord amb això, regula les
conseqüències sancionadores i urbanístiques que es
deriven d'aquest incompliment (ap. 2 i 3).
34 sobre el "Dret general d'informació i
retorn dels ocupants" conté dos garanties per als
ocupants legals dels habitatges.
procediments administratius instruïts per adoptar resolucions
que obliguin o habilitin a executar obres per conservar o rehabilitar
els edificis s'ha de donar audiència als dits ocupants
De l'altra, amb caràcter general, els ocupants
legals que tinguin la seva residència habitual en un edifici
objecte de conservació i rehabilitació o declarat en
ruïna, i sempre que no siguin responsables del seu
deteriorament, tenen el dret de retorn, que va a càrrec del
propietari i que consisteix en el dret a tornar-lo a ocupar un cop
rehabilitat o reconstruït, segons preveu la legislació
urbanística, hipotecària i d'arrendaments urbans
(art. 16.1.e Llei 8/2007, de 28 de maig, del sòl;
disposició addicional vuitena de la Llei 29/1994, de 24 de
1/2005, de 26 de juliol, pel qual s'aprova el Text refós
de la Llei d'urbanisme, entre d'altres).
36, fa referència a la "Declaració d'àrees
de conservació i rehabilitació", les quals, en el
urbanes i viles que requereixen una atenció especial (ap. 7).
37, regula l'"Abast de la declaració" de
les àrees abans exposades, que pot comportar la posada en
enumera amb detall en les seves lletres a a g.
39, entre les mesures d'intervenció administrativa
en la matèria de conservació i rehabilitació,
introdueix uns instruments innovadors, que són els "Convenis
mecanisme per acordar amb els particulars interessats el finiment de
qualsevol procés iniciat per al compliment del deure de
conservació i rehabilitació (ap. 1).
d'actuacions de conservació i rehabilitació (ap.
2), els ajuts econòmics de l'Administració quan
siguin exigibles, que poden comportar la destinació a
habitatge amb protecció oficial de tota l'operació
o una part, i la forma de recuperació d'aquests ajuts si
es produeix una transmissió onerosa de l'immoble (ap. 3
i 4), i la subjecció al dret a tanteig i retracte (ap. 6).
l'àmbit de la qualitat del parc immobiliari, en les
normes sobre la utilització anòmala dels habitatges se
situa l'article 42, referent a les "Actuacions per
a evitar la desocupació permanent d'habitatges".
Aquestes actuacions es poden classificar com segueix: polítiques
declaració l'habitatge roman buit, en els termes que
47, sobre la "Càrrega de la prova", s'integra
en el títol IV del Projecte de llei, que conté una
sèrie de disposicions sobre la protecció dels
consumidors i els usuaris d'habitatge en el mercat immobiliari.
En concret, en la línia d'altres regulacions com
l'article 20 de la Llei estatal 51/2003, de 2 de desembre,
d'igualtat d'oportunitats, no-discriminació i
accessibilitat universal de les persones amb discapacitat, aquest
precepte inverteix la càrrega de la prova en els procediments
de denúncia de discriminació en l'exercici del
dret a l'habitatge en què la part denunciant o demandant
al·lega fets i aporta indicis que permeten presumir
l'existència de discriminació (definida a l'art.
45.3.b del mateix Projecte de llei).
competent, tenint en compte les circumstàncies de
disponibilitat i facilitat probatòria de les parts i el
principi d'igualtat d'aquestes, ha d'exigir la part
73, entre les mesures relatives a la política de protecció
pública de l'habitatge que conté el títol
V del Projecte de llei, introdueix l'"Objectiu de
solidaritat urbana", amb la finalitat que els municipis de més
de cinc mil habitants i les capitals de comarca disposin d'un
parc mínim del 15% d'habitatges destinats a polítiques
socials a Catalunya en un termini de vint anys respecte del total
d'habitatges principals existents, d'acord amb un
calendari que s'establirà per reglament (ap. 1).
partir d'aquesta premissa, els municipis han d'arribar al
percentatge esmentat mitjançant el compliment d'unes
consonància amb l'objectiu anteriorment explicitat,
estableix l'obligació que els ajuntaments facin
aportacions econòmiques al citat Fons quan incompleixin les
obligacions de construcció quinquennals que preveu l'article
Aquestes quanties, que són fixes
per cada unitat d'habitatge no construït, s'establiran
d'adjudicació" d'habitatges amb protecció
oficial, en el seu apartat 5, estableix el sistema de selecció
Aquest sistema varia en funció de si es
tracta d'habitatges inclosos en el contingent general (art. 100
Projecte de llei), que s'adjudicaran mitjançant sorteig
públic (lletra a) o d'habitatges inclosos en el
contingent especial (art. 99 del Projecte de llei), que s'adjudicaran
d'acord amb les circumstàncies personals i de la unitat
134, ubicat en el títol VII del Projecte de llei, sobre la
col·laboració dels notaris i els registradors en
aplicació de la llei, regula les "Garanties per exercir
els drets d'adquisició preferent de les
administracions", que s'aplicaran també en cas de
declaració d'àrees subjectes als drets de tanteig
D'acord amb això i per a l'exercici
d'aquests drets, que es regeixen per l'article 87 del
Projecte de llei i, supletòriament, per la legislació
disposició addicional sisena, regula l'"Aplicació
de la destinació total o parcial de l'edificació
Aquesta disposició, per al desenvolupament
i l'efectiva aplicació de l'article 17.4 del
Projecte de llei, conté una sèrie de previsions: a) que
el Pla territorial sectorial d'habitatge pot establir de manera
En la destinació parcial s'hauran de respectar,
però, uns paràmetres i un sistema de còmput
concret que estableix el precepte; b) la possibilitat de permutar els
emplaçaments destinats a habitatges amb protecció
oficial per d'altres també en sòl urbà
consolidat del mateix municipi, si l'obligació anterior
de destinació a habitatge amb protecció oficial no es
pot assolir en la promoció de què es tracti.
Alternativament, si es disposa de l'equivalent econòmic
de la dita obligació, la promoció d'aquests
habitatges pot dur-la a terme l'Administració.
descrit el contingut dels aspectes més rellevants dels
preceptes del Projecte de llei del dret a l'habitatge a
Catalunya, que específicament han estat objecte de la
sol·licitud de dictamen per part dels dos grups parlamentaris,
i a fi d'abordar el seu objecte, escau primer de tot dur a
terme la necessària delimitació del marc competencial
que incideix sobre el Projecte normatiu objecte de la consulta.
Projecte de llei regula el règim jurídic del dret a
jurídica del contingut substantiu d'aquest dret inclòs
en l'àmbit de les relacions socioeconòmiques de
les persones, l'habitatge és reconegut en la Constitució
(CE) com a part integrant dels principis rectors de la política
social i econòmica dels poders públics, tant de l'Estat
com de les comunitats autònomes, en el capítol III del
títol I. En efecte, a l'article 47, s'estableix
"Tots els espanyols tenen dret a un habitatge digne i adequat.
Els poders públics promouran les condicions necessàries
i establiran les normes pertinents per tal de fer efectiu aquest
dret, i regularan la utilització del sòl d'acord
amb l'interès general per tal d'impedir
La comunitat participarà de les plusvàlues que generi
l'acció urbanística de les entitats públiques."
una prescripció constitucional en relació amb la qual
cal indicar que, més enllà que el reconeixement, el
respecte i la protecció dels principis rectors han d'informar
l'acció del legislador, l'exigibilitat jurídica
legislatoris i, en conseqüència, "només
podran ser al·legats davant la jurisdicció ordinària
d'acord amb allò que disposin les lleis que els
els principis rectors de la política social i econòmica
no poden ser conceptuats com a normes sense contingut i, sens dubte,
són un element interpretatiu així com un paràmetre
de constitucionalitat de les normes, cal afegir tot seguit que
requereixen una prèvia acció del legislador per a
l'efectiva i plena exigibilitat jurídica.
del dret a l'habitatge, que es deriva del previ reconeixement
constitucional d'un principi rector de la política
social i econòmica en aquest mateix àmbit.
ho ha posat de manifest des dels seus inicis la jurisprudència
constitucional (entre d'altres, la STC 19/1982, de 5 de maig,
del temps, en l'activitat normativa de les Corts Generals i del
Govern de l'Estat, aquesta acció s'ha traduït
en un bon nombre de disposicions normatives de contingut i àmbits
diversos, com ara, entre les més recents: la Llei 8/2007, de
28 de maig, del sòl; la Llei 29/1994, de 24 de novembre,
d'arrendaments urbans, modificada per la Llei 13/1996, de 30 de
desembre, de mesures fiscals, administratives i de l'ordre
social, i també per la Llei 1/2000, de 7 de gener,
d'enjudiciament civil; o el Reial decret 801/2005, d'1 de
juliol, pel qual s'aprova el Pla estatal 2005-2008, per
afavorir l'accés dels ciutadans a l'habitatge.
d'autonomia de Catalunya de 2006 (EAC), en el seu títol
I (Dels drets, deures i principis rectors) contempla l'habitatge
des de la doble perspectiva de principi rector (art. 47) i de dret de
l'àmbit civil i social (art. 26).
"Els poders públics han de facilitar l'accés
a l'habitatge mitjançant la generació de sòl
protegit, amb una atenció especial pels joves i els
col·lectius més necessitats" (art. 47 EAC).
condició de dret incorporat a l'àmbit civil i
"Les persones que no disposen dels recursos suficients tenen
dret a accedir a un habitatge digne, per a la qual cosa els poders
públics han d'establir per llei un sistema de mesures
que garanteixi aquest dret, amb les condicions que determinen les
seva banda, el Parlament i el Govern català, també han
dut a terme iniciatives normatives sobre el dret a l'habitatge
i d'altres matèries competencials connexes, com ha estat
el cas, entre d'altres, de la Llei 24/1991, de 29 de novembre,
de l'habitatge; la Llei 2/2004, de 4 de juny, de millora de
barris, àrees urbanes i viles que requereixen una atenció
especial; la Llei 5/2006, de 10 de maig, del Llibre cinquè del
Codi civil de Catalunya relatiu als drets reals; el Decret legislatiu
1/2005, de 26 de juliol, pel qual s'aprova el text refós
de la Llei d'urbanisme i, en temps més recent, el Decret
llei 1/2007, de 16 d'octubre, de mesures urgents en matèria
mateixa finalitat que s'expressa en les disposicions
esmentades, el Projecte de llei que ha donat lloc a la petició
de dictamen té per objecte donar cobertura normativa a les
prescripcions contingudes en els preceptes estatutaris relatius al
dret a l'habitatge, per tal de determinar l'abast de la
seva plena eficàcia jurídica davant la jurisdicció
ordinària, mitjançant l'instrument formal de la
Així ho posa de manifest en el preàmbul
quan afirma que " [...] pretén garantir el dret a
l'habitatge amb el benentès que aquest dret inclou
l'entorn urbà en què s'integra" i ho
concreta tot seguit en la seva part dispositiva, que és
objecte d'anàlisi en el marc de la funció
Projecte de llei, partint de la base del reconeixement del dret a un
habitatge digne, concreta els mandats constitucionals i estatutaris
continguts en els preceptes abans esmentats i que es poden
principi general de la seva activitat en l'àmbit social
i econòmic, els poders públics han de promoure les
condicions necessàries i establir les normes pertinents per
aquesta finalitat regularan la utilització del sòl
d'acord amb l'interès general per tal d'impedir
comunitat ha de participar en les plusvàlues que generi
l'acció urbanística dels ens públics.
facilitar l'accés a l'habitatge mitjançant
la generació de sòl i la promoció d'habitatge
tenir especial atenció als joves i als col·lectius més
Finalment, la llei ha d'establir un sistema de mesures que
garanteixi el dret a l'habitatge digne a les persones que no
disposen dels recursos suficients.
regulació mitjançant llei formal del Parlament del dret
a l'habitatge s'ubica en un marc competencial presidit
per les competències dels diversos poders públics
delimitades pel bloc de la constitucionalitat en matèria,
essencialment, d'habitatge i d'urbanisme, sens perjudici
de la concurrència d'altres títols.
Generalitat de Catalunya és un poder públic que
exerceix un ampli ventall de competències per desenvolupar
els principis rectors socials i econòmics en aquest àmbit
material relatiu a l'habitatge.
esment a la reiterada jurisprudència constitucional quan
relació a la garantia del dret de gaudi d'un habitatge
digne i l'ordenació constitucional de la competència
en aquesta matèria, el Tribunal Constitucional ha establert
d'aquesta delimitació competencial s'aborda
regulació del principi constitucional i estatutari previst a
l'article 47, tant de la Constitució com de l'Estatut
d'autonomia i del dret estatutari de l'article 26,
incideix principalment sobre dues matèries competencials: en
primer lloc, òbviament, la relativa a l'habitatge i, en
segon lloc i de manera difícilment separable, l'urbanisme.
l'urbanisme s'ocupa de l'ús del sòl
en general i, en conseqüència, allà on existeixi
sòl urbanitzable o urbà (a part d'altres
excepcions possibles) es permetrà la construcció
d'habitatges i les seves característiques.
banda, la matèria habitatge es refereix solament a un àmbit
més específic de l'ús possible del sòl,
diferent dels altres que regula l'urbanisme (indústria,
comerç, equipaments, etc.), com és ésser suport
físic per al domicili de les persones, però també
el seu entorn que, de segur, pot incidir sobre d'altres drets
de la persona com la salut, el medi ambient o, àdhuc, la
En aquest sentit, la jurisprudència del Tribunal
Constitucional en el seu leading case respecte d'aquesta
qüestió ha estat especialment clarificadora a l'hora
de definir les intenses relacions entre urbanisme i habitatge, a la
seva paradigmàtica Sentència 61/1997, de 20 de març
altra banda, en la mesura que la regulació d'ambdues
matèries afecta directament o indirecta l'exercici del
dret de propietat reconegut a l'article 33 CE, en cap cas el
règim legal de l'habitatge no podrà fer
abstracció de les prescripcions constitucionals respecte
d'això, que en els seus apartats 2 i 3 estableixen el
La funció social d'aquests drets [el dret a
la propietat privada i a l' herència] en delimitarà
el contingut, d'acord amb les lleis.
Ningú podrà ser privat dels seus béns ni dels
seus drets sinó per causa justificada d'utilitat pública
o d'interès social, mitjançant la corresponent
i l'urbanisme són, doncs, les dues matèries
competencials que principalment acoten l'àmbit en què
es mou el Projecte de llei del dret a l'habitatge a Catalunya,
les quals es troben delimitades pel bloc de la constitucionalitat als
amb l'esmentat precepte constitucional, "Les comunitats
autònomes podran assumir competències en les matèries
següents: [...] 3.a Ordenació del territori,
seva banda, l'article 137 EAC estableix que:
Correspon a la Generalitat la competència exclusiva
en matèria d'habitatge, que inclou en tot cas: a) La
planificació, l'ordenació, la gestió, la
inspecció i el control de l'habitatge d'acord amb
les necessitats socials i d'equilibri territorial; b)
L'establiment de prioritats i objectius de l'activitat de
foment de les administracions públiques de Catalunya en
matèria d'habitatge i l'adopció de les
mesures necessàries per a assolir-los, tant amb relació
d'habitatges; d) La regulació administrativa del comerç
referit a habitatges i l'establiment de mesures de protecció
i disciplinàries en aquest àmbit; e) Les normes
tècniques, la inspecció i el control sobre la qualitat
de la construcció; f) Les normes sobre l'habitabilitat
dels habitatges; g) La innovació tecnològica i la
sostenibilitat aplicable als habitatges; h) La normativa sobre
conservació i manteniment dels habitatges i la seva aplicació.
Correspon a la Generalitat la competència sobre les
condicions dels edificis per a la instal·lació
d'infraestructures comunes de telecomunicacions, radiodifusió,
telefonia bàsica i altres serveis per cable, respectant la
legislació de l'Estat en matèria de
les competències en matèria d'urbanisme,
l'article 149.5 i 6 EAC estableix que:
la competència exclusiva, que inclou, en tot cas: a) La
regulació del règim urbanístic del sòl,
que inclou en tot cas, la determinació dels criteris sobre els
diversos tipus de sòl i els seus usos; b) La regulació
del règim jurídic de la propietat del sòl,
respectant les condicions bàsiques que l'Estat estableix
per garantir la igualtat de l'exercici del dret de propietat;
c) L'establiment i la regulació dels instruments de
planejament i gestió urbanística, i també de
llur procediment de tramitació i aprovació; d) La
política de sòl i habitatge, la regulació dels
patrimonis públics de sòl i habitatge i el règim
de la intervenció administrativa en l'edificació,
la urbanització i l'ús del sòl i el
subsòl; e) La protecció de la legalitat urbanística
que inclou, en tot cas, la inspecció urbanística, les
ordres de suspensió d'obres i llicències, les
mesures de restauració de la legalitat física alterada,
i també la disciplina urbanística.
Correspon a la Generalitat la competència compartida en
matèria de dret de reversió en les expropiacions
urbanístiques en el marc de la legislació estatal."
i urbanisme són, doncs, els títols competencials
principals que incideixen en el contingut del Projecte de llei, però
és evident que la preeminència d'aquestes
matèries no exclou que calgui tenir-ne en compte d'altres
que de forma col·lateral afecten la regulació jurídica
Especialment, en funció dels diferents
tipus d'intervenció pública de l'Administració
sobre aquesta matèria competencial, ja sigui mitjançant
l'activitat de limitació amb relació a
l'habitatge, l'activitat de foment o, l'activitat
segons el cas, i si escau, caldrà eventualment tenir també
en compte en la nostra anàlisi de constitucionalitat i
estatutarietat, la rellevància que puguin tenir títols
competencials com els relatius –entre d'altres- a les
matèries següents: ordenació del territori (art.
148.1.3 CE); legislació mercantil (art. 149.1.6 CE);
legislació civil (art. 149.1.8 CE); sanitat (art. 149.1.16
economia (art. 149.1.13 CE) etc., amb relació a la majoria de
les quals, la Generalitat disposa de competències.
de la delimitació competencial a què obliga el
contingut del Projecte de llei del dret a l'habitatge a
Catalunya, es conclou que la Generalitat disposa de competència
per dur a terme la regulació mitjançant llei.
exposat el marc competencial que delimita l'objecte del nostre
dictamen, però abans de dur a terme el tractament específic
de l'anàlisi del Projecte de llei del dret a l'habitatge
amb relació a la Constitució i l'Estatut,
procedeix abordar el significat dels dos drets que, de forma
principal, incideixen en el contingut de la regulació legal
referim, d'una banda, al dret a l'habitatge i, de
l'altra, al dret de propietat, ja que ambdós poden
de les previsions normatives que el Projecte preveu amb relació
als àmbits competencials abans descrits: en especial, les
D'aquesta forma es podrà tractar amb
una major precisió conceptual l'abast dels possibles
Fonament anterior dèiem, a fi de diferenciar l'urbanisme
de l'habitatge, que un primer i tradicional significat del
contingut d'aquest àmbit material de competències,
permet afirmar que l'habitatge es refereix a un ús
És a dir, quan una part del sòl
legalment habilitat és emprada per donar cobertura física
a l'espai on les persones habiten i desenvolupen una part de la
sembla evident que l'existència d'habitatges i les
seves condicions no poden ser enteses únicament com a simples
digne i adequat s'entén des d'una perspectiva més
àmplia, per la qual el seu reconeixement constitucional és
determinats nivells que l'Administració considera com a
habitat que ocupa una part de sòl, sinó també
del dret a la ciutat, que com a tal es troba recollit a l'anomenada
Carta europea de salvaguarda dels drets humans de 2000, que ha estat
subscrita per diverses ciutats espanyoles i catalanes, entre
d'altres, Barcelona, que la ratificà per un Acord del
plenari del seu Ajuntament de 21 de juliol de 2000.
del territori els quals, al capdavall, són els àmbits
on realment es pot fer efectiu el dret derivat dels articles 47 CE i
contra, el Projecte de llei que ens ocupa s'insereix en aquesta
concepció més àmplia del dret a l'habitatge,
una característica que és deduïble de tot el seu
ampli i dens contingut normatiu i que, a tall d'exemple, es
manifesta expressament en la definició d'habitatge que
ofereix el seu article 3.a quan, a més de determinar
que és "[...] tota edificació fixa destinada a
residir-hi persones físiques o emprada amb aquest fi [...]",
afegeix que ha d'acreditar el compliment de les condicions
d'habitabilitat fixades per la llei i que "[...] compleix
la funció social d'aportar a les persones que hi
resideixen l'espai, les instal·lacions i els mitjans
ampli, nodrida d'elements definidors que entenen l'habitatge
que tindrà o podrà tenir visions diferents sobre
l'abast que calgui donar als mandats constitucionals i
normativa d'allò que es consideren els elements que
poden fer un habitatge digne i adequat, serà diversa, tant com
ho pot ser el legislador i les majories polítiques que
respostes legislatives a elements relatius a l'habitatge com la
seguretat jurídica de disponibilitat, l'accés a
l'habitatge, l'habitabilitat, les despeses suportables,
la disponibilitat de serveis materials i d'infraestructures,
etc. Però, el que no es pot descartar és que atesa
l'estreta relació entre habitatge i regulació del
sòl, el dret de propietat, com el dret a gaudir i disposar
d'una cosa, pugui quedar afectat per mesures tendents a fer
efectives les prescripcions que en aquesta matèria estableix
prevalent per a aquest dictamen, convé subratllar que la
concepció de l'habitatge més relacionada amb
d'altres drets i interessos legítims i vinculada al seu
entorn, ha permès un progressiu creixement dels nivells
d'intervenció dels poders públics en altres
àmbits de la seva competència a fi de preservar el dret
Tot això ens condueix a tractar seguidament l'abast
de propietat és un dels senyals d'identitat del primer
s'expressa essencialment a través dels textos
Estats Units de Nord Amèrica a la Constitució de 1787;
la República d'Itàlia a la Constitució de
1947, o el Conveni Europeu de Drets Humans, mitjançant el seu
Protocol núm. 1, article 1, referit a la protecció de
després d'establir que es garanteix "[...] la
propietat i el dret d'herència, amb el contingut i les
limitacions que la llei determini", afegeix a l'apartat 2
ús haurà de servir alhora, el bé comú".
I a l'apartat 3 determina que "Només procedirà
l'expropiació quan sigui en interès comú,
i es produirà únicament per llei o en virtut d'una
llei, que determinarà la modalitat i el seu abast.
indemnització s'establirà mitjançant una
justa ponderació dels interessos de la col·lectivitat i
En cas de conflicte es donarà recurs
davant els tribunals ordinaris quant a l'import de la
legislador, cal subratllar el cas conegut com Mitbestimmung
la Sala Primera, d'1 de març de 1979), en la qual el
TCFA exposà la seva doctrina sobre la funció social de
la propietat, amb relació a una llei que atribuí
participació als representants dels treballadors en
Sentència de 10 de juny de 1952 del Bundesgerichthof (el
de la propietat haurà de servir, al mateix temps, al bé
mitjançant el degut procediment legal [el due process o
a l'esmena XIV]; ni es podrà prendre la propietat
El segon té per objecte diferenciar
supòsits consisteix a analitzar l'específica
els termes següents: a) l'extensió de la garantia
anomenades expropiacions de valor; b) la utilització dels
c) la utilització de la teoria de la pluralitat de propietats,
propietat, l'expressa el cas Sporrong i Lönnroth
dels béns resta associada a la capacitat dels Estats per
La regulació de les limitacions del dret de
propietat ha de complir els requisits d'ésser: 1)
a la potestat dels Estats per dictar les lleis que escaiguin per
ha reconegut un ampli marge de maniobra als Estats perquè
oportuna o afortunada; 2) si és eficaç.
evident que ambdós supòsits no són una atribució
d'altres, a les Sentències 164/2001, d'11 de
referència constitucional a la funció social, entesa
tant, el Tribunal no acull una concepció exclusivament
l'article 348 del Codi civil que el defineix com "el
dret de gaudir i disposar d'una cosa sense més
allò que estableix és una doctrina segons la qual la
interpretació que correspon fer sobre els drets de tipus
econòmic en general i, en especial, sobre el dret de
propietat, ha de ser una interpretació concreta, en la qual
aquests drets no són solament susceptibles de ser limitats,
sinó que els límits s'incorporen com elements
essencials del seu contingut objectiu.
social -subratlla el Tribunal- no ha estat entesa pel constituent com
un simple límit extern per a la delimitació del dret de
propietat, sinó que és també una part integrant
d'aquest: la utilitat individual i la funció social
defineixen de manera conjunta el contingut essencial del dret de
Tribunal considera que no produeix una infracció del contingut
essencial aquella regulació legal del dret de propietat que
restringeix les facultats de decisió del propietari amb
relació a l'ús, el destí o l'aprofitament
dels béns en joc, i que imposa o permet imposar determinats
deures orientats a l'obtenció d'una millor
utilització productiva d'aquests béns, sempre que
pugui romandre garantida la seva rendibilitat.
tant, el Tribunal rebutja la tesi segons la qual una regulació
de llibertat i participació de la secció 1a del
capítol II del títol I de la Constitució.
fet des dels inicis de la seva jurisprudència (entre d'altres,
209/1989, de 15 de desembre; i 214/1994, de 14 de juliol) tot i que,
al llarg del temps, aquesta forma d'interpretació de la
Constitució ha evolucionat en la línia d'introduir
una major dosi d'elements d'objectivació en
l'avaluació de la proporcionalitat de les mesures que
prenen els poders públics limitant l'exercici de drets o
el gaudi d'interessos legítims (entre d'altres,
les STC 66/1995, de 8 de maig; 107/1996, de 12 de juny i 147/2001, de
En aquest sentit, l'evolució del criteri de
proporcionalitat ha afectat sobretot la formalització de la
seva dimensió material, tot precisant els requisits que
escauen per tal que el contingut d'una actuació d'un
poder públic pugui ser considerada com a proporcionada.
concreció material del judici de proporcionalitat ha estat
definida a través de la necessitat de verificar la finalitat
de llurs mesures restrictives sobres els drets i els béns
sol·licitud de dictamen formulada pels grups parlamentaris
esmentats als antecedents es dedueix, en primer lloc, que una part
important dels preceptes, respecte dels quals es reclama la nostra
opinió, tenen una relació directa amb el règim
de la propietat privada, que pot resultar afectat per la regulació
prevista en el Projecte de llei del dret a l'habitatge a
En segon lloc, i relacionats amb el dret de propietat, hi
ha també tota una sèrie de preceptes del Projecte que
es refereixen a l'exercici del dret de tanteig i retracte.
Finalment, i atesa la seva estreta relació amb el dret a
l'habitatge, hi ha un tercer grup relacionat amb l'urbanisme,
des del seu vessant competencial, i, eventualment, amb el principi
l'anàlisi de constitucionalitat i estatutarietat del
contingut del Projecte de llei que segueix, serà agrupat en
aquests tres àmbits materials de preceptes.
preceptes relacionats més directament amb el dret de
Entre aquests, cal fer esment en primer lloc de l'article
42 del Projecte que, com dèiem al Fonament primer en
relació amb la qualitat del parc immobiliari, estableix les
normes sobre "la utilització anòmala dels
habitatges", segons la rúbrica del capítol III
del Projecte examinat i, específicament, les normes que es
refereixen a les "Actuacions per a evitar la desocupació
permanent dels habitatges", tal com es presenta l'article
declaració, l'habitatge roman buit, l'Administració
pot expropiar l'usdefruit de l'habitatge per llogar-lo a
tercers durant un termini que no pot ser superior a cinc anys,
transcorregut el qual el propietari pot recuperar l'ús
El procediment per dur a terme aquesta actuació
s'ha d'ajustar a la legislació urbanística
i d'expropiació forçosa, i en l'expedient
de preu just s'ha de valorar la indemnització
corresponent al dret d'usdefruit temporal, atenent les despeses
assumides per l'Administració en la gestió i les
eventuals obres de millorament executades en l'habitatge (ap.
contingut de l'article 42, és l'apartat 6 el
que comporta un major grau de poder de disposició del
legislador sobre l'estatut jurídic del propietari de
En efecte, el Projecte de llei estableix en aquest
refereix el mateix precepte, l'Administració pot,
social de la propietat, acordar el lloguer forçós de
l'habitatge en un termini de dos anys, transcorregut el qual
l'Administració podrà expropiar l'usdefruit
temporal de l'habitatge per llogar-lo a tercers, per un període
Procedeix, per tant, determinar si aquesta
mesura del legislador que limita l'exercici del dret de
propietat es correspon amb la funció social que la Constitució
li atribueix o, per contra, comporta una limitació que
ultrapassa les potestats de disposició normativa del
legislador i infringeix l'article 33 CE.
als quals fa referència el dit preàmbul- és que
"[...] l'habitatge és una de les preocupacions més
importants de la ciutadania catalana, que veu com d'anys ençà
els preus d'aquest bé de primera necessitat han
augmentat molt pel damunt del seu salari, cosa que obliga les
famílies –en el millor dels casos- a endeutar-se fins a
límits que posen en perill llur capacitat de consum, amb
terminis d'amortització dels préstecs cada cop
més llargs i subjectes als riscos i les incerteses davant
canvis futurs, ja siguin laborals, familiars o de tipus d'interès".
com també per l'article 26 EAC.
aquesta situació i garantir l'exercici efectiu del dret
jurídic comparat dels estats democràtics que ens poden
dels habitatges buits, tot procurant la funció social de la
disposa que l'Administració pot prendre possessió
total o parcial d'espais d'habitatge vacant per
assignar-los a persones sense allotjament o que hagin estat
Aquesta pèrdua de la possessió té
una durada inicial d'un any, renovable fins a cinc.
Anglaterra i Gal·les, la Housing Act 2004 incorpora
d'un típic acte administratiu dictat per la Local
Housing Authority competent en el municipi, que pot
decidir sobre la gestió d'immobles i reformar-los per
tal que siguin ocupats, però en tot cas això requereix
la cooperació i el consentiment del propietari.
constatat abans, al Fonament III, que el dret a l'habitatge i
el dret a la propietat són dos àmbits d'interessos
garantits per la Constitució i l'Estatut d'autonomia
que concorren en aquest Projecte legal, respecte del qual ens cal
previsions constitucionals i estatutàries.
definit per la seva funció social o bé, per contra,
que la d'evitar, en un context de difícil accés a
l'habitatge com el que descriu l'exposició de
motius del Projecte, una modalitat d'utilització anòmala
Aquestes mesures consisteixen a: dur a terme
polítiques de foment per potenciar la incorporació al
mercat, preferentment de lloguer, dels habitatges buits o
permanentment desocupats, que inclouen garanties de l'Administració
mateix, cal dir que la mesura del lloguer forçós de
l'apartat 6, és entesa com una possible opció a
prendre, no com a una inequívoca obligació, atès
que el Projecte diu que l'Administració "pot"
acordar el lloguer forçós, de la mateixa manera que amb
relació a l'expropiació de l'usdefruit,
qualsevol part del territori; ans el contrari, ho podrà fer
d'habitatges i, en el seu cas, l'expropiació de
finalitat explícita, com és regular el règim
garantir-ne l'accés de sectors socials que en són
dret de propietat un contingut específic basat en la seva
d'instruments normatius per fer front, quan hi ha una
necessitat d'habitatge -com s'exposa a l'exposició
de motius del Projecte de llei- a la desocupació permanent
dels habitatges en els quals, prima facie, tenen preeminència
les mesures de foment sobre el titular de la propietat a fi de
"potenciar la incorporació al mercat, preferentment de
lloguer, dels habitatges buits o permanentment desocupats".
és en segon lloc -cal reiterar-ho- que, de forma expressament
subsidiària, el Projecte de llei preveu, amb els límits
formal i material que abans hem identificat, el lloguer forçós
de l'habitatge, un cop hagi estat declarat prèviament
l'incompliment de la funció social de la propietat i, en
el seu cas, l'expropiació forçosa de l'usdefruit
funció social de l'habitatge sense que l'habitatge
Finalment, i un cop la intervenció sobre
l'usdefruit de l'habitatge ja s'ha produït,
les cauteles no desapareixen, perquè: 1) el termini del
cinc anys; 2) a l'expedient de preu just, s'haurà
en la gestió i en les eventuals obres de millora executades en
al Fonament III- no solament com un necessari suport físic per
ésser ocupat, sinó també com un dret de la
dret a l'habitatge és el dret a gaudir-ne, quan no se'n
En aquest sentit, sembla raonable considerar que a aquesta
finalitat s'adreça la regulació que propugna el
Projecte sobre el règim jurídic dels supòsits
Al propietari se li condiciona el seu dret de propietat però
–òbviament- no perd la propietat de l'habitatge
sinó que, temporalment i després d'un preavís
de dos anys, veu limitat l'usdefruit de l'habitatge que
CE i, indirectament, dels articles 26 i 47 EAC.
la jurisprudència constitucional abans sistematitzada avala a
bastament aquesta forma d'intervenció pública
Així, a la ja evocada Sentència
37/1987, de 26 de març, Fonament Jurídic 2, relativa a
la propietat rural, i de la qual se'n va fer ressò el
nostre Dictamen núm. 273, de 14 de juliol de 2006, el Tribunal
en el cas de la paradigmàtica Sentència 37/1987 es
tracti d'un supòsit de limitació de la propietat
agrària i que aquesta presenti elements de diferència
material respecte de la propietat urbana, el paral·lelisme que
ofereix quant a la funció social de la propietat i els límits
que el legislador pot introduir, és prou significatiu com per
justificar que sigui invocada en aquest dictamen.
C) Però més enllà de la proporcionalitat de la
mesura que estableix l'article 42.6 del Projecte, la seva
regulació presenta algunes objeccions des de la perspectiva
del principi d'igualtat que consagra l'article 14 CE.
farem en aquest dictamen un estudi exhaustiu d'aquest principi
constitucional, sobre el qual s'ha pronunciat el Tribunal
Constitucional en una abundant jurisprudència i també
aquest Consell en la seva doctrina, però sí que farem
referència als aspectes que tenen una relació directa
jurisprudència, dels dos vessants que pot tenir la igualtat,
igualtat en la llei i igualtat en l'aplicació de la
llei, ens interessa només l'anàlisi del primer,
per excedir el segon de l'objecte d'aquest dictamen.
cal advertir que, formalment i en una primera aparença, el
Projecte de llei no estableix de forma expressa un tractament
diferent per a persones propietàries d'habitatges que es
troben a la mateixa situació, però, com s'exposarà
seguidament, i després d'un estudi acurat de la
regulació de la mesura expropiadora, es posarà de
manifest que aquesta regulació pot presentar serioses
objeccions des de la perspectiva de la igualtat en la llei (art. 14
sentit, sobre aquest criteri de constitucionalitat el Tribunal
Constitucional, a la Sentència 307/2006, de 23 d'octubre
4)." (en el mateix sentit, STC 186/2004, de 2 de novembre, FJ
doncs, a continuació, la regulació normativa de la
intervenció administrativa d'expropiació de
en tractar-se d'una mesura restrictiva d'un dret
constitucional, s'han d'extremar les cauteles des del
oblidar que la privació del dret de propietat d'un
ciutadà en el seu vessant més fonamental (l'ús
i el gaudi) deixant-li tan sols la nua propietat, ha d'ésser
arbitrada pel legislador com l'última ratio o
recurs per a compel·lir l'administrat a exercir els seus
drets de propietat d'acord amb la funció social
l'Administració, de gruix no pas menor -quan es tracta
d'expropiar un element tan important i nuclear del dret de
propietat com és el seu ús i gaudi- porta implícita
o no una vulneració del principi d'igualtat i el dret a
Volem dir que no pas en la seva aplicació
–supòsit que en tot cas competirà escatir als
tribunals de justícia en el futur- sinó en el propi si
constitucional d'igualtat en la llei.
L'article 42.6 del Projecte de llei, com ja s'ha indicat
anteriorment, estableix un supòsit d'expropiació
d'un dret real sobre la propietat (l'usdefruit de
aquest cas, entenem que la causa expropiandi consisteix a
tenir un habitatge desocupat permanentment, sense causa justificada
(les que preveu l'article 3.d del Projecte), per un
termini de més de dos anys, dintre d'un àmbit
amb el benentès que per poder acordar l'Administració
l'expropiació forçosa, s'han d'haver
exhaurit primer les mesures de foment que estableixen els apartats 1
a 5 del mateix article 42, i s'ha d'haver incomplert, per
part del propietari, l'obligació de lloguer forçós
en un nou termini de dos anys, que l'Administració pot
acordar, prèvia "declaració d'incompliment
de la funció social de la propietat".
de l'anterior, resulta clar que per a l'aplicació
de la mesura expropiadora de l'article 42.6 no és
suficient l'existència d'una utilització
41.1 en relació amb l'article 3.d del Projecte de
llei, sinó que juntament amb aquesta utilització han de
concórrer altres circumstàncies.
així perquè -a diferència del que succeeix amb
les altres utilitzacions anòmales de l'article 41.1 del
Projecte de llei, com la sobreocupació i l'infrahabitatge-
la desocupació, és a dir, tenir un habitatge desocupat,
no és una situació irregular per si mateixa.
doncs, una obligació legal per al propietari d'ocupar
directament o indirectament el seu habitatge ni una exigibilitat
general d'un hipotètic deure d'ocupar que pogués
generar la qualificació administrativa del territori en què
en determinades circumstàncies (concretament, un cop
"exhaurides les mesures de foment que estableixen els apartats
1 a 5" del mateix article 42), i arran de la qualificació
per l'Administració d'un àmbit com "de
demanda residencial forta i acreditada", es genera, per als
titulars dels habitatges inclosos en aquests àmbits, una mena
d'obligació genèrica d'ocupació que
no existia prèviament i que només és "exigible"
quan l'Administració es dirigeix de forma
individualitzada a algun dels afectats, mitjançant el
procediment general de l'article 41 del Projecte de llei.
Aquesta situació permet a l'Administració
declarar "l'incompliment de la funció social de la
propietat" i acordar, en primer lloc, el lloguer forçós
de l'habitatge intervingut i, posteriorment, en el seu cas
l'expropiació temporal de l'usdefruit.
Conseqüentment, en cap cas resulta d'aplicació la
doctrina constitucional segons la qual no es pot exigir la igualtat
en la il·legalitat (entre d'altres, STC 78/1997, de 21
el supòsit d'utilització anòmala que
estableix l'article 41.1.a en relació amb
l'article 3.d del Projecte, afegint tota una sèrie
de condicions perquè aquesta situació permeti la
principi, i per comparació amb el que s'estableix en el
cas de la resta d'utilitzacions o situacions anòmales de
l'article 41.1 i 2 del Projecte de llei (també, per
connexió, art. 43 i 44), sembla que és una regulació
més garantista dels interessos dels afectats, però,
com més endavant s'exposarà, resulta que no ho
doncs, a examinar, quins són els paràmetres que
estableix el Projecte de llei per guiar l'actuació
administrativa amb la finalitat de determinar si en la regulació
d'aquest procés existeix alguna fractura del principi
aquest procés introdueix discriminacions injustificades per
als propietaris que es troben en situacions homogènies o
equiparables, ja que si la discriminació té una
justificació objectiva i raonable hem d'entendre que no
hi ha vulneració d'aquest principi constitucional (per
que s'hagin exhaurit les mesures de foment que estableixen els
anteriors apartats 1 a 5, la qual cosa ofereix la garantia
d'aplicació subsidiària de la mesura
Ara bé, per molt que la garantia que ofereix
jurídica, ja que resultarà d'improbable o de molt
prenent en compte, a més, que algunes de les mesures que
s'enumeren, ni tan sols depenen de l'Administració
des de la perspectiva de la igualtat en la llei, que ara interessa,
allò que veritablement planteja problemes és la falta
de determinació d'allò que s'ha d'entendre
la qualificació dels quals, com hem dit, és la que
determinarà que el propietari d'un habitatge desocupat
pugui quedar afectat per la intervenció administrativa de
lloguer forçós i, en el seu cas, d'expropiació.
A aquest efecte, el Projecte de llei no ofereix cap possibilitat
d'interpretació d'aquest concepte, ja que en el
seu articulat no s'hi fa cap referència més i el
seu preàmbul tampoc no permet buscar-li un significat
Així, tant pot ser un "àmbit de demanda
densitat demogràfica, com el que té uns preus de
lloguer molt elevats o el que es troba en una situació
geogràfica i econòmica que generi necessitat
d'habitatge, entre molts d'altres.
aquesta manca de criteris legals per qualificar els esmentats àmbits,
genera un tractament desigual i discriminatori en la llei mateixa
respecte als propietaris d'habitatges desocupats, segons es
acreditada", en la mesura que la qualificació d'aquest
àmbit constitueix una decisió discrecional de
l'Administració, que no està subjecta, com més
endavant veurem, a cap paràmetre.
podem, però, considerar-la susceptible de ser subsanada
mitjançant la corresponent remissió a una norma
remissió en blanc per determinar els criteris o paràmetres
que constitueixen la base d'una intervenció
administrativa que restringeix un dret fonamental com és el
Respecte d'això, recordem a més
que l'article 33 CE, en el seu apartat 3, estableix una reserva
de llei per a l'expropiació dels béns i drets,
que s'ha de dur a terme "[...] de conformitat amb allò
situació s'agreuja des del punt de vista de quins són
els instruments de desplegament que qualifiquen aquests àmbits
com de demanda residencial forta i acreditada o, el que és el
mateix, de quin és l'òrgan competent per dur a
d'habitatge i els altres instruments de desplegament que
per l'Administració de la Generalitat, si ens atenim al
contingut que li atribueix l'article 12 del Projecte, constatem
que no hi ha cap previsió ni criteri general pel que fa a la
qualificació d'un àmbit d'aquest tipus ni
sobre els criteris de com qualificar-lo.
als segons, que serien els plans locals d'habitatge (també
els simplificats i els supramunicipals), elaborats pels ajuntaments
(art. 14 Projecte de llei), cal advertir que manca també un
criteri general al Projecte de llei que permeti donar un tractament
igual als propietaris d'habitatges desocupats, a l'hora
d'incloure'ls o no en un àmbit de demanda
residencial forta i acreditada (inclusió que, com hem indicat,
és determinant perquè siguin possibles afectats).
aquest sentit, l'article 42.6, en la mesura que es remet als
"instruments de desplegament que estableix aquesta llei",
i que contempla la possibilitat que siguin els diferents ajuntaments
els que qualifiquin un àmbit com de demanda residencial forta
i acreditada, sense que existeixin al Projecte de llei uns criteris
legals mínims sobre aquesta qualificació, introdueix un
criteri diferenciador que permet un tractament diferent per a la
categoria o grup de propietaris dels habitatges desocupats.
a iguals supòsits de fet, és evident que no corresponen
iguals conseqüències jurídiques.
desigualtat que es produeix entre propietaris en el sentit de
trobar-se o no inclosos en àmbits de demanda residencial forta
i acreditada no és, però, l'única
dictaminada també està configurada de manera que
produeix desigualtat entre propietaris d'habitatges desocupats
en un mateix àmbit de demanda residencial forta i acreditada.
examinar detalladament la desigualtat des d'aquesta darrera
Aquest precepte, en línies generals,
estableix allò que ha de fer l'Administració quan
detecta una situació d'utilització anòmala
Concretament, el seu apartat 3 diu que
"L'Administració competent, si té
constància que un habitatge o edifici d'habitatges
s'utilitza d'una manera anòmala o que un immoble
està en una situació anòmala, ha d'obrir
l'expedient administratiu pertinent per a fer els actes
d'instrucció necessaris per a determinar, conèixer
i comprovar els fets sobre els quals ha de dictar la resolució".
Aquesta és, de fet, l'única previsió
normativa sobre com s'inicia l'actuació de
l'Administració -"si té constància"-
quan es tracta de la intervenció expropiadora sobre els
habitatges permanentment desocupats i, en aquest sentit, podem dir
que, a diferència dels altres supòsits d'utilització
o situació anòmala (sobreocupació o
infrahabitatge), no existeix al Projecte una cautela o garantia que
permeti identificar en condicions d'igualtat els afectats per
la intervenció administrativa en una determinada àrea
perjudici que sembla que es trasllada a tercers una actuació
d'inspecció prèvia per detectar els supòsits
de desocupació permanent, que en tot cas hauria de
correspondre a l'Administració pública.
que en altres supòsits d'utilització anòmala
dels habitatges això no succeeix.
finalitat de detectar les actuacions de sobreocupació dels
habitatges, l'article 43.1 del Projecte de llei estableix que
la Generalitat i els ens locals han d'aprovar "programes
situacions d'infrahabitatge, tal com es desprèn de
doncs, la llei garanteix, mitjançant aquesta activitat
inspectora de l'Administració, un tractament igual dels
potencials propietaris afectats per les mesures d'intervenció
administrativa que pugui adoptar l'Administració.
contra, en el cas de la intervenció per habitatge desocupat no
existeix cap previsió d'aquest tipus, la qual cosa
suposarà que tal com està configurada la intervenció
expropiadora de l'article 42.6 (en connexió amb l'art.
41) no tingui les mateixes conseqüències jurídiques
per als propietaris d'habitatges desocupats en igual situació;
és a dir, inclosos en un mateix àmbit de demanda
desigualtat resulta encara més patent, si estudiem alguns dels
requisits que exigeix la declaració d'una àrea de
conservació i rehabilitació com a conseqüència
de l'existència de zones amb una alta concentració
d'habitatges sobreocupats o d'infrahabitatges (art. 43.2
En efecte, la declaració d'aquest
tipus d'àrea, que pot donar lloc a mesures d'intervenció
administrativa sobre els habitatges inclou la relació de les
propietats afectades, d'acord amb la informació que
consti en el cadastre i en el Registre de la Propietat (art. 36.1.c
mateix, quan l'existència de zones amb una alta
concentració d'habitatges sobreocupats determini la
declaració d'àrees de tanteig i retracte, d'acord
amb el que estableix l'article 15 del Projecte de llei, serà
necessari que consti la relació de les finques afectades i de
llurs propietaris (llevat, evidentment, que la delimitació de
l'àrea coincideixi amb tot el terme municipal).
S'observa, doncs, que en relació amb una mesura
d'intervenció administrativa sobre les facultats
s'exigeixen més cauteles per donar un tractament igual
als propietaris afectats que per a la mesura expropiadora de
sense entrar en altres consideracions addicionals des de la
perspectiva del principi de seguretat jurídica (art. 9.3 CE),
perquè és evident que les omissions de la previsió
legal que es dictamina generen en els seus destinataris una incertesa
FJ 4 i 150/1990, de 4 d'octubre, FJ 8).
aquesta desigualtat afegim el que s'ha comentat abans, en el
sentit que el precepte dictaminat (ni altres preceptes del Projecte
de llei) tampoc no preveu cap criteri per determinar què s'ha
d'entendre per un àmbit de demanda residencial forta i
acreditada, juntament amb el fet que cada ajuntament podrà
delimitar aquests àmbits i, per tant, propiciar o no la mesura
expropiadora, hem de concloure que la previsió normativa de
l'article 42.6 del Projecte de llei és contrària
a l'article 14 CE, perquè no dóna igual
tractament als potencials subjectes afectats o destinataris de la
desigualtat es produeix, d'una banda, respecte dels propietaris
d'habitatges desocupats inclosos en un àmbit de demanda
residencial forta i acreditada i els que, en iguals condicions
(propietaris que utilitzen de forma anòmala l'habitatge
per tenir-lo desocupat permanentment), es troben fora d'aquest
àmbit i no poden ser objecte d'aquesta mesura.
lloc en tant que el Projecte de llei estableix que la discriminació
entre uns i altres es produeix en funció d'una decisió
administrativa discrecional (la qualificació d'un
àmbit), que manca de paràmetres de legalitat.
L'esmentada discriminació resulta ampliada si es té
en consideració la pluralitat d'entitats competents per
realitzar la citada qualificació (Generalitat o municipis) i
la consegüent i possible multiplicació de criteris
sentit, s'ha de ressaltar també que les intervencions
administratives previstes, per als altres supòsits
d'utilitzacions o situacions anòmales, no depenen de la
seva inclusió administrativa en cap àmbit determinat
sinó de la mera comprovació de la situació
descrita per la llei com anòmala (art. 43 i 44, en relació
amb l'art. 41 Projecte de llei).
finalitat de salvaguardar la igualtat de tracte dels ciutadans que
desenvolupen o es troben en les esmentades utilitzacions o situacions
anòmales, el Projecte de llei preveu la necessitat d'aprovar
programes d'inspecció (art. 43.1 i 44.1 Projecte de
llei); és a dir, normes de caràcter general que
garanteixin l'actuació objectiva i imparcial de
l'Administració en la seva activitat inspectora o de
Aquest tipus de normes planificadores, segons ha
destacat la doctrina juridicoadministrativa alemanya són de
gran importància per garantir des de la llei la igualtat de
tracte en la seva posterior aplicació, raó per la qual
les lleis han de disposar la seva existència quan es preveu
una activitat inspectora de l'Administració respecte del
compliment de deures de caràcter general (a títol
Aquestes normes constitueixen el
principal àmbit d'aplicació de la doctrina de
l'autovinculació de l'Administració
(Selbstbindung der Verwaltung) amb fonament en el principi
constitucional d'igualtat (art. 3.1 Llei Fonamental de Bonn),
utilitzada per la jurisprudència per al control de la
discrecionalitat administrativa, i que posa en relleu l'eficàcia
externa d'aquestes normes administratives i la decisiva
influència de les disposicions administratives internes sobre
conseqüència, i d'altra banda, també es
produeix discriminació entre els propietaris d'habitatges
desocupats en un mateix àmbit, qualificat com de "demanda
residencial forta i acreditada", perquè la intervenció
de l'Administració sobre els seus habitatges no se
sotmet a una normativa planificadora de l'activitat inspectora
prèvia de l'Administració, que permeti controlar,
entre d'altres extrems, el respecte al principi d'igualtat
en el desenvolupament de la seva activitat.
la no previsió per part del Projecte de llei d'un cens o
un catàleg que possibiliti la identificació de tots els
afectats inclosos en aquesta àrea, els discrimina així
d'actuació administrativa, que preveu la norma mateixa.
concloure, cal afegir que, en definitiva, les garanties addicionals
que en principi afegeix l'article 42 del Projecte en la
utilització anòmala consistent en la desocupació
permanent de l'habitatge (mesures de foment prèvies i
qualificació d'àmbit de "demanda
residencial forta i acreditada"), per comparació amb
altres supòsits d'utilització o situació
anòmala, per la seva indeterminació i falta de
concreció, són equívoques, generen inseguretat
jurídica i, pel que fa al requisit d'ésser inclòs
en una zona qualificada per l'Administració com de
desigual per als destinataris de la norma.
l'article 42.6 del Projecte de llei, que es dictamina, és
A més de l'article 42.6 que acabem d'analitzar, a
la sol·licitud de dictamen s'inclouen altres preceptes
que afecten el dret de propietat.
sobre el "Compliment de la funció social".
Concretament, el precepte esmentat declara que l'exercici del
dret de propietat ha de complir la seva funció social (art.
5.1) i, seguidament, delimita el contingut d'aquesta a partir
de la configuració dels supòsits en què
quan l'habitatge o l'edifici d'habitatges estiguin
desocupats de manera permanent i injustificada (art. 5.2.b);
quan l'habitatge estigui sobreocupat (art. 5.2.c),
i quan no es destini a residència habitual i permanent dels
propietaris si es tracta d'un habitatge amb protecció
A continuació, disposa que les administracions públiques
vies positives de foment i de concertació per garantir el
previsions d'aquest article constitueixen els criteris generals
que informen la definició que el Projecte fa de la funció
social de la propietat amb relació a la garantia del dret a
l'habitatge, respecte del qual la Generalitat exerceix la seva
Els arguments exposats a l'apartat
anterior sobre l'article 42.6 del Projecte en relació
amb l'article 33 CE, permeten sostenir que les previsions de
l'article 5 referides al compliment de la funció social
II.2, invocant la jurisprudència constitucional sobre el dret
de propietat, la Constitució reconeix i protegeix un dret a la
propietat privada, com un ventall de facultats individuals sobre les
coses, però alhora també com un conjunt de deures i
conseqüència, entra dintre de l'àmbit de
disposició del legislador que té competències
sobre habitatge, concretar de forma objectiva quins són els
límits que afecten la propietat a fi de preservar el dret a
l'habitatge regulat pel Projecte de llei.
5 no ofereix cap tatxa d'inconstitucionalitat.
que fa referència a l'"Acció pública"
en matèria d'habitatge, habilita tots els ciutadans per
exigir davant els òrgans administratius i davant la
Es tracta d'una previsió d'una acció de
caràcter processal, que incideix sobre els drets de propietat
i d'habitatge i també sobre la regulació
l'objecte de la sol·licitud de dictamen sobre aquest
article del Projecte, que és determinar si "s'ajusta"
a l'article 33 CE, hem de precisar que l'acció
processal davant l'Administració pública i els
altera la situació subjectiva del propietari ni, per tant, el
seu poder de gaudi i disposició del contingut del dret de
de caràcter adjectiu, inclosa en la competència
estatutària en matèria de dret processal (art. 130 EAC)
que, d'acord amb l'article 149.1.6 CE estableix que,
"Correspon a la Generalitat dictar les normes processals
específiques que derivin de les particularitats del dret
considerat que l'expressió "les especialitats que
en aquest ordre processal es deriven necessàriament de les
particularitats del dret substantiu de les comunitats autònomes",
es refereix a aquelles que inevitablement es dedueixin de les
reclamacions jurídiques substantives configurades per la norma
autonòmica en virtut de les peculiaritats del dret creat per
Per tant, aquesta regulació processal ha
de permetre als ciutadans encetar accions de caràcter
administratiu o judicial a fi de coadjuvar en el control, per part de
les institucions competents, del compliment de la legislació
en els àmbits de l'habitatge i l'urbanisme.
el marc de la funció social de la propietat i d'acord
amb els arguments que han estat exposats en el Fonament III per
justificar la constitucionalitat dels instruments d'intervenció
pública sobre la propietat, també cal incloure les
previsions que contenen els articles que segueixen, sense que cap
d'aquests ofereixi una vulneració de la Constitució
sobre "Els límits del deure de conservació i
rehabilitació" dels habitatges, que s'emmarquen en
les disposicions relatives a la conservació i la rehabilitació
del parc immobiliari residencial, estableix que en els supòsits
de declaració de ruïna aquest deure no és exigible
al propietari o propietària (ap. 1).
previsió, i amb la finalitat d'evitar procediments de
declaració de ruïna incoats abusivament pels propietaris
per aconseguir l'expulsió legal dels ocupants de
aquesta declaració derivi de l'incompliment previ del
deure de conservació i rehabilitació per part del
propietari i, d'acord amb això, regula les conseqüències
sancionadores i urbanístiques que es deriven d'aquest
sobre el "Dret general d'informació i retorn dels
ocupants" que conté dues garanties per als ocupants
D'una banda, en els procediments
administratius instruïts per adoptar resolucions que obliguin o
habilitin a executar obres per conservar o rehabilitar els edificis,
s'ha de donar audiència als dits ocupants (ap.1).
D'altra banda, amb caràcter general, els ocupants legals
que tinguin la seva residència habitual en un edifici objecte
de conservació i rehabilitació o declarat en ruïna,
i sempre que no siguin responsables del seu deteriorament, tenen el
dret de retorn, que va a càrrec del propietari i que
consisteix en el dret a tornar-lo a ocupar un cop rehabilitat o
reconstruït, segons preveu la legislació urbanística,
hipotecària i d'arrendaments urbans.
més d'una mesura destinada a preservar el dret a
l'habitatge que, alhora, delimita el dret de propietat per raó
de la garantia dels interessos generals que, en aquest cas, es
concreten en la necessitat de la conservació o rehabilitació
que es refereix a la "Declaració d'àrees de
conservació i rehabilitació", les quals, en el
urbanes i viles que requereixen una atenció especial (ap.7).
regulació va en la mateixa línia que l'article
anterior, però en aquest cas fa especial incidència a
l'actuació que sobre la matèria han de
Sobre aquest particular, la Generalitat
disposa de competències en matèria de règim
local, d'acord amb allò que en el marc del principi
Els governs locals de Catalunya tenen en tot cas
competències pròpies sobre les matèries
següents, en els termes que determinin les lleis [...]: b) La
planificació, la programació i la gestió
d'habitatge públic i la participació en la
planificació en sòl municipal de l'habitatge de
protecció oficial; c) L'ordenació i la prestació
de serveis bàsics a la comunitat".
compartida amb l'Estat, les competències dels ens
locals, en el marc del respecte al principi de l'autonomia
En aquest sentit, la legitimitat de la llei catalana sobre la
matèria d'habitatge, que és expressió de
la preeminència de l'autogovern polític respecte
de l'autonomia administrativa dels ens locals, que ens ocupa,
és avalada per la jurisprudència constitucional ja
fixada en la primera època del Tribunal, en els termes
tant, la gestió dels propis interessos s'ha d'exercir
en el marc de l'ordenament jurídic dissenyat pel bloc de
la constitucionalitat i és la llei (tant l'estatal com
també l'autonòmica) l'instrument
el contingut de l'extens article 36 del Projecte de llei, estem
davant d'un precepte que estableix un ampli catàleg de
directrius, adreçades als municipis perquè duguin a
terme una competència de la qual coparticipen conjuntament amb
la Generalitat, del sistema institucional de la qual en són
En el marc d'aquestes directrius
fixades per la llei, que és expressió de la legitimitat
política de l'autogovern, el Projecte de llei reconeix
als municipis, d'acord amb l'article 84.2.b
EAC, la competència "[...] per a promoure la
rehabilitació d'immobles en àrees especialment
la cohesió social, [...]", i amb aquesta finalitat,
"[...] poden delimitar àrees de conservació i
rehabilitació, amb un tràmit previ d'informació
pública i d'audiència a les altres
aquest marc, doncs, de competències locals objectives, no es
troben motius d'inconstitucionalitat que alterin les previsions
constitucionals de l'article 140 CE, per violació del
principi d'autonomia local dels ens locals.
regula per la seva banda, l'"Abast de la declaració"
de les àrees abans exposades, que pot comportar la posada en
enumera amb detall en les seves lletres a
Aquestes mesures poden consistir en: a) l'aprovació de
normes, plans i programes de conservació; b) l'adopció
d'ordres d'execució dirigides al compliment del
deure de conservació i rehabilitació; c) la
incorporació del que estableix l'article 15 del Projecte
amb relació a l'exercici dels drets de tanteig i
retracte, en favor de l'Administració pública; d)
"l'exigència que qualsevol procediment iniciat
de la legislació d'arrendaments urbans per obtenir
l'autorització per a enderrocar immobles ocupats hagi
d'un òrgan administratiu o un ens gestor que impulsi el
procés de rehabilitació; f) la subscripció de
convenis de rehabilitació, d'acord amb el que preveu
l'article 39 del Projecte, i g) l'obligació
d'incorporar al mercat immobiliari els immobles desocupats en
el Projecte preveu que "La declaració d'una àrea
de conservació i rehabilitació pot comportar: [...]"
l'adopció de les mesures ressenyades abans, vol
significar que aquestes mesures constitueixen un ventall d'actuacions
que poden adoptar els municipis, però sembla evident que no
significa que aquestes mesures siguin una conseqüència
ineludible i preceptiva ni que calgui adoptar-les necessàriament
totes les mesures que es poden prendre, ens cal, però, retenir
l'atenció en la mesura que preveu la lletra d
d'aquest article, relativa a l'exigència que
qualsevol procediment iniciat davant l'Administració de
l'Estat a l'empara de la legislació d'arrendaments
urbans per obtenir l'autorització per enderrocar
immobles ocupats hagi de tenir un informe favorable del departament
competent en matèria d'habitatge.
des d'una perspectiva competencial, hem de valorar el
significat d'aquest informe amb relació a les previsions
de la legislació estatal d'arrendaments urbans.
primer, cal posar en relleu, com ja hem indicat, que aquesta
exigència fixada en la lletra d
de l'article 37 és una possibilitat que pot comportar la
No té, per tant, un efecte automàtic,
de manera que el Projecte no prescriu, en tot cas, l'exigència
Tanmateix, i en segon lloc, si en la declaració
d'una àrea de conservació i rehabilitació
s'inclou l'exigència de l'informe favorable
del departament competent en matèria d'habitatge, la
Generalitat no estarà fent cap altra cosa que exercir la
competència estatutària sobre habitatge de l'article
I, en especial la que preveu l'apartat h
d'aquest precepte, que li atribueix "[...] la competència
exclusiva en matèria d'habitatge, que inclou en tot cas:
[...] h) La normativa sobre conservació i manteniment dels
habitatges i la seva aplicació".
d'acord amb la previsió continguda en el Projecte,
l'emissió d'aquest informe ha de ser entesa com
una forma de participació concurrent de la Generalitat, segons
el marc establert per la legislació estatal sobre arrendaments
urbans, en supòsits d'enderrocament d'immobles
ocupats, per causes de la seva conservació i rehabilitació.
És un informe que, més enllà de la valoració
que pugui contenir, no vincula la decisió de l'Administració
de l'Estat relativa a l'autorització per
doncs, amb els arguments exposats, les previsions d'aquest
precepte formen part de les competències de la Generalitat en
matèria d'habitatge i, així mateix, s'ajusten
a la funció social de la propietat de l'article 33.2 CE,
conforme amb la fonamentació jurídica que sobre aquest
mandat constitucional ha estat exposada a l'apartat 1 d'aquest
entre les mesures d'intervenció administrativa en la
matèria de conservació i rehabilitació,
introdueix els "Convenis de rehabilitació".
Aquests es configuren com un mecanisme per acordar amb els
particulars interessats el finiment de qualsevol procés
iniciat per al compliment del deure de conservació i
Amb aquests convenis ha d'ésser
possible pactar: un programa d'actuacions de conservació
i rehabilitació (ap. 2), els ajuts econòmics de
l'Administració quan siguin exigibles, que poden
comportar la destinació a habitatge amb protecció
oficial de tota l'operació o d'una part, i la
forma de recuperació d'aquests ajuts si es produeix una
transmissió onerosa de l'immoble (ap. 3 i 4), i la
subjecció al dret de tanteig i retracte (ap. 6).
amb els criteris emprats en la fonamentació jurídica
exposada en aquest Fonament IV, l'article 39 s'adiu amb
la funció social de la propietat de l'article 33.2 CE.
47, sobre la "Càrrega de la prova",
s'integra en el títol IV del Projecte de llei, que conté
una sèrie de disposicions sobre la protecció dels
consumidors i dels usuaris d'habitatge en el mercat
En concret, en la línia d'altres
regulacions com l'article 20 de la Llei estatal 51/2003, de 2
de desembre, d'igualtat d'oportunitats, no-discriminació
i accessibilitat universal de les persones amb discapacitat, aquest
precepte introdueix un criteri específic sobre la càrrega
de la prova en els procediments de denúncia de discriminació
en l'exercici del dret a l'habitatge en què la
part denunciant o demandant al·lega fets i aporta indicis que
permeten presumir l'existència de discriminació
(definida a l'art. 45.3. b del mateix
En aquest cas, l'òrgan competent,
tenint en compte les circumstàncies de disponibilitat i
facilitat probatòria de les parts i el principi d'igualtat
d'aquestes, ha d'exigir a la part demandada que provi
suficientment que no ha infringit el dret a la igualtat.
tractament de la càrrega de la prova en aquest article del
Projecte afecta l'exercici dels drets constitucionals de
caràcter no fonamental, dels quals en resulten titulars tant
els arrendataris (consumidors i els usuaris: art. 51 CE i 49 EAC) del
dret a l'habitatge (art. 26 EAC i 47 CE i EAC) com els
derivada del dret substantiu autonòmic (art. 149.1.6 CE i 130
EAC) que té per objecte l'establiment d'una regla
demandada, en els procediments de denúncia de discriminació
en l'exercici del dret a l'habitatge.
en primer lloc, el demandant ha d'al·legar fets i
aportar indicis que permetin presumir l'existència de
situacions de discriminació (definides a l'article 45
del Projecte: discriminació directa, discriminació
indirecta, assetjament immobiliari i allotjament il·legal).
segon lloc, l'òrgan competent, després d'apreciar
els esmentats fets i indicis, tenint en compte la disponibilitat
probatòria que correspon a cada una de les parts i el principi
d'igualtat de les parts, -en tercer lloc- ha d'exigir a
la part demandada que aporti una justificació objectiva i
raonable que provi suficientment que en la seva actuació o com
a conseqüència de la seva inactivitat no s'ha
infringit el dret a la igualtat.
les que han de provar les seves pretensions, d'acord amb uns
paràmetres objectius que el Projecte defineix mitjançant
quatre tipus de discriminacions, amb un cànon d'exigència
que l'Administració ha d'estar en condicions de
És, doncs, una forma d'intervenció
administrativa sobre els interessos subjectius del propietari de
l'habitatge que no contradiu la Constitució.
també amb els criteris emprats en la fonamentació
jurídica exposada en aquest apartat del Fonament IV, l'article
47 del Projecte de llei no afecta la funció social de la
seguidament, analitzar aquells preceptes que formen part de la
sol·licitud de dictamen, més directament relacionats
amb la previsió del Projecte relativa als drets de tanteig i
retracte, amb relació als objectius d'habitatge.
l'article 15 i a l'article 134, ambdós del
L'article 15, referit a la "Declaració
d'àrees subjectes als drets de tanteig i retracte amb
relació als objectius d'habitatge", faculta els
municipis per delimitar àrees en les quals es pugui exercir el
dret de tanteig i retracte en unes condicions determinades, amb vista
a complir els objectius dels plans locals anteriorment exposats i
Entre aquestes, s'hi destaca la
preferent en aquest tipus d'àrees, com és
l'establiment d'una pròrroga de sis anys en el
termini de durada dels drets esmentats (ap. 8); la forma de
delimitació de l'àrea quan coincideix amb tot el
terme municipal (ap. 9), o el mandat que el departament competent en
matèria d'habitatge subrogui les tasques municipals a
què fa referència l'article 15 si els ens locals
a l'apartat 6 del dit article 15, tot i que la seva redacció
literal és obscura, una interpretació sistemàtica
d'aquest, concretament en relació amb els articles 87 i
134 del mateix Projecte de llei, que remeten a la legislació
civil catalana sobre el dret de tanteig i retracte, permet entendre
que la prohibició de transmissió que contempla es
refereix a aquells immobles que, tot i realitzades les obres de
rehabilitació pertinents, no compleixen amb les condicions
d'habitabilitat exigides legalment, la qual cosa no planteja
part, les previsions de l'article 15 demanen la seva anàlisi
constitucional i estatutària des d'una doble
perspectiva: la primera, queda delimitada per la incidència
que la mesura del tanteig i retracte pot tenir sobre el dret de
propietat; la segona, és la que es projecta sobre les
qüestions de delimitació competencial que es poden
plantejar al voltant de la institució jurídica habitual
en l'àmbit de les relacions juridicoprivades, com és
a la primera, allò que estableix el Projecte és que
"[...] els municipis, per a complir els objectius dels plans
locals d'habitatge i l'exigència d'incrementar
el parc d'habitatges vinculats a polítiques socials,
[...], per a facilitar la conservació i rehabilitació
d'edificis i per a evitar l'expulsió d'ocupants
o altres processos especulatius, poden delimitar àrees en què
es puguin exercir els drets de tanteig i retracte a favor de
l'Administració pública [...]".
evident que, amb aquesta prescripció normativa el que
estableix el Projecte és una forma d'intervenció
administrativa mitjançant una activitat de limitació
amb relació a l'habitatge, a la qual fèiem
referència en el Fonament II a l'hora d'abordar
les diverses formes d'intervenció administrativa sobre
les matèries competencials relatives a l'urbanisme i
l'habitatge (limitació, foment o, àdhuc, servei
Ara, ens trobem aquí amb un exemple que
s'insereix objectivament en el primer supòsit, és
a dir, en la limitació que opera sobre el dret de propietat
referit –com estableix l'article 15.1 del Projecte de
principalment com a habitatge i àrees en què es puguin
exercir els drets de tanteig i retracte a favor de l'Administració
d'intervenció administrativa és una forma
legítima d'objectivació de la funció
social de la propietat a què es refereix l'article 33.2
CE, d'acord amb l'argumentació que respecte
d'aquesta qüestió hem exposat en l'apartat 2
del Fonament III, al qual, sense més reiteracions, ens
relació al vessant competencial que planteja aquest article 15
sobre la institució civil del tanteig i retracte, cal precisar
del bell antuvi que, com hem reiterat a bastament al llarg del
dictamen, la Generalitat disposa de competències de caràcter
EAC) i habitatge (art. 148.1.3 CE i 26 i 47 EAC), que permeten un
ampli nivell de potestat reguladora sobre ambdós àmbits
Així mateix, en el marc de la legislació
civil, la Llei 5/2006, de 10 de maig, del Llibre cinquè del
Codi civil de Catalunya, relatiu als drets reals, regula els drets
voluntaris de tanteig i retracte (art. 568-13 a 568-27).
és reconegut actualment per la majoria de la doctrina que els
drets de tanteig i retracte no són patrimoni de la legislació
juridicoprivada i que, especialment en l'àmbit
urbanístic, poden també contribuir a una millor
realització dels interessos públics.
una tècnica jurídica de creixent interès pràctic
en el marc de les polítiques públiques adreçades
a l'efectiva garantia dels drets i dels principis rectors de la
perspectiva de l'ordenació competencial que ara ens
pertoca analitzar, el Tribunal Constitucional s'ha manifestat
en una línia plenament favorable a superar el reduït
abast que ofereixen les relacions juridicoprivades per a l'exercici
dels drets de tanteig i retracte.
jurisprudencial, el Tribunal s'ha mostrat especialment sensible
a reconèixer la vigència de les noves tendències
del dret públic actual que propugnen la necessitat
d'incorporar les tècniques clàssiques del dret
privat a l'àmbit de l'ordenació jurídica
En aquest sentit, la Sentència del
Tribunal afegeix, així mateix, una consideració
d'especial rellevància als efectes de l'argumentació
que aquí sostenim, favorable tant a la funció social de
la propietat com a la competència de la Generalitat sobre
aquesta matèria, en el sentit següent:
Navarra (art. 44.1 LORAFNA) –cal recordar que en aquest cas
era la Comunitat Autònoma la que havia estat objecte d'un
recurs d'inconstitucionalitat sobre la seva Llei foral 7/1989,
de 8 de juny, de mesures d'intervenció sobre el sòl
doncs, amb l'argumentació exposada en aquest apartat del
dictamen, l'article 15 del Projecte de llei s'ajusta a la
funció social de la propietat de l'article 33.2 CE i,
així mateix, respecta l'ordenació constitucional
i estatutària de les competències.
L'article 134, es refereix a la col·laboració
dels notaris i els registradors en aplicació de la llei i
regula les "Garanties per exercir els drets d'adquisició
preferent de les administracions", que s'aplicaran també
en cas de declaració d'àrees subjectes als drets
l'exercici d'aquests drets, que es regeixen per l'article
87 del Projecte de llei i, supletòriament, per la legislació
del contingut general d'aquest precepte, amb relació a
la incidència que presenta sobre el dret de propietat a fi de
regular les "Garanties per exercir els drets d'adquisició
preferent de les administracions", ens remetem a l'argumentació
sostinguda en el punt anterior referida a l'article 15 del
Projecte, perquè considerem que s'ajusta a la funció
social de la propietat de l'article 33.2 CE.
convé analitzar també aquest precepte des de la
Concretament, cal fer atenció al seu
apartat 2, que estableix: "Perquè l'Administració
de la Generalitat pugui fer ús dels drets d'adquisició
preferent en la transmissió d'habitatges amb protecció
oficial, regulats per l'article 87 i els que hi concorden,
abans d'autoritzar l'atorgament d'escriptures que
acreditin la transmissió d'habitatges amb protecció
oficial, els notaris han d'exigir que s'acrediti la
correcta execució de les notificacions establertes, que s'han
del nostre interès es fixa en el deure que el Projecte de llei
estableix respecte de les atribucions dels notaris que "[...]
han d'exigir que s'acrediti la correcta execució
de les notificacions establertes, que s'han de testimoniar en
legal que no comporta cap regulació general que substitueixi
la legislació estatal sobre aquesta matèria, sinó
que allò que realment fa és recollir de forma
sintetitzada el que ja preveu la regulació estatal, però
que no suposa cap invasió de la competència de l'Estat
sobre l'ordenació dels registres i els instruments
troba en la versió consolidada del Decret de 2 de juny de
1944, del Reglament de l'organització i règim del
Finalment, hem de centrar l'atenció en aquells preceptes
que conté la sol·licitud de dictamen relacionats amb la
matèria de l'urbanisme, des del seu vessant
competencial, i, eventualment, amb el principi d'autonomia
primer, cal abordar conjuntament el contingut de l'article
17 i la disposició addicional sisena del Projecte,
en la mesura que se'n pugui derivar una controvèrsia
també a l'article 57 de l'esmentat Decret
legislatiu, en la redacció donada per l'article 9 del
recentment aprovat Decret llei 1/2007, de 16 d'octubre, de
mesures urgents en matèria urbanística (ap. 1).
continuació, la norma incorpora criteris a tenir en compte en
les reserves obligatòries per a habitatge amb protecció
oficial en sòl urbà no consolidat i en sòl
urbanitzable, i destaca que han d'ésser uniformes per
evitar la segregació espacial (ap. 2).
general, es recullen mecanismes que permeten establir qualificacions
urbanístiques de sòl que representen una destinació
total o parcial a l'edificació d'habitatges amb
protecció oficial, però de manera especial es fa
referència a l'establiment d'aquesta destinació
en el sòl urbà consolidat en operacions de nova
construcció o gran rehabilitació, amb la finalitat que
la generació d'aquest tipus d'habitatge no hagi de
dependre únicament de la nova construcció en sòls
de nous creixements o de renovació urbana integral (ap. 3).
aquest sentit, el Pla territorial sectorial d'habitatge, segons
les necessitats detectades i atès l'escàs
potencial de creixement en sòl urbanitzable o en sòl
urbà no consolidat, ha d'establir àmbits
municipals o supramunicipals concrets en els quals s'hagi de
qualificar sòl urbà consolidat amb destinació
protecció oficial, com també ha d'establir els
criteris quantitatius per determinar la reserva sobre el sostre
destinada a habitatges amb protecció oficial, per a qualsevol
una sèrie de cauteles perquè les alteracions del
planejament urbanístic no comportin la reducció de sòl
destinat a habitatge amb protecció oficial o objecte d'altres
mesures d'estímul d'habitatge assequible (ap. 5 i
A l'últim, el precepte preveu que els promotors
socials siguin receptors per diverses vies de béns del
patrimoni públic de sòl i d'habitatge, sempre amb
la finalitat de construir habitatges destinats a polítiques
seva banda, la disposició addicional sisena, regula
l'"Aplicació de la destinació total o
oficial en sòl urbà consolidat".
disposició, per al desenvolupament i l'efectiva
aplicació de l'article 17.4 del Projecte de llei, conté
una sèrie de previsions: a) que el Pla territorial sectorial
d'habitatge pot establir de manera genèrica que una zona
habitatges amb protecció oficial.
parcial s'hauran, però, de respectar uns paràmetres
i un sistema de còmput concret que estableix el precepte; b)
la possibilitat de permutar els emplaçaments destinats a
habitatges amb protecció oficial per d'altres també
en sòl urbà consolidat del mateix municipi, si
l'obligació anterior de destinació a habitatge
amb protecció oficial no es pot assolir en la promoció
l'equivalent econòmic de la dita obligació, la
promoció d'aquests habitatges pot dur-la a terme
perspectiva material, la constitucionalitat del contingut de
l'article 17 i la disposició addicional sisena queda
garantida pel límit de la funció social de la propietat
que estableix l'article 33.2 CE, així com pels mandats
constitucional i estatutari (art. 47 CE i EAC) i també per
l'article 26 EAC, per tal que els poders públics adoptin
les mesures adients per fer efectiu el dret a l'habitatge digne
i adequat, tot regulant la utilització del sòl d'acord
competencial que suscita la nostra atenció és el
relatiu a la previsió quantitativa de la disposició
addicional sisena, sobre l'aplicació de la destinació
protecció oficial en sòl urbà consolidat.
aplicació de les disposicions de l'article 17.4, en
aquesta disposició sisena s'hi diu que "a) El Pla
territorial sectorial d'habitatge pot establir de manera
En aquest cas, la determinació només pot
comportar la destinació parcial d'un màxim del
20% del sostre d'ús residencial en edificis amb un
a habitatge amb protecció oficial no es tenen en compte les
superfícies destinades a usos que no siguin d'habitatge".
d'ordre competencial que inicialment pot plantejar aquesta
previsió del Projecte és el seu contrast amb allò
que, per la seva banda, estableix la Llei de l'Estat 8/2007, de
En la determinació dels criteris
bàsics d'utilització del sòl, l'article
10.b d'aquesta Llei –que d'acord amb la
disposició final primera té contingut bàsic-
contradicció entre el text de la disposició addicional
sisena del Projecte i la legislació bàsica estatal, ha
de quedar resolta per la determinació de l'article
Generalitat, en matèria d'urbanisme, la competència
exclusiva, que inclou en tot cas: a) La regulació del règim
urbanístic del sòl, que inclou, en tot cas, la
determinació dels criteris sobre els diversos tipus de sòl
previsió fixada a l'Estatut d'autonomia, que és
part integrant del bloc de la constitucionalitat, ha de ser un
criteri suficient per esvair una invasió competencial per part
Altrament dit, l'atribució de la
competència exclusiva per determinar els criteris sobre els
diversos tipus de sòl i els seus usos, habilita el legislador
per disposar que el Pla territorial sectorial d'habitatge
totalment o parcialment a habitatges amb protecció oficial,
d'acord amb uns percentatges de sostre residencial.
a més, i en tot cas, cal precisar que l'esmentada
disposició addicional sisena modula l'establiment del
percentatge de la destinació total o parcial de l'edificació
En efecte, el límit d'un màxim del
20% del sostre d'ús residencial en edificis, es delimita
amb dues previsions que el Projecte de llei afegeix al primer
requisit: 1) que s'ha de tractar d'edificis amb un sostre
a habitatge amb protecció oficial, no es tenen en compte les
superfícies destinades a usos que no siguin d'habitatge.
conseqüència, tant l'article 17 del Projecte de
llei, com la disposició addicional sisena, que concreta el seu
contingut, s'ajusten a la Constitució i l'Estatut.
L'article 10, regula el concepte de la planificació
territorial i la programació en matèria d'habitatge.
Un primer apartat estableix la finalitat i els continguts generals
d'aquestes actuacions, i un segon apartat determina els
subjectes que poden elaborar les citades planificació i
programació, que són el departament competent en
la Generalitat o els ens locals, en aquest darrer cas, concertant-les
prèviament amb l'esmentat departament.
previsió legal resta inclosa en les competències que
sobre habitatge (art. 137.1.a EAC), en primer lloc, i sobre
urbanisme (art. 149.5 EAC), en segon lloc, corresponen a la
Generalitat, en el marc delimitat pel bloc de la constitucionalitat.
mesura que aquest precepte estableix, en el segon apartat, els
subjectes que poden elaborar la planificació i programació
d'habitatges, que són el departament competent en
la Generalitat o els ens locals -en aquest darrer cas, concertant-les
prèviament amb l'esmentat departament- cal plantejar si
aquesta mesura qüestiona la garantia constitucional de
determinar si la possibilitat atribuïda pel Projecte de llei del
Parlament de Catalunya perquè els ens locals puguin planificar
i programar l'habitatge en el seu territori de forma concertada
amb la Generalitat, lesiona la garantia constitucional de l'autonomia
prescripció legal que en aquest cas estableix el Projecte de
llei és una forma més de configurar normativament per
part de la Generalitat l'atribució als ens locals de la
gestió dels seus propis interessos, atès que disposa
d'una part de la competència sobre el règim local
(art. 160.b EAC, en relació amb l'art. 84.b
D'acord, doncs, amb els arguments exposats a l'apartat
2 d'aquest Fonament IV, referits a l'article 36 del
Projecte, que no escau reiterar de nou i que cal tenir en compte en
la seva integritat, podem sostenir que, en el marc de les
competències de la Generalitat sobre habitatge i urbanisme,
l'article 10 del Projecte de llei respecta el principi
constitucional de la garantia de l'autonomia local.
articles 12 i 14 regulen dos instruments de planificació
12 regula el "Pla territorial sectorial de l'habitatge",
com a marc orientador per a l'aplicació a tot el
territori de Catalunya de les polítiques que estableix la
llei, que es pot concretar mitjançant plans específics
d'abast territorial més reduït (ap. 1 i 7).
amb això, el precepte enumera un seguit de dades i de
previsions que s'hi relacionen, que en tot cas ha d'incloure
el procediment, els ens que hi intervenen i les garanties que ha
específica de finançament per fer efectiu el
seva banda, l'article 14 s'ocupa dels "Plans
locals d'habitatge", com a instrument que han d'elaborar
els ajuntaments que vulguin concertar polítiques d'habitatge
amb la Generalitat en cas que no existeixi un programa d'actuació
contingut similar al programa d'actuació, ha de
reflectir el diagnòstic sobre les necessitats i mesures que
s'han d'adoptar per aconseguir els objectius perseguits
en política d'habitatge (ap. 1 i 2).
el precepte estableix el seu contingut preceptiu (ap. 3, 5, 6, 7 i
8); la seva vigència i necessitat de revisió (ap. 4);
la previsió que el seu procediment d'elaboració
s'ha d'ajustar a la legislació de règim
local sobre el règim de funcionament i d'adopció
d'acords, tot i que s'exigeix un període
d'exposició pública i de mecanismes de
participació ciutadana i s'atribueix al ple de
l'ajuntament la seva aprovació (ap. 9).
al Govern que estableixi una línia específica de
finançament per atendre situacions de dificultat justificada
en l'elaboració d'aquests plans locals i que
fomenti la redacció de plans supramunicipals (ap. 13).
contingut d'aquests dos articles, en destaca un règim de
concertació en la gestió de les seves competències
entre la Generalitat i els ens locals.
argument exposat a l'apartat anterior d'aquest Fonament,
del Projecte es deriva que la Generalitat disposa de competència
sobre el règim local (art. 160.b i 84.b EAC) per
configurar, mitjançant llei, l'atribució als ens
locals de la gestió dels seus propis interessos.
invocar, un cop més, els arguments exposats a l'apartat
2 d'aquest Fonament IV, referits -allà- a l'article
36 del Projecte, per tenir-los en compte en la seva integritat a fi
de sostenir que, en el marc de les competències de la
Generalitat sobre habitatge i urbanisme, els articles 12 i 14 del
Projecte de llei respecten el principi constitucional de la garantia
L'article 73, entre les mesures relatives a la política
de protecció pública de l'habitatge que conté
el títol V del Projecte de llei, introdueix l'"Objectiu
de solidaritat urbana", amb la finalitat que els municipis de
més de cinc mil habitants i les capitals de comarca disposin
d'un parc mínim del 15% d'habitatges destinats a
polítiques socials a Catalunya en un termini de vint anys
respecte del total d'habitatges principals existents, d'acord
amb un calendari que s'establirà per reglament (ap. 1).
A partir d'aquesta premissa, els municipis han d'arribar
al percentatge esmentat mitjançant el compliment d'unes
previsions d'aquest precepte formen part de les competències
de la Generalitat en matèria d'habitatge (art. 148.1.3
directrius que estableix el Projecte de llei sobre el percentatge
d'un parc mínim d'habitatges, així com la
resta de requisits que inclou aquest article, no suposen vulneració
del principi d'autonomia local, d'acord amb
l'argumentació que hem sostingut en relació amb
l'article 36 del Projecte de llei, a la qual ens remetem.
L'article 76, relatiu al Fons de Solidaritat Urbana,
imposa en el seu apartat 3 unes prestacions econòmiques als
ajuntaments que no hagin complert les obligacions de construcció
d'habitatges destinats a polítiques socials els quals,
d'acord amb allò que preveu l'article 73.1, han
d'assolir com a mínim el 15% del total d'habitatges
principals existents en el municipi.
garantit per la Constitució i l'Estatut, en tant que es
corresponsabilització dels poders locals en l'impuls de
polítiques d'habitatge decidides pel Govern en
l'exercici de les seves competències.
sí presenta alguns dubtes la regulació continguda al
seu apartat 4, en la mesura que d'aquesta regulació es
desprèn que les esmentades prestacions econòmiques
podrien ser utilitzades per executar polítiques d'habitatge
en municipis diferents de l'afectat.
el precepte podria entrar en col·lisió amb el principi
d'autonomia local, atès que l'habilitació
de la Generalitat per exigir aquesta prestació ha d'entendre's
com la capacitat per imposar el compliment efectiu de l'obligació
legal, substituint així la inactivitat de l'ajuntament
afectat; a més, si aquestes prestacions es destinessin a usos
fora de l'esmentat municipi, encara s'agreujaria més
el problema per quant no s'aconseguiria complir amb l'objectiu
del percentatge mínim d'habitatges destinats a
això anterior, la redacció de l'apartat 4 citat
no porta necessàriament a aquesta conclusió, de manera
que s'ha d'interpretar que les quanties d'aquestes
prestacions (i no en canvi, la d'altres que puguin nodrir el
Fons de Solidaritat) han d'estar directament relacionades amb
la necessitat de complir les obligacions que estableix l'article
73 del Projecte i s'han de destinar a la consecució dels
objectius fixats en el municipi mateix i, subsidiàriament, a
atendre les despeses derivades de l'exercici dels drets de
tanteig i retracte, també en aquest municipi.
interpretat, l'article 76.4 del Projecte de llei no vulnera el
raonaments continguts en els Fonaments precedents, opinem que
134 i la disposició addicional sisena del Projecte de llei del
dret a l'habitatge a Catalunya són constitucionals.
L'article 42, apartat 6, del Projecte de llei del dret a
l'habitatge a Catalunya és inconstitucional.
L'article 76, apartat 4, del Projecte de llei del dret a
l'habitatge a Catalunya és constitucional si
s'interpreta en el sentit expressat en el Fonament IV.4.e
el nostre Dictamen, que pronunciem, emetem i signem en el lloc i la
VOT PARTICULAR que formulen els
al qual s'adhereix el conseller senyor Agustí M. Bassols
i Parés, a l'empara de l'article 50 del Reglament
la Generalitat de Catalunya, al Dictamen núm. 282, emès
Dictamen estima que l'article 42.6 és inconstitucional
per vulnerar el principi d'igualtat en la llei (art. 14 CE).
Coincidim plenament en aquest judici, però de forma concurrent
i complementària entenem que la vulneració del principi
d'igualtat cal estendre-la (per connexió amb l'article
42.6 del Projecte de llei) a l'article 41.3 del mateix
Projecte, per les raons que es detallen a continuació.
hem vist que en el Dictamen s'ha posat de manifest que
l'article 42.6 és inconstitucional per vulnerar el
principi d'igualtat i, pel que ara interessa, per mancar
totalment d'uns criteris que permetin garantir una actuació
no discriminatòria de l'Administració a l'hora
de determinar quins són els subjectes afectats pel lloguer
forçós i, en el seu cas, l'expropiació de
l'usdefruit de l'habitatge desocupat.
desigualtat en la llei també entenem que s'ha de fer
extensiva a l'article 41.3 del Projecte de llei, en la mesura
que estableix que l'Administració actuarà "si
té constància" de la utilització o
situació anòmala de l'habitatge desocupat.
Aquesta regulació, juntament amb la circumstància que
no es preveuen en lloc més plans previs d'inspecció
per part de l'Administració ni l'elaboració
de cap catàleg o cens, així com també del fet
que l'article 42 no determina els paràmetres per
qualificar un àmbit com de "demanda residencial forta i
acreditada", comporten que l'article 41.3 del Projecte de
llei sigui també inconstitucional per vulneració del
principi d'igualtat en la llei, l'abast del qual s'ha
exposat àmpliament en el Dictamen.
punt hem d'insistir en una altra qüestió que també
què fa referència l'article 33.3 CE.
mesura d'intervenció administrativa, que restringeix el
dret de propietat intensament perquè pot arribar a
l'expropiació forçosa de l'usdefruit sobre
l'habitatge desocupat, sense explicitar els paràmetres
principals que, per força, han d'emmarcar una actuació
Podem comprendre que aspectes més
tècnics i més puntuals d'una matèria
sectorial com la d'habitatge s'hagin de remetre a una
norma reglamentària general, però aquest no és
Els paràmetres i els criteris que hauria
de contenir el precepte objecte de dictamen per implementar una
mesura restrictiva del dret de propietat com la que ens ocupa són
en tot cas de caràcter general i perfectament assumibles en el
Projecte de llei que entenem que no pot fer una remissió en
blanc i incondicionada al reglament en aquesta qüestió.
i novament, pel que fa a la necessitat d'un tractament no
discriminatori dels propietaris dels habitatges desocupats que es
troben en la mateixa situació perquè reuneixen les
condicions exigides a l'article 3.d del Projecte de
llei, caldria que el Projecte de llei incorporés els següents
paràmetres en dues fases successives: 1a) els criteris
generals i orientadors de caràcter mínim per a la
qualificació dels àmbits com de demanda residencial
forta i acreditada, i 2a) els paràmetres que permetin
tractar de forma igual els propietaris esmentats, dintre d'un
mateix àmbit de demanda residencial forta i acreditada com la
previsió de dur a terme programes d'inspecció o
elaborar un cens o catàleg dels afectats.
segon lloc, formulem de forma principal, i també amb caràcter
que l'article 42.6 del Projecte de llei, objecte de
dictamen, no només és inconstitucional per vulnerar el
principi d'igualtat que estableix l'article 14 CE sinó
que també és inconstitucional per no respectar el
consellers sotasignats són conscients que l'elaboració
jurisprudencial relativa a l'aplicació del criteri de
proporcionalitat per part del Tribunal Constitucional conté un
cert grau d'inconcreció, que dificulta la nostra tasca
si el precepte que estem examinant (art. 42 del Projecte de llei i en
concret el seu apartat 6), resulta manifestament inidoni per satisfer
els objectius de la llei i, fins i tot, del mateix precepte, atès
que estableix una mesura que no és capaç d'assolir-los,
o bé que la mesura és d'impossible o de molt
difícil aplicació per la inconsistència de les
seves previsions o el silenci respecte als mínims mecanismes
per posar-la en pràctica, no podrà superar el test de
de l'examen del precepte veiem que la mesura és
innecessària perquè els objectius del legislador poden
ser assolits mitjançant mesures menys perjudicials o de menor
incidència en l'afectació del dret fonamental a
la propietat dels subjectes passius, voldrà dir que la mesura
que examinem no superarà el topall de la seva necessitat com a
segon paràmetre a través del qual es desenvolupa el
judici sobre el respecte al principi de proporcionalitat.
finalment, la mesura resulta desproporcionada en sentit estricte, per
assolir els objectius del legislador, el precepte no haurà
superat el llistó de la proporció necessària en
contemplació dels objectius que es proposa.
nostra tasca consultiva, i a l'hora d'emetre aquest
judici de proporcionalitat, no es pot dir que estem formulant
consideracions d'oportunitat que no ens corresponen.
evident que, com a juristes, i sempre concloent d'acord amb
paràmetres de constitucionalitat i estatutarietat, no podem
restar impassibles i silenciosos davant de solucions legislatives o
d'instruments normatius que afecten directament o indirecta els
drets dels ciutadans, i que considerem inidonis, innecessaris i
general, el Projecte de llei té com a finalitat principal la
transformació del mercat de l'habitatge de la manera més
Pretén garantir el dret a l'habitatge
a partir de la creació d'un parc específic
d'habitatges assequibles, que permeti atendre les necessitats
de la població que necessita allotjament.
ser suficient per permetre la mobilitat i l'adaptació a
les necessitats canviants de les persones i sobretot ha d'estar
integrat en relació tant amb l'entorn físic com
enllà de la regulació d'aquest parc específic
polítiques concertades amb els agents d'iniciativa
social o privada que actuen sobre el mercat lliure de l'habitatge,
que és el que actualment respon majoritàriament a les
demandes i a les necessitats de la ciutadania.
el preàmbul del Projecte, una gran part del text es dedica a
la defensa de la part més desfavorida en les relacions que
tenen lloc en el mercat lliure, tot regulant la protecció dels
consumidors i els usuaris d'habitatges, la qualitat i els
requisits exigits a aquests i les mesures d'intervenció
administrativa en els casos d'utilització anòmala.
context, l'article 42.6 del Projecte de llei estableix que, una
vegada esgotades les mesures de foment previstes, en els àmbits
que el Pla territorial sectorial d'habitatge i els altres
instruments de desenvolupament que estableix aquesta llei qualifiquen
com àmbits de demanda residencial forta i acreditada,
l'Administració competent pot acordar el lloguer forçós
de la funció social de la propietat.
expedient de declaració s'ha d'advertir que
l'Administració, transcorreguts dos anys des de la
notificació de la declaració, pot expropiar l'usdefruit
de l'habitatge per llogar-lo a tercers.
preu just s'ha de valorar la indemnització corresponent
al dret d'usdefruit temporal, tenint en compte les despeses
assumides per l'Administració en la gestió i en
les eventuals obres de millora efectuades en l'habitatge i
concretant, a més, la manera com el propietari pot recuperar
l'ús de l'habitatge una vegada transcorregut el
termini de lloguer forçós, que no pot ser superior a
El procediment s'ha d'ajustar a allò
que estableix la legislació urbanística i d'expropiació
necessitat d'introduir habitatges assequibles en el mercat de
lloguer, amb la finalitat de provocar en darrera instància un
descens generalitzat del nivell de preus de lloguer, mitjançant
la incorporació al mercat d'arrendaments dels immobles
desocupats, perquè tots els ciutadans puguin accedir a un
habitatge digne, és la que justifica la introducció en
l'article 42.6 del Projecte, de la mesura expropiadora que
16 de gener) l'institut expropiador, d'una banda,
constitueix una garantia constitucional del dret de propietat
privada, i de l'altra un instrument positiu posat a disposició
del poder públic per al compliment de les seves finalitats
d'ordenació i per a la conformació de la societat
a imperatius creixents de justícia social.
i això es reflecteix també en el text del Dictamen, que
el Projecte de llei objecte de consulta, en el seu article 42.6,
afecta el dret a la propietat privada, ja que permet l'expropiació
"de l'usdefruit de l'habitatge (buit, o desocupat
de forma permanent i injustificada) per llogar-lo a tercers".
Per això, a fi de decidir sobre la constitucionalitat, o en el
seu cas, la inconstitucionalitat del precepte esmentat, serà
necessari determinar si aquest vulnera o no les prescripcions
contingudes en l'article 33 del Text constitucional.
doncs, analitzar en concret si el precepte vulnera el principi de
exigència comuna i constant per dilucidar la
constitucionalitat de qualsevol mesura restrictiva d'un dret
fonamental és que ha d'estar prevista a la llei i, així
mateix, ha d'estar determinada per l'estricta observança
s'aplica normalment aquest principi és el dels drets
fonamentals relatius a la integritat física dels ciutadans
(per totes, STC 207/1996, de 16 de desembre, FJ 5), la qual cosa no
66/1995, de 8 de maig) i, en general, a supòsits en què
es tracti de la incidència de l'actuació dels
poders públics en l'àmbit de concrets i
determinats drets constitucionals dels ciutadans (STC 55/1996, de 28
En aquest sentit, el Consell Consultiu mateix
ha aplicat aquest principi per declarar la inconstitucionalitat d'una
mesura restrictiva de l'autonomia financera de les comunitats
autònomes (Dictàmens núm. 224 i 225, de 22 i 29
de gener de 2002, F IV ) i una altra de limitadora de la llibertat
d'empresa (Dictamen 272, de 19 de maig de 2006, F III).
cas, l'aplicació mateixa d'aquest principi com a
element de control de la constitucionalitat de la norma limitadora és
competència del Tribunal Constitucional, i compta amb
suficient fonament a partir de la seva deducció de l'Estat
de dret i del valor de la justícia, de conformitat amb
comprovar si una mesura restrictiva d'un dret fonamental supera
el judici de proporcionalitat cal constatar si compleix amb els
requisits o les condicions següents: si la mesura és
susceptible d'aconseguir l'objectiu proposat (judici
d'idoneïtat); si, a més, és necessària,
en el sentit que no existeixi una altra mesura més moderada
per a la consecució de tal propòsit amb igual eficàcia
(judici de necessitat); i finalment, si aquesta mesura és
ponderada o equilibrada, per derivar-se'n més beneficis
o avantatges per a l'interès general que perjudicis
sobre altres béns o valors en conflicte (judici de
proporcionalitat en sentit estricte).
mateix sentit, el Tribunal Europeu de Drets Humans, en una copiosa
jurisprudència arran del reconeixement del dret de propietat
en el protocol addicional al Conveni Europeu de Drets Humans (art.
1), ha examinat la regla sobre la privació d'aquest dret
i els criteris per considerar legítimes les seves restriccions
que són, entre d'altres: la finalitat legítima de
la restricció, els mitjans emprats per assolir aquesta
finalitat (l'equilibri entre les exigències de l'interès
general i els imperatius dels drets fonamentals de les persones), la
necessitat que les restriccions no suposin una càrrega
singular i excessiva per al ciutadà, la justa indemnització,
etc. (STEDH, entre d'altres, de 21 de febrer de 1986, cas James
República Txeca; de 22 de febrer de 2005, cas Hutten-Czapska
continuació, doncs, s'examinarà si l'article
42.6 del Projecte de llei compleix amb el principi de
primer lloc, cal recordar que per "llei" s'ha
d'entendre tota norma publicada oficialment amb aquest caràcter
i que conté un mandat normatiu dels òrgans que
constitucionalment tenen atribuït el poder legislatiu ordinari.
La llei mana o prohibeix alguna cosa i ha de perseguir una finalitat
determinada i contenir una regulació que sigui apta o capaç
En aquest sentit, ens remetem al que
s'ha dit en el Dictamen i a l'encapçalament
d'aquest vot respecte de la reserva de llei que exigeix
cal entendre que la mesura que contempla l'article 42.6 del
Projecte de llei pretén una finalitat legítima, ja que
persegueix facilitar l'accés dels ciutadans a un
habitatge digne, mitjançant la introducció en el mercat
de lloguer d'habitatges que es mantenen desocupats.
considera que la introducció d'aquests habitatges ha de
provocar un increment de l'oferta, però també, en
última instància, una reducció dels preus de
A partir d'aquesta consideració escau ara
determinar si, tal com es regula al Projecte de llei, la mesura que
s'examina s'adiu amb el judici d'idoneïtat,
que és el primer judici que cal superar d'acord amb el
principi de proporcionalitat i els paràmetres abans exposats.
poder esbrinar les finalitats del precepte, s'ha d'advertir
que aquest no menciona qui seran els beneficiaris de la mesura.
això, cal entendre que es dirigeix a tots els ciutadans i no a
un col·lectiu social determinat.
circumstància que durant els dos anys anteriors a la mesura
expropiadora es permet al propietari llogar l'habitatge a qui
vulgui i al preu lliure que es convingui.
l'eficiència de la prescripció que es conté
en l'article 42.6, és a dir, per determinar la idoneïtat
de la norma respecte a la finalitat general perseguida a la qual
s'acaba de fer referència, es fa necessari tenir en
compte que una de les peculiaritats del mercat de l'habitatge
consisteix en el fet que aquest no és únic, sinó
que existeixen diversos mercats, tant en funció de la
tipologia com de la ubicació de cada classe d'habitatges
i que cada un d'aquests mercats presenta una oferta i una
demanda amb característiques pròpies.
objectivament, en aquesta situació un augment indiscriminat de
l'oferta d'habitatge de lloguer no condueix
necessàriament a un descens generalitzat de tots els preus de
lloguer d'habitatges ni tampoc no augmenta la possibilitat que
tots els que es trobin buits es puguin realment i efectivament
Això només passaria si l'augment del
nombre d'habitatges es produís amb similar intensitat en
quantitat i en qualitat en cada un d'aquests múltiples
Només d'aquesta manera es compliria l'objectiu
de política general d'habitatge perseguit per la norma.
això, en les previsions del Projecte de llei, aquesta realitat
una part, el contingut que l'article 12 assigna al Pla
territorial sectorial d'habitatge i per l'altra, la
possibilitat que tenen els ajuntaments de fixar en els seus termes
municipals i a través d'"els altres instruments de
planejament que estableix aquesta llei [...] els àmbits de
En efecte, si segons l'article 12 del Projecte, el
Pla territorial sectorial de l'habitatge ha de contenir unes
dades sobre habitatge que siguin genèriques, sense requerir
majors concrecions, s'haurà d'entendre que la
concreció d'aquestes dades, a l'efecte d'aplicació
de la mesura que preveu l'article 42.6 del Projecte, es farà,
a la pràctica, en "els altres instruments de
desplegament que estableix aquesta llei", que no poden ser cap
altre que els plans locals d'habitatge (municipals o
anterior i de la manca de criteris uniformes, entre d'altres,
per determinar els àmbits qualificats com de "demanda
igualtat, com reconeix explícitament el Dictamen) serà
la impossibilitat de donar un tractament idoni a cada un dels mercats
immobiliaris de les diverses zones afectades i, en definitiva, la
impossibilitat que la norma assoleixi la finalitat que persegueix.
altre ordre de coses, tampoc no sembla possible que, amb la finalitat
d'incrementar el parc d'habitatges amb un lloguer
assequible, la mesura expropiadora que s'estableix pugui ser
aplicada per cada una de les administracions públiques
implicades de manera eficaç i sense condicions, en cada un
dels mercats que es corresponen amb els àmbits de demanda
residencial "forta i acreditada", i tot això a
conseqüència dels elevats recursos que es necessitarien
per portar conjuntament les anteriors operacions.
comportarien com a mínim els generats pels projectes
d'expropiació, per a la fase prèvia d'inspecció
i en el seu cas de sanció, i per a la fase posterior de gestió
i tot reconegut i no ben solucionat en la documentació que
figura en l'expedient d'elaboració de la futura
A aquest respecte cal indicar que en l'"Estudi
econòmic i estudi del cost i del finançament dels
organismes que es creen", que figura amb l'epígraf
8 dels documents que ha tramès al Consell Consultiu el
Departament de Medi Ambient i Habitatge, en primer lloc i de forma
general es fa referència a la importància que el sector
de l'habitatge té per a l'economia i, en segon
lloc, a l'apartat de "Valoració dels costos de la
Llei" en les caselles corresponents a l'article 42 es diu
"Cost per a les altres administracions [...]
preu d'expropiació temporal", "Cost de
transferència d'aquestes despeses, que es reconeixen
elevades, comportarà que les assumeixin els propietaris, la
mateix, i des d'una altra perspectiva, també resultarà
extremadament dificultós, per no dir impossible, portar a
terme l'expropiació prevista en la norma, atès
que, prèviament, l'Administració actuant haurà
d'acreditar que s'han esgotat totes les mesures de foment
que poden aplicar-se al cas concret, provinguin d'aquesta
Administració o de qualsevol altra.
administrativa, l'afectat podrà interposar el
corresponent recurs contenciós administratiu, però, en
definitiva, la realitat és que la dificultat probatòria
respecte al caràcter subsidiari de la reserva de l'article
42.6 del Projecte, amb la qual s'enfrontarà
l'Administració, farà també molt difícil
l'execució de la mesura expropiadora.
a més, si el que es pretén és influir en els
diferents mercats dels habitatges de lloguer –subjectes a les
múltiples variables que es presenten al llarg del temps- amb
la pretensió, principalment, de rebaixar els seus preus per
tal que la majoria dels ciutadans puguin fer efectiu el seu dret
constitucional a un habitatge digne, la mesura expropiadora no pot
produir plens efectes fins que no hagin transcorregut uns cinc anys
des de l'entrada en vigor de la futura llei (d'acord amb
l'article 3.d del Projecte, més de dos
anys per considerar que hi ha una utilització anòmala
de l'habitatge i, segons l'article 42.6, dos anys més
des de la declaració d'incompliment de la funció
social per poder expropiar l'usdefruit).
altre ordre de coses, també es constata que la mesura
expropiadora és inidònia perquè no ha tingut en
consideració altres situacions, altres interessos i béns
als quals pot afectar, que generaran problemes d'aplicació,
que no soluciona ni tracta el Projecte de llei.
la mesura restrictiva que regula l'article 42.6 pot afectar de forma
negativa i provocar dificultats d'aplicació en l'àmbit
de les relacions privades, tal com es troben regulades a la
constitució de l'usdefruit a través de donació,
conformitat amb allò que preveu l'article 531-9 de la
Llei 5/2006, de 10 de maig, del Llibre cinquè del Codi civil
de Catalunya, relatiu als drets reals.
sembla que hagi tingut en consideració altres situacions que
es poden produir respecte a les relacions juridicoprivades que genera
l'existència d'un dret real d'usdefruit
del precepte "[...] el propietari o propietària pot
recuperar l'ús de l'habitatge un cop transcorregut el
termini de lloguer forçós, que no pot ésser
superior a cinc anys", no ha considerat que en ocasions qui
resultarà expropiat de l'usdefruit de l'habitatge
i que, per tant, ha de rebre la corresponent indemnització i
pot recuperar-lo, no és el seu propietari, sinó
l'usufructuari, ja que, com és de sobres conegut, quan
s'ha constituït un dret d'usdefruit en favor
d'alguna altra persona, el propietari només disposa de
En aquest sentit, l'article 3.1 de la Llei
d'expropiació forçosa estableix que "las
l'article 561-16 de la Llei 5/2006, de 10 de maig, del Llibre
cinquè del Codi civil de Catalunya, relatiu als drets reals
(en endavant, Llibre cinquè) estableix que el dret d'usdefruit
s'extingeix per l'expropiació forçosa dels
béns usufructuats, però en aquest cas no s'està
expropiant el bé usufructuat sinó només el dret
d'usdefruit sobre aquest bé, i de manera temporal.
tant, després dels cinc anys de lloguer forçós,
sembla que el dret d'usdefruit hauria de tornar al seu antic
titular, sigui aquest o no el propietari de l'habitatge.
per afegiment, es pot fer notar que el Projecte de llei mateix,
propiciarà el que s'anomena col·loquialment un
d'exemple – la mateixa redacció del precepte que
procés que regula el Projecte, per arribar a l'efectivitat
de l'expropiació de l'usdefruit d'un
habitatge veurem que caldrà el transcurs de quatre o cinc anys
pel cap baix i segons els casos: [a) procés de detecció
i comprovació de la situació anòmala d'un
habitatge; b) esgotament de totes les mesures de foment; c)
declaració prèvia d'incompliment de la funció
social de la propietat; d) notificació i transcurs de dos anys
ininterromputs– amb l'habitatge desocupat de forma
el que s'acaba d'exposar no sembla forassenyat constatar
que simplement llogant l'habitatge (o ocupant-lo), per exemple
un mes cada cinc anys, n'hi haurà prou per eludir la
raons exposades i en una primera conclusió, es pot afirmar que
la mesura que conté l'article 42.6 del Projecte no és
objectivament idònia per a la finalitat prevista pel
legislador, perquè la seva eficiència es veu
obstaculitzada per la idiosincràsia del mercat d'habitatges de
lloguer, ja que la fragmentació d'aquest neutralitza
completament l'efecte perseguit d'incrementar l'habitatge
de lloguer a preus assequibles (o el que en definitiva és el
mateix, de rebaixar els preus de lloguer).
corrobora la inutilitat de la mesura la circumstància que els
efectes que es pretén que produeixi aquesta expropiació
d'execució molt difícil o impossible només
tindran lloc un cop transcorreguts cinc anys des de l'entrada en
vigor de la llei, en un mercat que, com s'ha indicat, està
judici de proporcionalitat, el principi de necessitat consisteix a
determinar, respecte a la mesura de limitació d'un dret
fonamental, que no existeix cap altra mesura igualment efectiva i
adequada però diferent de la utilitzada, que suposi una menor
restricció per al dret fonamental.
de mesures igualment efectives com a premissa per a l'aplicació
del principi implica que, prèviament, s'hagi determinat que la
mesura qüestionada que és objecte de comparació
principi de necessitat s'aplica subsidiàriament després
l'apartat anterior s'ha conclòs que la mesura prevista a
l'article 42.6 del Projecte no resulta eficaç per a la
prosseguir amb el judici de proporcionalitat.
clarificar la qüestió de què es tracta, a
continuació s'examinarà si la mesura que contempla
l'article que s'està analitzant és necessària,
en el sentit que no existeixi cap altra de més moderada per a
la consecució del mateix propòsit amb igual eficàcia,
que és en definitiva allò en què consisteix el
En línies generals, el tractament
d'habitatges desocupats que promou el Projecte de llei no és
estrany a l'ordenament jurídic comparat d'altres estats
democràtics, ara bé, per ser d'interès,
cal destacar que en la seva legislació es contemplen amb
majors matisacions i clàusules més genèriques
qüestions tan importants com allò que s'ha
d'entendre per habitatge buit, qui són els propietaris
(persones físiques o jurídiques) sobre els quals
s'apliquen les mesures previstes i també quines són les
causes que aquests poden al·legar per mantenir desocupat un
No obstant això, en la legislació comparada
no es contempla en cap cas una mesura expropiadora amb un abast tan
general com la que conté l'article 42.6 del Projecte de llei.
l'ordenament jurídic espanyol hi ha, però, un
antecedent que recorda la mesura de l'article 42.6, que no va
tenir cap èxit en la seva aplicació, i que es troba
regulat a la disposició addicional segona a del Decret
4104/1964, de 24 de desembre, pel qual s'aprova el Text refós
de la Llei d'arrendaments urbans, que va ser vigent fins l'1 de
gener de 1995, en la qual es diu:
s'ha apuntat, i perquè es tracta d'una qüestió
que posa en relleu l'existència d'altres mesures
més idònies i suficients per assolir els objectius del
l'article 42.6 té una aplicació subsidiària.
En aquest sentit, no serà procedent dur-la a terme fins que no
s'hagin esgotat les altres mesures que es contemplen en els apartats
d'adoptar mesures de foment i fiscals, així com preveu també
la possible utilització d'instruments urbanístics,
tendents a garantir l'accés a un habitatge digne.
la solució als problemes que pretén solucionar
l'article 42 es troben en l'augment de polítiques d'habitatge
a la pràctica urbanística o fora d'ella.
recentment, el Decret llei 1/2007, de 16 d'octubre, de mesures
urgents en matèria urbanística, ha incorporat un nou
instrument urbanístic per pal·liar els dèficits
d'habitatge, anomenat "àrees residencials,
convé destacar que les lleis urbanístiques s'han
d'acompanyar d'instruments que permetin una política de sòl
i habitatge que satisfaci les necessitats de determinats sectors de
Un avantatge d'aquests instruments és que
en matèria urbanística, l'Administració a l'hora
d'ordenar i qualificar el sòl i els diferents usos,
actua globalment, simètricament i no de forma singular.
a aquest punt, cal preguntar-se si és necessari, en el context
del Projecte de llei, establir com un tipus d'intervenció
possible el lloguer forçós dels habitatges.
solució a aquesta qüestió s'ha de partir del
fet cert que, d'acord amb el Projecte de llei, l'Administració
pot adoptar tot un seguit de múltiples mesures de foment i
així mateix elaborar i executar en un termini raonable els
plans d'habitatge que consideri oportuns.
doncs, necessari establir una mesura expropiadora, els efectes plens
de la qual, com ja s'ha dit, no poden produir-se fins que no
hagin transcorregut al voltant de cinc anys des de la publicació
de la Llei; temps suficient perquè una Administració
diligent hagi realitzat les actuacions que li corresponen amb vista a
fer efectiu el dret a un habitatge digne que tenen els ciutadans.
Atès, doncs, que la mesura no és necessària, per
existir altres a disposició del legislador que poden
substituir-la amb igual o major eficàcia, i que no afecten una
facultat de tanta importància per al dret dominical com és
la de lliure disposició, cal concloure en el sentit que la
mesura d'intervenció pública de l'article
42.6 del Projecte de llei, que s'ha estudiat, viola el principi
de proporcionalitat, des de la perspectiva del judici sobre la seva
principi de proporcionalitat en sentit estricte significa que la
determinació de la restricció del dret fonamental per
assolir una determinada finalitat no ha de ser irracional en les
seves relacions recíproques, de manera que les finalitats
perseguides per les mesures restrictives dels drets fonamentals han
de mantenir una relació que implica que, com més
intensa sigui la restricció en el dret fonamental, més
clara i important ha de ser la protecció del bé jurídic
constitucional que persegueix l'esmentada regulació.
L'aplicació d'aquest judici pot ser, doncs, entesa com a
contraposició ponderada de mesures legislatives i finalitats,
la qual cosa implica que hagin de ser observades totes les
circumstàncies rellevants per al cas concret.
s'ha d'examinar si la mesura expropiadora és ponderada o és
equilibrada, perquè se'n deriven més beneficis o
avantatges per a l'interès general que no pas perjudicis sobre
altres béns o valors en conflicte.
àmbit, el Projecte de llei objecte de dictamen en els seus
articles 5 i 42.6 no ha ponderat correctament altres drets i
interessos en joc derivats del dret a la propietat, tant de
l'habitatge com de tercers, i que tenen una gran transcendència
il·lustrar l'anterior afirmació.
passarà en el cas que l'habitatge objecte d'expropiació
i llogat per l'administració, estigui hipotecat i el
propietari no pagui la hipoteca i l'import d'aquesta no pugui
cobrir-se amb el preu del lloguer?
de vendre, en existir l'arrendament, l'habitatge perd en part el seu
La situació s'agreuja en aquells casos en què
s'hagi de recórrer a la venda en pública subhasta.
supòsit a considerar que es produeix quan l'immoble està
llogat mitjançant el procediment que regula l'article 42.6 del
Projecte, és el que contempla la Llei 2/1981, de 25 de març,
del mercat hipotecari, sobre la conversió de les hipoteques en
mobilització de les hipoteques que actuen com a crèdits.
S'alienen uns títols que estan recolzats pel preu de taxació
de l'habitatge en el moment de constituir la hipoteca.
demostra que el preu de venda d'un habitatge és menor si
d'impagament de la hipoteca i posterior venda de l'habitatge per un
Fa escassament dues setmanes el Senat ha
donat el seu vistiplau a la futura llei hipotecària (Projecte
de llei pel qual es modifica la Llei 2/1981, de 25 de març, de
regulació del mercat hipotecari i altres normes del sistema
hipotecari i financer, de regulació de les hipoteques inverses
i l'assegurança de dependència i per la qual
s'estableix determinada norma tributària) en la qual
s'ha introduït la possibilitat que la hipoteca inversa
-que transforma l'habitatge en una renda periòdica- es pugui
subscriure amb qualsevol tipus d'immobles i no només amb
Aquest tipus d'hipoteques estan dirigides
sobretot a majors de 65 anys i amb habitatge en propietat.
mateix, en aquesta futura llei s'ha introduït la possibilitat
que les PIME puguin avalar deutes contrets amb entitats financeres o
administracions públiques amb la constitució
d'hipoteques sobre els seus béns.
d'immobles que es trobin en el moment de subscriure la hipoteca,
llogats d'acord amb allò que disposa l'article 42.6 del
Projecte, aquesta circumstància repercutirà
negativament en la seva taxació.
des d'aquesta perspectiva es pot arribar a una primera
conclusió que la intervenció administrativa de
l'article 42.6 del Projecte de llei no és ponderada ni
equilibrada i que, introduïda de forma tan àmplia en el
marc jurídic preexistent, provoca més perjudicis que
beneficis o avantatges per a l'interès general, tot afectant
de forma negativa l'economia de mercat i perjudicant seriosament
diferents paràmetres del principi de proporcionalitat estan
relacionats, cal advertir que alguns dels arguments i exemples
aplicats a la proporcionalitat en sentit estricte són també
predicables del judici d'idoneïtat.
tancar el judici de proporcionalitat, cal examinar dos aspectes més
que planteja l'article 3.d per connexió amb
l'article 42.6 del Projecte de llei, que mereixen serioses
del Projecte de llei, que permeten justificar que un habitatge
La diferència de tractament entre els
propietaris que es troben en algun dels supòsits que
configuren les quatre causes taxades que estableix aquesta norma (el
trasllat per raons laborals, el canvi de domicili per una situació
de dependència, l'abandonament de l'habitatge en
una zona rural en procés de pèrdua de població i
el fet que la propietat de l'habitatge es trobi sub iudice)
respecte dels propietaris que no s'hi troben és
d'incloure altres causes semblants o bé de valorar
altres situacions equivalents a les quatre anteriors, perquè
tal com està redactat, considerem que les conseqüències
jurídiques que es deriven per a aquestes darreres són
desproporcionades i no tenen en consideració que poden
provocar greus perjudicis sobre altres béns o valors en
es refereix al fet que aquest mateix article 3, lletra d, no
distingeix els propietaris segons el nombre d'habitatges o
està la barrera o quin és el criteri definitiu que ha
d'establir el legislador, però sí advertir que,
restrictiva del dret de propietat, no és proporcionat ni
raonable aplicar les mateixes conseqüències jurídiques
als propietaris, per posar un exemple, de dos habitatges que de
proporcionalitat, el Projecte de llei hauria d'incloure algun
tipus de diferenciació entre la tinença en propietat
d'un (o pocs) habitatges o una pluralitat d'habitatges.
això es desprèn que l'article 42.6 i per, connexió
l'article 3.d del Projecte de llei no superen el judici
de proporcionalitat en sentit estricte.
apuntades, els articles 3.d i 42.6 del Projecte de llei són
Finalment, i en un altre ordre d'idees, considerem que cal
estendre el nostre vot particular concurrent cap a un altre precepte,
la lletra g de l'article 37 del Projecte de llei.
la lletra g de l'article 37 del Projecte de llei també
presenta algunes objeccions de constitucionalitat en establir que la
rehabilitació pot comportar l'obligació
d'incorporar al mercat immobiliari els immobles desocupats, en
un termini concret i d'acord amb el que estableixin en la
Es tracta, doncs, d'una mesura de
limitació del dret de propietat redactada de forma genèrica
i indeterminada, perquè no determina en què consisteix
l'esmentada incorporació al mercat dels immobles
desocupats que es trobin en l'àrea de conservació
suposar que "la incorporació" pot abastar diverses
actuacions: des de la venda obligada de l'immoble fins al seu
darrera actuació cal remetre's als arguments
d'inconstitucionalitat en relació amb l'article
Si es tracta de qualsevol altra afectació
de les facultats dominicals (com la venda obligada) està clar
que el precepte no compleix amb els requisits que ha de reunir una
mesura restrictiva d'un dret fonamental per poder considerar-la
Primerament, perquè la indeterminació
de la previsió normativa constitueix una veritable remissió
en blanc a la declaració de l'àrea, que és
la que la dotarà de contingut, i en aquest sentit, no es pot
oblidar que la primera exigència d'una mesura que
restringeix un dret fonamental és que estigui prevista a la
llei, evidentment, en els seus aspectes principals.
perquè la manca de previsibilitat dels efectes jurídics
que es poden derivar d'aquesta prescripció legal, genera
una incertesa insuperable per al seu destinatari i, indubtablement,
una vulneració del principi de seguretat jurídica (art.
conseller senyor Joaquim Borrell i Mestre, a l'empara de
l'article 50 del Reglament d'organització i
de la conclusió de constitucionalitat a què arriba el
Dictamen respecte als articles 17 i 37.d del Projecte de llei
perquè considero que són inconstitucionals.
L'article 17 del Projecte de llei regula la destinació
de sòl a habitatge amb protecció oficial, que correspon
i que s'insereix en una normativa sectorial sobre política
d'habitatge perquè pretén assolir un augment del
parc d'habitatges amb protecció oficial, com a regla
general s'haurà de fer efectiu mitjançant les
actuacions i els instruments urbanístics de les
administracions competents en aquesta matèria.
mitjançant la determinació de les reserves i la
qualificació del sòl, ambdues previstes i regulades a
context, atès el sistema de distribució competencial i
una consolidada jurisprudència constitucional (entre d'altres,
parteix de la competència exclusiva de la Generalitat en
matèria d'urbanisme, però que reconeix també
competències estatals en aquesta matèria- s'ha de
tenir en compte allò que estableix la Llei estatal 8/2007, de
28 de maig, del sòl, sobre aquesta qüestió i,
especialment, el seu article 10, lletra b.
part del grup de preceptes que, d'acord amb la disposició
final primera de la Llei 8/2007, dicta l'Estat a l'empara
de les seves competències "[...] sobre condicions
bàsiques de la igualtat en l'exercici dels drets i el
compliment dels corresponents deures constitucionals i, en el seu
cas, de bases del règim de les administracions públiques,
de la planificació general de l'activitat econòmica
i de protecció del medi ambient [...]".
mateix, el preàmbul d'aquesta Llei considera que la
reserva obligatòria de sòl per garantir una oferta
mínima de sòl per a habitatge assequible, per la seva
incidència en el mercat immobiliari i la seva rellevància
per a les polítiques de sòl i habitatge, encaixa en el
concepte material de les bases de l'ordenació de
ara interessa, l'article 10, inserit en el títol II de
la Llei 8/2007, sobre les bases del règim del sòl,
conté els criteris bàsics d'utilització
del sòl, i la seva lletra b, una obligació per a
les administracions públiques, particularment les competents
en matèria d'ordenació territorial i urbanística,
per tal de fer efectius els principis, els drets i els deures dels
ciutadans que regula el títol I de la mateixa Llei citada.
text d'aquesta previsió normativa diu textualment:
constatar, el precepte estatal, atesa la vinculació de
l'ordenació dels usos del sòl amb l'efectivitat
del dret a l'habitatge, estableix una reserva mínima
obligatòria de sòl residencial destinat a habitatge
protegit, per tal de garantir, com diu l'exposició de
motius de la Llei estatal, una oferta mínima de sòl per
Es tracta, doncs, d'un mandat dirigit a
les administracions públiques, en l'esfera de les seves
respectives competències, i un criteri bàsic que dicta
l'Estat a l'empara de les competències (art.
aprovar els instruments urbanístics.
amb l'anterior, cal determinar molt breument quin és
l'abast d'aquesta reserva obligatòria que, com a
mínim, ha de comprendre els terrenys necessaris per realitzar
el 30% de l'edificabilitat residencial prevista per l'ordenació
urbanística en el sòl que vagi a ser inclòs en
banda, la reserva prevista és un mínim, de forma que
resulta clar que el legislador autonòmic pot incrementar
aquest mínim en funció de les seves necessitats.
altra banda, com prescriu el precepte estatal, el mandat de reserva
obligatòria es projecta només sobre el "sòl
que vagi a ser inclòs en actuacions d'urbanització".
En relació amb aquesta darrera qüestió, atès
que la nova Llei 8/2007 prescindeix de classificar el sòl, el
precepte no diu d'entrada quina classe de sòl resulta
afectat, però sí que exigeix que hagi de ser sòl
sotmès a actuacions d'urbanització.
interpretem conjuntament aquest article amb els articles 12 i 14 de
la mateixa Llei, sobre definició del contingut de les
situacions bàsiques del sòl (rural i urbanitzat) i de
les actuacions d'urbanització, respectivament, es pot
dir que la reserva obligatòria de l'article 10.b,
en la terminologia de la legislació autonòmica
actualment vigent (que no és incompatible amb la regulació
estatal que, a més, s'ha adaptat mitjançant el
recentment aprovat Decret llei 1/2007, de 18 d'octubre, de
mesures urgents en matèria urbanística), afecta el nou
sòl residencial i s'exigeix només per al sòl
urbanitzable i el sòl urbà no consolidat.
L'article 57 del Decret legislatiu 1/2005, de 26 de juliol, pel
ja contemplava aquesta reserva de sòl per a l'ús
residencial de nova implantació, que genera l'aprovació
del planejament urbanístic (ap. 2 i 3), tot i que s'ha
modificat recentment per l'article 9 del Decret llei 1/2007, de
16 d'octubre, de mesures urgents en matèria urbanística,
entre d'altres, per tal d'especificar que el planejament
urbanístic general o derivat, segons correspongui, ha de
determinar també la localització concreta de les
reserves per a la construcció d'habitatges de protecció
pública mitjançant la qualificació de terrenys
per a aquesta finalitat en sòl urbà no inclòs en
sectors de planejament derivat, formi part o no de polígons
d'actuació urbanística (nou ap.7).
això, el paràmetre que cal utilitzar per decidir
l'adequació al bloc de constitucionalitat de l'article
17 del Projecte de llei és l'article 10.b de la
Llei 8/2007, d'aplicació preceptiva per a les comunitats
delimitat el marc legislatiu i els antecedents de l'article 17
del Projecte de llei, cal fer algunes consideracions sobre la
previsió normativa que conté l'apartat 4 d'aquest
precepte i la seva adequació a l'article 10.b de
raona el preàmbul del Projecte de llei i diu el mateix
precepte, atès l'escàs potencial de creixement en
sòl urbanitzable o en sòl urbà no consolidat, i
amb la finalitat que la generació d'habitatge de
protecció oficial no hagi de dependre únicament de la
nova construcció en sòls de nous creixements o de
renovació urbana integral, aquesta previsió normativa
estableix una reserva obligatòria de sòl destinat a
aquest tipus d'habitatge en el sòl urbà
Així, correspon al Pla territorial sectorial
d'habitatge establir àmbits territorials concrets,
municipals o supramunicipals, en els quals s'hagi de qualificar
sòl urbà consolidat amb destinació total o
En consonància amb aquest mandat, la disposició
addicional sisena contempla una sèrie de criteris, requisits i
condicions per a l'establiment d'aquesta destinació,
de forma genèrica, per a les qualificacions residencials del
l'article 17, preveu que l'esmentada qualificació
en sòl urbà consolidat és també, en
concret, d'aplicació tant a les noves construccions com
als casos de gran rehabilitació de les edificacions ja
existents (casos d'edificació de nova planta o de la
substitució de l'edificació i obres que es puguin
incloure en el concepte de gran rehabilitació).
del que s'ha exposat, es pot dir que el legislador català,
a més d'establir la reserva obligatòria que
preveu l'article 10.b de la Llei 8/2007 en els termes
abans exposats, ha introduït un nou mandat addicional de reserva
obligatòria de sòl destinat a habitatge de protecció
oficial en el sòl urbà consolidat, que no contempla
obligacions i càrregues per als propietaris de sòl urbà
consolidat que no preveu la legislació estatal.
regulació estatal de les condicions bàsiques dels
propietaris del sòl urbà consolidat s'ha
Sentència 54/2002, de 27 de febrer, on ha considerat que la
utilització per part del legislador estatal "[...] de
Així mateix, en un tema semblant
al que ens ocupa, els deures de cessió d'aprofitament
urbanístic dels propietaris del sòl, l'Alt
Tribunal reconeix a l'Estat la competència per establir
les condicions bàsiques del règim del sòl urbà
consolidat i, en darrer terme, la inexistència d'aquest
deure de cessió per als propietaris d'aquest tipus de
En paraules del Tribunal, aquest règim uniforme de
estatal es trenca si alguna legislació urbanística
autonòmica amplia el deure de cessió obligatòria
amb això, el Fonament Jurídic 5 de la citada Sentència
del que s'ha exposat anteriorment resulta clar que els criteris
bàsics d'utilització del sòl que estableix
l'article 10.b de la Llei estatal, tal com estan
regulats, no permeten la possibilitat que la reserva obligatòria
a què fa referència aquest precepte es faci extensiva a
un règim de sòl que no la inclou expressament, com és
distinció entre una classe de sòl i una altra serveix
per definir les facultats i els deures urbanístics dels seus
propietaris, de manera que l'establiment per part del
legislador estatal d'un règim diferent per allò
que tradicionalment s'anomena sòl urbà
consolidat, que és conforme a la Constitució, defineix
el contingut bàsic de la propietat urbana i actua com a
condició d'igualtat dels propietaris d'aquest sòl
(STC 164/2001, d'11 de juliol, FJ 19 i 20).
legislador opta per excloure de l'àmbit d'aplicació
de l'article 10.b de la Llei 8/2007, el sòl que
no hagi de ser inclòs en actuacions d'urbanització,
està configurant directament les condicions bàsiques
del dret dels propietaris del sòl en aquesta situació,
que no estan sotmesos a determinades càrregues, fixant així
les condicions mínimes per a la igualació del seu règim
tracta, doncs, d'imposar concretes tècniques
urbanístiques, per a la qual cosa no té competències
Efectivament, el legislador autonòmic pot
determinar els requisits perquè el sòl urbà es
consolidat"; tot i que una vegada qualificat com a sòl
urbà consolidat no pot imposar als seus propietaris una
càrrega de la qual estan exclosos per l'article 10.b
En aquest sentit, la introducció de l'ús
obligatori de l'habitatge protegit suposa un coeficient de
ponderació relativa diferent de l'habitatge lliure, que
canvia l'aprofitament unitari i que el legislador estatal no
permet en el sòl que no s'inclogui en actuacions
bàsiques de l'exercici del dret de propietat dels
propietaris d'aquest darrer sòl.
de llei pot plantejar altres objeccions.
amb la declaració taxativa que fa l'apartat 1 del
precepte, en el sentit que la determinació d'aquestes
reserves no donarà en cap cas dret a indemnització, per
considerar que es tracta d'una limitació i un deure que
defineix el contingut urbanístic de la propietat, derivat de
l'ordenació urbanística (art. 6 del Decret
Aquesta declaració, com a regla general,
s'hauria d'excepcionar quan concorren els requisits
exigits per l'article 30.a de la Llei 8/2007 per a les
situacions susceptibles de ser indemnitzades, tenint en compte que
aquest precepte estatal és d'aplicació a les
comunitats autònomes d'acord amb el que preveu la
disposició final primera, punt 3, de la citada Llei estatal i
atès també que guarda connexió amb els deures
bàsics dels propietaris de sòl.
mateixa raó, la destinació específica de
terrenys concrets de sòl urbà consolidat a habitatge de
protecció oficial, podria també donar dret a
indemnització, concretament per aplicació del supòsit
indemnitzatori previst a l'article 30.b de la mateixa
Aquesta norma preveu que la qualificació
del sòl que suposi una restricció singular del seu
aprofitament urbanístic i que no pugui ser objecte de
distribució equitativa entre els interessats, genera drets
En aquest cas, no sembla que la previsió que
incorpora el precepte sobre la moratòria de dos anys per a
l'entrada en vigor dels plans que continguin aquests tipus de
previsions solucioni aquest tema i sigui suficient per obviar
l'aplicació de l'article 30.b de la Llei
raons exposades, per vulnerar les competències estatals en la
matèria, l'article 17.4 del Projecte de llei del dret a
l'habitatge a Catalunya i, per connexió l'incís
prèviament a l'aprovació del Pla" de
l'article 17.3, són inconstitucionals.
mateix, també ho és la disposició addicional
sisena del Projecte de llei perquè, com en els supòsits
anteriors, afecta específicament el sòl urbà
No cal, per tant, entrar a examinar si la reserva de sòl
que preveu, que és inferior al 30% que prescriu l'article
d'excepció que aquest mateix precepte conté per a
determinats municipis o actuacions.
cal fer una consideració addicional respecte a l'apartat
4 de l'article 17, en la mesura que habilita el Pla territorial
sectorial d'habitatge per establir aquesta reserva de sòl
en àmbits municipals concrets, "d'acord amb les
necessitats detectades", ja que en principi no sembla que
aquesta previsió sigui suficientment respectuosa amb
l'autonomia local dels municipis afectats.
si es posa en connexió amb l'article 12.4 del Projecte,
que parla de garantir els interessos supralocals i que dóna
participació als ajuntaments afectats, es pot interpretar que,
des d'aquesta perspectiva, el precepte no vulnera l'autonomia
local garantida constitucionalment i estatutària garantida.
L'article 37 del Projecte de llei regula els efectes que
pot comportar la declaració d'una àrea de
conservació i rehabilitació d'immobles, entre
"d) L'exigència que qualsevol procediment iniciat
de la legislació d'arrendaments urbans per a obtenir
l'autorització per a enderrocar immobles ocupats hagi de
constatar, aquesta previsió normativa estableix l'exigència
l'Administració de la Generalitat competent en matèria
d'habitatge perquè l'Estat pugui autoritzar
l'enderrocament d'un immoble ocupat, a l'empara de
la legislació d'arrendaments urbans i en l'exercici
de les seves competències pròpies.
pot dir, doncs, que el precepte contempla la possibilitat d'un
supòsit d'informe preceptiu i vinculant, que limita les
competències de l'Administració estatal en la
matèria, tot afectant la seva capacitat decisòria en
amb l'admissibilitat de l'emissió d'un
informe com a tècnica per a la coordinació de
competències, s'ha pronunciat el Tribunal Constitucional
respecte a un tipus de supòsit molt concret, que es produeix
quan hi ha una concurrència de competències sobre un
mateix espai físic (per totes, STC 40/1998, de 19 de febrer,
FJ 38, 65/1998, de 18 de març, FJ 14 i 151/2003, de 17 de
Aquest seria el cas dels ports, els aeroports,
les carreteres, etc., en els quals l'exercici legítim de
les competències estatals que incideixen en el territori
autonòmic pot condicionar una determinada competència
Tot i que les característiques específiques
que presenten aquests casos competencials no són aplicables
directament al cas que és objecte de dictamen, cal recordar
algunes premisses generals d'aquesta doctrina constitucional:
el condicionament de les competències alienes només és
mantingui dintre dels seus límits característics; quan
s'hagi recorregut prèviament a vies cooperatives i quan
no es limiti la competència aliena més enllà del
Tot això sens perjudici que s'ha
d'analitzar cada cas en concret, per tal de determinar la
correcció constitucional de la mesura adoptada (STC 151/2003,
En cap cas, però, l'emissió de l'informe
per part de l'Administració aliena no pot imposar una
solució concreta a l'Administració actuant, ja
que això suposaria buidar-li la competència en la
En aquest sentit, els informes vinculants
solucions concretes, sinó que cerquin una solució
coordinada dels interessos en joc, que sigui respectuosa amb l'ordre
constitucional de competències (STC 65/1998, FJ 14 i 40/1998,
Consultiu també s'ha pronunciat en ocasions sobre les
tècniques de coordinació i l'emissió
d'informes per buscar una solució encertada a la
núm. 243, de 29 de juliol de 2003, que es pronuncia àmpliament
sobre la matèria, i també al Dictamen núm. 269,
d'1 de setembre de 2005, que conté pronunciaments
puntuals sobre aquesta qüestió.
amb el cas que s'estudia, cal recordar que el Dictamen núm.
instrument que només ha de ser utilitzat com a darrer recurs
autorització o control previ, la qual cosa seria inacceptable
(F IV.5.B.b); i que aquesta tècnica de l'informe
vinculant no sembla ser la més adequada per garantir la
correcta ponderació de tots els interessos en presència
(hi ha formes molt més efectives i respectuoses amb
l'Administració actuant), sobretot si es vol evitar que
les funcions de coordinació produeixin lesions innecessàries
en les competències autonòmiques (F IV.5.C.c).
mateix, en el Dictamen núm. 269, en l'àmbit
competencial d'energia i mines, accepta la modulació de
la competència exclusiva estatal pel legislador autonòmic
(en aquest cas es tractava de l'Estatut d'autonomia),
sempre que no imposi una única alternativa, això és,
"[...] mentre no sigui vinculant la posició de la
Generalitat, ja que en aquest cas manllevaria totalment la
competència que constitucionalment està reservada a
constitucional el precepte perquè "[...] es tracta d'una
participació a través d'un informe que és
preceptiu en tant que la seva obligatorietat afecta la Generalitat,
que l'ha d'elaborar, i no imposa cap limitació a
l'Estat, ja que aquest pot considerar una altra alternativa si
entén que hi ha altres raons per les quals convé actuar
d'una manera diferent de la que proposa, a través de
afecta la Generalitat i l'instrument emprat és un
mecanisme participatiu dels de menor intensitat dins dels possibles
casos més, també considera constitucionals els
preceptes perquè l'informe que estableixen en
concurrència amb una competència estatal no és
que contempla la lletra d de l'article 37 del Projecte
de llei preveu una intervenció de l'Administració
de la Generalitat, mitjançant un informe, en qualsevol
procediment iniciat davant l'Administració de l'Estat,
a l'empara de la legislació d'arrendaments urbans,
per obtenir l'enderrocament d'immobles ocupats.
evident que aquest informe té caràcter vinculant ja que
el precepte diu expressament que, per obtenir l'autorització
d'enderrocament de l'Administració estatal, s'ha
concloure sobre l'adequació al bloc de
constitucionalitat d'aquesta previsió normativa, i per
situar la participació de la Generalitat en l'exercici
de la competència estatal, cal fer una breu referència
al procediment d'enderrocament d'immobles ocupats previst
a la legislació d'arrendaments urbans.
sobre la naturalesa d'aquest procediment administratiu i la
facultat governativa per autoritzar l'enderrocament en
determinades circumstàncies (en l'actualitat aquesta
facultat correspon a les delegacions del govern, que van assumir les
competències dels antics governadors civils), la doctrina del
Tribunal Suprem és molt il·lustrativa.
Així, segons la citada jurisprudència (STS de 18 de
febrer de 1992, de 4 de maig de 1995, de 2 de gener de 1997, d'11
d'octubre de 1999, i de 23 d'abril de 2002),
l'autorització governativa d'enderrocament és
un mitjà instrumental per possibilitar la construcció
d'un nou edifici en el lloc de l'edifici que haurà
i conveniència han d'estar acreditades en el
procediment, per a la qual cosa és decisiu el compromís
de reedificació i la seva viabilitat legal.
doncs, d'una facultat discrecional sinó reglada, "[...]
d'això anterior i de la naturalesa de les competències
que té l'Administració de l'Estat en
aquesta matèria, resulta clar que la intervenció de
l'Administració de la Generalitat en l'autorització
d'enderrocament, mitjançant un informe que ha de ser
favorable, precisament sobre la mateixa qüestió que ha de
valorar l'Administració estatal per atorgar
l'autorització (ponderar la necessitat d'incrementar
d'una manera immediata el parc residencial), elimina totalment
la capacitat decisòria d'aquesta darrera.
no es tracta d'un informe que coadjuva a la decisió
final o es coordina amb aquesta, sinó que l'informe que
contempla el precepte actua com a control previ de l'autorització
governativa estatal d'enderrocament (ha de ser favorable) o,
fins i tot, com a autorització prèvia d'aquesta
autorització governativa, la qual cosa, des d'un punt de
vista competencial, com s'ha dit, no és acceptable.
fet que l'article 37 digui en el seu encapçalament que
la declaració d'una àrea de conservació i
rehabilitació "pot comportar" un informe d'aquest
tipus no subsana la inconstitucionalitat del precepte: d'una
banda, perquè, tot i suposant que no s'apliqui en tots
els casos, la mera possibilitat que s'apliqui en un de sol ja
s'ha dit que és inconstitucional; d'altra banda,
perquè el Projecte de llei no dóna cap criteri per
evitar que s'apliqui (per ex. les fórmules de cooperació
prèvies que s'ha vist que són obligades) i
perquè, en qualsevol cas, com s'ha vist, el legislador
autonòmic no pot establir un condicionament de la competència
estatal com el que ens ocupa, que vincula l'Administració
estatal fins al punt d'eliminar la seva capacitat decisòria
en aquesta matèria i que, en definitiva, suplanta la facultat
mateixa d'autorització estatal per a l'enderrocament
raons exposades, la lletra d de l'article 37 del
Projecte de llei del dret a l'habitatge a Catalunya és
conseller senyor Pere Jover i Presa, a l'empara de l'article
50 del Reglament d'organització i funcionament del
Consell Consultiu de la Generalitat de Catalunya, al Dictamen núm.
discrepància respecte a la posició majoritària
del Consell afecta exclusivament la segona conclusió del
Dictamen, relativa a la inconstitucionalitat de l'article 42.6 del
observada no es produeix per vulneració directa del dret de
propietat reconegut per l'article 33 CE sinó per vulneració
del dret a la igualtat davant la llei, en la mesura que de l'esmentat
precepte del Projecte, en connexió amb d'altres de
concordants, es deriva necessàriament un tracte desigual en
l'exercici de la potestat expropiatòria.
seguidament les raons per les quals dissenteixo d'aquesta afirmació.
començar i encara que només sigui de forma
introductòria, he de dir que l'expropiació prevista a
l'ordenament, contingudes bàsicament en la Llei d'expropiació
Aquesta Llei opera com a referent substancial
per a l'exercici de la potestat expropiatòria, ja que, d'acord
amb els articles 159.4.a EAC i 149.1.18 CE, l'Estat disposa de
la competència legislativa sobre aquesta matèria.
cert que en el Dictamen no s'aprecia vulneració directa
d'aquestes garanties del dret de propietat, i que els apartats A
i B del Fonament IV.1 citat reconeixen expressament el
respecte als principis d'idoneïtat i de proporcionalitat per
algunes referències a la inseguretat jurídica provocada
per la presumpta manca de concreció de les mesures de foment
previstes en els apartats 1 a 5 del precepte mateix, que mereixen un
meva opinió, l'article 42 del Projecte de llei no només
manté les garanties a què abans em referia, exigides
per la legislació general sobre expropiació forçosa,
sinó que n'afegeix d'altres de forma específica:
banda, ha previst un tipus d'expropiació que opera només
sobre algunes de les potestats dominicals que integren el dret de
econòmic pretès pel propietari d'un habitatge desocupat
de forma permanent poques vegades sol afectar aquest ús i
beneficis o rendes mitjançant el seu arrendament (llevat dels
casos poc habituals de l'anomenada "hipoteca inversa" o
canvi, és el que pot resultar de l'increment del valor del bé
al mercat o, si més no, de la seva garantia com a valor segur
aquest tipus d'expropiació resulta molt menys costosa per als
interessos econòmics del propietari que l'expropiació
ordinària, menys encara si tenim en compte que només
opera durant un període de cinc anys.
aquest temps, el propietari recupera ex lege la plena
propietat del bé afectat, que no ha sofert cap minva en el seu
valor de mercat pel fet de l'expropiació temporal.
hem de tenir en compte que la declaració d'incompliment
de la funció social de la propietat i la consegüent
intimació per a l'arrendament forçós de
l'habitatge i, en el seu cas, l'expropiació, només
podran produir-se, segons es llegeix a l'encapçalament
mesures de foment que estableixen els apartats de l'1 al 5
és cert, com s'afirma en el Dictamen, que algunes d'aquestes
mesures són d'apreciació molt improbable o difícil.
Però no és per això que se'n deriva
necessàriament inseguretat jurídica, ja que totes
aquestes mesures hauran de ser interpretades de la forma més
favorable a la plena eficàcia del dret de propietat, tal com
ha exigit repetidament la jurisprudència constitucional sobre
el favor libertatis, més encara en un cas com el que
prèvia per a l'esmentada interpretació favorable (STC
El fet que aquestes mesures resultin
difícilment aplicables és, doncs, una garantia enfront
de possibles excessos en l'exercici de la potestat expropiatòria,
per tal com mentre aquestes no hagin estat efectivament "exhaurides"
no serà possible la posada en marxa de les previsions
de l'argumentació utilitzada en el Dictamen, tant per
vulneració de l'article 14 CE, es recolza en l'existència
d'una remissió reglamentària oberta, podríem dir
en blanc, per a la determinació dels anomenats "àmbits
definició d'aquest concepte i la seva aplicació a àrees
concretes del territori presenta una rellevància
inqüestionable, per tal com només els habitatges situats
en aquestes podran ser objecte de la declaració d'incompliment
de la funció social i, conseqüentment, intimats per a
l'arrendament forçós i, en el seu cas, expropiats.
obstant això, no puc compartir l'afirmació abans
hipotètica vulneració constitucional no afectaria el
dret a la igualtat, ni tampoc el principi de seguretat jurídica,
sinó la reserva de llei exigida per l'article 53.1 CE per a la
regulació dels drets i llibertats reconeguts al capítol
segon del títol I, entre els quals es troba, naturalment, el
Ens trobem, doncs, segons la meva opinió,
davant d'un concepte nuclear de l'Estat de Dret, el de l'abast del
principi de legalitat i els seus efectes sobre les relacions entre la
Sentència 112/2006, de 5 d'abril, ha exposat amb precisió
la doctrina sobre aquesta matèria elaborada pel Tribunal
Constitucional al llarg dels últims anys.
recordar, com ha fet tantes vegades, que aquest principi "[...]
bé, entenc que la remissió reglamentària per a
la determinació dels "àmbits de demanda
Projecte de llei examinat, compleix les condicions exigides per la
En primer lloc, no és cert que ens trobem davant d'un concepte
totalment indeterminat, al qual no es pugui trobar un "significat
clar que aquestes àrees són aquelles en les quals,
mitjançant la utilització de mètodes empírics,
objectivables i uniformes àmpliament coneguts per les ciències
socials, s'observa en el mercat d'habitatges de lloguer una demanda
que supera de forma apreciable l'oferta existent.
Si bé és cert que els articles 12, 13 i 14 del Projecte
de llei, que defineixen el contingut dels instruments que han
d'operar la determinació dels àmbits citats (Pla
locals) no incorporen cap referència expressa a aquesta
qüestió, sí que ho fan, en canvi, de forma
Així, el Pla territorial sectorial ha de contenir
una estimació de les necessitats, els dèficits i els
desequilibris en matèria d'habitatge (art. 12.2 del Projecte
de llei), així com també "La quantificació
de les diverses modalitats d'ús dels habitatges (principal,
secundari, buits) i de les respectives evolucions previsibles"
del Projecte de llei), mentre que els apartats 5.a
de l'article 14 estableixen exigències encara més
Finalment, la determinació d'aquestes àrees, per la
seva pròpia naturalesa, encaixa plenament en el concepte de
"complement de la regulació legal que sigui indispensable
per motius tècnics" a què es refereix la
sigui missió del legislador abordar una regulació com
aquesta, que exigeix la utilització d'una metodologia que li
és aliena i que troba el seu lloc natural en la tasca de grups
d'experts que treballen en l'àmbit de la funció
finalment la presumpta vulneració del dret a la igualtat, ara
El Dictamen aprecia aquesta vulneració, en primer lloc,
aportant com a terme de comparació dues situacions diferents:
d'una banda, la dels propietaris d'habitatges desocupats de
manera permanent i injustificada situats en un àmbit
ser objecte d'expropiació si no compleixen la intimació
de lloguer forçós); i de l'altra, la d'aquells
que, en no trobar-se l'habitatge de la seva propietat en un d'aquests
àmbits, no seran en cap cas sotmesos a intimació ni
expropiats a l'empara d'allò que preveu l'article 42.6
del Projecte de llei, malgrat que l'habitatge també estigui
desocupat de forma permanent i injustificada.
aquesta previsió no comporta per
vulneració de l'article 14 CE, per tal com les situacions
l'esmentat precepte constitucional és que "[...]
Sentència del Tribunal Constitucional abans citada (STC
112/2006, FJ 5), que recull una jurisprudència constant i
Sembla clar, a aquest efecte, que no es pot comparar la
situació d'un habitatge desocupat en una zona en la qual hi ha
una forta demanda residencial, que comporta dificultats per a l'accés
a l'habitatge d'amplis col·lectius socials, amb aquella altra
que es troba en una zona en la qual l'esmentada demanda no existeix o
No existeix, doncs, el terme de
comparació exigit perquè es pugui apreciar el tracte
desigual, i he de reconèixer que el Dictamen tampoc no
circumstàncies o moments diferents.
Els plans territorials sectorials, en la mesura que han d'identificar
que, com molt bé s'afirma en el Dictamen, exigeix com a
component essencial que l'habitatge objecte d'expropiació es
trobi situat en una d'aquestes zones.
podrà l'Administració exercir les potestats
administratives previstes a l'article 42.6 del Projecte de llei.
forma arbitrària, o utilitza per fer-ho uns instruments
d'anàlisi obscurs o mancats de d'objectivació, o
que no són comuns per a tot el territori, sí que es
produiria una vulneració del dret a la igualtat.
introduint per la norma reglamentària una distinció
injustificada entre ambdós col·lectius, basada en
criteris mancats d'una fonamentació objectiva i raonable.
vulneració de l'article 14 CE resultaria, òbviament, de
la norma reglamentària que aprova el pla territorial
sectorial, i hauria de resoldre's mitjançant el control
judicial residenciat en la jurisdicció contenciosa
canvi, res d'això no es deriva, ni directament ni
indirectament, del Projecte de llei dictaminat.
s'observa aquest tractament desigual, ni el Projecte aplica
conseqüències jurídiques diferents a situacions
fàctiques que són iguals o molt similars.
tracte diferenciat apreciable, el que deriva de la ubicació de
l'habitatge en zones de demanda residencial forta i acreditada, o bé
manca de terme de comparació rellevant (les situacions no són
iguals), o bé gaudeix d'una justificació fundada i
raonable d'acord amb els objectius que la norma pretén
aconseguir, que no són altres que el de promoure l'accés
a l'habitatge de col·lectius socials desfavorits allà
on aquest accés està limitat per la manca d'oferta.
Majors dubtes presenta la possibilitat que la determinació de
realitzi en els plans locals o supralocals.
desigual derivaria, a més dels possibles problemes citats
anteriorment respecte a la inadequada confecció del Pla
territorial sectorial, del fet que els criteris utilitzats en aquests
plans locals fossin diferents en cada un d'ells, amb la consegüent
aplicació desigual de la llei en funció del municipi en
el qual es troba l'habitatge desocupat.
que el Projecte de llei hauria pogut evitar aquest problema,
simplement preveient la necessitat d'unes directrius generals per a
tot el territori, en les quals es definissin criteris comuns i
objectius per a la determinació d'aquestes zones pels plans
No obstant això, el fet que aquestes previsions
I, en qualsevol cas, una vegada més ens
trobaríem davant d'una vulneració del dret a la
igualtat que seria imputable al corresponent instrument reglamentari
El segon supòsit de tracte desigual apreciat en el Dictamen és
diferent, ja que es refereix als propietaris d'habitatges desocupats
que estan ubicats en el mateix àmbit territorial de demanda
El tracte desigual es deriva, segons
la majoria del Consell, del fet que no hi ha en el Projecte
dictaminat cap garantia que la llei s'aplicarà de forma
igual a tots aquests propietaris.
la referència continguda a l'article 41.3 del Projecte de
llei, segons el qual el procediment que condueix a la intimació
per al lloguer forçós i, en el seu cas, a
l'expropiació, s'inicia pel simple fet que l'Administració
"tingui constància" de la desocupació
En el Projecte falten, segons es llegeix en
el Dictamen, previsions que garanteixin l'aplicació igual de
la llei a tots els habitatges que es trobin en idèntica
situació de desocupació, com podrien ser programes
d'inspecció, o l'elaboració prèvia d'un registre
o d'un catàleg d'habitatges desocupats en la zona
si com a conseqüència d'aquesta omissió del
forma desigual als habitatges desocupats d'un mateix àmbit, bé
perquè només s'executessin com a conseqüència
de denúncies o d'actuacions puntuals, bé perquè
l'Administració "seleccionés" els
habitatges als quals aplica aquestes previsions (la qual cosa seria
encara més greu), la conseqüència no podria ser
cap altra que la vulneració del dret a la igualtat.
això, una vegada més hem de recordar que aquest tracte
desigual no es pot imputar al legislador sinó a l'aplicador de
plenament, això sí, en l'apreciació que el
Projecte hauria d'incorporar previsions d'aquest tipus, més
encara si tenim en compte que ja ho fa per a altres supòsits
d'utilització anòmala de l'habitatge, com són
els derivats de la sobreocupació, l'infrahabitage o
l'incompliment del deure de conservació i rehabilitació.
Però no crec que aquesta manca de previsions hagi de conduir a
la inconstitucionalitat del precepte qüestionat, no solament
perquè la inconstitucionalitat per omissió és un
concepte molt poc assentat en el nostre ordenament, sinó també
pel fet que afectaria no l'article 42.6 del Projecte de llei, sinó
l'article 41.3, que no és qüestionat en el Dictamen.
conseller senyor Jaume Vernet i Llobet, a l'empara de l'article
50 del Reglament provisional d'organització i
la meva discrepància amb l'argumentació de la
majoria en el Dictamen núm. 282, Fonament IV, lletra C.
A parer meu, el judici d'inconstitucionalitat de l'article
42.6 del Projecte de llei que es fa al Dictamen, fonamentat en el
principi d'igualtat, no és del tot coherent per diverses
raons que exposaré a continuació.
Primerament, el judici de raonabilitat mitjançant el test de
proporcionalitat és una tècnica argumentativa de
caràcter instrumental, que la jurisprudència del
Tribunal Constitucional i la del Tribunal Europeu de Drets Humans
utilitza a fi de verificar la conformitat d'una disposició
amb els principis constitucionals, entre d'altres el
que, per comprovar si el principi constitucional d'igualtat és
respectat o no, cal realitzar un test de proporcionalitat amb la
finalitat d'objectivar els elements que poden implicar
desigualtats o discriminacions constitucionalment rellevants i un cop
efectuat s'haurà de concloure sobre l'adequació
inadequat que el Dictamen avali el Projecte de llei primer d'acord
amb el principi de proporcionalitat i que després el rebutgi
pel principi d'igualtat, quan ambdós tenen una certa
connexió i fins i tot una relativa relació de
Per tant, si es constata una desproporció
constitucionalment significativa, en tant que la disposició
jutjada crea discriminació, caldrà entendre vulnerat el
principi d'igualtat, i si no és així la conclusió
hauria d'anar en sentit contrari; és a dir, en favor de
meva opinió, el test de proporcionalitat proporciona elements
d'objectivització al debat jurídic.
si aquest test s'aïlla del principi que es vol verificar,
l'argumentació deriva en una total subjectivització.
Per tant, un cop la majoria considera (i en aquest cas m'hi
compto) que no es detecta cap mena d'inconstitucionalitat, a
partir de l'aplicació del test de proporcionalitat al
Projecte de llei (Fonament IV.1 lletra B), no s'hauria
de concloure la incompatibilitat d'aquest amb la Constitució,
si no és per altres raons que també concorrin en el
supòsit examinat i de les quals caldrà fer-ne esment a
Segonament, al meu entendre, la fonamentació, tot i que es
refereixi al principi d'igualtat "en" la llei, posa
en relleu eventuals problemes relatius al principi d'igualtat
"en l'aplicació de" la llei, cosa que si fos
així competiria examinar a la jurisdicció ordinària
i no al Consell Consultiu, com reconeix la majoria que avala el
principi d'igualtat ha de ser respectat, tant per la llei com
En aquest darrer cas, el tractament
igual s'ha de verificar tant quan la llei sigui desenvolupada
reglamentàriament pel govern o per altres normes infralegals,
o quan sigui aplicada per l'Administració en la seva
activitat executiva o pels òrgans judicials en la
De totes maneres, el control, en tots aquests últims
casos, és de legalitat de conformitat amb la Constitució,
que no correspon fer al Consell Consultiu.
en la llei implica, en canvi, que el control de constitucionalitat
opera en un doble pla: d'un costat, excloent la creació
arbitrària de supòsits de fet i, de l'altre,
assegurant la raonabilitat en funció del principi proposat i
Per contra, el principi d'igualtat en l'aplicació
de la llei suposa el reconeixement d'un dret subjectiu a
o els jutges i tribunals no poden modificar arbitràriament el
sentit de les seves decisions en casos substancialment iguals.
Aquesta diferenciació està consolidada entre la
doctrina i la jurisprudència, així el Tribunal
Constitucional en la Sentència 49/1982, de 14 de juliol diu
la confusió entre el principi d'igualtat en la llei i el
principi d'igualtat en l'aplicació de la llei
s'evidencia si repassem l'argumentació i algunes
Dictamen aprovat per la majoria.
exemple quan es diu que només en determinades circumstàncies
es genera "una mena d'obligació genèrica"
que únicament és exigible quan "l'Administració
es dirigeix de forma individualitzada" a algun dels afectats.
En aquest cas es reconeix que la pretesa discriminació es
produeix directament per l'activitat investigadora de
de l'examen de l'aplicació de la llei i no és
criticable en tant que desigualtat "en" la llei.
es constata la confusió citada quan la majoria entén
que el Projecte no detalla prou, que no ofereix "cap
possibilitat d'interpretació", o que "manquen
criteris legals" per delimitar els àmbits de "demanda
s'aprovi el Pla territorial d'habitatge i es quantifiquin
els habitatges buits d'una zona (art. 12.2.d) i es
delimitin els "àmbits de demanda residencial forta i
acreditada" (art. 42.6), d'una banda, i quan a partir
d'aquí l'Administració actora intervingui,
de l'altra, que es podrà apreciar si hi ha o no
tractaments discriminatoris que vulneren el principi d'igualtat.
Això que acabem de dir ratifica que el que estem examinant
constitueix la possible conculcació del principi
constitucional per part de l'Administració en la
detecció dels habitatges desocupats (art. 41 del Projecte),
d'un costat, o del Govern en l'aprovació del Pla
(art. 12 del Projecte) o en l'impuls de polítiques de
foment (art. 42 del Projecte), de l'altre; però, en cap
cas, no s'està constatant la vulneració del
principi en el redactat de la llei, perquè aquesta justament
no ho concreta i ha de ser desenvolupada per normes infralegals o
concretades en ulteriors actes administratius no arbitraris ni
Tot això es corrobora en una altra afirmació
contundent: la discriminació es produeix "en funció
d'una decisió administrativa discrecional (la
qualificació d'un àmbit), que manca de paràmetres
la citada decisió administrativa que "aplica" els
de forma crítica, amb conclusió d'inconstitucionalitat,
una absència de regulació legal.
es declara inconstitucional el Projecte per omissió, tema
científica i tòpica és àmpliament i
majoritària contrària a admetre-la.
d'una banda, la valoració de constitucionalitat s'ha
l'altra, la argumentació ha de dirigir-se a mostrar
únicament la desigualtat en la llei i no en l'aplicació
tercer lloc, manca, de forma clara, l'element de comparació,
cosa que és imprescindible en qualsevol argumentació
lligada al dret a la igualtat i al principi de no discriminació,
un cop admesa la seva proporcionalitat i adequació a les
finalitats constitucionals i estatutàries.
diferenciada, arbitrària i discriminatòria.
explícitament que afecten els immobles sobreocupats o
l'infrahabitatge (respecte dels quals no s'aplica
l'article 42.6 del Projecte) es considerin també
aplicables als habitatges desocupats permanentment.
programes d'inspecció previstos a l'apartat primer
dels articles 43 i 44 del Projecte dictaminat i que no se citen
implica inconstitucionalitat perquè no hi ha cap entrebanc per
a fer-ho i a més serà àdhuc necessari de fer, a
banda que sobre la forma d'inspeccionar hi ha models diversos
coneguts per l'administració i no sempre previstos per
En el mateix sentit, el fet que no es
prevegi explícitament la realització d'un "cens
o catàleg que possibiliti la identificació de tots els
afectats inclosos" en una àrea determinada no és
discriminatori, perquè probablement s'haurà de
fer simplement per efectuar la quantificació dels pisos
desocupats i la seva evolució (art. 12.2.d del
En qualsevol cas una previsió explícita de
les cauteles esmentades aclariria i milloraria el Projecte de llei,
tot esvaint possibles crítiques per manca de seguretat
jurídica, que, sigui dit de passada, no s'observen al
l'element comparatiu se suggereix per part de la majoria quan
es diu que l'article 42.6 del Projecte de llei no dóna
igual tractament als "potencials" subjectes afectats i
dels "potencials" subjectes s'està fent un
prejudici del que es diu al Projecte i no serà fins que
l'Administració actuï que aquesta "potencialitat"
es discuteix la desigualtat "en l'aplicació de"
últim, en un altre ordre de coses encara que també
lligat al principi d'igualtat, em sembla que d'acord amb
l'excurs de la resta del Dictamen la mesura prevista a
l'article 42.6 del Projecte de llei ve avalada per la funció
social de la propietat d'acord amb com es conceptua sobretot en
el Fonament III.2, que redunda i aprofundeix en l'argumentació
que exposàrem en el Dictamen núm. 273, de 14 de juliol
A més a més es tracta d'una previsió
excepcional que, segons diu l'encapçalament del mateix
apartat 6 de l'article 42, es concretarà i s'aplicarà
un cop exhaurides les mesures previstes en els apartats anteriors del
precepte que se sumen a altres cauteles també previstes al
Pel que fa els destinataris de la norma aquesta s'aplicarà
als propietaris d'habitatges desocupats en zones que hagin
estat determinades prèviament on existeixi una demanda
residencial forta i acreditada, d'acord prioritàriament
amb el Pla territorial sectorial de l'habitatge.
conclusió, en la meva opinió, les eventuals
intervencions discriminatòries per part del Govern o de
l'Administració poden constituir vulneracions del
principi constitucional d'igualtat "en l'aplicació
de" la llei, però no "en" la llei, que és
el que determinaria un judici desfavorable en relació amb el
Projecte per part del Consell Consultiu.
malgrat que es podrien establir expressament més cauteles i
més requisits que restringissin l'aplicació de
l'article 42.6 del Projecte, entenc que les previsions
contingudes són suficients per fer un judici positiu de
constitucionalitat i que no cal recórrer, sense mencionar-ho,
a una pretesa inconstitucionalitat per omissió.
mateix, l'article 42 del Projecte de llei, objecte de Dictamen,
desenvolupa l'article 47 de la Constitució i els
articles 26 i 47 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya i
s'ajusta plenament a l'article 33 de la Constitució,
en tant que la funció social, que justifica el Projecte de
llei, delimita el dret a la propietat privada establert en el
l'empara de l'article 50 del Reglament provisional
la Generalitat de Catalunya, al Dictamen número 282, emès
discrepància que motiva l'emissió d'aquest
vot particular està referida a la posició adoptada per
la majoria amb relació a la declaració
d'inconstitucionalitat referida a l'article 42, apartat
6, i la conclusió de caràcter interpretatiu que ha
estat donada a l'article 76, apartat 4, del Projecte de llei
del dret a l'habitatge a Catalunya.
però, d'argumentar la meva discrepància amb la
conclusió promoguda per la majoria, per part de l'autor
d'aquest vot particular, com a ponent que fou nomenat pel
Consell Consultiu en la sessió del dia 6 de novembre de 2007,
cal fer una consideració prèvia sobre el contingut del
Fonament III del Dictamen que la majoria del Consell ha mantingut,
respon en gran part a la necessària delimitació
conceptual dels drets a l'habitatge i a la propietat, així
com a les solucions que el dret comparat ha aportat en els sistemes
aquest requisit ineludible, sinó que també respon a una
lògica constitucional sobre l'abast del dret de
propietat i la seva funció social, així com del dret a
l'habitatge en tant que dret estatutari de configuració
legal, al qual el Projecte de llei ha pretès donar un
Un contingut que està dotat, segons el
meu criteri, de ple suport constitucional a través d'un
conjunt de mesures d'intervenció administrativa sobre la
regulació de l'habitatge, el règim del sòl
i el dret de propietat, en relació amb les competències
de la Generalitat i els ens locals, tot conjuminant la garantia del
dret de propietat en el marc dels interessos generals que la
Constitució i l'Estatut també tutelen.
construcció de l'argumentació que ha conduït
a la conclusió d'inconstitucionalitat a la qual ha
arribat la majoria d'aquest Consell, paradoxalment, manté
en la seva integritat la proposta feta inicialment pel ponent,
respecte del contingut del Fonament III, malgrat haver quedat
derrotada després de successives deliberacions, la conclusió
Aquesta circumstància resulta, si més
no, singular, sobretot si com s'argumenta per la majoria,
algunes de les mesures adoptades pel Projecte de llei previstes a
6 són proporcionals però, tot i
així, i al mateix temps, resulta que són
ponent li hauria resultat més coherent que la legítima
posició adoptada per la majoria sobre aquest precepte vingués
acompanyada d'una construcció pròpia i de segur
diferent, sobre la intensa relació entre el dret a l'habitatge
i el dret de propietat, així com sobre les aportacions del
dret comparat en el sentit de la posició jurídica
Fonament III havia estat elaborat pel ponent com una premissa prèvia
justificadora d'una mesura propugnada pel Projecte de llei, que
avalava la seva plena adequació al bloc de la
constitucionalitat, és a dir a la Constitució i a
aquesta raó, la meva discrepància respecte de la
conclusió d'inconstitucionalitat referida a l'article
42.6 del Projecte de llei, que tractaré més endavant,
reiterar aquí, perquè és en aquest vot
particular –a criteri del seu autor- on tenen la seva ubicació
primer lloc, em referiré a l'anàlisi
constitucional i estatutària del dret a l'habitatge i
tot seguit al dret de propietat, atès que ambdós poden
de les previsions normatives que el Projecte preveu en relació
amb diversos àmbits competencials, en especial, les
D'aquesta forma, es poden tractar amb una
major precisió conceptual l'abast dels possibles
que un primer i tradicional significat del contingut de l'habitatge
permet afirmar que es refereix a un ús possible del sòl.
És a dir, quan una part del sòl legalment habilitat és
emprada per donar cobertura física a l'espai on les
persones habiten i desenvolupen una part de la seva activitat vital.
cal afegir tot seguit que l'existència d'habitatges
i les seves condicions no poden ser enteses únicament com a
l'habitatge és entès no solament com un necessari
digne i adequat és concebut des d'una perspectiva més
àmplia, en la qual el seu reconeixement constitucional és
determinats nivells que l'Administració considera no
habitat que ocupa un part de sòl, sinó també amb
habitual referir-se al dret a la ciutat, que com a tal es troba
recollit a l'anomenada Carta europea de salvaguarda dels drets
humans de 2000, que ha estat subscrita per diverses ciutats
espanyoles i catalanes, entre d'altres, Barcelona, que la
ratificà per un Acord del plenari del seu Ajuntament de 21 de
del territori, els quals, al capdavall, són els àmbits
on realment es pot fer efectiu el dret derivat dels principis
derivats dels articles 47 CE i EAC i del dret de l'article 26
sentit diferent, el Projecte de llei que ens ocupa s'insereix
en aquesta concepció més àmplia del dret a
l'habitatge, una característica que és deduïble
de tot el seu ampli i dens contingut normatiu i que, a tall
d'exemple, es manifesta expressament en la definició
d'habitatge que ofereix el seu article 3.a quan, a més
de determinar que és "[...] tota edificació fixa
destinada a residir-hi persones físiques o emprada amb aquest
fi [...]", afegeix que ha d'acreditar el compliment de
les condicions d'habitabilitat fixades per la llei i que "[...]
compleix la funció social d'aportar a les persones que
hi resideixen l'espai, les instal·lacions i els mitjans
ampli, nodrida d'elements definitoris que entenen l'habitatge
tindrà o podrà tenir visions diferents sobre l'abast
que calgui donar als mandats constitucionals i estatutaris abans
En aquest sentit, la concreció normativa d'allò
que es consideren els elements que poden fer un habitatge digne i
adequat, serà diversa, tant com ho pot ser el legislador i les
majories polítiques que conjunturalment el conformen.
diferents poden ser les respostes legislatives a elements relatius a
l'habitatge com la seguretat jurídica de disponibilitat,
despeses suportables, la disponibilitat de serveis materials i
d'infraestructures, etc. Però, el que no es pot
descartar és que atesa l'estreta relació entre
habitatge i regulació del sòl, el dret de propietat,
com el dret a gaudir i disposar d'una cosa, pugui quedar
afectat per mesures tendents a fer efectives les prescripcions que en
aquesta matèria estableix el bloc de la constitucionalitat.
prevalent per a la justificació d'aquest vot particular,
convé subratllar que la concepció de l'habitatge
més relacionada amb d'altres drets i interessos legítims
i vinculada al seu entorn, ha permès un progressiu creixement
dels nivells d'intervenció dels poders públics en
altres àmbits de la seva competència a fi de preservar
Tot això condueix a tractar seguidament l'abast
fa al dret de propietat, el significat de la seva funció
social, tant en el dret comparat com en l'ordenament
constitucional espanyol actual, es fonamenta en els pressupòsits
dogmàtics i jurisprudencials que segueixen.
propietat és un dels senyals d'identitat del primer
s'expressa essencialment a través dels texts
Estats Units d'Amèrica del Nord a la Constitució
de 1787; la República d'Itàlia a la Constitució
de 1947, o el Conveni Europeu de Drets Humans, mitjançant el
seu Protocol núm. 1, article 1, referit a la protecció
després establir que es garanteix "[...] la propietat i
el dret d'herència, amb el contingut i les limitacions
que la llei determini", afegeix a l'apartat 2 que "La
3 determina que "Només procedirà l'expropiació
quan sigui en interès comú, i es produirà
únicament per llei o en virtut d'una llei, que
determinarà la modalitat i el seu abast.
s'establirà mitjançant una justa ponderació
dels interessos de la col·lectivitat i de l'afectat.
cas de conflicte es donarà recurs davant els tribunals
ordinaris quant a l'import de la indemnització".
legislador, cal subratllar el cas conegut com "Mitbestimmung"
la Sala Primera, de 1 de març de 1979), en la que el TCFA
exposà la seva doctrina sobre la funció social de la
propietat, amb relació a una llei que atribuí als
representants dels treballadors participació en determinades
Sentència de 10 de juny de 1952 del Bundesgerichtshof (el
de la propietat haurà de servir, al mateix temps, el bé
mitjançant el degut procediment legal (el due process o
a l'esmena XIV); ni es podrà prendre la propietat
El segon, té per objecte diferenciar
supòsits consisteix en analitzar l'específica
els termes següents: 1) l'extensió de la garantia
anomenades expropiacions de valor; 2) la utilització dels
3) la utilització de la teoria de la pluralitat de propietats,
propietat l'expressa el cas Sporrong i Lönnroth
dels béns resta associada a la capacitat dels estats per
La regulació de les limitacions del dret
de propietat ha de complir els requisits d'ésser: 1)
a la potestat dels estats per dictar les lleis que escaiguin per
ha reconegut un ampli marge de maniobra als estats perquè
oportuna o afortunada; 2) o si és eficaç.
tot evident que ambdós supòsits no són una
atribució jurisdiccional, si es vol evitar el risc que els
òrgans jurisdiccionals decideixin en funció de criteris
d'oportunitat a l'hora de justificar les limitacions del
no podrà ser privat dels seus béns ni dels seus drets
sinó per causa justificada d'utilitat pública o
d'interès social, mitjançant la corresponent
d'altres, a les Sentències 164/2001, de d'11 de
La referència constitucional a la funció social, entesa
Per tant, el Tribunal no acull una concepció exclusivament
l'article 348 del Codi civil que el defineix com "el dret
de gaudir i disposar d'una cosa sense més limitacions
que les establertes per les lleis", sinó que allò
que estableix és una doctrina segons la qual la interpretació
que correspon fer sobre els drets de tipus econòmic en general
i, en especial, sobre el dret de propietat, ha de ser una
interpretació concreta, en la qual aquests drets no són
solament susceptibles de ser limitats, sinó que els límits
s'incorporen com elements essencials del seu contingut
Altrament dit, la funció social -subratlla el
Tribunal- no ha estat entesa pel constituent com un simple límit
extern per a la delimitació del dret de propietat, sinó
que és també una part integrant d'aquest: la
utilitat individual i la funció social defineixen de manera
conjunta el contingut essencial del dret de propietat sobre cada
El Tribunal considera que no produeix una infracció del
contingut essencial aquella regulació legal del dret de
propietat que restringeix les facultats de decisió del
propietari amb relació a l'ús, el destí o
l'aprofitament dels béns en joc, i que imposa o permet
imposar determinats deures orientats a l'obtenció d'una
millor utilització productiva d'aquests béns,
sempre que pugui romandre garantida la seva rendibilitat.
Per tant, el Tribunal rebutja la tesi segons la qual una regulació
de llibertat i participació de la secció 1.a del
drets, com són els de contingut social i econòmic, on
la regla de la idoneïtat i la necessitat de la mesura han estat
considerades inadequades pel risc d'obertura a consideracions
tenir en compte aquesta observació, perquè en els drets
de caràcter més específicament prestacionals,
com és el dret a l'habitatge i la seva incidència
sobre altres també garantits per la CE com és el dret
de propietat, que ens han ocupat en el dictamen, el marge d'acció
de legislador positiu per ponderar el grau de proporcionalitat d'una
mesura limitadora pot ser més flexible que una altra que
limiti l'exercici dels drets fonamentals.
Tribunal ha emprat el test de proporcionalitat des dels inicis de la
seva jurisprudència (entre d'altres, les STC 11/1981, de
de desembre; i 214/1994, de 14 de juliol) tot i que, al llarg del
temps, aquesta forma d'interpretació de la Constitució
ha evolucionat en la línia d'introduir una major dosi
d'elements d'objectivació en l'avaluació
de la proporcionalitat de les mesures que prenen els poders públics
limitant l'exercici de drets o el gaudi d'interessos
legítims (entre d'altres, les STC 66/1995, de 8 de juny;
107/1996, de 12 de juny i 147/2001, de 27 de juny).
l'evolució del criteri de proporcionalitat ha afectat
sobretot la formalització de la seva dimensió material,
tot precisant els requisits que escauen per tal que el contingut
d'una actuació d'un poder públic pugui ser
hermenèutica la que interessa retenir per avaluar l'aplicació
més adequada del principi de proporcionalitat a les mesures
restrictives del dret de propietat que, en alguns supòsits, es
deriven del Projecte de llei que ha estat objecte del dictamen.
sentit, la concreció material del judici de proporcionalitat
ha estat definida per la jurisprudència constitucional més
recent, a través de la necessitat de verificar la finalitat
de llurs mesures restrictives sobre els drets i els béns
aquests paràmetres conceptuals i les referències
normatives i jurisprudencials dels ordenaments comparats i els
emprats a l'ordenament jurídic espanyol i català,
escau ja tractar el fons material dels motius de discrepància
amb la conclusió del Dictamen, respecte dels articles 42.6 i
desacord amb el criteri de la majoria d'aquest Consell
l'article 42, apartat 6, es fonamenten en els arguments que
sostingut per la majoria és que tot i que considera que la
supera el test de proporcionalitat [...]
argumenta, no obstant això, que "és
inconstitucional per vulnerar el principi d'igualtat en la
que una mesura com la prevista a l'apartat 6 de l'article
42 del Projecte, que un cop exhaurides les cauteles previstes als
apartats 1 a 5 de l'article 42, preveu una acció
limitadora sobre el dret de propietat, és proporcional i 2),
seguidament es pugui sostenir que la mateixa mesura vulnera el
principi d'igualtat en la llei.
sentit, encara menys puc entendre que el criteri de la majoria
assumeixi quasi íntegrament i, per tant, mantingui
pràcticament en els seus mateixos termes el text de
l'argumentació defensada per la ponència al llarg
de la deliberació del dictamen, que avalava la
proporcionalitat de la mesura que regula el lloguer forçós
en efecte, el significat del criteri hermenèutic de la
proporcionalitat en sentit estricte, que és el que escau
aplicar en supòsits on entren en controvèrsia drets del
capítol II o drets derivats dels principis rectors del capítol
III del títol I de la Constitució, comporta, segons el
Conjuntament amb la definició que s'acaba de reproduir,
el Tribunal també ha tingut en compte altres referències
complementàries a fi de construir una definició de la
(per exemple, la STC 69/1999, de 26 d'abril, FJ 4).
de la proporcionalitat expressat aquí, si una mesura com la
prevista a l'article 42.6 del Projecte és considerada
proporcional, sorprèn que, simultàniament, es digui que
és inconstitucional per violació del principi
d'igualtat en la llei; és a dir, que sigui una previsió
evident que el principi d'igualtat i el dret a no ésser
discriminat reconegut a l'article 14 CE, no és sinònim
d'una igualtat normativa en tot cas.
discriminació normativa, com és obvi, pot gaudir de
cobertura constitucional sempre que respongui a supòsits de
diferència superi el test de proporcionalitat.
primera jurisprudència, el Tribunal Constitucional estableix
subratllava més amunt, a criteri de la majoria del Consell
limitació de la propietat per causa d'interès
social que introdueix el Projecte no altera el contingut essencial
A més si la intromissió parcial
sobre l'estatut jurídic del propietari, com ha estat el
cas, supera el test de proporcionalitat, el dret de propietat segueix
un criteri que comparteixo plenament, entre d'altres raons
perquè coincideix amb el redactat de la ponència que va
si el tractament diferenciat que el Projecte estableix en relació
amb el dret de propietat és considerat per la majoria com a
propietat, i per tant és adequat a la Constitució, és
una paradoxa que suscita perplexitat, que al mateix temps es
construeixi una argumentació que, després de sostenir
que "[...] però més enllà de la
proporcionalitat de la mesura que estableix l'article 42.6 del
Projecte, la seva regulació presenta algunes objeccions des de
la perspectiva del principi d'igualtat que consagra l'article
conclouen amb una declaració d'inconstitucionalitat "per
vulnerar el principi d'igualtat en la llei (art. 14 CE)".
d'aquest vot particular, cal remarcar que en el sentit de la
conclusió a la qual ha arribat la majoria, hauria estat del
tot lògic que es declarés que la mesura de l'article
42.6 no és proporcional i a més és
Tot i que segons el criteri de qui signa
aquest vot, certament, no és una conclusió que es pugui
compartir, seria en tot cas una posició jurídica
La que no ho és -cal insistir-hi- és assumir
que la mesura és proporcional però que, alhora, també
vulnera el principi d'igualtat en la llei i, en conseqüència,
meves raons en favor de la proporcionalitat de la mesura de l'article
deferent amb el primer redactat de la ponència, reprodueix
quasi íntegrament en aquesta part del Dictamen (Fonament
42 del Projecte estableix les normes sobre "utilització
anòmala dels habitatges" segons la rúbrica del
capítol III del Projecte examinat i, específicament,
les normes que es refereixen a les "Actuacions per a evitar la
desocupació permanent dels habitatges" tal com es
declaració, l'habitatge roman buit, en els termes que
contingut d'aquest precepte, és l'apartat 6 el que
comporta un major grau de poder de disposició del legislador
sobre l'estatut jurídic del propietari de l'habitatge.
En efecte, el Projecte de llei, que es dictamina, estableix en aquest
refereix el mateix precepte, l'Administració pot
expropiar l'usdefruit de l'habitatge per llogar-lo a
Es tracta, per part de l'Administració,
d'acordar el lloguer forçós de l'habitatge,
social de la propietat, tot llogant-lo a tercer necessitats.
Procedeix, per tant, determinar si aquesta mesura del legislador que
limita l'exercici del dret de propietat es correspon amb la
funció social que la Constitució li atribueix o, per
contra, comporta una limitació que ultrapassa les potestats de
disposició normativa del legislador i infringeix l'article
a què fa referència el dit preàmbul- és
que "[...] l'habitatge és una de les preocupacions
més importants de la ciutadania catalana, que veu com d'anys
ençà els preus d'aquest bé de primera
necessitat han augmentat molt pel damunt del seu salari, cosa que
obliga les famílies –en el millor dels casos- a
endeutar-se fins a límits que posen en perill llur capacitat
de consum, amb terminis d'amortització dels préstecs
cada cop més llargs i subjectes als riscos i les incerteses
davant canvis futurs, ja siguin laborals, familiars o de tipus
com també per l'article 26 de l'EAC.
aquesta situació i garantir l'efectiu exercici del dret
jurídic comparat dels Estats democràtics que ens poden
d'habitatges buits tot procurant la funció social de la
que l'Administració pot prendre possessió total o
parcial d'espais d'habitatge vacant per assignar-los a
persones sense allotjament o que hagin estat desnonades.
pèrdua de la possessió té una durada inicial
competent en el municipi, que pot decidir sobre la gestió
d'immobles i reformar-los per tal que siguin ocupats, però
en tot cas això requereix la cooperació i el
sectors socials que actualment romanen exclosos.
l'habitatge i el dret a la propietat són dos àmbits
d'interessos garantits per la Constitució i l'Estatut
d'autonomia que concorren en aquest Projecte legal, respecte
del qual ens cal determinar si la salvaguarda del primer i les
a les previsions constitucionals i estatutàries.
definit per la seva funció social o bé, per contra, en
de proporcionalitat –tot seguint l'estela de la
que evitar una modalitat d'utilització anòmala
permanentment quan n'hi ha necessitat acreditada.
mesures consisteixen a: dur a terme polítiques de foment per
potenciar la incorporació al mercat, preferentment de lloguer,
dels habitatges buits o permanentment desocupats, que inclouen
garanties de l'Administració sobre el cobrament de les
rendes i la reparació de desperfectes, subvencions directes al
propietari, oferta de subrogació de l'Administració
en l'execució de les obres i suport públic a
contractes de masoveria urbana (ap. 2 i 3); possibilitat de cedir a
l'Administració pública els habitatges buits o
permanentment desocupats perquè els gestioni en règim
de lloguer (ap. 4); i arbitri d'altres mesures, com les de
mesura del lloguer forçós de l'apartat 6 és
entesa com una possible opció a prendre, no com a una
inequívoca obligació, atès que el Projecte diu,
diu –per exemple- expropiarà l'usdefruit
qualsevol part del territori; ans al contrari, ho podrà fer
finalitat explícita, com és la de regular el règim
dret de propietat un específic contingut basat en la seva
d'instruments normatius per fer front a la desocupació
permanent dels habitatges quan n'hi ha una necessitat palesa en
els quals, prima facie, tenen preeminència les mesures
la incorporació al mercat, preferentment de lloguer, dels
habitatges buits o permanentment desocupats".
segon lloc -cal reiterar-ho- que, de forma expressament subsidiària,
el Projecte de llei preveu, amb els límits formal i material
que abans hem identificat, el lloguer forçós de
l'habitatge, un cop hagi estat declarat prèviament
l'incompliment de la funció social de la propietat.
intervenció sobre l'usdefruit de l'habitatge ja
s'ha produït, les cauteles no desapareixen, perquè:
1) el termini del lloguer forçós no podrà ésser
superior a cinc anys; 2) a l'expedient de preu just, s'haurà
en la gestió i en les eventuals obres de millorament
per ésser ocupat, sinó també com un dret de la
dret a l'habitatge és el dret a gaudir-ne quan no es té.
En aquest sentit, sembla raonable considerar que a aquesta finalitat
s'adreça la regulació que propugna el Projecte
sobre el règim jurídic dels supòsits
El propietari veu condicionat el seu dret de propietat però
-òbviament- no perd la propietat de l'habitatge sinó
que, temporalment i després d'un preavís de dos
anys, veu limitat l'usdefruit de l'habitatge que té
desocupat en una zona on, objectivament, les normes legals de
planejament han considerat que existeix una demanda residencial forta
Es tracta, d'elements objectius que permeten
considerar adequada a la Constitució la proporcionalitat de la
previsió legal de l'article 42.6 del Projecte.
CE i, indirectament, dels articles 26 i 47 de l'EAC.
a més, la jurisprudència constitucional abans
sistematitzada avala a bastament aquesta forma d'intervenció
pública sobre el dret de propietat.
evocada Sentència 37/1987, de 26 de març, Fonament
Jurídic 2, relativa a la propietat rural, i de la qual es va
fer ressò el nostre Dictamen núm. 273, el Tribunal
endavant, la mateixa Sentència 37/1987 (FJ 5), s'expressà
de forma encara més contundent amb relació a la
potestat administrativa d'intervenció sobre la propietat
en el supòsit de la paradigmàtica Sentència
37/1987 es tracti d'un supòsit de limitació de la
propietat agrària i que aquesta presenti elements de
diferència material respecte de la propietat urbana, el
paral·lelisme que ofereix quant a la funció social de
la propietat i els límits que el legislador pot introduir, és
prou significatiu com per justificar que sigui invocada en aquest
conseqüència, entenc que d'acord amb aquest conjunt
d'arguments el Consell Consultiu hauria hagut de concloure
declarant l'adequació a l'article 33 CE, de
l'article 42.6 del Projecte de llei de l'habitatge a
fixada la meva posició favorable a la proporcionalitat de la
mesura prevista a l'article 42.6 del Projecte, cal entrar
seguidament en la qüestió referida als problemes derivats
del principi d'igualtat i del dret a no ser discriminat,
plantejats per la majoria del Consell Consultiu.
en els punts anteriors d'aquest vot particular, que "l'article
42.6 del Projecte de llei, que es dictamina, és
relació a aquest tema, que ha suposat una conclusió
d'inconstitucionalitat de l'article 42.6, els motius de
la discrepància que ara formulo respecte de l'argumentació
aportada per la majoria a l'apartat 1.C, del Fonament IV
del dictamen, obliguen a tractar les qüestions següents:
1a) la relació entre el principi de proporcionalitat i el
principi d'igualtat respecte de la posició del
legislador; 2a) la relació entre la llei i el reglament
l'anomenada inconstitucionalitat per omissió.
La relació entre el principi de proporcionalitat i el principi
d'igualtat respecte de la posició del legislador.
majoritària del Consell ha estat que l'article 42.6 del
Projecte vulnera el principi d'igualtat en la llei.
que defensa aquest vot particular parteix de la mateixa premissa que
la majoria: que la mesura prevista per l'article 42.6 és
proporcional a la finalitat perseguida.
del criteri majoritari, si la proporcionalitat, com ha estat el cas,
queda garantida, la censura d'inconstitucionalitat per
vulneració del principi d'igualtat en la llei no
criteri sobre el tractament del principi d'igualtat en la llei,
tal com vaig exposar en la defensa de la ponència que va
quedar en minoria, és el següent:
enllà de la proporcionalitat de la mesura que presenta
l'article 42.6 del Projecte, el contingut d'aquest
apartat suscita també l'interès constitucional en
allò que es refereix al principi d'igualtat i al dret a
Específicament, respecte del principi
constitucional de l'article 14 CE, cal retenir l'atenció
en la igualtat en la llei o davant la llei.
es planteja respecte dels criteris emprats pel Projecte de llei per
determinar els propietaris d'habitatges desocupats que poden
quedar afectats per la mesura administrativa del lloguer forçós.
Més concretament, cal preguntar-se si l'apartat 6 de
l'article 42 presenta un contingut indeterminat, que pugui
provocar situacions de discriminació per manca de justificació
respecte a la designació o la concreció dels
propietaris dels habitatges que han de ser destinataris de la mesura
constitucional que aquí apareix és la relació
entre igualtat i proporcionalitat de la mesura emprada pel
la concreció o identificació dels propietaris que, un
cop exhaurides les mesures de foment dels apartats 1 a 5 de l'article
42, són destinataris de la mesura administrativa, l'apartat
6 determina que no ho poden ser qualsevol dels propietaris
d'habitatges desocupats, sinó que ho hauran de ser
aquells que específicament disposin d'aquesta mena
d'habitatges, no en qualsevol lloc, sinó en àmbits
territorials on existeixi una demanda residencial forta i acreditada,
que és el criteri habilitat per la llei.
àmbits hagin estat prèviament determinats pel Pla
territorial sectorial de l'habitatge i els altres instruments
de desplegament que siguin establerts per la mateixa llei.
territorial i els altres instruments reglamentaris són, doncs,
els instruments jurídics que hauran de desplegar la llei.
tant, i dins de la naturalesa de norma general que vincula tots els
poders públics i particulars que caracteritza la llei, no es
pot considerar que el Projecte de llei introdueixi elements ambigus
que el puguin fer incórrer en un supòsit de manca de
concreció en la determinació dels destinataris, atès
que –no s'ha d'oblidar- estableix un criteri formal
de caràcter reglamentari (el Pla territorial sectorial, que
haurà de concretar molt més el mandat legal) i una
delimitació material (els àmbits de demanda residencial
Es tracta, doncs, de mesures respecte de les
quals ja ha estat argumentada la seva proporcionalitat amb la
finalitat perseguida, i que difícilment poden ser censurades
perquè presentin factors d'inseguretat jurídica
i, menys encara, de tractament desigual no raonable, és a dir,
entre igualtat i proporcionalitat ha estat abordada pel Tribunal
Constitucional en termes que permeten descartar que l'article
42.6 vulneri la Constitució per causa de presentar un
diferenciacions normatives puguin considerar-se no discriminatòries,
els termes jurisprudencials són els següents:
doctrina jurisprudencial hi ha prou arguments per rebutjar que
l'article 42.6 del Projecte pugui presentar elements de
desigualtat no raonables, generadors per aquesta causa de
El principal de tots aquests és que la
finalitat d'aquesta intervenció del poder públic
sobre el dret de propietat és proporcional a la finalitat
perseguida, en els termes que he expressat anteriorment.
a més, i a títol d'argumentació
complementària, cal afegir que aquest Projecte és
beneficiari de la presumpció de constitucionalitat.
una doctrina constitucional consolidada aquella segons la qual el
tractament del principi d'igualtat per part del legislador
democràtic requereix un grau de deferència per part del
jutge constitucional al qual es refereix la Sentència del
Tribunal Constitucional 75/1983, de 3 d'agost (FJ 2), que
acabem de citar, llevat dels casos en els quals la infracció
de la Constitució no admeti dubtes.
consisteix la presumpció de constitucionalitat d'una
Així ho reconeix el Tribunal Constitucional reiteradament des
dels inicis de la seva jurisprudència, quan expressa el que
anteriorment hem assenyalat respecte del marge d'acció
del legislador sobre la relació entre igualtat i
democràtic pot donar respostes diverses a la regulació
d'una matèria –com a ara, la limitació del
dret de propietat a fi de garantir el dret a l'habitatge- i
totes aquestes –essent materialment diferents- gaudeixin de
criteris que han dut a la majoria del Consell a concloure que
l'article 42.6 és inconstitucional cal esmentar aquell
en el qual, després d'afirmar que "[...] l'apartat
mesures de foment que estableixen els anteriors apartats 1 a 5, la
qual cosa ofereix la garantia d'aplicació subsidiària
de la mesura expropiadora" –afegeix tot seguit- que, no
obstant això, "per molt que la garantia que ofereix
jurídica, ja que resultarà d'improbable o molt
tenint en consideració a més, que algunes de les
mesures que s'enumeren, ni tan sols depenen de l'Administració
que un cop més, el criteri majoritari no posi en dubte la
proporcionalitat de la mesura prevista a l'article 42.6 del
Projecte, i sense solució de continuïtat, tot seguit
afegeixi que genera inseguretat jurídica.
jurídica és un principi jurídic general de
caràcter previsible i la certesa de les normes.
sentit, la norma que ha estat objecte del nostre Dictamen és
un Projecte de llei del Parlament de Catalunya.
criteri adoptat per la majoria, no sembla gratuït evocar ara i
aquí, que allò que no ha estat objecte de la nostra
anàlisi de constitucionalitat i estatutarietat són els
reglaments administratius del Govern i, si escau, dels ens locals,
que posteriorment hauran de desplegar el contingut general d'aquest
Cal recordar aquesta obvietat, perquè entenc
que no es pot exigir el respecte al principi de seguretat jurídica
més enllà de l'àmbit material del Projecte
de llei objecte del nostre dictamen.
garantia d'un abstracte principi de seguretat jurídica
pro futuro quan el futur encara no s'ha traduït en
Tal circumstància solament fóra
ha fet explícitament- que allò que en realitat el
Projecte de llei realitza és introduir un supòsit de
Però, difícilment podia arribar
a aquesta conclusió, quan es reconeix en diversos passatges
del Dictamen la notòria densitat normativa del Projecte de
llei presentat pel Govern de la Generalitat.
insistir sobre la posició de legislador amb relació a
la presumpció de constitucionalitat a què he fet
referència anteriorment, perquè, el Projecte, en el
marc de les competències exclusives de la Generalitat en
EAC), mitjançant la llei, dóna contingut a un principi
rector de la política social i econòmica reconegut a la
Constitució (art. 47) i a l'Estatut d'autonomia de
Catalunya (art. 47) i a partir d'aquests principis regula un
És evident que, en aquest àmbit
de l'activitat dels poders públics, caracteritzada per
un major nivell d'accions positives i, àdhuc, de
caràcter prestacional, pròpies del model d'Estat
social que regeix les societats contemporànies, els aspectes
empírics ocupen un lloc de rellevància.
dades d'ordre econòmic (nivell de renda de la població),
estadístic (dades sobre edat i ocupació d'habitatge),
sociològic (joves en edat laboral, sense habitatge propi),
urbanístic (per ex., sostre edificable), etc., que en bona
tècnica interpretativa els operadors jurídics han de
la majoria del Consell- la constitucionalitat d'una mesura del
legislador, tot relacionant la proporcionalitat de la decisió
amb el principi d'igualtat en la llei, no es pot oblidar que en
l'anàlisi de constitucionalitat de la llei les dades
la constitucionalitat de la llei, són aspectes força
proporcionalitat de la mesura, que cal insistir-hi, la majoria no
sentit, convé remarcar que la presumpció de
constitucionalitat sobre la llei no regeix directament respecte dels
dubtes que puguin suscitar els aspectes de naturalesa empírica.
Justament a causa de la seva posició subsidiària en els
supòsits com el que ens pertoca tractar aquí, que és
el judici de constitucionalitat –no s'oblidi- de la llei
del Consell Consultiu no ha fet una adequada anàlisi sobre la
relació entre el principi de proporcionalitat i el principi
d'igualtat respecte de la posició del legislador, raó
per la qual arriba a una conclusió d'inconstitucionalitat
de l'article 42.6 del Projecte de llei, de la qual discrepo.
d'inconstitucionalitat de l'article 42.6 que es troba
exposada a l'apartat C del Fonament IV.1 del Dictamen,
es fonamenta en la manca de previsió de criteris legals del
Projecte que habilitin la intervenció de l'Administració
pública, sobre els habitatges desocupats.
entre d'altres consideracions, s'afirma que: la "manca
de criteris legals per qualificar els esmentats àmbits (de
i discriminatori en la llei mateixa respecte als propietaris
d'habitatges desocupats..."; "[...] la manca de
criteris no podem, però, considerar-la susceptible de ser
subsanada mitjançant la corresponent remissió
remissió en blanc [...]"; "[...] manca també
un criteri general al Projecte de llei que permeti donar un
tractament igual als propietaris d'habitatges desocupats, a
l'hora d'incloure'ls o no en un àmbit de
Projecte de llei no conté cap previsió general sobre el
posterior desenvolupament reglamentari, sinó que només
garantia que permeti identificar en condicions d'igualtat els
afectats per la intervenció administrativa en una determinada
àrea de demanda residencial forta i acreditada [...]";
s'emfasitza que en els casos d'habitatge desocupat, el
Projecte no preveu cap intervenció inspectora de
l'Administració, "la qual cosa suposarà
[...] que tal com està configurada la intervenció
expropiadora de l'article 42.6 (en connexió amb
l'article 41) no tingui les mateixes conseqüències
jurídiques per als propietaris d'habitatges desocupats
Per donar major suport a la seva
posició, la majoria invoca la doctrina juridicoadministrativa
alemanya per garantir des de la llei la igualtat de tracte i se cita,
tributària; finalment, s'afirma que l'absència
"d'un cens o catàleg que possibiliti la
identificació de tots els afectats inclosos en aquesta àrea
(de demanda residencial forta i acreditada), els discrimina així
d'actuació administrativa, que preveu la norma mateixa".
conjunt de retrets sobre l'article 42.6 que han conduït a
la majoria a la tatxa d'inconstitucionalitat, es fan, sens
la mesura a la finalitat perseguida.
particular, la majoria està realitzant un judici sobre el
Projecte de llei més fonamentat en criteris de legalitat que
soterradament, allò que realment està fent la majoria
és un judici sobre el principi d'igualtat en l'aplicació
de la llei per part de l'Administració.
amb els arguments que imputen al contingut de l'article 42.6
del Projecte de llei, manca de concreció, inseguretat i, al
capdavall, de provocar discriminació, la majoria ha realitzat
una anàlisi inadequada de la deguda relació entre llei
i reglament, en un sistema jurídic com el català, que
igualment que l'estatal, està presidit pel principi
Les raons de la meva discrepància
lloc, cal abordar les previsions del Projecte de llei per analitzar
si, realment, aquesta manca de concreció i de seguretat o
d'ambigüitat de la norma és realment tal com la
Una norma que escau emfasitzar que és
el resultat de la potestat legislativa del Parlament (llei) i no
conseqüència de la potestat reglamentària del
del judici jurídic que procedeix efectuar sobre el contingut
d'una norma de caràcter general com és la llei,
discrepo de la conclusió d'inconstitucionalitat a la
A parer meu, el judici positiu sobre la
proporcionalitat de la mesura de l'article 42.6, que
comparteixo amb la majoria, permet descartar les imputacions
d'inconstitucionalitat per vulneració del principi
tot, el Projecte delimita un àmbit territorial d'aplicació
de la mesura que qualifica com a "àmbits de demanda
de criteris objectius generals que permeten delimitar el context
espacial de la mesura administrativa interventora, d'acord amb
una sèrie de dades empíriques, que haurà de ser
el reglament administratiu l'instrument jurídic adequat
per especificar la previsió legal.
fa la majoria, que la concreció d'aquests criteris
correspon fer-los a la llei, és condemnar a l'ordenament
legal a una rigidesa incompatible amb el significat de la llei com a
norma jurídica general, que és el resultat de la
voluntat política d'una institució, el Parlament,
que no és un òrgan administratiu.
un judici d'inconstitucionalitat del Projecte per vulneració
del principi d'igualtat en la llei, en la manca de concreció
de dades que són tributàries d'una naturalesa
activisme valoratiu de l'acció del Parlament de
Catalunya que, a parer d'aquest vot particular, el Consell
Consultiu –entenc- sempre hauria d'evitar.
lloc, les imputacions d'indeterminació que planen sobre
l'article 42.6 del Projecte no es corresponen amb el reguitzell
de cauteles dissenyades pel Projecte en els apartats 1 a 5, i que són
el frontispici de la mesura més intensa prevista a l'apartat
projecta posteriorment sobre la forma d'intervenció de
proporcionalitat de la mesura en els termes que la majoria no
qüestiona i que, naturalment, aquest vot particular assumeix en
tant que en aquests termes les va defensar el ponent en la primera
cal remetre's a la justificació de la proporcionalitat
de la mesura que abans he incorporat al vot particular, i que no
lloc, el Projecte de llei –al contrari de la posició
sostinguda per la posició de la majoria- és
especialment precís i concret quan defineix què és
allò que entén com habitatge buit (article 3.c),
en especial quan delimita amb una redacció a la qual
difícilment es pot imputar indeterminació, tot regulant
les causes justificades per les quals es pot considerar que un
Les prescripcions d'aquest precepte
ajuden a esvair de forma objectiva els indicis de discriminació
sobre els destinataris de la mesura interventora de l'Administració
en favor de garantir el dret a l'habitatge.
lloc, un altre element d'objectivació de la intervenció
administrativa és la previsió del Projecte continguda
en la disposició transitòria vuitena, sobre els plans
La indeterminació que la majoria
imputa al Projecte, especialment amb relació a les potestats
dels ens locals en matèria d'habitatge, queden –a
parer meu- plenament neutralitzades, quan el Projecte prescriu els
requisits que han de complir necessàriament els plans locals
d'habitatge elaborats abans de l'entrada en vigor de les
previsions contingudes en aquest Projecte de llei.
criteri d'aplicació ex tunc que posteriorment ha
de servir per a la seva futura posada en pràctica.
lloc, no és cert que el Projecte no prevegi funcions
inspectores en favor de l'Administració pública.
L'article 41.3, referit a la utilització anòmala
dels habitatges, preveu l'obertura d'un expedient
administratiu, que com a tal està presidit per una lògica
basada en el principi de contradicció, el qual no impedeix
que, d'acord amb una interpretació sistemàtica
del Projecte de llei, pugui ser aplicat a les previsions de l'article
42.6 sobre les actuacions per evitar la desocupació permanent
ordenació normativa de la intervenció de
l'Administració aporta suficients elements de garantia
que impedeixen afirmar que l'article 42.6 del Projecte sigui
ambigu, genèric, imprecís, etc., és a dir, que
sigui dipositari d'uns atributs que condueixen a una posició
discriminatòria del propietari d'un habitatge desocupat,
en els termes que el Projecte ha regulat –a parer meu- de forma
la posició sostinguda de la majoria perquè, com a
conseqüència dels arguments que serveixen per sostenir la
Projecte, es dedueix una concepció dogmàtica de les
mesura que amplien l'àmbit material de la llei com a
un mandat normatiu i preceptiu que és habitual que sigui de
En matèria de principis rectors de la
política social i econòmica, que és l'objecte
principal del Projecte de llei de l'habitatge a Catalunya (cap.
III del títol I CE), amb una evident incidència sobre
el dret de propietat (cap. II, del títol I CE), la funció
del legislador competent en la matèria (en el primer cas,
l'habitatge, sobretot el Parlament de Catalunya i el segon, la
propietat, les Corts Generals), disposa d'un marge d'acció
En el cas dels principis rectors, és més
ampli; quan es tracta del dret propietat, el límit del
contingut essencial és més estricte.
ambdós supòsits, la delimitació entre l'àmbit
reservat a la llei i aquell altre que correspon al reglament
administratiu no està determinat de forma precisa.
doctrina acull pacíficament el criteri segons el qual no és
viable de forma taxativa i necessita determinar amb caràcter
general, aplicable a tots els drets del capítol II del títol
I i als Principis rectors de la política social i econòmica,
què és el que del seu contingut material ha de ser
regulat per llei i què el que ha de ser deixat a la potestat
reglamentària del Govern, sinó que és cas per
cas que cal delimitar l'àmbit de cada font normativa.
aquest sentit, no sembla raonable aportar –com ho fa la
de la potestat tributària de l'Administració per
a sostenir que en el cas de l'article 42.6 el Projecte de llei
promoció prestacional sobre l'habitatge i una altra de
diferent és el compliment dels deures tributaris.
jurídica del ciutadà davant el poder públic és
En el primer cas, és destinatari
d'una acció de promoció i de limitació del
el segon, és subjecte passiu d'un deure constitucional.
El cànon del text aplicable a la proporcionalitat de la norma
parer d'aquest vot particular, l'article 42.6 i els
preceptes connexos, compleix a bastament la reserva de llei que
imposa la Constitució amb relació a la garantia del
diferència del que, sense dir-ho, apunta la majoria del
Consell, el Projecte de llei no contempla una operació de
deslegalització, com a forma de degradació normativa
arribar a un nivell de concreció tant exhaustiu que, al
capdavall, condueixi a l'encotillament de l'ordenament
No tot pot estar regulat a la llei; la revisió
d'aquesta segueix un procediment que, lògicament, és
més rígid que el que afecta el reglament.
és assegurada per la llei i així ho fa el Projecte de
llei, tant en relació amb l'objecte principal que és
l'habitatge com, naturalment, també respecte del dret
que s'hi annexa: el dret de propietat.
altra banda, la reserva i la remissió al reglament no és
L'instrument formal de caràcter
reglamentari de desplegament de la Llei, no hi pot haver cap dubte
que és el Pla territorial sectorial d'habitatge i els
altres instruments de despeglament que la llei estableix, d'acord
amb les competències de l'Administració
Ja sigui, principalment, la Generalitat i, si escau, els
conseqüència, discrepo de la concepció que la
majoria ha sostingut en aquest Dictamen, sobre la relació
entre la llei i el reglament que la desenvolupa, que la condueix a
avaluar el Projecte de forma inadequada, més en funció
de criteris de legalitat que no pas de constitucionalitat.
Les omissions del legislador i l'anomenada inconstitucionalitat
el meu desacord amb el criteri de la majoria sobre l'article
que, com a resultat de la manca de precisió i de les
indeterminacions que presenta l'esmentat precepte, "[...]
és evident que les omissions de la previsió legal que
es dictamina generen en els seus destinataris una incertesa
En la mateixa lògica, es diu més endavant
que, "[...] l'absència d'un cens o catàleg
que possibiliti la identificació de tots els afectats inclosos
en aquesta àrea (de demanda residencial forta i acreditada)
els discrimina així mateix respecte dels subjectes inclosos en
un altre tipus d'àrees d'actuació
administrativa que preveu la norma mateixa".
aquesta posició, la majoria sembla adoptar la idea d'aplicar
en aquest cas l'anomenada inconstitucionalitat per omissió.
Però, per abordar l'eventual aplicació d'aquesta
regla de control d'inconstitucionalitat de les lleis, no es pot
oblidar –qüestió capital- que el cas que ens ocupa
es mou en l'àmbit dels principis rectors de la política
social i econòmica i del dret de propietat.
casos estem davant de supòsits de normes de desenvolupament
constitucional davant de les quals el legislador competent no hagi
FJ 4), 317/1994, entre d'altres) i la majoria de la doctrina
per exemple, del dret del detingut a ser assistit per un intèrpret,
en el marc del dret a la tutela judicial.
cas de l'obligació de legislar el dret a l'habitatge
La potestat legislativa del Parlament de
Catalunya i de les Corts Generals, d'acord amb el principi del
pluralisme polític, els permet en aquestes matèries
d'escollir el moment oportú per a la seva regulació.
l'omissió una tatxa d'inconstitucionalitat per
vulneració del principi d'igualtat en la llei, quan no
existeix un mandat constitucional de desenvolupament de la norma ni
una simultània inacció del legislador (pel que fa al
dret l'habitatge, no es pot negar que el legislador català
ha estat especialment actiu), em porta a considerar que la majoria
del Consell Consultiu ha fet una valoració inadequada de la
inconstitucionalitat per omissió.
doncs, amb els arguments exposats, a parer d'aquest vot
la Constitució i a l'Estatut l'article 42.6 del
Projecte de llei de l'habitatge a Catalunya.
la conclusió de caràcter interpretatiu donada al
contingut de l'article 76, apartat 4, del Projecte de llei del
dret a l'habitatge a Catalunya.
discrepància amb relació a aquest precepte se
sintetitza en el fet que presenta reserva interpretativa sobre la
seva constitucionalitat, que exigeix, a fi de preservar la integritat
del seu text, una interpretació en el sentit que aquest
Consell Consultiu li dóna a l'apartat 4.e del
meu, el precepte 76.4, relatiu al "Fons de Solidaritat Urbana"
no planteja fricció amb el principi constitucional d'autonomia
local, per les raons que segueixen.
compartida amb l'Estat les competències dels ens locals,
en el marc del respecte al principi de l'autonomia local.
aquest sentit, l'adequació a la Constitució de la
llei catalana sobre la matèria d'habitatge, una llei que
com a norma és expressió de la preeminència de
l'autogovern polític respecte de l'autonomia
administrativa que representen els ens locals que ara ens ocupa, és
avalada per la jurisprudència constitucional ja fixada en la
primera època del Tribunal, en els termes següents:
la gestió dels propis interessos s'ha d'exercir en
el marc de l'ordenament jurídic dissenyat pel bloc de la
constitucionalitat i és la llei (tant l'estatal com
també l'autonòmica) l'instrument normatiu
conseqüència, del contingut de l'article 76.4 del
Projecte de llei no es dedueixen problemes de rellevància
constitucional per vulneració del principi d'autonomia
local que hagin de conduir a una conclusió de caràcter
interpretatiu, com ha sostingut la majoria del Consell.