I. El conseller d'Interior, Relacions Institucionals i Participació ha sotmès al dictamen de la Comissió Jurídica Assessora un Projecte de decret pel qual s'aprova el Reglament d'espectacles públics i activitats recreatives.
La disposició general projectada consta d'un preàmbul, un article únic que aprova el Reglament d'espectacles públics i activitats recreatives, cinc disposicions addicionals, nou disposicions transitòries, una disposició derogatòria i dues disposicions finals.
El Reglament consta de 171 articles distribuïts en un títol preliminar; un títol primer sobre les administracions competents en matèria d'espectacles públics; un títol segon sobre requisits i obligacions que han de complir els establiments, els espectacles i les activitats recreatives; un títol tercer, intitulat 'Règims d'intervenció administrativa'; un títol quart, relatiu al control i inspecció; i, finalment, un títol cinquè sobre el règim sancionador.
El Reglament conté cinc annexos; l'annex I, sobre el Catàleg d'espectacles públics, activitats recreatives i dels establiments o espais oberts al públic, on es duen a terme; l'annex II, sobre les entitats col·laboradores de l'Administració; l'annex III, relatiu als sistemes de control d'aforament; l'annex IV, relatiu als rètols i plaques normalitzades; i l'annex V, sobre centres, mòduls, temari i proves per a l'habilitació de personal de control d'accés.
La Comissió Jurídica Assessora és competent per a emetre dictàmens sobre els reglaments o les disposicions de caràcter general que es dictin per a desplegar les lleis, com és el cas que ens ocupa amb la Llei 11/2009, segons el que disposa l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, reguladora de la Comissió Jurídica Assessora.
En aquest Dictamen s'han d'analitzar les qüestions següents, que afecten tant el procés d'elaboració com la legalitat de la disposició.
Primerament, l'abast del Dictamen suposa l'estudi de la competència de la Generalitat de Catalunya i l'estudi de l'habilitació per a dictar la norma de què es tracta.
En segon lloc, correspon tractar els aspectes relatius a l'observança dels requisits i les exigències establertes en el procés d'elaboració de les disposicions de caràcter general; en conjunt, si el Projecte ha estat tramitat d'acord amb els preceptes que regulen l'elaboració 'i la modificació, si escau' de les disposicions generals, segons allò previst en el títol III, capítol IV, de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat, i d'acord amb les altres normes que hi són d'aplicació.
Això últim comporta, necessàriament, una anàlisi succinta del marc normatiu en què s'enquadra la disposició en projecte.
Amb el text del Projecte de decret s'han adjuntat deu versions anteriors a la que se sotmet a Dictamen, una memòria justificativa, l'estudi econòmic, la taula de vigències i la llista de disposicions afectades, a més d'un estudi de concordances de preceptes del Projecte i un informe d'avaluació de l'impacte de les mesures proposades, que ha estat actualitzat en diverses ocasions durant el decurs de la tramitació.
L'expedient s'ha tramès a aquesta Comissió Jurídica degudament indexat i paginat; a més, ordenat en blocs de documents relatius a cada una de les fases procedimentals.
És a dir, s'ha presentat desglossat per documents degudament numerats.
La versió del Projecte en què se centra el Dictamen es conté en les pàgines 2.719 a 2.848 de l'expedient.
La petició de dictamen va entrar a la Comissió Jurídica Assessora el 31 de maig de 2010.
El 28 de juny de 2010 el conseller d'Interior, Relacions Institucionals i Participació va trametre un escrit a la Presidència de la Comissió en què sol·licitava i motivava que fos tramitat, per la via d'urgència, el dictamen relatiu al Projecte de decret, si això fos possible.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora, tot i que ha entès la petició formulada pràcticament un mes després de la recepció de la petició de dictamen, ha ponderat els motius que s'al·leguen en la petició perquè es tramiti per la via d'urgència, i ha entès que bona part dels preceptes de la norma en projecte fan efectiva la plena concreció de la Llei 11/2009; en especial, en allò que es refereix als ens locals de Catalunya, molts dels quals no disposen d'ordenances pròpies que puguin, transitòriament, omplir el buit existent.
La Comissió recorda, en aquest cas, el que ha manifestat en diverses ocasions sobre la previsió excepcional de la petició d'urgència, que ha d'estar fonamentada, i ha d'acompanyar la petició de dictamen, cosa que no succeeix en aquest cas; altrament podria afectar negativament el normal desenvolupament de la funció consultiva i, especialment, en tractar-se d'una disposició d'una extensió, complexitat i efectes com la que s'està analitzant en aquest Dictamen.
El Projecte de decret té per objecte el desplegament reglamentari i l'aplicació de la Llei 11/2009, de 6 de juliol, de regulació administrativa dels espectacles públics i les activitats recreatives, amb la voluntat de recollir en un únic text normatiu la regulació fins ara dispersa en diverses normes aplicables a aquestes activitats i en els llocs on es desenvolupen.
Segons s'assenyala en l'exposició de motius del Projecte de disposició, s'acompleixen les previsions del Decret 106/2008, de 6 de maig, de mesures per a l'eliminació de tràmits i simplificació de procediments per a facilitar l'activitat econòmica; és a dir, intentar reduir al mínim les càrregues administratives imposades a les empreses per tal de facilitar l'exercici de l'activitat econòmica.
També en l'exposició de motius es llegeix que, d'acord amb la Llei 11/2009, de 6 de juliol, la disposició és coherent amb el que preveu la Directiva 2006/123/CE, del Parlament Europeu i del Consell, de 12 de desembre de 2006, relativa als serveis en el mercat interior i, per aquest motiu, agilita i fa previsibles els controls preventius per a l'obertura i modificació d'establiments oberts al públic i d'espectacles públics i activitats recreatives.
Crida l'atenció l'extensió de la disposició en projecte.
La Llei 11/2009 conté remissions genèriques a la potestat reglamentària del Govern de la Generalitat per a desplegar-la; i conté, també, nombroses remissions específiques a normes reglamentàries (articles 3.2, 5.1.c), 12.1.a), 16.3, 16.5, 17.2, 18.1 i 2, 19.1 i 3, 24.1, 25.1, 26.1 i 4, 28.1, 29.4, 6 i 7, 31.4 i 5, 32.1, 34.1) i moltes més en el decurs de la norma, de les quals s'han relacionat només les anteriors a títol indicatiu.
La raó recau en la seva vocació universal per a constituir-se a tall de reglament general de desplegament de la Llei 11/2009.
En efecte, la disposició derogatòria assenyala que a partir de l'entrada en vigor del Reglament, queden derogades les disposicions següents, que es relacionen ara exclusivament a efectes il·lustratius.
El Decret 200/1991, de creació del Consell Assessor d'Espectacles i Activitats Recreatives; el Decret 76/1999, de 23 de març, de creació d'una Ponència tècnica interdepartamental d'espectacles; el Decret 200/1999, de 27 de juliol, pel qual es regula el dret d'admissió als establiments públics; el Decret 239/1999, pel qual s'aprova el Catàleg dels espectacles, les activitats recreatives i els establiments públics sotmesos a la Llei 10/1990, sobre policia de l'espectacle; el Decret 205/2001, de 24 de juliol, pel qual es regulen els serveis de vigilància per a determinats espectacles; el Decret 217/2002, de '1 d'agost, pel qual es regulen els locals de pública concurrència on s'exerceix la prostitució; el Decret 348/2004, de 20 de juliol, pel qual es regulen els criteris d'habilitació i les funcions del personal de determinats establiments i espectacles i activitats recreatives; per últim, el Decret 251/2006, de 6 de juny, de regulació de les condicions i quanties mínimes de les assegurances de responsabilitat civil exigibles per als espectacles.
Segons la disposició final primera, el Projecte de decret tindrà caràcter supletori de les ordenances municipals respecte a determinats articles, i respecta la potestat reglamentària que correspon als ens locals.
Per últim, conté també la clàusula d'aplicació del Projecte de disposició al municipi de Barcelona i, com a tal, l'Ajuntament de Barcelona pot regular, mitjançant les ordenances municipals, tots els aspectes d'aquest Reglament que siguin propis de la seva competència, desenvolupar les seves previsions, així com inspeccionar i sancionar els establiments i activitats recreatives que autoritza.
V. Aquesta Comissió Jurídica Assessora entén que la competència per a dictar la disposició en projecte es troba en l'article 141.3 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya (EAC), que atribueix a la Generalitat la competència exclusiva en matèria d'espectacles i activitats recreatives, que inclou, en tot cas, l'ordenació del sector, el règim d'intervenció administrativa i el control de tota mena d'espectacles en espais i locals públics.
La Llei 11/2009 remarca en el preàmbul com la matèria d'espectacles públics i activitats recreatives connecta amb competències, algunes exclusives, sobre comerç, consum, cultura, emergències i protecció civil, esport i lleure, indústria, joc i espectacles, joventut, medi ambient, urbanisme i ordenació del territori, publicitat, règim jurídic i procediment administratiu, règim local, sanitat i salut pública, seguretat privada, seguretat pública, protecció de menors, turisme, entre d'altres.
L'habilitació al Govern per a dictar la disposició en projecte deriva de dues clàusules contingudes en les disposicions finals primera i tercera de la Llei 11/2009.
Per una banda, la disposició final primera, intitulada 'Desenvolupament reglamentari', és del tenor literal següent: 'S'autoritza el Govern i el conseller o consellera del departament competent en matèria d'espectacles públics i d'activitats recreatives per a dictar els reglaments que calguin per a desenvolupar i aplicar aquesta llei'.
La disposició final tercera, intitulada també 'Desenvolupament reglamentari', conté una clàusula de desenvolupament amb fixació del límit temporal, que és del tenor literal següent: 'S'ha d'aprovar, per decret, un reglament de desenvolupament d'aquesta llei en el termini d'un any a comptar del dia que aquesta s'aprovi'.
L'últim paràgraf del preàmbul de la disposició en projecte s'acull com a clàusula habilitant a la disposició final primera de la Llei 11/2009.
El Govern, per a aprovar el Decret sobre el qual recau aquest Dictamen, té atribuïda la potestat reglamentària d'acord amb l'article 68.1 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, amb caràcter general.
Amb independència que el Reglament desplegui directament la Llei 11/2009, de regulació administrativa dels espectacles públics i les activitats recreatives, les disposicions afectades pel Reglament d'espectacles en projecte són molt nombroses.
En algunes es fa referència o remissió expressa en el text en projecte.
S'hi fa remissió expressa al Decret legislatiu 2/2003, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya (TRLMRL); a la Llei 16/2002, de protecció contra la contaminació acústica; al Decret 344/2006, de regulació dels estudis d'avaluació de la mobilitat generada; al Decret 106/2008, de mesures per a l'eliminació de tràmits i la simplificació de procediments per a facilitar l'activitat econòmica; al Reial decret 314/2006, pel qual s'aprova el Codi tècnic de l'edificació; al Decret 70/2003, pel qual es regulen els fulls de reclamacions i denúncies als establiments comercials i en l'activitat de prestació de serveis; al Decret 278/1993, de 9 de novembre, sobre el procediment sancionador d'aplicació als àmbits de competència de la Generalitat; a la Llei 22/1998, de la Carta municipal de Barcelona; i a l'Ordre ITC/3708/2006, per la qual es regula el control metrològic de l'estat dels sistemes de comptatge i control d'afluència de persones en locals de pública concurrència.
A més, es fa referència expressa a la Directiva 2006/123/CE, relativa als serveis en el mercat interior, del Parlament Europeu i del Consell (totes aquestes disposicions estan referenciades en el document núm. 3 de l'expedient del Projecte de decret).
En raó de les matèries que es regulen, és obvi que la disposició en projecte afecta normes dictades en desplegament de les anteriorment referides, com és el Decret 176/2009, pel qual s'aprova el Reglament de la Llei de protecció contra la contaminació acústica; i a d'altres que regulen sectors complets, com és el cas de la legislació urbanística vigent a Catalunya, a la legislació vigent a Catalunya sobre el control integral de la contaminació, sense oblidar la normativa aplicable a les obres, activitats i serveis dels ens locals.
Alguna d'aquestes normes, com és la Llei 20/2009, de 4 de desembre, de prevenció i control ambiental de les activitats, va entrar en vigor amb posterioritat a l'inici de la tramitació del Projecte de decret sobre el qual es dictamina.
Respecte al procediment i rigor formal en la tramitació del Projecte, cal analitzar el que segueix.
La tramitació ha estat impulsada per la Direcció General del Joc i d'Espectacles.
La memòria que exigeix l'article 62.3 de la Llei 13/1989 s'adjunta en la primera versió del Projecte de decret; expressa el marc normatiu, la justificació de la necessitat i oportunitat del Projecte, i l'adequació de les mesures proposades als fins que es persegueixen.
En document separat consta la versió inicial o primera versió del Projecte de decret.
S'adjunta a la memòria una llista de disposicions afectades, i se separen les normes que es despleguen o modifiquen de les normes a les quals es fa referència o remissió expressa.
Consta una taula de vigències respecte al Projecte de reglament, i s'hi fan constar expressament les disposicions derogades formalment per la nova disposició.
L'Informe d'avaluació de l'impacte de les mesures proposades (l'informe d'impacte regulatori) està datat l'11 de novembre de 2009 i distingeix entre les càrregues administratives i les recollides en la normativa d'espectacles existent i les càrregues administratives noves.
Distingeix, també, les càrregues administratives que provenen de la normativa europea, estatal o local.
S'adjunta a l'expedient una relació de normativa concordada en la qual es detalla el desplegament concret de cada un dels preceptes de la Llei11/2009, així com el manteniment, per similitud o per concordança, d'alguns dels preceptes provinents dels reglaments anteriors 'que seran derogats' però el contingut dels quals s'incorpora al text en projecte.
L'estudi econòmic en termes de cost-benefici conclou que el benefici que es persegueix no és econòmic, sinó que té un caràcter més intangible, atès que està motivat per la necessitat de recollir en un text únic totes les qüestions de naturalesa reglamentària que incideixen en el sector d'espectacles públics i les activitats recreatives.
Per altra banda, remarca que s'han analitzat tràmits i que s'han simplificat procediments per a facilitar l'activitat econòmica en nombrosos processos.
El fet de substituir llicències o autoritzacions concretes pel tràmit de comunicació prèvia o bé el fet d'integrar en un sol procediment la tramitació de diverses llicències alleugereix procedimentalment els tràmits d'obertura.
Consta un informe jurídic preliminar que fa referència, preferentment, a la conformació formal de la disposició i a la necessitat de complir amb els tràmits de publicitat, consulta, informació pública, i especialment, intervenció dels òrgans representatius de les entitats locals.
El Projecte de decret fou sotmès a un tràmit d'audiència interdepartamental en el qual es van tenir en compte les observacions formulades pels departaments d'Economia i Finances, Política Territorial i Obres Públiques, Governació i Administracions Públiques i per l'Oficina del Govern, així com les notes de valoració de les observacions efectuades per la Direcció General del Joc i d'Espectacles.
La Direcció de Qualitat Normativa va formular diverses observacions sobre el Projecte de decret que van ser tingudes en compte en les diferents versions.
Les observacions efectuades per aquesta Direcció de Qualitat Normativa van ser fonamentalment sobre el contingut dels preceptes del Projecte de decret; la introducció de millores tècniques, l'evitació de redundàncies i la uniformització de conceptes.
Amb caràcter general, es va referir als preceptes del Projecte de decret, no a l'estructura formal d'aquest.
El Projecte de decret es va sotmetre a informació pública mitjançant Edicte de 12 de gener de 2010, publicat en el DOGC núm. 5547, de 18 de gener, i en el web del Departament d'Interior, Relacions Institucionals i Participació.
Consten els certificats dels serveis corresponents respecte el resultat del tràmit d'informació pública.
El Projecte de decret s'ha sotmès al tràmit d'audiència a diverses entitats, associacions i federacions representatives del sector, així com de les entitats recollides a l'antecedent 10 d'aquest Dictamen.
Consten incorporades a l'expedient les al·legacions formulades per les entitats que en formularen, les quals estan relacionades a l'antecedent 11 del Dictamen.
La presidenta de l'Institut Català de les Dones emet un segon informe interdepartamental d'impacte de gènere sobre el Projecte de decret el 3 de febrer de 2010.
L'Assessoria Jurídica del Departament d'Interior, Relacions Institucionals i Participació actualitza l'informe jurídic preliminar el 9 de febrer de 2010.
L'Oficina del Govern reitera, el 12 de febrer de 2010, diverses observacions que havia efectuat al Projecte, les quals no havien estat tingudes en consideració.
Consten diverses observacions al Projecte de decret i notes de resposta de la Direcció General del Joc i d'Espectacles a les observacions formulades pel Departament de Salut i pel Departament de Cultura i Mitjans de Comunicació.
També hi figuren diverses notes de resposta en el sentit de no acceptar la proposta formulada pel Departament de Governació i Administracions Públiques d'incloure les ludoteques en el Projecte de decret.
La Comissió de Govern Local de Catalunya adopta, per consens entre els representants de l'Administració de la Generalitat i de les organitzacions associatives de les entitats locals catalanes, l'acord d'informar favorablement sobre el Projecte de decret.
Consta certificació del seu secretari de 18 de febrer de 2010.
La Direcció General del Joc i d'Espectacles elabora una nota valorativa de les al·legacions presentades en els tràmits d'audiència i d'informació pública l'1 de març de 2010.
L'advocat en cap del Departament de Governació i Administracions Públiques emet un informe jurídic sobre la necessitat d'incloure les ludoteques i altres activitats recreatives en el Projecte de decret, de data 2 de març de 2010.
El director general de Pressupostos informa sobre el Projecte de decret des de la vessant pressupostària, i reitera que no es quantifiquen tots els costos derivats de la iniciativa normativa, i que no es formularien objeccions al Projecte, sempre que les obligacions econòmiques derivades de l'aprovació de la norma fossin assumides a càrrec de les disponibilitats pressupostàries del Departament d'Interior, Relacions Institucionals i Participació (12 de març de 2010).
Consta en l'expedient una ampliació de l'informe econòmic per a donar resposta a les observacions formulades per la Direcció General de Pressupostos.
El 15 d'abril de 2010 s'actualitza la taula de vigències i l'estudi de concordances del Projecte.
El 24 de març de 2010 el Consell Assessor d'Espectacles i Activitats Recreatives informa sobre el Projecte de decret.
El 19 d'abril de 2009 el Consell de Treball, Econòmic i Social de Catalunya emet el Dictamen 21/2010 i formula diverses observacions de caràcter general a l'articulat.
La Direcció General del Joc i d'Espectacles valora les observacions formulades, el 30 d'abril de 2010, sobre el Projecte de decret.
Consta un informe de l'advocada de la Generalitat de 21 d'abril de 2010 com a informe jurídic final sobre el Projecte de decret.
La Direcció General del Joc i d'Espectacles emet, el 22 d'abril de 2010, un nou informe en el qual es recullen les al·legacions presentades en els tràmits d'informació pública i audiència i s'assenyalen les que han estat admeses, les rebutjades, la motivació del rebuig i els articles suprimits a proposta d'algunes entitats.
El 28 d'abril de 2010 la Direcció General de Modernització de l'Administració emet informe sobre el Projecte de decret, amb caràcter favorable, en especial, respecte a les tècniques i instruments d'autorització, llicència i comunicació prèvia.
El 30 d'abril de 2010, el Departament de Governació i Administracions Públiques reitera la conveniència d'incloure les ludoteques en el Projecte de decret; la Direcció General del Joc i d'Espectacles, el 3 i 6 de maig, elabora dues notes de resposta sobre aquesta proposta.
L'11 de maig de 2010 el Consell Tècnic de la Generalitat de Catalunya informa favorablement sobre el Projecte de decret.
Examinat tot l'iter procedimental de l'elaboració de la disposició de caràcter general, aquesta Comissió Jurídica entén que s'han complert els tràmits formals necessaris i exigits per la legislació vigent i ressalta el procés participatiu dels diferents sectors amb què s'ha redactat la disposició, que comprèn tant els sectors purament destinataris de la norma com les administracions actuants i amb potestats sobre la matèria, és a dir, les entitats locals.
Abans d'entrar en l'anàlisi del contingut de la disposició en projecte és necessari efectuar unes reflexions sobre alguns aspectes concrets.
En primer lloc, el preàmbul del Projecte indica que la disposició està conforme i és coherent amb el que preveu la Directiva 2006/123/CE, relativa als serveis en el mercat interior.
Ja es fa notar en el preàmbul de la Llei 11/2009, en el sentit que el règim de control sobre els espectacles públics, les activitats recreatives i els establiments en què aquests es portaven a terme s'adequaven a la Directiva.
És cert que s'ha facilitat la substitució del procediment d'autorització i llicència per altres procediments menys restrictius, com la comunicació prèvia o, fins i tot, l'excepció.
Bé és cert que això no s'ha pogut efectuar en tots els casos.
El mateix preàmbul de la Llei 11/2009 estableix la justificació d'un règim de silenci administratiu negatiu sempre que aquests establiments estiguin relacionats amb béns jurídics, com la salut pública, la protecció dels consumidors i la protecció de l'entorn urbà, que segons la jurisprudència del Tribunal de Justícia assumida per la Directiva són 'raons imperioses d'interès general' i justifiquen l'aplicació excepcional del règim autoritzatori.
La protecció de l'interès legítim de tercers és una altra 'raó imperiosa d'interès general' que segons la Llei es pot entendre que justifica l'aplicació del règim del silenci negatiu.
Pel que fa a la deferència i respecte a la garantia de l'autonomia local, el Projecte de reglament conté nombroses disposicions relatives a les llicències municipals; no obstant això, les competències són degudament respectades ja que es deixa clarament regulada, i d'una manera inequívoca, en la disposició final primera del Projecte, la naturalesa supletòria d'alguns preceptes de la norma, que només són d'aplicació a aquells municipis que no tinguin ordenances pròpies o quan aquestes no ho disposin altrament.
Tanmateix, alguns preceptes 'com ara l'article 13' estan regulats amb especial uniformitat i homogeneïtat per a tots els municipis sense tenir en compte les diferents singularitats estructurals i/o organitzaves, i tal vegada es podria veure afectat el principi de diferenciació que regeix la garantia de l'autonomia local (art. 84.3 EAC).
Respecte a la disposició addicional cinquena, relativa a les ludoteques, que se sotmeten a les previsions del títol IV de la Llei 11/2009, relatiu al règim d'inspeccions i sancions, cal fer notar el següent.
La disposició addicional segona del Decret 94/2009, regulador de les ludoteques, establia que: 'Els centres que es denominin ludoteca sense tenir l'acreditació que regula el títol III d'aquest Decret se sancionen d'acord amb el que preveu la Llei 10/1990, de 15 de juny, sobre policia de l'espectacle, les activitats recreatives i els establiments públics.'
La Comissió Jurídica Assessora va validar la remissió al règim sancionador de la Llei 10/1990, en el Dictamen 136/09, com una opció que considerava coherent per a la incorporació de les ludoteques al Catàleg d'establiments públics sotmesos a aquella Llei pel Decret 239/1999 (que és objecte de derogació per la norma projectada).
Doncs bé, de la mateixa manera, es pot considerar ara que la disposició addicional cinquena, que sotmet les ludoteques a les previsions del títol IV de la Llei 11/2009, relatiu al règim d'inspecció i sancions, és una opció tècnicament admissible pels mateixos motius que es van argumentar en el Dictamen de la Comissió 136/09.
Si bé és cert que, en el Projecte que s'analitza, la disposició addicional cinquena sotmet les ludoteques, pel que fa al règim sancionador, a les previsions del títol IV de la Llei 11/2009 sense efectuar cap distinció sobre si posseeixen o no acreditacions, també és cert que aquesta opció és tècnicament acceptable i correcta; és a dir, se sotmeten al règim sancionador de la Llei 11/2009 els centres 'que es denominen ludoteques d'acord amb el que preveu el Decret 94/2009, de 9 de juny, pel qual es regulen les ludoteques'.
Per últim, la disposició en projecte no conté regles específiques per a l'entrada en vigor, per la qual cosa caldrà atenir-se al règim general d'entrada en vigor de les normes.
Precisament, i per aquesta raó, s'ha de cridar l'atenció sobre la disposició addicional quarta, intitulada 'Establiments públics de nova regulació'.
La disposició és del tenor literal següent: 'Els establiments públics de nova regulació a partir de la Llei 11/2009, de 6 de juliol, i recollits en l'annex I d'aquest Decret, no poden iniciar l'activitat fins a la modificació de l'actual Ordre d'horaris, en la qual s'han de regular els horaris d'aquests establiments'.
Una regulació d'aquest contingut, imposada en una disposició addicional, podria significar que se supedita l'inici de l'activitat dels establiments públics de nova regulació al moment en què es modifiqui l'actual Ordre d'horaris.
Si no es matisa el contingut de la disposició final cinquena mitjançant una disposició transitòria referida a l'inici d'activitats amb aplicació extensiva del règim d'horari anterior, quedarien paralitzades, d'una manera discrecional, temporal, i sense determinació de criteri, totes les activitats a què es refereix l'annex I del Projecte de decret.
Efectuades les reflexions anteriors, cal entrar ja en el fons i contingut del Projecte de decret, cosa que s'efectuarà mitjançant observacions de caràcter general al Decret, mitjançant observacions a l'article únic del Decret i les seves disposicions addicionals, derogatòria i finals i, posteriorment, mitjançant observacions al Reglament d'espectacles públics i activitats recreatives pròpiament dit i els seus annexos.
X. Observacions de caràcter general
El Reglament en projecte posseeix una extensió de caràcter inusual; com inusual és també el nombre de disposicions que deroga i que substitueix.
És comprensible que en els diversos tràmits de participació, consulta, informe, etc. s'hagin anat afegint i perfilant preceptes que s'han tingut en compte més pel contingut de regulació que per la situació del precepte en el text.
Tot i que cap de les entitats consultades amb funcions en tècnica normativa hagin fet esment d'aquesta circumstància, aquesta Comissió Jurídica es veu en el deure de ressaltar que alguns dels preceptes i regulacions del Projecte de decret haurien de ser resituats per tal que la seva estructura formal fos homogènia.
Per posar només dos exemples, es farà esment dels següents.
No resulta convenient que els preceptes de caràcter organitzatiu, és a dir, els que regulen organismes, entitats, etc., quedin dissociats al llarg del Reglament.
Seria convenient, doncs, reunir-los en un sol capítol, on se'n regulés l'estructura, composició, funcions, etc. Així, es fa observar la separació entre la regulació de la Comissió d'Espectacles Públics i Activitats Recreatives, o el Consell Assessor d'Espectacles Públics i d'Activitats Recreatives, sabent que cada un compleix funcions diferents.
Una altra de les, per dir-ho així, dislocacions dels preceptes es produeix amb les entitats col·laboradores de l'Administració.
Les entitats col·laboradores de l'Administració intitulen el capítol IV del títol I, quan estan regulades en els articles 30 i 31; posteriorment tornen a aparèixer en l'article 138, intitulant el precepte.
No hi ha cap raó que avali que un capítol i un precepte tinguin el mateix títol.
Per últim, les entitats col·laboradores estan subjectes a tots els requisits recollits en l'annex II.
En conclusió, s'hauria de donar-li qualsevol solució que permetés a l'operador jurídic llegir amb transparència on es troben regulades les entitats col·laboradores de l'Administració, que, precisament, són un dels pilars que avalen l'ajustament de la norma a la Directiva de serveis, en el sentit d'exercir pels particulars o entitats acreditades funcions que, fins ara, havien romàs, com era tradicional, en el sí intern de les administracions.
Una altra observació de caràcter general que s'ha de realitzar és la referida a la conveniència de la redacció d'un índex de títols, capítols i preceptes en la capçalera del Reglament.
En efecte, i novament a causa de la seva extensió, guanyaria en facilitat de consulta i en visualització dels preceptes.
Cal tenir en compte que donada la vocació genèrica del Reglament i el nombre de disposicions que substitueix i que deroga, la redacció d'un índex afavoriria, precisament, la finalitat i funcionalitat del Projecte de reglament.
Aquesta solució, que és la pròpia del dret europeu (vegeu la Directiva 2006/123/CE, de serveis en el mercat interior) ha estat també introduïda en algunes normes, perquè per la seva extensió així ho requerien (vegeu la Llei de contractes del sector públic).
Anàlisis del Projecte de decret pel qual s'aprova el Reglament d'espectacles públics i activitats recreatives
En el preàmbul del Projecte de decret no es fa referència, com acostuma a ser habitual, al títol competencial que s'exerceix atribuït per l'Estatut d'autonomia de Catalunya.
Atès que la disposició final segona de la Llei 11/2009 estableix expressament en aquest cas que les quanties de les multes fixades per aquesta Llei poden ser revisades i actualitzades per disposició del Govern, es formula una observació essencial respecte de l'actualització, en aquest cas, de les multes per ordre de la persona titular del departament competent en matèria d'espectacles públics, sense que en aquest cas sigui possible adjudicar al conseller aquesta atribució per part del mateix Govern, atesa la previsió expressa i explícita de la disposició addicional segona de la Llei 11/2009.
Establiments públics de nova regulació
Ja s'ha advertit que, sense la instauració d'un règim transitori, aquesta disposició final en el text actual impedeix l'inici d'activitats fins a la modificació actual dels horaris mitjançant ordre.
La redacció actual va més enllà de la normal relació llei-reglament, ja que no només resulta innovadora, sinó que podria resultar una limitació innecessària i desproporcionada del dret a l'exercici de llibertat d'empresa.
Aquesta observació s'efectua amb caràcter essencial.
Aquesta disposició determina el caràcter supletori del Reglament respecte de les ordenances municipals i relaciona una sèrie d'articles.
Resulta convenient aclarir les seqüències dels preceptes esmentats, ja que, tot i que el contingut del precepte ja resulta explicatiu, en alguns casos indueix a confusió.
Així, en lloc de citar els articles 29 a 32, 40 a 43, cal enumerar-los un per un.
Com s'acostuma a recomanar segons les anàlisis de legística.
Aquesta disposició final primera és compatible amb l'article 26.2 de la Llei 11/2009, que estableix que els ajuntaments, mitjançant ordenances o reglaments, poden sotmetre els espectacles públics, les activitats recreatives i els establiments oberts al públic als requisits i condicions addicionals establerts per la Llei.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora ja ha advertit en el Dictamen 282/09 sobre el Reglament de protecció de la contaminació acústica que les relacions entre norma local i reglament autonòmic troben en les ordenances tipus o estàndards l'instrument adequat a fi de facilitar la col·laboració amb els ajuntaments.
Cal considerar introduir en l'articulat aquesta possibilitat.
La disposició addicional segona s'ajusta a l'establert en la Llei sobre règim especial del municipi de Barcelona, ja que es reconeixen d'una manera directa les potestats d'inspecció i sanció a l'Ajuntament de Barcelona, tal com després es disposa en l'article 10 del Projecte.
'Observacions al Reglament d'espectacles públics i activitats recreatives
Caldria millorar la redacció perquè quedi clar l'àmbit d'aplicació objectiu.
La referència a 'establiments o espais oberts al públic' figura en l'article 4 de la Llei com a 'establiments oberts al públic' i el punt VI de l'annex I del Projecte s'intitula 'establiments i espais oberts al públic'.
L'article 2.3 exclou de l'àmbit d'aplicació del Projecte les actuacions amb utilització de foc i material pirotècnic.
Aquesta exclusió no es troba emparada en la Llei en l'article 4.5.
S'ha de deixar clar que l'article 4.4 de la Llei sotmet al seu àmbit d'aplicació els correfocs i altres espectacles i festes amb foc i pirotècnia que 'es regeixen per aquesta llei' (Llei 11/2009) i per la normativa sectorial de la matèria.
En resum, la dicció de la Llei per a les actuacions amb foc i material pirotècnic és una inclusió parcial.
Ara bé, aquesta exclusió del Reglament només es pot considerar emparada en la mesura que la regulació sectorial de la matèria continuï vigent i ajustada a la Llei 11/2009 esmentada.
Es tracta d'un organisme de nova creació, ja que no es regula en la Llei 11/2009.
Desplega les determinacions de l'article 13.1.d) de la Llei 11/2009.
Desenvolupa les previsions de l'article 15 de la Llei 11/2009, que estableix el procediment mitjançant el qual el Govern pot exercir subsidiàriament les competències municipals.
No se separa del procediment que estableix l'article 151 del TRLMRL, que regula l'execució subsidiària de competències locals.
S'ajusten a les previsions de l'article 12 de la Llei 11/2009, i el procediment dels articles 138 i 139 del TRLMRL.
Seria necessari homogeneïtzar l'inici de les frases a què es refereix l'apartat a) respecte de l'apartat b), c), d), e), f) i g).
Desplega les previsions contingudes en l'article 13.2 de la Llei 11/2009.
Funcions de la Comissió d'Espectacles Públics i Activitats Recreatives
Tenen l'objecte que preveu l'article 16.2 de la Llei 11/2009 de coordinar l'exercici de competències de la Generalitat i els ajuntaments; d'aquí la dicció del mateix article 19.b), que al·ludeix al fet que els acords s'han d'adoptar per consens.
Es refereixen a la informació i participació ciutadana, i s'adeqüen a les previsions de l'article 34 de la Llei 11/2009.
No seria sobrer incloure la referència a la legislació sobre protecció de dades de caràcter personal que figura en el referit article de la Llei.
La regulació del Consell Assessor d'Espectacles Públics i d'Activitats Recreatives s'ajusta al contingut de l'article 17 de la Llei 11/2009.
No obstant això, l'article 25.1 difereix, tot i que no contradiu, el regulat en l'article 17 de la Llei.
Guanyaria en qualitat interpretativa si l'apartat 2, en lloc de fer referència als 'òrgans responsables de les mateixes', substituís la paraula 'mateixes' per l'expressió 'administracions'.
Necessitat de seguretat privada
S'hauria de donar claredat de redacció a l'apartat 1 d'aquest precepte.
D'altra banda, a l'apartat 7, cal tenir en compte que la competència pertany a l'òrgan i no a la persona titular.
Resultaria convenient, ja que ha estat publicat, efectuar la referència concreta al Decret 82/2010, de 29 de juny, pel qual s'aprova el Catàleg d'Activitats i Centres obligats a adoptar mesures d'autoprotecció, i es fixa el contingut d'aquestes mesures.
Té la seva cobertura en l'article 5.1.c) de la Llei.
L'article 65.1.c), 'haver estat sancionat administrativament per resolució ferma' per la comissió de dues faltes de caràcter greu, està en consonància amb la Llei 11/2009.
Va ser objecte de consideració en el Dictamen 293/2009, del Consell Consultiu (malgrat que la condició de fermesa en les sancions pot arribar a fer perdre l'objecte a la finalitat de la revocació.
Precisament en un cas en què es tracta de revocació per faltes comeses en l'exercici de la funcions que li són pròpies).
L'apartat primer no fa cap referència a la compatibilitat o a la remissió a la normativa de protecció de dades de caràcter personal, malgrat que les imatges s'han de guardar durant un període de tres mesos.
Seria convenient donar-li una nova titulació al precepte, ja que de l'actual no es dedueix que en alguns casos es puguin realitzar diversos espectacles públics i activitats recreatives de les definides per separat en l'annex I.
La definició d'establiment obert al públic de règim especial figura en l'article 39 de la Llei 11/2009 i en l'article 118 del Projecte de decret.
La categoria d'establiment de règim especial a què es refereix l'article 92.3 no figura en l'annex I (apartat VI).
La posada a disposició de la ciutadania de models normalitzats de declaració responsable i comunicació prèvia és més aviat una regulació pròpia d'una disposició addicional.
La presentació de sol·licituds coincideix amb el que preveu l'article 38 de la Llei.
El règim del silenci negatiu està previst en l'article 33.2 de la Llei.
Es troba inclòs en la secció 4a, que té per títol 'Casos especials'.
Convindria substituir l'expressió 'casos' per 'supòsits'.
El silenci administratiu negatiu està previst en l'article 33.2 de la Llei.
Convindria clarificar el precepte, ja que és suficient advertir que l'informe és vinculant i suprimir 'tant si és favorable com si és desfavorable'.
S'hauria de substituir l'expressió 'es presumeix denegada per silenci administratiu' per una altra que al·ludeixi clarament als efectes denegatoris del silenci administratiu, és a dir, tot fent ús de l'expressió legal recollida a la Llei 30/1992 en el sentit que l'interessat podrà entendre desestimada la seva sol·licitud
Seria necessari millorar-ne la redacció, ja que sembla provenir d'un altre precepte, i en la redacció actual no té sentit: 'permetre al personal inspector o del personal tècnic [...]'.
En la lletra a) del primer apartat, s'hauria de millorar la redacció i eliminar l'expressió 'in situ', per substituir-la per una altra amb el mateix sentit.
Seria convenient suprimir l'expressió 'automàticament'.
Guanyaria en qualitat el precepte si s'al·ludís a la Policia de la Generalitat-Mossos d'Esquadra amb la mateixa terminologia, en tots els seus apartats.
Contenen especificacions i concrecions de la tipificació que la Llei estableix, de manera que respecten el principi de legalitat i tipificitat de matèria sancionadora continguda en el capítol II del títol IV de la Llei 11/2009.
La graduació de les sancions és compatible amb els criteris que estableix l'article 55 de la Llei 11/2009.
L'article 155 no conté referències a la protecció de dades de caràcter personal ni a la normativa que li és pròpia.
S'hauria d'efectuar una remissió genèrica a l'article 65 de la Llei, ja que la remissió a l'apartat 5 que s'efectua no és la correcta.
Cal posar títol a aquest apartat, tal com s'ha intitulat la resta.
Caldria aclarir la redacció d'aquest apartat per tal de fer més entenedora la finalitat i l'adequació de la norma.
Caldria adaptar la redacció del sentit negatiu del silenci tot fent ús de l'expressió legal recollida a la Llei 30/1992 en el sentit que l'interessat podrà entendre desestimada la seva sol·licitud.
Un cop considerades les observacions formulades en el cos d'aquest Dictamen, i tinguda en compte la referent a la disposició addicional segona que té caràcter essencial, és pot elevar al Govern, per a aprovar-lo, el Projecte de decret pel qual s'aprova el Reglament d'espectacles públics i d'activitats recreatives.