L'anàlisi de la disposició que és objecte del present dictamen se centrarà en tres aspectes: el seu contingut la tramitació del corresponent expedient i finalment les observacions sobre el seu articulat.
I. Observacions sobre el contingut
El respecte als principis de legalitat i jerarquia normativa recollits per l'article 9.3 de la Constitució fa que les normes reglamentàries dictades en desenvolupament d'una llei no puguin mai anar més enllà de la norma de caràcter legal que desenvolupen.
Així ho ha posat de manifest d'altra banda una reiterada doctrina d'aquesta Comissió Jurídica Assessora (cf. entre d'altres dictàmens 47/90 i 28/90 70/91 i 75/91).
En conseqüència l'anàlisi del contingut del present Projecte de decret haurà d'anar referit a la seva adequació a les previsions contingudes en normes de rang legal que han donat lloc a la seva promulgació tant des del punt de vista de l'assoliment dels objectius previstos com de la seva adequació formal recíproca en el sentit d'operar llei i reglament "com un corpus normatiu dotat d'unitat i sense contradiccions internes" (Dictamen 47/90).
El Projecte de decret objecte del present dictamen té la finalitat de desenvolupar les previsions contingudes a l'article 57 de la Llei 9/1993 de 30 de setembre del patrimoni cultural català i la disposició addicional vint-i-quatrena de la Llei 16/1993 de 28 de desembre de pressupostos de la Generalitat de Catalunya per al 1994.
El primer d'aquests preceptes institueix l'anomenat "u per cent cultural" és a dir la reserva d'una partida mínima de l'u per cent dels pressupostos de les obres públiques finançades totalment o parcial per la Generalitat amb la finalitat d'invertir-la en la conservació la restauració l'excavació i l'adquisició de béns integrants del patrimoni cultural català i en la creació artística contemporània.
Als efectes de garantir l'efectivitat d'aquesta obligació de reserva pressupostària així com l'adequació a les finalitats que persegueix aquest mateix precepte estableix tot un seguit de mesures relatives al seu contingut i límits.
Entre aquestes mesures es troben les que fan referència als criteris i forma d'aplicació dels fons obtinguts en concepte de "l'u per cent cultural" a les quals hi fa esment el referit article en el paràgraf 6.
Aquest precepte preveu com a regla general la determinació per reglament dels esmentats criteris i forma d'aplicació si bé fixa dos principis fonamentals d'una banda el caràcter preferent dels béns culturals directament afectats per l'obra de què es tracti o situats en el seu entorn i de l'altra l'obligació per al Departament de Cultura d'emetre informe prèviament a l'aplicació dels fons.
La disposició addicional vint-i-quatrena de la Llei de Pressupostos per al 1994 complementa aquesta previsió en el sentit d'establir que el reglament al qual fa referència l'article 57.6 de la Llei 9/1993 inclogui els procediments pressupostaris i comptables que assegurin l'aplicació dels fons procedents de la reserva de crèdits d'inversions en obres públiques a la conservació restauració excavació i l'adquisició dels béns protegits per l'esmentada Llei i a la creació artística contemporània.
En síntesi doncs les normes fins ara comentades preveuen la promulgació d'una norma de desenvolupament de caràcter reglamentari que contingui els criteris de forma d'aplicació dels ingressos obtinguts per la via de la reserva de "l'u per cent cultural" així com els procediments pressupostaris i comptables que assegurin aquesta aplicació.
Per tant l'anàlisi d'aquest Projecte de decret ha d'anar referida a la forma en què es dóna compliment a aquest mandat legal.
El projecte de referència s'estructura en una exposició de motius i quatre articles.
L'exposició de motius es limita a justificar l'origen de la norma com a desenvolupament de l'article 57.6 de la Llei 9/1993 i de la disposició addicional vint-i-quatrena de la Llei 16/1993.
L'article primer defineix el camp d'aplicació de la reserva de "l'u per cent cultural"; els articles segon i tercer estableixen normes destinades a garantir la disponibilitat del crèdit i finalment l'article quart estableix un seguit de principis generals que reiteren els ja fixats per l'article 57 de la Llei 9/1993.
L'article primer consta de cinc apartats dels quals els dos primers estableixen quines són les obres públiques afectades per aquesta disposició des del punt de vista dels òrgans que les executen.
El paràgraf 1 enumera els òrgans (departaments entitats autònomes i empreses de la Generalitat així com consorcis en què hi participi la Generalitat) mentre que el paràgraf 2 estableix un criteri interpretatiu suplementari fonamentat en els articles i seccions del pressupost amb càrrec als quals es financen les obres complementat en l'apartat 3 pel que fa a les empreses públiques.
L'apartat 4 estableix un seguit d'excepcions a aquest principi (obres en les quals l'aportació de la Generalitat o del concessionari sigui inferior a cent milions de pessetes; obres que es facin per a la protecció la conservació l'acreixement la investigació la difusió o el foment del patrimoni cultural català i obres que es financen totalment amb càrrec a fons rebuts per la Generalitat amb caràcter finalista) i finalment l'apartat 5 fa una referència als possibles fraccionaments d'una obra.
Segons es desprèn de la memòria que acompanya el projecte aquesta enumeració d'ens i partides pressupostàries té l'objecte d'establir criteris per a la determinació de les obres públiques afectades per la reserva.
L'article 1 estableix una enumeració d'ens i organismes obligats a aplicar la reserva així com de partides pressupostàries afectades a aquesta despesa que més que una fixació de criteris suposa una interpretació de l'article 57 de la Llei 9/1993.
En efecte l'esmentat article està encapçalat per la frase "l'Administració de la Generalitat ha de reservar en els pressupostos de les obres públiques que financi totalment o parcialment...".
El concepte "d'Administració de la Generalitat" es pot extreure de l'article 79.1 de la Llei 3/1982 de 23 de març del Parlament del President i del Consell Executiu de la Generalitat que estableix que l'Administració de la Generalitat és integrada per "les conselleries o departaments en què s'organitza el Govern".
Aquest precepte és complementat per l'article 82 de la mateixa Llei i per l'article 2 de la Llei 13/1989 de 14 de desembre d'organització procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat que li reconeixen personalitat jurídica única i plena capacitat per al compliment dels seus fins a banda de reconèixer el caràcter essencial de la idea de jerarquia ("... formada per òrgans jeràrquicament ordenats").
Existint aquest concepte dins l'ordenament jurídic català l'enumeració d'ens que es fa en aquest article per tal "d'interpretar" l'article 57.1 de la Llei 9/1993 va més enllà de l'Administració de la Generalitat.
Però interpretant l'article 57.1 de manera no formalista i atenent a la finalitat del precepte així com al context normatiu s'ha de considerar correcta l'opció efectuada pel reglament d'incloure com Administració de la Generalitat als ens que en depenen.
Altrament en una Administració que cada vegada més recorre a les personificacions instrumentals i el dret privat l'u per cent cultural correria el risc de tenir un caràcter simbòlic.
Pel que fa a l'enumeració d'articles i seccions pressupostàries que fa el paràgraf 2 els articles tret d'algun dubtós (com el 64 "mobiliari i estris") són justament els que s'afecten a obres de l'Administració: 61 (edificis i altres construccions) llevat de les adquisicions d'immobles és a dir obres; 66 (béns d'ús general) i 67 (altre immobilitzat material).
Pel que fa a les seccions s'operen tot un seguit d'excepcions que fan justament referència a allò que no és Administració de la Generalitat: Parlament de Catalunya (01) i entitats que en depenen (Consell Consultiu (15) i Sindicatura de Comptes (18); seguretat social (ICS (32) ICASS (42)) i altres partides tals com classes passives (16) deute (17) i participació d'ens locals (19) que òbviament no fan referència a l'activitat de l'Administració de la Generalitat ni poden ser utilitzades per al finançament d'obres.
Per aquest motiu la referència a "l'Administració de la Generalitat" de l'article 57.1 de la Llei 9/1993 és suficient per a determinar l'àmbit d'aplicació de la reserva que aquí es regula.
Atès finalment que el paràgraf 5 d'aquest mateix article és transcripció literal del paràgraf 4 de l'article 57 de la Llei 9/1993 entenem que pot prescindir-se d'aquest paràgraf.
Una consideració semblant es pot fer en relació amb els dos primers paràgrafs de l'article 4 del Projecte de decret: el paràgraf 1 reprodueix l'article 57.1 de la Llei 9/1993 mentre que el paràgraf 2 en reprodueix el paràgraf 6.
Per la seva part el paràgraf 4 d'aquest article fa referència a un informe sobre l'aplicació dels fons que el Departament de Cultura ha de presentar anualment al Govern de la Generalitat que no és l'informe previ a l'aplicació dels fons que preveu l'article 57.6 i al que no es fa referència en el decret.
Per tant ens trobem en presència de dos informes exigibles al Departament de Cultura: el primer previ a l'aplicació dels fons previst per la llei i que no està desenvolupat en el Projecte de decret i el segon anual sobre l'aplicació dels fons instituït pel Projecte de decret.
Si s'estableixen aquests dos informes hi haurà un control ex ante i ex post de l'aplicació dels fons la qual cosa és lloable des del punt de vista de la transparència en la gestió de fons públics però el cert és que el Projecte de decret abans que establir l'exigència d'un nou informe hagués hagut de desenvolupar la previsió de l'article 57.6 i fixar-li un contingut mínim.
Aquesta qüestió no és senzilla ja que per començar no queda excessivament clar en la Llei 9/1993 qui ha d'emetre els informes a què fa referència.
L'article 57.6 com s'ha vist encomana aquesta funció al Departament de Cultura però més endavant el Títol cinquè de la mateixa llei institueix el Consell Assessor del Patrimoni Cultural Català presidit pel conseller de Cultura que té com a funció pròpia entre d'altres la "d'emetre els informes que determina aquesta llei" (art. 81.b).
Segons aquesta previsió de la llei els informes a què ens referim els hauria d'emetre l'esmentat Consell Assessor.
Atesa la seva vinculació al Departament de Cultura sembla lògic que les al·lusions als informes d'aquest Departament que fa la llei suposen que la seva execució material es confiï al Consell Assessor.
D'altra banda manca l'establiment d'un mínim de requisits procedimentals de l'elaboració de l'informe previst per la llei (qui el pot sol·licitar en quin termini s'ha d'emetre quins criteris s'han de tenir en compte en la seva elaboració quins efectes pot tenir la no emissió de l'informe o l'emissió d'un informe negatiu etc.) que serien adients a la finalitat del decret.
Els articles segon i tercer contenen en essència allò que és objecte de la previsió de la disposició addicional vint-i-quatrena de la Llei 16/1993 és a dir l'establiment dels procediments pressupostaris i comptables per tal de garantir l'aplicació dels fons provinents de la reserva de l'u per cent cultural.
De fet fan una adaptació a aquest supòsit de les normes generals sobre crèdits pressupostaris establint tot un seguit de garanties per a l'eficàcia de la seva recaptació i instituint un compte específic habilitat a aquest efecte dins la Tresoreria de la Generalitat.
Observacions sobre la tramitació de l'expedient
De conformitat amb l'article 63.2 de la Llei 13/1989 de 14 de desembre d'organització procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat les propostes de disposicions generals han d'anar acompanyades d'una memòria un estudi econòmic en termes de cost-benefici una llista de les disposicions afectades i també la taula de vigències de disposicions anteriors sobre la mateixa matèria.
A aquests documents cal afegir l'informe jurídic que s'esmenta a l'article 65.1 de la mateixa llei.
En el supòsit de referència s'acompanyen una memòria un estudi econòmic la llista de disposicions afectades i l'informe de l'Assessoria Jurídica del Departament de Cultura.
D'entrada es troba a faltar la taula de vigències de disposicions anteriors sobre la mateixa matèria tot i que atès que es regula una institució pràcticament nova (creada per la Llei 9/1993) l'absència d'aquest requisit no té pràcticament cap importància.
Ara bé analitzats els documents presentats és possible trobar-hi algunes mancances que contradiuen les previsions dels preceptes esmentats de la Llei 13/1989.
Així la memòria segons l'article 63.2 d'aquesta llei ha "d'expressar prèviament el marc normatiu en què la proposta s'insereix ha de justificar l'oportunitat i l'adequació de les mesures proposades als fins que es persegueixen i ha de fer referència a les consultes que es poden haver formulat i a altres dades d'interès per a conèixer el procés d'elaboració de la norma".
La memòria presentada en l'expedient de referència és des d'aquest punt de vista notòriament insuficient en el sentit que es limita a justificar el decret com a desenvolupament de la Llei 9/1993 i fer un resum amb algun petit comentari del contingut del projecte.
En canvi no es justifica l'oportunitat i l'adequació de les mesures que es proposen és a dir de quina manera les mesures proposades poden garantir l'assoliment dels objectius que persegueix aquesta norma de forma més eficaç que unes altres (per exemple perquè la generació dels crèdits pel Departament de Cultura s'ha de fer semestralment i no anualment o trimestralment).
Caldria doncs que la memòria es redactés tenint en compte l'oportunitat i adequació de les mesures contingudes en el projecte des del punt de vista de l'eficàcia de la gestió de la recaptació de l'u per cent cultural i la seva afectació als fins proposats en la norma que l'institueix.
Pel que fa a l'estudi econòmic no compleix el requisit fixat per la Llei 13/1989 d'estar redactat en termes de cost-benefici per bé que això no té una excessiva importància en aquest cas ja que l'u per cent cultural no el fixa el projecte de decret que comentem sinó que venia establert ja per la Llei 9/1993 raó per la qual l'estudi cost-benefici s'hauria d'haver fet en relació a aquesta disposició.
Tanmateix si l'estudi cost-benefici es va fer en relació amb la llei caldria fer-ho constar en l'expedient.
Observacions complementàries sobre l'articulat
En relació amb els preceptes de la llei i sens perjudici del que s'ha exposat fins ara es fan les observacions següents:
Preàmbul: Es recorda que les disposicions adoptades sobre qüestions que la Comissió Jurídica Assessora ha informat preceptivament han d'expressar si es formulen d'acord amb el dictamen emès o simplement després d'haver-lo vist (art. 5.3 del Decret legislatiu 1/1991 de 25 de març).
Article primer: A l'apartat 1 d) on diu les executades per particulars en virtut de concessió administrativa de la Generalitat o de qualsevol dels ens enumerats als epígrafs a) b) i c) anteriors eliminar la referència a l'epígraf a) per ser reiterativa.
Article tercer: En el seu apartat 1 on diu "la comptabilitat de la Tresoreria" hauria de dir "la comptabilitat de la Tresoreria de la Generalitat".
Article quart: Els apartats 1 i 2 poden suprimir-se ja que reiteren el que diu la llei.
Caldria afegir-hi normes i criteris relatius a l'informe previ a què es refereix l'article 57.6 de la Llei 9/1993 en el sentit indicat en l'apartat I d'aquest dictamen.
S'informa favorablement sobre el Projecte de decret sobre l'u per cent cultural amb subjecció a les observacions fetes en el cos del dictamen.