I. El Projecte sobre el qual es dictamina regula la impartició en la modalitat a distància dels ensenyaments propis de la formació professional inicial en el sistema educatiu.
La regulació es compon del preàmbul, setze articles, quatre disposicions addicionals i una disposició final.
El preàmbul fa referència als antecedents normatius que emmarquen i habiliten la intervenció normativa governamental (l'Estatut d'autonomia de Catalunya, la Llei orgànica 2/2006, la Llei orgànica 5/2002 i el Decret 332/1994); a més, d'acord amb el Pla general de formació professional a Catalunya, aprovat el 27 d'agost de 2002 pel Govern de la Generalitat, s'estableix que la finalitat de la norma és facilitar, a través de l'ensenyament no presencial, l'accés a la formació, i afavorir la inserció, reinserció o progressió laboral, especialment d'aquelles persones amb més dificultats, amb risc d'exclusió social, i amb discapacitats.
L'articulat conté l'objecte del Decret (article 1), l'ordenació acadèmica (article 2), l'autorització i la implantació (article 3), el tipus de crèdits (article 4), l'edat de l'alumnat (article 5), els requisits acadèmics per accedir-hi (article 6), les incompatibilitats (article 7), l'admissió i la reserva de places (article 8), la preinscripció i la matrícula (article 9), la distribució temporal dels crèdits (article 10), els canvis de modalitat d'ensenyament (article 11), el nombre de convocatòries (article 12), la permanència (article 13), la consideració i el còmput de l'alumnat (article 14), el preu públic de la matrícula (article 15) i la inspecció del desplegament dels ensenyaments (article 16).
En les disposicions addicionals s'indica que el Departament d'Educació ha de regular el desenvolupament de la formació en centres de treball (disposició addicional primera), que el mateix Departament ha de preveure una oferta específica de formació del professorat (disposició addicional segona), que el Departament ha d'establir pel que fa als centres públics la realització de pràctiques en tallers, laboratoris i instal·lacions específiques (disposició addicional tercera), i fixa que supletòriament és d'aplicació la normativa general dels ensenyaments de formació professional (disposició addicional quarta).
La disposició final estableix l'entrada en vigor als vint dies de la seva publicació al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya.
En relació amb la intervenció consultiva d'aquesta Comissió Jurídica Assessora, s'ha d'assenyalar que el Projecte de decret és, pel seu contingut, un reglament que es dicta per desplegar lleis i, per tant, està subjecte al dictamen preceptiu en virtut d'allò que disposa l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, reguladora d'aquest òrgan.
El contingut de l'articulat mostra certament que estem davant una disposició general innovadora de l'ordenament jurídic i que té com a destinataris no només òrgans i entitats administratives, sinó també persones físiques i jurídiques privades.
Per altra banda, tot i que no existeix cap llei catalana que reguli l'educació o la formació professional, cal admetre, considerant la complexitat del camp normatiu d'aquestes matèries, que la regulació del Projecte de decret compleix materialment la funció de desplegar lleis.
Aquesta complexitat té com una de les principals expressions que la connexió de desplegament del Projecte arrenqui de normes estatals (Llei orgànica 2/2006, d'educació, i Llei orgànica 5/2002, de les qualificacions i de la formació professional); i que la funció de concreció que compleix el reglament sobre el qual aquí es dictamina s'hagi de connectar, a més, amb un reglament autonòmic i no amb una llei autonòmica, ja que en aquest cas l'ordenació general dels ensenyaments de formació professional inicial o específica s'ha efectuat a Catalunya per decret i no per llei (Decret 332/1994, de 4 de novembre, pel qual s'estableix l'ordenació general dels ensenyaments de formació professional específica a Catalunya, que en l'article 15 disposa que 'la formació professional específica s'impartirà en la modalitat presencial tot i que també podran autoritzar-se en la modalitat a distància').
Aquesta singular situació, tipificada perquè la disposició general que es projecta compleix una funció de desplegament legislatiu sense una llei catalana prèvia, fou valorada i admesa per aquesta Comissió Jurídica com a supòsit integrable en l'article 3.1.b) del Decret legislatiu 1/1991, coincident amb l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, en el Dictamen 210/1994, en relació amb el Decret 332/1994, i s'ha mantingut aquesta doctrina en dictàmens posteriors relacionats amb temes educatius (vid. dictàmens 274/05 i 47/06).
No obstant això, aquesta Comissió Jurídica Assessora ha de posar de manifest que el nou Estatut d'autonomia reforça la necessitat, ja indicada en anteriors dictàmens, que l'educació i els drets educatius estiguin continguts, almenys pel que fa a la regulació essencial, en una llei del Parlament de Catalunya (article 37.3 EAC).
El fet d'acceptar que el Projecte de decret compleix materialment una funció de desplegament de la legislació sobre formació professional no evita que hagi de considerar-se aquí la qüestió de la seva suficiència de rang per regular les matèries que conté.
L'anàlisi del contingut del Projecte permet afirmar a aquesta Comissió Jurídica que el nucli de la regulació, és a dir, on es contenen els elements normatius innovadors, es troba integrat per aspectes purament organitzatius de la modalitat d'educació a distància i en conseqüència poden ser regulats per una norma reglamentària.
En relació amb els continguts no organitzatius del Projecte, que són els que tenen connexió amb el dret a l'educació, s'ha de destacar que, en uns supòsits, són una mera reproducció o execució directa dels continguts bàsics que ha fixat l'Estat i, en altres, simples remissions a la normativa general de la formació professional inicial, sense que en cap d'aquests supòsits el Projecte introdueixi elements innovadors; de manera que queda respectada la reserva de llei i coberta la intervenció del Govern, com a titular de la potestat reglamentària (article 68.1 EAC).
La competència de la Generalitat per regular la matèria objecte del Decret resulta, en el que afecta als aspectes organitzatius de l'ensenyament a distància, de l'article 131.2.h) de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, segons el qual correspon a la Generalitat la competència exclusiva sobre 'els aspectes organitzatius dels ensenyaments en règim no presencial adreçats a l'alumnat d'edat superior a la d'escolarització obligatòria'.
Hi ha continguts del Projecte de decret, els que afecten l'ordenació acadèmica, l'accés i la regulació dels criteris d'admissió i permanència, sobre els quals la Generalitat té competència compartida segons estableix l'article 131.3 de l'Estatut d'autonomia.
La competència estatal en aquests àmbits, desplegada a l'empara del que estableix l'article 149.1.30 de la Constitució, s'ha concretat en els articles 39 a 44 de la Llei orgànica 2/2006, d'educació, i en els articles 37 a 41 del Reial decret 1538/2006, pel qual s'estableix l'ordenació general de la formació professional del sistema educatiu, dictat amb posterioritat a l'entrada en vigor de l'Estatut d'autonomia de Catalunya.
En aquest cas, no és necessari entrar a analitzar aquest darrer extrem a la llum de l'article 111 de l'EAC, en què la finalitat, la sistemàtica i el contingut d'aquest precepte, en el context estatutari, no impedeixen, en aquest cas, aprovar el present Projecte mitjançant una norma reglamentària.
A banda que posteriorment es pugui fer alguna precisió, aquesta Comissió Jurídica considera que el Projecte de decret respecta la normativa bàsica establerta per l'Estat en les normes esmentades.
V. De la documentació que integra l'expedient administratiu del Projecte de decret resulta que la tramitació s'ajusta a les exigències fixades per la llei que regula el procediment d'elaboració de disposicions de caràcter general.
L'expedient ha estat incoat per la Direcció General de Formació Professional i Educació Permanent.
La Memòria exigida per l'article 63.2 de la Llei 13/1989 és formalment correcta, ja que conté el marc normatiu en el qual s'insereix la proposta, els antecedents, la justificació de l'oportunitat, l'adequació de les mesures a les finalitats que es persegueixen, la taula de vigències i de disposicions afectades i l'informe econòmic.
S'ha de destacar que en aquest informe es fa una anàlisi detallada, en termes de cost-benefici, de la implantació d'aquesta modalitat d'ensenyament.
L'Informe preceptiu emès per l'Institut Català de les Dones fa una proposta de modificació del terme destinataris per 'persones destinatàries', que és incorporat al text del Projecte.
I, a més, recomana afegir un nou apartat a l'article 2, amb la finalitat d'adoptar mesures d'acció positiva per facilitar i fomentar la presència de les dones en els ensenyaments de formació professional.
Aquesta proposta és valorada però no és acceptada.
S'ha complert el tràmit preceptiu d'audiència al Consell Escolar de Catalunya previst en l'article 9.1.a) de la Llei 25/1985, dels consells escolars.
El seu dictamen valora positivament que es desenvolupin ensenyaments a distància i inclou recomanacions generals i complementàries en relació amb el text i la seva aplicació.
Com a conseqüència d'aquestes recomanacions, s'incorporen al Projecte ambdues noves disposicions addicionals, referides a la formació pràctica en centres de treball i a la formació del professorat.
Per Edicte de 25 de juliol de 2006, el Projecte se sotmet a informació pública durant el termini de vint dies hàbils.
Les úniques al·legacions a les quals es fa referència no han estat incorporades a l'expedient.
Consta la certificació que el Projecte fou informat pel Consell Tècnic de la Generalitat de Catalunya en la sessió duta a terme l'11 d'octubre de 2006.
Finalment, cal assenyalar que l'informe de l'Assessoria Jurídica del Departament, en contra d'allò que estableix l'article 65.3 de la Llei 13/1989, és de data posterior a la de la certificació del Consell Tècnic.
En relació amb el contingut del Projecte es fan les observacions següents:
En relació amb el preàmbul es fan tres observacions.
La primera, per destacar la conveniència de suprimir les referències genèriques que es fan a la Llei orgànica 2/2006 i a la Llei orgànica 5/2002, atès que tenen poca incidència en el contingut concret del Projecte.
Si es volguessin fer referències a la normativa estatal, haurien de citar-se els articles 39 a 44 de la Llei orgànica 2/2006 i els articles 37 a 41 del Reial decret 1538/2006, que són els que constitueixen la legislació bàsica estatal més directament relacionada amb la formació professional a distància.
La segona, per suggerir que es faci referència a la Resolució EDC/3353/2005 de 18 de novembre, per la qual s'implanta a Catalunya, amb caràcter experimental, l'oferta de la modalitat de formació professional a distància, i que s'ha tingut molt present en la redacció del Decret que es projecta.
La tercera, per recordar que en la fórmula de promulgació ha de consignar-se si el Projecte es formula d'acord amb el dictamen emès per la Comissió Jurídica Assessora o si es formula simplement havent-lo vist (article 13.2 de la Llei 5/2005).
Atès que en aquest Dictamen no es plantegen consideracions essencials, s'ha de consignar 'd'acord amb el dictamen'.
La delimitació de l'objecte del Decret milloraria si s'atenguessin els suggeriments següents: a) Especificar que l'objecte del Decret és regular 'la implantació i organització' dels ensenyaments de formació professional en la modalitat a distància, i b) Incorporar com a nou apartat d'aquest article la clàusula de supletorietat que el Projecte situa en la disposició addicional quarta, ja que si bé la seva ubicació formal podria ser a les disposicions addicionals, des d'una perspectiva funcional resulta més adient incorporar-la a aquest article, atès que amb això es facilita d'una forma directa i sistemàtica el conjunt de normes que afecten la formació professional a distància.
La clàusula de supletorietat guanyaria precisió si la redacció fos la següent: 'en tot allò que no es regula expressament en aquest decret són d'aplicació les normes que amb caràcter general regulen els ensenyaments de formació professional inicial.'
La redacció guanyaria claredat i precisió si se substitueix 'amb caràcter general' per 'ordenació general de la formació professional inicial'.
En relació amb l'autorització amb els centres de titularitat privada s'han de fer dues observacions.
La primera, per indicar la conveniència de clarificar la redacció amb una formulació com la següent: 'l'autorització de la modalitat a distància a centres privats que tinguin autoritzats cicles formatius de formació professional inicial en la modalitat presencial'.
La segona, perquè es concreti el procediment d'autorització dels centres docents privats, i indiqui, almenys, a qui correspon resoldre la sol·licitud i perquè s'anoti algun dels requisits que han de complir els centres.
Es recomana substituir 'que tinguin complerts 16 o 17 anys o bé els compleixin durant l'any natural en què es matriculen' per 'que tinguin com a mínim 16 anys complerts en l'any natural en què es matriculen'.
A la part final d'aquest precepte ha de concretar-se que els requisits acadèmics establerts amb caràcter general són 'els necessaris per accedir a la formació professional inicial'.
Respecte a aquest article es faran dues consideracions.
Al primer paràgraf d'aquest apartat s'estableix una reserva entre el 3 % i el 6 % a favor de les persones discapacitades.
En relació amb aquesta reserva, aquesta Comissió ha de recordar que el Reial decret 1538/2006 estableix, en la disposició addicional segona, que té el caràcter de norma bàsica, que la reserva a les ensenyances de formació professional 'no podrà ser inferior al 5 % de l'oferta de places'.
En tot cas, s'haurà de garantir que el nombre anual i total de places no sigui inferior al percentatge esmentat.
Seria convenient que s'introduís un nou apartat a aquest article per indicar que les places reservades no ocupades al final del període de matriculació s'assignaran als sol·licitants que no hagin obtingut plaça en el procés ordinari d'admissió, o que s'acumularan a la resta de places ofertes.
En relació amb aquestes disposicions ha d'assenyalar-se en primer lloc que no han estat titulades.
Aquesta Comissió suggereix que siguin englobades en una disposició addicional única amb el títol 'autoritzacions al Departament d'Educació i Universitats' i que s'hi introdueixin com a 1, 2 i 3.
A més, per reforçar la imatge que aquests mandats o aquestes autoritzacions no són habilitacions dirigides a la producció de normes jurídiques, seria oportú substituir el terme 'regulació' de la disposició primera i tercera per 'mesures necessàries' o 'instruccions'.
Finalment, aquesta Comissió aconsella, amb la finalitat que el Decret que es projecta reculli tots els continguts que configuren el règim general de la modalitat a distància, que es valori la incorporació al text del Decret d'un nou article o apartat dedicat a l'avaluació i d'un altre que s'ocupi de les mesures que ha d'adoptar el Departament d'Educació en relació amb els centres autoritzats per impartir la modalitat.
El primer indicaria que, d'acord amb l'article 40 del Reial decret 1538/2006, l'avaluació per a cadascun dels mòduls professionals exigeix la superació de proves presencials i s'harmonitza amb processos d'avaluació contínua.
El segon inclouria que el Departament d'Educació adoptés les mesures necessàries i dictés les instruccions precises als centres per a la implantació i el funcionament de l'educació a distància amb la fi que aquests puguin disposar d'espais, recursos, professorat, materials curriculars adequats i equipaments que possibilitin la utilització de les tecnologies de la informació i la comunicació.
Una darrera observació: s'hauran de fer les adaptacions corresponents a la vista del Decret 421/2006, de 28 de novembre, de creació, denominació i determinació de l'àmbit de competència dels departaments de l'Administració de la Generalitat de Catalunya.
Un cop considerades les observacions formulades en el fonament jurídic VI, es pot elevar al Govern el Projecte de decret pel qual es regulen els ensenyaments de formació professional inicial en la modalitat a distància.