I. El Departament d'Educació sol·licita dictamen sobre el Projecte de decret pel qual s'estableix l'ordenació dels ensenyaments d'educació secundària.
El projecte normatiu es dicta en desplegament del que disposa l'article 6.4 de la Llei orgànica, 2/2006, de 3 de maig, d'educació.
En conseqüència, en tractar-se d'un reglament que desplega una llei, la Comissió és competent d'acord amb el que disposa l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 5 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora.
El conseller ha sol·licitat que el Dictamen es tramiti pel procediment d'urgència a l'empara de l'article 15.1 de la Llei que regula aquesta Comissió.
En aquest cas, la urgència queda justificada per la necessitat que es pugui complir el calendari d'aplicació de la nova ordenació del sistema educatiu que, per al primer i segon curs de l'educació primària, el Reial decret 806/2006, de 30 de juny, preveu que sigui per a l'any acadèmic 2007-2008, tot i que la necessitat, ara evident, de dictaminar pel tràmit d'urgència s'hauria pogut evitar anticipant el procediment i la tramesa.
Certament, el requeriment d'incompetència i el plantejament posterior del conflicte positiu de competència davant el Tribunal Constitucional probablement han estat la causa de la dilació.
La Generalitat és competent en virtut del que disposa l'article 131.3.c) de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, referit a '[l]'establiment dels plans d'estudi corresponents, incloent-hi l'ordenació curricular'.
La competència de la Generalitat és de caràcter compartit, i, com a tal, inclou, entre d'altres, la potestat reglamentària 'en el marc de les bases que fixi l'Estat com a principis o mínim comú normatiu' (article 111 de l'Estatut).
La normativa bàsica estatal es troba en el Reial decret 1631/2006, de 29 de desembre, pel qual s'estableixen els ensenyaments mínims de l'educació secundaria, aprovat amb posterioritat a l'entrada en vigor de l'Estatut.
Tal com s'assenyala en els antecedents, aquest Reial decret ha donat origen a un conflicte de competència sotmès al Tribunal Constitucional.
L'opinió d'aquesta Comissió haurà d'estar supeditada al que en el seu moment determini el Tribunal Constitucional.
Tanmateix, en situacions com aquesta i mentre no es produeixi aquest pronunciament, la realitat és que, en la pràctica, la comunitat autònoma, en exercir les seves competències, de fet estarà efectuant sempre un tipus d'operació d'un cert caire interpretatiu d'allò que li és aplicable com a bàsic i obrarà en conseqüència.
Sens perjudici que ara no correspon dictaminar sobre tots els aspectes del conflicte plantejat, en el cas que ens ocupa, i pel que després es dirà, no és possible apreciar que en efectuar l'operació esmentada es produeixi una contradicció directa i insalvable amb l'ordenament d'aplicació.
En canvi, aquesta Comissió creu oportú expressar el seu criteri en el sentit que l'article 111 de l'Estatut d'autonomia, si bé és cert que no impedeix en tot cas la reforma per reglament estatal de normatives bàsiques anteriors d'aquest mateix rang, sí que impediria que l'Estat, ja vigent l'Estatut, eixamplés per norma infralegal l'abast i els límits d'allò que és bàsic, amb l'única excepció dels supòsits que es determinin d'acord amb la Constitució i l'Estatut.
El Govern està legalment habilitat per dictar el decret.
La Llei orgànica 2/2006 declara la competència de les administracions educatives per establir el currículum.
El Govern, com a titular de la potestat reglamentària d'acord amb l'article 68.1 de l'Estatut d'autonomia, és l'òrgan habilitat per exercir la competència normativa determinada en la legislació orgànica.
Aquesta Comissió en reiterades ocasions ha establert la possibilitat del desplegament reglamentari mitjançant l'habilitació d'una norma estatal, encara que sempre ha posat l'èmfasi en la conveniència d'evitar el desplegament de normes heterònomes.
Actualment l'article 111 de l'Estatut exigeix el rang de llei per al desplegament de disposicions bàsiques estatals.
La Comissió ha entès, però, ja en anteriors dictàmens, que aquesta reserva de llei té sentit quan es tracta de normes principals recollides en una llei estatal, mentre que en supòsits de complement de normativa reglamentària estatal, mentre no s'adapti la situació a la nova normativa estatutària, és possible el desplegament mitjançant norma reglamentària (dictàmens 411/06, 33/07 i 55/07).
Pel que fa als aspectes procedimentals, la Comissió efectua les consideracions següents.
Es compleixen els tràmits establerts per l'ordenament vigent.
Juntament amb els altres tràmits ordinaris, hi ha hagut el tràmit d'informació pública, així com, específicament, l'informe preceptiu del Consell Escolar.
Tanmateix, l'informe econòmic diu textualment: 'Atesa la naturalesa declarativa del seu contingut, aquest decret no genera cap despesa.'
Encara que la competència tècnica d'aquesta Comissió és de caràcter jurídic, és evident que l'afirmació és radicalment inexacta.
Es parteix del caràcter merament declaratiu de la norma, com si no s'hagués d'aplicar.
Amb posterioritat, però, s'ha inclòs a l'expedient un informe econòmic sobre els costos addicionals que suposa la implantació del nou currículum i que desmenteix el caràcter merament declaratiu del Decret.
Malgrat que l'informe es refereix només a costos addicionals i no té totes les característiques d'un autèntic informe cost-benefici, formalment es pot entendre complert el tràmit procedimental.
V. La tècnica emprada per la regulació curricular, tant en el text articulat, com en els annexos, és la de la regulació completa, introduint bona part de la normativa bàsica estatal.
Aquesta ha estat la solució emprada en multitud de casos similars.
Certament té el defecte de no permetre visualitzar amb claredat el que és bàsic i el que és desplegament, amb les conseqüències importants que se'n deriven.
Tanmateix la Comissió ha considerat admissible aquesta tècnica.
L'extensió de les bases estatals i la necessitat d'una regulació homogènia i conjunta del currículum abonen la solució emprada ara i en supòsits anteriors, malgrat els perills que comporta de petrificació de l'ordenament.
Respecte a l'articulat cal fer les consideracions següents:
Article 5: En relació amb aquest precepte, cal fer una consideració que no n'afecta la legalitat.
Aquest article disposa: 'L'aranès, variant de la llengua occitana, s'imparteix a la Val d'Aran amb les assignacions temporals i en els àmbits d'aprenentatge i les àrees que el Consell General de la Val d'Aran, d'acord amb el Departament d'Educació, determini.'
El marc normatiu de l'aranès està encapçalat pels articles 6.5 i 36.3 de l'Estatut d'autonomia; la Llei 16/1990, de 13 de juliol, sobre el règim especial de la Vall d'Aran; l'article 7 de la Llei 1/1998, de 7 de gener, de política lingüística, i finalment el Decret 212/1999, de 27 de juliol, de transferència de competències i serveis de la Generalitat de Catalunya al Consell General d'Aran en matèria d'ensenyament.
Ara bé, la norma és extraordinàriament oberta i pot portar a problemes de seguretat jurídica.
Ens trobem davant d'una situació que constitueix una autèntica llacuna jurídica.
L'Estatut vigent, amb plenitud de valor constitucional, ha donat a l'aranès el caràcter de llengua oficial.
Però en la normativa bàsica estatal no està previst el supòsit d'un territori amb tres llengües oficials.
És una situació no regulada en la qual s'hauran de seguir les pautes jurídiques per cobrir les llacunes existents.
En el cas d'altres llengües oficials, és raonable pensar que s'hauria d'entendre necessàriament flexibilitzada la normativa bàsica, que es refereix a dues.
En el futur, seria convenient solucionar la regulació de la llacuna existent, això, però, no es pot fer en aquest Decret.
Ho hauran de fer el legislador estatal i el català, emprant l'instrument de la norma amb força de llei, perquè amb aquests efectes sí que juga la reserva de l'article 111 de l'Estatut.
Article 8.12: En regular les matèries optatives que necessàriament s'han de cursar pot suscitar algun dubte sobre l'exigència de l'oferta de totes elles.
Seria convenient una redacció que deixés clara l'obligació establerta en l'article 5.8 i 9 del Reial decret 1631/2006, en el sentit que se n'ha d'oferir la totalitat, tret del cas d'un nombre insuficient d'alumnes a partir de criteris objectius.
Aquest Decret seria un lloc oportú per aprofundir en la determinació d'aquests criteris objectius.
Article 13.3: Aquest precepte, en preveure la flexibilització significativa en continguts i avaluacions del currículum, no determina l'àmbit subjectiu d'aplicació, la qual cosa podria portar inicialment a confusió, ja que la normativa bàsica estatal preveu aquesta possibilitat només per als alumnes de l'article 73 de la Llei orgànica 2/2006, de 3 de maig, d'educació.
En aquest article, les atencions específiques es deriven 'de discapacitat o trastorns de conducta greus'.
S'ha d'entendre, doncs, que la previsió de l'article 13.3 es refereix a ells, com potser es pot deduir indirectament de la referència que es fa en l'article 13.8.
Article 13.4: Aquest precepte preveu la prolongació d'un any més del previst amb caràcter general i també molt extensiu, ja que es refereix a 'necessitats específiques de reforç educatiu'.
Tanmateix, la normativa bàsica estatal preveu aquestes possibilitats només per als alumnes de l'article 73 de la Llei orgànica 2/2006, de 3 de maig, d'educació, ja esmentat, i als quals també es refereix l'article 13.8 del Projecte.
En aquesta situació, és possible entendre que, a partir de les bases estatals, es produeix un desplegament que no serà contrari a aquestes en la mesura que obeeixi a satisfer necessitats similars d'atenció educativa específica i no generi discriminació respecte als objectius finals del sistema educatiu.
Article 13.8: Pel que fa a l'alumnat amb discapacitat o trastorn de conducta greus es preveu 'la flexibilització de la permanència en un curs o en tota l'etapa'.
Encara que no es reprodueix exactament la previsió de la normativa bàsica, que només parla d'un any més del previst amb caràcter general, es pot interpretar que la referència a l'etapa permet cobrir l'aplicació de la previsió bàsica a qualsevol dels cursos inclosos en l'etapa.
Article 25.7: Disposa que el Departament d'Educació ha de determinar els aspectes curriculars bàsics dels mòduls per obtenir el títol de graduat d'educació secundària en els programes de qualificació professional inicial.
En efectuar una interpretació conforme a l'ordre constitucional, cal entendre que s'hi accepta plenament el contingut de la normativa bàsica estatal, perquè naturalment aquest judici no és possible diferir-lo a una simple intervenció administrativa posterior.
Així entès, certament, aquest precepte no vulnera la normativa bàsica en la seva redacció actual, tot i que l'opció d'haver establert ja directament en el Projecte de decret el contingut normatiu esmentat tampoc no pugnaria amb la naturalesa i la funcionalitat d'aquest tipus de norma.
La remissió que efectua el Projecte podria conduir, eventualment, a una certa inseguretat jurídica, que no és, però, ara per ara, obstacle de la legalitat del Projecte.
En relació amb els annexos I i II, que contenen les competències bàsiques, el primer, i el currículum de l'educació secundària obligatòria, el segon, i sens perjudici del caràcter eminentment tècnic d'aquests, el qual ha estat posat de manifest pel Consell Escolar de Catalunya, es considera que, substancialment, contenen les mateixes competències i matèries que les previstes en els annexos I i II del Reial decret estatal, encara que amb variacions de redactat en moltes de les descripcions, que, tanmateix, no discrepen dels continguts essencials del Reial decret.
Pel que fa a l'annex III, del seu estudi es dedueix que el Projecte de decret català s'ajusta a la normativa bàsica estatal.
Finalment, en relació amb el preàmbul, cal recordar que en la fórmula de promulgació s'haurà de consignar, d'acord amb l'article 13.2 de la Llei 5/2005, reguladora d'aquesta Comissió Jurídica Assessora, si el decret es formula d'acord amb el dictamen emès.
Un cop considerades les observacions formulades en el cos d'aquest Dictamen, es pot elevar al Govern, per a la seva aprovació, el Projecte de decret pel qual s'estableix l'ordenació dels ensenyaments de l'educació secundària.