Resolució d'11 de febrer de 2016, de finalització de la Reclamació 4/2016
La manca de resposta expressa a una sol·licitud de justificacions i informes corresponents a una llista determinada de despeses municipals.
Les sol·licituds d'informació dels regidors i les regidores a l'alcaldia de l'Ajuntament respectiu es regeixen per la legislació de règim local i supletòriament per la legislació de transparència; poden recórrer a la via de la reclamació davant de la GAIP.
Si aquestes sol·licituds d'informació no són resoltes expressament en el termini de quatre dies, són estimades per silenci administratiu positiu, moment a partir del qual l'Ajuntament ha de facilitar efectivament la informació sol·licitada, sense poder al·legar raons que abans de la producció del silenci administratiu eventualment podrien haver servit per justificar la inadmissibilitat de la sol·licitud o limitacions en la informació lliurada.
El dret d'accés a la informació pública no pot ser limitat per raons relatives a la data d'elaboració o d'obtenció de la informació sol·licitada, encara que aquesta data sigui anterior a la de l'entrada en vigor de l'LTAIPBG.
Consideracions relatives a la dificultat material d'elaborar la informació sol·licitada o al perjudici que aquesta tasca pot causar a les altres funcions municipals no poden impedir l'exercici del dret dels regidors i de les regidores a la informació municipal, que s'empara en la seva funció de control i en l'exercici del dret constitucional de participació, institucions essencials de tota societat democràtica.
Dret dels regidors i de les regidores a la informació municipal, Silenci administratiu, Entrada en vigor de la legislació de transparència, Ajuntament de Begues, Règims especials d'accés a la informació pública, electe local
a) Que la informació sol·licitada suposa un volum considerable de 296 factures, contingudes entre les pàgines 8 i 197 del registre de factures de 2014.
L'informe municipal també assenyala que quatre dies després de la sol·licitud objecte d'aquesta Reclamació el mateix regidor va demanar més justificacions i informes d'altres 34 proveïdors, que suposen 253 factures més, contingudes a les pàgines 223 a 408 del registre de factures de 2014.
b) Que la documentació demanada és de l'any 2014, anterior a l'entrada en vigor de la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LTAIPBG), motiu pel qual aquesta Llei no seria aplicable a aquest cas.
c) Que el volum de documentació demanada és elevat, fins i tot excessiu, i es troba arxivada a caixes d'arxiu definitiu, de manera que la seva recopilació requeriria la dedicació d'una persona durant diversos dies o setmanes, cosa que suposaria desatendre tasques importants i urgents del mateix departament municipal, ja que només compta amb un tècnic i un auxiliar administratiu.
d) Que la documentació demanada ja figura a l'estat d'execució del pressupost, del que se'n lliuren còpies trimestrals als regidors, tal com consta a les actes.
Ja s'haurien localitzat part de les factures demanades (i així s'acredita amb un PDF tramès a aquesta Comissió de Garantia), i es podrien anar comunicant en format electrònic a la persona reclamant a mida que es localitzin.
Els regidors i les regidores podrien examinar totes les factures en format electrònic, ja que s'arxiven correlativament, de manera que a judici de l'informe municipal lliurar-ne còpia suposaria una despesa injustificada en paper i personal.
e) Que si el regidor i la regidora sol·licitants de la informació volen consultar les factures demanades les poden veure als expedients arxivats a les caixes d'arxiu definitiu, que estarien a la seva disposició a les dependències municipals, dins dels horaris i de la disponibilitat necessària per no pertorbar les tasques diàries de l'administració municipal.
L'informe de secretaria intervenció s'acompanya d'una diligència de la secretària interventora que fa constar que a les sessions del ple municipal de maig, juliol i novembre de 2014 i març de 2015 es va incloure com a punt de l'ordre del dia el de "donar compte de l'estat d'execució del pressupost" corresponent, respectivament, al primer trimestre, al primer semestre, al tercer trimestre i l'anual de 2014.
Aquesta Reclamació té per objecte una resolució sobre accés a la informació pública dictada per un Ajuntament de Catalunya, administració inclosa indiscutiblement dins de l'àmbit d'aplicació definit per l'article 3 LTAIPBG.
Per la seva banda, l'article 39.1 de la mateixa llei estableix que les resolucions expresses o presumptes en matèria d'accés a la informació pública i, si escau, les que resolguin el recurs de reposició poden ésser objecte de reclamació gratuïta i voluntària davant la Comissió de Garantia del Dret d'Accés a la Informació Pública.
En conseqüència, tant per raó de l'objecte de la reclamació, com del subjecte reclamat, cal concloure que la GAIP té la competència per admetre a tràmit i, si escau, resoldre sobre aquesta Reclamació.
Cal assenyalar que també es compleixen en aquest cas els altres requisits d'admissibilitat de les reclamacions davant de la GAIP previstos per l'apartat catorze del seu Manual de reclamació, és a dir: que la reclamació hagi estat presentada dins del termini d'un mes a comptar de la notificació de la resolució reclamada o de la producció del silenci administratiu (article 42.1 LTAIPBG), i aquesta ho ha estat (el silenci administratiu es produeix el 9 de desembre, de manera que el termini d'un mes finalitza el 10 de gener, que al ser festiu es prorroga automàticament a l'11, que és la data en què es presenta la Reclamació), i que s'acrediti la legitimació i la capacitat jurídica de la persona reclamant, i en aquest sentit la legitimació la dóna el fet que la persona reclamant és la mateixa que va sol·licitar la informació objecte de la reclamació i la seva capacitat jurídica es dóna per suposada, atès que no ha estat qüestionada per l'Ajuntament.
Aquesta Reclamació ha estat presentada per una persona que té la condició de regidor de l'Ajuntament de Begues, en relació amb una sol·licitud d'accés a la informació municipal formulada a l'alcaldessa per ell mateix i una altra regidora, al·legant expressament aquesta condició.
Aquest fet obliga a determinar fins a quin punt és aplicable a aquest cas la legislació de transparència i la regulació del dret d'accés a la informació pública feta per l'LTAIPBG.
L'apartat segon de la disposició addicional primera LTAIPBG estableix que l'accés a la informació pública en les matèries que tenen establert un règim especial d'accés és regulat per llur normativa específica i, amb caràcter supletori, per aquesta llei.
Concretament, l'article 164 del Decret Legislatiu 2/2003, de 28 d'abril, que aprova el Text Refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya (LMRLC), regula el dret a la informació dels membres de les corporacions locals, en els termes que més endavant analitza l'FJ 5.
Una de les qüestions no regulades per l'LMRLC, que només dedica al dret a la informació dels membres de les corporacions locals el precepte citat més amunt i poca cosa més, és la previsió d'una via específica de garantia que pugui protegir l'exercici d'aquest dret, de manera que si les sol·licituds d'informació no són ateses degudament, l'únic remei que tindrien els regidors o les regidores sol·licitants seria el recurs contenciós administratiu.
A partir de l'entrada en vigor de l'LTAIPBG aquesta manca de garantia específica queda coberta per la regulada en els seus articles 39 a 43, que són d'aplicació supletòria a la legislació de règim local, de manera que proporcionen als membres de les corporacions local una via gratuïta i voluntària, prèvia eventualment al contenciós administratiu, per garantir l'efectivitat del seu dret a la informació.
L'accés dels electes locals a aquesta via de garantia del seu dret a la informació de la respectiva entitat també es justifica en el fet que no tindria cap sentit que els regidors, en l'exercici d'un dret fonamental com és el de l'article 23 de la Constitució, tinguessin menors garanties en exercir el seu dret específic d'accés que la resta de ciutadans, que sí compten amb la protecció addicional i gratuïta de la GAIP.
En definitiva, la garantia del dret d'accés proporcionada per la reclamació davant d'aquesta Comissió és aplicable en defensa del dret dels regidors i de les regidores a obtenir informació del seu propi Ajuntament, amb el benentès que per a la resolució d'aquestes reclamacions la GAIP ha d'aplicar preferentment el dret a la informació regulat per l'article 164 LMRLC i per les altres disposicions de la legislació de règim local que siguin aplicables, especialment si són més favorables a l'accés, i només supletòriament les disposicions de l'LTAIPBG (això no treu que, si es donés el cas, que no és aquest, i en virtut de l'especial vigor que el nostre ordenament jurídic vigent dóna al dret d'accés a la informació pública, segurament caldria aplicar les disposicions de l'LTAIPBG, que són posteriors, més favorables a l'accés, en detriment de les de l'LMRLC).
Una de les al·legacions formulades per l'informe municipal elaborat per a la tramitació d'aquesta Reclamació és que la documentació demanada és del 2014, prèvia a l'entrada en vigor de l'LTAIPBG, cosa que comportaria que aquesta llei no seria aplicable al cas que ens ocupa.
És cert que l'LTAIPBG no va entrar en vigor fins l'1 de juliol de 2015 i, en allò que fa referència a les obligacions de publicitat activa dels ens locals, fins l'1 de gener de 2016.
En relació amb l'exercici del dret d'accés a la informació pública, que és el que ara ens ocupa, la data d'entrada en vigor de la llei té efectes, entre altres qüestions, per determinar l'abast material d'aquest dret i els seus límits, per tramitar les sol·licituds d'accés o per poder presentar reclamacions davant d'aquesta Comissió.
Ara bé, la informació que es pot sol·licitar i obtenir en exercici del dret d'accés és la que estigui en poder de l'Administració, amb independència de la data de la seva producció o de la seva adquisició.
Aquesta afirmació es basa tant en el tenor literal del concepte d'informació pública establert per l'article 2.b LTAIPBG (la informació elaborada per l'Administració i la que aquesta té en el seu poder com a conseqüència de la seva activitat o de l'exercici de les seves funcions, inclosa la que li subministren els altres subjectes obligats d'acord amb el que estableix aquesta llei), que sustenta el concepte en el fet material que la informació sigui a mans de l'Administració, com en l'absència de cap disposició a la llei que faci cap mena de previsió expressa sobre els efectes que pugui tenir en l'exercici del dret d'accés la data d'obtenció o d'elaboració de la informació per part de l'Administració.
A més a més, moltes de les obligacions de transparència establertes pel títol II LTAIPBG obliguen a fer pública informació de diversos anys enrere, també sense formular cap excepció amb motiu de l'entrada en vigor de la llei, de manera que si molta informació dels ajuntaments corresponent al 2014 i a exercicis anteriors ha de ser objecte de publicitat activa, amb més raó pot ser sol·licitada informació d'aquests mateixos anys en exercici del dret d'accés.
Finalment, cal tenir en compte que la interpretació defensada per l'informe municipal, que comportaria limitar el dret d'accés a la informació pública a aquella que hagi estat elaborada o adquirida per l'Administració a partir de l'entrada en vigor de l'LTAIPBG, demoraria diversos anys els efectes reals de transparència perseguits per aquesta llei, cosa que contradiu frontalment la voluntat del legislador palesada amb motiu de la seva aprovació i en la radicalitat del seu contingut, que serveixi d'eina efectiva per prevenir i combatre la corrupció i per regenerar la democràcia.
Cal concloure, per tant, que la data d'elaboració o d'obtenció de la informació pública sol·licitada, sigui o no prèvia a la d'entrada en vigor de l'LTAIPBG, no té efectes en relació amb l'exercici del dret de qualsevol persona a accedir-hi.
O, dit d'una altra manera, el dret d'accés a la informació pública no pot ser limitat per raons relatives a la data d'elaboració o d'obtenció de la informació sol·licitada, encara que aquesta data sigui anterior a la de l'entrada en vigor de l'LTAIPBG (en aquest mateix sentit, l'FJ 4 del Dictamen de la GAIP 1/2015, de 3 de setembre).
En el cas que ens ocupa, a més, el dret a la informació dels membres de les corporacions locals, que segons l'FJ anterior és d'aplicació preferent en aquest cas, és reconegut i regulat per la legislació de règim local molt abans de 2014, de manera que el fet que la informació sol·licitada sigui de l'any 2014 no pot ser de cap manera un motiu per denegar-hi l'accés.
Segons l'article 164.3 LMRLC, transcrit a l'FJ 5, si les sol·licituds d'informació dels membres de les corporacions locals adreçades a les respectives alcaldies o presidències no són denegades expressament en el termini de quatre dies d'haver estat presentades, s'han de considerar estimades per silenci administratiu positiu.
En aquest cas, la sol·licitud d'informació va entrar al registre municipal el dia tres de desembre, de manera que a partir del dia nou del mateix mes ja es podia considerar estimada per silenci administratiu positiu.
Cal tenir en compte, per una altra banda, que, a diferència del que preveu l'article 35.3 LTAIPBG, l'article 164 LMRLC no subordina l'efectivitat de la regla del silenci administratiu positiu a la necessitat de cap altre tràmit ulterior per part de qui sol·licita la informació, que pot considerar per tant la seva sol·licitud plenament estimada, a tots els efectes jurídics, a partir de la data assenyalada de producció del silenci administratiu.
Quan l'objecte de la sol·licitud és l'exercici d'una activitat privada per part de la mateixa persona sol·licitant, els efectes del silenci administratiu positiu són els de permetre per sí sol l'exercici legítim de l'activitat concernida, sense que calgui cap actuació administrativa.
En el cas que ens ocupa, en canvi, l'objecte de la sol·licitud és una actuació o una prestació de l'Administració, de manera que els efectes tangibles del silenci administratiu positiu queden demorats al moment en què es produeixi efectivament l'actuació administrativa que doni satisfacció a allò obtingut presumptament.
Ara bé, l'eventual manca d'efectes tangibles immediats del silenci administratiu no vol dir que l'estimació presumpta que comporta no tingui efectes jurídics; tot el contrari.
Segons l'article 43 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú (LRJPAC), l'estimació per silenci administratiu té amb caràcter general, la consideració d'acte administratiu que finalitza el procediment.
I en el seu apartat 4 afegeix: en els casos d'estimació per silenci administratiu, la resolució expressa posterior a la producció de l'acte només es pot dictar si és confirmatòria.
Per tant, el que no pot fer en principi l'Ajuntament, un cop produït el silenci administratiu positiu, és denegar expressament la informació sol·licitada o pretendre justificar un grau o una intensitat d'accés inferiors als sol·licitats.
Segurament es podrien qüestionar aquests efectes del silenci administratiu positiu si la sol·licitud d'informació fos afectada per límits legals a l'accés, malgrat que, a diferència del que passa amb l'article 35 LTAIPBG, l'article 164 LMRLC no ho prevegi expressament.
Els límits legals que es podrien aplicar, fins i tot als efectes de limitar les conseqüències indicades del silenci administratiu positiu, són els previstos per l'article 164.3 LMRLC (dret a l'honor, a la intimitat personal i familiar i a la pròpia imatge, secrets oficials o secret sumarial), molt més curts que els establerts pels articles 21 i següents LTAIPBG.
Aquesta desigual regulació dels límits aplicables a l'accés a la informació és perfectament comprensible, ja que es justifica tant en la lògica major intensitat del dret d'accés quan és exercit per membres d'una corporació local, en relació amb informació de la respectiva administració, com en el fet que aquests representants públics queden vinculats al deure de respectar la confidencialitat de la informació obtinguda en exercici d'aquest dret.
En qualsevol cas, està clar que en el cas que ens ocupa no concorre cap dels límits previstos per l'article 146.3 LMRLC, que pogués qüestionar els efectes del silenci administratiu positiu indicats als paràgrafs anteriors.
Però fins i tot si en concorre algun, el que no permet el precepte citat de l'LMRLC, a diferència de l'article 35 LTAIPBG, és interpretar directament que no procedeix aplicar els efectes positius del silenci administratiu, de manera que si hom cregués que cal limitar o denegar la informació obtinguda per silenci administratiu, per la concurrència de límits legals aplicables al cas, l'única via jurídica disponible seria la de la revisió d'ofici.
En conseqüència, cal qualificar d'improcedents algunes consideracions de l'informe municipal elaborat amb motiu de la tramitació d'aquesta Reclamació, i que ha estat resumit per l'antecedent 5, en el sentit que l'Ajuntament creu que el volum d'informació demanat és excessiu, que atendre la petició pot col·lapsar els serveis municipals o que la petició té per objecte informació ja donada amb altres formats.
Tot i que és discutible que aquestes consideracions puguin justificar una eventual inadmissibilitat de la sol·licitud d'informació (ja que aquesta és una possibilitat no contemplada per la legislació de règim local, i estrictament taxada per la de transparència), o possibles denegacions o restriccions de la informació lliurada (ja que aquesta eventualitat tampoc tindria cobertura legal), en qualsevol cas només podrien tenir alguna conseqüència si s'haguessin manifestat dins dels quatre dies següents a la presentació de la sol·licitud d'informació, abans de la seva estimació presumpta per silenci administratiu positiu, ja que un cop produït aquest l'Ajuntament esdevé obligat a donar, ras i curt, la informació sol·licitada.
El contingut i abast del dret dels membres de les corporacions locals a obtenir la informació de l'Administració respectiva és determinat en primer lloc per l'article 164 LMRLC, i supletòriament per l'LTAIPBG, tal com ha quedat establert a l'FJ 2.
L'article 164 LMRLC estableix el següent:
a) Exerceixin funcions delegades i la informació es refereixi a assumptes propis de llur responsabilitat.
b) Es tracti d'assumptes inclosos en l'ordre del dia de les sessions dels òrgans col·legiats dels quals són membres.
c) Es tracti de l'accés a informació o documentació de la corporació local que sigui de lliure accés als ciutadans.
a) Quan el coneixement o la difusió de la informació pugui vulnerar el dret constitucional a l'honor, la intimitat personal o familiar o a la pròpia imatge.
b) Quan es tracti de matèries afectades per la legislació general sobre secrets oficials o per secret sumarial.
En el cas que ens ocupa no concorren les circumstàncies de l'apartat 2, de manera que procedeix aplicar el règim d'accés establert pel 3, és a dir: la sol·licitud d'informació presentada pels dos regidors de l'Ajuntament de Begues que ha originat aquesta Reclamació només podia ser denegada per raons de protecció de l'honor i la intimitat o en aplicació de la legislació de secrets oficials o per secret sumarial; com que no concorre cap d'aquestes circumstàncies, l'alcaldia ha de facilitar la informació sol·licitada, bé sigui en format paper o en el suport tècnic que permeti accedir-hi (apartat 5).
Aquesta conclusió, a més a més, resulta reforçada pel fet d'haver-se causat silenci administratiu positiu, amb els efectes esmentats a l'FJ 4.
Vistes les consideracions de l'informe aportat per l'Ajuntament a la tramitació d'aquesta Reclamació, és convenient precisar especialment les tres qüestions següents.
La primera és la de fins a quin punt algunes de les circumstàncies al·legades per l'informe municipal elaborat amb motiu de la tramitació d'aquesta Reclamació, relatives al suposat caràcter excessiu de la informació sol·licitada, al fet que la seva preparació podria requerir una dedicació de dies o setmanes de personal de l'Ajuntament, que hauria de desatendre altres tasques urgents o prioritàries, o a que les persones sol·licitants ja hi haurien pogut accedir en un altre format, podrien justificar inadmetre o no atendre la sol·licitud d'informació.
Deixant ara de banda el que s'ha dit en l'FJ anterior, en el sentit que aquesta mena d'observacions únicament poden ser formulades abans de la producció del silenci administratiu, també cal matisar-les en base a altres consideracions més generals.
El dret dels regidors i de les regidores a la informació municipal serveix directament la seva funció de control de l'activitat política i l'exercici del dret fonamental de participació de l'article 23 de la Constitució, elements essencials de tota societat democràtica, de manera que la seva efectivitat no hauria de ser posposada a altres finalitats de l'administració municipal, per molt legítimes que siguin.
La segona qüestió que cal plantejar és la de quina informació concreta cal lliurar en aquest cas.
La sol·licitud d'informació presentada el 3 de desembre demana expressament les justificacions i els informes corresponents de les despeses següents.
En canvi, a l'informe de l'Ajuntament aportat a la tramitació d'aquesta Reclamació es parla només de factures i justificants, i són còpies d'unes quantes factures (antecedent 5.d) la documentació que l'Ajuntament aporta a aquesta Comissió per tal d'acreditar que està en procés de recopilació de la informació sol·licitada.
Davant d'aquestes referències municipals, cal subratllar que, a més a més de justificants o factures, la sol·licitud d'informació també demana els informes municipals generats amb ocasió de les despeses concernides, sol·licitud que, naturalment, també ha de ser atesa per l'Ajuntament.
La tercera qüestió que requereix un pronunciament exprés fa referència al format en què ha de ser lliurada la informació indicada al paràgraf anterior.
L'article 164.5 LMRLC estableix que e ls membres de la corporació tenen dret a obtenir còpia de la documentació a la qual tenen accés.
Per tant, l'accés en forma de lliurament de còpia, que és el que demanen les persones sol·licitants, és un dret que els reconeix expressament la legislació de règim local.
Quant al format concret d'aquesta còpia, si ha de ser en paper o digital, l'apartat citat de l'LMRLC deixa la porta oberta a ambdues opcions: aquesta còpia es pot obtenir en format paper o bé en el suport tècnic que permeti d'accedir a la informació requerida.
De la redacció d'aquest darrer incís se'n pot deduir que són les persones que sol·liciten la informació les que poden escollir el format en què volen rebre-la, deducció que queda confirmada per l'article 36 LTAIPBG.
L'informe municipal redactat en el marc d'aquesta Reclamació lamenta que per atendre la sol·licitud que la causa calgui copiar en paper documents als que seria més senzill i econòmic d'accedir en format electrònic.
Davant d'aquesta consideració cal assenyalar que la llei de règim local no obliga a que les còpies hagin de ser necessàriament en paper, i tampoc no ho han demanat expressament el regidor i la regidora sol·licitants, que no s'han manifestat sobre el format en què se'ls ha de lliurar la informació.
Per tant, en aquest cas és a mans de l'Ajuntament decidir el lliurament de les còpies en el format que més li convingui (paper o digital).
Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió d'11 de febrer de 2016, resol per unanimitat: