I. El conseller de Medi Ambient i Habitatge ha sotmès a la consideració de la Comissió Jurídica Assessora la petició de dictamen relativa al Projecte d'ordre per la qual es regulen les prestacions per al pagament del lloguer.
La Comissió Jurídica Assessora és competent per a emetre dictàmens sobre els reglaments o les disposicions generals que es dictin per a desplegar les lleis, segons el que disposa l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, reguladora de la Comissió Jurídica Assessora.
Correspon, doncs, analitzar, tant les qüestions que afecten el procés d'elaboració de la proposta de norma, com la legalitat de la disposició, en aquest cas, una ordre.
En primer lloc, l'anàlisi de la competència de la Generalitat de Catalunya i l'habilitació del conseller de Medi Ambient i Habitatge per a dictar la norma de què es tracta.
En segon lloc, els aspectes relatius a l'observança dels requisits i de les exigències establertes en el procés d'elaboració de les disposicions de caràcter general.
En resum, si el Projecte d'ordre ha estat tramitat d'acord amb els preceptes que regulen l'elaboració (i la modificació, si escau), de les disposicions generals previstes en el títol IV de la Llei 13/1989.
En tercer lloc, cal analitzar si la disposició en projecte s'ajusta, pel que fa al contingut, a les normes que desplega i a la resta de l'ordenament, a l'efecte de comprovar si la futura norma reglamentària s'adequa a la legalitat que li correspon en l'ordenament que, en aquest cas, és fonamentalment la Llei 18/2007, de 28 de desembre, del dret a l'habitatge; aquesta última disposició conforma el marc normatiu que desplega, parcialment, la disposició projectada.
Si bé altres normes complementen el contingut del Projecte d'ordre que s'analitza, com són la Llei 13/2006, de 27 de juliol, de prestacions socials de caràcter econòmic, i la Llei 12/2007, de '11 d'octubre, de serveis socials, que dóna suport al contingut normatiu, com ara es dirà, en què s'insereix la norma projectada.
El Projecte d'ordre sobre el qual es dictamina consta de disset articles, tres disposicions addicionals, una disposició final d'entrada en vigor i un annex anomenat 'Fitxa de prestacions permanents per al pagament del lloguer'.
Els disset articles que componen la norma no consten estructurats en capítols, ja que és innecessària aquesta distribució, a la vista del contingut del Projecte.
La part final, estructurada en tres disposicions addicionals, es refereix als crèdits pressupostaris presents i d'atenció a les pròrrogues; a les funcions que es realitzen respecte del Consorci de l'Habitatge de Barcelona i al reconeixement com a perceptors de les prestacions permanents per al pagament de lloguer, regulades en la norma.
La disposició final conté la fórmula d'entrada en vigor l'endemà de la publicació en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya.
L'annex inclou els elements del fitxer, o sigui, la identificació, la finalitat, els usos previstos, el tipus de fitxer, el procediment de recollida de dades, les persones i els col·lectius afectats, les dades de caràcter personal a incloure, les transferències de dades a tercers, l'òrgan administratiu responsable del fitxer, l'ens encarregat de la gestió del fitxer, la unitat administrativa davant la qual es poden exercir els drets d'accés, rectificació, cancel·lació, etc. i, finalment, l'atorgament del nivell de mesura de seguretat bàsic segons el que preceptua la normativa reguladora de protecció de dades de caràcter personal.
El marc normatiu en què s'insereix el Projecte de d'ordre pel qual es regulen les prestacions permanents per al pagament del lloguer és constituït per l'article 72 de la Llei 18/2007, reguladora del dret a l'habitatge.
L'Estatut de Catalunya, en els articles 26 i 47, configura un mandat als poders públics per a facilitar a les persones que no disposin dels recursos suficients l'accés a un habitatge digne, per la qual cosa els poders públics han d'establir, per llei, un sistema de mesures que garanteixi aquest dret, amb les condicions que determinen les lleis.
L'article 72 de la Llei 18/2007 preveu diverses prestacions, entre elles, que s'estableixi un sistema de prestació per al pagament del lloguer per a les persones i les unitats de convivència residents a Catalunya amb ingressos baixos i moderats, a les quals el cost de l'habitatge pot situar en risc d'exclusió social, residencial o dificultar el procés d'inserció social (article 72.1).
El sistema s'integra mitjançant dos tipus de prestacions, a saber: prestacions permanents per al pagament del lloguer i prestacions d'especial urgència per al pagament del lloguer o de quotes d'amortització d'hipoteca en situacions especials.
El Projecte d'ordre que s'ha tramitat desplega, en concret, el sistema integrat per a la prestació continguda en l'article 72.a).
És a dir, el concebut per a les prestacions permanents per al pagament del lloguer.
El Projecte d'ordre s'insereix, també, en els diversos plans per al dret a l'habitatge, en concret, i deixant a part els anteriors, en el Pacte nacional per a l'habitatge 2007-16, que estableix les finalitats, els objectius i, en especial, la intencionalitat que cap persona pugui quedar exclosa de l'habitatge per motius econòmics, i preveu donar ajudes a 60.000 llars mitjançant, entre d'altres, les ajudes al pagament del lloguer.
El contingut econòmic de la norma s'insereix, també, en la Llei 13/2006, de 27 de juny, de prestacions socials de caràcter econòmic, i la Llei 12/2007, de '11 d'octubre, de serveis socials; sense oblidar, en consideració a les qüestions pressupostàries, el Decret legislatiu 3/2002, de 24 de desembre, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei de finances públiques de Catalunya.
Pel que fa als elements que es contenen en els fitxers a utilitzar per l'Administració, referits a les persones que tenen dret a l'accés de la prestació permanent, constitueix el marc normatiu la Llei orgànica 15/1999, de 13 de desembre, de protecció de dades de caràcter personal, segons el nivell de mesures de seguretat que s'ha d'atorgar i el Reial decret 1720/2007, de 21 de desembre, pel qual s'aprova el Reglament de la Llei orgànica citada.
Per les referències que s'efectuen al Consorci de l'Habitatge de Barcelona, cal referir-se, necessàriament, a l'article 61.7 de la Llei 22/1998, de 30 de desembre, de la Carta municipal de Barcelona, i, específicament, als Estatuts del Consorci de l'Habitatge de Barcelona, aprovats pel Decret 34/2006, de 28 de febrer, modificats en diverses ocasions, i que queda esmentat, especialment, en el Projecte d'ordre per la disposició addicional segona.
En fi, i atès que en diverses ocasions en el decurs de la tramitació de l'expedient es va fent referència, dins el marc normatiu hi cabria també (en tècnica normativa el marc normatiu té un significat inclusiu i exclusiu) la Directiva 2006/123/CE, de 12 de desembre, de serveis en el mercat interior, el correlat de la qual, pel que fa a Catalunya, és l'article 4 del Decret 102/2008.
El suport competencial en què se sustenta la disposició en projecte està constituït, en primer terme, per l'article 137.1.b) de l'Estatut d'autonomia de Catalunya.
En efecte, correspon a la Generalitat la competència exclusiva en matèria d'habitatge, que inclou, en tot cas, l'establiment de prioritats i objectius de l'activitat de foment de les administracions públiques de Catalunya en matèria d'habitatge i l'adopció de les mesures necessàries per a assolir-los, tant en relació amb el sector públic com amb el sector privat.
Així també, troba suport a la lletra a) de l'article 166, segons el qual correspon a la Generalitat la competència exclusiva en matèria de serveis socials, que inclou, en tot cas, la regulació i l'ordenació de l'activitat de serveis socials, les prestacions tècniques i les prestacions econòmiques amb finalitat assistencial o complementàries d'altres sistemes de previsió pública.
L'habilitació al conseller de Medi Ambient i Habitatge per a dictar la disposició esmentada es deriva de l'article 72.5 de la Llei 18/2007, del dret a l'habitatge, en el context i en els termes de l'atribució de l'article 39 de la Llei 13/2008, del 5 de novembre, de la Presidència de la Generalitat i del Govern.
V. La tramitació del Projecte està conformada per un suport documental senzill, però no cronològic.
L'expedient es presenta amb l'original sense paginar i la còpia paginada, si bé la inserció dels documents en aquest no s'ha produït d'una manera cronològica ni, en ocasions, lògica.
De vegades es fa difícil consultar-lo, ja que, si per exemple s'agafa com a pauta l'índex que precedeix l'expedient (pàgina 3), en el punt 1 apareix el text inicial de la Proposta d'ordre.
Doncs bé, precisament, aquell text de la Proposta d'ordre porta data de 14 d'abril de 2009, i correspon, com es pot suposar, al text definitiu del Projecte d'ordre.
És cert que una lectura atenta i pausada de l'expedient pot salvar les discordances i els errors de cronologia, però aquesta Comissió Jurídica Assessora es veu en el deure de reiterar que la construcció d'un procediment d'elaboració de disposicions de caràcter general, bé sigui un decret o bé sigui una ordre, ha d'obeir a una lògica jurídica predeterminada per les normes; tan sols l'observança d'això, per anomenar-ho d'alguna manera, 'ritus procedimental', permet que el Departament impulsor i els seus òrgans interns, els òrgans de la Generalitat als quals es consulta, els particulars afectats i, per descomptat, les assessories jurídiques, tant de la unitat impulsora com del Departament, puguin tenir sempre a la vista el document sobre el qual s'està informant o dictaminant.
Si no és així, no sols es produeixen discordances sinó que s'arriba a informar o a tenir en compte documents o fases procedimentals que ja han estat superades.
D'altra banda, per tractar-se d'un Projecte d'ordre no s'han de relaxar les exigències procedimentals d'ordre de les fases de l'expedient, ja que l'ordenament jurídic (ni la Llei 13/1989, ni en una altra clau, la Llei 30/1992) no rebaixa les exigències formals en consonància segons el rang formal de les disposicions.
Ara bé, un cop dit l'anterior, també és obligat assenyalar que en l'expedient figuren dues versions del text anteriors a la que és objecte de Dictamen.
Hi figura una memòria justificativa mereixedora d'una qualificació suficient pel que fa a l'objecte, el contingut, les finalitats, etc. i hi consta un document de disposicions afectades, una llista de comprovació i una taula de vigències.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora entén que, en aquest cas, els terme disposicions afectades és correcte, ja que l'Ordre projectada no produeix cap derogació.
Hi consta una taula de vigències que, en efecte, es pot perfeccionar, ja que en tècnica normativa s'entén per taula de vigències aquella que comprèn les que poden ser formalment o materialment derogades per la disposició en projecte.
Però no té excessiu sentit advertir que el Projecte d'ordre no afectarà la Llei de l'habitatge ni d'altres normes que es relacionen en la taula.
Evidentment, un Projecte d'ordre mai no pot tenir força material ni formal enfront de lleis anteriors.
La memòria econòmica, que no apareix com a número 3 de l'índex, com hi figura, però l'existència de la qual es detecta gràcies a l'informe de l'Assessoria Jurídica del Departament de Medi Ambient i Habitatge, que hi al·ludeix a la pàgina 4, adverteix que el Departament estima les dotacions pressupostàries necessàries per a aplicar, durant l'any 2009, les prestacions que es regulen en el Projecte d'ordre; i en una segona versió inclou la necessitat que el Departament proveeixi també la dotació pressupostària necessària per a atendre les pròrrogues de les prestacions concedides en anys anteriors i concedir les noves de l'anualitat corresponent.
Dit l'anterior, l'Assessoria Jurídica del Departament d'Economia i Finances formula una sèrie d'observacions que es podrien entendre com a complementàries a la memòria econòmica (a més que posen en relleu que aquesta ha existit i ha estat llegida per qui subscriu l'informe, el 4 de desembre de 2008).
L'Informe a la memòria econòmica per part del Departament d'Economia i Finances és favorable i com que aquest tipus de normes depenen, per a executar-se, de dotacions pressupostàries, aquesta Comissió Jurídica Assessora ha d'advertir el que segueix.
La memòria econòmica, en els termes de cost-benefici, tal com exigeix la Llei 13/1989, és, com s'acostuma a dir, el document de factibilitat i practicabilitat de la norma.
Tant si imposa obligacions als particulars com si els atorga drets, ha de comptar amb el suport econòmic perquè les regles puguin desplegar la seva eficàcia.
Ara bé, quan la memòria econòmica en termes cost-benefici obeeix a obligacions i deures que han contret les administracions públiques 'socials, prestacionals, assistencials' com es tracta, en aquest cas, reconegudes en el mateix Estatut de Catalunya i desplegades normativament, l'estudi del cost-benefici en la memòria econòmica no s'ha de fer en menor intensitat, per descomptat, però sí que s'ha d'atenir als límits que marca la legislació pressupostària.
Tot i existir un Pla nacional d'habitatge com al que ja s'ha al·ludit en aquest Dictamen, que abasta el període 2007-2017, no sempre les atribucions i les dotacions pressupostàries es poden conformar de manera que cobreixin tots els supòsits per a tots i cadascun dels anys futurs.
Des d'un altre punt de vista, tractant-se d'una regulació tan sensible com és la d'atorgar prestacions permanents per al pagament del lloguer a persones amb risc d'exclusió social, la mateixa aparició del terme 'risc' porta a la convicció que en moltes ocasions les administracions públiques poden fer càlculs i valoracions, però, com a tot ésser humà, els està impedit efectuar profecies.
Per tant, en aquests casos, l'anàlisi de la situació actual, del possible nombre d'afectats, la prelació dels quals tindran dret a la prestació, la previsió de l'anualitat pressupostària i, fins i tot, la percepció 'ja que és impossible de calcular' de les pròrrogues que es podran atorgar a aquells que ja haguessin obtingut una primera prestació del pagament del lloguer, són circumstàncies que, degudament analitzades, serien suficients per a demostrar que l'Administració està complint amb el deure legal de l'atorgament de les prestacions i està fent el càlcul raonable d'aquelles que, d'una manera factible i temporalment, pot calcular.
En conclusió: Tot i reconèixer les mancances de la memòria econòmica, posteriorment suplides per una informació més detallada que facilita el Departament d'Economia i Finances, en especial la seva Assessoria Jurídica, aquesta Comissió Jurídica Assessora entén la suficiència d'una memòria econòmica que pugui portar al càlcul de la dotació pressupostària racional.
En l'expedient consta un informe jurídic preliminar, indexat amb el número 6, però, en la pàgina 23 (és a dir, al començament de l'expedient), aquest mateix informe porta per títol 'Informe jurídic definitiu', i està datat el 9 de març de 2009.
El Projecte d'ordre s'ha sotmès a informació pública mitjançant anunci publicat en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya de 10 de desembre de 2008.
Les al·legacions formulades durant el tràmit corresponent per un nombre considerable d'organismes i entitats han estat respostes per la Secretaria d'Habitatge.
El Projecte s'ha sotmès a la consideració dels departaments, organismes i institucions que consten en l'antecedent núm. 5 i que aquesta Comissió Jurídica Assessora pot comprovar que suposen les entitats representatives dels interessos afectats.
Hi consta un Informe, com ja s'ha dit, de 4 de desembre de 2008, del cap de l'Assessoria Jurídica del Departament d'Economia i Finances.
Hi consta el Dictamen de la directora de l'Agència Catalana de Protecció de Dades, que informa favorablement sobre la proposta d'ordre, i efectua observacions i recomanacions a l'articulat respecte de la disposició i de la regulació del fitxer contingut en l'annex del Projecte d'ordre i pel que fa al grau de protecció que es mereix, que han estat recollides en la tramitació.
Consta en l'expedient que ha estat consultat el Consell Assessor de l'Habitatge, mitjançant certificat estès pel secretari el 12 de gener de 2009.
Hi consta, també, l'Informe de l'Institut Català de les Dones, datat el 19 de gener de 2009, que efectua propostes a fi de substituir determinats termes androcèntrics detectats en la tramitació.
El 27 de gener de 2009, la Secretaria d'Habitatge redacta un informe en què valora les al·legacions presentades en els tràmits d'audiència i d'informació pública: valora les propostes efectuades per l'Agència Catalana de Protecció de Dades i per l'Institut Català de les Dones.
Hi consta, també, un Dictamen complementari de 29 de gener de 2009, del cap de l'Assessoria Jurídica del Departament d'Economia i Finances, relatiu, com ja s'ha dit, a la memòria econòmica.
Com ja s'ha advertit, existeixen dos informes jurídics del Projecte d'ordre subscrits per l'advocada de la Generalitat adscrita al Departament de Medi Ambient i Habitatge; el primer, de 27 d'octubre de 2008 (pàgina 289 de l'expedient), i el segon, de 9 de març de 2009 (pàgina 54 de l'expedient).
En la pàgina 291 de l'expedient (en l'índex, document núm. 5) consta l'informe d'avaluació d'impacte regulatori.
S'hi analitza la quantificació de les càrregues administratives que la nova norma genera als destinataris de les prestacions econòmiques, els destinataris de les ajudes personalitzades.
La conclusió a què s'arriba en l'avaluació de l'impacte regulatori, que porta data de 6 d'octubre de 2008, subscrita per la Secretaria d'Habitatge, és que 'es generen als destinataris d'aquestes prestacions econòmiques càrregues administratives mínimes, en comparació amb els beneficis per als seus destinataris, que es deriven del sistema de prestacions que regula aquesta proposta d'ordre.
Concretament, els beneficis directes són evitar el risc d'exclusió social, residencial, o facilitar el procés d'inserció social al qual el cost de l'habitatge pot situar a persones i unitats de convivència residents a Catalunya amb ingressos baixos i moderats'.
Amb independència que aquestes afirmacions haguessin estat més pròpies de la memòria econòmica que de l'impacte regulatori, aquesta Comissió Jurídica Assessora entén que, en aquest cas, l'avaluació de l'impacte regulatori pot, si no complementar, sí aclarir la memòria econòmica.
Evidentment, ajuda a percebre d'una manera més exacta no només el contingut de la norma, sinó també tots els elements administratius que necessàriament cal tenir en compte per a poder atorgar les ajudes.
En efecte, per a prioritzar les ajudes cal prioritzar les unitats de convivència, les circumstàncies familiars i moltes altres dades que l'Administració està en condicions de conèixer.
Però, dit l'anterior, l'impacte regulatori té el seu sentit en el moment en què està tractant de regular serveis, les càrregues administratives dels quals afectin la llibertat de competència, afectin la realització del mercat interior, o estableixin barreres al desenvolupament d'activitats i serveis.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora considera que en aquesta Ordre, per no tractar-se d'imposicions de càrregues a empreses o activitats, no hi ha una obligació de realitzar l'impacte regulatori.
Però, com en tantes ocasions ha assenyalat aquesta Comissió Jurídica Assessora, tot estudi i informe o avaluació complementària, racional, proporcionada que acompanyi una disposició de caràcter general, en el cas que no produeixi els efectes que, d'una manera reglada i concreta, les lleis procedimentals exigeixen, pot servir de complement, d'aclariment, o, fins i tot, de verificació d'altres documents.
En conclusió, un cop advertides les discordances en la tramitació del Projecte d'ordre que aquí s'analitza, aquesta Comissió Jurídica Assessora entén que, en allò procedimental, la composició de l'expedient no pateix de defectes que puguin viciar-ne la tramitació.
Sí que seria desitjable un major rigor formal en la composició documental, en l'ordenació de l'expedient i en la composició dels documents.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora també és conscient de la dificultat, en algunes ocasions, d'aconseguir el desideràtum anterior quan es tracta de projectes de decret o d'ordre que, en el fons, són la transformació en regles jurídiques d'actes ja pactats anteriorment i convinguts amb diferents entitats i associacions de la societat civil, així com compromisos polítics dimanants d'un mandat jurídic 'perquè es disposi d'un habitatge digne' per aquelles persones amb risc de no disposar-ne o que, veritablement, no en disposen.
Observacions al contingut del Projecte
Tot i que es tracti d'un Projecte d'ordre, convindria començar el preàmbul mitjançant els preceptes de l'Estatut (articles 26 i 47) que estableixen els drets en l'àmbit de l'habitatge i les actuacions dels poders públics per a fer-los efectius.
En relació amb l'apartat primer caldria substituir el terme 'habitatge' per 'domicili'.
D'altra banda, a l'apartat dos, quan es fa referència a l'expressió 'infants a càrrec', s'estaria limitant a menors de 12 anys, segons la definició de l'article 2 de la Llei 8/1995, de 27 de juliol, i a diferència de l'expressió utilitzada a l'article 9.1.d), 'menors', i de la més àmplia de 'fills'; caldria aclarir aquest aspecte a fi d'evitar qualsevol exclusió no volguda, així com valorar que el concepte de monoparentalitat utilitzat pot ser excloent de determinades situacions.
En general, caldria fer un esforç per tal d'unificar la terminologia i els conceptes de la normativa de serveis socials amb els d'habitatge, com, per exemple el d'unitat de convivència', i valorar si amb la definició proposada no es donaria peu a encobrir situacions anòmales.
L'article 3.2, que defineix què és 'risc d'exclusió social', es podria desplaçar a l'article anterior, on es fan les definicions.
El motiu d'això és que, precisament, l'article 3.2 s'acaba remetent a l'article 2.4 (última de les definicions relacionades).
L'apartat 3 de l'article 4 estableix la incompatibilitat de les prestacions pel que fa a les d'especial urgència.
Se suggereix la possibilitat d'estudiar si l'apartat 3 de l'article 4 requereix una redacció independent.
Ja que l'article 5, apartats 1 i 2, relaciona les persones que són perceptores de les prestacions, o que poden ser-ho, convindria valorar el suggeriment de donar substantivitat pròpia i independent a l'article 5.3, que relaciona les persones que per incompatibilitat no poden ser perceptores d'aquestes prestacions.
En relació amb l'apartat a) d'aquest article 5.3, caldria millorar-ne la redacció perquè resulta confusa, en utilitzar equívocament el terme 'persones arrendatàries'.
Pel que fa a l'apartat b) del mateix article 5.3, cal entendre que el concepte de 'no disposar de l'ús o gaudi' es refereix als casos que així sigui per determinació legal o judicial.
L'article 6 engloba tant les quanties a percebre (6.1, 6.2 i 6.3) com la prestació que es reconeix (6.4).
Se suggereix valorar la independència de l'apartat 4 d'aquest article i dotar-lo de substantivitat pròpia.
Cal millorar la redacció del títol que es dóna al coeficient F 'composició familiar' per tal que s'adeqüi més al contingut, referit a la unitat de convivència.
La regulació dels criteris de priorització i els sistemes de baremació, així com la comissió de valoració, resulten insuficients, atès que no es concreten amb prou detall aspectes com ara la composició de la referida comissió, aspecte que resulta preceptiu a la vista del que estableix l'article 27.1 de la Llei 13/1989.
En l'article 11.4 caldria ajustar l'expressió 's'entenen desestimades' a la redacció que recullen els articles 43 i 44 de la Llei 30/1992, en el sentit que són els interessats els qui 'poden entendre desestimades' les sol·licituds.
Els apartats b) i c) d'aquest article haurien d'adequar-se més fidelment a allò establert en l'article 9 de la Llei 13/2006, de 27 de juliol, de prestacions socials de caràcter econòmic.
Referida al Consorci de l'Habitatge de Barcelona, estableix que el Consorci de l'Habitatge de Barcelona ha d'exercir les funcions que li atribueixin els seus Estatuts en relació amb la matèria que regula aquesta Ordre.
S'hauria de valorar el suggeriment de si s'ha d'incloure el Consorci de l'Habitatge de Barcelona entre les entitats col·laboradores a què es refereix l'article 13.
Tracta el reconeixement com a prestacions regulades en aquesta Ordre.
S'hauria de valorar si el contingut d'aquesta disposició addicional tercera correspon efectivament a una disposició de tal naturalesa, atès el caràcter de trànsit que té entre les ajudes per al pagament del lloguer reconegudes a l'empara del Decret 244/2005 i el que entrarà en vigor amb aquesta Ordre.
Un cop tingudes en compte les observacions formulades en aquest Dictamen, el conseller de Medi Ambient i Habitatge pot aprovar l'Ordre per la qual es regulen les prestacions permanents per al pagament del lloguer.