El Consell de Garanties Estatutàries, amb l'assistència del president Joan Egea Fernàndez, del vicepresident Pere Jover Presa, dels consellers Eliseo Aja, Marc Carrillo i Jaume Vernet Llobet, del conseller secretari Àlex Bas Vilafranca, i dels consellers Francesc de Paula Caminal Badia i Carles Jaume Fernández, ha acordat emetre el següent
Sol·licitat pel Govern de la Generalitat, sobre el Reial decret 264/2017, de 17 de març, pel qual s'estableixen les bases reguladores per al finançament de l'adaptació de les línies elèctriques d'alta tensió als requisits establerts en el Reial decret 1432/2008, de 29 d'agost, pel qual s'estableixen mesures per a la protecció de l'avifauna contra la col·lisió i l'electrocució en línies elèctriques d'alta tensió (BOE núm. 92, de 18 d'abril de 2017).
El dia 15 de juny de 2017 va tenir entrada en el Registre del Consell de Garanties Estatutàries un escrit del conseller d'Afers i Relacions Institucionals i Exteriors i Transparència, de 14 de juny (Reg. núm. 5796), pel qual, segons el que preveuen els articles 16.2. b i 23. g de la Llei 2/2009, de 12 de febrer, del Consell de Garanties Estatutàries (LCGE), es comunicava al Consell l'Acord del Govern de 13 de juny de 2017, de sol·licitud d'emissió de dictamen sobre l'adequació a l'Estatut i a la Constitució dels articles 7, apartats 1 i 5; 9.3; 10, paràgraf primer i apartats 2. k i 3; 12, apartats 1, 2, 4 i 7; 14, apartat 2; 15, apartat 2, i 20 del Reial decret 264/2017, de 17 de març, pel qual s'estableixen les bases reguladores per al finançament de l'adaptació de les línies elèctriques d'alta tensió als requisits establerts en el Reial decret 1432/2008, de 29 d'agost, pel qual s'estableixen mesures per a la protecció de l'avifauna contra la col·lisió i l'electrocució en línies elèctriques d'alta tensió.
El Govern de la Generalitat, el dia 23 de maig de 2017, va formular el requeriment previ d'incompetència al Govern de l'Estat amb relació a la norma esmentada, de conformitat amb l'article 31.2 LCGE.
El sol·licitant demana el dictamen d'aquest Consell, que té caràcter preceptiu segons l'article 76.3 EAC, per al cas que es decidís plantejar un conflicte de competència.
El Consell de Garanties Estatutàries, en la sessió del dia 15 de juny de 2017, després d'examinar la legitimació i el contingut de la sol·licitud, de conformitat amb els articles 23 a 25, apartats 1 a 3 LCGE, va acordar la seva admissió a tràmit, es va declarar competent per emetre el dictamen corresponent i en va designar ponent el conseller senyor Carles Jaume Fernández.
En la mateixa sessió, a l'empara de l'article 25.4 LCGE i de l'article 35.1 del Reglament d'organització i funcionament del Consell, va acordar adreçar-se al Govern a fi de sol·licitar-li la informació i la documentació complementàries de què disposés amb relació a la norma sotmesa a dictamen.
En data 23 de juny de 2017 es va rebre en el Registre del Consell un escrit del conseller del Departament d'Afers i Relacions Institucionals i Exteriors i Transparència, del mateix 23 de juny, que adjuntava com a documentació complementària un informe elaborat el 15 de maig de 2017 per l'Àrea d'Assessorament Jurídic a l'Àmbit de Medi Ambient, del Departament de Territori i Sostenibilitat (Reg. núm. 5804).
En data 29 de juny de 2017 s'ha rebut en el Registre del Consell (Reg. núm. 5808) un escrit tramès pel director del Gabinet Jurídic de la Generalitat, de 28 de juny, que adjunta la resposta donada pel Govern de l'Estat al requeriment d'incompetència.
Finalment, després de les corresponents sessions de deliberació del Consell, el dia 29 de juny de 2017 ha tingut lloc la votació i l'aprovació d'aquest Dictamen, d'acord amb el que preveuen els articles 31.2 LCGE i 38 del Reglament d'organització i funcionament del Consell.
El Govern de la Generalitat ha sol·licitat dictamen al Consell, prèviament a l'eventual plantejament d'un conflicte de competència davant el Tribunal Constitucional (art. 76.3 EAC i art. 16.2. b, 31.2 i concordants LCGE), sobre el Reial decret 264/2017, de 17 de març, pel qual s'estableixen les bases reguladores per al finançament de l'adaptació de les línies elèctriques d'alta tensió als requisits establerts en el Reial decret 1432/2008, de 29 d'agost, pel qual s'estableixen mesures per a la protecció de l'avifauna contra la col·lisió i l'electrocució en línies elèctriques d'alta tensió (en endavant, RD 264/2017 o el Reial decret).
Concretament, l'Executiu qüestiona els apartats 1 i 5 de l'article 7; l'apartat 3 de l'article 9; el paràgraf primer i els apartats 2. k i 3 de l'article 10; els apartats 1, 2, 4 i 7 de l'article 12; l'apartat 2 de l'article 14; l'apartat 2 de l'article 15, i l'article 20.
En aquest fonament jurídic exposarem, en primer lloc, els antecedents i el context normatiu on s'incardina el Reial decret, així com el seu contingut i la seva finalitat.
Seguidament, farem referència de manera succinta a l'objecte de la sol·licitud i als arguments que fonamenten els dubtes de constitucionalitat i d'estatutarietat del Govern.
Finalment, avançarem l'estructura del Dictamen per tal de donar una resposta adequada a les qüestions plantejades per la petició.
El RD 264/2017, tal com indica el seu títol, té com a finalitat assegurar el finançament per tal d'aconseguir que les línies elèctriques d'alta tensió s'adaptin als requisits establerts pel Reial decret 1432/2008, de 29 d'agost, pel qual s'estableixen mesures per a la protecció de l'avifauna contra la col·lisió i l'electrocució en línies elèctriques d'alta tensió (en endavant, RD 1432/2008).
És per aquest motiu que, per a la correcta comprensió del Reial decret objecte d'aquest Dictamen, és necessari començar per explicar el seu context normatiu.
La necessitat de lluita contra l'electrocució i la col·lisió de les aus amb línies elèctriques apareix ja a l'article 57.1 (actual art. 60.1) del text original de la Llei 42/2007, de 13 de desembre, del patrimoni natural i de la biodiversitat, que li atorga prioritat en les estratègies de lluita contra les principals amenaces per a la biodiversitat que ha d'aprovar la Conferència Sectorial de Medi Ambient, perquè és una de les que afecten un major nombre d'espècies incloses en el Catàleg espanyol d'espècies amenaçades.
Tal com explica el preàmbul del RD 1432/2008 mateix, inicialment es va dictar el Reial decret 263/2008, de 22 de febrer, pel qual s'estableixen mesures de caràcter tècnic en línies elèctriques d'alta tensió, a fi de protegir l'avifauna, però aquest primer decret es va haver de substituir, amb modificacions poc rellevants, pel RD 1432/2008, perquè resultava inaplicable per haver estat notificat de manera defectuosa a la Comissió Europea, vulnerant la Directiva del Parlament Europeu i del Consell, per la qual s'estableix un procediment d'informació en matèria de les normes i reglamentacions tècniques i de les regles relatives als serveis de la societat de la informació (Directiva 98/34/CE del Parlament Europeu i del Consell, de 22 de juny, tal com havia quedat denominada per la Directiva 98/48/CE, del Parlament Europeu i del Consell, de 20 de juliol, que la modifica).
El problema que es tracta de resoldre amb aquests decrets és l'electrocució i la col·lisió de les aus en les línies elèctriques aèries d'alta tensió amb conductors nus situades a les zones de protecció especificades en l'article 4 del RD 1432/2008: les ZEPA (zones d'especial protecció per a les aus); els àmbits d'aplicació dels plans de recuperació i conservació elaborats per les comunitats autònomes per a les espècies d'aus incloses en el Catàleg espanyol d'espècies amenaçades o en els catàlegs autonòmics, i la resta d'àrees prioritàries de reproducció, alimentació, dispersió i concentració local de les aus d'aquests catàlegs.
A aquest efecte, les comunitats autònomes, dins del seu territori, havien de delimitar aquestes darreres àrees prioritàries, amb l'informe previ de la Comissió Estatal per al Patrimoni Natural i la Biodiversitat, i donar publicitat al conjunt de zones de protecció establertes a l'esmentat article 4; actuacions que, per part de la Generalitat, es van materialitzar en la Resolució MAH/3627/2010, de 25 d'octubre, per la qual es delimiten les àrees prioritàries de reproducció, alimentació, dispersió i concentració local de les espècies d'aus amenaçades a Catalunya, i es dóna publicitat de les zones de protecció per a l'avifauna amb la finalitat de reduir el risc d'electrocució i col·lisió amb les línies elèctriques d'alta tensió.
Així mateix, les comunitats autònomes havien de determinar les línies elèctriques que no s'ajustaven a les prescripcions tècniques establertes en els articles 6 i 7 i en l'annex del RD 1432/2008, concreció que el Departament d'Agricultura, Ramaderia, Pesca, Alimentació i Medi Natural de la Generalitat va realitzar mitjançant la Resolució AAM/1216/2012, d'11 de juny, revisada per la Resolució AAM/1061/2013, de 23 d'abril.
En els preceptes acabats d'esmentar del RD 1432/2008 s'establien mesures de prevenció contra l'electrocució (art. 6 i annex) i contra la col·lisió (art. 7) que, d'acord amb l'article 3 del mateix decret, resultaven totes obligatòries per a les línies elèctriques aèries d'alta tensió amb conductors nus ubicades en les esmentades zones de protecció que fossin de nova construcció o que no disposessin d'un projecte d'execució aprovat a l'entrada en vigor del RD 1432/2008, així com per a les ampliacions o modificacions de línies elèctriques aèries d'alta tensió ja existents.
En canvi, per a les línies elèctriques aèries d'alta tensió amb conductors nus ubicades a les zones de protecció existents a l'entrada en vigor del RD 1432/2008, només s'imposaven com a obligatòries les mesures de protecció contra l'electrocució, mentre que les mesures de protecció contra la col·lisió eren voluntàries.
El RD 264/2017, encara que amb considerable retard (possiblement produït per les dificultats derivades de la necessitat de consolidació fiscal dels darrers anys), té per objecte establir les bases a què s'hauran de subjectar les convocatòries anuals dels ajuts que finançaran aquestes adaptacions, en el cas que el titular de la línia sigui una empresa de distribució elèctrica, o que consistiran en la redacció i execució del projecte tècnic, en cas contrari.
Passem a continuació a exposar el contingut del Reial decret objecte de dictamen, format per 20 articles i tres disposicions finals.
En l'article 1 es descriu el seu objecte i la seva finalitat, ja explicats, i es declara com a servei d'interès econòmic general la realització dels projectes d'adaptació de línies finançats, per tal que els ajuts siguin considerats compatibles amb el mercat interior, d'acord amb la Decisió de la Comissió 2012/21/UE, de 20 de desembre de 2011, relativa a l'aplicació de les disposicions de l'article 106, apartat 2, del Tractat de funcionament de la Unió Europea als ajuts estatals en forma de compensació per servei públic concedits a algunes empreses encarregades de la gestió de serveis d'interès econòmic general.
A continuació, l'article 2 precisa el règim jurídic aplicable als ajuts, que està configurat per la normativa general de subvencions i l'esmentada Decisió 2012/21/UE.
A l'article 3 s'estableix que els ajuts els finançarà el Ministeri d'Agricultura i Pesca, Alimentació i Medi Ambient, mentre disposi de crèdit pressupostari suficient.
I l'article 4 concreta les característiques dels destinataris del finançament, que són les persones físiques o jurídiques, públiques o privades, nacionals o estrangeres, que siguin titulars de les línies elèctriques que s'han d'adaptar, compleixin els requisits exigits per la normativa general de subvencions i, cal entendre que només en el cas de les empreses de distribució elèctrica, que redacten i executen per si mateixes els projectes, disposin dels mitjans i capacitat suficients i de les autoritzacions corresponents per portar a terme els projectes.
L'article 5 tracta dels requisits tècnics dels projectes que es finançaran, que han de referir-se a línies que figurin a l'inventari de línies elèctriques aèries d'alta tensió que provoquen una significativa i contrastada mortaldat per electrocució d'aus incloses en el Catàleg espanyol d'espècies amenaçades i en els catàlegs autonòmics i, al mateix temps, han de preveure actuacions de correcció estructural que garanteixin les distàncies de seguretat entre elements conductors i que compleixin els requeriments dels articles 6 a 8 del RD 1432/2008.
D'entre aquests projectes, es prioritzaran els que tinguin per objecte línies amb incidència provada en la mortaldat d'espècies en perill d'extinció o d'altres espècies amenaçades, línies en les quals l'electrocució d'aus hagi provocat algun incendi forestal greu i línies ubicades en el territori d'un parc nacional.
L'article 6 distingeix dos tipus d'ajuts: si les línies són titularitat d'empreses de distribució elèctrica, aquestes rebran una quantia dinerària del 100 % del valor real de les inversions, descomptant-ne els impostos indirectes la normativa dels quals prevegi la seva exempció o devolució, i els tributs autonòmics o locals, mentre que la resta de titulars de línies rebran un ajut en espècie consistent en la redacció del projecte tècnic i l'execució de l'actuació.
A l'article 7 es regula l'import dels ajuts, i l'article 8 els declara incompatibles amb qualsevol altre ajut que tingui la mateixa finalitat.
L'article 9 està dedicat al procediment per a la concessió dels ajuts, que consisteix en convocatòries públiques anuals, en règim de concurrència competitiva.
En la resta dels articles es tracten també, de manera detallada, les sol·licituds (art. 10); els criteris objectius d'atorgament i ponderació (art. 11); l'ordenació, instrucció i resolució del procediment (art. 12); les obligacions dels destinataris dels ajuts (art. 13); la modificació de la resolució de concessió (art. 14); el termini i la forma de justificació (art. 15); el pagament dels ajuts (art. 16); els criteris de graduació dels possibles incompliments (art. 17); el reintegrament del finançament (art. 18); la responsabilitat i el règim sancionador (art. 19), i la publicitat dels ajuts (art. 20).
Les disposicions finals expliciten els títols competencials en què es basa el decret (la primera), especifiquen els registres en què es poden presentar les sol·licituds (la segona) i prescriuen la seva entrada en vigor l'endemà de la publicació (la tercera).
Com hem dit al començament d'aquest fonament jurídic, el Govern sol·licita dictamen respecte d'alguns preceptes del RD 264/2017: els apartats 1 i 5 de l'article 7; l'apartat 3 de l'article 9; el paràgraf primer i els apartats 2. k i 3 de l'article 10; els apartats 1, 2, 4 i 7 de l'article 12; l'apartat 2 de l'article 14; l'apartat 2 de l'article 15, i l'article 20.
A continuació, i sens perjudici d'explicar detalladament el seu contingut amb ocasió de l'anàlisi de la seva adequació al bloc de la constitucionalitat, exposarem breument els dubtes que susciten al peticionari i els motius en què aquests es fonamenten.
L'objecció general que fa el Govern a aquests preceptes és que marginen la Generalitat de Catalunya i, en general, les comunitats autònomes de les funcions executives que els corresponen en matèria de medi ambient, ja que entén que dels dos títols competencials al·legats en la disposició final primera del Reial decret (art. 149.1.23 i.25 CE, referits, respectivament, al medi ambient i al règim energètic), el prevalent en aquest cas és el primer, en tant que el Reial decret objecte de dictamen (com també el RD 1432/2008) té per únic objecte la implementació d'unes mesures de protecció de determinades espècies que, per les seves característiques o pel seu hàbitat, han de ser objecte d'especial protecció.
Com que en medi ambient la Generalitat de Catalunya disposa de competència compartida, que inclou el desenvolupament normatiu i l'execució (art. 144.1 EAC), el Govern accepta que l'Estat fixi els objectius dels ajuts i decideixi els mecanismes oportuns perquè, amb càrrec als pressupostos del ministeri competent en matèria de medi ambient, es financin aquestes inversions, tot i que considera que ha establert amb amplitud i concreció notables les prescripcions tècniques que han de reunir els projectes, la delimitació de les línies elèctriques que han de ser objecte d'adaptació, els requisits dels beneficiaris i les modalitats previstes.
Però, tot seguit, destaca que el Reial decret articula el procediment de concessió dels ajuts com un sistema de gestió directa centralitzada en el qual l'exercici de totes les funcions executives (la determinació de l'import assignat a cada beneficiari, la convocatòria anual, la tramitació de les sol·licituds i l'ordenació, instrucció, avaluació i resolució de les sol·licituds, així com la modificació de les resolucions) queda atribuït exclusivament a òrgans del Ministeri d'Agricultura i Pesca, Alimentació i Medi Ambient, impedint la territorialització dels fons pressupostats i la intervenció de la Generalitat de Catalunya en la gestió d'aquesta mesura de foment en els projectes corresponents al seu territori.
Aquesta centralització la intenta justificar el preàmbul del RD 264/2017 adduint que moltes comunitats autònomes no disposen d'aquest tipus de programes de finançament i que no és possible establir criteris previs per a la distribució del pressupost entre les comunitats autònomes, però la sol·licitud replica aquests arguments afirmant que els ajuts es doten amb càrrec al pressupost de l'Estat i que les comunitats autònomes ja han precisat quines són les línies del seu territori que s'han d'adaptar.
Per donar resposta als dubtes plantejats en la petició, en el següent i segon fonament jurídic exposarem el paràmetre competencial constitucional i estatutari que emmarca els preceptes sol·licitats i, en el tercer i darrer fonament, els l'aplicarem per determinar si s'hi adeqüen o no.
El marc constitucional i estatutari de l'activitat de foment en matèria de medi ambient
Una vegada s'ha delimitat en el fonament jurídic primer l'objecte del Dictamen, i un cop exposats el context normatiu en què s'insereix el RD 264/2017 i els motius en els quals es fonamenta la sol·licitud, ens correspon en el present fonament jurídic determinar quin és l'àmbit material sobre el que es projecta la disposició esmentada i el seu respectiu règim constitucional i estatutari.
Com a punt de partida, cal dir que la disposició final primera del RD 264/2017 preveu expressament que la norma es dicta a l'empara del que disposen les clàusules 23 («Legislació bàsica sobre protecció del medi ambient, sens perjudici de les facultats de les comunitats autònomes per a l'establiment de normes addicionals de protecció») i 25 («Bases del règim miner i energètic») de l'article 149.1 CE.
Per la seva banda, el Govern de la Generalitat, en el seu escrit de sol·licitud de dictamen, invoca com a títol competencial afectat el relatiu a la competència compartida sobre medi ambient (art. 144.1 EAC).
Per tant, en primer terme cal determinar quin és l'àmbit material competencial prevalent en el present cas.
Per efectuar el corresponent enquadrament competencial, i d'acord amb la jurisprudència constitucional, és determinant atendre al contingut i la finalitat de la regulació i, si escau, dels preceptes concrets que es qüestionen (per totes, STC 33/2005, de 17 de febrer, FJ 5).
I, precisament, aquest article 3.2 es refereix a les línies elèctriques aèries d'alta tensió, amb conductors nus, existents i ubicades en zones de protecció que són enumerades en l'article 4 i entre les quals destaquen les ZEPA.
Per tant, com a conseqüència del vincle existent entre ambdues disposicions normatives, es desprèn clarament que la finalitat fonamental del Reial decret objecte de dictamen no és per si mateixa l'arranjament de les línies elèctriques d'alta tensió aèries, sinó precisament fer-ho per tal d'evitar la mort d'aus protegides en estavellar-s'hi o electrocutar-s'hi, i això sempre que les esmentades línies estiguin ubicades en zones de protecció d'aquestes aus.
Ultra això, cal dir que la mateixa exposició de motius del Reial decret (apt.
És, per tant, a més a més, una mesura encaminada a combatre els efectes perniciosos del canvi climàtic, objectiu aquest inherent a multiplicitat de disposicions, mesures i instruments establerts per les administracions públiques, en tots els seus àmbits (europeu, estatal i autonòmic), sobre la base dels quals s'articulen les seves polítiques mediambientals.
Finalment, tot i no ser un aspecte de rellevància constitucional, no es pot obviar el fet que la mateixa disposició reglamentària objecte del Dictamen atribueix de forma reiterada, com veurem en el següent fonament jurídic, diferents competències administratives a òrgans inserits en l'organització pròpia del Ministeri d'Agricultura i Pesca, Alimentació i Medi Ambient, i no en el Ministeri d'Energia, Turisme i Agenda Digital, com semblaria lògic si l'autèntica finalitat fos subsumir la norma en l'àmbit material derivat de l'article 149.1.25 CE, referent a l'energia i, més concretament, a l'energia elèctrica.
Una altra cosa és el fet que l'hipotètic enquadrament competencial de la disposició que analitzem en l'àmbit material de l'article 149.1.25 CE ens portaria a unes conclusions anàlogues a les que arribarem en l'anàlisi de la norma sota el prisma de l'article 149.1.23 CE.
Sembla, doncs, evident, que del contingut i de la finalitat de la regulació expressats en l'articulat i en l'exposició de motius de la disposició es deriva que ens trobem davant d'una norma que, tot i que, com veurem seguidament, té una naturalesa clarament subvencional, atès que el que estableix són les bases reguladores per compensar els costos derivats de l'adaptació de les línies elèctriques aèries d'alta tensió per via bé del pagament d'una quantia dinerària o bé d'un ajut en espècie (art. 6), té com a objectiu principal la millora o reforma de les línies elèctriques aèries d'alta tensió causants de la mort d'aus protegides, amb el consegüent impacte negatiu per al medi ambient que això produeix.
I és en aquest àmbit, per tant, en el qual entenem que cal abordar l'anàlisi del règim competencial.
Emmarcada la norma que es dictamina en l'àmbit material del medi ambient, és procedent fer una breu referència a la distribució constitucional de competències en aquesta matèria per tal de delimitar el cànon de constitucionalitat aplicable, qüestió aquesta àmpliament tractada en recents dictàmens d'aquest Consell, com el DCGE 1/2016, de 25 de febrer, FJ 2; 20/2015, de 3 de desembre, FJ 2; 18/2013, de 28 de novembre, FJ 2, i 6/2013, de 8 de juliol, FJ 2; així com per una sòlida i reiterada jurisprudència constitucional (per totes, STC 102/1995, de 6 de juny, FJ 2 i seg.).
En aquest sentit, hem de reiterar que la competència sobre protecció del medi ambient es configura com una competència compartida, en la qual correspon a l'Estat la determinació de la normativa bàsica (art. 149.1.23 CE) i, d'acord amb aquesta, la Generalitat pot dictar-ne la legislació de desplegament i la normativa reglamentària, i procedir a la seva execució, a més de dictar normes addicionals de protecció (art. 144.1 EAC).
Cal posar de manifest que, pel que fa a la competència de l'Estat, la doctrina consultiva i constitucional ha incidit en el fet que la fixació de la legislació bàsica per part de l'Estat en matèria de medi ambient no pot tenir una extensió tal que impedeixi a la Generalitat l'establiment de polítiques pròpies en aquest àmbit material a través dels corresponents instruments normatius.
Així doncs, pel que ara interessa, podem concloure que les competències executives de la Generalitat en matèria de medi ambient tenen caràcter exclusiu i no concurrent i que «la intervenció executiva o de gestió estatal a l'empara de la normativa bàsica ha de tenir caràcter puntual i concret i [...] ha de ser excepcional» (DCGE 4/2011, de 14 d'abril, FJ 2).
Aquesta excepcionalitat es donaria quan fos necessària per evitar danys irreparables, per poderoses raons de seguretat i greu i urgent necessitat i quan la intervenció separada de les comunitats autònomes no garantís l'efectiu compliment de la norma bàsica de què es tractés.
Així mateix, també podria tenir lloc quan, a més del caràcter supraautonòmic del fenomen objecte de la competència, no fos possible el fraccionament de l'activitat pública i, en aquest últim cas, no es pogués exercir mitjançant mecanismes de cooperació o coordinació (FJ 2.2).
Finalment, cal afegir que la Generalitat de Catalunya, dintre de la competència compartida sobre medi ambient que li reconeix l'article 144.1 EAC, té atribuïda concretament, pel que respecta a la qüestió de fons que tractem, la competència pel que fa a «k) [l]a prevenció, la restauració i la reparació de danys al medi ambient» i «l) [l]es mesures de protecció de les espècies».
A continuació, cal examinar la projecció de l'activitat de foment com a instrument de la potestat de despesa de l'Estat en matèria de medi ambient.
Avancem, però, amb caràcter previ, que el Reial decret distingeix dues classes de subvencions possibles: una, la clàssica subvenció dinerària, que s'atorga a fons perdut i vinculada al compliment de la finalitat que pretén assolir la norma, i l'altra, la subvenció en espècie, consistent en la realització material de les actuacions corresponents per part de l'Administració pública o entitat autoritzada per ella, amb càrrec a la partida pressupostària del programa que s'executa.
Però, en qualsevol cas, aquesta distinció no és cap obstacle per concloure que ens trobem davant de l'adopció d'una mesura de foment consistent en l'atorgament de subvencions, bé de forma directa (dinerària), bé de forma indirecta (amb l'execució).
La doctrina consultiva en relació amb la qüestió que ens ocupa ha quedat clarament definida, de forma reiterada també, en diferents dictàmens d'aquest Consell, molts d'ells vinculats precisament a l'àmbit material del medi ambient.
Serveixi, doncs, aquí, també i en nom de la brevetat, la remissió als dictàmens esmentats en l'apartat 2 d'aquest mateix fonament jurídic, i ens limitarem a fer un resum de la doctrina constitucional sobre això.
Així, l'article 114 EAC regula l'activitat de foment de la Generalitat en el marc de les seves competències i, de forma especial, el seu apartat 3 es refereix a les matèries de competència compartida.
El precepte es refereix a les «subvencions estatals i comunitàries europees», però «aquesta expressió s'ha d'interpretar en un sentit més ampli, com a qualsevol activitat de foment que comporti despesa pública i que sigui susceptible de territorialització, i no únicament com a subvencions en el sentit més estricte del terme» (DCGE 3/2012, FJ 2).
Segons la doctrina jurisprudencial, el poder de despesa és un poder merament instrumental que s'ha d'exercir en tot cas respectant el marc de la competència material a la qual afecta, i això perquè no existeix una competència subvencional diferenciada que resulti de la potestat financera de l'Estat (per totes, STC 113/2013, de 9 de maig, FJ 3, amb citació de la STC 138/2009, de 15 de juny, FJ 3).
Dit amb altres termes, tot i que l'Estat pot assignar fons a determinades finalitats, no existeix un títol competencial transversal sobre subvencions o altres mesures de foment, cosa que fa que, necessàriament, la potestat de despesa de l'Estat hagi de respectar la distribució de competències en la matèria sobre la qual es projecta, en el nostre cas el medi ambient, considerada com a competència compartida.
De la mateixa manera, el poder de despesa de l'Estat no és expressió de títols competencials de naturalesa horitzontal com el de l'article 149.1.13 CE (ordenació de l'economia).
Així, tant l'article 114.3 EAC com la mateixa doctrina jurisprudencial (les ja citades STC 13/1992, 138/2009 i 38/2012) exigeixen que, quan l'activitat de foment es dugui a terme sobre una matèria de competència compartida, com és el nostre cas, els fons destinats s'han de territorialitzar obligatòriament, de manera que només en circumstàncies excepcionals es pot justificar la no-territorialització i la previsió d'una gestió centralitzada en els òrgans de l'Estat.
Per tant, la centralització dels ajuts i la seva gestió en aquest àmbit per part d'òrgans de l'Estat és excepcional, ha d'estar degudament motivada i s'ha de mostrar imprescindible per assegurar la plena efectivitat de les mesures impulsades i per garantir les mateixes possibilitats d'obtenció i gaudi dels seus potencials destinataris (entre d'altres, DCGE 5/2012, de 3 d'abril, FJ 2).
L'adequació a la Constitució i a l'Estatut d'autonomia dels preceptes del Reial decret 264/2017 objecte de dictamen
A continuació, en aquest fonament jurídic aplicarem el marc constitucional i estatutari que acabem d'exposar als preceptes qüestionats del Reial decret dictaminat, a fi d'extreure'n les conclusions corresponents.
Comencem l'estudi dels preceptes sol·licitats per aquells que comparteixen una característica rellevant per a la nostra anàlisi: el fet de designar òrgans de l'Administració de l'Estat com a responsables de les diferents actuacions que s'hi preveuen.
Ens estem referint als articles 7.1; 9.3; 10, primer paràgraf i.2. k; 12.1,.2,.4 i.7; 14.2; 15.2, i 20.
A) El primer precepte d'aquest grup és l'article 7.1, que fixa en 15 milions d'euros el màxim anual per titular que no poden superar els ajuts, tant si són dineraris com en espècie (límit que s'estableix perquè quedin compresos dintre de l'àmbit d'aplicació de la ja citada Decisió 2012/21/UE i resultin, en conseqüència, compatibles amb el mercat interior, atès que es tracta de compensacions a empreses que gestionen serveis d'interès econòmic general).
Així mateix, preveu que l'import de cada ajut, sigui dinerari o en espècie, serà determinat pel secretari d'Estat de Medi Ambient, o per l'òrgan que correspongui per delegació, tenint en compte els criteris continguts a l'article 11, la documentació aportada pel sol·licitant, les disponibilitats pressupostàries i l'informe de la comissió de valoració.
La sol·licitud del Govern considera que estem davant de l'atribució a l'Estat d'una funció merament executiva, que no troba justificació en la pretesa finalitat de garantir idèntiques possibilitats d'obtenció als seus potencials destinataris perquè aquest objectiu ja està assegurat per la fixació a l'article 11 dels criteris d'acord amb els quals s'han de resoldre les sol·licituds.
Per la nostra part, entenem que la fixació de l'import de cada ajut es podria considerar el contingut principal de la resolució d'atorgament, actuació que configura l'article 88 de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (en endavant, LPACAP) com un dels supòsits de finalització del procediment administratiu iniciat amb la sol·licitud i que cal considerar, per tant, de caràcter executiu.
També es fa referència expressa a un òrgan estatal a l'article 9.3, que preveu que el procediment de concessió s'ha de realitzar mitjançant convocatòries públiques anuals aprovades pel secretari d'Estat de Medi Ambient, o per l'òrgan a qui correspongui per delegació.
I s'hi estableix que les convocatòries han de ser publicades a la Base de Dades Nacional de Subvencions i al Butlletí Oficial de l'Estat (en aquest últim, només un extracte), i que aniran a càrrec de les dotacions que s'incloguin en la partida pertinent del Ministeri d'Agricultura i Pesca, Alimentació i Medi Ambient (en endavant, MAPAMA) dels pressupostos generals de l'Estat de cada exercici.
El Govern, com hem dit en el fonament jurídic primer, no posa objeccions a la inclusió dels fons necessaris en els pressupostos generals de l'Estat, sinó a la seva no-territorialització.
Per això, d'aquest precepte només destaca l'atribució a un òrgan estatal de l'adopció de les convocatòries, funció que considera merament executiva.
Aquesta última apreciació és correcta, al nostre entendre, atès que l'adopció d'una convocatòria de subvencions, tal com queda configurada per l'article 23 de la Llei 38/2003, de 17 de novembre, general de subvencions (en endavant, LGS) constitueix l'inici d'ofici d'un procediment administratiu, actuació típicament executiva.
En el paràgraf primer de l'article 10 es preveu que s'han d'adreçar al secretari d'Estat de Medi Ambient les sol·licituds d'ajuts, acompanyades d'una memòria explicativa, de conformitat amb els models normalitzats que constin en les convocatòries, i que es podran presentar en les formes previstes a la LPACAP o a través de la seu electrònica del MAPAMA.
El Govern afirma que l'elaboració dels models i la recepció d'aquests documents són també funcions executives que s'atribueixen a l'Estat, i destaca que no hi ha justificació perquè s'hagin d'utilitzar models normalitzats quan en el Reial decret ja s'assenyala quin ha de ser el contingut mínim d'aquests documents.
Segons el Tribunal Constitucional (STC 90/1997, de 10 d'abril, FJ 4), l'adopció d'un model oficial de sol·licitud d'ajut és «un aspecto meramente procedimental», i hem de tenir present que l'article 66.6 LPACAP preveu que l'Administració pugui establir models obligatoris de sol·licituds per a procediments concrets, de manera que podem entendre que l'elaboració d'aquests models, com la recepció de les sol·licituds, entra dintre de l'àmbit de les funcions executives.
L'article 10.2. k imposa als sol·licitants dels ajuts en espècie que trametin un escrit (segons el model normalitzat contingut a la convocatòria) mitjançant el qual autoritzin al MAPAMA la realització dels treballs i renunciïn a emprendre accions legals pels perjudicis soferts com a conseqüència de la falta de subministrament d'energia elèctrica o de la limitació en l'accés a la propietat.
Com diu el Govern, la realització dels treballs d'adaptació de les línies és una altra funció executiva i el seu atorgament al Ministeri oblida que la Generalitat disposa de competència per autoritzar, inspeccionar i controlar les instal·lacions de distribució d'energia (art. 133 EAC).
Els dos primers apartats de l'article 12 designen, com a òrgans competents per a l'ordenació i la instrucció del procediment, respectivament, la Direcció General de Qualitat i Avaluació Ambiental i Medi Natural (en endavant, DGQAAMN), del MAPAMA, i la Subdirecció General de Medi Natural de la mateixa Direcció General, ignorant, segons el Govern, la competència de les comunitats autònomes.
Sobre aquest particular, entenem que no es pot dubtar que l'ordenació i la instrucció del procediment, regulades en els capítols III i IV del títol IV LPACAP, formen part de les actuacions executives de tramitació dels procediments administratius.
L'apartat 4 d'aquest article 12 disposa que l'examen i la valoració de les sol·licituds els realitzarà una comissió de valoració, que tindrà com a president, amb vot de qualitat, el subdirector general de Medi Natural, i de la qual formaran part també cinc funcionaris de la DGQAAMN (el vicepresident i quatre vocals, designats pel seu director general), un funcionari de la Subdirecció General de Medi Natural (el secretari, amb veu i vot, designat també pel mateix director general) i un funcionari d'alguna comunitat autònoma designat per la Comissió Estatal de Patrimoni Natural i la Biodiversitat.
En opinió del Govern, aquesta presència d'un únic funcionari d'adscripció autonòmica no pot suplir ni justificar que s'ignori la competència de les comunitats autònomes.
Pel que fa al caràcter de l'actuació, i atès que l'examen i la valoració que fa la comissió es tradueix en un informe (art. 12.5) en vista del qual l'òrgan instructor formularà la seva proposta de resolució provisional (art. 12.6), no es pot dubtar de la naturalesa executiva d'aquestes funcions.
Els articles 12.7 i 14.2 encarreguen al secretari d'Estat de Medi Ambient, respectivament, la resolució de concessió o denegació de l'ajut i la modificació d'aquesta resolució, en cas de canvi de les circumstàncies, amb la qual cosa s'ignoren també, d'acord amb el criteri del Govern, les competències autonòmiques.
Com hem dit en referir-nos a l'article 7.1, la resolució d'atorgament s'ha d'entendre com una actuació de caràcter executiu, i el mateix podem dir de les resolucions de les sol·licituds de modificació.
L'article 15.2 obliga que la justificació dels ajuts en espècie es faci mitjançant una acta de comprovació de la inversió signada per un representant de la DGQAAMN, cosa que constitueix, a judici del Govern, un nou excés competencial.
Aquesta comprovació de la realització de l'activitat finançada és una obligació que imposa l'article 32 LGS a l'òrgan que ha concedit la subvenció, com una part més del procediment administratiu a realitzar i entra dintre, per tant, de l'àmbit de la funció executiva.
L'article 20 mana al MAPAMA i als beneficiaris dels ajuts donar-ne publicitat a través de la Base de Dades Nacional de Subvencions i dels seus respectius llocs web, d'acord amb la LGS i la Llei 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, mentre que el Govern entén que en comptes del Ministeri hauria de ser la Generalitat qui ho fes.
Ens trobem de nou amb una funció executiva, encomanada per les lleis citades als òrgans que concedeixen les subvencions.
Per tant, si les comunitats autònomes han de ser les responsables de la concessió, també hauran de ser-ho de la publicitat dels ajuts.
B) Tots aquests preceptes, com hem anat veient, coincideixen a atribuir a òrgans de l'Administració de l'Estat, de forma exclusiva i excloent-ne les comunitats autònomes, les facultats inherents a l'atorgament de les subvencions consistents en una prestació dinerària o en espècie que es derivin dels projectes d'adaptació de les línies elèctriques afectades.
Precisament, aquests articles contenen una regulació detallada del procediment administratiu que cal seguir per tramitar les sol·licituds d'ajut corresponents, resoldre-les i publicar-ne l'atorgament, centralitzant l'exercici de totes les funcions inherents a aquest procediment en òrgans inserits en la pròpia organització del MAPAMA, com són la Secretaria d'Estat de Medi Ambient o la direcció general competent, o en òrgans vinculats ad hoc a aquest, com la comissió de valoració de les sol·licituds prevista per l'article 12.4.
No hi ha dubte, doncs, que l'Estat, en els preceptes ara examinats, utilitza la seva potestat de despesa sobre una competència compartida (medi ambient) i s'atribueix l'exercici d'un conjunt de facultats merament executives inherents a l'ordenació, la tramitació, la resolució i la publicació de les subvencions sense respectar l'article 114.3 EAC, que permet a la Generalitat «precisar normativament els objectius als quals es destinen les subvencions estatals [...] territorialitzables, i també completar la regulació de les condicions d'atorgament i tota la gestió, incloent-hi la tramitació i la concessió».
Les circumstàncies excepcionals que poden justificar l'execució per part de l'Estat de subvencions en matèries de competència, fins i tot exclusiva, de les comunitats autònomes (STC 13/1992, FJ 8. d ) no es donen en el cas que ara ens ocupa, ni tampoc s'aporten dades o elements substancials que les justifiquin.
De fet, l'únic element que té un cert grau d'especificitat és la qualificació que fa la norma en considerar les subvencions com de «servicio de interés económico general» (SIEG), però aquest qualificatiu no implica ni porta implícit cap element d'excepcionalitat, ni se'n deriva la necessària i imprescindible atribució als òrgans estatals amb caràcter exclusiu i excloent de la gestió i l'atorgament dels ajuts reconeguts pel Reial decret objecte de dictamen.
Com remarca el Govern, els criteris d'atribució de les subvencions ja estan fixats en el Reial decret i les línies que s'han d'adaptar han de constar en els inventaris que havien de fer les comunitats autònomes, de manera que no es pot afirmar que la centralització de la seva execució sigui imprescindible per assegurar la plena efectivitat de les mesures i les mateixes possibilitats d'obtenció i gaudi en tot el territori espanyol.
Pel que fa a l'aprovació de formularis d'utilització obligatòria per part dels sol·licitants de subvencions, ja vam opinar, basant-nos en la jurisprudència del Tribunal Constitucional, que havia de romandre dins la competència executiva de la Generalitat (DCGE 1/2016, de 25 de febrer, FJ 2.3).
Com vam dir aleshores, «el Tribunal ha entès que la facultat de decidir emprar els models o formularis més apropiats s'integra en l'àmbit de l'execució que correspon a la comunitat autònoma (STC 70/1997, de 10 d'abril, FJ 4)».
L'Estat podria, d'acord amb la distribució competencial, establir «directrius homogènies, que garanteixin l'efectivitat i l'harmonització del que han de contenir els models de documents, sense que se n'exigeixi la uniformitat (STC 211/2012, de 14 de novembre, FJ 6)», però quan s'ha referit concretament als models d'impresos de sol·licitud d'ajuts i de subvencions, «el Tribunal ha declarat que la seva fixació per part de l'Estat constitueix una previsió que vulnera les competències autonòmiques perquè aquesta és una "cuestión de carácter meramente procedimental" (STC 36/2012, de 15 de març, FJ 10)».
I, finalment, en aquest mateix context, hem de dir que els mecanismes de cooperació que preveu la disposició que dictaminem, pel que fa a la participació de les comunitats autònomes, són clarament insuficients i minsos per poder-se considerar adequats a allò que disposa l'article 114.5 EAC, ja que el Reial decret es limita a reconèixer la presència i participació, amb veu i vot, d'un representant de les comunitats autònomes en el si de la comissió de valoració prevista per l'article 12.4, sobre un total de vuit membres, dels quals els altres set estan vinculats a òrgans de l'Administració general de l'Estat.
En conseqüència, els articles 7.1; 9.3; 10, primer paràgraf i.2. k; 12.1,.2,.4 i.7; 14.2; 15.2, i 20 del RD 264/2017 vulneren les competències de la Generalitat de l'article 144.1 EAC, en relació amb l'article 114.3 EAC, i no troben empara en l'article 149.1.23 CE.
A diferència dels que hem exposat en l'anterior apartat, dos dels preceptes sol·licitats (els articles 7.5 i 10.3) no fan referència expressa a òrgans de l'Administració de l'Estat, i per això els analitzem separadament.
A) El primer, l'article 7.5, preveu la possibilitat, en cas que l'import proposat per la comissió de valoració fos inferior al sol·licitat, d'instar el beneficiari a reformular la seva sol·licitud, per tal d'ajustar els compromisos i les condicions al finançament atorgable.
El Govern, en la seva petició, només esmenta aquest precepte com un més en què s'ignora la competència autonòmica per a la convocatòria, tramitació o resolució d'aquests ajuts.
I el segon, l'article 10.3, prescriu que la sol·licitud de finançament implica l'autorització «al Departamento» per requerir de l'Agència Estatal d'Administració Tributària i de la Tresoreria General de la Seguretat Social els certificats d'estar al corrent de les obligacions tributàries i de Seguretat Social, excepte denegació expressa del sol·licitant, cas en el qual els haurà d'aportar ell.
El Govern no fa cap comentari específic en relació amb aquest precepte, motiu pel qual hem d'entendre que pot participar de la crítica general realitzada als preceptes sol·licitats, en el sentit de desconèixer les competències autonòmiques d'execució pel que fa, en aquest punt, a la comprovació de la no-existència de deutes tributaris o de Seguretat Social.
B) Entenem que aquests dos preceptes fan referència a actuacions que ara mateix realitzarà l'Administració de l'Estat, però no pel que ells mateixos estableixen, ja que no fan cap al·lusió a òrgans estatals, sinó per la seva interpretació conjunta amb la resta del RD 264/2017 (on sí que s'atribueix la gestió dels ajuts a l'Estat), com succeeix també en el cas de molts altres preceptes del Reial decret que no han estat sol·licitats.
És així com interpretem l'al·lusió genèrica «al Departamento» que fa l'article 10.3, que tant podria referir-se a un departament ministerial de l'Estat com a un departament de l'Administració de la Generalitat i, per tant, no caldria modificar-la en cas que la competència per gestionar les subvencions s'atribuís a les comunitats autònomes.
En el cas de l'article 7.5, l'ús del pronom «se», amb omissió del subjecte que podrà instar la reformulació de la sol·licitud, fa que arribem a la mateixa conclusió.
Només cal tenir en compte que la mateixa expressió («se podrá instar») apareix a l'article 27 LGS, que regula la reformulació de les sol·licituds de subvencions gestionades per qualsevol òrgan de l'Administració general de l'Estat.
Per tant, si bé es refereixen també a tràmits administratius propis de la funció executiva, no es pot imputar cap vulneració de competències executives de la Generalitat en matèria de medi ambient ni a l'article 7.5 ni a l'article 10.3 del Reial decret dictaminat.
Els articles 7, apartat 1; 9, apartat 3; 10, primer paràgraf i apartat 2. k; 12, apartats 1, 2, 4 i 7; 14, apartat 2; 15, apartat 2, i 20 del Reial decret 264/2017, de 17 de març, pel qual s'estableixen les bases reguladores per al finançament de l'adaptació de les línies elèctriques d'alta tensió als requisits establerts en el Reial decret 1432/2008, de 29 d'agost, pel qual s'estableixen mesures per a la protecció de l'avifauna contra la col·lisió i l'electrocució en línies elèctriques d'alta tensió vulneren les competències de la Generalitat dels articles 144.1 i 114.3 EAC i no troben empara en l'article 149.1.23 CE.
La resta de preceptes del Reial decret 264/2017 sol·licitats no són contraris a l'Estatut ni a la Constitució.