Aquest Dictamen té per objecte el Projecte de decret pel qual es regulen els programes de qualificació professional inicial.
El Projecte consta d'un preàmbul, trenta-dos articles, una disposició addicional, una de derogatòria, una de final i quatre annexos.
En el preàmbul es descriu el contingut i el marc normatiu en el qual s'insereix la norma projectada i llur finalitat, això és, regular els programes de qualificació professional com a via per a adquirir la qualificació i millorar les oportunitats d'incorporació al món laboral i, alhora, facilitar l'accés als cicles formatius de grau mitjà, a d'altres ofertes formatives o com a via per a donar una nova oportunitat per a obtenir el títol de graduat/ada en educació secundària obligatòria.
Aquests objectius són els que desenvolupen l'articulat del Projecte i els quatre annexos que l'acompanyen.
L'article 1 regula l'objecte del decret; l'article 2, les finalitats dels programes; l'article 3, els principis de desenvolupament dels programes; l'article 4, els objectius; l'article 5, les persones destinatàries; l'article 6, l'accés als programes; l'article 7, les modalitats; l'article 8, l'estructura dels programes; els articles 9, 10 i 11, els mòduls (A, B i C); els articles 12 i 13 preveuen la durada i la distribució horària, respectivament; l'article 14 estableix el desenvolupament curricular; l'article 15, la formació de grups; l'article 16, l'acció tutorial i orientadora; l'article 17, l'avaluació; l'article 18, les qualificacions; l'article 19, la certificació acadèmica; l'article 20, els efectes de les qualificacions; l'article 21, la permanència; l'article 22, els documents d'avaluació; l'article 23, el professorat; l'article 24, el reconeixement dels aprenentatges i exempcions; l'article 25, els drets i deures de l'alumnat; l'article 26, la planificació i l'oferta; l'article 27, la impartició dels programes; l'article 28, els requisits per a impartir els programes; i els articles 29, 30, 31 i 32 preveuen, respectivament, els programes per a persones amb discapacitats, la tramesa, l'arxivament i la custòdia de la documentació, i l'avaluació dels programes i el seguiment.
La disposició addicional autoritza determinats centres a impartir els programes de qualificació professional inicial.
La disposició derogatòria es refereix al Decret 123/2002, de 16 d'abril, pel qual s'estableix l'ordenació general dels programes de garantia social a Catalunya i a l'Ordre PRE/308/2008, de 13 de juny, per la qual s'estableix el procediment d'autorització dels programes de qualificació professional inicial, es regulen les bases de concessió de subvenció d'aquests programes i s'obre la convocatòria per al curs acadèmic 2008-2009.
La disposició final preveu l'entrada en vigor de la norma projectada per a l'1 de setembre de 2009.
Quant als annexos, l'annex 1 regula el currículum dels mòduls formatius de caràcter general.
L'annex 2 preveu la certificació acadèmica.
En l'annex 3 s'estableixen els continguts de les actes, de l'informe individual d'avaluació i de l'expedient acadèmic.
I l'annex 4 preveu la documentació que han d'aportar els centres.
La Comissió Jurídica Assessora és competent per a emetre dictamen preceptiu respecte dels projectes de reglament que es dictin per a desplegar lleis, segons disposa l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, com ara és el cas, en què el Projecte en qüestió es dicta en el marc i en desplegament de la Llei 12/2009, de 10 de juliol, d'educació.
En l'examen de casos com el present, en què es dictamina sobre un Projecte reglamentari, és doctrina reiterada d'aquesta Comissió que l'abast de l'actuació comporta l'estudi de la competència de la Generalitat de Catalunya; l'habilitació del Govern o del conseller, si escau, per dictar la norma de què es tracta; la comprovació que s'hagin seguit els tràmits procedimentals previstos en la llei per a l'elaboració; i, especialment, l'anàlisi de la legalitat del text normatiu.
Tot això, sens perjudici que també es puguin formular suggeriments sobre eventuals deficiències que calgui evitar o sobre possibles millores que calgui introduir en el Projecte.
L'objecte del present Projecte de decret constitueix una matèria sobre la qual la Generalitat té competència compartida amb l'Estat, d'acord amb el que estableix l'article 131.3.c) de l'Estatut, referit a 'L'establiment dels plans d'estudi corresponents, incloent-hi l'ordenació curricular'.
Sobre aquesta matèria, i d'acord amb l'article 111 de l'Estatut, la Generalitat exerceix la potestat legislativa, la potestat reglamentària 'com ara és el cas' i la funció executiva 'en el marc de les bases que fixi l'Estat com a principis o mínim comú normatiu en normes amb rang de llei, excepte en els supòsits que es determinin d'acord amb la Constitució i amb aquest Estatut'.
L'article 68.1 de l'Estatut atribueix al Govern la potestat reglamentària, d'acord amb l'Estatut i les lleis.
En aquest supòsit, també existeix una previsió específica en la disposició final tercera de la Llei d'educació esmentada, d'acord amb la qual 'S'autoritza el Govern perquè dicti les disposicions necessàries per a desplegar i executar aquesta llei, sens perjudici de les habilitacions expresses de desplegament i execució que aquesta llei estableix a favor del Departament'.
D'altra banda, la Llei 12/2009, de 10 de juliol, d'educació, es dicta en el marc i en desplegament de la Llei orgànica 2/2006, de 3 de maig, d'educació.
Per tant, la reserva funcional de llei que estableix l'article 111 de l'Estatut, en preveure que 'El Parlament ha de desplegar i concretar per mitjà d'una llei les dites disposicions bàsiques', també es troba acomplerta per la mateixa Llei catalana d'educació, i és innecessari plantejar-se si s'està o no, en aquest cas, davant d'una excepció a aquella previsió de l'article 111 de l'Estatut que possibilitaria que fos una norma reglamentària la que desplegués directament la normativa bàsica estatal.
En conseqüència, pels motius anteriors, el conseller té competència per a dictar la norma projectada.
La tramitació del Decret projectat fou iniciada i impulsada per la Direcció General d'Ensenyaments Professionals, Artístics i Especialitzats.
La memòria que exigeix l'article 63 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya, i que annexa el Projecte de decret, conté el marc normatiu en què s'insereix la norma; la justificació de l'oportunitat i de l'adequació de la mesura; una taula de vigències; i inclou, també, un estudi econòmic en el qual es detallen els costos d'implantació del Decret projectat.
Posteriorment, s'han elaborat una nova memòria justificativa i un nou informe econòmic.
En continuar amb els tràmits seguits en l'expedient es troba la consulta a les entitats que s'enumeren en els antecedents i l'obertura del tràmit d'informació pública.
Les al·legacions efectuades han estat oportunament valorades i algunes incorporades al Projecte.
Com és preceptiu, el Projecte també s'ha sotmès a la consideració del Consell Escolar de Catalunya, el qual realitza diverses consideracions respecte del text i formula algunes recomanacions.
Així mateix, també ha emès l'informe preceptiu l'Institut Català de les Dones, el qual, si bé no troba en el Projecte normatiu termes androcèntrics per a corregir, sí que proposa modificar-ne alguns continguts.
Aquestes propostes han estat degudament valorades, algunes incorporades i d'altres motivadament rebutjades per l'òrgan administratiu directiu.
Hi consta també un informe d'avaluació d'impacte normatiu de les mesures proposades, que conclou que la proposta normativa compleix els criteris de simplificació administrativa.
Entre els altres documents esmentats en els antecedents, clouen l'expedient l'informe favorable de l'advocada de la Generalitat i de l'advocada en cap del Departament d'Educació (i un informe complementari), i el certificat de la Secretaria del Consell Tècnic conforme el Projecte ha estat objecte d'informe.
Finalment, cal assenyalar dues qüestions: d'una banda, que l'expedient, tot i que es troba indexat, no es troba paginat, fet que, com es va assenyalar en el Dictamen 16/09, a més de posar-ne en risc la integritat, afecta la seguretat jurídica (en el mateix sentit, dictàmens 205/08, 17/09 i 58/09).
D'altra banda, i en un altre ordre de consideracions, cal advertir que la memòria hauria hagut de fer referència al conflicte de competència interposat per la Generalitat contra l'article 14, apartats 7 i 8, disposició addicional primera, i annex III del Reial decret 1631/2006, de 29 de desembre, pel qual s'estableixen els ensenyaments mínims corresponents a l'educació secundària obligatòria, atès que aquesta norma s'autoqualifica també de bàsica en desplegament de la Llei orgànica 2/2006, i que l'article 14 regula els programes de qualificació professional inicial.
Observacions sobre el contingut del Projecte
Aquest Projecte de norma regula els programes de qualificació professional inicial i substitueix l'anterior ordenació (Decret EDU 123/2002, de 16 d'abril, pel qual s'estableix l'ordenació general dels programes de garantia social a Catalunya) a fi d'adequar-se a la nova normativa bàsica estatal continguda ara en l'article 30 de la Llei orgànica 2/2006, de 3 de maig, d'educació, i desplegada per l'article 60 de la Llei 12/2009, de 10 de juliol, d'educació.
Aquesta darrera Llei s'ha aprovat després que el Projecte tingués entrada en la Comissió Jurídica Assessora.
Un dels aspectes més destacats del Projecte és l'enfocament orientat a fer d'aquests programes un primer itinerari de la formació professional.
L'objectiu és orientar l'alumnat que ha arribat als setze anys (tot i que es preveu alguna excepció) sense la graduació obligatòria per a reincorporar-lo al sistema educatiu.
Els programes inclouen tres tipus de mòduls: uns de caràcter específic (A), uns de caràcter general (B) i uns altres per a obtenir el graduat en educació secundària (C).
Els dos primers són de caràcter obligatori i el tercer és de caràcter voluntari.
Així, doncs, el primer grup d'observacions per a realitzar se centrarà en aquells articles del Projecte que tenen fonament en la legislació bàsica de l'Estat.
a) Un primer conjunt d'articles (2 a 4) del Projecte precisen els objectius i les finalitats dels programes de qualificació professional inicial.
El marc bàsic d'aquests articles es troba en l'article 30.2 de la Llei orgànica 2/2006, el qual estableix: 'L'objectiu dels programes de qualificació professional inicial és que tots els alumnes assoleixin competències professionals pròpies d'una qualificació de nivell u de l'estructura actual del Catàleg nacional de qualificacions professionals creat per la Llei 5/2002, de 19 de juny, de les qualificacions i de la formació professional, com també que tinguin la possibilitat d'una inserció sociolaboral satisfactòria i ampliïn les seves competències bàsiques per prosseguir estudis en els diferents ensenyaments' (en termes pràcticament idèntics s'expressa l'article 14.3 del Reial decret 1631/2006).
En línies generals, la regulació dels articles 2 a 4 del Projecte no contravé el marc legal bàsic, atès que la Generalitat deté, en aquest supòsit, una competència de desplegament que permet establir una regulació pròpia i diferenciada, d'acord amb el que estableix l'article 111 de l'EAC.
En canvi, l'apartat c) de l'article 4 sí que presenta problemes de legalitat en referir-se al Catàleg de qualificacions professionals de Catalunya.
De fet, aquest catàleg encara no existeix, malgrat que n'està prevista la creació en el Decret 176/2003, de 8 de juliol, de creació de l'Institut Català de les Qualificacions Professionals (art. 2.1), i malgrat haver-se impulsat un projecte de decret amb aquesta finalitat, que encara no ha estat aprovat.
En principi, sembla que aquest Catàleg hauria de contenir els títols professionals propis, no inclosos en la formació professional reglada 'és a dir, la conduent a obtenir un títol professional amb validesa a tot l'Estat' i que, per tant, l'esment en l'apartat c) de l'article 4 del Projecte a aquest Catàleg limitaria injustificadament les possibilitats d'exercici professional de l'alumnat que cursés els programes, ja que la normativa bàsica es refereix a un Catàleg molt més ampli que inclou els títols de tota la formació professional reglada.
Sigui com sigui, però, la Llei 12/2009, de 10 de juliol, d'educació, en cap moment no fa referència al Catàleg de qualificacions professionals de Catalunya; és més, si en una versió anterior sí que se n'hi feia, aquesta se suprimeix en la fase d'aprovació definitiva de la Llei.
I així, en l'article 62.3 de la Llei esmentada es disposa: 'El Govern, amb la participació dels sectors afectats, entre els quals hi ha els agents socials i econòmics i les administracions locals, ha de programar una oferta d'estudis de formació professional inicial integrada en el sistema educatiu, en el marc del que disposa l'article 44.
La programació ha de respondre a una visió global, adaptada a les necessitats del territori i del mercat de treball, i ha de tenir en compte el Catàleg de Qualificacions Professionals i el Sistema Integrat de Qualificacions i Formació Professional vigents a Catalunya' (i en termes idèntics, s'hi fa referència en l'article 68.2, per als ensenyaments esportius).
La mateixa Llei catalana, per tant, no exclou l'existència d'un Catàleg propi però tampoc no desapodera l'aplicabilitat del Catàleg estatal a Catalunya.
En conseqüència, en la mesura que l'apartat c) de l'article 4 del Projecte exclou l'aplicació del Catàleg nacional de qualificacions professionals, contravé el disposat en la Llei bàsica estatal i restringeix injustificadament els drets de l'alumnat d'assolir competències professionals de qualificacions de nivell 1 de l'estructura del Catàleg nacional de qualificacions professionals no previstes al Catàleg de qualificacions professionals de Catalunya.
Una qüestió diferent és que en fes una referència genèrica en els mateixos termes que la Llei catalana d'educació.
b) L'article 5 del Projecte preveu les persones destinatàries dels programes.
L'article 30.1 de la Llei orgànica 2/2006 (en termes idèntics es regula en l'article 14.1 i 2 del Reial decret 1631/2006) disposa: 'Correspon a les administracions educatives organitzar programes de qualificació professional inicial destinats a l'alumnat més gran de setze anys, complerts abans del 31 de desembre de l'any de l'inici del programa, que no hagin obtingut el títol de graduat en educació secundària obligatòria.
Excepcionalment, i amb l'acord d'alumnes i pares o tutors, aquesta edat es pot reduir a quinze anys per a aquells que compleixin el que preveu l'article 27.2.
En aquest cas, l'alumne ha d'adquirir el compromís de cursar els mòduls a què fa referència l'apartat 3.c) d'aquest article.'
D'aquesta manera, la regla general (alumnat major de setze anys o que els compleixi durant l'any natural de l'inici del programa) prevista en el Projecte es manlleva de la Llei orgànica.
L'incís 'preferentment menor de vint-i-un anys' no es troba en la legislació bàsica referida, ni en la Llei d'educació, però és una previsió no limitadora que, per això, pot contenir una norma reglamentària.
I l'excepció a la regla ('l'alumnat que hagi complert els 15 anys abans del dia 1 de juliol de l'any natural de l'inici del programa') no es troba ni en la Llei d'educació catalana (que no estableix edats d'accés) ni en la Llei orgànica 2/2006, la qual no introdueix cap condicionant respecte a la data de compliment de l'edat de 15 anys.
En la mesura que en la memòria no s'expliquen els motius d'introduir aquest condicionant, aquesta Comissió no pot valorar plenament si el fet d'exigir el compliment dels 15 anys abans de l'1 de juliol suposa una restricció no prevista en la legislació bàsica, però tot sembla indicar-ho.
Per tant, convindria valorar si existeixen motius suficients que avalin aquesta previsió.
c) Els articles 6 a 11 del Projecte regulen les modalitats i l'estructura dels programes en el marc de les previsions de l'apartat 3 de l'article 30 de la Llei orgànica 2/2006 (i en l'apartat 4 del Reial decret 1631/2006), el qual estableix ja els tres tipus de mòduls de què consten els programes.
d) L'article 9 del Projecte relatiu als mòduls específics fa de nou referència al Catàleg de qualificacions professionals de Catalunya.
Pels motius ja exposats en la lletra b) d'aquest fonament, cal suprimir aquesta referència directa i fer esment al Catàleg nacional de qualificacions professionals o bé una referència genèrica en els mateixos termes que la Llei catalana d'educació.
e) Els articles 19 i 20 del Projecte regulen la certificació acadèmica i els efectes de les qualificacions, en concordança amb el que disposa l'article 30.4 de la Llei orgànica 2/2006 (i l'article 14.5 del Reial decret 1631/2006).
I, malgrat no fer-se cap referència al Sistema nacional de qualificacions i formació professional, s'entén que la certificació ha de tenir efectes d'acreditació de les competències professionals adquirides amb relació a aquell Sistema.
Això no obstant, convindria millorar la redacció de l'apartat 1 de l'article 20 per a fer-ne més entenedor el contingut.
Al marge de la normativa bàsica, la Llei catalana d'educació conté previsions en les quals, en el marc del previst en l'article 111 de l'Estatut, s'estableixen regulacions pròpies.
Això és el que succeeix quan en l'apartat 5 de l'article 60 determina que 'S'han d'organitzar programes específics de qualificació professional inicial orientats a resoldre les necessitats de qualificació i d'inserció laboral dels alumnes nouvinguts i dels alumnes amb discapacitats que ho requereixin'.
En aquesta línia, el Projecte de decret recull l'existència de programes específics per a persones amb discapacitats, però no, en canvi, per a l'alumnat nouvingut.
Caldria, per tant, valorar si aquest Projecte no és la norma adequada 'prima facie sí que ho sembla' per preveure'n una regulació.
No plantegen problemes de legalitat els annexos 2 a 4 amb un contingut bàsicament enumeratiu.
Però, pel que fa a l'annex 1, que té un contingut material important, en què s'especifica el currículum dels mòduls formatius de caràcter general, aquesta Comissió ha de posar de manifest que en la memòria no s'efectua un exercici explicatiu sobre l'annex esmentat.
Aquesta mancança resulta encara més rellevant quan, com ara, la regulació objecte de projecte presenta un alt component tècnic.
Això no obstant, aquesta Comissió també ha de constatar que, pel que fa a l'establiment dels currículums dels anomenats mòduls específics i dels mòduls de caràcter general 'els de caràcter general són regulats en l'annex 1' la Generalitat té un ampli abast regulatori segons el que estableix l'article 14.4 del Reial decret 1631/2006: 'Els programes de qualificació professional inicial inclouen tres tipus de mòduls: mòduls específics que desenvolupen les competències del perfil professional i que, si s'escau, preveuen una fase de pràctiques als centres de treball, respectant les exigències derivades del Sistema Nacional de Qualificacions Professionals i Formació Professional; mòduls formatius de caràcter general que possibiliten el desenvolupament de les competències bàsiques i afavoreixen la transició des del sistema educatiu al món laboral.'
Atesa, doncs, l'amplitud amb la qual la norma bàsica descriu els continguts d'aquests currículums, i en la mesura que el Projecte de decret només regula en l'annex 1 el currículum dels mòduls formatius de caràcter general 'però no els dels mòduls específics, ni els que condueixen a l'obtenció del títol en educació secundària obligatòria', cal concloure que aquest annex es dicta conforme a les facultats que li confereix l'article 111 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya en l'àmbit de les competències compartides.
Un cop considerades les observacions d'aquest Dictamen, en especial les contingudes en el fonament jurídic VI.2.a) i d), es pot aprovar el Projecte de decret pel qual es regulen els programes de qualificació professional inicial.