Dins el marc normatiu i habilitador corresponent, el Departament de Benestar Social ha elaborat un Projecte de decret que regula les contraprestacions dels serveis socials i n'aprova els preus públics.
El projecte esmentat es compon d'una exposició de motius, de vint articles agrupats en quatre capítols, de dues disposicions addicionals i de tres annexes.
S'acompanya d'una memòria justificativa, d'uns càlculs sobre les aportacions a efectuar pels obligats i els beneficiaris, d'una llista dels preus públics, d'una valoració de les aportacions i d'una estimació d'ingressos.
Alhora s'acompanya d'un informe jurídic i d'un d'econòmic, d'una taula de vigències, dels certificats de part d'unes actes i d'uns acords adoptats per la Comissió Permanent del Consell General de Serveis Socials i per la Comissió de Govern Local de Catalunya, organismes als quals va ser consultat el Projecte, d'un informe jurídic del Departament d'Economia i Finances i d'un ofici de tramesa del projecte al Departament de Sanitat.
Finalment consta la petició de dictamen, efectuada pel conseller de Benestar Social pel tràmit d'urgència, que va tenir entrada a la Comissió Jurídica Assessora el 28 d'octubre d'enguany, i que sol·licità exprés pronunciament sobre la suficiència del rang de la disposició projectada i sobre si aquesta garanteix adequadament el principi d'autonomia dels ens locals.
I. El Departament de Benestar Social de la Generalitat de Catalunya remet a aquesta Comissió Jurídica Assessora el Projecte de decret pel qual s'estableix el règim de contraprestació dels serveis socials i s'aproven els preus públics per determinats serveis socials prestats per la Generalitat de Catalunya.
Sol·licita el dictamen preceptiu, conforme a l'article 3.1.b) del Decret legislatiu 1/1991, de 25 de març, que refon les lleis reguladores d'aquesta Comissió i demana, conforme a l'article 12 del mateix text legal, que s'emeti en el termini més breu possible donada la urgència de l'aprovació de la norma.
També es refereix a un acord de la Comissió de Govern Local en el sentit de demanar un pronunciament exprés referent a si queda suficientment garantit el principi d'autonomia dels ens locals així com respecte de la insuficiència del rang de la disposició.
La funció dictaminadora de la Comissió Jurídica Assessora en matèria de projectes de disposicions generals, com reiteradament s'ha repetit, comporta: a) l'estudi de la competència de la Generalitat i l'habilitació del seu Govern per dictar la norma de què es tracti; b) la comprovació d'haver-se seguit els tràmits procedimentals d'elaboració de normes previstos per la llei, i c) les observacions sobre la legalitat de la norma i els suggeriments sobre els possibles defectes a evitar o millores tècniques a introduir en el projecte.
En conseqüència, les abans esmentades peticions de pronunciament exprés seran ateses en el marc del que constitueix l'activitat dictaminadora habitual d'aquesta Comissió.
Pel que fa al primer dels anteriors extrems, la Generalitat de Catalunya té competència pera produir normes jurídiques –més endavant analitzarem amb quin rang– sobre la matèria.
L'article 9.25 de l'Estatut li atribueix competència exclusiva en matèria d'assistència social.
I a la seva empara s'han dictat diverses lleis i decrets entre els quals cal destacar la Llei 12/1983, de 14 de juliol, d'administració institucional de la sanitat i de l'assistència i els serveis socials de Catalunya, la Llei 26/1985, de 27 de desembre, de serveis socials i la Llei 4/1994, de 20 d'abril, d'administració institucional, d descentralització, de desconcentració i de coordinació del sistema català de serveis socials, que foren refoses mitjançant el Decret legislatiu 17/1994, de 16 de novembre, i el Decret 284/1996, de 23 de juliol, de regulació del sistema català de serveis socials.
Pel que fa al Decret que ara es dictamina, la seva habilitació legal la trobem en diversos articles del text refós de l'assistència i els serveis socials, en concret en el 40.c) que estableix que el cost de les prestacions pot ser finançat amb els ingressos ordinaris a percebre, el 44 que textualment estableix: "El règim de preus dels serveis socials públics i privats s'ha d'establir per reglament", i el 45 que després de disposar –apartat 1– que els serveis socials prestats per l'Administració pública es poden subjectar a preus públics, en l'apartat 2 especifica: "La creació [...] dels preus públics [...] s'ha de fer mitjançant Decret, d'acord amb el que disposa l'article 24 de la Llei 33/1991, de 24 de desembre, de taxes i preus públics de la Generalitat de Catalunya", precepte que efectivament habilita les disposicions d'aquest rang, a diferència del que succeeix amb les taxes que, segons l'article 8, han de ser creades per llei.
Cal tenir present també que el Govern de la Generalitat ha procedit en diverses ocasions a fixar per Decret, preus o tarifes per la prestació de serveis socials o assistencials.
El problema que es planteja és si les anteriors disposicions poden continuar essent considerades vàlides després de la Sentència del Tribunal Constitucional 185/1995, de 114 de desembre, relativa al recurs d'inconstitucionalitat interposat contra la Lleu estatal 8/1989, de 13 d'abril, de taxes i preus públics.
La qüestió no és pacífica i sobre ella s'han donat respostes distintes.
Aquesta Comissió, en el seu Dictamen 168/96 en relació amb la Decret de regulació del sistema català de serveis socials, va valorar positivament que en aquella seu no s'establissin els preus públics dels serveis socials, però no es va pronunciar rotundament sobre la matèria, precisament perquè aquest pronunciament exigeix la consideració específica de la naturalesa de l'activitat o servei de què es tracti i del règim de la seva prestació.
Ara, però, formulem el nostre criteri en el sentit que és clar que en l'esmentada resolució, el Tribunal Constitucional estableix que la possibilitat d'establir exaccions reguladores de preus públics mitjançant Decret no infringeix el principi de reserva de llei en matèria tributària establert a l'article 31.3 de la Constitució respecte de les "prestacions patrimonials de caràcter públic" sempre que el preu públic que sorgeix de la prestació de serveis o la realització d'activitats tingui cumulativament aquestes dues característiques: a) que la sol·licitud del servei o activitat sigui lliure i espontània, en el sentit que no vingui imposada legalment ni sigui imprescindible, i b) que el servei o l'activitat no sigui realitzat en posició de monopoli.
En el Projecte de decret objecte de dictamen es diu –article 6– que es determinaran els serveis socials que han de ser objecte de contraprestació mitjançant preu públic i en l'article 16.1 es fixen ja, per remissió a l'annex 3, els serveis socials que en l'àmbit de l'Administració de la Generalitat donen lloc a la possible percepció d'un preu públic.
La relació d'aquests agrupa el servei social d'atenció especialitzada consistents en l'atenció a la gent gran i l'atenció a persones amb disminució.
En tots aquests casos és evident que es tracta de serveis o activitats no obligatoris i que s'han de sol·licitar per l'interessat i que no hi ha règim de monopoli.
El problema rau en si s'han de considerar "imprescindible", concepte de difícil apreciació però que aquesta Comissió entén que, almenys en l'actual estat de coses, no caracteritza els serveis detallats.
I quan els podria caracteritzar –article 5.1.– expressament són exclosos del règim de contraprestació.
D'altra banda, cal assenyalar que, en tota aquesta matèria, l'actuació administrativa té, malgrat la seva extraordinària importància, reconeguda fins i tot al capítol III del títol I de la Constitució, una funció d'alguna manera vicària.
El nostre ordenament jurídic, previst en la seva plenitud, parteix de la base de l'autosuficiència de la persona per atendre les seves necessitats i, en defecte d'aquella, crida per aquesta atenció a les persones relacionades per diferents vincles de dret privat; el matrimoni, en cas de cònjuges, i la descendència d'un tronc comú, en el cas del parentiu.
I és per aquest motiu que la recent Llei 10/1996, de 29 de juliol, d'aliments entre parents, estableix en l'article 10 que les entitats públiques o privades o qualsevol altra persona que presti aliments (en el seu ampli sentit de tot allò que és indispensable per al manteniment, l'habitatge, el vestit, l'assistència mèdica i, en el seu cas, la formació de l'alimentista), poden reclamar la corresponent pensió a les persones obligades al pagament d'aliments, en l'ordre establert per la mateixa llei.
S'ha d'advertir finalment i com a conseqüència del que s'ha exposat que la referència genèrica de l'esmentat article 6 del Projecte, s'ha de veure limitada per la concurrència en cada cas dels pressupòsits que, d'acord amb la doctrina constitucional indicada, possibiliten que un servei social pugui tenir un preu públic no fixat legalment.
En conseqüència, aquesta Comissió Jurídica Assessora entén que el Projecte de decret té l'habilitació legal suficient.
El procediment d'elaboració de les disposicions generals té, per ministeri de la llei, doctrina jurisprudencial i criteri reiterat d'aquesta Comissió Jurídica Assessora, una especial importància ja que cal que les normes es dictin amb perfecta adequació al sistema i estructura de l'ordenament jurídic, amb el millor contingut material possible i també amb la major perfecció tècnica.
Per això, correspon a aquesta Comissió examinar amb tota cura si en l'expedient que formalitza el procediment d'elaboració del Projecte de decret s'han seguit els requisits establerts en els articles 63 i següents de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat.
En aquest sentit, cal remarcar en primer terme que si bé l'expedient conté tots els documents exigits legalment i en aquest sentit es pot considerar formalment complet, no ho és en sentit material.
En efecte, com massa sovint succeeix en aquesta matèria, s'arriba a la conclusió que, també en aquest cas, el procés real d'elaboració del projecte de disposició general no ha tingut una traducció integral en el procediment administratiu plasmat a l'expedient i que aquest s'ha configurat formalment a partir d'un determinat moment.
Això es palesa fonamentalment en el reconeixement dels fet que han existit diversos textos constitutius d'esborranys mentre que a l'expedient figura només la darrera versió.
En aquesta línia s'ha d'assenyalar que si bé l'expedient ha tingut una curta durada que recolzaria la petició d'urgència del dictamen d'aquesta Comissió, sembla que la iniciativa del projecte de disposició general és molt anterior i, per tant, l'actual urgència podia haver estat corregida amb anterioritat.
Això no obstant, el dictamen s'emet en el termini establert per al tràmit d'urgència.
En tot cas, a l'expedient consta que la Secretaria General del Departament de Benestar Social ha estat el Centre directiu que ha iniciat l'elaboració del projecte de disposició i la Memòria, degudament signada i datada el 20 de junt de 1996, conté totes les expressions previstes per la llei.
Figura també a l'expedient un informe econòmic, emès per la cap del Servei de Gestió Pressupostària, que constitueix una plausible justificació econòmica del projecte de disposició però que no esgota l'exigència legal –article 63.2 de la Llei 134/1989– que l'estudi econòmic es faci en termes de cost benefici.
El Projecte de decret ha estat sotmès a consulta del Consell General de Serveis Socials i de la Comissió de Govern Local de Catalunya.
Efectivament aquest òrgan permanent de col·laboració entre l'Administració de la Generalitat i les administracions locals té com a competència –article 176.1 de la Llei 8/1987, municipal i de règim local de Catalunya– la d'emetre informes sobre diverses classes de projectes de disposicions generals en matèria de règim local, però no sembla que el que ara ens ocupa encaixi en els esmentats supòsits legals.
El Consell i la Comissió, d'altra banda, no són "entitats que per llei tenen la representació i la defensa d'interessos de caràcter general o afectats per la dita disposició" (article 64 de la Llei 13/1989) però les esmentades consultes poden estimar-se suficients als efectes del compliment de l'exigència dimanant de l'article 105.a) de la Constitució.
Cal significar també que a través de la Comissió de Govern Local ha estat consultat el Departament de Sanitat i Seguretat Social va ser consultat sense resposta i el Departament de Justícia va manifestar que efectuaria una regulació específica per a l'àmbit d'atenció a la infància, de la seva competència.
Finalment, l'expedient conté un extens i fonamentat informe jurídic que encertadament i conforme a l'article 65.1 de la Llei 13/1989 tanca l'expedient que se sotmet a aquest dictamen.
No resultaria completa l'anterior anàlisi del procediment d'elaboració de la disposició general de què es tracta, si no féssim palesa l'estranyesa que suposa que a l'expedient no hi hagi una informació suficient, i per tant una justificació, de la quantia dels preus públics que s'estableixen.
Només l'informe econòmic apunta els criteris de càlcul amb unes referències extrínseques insuficients.
En efecte, la Llei 33/1991, de preus públics i taxes, en l'article 26, estableix els principis o criteris per a la fixació de les quanties dels preus públics entorn de la idea del cobriment de costos conforme al valor del mercat.
Per tant, quan una disposició, com el projecte que ara es dictamina, fixa uns determinats preus públics, hauria de justificar que efectivament aquests s'ajusten a l'exigència legal.
I aquesta justificació hauria de constar documentalment –a la Memòria o en un altre instrument– abans de sotmetre el Projecte a audiència o informació pública per tal que les persones interessades o afectades poguessin efectuar les al·legacions oportunes en defensa de llurs interessos.
Pel que fa al contingut del Projecte de decret objecte de Dictamen, cal assenyalar els següents aspectes:
En primer lloc i reprenent la línia argumental del fonament jurídic II, fora bo que el Decret incorporés la doctrina constitucional esmentada en el sentit que tant els serveis socials a què es refereix l'article 16 i que es concreten a l'annex 3, com els d'ulterior determinació previstos a l'article 6, hauran de presentar necessàriament les notes de sol·licitud voluntària, no imposició legal, caràcter no imprescindible i prestació en règim de monopoli, ja que en altre cas la possibilitat de subjectar-los a preus públics exigiria una llei formal.
En segon lloc, cal plantejar-se el tema de si el projecte garanteix suficientment el principi d'autonomia dels ens locals.
Aquesta qüestió que ha preocupat especialment a la Comissió de Govern Local, exigeix alguna precisió.
En efecte, el Tribunal constitucional, des de les primeres sentències ha insistit en el principi d'autonomia local que estableix l'article 137 de la Constitució.
Ja en la Sentència 4/1981, de 2 de febrer, i especialment en la Sentència 32/1981, de 28 de juliol, s'expressa que aquest principi ha de ser preservat pel legislador ordinari.
I el principi d'autonomia local ha estat també ressaltat, en l'àmbit de Catalunya, pel Dictamen 190, de 15 de març de 1994, del Consell Consultiu de la Generalitat, citat a l'Exposició de motius del Projecte.
No és aquest el cas que s'examina.
Al contrari, el text de l'article 6è és suficientment respectuós amb totes les administracions públiques catalanes a les que reconeix la possibilitat de determinar els serveis socials que han de ser objecte de contraprestació i, en conseqüència, d'establir els preus públics procedents.
Per tant, el Projecte de decret examinat no vulnera el principi d'autonomia local, ans el contrari, es manifesta plenament respectuós amb ell.
Atès que la relació s'instrumenta a través d'un contracte assistencial en comptes de l'acte unilateral de l'Administració que és el règim utilitzat habitualment, l'Administració activa hauria de ponderar les conseqüències de l'aplicació del règim jurídic dels contractes i, per tant, valorar la conveniència de la fórmula proposada.
V. Pel que fa al text concret del Projecte de decret, cal efectuar els suggeriments següents:
a) A l'exposició de motius no és recomanable que els dos primers paràgrafs comencin amb la paraula "atès" més pròpia de les resolucions que dels actes administratius normatius.
I al final s'hi hauria d'incorporar alguna de les fórmules habituals que clouen la part expositiva de la disposició i introdueixen la part dispositiva.
b) El títol del capítol 1 s'hauria de modificar pel més usual i correcte de "disposicions generals".
És necessari, a l'article 8.7 la cita de la llei estatal de fundacions i pot resultar confosa atesa l'existència d'una regulació catalana pròpia de la matèria de fundacions.
c) A l'article 9.2 es comprenen dins l'àmbit de la presumpció d'estar a càrrec de l'usuari, persones que efectivament ho estan per ministeri de la llei (cònjuges i fills propis sense ingressos) i per tant respecte de les quals no cal presumir res, juntament amb altres (les vinculades amb relació estable de convivència anàloga a la del cònjuge i eventualment fills exclusius d'aquelles) que en l'estat actual dels nostre ordenament jurídic no ho estan legalment, sens perjudici del que pugui haver establert en el seu cas una resolució judicial.
d) A l'article 14 la limitació del parentiu al primer grau no té gaire sentit, ja que tots els obligats a prestar aliments es troben legitimats passivament per a l'acció directa de l'alimentista o de repetició de qui en tingui cura.
e) Si els articles es titulen, cal que es faci en tots.
El 19 i 20 apareixen sense títol.
f) La disposició final primera és supèrflua.
g) S'adverteixen algunes correccions gramaticals o materials a efectuar.
Així per exemple a l'article 2.2 no és aconsellable l'ús de la fórmula i/o, a l'article 3.b) manca la preposició "de" davant de "la subscripció".
Cap dels anteriors suggeriments són essencials i, en conseqüència, el Projecte de decret pot ser elevat al Govern per a la seva aprovació.
S'informa favorablement sobre el Projecte de decret pel qual s'estableix el règim de contraprestació dels serveis socials i s'aproven els preus públics per determinar serveis socials prestats per la Generalitat de Catalunya.