I. El conseller d'Agricultura, Alimentació i Acció Rural ha tramès a la Comissió Jurídica Assessora la petició de dictamen relativa al Projecte de decret d'aprovació del programa d'actuació aplicable a les zones vulnerables en relació amb la contaminació de nitrats que procedeixen de fonts agràries i de gestió de les dejeccions ramaderes.
La Comissió Jurídica Assessora és competent per a emetre dictàmens sobre els reglaments o les disposicions de caràcter general que es dictin per a desplegar les lleis i el dret comunitari, segons el que disposa l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, reguladora de la Comissió Jurídica Assessora, i aquest és el cas present, com es detalla en el fonament jurídic V.
Prèviament, l'abast del Dictamen suposa l'estudi de la competència de la Generalitat de Catalunya i l'estudi de l'habilitació per a dictar la norma de què es tracta.
En segon lloc, correspon tractar els aspectes relatius a l'observança dels requisits i les exigències establertes en el procés d'elaboració de la disposició de caràcter general; en suma, si el Projecte ha estat tramitat d'acord amb els preceptes que regulen l'elaboració (i la modificació, si escau) de les disposicions generals previstes en el títol IV de la Llei 13/1989.
Finalment, cal analitzar si la disposició en projecte s'ajusta, pel que fa al contingut, a les normes que desplega i a la resta de l'ordenament, incloent el dret europeu; això últim comporta, necessàriament, una anàlisi succinta del marc normatiu en què s'enquadra la disposició en projecte.
El Projecte de decret d'aprovació del programa d'actuació aplicable a les zones vulnerables en relació amb la contaminació de nitrats que procedeixen de fonts agràries i de gestió de les dejeccions ramaderes, com ja s'ha dit, elaborat pel Departament d'Agricultura, Alimentació i Acció Rural, és proposat al Govern pel conseller d'Agricultura, Alimentació i Acció Rural, pel conseller de Medi Ambient i Habitatge i per la consellera de Salut.
El Projecte de decret consta d'un preàmbul, quaranta articles estructurats en quatre capítols, set disposicions addicionals, set de transitòries, una de derogatòria, quatre de finals i dotze annexos.
En l'expedient tramès a aquesta Comissió Jurídica Assessora consten quatre versions anteriors: una primera de 2006, una segona de 2008, una tercera de 14 de gener de 2009 i una quarta de 21 d'abril de 2009.
En aquest Dictamen es fa referència a la que s'entén per definitiva, que és la de 21 d'abril de 2009.
Al Dictamen s'annexen tres memòries justificatives de l'adequació i l'oportunitat de les mesures proposades i el marc normatiu en què s'insereix la norma, l'estudi econòmic, la taula de vigències i disposicions afectades, de dates 11 de gener de 2008 i 19 de maig de 2009, un estudi d'impacte normatiu i, a més, una nota complementària de 29 de maig de 2009.
La petició de Dictamen ha estat efectuada a aquesta Comissió Jurídica Assessora pel conseller d'Agricultura, Alimentació i Acció Rural pel tràmit d'urgència.
La urgència s'entén motivada pel fet que en el marc de les funcions de control atorgades pels tractats a la Comissió Europea, i d'acord amb la Directiva 91/676/CEE, s'ha obert contra el Regne d'Espanya un procediment d'infracció per presumpta aplicació incorrecta de la Directiva (procediment CEC-126/2002/2009).
Aquesta Comissió Jurídica Assessora entén que, per tractar-se de l'execució d'un acte de dret de la Unió Europea, la competència de la qual la té, d'una manera exclusiva, la Generalitat de Catalunya, la urgència és motivada i és procedent escurçar el tràmit d'elaboració del Dictamen.
Si bé adverteix, com ja ha fet en d'altres ocasions, que els terminis d'execució i transposició que les directives europees atorguen són sobradament coneguts i que l'efectiva, lleial i no discriminatòria execució del dret europeu és produïda pels estats membres o per qui, dintre d'ells, tingui la competència per a fer-ho, en el termini atorgat per la Directiva, tot això entenent la complexitat de la disposició de què es tracta.
No obstant això, la Comissió també observa que el procediment d'infracció tramitat per la Comissió Europea havia estat iniciat el 23 d'octubre de 2002.
La Generalitat de Catalunya té competència exclusiva en matèria d'agricultura i ramaderia (respectant el que s'estableix en l'exercici de les competències que atribueix a l'Estat l'article 149.1.13 i 16 de la Constitució); concretament, segons l'article 116.1.f) de l'Estatut d'autonomia de Catalunya.
Sense que el precepte anterior es pugui desvincular de les competències atorgades per l'article 144.1.f) sobre la regulació en la prevenció, el control, la correcció, la recuperació i la compensació de la contaminació de sòl i de subsòl.
El Govern està habilitat per a adoptar el Decret en projecte per la disposició addicional de la Llei 4/2004, de '1 de juliol, reguladora del procés d'adequació de les activitats d'incidència ambiental, que estableix la Llei 3/1998, de 27 de febrer, de la intervenció integral de l'Administració ambiental.
En concret, el Govern ha d'aprovar el Programa d'adequació de les activitats d'incidència ambiental.
V. La norma en projecte s'emmarca en les previsions que l'article 113 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya atorga a la Generalitat en matèria de desplegament, aplicació i execució de la normativa de la Unió Europea quan afecti l'àmbit de les seves competències, en els termes que estableix el títol V. Aquesta disposició en projecte és un clar exemple d'integració del dret europeu en el dret intern, de la manera com ho estableix l'article 189 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya.
Així, doncs, la Generalitat aplica i executa el dret de la Unió Europea en l'àmbit de les seves competències.
Com s'ha comprovat al llarg de la tramitació del Projecte de decret, en aquest supòsit d'aprovació de programes d'actuació aplicables a zones vulnerables amb relació a la contaminació de nitrats, ens trobem davant d'un cas en el qual la Unió Europea ha ocupat qualsevol àmbit possible de regulació que es pogués donar, per la qual cosa la pràctica totalitat de les normes dictades en aquest àmbit a Catalunya ho han estat en execució i desplegament de directives europees.
En primer lloc, el Projecte de decret s'ajusta a l'article 5 de la Directiva 91/676/CEE del Consell, que té per objecte la protecció de les aigües contra la contaminació produïda per nitrats que procedeixen de fonts agràries, anomenada també Directiva de nitrats.
A l'empara d'aquesta Directiva, s'han dictat diversos decrets a Catalunya en els anys 1998, 2000 i 2004, que, en el seu moment, van ser objecte de dictamen per aquesta Comissió Jurídica Assessora.
Des d'un altre punt de vista, aquesta disposició s'emmarca, també, en la Directiva 96/61/CE, del Consell, de 24 de setembre, relativa a la prevenció i el control integral de la contaminació, que va ser transposada a Catalunya mitjançant la Llei 3/1998, de 27 de febrer, de la intervenció integral de l'Administració ambiental.
S'ajusta també al marc normatiu establert per la Llei 16/2002, de '1 de juliol, de prevenció i control integrats de la contaminació, que, posteriorment a la legislació dictada a Catalunya, incorporava a l'ordenament intern la Directiva 96/61/CE, ja esmentada.
Amb les normes anteriors s'ha establert el marc essencial en el qual s'insereix el Projecte de decret d'aprovació dels programes d'actuació aplicables a les zones vulnerables amb relació a la contaminació de nitrats que procedeixen de fonts agràries o de gestió de les dejeccions ramaderes.
El marc normatiu més proper, tal com s'exposa en la memòria del Projecte de decret, el constituiria el Decret 205/2000, de 13 de juny, aplicable a les zones vulnerables designades mitjançant el Decret 283/1998, de 21 d'octubre, programa que va ser prorrogat mitjançant el Decret 476/2004, de 28 de desembre.
D'una manera més immediata, el marc normatiu el constituiria el Decret 220/2001, de '1 de agost, de gestió de les dejeccions ramaderes, al mateix temps modificat pel Decret 50/2005, de 29 de març, pel qual es desplega la Llei 4/2004, reguladora del procés d'adequació de les activitats existents a la Llei 3/1998, de la intervenció integral de l'Administració ambiental.
No és necessari relacionar amb major profusió les normes que emmarquen el text en projecte, ja que, com es comprova, es tracta d'adaptar, en concret, el control integral de la contaminació a totes aquelles activitats que, tant en la indústria com en la ramaderia, són font o origen de contaminació per nitrats.
Això explica el caràcter eminentment tècnic de la norma en projecte que, en nombroses ocasions, es veu necessàriament obligada a utilitzar la terminologia, definicions, etc., de les directives emanades de les institucions de la Unió Europea, i, d'altra banda, a establir el règim d'aprovació dels programes d'actuació aplicables a les zones vulnerables.
Finalment, però de primera importància, per tractar-se de principis, el Projecte de decret s'insereix, també, en l'article 46 de l'Estatut d'autonomia, en consonància directa amb l'article 174 (antic article 130.R) del Tractat de Roma, en l'apartat segon del qual es contextualitza que les polítiques de la Unió Europea en l'àmbit del medi ambient tenen per objecte assolir un alt nivell de protecció, tenint en compte i presents la diversitat de situacions existents en les regions de la comunitat.
Així, doncs, com ja ha afirmat aquesta Comissió Jurídica Assessora en els dictàmens 157/07 i 177/08, tota decisió mediambiental s'ha de basar en el principi d'acció preventiva i en el principi de correcció dels atemptats al medi ambient, preferentment en la mateixa font.
En suma, tot el que s'ha dit a la llum de l'article 45 de la Constitució, respecte del que es concep com a dret a gaudir d'un medi ambient adequat amb la finalitat de protegir i millorar la qualitat de vida; que, a Catalunya té el seu correlat en l'article 46 de l'Estatut d'autonomia, especialment en l'apartat segon, en què es defineixen les polítiques ambientals i la necessitat d'adoptar les mesures correctives de l'impacte ambiental, la prevenció i el control de les diferents formes de contaminació.
És necessari analitzar, també, si el procediment per a elaborar el Projecte de decret s'adapta a les exigències procedimentals d'elaboració de les normes.
Més concretament, si s'han complert els requisits exigits per la Llei 13/1989, per a l'elaboració de disposicions generals.
L'expedient que es presenta a aquesta Comissió Jurídica Assessora està conformat per tres volums degudament paginats.
En l'expedient tramès consten diverses versions del Projecte de decret (incloent la que se sotmet a dictamen).
La fase més recent de l'expedient, incorporada al volum tercer (pàgines 699 a 743), recull l'adaptació posada al dia i l'ajustament de documents i versions que havien estat tinguts en compte amb anterioritat.
Els volums primer i segon contenen els antecedents de tramitació de les versions del Projecte que corresponien als anys 2006 i 2008; és a dir, els tràmits respectius d'informació pública, audiència, informes i consultes i al·legacions presentades.
Com ja s'ha anticipat, el fet que el Projecte de decret hagi tingut una tramitació tan llarga ha implicat que alguns dels tràmits s'hagin repetit i que alguns documents s'hagin hagut d'actualitzar.
De tot això dóna compte l'informe subscrit per l'Assessoria Jurídica de la Secretaria General del Departament d'Agricultura, Alimentació i Acció Rural, de 9 de juny de 2009.
Del resultat de la tramitació del Projecte sorgeix un doble objecte de la norma que es proposa: el primer és aprovar el Programa d'actuació aplicable a les zones vulnerables designades a Catalunya pels decrets 268/1998 i 467/2004, entre d'altres; d'altra banda, regular la gestió de les dejeccions ramaderes i altres fertilitzants en tot l'àmbit de Catalunya.
Vista la complexitat del Projecte que es presenta i vist el doble objecte que persegueix, aquesta Comissió Jurídica Assessora entén la llarga tramitació experimentada des de l'inici de l'expedient fins a arribar al Projecte que ara es presenta.
Com es desprèn dels antecedents, i es pot comprovar amb l'anàlisi de l'expedient tramès, a les nombroses versions del Projecte de decret que ja s'han citat s'adjunten tres memòries justificatives de l'adequació i de l'oportunitat de les mesures proposades i del marc normatiu en què s'insereix la proposta, l'estudi econòmic, la taula de vigències i de disposicions afectades, totes elles d'11 de gener de 2008, de 9 de gener i de 19 de maig de 2009; i existeix, a més, una nota complementària de data 29 de maig de 2009.
S'incorporen, també, tres informes d'avaluació de l'impacte normatiu de les mesures proposades, que porten data de 9 de gener, de 27 de març i de 29 de maig de 2009, respectivament.
En l'informe s'identifica el sector econòmic afectat per la regulació proposada, essent aquest el sector que correspon als titulars d'estacions ramaderes, gestors de residus de dejeccions ramaderes, titulars de centres de gestió de dejeccions ramaderes (figura de nova creació), titulars d'emmagatzematges col·lectius i persones que apliquen fertilitzants.
Les obligacions d'informació que es dedueixen són imposades tant als titulars d'emmagatzematges col·lectius com als titulars de les explotacions ramaderes (informació en el transport, informació quant a incidències, informació en el cas de parcel·les experimentals, etc.).
Respecte al procediment seguit en la tramitació del Projecte de decret, també convé assenyalar que el Conveni subscrit a Aarhus, com les directives 2003/45/CE i 2003/35/CE, relatives als drets d'accés a la informació, la participació pública i l'accés a la justícia en matèria de medi ambient, incorporades per la Llei 27/2006, posseeixen exigències d'informació en la tramitació de les normes ambientals que han de ser considerades en l'elaboració dels projectes de decret que afectin aquestes matèries.
No es pot analitzar el Projecte de decret ignorant el contingut de les normes anteriorment referides, en especial, tenint en compte la protecció integral del medi ambient.
Doncs bé, res no s'ha de dir respecte al compliment de les regles europees anteriorment referides, ja que s'ha donat al Decret la publicitat necessària, i no en poques ocasions, de manera que queden salvaguardats tots els drets d'accés a la informació i participació pública en les matèries ambientals i, concretament, en la que és objecte de dictamen.
La versió del Projecte de decret de l'any 2006 fou sotmesa al tràmit d'informació pública; i novament se sotmeté a informació pública el 7 de gener de 2008.
La versió de 2006 es va sotmetre al tràmit d'audiència de diverses entitats: Unió de Pagesos; ASAJA; AEAI; Joves Agricultors i Ramaders de Catalunya; Federació Avícola Catalana; Associació Catalana de Productors de Porcí; Asoproca Catalunya; Federació de Cooperatives Agràries de Catalunya; Federació Catalana de Golf, Federació Catalana de Municipis i Associació Catalana de Municipis.
A més, les versions de l'any 2008 i 2009 van ser sotmeses, novament, a tràmit d'audiència a les mateixes entitats, a més de l'Institut Agrícola Català Sant Isidre; del Col·legi d'Enginyers Agrònoms de Catalunya; del Col·legi d'Enginyers Tècnics Agrícoles i Pèrits Agrícoles de Catalunya; del Col·legi Oficial de Veterinaris, de l'Associació Catalana de Fabricants de Pinsos i del Consorci de Gestió de la Fertilització Agrària de Catalunya.
El Projecte de decret se sotmeté a la consideració de tots els departaments de la Generalitat de Catalunya, i s'incorporaren a l'expedient les al·legacions corresponents als departaments de Política Territorial i Obres Públiques; Economia i Finances; Treball, Salut i Medi Ambient i Habitatge, i, a més, de l'Agència Catalana de l'Aigua, de la Direcció General de Qualitat Ambiental i de l'Agència de Residus de Catalunya.
Les al·legacions presentades han estat valorades i tingudes en compte en la versió última de 2009, i s'ha incorporat la valoració o motivació de l'acceptació o el rebuig.
Consten dos informes jurídics de l'Assessoria Jurídica del Departament de Medi Ambient i Habitatge i també de la Direcció General de Qualitat Ambiental del citat Departament.
L'Institut Català de les Dones ha emès dos informes sobre impacte de gènere.
El gener de 2009, la subdirectora general de Gestió Econòmica i Seguiment de Programes de la Direcció de Serveis del Departament d'Agricultura, Alimentació i Acció Rural certificà l'existència de crèdit suficient per a fer front al cost derivat d'aprovar el Decret.
La Comissió de Govern Local informa favorablement sobre el Projecte de decret, per consens, la qual cosa es fa constar mitjançant un informe del secretari de 4 de maig de 2009.
Consta també l'informe del Consell de Treball Econòmic i Social emès l'11 de maig de 2009 sobre el Projecte de decret, en què s'efectuen observacions a l'articulat.
Finalment, a la pàgina 906 de l'expedient, es fa constar que, en la sessió del Consell Tècnic de la Generalitat de Catalunya de 9 de juny de 2009, s'informà favorablement, amb caràcter previ a la sol·licitud de la Comissió Jurídica Assessora, sobre el Projecte de decret que, mitjançant aquest Dictamen, s'analitza.
Examinats l'íter procedimental del Decret en projecte, la valoració dels tràmits d'informació pública i audiència, així com la dels departaments de la Generalitat que hi van contribuir i examinats també els informes externs, que, segons la Llei 13/1989, s'han d'annexar al procés d'elaboració de la norma, aquesta Comissió Jurídica Assessora entén que la dilatada elaboració del Projecte ha estat compensada per una adequada conjunció de documents interns, una valoració d'al·legacions presentades en els tràmits de participació i un mesurat càlcul de les obligacions que s'imposa als gestors.
En conseqüència, aquesta Comissió Jurídica Assessora valora positivament el conjunt d'actuacions i entén que s'ajusta als requeriments que el dret positiu imposa en el procés d'elaboració de les normes.
D'altra banda, es pot considerar que el tràmit d'informació pública realitzat acompleix l'exigència de participació de l'article 16 de la Llei 27/2006, de 18 de juliol, per la qual es regulen els drets d'accés a la informació, de participació pública i d'accés a la justícia en matèria de medi ambient.
Tot això tenint en compte que es tracta d'un Decret a proposta dels consellers d'Agricultura, Alimentació i Acció Rural; de Medi Ambient i Habitatge, i de Salut.
Els departaments impulsors hauran de valorar, ateses les circumstàncies, si escau notificar la present disposició a les autoritats europees corresponents.
El Projecte de decret està basat en el principi de cautela i d'acció preventiva (els programes d'actuació aplicables a les zones vulnerables amb relació a la contaminació de nitrats no són una altra cosa) i, com ja es veu, al llarg de la tramitació s'han tingut en compte les dades científiques i tècniques disponibles (article 174.3 del Tractat de Roma), i també, en especial, els principis generals del dret, com la motivació dels actes, la proporcionalitat, l'adopció de mesures i l'adequació a l'Estat de la ciència i l'evidència científica.
La qual cosa es demostra, en un altre ordre de coses, respecte de les obligacions que s'estableixen per als particulars explotadors d'instal·lacions, tenint en compte que les mesures que s'imposen no superen aquelles contingudes en la Directiva 2006/123/CE, del Parlament Europeu i del Consell, relativa als serveis en el mercat interior; s'entenen imposades d'acord amb l'interès general de la protecció del medi ambient, l'entorn urbà i la sanitat animal, i mantingudes dintre de l'àmbit de les raons imperioses d'interès general als quals al·ludeix la Directiva.
Tal com ja s'ha dit en el Dictamen 305/2000, amb ocasió d'un decret de similar objecte a aquest, ja que es tractava de l'aprovació del Programa d'actuació aplicable a les zones vulnerables amb relació a la contaminació de nitrats procedents de fonts agràries, el contingut del Projecte té un caràcter eminentment tècnic, fet que redueix, sens dubte, l'àmbit de les observacions que ha de formular aquesta Comissió, les quals s'han de limitar, fonamentalment, als aspectes jurídics de la norma proposada, a l'adequada concordança de les normes i a l'adequada citació i connexió entre elles, de manera que no és propi intervenir en els continguts tècnicament especialitzats.
Tal com aquesta Comissió Jurídica Assessora s'ha pronunciat en tantes ocasions, en la capçalera del preàmbul hauria d'aparèixer el títol competencial que atorga l'Estatut d'autonomia de Catalunya i l'habilitació al Govern per a dictar la norma.
Potser seria convenient, ja que així s'ha fet, que en l'últim paràgraf de l'exposició de motius, on s'esmenta la Directiva 2006/123/CE, fer esment al Decret 106/2008, de 6 de maig, que, parcialment, la transposa a Catalunya.
Seria suficient que el primer paràgraf de l'article 1, que al·ludeix a l'objecte de l'aprovació del Programa d'actuació, es distingís del paràgraf segon, que al·ludeix a la regulació de la gestió de les dejeccions ramaderes, tan sols utilitzant els números aràbics 1 i 2, per distingir ambdós objectes de la norma.
Atesa la transcendència d'aquests preceptes en els drets dels potencialment interessats, caldria ponderar la millora en la sistematització i la claredat en la redacció del precepte.
Aquesta observació es pot estendre a la resta dels preceptes, ja que, d'altra banda, no és necessari que en l'encapçalament de cada un dels paràgrafs consti el nombre aràbic corresponent a l'article i es repeteixi novament el nombre aràbic corresponent al paràgraf (com succeeix, entre d'altres, en els articles 3, 4, 5 i així successivament).
L'apartat c) de l'article 39 i totes les referències a la Llei 6/1993 i llurs modificacions, reguladores dels residus, s'haurien de fer, en l'actualitat, al Text refós de residus, que va ser aprovat pel Govern el passat dia 21 de juliol i encara resta pendent de publicació (el qual fou objecte del Dictamen 198/09 de la Comissió Jurídica Assessora).
D'altra banda, caldria portar la previsió de la lletra d) d'aquest article 39 ('qualsevol altra legislació aplicable') com a darrer incís de l'encapçalament d'aquest article, per tal d'evitar el risc que aquesta remissió genèrica pogués interpretar-se de manera que es poguessin veure afectats els principis de legalitat i de tipificitat que regnen en la matèria i el règim sancionador.
Així, la redacció podria quedar com segueix: '[...] d'acord amb la tipificació d'infraccions i la determinació de sancions que estableix la legislació aplicable i, en especial, les disposicions següents:'
' Observacions generals amb relació a l'articulat
Aquesta Comissió Jurídica Assessora és de l'opinió que la numeració dels articles s'hauria d'ajustar a l'habitual, sense que sigui necessari, com s'ha dit, reproduir el número de l'article seguit del número del paràgraf.
Un cop valorades les consideracions efectuades en aquest Dictamen, de les quals resulta essencial la formulada en l'article 39.d), és procedent elevar al Govern, per a la seva aprovació, el Projecte de decret d'aprovació del Programa d'actuació aplicable a les zones vulnerables amb relació a la contaminació de nitrats que procedeixen de fonts agràries i gestió de les dejeccions ramaderes.