I. La consellera d'Ensenyament sol·licita dictamen sobre el Projecte de decret pel qual s'estableix l'ordenació dels ensenyaments de l'educació primària.
La consellera ha sol·licitat que el dictamen es tramiti pel procediment d'urgència a l'empara de l'article 15.1 de la Llei 5/2005, de 2 de maig, que regula aquesta Comissió.
La urgència, en aquest cas, es justifica en la necessitat que es pugui complir el calendari d'aplicació de la nova ordenació del sistema educatiu, atès que la disposició final cinquena de la Llei orgànica 8/2013, de 9 de desembre, per a la millora de la qualitat educativa (LOMCE), i la disposició final primera del Reial decret 126/2014, de 28 de febrer, pel qual s'estableix el currículum bàsic de l'educació primària, preveuen que aquests ensenyaments han de quedar implantats l'any acadèmic 2015-2016.
El president de la Comissió n'ha apreciat la urgència.
El Projecte normatiu es dicta en desplegament del que disposen la Llei 12/2009, de 10 de juliol, d'educació, i l'article 6.4 de la Llei orgànica 2/2006, de 3 de maig, en la versió modificada per la LOMCE.
En conseqüència, en tractar-se d'un reglament que desplega una llei, la Comissió és competent d'acord amb el que disposa l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, esmentada.
La norma projectada té per objecte establir el currículum de l'etapa d'educació primària d'acord amb la nova normativa estatal bàsica que s'acaba d'esmentar.
Aquesta ordenació curricular proposada pel Departament d'Ensenyament substitueix l'oferta del currículum establert pel Decret 142/2007, de 26 de juny, objecte del Dictamen 155/2007 d'aquesta Comissió.
La Generalitat és competent en virtut del que disposa l'article 131.3.c) de l'Estatut d'autonomia de Catalunya (EAC), referit a "l'establiment dels plans d'estudi corresponents, incloent-hi l'ordenació curricular".
La competència de la Generalitat és de caràcter compartit, i, com a tal, inclou les potestats legislativa i reglamentària "en el marc de les bases que fixi l'Estat" (article 111 de l'Estatut).
La normativa bàsica estatal s'estableix en el Reial decret 126/2014, esmentat.
L'opinió d'aquesta Comissió haurà d'estar supeditada al que en el seu moment determini el Tribunal Constitucional, en relació amb la conflictivitat constitucional a la qual aquest òrgan consultiu es referirà més endavant.
Tanmateix, en situacions com aquesta, i mentre no es produeixi aquell pronunciament, la realitat és que, en la pràctica, la comunitat autònoma, en exercir les seves competències, de fet estarà efectuant sempre un tipus d'operació d'interpretació d'allò que li és aplicable com a bàsic.
L'article 39.1 de la Llei 13/2008, de 5 de novembre, del president de la Generalitat i del Govern, estableix que correspon al Govern la titularitat de la potestat reglamentària en l'exercici de les competències de la Generalitat, i l'article 26.e) de la mateixa disposició legal atribueix al Govern l'exercici de la potestat reglamentària "en tots els casos en què no sigui específicament atribuïda al president o presidenta de la Generalitat o als consellers".
L'article 53 de la Llei 12/2009, esmentada, disposa que correspon al Govern establir el currículum, pel que fa als objectius, als continguts i als criteris d'avaluació, en el marc dels aspectes que garanteixin l'assoliment de les competències bàsiques, la validesa dels títols i la formació comuna regulats per les lleis.
Per tant, el Govern està habilitat per a dictar la disposició projectada.
Pel que fa als aspectes d'ordre formal, es constata que la documentació de l'expedient és correcta.
Amb el text que se sotmet a dictamen s'adjunta una primera versió i les memòries a què fa referència l'article 64 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya.
Tant la memòria general com la memòria d'impacte de les mesures proposades s'ajusten formalment a allò que disposen els apartats 2 i 3 de l'article 64 esmentat.
Des del punt de vista material no es detecten insuficiències, ja que es justifica i s'explica el model curricular adoptat per la Generalitat.
Així mateix, s'incorpora una memòria d'avaluació de les observacions i al·legacions presentades, emesa per la Direcció General d'Educació Infantil i Primària.
El procediment d'elaboració del Projecte de decret ha seguit els tràmits previstos en els articles 61 i següents de la Llei 26/2010.
S'ha iniciat a proposta del Departament d'Ensenyament, i la unitat administrativa impulsora ha estat la Direcció General d'Educació Infantil i Primària.
De conformitat amb l'article 65 de la Llei 26/2010, el procediment ha estat objecte d'informe jurídic de l'advocada en cap del Departament i de l'advocada de la Generalitat en dates 19 de desembre de 2014 i 17 de març de 2015.
El Projecte de decret s'ha publicat en l'aplicació SIGOV, en compliment del que disposa l'article 66 de la Llei 26/2010 quan es tracta de projectes de disposicions reglamentàries, l'aprovació de les quals correspon al Govern.
Així mateix, han informat les unitats del Departament d'Ensenyament següents: Secretaria General, Secretaria de Polítiques Educatives, direccions generals, Subdirecció General de Llengua i Plurilingüisme, i Subdirecció General de la Inspecció d'Educació.
La Direcció General de Pressupostos del Departament d'Economia i Coneixement ha emès un informe favorable.
El Projecte de disposició s'ha sotmès a consulta del Consell Escolar de Catalunya, que el 14 de gener de 2015 ha emès un informe favorable, però amb un seguit d'observacions i recomanacions, les quals han estat valorades per la unitat administrativa impulsora.
S'han acceptat la majoria de recomanacions encaminades a millorar-ne la redacció i a concretar-ne els continguts.
També ha emès informe, tot i que no és preceptiu, l'Institut Català de les Dones.
Així mateix, s'ha sotmès a la Comissió Mixta del Departament d'Ensenyament i les Entitats Municipalistes.
La disposició projectada s'ha sotmès al tràmit d'audiència segons es detalla en els antecedents, de conformitat amb el que preveu l'article 67 de la Llei 26/2010.
També ha estat objecte d'informació pública d'acord amb l'article 68 de la norma esmentada.
Hi han formulat al·legacions, fora de termini, el sindicat USTEC STES, el Secretariat Interdiocesà d'Ensenyament de la Religió a Catalunya (SIREC) i el Sindicat de Professors de Religió de Catalunya (PREC), totes les quals han estat valorades i motivadament acceptades o rebutjades.
V. La LOMCE va modificar la Llei orgànica 2/2006, de 3 de maig, d'educació, i el Reial Decret 126/2014, de 28 de febrer, va establir el currículum bàsic d'educació primària.
Aquest Reial decret estatal determina que el currículum està integrat pels elements següents: objectius, competències o capacitats per a integrar els objectius, habilitats, destreses i actituds que ajudin a aconseguir els objectius, metodologia didàctica, estàndards i resultats d'aprenentatge avaluables i criteris d'avaluació.
Els continguts d'aquest currículum s'ordenen per tres tipus d'assignatures: les troncals, les específiques i les de lliure configuració autonòmica.
En relació amb les assignatures troncals, correspon al Govern de l'Estat el següent: fixar els continguts comuns; fixar els estàndards d'aprenentatge avaluables; fixar l'horari lectiu mínim (50 %); fixar els criteris d'avaluació, i fixar les característiques generals de les proves en relació amb l'avaluació final de l'educació primària.
Correspon a la Generalitat: complementar els continguts; fixar l'horari lectiu màxim, i complementar els criteris d'avaluació.
I correspon als centres: complementar els continguts i fixar la càrrega horària de cada assignatura.
Pel que fa a les assignatures específiques, les competències que corresponen a l'Estat són: fixar els estàndards d'aprenentatge avaluables, fixar els criteris d'avaluació i fixar les característiques generals de les proves en relació amb l'avaluació final de l'educació primària.
Correspon a la Generalitat fixar els continguts, fixar l'horari lectiu i complementar els criteris d'avaluació.
I correspon als centres complementar els continguts i fixar la càrrega horària a cada assignatura.
Les competències relatives a les assignatures de lliure configuració autonòmica, entre les quals s'inclou la llengua cooficial, són: fixar els continguts, fixar l'horari lectiu, establir els criteris d'avaluació i fixar els estàndards d'aprenentatge avaluables.
Correspon als centres complementar els continguts i fixar la càrrega horària de cada assignatura.
El Projecte de decret que ara se sotmet a dictamen desplega la Llei orgànica 2/2006, de 3 de maig, d'educació -LOE- (versió LOMCE), i el Reial decret 126/2014, de 28 de febrer, pel qual s'estableix el currículum bàsic de l'educació primària, i constitueix una norma de desplegament de la Llei 12/2009, de 10 de juliol, d'educació.
L'objectiu de la disposició general projectada, segons les memòries que acompanyen el text, és doble.
D'una banda, aplicar les recomanacions de la Unió Europea recollides en l'Estratègia Educació i Formació 2020 i en la comunicació Repensar l'Educació de 2012, que insten els governs a prendre mesures per a garantir que tots els joves desenvolupin les capacitats i competències necessàries per a afavorir l'assoliment dels objectius personals i socials en matèria de creixement i ocupació.
En aquest marc de referència, el Projecte de decret pretén impulsar la revisió i l'actualització del currículum de l'educació primària amb la finalitat d'orientar d'una manera adequada els processos d'ensenyament i aprenentatge i els vinculats a l'avaluació per a aconseguir una millora substancial del nivell competencial de l'alumnat en acabar l'educació obligatòria.
D'altra banda, el Projecte normatiu té com a finalitat aplicar la normativa estatal que regula els aspectes bàsics del currículum de l'educació primària, en exercici de les competències compartides per al desenvolupament curricular que correspon a la Generalitat de Catalunya.
Un cop el Govern de l'Estat ha establert el contingut bàsic del currículum per a l'educació primària, correspon al Govern de la Generalitat adoptar aquest currículum.
El contingut de la norma projectada té, doncs, com a finalitat, implantar un nou currículum dels ensenyaments d'educació primària derivats dels canvis que s'han produït en la normativa orgànica estatal bàsica.
El Projecte de decret s'estructura en divuit articles agrupats en quatre capítols, una disposició addicional, una disposició derogatòria i una disposició final.
Està encapçalat pel preàmbul corresponent.
El capítol I es titula "Disposicions generals" i conté quatre articles: l'article 1 es refereix a l'objecte i àmbit d'aplicació; l'article 2, als principis generals; l'article 3, als objectius, i l'article 4, al règim lingüístic.
El capítol segon, titulat "Currículum", està integrat per cinc articles: l'article 5, sobre organització curricular; l'article 6, relatiu a les competències bàsiques; l'article 7, en relació amb àmbits i àrees de coneixement; l'article 8, sobre l'àrea de religió, i l'article 9, que regula la distribució horària.
El tercer capítol, denominat "Gestió pedagògica", inclou cinc articles: l'article 10, relatiu a l'autonomia pedagògica i organitzativa; l'article 11, sobre l'atenció a la diversitat d'alumnes; l'article 12, que tracta de l'acció tutorial; l'article 13, que es refereix als equips docents, i l'article 14, sobre el material didàctic.
El capítol IV, titulat "Avaluació i promoció", comprèn quatre articles: l'article 15, sobre avaluació; l'article 16, relatiu a la promoció; l'article 17, que tracta de l'avaluació diagnòstica, i l'article 18, relatiu a la prova d'avaluació de sisè d'educació primària.
A l'últim, el Projecte normatiu conté una disposició addicional, una derogatòria i una final, que s'ocupen, respectivament, d'un tema organitzatiu, de la derogació del Decret 142/2007 i del calendari d'aplicació.
Acompanyen al text els continguts curriculars relacionats en quatre annexos.
El primer es refereix a les competències bàsiques; el segon, a l'àmbit lingüístic; el tercer, a l'àmbit digital, i el quart, a horaris mínims i globals d'etapa.
El marc normatiu en què se situa el Projecte de decret està presidit, com a norma que a Catalunya encapçala la regulació dels ensenyaments, per la Llei 12/2009, de 10 de juliol, d'educació, la qual, com indica el preàmbul, "d'acord amb les competències compartides vinculades a la regulació i les garanties de l'exercici del dret a l'educació, assumeix i desenvolupa els preceptes estatutaris i esdevé la norma bàsica dels posteriors desenvolupaments reglamentaris a Catalunya.
Així, la Llei d'educació desenvolupa també el règim lingüístic derivat de l'Estatut, que en l'article 143.1 estableix que correspon a la Generalitat la competència exclusiva en matèria de llengua pròpia; per tant, pot determinar el règim lingüístic del sistema educatiu amb la finalitat de garantir la normalització lingüística del català".
Més endavant, assenyala que la Llei desenvolupa l'organització de l'ensenyament i el desplegament curricular en totes les etapes i modalitats educatives, entre les quals, lògicament, està l'educació primària.
Així mateix, emfatitza l'opció de la Llei per l'autonomia dels centres educatius, i crida l'atenció sobre el fet que "la flexibilitat ha de permetre recollir tota la tradició educativa de Catalunya i la seva riquesa pedagògica i d'oferta educativa, a la qual no s'ha de renunciar, ans al contrari: la Llei regula el sistema educatiu amb el propòsit d'estimular-ne la creativitat i la llibertat".
En el context d'aquest Dictamen, importa remarcar, a part del títol II de la Llei, tot ell dedicat a regular el règim lingüístic del sistema educatiu, la regulació dels currículums continguda als articles 52 i 53.
D'acord amb el primer, el currículum comprèn per a cada etapa els objectius, els continguts, els mètodes pedagògics i els criteris d'avaluació, i en els nivells bàsics, com l'educació primària, inclou també les competències bàsiques.
L'article 53 precisa que el Govern ha de determinar el currículum "en el marc dels aspectes que garanteixen l'assoliment de les competències bàsiques, la validesa dels títols i la formació comuna regulats per les lleis".
L'article 58 estableix la regulació essencial de l'educació primària, que fixa en sis anys, en dos cicles, amb el currículum organitzat per àrees.
L'apartat tercer preveu que "l'avaluació dels aprenentatges dels alumnes ha d'ésser contínua i global.
La decisió de promoció de cicle té caràcter global".
L'article 54 regula el calendari escolar i la jornada escolar, aspectes directament relacionats amb la càrrega horària del currículum.
Per a l'educació primària es fixa un horari lectiu per a cada curs d'entre vuit-centes setanta-cinc i vuit-centes noranta hores.
El títol VII de la Llei, que encapçala l'article 80, regula l'autonomia dels centres educatius, que s'articula entorn del projecte educatiu del centre, que, entre altres extrems, ha de contenir, segons disposa l'article 91.4.c), "la concreció i el desenvolupament dels currículums".
Atès el caràcter compartit de la competència autonòmica en aquest camp en la conformació del marc normatiu, té un paper significatiu la regulació estatal que ha d'establir les bases d'ordenació de la matèria.
Aquesta competència estatal deriva de les previsions de l'article 149.1.1 i 30, en relació amb l'article 27 també de la Constitució.
Les facultats estatals s'estenen, com va indicar ja l'antiga Sentència del Tribunal Constitucional 6/1982, de 22 de febrer -doctrina assumida recentment per la Sentència 212/2014, de 14 de novembre-, a la determinació del currículum bàsic, això és, els ensenyaments mínims o comuns i la fixació dels horaris mínims (STC 87/1983, de 27 d'octubre).
Ara bé, com va afirmar la STC 131/1996, d'11 de juliol, les competències bàsiques de l'Estat han d'exercir-se d'una manera suficientment àmplia i flexible per a permetre a les comunitats autònomes adoptar alternatives polítiques pròpies.
En aquest sentit, cal tenir en compte actualment la LOE, en la versió modificada per la LOMCE, que ha suposat una considerable modificació dels aspectes relacionats amb l'ordenació de les etapes educatives.
La nova regulació de les facultats estatals és més detallada, amb una classificació de les assignatures troncals, específiques i de lliure configuració autonòmica.
Mentre que el text de l'article 6 de la LOE assignava al Govern estatal la fixació "en relació amb els objectius, competències bàsiques, continguts i criteris d'avaluació, els aspectes bàsics del currículum que constitueixen els ensenyaments mínims", i en l'apartat tercer s'establia que "els continguts bàsics dels ensenyaments mínims requereixen el 55 per cent dels horaris escolars per a les comunitats autònomes que tenen llengua cooficial i el 65 per cent per a les que no en tenen", la nova regulació en els articles 6 bis.1.e), 2.a) i 2.e) introdueix nous aspectes.
Així, el primer precepte esmentat assigna al Govern estatal "el disseny del currículum bàsic, en relació amb els objectius, competències, continguts, criteris d'avaluació, estàndards i resultats d'aprenentatge avaluables".
S'afegeix, doncs, aquesta referència a estàndards i resultats d'aprenentatge.
La lletra a) de l'apartat segon precisa que correspon al Govern "1r.
Determinar els criteris d'avaluació de l'assoliment dels objectius dels ensenyaments i les etapes educatives, i del grau d'adquisició de les competències corresponents, així com les característiques generals de les proves, en relació amb l'avaluació final d'educació primària".
Finalment, l'article 6 bis.2.e), en relació amb l'horari lectiu que ha d'assignar-se a les assignatures troncals, estableix que no ha de ser inferior al 50 % de l'horari lectiu total en còmput global per a tota l'educació primària, la precisió del qual, així com les assignatures específiques i de lliure configuració autonòmica, correspon a les administracions educatives, segons especifiquen els epígrafs 4t i 5è de l'article 6 bis.2.c).
Aquest precepte detalla, a més, facultats de les comunitats autònomes, en dir que "poden: 1r.
2n Establir els continguts dels blocs d'assignatures específiques i de lliure configuració autonòmica [...].
Establir els estàndards d'aprenentatge avaluables relatius als continguts del bloc d'assignatures de lliure configuració autonòmica".
A l'últim, l'article 6 bis.2.d), apartat 1r, assigna als centres docents la possibilitat de "complementar els continguts" de totes les assignatures, utilitzant la mateixa expressió emprada per a configurar el paper de les comunitats autònomes.
Tots els preceptes indicats tenen la condició de bàsics d'acord amb la disposició final cinquena.
L'esquema de la nova regulació comporta la definició dels continguts de les assignatures troncals per l'Administració estatal, definició que pot ser complementada per la comunitat autònoma, i dels corresponents a les específiques i de lliure configuració autonòmica per les comunitats autònomes; la determinació dels estàndards d'aprenentatge relatius a les assignatures troncals i específiques s'assigna a l'Administració estatal, i els relatius a les de lliure configuració, a les administracions autonòmiques.
Pel que fa als criteris d'avaluació, correspon fixar-los a l'Estat per a les assignatures dels dos primers blocs, si bé s'admet que les comunitats autònomes els complementin, i a aquestes, en el cas de les de lliure configuració.
Així mateix, s'assigna a l'Estat la funció d'establir les característiques generals de les proves en relació amb l'avaluació final d'educació primària.
En desplegament d'aquesta regulació legal s'ha dictat el Reial decret 126/2014, de 28 de febrer, pel qual s'estableix el currículum bàsic de l'educació primària.
S'atorga caràcter bàsic a tot el contingut, d'acord amb la disposició final segona.
L'article 2 del Reial decret conté, d'una banda, la definició d'alguns conceptes utilitzats per la Llei, i, en concret, defineix d'una manera separada els estàndards d'aprenentatge i els criteris d'avaluació; i, d'una altra, estableix les competències del currículum.
Els annexos I i II, als quals remeten els articles 4 i 5, contenen, respectivament, els continguts comuns, els criteris d'avaluació i els estàndards d'aprenentatge avaluables de les àrees -paraula que substitueix la paraula assignatura emprada per la Llei- troncals, i els criteris d'avaluació i estàndards d'aprenentatge avaluables de les àrees específiques.
L'article 8 especifica les diverses àrees o assignatures dels blocs troncal i específic, i l'apartat quart precisa, amb significació per a l'establiment definitiu del currículum per l'Administració autonòmica, el següent: "l'àrea Llengua cooficial i literatura rep un tractament anàleg al de l'àrea Llengua castellana i literatura".
Així mateix, reitera la prescripció legal sobre horaris.
L'article 12 es refereix a les avaluacions i, en l'apartat quart, estableix una avaluació final individualitzada al final del sisè curs, orientada a verificar les competències en comunicació lingüística, matemàtica i bàsica en ciència i tecnologia.
Els criteris que ha de considerar l'avaluació són els inclosos en els annexos I i II esmentats, com també els estàndards d'aprenentatge.
Finalment, cal remarcar que es disposa que aquesta avaluació s'ha d'efectuar d'acord amb les característiques generals de les proves que fixi el Govern estatal, amb la consulta prèvia a les comunitats autònomes.
Com a resum del marc normatiu dissenyat per la normativa estatal vigent, que té caràcter bàsic, es pot indicar que incideix en tres capítols de l'ordenació de l'educació primària: a) definició de competències i continguts amb l'establiment de tres blocs d'assignatures o àrees amb funcions autonòmiques de complement en la definició dels continguts troncals; b) establiment d'un percentatge mínim d'horaris lectius per a les troncals, i c) incorporació d'un element nou en el procés d'avaluació -els estàndards d'aprenentatge- a afegir als criteris d'avaluació, ambdós orientats també a una prova d'avaluació final, l'ordenació de la qual es reserva l'Administració estatal.
En relació amb les normes esmentades, existeix una conflictivitat constitucional diversa, que, això no obstant, no n'afecta la vigència.
Així, diversos aspectes de la Llei 12/2009, d'educació, van ser objecte de recurs -recurs 8741/2009- davant el Tribunal Constitucional per parlamentaris del Grup Popular, però la presentació d'aquest recurs no comporta efectes suspensius de la vigència de la norma.
El Govern de la Generalitat ha presentat recurs d'inconstitucionalitat -núm.
1377/2014- contra diversos preceptes de la LOE als quals dóna nova redacció, o a propis, de la Llei orgànica 8/2013 (LOMCE).
Entre aquests, els articles 6 bis.2, apartats a).3, b).3 i c).1 i 21.2, així com la disposició addicional trenta-vuitena.
Per a acabar de precisar el marc en què s'ha de situar el Projecte normatiu sobre el qual s'informa, cal fer referència a les regles aplicables a possibles col·lisions entre les previsions de la Llei 12/2009 i els preceptes legals i reglamentaris de l'esfera estatal.
A aquest efecte, s'ha de començar per recordar les característiques amb les quals l'EAC atorga a la Generalitat competències en matèria d'educació primària de caràcter compartit en l'article 131.3, i precisa que, en tot cas, aquesta competència inclou l'ordenació del sector de l'ensenyament i de l'activitat docent i educativa i l'establiment dels plans d'estudi corresponents, incloent-hi l'ordenació curricular.
D'acord amb l'article 111 de l'EAC, en el camp de les competències compartides, la Generalitat pot establir polítiques pròpies.
Com va dir aquesta Comissió en el Dictamen 163/2008, aquesta possibilitat dóna cobertura a una regulació pròpia i diferenciada.
Aquesta possibilitat, però, exigeix una adequació substancial a allò que, efectivament, és bàsic, i amb la virtualitat derivada de la relació entre una norma autonòmica i una norma estatal bàsica.
S'ha de tenir en compte que la norma bàsica actua més com a límit que com a directriu, i, per això, subsisteix la politicitat pròpia de la norma autonòmica.
D'altra banda, la norma bàsica posterior amb contingut contrari no deroga la legislació autonòmica -en aquest supòsit, la Llei 12/2009-, per manca de les identitats necessàries, sinó que té l'efecte de desplaçar-la (conjunturalment) o fer-la inaplicable (mentre subsisteixi la contradicció); i, a aquest efecte, quan recau sobre una norma amb rang de llei, que és expressió de la voluntat popular, ha d'interpretar-se restrictivament, sobretot si la norma bàsica és de rang reglamentari.
Quan s'aprecia l'atorgament de caràcter bàsic a disposicions que s'entén que no el tenen, cal suscitar la intervenció del Tribunal Constitucional, sense que, mentrestant, a diferència del cas de recursos presentats pel president del Govern estatal contra disposicions autonòmiques, per raó de l'asimetria en què s'ha situat en posicions d'inferioritat les comunitats autònomes, les normes impugnades, o el seu caràcter bàsic, perdin vigència o valor.
En aquestes circumstàncies, mentre no es pronunciï la justícia constitucional, només queda oberta la via hermenèutica a fi de buscar una adequació, més substancial que formal, textual o de literalitat, entre la norma autonòmica i la norma bàsica estatal, i la norma reglamentària autonòmica i el corresponent referent de rang legal autonòmic.
Amb aquesta finalitat, cal fer ús de totes les tècniques disponibles a fi d'establir la lectura dels preceptes que sigui més coherent amb l'ordenament considerat globalment.
Només quan la contradicció entre disposicions estatals i autonòmiques sigui insalvable caldrà reclamar la col·laboració, i, si aquesta no és possible, la rectificació, sense que, en tractar-se de competències autonòmiques compartides, pugui buscar-se l'aixopluc de la clàusula de prevalença de l'article 149.3 de la Constitució.
D'una manera puntual -en concret, l'article 4, sobre règim lingüístic-, el Projecte normatiu sobre el qual s'informa es fonamenta en la competència de la Generalitat en matèria de llengua pròpia, competència atorgada per l'article 143.1 de l'EAC amb caràcter exclusiu.
En cas de donar-se una contradicció frontal entre la llei autonòmica i la disposició estatal, essent ambdues vigents, hauria de resoldre's en vista de la clàusula de prevalença esmentada, la qual, precisament, estableix l'aplicació preferent del dret autonòmic generat a l'empara de les competències assignades com a exclusives.
En iniciar l'estudi del Projecte normatiu, s'ha d'assenyalar que es planteja com a disposició completa, en què es recullen indiferenciadament els preceptes d'arrels bàsiques i aquells que són opcions pròpies o de desplegament.
Tant l'articulat com els annexos responen a la finalitat de disposar d'un text únic.
Aquesta ha estat la solució emprada en supòsits similars.
Encara que aquesta opció de tècnica normativa no permet visualitzar, amb claredat, allò que és bàsic i allò que no ho és, presenta també l'avantatge d'oferir una regulació completa.
D'altra banda, la conveniència de disposar d'una regulació conjunta del currículum abona la solució tècnico-normativa adoptada.
Així mateix, s'adiu amb la previsió de l'article 53 de la Llei 12/2009, que disposa que el Govern ha de determinar el currículum pel que fa als objectius, als continguts i als criteris d'avaluació de cada àrea, matèria i mòdul en el marc dels aspectes regulats per les lleis.
El preàmbul del Decret explicita el suport estatutari i legal de la regulació, el caràcter compartit de la competència i la incorporació del nucli bàsic de l'ordenació, així com una referència als objectius i una descripció del contingut, amb un èmfasi particular sobre els principis de l'acció educativa i la tradició del país en aquest camp.
L'article 1 regula l'objecte i àmbit d'aplicació.
La periodificació de l'etapa d'educació primària es correspon amb les previsions de l'article 58.1 de la Llei 12/2009.
Els articles 2 -sobre principis generals- i 3 -relatius als objectius- s'adeqüen als principis rectors del sistema educatiu establerts per l'article 2 de la Llei 12/2009, i els objectius constitueixen un desplegament dels indicats en els articles 52.2 i 58.2 d'aquesta Llei i són congruents amb els explicitats per la legislació bàsica.
L'article 4 es refereix al règim lingüístic i s'emmarca en els articles 9 a 18 de la Llei 12/2009, a la qual es remet expressament pel que fa a les estratègies educatives d'immersió lingüística.
L'apartat cinquè preveu el règim d'ensenyament de l'aranès, a establir per acord entre el Consell General d'Aran i el Departament d'Ensenyament, previsió que s'adiu al règim d'autogovern d'aquell territori establert per la Llei 1/2015, de 15 de febrer, i a la regulació de les competències en matèria d'ensenyament de l'article 55.
L'article 5 defineix l'organització curricular.
L'article 6 precisa les competències bàsiques.
L'article 7 es refereix als àmbits i a les àrees de coneixement.
I, finalment, l'article 8 precisa el currículum de l'ensenyament de la religió i s'adapta a allò que preveu la disposició addicional segona del Reial decret 126/2014.
La modificació de la LOE ha comportat una classificació de les assignatures per blocs, a l'efecte d'establir la distribució de competències entre l'Estat i les comunitats autònomes.
Així, hi ha assignatures troncals, assignatures específiques i assignatures de lliure disponibilitat autonòmica, o com indica el Reial decret 126/2014, hi ha àrees d'aquests tres tipus.
Les opcions de regulació del Projecte normatiu s'exerceixen en relació amb els objectius, els continguts, els mètodes pedagògics i els criteris d'avaluació, que són els elements que integren el currículum segons l'article 52.1 de la Llei 12/2009, tot respectant la normativa de caràcter bàsic.
La novetat més significativa del Projecte de decret és l'enfocament competencial del currículum d'aquesta etapa educativa, que es tradueix en la manera de presentar les assignatures que conformen els currículums de les diverses àrees de coneixement, i l'agrupament d'aquestes en "Àmbits".
Així, en l'annex 2 es conté per a cada àmbit de coneixement una proposta de dimensions competencials que han de ser abordades des de les diferents àrees que integren l'àmbit.
Aquestes dimensions competencials es concreten en les competències bàsiques pròpies de l'àmbit i, a partir d'elles, s'identifiquen els continguts curriculars clau que ajudaran, degudament presentats i treballats, a assolir-les.
A més, es presenten tots els continguts curriculars propis de les àrees de coneixement i els criteris d'avaluació, aquests últims per al conjunt de l'etapa."
El Projecte de decret agrupa en "àmbits" les diferents àrees -o assignatures- de la norma bàsica estatal, i inclou en aquests àmbits tant les àrees troncals com les de lliure configuració autonòmica.
Així, per exemple, en l'àmbit lingüístic, inclou les àrees lingüístiques següents: la llengua castellana i literatura (troncal); la llengua catalana i literatura, i la llengua aranesa (aquestes dues de lliure disponibilitat autonòmica, en tant que són cooficials), així com la primera llengua estrangera (troncal).
En l'àmbit de coneixement del medi, agrupa l'àrea de coneixement del medi natural (troncal) i l'àrea de coneixement del medi social i cultural (troncal) en un únic àmbit, el de medi.
L'àmbit matemàtic inclou les matemàtiques (troncal); l'àmbit artístic, l'educació artística; l'àmbit d'educació física, l'educació física (específiques), i l'àmbit d'educació en valors inclou les àrees d'educació en valors i la religió.
Ara bé, aquesta estructuració per àmbits de les corresponents àrees no omet cap assignatura de les previstes en l'article 8 del Reial decret 126/2014.
Per tant, l'agrupament en àmbits no s'aparta de les prescripcions bàsiques de les normes estatals, les quals, d'altra banda, com s'ha ressenyat, tan aviat fan servir el terme "assignatura" a la Llei com el d'"Àrea" al Reial decret.
Respecte de l'annex I, que s'ocupa de les competències bàsiques que s'han d'adquirir en finalitzar l'educació obligatòria, s'observa que és congruent amb l'article 2.2 del Reial decret estatal.
Així, el Projecte de decret català s'ocupa de vuit competències que comprenen les set de la norma bàsica: competència comunicativa lingüística i audiovisual, competència matemàtica, competència artística i cultural, competència digital, competència social i ciutadana, competència d'aprendre a aprendre, competència d'autonomia, iniciativa personal i emprenedoria.
A més, inclou una competència referida al coneixement i la interacció amb el món físic.
L'annex II conté les competències bàsiques dels diversos àmbits: de l'àmbit lingüístic, que inclou les àrees de llengua catalana i literatura, de llengua castellana i literatura, i de llengües estrangeres; de l'àmbit de les matemàtiques; de l'àmbit de coneixement del medi natural i del medi social i cultural, i de l'àmbit artístic.
Caldria intitular-lo d'una manera genèrica que en reflectís el contingut.
El resultat del contrast efectuat entre la norma bàsica estatal i el Projecte normatiu autonòmic, amb un bé de Déu d'enunciats sobre els diversos extrems que estructuren el currículum, indica que s'han respectat els límits derivats de les normes bàsiques.
Així, per exemple, en l'àmbit de les matemàtiques, es respecten els continguts curriculars.
El decret estatal preveu els continguts següents: processos, mètodes i actitud en matemàtiques; números; mesura; geometria; estadística, i probabilitat.
En el Projecte de decret que se sotmet a dictamen, els continguts curriculars en aquesta àrea són: resolució de problemes, raonament i prova; connexions i comunicació i presentació; numeració i càlcul; relacions i canvi; espai i forma; mesura, i estadística i atzar.
En l'àmbit de coneixement del medi, el Projecte regula conjuntament les àrees de coneixement del medi natural i de coneixement del medi social i cultural, sota l'epígraf "Àmbit de coneixement del medi", que en la normativa bàsica estatal es tracten per separat.
Concretament, en l'annex I, l'apartat a) es refereix a les ciències de la naturalesa, i l'apartat b), a les ciències socials.
El Projecte de decret preveu les mateixes àrees (o assignatures) que les esmentades en la norma estatal, però en algun cas se'n modifica la denominació.
Així, les ciències de la naturalesa i les ciències socials s'identifiquen com a coneixement del medi natural i coneixement del medi social i cultural.
Ara bé, el contingut previst es correspon amb el dissenyat per la normativa bàsica.
En anteriors regulacions curriculars s'han produït també canvis de denominació, sense que aquest fet s'hagi entès -en una lectura substancialista de la regulació bàsica- com una infracció de la relació necessària entre norma bàsica i norma de desplegament, com ho va declarar la Sentència del Tribunal Constitucional de 26 de març de 2009, que va considerar que "el diseño de las materias Economía y Organización de empresas corresponde a las materias propias de Humanidades y Ciencias Sociales contenidas en el R. Decreto 247/2000, de 29 de diciembre".
El mateix es pot dir en aquest cas.
D'altra banda, la previsió de la normativa estatal sobre complement autonòmic dels continguts troncals o dels criteris d'avaluació troncals i específics s'ha d'entendre en el context d'allò que es pot entendre per bàsic o no, i de la previsió constitucional de permetre alternatives diferents, almenys en part, definides autonòmicament.
En conseqüència, es pot entendre que la definició curricular es manté en l'àmbit competencial autonòmic.
L'article 9, que remet a l'annex 4, regula la distribució horària.
S'estableixen els horaris lectius mínims i globals de l'etapa per a cadascuna de les àrees del currículum, i es computen 35 setmanes lectives per curs, a raó de 25 hores setmanals.
Segons la memòria general, la distribució horària s'ha presentat en còmput general d'etapa per a afavorir l'autonomia dels centres en la gestió del currículum.
El Reial decret estatal 126/2014, en l'apartat 5 de l'article 8, estableix que l'horari lectiu mínim corresponent a les assignatures del bloc d'assignatures troncals, computat d'una manera global per a tota l'educació primària, no ha de ser inferior al 50 % del total de l'horari lectiu fixat per cada administració educativa com a general per a l'etapa esmentada.
En aquest sentit, d'acord amb l'apartat 1 de l'article 8, són assignatures troncals les següents: ciències de la naturalesa, ciències socials, llengua castellana i literatura, matemàtiques i primera llengua estrangera.
Ara bé, l'article 18.4 de la LOE (versió LOMCE) disposa el següent: "L'àrea llengua cooficial i literatura rep un tractament anàleg al de l'àrea llengua castellana i literatura" Aquesta prescripció s'ha de tenir en compte en tota l'estructuració del currículum.
L'annex 4 del Projecte de decret preveu que l'etapa de l'educació primària compta amb 5.250 hores lectives, distribuïdes en sis cursos, de les quals se n'han de treure 525 destinades a esbarjo que són lectives però no curriculars.
Per tant, l'horari mínim d'assignatures troncals ha de ser de 2.362,5 hores.
El Projecte preveu les quantificacions horàries següents per àmbits:
- Àmbit lingüístic (que inclou l'àrea de llengua i literatura catalana i l'àrea de llengua i literatura castellana): 1.050 hores
- Àrea de primera llengua estrangera: 420 hores
- Àmbit del medi (que inclou el coneixement del medi natural i el coneixement del medi social i cultural): 630 hores
Si se sumen les hores corresponents a les àrees troncals (comptant la llengua cooficial) s'obté una xifra de 2.940 hores, xifra que respecta el 50 % mínim del total, que és de 4.725 hores.
El capítol III, que s'inicia amb l'article 10, es refereix a la gestió pedagògica.
El contingut sobre autonomia pedagògica i organitzativa (article 10), atenció a la diversitat d'alumnes (article 11), acció tutorial (article 12), equips docents (article 13) i material didàctic (article 14) constitueix un desplegament del títol III de la Llei 12/2009 i és coherent amb el Decret 102/2010, de 3 d'agost, d'autonomia dels centres educatius.
Així mateix, es correspon amb les previsions dels articles 9, 10, 14, 15 i 16 del Reial decret 126/2014.
La previsió del legislador estatal que correspon a les administracions educatives "fer recomanacions de metodologia didàctica per als centres docents de la seva competència" (art. 6 bis.
2.c) 3r) s'ha entès correctament com a establiment de mecanismes i directrius.
El capítol IV, sobre avaluació i promoció, regula en l'article 15, amb caràcter general, l'avaluació contínua i global, i és congruent amb les previsions de l'article 12.1 de la norma bàsica.
L'article 16, sobre promoció, inclou precisions que no desvirtuen les determinacions de l'article 11 del Reial decret 126/2014.
L'article 17, relatiu a l'avaluació diagnòstica, desplega la previsió d'una avaluació individualitzada en acabar el tercer curs, a la qual al·ludeix també l'article 12.3 del Reial decret esmentat.
L'article 18 regula la prova d'avaluació de sisè d'educació primària.
Es preveu que elabori la prova l'òrgan responsable de l'avaluació, segons el títol XI de la Llei d'educació.
La prova té un caràcter informatiu, formatiu i orientador per a l'alumnat, les famílies i els centres.
Els apartats tercer i quart insisteixen en aquest caràcter informatiu.
L'apartat cinquè disposa que correspon al Departament d'Ensenyament, en el marc de la normativa vigent, definir l'estructura, el contingut, la implementació, la correcció i l'explotació dels resultats de l'avaluació final d'etapa.
D'altra banda, l'article 12 del Reial decret 126/2014 estableix, també, que, en finalitzar el sisè curs, s'efectuï una avaluació final individualitzada, que també té caràcter informatiu i orientador.
En aquest cas, la prova es limita a la comunicació lingüística, la competència matemàtica i la competència bàsica en ciència i tecnologia, si bé s'afegeix que es consideri la consecució dels objectius de l'etapa.
Es precisa que l'avaluació es fa segons les característiques generals de les proves que fixi el Govern estatal, amb la consulta prèvia a les comunitats autònomes, amb una assumpció de competències per part de l'Administració estatal, clarament qüestionable en vista de les previsions del bloc de la constitucionalitat.
En tot cas, la previsió del Projecte normatiu no és, en si mateixa, contrària a aquesta determinació declarada bàsica, ja que, d'una banda, podrien teòricament existir dues avaluacions diferenciades el mateix curs, si bé serien unes previsions mancades de racionalitat.
I, d'una altra, la referència de l'article 18.5 del Projecte de decret al "marc de la normativa vigent" obre una via a la col·laboració institucional que només una articulació mesurada de les "característiques generals de les proves que estableixi el Govern" pot fer possible.
En definitiva, aquesta Comissió entén que la regulació continguda en l'article 18 no és, en si mateixa, il·legal, però es podria considerar l'addició d'una previsió més expressiva en relació amb la viabilitat d'una col·laboració, amb una referència al possible ús de procediments d'aquest tipus entre les administracions educatives.
Una vegada considerades les observacions efectuades, es pot sotmetre al Govern per a l'aprovació el Projecte de decret d'ordenació dels ensenyaments de l'educació primària.