I. Se sotmet a dictamen d'aquesta Comissió el Projecte de decret que regula el registre d'entrada i sortida de documents de l'Administració de la Generalitat de Catalunya.
Es tracta d'un reglament que desplega les previsions de l'article 38 de la Llei 30/1992 de 26 de novembre de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú (LRJPAC) per a la qual cosa té competència reconeguda el Govern de la Generalitat previ el dictamen preceptiu d'aquesta Comissió Jurídica Assessora segons disposa l'article 3.1b) de la Llei reguladora.
Tot i tractar-se d'una matèria essencialment organitzativa la regulació del citat registre té una gran transcendència per a la garantia de l'exercici dels drets dels ciutadans i per a la preservació dels principis de transparència veracitat i accessibilitat de l'Administració.
L'expedient que ha estat tramès permet entendre que el procediment seguit en l'elaboració del Projecte ha complert substancialment els tràmits legalment establerts.
Al Projecte s'acompanya una memòria justificativa elaborada pel Comitè Director per a l'Organització de l'Administració en el qual es fa referència al marc normatiu l'estudi cost-benefici i les disposicions afectades.
En aquesta memòria s'al·ludeix a que els diversos departaments de l'Administració de la Generalitat s'han assabentat del contingut del Projecte i que hi han formulat observacions i al·legacions que no s'incorporen a l'expedient.
S'adjunta un informe del Gabinet Jurídic Central a un primer text i una posterior "addenda" referent a una nova versió del Projecte en els quals es posen de manifest alguns dels punts problemàtics de la regulació projectada que seran comentats més endavant.
De cara a una més correcta confecció de l'expedient convé que hi figurin les successives versions del Projecte normatiu que s'han anat elaborant ja que el contingut dels informes jurídics que precedeixen al que ha d'emetre aquesta Comissió es refereixen a textos després modificats i és oportú que l'alt òrgan consultiu del Govern tingui coneixement de tot el procés de formació de la voluntat normativa que ha d'expressar el Govern.
D'altra banda tampoc no sembla correcte que els únics informes jurídics que han estat efectivament incorporats a l'expedient siguin anònims.
Aquesta mateixa observació s'ha de fer respecte a un escrit del Gabinet Jurídic Central que porta la imprecisa data de "setembre de 1994" sobre "Justificació de la urgència" amb què se sol·licita el dictamen d'aquesta Comissió Jurídica Assessora urgència que d'altra banda a criteri d'aquesta Comissió no queda prou acreditada en el citat escrit ni es dedueix del conjunt de l'expedient sens perjudici d'accelerar al possible el dictamen sol·licitat.
Com a qüestió de caràcter general que planteja el Projecte de decret sobre el qual s'informa convé assenyalar per tal de delimitar el seu abast que el seu objecte no és la regulació del dret dels ciutadans a accedir al contingut dels registres i arxius administratius dret al qual fa referència l'art. 37 LRJPAC.
Sinó que es tracta d'ordenar l'organització i el funcionament dels registres d'entrada i sortida de documents d'acord amb les normes bàsiques contingudes a l'art. 38 LRJPAC.
Els principis als quals s'ajusta el citat precepte de la LRJPAC són els d'unitat registral intercomunicació dels registres i autoorganització.
Per això cada registre general ha d'incloure els assentaments de tots els escrits que es rebin o que en surtin (art. 38.1) i ha de resultar eficaç la presentació d'escrits en qualsevol registre fins i tot als efectes de còmput de terminis amb determinats límits (art. 38.4) tot respectant-se la potestat de cada Administració d'organitzar els seus registres amb l'únic límit que s'ha de garantir el dret dels ciutadans a la presentació de documents a l'Administració (art. 37.5 en relació a l'art. 35).
En línies generals es pot avançar ja que el contingut del Projecte que se sotmet a consulta s'ajusta perfectament als principis de la legislació bàsica assenyalats de manera que en conseqüència només es formularan observacions que no afecten a la legalitat del Projecte.
Abans però és necessari posar de manifest que l'ordenament jurídic català també preveu la matèria objecte d'aquesta regulació el registre d'entrada i sortida de documents i ho fa al voltant d'uns criteris que encaixen perfectament amb els principis de la Llei bàsica estatal abans citats.
En efecte els articles 68 i 69 de la Llei 13/1989 de 14 de desembre d'organització procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat disposen el següent:
"Article 68 A més dels registres d'entrada i sortida de documents que preceptuen les normes vigents s'han d'establir els registres comuns a tota l'Administració de la Generalitat i les oficines de gestió unificada per a determinats procediments.
Article 69 –1 Els registres comuns han d'estar situats en els llocs que s'estableixi per reglament.
-2 Els registres comuns han d'admetre les peticions i les instàncies que s'adrecen a qualsevol Departament de l'Administració de la Generalitat als seus organismes autònoms i si escau als ens locals i els han de trametre al destinatari dins el termini de quaranta-vuit hores.
-3 L'entrada d'un document en el registre comú produeix els mateixos efectes quant al còmput de terminis que el lliurament directe a l'òrgan o l'ens que n'és el destinatari.
-4 Cadascun dels registres comuns ha de tenir una oficina d'informació amb les funcions que s'estableixin per reglament."
Com es pot veure la figura dels registres comuns regulada en la Llei catalana de 1989 anticipava ja el que després hom trobaria a l'art. 38 de la Llei bàsica estatal referit als registres generals atès que aquella norma catalana inclou els mecanismes necessaris per a fer efectiva la unitat registral i la intercomunicabilitat amb els efectes de còmput de terminis indicats.
La citada regulació catalana va ser considerada al seu moment com una innovació força positiva de cara a la modernització de l'Administració i de les seves relacions amb els ciutadans i la posterior llei estatal no ha fet més que confirmar aquella regulació.
Al marge dels aspectes terminològics i de detall la regulació bàsica estatal i la catalana coincideixen plenament i no s'observen contradiccions que afectin a la vigència dels preceptes de la Llei catalana citats.
Així doncs la norma reglamentària projectada que ara s'informa pot ser entesa perfectament com un desplegament dels art. 68 i 69 de la Llei catalana 13/1989 –actualitzats si es vol per l'art. 38 de la LRJPAC–: articles que per cert es remeten en diverses ocasions al seu desplegament reglamentari.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora entén que la circumstància assenyalada hauria de ser degudament valorada i tinguda en compte pel Govern a l'hora d'exercir la potestat reglamentària i de justificar-la en el preàmbul de la norma projectada.
Si més no el cert és que en tot l'expedient tramès no figura cap al·lusió a la Llei catalana 13/1989 que habilita en aquest cas la potestat reglamentària del Govern i per tant tampoc no hi figura cap argumentació que pogués justificar una eventual inaplicació dels art. 68 i 69 de la Llei 13/1989.
V. Quant al contingut del Projecte convé distingir el que és la regulació del registre continguda a l'articulat i a la disposició addicional segona del que és el llistat de les oficines de registre pròpies amb els seus horaris corresponents a què al·ludeix la disposició addicional primera i que figura en l'annex al text del Decret referit a la disposició final.
Així es dóna compliment a l'art. 38.7 LRJPAC com indica el preàmbul del Projecte i també a l'article 69.1 de la Llei 13/1989.
Respecte d'aquest llistat res no hi ha que objectar ni tampoc l'autorització per a la seva actualització.
Únicament convé advertir que la disposició final atribueix al Departament de la Presidència la facultat d'actualització a realitzar mitjançant ordre i la memòria justificativa ho fonamenta en l'agilitació del procediment d'actualització.
Es produeix una degradació de rang que és vàlida però s'ha de tenir present que l'ordre que es dicti pel titular del Departament de la Presidència en virtut d'aquesta autorització pel fet d'afectar a diversos departaments haurà de ser a proposta dels consellers respectius segons disposa l'article 62.2 de la Llei 13/1989.
Si alguna observació s'ha de fer al contingut del llistat és en relació amb la inhabilitació de tots els dies dissabte per al funcionament dels registres de l'Administració de la Generalitat mesura que en determinades zones i temporades pot arribar a afectar l'accessibilitat directa dels ciutadans a l'Administració.
Com tampoc no es comprèn la naturalesa dels "altres registres" que apareixen per exemple a la pàgina 12 del Projecte ja que no encaixen en la tipologia definida a l'article primer.
Pel que fa a l'articulat del Projecte es formulen les observacions següents totes de caràcter secundari i que no obsten a l'aprovació del Projecte d'acord amb el present dictamen.
1: s'adopta una concepció "d'òrgan administratiu" pràcticament equivalent a Departament cosa que no sembla incorrecta als efectes pretesos per aquesta regulació i es combina amb el criteri de la situació física de les dependències de l'òrgan per tal d'establir les unitats de registre.
És la solució que ja figurava a l'art. 65.2 de la Llei de procediment administratiu de 1958.
4.2: respecte dels documents tramesos mitjançant fax es disposa que no poden ser registrats i que cal sol·licitar la tramesa del documents original i registrar-lo quan aquest arribi al registre degut a que per ara aquest sistema no permet deixar constància de tots els requisits exigits: autenticitat integració i conservació de la informació i efectiva recepció per l'òrgan administratiu i per l'interessat.
Ara bé aquesta solució sembla massa extrema i pot impedir que aquests documents tramesos per fax s'incorporin a un expedient administratiu quan en canvi pot ser convenient des del punt de vista de l'interès públic i no només de l'interès del particular.
Potser es podria arbitrar un mecanisme de registre condicionat o provisional del document tramès per fax supeditat a l'efectiva tramesa i recepció del document original la qual cosa pot ser útil a molts efectes i facilitar els ciutadans l'accés a l'Administració i l'exercici dels seus drets.
En aquest cas s'hauria d'establir un termini per a que fos tramès el document original.
5.2: disposa el registre de sortida dels documents oficials i pel seu concepte sembla que es tracti dels documents públics administratius a que es refereix l'art. 46.4 de la LRJPAC.
5.3: disposa que els documents adreçats a altres destinacions que no corresponen a l'òrgan del qual depèn el registre on es reben han de ser enviats al seu destinatari "sense dilació".
Aquesta és l'expressió utilitzada per la Llei bàsica estatal però com bé assenyala l'informe del Gabinet Jurídic Central és massa genèrica i precisament el desplegament reglamentari és el que permet concretar aquest tipus de qüestions.
Cal establir un termini que ha de ser realista per tal de poder ser respectat.
Així l'art. 69.2 de la Llei 13/1989 fixa per aquest cas un termini de 48 hores.
En la mesura que aquest precepte segueix vigent aquest és el termini màxim que s'ha d'aplicar; això sense perjudici que per altres vies de comunicació interna s'informi immediatament a la unitat destinatària de l'entrada del document.
6.1b): és potser l'únic punt problemàtic però que resulta ben resolt.
El precepte disposa que l'assentament corresponent a la recepció d'un document ha de contenir la data i hora de presentació i que aquesta data comprèn el dia l'hora i el minut en què el ciutadà presenta el document a qualsevol dels llocs de presentació consignats a l'art. 38.4 LRJPAC.
L'informe del Gabinet Jurídic Central comparteix l'opinió que aquesta data de presentació és la que resulta eficaç als efectes de còmput dels terminis que es refereixen a activitats dels particulars per interrompre la prescripció o exercir els seus drets dintre del termini establert legalment.
En canvi només serveix per computar el termini dintre del qual l'Administració té l'obligació de resoldre el procediment si es tracta del mateix registre de l'òrgan competent per resoldre.
Si el document es presenta en un altre lloc de presentació aleshores caldrà atendre a la data d'alta en el registre de l'òrgan competent extrem al qual es refereix l'art. 6.1.c).
Naturalment cal entendre el concepte d'òrgan administratiu en el sentit utilitzat per l'article 1 del Projecte.
Aquesta interpretació és la que resulta més favorable a l'exercici dels seus drets per part dels ciutadans a la vegada que permet que aquesta facilitat per al ciutadà no dificulti a l'Administració la realització dintre de termini de les seves actuacions.
Tot i que queda poc clara la forma de donar coneixement al ciutadà que el document presentat en un registre diferent del de l'òrgan competent ha tingut entrada en aquest als efectes de la producció de l'acte presumpte.
A títol de suggeriment es planteja la conveniència de regular les oficines d'informació que han de tenir els registres comuns segons l'art. 69.4 de la Llei 13/1989; i amb un abast més complex les relacions amb les entitats locals als efectes de fer efectiva la previsió de l'art. 38.4 de la LRJPAC també continguda a l'art. 69.2 de la Llei 13/1989 en virtut de la qual els ens locals es poden incorporar a la intercomunicabilitat registral amb les altres administracions públiques mitjançant l'oportú conveni.
En relació amb això es pot tenir present atesa la dificultat d'establir convenis amb totes les entitats locals la possibilitat de canalitzar aquestes relacions a través de les entitats associatives dels ens locals amb ulterior adhesió singularitzada.
Un cop considerades les observacions fetes en el cos d'aquest dictamen es pot elevar per a la seva aprovació pel Govern el Projecte de decret de registre d'entrada i sortida de documents de l'Administració de la Generalitat de Catalunya.