Resum: La presència de la Direcció General d'Ordenació del Territori i Urbanisme al Fòrum Urbà Mundial ha servit per a comprovar l'estat de l'art amb relació a l'enfocament global de la Nova Agenda Urbana.
Aspectes com la necessària sincronia entre agendes de sostenibilitat, l'elaboració de sistemes de seguiment i monitoratge, la creació d'indicadors o la recerca de fórmules de governança compartida, constitueixen el nucli de les discussions i debats que han protagonitzat el Fòrum.
Aspectes que, en major o menor mesura, ja resten inclosos en el projecte d'Agenda Urbana de Catalunya.
Paraules clau: Sostenibilitat, Agenda 2030, Nacions Unides, Nova Agenda Urbana, Catalunya
En coherència amb els acords internacionals subscrits per les Nacions Unides, la Direcció general d'Ordenació del Territori i Urbanisme està compromesa amb la necessitat de reorientar les polítiques urbanes cap a models més sostenibles, inclusius i integradors, a través de l'impuls, entre d'altres actuacions, de l'elaboració de l'Agenda Urbana de Catalunya.
Com a expressió d'aquest compromís, el Director General d'Ordenació del Territori i Urbanisme va encapçalar el passat febrer, la delegació de la Generalitat de Catalunya que va ser present al 9è Fòrum Urbà Mundial (WUF) organitzat a Kuala Lumpur, per contribuir al debat global sobre la implementació de la Nova Agenda Urbana [1] aprovada a Quito l'any 2016.
El WUF és un fòrum tècnic no legislatiu convocat pel Programa de les Nacions Unides per als Assentaments Humans (ONU-Hàbitat) des del 2002, i es reconeix com l'escenari global més important per intercanviar opinions i experiències sobre reptes urbans en el camp del desenvolupament urbà sostenible i els assentaments humans.
Val a dir que aquest esdeveniment s'ha convertit en una de les trobades més obertes i rellevants en l'escena internacional, assolint en aquesta novena edició una presència massiva de 22.000 representants procedents d'un total de 165 països.
Particularment, l'edició celebrada Kuala Lumpur es va centrar en l'impuls i promoció mundial per la consecució de l'Agenda 2030 i els Objectius de Desenvolupament Sostenible, així com la implementació de la Nova Agenda Urbana aprovada a Quito el 2016, la qual estableix una visió comuna i estàndards globals per al desenvolupament urbà en les pròximes dècades.
[1] En data 20 d'octubre de 2016, l'Assemblea General de les Nacions Unides aprova el document final de la Conferència de les Nacions Unides sobre l'Habitatge i el Desenvolupament Urbà Sostenible (Hàbitat III) celebrada a Quito, Equador.
Com a annex del document, s'inclou la Nova Agenda Urbana, o altrament designada, la "Declaració de Quito sobre Ciutats i Assentaments Humans Sostenibles per a Tothom".
Catalunya va tenir una forta presència institucional en el Fòrum a través de la presentació d'un estand que portava per títol: " Catalonia, the future we want ", impulsat per la Generalitat de Catalunya, en col·laboració amb les altres administracions catalanes presents al Fòrum: la Diputació de Barcelona, l'Àrea metropolitana de Barcelona i l'Ajuntament de Barcelona.
En el discurs inaugural, el Director general d'Ordenació del Territori i Urbanisme va posar en valor la cooperació entre diferents nivells de govern al servei d'una idea, establint l'estand de Catalunya com la metàfora ideal per a la consecució d'una Agenda Urbana compartida.
La dimensió institucional va prosseguir amb la participació del Director general d'Ordenació del Territori i Urbanisme en la Sessió de l'Assemblea Mundial de Governs Locals i Regionals [2], la qual va centrar-se en la necessitat d'establir mecanismes i instruments específics per la revisió, seguiment i monitoratge en la implementació de l'Agenda Urbana [3].
Agustí Serra va postular el projecte d'Agenda Urbana de Catalunya com a exemplar pel que fa la constitució de l'Assemblea Urbana de Catalunya, un òrgan col·legiat creat ad hoc per la proposició d'accions concretes, així com pel control i seguiment del nivell d'implementació de les mateixes.
Finalment, es varen mantenir nombroses reunions bilaterals amb dirigents de xarxes i associacions de governs locals i regionals, càrrecs executius del programa Hàbitat de Nacions Unides i representants d'altres governs subnacionals.
Al respecte, el Director general d'Ordenació del Territori i Urbanisme va tenir l'oportunitat d'intercanviar unes paraules amb la nova Directora Executiva d'ONU-Hàbitat, la Sra.
La delegació va participar en diverses sessions de caràcter més tècnic que varen pivotar sobre la localització del Objectius de Desenvolupament Sostenible, l'establiment de mecanismes de monitoratge de les polítiques públiques i els instruments de governança compartida.
En totes elles, es va poder donar a conèixer el projecte d'Agenda Urbana de Catalunya, en tant que exemple de bona pràctica i model de lideratge compartit.
[2] L'Assemblea Mundial de Governs Locals i Regionals és la veu conjunta dels líders locals i regionals de tot el món.
L'Assemblea es basa en el llegat de la Primera Assemblea Mundial de Ciutats i Autoritats Locals (WACLA), que es va celebrar tot just abans de la Conferència Hàbitat II a Istanbul el 1996.
Més de 500 alcaldes van participar en aquesta primera trobada, destacant el paper vital del govern local en el desenvolupament urbà i demanant una estructura permanent per coordinar la seva associació amb l'ONU.
Això va conduir a la creació tant de Ciutats i Governs Locals Units (UCLG) com del Comitè Assessor de les Nacions Unides sobre Autoritats Locals (UNACLA).
[3] La sessió de l'Assemblea Mundial de Governs Locals i Regionals celebrada a Kuala Lumpur va donar lloc a la Declaració, de 8 de febrer de 2018.
El Director General d'Ordenació del Territori i Urbanisme, Sr.
Agustí Serra, saludant la Directora Executiva d'ONU-Hàbitat, la Sra.
El Director general Serra, inaugurant l'estand de Catalunya, conjuntament amb la presidenta de la Diputació de Barcelona, el Director de l'Àrea Internacional i Cooperació de l'Àrea Metropolitana de Barcelona i el Director de Model Urbà de l'Ajuntament de Barcelona.
Un dels dubtes que ha esvaït el Fòrum Urbà Mundial ha estat la imbricació entre agendes globals, un aspecte que, en ocasions ha esdevingut un àmbit de confusió entre actors i responsables de les polítiques públiques.
L'aprovació de l'Agenda 2030, a la Cimera de Desenvolupament Sostenible celebrada el setembre de 2015, estableix el nou marc de transformació global, que es circumscriu a la consecució de 17 Objectius de Desenvolupament Sostenible (ODS) entre els quals figura l'ODS número 11: " aconseguir ciutats i assentaments urbans inclusius, segurs, resilients i sostenibles ".
Per primer cop des que el sistema d'objectius globals fou establert per les Nacions Unides, es realitza un reconeixement explícit de la contribució dels creixents entorns urbans vers la sostenibilitat planetària [4].
Sens dubte un avenç, doncs aquesta decisió referma el paper estratègic que ciutats i territoris han de jugar en la millora de la qualitat de vida dels ciutadans [5].
Així mateix, en un canvi de perspectiva sense precedents, des de l'òptica estatal – encarnada per les Nacions Unides– s'admet que els nivells de govern sub-nacionals i locals són crucials per a la consecució dels reptes globals.
Dins del mencionat objectiu número 11, s'estableixen 7 fites que reforcen el caràcter integrador i transversal de l'Agenda 2030, les quals majoritàriament advoquen pel reforç d'aspectes que, tradicionalment, han estat un àmbit de competència d'urbanistes i planificadors urbans: l'accés a l'habitatge, la recuperació de barris marginals, la millora de la qualitat dels espais lliures, la consecució d'una urbanització més integradora i participada, la protecció del patrimoni cultural o l'impuls i reforçament de la planificació territorial.
No obstant això, algunes de les fites transcendeixen aquest marc mental i aprofundeixen en d'altres dimensions urbanes –que no urbanístiques– com la reducció de l'impacte ambiental negatiu, la preservació del patrimoni natural o la resiliència davant de desastres.
Aquesta concepció del desenvolupament urbà sostenible com a agregació integrada i interdisciplinària de polítiques diverses es reforça, un any més tard, amb l'aprovació de la Nova Agenda Urbana.
En un extens document de 175 punts, les Nacions Unides subratllen la importància dels vectors socials, ambientals i econòmics [6] per a la consecució d'hàbitats urbans veritablement sostenibles, confirmant i ampliant així, l'aproximació conceptual en què es basa l'Objectiu de Desenvolupament Sostenible 11.
Tanmateix, hom no pot negar que la Nova Agenda Urbana planteja reptes que superen, de llarg, el marc mental establert per l'Agenda 2030.
A tall d'exemple, i sense pretensió d'exhaustivitat, només en el vector social la Nova Agenda Urbana aborda aspectes tan amplis i diversos com l'eradicació de la pobresa, la preservació dels drets humans i llibertats fonamentals, la protecció dels refugiats i desplaçats, la prestació de serveis urbans durant els conflictes armats, la promoció de polítiques d'habitatge, l'accés a la salut i l'educació o la seguretat en la tinença de propietat.
Una aproximació ambiciosa que, sens dubte, depassa els límits físics de la urbanització.
Malgrat la Nova Agenda Urbana advoca per l'establiment de vincles efectius amb el seguiment i examen de l'Agenda 2030 [7], així com per la millora en la coordinació i coherència a nivell de tot el sistema de Nacions Unides en l'esfera del desenvolupament sostenible [8], el cert és que el seu plantejament sembla, a priori, autosuficient i integral.
El consistent relat sobre la importància de la urbanització en el desenvolupament sostenible –fonamentat en una diagnosi rigorosa basada en la compilació de dades estadístiques, recerca específica i projeccions estimades [9] –, exacerba la creixent i indiscutible preeminència dels entorns urbans en tant que principals motors del canvi cap a la sostenibilitat.
Una mirada que, si bé admet l'existència de vincles i connexions amb els Objectius de Desenvolupament Sostenible, és aparentment auto referenciada i autònoma, tal i com es desprèn de la successió de propostes assumides pels Estats signants de la Declaració de Quito, per a l'aplicació efectiva [10] de la Nova Agenda Urbana.
De fet, inclús el llenguatge de la Declaració, més retòric i literari, sembla separar-se volgudament de l'aproximació objectiva i escalar de l'Agenda 2030.
Contràriament a aquesta presumpció, els debats mantinguts al WUF han acabat consolidant una tendència que ja s'havia anat apuntalant en esdeveniments internacionals precedents: la instrumentalització de la Nova Agenda Urbana com una eina efectiva i potent al servei dels Objectius de Desenvolupament Sostenible propugnats per l'Agenda 2030.
Una submissió jeràrquica que, no obstant, comporta la constatació d'una altra realitat inversa: l'existència d'una dimensió indefectiblement urbana en gran quantitat de les fites establertes per l'Agenda 2030.
Així doncs, més enllà de la indiscutible reciprocitat entre agendes, el World Urban Forum ha desplaçat definitivament l'eix de la sostenibilitat urbana cap a l'Agenda 2030, en tant que proposta universal i integradora que aglutina la resta de compromisos globals [11], els quals discorren per camins que, irrenunciablement han de convergir cap a la consecució dels Objectius de Desenvolupament Sostenible.
Una circumstància que ha estat present en les discussions tècniques dutes a terme i en la pròpia Declaració de Kuala Lumpur [12], on la Nova Agenda Urbana és considerada com un "catalitzador" de l'Agenda 2030, que s'ha "d'alinear amb els esforços i accions" d'aquest marc global de la sostenibilitat.
No es pot asseverar que aquesta circumstància esdevingui un gir copernicà en l'orientació de la Nova Agenda Urbana, doncs com s'ha dit, és fruit d'una tendència ja explicitada amb més o menys intensitat en esdeveniments precedents.
Tanmateix, la rellevància en l'escena internacional del Fòrum Urbà Mundial, ha convertit la subjecció de la Nova Agenda Urbana a l'Agenda 2030 en un fet difícilment reversible.
[4] Punts 164 i 168 de la Declaració de Quito.
Específicament, en el punt 168 s'estableix la necessitat d'elaborar un informe
[5] Punt 83 de la Declaració de Quito, el qual es remet a la necessitat de coordinació en la planificació estratègica, la implementació i presentació d'informes en tot el sistema de Nacions Unides, en coherència amb el paràgraf 88 de l'Agenda 2030 per al Desenvolupament Sostenible.
[7] Tant l'apartat relatiu a l'establiment de l'estructura de governança urbana (punts 85-92) com el que fa referència als mitjans d'aplicació (punts 126-160) de la Declaració de Quito estableixen propostes que interpel·len als Estats membres i als governs subnacionals i locals principalment, esdevenint singularitzades.
[8] Compromisos globals adoptats pels estats integrants de les Nacions Unides, tots ells subscrits el 2015: l'Acord de París per la mitigació dels efectes del Canvi climàtic (Conferència de les Parts, COP21), l'Agenda d'Acció d'Addis Abeba pel finançament dels ODS (3a Conferència Internacional sobre el Finançament per al Desenvolupament) i el Marc de Sendai per la reducció dels riscos davant desastres (3a Conferència Mundial per la Reducció del Risc de Desastres).
[9] Declaració de Kuala Lumpur sobre les Ciutats 2030, de 13 de febrer de 2018, subscrita pels participants de la 9a Sessió del Fòrum Urbà Mundial.
[10] El Pla d'aplicació de la Nova Agenda Urbana s'estructura segons les tres dimensions de la sostenibilitat: la social, l'econòmica i l'ambiental.
En coherència amb aquest fet, els compromisos que consten en el mencionat Pla, s'agrupen de la següent manera: 1) El desenvolupament urbà sostenible a favor de la inclusió social i l'eradicació de la pobresa (punts 25-42); 2) Prosperitat urbana sostenible i inclusiva i oportunitats per a tothom (punts 43-62); 3) Desenvolupament urbà resilient i ambientalment sostenible (punts 63-80).
[11] L'anterior sistema d'objectius –els denominats "Objectius de Desenvolupament del Mil·lenni (ODM)"– establia 8 objectius exclusivament adreçats als països en procés de desenvolupament, sense menció explícita sobre el rol de les ciutats o dels territoris: Erradicació de la pobresa i la fam, Assoliment de l'educació primària, Igualtat de gènere i apoderament de la dona, Reducció de la mortalitat infantil, Millora de la salut maternal, Combatre el VIH, la SIDA, la malària i d'altres malalties, 7# Garantir la sostenibilitat ambiental i 8# Fixar un partenariat global pel desenvolupament.
[12] El punt 34 de la Declaració de la Cimera de Desenvolupament Sostenible, per la qual s'aprova l'Agenda 2030 es subratllen la gestió i desenvolupament urbans sostenibles com a motors fonamentals per la millora de la qualitat de vida dels ciutadans.
Així mateix, es referma la necessitat de col·laboració amb les autoritats locals, per tal de fomentar comunitats més cohesionades i segures, i alhora, reduir els efectes negatius de les activitats urbanes.
Pictogrames dels 17 Objectius de Desenvolupament Sostenible (ODS) de l'Agenda 2030.
Font: Departament d'Afers i Relacions Institucionals i Exteriors i Transparència.
Un cop instal·lada en l'imaginari global l'assumpció dels Objectius de Desenvolupament Sostenible en la lluita per la sostenibilitat urbana, el WUF ha explicitat un debat ulterior: la seva corresponent localització en els territoris i les ciutats.
En d'altres paraules, com és poden aterrar les polítiques, reptes i estratègies a les diverses realitats urbanes que configuren el mosaic global?
Val a dir, que aquest aspecte ha esdevingut un dels grans cavalls de batalla en el debat protagonitzat en les diverses sessions del Fòrum Urbà Mundial.
En aquest context, hem de recordar que el terme "localització" no ha estat escollit amb lleugeresa, doncs etimològicament prové de l'arrel "local", la qual en la seva segona accepció es defineix com allò relatiu o pertanyent a un municipi, a una població [13].
En conseqüència, en l'esfera global s'apel·la, no només a la concreció i aterratge de les polítiques urbanes i territorials, sinó que, implícitament, es considera que aquesta implantació només serà possible arran de la implicació dels governs locals.
En d'altres paraules, la consecució d'una veritable Agenda Urbana només serà possible mitjançant un model de governança que sigui compartit, on els Estats contemplin la participació dels actors locals i sub-nacionals en la presa de decisions i en la gestió de les polítiques urbanes.
Un manifest que reforça la vocació transversal i integradora de l'Agenda 2030, llargament propugnada per les Nacions Unides en les seves declaracions més solemnes.
Tanmateix, el concepte de descentralització administrativa basada en el principi de subsidiarietat –ambdós aspectes essencials per la implementació efectiva de la Nova Agenda Urbana– no és explícitament recollit en la Declaració de Kuala Lumpur.
Una omissió sensible que resta compensada parcialment per una apel·lació difosa, en clau de recomanació, a la creació de mecanismes de govern col·laboratiu que involucrin activament els governs nacionals, sub-nacionals i locals, així com tots els grups de la societat, i a la promoció d'associacions basades en l'adscripció de múltiples grups d'interès per a prevenir, preparar i respondre adequadament a les crisis urbanes.
Des de l'òptica sub-nacional i local, no es pot concloure que les recomanacions d'acció proposades a la Declaració de Kuala Lumpur siguin extraordinàriament satisfactòries.
Aquest acord segueix delatant l'existència d'una resistència endèmica per part d'alguns Estats membres de Nacions Unides, d'assumir la necessària reorganització dels seus patrons de governança, la modificació en l'adscripció de les partides de les finances públiques o la coparticipació de tots els nivells administratius en la presa de decisions i la definició d'estratègies.
Tanmateix, i per a ser justos, poc pot fer Nacions Unides al respecte, més que cercar un mínim comú denominador en un joc diplomàtic de fràgils equilibris.
En qualsevol cas, òrgans com l'Assemblea Mundial de Governs Locals i Regionals –en la qual la Direcció General d'Ordenació del Territori i Urbanisme va participar activament durant el WUF– han persistit en la necessitat de cercar fórmules de governança compartida, mitjançant un major protagonisme dels governs que gestionen ciutats i territoris.
En les seves conclusions [14], l'Assemblea referma la necessitat de millorar sensiblement la infraestructura financera municipal, construir una governança local sòlida i cercar fórmules per a desenvolupar estratègies i visions compartides.
Un altre aspecte que legitima el rol dels governs sub-nacionals és la seva potencial capacitat en el seguiment i monitoratge de les polítiques urbanes que es derivin de la implementació de la Nova Agenda Urbana.
Aquest és un factor crucial en la consecució dels Objectius de Desenvolupament Sostenible [15] -i per extensió de la Nova Agenda Urbana-, que requereix de la implicació de tots els agents, especialment d'aquells que poden contrastar l'efectivitat de les polítiques sobre el terreny.
Al respecte, una de les conclusions que podem extreure del WUF és que, a hores d'ara, hom pot aventurar que la concreció dels indicadors –elements clau per la localització dels Objectius de Desenvolupament Sostenible– esdevindrà un àmbit de discussió crucial entre els nivells de governança.
Són diversos els obstacles que podem anticipar al respecte: en primer lloc, per la dificultat d'establir paràmetres quantificables que responguin a bases de dades actuals o futures, ja que la disposició d'informació és certament limitada, especialment en països en vies de desenvolupament.
Segonament, i més enllà de la probable necessitat de generar noves bases estadístiques, caldrà generar un llenguatge comú en la definició d'indicadors, per tal de permetre l'intercanvi de dades entre municipis i la seva compilació a nivell supramunicipal i territorial.
Finalment, la temptació que l'elecció dels indicadors respongui a les voluntats i estratègies de cada àmbit local o territorial pot esdevenir una circumstància que generi un galimaties difícilment coherent i unitari.
Així mateix, existeix un ampli consens a l'entorn de la necessitat de proveir el procés d'implementació de la Nova Agenda Urbana amb òrgans de control que garanteixin el seguiment de les polítiques urbanes, i que per tant, elaborin informes regulars amb relació als indicadors proposats, incentivin als governs responsables i sensibilitzin a l'opinió pública.
[13] Font: Gran Diccionari de la llengua catalana.
[14] Veure el Manifest de l'Assemblea Mundial de Governs Locals i Regionals, de 8 de febrer de 2018, subscrit per la Global Taskforce.
[15] Al respecte, s'escau recordar que la sistematització metodològica emprada per l'Agenda 2030 (i traslladada a la Nova Agenda Urbana) té per finalitat l'establiment d'indicadors que permetin monitoritzar el grau d'efectivitat de les polítiques emprades.
Intervenció del Director General d'Ordenació del Territori i Urbanisme, Sr.
Agustí Serra, en l'Assemblea Mundial de Governs Locals i Regionals realitzada durant el WUF.
El WUF ha esdevingut un fòrum adient per a testar la bastida conceptual sobre la qual s'estructura el projecte d'Agenda Urbana de Catalunya impulsat per la Direcció General d'Ordenació del Territori i Urbanisme.
El balanç global és força positiu, doncs podem concloure que, en la seva major part, l'Agenda Urbana de Catalunya es troba en plena sincronia amb els principals àmbits de preocupació global, anteriorment detallats.
En primer lloc, l'Agenda Urbana de Catalunya ha estat concebuda des de la indiscutible alineació amb l'Agenda 2030.
Un enfocament que ha comportat l'assumpció, no només de l'Objectiu de Desenvolupament Sostenible número 11, sinó també de les fites pertanyents a d'altres ODS amb dimensió urbana.
Un exercici que ha derivat en la inclusió de fins a 25 Fites procedents de 12 ODS [16], que nodreixen la meitat dels 6 Eixos temàtics plantejats en l'àmbit català: Salut, Benestar i Dimensió Territorial.
Complementàriament, l'alineació entre l'Agenda Urbana de Catalunya i l'Agenda 2030 s'ha reforçat mitjançant la utilització d'un sistema formal i metodològic anàleg, basat en una conceptualització escalar proposada per Nacions Unides, finalment concretada en eixos, objectius, reptes i indicadors.
Una aproximació metodològica que haurà de garantir una millor integració de les polítiques urbanes dins de l'estratègia general fixada per l'Agenda 2030, alhora que possibilitarà un diàleg fluid i recíproc entre agendes.
El plantejament d'indicadors és un altre aspecte crucial en l'elaboració de l'Agenda Urbana de Catalunya.
La indiscutible necessitat de monitoratge i seguiment de les polítiques urbanes només podrà ser satisfeta mitjançant l'elaboració d'indicadors adequats i de la constitució d'un òrgan "ad hoc" que en supervisi els resultats.
En aquest sentit, en la proposta d'Agenda Urbana de Catalunya es proposa la constitució de l'Assemblea Urbana de Catalunya [17], un òrgan col·legiat compost per totes les escales de govern, la ciutadania i els sectors econòmics que haurà d'acomplir les funcions de monitoratge i seguiment pertinents per a supervisar-ne el grau d'implementació.
A més, aquest òrgan esdevé crucial en termes de governança compartida.
La seva particular naturalesa híbrida, i la singularitat de l'encàrrec encomanat –la coordinació de l'elaboració de l'Agenda Urbana de Catalunya, la validació dels treballs de redacció i el monitoratge en la implementació– assegura una mirada transversal, interdisciplinària i integral del projecte, en la línia propugnada per Nacions Unides.
[16] Per a més concreció, en el Document d'Objectius de l'Agenda Urbana de Catalunya, redactat per la Direcció General d'Ordenació del Territori i Urbanisme en data 18 de setembre de 2017, consten els següents ODS amb dimensió urbana en alguna de les seves fites: Erradicació de la pobresa; Salut i benestar; Educació de qualitat; Igualtat de gènere; Aigua i Sanejament; Energia neta i assequible; Treball digne i creixement econòmic; Indústria i innovació i infraestructures; Reducció de les desigualtats; Consum i producció responsables; Acció Climàtica; Pau, Justícia i Institucions sòlides
[17] Òrgan creat arran de l'Acord de Govern GOV/42/2017, de 4 d'abril, per a l'elaboració de l'Agenda Urbana de Catalunya (AUC), modificat segons Acord GOV/126/2017, de 12 de setembre, d'iniciació dels treballs per a l'elaboració de l'Agenda Urbana de Catalunya.
Pictograma conceptual de l'Agenda Urbana de Catalunya, on consten els 6 Eixos temàtics, els 18 Objectius i els 61 reptes associats.
Transformar el nostre món: l'Agenda 2030 per al desenvolupament sostenible.
Barcelona, Generalitat de Catalunya, 2017.
Processos de nova urbanització, Edificació.Sostenibilitat, Mitigació