La federació i el federalisme no són el mateix.
Algunes vegades la federació és molt formal, està mancada de federalisme i presenta un unitarisme incipient.
Aquest model pot ser fruit de la voluntat de proporcionar més estabilitat i seguretat a l'estat, però on se situa la frontera per garantir un equilibri entre els drets i els interessos regionals i el respecte a les competències de l'estat central?
Prenent com a punt de partida l'exemple de la Rússia contemporània, aquest article analitza les implicacions per a l'estabilitat i la seguretat del federalisme i l'unitarisme en un estat federal.
L'autora planteja l'existència de dues grans etapes de desenvolupament federal contemporani a Rússia: una primera etapa de forta descentralització que va comportar el debilitament de l'estabilitat de l'estat federal al final del segle xx; i una segona etapa, l'actual, d'unitarització federal, que té per objectiu estabilitzar la federació.
Aquest article arriba a la conclusió és clau entendre on se situa el llindar d'unitarisme acceptable en aquest tipus de comunitat per de no perdre el control i l'equilibri i, en última instància, garantir l'estabilitat i la seguretat.
Es considera que una federació és una forma d'estructura territorial de l'estat, habitual en països plurinacionals amb un vast territori, en els quals cal instituir un mecanisme d'equilibri entre els interessos fonamentals i l'estabilitat.
Aquest enfocament permet restaurar l'equilibri estatal perquè, a més de considerar els interessos de les entitats subnacionals, el govern federal exerceix un control important sobre aquestes.
El plantejament de la doctrina russa és força comú, ja que el federalisme és una part consubstancial de qualsevol federació [Baglai, Entin, Leibo, (ed.) 2016], però també es pot donar el cas que no sigui tan evident i que, algunes vegades, una federació estigui mancada de federalisme i s'apropi a l'unitarisme.
Tal com el professor Burgess ha assenyalat «el federalisme estimula la federació.
És la força impulsora de la federació que intenta protegir, preservar i promoure l'anomenada "política de la diferència", és a dir, el respecte i el reconeixement formal de la diversitat a nivell constitucional, jurídic i polític» (Burgess 2017).
Rússia constitueix un exemple molt interessant de construcció de l'estat.
En una primera etapa, es va utilitzar el federalisme com a mecanisme per incloure els interessos dels principals grups nacionals i d'altres unitats subnacionals, i es va permetre una profunda descentralització.
Però quan les relacions van esdevenir excessivament descentralitzades, el país va patir un risc real de dissolució.
Més endavant, la tendència va canviar substancialment i el govern va començar a utilitzar tots els mecanismes jurídics i polítics que tenia al seu abast per unir i estabilitzar el país, la qual cosa ha conduït finalment a la unitarització factual, tot i que conservant alguns trets d'asimetria federal.
La raó principal de la unitarització va ser la seguretat i l'estabilitat, però el que cal entendre és on se situa el llindar de la unitarització de l'estat federal a l'hora de trobar l'equilibri òptim entre els interessos federals i subnacionals i garantir la seguretat i l'estabilitat.
L'autora analitza aquest concepte a partir dels discursos i l'evolució de la Rússia contemporània.
Rússia és un dels països plurinacionals més grans del món.
La Constitució russa actual, aprovada el 1993, proclama que és una federació amb 85 unitats subnacionals que constitueixen el territori de tot l'estat.
No hi ha dubte que la federació és una condició natural per a un tipus d'estat com el de Rússia: té un territori enorme, hi viuen uns 190 grups ètnics i nacionalitats amb antecedents històrics i culturals bastant diferents que, tanmateix, han conviscut durant segles.
El capítol 3 de la Constitució russa regula l'estatus de la federació i de les unitats subnacionals, així com el repartiment de competències entre el govern federal i els governs subnacionals.
Defineix l'estatus de sis tipus d'unitats subnacionals.
Tot i així, dona preferència a les repúbliques, identificant-les com els estats que poden tenir la seva llengua oficial al costat del rus, idioma oficial de tot el país.
La doctrina russa sosté que, fins i tot per a la Constitució, Rússia és una federació asimètrica.
El model polític ratifica aquesta concepció amb la introducció de nombrosos mecanismes interns que utilitza el govern federal per coordinar els seus interessos amb determinades unitats subnacionals.
Tanmateix, l'asimetria factual no comporta una federalització pura.
En la seva història contemporània, Rússia ha viscut dues grans etapes de desenvolupament federal: la primera, des del principi fins al final del segle xx —el període de descentralització federal amb mostres clares de federalisme— i la segona, des del principi del segle xxi fins als nostres dies —el període d'unitarització del federalisme.
Al principi de la dècada de 1990, el futur president rus Borís Ieltsin es va adreçar a les unitats subnacionals amb una cèlebre frase: «Preneu tota la sobirania que pugueu entomar».
L'objectiu era força simple: necessitava el seu suport per reforçar la seva posició política.
Al seu torn, les unitats subnacionals van entendre aquesta proposta ràpidament i van començar la seva coneguda política de negociació per aconseguir més i més competències del govern federal.
Aquesta manera de fer va continuar fins que Ieltsin va ser elegit president i fins i tot després que s'aprovés la nova Constitució de 1993.
El període del 1993 al 2000 es va caracteritzar per la gran varietat de mitjans utilitzats pel govern federal per acostar-se a les unitats subnacionals.
Aquestes diferències es basaven sobretot en els interessos polítics del poder presidencial i la seva necessitat d'obtenir suport regional, especialment econòmic.
A més, quan algunes unitats subnacionals van començar a negociar amb les autoritats centrals, el president Ieltsin va respondre amb un seguit de concessions, que es van formalitzar mitjançant acords particulars amb cada unitat en condicions específiques.
Entre 1994 i 1998, el govern federal va signar uns 46 acords individuals amb les unitats subnacionals (P. Popelier, M. Sahadzic, 406).
Cal destacar que cada acord signat entre l'estat i la unitat subnacional incloïa condicions particulars.
La pregunta és: va aportat estabilitat aquest model?
D'una banda, sí: va aportar estabilitat a l'estructura de poder.
El president Ieltsin va ser reelegit l'any 1996, gràcies al suport més o menys suficient dels líders i les elits polítiques regionals.
D'altra banda, no: el país va haver de fer front a campanyes militars en algunes repúbliques caucàsiques quan el govern federal va enviar l'exèrcit regular per protegir els ciutadans.
És més, moltes unitats subnacionals, en particular les repúbliques de base ètnica, van començar a proclamar-se independents i van introduir normes de descentralització regional tan significatives en les seves lleis fonamentals i la seva legislació que el govern federal va perdre de fet, tot i que no legalment, la major part de les seves competències.
En aquest context, val la pena esmentar la regla constitucional de superioritat jeràrquica de la legislació federal.
Segons la Constitució federal, en cas de contradicció, no s'aplica la legislació subnacional automàticament Tanmateix, en la pràctica, la situació era molt diferent, ja que les entitats subnacionals continuaven aplicant els seus reglaments anticonstitucionals.
Cap al final dels anys noranta, Rússia era a punt d'entrar en col·lapse.
Per tant, i en forma de resum, una profunda descentralització federal no va aportar ni estabilitat ni seguretat a l'estat en l'exemple rus.
El període històric següent, que va començar al principi de l'any 2000, mostra el mateix fet des d'un altre angle, ja que el govern federal va unitaritzar l'estructura federal existent per obtenir estabilitat i seguretat internes.
Ha proporcionat seguretat i estabilitat reals?
Aquesta és la pregunta que s'intenta respondre a continuació.
La tendència oposada es va començar a desenvolupar quan el president Ieltsin va dimitir i el nou president, Vladimir Putin, va ser elegit l'any 2000.
Un dels seus objectius principals era estabilitzar la federació en declivi amb la implantació d'un paquet de mesures.
En primer lloc, atesa la gran activitat del Tribunal Constitucional de Rússia, la majoria de les lleis subnacionals que contradeien la Constitució federal es van declarar anticonstitucionals, amb la pèrdua consegüent de força legal.
El paper predominant de la legislació federal es va restablir com a tal.
Es va aprovar una nova llei que va reforçar la influència del poder central sobre les unitats subnacionals en atorgar al president de Rússia el dret de destituir els governadors i revocar els òrgans legislatius subnacionals.
També es va instar els fiscals generals a ser més actius a l'hora de qüestionar les unitats subnacionals.
Els governadors regionals van perdre una part significativa de la seva influència a causa de la reforma del Consell de la Federació (cambra del Parlament rus).
Abans els governadors estaven representats en el Consell de la Federació, on tenien més influència política i un contacte més estret amb el govern federal.
Després de l'aprovació de la nova llei sobre la composició del Consell de la Federació l'any 2000, van perdre aquests drets.
Actualment, el Consell de la Federació està format per representants de les unitats subnacionals, però no pels seus líders.
Un altre exemple de centralització va ser la creació d'un sistema de districtes federals.
L'objectiu principal d'aquesta iniciativa va ser garantir que, en la pràctica, el poder presidencial pogués establir i coordinar les relacions amb cada unitat subnacional i garantir que la legislació subnacional no contravingués a les lleis federals.
El país es va dividir en set districtes federals (avui ja n'hi ha vuit).
Cada districte és liderat per un representant presidencial, que té la competència d'aplicar la llei federal i coordinar les comunicacions entre el president i els governs regionals.
Els representants són nomenats i destituïts pel president de la Federació Russa.
El representant presidencial ha de facilitar la relació entre el president i els òrgans legislatius i executius subnacionals.
Aquest sistema permet, per tant, que el govern central faci valer la seva autoritat respecte de les unitats subnacionals.
El procés va ser reforçat, a més, per la substitució de les elits polítiques locals.
Exercint el seu dret legal de proposar els candidats al càrrec de governador, el president va nomenar nous governadors que fossin lleials als organismes federals o membres del principal partit polític, proper al govern federal.
Tot i que aquest procés va durar alguns anys, es considera que finalment va conduir a l'estabilització de les relacions entre les elits federals i locals.
Un altre mecanisme d'aglutinació va ser el procés d'elecció dels líders regionals, incloent-hi els governadors.
Al principi del segle xxi, Rússia va introduir una nova forma d'habilitació dels governadors per mitjà del nomenament del president i l'aprovació posterior dels parlaments regionals.
Aquesta aprovació va esdevenir més formal que altra cosa, ja que, en la pràctica, no hi ha hagut casos de rebuig dels parlaments regionals.
Així, la composició dels principals organismes governamentals d'àmbit regional va quedar sota el control del govern federal, especialment del president.
Més recentment, s'han modificat les disposicions legals i avui la major part dels governadors són escollits pels habitants de les unitats subnacionals.
Tot i així, encara hi ha una gran influència política del govern federal, per exemple per mitjà del control del partit.
Una de les últimes esmenes legislatives ha introduït criteris d'acompliment per part dels governadors subnacionals, cosa que pot comportar-ne la destitució per part del president de l'estat.
En particular, l'activitat d'un governador s'avalua segons uns criteris específics: el grau de confiança dels votants en el seu govern, expressat durant les eleccions; alguns factors econòmics (salari mensual mitjà real); el creixement natural de la població; la qualitat del medi ambient; el nivell d'educació, etc. D'aquesta manera, el control del govern federal sobre els dirigents regionals s'intensifica, ja que l'incompliment dels criteris estipulats es esgrimir com a motiu perquè el president destitueixi els líders regionals.
No és una llista exhaustiva, però indica les mesures que han conduït al fet que, a la pràctica, les decisions més o menys importants per a les unitats subnacionals es prenguin gairebé sempre en l'àmbit federal, amb una forta prevalença del paper presidencial en aquest mecanisme.
Això converteix aquest sistema en una mena de «control manual», que accentua el domini del govern federal en tots els mecanismes federals.
Aquestes decisions són assumides per les autoritats regionals amb poc marge per al rebuig regional.
Tot i que jurídicament és un estat federal, la Federació Russa presenta molts indicis d'unitarisme en l'equilibri de les relacions entre el govern federal i els governs regionals.
Com he subratllat en aquest article, la intenció que hi ha darrere d'aquest procés és estabilitzar l'estat i oferir més seguretat als ciutadans.
Tanmateix, la qüestió és que cal estar segurs de quin grau d'unitarisme és acceptable en aquest tipus de comunitat per tal de no perdre el control i l'equilibri en aquesta «construcció manual».
L'embolcall d'una federació formal mancada de substància en el seu funcionament pot fer perillar l'estat, i també l'estabilitat i la seguretat.
Aquest risc s'ha ajornat per ara, però encara és present.
Citació proposada: Kremyanskaya, E. 2019.
Disponible a: https://presidencia.gencat.cat/ca/detalls/Article/La-unitaritzacio-de-la-federacio