I. El conseller de la Presidència en data 5 de maig ha tramès a aquesta Comissió Jurídica Assessora un avantprojecte de llei de modificació de l'article 8 de la Llei 1/1981 de 25 de febrer de creació del Consell Consultiu de la Generalitat.
D'acord amb l'article 3.3 a) de la seva Llei reguladora correspon a la Comissió Jurídica Assessora dictaminar els avantprojectes de llei que se sotmetin a la seva consideració essent competència del Ple l'aprovació del corresponent dictamen (article 11.1 a); dictamen que en aquesta ocasió s'emet amb caràcter d'urgència.
La Llei orgànica 7/1999 de 21 d'abril ha modificat la Llei orgànica del Tribunal Constitucional i ha regulat el conflicte en defensa de l'autonomia local constitucionalment garantida en front de normes amb rang de llei de l'Estat o de les comunitats autònomes.
Aquest conflicte el poden plantejar un determinat nombre de entitats locals afectades.
"...de manera prèvia a la formalització del conflicte s'haurà de sol·licitar dictamen amb caràcter preceptiu però no vinculant del Consell d'Estat o òrgan consultiu de la corresponent Comunitat Autònoma segons que l'àmbit territorial al qual pertanyin les Corporacions locals correspongui a vàries o a una Comunitat Autònoma.
A les Comunitats Autònomes que no disposin d'òrgan consultiu el dictamen correspondrà al Consell d'Estat".
En el sistema institucional i organitzatiu de Catalunya l'òrgan consultiu corresponent al Consell d'Estat és la Comissió Jurídica Assessora.
Aquesta és l'alt òrgan consultiu del Govern igual que el Consell d'Estat i per les seves funcions i les seves competències ostenta la posició equivalent.
Així s'ha entès pacíficament respecte de totes aquelles Lleis estatals que preveuen la intervenció del Consell d'Estat o de l'òrgan consultiu equivalent de la respectiva comunitat autònoma tant si es fa referència expressa a dita equivalència com si només s'al·ludeix a un òrgan consultiu de la comunitat autònoma.
A tall d'exemple es poden citar l'article 102 de la Llei 30/1992 de 26 de novembre de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú modificat per la Llei 4/1999; l'article 49 de la Llei 13/1995 de 18 de maig de contractes de les administracions públiques; l'article 13.1 de la Llei 8/1985 de 2 d'abril reguladora de les bases del règim local etc.
En aquest sentit la STC 204/1992 de 26 de novembre legitima clarament la substitució del Consell d'Estat en aquells procediments en els quals intervé la Comissió Jurídica Assessora i la jurisprudència admet amb absoluta unanimitat que la intervenció de la Comissió Jurídica Assessora equival plenament a la que preceptivament s'exigeixi del Consell d'Estat tal com es posa de manifest en diversos pronunciaments del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya que han estat confirmats pel Tribunal Suprem (per totes STS de 5 de febrer de 1996).
Es tracta doncs d'un òrgan consultiu amb competència general.
El Consell Consultiu de la Generalitat és l'òrgan consultiu que vetlla per l'observança de la Constitució i de l'Estatut de naturalesa estatutària previst a l'article 41 EAC i regulat a la Llei 1/1981 de 25 de febrer.
L'article 2 d'aquesta Llei 1/1981 disposa que el dictamen del Consell Consultiu serà preceptiu quan aquesta Llei ho estableixi i l'article 8 del Reglament provisional d'organització i funcionament del Consell Consultiu de la Generalitat ho completa assenyalant que la sol·licitud de dictamen serà preceptiva quan així ho disposi l'Estatut la Llei de creació del Consell o qualsevol altra Llei de Catalunya; mentre que en els altres supòsits serà facultativa.
Així es posa de relleu que el Consell Consultiu és un òrgan propi i específic de la Generalitat de Catalunya que no es correspon amb cap altre òrgan de l'Estat i per tant l'ordenament estatal no pot de cap manera assignar-li funcions preceptives.
D'aquesta manera no pot intervenir preceptivament pel sol fet que una Llei estatal disposi la intervenció preceptiva del Consell d'Estat o de l'òrgan consultiu de la corresponent Comunitat Autònoma.
En definitiva aquesta Comissió Jurídica Assessora és a Catalunya l'alt òrgan consultiu que exerceix les funcions corresponents al Consell d'Estat del qual n'és l'òrgan equivalent a tots els efectes.
En conseqüència en el moment actual i d'acord amb l'ordenament vigent en cas de plantejar-se per part dels ens locals de Catalunya un conflicte en defensa de l'autonomia local la sol·licitud preceptiva de dictamen de l'òrgan consultiu de la Comunitat Autònoma s'hauria de dirigir a aquesta Comissió.
Des de la perspectiva material la defensa de l'autonomia local constitucionalment garantida forma part del judici de constitucionalitat i de legalitat que ordinàriament correspon efectuar a aquesta Comissió Jurídica Assessora.
En concret aquest és el judici que correspon efectuar a aquest alt òrgan consultiu en la seva competència dictaminadora dels projectes de reglaments i disposicions de caràcter general que es dictin en execució de les lleis i les seves modificacions segons li atribueix l'article 3.1 b) de la seva Llei reguladora.
Així ho ve fent normalment aquesta Comissió formulant les observacions essencials de legalitat corresponents quan així ha estat procedent.
Igualment la Comissió Jurídica Assessora intervé respecte de qüestions que donen lloc a procediments legislatius que poden afectar específicament l'autonomia local en exercici de la seva competència per a dictaminar sobre la creació de comarques i modificació de les demarcacions comarcals creació de municipis de règim especial així com diversos supòsits d'alteració de termes municipals (article 3.2 e) f) i g) del Decret legislatiu 1/1991) a part d'altres competències previstes en el mateix article respecte de matèries específicament locals.
La garantia de la posició jurídica de les entitats locals és per tant una matèria pròpia de la funció consultiva atribuïda per les lleis a aquesta Comissió Jurídica Assessora.
En general l'autonomia orgànica i funcional de que gaudeix i la seva intervenció en procediments propis de les administracions locals fan que la intervenció de la Comissió Jurídica Assessora sigui un mecanisme institucional adequat per a la defensa de l'autonomia local constitucionalment garantida.
Malgrat les anteriors consideracions l'avantprojecte de llei que s'informa planteja la possibilitat d'atribuir al Consell Consultiu una intervenció preceptiva prèvia al plantejament del conflicte en defensa de l'autonomia local.
La singularitat de la organització institucional catalana que incorpora dos òrgans consultiu superiors obliga a considerar aquesta qüestió.
L'article 41 de l'Estatut d'autonomia disposa el següent:
"Sens perjudici d'allò que disposa l'apartat 1 de l'article anterior una llei de Catalunya crearà i regularà el funcionament d'un organisme de caràcter consultiu que dictaminarà en els casos que la mateixa llei determinarà sobre l'adequació al present Estatut dels projectes o proposicions de llei sotmesos a debat i aprovació del Parlament de Catalunya.
La interposició davant el Tribunal Constitucional del recurs d'inconstitucionalitat pel Consell Executiu o Govern de la Generalitat o pel Parlament de Catalunya exigirà com a requisit previ un dictamen de l'esmentat organisme".
La Llei 1/1981 de 25 de febrer va assumir aquesta configuració estatutària del Consell Consultiu regulant la seva composició i funcionament en l'exercici de les seves competències que segons el precepte de l'Estatut que acabem de veure es contreuen a conèixer projectes i proposicions de llei que es tramiten al Parlament de Catalunya o bé les lleis de l'Estat ja aprovades quan el Parlament o el Govern de la Generalitat inicien un recurs d'inconstitucionalitat.
Es tracta doncs d'una intervenció preceptiva en matèria de potestat legislativa l'única potestat normativa que recau en la competència del Consell Consultiu.
L'anterior efectivament configura un òrgan consultiu de naturalesa estatutària amb una singular posició en l'ordenament organitzatiu català.
Les lleis catalanes poden determinar els casos en els quals cal dictaminar un projecte o proposició de llei ja que l'article de l'Estatut es remet al legislador per a aquest punt però és clar que la llei no pot alterar el règim de les funcions o competències dissenyat per l'Estatut.
En aquest sentit la posició del Consell Consultiu es concentra en la garantia i defensa de l'Estatut -vetlla per l'observança de la Constitució i de l'Estatut diu l'article 1.3 Llei 8/81- tant front als projectes legislatius que es tramiten al Parlament com front a les lleis estatals un cop aprovades.
Aquesta funció de garantia estatutària qualifica el Consell Consultiu de manera que davant l'atribució per llei d'una nova competència cal vetllar perquè no quedi afectada la dita configuració institucional.
V. Una característica de la posició del Consell Consultiu segons el seu règim estatutari i legal és que només pot ser consultat pel Govern o per figures de naturalesa parlamentària com són un nombre determinat de diputats o de grups parlamentaris (article 41 EAC i article.
I això té ple sentit en tractar-se de fer prevaler l'Estatut en relació amb actuacions del propi Parlament o bé del Govern.
També la forma de designació dels membres del Consell Consultiu és congruent amb aquesta connexió amb les funcions estatutàries del Parlament de Catalunya i amb les del Govern.
Molt concretament pel que fa a la intervenció del Consell Consultiu en relació amb els processos davant el Tribunal Constitucional l'article 41 EAC la restringeix als recursos de inconstitucionalitat a interposar pel Govern i pel Parlament de Catalunya malgrat que la Constitució i Llei orgànica del Tribunal Constitucional preveiessin altres processos en els quals fossin part les institucions catalanes o es veiessin afectades normes aprovades per les mateixes.
Per tant ni l'Estatut ni la Llei 1/1981 configuren el Consell Consultiu com un organisme de competències generals en tots els processos davant el Tribunal Constitucional sinó com l'òrgan consultiu de garantia estatutària amb competències específiques o taxades respecte de les iniciatives del Parlament o del Govern que es projecten sobre normes amb rang de llei.
Per aquestes raons l'atribució al Consell Consultiu de la competència per a dictaminar prèviament a la seva interposició sobre els conflictes en defensa de l'autonomia local a sol·licitud d'un determinat nombre de corporacions locals se separa de la seva actual configuració institucional.
La legitimació de les entitats locals és admesa per a altres òrgans consultius bé a l'Estatut d'autonomia de la corresponent comunitat autònoma -per exemple Castella-la Manxa Cantàbria- bé a la normativa reguladora com és el cas d'aquesta Comissió Jurídica Assessora -article 3.2 del Decret Legislatiu 1/1991 i article 9.2 del Reglament de la Comissió.
En el cas del Consell Consultiu de la Generalitat en canvi l'Estatut no preveu la dita intervenció i la seva Llei reguladora amb la modificació projectada no podria desvirtuar aquesta configuració.
La limitació assenyalada pot ser considerada com un obstacle a l'adequació estatutària de l'avantprojecte que s'informa.
Tanmateix la consideració de l'objecte del conflicte així com la naturalesa constitucional del procés en el que s'insereix el dictamen preceptiu permeten superar aquesta dificultat.
D'acord amb l'article 75 bis LOTC donen lloc al conflicte en defensa de l'autonomia local les normes de l'Estat amb rang de llei o les disposicions amb rang de llei de les Comunitats Autònomes que lesionin l'autonomia local constitucionalment garantida.
Certament la regulació del nou conflicte i la seva pròpia denominació ofereixen algunes ambigüitats quant a la veritable naturalesa i objecte del dit procés constitucional i així es va posar de manifest al Dictamen del Consell d'Estat de 18 de juny de 1998 referit als avantprojectes de llei orgànica.
Deixant al marge altres consideracions es pot sostenir que el conflicte que ens ocupa no es tracta d'un recurs d'inconstitucionalitat sinó una de les altres matèries que d'acord amb l'article 161.1 d) CE una llei orgànica pot atribuir al Tribunal Constitucional.
Ara bé malgrat aquesta diferència el cert és que l'objecte del conflicte en defensa de l'autonomia local és en un cert sentit coincident amb el del recurs d'inconstitucionalitat: es tracta de les normes estatals i autonòmiques amb rang de llei.
El que succeeix és que l'objecte mediat de l'acció processal o finalitat de la mateixa és en el cas que ens ocupa més limitat que el recurs de inconstitucionalitat: la defensa de l'autonomia local constitucionalment garantida.
Per això la determinació tant dels subjectes legitimats titulars de la dita autonomia -més enllà dels que estan taxats a l'article 162.1 CE- com dels pronunciaments de la sentència obeeixen a uns criteris distints del recurs d'inconstitucionalitat.
Doncs bé des d'aquest punt de vista el fet que l'objecte del conflicte siguin només normes amb rang de llei que únicament estan subjectes per tant al judici de la seva adequació a la Constitució i a l'Estatut permet encaixar més adequadament la competència del Consell Consultiu per a dictaminar prèviament a la interposició del conflicte.
Com ja s'ha assenyalat la funció institucional del Consell Consultiu és vetllar pel compliment de la Constitució i de l'Estatut i la seva intervenció segons l'article 41 EAC i la Llei 1/1981 té lloc sempre en relació amb normes amb rang de llei ja sigui amb caràcter previ a la seva aprovació pel Parlament de Catalunya ja sigui amb caràcter previ a la seva impugnació pel Parlament o pel Govern.
La previsió de l'atribució de la nova competència proposada pel que fa a l'objecte s'inclouria en aquest sentit dins de l'àmbit més específic de la seva actuació.
També és cert que una intervenció del Consell Consultiu respecte de lleis ja aprovades pel Parlament de Catalunya presenta altres dificultats.
Així el fet que la mateixa llei respecte de la qual es plantegi el conflicte en defensa de l'autonomia local hagi pogut ser ja objecte de dictamen en fase de projecte o proposició de manera que pugui donar-se una certa duplicitat de pronunciaments tot i que el segon tingui un objecte més delimitat.
Però aquesta pot ser una disfunció menor semblant a la que d'altra banda també pot tenir lloc en el si d'altres processos constitucionals.
Tampoc és obstacle la previsió de l'article 40 EAC seguint l'article 153 a) CE segons el qual les lleis de Catalunya estaran sotmeses únicament al control de llur constitucionalitat exercit pel Tribunal Constitucional.
La intervenció de l'òrgan consultiu en els termes de l'Avantprojecte i de la Llei Orgànica 7/1999 encaixa dintre del que és un judici de constitucionalitat sense que tingui cap efecte sobre la eficàcia o vigència de la norma que pugui reputar-se un control en sentit estricte.
En darrer terme la naturalesa del conflicte en defensa de l'autonomia local com un procés constitucional pròxim tot i les diferències assenyalades al recurs d'inconstitucionalitat permetria considerar que una eventual intervenció prèvia del Consell Consultiu desplegaria una funció anàloga a la que ja té atribuïda respecte de dit recurs d'inconstitucionalitat.
En definitiva a la vista de l'objecte del dictamen previst i de la naturalesa estrictament constitucional del procés en què s'insereix es poden entendre superades les dificultats abans assenyalades.
Com a conseqüència de les consideracions efectuades aquesta Comissió Jurídica Assessora considera que al text de l'avantprojecte de llei que s'informa convé incorporar les modificacions següents:
Al preàmbul cal insertar abans del darrer paràgraf un paràgraf del següent tenor o similar: "La Comissió Jurídica Assessora és l'òrgan competent per emetre els dictàmens que corresponen al Consell d'Estat però en el present cas per motius d'especialitat per raó de l'objecte i de la naturalesa del nou procés creat porten a atribuir al Consell Consultiu la competència per a intervenir-hi".
A l'article 8 tercer de la Llei 1/1981 cal afegir un nou paràgraf del tenor següent o similar al final de la primera frase: "... pels ens locals de Catalunya sense que aquesta atribució alteri les competències de la Comissió Jurídica Assessora".
En atenció a totes les consideracions efectuades aquesta Comissió Jurídica Assessora formula les següents
Primera: La Comissió Jurídica Assessora és l'alt òrgan consultiu que exerceix les funcions corresponents al Consell d'Estat del qual n'és l'òrgan equivalent a tots els efectes i en substitueix la intervenció quan és exigida per una llei estatal.
D'acord amb l'ordenament vigent correspondria a aquesta Comissió Jurídica Assessora emetre el dictamen previ a la interposició del conflicte en defensa de l'autonomia local per part dels ens locals de Catalunya.
Segona: En exercici de les competències que té atribuïdes aquesta Comissió Jurídica Assessora exerceix normalment la funció de garantia de l'autonomia local constitucionalment garantida.
Tercera: Malgrat el que s'acaba de dir en atenció a l'objecte i a la naturalesa constitucional del procés en exercici de la seva potestat d'autoorganització la Generalitat de Catalunya pot per llei atribuir al Consell Consultiu la competència de dictaminar prèviament al plantejament davant del Tribunal Constitucional i en els termes de la seva Llei orgànica els conflictes en defensa de l'autonomia local per als ens locals de Catalunya.
Quarta: El text de l'avantprojecte de llei que s'ha considerat ha de tenir en compte el contingut de les conclusions anteriors i incorporar al preàmbul i a l'articulat les modificacions a què es refereix el darrer fonament jurídic d'aquest dictamen.