Resolució 93/2019, de 22 de febrer
Administració: Ajuntament de l'Escala
Informació detallada sobre desnonaments, pobresa energètica, habitatges i responsabilitat social de l'Ajuntament.
Cal tenir en compte que qui demana l'accés és una entitat social (la Plataforma d'afectats per les hipoteques, PAH) que té la finalitat de protegir el dret a l'habitatge especialment per a les persones més necessitades, motiu pel qual s'ha de considerar reforçat el seu dret d'accés a la informació, perquè l'exerceix al servei d'interessos col·lectius coadjuvants als públics i d'un dret constitucional tan sensible com és el de l'habitatge.
El concepte d'informació pública als efectes del dret d'accés és un concepte determinat bàsicament per un criteri de possessió: la informació que es troba en poder de l'Administració; el fet d'estar en poder de l'Administració inclou tant la informació que materialment es troba en les dependències, serveis i arxius de l'Administració, com aquella en relació amb la qual ostenta un poder jurídic específic atribuït per les lleis per poder obtenir-la.
El concepte d'informació transcendeix el tradicional de documents i és substancialment equivalent al de coneixement, de manera que el dret d'accés es projecta, certament, sobre els documents en poder de l'Administració, però també sobre l'altre coneixement que estigui en poder de l'Administració municipal, com ara bases de dades informàtiques, algoritmes o coneixement material no formalitzat en cap document o registre determinat, com podria ser el cas de facilitar el nombre total de determinades actuacions municipals dins d'un període donat, encara que no es porti per l'Ajuntament un registre específic d'elles; cal assumir que el dret d'accés a la informació pública abasta no únicament la informació expressada o elaborada formalment (documents, registres informàtics), sinó també informació que, per poder ser facilitada en els termes sol·licitats, pot requerir fins i tot una certa tasca d'elaboració per part de l'Administració.
L'article 35 LTAIPBG preveu expressament que els efectes estimatoris del silenci administratiu cedeixen davant l'existència de límits legals, però no hi ha cap previsió legal similar per a les causes d'inadmissibilitat, fet del qual cal deduir-ne, com han fets diverses resolucions de la GAIP, que l'estimació per silenci administratiu positiu impedeix que l'Administració pugui invocar posteriorment la necessitat d'una tasca complexa d'elaboració com a causa d'inadmissibilitat de la sol·licitud; en conseqüència, l'Ajuntament esdevé obligat a facilitar a la persona reclamant tota la informació sol·licitada que estigui en poder de l'Administració, encara que per fer-ho hagi de dur a terme una tasca d'elaboració dels documents o dels registres en els que s'expressarà formalment la informació en qüestió.
Si, tal com indica l'informe municipal, hi ha part de la informació sol·licitada que no es troba en poder de l'Ajuntament, en el sentit que l'arxiu o dependència de l'administració municipal no té coneixement del seu contingut, cal que l'Ajuntament així ho posi de manifest de forma expressa, en relació amb totes i cada una de les informacions concernides, i lliuri la resta; en els casos en què la informació inexistent en seu municipal formi part d'actuacions o arxius o registres municipals, de manera que el fet de no existir com a tal informació a l'Ajuntament pugui ser considerat quelcom anòmal o estrany, cal també que s'ofereixi una justificació o explicació raonable dels motius pels quals la informació afectada no es troba en poder de l'Ajuntament.
El possible volum excessiu d'informació sol·licitada no és cap motiu per inadmetre la sol·licitud, llevat que sigui del tot forassenyat i absolutament desproporcionat, cas en el qual podria constituir una causa d'inadmissibilitat de la sol·licitud, bé per abusiva o per requerir una tasca desproporcionadament complexa i feixuga per facilitar la informació.
Però no sembla ser aquest el cas, ni l'Ajuntament ho al·lega, ja que l'única conseqüència que l'informe municipal treu del caràcter voluminós de la informació sol·licitada és que necessita més temps per atendre-la, afirmació que sembla del tot raonable a la vista de la sol·licitud; tot i que l'article 33.1 LTAIPBG estableix un termini d'un mes per resoldre les sol·licituds d'informació pública (termini que segons l'apartat 2 del mateix precepte es podria prorrogar en un cinquanta per cent) i que l'article 36.1 mana l'Administració a facilitar la informació estimada per la resolució dins del termini de 30 dies, està clar que en aquest cas l'Ajuntament no ha fet ús del previst per aquests preceptes als efectes de resoldre (cosa que encara no consta que hagi fet) i facilitar la informació dins dels terminis establerts legalment, i també és cert que les resolucions de la GAIP no estan vinculades al previst per aquests preceptes, de manera que poden establir el termini que considerin raonable per facilitar la informació estimada per elles; cal que la Resolució fixi un termini prudent per lliurar la informació sol·licitada, ja que si bé el dret d'accés empara poder obtenir la informació sol·licitada dins d'un termini raonablement curt, i la tasca administrativa necessària per fer efectiu aquest dret és tant rellevant i prioritària per als interessos públics i els drets de les persones com qualsevol altra tasca municipal, això no treu que aquesta Comissió de Garantia, davant de sol·licituds d'informació tan voluminoses i complexes com és el cas de la que deriva aquesta Reclamació, tingui la capacitat necessària, i la responsabilitat, per fixar un termini de lliurament de la informació proporcionat, que tingui en compte la dedicació notable que requerirà als serveis municipals atendre les qüestions plantejades i eviti l'eventualitat de posar en risc l'atenció adequada d'altres responsabilitats dels mateixos serveis municipals.
Termini per lliurar la informació.
Número d'expedient de la Reclamació: 511/2018
L'article 39.1 LTAIPBG estableix que " Les resolucions expresses o presumptes en matèria d'accés a la informació pública i, si escau, les que resolguin el recurs de reposició poden ésser objecte de reclamació gratuïta i voluntària davant la Comissió de Garantia del Dret d'Accés a la Informació Pública, encarregada de vetllar pel compliment i les garanties del dret d'accés a la informació pública que regula aquest títol".
L'article 29 RGAIP desenvolupa aquest precepte tot concretant que també poden ser objecte de reclamació davant la GAIP les comunicacions que substitueixin les resolucions.
D'acord amb aquests preceptes, la GAIP és competent per tramitar i resoldre aquesta Reclamació, ja que es planteja en relació amb el silenci administratiu produït arrel de la presentació d'una sol·licitud d'informació pública.
Així mateix, els apartats 2 i 3 de l'article 20 LTAIPBG estableixi els següents requisits i criteris per a l'aplicació dels límits legals al dret d'accés a la informació pública: "2.
Segons la normativa transcrita al fonament jurídic anterior, tota la informació que es troba en poder de l'Ajuntament és informació pública i qualsevol persona té dret a accedir-hi, llevat que hi concorrin límits establerts expressament per les lleis que prevalguin damunt del dret d'accés i ho impedeixin.
En aquest cas es demanen dades bàsicament estadístiques, que no és versemblant que puguin resultar afectades per límits legals a l'accés, i les úniques dades singularitzades són les relatives a entitats financeres i companyies subministradores d'energia, però la informació que es demana d'elles (desnonaments, talls d'electricitat, procediments sancionadors) no és interna i no és previsible que estigui afectada de límits legals a l'accés.
Així mateix, també cal tenir en compte que qui demana l'accés és una entitat social (la Plataforma d'afectats per les hipoteques, PAH) que té la finalitat de protegir el dret a l'habitatge especialment per a les persones més necessitades, motiu pel qual s'ha de considerar reforçat el seu dret d'accés a la informació, perquè l'exerceix al servei d'interessos col·lectius coadjuvants als públics i d'un dret constitucional tan sensible com és el de l'habitatge.
Per tant, cal entendre que, com a criteri general, l'entitat reclamant té dret a la informació pública sol·licitada.
Aquest dret s'ha de considerar consolidat, a més, si hom té en compte que s'ha produït silenci administratiu positiu en la tramitació de la sol·licitud d'informació de la que deriva la Reclamació.
Efectivament, la sol·licitud va ser presentada el 24 d'octubre de 2018 i l'Ajuntament encara no hauria contestat a la data de presentació de la Reclamació, gairebé dos mesos més tard, el 19 de desembre del mateix any; davant d'aquest fet, cal tenir en compte que l'article 33 LTAIPBG estableix que les sol·licituds d'informació pública han de ser resoltes en el termini d'un mes i l'article 35.1 de la mateixa llei estipula que si l'Administració no resol expressament i notifica la resolució dins del termini indicat, la sol·licitud s'ha de considerar estimada presumptament, llevat que concorrin límits legals que ho impedeixi, que no és el cas.
Aquesta estimació presumpta té el valor de veritable acte administratiu que atribueix al silenci administratiu positiu l'article 24.2 i 3 de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, de procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPAC), de manera que l'Ajuntament no podria resoldre posteriorment la sol·licitud altrament al determinat pel silenci administratiu.
Ara bé, com s'ha dit més amunt, la informació pública és la que està en poder de l'Ajuntament, de manera que el dret d'accés no es projecta sobre informació que no estigui en poder de l'administració municipal.
L'informe aportat per l'Ajuntament a aquest procediment indica que part de la informació sol·licitada no es troba en el seu poder, motiu pel qual s'hauria d'entendre que no té l'obligació de proporcionar-la a la persona reclamant.
L'informe municipal també indica que part de la informació sol·licitada es demana en un format diferent del que la tenen els serveis municipals i que l'Ajuntament la facilitaria en el seu propi format.
L'informe municipal també posa en relleu l'elevat volum d'informació que demana la persona reclamant, cosa que dificulta poder atendre la sol·licitud dins dels terminis establerts legalment.
Tot seguit s'aprofundeix en la valoració d'aquestes tres qüestions.
Com ja s'ha dit més amunt, el concepte d'informació pública als efectes del dret d'accés és un concepte determinat bàsicament per un criteri de possessió: la informació que es troba en poder de l'Administració.
El fet d'estar en poder de l'Administració inclou tant la informació que materialment es troba en les dependències, serveis i arxius de l'Administració, com aquella en relació amb la qual ostenta un poder jurídic específic atribuït per les lleis per poder obtenir-la (en serien exemples de diverses resolucions de la GAIP les relatives al poder jurídic municipal, atribuït per la legislació de règim local, de poder exigir als grups polítics municipals tota la informació necessària per retre comptes de la disposició dels recursos municipals posats a la seva disposició o a la capacitat de les diverses administracions públiques de poder requerir a les entitats provades prestadores dels seus serveis la informació prevista per l'article 3.2 LTAIPBG).
Per una altra banda, el concepte d'informació transcendeix el tradicional de documents i és substancialment equivalent al de coneixement, de manera que el dret d'accés es projecta, certament, sobre els documents en poder de l'Administració, però també sobre l'altre coneixement que estigui en poder de l'Administració municipal, com ara bases de dades informàtiques, algoritmes o coneixement material no formalitzat en cap document o registre determinat, com podria ser el cas de facilitar el nombre total de determinades actuacions municipals dins d'un període donat, encara que no es porti per l'Ajuntament un registre específic d'elles.
És per això que cal assumir que el dret d'accés a la informació pública abasta no únicament la informació expressada o elaborada formalment (documents, registres informàtics), sinó també informació que, per poder ser facilitada en els termes sol·licitats, pot requerir fins i tot una certa tasca d'elaboració per part de l'Administració.
Nogensmenys, el que no estaria obligada a fer l'Administració és elaborar informació quan aquesta elaboració requereixi una tasca complexa; en aquest sentit, l'article 29.1.b LTAIPBG estableix que constitueix una causa d'inadmissió de les sol·licituds quan "per obtenir la informació que demanen cal una tasca complexa d'elaboració o reelaboració".
Diverses resolucions de la GAIP aprofundeixen en el sentit que cal donar al concepte de tasca complexa d'elaboració, i coincideixen a assenyalar que l'Administració de l'al·lega ha d'acreditar la seva concurrència amb fets i argumentacions concretes, que s'ha de justificar en què la complexitat deriva de la necessitat d'una tasca valorativa o interpretativa per elaborar la informació demanada o de la necessitat d'una tasca de recerca de la informació demanada en diversos arxius o registres municipals.
De totes maneres, no cal aprofundir en aquesta qüestió perquè en aquest cas no seria admissible una futura invocació municipal sobre la necessitat d'una tasca complexa d'elaboració com a causa per inadmetre, totalment o parcial, la sol·licitud d'informació perquè, com s'ha dit al fonament jurídic anterior, la sol·licitud de la que deriva la Reclamació ja ha estat estimada legalment per silenci administratiu positiu i aquesta estimació preval sobre l'eventual concurrència de causes d'inadmissibilitat de la sol·licitud d'informació (que s'haurien d'haver invocat dins del termini de tramitació i resolució expressa de la sol·licitud).
L'article 35 LTAIPBG preveu expressament que els efectes estimatoris del silenci administratiu cedeixen davant l'existència de límits legals, però no hi ha cap previsió legal similar per a les causes d'inadmissibilitat, fet del qual cal deduir-ne, com han fets diverses resolucions de la GAIP, que l'estimació per silenci administratiu positiu impedeix que l'Administració pugui invocar posteriorment la necessitat d'una tasca complexa d'elaboració com a causa d'inadmissibilitat de la sol·licitud.
En conseqüència, l'Ajuntament esdevé obligat a facilitar a la persona reclamant tota la informació sol·licitada que estigui en poder de l'Administració, encara que per fer-ho hagi de dur a terme una tasca d'elaboració dels documents o dels registres en els que s'expressarà formalment la informació en qüestió.
Únicament restaria al marge de l'obligació indicada al paràgraf anterior la informació sol·licitada que no es trobi en poder de l'Ajuntament.
Si, tal com indica l'informe municipal, hi ha part de la informació sol·licitada que no es troba en poder de l'Ajuntament, en el sentit que arxiu o dependència de l'administració municipal no té coneixement del seu contingut, cal que l'Ajuntament així ho posi de manifest de forma expressa, en relació amb totes i cada una de les informacions concernides, i lliuri la resta.
A més, en els casos en què la informació inexistent en seu municipal formi part d'actuacions o arxius o registres municipals, de manera que el fet de no existir com a tal informació a l'Ajuntament pugui ser considerat quelcom anòmal o estrany, cal també que s'ofereixi una justificació o explicació raonable dels motius pels quals la informació afectada no es troba en poder de l'Ajuntament.
L'informe municipal assenyala que l'entitat reclamant demana part de la informació en un format diferent del que la té l'Ajuntament, i que té la intenció de facilitar-li-la en el format en el que la informació existeix en seu municipal, oposant-se d'aquesta manera a transposar-la al format sol·licitat.
Cal dir que a la sol·licitud d'informació pública presentada a l'Ajuntament de l'Escala el 24 d'octubre de 2018 i aportada per l'entitat reclamant a aquest procediment no hi consta cap petició concreta sobre el format amb el que vol rebre la informació; només indica que vol rebre resposta a les diverses qüestions plantejades.
Davant d'aquesta manca de precisió de l'entitat reclamant, l'Ajuntament pot facilitar la informació demanada en el format que consideri més adequat: en paper, en documents digitals (Word, Excel, PDF o altres), etc. En tot cas, a l'hora de facilitar la informació demanada l'Ajuntament hauria de tenir en compte el previst pels articles 36 (que dona un marge raonable a l'Administració per determinar el format a aplicar en el lliurament de la informació) i 37 (que estableix el principi de gratuïtat de la informació, sens perjudici de la possibilitat d'aplicar tarifes a les fotocòpies o a la transposició de formats) de l'LTAIPBG.
L'informe municipal també es refereix al volum notable de la informació sol·licitada, cosa que requeriria una dedicació important dels serveis socials municipals, i que impediria facilitar la informació dins del termini establert legalment.
De la simple lectura de la sol·licitud indicada a l'antecedent 2 se'n dedueix que l'Ajuntament té raó quan posa en relleu el seu caràcter voluminós, ja que demana més de vuitanta ítems d'informació, molts d'ells relatius a diverses anualitats.
Està clar que atendre aquesta sol·licitud requereix una dedicació notable dels serveis municipals afectats, en detriment lògic d'altres ocupacions que els correspongui.
Ara bé, el possible volum excessiu d'informació sol·licitada no és cap motiu per inadmetre la sol·licitud, llevat que sigui del tot forassenyat i absolutament desproporcionat, cas en el qual podria constituir una causa d'inadmissibilitat de la sol·licitud, bé per abusiva o per requerir una tasca desproporcionadament complexa i feixuga per facilitar la informació.
Però no sembla ser aquest el cas, ni l'Ajuntament ho al·lega, ja que l'única conseqüència que l'informe municipal treu del caràcter voluminós de la informació sol·licitada és que necessita més temps per atendre-la, afirmació que sembla del tot raonable a la vista de la sol·licitud.
Tot i que l'article 33.1 LTAIPBG estableix un termini d'un mes per resoldre les sol·licituds d'informació pública (termini que segons l'apartat 2 del mateix precepte es podria prorrogar en un cinquanta per cent) i que l'article 36.1 mana l'Administració a facilitar la informació estimada per la resolució dins del termini de 30 dies, està clar que en aquest cas l'Ajuntament no ha fet ús del previst per aquests preceptes als efectes de resoldre (cosa que encara no consta que hagi fet) i facilitar la informació dins dels terminis establerts legalment, i també és cert que les resolucions de la GAIP no estan vinculades al previst per aquests preceptes, de manera que poden establir el termini que considerin raonable per facilitar la informació estimada per elles.
La manca de resposta municipal al calendari requerit per la GAIP segons indica l'antecedent 8 dificulta concretar un calendari raonable per lliurar la informació sol·licitada.
Així mateix, l'entitat reclamant tampoc ha presentat al·legacions a l'informe municipal, tal com li oferia l'antecedent 7, de manera que no hi ha constància del seu criteri respecte les consideracions fetes per l'Ajuntament.
Davant d'aquesta passivitat de les parts, cal que la Resolució fixi un termini prudent per lliurar la informació sol·licitada, ja que si bé el dret d'accés empara poder obtenir la informació sol·licitada dins d'un termini raonablement curt, i la tasca administrativa necessària per fer efectiu aquest dret és tant rellevant i prioritària per als interessos públics i els drets de les persones com qualsevol altra tasca municipal, això no treu que aquesta Comissió de Garantia, davant de sol·licituds d'informació tan voluminoses i complexes com és el cas de la que deriva aquesta Reclamació, tingui la capacitat necessària, i la responsabilitat, per fixar un termini de lliurament de la informació proporcionat, que tingui en compte la dedicació notable que requerirà als serveis municipals atendre les qüestions plantejades i eviti l'eventualitat de posar en risc l'atenció adequada d'altres responsabilitats dels mateixos serveis municipals.
Tenint en compte les anteriors consideracions, sembla adequat fixar un termini de tres mesos per executar la Resolució, termini que si se suma als quatre mesos que gairebé fa des de la presentació de la sol·licitud donaria un total de set mesos, temps que sembla més que suficient per donar resposta a totes les qüestions plantejades, bé oferint les dades demanades o bé afirmant expressament (i si escau justificant) que determinada informació sol·licitada no es troba en poder de l'Ajuntament.
A més, tenint en compte l'elevat volum de la informació sol·licitada i el termini llarg que es dona a l'Ajuntament per facilitar-la, cal instar-lo perquè comenci a lliurar a l'entitat reclamant les parts d'informació que tingui preparades, sense esperar consumir el termini donat per facilitar-la en bloc.
Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 22 de febrer de 2019, resol per unanimitat: