I. El dictamen que se sol·licita sobre el Projecte de decret pel qual s'aprova el Reglament parcial de la Llei 2/2002, de 14 de març, d'urbanisme, té caràcter preceptiu, d'acord amb l'article 3.1.b) de la Llei reguladora d'aquesta Comissió Jurídica Assessora.
La competència de la Generalitat per formular el Reglament és clara, ja que l'article 9.8 de l'Estatut li atribueix la competència exclusiva en matèria d'urbanisme.
D'acord amb allò que preveu l'article 25 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya en el supòsit de competències atribuïdes com a exclusives, la Generalitat exerceix les potestats legislativa i reglamentària, així com la funció executiva.
D'altra banda, cal tenir en compte que les matèries objecte del Projecte de Reglament s'inscriuen pròpiament en l'àmbit de la noció d'urbanisme com es desprèn també en vista de la Sentència del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de març.
Això no obstant, s'haurien de respectar, si és el cas, els límits que deriven de les competències estatals previstes en l'article 149.1.1 i 18 de la Constitució.
A continuació s'analitzarà si l'expedient sotmès a aquesta Comissió Jurídica Assessora i el procediment que s'ha seguit es corresponen amb les exigències dels articles 63 i 64 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya.
Pel que fa al contingut, es constata que efectivament s'adjunta al Projecte una memòria que recull el marc normatiu en què s'insereix aquest Projecte, se'n justifica l'oportunitat i s'analitza concisament l'adequació de les normes projectades als objectius que es pretenen assolir.
Així mateix, es recullen les dades bàsiques del procés de tramitació.
D'altra banda, en l'expedient consta un estudi econòmic, una taula de disposicions afectades i l'informe interdepartamental d'impacte de gènere.
En relació amb l'estudi econòmic, s'ha d'assenyalar que el seu contingut no respon exactament a les previsions legals, ja que no es refereix a l'impacte del Projecte de Reglament i als costos i els beneficis que es podran derivar de la seva vigència, sinó que s'estudien més concretament els aspectes econòmics de la gestió urbanística, els instruments de la qual estan regulats en el Projecte de reglament.
Pel que fa a la taula de disposicions afectades conté una relació de les disposicions concernides i una taula de vigències de disposicions anteriors.
Ara bé, cal indicar que només es fa referència a normes autonòmiques i disposicions que poden resultar derogades, sense que hi hagi cap esment a les disposicions estatals que poden resultar desplaçades -això és, no aplicables a Catalunya- com a conseqüència del Projecte, qüestió que seria convenient que fos objecte d'atenció en la memòria.
Si sempre fóra recomanable aquesta consideració àmplia del dret vigent afectat, encara ho és més en supòsits com aquest en què, llevat d'algun tema -entitats urbanístiques col·laboradores-, el Projecte de normes reglamentàries no esgota el camp de regulació o, més freqüentment, és molt puntual.
D'acord amb l'article 64, el Projecte s'ha sotmès a audiència d'entitats, institucions i particulars, i de les entitats representatives dels ajuntaments, que hi han formulat al·legacions.
També s'ha sotmès a la consideració dels departaments de la Generalitat.
En l'expedient consten les al·legacions formulades i en un informe es resumeixen totes elles, assenyalant, si és el cas, les alternatives presentades.
També hi consta un text del Projecte, que amb diversa coloració recull els canvis introduïts en aquesta fase.
Ara bé, no s'hi expliciten les raons per rebutjar les alternatives presentades, ni aquelles que són acceptades, i la motivació corresponent.
La Unitat Departamental del Gabinet Jurídic al Departament de Política Territorial i Obres Públiques ha emès un informe del Projecte, amb un estudi detallat.
Així mateix, també n'ha emès informe la Comissió de Govern Local de Catalunya.
Com a consideració final, es vol cridar l'atenció sobre la necessitat d'un rigor més gran a l'hora de considerar les aportacions d'institucions i de particulars, de manera que s'expressin amb concisió els motius que porten a acceptar o rebutjar els parers formulats, sobretot si porten incorporades propostes alternatives.
L'articulació formal del Projecte, segons el títol, és la de «Projecte de decret pel qual s'aprova el Reglament parcial de la Llei 2/2002, de 14 de març, d'urbanisme », opció de tècnica normativa que aquesta Comissió Jurídica Assessora sempre ha considerat adequada.
En una major coherència amb aquesta opció i una adequació més gran a la denominació del Projecte fóra convenient incloure en el decret, a més de l'article únic actualment previst, d'aprovació del Reglament que figura en annex, i les disposicions transitòries, la disposició final sobre l'entrada en vigor.
En el Projecte sotmès a la consideració d'aquesta Comissió Jurídica Assessora no consta cap disposició derogatòria.
Aquesta absència sorprèn, atès que en la documentació apareix un document «Llistes de disposicions afectades per la proposta de desplegament parcial reglamentari de la Llei 2/2002, d'urbanisme, i taula de vigències de disposicions anteriors sobre la mateixa matèria».
En aquesta darrera llista s'al·ludeix detalladament a diversos preceptes de normes distintes, que s'entenen derogades, així com a l'Ordre de 6 d'agost de 1982, per la qual s'aprova la instrucció que regula aspectes orgànics i funcionals del Registre d'entitats urbanístiques col·laboradores que es considera íntegrament derogada.
Així, doncs, en el text del decret caldria incloure preferentment una disposició derogatòria amb esment de les normes i els preceptes que s'estimen expressament derogats i, si es considera oportú, amb una clàusula de tancament genèrica.
La inclusió de la disposició derogatòria, al marge de la relativització del seu caràcter preceptiu per la jurisprudència, és una conseqüència normal del principi de seguretat jurídica al qual cal donar un abast exigent.
Pel que fa a la qualificació del Reglament com a parcial, s'ha d'advertir que aquesta condició només la reuneix de manera aproximativa, ja en el Projecte es reuneixen un conjunt de disposicions de factura diferent.
Mentre la regulació relativa a les entitats urbanístiques col·laboradores és integral, la referent a la protecció de la legalitat urbanística és incompleta, i la part restant del Projecte reuneix un conjunt dispers de desplegaments reglamentaris de diferents preceptes de la Llei.
Cal advertir que aquests tipus de desplegament no contribueixen a la claredat de les regulacions i xoquen amb un dels objectius característics de la tècnica de desplegament reglamentari.
En l'exposició de motius es reconeix la conveniència de disposar d'un text reglamentari únic de la Llei d'urbanisme, però, de fet, s'ha optat per un desplegament que reuneix conjunts normatius heterogenis.
D'una banda, es vol donar compliment a la remissió -amb termini temporal acotat- de l'apartat segon de la disposició final quarta i, d'altra banda, a d'altres aspectes que s'ha considerat convenient desplegar.
D'aquesta manera, davant l'alternativa d'un reglament únic, no s'ha optat per diversos reglaments parcials, per matèries, amb la regulació completa de cada una a cada reglament, sinó per un reglament, que al costat del desplegament normatiu d'un àmbit concret -obligat a fer-se en un termini expressament previst per la Llei- comprèn un conjunt variat de disposicions que no comporta el desplegament reglamentari complet de cap altre àmbit.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora suggereix la conveniència de reflexionar, en vista dels principis de seguretat jurídica i eficàcia, sobre un plantejament d'aquest tipus.
V. L'apoderament del Govern per adoptar aquestes normes reglamentàries és clar.
La Llei 2/2002, de 14 de març, d'urbanisme, conté sobre això tres tipus de disposicions.
D'una banda, l'apartat segon de la disposició final quarta estableix un termini de divuit mesos per regular reglamentàriament el règim organitzatiu específic de les entitats urbanístiques col·laboradores; les seves funcions i atribucions; els drets i deures dels membres, i l'estatut urbanístic de les urbanitzacions privades i dels complexos immobiliaris privats.
En segon lloc, altres disposicions autoritzen el Govern a regular aspectes concrets i, fins i tot, a modificar per decret alguns elements.
En fi, la disposició final novena efectua una autorització de gran amplitud que habilita per desplegar reglamentàriament qualsevol aspecte que faculti el compliment de les finalitats de la Llei.
Així, doncs, el Govern està expressament autoritzat per dictar normes reglamentàries d'execució de la Llei 2/2002.
El contingut del Projecte de reglament preveu els aspectes següents: El capítol I, amb un únic article, amb la denominació de disposició general sobre el contingut material del Reglament.
El capítol II, amb el títol «Règim urbanístic del sòl», d'un únic article (l'article 2), regula la ponderació dels components de l'aprofitament urbanístic desplegat als articles 36 i 37 de la Llei.
El capítol III, «Disposició comuna a tots els procediments urbanístics» (article 3), regula la convocatòria d'informació pública.
El capítol IV, «Planejament urbanístic» (articles 4 a 17), desplega diferents preceptes de la Llei i es refereix a aspectes diversos, tant d'ordre procedimental i de contingut documental, com de caràcter substancial.
El capítol V, sobre gestió urbanística, en les quatre primeres seccions (articles 18 a 36), regula temes heterogenis, i en la secció cinquena ordena l'estatut i el registre de les entitats urbanístiques col·laboradores (articles 37 a 65).
El capítol VI, «Instruments de política de sòl i habitatge» (articles 66 al 71), regula el registre de solars i els drets de tempteig i retracte.
El capítol VII, amb el títol «Intervenció en l'ús del sòl i l'edificació» (articles 72 al 88), regula aspectes puntuals agrupats per seccions.
La secció primera es refereix a normes sobre llicències d'edificació condicionades a l'execució simultània d'obres d'urbanització; la segona, a la llicència de parcel·lació; a la tercera es regulen algunes qüestions de la intervenció en sòl no urbanitzable; la quarta es refereix a usos i obres provisionals, i la cinquena, a alineacions i rasants i ordenació de volums.
El capítol VIII, amb el títol «Protecció de la legalitat urbanística» (articles 89 a 106), regula aspectes de la disciplina urbanística.
Finalment, es conté una disposició addicional única sobre la perspectiva de gènere i vuit disposicions transitòries.
Abans d'entrar en l'anàlisi de l'articulat és inevitable advertir que la redacció de diversos preceptes és clarament millorable; en ocasions no té caràcter normatiu o s'al·ludeix a un determinat instrument amb denominacions diferents.
A tall d'exemple, esmentem els articles següents: 8, 9, 10, 13, 15 i 42.
Convé recordar que l'apoderament per dictar normes d'execució de les lleis es justifica amb l'objectiu de facilitar la seva aplicació no només pels agents públics, sinó també el compliment pels ciutadans en general, i en aquest sentit les normes reglamentàries han de fer possible una major intel·ligibilitat.
Les referències que es fa en cada un dels articles del Projecte de reglament als preceptes de la Llei d'urbanisme que són objecte de desplegament no són homogènies, a més de contenir errors i omissions, ja que en el cas de la protecció de la legalitat urbanística s'abandona aquest criteri i es fa una remissió in totum a seccions o capítols de la Llei d'urbanisme.
En la versió definitiva del Reglament aquesta última referència legal s'hauria d'eliminar.
L'article 1 del Projecte defineix l'objecte i qualifica el Reglament com a parcial.
Ja hem advertit que aquesta denominació no s'adiu exactament al contingut.
L'article 2 es titula «Ponderació dels components de l'aprofitament urbanístic», en desplegament dels articles 36 i 37 de la Llei.
El contingut es refereix a la identificació dels elements que permeten establir la intensitat dels usos i a la manera de determinar l'aprofitament urbanístic i la seva valoració.
No s'al·ludeix als problemes d'equilibri entre aprofitament, com es feia en versions anteriors del Projecte.
D'altra banda, en aquest precepte es fusiona el desplegament dels dos articles esmentats de la Llei, fet que provoca una intitulació incorrecta i una dificultat major de comprensió.
L'article 3 regula determinades exigències per a la publicació d'anuncis de períodes d'informació pública de plans, projectes i usos, i obres.
Atesa la finalitat d'aquest tràmit, no sembla convenient perquè s'exceptua la necessitat de publicar l'anunci en mitjà de premsa periòdica en el cas dels projectes en sòl no urbanitzable i dels usos i obres de caràcter provisional.
Limitar la publicació en aquests casos a un diari oficial comporta una forta disminució de la funcionalitat del tràmit.
Per tant, s'hauria d'assimilar aquest supòsit al del planejament derivat.
El paràgraf tercer es refereix al contingut dels edictes corresponents.
Es troba a faltar l'exigència d'una clara i explícita enunciació del termini d'exposició al públic.
En aquest fonament examinarem els preceptes del capítol IV relatius al planejament urbanístic.
L'article 4 es refereix al procés de participació ciutadana i als consells assessors urbanístics.
Pel que fa a la regulació del procés, s'han de fer les observacions següents:
a) En l'apartat 1, primer paràgraf, caldria suprimir l'expressió implantació per formulació o elaboració, que són els mots tradicionalment utilitzats per l'ordenament urbanístic.
b) Respecte del segon paràgraf de l'apartat 1, s'ha d'assenyalar que no pertoca al programa de participació ciutadana; hauria d'aclarir a què es refereix en esmentar les «mesures o actuacions a aplicar en el supòsit de modificació puntual [...]».
c) L'apartat segon s'hauria de redactar de nou i de manera més intel·ligible.
Quant als consells assessors urbanístics, la redacció hauria de limitar-se a indicar la seva possible existència, cosa que, d'altra banda, ja fa la Llei, la qual de fet remet als ajuntaments (article 8.2), que és la solució correcta.
Per tant, si en el Reglament es volen esmentar els consells assessors urbanístics, cal remetre la seva configuració a les entitats locals.
En conseqüència, cal suprimir el paràgraf 3 o bé, amb una nova redacció, limitar-se a recollir la seva possible existència segons decideixin els ajuntaments.
L'article 5 es refereix a la segona informació pública en la tramitació del planejament, desplegant els articles 83 i 90.3 de la Llei.
Caldria redactar de nou el darrer paràgraf de l'apartat 1 no només per fer-lo més intel·ligible, sinó per precisar clarament quina és la versió del Projecte que s'exposarà al públic.
L'article 6 es refereix a la suspensió de l'atorgament de llicències i de procediments, desplegant els articles 70 i 71, però de fet només al·ludeix a la suspensió d'atorgaments de llicències ignorant els supòsits de suspensió de projectes de plans derivats i d'instruments de gestió que són regulats en part conjuntament per la Llei.
L'apartat quart prescriu que «si amb anterioritat a l'acord d'aprovació inicial no s'hagués adoptat cap acord de suspensió, conformement amb el que disposa l'article 70 de la Llei d'urbanisme, la suspensió que es decidís amb motiu de l'aprovació inicial tindrà una durada màxima de dos anys».
Aquest precepte és susceptible d'induir a una interpretació no totalment coincident amb l'article 72 esmentat quan preveu que «els efectes de la suspensió de tramitacions i de llicències per a àmbits determinats no poden durar més d'un any en el cas regulat per l'article 70, o de dos anys en cas d'acumulació dels supòsits regulats pels articles 70 i 71».
A fi d'obviar ambigüitats, caldria afegir-hi la regulació del supòsit d'acumulació de suspensions.
L'article 7, sobre el format de la documentació i el contingut de l'edicte, desplega els articles 83 i 101.1 de la Llei.
L'article 8, sobre convenis urbanístics, que desplega l'article 98.4 de la Llei, precisa alguns aspectes de la seva tramitació, integrada amb el pla urbanístic amb el qual estan relacionats.
S'hauria de revisar la redacció del precepte.
L'article 9 es refereix a la documentació dels plans urbanístics sobre traçat de xarxes bàsiques.
L'article 10, sobre documentació mediambiental, desplega els articles 59.1.f), 59.3.b) i 66.1.h) de la Llei.
Aquests preceptes no plantegen qüestions de fons.
L'article 11 es refereix a les obres d'urbanització bàsiques i desplega els articles 45.1.b), 58.3.b) i 7.c), 65.2.f), 66.1.b) i e) i 68.7 de la Llei.
Fóra convenient recordar l'enunciació de l'article 58.3.b) de la Llei sobre les obres d'urbanització que es consideren bàsiques, o remetre a aquest precepte.
L'article 12 regula els projectes d'urbanització complementaris, desplegant els articles 58.3.b) i 5 i 87.6 i 8 de la Llei.
L'apartat 1, en definir aquests projectes, recull la precisió de l'article 87.6 de la Llei, però, en canvi, ignora la de l'article 58.3.b) de la mateixa Llei, quan assigna als projectes d'urbanització complementaris la concreció de les obres d'urbanització bàsiques.
Fóra bo que es recollís també aquest possible contingut d'aquests projectes.
En l'apartat 5 s'utilitza l'expressió «Projecte d'execució»; caldria revisar el precepte i unificar-ne les denominacions.
L'article 13, relatiu a les determinacions imperatives del planejament sobre ordenació detallada del sòl urbà i del sòl urbanitzable, desplega els articles 58.3.a), 65.2.b), c) i d) i 68.7 de la Llei.
L'article 14 es refereix a reserves del sòl per a la construcció d'habitatges de protecció pública i desplega els articles 57.3, 60.10 i 120.1.h) de la Llei.
La reserva del pla d'ordenació urbanístic municipal per a la construcció d'habitatges de protecció pública comprèn el sòl amb aprofitament urbanístic d'ús residencial, objecte de cessió obligatòria i gratuïta a favor de l'ajuntament o altra administració actuant.»
És clar que la significació d'aquest precepte no pot ésser l'establiment d'un deure de cessió gratuïta de sòl residencial per a habitatges de protecció pública ja que la Llei no preveu cap deure d'aquestes característiques per als propietaris i, per tant, la disposició seria nul·la.
Malgrat la no suficient claredat de la redacció, es dedueix que es vol adscriure necessàriament l'ús del sòl en què es concreti la cessió d'aprofitament urbanístic de caràcter residencial per part dels propietaris a la construcció d'habitatges públics.
Aquesta previsió troba suport en l'article 156.2 de la Llei.
L'apartat 3 del precepte introdueix, sense definir-lo ni acotar-lo, el concepte d'habitatge familiar; caldria revisar la introducció de l'expressió o bé definir-la acuradament.
Els apartats 4 i 5 de l'article de referència es podrien integrar en les normes sobre reparcel·lació.
L'article 15, sobre compliment de reserves de sòl en sòl urbanitzable delimitat, que desplega els articles 35.5 i 65.3 de la Llei, no presenta problemes substancials.
L'article 16 es refereix a les reserves de sòl derivades de modificacions de plans que comportin un increment de sostre o de densitat i desplega els articles 36.1, 43.1, 58.1.f), 65.3 i 4, i 94.1 i 2 de la Llei.
L'apartat 1.3 preveu que «les reserves addicionals de sòl per a sistemes locals poden ser adscrites a una sola destinació, o bé en proporcions diferents per a una, o d'altra, en funció del millor servei als interessos públics».
Aquesta previsió no té suport legal i xoca amb les previsions de l'ordenament urbanístic sobre zones verdes, la preservació de les quals és un objectiu específic d'aquell.
Per tant, s'hauria d'excloure d'aquesta previsió les reserves per a zones verdes i espais lliures.
Aquesta observació té caràcter essencial.
L'apartat 2 inclou les regles per a l'aplicació de l'article 43.1.a) i b) de la Llei, que regula la cessió de sòl amb aprofitaments en sòl urbà no consolidat.
En concret, aquest precepte legal estableix que els propietaris de sòl han de cedir a l'Ajuntament, de manera gratuïta i en determinats supòsits, el 10 % de l'aprofitament corresponent als nous usos que possibiliti el Pla d'ordenació urbanístic municipal, si l'ordenació genera plusvàlues immobiliàries.
Així mateix, aquest apartat presenta la cessió del 10 % de l'aprofitament corresponent a l'edificabilitat addicional permesa pel Pla d'ordenació urbanística municipal, tant la que es refereix als mateixos usos com als nous.
Aquestes cessions són acumulatives, amb el límit del 10 % de l'aprofitament total de l'àmbit d'actuació urbanístic.
El primer paràgraf de l'apartat 2 exclou la cessió del 10 % de l'aprofitament per canvi d'ús quan el nou ús és d'habitatge sotmès a algun règim de protecció pública, ja que s'entén, amb caràcter general, que no es generen plusvàlues immobiliàries.
L'exclusió de la cessió gratuïta d'aprofitament en aquest cas s'empara, doncs, en una previsió concreta de la Llei, però s'hauria d'exigir la justificació en cada cas que no es produeixen les plusvàlues esmentades.
D'aquesta manera quedaria clara l'acomodació del precepte a l'ordenament legal.
El segon paràgraf del mateix apartat 2 preveu l'excepció de la cessió gratuïta del 10 % de l'aprofitament corresponent a l'edificabilitat addicional quan es destini a habitatge protegit sense que, en aquest cas, l'article 43.1.b) de la Llei hagi previst, ni que sigui genèricament, cap possibilitat d'exceptuar la cessió gratuïta.
Per tant, el segon paràgraf de l'apartat 2 no té encaix legal i és contrari a les previsions de l'article 43.1.b) esmentat.
L'apartat 3, en el primer paràgraf, preveu que la modificació del planejament que comporta l'augment de densitat de l'ús residencial, sense increment de l'edificabilitat ni canvi d'ús, acredita la cessió del sòl corresponent al 10 % de l'aprofitament generat per aquest augment, llevat que l'augment de densitat es destini a algun règim de protecció pública.
El darrer paràgraf de l'apartat 3 de l'article 16 introdueix un nou paràmetre per a la reserva de terrenys per a sistemes locals en el supòsit de modificació de planejament.
Aquesta previsió no està prevista en la Llei 2/2002.
Ara bé, cal tenir en compte que les disposicions finals primera i segona contenen una deslegalització que comporta l'autorització al Govern per modificar per decret les reserves i previsions establertes en els articles de la Llei que desplega aquest precepte i per establir els criteris sobre reserves i previsions en sòl urbà i la seva quantia.
L'article 17 regula el desenvolupament per subsectors, que desplega l'article 91 de la Llei.
El capítol V, relatiu a la gestió urbanística (articles 18 a 65), es compon de sis seccions: 1a) disposicions comunes (afegida en la darrera versió); 2a) sistema de reparcel·lació; 3a) execució dels àmbits declarats sectors d'urbanització prioritària; 4a) ocupació directa; 5a) estatut i registre de les entitats urbanístiques col·laboradores, que és la més extensa (comprèn els articles 36 a 63) i està dividida en vuit subseccions, i 6a) contractació i recepció d'obres d'urbanització.
Una reglamentació completa de la gestió urbanística hauria de comprendre la normativa relativa als subjectes de la gestió i als requisits per a l'execució; la regulació dels drets; les obligacions i les càrregues dels propietaris, i els preceptes de desenvolupament dels sistemes d'actuació, amb especial atenció a la reparcel·lació.
Entesa així la normativa de la gestió urbanística, no fóra mai necessari acudir a la legislació supletòria.
Llevat de la matèria de les entitats urbanístiques col·laboradores, que s'aborda extensament, com ja s'ha dit, en el Projecte de Reglament -potser perquè es comptava amb l'antecedent de la instrucció de 17 de setembre de 1982-, la resta de qüestions es regulen de manera que es podria considerar insuficient si no fos perquè el Reglament, com diu el seu mateix nom, és un desplegament «parcial» de la Llei, i perquè, atès que les innovacions introduïdes pel text legal són tantes en relació amb el bagatge que el dret urbanístic -fins i tot el propi de Catalunya- ha generat en els darrers anys, resulta convenient esperar fins assolir l'experiència de l'aplicació de la Llei.
S'ha prestat una atenció especial a la reparcel·lació, qualificada ja en la Llei del sòl de 1956 de «pieza fundamental» de l'urbanisme (preàmbul, III, c).
La reparcel·lació s'articula en el Projecte de Reglament segons com ha estat des d'un principi -i així apareix en la Llei 2/2002, que ara es desplega- com un instrument de justícia distributiva atès que permet regularitzar les finques amb la finalitat de facilitar-ne l'edificació i, sobretot, fer efectiva la distribució adient dels beneficis i les càrregues de l'ordenació entre els propietaris que, a aquest efecte, es troben sotmesos a una gestió comuna.
L'antecedent de part del Projecte sotmès a consulta és el Reglament sobre mesures per facilitar l'execució urbanística, aprovat pel Decret 303/1997, de 25 de novembre, un cop «vist» el dictamen de la Comissió Jurídica Assessora.
Aquest Reglament regulava, entre d'altres matèries, el contingut formal dels projectes parcials de reparcel·lació, la compensació i l'afecció real de les finques en la realització de la urbanització.
La Comissió n'emeté informe mitjançant el Dictamen 283/97, que remarcà la conveniència d'una nova redacció general limitada als termes i als aspectes estrictament urbanístics, sense que incorporés normes hipotecàries, i amb una remissió general a la legislació hipotecària.
L'observació del Dictamen 283/97 s'ha tingut en compte en la redacció del Projecte que ara és objecte de dictamen, en la qual, d'altra banda, han col·laborat registradors de la propietat i notaris (aquests mitjançant les al·legacions del seu col·legi a Catalunya).
Així mateix, s'ha considerat la normativa del Reial decret 1093/1997, de 4 de juliol, «la correcció constitucional de la qual òbviament no ha estat examinada per la justícia constitucional, però és la manifestació explícita d'allò que entén l'Administració estatal com a contingut concret de la competència de l'article 149.1.8 CE» (fonament jurídic sisè del Dictamen 283/97).
X. A continuació s'analitzaran els diversos articles del Projecte relatius a la gestió urbanística.
L'article 18, relatiu a «Auditories urbanístiques», desplega l'article 14.5 de la Llei 2/2002, que es refereix a la «capacitat de gestió» de les administracions públiques en el desenvolupament del planejament urbanístic.
Ara bé, desenvolupament no és execució de plans, és a dir, gestió urbanística pròpiament dita.
És per això que cal qüestionar l'encert de la col·locació d'aquest article 18 dins el capítol cinquè del Projecte.
D'altra banda, el text reglamentari és confús i pateix d'una certa dificultat d'interpretació.
Hom es pregunta si els convenis amb ens administratius amb competències de gestió urbanística ja no són convenis de col·laboració amb altres administracions.
No és adequat barrejar els convenis amb els contractes amb professionals o empreses.
El règim dels contractes amb professionals s'ha de regir per la legislació de contractes sense que tingui cobertura suficient l'exigència que «no tinguin cap tipus de vinculació amb l'administració que auditen».
Convindria simplificar l'apartat 3 sobre la base del seu paràgraf segon.
L'article 19, relatiu a «Administració actuant», desplega, també amb una certa confusió, els articles 22 i 23 de la Llei.
L'article 20, relatiu a «Equilibri de beneficis i càrregues entre polígons d'actuació urbanística», regula la distribució de beneficis i càrregues, que és una qüestió central en la gestió urbanística.
L'article 112.4.b) de la Llei que s'invoca no disposa que la divisió poligonal és equilibrada quan la diferència d'aprofitament mitjà no sigui superior al 15 %.
Caldria referir-se al precepte legal d'on procedeix aquest percentatge.
L'article 21, relatiu a la denegació de proposta de conveni, desplega l'article 132 de la Llei.
Aquest article es refereix a «les garanties que siguin exigides per reglament».
Establir aquestes garanties sembla que no només pugui consistir a exigir el fet de contreure un compromís.
L'article 22, sobre la participació de béns de domini públic -articles 114.4, 120.2, 4 i 5- és massa extens.
Les matèries objecte de regulació (per exemple, els supòsits d'exclusió de la reparcel·lació) tenen entitat suficient per ésser tractades en sengles articles.
En l'apartat 4.4 s'hauria d'afegir l'esment a l'apartat 4.3 després de la referència als 4.2.a) i 4.2.b) per al compliment del paràmetre de parcel·la mínima per raó de coherència de tot el precepte.
L'article 23, sobre la participació dels propietaris, desplega els articles 116.2, 124.4, 130.6, 131 i 135.2.
Atesa l'extensió d'aquest article i la complexitat de la matèria, se suggereix la divisió en dos, i que comenci el segon article a partir del número 6, per tal de reservar-lo a la matèria d'expropiació.
En l'apartat 8 s'hauria d'especificar que només és d'aplicació als propietaris del segon supòsit esmentat a l'apartat 5.
La lletra a) de l'apartat 10, per coherència, hauria de substituir la referència a «els criteris de valoració continguts al projecte de reparcel·lació» per «els criteris de valoració a les bases d'actuació per compensació aprovades o a la normativa sobre valoracions».
L'article 24, relatiu a la cessió de terrenys, desplega els articles 116.1, 131 i 135.1.
El pagament de despeses d'urbanització mitjançant la cessió de terrenys està àmpliament admès en l'article 116.1, que el Projecte esmenta.
L'article 25, relatiu a la cessió del sòl amb aprofitament urbanístic, desplega els articles 43 i 45.1.a) i 2.
La cessió del sòl està admesa en sòl urbà no consolidat (article 43 de la Llei) i en sòl urbanitzable delimitat (article 45.1.a).
La complexitat de la matèria potser requeriria un tractament més complet.
Deixar com a excepció a la regla general l'acord entre l'administració actuant i els propietaris sembla desproporcionat.
L'article 26 es refereix a la reparcel·lació necessària i desplega l'article 118.1 de la Llei, que disposa que s'han de regular per reglament els supòsits en què la reparcel·lació és innecessària (article 118.4 de la Llei).
El Projecte compleix exactament aquest precepte legal.
Aquest precepte, però, des d'un punt de vista sistemàtic, hauria de situar-se més endavant.
L'article 27 regula la reparcel·lació voluntària i desplega els articles 118.4 i 124.2.b) de la Llei.
En relació amb la reparcel·lació voluntària es podria atendre l'al·legació formulada pel Col·legi de Notaris de Catalunya tot substituint la menció de «document públic» per la d'«escriptura pública», perquè la proposta és anterior a la intervenció de l'Administració.
D'altra banda, caldria completar la referència d'un segon paràgraf a «les determinacions de planejament» afegint-hi «o projecte d'urbanització».
L'article 28, relatiu a la reparcel·lació econòmica, compleix el mandat exprés de l'article 118.4 de la Llei i amb aquesta normativa deixarà d'ésser aplicable l'article 116 del Reglament de gestió urbanística esmentat de 1978.
L'article 29, sobre la regularització de finques, que desplega l'article 118.4 de la Llei, recull substancialment els articles 117 a 121 del Reglament de 1978 sobre la normalització de finques.
La Llei de 26 de juliol de 1892, reguladora de l'Eixample de Barcelona, ja es referia a la regularització dels solars (article 5è).
L'article 30, relatiu a la reparcel·lació de propietari únic, dóna resposta adient al mandat de l'article 118.4 de la Llei d'urbanisme.
L'article 31, sobre la redistribució d'edificació en règim de propietat horitzontal, desplega l'article 120.3, que permet que els projectes de reparcel·lació adjudiquin, en règim de propietat horitzontal, les edificacions existents que siguin adequades al planejament urbanístic.
S'hauria de suprimir, per manca de sentit, la part final de l'apartat 1 núm. 2 «excepció feta [...] indivisibles».
L'article 32 es refereix a les càrregues dels propietaris.
L'article 120.1 de la Llei d'urbanisme estableix que «el Projecte [de reparcel·lació] ha de justificar els casos en què les despeses necessàries per a deixar els terrenys lliures i preparats per a fer-ne la urbanització són únicament a càrrec dels propietaris, d'acord amb el que sigui establert per reglament».
El Projecte desplega aquest precepte legal àmpliament, tenint en compte que, almenys aparentment, el text legal no estableix límits a aquest desplegament.
c) Sectors d'urbanització prioritària
Els articles 33, 34 i 35 despleguen encertadament els articles 136 a 145 de la Llei, la finalitat dels quals -com diu el seu preàmbul- era la de simplificar i suprimir determinats requisits que en restringien l'aplicació.
Aquest objectiu ha estat present també en la normativa del Projecte de Reglament.
d) Procediment d'ocupació directa
Aquest procediment fou introduït pel Reglament de gestió urbanística de 1978.
La Llei estatal 8/1990, de 25 de juliol, el generalitzà i la Llei d'urbanisme de Catalunya li donà entrada en el seu article 150, que és el que desplega l'article 36 del Projecte sobre el qual s'informa, sense que sigui necessari formular-hi cap observació.
e) Entitats urbanístiques col·laboradores
Els articles 37 a 63 despleguen els articles 117 -entitats urbanístiques col·laboradores- i 124.2.b) i concordants de la Llei, a l'empara de l'autorització atorgada al Govern per la disposició final quarta.2 «per a regular per decret, en el termini de divuit mesos, el règim organitzatiu específic de les entitats urbanístiques col·laboradores, llurs funcions i atribucions i els drets i deures de llurs membres», i també hi afegeix «l'estatut urbanístic de les urbanitzacions privades i dels complexos immobiliaris privats», matèries -les que van amb cometes- que caldria reglamentar abans que s'exhaureixi el termini de l'autorització continguda en la Llei.
La regulació que defineix les entitats és correcta.
Les classifica i les determina la normativa aplicable (article 37), perquè la possibilitat xocant d'admetre que puguin constituir-se de manera provisional s'estableix en la Llei i no és una invenció del Reglament.
La naturalesa jurídica (article 38) és la que ja ve establerta des de sempre.
Estimem que caldria parlar de funcions de les entitats i d'atribucions dels seus òrgans de govern.
La normativa dels drets (article 40) i dels deures (article 41) dels membres no suscita cap observació.
Així mateix, no plantegen observacions el projecte i la tramitació dels estatuts i les bases d'actuació (article 42), la constitució de les entitats (article 43), la tramitació simultània dels estatuts i les bases d'actuació (article 44), la regulació dels acords (article 45) -llevat de la remissió a la legislació de societats anònimes, que sembla una mica estranya, i a la formulació del sistema de quòrums del segon apartat-, la notificació dels acords (article 46), la transmissió de la condició de membre (article 47), l'incompliment d'obligacions (article 48) i la dissolució de les entitats (article 49).
Tampoc no planteja observacions el desplegament reglamentari de les entitats provisionals (article 50).
El Projecte de Reglament presta una atenció especial a les juntes de compensació, i en regula els estatuts (article 51) -de manera similar a l'article 166 del Reglament de 1978-, les bases d'actuació (article 52) i l'obligació de conservar les obres d'urbanització (article 53).
Separadament, s'estableix el règim de les associacions de cooperació (article 54) i de les juntes de conservació (articles 55, 56 i 57, referents, respectivament, als supòsits de constitució obligatòria, de constitució voluntària i als estatuts).
Els articles 58 (actes inscriptibles), 59 (documents que cal arxivar), 60 (funció qualificadora), 61 (esmena de defectes), 62 (inscripció d'actes) i 63 (llibres del Registre) porten rúbriques massa extenses, que caldria simplificar en la manera esmentada.
f) Contractació i recepció d'obres d'urbanització
L'article 64 regula la contractació de les obres d'urbanització, desplegant encertadament els articles 127 i 133.1 de la Llei, que estableixen, respectivament, l'obligació de la urbanització completa i l'obligació de sufragar el cost de les obres a càrrec dels propietaris en la modalitat de cooperació.
Caldria que la regulació comprengués, a més de la conservació de les obres, el manteniment dels serveis públics fins a la seva cessió a l'Ajuntament.
La recepció de les obres d'urbanització és regulada en l'article 65, que no només comprèn la recepció, sinó també la seva cessió a l'Ajuntament per part de la Junta de Compensació o pels propietaris no organitzats en Junta.
El capítol VI es refereix als instruments de política de sòl i d'habitatge.
El Reglament no fa un desplegament exhaustiu, ni tampoc no regula tots els instruments de política de sòl i habitatge previstos en el títol cinquè de la Llei, sinó que únicament tracta algunes qüestions referides a certs instruments de política de sòl i habitatge.
Així, de les dues seccions que componen el capítol sisè, la secció primera, que comprèn els articles 66 a 69, regula l'obligació d'edificar i les conseqüències del seu incompliment.
I la secció segona, que inclou els articles 70 i 71, regula alguns aspectes relatius als drets de tempteig i retracte.
Tot i ésser poc rellevant, fóra aconsellable, a l'efecte de seguir l'ordre sistemàtic que utilitza la Llei, invertir el contingut de les dues seccions i regular en la secció primera els drets de tempteig i retracte, i en la segona, l'obligació d'edificar i les conseqüències del seu incompliment.
L'article 66, relatiu a la delimitació dels àmbits subjectes a l'obligació d'edificar, desplega els articles 167 i 170.2 de la Llei.
Aquest precepte conté alguns errors, fruit segurament d'haver estat objecte de diverses versions.
Així, el precepte es compon d'un únic apartat número 1, sense que hi hagi cap altre apartat.
D'altra banda, en el segon paràgraf d'aquest apartat únic s'assenyala que l'incompliment de l'obligació d'edificar «fonamenta també l'aplicació de les mesures regulades en aquest article», però el precepte no estableix cap tipus de mesura en cas d'incompliment de l'obligació d'edificar.
Molt probablement, el precepte es vol referir a les mesures regulades en l'article 67.
L'article 67, relatiu al Registre municipal de solars sense edificar, desplega adequadament els articles 169.1 i 2, 189.3 i 5 de la Llei, i no s'hi formula cap observació.
L'article 68 regula el procediment per a la declaració de l'incompliment d'obligacions d'edificar i desplega els articles 169.3 i 170.1 de la Llei.
El primer paràgraf de l'apartat 2 és poc clar, ja que només fa referència a l'incompliment del deure d'edificar.
S'hauria d'especificar que en el cas de finques afectades per una ordre d'execució d'obres de conservació, la inscripció en el Registre és procedent, un cop ferm l'acord que declara l'incompliment de l'ordre d'execució de les obres de conservació.
L'article 69, relatiu als efectes de la inscripció en el Registre municipal de solars sense edificar, desplega adequadament els articles 104.1.e) segon, 116.4, 171, 172, 173, 174, 175 i 176 de la Llei, sense que sigui necessari efectuar-hi cap observació.
Dins de la secció segona, referida als drets de tempteig i retracte, l'article 70 regula la delimitació de les àrees d'exercici dels drets de tempteig i retracte, en desplegament dels articles 164.1, 2, 3, 4 i 5, 165 i 166 de la Llei.
I l'article 71 regula l'exercici dels drets de tempteig i retracte, en desplegament de l'article 164.6 i 7 de la Llei.
Ambdós preceptes s'ajusten a les previsions legals sense que calgui ésser objecte de cap observació especial.
En aquest fonament s'analitza el capítol VII, dedicat a la «intervenció en l'ús del sòl i l'edificació».
Aquest capítol es compon de cinc seccions.
La secció primera, que comprèn únicament l'article 72, regula les llicències d'edificació condicionades a l'execució simultània de la urbanització.
La secció segona, que inclou els articles 73 a 79, es refereix a la llicència de parcel·lació.
La secció tercera, que comprèn els articles 80 a 85, desplega el règim de construcció en sòl no urbanitzable.
La secció quarta, conté únicament l'article 86, dedicat a regular els usos i les obres provisionals.
I la secció cinquena, que abasta els articles 87 i 88, regula les alineacions i rasants i l'ordenació de volums.
Passant a l'anàlisi de cada un dels preceptes d'aquest capítol VII, l'article 72, relatiu a la simultaneïtat de les obres d'urbanització i les d'edificació, desplega l'article 41 de la Llei.
En l'inici de l'apartat 1 del precepte caldria precisar que, conforme amb el que disposa l'article 41.1 de la Llei, la simultaneïtat de les obres d'edificació i de la urbanització només s'admet en sòl urbà.
En el mateix apartat 1, lletra b), s'admet la simultaneïtat de l'edificació i la urbanització si ho autoritza l'Ajuntament o una altra administració actuant.
Atesa la competència municipal per a l'atorgament de les llicències d'obres [article 180.2 de la LU, article 21.1.q) de la LRBRL i article 51.n) de la LMRLC] i per a l'aprovació dels projectes d'urbanització [article 87.6 de la LU i article 21.1.j) de la LRBRL], l'autorització de la simultaneïtat hauria d'ésser sempre competència de l'Ajuntament, amb l'informe previ favorable, si escau, de l'altra administració actuant que eventualment intervingui.
I en l'apartat 1.c) de l'article 72 cal precisar el moment i la forma en què l'interessat ha de contraure els compromisos que s'hi indiquen.
D'altra banda, en l'apartat 2 de l'article 72 es fa una referència al contingut de l'article 30.b) de la Llei que no és exacta, ja que, contràriament al que s'afirma en el precepte reglamentari, l'article 30.b) no estableix que sigui necessari acabar o completar la urbanització perquè els terrenys assoleixin la condició de solars, sinó que únicament defineix un dels supòsits fàctics que determinen la classificació dels terrenys com a sòl urbà consolidat.
Per ajustar-se a les previsions de la Llei s'hauria d'al·ludir als «terrenys de sòl urbà consolidat previstos en l'article 30.b) de la Llei d'urbanisme, als quals manqui completar o acabar la urbanització per assolir la condició de solars [...]».
L'article 73, relatiu a la fiscalització municipal de les divisions i les segregacions de terrenys, desplega els articles 183.1.a) i 184.2 de la Llei.
Aquest precepte també desplega l'article 186 de la Llei.
El primer paràgraf del precepte pretén aclarir que qualsevol divisió o segregació de terrenys està sotmesa a control municipal a fi que l'Ajuntament concedeixi la llicència de parcel·lació o bé la declari innecessària.
Es milloraria la comprensió del precepte si es digués que «en cas d'incompliment del deure d'instar la fiscalització prèvia, es presumirà que hi ha hagut parcel·lació urbanística».
En el paràgraf segon caldria fer referència, juntament amb els usos agraris i forestals, als usos ramaders i als relacionats amb l'explotació dels recursos naturals.
L'article 74, que desplega l'article 184.1 de la Llei, regula els supòsits d'exigència i d'innecessarietat de la llicència de parcel·lació.
De l'apartat 1.a) i b) s'infereix que tot immoble en règim de propietat horitzontal està subjecte a llicència de parcel·lació.
Tanmateix, no sembla que això tingui sentit ni que aquesta hagi estat la voluntat del legislador, ja que en l'article 183.1.b) de la Llei es disposa que hi ha parcel·lació urbanística per venda o arrendament de parts indivisibles d'una finca únicament quan comporta dret d'utilització exclusiva de parts concretes de terrenys.
L'article 78 del Reglament també apunta aquesta interpretació en fer referència a la divisió o segregació de terrenys.
Però s'ha d'advertir que en contra d'aquesta interpretació es pot adduir l'article 210 de la Llei, precepte que, de manera incomprensible, considera infracció urbanística de parcel·lació la divisió en propietat horitzontal que tingui per objecte incrementar els habitatges o el nombre d'establiments en contra del planejament, sense exigir, en aquest cas, que es produeixi un ús exclusiu de parts concretes dels terrenys.
Caldria aclarir quina és la interpretació correcta i rectificar, si s'escau, la redacció de l'apartat 1.a) i b) de l'article 72 per especificar que només cal la llicència de parcel·lació quan es produeixi divisió dels terrenys (superfície), no del sostre (plantes i pisos).
També s'hauria de valorar si cal mantenir la referència als complexos immobiliaris privats que formula l'apartat 1.a) i b), tenint en compte que el Govern estava autoritzat a regular el seu estatut jurídic en el termini de 18 mesos sense que el Reglament ho hagi previst.
En el darrer paràgraf de l'apartat 1 també es podria precisar que la llicència urbanística a la qual es fa referència és la llicència d'obres.
I per últim, en la darrera línia de l'apartat 4, caldria concordar el gènere en l'expressió «persones propietàries afectats».
L'article 75 regula els documents requerits per a la llicència de parcel·lació i desplega adequadament l'article 183.1 de la Llei, sense que susciti cap observació.
L'article 76, relatiu a la sol·licitud de declaració d'innecessarietat de la llicència de parcel·lació, desplega l'article 183.1 de la Llei.
No s'hi formulen observacions, llevat que s'haurien de concordar els temps dels verbs.
L'article 77, referent als requisits per a l'atorgament d'escriptures i per a la seva inscripció al Registre de la propietat, desplega l'article 185 de la Llei.
Per la seva banda, l'article 78 regula la presumpció de parcel·lació urbanística i desplega l'article 186 de la Llei.
I, finalment, l'article 79 fa referència a la manca d'acreditació de l'atorgament de la llicència de parcel·lació o de la seva innecessarietat i desplega l'article 185 de la Llei.
En aquests tres articles, 77, 78 i 79, s'hauria d'incloure juntament amb els supòsits de llicència de parcel·lació expressa i de declaració d'innecessarietat, el supòsit de llicència de parcel·lació implícita en la llicència d'obres, quan aquesta autoritzi de manera explícita el nombre d'habitatges o establiments, supòsit que regula l'article 74.1 del Reglament.
Passant a la secció tercera, relativa al sòl no urbanitzable, fóra aconsellable modificar-ne el títol, ja que la secció no regula genèricament el sòl no urbanitzable, sinó, específicament, les construccions permeses en sòl no urbanitzable.
Dins d'aquesta secció, l'article 80, relatiu a les construccions pròpies d'una activitat agrària, desplega l'article 47.6.a) de la Llei.
L'article 81, relatiu a les actuacions específiques d'interès públic en sòl no urbanitzable, desplega encertadament l'article 48 de la Llei sense que sigui necessari formular-hi cap observació.
En l'article 82, referent a les construccions per a la prestació de serveis de la xarxa viària i que desplega l'article 47.6.c) de la Llei, es fa referència al fet que «[...] l'estació ha de constituir un conjunt arquitectònic integrat».
Sembla voler dir que l'edificació pròpia del servei de carburants i les dels altres serveis de la xarxa viària permesos pel precepte reglamentari s'han d'integrar en un immoble únic.
S'haurien de precisar els conceptes d'estació i de «conjunt arquitectònic integrat».
L'article 83 regula els habitatges vinculats a explotacions rústiques i els establiments de turisme rural i desplega els articles 47.3 i 6.b) i e) i 49 de la Llei.
És un precepte molt llarg que fóra convenient segregar en tres preceptes: un dedicat a regular els habitatges familiars i els dels treballadors relacionats amb l'explotació rústica dels terrenys (apartats 1, 2, 3 i 4); un altre, als establiments de turisme rural (apartat 5), i un tercer, a la reconstrucció i rehabilitació del patrimoni rural (apartat 6).
A banda d'això, en l'apartat 4 del precepte, segona línia, s'ha de rectificar l'expressió han de condicionar per ha de condicionar.
També caldria aclarir que la renúncia a l'ús autoritzat es refereix a l'ús d'habitatge.
I potser la paraula apuntació es podria substituir per anotació.
L'article 84, sobre documentació i tramitació de determinades construccions en sòl no urbanitzable, desenvolupa els articles 49 i 50 de la Llei.
L'article 85 regula les edificacions preexistents i les actuacions no admeses en sòl no urbanitzable i desplega de manera adequada l'article 47 de la Llei.
L'article 86, relatiu al règim dels usos i obres provisionals, desenvolupa els articles 53, 54 i 102.3 de la Llei.
S'han de rectificar les errades gramaticals de l'apartat 1, paràgraf segon, i de l'apartat 4 en relació amb l'expressió «les persones arrendatàries ».
D'altra banda, en l'apartat 4 es diu que l'arrendatari assumeix les mateixes obligacions que el propietari, però hi ha certes obligacions que per la seva naturalesa corresponen en exclusiva als propietaris (com ara la de fer constar en els títols translatius de domini el caràcter provisional de l'autorització, o instar en el Registre de la propietat la inscripció).
Caldria aclarir si d'aquesta exigència d'assumir les mateixes obligacions es deriva que la fiança s'ha de constituir per duplicat o si, com sembla raonable, només cal una fiança; qui l'ha de constituir; contra qui s'ha d'adreçar l'Ajuntament en cas que sigui procedent l'execució forçosa de l'enderrocament i les obres de reposició, i si la responsabilitat per l'incompliment es pot exigir al propietari i a l'arrendatari de manera solidària.
L'article 87, relatiu al reajustament d'alineacions i rasants, desenvolupa l'article 180.4 de la Llei.
Es podria completar la regulació per especificar el concepte de finques afectades.
L'article 88, relatiu a la concreció de l'ordenació de volums, desenvolupa els articles 58.3.a), 65.2.d) i 180.5 de la Llei.
Com en el cas de l'article precedent, s'hauria de completar la regulació per determinar els propietaris que es consideren afectats (si els de l'àmbit objecte de la concreció de volums o també els dels predis que hi limitin) i si, com en el cas de reajustament d'alineacions i rasants que regula l'article 87 del Reglament, hi ha una resolució independent que cal notificar als interessats o si la concreció de volums s'aprova en el mateix acte de concessió de la llicència o d'aprovació del projecte de reparcel·lació, i són aquests els actes de finalització de l'expedient que cal notificar als interessats.
El capítol vuitè està dedicat a la protecció de la legalitat urbanística.
La regulació reglamentària no millora la sistemàtica ni la comprensió de la Llei, difícil en si mateixa i de la qual deriven la major part dels problemes que suscita el Reglament.
Per exemplificar aquests problemes normatius n'hi ha prou d'indicar que la Llei tipifica una mateixa conducta com a infracció greu i alhora com a infracció lleu [article 206.d) i 207.d)].
No tipifica expressament com a infracció urbanística la realització d'activitats sense llicència, ni tampoc no tipifica com a infracció l'atorgament de llicències il·legals i, en conseqüència, no inclou entre els responsables de les infraccions urbanístiques comeses a l'empara d'una llicència il·legal els funcionaris que n'han informat favorablement ni els càrrecs públics que l'han atorgat.
Algunes d'aquestes qüestions no són fàcils de resoldre si no es duu a terme una modificació puntual de la Llei.
D'altra banda, en el Reglament no es distingeixen adequadament els il·lícits urbanístics i les infraccions urbanístiques.
Tampoc no se sistematitzen amb claredat els mecanismes de reacció davant els usos i les obres il·legals segons que estiguin o no en curs d'execució i segons que estiguin o no emparats en una llicència o ordre d'execució.
Ni es fa cap referència a les especificitats previstes per la Llei en cas que la vulneració afecti els espais lliures i les zones verdes.
D'altra banda, i com a conseqüència de les mancances legals apuntades, el desenvolupament reglamentari planteja problemes o dubtes de legalitat en relació amb la tipificació de les infraccions i els subjectes responsables.
En aquest capítol vuitè, el Reglament substitueix el criteri utilitzat en els altres capítols d'indicar en l'encapçalament de cada precepte reglamentari els articles de la Llei que desplega, per una referència global a l'inici del capítol, de tots els preceptes de la Llei que s'hi despleguen, que són els articles 179, 191, 192, 193, 197, 198, 204, 205, 206, 207, 208, 209, 212, 213, 217 i 218 de la Llei.
El capítol vuitè es compon de cinc seccions.
La secció primera, que comprèn únicament l'article 89, regula les infraccions; la secció segona, que inclou els articles 90 a 99, es refereix als expedients i als procediments; la secció tercera, que abasta els articles 100 a 102, regula l'execució de les resolucions en matèria de protecció de la legalitat urbanística; la secció quarta comprèn els articles 103 i 104 i es refereix a les circumstàncies que modulen la responsabilitat i les persones responsables, i la secció cinquena, que inclou només l'article 106, regula la inspecció urbanística.
En la secció primera, relativa a les infraccions, es produeix una confusió entre infraccions urbanístiques i actes il·lícits, ja que l'article 89, que és l'únic precepte de la secció i que es titula «Actes contraris a l'ordenament jurídic-urbanístic», dedica l'apartat 1.1 a regular determinades infraccions urbanístiques i l'apartat 2, a determinar-ne el caràcter molt greu, greu o lleu.
Però, en canvi, en l'apartat 1.2 estableix que les llicències que contravinguin l'ordenament urbanístic seran, segons correspongui (és a dir, segons el que disposen els articles 62 i 63 de la LRJPAC i l'article 202 de la Llei 2/2002), actes administratius nuls o anul·lables i, per tant, susceptibles de revisió i de recurs.
La ubicació d'aquesta prescripció dins de la secció dedicada a les infraccions urbanístiques no és adequada ja que el fet que una llicència sigui nul·la o anul·lable no la converteix en una infracció administrativa llevat que la llei així la tipifiqui de manera expressa i en determini la sanció corresponent.
D'altra banda, la remissió de l'apartat 2 a l'apartat 1 in totum en què s'assenyala que tots els actes ja descrits -i, per tant, també els de l'apartat 1.2- són infraccions urbanístiques implica, pel que fa als referenciats en aquest 1.2, la tipificació com a infracció urbanística al marge de les previsions de la Llei, sense que s'hi pugui atorgar cobertura, encara que sigui ampli i profund l'esforç interpretatiu.
El principi de legalitat i de tipicitat formal i material, consagrat en l'article 25.1 de la Constitució espanyola i desplegat en l'article 129 de la LRJPAC, que regeix en matèria sancionadora, fa difícil justificar que el desplegament reglamentari tingui emparament legal i que, en regular conductes infractores no previstes en la Llei, no incorri en una infracció de la reserva de Llei esmentada.
Per tant, en la versió actual del Projecte, l'article 89, i en particular l'apartat 1.2 i 2, és contrari a la Llei.
Ara bé, si com és recomanable, se separa la regulació de les infraccions i la dels il·lícits administratius i s'exclou de l'article 89 l'apartat 1.2 per configurar un altre article, com que la remissió de l'apartat 2 ja no comprendrà el supòsit de l'actual apartat 1.2, desapareixerà aquesta infracció de l'ordenament.
En aquest article 89 el Reglament tracta d'aclarir que qualsevol actuació en matèria d'edificació i ús del sòl realitzada sense llicència, comunicació prèvia o, si es tracta d'obres d'urbanització, sense previ pla executiu o projecte d'urbanització complementari o bé realitzada en contra de les determinacions dels actes d'autorització esmentats, constitueixen una infracció urbanística sancionable.
Aquesta és la intenció de la Llei i així es pot deduir, per exemple, de la tècnica de la reducció de la responsabilitat per legalització efectiva que regula l'article 208 de la Llei en relació amb l'article 207.f), encara que la Llei no estableix explícitament que la manca de títol habilitant per a la realització d'actes en matèria de sòl i d'edificació (sigui llicència, comunicació prèvia, ordre d'execució, pla o projecte d'urbanització complementari), a més d'ésser una contravenció administrativa, sigui una infracció urbanística sancionable.
Ara bé, l'article 179 de la Llei subjecta tots els actes d'ús del sòl i d'edificació a llicència o, si és el cas, a comunicació prèvia.
I l'article 204 de la Llei assenyala que la vulneració de l'ordenament jurídic urbanístic es produeix tant per les actuacions sense llicència, comunicació prèvia o ordre d'execució, com per les que no s'ajustin a les condicions fixades en els actes esmentats.
Així mateix, els articles 205.a), 206.a) i 207.b) de la Llei al·ludeixen, genèricament, als actes que infringeixen l'ordenament jurídic urbanístic.
Amb aquestes dades es pot interpretar que aquests preceptes inclouen i tipifiquen com a tals infraccions urbanístiques molt greus, greus i lleus, respectivament, les actuacions que infringeixen l'ordenament urbanístic pel fet d'executar- se sense llicència, comunicació prèvia, ordre d'execució, pla o projecte d'urbanització, o en contra de les seves determinacions.
Aquesta interpretació àmplia únicament permet considerar infraccions urbanístiques aquelles actuacions en matèria de sòl i edificació sense títol legal que les legitimi que es realitzin en sòl no urbanitzable, tant comú com d'especial protecció, en sòl urbanitzable delimitat i sense planejament parcial, o en terrenys destinats a sistemes generals i locals, zones verdes, espais lliures i equipaments, i deixaria fora de la seva consideració com a infracció urbanística els actes en matèria d'ús del sòl i d'edificació contraris a l'ordenament jurídic urbanístic pel fet de no haver obtingut llicència o altre títol legal habilitant, duts a terme en sòl urbanitzable amb pla parcial i en sòl urbà, ja que els articles 205, 206 i 207 no estableixen que els actes contraris a l'ordenament jurídic urbanístic realitzats en aquestes classes de sòl constitueixin una infracció urbanística sancionable.
Això no obstant, com que els articles 206.b) i 207.a) de la Llei tipifiquen, respectivament, com a infraccions urbanístiques greus i lleus «l'incompliment, en sòl urbà i en sòl urbanitzable delimitat, de les determinacions urbanístiques sobre urbanització, usos del sòl i del subsòl i parcel·lació urbanística» i «[...] sobre règim d'indivisibilitat de finques i sobre edificació», es pot entendre que l'incompliment implica qualsevol forma d'acció o omissió que produeix el resultat descrit.
D'aquesta manera, es podria donar suport, pel que fa al sòl urbà i al sòl urbanitzable delimitat, a l'enunciat ampli de l'apartat 1 de l'article 89.
En la secció segona, relativa a l'expedient i els procediments de protecció de la legalitat urbanística, es dóna en l'article 90 el títol de «Definicions».
Caldria substituir-lo per un títol més aclaridor, com ara «Procediments de disciplina urbanística» o «Tipus de procediments».
D'altra banda, i respecte de tota la secció, es podria estudiar la possibilitat, per tal d'eliminar preceptes massa llargs, de convertir la regulació de cada tipus de procediment en una secció, la qual es dividiria en diversos articles.
L'article 91, relatiu a les disposicions comunes a tots els procediments de protecció de la legalitat urbanística, no mereix cap observació especial.
En l'article 92, referent al procediment sancionador urbanístic ordinari, fóra convenient incloure en l'apartat 1 una referència als principis del procediment sancionador continguts en els articles 134 a 138 de la LRJPAC.
D'altra banda, en l'apartat 2.1 el requeriment de legalització dels fets es limita al cas que es tracti «d'obres executades o bé d'usos ja establerts».
No s'entén el motiu d'aquesta limitació ja que el requeriment de legalització és pertinent tant si les obres i els usos estan en curs, com si ja han finalitzat (article 197.2 de la Llei).
En el darrer paràgraf de l'apartat 1 es formula una remissió a l'article 68 del Reglament que deu ésser errònia, ja que aquest precepte regula el procediment per declarar l'incompliment del deure d'urbanitzar.
Segurament la remissió es volia fer a l'article 92, precepte en el qual es regula el procediment sancionador urbanístic ordinari.
Si és així, la remissió sembla bastant contradictòria, ja que no s'entén que el procediment especial abreujat se sotmeti a la regulació del procediment ordinari.
L'única diferència entre un i altre procediment fóra aleshores la innecessarietat del plec de càrrecs.
Però tampoc no sembla adient que s'elimini l'exigència del plec de càrrecs ja que, d'una banda, de l'article 18 del Decret 278/1993, de 9 de novembre, sobre el procediment sancionador d'aplicació als àmbits competència de la Generalitat que regula el procediment sancionador abreujat, no es deriva la innecessarietat del plec de càrrecs, en els termes explícits amb què ho fa el precepte reglamentari que s'analitza, i, d'altra banda, l'article 135 de la LRJPAC reconeix el dret dels afectats a ésser notificats dels fets imputats, de la seva qualificació en un tipus d'infracció i de les sancions que li corresponen, així com a conèixer la identitat de l'instructor i de l'òrgan competent per imposar la sanció i la norma que li atorga la competència.
En altres paraules, el dret a un plec de càrrecs.
L'article 94, relatiu al procediment de suspensió d'obres i actuacions en curs i a l'adopció de mesures de reposició, és excessivament llarg i barreja les mesures cautelars de suspensió d'usos i obres sense o contra la llicència, i el tràmit de legalització, si s'escau, amb l'activitat de reposició de la realitat física alterada, que, lògicament, s'ha de desenvolupar amb posterioritat a la resolució de l'expedient de protecció.
Semblaria raonable dividir el precepte i integrar part de l'apartat 4 i els apartats 5, 6 i 7 en un article nou destinat a regular el procediment de restauració, tal com fa la mateixa Llei.
Això obligaria a rectificar l'enunciat de l'actual article 94.
També sembla adient, per raons sistemàtiques, convertir l'apartat 4 en apartat 3 i passar el contingut de l'apartat 3 esmentat a formar part de l'article 97.
Globalment considerats, els apartats 1 a 4 no contenen, com fóra desitjable, una regulació depurada del procediment que s'ha de seguir en els dos supòsits d'obres i usos suposadament legalitzables i d'obres i usos manifestament il·legalitzables que preveu la Llei, ni preveuen les diverses circumstàncies que poden concórrer en concloure el procediment de protecció per donar pas a l'expedient de restauració (transcurs de dos mesos de legalització atorgats conforme a l'article 197.2 de la Llei sense haver sol·licitat llicència, no haver ajustat les obres a la llicència atorgada o eventual denegació de la llicència sol·licitada per no ésser conforme a l'ordenament urbanístic).
Més en concret, l'apartat 3 no té en compte que l'article 192.3 de la Llei també preveu la subrogació dels òrgans urbanístics de la Generalitat en cas d'infraccions urbanístiques greus.
I, des d'un punt de vista sistemàtic, la regulació d'aquesta possibilitat de subrogació entremig de la regulació del procediment municipal en dificulta la comprensió.
Per això es proposa, com ja s'ha dit, que aquest apartat 3 s'integri en l'article 97 en els termes que s'hi assenyalen en analitzar-lo.
Pel que fa a l'apartat 4, s'hauria de convertir en apartat 3 i hauria d'incloure no únicament el supòsit en què l'interessat no insta la legalització de les obres i/o els usos, sinó també el cas en què, després de la sol·licitud corresponent, la llicència hagi estat denegada per ésser contrària a l'ordenament urbanístic, així com aquell altre en què l'interessat no hagi ajustat la seva actuació a la llicència o ordre d'execució atorgades dins dels dos mesos concedits per ajustar-se a la legalitat.
També s'hauria de preveure que en tots aquests casos l'acord de l'Ajuntament que declara no legalitzades les obres i/o els usos i ordena la restauració conclou el procediment de protecció.
L'article 95 regula el procediment de restauració de la realitat física alterada i de l'ordre jurídic vulnerat, quan les obres ja s'han executat.
És un precepte estrany, que no facilita la comprensió de la Llei.
Segons l'article 197.2 de la Llei, quan les obres sense llicència o contra l'atorgada ja han finalitzat, se segueix el mateix procediment de legalització i de restauració previst en els articles 197 i 198 de la Llei per al cas que les obres s'estiguin executant, sempre que no hagin passat sis anys des de la seva finalització (article 199 de la Llei).
Doncs bé, en lloc de seguir la pauta de la Llei i declarar aplicable el mateix procediment de legalització i de restauració establert per al cas que les obres estiguin en curs d'execució, llevat, òbviament, la mesura cautelar de suspensió de les obres, el precepte reglamentari fa una críptica remissió a la legislació aplicable en matèria de procediment administratiu comú.
L'única explicació per a aquesta remissió és que s'estigui pensant en obres emparades en llicències o ordres d'execució il·legals, que, segons l'article 200.1 de la Llei, obligarien a revisar la llicència o l'ordre d'execució segons el que disposa la legislació aplicable en matèria de procediment administratiu comú (articles 102 i 103 de la LRJPAC).
Però l'existència d'una llicència il·legal es produeix tant si les obres estan finalitzades com si estan en curs d'execució: en ambdós casos caldrà, amb suspensió cautelar de les obres, si les obres emparades en la llicència o ordre d'execució il·legal estiguessin en curs d'execució, acudir a l'article 102 o 103 de la LRJPAC, segons que les llicències o ordres d'execució siguin nul·les de ple dret o merament anul·lables.
Caldria replantejar-se completament la redacció d'aquest precepte o bé eliminar-lo i incloure en l'article 95 una referència al fet que la regulació prevista per a les obres en curs d'execució en l'article 94 s'aplica també, en relació amb les obres executades, sempre que no hagin transcorregut més de sis anys des de la seva finalització.
En aquest cas, caldria substituir el seu títol per un de més genèric relatiu a les actuacions en cas d'obres i actuacions sense llicència o en contra de les condicions en què fou atorgada.
L'article 96 regula el procediment de rescabalament dels danys i perjudicis derivats d'actes materials d'execució urbanística.
La base legal per exigir aquesta responsabilitat és en l'article 130.2 de la LRJPAC i en l'article 191.2 de la Llei 2/ 2002, així com en l'article 15.3 del Decret 278/1993, de 9 de novembre, sobre el procediment sancionador d'aplicació als àmbits de competència de la Generalitat, els quals regulen la responsabilitat derivada de la comissió d'infraccions administratives.
Fóra convenient d'afegir-hi que els d'actes materials d'execució urbanística que generen el rescabalament són els constitutius d'infracció urbanística.
D'altra banda, en la Llei 2/2002 no hi ha una regulació específica sobre la indemnització dels perjudicis causats als béns o als interessos públics com a conseqüència d'una infracció urbanística que justifiqui la remissió que formula el precepte reglamentari a «[...] les especificitats assenyalades per la Llei d'urbanisme».
L'article 97 regula la intervenció del Departament de Política Territorial i Obres Públiques davant d'infraccions greus o molt greus.
Segons l'article 192.3 de la Llei, l'Administració autonòmica es pot subrogar en l'actuació municipal en el cas d'infraccions urbanístiques greus o molt greus i, segons l'article 197.2 de la Llei, també ho pot fer en els supòsits d'obres sense llicència o ordre d'execució.
Caldria modificar el títol del precepte per incloure-hi tots els supòsits de subrogació.
D'altra banda, en aquest precepte es podria integrar el contingut de l'apartat 3 de l'article 92 (tret que es prefereixi conservar-lo com a apartat 4 de l'article 92).
L'article 98 desplega la via de la legalització efectiva que regula l'article 208 de la Llei.
Aquest article 208 de la Llei preveu la transformació de les infraccions molt greus i greus en simples infraccions lleus i l'aplicació de la sanció en grau mínim en el cas d'infraccions lleus quan les infraccions comeses siguin susceptibles de legalització i es procedeixi a fer-ho abans que recaigui la resolució sancionadora.
Fóra convenient que ja en el primer apartat del precepte es fes una al·lusió a l'article 208 de la Llei perquè es vegi des de l'inici la connexió d'ambdós preceptes.
I potser fóra bo d'aclarir que aquest tipus de legalització que permet reconvertir la infracció molt greu i greu en lleu no es pot dur a terme mitjançant la modificació del planejament, sinó respectant les previsions del planejament vigent, és a dir, mitjançant llicència, si s'escau.
L'article 99 desplega l'article 209 de la Llei, que regula la restauració voluntària de la realitat física alterada i de l'ordre jurídic vulnerat.
Com en el cas del precepte anterior, aquest article fóra més entenedor si es fes una remissió a l'article 209 de la Llei, que és el precepte legal que desenvolupa.
També fóra desitjable que el títol del precepte al·ludís als efectes reductors de la responsabilitat que es deriven de la restauració voluntària.
La secció tercera es refereix a l'execució de les resolucions en matèria de protecció de la legalitat urbanística.
Dins d'aquesta secció, l'article 100 regula les multes coercitives.
En l'apartat 3 del precepte s'hauria d'evitar l'ús de la paraula penalitzen atès que la multa coercitiva no té caràcter punitiu.
També fóra aconsellable que en l'apartat 4 es precisés entre els 300 a 3.000 euros, en què se situa l'import màxim i mínim de la multa coercitiva, quin és l'import que constitueix el grau mínim, el grau mitjà i el grau màxim.
L'article 101, relatiu a l'execució de les sancions urbanístiques, no suscita cap tipus d'observació.
L'article 102 regula la concurrència amb il·lícit penal.
En l'apartat 1 es podria afegir, d'acord amb el que disposa l'article 274 del Text refós de la Llei del sòl de 1992, declarat vigent per la Llei 6/1998, de 13 d'abril, sobre règim del sòl i valoracions, l'article 5.1 del Decret 278/1993 i l'article 7.2 del Reial decret 1389/1993, «i ha de suspendre el procediment administratiu sancionador un cop l'autoritat judicial hagi incoat el procediment penal que correspongui i abstenir-se de continuar fins que l'autoritat judicial no s'hi pronunciï, sempre que hi hagi identitat de subjecte, fet i fonament».
En la secció quarta es regulen les circumstàncies que modulen la responsabilitat i les persones responsables.
En l'article 103, referit a les circumstàncies que modulen la responsabilitat en les infraccions urbanístiques, es podria modificar l'apartat 1.f) per evitar l'ús de la paraula obstaculització.
El sentit de l'expressió «obstaculització de l'accés als terrenys i edificacions» és massa genèric i podria entrar en col·lisió amb el dret a la inviolabilitat del domicili (article 18.2 de la Constitució espanyola) protegit amb l'exigència d'una ordre judicial perquè les autoritats puguin accedir al domicili.
L'article 104, relatiu a les persones responsables als efectes del règim sancionador, conté en l'apartat 4 una regulació que no té cobertura legal atès que declara responsables de les infraccions urbanístiques els funcionaris i els càrrecs públics que hagin intervingut en l'atorgament de llicències anul·lades per il·legals.
En contra de tota la tradició anterior i tal com establia abans l'article 268.3 del Decret legislatiu 1/1990, de 12 de juliol, l'article 213 de la Llei no ha previst que l'atorgament de llicències il·legals constitueixi una infracció urbanística de la qual hagin de respondre els facultatius que n'hagin informat favorablement i els membres de la corporació que hagin votat a favor del seu atorgament.
La secció cinquena, relativa a la inspecció urbanística, inclou com a precepte únic l'article 105, que regula la col·laboració entre administracions en la inspecció urbanística, sense que sigui necessari formular-hi cap observació.
L'article 106, sobre informes que remeten de la inspecció urbanística, no planteja cap qüestió especial.
El Reglament conté una disposició addicional única i vuit disposicions transitòries.
En el fonament jurídic quart d'aquest Dictamen ja s'ha indicat la conveniència d'incloure aquestes disposicions en el decret d'aprovació del Reglament i no en el Reglament que hi figura com a annex.
A banda d'aquesta qüestió de tècnica normativa, algunes d'aquestes disposicions contenen regulacions no ajustades a la Llei que mereixen alguna observació.
La disposició transitòria quarta no s'ajusta al que estableix la disposició transitòria cinquena de la Llei.
Segons l'apartat 1 d'aquesta disposició transitòria cinquena de la Llei, en els àmbits d'actuació que encara no tinguin fixat el sistema d'actuació s'aplica la nova regulació, mentre que els que ja el tenien fixat es regeixen per la normativa anterior, és a dir, pel Decret legislatiu 1/1990.
I, segons l'apartat 2 d'aquesta disposició transitòria cinquena, el sistema d'actuació ja establert pot ésser substituït per una de les noves modalitats del sistema de reparcel·lació quan encara no s'hagi presentat davant l'ajuntament el projecte de compensació o de reparcel·lació.
La disposició reglamentària no respecta aquesta decisió del legislador de mantenir la regulació precedent per a aquells àmbits d'actuació que ja tinguin establert el sistema i no el vulguin substituir per una de les noves modalitats, ja que disposa que en aquests casos els estatuts i les bases d'actuació que s'hagin d'aprovar inicialment es tramiten d'acord amb allò que estableix l'article 113.2 de la Llei 2/2002.
I, d'altra banda, indica que «les bases d'actuació i el contingut del projecte de compensació que s'hagin d'aprovar inicialment per l'Ajuntament o per la Junta de Compensació respectivament, s'han d'ajustar als criteris regulats per l'article 120 de la Llei d'urbanisme».
Així mateix, disposa que «[...] els projectes de reparcel·lació que s'hagin d'aprovar inicialment es tramiten d'acord amb allò establert per l'article 113.2 de la Llei d'urbanisme, i s'ha d'ajustar als criteris establerts per l'article 120 de la Llei d'urbanisme».
Per tant, en sotmetre els àmbits d'execució que, pel fet de tenir ja aprovat el sistema d'actuació s'havien de seguir regint pel Decret legislatiu 1/1990, de 12 de juliol, a les determinacions dels articles 113.2 i 120 de la Llei, la disposició transitòria quarta del Reglament està infringint la regulació de la disposició transitòria cinquena de la Llei.
La disposició transitòria sisena permet la pervivència dels habitatges existents en sòl no urbanitzable així com la seva ampliació, amb certes condicions, mitjançant llicència municipal.
Si els habitatges existents en sòl no urbanitzable als quals es refereix aquesta disposició s'havien sotmès, conforme al que disposava l'article 127.b) del Decret legislatiu 1/1990, al sistema de doble autorització, autonòmica i llicència municipal, s'hauria de requerir també l'autorització doble per permetre'n l'ampliació.
La disposició transitòria setena també autoritza la permanència de les edificacions implantades legalment en sòl no urbanitzable per a usos altres que l'habitatge o que els propis d'una explotació de naturalesa agrària així com la seva ampliació, sota determinades condicions, per mitjà de llicència municipal.
Com en el cas de la disposició transitòria anterior, si es tracta d'edificacions existents en sòl no urbanitzable que s'havien sotmès, conforme al que disposava l'article 127.b) del Decret legislatiu 1/1990, a l'autorització autonòmica i a la llicència municipal, també caldria requerir l'autorització doble per permetre'n l'ampliació.
Les observacions sobre aquestes dues darreres disposicions transitòries són essencials.
Tot tenint en compte les consideracions contingudes en el fonament jurídic quart, es pot elevar al Govern el Projecte de reglament un cop valorades les observacions d'aquest Dictamen, de les quals són essencials les relatives als articles 16, 1.3; 16.2; 18; 89; 104, i a les disposicions transitòries quarta, sisena i setena.