I. El Projecte de decret que s'informa constitueix el reglament que executa la Llei 8/1994 de 25 de maig d'activitats firals la disposició addicional primera de la qual habilita expressament el Govern per a dictar les disposicions necessàries per al seu desplegament.
La intervenció d'aquesta Comissió Jurídica Assessora resulta preceptiva d'acord amb l'art. 3.1b) de la seva Llei reguladora.
La citada disposició addicional primera de la Llei d'activitats firals estableix que el Govern haurà de dictar les disposicions necessàries per al desplegament de la Llei abans de l'1 de gener de 1995.
L'establiment del citat termini tenia sentit en la mesura que la disposició final d'aquella Llei estableix que la mateixa s'aplicarà a totes les activitats firals que tinguin lloc a partir de l'1 de gener de 1995 amb la qual cosa es volia perseguir l'objectiu encomiable de fer coincidir la plena efectivitat de la Llei amb el complement del seu contingut a través de la norma reglamentària.
En qualsevol cas i a diferència del que succeeix amb els decrets legislatius l'incompliment d'aquest termini per part del Govern no significa una causa d'invalidesa de la norma projectada atès el reconeixement de l'atribució general de la potestat reglamentària al Govern que en fa l'art. 61 de la Llei 13/1989.
És necessari examinar pel que fa als aspectes procedimentals si el Projecte s'ha tramitat d'acord amb els preceptes que regulen l'elaboració de les disposicions de caràcter general contingudes en els articles 63 i següents de la Llei 13/1989 de 14 de desembre d'organització procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya.
El Projecte adjunta una memòria molt completa i documentada elaborada pel centre directiu corresponent que és la Direcció General de Promoció Comercial del Departament d'Indústria i Energia la qual integra els documents següents:
A) El text definitiu del Projecte de decret.
B) La justificació de l'oportunitat de la disposició i l'adequació de les mesures proposades als fins que es persegueixen on es fan constar els criteris que han servit per redactar el Projecte el marc institucional de desenvolupament de les activitats firals que pretén fixar la norma i l'objecte d'aquesta.
Si bé aquest document no té data ni està signat es pot deduir que ha estat redactat en l'inici del procés d'elaboració de la norma requisit imprescindible perquè es puguin ponderar degudament les motivacions que justifiquen la redacció adoptada.
C) El marc normatiu en què la proposta s'insereix que recull la distribució competencial en matèria de fires i les normes reguladores de l'activitat firal.
D) La llista de disposicions legals afectades i de vigències en la qual no consta cap derogació de disposició anterior ja que el que pretén la norma és desplegar la Llei 8/1994.
E) L'estudi econòmic sobre el cost de l'elaboració i aplicació de la norma en el qual es fa palesa la dificultat de la quantificació del cost i del benefici a l'hora d'assignar valors monetaris absoluts atès que els beneficis que es deriven de l'aplicació de la norma estan en funció de la correcció en la interpretació d'aquesta pels usuaris.
Si bé tècnicament no es tracta d'un veritable estudi econòmic en termes de cost-benefici es pot considerar suficient d'acord amb els raonaments esmentats.
F) Les consultes i informes efectuats.
El Projecte de decret va estar sotmès a informació pública durant el termini de 15 dies hàbils mitjançant Edicte de 18 de novembre de 1994 publicat en el DOGC núm. 1.777 de 25 de novembre de 1994.
Dins d'aquest termini l'Ajuntament de Tarragona formulà al·legacions.
També en compliment de la disposició addicional primera de la Llei 8/1994 d'activitats firals es va donar audiència a les organitzacions representatives dels ajuntaments i a les cambres oficials de comerç indústria i navegació.
Així el Projecte s'adreçà a l'Associació Catalana de Municipis i Federació de Municipis de Catalunya a les cambres oficials de Comerç Indústria i Navegació (COCIN) de Barcelona Sabadell Terrassa Manresa Girona Sant Feliu de Guíxols Palamós Lleida Tàrrega Tarragona Tortosa Reus i Valls.
També s'adreçà a la Fira de Barcelona.
Formularen al·legacions: l'Associació Catalana de Municipis i la COCIN de Tarragona.
La de Barcelona s'adherí a les al·legacions de l'anterior.
Les al·legacions presentades per la COCIN de Girona no es tingueren en compte per haver-se presentat fora de termini.
Per considerar que la regulació podia incidir en el seu àmbit d'actuació es formulà consulta als departaments de l'Administració de la Generalitat següents: Governació; Economia i Finances; Ensenyament; Cultura; Agricultura Ramaderia i Pesca; Comerç Consum i Turisme; i Benestar Social.
Només contestaren els departaments d'Economia i Finances Ensenyament i Cultura que expressaren la seva conformitat al Projecte i el de Governació que a través de la Direcció General l'Administració Local efectuà diverses observacions al text.
D'acord amb l'establert a l'art. 176.1.a) de la Llei 8/1987 de 15 d'abril municipal i de règim local de Catalunya el Projecte se sotmeté a informe de la Comissió de Govern Local de Catalunya que en sessió de 29 de desembre de 1994 prengué l'acord d'informar favorablement sobre el Projecte de decret.
Les al·legacions presentades van ser informades pel director general de Promoció Comercial el 30 de desembre de 1994.
Així mateix s'inclou el text de la versió del Projecte que es va remetre a informe de les entitats en el qual s'han afegit sota cada article les al·legacions formulades iniciativa que aquesta Comissió valora molt positivament per la facilitat i comoditat que proporciona a l'hora d'examinar les propostes presentades.
G) L'informe del Servei Jurídic del Departament d'Indústria i Energia en el qual d'una manera molt acurada s'analitza el text definitiu del Projecte de decret en el qual es troben incorporades les al·legacions efectuades que es consideraren oportunes.
H) Finalment s'inclou la llista de comprovació de la norma en la qual es dóna resposta a una sèrie de preguntes incloses en set apartats sobre la necessitat de la disposició les diferents alternatives els efectes econòmics i socials les repercussions jurídiques i institucionals el contingut de la regulació la seva factibilitat i la ponderació cost-benefici.
Aquesta llista és un instrument que permet fer una comprovació de la necessitat i dels efectes que tindrà la norma abans que s'aprovi i que si bé aquest mètode no està inclòs directament dins l'article 67 de la Llei 13/1989 que parla de la tècnica de la verificació de l'eficàcia de les normes hi cap perfectament dins el procés d'elaboració de la norma i s'ha d'estimar molt positivament per aquesta Comissió atès que és el primer departament de la Generalitat que ha efectuat aquest tipus de verificació molt important per tal de preveure i considerar l'oportunitat la factibilitat i les repercussions de la norma projectada.
En aquest sentit cal recordar que la Comissió Jurídica Assessora elevà l'any 1993 una proposta al Govern de la Generalitat en el sentit que "en l'elaboració dels avantprojectes de llei i disposicions generals que estructurin noves obligacions o procediments que afectin directament col·lectius concrets de la societat s'emprin les esmentades tècniques de verificació mitjançant la selecció de les més oportunes per a cada supòsit".
La tramitació d'aquesta disposició general ha complert a bastament les exigències del procediment d'elaboració de disposicions de caràcter general per tal d'assegurar la legalitat l'encert i l'oportunitat de la norma projectada.
El Projecte sobre el qual s'informa desplega sistemàticament el conjunt de la Llei reguladora de l'activitat firal tot i que no segueix idèntica estructura i cobreix a bastament aquelles remissions expresses que la Llei fa a les normes reglamentàries per a completar les seves pròpies regulacions llevat del cas que s'assenyala més endavant.
De manera específica el Projecte estableix l'objecte i la classificació de les activitats firals regula amb detall el règim d'autorització a què està sotmesa l'activitat firal en les seves diverses manifestacions el registre d'activitats firals les fires i exposicions oficials de Catalunya i completa el règim sancionador previst a la Llei.
Els principis legals a què s'ajusta el contingut del Projecte són els de lliure exercici de l'activitat econòmica i submissió a intervenció administrativa de l'Administració per la presència d'un interès general en l'activitat firal així com el respecte a l'àmbit d'actuació de les administracions locals.
No es formula doncs cap objecció a la sistemàtica del Projecte ni al seu contingut general que està d'acord amb la legalitat.
Les observacions que es formulen a continuació es refereixen a qüestions específiques i no essencials.
En relació amb els aspectes del procediment d'autorització de les fires i exposicions es formulen les observacions següents.
L'art. 9.2 eximeix de presentar determinada documentació en el cas que "l'organitzador/a ja està inscrit/a en el Registre d'Activitats Firals com a titular d'una altra fira".
Atès que dit registre ho és d'activitats firals i no d'organitzadors (art. 12.2 de la Llei i 33.2 del Projecte que s'informa) no és del tot exacte preveure que aquests darrers hi estiguin inscrits.
Per tal de millorar la redacció se suggereix la següent: "Si les dades de l'organitzador ja consten en el Registre d'Activitats Firals pel fet de ser titular d'una altra activitat ja inscrita...."
Aquesta observació és aplicable també a l'art. 22.2 del Projecte que es produeix respecte de les fires-mercat en semblants termes que l'art. 9.2.
L'art. 12 regula el tràmit d'audiència en el procediment d'autorització i segueix el que disposa l'art. 84 de la Llei de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú (LRJPAC).
L'apartat 2 d'aquest precepte preveu per a fer al·legacions un termini no inferior a deu dies ni superior a quinze.
El Projecte de decret en l'art. 12.2 estableix el termini de deu dies.
Sembla però que la decisió sobre la durada del termini d'al·legacions entre els deu i els quinze dies correspon adoptar-la a l'Administració instructora de l'expedient cas per cas qui ho decidirà en funció de les característiques del mateix dels interessats etc. Potser caldria evitar que per via reglamentària es limités amb caràcter general el període d'al·legacions al temps mínim; i es podria així mantenir el que preveu la LRJPAC.
V. L'art. 13 regula la resolució de la sol·licitud d'autorització i preveu a l'apartat 2 la resolució presumpta de caràcter estimatori pel transcurs de tres mesos sense haver-se dictat resolució expressa.
Aquesta determinació ha estat adoptada en admetre algunes de les al·legacions fetes en aquest sentit durant la tramitació del Projecte ja que en el text inicial es preveia el silenci negatiu però és plenament coincident amb la regulació de la Llei de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú.
Potser és degut a aquest canvi durant la tramitació del Projecte que ara cal ajustar la redacció d'alguns extrems de l'articulat.
Així l'art. 14.1 es refereix a la necessitat de notificació individual de la "resolució d'autorització" i pot semblar que no cobreixi el supòsit de la resolució "denegatòria de l'autorització".
Igualment en aquest art. 14.1 convé explicitar potser que la notificació individual també és exigible fer-la als altres interessats compareguts en el procediment en la mesura que afecti els seus drets i interessos (art. 58.1 LRJPAC) i no només al sol·licitant de l'autorització com sembla desprendre's del text del Projecte.
D'altra banda la redacció de l'art. 16 relatiu a les modificacions dels termes i condicions de les autoritzacions pot aparèixer com a contradictòria.
Primer diu terminantment que qualsevol modificació "necessita l'autorització expressa" de l'Administració mentre que a continuació s'hi preveu el supòsit d'estimació "presumpta" de la modificació sol·licitada.
L'article 11.1 disposa que la Direcció General de Promoció Comercial en tramitar la sol·licitud d'autorització ha de sol·licitar l'informe preceptiu "a l'ens local corresponent".
Aquest precepte desplega l'art. 9.2 de la Llei d'activitats firals el qual es refereix en plural al fet que s'han de sol·licitar els "informes als ens locals corresponents".
El primer text tramitat pel Departament d'Indústria i Energia es referia a l'informe "de l'ajuntament" i fou alterat a seguit d'una de les al·legacions formulades que pretenia donar cabuda també als consells comarcals.
Atès que aquestes entitats no tenen atribuïdes competències en matèria de fires però les podrien tenir reconegudes en el futur de manera singular pot mantenir-se l'expressió legal "ens locals" en plural que en tot cas impedeix que quedi exclòs del tràmit d'informe preceptiu cap ens local que sigui competent però especificant que es refereix a aquells que tinguin atribuïda la competència: "ens locals competents".
En relació amb el paper dels ens locals també cal ponderar la seva participació no només en el procediment de concessió de l'autorització de les fires que té vigència per a tres edicions sinó també en el procediment de pròrroga de dita autorització que segons l'art. 15 del Projecte pot efectuar-se per a tres edicions més amb la simple acreditació del compliment de les condicions per a les quals es va atorgar l'autorització.
Durant la tramitació del projecte de reglament la Direcció General d'Administració Local del Departament de Governació va suggerir que en aquest precepte s'exigís també l'informe de l'ens local corresponent igual que s'exigeix per a la sol·licitud inicial.
Aquesta al·legació no ha estat acceptada per l'Administració redactora del Projecte però aquesta Comissió Jurídica Assessora suggereix que sigui considerada novament atesa la congruència de la mateixa.
En efecte la intervenció dels municipis que tenen competència legalment reconeguda en matèria de fires ha de produir-se en tots aquells procediments que portin a una resolució decisòria sobre l'autorització de l'activitat firal i sembla prou clar que la pròrroga que permet doblar l'extensió de l'autorització inicial té transcendència suficient com perquè l'Administració de la Generalitat pugui conèixer la valoració que l'ens local faci de com aquesta nova circumstància afecta els interessos locals.
Una consideració semblant a l'anterior pot fer-se també en relació amb el procediment de revocació de l'autorització ja concedida que es preveu a l'art. 17 del Projecte.
La "fira-mercat" és una activitat firal que es caracteritza segons l'art. 2.4 de la Llei d'activitats firals pel fet que s'hi admet eventualment la venda directa amb retirada de mercaderia i que s'adreça al públic en general.
En aquest sentit l'art. 2.5 del projecte de reglament ja preveu que l'exercici d'aquesta activitat comercial en el recinte firal es regularà pel Decret legislatiu 1/1993 sobre comerç interior.
Ara bé l'art. 22 del Projecte en regular la documentació que cal aportar amb la sol·licitud d'autorització d'una fira-mercat inclou un apartat 4 que no existia en el primer text elaborat per l'Administració i que recorda que els expositors hauran d'estar subjectes als requisits establerts en el citat Decret legislatiu sobre comerç interior.
La inclusió d'aquest apartat és d'una banda reiterativa del que ja disposa amb caràcter general l'art. 2.5 del Projecte; i d'altra banda no és sistemàticament correcta la seva ubicació ja que l'art. 22 es refereix a la documentació que ha d'aportar l'organitzador de la fira-mercat i no a les condicions dels expositors que participin en la mateixa.
L'art. 25 relatiu a la modificació dels termes de l'autorització per realitzar fires-mercat no preveu el supòsit de silenci de l'Administració.
Caldria establir el termini de resolució i el sentit del silenci que poden coincidir amb el que preveu l'art. 16 per a la modificació de l'autorització per a fires i exposicions.
La secció III del capítol II es refereix a la garantia que l'Administració pot exigir als organitzadors d'una activitat firal.
Tot i que a l'art. 28 es parla de qualsevol forma de garantia de les establertes per la legislació de contractes els art. 31 i 32 parlen únicament de l'aval forma prevista subsidiàriament al citat art. 28.
L'art. 31 regula la pèrdua de la fiança en cas de no celebració injustificada de l'activitat firal o d'incompliment dels termes de l'autorització i l'art. 32 regula el termini de cobertura de la garantia.
De la lectura conjunta dels dos articles i específicament del segon paràgraf de l'art. 32 es pot concloure que en el cas d'inactivitat o d'incompliment dels termes de l'autorització firal l'Administració pot fer efectiu directament l'aval sobre l'entitat bancària sense instruir prèviament el procediment administratiu corresponent i que només posteriorment l'Administració s'haurà de dirigir a l'entitat organitzadora de l'activitat firal per a notificar-li la resolució ja executada i obrir-li la via dels recursos pertinents.
Aquesta previsió del Projecte procedeix de l'admissió d'una al·legació presentada durant el període d'audiència a les entitats interessades que fou acceptada segons l'Administració "perquè és clarificadora" però no se'n destaca cap altra fonament.
Ara bé aquesta situació d'execució immediata de l'aval sense instrucció del procediment oportú pot resultar d'excessiva contundència més si l'objecte de l'aval és cobrir els danys i perjudicis causats a l'Administració o als interessos públics segons estableix el propi art. 31.
Ja que en tal cas no es títol suficient per a poder executar l'aval el simple incompliment de l'organitzador sinó l'al·legació mínima de la producció dels danys i perjudicis la qual cosa ha d'expressar-se a través del procediment encara que sigui sumari amb audiència de l'interessat.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora no desconeix la necessitat de fixar un termini determinat de cobertura de la garantia per tal de no encarir excessivament els costos de la mateixa però la seva brevetat no ha d'impedir com a mínim la notificació de les causes al·legades per l'Administració i l'audiència de l'interessat.
Fins i tot en la legislació de contractes que pren per model el citat art. 28 del Projecte es preveu sempre la prèvia audiència del contractista abans de la confiscació de la fiança prestada.
Tot i no ser una observació de caràcter essencial aquesta Comissió entén que és oportú oferir una solució menys restrictiva per a l'entitat organitzadora supeditant l'execució de la garantia a la prèvia notificació i mínima instrucció del procediment corresponent.
L'art. 37 regula la publicitat del Registre d'activitats firals i estableix que "qualsevol persona o institució interessada pot obtenir la informació que s'hi conté sens perjudici del que disposa la Llei 30/1992 de 26 de novembre".
Atès que dita Llei regula precisament el dret d'accés als registres amb caràcter general –art. 37– sembla més adequat que el precepte que s'informa s'hi refereixi amb l'expressió "d'acord amb el que disposa" dita llei i no "sens perjudici".
Cal notar d'altra banda que l'art. 13.3 de la Llei d'Activitats Firals disposa que el caràcter públic de les dades del registre ho serà "d'acord amb els procediments d'accés i difusió que siguin establerts per reglament".
Tanmateix el Projecte que ara s'informa no conté cap regulació sobre aquests extrems sinó només la referència ja citada a la Llei de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú.
Tot i que la remissió normativa feta al reglament pot ser complerta per un altre text normatiu distint del que ara s'informa qüestions de sistemàtica normativa i de claredat i simplificació de l'ordenament fan oportú no multiplicar innecessàriament les normes que despleguin la Llei d'activitats firals i agrupar en un mateix text que pot ser el present el resultat de totes les remissions reglamentàries fetes per la Llei.
En qualsevol cas no es pot dir que hi hagi un vici d'il·legalitat per causa de la manca de regulació dels procediments d'accés i difusió de les dades del registre.
X. L'art. 42 disposa que el funcionament del comitè organitzador de les fires o exposicions oficials es regularà d'acord amb el que disposa la Llei 13/1989 de 14 de desembre d'organització procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya sobre el funcionament dels òrgans col·legiats.
Aquesta remissió a la Llei 13/1989 és discutible per diverses raons algunes de les quals van ser posades de manifest en les al·legacions formulades durant la tramitació del Projecte.
D'una banda la regulació dels òrgans col·legiats està regulada també i amb caràcter bàsic a la Llei de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú sense que fins ara hagi estat declarada la seva inaplicació a Catalunya a conseqüència del recurs d'inconstitucionalitat interposat en el seu dia.
D'altra banda els comitès organitzadors de les fires i exposicions oficials no formen part necessàriament de l'estructura orgànica de l'Administració de la Generalitat ja que qui l'ha de constituir és "l'entitat o empresa organitzadora" (art. 40 del projecte) tot i que hi estigui representada l'Administració de la Generalitat la qual d'altra banda pot eventualment ser l'entitat organitzadora; però també hi està representat l'ajuntament del municipi on té lloc l'activitat (art. 41 del Projecte) així com la cambra oficial de comerç indústria i navegació de la demarcació corresponent.
Tanmateix no hi ha dubte que el caràcter oficial de l'activitat així com la participació de diverses entitats públiques en la composició del comitè organitzador fan especialment raonable la remissió a la normativa reguladora dels òrgans col·legiats administratius; però en aquest cas dita remissió haurà de ser feta d'una manera genèrica a aquesta normativa tal com suggeria una de les al·legacions formulades per la Direcció General d'Administració Local i en tot cas no podrà fer-se de manera exclusiva a la Llei 13/1989.
L'art. 4.e) de la Llei d'activitats firals disposa que les fires i exposicions oficials s'hauran de dotar d'un reglament de participació dels expositors i l'art. 7.d) de la mateixa Llei estableix que dit reglament de participació ha de contenir necessàriament la regulació d'un òrgan arbitral el qual ha de decidir amb caràcter diriment totes les qüestions que se suscitin entre els participants d'acord amb el procediment que s'estableixi per reglament.
D'acord amb aquesta previsió el Projecte de reglament que s'informa reitera a l'art. 44 que és el reglament de participació de cada fira i exposició oficial el que ha de designar l'òrgan arbitral.
Ara bé un cop establert això es regula a continuació en la secció quarta del capítol quart un "procediment arbitral subsidiari" amb previsió d'un òrgan arbitral específic òrgan que pot ser designat com a àrbitre pels reglaments de participació de les fires i exposicions oficials.
La possibilitat de regular aquest procediment està emparada en primer lloc en el ja citat art. 7.d) de la Llei d'activitats firals.
I d'altra banda en el fet que es tracta de regular l'administració de l'arbitratge d'acord amb els límits que fixa la Llei 36/1988 de 5 de desembre d'arbitratge a la qual es remet expressament l'art. 48.5 del Projecte.
No hi ha en efecte establiment d'un sistema d'arbitratge cosa que és competència estatal segons els art. 149.1.5 i 149.1.6 CE sinó regulació d'un procediment d'administració de l'arbitratge que és d'aplicació subsidiària per remissió expressa del reglament de participació de cada fira o exposició oficial.
El que pot discutir-se és si l'entitat que administra l'arbitratge i designa els arbitres que és l'organització firal té el caràcter de les corporacions de dret públic o associacions o entitats sense ànim de lucre a què es refereix l'art. 10 de la Llei d'arbitratge.
La regulació del comitè organitzador de les fires i exposicions oficials continguda a l'art. 41 del Projecte que ja ha estat abans analitzat amb participació d'entitats públiques i de corporacions de dret públic com les cambres de comerç permet aproximar la seva funcionalitat a la de les organitzacions al·ludides per la Llei d'arbitratge.
En aquest sentit i comptant amb la ja citada previsió expressa que fa la Llei d'activitats firals no és objectable la regulació continguda al Projecte de reglament dictaminat.
Atès que no s'ha formulat observacions de caràcter essencial el preàmbul del Decret ha de dir que aquest es dicta d'acord amb el Dictamen d'aquesta Comissió Jurídica Assessora.
Un cop considerades les observacions formulades pot elevar-se per a la seva aprovació pel Govern el Projecte de decret pel qual s'aprova el Reglament de la Llei d'activitats firals.