Resolució 439/2020, de 20 d'agost
Administració: Àrea Metropolitana de Barcelona
Circulació i contaminació atmosfèrica a les Zones de Baixes Emissions.
Informació en curs d'elaboració.
Número d'expedient de la Reclamació: 179/2020
Sentit de la Resolució: Estimació parcial i pèrdua parcial d'objecte
D'acord amb aquests preceptes, la GAIP és competent per tramitar i resoldre aquesta Reclamació, ja que deriva d'una sol·licitud d'accés a informació pública adreçada a una administració obligada per la legislació de transparència, com l'Àrea Metropolitana de Barcelona.
L'article 2. c LTAIPBG defineix el dret d'accés a la informació pública com " el dret subjectiu que es reconeix a les persones per a sol·licitar i obtenir la informació pública, en els termes i les condicions regulats per aquesta llei ".
Per la seva banda, l'apartat b del mateix precepte defineix la informació pública com " la informació elaborada per l'Administració i la que aquesta té en el seu poder com a conseqüència de la seva activitat o de l'exercici de les seves funcions, inclosa la que li subministren els altres subjectes obligats d'acord amb el que estableix aquesta llei ".
Segons l'article 18.1 LTAIPBG, " Les persones tenen el dret d'accedir a la informació pública, a què fa referència l'article 2.b, a títol individual o en nom i representació de qualsevol persona jurídica legalment constituïda ".
I l'article 20.1 de la mateixa llei afegeix que " El dret d'accés a la informació pública es garanteix a totes les persones, d'acord amb el que estableix aquesta llei.
Així mateix, els apartats 2 i 3 de l'article 20 LTAIPBG estableixen els següents requisits i criteris per a l'aplicació dels límits legals al dret d'accés a la informació pública: " 2.
El fet que els punts 3 i 4 demanin informació de la qualitat de l'aire comportaria, si escau, l'aplicació al cas del règim jurídic especial d'accés a informació mediambiental previst i regulat per la Llei 27/2006, de 18 de juliol, per la qual es regulen els drets d'accés a la informació, de participació pública i d'accés a la justícia en matèria de medi ambient (LAIA) amb caràcter preferent, però no exclou la competència d'aquesta Comissió per revisar la decisió administrativa restrictiva d'informació mediambiental, ni l'admissibilitat de la reclamació, considerant que la disposició addicional 1a.2 LTAIPBG preveu l'aplicació supletòria de l'LTAIPBG, en disposar que; "l'accés a la informació pública en les matèries que tenen establert un règim d'accés especial és regulat per llur normativa específica i, amb caràcter supletori, per aquesta llei", i que, en matèria de recursos i reclamacions o de garantia del dret d'accés a la informació ambiental, l'article 20 de l'LAIA es remet als procediments d'impugnació establerts amb caràcter general: "El públic que consideri que un acte o, si s'escau, una omissió imputable a una autoritat pública ha vulnerat els drets que li reconeix aquesta Llei en matèria d'informació i participació pública, pot interposar els recursos administratius regulats en el títol VII de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú, i altra normativa aplicable i, si s'escau, el recurs contenciós administratiu que preveu la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa".
A la vista d'aquesta remissió general i d'allò previst per la disposició addicional 1a.2 LTAIPBG, cal entendre que la posterior promulgació de l'LTAIPBG comporta que la via opcional de reclamació davant de la GAIP se suma, amb caràcter supletori, als recursos ordinaris previstos per l'LAIA, sempre que l'objecte de la Reclamació sigui accés a informació ambiental que tingui també la condició d'informació pública.
Aquesta interpretació se sustenta tant en la disposició addicional 1a.2 LTAIPBG, com en el fet que l'LAIA no regula cap procediment especial de garantia jurídica en relació amb les sol·licituds d'informació ambiental, com en el caràcter opcional de la reclamació davant la GAIP i, per tant, en el fet que comporta una ampliació o reforçament dels drets i de les garanties d'accés a la informació pública ambiental, en benefici evident d'aquest dret. "
La GAIP ha esmerçat molts esforços per esbrinar si, en aquest part, la sol·licitud havia estat satisfeta, o si formava part de la reclamació, i la manca absoluta de col·laboració de la persona reclamant en aclarir-ho ha comportat successives actuacions de la GAIP davant del Departament TES per aclarir-ho.
La resolució d'inadmissió de la sol·licitud adoptada per la Gerència de l'AMB es notifica l'11 de març, havent depassat ja el termini per resoldre, i amb posterioritat a la data de formalització de la reclamació, 9 de març, que es presenta contra el silenci de l'AMB.
És, doncs, extemporània i posterior a què s'hagin produït els efectes del silenci administratiu, que d'acord amb l'article 35 s'ha d'entendre estimatori de la sol·licitud, vist que l'AMB no ha invocat en la seva resolució cap límit a l'accés, ni s'endevina que puguin ser-hi d'aplicació.
En aquest sentit, aquesta Comissió ja ha recordat en diverses ocasions anteriors que els efectes del silenci administratiu que es deriven de la manca de notificació de la resolució expressa de les sol·licituds d'informació pública dins del mes següent a la seva presentació, són per regla general d'estimació presumpta, però desestimatori si resulta d'aplicació algun límit legal a l'accés, de conformitat amb l'establert als apartats 1 i 2 de l'article 35 LTAIPBG.
El legislador, doncs, ha descartat que les causes d'inadmissió puguin tenir efecte sobre el sentit estimatori del silenci administratiu, que només es veu afectat per la concurrència dels límits legals a l'accés.
D'acord amb l'exposat, és inqüestionable que quan es notifica la resolució d'inadmissió, que no invoca ni al·ludeix a cap límit legal aplicable que pugui restringir l'accés a la informació, la sol·licitud d'accés havia quedat estimada per acte presumpte.
A més de ser extemporània, la resolució d'inadmissió no conté una motivació adequada i suficient de la decisió adoptada en relació amb el dret d'accés, com seria exigible d'acord amb l'article 29.3 LTAIPBG i tenint en compte que suposa un rebuig total a la pretensió d'accés a la informació.
La resolució declara la inadmissibilitat de la sol·licitud no amb base a les causes d'inadmissió de l'article 29 LTAIPBG, sinó per la inexistència de la informació en poder de l'AMB, però no ho justifica casuísticament, sinó que ho motiva genèricament i ambiguament amb la cita de l'article 2.b LTAIPBG, i la afirmació de la inexistència de la informació sol·licitada als paràgrafs 1 i 2 de la sol·licitud, ni cap referència als punts 3 i 4 de la sol·licitud ni a la decisió de l'AMB de derivar-ne la resolució a la Direcció General de Qualitat Ambiental i Canvi Climàtic de la Generalitat.
A l'expedient consta un informe emès per personal tècnic de la Direcció de Servei de Mobilitat Sostenible de l'AMB, de 5 de març, en què probablement s'hauria fonamentat la Resolució d'inadmissió, que s'expressa així: "En relació a la sol·licitud d'accés a la informació pública formulada en data 5 de febrer de 2020, relatiu amb la Zona de Baixes Emissions (ZBE), pel que fa als punts 1 i 2, la Direcció de Serveis de Mobilitat Sostenible, mitjançant aquest informe tècnic, informa que per la informació demanda, ara mateix, no es disposen de les dades pel punt 2, i pel punt 1 les dades no presenten la necessària fiabilitat estadística i, per tant, per ambdues peticions les dades no existeixen i no tenen la condició d'informació pública susceptible d'ésser lliurades".
Una mica més explícit és l'informe elaborat per l'Agència de Transparència de l'AMB per fonamentar la seva posició en aquest procediment, en el què es fa constar que l'Àrea de Transports i Mobilitat hauria informat a l'Agència de Transparència, en relació amb el punt 1 de la sol·licitud, que les dades de les càmeres estarien en procés de calibració i consolidació del software, i que tot i que la previsió temporal era d'haver finalitzat la primera fase del desplegament tecnològic a l'abril, a conseqüència de la COVID el procés s'allargaria fins al setembre i la consolidació del algorítmica del model fins a finals d'any.
Per tant, la informació del 2020 seria informació enregistrada però encara en procés d'elaboració, contràriament a la mateixa informació referida al mes de gener del 2019, que segons afirma l'AMB no existeix.
La persona reclamant qüestiona la inexistència real de la informació en què es fonamenta la inadmissió, i aporta dues notícies periodístiques que, al seu parer, conformarien que l'AMB té la informació elaborada.
La primera, de El Periódico de 5 de febrer de 2020, fa referència al primer balanç realitzat pel regidor d'Emergència Climàtica i Transició Energètica de l'Ajuntament de Barcelona arran de la implantació de la mesura de les ZBE, que suposaria la reducció a la meitat en relació amb els vehicles enregistrats al 2017.
En relació amb aquesta informació, l'Àrea de Transport i Mobilitat al·lega, segons recull l'informe de l'Agència de Transparència, que són "dades de l'Ajuntament de Barcelona de les què l'AMB no disposa".
Quant a la segona notícia aportada per la persona reclamant en desmentiment de la inexistència de la informació, es tracta d'una nota de premsa de l'AMB datada el 10 de març del 2020 i publicada al seu propi portal web, amb el titular següent: "AMB calcula que s'ha reduït la circulació de 36.000 vehicles contaminants a la ZBE Rondes BCN entre novembre del 2019 i febrer del 2020" i recull "les primeres dades de balanç metropolità de la ZBE Rondes BCN".
En la notícia corporativa de l'AMB, que recolliria les declaracions fetes en roda de premsa el vicepresident de Mobilitat, Transport i Sostenibilitat de l'AMB, fent constar que: "Actualment, i segons les dades de febrer de 2020 obtingudes a través càmeres de control de la ZBE Rondes BCN, de tots els vehicles circulants per la ZBE Rondes BCN, són sancionables entre un 4 i un 4,5 %".
Igualment, la nota corporativa indica que "Mentre al març del 2017 a un 20 % dels vehicles que circulaven per la ZBE Rondes BCN no els corresponia etiqueta ambiental, al novembre del 2019 la xifra era de l'11-12 %.
Des de l'1 de gener de 2020 el nombre de vehicles sense etiqueta ambiental s'ha reduït entre 2 i 4 punts, segons la zona.
El passat mes de febrer, la darrera xifra actualitzada, seguia disminuint: entre el 7 i el 8,5 % dels vehicles que circulaven per la ZBE no tenien etiqueta ambiental de la DGT."
S'hi diu també que "l'AMB també ha anunciat que ha començat a enviar les primeres cartes informatives als conductors de vehicles contaminants que han infringit la normativa.
És a dir, a aquells ciutadans que han circulat per l'àmbit de la ZBE Rondes BCN en l'horari restringit, sense moratòria ni autoritzacions, des del passat 1 de gener de 2020.
L'AMB ha enviat ja 1.621 cartes, personalitzades i sense validesa sancionadora.
En aquestes cartes se'ls comunica que les càmeres de control de la ZBE Rondes BCN han captat la imatge del seu vehicle, especificant-ne la matrícula, la via de localització i el municipi metropolità."
Contra-al·lega l'AMB a la persona reclamant que aquesta notícia "fa referència a moltes dades diferents compilades: OMNIBUS GESOP, inscripció al Registre Metropolità, nombre de dades enviades i una aproximació feta per la pròpia Direcció de Serveis de Transport Sostenible de l'AMB de l'evolució de vehicles sense etiqueta i sancionables expressades en forquilles".
S'afirmaria, doncs, que la informació difosa als mitjans de comunicació no seria el resultat de l'anàlisi de les dades objectives recollides per l'AMB amb la tecnologia desplegada, que es diu que està encara pendent de calibratge i consolidació del software, sinó que es tractaria de meres aproximacions o previsions de la Direcció de Serveis de Transport Sostenible, d'enquestes d'opinió o de dades de les inscripcions al Registre Metropolità.
Tot i que, efectivament, a la notícia es recullen informacions de prospectiva a partir d'una enquesta GESOP als usuaris sobre els mecanismes que triaran alternativament a la circulació per les ZBE, o sobre la notorietat de les ZBE o l'encert de la mesura a nivell de protecció mediambiental, aquesta informació es presenta separada de l'anterior i sota el títol perfectament indicatiu de "Nova enquesta d'opinió GESOP per a l'AMB: alternatives dels ciutadans afectats".
Igualment, l'estimació pel que fa a l'evolució dels vehicles sense etiqueta sancionables s'indica a la notícia com a aproximació que fa la Direcció de Serveis de Transports Sostenible per al període temporal a partir de febrer-abril de 2020, i no pas referides al període objecte de la sol·licitud, 1-31 de gener de 2020.
Resultaria igualment indicatiu de què es disposa de dades, i no pas meres estimacions, referides al mes de gener de 2020, el fet que la nota de premsa referida informi de què, en aquella data, 10 de març, ja s'haurien enviat 1.621 cartes a aquells ciutadans que haurien circulat per l'àmbit de la ZBE Rondes BCN en l'horari restringit, sense moratòria ni autoritzacions, des del passat 1 de gener de 2020, comunicant-los que "les càmeres de control de la ZBE Rondes BCN han captat la imatge del seu vehicle, especificant-ne la matrícula, la via de localització i el municipi metropolità" i avisant-los de que a partir de l'1 d'abril de 2020 se'ls sancionaria.
En tot cas, el cert és que de la nota de premsa de l'AMB del 10 de març, fent el primer balanç oficial de l'aplicació de les restriccions de circulació a les ZBE, no se'n desprèn que el desplegament tecnològic estigui pendent de finalitzar, ni que a causa del COVID no s'hagin pogut obtenir dades referides al gener de 2020, de manera que és lògic que a la persona reclamant li costi creure que, com afirma la Resolució de la Gerència de l'AMB, la informació que sol·licita sigui una informació inexistent, perquè cal suposar que si s'han enviat més de 1.600 cartes a persones que han circulat durant el mes de gener de 2020 infringint les normes de les ZBE, i s'ha fet balanç oficial de l'aplicació de la mesura, oferint dades encara que sigui en una forquilla d'entre 0,5 i dos punts, deu ser a partir de la informació que l'AMB ja ha recollit en els mesos anteriors, per bé que s'estigui encara en un procés d'elaboració o perfeccionament el fitxer de dades que es vol oferir en format reutilitzable i obert a finals d'any.
El que potser ha volgut dir l'AMB, però la precarietat de la motivació en la Resolució i en aquest mateix procediment deixa en l'aire, és que tot i que existeix informació relativa a la circulació dins de les ZBE al mes de gener del 2020, com sembla indiscutible, no es disposa encara d'aquesta informació tractada de la manera que sol·licita la persona reclamant: volum de vehicles circulant per quarthoraris i segregats en funció de la tipologia de vehicle, del distintiu ambiental de la DGT, així com els vehicles sancionables i en moratòria.
Així sembla desprendre's de l'informe tècnic incorporat a l'expedient, que a diferència de la informació relativa al gener del 2019, de la què directament i rotundament se'n nega l'existència, indica en relació amb la referida al gener de 2020 que no se'n disposa "de moment" i que s'hi està treballant per oferir-la en format obert a finals d'any.
Només si prèviament aquesta informació està registrada i en poder de l'AMB seria possible que es pugui tractar i oferir en obert posteriorment.
En aquest cas, doncs, sembla que es tractaria més aviat d'un supòsit d'informació en procés d'elaboració, i no pas d'informació inexistent.
I si és així, resultaria adequat ponderar l'accés parcial a la informació de què es disposa.
Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 20 d'agost de 2020, resol per unanimitat