I. El Projecte de decret que se sotmet a dictamen regula i adequa a la Llei 30/1992 de 26 de novembre els procediments administratius que afecten matèries pròpies del Departament de Política Territorial i Obres Públiques com són carreteres ports i costes habitatge i transport amb específica incidència en la fixació dels terminis en què l'Administració ha de complir l'obligació de resoldre els expedients i en la determinació dels efectes estimatoris o desestimatoris de l'incompliment d'aquesta obligació.
La intervenció d'aquesta Comissió Jurídica Assessora es produeix amb caràcter preceptiu en virtut del que estableix l'article 3.1.b) de la seva Llei reguladora en tractar-se d'un projecte de disposició de caràcter general que es dicta en execució del que preveuen tant els articles 42 i 43 i la disposició addicional tercera de la Llei 30/1992 de 26 de novembre com del que disposa l'article 81 de la Llei catalana 13/1989 de 14 de desembre referit al silenci positiu i en relació amb el desplegament del qual ja es va pronunciar aquesta Comissió Jurídica Assessora en el seu Dictamen 44/90.
A més el projecte modifica alguns decrets que ja van ser informats per aquesta Comissió Jurídica Assessora.
Des del punt de vista formal la tramitació del Projecte sobre el qual s'informa ha seguit totes les indicacions legalment exigides per tal d'assegurar l'encert i la legalitat de la disposició que afecta un ampli ventall de sectors.
El complet i acurat expedient que ha estat tramès a aquesta Comissió Jurídica Assessora posa de manifest que s'ha desplegat una extensa tasca de consulta recaptació d'informació i d'assessorament tècnic i jurídic tant entre els òrgans competents de la pròpia Administració com entre els sectors interessats i els òrgans de participació i representació.
A l'expedient figuren les successives versions del Projecte que han anat recollint quan ha escaigut les observacions que s'hi han fet de manera que han permès millorar el text la qual cosa confirma la significació i efectivitat dels procediments administratius i reglamentaris i dels tràmits i documents que s'hi exigeixen.
L'objecte de l'adequació que persegueix el projecte és molt delimitat.
No es pretén realitzar una nova regulació de tots els aspectes procedimentals que hagin estat afectats per la Llei 30/1992 sinó únicament establir els terminis de resolució expressa i els efectes de la manca de dita resolució que són els extrems específicament citats a la disposició addicional tercera de la Llei 30/1992.
Aquesta opció és perfectament legítima com també ho és aprofitar la mateixa disposició per a concretar el règim de recursos contra les resolucions que es dictin segons la nova Llei i a això al·ludeix l'article 4 del Projecte.
En conseqüència l'objecte d'aquest Dictamen és essencialment examinar el compliment dels requisits formals i materials per a la determinació dels terminis i dels efectes estimatoris o desestimatoris de la manca de resolució expressa.
En aquest sentit cal avançar amb caràcter general que el règim del silenci no està deixat a la disposició de cada norma procedimental sinó que la Llei 30/1992 estableix uns efectes necessaris que són pel que aquí interessa positius per al cas d'exercici de drets preexistents i negatius en aquelles sol·licituds que impliquin adquisició de facultats relatives al servei públic o al domini públic (art. 43.2.b).
Únicament en els altres supòsits no inclosos en les citades expressions hi ha capacitat decisòria per part de la norma reguladora de cada procediment (art. 43.2.c) però que tampoc no consisteix en una plena llibertat de l'Administració sinó que com tota potestat administrativa fins i tot discrecional l'opció que es prengui haurà d'ajustar-se als fins perseguits i ser proporcionada amb dits objectius i amb els pressupòsits de fet que en cada cas concorrin.
Així cal tenir present que tant la Llei catalana 13/1989 com la mateixa Llei 30/1992 es fonamenten en un principi general de favor libertatis que implica una preferència legislativa pels efectes estimatoris del silenci i la consideració com a no normal o ordinària la solució negativa.
Dit d'una altra manera el criteri favorable al silenci positiu només hauria d'alterar-se en aquelles situacions en les quals així convingués a l'interès general tal com ha assenyalat aquesta Comissió Jurídica Assessora en els seus dictàmens 4/94 i 36/94 entre d'altres.
Quant a les disposicions de caràcter general que conté el Projecte l'article 2 estableix una regla general per a tot tipus de procediments de concessió de subvencions i ajuts que es tramitin pel Departament de Política Territorial i Obres Públiques: a manca de l'especificació d'un termini màxim per resoldre en la normativa reguladora del procediment de cada subvenció s'estableix el general de sis mesos i a la manca de resolució expressa en dit termini se li atorguen efectes desestimatoris sempre que no s'especifiqui el contrari.
És a dir la norma reguladora de cada procediment subvencionador pot fixar el termini que resulti adequat per a permetre la resolució expressa; però davant del silenci de la norma procedimental específica és la Llei mateixa la que ja fixa un termini general màxim el de tres mesos el qual per tenir naturalesa de norma bàsica no pot ser modificat també amb caràcter general per la disposició projectada.
Tot i així és possible fer una interpretació àmplia en el sentit d'entendre que el projecte sobre el qual s'informa és " la norma de procedimiento específica " a què crida la Llei 30/1992 aplicable a tot tipus de subvencions i ajudes que estableix un termini màxim que no només no cal esgotar en cada cas singular sinó que es pot concretar encara més escurçant-lo per a un tipus o una convocatòria determinats de subvencions o ajuts.
Aquesta interpretació àmplia només és possible mantenir-la però respecte d'aquelles subvencions i ajuts que no són objecte d'una regulació procedimental específica sinó únicament de convocatòria de manera que no disposen d'altra regulació pròpia.
Pel que fa al moment inicial per al còmput del termini fixat que el Projecte remet a la presentació de la sol·licitud de subvenció pot tenir-se en compte la possibilitat que la normativa o convocatòria corresponent estableixi terminis concrets per a presentar les sol·licituds en concurrència supòsit en el qual el termini per a resoldre es podria computar a partir de la finalització del període de presentació de les sol·licituds i no a partir de la presentació individualitzada de cada una d'elles.
V. L'article 3 del Projecte es refereix a aquells procediments singulars "que per la seva naturalesa no tinguin establert un termini concret per resoldre" per als quals es disposa un termini màxim per resoldre de tres mesos des del compliment del darrer tràmit previst a la normativa aplicable.
Aquesta disposició resulta massa indeterminada quant al supòsit d'aplicació ja que la remissió a la "naturalesa" del procediment no és una circumstància prevista a la Llei bàsica per a exceptuar-ne l'aplicació i obre una gran inseguretat per als afectats pel procediment.
A més planteja el problema de la manca de certesa del ciutadà en la producció mateixa del termini màxim ja que no s'assegura el seu coneixement de la realització del darrer tràmit a partir del qual compta el termini màxim.
D'altra banda convé tenir present que dintre d'aquest tipus de procediments hi poden cabre aquells que hagin estat iniciats d'ofici i no siguin susceptibles de produir actes favorables per als ciutadans cas en el qual l'incompliment del termini màxim de resolució assenyalat dóna lloc a la possibilitat d'entendre caducat el procediment i procedir al seu arxiu en els termes i amb l'excepció previstos a l'article 43.4 de la Llei 30/1992.
Malgrat el caràcter excepcional que se suposa ha de tenir l'aplicació d'aquest precepte tal com està redactat pot donar lloc a incertesa i inseguretat dels ciutadans en contra de la voluntat del legislador que ja preveu amb caràcter general que el termini màxim de tres mesos es compta a partir de l'inici del procediment.
El més correcte seria per tant arribar a determinar de quins procediments concrets es tracta.
L'informe dels serveis jurídics que consta a l'expedient argumenta amb detall que no és possible ni convenient establir un termini global de resolució en determinats expedients pel fet que intervenen diverses administracions òrgans consultius informacions públiques etc. Aquesta opinió és acceptable però això no eximeix l'Administració d'enumerar i detallar quins són els procediments afectats per aquella disposició.
El mateix informe dels serveis jurídics cita com a precedent d'una solució com la que es proposa el Reial decret 803/1993 de 28 de maig pel qual es modifiquen determinats procediments tributaris; però el cert és que tal com admet el propi informe jurídic l'esmentat Reial decret conté en annex el llistat dels procediments que no tenen un termini de resolució prefixat.
En un segon paràgraf el mateix article 3 del Projecte disposa el següent: "si la normativa d'aplicació no preveu altrament l'acte presumpte tindrà caràcter desestimatori."
Aquesta disposició tal com està redactada no resulta conforme a la normativa bàsica continguda a la Llei 30/1992 ja que estableix una regla general i abstracta contrària a aquesta Llei i a més provoca una gran inseguretat jurídica quant al seu camp d'aplicació.
S'ha d'entendre que la norma va destinada als anomenats "procediments singulars" ja que aquest és el títol de l'article 3 en què s'inclou però tot i així com s'ha assenyalat més amunt no és legalment possible referir-s'hi en abstracte i menys delimitant-los per "la seva naturalesa".
D'altra banda és clar que el que pot resultar impossible de fixar a priori en dits procediments singulars és la duració de la seva tramitació; però això no succeeix amb els efectes de la manca de resolució que hauran de ser uns o altres segons de quin procediment es tracti en cada cas.
L'informe dels serveis jurídics del Departament autor del Projecte no es refereix en cap moment a aquesta regla la qual tampoc no figura en cap de les versions anteriors del Projecte.
No hi ha doncs cap justificació que faci comprensible la raó per la qual s'introdueix aquesta disposició.
Naturalment en la mesura que es concretin i enumerin quins són aquests procediments singulars la normativa corresponent podrà atribuir uns determinats efectes a la manca de resolució i aleshores es podrà verificar cas per cas el seu respecte a la legislació bàsica.
Ningú millor que l'Administració competent pot determinar quins són els procediments singulars ja que és ella qui els tramita i coneix quins són.
Pel que fa a les disposicions específiques contingudes al títol II del Projecte aquesta Comissió Jurídica Assessora entén que tant la fixació dels terminis màxims per a resoldre com l'atribució d'efectes estimatoris o desestimatoris als actes presumptes s'ajusta plenament a la legalitat de manera que no queda afectat l'interès general que està vinculat especialment als béns de domini públic i a les activitats de servei públic que recauen dintre de les responsabilitats del Departament proposant.
Interès general d'altra banda que s'ha pogut fer valer durant la tramitació del projecte i que ha quedat degudament reflectit en les successives versions de determinats preceptes fins arribar a les opcions definitives sotmeses al present Dictamen.
I al mateix temps també es preserva el lliure exercici de la iniciativa econòmica en allò que no contradiu aquell interès general.
A títol d'altres observacions i suggeriments es poden considerar els següents:
– la major claredat de les normes que es projecten ja prou confuses per la seva mateixa naturalesa i la major seguretat jurídica dels seus destinataris guanyaria si s'establís formalment la correlació entre l'articulat del títol II i els supòsits continguts en l'annex de manera que a cada article se cités en quin supòsit de l'annex queda reflectit i viceversa.
– En els articles del 7 al 10 i als corresponents supòsits del 3 al 6 de l'annex s'estableixen terminis de trenta dies.
Potser fixant terminis d'un mes se simplificaria el còmput.
– En els mateixos supòsits del 3 al 6 de l'annex més que citar la "direcció general afectada" fóra millor dir "òrgan competent" ja que es refereixen a les delegacions de la Generalitat en les societats concessionàries d'autopistes.
Un cop preses en consideració les observacions que s'han formulat i especialment les dels fonaments jurídics V i VI es pot elevar a la seva aprovació pel Govern el Projecte de decret sotmès a dictamen.