Resolució 95/2017, de 28 de març
Administració: Diputació Provincial de Barcelona
Informació sobre les borses de treball actives de la Diputació i els nomenaments efectuats al marge d'aquestes.
Un principi bàsic del règim jurídic dels empleats públics és el de publicitat dels seus nomenaments, publicitat que es justifica tant per les funcions públiques que exerceixen, com pel fet que siguin retribuïts a càrrec dels pressupostos públics, i que ve imposada tant per la normativa de funció pública, com per la de transparència.
Aquest principi de publicitat comporta que el sindicat reclamant hagi de poder accedir a la identitat de les persones que han estat nomenades per ocupar un lloc de treball a la Diputació de Barcelona, encara que sigui per un o diversos lapses breus de temps.
La finalitat esgrimida pel sindicat de controlar la correcta aplicació de les borses de treball justifica també que pugui accedir a la informació demanada sobre la durada dels nomenaments respectius i sobre el fet que la persona en qüestió formi part o no d'alguna de les borses de treball actives de la Diputació, informació que és idònia, necessària i proporcionada per tal d'exercir aquell control.
En canvi, l'accés a la identitat de totes les persones que integren les diverses borses de treball no resulta necessari per satisfer aquesta finalitat de control de la correcta utilització de les borses perseguida pel sindicat amb la sol·licitud d'accés.
Per tal de comprovar que les persones que han estat nomenades i que treballen o han treballat a la Diputació provenen de les diverses borses de treball, i que s'ha seguit l'ordre de prelació establert per aquestes, no cal conèixer la identitat d'aquelles persones que figuren a les borses i que no han estat mai nomenades, ni han arribat a treballar a la Diputació, ni a ser retribuïdes amb càrrec als fons públics.
El fet de figurar en la borsa de treball no només permet qualificar una persona com a demandant de feina, sinó que ofereix informació sobre la puntuació obtinguda, la valoració dels seus mèrits i capacitats professionals i la posició que ocupa en una llista ordenada en funció d'aquests.
Per tant, la informació relativa a les borses de treball s'ha de facilitar al sindicat de manera pseudonimitzada, indicant les cinc darreres xifres del DNI de les persones que en formen part.
Els ciutadans tenen, en principi, dret a que la informació se'ls lliuri en el format que sol·licitin.
L'article 36.2 LTAIPBG enumera una sèrie de circumstàncies que poden justificar que l'Administració lliuri la informació en un format diferent del sol·licitat, però per tal de poder-s'hi emparar cal que motivi expressament la raó que concorri en el cas concret, com exigeix l'article 34.4.c LTAIPBG.
El format electrònic reutilitzable té ple sentit en peticions d'informació com les considerades, que donen lloc a grans quantitats de pàgines i dades i en què resulta essencial poder fer cerques, creuar i tractar les dades per tal de satisfer la finalitat que motiva l'accés.
Número d'expedient de la reclamació: 509/2016 i 510/2016 (acumulades).
"A la documentació que els sindicats i la Junta de Personal rebem trimestralment en relació a les borses a la Diputació de Barcelona podem constatar que hi ha 101 borses actives (Informe a 2 de novembre de 2016, núm. Registre 1600056265).
Tot i que ens informeu de quines són les borses actives, no disposem de la relació nominal de 52 borses.
Per tant, aquesta és la relació de borses [de les quals] encara no hem rebut informació: [relació de les borses en qüestió].
D'acord amb el dret d'accés a la informació de la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern [LTAIPBG], i per necessitat de la nostra activitat sindical voldríem sol·licitar les següents informacions:
A més, en relació a totes les borses de treball volem tenir la següent informació:
Finalment, ens consta que algunes persones per motius d'urgència (prèvia presentació només del seu currículum), estan treballant actualment a la Diputació de Barcelona sense formar part de cap borsa de treball activa.
L'escrit conclou amb algunes consideracions crítiques sobre la gestió que la Diputació duu a terme de les borses de treball.
"D'acord amb el dret d'accés a la informació de la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, i per necessitat de la nostra activitat sindical voldríem sol·licitar les següents informacions [...] respecte a la borsa de treball S-11/11, d'Auxiliar de geriatria:
"La normativa de protecció de dades de caràcter personal no impedeix l'accés dels representants dels treballadors de la secció sindical de CCOO a la identitat de les persones nomenades com a auxiliars de geriatria a la Diputació, al fet de si aquestes formaven part o no de la borsa de treball i a la durada dels nomenaments".
"La normativa de protecció de dades de caràcter personal no impedeix l'accés dels representants dels treballadors de la secció sindical de CCOO a la identitat de les persones que ocupen o han ocupat un lloc de treball a la Diputació durant un període de temps concret, i a la duració dels nomenaments.
Pel que fa a l'accés a la relació nominal de les persones que formen part de les borses de treball i no han estat seleccionades per ocupar un lloc de treball concret, la normativa de protecció de dades hauria de portar a facilitar aquesta informació de manera seudonimitzada, assignant a cada persona treballadora un codi que no permeti arribar a identificar-la.
Quant a la informació relativa al nombre de persones que estan treballant actualment a la Diputació sense formar part de cap borsa de treball activa, al lloc on treballen i a la duració dels nomenaments, atès que el sol·licitant no demana la seva identificació, no hi ha obstacle en facilitar aquesta informació de manera que no es pugui identificar les persones afectades.
En cas que sigui possible la identificació indirecta de la persona que ocupa un determinat lloc de treball, tampoc hi hauria obstacle per a l'accés atès que regeix el règim de publicitat dels nomenaments i el règim d'accés exposats en el fonament jurídic IV".
"Volem informar-vos que des de CCOO volem seguir amb la corresponent tramitació, mitjançant procediment de mediació.
Us precisem el perquè de la nostra petició.
El nostre objectiu és avaluar la correcta utilització per part de la Diputació de Barcelona de les borses de treball.
Fins ara, tal com vam indicar en la nostra reclamació, de les més de 100 borses no teníem cap informació de 52 (tot i haver-ho reclamat moltes vegades).
Per tant, per una banda, no teníem totes les borses, però tampoc no podíem conèixer si es respectava l'ordre de prelació de les borses i fins i tot, si hi havia persones que no formaven part de les borses que treballaven habitualment, mentre que d'altres formant part d'una borsa no treballaven...
La informació que ens dona la diputació és:
Nosaltres entenem que tot i atenent el que indica APDCAT es podria trobar una formula per a interrelacionar aquests llistats.
En cas contrari, com podríem comprovar la correcta utilització de la borsa (respectar ordre de prelació, per exemple)?
Nosaltres tenim una proposta que voldríem exposar amb l'objectiu d'arribar a un acord amb la Diputació que respectés el nostre dret a la informació per exercir de manera efectiva les nostres funcions sindicals i el dret a la protecció de dades.
A més que fem evident que el format en paper no és el que vam sol·licitar".
Atesa l'estreta connexió existent entre aquestes dues reclamacions, que tenen les mateixes parts, un objecte molt similar i una tramitació paral·lela, resulta procedent acumular-les a l'empara de l'article 57 de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques i dictar una única resolució per a totes dues.
Com es desprèn dels antecedents, les reclamacions tenen en el seu origen dues sol·licituds de la Secció Sindical de Comissions Obreres a la Diputació de Barcelona mitjançant les quals aquest sindicat vol obtenir informació sobre les borses de treball actives d'aquesta Diputació, per tal de controlar-ne la seva correcta execució.
En l'actualitat existeix un centenar de borses de treball actives, per a diferents places i especialitats professionals (arquitecte, arquitecte tècnic, tècnic superior informàtic, infermer, metge general, auxiliar administratiu, oficial fuster, etc.), que inclouen les persones disposades a cobrir, mitjançant nomenament de personal funcionari interí, possibles suplències del personal de plantilla de la Diputació.
Les borses de treball són el resultat d'un procés selectiu derivat de convocatòria pública oberta a qualsevol persona (torn lliure) o, en alguns casos, restringida al personal de la pròpia Diputació (torn restringit, promoció interna), que finalitza mitjançant resolució que ordena els candidats finalment seleccionats en funció de la puntuació obtinguda a les diferents proves del procés.
No tots els aspirants, per tant, acaben formant part de la borsa de treball, sinó només aquells que superen el procés selectiu.
I els qui el superen queden integrats a la llista per ordre decreixent, en funció de la puntuació obtinguda, de manera que els qui obtenen millor puntuació són els primers a ser cridats (nomenats com a funcionaris interins) en cas que es necessiti cobrir alguna suplència.
El sistema de les borses de treball tracta, així, de garantir el compliment dels principis d'igualtat, mèrit, capacitat i publicitat que exigeix l'article 10.2 del Reial decret legislatiu 5/2015, de 30 d'octubre, pel qual s'aprova el text refós de la Llei de l'Estatut bàsic de l'empleat públic (EBEP), en la selecció dels funcionaris interins de les diverses administracions públiques.
El sindicat reclamant, mitjançant les sol·licituds d'accés que es troben en l'origen d'aquestes reclamacions, vol obtenir informació sobre les borses de treball i sobre el personal interí que treballa en l'actualitat a la Diputació sense formar part de cap borsa activa, per tal de comprovar que se segueixi efectivament l'ordre de prelació contingut a les borses i que aquestes compleixin el paper que els correspon en la garantia dels esmentats principis de selecció del personal interí.
La Diputació de Barcelona ha lliurat al sindicat reclamant la major part de la informació sol·licitada.
En el cas de la borsa de treball d'auxiliar de geriatria (Reclamació 510/2016) ho va fer abans que es presentés la reclamació, mentre que en el de la resta de borses de treball i del personal que no prové de cap borsa (Reclamació 509/2016) ho ha fet després que aquesta fos presentada, en els termes que s'indiquen als antecedents.
Les discrepàncies que romanen entre el sindicat reclamant i la Diputació de Barcelona, i que han impedit l'assoliment d'un acord en la sessió de mediació, són les següents:
En primer lloc, el sindicat qüestiona el fet que no pugui interrelacionar els diversos llistats proporcionats per la Diputació, ja que, d'una banda, se li ha lliurat un llistat nominal (amb noms i cognoms) de les diverses borses de treball (com havia demanat i venia fent amb anterioritat la Diputació) i, de l'altra, se li han facilitat els llistats dels nomenaments efectivament produïts (tant dels empleats que provenen de borses, com dels que no) de manera pseudoanonimitzada, mitjançant un codi per a cada persona (el seu número d'empleat).
Això impedeix que el sindicat pugui creuar ambdós tipus de llistats i comprovar, p. ex., que, a l'hora de fer els nomenaments, la Diputació hagi seguit l'ordre de prelació de les borses de treball.
Per evitar aquest problema, el sindicat proposa (antecedent 19) que s'empri un mateix tipus d'identificador per referir-se a les persones que formen part de les borses i que són finalment nomenades, ja sigui el seu nom, el seu DNI (al llistat de les borses de treball seria suficient amb indicar els cinc últims dígits) o un número encriptat que les relacioni fefaentment ( hash ).
En segon lloc, el sindicat qüestiona que se li hagi lliurat la informació en paper, quan l'havia sol·licitada en format electrònic.
Aquests dos punts de discrepància són, per tant, aquells en què s'ha de centrar aquesta resolució.
El primer punt de discrepància a què s'acaba d'al·ludir planteja la qüestió de la incidència que pot tenir en aquest cas el límit de la protecció de dades personals (articles 23 i 24 LTAIPBG), i si pot impedir o condicionar el lliurament de la informació sol·licitada pel sindicat.
Tal com fa l'APDCAT en els informes emesos durant la tramitació d'aquestes dues reclamacions (antecedents 13 i 14), s'ha de distingir l'accés a les dades personals sol·licitades de totes les persones que formen part de les borses de treball, de l'accés a les dades d'aquelles que (formant part o no d'una borsa de treball) són nomenades per ocupar efectivament llocs de treball a la Diputació de Barcelona.
Mentre l'accés per part del sindicat reclamant a aquestes últimes és inqüestionable, l'accés a les primeres resulta més problemàtic.
Com aquesta Comissió ha assenyalat en nombroses ocasions (entre d'altres, a les Resolucions de les reclamacions 28/2015 i 51/2016), un principi bàsic del règim jurídic dels empleats públics és el de publicitat dels seus nomenaments, publicitat que es justifica tant per les funcions públiques que exerceixen, com pel fet que siguin retribuïts a càrrec dels pressupostos públics, i que ve imposada tant per la normativa de funció pública, com per la de transparència.
L'EBEP, al seu article 62.1.b, obliga a publicar el nomenament dels funcionaris de carrera al diari oficial corresponent, i al seu article 10.5 disposa que als funcionaris interins els és aplicable, quan sigui adequat a la naturalesa de la seva condició, el règim general dels funcionaris de carrera.
Com s'ha vist abans, l'article 10.2 EBEP estableix que "la selecció de funcionaris interins s'ha de dur a terme mitjançant procediments àgils que han de respectar en tot cas els principis d'igualtat, mèrit, capacitat i publicitat ", de la mateixa manera que els articles 55.2 i 78.1 EBEP exigeixen que es respecti el principi de publicitat en la selecció del personal funcionari i laboral i en la provisió de llocs de treball del personal funcionari.
Més concretament, l'article 291 del Decret legislatiu 2/2003, de 28 d'abril, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, només permet exceptuar la selecció mitjançant convocatòria pública i concurs del personal interí i del personal laboral no permanent dels ens locals en "casos de màxima urgència" (apartat 1: "El personal interí i el personal laboral no permanent són seleccionats mitjançant convocatòria pública i pel sistema de concurs, llevat dels casos de màxima urgència"), i exigeix fins i tot en aquests casos que el nomenament o la contractació siguin publicats al BOP i al DOGC i comunicats al Ple de l'ens local respectiu (apartat 3: "En el cas de màxima urgència, el nomenament del funcionari o la contractació de personal s'han de publicar al BOP i al DOGC, i se n'ha de donar coneixement al ple en la primera sessió que tingui").
La nova legislació de transparència es fa ressò d'aquesta llarga tradició de publicitat del nomenament dels empleats públics i inclou la informació sobre "les convocatòries i els resultats dels processos selectius de provisió i promoció del personal" entre les obligacions de publicitat activa de totes les administracions catalanes (article 9.1.e LTAIPBG).
Aquest principi de publicitat garantit per la legislació vigent comporta que el sindicat reclamant hagi de poder accedir a la identitat de les persones que han estat nomenades per ocupar un lloc de treball a la Diputació de Barcelona, encara que sigui per un o diversos lapses breus de temps.
Com assenyala l'APDCAT, la finalitat esgrimida pel sindicat de controlar la correcta aplicació de les borses de treball justifica també que pugui accedir a la informació demanada sobre la durada dels nomenaments respectius i sobre el fet que la persona en qüestió formi part o no d'alguna de les borses de treball actives de la Diputació, informació que és idònia, necessària i proporcionada per tal d'exercir aquell control.
En canvi, com també sosté l'APDCAT, l'accés a la identitat de totes les persones que integren les diverses borses de treball no resulta necessari per satisfer aquesta finalitat de control de la correcta utilització de les borses perseguida pel sindicat amb la sol·licitud d'accés.
Efectivament, per tal de comprovar que les persones que han estat nomenades i que treballen o han treballat a la Diputació provenen de les diverses borses de treball, i que s'ha seguit l'ordre de prelació establert per aquestes, no cal conèixer la identitat d'aquelles persones que figuren a les borses i que no han estat mai nomenades ni han arribat a treballar a la Diputació (ni a ser retribuïdes amb càrrec als fons públics).
Revelar la seva identitat sense el seu consentiment suposa, així, una restricció del seu dret fonamental a la protecció de dades innecessària per a la finalitat que es pretén assolir amb el dret d'accés i, per tant, desproporcionada i no justificada, que no supera el judici ponderatiu requerit per l'article 24.2 LTAIPBG.
Cal tenir en compte que el fet de figurar en la borsa de treball no només "permet qualificar una persona com a demandant de feina i la revelació d'aquesta informació pot tenir conseqüències per a la persona afectada, tant en el plànol estrictament personal i familiar com en l'econòmic, social o laboral", com assenyala l'APDCAT, sinó que ofereix informació sobre la puntuació obtinguda per la persona, la valoració dels seus mèrits i capacitats professionals i la posició que ocupa en una llista ordenada en funció d'aquests.
Accedir a aquestes dades de persones que, tot i superar un procés selectiu competitiu, no han arribat a treballar a l'Administració ni a ser retribuïdes amb càrrec als fons públics, només podria arribar a estar justificat si es perseguís comprovar la legalitat del propi procés de selecció que ha donat lloc a la confecció final de la borsa de treball, i aquest accés fos necessari a tal fi, però no és aquesta, com s'ha dit, la finalitat pretesa pel sindicat reclamant, que no qüestiona la conformació de les borses, sinó els nomenaments posteriors i la seva aplicació.
A més, com es desprèn dels antecedents i, en particular, de la proposta recollida a l'antecedent 19, el sindicat reclamant pretén anar demanant periòdicament aquesta mateixa informació en el futur, sobre totes les borses actives de la Diputació, per tal de fer el seguiment de la seva correcta aplicació.
Resulta manifestament desproporcionat revelar tanta informació personal de tantes persones per a una finalitat que no la requereix.
Per aquests motius, aquesta Comissió comparteix el criteri de l'APDCAT quan considera que la informació relativa a les borses de treball s'ha de facilitar al sindicat de manera pseudonimitzada.
Per tal de facilitar i garantir la fiabilitat d'aquesta pseudoanonimització, sembla raonable atendre la proposta del sindicat reclamant i indicar les darreres cinc xifres del DNI de les persones que integren les borses.
La Diputació de Barcelona, tot i afirmar en l'informe de 13 de desembre de 2016 (antecedent 7) que subministraria la informació sol·licitada d'acord amb aquest criteri de l'APDCAT (que aquesta havia manifestat en dictàmens precedents com el que cita l'informe), en realitat fa tot el contrari: lliura al sindicat reclamant la relació nominal de totes les borses de treball, com venia fent fins ara (mitjançant llistes on els integrants de la borsa estan identificats amb els seus noms i cognoms), i, en canvi, ofereix la informació sobre els nomenaments de manera pseudoanonimitzada, referint-se a les persones nomenades mitjançant un codi (d'empleat) i sense indicar els seus noms i cognoms.
Aquesta pseudoanonimització pot estar justificada en el cas de la relació de persones nomenades que no provenen de cap borsa de treball, perquè aquí de fet el sindicat no demanava la seva identificació, però no ho està en el cas d'aquelles que formaven part d'una borsa, ja que respecte d'aquestes sí es demana la identitat.
En pseudoanonimitzar les dades dels nomenaments i oferir un codi enlloc del nom i cognoms, que és la dada que consta en els llistats de les borses de treball, s'impedeix, a més, que el sindicat pugui creuar ambdós tipus de llistes i comprovar que les borses de treball s'apliquin correctament i se segueixi l'ordre de prelació de candidats establert en elles.
Es frustra, així, en gran part, la finalitat de la sol·licitud d'accés que dóna lloc a la Reclamació 509/2016.
A la vista de tot l'anterior, i partint de la base que, com afirma el sindicat, resulta imprescindible que s'usi un mateix tipus d'identificador per referir-se a les persones que formen part de les borses i que són finalment nomenades, cal que la Diputació de Barcelona torni a lliurar al sindicat la informació següent:
Cal també que el sindicat reclamant destrueixi les relacions nominals de borses de treball que li ha facilitat la Diputació.
El segon aspecte controvertit, com s'ha dit al fonament jurídic 2, és el del format en què s'ha lliurat la informació al sindicat.
A les dues sol·licituds que es troben en l'origen de les reclamacions que són objecte d'aquesta resolució el sindicat va demanar expressament que la informació li fos lliurada "amb format electrònic", i la Diputació li ha facilitat en paper, sense justificar els motius d'aquest canvi de format.
A la sessió de mediació celebrada el 20 de març de 2017 (antecedent 18) el sindicat precisa que vol disposar de la informació en un format electrònic reutilitzable.
L'article 36.1 LTAIPBG estableix que "si una sol·licitud és estimada totalment o parcialment, l'òrgan competent ha de subministrar la informació a l'interessat, en el format en què l'hagi demanada, en el termini de trenta dies".
Els ciutadans tenen, per tant, en principi, dret a que la informació se'ls lliuri en el format que sol·licitin.
L'apartat 2 d'aquest mateix article 36 LTAIPBG enumera una sèrie de circumstàncies que poden justificar que l'Administració lliuri la informació en un format diferent del sol·licitat, però per tal de poder-s'hi emparar cal que motivi expressament la raó que concorri en el cas concret.
Així ho exigeix l'article 34.4.c LTAIPBG, quan obliga a motivar les resolucions "que estableixen com a forma d'accés a la informació un format diferent al demanat".
La Diputació de Barcelona, com s'ha dit, no ha motivat la concurrència de cap de les circumstàncies enumerades en l'article 36.2 LTAIPBG.
Cap d'elles sembla concórrer, a més, en el cas concret, ja que les dades es troben disponibles en format electrònic, com palesa el fet que la Diputació l'hagi feta arribar en aquest format a la GAIP durant la tramitació de les reclamacions (antecedents 7 i 12).
Pel que fa al concret tipus de format electrònic en què s'ha de lliurar, les sol·licituds del sindicat, certament, no el precisen.
Tanmateix, a sol·licituds precedents del mateix sindicat, i que la pròpia Diputació ha fet arribar a aquesta Comissió, s'assenyala expressament la preferència per formats reutilitzables com el Word o l'Excel, formats que tenen ple sentit en peticions d'informació com les ara considerades, que donen lloc a grans quantitats de pàgines i dades i en què resulta essencial poder fer cerques, creuar i tractar les dades (reordenant-les segons criteris diversos, fusionant-les en un mateix document, afegint noves columnes amb anotacions, etc.) per tal de satisfer la finalitat que motiva l'accés.
A la vista de la finalitat de l'accés, del seu objecte i dels esmentats antecedents, la Diputació hauria hagut de demanar al sindicat que precisés el tipus de format electrònic en què desitjava la informació, tal com estableix l'article 28 LTAIPBG, abans de dedicar els recursos humans que consta que ha esmerçat per atendre les sol·licituds d'accés i lliurar-la en paper.
De l'anterior es desprèn que la Diputació de Barcelona ha de tornar a lliurar al sindicat tota la informació sol·licitada (en els termes precisats en el fonament jurídic anterior) en el format electrònic reutilitzable que aquest li indiqui, llevat que acrediti que el sistema informàtic emprat en la gestió de les dades no li permeti exportar-les en cap format reutilitzable.
En aquest cas, haurà de lliurar tota la informació en el format electrònic en què l'ha feta arribar a aquesta Comissió (PDF cercable, no com a imatge).
Tal com estableix l'article 37.1 LTAIPBG, en existir les dades en format electrònic, cal que siguin lliurades al sindicat gratuïtament i per correu electrònic.
En cas que s'hagi exigit al sindicat el pagament de la contraprestació prevista a l'article 37.2 LTAIPBG per a l'obtenció de les còpies en paper, se li hauran de retornar els imports satisfets.
Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 28 de març de 2017, resol per unanimitat: