Resolució 331/2018, de 15 de novembre
Administració: Departament de Polítiques Digitals i Administració Pública
Adreces de correu electrònic de tot el personal de la Generalitat de Catalunya.
L'LTAIPBG reconeix i garanteix el dret d'accés a tothom, inclosos els membres o representants de les persones treballadores.
Per tant, la condició sindical del subjecte actiu del procediment no pot justificar la resolució desestimatòria de la sol·licitud.
L'adreça de correu electrònic dels treballadors, en tant que eina facilitada per l'organització per al desenvolupament de les tasques que cada persona empleada té encomanades, s'ha de considerar una dada identificativa relacionada amb l'organització, el funcionament o l'activitat pública de l'Administració, l'accés a la qual queda, a més, emparat per l'exercici del dret a la llibertat sindical del reclamant.
Considerant que el Reglament (UE) 2016/679 del Parlament Europeu i del Consell, de 27 d'abril de 2016, relatiu a la protecció de les persones físiques pel que fa al tractament de les dades personals (RGPD) estableix que, quan les dades objecte de tractament no s'han obtingut directament del titular de les dades, caldrà informar-lo de totes les qüestions previstes a l'article 14.1 i 14.2, en els terminis que s'hi indiquen, es recorda al sindicat la seva obligació, en compliment de l'article 14.3.b) de l'RGPD, d'informar expressament a tots els empleats afectats, en la primera comunicació que els adreci, del fet que ha obtingut les seves adreces de correu electrònic, de la finalitat del tractament que portarà a terme, de la possibilitat d'exercir els seus drets, i de la resta de continguts a què fa referència l'esmentat article 14 de l'RGPD, i de facilitar-los l'exercici dels drets d'accés a les dades pròpies i de rectificació o supressió d'aquestes dades, o de limitació i oposició al seu tractament.
Número d'expedient de la reclamació: 320/2018
La reclamació es presenta contra una resolució desestimatòria de la DGFP i reuneix els requisits els requisits formals establerts per l'LTAIPBG i pel Decret 111/2017, de 18 de juliol, pel qual s'aprova el Reglament de la Comissió de Garantia del Dret d'Accés a la Informació Pública (RGAIP) i, per tant, és admissible a tràmit.
Un dels arguments esgrimits en el fonament quart de la Resolució desestimatòria de 31 d'agost de la DGFP és la improcedència de l'ús per part de sindicats del procediment d'accés previst per l'LTAIPBG.
Tot i que en la Resolució de la DGFP contra la que es reclama no queda clar quin pes té aquesta argumentació en la desestimació, en l'informe emès per la DGFP a la GAIP amb motiu de la reclamació s'arriba a afirmar que es va desestimar la sol·licitud d'accés a la informació pública "en entendre que no estava emparada per la Llei de transparència i que va informar la persona interessada que la petició s'adreçava a l'òrgan competent en matèria de relacions sindicals de la Direcció General de Funció Pública".
Afirma la Resolució de la DGFP per fonamentar la desestimació de la sol·licitud i com a aval de la seva posició que " en relació amb l'acció sindical i el dret d'accés, els òrgans de garantia del dret d'accés a la informació s'han pronunciat en el sentit que si bé la Llei de transparència configura de forma àmplia el dret d'accés a la informació pública, del què són titulars totes les persones, incloses els membres o representants dels treballadors, dret que es pot exercir sense necessitat de motivar la sol·licitud i que solament està limitada en aquells casos en què sigui necessari per la pròpia naturalesa de la informació –derivat del què disposa la Constitució espanyola,- o per la seva entrada en conflicte amb altres interessos protegits, no s'ha de perdre de vista que aquesta norma no està pensada, en cap cas, per a exercir l'activitat sindical, que disposa dels seus propis camins procedimentals específics i que, en últim extrem, pot ésser defensat davant els organismes d'arbitratge existents o els tribunals de justícia competents, sense que s'hagi d'utilitzar la via de la reclamació davant el consell de transparència com a mitjà usual per a l'exercici d'aquells drets de representació laboral (R/0485/2017 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno) ".
En primer lloc, cal dir que la doctrina del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno -tampoc la d'altres òrgans de garantia d'accés a la informació, aplicant les seves respectives legislacions de transparència i accés a la informació- no són vinculants per al posicionament d'aquesta Comissió, però en tot cas, admetent amb caràcter merament argumentatiu la fonamentació de la DGFP, cal fer les puntualitzacions següents: no és cert que "els òrgans de garantia" s'hagin pronunciant en el sentit que ho fa la DGFP, desestimant les sol·licituds d'accés fetes a l'empara de l'LTAIPBG per part de sindicats, pel sol fet de tenir aquesta condició.
Ni tan sols és cert que, singularment, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) en la Resolució 485/2017 que cita i transcriu parcialment la DGFP, sostingui aquesta doctrina i avali la desestimació feta per la DGFP, com ho demostra el fet que aquella resolució citada és plenament estimatòria del dret del sindicat a obtenir la informació reclamada al Ministeri d'Hisenda i Funció Pública.
El FJ9 de la Resolució 485/2017 CTBG que cita la DGFP comença per afirmar que l'LTAIPBG reconeix i garanteix el dret d'accés a tothom, inclosos els membres o representants de les persones treballadores, i que només podrà ser limitat per causes connectades amb la naturalesa de la informació o pel conflicte que es plantegi amb els interessos protegits d'altri.
Per tant, hi queda clarament establert que la condició sindical del subjecte actiu del procediment no pot justificar la resolució desestimatòria de la sol·licitud.
En el mateix FJ9 de la Resolució 485/2017 CTBG, en la part no transcrita per la DGFP, es diu literalment que la legislació de transparència i accés a la informació configuren un dret d'àmbit objectiu i subjectiu ampli i que "es fa difícil, quan no impossible, sostreure del marc de l'LTAIPBG una sol·licitud d'informació que compleixi les condicions indicades en aquesta llei".
Per tant, no es pot afirmar, com fa la DGFP, que el posicionament dels òrgans de garantia del dret d'accés a la informació avali la desestimació de les sol·licituds d'accés realitzades a l'empara de l'LTAIPBG per part de sindicats, ans al contrari.
El que s'afirma en la Resolució 485/2017 CTBG citada per la DGFP és que no s'ha d'utilitzar com a mitjà usual la via de la reclamació davant de l'òrgan de garantia per a l'exercici dels drets a la representació laboral.
Evidentment, no és la via adient per a l'empara d'altres drets relacionats amb la representació laboral diferents de l'accés a la informació, i certament seria desitjable que no esdevingui un recurs habitual i usual dels sindicats per obtenir informació relacionada amb la seva activitat.
Però cal recordar que la via de reclamació és emprada quan no hi ha resposta de l'administració o quan la resposta és restrictiva del dret d'accés, de manera que si l'Administració hagués satisfet la petició del sindicat reclamant a través "l'òrgan competent en matèria de relacions sindicals d'aquesta Direcció General de Funció Pública", al que al·ludeix el punt 2 de la Resolució de desestimació, la reclamació davant d'aquesta Comissió no s'hauria produït o no es tramitaria, per manca d'objecte.
En canvi, segons confirma el sindicat reclamant a aquesta Comissió, ni abans de la reclamació ni durant la seva tramitació, la DGFP no ha atès la seva petició, tampoc per la via de l'òrgan de relacions sindicals al què la resolució desestimatòria diu traslladar-li la petició, i per tant, no es pot negar al sindicat reclamant l'ús de la via de la reclamació davant d'aquesta Comissió, ni li és exigible per fonamentar-la, com pretén la DGFP, que qüestioni o rebati els fonaments de la Resolució de la DGFP de 31 d'agost de 2018, ja que, a diferència d'altres procediments de recurs, la via de reclamació de l'LTAIPBG no exigeix l'argumentació de la nul·litat de la resolució contra la que es presenta, ni tan sols la fonamentació jurídica del dret que es reclama.
Una altra de les fonamentacions de la Resolució desestimatòria és el caràcter protegit de la informació que es reclama considerant que és una dada personal.
Afirma la DGFP en la seva Resolució de desestimació que " no es pot entendre com una sol·licitud d'accés a una dada merament identificativa a la què fa referència l'article 24.1 de la Llei de transparència i per a la cessió de la qual no cal el consentiment de la persona interessada " i que " la cessió dels correus electrònics dels treballadors ha de resultar de la ponderació del dret dels treballadors públics a la protecció de dades i a no rebre enviaments de contingut sindical a la seva adreça de correu electrònic (article 18.4 de la Constitució espanyola), i el dret a l'enviament de correus electrònics als treballadors de l'empresa per part d'una secció sindical, que si bé pot estar emparat en l'article 8 de la Llei orgànica de llibertat sindical, cal dirimir en seu d'acció sindical i en els termes delimitats per la jurisdicció constitucional en la Sentència 281/2005, de 7 de novembre, del Tribunal Constitucional ".
La resolució desestimatòria contra la que es reclama no és clara en la justificació jurídica de la desestimació ja que, més enllà d'apuntar genèricament en el fonament 4 a que cal ponderar el dret a la protecció de dades de les persones treballadores amb el dret del sindicat a comunicar-s'hi, no motiva ni explicita com ha ponderat un i altre dret de manera que en resulti la desestimació de la sol·licitud, ni tan sols si és aquest l'element decisori de la desestimació o ho és l'altra consideració feta tangencialment en el mateix fonament 4, relativa a la improcedència de la via d'accés de l'LTAIPBG per als sindicats, analitzada en el FJ anterior.
En tot cas, considerant que la protecció de dades personals és objecte dels fonaments 3 i 4 de la Resolució de desestimació de l'accés, la GAIP ha demanat informe a l'APDCAT sobre l'adequació de la pretensió de la part reclamant a la normativa de protecció de dades personals, d'acord amb allò previst a l'article 42.8 LTAIPBG.
L'informe emès per l'APDCAT en relació amb la reclamació que ara es resol recorda el seu posicionament anterior en relació amb la cessió a sindicats dels correus electrònics del personal i la interpretació i valoració de la jurisprudència constitucional (la mateixa invocada per la DGFP, la STC 281/2005) per concloure que l'accés reclamat no és contrari a la normativa de protecció de dades.
"Pel que fa a la dada de l'adreça de correu electrònic, tal com ha posat de manifest aquesta Autoritat en dictàmens anteriors (particularment, en els dictàmens CNS 12/2015, CNS 7/2012 i CNS 4/2011, disponibles al web www.apdcat.cat), de les previsions de la Llei orgànica 11/1985, de 2 d'agost, de llibertat sindical (LOLS), en quant a l'exercici del dret a la llibertat sindical per part dels sindicats més representatius (article 8) i de la doctrina constitucional existent en aquesta matèria (STC 281/2005, de 7 de novembre), es desprèn l'existència d'habilitació legal suficient per poder enviar informació de naturalesa sindical i laboral als treballadors mitjançant l'adreça de correu electrònic proporcionat per l'empresa -ja sigui l'adreça de correu electrònic propi dels treballadors o bé una llista de distribució creada a tal efecte-, sempre que es respectin els límits establerts constitucionalment.
En aquest sentit, i partint de la base que no es compta amb el consentiment dels treballadors, escau tenir en compte les previsions de la Llei orgànica 11/1985, de 2 d'agost, de llibertat sindical (en endavant, LOLS).
Aquesta llei estableix el contingut del dret de lliure sindicació en dos nivells: el contingut de la lliure sindicació dels treballadors i el contingut de la llibertat sindical de les organitzacions sindicals o sindicats de treballadors (article 2).
En relació amb l'exercici de l'acció sindical i, als efectes que interessen, convé tenir en compte especialment les previsions de l'article 8 d'aquesta Llei, en concret, els seus apartats 1.c) i 2.a).
L'apartat 1.c) disposa que els treballadors afiliats a un sindicat podran, en l'àmbit de l'empresa o centre de treball, entre d'altres, rebre la informació que els remeti el seu sindicat.
Per la seva banda, l'apartat 2.a) disposa que, sens perjudici del que s'estableixi mitjançant conveni col·lectiu, les Seccions sindicals dels sindicats més representatius i dels sindicats que tinguin representació en els comitès d'empresa i en els òrgans de representació que s'hagin establert a les Administracions públiques o comptin amb delegats de personal, tindran, entre d'altres, el dret a que, amb la finalitat de facilitar la difusió d'aquells avisos que puguin interessar als afiliats al sindicat i als treballadors en general, l'empresa posi a la seva disposició un tauler d'anuncis que haurà de situar-se en el centre de treball i en un lloc on es garanteixi el seu accés pels treballadors.
En aquest sentit, escau recordar que la doctrina del Tribunal Constitucional declara que l'activitat sindical inclou mantenir informats als treballadors en totes les qüestions que incideixin de manera directa o indirecta o que puguin tenir repercussió en les relacions laborals (STC 213/2002, d'11 de novembre).
Així mateix, cal tenir present que una lectura actualitzada de la norma legal de l'article 8 de la LOLS portaria a entendre que les seves previsions han quedat obsoletes, atesos els avenços tecnològics que han tingut lloc des del moment en què aquesta llei es va aprovar.
Això pot portar a concloure que els mecanismes de comunicació que facin servir els sindicats no haurien de limitar-se als mitjans establerts en la Llei, sinó que també podrien emprar d'altres, com ara, els nous mitjans de comunicació electrònics, vinculats precisament a la seva activitat professional.
En aquest punt, escau remetre's, com bé s'apunta en l'escrit de consulta, a la Sentència del Tribunal Constitucional número 281/2005, de 7 de novembre, que ha examinat l'ús del correu electrònic d'empresa per part dels sindicats.
El dret a informar als treballadors forma part del contingut essencial de la llibertat sindical i el sindicat pot fer-la efectiva a través dels mitjans previstos en la llei i també a través d'altres mitjans que lliurement adopti, sempre que respecti la normalitat productiva (FJ 4).
No existeix una obligació legal de facilitar la transmissió d'informació sindical als treballadors, afiliats o no, per mitjà d'un sistema de correu electrònic a càrrec de l'empresari (FJ 5), però si l'empresa ja disposa d'aquest mitjà, tot i que no estigui ideat per a l'ús sindical, els sindicats poden emprar-lo per transmetre notícies d'interès sindical als seus afiliats i als treballadors en general (FJ 7).
3.En qualsevol cas, l'ús del correu electrònic proporcionat per l'empresa als sindicats quedarà subjecte a una sèrie de límits, ja que el dret a la llibertat sindical, com qualsevol altre, no és un dret il·limitat (FJ 8).
De la doctrina recollida en la sentència pot entendre's que, efectivament, la remissió de correus electrònics pels sindicats (Juntes de personal i sindicats més representatius) als treballadors d'una empresa estaria emparada pel dret a la llibertat sindical, sempre i quan, es compleixin els límits anteriorment fixats i la informació tramesa sigui de "naturalesa sindical i laboral" (FJ 8).
Cal tenir en consideració que aquestes conclusions es mantenen vigents amb l'RGPD.
En aquest cas la base legítima del tractament, d'acord amb les consideracions efectuades anteriorment vindria donada pel compliment d'una obligació legal aplicable al responsable del tractament (art 6.1c) RGPD).
En definitiva, des del punt de vista de la normativa de protecció de dades existiria habilitació suficient per facilitar al sindicat sol·licitant la dada de l'adreça de correu electrònic corporatiu del personal de la Generalitat, per garantir l'exercici del dret a la llibertat sindical."
Afirma igualment, diferint de la valoració del DGFP, que és d'aplicació al cas el règim general d'accés previst a l'article 24.1 LTAIPBG, considerant que "l'adreça de correu electrònic corporatiu, en tant que eina facilitada per l'organització per al desenvolupament de les tasques que com a empleat té encomanades, s'ha de considerar una dada identificativa relacionada amb l'organització, el funcionament o l'activitat pública de l'Administració", i que, per tant, "la dada de l'adreça de correu electrònic dels treballadors és una dada merament identificativa respecte de la qual predica un principi general favorable a l'accés o a la publicitat activa".
D'acord amb això, l'APDCAT declara que "existeix una base legítima pel tractament de la dada de l'adreça de correu electrònic dels empleats de la Generalitat que ve donada pel dret a la llibertat sindical".
Tanmateix, considerant que el Reglament (UE) 2016/679 del Parlament Europeu i del Consell, de 27 d'abril de 2016, relatiu a la protecció de les persones físiques pel que fa al tractament de les dades personals (RGPD) estableix que, quan les dades objecte de tractament no s'han obtingut directament del titular de les dades, cal informar-lo de totes les qüestions previstes a l'article 14.1 i 14.2, en els terminis que s'hi indiquen, recorda al sindicat la seva obligació d'informar als empleats de la Generalitat afectats, en compliment de l'article 14.3.b) de l'RGPD, com molt tard en la primera comunicació que els adreci, de que ha obtingut les seves adreces de correu electrònic, de la finalitat del tractament que portarà a terme, de la possibilitat d'exercir els seus drets, i de la resta de continguts a què fa referència l'esmentat article 14 de l'RGPD, i a facilitar-los l'exercici dels drets d'accés a les pròpies dades i a la rectificació o supressió de les mateixes, o a la limitació i oposició al seu tractament.
Conclou l'APDCAT que: "La normativa de protecció de dades de caràcter personal no impedeix l'accés del reclamant a la informació sobre l'adreça de correu electrònic corporatiu dels empleats de la Generalitat de Catalunya.
El sindicat sol·licitant de la informació vindrà obligat, en la primera comunicació que adreci als empleats de la Generalitat, a informar-los dels seus drets en relació amb la protecció de les seves dades personals d'acord amb l'article 14 de l'RGPD".
D'acord amb el posicionament de l'APDCAT, no queda justificada la limitació de l'accés per la protecció de dades personals i s'ha d'estimar la reclamació, declarant el dret del sindicat a obtenir la relació de correus electrònics corporatius del personal, amb les condicions i sota les obligacions establertes per al sindicat a l'article 14 RGPD i referides en el paràgraf anterior.
Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 15 de novembre de 2018, resol per unanimitat:
Els terminis establerts en aquesta Resolució per lliurar la informació s'han de comptar en dies hàbils (descomptant festius i dissabtes) i comencen, si no s'especifica altra cosa, a partir de l'endemà de la recepció de la seva notificació per part de l'Administració reclamada.