I. El Projecte de decret sobre el qual es dictamina conté un desplegament general de la Llei 15/2002, de 27 de juny, d'ordenació vitivinícola.
Concretament, després d'un títol preliminar en què se'n precisa l'objecte, l'àmbit material i geogràfic d'aplicació i el règim jurídic, en el títol 1 es regulen les diverses denominacions i designacions (vins amb denominacions d'origen -capítol 1; vins amb denominacions d'origen qualificades -capítol 2; vins de finca -capítol 3 i vins de la terra -capítol 4).
En el títol 2 es disciplinen amb detall les funcions, les obligacions i el règim electoral dels consells reguladors de les denominacions d'origen.
En el títol 3 es regula la inspecció i el règim sancionador i, finalment, en el capítol 4, es fa referència al Consell Assessor de l'Institut Català de la Vinya i el Vi (INCAVI).
La competència de la Comissió Jurídica Assessora per evacuar aquest dictamen és, doncs, la prevista amb caràcter preceptiu a l'article 3.1.b) del Decret legislatiu 1/1991, de 25 de març, pel qual s'aprova la refosa de les lleis 3/1985, de 15 de març, i 21/1990, de 28 de desembre, de la Comissió Jurídica Assessora.
La Generalitat està competencialment habilitada per dictar el decret projectat en virtut de la competència exclusiva sobre denominacions d'origen que li atribueix l'article 12.1.5 de l'Estatut "en col·laboració amb l'Estat" i "d'acord amb les bases i l'ordenació de l'activitat econòmica general i la política monetària de l'Estat [...] en els termes d'allò que disposen els articles 38 i 131 i els números 11 i 13 de l'apartat 1 de l'article 149 de la Constitució".
Aquest enquadrament competencial no es aplicable, però, als paràgrafs i incisos del títol 3 que fan referència a la inspecció i sanció que tenen per objecte incompliments d'obligacions establertes en les normes generals vitivinícoles sobre producció, elaboració, envelliment, comercialització, etiquetatge i embalatge, és a dir, normes alienes als reglaments corresponents a les denominacions d'origen.
Aquests pocs incisos i el títol 4 -Consell Assessor de l'INCAVI- corresponen a la matèria més genèrica d'agricultura, en què la Generalitat també té atribuïda la competència exclusiva, d'acord amb el mateix marc que les denominacions d'origen (article 12.1.4 de l'Estatut).
Tanmateix, aquest diferent enquadrament material pot no ser irrellevant ja que, d'una banda, com ha declarat el Tribunal Constitucional en la STC 112/1995, la col·laboració de l'Estat en matèria de denominacions d'origen no li atorga cap tipus de competència de control sobre les facultats autonòmiques d'aprovació de reglaments de les denominacions d'origen i d'inspecció, de control i de sanció.
I l'article 149.1.13, segons es desprèn d'aquesta mateixa jurisprudència, té una menor incidència en les denominacions d'origen que en la regulació general del sector vitivinícola corresponent a la matèria d'agricultura.
El Govern està legalment habilitat de forma expressa per a desplegar la Llei 15/2002 en virtut de la seva disposició final tercera que "l'autoritza [...] per a dictar les normes que calguin per al desplegament reglamentari d'aquesta llei" i, molt especialment, en virtut dels mandats concrets de desplegament que es contenen en diversos preceptes del text legal als quals farem referència en el fonament jurídic V d'aquest dictamen en analitzar cadascun dels preceptes del Projecte de decret.
En el procediment d'elaboració del Projecte de decret s'han respectat substancialment les exigències contingudes en els article 63 i següents de la Llei 13/1989, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya; s'observen, però, algunes deficiències que cal destacar.
La tramitació fou iniciada i impulsada per l'Institut Català de la Vinya i el Vi, configurat per la Llei 15/2002 com un organisme autònom adscrit al departament competent en matèria d'agricultura.
Es pot considerar que l'Institut és un dels centres directius als efectes de l'article 63 de la Llei 13/1989, malgrat que la Llei 15/2002 no preveu entre les seves competències la d'iniciar el procés per dictar reglaments de desplegament de la Llei.
A l'expedient no figura la data en què s'inicià el procediment d'elaboració, malgrat que hi consten fins a 10 projectes diferents.
L'expedient també conté la memòria justificativa en què es fa referència al marc normatiu en el qual s'insereix la proposta i se'n justifica l'oportunitat (fonamentalment millorar la qualitat dels vins) i l'adequació als fins perseguits.
S'hi adjunta un brevíssim "estudi econòmic en termes cost-benefici", que es limita a dir que "aquest nou Decret no comporta cap nova despesa, com tampoc un increment en els seus ingressos, ja que amb el personal propi que es disposa es pot donar compliment a allò que es regula".
Finalment, pel que fa a la taula de vigències, s'afirma que el decret no deroga cap disposició normativa.
La referida memòria té data de 2 de novembre de 2004, és a dir, fou elaborada amb posterioritat al tràmit d'audiència i d'informació pública; això equival a afirmar que, un cop més, els qui van participar en aquests tràmits no tingueren a la seva disposició l'esmentada memòria.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora ha reiterat que és necessari que aquests documents s'elaborin i s'incorporin a l'expedient amb anterioritat als tràmits d'audiència i informació públiques ja que aquesta és una informació rellevant per tal que els que hi participin puguin formar i expressar la seva opinió amb ple coneixement de causa.
La proposta fou sotmesa a un ampli tràmit d'audiència en ser tramesa a tots els consells reguladors de les denominacions d'origen i a les organitzacions professionals agràries del sector productiu agrari i a les organitzacions empresarials.
De fet, s'incorporaren al text de la proposta nombroses aportacions i observacions.
El text del Projecte també se sotmeté a consulta de diversos departaments de la Generalitat, que, no obstant així, no hi feren cap observació.
El dia 4 d'agost de 2004 es publicà el DOGC l'anunci d'informació pública del projecte.
Tan sols s'hi realitzà una al·legació, que s'incorporà parcialment a la proposta.
Consta igualment en l'expedient l'informe preceptiu de l'Institut Català de la Dona, així com l'informe jurídic, favorable, de l'Assessoria Jurídica del Departament d'Agricultura, Ramaderia i Pesca de 27 d'octubre, signat pel responsable de Normativa i l'advocada en cap.
V. Pel que fa a l'anàlisi de fons cal tenir en compte que en la matèria regulada pel Projecte de decret sobre el qual es dictamina, a banda de la ja esmentada Llei 15/2002, del Parlament de Catalunya, la Unió Europea ha dictat diverses disposicions entre les quals destaca el Reglament (CE) núm. 1493/1999, del Consell, de 17 de maig de 1999, pel qual s'estableix l'organització comuna del mercat vitivinícola, i el Reglament (CE) núm. 1227/2000, de la Comissió, de 31 de maig de 2000, pel qual es fixen les disposicions d'aplicació del Reglament (CE) 1493/1999.
A aquesta normativa cal afegir les normes bàsiques dictades per l'Estat que puguin ser aplicables, contingudes en la Llei 24/2003, de 10 de juliol, de la vinya i el vi (que ha estat objecte de recurs d'inconstitucionalitat per invasió de competències per part de la Generalitat de Catalunya).
Cal dir d'entrada que cap dels preceptes del Projecte de decret no contradiu la normativa comunitària i les bases estatals vigents en aquesta matèria.
Establertes aquestes premisses, estem en condicions d'entrar en l'anàlisi concreta dels preceptes del Projecte de decret, tant des de la perspectiva substantiva com de la formal i sistemàtica.
L'exposició de motius o preàmbul es limita a fer un simple però extens resum del contingut del decret.
El segon paràgraf s'inicia amb la forma adversativa "no obstant això", malgrat que en rigor el que segueix no és un contrapunt o matisació del que s'ha dit en el paràgraf precedent, ja que en aquest s'afirma que la Llei 15/2002 és "un marc" i, en conseqüència, com a tal, no solament no s'oposa al seu desplegament i concreció, sinó que es requereix.
Seria doncs convenient suprimir l'incís "no obstant això".
En aquest mateix paràgraf la referència a la normativa comunitària podria merèixer una consideració autònoma, no com a simple complement al fet que la Llei 15/2002 "no ho preveu tot" sic..
Pel que fa al títol preliminar, la delimitació de "l'objecte" i de "l'àmbit material i geogràfic" al qual s'aplica el decret no presenten cap problema ni des del punt de vista competencial, ni substantiu, ni formal.
En canvi, l'article 3, relatiu al règim jurídic, té una redacció confusa i un contingut que el fa innecessari: la referència al "contingut de l'objecte d'aquest Decret" no és clara, ja que a l'article primer s'ha dit que l'objecte és el desplegament de la Llei 15/2002 i difícilment aquest règim jurídic es pot referir a aquest desplegament.
D'altra banda, la conclusió que aquest objecte s'ha d'ajustar a la normativa europea, a la Llei 15/2002, a "aquest mateix Decret i a d'altres normes que siguin d'aplicació", és simplement un recordatori inespecífic de tota la normativa aplicable en virtut del que estableixen altres disposicions, amb independència del que pugui preveure el Projecte de decret.
Especialment, cal qualificar també d'inespecífica la referència que el precepte esmentat fa a la disposició.
L'article 4 reprodueix literalment l'article 3.1 de la Llei 15/2002.
Porta com a rúbrica "reconeixement d'una denominació d'origen".
En realitat, però, no regula aquest reconeixement sinó que es limita a definir què s'entén per denominació d'origen.
Cal adequar la rúbrica al contingut, com de fet ja es fa en el Projecte de decret respecte de les altres denominacions d'origen, en les quals no es confon la definició amb el reconeixement.
Els articles 5, 6 i 7 fan referència als titulars del dret a sol·licitar el reconeixement d'una denominació d'origen, els requisits que han de complir i la tramitació que cal seguir.
Pel que fa als sol·licitants, el Projecte es limita pràcticament a reproduir l'article 9 de la Llei 15/2002.
Res no se li pot objectar des del punt de vista material i formal.
Els requisits per poder sol·licitar el reconeixement són els "fixats per les normatives vigents que els siguin d'aplicació".
A l'article 6.2 es relacionen les dades que cal fer constar a la proposta de reglament que s'eleva a l'INCAVI o Institut Català de la Vinya i el Vi.
Cap d'elles no estableix requisits que d'una manera genèrica no estiguin ja previstos legalment.
En relació amb la utilització indistinta que es fa en el Projecte de decret dels termes INCAVI o Institut Català de la Vinya i el Vi, caldria establir quin dels dos termes s'utilitza.
A l'article 7, d'acord amb el que preveu l'article 9 de la Llei 15/2002, es reconeix la competència de l'INCAVI per a la instrucció de l'expedient i la del titular del Departament d'Agricultura, Ramaderia i Pesca per resoldre l'aprovació o denegació de l'obertura de la tramitació i de l'aprovació del reglament corresponent.
Cap d'aquests tres preceptes no planteja problemes d'ordre substantiu o formal.
L'article 8, d'acord amb el mandat contingut en els apartats 4 i 5 de l'article 9 de la Llei 15/2002, regula el procediment de modificació dels reglaments de les denominacions d'origen.
No preveu la possibilitat, prevista en la Llei, que el departament competent en matèria d'agricultura, d'ofici o a instància de l'INCAVI o del consell regulador que pertoqui, pugui incoar un expedient de modificació.
És clar que el fet que el Decret projectat no la prevegi no suposa que el departament no pugui exercir la facultat legalment reconeguda, però si es vol donar completesa al Decret seria aconsellable fer referència a aquesta possibilitat.
Des del punt de vista formal, la redacció de l'incís "els quals acreditin la modificació del reglament" milloraria si s'especifiqués que el que han d'acreditar és la conveniència, la necessitat o el compliment dels requisits exigits per tal que es pugui realitzar la modificació.
L'article 9 preveu modificacions "conjunturals" del rendiment productiu i del rendiment en premsa previstos en els reglaments de les denominacions d'origen respectius.
En aquest cas el consell regulador sol·licita la modificació, l'INCAVI instrueix l'expedient i el titular del Departament d'Agricultura resol.
Aquesta previsió no està reconeguda expressament a la Llei, però es pot entendre inclosa en la previsió genèrica legal de modificacions dels reglaments.
De fet, en la regulació continguda en el Projecte de decret, les modificacions de rendiments productius i en premsa se sotmeten al mateix procediment que el relatiu a les modificacions no "conjunturals"; és més, les úniques regulacions específiques tenen per objecte afegir uns requisits i unes garanties més gravosos per tal d'evitar modificacions injustificades.
No es pot considerar, doncs, que el Decret s'aparti d'una manera il·legítima del que està previst legalment.
L'article 10 fa referència a la convivència i sobreposició geogràfica de denominacions d'origen.
Es limita pràcticament a reproduir l'article 3.2 de la Llei 15/2002, amb la qual cosa, en conseqüència, no entra en cap contradicció.
L'article 11 imposa la necessitat d'establir convenis de col·laboració entre els consells reguladors de les denominacions d'origen els àmbits territorials de les quals se sobreposin, i preveu que aquests convenis seran "supervisats" per l'INCAVI.
Malgrat que la Llei no preveu aquest tipus de conveni, no hi ha cap inconvenient jurídic perquè el Decret els reguli com a concreció de la previsió legal de la coexistència de denominacions d'origen; convindria, però, precisar l'abast de la facultat de supervisió que s'atribueix a l'Institut.
L'article 12 fa referència als mecanismes per assegurar la traçabilitat i el control dels lots d'origen i la procedència dels raïms.
Aquest precepte s'insereix entre dos articles que regulen la coexistència entre denominacions d'origen.
Malgrat que el seu contingut està relacionat amb aquesta qüestió, té un abast més ampli.
Sistemàticament es podria situar bé abans de l'article 10, bé després de l'article 13, o bé després del 14, que es refereix a la possibilitat de delimitar subzones dins d'una mateixa denominació d'origen.
Aquest article 14 compleix el mandat de desplegament reglamentari contingut en l'article 3.4 de la Llei 15/2002, i respecta el contingut d'aquest precepte legal.
Finalment, pel que fa a les denominacions d'origen, l'article 15 preveu les condicions i els límits amb què els consells reguladors han d'establir en els seus reglaments la forma i les condicions de reg de la vinya.
En el capítol 2, dedicat als vins amb denominacions d'origen qualificades, els articles 16 i 17 reprodueixen pràcticament l'article 3 de la Llei 15/2002 pel que fa a la definició d'aquest tipus de denominació i al temps mínim per tal que una denominació d'origen pugui accedir a ser "qualificada".
Els requisits per al reconeixement es contenen en l'article 18, que es limita a precisar les previsions contingudes en les lletres b), c) i d) d'aquest mateix precepte legal.
En l'article 19, sota la rúbrica "requisits", s'especifiquen un seguit de qüestions que forçosament han de contenir els reglaments de les denominacions.
De fet, no es tracta tant de requisits, que estan recollits en l'article 18, com del contingut necessari dels reglaments.
Cal modificar la rúbrica d'aquest article per tal que respongui al seu contingut i no es confongui amb el contingut de l'article precedent.
L'article 20 regula la tramitació del reconeixement de les denominacions i de les seves posteriors modificacions.
Es limita, però, a fer una remissió als procediments regulats en els articles 6 i 8 i, per tant, no planteja problemes específics des de la perspectiva aquí analitzada.
El capítol 3 regula els vins de finca.
La possibilitat d'atorgar aquest distintiu s'estableix expressament en el darrer incís de l'article 3.4 de la Llei 15/2002.
Aquesta és, però, l'única previsió legal sobre aquest distintiu, a banda de la definició continguda en l'article 2.q) de la Llei.
El Decret té, doncs, en aquest cas, una major llibertat de configuració normativa.
Concretament estableix la seva definició -en l'article 21, la rúbrica del qual reitera incorrectament la del capítol-, proclama el règim de protecció (article 22), regula "els requisits" (article 23), la delimitació territorial (article 24), la traçabilitat (article 25), la sol·licitud (article 26), "els requisits" novament en l'article 27 (cal cercar una altra rúbrica a aquest article ja que reitera la de l'article 23) i la tramitació de l'expedient.
Cap dels preceptes del Projecte no contradiu els articles de les disposicions generals de rang superior aplicables.
En realitat, el règim jurídic és una aplicació dels requisits i procediments corresponents a d'altres tipus de denominacions i afegeix tan sols determinats aspectes específics de major rigor, però sempre seguint les mateixes pautes d'aquests altres tipus de denominació.
El capítol 4 està dedicat als vins de la terra.
La Llei 15/2002, en l'article 2.r), es limita a preveure l'existència d'aquesta designació dins dels vins de taula.
Aquest tipus de vins es divideixen dins la Llei en vins de taula amb indicació geogràfica i vins de la terra, que, a més dels requisits assenyalats per al vi de taula amb indicació geogràfica, han de complir altres requisits, com els de tenir i fer constar una graduació alcohòlica mínima i les característiques organolèptiques pròpies dels diversos vins emprats; també s'hi poden indicar les varietats de vinya utilitzades, l'anyada i els tipus de vins emprats.
Aquesta designació no és pròpiament una denominació d'origen i no té un consell regulador, però la Llei exigeix que hi hagi "un sistema de control que garanteixi l'origen dels productes i la veracitat de les dites indicacions".
El Projecte de decret, defineix la indicació "vi de la terra" en l'article 29 -que reitera de forma incorrecta la rúbrica del capítol-; sota la rúbrica "la sol·licitud" (article 30) regula qui pot sol·licitar la indicació, però també el procediment i els requisits.
En les altres categories aquestes qüestions es regulen en articles diferents, sota rúbriques diferenciades.
En aquest cas no existeix cap motiu per alterar la sistemàtica de les altres categories.
En l'article 31 s'estableixen els nivells de sucre i l'acidesa màxima d'aquest tipus de vins i, finalment, en l'article 32, en relació amb el control al qual fa referència la Llei 15/2002, es preveu que, en sol·licitar la indicació, s'han de fer constar de manera expressa i detallada tots els controls que s'estableixen i s'ha d'especificar la persona física o jurídica responsable de garantir-ho i certificar-ho.
Aquest control haurà de ser aprovat per l'Institut Català de la Vinya i el Vi.
S'ha optat, per tant, per no preveure un sistema de control únic sinó per un autocontrol sota la vigilància de l'Institut.
Aquesta opció no es pot considerar que incompleixi les exigències genèriques de l'article 2.r) de la Llei 15/2002.
El títol 2 fa referència als consells reguladors de les denominacions d'origen.
En el capítol primer es regulen les funcions dels consells.
Concretament, en l'article 33, en aplicació de l'article 11.3 de la Llei 15/2002, després de fer una remissió al text legal per determinar les referides funcions, s'especifiquen quines d'aquestes funcions han de ser "considerades obligacions".
En l'article 34 es preveu la tutela de l'INCAVI sobre els consells reguladors.
La incorporació d'aquesta tutela, que segons aquest precepte es realitza "en exercici de les competències" que es reconeixen a l'Institut, no planteja cap problema substantiu, malgrat que no es preveu expressament en la Llei.
Els articles 35 i 36 regulen de manera confusa els procediments a seguir en el cas d'incompliment de les obligacions, ja que no queda clar quin és el criteri emprat per distingir els dos tipus de procediment als quals es refereix el Projecte.
No ajuda a aclarir la situació el fet que els dos articles es remeten, per error, a dos articles (el 32 i el 34, respectivament) que no contenen cap tipus d'obligació, l'incompliment de la pugui donar lloc a l'obertura d'un procediment.
Tampoc no hi ajuda la rúbrica dels dos articles ("incompliment d'obligacions" i "procediment sobre incompliments dels consells reguladors"), que no respon al contingut dels preceptes, ja que els dos fan referència al procediment a seguir en el cas d'incompliment d'obligacions.
La possible raó de la distinció entre els dos articles rau en el fet que en la Llei 15/2002 es preveuen per separat l'incompliment de les obligacions greus (article 13.1, que correspondria a l'article 36 del Projecte) i el de les obligacions no greus (article 13.2, que correspon a l'article 35 del Projecte).
Cal, doncs, suprimir les remissions als articles 32 i 34, que es errònia i està fora de lloc, i precisar l'objecte de cadascun dels preceptes, si es volen regular separadament els dos procediments.
L'article 37 porta per rúbrica "suspensió dels òrgans de govern", i de fet el que s'hi regula és el nomenament provisional d'òrgans de govern quan s'ha produït la suspensió.
Els articles 38, 39 i 40 regulen els sistemes de control a què estan sotmesos els consells reguladors, de manera que despleguen, sense contradiccions, l'article 14 de la Llei 15/2002.
Els articles 41 a 44 regulen aspectes concrets relatius al Registre dels consells reguladors, previst en l'article 15 de la Llei 15/2002.
De fet, donen compliment al mandat de desplegament establert en aquest precepte legal i respecten el contingut mínim que s'hi consagra.
La proclamació continguda en l'article 44.1, segons la qual "les dades que consten al Registre tindran la consideració de públiques a tots els efectes", no és susceptible de vulnerar el dret a la protecció de les dades de caràcter personal atès el tipus de dades que, segons l'article 43, s'inscriuen en el Registre, que en cap cas no afecten l'àrea protegida per l'esmentat dret constitucional.
El capítol 2 regula amb un grau notable de detall i precisió el règim electoral dels consells reguladors.
Respon així al mandat de desplegament reglamentari contingut en l'article 10.6 de la Llei 15/2002.
La regulació no contradiu cap de les disposicions legals i el seu contingut resulta raonable i adequat a les finalitats legalment establertes.
Cal destacar, però, que en el Projecte de decret no es conté cap precepte relatiu a l'estructura i al funcionament dels consells reguladors, matèria en la qual l'única regulació és molt migrada i es conté en la Llei 15/2002, que en precisa els òrgans electius i la composició.
El títol 3 es refereix a la inspecció i al règim sancionador.
Concretament, en el capítol 1 s'atribueixen les diverses funcions inspectores al Departament d'Agricultura, a l'INCAVI i als consells reguladors.
De fet, el Projecte de decret es limita a distribuir la titularitat de les funcions que la Llei havia deixat sense especificar, i es remet a un futur reglament.
En l'article 58 es concreta el temps del qual disposen els inspectors que adoptin mesures cautelars per tal de posar aquesta circumstància en coneixement dels seus superiors a 24 hores.
La Llei, en l'article 19.6, havia remès al reglament la precisió d'aquest termini.
El capítol 2, malgrat la rúbrica "procediment sancionador", es limita a precisar els titulars per incoar, instruir i resoldre els diversos procediments sancionadors.
El Projecte concreta així els mandats continguts en els articles 21.2, 22.2 i 3 i 23.2 de la Llei.
No s'observa cap contradicció entre el que estableixen aquests preceptes legals i la concreció que en fan els articles del Decret objecte de dictamen.
No es fa referència, però, a les infraccions greus previstes a les lletres d), g), h), i), m) i n) de l'article 22.1 de la Llei 15/2002.
Caldria preveure expressament a qui correspon la incoació i la instrucció d'aquests procediments sancionadors.
Per fi, el títol 4 fa referència al Consell Assessor de l'INCAVI.
En l'article 66 "es crea" el referit Consell.
Tanmateix, aquesta creació ja es preveia a la Llei 15/2002, de manera que és millor suprimir aquest incís.
Caldria posar-hi una rúbrica -per exemple, "composició"-, que no fos reiteració del títol, ja que evidentment aquest precepte no esgota el contingut del referit títol.
A més, cal desplegar les sigles CIDEM, per facilitar-ne la comprensió.
I cal assenyalar que l'expressió "reconegut prestigi" és semànticament redundant.
Els articles 67, 68, 69 i 70 reprodueixen literalment els paràgrafs 3, 4, 5 i 6 de l'article 35 de la Llei.
Convindria reflexionar sobre la conveniència de concretar més la normativa legal o fer una simple remissió a la Llei.
La disposició addicional es podria situar en el capítol dedicat a la inspecció.
L'entrada en vigor l'endemà de la seva publicació sembla precipitada, atesa l'afectació d'interessos de tercers i el compliment de les obligacions que es deriven per part del Departament.
Un cop considerades les observacions fetes en el fonament jurídic V, es pot elevar al Govern per a la seva aprovació el Projecte de decret pel qual es desplega la Llei 15/2002, de 27 de juny, d'ordenació vitivinícola.