Ple de la Comissió Jurídica Assessora
I. El conseller de la Presidència de la Generalitat, en data 1 d'octubre de 2014, adreça a la Comissió Jurídica Assessora, a l'empara de l'article 9.2 de la seva norma institucional, la Llei 5/2005, de 2 de maig, una consulta sobre la signatura del Decret de nomenament dels membres de la Comissió de Control prevista en l'art. 14.5 de la Llei 10/2014, atenent la Providència del Tribunal Constitucional de 29 de setembre de 2014 en el procediment 5829-2014.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora de Catalunya, creada l'any 1932 i restablerta l'octubre de 1978, com a alt òrgan consultiu del Govern, en els termes de l'art. 72 de l'Estatut, és competent per a emetre el dictamen sol·licitat pel Govern en virtut del que disposa l'article 9.2 de la Llei 5/2005, de 2 de maig, que preveu que aquest organisme ha de respondre les consultes que el Govern, o les administracions per mitjà del Govern, li adrecin.
La consulta formulada reuneix els requisits previstos per l'article 39.1 del Reglament de la Comissió.
La concreta consulta que adreça el Govern de la Generalitat a aquesta Comissió Jurídica Assessora versa sobre la signatura per part del president de la Generalitat del Decret de nomenament dels membres de la Comissió de Control, prevista en l'article 14.5 de la Llei 10/2014, de 26 de setembre, de consultes populars no referendàries i d'altres formes de participació ciutadana, atenent la Providència dictada en el procediment 5829-2014 del Tribunal Constitucional el proppassat 29 de setembre, i un cop el Ple de Parlament els ha designat per Resolució 793/X, d'1 d'octubre de 2014.
La Llei 10/2014, de 26 de setembre, de consultes populars no referendàries i d'altres formes de participació ciutadana, aprovada el 19 de setembre de 2014 pel Ple del Parlament de Catalunya, es compon d'un preàmbul; un títol I, relatiu a disposicions generals; un títol II, sobre consultes populars no referendàries; un títol III, sobre processos de participació ciutadana; juntament amb dues disposicions addicionals, dues disposicions transitòries i dues disposicions finals.
Tal com es recull en el preàmbul, la Llei s'aprova en exercici de la competència exclusiva de la Generalitat en matèria de consultes populars, establerta en l'article 122 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, i amb la finalitat de posar en pràctica mecanismes de participació ciutadana "amb la finalitat de fer més propera l'Administració i assegurar que la ciutadania pugui expressar la seva opinió i ésser escoltada en la presa de les decisions que afecten els seus interessos".
D'acord amb el mateix preàmbul, "aquesta llei estableix el règim jurídic i el procediment de la convocatòria de consultes populars i d'altres mecanismes de participació, com a instruments dirigits a conèixer la posició o les opinions de la ciutadania amb relació a qualsevol aspecte de la vida pública en l'àmbit de Catalunya i en l'àmbit competencial de la Generalitat i dels ens locals".
Tal com resulta de l'articulat de la llei, amb un total de cinquanta-sis articles, les diferents modalitats de participació ciutadana compten amb una llei marc o general en l'ordenament jurídic català assumint que aquestes modalitats no són totes les que estan incloses a la llei, tant per l'existència d'altres modalitats específiques objecte de regulació sectorial, com per d'altres que es puguin crear en el futur (art. 56).
Quant a la sistemàtica de la llei, l'estructura interna que segueix per a regular la matèria és la pròpia de les disposicions generals aplicables a totes les formes de participació, la regulació específica de les consultes populars no referendàries i la de les altres formes i mecanismes de participació ciutadana institucionalitzada, en els tres títols en què s'estructura.
En aquest sentit, i un cop delimitat en l'article 1 l'objecte i àmbit d'aplicació de la norma, l'article 2 fixa uns principis generals que són aplicables a totes les modalitats de participació ciutadana, de les quals les consultes populars no referendàries són una modalitat.
Així, l'article 2.1 disposa que aquestes "[...] formes de participació estan presidides pels principis de transparència, publicitat, claredat, accés a la informació, neutralitat institucional, primacia de l'interès col·lectiu, pluralisme, igualtat i no-discriminació, inclusió, protecció de dades de caràcter personal i retiment de comptes".
En el segon apartat d'aquest precepte se sanciona que aquests principis es configuren com a obligacions per a l'Administració i com a drets i garanties per als subjectes legitimats per a participar en el procés de participació.
En aquests termes, l'article 13 de la Llei preveu l'establiment d'un sistema de garanties per al compliment del règim jurídic aplicable a la modalitat de participació ciutadana en forma de consulta popular no referendària.
Aquest sistema de garanties està integrat per l'anomenada Comissió de Control, les comissions de seguiment i les meses de consulta.
Del precepte resulta que la Comissió de Control és un òrgan permanent que el Parlament designa a l'inici de cada legislatura i amb una durada equivalent, al marge de les convocatòries concretes que es puguin fer de processos de participació en forma de consulta, mentre que les altres dues -comissions i meses- només s'han de constituir en la mesura en què es convoqui una consulta concreta, atès el que disposen els articles 16 a 20 de la Llei.
Dels antecedents referits, consta que el president del Govern de l'Estat ha interposat un recurs d'inconstitucionalitat contra determinats preceptes de la Llei 10/2014 del Parlament de Catalunya.
D'acord amb la Providència del Tribunal Constitucional de 29 de setembre de 2014, el recurs s'ha interposat contra els articles 3 a 39 de la Llei, i les disposicions transitòries primera i segona, i la disposició final primera, i queden al marge de la referida impugnació la resta de preceptes de la Llei, és a dir, els articles 1 i 2, 40 a 56, les dues disposicions addicionals i la disposició final segona, relativa a l'entrada en vigor de la llei.
Atès que aquesta disposició final segona establia que la Llei entrava en vigor el mateix dia en què es publicava al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, cal considerar que els darrers preceptes esmentats estan plenament vigents; mentre que, pel que fa als primers, aquesta vigència ha quedat suspesa per la Providència del Tribunal Constitucional, amb efectes des del moment de la interposició del recurs, que fou el mateix dia.
La suspensió dels esmentats preceptes de la Llei resulta de la invocació per part del Govern de l'Estat de l'art. 161.2 CE, que li atorga aquesta prerrogativa exclusivament, en cas d'impugnació de les disposicions i resolucions adoptades pels òrgans de les comunitats autònomes.
Deixant de banda l'abast originari d'aquesta previsió, i el sentit que calgués donar a la impugnació de "disposicions i resolucions" en l'article 161.2 en relació amb l'apartat 1 del mateix article 161 CE, que es refereix només a "lleis i disposicions normatives amb força de llei", el cert és que la Llei orgànica del Tribunal Constitucional (LOTC), en l'article 30, estén aquesta suspensió a la impugnació de lleis per part del president del Govern de l'Estat, com a excepció al principi general que l'admissió d'un recurs no suspèn la vigència ni l'aplicació de la llei impugnada.
En aquests termes, hom ha de tenir en compte que la jurisprudència posa en relleu que la pràctica consolidada és la invocació per part del Govern de l'Estat de la suspensió de les lleis autonòmiques quan ha interposat un recurs d'inconstitucionalitat.
Suspensió que es produeix amb la interposició del recurs un cop el Tribunal Constitucional l'ha admès a tràmit per providència, amb efectes de la primera data, i amb eficàcia per les parts des de la notificació de la providència, i per a la resta des del moment en què es publica al Butlletí Oficial de l'Estat.
Aquesta suspensió, els seus efectes i abast, no compta amb una regulació detallada a la LOTC.
La Constitució espanyola, en l'article 161.2 només diu que "[...] la impugnació provocarà la suspensió de la disposició o de la resolució recorreguda [...]", però sense cap altre additament, mentre que l'article 30 LOTC sí que es refereix al fet que l'admissió d'un recurs d'inconstitucionalitat "no suspenderá la vigencia ni la aplicación de la Ley", de manera que aquesta suspensió es referiria a la vigència i l'aplicació de la llei impugnada.
V. En la consulta que el Govern de la Generalitat formula a aquesta Comissió Jurídica Assessora, per conducte del conseller de la Presidència, es planteja si seria ajustada a dret la signatura, per part del president de la Generalitat, d'un Decret de nomenament dels membres de la Comissió de Control de l'article 14 de la Llei 10/2014, atès que la providència esmentada del Tribunal Constitucional ha acordat la suspensió dels preceptes impugnats de la Llei i els actes o resolucions que s'haguessin pogut dictar en aplicació d'aquests.
En aquests termes, la Comissió passarà a analitzar els dos vessants que incideixen en la qüestió plantejada.
D'una banda quant a la posició jurídica del Decret pel que fa al procediment d'origen parlamentari i l'actuació del president.
D'altra banda, la incidència de la providència del Tribunal Constitucional en el procediment 5829-2014 quant a la qüestió anterior.
Tal com s'ha referit als antecedents, la Llei 10/2014 va ser aprovada el 18 de setembre passat pel Ple del Parlament, i la Mesa del mateix Parlament, en la sessió del dia 23 de setembre, va acordar incloure en l'ordre del dia de la sessió plenària dels dies 1 i 2 d'octubre, la designació dels membres de la Comissió de Control d'acord amb l'article 14 de la Llei esmentada.
El recurs del Govern de l'Estat a la Llei es va produir amb efectes suspensius del dia 29 de setembre.
D'acord amb allò previst en l'article 14 de la Llei, el Ple del Parlament ha de designar els membres de la Comissió de Control mitjançant un acord, i el nomenament es fa per decret del president de la Generalitat.
Aquest acte, doncs, és conseqüència de la designació prèvia per part del Parlament dels membres de la Comissió de Control i en clou el procediment.
El nomenament per part del president respon a la necessitat de reflectir allò que ha succeït en seu parlamentària.
Es tractaria, doncs, d'un acte degut i que ha de seguir la tramitació ordinària en aquests casos, seqüencial a la Resolució parlamentària i sense cap contradicció.
La forma de decret d'aquest acte es determina expressament en l'article 14.5 de la Llei 10/2014, i respon al que és habitual en actuacions similars.
El decret, doncs, no prefigura la naturalesa de l'acte, ni el seu contingut, i no es pot considerar en cap cas una norma, ni un reglament, ni una disposició de caràcter general.
És signat exclusivament pel president de la Generalitat i no hi cal la signatura de cap altra persona, ni és adoptat pel Govern.
Ha de reflectir, això sí, fidelment l'acord del Ple del Parlament, que és l'acte en què sí que hi ha una decisió entre diverses opcions possibles -en aquest cas membres d'una comissió-, cosa que no correspon al president en el nomenament, que no hi té cap mena d'intervenció.
Aquest decret de nomenament es tracta d'un acte o resolució concreta, que afecta, en aquest cas, a diverses persones alhora, que són les nomenades, però no a una generalitat.
D'acord amb la previsió legislativa, el nomenament és un acte degut, que no incorpora una decisió o voluntat autònoma pròpia de qui l'adopta, i no pot deixar de ser adoptat per qui té la competència per a fer-ho.
Com a tal acte degut, és necessàriament successiu a un altre d'anterior, que és la designació parlamentària.
En aquests termes, no té entitat autònoma, i l'ha d'adoptar si prèviament s'ha pres l'acord parlamentari.
La designació parlamentària, per tant, és un pressupòsit per a l'existència i la validesa de l'acte de nomenament sense la qual no pot produir-se.
Així doncs, en el cas que ens ocupa, el president de la Generalitat hauria de signar el Decret de nomenament dels membres de la Comissió com a acte degut i seqüencial.
Tanmateix, i des de l'altre vessant considerat, en la consulta formulada es planteja el dubte pel que fa a l'obligació d'atendre aquest mandat del Parlament, atesa la providència esmentada del Tribunal Constitucional en el procediment 5829-2014, que afecta la vigència i l'aplicació de la Llei.
És a dir, si en aquest cas, i a tenor de l'esmentada providència, el President de la Generalitat hauria de resoldre suspendre la signatura del Decret, a resultes del contenciós constitucional, o bé complir amb el mandat del Parlament i signar el Decret, assumint que quedaria suspès igualment a resultes del contenciós constitucional entaulat.
El decret de nomenament, en principi, es podria entendre que és un acte d'aplicació de la Llei 10/2014, per tant, eventualment afectat per la suspensió acordada pel TC.
Això no obstant, pel que fa als efectes o l'abast concret de la suspensió de les normes en els procediments constitucionals, cal dir que té una funció cautelar pròpia dins d'un contenciós jurisdiccional i en aquests estrictes termes ha de ser entesa.
La suspensió afecta la vigència i aplicació de les normes, però als únics efectes de l'objecte del procediment constitucional, que no és altre que el d'apreciar el seu ajustament o no a la Constitució, el que eventualment pot portar a la seva declaració de nul·litat.
Tot això, tenint present que la suspensió cautelar de la vigència d'una llei aprovada per un Parlament que respon al mandat representatiu democràtic és una situació excepcional que s'ha d'administrar amb una cura i diligència extrema en un Estat de dret basat en la legitimitat democràtica de les institucions, de manera que les normes emanades d'aquests òrgans gaudeixen d'una presumpció de constitucionalitat, com clarament ho va establir ja el TC en la sentència 66/1985, de 23 de maig: "[...] los actos o las normas que emanan de poderes legítimos disfrutan de una presunción de legitimidad, que si bien puede ser cuestionada por quien entienda sus derechos vulnerados por aquéllos o éstas (y en el caso de las leyes, también por aquellos legitimados para interponer el recurso de inconstitucionalidad), obliga a considerar como excepcional la posibilidad de suspender su vigencia o ejecutoriedad.
En aquests termes, la suspensió d'una norma pròpia d'un procediment constitucional afecta la vigència i l'aplicació d'aquesta, però ni anul·la la norma, ni la declara inexistent.
La suspensió s'ha d'entendre en els estrictes termes de garantir l'eficàcia d'una sentència i no pot comportar de forma general i indiscriminada -menys encara en el cas de suspensió automàtica- la paralització institucional, el bloqueig dels procediments administratius en curs, ni suposa tampoc una sospita d'il·legalitat general per a l'actuació de les autoritats públiques.
La suspensió afecta les normes i els actes jurídics, quant a vigència i aplicació, atès que la finalitat de la suspensió és únicament la privació d'efectes de la norma suspesa.
Des d'aquesta perspectiva, el Decret del President, si explicita que no té efectes, no està afectat per la suspensió.
En aquest sentit, el pronunciament del Tribunal Constitucional en la Interlocutòria 61/2002 avalaria aquest plantejament:
En efecte, d'aquesta opinió del Tribunal, es podria entendre que les normes aprovades o que es puguin aprovar, així com altres actes o disposicions, no serien necessàriament ni il·legals ni inexistents, passaria només que quedarien igualment suspeses en la seva vigència i aplicació per efecte de la providència del mateix TC.
De la interlocutòria del TC resulta que no són il·legals, doncs, ni prohibides, les actuacions administratives condicionades a l'entrada en vigor definitiva d'una determinada normativa o a l'aixecament de la seva suspensió.
Per tant, i en relació amb la consulta formulada, la signatura per part del president de la Generalitat del Decret de nomenament hauria de quedar en tot cas a resultes de la Providència de 29 de setembre de 2014 del TC en el procediment 5829-2014, així com de la resolució final d'aquest.
És a dir, que els efectes suspensius afectarien al Decret signat, i la seva vigència i aplicació final seguiria el destí de la Llei 10/2014, en tant que privat d'efectes, de manera que no es pot considerar un acte executiu ni d'aplicació de la norma suspesa.
En conclusió, per a la seva signatura, seria necessari que el Decret de nomenament, que és un acte degut vinculat a la Resolució del Parlament, inclogués una disposició en què s'expressés que l'eficàcia del nomenament dels membres de la Comissió de Control està condicionada a l'aixecament de la suspensió o a la sentència del Tribunal Constitucional en el procediment constitucional 5829-2014, relatiu a la Llei 10/2014, de 26 de setembre, de consultes populars no referendàries i d'altres formes de participació ciutadana.