La Comissió Jurídica Assessora, reunida el 30 de gener de 2020, amb la presidència del Sr.
Maria Mercè Darnaculleta i Gardella, Francesc Esteve i Balagué, Marta Franch i Saguer, Francesc Homs i Molist, Marc Marsal i Ferret, Carles Mundó i Blanch, Joan Pagès i Galtés, Eva Pons i Parera, Sonia Ramos i González, Lluís Saura i Lluvià i Joan Manuel Trayter i Jiménez i essent-ne ponent el Sr.
Segons es dona notícia a l'expedient, el 9 d'octubre de 2001, l'Ajuntament de Sant Cugat Sesgarrigues va formalitzar amb el Servei Català de Trànsit un conveni de col·laboració en matèria d'infraccions de normes de circulació, en virtut del qual l'ens local va delegar, entre d'altres, les competències sancionadores de l'alcalde.
Aquest conveni es va prorrogar anualment d'una manera automàtica.
El 16 de gener de 2018, el Ple de l'Ajuntament de Sant Cugat Sesgarrigues va acordar delegar les facultats recaptatòries de multes de trànsit a l'Organisme de Gestió Tributària de la Diputació de Barcelona.
El 9 d'abril de 2018, la Junta de Govern Local va adjudicar a l'empresa Mensurtech, SL, el contracte relatiu al servei d'assistència tècnica i col·laboració en la gestió dels elements públics municipals de control de seguretat viària, per a la instal·lació d'un cinemòmetre radar per ones d'efecte Doppler, en ubicacions fixes, així com dues cabines necessàries per a generar rotacions de l'equip cinemòmetre i el seu correcte funcionament.
Aquest contracte es va formalitzar l'endemà.
El 20 de juliol de 2018, i en resposta a una sol·licitud prèvia de l'Ajuntament, la Presidència Delegada de l'Àrea de Territori i Sostenibilitat de la Diputació de Barcelona, titular de la carretera provincial BV-2429, va autoritzar les obres perquè l'Ajuntament instal·lés a la via referida dos cinemòmetres als PK 25+080 i 25+930, tram no urbà, del terme municipal.
El 19 de febrer de 2019, el Ple de l'Ajuntament, reunit en sessió extraordinària, va resoldre denunciar el conveni de col·laboració subscrit amb el Servei Català de Trànsit.
Arran de la instal·lació dels cinemòmetres, l'Ajuntament va incoar nombrosos expedients sancionadors per excés de velocitat, de la tramitació i recaptació de les multes dels quals es va encarregar l'Organisme de Gestió Tributària, d'acord amb les facultats que li havien estat delegades.
Per mitjà d'un escrit de 25 de juny de 2019, registrat d'entrada el 18 de juliol següent, el Servei Català de Trànsit va comunicar a l'ens local que el referit Servei era l'organisme competent per a incoar i tramitar els expedients sancionadors per excés de velocitat en vies interurbanes i travesseres de la xarxa viària de Catalunya, així com per a imposar les sancions corresponents, sense que fos possible delegar aquesta funció.
Mitjançant el Decret d'alcaldia de 24 de juliol de 2019, es va resoldre suspendre els procediments recaptatoris de les sancions de trànsit per excés de velocitat en què fins llavors restava pendent de realitzar el procediment recaptatori, això són, els corresponents als decrets d'alcaldia 147/2019, 148/2019, 150/2019, 155/2019, 163/2019, 164/2019 i 182/2019, dictats entre el 25 de juny i el 18 de juliol de 2019.
D'aquesta suspensió es va donar notícia l'endemà al web municipal.
El 3 de setembre de 2019, el secretari interventor de l'Ajuntament de Sant Cugat Sesgarrigues va informar sobre la necessitat de revisar d'ofici els actes administratius municipals d'imposició de sancions de trànsit per excés de velocitat, captada amb cinemòmetre, per raó de la incompetència manifesta de l'alcaldia municipal.
Per decret d'alcaldia de la mateixa data, es va resoldre incoar el procediment de revisió d'ofici dels expedients referits, més l'expedient E-SET [...]; notificar aquesta resolució a les persones sancionades, mitjançant edictes, i atorgar un termini de deu dies a la contractista, adjudicatària del servei, perquè pogués al·legar i presentar els documents i les justificacions que estimés pertinents.
Consta en l'expedient que es va notificar la resolució d'incoació al Servei Català de Trànsit i a la contractista.
Aquesta última va sol·licitar que li facilitessin una còpia completa de l'expedient i que se suspengués el termini d'al·legacions fins que no li lliuressin la documentació.
El 10 de setembre de 2019, el secretari interventor va emetre un informe jurídic en el qual informava favorablement sobre la tramitació simplificada del procediment revisor.
El 17 de setembre de 2019, la mercantil va lliurar un escrit d'al·legacions, en el qual mostrava disconformitat amb el procediment revisor incoat, adduïa que es trobava mancat de fonamentació tècnica i jurídica, i que hi havia indicis d'arbitrarietat i prevaricació en la seva incoació, per la qual cosa sol·licitava que es deixés sense efecte.
El 27 de setembre de 2019, el secretari interventor va emetre un informe jurídic, en què valorava les al·legacions formulades per la contractista.
Consta en l'expedient la proposta de resolució, emesa per l'alcalde de la corporació, el 8 d'octubre de 2019, favorable a la declaració de nul·litat de ple dret dels expedients sancionadors referits, en estimar que incorren en un vici de nul·litat de ple dret, encabible en la causa de nul·litat recollida en l'article 47.1.b) de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPAC), en haver estat dictats per òrgan manifestament incompetent.
En aquesta proposta es desestimen les al·legacions adduïdes per l'empresa adjudicatària i se sol·licita l'emissió de dictamen de la Comissió Jurídica Assessora.
El 27 de setembre de 2019, mitjançant la plataforma EACAT, va tenir entrada al Departament de la Presidència la sol·licitud de dictamen de l'Ajuntament de Sant Cugat Sesgarrigues, juntament amb l'expedient.
A través d'un ofici d'1 d'octubre de 2019, la subdirectora general d'Assistència Jurídica i d'Innovació a l'Administració Local va demanar a l'ens local una documentació addicional, petició que consta atesa el 8 i el 9 d'octubre següents.
El 15 d'octubre de 2019, el tècnic de la Subdirecció General d'Assistència Jurídica i d'Innovació a l'Administració Local de les Entitats Locals, amb el vistiplau de la subdirectora, va informar favorablement sobre la tramesa de l'expedient a la Comissió Jurídica Assessora.
El 17 d'octubre de 2019, va tenir entrada en aquest òrgan consultiu la petició de dictamen formulada per l'Ajuntament de Sant Cugat Sesgarrigues i tramesa pel secretari d'Administracions Locals i de Relacions amb l'Aran, per delegació, d'acord amb la Resolució PRE/1384/2019, de 21 de maig, de delegació de competències de la persona titular del Departament de la Presidència (DOGC núm. 7882, de 24 de maig de 2019).
El 22 d'octubre següent, el Ple de la Comissió va admetre a tràmit la petició i en va nomenar ponent.
En la sessió de 12 de desembre de 2019, el Ple de la Comissió Jurídica Assessora va acordar ampliar en un mes el termini per a emetre el dictamen sol·licitat, i el president, per ofici del 17 de desembre següent, ho va notificar al secretari d'Administracions Locals i de Relacions amb l'Aran.
L'objecte del Dictamen és la revisió d'ofici de diverses resolucions sancionadores, imposades com a conseqüència d'un seguit de procediments sancionadors incoats per l'Ajuntament de Sant Cugat Sesgarrigues arran de la comissió d'infraccions de trànsit per excés de velocitat, captada per cinemòmetre.
En concret, es tracta dels procediments sancionadors incoats pels decrets de l'alcaldia 147/2019 (expedient sancionador [...]), 148/2019 (expedient sancionador [...]), 150/2019 (expedient sancionador [...]), 155/2019 (expedient sancionador [...]), 163/2019 (expedient sancionador [...]), 164/2019 (expedient sancionador [...]) i 182/2019 (expedient sancionador [...]), dictats entre el 25 de juny i el 18 de juliol de 2019.
Cal advertir que cada expedient comprèn, al seu torn, una relació d'infraccions.
La proposta de resolució, adoptada per l'Alcaldia en data 8 d'octubre de 2019, va acordar declarar la nul·litat "dels expedients sancionadors identificats en la part expositiva de l'acord".
Aquesta expressió s'ha d'entendre referida a les resolucions sancionadores adoptades com a conseqüència de la tramitació dels expedients referits.
En aquest sentit, l'acord d'incoació del procediment de revisió de 3 de setembre de 2019, també adoptat per l'Alcaldia, identifica més exactament l'objecte de la revisió com "les sancions imposades".
De la mateixa manera es pronuncien els tres informes del secretari interventor municipal que consten en l'expedient.
Es tracta d'un procediment de revisió iniciat per pròpia iniciativa de l'Ajuntament, que invoca com a causa de nul·litat la recollida en l'article 47.1.b) de l'LPAC: actes administratius dictats per un òrgan manifestament incompetent per raó de la matèria o del territori.
La tramitació del procediment de revisió s'ha d'ajustar a la normativa vigent en el moment d'incoar-se.
En el cas que s'examina, el procediment de revisió es va incoar d'ofici el 3 de setembre de 2019, per decret d'alcaldia.
Pel que fa als aspectes materials o substantius, els actes objecte de revisió són diverses resolucions sancionadores dictades l'any 2019.
Per tant, el règim jurídic material relatiu a la invalidesa i, en concret, a les causes de nul·litat de ple dret és l'establert per la legislació administrativa vigent en aquell moment, és a dir, en l'article 47.1 de l'LPAC.
En l'àmbit local, també cal tenir en compte l'article 4.1.g) de la Llei 7/1985, de 2 d'abril, reguladora de les bases del règim local (LBRL), per remissió dels articles 4.2 i 53 de la mateixa llei, així com els articles 8.1.g) i 173 del text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya (TRLMRLC), aprovat pel Decret legislatiu 2/2003, de 28 d'abril, que preveuen que els ens locals poden revisar llurs disposicions, actes o acords en els termes establerts per la legislació reguladora del procediment administratiu comú.
La naturalesa excepcional de la potestat de revisió d'ofici és l'expressió coherent del també caràcter excepcional que té la nul·litat de ple dret dins de la institució de la invalidesa, atès que, en el dret administratiu, la regla general és l'anul·labilitat dels actes administratius contraris a l'ordenament jurídic, de manera que només és procedent la nul·litat absoluta en els casos expressament previstos en la llei (així, Dictamen 312/2018).
D'entrada, aquesta potestat només es pot exercitar en els supòsits taxats expressament previstos en l'ordenament jurídic, en concret, en la hipòtesi de concurrència de les causes de nul·litat de ple dret recollides actualment en l'article 47 de l'LPAC (entre d'altres, dictàmens 290/2018, 312/2018, 314/2018 i 329/2018).
En segon terme, escau sempre una interpretació estricta sobre la procedència de la revisió i, per tant, de l'abast de les causes de nul·litat previstes legalment i l'apreciació en el cas concret.
La Comissió ha tingut ocasió d'afirmar que el caràcter excepcional de la revisió d'ofici també implica necessàriament, en quart lloc, emprar amb caràcter prioritari les altres vies normatives que permetin revertir les irregularitats detectades; en altres paraules, si el legislador ha ofert una alternativa per a restablir la legalitat presumptament infringida, aquesta s'ha d'adoptar amb caràcter prioritari a la via de la revisió d'ofici (dictàmens 290/2018 i 329/2018, entre d'altres).
a) El 9 d'octubre de 2001, l'Ajuntament va formalitzar amb el Servei Català de Trànsit (SCT) un conveni de col·laboració en matèria d'infraccions de normes de circulació.
Entre d'altres aspectes, mitjançant aquest conveni, l'Ajuntament va delegar a l'SCT la facultat de denúncia per part del cos dels Mossos d'Esquadra de les infraccions comeses en vies urbanes i, a més, les competències sancionadores de l'alcalde per infraccions a les normes de circulació en vies urbanes del municipi de Sant Cugat Sesgarrigues.
Aquest conveni es va fonamentar jurídicament en l'article 11.4 de la Llei 14/1997, de 24 de desembre, de creació de l'SCT, segons el qual "El director o directora del Servei Català de Trànsit pot assumir la competència sancionadora per infraccions de normes de circulació en vies urbanes que corresponen als alcaldes, sempre que hi hagi un conveni subscrit en aquesta matèria entre l'ajuntament afectat i el Servei Català de Trànsit".
El conveni esmentat es va anar prorrogant anualment d'una manera automàtica.
b) El 16 de gener de 2018, el Ple de l'Ajuntament va adoptar l'acord de delegar les facultats recaptatòries de les multes de trànsit en la Diputació de Barcelona, per al seu exercici a través de l'Organisme de Gestió Tributària (OGT) de la Diputació.
En concret, l'objecte de delegació són les competències municipals relatives a la gestió i recaptació de multes de circulació, que es detallen en l'acord.
Entre aquestes competències s'inclouen les relatives a la notificació de les denúncies i les sancions imposades.
c) El 9 d'abril de 2018, la Junta de Govern Local va adjudicar a l'empresa Mensurtech, SL, el contracte de serveis relatiu al "servei d'assistència tècnica i col·laboració en la gestió dels elements del servei públic municipal del control de seguretat viària".
Es va formalitzar el 10 d'abril de 2018.
L'objecte del contracte és "la instal·lació d'un cinemòmetre radar per ones d'efecte Doppler, en ubicacions fixes, així com dues cabines necessàries per generar rotacions de l'equip cinemòmetre i el seu correcte funcionament" (clàusula primera del contracte).
La durada del contracte és de quatre anys, sense possibilitat de pròrroga (clàusula quarta del contracte).
En la documentació contractual no es van concretar les ubicacions on s'havien d'instal·lar el cinemòmetre i les cabines fixes.
d) El 16 de maig de 2018, l'Ajuntament va presentar a la Diputació de Barcelona una sol·licitud d'autorització per a realitzar obres d'instal·lació de radar a la carretera BV-2429.
Per Decret de la Presidència Delegada de l'Àrea de Territori i Sostenibilitat de la Diputació de Barcelona de 20 de juliol de 2018, es va acordar atorgar "l'autorització d'obres d'instal·lació de radar, a la carretera BV-2429 als PK 25+080 i 25+930, marge esquerre, tram no urbà, al terme municipal de Sant Cugat Sesgarrigues".
e) Segons es fa referència en l'expedient, l'Ajuntament va posar en coneixement de l'OGT el conveni de col·laboració existent amb l'SCT.
Per mitjà d'un correu electrònic de 17 de desembre de 2018, l'OGT va manifestar a l'Ajuntament que aquest conveni era incompatible amb la delegació acordada a l'OGT per a recaptar les multes de trànsit.
Com a conseqüència, el Ple de l'Ajuntament, en data 19 de febrer de 2019, va acordar desistir del conveni de col·laboració amb l'SCT de l'any 2001 i sol·licitar l'inici de negociacions per a formalitzar un nou conveni.
f) Pels decrets d'alcaldia 147/2019 (expedient sancionador [...]), 148/2019 (expedient sancionador [...]), 150/2019 (expedient sancionador [...]), 155/2019 (expedient sancionador [...]), 163/2019 (expedient sancionador [...]), 164/2019 (expedient sancionador [...]) i 182/2019 (expedient sancionador [...]), dictats entre el 25 de juny i el 18 de juliol de 2019, es van incoar procediments sancionadors en matèria de trànsit per excés de velocitat, captada amb cinemòmetre.
g) El 18 de juliol de 2019, va tenir entrada en el Registre de l'Ajuntament un escrit de l'SCT de 25 de juny de 2019.
Segons consta en el mateix escrit, la seva finalitat era donar resposta a la nova proposta de conveni de col·laboració enviada per l'Ajuntament.
Aquesta proposta manté la delegació en el director de l'SCT de la competència de l'alcalde per infraccions a les normes de circulació en vies urbanes del municipi de Sant Cugat Sesgarrigues, denunciades pels agents del Cos de Mossos d'Esquadra.
Com a novetat, però, s'inclou una clàusula segons la qual l'SCT faculta l'Ajuntament perquè pugui imposar sancions de trànsit per excés de velocitat al vial interurbà BV-2429, de titularitat de la Diputació de Barcelona, mitjançant un cinemòmetre de l'Ajuntament.
L'SCT, en l'escrit, no admet aquesta clàusula amb l'argument que es tracta d'una competència de l'SCT i que no n'està prevista la delegació: "el Servei Català de Trànsit és l'organisme competent per a la incoació d'expedients sancionadors per infraccions de trànsit per excés de velocitat detectades a les vies interurbanes i travesseres de la xarxa viària de Catalunya, llur tramitació i la imposició de la sanció corresponent, sense que la normativa vigent prevegi la possibilitat de delegar aquesta funció."
El fonament normatiu que s'indica és l'article 2 de la Llei 14/1997, de 24 de desembre, de creació de l'SCT, i l'article 5.i) del Reial decret legislatiu 6/2015, de 30 d'octubre, pel qual s'aprova el text refós de la Llei sobre trànsit, circulació de vehicles de motor i seguretat viària (en aquest darrer cas, les referències al Ministeri de l'Interior s'han d'entendre fetes, en el cas de Catalunya, a l'SCT).
Segons l'escrit de l'SCT, la informació facilitada per l'Ajuntament «no descriu amb exactitud la ubicació dels cinemòmetres instal·lats, tot i que es refereix al "vial interurbà de titularitat de la Diputació de Barcelona BV-2429"».
I s'afegeix: "Aquest fet, la ubicació dels cinemòmetres en una via interurbana, comportaria l'eventual assumpció de la tramitació d'aquests expedients per part del Servei Català de Trànsit, així com la recaptació de l'import de les sancions fermes imposades."
Conclou l'escrit amb l'advertència de l'SCT següent: "el Servei Català de Trànsit disposa d'un Pla contra la velocitat excessiva en funció de criteris d'accidentalitat, de risc o d'excés de velocitat, amb la finalitat d'augmentar la cobertura dels controls de velocitat i estendre la velocitat del control per trams, tot establint un Pla d'ubicació dels aparells cinemòmetres, en el qual no hi figura cap previsió pel que fa a la via BV-2429."
h) El 24 de juliol de 2019, pel Decret d'alcaldia 190/2019, es va acordar suspendre les sancions corresponents als set expedients sancionadors indicats en la lletra f) d'aquest mateix apartat del Dictamen.
Segons s'indica en el Decret, en aquest moment els expedients sancionadors esmentats ja estaven tramesos a l'OGT i "pendents de realitzar el procediment recaptatori".
La mesura cautelar i la urgència que la fonamenta es justifiquen, vist l'escrit enviat per l'SCT, "per evitar la gestió" de les multes per l'OGT, "que, en cas que no s'acordi, es realitzaria de manera imminent".
i) El 3 de setembre de 2019, el secretari interventor municipal va emetre un informe "en relació amb la revisió d'ofici de les sancions de trànsit captades pels cinemòmetres instal·lats per l'Ajuntament a la carretera provincial BV-2429".
I conclou informant favorablement "sobre la necessitat de tramitar el procediment de revisió d'ofici dels actes administratius municipals d'imposició de sancions de trànsit per excés de velocitat, captades amb cinemòmetres en raó a la manifesta incompetència de l'alcaldia municipal en vista de l'ofici del Servei Català de Trànsit, de 25 de juny de 2019".
j) En la mateixa data de 3 de setembre de 2019, pel Decret d'alcaldia 206/2019, amb fonament en l'informe previ del secretari interventor, es van adoptar els acords següents: "incoar el procediment per la revisió d'ofici de les sancions imposades a conseqüència de les denúncies derivades de les infraccions de trànsit captades pels cinemòmetres ubicats a la carretera provincial B-2429"; "notificar aquesta resolució a les persones sancionades mitjançant edictes [...].
Aquests edictes es publicaran en el Boletín Oficial del Estado i e-tauler de la pàgina web municipal", i "concedir un període d'audiència al contractista adjudicatari del servei".
En el cas que s'examina, el procediment de revisió s'ha iniciat "per iniciativa pròpia" de l'Ajuntament de Sant Cugat Sesgarrigues.
Els actes objecte de revisió són les resolucions sancionadores en matèria de trànsit imposades per l'Alcaldia, que és el mateix òrgan que ha adoptat l'acord d'incoació del procediment de revisió.
En conseqüència, cal entendre complert el que s'estableix en l'article 71.1 de la Llei 26/2010.
De l'expedient resulta el compliment dels tràmits propis del procediment de revisió d'ofici.
En aquest sentit, hi consten els tràmits següents:
a) Tres informes jurídics del secretari interventor municipal: el primer, de caràcter previ i favorable a l'inici del procediment de revisió (3 de setembre de 2019); el segon, favorable a la tramitació simplificada del procediment (10 de setembre de 2019), i el tercer, de valoració de les al·legacions formulades per l'empresa contractista (27 de setembre de 2019).
b) El Decret d'alcaldia 190/2019, de 24 de juliol, pel qual s'acorda la suspensió de les resolucions sancionadores, encara en fase de recaptació, que després seran objecte de revisió.
c) El Decret d'alcaldia 206/2019, de 3 de setembre, pel qual s'acorda la incoació del procediment de revisió.
A més, s'acorda notificar aquesta resolució a les persones interessades mitjançant edictes i concedir tràmit d'audiència a l'empresa contractista adjudicatària del servei d'assistència tècnica i col·laboració en la gestió dels elements del servei públic municipal del control de seguretat viària.
d) L'Ajuntament va atorgar el tràmit d'audiència a l'empresa contractista i al Servei Català de Trànsit.
La contractista va presentar un escrit d'al·legacions el 17 de setembre de 2019.
No consta en l'expedient cap al·legació del Servei Català de Trànsit.
e) La proposta de resolució, adoptada per l'Alcaldia el 8 d'octubre de 2019, favorable a la revisió i en què se sol·licita dictamen a la Comissió Jurídica Assessora.
f) El Decret d'alcaldia 245/2019, de 7 de novembre, pel qual s'acorda suspendre el termini de resolució fins que la Comissió Jurídica Assessora no n'emeti el dictamen.
Cal advertir que en l'acord d'incoació del procediment de revisió es va decidir "notificar aquesta resolució a les persones sancionades mitjançant edictes, de conformitat amb l'article 44 de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre.
Aquests edictes es publicaran en el Boletín Oficial del Estado i e-tauler de la pàgina web municipal".
La justificació esgrimida és la següent: "Atesa la gran quantitat de persones afectades per aquesta resolució, de les quals aquest Ajuntament desconeix el domicili on notificar, s'escau la notificació edictal prevista en l'article 44" de l'LPAC.
Consta en l'expedient que, en l'apartat "Notícies" del web de l'Ajuntament, es va publicar una "Nota informativa respecte a les infraccions de trànsit", en què s'informava de l'existència de l'acord d'incoació del procediment de revisió i la seva fonamentació i es recomanava "estar atents al web de l'Ajuntament [...] al tauler d'edictes de l'Ajuntament [...] o a l'e-tauler municipal".
No hi consta, en canvi, que l'acord d'incoació del procediment de revisió s'hagi publicat al BOE ni a cap altre diari oficial.
En qualsevol cas, atès el caràcter favorable que té per als interessats –els infractors sancionats– la revisió d'ofici incoada, amb proposta de resolució favorable a la revisió, no es pot considerar que s'hagi generat una situació d'indefensió material.
Aquesta Comissió ha reiterat que "en els expedients de revisió d'ofici, l'activitat substancial de la Comissió consisteix a analitzar la legalitat d'un acte administratiu, per la qual cosa cal disposar de la màxima informació possible, especialment sobre els elements de fet que van formar part de l'expedient incoat al seu dia per a dictar-lo.
Per aquesta raó, l'expedient que s'ha de trametre a la Comissió ha d'incorporar no solament les actuacions realitzades a partir del moment en què s'inicia el procediment de revisió d'ofici sinó també tots aquells documents que en el seu moment van constituir els elements de fet i de dret per a dictar l'acte que se sotmet a revisió, per tal que la Comissió els pugui valorar íntegrament i no només per una referència parcial a aquests" (entre d'altres, dictàmens 138/2017, 163/2017, 32/2018 i 8/2019).
En el cas que s'examina, la documentació està ordenada cronològicament i els documents estan numerats, paginats i precedits de l'índex corresponent.
L'expedient tramès té un doble contingut.
En primer lloc, sota la rúbrica d'"Antecedents", s'inclouen els documents següents: la documentació relativa al contracte de servei d'assistència tècnica i col·laboració subscrit en relació amb el cinemòmetre; l'autorització de la Diputació de Barcelona per a col·locar els radars; l'acord del Ple de l'Ajuntament de delegació de la gestió i recaptació de les denúncies de trànsit a l'Organisme de Gestió Tributària de la Diputació de Barcelona; l'acord del Ple de l'Ajuntament de denúncia del conveni subscrit amb el Servei Català de Trànsit el 2001, i dos anuncis publicats al web municipal sobre la suspensió del procediment de cobrament de les sancions i sobre la incoació del procediment per a la revisió d'ofici.
En segon lloc, sota la denominació d'"Expedient", s'inclou la documentació que correspon al procediment de revisió d'ofici seguit, en què s'incorporen els decrets de l'alcaldia d'incoació dels expedients sancionadors.
En els procediments de revisió iniciats d'ofici, com és el cas que s'examina, la manca de resolució expressa dins del termini de sis mesos des que s'han iniciat produeix la caducitat del procediment (article 106.5 de l'LPAC).
El termini màxim de resolució dels procediments administratius i de notificació de la resolució es pot suspendre quan s'hagin de sol·licitar informes preceptius (articles 22.1.d) de l'LPAC i 11 de la Llei 5/2005).
En el cas examinat, l'acord d'incoació es va signar el 3 de setembre de 2019.
Pel Decret d'alcaldia 245/2019, de 7 de novembre, es va adoptar l'acord de suspendre el termini de resolució fins que la Comissió Jurídica Assessora no n'emetés el dictamen i de "comunicar la present resolució a les persones interessades".
No hi consta documentat en l'expedient, però, que aquesta comunicació efectivament s'hagi realitzat.
Aquesta Comissió recorda, en aquest punt, doctrina reiterada segons la qual la suspensió no opera automàticament, sinó que l'eficàcia queda condicionada al compliment de determinats requisits: l'adopció de l'acord de suspensió, en el moment procedimental adequat, i la notificació als interessats.
En qualsevol cas, la Comissió constata que, en el moment en què s'aprova aquest Dictamen, el procediment no ha caducat.
La posició de l'Ajuntament de Sant Cugat Sesgarrigues
L'Ajuntament proposa declarar la nul·litat de diverses resolucions sancionadores imposades com a conseqüència d'un seguit de procediments sancionadors incoats per l'entitat municipal arran de la comissió d'infraccions de trànsit per excés de velocitat, captada per cinemòmetre.
S'invoca com a causa de nul·litat de ple dret la recollida en l'article 47.1.b) de l'LPAC: actes administratius dictats per un òrgan manifestament incompetent per raó de la matèria o del territori.
Els tres informes del secretari interventor municipal, l'acord d'incoació del procediment de revisió i la proposta de resolució destaquen la influència que, en la formació de la voluntat de l'Ajuntament, va tenir rebre l'escrit de l'SCT de 25 de juny de 2019.
En efecte, en aquest document es recorda que l'SCT és l'organisme competent per a incoar, tramitar i imposar sancions per excés de velocitat detectat a les vies interurbanes de la xarxa viària de Catalunya.
I que la normativa vigent no preveu la possibilitat de delegar aquesta competència.
L'Ajuntament reconeix que el cinemòmetre i les cabines fixes es van ubicar, dins del terme municipal, en un tram no urbà d'una carretera interurbana, en concret als PK 25+080 i PK 25+930, marge esquerre, de la carretera BV-2429, de titularitat de la Diputació de Barcelona.
L'Ajuntament conclou que la competència per a tramitar els expedients sancionadors esmentats i imposar les sancions corresponents no corresponia a l'Ajuntament, sinó a l'SCT.
Aquesta incompetència és manifesta –en el sentit requerit per l'article 47.1.b) de l'LPAC– en la mesura que la competència corresponia a una administració diferent a la que pertany l'alcalde i, a més, es tracta d'una competència no delegable.
Així s'expressa en la proposta de resolució: "De l'ofici reproduït [l'escrit de l'SCT] es dedueix que els procediments sancionadors incoats per l'Ajuntament per infraccions de trànsit per excés de velocitat, captats amb cinemòmetre, són nul·les de ple dret, en tant que dictades per òrgan manifestament incompetent, ja que es manifesta que l'atribució correspon a una altra administració i no és delegable.
En conseqüència, són d'aplicació els articles 47.1.b) i 106.1" de l'LPAC.
La posició de l'empresa contractista
Els tres informes del secretari interventor municipal, l'acord d'incoació del procediment de revisió i la proposta de resolució coincideixen a destacar que l'aprovació municipal de la proposta de nou conveni de col·laboració amb l'SCT a les vies urbanes, en els termes indicats per l'SCT, "implicaria que no es podria dur a terme el contracte adjudicat i formalitzat" d'assistència tècnica i col·laboració en la gestió dels elements del servei públic municipal del control de seguretat viària.
L'acord d'incoació del procediment de revisió va acordar concedir un període d'audiència al contractista adjudicatari del servei.
En el terme d'audiència concedit, en concret, en data 17 de setembre de 2019, la contractista va presentar un escrit d'al·legacions, que van ser valorades en el tercer l'informe del secretari interventor municipal, de data 27 de setembre de 2019, i desestimades en la proposta de resolució.
L'escrit d'al·legacions destaca, en primer lloc, la manca d'un informe tècnic que acrediti la condició viària del punt on es troben ubicats el cinemòmetre i les cabines fixes.
En aquest sentit, considera que la Secretaria municipal, de perfil estrictament jurídic, no és un òrgan adequat per a fer aquest tipus d'apreciació.
En definitiva, la qualificació requerida seria la pròpia dels serveis tècnics municipals.
En el tercer informe, el secretari interventor municipal afirma que la determinació dels punts d'ubicació dels aparells de mesura de la velocitat i la qualificació de la carretera BV-2429 com a interurbana no ha estat realitzada per la Secretaria municipal, sinó que deriva de l'escrit de l'SCT, de 25 de juny de 2019, i de l'autorització de la Diputació de Barcelona, de 20 de juliol de 2018, per a la realització de les obres per a instal·lar el radar.
Es destaca que la resolució provincial precisa que l'autorització es refereix a dos punts que són "tram no urbà" de la carretera BV-2429, que és interurbana.
En segon lloc, l'escrit d'al·legacions denuncia l'existència d'indicis d'arbitrarietat en la decisió municipal –d'incoació del procediment de revisió– que podria ser constitutiva d'un delicte de prevaricació.
Segons s'argumenta, l'única raó de l'expedient de revisió "rau en la forta oposició veïnal respecte a la instal·lació dels radars [...].
Al nostre entendre, veiem més aviat un intent d'anul·lar les sancions imposades amb un rerefons clarament electoral, on una sanció pot comportar la pèrdua d'un vot".
I s'afegeix: "Cal tenir també molt present que el Servei Català de Trànsit lliura el seu ofici el mes de juny de 2019, coincidint amb la incoació dels expedients sancionadors, fet que resulta curiós si més no.
Temps hi haurà per esbrinar si en realitat ens trobem davant d'un ofici fet a mesura del sol·licitant."
L'existència d'aquesta oposició veïnal és reconeguda expressament per l'Ajuntament, en els tres informes del secretari interventor municipal, així com en l'acord d'incoació del procediment de revisió i en la proposta de resolució: "Des de bon començament es va poder observar la gran quantitat d'infraccions de trànsit per excés de velocitat, i l'elevat import de les sancions.
Això a part de la corresponent retirada de punts als infractors, cosa que ha generat una forta oposició al veïnat."
A més, en el primer informe i en l'acord d'incoació, que el pren com a fonament, s'afegeix: "Davant l'impacte inesperat de l'elevat nombre d'infraccions, de les quals es pot inferir que s'han pogut produir situacions de manca de percepció per part dels conductors del funcionament del dispositiu, i atesa la greu incidència que pot suposar per als infractors la pèrdua de punts en el seu carnet de conduir, cal optar per altres mesures supletòries de conscienciació per part dels conductors, tot i tenir en compte que la finalitat principal de la posada en funcionament del dispositiu és la millora de la seguretat viària, detectar i reduir les infraccions."
El secretari interventor municipal, en el tercer informe, es limita a afirmar que "el procediment de revisió ve motivat, única i exclusivament, per l'ofici del Servei Català de Trànsit [...].
Cas que l'anul·lació hagués estat motivada per qüestions d'oportunitat, l'Ajuntament podria utilitzar un procediment molt més senzill: la revocació prevista a l'article 109.1" de l'LPAC.
La proposta de resolució fonamenta la nul·litat de les resolucions sancionadores objecte de revisió en la causa recollida en l'article 47.1.b) de l'LPAC.
L'empresa contractista, en l'escrit d'al·legacions, no examina concretament la concurrència d'aquesta causa de nul·litat de ple dret.
L'article 47.1.b) de l'LPAC estableix com a causa de nul·litat que els actes administratius siguin dictats per un òrgan manifestament incompetent per raó de la matèria o del territori.
De la literalitat del precepte es deriva que no és suficient amb l'existència d'un vici d'incompetència, sinó que, a més, s'exigeix que la incompetència sigui manifesta per raó de la matèria o del territori.
L'existència del vici d'incompetència és afirmat pel mateix Ajuntament i no es discuteix en l'expedient.
D'entrada, aquesta Comissió considera acreditat que els punts PK 25+080 i PK 25+930 de la carretera BV-2429, on van ser ubicats el cinemòmetre i les cabines fixes, es troben en un tram no urbà d'una carretera interurbana.
En conseqüència, la qüestió jurídica a dilucidar és la determinació de l'Administració competent per a incoar, tramitar i resoldre els procediments sancionadors en matèria de trànsit per excés de velocitat.
L'SCT i l'Ajuntament de Sant Cugat Sesgarrigues, i també aquesta Comissió, consideren que la competència correspon a l'SCT i no a l'Ajuntament, en concret, no s'ha atribuït normativament a l'Alcaldia.
El fonament normatiu d'aquesta atribució competencial a l'SCT està, en primer lloc, en l'article 5 del text refós de la Llei sobre trànsit, circulació de vehicles de motor i seguretat viària, aprovat pel Reial decret legislatiu 6/2015, de 30 d'octubre.
Segons la lletra i), correspon al Ministeri de l'Interior "la vigilància i disciplina del trànsit en tota classe de vies interurbanes i en travesseres quan no hi hagi policia local, així com la denúncia i sanció de les infraccions de les normes de circulació i de seguretat a les vies esmentades".
En el cas de Catalunya, aquesta competència s'ha d'entendre atribuïda a la Generalitat i, en concret, a l'SCT.
Complementàriament, la base normativa està en l'article 2 de la Llei 14/1997, de 24 de desembre, de creació de l'SCT.
Segons disposa l'apartat tercer, correspon conjuntament als òrgans del Departament de Governació i a l'SCT l'exercici de les funcions següents: "gestionar i controlar el trànsit en vies interurbanes, i en travessies o en vies urbanes que afectin la circulació interurbana, si hi ha un acord previ amb l'autoritat local corresponent, sens perjudici de les competències dels municipis en aquesta matèria" (lletra a)), i "adoptar les mesures necessàries per a garantir la seguretat i la fluïdesa en el trànsit de les carreteres" (lletra b)).
A més, segons la lletra a) de l'apartat quart del mateix article, correspon a l'SCT: "instruir i resoldre els expedients sancionadors que s'incoïn per infraccions comeses contra la normativa de trànsit, circulació de vehicles i seguretat viària, objecte de transferència."
Cal destacar, a l'últim, l'article 11.1, segons el qual "la persona que ocupa la direcció del Servei Català de Trànsit és competent per a imposar multes i sancions en matèria de trànsit, circulació de vehicles i seguretat viària, sens perjudici de les competències municipals".
En conclusió, l'Ajuntament de Sant Cugat Sesgarrigues i, en concret, l'Alcaldia es va extralimitar en les seves facultats sancionadores, en la mesura que la competència per a incoar, tramitar i imposar aquestes sancions corresponia a l'SCT.
Un cop constatada l'existència d'un vici d'incompetència, resta per acreditar que es tracti d'una incompetència manifesta, per raó de la matèria o del territori, a l'efecte d'apreciar la concurrència de la causa de nul·litat de l'article 47.1.b) de l'LPAC.
La Comissió s'ha pronunciat reiteradament sobre la interpretació d'aquesta causa de nul·litat.
Recentment, en el Dictamen 332/2019, s'afirma: «es vol deixar constància que la doctrina de la Comissió respecte d'aquesta causa evidencia que s'ha de tractar no d'una incompetència orgànica –irregularitat que és un vici d'il·legalitat ordinària– sinó d'un vici d'incompetència per raó de la matèria o del territori, amb trencament de les regles competencials substancials i amb grau manifest.
Així s'ha dit en el Dictamen 75/2018, de 26 d'abril (i en termes molt similars, en l'anterior Dictamen 32/2018), que assenyala el següent: "[...] perquè hi hagi una incompetència manifesta per raó de la matèria, cal que es donin dues circumstàncies: que hi hagi un trencament de les regles competencials referides a les matèries o aspectes substancials –absència del pressupòsit fàctic atributiu de la competència (Dictamen 981/2005 del Consell d'Estat) i al territori, i que la infracció sigui notòria i evident, és a dir, que es constati sense un esbrinament complex."
Si s'apliquen els cànons jurisprudencials a la qualificació de la incompetència com a manifesta, resulta que la incompetència ha de ser notòria, evident i greu, en el sentit que el caràcter manifest és " incompatible [...] con cualquier interpretación jurídica o exigencia de esfuerzo dialéctico " (Sentència de 25 de gener de 1980 del Tribunal Suprem, Sala Contenciosa Administrativa, Secció Primera).
La incompetència s'ha de poder manifestar externament sense cap mena de dubte i d'una manera palpable a primera vista, sense deduir-la d'interpretacions efectuades amb relació a altres normes (Sentència de 24 d'octubre de 1996 del Tribunal Suprem).
I, pel que fa al requisit de la gravetat de la incompetència, la jurisprudència ha exigit que aquesta sigui proporcional a la gravetat dels efectes que es deriven de la declaració de nul·litat (Sentència de 8 de maig de 1980 del Tribunal Suprem).
Es tracta d'una incompetència indubtable i indiscutida, o, com deia la Sentència del Tribunal Suprem de 24 de febrer de 1989, Sala Contenciosa Administrativa, Secció Primera –encara que referida a la Llei de procediment administratiu de 1958–, l'adverbi manifestament " significa evidencia y rotundidad, es decir, que de forma clara y notoria ese organismo administrativo carece de competencia alguna en esa materia ".
Per tant, per tal que es pugui apreciar aquesta causa de nul·litat, no és suficient que s'apreciï la incompetència de l'òrgan que va emetre l'acte objecte de revisió, sinó que aquesta infracció ha de reunir els elements de notorietat o evidència suficients per a considerar aquesta incompetència com a manifesta.
Únicament, amb la concurrència d'ambdós elements es pot procedir a la revisió sobre la base de la causa prevista en aquesta lletra b) de l'article 62.1.»
En el cas que s'examina, la Comissió constata que les dues administracions, la municipal i l'autonòmica, tenen atribuïda competència en matèria sancionadora de trànsit.
No obstant això, la delimitació competencial entre ambdues és normativament molt clara.
En efecte, l'article 7.a) del text refós de la Llei sobre trànsit, circulació de vehicles de motor i seguretat viària, atribueix als municipis competència per a la regulació, ordenació, gestió, vigilància, disciplina i denúncia, per mitjà d'agents propis, del trànsit, però només en "les vies urbanes de la seva titularitat".
Com ja s'ha indicat, aquesta competència, en les "vies interurbanes" correspon al Ministeri de l'Interior i, en el cas de Catalunya, al Servei Català de Trànsit (article 5.i)) del text refós esmentat i article 2 de la Llei 14/1997, de 24 de desembre, de creació de l'SCT).
En el supòsit que ara s'analitza, resta acreditat que les sancions es van imposar per infraccions de trànsit comeses en un tram no urbà d'una via interurbana.
L'Ajuntament va imposar les sancions per infraccions de trànsit comeses dins del terme municipal: els punts PK 25+080 i PK 25+930 de la carretera BV-2429, on es van ubicar el cinemòmetre i les cabines fixes, es troben dins d'aquest terme.
No obstant això, cal advertir que els municipis no estan habilitats legalment per a l'exercici de la potestat sancionadora en matèria de trànsit en tot el seu territori, sinó només "en les vies urbanes de la seva titularitat", en els termes ja indicats.
Des d'aquesta perspectiva geogràfica o espacial, resulta també evident que l'Ajuntament de Sant Cugat Sesgarrigues es va extralimitar.
Cal destacar que el vici d'incompetència que és objecte d'anàlisi en el procediment de revisió d'ofici té un abast no solament interorgànic, sinó intersubjectiu, en altres paraules, la competència no correspon a un altre òrgan de la mateixa Administració (és a dir, dins de la corporació municipal), sinó a una altra administració diferent (a la Generalitat, en concret, a l'SCT).
Aquesta Comissió ha reiterat diverses vegades la rellevància d'aquest fet en relació amb la qualificació de la incompetència manifesta (entre d'altres, dictàmens 126/2011 i 314/2017).
A l'últim, i en relació amb la delegabilitat d'aquesta competència autonòmica en el municipi, es constata que la legislació aplicable no preveu expressament la possibilitat de delegació, però tampoc no hi conté una prohibició expressa.
Fetes les consideracions anteriors, aquesta Comissió conclou l'existència d'un vici d'incompetència i, a més, que aquesta incompetència es manifesta en el sentit exigit per la causa de nul·litat de l'article 47.1.b) de l'LPAC.
S'informa favorablement sobre la revisió d'ofici instruïda per l'Ajuntament de Sant Cugat Sesgarrigues amb la finalitat de declarar la nul·litat de ple dret de les resolucions sancionadores en matèria de trànsit, per infraccions captades mitjançant cinemòmetres ubicats al vial interurbà BV-2429.