Consulta general sobre l'accés dels membres del Parlament a informació d'operacions de l'Institut Català de Finances afectada pel deure de reserva imposat per la legislació bancària i altres límits a l'accés.
La Comissió de Garantia del Dret d'Accés a la Informació Pública (GAIP) és l'òrgan independent creat per la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LTAIPBG) per a vetllar pel compliment i actuar en garantia del dret d'accés a la informació (article 39 LTAIPBG).
L'article 7.2.i del Reglament de la Comissió, aprovat pel Decret 111/2017, de 18 de juliol, atribueix a la GAIP la funció d'atendre les consultes que li formulin els subjectes inclosos en l'àmbit d'aplicació de l'LTAIPBG (article 3) sobre transparència i sobre el compliment i les garanties del dret d'accés a la informació pública, per bé que s'estableix que no podran ser objecte de consulta les qüestions relatives a assumptes la resolució dels quals pugui ser objecte de reclamació davant la Comissió.
A l'empara d'aquests preceptes, en resposta a la consulta general formulada pel Departament de la Vicepresidència i d'Economia i Hisenda (DVEH) i en relació amb la informació que el conseller pot donar al Parlament sobre operacions de l'ICF amb un dels seus clients, vist que la legislació bancària d'aplicació a l'ICF li imposa el deure de reserva de la informació de les transaccions i operacions dels seus clients, el Ple de la GAIP, en la seva sessió de 8 de novembre, ha aprovat el següent
El dret d'accés a informació reconegut a les diputades i diputats forma part indissoluble del ius in officium emparat en l'article 23.2 de la Constitució Espanyola, i per tant, es configura com un instrument necessari per a l'exercici de les funcions de control i impuls del govern inherents a la seva condició.
Es tracta, per expressa previsió d'aquell precepte constitucional, d'un dret de configuració legal, categoria en la què s'inclouen els Reglaments dels Parlaments (STC161/1988, ECLI: ES:TC:1988:161), que s'han de considerar normes directament incardinades dins la Constitució i que la despleguen de forma immediata (STC 101/1093, ECLI: ES:TC:1983:101).
Per tant, el règim jurídic específic a aplicar al dret d'accés a la informació dels membres del Parlament català és el previst al Reglament del Parlament de Catalunya (RPC), text refós de 2018, al Títol II (de l'estatut dels diputats), capítol I (els drets dels diputats), articles 6 a 13.
El dret d'accés a la informació de les diputades i diputats és un dret individual que poden exercir tots els membres de la Cambra demanant directament aquesta informació o per mitjà del President de la Cambra, i compren la resposta a les preguntes, la còpia de documents sol·licitats, o la consulta directa de la informació a les dependències de l'Administració amb l'assistència de fins a dos assessors acreditats per la Secretaria General del Parlament.
L'àmbit administratiu sobre el què es projecta el dret d'accés de les diputades i diputats del Parlament de Catalunya ve determinat per l'article 6 RPC, i abasta la informació de "l'Administració de la Generalitat, dels organismes, les empreses i les entitats que en depenen i de les institucions i els organismes de la Generalitat que actuen amb independència funcional o amb una autonomia especial reconeguda per llei".
L'abast material del dret d'accés es defineix, a la inversa, amb la referència als únics motius que poden restringir-lo.
Aquesta regulació dels límits a l'accés dels membres del Parlament remet al catàleg de límits previstos a la legislació general de transparència per a l'accés a la informació, per bé que en aplicar-los caldrà tenir en compte l'especial vigor ("caràcter preferent") que el dret d'accés té a mans d'una persona membre del Parlament, atenent el seu caràcter vinculat indestriablement al dret fonamental a la participació política i a la funció representativa que correspon a les parlamentàries i parlamentaris.
El dret d'accés a la informació dels diputats té, en tot cas, caràcter preferent i s'ha de poder fer efectiu sempre que els drets o béns jurídics protegits es puguin salvaguardar mitjançant l'accés parcial a la informació, l'anonimització de les dades sensibles o l'adopció d'altres mesures que ho permetin."
La remissió expressa del Reglament del Parlament als límits a l'accés establerts a la legislació reguladora del dret d'accés a la informació pública comporta que siguin aplicables al règim d'accés a la informació dels membres del Parlament els límits a l'accés previstos per l'article 21.1 de la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, o a altres normes amb rang de llei que n'estableixin, tal i com es desprèn del seu apartat 2:
Límits al dret d'accés a la informació pública.
La relació de límits a l'accés establerts a l'article 21 LTAIPBG, tal i com s'especifica literalment en el seu redactat, "poden" comportar la denegació o la restricció del dret d'accés "si el coneixement o la divulgació de la informació comporta un perjudici" per als béns jurídics protegits que s'hi enumeren.
No es tracta, doncs, d'una llista de matèries que, automàticament i incondicionadament comporten, per prescripció legal, l'exclusió de les matèries afectades de l'abast del dret d'accés, sinó que es tracta d'una relació de béns jurídics que el legislador ha previst que podrien arribar a merèixer millor protecció que el dret d'accés si se'n deriva un dany per a ells, cosa que caldrà ponderar casuísticament i no aplicar indiscriminadament, tenint en compte que el dany que se'n derivi ha de ser efectiu i directe i s'ha de produir de forma raonablement previsible, i no pas merament hipotètica (STJUE ECLI: EU:C:2013:671), i encara en aquest cas, l'interès públic en la divulgació de la informació no ha de ser prevalent a la protecció del bé jurídic efectivament danyat amb l'accés.
L'apartat 2 de l'article 21 LTAIPBG conté una clàusula residual per a la incorporació al catàleg de límits de l'apartat 1 de qualsevol altre que estigui previst a la legislació sectorial, de manera que les previsions de protecció de la informació que es continguin en normes sectorials amb rang de llei tindran el mateix efecte potencialment restrictiu o limitatiu de l'accés que els que conté la pròpia Llei de transparència.
Per tant, el Reglament del Parlament ha optat per sotmetre el dret d'accés de les diputades i diputats del Parlament de Catalunya als mateixos límits aplicables a qualsevol petició d'accés sotmesa al règim general de la legislació de transparència -- per bé que la seva condició de parlamentari constituirà un element de ponderació rellevant--, a diferència del model seguit per la legislació de règim local, que configura un abast potencial pràcticament il·limitat del dret d'accés a la informació dels electes locals en relació amb la seva corporació (únicament restringit quan estigui afectada per la legislació de secrets oficials o per la declaració judicial de secret sumarial, o si se'n deriva un dany en els drets fonamentals a l'honor, a la intimitat personal o a la pròpia imatge).
Cal dir, però, que aquest caràcter exorbitant del dret d'informació dels electes locals, que respon a la voluntat del legislador de facilitar i permetre l'exercici de les seves funcions de control en la corporació local, té com a contrapartida l'obligació de confidencialitat que n'han de guardar si la publicació de la informació que han obtingut pot perjudicar els interessos de l'ens local o de terceres persones (article 164.6 del Text Refós de la Llei Municipal i del Règim Local de Catalunya: "Els membres de la corporació han de respectar la confidencialitat de la informació a què tenen accés per raó del càrrec si el fet de publicar-ho pot perjudicar els interessos de l'ens local o de tercers").
Mutatis mutandi, aquest model d'accés privilegiat a informació relacionada amb l'exercici d'unes funcions protegides sota un règim de confidencialitat o sigil professional s'estableix també per altres col·lectius que exerceixen un dret fonamental, com per exemple, els comitès d'empresa o delegats sindicals (article 10.3 de la Llei orgànica 11/1985, de 2 d'agost, de llibertat sindical).
Aquest deure de confidencialitat dels electes locals en relació amb la informació obtinguda en l'exercici de les seves funcions si la seva publicació pot perjudicar els interessos de la seva Corporació no s'estableix, en canvi, en el Reglament del Parlament de Catalunya per a les diputades i diputats.
Ben al contrari, el Reglament de la Cambra preveu que, per defecte, totes les tramitacions parlamentàries han de ser públiques per a la ciutadania i organitzacions, i que tant les preguntes dels membres del Parlament com les respostes que n'obtenen del Govern s'han de publicar íntegrament al Butlletí Oficial del Parlament si són escrites, o bé s'han de reproduir fidelment les intervencions davant del Ple o de les Comissions en els Diaris de Sessions, si s'han substanciat oralment, (article 108 RPC), preveient fins i tot la retransmissió oberta de les sessions a través del Canal Parlament (article 109 RPC).
Això és rellevant perquè el resultat de la ponderació casuística entre, d'una banda, el dret d'accés a una informació i, de l'altra, els altres drets privats legítims que hi concorrin i la preservació dels béns jurídics protegits pels límits aplicables, pot ser, fàcilment, diferent i dispar si el dret d'accés a la informació està emparat en el ius in officium d'una persona membre del Parlament, o no.
En el primer cas, la jurisprudència constitucional és clara i consolidada en manifestar que l'exercici del dret a la representació política de l'article 23.2 CE no només empara l'accés al càrrec, sinó la permanència en ell sense obstacles que n'impedeixin l'exercici de funcions (STC 220/1991 ECLI: ES:TC:1991:220), i que el dret a la informació dels electes abasta tant el dret a demanar informació com a obtenir-la (STC 203/2001 ECLI: ES:TC:2001:203).
I per tant, tot i que els límits a l'accés a la informació són els mateixos en el règim d'accés a la informació dels membres del Parlament regulat al Reglament de la Cambra i en el règim general d'accés a la informació de tota la ciutadania establert a la Llei de transparència, cal ponderar-los atenent a allò que la jurisprudència n'ha anomena el "plus afegit imprescindible" que ha de tenir l'accés a la informació de les diputades i diputats sobre la informació a l'abast de qualsevol ciutadà, per tal que puguin exercir la seva funció representativa (STS de 15 de juny de 2015 ECLI: ES: TS:2015:2388).
Per tant, el dret d'accés dels parlamentaris en l'exercici de la seva funció ha de tenir un vigor i una protecció reforçada en relació amb el dret d'accés de qualsevol altre ciutadà, que pot ser determinant del resultat de la ponderació entre aquell dret d'accés i la protecció d'un altre dret privat o bé jurídic protegit per un límit, de manera que s'hagi de permetre l'accés a informació afectada per límits a les diputades i diputats, en atenció a l'alta representació que ostenten i la funció institucional de control que exerceixen i a la qual serveix el dret d'accés.
Però, si de resultes de la satisfacció d'aquest dret fonamental la informació no queda solament a mans dels diputats i diputades, sinó que s'obre al coneixement general de tota la ciutadania, els drets privats que s'hi oposin o els béns jurídics que en resultin danyats s'hauran de ponderar no ja en relació amb el dret fonamental de la diputada o diputat que demana la informació, sinó en relació amb el dret d'accés del públic final que la pugui conèixer, és a dir, de qualsevol persona que consulti les publicacions del Parlament, o segueixi les sessions al Canal Parlament, o que en sigui informada per la pròpia diputada o diputat en la divulgació de la seva acció parlamentària, que, en general, no està limitada ni condicionada a l'obligació de confidencialitat o de sigil professional.
Tot això, sempre que no es prevegi, com a excepció a la regla de publicitat de les tramitacions, un règim d'accés diferent que garanteixi que la informació que es lliura a les diputades o diputats roman dins l'esfera del coneixement i actuació dels membres del Parlament i no comporta la difusió pública de la informació:
- perquè s'hagi acordat el secret de les sessions de les comissions d'acord amb el Reglament de la Cambra (article 51.2 RPC: " Les sessions d'una comissió només poden ésser secretes si aquesta ho acorda per majoria de dos terços, a iniciativa de la Mesa del Parlament, de tres grups parlamentaris o de la tercera part dels seus membres");
- perquè el Reglament prevegi la prevalença de la protecció dels drets de les persones declarants en comissions d'investigació (article 68 RPC: " Les compareixences de testimonis davant les comissions d'investigació es regeixen per les normes següents: (...) 2.
La mesa de la comissió, durant els treballs d'aquesta, ha de vetllar per la salvaguarda del respecte a la intimitat, l'honor de les persones, el secret professional, la clàusula de consciència i els altres drets constitucionals".);
- o perquè el Reglament del Parlament imposi el deure de confidencialitat de les diputades i diputats en relació amb la informació que coneixen a la Comissió de matèries reservades o secretes (article 70.
Comissió de Matèries Secretes y Reservades.
"El Parlament ha de constituir una comissió, presidida pel president del Parlament i integrada per un membre de cada grup parlamentari, perquè controli els crèdits destinats a despeses reservades de l'Administració de la Generalitat i de tota altra matèria del Govern i de l'Administració de la Generalitat declarada secreta o reservada, d'acord amb la legislació vigent.
Les compareixences d'autoritats, funcionaris o altres persones, relatives a matèries declarades secretes o reservades, es fan sempre davant la comissió a què es refereix l'apartat 1)".
En aquest cas, les diputades i diputats hauran de mantenir la reserva permanent de la informació, tal i com disposa l'article 11 RPC:
Únicament els membres de la comissió a què es refereix l'article 70 i un membre més designat per cada grup parlamentari poden accedir als registres i les informacions a què es refereix l'apartat 1.
El diputat que faci públic algun dels temes tractats a les sessions a què es refereix l'article 70 o vulneri el deure de reserva que estableix l'apartat 3 pot ésser exclòs temporalment de l'exercici de la funció parlamentària, pel procediment que estableix l'article 241.2.
L'article 1 del Text Refós de la Llei de l'Institut Català de Finances, aprovat pel Decret Legislatiu 4/2002, de 24 de desembre (TRLICF) disposa que l'ICF és una entitat de les previstes a l'article 1.b.1 del Text refós de la Llei 4/1985, de 29 de març, de l'Estatut de l'empresa pública catalana, aprovat pel Decret legislatiu 2/2002, de 24 de desembre.
És a dir, és una empresa pública de la Generalitat, i com a tal està inclosa en l'àmbit administratiu sobre el què es projecta el dret d'accés dels membres del Parlament (article 6.1 RPC) a més d'estar sotmesa a l'àmbit d'aplicació de la legislació de transparència, d'acord amb l'article 3.1.b LTAIPBG.
L'ICF actua com a entitat amb ànim de lucre que exerceix funcions i realitza activitats bancàries (article 5 TRLICF: "... aquelles activitats, operacions i serveis propis del negoci de banca en general que li siguin permeses per la legislació d'entitats de crèdit vigent, així com les activitats d'inversió en capital risc, tot subjecte a la normativa en matèria d'ajuts d'estat").
En l'exercici de les seves funcions, "s'ha de regir per criteris de mercat" (article 2 TRLICF en la redacció donada pel Decret Llei 2/2015, de 28 de juliol, pel qual es modifica parcialment el Text refós de la Llei de l'Institut Català de Finances, aprovat pel Decret legislatiu 4/2002, de 24 de desembre) i actuar sotmès a la legislació d'entitats de crèdit (article 1.4 TRLICF en la redacció actual donada Decret Llei 2/2015, de 28 de juliol, pel qual es modifica parcialment el Text refós de la Llei de l'Institut Català de Finances, aprovat pel Decret legislatiu 4/2002, de 24 de desembre "a l'Institut Català de Finances se li aplica la normativa específica de les entitats de crèdit i, per tant, se sotmet únicament a la normativa de caràcter bàsic i a la dictada pels organismes reguladors de la Unió Europea que li sigui aplicable, atenent la seva especial activitat i naturalesa").
Aquesta normativa sectorial aplicable a l'ICF, pel que fa a l'àmbit europeu, està constituïda pel Reglament (UE) núm. 575/2013 del Parlament Europeu i del Consell, de 26 de juny de 2013, sobre els requisits prudencials de les entitats de crèdit i les empreses d'inversió i pel qual es modifica el Reglament (UE) núm. 648/2012, així com la Directiva 2013/36/UE del Parlament Europeu i del Consell, de 26 de juny de 2013, relativa a l'accés a l'activitat de les entitats de crèdit i a la supervisió prudencial de les entitats de crèdit i les empreses d'inversió, per la qual es modifica la Directiva 2002/87/CE i es deroguen les directives 2006/48/CE i 2006/49/CE.
En l'àmbit del dret d'intern, la legislació d'aplicació a l'activitat bancària de l'ICF és la Llei 10/2014, de 26 de juny, d'ordenació, supervisió i solvència d'entitats de crèdit (LOSSEC), que en el seu article 83 estableix el deure de reserva d'informació de les entitats de crèdit, en els termes següents:
Les entitats i altres persones subjectes a la normativa d'ordenació i disciplina de les entitats de crèdit estan obligades a guardar reserva de les informacions relatives als saldos, posicions, transaccions i altres operacions dels seus clients, que no es poden comunicar a tercers ni poden ser objecte de divulgació.
S'exceptuen d'aquest deure les informacions respecte a les quals el client o les lleis en permetin la comunicació o divulgació a tercers o que, si s'escau, se'ls requereixin o hagin de remetre a les autoritats de supervisió respectives, o en el marc del compliment de les obligacions establertes a la Llei 10/2010, de 28 d'abril, de prevenció del blanqueig de capitals i del finançament del terrorisme.
En aquest cas, la cessió de la informació s'ha d'ajustar al que disposa el client en qüestió o les lleis".
L'apartat 4t del mateix article de la LOSSEC estableix que " L'incompliment del que disposa aquest article es considera una infracció greu, i s'ha de sancionar en els termes i d'acord amb el procediment previst al títol IV."
D'aquest precepte se'n desprèn que, efectivament, existeix una declaració legal de reserva de la informació de què disposen les entitats bancàries relativa als saldos, posicions, transaccions i altres operacions dels seus clients, que només pot cedir davant de la comunicació de la informació per part dels propis clients (si, per exemple, haguessin informat al mitjans de comunicació d'una determinada operació) o en els casos en què estigui previst per una llei, (i en aquest sentit, cal recordar que el Reglament del Parlament té, als efectes del dret d'accés de les diputades i diputats, rang de norma legal), o quan li ho requereixi l'autoritat de supervisió per al lluita contra el blanqueig de capital.
Amb independència de què es podria haver donat el primer supòsit legal d'exempció del deure de reserva cas si la informació hagués transcendit per haver-la difós els propis clients, en aquest dictamen analitzarem si la previsió d'habilitació legal per a l'excepció del deure de reserva de l'ICF es dona en el cas objecte de dictamen.
L'article 7 del RPC, desplegant l'article 23.2 CE d'acord amb la doctrina constitucional, declara que "el dret d'accés a la informació [dels diputats i de les diputades] forma part del contingut essencial de la funció representativa i parlamentària que correspon als diputats i només es pot limitar per la concurrència d'alguna de les restriccions que estableix la legislació reguladora del dret d'accés a la informació pública" i el seu apartat 2 preveu que en la ponderació dels límits a l'accés legalment establerts que puguin concórrer, caldrà tenir en compte que: "El dret d'accés a la informació dels diputats té, en tot cas, caràcter preferent i s'ha de poder fer efectiu sempre que els drets o béns jurídics protegits es puguin salvaguardar mitjançant l'accés parcial a la informació, l'anonimització de les dades sensibles o l'adopció d'altres mesures que ho permetin".
L'article 21.2 LTAIPBG disposa que "El dret d'accés a la informació pública també pot ésser denegat o restringit si la informació té la condició de protegida i així ho estableix una norma amb rang de llei", de manera que la reserva establerta a la LOSSEC actuarà com a límit al dret d'accés per la via de l'article 21.2 LTAIPBG i seria d'aplicació al règim d'accés dels membres del Parlament per remissió de l'article 7 RPC.
Aquesta Comissió ja s'ha pronunciat reiteradament en relació a què la declaració de confidencialitat o reserva de la informació continguda en una llei sectorial no pot justificar l'exclusió total i absoluta del marc de la transparència d'aquell àmbit de gestió o decisió dels poders públics, sinó que ha de ser ponderada casuísticament com qualsevol altre límit a l'accés de la pròpia legislació de transparència (vegeu Resolució 176/2019, de 27 de març, en relació amb l'accés a informació fiscal; Resolució 250/2018, de 14 de setembre en relació amb l'accés a procediments de l'Administració declarats confidencials o secrets; Resolució 15/2019, de 16 de gener, sobre informació declarada confidencial per una llei).
Si el legislador hagués pretès excloure un àmbit sencer de l'aplicació de la Llei de transparència ho hauria previst sistemàticament en el seu article 3 LTAIPBG (com va fer, per exemple, excloent-ne l'Administració de Justícia), o fins i tot podria haver exclòs tot un conjunt d'informació, com la fiscal, de la definició legal de la informació pública (article 2.b) sobre la què es projecta el dret d'accés; però no ho ha fet, sinó que el legislador ha previst que el caràcter reservat d'una informació declarada per llei actuï com a límit potencial de l'accés, i per això ho regula sistemàticament en l'article 21 LTAIPBG, de manera que la seva aplicació no és automàtica i expansiva, sinó que s'haurà de ponderar casuísticament, com qualsevol altre límit, d'acord amb els principis generals dels articles 20 i 22 LTAIPBG (aplicació restrictiva en benefici del dret d'accés, interdicció de la discrecionalitat i arbitrarietat, prohibició d'ampliar els límits per analogia, aplicació proporcional i limitada temporalment a la finalitat de protecció del límit que, en el cas del límit analitzat, ho seria l'expectativa de confidencialitat dels clients de l'ICF en relació amb els saldos, posicions i transaccions) i especialment als principis propis del règim especial d'accés a la informació dels membres del Parlament (caràcter preferent del dret d'accés i, fins i tot quan sigui aplicable un límit, aplicació de mesures que permetin l'accés parcial i salvaguardin els drets o béns jurídics protegits pel límit, d'acord amb l'article 7.2 RPC).
Aquesta ponderació casuística de l'efecte restrictiu del límit, quan concorri, haurà de tenir en compte el dany efectiu i directe derivat de l'accés (que no seria apreciable si la informació afectada pel límit del secret hagués estat prèviament i públicament difosa) així com l'interès públic en la divulgació de la informació, és a dir, la rellevància i interès de la informació pe al retiment de comptes dels poders públics de la seva activitat i gestió dels recursos públics que s'han posat al seu abast (preàmbul de l'LTAIPBG).
I si cal sempre interpretar l'aplicació dels límits ponderadament amb l'interès i la potencialitat que revesteixi una informació per a la finalitat de garantir el retiment de comptes i de responsabilitats en la gestió pública, amb major intensitat caldrà fer-ho quan el dret d'accés s'exerceix per part de membres del Parlament, que tenen encomanada la funció institucional de control i d'impuls de l'actuació del govern.
Per tant, per la via de l'article 21.2 LTAIPBG i per remissió de l'article 7.1 RPC, quan una llei, com la LOSSEC, protegeix una informació declarant-la confidencial, reservada o secreta, actuarà com a límit a l'accés a la informació dels membres del Parlament, i caldrà ponderar casuísticament si ha de prevaldre el dret d'accés de les diputades i diputats (que "forma part del contingut essencial de la funció representativa i parlamentària" article 7.1 RPC), o la protecció del bé jurídic emparat pel límit (que en aquest cas seria l'expectativa de confidencialitat dels clients en relació amb la informació que el seu banc coneix relativa als seus saldos, moviments i transaccions), tenint en compte l'interès i rellevància de la informació per al control de les actuacions i decisions dels responsables polítics davant del Parlament, i la possibilitat d'adoptar mesures d'accés parcial o condicionat a informació afectada per un límit que permeti fer efectiu el dret d'accés de les diputades i diputats tot salvaguardant els drets i béns jurídics protegits pels límits (art. 7.2 RPC).
El secret professional està regulat com a límit que pot restringir el dret d'accés per l'article 21.1.g) LTAIPBG, que resulta aplicable al règim d'accés dels membres del Parlament per remissió de l'article 7.2 RPC.
De fet, el secret professional a què estaria obligat l'ICF en relació amb els contractes subscrits amb els seus clients té el mateix efecte, en allò que aquí importa, que el deure de reserva previst a la LOSSEC: establir una obligació de reserva per part de l'ICF que preservi la confidencialitat de la informació que coneix dels seus clients com a conseqüència de la seva activitat, d'acord amb l'estipulació que contenen els contractes que subscriu amb els diferents prestataris.
L'aplicació d'aquest límit condueix a la mateixa ponderació i resultat que l'aplicació del deure de reserva establert a la LOSSEC.
D'altra banda, la normativa bàsica estatal, Llei 19/2013, de 9 de desembre de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LTAIPBGE) al seu article 14.1.h preveu que el dret d'accés pugui ser limitat quan accedir a la informació pugui suposar un perjudici per als interessos econòmics i comercials.
Es tracta d'un límit que pretén protegir els drets de les empreses afectades per l'accés a informació que constitueixi un secret comercial o que, si fos divulgada, la situaria en una posició de desavantatge en relació amb els seus competidors.
Certament, la legislació catalana no l'ha recollit en el seu catàleg de límits de l'article 21.1 LTAIPBG, per bé que cal tenir en compte que l'article 21.1.f LTAIPBG preveu que puguin limitar l'accés a la informació "altres drets privats legítims", i que l'article 20.1 LTAIPBG obre la porta a l'aplicació d'altres límits no previstos expressament a l'LTAIPBG sempre que estiguin expressament previstos en una norma amb rang de llei ("El dret d'accés a la informació pública només pot ésser denegat o restringit per les causes expressament establertes per les lleis") i per tant, la previsió feta a una altra llei, com l'LTAIPBGE, que a més té el caràcter de bàsica, pot justificar que es prengui en consideració.
En aquest sentit, aquesta Comissió ja s'ha pronunciat en diverses ocasions en el sentit que el caràcter bàsic de la normativa estatal de transparència no impedeix que la legislació catalana pugui imposar a les administracions del seu àmbit d'aplicació un grau d'exigència major en benefici del dret d'accés, si amb això es perjudica o s'afecta només l'esfera de la seva pròpia organització administrativa (per exemple, sent més restrictiva en les causes que li permeten inadmetre una sol·licitud d'accés a informació), però en canvi no podria ignorar o desprotegir drets preservats per la normativa estatal, com els interessos econòmics o comercials.
Però és que, a més, en el règim jurídic especial d'accés a la informació dels membres del Parlament, sembla que l'aplicabilitat d'aquest i altres límits a l'accés establerts a la llei bàsica estatal és inqüestionable, ja que la remissió que l'article 7.2 RPC fa als límits aplicables al règim d'accés de les diputades i diputats és genèricament referida a "la concurrència d'alguna de les restriccions que estableix la legislació reguladora del dret d'accés a la informació pública", i no exclusivament als límits regulats a la legislació catalana d'aquesta matèria.
Per tant, resulta adient tenir-lo en consideració en la ponderació.
Al marge de les consideracions i al·legacions que puguin fer els clients de l'ICF sobre l'eventual perjudici econòmic o comercial que els suposi l'accés a informació sobre una determinada operació en seu parlamentària, que s'hauran de valorar i justificar en cada cas, ens centrarem en valorar el perjudici per als interessos econòmics i comercials de l'ICF.
Certament, si l'ICF, pel fet de ser una empresa pública, quedés obligat a proporcionar tota la informació de què disposa dels seus clients davant la petició d'una diputada o diputat per qualsevol tramitació que dugui aparellada la publicitat de la resposta, la confiança, credibilitat i prestigi com a institució bancària quedaria compromesa davant dels seus potencials clients i se'n ressentirien indubtablement els seus interessos econòmics i comercials, ja que podria portar la pèrdua de clients cap a altres entitats de crèdit on la confidencialitat de les seves operacions quedés garantida.
D'altra banda, existeix un interès públic superior en permetre el lliure exercici de la funció parlamentària de control per part dels representants electes, com a expressió del dret fonamental a la participació, que s'ha de preservar de la manera que millor es salvaguardi el bé jurídic protegit pel límit, (els interessos econòmics i comercials de l'ICF).
Per tant, caldrà buscar la manera de fer efectiu l'accés i permetre l'exercici de la funció parlamentària de control al què serveix, salvaguardant tant com es pugui els interessos comercials de l'ICF (article 7.2 RPC), i això ens porta a cercar entorns i formes d'accés tancat i restringit als membres del Parlament, sota règim de confidencialitat, que permetin l'exercici de la seva funció de control però impedeixin la pública difusió de la informació reservada.
D'entrada, l'ICF és una empresa pública, creada per llei del Parlament de Catalunya, que tot i que gaudeix de personalitat jurídica pròpia, patrimoni i tresoreria pròpia i d'autonomia orgànica, financera, patrimonial, funcional i de gestió amb plena independència de les administracions públiques (article 1.2 TRLICF), està sotmès a la supervisió de la Generalitat, a través del Departament competent, pel que fa al compliment de la normativa que li és d'aplicació (article 5 TRLICF), l'aprovació de les propostes de pressupost, la memòria, el balanç i els comptes de l'entitat i les propostes d'aplicació de resultats (article 18.1.b TRLICF), i correspon al Govern aprovar el balanç i comptes de resultats així com el límit màxim d'endeutament anual de l'ICF (article 32.e TRLICF).
Correspon també al Govern de la Generalitat, a proposta del titular del Departament competent en matèria d'economia i finances, nomenar i separar lliurement els membres de la Junta de Govern (article 17.4 TRLICF) i al conseller delegat o consellera delegada.
I el seu pressupost és aprovat a la Llei de pressupostos de la Generalitat, que fixa el límit del saldo de deute viu a termini de reemborsament (article 36 de la Llei 4/2017, del 28 de març, de pressupostos de la Generalitat per al 2017, prorrogada).
Pel que fa al seu règim patrimonial, tot i que la gestió econòmica de l'ICF persegueix la seva viabilitat econòmica (article 3 TRLICF) i admetent que els fons que l'ICF utilitza per dur a terme la seva activitat de concessió de finançament no provenen directament dels pressupostos públics, sinó de la captació de fons en els mercats de capitals nacional i internacional, de les emissions de deute i per la via del crèdit bancari, el cert és que la seva gestió econòmica no es pot considerar aliena totalment a l'esfera de control dels recursos públics, en la mesura en què el capital inicial li va ser assignat amb càrrec al Pressupost del Parlament de Catalunya i ha rebut també dotacions amb càrrec al pressupost de la Generalitat (article 31 TRLICF) i que una fallida de l'entitat comprometria recursos públics, sobretot tenint en compte que el deute contret per l'ICF per captar fons queda avalat de forma incondicionada i directa pels pressupostos de la Generalitat (Disposició addicional Segona TRLICF.
Aquesta garantia és explícita, irrevocable, incondicional i directa".).
Del que s'ha dit anteriorment es desprèn que, tot i que l'ICF actua com a entitat bancària independent de l'Administració i sotmesa a criteris de mercat i al dret privat del sector en allò que fa referència a les seves operacions de crèdit (i en conseqüència, està sotmès el deure de reserva en relació amb les operacions saldos, posicions i transaccions dels seus clients, tret que una llei n'autoritzi la comunicació, article 83 LOSSEC), no es pot qüestionar que existeix un interès indubtable, des del punt de vista de l'exercici del ius representandi, en permetre el control parlamentari de les actuacions i decisions de l'ICF, i que no estaria justificat que aquesta empresa pública quedés al marge de l'exigència de responsabilitats polítiques que puguin derivar de la seva actuació.
Per tant, el seu deure de reserva o la submissió en la seva activitat comercial al dret privat no comporten que l'ICF quedi inexorablement exclòs de l'abast del control parlamentari; aquesta seria una interpretació restrictiva d'un dret fonamental constitucionalment garantit als parlamentaris i limitativa de la institució parlamentària estatutàriament reconeguda, que no es pot justificar en la previsió general de reserva d'una llei ordinària sectorial.
L'article 32 TRLICF preveu que, de forma ordinària i regular, l'ICF informi, a través del conseller competent en matèria d'economia i finances i en la comissió sectorial corresponent, de les característiques i el volum de les operacions de préstec i aval que s'han fet, la incidència sectorial i territorial que tenen i els resultats de la gestió aportant informació agregada i sumària de l'exercici anterior, i l en el mateix sentit ho preveu 'article 39 de la Llei 4/2017, del 28 de març, de pressupostos de la Generalitat de Catalunya per al 2017, prorrogada (informe trimestralment al Parlament sobre endeutaments i avals de l'ICF remetent a la Cambra una memòria explicativa que ha d'incloure les característiques i el volum de les operacions que s'han fet, la incidència sectorial i territorial que tenen i els resultats de la gestió).
Aquesta informació agregada i anonimitzada ha de permetre enjudiciar la bona gestió ordinària i l'adequació a les finalitats estratègiques de l'ICF de les decisions preses pels seus òrgans de direcció i govern, sense vulnerar el deure de reserva que l'ICF té envers els seus clients.
Però pot passar que en relació amb determinades operacions, el Parlament vulgui fer-ne un control més específic i profund, que requereixi trencar amb el deure de reserva, per comprovar-ne no ja la legalitat de l'actuació, sinó l'oportunitat, encert o adequació als interessos generals, i exigir les responsabilitats polítiques que consideri adients.
Seria el cas, per exemple, d'operacions amb clients que quedin fora de la gestió ordinària, perquè s'atorguin amb condicions extraordinàriament avantatjoses en relació amb la resta de clients, o perquè resultin contràries i perjudicials per als interessos de l'ICF, com la renúncia al cobrament d'un deute exigible.
En aquests casos, el deure de reserva no podrà evitar que el Parlament pugui exercir la seva funció de control o d'investigació, ja que l'interès públic en el funcionament de la institució parlamentària com a mecanismes de control de l'executiu ha de ser prevalent a l'interès particular del client a què no es desvetlli una operació que li ha resultat extraordinàriament beneficiosa.
En tot cas, caldrà tenir ben en compte que el que està sotmès a control parlamentari és l'actuació de l'ICF i del Departament d'Economia i Hisenda, i no pas les decisions, operacions o la salut financera dels seus clients, de manera que el dany en la seva esfera de privacitat s'ha d'acotar estrictament a la informació indispensable per al retiment de comptes de decisions o actuacions dels poders públics.
Per tant, de la ponderació del límit relatiu al deure de reserva imposat per la LOSSEC, el secret professional o els interessos econòmics i comercials, amb el dret fonamental d'accés a la informació dels parlamentaris, n'ha de resultar que l'ICF informarà ordinàriament al Parlament de la seva activitat de forma agregada i salvaguardant la identitat dels seus clients, però tanmateix, serà prevalent el dret d'accés vinculat a l'exercici de la funció parlamentària de control si la naturalesa extraordinària de l'operació o la transacció amb un client justifica l'interès públic en el control parlamentari de decisions lesives dels interessos de l'ICF o d'aquelles que puguin beneficiar amb condicions inusualment avantatjoses a determinats clients.
En aquests casos, l'accés de les diputades i diputats s'ha de materialitzar adoptant les mesures necessàries perquè es permeti el control parlamentari, salvaguardant al màxim el bé jurídic protegit pel límit, que és l'expectativa de confidencialitat del client de l'ICF en relació amb les operacions o transaccions amb el seu banc, la qual cosa comporta restringir la difusió i acotar a l'arena parlamentària la difusió de la informació reservada, en un règim de confidencialitat que suposi el mínim dany indispensable en els drets dels tercers que requereix l'exercici de la funció parlamentària de control de les decisions i actuacions del govern i de l'òrgan de direcció o govern de l'ICF.
El conseller competent al qual s'adscriu l'ICF informarà al Parlament de Catalunya de forma ordinària de la seva activitat, en els termes previstos a la normativa aplicable o a petició de sessió informativa, i respondrà les peticions d'informació de les diputades i diputats per via de qualsevol tramitació parlamentària que demanin informació o documentació relativa al seu popi àmbit d'actuació i de decisió (pressupostos, personal, presa de decisions, estratègies, plans d'actuació, balanços, projeccions, etc.), sense cap restricció.
Només la informació dels clients de l'ICF està afectada pels límits relatius al deure de reserva, secret professional i la protecció dels interessos econòmics i comercials, en la mesura i afectació analitzada en aquest dictamen.
La informació en poder de l'ICF que estigui afectada pel deure de reserva o el secret professional en ser informació relativa a operacions o transaccions de l'ICF amb els seus clients no queda absolutament exclosa de l'àmbit de control parlamentari, per bé que ordinàriament se'n retrà comptes al Parlament de forma agregada i dissociada de la identitat del client per tal de preservar l'expectativa de confidencialitat protegida pel deure de reserva.
Tanmateix, en casos excepcionals, estarà justificat que es trenqui aquesta reserva en allò que sigui imprescindible per a l'exercici de la funció parlamentària de control dels poders públics, evitant la pública difusió de la informació.
Si el tipus de tramitació per via de la qual es demana l'accés a la informació està subjecte al règim general de publicitat (publicació de la resposta al butlletí o al diari de sessions, retransmissió de la sessió de la comissió a través del canal parlament, sessions de portes obertes a la premsa) no es podrà tenir en compte la prevalença de la condició de diputat o diputada i la seva funció institucional, sinó que el límit s'haurà de ponderar amb el dret d'accés a la informació de qualsevol ciutadà, ja que qualsevol hi podrà accedir en fer-ne pública difusió.
Si la informació relativa a les operacions o transaccions de l'ICF amb els seus clients es dona agregada o dissociada de la identitat de les empreses creditores, no s'estarà vulnerant el deure de reserva de la LOSSEC, de la mateixa manera que donar informació personal dissociada de la identitat de la persona a què es refereix no vulnera la normativa de protecció de dades personals.
Així ho va establir ja aquesta Comissió en la Resolució 241/2017, de 19 de juliol, en relació amb la Reclamació 207/2017.
El caràcter prevalent del dret d'accés de les diputades i diputats, en la mesura en què es vincula a la seva funció representativa i parlamentària (article 7 RPC) es projecta només sobre l'àmbit públic sotmès a les funcions de control parlamentari (actuacions i decisions dels responsables polítics del govern i dels ens públics que en depenen, com l'ICF) i per tant no abasta la informació d'àmbit privat dels clients de l'ICF que no sigui necessària, adequada i rellevant per al control del poder públic per part dels parlamentaris.
L'interès públic de la informació afectada pel límit de reserva té una relació directament proporcional amb la rellevància de la informació per a l'exercici de la funció de control parlamentari i l'exigència de responsabilitats polítiques per part del Parlament als membres del govern, en especial en relació al retiment de comptes de decisions o actuacions que suposin una renúncia o perjudici directe en els drets econòmics de l'ICF, com la renúncia al cobrament d'un deute, o l'enriquiment o benefici d'algunes empreses per ser afavorides amb condicions extraordinàriament avantatjoses, o altres decisions extraordinàries similars que escapin de la gestió ordinària i comuna de la seva activitat bancària.
En els casos en què la condició de parlamentari sigui determinant de la prevalença del seu dret d'accés sobre els drets dels tercers, l'accés s'ha de limitar al coneixement dels membres del Parlament, evitant la seva pública difusió.
Igualment, en la mesura en què és la funció de control parlamentari la que determina que s'hagi de trencar el deure de reserva de l'ICF, els diputats i diputades que rebin la informació n'hauran de preservar la confidencialitat i només podran utilitzar-la en l'exercici de la seva funció de control i d'exigència de responsabilitats polítiques, evitant la difusió pública dels detalls de l'operació protegits pel deure de reserva.
Per tant, s'evitarà la publicació de documentació relativa a operacions bancàries amb clients de l'ICF i, en cas de compareixences, sessions informatives o grups de treball, caldrà evitar que es reprodueixin per canals audiovisuals o que se'n publiqui la transcripció de la intervenció, tot establint el deure de confidencialitat dels membres del Parlament en relació amb la informació reservada que han obtingut en exercici de la seva funció.
La Comissió de matèries secretes i reservades podria ser un fòrum estable adient a aquests efectes, ja, que tot i que està inicialment pensada pel retiment de comptes de la gestió de fons reservats, la formulació de l'article 70 RPC la deixa oberta a qualsevol altra matèria reservada per llei, i ja hem vist que aquesta ho és.
El caràcter secret de les seves sessions i l'obligació de confidencialitat dels seus membres en relació amb la informació que s'hi facilita garanteixen adequadament que la informació que l'ICF aporti a requeriment dels diputats sobre les seves operacions que pugui estar afectada pel límit relatiu al deure de reserva o secret professional, només resulta accessible als membres del Parlament, en atenció al dret reforçat de les diputades i dels diputats com a instrument indestriable i necessari per a l'efectiu control del poder legislatiu sobre l'esfera d'actuació de la Generalitat i els ens que en depenen
Altrament, podria considerar-se adequada també la creació d'una comissió de seguiment específica per a les relacions del Parlament amb l'ICF, que actués amb els mateixos paràmetres de secret de les sessions i deure de confidencialitat quan tractés de sessions informatives, compareixences o preguntes orals en relació amb informació afectada pel límit de secret bancari.
Quan membres del Parlament formulin preguntes o peticions de documentació d'operacions o transaccions de clients de l'ICF identificats o identificables, afectades pel deure de reserva o secret, el conseller ha d'oferir a la diputada o diputat que l'hagi sol·licitat, com a alternativa, l'accés a la informació de forma presencial, sense còpia i amb compromís de confidencialitat.
Si es fan en el marc d'una sessió informativa o compareixença en Comissió, el conseller pot demanar que la sessió informativa es faci a porta tancada i sense reproducció de la seva intervenció, en els mateixos termes de confidencialitat.