Resolució de 4 de novembre de 2016, d'estimació parcial de la Reclamació 232/2016
Administración: Gestió i Prestació de Serveis de Salut (GPSS)
Retribucions dels càrrecs directius de l'empresa pública Gestió i Prestació de Serveis de Salut.
Si la informació demanada constitueix una obligació de publicitat activa, amb més raó ha de ser susceptible de ser objecte del dret d'accés a la informació pública.
Procedeix entendre que els càrrecs directius són els membres del Comitè Directiu de GIPSS.
Quan la Reclamació demana les retribucions del personal de responsabilitat que consta a l'organigrama de fet reclama una informació no demanada prèviament, ja que la sol·licitud d'informació tenia un objecte més reduït (personal directiu), i no es pot admetre aquesta part de la Reclamació, per raons de congruència i pel caràcter revisor de la Reclamació.
La informació sobre les retribucions del personal directiu ha d'incloure les retribucions dineràries i les en espècie i tant els components fixes, com els variables; el fet que la sol·licitud d'informació no demani l'especificació d'aquests diversos conceptes no impedeix que es pugui demanar en via de Reclamació davant la GAIP, ja que aquesta especificació no comporta pròpiament reclamar informació no sol·licitada prèviament, sinó una mera constatació que la informació lliurada inclou realment els diversos conceptes retributius indicats.
S'ha d'atendre la reclamació d'informar sobre les eventuals compensacions de GIPSS a l'ICS pel fet de compartir gerent retribuït per aquest Institut, ja que formarien part dels costos retributius de la gerència de GIPSS.
Les dietes i les indemnitzacions no formen part del concepte "retribucions", i per tant si la sol·licitud d'informació no demanava expressament aquesta informació, la persona reclamant no té dret a obtenir-la en via de Reclamació, ja que per criteris de congruència i en atenció de la funció revisora de la GAIP no es poden plantejar en aquest procediment objectius que no ho haguessin estat prèviament en el de sol·licitud d'informació.
Això no treu que, des d'un punt de vista material, la persona reclamant tingui dret (que en principi el té) a obtenir la informació relativa a les dietes, però l'ha de demanar en primer lloc a l'Administració; ara bé, consideracions de simplicitat i eficàcia (més que sigui per evitar una futura nova sol·licitud d'informació amb aquest únic objecte, que segurament hauria de ser estimada) fan aconsellable que aquesta faciliti voluntàriament aquesta informació a la persona reclamant, bé sigui indicant que no perceben dietes (si és el cas), oferint l'enllaç amb el seu portal de transparència (que en aplicació de l'article 11.1. b LTAIPBG ha d'informar de les indemnitzacions i dietes percebudes pel personal directiu del sector públic) o de l'altra forma que l'Administració consideri convenient.
Les retribucions percebudes, especialment si han de diferenciar les variables, i les dietes i indemnitzacions sobre les que cal informar són les relatives a exercicis econòmics tancats; dels exercicis en curs només es poden donar previsions sobre aquests conceptes.
Congruència de les reclamacions.
L'objecte formal de la Reclamació és la manca de lliurament de tota la informació demanada, malgrat que si bé les respostes de GIPSS de l'1 i del 22 de setembre de 2016 donen informació sol·licitada a la persona reclamant, la lliurada efectivament seria inferior a la pretesa per aquesta.
Als efectes de fixar l'objecte material de la Reclamació, cal precisar quina part de la sol·licitud d'informació no seria atesa per la informació donada per GIPSS el 30 d'agost.
La informació sol·licitada és la relativa a les retribucions de tots els càrrecs directius de GIPSS; la Reclamació amplia la pretensió a les retribucions dels càrrecs de responsabilitat, a més a més dels directius.
En relació amb aquest objecte, segons la persona reclamant la informació lliurada per GIPSS presentaria les següents mancances: no inclouria tots els directius i altre personal de responsabilitat; no està clar que la xifra donada de les retribucions inclogui les retribucions en espècie i les dietes; i no es donaria la informació per a tot el lapse temporal des de l'entrada en vigor de l'LTAIPBG fins a l'actualitat.
Per tant, la informació demanada en aquesta Reclamació seria la necessària per completar la de tots els directius i altre personal de responsabilitat i l'especificació dels grans conceptes retributius o d'ingrés citats.
Per una altra banda, aquesta Reclamació compleix els requisits bàsics d'admissibilitat establerts per l'apartat 14 del Manual de reclamació de la GAIP: s'ha presentat dins del termini establert per l'article 42.1 LTAIPBG, s'ha acreditat la legitimitat de la persona reclamant, l'objecte de la reclamació és informació pública i l'ens reclamat (que és una empresa pública del Servei Català de la Salut, CatSalut) és un dels subjectes obligats per l'article 3.1. b LTAIPBG.
La sol·licitud demana les retribucions percebudes pels "càrrecs directius", si bé després, al formular la Reclamació, hi afegeix també els "de responsabilitat".
Limitar la sol·licitud a la informació relativa als càrrecs directius és coherent amb la fonamentació que s'hi fa amb referència a les obligacions de publicitat activa.
Efectivament, l'article 11.1. b LTAIPBG estableix la transparència de les retribucions dels alts càrrecs i del personal directiu (terme que es pot considerar equivalent al de càrrec directiu) del sector públic.
Tanmateix, el concepte de càrrecs o de personal "de responsabilitat" és més ampli, i la divulgació de les seves retribucions no és inclosa dins de les obligacions de transparència establertes per l'LTAIPBG; això no vol dir que la persona reclamant no tingui dret a obtenir aquesta informació, en exercici del dret d'accés a la informació pública (en aquest sentit, la Resolució de la GAIP sobre la Reclamació 19/2016 reconeix aquest dret i la relativa a la Reclamació 58/2016 també s'hi refereix i aporta la doctrina de l'Autoritat Catalana de Protecció de Dades (APDCAT) en el sentit que lliurar-la no infringiria la normativa de protecció de dades, sempre que prèviament es doni trasllat de la sol·licitud a les persones afectades), però no és una informació que hagi de ser objecte de publicitat activa, ni és una informació que es demani a la sol·licitud d'accés presentada a GIPSS.
Com indica la Resolució de la Reclamació 206/2016, les reclamacions davant de la GAIP han de tenir un objecte congruent amb la sol·licitud d'informació de la que deriven, en coherència amb el caràcter revisor d'aquesta Comissió.
No té lògica reclamar (concepte equivalent a recórrer) quelcom que no hagi estat demanat prèviament en primera instància.
Abans de reclamar, cal haver donat oportunitat a l'Administració a resoldre sobre la sol·licitud, i la reclamació té sentit si l'Administració sol·licitada no ha atès, a judici de la persona sol·licitant, allò que es demanava.
En conseqüència, cal assenyalar que aquesta Reclamació es presenta en relació amb informació que no hauria estat demanada prèviament (ja que només s'havien sol·licitat les retribucions del personal directiu i ara es reclamen les de totes les persones amb responsabilitat que consten a l'organigrama, moltes de les quals no són càrrecs directius), motiu pel qual no s'ha d'estimar en tot allò que afecta als càrrecs de responsabilitat que no tenen la condició de directius.
No està prou clar què cal entendre per "càrrecs directius", ja que no hi ha una definició legal suficientment concloent.
La Resolució de la GAIP sobre la Reclamació 58/2016 fa les següents consideracions, en relació amb aquesta qüestió: "L'LTAIPBG utilitza els conceptes de càrrec directiu i altres de propers als efectes de fixar graus mínims de transparència de les retribucions corresponents.
En concret en els casos següents: L'article 3.2 utilitza el concepte de "càrrec directiu" per determinar les retribucions de personal d'entitats privades amb més d'un vint-i-cinc per cent d'ingressos provinents del sector públic que han de poder ser objecte del dret d'accés a la informació pública.
L'article 11.1. b utilitza els conceptes d'"alt càrrec de l'Administració pública" i de "personal directiu dels ens públics, les societats, les fundacions i els consorcis" (de caràcter públic o que depenen de l'Administració) per determinar les obligacions de publicitat activa de les retribucions en l'àmbit del sector públic.
No està clar el contingut precís que cal atribuir a cada un dels conceptes indicats (càrrec directiu, alt càrrec i personal directiu), però no és inversemblant pensar que, als efectes de la legislació de transparència, es poden considerar substancialment equivalents en els àmbits respectius, és a dir: els alts càrrecs, en l'àmbit de les administracions públiques, en sentit estricte; el personal directiu, en l'àmbit de les entitats del sector públic i els càrrecs directius, en l'àmbit de les entitats privades afectades per l'article 3.2 LTAIPBG.
Dels tres conceptes indicats, el d'alt càrrec és objecte d'una certa determinació per part de l'article 4.2 LTAIPBG: els definits per la legislació d'incompatibilitats en l'àmbit de l'Administració de la Generalitat (direccions generals i assimilats i superiors), els electes locals i els titulars dels òrgans superiors i directius de les administracions locals i els membres del òrgans de govern i els directius dels altres organismes públics.
"La normativa sobre organització i personal de l'Administració i del sector públic (... que seria l'aplicable al cas que ens ocupa, atesa la naturalesa de consorci que té la Corporació de salut del Maresme i la Selva) no fixa amb prou claredat el concepte de personal directiu (...), però tanmateix l'article 13 de l'EBEP (Reial Decret legislatiu 5/2015, de 30 d'octubre, pel qual s'aprova el text refós de l'Estatut bàsic de l'empleat públic) i la disposició addicional 21a.1.2 de la Llei 2/2014, de 27 de gener, de mesures fiscals, administratives, financeres, aporten algunes precisions de les que es poden deduir les següents notes definitòries d'aquesta figura, almenys en l'àmbit del sector públic de la Generalitat (que és al qual està adscrita la Corporació): Responsabilitat de gestió (pressupost, objectius, autonomia en l'àmbit respectiu); subjecció a avaluació i control de resultats; participació directa en la presa de les grans decisions o decisions estratègiques de l'entitat; capacitat de comprometre externament l'organització; direcció d'equips de persones; i subordinació directa al màxim òrgan de govern" (FJ 3).
Atesos els criteris assenyalats, sembla raonable fixar la relació de personal directiu de GIPSS amb referència als membres del seu Comitè de Direcció, la composició del qual consta al web de l'empresa.
Comparant la relació dels càrrecs que el formen, segons el web, amb la llista de retribucions facilitada per l'empresa, aquesta segona presenta dues mancances: no inclou el gerent ni la persona responsable de comunicació.
Amb caràcter general, hi ha d'haver coherència entre la composició del Comitè de Direcció difosa per l'empresa i la utilitzada per informar de les retribucions dels seus membres.
Per tant, a manca de justificació pertinent, caldria estimar aquesta part de la Reclamació pel que fa a la necessitat d'informar de les retribucions percebudes per la persona responsable de comunicació.
En quant a les retribucions del gerent, GIPSS ja va informar en la seva primera resolució que no percebia cap retribució de caràcter fix i periòdic de l'empresa, ja que la seva retribució la rep de l'ICS, en tant que gerent d'aquest organisme del Camp de Tarragona.
A la vista d'aquesta primera resposta la fonamentació de la Reclamació demana específicament si aquest càrrec percebria de GIPSS retribucions no fixes ni periòdiques, així com si aquesta empresa abona a l'ICS alguna contraprestació a canvi de la dedicació no retribuïda del seu gerent.
Tot i que aquestes qüestions no són plantejades a la sol·licitud inicial d'informació, hi ha motius raonables per no ser-ho (són molt específiques i es plausible que les circumstàncies que les motiven no fossin conegudes per la persona reclamant) i tenen una vinculació molt directa amb ella, de manera que difícilment es donaria resposta satisfactòria a la sol·licitud d'informació, en els termes generals en què va ser formulada, si no s'informa específicament d'aquestes qüestions: les retribucions no fixes ni periòdiques percebudes pel gerent de GIPSS a càrrec d'aquesta empresa (conceptes que cal incloure en el de retribucions, tal com raona l'FJ següent, als que es podrien afegir les possibles dietes, amb l'abast indicat al mateix FJ) i l'eventual contraprestació de GIPSS a l'ICS per compensar la dedicació del seu gerent (en la mesura que, si existeix, reflectiria realment una retribució indirecta del gerent per part de GIPSS, el coneixement de la qual es pot considerar inclòs dins la petició inicial d'informació).
Per tant, també procedeix estimar aquest aspecte de la Reclamació.
Un cop precisada en els termes anteriors la informació demanada (retribucions percebudes pels càrrecs directius de GIPSS), és inqüestionable que la persona reclamant té dret a accedir-hi, ja que no només es tracta d'informació pública, sinó que, a més a més, és una informació que forma part de les obligacions de publicitat activa de les Administracions públiques, segons la previsió molt clara en aquest sentit de l'article 11 LTAIPBG: "1.
La informació relativa a la gestió econòmica i pressupostària que l'Administració ha de fer pública en aplicació del principi de transparència ha d'incloure: (...) b ) Les retribucions, indemnitzacions i dietes, les activitats i els béns dels membres del Govern, dels alts càrrecs de l'Administració pública i del personal directiu dels ens públics, les societats, les fundacions i els consorcis, i les indemnitzacions que han de percebre en deixar d'exercir el càrrec".
Si la informació demanada ha de ser objecte de publicitat activa, amb més raó encara ha de poder ser objecte del dret d'accés a la informació pública, que té un abast molt més ampli.
Donar aquesta informació, per una altra banda, no infringeix el dret de protecció de dades de caràcter personal, ja que hi ha un mandat molt clar (l'article 11 LTAIPBG que s'acaba de citar) que no només autoritza la seva cessió, sinó que fins i tot l'ordena.
Quant a la petició de major especificació de les percepcions formulada a la motivació de la Reclamació, la comunicació d'informació feta per GIPSS el 22 de setembre manifesta expressament que la informació retributiva que facilita inclou tots els conceptes retributius, però no especifica la part que correspon a salari variable i en espècie i les possibles dietes, ni es dóna aquesta informació respecte de tots els membres del Comitè de Direcció, tal com demanava expressament aquella motivació.
Aquesta qüestió mereix una anàlisi detallada.
Com ja s'ha dit a la Resolució sobre la Reclamació 206/2016, el terme retribucions és més ampli que el de salaris, ja que engloba tota mena de conceptes remuneratius i de complements, inclosos els variables, tant dineraris, com en espècie, que pot percebre una persona a canvi de la seva feina.
Per tant, quan la persona reclamant demana a la seva sol·licitud la informació sobre les retribucions, la resposta donada ha d'incloure, a més de les fixes, també les variables, si n'hi ha, i també les que siguin en espècie, cas que es percebin; al fer la Reclamació demana, a més, que s'especifiquin aquests diferents conceptes.
Certament, el més clar hauria estat demanar expressament la inclusió i la concreció d'aquests diferents conceptes al fer la sol·licitud d'accés, ja que ara no caldria valorar si per atendre favorablement la seva Reclamació cal apartar-se o no del criteri elemental de necessitat de congruència entre el demanat en la sol·licitud d'informació i el reclamat davant la GAIP, que és conseqüència lògica del caràcter revisor d'aquesta Comissió.
Ara bé, si hom té en compte que la informació sol·licitada ha d'incloure els diversos conceptes retributius indicats, el que demana d'addicional la Reclamació és merament la constatació que així s'ha fet, de manera que es pot concloure que la major especificació demanada no comporta una ampliació d'informació que pugui considerar-se incongruent amb la sol·licitud inicial.
D'acord amb les anteriors consideracions, procedeix reconèixer el dret de la persona reclamant a obtenir la informació demanada sobre retribucions de cada un dels membres del Comitè Directiu de GIPSS, tot especificant quina part correspon a retribucions fixes, a retribucions en espècie i a retribucions variables, en la mesura que n'hi hagi (així com les eventuals retribucions no fixes ni periòdiques que pugui percebre el gerent, com ja s'ha dit al fonament anterior).
I amb el benentès que les retribucions variables només es poden quantificar un cop tancat l'exercici econòmic, i després d'avaluar l'obtenció dels objectius a que són condicionades, de manera que aquesta informació només es pot donar a títol de previsió en relació amb l'exercici en curs.
En canvi, la informació demanada en via de Reclamació sobre l'especificació del que s'hagi percebut en concepte de dietes ultrapassa sens dubte l'objecte de la sol·licitud d'informació, amb infracció del criteri apuntat anteriorment, de necessària congruència o identitat entre l'objecte de la sol·licitud i el de la Reclamació posterior.
Malgrat l'amplitud atribuïble al terme "retribucions", és qüestionable que aquest concepte inclogui altres compensacions econòmiques com ara dietes, indemnitzacions o assistències, que poden tenir finalitats i justificacions diferents.
Així, les indemnitzacions no tenen una finalitat estrictament retributiva, sinó la de compensar una despesa causada per raons laborals (un desplaçament, per exemple), les assistències tenen la finalitat de retribuir una dedicació (assistir a una reunió, per exemple) que no formaria part de les responsabilitats laborals del lloc de treball retribuït i el concepte de dietes pot ser utilitzat com a sinònim de qualsevol dels dos anteriors.
Tant és així que l'article 11.1. b LTAIPBG, quan defineix les obligacions de publicitat activa en aquesta matèria, parla de "retribucions, indemnitzacions i dietes", enumeració que implícitament dóna a entendre que es tracta de conceptes diferents.
En conseqüència, si la sol·licitud inicial d'informació pública demana només les retribucions, no es poden considerar incloses dins d'aquesta sol·licitud les percepcions rebudes en concepte de dietes o d'indemnitzacions, de manera que quan al presentar la seva Reclamació la persona reclamant demana les dietes, no té dret a què li sigui admesa aquesta petició, ja que no l'ha presentat prèviament com a sol·licitud d'informació.
Això no treu que, des d'un punt de vista material, tingui dret (que en principi el té) a obtenir aquesta informació, però l'ha de demanar en primer lloc a GIPSS, donant-li d'aquesta manera l'oportunitat d'atendre la seva sol·licitud, en coherència amb la funció merament revisora de les reclamacions davant la GAIP.
Tot i que, per les raons exposades de procediment, no es pot admetre aquesta Reclamació en relació amb les dietes percebudes pels càrrecs directius de GIPSS, consideracions de simplicitat i eficàcia (més que sigui per evitar una futura nova sol·licitud d'informació amb aquest únic objecte, que segurament hauria de ser estimada) fan aconsellable que GIPSS faciliti voluntàriament aquesta informació a la persona reclamant, bé sigui indicant que no perceben dietes (si és el cas), oferint l'enllaç amb el seu portal de transparència (que en aplicació de l'article 11.1. b LTAIPBG ha d'informar de les indemnitzacions i dietes percebudes pel personal directiu del sector públic) o de l'altra forma que GIPSS consideri convenient.
La sol·licitud d'informació demanava les dades retributives determinades als FJ anteriors per a des de l'entrada en vigor de l'LTAIPBG fins a l'actualitat, i precisava que es referia als exercicis de 2014, 2015 i 2016.
De fet, la llei citada va entrar en vigor l'1 de gener de 2015, de manera que la sol·licitud d'informació respecte de 2014 es pot considerar que no formaria part del petitum de la Reclamació, màxim si la persona reclamant ja no s'hi refereix al presentar-la.
Per una altra banda, la sol·licitud d'informació demana les "retribucions percebudes", expressió que es refereix al passat i que difícilment pot incloure les pendents de percebre corresponents a l'any en curs.
La informació lliurada no té cap referència temporal, de manera que no hi ha constància de l'exercici econòmic al que correspondria.
La persona reclamant insisteix a les seves al·legacions (antecedent 8) que vol la informació demanada des de l'entrada en vigor de la Llei (és a dir, l'1 de juliol de 2015) fins a l'actualitat.
A la vista de les anteriors consideracions, si l'LTAIPBG entra en vigor el 2015, i si per determinar algunes de les retribucions percebudes cal fer-ho un cop tancat l'exercici econòmic, com indica l'FJ anterior, l'única forma d'atendre degudament la sol·licitud és donant la informació demanada corresponent al 2015, sens perjudici que també sembla aconsellable lliurar voluntàriament, per les mateixes raons de simplicitat i eficàcia apuntades en relació amb les dietes a l'FJ anterior, les previsions del 2016.
Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 4 de novembre de 2016, resol per unanimitat: