I. El sistema de sancions establertes en el Projecte sotmès a dictamen té una justificació legal complexa segons que resulta del text del seu article 1.
La primera norma a tenir en compte és la Llei 1/1990 de 8 de gener sobre disciplina del mercat i la defensa dels consumidors i dels usuaris que té per objecte precisament segons el seu article 1 l'exercici de la potestat sancionadora de l'Administració pública en l'àmbit del mercat interior de Catalunya potestat que desenvolupa en els seus capítols 5 i 6 diferenciant els conceptes de sanció i de multa coercitiva.
Poden arribar fins a 500.000 pessetes per a les infraccions lleus van de 500.001 a 5.000.000 de pessetes en les greus i de 5.000.001 de pessetes a 100.000.000 en les molt greus per bé que els imports màxims previstos per a les faltes greus i molt greus poden ser ultrapassats fins al quíntuple i el dècuple respectivament del valor dels productes o serveis objecte de la sanció.
La competència per a la imposició es regula a l'article 29 i correspon al Govern si es tracta de faltes molt greus i al Departament competent en altre cas preveient-se també la competència de les corporacions locals d'acord amb la legislació respectiva fins a un màxim d'1.000.000 de pessetes en la forma que es determini reglamentàriament.
D'altra banda sempre dins del capítol de les sancions l'article 16 de la mateixa Llei preveu que en cas d'infraccions molt greus el Govern de la Generalitat pot decretar el tancament temporal de l'empresa establiment o indústria infractora que radiqui a Catalunya per un període màxim de cinc anys.
Les multes coercitives es tracten al capítol 6 de l'esmentada Llei 1/1990 l'article 20 del qual afirma que l'Administració pot imposar-les en els casos previstos en l'article 170 de la Llei de Procediment Administratiu per tant la Llei de 17 de juliol de 1958 substituït doncs aquell article avui pel 99 de la Llei 30/1992 de 26 de novembre de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú.
La multa però no pot excedir de 100.000 pessetes segons l'article 21.
En segon lloc hi ha la Llei 3/1993 de 5 de març de l'estatut del consumidor que té per objecte segons el seu article 1 la defensa dels consumidors i usuaris que conté el règim sancionador al capítol V en el qual després de definir-se les infraccions a l'article 29 s'estableix al 30 que aquestes han de ser sancionades de conformitat amb el que estableix aquella Llei 1/1990.
Cal tenir en compte també el Decret legislatiu 1/1993 de 9 de març sobre comerç interior pel qual s'aprova la refosa en un text únic dels preceptes de la Llei 1/1983 de 18 de febrer (de regulació administrativa de determinades estructures comercials i vendes especials) i la Llei 23/1991 de 19 de novembre (de comerç interior).
Tracta les infraccions i les sancions al capítol 4.
Concretament l'article 49 estableix multes per a les tres classes d'infraccions lleus greus i molt greus similars a les dalt indicades per a la Llei 1/1990 fent-se l'atribució competencial a l'article 52 de forma que les infraccions lleus i greus són competència del Departament de Consum Comerç i Turisme i les molt greus del Govern.
Totes aquestes normes són catalanes però cal tenir en compte també la Llei estatal 7/1996 de 15 de gener d'ordenació del comerç minorista.
Aquesta norma regula al seu títol IV el sistema d'infraccions i sancions tot establint a l'article 65.1 que la capacitat sancionadora correspondrà a les comunitats autònomes.
Les sancions segons l'article 68 si són lleus donen lloc també a sancions fins a 500.000 pessetes però les corresponents a les faltes greus van de 500.001 a 2.500.000 (i no a 5.000.000) i les corresponents a les molt greus de 2.500.001 (i no 5.000.001) a 100.000.000 de pessetes.
Hom preveu a més el possible tancament temporal en cas de tres faltes molt greus i casos de suspensió temporal d'activitats a l'article 71 amb el benentès que ni aquest precepte ni aquell article 68 no són ni bàsics ni d'aplicació general.
Ara bé en les actuals circumstàncies aquest quadre sancionador s'aplica a través del règim establert pel Decret 174/1990 de 3 de juliol modificat molt parcialment pel Decret 174/1995 de 4 d'abril.
Com és lògic atesa la data de la primera disposició el règim resultant –que distribueix la potestat sancionadora entre els diferents organismes inclosos els ajuntaments– desenvolupa pròpiament la primera de les Lleis dalt indicades.
És lògica doncs l'actualització d'aquest règim reglamentari que d'altra banda ve impulsada a més per la promulgació del Decret 184/1996 de 7 de juny de supressió creació i reorganització de departaments de l'Administració de la Generalitat de Catalunya que ha suposat la desaparició de l'antic Departament de Comerç Consum i Turisme que era el competent en els àmbits indicats.
De fet però la disposició projectada més enllà de la funció estrictament sancionadora prevista en aquelles disposicions reglamentàries té un segon abast motivat per les disposicions contingudes en la Directiva 92/59/CEE del Consell de 29 de juny de 1992 relativa a la seguretat general dels productes i més immediatament per les del Reial decret 44/1996 de 19 de gener pel qual s'adopten mesures per garantir la seguretat general dels productes posats a disposició del consumidor que conté la transposició a l'ordenament espanyol de les disposicions d'aquella Directiva.
Concretament l'article 5 d'aquesta preveu que els estats membres hauran de "crear o nomenar les autoritats encarregades de controlar que els productes satisfacin l'obligació de comercialitzar només productes segurs" precepte que dona lloc a l'article 5.1 del Reial decret que precisa que aquestes autoritats seran les que estableixin les comunitats autònomes i el Ministeri de Sanitat i Consum aquest en un cas concret que ara no interessa.
L'expedient conté els documents exigits per la legalitat vigent però només des d'un punt de vista formal.
El seu contingut és més aviat poc il·lustratiu.
Tant el document denominat "Justificació de la disposició" –que cal suposar que vol complir el tràmit de la memòria prevista a l'article 63.2 de la Llei 13/1989 de 14 de desembre d'organització procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya– com l'informe jurídic final que en bona part reprodueix el text d'aquella justificació són poc explicatius.
De fet si es té en compte que entre la data d'aquella justificació i la de l'informe jurídic transcorren només sis dies cal pensar que l'expedient s'ha elaborat amb una certa pressa que deu ser la causa de la no existència d'un tràmit d'audiència.
En aquest sentit cal reproduir les reserves formulades freqüentment sobre això per aquesta Comissió Jurídica Assessora per exemple en el seu recent Dictamen 8/97 de 9 de gener.
És a dir "en estar destinats aquests tràmits a assegurar la legalitat i l'encert en la promulgació d'una nova normativa el criteri d'aquesta Comissió Jurídica Assessora ha estat sempre d'entendre que és convenient justificar adequadament i raonada l'omissió dels tràmits preceptius quan hi hagi causes d'interès públic que així ho aconsellin compresos especialment els tràmits d'informació pública o audiència establerts a l'art. 64 de la Llei 13/1989".
Aquest sembla el cas actual atesa la recepció del text europeu dalt indicat que representa una innovació important en relació amb el contingut del Decret 174/1990 que hom tracta de substituir.
Sí existeix en canvi un informe de la Comissió de Govern Local de Catalunya sense que s'hagi de considerar rellevant el fet que resti pendent d'aprovació l'acta corresponent a la sessió que va emetre'l car aquella lògicament tindrà lloc en la sessió següent.
Hi ha alguns aspectes generals de la disposició projectada als quals cal fer una breu referència que no cal que sigui més extensa car han estat ja tractats en altres dictàmens d'aquesta Comissió per exemple en els dictàmens 49/95 de 9 de març i especialment el 8/97 de 9 de gener.
Per començar és evident la cobertura legal de l'escala de sancions regulada que resta plenament dins els límits indicats en l'antecedent I i d'altra banda és evident també que la referència genèrica que en els textos legals es fa als departaments al·ludits no s'ha d'entendre limitada al conseller.
Per tant la competència corresponent pot distribuir-se dins de la seva organització com ja fa d'altra banda la norma que ara es vol modificar.
Es manté la limitació a la capacitat sancionadora dels ajuntaments que ressaltava el segon d'aquells dictàmens és a dir un import d'1.000.000 de pessetes.
Però aquesta limitació ve imposada per l'article 29 de la Llei 1/1990 en la seva lletra c) que és precisament la disposició que legitima l'actuació municipal en la matèria.
Sense moure'ns d'aquest àmbit cal reiterar les observacions que feia el mateix Dictamen en relació amb la possibilitat d'actuació municipal –i per extensió comarcal– en el marc d'aquella Llei estatal 7/1996 malgrat que com ja s'ha dit el seu article 65.1 atribueix la capacitat sancionadora precisament a les comunitats autònomes.
Però com es deia aleshores el que el precepte declara efectivament és "que aquesta competència de caràcter executiu en cap cas correspon a l'Estat i que les comunitats autònomes titulars de la competència en matèria sancionadora poden organitzar l'exercici d'aquesta competència redistribuint les funcions corresponents entre els òrgans del propi aparell administratiu i també com en el cas de Catalunya entre els municipis i les corporacions en què s'estructura territorialment la Generalitat de Catalunya d'acord amb l'article 5.1 de l'Estatut i fet efectius els principis de desconcentració i de descentralització establerts a l'article 103.1 de la Constitució".
Tot això al marge de la qüestió al·ludida també en aquell Dictamen –però que no cal plantejar-se ara– que suscita el fet que aquella Llei estatal a la seva disposició final única d'una manera certament discutible car el seu abast és pròpiament administratiu situï el precepte en l'àmbit de la competència exclusiva estatal en matèries civil i mercantil i per regular el contingut del dret privat en els contractes –article 149.1.6 i 8 de la Constitució–.
Quant al contingut del Projecte cal observar en primer lloc que els problemes que podria originar aquell decalatge en les quanties de les sancions detectat en la referència a la Llei estatal 7/1996 s'ha salvat distribuint el tram entre 500.001 i 5.000.000 de pessetes entre el director general de Consum i Seguretat Industrial (fins a 2.500.000 pessetes) i el conseller d'Indústria Comerç i Turisme (des de 2.500.001).
Malgrat tot hi ha alguns aspectes del contingut del Projecte que cal comentar.
a) A l'exposició de motius cal observar en primer lloc que la referència a les disposicions amb rang de Llei que motiven el Projecte resta incompleta car es limita a la Llei 1/1990 i a la 3/1993 a part de la Directiva 92/59/CEE la referència a la qual d'altra banda s'hauria de completar amb la indicació de la data.
En aquest sentit l'article 1 del Projecte a part l'al·lusió indeguda que fa a la Llei 1/1983 cita a més aquell Decret legislatiu 1/1993.
En segon lloc l'expressió "amb el dictamen de la Comissió Jurídica Assessora" no és exacta.
Segons l'article 5.5 del Decret legislatiu 1/1991 de 25 de març que conté el text refós de les lleis reguladores d'aquesta Comissió cal indicar si el text es promulga d'acord o només vist aquell dictamen criteri que reitera l'article 18 del corresponent reglament aprovat per Decret 127/1991 de 17 de juny.
b) A l'article 1 s'hauria de suprimir la referència a la Llei 1/1983 car aquesta ha estat refosa en el Decret legislatiu 1/1993 segons que queda indicat.
c) Els articles 7 i 8 s'ocupen de l'aplicació a Catalunya de les disposicions d'aquella Directiva europea.
Però cal observar que en la seva terminologia només s'utilitza el mot "producte" i no l'expressió "producte segur" que és la usada en la Directiva la qual al seu article 2 fins i tot diferencia ambdós conceptes i també la terminologia del Reial decret 44/1996.
d) L'article 11.3 preveu que els Consells Comarcals quan exerceixin les facultats que en matèria de defensa dels consumidors i usuaris preveu l'article 26.1 lletra b) de la Llei 6/1987 de 4 d'abril sobre organització comarcal de Catalunya "hauran de respectar en tot cas els límits de la capacitat sancionadora aplicables al municipi de major població dels de la comarca segons estableix l'article 11.1 del present Decret".
A part que la cita de l'article 11.1 fóra bo que se substituís per una altra a l'apartat 1 del mateix article cal tenir en compte que l'activitat sancionadora dels Consells Comarcals segons aquell article 26 prové de delegació o de conveni amb els municipis.
Atès doncs que aquests no poden delegar o convenir més potestat sancionadora que la que tenen el precepte en preveure com a topall la capacitat sancionadora del municipi de major població de fet està ampliant la capacitat del Consell Comarcal en els termes municipals dels ajuntaments amb topalls inferiors.
El problema es planteja amb tota la seva importància si entre els municipis delegats o convinguts no es comprèn el de major població de la comarca.
Per tant hauria de quedar clar si aquella referència a la capacitat sancionadora del municipi més poblat es produeix fins i tot en el cas que aquest no formi part del pacte.
e) Quant a la disposició final primera cal reiterar allò que es deia en aquell Dictamen 49/95.
És a dir que el desplegament del Decret no el pot dur a terme el conseller d'Indústria Comerç i Turisme per via de decret sinó per ordre segons que resulta dels articles 61 i 62 de la citada Llei 13/1989 de forma que el precepte esdevé innecessari.
S'informa favorablement sobre el projecte de decret pel qual s'estableixen els òrgans competents en la imposició de sancions i altres mides en matèria de defensa dels consumidors i usuaris i en l'adopció de mesures per a garantir la seguretat dels productes destinats al mercat amb les observacions fetes en el fonament jurídic III.