Resolució 592/2019, de 10 d'octubre
Còpia de sentències i resolucions dels Jutjats del Contenciós Administratiu en les que sigui part l'Ajuntament
L'anonimització de les dades personals que puguin constar en una sentència judicial (excloses les del o la jutge, que són públiques) no sembla que es pugui qualificar d'operació complexa; això no treu que l'estimació de la persona reclamant, d'un minut per sentència, segurament peca d'optimista; ara bé, el fet de tenir que dedicar un temps més o menys voluminós a aquesta tasca no la converteix en complexa, sinó únicament en significativament feixuga o costosa per a l'Administració, factors que podrien donar lloc a preveure un termini raonablement llarg d'execució o altres mesures de proporcionalitat, com fa el fonament jurídic 6, però que difícilment justifiquen la inadmissibilitat per raó de l'article 29.1. b LTAIPBG, i més si tenim en compte que el volum de feina requerit (uns pocs centenars) tampoc es pot qualificar del tot desmesurat.
La remissió al CENDOJ podria ser suficient als efectes d'atendre la sol·licitud d'informació (i fins i tot de justificar la causa d'inadmissibilitat de l'article 29.1. c LTAIPBG), si aquesta base de dades dona efectivament publicitat a la informació sol·licitada (i no la demora per més de tres mesos des de la resolució de la sol·licitud); però sembla ser que no és aquest el cas; les objeccions de la persona reclamant, en el sentit que aquesta base de dades publica únicament una mostra de sentències d'òrgans unipersonals, no són rebatudes per l'Ajuntament, i si aquest té previst licitar una plataforma municipal per donar publicitat, entre altres, a les sentències en la que n'és part l'Ajuntament, en part deu ser perquè l'administració municipal deu considerar insuficient la difusió donada pel CENDOJ a les sentències de les quals n'és part.
Els operadors jurídics no tenim capacitat per deixar d'aplicar un precepte d'una llei catalana (l'article 35 LTAIPBG) que el Parlament no ha derogat i que el Tribunal Constitucional no ha anul·lat, ni podem presumir la seva eventual inconstitucionalitat per un pronunciament del Tribunal Constitucional sobre un precepte significativament diferent i que ha estat declarar contrari a la constitució per vicis en els que precisament no incorre l'article 35 LTAIPBG, i menys encara podem fer-ho en detriment del dret d'accés a la informació pública; en conseqüència, mentre segueixi vigent aquest precepte en els seus termes actuals, la inactivitat de les administracions catalanes en la tramitació de sol·licituds d'informació pública comporta la seva estimació presumpta, d'acord amb la regla del silenci administratiu positiu.
Si s'ha produït silenci administratiu en la tramitació de la sol·licitud d'informació indicada a l'antecedent 2 (cosa que invoca la persona reclamant i no qüestiona l'Ajuntament), els efectes estimatoris d'aquesta inactivitat vinculen l'Administració, que només pot resoldre expressament en el sentit de confirmació dels efectes del silenci administratiu (article 24.3. a de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques); i si bé l'article 35.2 LTAIPBG permet excepcionar aquesta regla de la llei bàsica de procediment administratiu comú pel cas que la sol·licitud en relació amb la qual s'ha produït el silenci afecti límits legals al dret d'accés, no preveu quelcom semblant pel cas de la concurrència de causes d'inadmissibilitat, que per tant no serien oposables als efectes estimatoris del silenci administratiu.
L'exercici i l'efectivitat del dret d'accés a la informació pública no poden restar indiferents davant de consideracions que posin de manifest que la seva satisfacció pugui comportar esforços desproporcionats o injustificats per a les administracions públiques afectades, en detriment del funcionament ordinari dels seus serveis o en perjudici desmesurat dels recursos públics; no és que aquestes consideracions puguin ser frontalment oposables a l'efectivitat del dret d'accés a la informació pública garantit legalment, però sí que justifiquen mesures ponderades que permetin satisfer aquest dret d'acord amb criteris de proporcionalitat.
Reclamació contra inadmissió parcial.
Informació que s'ha de publicar.
Número d'expedient de la reclamació: 439/2019
D'acord amb els antecedents, cal considerar que la informació reclamada per aquest procediment és la demanada a l'apartat 1 de la sol·licitud d'informació reproduïda a l'antecedent 2 (és a dir: Text complet de totes les sentències dictades pels Jutjats contenciós administratius de Barcelona els anys 2018 i 2019 en què sigui part l'Ajuntament de Barcelona), perquè la persona reclamant es dona per satisfeta amb la resposta que li ha donat l'Ajuntament en relació amb la segona part de la sol·licitud.
És presumible que la informació reclamada que s'acaba d'indicar es pugui qualificar com a informació pública, als efectes del previst per l'article 2.b LTAIPBG, perquè malgrat haver estat elaborada per òrgans aliens a l'Ajuntament (Jutjats) segurament es trobarà en poder dels serveis municipals, ja que l'Ajuntament és part dels processos respectius.
En conseqüència, seria procedent declarar el dret de qualsevol persona a accedir-hi, en aplicació de l'article 18 LTAIPBG, tret que l'eventual concurrència d'algun límit legal pugui impedir-ho.
Els antecedents posen de manifest que l'únic límit legal que concorre a la informació sol·licitada és el relatiu a la protecció de les dades personals, perquè a les sentències notificades a les parts hi solen constar, com a mínim, les dades que identifiquen les parts en qüestió, que en molts casos són persones físiques i segurament resultaria injustificat difondre la seva identitat, vinculada al contingut de la sentència que l'afecta, almenys en el marc d'aquest procediment.
Nogensmenys, tant la persona reclamant com l'Ajuntament manifesten la seva predisposició a què les dades personals afectades siguin suprimides de la informació reclamada, de manera que aquest límit esdevindria desactivat.
Assumit, doncs, que la informació controvertida seria en qualsevol cas anonimitzada prèviament a la seva divulgació, ja no restarien límits legals oposables al dret d'accés de la persona reclamant a la informació sol·licitada.
L'Ajuntament invoca la concurrència de la causa d'inadmissibilitat de l'article 29.1.b LTAIPBG: si per a obtenir la informació que demanen cal una tasca complexa d'elaboració o reelaboració.
L'Ajuntament justifica la concurrència d'aquesta causa d'inadmissibilitat en el nombre elevat de sentències en les quals n'és part (351 a finals de juny de 2019, xifra que no queda clar si també inclou les del 2018, i de la que se'n haurien d'excloure les corresponents a Tribunals, perquè només es demanen les dels Jutjats; per tant, amb la informació facilitada, es pot considerar que el nombre total de sentències sol·licitades deu ser d'uns pocs centenars), afegit a la necessitat d'anonimitzar-les, tasca que considera qualificada i que al seu entendre requeriria ser executada per una persona i revisada per una altra.
La persona reclamant qüestiona la complexitat invocada, perquè creu que l'anonimització és senzilla i pot ser resolta a minut per sentència.
La GAIP ha considerat en alguna resolució anterior que la complexitat justificativa de la inadmissió de les resolucions pugui ser deguda per la necessitat d'anonimitzar la informació sol·licitada, en la mida que aquesta tasca, especialment si s'ha d'aplicar a un nombre molt elevat de documents o a documents molt extensos, pugui resultar realment complexa en el cas en qüestió.
L'anonimització de les dades personals que puguin constar en una sentència judicial (excloses les del o la jutge, que són públiques) no sembla que es pugui qualificar d'operació complexa.
Això no treu que l'estimació de la persona reclamant, d'un minut per sentència, segurament peca d'optimista.
Ara bé, el fet de tenir que dedicar un temps més o menys voluminós a aquesta tasca no la converteix en complexa, sinó únicament en significativament feixuga o costosa per a l'Administració, factors que podrien donar lloc a preveure un termini raonablement llarg d'execució o altres mesures de proporcionalitat, com fa el fonament jurídic 6, però que difícilment justifiquen la inadmissibilitat per raó de l'article 29.1.b LTAIPBG, i més si tenim en compte que el volum de feina requerit (uns pocs centenars de sentències) tampoc es pot qualificar del tot desmesurat, especialment si hom té en compte els recursos de què disposa l'Ajuntament de Barcelona.
L'Ajuntament invoca la concurrència de la causa d'inadmissibilitat de l'article 29.1.c LTAIPBG: si la informació que demanen és en fase d'elaboració i s'ha de fer pública, d'acord amb les obligacions de transparència del títol II, dins del termini de tres mesos.
Tot i que el títol II de l'LTAIPBG no conté cap obligació específica de donar publicitat activa a totes les sentències judicials que afectin l'Administració concernida, és evident que aquest mandat es pot interpretar com a inclòs genèricament dins de l'obligació de publicitat activa de la informació relativa a les decisions i actuacions amb rellevància jurídica, que s'ha de fer pública en aplicació de l'article 10 LTAIPBG, precepte que inclou específicament determinats tipus de sentències i resolucions judicials (apartat 1.h: les que tinguin rellevància pública i les definitives que afectin les persones obligades al compliment de l'LTAIPBG).
Per tant, podria estar justificat aplicar la causa d'inadmissibilitat de l'article 29.1.c LTAIPBG, en la mida que l'Ajuntament tingui previst publicar al seu web les sentències sol·licitades, i ho faci en els tres mesos següents a la resolució de la sol·licitud d'informació.
L'Ajuntament sosté en el seu informe que té previst de licitar a finals d'any un concurs per contractar una plataforma de consulta ciutadana, que inclouria les sentències en les que l'Ajuntament n'és part.
El cas és, però, que quan es resol la sol·licitud d'informació pública (23 de juliol) manquen més de tres mesos per a què es liciti aquesta plataforma, i sens dubte molt més temps per a què sigui operativa.
Per tant, no es donen les circumstàncies de lapse temporal que puguin justificar l'aplicació d'aquesta causa d'inadmissibilitat.
Així mateix, l'Ajuntament també manifesta que les sentències de les quals n'és part corresponents al 2018 estarien publicades en el CENDOJ (base de dades del Consell General del Poder Judicial), i que si la persona reclamant en troba a faltar alguna de concreta l'hi podria facilitar.
En oposició a aquestes manifestacions, la persona reclamant afirma que el CENDOJ només publica una petita mostra de les sentències dels òrgans judicials unipersonals (que són precisament l'objecte de la sol·licitud), i que les sentències a què redirigeix el web municipal al CENDOJ són anteriors al 2018.
La remissió al CENDOJ podria ser suficient als efectes d'atendre la sol·licitud d'informació (i fins i tot de justificar la causa d'inadmissibilitat de l'article 29.1.c LTAIPBG), si aquesta base de dades dona efectivament publicitat a la informació sol·licitada (i no la demora per més de tres mesos des de la resolució de la sol·licitud).
Però sembla ser que no és aquest el cas.
Les objeccions de la persona reclamant, en el sentit que aquesta base de dades publica únicament una mostra de sentències d'òrgans unipersonals, no són rebatudes per l'Ajuntament, i si aquest té previst licitar una plataforma municipal per donar publicitat, entre altres, a les sentències en la que n'és part l'Ajuntament, en part deu ser perquè l'administració municipal deu considerar insuficient la difusió donada pel CENDOJ a les sentències de les quals n'és part.
Ateses les anteriors consideracions, cal concloure que no s'acredita la concurrència de la causa d'inadmissibilitat de les sol·licituds d'accés a la informació pública de l'article 29.1.c LTAIPBG, motiu pel qual no és procedent la inadmissió de la sol·licitud en base a ella.
La persona reclamant argumenta que s'hauria produït l'estimació presumpta de la seva sol·licitud, en aplicació dels articles 33 i 35 LTAIPBG, perquè l'Ajuntament hauria trigat més d'un mes a notificar-li la resolució relativa a la seva sol·licitud, amb la conseqüent aplicació de la regla del silenci administratiu positiu.
L'Ajuntament no qüestiona el fet, si bé discrepa dels efectes atribuïbles jurídicament al silenci administratiu produït, que creu que han de ser desestimatoris, en aplicació de la Sentència del Tribunal Constitucional (STC) 104/2018, que declara la inconstitucionalitat i nul·litat de l'article 31.2 de la Llei 8/2015, de 25 de març, de Transparència d'Aragó, que estableix la regla del silenci administratiu positiu en la tramitació i resolució de les SAIP, quan segons aquesta Sentència la Llei estatal bàsica 19/2013, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LTAIPBGE) estableix la regla del silenci administratiu negatiu per al mateix tipus de procediments, i aquesta opció seria vinculant per a les lleis autonòmiques.
Aquesta pretensió municipal s'ha de rebutjar, perquè els efectes de l'STC 104/2018 es limiten a la cosa jutjada, és a dir, a la Llei aragonesa 8/2015, mentre que l'article 35 LTAIPBG, que és el precepte que estableix la regla del silenci administratiu positiu en la tramitació i resolució de les SAIP pel cas de manca de resolució en termini de les sol·licituds d'informació pública davant de les administracions catalanes, segueix essent vigent.
A més d'aquesta raó formal, també cal tenir en compte que el precepte declarat inconstitucional i nul per l'STC 104/2018 (l'article 31.2 de la Llei aragonesa 8/2015) és substancialment diferent de l'article 35 LTAIPBG, com es pot comprovar en la següent transcripció d'ambdós preceptes:
No es pot adquirir per silenci administratiu el dret d'accés si concorre algun dels límits establerts per aquesta o altres lleis per a tenir accés a la informació pública".
És evident que hi ha diferències significatives entre l'article 31.2 de la Llei aragonesa 8/2015 i l'article 35 LTAIPBG, que podrien dur a una sentència diferent del TC: mentre que la llei catalana salva escrupolosament dels efectes del silenci positiu els eventuals interessos de tercers afectats, la llei aragonesa és molt més restrictiva a l'hora d'admetre possibles excepcions al sentit positiu del silenci administratiu.
I cal tenir en compte que l'FJ 5 de l'STC 104/2018 justifica precisament en els interessos de tercers que poden resultar afectats per l'accés el caràcter bàsic del silenci negatiu de l'article 20.4 de la Llei estatal 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LTAIPBGE).
Per les raons indicades, els operadors jurídics no tenim capacitat per deixar d'aplicar un precepte d'una llei catalana (l'article 35 LTAIPBG) que el Parlament no ha derogat i que el Tribunal Constitucional no ha anul·lat, ni podem presumir la seva eventual inconstitucionalitat per un pronunciament del Tribunal Constitucional sobre un precepte significativament diferent i que ha estat declarar contrari a la constitució per vicis en els que precisament no incorre l'article 35 LTAIPBG.
I menys encara podem fer-ho en detriment del dret d'accés a la informació pública.
En conseqüència, mentre segueixi vigent l'article 35 LTAIPBG en els seus termes actuals, la inactivitat de les administracions catalanes en la tramitació de sol·licituds d'informació pública comporta la seva estimació presumpta, d'acord amb la regla del silenci administratiu positiu.
Doncs bé, si s'ha produït silenci administratiu en la tramitació de la sol·licitud d'informació indicada a l'antecedent 2 (cosa que invoca la persona reclamant i no qüestiona l'Ajuntament), els efectes estimatoris d'aquesta inactivitat vinculen l'Administració, que només pot resoldre expressament en el sentit de confirmació dels efectes del silenci administratiu (article 24.3.a de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques).
I si bé l'article 35.2 LTAIPBG permet excepcionar aquesta regla de la llei bàsica de procediment administratiu comú pel cas que la sol·licitud en relació amb la qual s'ha produït el silenci afecti límits legals al dret d'accés, no preveu quelcom semblant pel cas de la concurrència de causes d'inadmissibilitat, que per tant no serien oposables als efectes estimatoris del silenci administratiu.
En definitiva, encara que es pogués acreditar la concurrència d'alguna de les causes d'inadmissibilitat invocades per l'Ajuntament, aquesta circumstància no podria impedir els efectes de l'estimació presumpta de la sol·licitud, consideració que reforça el dret de la persona reclamant a la informació sol·licitada.
L'exercici i l'efectivitat del dret d'accés a la informació pública no poden restar indiferents davant de consideracions que posin de manifest que la seva satisfacció pugui comportar esforços desproporcionats o injustificats per a les administracions públiques afectades, en detriment del funcionament ordinari dels seus serveis o en perjudici desmesurat dels recursos públics.
No és que aquestes consideracions puguin ser frontalment oposables a l'efectivitat del dret d'accés a la informació pública garantit legalment, però sí que justifiquen mesures ponderades que permetin satisfer aquest dret d'acord amb criteris de proporcionalitat.
El fonament jurídic 3 assenyala que l'anonimització, exigible legalment, de les sentències sol·licitades (que poden arribar a sumar uns pocs centenars) pot requerir una feina voluminosa per al personal dels serveis jurídics municipals, que podria perjudicar el seu normal funcionament.
A més a més, l'informe municipal ha posat de manifest la intenció de l'Ajuntament de fer publicitat activa de les sentències de les quals n'és part i que, a aquests efectes, té previst licitar la contractació de la plataforma corresponent a finals d'aquest any.
Per tant, hem d'entendre que l'Ajuntament ha assumit de fer, entre altres actuacions, l'anonimització necessària per difondre en règim de publicitat activa, entre d'altres, les sentències sol·licitades per la persona reclamant, motiu pel qual podria esdevenir un cert malbaratament de recursos públics que aquesta mateixa tasca s'hagués d'acabar fent per partida doble a càrrec de l'administració municipal (en aquests moments, per atendre la sol·licitud d'informació de la que deriva la Reclamació i, dins de pocs mesos, en aplicació del projecte municipal de licitar i difondre una plataforma digital que inclogui les mateixes sentències), eventualitat que cal evitar per un criteri elemental d'ús racional dels recursos públics.
També s'ha de tenir en compte que, per la informació aportada a aquest procediment, la licitació d'aquesta plataforma municipal encara és incerta a hores d'ara, i la seva execució, molt més, de manera que constituiria un sacrifici excessiu per al dret d'accés de la persona reclamant remetre la seva satisfacció a aquest futurible.
En atenció a un criteri de proporcionalitat, sembla justificada una solució que ofereixi una via garantida i dins d'un termini raonable per a la satisfacció del dret d'accés de la persona reclamant (dret que, com es pot comprovar al fonament jurídic 5, també s'empara en els efectes del silenci administratiu positiu) i, al mateix temps, doni també a l'Administració la possibilitat de tenir que assumir només un cop la tasca d'anonimitzar les sentències sol·licitades, tasca que per altra banda ja tenia prevista (més que fos a càrrec de qui guanyi la licitació a què es refereix en el seu informe), i de fer-ho dins d'un termini raonable.
En atenció a aquesta finalitat, és procedent establir que, en atenció al volum de feina requerit per anonimitzar les sentències afectades, es fixa un termini prou llarg per al compliment d'aquesta Resolució (sis mesos), que hauria de ser suficient no només per dur a terme aquesta operació sense causar interferències al normal funcionament dels serveis jurídics de l'Ajuntament, sinó també per coordinar-la amb la prevista per la licitació a què es refereix l'informe municipal, als efectes d'evitar la seva duplicació.
L'eventual perjudici que aquest termini anormalment llarg pot produir en el dret d'accés de la persona reclamant quedaria compensat pel fet que l'Ajuntament li podria proporcionar totes les sentències sol·licitades, tant les del 2018, com la totalitat de les del 2019.
Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 10 d'octubre de 2019, resol per unanimitat: