La Comissió Jurídica Assessora, reunida el 12 de desembre de 2019, amb la presidència del Sr.
Alfredo Galán Galán, Francesc Homs i Molist, Marc Marsal i Ferret, Joan Pagès i Galtés, Eva Pons i Parera, Sonia Ramos i González, Lluís Saura i Lluvià, Joan Manuel Trayter i Jiménez, i Antoni Vaquer i Aloy, i essent-ne ponent el Sr.
Carles Mundó i Blanch, ha aprovat el Dictamen següent:
El 18 de setembre de 2005, el Ple del Consell Obert de l'Ajuntament de Fígols va concedir al Sr.
A una llicència per a l'execució de les obres de millora, conservació i manteniment de la casa de pagès D d'aquest municipi.
El 28 de novembre de 2013, el tinent d'alcalde de Fígols va concedir al mateix interessat una llicència municipal d'activitat per a dur a terme l'activitat d'allotjament rural, en la modalitat de masoveria, a la masia esmentada.
C, propietaris d'edificacions situades en el municipi de Fígols que prèviament havien sol·licitat a l'Ajuntament que se'ls reconegués la condició d'interessats en la tramitació dels expedients administratius en tràmit o finalitzats corresponents a les obres executades a quatre masies del municipi, van sol·licitar la revisió d'ofici de la llicència d'obres atorgada pel Ple del Consell Obert de l'Ajuntament de Fígols el 18 de setembre de 2005 a la masia D i al·legaven que, en vista de la llicència d'obra indegudament atorgada, també caldria revisar la llicència d'activitat de turisme rural.
Per Decret de l'alcaldia 36/2018, de 23 de novembre, es va acordar incoar un procediment de revisió d'ofici circumscrit a la llicència d'obres atorgada pel Ple del Consell Obert el 18 de setembre de 2005.
Aquest procediment va donar lloc al Dictamen 167/2019, de 13 de juny, de la Comissió Jurídica Assessora, que va concloure en el sentit d'informar favorablement sobre la revisió d'ofici de la llicència d'obres atorgada el 18 de setembre de 2005, sobre la base de la causa de nul·litat de l'article 62.1.e) de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú (LRJPAC), atès que s'havia atorgat amb una omissió substancial del procediment previst legalment.
El 25 de gener de 2019, l'enginyer municipal va emetre un informe tècnic sobre la documentació tècnica que l'interessat havia presentat el 12 de setembre de 2013 amb la comunicació prèvia per a legalitzar l'activitat de turisme rural –masoveria– a la masia esmentada, en què concloïa que caldria acomplir determinats condicionants, entre els quals citava que es disposés del corresponent informe favorable de compatibilitat urbanística.
Per escrit d'1 de març de 2019, la Sra.
C van presentar un escrit en què al·legaven que el procediment de revisió d'ofici de la llicència d'obres no havia inclòs la revisió de la llicència d'activitat de turisme rural i sol·licitaven que es duguessin a terme les accions oportunes per a la protecció de la legalitat urbanística al municipi i que s'incoés un expedient de revisió d'ofici respecte de la llicència per a l'activitat de turisme rural.
El 14 de març de 2019, la secretària interventora municipal va emetre un informe jurídic sobre la sol·licitud de revisió d'ofici de la llicència d'activitats per a dur a terme l'activitat d'allotjament rural a la masia, en què, entre d'altres, posava de manifest que estava condicionada al fet que les obres s'ajustessin a la legalitat i que la revisió d'ofici de la llicència d'obres que es tramitava en un altre expedient condicionava el resultat d'una revisió de la llicència d'activitats.
Altrament, assenyalava que, d'acord amb l'informe emès per l'enginyer del Consell Comarcal, el 25 de febrer anterior, la llicència d'activitats s'havia de considerar viciada de nul·litat de ple dret en haver-se omès el tràmit essencial d'informe previ de compatibilitat urbanística de l'activitat i l'aprovació prèvia de l'ús per la Comissió Territorial d'Urbanisme.
Finalment, proposava incoar un procediment de revisió d'ofici de la llicència d'activitats.
Mitjançant el Decret d'alcaldia 11/2019, de 21 de març, es va acordar incoar un procediment de revisió d'ofici de la llicència d'activitats a la masia atorgada el 28 de novembre de 2013 per la causa de nul·litat de l'article 62.1.e) de l'LRJPAC, en haver-se atorgat sense l'informe previ de compatibilitat urbanística de l'activitat i sense l'aprovació prèvia de l'ús turístic per la Comissió Territorial d'Urbanisme.
Altrament, es va acordar atorgar a les persones interessades el tràmit de vista i audiència de l'expedient per un termini de quinze dies.
Per oficis del mateix 21 de març de 2019, la secretària interventora municipal va notificar l'acord d'incoació del procediment de revisió d'ofici a les persones interessades que van instar l'inici del procediment, així com al titular de la llicència d'activitats.
El 29 d'abril de 2019, l'interessat titular de la llicència va presentar un escrit d'al·legacions, en què sol·licitava que es deixés sense efecte el procediment de revisió d'ofici de la llicència d'activitats per a dur a terme l'activitat d'allotjament rural, en considerar, entre d'altres, que l'alcalde no era competent per a instar el procediment de revisió d'ofici; que l'ús de turisme rural és admès pel Catàleg de masies de Fígols, aprovat per la Comissió Territorial d'Urbanisme, cosa que deixaria sense objecte el procediment; que el certificat de compatibilitat urbanística no era necessari, i que no es podia afirmar que la construcció no s'ajustés al planejament.
Finalment, al·legava que eren d'aplicació els límits de la revisió pel transcurs del temps i per infracció dels principis d'equitat i bona fe.
El 24 de maig de 2019, la secretària municipal va emetre un informe proposta sobre les al·legacions formulades, en el sentit de desestimar-les, llevat de la relativa a la incompetència de l'alcalde per a incoar el procediment de revisió d'ofici, que s'acceptava parcialment, en el sentit que la incoació seria ratificada, per a més garanties, en el següent Ple del Consell Obert.
Per Decret d'alcaldia 21/2019, de 24 de maig, es va resoldre informar sobre les al·legacions presentades, d'acord amb l'informe emès per la secretària municipal; suspendre la tramitació de l'expedient instat fins que no s'emetés el dictamen preceptiu de la Comissió Jurídica Assessora i notificar la resolució als interessats i a la Fiscalia del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya en relació amb les diligències d'investigació tramitades sobre la llicència atorgada.
Aquesta resolució es va notificar als interessats en el procediment.
El 14 de juliol de 2019, el Ple de l'Ajuntament de Fígols va acordar ratificar el Decret d'alcaldia 21/2019, de 24 de maig, de valoració de les al·legacions presentades i de suspensió del termini de resolució del procediment i sol·licitud de dictamen a la Comissió Jurídica Assessora.
Així mateix, es va acordar notificar aquest acord als interessats en el procediment i trametre l'expedient a la Comissió Jurídica Assessora.
El 5 d'agost de 2019, va tenir entrada al Departament de la Presidència l'expedient enviat a través de l'EACAT, juntament amb la sol·licitud de dictamen a la Comissió Jurídica Assessora signada per l'alcalde de Fígols.
Per ofici de 4 de setembre de 2019, la subdirectora general d'Assistència Jurídica i d'Innovació a l'Administració Local va requerir a l'Ajuntament que completés l'expedient tramès; requeriment que l'Ajuntament va atendre parcialment en data 17 de setembre de 2019.
Per oficis de 26 de setembre i d'1 d'octubre de 2019, es va requerir novament l'Ajuntament l'esmena de diversos defectes formals de l'expedient, cosa que l'Ajuntament va atendre en dates d'1 i 3 d'octubre de 2019.
El 8 d'octubre de 2019, el tècnic, amb el vistiplau de la subdirectora general d'Assistència Jurídica i d'Innovació a l'Administració Local del 9 d'octubre següent, va emetre un informe favorable a la tramesa de l'expedient a la Comissió Jurídica Assessora perquè n'emetés el dictamen corresponent.
El 10 d'octubre de 2019, va tenir entrada en aquesta Comissió Jurídica Assessora la sol·licitud de dictamen formulada pel secretari d'Administracions Locals i de Relacions amb l'Aran, per delegació, d'acord amb la Resolució PRE/1384/2019, de 21 de maig, de delegació de competències de la persona titular del Departament de la Presidència (DOGC núm. 7882, de 24 de maig de 2019).
En la sessió de 17 d'octubre de 2019, el Ple de la Comissió va admetre a tràmit la petició i en va designar ponent.
L'objecte del Dictamen és la revisió d'ofici instruïda per l'Ajuntament de Fígols de la llicència municipal atorgada el 28 de novembre de 2013 per a dur a terme l'activitat d'allotjament rural, amb la modalitat de masoveria, a la masia D d'aquest municipi.
La revisió d'ofici s'efectua a instància de dos particulars en la condició de propietaris de diverses finques en aquest terme municipal, els quals al·leguen que ho fan en exercici de l'acció pública en matèria d'urbanisme.
L'expedient sotmès a dictamen està relacionat amb el Dictamen 167/2019, sobre l'expedient de la revisió d'ofici de la llicència d'obres de la masia indicada, que van instar els mateixos particulars interessats, i sobre el qual la Comissió va informar favorablement en apreciar-se la causa de nul·litat de l'article 62.1.e) de l'LRJPAC per omissió del procediment previst en l'article 48 del text refós de la Llei d'urbanisme (TRLU) –aprovat pel Decret legislatiu 1/2010, de 3 d'agost– per a aprovar projectes d'actuacions específiques d'interès públic en sòl no urbanitzable.
En la sol·licitud de revisió d'ofici de la llicència municipal d'obres, els particulars instants havien sol·licitat que també es revisés la llicència municipal atorgada el 28 de novembre de 2013 per a dur a terme a la casa citada l'activitat d'allotjament de turisme rural, sobre la base que la il·legalitat de la llicència d'obres comportaria la revisió de la llicència d'activitats.
No obstant això, l'expedient de revisió d'ofici es va circumscriure a revisar la llicència d'obres, com ja en va deixar constància en el fonament jurídic primer del Dictamen 167/2019.
El procediment que ara és objecte de dictamen s'insta arran d'una nova sol·licitud formulada en data 1 de març de 2019 per les mateixes persones interessades, en què reiteren que s'incoï un procediment de revisió d'ofici respecte de la llicència per a l'activitat de turisme rural.
La revisió d'ofici es fonamenta en la causa prevista en la lletra e) de l'article 62.1.e) de l'LRJPAC, que es correspon amb la prevista actualment en l'article 47.1.e) de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPAC), sobre la base que la llicència municipal d'activitat es va atorgar amb omissió de tràmits essencials del procediment, en concret de la preceptiva autorització prèvia de l'ús de turisme per la Comissió Territorial d'Urbanisme.
L'article 8.3.c) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora, disposa que és preceptiu el dictamen d'aquest òrgan consultiu en els procediments de revisió d'ofici d'actes nuls de ple dret de l'Administració de la Generalitat o de les administracions locals de Catalunya.
Aquesta intervenció preceptiva també es recull en l'article 72 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, i en l'article 106.1 de l'LPAC.
En el cas que s'examina, el procediment de revisió es va iniciar pel Decret de l'alcaldia de 21 de març de 2019, en conseqüència, en la tramitació s'han de respectar les regles procedimentals establertes en l'LPAC i també en la Llei 26/2010.
La llicència d'activitats, objecte de revisió, és de data 28 de novembre de 2013.
Per tant, el règim jurídic material relatiu a la invalidesa i, en concret, de les causes de nul·litat de ple dret, és l'establert per la legislació administrativa vigent en aquell moment, és a dir, per l'LRJPAC.
Cal advertir, no obstant això, que són coincidents els continguts de l'article 62 de l'esmentada LRJPAC amb l'actual article 47 de l'LPAC.
A més de la normativa referida, hi resulten d'aplicació les previsions contingudes en el text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya (TRLMRLC), aprovat pel Decret legislatiu 2/2003, de 28 d'abril; el text refós de la Llei d'urbanisme (TRLU), aprovat pel Decret legislatiu 1/2005, de 26 de juliol; la Llei 20/2009, de 4 de desembre, de prevenció i control ambiental de les activitats, i el Decret 179/2005, de 13 de juny, pel qual s'aprova el Reglament d'obres, activitats i serveis dels ens locals.
Inici del procediment de revisió
La legislació reguladora del règim local reconeix als ens locals, inclosos els municipis, la potestat de revisar d'ofici llurs actes.
Aquesta revisió s'ha de realitzar en els termes establerts per la legislació reguladora del procediment administratiu comú, sens perjudici de supòsits específics establerts per la legislació bàsica de règim local (articles 53 de la Llei 7/1985, de 2 d'abril, de bases de règim local –LBRL–, i 173.1 del TRLMRLC).
El procediment de revisió d'ofici es pot iniciar "per iniciativa pròpia" de l'Administració o bé a "sol·licitud d'interessat" (article 106.1 de l'LPAC).
Com es va dir en el Dictamen 94/2019, de 28 de març, i es va reiterar en el recent dictamen 145/2019, "Determinar si el procediment que s'examina s'ha iniciat d'ofici o a sol·licitud d'interessat no és una qüestió menor, atès que, atenent la classe d'iniciació, es pot produir, pel transcurs del termini de sis mesos des del seu inici (si el termini no s'ha suspès, ex art. 22 de l'LPAC), bé la caducitat del procediment o bé la desestimació presumpta de la sol·licitud (art. 106.5 de l'LPAC), amb efectes diferents en cada cas.
Entre els aspectes procedimentals, en tot cas, cal examinar l'existència de persones interessades en relació amb la revisió de l'acte, en els termes definits en l'article 4.1 de l'LPAC.
Si el procediment s'ha iniciat per sol·licitud, cal examinar la legitimació activa de qui promou el procediment de revisió".
En el supòsit que s'analitza, sol·liciten la revisió dos particulars que, com ja es va dir en el Dictamen 167/2019, justifiquen la condició d'interessats en el fet que eren propietaris d'edificacions situades al nucli municipal de Fígols i que en els darrers anys s'havien vist afectats per un procediment de revisió d'ofici instat per l'Ajuntament d'una llicència que els van concedir l'any 2011 per a realitzar obres de construcció en una quadra d'una finca agrícola, declarada nul·la per acord del Ple municipal l'any 2015.
Altrament, també al·legaven que actuaven en exercici de l'acció pública en matèria d'urbanisme, prevista en l'article 12 del TRLU, aprovat pel Decret legislatiu 1/2010.
Tal com ha assenyalat aquest òrgan consultiu (dictàmens 163/2017 i 279/2018), la noció d'interessat en el procediment de revisió d'ofici dels actes administratius nuls de ple dret coincideix amb el concepte general d'interessat definit en la legislació de procediment administratiu comú, avui, en l'article 4.1 de l'LPAC.
En aquest mateix sentit, es pot esmentar la Sentència de 17 de maig de 2012, de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Segona, del Tribunal Suprem, corresponent al recurs núm. 6558/2009.
Concretament, en el cas de la sol·licitud de revisió d'ofici, la noció d'interessat es correspon amb l'establerta en la lletra a) de l'article 4.1 de l'LPAC, és a dir, "Els qui el promoguin com a titulars de drets o interessos legítims individuals o col·lectius".
En definitiva, la legitimació exigida per a presentar la sol·licitud de revisió es condiciona al fet que el subjecte sigui titular d'un dret subjectiu o bé titular d'interessos, els quals, en aquesta segona alternativa, cal que siguin legítims, tant individuals com col·lectius.
En el cas que s'examina, les persones que insten el procediment tenen la condició d'interessats.
En els procediments iniciats a sol·licitud de l'interessat, el termini màxim per a resoldre i notificar es computa des de la data d'entrada de la sol·licitud en el registre electrònic de l'Administració competent (article 21.3.b) de l'LPAC).
No obstant això, en aquest tipus de procediment, l'Administració conserva l'obligació d'informar els interessats del termini màxim per a la resolució i notificació i dels efectes del silenci administratiu.
Tal com ha indicat aquesta Comissió, entre d'altres, en els dictàmens 248/2018, 44/2019 i 69/2019, aquesta informació s'ha d'incloure "en la comunicació que s'ha de dirigir a l'efecte a l'interessat dins dels deu dies següents a la recepció de la sol·licitud iniciadora del procediment en el registre electrònic" de l'Administració competent.
Aquesta comunicació "ha d'indicar a més la data en què la sol·licitud ha estat rebuda per l'òrgan competent" (article 21.4 de l'LPAC).
En el cas que se sotmet a dictamen, no consta que l'Administració instructora hagi admès a tràmit la sol·licitud de revisió de la llicència d'activitats.
Tampoc no consta que hagi adreçat la comunicació prevista en l'article 21.4 de l'LPAC ni als interessats sol·licitants del procediment de revisió d'ofici ni al titular de la llicència.
Sí que hi consta, en canvi, un acord d'incoació del procediment de revisió d'ofici de la llicència municipal d'activitat d'allotjament rural a la masia, en la modalitat de masoveria, atorgada el 28 de novembre de 2013, adoptat pel Decret d'alcaldia de 21 de març de 2019, que es va notificar a l'interessat afectat, titular de la llicència d'activitats, i als particulars interessats que han instat el procediment.
Tot i això, com ja ha establert expressament aquesta Comissió en el Dictamen 329/2018, "la data d'aquest acte no és la que computa com a dies a quo per al còmput dels terminis per a tramitar, resoldre i notificar la resolució".
El temps en el procediment de revisió
En els procediments de revisió d'ofici iniciats a sol·licitud de l'interessat, com és el cas que s'examina, la manca de resolució expressa dins del termini de sis mesos des que s'han iniciat permet entendre la sol·licitud desestimada per silenci administratiu (articles 106.5 de l'LPAC i 54.2.h) de la Llei 26/2010).
Al seu torn, l'article 22.1.d) de l'LPAC estableix que el termini màxim legal per a resoldre un procediment es pot suspendre quan s'hagin de sol·licitar informes que siguin preceptius, pel temps que transcorri entre la petició i la recepció de l'informe, amb el límit que el termini de suspensió no pot excedir en cap cas de tres mesos.
Aquest és el supòsit de la petició de dictamen de la Comissió Jurídica Assessora en aquest tipus de procediments (article 11 de la seva Llei reguladora).
En aquests procediments, per tant, la conseqüència jurídica de la manca de resolució expressa i notificació en termini no és la caducitat, sinó el silenci administratiu negatiu, si bé, en el cas que es produeixi el silenci negatiu, l'Administració conserva l'obligació de resoldre expressament (articles 21.1 i 24.3 de l'LPAC i articles 53.1 i 54.1 de la Llei 26/2010).
En el supòsit que s'analitza, la sol·licitud de revisió d'ofici es va formular per escrit dels instants d'1 de març de 2019 i l'acord de suspensió del procediment cal entendre que es va acordar el 14 de juliol de 2019, amb l'acord del Ple del Consell Obert de Fígols que va ratificar el Decret d'alcaldia 21/2019, de 24 de maig.
Per tant, en el moment que l'expedient va tenir entrada a l'òrgan consultiu, el 10 d'octubre de 2019, una vegada l'Ajuntament va donar compliment als diversos requeriments de completar l'expedient que li va formular la Direcció General d'Administració Local, no havia transcorregut el termini esmentat de sis mesos més els tres mesos màxims de suspensió.
Des d'un punt de vista formal, cal destacar que l'expedient de revisió d'ofici tramès a aquest òrgan consultiu està degudament indexat i paginat.
La documentació tramesa també inclou l'expedient administratiu relatiu a l'atorgament de la llicència d'activitats que és objecte de revisió.
De l'expedient resulta el compliment substancial dels tràmits propis del procediment de revisió d'ofici, llevat del fet ja esmentat en l'apartat anterior que no hi consta l'admissió a tràmit de la sol·licitud de revisió d'ofici, ni que s'hagi adreçat la comunicació prevista en l'article 21.4 de l'LPAC, si bé sí que s'ha notificat al titular de la llicència i a les persones que van instar la revisió d'ofici l'acord d'inici del procediment de revisió, amb l'atorgament d'un tràmit d'audiència per a formular-hi al·legacions.
A l'expedient s'han incorporat els informes previs que van emetre els serveis tècnics del Consell Comarcal del Berguedà sobre la qualificació urbanística de la casa en qüestió, la llicència d'obres i la llicència d'activitats, que l'Ajuntament de Fígols havia sol·licitat amb motiu de les peticions d'informació urbanística formulades pels particulars interessats que posteriorment van sol·licitar la revisió d'ofici de la llicència d'obres i la d'activitats.
Altrament, hi consta l'informe de l'enginyer municipal de 25 de gener de 2019, que es pronunciava sobre l'expedient tramitat corresponent a la llicència d'activitats, i l'emès per la secretària municipal, de data 21 de març de 2019, que es transcriu íntegrament com a fonament de l'acord d'incoació del procediment de revisió d'ofici i que, alhora, assumeix el contingut d'un informe emès en una data anterior per un advocat extern.
Consta en l'expedient que es va atorgar als interessats el tràmit d'audiència de l'acord d'incoació i que l'interessat titular de la llicència d'activitats va presentar un escrit d'al·legacions, el 29 d'abril de 2019.
Posteriorment, el 24 de maig següent, la secretària de l'Ajuntament va emetre un informe proposta en què valorava les al·legacions presentades, d'acord amb les consideracions prèviament efectuades en un informe extern i proposava desestimar-les i suspendre el termini de resolució del procediment fins que aquest òrgan consultiu no n'emetés el dictamen preceptiu.
Aquest informe va ser assumit pel Decret d'alcaldia 21/2019, també de 24 de maig, de resolució de les al·legacions presentades, que va ser ratificat per acord del Ple de Consell Obert adoptat el 14 de juliol de 2019.
L'expedient així configurat, i per mitjà del Departament de la Presidència, ha estat tramès a la Comissió Jurídica Assessora perquè n'emeti el dictamen preceptiu.
Analitzades les qüestions formals i procedimentals, és procedent entrar en el fons de l'assumpte i valorar si la llicència municipal d'activitats atorgada el 28 de novembre de 2013 per a dur a terme l'activitat d'allotjament rural en una masia ubicada en sòl no urbanitzable és nul·la de ple dret per haver-se dictat prescindint totalment i absolutament del procediment establert en els termes exposats per l'Ajuntament.
Tal com ha tingut oportunitat de declarar aquesta Comissió en diverses ocasions (dictàmens 124/2016 i, més recentment, en els dictàmens 329/2018 i 11/2019), la declaració de nul·litat dels actes administratius i de les disposicions generals té un caràcter excepcional, ja que comporta que la mateixa Administració que els ha adoptat els elimini del món jurídic, i per això només és procedent en els supòsits taxats previstos expressament en l'article 47.1 de l'LPAC (art. 62.1 de l'LRJPAC).
Entre les possibles causes de nul·litat a les quals fa referència aquest precepte, hi ha la que preveu la lletra e), consistent en el fet que l'acte administratiu s'hagi dictat prescindint, totalment i absolutament, del procediment establert legalment.
Segons reiterada jurisprudència i doctrina d'aquesta Comissió, dins d'aquesta causa de nul·litat s'han d'incloure els supòsits de manca de qualsevol procediment, d'utilització d'un procediment diferent del previst legalment i de manca de tràmits que siguin essencials.
Cal assenyalar que, en aquest supòsit, l'anàlisi del fons, com després es veurà, no es pot desvincular del fet que, el 14 de juliol de 2019, el Ple ordinari del Consell Obert de Fígols, d'acord amb el Dictamen 167/2019 de la Comissió Jurídica Assessora, va declarar la nul·litat de ple dret de la llicència d'obres de 18 de setembre de 2005, de millora, conservació i manteniment de la masia en qüestió, sol·licitada el 8 de setembre 2005 segons "el projecte bàsic i d'execució de reforma d'una casa de pagès per a turisme rural", en no haver-se seguit per a atorgar la llicència d'obres el procediment fixat en l'article 48 del TRLU aprovat pel Decret legislatiu 1/2005, aplicable d'acord amb la disposició transitòria dotzena del mateix TRLU.
La Comissió es va pronunciar en els termes següents: "[...] s'ha de tenir present, en primer lloc, que les obres objecte de la llicència –que clarament, d'acord amb el projecte presentat, eren de reconstrucció de la masia i no de millora, conservació i manteniment, com es va fer constar en l'acord de concessió la llicència– es van executar en sòl no urbanitzable i que, en el moment d'atorgar-se la llicència, el municipi de Fígols no disposava d'un instrument de planejament que contingués la catalogació de les construccions situades en sòl no urbanitzable –instrument del qual sí que es disposa actualment–."
L'article 47.3 del TRLU, en la redacció donada pel Decret 1/2005, aplicable al cas per raons temporals, permet, en sòl no urbanitzable, reconstruir i rehabilitar masies i cases rurals que calgui preservar i recuperar per raons arquitectòniques, històriques, mediambientals, paisatgístiques o socials.
Ara bé, d'acord amb l'article 50.2 de la mateixa norma, per tal que es puguin dur a terme les obres previstes en l'article 47.3, cal que el planejament urbanístic general o especial identifiqui les masies o cases rurals que poden ser objecte de rehabilitació i justifiqui les raons que en determinen la preservació i recuperació.
En el cas que el terme municipal no disposi d'un pla general o especial que contingui la catalogació de les masies i cases rurals (com era el cas de Fígols en el moment d'atorgament de la llicència), és d'aplicació la disposició transitòria dotzena del TRLU, que preveu que, en aquests supòsits, les actuacions de reconstrucció o rehabilitació de masies, "es poden autoritzar [...] per mitjà del procediment que estableix l'article 48".
Així, doncs, per efecte d'aquesta disposició transitòria, el procediment que s'hauria d'haver seguit per a atorgar la llicència seria el fixat en l'article 48 del TRLU, que disposa un seguit d'actuacions que cal dur a terme per a aprovar projectes d'actuacions específiques d'interès públic en sòl no urbanitzable: en essència, la justificació específica de la finalitat del projecte i de la compatibilitat de l'actuació amb el planejament urbanístic i sectorial; un estudi d'impacte paisatgístic, i altres informes exigibles per la legislació sectorial segons cada supòsit.
A més, d'acord amb el darrer paràgraf de la disposició transitòria dotzena del TRLU, la documentació, en aquest cas, ha d'incloure també una justificació específica de les raons arquitectòniques, històriques, paisatgístiques o socials que determinen la preservació i la recuperació de l'edificació.
Pel que fa al procediment d'aprovació d'aquestes actuacions, l'article 48.2 del TRLU disposa que l'aprovació prèvia d'aquests projectes "correspon a l'ajuntament i l'aprovació definitiva correspon a la comissió territorial d'urbanisme que pertoqui, que l'ha d'adoptar en el termini de tres mesos des que se li presenta l'expedient complet".
Doncs bé, de la documentació prèvia a l'atorgament de la llicència que figura en l'expedient rebut no resulta que fos aquest el procediment seguit, ni tampoc consta que s'incorporés la documentació requerida en aquest precepte, ni que s'hagi tramitat cap expedient a la Comissió Territorial d'Urbanisme de la Catalunya Central per tal d'autoritzar les obres que van obtenir la llicència, com era preceptiu.
L'acte que es pretén revisar i els informes tècnics emesos
L'acte que es proposa revisar és la llicència municipal d'activitat per tal de dur a terme l'activitat d'allotjament rural, en la modalitat de masoveria, a la masia citada, que es va atorgar per resolució del tinent d'alcalde de Fígols de data 28 de novembre de 2013.
D'altra banda, cal fer esment als informes tècnics incorporats a l'expedient sobre la llicència d'activitats amb caràcter previ a la incoació del procediment de revisió d'ofici, emesos pel Consell Comarcal del Berguedà en el marc de les funcions d'assistència tècnica, cooperació i assessorament als ens locals, que l'Ajuntament de Fígols havia sol·licitat amb motiu de les peticions d'informació urbanística formulades pels particulars interessats, que posteriorment van instar sol·licitar la revisió d'ofici de la llicència.
L'informe tècnic emès el 20 de setembre de 2018 considera que, tenint en compte la classificació del sòl corresponent a l'emplaçament de la casa que estableix el Pla d'ordenació urbanística municipal (POUM) de Fígols, "sòl no urbanitzable, sòl agrícola tradicional, clau 8", no es podia informar favorablement sobre la llicència per a dur a terme l'activitat de turisme rural, atès que l'article 74, que estableix les condicions d'ús corresponents al sòl agrícola tradicional (clau 8), no inclou com a ús admès el d'establiment de turisme rural.
D'altra banda, assenyalava que l'article 47.3 del TRLU, aprovat pel Decret legislatiu 1/2015, no permet destinar les construccions situades en sòl no urbanitzable a establiment de turisme rural mentre no estiguin incloses en el catàleg de construccions situades en sòl no urbanitzable susceptibles de reconstrucció o rehabilitació a què es refereix l'article 50.2 de la mateixa norma.
El segon informe tècnic emès pel Consell Comarcal, de data 9 d'octubre de 2018, reitera els arguments de l'informe anterior i destaca la relació entre la llicència d'activitats de turisme rural amb la llicència d'obres per a la rehabilitació de la masia.
En aquest sentit, assenyala que, malgrat que la sol·licitud de llicència d'obres feia referència a obres de millora, conservació i manteniment de la casa de pagès existent, en realitat, de conformitat amb la memòria del projecte presentat, les obres a realitzar anaven molt més enllà del que se sol·licitava en la instància i consistien a incrementar la superfície en planta i afegir un nou pis i reformar la casa de pagès existent per a destinar-la a turisme rural.
En un tercer informe tècnic del Consell Comarcal, de data 25 de febrer de 2019, que no consta incorporat a l'expedient, però que es menciona en l'informe de la secretària municipal previ a la incoació, s'indicava que la tramitació de l'expedient de comunicació prèvia de l'activitat de turisme rural hauria d'haver incorporat l'informe previ favorable de compatibilitat urbanística establert en l'article 52.2 de la Llei 20/2009, i que, d'acord amb l'article 60.6 de la mateixa norma, l'Ajuntament s'hauria d'haver pronunciat sobre la possibilitat d'autoritzar l'activitat en sòl no urbanitzable, de conformitat amb la legislació d'urbanisme i el planejament urbanístic aplicable, motiu pel qual mancaria un tràmit essencial en l'atorgament de la llicència d'activitats.
L'informe de la secretària interventora municipal de data 14 de març de 2019, en què es fonamenta l'acord d'incoació del procediment de revisió d'ofici, en primer terme, afirma que no coincideix amb les apreciacions dels informes tècnics del Consell Comarcal sobre que no és possible destinar les construccions situades en sòl no urbanitzable a establiments de turisme rural a la zona de sòl agrícola tradicional (clau 8), ja que, segons assenyala, el POUM de Fígols no protegeix d'una manera específica aquests terrenys, i aquest ús seria admissible sempre que el catàleg de construccions situades en sòl no urbanitzable així ho reconegués o si, sense l'existència del catàleg, es fes la tramitació pertinent per a admetre aquest ús davant de la Comissió Territorial d'Urbanisme.
No obstant l'anterior, l'informe de la secretària municipal posa de manifest que, en tractar-se d'una legalització d'una llicència d'activitats, les obres que es van executar l'any 2005 i que són objecte de revisió d'ofici en un procediment específic –que com s'ha dit ja ha conclòs amb la declaració de nul·litat de la llicència d'obres– condicionen el resultat de la revisió de la llicència d'activitats, ja que la llicència d'activitats estava condicionada al fet que les obres s'ajustessin a la legalitat.
Altrament, l'informe de la secretària municipal, en què es fonamenta l'acord d'incoació, comparteix, en part, la posició del darrer informe del Consell Comarcal, de data 25 de febrer de 2019, en el sentit que en la implantació de l'ús de turisme rural es va vulnerar el procediment establert legalment en un tràmit essencial, encara que no es fonamenta en el fet que s'ometés l'informe previ de compatibilitat urbanística de l'article 52.2 de la Llei 20/2009, en relació amb l'article 60.6, que estableix que, en el cas que es vulgui ubicar l'activitat en sòl no urbanitzable, l'informe urbanístic s'ha de pronunciar sobre la possibilitat d'autoritzar l'activitat de conformitat amb la legislació d'urbanisme i el planejament urbanístic aplicables, sinó en la manca d'autorització prèvia de l'ús turístic de la masia per la Comissió Territorial d'Urbanisme.
En aquest sentit, assenyala que en la masia s'ha implantat un ús turístic sense la prèvia i preceptiva autorització de la Comissió Territorial d'Urbanisme, mitjançant llicència directa de 28 de novembre de 2013, sense el preceptiu informe favorable de la Comissió Territorial d'Urbanisme.
En conseqüència, segons assenyala, es pot afirmar que, en el moment d'atorgar la llicència, es va vulnerar el procediment establert legalment en un tràmit essencial, com era l'informe favorable de la Comissió Territorial, i l'acte municipal esdevé nul de ple dret, d'acord amb l'article 62.1.e) de l'LRJPAC, aplicable per raons temporals.
La posició del titular de la llicència objecte de revisió
En l'escrit d'al·legacions de 29 d'abril de 2019, el titular de la llicència s'oposa a la revisió d'ofici i sol·licita que es deixi sense efecte el procediment de revisió.
Al·lega, entre d'altres, que la masia és del segle XV i que la Comissió Territorial d'Urbanisme de Catalunya Central, el 5 d'abril de 2019, ha aprovat el Catàleg de masies de Fígols 2019, pendent de publicació, que admet en la masia l'ús d'establiment de turisme rural, de manera que l'expedient quedaria sense objecte.
Afirma que, abans de resoldre aquest procediment, cal esperar a la publicació –que ja ha estat ordenada– de l'aprovació definitiva del catàleg de masies, atès que, contràriament al que afirma l'arquitecte del Consell Comarcal, l'ús de turisme rural és perfectament ajustat a la classificació del sòl agrícola tradicional, clau 8, no subjecte a cap règim d'especial protecció dels que afecten a part del terme municipal, que estan delimitats amb la clau 9.
Així mateix, afirma que no és necessari el certificat de compatibilitat urbanística que exigeix l'article 52.2 de la Llei 20/2009, a què es refereix un dels informes tècnics del Consell Comarcal, perquè l'epígraf 12.56, corresponent a l'activitat de turisme rural, ha estat derogat.
També al·lega que la masia es troba inclosa dins de l'inventari de cases disseminades, que es regula en l'article 68 de les normes urbanístiques del POUM vigent de Fígols, aprovat l'any 2009, i que la regulació de les edificacions incloses a l'inventari de cases disseminades que es conté en els articles 78 i següents del POUM preveu en l'article 80 les plantes de les edificacions de les masies, de manera que es correspon exactament amb la construcció existent a D, de manera que, segons indica, no es pot afirmar que la construcció no s'ajusti al planejament vigent.
Considera, en definitiva, que la masia compleix les prescripcions establertes en el POUM vigent i que no té la condició de volum disconforme o de fora d'ordenació i que, en conseqüència, no es tracta d'una obra il·legal.
Altrament, al·lega que la masia no funciona com un establiment hoteler, sinó que és un habitatge unifamiliar que funciona com a allotjament rural en modalitat de masoveria que no constitueix una activitat de concurrència massiva o de gran aforament de persones amb un impacte sobre el territori, que és mínim.
Assenyala, així mateix, que l'Ajuntament té constància de l'activitat de turisme rural des que l'any 2005 va presentar "el projecte bàsic i executiu de reforma d'una casa de pagès per a turisme rural", sobre el qual es va atorgar la llicència d'obres corresponent.
Tot i que considera que s'ha de rebutjar la pretensió de revisar d'ofici la llicència per la inexistència de causes de nul·litat de ple dret, finalment, addueix que la revisió d'ofici igualment no seria procedent en aplicació dels límits a què està sotmesa la potestat de revisió pel temps transcorregut i perquè la revisió i revocació de la llicència afectaria la seguretat jurídica generada i seria contrària a l'equitat i la bona fe.
Valoració de l'Ajuntament de les al·legacions formulades
Les al·legacions formulades per l'interessat han estat valorades per la secretària municipal en l'informe proposta de data 24 de maig de 2019, en el sentit de desestimar-les.
En primer terme, es posa de manifest que, malgrat que l'interessat afirma que la Comissió Territorial d'Urbanisme ha aprovat el catàleg de masies de Fígols el 5 d'abril de 2009 i n'ha ordenat la publicació, les llicències urbanístiques s'han d'atorgar d'acord amb el planejament vigent en el moment de la sol·licitud i, per tant, a l'hora de revisar la llicència no es pot tenir en consideració la normativa aprovada amb posterioritat a la sol·licitud i concessió de la llicència, de manera que encara que el catàleg estigui aprovat definitivament i publicat no es pot emprar per a justificar l'adequació de l'acte administratiu d'atorgament de la llicència d'activitats atorgada al seu dia sense seguir la tramitació establerta.
D'altra banda, en relació amb l'al·legació que l'edificació s'ajusta al nombre màxim de plantes permeses per la zona "clau 8", d'acord amb l'article 80 del POUM de Fígols, es posa de manifest que, tal com consta en l'expedient de protecció de la legalitat urbanística de les obres executades, l'edificació construïda no compliria amb el contingut d'aquest precepte i superaria en una planta l'altura permesa, atès que en cap moment el referit precepte admet la possibilitat que l'edificació pugui assolir l'altura de planta baixa més quatre plantes pis, que és l'altura que té la masia en algunes de les seves façanes.
En definitiva, en aquest punt es conclou que les obres de rehabilitació executades a la masia no es poden considerar obres de millora i no s'ajusten a la normativa urbanística d'aplicació en el moment en què es va atorgar la llicència d'obres ni a la normativa existent actualment.
Finalment, quant a l'al·legació que amb l'aprovació definitiva del catàleg l'ús d'establiment de turisme rural estaria plenament admès, l'Ajuntament assenyala que, sens perjudici que l'activitat de turisme rural és un ús totalment admissible en la qualificació de sòl no urbanitzable, clau 8, del POUM, i està d'acord amb l'interessat que els terrenys no són d'especial protecció, això no obsta la necessitat de revisió de la llicència per no haver seguit el tràmit obligatori d'autorització per les obres executades i per la implantació de l'ús de turisme rural, d'acord amb la normativa vigent en el moment de les sol·licituds de les llicències, i, en aquest sentit, assenyala que, atès que la llicència d'activitat es va atorgar amb caràcter previ a l'aprovació del catàleg, es va ometre el tràmit preceptiu i vinculant de la Comissió Territorial d'Urbanisme.
Rebutja, així mateix, l'al·legació de l'interessat que no era necessari el certificat de compatibilitat urbanística que exigeix l'article 52.2 de la Llei 20/2009, ja que, si bé la Llei 3/2015, d'11 de març, va suprimir l'epígraf 12.56, d'activitat de turisme rural, i actualment el règim d'intervenció de l'activitat de turisme rural es regula en el Decret 159/2012, de 20 de novembre, d'establiments d'allotjament turístic i d'habitatges d'ús turístic, que exigeix la declaració responsable d'inici d'activitat, això no afectaria l'expedient de revisió d'ofici de la llicència, ja que en el moment que es va efectuar la comunicació prèvia d'inici de l'activitat l'informe de compatibilitat urbanística era preceptiu.
L'Ajuntament també constata que, d'acord amb la documentació aportada per l'interessat, l'activitat està inscrita a la Generalitat de Catalunya amb el núm. XXX, que és un registre d'habitatges d'ús turístic equivocat que no li correspon, ja que es tracta d'una activitat d'allotjament rural, amb modalitat masoveria, i no un habitatge d'ús turístic, de manera que en el cas que es puguin legalitzar part de les obres executades, d'acord amb els tràmits establerts legalment, serà necessari instar la Generalitat a deixar sense efecte la inscripció com a habitatge d'ús turístic i inscriure l'activitat en el Registre de la Generalitat d'allotjament turístic en la modalitat de masoveria.
Pertoca ara entrar en l'anàlisi sobre la concurrència de la causa de nul·litat de l'article 62.1.e) de l'LRJPAC, aplicable al cas, i que, com s'ha dit, es correspon amb la prevista actualment en l'article 47.1.e) de l'LPAC.
En primer lloc, cal destacar que la nul·litat de la llicència d'obres de la masia necessàriament comporta la nul·litat de la llicència d'activitats, que, tal com indica l'informe de la secretària municipal, estava condicionada al fet que les obres s'ajustessin a la legalitat.
És a dir, la possibilitat de presentar la comunicació d'inici de l'activitat de turisme rural es condicionava al compliment de determinats requisits i, en el que ara interessa, a l'obtenció prèvia de la llicència urbanística corresponent (article 52.1 de la Llei 20/2009).
La nul·litat de la resolució d'atorgament de la llicència d'obres, de 18 de setembre de 2005, determina que la llicència d'activitats de 28 de novembre de 2013 no compleix aquest requisit essencial i, per tant, és igualment nul·la.
Dit això, tampoc no hi ha dubte que la llicència d'activitats no es podia atorgar sense la tramitació prèvia del procediment establert en l'article 48 del TRLU aprovat pel Decret 1/2005, aplicable d'acord amb la disposició transitòria dotzena, atès que Fígols no disposava d'un pla general o especial que contingués la catalogació de les masies i cases rurals susceptibles de reconstrucció o de rehabilitació.
La disposició transitòria dotzena exigia que la documentació inclogués una justificació específica de les raons arquitectòniques, històriques, paisatgístiques o socials que determinessin la preservació i la recuperació de l'edificació, i l'article 48, al seu torn, un seguit d'actuacions que calia dur a terme per a aprovar projectes d'actuacions específiques d'interès públic en sòl no urbanitzable.
En aquest sentit, l'article 48.3 del TRLU estableix que l'aprovació definitiva dels projectes d'actuacions específiques d'interès públic no incloses en un pla especial urbanístic és requisit per a poder tramitar les llicències o autoritzacions municipals relatives a l'actuació, en aquest cas, tant la llicència d'obres com la d'activitats per a l'ús de turisme rural.
Entre les actuacions a dur a terme per a aprovar projectes d'actuacions específiques d'interès públic en sòl no urbanitzable, l'article 48 del TRLU inclou, entre d'altres, la justificació específica de la finalitat del projecte i de la compatibilitat de l'actuació amb el planejament urbanístic i sectorial, en què s'hauria d'haver inclòs la justificació de la destinació de la masia a l'activitat de turisme rural.
Pel que fa al procediment d'aprovació d'aquests projectes d'actuacions específiques d'interès públic, l'article 48.2 del TRLU disposa que l'aprovació prèvia correspon a l'Ajuntament, i l'aprovació definitiva, a la Comissió Territorial d'Urbanisme que pertoqui.
Tal com ja es va assenyalar en el Dictamen 167/2019, aquest no va ser el procediment seguit, ni tampoc consta que s'hi hagués incorporat la documentació requerida en aquest precepte, ni que s'hagués tramitat cap expedient a la Comissió Territorial d'Urbanisme competent per tal d'autoritzar les obres que van obtenir la llicència i l'ús de turisme rural al qual es volia destinar l'edificació.
La Comissió Jurídica Assessora ja s'ha pronunciat en diverses ocasions sobre les conseqüències d'haver-se omès, en la concessió de llicències municipals, el procediment previst legalment (dictàmens 193/2012, 272/2012, 350/2012, i més recentment, 268/2017, 69/2019 i 152/2019), i entén que la infracció no es pot considerar una simple incorrecció procedimental en el marc d'una tramitació regular, sinó que s'ha obviat una fase essencial del procediment, que es correspon amb la causa de nul·litat prevista en l'article 62.1.e) de l'LRJPAC, aplicable per raons temporals.
En el tràmit d'al·legacions, el titular de la llicència invoca els límits que l'article 106 de l'LRJPAC estableix per a l'exercici de les facultats de revisió dels actes administratius.
En concret, es refereix al fet que han transcorregut més de cinc anys des de la concessió de la llicència, i també al·lega que la revisió d'ofici de la llicència d'activitats afectaria la seguretat jurídica i seria contrària a l'equitat i la bona fe i a la confiança legítima generada.
L'informe de valoració de les al·legacions emès per la secretària municipal desestima la pretensió que en aquest cas puguin ser d'aplicació els límits de la revisió tenint en compte el vici greu de tramitació del procediment, i això sens perjudici que, un cop determinada la nul·litat de ple dret de la llicència d'activitats, aquesta es pugui tornar a sol·licitar, d'acord amb el procediment actualment vigent, tenint en compte que l'ús de turisme rural és admissible, si bé, en qualsevol cas, caldrà condicionar la sol·licitud d'exercir l'activitat al fet que l'edificació disposi, així mateix, de la llicència d'obres corresponent, de conformitat amb els tràmits establerts legalment.
La Comissió Jurídica Assessora comparteix la posició de l'Ajuntament, que afirma que, en aquest cas, no hi ha motius que puguin justificar desestimar la revisió ni que el principi de seguretat jurídica pugui prevaldre davant del principi de legalitat, sobretot tenint en compte que la llicència d'activitats no està emparada en la llicència urbanística corresponent, ja declarada nul·la.
S'informa favorablement sobre la revisió d'ofici instruïda per l'Ajuntament de Fígols amb la finalitat de declarar la nul·litat de ple dret de la llicència d'habitatge d'ús turístic d'una masia, atorgada a favor del Sr.