I. El conseller de Territori i Sostenibilitat ha sotmès a la consideració de la Comissió Jurídica Assessora la petició de dictamen relativa al Projecte de decret pel qual es regulen les condicions mínimes d'habitabilitat dels habitatges i la cèdula d'habitabilitat.
La Comissió Jurídica Assessora és competent per a emetre dictàmens sobre els reglaments o les disposicions de caràcter general que es dictin per a desplegar les lleis, segons el que disposa l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, reguladora de la Comissió Jurídica Assessora.
Correspon, doncs, analitzar, tant les qüestions que afecten el procés d'elaboració de la proposta de norma, com la legalitat de la disposició.
En primer lloc, cal analitzar la competència de la Generalitat de Catalunya i l'estudi de l'habilitació per a dictar la norma de què es tracta.
En segon lloc, els aspectes relatius a l'observança dels requisits i les exigències formals establertes en el procés d'elaboració de les disposicions de caràcter general.
En resum, si el Projecte ha estat tramitat d'acord amb els preceptes que regulen l'elaboració (i la modificació, si escau, de les disposicions generals).
Tot això en l'àmbit i l'extensió regulada per la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, segons el que es preveu en el títol IV.
Finalment, cal analitzar si la disposició en projecte s'ajusta, pel que fa al contingut, a les normes que desplega i a la resta de l'ordenament, a l'efecte de constatar si la futura norma reglamentària s'adequa a la legalitat que li correspon en l'ordenament, la qual, en aquest cas, és, fonamentalment, la Llei 18/2007, de 28 de desembre, del dret a l'habitatge.
Aquesta última disposició conforma el marc normatiu que desplega la disposició projectada, amb les adaptacions esdevingudes de les noves previsions per causa de la modificació de la referida Llei, que ha tingut lloc per la Llei 9/2011, de 29 de desembre, de promoció de l'activitat econòmica.
En efecte, la Llei 9/2011 ha modificat, entre d'altres, els articles relatius a la regulació de la cèdula d'habitabilitat i a la necessitat de disposar-ne al moment d'efectuar la transmissió (articles 26, 132 i 135).
La Comissió Jurídica Assessora va tenir ocasió de pronunciar-se sobre el Reglament que ara es modifica en la sessió d'11 de març de 2009.
En efecte, el Dictamen 62/09 sol·licitat pel llavors Departament de Medi Ambient i Habitatge es referia a la Proposta de decret sobre les condicions d'habitabilitat dels habitatges i la cèdula d'habitabilitat, publicat el 9 d'abril de 2009 en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya (Decret 55/2009, de 7 d'abril).
Les modificacions operades en la Llei 18/2007, del dret de l'habitatge, per la Llei 9/2011, motiven l'adaptació i l'ajustament de les normes reglamentàries que desplegava la primera de les lleis esmentades, és a dir, el Decret 55/2009.
El Projecte de decret sobre el qual es dictamina consta d'un preàmbul, dinou articles, una disposició addicional, cinc disposicions transitòries, una disposició derogatòria i dues disposicions finals.
El Projecte de decret adjunta quatre annexos, que contenen els elements tècnics i les condicions tècniques relatius a la tipologia d'habitatges.
El text del Projecte de decret està distribuït en dos capítols, seguits de la part final de la proposta de disposició i els annexos.
El primer capítol conté les disposicions generals i el segon capítol regula la cèdula d'habitabilitat.
Les disposicions generals contenen l'objecte i l'àmbit d'aplicació, així com determinades dades i estàndards de superfícies.
En el capítol segon, es defineix la cèdula d'habitabilitat i es determina quan és obligatòria i els supòsits d'exoneració; el contingut, la tramitació, els terminis de resolució, les possibilitats de denegar-la i de revocar-la, i el registre de cèdules d'habitabilitat, juntament amb la regulació d'aquestes.
En els annexos s'estableixen les definicions; les condicions mínimes d'habitabilitat dels edificis de nova construcció, les dels habitatges preexistents -construïts amb anterioritat a l'11 d'agost de 1984- i les dels habitatges dotacionals públics; com també les condicions d'habitabilitat dels habitatges resultants de les intervencions de rehabilitació o gran rehabilitació d'edificis existents.
El marc normatiu en què s'insereix el Projecte de decret pel qual es regulen les condicions mínimes d'habitabilitat dels habitatges i la cèdula d'habitabilitat el constitueixen els articles 22, 23, 26 i 27 i la disposició addicional desena de la Llei 18/2007, del dret a l'habitatge; tot això perquè els articles 26, 132 i 135 han estat modificats per la Llei 9/2011, de 29 de desembre, de promoció de l'activitat econòmica (articles relatius a la regulació de la cèdula d'habitabilitat i a la necessitat de disposar d'aquesta en el moment d'efectuar-ne la transmissió).
D'una manera indirecta, també és marc normatiu el Decret 55/2009, en la mesura en què ara es deroga.
En un altre àmbit no es pot deslligar el marc normatiu del Projecte sobre el qual es dictamina de les normes d'urbanisme vigents a Catalunya, incorporades ara pel Decret legislatiu 1/2010, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei d'urbanisme (en el context del Decret llei 1/2007, de mesures urgents en matèria urbanística), i del Reial decret legislatiu 2/2008, de 20 de juny, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei de sòl d'una manera indirecta.
El Projecte de decret, en l'article 2, exigeix una coordinació entre els requisits sobre les condicions d'habitabilitat i les urbanístiques, perquè exigeix que les ordenances municipals s'ajustin a les noves condicions de l'annex corresponent als edificis de nova edificació.
En conseqüència, que les llicències de construcció que s'atorguin en el futur per a edificis de nova construcció, els projectes dels quals s'ajusten ja a la normativa urbanística, a les ordenances adaptades a aquest Projecte de decret i a les condicions que s'imposen als edificis de nova construcció, han de reflectir una realitat normativa única aplicable a la condició de l'habitatge i al compliment d'allò urbanístic.
Davant d'aquesta realitat i davant el manament de simplificació que la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, estableix, podria aparèixer una certa discordança, des del moment en què la llicència de construcció, com a títol habilitant, s'hagi de referir a una sola legalitat (per als edificis de nova construcció en un futur), la qual cosa apunta al fet de pensar si no s'estaria davant una cèdula d'habitabilitat que es pogués obtenir mitjançant un instrument jurídic més simple i menys solemne que el que es preveu en el Projecte de decret.
És a dir, declaracions responsables o comunicacions prèvies, tal com s'ha legislat per a la llicència de primera ocupació; si bé és cert que per a això es requereixen, encara que no sempre, les delegacions corresponents, per tractar-se, la cèdula d'habitabilitat, d'un instrument de competència autonòmica.
Es troba a faltar, en l'anàlisi del marc normatiu que justifica el Projecte, una valoració que ponderi la càrrega procedimental de la cèdula per a edificis de nova construcció, o el seu possible alleugeriment o substitució per altres mitjans més d'acord amb la simplificació, per a aquells supòsits en què la llicència pogués arribar a satisfer les mateixes finalitats que la cèdula d'habitabilitat.
En la vessant ambiental, la norma en projecte s'emmarca en el Decret 21/2006, pel qual es regula l'adopció de criteris ambientals i d'ecoeficiència en els edificis, en el context de les mesures estructurals dissenyades per als edificis amb l'objecte de donar resposta a les exigències que envolten el fenomen del canvi climàtic (Convenció marc de les Nacions Unides sobre el canvi climàtic i Protocol de Kyoto, en llurs successives variacions).
V. El títol competencial en el qual es fonamenta la disposició en projecte està constituïda per l'article 137 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya.
En efecte, correspon a la Generalitat la competència exclusiva en matèria d'habitatge, que inclou, en tot cas, la inspecció i el control de l'habitatge (apartat a)), les normes sobre l'habitabilitat dels habitatges (apartat f)), i la normativa sobre construcció i manteniment dels habitatges i l'aplicació d'aquesta (apartat h)).
La disposició addicional desena de la Llei 18/2007, del dret a l'habitatge, atribueix al Govern l'actualització i adaptació del Decret regulador de les condicions mínimes d'habitabilitat dels habitatges i de la cèdula d'habitabilitat pel que fa a la concreció de la potestat reglamentària, l'atribució de la qual es troba en l'article 68.1 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya en la forma en què es desplega per la Llei 13/2008, de 5 de novembre, de la Presidència de la Generalitat i del Govern.
La tramitació del Projecte està conformada per un suport documental complex, però ordenat en l'essencial.
Existeixen diverses versions del Projecte de decret en les quals s'anaven alterant alguns dels preceptes, encara que no d'una manera substancial, en funció de les consultes, de la informació pública i del tràmit d'audiència efectuat.
En els antecedents núm. 8 i 9 d'aquest Dictamen es poden constatar el nombre d'entitats públiques, privades i de diferent naturalesa a les quals s'ha donat tràmit d'audiència i han aportat consideracions al text del Projecte.
No consta en l'expedient l'al·legació formulada pel Departament de Benestar i Família, malgrat que la iniciativa normativa s'ha posat en coneixement dels diversos departaments a través del fòrum SIGOV (tal com s'ha posat en relleu en l'informe jurídic final, pàg.
Cal fer notar que les observacions que presenta l'Institut Català del Sòl tampoc no consten en l'expedient (malgrat que l'informe valoratiu d'al·legacions de la pàgina 263 s'hi refereix).
Entre la documentació falten les al·legacions formulades per l'Oficina de Govern (citades a la pàgina 373).
Malgrat que el contingut documental omès es pot deduir d'altres documents del Projecte, aquesta Comissió Jurídica Assessora recorda la necessitat de dotar de completesa els expedients, sobretot els que es refereixen a la tramitació de disposicions reglamentàries (Dictamen 290/10), i, especialment, d'ordenar i numerar les versions del Projecte per a una millor comprensió i major seguretat jurídica respecte del text que s'utilitza.
Deixant a part l'anterior, la celeritat amb què s'ha tramitat el Projecte no en menyscaba el rigor procedimental.
Els informes jurídics i les memòries han estat tingudes en compte en l'informe jurídic final, de 27 de juliol de 2012, per la qual cosa es pot assenyalar que el suport documental i la justificació de la disposició han anat acompanyant dinàmicament les diverses versions, sotmeses al Consell Tècnic el 13 de març, el 12 de juny i el 31 de juliol de 2012.
La versió del Projecte de decret que es va sotmetre a tràmit d'audiència i a informació pública és la presentada a la sessió del Consell Tècnic de 13 de març de 2012 i la que se sotmet a aquesta Comissió és la presentada el 31 de juliol de 2012.
La norma en projecte ha estat sotmesa al procediment d'elaboració de les disposicions generals regulat en el títol IV de la Llei 26/2010, tal com ja s'ha dit.
Ara, doncs, és necessari entrar en l'estudi individualitzat de cada un dels tràmits procedimentals portats a terme.
La memòria general ha estat redactada conforme a l'article 64.2 de la Llei 26/2010 i conté una segona versió, adaptada (pàgines 61 a 69 de l'expedient).
En l'expedient consta la memòria d'avaluació dels impactes pressupostari, econòmic i social, de simplificació administrativa i de reducció de càrregues, amb especial atenció a la reducció de temps, a més de la reducció de càrregues.
S'ha redactat un informe jurídic preliminar que analitza l'àmbit competencial, el marc normatiu, la documentació, la tramitació de l'expedient i el contingut del text.
En l'expedient consta l'informe de la Direcció General de Pressupostos i, també, la memòria de valoració de les observacions i les al·legacions presentades.
D'altra banda, s'ha donat tràmit i hi consta l'informe de l'Institut Català de les Dones i el document que dóna resposta a les propostes efectuades per aquesta entitat.
Existeix un informe complementari de valoració de l'impacte normatiu (folis 373 a 376 de l'expedient), en què, a més de l'anàlisi quantitativa del nombre de cèdules d'habitabilitat atorgades l'any 2011, i la seva quantificació, s'ha tingut en compte, també, els temps dedicats a la tramitació de les cèdules d'habitabilitat.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora valora la introducció del factor temps (evidentment de la reducció), com un dels elements que tenen en compte les tècniques legislatives modernes ja inserides en el codi de bones pràctiques, a fi de quantificar l'impacte econòmic.
Ja que, per molta reducció de tràmits que s'efectuï, si aquells que romanen vigents estan sotmesos a uns temps excessius, cal plantejar l'efectivitat de la mesura simplificadora.
Aquest no és el cas d'aquesta proposta, i això ens remet a l'Informe subscrit el 6 de juliol pel director de l'Agència de l'Habitatge a Catalunya (pàgina 3 de l'Informe).
També hi consta el certificat de l'Acord adoptat en la sessió de la Comissió de Govern Local de Catalunya, de 25 de juliol, en relació amb el Projecte que s'analitza, així com l'informe que s'emet i les propostes que es prenen en consideració.
Hi consta el Dictamen 8/12 del Consell de Treball Econòmic i Social de Catalunya, i, també, un informe jurídic final favorable sobre la disposició normativa que, alhora, valora les observacions efectuades per aquest Consell.
A més, en la sessió del Consell Tècnic de la Generalitat de Catalunya del dia 31 de juliol de 2012, va quedar vista la iniciativa del Projecte de decret pel qual es regulen les condicions mínimes d'habitabilitat dels habitatges i la cèdula d'habilitat, amb caràcter previ a la sol·licitud de dictamen a la Comissió Jurídica Assessora, la qual cosa certifica el secretari de Govern en data 3 d'agost de 2012.
Cal ressaltar que, en el tràmit d'audiència, les al·legacions formulades són de naturalesa tècnica com més tecnificat és l'òrgan resultant o, per a formular-ho d'una altra manera, com més especialitzada és la funció en el sentit d'aportar millores tècniques en la redacció del Projecte (sobre això es pot veure el Dictamen del Col·legi d'Arquitectes de Catalunya).
Valorat tot això conjuntament, i valorat l'estudi individualitzat de cadascun dels tràmits procedimentals, aquesta Comissió entén que en el procediment d'elaboració de disposicions generals s'ha acomplert amb el rigor formal que requereix el títol IV de la Llei 26/2010.
També entén que els annexos, fruit d'una constatació empírica i tècnica, com ja ha fet en d'altres ocasions, es valora en l'expedient que s'han tingut en compte en el procediment, i aquesta Comissió Jurídica Assessora s'ha de centrar, precisament, en els aspectes procedimentals i de contingut normatiu jurídic.
Aquesta Comissió efectua una consideració de caràcter general que és valorar positivament, per raons de seguretat jurídica i de simplificació de l'ordenament, el fet que la disposició en projecte en entrar en vigor deroga el Decret 55/2009 fins ara existent.
Un cop substituïda una norma per l'altra, la utilització que en facin els operadors jurídics ha de resultar molt més senzilla, sobretot tenint en compte el nombre de cèdules d'habitabilitat que s'han atorgat el 2011 -tal com ja s'ha referit més amunt-, i que consten a la pàgina 1 de la informació complementària de la valoració de l'impacte normatiu (l'any 2011 s'han tramitat 80.490 cèdules d'habitabilitat).
Ara correspon tractar els aspectes de fons del contingut del Projecte.
El preàmbul és expressiu dels continguts i objecte del Projecte de decret.
Això no obstant, no seria sobrer completar els preceptes concrets de la Llei de l'habitatge reguladors de la cèdula d'habitabilitat, la referència de la qual es podria incloure en el segon paràgraf del preàmbul.
D'altra banda, les referències normatives de contingut que s'efectuen en el preàmbul, es corresponen totes elles amb preceptes del Projecte.
L'objecte del Projecte s'aclareix respecte del decret anterior que deroga, en especial, quan defineix els edificis preexistents, marca la data de l'11 d'agost de 1984, moment en què va entrar en vigor la primera norma de la Generalitat que regulava les condicions d'habitabilitat.
Es regula la coordinació amb les ordenances edificatòries municipals i les llicències urbanístiques.
L'apartat 2 del precepte efectua una remissió a l'article 10.8 de la Llei 26/2010, de règim jurídic de procediment de les administracions públiques de Catalunya, amb la vocació de simplificació i millores que va introduir la Llei 10/2011, pel que fa a la regulació normativa.
Distingeix entre la vigència de la cèdula d'habitabilitat per als edificis de nova construcció i la resta.
La vigència resulta proporcionada i així queda motivat i justificat en la memòria general.
Elimina el certificat de l'Ajuntament que es preveia, la qual cosa es justifica com una supressió de càrrega administrativa i els tres supòsits d'exoneració estan emparats en la Llei 18/2007, articles 132 i 135.
Se suggereix modificar el títol del precepte per: "vigència i obligatorietat de la cèdula d'habitabilitat".
Regula les condicions de denegació de la cèdula d'habitabilitat.
En el cas que les condicions urbanístiques no s'acompleixin, això no és motiu per a denegar la cèdula d'habitabilitat.
La Comissió entén que aquesta determinació, que s'ajusta a la Llei, ho és sense perjudici que l'Administració atorgant hagi d'iniciar els procediments que habiliti la legislació urbanística a l'efecte de restaurar la legalitat infringida, i suggereix que així es faci constar al mateix precepte.
La disposició addicional s'ha introduït arran de l'informe jurídic preliminar tal com s'exposa en l'informe jurídic final (pàg.
Aquesta Comissió entén que una cosa és introduir en la fase final del Projecte un contingut de regulació concret (en aquest cas, el sotmetiment a una sèrie de principis), i un altre és que el contingut de la disposició addicional i la relació de principis tinguin la seu certament en una disposició addicional.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora suggereix reubicar la disposició addicional, transformada en un precepte, allà on el contingut sigui l'idoni, amb vista a la regulació que conté.
No estaria de més, doncs, traslladar-lo al capítol on es regulen les disposicions generals.
Les cinc disposicions transitòries queden justificades en els informes que s'annexen en l'expedient, principalment en l'informe jurídic final.
La disposició transitòria quarta es refereix a l'adequació del planejament urbanístic i les ordenances d'edificació a les determinacions del Decret en projecte.
Doncs bé, si ha d'existir un ajustament de continguts entre el Decret en projecte i el planejament urbanístic i les ordenances d'edificació, aquesta Comissió suggereix utilitzar un terme el significat del qual sigui quelcom més que la coherència amb els requeriments mínims establerts.
Ajustament, adequació o compatibilitat són termes més expressius.
Els tres apartats de la disposició derogatòria, de naturalesa formal, clarifiquen la situació jurídica respecte del passat i el futur, i atorguen més seguretat jurídica.
La disposició final primera hauria d'esmentar el departament corresponent i competent en matèria d'habitatge i no la persona titular del departament.
En tot cas, cal tenir en compte que l'apartat b), que es refereix a l'aprovació de l'adaptació i actualització dels annexos 1, 2, 3 i 4 a la normativa vigent, implicaria una deslegalització del contingut en alterar el rang de l'òrgan al qual s'atribueix l'adaptació, que passa del Govern al titular del departament.
En tractar-se d'uns annexos que, com ja s'ha explicat, tenen un eminent caràcter especialitzat i tecnificat i han estat avalats per entitats també especialitzades en la matèria edificatòria, aquesta Comissió Jurídica Assessora suggereix distingir entre elements no substancials que podrien conservar-se en la disposició final primera, apartat b), i elements substancials que s'han de sotmetre a la teoria de l'acte contrari, és a dir, mantenint la modificació sota la competència del Govern i en forma de decret.
Contràriament, s'operaria una modificació de les condicions tècniques d'accés i habitabilitat dels habitatges amb efectes econòmics, amb efectes a tercers, sense haver-se guardat la cautela jurídica i normativa i el procediment per a l'alteració o modificació.
En conclusió, se suggereix que s'expressi quins aspectes són els adaptables i actualitzables, quan sigui necessari, per a acoblar-los a la normativa "tècnica vigent".
Un cop considerades les observacions formulades en el cos d'aquest Dictamen, és procedent elevar al Govern per a la seva aprovació el Projecte de decret pel qual es regulen les condicions mínimes d'habitabilitat dels habitatges i la cèdula d'habitabilitat.