I. Se sotmet al dictamen de la Comissió Jurídica Assessora un projecte de Reglament sobre protecció de la legalitat urbanística.
Aquesta Comissió és competent per a conèixer d'aquest Projecte de decret d'acord amb el que disposa l'article 8.2 de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora.
La competència de la Generalitat per a dictar la norma sobre la qual es dictamina és la mateixa que tenia atribuïda per a dictar les lleis que ara són objecte de desplegament parcial; això és, el Text refós de la Llei d'urbanisme, aprovat per Decret legislatiu 1/2010, i la Llei 3/2012, de 22 de febrer, de modificació del Text refós.
Essencialment, es tracta de la competència en matèria d'ordenació del territori i del litoral, urbanisme i habitatge, atribuïda per l'article 149, particularment l'apartat cinquè, de l'Estatut d'autonomia de Catalunya (EAC) amb caràcter d'exclusiva.
En concret, en la lletra e) inclou "la protecció de la legalitat urbanística, que inclou, en tot cas, la inspecció urbanística, les ordres de suspensió d'obres i llicències, les mesures de restauració de la legalitat urbanística alterada, i també la disciplina urbanística".
Pel que fa a l'habilitació del Govern, a més de l'atribució de la potestat reglamentària amb caràcter general atribuïda per l'article 39 de la Llei 13/2008, de 5 de novembre, s'ha de tenir en compte l'autorització efectuada per la disposició final primera de la Llei 3/2012, per a l'adaptació del Reglament de la Llei d'urbanisme, aprovat pel Decret 305/2006, de 18 de juliol.
Aquesta adaptació parcial troba suport específic en aquesta clàusula d'habilitació.
Encara que, pel seu contingut, en alguns extrems, el Projecte va més enllà d'una simple adaptació, es pot entendre que l'habilitació del Govern està, en tot cas, coberta per l'atribució genèrica.
Quant als aspectes formals, i en concret a la documentació de l'expedient, es constata que les memòries que s'adjunten al Projecte s'ajusten al previst en l'article 64 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost.
La memòria general, de 18 de març de 2013, s'adequa a les exigències del segon apartat d'aquest precepte.
La memòria d'avaluacions d'impacte ha estat objecte de consideracions en dues ocasions per part de l'Oficina de Govern; consideracions que han estat tingudes en compte pel departament impulsor de la norma, de manera que la versió definitiva és de 9 d'octubre de 2013 i s'adequa a allò que estableixen els articles 64.3 de la Llei 26/2010 i 4 del Decret 106/2008, de 6 de maig, de mesures per a l'eliminació de tràmits i la simplificació de procediments per a facilitar l'activitat econòmica.
La conformació de l'expedient també s'ajusta al previst en els articles 62 i 63 de la Llei 26/2010.
Així, s'hi incorporen les peticions d'informe; els documents es troben datats i signats pels òrgans competents; els documents s'han ordenat cronològicament, i conté un índex amb tota la documentació que integra.
Pel que fa a la tramitació seguida en l'elaboració del Projecte, hi consta que s'han acomplert els tràmits preceptius.
En aquest sentit, ha estat informat l'11 d'abril de 2013 per la Direcció General de Pressupostos, i l'11 de juny de 2013 n'ha emès un informe d'impacte de gènere l'Institut Català de les Dones.
En el tràmit d'audiència interdepartamental s'ha seguit el fòrum de l'aplicació SIGOV i s'incorporen les consideracions efectuades en aquest tràmit i la valoració efectuada pel Departament de Territori i Sostenibilitat.
D'altra banda, consta la intervenció de la Comissió de Govern Local, que n'emet un informe favorable el 16 de setembre de 2013, i es reprodueix part de l'acta.
Pel que fa a la fase de consulta pública, la disposició ha estat sotmesa a informació pública i se n'ha donat tràmit d'audiència, amb la consideració de les al·legacions presentades en una memòria específica, de 2 de setembre de 2013.
També hi consta el dictamen emès pel Consell de Treball Econòmic i Social, d'acord amb allò que disposa l'article 2 de la Llei 7/2005, de 8 de juny, de regulació d'aquest organisme.
S'hi incorporen l'informe jurídic preliminar i l'informe jurídic final del Projecte, elaborats per l'Assessoria Jurídica del Departament de Territori i Sostenibilitat.
L'informe jurídic final es pronuncia sobre el marc normatiu i la competència, analitza la tramitació donada al Projecte i efectua una valoració jurídica del contingut de la norma, amb referència expressa a les novetats introduïdes i als preceptes, en cada cas, objecte de desplegament.
El Projecte de reglament ha estat informat pel Consell Tècnic, successivament, el 16 d'abril de 2013, pel que fa a la iniciativa; el 10 de setembre de 2013, amb anterioritat a la petició de determinats parers d'organismes consultius; i el dia 19 de novembre de 2013 quedà vista, prèviament a la sol·licitud de dictamen de la Comissió Jurídica Assessora, la iniciativa SIG13TES0490, relativa a aquest Projecte de decret.
Es pot afirmar que, en la documentació del Projecte i en la tramitació, s'han acomplert les prescripcions legals.
V. Mitjançant el present Projecte de decret es procedeix a efectuar un desplegament reglamentari parcial, que afecta els títols sisè i setè de la Llei d'urbanisme -que regulen la intervenció en l'edificació i l'ús del sòl i subsòl (art. 187 a 198) i la protecció de la legalitat urbanística (art. 199 a 227)- i els articles 48, 49, 50 i 54, relatius als procediments d'autorització de determinades actuacions en sòl no urbanitzable i sòl urbanitzable no delimitat i d'obres i usos provisionals.
El Projecte normatiu afecta els articles 46 a 62 del Decret 305/2006, que aprova el Reglament de la Llei d'urbanisme, relatius al sòl no urbanitzable, i els articles 234 a 283, sobre la intervenció en l'edificació i l'ús del sòl i del subsòl i la protecció de la legalitat urbanística.
Es deroga, també, l'article 75.2 del Reglament d'obres, activitats i serveis dels ens locals (Decret 179/1995, de 13 de juny), que regula la documentació que s'ha d'adjuntar a la sol·licitud de llicències.
El Projecte de decret també modifica els articles 20 i 22 del Decret 343/2006, de 19 de setembre, que desplega la Llei 8/2005, de 8 de juny, de protecció, gestió i ordenació del paisatge.
Tal com explicita la memòria que s'adjunta al Projecte, aquesta proposta normativa regula el conjunt d'instruments de què disposen les administracions competents per a exercir la potestat que les faculta per a intervenir en l'activitat dels particulars, amb la finalitat de preservar la legalitat urbanística, restablir-la quan és vulnerada, i sancionar les conductes tipificades com a infraccions urbanístiques.
En l'examen del contingut del Projecte de reglament de protecció de la legalitat urbanística s'ha de considerar si els seus preceptes responen a la funció de les normes reglamentàries que es formulen per a desplegar una norma amb rang de llei i se situen en l'àmbit que els correspon.
En aquest sentit, s'ha de recordar que el reglament és una norma subordinada a la llei i, per tant, no pot ser contrària a ella ni apartar-se'n.
Li pertoca, en canvi, desplegar-la, amb la introducció de normes que precisin o detallin els manaments legals, o articulin procediments i instruments per a fer possible l'execució de la llei.
Les normes reglamentàries constitueixen el complement de la regulació establerta per la llei; complement que ha de ser indispensable per motius tècnics o per a optimitzar el compliment de les finalitats previstes per la llei.
Els marges de regulació, o d'innovació normativa, no són els mateixos en tots els camps, que també varien, segons si s'està, o no, davant de matèries reservades a la llei.
Fins i tot, si es dóna aquesta circumstància, sempre que no es tracti d'una reserva absoluta de llei, el reglament està cridat també a col·laborar en la configuració del sistema normatiu.
En tot cas, en l'estudi del Projecte de reglament s'haurà de verificar que els preceptes proposats respecten els límits que acoten l'exercici de la potestat reglamentària: jerarquia normativa, matèries reservades a la llei, principis generals del dret, interdicció de l'arbitrarietat i d'inderogabilitat singular dels reglaments.
En el marc definit per aquests principis i regles, s'haurà de verificar que les propostes normatives porten a terme, efectivament, la funció de desplegament de la llei i de col·laboració normativa.
En tot cas, cal advertir que en l'exercici de la potestat reglamentària hi ha sovint un marge ampli d'apreciació dels interessos públics presents, a càrrec de l'Administració, que cal respectar, sens perjudici que, naturalment, estigui sotmès als controls propis de l'activitat de l'Administració.
El Projecte normatiu inclou un Decret, amb article únic, i el Projecte de Reglament s'incorpora com a annex.
El cos principal del Decret, a més del preàmbul, i de l'article únic que aprova el Reglament, conté tres disposicions addicionals, dues disposicions transitòries, una disposició derogatòria i una disposició final.
Pel que fa a l'estructura i el contingut del Projecte de reglament, que s'incorpora com a annex del Projecte de decret, està integrat per 152 articles, dividits en tres títols, dividits, al seu torn, en capítols, seccions i subseccions.
El títol preliminar (art. 1 a 3) conté l'objecte i els conceptes de legalitat urbanística i d'intervenció administrativa en aquest àmbit.
El títol I, sobre intervenció en l'ús del sòl i en l'execució d'obres (art. 4 a 98) es divideix en tres capítols.
El capítol I es refereix a llicències urbanístiques, amb la definició d'aquestes resolucions, la determinació dels actes que es troben sotmesos, i la referència a la competència i al procediment i règim jurídic aplicables (art. 4 a 16).
A continuació es regulen les diverses llicències o supòsits específics: llicència urbanística per a l'execució d'obres (art. 17 a 26); primera utilització i ocupació parcial dels edificis i les construccions (art. 27-28); parcel·lació (art. 29 a 42); increment del nombre d'habitatges, establiments o altres elements susceptibles d'aprofitament privatiu independent (art. 43 a 46); alternatives d'ordenació volumètrica (art. 46); llicències urbanístiques en sòl no urbanitzable i sòl urbanitzable no delimitat (art. 47 a 65) i llicències urbanístiques d'usos i obres provisionals (art. 66 a 71).
El capítol II se centra en la regulació de la comunicació prèvia (art. 72 a 77).
El capítol III regula les ordres d'execució i els supòsits de ruïna (art. 78 a 98).
El títol II es refereix a la intervenció per a restablir la legalitat urbanística vulnerada (art. 99 a 140).
Aquest títol es divideix en dos capítols.
El capítol I ordena la inspecció urbanística (art. 99 a 104).
El capítol II regula els procediments de protecció de la legalitat urbanística vulnerada (art. 105 a 140).
En aquests preceptes es regulen les mesures de coordinació entre les administracions competents, el procediment de protecció de la legalitat urbanística vulnerada i la revisió de títols administratius habilitants nuls i anul·lables.
El títol III regula el règim sancionador (art. 143 a 152), amb previsió de les infraccions urbanístiques i dels criteris d'aplicació de les sancions que corresponguin.
Abans d'entrar en l'estudi específic dels continguts del Projecte normatiu cal identificar-ne el marc normatiu i exposar, després, els trets fonamentals de la regulació legal que es desplega.
El marc normatiu està constituït essencialment pel Text refós de la Llei d'urbanisme (TRLU), aprovat pel Decret legislatiu 1/2010, de 3 d'agost, amb les modificacions introduïdes per la Llei 3/2012, de 22 de febrer.
Puntualment, també hi incideix el Text refós de la Llei de sòl (TRLS), aprovat pel Reial decret legislatiu 2/2008, de 20 de juny, amb les modificacions incorporades per la Llei 8/2013, de 26 de juny, de rehabilitació, regeneració i renovació urbanes.
Pel que fa al marc normatiu autonòmic, cal recordar també el Decret 80/2009, de 19 de maig, pel qual s'estableix el règim jurídic dels habitatges destinats a fer efectiu el dret de reallotjament i l'alteració dels preceptes del Reglament de la Llei d'urbanisme, contingut en la Llei 9/2011, de 29 de desembre, de promoció de l'activitat econòmica.
El Projecte de reglament sobre protecció de la legalitat urbanística dóna a aquesta denominació, atès el contingut, una significació àmplia, ja que comprèn, no solament el desplegament normatiu sobre protecció de la legalitat urbanística, sinó també els procediments d'intervenció sobre l'edificació i l'ús del sòl, de manera que es posa èmfasi precisament en la seva condició d'instruments de control previ dels actes d'ús i de transformació artificial del sòl i del subsòl.
D'aquesta manera, es despleguen els títols sisè i setè del Text refós de la Llei d'urbanisme.
Ara bé, el Projecte, incidentalment, pel que fa a la connexió temàtica, inclou normes sobre aspectes regulats per la Llei al títol segon relatiu al règim jurídic del sòl, com són les llicències d'usos i obres provisionals, o les relatives al sòl no urbanitzable o al sòl urbanitzable no delimitat.
Atesa l'estructura del Projecte normatiu sobre el qual s'informa, s'examina primer el Decret pròpiament dit, per després estudiar, separadament, els dos blocs temàtics del Projecte de Reglament que s'acaben d'indicar.
En cada cas, primer, es recordaran els trets més importants de l'ordenació legal que constitueix el marc referencial del desplegament reglamentari.
Un cop identificat el marc legal en què se situa el Projecte de decret pel qual s'aprova el Reglament sobre protecció de la legalitat urbanística, es passa a estudiar-ne el contingut.
El preàmbul es refereix, en primer lloc, als antecedents de regulació i al suport competencial de la proposta.
En aquest punt, la redacció del primer paràgraf és incorrecta, segurament com a conseqüència de barrejar els dos aspectes esmentats.
És obvi que ni la Llei 2/2002, de 14 de març, d'urbanisme, ni el seu desplegament parcial, mitjançant el Decret 287/2003, de 4 de novembre, no es van dictar en virtut de la competència atribuïda per l'article 149.5 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya de 2006, sinó per raó de títol similar atorgat per l'article 9 de l'Estatut d'autonomia de 1979.
Se suggereix separar-ho en dos paràgrafs, de manera que, la referència a l'atribució de competència vigent, en virtut de la qual el Govern exerceix avui la seva potestat reglamentària, sigui l'objecte d'un paràgraf, mentre la referència als antecedents de regulació legal i reglamentària es contingui en un segon paràgraf, amb esment, si es vol, del suport competencial que van tenir en l'Estatut de 1979.
Les reflexions contingudes en el preàmbul sobre l'estructura del Reglament són útils, com també és plausible la justificació d'un desplegament reglamentari parcial.
En el paràgraf cinquè, s'al·ludeix a la configuració, des de la vessant de tècnica normativa, d'una futura llei d'urbanisme.
En principi, podria semblar no adequada aquesta indicació al legislador futur.
Ara bé, com es fa en relació amb el contingut de la proposta reglamentària, la referència pot ser admissible.
De totes maneres, seria convenient puntualitzar, per claredat i seguretat jurídiques, que el fet que "el nou desplegament reglamentari aglutini tota la regulació de detall que la Llei d'Urbanisme incorpora" no altera la força i valor d'aquestes normes -aglutinades-.
És cert que, sovint, en els reglaments es reprodueixen normes de rang legal sense incloure-hi l'explicació proposada -tècnica que ha estat criticada-, però, com que en el present cas es fa una explicació expressa, en relació amb l'estructura d'una futura llei, l'explicació esdevé convenient.
D'altra banda, s'ha de remarcar que es fa una referència detallada a les diverses parts del Projecte de reglament i a les novetats que introdueix.
És una opció que mereix un parer favorable.
Lògicament, la correcció o no en cada cas va estretament lligada a l'anàlisi de cada proposta de regulació.
Finalment, cal indicar que el preàmbul es refereix, també, al contingut de les diverses disposicions que integren el cos principal del Projecte de decret.
Així mateix, en el paràgraf onzè seria pertinent, per a remarcar que precisament el projecte fa la sistematització, substituir l'expressió "fa un esforç per sistematitzar" per una de més directa: "sistematitza".
L'article únic és senzill i es limita a aprovar el Reglament sobre protecció de la legalitat urbanística -seguint la indicació del nostre Dictamen 252/10-, que consta com annex del Decret.
La disposició addicional primera s'ajusta al règim previst en la Llei 31/2010, de 3 d'agost, de l'Àrea Metropolitana de Barcelona, concretament al previst en l'article 35 pel que fa a la intervenció de l'Administració de la Generalitat.
Així, després de les al·legacions per part de l'Àrea Metropolitana, s'ha optat per reproduir allò que preveu l'article 35.2 de la Llei de l'Àrea.
Les consideracions efectuades en relació amb l'apartat 3 no han estat tingudes en compte per tal de remarcar l'especificitat competencial en matèria de protecció de la legalitat urbanística, en aquest àmbit territorial, segons la justificació donada pel departament promotor.
La disposició addicional segona ha estat introduïda com a conseqüència de les al·legacions presentades per l'Ajuntament A i preveu una remissió genèrica a la Llei 22/1988, de 30 de desembre, de la Carta municipal de Barcelona, que estableix certes especialitats en matèria de protecció de la legalitat urbanística.
La disposició addicional tercera, sobre comunicació entre administracions, s'ajusta a les previsions sobre relació telemàtica entre aquelles per a assegurar-ne la celeritat.
Aquestes tres disposicions, pel seu contingut, podrien qualificar-se també com a finals.
La disposició transitòria primera, relativa a la regulació aplicable en els procediments en tràmit en matèria de protecció de la legalitat urbanística, que és el dret aplicable en el moment d'incoar-se el procediment, s'adequa a la disposició transitòria setzena, apartat primer, del Text refós de la Llei d'urbanisme.
La disposició transitòria segona preveu la irretroactivitat de les disposicions sancionadores, llevat que siguin més favorables.
La proposta s'adequa a l'article 128 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú (LRJPAC).
La disposició derogatòria única conté derogacions específiques expresses; opció que s'ha de valorar favorablement.
La derogació abasta nombrosos preceptes del Reglament de la Llei d'urbanisme, aprovat pel Decret 305/2006, de 18 de juliol, així com l'article 75.2 del Reglament d'obres, activitats i serveis dels ens locals, aprovat pel Decret 179/1995, de 13 de juny.
Aquesta darrera derogació deriva de la contradicció que es genera amb l'article 17.2.b) del Projecte, pel fet que estableix l'exigència de projecte tècnic en la sol·licitud de llicència.
La disposició final única dóna nova redacció a dos preceptes -20.1 i 22.2 i 3- del Decret 343/2006, de 19 de setembre, pel qual es desplega la Llei 8/2005, de 8 de juny, de protecció, gestió i ordenació del paisatge.
S'assigna, en determinats supòsits, a la Comissió Territorial d'Urbanisme corresponent la tasca d'avaluar la idoneïtat i la suficiència dels criteris o les mesures adoptades en l'estudi d'impacte i integració paisatgística requerit i fixar i indicar les mesures escaients per a millorar la implantació de l'actuació en el paisatge.
No es preveu cap norma específica sobre l'entrada en vigor de la disposició projectada.
X. Es començarà l'estudi del Projecte de reglament per la part relativa a la intervenció prèvia dels actes d'ús del sòl.
Però, abans d'analitzar el contingut d'aquesta part del Projecte de reglament, s'exposarà, com ja s'ha anunciat, els trets més importants de la regulació legal que en configura el marc de referència.
Tots els actes d'ús i de transformació artificial del sòl o del subsòl (moviments de terra, obres d'edificació i de construcció o d'enderroc) estan subjectes al control previ de l'Administració municipal a través de la llicència urbanística, destinada a comprovar l'adequació dels actes projectats a la legalitat urbanística (art. 187.1 LU).
Es tracta d'un control exhaustiu.
Comprèn tot tipus d'actes d'ús artificial del sòl, diferent del seu ús natural, agropecuari i forestal.
L'article 187.2 LU estableix una relació enunciativa d'actes subjectes a llicència, susceptible de ser ampliada pel planejament i per les ordenances municipals.
La potestat municipal d'intervenció urbanística s'estén a tot el terme municipal.
Comprèn també els terrenys de domini públic estatal (ports, aeroports, zona costanera, etc.).
Sens perjudici que en els terrenys demanials els usos i obres també estiguin sotmesos a concessió o autorització per part de l'ens titular del domini públic (ex. obres per activitats complementàries a les activitats de transport, en zona de servei de ports i aeroports).
Estan subjectes a llicència urbanística tots els actes de transformació i ús del sòl i del subsòl realitzats pels particulars i per les administracions públiques (Estat i comunitats autònomes), si bé aquests es poden acollir a un procediment excepcional en cas d'urgència o d'interès públic excepcional i revisió del planejament (disposició addicional desena TRLS i art. 190 LU).
Ara bé, determinades lleis sectorials exclouen les grans obres públiques de l'Estat i de les comunitats autònomes de llicència urbanística municipal.
La llicència urbanística és un acte de control de caràcter preventiu, destinat a comprovar ex ante que l'exercici del dret a edificació i ús del sòl s'ajusta a la legalitat i al planejament urbanístics; és un acte d'intervenció administrativa sobre l'esfera de llibertat.
La tècnica de l'autorització o llicència s'aplica en àmbits en què l'ordenament reconeix un estat de llibertat (dret preexistent), però en els quals l'exercici del dret es troba subjecte per la llei a una prohibició general d'exercici.
La prohibició d'exercici del dret s'aixeca puntualment, mitjançant la llicència, prèvia comprovació que l'actuació prevista s'ajusta a les condicions legals d'exercici del dret.
Per tant, la llicència no atorga noves facultats, sinó que es limita a reconèixer drets existents.
És un control d'una activitat puntual (parcel·lació, edificació, demolició) que no crea un vincle permanent entre el titular i l'Administració.
El control recau sobre les condicions de l'objecte de l'activitat (terrenys i edificacions), no sobre les condicions del titular.
Per tant, és una autorització de caràcter real o objectiu.
Només es poden denegar les llicències per motius de legalitat urbanística.
La naturalesa de la decisió és essencialment reglada.
La llicència s'ha d'atorgar o denegar en funció de la seva conformitat o disconformitat amb la legislació urbanística i el planejament és un acte degut, que no es pot sotmetre a condicions.
La Llei urbanística remet l'atorgament de les llicències urbanístiques a la legislació de règim local (art. 188.2 LU), la qual disposa que els ajuntaments tenen la potestat d'intervenir l'activitat dels ciutadans mitjançant la submissió a llicències i actes de control preventiu (art. 84.1.b) de la Llei reguladora de les bases de règim local -LRBRL- i art. 236.1.b) del Text refós de la Llei municipal i règim local Catalunya -TRLMRLC-).
Les llicències urbanístiques són molt diverses.
Com que el control urbanístic preventiu comprèn tots els usos artificials sobre el sòl, hi ha diversos tipus de llicències.
Les llicències urbanístiques més rellevants són les que fan referència a la divisió dels terrenys, a les diferents fases del cicle vital, immobles i als usos que s'implantin: llicències de parcel·lació; llicències relatives al cicle vital dels immobles (llicència d'edificació -obres de nova planta i de reforma- i llicència de demolició), i llicències d'ús (llicència de primera ocupació o utilització dels immobles i llicència de modificació d'ús).
El primer tipus de llicència esmentat té per objecte controlar la parcel·lació urbanística, que és una operació jurídica urbanística subjecta a intervenció municipal.
El concepte de parcel·lació urbanística ha evolucionat al llarg dels anys.
A la Llei de règim del sòl i ordenació urbana de 1956 es definia com la divisió simultània o successiva de terrenys en 2 o més lots que puguin donar lloc a la constitució d'un nucli de població, i que, per això, està subjecta a la intervenció administrativa.
La Llei 2/2002, d'urbanisme, va modificar el concepte de parcel·lació urbanística i la va ampliar a altres supòsits.
Al costat del supòsit tradicional -això és, divisió simultània o successiva de terrenys en dos o més lots que tinguin per finalitat facilitar construcció d'edificacions o instal·lacions per a destinar-les a usos urbans (concepte aquest que substitueix al de donar lloc a nucli de població (art. 191.1.a) TRLU)-, va incorporar altres dues operacions jurídiques, fetes amb la mateixa finalitat de facilitar construcció d'edificacions o instal·lacions per a destinar-les a usos urbans, que, sense comportar divisió dels terrenys, permeten la utilització privativa d'una part dels terrenys (art. 191.1.b) i c) TRLU), consistents en la venda o arrendament de parts indivisibles; i la constitució de societats o associacions.
L'article 17.2 del Text refós de la Llei del sòl, de 2008, acull el mateix concepte i aquests tres supòsits de parcel·lació urbanística: divisió d'una finca per a constituir dues o més finques diferents susceptibles d'utilització independent; venda, sense divisió ni segregació, de participacions indivises a les quals s'atribueix el dret d'utilització exclusiva d'una porció de la finca, i constitució d'associacions o societats en les quals la qualitat de soci incorpori aquest dret d'utilització exclusiva.
Totes les operacions de divisió de finques, i de constitució de societats, o venda o arrendament de parts proindivises, que comportin utilització exclusiva d'una part de la finca, s'han de sotmetre a control municipal previ per a comprovar que les unitats resultants compleixen les condicions de parcel·la (art. 187.2.a) i 192 LU).
Si l'operació constitueix una parcel·lació urbanística, l'ajuntament autoritza o denega la llicència de parcel·lació segons que les unitats resultants s'ajustin a la parcel·la fixada pel planejament.
Si l'operació no constitueix una parcel·lació urbanística, l'ajuntament declara innecessària la llicència de parcel·lació.
La inscripció al Registre de la propietat d'operacions de divisió de finques requereix acreditar l'atorgament de la llicència de parcel·lació o la declaració que és innecessària (art. 17.2 TRLS i art. 193 LU).
Són requisits per a l'atorgament de llicència de parcel·lació que s'hagi aprovat el pla precís i que no es tracti de parcel·les indivisibles (art. 196 LU).
Són indivisibles les parcel·les que el pla urbanístic determini com a mínimes; les parcel·les de dimensió menor que el doble de la determinada com a mínima, excepte si els lots resultants són adquirits pels propietaris per a agrupar-los i formar una nova finca, i les parcel·les edificables en proporció a la seva àrea, quan s'hagi construït el volum corresponent a tota la superfície.
Els notaris i registradors han de fer constar en la descripció de les finques la seva condició d'indivisibles.
S'assenyala, finalment, que en sòl no urbanitzable no es pot fer parcel·lacions urbanístiques (art. 195.1 LU) i que és il·legal tota divisió o segregació de terrenys que tingui per objecte facilitar la construcció d'edificis o usos no permesos (art. 191.3 LU).
Entrant en la consideració de la llicència d'edificació, s'ha de recordar que, segons el Reglament d'obres, activitats i serveis dels ens locals (ROAS), aprovat pel Decret 179/1995, de 13 de juny, s'ha de distingir entre tres modalitats de control sobre les obres d'edificació: obres que necessiten projecte (obres majors); obres sense projecte (obres menors), i obres sotmeses a simple comunicació (obres menors).
Aquesta classificació substitueix l'anterior distinció entre llicències d'obres majors i llicències d'obres menors.
Són obres que necessiten projecte les obres de nova planta; les obres de reforma que afecten l'estructura, l'aspecte exterior, la seguretat, incloses les obres que afectin els fonaments o els elements estructurals; les que modifiquin el volum o les superfícies construïdes, les instal·lacions o els serveis comuns; les que alterin el nombre d'habitatges o de locals existents; les que substitueixin o modifiquin els usos preestablerts o previstos; i les que afectin immobles del patrimoni històric artístic o que es trobin sotmeses a especial protecció.
La resolució de la sol·licitud s'ha de produir en el termini de dos mesos.
La falta de notificació dins de termini comporta silenci positiu.
Ara bé, aquest no es donarà quan impliqui l'adquisició de facultats contràries a la Llei i al planejament (art. 5.2 LU i art. 8.1.b) TRLS); faltin informes preceptius (art. 82.1 ROAS), o es doni incompliment dels deures urbanístics (art. 82.1 ROAS).
En tot cas, la denegació de la llicència ha de ser motivada (art. 9.7 TRLS, art. 188.3 LU i art. 81.1 ROAS).
Pel que fa a les obres que no necessiten projecte, s'ha de precisar que, d'acord amb el ROAS i la Llei d'ordenació d'edificació, estan exemptes de projecte les petites construccions no residencials, ni adscrites a l'ús públic, d'escassa entitat constructiva, que tinguin lloc en una sola planta; i les obres de reparació i millora d'edificis existents, no catalogats, que no afectin elements estructurals ni impliquin canvi d'ús o modificació de volum, superfície edificada o alteració de l'aspecte exterior.
El termini de resolució és d'un mes (art. 81.1 ROAS).
Finalment, s'ha de recordar que segons l'article 179.4 LU i l'article 96 ROAS les ordenances municipals poden subjectar les obres que no requereixen projecte a una simple comunicació prèvia a l'ajuntament per part de l'interessat.
D'altra banda, està subjecte a llicència urbanística la demolició total o parcial de les construccions i les edificacions (art. 179.2.c) LU).
La finalitat de la intervenció és comprovar que l'immoble no està subjecte a un règim especial de protecció incompatible amb la seva demolició i verificar que la demolició s'efectua en condicions de seguretat.
Estan subjectes a llicència urbanística d'ús (art. 187.2.e) LU) la primera ocupació o utilització dels immobles en el supòsit de les noves construccions i de les modificacions substancials o ampliació d'edificacions quan l'execució de les obres exigeixi projecte (art. 90 ROAS).
La finalitat del control és acreditar que l'edificació s'ha realitzat d'acord amb les condicions imposades a la llicència d'obres (art. 27.2 de la Llei 18/2007, del dret a l'habitatge, i art. 90 ROAS).
També està sotmès a llicència el canvi d'ús dels edificis i les instal·lacions.
El termini de resolució és d'un mes des de la sol·licitud.
En cas de falta de resolució, es considera atorgada per silenci positiu (art. 91.4 ROAS).
La caducitat és condició inherent a la llicència i té per objecte evitar la petrificació de l'ordenació urbanística.
Totes les llicències d'obres han d'establir un termini d'iniciació i un termini de finalització que respecti el principi de proporcionalitat.
Supletòriament, en el cas que la llicència no els fixi, regeixen els terminis establerts per l'article 189 LU; això és, un any per a iniciar obres i tres anys per a acabar-les.
Les llicències caduquen si no s'inicien o no es finalitzen en els terminis fixats en l'acte d'atorgament o a les pròrrogues.
Per a declarar la caducitat de les llicències fa falta l'advertiment previ als titulars (art. 189.2 LU).
Els titulars de les llicències tenen dret a obtenir una pròrroga, que s'atorga per ministeri de la llei, i per la meitat del termini inicial, si se sol·licita, justificadament, dins dels terminis de vigència (art. 189.4 LU).
Les llicències prorrogades no queden afectades per la suspensió potestativa i/o preceptiva de llicències regulades en l'article 73 LU.
Les llicències són actes declaratius de drets que no poden ser deixats sense efecte unilateralment per l'Administració, excepte que concorrin les circumstàncies d'oportunitat o de legalitat que, respectivament, en justifiquen la revocació o l'anul·lació, i amb la indemnització que eventualment correspongui.
La revocació, per motius d'oportunitat, es dóna quan existeixin nous criteris d'apreciació, recollits en la normativa aplicable, o el que és el mateix, en el planejament (art. 88.3 ROAS).
És el supòsit de revisió o modificació dels plans.
L'anul·lació de les llicències il·legals (per tant, per motius de legalitat) es pot produir, a instància de qualsevol ciutadà en exercici de l'acció pública (art. 4.f) TRLS i art. 12 LU), per mitjà de recursos administratius i contenciós administratius i, a més, mitjançant l'acció de nul·litat en el cas de llicència nul·la de ple dret (art. 102 LRJPAC).
També es pot fer revisió d'ofici per la mateixa administració que l'hagi atorgat, o aquesta pot seguir el procediment de lesivitat (art. 46 TRLS i art. 102 i 103 LRJPAC).
Els particulars poden demanar informes referits a l'aprofitament urbanístic d'una finca a l'ajuntament competent, el qual ha de notificar el certificat pertinent en el termini d'un mes (art. 105.1 LU).
Si la finca objecte de consulta és edificable, el certificat de règim urbanístic expedit té una vigència de sis mesos (art. 105.2 LU).
És preceptiu l'atorgament de les sol·licituds de llicències d'edificació formulades en aquests sis mesos.
La sol·licitud de la llicència no es veu afectada per la suspensió potestativa de llicències que es puguin haver acordat a l'emparament de l'article 73.1 LU.
Excepcionalment, es poden atorgar llicències provisionals (art. 13.3.a) TRLS i art. 53 LU) en sòl urbanitzable delimitat sense pla parcial aprovat i en terrenys afectats per sistemes urbanístics, generals o locals, de qualsevol classe de sòl, si no s'han iniciat els procediments de reparcel·lació, d'ocupació directa o d'expropiació.
Per a la viabilitat de l'autorització és necessari que es tracti d'usos o/i obres provisionals (obres mínimes i instal·lacions desmuntables), que els usos i/o obres no estiguin prohibits expressament, que la seva autorització no dificulti l'execució del planejament, i que els propietaris es comprometin a la seva demolició, sense dret a indemnització, quan ho acordi l'Administració urbanística.
Segons l'esmentat article 53, els usos provisionals admesos són: l'emmagatzematge o dipòsit de mercaderies o de béns mobles; la prestació de serveis particulars als ciutadans; les activitats del sector primari i les comercials relacionades amb el sector primari; les activitats d'oci, esportives, recreatives i culturals.
En cap cas s'admeten els usos residencials.
El procediment per a l'autorització d'usos i obres provisionals (art. 54 LU) exigeix la informació pública de vint dies, l'informe favorable de la Comissió Territorial d'Urbanisme corresponent i la resolució municipal d'atorgament de la llicència.
Pel que fa a les construccions i usos en sòl no urbanitzable -la regulació substancial o material dels quals es troba en l'article 47 LU-, els articles següents, particularment els articles 48, 49 i 50, estableixen un sistema bifàsic d'autorització.
En alguns casos, l'article 47 disposa que és necessari aprovar prèviament, abans de la llicència, un pla especial urbanístic ad hoc, però el procediment més general és dual, amb intervenció vinculant de l'Administració urbanística i llicència municipal.
Aquest és el cas d'actuacions específiques i dels usos residencials, admesos d'una manera molt restrictiva.
Només les construccions agrícoles sense ús residencial i per sota de certs llindars escapen a la doble intervenció.
En iniciar l'examen del Projecte de reglament de protecció de legalitat urbanística, es poden fer algunes observacions sobre l'estructura de la regulació, que s'articula en quatre títols -preliminar, intervenció en l'ús del sòl i execució d'obres, intervenció per a restablir la legalitat urbanística vulnerada i règim sancionador -en el sentit que, en general, l'estructura és coherent-.
Això no obstant, respecte del títol primer, sobre intervenció en l'ús del sòl i execució d'obres, la sistematització interna és discutible si s'examina segons el cicle natural de l'activitat.
El primer acte d'afectació del sòl és la divisió dels terrenys o parcel·lació, que és conceptualment prèvia a l'execució d'obres, si ha estat necessària, o ha existit, la divisió o segregació.
En aquest sentit, se suggereix que la regulació de la parcel·lació, que en el projecte està continguda en la secció quarta del capítol primer del títol I, passi a la secció segona dels mateixos capítol i títol.
També la secció cinquena, sobre increment del nombre d'habitatges, establiments o altres elements susceptibles d'aprofitament privatiu independent, nova forma de parcel·lació, se suggereix que s'avanci a la secció tercera.
Aquests canvis comportarien traslladar a les seccions quarta i cinquena les relatives a llicència urbanística per a l'execució d'obres (secció segona en el text sobre el qual s'informa) i llicències d'edificació condicionades a l'execució simultània d'obres d'urbanització (secció tercera en el Projecte).
D'altra banda, atès el seu contingut, se suggereix que la regulació relativa al procediment sancionador, que és la subsecció tercera de la secció segona del capítol segon del títol II, sobre intervenció per a restablir la legalitat urbanística vulnerada, se situï en el títol III, relatiu al règim sancionador.
El títol preliminar, relatiu a les disposicions generals, comprèn tres articles.
L'article 1 recull l'objecte del projecte normatiu, amb referència als preceptes del Text refós de la Llei d'urbanisme (Decret legislatiu 1/2010) que es proposa desplegar.
De la mateixa manera que s'identifica el contingut de determinats preceptes del títol segon de la Llei que es despleguen, es podria fer referència a l'objecte dels títols sisè i setè del mateix Text refós, que també es reglamenten.
L'article segon, sota el nom de legalitat urbanística, en l'apartat primer exposa un concepte de legalitat urbanística, amb esment exprés de les peculiaritats d'aquest sector de l'ordenament, com són els plans urbanístics i ordenances.
En l'apartat segon s'estableixen els conceptes de sòl, vol, que és precís, i de subsòl.
Seria millorable la noció de sòl, afegint una referència a rasant, que és l'expressió utilitzada per l'article 17.1.a) del TRLS.
A la lletra b) inclou un concepte d'obra.
Es troba a faltar una definició d'ús, atès que la intervenció s'estén també als usos del sòl.
Caldria valorar la conveniència d'incloure un nou paràgraf sobre aquest aspecte.
L'article tercer estableix una noció de la protecció de la legalitat urbanística, que té el contingut ampli abans remarcat: intervenció prèvia i mesures de restabliment i sanció.
El títol I del projecte de reglament es refereix a la intervenció en l'ús del sòl i en l'execució de les obres.
En aquesta titulació, per coherència, seria convenient afegir una referència als usos.
El capítol primer conté la regulació del règim jurídic general de les llicències urbanístiques, de les quals l'article 4 formula un concepte, que s'adequa a la configuració legal d'aquestes autoritzacions.
L'article 5, que en la majoria de paràgrafs de l'apartat primer reprodueix els enunciats de l'article 187.2 LU, introdueix, però, algunes alteracions.
En el paràgraf de la lletra c) suprimeix el darrer incís del precepte legal sobre la necessitat de contenir la previsió del nombre d'habitatges o d'establiments.
És obvi que aquest silenci no n'exclou l'obligatorietat.
A la lletra r) es varia l'enunciat, amb una caracterització més genèrica, relatiu a la construcció o modificació de règims de propietat horitzontal, o similars, que comportin increments d'unitats susceptibles d'aprofitament independents respecte als autoritzats en una llicència urbanística anterior, en lloc de relacionar-ho amb una declaració d'obra nova precedent.
Atès que la clau per a la declaració nova és la llicència (art. 20 TRLS), la nova formulació no implica una contradicció amb la previsió legal.
El segon apartat de l'article 5 sotmet a llicència la primera utilització i ocupació parcials d'edificis i situacions similars.
Aquesta previsió pot trobar suport en l'article 7, en relació amb els articles 6 i 17.1 de la Llei 38/1999, de 5 de novembre, d'ordenació de l'edificació que admet les recepcions, i subsegüents responsabilitats, per fases completes i acabades de les edificacions, a més de la totalitat de les obres.
L'article 6 recull la previsió de l'article 187.4 LU sobre actes no subjectes a llicència urbanística.
Pel que fa a les obres i usos subjectes a comunicació prèvia, es remet a l'estudi de l'article 72.
L'article 7, sobre actes promoguts per les administracions públiques, recull la previsió de l'article 190.1 LU, sobre el règim d'intervenció.
Mentre aquest inclou les entitats de dret públic que administrin béns estatals o autonòmics, l'article 7 es refereix a les entitats de dret públic amb personalitat jurídica pròpia "que hi són vinculades o en depenen".
Aquest concepte és més ampli, però es pot considerar que està habilitat per la funció de desplegament que correspon als reglaments.
L'article 8 es refereix a les obres ordinàries promogudes per l'Administració municipal, i disposa que el Projecte d'obra aprovat d'acord amb la legislació local exclou la necessitat de llicència.
Aquesta previsió és congruent amb la previsió del darrer incís de l'article 190.1 LU.
L'article 9 es refereix a les obres urgents o d'interès públic excepcional promogudes per l'Administració de la Generalitat, que s'exclouen del règim de llicència.
La regulació prevista s'adiu amb l'article 190.2 LU.
Les precisions introduïdes es corresponen amb el desplegament propi dels reglaments.
L'article 10 es refereix a les obres urgents o d'excepcional interès públic promogudes per l'Administració estatal i els seus organismes i recull el supòsit de l'article 190.4 LU sense variacions substancials, ja que es remet a la legislació aplicable en matèria de sòl, que és l'estatal.
La previsió d'informe del conseller competent ja estava prevista en la Llei, sense que les previsions que incorpora el projecte n'afectin la vinculabilitat.
L'article 11 disposa la intervenció dels actes promoguts per particulars en terrenys de domini públic, al marge de les autoritzacions o concessions pertinents, i preveu que, en absència d'aquestes, no es pot atorgar la llicència, ni, si és el cas, efectuar la comunicació prèvia.
Aquesta proposta va més enllà del plantejament tradicional, recollit en l'article 187.3 LU, segons el qual les llicències s'atorguen sens perjudici de les altres autoritzacions que siguin preceptives d'acord amb la legislació local o sectorial, segons preveu l'article 187.3 LU.
Ara bé, com la realització de l'obra o la implantació de l'ús sense la preceptiva autorització o concessió per a l'aprofitament del domini públic implicaria una infracció de l'ordenament, es pot entendre que el desplegament normatiu previst s'inscriu en l'abast de la potestat reglamentària.
L'article 12 es limita a reconèixer la competència municipal per a l'atorgament de les llicències urbanístiques i es correspon amb la remissió a la legislació local que fa l'article 188.2 LU.
L'article 13, sobre el procediment d'atorgament de llicències, en l'apartat 3 no recull les previsions de l'article 188.3 LU, sobre els supòsits de parer preceptiu dels secretari i interventor municipals.
És clar que aquest silenci no afecta la vigència del precepte legal.
Ara bé, atesa la voluntat de regulació detallada que s'anuncia al preàmbul d'aquest Projecte, seria recomanable recollir aquestes previsions de la Llei.
En l'apartat primer, en enunciar la legislació reguladora del procediment d'atorgament de llicències, s'hauria de fer referència, també, a la legislació autonòmica relativa al procediment de les administracions públiques de Catalunya (això és, a la Llei 26/2010 i a les normes que la substitueixin o la despleguin).
L'article 14, relatiu al règim aplicable a l'atorgament de llicències, a part de declarar-ne el caràcter reglat -afirmació més pròpia de documents doctrinals o interpretatius-, situa les previsions legals aplicables "en el moment de la seva resolució o en la data en què s'entenen produïts els efectes de la manca de resolució expressa de la sol·licitud".
Aquest plantejament no s'adiu amb la regulació de certificats de règim urbanístic de l'article 105.2 LU, que situa el dret a obtenir llicència al fet que "el projecte s'ajusti a les normes vigents en el moment de la sol·licitud del certificat [...]".
Caldria valorar i revisar aquesta connexió entre el moment de la sol·licitud i el de l'atorgament, tot tenint en compte el caràcter preexistent, si es compleixen les circumstàncies derivades del procés urbanístic, del dret a edificar.
El segon apartat de l'article 14 disposa que no es pot referir l'atorgament o no de llicències, o condicionar-les a plans urbanístics no executius.
És cert que l'article 92.4 LU es refereix in fine "als efectes d'executivitat", però ho connecta a la publicació.
La noció d'executivitat és confusa.
La Comissió entén que, com que no existeix jurídicament un pla urbanístic no publicat, seria millor fer referència a la vigència, que precisament s'obté per la publicació, i, si escau, a l'aplicabilitat per al supòsit d'ajornament d'aplicació prevista per plans vigents.
L'article 15 recull la previsió normal que les llicències urbanístiques no alteren les situacions jurídiques privades.
L'article 16 regula la concurrència amb altres autoritzacions administratives i, tot mantenint la previsió normal que les llicències s'atorguen sens perjudici de les altres autoritzacions preceptives, com diu l'article 187.3 LU, afegeix que, quan les llicències emparin l'execució d'obres, no es pot atorgar la llicència "mentre no hagin estat concedides aquelles altres autoritzacions" -previsió que incideix en el procediment de concessió de la llicència i en la mateixa viabilitat d'aquesta-.
Es pot entendre que és una previsió enquadrable en la funció de desplegament normatiu pròpia del reglament.
Amb l'article 17, sobre obres que requereixen un projecte tècnic, comença la secció segona del capítol primer, que es refereix a la llicència urbanística per a l'execució d'obres.
Els articles 17 a 20 incorporen en aquest text reglamentari aspectes anteriorment regulats en altres disposicions com són la Llei 38/1999, de 5 de novembre, d'ordenació de l'edificació, o en el Reglament d'obres, activitats i serveis dels ens locals.
La regulació de l'article 17 i següents, a més de les previsions pròpies, fa remissió reiterada a la legislació d'ordenació de l'edificació, de manera que n'assegura la cobertura.
Les previsions de l'article 17.2 sobre supòsits d'exigència de projecte tècnic o la presumpció de l'article 18.2 poden considerar-se determinacions normals de desplegament reglamentari.
En congruència amb l'article 17.2, es regulen les obres que no requereixen projecte tècnic en l'article 20.
L'article 19 introdueix una regulació sobre obres que no s'ajusten al projecte autoritzat.
Es preveu que, si en redactar-se el projecte executiu d'una obra, o quan aquesta s'està materialitzant, s'aprecia la necessitat de dur a terme obres que no s'ajusten al projecte autoritzat, "es poden executar sense necessitat de sol·licitar una nova llicència urbanística o la modificació de l'atorgada sempre que no comportin una alteració substancial del projecte autoritzat i s'efectuï la comunicació prèvia corresponent d'acord amb l'article 77.
S'entén que les obres comporten una alteració substancial del projecte quan es dóna alguna de les circumstàncies que preveu l'article 17.2".
Cal recordar que aquest fa referència a la sol·licitud de llicència que exigeix presentar un projecte tècnic.
D'entrada, per major claredat, seria bo fer la remissió també a la legislació d'ordenació de l'edificació.
A més, caldria valorar si es pot donar el mateix tractament al supòsit de redacció del projecte executiu, o quan, redactat aquest, s'està en el moment de l'execució de les obres.
En tot cas, la redacció del projecte que s'informa planteja problemes de congruència amb el principi legal d'exigència de llicència.
Els articles 21 i 22, relatius a la caducitat, despleguen l'article 189 LU, relatiu a la caducitat de les llicències urbanístiques.
S'observa que l'apartat primer de l'article 21 preveu la pròrroga automàtica dels terminis per a iniciar i finalitzar les obres.
L'article 189.4 LU preveu la pròrroga d'aquests terminis, però fa referència a l'obtenció en virtut de la llei i a la sol·licitud d'una manera justificada.
Caldria afegir en l'article 21.1 que la sol·licitud ha de justificar la procedència de la pròrroga.
L'article 23, relatiu a la simultaneïtat de les obres d'urbanització i edificació, ha incorporat l'exigència d'inscripció en el Registre de la propietat del projecte de reparcel·lació (apartat 2.a)).
S'observa que l'article 41.2 LU estableix únicament l'exigència de fermesa en via administrativa per a les reparcel·lacions del sòl.
Actualment, l'article 237 del Reglament d'urbanisme, que regula la simultaneïtat d'aquestes obres, exigeix per a aquests supòsits que la reparcel·lació sigui ferma.
Es pot considerar viable jurídicament la incorporació d'aquesta exigència addicional per via reglamentària.
Pel que fa a la previsió de l'apartat 2.b), relativa al fet que les obres pendents d'execució poden estar referides a una part del polígon d'actuació urbanística, és coherent amb la previsió de l'article 169.2 del Decret 305/2006, de 18 de juliol, que preveu la cessió d'una part del polígon d'actuació urbanística.
L'article 24 regula la garantia relativa a l'execució simultània d'aquestes obres.
L'exigència de garantia en aquests supòsits deriva del previst en l'article 41.1 LU.
L'article 25 es refereix a la primera utilització i ocupació de les edificacions executades simultàniament a les obres d'urbanització i estableix la condició consistent a supeditar-la a la recepció de les obres d'urbanització per part de l'Administració actuant; condició que cal fer constar en la llicència que autoritza les obres i en els instruments notarials i registrals.
Aquestes prescripcions poden trobar suport en la regulació de l'article 41.1 LU, en tant que estableix el caràcter especial d'aquesta possibilitat d'edificar terrenys que no tenen la condició de solar.
L'article 26 regula la contractació provisional de serveis i la lliga amb l'existència d'una llicència, no caducada, que autoritzi les obres per a les quals es fa la contractació.
Els articles 27 i 28 es refereixen a la primera utilització i ocupació parcials dels edificis, com a supòsit diferent respecte a la normal utilització de l'edifici complet.
Mentre aquest darrer cas està subjecte al règim de comunicació prèvia, segons l'article 72.1.c) del projecte, com ja admet l'article 187.5 LU, el projecte de reglament sotmet la primera utilització i ocupació parcial a llicència, segons prescriuen els articles 5.2 i 27 i 28 i, expressament, es veta que les ordenances municipals puguin substituir el procediment autoritzatori per la comunicació (art. 72.2.b)).
El caràcter excepcional d'aquest supòsit d'utilització i ocupació parcial, que comporta la necessitat d'assegurar-ne la compatibilitat amb la continuïtat de les obres en la part restant de l'edifici, justifica, per raons de seguretat, la més gran intensitat de la intervenció administrativa, la introducció de la qual pot emparar-se en la funció de desplegament reglamentari.
Amb l'article 29 s'inicia la secció quarta, sobre parcel·lació.
Cal fer notar que el Projecte normatiu no fa referència en el títol a parcel·lacions urbanístiques, que és el concepte de la Llei d'urbanisme (art. 191) sinó el més ampli de parcel·lacions, de manera que, en preceptes successius, es regulen diversos supòsits de parcel·lació, inclòs en sòl no urbanitzable (art. 31).
Més endavant, en una subsecció separada, es conté la regulació de les parcel·lacions urbanístiques, que són, com s'ha vist en descriure el marc legal, les que són objecte d'atenció pel text refós de la Llei d'urbanisme.
La nova sistemàtica és complexa i, en algun punt, pot semblar contradictòria; així, l'article 30 regula la parcel·lació, com a concepte general, en sòl urbà, mentre l'article 36.3 prescriu que en sòl urbà només s'admeten parcel·lacions urbanístiques.
D'altra banda, la nova regulació no troba un suport exprés en la legislació que desplega, que es refereix només a parcel·lacions urbanístiques als articles 191 LU i següents, les quals estan prohibides en sòl no urbanitzable (art. 47 LU), i a divisió o segregació de terrenys, quan no té aquella caracterització (art. 192.2 LU).
Encara que un simple canvi de denominació no implica l'existència de contradicció, cal entendre que el Projecte pretén donar un abast més general a la regulació i posar en relleu que està sotmesa a fiscalització prèvia municipal qualsevol parcel·lació, en el llenguatge del Projecte.
Ara bé, aquesta exigència no equival a sotmetiment a llicència, ja que aquesta només es prescriu per a les parcel·lacions urbanístiques.
Aquesta nova presentació, des d'un punt de vista substancial, no s'allunya de les previsions de la Llei urbanística.
En efecte, l'article 192, després d'indicar que tota parcel·lació urbanística està subjecte a llicència, llevat de supòsits puntuals, disposa que tota divisió o segregació successiva de terrenys s'ha de sotmetre a la fiscalització prèvia municipal.
"Si l'operació prevista és una parcel·lació urbanística s'ha d'autoritzar o denegar en funció del compliment o no de la normativa urbanística.
En cas contrari, l'ajuntament declara innecessària la llicència de parcel·lació, sens perjudici que la divisió o la segregació de terrenys s'hagi d'ajustar a les condicions específiques de la legislació sectorial".
Així doncs, tota divisió -ara "parcel·lació"- s'ha de sotmetre al parer de l'ajuntament, que, d'entrada, s'ha de pronunciar sobre si la divisió és una parcel·lació urbanística o no.
Si no té aquesta condició, acaba la intervenció municipal per raó d'urbanisme.
I, si no és així, es passa a la fase d'atorgament, o no, de la llicència de parcel·lació.
En la mesura que es respecten aquestes claus de la regulació de la Llei, la presentació diferent del Projecte té suport suficient i es pot entendre subsumible en la funció de desplegament reglamentari.
Ara bé, no es pot deixar de posar en relleu que la introducció de l'expressió "parcel·lació", com a diferent de parcel·lació urbanística, en lloc de divisió o segregació, presenta certs riscs, ja que una certa confusió pot donar lloc a fraccionaments generadors d'ocupacions del territori contràries a la Llei i al planejament.
Cal suposar que l'Administració promotora del projecte normatiu haurà calibrat aquests perills.
Examinarem amb detall la regulació de les parcel·lacions:
A la Llei urbanística (art. 191) el concepte de parcel·lació urbanística està integrat per dos elements: a) fragmentació física o jurídica d'un terreny; b) finalitat de facilitar la construcció d'edificacions o d'instal·lacions per a destinar-les a usos urbans.
Atesa la sistemàtica que ha adoptat el Projecte de reglament, es fa primer una regulació de la parcel·lació en general; això és, que no tingui la condició urbanística.
Si es contrasta aquesta previsió amb la definició del primer element en l'article 191 de la Llei urbanística, es constaten algunes diferències: a) una menor precisió sobre la fragmentació física, en tant que elimina algunes referències -característiques físiques dels terrenys, delimitació dels terrenys pels vials existents o de nova creació, implantació de serveis, o edificabilitat descrita a l'operació de divisió, les quals, però, naturalment continuen vigents-.
Atesa la voluntat detallada del Projecte, confessada en el preàmbul, és estrany que no s'esmenti; i b) un increment dels supòsits d'operacions jurídiques que, sense divisió o segregació dels terrenys, comportin el dret d'utilització exclusiva de parts d'una finca.
Al costat d'alienacions i arrendaments de parts indivises i de la constitució de figures associatives en les quals la qualitat de soci incorpori el dret d'ús exclusiu, hi afegeix la constitució o modificació d'un règim de propietat horitzontal per parcel·les, que, de fet, ja preveu l'article 242.1, darrer incís, del Reglament vigent.
En la mesura que es pot considerar una espècie (la constitució o modificació d'un règim de propietat horitzontal per parcel·les) dels tipus previstos a la llei, la prescripció té suport suficient.
L'article 30 regula la parcel·lació en sòl urbà.
De fet, estem davant d'una parcel·lació urbanística, i les condicions al·ludides se situen en el marc de l'article 195 i 196 LU.
L'article 31 es refereix a la parcel·lació en sòl no urbanitzable i en sòl urbanitzable, i confirma la necessitat de respectar les unitats mínimes de conreu o forestals.
L'apartat segon, però, estableix excepcions quan està relacionat amb els aprofitaments previstos per l'article 47.3 i 4 LU, singularitat ja inclosa en la reglamentació actual (art. 55.2 i 47.2), que pot trobar suport en la peculiaritat d'aquest aprofitament del sòl no urbanitzable.
Els articles 32 i 33 contenen normes sobre parcel·lació de terrenys compresos en finques afectades per sistemes urbanístics o en àmbits d'actuació urbanística i reitera les previsions dels articles 243.1.c) i 244 del Reglament actual, que permeten dividir les finques afectades per sistemes, encara que el lot restant no reuneixi les característiques de solar o unitat mínima, pel fet de permetre executar els plans sense que l'Administració actuant hagi d'adquirir tota la finca, o incloure en el projecte de reparcel·lació terrenys no inclosos en el polígon.
En ambdós casos, les excepcions troben suport en la seva condició d'elements d'execució de planejament urbanístic.
L'article 34 regula dos supòsits en què la divisió està lligada a una diferent classificació de parts de la finca -solar i sòl urbanitzable o urbanitzable no delimitat- o la inclusió o no en un àmbit d'actuació urbanística.
L'admissió d'aquestes excepcions està lligada al procés de gestió urbanística en el qual se situen.
L'article 35 defineix el concepte de parcel·lació urbanística.
En preveure el segon element que configura aquest concepte, estableix una fórmula que no coincideix, almenys aparentment, amb l'article 191.1 LU.
Aquest lliga el caràcter urbanístic de la divisió que tingui per finalitat facilitar la construcció d'edificacions o d'instal·lacions per a destinar-les a usos urbans, mentre que el projectat article 35 es refereix a "actes d'utilització propis del sòl urbà i la implantació d'obres característiques d'aquest sòl".
En principi, és un plantejament més restrictiu, ja que exigeix que els terrenys estiguin classificats com a sòl urbà, mentre que en la previsió de la Llei no hi ha aquest lligam, i es podria admetre, en el curs dels procediments de gestió urbanística, en sòls urbanitzables amb planejament derivat vigent.
Ara bé, com que l'article 36 es refereix a actes propis de sòl urbà, es pot interpretar que no exigeix la identificació formal com a sòl urbà, cosa que confirma l'article 36.2 del Projecte, i es pot considerar la formulació compatible amb la previsió de la Llei.
L'article 36 prohibeix les parcel·lacions en sòl no urbanitzable i sòl urbanitzable no delimitat.
Respecte del primer, el Projecte recull la prohibició de l'article 47.2 LU.
Respecte del segon, la correcció de la proposta deriva de la previsió de l'article 52.2 LU, segons la qual "El règim d'ús del sòl urbanitzable no delimitat, mentre no es procedeixi a la seva transformació, s'ajusta al règim d'utilització, gaudi i disposició [...] al sòl no urbanitzable".
L'article 37 estableix una presumpció que la parcel·lació és urbanística, a efectes sancionadors, quan no s'ha seguit el procediment de fiscalització prèvia ni s'ha obtingut la llicència.
L'article 38 es refereix als actes de parcel·lació sotmesos a fiscalització prèvia municipal.
N'exclou els que formin causa d'un expedient d'expropiació forçosa.
Aquesta excepció és correcta, però insuficient.
L'article 192.1 LU n'exceptua, de fet, els diversos supòsits dels procediments de gestió urbanística.
Es podrien recollir, per exemple, els termes de l'article 244 del Reglament actualment en vigor.
L'article 39 regula el sotmetiment de les parcel·lacions urbanístiques a llicència i recull l'excepció consistent en la parcel·lació que deriva d'un procediment de reparcel·lació.
Aquesta previsió s'adiu amb l'article 192 LU.
L'article 40 es refereix a la declaració d'innecessarietat i de disconformitat.
La proposta normativa enllaça amb l'article 192.2 LU, ja que, d'una banda, recull supòsits d'innecessarietat de la llicència de parcel·lació urbanística, i d'una altra, es refereix al no compliment de la previsió legal segons la qual la divisió o segregació de terrenys s'ha d'ajustar a les condicions específiques de la legislació sectorial.
El Projecte normatiu apodera els ajuntaments per a declarar la disconformitat amb el règim de formació de parcel·les, sense que se n'especifiquin els efectes.
Atesa aquesta característica, s'estima que el Projecte normatiu no infringeix les normes de superior jerarquia en habilitar les entitats locals per a fer aquesta manifestació, que és simplement de judici.
L'article 41, sobre la documentació necessària de la sol·licitud de la llicència o de declaració d'innecessarietat, es correspon amb la funció de desplegament reglamentari.
El mateix es pot dir respecte de l'article 42, relatiu a la resolució sobre l'atorgament de la llicència o de declaració d'innecessarietat o de disconformitat.
Els articles 43, 44 i 45 regulen diferents aspectes de la llicència urbanística per a la construcció o modificació d'un règim de propietat horitzontal, simple o complexa, i operacions similars.
No es plantegen interrogants sobre l'encaix legal.
L'article 46 constitueix la secció sisena i té per objecte la concreció o ordenació de volums, que respon a la previsió de l'article 188.5 LU, segons la qual "l'ordenació de volums, d'acord amb els paràmetres fixats pel planejament, pot concretar-se amb la llicència urbanística, si no ha estat determinada pel planejament urbanístic.
En aquest cas, cal la documentació específica que determini el reglament".
El Projecte recull aquesta remissió i precisa aspectes de les ordenacions i la documentació necessària.
Així mateix, cal remarcar que el Projecte sobre el qual s'informa no inclou, a diferència del Reglament vigent, un desplegament de l'article 188.4 LU, en relació amb el reajustament d'alineacions i rasants.
És una omissió conscient, segons es desprèn de la documentació de l'expedient.
La secció setena, que s'inicia amb l'article 47, regula les llicències urbanístiques en sòl no urbanitzable i sòl urbanitzable no delimitat i, en conseqüència, desplega els articles 48, 49 i 50 LU, en connexió amb l'article 47.
Encara que els preceptes legals esmentats estan inclosos en el títol II, sobre règim jurídic del sòl, pel seu caràcter essencialment procedimental tenen un contingut similar al previst per aquest Projecte normatiu.
L'article 47 del Projecte de Reglament es refereix al supòsit en què és necessària l'aprovació d'un pla especial específic amb anterioritat a l'atorgament de la llicència.
A més de les obres sobre càmpings, a les quals fa referència l'article 47.6.c) LU, amb una fórmula quasi idèntica -se substitueixen "autoritzades pel pla d'ordenació urbanística municipal" per "previstes especialment pel pla [...]"-, s'hi afegeix la implantació d'infraestructures no previstes pel planejament i una clàusula oberta, definida com a casos necessaris per al desenvolupament de plans superiors.
En aquests supòsits, que es corresponen fàcilment amb les previsions legals, l'apartat segon disposa la necessitat d'un pla especial per a la continuïtat de l'activitat industrial, o l'adequació ambiental d'aquesta, en certes circumstàncies amb una extensió anàloga del règim d'usos provisionals.
Aquesta previsió troba suport en la disposició transitòria quinzena, tres, LU.
És discutible la col·locació sistemàtica d'aquest apartat segon.
L'article 48 regula els projectes d'actuació específica i precisa els casos en què són preceptius a l'apartat primer.
És un desplegament de l'article 49 LU.
La lletra a) es refereix a les actuacions específiques d'interès públic.
Per a una clarificació més gran es podria citar que són les de l'article 47.4 LU.
La lletra b) es refereix a les explotacions de recursos naturals.
Es correspon amb la lletra a) de l'article 49.1 LU, el qual, però, és més precís.
Caldria valorar si, com és propi d'una norma reglamentària, almenys, no es disminueix el grau de precisió del precepte legal.
La lletra c) es refereix als habitatges familiars i als allotjaments de treballadors temporers que estiguin directament i justificadament associats a una activitat rústica.
Es correspon amb els articles 47.6.b) i 49.b) LU, però també amb menys precisions que els preceptes esmentats, malgrat ser una norma reglamentària.
Així, mentre l'article 49.1.b) LU afegeix a les construccions específiques per a aquests usos residencials, les construccions agràries que incorporen aquests usos, en el Projecte normatiu s'elimina aquest detall.
Caldria entendre que sempre que s'implantin els usos és preceptiva la tramitació d'un projecte d'actuació específica.
La segona observació posa en relleu una diferència més significativa.
Mentre que l'article 49.1.b) LU exigeix que la connexió dels usos residencials es faci amb "l'explotació rústica de què es tracti", la lletra c) de l'article 48.1 del Projecte exigeix només una connexió genèrica en dir "associats a una activitat rústica".
Atesa la importància que la llei concedeix a aquesta connexió -"directament i justificadament associats"-, cal adaptar la redacció al manament legal.
La lletra e) del precepte que estem examinant recull, en els mateixos termes, la previsió de la lletra d) de l'article 49.1 LU, la definició sobre estacions de subministrament de carburants i de prestació d'altres serveis de la xarxa viària.
És de doldre que no s'aprofiti la funció reglamentària per a introduir previsions sobre quines activitats poden trobar suport en la previsió d'estacions de serveis.
L'article 48.2 estableix un règim provisional per a la reconstrucció i la rehabilitació de masies.
S'adiu a les previsions de la disposició transitòria quinzena, u.
És discutible la col·locació sistemàtica del precepte.
El projecte d'article 49 recull les excepcions a l'exigència de projecte d'actuació específica.
En alguns supòsits l'exclusió pot trobar fonament en el caràcter adjectiu del nou element respecte d'instal·lacions ja autoritzades d'acord amb el procediment qualificat per les actuacions específiques d'interès públic.
Així, els supòsits de les lletres a) i b) del primer apartat.
En canvi, no s'identifiquen raons per a apartar-se del manament legal -articles 48 i 49 LU- en els casos de les lletres c) i d) del mateix apartat.
L'establiment d'aquestes excepcions va més enllà de la funció de desplegament pròpia de les normes reglamentàries.
Les previsions de l'apartat segon contenen una excepció que, per l'amplitud i generalitat en què està formulada, no pot trobar suport ni en previsions legals expresses ni en la funció reglamentària.
Aquesta podria donar suport si es limités l'abast de l'ampliació, a fi d'impedir que, amb aquest nom, es pugui realitzar, de fet, una actuació substancialment nova al marge del procediment legal establert.
Amb l'article 50 s'inicia la regulació del procediment d'aprovació del projecte d'actuació específica.
L'article 51 regula la documentació, extrem considerat en l'article 48.1 LU, si bé aquest ho fa tant pels projectes d'actuació específica com per als plans especials formulats per a acomplir-les.
El Projecte de reglament omet aquesta segona referència.
L'article 56 regula la fase d'aprovació definitiva dels projectes d'actuació específica, sense que s'estableixin regles sobre la manca de pronunciament de l'Administració urbanística.
L'article 58 comença la regulació del procediment d'atorgament de llicències urbanístiques en sòl no urbanitzable i sòl urbanitzable no delimitat.
L'article 59 recull la previsió de l'article 49.3 LU sobre el tràmit d'informació pública en el cas d'establiment o ampliació d'activitats ramaderes.
L'article 60 recull els supòsits d'actuacions subjectes a informe preceptiu de la Comissió Territorial d'Urbanisme.
La lletra c) de l'apartat primer fa referència a les obres pròpies d'una activitat rústica, a les quals al·ludeix l'article 49.2 LU, amb dues precisions que són congruents amb la funció reglamentària: a) incloure les ampliacions; b) establir llindars amb caràcter subsidiari.
Respecte d'aquest extrem seria recomanable precisar si els llindars, en el supòsit d'ampliació, es refereixen a aquesta o a la totalitat de la construcció.
L'article 61 defineix, seguint les pautes dels articles 50.1 i 49.2 LU el caràcter vinculant, si és desfavorable, de l'informe de la Comissió Territorial d'Urbanisme.
Això no obstant, el tercer apartat preveu la possibilitat d'atorgar la llicència si l'informe no s'emet en el termini de dos mesos.
En tractar-se d'un parer determinant de la decisió final, hauria d'adaptar-se a la previsió de l'article 83.3 LRJPAC, sense que la previsió del Projecte normatiu pugui trobar suport en l'article 83.4 de la mateixa Llei, ja que la intervenció de l'Administració urbanística es produeix en el mateix àmbit material que la de l'entitat local.
L'article 66 inicia la secció vuitena, dedicada a llicències d'usos i obres provisionals.
L'article 67 preveu els instruments per a assegurar l'efectivitat de la previsió dels articles 53.2 i 54.1 LU, segons la qual els usos provisionals han de cessar i les obres provisionals autoritzades s'han de desmuntar o enderrocar quan ho acordi l'Administració actuant, sense que, en cap cas, els afectats tinguin dret a percebre indemnització.
El precepte reglamentari, a més d'articular la previsió amb les diverses alternatives de tràfic immobiliari, afegeix algunes precisions: a) la inexistència de dret de rescabalament és pels conceptes de cessament d'usos, enderroc o desmuntatge d'obres, i reposició a l'estat original; b) cal el compromís d'advertir a tercers del règim de provisionalitat i dels seus efectes.
Aquestes prescripcions s'inscriuen sense dificultat en la funció de desplegament normatiu.
L'article 69 fa referència a l'informe vinculant, si és desfavorable, de la Comissió Territorial d'Urbanisme i estableix que, si no s'emet en el termini de dos mesos, poden prosseguir les actuacions.
Es reitera aquí l'observació efectuada sobre l'article 61.
El capítol segon, que comença amb l'article 72, regula la comunicació prèvia, que desplega els articles 187.4.d) i 187.5 LU.
Aquest article identifica els actes subjectes al règim de comunicació prèvia.
D'una banda, n'estableix una relació, i, d'una altra, preveu que les ordenances municipals l'ampliïn, com ja disposa l'article 187 LU, però amb la indicació d'una relació d'actes que no es poden incloure en aquest règim.
En el primer grup s'inclou, a la lletra b), el supòsit d'obres que no s'ajustin al projecte tècnic, qüestió ja considerada en examinar l'article 19, a les consideracions del qual es remet ara.
A la comunicació relativa a aquestes obres fa referència l'article 77.
La lletra a) subjecta la primera utilització i ocupació de construccions al règim de comunicació prèvia, fent ús de la possibilitat admesa per la disposició final dotzena, cinc, de la Llei 8/2013, de 26 de juny, de rehabilitació, renovació i regeneració urbanes; previsió que ja era present en la redacció donada a l'article 187.5 LU per la Llei 13/2012.
La lletra c) sotmet també al règim de comunicació prèvia el canvi d'ús i les obres vinculades al desenvolupament d'activitats que, d'acord amb la legislació sectorial, no necessiten llicència prèvia.
És una proposta coherent amb les orientacions contingudes en la Llei 12/2012, de 26 de desembre, de mesures urgents de la liberalització del comerç i de determinats serveis.
La remissió a les ordenances municipals per a la identificació d'altres supòsits de comunicació prèvia és coherent amb l'article 187.4.d) LU, que, en indicar l'entitat o característiques de les obres a realitzar com a criteri per a fer-ho, dóna suport, també, a la previsió de supòsits exclosos que estableix el segon apartat de l'article 72 projectat.
La regulació del règim de comunicació prèvia, amb possibilitat d'exercici immediat de l'activitat o realització de l'obra i de comprovació de dades i conseqüències de la inexactitud, falsedat o omissió de les de caràcter essencial, regulat als articles 73 i 75, s'adeqüen a les previsions de l'article 36.2 de la Llei 26/2010 i 71 bis LRJPAC.
L'article 74 adapta la regulació de terminis i pròrrogues a les peculiaritats del règim de comunicació prèvia, segons les pautes de les llicències, sense desvirtuar-ne la naturalesa.
L'article 76.2 ajorna durant un mes la utilització i ocupació de l'edifici a comptar de la presentació de la comunicació amb el certificat final d'obra, de manera que l'Administració pot manifestar durant aquest termini la disconformitat de les obres realitzades amb el projecte tècnic autoritzat i les condicions de la llicència.
Aquesta prescripció pot trobar suport en la remissió que l'article 36.2 de la Llei 26/2010 i l'article 71 bis LRJPAC fan a la legislació sectorial per a determinar els efectes concrets de la comunicació, entenent per legislació no únicament les lleis formals, sinó també les normes reglamentàries.
L'Administració haurà ponderat el termini fixat per a no desvirtuar la naturalesa de la comunicació.
El capítol tercer regula les ordres d'execució i els supòsits de ruïna, amb desplegament dels articles 197 i 198 LU.
La proposta d'article 79 recull les conseqüències del caràcter real de les obligacions generades per l'ordre d'execució.
Els conceptes de ruïna tècnica, ruïna econòmica i ruïna urbanística es corresponen amb els tres supòsits enunciats en l'article 198.2 LU.
En els dos primers casos es fan petites precisions, que no plantegen qüestions de legalitat.
L'article 84.2 es refereix a l'inici del procediment per a ordenar el compliment del deure legal de conservació i, si escau, rehabilitació o reparació i enderrocament, a sol·licitud de persones interessades, i estableix qui es pot considerar interessat, bé per detenir drets reals o d'ús, o bé per resultar afectats els seus interessos.
És cert, que l'article 197 LU utilitza l'expressió "persona interessada", i, en aquest sentit, el projecte no s'aparta de la prescripció legal.
Ara bé, com que el deure de conservació pot articular-se també en prescripcions del planejament urbanístic, hi incidirà l'acció pública que l'ordenament disposa per al compliment dels plans.
En aquest sentit, seria correcte salvar la possible sol·licitud d'inici del procediment en exercici de l'acció pública.
Encara que l'article 84.1 es refereix a la denúncia, que podria ser fruit de l'exercici d'aquesta acció, seria recomanable una major precisió.
L'article 89.3 preveu el caràcter negatiu de la inactivitat de l'Administració en el procediment iniciat per sol·licitud de persones interessades "i comporti l'afectació dels béns, els drets o interessos legítims de terceres persones".
L'excepció a la regla general de silenci positiu pot trobar suport, atès el caràcter d'intervenció en l'activitat dels particulars amb possibilitat de desallotjament de persones, de l'ordre d'execució d'obres de conservació, rehabilitació o enderroc, en l'excepció de l'article 43.2 LRJPAC i 54.2.c) de la Llei 26/2010, per al cas de transferència al sol·licitant de facultats relatives al servei públic.
Des d'aquesta perspectiva, el text del Projecte es pot considerar correcte.
L'article 94 preveu la possibilitat d'utilitzar com a mitjà d'execució forçosa de l'ordre d'execució les multes coercitives, i en precisa la quantia.
Aquesta precisió troba suport en l'article 197.4.b) LU.
A. Entrant en l'examen del marc legal de la protecció de la legalitat urbanística en termes estrictes -el segon bloc del Projecte de reglament-, cal diferenciar entre la inspecció urbanística, que és una tècnica de control ex ante, i les mesures restitutives, que actuen ex post, un cop ja s'ha produït la infracció.
Aquestes es concreten en tres vessants: restauració de la realitat física alterada i de la legalitat urbanística vulnerada; sanció dels responsables de la infracció; i, si és del cas, rescabalament dels danys i perjudicis causats per la infracció.
L'activitat administrativa d'inspecció és essencial per a prevenir les infraccions urbanístiques i per a detectar la infracció urbanística des dels orígens i impedir-ne la consumació.
La inspecció urbanística és exercida pel Departament de Territori i Sostenibilitat i pels òrgans de l'Administració local, en el marc de les competències respectives (art. 201.1 LU).
Els informes de les inspeccions efectuades pels òrgans de la Generalitat o altres ens supramunicipals s'han de comunicar en tot cas a l'ajuntament del municipi on s'hagin produït els fets (art. 201.2 LU).
El personal de les entitats públiques al qual s'encomani l'exercici de la inspecció urbanística té la condició d'autoritat (art. 201.3 LU).
En l'exercici d'aquesta activitat, pot inspeccionar tota mena d'obres i d'instal·lacions (art. 282 LU).
Els fets que constatin els inspectors tenen, d'acord amb el que disposa l'art. 137.3 LRJPAC, valor probatori (presumpció iuris tantum), sens perjudici de les proves que puguin aportar els interessats en defensa dels seus drets i interessos.
La constància que s'ha produït una infracció urbanística obliga l'Administració urbanística a incoar un procediment de restauració de la legalitat urbanística per a restituir la realitat física alterada i l'ordre jurídic vulnerat.
El procediment és diferent segons que es tracti d'obres i/o usos realitzats sense llicència, o d'obres i/o usos emparats en una llicència il·legal.
Com que qualsevol utilització artificial del sòl està subjecta a llicència urbanística, l'execució d'obres i/o usos sense llicència o en contra de l'atorgada constitueix una infracció urbanística i exigeix que l'alcalde incoï un procediment de restauració de la legalitat (art. 264.3 LU).
Amb l'acord d'incoació s'han d'adoptar les mesures provisionals i la suspensió de les obres i/o dels usos (només si les obres i/o usos estiguin en curs de realització o en funcionament).
Tant si obres i/o usos estan en execució, com si han finalitzat, s'atorga a l'interessat un termini de dos mesos, perquè sol·liciti la llicència pertinent o ajusti les obres a la llicència o a l'ordre d'execució.
Aquest requeriment de legalització no és necessari quan les obres i/o usos siguin manifestament il·legalitzables.
En el cas que la legalització no prosperi, perquè transcorri el termini de dos mesos sense que se sol·liciti la llicència o sense ajustar-se a l'atorgada, o la llicència sigui denegada, o no s'hagi fet el requeriment de legalització, perquè les obres siguin manifestament il·legals, l'òrgan competent ha de dictar l'ordre de restauració que sigui procedent: això és, l'enderrocament de les obres o cessament dels usos il·legals.
A aquests efectes, s'ha d'atorgar a l'interessat el termini d'un mes perquè executi l'ordre de restauració de la realitat física (art. 206.1 LU).
Si l'interessat no executa l'acord en el termini d'un mes, l'alcalde pot acordar (art. 206.2 LU) l'execució subsidiària (art. 98 LRJPAC i art. 277 LU) o la imposició de multes coercitives de 300 a 3.000 euros (art. 225.1 LU).
En el cas d'obres i usos emparats en una llicència o ordre d'execució il·legals, la restauració de la legalitat urbanística requereix la destrucció prèvia del títol jurídic que empara la infracció (art. 10.3 TRLS i art. 269.1 LU).
a) Quant a les mesures de protecció de la legalitat adoptades pel mateix ajuntament, si les obres estan finalitzades, s'articulen mitjançant la revisió d'ofici de la llicència per part de l'ajuntament (art. 46 TRLS); això és, declaració de lesivitat i impugnació davant dels tribunals, en el cas de llicència anul·lable (art. 103 LRJPAC), o revisió d'ofici pel mateix ajuntament, amb el dictamen previ vinculant d'aquesta Comissió Jurídica Assessora, en el cas de llicència nul·la de ple dret (art. 102 LRJPAC).
Si les obres i/o usos estan en execució, l'ajuntament pot acordar la paralització simultània de les obres i/o usos i la suspensió de la tramitació de les cèdules d'habitabilitat i de les llicències de primera ocupació (art. 209.2 LU), i la revisió d'ofici (art. 270 LU).
En incoar l'expedient de revisió, l'ajuntament pot suspendre els efectes de la llicència i ordenar la paralització de les obres quan es puguin produir danys d'impossible o difícil reparació (art. 104 LRJPAC).
b) L'eliminació del títol jurídic també pot ser fruit de la impugnació de la llicència per qualsevol ciutadà en exercici de l'acció pública (art. 4.f) i 48 TRLS i art. 12 LU) per mitjà de, en el cas de llicències anul·lables, els recursos administratius i contenciós administratiu que es poden interposar, si l'acció està motivada per l'execució d'obres il·legals durant l'execució i mentre estigui vigent el termini per a adoptar les mesures de protecció (art. 48.2 TRLS), que, segons l'article 199 LU, és de sis anys.
En cas de llicències nul·les de ple dret, a part de la via dels recursos administratiu i contenciós esmentats, es pot fer ús de l'acció de nul·litat i instar a l'ajuntament la revisió d'ofici de la llicència (art. 102 LRJPAC).
c) La Generalitat pot impugnar les llicències il·legals en exercici de l'acció popular, com qualsevol ciutadà, amb interposició de recursos administratius i contenciosos administratius, o amb l'exercici de l'acció de nul·litat de l'art. 102 LRJPAC.
Addicionalment, l'art. 208.2 LU preveu que la Generalitat pugui instar la revisió dels actes anul·lables, tot i que, segons l'art. 103 LRJPAC, només la pot promoure d'ofici el mateix ajuntament.
d) Un cop anul·lada la llicència o ordre d'execució, cal que s'adoptin les mesures de restauració (art. 269.3 LU) amb enderroc, obres, o cessament d'usos (art. 206.1 i 2 LU).
Si com a conseqüència d'una infracció urbanística es causen danys i perjudicis als béns o interessos públics, i aquests no es determinen en el procediment sancionador, s'ha d'instruir un procediment de rescabalament independent, conforme al que preveu l'article 22.2 del Reial decret 1398/1993, del procediment per a l'exercici de la potestat sancionadora.
Les obligacions derivades de la declaració d'indemnització per danys i perjudicis prescriuen al cap de sis anys, però no hi ha termini de prescripció en els supòsits regulats en l'art. 202.1 LU -actes nuls per vulneració de l'ús de les zones verdes i espais públics i el sòl no urbanitzable d'especial protecció, art. 32 LU- (art. 219.6 LU).
L'art. 25.1 CE reconeix la potestat administrativa sancionadora i, per tant, la compartició del poder punitiu de l'Estat entre els tribunals penals i l'Administració.
Això explica que els il·lícits urbanístics puguin ser objecte de sanció administrativa o penal.
La legislació urbanística tipifica com a infraccions administratives sancionables determinades conductes infractores de l'ordre urbanístic.
El Codi penal tipifica com a delictes certs il·lícits urbanístics d'especial gravetat, rellevància i transcendència social.
Si bé qualsevol actuació que vulneri la legalitat urbanística és il·lícita i aquest vici d'il·legalitat n'afecta la validesa, no tota actuació antijurídica constitueix tècnicament una infracció o un delicte urbanístic.
Perquè hi hagi una infracció o un delicte urbanístic, cal, per imperatiu dels principis de legalitat i de tipicitat, que hi hagi una predeterminació normativa, amb rang de llei, de les conductes infractores, i de la sanció o pena corresponent (art. 25.1 CE i art. 129 LRJPAC).
Són infraccions urbanístiques totes les accions o totes les omissions tipificades com a tals per la Llei d'urbanisme (art. 211.1 LU).
Les infraccions es poden produir per mitjà d'actuacions realitzades sense llicència/ordre d'execució o en contra de les seves condicions, o d'actuacions emparades en llicència/ordre d'execució.
En aquest cas, no es pot imposar cap sanció sense l'anul·lació prèvia de l'acte administratiu.
El procediment d'anul·lació interromp el termini de prescripció de la infracció (art. 226 LU).
Les infraccions urbanístiques es classifiquen en molt greus, greus, i lleus (art. 203.2 LU).
Els articles 213, 214 i 215 regulen, respectivament, aquests tipus.
L'article 216 LU regula el procediment de conversió, per legalització, de les infraccions en infraccions lleus i l'article 227 regula la prescripció d'infraccions.
B. El títol II del Projecte de reglament es refereix a la intervenció per a restablir la legalitat urbanística vulnerada i desplega el títol VII del Text refós de la Llei urbanística.
El capítol primer, que s'inicia amb l'article 99, regula la inspecció urbanística.
El primer apartat d'aquest article és menys precís que l'article 201.1 LU pel que fa a les administracions competents per a exercir la inspecció.
Es recomana seguir la concreció de la Llei, sense necessitat d'especificar l'òrgan concret de l'Administració autonòmica.
El reconeixement que fa l'article 99.2 del Projecte de la condició d'autoritat al personal que exerceix la inspecció troba suport en el primer incís de l'article 201.3 LU.
Ara bé, mentre aquest es refereix al personal al servei de les entitats públiques, el Projecte normatiu ho fa al personal funcionari, concepte, òbviament, més restrictiu.
El plantejament és habitual en el nostre context, en tant que l'exercici d'autoritat va lligat a la relació orgànica de dret públic d'aquell que l'exerceix.
La previsió del Projecte no és contrària a la llei, si bé no es pot oblidar que, atesos els canvis experimentats en el règim jurídic del personal, sobretot de les administracions locals, la limitació als funcionaris pot afectar la funcionalitat de la previsió.
L'article 100.b).2 preveu la compareixença de les persones implicades en una oficina pública.
Ara bé, l'article 40.1 LRJPAC disposa que les compareixences només són obligatòries si així es preveu en una norma amb rang de llei.
Atès que es fa referència a l'exigència de comparèixer, es pot entendre que s'estableix com a obligatori.
En mancar una norma amb rang de llei que ho prevegi, l'article 100.b).2 és contrari a l'ordenament.
L'article 104 es refereix al valor probatori d'actes i informes de la inspecció.
La regulació troba suport en l'article 201.3, darrer incís, que remet al règim establert per la legislació de procediment administratiu comú.
El capítol segon regula els procediments de protecció de la legalitat urbanística vulnerada.
La secció primera es refereix a la coordinació de les administracions competents, i desplega les determinacions de l'article 203 LU, que disposa el següent: "3.
Amb caràcter general, aquest sistema s'ha de fonamentar en l'exercici preferent d'aquesta potestat per l'ajuntament, sens perjudici de regular supòsits especials en què no sigui així amb relació a vulneracions de la legalitat urbanística comeses en sòl no urbanitzable i en terrenys que el planejament urbanístic reserva per a sistemes urbanístics generals".
Hi ha, doncs, una àmplia remissió al reglament, si bé s'estableix un cànon, obert en molts punts i precís en altres.
L'article 105.1 confirma el protagonisme municipal en les tres vessants de l'exercici de la potestat de la legalitat urbanística ja previstes per l'article 199.2 LU: a) restaurar la realitat i la legalitat; b) sancionar; c) determinar danys i perjudicis.
L'apartat segon, seguint el precepte legal transcrit, després de connectar la intervenció de l'Administració autonòmica al fet que les vulneracions puguin constituir infraccions greus o molt greus, afegeix que també l'exercirà en el cas de les vulneracions concurrents amb aquelles que siguin lleus.
És una precisió que s'inscriu en el desplegament reglamentari.
L'article 107, sota la denominació de "coordinació de les administracions competents", regula, en el primer apartat, l'acció de l'Administració autonòmica en relació amb la municipal, en el supòsit de vulneracions que puguin constituir infraccions greus o molt greus, mitjançant un requeriment; la desatenció del qual obre la porta a la incoació del procediment per l'Administració autonòmica.
Xoca que la decisió de presentar el requeriment es relacioni amb criteris de conveniència, i no al coneixement dels fets que fan suposar la vulneració.
Això no obstant, la regulació s'inscriu en la previsió legal.
El segon apartat es refereix a les vulneracions en sòl no urbanitzable o que afecten sistemes urbanístics generals, supòsit en què l'Administració autonòmica pot actuar sense necessitat de fer requeriment previ.
La previsió legal sembla demanar alguna precisió més -"supòsits especials"-, condició que es podria completar mantenint que l'acció autonòmica directa es produeix si les vulneracions són greus o molt greus.
L'article 113 preveu la inscripció en el Registre de la propietat de la resolució d'iniciació del procediment de protecció i especifica quan és obligatori promoure'n la inscripció.
Aquesta previsió troba suport en l'article 51.3 del Text refós de la Llei del sòl (TRLS) i en l'article 204 LU.
L'article 115 regula el termini de resolució dels procediments de protecció de la legalitat urbanística.
La previsió de sis mesos des de la incoació fins a la notificació de la resolució final es correspon amb allò que disposa l'article 202 LU.
El segon apartat es refereix a la suspensió del còmput del termini com a atribució de la persona a càrrec de la instrucció que pot suspendre el còmput del termini.
En canvi, l'esmentat precepte legal el caracteritza amb automatisme amb l'expressió més habitual d'interrupció del termini.
A part d'una remissió genèrica als supòsits legalment previstos per a la interrupció, el Projecte normatiu n'esmenta dos específics: un, que troba suport en el mateix article 202 LU en relació amb les notificacions per edicte; i l'altre, que és coherent amb un dels procediments de restauració de legalitat urbanística que comporta una fase de legalització.
Aquest troba fonament en la mateixa regulació d'aquest procediment en l'article 205 LU.
L'article 116 es refereix a la resolució d'iniciació.
La redacció de la lletra c), per les exclusions que fa -sense especificar expressament el supòsit que tracta-, és obscura i només es pot entendre amb un coneixement complet de la regulació.
Se suggereix esmentar expressament el supòsit, que és el d'obres finalitzades.
Pel seu contingut, el precepte de la lletra d), que s'aplica als tres supòsits de les lletres a), b) i c), no és un nou supòsit i caldria situar-lo, sense lletra, com a darrer paràgraf de l'apartat primer.
L'article 117 regula les mesures provisionals que es poden adoptar a l'inici o durant la instrucció.
Troba suport en l'article 203 LU.
A les específicament enunciades en aquest darrer precepte, n'afegeix d'altres.
Aquesta addició també té cobertura per la llei, ja que conté una clàusula general, que relaciona amb l'eficàcia de la resolució final, i afirma expressament el "caràcter enunciatiu i no exhaustiu" de la relació que hi fa.
L'article 118, relatiu a la suspensió provisional d'obres en cursos d'execució, configura la mesura com a preceptiva, mentre no finalitzi el procediment o es legalitzi l'actuació.
La regulació troba suport en l'article 205 LU.
La previsió d'innecessarietat d'audiència als interessats en el supòsit d'una segona suspensió, quan ja es va realitzar aquest tràmit en la primera suspensió, és coherent amb la finalitat d'aquesta audiència, la qual, segons el precepte legal, és presentar documentació i justificacions.
L'article 119 es refereix a la resolució del procediment.
En el primer apartat regula el supòsit de sobreseïment; en el segon, el de persistència de la vulneració, que obliga a ordenar les mesures de restauració de la realitat física alterada i de l'ordre jurídic vulnerat.
Troba fonament en l'article 206 LU.
En la lletra b) d'aquest segon apartat s'hauria d'incloure el cas de les comunicacions prèvies.
L'article 120 defineix les mesures de restauració, reconduïbles a les previsions de l'article 206 LU sobre enderrocament de les obres i cessament definitiu dels usos.
L'apartat segon d'aquesta proposta d'article es refereix a "instar la revisió de les operacions jurídiques que comportin vulneració de la legalitat urbanística"; expressió que s'hauria d'aclarir, ja que a la vista de la regulació anterior no es donen llicències il·legals.
D'altra banda, s'indica que s'han de determinar els danys i perjudicis causats, però això només quan aquest aspecte es dilucidi en procediment conjunt, ja que pot ser objecte, com el vessant sancionador, d'instrucció separada.
L'article 122, sobre persones obligades, requereix una redacció normativa en l'apartat segon.
L'apartat tercer estableix la responsabilitat solidària en l'execució de les mesures de restauració de tots els qui hi han intervingut.
Aquesta previsió no té un suport legal específic, ja que l'article 221 TRLU es refereix només a les persones responsables del règim sancionador.
La subsecció tercera, que s'inicia amb l'article 123, regula les disposicions particulars dels procediments relatius a la sanció d'infraccions urbanístiques.
D'entrada, cal cridar l'atenció sobre la seva col·locació sistemàtica.
Tenint en compte que el títol III del Projecte es dedica al règim sancionador, es podria valorar, com ja s'ha advertit, incloure aquestes normes de procediment sancionador en aquest apartat.
L'article 126 regula l'audiència de l'interessat en la proposta de resolució.
Convindria valorar si es preveu expressament que, abans de trametre l'expedient a l'òrgan competent per a resoldre, el resultat de l'audiència fos valorat per l'instructor de l'expedient.
L'article 127, relatiu a la concurrència amb il·lícit penal, preveu en l'apartat primer que, si es considera que els fets poden ser constitutius d'il·lícit penal, l'instructor ho comuniqui a l'autoritat judicial i al Ministeri Fiscal.
Caldria valorar si aquesta comunicació hauria d'estar a càrrec de l'òrgan competent per a sancionar, a instàncies de l'instructor.
La continuïtat de les mesures provisionals, o l'adopció de noves, prevista en l'apartat tercer, hauria d'anar lligada a l'exigència d'una motivació expressa que justifiqui les decisions que s'adoptin.
Els articles 130 i 131 regulen els programes de restauració voluntària.
El suport legal es troba en l'article 217 LU.
Aquest ho disposa amb l'incentiu d'una reducció del 80 % de la quantia de la sanció pertinent, i el situa amb anterioritat que la resolució per la qual finalitzi el procediment de protecció sigui ferma en via administrativa.
En canvi, l'article 130.1 del Projecte situa la viabilitat del programa de restauració voluntària "en qualsevol moment anterior a l'execució forçosa d'una mesura de restauració", de manera que pot ser posterior al fet que la mesura sigui ferma en via administrativa.
L'article 138.1 es refereix a la revisió d'ofici dels títols administratius habilitants ferms en via administrativa.
Es recomana seguir la fórmula de l'article 102.1 LRJPAC.
L'article 139, relatiu a la suspensió d'executivitat d'un títol administratiu habilitant, preveu, en la lletra a), la suspensió dels efectes i, en el cas d'obres en curs d'execució, la paralització immediata.
Aquesta prescripció s'adiu amb l'article 208.3 LU.
A la lletra b), en el cas d'obres acabades, disposa prohibir la primera utilització i ocupació, encara no efectuades, de les construccions.
No hi ha determinació legal específica que ho fonamenti, si bé es pot entendre que és una conseqüència normal de la previsió legal esmentada amb la concreció que es deriva de l'exercici de la potestat reglamentària.
Amb l'article 141 s'inicia el títol III, sobre el règim sancionador.
El capítol primer es refereix a infraccions urbanístiques i responsabilitat.
Les previsions de l'article 141, sobre infraccions urbanístiques, troben cobertura en els articles 211.1 i 224 LU.
L'article 143 conté una regulació de circumstàncies que modulen la responsabilitat.
Aquesta previsió ha de trobar suport en els criteris dels principis reguladors de la potestat sancionadora i amb aquells que estan enunciats en l'article 220 LU.
En general, hi poden trobar encaix.
A l'apartat i) de l'apartat primer s'haurà de precisar els dies a quo.
La proposició de la lletra d), segon incís, conflueix amb la lletra c).
També es podria valorar com diferenciar els supòsits de les lletres b) i g).
Els articles 144 i següents estableixen regles per a establir i quantificar les sancions.
L'article 219 LU estableix una escala en funció del caràcter lleu, greu o molt greu de la infracció, amb una regla final segons la qual les quanties de les multes s'han d'incrementar fins a la quantia del benefici obtingut pels infractors, si és superior.
Aquest és el marc al qual s'han de sotmetre els sistemes de càlcul establerts en els articles 144 a 147, segons disposa expressament l'article 148 del Projecte.
Aquesta determinació és, precisament, la clau per a l'encaix legal d'aquesta regulació, la qual, d'altra banda, en establir mòduls objectius i precisos sobre els diversos supòsits, que evitin tracte discriminatori, es pot considerar coherent amb principis propis del règim sancionador.
L'article 149 regula la reducció de la multa en funció dels programes de restauració abans al·ludits; per tant, cal remetre's a les consideracions aleshores presentades.
Un cop considerades les observacions formulades en aquest Dictamen, especialment, les referides als articles següents: 14, 21, 38, 40, 48.1.c), 49.1.c) i d), 49.2, 61, 69, 100.b).2, 119 i 122, es pot elevar al Govern, per a la seva aprovació, el Projecte de decret pel qual s'aprova el Reglament sobre protecció de la legalitat urbanística.