I. El Govern de la Generalitat de Catalunya té competència i està habilitat legalment per dictar el Decret pel qual s'aprova el reglament de consultes populars municipals.
Efectivament l'article 10.2 EAC atorga a la Generalitat el desplegament legislatiu del sistema de consultes populars municipals en l'àmbit de Catalunya de conformitat amb allò que disposen les lleis a les quals es refereix l'apartat 3 de l'article 92 i el número 18 de l'apartat 1 de l'article 149 de la Constitució salvant la competència estatal d'autorització de llur convocatòria.
En aquest sentit s'ha de destacar que la Llei orgànica 2/1990 de 18 de gener de regulació de les diferents modalitats de referèndum estableix a la seva disposició addicional que llurs disposicions no regulen les consultes populars que puguin celebrar-se pels ajuntaments relatives a assumptes rellevants d'índole municipal en els seus respectius territoris d'acord amb la legislació de règim local i salvada en tot cas la competència exclusiva de l'Estat per a la seva autorització.
És precisament la legislació de règim local la que habilita el govern de la Generalitat per a l'aprovació de l'esmentat Decret.
L'article 144.1 de la Llei 8/1987 de 15 d'abril municipal i de règim local de Catalunya (en endavant LMRLC) estableix que per reglament s'han de determinar els requisits i les condicions del dret a sol·licitar la consulta popular respectant els articles 144 a 146 LMRLC i en el marc dels articles 18 69 i 71 de la Llei 7/1985 de 2 d'abril reguladora de les Bases del règim local (en endavant LRBRL).
La tramitació del Projecte de decret pel qual s'aprova el reglament de consultes populars municipals s'ha de fer segons el procediment previst als articles 61 a 66 de la Llei 13/1989 de 14 de desembre d'organització procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya.
El Projecte de decret que s'examina compleix tots els requisits procedimentals exigibles per bé que el fet que la memòria hagi estat redactada amb posterioritat al tràmit d'audiència (per tant amb posterioritat també a l'elaboració del Projecte de decret) i estigui mal datada en no esmentar el dia de la seva aprovació va en contra de l'esperit de la Llei 13/1889 abans esmentada i en concret de l'apartat 2 del seu article 63 del qual es dedueix que la redacció de la memòria ha de ser prèvia a l'elaboració del Projecte de decret.
Així s'ha dut a terme un estudi econòmic en termes de cost-benefici no hi ha disposicions afectades en no haver existit fins ara cap normativa de la Generalitat que regulés a nivell reglamentari la matèria objecte de Decret el Projecte de decret ha estat sotmès a audiència d'aquelles entitats que tenen la representació i la defensa d'interessos de caràcter general i les afectades per aquell (moltes de les observacions formulades per les quals han estat recollides) així com a informació pública per edicte de 8 de març de 1996 (DOGC núm. 2186 de 25 de març de 1996).
En aquest Projecte de decret es plantegen tres qüestions principals (en relació amb els assumptes que poden ser objecte de consulta popular a l'adequació del Projecte de decret a la Llei 4/1996 de 10 de gener per la qual es modifica la LRBRL en relació amb el padró municipal i a la modalitat de vot anticipat que es preveu a l'article 17 del reglament en qüestió) que seran tractades en primer lloc i algunes qüestions de detall de tècnica legislativa que s'analitzaran amb posterioritat en un únic fonament jurídic.
La primera tasca important i possiblement controvertida a la qual s'ha d'enfrontar el legislador és la de determinar els assumptes que poden ser objecte de consulta popular.
Es fa necessària per tant una anàlisi de la fórmula concreta que utilitza el legislador per establir quins són aquests assumptes però no sense abans haver situat la qüestió en els seus justos termes.
L'article 71 LRBRL disposa que "... podrán someter a consulta popular aquellos asuntos de la competencia propia municipal y de carácter local que sean de especial relevancia para los intereses de los vecinos con excepción de los relativos a la Hacienda local " mentre que l'article 144.1 LMRLC es refereix a "... els assumptes de la competència pròpia municipal i de caràcter local que siguin d'especial importància per als interessos dels veïns llevat dels relatius a les finances locals".
La concreció de quines hagin de ser aquestes competències municipals és complexa i no pot ésser esmenada amb una referència als articles 63 i 64 LMRLC o als articles 25 i 26 LRBRL.
L'article 26 de la LRBRL defineix una relació de serveis de prestació obligatòria pels municipis que tenen com a característica en concepció generalitzada de la doctrina l'haver estat concebuts com a continents de veritables competències.
Per la seva banda l'article 25.2 LRBRL és la concreció mitjançant un llistat de matèries del dret dels ens locals a participar en la gestió dels assumptes que afectin el seu cercle d'interessos que proclama l'article 2 LRBRL.
En relació amb aquestes matèries l'article 25.2 LRBRL disposa que els ens locals hauran d'exercir competències "... en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas...".
La finalitat d'aquest precepte és oferir un llistat mínim d'assumptes que afecten el cercle dels interessos municipals als efectes d'indicar a la legislació sectorial corresponent la necessitat d'assegurar la regulació d'un mínim de competències a favor dels ajuntaments.
No hi ha per tant en aquest precepte una atribució formal de competències municipals sinó un mandat al legislador sectorial perquè respecti aquelles matèries principals que han de ser objecte de la competència municipal.
Veiem doncs que serà el legislador sectorial qui atribuirà al municipi la competència en concret.
Les competències municipals es defineixen en la dialèctica legislador bàsic-legislador autonòmic i legislador sectorial estatal i autonòmic.
Un cop hem constatat això cal concloure que no és correcte per establir quins poden ser els assumptes sotmesos a consulta popular fer una simple remissió a l'article 25 LRBRL (o al 63.2 LMRLC) i que resultaria molt complex recollir totes les competències municipals que deriven de la legislació sectorial estatal i autonòmica en el reglament en qüestió.
Així doncs considerem que la fórmula utilitzada en l'article 1.1 del reglament de consultes populars municipals ("Poden ser objecte de consulta popular els assumptes de competència pròpia municipal que tinguin caràcter local i a més siguin d'especial importància per als interessos dels veïns llevat dels relatius a les finances locals") és correcte i que també ho són els criteris establerts per la identificació del caràcter local dels assumptes que poden ser objecte de consulta popular municipal (article 1.2 del reglament: "Als efectes que estableix l'apartat anterior tenen caràcter local aquells assumptes en què no concorre un interès supramunicipal prevalent.
En aquells assumptes en què sigui necessària l'aprovació o informe vinculant d'altres administracions públiques la consulta ha de versar sobre aquells aspectes respecte dels quals correspon pronunciar-se exclusivament a l'ajuntament") sempre i quan siguin interpretats d'una manera àmplia a fi i efecte de no reduir al mínim els assumptes que finalment podran ser objecte de consulta popular municipal.
Atès que les competències municipals depenen en gran mesura del reconeixement d'un àmbit d'exercici competencial al municipi per part del legislador sectorial ens trobem davant de competències compartides des del punt de vista material.
D'aquesta manera la concreció dels assumptes que tenen caràcter local si s'estableix en relació amb criteris que tenen en consideració el caràcter municipal o supramunicipal dels interessos en joc (com així ha estat) pot esdevenir una via oberta per a evitar el plantejament de referèndums en relació amb determinats assumptes d'àmbit clarament municipal.
Cal considerar també correcte l'últim incís de l'article 1.2 del reglament de consultes populars municipals en haver arribat aquest a una adequada síntesi entre el respecte a les competències municipals i el respecte a les competències de les altres administracions públiques.
Efectivament no seria adequat restringir de tal manera el possible abast de la consulta popular només pel fet que calgui l'aprovació o l'informe vinculant d'una altra administració quan hi ha aspectes que depenen de l'exclusiu pronunciament del municipi i en relació amb els quals pot ser important recollir l'opinió dels ciutadans.
Quelcom que també ha de ser objecte de la nostra atenció és l'adequació del reglament de consultes populars municipals objecte del nostre dictamen a la Llei 4/1996 de 10 de gener per la qual es modifica la LRBRL en relació amb el padró municipal (qüestió que ha estat suscitada en l'informe jurídic complementari que consta en l'expedient i en relació amb la qual es considera important que aquesta Comissió es pronunciï).
En primer lloc cal recordar que l'article 41.1.f LMRLC estableix que és un dret dels veïns "sol·licitar la consulta popular en els termes establerts per la llei" (text idèntic al de l'article 18.1.f LRBRL) en el benentès que el concepte de veïns era l'establert a la Llei reguladora de les bases del règim local.
En aquesta Llei (article 16.2) es disposava que eren veïns els espanyols majors d'edat que residissin habitualment en el terme municipal i figuressin inscrits amb tal caràcter al padró.
Tanmateix els estrangers domiciliats a l'Estat espanyol majors d'edat s'equiparaven als veïns als efectes de drets i deures excepte pel que feia a aquells de caràcter polític (entre els quals podem incloure el que s'examina).
Això no obstant tenien dret de sufragi actiu en els termes que preveiés la legislació electoral general aplicable a les eleccions locals.
Doncs bé amb la modificació duta a terme per la Llei 4/1996 de 10 de gener l'article 15 de la LRBRL queda redactat de la següent manera:
Si tenim només en consideració aquest precepte això ens portaria a considerar que són tots els veïns tal com estan aquí definits (és a dir incloent-hi els estrangers i els menors d'edat) els que poden sol·licitar primer amb la seva signatura i participar després en la consulta popular municipal cosa que resultaria irracional.
Aquest problema ha estat percebut pel legislador que en el text del Projecte de decret pel qual s'aprova el reglament de consultes populars municipals ha inclòs una restricció en el sentit de considerar només legitimats per sol·licitar la consulta i participar-hi posteriorment a aquells veïns que a més reuneixin els requisits per ser electors segons la legislació electoral vigent.
Ara bé aquesta previsió reglamentària restringiria si no tinguéssim en compte res més els drets reconeguts per la Llei de règim local i municipal de Catalunya i per la mateixa Llei reguladora de les bases del règim local que són a més concreció de l'article 23 CE i per tant resultaria il·legítima.
Tanmateix la mateixa Llei 4/1996 de 10 de gener per la qual es modifica la Llei 7/1985 de 2 d'abril Reguladora de les bases del règim local també introdueix una nova redacció de l'apartat 2 de l'article 18 en els termes següents:
Aquesta nova redacció de l'article 18.2 LRBRL permet afirmar la validesa de la restricció imposada als articles 2.3 i 10.1 del reglament objecte del nostre dictamen almenys pel que fa als veïns de nacionalitat estrangera ja que en ser tant el dret de sol·licitud de consulta popular municipal com el d'exercir el dret a vot en l'esmentada consulta drets de caràcter polític caldrà estar a allò que disposi la legislació electoral en relació amb aquells que tenen la qualitat d'electors per esbrinar si els estrangers hi estan inclosos.
Queda per resoldre la qüestió de si els menors poden exercir els drets que es desenvolupen en el reglament de consultes populars municipals.
És clar que els menors no gaudeixen d'una plenitud de drets polítics en el sentit que no es permet que siguin electors ni elegibles.
Resultaria irracional i incongruent que es permetés que poguessin sol·licitar una consulta popular municipal i participar-hi posteriorment com a votants malgrat s'hagi eliminat el requisit de la majoria d'edat per ser considerat com a veí (és a dir els menors no podrien exercir el dret reconegut a l'article 18.1.a LRBRL de ser elector i elegible però podrien exercir el reconegut a l'apartat f del mateix article).
Cal doncs considerar com a requisit encara existent el de la majoria d'edat perquè és l'exigit per la legislació electoral (d'altra banda supletòria del règim que ens ocupa segons la seva disposició addicional tercera) i perquè si no es fes així ens podria conduir a resultats irracionals.
Cal concloure així que les restriccions incloses al reglament en els seus articles 2.3 i 10.1 en el sentit d'exigir la condició d'elector segons la legislació electoral per a poder sol·licitar i participar en la consulta popular municipal són perfectament lícites.
D'altra banda cal esmentar que també s'han respectat les previsions de la Llei 4/1996 de 10 de gener per la qual es modifica la Llei 7/1985 de 2 d'abril reguladora de les bases del règim local en relació amb el Padró municipal pel que fa a la confidencialitat de les dades que en ell es contenen.
En aquesta Llei l'accés a les dades del Padró municipal se sotmet a les disposicions de la Llei orgànica 5/1992 de 29 d'octubre de regulació del tractament automatitzat de les dades de caràcter Personal.
El fet que la possibilitat de comprovació per part dels veïns de les dades que afecten la seva inscripció en el padró d'habitants vigent s'anunciï mitjançant anunci en el tauler de l'ajuntament que no inclou l'exposició pública del contingut del Padró municipal fa que l'article 10.2 del reglament sigui respectuós amb les exigències de la Llei del Padró abans esmentada.
V. També ha de ser objecte d'anàlisi per part d'aquesta Comissió la modalitat de vot anticipat que es preveu a l'article 17 del reglament de consultes populars municipals.
Aquesta modalitat consisteix en la votació personal davant la Junta Electoral de Zona aportant un certificat d'empadronament expedit a l'efecte i una declaració jurada de no tenir cap limitació dels drets civils i polítics.
El vot queda custodiat a la Junta fins al dia de la votació en què és tramès a la Mesa corresponent.
Hom podria considerar que en tractar-se d'una nova modalitat de vot anticipat ens trobem davant d'un desplegament directe del dret fonamental contingut a l'article 23 CE i per tant es vulnera la reserva de Llei orgànica prevista a l'article 81 CE.
Ara bé el que s'ha dut a terme en l'article 17 del reglament de consultes populars municipals no és una innovació del procediment electoral sinó una adaptació a les estrictes circumstàncies locals de la consulta (que exigeixen una simplificació del procediment) de la modalitat de vot anticipat ja prevista als articles 72 a 75 de la Llei orgànica del règim electoral general de 19 de juny de 1985 tot mantenint les mateixes garanties i en virtut del títol competencial específic en relació amb les consultes populars que es deriva de l'article 10.21 EAC.
Aquesta conclusió resulta reforçada pel fet que la mateixa Llei orgànica sobre regulació de les diferents modalitats de referèndum de 15 de gener de 1980 en la seva disposició addicional declina la possibilitat de regular les consultes populars municipals en considerar que aquestes s'han de dur a terme segons el que disposi la legislació de règim local salvant la competència exclusiva de l'Estat per a la seva autorització (competència de la Generalitat que tampoc tindria sentit si la regulació correspongués a l'Estat en virtut de l'article 81 CE).
Es pot afirmar doncs la competència de la Generalitat per establir una modalitat de vot anticipat en el reglament de consultes populars municipals.
Ara bé cal fer encara una última precisió d'oportunitat en relació amb aquesta qüestió i és que potser fóra més prudent recollir eventualment el sistema de vot per correu pels grans municipis evitant així els possibles col·lapses que es podrien produir a les Juntes Electorals de Zona.
Finalment cal entrar en l'anàlisi de certes qüestions de detall i de tècnica legislativa que poden presentar algun dubte des del punt de vista jurídic.
En relació amb l'article 2.1 del reglament sobre el qual dictaminem podria presentar-se el dubte de si cal especificar que les associacions a les quals fa referència com a subjectes legitimats per iniciar el procediment via sol·licitud que reuneixi les característiques que s'especifiquen han de ser associacions de veïns (deixant ara de banda la legitimació de qualsevol grup de veïns que també recull el precepte i que li dóna una amplitud respectuosa amb els principis democràtics i que alhora fa innecessari el requisit de la personalitat jurídica que es derivaria de la presa en consideració única de les associacions).
Aquest dubte queda esvaït en constatar que la pretesa inconcreció del precepte no és sinó el mecanisme adequat per reconèixer aquesta legitimitat a un ventall més ampli d'associacions que no tenen perquè ser únicament les associacions de veïns en no ser aquestes últimes les úniques interessades en els assumptes de competència local.
De totes maneres cal recordar que els requisits que s'han de reunir per formular la sol·licitud que iniciï el procediment es concreten en l'obtenció del nombre de signatures dels veïns que al precepte s'especifiquen de manera que l'interès dels veïns en l'assumpte queda sempre suficientment palès.
Pel que fa a l'article 3 del reglament s'hauria de sospesar curosament la possibilitat d'introduir un termini perquè l'alcalde del municipi dugui a terme les funcions que li són encomanades i a fi i efecte que no pugui bloquejar la submissió al ple de la iniciativa veïnal durant un termini molt llarg de temps amb el perill que aquesta es pugui veure defraudada.
Aquesta mateixa observació tot just efectuada es pot estendre a allò establert a l'article 8 del reglament ja que es podria especificar amb més rigor el termini amb el que compta l'alcalde per fixar la data en què la consulta s'ha de sotmetre a la consideració dels veïns.
Finalment centrant la nostra atenció en l'article 4 del reglament caldria dir al voltant dels terminis que s'hi estableixen que quan no es fa cap precisió sobre això es considera que es tracta de dies hàbils porta a confusió que el text de l'article reconegui aquesta condició a un dels terminis allí establerts i no a l'altre.
Encara cal fer referència a una última qüestió d'oportunitat que caldria tenir en compte.
El reglament que se sotmet al nostre dictamen preveu la possibilitat que l'ajuntament designi un representant per tal que sol·liciti informació sobre el nivell de participació i els resultats de l'escrutini en cada Mesa.
En aquest sentit s'ha de constatar la manca de previsió de les figures dels interventors dels partits polítics i de les associacions promotores de la consulta popular que seria convenient regular encara que l'absència de regulació queda parcialment resolta per la remissió explícita que la norma fa a la legislació sobre referenda i supletòriament a la legislació electoral en la seva disposició addicional tercera.
Pot elevar-se al Govern per a la seva aprovació el Projecte de decret pel qual s'aprova el reglament de consultes populars municipals amb les observacions contingudes al Dictamen que no tenen caràcter essencial.