I. La Llei 9/1995 de 27 de juliol de regulació de l'accés motoritzat al medi natural es promulgà per tal de donar rang legal a la regulació (abans efectuada pel Decret 59/1989 de 13 de març pel qual es regulava la circulació motoritzada per a la protecció del medi natural) de la realitat social constituïda –com diu l'exposició de motius– pel fort increment de la circulació de vehicles motoritzats i l'augment considerable de la pressió humana sobre els espais naturals.
Encara que la llei no diu res sobre això no hi ha dubte de la competència de la Generalitat exclusiva o en el marc de la legislació bàsica de l'Estat per a legislar sobre la matèria en la línia –com diu l'exposició de motius de la Llei 27/1985 de 13 de juny d'espais naturals– d'assolir la conservació i si escau la millora de la diversitat la riquesa i la productivitat dels sistemes naturals de Catalunya en el marc de la protecció del medi ambient i de l'ordenació racional i equilibrada del territori.
La disposició final única de la llei que ara es desplega facultà el Govern de la Generalitat perquè dictés les normes necessàries per a desplegar-la.
I això és el que fa el Projecte de decret que el conseller d'Agricultura Ramaderia i Pesca remet a aquesta Comissió Jurídica Assessora de conformitat amb el que estableixen l'article 65.4 de la Llei d'organització procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat i l'article 3.1 b) del Decret legislatiu 1/1991 pel qual s'aprova la refosa de les lleis reguladores d'aquest alt òrgan consultiu.
La funció dictaminadora de la Comissió Jurídica Assessora en matèria de projectes de disposicions generals comporta com sovint s'ha repetit: a) l'estudi de la competència de la Generalitat i l'habilitació del seu Govern per a dictar la norma de què es tracti; b) la comprovació d'haver-se seguit els tràmits procedimentals d'elaboració previstos per la llei i c) les observacions sobre la legalitat de la norma i els suggeriments sobre possibles defectes a evitar o millores tècniques a introduir en el Projecte.
L'expedient acredita que en el cas objecte de dictamen l'Administració ha complert almenys formalment les exigències que la Llei 13/1989 estableix per al procediment d'elaboració de les disposicions de caràcter general sens perjudici d'algunes observacions que es faran en el lloc corresponent.
a) Consta que la Direcció General del Medi Natural del Departament d'Agricultura Ramaderia i Pesca ha estat el centre directiu iniciador del procediment.
b) Encara que no hi ha una memòria en el sentit integral previst per la llei a l'expedient figuren amb més o menys desenvolupament tots els elements que l'haurien de configurar com són el marc normatiu la justificació de la disposició i la referència a les consultes formulades.
c) Forma també part de la documentació un estudi econòmic en termes de cost-benefici la llista de disposicions afectades i la taula de vigències.
d) L'expedient acaba amb l'informe del Servei Jurídic del departament.
Hi ha doncs un compliment de l'estructura documental del procediment d'elaboració de les disposicions de caràcter general però hi ha alguna mancança important.
En efecte l'article 63.2 de la Llei 13/1989 indica clarament que l'expedient ha de contenir les "dades d'interès per a conèixer el procés d'elaboració de la norma".
I això no succeeix amb plenitud en aquest com en molts altres casos com ho acredita que:
– L'únic Projecte de decret que figura a l'expedient és el darrer quan hi ha constància (vegis a tall d'exemple la comunicació de 22 de juliol de 1977 de la Subdirecció General de Boscos al servei jurídic) de textos anteriors.
– No hi ha la deguda diferenciació entre les consultes formulades amb anterioritat a la redacció del primer projecte (que són les que haurien de constar en la memòria) i les resultants del tràmit d'informació pública o audiència.
– Els comentaris a les diferents al·legacions són efectuats en cada cas per la Subdirecció General de Boscos.
Manca una visió de conjunt que probablement hauria de donar l'informe jurídic en lloc de limitar-se a la descripció del contingut de la disposició.
I el fet que no hi hagi els textos precedents del projecte sobre el qual es dictamina dificulta notablement i de vegades fins i tot impedeix la tasca sempre útil i a voltes necessària d'analitzar si s'han acollit o no les aportacions resultants dels tràmits de consulta informació i audiència.
Indiscutida la competència de la Generalitat i l'habilitació del seu Govern per a dictar la norma de què es tracta és procedent ara examinar la legalitat del Projecte i efectuar els suggeriments i observacions tendents a la seva millora.
Amb caràcter general és procedent assenyalar d'antuvi dos característiques que marquen i no pas favorablement el Projecte.
La primera és que l'exercici de la potestat reglamentària s'ha dut a terme sense l'exquisitat que és necessari mantenir respecte de la llei formal que es vol desplegar: quan convé el text de la llei es canvia (ni que sigui mínimament o només canviant l'ordre de les paraules o conceptes) i s'incorpora el desplegament de preceptes d'altres lleis (la forestal o la de carreteres per exemple) de manera que de vegades més que d'un desplegament reglamentari sembla tractar-se de la correcció d'errors o omissions de les lleis.
I aquesta no és ni pot ser la funció d'un reglament.
En aquest sentit és summament significatiu que el mateix Consell de Protecció de la Natura de la Generalitat manifesti textualment (Informe de 22 de juliol de 1997): "alguns articles del projecte... contenen determinacions que suposen veritables modificacions substancials de continguts concrets de la llei... fet que excedeix de les prerrogatives d'un reglament" afirmació que si bé es predica d'un text anterior que desconeixem pot mantenir-se també respecte del sotmès a dictamen.
Com a segona característica que explica la posició amb la qual l'Administració ha afrontat l'exercici de la potestat reglamentària es reflecteix en el document 9 de l'expedient constituït per l'Acta de la Comissió de Govern Local de Catalunya en la qual el titular del Centre directiu elaborador de la norma a les diferents intervencions dels assistents va responent amb l'expressió "s'accepta l'esmena" significativa no tant per la seva literalitat sinó pel fet que implica una actitud més pròpia de la innovació d'un determinat marc jurídic que el desplegament reglamentari d'una llei.
Pel que fa a les observacions específiques Projecte cal dir el següent:
a) Si el text del Decret insisteix a ultrapassar el que seria el desplegament normal de la Llei 9/1995 s'hauria de modificar el títol per a la deguda congruència.
No es tractaria només de dictar el Reglament de la Llei 9/1995 sinó de configurar una normativa reglamentària de l'accés motoritzat al medi natural.
b) Al final de l'exposició de motius s'hauria de fer constar que el Decret es dicta vist o d'acord amb el dictamen d'aquesta Comissió Jurídica Assessora.
c) L'article 2.1 reprodueix l'article 2.1 de la Llei variant-ne lleugerament la redacció i l'ordre alhora que afegeix els supòsits dels apartats d) i e) no previstos directament per la llei o considerats i esmentats de manera diferent (article 7 in fine de la llei).
d) L'article 3 no s'adequa a l'article 1r de la llei que regula de manera diferent encara que òbviament semblant la finalitat de la regulació que evidentment és més pròpia d'un text legal que d'un de naturalesa reglamentària.
e) No és afortunada l'expressió continguda a l'article 4.2 que diu que les disposicions de la Llei i del Decret s'han de complir "sens perjudici de les autoritzacions necessàries.
f) L'article 6.1 conté normes de circulació pels terrenys forestals sense que hi hagi una habilitació específica ja que la Llei 9/1995 no es refereix a aquests terrenys i la Llei 8/1988 de 30 de març forestal de Catalunya no preveu normes reguladores de la circulació de vehicles motoritzats.
A l'apartat 3 del mateix article 6 no s'ha consignat la necessitat de consulta als Ajuntaments prevista a l'article 8.1 b) de la Llei 9/1995.
g) Les prohibicions de caràcter general establertes a l'article 7 del Reglament i les limitacions específiques de l'article 8 van més enllà del que disposa la Llei sobre això.
h) La poca exquisitat respecte al text legal es palesa en el fet que l'article 12 del Projecte de decret inverteixi el títol de l'article corresponent –l'11 de la Llei–.
i) L'article 13 del Projecte de decret ultrapassa l'habilitació legal ja que és més aviat un desplegament de la Llei forestal que de la Llei de regulació de l'accés motoritzat al medi natural que el Decret pretén desplegar.
j) En relació amb l'article 14 –respecte del qual en un moment concret de l'expedient es demana un pronunciament específic d'aquesta Comissió– cal manifestar que el text reglamentari desborda àmpliament el marc legal.
En efecte la disposició addicional tercera d'aquesta circumscriu la representació al si de la Comissió consultiva que crea a l'Administració de la Generalitat als Ens locals i als propietaris afectats.
El Reglament en canvi estén la representació a altres entitats totes elles molt dignes de ser consultades però respecte de les quals no hi ha cap previsió legal.
k) L'article 20.1 dóna una definició de la "circulació motoritzada en grup" que difereix de la de l'article 15.1 de la Llei.
l) El mateix succeeix amb la definició de "competició esportiva" entre l'article 24.1 del Projecte de decret i l'article 19 de la Llei.
m) A l'article 29 caldria establir el valor del silenci administratiu.
n) La tipicitat de les infraccions s'estén a les configurades pel Reglament amb dubtosa acomodació a les previsions legals.
Només les observacions esmentades a les lletres f) g) j) i n) s'han de considerar essencials.
Una vegada ateses les observacions efectuades en el fonament jurídic IV el Projecte de decret d'aprovació de Reglament de la Llei 9/1995 de 27 de juliol de regulació de l'accés motoritzat al medi natural pot ser elevat al Govern per a la seva aprovació.