Resolució 140/2017, de 10 de maig
Accés al registre d'entrada i sortida de l'Ajuntament de Lleida.
L'accés dels electes locals al registre d'entrada i sortida és important per tal que puguin exercir degudament les seves funcions de gestió, control i fiscalització i anar fent un seguiment tant dels diversos assumptes que tenen entrada a la corporació (registre d'entrada), com de la tramitació que dels diferents expedients duen a terme els òrgans competents de l'Ajuntament (registre de sortida).
L'article 164.3.a TRLMRLC exclou l'accés pels electes locals a dades personals que tinguin la condició d'íntimes, però una adequada inscripció dels assentaments registrals, amb la concisió que requereix l'article 153.3 ROF, permet evitar la presència d'aquestes dades personals sensibles en l'esmentat registre.
L'obligació de confidencialitat que imposa l'article 164.6 TRLMRLC als electes locals és especialment important quan accedeixin a aquest registre, tenint en compte el nombre tan elevat de dades personals que conté.
Número d'expedient de la reclamació: 48/2017.
"Com a regidor i portaveu del Grup Municipal de Convergència i Unió i d'acord amb el que disposa el Cartipàs Municipal 2015-2019 aprovat pel Ple de la Paeria, sol·licitem poder tenir accés al registre d'entrada i sortida de l'Ajuntament de Lleida amb caràcter setmanal i en format digital, tal i com s'estableix en la disposició addicional tercera del Cartipàs Municipal 2015-2019 en el seu apartat c).
En aquest sentit volem manifestar que aquesta relació es troba informatitzada als sistemes municipals.
Per tant, no es tracta d'una nova elaboració documental sinó de lliurament d'informació que no requereix de tractament.
En compliment de l'article 164.3 del Decret Legislatiu 2/2003, de 28 d'abril, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya [TRLMRLC], aquesta sol·licitud d'informació s'entén com a acceptada per silenci administratiu en el termini de quatre dies a comptar de la data de presentació de la sol·licitud".
"La legislació de règim local reconeix un dret d'accés als regidors a informació que pugui resultar necessària per al desenvolupament de les seves funcions (article 164 TRLMRLC), en relació amb el qual caldrà tenir en compte la normativa de protecció de dades personals quan aquesta informació contingui dades de caràcter personal.
El compliment del principi de qualitat de les dades (article 4 LOPD [Llei orgànica 15/1999, de 13 de desembre, de protecció de dades de caràcter personal]) exigeix, en la mesura del possible, fer una ponderació respecte de les dades personals incloses en el conjunt de la informació sol·licitada, especialment si es tracten dades sensibles (article 7 LOPD), per tal que no es comuniquin més dades de les estrictament necessàries per assolir la finalitat legítima que justifica l'accés, això és el desenvolupament de les funcions que corresponen als regidors.
Per la informació de què es disposa es considera que, en el cas examinat, facilitar al regidor l'accés a totes les anotacions efectuades en el Registre d'entrada i sortida de documents de l'Ajuntament podria forçar aquest principi de qualitat i suposar un risc per a la correcta protecció de les dades personals de les persones afectades.
En qualsevol cas, un cop els regidors accedeixin a informació municipal per raó de les funcions que tenen encomanades, aquests s'han de regir pel deure de reserva imposat per la normativa de règim local i, en la mesura que aquesta informació contingui dades personals, pel principi de finalitat (article 4.2 LOPD) i pel deure de secret (article 10 LOPD)".
Sempre ha estat voluntat d'aquesta Alcaldia posar a disposició de tots els regidors de la corporació la informació que sol·liciten, d'acord amb el que estableix l'ordenament jurídic, tenint molta cura, especialment, en tot el que fa referència a la protecció de dades de caràcter personal i en aquest cas en els termes que estableix el dictamen emès per [l'APDCAT].
Per la qual cosa, la posada a disposició d'aquesta informació, amb els requeriments establerts en l'esmentat dictamen, amb la garantia de l'adequada protecció de les dades personals que pot contenir el Registre d'entrada i sortida, no és automàtica i requereix de tasques d'anàlisi, valoració, coordinació i ponderació que no poden ser generals, sinó que necessiten un alt nivell de concreció, fins arribar a la possibilitat d'haver de donar la informació de forma anonimitzada en determinats assentaments del registre general d'entrada i sortida, la qual cosa suposa l'anàlisi dels assentaments de manera raonablement individualitzada.
Tot això requereix d'una dedicació en temps, en recursos materials, en recursos tecnològics i en recursos humans dels quals no es disposa en aquests moments.
En una tasca amb una complexitat com aquesta intervenen diferents departaments i serveis municipals que a més a més, alhora estan treballant en les seves tasques quotidianes derivades de la pròpia gestió municipal les quals no poden desatendre.
Si més no, i per tal de donar compliment al que estableix la normativa vigent en relació a l'accés dels regidors a la informació, sempre en els termes establerts en el dictamen de l'APDCAT, s'està treballant en les qüestions tècniques i organitzatives per fer-ho possible, encara que no es pot determinar el temps en què serà efectiu.
A més a més cal dir que aquesta petició massiva d'informació no és puntual, sinó que s'afegeix a un bon nombre de peticions de les quals la GAIP n'és prou coneixedora, que impliquen una preparació, elaboració, atenció de requeriments i resposta que en cap cas són automàtiques".
"Per tot l'esmentat anteriorment, podem dir que el que exposa el [reclamant] en el seu escrit d'al·legacions no s'ajusta a la realitat, doncs, si volem complir amb el que estableix la LOPD i el que dictamina l'Autoritat Catalana de Protecció de Dades i així garantir l'adequada protecció de la gran quantitat de dades personals que conté el Registre d'Entrada i Sortida de documents, és evident que es requereix un tractament previ de la informació (anàlisi, valoració, coordinació i ponderació) per tal de no forçar el principi de qualitat de les dades.
La pròpia APDCAT així ho dictamina.
L'escrit del [reclamant no suposa com pretén 'una reformulació de la petició, en base al dictamen de l'Autoritat Catalana de Protecció de Dades', sinó que ignora absolutament les consideracions i conclusions d'aquest dictamen.
Ignora, com s'ha dit, l'evidència de que cal sotmetre la informació a un tractament previ que garanteixi el compliment del principi de qualitat de les dades.
Un tractament que no pot ésser automatitzat, ja que la gran varietat de supòsits susceptibles de formar part dels continguts que figuren en els assentaments del registre, ho fan impossible.
I a més, cal comptar amb el gran volum de registres que caldria analitzar.
Per tal que la Presidenta de la GAIP pugui valorar la dedicació en temps i recursos, materials i humans que comportaria aquesta tasca de ponderació (aquest procés no està automatitzat com ja es va explicar en el nostre informe), per al compliment de la llei i del que estableix el dictamen de l'APDCAT, li he de dir que el nombre d'assentaments al Registre d'entrada de l'any 2017, dels mesos de gener a març és de tretze-mil cinc-cents quaranta-nou (13.549) i els del Registre de sortida del mateix període és de cinc-mil vuitanta-ú (5.081).
Així mateix, l'escrit del [reclamant] ignora el dictamen de l'APDCAT, també en un altre sentit, ja que ni tan sols considera la possibilitat, explícitament citada en el dictamen 'de que es pugui reformular la petició d'informació acotant el període de temps respecte el qual sol·licita l'accés, l'àmbit d'actuació municipal que és del seu interès i/o els possibles subjectes afectats, entre altres aspectes'.
Per tot l'exposat ens reiterem en el nostre informe de data 2 de març de 2017 [...]".
Com aquesta Comissió ha assenyalat en reiterades ocasions (entre d'altres, amb major deteniment, a les seves resolucions relatives a les Reclamacions 4/2016, 22/2016, 23/2016, 28/2016 i 34/2016), el règim d'accés dels càrrecs electes locals a la informació de l'ens local respectiu constitueix un supòsit de "règim d'accés especial" als efectes de la disposició addicional primera, apartat segon, de l'LTAIPBG i, com a tal, es regeix per la seva normativa específica (article 77 de la Llei 7/1985, de 2 d'abril, reguladora de les bases del règim local –LBRL–, articles 14 a 16 del ROF i, a Catalunya, l'article 164 TRLMRLC) i, supletòriament, per l'LTAIPBG.
Tampoc no constitueix una causa d'inadmissió el fet que la reclamació es presenti havent transcorregut més d'un mes des de la Resolució de l'alcalde de 13 de desembre de 2016.
Tot i que l'article 42.1 LTAIPBG estableix que les reclamacions davant la GAIP "s'han d'interposar en el termini d'un mes a comptar de la notificació de la resolució", el cert és que l'esmentada resolució d'alcaldia, pel seu contingut, és un mer acte de tràmit (que ordena la petició de dictamen de l'APDCAT i suspèn la tramitació del procediment mentre no es disposi d'aquest) i no pas una resolució de la sol·licitud presentada.
Per això, no conté el peu de recurs que requereix tota resolució desestimatòria del dret d'accés, de manera que el termini per impugnar-la quedaria, en tot cas, obert, d'acord amb l'article 40.3 de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPAC).
L'Ajuntament de Lleida tampoc no al·lega expressament aquest motiu d'inadmissió.
El darrer aspecte que podria generar dubtes sobre l'admissibilitat de la reclamació té a veure amb el caràcter genèric amb què es formula la sol·licitud d'accés.
En aquesta sol·licitud no es demana l'accés a una sèrie d'assentaments concrets, d'un determinat període temporal, del registre d'entrades i sortides de l'Ajuntament, sinó un accés genèric i futur a aquest registre "amb caràcter setmanal".
Aquesta Comissió no té competència per pronunciar-se sobre l'accés a informacions futures, que encara no es troben en poder de l'Administració, i menys encara per imposar el seu lliurament d'ofici i periòdic a determinades persones, com serien, en aquest cas, els electes locals de l'Ajuntament de Lleida.
Però d'altra banda, és innegable que aquesta reclamació té el seu origen en una sol·licitud formal d'accés, presentada a l'empara de l'article 164 TRLMRLC, i que el Registre d'entrada i sortida de l'Ajuntament és un registre obligatori exigit per l'article 16 LPAC i els articles 151 i següents del ROF, que existeix amb independència que tingui o no assentaments i al qual els electes locals poden demanar accedir amb la periodicitat que considerin oportuna per tal d'exercir llurs funcions.
Per això, per tal de conciliar la voluntat clarament expressada pel grup reclamant d'accedir a aquest registre municipal amb les competències de la GAIP, i garantir l'adequada tutela del dret dels electes locals, aquesta Comissió es pronunciarà sobre si l'esmentat grup té o no dret d'accés al registre.
Tal com s'acaba de precisar en el fonament jurídic anterior, cal determinar si els regidors de l'Ajuntament de Lleida poden accedir al registre municipal d'entrades i sortides.
Segons manifesta el grup reclamant (antecedent 8), la petició se circumscriu als extrems que ha de contenir cada assentament del registre d'entrada i sortida en virtut de l'article 153 ROF, sense que, per tant, abasti els documents als quals es refereix cada assentament.
Segons aquest precepte, que no forma part dels títols del ROF desplaçables pel reglament orgànic municipal segons la Resolució de 27 de gener de 1987 de la Dirección General de Administración Local sobre la posició ordinamental del ROF (BOE-A-1987-2162), i que resulta per tant aplicable a l'Ajuntament de Lleida (que ni tan sols disposa de reglament orgànic municipal):
A la vista del contingut d'aquest precepte, els únics extrems de cada assentament que podrien arribar a ser problemàtics des del punt de vista del seu coneixement per part dels electes locals són els relatius a la identitat del subjecte que presenta o rep un escrit, quan sigui una persona física (apartats 1.d i 2.e), a l'extracte del contingut de l'escrit registrat (apartats 1.e i 2.f) i, eventualment, el dedicat a possibles observacions (apartats 1.h i 2.h).
En aquests camps, sobretot al primer, hi haurà molt freqüentment dades personals, de manera que es planteja si aquest fet impedeix o condiciona d'alguna forma l'accés pels electes locals.
Com aquesta Comissió ha subratllat en nombroses ocasions, el dret d'accés dels electes locals configurat per l'article 164 TRLMRLC és molt ampli i els permet accedir a una gran quantitat de dades personals, per tal que puguin desenvolupar adequadament la funció de control i fiscalització dels òrgans de govern municipal que els reconeix la normativa de règim local (articles 22.2.a LBRL i 52.2.a TRLMRLC).
Tanmateix, com assenyala l'APDCAT en el dictamen emès durant la tramitació de la sol·licitud (antecedent 4), aquest accés a dades personals no és il·limitat.
L'article 164.3.a TRLMRLC exclou l'accés pels electes locals a dades personals que tinguin la condició d'íntimes, com podrien ser la majoria de les dades especialment protegides previstes a l'article 7 LOPD (les relatives a la ideologia, l'afiliació sindical, la religió, les creences, l'origen racial, la salut i la vida sexual).
Però cal tenir en compte, d'una banda, que, com també apunta l'APDCAT, una adequada inscripció dels assentaments registrals, amb la concisió que requereix l'article 153.3 ROF, permet evitar la presència d'aquestes dades personals sensibles en l'esmentat registre.
En el llistat d'assentaments d'entrada aportat a tall d'exemple per l'Ajuntament (antecedent 10) consten dades personals sensibles que es podrien ometre perfectament, com la identitat de la persona amb la qual una altra sol·licita la inscripció en el registre municipal d'unions estables en parella, i que informa innecessàriament sobre llur orientació sexual, la conducta concreta que dona lloc a un expedient sancionador (en aquest cas, informa innecessàriament sobre el consum d'alcohol a la via pública), o el fet que se sol·liciti la renda mínima d'inserció o determinades prestacions i autoritzacions vinculades a determinats graus d'incapacitat, que revelen innecessàriament circumstàncies de precarietat econòmica i de discapacitat física.
En aquests exemples, atesa la finalitat del registre, és suficient amb indicar a l'assentament corresponent la identitat de la persona que sol·licita la inscripció en el registre municipal d'unions estables en parella, i el fet que l'escrit registrat es refereixi a un expedient sancionador o a la sol·licitud d'un ajut, prestació o autorització, sense majors precisions.
D'altra banda, l'accés dels electes locals al registre és important per tal que puguin exercir degudament les seves funcions de gestió, control i fiscalització i anar fent un seguiment tant dels diversos assumptes que tenen entrada a la corporació (registre d'entrada), com de la tramitació que dels diferents expedients duen a terme els òrgans competents de l'Ajuntament (registre de sortida, on s'hi anoten tant les resolucions dels procediments, com els seus actes de tràmit més importants).
Prova aquesta importància el fet que en alguna llei autonòmica, com la Llei 8/2010, de 23 de juny, de règim local de la Comunitat Valenciana, es reconegui fins i tot el dret d'accés directe dels electes locals a aquest registre, sense necessitat de sol·licitud prèvia (article 128.2.c).
S'ha de reconèixer, per tant, el dret del grup municipal reclamant a accedir al registre d'entrades i sortides, prèvia ocultació per part dels serveis municipals de les dades personals sensibles que pugui contenir.
L'Ajuntament no s'oposa a aquest accés, però posa de manifest les dificultats materials del procés de preparació del registre per a la seva consulta pels electes locals, atès el gran nombre d'assentaments que s'hi practiquen diàriament.
Aquestes dificultats, en cas que existeixin, no poden, tanmateix, impedir el compliment de l'article 164 TRLMRLC i privar d'efectivitat al dret d'accés que aquest precepte reconeix als electes locals.
D'entrada, la sol·licitud del grup municipal reclamant, en els termes en què està formulada, no demana accedir als assentaments del registre que ja s'han practicat, de manera que no obliga a fer cap actuació sobre aquests, sinó només a permetre el seu accés a les futures inscripcions registrals.
Aquesta tasca futura no és, a més, complexa, ja que obliga únicament a adoptar la cura deguda en la formulació dels assentaments registrals i evitar la menció innecessària de dades personals sensibles, en els termes assenyalats abans.
L'important, aquí, és que les persones encarregades del manteniment del registre rebin indicacions clares al respecte.
Pel que fa al format del lliurament de la informació, s'ha d'estimar el format digital demanat pel grup reclamant, ja que és aquell en què es troba disponible la informació, segons manifesta i l'Ajuntament no objecta.
Per últim, convé recordar l'obligació de confidencialitat que imposa l'article 164.6 TRLMRLC als electes locals quan accedeixin a aquest registre, obligació de la qual el grup municipal reclamant n'és plenament conscient (antecedent 8), i que és especialment important tenint en compte el nombre tan elevat de dades personals que figuren en el registre.