La Comissió Jurídica Assessora, reunida el 16 de juliol de 2020, amb la presidència del Sr.
Marc Marsal i Ferret, ha aprovat el Dictamen següent:
A va sol·licitar que es tornés a reconèixer als membres de la seva família, integrada per l'esposa i nou fills, el títol de família nombrosa de categoria especial, la vigència de la qual no li havien renovat des del 18 de setembre de 2011.
La sol·licitud es formulava sobre la base de la interpretació que la Sentència 409/2019, de 25 de març, de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Quarta, del Tribunal Suprem, havia efectuat en relació amb el segon paràgraf de l'article 6 de la Llei 40/2003, de 18 de novembre, de protecció a les famílies nombroses, en la redacció donada per la Llei 26/2015, de 28 de juliol, de modificació del sistema de protecció a la infància i l'adolescència.
Per Resolució de 4 de setembre de 2019, el secretari d'Afers Socials i Famílies va reconèixer a la família de l'interessat la condició de família nombrosa en categoria especial amb efectes des del dia 25 de març de 2019.
El 20 de setembre de 2019, l'interessat va interposar un recurs d'alçada contra la Resolució de 4 de setembre de 2019, sobre la base que la data de producció d'efectes d'aquesta resolució havia de ser des del dia 18 de setembre de 2011.
El 12 de novembre de 2019, el conseller de Treball, Afers Socials i Famílies va desestimar el recurs d'alçada interposat per l'interessat i va confirmar la Resolució de 4 de setembre de 2019, sens perjudici d'iniciar, si esqueia, un procediment de revisió d'ofici d'aquesta resolució, atès que s'havia comprovat que s'havia reconegut la categoria especial en un supòsit que no es podia incloure en la modificació de l'article 6 de la Llei 40/2003, de 18 de novembre, efectuada per la Llei 26/2015, de 28 de juliol.
El 27 de novembre de 2019, el secretari d'Afers Socials i Famílies va resoldre iniciar un procediment de revisió d'ofici per a declarar la nul·litat de la Resolució de 4 de setembre de 2019 i restablir el títol de família nombrosa a la categoria general.
En la mateixa resolució es va acordar nomenar la instructora del procediment i atorgar el tràmit d'audiència de l'acord d'incoació a les persones interessades per un període de deu dies, sense que consti que s'hi formulessin al·legacions.
El 9 de març de 2020, el secretari d'Afers Socials i Famílies va formular la proposta de resolució, en el sentit de deixar sense efecte la Resolució de 4 de setembre de 2019, relativa al reconeixement de la categoria especial del títol de família nombrosa, i mantenir el títol amb la categoria general.
El 10 de juny de 2020, l'advocat en cap del Departament de Treball, Afers Socials i Famílies va emetre un informe jurídic sobre l'expedient de revisió d'ofici, en què concloïa que era procedent declarar la nul·litat de la Resolució de 4 de setembre de 2019 en concórrer el supòsit de nul·litat previst en l'article 47.1.f) de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPAC), ja que hi mancava un dels requisits essencials per al reconeixement de la categoria especial del títol de família nombrosa.
L'11 de juny de 2020, va tenir entrada a la Comissió Jurídica Assessora la petició de dictamen formulada pel conseller de Treball, Afers Socials i Famílies, i, el dia 18 de juny següent, el Ple de la Comissió la va admetre a tràmit i en va designar ponent.
Se sotmet a dictamen d'aquesta Comissió Jurídica Assessora el procediment de revisió d'ofici instruït pel Departament de Treball, Afers Socials i Famílies per a declarar la nul·litat de ple dret de la Resolució de 4 de setembre de 2019 del secretari d'Afers Socials i Famílies per la qual es va reconèixer a la família de l'interessat la condició de família nombrosa en categoria especial, amb efectes des del 25 de març de 2019.
Segons consta en l'expedient, aquesta família havia tingut reconeguda la condició de família nombrosa de categoria especial des de l'any 1996 fins al mes de setembre de 2011, data aquesta última en què aquesta categoria no es va renovar i va passar a tenir la condició de família nombrosa de categoria general.
Mitjançant la Resolució de 4 de setembre de 2019, objecte de revisió, es va tornar a reconèixer a la família de l'interessat la condició de família nombrosa de categoria especial, sobre la base de l'article 6 de la Llei 40/2003, de 18 de novembre, de protecció a les famílies nombroses, en la redacció donada per la Llei 26/2015, de 28 de juliol, de modificació del sistema de protecció a la infància i l'adolescència, i la interpretació que la Sentència 409/2019, de 25 de març, del Tribunal Suprem, esmentada, havia efectuat d'aquest precepte legal.
La causa de nul·litat que invoca l'Administració és la prevista en l'article 47.1.f) de l'LPAC, en considerar-se que no es disposava d'un dels requisits essencials per a tenir el dret al reconeixement de la categoria especial del títol de família nombrosa.
La intervenció de la Comissió Jurídica Assessora és preceptiva, de conformitat amb l'article 72 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya; l'article 106.1 de l'LPAC, i l'article 8.3.c) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, reguladora de la Comissió Jurídica Assessora, que estableix que el dictamen d'aquest òrgan consultiu és preceptiu en els procediments de revisió d'ofici d'actes nuls de ple dret de l'Administració de la Generalitat o de les administracions locals de Catalunya.
En la determinació de la normativa aplicable a la revisió d'ofici, s'ha de diferenciar el règim procedimental del règim material.
Tal com ha dit aquesta Comissió, entre d'altres, en els recents dictàmens 261/2018, 80/2019 i 17/2020, "La tramitació del procediment de revisió s'ha d'ajustar a la normativa vigent en el moment de la incoació.
En canvi, des d'una perspectiva material o substantiva, el règim de les causes de nul·litat de ple dret és l'establert en la normativa vigent en el moment en què es va dictar l'acte o es va aprovar la resolució objecte de revisió".
Pel que fa a la normativa d'aplicació al procediment de revisió d'ofici que ara s'examina, tot tenint en compte que el procediment es va iniciar per Resolució de 27 de novembre de 2019, resulten d'aplicació les previsions contingudes en l'LPAC i en la Llei 26/2010.
En relació amb la normativa aplicable des d'un punt de vista material, cal assenyalar que el present procediment de revisió d'ofici, com s'ha dit, versa sobre la Resolució de 4 de setembre de 2019, per la qual es va reconèixer a la família de l'interessat la condició de família nombrosa de categoria especial; per tant, també resulta d'aplicació als aspectes substantius l'LPAC.
El caràcter excepcional de la revisió d'ofici
La potestat de revisió d'ofici és una manifestació del privilegi de l'autotutela administrativa i permet expulsar del món jurídic els actes administratius que presenten vicis de legalitat especialment greus (per tots, Dictamen 312/2018).
Es tracta d'una tècnica excepcional, contrària al principi d'intangibilitat dels actes administratius, i com a tal s'ha d'analitzar des dels aspectes formals i materials (per tots, Dictamen 290/2018).
La naturalesa excepcional de la potestat de revisió d'ofici és expressió coherent del també caràcter excepcional que té la nul·litat de ple dret dins de la institució de la invalidesa, atès que, en el dret administratiu, la regla general és l'anul·labilitat dels actes administratius contraris a l'ordenament jurídic, de manera que només és procedent la nul·litat absoluta en els casos expressament previstos en la llei (així, Dictamen 312/2018).
Del caràcter excepcional de la potestat administrativa de la revisió d'ofici es deriven un seguit de conseqüències, ja indicades per aquesta Comissió (Dictamen 379/2019).
D'entrada, aquesta potestat només es pot exercitar en els supòsits taxats previstos expressament en l'ordenament jurídic, en concret, en la hipòtesi de concurrència de les causes de nul·litat de ple dret recollides actualment en l'article 47 de l'LPAC.
En segon terme, escau sempre una interpretació estricta sobre la procedència de la revisió i, per tant, de l'abast de les causes de nul·litat previstes legalment i la seva apreciació en el cas concret.
En efecte, la salvaguarda del principi de seguretat jurídica i la necessària estabilitat dels actes administratius i de les relacions jurídiques que se'n deriven imposen una interpretació acurada i estricta dels vicis de nul·litat, de manera que s'impedeixi la desnaturalització de la figura de la nul·litat absoluta (Dictamen 290/2018).
En tercer lloc, la declaració de nul·litat que comporta la revisió exigeix de l'Administració una justificació adequada, de manera que només és possible després d'una anàlisi congruent i un raciocini i una reflexió basats en els antecedents de fet i el dret aplicable (per tots, Dictamen 290/2018).
La Comissió ha tingut ocasió d'afirmar que el caràcter excepcional de la revisió d'ofici també implica necessàriament, en quart lloc, emprar amb caràcter prioritari les altres vies normatives que permetin revertir les irregularitats detectades.
En altres paraules, si el legislador ha ofert una alternativa per a restablir la legalitat presumptament infringida, aquesta s'ha d'adoptar amb caràcter prioritari a la via de la revisió d'ofici (dictàmens 290/2018 i 329/2018, entre d'altres).
A l'últim, la Comissió ha recordat l'existència de límits legals a l'exercici de la potestat de revisió, en concret, els límits recollits actualment en l'article 110 de l'LPAC, segons el qual les facultats de revisió no es poden exercir quan, per prescripció d'accions, pel temps transcorregut o per altres circumstàncies, el seu exercici resulti contrari a l'equitat, a la bona fe, al dret dels particulars o a les lleis (Dictamen 314/2018).
V. Descripció dels fets en què s'emmarca el procediment de revisió d'ofici
De la informació que consta en l'expedient, es pot extreure la descripció següent del supòsit fàctic en què s'emmarca el procediment de revisió d'ofici:
a) La família de l'interessat, integrada per l'esposa i nou fills, va ser titular del títol de família nombrosa de categoria especial des de l'any 1996 fins al 18 de setembre de 2011, en què, segons s'indica, ja no li van renovar la condició de categoria especial i va passar a tenir el títol de família nombrosa de la categoria general.
b) Per escrit de 16 de maig de 2019, l'interessat va sol·licitar que li tornessin a reconèixer la categoria especial en el títol de família nombrosa sobre la base dels criteris establerts per la Sentència 409/2019, de 25 de març, del Tribunal Suprem, en la interpretació del paràgraf segon de l'article 6 de la Llei 40/2003, de 18 de novembre, afegit per la disposició final cinquena de la Llei 26/2015, de 28 de juliol.
c) Mitjançant la Resolució de 4 de setembre de 2019 del secretari d'Afers Socials i Famílies, dictada en suplència de la persona titular de la Direcció General de Famílies, es va reconèixer a la família de l'interessat la condició de família nombrosa en categoria especial amb efectes des del 25 de març de 2019, data de la Sentència del Tribunal Suprem precitada que va fixar la interpretació del segon paràgraf de l'article 6 de la Llei 40/2003.
d) El 20 de setembre de 2019, l'interessat va interposar un recurs d'alçada contra la Resolució de 4 de setembre de 2019, en què considerava que la data de producció d'efectes d'aquesta resolució s'havia de fixar en la data de 18 de setembre de 2011, moment en què no es va renovar a la família nombrosa la categoria especial i va passar a la categoria general.
e) El 12 de novembre de 2019, el conseller de Treball, Afers Socials i Famílies va resoldre desestimar el recurs d'alçada interposat per l'interessat contra la Resolució de 4 de setembre de 2019.
En la fonamentació d'aquesta resolució s'indicava que s'havia comprovat que s'havia reconegut la categoria especial en un supòsit que no es podia acollir a la modificació operada per la Llei 26/2015 i, per tant, no es podia veure afectat per la Sentència 409/2019, de 25 de març, del Tribunal Suprem, ja que la família de l'interessat havia perdut la condició de família nombrosa de categoria especial l'any 2011, molt abans de la modificació de l'article 6 de la Llei 40/2003, operada per la Llei 26/2015, que va entrar en vigor el 18 d'agost de 2015.
No obstant això, la resolució del recurs d'alçada va confirmar la Resolució de 4 de setembre de 2019 de la Direcció General de Famílies, en aplicació del que preveu l'article 119.3 de l'LPAC, que estableix que la resolució ha de ser congruent amb les peticions formulades pel recurrent, sense que en cap cas es pugui agreujar la seva situació inicial, sens perjudici que, si esqueia, s'incoés un procediment de revisió d'ofici per a declarar la nul·litat de la Resolució de 4 de setembre de 2019 si s'apreciés que el reconeixement de la categoria especial del títol de família nombrosa comportava l'adquisició de facultats o drets sense tenir els requisits essencials per a adquirir-los.
f) En el context descrit, el 27 de novembre de 2019 el secretari d'Afers Socials i Famílies va incoar el procediment de revisió d'ofici de la Resolució de 4 de setembre de 2009 que ara se sotmet a dictamen d'aquest òrgan consultiu.
L'anàlisi dels aspectes formals i procedimentals per tal de determinar si el procediment que s'examina s'ha dut a terme de conformitat amb els articles 106 i següents de l'LPAC i 71 i següents de la Llei 26/2010 posa de manifest el següent:
Segons l'article 71.1 de la Llei 26/2010, la competència per a iniciar els procediments de revisió d'ofici d'actes nuls de ple dret "correspon a l'òrgan que els ha aprovat o dictat".
La competència per a atorgar el reconeixement de la condició de família nombrosa i de la categoria que correspongui a les famílies residents a Catalunya que reuneixin els requisits establerts, com també l'expedició i la renovació del títol que ho acredita, correspon al Departament de Treball, Afers Socials i Famílies, d'acord amb l'establert en l'article 6 del Decret 151/2009, de 29 de setembre, de desplegament parcial de la Llei 18/2003, de 4 de juliol, de suport a les famílies.
En el cas que s'examina, va ser el secretari d'Afers Socials i Famílies, que actuava en suplència de la persona titular de la Direcció General de Famílies –d'acord amb la Resolució de 3 de maig de 2019–, qui va dictar la Resolució de 4 de setembre de 2019, objecte del procediment de revisió, que va reconèixer a la família de l'interessat la condició de família nombrosa en categoria especial.
Atès que l'acord d'incoació del procediment de revisió d'ofici ha estat adoptat pel mateix òrgan, es dona compliment a la previsió de l'article 71.1 de la Llei 26/2010.
L'article 71.2 de la Llei 26/2010 determina que, en l'àmbit de l'Administració de la Generalitat, la competència per a resoldre els procediments de revisió d'ofici d'actes nuls que provenen del president o presidenta de la Generalitat, del Govern i dels consellers o conselleres correspon als òrgans que els han dictat, i, en el cas dels actes que provenen d'altres òrgans, inclosos els dictats pels òrgans de govern dels organismes o les entitats públiques, correspon al conseller o consellera del departament competent per raó de la matèria.
En el cas que s'examina, l'òrgan competent per a resoldre el procediment de revisió d'ofici és el conseller de Treball, Afers Socials i Famílies.
L'acord d'inici del procediment es va produir en data 27 de novembre de 2019 –moment en el qual s'inicia el còmput dels sis mesos establert en l'article 106.5 de l'LPAC, que, per al cas de no haver-se emès resolució, determinaria la caducitat del procediment, i finalitzaria en el present cas el 27 de maig de 2020–.
Segons consta en l'expedient, la proposta de resolució es va emetre el 9 de març de 2020, l'informe jurídic de l'advocat en cap el 10 de juny de 2020 i l'expedient va tenir entrada en aquest òrgan consultiu l'endemà, 11 de juny de 2020, sense que consti que s'hagi suspès el termini de resolució del procediment amb motiu de la sol·licitud de dictamen.
No obstant l'anterior, cal tenir en compte que és aplicable al present procediment la disposició addicional tercera, sobre suspensió de terminis administratius, del Reial decret 463/2020, de 14 de març, pel qual es declara l'estat d'alarma per a la gestió de la situació de crisi sanitària ocasionada per la COVID-19, publicat al Butlletí Oficial de l'Estat de 14 de març de 2020, la qual preveu que se suspenen termes i s'interrompen els terminis per a la tramitació dels procediments de les entitats del sector públic, i que ha estat derogada, amb efectes d'1 de juny de 2020, per l'apartat segon de la disposició derogatòria única del Reial decret 537/2020, de 22 de maig, pel qual es prorroga l'estat d'alarma declarat pel Reial decret 463/2020, de 14 març, publicat al Butlletí Oficial de l'Estat de 23 de maig de 2020.
Tenint en compte la suspensió de terminis administratius, en els termes assenyalats, no s'ha produït la caducitat del procediment.
Pel que fa a la conformació de l'expedient, s'ha aportat la documentació relativa al procediment de revisió d'ofici.
D'altra banda, hi consten els antecedents corresponents a la sol·licitud que l'interessat va formular el 16 de maig de 2019 perquè li fos reconeguda la categoria especial; la Resolució de 4 de setembre de 2019 que li va reconèixer aquesta categoria, objecte del procediment de revisió, i el recurs d'alçada que l'interessat va interposar contra aquesta resolució i la resolució desestimatòria d'aquest recurs.
No hi consten, però, els antecedents corresponents a l'expedient administratiu de l'any 1996, en què es va reconèixer a la família la condició de família nombrosa de categoria especial, ni la resolució administrativa de 18 de setembre de 2011, en què, segons es fa constar en l'expedient, no es va renovar la vigència de la categoria especial i es va passar la família de l'interessat a la condició de família nombrosa de categoria general.
La documentació està numerada i indexada, la qual cosa s'ajusta al que disposen els articles 46.2 de la Llei 26/2010 i 70 de l'LPAC; però no s'ha paginat, i, per tant, en l'índex no s'ha inclòs la referència de les pàgines de cada document.
La Comissió, en els dictàmens 151/2018, 175/2018, 234/2018, 47/2019 i 5/2020, entre d'altres, ha recordat la importància del requisit de la foliació previst en els preceptes esmentats i ha assenyalat que l'article 70 de l'LPAC, a més de donar una noció d'expedient administratiu, disposa que, quan l'expedient electrònic s'ha de remetre a un altre òrgan o administració, aquesta remissió s'ha de fer d'acord amb el que preveuen l'Esquema Nacional d'Interoperabilitat i les normes tècniques d'interoperabilitat corresponents, i s'ha d'enviar complet, foliat, autentificat i acompanyat d'un índex, així mateix autentificat, dels documents que contingui.
En els dictàmens precitats, la Comissió assenyala que l'Administració, en la mesura de les disponibilitats tècniques existents, i en el procés d'implementació de l'expedient electrònic, ha de remetre a aquesta Comissió l'expedient indexat i foliat d'acord amb les "Normes Tècniques d'Interoperabilitat" esmentades, per tal que garanteixi els principis d'integritat i immutabilitat de l'expedient.
De la documentació que consta en l'expedient, es pot apreciar que el procediment de revisió s'ha tramitat d'acord amb la normativa d'aplicació, l'LPAC i la Llei 26/2010, però amb les consideracions que s'efectuen a continuació.
La incoació del procediment de revisió d'ofici es va fer a través de l'Acord del secretari d'Afers Socials i Famílies de 27 de novembre de 2019, el qual consta degudament notificat a l'interessat.
En la part expositiva de l'acord esmentat, si bé s'identifica l'acte objecte de revisió, no s'especifica la causa de revisió en què es fonamenta el procediment de revisió d'ofici, com hauria estat escaient.
Tanmateix, aquesta mancança no ha produït indefensió material a l'interessat tenint en compte que en l'acord d'incoació sí que es fonamenten els motius pels quals la família no compleix els requisits per a poder tenir la condició de família nombrosa de categoria especial i se'n desprèn que la nul·litat es fonamenta en la manca de requisits essencials per a poder adquirir aquest dret, circumstància que materialment identifica la causa de nul·litat i permet a l'interessat la defensa dels seus drets i interessos legítims.
Cal assenyalar, a més, que en la resolució del recurs d'alçada contra la resolució que ara és objecte de revisió, la qual es va notificar degudament a l'interessat, sí que es va especificar que, en el cas que s'apreciés que el reconeixement de la categoria especial del títol de família nombrosa hagués comportat una adquisició de drets i facultats sense tenir els requisits essencials per a adquirir-los, s'iniciaria el procediment de revisió d'ofici per aquesta causa prevista en l'article 47.1.f) de l'LPAC, i, per tant, l'interessat coneixia la referència normativa concreta a la causa de nul·litat.
D'altra banda, no s'incorpora en la part expositiva de l'acord, ni en l'ofici de notificació, cap referència al termini màxim establert legalment per a resoldre el procediment, ni cap informació als interessats sobre els efectes que es produeixen pel venciment d'aquest termini sense haver-se dictat la resolució, tal com ho exigeix l'article 21.4 de l'LPAC.
Altrament, en la part dispositiva de l'acord, se'n va disposar la notificació a l'interessat, als efectes que en el termini de deu dies poguessin presentar-hi al·legacions i proposar els mitjans de prova que consideressin necessaris per a la defensa dels seus interessos.
Així, doncs, en el mateix acord d'incoació es va fer efectiu el tràmit d'audiència a l'interessat, el qual no va comparèixer ni hi va presentar al·legacions.
Amb posterioritat al tràmit d'audiència, es va elaborar la proposta de resolució, en el sentit d'anul·lar i deixar sense efecte la Resolució de 4 de setembre de 2019, i, posteriorment, l'advocat en cap del Departament de Treball, Afers Socials i Famílies va emetre l'informe jurídic, que conclou que és procedent declarar la nul·litat de la Resolució de 4 de setembre de 2019 del secretari d'Afers Socials i Famílies per la causa de nul·litat prevista en l'article 47.1.f) de l'LPAC, atès que el títol de família nombrosa de categoria especial es va atorgar sense disposar d'un dels requisits essencials per al reconeixement i manteniment d'aquest títol.
L'expedient així configurat s'ha tramès a aquest òrgan consultiu perquè n'emeti dictamen.
El marc normatiu de la condició de família nombrosa
La Llei 40/2003, de 18 de novembre, de protecció a les famílies nombroses, defineix el concepte de família nombrosa com aquella integrada per un o dos ascendents amb tres fills o més, siguin o no comuns (article 6.1).
Al seu torn, aquest mateix precepte, en les lletres a) a e), determina les famílies que, d'acord amb els membres que les integren i el compliment de determinats requisits, s'equiparen a família nombrosa, als efectes de la Llei.
L'article 3 de la Llei 40/2003, intitulat "condicions de la família nombrosa", estableix, entre d'altres, que, per tal que es reconegui i mantingui el dret a tenir la condició de família nombrosa, els fills o germans han de reunir determinades condicions.
S'exigeix que siguin solters i menors de 21 anys, o ser discapacitats o estar incapacitats per a treballar, tinguin l'edat que tinguin (lletra a)).
També es preveu que el límit d'edat s'amplia fins als 25 anys quan cursin estudis que es considerin adequats a la seva edat i titulació o encaminats a l'obtenció d'un lloc de treball.
Un altre requisit és el de conviure amb l'ascendent o ascendents, sense perjudici del que preveu l'article 2.2.c) per al supòsit de separació dels ascendents (lletra b)), i, finalment, s'exigeix dependre econòmicament de l'ascendent o ascendents (lletra c)).
Aquesta mateixa lletra c) especifica els supòsits en què es considera que es manté la dependència econòmica.
L'article 4 de la Llei 40/2003, de 18 de novembre, regula les categories de família nombrosa, en els termes següents:
Les famílies nombroses, per raó del nombre de fills que compleixin les condicions dels articles 2 i 3 d'aquesta Llei, es classifiquen en alguna de les categories següents:
a) Especial: les de cinc fills o més i les de quatre fills dels quals almenys tres procedeixin d'un part, una adopció o un acolliment permanent o preadoptiu múltiples.
Això no obstant, les unitats familiars amb quatre fills es classifiquen en la categoria especial quan els seus ingressos anuals dividits pel nombre de membres que les componen no superin en còmput anual el 75 per cent del salari mínim interprofessional vigent, incloses les pagues extraordinàries.
Cada fill discapacitat o incapacitat per treballar, en els termes que defineix l'apartat 5 de l'article 2, computa com dos per determinar la categoria en què es classifica la unitat familiar de la qual forma part."
L'article 6 de la Llei 40/2003, sobre renovació, modificació o pèrdua del títol, en la redacció original, establia que "el títol de família nombrosa ha de renovar-se o deixar-se sense efecte quan variï el nombre de membres de la unitat familiar o les condicions que van donar motiu a l'expedició del títol i això suposi un canvi de categoria o la pèrdua de la condició de família nombrosa".
Mitjançant la disposició final cinquena de la Llei 26/2015, de 28 de juliol, de modificació del sistema de protecció a la infància i l'adolescència, es va afegir a l'article 6 de la Llei 40/2003 un paràgraf segon en els termes següents:
"El títol es manté en vigor, encara que el nombre de fills que compleixen les condicions per formar part del títol sigui inferior al que estableix l'article 2, mentre almenys un d'aquests reuneixi les condicions que preveu l'article 3.
No obstant això, en aquests casos la vigència del títol s'entén exclusivament respecte dels membres de la unitat familiar que segueixin complint les condicions per formar-ne part i no és aplicable als fills que ja no les compleixen."
La Sentència 409/2019, de 25 de març, dictada, com s'ha indicat, per la Sala Tercera, Secció Quarta, del Tribunal Suprem, en el recurs de cassació interposat per l'Administració de la Junta d'Andalusia contra la Sentència de 14 d'octubre de 2016, dictada en el recurs d'apel·lació núm. 571/2016 per la Secció Tercera de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia d'Andalusia, va desestimar el recurs de cassació i va confirmar el pronunciament de la sentència objecte de recurs sobre la interpretació que calia donar al paràgraf segon de l'article 6 de la Llei 40/2003, de 18 de novembre, afegit per la disposició final cinquena de la Llei 26/2015.
La Sentència 409/2019, de 25 de març, fixa aquesta interpretació en els termes següents:
La Sala Tercera del Tribunal Suprem va resoldre el cas d'una família de quatre fills, el menor dels quals, amb un grau de discapacitat, a la qual la Junta d'Andalusia els va canviar la "categoria especial" per la "categoria general" quan el fill gran va fer els 25 anys.
El Tribunal Superior de Justícia d'Andalusia, a l'igual del Jutjat Contenciós Administratiu núm. 7 de Sevilla, va anul·lar la resolució administrativa esmentada perquè resultava discriminatòria per als germans menors.
La Junta d'Andalusia va veure rebutjat el seu recurs de cassació contra les decisions judicials esmentades en els termes indicats, on el Tribunal Suprem va fixar la interpretació de l'article 6 de la Llei 40/2015, de 18 de novembre, afegit per la disposició final cinquena de la Llei 26/2015, de 28 de juliol, que el va modificar.
La sentència explica que, quan l'article 6 es refereix (amb posterioritat a la reforma legal) a la vigència del "títol" encara que el nombre de fills que compleixen les condicions per a formar-ne part sigui inferior a l'establert en l'article 2, relatiu al concepte de família nombrosa, mentre almenys un d'ells reuneixi les condicions previstes en l'article 3, relatives, entre altres, a l'edat i l'estat civil dels fills, la vigència esmentada no implica només el manteniment de la condició de família nombrosa, sinó també el de la categoria fins aleshores acreditada, en vista que el títol es refereix tant a la condició com a la categoria de la família nombrosa.
Del que es tracta, en definitiva, és que no existeixi discriminació entre els germans, i assolir l'objectiu que tots els germans que van contribuir a l'obtenció per a la família de la categoria especial continuïn gaudint en aquesta categoria dels mateixos beneficis dels quals va gaudir el primer dels germans.
La posició de l'Administració en l'acord d'incoació del procediment de revisió d'ofici i en la proposta de resolució és la de considerar que a les famílies a les quals se'ls havia extingit la categoria especial de família nombrosa, abans de l'entrada en vigor de la Llei 26/2015, de 28 de juliol, com succeeix en aquest cas, en què la família de l'interessat va perdre la categoria especial l'any 2011, no es podien acollir a la modificació de l'article 6 de la Llei 40/2003, de 18 de novembre, operada per la Llei 26/2015; és a dir, que, atès que l'entrada en vigor de la Llei 26/2015 és posterior a la pèrdua de la categoria especial del títol de família nombrosa, aquesta Llei no era d'aplicació per a la recuperació de la categoria especial perduda.
L'informe jurídic considera que la Resolució de 4 de setembre de 2009 dictada pel secretari d'Afers Socials i Famílies està viciada de nul·litat de ple dret per la causa prevista en la lletra f) de l'article 47.1 de l'LPAC, en mancar un dels requisits essencials per al reconeixement de la categoria especial del títol de família nombrosa.
El requisit essencial es concreta en el fet que no es podia recuperar la categoria especial sobre la base d'una modificació legislativa –la modificació de l'article 6 de la Llei 40/2003, operada per la Llei 26/2015– que no era aplicable, ja que la família de l'interessat havia perdut la categoria especial l'any 2011, molt abans que la Llei 26/2015 incorporés el segon paràgraf a l'article 6 de la Llei 40/2003, de 18 de novembre.
És a dir, el títol de família nombrosa no es podia veure afectat per aquesta modificació legislativa i tampoc no podia beneficiar-se de la interpretació de l'article efectuada per la Sentència 409/2019, de 25 de març, del Tribunal Suprem.
En aquest sentit, pel que fa a l'abast temporal de la modificació legislativa, assenyala que la incorporació d'aquest segon paràgraf a l'article 6 va iniciar els seus efectes amb l'entrada en vigor de la Llei 26/2015, això és, el 18 d'agost de 2015, amb excepció d'allò establert en la disposició transitòria cinquena de la mateixa Llei 26/2015, que estenia els beneficis relatius als drets de matriculació i examen en l'àmbit de l'educació als títols de família nombrosa en vigor a partir de l'1 de gener de 2015, en els termes següents: "La modificació de l'article 6 de la Llei 40/2003, de 18 de novembre, de protecció a les famílies nombroses, que preveu la disposició final cinquena, és aplicable als títols de família nombrosa que estaven en vigor a 1 de gener de 2015, als efectes exclusius d'accedir als beneficis en l'àmbit de l'educació relatius als drets de matriculació i examen que preveu l'article 12.2.a) de la llei esmentada."
En definitiva, segons l'informe jurídic, la modificació legislativa no té efectes retroactius, amb l'única excepció dels efectes acadèmics previstos en la disposició transitòria transcrita i amb el límit temporal establert a data 1 de gener de 2015, i, per aquest motiu, segons s'indica, aquesta determinació temporal esdevé un requisit essencial per al reconeixement i manteniment del títol, així com de la categoria que es té en el moment de l'entrada en vigor de la Llei 26/2015, el 18 d'agost de 2015, o bé el dia 1 de gener de 2015 als efectes de la disposició final cinquena.
Anàlisi de la causa de nul·litat de l'article 47.1.f) de l'LPAC: actes contraris a l'ordenament jurídic pels quals s'adquireixen facultats o drets sense tenir els requisits essencials
En relació amb la causa de nul·litat prevista en l'article 47.1.f) de l'LPAC, aquesta Comissió s'ha pronunciat reiteradament, per exemple, en els dictàmens 89/2020, 115/2020 i 116/2020, entre molts d'altres, «en el sentit que la interpretació del caràcter d'allò que és essencial –que constitueix un concepte jurídic indeterminat– s'ha d'aplicar d'una manera estricta, ja que, altrament, es cauria en inseguretat jurídica.
Si la manca de qualsevol dels requisits exigits per a adquirir un dret o una facultat fos suficient per a declarar la nul·litat de l'acte, la regla general deixaria de ser la simple anul·labilitat i passaria a ser la nul·litat de ple dret.
El concepte de requisit essencial per a adquirir drets, que utilitza la lletra f) esmentada, pot permetre apreciar l'existència de nul·litat radical en supòsits de col·lisió qualitativa, per entendre que aquesta es dona quan el contingut de la resolució que empara noves situacions o nous drets es fonamenta en fets o requisits inexistents o inadequats per a donar lloc a aquesta adquisició de posicions.
L'essencialitat dels requisits es troba en la funció determinant per a donar lloc al naixement dels drets o de les situacions esmentades, tenint present els pressupòsits de fet que, en cada cas, han de concórrer necessàriament en el subjecte, d'acord amb la normativa aplicable (així, dictàmens 320/2004, 149/2005, 213/2008, 263/2008, 11/2009, 64/2011, 41/2013, 212/2013, 131/2015 i 311/2018).
En definitiva, aquesta Comissió ha caracteritzat el requisit essencial –d'aquesta causa de nul·litat– com a "pressupòsit inherent a l'estructura definitòria de l'acte", "determinant per al naixement del dret" i que, en mancar, dona lloc a un "xoc qualificat", a una "col·lisió qualitativa", a una "discrepància essencial" o "substancial" amb l'ordenament, per la magnitud del contrast o bé per l'especial cura que el legislador posa respecte de determinats aspectes (entre molts d'altres, dictàmens 330/2002, 147/2005, 195/2006, 136/2007, 264/2008, 41/2013 i 311/2018).»
En el cas que s'examina, la il·legalitat amb el grau de nul·litat radical deriva del fet de reconèixer a la família de l'interessat en el present procediment el dret a tenir la condició de família nombrosa en la categoria especial en aplicació de la modificació efectuada en l'article 6 de la Llei 40/2003, de 18 de novembre, per la Llei 26/2015, que va afegir un segon paràgraf a aquest precepte que permetia mantenir el títol de família nombrosa i que el Tribunal Suprem va interpretar en el sentit que això significava també mantenir la categoria.
Aquesta norma en la seva versió modificada no podia ser aplicable per raons temporals a la família de l'interessat, tenint en compte que aquesta va perdre la categoria especial de família nombrosa el 18 de setembre de 2011, moment en què va passar a tenir la condició de família nombrosa de categoria general.
És obvi que la modificació legislativa operada en l'article 6 de la Llei 40/2003 per la Llei 26/2015 no li podia ser d'aplicació, per raons temporals.
Això significa que la família de l'interessat no reunia els requisits essencials per al reconeixement de la condició de família nombrosa de categoria especial que li va ser reconeguda per la resolució que es revisa, ja que havia perdut aquesta categoria abans que la modificació legislativa que permetia mantenir-la li fos aplicable i, per tant, no reunia un requisit que és absolutament imprescindible per al naixement del dret i per a l'adopció de la resolució que es revisa, sense el qual ni el dret podia néixer ni la resolució podia ser adoptada en els termes en què ho va ser.
Per tant, aquesta Comissió Jurídica Assessora considera que en l'acte revisat es dona el vici de nul·litat de ple dret previst en l'article 47.1.f) de l'LPAC, que s'aprecia.
S'informa favorablement sobre la revisió d'ofici instruïda pel Departament Treball, Afers Socials i Famílies per a declarar la nul·litat de ple dret d'una resolució de l'any 2019 per la qual es va reconèixer a una família la condició de família nombrosa de la categoria especial.