I. L'honorable conseller d'Economia i Finances sotmet a dictamen d'aquesta Comissió Jurídica Assessora un Projecte d'ordre sobre la tramitació justificació i control dels ajuts i les subvencions.
Es tracta d'una disposició de caràcter general que desplega els articles 11 i 12 de la Llei 19/1996 de 27 de desembre de pressupostos de la Generalitat de manera que la intervenció d'aquesta Comissió Jurídica Assessora té lloc en virtut del que disposa l'art. 3.1.b) de la seva Llei reguladora.
La matèria objecte de regulació és de la competència de la Generalitat atès que es refereix a normes de procediments administratius i de fiscalització propis així com a regles internes de funcionament de la Intervenció que en tot cas es dicten en el marc dels títols competencials dels articles 9.3 i 10.1.1) de l'Estatut exigint aquest darrer que es respectin les bases estatals en matèria de règim jurídic de les administracions públiques.
La competència orgànica del conseller per a dictar la disposició projectada no ofereix problemes pel que fa a la seva habilitació i sense perjudici del que després es dirà respecte de l'efectivitat de la disposició projectada.
L'article 61 de la Llei 13/1989 de 14 de desembre estableix:
"La potestat reglamentària de l'Administració de la Generalitat correspon al Govern.
No obstant això cada Conseller pot dictar disposicions en matèria d'organització del seu Departament.
També pot dictar reglaments si disposicions amb rang de llei l'hi habiliten."
I en efecte aquesta habilitació legal està clarament continguda a l'article 12.8 de la ja citada Llei 19/1996 de 27 de desembre que diu:
" Es faculta expressament el conseller d'Economia i Finances perquè desplegui per reglament aquest article i l'article 11 i en especial perquè determini els procediments a seguir en la justificació i control de les subvencions i perquè reguli els requisits que han de complir els justificants d'aquestes".
El fet que aquesta habilitació es contingui en una Llei de naturalesa especial com és la Llei de pressupostos que té uns límits materials i de vigència temporal determinats no ofereix als nostres efectes cap problema tant per raó de la matèria –que és clarament connexa a la pròpia dels pressupostos– com pel fet que el conseller amb la tramitació d'aquest Projecte fa ús efectiu de l'habilitació dintre del termini de la seva vigència.
Tot això s'acorda amb la doctrina del Tribunal Constitucional sobre els límits materials i l'eficàcia temporal de les habilitacions normatives contingudes en les lleis de pressupostos que es resumeix en la STC 61/1997 de 20 de març (F.J.2).
L'anterior s'afirma sense perjudici que aquesta Comissió Jurídica Assessora hagi d'observar que atesa la rellevància adquirida en l'actualitat per l'activitat subvencionadora pública des d'una perspectiva de millorar la seguretat jurídica i de bona tècnica legislativa la regulació a desplegar per la present ordre obtindria una major estabilitat si es trobés tota ella en la Llei de finances públiques de Catalunya –avui Decret legislatiu 9/1994 de 13 de juliol que n'aprova el text refós i que fou dictaminat per aquesta Comissió Jurídica Assessora en el seu Dictamen 148/1994–.
Congruentment amb aquesta consideració la regulació projectada d'altra banda i per la mateixa raó d'una major estabilitat i efectivitat com es dirà pot aconsellar la seva plasmació en una norma amb un rang normatiu superior.
La documentació que acompanya el text del Projecte posa de manifest que la seva elaboració s'havia iniciat ja temps enrere de forma que hi ha hagut un ampli període de maduració que ha d'haver permès la consulta als diversos departaments de l'Administració de la Generalitat d'un text inicial que s'acompanya i d'una nova versió i que s'han complert les exigències legals per a la seva tramitació llevat el fet que la memòria justificativa que acompanya el Projecte és de data posterior a tota la tramitació de manera que els diversos organismes que han intervingut formulant observacions no han pogut conèixer –al menys formalment– la justificació de l'adequació i l'oportunitat de les mesures proposades als fins que es persegueixen que és allò que ha de contenir la memòria segons l'art. 63.2 de la Llei 13/1989.
Això no obstant algunes de les observacions que s'han presentat han estat informades pel centre directiu corresponent –la Intervenció General– i s'ha produït l'informe dels serveis jurídics del Departament; de forma que pot dir-se que la disposició ha estat objecte d'una mínima ponderació.
Malgrat tot de l'anàlisi del conjunt de l'expedient aquesta Comissió Jurídica Assessora observa que s'hi manifesten un seguit de situacions peculiars posades de relleu pels diferents departaments que no troben solució satisfactòria en el Projecte d'ordre.
En alguna de les notes que la Intervenció General efectua sobre les observacions fetes s'afirma: "Cal tenir present que aquesta ordre és el marc de totes les subvencions i ajuts de la Generalitat.
Cada Departament en funció de la seva especificitat en la convocatòria o resolució de concessió pot preveure les particularitats que s'escaiguin mentre no contradiguin l'Ordre".
En efecte es tracta de desplegar el règim general de l'activitat subvencionadora –que es vol aplicar a tota l'Administració de la Generalitat (art. 1)– especialment pel que fa a la justificació i control; però també és cert que el rang normatiu de la disposició projectada malgrat comptar amb l'habilitació suficient com ja s'ha dit pot resultar ineficaç si per disposicions emanades dels distints departaments amb rang d'ordre no només es complementa la present regulació sinó que hom pot arribar a modificar-la o excepcionar-la la qual cosa li lleva tota efectivitat.
Fins i tot es posa de manifest en l'expedient l'existència de normes amb rang de decret que regulen determinades ajudes i subvencions d'una manera diferent a la prevista en el Projecte d'ordre que s'informa la qual cosa és acceptada pel centre directiu promotor del Projecte.
En el tràmit d'informe algun Departament suggereix la consideració del Projecte pel Consell Tècnic.
En definitiva la manca d'homogeneïtat en l'actuació subvencionadora de l'Administració catalana que és el que fa necessària una normativa com la que es projecta pot fins i tot justificar l'emanació d'una normativa general de major rang en vistes a la seva major efectivitat i aplicació.
V. El contingut de la disposició projectada desplega com s'ha dit els articles 11 i 12 de la Llei 19/1996 als quals s'ha d'ajustar i ha de respectar la resta de l'ordenament aplicable que sigui de rang superior especialment el ja citat text refós de la Llei de finances públiques la normativa reguladora de la funció interventora –Llei 16/1984 de 20 de març i Decret 133/1985 de 25 d'abril-; així com la legislació estatal específicament aplicable –Llei 30/1992 de 26 de novembre i els articles 81 i 82 del text refós de la Llei general pressupostària aprovat per Reial decret legislatiu 1091/1988 de 23 de setembre que regulen les subvencions en la mesura que siguin aplicables en virtut de la disposició transitòria primera del text refós de la Llei de finances públiques de Catalunya.
La finalitat del Projecte segons es desprèn de la memòria justificativa i tal i com s'ha avançat més amunt és la d'homogeneïtzar els requisits que han de reunir els justificants necessaris per a fer efectives les subvencions concedides i superar la diversitat de criteris existent en la pràctica administrativa; i facilitar la tasca dels serveis de gestió econòmica i dels interventors que han de fiscalitzar les subvencions.
Aquest objectiu de tot punt necessari per al bon funcionament de l'Administració pública i per a la correcta gestió dels cabals públics mereix però ben probablement una major integració amb el conjunt normatiu acabat d'esmentar per tal de configurar una normativa sistemàtica i complerta de l'activitat els procediments i el control de les subvencions públiques.
Tingui's en compte per exemple que en l'àmbit estatal bona part de l'objecte de la disposició projectada està regulat pel Reial decret 2225/1993 de 17 de desembre; que es refereix al procediment per a la concessió de subvencions públiques i que altres comunitats autònomes també han regulat amb rang de decret el procediment d'ajuts i subvencions sense perjudici de la concreció dels aspectes documentals de justificants etc. en disposicions inferiors.
Al marge de les consideracions anteriors i des del punt de vista d'estricta legalitat el conjunt del Projecte no ofereix problemes de relleu.
En bona part reprodueix el contingut dels articles 11 i 12 de la Llei 19/1996 de pressupostos per a 1997 que a la seva volta en part coincideix amb el contingut dels articles 81 i 82 de la Llei general pressupostària.
Sense perjudici d'aquesta genèrica consideració es formulen les següents consideracions:
a) La referència que el preàmbul fa als articles 48 i següents del Decret legislatiu 9/1994 en dir que el Projecte d'ordre es dicta en virtut de les competències atribuïdes per aquells preceptes pot aparèixer inexacta ja que la competència que s'hi preveu en favor del conseller no és de caràcter normatiu sinó només d'estricta execució: ordenar els pagaments; només l'art 48.4 preveu l'aprovació pel conseller d'un reglament que reguli els serveis d'ordenació de pagaments de forma que només d'una manera parcial el present projecte pot emparar-se en aquesta competència.
b) La redacció de l'article 2.1 en enumerar un seguit de dades és imprecisa.
Millora clarament si es diu: "En tot cas en les bases de les convocatòries hi ha de constar el següent".
c) L'article 9 exigeix que a l'expedient figurin els originals de les notificacions individualitzades.
D'acord amb l'article 59 de la Llei 30/1992 de 26 de novembre a l'expedient s'ha d'incorporar "l'acreditació de la notificació efectuada" però no l'original que lògicament ha de quedar en poder del destinatari.
d) El Projecte no preveu terminis de resolució generals pel cas que no els estableixi la norma reguladora sectorial o les bases de la convocatòria de cada subvenció ni es preveuen els efectes estimatoris o desestimatoris de la manca de resolució tal i com fa el Reial decret 2225/1993 abans citat.
Tingui's en compte que aleshores pot entrar en joc i ser d'aplicació l'article 43 de la Llei 30/1992.
e) La redacció de l'article 14 en establir que "a la justificació de la subvenció s'han d'explicar tots els aspectes que calguin per tal que no hi hagi dubtes en la imputació dels justificants aportats en els diferents conceptes del pressupost etc." és d'una imprecisió excessiva i d'una efectivitat imperativa dubtosa.
Caldria concretar més els aspectes que s'hi enumeren.
f) La minuciositat que s'exigeix en certs casos –per exemple article 15 respecte a activitats que utilitzen medis propis del beneficiari– contrasta amb la simplicitat d'altres com per exemple i senyaladament l'article 19 on no s'exigeix cap tipus de contingut mínim a la memòria o informe que serveix com a tot justificant de les activitats que no siguin susceptibles de comprovació material.
g) La referència en l'art. 22 a la potestat de revocació total o parcial de les subvencions atorgades en els casos previstos a la Llei mereix la fixació d'un termini de resolució d'acord amb l'article 43.4 de la Llei 30/1992 a fi i efecte de conèixer la possible producció de la caducitat o perempció del procediment revocatori; tal i com es troba en altres regulacions similars com l'article 8 del Reial decret 2225/1993 citat.
h) L'article 23.1 preveu la possibilitat de fer retencions cautelars de pagaments pendents per tal d'efectuar compensació amb subvencions que eventualment puguin ser revocades.
Es fa difícil trobar el fonament legal d'aquesta possibilitat més enllà de les disposicions de la Llei general tributària sobre l'extinció del deute tributari per compensació i les normes de desplegament que no és ben bé el cas de les retencions cautelars a què al·ludeix aquest art. 23.1.
i) La disposició final primera faculta l'interventor general perquè pugui dictar les resolucions i circulars necessàries per al desplegament i aplicació de la present ordre.
L'article 75 b) del text refós de la Llei de finances públiques de la Generalitat estableix l'àmbit d'actuació de la Intervenció General i l'habilita per a "dictar les circulars instruccions i altres normes que li permeten les lleis".
És clar que la citada disposició final primera del Projecte sobre el qual es dictamina només és correcta en la mesura que s'ajusti al citat art. 75 b).
Així mateix l'article 44 del Reglament de la funció interventora assigna a l'interventor general la funció de comandament directe dels serveis i dependències que té adscrits i les altres funcions que li atribueixen les lleis i el propi Reglament.
Aquests són doncs els paràmetres a què s'ha d'ajustar la previsió de la disposició final primera.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora sotmet a l'honorable conseller d'Economia i Finances la consideració de les observacions efectuades sobre el Projecte d'ordre sobre tramitació justificació i control d'ajuts i subvencions observacions que no obsten a la seva aprovació.