Aquest Dictamen té per objecte el Projecte de decret sobre la jornada i horaris de treball del personal del Cos de Bombers de la Generalitat de Catalunya, el qual consta d'un preàmbul, cinc articles, dues disposicions addicionals, una disposició transitòria i una disposició final.
La norma projectada concreta i desplega la jornada i l'horari de treball del Cos de Bombers de la Generalitat, regulats en el títol segon de la Llei 5/1994, de 4 de maig, de regulació dels serveis de prevenció i extinció d'incendis i salvaments, el qual es troba integrat pel personal professional dels serveis de prevenció i extinció d'incendis i de salvaments de la Generalitat i que té la condició de funcionari.
Queden, per tant, fora de l'àmbit d'aplicació de la norma projectada, els bombers voluntaris, els quals no tenen la condició de personal funcionari, i es troben regulats en l'article 8 de la citada Llei 5/1994 i en el Decret 246/1995, de 5 de juliol, que aprova el Reglament dels bombers voluntaris.
La necessitat d'establir un règim jurídic específic pel que fa a la jornada i els horaris de treball del Cos de Bombers de la Generalitat rau en la peculiaritat de la feina a desenvolupar, que no és compatible amb l'aplicació de la normativa de la jornada i horaris de treball del personal funcionari al Servei de l'Administració de la Generalitat en termes generals.
En aquest sentit, el Decret 56/2012, de 29 de maig, sobre jornada i horaris de treball del personal funcionari al servei de l'Administració de la Generalitat, exclou expressament de la seva aplicació el personal membre del Cos de Bombers de la Generalitat amb caràcter general, pel que fa a la jornada i l'horari (art. 2.2); exclusió que s'ha mantingut en la recent modificació operada sobre el Decret 56/2012.
Fins al moment, no hi ha hagut cap norma amb rang de decret que reguli la jornada i horaris del Cos de Bombers de la Generalitat, ja que aquestes qüestions s'han regit per acords de Govern i per diversos acords sindicals que ja han perdut la vigència.
En aquest sentit, l'Acord de Govern de 26 de gener de 2000 va establir la jornada anual del personal del Cos de Bombers de la Generalitat en 1.688 hores.
Per la seva banda, les condicions de treball dels funcionaris del Cos de Bombers de la Generalitat es trobaven recollides en l'Acord de la Mesa sectorial de negociació del personal d'administració i tècnic regulador de les condicions de treball dels funcionaris del Cos de Bombers per al període 2006-20008.
Aquest acord va entrar en vigor el 27 de desembre de 2006 i es va anar prorrogant tàcitament d'una manera anual, la qual cosa que es va denunciar en data 9 d'octubre de 2013, i per això les seves previsions han deixat de produir efectes a partir de l'1 de gener de 2014.
La pèrdua de vigència del referit Acord va donar lloc a una proposta d'Acord de condicions de treball del Cos de Bombers de la Generalitat de Catalunya i a l'obertura del conseqüent tràmit de negociació; tràmit que es va donar per finalitzat sense que s'hagués arribat a cap acord entre les parts en la reunió de la Mesa Sectorial de Negociació del personal d'administració i tècnic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya de 28 de març de 2014.
Les circumstàncies anteriors han impulsat l'aprovació de la norma projectada, i una de les novetats més importants respecte a la regulació anterior és l'ampliació en 102 hores de la jornada ordinària de treball del personal del Cos de Bombers que realitza tasques operatives, la qual queda fixada en 1.790 hores en còmput anual; mentre que la jornada ordinària del personal no operatiu es manté en 1.688 hores en còmput anual.
La Comissió Jurídica Assessora és competent per a emetre dictamen preceptiu respecte dels projectes de reglament que es dictin per a desplegar lleis, segons disposa l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, com ara és el cas, en què el Projecte en qüestió es dicta en el marc i en desplegament del Decret legislatiu 1/1997, de 31 d'octubre, pel qual s'aprova la refosa en un text únic dels preceptes de determinats textos vigents a Catalunya en matèria de funció pública; i de la Llei 5/1994, de 4 de maig, de regulació dels serveis de prevenció i extinció d'incendis i salvaments.
Així mateix, i respecte a l'àmbit estatal, el Projecte de decret desplega la Llei 7/2007, de 12 d'abril, per la que s'aprova l'Estatut bàsic de l'empleat públic.
La petició d'aquest dictamen ha estat efectuada pel conseller d'Interior, d'acord amb la previsió establerta per l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, reguladora de la Comissió Jurídica Assessora, atès que es tracta d'una disposició de caràcter general, i que, per tant, requereix la intervenció preceptiva d'aquest òrgan.
Així mateix, s'ha sol·licitat que el dictamen s'emeti pel tràmit d'urgència, la qual cosa es justifica per la pèrdua de vigència de l'Acord de la mesa sectorial que, fins fa poc, regulava la jornada i els horaris de treball del Cos de Bombers de la Generalitat, i per la necessitat que la norma projectada entri en vigor abans de la campanya forestal del present exercici 2014.
Tot i que el president de la Comissió no ha apreciat aquesta urgència (art. 34.2 del seu Reglament), igualment aquest òrgan consultiu emet el seu dictamen abans que no s'escoli el termini ordinari per a fer-ho.
Competència de la Generalitat de Catalunya i habilitació del Govern
Pel que fa al títol competencial en què s'emmarca, el Projecte de decret es dicta a l'empara de l'article 132 de l'EAC, d'acord amb el qual correspon a la Generalitat la competència exclusiva en matèria de protecció civil, que inclou la regulació, la planificació i l'execució de mesures relatives a les emergències i la seguretat civil, i també la direcció i coordinació dels serveis de protecció civil que inclouen els serveis de prevenció i extinció d'incendis, sens perjudici de les facultats dels governs locals en aquesta matèria.
Així mateix, el Projecte de decret es fonamenta també en l'article 136.a) de l'EAC, que atribueix a la Generalitat de Catalunya en matèria de funció pública, respectant el principi d'autonomia local, la competència exclusiva sobre el règim estatutari del personal al servei de les administracions catalanes i sobre l'organització de la funció pública.
Pel que fa a l'habilitació del Govern, a més de la competència general que deriva de l'article 68 de l'EAC i de l'article 39.1 de la Llei 13/2008, de 5 de novembre, de la presidència de la Generalitat, cal fer referència a la previsió de disposició final de la ja citada Llei 5/1994, que recull d'una manera expressa l'habilitació al Govern per al desplegament reglamentari de les seves disposicions; així com en l'article 30.2 de la mateixa norma, que preveu que s'han d'establir per reglament el règim de llicències, permisos i vacances del Cos de Bombers.
Addicionalment, cal citar també la disposició final primera del referit Decret legislatiu 1/1997, que en els apartats a) i b) de l'article 5 determinen que correspon al Govern exercir la potestat reglamentària en matèria de personal i la política global de recursos humans per al personal de l'Administració de la Generalitat.
El Govern compta, per tant, amb habilitació suficient per a aprovar el present Decret.
El projecte normatiu sotmès a dictamen constitueix el desplegament reglamentari de la Llei 5/1994, de 4 de maig, de regulació dels serveis de prevenció i extinció d'incendis i salvaments.
Per tant, li resulten d'aplicació els tràmits d'elaboració de disposicions generals regulats al títol IV de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya.
D'aquesta manera, s'han observat els tràmits següents i consten a l'expedient els documents que se citen a continuació:
- El Projecte de decret va acompanyat de la memòria general, i de la memòria d'avaluació d'impacte de les mesures d'acord amb allò previst en l'article 64.2 i 3 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost.
La memòria d'avaluació d'impacte de les mesures proposades, pel que fa a l'impacte pressupostari, manifesta que la despesa pressupostària necessària per a finançar el cost de les mesures necessàries en relació amb les condicions de treball del Cos de Bombers de la Generalitat és de 4.027.239,32 euros, corresponent a l'ampliació en 102 hores de la jornada de treball, que quedaria fixada en 1.790 hores en còmput anual.
Sobre això, cal destacar que la Comissió de Retribucions i Despeses de Personal del Consell per a l'Impuls i l'Ordenació de la Reforma de l'Administració ha emès un certificat, de data 10 de febrer de 2014, en el qual fa constar que, en la reunió del dia 5 de febrer de 2014, va informar favorablement sobre les mesures i el finançament proposats, atès que quedaven suficientment justificats.
Aquestes mesures també han estat informades favorablement per la Direcció General de Pressupostos en un informe de 17 de març de 2014, en el qual també s'han efectuat consideracions que han estat valorades en la nota elaborada per la Directora de Serveis del Departament d'Interior (Document núm. 30), i que es constata han estat tingudes en compte en la darrera versió del Projecte sotmesa a dictamen de la Comissió.
D'altra banda, cal destacar que la memòria d'avaluació d'impacte, pel que fa a l'impacte econòmic i social, posa en relleu que, malgrat la despesa pressupostària inicial, les mesures proposades a la norma produeixen immediatament uns beneficis, que consisteixen, bàsicament, en la reducció de la despeses per altres conceptes que fins aquest moment s'estan retribuint al Cos de Bombers pel nombre d'hores extraordinàries que s'estan duent a terme, fonamentalment, durant els períodes de campanya forestal.
Així mateix, es destaca en aquest punt que les mesures adoptades contribueixen a la prestació del servei de prevenció i extinció d'incendis i salvament a tot el territori d'una manera adequada.
- Pel que fa als tràmits d'audiència i informació pública, en l'expedient es justifica la no-realització del tràmit d'informació pública, ja que es considera que el Projecte de decret no afecta directament drets o interessos legítims que puguin esgrimir els ciutadans davant l'Administració.
Pel que fa al tràmit d'audiència, es considera que aquest tràmit es vehicula mitjançant la participació de les organitzacions sindicals en la negociació [comunicació de la subdirectora general de Relacions Sindicals i Polítiques Socials (Document núm. 20)].
Consta, en aquest sentit, la realització del tràmit sindical, si bé només s'incorpora a l'expedient la certificació.
Sobre aquesta qüestió cal destacar que el tràmit sindical, segons la doctrina d'aquesta Comissió, es considera garantia de la participació dels representants dels principals destinataris de la norma (dictàmens 433/09, 153/12, 109/14).
- Pel que fa als informes, s'incorporen a l'expedient els informes jurídics preliminar i final (article 65 Llei 26/2010, de 26 de novembre); document aquest darrer que ha estat objecte d'actualització a la vista de les consideracions efectuades per la Direcció General de la Funció pública i per la Direcció General de Pressupostos.
També s'hi incorpora l'informe d'impacte econòmic i social; l'informe d'impacte de gènere; l'informe de la Direcció General de Pressupostos, del qual se n'ha realitzat un informe complementari; i l'informe justificatiu de la Direcció General de Prevenció i Extinció d'Incendis i Salvament (DGPEIS).
- Així mateix, el Projecte de decret es va analitzar a la sessió del Consell Tècnic, de manera que s'ha acomplert el tràmit d'informació departamental.
A la vista de l'anterior, s'han respectat tots els tràmits legalment previstos per a l'elaboració del Decret.
V. Estructura, contingut i observacions respecte del Projecte
Aquest Dictamen té per objecte el Projecte de decret sobre la jornada i horaris de treball del personal del Cos de Bombers de la Generalitat, regulat al títol segon de la Llei 5/1994, de 4 de maig, de regulació dels serveis de prevenció i extinció d'incendis i salvaments, i que es troba integrat pel personal professional dels serveis de prevenció i extinció d'incendis i de salvaments de la Generalitat i que té la condició de funcionari.
En conseqüència, queden fora de l'àmbit d'aplicació de la norma projectada els bombers voluntaris, els quals no tenen la condició de personal funcionari i es troben regulats en l'article 8 de la citada Llei 5/1994 i en el Decret 246/1995, de 5 de juliol, que aprova el Reglament dels bombers voluntaris.
De conformitat amb l'anterior, la norma informada desplega la Llei 5/1994, de manera que serà la primera norma amb rang de Decret que regularà la jornada i els horaris de treball del personal del Cos de Bombers de la Generalitat.
En efecte, aquestes qüestions s'havien regit fins al moment per acords de Govern i per diversos acords sindicals que ja han perdut la vigència; en concret, pels ja citats acords del Govern de 26 de gener de 2000 i de la Mesa sectorial de negociació del personal d'administració i tècnic regulador de les condicions de treball dels funcionaris del Cos de Bombers per al període 2006-20008.
Les previsions d'aquest últim acord han deixat de produir efectes a partir de l'1 de gener de 2014, com a conseqüència d'haver-se denunciat en data 9 d'octubre de 2013.
En aquest marc, la manca d'un acord ha impulsat l'aprovació de la norma projectada.
El Projecte consta d'un preàmbul, cinc articles, dues disposicions addicionals, una disposició transitòria i una disposició final, que en preveu l'entrada en vigor.
L'article primer fa referència a l'àmbit d'aplicació de la norma, identificat amb el Cos de Bombers de la Generalitat.
L'article 2 estableix la jornada ordinària de treball, i distingeix entre els membres del Cos de Bombers que realitzen tasques operatives i aquells que realitzen altres funcions.
Per a aquells que pertanyen al primer grup, la jornada ordinària es fixa en 1790 hores en còmput anual; mentre que, per a aquells integrats en el segon grup, la jornada es manté, com fins ara, en 1688 hores en còmput anual.
L'article 3 està dedicat a la distribució de les guàrdies del personal operatiu, i estableix dos sistemes de guàrdies en funció de si el personal operatiu està adscrit als parcs de Bombers de la Generalitat; o bé es tracta de personal que, malgrat no estar adscrit a un parc de Bombers, per les seves funcions, realitza feines en torns de guàrdia i feina de gestió fora de torn.
L'article 4 es refereix a les hores de la jornada ordinària que es destinaran a la realització de jornades d'implantació i/o revisió de procediments, així com a la realització de pràctiques, sessions de formació i revisió mèdica, i preveu la dedicació de 30 hores a la realització d'aquestes activitats.
L'article 5 estableix els termes en els quals s'ha de dur a terme el gaudiment del període de vacances, i estableix que cal realitzar-lo en dos períodes quinzenals, el primer comprès entre el 16 de juny i el 15 de setembre i el segon la resta de l'any, a través d'una distribució que permeti la cobertura de la dotació mínima dels parcs i que estarà supeditada a les necessitats del servei i a la distribució de guàrdies establerta en l'article 3.
La disposició addicional primera fa referència a l'habilitació del Govern perquè, mitjançant acord, revisi les retribucions per a adaptar-les a la nova jornada que estableix el Decret, i modifica la relació de llocs de treball del Cos de Bombers de la Generalitat.
Es preveu que aquesta revisió no afecti els llocs de treball operatius de nivell de destinació 26 o superior, ni els llocs de treball no operatius.
Per la seva banda, la disposició addicional segona autoritza la persona titular de la direcció general competent en prevenció, extinció d'incendis i salvaments a efectuar la planificació anual, així com a emetre les instruccions necessàries, dins del seu àmbit de competències, per a l'aplicació de la norma projectada.
La disposició transitòria preveu la fixació de la jornada de treball durant l'any 2014, tant pel que fa a la jornada ordinària de treball del personal del Cos de Bombers que realitza tasques operatives com al règim de distribució de les guàrdies del personal operatiu.
Respecte a l'objecte i la finalitat d'aquest Projecte de decret, la mesura més important que incorpora és l'increment en 102 hores de la jornada anual del personal del Cos de Bombers que realitza tasques operatives, que queda fixada en 1.790 hores en còmput anual, mentre que abans era de 1.688 hores en còmput anual, jornada que es manté per al personal del Cos de Bombers que no realitzi tasques operatives.
En consonància amb la referida ampliació, es preveu que es dugui a terme una revisió de les retribucions per tal d'adaptar-les a la nova jornada que estableix el Decret, i modificar, també, la Relació de llocs de treball del Cos de Bombers de la Generalitat.
Sobre això, s'ha de destacar que en anteriors versions del Projecte de decret la disposició addicional primera incorporava les retribucions concretes a percebre per cada categoria professional amb motiu de l'increment de jornada, i la disposició addicional segona, la modificació de la relació de llocs de treball.
Aquestes previsions, seguint la recomanació continguda en l'Informe de la Direcció General de la Funció Pública, han estat substituïdes per una habilitació al Govern per a regular aquestes qüestions mitjançant acord.
La Comissió valora positivament aquesta modificació, ja que, compartint el criteri de la Direcció General de la Funció Pública, considera que, d'acord amb una tècnica normativa correcta, en un decret que té per objecte regular la jornada i els horaris d'un col·lectiu funcionarial no sempre és procedent incorporar les previsions en relació amb les retribucions concretes que ha de percebre cada categoria professional amb motiu d'un increment de jornada.
D'altra banda, cal destacar que, tant l'ampliació de la jornada ordinària anual realitzada pel Decret, com la modificació consegüent de la retribució i de la relació dels llocs de treball, troben la justificació en la disminució dels efectius del Cos de Bombers de la Generalitat, especialment d'aquelles persones que fan funcions operatives, com a conseqüència de la impossibilitat d'aprovar noves ofertes d'ocupació des de l'any 2010 -circumstància que també es dóna en l'exercici 2014, d'acord amb l'article 35 de la Llei 1/2012, de 27 de gener, de pressupostos de la Generalitat de Catalunya per a l'any 2014-; així com a causa de l'obligació d'amortitzar els llocs de treball vacants per jubilació o altres formes d'extinció definitiva de la relació de llocs de treball i, alhora, les persones membres de l'operativa que han estat declarades en situació de segona activitat.
De l'anàlisi del Projecte de decret es pot concloure que s'adequa a la legalitat vigent i a les normes que desplega, essencialment: la Llei 5/1994, de 4 de maig, de regulació dels serveis de prevenció i extinció d'incendis i salvaments, i el Decret legislatiu 1/1997, de 31 d'octubre, pel qual s'aprova la refosa en un text únic dels preceptes de determinats textos vigents a Catalunya en matèria de funció pública.
En consonància amb el marc normatiu descrit, cal destacar que no es detecten problemes de legalitat del Projecte i que, només amb la pretensió de millorar-lo tècnicament, s'hi formulen una sèrie d'observacions.
a) En relació amb el preàmbul de la norma projectada, s'ha de destacar que aquest no conté cap referència expressa a la competència estatutària que fonamenta la regulació, i que, com ja s'ha assenyalat, es concreta en la competència exclusiva de la Generalitat en matèria de protecció civil, que inclou la regulació, la planificació i l'execució de mesures relatives a les emergències i la seguretat civil, i també la direcció i coordinació dels serveis de protecció civil que inclouen els serveis de prevenció i extinció d'incendis, sens perjudici de les facultats dels governs locals en aquesta matèria (art. 132 EAC); així com en la competència també exclusiva de la Generalitat, respectant el principi d'autonomia local, en matèria de funció pública sobre el règim estatutari del personal al servei de les administracions catalanes i sobre l'organització de la funció pública (art. 136.a) EAC).
No podem oblidar que el present Projecte de decret se circumscriu a regular un dels aspectes del règim estatutari del personal funcionari del Cos de Bombers de la Generalitat, en concret, la jornada i l'horari de treball.
En aquest punt, cal recordar la doctrina d'aquesta Comissió sobre la conveniència d'incorporar la referència expressa al títol competencial, i que s'ha posat en relleu, entre d'altres, als dictàmens 279/10 i 411/10.
b) En relació amb els articles 2 (jornada ordinària de treball) i 3 (distribució de les guàrdies del personal operatiu), s'observa que aquests preceptes es refereixen en diverses ocasions a les tasques operatives d'intervenció directa en sinistres i al personal que les realitza (en contraposició al personal que no les realitza), i utilitzen, no obstant això, diferents terminologies per a referir-se a les esmentades tasques.
Sobre aquesta qüestió, i per tal de millorar la tècnica normativa, la Comissió considera que seria convenient que es valorés si és possible unificar la terminologia emprada pel Decret, i utilitzar aquella que expliciti millor el contingut de les tasques operatives que exerceixen alguns membres del Cos de Bombers de la Generalitat en l'exercici de les seves funcions, d'acord amb el que preveu l'article 16 de la Llei 5/1994.
c) Pel que fa a l'article 4 del Projecte de decret, es volen destacar dues qüestions.
En primer lloc, sembla que la seva rúbrica no és del tot clarificadora.
En aquest sentit, sota el títol "Implantació i/o revisió de procediments, pràctiques, formació i revisió mèdica", el precepte només regula el nombre d'hores que es destinaran a aquestes activitats i el moment en el qual es duran a terme, i no regula altres aspectes relacionats amb el desenvolupament i execució d'aquestes tasques.
Per tant, la Comissió considera que seria més idoni que la rúbrica d'aquest precepte fes referència expressa a la qüestió que regula, és a dir, a les hores de realització de jornades d'implantació i/o revisió de procediments, pràctiques, formació i revisió mèdica.
En segon lloc, respecte al moment en el qual aquestes 30 hores de realització de jornades d'implantació i/o revisió de procediments, pràctiques, formació i revisió mèdica s'hauran de fer efectives, l'apartat segon de l'article 4 estableix únicament que "caldrà estar a la planificació prèvia per a la seva realització per tal de no alterar les cobertures operatives dels parcs de bombers".
Aquesta previsió es considera genèrica, i la Comissió entén que, seria adient que es valorés ponderar la necessitat de concretar un mínim procediment i, també, l'òrgan competent per a determinar el moment de dur a terme les activitats esmentades.
d) La disposició addicional segona estableix que "S'autoritza a la persona titular de la direcció general competent en prevenció, extinció d'incendis i salvaments a efectuar la planificació anual així com a emetre les instruccions necessàries, dins el seu àmbit de competència, per a l'aplicació d'aquest Decret".
Les previsions d'aquest precepte tenen un caràcter molt ampli, per la qual cosa aquesta Comissió considera que seria adient ponderar si és possible concretar aquelles qüestions que han de ser objecte de regulació a través de la planificació anual, així com aquells aspectes concrets que regula el Projecte de decret sobre els quals es poden dictar instruccions d'aplicació.
Un cop considerades les observacions d'aquest Dictamen, es pot elevar al Govern el Projecte de decret sobre la jornada i els horaris de treball del personal del Cos de Bombers de la Generalitat.