La Comissió Jurídica Assessora, reunida el 23 de setembre de 2020, amb la presidència del Sr.
Albert Lamarca i Marquès, actuant com a secretària la Sra.
Cristina Figueras i Bosch, amb la participació de les Sres. i els Srs.
Joan Pagès i Galtés, ha aprovat el Dictamen següent:
Per Decret d'alcaldia 1129/2020, de 20 d'abril, es va aprovar l'expedient núm. 9 de modificació del pressupost de 2020 per a la incorporació de romanents de crèdit per un import total de 502.569,56 euros, segons el detall adjunt a la resolució.
El 9 de juny de 2020, el tècnic d'administració especial (TAE) adscrit al Departament d'Intervenció va emetre un informe sobre l'expedient núm. 9 de modificació del pressupost de 2020, en què concloïa que era procedent declarar la nul·litat de ple dret en relació amb cinc dels romanents de crèdits incorporats a aquest pressupost corresponents a l'exercici 2018, que indicava en la relació adjunta, en considerar que concorria la causa de nul·litat de l'article 47.1.e) de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPAC).
El 12 de juny de 2020, la interventora municipal va emetre un informe en què assenyalava que cinc dels romanents de crèdit incorporats al pressupost de 2020 pel Decret d'alcaldia 1129/2020 no complien els requisits establerts en l'article 182 del text refós de la Llei reguladora de les hisendes locals, aprovat pel Reial decret legislatiu 2/2004, de 5 de març (TRLRHL).
El 15 de juny de 2020, la Secretaria municipal va emetre un informe en què, entre d'altres, manifestava que la incorporació de romanents de crèdit de l'any 2018 al pressupost de 2020 mitjançant el Decret d'alcaldia 1129/2020 incorria en diverses infraccions de la normativa aplicable que determinaven la concurrència de les causes de nul·litat dels apartats b) i e) de l'LPAC.
El 16 de juny de 2020, per Decret d'alcaldia 1667/2020, s'acorda incoar un procediment de revisió d'ofici per a declarar la nul·litat parcial de ple dret del Decret d'alcaldia 1129/2020, de 20 d'abril, pel qual s'aprova l'expedient núm. 9 de modificació del pressupost municipal de 2020 per a la incorporació de romanents de crèdits no afectats pel que fa a la incorporació de crèdits provinents del pressupost de 2018 i designar la instructora del procediment.
Per Resolució de 16 de juny de 2020, de la instructora del procediment de revisió d'ofici, es va requerir al Departament d'Intervenció que trametés una còpia de l'expedient administratiu instruït perquè aprovés la modificació de crèdits núm. 9 del pressupost de 2020 i en el cas que s'hagués efectuat algun pagament amb càrrec a les partides creades a partir de la incorporació de crèdits provinents del pressupost de 2018 dels expedients administratius instruïts a aquest efecte.
El 25 de juny de 2020, el TAE adscrit al Departament d'Intervenció, en resposta al requeriment formulat, va trametre l'expedient corresponent a l'aprovació de la modificació de pressupost núm. 9; va assenyalar que, sobre la base d'aquesta modificació, es va crear l'aplicació pressupostària sobre obres d'adequació als espais verds, i va adjuntar els expedients de pagaments de factures corresponents a diversos contractes realitzats a les mercantils Industria del Cemento Aglom, SL; Urbaser, SA, i Deltagrans Immobles, SLU, com a conseqüència de la incorporació dels crèdits indicats.
Per oficis de la instructora de 25 de juny de 2020, es va atorgar el tràmit d'audiència de l'acord d'incoació del procediment de revisió d'ofici per un termini de deu dies a les mercantils esmentades interessades com a receptores de pagaments a càrrec de la modificació del pressupost, objecte de revisió, i els van trametre els diversos informes emesos.
El 13 de juliol de 2020, la secretària, amb el vistiplau de l'alcalde, va certificar que, durant el tràmit d'audiència atorgat, les mercantils interessades no hi havien presentat al·legacions.
El mateix 13 de juliol de 2020, la instructora del procediment va emetre un informe proposta de resolució en el sentit de declarar la nul·litat parcial del Decret d'alcaldia núm. 1129/2020 pel qual es va aprovar l'expedient núm. 9 de modificació del pressupost municipal de 2020 per a la incorporació de romanents de crèdits no afectats pel que fa als cinc romanents de crèdit que s'identificaven en la relació adjunta i per a declarar, així mateix, la nul·litat de ple dret del pagament de diverses factures que s'identifiquen en haver-se fet efectius els pagaments sense disposar de consignació pressupostària adequada i suficient.
El 13 de juliol de 2020, l'alcalde va resoldre sol·licitar dictamen a la Comissió Jurídica Assessora sobre el procediment de revisió d'ofici instruït i suspendre el termini de resolució del procediment fins que no n'emetés el dictamen.
El 23 de juliol del 2020, la Sub-direcció General d'Assistència Jurídica i d'Innovació a l'Administració Local del Departament de la Presidència va emetre un informe favorable a la tramesa de l'expedient a la Comissió Jurídica Assessora.
El 24 de juliol de 2020, va tenir entrada en aquest òrgan consultiu la petició de dictamen tramesa pel secretari d'Administracions Locals i de Relacions amb l'Aran, per delegació, d'acord amb la Resolució PRE/1384/2019, de 21 de maig, de delegació de competències de la persona titular del Departament de la Presidència (DOGC núm. 7882, de 24 de maig).
En la sessió del 28 de juliol següent, el Ple de la Comissió Jurídica Assessora va admetre a tràmit la petició i en va designar ponent.
Aquest Dictamen té per objecte el procediment de revisió d'ofici instruït per l'Ajuntament d'Amposta per a declarar la nul·litat de ple dret amb caràcter parcial del Decret d'alcaldia 1129/2020, de 20 d'abril, pel qual es va aprovar l'expedient núm. 9 de modificacions del pressupost de 2020 per a la incorporació de diversos romanents de crèdit per un import total de 502.569,56 euros, segons el detall que incorpora el mateix decret, en què s'identifica, pel que fa a cada romanent, la classificació orgànica per programes i econòmica, la classificació pressupostària i l'import a incorporar.
La revisió d'ofici del decret d'alcaldia té un caràcter parcial perquè no afecta tots els romanents de crèdit que amb aquesta resolució es van incorporar al pressupost de l'any 2020, sinó només els corresponents als crèdits provinents del pressupost de l'any 2018.
En els informes de la interventora i la secretària municipal, emesos amb caràcter previ a l'acord d'incoació del procediment de revisió d'ofici, s'identifiquen els cinc romanents objecte de revisió, per un import total de 243.328,16 euros, en una taula que detalla la data i el número d'operació, la classificació orgànica per programes i econòmica, l'aplicació pressupostària, el tercer (afectat), la descripció i l'import de cadascun, en els termes següents:
L'Ajuntament considera que el Decret d'alcaldia 1129/2020, de 20 d'abril, amb la incorporació d'aquests romanents de crèdit de l'any 2018 al pressupost de l'any 2020, vulnera la normativa aplicable, en els termes en què posteriorment es veurà, i incorre en les causes de nul·litat previstes en l'article 47.1, lletres e) i b), de l'LPAC, en haver-se seguit un procediment diferent del previst legalment i en haver estat dictat per un òrgan manifestament incompetent.
Intervenció de la Comissió Jurídica Assessora
La intervenció de la Comissió es fonamenta en els articles 8.3.c) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora, i 72 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya.
Aquests articles estableixen que el dictamen de la Comissió és preceptiu en els procediments de revisió d'ofici d'actes nuls de ple dret i de disposicions reglamentàries que instrueixin l'Administració de la Generalitat i l'Administració local.
Així mateix, l'article 106.1 de l'LPAC disposa que les administracions públiques, en qualsevol moment, per iniciativa pròpia o bé a sol·licitud de persona interessada, i amb el dictamen previ favorable de l'òrgan consultiu corresponent, han de declarar d'ofici la nul·litat dels actes administratius que hagin posat fi a la via administrativa o que no hagin estat objecte de recurs en el termini corresponent, en els supòsits de nul·litat de ple dret que recull l'article 47.1 de la mateixa LPAC.
En supòsits de revisió d'ofici, el dictamen és obstatiu, en el sentit que, només si és favorable, se'n pot declarar la nul·litat.
Normativa aplicable a la revisió d'ofici
És doctrina de la Comissió que la determinació de la normativa aplicable a la revisió d'ofici exigeix diferenciar el règim procedimental del règim material.
La tramitació del procediment de revisió s'ha d'ajustar a la normativa vigent en el moment de la incoació.
En canvi, des d'una perspectiva material o substantiva, el règim de les causes de nul·litat de ple dret és l'establert en la normativa vigent en el moment en què es va dictar l'acte o es va aprovar la resolució objecte de revisió (entre d'altres, dictàmens 261/2018, 385/2019 i 29/2020).
En el cas que s'examina, el procediment es va iniciar per Resolució de 18 de juliol de 2019, un cop l'LPAC ja havia entrat en vigor, el dia 2 d'octubre de 2016.
En conseqüència, resulta d'aplicació al procediment l'article 106.1 de l'LPAC, que preveu que les administracions públiques, en qualsevol moment, per iniciativa pròpia o a sol·licitud d'interessat, i amb el dictamen previ favorable de l'òrgan consultiu corresponent, han de declarar d'ofici la nul·litat dels actes administratius que hagin exhaurit la via administrativa o que no hagin estat objecte de recurs.
A més de les previsions de l'LPAC i la Llei 26/2010, de 3 d'agost, en el cas concret de les administracions locals, regeixen l'article 53 de la Llei 7/1985, de 2 d'abril, reguladora de les bases del règim local (LBRL), i l'article 173 del text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya (TRLMRLC), aprovat pel Decret legislatiu 2/2003, 28 d'abril, els quals reconeixen la potestat dels ens locals per a revisar llurs disposicions, actes i acords, en els termes que estableix la legislació reguladora del procediment administratiu comú.
Pel que fa a les causes de nul·litat, atès que l'acte objecte de revisió el constitueix un decret d'alcaldia dictat el 20 d'abril de 2020, resulten d'aplicació les previsions de l'article 47.1 de l'LPAC.
Qüestions relatives al procediment
Competència per a iniciar i resoldre el procediment
Pel que fa a la competència per a iniciar el procediment, segons l'article 71.1 de la Llei 26/2010, "la competència per a iniciar i resoldre els procediments de revisió d'ofici de disposicions reglamentàries i per a iniciar el de revisió d'actes nuls correspon a l'òrgan que els ha aprovat o dictat"; i, d'acord amb l'apartat 3 d'aquest precepte, relatiu específicament a l'Administració local, "la competència per a resoldre els procediments de revisió d'ofici d'actes nuls dictats pels ens locals correspon als òrgans que determina la normativa de règim local".
En el cas que s'examina, es constata que l'òrgan que ha resolt iniciar el procediment de revisió d'ofici és l'alcalde, el qual és competent, per tal com va ser l'òrgan que va adoptar l'acte objecte de revisió, això és, el decret d'alcaldia núm. 1129/2020, de 20 d'abril.
La conformació de l'expedient és correcta, atès que està indexat, numerat i ordenat cronològicament (art. 46.2 i 56.2 de la Llei 26/2010 i 70.2 de l'LPAC), i figura també l'acreditació de les notificacions escaients.
Així mateix, s'hi ha incorporat la documentació relativa al procediment de revisió d'ofici seguit i els documents de què porta causa.
Així, a instància de la instructora del procediment de revisió d'ofici, es va incorporar a aquest procediment l'expedient administratiu instruït per a l'aprovació de la modificació del pressupost municipal de 2020 per la incorporació de romanents de crèdit i els expedients de pagament de factures a diverses mercantils a càrrec de la modificació del pressupost, objecte de revisió.
La tramitació del procediment s'ha ajustat a les disposicions sobre el procediment administratiu contingudes en els títols IV de l'LPAC i III de la Llei 26/2010.
El procediment es va incoar pel Decret de l'alcaldia de 16 de juny de 2020, amb els informes previs del TAE adscrit al Departament d'Intervenció, de la interventora i de la secretària municipal, que justifiquen els motius que fonamenten la nul·litat i que es recullen en la part expositiva de l'acord d'incoació.
En l'acord se'n va nomenar la persona instructora (art. 48.3 de la Llei 26/2010).
Mitjançant oficis de 25 de juny de 2020, la instructora va notificar a les tres mercantils interessades (Urbaser, SA; Deltagrans Immobles, SLU, i Industria del Cemento Aglom, SL) la incoació del procediment de revisió d'ofici, encara que no hi consta que les informessin del termini màxim per a resoldre i notificar, així com dels efectes del silenci administratiu (art. 50.1.a) de la Llei 26/2010 i 21.4 de l'LPAC).
En els mateixos oficis es va disposar l'obertura del tràmit d'audiència a les interessades per un termini de deu dies (art. 50.1.d) de la Llei 26/2010 i 86 de l'LPAC) i els van adjuntar una còpia de l'acord d'incoació, dels informes previs emesos i de l'informe del Departament d'Intervenció sobre els pagaments efectuats amb càrrec a crèdits generats pel decret d'alcaldia objecte de revisió, amb la indicació que la declaració de nul·litat de ple dret d'aquest decret comportaria que s'hagués de declarar la nul·litat del pagament de les factures indicades.
Figura en l'expedient l'acreditació de la notificació a les mercantils del tràmit d'audiència (art. 56.2 de la Llei 26/2010 i 70.2 de l'LPAC), en el decurs del qual no hi van formular al·legacions, tal com consta en el certificat emès per la secretària municipal el 13 de juliol de 2020.
Posteriorment, la instructora va dictar la proposta de resolució del procediment (art. 50.1.g) de la Llei 26/2010 i 82.1 de l'LPAC) i, finalment, l'expedient es va trametre a la Comissió Jurídica Assessora perquè n'emetés el dictamen preceptiu i, arran d'aquest tràmit, mitjançant la Resolució d'alcaldia de 13 de juliol de 2020 es va suspendre el termini per a resoldre (art. 22.1.d) de l'LPAC).
Consta en l'expedient que la resolució de suspensió del termini per a resoldre el procediment amb motiu de la sol·licitud del dictamen va ser degudament notificada a les mercantils interessades.
L'expedient, així configurat, ha tingut entrada en aquest òrgan consultiu perquè n'emeti dictamen.
En els procediments de revisió iniciats d'ofici, la manca de resolució expressa dins del termini de sis mesos des que s'han iniciat produeix la caducitat del procediment (article 106.5 de l'LPAC).
La Comissió ha destacat en diversos dictàmens (entre d'altres, dictàmens 230/2019, 291/2019 i 29/2020) la jurisprudència del Tribunal Suprem, que interpreta aquest precepte d'una manera literal, en el sentit que el termini màxim establert per a dictar la resolució dels procediments de revisió d'ofici no inclou la notificació.
El termini màxim de resolució dels procediments administratius i de notificació de la resolució es pot suspendre quan s'hagin de sol·licitar informes preceptius a un òrgan de la mateixa administració o d'una de diferent, pel temps que transcorri entre la petició, que s'ha de comunicar als interessats, i la recepció de l'informe, que també se'ls ha de comunicar.
El termini màxim de suspensió no pot excedir en cap cas els tres mesos.
Per al supòsit de no haver-se rebut l'informe en el termini indicat, el procediment prossegueix (article 22.1.d) de l'LPAC).
L'article 11 de la Llei 5/2005, de 2 de maig, reguladora de la Comissió, estableix que l'òrgan que tramita el procediment, si el dictamen té caràcter preceptiu i és determinant per a la resolució del procediment –com és el cas de la revisió d'ofici–, pot suspendre el termini de resolució fins que la Comissió Jurídica Assessora no n'emeti el dictamen o fins que no hagi transcorregut el termini per a emetre'l.
Tanmateix, cal tenir en compte que és aplicable al present procediment la disposició addicional tercera, sobre suspensió de terminis administratius, del Reial decret 463/2020, de 14 de març, pel qual es declara l'estat d'alarma per a la gestió de la situació de crisi sanitària ocasionada per la COVID-19, publicat al Butlletí Oficial de l'Estat de 14 de març de 2020, la qual preveu que se suspenen termes i s'interrompen els terminis per a la tramitació dels procediments de les entitats del sector públic, i que ha estat derogada, amb efectes d'1 de juny de 2020, per l'apartat segon de la disposició derogatòria única del Reial decret 537/2020, de 22 de maig, pel qual es prorroga l'estat d'alarma declarat pel Reial decret 463/2020, de 14 març, publicat al Butlletí Oficial de l'Estat de 23 de maig de 2020.
En el supòsit objecte de dictamen, el procediment, no ha caducat, ja que es va iniciar el 16 de juny de 2020, moment a partir del qual s'inicia el termini de sis mesos, i es va acordar la suspensió per Resolució de l'alcalde de 13 de juliol de 2020, que consta degudament notificada a les mercantils interessades en el procediment.
La sol·licitud de dictamen va tenir entrada en aquest òrgan consultiu el dia 24 de juliol següent.
Segons s'ha indicat en l'apartat I, l'objecte del Dictamen és la declaració de nul·litat en via de revisió d'ofici del Decret d'alcaldia 1129/2020, però no totalment, sinó tan sols respecte a la incorporació al pressupost de 2020 dels romanents de crèdit derivats del pressupost de 2018.
Com a causes de nul·litat s'al·leguen les previstes en les lletres b) i e) de l'article 47.1 de l'LPAC, relatives, respectivament, a la manca de competència i de procediment.
D'aquesta manera, s'està davant d'una declaració parcial de nul·litat en via de revisió d'ofici; supòsit que, tal com ha dictaminat la Comissió en diverses ocasions, resulta admissible ( vid. dictàmens 211/2009, 77/2011, 97/2013, 183/2014, 200/2017 i 8/2018, entre d'altres).
Així mateix, si s'accepta aquesta nul·litat de la incorporació de romanents, l'objecte del Dictamen s'estén a la declaració de nul·litat via revisió d'ofici dels actes de pagament de les cinc factures satisfetes al seu càrrec el 2020.
Com a causa de nul·litat, s'al·lega el supòsit de l'article 173.5 del TRLRHL, relatiu a l'adquisició de compromisos de despesa mancats de crèdit pressupostari suficient.
A fi i efecte de contextualitzar el procediment revisor que s'examina, escau portar a col·lació les circumstàncies fàctiques i jurídiques més significatives derivades de l'expedient.
Relació cronològica de les circumstàncies fàctiques i jurídiques més significatives
De la documentació que consta en l'expedient s'extrauen les següents circumstàncies significatives, que s'ordenen d'una manera cronològica:
El 9 de maig de 2018, la Junta de Govern Local va aprovar el contracte d'arrendament subscrit en data d'1 de març de 2018 amb la propietària d'un immoble (Deltagrans Immobles, SLU) per a destinar-lo a un club social de malalts mentals, per un període de cinc anys a partir del dia 1 d'abril de 2018 i amb un import inicial mensual de 800 euros, més IVA –la qual cosa dona un total mensual de 968,00 euros–.
El 9 de maig de 2018, es va comptabilitzar en un document AD del pressupost de 2018 l'import de 8.712,00 euros relatiu al lloguer d'espai social, i la interessada era Deltagrans Immobles, SLU.
Es correspon a la partida pressupostària 05/311-20201.
L'1 de juny de 2018 és la data que figura en la factura núm. 5/000045 emesa per Deltagrans Immobles, SLU, corresponent a la renda d'un local durant el mes de juny de 2018 per un import de 968,00 euros.
L'1 de juliol de 2018 és la data que figura en la factura núm. 5/000060 emesa per Deltagrans Immobles, SLU, corresponent a la renda d'un local durant el mes de juliol de 2018 per un import de 968,00 euros.
El 30 d'octubre de 2018, la Regidoria de Serveis Municipals, Pagesia i Medi Natural va formular una proposta de despesa relativa a un contracte menor amb Industria del Cemento Aglom, SL, d'adquisició del paviment per a la plaça de Ramon Berenguer IV, per un import de 3.519,54 euros.
Respecte a aquesta proposta, la interventora, en la mateixa data de 30 d'octubre, fa constar: "Per a la proposta anterior existeix consignació adequada i suficient a la partida 09/1532/21000 del pressupost actual // Núm.
AD 53423 // D'acord amb l'article 219 del TRLRHL aquesta proposta no està sotmesa a fiscalització prèvia al tractar-se d'un contracte menor."
El 12 de novembre de 2018, la Junta de Govern Local va acordar adjudicar el contracte menor esmentat a Industria del Cemento Aglom, SL, d'adquisició del paviment per a la plaça de Ramon Berenguer IV, per un import de 3.519,54 euros.
El 26 de novembre de 2018, la Junta de Govern Local va acordar l'adjudicació del contracte d'execució de les obres "Adequació d'espais verds 2018" a Urbaser, SA, per 391.406,05 euros, més 82.195,27 euros d'IVA –la qual cosa dona un total de 473.601,32 euros–.
El 26 de novembre de 2018, es va comptabilitzar en un document D del pressupost de 2018 l'import de 473.601,32 euros, relatiu a les obres d'adequació d'espais verds, i la interessada era Urbaser, SA.
El 14 de desembre de 2018, la Regidoria de Serveis Municipals, Pagesia i Medi Natural va formular una proposta de despesa relativa a un contracte menor amb Industria del Cemento Aglom, SL, d'adquisició de paviment similar a l'utilitzat a la plaça de Ramon Berenguer IV, per un import de 3.519,54 euros.
Respecte a aquesta proposta, la interventora, en la mateixa data de 3 d'octubre, fa constar: "Per a la proposta anterior existeix consignació adequada i suficient a la partida 09/1532/21000 del pressupost actual // Núm.
AD 61083 // D'acord amb l'article 219 TRLRHL aquesta proposta no està sotmesa a fiscalització prèvia al tractar-se d'un contracte menor."
El 24 de desembre de 2018, la Junta de Govern Local va acordar adjudicar el contracte menor esmentat a Industria del Cemento Aglom, SL, d'adquisició de paviment similar a l'utilitzat a la plaça de Ramon Berenguer IV, per un import de 3.519,54 euros.
El 15 d'abril de 2019, l'alcalde va emetre el Decret 1413/2019, pel qual s'aprovava l'expedient de modificació del pressupost per a la incorporació de romanents de crèdit.
Aquest expedient inclou la incorporació de romanents corresponents a l'obra d'adequació d'espais verds per un import de 473.601,32 euros.
El 16 d'abril de 2019, es va comptabilitzar en un document AD del pressupost de 2019 l'import de 473.601,32 euros relatiu a les obres d'adequació d'espais verds, i la interessada era Urbaser, SA.
El 5 de novembre de 2019, Industria del Cemento Aglom, SL, va emetre la factura núm. 19G02211 per un import de 3.493,52 euros, relativa al subministrament de materials.
Es correspon a la partida pressupostària 09/1532/21000.
El 17 de febrer de 2020, Urbaser, SA, va emetre la factura relativa a la certificació núm. 3 per un import de 74.03,81 euros, referida al projecte d'"Adequació d'espais verds 2018".
El 17 de febrer de 2020 és la data que figura com a entrada en el Registre municipal de les factures núm. 5/000045 i 5/000060, emeses per Deltagrans Immobles, SLU, corresponents a les rendes d'un local durant els mesos de juny i juliol de 2018 per sengles imports de 968,00 euros cadascuna.
Es corresponen a l'aplicació pressupostària 05/311/20201.
El 20 d'abril de 2000, la interventora municipal va emetre un informe en què es detallaven cinquanta-tres romanents de crèdit que "[...] corresponen a compromisos de despeses degudament adquirits a l'exercici anterior per un import de 502.569,56 [...]".
S'indica que aquests romanents s'incorporen al pressupost de 2020 d'acord amb els articles 176 i 182 del TRLRHL i els articles 47 i 48 del Reial decret 500/1990, de 20 d'abril, pel qual es desplega el capítol primer del títol sisè de la Llei 39/1988, de 28 de desembre, reguladora de les hisendes locals, en matèria de pressupostos, i que és competència de l'alcalde d'acord amb la base 11 d'execució del pressupost municipal per a l'any 2020.
El 20 d'abril de 2000, l'alcalde va emetre el Decret 1129/2020, pel qual s'aprovava l'expedient núm. 9, d'incorporació de romanents, atesa la liquidació del pressupost de l'any 2019 i vist l'informe de la interventora municipal d'igual data.
En aquest expedient s'inclouen, entre d'altres, les aplicacions pressupostàries següents: a) 05/311-20201 - Lloguer espai social: 3897,16 euros; b) 09/1532/21000 - Conservació vies públiques: 6.983,55 euros; c) 09/171/61900 - Obres adequació espais verds: 234.407,61 euros.
El 9 de juny de 2020, el TAE adscrit al Departament d'Intervenció va emetre un informe en què assenyalava que s'havien detectat els següents romanents incorporats al 2020 que pertanyen al 2018: a) Dos pertanyen a l'aplicació pressupostària 05/311-20201 - Lloguer espai social, per sengles imports de 968,00 euros, que afecten Deltagrans Immobles, SLU; b) Altres dos pertanyen a l'aplicació pressupostària 09/1532/21000 - Conservació vies públiques, per imports de 3.493,52 i 3.491,03 euros, que afecten Industria del Cemento Aglom, SL, i, c) El cinquè restant pertany a l'aplicació pressupostària 09/171/61900 - Obres adequació espais verds, per un import de 234.407,61 euros, que afecta Urbaser, SA.
Al seu entendre és procedent declarar-ne la nul·litat de ple dret.
El fonament jurídic es limita a reproduir l'article 182 del TRLRHL, sobre incorporacions de crèdit; l'article 47.1 de l'LPAC, on es destaca la causa de nul·litat continguda en la lletra e), i l'article 106 de la mateixa LPAC, sobre la revisió d'ofici d'actes nuls.
El 12 de juny de 2020, la interventora municipal va emetre un informe en què assenyalava que, per Decret d'alcaldia 1129/2020, de 20 d'abril, es va aprovar l'expedient núm. 9 d'incorporació de romanents de crèdit no afectats i que en aquest expedient s'inclouen els cinc romanents de crèdit (ja indicats en l'informe del TAE de 9 de juny de 2020), que corresponen a l'exercici de 2018, i que els destinats a l'aplicació pressupostària d'obra d'adequació dels espais verds, a més, ja s'havien tramitat com un expedient d'incorporació de romanents de crèdit al 2019.
Es conclou que els crèdits incorporats no compleixen els requisits establerts en l'article 182 del TRLRHL.
El 15 de juny de 2020, el secretari municipal va emetre un informe.
Després de transcriure l'article 182, els apartats primer i segon de l'article 177 i els apartats primer, segon i tercer de l'article 169 del TRLRHL, que regulen, respectivament, les incorporacions de crèdit, els crèdits extraordinaris i els suplements de crèdit i la publicitat, aprovació definitiva i entrada en vigor del pressupost, estima que la incorporació de romanents de crèdit de l'any 2018 al pressupost de 2020 mitjançant el Decret d'alcaldia 1129/2020, objecte de revisió, incorre en les infraccions a la normativa aplicable següents: a) Incompliment de l'exigència que els crèdits incorporats siguin de l'any immediatament anterior. b) Seguiment del procediment previst en l'article 182 del TRLRHL quan el que s'hauria d'haver seguit és el de l'article 177.2 de la mateixa Llei per a l'aprovació de les modificacions del pressupost per la concessió de crèdit extraordinari. c) Incorporació de romanents de crèdit aprovada per l'alcalde, quan és un òrgan manifestament incompetent per raó de la matèria, ja que la competència està assignada al Ple de la corporació.
L'informe del secretari conclou que les infraccions de la legalitat assenyalades suposen que la incorporació dels romanents de crèdit de l'any 2018 al pressupost de 2020 aprovada pel Decret de l'alcaldia 1129/2020 incorre en les causes de nul·litat previstes en els apartats b) i e) de l'article 47.1 de l'LPAC, i afegeix que la declaració de nul·litat afectarà exclusivament els cinc crèdits provinents del pressupost de 2018 (ja indicats en l'informe del TAE de 9 de juny de 2020), i que es manté la validesa dels crèdits incorporats al pressupost de 2020 provinents del pressupost de 2019.
Altrament, assenyala que, en el cas que s'hagin fet pagaments amb càrrec als crèdits, la generació dels quals pugui ser declarada nul·la, també s'haurà de declarar la nul·litat de ple dret dels pagaments realitzats en haver estat efectuats sense l'existència de consignació pressupostària adequada i suficient, com exigeix l'article 173.5 del TRLRHL.
El 16 de juny de 2020, l'alcalde va emetre el Decret 1667/2020, pel qual resol incoar el procediment de revisió d'ofici del Decret d'alcaldia 1129/2020, en allò que fa referència a la incorporació de crèdits provinents del pressupost de 2018; i nomena la instructora del procediment.
El 25 de juny de 2020, el TAE adscrit al Departament d'Intervenció va emetre un informe atenent el requeriment d'informació de la instructora.
A tals efectes, s'adjunta una còpia de l'expedient administratiu instruït per a l'aprovació de la modificació de crèdits núm. 9 del pressupost de 2020; s'indica que, com a conseqüència d'aquest expedient, es va crear l'aplicació pressupostària 09/171/61900 - Obres adequació espais verds, i es detallen els pagaments realitzats com a conseqüència dels crèdits provinents del pressupost de 2018: a) Dos pertanyen a l'aplicació pressupostària 05/311-20201 - Lloguer espai social.
Concretament són dues factures (núm. 5/000045 i 5/000060) que tenen com a creditor Deltagrans Immobles, SLU, corresponents a les rendes d'un local durant els mesos de juny i juliol de 2018 per sengles imports de 968,00 euros cadascuna. b) Altres dos pertanyen a l'aplicació pressupostària 09/1532/21000 - Conservació vies públiques.
Concretament són dues factures (núm. 19G02211 i 19G02212) que tenen com a creditor Industria del Cemento Aglom, SL, corresponents al subministrament de material per a reparar vies públiques per imports de 3.493,52 i 3.491,03 euros, i c) El cinquè restant pertany a l'aplicació pressupostària 09/171/61900 - Obres adequació espais verds.
Concretament és la certificació d'obres núm. 3 de l'obra "Adequació d'espais verds 2018", que té com a creditora Urbaser, SA, per un import de 74.093,81 euros.
El 13 de juliol de 2020, el secretari municipal va certificar que, un cop clos el tràmit d'audiència atorgat a les empreses interessades en el procediment de revisió, no s'hi havia presentat cap al·legació ni document.
El 13 de juliol de 2020, la instructora va signar la proposta de resolució, que, assumint els criteris formulats per l'informe de Secretaria de 15 de juny de 2020 sobre la concurrència de les causes de nul·litat previstes en les lletres b) i e) de l'article 47.1 de l'LPAC, proposa: a) Declarar la nul·litat parcial de ple dret del Decret d'alcaldia 1129/2020 pel qual es va aprovar l'expedient núm. 9 de modificació del pressupost municipal de 2020 per a la incorporació de crèdits no afectats, només pel que fa als cinc crèdits de constant referència i que ja van ser identificats en l'informe del TAE de 9 de juny de 2020. b) Declarar la nul·litat de ple dret del pagament de les cinc factures que ja apareixen indicades en l'informe del TAE de 25 de juny de 2020.
Règim jurídic de les incorporacions de crèdit
a) Exigències derivades del principi d'anualitat d'execució pressupostària
Un dels principis pressupostaris clàssics és el d'especialitat, i, dins d'aquesta, el d'especialitat temporal, que està vinculat al principi d'anualitat d'execució pressupostària recollit en l'article 112.1 de LBRL, segons el qual "El pressupost coincideix amb l'any natural", i encara d'una manera més explícita, en l'article 163 del TRLRHL, quan diu, després d'afirmar que el pressupost ha de coincidir amb l'any natural, que s'hi imputaran "les obligacions reconegudes durant l'exercici".
Paral·lelament, l'article 202 del TRLRHL també preveu el principi d'anualitat de comptabilització en disposar que "l'exercici comptable coincidirà amb l'exercici pressupostari".
El principi d'anualitat d'execució pressupostària comporta la regla general que els crèdits pressupostaris tinguin una vigència limitada en el temps, tal com estableixen els articles 175 i 176 del TRLRHL que tot seguit es transcriuen:
Baixes per anul·lació de crèdits.
Els crèdits per a despeses que l'últim dia de l'exercici pressupostari no estiguin afectats al compliment d'obligacions ja reconegudes queden anul·lats de ple dret, sense més excepcions que les que assenyala l'article 182 d'aquesta Llei."
Amb càrrec als crèdits de l'estat de despeses de cada pressupost només es poden contraure obligacions derivades d'adquisicions, obres, serveis i altres prestacions o despeses en general que es facin a l'any natural del mateix exercici pressupostari.
No obstant el que disposa l'apartat anterior, s'han d'aplicar als crèdits del pressupost vigent, en el moment del seu reconeixement, les obligacions següents:
a) Les que resultin de liquidar endarreriments a favor del personal que percebi les seves retribucions amb càrrec als pressupostos generals de l'entitat local. b) Les derivades de compromisos de despeses degudament adquirits en exercicis anteriors, amb la incorporació prèvia dels crèdits en el cas que estableix l'article 182.3."
Aquest article 176 del TRLRHL es correspon amb l'article 157 de la redacció original de la Llei 39/1988, de 28 de desembre, reguladora de les hisendes locals (LRHL), que va ser objecte de desplegament per l'article 26 del Reial decret 500/1990, de 20 d'abril, usualment denominat Reglament pressupostari de les entitats locals, que tot seguit es transcriu:
D'aquesta manera, un dels efectes del principi d'anualitat d'execució pressupostària és que els crèdits del pressupost de despeses d'un exercici determinat s'han de destinar a atendre obligacions meritades en el mateix exercici i, per tant, no a obligacions meritades en exercicis anteriors.
b) Excepcions al principi d'anualitat d'execució pressupostària
Aquest principi troba una sèrie d'excepcions, però són taxades i molt limitades.
Algunes d'elles figuren en preceptes concordants als transcrits, com són l'article 174 del TRLRHL, relatiu a les despeses plurianuals, i l'article 60.2 del Reial decret 500/1990, relatiu a l'expedient de reconeixement extrajudicial de crèdits.
Altres excepcions apareixen explícitament citades en els articles transcrits, com són els endarreriments a favor del personal i les obligacions derivades de compromisos de despeses degudament adquirides en exercicis anteriors a què es refereix l'article 176.2 del TRLRHL, i la incorporació de romanents de crèdit a què es refereix l'article 175 i el segon incís de l'article 176.2.b); ambdós remeten a l'article 182.
Atès l'objecte del present Dictamen, és aquest últim supòsit, el previst en l'article 182 del TRLRHL sobre incorporació de romanents de crèdit, el que afecta.
c) La incorporació de romanents de crèdit com a excepció al principi d'anualitat d'execució pressupostària
Centrant-se en l'article 182 del TRLRHL, la redacció és la següent:
No obstant el que disposa l'article 175 d'aquesta Llei, es poden incorporar als crèdits corresponents dels pressupostos de despeses de l'exercici immediatament següent, sempre que per a això hi hagi els recursos financers suficients: a) Els crèdits extraordinaris i els suplements de crèdits, així com les transferències de crèdit, que s'hagin concedit o autoritzat, respectivament, a l'últim trimestre de l'exercici.
b) Els crèdits que emparin els compromisos de despesa a què fa referència l'apartat 2.b) de l'article 176 d'aquesta Llei.
c) Els crèdits per operacions de capital.
d) Els crèdits autoritzats en funció de la recaptació efectiva de drets afectats.
Els romanents incorporats segons el que preveu l'apartat anterior només es poden aplicar dins l'exercici pressupostari en què se n'acordi la incorporació i, en el cas del paràgraf a) del dit apartat, per a les mateixes despeses que, en cada cas, en van motivar la concessió i autorització.
Els crèdits que emparin projectes finançats amb ingressos afectats s'han d'incorporar obligatòriament, llevat que es desisteixi totalment o parcialment d'iniciar o continuar l'execució de la despesa."
Aquest article 182 preveu com a excepció al principi d'anualitat d'execució pressupostària la incorporació de romanents de crèdits de despeses d'un exercici a un altre de posterior quan existeixin suficients recursos financers.
Però l'aplicació d'aquesta excepció només es pot donar en els supòsits taxats que s'estableixen en l'apartat 1, i es destaca a l'efecte del present Dictamen el que es preveu en la lletra b), referit als compromisos de despeses degudament adquirits en exercicis anteriors, és a dir, que s'hagi acomplert la fase D d'execució pressupostària.
Cal tenir present que, segons l'article 184 del TRLRHL, les fases d'execució pressupostària són quatre, les quals donen lloc a l'acrònim ADOP: fase A: autorització de la despesa; fase D: disposició o compromís de la despesa; fase O: reconeixement o liquidació de l'obligació, i fase P: ordenació del pagament.
D'aquestes fases, les que més afecten aquest expedient són la segona (fase D) i la tercera (fase O), definides, respectivament, en els articles 56 i 58 del Reial decret 500/1990, que tot seguit es transcriuen:
D'aquesta manera, l'excepció al principi d'anualitat d'execució pressupostària prevista per l'article 182.1.b) del TRLRHL es refereix a obligacions pendents d'aplicar al pressupost perquè no se n'ha produït el reconeixement (fase O) abans del tancament pressupostari; però, com que hi havia crèdit suficient compromès (fase D), el legislador considera que aquest crèdit és incorporable a l'exercici immediatament següent i, de conformitat amb l'apartat 2, només es podrà aplicar dins l'exercici pressupostari al qual se n'acordi la incorporació, llevat del supòsit establert en l'apartat 3, i així apareix el tema del límit temporal en la incorporació de romanents de crèdit.
d) El límit de la temporalitat en la incorporació de romanents de crèdit
S'està, doncs, davant una incorporació que, de conformitat amb l'article 182 del TRLRHL, com a regla és optativa per a l'ens local, i és competent l'alcalde; però que, en el cas que decideixi exercir-la, ha de tenir en compte que es veu limitada temporalment, puix tan sols es poden incorporar crèdits de l'exercici immediatament anterior.
És més, encara que siguin de l'exercici immediatament anterior, l'article 47.2 del Reial decret 500/1990 disposa explícitament que:
Aquest criteri només decau quan es tracta de crèdits que emparen projectes finançats amb ingressos afectats dels quals no es desisteix totalment o parcialment d'iniciar o continuar l'execució de la despesa.
Ja que, en aquest cas, de l'apartat 3 es desprèn que la incorporació ha de ser obligatòria i, a més, no hi haurà cap limitació temporal, de tal manera que la incorporació de crèdit s'ha d'efectuar imperativament encara que el crèdit derivi d'un exercici més llunyà a l'immediatament anterior.
És a dir, en els apartats 1 i 2, d'una banda, i l'apartat 3, d'una altra, de l'article 182 del TRLRHL es concreten quins poden ser els exercicis anteriors a què es pot referir el romanent de crèdit incorporat, i es diferencia segons els ingressos siguin afectats o no: a) Apartat 3.
Si es tracta de crèdits que emparen projectes finançats amb ingressos afectats, la incorporació ha de ser obligatòria sense cap limitació temporal, llevat que el mateix ens local desisteixi totalment o parcialment d'iniciar o continuar l'execució de la despesa. b) Apartats 1 i 2.
En un altre cas, és a dir, crèdits no relacionats amb ingressos afectats, la incorporació ha de ser potestativa; però, si es decideix efectuar-la, només es poden incorporar els crèdits a l'exercici immediatament següent en què s'hagin pressupostat, i s'han d'aplicar dins l'exercici en què se n'ha acordat la incorporació.
Cal tenir en compte que l'ordenament jurídic vigent estableix el principi general de no afectació d'ingressos.
Així, desplegant l'article 146.2 de l'LRHL, actualment numerat com a article 165.2 del TRLRHL, l'article 10 del Reial decret 500/1990, estableix:
D'aquesta manera, llevat dels supòsits molt singulars al·ludits en l'article 10.2 del Reial decret 500/1990, els ingressos no estaran afectats i, per tant, ha de ser d'aplicació l'article 47.2 esmentat del mateix Reglament.
En suma, quan es tracta de la incorporació de romanents de crèdits, s'aplica com a regla general la limitació temporal consistent en el fet que la incorporació tan sols és possible respecte als crèdits pressupostats en l'exercici immediatament anterior, atès que l'excepció quant a la possibilitat d'incorporació sense limitació temporal d'exercicis pressupostaris només resulta predicable dels romanents de crèdit que emparen despeses finançades amb ingressos afectats, que són només els previstos en l'article 10.2 del Reial decret 500/1990, sense que es pugui estendre aquesta possibilitat als ingressos generals que financen la despesa.
Incompliment del límit de la temporalitat de la incorporació de crèdit
En el cas que s'examina, el Decret d'alcaldia 1129/2020, de 20 d'abril, aprova la incorporació de certs romanents de crèdit, entre els quals figuren els que són objecte del present expedient, i que tot seguit es detallen en l'aplicació pressupostària, fase de despesa i número i import de la facturació:
En primer lloc, en el Decret d'alcaldia 1129/2020 apareix l'aplicació pressupostària núm. 05/311/20201, corresponent a Lloguer espai social, amb un import de 3.897,16 euros.
Deriva de l'Acord de la Junta de Govern Local de 9 de maig de 2018, pel qual es va aprovar el contracte d'arrendament subscrit en data d'1 de març de 2018 amb la propietària d'un immoble (Deltagrans Immobles, SLU) per a destinar-lo a un club social de malalts mentals, per un període de cinc anys a partir del dia 1 d'abril de 2018 i amb un import inicial mensual de 800 euros més IVA –la qual cosa dona un total mensual de 968,00 euros–.
El 9 de maig de 2018 es comptabilitza en document AD (fases d'adopció i de disposició de la despesa) del pressupost de 2018 l'import de 8.712,00 euros, relatiu a lloguer d'espai social, i la interessada és Deltagrans Immobles, SLU.
L'1 de juny de 2018 és la data que figura en les factures núm. 5/000045 i 5/000060 emeses per Deltagrans Immobles, SLU, corresponents, respectivament, a la renda del local durant els mesos de juny i de juliol de 2018 per imports de 968,00 euros.
Aquestes factures tenen registre d'entrada municipal en data de 17 de febrer de 2020 i es van satisfer el 2020 amb el romanent de crèdit esmentat incorporat pel Decret 119/2020.
En segon lloc, en el Decret d'alcaldia 1129/2020 apareix l'aplicació pressupostària núm. 09/1532/21000, corresponent a Conservació vies públiques, amb un import de 6.983,55 euros.
Deriva dels acords de la Junta de Govern Local de dades 12 de novembre i 14 de desembre de 2018, pels quals es va aprovar l'adjudicació de dos contractes menors a Industria del Cemento Aglom, SL, d'adquisició del paviment per a la plaça de Ramon Berenguer IV, amb imports de 3.519,54 euros cadascun.
La despesa d'aquests contractes ja havia estat proposada i comptabilitzada en un document AD (fases d'adopció i de disposició de la despesa) en dates de 30 d'octubre i 18 de desembre.
El 5 de novembre de 2019, Industria del Cemento Aglom, SL, va emetre la factura núm. 19G02211, per un import de 3.493,52 euros.
En l'expedient també consta la factura núm. 19G02212, emesa per aquesta empresa amb un import de 3.491,03 euros.
Ambdues es van satisfer el 2020 amb el romanent de crèdit esmentat incorporat pel Decret 119/2020.
En els dos casos indicats, està acreditat que es tracta d'uns romanents de crèdit destinats a sufragar compromisos de despeses degudament adquirits en exercicis anteriors, cosa per la qual s'inclouen en el supòsit de la lletra b) de l'article 182.1 del TRLRHL.
També està acreditat que no s'apliquen a despeses finançades amb ingressos afectats, sinó que es tracta d'ingressos generals, per la qual cosa tenen la limitació temporal explícitament establerta en l'article 182.2 del TRLRHL, que només poden incorporar-se en l'exercici immediatament posterior al que es van pressupostar.
Aquest requisit temporal no es compleix en el cas que s'examina, puix, com s'acaba de comprovar, els romanents de crèdits deriven de l'exercici 2018 i no es van incorporar fins al 2020.
En tercer lloc, en el Decret d'alcaldia 1129/2020 apareix l'aplicació pressupostària núm. 09/171/61900, corresponent a obres d'adequació d'espais verds, amb un import de 234.407,61 euros.
Deriva de l'Acord de la Junta de Govern Local de 26 de novembre de 2018, pel qual es va aprovar l'adjudicació del contracte d'execució de les obres "Adequació d'espais verds 2018" a Urbaser, SA, per 391.406,05 euros, més 82.195,27 euros d'IVA –la qual cosa dona un total de 473.601,32 euros–.
El 26 de novembre de 2018, es va comptabilitzar en document D (fase de disposició de la despesa) del pressupost de 2018.
Aquesta partida s'inclou en el pressupost de 2019 com a romanent de crèdit mitjançant el Decret d'alcaldia 1413/2019, de 15 d'abril, i es va comptabilitzar en data de 16 d'abril de 2019 en un document AD (fases d'adopció i de disposició de la despesa) del pressupost de 2019.
El 17 de febrer de 2020, Urbaser, SA, va emetre la factura relativa a la certificació núm. 3, per un import de 74.093,81 euros, relativa al projecte d'"Adequació d'espais verds 2018" i és satisfeta el 2020 amb el romanent de crèdit esmentat incorporat pel Decret 119/2020.
En aquest cas, també està acreditat que es tracta d'uns romanents de crèdit destinats a sufragar compromisos de despeses degudament adquirits en exercicis anteriors, per la qual cosa igualment s'inclouen en el supòsit de la lletra b) de l'article 182.1 del TRLRHL.
També està acreditat que no s'apliquen a despeses finançades amb ingressos afectats, sinó que es tracta d'ingressos generals, per la qual cosa tenen igualment la limitació temporal que només poden incorporar-se en l'exercici immediatament posterior al que es va pressupostar.
Ara bé, aquest cas presenta la peculiaritat que, derivant els romanents de crèdit de l'exercici de 2018, es van incorporar al pressupost de 2019 per tornar-se a incorporar al pressupost de 2020.
Tot i així, s'està davant d'una peculiaritat explícitament prevista en l'article 47.2 del Reial decret 500/1990, quan prohibeix la incorporació dels romanents de crèdits ja incorporats en l'exercici precedent.
D'aquesta manera, s'ha de concloure que les incorporacions de crèdit objecte del present Dictamen han vulnerat la normativa aplicable, puix en derivar de l'exercici 2018, no es podien incorporar a l'exercici de 2020.
Causes de nul·litat al·legades sobre la incorporació de romanents de crèdit
Partint dels informes municipals precedents, la proposta de resolució considera que es dona la causa de nul·litat prevista en la lletra e) de l'article 47.1 de l'LPAC, perquè considera que el procediment d'incorporació de crèdits previst en l'article 182 del TRLRHL no era l'aplicable, i s'hauria hagut de seguir el que es preveu en l'article 177.2 de la mateixa Llei per a aprovar les modificacions de pressupost per a la concessió de crèdit extraordinari.
Així mateix, com que el procediment seguit d'incorporació de crèdits de l'article 182 és competència de l'alcalde, mentre que el de concessió de crèdit extraordinari previst en l'article 177 és competència indelegable del Ple, l'Ajuntament també considera que s'ha incorregut en la causa de nul·litat establerta en la lletra b) de l'LPAC.
En relació amb la concurrència de la causa de nul·litat de la lletra e), aquest òrgan consultiu en els dictàmens 29/2020 i 198/2020, fent-se ressò de dictàmens anteriors (entre molts altres, els dictàmens 44/2019, 95/2019 i 333/2019), ha posat de manifest que «La Comissió Jurídica Assessora té una consolidada doctrina en relació amb aquesta causa de nul·litat de ple dret, resumida en el recent Dictamen 216/2018: "La jurisprudència i la doctrina han considerat que la previsió de nul·litat de l'article 47.1.e) LPAC (antic 62.1.e) de l'LRJPAC), per manca total i absoluta del procediment, es produeix quan un acte es dicta sense seguir cap procediment, o mitjançant un iter procedimental diferent del previst legalment, o quan s'omet un tràmit essencial del procediment (sentències del Tribunal Suprem de 19 de març de 2001, FJ 4 in fine, i de 31 de març de 2000, FJ 3).
La Comissió Jurídica Assessora (dictàmens 205/2013, 364/2013, 68/2014, 31/2015, 69/2015, 154/2015 i 318/2015, entre d'altres) s'ha pronunciat en el mateix sentit.
Aquesta causa, per tant, engloba els supòsits d'omissió de tràmits procedimentals essencials de tal gravetat que impedeixin el naixement vàlid d'un acte jurídic administratiu (dictàmens 205/2013 i 233/2014), o bé l'error de procediment"».
Igualment, en el Dictamen 179/2019, es va dir que, "com ha reiterat aquesta Comissió, la causa de nul·litat que recull l'article 62.1.e) de l'LRJPAC (actual art. 47.1.e) LPAC) abasta tant els supòsits en què s'ha dictat un acte sense procediment o amb infracció d'un tràmit essencial, com aquells casos en què s'ha utilitzat un procediment diferent del que s'hauria d'haver seguit (entre d'altres, dictàmens 75/2018, 216/2018, 2/2019 i 104/2019)".
De conformitat amb aquesta doctrina, la Comissió considera que, en el cas que s'examina, amb l'expedient d'incorporació de crèdit aprovat pel Decret d'alcaldia 1129/2020 s'ha seguit un iter procedimental que no era l'aplicable, en la mesura que la incorporació deriva de crèdits pressupostats a l'exercici 2018 i, per tant, resultava il·lícit incorporar-los a l'exercici de 2020.
D'aquesta manera, no es podia acudir a l'expedient previst per l'article 182 del TRLRHL, la qual cosa implica que es tracta de crèdits que, en el moment de la incorporació al pressupost de 2020, ja estaven anul·lats de ple dret per imperatiu de l'article 175, per la qual cosa s'ha de considerar que concorre la causa de nul·litat de la lletra e) de l'article 47.1 de l'LPAC.
Pel que fa a la causa de nul·litat de la lletra b) de l'article 47.1 de l'LPAC, l'Ajuntament n'argumenta la concurrència sobre la base que, mentre l'expedient d'incorporació de romanents de crèdit ha estat aprovat per l'alcalde mitjançant el Decret 1129/2020, s'hauria d'haver seguit el procediment de concessió extraordinari regulat en l'article 177 del TRLRHL, el qual és competència del Ple.
Si l'anàlisi jurídica se circumscrivís a confrontar la competència orgànica per a aprovar aquestes dos expedients acabats de citar, s'hauria de reconèixer que, com a mínim, existeix un indici de la incompetència manifesta que reclama la causa de nul·litat de la lletra b) esmentada, puix de conformitat amb la doctrina de la Comissió, per a determinar el caràcter manifest de la incompetència "[...] pot constituir un criteri el caràcter delegable o no de l'atribució competencial" (Dictamen 95/2019, que alhora cita el Dictamen 58/2013).
Doctrina que resultaria aplicable al cas que s'examina, atès que la competència per a aprovar l'expedient de concessió de crèdit extraordinari és del Ple amb subjecció als mateixos tràmits i requisits que els pressupostos i, per tant, és una competència indelegable (apartat 2 de l'art. 177 del TRLRHL, en relació amb els apartats 2.e) i 4 de l'article 22.2.e) de l'LBRL).
Ara bé, cal tenir en compte que, una cosa és que l'Ajuntament hagi seguit un procediment totalment inadequat en optar per tramitar l'expedient d'incorporació de crèdits previst en l'article 182 del TRLRHL, i una altra qüestió és el tipus de procediment alternatiu adequat per a poder satisfer la despesa que pretenia cobrir pressupostàriament l'expedient d'incorporació de crèdits.
Certament, l'Ajuntament considera que havia de ser el procediment de concessió de crèdit extraordinari, previst en l'article 177.2 del TRLRHL, però no explica el motiu pel qual es limita a aquest expedient sense plantejar-se la possibilitat d'altres expedients com el de les transferències de crèdit previstes en els articles 179 i 180, les generacions de crèdit de l'article 181 o, fins i tot, el reconeixement extrajudicial de crèdit de l'article 60.2 del Reial decret 500/1990.
Aquest tema resulta rellevant, ja que s'adverteix que hi ha la possibilitat que la competència sigui de l'alcalde, tal com succeeix amb les transferència de crèdit (art. 179.2 del TRLRHL desplegat per l'article 40.2 i 3 del Reial decret 500/1990) i en la generació de crèdit (art. 43.2 del Reial decret 500/1990).
En aquest marc, doncs, a judici de la Comissió no s'ha acreditat la concurrència de la causa de nul·litat de la lletra b) de l'article 47.1 de l'LPAC.
En canvi, independentment de quin fos el procediment alternatiu i l'òrgan competent per aprovar-lo, el que sí s'ha acreditat és que l'Ajuntament no podia seguir l'expedient d'incorporació de crèdits de l'article 182 del TRLRHL i, en tractar-se d'un procediment totalment inadequat, s'ha de considerar que ha incorregut en la causa de nul·litat de la lletra e) de l'article 47.1 de l'LPAC.
Causa de nul·litat al·legada sobre els pagaments derivats de la incorporació de romanents de crèdit
L'Ajuntament considera que, si s'accepta la nul·litat dels romanents de crèdit, s'ha de declarar també la nul·litat dels pagaments de les factures efectuats al seu càrrec, i especifica que tals pagaments suposen una vulneració de l'article 173.5 del TRLRHL en haver-se fet efectius sense disposar de consignació adequada i suficient.
Aquí es planteja el tema de si la nul·litat del reconeixement d'aquests crèdits ha de comportar la nul·litat dels actes derivats.
Sobre aquest particular, escau portar a col·lació el Dictamen 327/2019 de la Comissió, en què es va assenyalar que «L'article 49.1 de l'LPAC estableix que "la nul·litat o anul·labilitat d'un acte no implica la dels successius en el procediment que siguin independents del primer".
Per tant, sensu contrario, en no donar-se aquesta independència dels actes successius respecte als primers, cal entendre que la declaració de nul·litat de l'acte inicial [...] comporta la nul·litat dels actes que es van dictar posteriorment amb motiu d'aquest, i esdevé innecessària la declaració expressa de nul·litat d'aquests actes».
Per tant, de conformitat amb aquesta doctrina, cal concloure que la nul·litat de ple dret dels romanents de crèdit comporta automàticament la nul·litat dels pagaments fets al seu càrrec.
S'informa favorablement sobre la revisió d'ofici instruïda per l'Ajuntament d'Amposta per a declarar la nul·litat de ple dret d'un decret d'alcaldia pel qual es va aprovar l'expedient núm. 9 de modificació del pressupost municipal de l'any 2020 per a la incorporació de romanents de crèdit no afectats.