Dictamen sol·licitat pel Parlament de Catalunya, respecte al
Dictamen de la Comissió de Justícia, Dret i Seguretat
Ciutadana sobre el Projecte de llei de regulació
administrativa dels espectacles públics i les activitats
recreatives (BOPC núm. 457, de 30 d'abril de 2009).
La Mesa del Parlament de Catalunya, en la sessió del dia 6
de maig de 2009, a instància de més d'una desena
part dels diputats del Grup Parlamentari de Convergència i
Unió, va acordar de sol·licitar dictamen, d'acord
amb els articles 8.Primer i 9.1 de la Llei 1/1981, de 25 de febrer,
respecte al Dictamen de la Comissió de Justícia, Dret i
Seguretat Ciutadana sobre el Projecte de llei d'espectacles
públics i activitats recreatives.
dels diputats, es demana dictamen sobre l'adequació a
l'Estatut d'autonomia de Catalunya "del conjunt de
l'articulat del Projecte de llei d'espectacles públics
referència a l'afectació del principi de
seguretat jurídica i els drets de previsió estatutària
de les persones físiques i jurídiques susceptibles de
ser afectades per l'aplicació de la llei, atesa la seva
àmplia i recurrent remissió a normes amb rang de
L'escrit de sol·licitud va tenir entrada en el Registre
d'aquest Consell el dia 8 de maig de 2009 (Reg.
El Consell Consultiu, en la sessió del dia 12 de maig de
2009, un cop examinada la sol·licitud formulada, es va
declarar competent per emetre el dictamen i va nomenar ponent el
En la mateixa sessió va acordar de demanar informació
i documentació complementàries als portaveus dels grups
parlamentaris de Convergència i Unió,
Unida i Alternativa i Mixt, com també als consellers
d'Interior, Relacions Institucionals i Participació; de
Governació i Administracions Públiques i a la Federació
de Municipis de Catalunya i a l'Associació Catalana de
Municipis i Comarques a fi de sol·licitar-los la informació
i la documentació complementàries de què
disposin amb relació a la matèria sotmesa a dictamen,
d'acord amb l'article 15 del Reglament d'aquest
Aquest Consell ha rebut documentació del Departament
d'Interior, Relacions Institucionals i Participació,
així com també de la Federació de Municipis de
Catalunya i de l'Associació Catalana de Municipis i
Val a dir, en primer lloc, que la mateixa denominació del
Projecte de llei objecte de dictamen ha sofert una modificació
semàntica a l'eixida de la Comissió de Justícia,
En efecte, en lloc de Projecte de llei
d'espectacles públics i activitats recreatives, ara cal
parlar de Projecte de llei de regulació administrativa dels
que el Consell dictamina sobre el text definitiu dels dictàmens
de Comissió, ens cal adoptar aquest últim títol
del Projecte que ha escollit el legislador.
endavant, parlarem també de Projecte de llei, o Projecte de
El Projecte de llei de regulació administrativa dels
espectacles públics i les activitats recreatives, substitueix
la normativa sobre aquesta matèria que es trobava vigent des
transformació que la pràctica de l'oci i la
realització d'espectacles públics i activitats
recreatives han sofert a Catalunya en els darrers anys.
revisió i actualització de la legislació vigent
vol compaginar les tensions cada cop més agreujades "entre
els qui es volen divertir i els qui reclamen tranquil·litat
del legislador és inspirar-se en els tres principis bàsics
de convivència, seguretat i qualitat.
El Projecte aprofundeix en la llarga llista dels drets i obligacions
de les dramatis personae que intervenen en els diversos
espectacles i activitats recreatives, i es proposa tenir especial
cura en la protecció dels menors i l'eradicació
de qualsevol discriminació que pugui minvar el dret d'accés
de qualsevol persona als llocs i establiments on se celebren els
diversos esdeveniments lúdics, culturals i festius.
Així mateix, el Projecte de llei pretén portar a terme
una notòria descentralització en favor dels
ajuntaments, quedant el Govern de la Generalitat en una posició
subsidiària respecte de les facultats atribuïdes a
Una de les novetats del Projecte de llei, és la creació
de la "Comissió d'Espectacles Públics i
Activitats Recreatives" com a òrgan destinat a la
coordinació entre les diverses administracions actuants.
També el Projecte traça els paràmetres que
emmarquen l'actuació del nou "Consell Assessor
d'Espectacles Públics i Activitats Recreatives",
que es constitueix com a òrgan consultiu i de participació
ciutadana, dotat d'àmplia representació dels
diversos sectors socials que convergeixen en la matèria.
Com a criteri general, -i en certa pugna amb la nova Directiva
Europea de serveis, segons comentarem àmpliament en el següent
Fonament-, el Projecte de llei estableix de forma força
meticulosa la determinació d'horaris, venda
d'abonaments, exigència de prevenció de riscos i
assegurances, sistema de control d'accés i aforaments, i
serveis de vigilància en general, establint en el marc general
d'intervenció administrativa sobre els espectacles
públics i les activitats recreatives, el sotmetiment a
llicència municipal i en alguns supòsits a
l'autorització específica de la Generalitat.
aquest ordre d'idees, i malgrat una àmplia remissió
reglamentària que es manté al llarg de les diverses
regulacions establertes en el Projecte de llei objecte de dictamen,
es normen els eixos bàsics de la intervenció
administrativa a l'hora d'atorgar les dites llicències
A l'últim, el Projecte de llei regula amb notòria
prolixitat el règim d'inspeccions i sancions.
àmbit, a més de la tipificació puntual de les
infraccions, s'estableixen amb certa contundència
comís dels instruments i aparells utilitzats en l'espectacle
o l'activitat recreativa de què es tracti.
mateix, el Projecte de llei ressalta l'efectivitat pràctica
del procediment sancionador, mitjançant mesures cautelars
prèvies en el supòsit d'infraccions considerades
El Projecte de llei objecte de dictamen consta de 65 articles; 3
disposicions addicionals; 4 disposicions transitòries; 1
disposició derogatòria; i 3 disposicions finals.
En el títol preliminar, (art. 1 a 4), s'hi defineix
l'objecte i l'àmbit d'aplicació així
com les finalitats principals del Projecte de llei, les definicions
objectives referides als espectacles públics i les activitats
recreatives, així com les subjectives referides als diferents
El títol I (art. 5 a 10) regula els drets i les obligacions
dels espectadors i els usuaris, fent especial incidència en la
cura de la protecció dels menors i el dret d'admissió
El títol II està dedicat a l'organització
administrativa de tot l'àmbit que envolta els
capítol I s'estableixen les competències de la
Generalitat i les municipals, així com la possible delegació
El capítol II (art. 14 a 16) es dedica a les
relacions interadministratives i a la nova Comissió
d'Espectacles Públics i Activitats Recreatives.
capítol III (art. 17 a 19) estableix les altres mesures
d'organització, aixoplugant el nou Consell Assessor
d'Espectacles Públics i d'Activitats Recreatives,
les entitats col·laboradores de l'Administració i
els diversos registres d'establiments oberts al públic i
El títol III es consagra a la intervenció
administrativa, des de les condicions generals fixades en el seu
capítol I (art. 20 a 25); la regulació i la
planificació en el seu capítol II (art. 26 a 28); el
règim general de les llicències i autoritzacions en el
seu capítol III (art. 29 a 38); i el règim específic
de les diverses llicències i autoritzacions en el capítol
El títol IV està dedicat al règim d'inspeccions
i sancions, regulant les inspeccions en el capítol I (art. 44
i 45); el règim sancionador en el capítol II,
distingint les faltes molt greus, les greus i les lleus, amb les
Finalment, el capítol IV instaura la regulació
Les disposicions addicionals preveuen la delegació de
competències vigents; el règim especial de Barcelona,
per mor del seu règim especial, i la Carta Municipal (Llei
1/2006, de 13 de març i Llei 22/1998, de 30 de desembre); i,
finalment, els establiments de règim especial.
Les disposicions transitòries contemplen el règim
transitori dels expedients sancionadors; el de les normes
reglamentàries; les estructures desmuntables; i el règim
transitori de les llicències i les autoritzacions.
La disposició derogatòria deixa sense efecte la vigent
Llei 10/1990, de 15 de juny, sobre policia dels espectacles, les
activitats recreatives i els establiments públics.
Les disposicions finals atorguen al Govern les genèriques
facultats de desenvolupament reglamentari –més enllà
de les nombroses remissions al decret, ordres i ordenances municipals
contingudes al llarg de l'articulat-.
atribueix també al Govern l'actualització de la
Sens perjudici de tot el que ha quedat exposat, fent ús de
la filosofia que inspira la funció consultiva que correspon a
aquest Consell, hem de fer avinent, davant del silenci del Projecte
de llei, de l'existència d'una Directiva europea
que afecta poc o molt la matèria objecte de dictamen.
En efecte, és de notori coneixement que la Directiva 2006/123
del Parlament Europeu i del Consell, de 12 de desembre de 2006,
relativa als serveis en el mercat interior, (DOUE Sèrie L núm.
376, de 27 de desembre de 2006), haurà de ser aplicada pels
estats membres com a màxim en complir-se els tres anys de la
seva publicació, és a dir, el 28 de desembre de 2009.
L'objectiu de la Directiva és apropar-se a l'efectivitat
d'un autèntic mercat interior europeu en l'àmbit
dels serveis, mitjançant la superació dels obstacles
legals i administratius, que encara, ara com ara, posen topalls a la
prestació de serveis entre els diferents estats membres.
La dita Directiva estableix uns paràmetres globals per tal de
facilitar l'exercici de la llibertat d'establiment dels
prestadors de serveis, i la mateixa lliure circulació dels
serveis, afectant, per tant, tots els serveis prestats pels
prestadors establerts en qualsevol dels estats membres.
La Directiva no afecta les legislacions dels estats membres, en
matèries que afecten el Dret penal, el Dret laboral i de
Seguretat Social, ni tampoc evidentment l'exercici dels drets
Tanmateix, la Directiva no s'aplicarà a la
fiscalitat interna dels estats membres.
Pel que fa als serveis exclosos de l'aplicació de la
Directiva, hem de parlar de dotze àmbits: dels serveis no
econòmics d'interès general; dels serveis
financers; dels serveis i xarxes de comunicacions electròniques;
dels serveis de transport i portuaris; dels que presten les empreses
de treball temporal; dels serveis sanitaris amb independència
que es tracti d'un servei públic o privat; dels serveis
audiovisuals; dels directament relacionats amb les activitats de joc
i juguesques en jocs d'atzar, que impliquin un valor monetari;
de les activitats vinculades a l'exercici del poder públic;
dels serveis socials; dels serveis privats de seguretat; i finalment
dels serveis prestats per notaris i agents judicials.
La Directiva 2006/123/CE estableix en un context de simplificació
exemple, la finestreta única (art. 6); el dret d'informació
(art. 7); i els procediments per via electrònica (art. 8).
Així mateix, es restringeix enormement i a la vegada se
simplifica el règim d'autoritzacions per accedir a la
prestació d'un servei (art. 9), establint les condicions
necessàries per a la concessió de l'autorització,
evitant qualsevol marge de discrecionalitat i arbitrarietat
En tal sentit, els criteris que marca la Directiva, en els supòsits
de necessitar la concessió d'una autorització, es
basen, en primer lloc, en la condició que no resultin
discriminatoris, en segon lloc, que resultin justificats per raons
imperioses d'interès general i que, a la vegada, es
Així mateix, els dits criteris hauran de ser, segons la
Directiva, clars i inequívocs, transparents i accessibles.
Finalment, els criteris a tenir en compte hauran de ser objectius i
En qualsevol cas, les condicions de concessió no es podran
afegir a les que ja s'imposin al prestador dels serveis, per
part del seu corresponent Estat d'origen.
denegacions d'autoritzacions hauran de ser motivades i
susceptibles de ser impugnades per via judicial.
A l'últim, cal recordar específicament que el
règim d'autoritzacions que estableix la Directiva,
essencialment des de l'article 10 al 15, ambdós
inclosos, no qüestionen específicament el repartiment de
competències, en el si de cadascun dels estats membres (art. 6
La Directiva parla de molts altres aspectes relatius a la lliure
prestació de serveis (art. 16 al 18); als drets dels
destinataris d'aquest servei (art. 19 i 21); a la pròpia
qualitat del servei que es presti (art. 22 al 27); a la cooperació
administrativa (art. 28 al 38); i al programa de convergència
(art. 37 a 43); culminant amb la transposició i entrada en
vigor (art. 44 i 45) segons el qual, com ja s'ha dit, el
termini per a la transposició de la Directiva és de
tres anys des de la seva entrada en vigor el 28 de desembre de 2006.
D'entre els àmbits que tracta la Directiva, entenem
que, prima facie, afecten el Projecte de llei objecte de
dictamen, entre d'altres, la flexibilització o, millor
dit, les restriccions establertes a la necessarietat d'autorització
per a la prestació dels serveis (art. 29.1 i 7 del Projecte de
llei, en relació amb l'art. 9.1 de la Directiva), i en
un ordre adjectiu o processal, la instauració general del
règim de silenci administratiu positiu, reduint el silenci
negatiu a supòsits excepcionals (art. 33.2 del Projecte de
llei, en relació amb l'art. 13.4 de la Directiva)
Entenem que, si més no, aquests dos aspectes obligaran a
modificar algun paràmetre normatiu del Projecte de llei abans
del 28 de desembre de 2009, fent ús de les competències
de la Generalitat en relació –en el cas que ens ocupa-
amb la transposició de la Directiva europea.
Cal recordar, respecte d'aquesta qüestió, que
d'acord amb l'article 113 de l'Estatut d'autonomia
de Catalunya, correspon a la Generalitat el desplegament, l'aplicació
i l'execució de la normativa de la Unió Europea
quan afecti l'àmbit de les seves competències, en
els termes que estableix el títol cinquè del mateix
En l'horitzó de canvi legislatiu comentat en els
paràgrafs anteriors, potser hauria estat oportú que el
Projecte hagués contemplat en el seu text normatiu les
prescripcions de la normativa comunitària en vigor des del 28
Aquesta, al nostre entendre, salutífera
previsió del legislador català, hauria pogut superar la
vigència eventualment temporal del Projecte de llei en els
termes del text aprovat per la Comissió, atenent a l'adequació
ope legis comunitària, que previsiblement caldrà
fer, per tot, el 28 de desembre de 2009.
Certament, la normativa comunitària no obliga a peu i a cavall
els Estats membres, fins que no ha estat transposada a les
legislacions internes de cadascun dels estats.
d'economia processal i fins i tot de prudència i de
sentit comú, hauria estat fer lleva de les directrius
comunitàries a l'hora de legislar de bell nou, sobre
qualsevol matèria que pogués resultar afectada, durant
el període de temps que transcorre entre l'entrada en
vigor de la directiva, fins a la data màxima de transposició
(en el nostre cas, des del 28 de desembre de 2006, fins al 28 de
L'eventual limitada vigència del Projecte de llei fins a
la seva previsible adequació a la Directiva; el possible
dirà en els subsegüents apartats respecte a la nova
legislació estatal-, així com la possibilitat
d'inaplicació d'algun dels articles del Projecte
per decisió judicial, abonen el nostre capteniment de
prudència expressat en els paràgrafs anteriors.
La jurisprudència comunitària -de la qual és un
notori exponent la STJCE, dictada en audiència pública
a Luxemburg el 18 de desembre de 1997, As.
a) Amb caràcter preliminar és obligació dels
Estats membres adoptar totes les mesures necessàries per tal
d'assolir el resultat prescrit per una directiva.
una obligació imperativa que imposa el paràgraf tercer
de l'article 189 TCEE, i usualment la mateixa directiva de què
b) A la vegada, i d'acord amb el paràgraf segon de
notificaran als seus destinataris i produiran efecte a partir de tal
Això vol dir que, en principi, una
directiva produeix efectes jurídics envers l'Estat
membre destinatari des del mateix moment de la seva notificació.
c) Sens perjudici del que ha quedat exposat en el paràgraf
anterior, la directiva mateixa, com és el cas, fixa un termini
al finiment del qual hauran d'haver entrat en vigor en els
Estats membres totes les disposicions normatives (legals,
reglamentàries i administratives) necessàries per donar
El termini atorgat per la directiva permet als estats membres l'stand
by necessari per tal de poder adoptar les mesures necessàries
per a l'adequació del seu dret intern a la directiva, i,
per tant, no se'ls pot exigir la dita adequació abans de
la conclusió de l'esmentat termini.
d) Ara bé, durant el termini d'adaptació del dret
intern cal recordar que els Estats membres han d'adoptar les
mesures necessàries per tal que en expirar el termini s'hagi
pogut assolir el resultat que mana la directiva, i per això es
dedueix que durant el dit període temporal han d'abstenir-se
d'adoptar disposicions que puguin comprometre greument el
resultat que persegueix la directiva.
Concretament, la Sentència declara textualment: "El
paràgraf segon de l'article 5 i el paràgraf
tercer de l'article 189 del Tractat CEE així com la
Directiva [en aquest cas 91/156], exigeixen que, durant el termini
d'adaptació del dret intern a la Directiva fixat per
disposicions que puguin comprometre greument la consecució del
De fet, en aquest ordre d'idees, el Govern de l'Estat
ja ha presentat a les Corts el Projecte de llei 121/000023 "Proyecto
ejercicio" de data 3 d'abril de 2009.
llei -que en l'actualitat es troba en tràmit de
presentació d'esmenes per part dels diferents grups
parlamentaris del Congrés de Diputats- té com a
objectiu incorporar a l'ordenament jurídic espanyol les
llei, anomenat pel Govern de l'Estat "Llei paraigua",
atès el seu caràcter global, que no contempla àmbits
sectorials concrets, té caràcter de Llei bàsica
segons manifesta la mateixa disposició final primera, i és
dictada, per tant, a l'empara del que queda establert a
l'article 149.1.1a, 13a i 18a de la Constitució
En allò que pugui afectar la llei catalana, més enllà
del seu caràcter bàsic, cal recordar que el mateix
Projecte de llei, en la seva exposició de motius, ens diu "por
Ítem més, el Govern de l'Estat, ha aprovat un
Avantprojecte de llei que modifica quaranta-sis lleis estatals
que, en l'actualitat, en fase d'avantprojecte, ha estat
tramesa –per a l'obligada consulta- al Consell d'Estat.
L'esmentada norma, és a dir, "el anteproyecto de
su ejercicio", modificarà previsiblement els
quaranta-sis diferents àmbits sectorials regulats per lleis de
l'Estat avui vigents, adaptant-los a la Directiva comunitària.
D'acord amb l'article 1 del Projecte de llei, aquest
té com a objecte establir el règim jurídic dels
espectacles públics, les activitats recreatives i també
dels establiments i els espais oberts al públic on es duen a
terme aquestes activitats, i regular-ne la intervenció
Tenint en compte això anterior, en aquest Fonament tractarem
succintament els títols competencials que es poden veure
afectats en la regulació que du a terme el Projecte de llei
Del mateix títol del Projecte de llei i del seu articulat es
desprèn que, amb caràcter general, la matèria
competencial que circumscriu una regulació d'aquest
tipus és la d'"espectacles i activitats
Aquesta competència es troba reconeguda
141.3 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya de 2006
competència exclusiva en matèria d'espectacles i
activitats recreatives, que inclou, en tot cas, l'ordenació
del sector, el règim d'intervenció administrativa
i el control de tota mena d'espectacles en espais i locals
A diferència de l'EAC de 1979 on
l'article 9.31 proclamava la competència exclusiva de la
Generalitat en matèria d'espectacles sense més
especificació (matèria que el Tribunal Constitucional,
mitjançant la Interlocutòria 46/2001, de 27 de febrer,
i als efectes competencials, va entendre que comprenia també
les activitats recreatives), l'EAC de 2006 ha anat més
enllà incloent expressament la cita de les activitats
recreatives i fent un esforç de precisió en reconèixer
a la Generalitat un àmbit competencial mínim exclusiu
La competència que es reconeix té,
com s'ha dit, caràcter exclusiu, i per això
legislativa, la potestat reglamentària i la funció
Per tal de fer una aproximació al
contingut de l'article 141.3 EAC, entenem que amb l'expressió
"ordenació del sector" -que és utilitzada
en el text estatutari en relació també amb l'àmbit
atribueix a la Generalitat la facultat de regular el règim
jurídic global en aquesta matèria, tant pel que fa a
l'establiment d'un marc general com a la determinació
i característiques de l'objecte (espectacles, activitats
i establiments públics), dels actors o subjectes
(organitzadors, actuants, assistents) i de l'organització.
Així mateix, la menció explícita que s'efectua
al règim d'intervenció administrativa i al
control, fonamenta un ampli ventall d'actuacions de la
Generalitat en l'àmbit de l'establiment de les
instal·lacions i de les condicions de celebració,
l'ordenació dels títols administratius necessaris
i la regulació de l'activitat inspectora, de vigilància
i l'exercici de la potestat sancionadora de tot tipus
d'espectacles en espais i locals públics.
És cert que un tret característic d'aquesta
matèria és que hi conflueixen transversalment d'altres
i, per tant, s'hi troben implicats diversos títols
Pel que fa a la Generalitat, el mateix Projecte de
llei reconeix aquesta interrelació i efectua diverses
remissions a la normativa sectorial (a tall d'exemple,
protecció de menors, medi ambient, protecció civil,
del Projecte de llei fa lleva d'un reguitzell de títols
competencials per aixoplugar l'esmentada regulació
protecció civil (art. 132), esport i lleure (art. 134.3),
indústria (art. 139), joc i espectacles (art. 141), joventut
(art. 142), medi ambient (art. 144), urbanisme i ordenació del
territori (art. 149), publicitat (art. 157), règim jurídic
i procediment administratiu (art. 159), règim local (art.
160), sanitat i salut pública (art. 162), seguretat privada
(art. 163), seguretat pública (art. 164), protecció de
Tot i que es pot entendre la cautela del
legislador per tal de tancar el cercle en relació amb els
àmbits que tracta la Llei, malgrat això i sens
perjudici que alguns d'ells intervinguin puntualment per a la
fonamentació d'un precepte determinat, entenem que si
ens atenim a l'objecte, objectiu i finalitat del Projecte de
llei (STC 71/1997, de 10 d'abril) la matèria regulada es
focalitza a la llum de la competència establerta a l'article
141.3 EAC, que dóna per si mateix una cobertura competencial
suficient per abordar la regulació.
esdevenen ancoratges tangencials des de la perspectiva dels àmbits
Pel que fa a la competència estatal
sobre la matèria d'espectacles i activitats recreatives,
cal dir, primer de tot, que la Constitució no conté cap
mena de referència expressa a l'article 148, cosa que va
propiciar –per via de l'article 149.3 CE- que els
diferents Estatuts -entre els quals, l'EAC de 1979- la
reconeguessin com a competència exclusiva.
estat obstacle, però, perquè l'Estat hi hagi
intervingut a través d'altres títols
competencials, fonamentalment fent ús del de seguretat pública
Com va reconèixer aquest Consell en el
Dictamen núm. 166, de 30 de maig de 1990, aquest títol
competencial va fonamentar la limitació de la competència
estatutària sobre la matèria plasmada en el Reial
decret de traspassos 1771/1985, d'1 d'agost.
títol va habilitar la regulació duta a terme pel Reial
decret 2816/1982, de 27 d'agost, pel qual s'aprova el
Reglament general de policia d'espectacles i activitats
recreatives, encara ara vigent, però que hem de considerar
desplaçat en el nostre cas per la normativa catalana.
el dit títol és el que ha fonamentat la previsió
sobre la matèria, en la Llei orgànica 1/1992, de 21 de
febrer, de protecció de la seguretat ciutadana (art. 8), i en
concret, en la intervenció de l'Estat, arran de la
regulació de la violència en els espectacles esportius,
sobre la qual no ens estendrem, atès que es tracta d'un
àmbit exclòs de l'aplicació directa del
Projecte de llei objecte de dictamen (art. 4.3).
Aquest Consell ha considerat el concepte de
seguretat de l'article 149.1.29 CE en relació amb la
matèria espectacles restrictivament com "les actuacions
de seguretat pública que corresponen als cossos i forces de
Excloent d'aquest concepte "funcions de
caire administratiu, que tenen com a objectiu garantir el correcte
desenvolupament de les activitats que es desenvolupen en locals de
pública concurrència, així com el correcte estat
de les instal·lacions on es duen a terme els espectacles"
(Dictamen núm. 269, d'1 de setembre de 2005, F VII.19).
Una vegada examinats els títols competencials que conflueixen
en la matèria pròpia del Projecte de llei, cal
concloure que la Generalitat té competència per abordar
aquesta regulació i que, per tant, des d'aquest punt de
Seguidament, i atès el paper destacat que el Projecte de
llei atribueix als municipis, i en concret als ajuntaments, d'acord
amb la vocació descentralitzadora que propugna el seu mateix
preàmbul, considerem convenient fer una referència
succinta a les competències de la Generalitat en matèria
de règim local, per tal de determinar si el Projecte de llei
objecte d'estudi, respecta les previsions estatutàries i
la garantia institucional de l'autonomia local establerta a
Sobre les característiques, requisits i formulació de
la garantia de l'autonomia local reconeguda a l'article
140 CE, ens remetem a l'estudi detallat que, respecte d'aquesta
qüestió, vàrem fer en el Dictamen núm. 261,
de 17 de febrer de 2004, del qual reproduïm un paràgraf
que, segons el nostre parer, resumeix la doctrina d'aquest
Consell sobre la interpretació de la garantia de l'autonomia
"Aquest Consell ha tingut també ocasió de
local (així en els Dictàmens núm. 88, de 4 de
maig de 1985; 190, de 15 de març de 1994; 204, de 20 de gener
de 1998; 217, de 17 de juliol de 2002) i ho ha fet remarcant els
criteris jurisprudencials de recognoscibilitat de l'ens local i
la possible afectació de la seva existència mateixa i
del dret dels ens locals a intervenir de forma efectiva en els
interessos que els són propis, ja que els 'ens locals
són portadors d'uns interessos –els dels veïns-
que són diferenciables dels de l'Estat i dels de les
comunitats autònomes, si bé junt amb aquests formen
part de l'entramat de tots els interessos públics'
(Dictamen núm. 204, de 20 de gener de 1998, F IV)."
Pel que fa a les previsions estatutàries en matèria de
règim local, considerem que una anàlisi acurada de la
nova regulació que introdueix l'EAC potser excedeix de
l'àmbit del nostre estudi, però sí que cal
fer notar almenys que ens trobem davant d'una ampliació
notable respecte de la regulació de mínims que contenia
l'EAC de 1979, no només en l'organització
territorial sinó també en les relacions institucionals
entre la Generalitat i les institucions de govern local.
i pel que interessa al nostre dictamen, en el títol preliminar
s'incorporen els ens locals com a part integrant del sistema
VI del títol II ("De les institucions") s'hi
regula amb precisió el govern local, que inclou la seva
organització, competències i la previsió del
municipal, els principis d'organització i funcionament i
potestat normativa, i el règim especial del municipi de
Barcelona es tracten als articles 86 a 89 i, finalment, els altres
ens locals es regulen en els articles 90 a 93.
en l'article 160 (dins del títol IV "De les
competències") i a diferència de la regulació
estatutària de 1979, es defineix el feix de competències
de caràcter exclusiu que la Generalitat té en matèria
Si analitzem els preceptes que el Projecte de llei dedica a
l'administració municipal en l'àmbit de les
competències en la matèria, les relacions
interadministratives, la participació en òrgans de
col·laboració o la creació d'òrgans
propis, la potestat normativa o la participació en el règim
d'inspecció i sanció, arribem a la conclusió
que la regulació que es fa en el Projecte de llei és
totalment respectuosa amb la configuració que del règim
local fan els preceptes estatutaris i garanteix, d'altra banda,
el ple respecte de l'autonomia local, consagrat en l'EAC
i en l'article 140 CE, per la qual cosa des d'aquest
vessant no podem fer-hi cap objecció.
La petició de dictamen, a més de sol·licitar el
pronunciament d'aquest Consell sobre la genèrica
adequació a l'Estatut d'autonomia de Catalunya de
l'articulat del Projecte de llei en el seu conjunt, posa èmfasi
especial en "l'afectació del principi de seguretat
jurídica i els drets de previsió estatutària de
les persones físiques i jurídiques susceptibles de ser
afectades per l'aplicació de la llei, atesa la seva
àmplia i recurrent remissió de la regulació a
sol·licitud d'aquest tipus, centrada en la vulneració
del principi de seguretat jurídica establert a l'article
9.3 CE i el desenvolupament reglamentari, no és desconeguda
per aquest Consell, que ja va tenir ocasió de pronunciar-se
àmpliament sobre aquesta qüestió en el Dictamen
núm. 272, de 19 de maig de 2006, la doctrina del qual ens
servirà de paràmetre per enforquillar aquest topall
Per tot això, reproduirem el que vàrem
establir en el dit Dictamen núm. 272 en aquells aspectes que
ens siguin d'utilitat en la nostra anàlisi.
les remissions al reglament en el Projecte de llei objecte de
dictamen són força prolixes, incloent també
normes dictades per l'administració local (reglaments i
caràcter merament enunciatiu, cal distingir entre dos grans
blocs de remissions reglamentàries: En primer lloc, la
remissió genèrica a la potestat reglamentària
del Govern de la Generalitat per desenvolupar la Llei (art. 11.1.a
26.1; disposicions finals primera i tercera) i, en segon lloc, les
referències puntuals a normes reglamentàries (art. 3.2;
Prèviament a l'anàlisi dels preceptes concrets
que podrien portar a una vulneració del principi de seguretat
jurídica, considerem oportú fer una pinzellada dels
trets definidors d'aquest principi dibuixats per la doctrina
del Consell Consultiu i la jurisprudència del Tribunal
caràcter general la doctrina ha destacat que el principi de
seguretat jurídica adquireix dues dimensions: d'una
banda, la seguretat com a "certesa del Dret", és a
dir, com la confiança en l'existència de normes,
en el fet que aquestes normes són conegudes i que seran
degudament aplicades pels jutges i per l'Administració
i, d'altra banda, la seguretat jurídica com a "certesa
en el Dret", és a dir, la confiança en la
permanència i estabilitat de les normes i de les situacions
creades a l'empara de l'ordenament jurídic.
des dels seus inicis també la doctrina del Tribunal
Constitucional va definir la seguretat jurídica com la "suma
ha seguit mantenint fins a l'actualitat en termes idèntics
als exposats (per totes, STC 90/2009, de 20 d'abril, FJ 4).
del punt de vista de la certesa del dret ha afegit també que
el mateix sentit, aquest Consell Consultiu ha tingut també
ocasió de pronunciar-se profusament sobre el principi de
seguretat jurídica des d'aquest vessant.
citarem el Dictamen núm. 272, de 19 de maig de 2006 (F V.2)
que reproduïa el Dictamen núm. 244, de 22 d'agost
de 2003 (F IV) en el sentit següent:
ja vàrem dir en el nostre Dictamen 201, de 18 de febrer de
constitucionalment a l'article 9.3 CE té, entre d'altres
significats, el de certesa i coneixement del Dret positiu que permet
al ciutadà i als poders públics de preveure les
conseqüències jurídiques dels seus actes o dels
Com ja es va dir en el Dictamen núm.
153, de 23 de desembre de 1988, d'aquest Consell, la seguretat
jurídica protegeix la confiança del ciutadà en
el Dret, en les garanties de tot ordre que significa viure en una
societat regulada per normes jurídiques.
central de la seguretat jurídica és el coneixement i la
certesa del Dret que comporta no solament la publicació de les
normes –principi reconegut també a l'article 9.3
CE– sinó també, un 'ordenament jurídic
compost per normes precises i formalment publicades amb la major
claredat i ordre possibles' (en el mateix sentit, Dictamen núm.
ja recordàvem en el Dictamen 272 anteriorment citat, tot i les
nombroses ocasions en què l'Alt Tribunal s'ha
pronunciat sobre la seguretat jurídica, la veritat és
que l'acceptació de la vulneració d'aquest
principi amb la consegüent declaració
d'inconstitucionalitat d'un determinat precepte per
aquest motiu, ha estat utilitzada molt restrictivament pel Tribunal
fet, la doctrina constitucional encotilla l'aplicació
del principi de seguretat jurídica amb paraules prou precises:
En el mateix sentit, entre d'altres, STC
bé, segons el nostre parer, estem davant d'un Projecte
de llei que, tant en el seu conjunt com en l'articulat concret,
és suficientment clar i que, en les remissions reglamentàries
que efectua, respecta tant el "vessant objectiu –certesa-
com el subjectiu –previsibilitat- del principi de seguretat
Projecte de llei no genera, per tant, una confusió normativa
constitucionalment per l'article 9.3 CE.
seguidament s'exposarà, la col·laboració
llei-reglament és quelcom acceptat en el nostre ordenament
jurídic -sovint imprescindible o necessari per la naturalesa
de la matèria-, la constitucionalitat de la qual s'ha
d'enjudiciar des d'una altra perspectiva, com és
el principi de reserva de llei i, en el seu cas, la possible
afectació als drets constitucionals i estatutaris.
cal advertir, ja des d'ara, que l'afectació del
principi de seguretat jurídica en matèria sancionadora
connectada amb el principi de legalitat de l'article 25.1 CE,
serà tractada posteriorment en el Fonament V d'aquest
Si bé les remissions reglamentàries que s'efectuen
en el Projecte de llei, com hem vist, no tenen, amb caràcter
general, una incidència negativa sobre el principi de
seguretat jurídica, cal ara que ens detinguem en l'anàlisi
dels preceptes que fan les corresponents remissions reglamentàries
per determinar si es troben dins dels paràmetres d'actuació
de la potestat reglamentària i respecten amb caràcter
de l'anàlisi en detall de l'articulat és
convenient que fem una aproximació a la jurisprudència
constitucional sobre la qüestió, que no ha estat sempre
unànime, de la mà del Dictamen núm. 272, tantes
Fonament V que s'expressava en els termes següents:
De forma general, les remissions a desplegament reglamentari són
fet, la col·laboració llei-reglament és quelcom
acceptat per la jurisprudència constitucional des d'un
Així, la Sentència 18/1982, de 4 de maig (FJ
classificació (reglament executiu i reglament d'organització),
d'acord amb la majoria de la doctrina, no permet l'existència
de reglaments independents fora de l'àmbit estricte de
l'autoorganització de l'Administració, per
la qual cosa la reserva de llei requereix que aquesta estableixi el
marc essencial d'un àmbit material qualsevol que orienti
la capacitat normativa i l'acció governamentals, essent
l'abast d'aquests principis incorporats a la llei major o
menor, segons quina sigui la reserva de llei prevista a la
dels reglaments executius independents o praeter
i la necessitat que la llei estableixi els elements bàsics
d'una regulació o almenys els seus principis orientadors
s'ha pronunciat també el Tribunal Constitucional, entre
d'altres, a la Sentència 235/2000, de 5 d'octubre,
no significa, però, que el reglament no tingui una funció
important des del punt de vista normatiu.
Sentència del Tribunal Constitucional 227/1993, de 9 juliol
fins i tot, es reconeix a la norma reglamentària un cert
Es pot citar, a tall d'exemple, la
Sentència del Tribunal Constitucional 39/1982, de 30 juny (FJ
llei a la Constitució o a l'Estatut, la funció de
les normes reglamentàries consisteix a servir de complement i,
d'aquesta manera, acabaran d'omplir de contingut normatiu
les previsions legals amb major o menor intensitat.»
en compte això anterior, cal concloure doncs que, quan les
normes reglamentàries desenvolupen, entre altres temes
emblemàtics, el règim regulador dels drets i
llibertats, la reserva de llei actua amb major intensitat que en els
supòsits en els quals no es produeix una afectació
Tot això, sens perjudici dels preceptes
concrets que, a parer nostre, poden presentar dubtes de
constitucionalitat i estatutarietat i que seran objecte d'anàlisi
Pertoca en aquest Fonament abordar l'estudi concret dels
preceptes que, a judici d'aquest Consell, poden presentar
problemes de constitucionalitat i estatutarietat.
Tot seguit, es tractaran els supòsits concrets de
desenvolupament reglamentari que efectua el Projecte de llei tant pel
que fa a l'exercici del desenvolupament per part de la
Generalitat com per les diverses possibilitats normatives eixides de
l'administració municipal i que poden contravenir el
l'apartat 2 d'aquest mateix Fonament l'anàlisi
dels preceptes que configuren el títol IV relatiu a les
inspeccions i sancions per la seva vinculació amb el principi
de legalitat establert a l'article 25.1 CE.
reservarem un últim apartat 3 per analitzar altres preceptes
que, tot i no fer remissió reglamentària, poden
presentar dubtes per la seva afectació dels drets reconeguts
constitucionalment i estatutàriament.
Una possible anàlisi dels articles susceptibles de generar
dubtes es podria efectuar a través de l'agrupació
dels preceptes atenent les diferents tipologies de remissió
Tanmateix, aquestes classificacions
qüestió que exposa la sol·licitud de dictamen pel
que fa a l'encaix constitucional i estatutari de cada supòsit
Per aquest motiu, destacarem en aquest apartat exclusivament i
individualment els preceptes de remissió reglamentària
que, segons el nostre parer, es presenten com a dubtosos.
que la resta de supòsits als quals no es fa menció
expliciten aspectes tècnics, que la llei no precisa en l'àmbit
material o organitzatiu, o bé perquè fan ús de
el text legal preveu en els seus paràmetres més
essencials, establint uns criteris mínims i orientadors per
tal de fixar els topalls de l'eventual heterodòxia
L'article 12.2.a fixa un dels requisits que han de
complir els ajuntaments per poder sol·licitar la delegació
de les competències de la Generalitat establertes per
l'apartat 1 del mateix article que és: "Acreditar,
en els termes que la Generalitat ha d'establir per reglament,
que tenen capacitat de gestió tècnica suficient per a
exercir les competències que sol·liciten que se'ls
D'acord amb l'article 137.1 del Decret legislatiu 2/2003,
de 28 d'abril, pel qual s'aprova el Text refós de
la Llei municipal i de règim local de Catalunya,
l'Administració de la Generalitat pot delegar o assignar
l'exercici de competències pròpies als ens locals de
Catalunya; en aquest cas s'estarien delegant competències
d'autorització, inspecció i sanció
d'establiments de caràcter especial i espectacles i
activitats recreatives de caràcter extraordinari que no siguin
Tot i que una de les característiques de la delegació
és que és de caràcter general, i per tant
sobtaria que, en aquest supòsit, s'exigís dels
diferents municipis l'acreditació de la suficient
capacitat de gestió tècnica, cal dir que en el Decret
legislatiu 2/2003 s'hi preceptua que en alguns casos pot ser
específica per a un o diversos ens, per motius de capacitat
econòmica i de gestió, pel nombre d'habitants, per la
naturalesa o les característiques del servei, o si hi
concorren altres circumstàncies objectives que ho justifiquen
Entenem que en aquest cas, el titular de la competència (la
Generalitat) per les peculiars característiques de
l'establiment, les activitats i els espectacles objecte de
delegació (recordem que són establiments de caràcter
especial i activitats i espectacles de caràcter extraordinari)
exigeix legítimament la confirmació que existeix una
capacitat tècnica suficient per part del municipi per assumir
reglamentària no sorprèn en ser el reglament la norma
adequada per complementar en aquest cas la llei atès el
contingut tècnic de les prescripcions que haurà de
Per tant, i com a conseqüència del que hem dit
anteriorment, entenem que l'article 12.2.a no presenta
tatxa de constitucionalitat o d'estatutarietat.
reglaments de la Generalitat i les ordenances municipals poden
sotmetre a fiança l'atorgament de llicències o
principi que per via reglamentària s'estableixi la
prestació de fiança o caució en el cas de les
llicències o autoritzacions de caràcter provisional, en
un àmbit que contràriament camina cap a la
liberalització, d'acord amb la nova Directiva
comunitària abans citada, es pot entendre que precisament
l'objectiu d'aquesta mesura cautelar sigui assegurar
l'adequació a la legalitat de les deficiències de
l'establiment, espectacle o activitat detectades en l'acta
casuística pròpia de la matèria, és
justificable que sigui la norma reglamentària la que
estableixi els casos en què per les seves característiques
es faci aconsellable l'exigència de fiança.
això anterior entenem que l'article 31.4 s'adequa
a les prescripcions constitucionals i estatutàries.
L'article 33.1 fixa que "Els terminis per a
resoldre, sens perjudici dels terminis específics fixats per
aquesta llei per a determinats tràmits i procediments, han
precisament aquesta previsió de fixació dels terminis,
via reglamentària, la que ens suggereix un dubte sobre la
possible contravenció de la reserva de llei en matèria
del contingut essencial dels diferents extrems del procediment
administratiu d'acord amb l'article 105.c CE que
estableix que la llei regularà "El procediment a través
del qual han de fer-se els actes administratius [...]".
En el supòsit que ens ocupa, entenem que els terminis de
resolució per part de l'Administració són
un element essencial del procediment administratiu perquè
afecten directament l'esfera dels drets de l'administrat
drets requereix una regulació dels mínims essencials
per llei, tenint en compte, a més, que l'apartat 2 de
l'article 33 del Projecte de llei estableix que la manca de
resolució expressa dins els terminis establerts té
efectes denegatoris de la sol·licitud.
que la regulació d'aquest mínim queda cobert per
la regulació legal en matèria de procediment
administratiu comú, aplicable també amb caràcter
En aquest sentit, la Llei 30/1992,
de 26 de novembre, estableix un límit temporal que, en defecte
de previsió, ha de ser aplicat (3 mesos) i, a més,
estableix que els terminis superiors a 6 mesos han d'estar
previstos per llei, deixant a la "norma reguladora" del
procediment concret l'establiment dels terminis que no superin
Constatat això anterior, entenem que el principi de reserva de
llei i el nucli essencial dels drets dels administrats queda garantit
per la normativa reguladora del procediment administratiu comú
i que, per tant, es pot deixar al reglament l'establiment dels
terminis concrets de notificació de la resolució dels
diferents procediments sempre que no depassin els 6 mesos, cas en el
qual la fixació del termini s'haurà de fer per
En conclusió, l'absència d'un llistat de
terminis de resolució en el Projecte de llei, tenint en compte
l'aplicació de la normativa en matèria de
establert a l'article 105.c de la Constitució.
llicències o autoritzacions estan obligats a garantir que llur
establiment mantindrà sempre les condicions sense les quals no
li haurien estat concedides i a adaptar les instal·lacions,
els espectacles i les activitats a les noves condicions que
estableixin les disposicions normatives posteriors a l'atorgament
de les llicències o les autoritzacions".
Ens trobem en aquest precepte amb la confrontació de la
garantia de la seguretat jurídica i l'estabilitat de les
situacions emparades per l'autorització o la llicència
enfront de la llibertat de configuració del legislador per
atendre les necessitats que demanda l'interès general.
Legislador que cal entendre en sentit ampli atès que, quan en
aquest article es fa referència a les "disposicions
normatives", entenem que aquestes poden ser també de
Malgrat que, a primera vista, el fet que l'administrat es trobi
subjecte a una variació de les condicions i a una adaptació
al llarg de tot el període de vigència de
l'autorització o llicència pot semblar una
afectació clara del principi de seguretat jurídica en
la seva vessant de certesa en el dret que implica un necessari
respecte a l'estabilitat del dret i a les condicions
establertes per aquest, cal dir, tanmateix, que el deure d'adaptació
de les autoritzacions (sobretot en les de funcionament, que es
projecten al llarg del temps) ha estat acceptat tradicionalment per
la jurisprudència del Tribunal Suprem i la doctrina
iuspublicista, que entén que l'autorització
fa ingressar el seu titular en una situació estatutària
(acte-condició), per la qual cosa ha d'adaptar la seva
activitat a allò que en cada moment disposi la normativa
Si bé s'accepta el principi general, entenem, però,
que en aquest cas és d'importància vital la norma
que efectuarà aquest canvi normatiu, el seu contingut, el
termini d'adaptació (amb la previsió de períodes
transitoris), la previsió de possibles compensacions a
l'administrat per les modificacions que previsiblement tindran
Serà aquesta norma futura la que, en tot cas i
individualitzadament, caldrà analitzar per determinar si, en
el cas concret, el principi de confiança legítima (i,
en correspondència, la seguretat jurídica) mereix una
major protecció que la finalitat pública que persegueix
la nova regulació i no ha existit arbitrarietat en la
Aquesta, però, és una tasca que no pot efectuar hic
et nunc aquest Consell Consultiu, que s'ha de limitar a
pronunciar-se sobre el precepte del Projecte de llei objecte de
En aquest sentit, entenem que la previsió genèrica
continguda a l'article 35.3 no vulnera el principi de seguretat
jurídica i, per tant, s'adequa als paràmetres
reglament o per mitjà dels instruments de planificació
de la Generalitat, s'ha de limitar el nombre d'establiments
oberts al públic de règim especial que es poden
autoritzar i establir les condicions i els requisits de caràcter
especial que s'han de complir".
En aquest article el legislador estableix una limitació
dels establiments oberts al públic de caràcter
Entenem que aquesta disposició pot
afectar el principi de llibertat d'empresa reconegut a
l'article 38 CE, més encara quan la seva regulació
es defereix al reglament o als instruments de planificació.
el Dictamen núm. 272 d'aquest Consell, esmentat
profusament, ja vàrem fer un excurs sobre la configuració
d'aquest principi, del qual interessa destacar que es configura
com una garantia institucional sens perjudici de la seva consideració
també com a vertader dret fonamental de tal forma que les
disposicions legislatives que de manera desproporcionada afectessin
el principi de llibertat d'empresa podrien ser declarades
destacar, a més, que el principi de llibertat d'empresa
no té caràcter absolut sinó que es pot veure
limitat pel joc de l'interès general, sempre però
CE) i el material del respecte al contingut essencial del dret.
Una vegada analitzat el precepte considerem que no és
desproporcionat amb la finalitat perseguida el fet de limitar el
nombre d'establiments de caràcter especial, atès
que, com el mateix article 39.1 preceptua, els establiments oberts al
públic de règim especial "són els que
poden afectar més intensament la convivència entre els
ciutadans, la seguretat o la salut, a causa de llur horari especial i
d'altres condicions singulars, que s'han d'establir
En canvi, allò que ens presenta dubtes
de constitucionalitat és el fet que es defereixi al reglament
o als instruments de planificació la regulació d'aquest
límit, així com les condicions i els requisits de
caràcter especial que han de complir aquests establiments per
No podem oblidar que l'article 53.1 CE, referit als drets i
llibertats reconeguts al capítol segon del títol
primer, entre els quals hi ha la llibertat d'empresa, imposa
que "Només per llei, que en tot cas haurà de
l'exercici d'aquests drets i d'aquestes
vulneració d'aquesta previsió: en primer lloc, el
que es limita no és un aspecte col·lateral de la
llibertat d'empresa sinó la seva facultat més
definidora, com és la capacitat reconeguda a tota persona
física i jurídica per iniciar i posar en marxa una
activitat econòmica i empresarial, una de les llibertats
clàssiques de l'ordenament comunitari coneguda com la
llibertat d'establiment; i, en segon lloc, la remissió
reglamentària es fa sense introduir cap mena de criteri
orientador, per molt genèric que aquest pogués ser.
Certament, en una matèria com aquesta no és exigible
que la llei determini amb detall aquests criteris, que a més
són canviants per la seva pròpia naturalesa; però
entenem que una mínima concreció d'aquestes
condicions i requisits hauria estat desitjable.
Per aquest motiu, considerem que, en aquest cas, es produeix una
vulneració del principi de reserva de llei i que, per tant,
aquest precepte és inconstitucional.
Com ja hem anunciat procedirem seguidament a analitzar els
preceptes del Projecte de llei que poden presentar dubtes de
constitucionalitat per trobar-se emmarcats dins l'exercici de
la potestat sancionadora de l'Administració i, per tant,
sotmesa al principi de legalitat reconegut a l'article 25.1 CE.
Amb caràcter general, cal deixar ben clar que es parteix del
reconeixement de la competència de la Generalitat per establir
un règim sancionador propi en la matèria objecte del
Projecte de llei, perquè tal com ha precisat el Tribunal
Constitucional, l'establiment del règim sancionador té
un caràcter instrumental respecte de les competències
en la matèria substantiva de què es tracti.
anterior no és obstacle perquè en la seva regulació
s'hagin de respectar una sèrie de límits imposats
per les garanties constitucionals derivades de l'article 25.1
El principi de legalitat de l'article 25.1 CE presenta dues
manifestacions que la doctrina i la jurisprudència
La garantia formal es refereix al rang necessari de les normes
tipificadores de les conductes objecte d'infracció i
reguladores de les sancions atès que el terme "legislació
vigent" de l'article 25.1 CE expressa una reserva de llei
en matèria sancionadora (STC 16/2004, de 23 de febrer, amb
cita de la STC 42/1987, de 7 d'abril).
diferència de l'àmbit penal, que és
absoluta, en el règim sancionador administratiu és de
naturalesa relativa, cosa que implica que les lleis poden contenir
remissions a normes reglamentàries excepte que aquestes
remissions facin possible una regulació independent i no
A més, com també sosté el Tribunal,
L'Alt tribunal s'ha pronunciat, a més, sobre la
garantia formal en el cas de normes reglamentàries aprovades
pels plens de les corporacions locals, reconeixent-li un grau de
flexibilitat més gran, amb el límit que això
suposi l'existència de reglaments municipals
independents en matèria sancionadora.
Com hem dit, la segona manifestació del principi de legalitat
Aquesta exigeix que les infraccions
han d'estar tipificades, i les sancions corresponents previstes
en una norma jurídica que reuneixi les condicions de lex
garantia material exigeix la descripció clara i inequívoca
dels comportaments prohibits o preceptuats, i per tant que no es creï
material, el Tribunal Constitucional n'ha destacat una sèrie
de característiques que podem trobar extractades en la recent
Sentència 97/2009, de 27 d'abril, ja esmentada
Després d'aquesta breu reflexió sobre l'article
25.1 CE, procedirem a analitzar els preceptes que, segons la nostra
opinió, poden oferir dubtes d'adequació a
Val a dir que el Consell ha estudiat algun supòsit concret com
el de l'article 49.1.c que sanciona com a falta lleu
"incomplir la normativa reglamentària sobre venda
d'entrades o abonaments o practicar la revenda"; també
ha estudiat els supòsits sancionadors de les lletres k,
l, i n de l'article 48 del Projecte de llei, i
finalment, l'article 49.3 que qualifica com a falta lleu
"qualsevol incompliment de les condicions i els requisits
establerts per aquesta llei, sempre que no estigui tipificat com a
La certa indeterminació en els elements tipificadors d'alguns
dels supòsits esmentats ha ofert algun dubte relatiu al
respecte a l'article 25.1 CE, tanmateix realitzant una
interpretació sistemàtica del contingut, entre
d'altres, dels articles del Projecte de llei números 6
(drets i obligacions dels organitzadors i els titulars), 21 (venda
d'abonaments i entrades), 23 (prevenció de riscos i
25 (personal i instal·lacions de vigilància) així
com també el 30 (contingut i condicions tècniques),
considerem que malgrat la manca de remissió específica
als esmentats articles, cal entendre que els requisits, criteris i
paràmetres generals continguts en els dits preceptes amaren
les prescripcions sancionadores abans comentades i les doten dels
elements necessaris, al nostre parer, per entendre que no es vulnera
el principi de legalitat establert a l'article 25.1 CE.
Els articles 50 i 51, dedicats a la tipologia de sancions
estableixen en l'encapçalament del primer paràgraf
respectiu que les faltes molt greus i greus poden ser sancionades amb
una sèrie de sancions que es llisten a continuació
No presenta cap problema, en principi, la fixació de sancions
alternatives sempre que guardin uns mateixos paràmetres de
En canvi la menció "acumulativament" sobta, en
de les diverses sancions és de veure que algunes d'aquestes
no són susceptibles de ser aplicades a tot l'univers
dels administrats infractors, i, per tant, per exemple, difícilment
sancions llevat de les pecuniàries.
En segon lloc, la manca de qualsevol límit a la imposició
acumulativa de les diverses sancions sembla deixar en mans de
l'Administració un criteri discrecional en una matèria
Com ha dit el Tribunal Constitucional en la Sentència
Per tant, és necessari que existeixi aquesta correlació
per tal de garantir el principi de previsibilitat, tot i que l'Alt
Tribunal ha dit també que aquesta correlació necessària
no pot implicar que es desapoderi a l'Administració de
Interlocutòria 409/2007, de 6 de novembre (FJ 3), citant la
Sentència 113/2002, l'Alt Tribunal recorda:
Pertoca, doncs, analitzar si en aquest cas es dóna una
amplitud de tal entitat que la fan incompatible amb les exigències
imposades per l'article 25.1 CE per no oferir al ciutadà
la suficient previsibilitat sobre la seva imposició.
En el supòsit que ens ocupa entenem que la discrecionalitat de
l'administració ve atenuada per l'article 55.2 del
Projecte de llei quan estableix que "La sanció imposada
ha d'ésser sempre proporcionada a la gravetat dels fets
i a les circumstàncies concretes de cada cas" i ve
condicionada també pels criteris de graduació de les
D'altra banda, les diferents sancions es troben totes
perfectament delimitades temporalment, i, a l'últim,
d'acord amb l'article 131 de la Llei 30/1992, de 26 de
novembre, cal que l'Administració en la seva actuació
Per tot el que s'ha exposat, entenem que l'expressió
"acumulativament" del primer paràgraf dels
articles 50 i 51 del Projecte de llei no vulnera l'article 25.1
CE i és, per tant, constitucional.
Article 55.1 Aquest precepte estableix que "Per
reglament s'han de precisar les conductes que constitueixen
cada tipus de falta i fixar la mesura sancionadora que cal aplicar en
En consonància amb l'exposició que hem efectuat a
l'inici d'aquest apartat, el Reglament no queda exclòs
d'una possible col·laboració amb la llei en la
concreció i especificació de les condicions de la
conducta infractora, tot i que cal interpretar, en el mateix sentit
que disposa l'article 129.3 de la Llei 30/1992, de 26 de
novembre, que aquesta precisió no pot alterar ni la naturalesa
ni els límits de les establertes a la Llei sinó que ha
de servir per a la més correcta identificació de les
conductes o més precisa determinació de les sancions
Interpretat d'aquesta manera, entenem que el
precepte no presenta objeccions de constitucionalitat.
Aquest article, defineix d'entre els
criteris que ha d'utilitzar l'Administració per
graduar les sancions: "Qualsevol altra circumstància que
incideixi en sentit atenuant o agreujant de la conducta".
Partint del fet que la graduació és un procediment de
concreció de les sancions en funció de les
circumstàncies concurrents cal reclamar que la determinació
d'aquestes circumstàncies sigui tan clara i precisa com
sigui possible, i això perquè la seva manca o una
dificultosa interpretació d'aquelles circumstàncies
que hi concorren podria portar a la més absoluta
discrecionalitat de l'Administració i atemptar contra el
principi de seguretat jurídica de l'administrat.
Si analitzem l'article on es troba la lletra objecte d'anàlisi
ens n'adonarem que el legislador ha relacionat unes altres 6
lletres on es detallen diferents criteris de graduació.
criteri contingut a la lletra g pretén ser una clàusula
de tancament que, segons la nostra opinió, constitueix un
autèntic "calaix de sastre" incompatible amb el
principi de legalitat de l'article 25.1 CE.
Considerem, anant més enllà, que la manca total de
precisió, la tautologia que suposa definir el criteri
precisament amb allò que es pretén (atenuar o agreujar)
porta a una absoluta permissivitat de la discrecionalitat de
l'Administració a l'hora d'imposar la
concreta sanció i, per tant, vulnera el principi de tipicitat
per la qual cosa és inconstitucional.
L'article 55.4 diu el següent: "Amb la
finalitat d'evitar l'enriquiment dels infractors com a
conseqüència dels fets sancionats, l'òrgan
sancionador els pot incrementar la sanció pecuniària
amb la quantia que hagin obtingut amb la comissió de la
Aquesta mesura s'ha d'adoptar en els
casos, establerts per reglament, en què no sigui pertinent
imposar com a sanció el tancament de l'establiment obert
Aquest precepte, amb una defectuosa tècnica legislativa,
estableix un nou criteri de gradació de les sancions que, en
realitat, és una sanció accessòria a la sanció
Entenem que, fora d'aquest problema de
tècnica normativa, l'objectiu pretès pel
legislador és plenament raonable, ja que es tracta d'evitar
l'enriquiment il·legal experimentat per l'infractor
com a conseqüència de la seva conducta, privant així
la sanció principal del seu objecte preventiu i reprovatori.
En tot cas, s'ha d'entendre que la quantia obtinguda amb
la comissió de la infracció és la referida al
benefici obtingut, i no a altres qüestions.
Quant a l'expressió "els pot incrementar"
s'ha d'interpretar en el sentit que l'aplicació
d'aquesta sanció accessòria no pot quedar a la
lliure apreciació del titular de la potestat sancionadora,
sinó que s'ha d'imposar respectant el principi
d'igualtat en l'aplicació de la llei.
D'acord amb tot allò indicat, entenem que l'article
55.4 del Projecte de llei dictaminat no presenta tatxa
En aquest últim apartat, analitzarem els preceptes del
Projecte de llei que ens plantegen dubtes de constitucionalitat per
afectar altres drets que no se circumscriuen al respecte al principi
de seguretat jurídica i la reserva de llei, que són, en
concret, els articles 50.f i 53 del Projecte de llei.
L'article 50.f preceptua com a sanció per una
falta molt greu "El comís durant un període
d'entre sis i dotze mesos o la destrucció, si escau,
dels béns relacionats amb l'activitat.
d'espectacles públics o d'activitats recreatives
duts a terme sense llicència o autorització en què
no sigui possible aplicar les sancions establertes per les lletres b,
c, d i h, el comís pot tenir caràcter
indefinit, especialment si no s'identifiquen els organitzadors
o si aquests no es fan càrrec de la sanció pecuniària
Malgrat la forma cridanera amb què està redactat el
precepte, considerem que la previsió d'un mecanisme
d'aquest tipus no escapa a l'àmbit sancionador
administratiu, que preveu la imposició del comís fins i
tot d'una forma més flexible que la que es contempla en
l'àmbit penal com a pena accessòria relativa, en
La forma que adopta la redacció, així com el fet que es
pugui imposar com a sanció principal, podria fer-nos dubtar de
la seva adequació i la seva proporcionalitat.
trobem en uns esquemes més amplis que no pas en l'àmbit
d'actuació penal, i, a més, el mateix precepte
atorga el caràcter d'indefinit d'aquest instrument
només com a última possibilitat, motiu pel qual entenem
que aquest article no presenta tatxa d'inconstitucionalitat o
L'article 53.1 disposa que "L'òrgan
sancionador pot acordar, per raons d'exemplaritat, fer
publicitat de la conducta infractora, especialment en els casos de
reincidència en la comissió de faltes molt greus o
quan les sentencies siguin fermes".
El dubte de constitucionalitat que se li planteja a aquest Consell es
troba en el fet que es pugui donar publicitat a la identitat d'uns
particulars que han realitzat una conducta infractora en el supòsit
de resolucions sancionadores i sentències fermes, per la
possible afectació en aquest cas del dret a l'honor de
l'article 18.1 CE del particular que veu publicat el seu nom
associat a la conducta infractora i a la sanció imposada,
informació que indubtablement afecta la integritat moral de la
Així com també es pot veure afectat el dret a
la presumpció d'innocència (art. 24.2 CE) en la
seva dimensió extraprocessal, això és, el dret a
no rebre ni la consideració ni el tracte d'autor o
partícip en fets delictius o anàlegs (STC 109/1986, de
En el Dictamen núm. 289, de 5 d'agost de 2008, aquest
Consell es va pronunciar sobre l'adequació
constitucional de la publicació de dades que constaven en
resolucions administratives fermes i sentències fermes.
aquest Dictamen vàrem examinar la compatibilitat de les
disposicions objecte de dictamen amb els articles 18.1 CE (dret a
l'honor), 18.4 CE i art. 31 EAC (dret a la protecció de
dades, en tant que fitxers públics de la Generalitat) i el
dret a la presumpció d'innocència (art. 24.2 CE).
Enteníem que s'havia d'atendre a diverses
consideracions com ara el grau de publicitat, la distinció
entre les sancions penals o administratives, el caràcter
necessàriament ferm de les sancions i que les infraccions de
les que derivaven fossin greus o molt greus (Dictamen núm.
289, F V), tot concloent que, en el cas plantejat, no es produïa
una vulneració del text constitucional.
En conseqüència, comparant el supòsit actual amb
Projecte fa cap "especialment en els casos de reincidència
en la comissió de faltes molt greus o greus", entenent
el terme "especialment" com a referit a la reincidència
i pressuposant que els supòsits seran d'infracció
greu o molt greu; i que, d'altra banda, es tracta "en el
supòsit de resolucions sancionadores o, si escau, quan les
sentències siguin fermes", cosa que entenem que tant les
resolucions sancionadores o les sentències seran fermes, tot i
que el Projecte diu "si escau" en relació amb les
resolucions administratives sancionadores, ja que ha de comptar amb
el fet que la resolució administrativa no s'hagi
Per tant, com que es donen els mateixos
requisits que exigíem en el Dictamen núm. 289, el
nostre parer és que no s'afecten els drets fonamentals
esmentats i, en conseqüència, l'article 53.1 del
Projecte de llei és constitucional.
Atesos els raonaments continguts en els Fonaments precedents, opinem
Primer.- Aquest Consell no s'ha pronunciat amb detall
sobre les possibles discrepàncies o tensions entre la
Directiva 2006/123 del Parlament Europeu i del Consell, de 12 de
desembre de 2006, i el text del Projecte de llei objecte de dictamen
per les raons que s'expliciten en el Fonament II.
Consell considera que hauria estat convenient que l'esmentat
Projecte s'adeqüés a la Directiva comunitària
abans del termini de la seva eventual transposició, per tot,
Segon.- L'article 39.3 del Projecte de llei és
inconstitucional per vulnerar el principi de reserva de llei
contingut a l'article 53.1 CE, en relació amb l'article
Tercer.- L'article 55.2.g del Projecte de llei és
inconstitucional perquè vulnera el principi de tipicitat en
matèria sancionadora administrativa reconegut a l'article
Aquest és el nostre Dictamen, que pronunciem, emetem i signem
en el lloc i la data indicats al començament.
l'empara de l'article 50 del Reglament provisional
d'organització i funcionament del Consell Consultiu de
la Generalitat de Catalunya, al Dictamen núm. 293, emès
en data 26 de maig de 2009, al qual s'adhereix el conseller
La discrepància que motiva l'emissió d'aquest
vot particular, està referida a la conclusió segona del
Dictamen, per la qual el Consell Consultiu opina que l'article
39.3 del Projecte de llei de regulació administrativa dels
espectacles públics i les activitats recreatives vulnera
l'article 53.1 CE, en relació amb l'article 38 CE.
L'article 39.3 preceptua que "Per reglament o per mitjà
dels instruments de planificació de la Generalitat, s'ha
de limitar el nombre d'establiments oberts al públic de
règim especial que es poden autoritzar i establir les
condicions i els requisits de caràcter especial que s'han
En síntesi, els arguments que ha fet servir la majoria per
arribar a aquesta conclusió d'inconstitucionalitat són
El legislador català ha establert una limitació
dels establiments oberts al públic "que pot afectar el
principi de llibertat d'empresa".
arguments, el Dictamen invoca el que el Consell Consultiu va
expressar en el Dictamen núm. 272 sobre "el principi de
la llibertat d'empresa" –aquest és el terme
que emprà el Dictamen-, "del qual interessa destacar
seva consideració també com a vertader dret fonamental
desproporcionada afectessin el principi de llibertat d'empresa
ocasió el Dictamen afirma que "cal destacar, a més
que el principi de llibertat d'empresa no té caràcter
absolut sinó que es pot veure limitat pel joc de l'interès
general, però sempre que es respecti el requisit formal de la
reserva de llei (art. 53.1 CE) i el material del respecte al
Del contingut de l'article 39.3 del Projecte, el Dictamen
sosté que el Projecte de llei ofereix dubtes
d'inconstitucionalitat l'establiment del límit
sobre el nombre d'establiments oberts al públic, que
puguin afectar més intensament la convivència, la
seguretat o la salut a causa de llur horari, pel "fet que es
defereixi al reglament o als instruments de planificació la
regulació d'aquest límit, així com les
condicions i els requisits de caràcter especial que han de
complir per a la seva autorització".
Tot seguit, i sense solució de continuïtat, el Dictamen
apel·la al contingut de l'article 53.1 CE, per sostenir
que en el cas que ens ocupa –és a dir, el de l'article
39.3 del Projecte- ens troben davant d'una doble vulneració
de rellevància constitucional: la primera, perquè
-afirma- limita "la facultat més definidora" de
la llibertat d'empresa com és "la capacitat
reconeguda a tota persona física i jurídica per
iniciar i posar en marxa una activitat econòmica i
empresarial, una de les llibertats clàssiques de l'ordenament
comunitari coneguda com la llibertat d'establiment"; i
la segona vulneració la ubica en el fet que "la
remissió reglamentària es fa sense introduir cap mena
de criteri orientador, per molt genèric que aquest pogués
Aquests arguments es poden resumir en dos: per a la majoria del
Consell Consultiu, l'article 39.3 del Projecte de llei de
regulació administrativa dels espectacles públics i les
activitats recreatives, vulnera el principi de reserva de llei i el
dret (no el principi) a llibertat d'empresa.
discrepància que motiva aquest vot particular es fonamenta en
A diferència de la posició sostinguda pel Dictamen, a
parer meu, el Projecte de llei estableix, per contra, una adequada i
més que raonable relació entre llei i reglament, sense
remissió genèrica, oberta i sense criteris o
No és aquest el cas, en la mesura que la preceptiva
interpretació sistemàtica de qualsevol precepte jurídic
obliga a posar en relació, en el cas que ens ocupa, l'apartat
3 de l'article 39 amb l'apartat 1, en el qual de forma
taxada i, per tant, precisa, el legislador delimita els supòsits
de llicència municipal o autorització de la Generalitat
per als establiments oberts al públic de règim
I aquests supòsits fixats per la llei responen a les
regles següents: a) s'ha de tractar dels establiments
oberts al públic (que estan definits amb tota mena de detalls
a l'article 3.1.c del Projecte) i de règim
especial; i aquest règim queda acotat per l'article 39.1
del Projecte en tant que són aquells que "poden afectar
més intensament la convivència entre els ciutadans, la
seguretat o la salut, a causa de llur horari especial i d'altres
condicions singulars, que s'han d'establir per
Aquests són, i no d'altres, els motius que permeten
no és agosarat afirmar que el projecte de llei està
pensant –entre d'altres- en establiments propis de les
noves formes que pren l'actual cultura del lleure, com ara, els
d'altres modalitats d'activitats lúdiques en les
quals l'experiència recent posa de manifest que per
raons diverses (contaminació acústica, tràfic de
substàncies psicotròpiques, etc.) i a causa de "llur
horari especial", la convivència entre els ciutadans, la
seguretat o la salut poden resultar més intensament afectades.
Doncs bé, amb la determinació normativa d'aquests
supòsits que permeten delimitar, des de la llei, la concreció
dels establiments de règim especial als quals es refereix,
entenc que el Projecte de llei supera amb escreix el requisit de la
reserva de llei, que obliga el Parlament a establir unes directrius
que predeterminin el desplegament legal mitjançant el
perspectiva del sistema de fonts de l'ordenament que estableix
la Constitució i, en especial, de la posició que en
aquesta ha d'ocupar la llei, el Projecte configura una pacífica
i adequada relació entre la llei del Parlament i el reglament
del Govern, perquè en el cas de l'article 39.3 no es
dóna cap supòsit que raonablement pugui ser considerat
com una remissió en blanc de la llei en favor del reglament ni
que la remissió reglamentària prevista permeti una
regulació independent no subordinada a la llei.
delimitació material que sobre els establiments de règim
especial estableix el Projecte a l'article 39.1, la
inconstitucionalitat basada en la vulneració del principi de
reserva de llei és, a parer meu, del tot improcedent.
mateix, i atesa l'argumentació del Dictamen, no es pot
pretendre que la llei com a norma sigui una disposició
codificadora de tota la regulació d'una matèria o
que pretengui abastar la regulació de tots els vessants d'una
En aquest sentit, no resulta fàcil escatir l'abast del
retret d'inconstitucionalitat que el Dictamen imputa al
Projecte de llei quan d'una banda afirma que "una mínima
concreció d'aquestes condicions i requisits hauria estat
desitjable", i tot just, d'una altra, abans ha acabat de
reconèixer que "certament, en una matèria com
aquesta [s'està referint a la llibertat d'establiment
com a contingut del dret a la llibertat d'empresa] no és
exigible que la llei determini amb detall aquests criteris, que a més
són canviants per la seva pròpia naturalesa".
Amb relació als problemes que poden derivar-se de l'aplicació
del principi de reserva de llei, cal no oblidar que aquest consisteix
a determinar la intensitat de l'obligació que pertany al
legislador consistent, d'una banda, a fixar quin és
l'àmbit material que la llei ha d'abastar per si
mateixa o, d'alguna manera, quin és el trajecte normatiu
que ha de recórrer tota sola; i d'una altra, quin és
el punt a partir del qual pot començar a demanar la
col·laboració del reglament per regular determinades
En aquest context, què és tributari
d'un sistema jurídic com el dissenyat per la Constitució
basat en el principi de reserva general de llei, la jurisprudència
D'acord amb aquesta exigència general, com no podia ser
altrament, el Tribunal Constitucional gradua la intensitat de la
reserva de llei segons l'àmbit material al qual vingui
I així, la intensitat de la reserva és
més alta com més directament afecti els drets
fonamentals (STC 5/1981), és a dir, quan es tracti de la
regulació del seu règim jurídic general (STC
En matèria de drets i llibertats, la intensitat de
la reserva de llei disminueix en favor del reglament, quan es tracta
de relacions especials de subjecció o en virtut del límit
de la funció social del dret, com és el cas del dret de
menor quan la reserva afecti l'organització de les
Administracions públiques (STC 60/1986).
la jurisprudència es refereix als supòsits de reserves
específiques de llei, i en aquest sentit, la reserva relativa
a l'abast de l'activitat sancionadora de l'Estat
(art. 25.1 CE) no pot ser el mateix quan es refereix a la reserva
penal que quan afecta sancions administratives, en les quals sí
que escau una remissió condicionada al reglament (STC
I finalment, en matèria tributària és
criteri general que la reserva de llei ha de cobrir, si més
no, la creació ex novo d'un tribut i la
determinació dels seus elements essencials (STC 179/1985).
Doncs bé, d'acord amb aquesta jurisprudència, cal
subratllar que, quan l'article 39.3 del Projecte es remet al
reglament o als instruments de planificació per establir el
límit específic d'establiments oberts al públic
de règim especial que es poden autoritzar i establir els
requisits de caràcter especial que s'han de complir, no
està regulant el règim jurídic general del dret
a la llibertat d'empresa, del tal forma que obligui a una major
intensitat en la intervenció del legislador per regular
Ans al contrari, allò que estableix de
manera objectiva són els criteris que el reglament o els
instruments de planificació hauran de tenir en compte en els
supòsits singulars en els quals calgui limitar el nombre
d'establiments oberts al públic que siguin de règim
especial, per raons d'interès general.
són aquelles que poden afectar més intensament la
convivència entre els ciutadans, i que el Projecte de llei
precisa tot referint-se en aquest sentit a: la seguretat o la salut,
a causa de l'horari especial d'aquesta mena
d'establiments així com també altres condicions
singulars que el reglament ha d'establir.
apartat 1 del vot particular, el Projecte de llei és, doncs,
plenament respectuós amb el principi de reserva de llei.
2) Sobre la llibertat d'empresa.
Pel que fa a la llibertat d'empresa, el Dictamen reconeix
expressament que "el principi de llibertat d'empresa no
té caràcter absolut sinó que es pot veure
limitat pel joc de l'interès general".
però, que en realitat, i d'acord amb una lectura
sistemàtica del seu contingut, el Dictamen s'està
referint no a un principi sinó a la llibertat d'empresa
com a dret constitucional o, encara més, com a dret
En tot cas, el que ara cal retenir és que, sens dubte, la
llibertat d'empresa no és un dret absolut sinó
que és un dret sotmès a límits que tenen a veure
amb la garantia d'un altre bé jurídic
constitucionalment protegit, com és l'interès
general o interès comú (art. 128 CE i, per totes, la
En el cas que és objecte de regulació per l'article
39.3 del Projecte, amb relació a l'apartat 1 del mateix
precepte, la limitació del dret a crear establiments oberts al
públic de règim especial es fonamenta en la protecció
de l'interès general, que fa necessari i indeclinable el
deure dels poders públics de protegir la convivència
entre els ciutadans, la seguretat o la salut de la comunitat.
Per tant, allò que estableix de forma concreta el Projecte de
llei, segons he argumentat en el primer apartat d'aquest vot
particular, és que a través del reglament i dels
instruments de planificació de la Generalitat, la limitació
es refereix a aquells establiments de règim especial oberts al
públic, que per causa de llur horari especial i, eventualment,
d'altres condicions singulars, puguin afectar més
intensament la convivència entre els ciutadans, la seguretat o
És evident que es tracta de béns jurídics
protegits per la Constitució (art. 104.1 i 43 CE) i l'Estatut
La limitació de la llibertat d'empresa continguda a
l'article 39.3 del Projecte és legítima en la
mesura que estableix un mandat de garantia d'interessos
generals, que el legislador concreta a través dels criteris
específics que refereixen a un tipus específic
d'establiment especial, definits per la llei i a unes causes
acotades també per la llei: manteniment de la convivència,
Així mateix, la limitació és necessària
restrictives que operin sobre la limitació (que no la
prohibició) de crear establiments que per raó de fets
com la contaminació acústica o el perill per a la
seguretat pública puguin arribar a posar en perill la
I, finalment, per les raons abans exposades, la limitació
d'establiments de règim especial com els descrits, és
proporcional a la finalitat perseguida (la protecció de la
convivència, la salut, i la seguretat pública) en la
mesura que el sacrifici que imposa no és, a parer meu,
excessiu en relació amb el benefici que serà obtingut
per a la millor consecució de l'interès general.
apartat 2 del vot particular, el Projecte de llei és
respectuós amb la llibertat d'establiment com a
contingut integrant del dret a la llibertat d'empresa.
Per tant, segons els arguments exposats en aquest vot particular,
expresso la meva discrepància amb la conclusió segona
del Dictamen, tot opinant que l'article 39.3 del Projecte de
llei de regulació administrativa dels espectacles públics
i les activitats recreatives respecta plenament els articles 38 i