Plans de protecció civil: classificació i criteris d'elaboració
Riscos que són objecte de plans especials
El fonament jurídic de la protecció civil es troba en la Constitució.
Tal com assenyala l'exposició de motius de la Llei 2/1985, de 21 de gener, sobre protecció civil, la Constitució estableix l'obligació dels poders públics de garantir el dret a la vida i a la integritat física com el primer i el més important dret fonamental –article 15–, els principis d'unitat nacional i solidaritat territorial –article 2– i les exigències essencials d'eficàcia i coordinació administrativa –article 103.
La Llei esmentada, el primer instrument jurídic d'aquest rang que regula a Espanya aquestes matèries, defineix –article 1– la protecció civil com un servei públic en l'organització, el funcionament i l'execució del qual participen les diferents administracions públiques, i també els ciutadans mitjançant el compliment dels deures corresponents i la prestació de la seva col·laboració voluntària.
No obstant això, la Llei esmentada no concreta els àmbits en què s'exerceixen les responsabilitats i les competències de les diferents administracions i es remet bàsicament al que assenyalin els diferents plans de protecció civil.
Això atorga una importància excepcional a la norma bàsica que preveu l'article 8 de la Llei, que ha de contenir les directrius essencials per a l'elaboració dels plans.
La Llei 2/1985 no s'ha limitat a assenyalar la necessitat de disposar un seguit de plans amb capacitat per fer front a riscos genèrics, sinó que, d'acord amb el procés actualment vigent de la CE, estableix plans per a riscos específics.
En aquest sentit, la Llei preveu dos tipus de plans: els territorials i els especials.
La norma bàsica, per tant, ha de contenir les directrius essencials que han de guiar ambdós models de planificació.
El Tribunal Constitucional s'ha pronunciat sobre la distribució de competències en matèria de protecció civil, principalment en la Sentència de 19 de juliol de 1990, dictada en relació amb el recurs d'inconstitucionalitat núm. 355/1985.
Aquesta Sentència reconeix la concurrència de competències entre les comunitats autònomes i l'Estat, i assenyala que, si bé les comunitats autònomes tenen competència en matèria de protecció civil, aquesta competència es troba amb uns determinats límits que deriven de l'existència d'un possible interès nacional o supraautonòmic.
Aquesta Sentència permet ja dissenyar i perfilar el model nacional de protecció civil i establir els criteris comuns mínims per a l'elaboració dels plans.
En virtut de tot el que precedeix, a proposta del ministre de l'Interior, amb l'informe previ de la Comissió Nacional de Protecció Civil, amb l'aprovació del ministre per a les Administracions Públiques, d'acord amb el Consell d'Estat, i amb la deliberació prèvia del Consell de Ministres en la reunió del dia 24 d'abril de 1992,
S'aprova la Norma bàsica de protecció civil, que s'adjunta com a annex a aquest Reial decret.
Fins que el Govern aprovi els plans especials de protecció civil d'àmbit estatal o que afectin diverses comunitats autònomes i fins que la Comissió Nacional de Protecció Civil homologui els plans territorials de comunitats autònomes o els plans especials l'àmbit territorial dels quals no depassi l'àmbit d'una comunitat autònoma, cal continuar aplicant en els àmbits territorials o funcionals que corresponen als plans esmentats les disposicions que es refereixen a l'elaboració, el contingut i l'execució dels plans de protecció civil, del Reial decret 1378/1985, d'1 d'agost, sobre mesures provisionals per a l'actuació en situacions d'emergència, el qual continua vigent amb caràcter supletori respecte de les previsions no contingudes en els plans aprovats.
El Pla bàsic d'emergència nuclear, aprovat per l'Acord del Consell de Ministres de 3 de març de 1989, i la Directriu bàsica per a l'elaboració i homologació dels plans especials del sector químic, aprovada per l'Acord del Consell de Ministres de 23 de novembre de 1990, que desplega el Reial decret 886/1988 i el Reial decret 952/1990, sobre prevenció d'accidents majors en determinades activitats industrials, han de complir les funcions que preveu l'apartat 7 de la Norma bàsica, a l'efecte d'homologació dels corresponents plans especials.
També a aquest efecte, els diferents plans i directrius bàsics que s'elaborin han de complir, un cop aprovats pel Govern, les funciones esmentades.
El Govern, a proposta del ministre de l'Interior, amb l'informe previ de la Comissió Nacional de Protecció Civil, pot determinar quins altres riscos potencials es poden regular per mitjà de plans especials, en funció del coneixement disponible sobre l'abast i la magnitud de les conseqüències.
Aquest Reial decret i la Norma bàsica de protecció civil que aprova entraran en vigor l'endemà d'haver-se publicat en el Butlletí Oficial de l'Estat.
La Llei 2/1985, de 21 de gener, sobre protecció civil, constitueix el marc legal que determina tot el sistema de preparació i de resposta davant de situacions de risc col·lectiu greu, calamitat pública o catàstrofe extraordinària, en què la seguretat i la vida de les persones poden estar en perill i sucumbir-hi de manera massiva, la qual cosa generaria unes necessitats i uns recursos que poden exigir la contribució de totes les administracions públiques, les organitzacions, les empreses i fins i tot els particulars.
Els aspectes més significatius d'aquest sistema es basen en la planificació de les actuacions que cal realitzar en aquestes situacions i en la previsió dels mecanismes adequats de coordinació entre les diferents administracions públiques implicades i entre aquestes i els particulars.
Amb aquest plantejament, la Llei esmentada inclou un seguit de disposicions el desplegament normatiu de les quals permetrà la configuració integral del sistema de protecció civil.
En concret, l'article 8 de la Llei estableix que el Govern ha d'aprovar una norma bàsica que contingui les directrius essencials per a l'elaboració dels plans territorials i dels plans especials, per sectors d'activitat, tipus d'emergència o activitats concretes.
En compliment d'això, s'estableix aquesta Norma bàsica, els principis informadors de la qual són: responsabilitat, autonomia d'organització i de gestió, coordinació, complementarietat, subsidiarietat, solidaritat, capacitat d'integració i garantia d'informació.
Aquests principis exigeixen que la protecció civil, quant a servei públic, realitzi un seguit de funcions fonamentals, com ara: la previsió, pel que fa a l'anàlisi dels supòsits dels riscos, de les seves causes i efectes, i també de les zones que poden resultar-ne afectades; la prevenció relativa a l'estudi i la implantació de les mesures oportunes per mantenir sota observació, evitar o reduir les situacions de risc potencial i els danys que puguin derivar-se'n; la planificació de les línies d'actuació, per fer front a les situacions de risc greu, catàstrofe o calamitat pública que es puguin presentar; la intervenció, pel que fa a les diferents actuacions encaminades a protegir i socórrer la vida i els béns de les persones, i, per acabar, la rehabilitació, dirigida a l'establiment dels serveis públics indispensables per tornar a la normalitat.
Aquesta Norma bàsica, que constitueix el marc fonamental per a la integració dels plans de protecció civil en un conjunt operatiu i susceptible d'una aplicació ràpida, determina el contingut del que cal planificar i estableix els criteris generals a què s'ha d'acomodar la planificació esmentada per aconseguir la coordinació necessària de les diferents administracions públiques; si s'escau, ha de permetre la funció directiva de l'Estat i tot això en el cas d'emergències en què hi hagi present l'interès nacional.
Són emergències en què hi ha present l'interès nacional:
a ) Les que requereixin per a la protecció de les persones i els béns l'aplicació de la Llei orgànica 4/1981, d'1 de juny, reguladora dels estats d'alarma, excepció i setge.
b ) Les emergències en què calgui preveure la coordinació de diverses administracions perquè afectin diferents comunitats autònomes i exigeixin una aportació de recursos a nivell supraautonòmic.
c ) Les que per les seves dimensions efectives o previsibles requereixin una direcció nacional de les administracions públiques que hi estan implicades.
Als efectes d'aquesta Norma bàsica, s'entén per pla de protecció civil la previsió del marc organicofuncional i dels mecanismes que permeten la mobilització dels recursos humans i materials que són necessaris per a la protecció de les persones i els béns en cas de risc col·lectiu greu, catàstrofe o calamitat pública, i també l'esquema de coordinació entre les diferents administracions públiques cridades a intervenir-hi.
Les administracions públiques han d'elaborar i aprovar d'acord amb les seves competències: plans territorials i plans especials.
Els plans territorials s'han d'elaborar per fer front a les emergències generals que es puguin presentar en cada àmbit territorial –de comunitat autònoma i d'àmbit inferior– i han d'establir l'organització dels serveis i recursos que provinguin:
a ) De la mateixa administració que fa el pla.
b ) D'altres administracions públiques d'acord amb l'assignació que aquestes facin en funció de les seves possibilitats i de les necessitats de cada pla territorial.
c ) D'altres entitats públiques o privades.
El pla territorial de comunitat autònoma, que pot tenir caràcter de pla director, ha d'establir el marc organitzatiu general, en relació amb l'àmbit territorial corresponent, de manera que permeti la integració dels plans territorials d'àmbit inferior.
Quan la naturalesa i l'extensió del risc, l'abast de la situació d'emergència o els serveis i els recursos que cal mobilitzar depassin les competències d'una determinada administració, d'acord amb el que preveu el pla territorial corresponent, la direcció i la coordinació de les actuacions pot passar a l'autoritat que exerceixi les funcions esmentades en el pla territorial d'àmbit més ampli.
L'Administració de l'Estat ha d'establir els procediments organitzatius necessaris per assegurar que les autoritats estatals puguin exercir la direcció i la coordinació dels plans territorials en les situacions d'emergència en què hi pugui haver interès nacional.
Els plans territorials, per tal que siguin homologables i es puguin integrar si cal en uns altres plans d'àmbit superior, han de determinar, com a mínim, els aspectes següents:
a ) Definició de l'objectiu i l'abast del pla, i valoració i concreció del que es pot aconseguir amb la seva aplicació correcta.
b ) Determinació de la figura del director del pla, a qui correspon la direcció de totes les operacions que s'han de realitzar a l'empara del pla, en qualsevol de les fases que caracteritzen l'evolució de l'emergència.
c ) Cada pla territorial ha de preveure l'establiment d'un centre de coordinació operativa (CECOP), des del qual s'han de dirigir i coordinar totes les operacions i que ha de disposar d'un sistema d'enllaç amb el CECOP de l'administració en què s'integri el pla.
d ) Tot CECOP pot funcionar si escau com a centre de coordinació operativa integrat (CECOPI), en el qual s'han d'integrar els comandaments de les diferents administracions, tant per dirigir i coordinar l'emergència com per transferir responsabilitats.
e ) Establiment dels mecanismes i les circumstàncies per declarar formalment l'aplicació d'un pla, la qual cosa determina el començament de l'obligatorietat d'aquest; cal fixar per a cada cas:
L'autoritat encarregada de l'activació del pla.
El moment i les circumstàncies en què n'és procedent l'activació.
f ) Definició de les mesures de protecció a la població, amb garantia de l'assistència a les persones amb discapacitat, que tenen per objecte evitar o minimitzar els efectes adversos del risc, i s'han de considerar com a mínim les següents:
Refugi o aïllament al propi domicili o en llocs de seguretat.
Evacuació en les diferents variants.
Per ser objectiu prioritari, els procediments operatius i els mitjans utilitzats han de ser tals que es pugui assegurar l'adopció d'aquestes mesures en el moment oportú.
g ) Definició de les mesures de protecció dels béns, amb una atenció especial als declarats d'interès cultural, les quals mesures de protecció han de tenir dos vessants: el de la protecció pròpiament dita i el que s'orienta a evitar que es generin riscos associats que puguin incrementar els danys.
h ) Definició de les mesures i les actuacions de socors, amb consideració de les situacions que representen una amenaça per a la vida, que, en general, es poden agrupar en:
Persones sepultades sota la runa, o aïllades.
Persones malaltes a causa de les condicions del medi i d'higiene.
Les mesures que cal definir són, entre d'altres:
Classificació, control i evacuació d'afectats amb finalitat d'assistència sanitària i social.
Assistència sanitària primària.
i ) Definició de les intervencions per combatre l'esdeveniment catastròfic, que tenen per objecte actuar sobre l'agent que provoca la catàstrofe per eliminar-lo, reduir-lo o controlar-lo.
Aquestes intervencions poden actuar directament sobre la causa, o indirectament sobre els punts crítics en què concorren circumstàncies que en faciliten l'evolució o la propagació.
En tot cas, cal preveure la intervenció immediata per garantir l'actuació en els moments primers i decisius i permetre la incorporació ordenada i oportuna de nous mitjans.
j ) Definició de l'estructura operativa de resposta per fer front als efectes d'un esdeveniment catastròfic, la qual s'ha de determinar en funció de l'organització adoptada per l'administració territorial i dels tipus d'emergència que els plans estableixen.
k ) Articulació dels plans dels diferents nivells territorials, amb homogeneïtat de plantejaments, terminologia i continguts.
l ) Previsió de les actuacions en les emergències, amb establiment de sistemes d'alerta precoç i criteris d'avaluació de l'esdeveniment i les conseqüències d'aquest en temps real.
m ) Indicació de les autoritats a qui cal notificar l'existència d'esdeveniments que puguin produir danys a les persones i els béns.
n ) Establiment de fases i situacions concordantment amb les mesures de protecció que cal adoptar i els procediments d'actuació corresponents, la qual cosa constitueix la base operativa del pla.
ñ ) Determinació dels mitjans i els recursos que són necessaris.
Per desenvolupar aquest punt cal avaluar els mitjans i els recursos necessaris i identificar els mecanismes adequats per mobilitzar-los en tots els nivells, i també els organismes i les entitats, públics i privats, cridats a intervenir-hi i les fonts especialitzades d'informació que calen.
També hi ha de figurar un procediment per avaluar els danys que hagi produït la catàstrofe, per tal de determinar els equipaments i els subministraments que calen per atendre la població.
o ) Determinació de les mesures reparadores pel que fa a la rehabilitació dels serveis públics essencials, quan la falta d'aquests serveis constitueixi per si mateixa una situació d'emergència o pertorbi el desenvolupament de les operacions.
p ) Determinació dels mecanismes adequats per informar la població afectada i el públic en general, perquè aquest pugui adaptar la conducta a la prevista en un pla d'emergència.
q ) Implantació i manteniment de l'eficàcia del pla, de manera que s'estableixin en la planificació els mecanismes que n'han de garantir la correcta implantació i el manteniment de l'eficàcia al llarg del temps.
Aquests mecanismes comprenen: programa d'informació i capacitació, comprovacions periòdiques, exercicis i simulacres.
D'altra banda, atès que un pla d'emergència no és una estructura rígida i immutable, ja que depèn de les condicions particulars de cada territori i als canvis que es produeixin en l'organització, la normativa i el progrés dels coneixements tècnics, cal establir els mecanismes corresponents per revisar-lo i actualitzar-lo periòdicament.
Els plans han de tenir un grau de flexibilitat que permeti ajustar el model de planificació establert amb el marc real de la situació presentada.
s ) Així mateix, els plans territorials han d'establir el catàleg de recursos que es poden mobilitzar en cas d'emergència i l'inventari de riscos potencials, i també les directrius de funcionament dels serveis d'intervenció i els criteris sobre mobilització de recursos, tant del sector públic com del sector privat d'acord amb un sistema de classificació homologat.
Els plans especials s'han d'elaborar per fer front als riscos específics la naturalesa dels quals requereixi una metodologia tecnicocientífica adequada per a cadascun.
En l'elaboració dels plans cal tenir en compte:
a ) Identificació i anàlisi del risc i l'avaluació de les conseqüències.
c ) Avaluació de l'esdeveniment en temps real per a l'aplicació oportuna de les mesures de protecció.
d ) Composició de l'estructura operativa del pla, en què cal considerar la incorporació dels organismes especialitzats i del personal tècnic necessari.
e ) Els riscos tecnològics, la determinació de les actuacions i les responsabilitats dels industrials.
f ) Característiques de la informació a la població diferenciant la relativa al coneixement del risc i al coneixement del pla.
g ) Establiment de sistemes d'alerta perquè les actuacions en emergències siguin eminentment preventives.
h ) Planificació de mesures específiques, tant de protecció com de caràcter assistencial a la població.
En l'elaboració dels plans especials també són aplicables les directrius que assenyala l'article 4 d'aquesta Norma bàsica en relació amb els plans territorials.
En els àmbits territorials que ho requereixin, són objecte de plans especials, si més no, els riscos següents:
Per les diferents característiques dels riscos que enumera l'article anterior, els plans especials s'han d'elaborar d'acord amb els tipus següents:
Plans bàsics, per als riscos derivats de situacions bèl·liques i d'emergència nuclear, són aquells que tenen una aplicació exigida sempre per l'interès nacional.
En aquests plans, la competència i la responsabilitat de l'Estat abasta totes les fases de la planificació, incloent-hi la relativa a la prevenció (vigilància i control de les emergències potencials, amb el concurs dels organismes competents), la implantació, el manteniment de l'efectivitat, la informació a les administracions afectades, a la població i la direcció de totes les actuacions, sens perjudici de la participació de la resta d'administracions públiques.
Plans especials per als altres casos.
Plans especials són els que s'elaboren d'acord amb les directrius bàsiques relatives a cada risc.
Aquestes directrius bàsiques han d'establir els requisits mínims sobre els fonaments, estructura, organització, criteris operatius, mesures d'intervenció i instruments de coordinació que han de complir els plans especials a què facin referència.
Els plans especials es poden articular, segons el que hagi previst la directriu bàsica corresponent, d'acord amb les modalitats següents:
Aquests plans han d'establir els mecanismes i els procediments organitzatius dels seus recursos i serveis per assegurar l'exercici de la direcció i la coordinació dels plans especials autonòmics en les situacions d'emergència en què hi hagi interès nacional.
b ) De comunitat autònoma, per fer front als riscos específics en els territoris respectius.
Aquests plans, que es poden integrar en el pla director de la comunitat autònoma, han d'establir els mecanismes i els procediments de coordinació amb els plans d'àmbit estatal per garantir-ne la integració adequada.
Correspon al Govern, com a òrgan superior de direcció i coordinació en matèria de protecció civil, aprovar, a proposta del ministre de l'Interior i amb l'informe previ de la Comissió Nacional de Protecció Civil, els plans bàsics i els plans especials d'àmbit estatal, i també les directrius bàsiques a què fa referència l'article 7.2 d'aquesta Norma.
Les comunitats autònomes han d'elaborar i aprovar els plans territorials corresponents, i també els plans especials l'àmbit territorial d'aplicació dels quals no depassi l'àmbit de la comunitat autònoma.
La direcció i la coordinació d'aquests plans l'ha d'exercir la comunitat autònoma corresponent, excepte quan s'hagi declarat l'interès nacional segons el que preveu l'article 1.2 d'aquesta Norma bàsica.
Les entitats locals han d'elaborar i aprovar, quan sigui procedent i segons el marc de planificació que s'hagi establert a cada àmbit territorial, els plans territorials de protecció civil corresponents.
La competència de direcció i coordinació de les accions que prevegin aquests plans correspon a l'autoritat local, sens perjudici del que estableix l'article 3.3 d'aquesta Norma.
El Govern, a proposta del Ministeri de l'Interior i a iniciativa, si escau, del president de la comunitat autònoma o de l'òrgan corresponent de l'entitat local afectada, pot delegar les seves funcions en tot o en part en els casos en què la naturalesa de l'emergència ho aconselli, d'acord amb el que estableix l'article 15.2 de la Llei 2/1985.
Quan s'esdevingui una situació d'emergència de les que assenyala l'article 1.2 d'aquesta Norma bàsica, el ministre de l'Interior pot declarar l'emergència d'interès nacional.
El ministre de l'Interior ha de fer la declaració d'interès nacional per pròpia iniciativa o a instància de les comunitats autònomes o dels delegats del Govern en aquestes.
Aquesta declaració implica que les autoritats corresponents han de disposar l'aplicació dels seus plans territorials (de comunitat autònoma, provincials, supramunicipals, insulars i municipals) o especials, segons el cas; correspon a l'Estat la direcció i la coordinació de les actuacions.