Consulta general sobre el dret d'accés del Comitè d'Empresa a les actes del Consell Rector de l'Institut Cartogràfic i Geològic de Catalunya.
En resposta a aquesta consulta general, i en exercici de les funcions que li han estat atribuïdes per l'article 39 i la disposició addicional 6a de l'LTAIPBG i per l'article 7.2.i del seu Reglament, aprovat pel Decret 111/2017, de 18 de juliol, la GAIP emet el següent
El 21 de gener de 2019 el Subdirector general de Serveis de l'Institut Cartogràfic i Geològic de Catalunya (ICGC) fa la següent consulta a la GAIP: "L'Institut Cartogràfic i Geològic de Catalunya és una entitat pública sotmesa al dret privat que pertany al 100% a la Generalitat de Catalunya i per tant, sotmesa a la Llei de la Transparència.
Mitjançant aquest correu us volem consultar com procedir en relació a la següent petició: El Comitè d'Empresa ha demanat tenir còpia de les actes de les reunions del Consell Rector de l'Institut Cartogràfic i Geològic de Catalunya, màxim òrgan de direcció del nostre ens públic.
Atesa la informació confidencial que aquestes actes contenen i que estan redactades d'acord amb el debat i els acords que es prenen en el sí de l'esmentat òrgan col·legiat, us demanem que dictamineu sobre la procedència de lliurar aquestes actes al Comitè d'Empresa de l'ICGC".
L'1 de febrer de 2019 la GAIP demana a l'ICGC informació addicional per poder aprofundir més en l'objecte de la consulta.
Atenent la petició anterior, el 5 de febrer de 2019 l'ICGC facilita a la GAIP una acta del Consell Rector.
L'Institut també assenyala que "en el sí del Consell rector es poden debatre temes relatius a la gestió de personal.
Com poden ser: avaluació de llocs de treball, reestructuracions de la plantilla (acomiadaments, etc), polítiques de formació, negociacions col·lectives, organigrama, organització del personal, promocions, creació de llocs de treball, etc.)".
L'ICGC és creat per l'article 152 de la Llei 2/2014, de 27 de febrer, de mesures fiscals, administratives, financeres i del sector públic.
El paràgraf segon del precepte que s'acaba de citar estableix que "l'ens públic ICGC adopta la forma d'entitat de dret públic prevista en l'article 1.b.1 del text refós de la Llei 4/1985, de 29 de març, de l'estatut de l'empresa pública catalana (LEEPC), aprovat pel Decret legislatiu 2/2002, del 24 de desembre, i té personalitat jurídica pròpia, autonomia administrativa, tècnica i econòmica i plena capacitat d'obrar per a l'exercici de les seves funcions".
La forma d'entitat a la que es refereix l'article 1.b.1 LEEPC és la de "entitats de dret públic amb personalitat jurídica pròpia que són sotmeses a la Generalitat, però que han d'ajustar la seva activitat a l'ordenament jurídic privat".
En coherència amb la remissió feta a les entitats de l'article 1.b.1 LEEPC, l'article 152.2 de la Llei 2/2014 preveu que l'ICGC "es regeix per aquesta llei i per les disposicions que la despleguin, per les normes del dret civil, mercantil i laboral, per la normativa reguladora de les empreses públiques de la Generalitat i, en el que li sigui aplicable, per la normativa reguladora de les finances públiques i de patrimoni de la Generalitat, i resta sotmès al dret públic en les matèries següents: a) el règim d'acords i funcionament dels seus òrgans de govern, que se sotmet a la normativa general sobre òrgans col·legiats de l'Administració de la Generalitat".
Aquesta remissió comporta, entre altres conseqüències, l'aplicació plena de l'article 20 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i procediment de les Administracions públiques de Catalunya, que és el precepte que regula les actes de les sessions dels òrgans col·legiats, que estableix el següent: "1.
Cal garantir que els vocals puguin accedir a les actes en format electrònic per a consultar-hi el contingut dels acords adoptats".
Segons l'article 152.7 de la Llei 2/2014, els òrgans de govern i administració de l'ICGC són el Consell Rector i la Direcció.
El primer apartat d'aquest precepte defineix el Consell Rector com "l'òrgan col·legiat superior de govern, direcció i control de l'ens" i en determina la seva composició (la Presidència, que recau en la persona titular del Departament competent en matèria de territori, sis vocals en representació de la Generalitat, dos vocals en representació dels ens locals, el director o directora de l'Institut, un vocal en representació de les universitats catalanes, nomenat pel Consell Interuniversitari, i quatre professionals d'acreditada competència en l'àmbit d'actuació de l'ens, nomenats per la Presidència del Consell Rector).
El segon apartat del mateix precepte fixa algunes de les atribucions de major relleu del Consell Rector (entre altres, l'aprovació del pressupost i de l'estructura organitzativa de naturalesa laboral) i remet la resta als Estatuts de l'ens.
La direcció superior del personal correspon a la Direcció de l'Institut (article 152.4.d).
L'article 152.11 de la mateixa llei citada als paràgrafs anteriors preveu que "el Govern ha d'aprovar en el termini de vuit mesos a comptar de l'entrada en vigor d'aquesta llei els estatuts del nou ens, els quals han de desenvolupar les determinacions contingudes en aquest article i han de fixar-ne i completar-ne el règim jurídic i de funcionament".
En aplicació d'aquesta remissió, el Decret 58/2015, de 21 d'abril, aprova els Estatuts de l'ICGC.
Les previsions dels Estatuts que poden ser rellevants als efectes d'aquest Dictamen són les següents:
Per una banda, els apartats 6 i 7 de l'article 7, que regulen les actes de les sessions del Consell Rector en els termes següents: "6.
Els acords del Consell Rector s'han de reflectir en les actes de les seves sessions, les quals han de dur el vist i plau de la presidència i la signatura del secretari o secretària, i restar arxivades amb la numeració corresponent.
El secretari o secretària aixeca l'acta de les sessions, estén les certificacions dels acords que s'hi adopten i autoritza aquests documents amb la seva signatura".
Per una altra, una certa major concreció de les atribucions dels principals òrgans de l'ICGC, Consell Rector i Direcció.
Pel que fa a les atribucions del Consell Rector, a més de les previsions de l'article 152.7 de la Llei 2/2014, referides més amunt, l'article 6.2.e dels Estatuts hi afegeix, entre altres, l'aprovació del conveni col·lectiu.
En quant a les atribucions de la Direcció, l'article 8.2.e dels Estatuts concreta les següents en matèria de personal: "exercir la direcció superior del personal de l'Institut, subscriure i acordar l'extinció dels contractes del personal laboral i fixar el règim retributiu del personal, en els termes establerts per la normativa pressupostària i en la resta de disposicions que siguin aplicables en l'àmbit de la Generalitat de Catalunya, de la qual cosa en dona comptes al Consell Rector".
A la vista de les disposicions anteriors, als efectes d'aquest Dictamen, escau posar en relleu les consideracions següents:
En primer lloc, que si bé les relacions jurídiques de l'ICGC es regeixen bàsicament pel dret privat, està sotmès al dret públic en algunes matèries determinades, inclosa la relativa al règim d'acords i funcionament dels seus òrgans de govern, enunciat que inclou el règim jurídic de les actes aixecades de les seves sessions, i que se sotmet a la normativa general sobre òrgans col·legiats de l'Administració de la Generalitat.
Això vol dir que a les actes del Consell Rector a l'ICGC els és aplicable el previst per l'article 20 de la Llei 26/2010, transcrit més amunt, sens perjudici del que preveuen els apartats 6 i 7 de l'article 7 dels Estatuts de l'Institut, que també han estat reproduïts.
En segon lloc, cal remarcar que cap dels preceptes citats al paràgraf anterior fa previsions específiques sobre el règim d'accés, ni sobre l'eventual confidencialitat de les actes de l'ICGC.
Cal considerar, per tant, que no hi ha cap disposició legal, ni reglamentària, que estableixi un règim general de confidencialitat de les actes dels òrgans col·legiats de les Administracions de Catalunya, ni tampoc un eventual règim singular de confidencialitat per a les actes del Consell Rector de l'ICGC.
En tercer lloc, del règim de composició del Consell Rector se'n pot deduir que la major part dels i de les membres o són alts càrrecs (Conseller o Consellera del ram, Director o Directora de l'ICGC), o hi representen administracions públiques (la Generalitat i els ens locals) o han estat designats o designades discrecionalment per òrgans públics (pel Conseller o per la Consellera del ram o pel Consell Interuniversitari).
D'aquesta consideració se'n pot deduir que no formen part del Consell Rector en exercici de funcions o activitats privades, sinó en representació o/i gestió d'interessos públics, de manera que la condició de membre d'aquest òrgan té una dimensió indiscutiblement pública.
Finalment, a la vista de les atribucions del Consell Rector, i atesa la perspectiva dels interessos posats en relleu per la consulta, donat que qui demana l'accés a les actes és el Comitè d'Empresa del propi ICGC, pot ser rellevant tenir en compte que les úniques competències atribuïdes pels Estatuts al Consell Rector que tinguin una relació directa amb el règim i els drets i deures del personal de l'Institut són les d'aprovació dels pressupostos, de l'estructura organitzativa del personal laboral i del conveni col·lectiu, mentre que les funcions que comporten decisions singulars que afectin persones concretes corresponen a la Direcció.
Aquest dret és declarat formalment per l'article 18.1 de la mateixa llei ("les persones tenen el dret d'accedir a la informació pública, a què fa referència l'article 2.b, a títol individual o en nom i representació de qualsevol persona jurídica legalment constituïda") i el 20.1 estableix que únicament cedeix davant els límits o causes establertes expressament per les lleis ("el dret d'accés a la informació pública es garanteix a totes les persones, d'acord amb el que estableix aquesta llei.
El dret d'accés a la informació pública només pot ésser denegat o restringit per les causes expressament establertes per les lleis").
L'article 2.b LTAIPBG defineix la informació pública, en tant que objecte del dret d'accés, com "la informació elaborada per l'Administració i la que aquesta té en el seu poder com a conseqüència de la seva activitat o de l'exercici de les seves funcions, inclosa la que li subministren els altres subjectes obligats d'acord amb el que estableix aquesta llei".
Finalment, als efectes de la legislació de transparència i accés a la informació pública, s'ha de considerar que són administracions públiques plenament obligades davant l'exercici del dret d'accés les enumerades a l'article 3.1 LTAIPBG, l'apartat b del qual inclou "les entitats de dret públic dependents o vinculades amb les administracions a què fa referència la lletra a" (entre les quals hi ha la de la Generalitat).
A tenor dels preceptes que s'acaben de citar, no hi ha dubte de què l'ICGC, en tant que entitat de dret públic dependent o vinculada amb l'Administració de la Generalitat, és una Administració pública plenament obligada a atendre l'exercici del dret d'accés a la informació pública, de què les actes del seu Consell Rector, en la mesura que han estat elaborades pel propi Institut i es deuen trobar en el seu poder, són informació pública i de què, en conseqüència, qualsevol persona té dret d'accés a elles, llevat que concorri algun límit establert per llei que pugui comportar-ne la restricció o la denegació.
De fet, en el nostre ordenament jurídic són rares les previsions de confidencialitat d'actes o de secret de deliberacions (que vindria a ser el mateix) d'òrgans col·legiats de l'Administració, llevat de les dels governs central i de la Generalitat.
Aquest és el criteri que ha aplicat la GAIP reiteradament.
Es poden citar, en aquest sentit, les resolucions 148/2017 (que empara l'accés a actes del Consell de Seguiment i de la Junta de Govern Local de l'Ajuntament de l'Aldea), 165/2018 (que dona accés a actes i deliberacions de la Comissió de Govern de l'Ajuntament de Barcelona) i 82/2019 (que dona accés a actes del Ple i de la Junta de Govern Local de l'Ajuntament de Sant Jordi Desvalls).
Cal tenir en compte que l'accés a les actes de les Juntes de govern local ha estat considerat procedent per la GAIP malgrat tenir consciència del caràcter no públic de les seves sessions.
Així mateix, el Dictamen 2/2018 conclou declarant el caràcter d'informació pública i el conseqüent dret d'accés a les actes de la Comissió de Transparència de l'Ajuntament de Lleida.
Les consideracions dels paràgrafs anteriors no exclouen la possibilitat que actes determinades del Consell Rector de l'ICGC continguin informació afectada per límits legals al dret d'accés a la informació pública.
Per poder ser presos en consideració, s'hauria de tractar d'algun límit al dret d'accés a la informació pública establert legalment (com és el cas dels previstos pels articles 21, 23 i 24 LTAIPBG), que hauria de ser objecte d'aplicació motivada i restrictiva (així ho mana l'article 20.2 LTAIPBG) i que només afectaria estrictament la part d'informació concernida per ell, havent de donar accés a la resta, en aplicació del criteri d'accés parcial a la informació regulat per l'article 25 LTAIPBG.
A títol d'exemple, a l'acta de la sessió número 15 no sembla que concorrin límits legals al dret d'accés a la informació, llevat del relatiu a la protecció de dades personals, en relació amb les persones que hi consten identificades; ara bé, tenint en compte que aquestes dades personals són únicament la identitat dels membres del Consell de Govern i, en alguns casos, referències a intervencions fetes en aquesta condició, preval el dret d'accés a elles damunt la seva protecció, segons l'article 24.1 LTAIPBG, i per tant procediria donar accés a tota l'acta.
El fonament jurídic anterior conclou que, en principi, qualsevol persona té dret d'accés a les actes del Consell Rector de l'ICGC, sens perjudici de què pugui procedir l'ocultació parcial d'alguna part d'alguna d'elles per motius de ser afectada per algun límit legal a aquest dret.
Tanmateix, la consulta formulada a la que respon aquest Dictamen demana específicament l'abast del dret d'accés a les actes citades si qui l'exerceix és el Comitè d'Empresa de l'ICGC.
En aquest cas, està clar que el dret d'accés és encara més sòlid, fins al punt que es pot parlar d'un dret reforçat d'accés, cosa que pot ser especialment rellevant si el dret d'accés s'ha de ponderar amb límits que protegeixen la informació sol·licitada.
Com a principi general, el dret d'accés a la informació pública proclamat per l'article 18 LTAIPBG és reconegut a qualsevol persona, tingui o no tingui interès en la informació sol·licitada.
En aquest sentit, l'article 18.2 LTAIPBG declara que "l'exercici d'aquest dret no és condicionat a la concurrència d'un interès personal, no resta subjecta a motivació i no requereix la invocació de cap norma".
Sens perjudici del que s'acaba de dir, l'article 22.1 LTAIPBG, relatiu a la necessitat d'aplicar amb criteris de proporcionalitat els límits legals que puguin concórrer en les sol·licituds d'informació pública, assenyala el següent: "els límits aplicats al dret d'accés a la informació pública han d'ésser proporcionals a l'objecte i la finalitat de protecció.
L'aplicació d'aquests límits ha d'atendre les circumstàncies de cada cas concret, especialment la concurrència d'un interès públic o privat superior que justifiqui l'accés a la informació".
Segons aquest precepte, doncs, si en una sol·licitud d'informació pública hi concorren límits legals, la ponderació necessària per poder determinar què ha de prevaldre haurà de tenir en compte si, a més de la força jurídica que li dona el dret d'accés, la sol·licitud d'informació és avalada també per la concurrència d'algun interès públic o privat coadjuvant al dret d'accés, cas en el qual la força en contra dels eventuals límits legals concurrents s'afebliria.
En aplicació d'aquest plantejament, nombroses resolucions de la GAIP reconeixen un dret reforçat d'accés a les persones que tenen la condició d'interessades en el procediment del que demanen poder accedir a l'expedient o als representants sindicals, en relació amb l'accés a informació que els garanteix la legislació sindical.
En el supòsit objecte de la consulta està clar que el Comitè d'Empresa de l'ICGC té un interès superior al que puguin tenir persones alienes a l'entitat per poder conèixer les actes del seu Consell Rector, ja que aquestes actes poden reflectir acords o debats sobre qüestions d'interès directe per al col·lectiu de treballadors i treballadores que el Comitè representa.
A més, cal tenir en compte que l'article 17.2 LEEPC, precepte que per la previsió feta pel seu article 33 és aplicable al Consell Rector de les entitats a què es refereix el l'article 1.b.1 de la mateixa disposició legal, i que com ja s'ha vist inclou l'ICGC, estableix que "els estatuts han de preveure la presència de representants socials en els consells d'administració si la funció exercida per l'entitat o el nombre de treballadors ho fan aconsellable".
Tot i que els Estatuts de l'ICGC no s'han considerat concernits per aquesta previsió legal, no hi ha dubte de què aquest precepte és indiciari d'una evident sensibilitat legislativa favorable a la representació del personal en el consell d'administració o rector de les empreses o entitats públiques de Catalunya, fins el punt d'exigir-la obligatòriament si les funcions de l'entitat o el nombre de treballadors i treballadores ho aconsellen.
Doncs bé, si hi ha una mena de predisposició legal a la representació dels empleats i empleades en el consell d'administració o rector d'aquestes entitats, està clar que això comporta el reconeixement legal d'un interès seu en les funcions de govern i administració de l'entitat, una de les manifestacions òbvies del qual ha de ser el dret d'accés del seu òrgan de representació a les seves actes.
Per tant, el Comitè d'Empresa de l'Institut no només ostenta el dret d'accés que pot exercir qualsevol persona a les actes del Consell Rector de l'ICGC, sinó que fins i tot en el seu cas el dret d'accés tindria més possibilitats de prevaldre damunt dels límits legals a l'accés que puguin concórrer en relació a alguna part de les actes.
El règim jurídic aplicable a les actes del Consell Rector de l'ICGC és el que estableixen els articles 7.6 i 7 dels seus Estatuts i 20 de la Llei 26/2010, de règim jurídic i procediment de les administracions públiques de Catalunya.
Cap d'aquests preceptes estableix cap mena de restricció o limitació d'accés a aquestes actes.
L'ICGC, en tant que entitat de dret públic dependent o vinculada amb l'Administració de la Generalitat, és una Administració pública plenament obligada a atendre l'exercici del dret d'accés a la informació pública, de què les actes del seu Consell Rector, en la mesura que han estat elaborades pel propi Institut i es deuen trobar en el seu poder, són informació pública i de què, en conseqüència, qualsevol persona té dret d'accés a elles, llevat que concorri algun límit establert per llei que pugui comportar-ne la restricció o la denegació.
Es pot donar el cas que actes determinades del Consell Rector de l'ICGC continguin informació afectada per límits legals al dret d'accés a la informació pública.
En aquests casos, si el límit és ponderat com a prevalent, seria procedent donar accés parcial a l'acta, ocultant la part afectada pel límit legal.
El Comitè d'Empresa de l'Institut no només ostenta el dret d'accés que pot exercir qualsevol persona a les actes del Consell Rector de l'ICGC, sinó que fins i tot en el seu cas el dret d'accés tindria més possibilitats de prevaldre damunt dels límits legals a l'accés que puguin concórrer en relació a alguna part de les actes
Aquest és el nostre Dictamen, aprovat pel Ple del dia 22 de febrer de 2019, emès en relació amb una consulta de caràcter general, que no condiciona ni prejutja la nostra resolució de futures reclamacions sobre peticions concretes d'accés a la informació pública, en la mesura en què les circumstàncies i els interessos presents en cada cas poden determinar solucions diferents.