Resolució 247/2020, de 9 d'abril (Resolució impugnada davant el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya)
Còpia del projecte d'una planta d'incineració de residus.
L'exercici d'aquest dret es manifesta mitjançant la sol·licitud d'informació pública que presenta el subjecte actiu amb el contingut que vol i en el moment que li convé; si qui l'exerceix és una persona interessada que demana informació d'un procediment administratiu obert, l'article 53.1 LPAC citat més amunt li reconeix el dret de poder-ho fer en qualsevol moment, no en el que sigui més adequat per al procediment o li convingui més a l'Administració; per tant, limitar l'exercici del dret d'accés al projecte sol·licitat als moments d'informació pública i d'audiència a les persones interessades, com pretenen fer el DTS i l'empresa promotora afectada, suposa una restricció del dret d'accés a aquesta mateixa informació garantit per a les persones interessades per l'article 53.1 LPAC, que té caràcter bàsic i és la normativa de procediment administratiu a la que es remet en primer lloc la disposició addicional 1a.1 LTAIPBG.
L'efectivitat del dret d'accés a la còpia sol·licitada no pot ser condicionada a l'abonament de la taxa requerida per a la tramitació de l'autorització ambiental; l'abonament d'aquesta taxa sembla ser necessari per poder iniciar el procediment d'autorització ambiental, de manera que pròpiament no comença aquest procediment administratiu mentre no s'hagi abonat; per tant, el que pot determinar aquesta qüestió, més que el dret d'accés a la informació que forma part d'aquest procediment, és el règim aplicable a la sol·licitud d'informació, que serà l'LTAIPBG si el procediment administratiu d'autorització encara no s'ha obert, i l'LPAC a partir del moment de la seva obertura i si qui demana la informació és persona interessada, com és el cas; ara bé: si la informació sol·licitada és en poder de l'Administració (i el projecte sol·licitat hi està des del moment de la seva presentació), per aquest sol fet és informació pública i, per tant, no es pot denegar l'accés sol·licitat a ella pel fet que no hagi començat formalment el procediment de tramitació de l'autorització ambiental.
Accés de les persones interessades en un procediment obert.
Procediment d'autorització ambiental.
Número d'expedient de la reclamació: 83/2020
D'acord amb aquests preceptes, en principi sembla que és procedent aquest procediment de garantia davant la GAIP i que aquesta Comissió és competent per tramitar i resoldre aquesta Reclamació, ja que deriva d'una sol·licitud d'informació pública.
Efectivament, segons l'article 2.b LTAIPBG, "informació pública" és "la informació elaborada per l'Administració i la que aquesta té en el seu poder com a conseqüència de la seva activitat o de l'exercici de les seves funcions, inclosa la que li subministren els altres subjectes obligats d'acord amb el que estableix aquesta llei".
En aplicació d'aquesta definició, no hi ha dubte que el projecte d'una planta incineradora de residus presentat a l'Administració per a la seva autorització és informació pública als efectes de la legislació de transparència i accés a la informació pública, perquè està en poder de l'Administració.
El que no està tan clar és la legislació aplicable per resoldre la Reclamació, ateses les consideracions que segueixen.
Tant l'informe del DTS, com les al·legacions de la promotora del projecte sol·licitat, invoquen l'LPCAA com a norma que hauria de regir l'accés a la informació sol·licitada per la persona reclamant.
Segons aquestes consideracions, el projecte sol·licitat forma part d'un procediment administratiu obert (el d'autorització ambiental), en el qual l'entitat ambiental reclamant té la condició legal d'interessada, que el DTS li ha atribuït expressament (antecedent 3) i l'empresa promotora del projecte li ha reconegut, també expressament (antecedent 10).
En aquestes circumstàncies, Administració i empresa afectada creuen necessari d'atendre allò previst per la disposició addicional 1a.1 LTAIPBG i, en aplicació seva, remetre enterament l'accés sol·licitat a les previsions de l'LPCAA.
La disposició addicional 1a.1 LTAIPBG estableix el següent: L'accés dels interessats als documents dels procediments administratius en tràmit es regeix pel que determina la legislació sobre règim jurídic i procediment administratiu.
En aquest cas, el procediment administratiu aplicable, segons el DTS i l'empresa promotora del projecte sol·licitat, seria el regulat pels articles 16 a 30 LPCAA per a les autoritzacions ambientals, que contempla, entre altres actuacions, la necessitat de sotmetre el projecte a informació pública (article 20) i a audiència de les persones interessades (article 27).
Segons el DTS i l'empresa promotora afectada, l'entitat reclamant, en la seva condició d'interessada, gaudiria de plenes garanties d'accés al projecte sol·licitat en el tràmit d'informació pública i, més endavant i si s'escau, també en el d'audiència i, per tant, remeten l'efectivitat de l'accés sol·licitat a aquests moments procedimentals.
Les anteriors consideracions porten a la necessitat d'aprofundir en diverses qüestions: (i) en la de fins a quin punt la remissió feta per la disposició addicional 1a.1 LTAIPBG deixa enterament a mans de la legislació de règim jurídic i de procediment administratiu l'accés a la documentació que forma part dels procediments administratius oberts; (ii) en la de fins a quin punt és jurídicament admissible que la legislació de règim jurídic i procediment administratiu atribueixi a les persones interessades un accés a la documentació que forma part dels procediments administratius oberts per dessota dels estàndards garantits a qualsevol persona per la legislació de transparència i accés a la informació pública; (iii) en la de concretar quina és la legislació de règim jurídic i procediment administratiu a la qual s'ha de considerar feta la remissió de la disposició addicional 1a.1 LTAIPBG en el cas que ens ocupa.
La Resolució de la GAIP de 23 de desembre de 2015, sobre la Reclamació 17/2015, en el seu fonament jurídic 2 fa les següents consideracions sobre l'accés a la informació dels procediments administratius oberts o en tràmit:
no hi ha cap disposició a l'LTAIPBG, inclosa la seva disposició addicional 1a, que estableixi cap motiu d'inadmissió, ni cap límit d'accés que es defineixin en funció del caràcter obert o tancat dels procediments administratius.
Això comporta que el dret d'accés a la informació pública s'ha de poder exercir amb independència de si aquesta informació forma part d'un procediment obert o tancat, o de cap procediment específic.
Si la voluntat del legislador fos la de denegar l'accés als expedients tancats, ja ho hauria establert, i no ho fa, ni per activa, ni per passiva.
Més aviat tot el contrari: l'Exposició de motius de la Llei estatal 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, que té una disposició addicional 1a amb el mateix contingut de la disposició addicional 1a de l'LTAIPBG, assenyala expressament com una de les limitacions de la regulació precedent del dret d'accés, que precisament pretén superar la nova legislació de transparència, el fet de limitar l'accés als documents continguts a procediments administratius ja finalitzats (apartat II de l'Exposició de motius, en relació amb l'article 37 LRJPAC).
Està clar, doncs, que la voluntat del legislador no pot ser altra que la d'admetre i protegir l'exercici del dret d'accés, per part de qualsevol persona, a la informació pública, amb independència del caràcter obert o tancat dels procediments que la contenen.
Establert el dret de qualsevol persona a accedir a la documentació inclosa a procediments administratius oberts, cal valorar tot seguit si aquest dret es pot restringir quan qui l'exerceix té la condició de persona interessada en el procediment administratiu concernit.
Per raons de mera obvietat cal descartar aquesta possibilitat, ja que seria una autèntica incongruència, contrària als més elementals principis d'igualtat i de no discriminació, oferir major accés i més ben garantit a la informació pública continguda en un procediment obert a la ciutadania en general, que a les persones que hi tenen la condició d'interessades.
Cal tenir en compte, a més, que no hi ha cap precepte a l'LTAIPBG del qual es pugui desprendre que la condició d'interessat o interessada en un procediment administratiu hagi de ser o pugui ser un motiu d'inadmissió de les sol·licituds d'informació a l'Administració pública o de les reclamacions a la GAIP.
La garantia de la reclamació a la GAIP, que protegeix mitjançant un procediment breu i gratuït davant d'un òrgan independent el dret general d'accés a la informació pública de qualsevol ciutadà o ciutadana, amb tanta o més raó ha d'emparar el dret de les persones interessades a obtenir la informació inclosa en els procediments administratius que els afecten, i res hi ha a la disposició addicional 1a LTAIPBG que ho impedeixi.
Tot el contrari: el que estableix aquesta disposició és que la posició jurídica que correspon a les persones interessades en un procediment administratiu, en relació amb l'accés a la informació pública que l'integra, es defineix no tant pel règim jurídic aplicable al dret d'accés a la informació pública, sinó pels drets de major intensitat d'accés a l'expedient que els reconeix la legislació de procediment administratiu (en aquest sentit, l'article 26 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, reconeix sense restriccions a les persones interessades en un procediment administratiu en tramitació el dret a accedir a l'expedient i a obtenir una còpia dels documents que en formen part), i tot amb independència de si qui resol les sol·licituds d'accés és l'Administració responsable de tramitar el procediment concernit o, en via de reclamació, la GAIP, o el jutge o tribunal que hagi de resoldre l'eventual recurs jurisdiccional (...).
Per tant, la conseqüència de si es donés la circumstància de la disposició addicional 1a LTAIPBG seria bàsicament que tant l'Administració com la GAIP haurien de reconèixer a les persones interessades en el procediment administratiu (tant en el moment d'atendre les seves sol·licituds d'informació, com en el de resoldre les seves reclamacions o els seus recursos) el plus de legitimitat que pugui correspondre a aquesta condició, respecte de la predicable a la ciutadania en general, als efectes de poder ponderar més favorablement, si escau, el seu dret d'accés amb els altres drets o interessos que concorrin en el cas.
La remissió a la legislació sobre règim jurídic i procediment administratiu feta per la disposició addicional 1a.1 LTAIPBG és fonamentalment a la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPAC), l'article 53.1 de la qual estableix el següent: A més de la resta de drets que preveu aquesta Llei, els interessats en un procediment administratiu tenen els drets següents: a) A conèixer, en qualsevol moment, l'estat de la tramitació dels procediments en què tinguin la condició d'interessats; el sentit del silenci administratiu que correspongui, en cas que l'Administració no dicti ni notifiqui una resolució expressa dins el termini; l'òrgan competent per a la seva instrucció, si s'escau, i la resolució; i els actes de tràmit dictats.
Així mateix, també tenen dret a accedir i a obtenir una còpia dels documents continguts en els procediments esmentats.
S'entén complerta l'obligació de l'Administració de facilitar còpies dels documents continguts en els procediments mitjançant la posada a disposició de les còpies en el punt d'accés general electrònic de l'Administració competent o en les seus electròniques que corresponguin.
Els articles 16 a 30 LPCAA, als quals es remeten en el seu informe i al·legacions el DTS i l'empresa promotora del projecte sol·licitat, no regulen el dret d'accés de les persones interessades a la documentació que forma part dels procediments d'autorització ambiental i singularment tampoc ho fan els articles 20 i 27 d'aquesta Llei, que en comptes de regular l'exercici del dret de les persones interessades a sol·licitar i obtenir consulta o/i còpia de la documentació que forma part dels expedients d'autorització ambiental, el que realment fan és establir l'obligació de l'Administració de sotmetre'ls a informació pública i a audiència, que no és el mateix.
És comprensible que les actuacions relatives al sotmetiment a informació pública i, més endavant, a audiència de les persones interessades es facin en el moment procedimental oportú, un cop fetes les actuacions administratives prèvies pertinents en cada cas.
I és consubstancial a aquests tràmits l'oferiment d'accés a l'expedient a les persones interessades (i a tothom, en el cas de la informació pública), a les que, a més, s'ofereix la possibilitat de formular al·legacions.
Però aquestes actuacions tenen una finalitat diferent a la d'atendre l'exercici del dret d'accés a la informació pública (procuren facilitar la participació ciutadana en el procés d'autorització de projectes amb impacte a l'entorn) i s'ofereix l'accés a la informació del procediment en qüestió en la forma i en el moment més escaients per a aquesta finalitat, que no necessàriament coincideix amb les que puguin tenir les persones que vulguin exercir el dret d'accés a la mateixa informació.
El dret d'accés a la informació pública és definit per l'article 2.c LTAIPBG com "el dret subjectiu que es reconeix a les persones per a sol·licitar i obtenir la informació pública, en els termes i les condicions regulats per aquesta llei".
L'exercici d'aquest dret es manifesta mitjançant la sol·licitud d'informació pública que presenta el subjecte actiu amb el contingut que vol i en el moment que li convé.
Si qui l'exerceix és una persona interessada que demana informació d'un procediment administratiu obert, l'article 53.1 LPAC citat més amunt li reconeix el dret de poder-ho fer en qualsevol moment, no en el que sigui més adequat per al procediment o li convingui més a l'Administració.
Per tant, limitar l'exercici del dret d'accés al projecte sol·licitat als moments d'informació pública i d'audiència a les persones interessades, com pretenen fer el DTS i l'empresa promotora afectada, suposa una restricció del dret d'accés a aquesta mateixa informació garantit per a les persones interessades per l'article 53.1 LPAC, que té caràcter bàsic i és la normativa de procediment administratiu a la que es remet en primer lloc la disposició addicional 1a.1 LTAIPBG.
Després d'haver aprofundit en les tres qüestions plantejades més amunt, es poden formular les següents conclusions de caràcter general: (i) si bé la remissió feta per la disposició addicional 1a.1 LTAIPBG deixa a mans de la legislació de règim jurídic i de procediment administratiu l'accés a la documentació que forma part dels procediments administratius oberts, aquesta regulació només és aplicable a l'accés de les persones interessades als procediments administratius respectius, mentre que la resta de persones tenen dret a accedir a la informació de procediments administratius oberts en els que no tenen la condició d'interessades d'acord amb el règim establert per l'LTAIPBG; (ii) la condició de persona interessada en un procediment administratiu obert reforça el dret d'accedir a la informació que conté, de manera que no seria jurídicament admissible que la legislació de règim jurídic i procediment administratiu atribuís a les persones interessades un accés a la documentació que forma part dels procediments administratius oberts per dessota dels estàndards garantits a qualsevol persona per la legislació de transparència i accés a la informació pública; (iii) la legislació de règim jurídic i procediment administratiu a la qual s'ha de considerar feta la remissió de la disposició addicional 1a.1 LTAIPBG en el cas que ens ocupa és l'article 53.1.a LPAC, ja que la que regula específicament el procediment d'autorització ambiental no conté cap previsió reguladora del dret d'accés a la informació continguda en aquest procediment.
A la vista de les anteriors consideracions, cal concloure que tant sobre la base de l'LTAIPBG, com de la legislació de règim jurídic i procediment administratiu a la qual es remet la disposició addicional 1a.1 LTAIPBG (que bàsicament és l'LPAC, especialment el seu article 53.1.a, l'entitat reclamant té dret a una còpia del projecte d'incineradora indicat a l'antecedent 2, dret que ha de poder exercir en el moment que consideri oportú demanar la informació en qüestió, que no té perquè ser necessàriament el moment que més li convingui a l'Administració o al procediment d'autorització.
I aquesta consideració és igualment aplicable als efectes de determinar la improcedència de remetre l'accés a la fase d'informació pública o a l'audiència de les persones interessades, com als d'entendre que l'efectivitat del dret d'accés a la còpia sol·licitada no pot ser condicionada a l'abonament de la taxa requerida per a la tramitació de l'autorització ambiental.
L'abonament d'aquesta taxa sembla ser necessari per poder iniciar el procediment d'autorització ambiental, de manera que pròpiament no comença aquest procediment administratiu mentre no s'hagi abonat; per tant, el que pot determinar aquesta qüestió, més que el dret d'accés a la informació que forma part d'aquest procediment, és el règim aplicable a la sol·licitud d'informació, que serà l'LTAIPBG si el procediment administratiu d'autorització encara no s'ha obert, i l'LPAC a partir del moment de la seva obertura i si qui demana la informació és persona interessada, com és el cas.
Ara bé: si la informació sol·licitada és en poder de l'Administració (i el projecte sol·licitat hi està des del moment de la seva presentació), per aquest sol fet és informació pública i, per tant, no es pot denegar l'accés sol·licitat a ella pel fet que no hagi començat formalment el procediment de tramitació de l'autorització ambiental.
Naturalment, el dret d'accés a la informació sol·licitada declarat als paràgrafs anteriors és sens perjudici de la concurrència de límits legals que puguin justificar-ne la denegació.
Efectivament, segons l'article 20.1 LTAIPBG, "el dret d'accés a la informació pública es garanteix a totes les persones, d'acord amb el que estableix aquesta llei.
Els antecedents posen de manifest que en la tramitació de la sol·licitud de la que deriva la Reclamació s'ha invocat l'eventual concurrència de dos límits legals a l'accés a una còpia del projecte sol·licitada: la possible confidencialitat de documentació del projecte declarada per l'empresa promotora, per una banda i les dades personals que pugui contenir aquesta documentació, per l'altra.
Segons indica l'informe del DTS aportat a aquest procediment (antecedent 6), l'empresa promotora hauria formulat una declaració inicial de confidencialitat de la documentació del projecte sol·licitat, que hauria dut el Departament a denegar l'accés mentre no determinava la justificació de la confidencialitat al·legada i que més endavant la mateixa empresa promotora hauria deixat sense efecte la declaració inicial general de confidencialitat, assenyalant que, al seu entendre, la confidencialitat s'hauria de limitar a la protecció de les dades personals (físiques i jurídiques) incloses a la documentació del projecte.
Per tant, cal entendre que a partir de l'escrit de l'empresa promotora de 28 de gener de 2020 (antecedent 6) no és vigent cap límit de confidencialitat que pugui impedir o limitar l'accés sol·licitat.
L'altre límit invocat és el de la protecció de dades personals.
En relació amb aquesta qüestió, l'informe de l'APDCAT aportat a aquest procediment assenyala clarament que la legislació de dades personals no impedeix l'accés sol·licitat, si bé considera també necessari que, en aplicació del principi de minimització de les dades, s'eliminin de la informació que caldrà proporcionar a l'entitat reclamant les dades de les persones físiques que hi constin que no siguin necessàries per a la finalitat de l'accés.
Aquesta Resolució fa seves aquestes consideracions de l'APDCAT i insta el DTS a suprimir o tatxar de la còpia sol·licitada per l'entitat reclamant les dades relatives a persones físiques (noms i cognoms, adreces, números d'identificació, telèfons) que pugui contenir.
L'antecedent 6 també posa de manifest que l'empresa promotora del projecte sol·licitat hauria invocat la protecció de les escriptures de les societats per la legislació de protecció de dades personals.
El cas és, però, que la legislació de protecció de dades personals únicament protegeix les dades de les persones físiques, no de les jurídiques, de manera que, d'acord amb les consideracions fetes al paràgraf anterior, és procedent suprimir les dades de persones físiques que constin a les escriptures de societats incloses al projecte sol·licitat, però no sembla concórrer cap límit legal que justifiqui la denegació de còpia d'aquestes escriptures.
La disposició addicional tercera del Reial Decret 463/2020, de 14 de març, pel qual es declara l'estat d'alarma per a la gestió de la situació de crisi sanitària ocasionada pel Covid-19, disposa la suspensió dels terminis dels procediments administratius, tret que s'apreciïn causes d'interès general o perjudicis greus en els drets de les persones interessades en procediment que justifiquin la seva continuïtat.
Aquesta suspensió dels terminis administratius no eximeix a la GAIP de continuar impulsant el procediment de reclamació, tal i com l'obliga l'art. 71 de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques, i atès que la GAIP està dotada de mitjans electrònics que li permeten continuar amb la seva funció amb ple respecte de les mesures de confinament i sense perjudicar la finalitat de la declaració de l'estat d'alarma.
En conseqüència, la GAIP continua la tramitació i, si escau, resolució o mediació de les reclamacions d'acord amb el seu procediment, en atenció a l'interès general en garantir l'empara legal efectiva atorgada per l'article 39 LTAIPBG a totes les persones que s'han vist prèviament perjudicades en el seu dret a accedir a la informació pública i en la mesura que s'hi aportin les dades necessàries per poder decidir amb ple coneixement de causa.
En aquest cas, els antecedents posen de manifest que la Comissió ha rebut totes les aportacions requerides per millor resoldre (informes del Departament i de l'APDCAT i al·legacions de l'empresa promotora afectada).
Així mateix, és procedent entendre que les persones interessades en aquest procediment (l'entitat reclamant i l'empresa promotora afectada) consenten que no s'apliqui la suspensió prevista per la disposició addicional 3a. del Reial Decret 463/2020 perquè:
Ateses les anteriors consideracions, és procedent continuar aquest procediment de Reclamació i resoldre.
L'article 34.3 LTAIPBG estableix que si la resolució és estimatòria de la sol·licitud i hi ha hagut oposició de tercers, l'accés a la informació només es pot fer efectiu una vegada ha transcorregut el termini per a interposar recurs contenciós administratiu sense que s'hagi formalitzat o, en cas que s'hagi presentat aquest recurs, si no s'ha acompanyat de petició de mesures cautelars de suspensió o s'ha resolt aquest incident mantenint l'executivitat de l'acte administratiu.
Atès que en aquest procediment hi ha una tercera persona afectada, que ha presentat al·legacions, cal valorar si és necessària l'aplicació d'aquesta demora en l'execució de la Resolució.
Si bé l'empresa promotora del projecte sol·licitat no s'oposa explícitament a l'accés de l'entitat reclamant a la informació sol·licitada (fins i tot s'hi avé), sí que s'oposa a l'accés a les dades personals i societàries que constin al projecte i, sobretot, s'oposa manifestament a què l'accés sol·licitat sigui previ o al marge dels tràmits d'informació pública o d'audiència previstos per la legislació sectorial aplicable a la tramitació de l'autorització ambiental.
Aquesta postura s'ha d'interpretar necessàriament com una oposició al contingut d'aquesta Resolució, que declara el dret d'accés també a la informació societària inclosa al projecte sol·licitat i el dret a accedir a la informació sol·licitada al marge dels tràmits d'informació pública i audiència.
En conseqüència, l'efectivitat d'aquesta Resolució s'ha de demorar en els termes previstos per l'article 34.3 LTAIPBG, a més del que resulti de la suspensió de terminis i de procediments establerta pel Reial Decret 463/2020.
Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 9 d'abril de 2020, resol per unanimitat:
Els terminis donats en aquesta Resolució per lliurar la informació s'han de comptar en dies hàbils (descomptant festius i dissabtes) i comencen a partir de l'endemà de la recepció de la seva notificació per l'Administració reclamada, un cop s'aixequi la suspensió prevista pel Reial Decret 463/2020, de 14 de març, pel qual es declara l'estat d'alarma per a la gestió de la situació de crisi sanitària ocasionada pel covid-19.
Aquesta sol·licitud només pot ser admesa a consideració si és notificada a la GAIP abans que fineixi el termini fixat a la Resolució, i s'ha de fonamentar en circumstàncies que no hagin pogut ser tingudes en compte per la Comissió abans de dictar la seva Resolució, o en l'aplicació de les mesures regulades en el RD 463/2020, de 14 de març.
Contra aquesta resolució, que posa fi a la via administrativa, es pot interposar recurs contenciós administratiu davant el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya en un termini de dos mesos, a comptar de l'endemà de la notificació de la resolució, d'acord amb la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa, sens perjudici del què disposa la disposició addicional tercera del Reial decret 463/2020, de 14 de març, pel que es declara l'estat d'alarma per a la gestió de la situació de crisi sanitària ocasionada pel covid-19.