I. Se sotmet a dictamen de la Comissió Jurídica Assessora el Projecte de decret legislatiu pel qual s'aprova el Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya.
El dictamen d'aquesta Comissió té caràcter preceptiu, segons allò que disposa l'article 3.1.a) de la Llei que la regula.
La sol·licitud es formula amb caràcter d'urgència a l'empara de l'article 12 de la Llei reguladora de la Comissió.
La urgència es justifica en el proper venciment del termini de nou mesos que la Llei 21/2002, de 5 de juliol, concedí per efectuar la refosa.
Tal com ha assenyalat aquesta Comissió Jurídica Assessora en altres ocasions davant casos semblants, l'Administració ha de preveure aquesta circumstància i actuar amb diligència i eficiència, segons exigeix la Llei, quan coneix de bell antuvi el termini del qual disposa per exercir una determinada potestat, en aquest cas la d'aprovació del Text refós.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora atén la petició del conseller i emet el dictamen amb escurçament del termini, però ha de subratllar que l'exercici institucionalitzat de la funció consultiva com a garantia preventiva de la legalitat de l'actuació del govern no s'adiu -per norma general- amb la urgència, i menys en els casos d'especial complexitat com el que ens ocupa, i així ho sotmet a la consideració de l'autoritat consultant.
La competència de la Generalitat per dictar la norma que es dictamina ha de ser la mateixa que la que ha donat cobertura a les lleis que són objecte de refosa.
Essencialment, es tracta de la competència sobre règim local, atribuïda per l'article 9.8 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya (EAC) amb caràcter d'exclusiva, sense perjudici d'allò que disposa l'article 149.1.18 de la Constitució espanyola (CE).
Això és així, amb independència que alguns dels seus aspectes es puguin, així mateix, incloure en la competència atribuïda per d'altres preceptes, com per exemple l'article 10.1.2 de l'EAC per al desenvolupament legislatiu en matèria de contractes administratius.
Però el Tribunal Constitucional ha assenyalat reiteradament, STC 233/1999 i STC 37/2002, que quan l'article 9.8 de l'EAC atribueix la competència sobre règim local, aquest apareix com un títol competencial de caràcter globalitzador, comprensiu de tots els aspectes que es refereixen a l'Administració local, inclosa, per exemple, la seva funció pública.
L'habilitació del govern per aprovar el text projectat, que es formula com Decret legislatiu que aprova un text refós, es fonamenta en l'article 33 de l'EAC, que preveu la possible delegació legislativa pel Parlament en els mateixos termes previstos als articles 82 i següents de la Constitució per a la delegació de les Corts Generals al Govern de l'Estat, i en l'article 71.d) de la Llei 3/1982, del Parlament, del President i del Consell Executiu, que concreta la competència atribuïda al Consell Executiu o Govern.
El termini de l'habilitació efectuada a favor del Govern per la norma autoritzadora, la disposició final segona de la Llei 21/2002, de 5 de juliol, és de nou mesos a comptar de l'entrada en vigor d'aquesta Llei.
L'esmentada norma fou publicada al DOGC de 16 de juliol de 2002, sense que s'establís cap disposició específica sobre la seva entrada en vigor o vacatio legis.
Per tant, aquesta tingué lloc als vint dies de la seva publicació, data a partir de la qual cal comptar, de data a data, els nou mesos que té el Govern com a màxim per aprovar el text refós; finalitza, per tant, el dia 5 de maig.
L'habilitació al Govern per exercir la delegació legislativa està en vigor, malgrat la seva eventual invalidesa, qüestió que es passa a analitzar en aquest fonament jurídic.
Aquesta qüestió se suscita a la vista dels límits que l'ordenament jurídic català estableix respecte de la possibilitat de delegar la funció legislativa.
L'article 34.2 de la Llei 3/1982, del Parlament, del president i del Consell Executiu, disposa que «no pot ésser objecte de delegació la potestat de legislar sobre les matèries enumerades en l'apartat 2 de l'article 32», el qual es refereix, entre altres, a les «lleis de desenvolupament bàsic de l'Estatut de Catalunya».
L'article 33 de la mateixa Llei 3/1982 i, de manera similar, els articles 110 i 111 del Reglament del Parlament, apliquen aquesta darrera categoria a les lleis que regulen el contingut essencial de les matèries que tracten diversos preceptes de l'Estatut, entre els quals figura l'article 5.3, relatiu a l'organització territorial de Catalunya, tot garantint l'autonomia de les diferents entitats territorials», i molt especialment l'article 9.8, referit al «règim local».
Aquesta limitació de la delegació legislativa és congruent amb l'exigència que les dites lleis de desenvolupament bàsic de l'Estatut s'hagin d'aprovar per majoria absoluta del Parlament, en una votació final sobre el conjunt del text, i només poden ser modificades o derogades complint els mateixos requisits.
També és congruent amb la limitació de l'article 33.1 de l'Estatut, en disposar que la potestat legislativa només és delegable en el Consell Executiu o Govern «en termes idèntics a aquells que per al supòsit de delegació de les Corts al Govern estableixen els articles 82, 83 i 84 de la Constitució».
En efecte, l'article 82.1 de la CE restringeix la possibilitat de delegació legislativa a «matèries determinades no incloses a l'article anterior».
Això és, a matèries no reservades a llei orgànica, règim al qual s'apropen les referides lleis catalanes de desenvolupament bàsic de l'Estatut.
En aquest context, els articles 110 i 111 del Reglament del Parlament, com a part del «bloc d'estatutarietat», permetrien completar en el sentit indicat el significat i l'abast de les limitacions a la delegació legislativa que es deriven de l'article 33 de l'EAC.
És possible que una consideració matisada del significat d'aquestes limitacions permetria aplicar-les amb major rigor a la delegació per formular textos articulats i amb menys èmfasi en l'autorització per elaborar textos refosos.
També és cert, però, que ni la Constitució ni les normes catalanes esmentades subratllen aquesta distinció.
D'acord amb el que s'ha exposat, en l'ordenament català no s'admetria una delegació legislativa a favor del Govern que tingués per objecte lleis que regulin el contingut essencial de l'organització territorial i del règim local.
No hi ha dubte que, en el cas que ens ocupa, la Llei 8/1987, municipal i de règim local de Catalunya, recau plenament en aquesta condició, i en aquest sentit el Parlament de Catalunya l'aprovà complint els requisits de procediment i de quòrum assenyalats.
El mateix s'ha fet amb algunes de les lleis que haurien de ser objecte de la refosa, per exemple, la Llei 3/2002 i la Llei 21/2002, que modifiquen expressament la Llei 8/1987, i així consta expressament en els corresponents diaris de sessions amb indicació de la seva aprovació d'acord amb l'article 111 del Reglament del Parlament.
Altres lleis per refondre, que també modifiquen la Llei 8/ 1987, reuneixen la mateixa qualitat, com ara la Llei 1/1998, de política lingüística, de la qual també es fa constar que ha de ser aprovada d'acord amb l'article 111 del Reglament del Parlament.
No es pot dir el mateix respecte de la Llei 13/1988, en tractar-se d'una llei de pressupostos de la Generalitat, que fou aprovada d'acord amb l'article 113.4 del Reglament del Parlament i no el 111.
Aquesta circumstància podria posar en qüestió la validesa de les modificacions que aquesta Llei ha introduït en la Llei 8/1987, que només pot ser modificada pel mateix procediment d'aprovació, sense que s'hagi afectat la vigència de les dites modificacions.
En tot cas, i a la vista de la pràctica parlamentària desplegada en tots aquests anys, queda palesa la condició qualificada de les lleis que es refonen, des del punt de vista de les limitacions respecte de la possible delegació en les matèries que regulen.
Així, doncs, aquesta Comissió Jurídica Assessora ha d'advertir el Govern que és possible entendre que la delegació legislativa que pretén exercir en aquest procediment no hauria estat autoritzada vàlidament pel Parlament de Catalunya, tot i que fos vigent.
En els casos d'invalidesa de la norma de delegació, aquesta circumstància es pot comunicar a la norma delegada, cosa que afectaria, sens dubte, la seva qualitat de norma amb rang de llei.
Ara bé, dit això, també és cert que una consideració merament formal de la qüestió plantejada podria fonamentar una posició més matisada, com es va fer en el Dictamen 234/96, referit a un supòsit d'actuació prelegislativa del Govern, on la intervenció d'aquesta Comissió Jurídica Assessora era, a més, merament facultativa, a diferència d'aquest cas, en què el Govern projecta ja l'exercici efectiu de la potestat legislativa delegada i en què la intervenció d'aquesta Comissió Jurídica Assessora té caràcter preceptiu.
En aquella ocasió, va prevaler una perspectiva formal positivista segons la qual la Llei 3/1982 no tindria una especial força de llei que impedís ser modificada per una llei posterior.
El criteri que sosté la Comissió Jurídica Assessora és que, en la situació que ara es dictamina, la posició anterior ha de completar-se amb la perspectiva institucional en la consideració del significat substantiu que tenen les lleis de desplegament bàsic de l'Estatut dins l'ordenament jurídic català i les seves característiques, atesa la funció estatutària que exerceix la Llei 3/1982 per mandat dels articles 30.1 i 37.1 de l'EAC.
Aquesta perspectiva institucional qualifica aquelles lleis en relació amb el paper central que s'ha volgut donar al Parlament de Catalunya en aquelles matèries en què la regulació del seu contingut essencial ha de reflectir amb major èmfasi el principi del pluralisme polític proclamat a l'article primer de la Constitució i, per això, exigeix un quòrum reforçat en una votació final i en prohibeix la delegació, tant en les comissions legislatives del Parlament com en el Govern.
Segons un criteri de «jerarquia lògica», allò que disposa la Llei 3/1982, en ordenar amb caràcter general l'exercici de la potestat legislativa per mandat de l'Estatut, no podria ser vàlidament modificat per una llei dictada en aplicació concreta d'aquella previsió.
Es tracta, doncs, de dues interpretacions de la configuració de l'ordenament jurídic català, una de les quals permetria entendre correctament autoritzada la refosa que es dictamina, la qual cosa impedeix donar caràcter d'essencial a aquesta observació.
Però aquesta Comissió ha d'assenyalar que la dita autorització també podria ser considerada invàlida i susceptible de ser declarada com a tal.
I en aquest sentit, aquesta observació es formula amb especial èmfasi i hauria de ser degudament ponderada pel Govern abans d'aprovar el Projecte dictaminat.
V. El procediment que cal seguir en l'elaboració dels projectes de decrets legislatius és el que estableixen els articles 61 i següents de la Llei 13/1989, referit a l'elaboració de disposicions de caràcter general, segons doctrina constant d'aquesta Comissió Jurídica Assessora (Dictamen 458/02).
Respecte a això cal considerar alguns aspectes.
Així, la memòria assenyala que «el document elaborat com a esborrany inicial ha de ser sotmès a tràmit d'informació pública».
Cal precisar que allò que s'ha de sotmetre a informació pública és quelcom més elaborat, la proposta de disposició general (article 64 de la Llei 13/1989), la qual ha d'anar acompanyada per la memòria justificativa per tal que el tràmit compleixi adequadament la seva funció, segons destaca la doctrina d'aquesta Comissió, extrem que, segons es dedueix de l'expedient, no s'ha acomplert.
Cal fer constar, en canvi, la utilitat de les anotacions a l'articulat fetes en algunes de les versions per tal de facilitar la tasca d'acarament dels textos per refondre.
La mateixa memòria, però, concreta després les entitats a les quals ha de sotmetre l'esborrany.
En realitat, s'ha de precisar que allò que s'està volent dir en la memòria és que cal sotmetre l'esborrany a informe dels organismes de l'Administració de la Generalitat i de les diputacions, així com a audiència de les entitats municipalistes ACM i FMC.
A banda d'aquests tràmits, la proposta de text refós hauria d'haver estat sotmesa a informació pública, en els termes de l'article 64 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, tal com ha sostingut aquesta Comissió Jurídica Assessora en anteriors ocasions, i en els termes en què així ho ha establert.
Això és, la preceptivitat del tràmit, llevat que existeixin causes extraordinàries que el facin impossible o inconvenient, i que aquestes s'explicitin en l'expedient.
S'ha sol·licitat l'informe preceptiu sobre l'impacte de gènere a l'Institut Català de la Dona, que exigeix l'article 63 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, però aquest no ha estat emès.
Aquest organisme considera, segons manifesta la seva directora en l'escrit de 14 d'abril de 2003, en resposta al requeriment formulat per aquesta Comissió, que no és procedent l'emissió del referit informe en relació amb els projectes de decrets legislatius que aproven textos refosos.
Contràriament, tal com ja s'ha assenyalat, és doctrina d'aquesta Comissió que els requeriments i tràmits establerts a la Llei 13/1989, de 14 de desembre, per a l'elaboració de les disposicions de caràcter general són, per tal motiu, també d'aplicació als projectes de decrets legislatius.
La tramesa de l'expedient a la Comissió Jurídica Assessora per tal d'evacuar el dictamen preceptiu ha estat en un determinat sentit prematura, ja que ha tingut lloc abans que la Comissió de Govern Local hagi emès el corresponent informe preceptiu, que naturalment ha de ser previ a la sol·licitud del dictamen de la Comissió Jurídica Assessora.
L'informe de la Comissió de Govern Local s'emet i es tramet amb posterioritat, quan l'expedient ja era en aquesta Comissió Jurídica Assessora.
La Comissió fa notar que aquesta manera de procedir, que només es podria explicar per la urgència invocada, no és de cap manera correcta.
També és de lamentar que, malgrat que no tingui caràcter preceptiu, l'informe del Gabinet Jurídic de la Generalitat, sol·licitat el 10 de febrer, s'hagi emès el 14 d'abril, quan l'expedient ja havia entrat en aquesta Comissió.
En aquest sentit, l'article 83.2 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, estableix que els informes seran evacuats en el termini de deu dies, llevat que una disposició o la resta dels terminis del procediment permeti o n'exigeixi un altre de major o de menor.
En definitiva, aquesta Comissió ha de subratllar, un cop més, la necessitat que l'actuació normativa del Govern s'ajusti curosament al procediment legalment establert, amb la finalitat de garantir la legalitat i l'encert de les disposicions que es projecten, la qual cosa no és incompatible amb el principi de celeritat.
L'abast material i funcional de la refosa a què el Govern està autoritzat i obligat es troba delimitat pel text de la disposició que efectua l'encomanada.
La disposició final segona de la Llei 21/2002, de 5 de juliol, diu així: «El Govern, en el termini màxim de nou mesos, ha de promulgar un decret legislatiu per refondre el text d'aquesta Llei amb el de la Llei 8/1987, municipal i de règim local de Catalunya.
També s'han d'incorporar al Text refós totes les modificacions relatives al règim local de Catalunya, fetes pels articles que corresponen de la Llei 13/1988, de pressupostos de la Generalitat de Catalunya, de les seves entitats autònomes i de les entitats gestores de la Seguretat Social per al 1989; per la Llei 9/1994, de reforma de la legislació relativa a la funció pública de la Generalitat de Catalunya; pel Decret legislatiu 13/1994, pel qual s'aprova l'adequació a la Llei de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú de les lleis que afecten el Departament de Governació en matèria de règim local, joc, espectacles, activitats recreatives, i el règim de recursos dels seus organismes autònoms; per la Llei 1/1998, de política lingüística; per la Llei 13/1998, de modificació de la Llei 8/ 1987, amb relació als requisits exigits per constituir municipis nous; per la Llei 3/ 2002, de quarta (sisena) modificació de la Llei 8/1987, municipal i de règim local de Catalunya, i també qualsevol altra derivada d'una modificació legislativa relativa al règim local de Catalunya o d'una declaració de nul·litat, acordada per sentència del Tribunal Constitucional.
Així mateix, el Govern ha d'intitular-ne els articles i harmonitzar-ne el text, l'ordenació, la numeració i les remissions internes, d'acord amb les directrius de la Norma sobre elaboració de les normes, del Govern».
A la vista del contingut de la disposició, convé, d'una banda, distingir els diversos aspectes referits a l'objecte material que ha d'abastar la refosa.
I, d'altra banda, determinar l'abast funcional de la tasca refonedora.
Començant per aquest segon aspecte, és a dir, les facultats de què disposa el Govern a l'hora d'elaborar el text refós, cal tenir present que l'article 82.5 de la Constitució, al qual es remet expressament l'article 33.1 de l'EAC i que és reproduït per l'article 39.2 de la Llei 3/1982, assenyala que l'autorització per refondre textos legals ha d'especificar si la delegació resta circumscrita a la mera formulació d'un text únic o si hi inclou la facultat de regularitzar, aclarir i harmonitzar els textos legals que han de ser refosos.
En el cas que ens ocupa, és clar que no es tracta només d'una autorització de simple refosa.
Però també és clar que les facultats addicionals a la mera formulació del text únic estan conferides de manera molt estricta: no s'inclouen les de regularitzar i aclarir els textos per refondre, sinó únicament aquelles més estrictament formals: d'una banda, intitular els articles.
D'una altra banda, harmonitzar el text, l'ordenació, la numeració i les remissions internes.
Tot això ho ha de fer el Govern subjectant-se a les directrius de la norma sobre elaboració de les normes del Govern.
Aquestes darreres, que foren publicades l'any 1992, es refereixen, en efecte, a les qüestions formals i d'estricta tècnica legislativa que s'han de tenir en compte en l'activitat normativa del Govern.
Així, doncs, l'abast funcional de l'autorització conferida al Govern és limitat, ja que aquest no està autoritzat a desplegar actuacions interpretatives de regularització o aclariment dels textos legals que s'han de refondre.
Pel que fa a l'abast material o objecte de l'autorització conferida, hi distingim els aspectes següents, que hauran d'orientar l'anàlisi del Projecte elaborat pel Govern: En primer lloc, el decret legislatiu que ha d'elaborar el Govern ha de refondre el text de la Llei 21/2002, de 5 de juliol, amb el text de la Llei 8/1987, municipal i de règim local de Catalunya (LMRLC).
Aquesta operació apareix inicialment molt acotada, per bé que la mateixa Llei 21/2002 ja s'intitula «de setena modificació de la Llei 8/1987, de 15 d'abril, municipal i de règim local de Catalunya», i la tècnica seguida en la formulació del contingut normatiu és modificar expressament i formalment determinats preceptes de la LMRLC, assenyalant literalment com queden redactats, o bé afegint-ne de nous, amb numeracions bis, ter, o I, II, etc.
En aquest àmbit concret, havent estat ja modificada formalment la LMRLC, el decret legislatiu s'ha de limitar simplement a la intitulació dels articles i a l'harmonització del text, l'ordenació, la numeració i les remissions internes.
Fins i tot es pot admetre sense dificultat que aquesta tasca comprèn la reordenació i intitulació dels capítols i títols en què s'estructura la llei que hagin estat afectats per les modificacions introduïdes per la Llei 21/2002.
Així s'ha fet de manera correcta, segons la confrontació que es detalla:
Llei 8/1987 - Projecte de text refós
Article 21 (el 20 bis refós ha passat a ser el 21)
Els articles 9, 17 i 20 mantenen la mateixa numeració.
En segon lloc, segons la disposició final segona de la Llei 21/2002, s'han d'incorporar al text refós totes les modificacions relatives al règim local de Catalunya efectuades pels articles que corresponen de les sis lleis que expressament enumera la mateixa disposició: la Llei 13/1988, de pressupostos de la Generalitat per al 1989 (que seria la 1a modificació de la Llei 8/1987); la Llei 9/1994, de 29 de juny, de reforma de la legislació relativa a la funció pública de la Generalitat de Catalunya (2a modificació de la Llei 8/1987); el Decret legislatiu 13/1994, de 26 de juliol, pel qual s'aprova l'adequació a la Llei de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú (3a modificació de la Llei 8/1987); la Llei 1/1998, de 7 de gener, de política lingüística (4a modificació de la Llei 8/1987); la Llei 13/1998, de 19 de novembre, de modificació de la Llei 8/1987 (5a modificació); la Llei 3/2002, de 22 de març, de quarta modificació de la Llei 8/1987 (que en seria la 6a modificació).
Aquesta previsió és del tot punt congruent amb allò que es refereix a les modificacions de la LMRLC efectuades de manera expressa i formal, ja que el text de la LMRLC que ha de ser refós amb el de la Llei 21/2002 materialment incorporaria per si mateix les dites modificacions.
Així succeeix amb les modificacions de preceptes concrets de la LMRLC efectuades formalment i expressament per la disposició addicional vint-i-unena, apartat primer, de la Llei 13/1988, de pressupostos; per l'article 4 del Decret legislatiu 13/1994, en matèria d'adequació de procediments; per la disposició final primera de la Llei 1/1998, de política lingüística; pels articles de l'1 al 5 de la Llei 13/1998, sobre els requisits exigits per constituir municipis nous; i per l'article únic de la Llei 3/2002, sobre regidors no adscrits.
El text de la LMRLC ja inclou totes aquestes modificacions i, per tant, el text refós les ha de recollir sense cap problema, segons la confrontació que es detalla, seguint les lleis modificadores de la LMRLC:
Llei 13/1988, de 31 de desembre - Llei 8/1987 Projecte de text refós
Llei 9/1994, de 29 de juny, de reforma de la legislació relativa a la funció pública - Llei 8/1987 Projecte de text refós
Decret legislatiu 13/1994 - Llei 8/1987 Projecte de text refós
Llei 1/1998, de 7 de gener, de política lingüística - Llei 8/1987 Projecte de text refós
L'article 5 respecta la numeració.
Llei 13/1998, de 19 de novembre, de modificació de la Llei municipal i de règim local de Catalunya - Llei 8/1987 Projecte de text refós
La resta d'articles que modifica aquesta Llei (12, 15, 16, 20) mantenen la mateixa numeració en el Text refós.
Llei 3/2002, de 22 de març, de 4a modificació de la Llei municipal i de règim local de Catalunya - Llei 8/1987 Projecte de text refós
Pel que fa a la Llei 9/1994, de reforma de la legislació de funció pública, cal distingir diversos tipus d'incidències.
D'una banda, es produeixen derogacions expresses de preceptes de la LMRLC, a través de la disposició derogatòria segona de l'esmentada Llei 9/1994, el reflex de les quals és, senzillament, la no incorporació al text refós dels preceptes que han estat derogats en els articles esmentats en l'anterior confrontació.
D'altra banda, cal tenir presents altres modificacions, que no són expresses, sinó simples afectacions materials, derivades del fet que la Llei 9/1994 en declara l'aplicació al personal de les entitats locals situades al territori de Catalunya, en virtut dels articles 2 i 71.2.
Es farà referència a aquestes afectacions en el fonament jurídic XVII.
En tercer lloc, segons la llei de delegació, també s'ha d'incorporar al text refós «qualsevol altra (modificació) derivada d'una modificació legislativa relativa al règim local de Catalunya» o d'una declaració de nul·litat acordada per sentència del Tribunal Constitucional.
La relativa imprecisió d'aquest extrem dins del mandat de refosa requereix determinar-ne l'abast.
L'expressió «modificació legislativa relativa al règim local de Catalunya», als efectes que aquí interessen, pot incloure les regulacions contingudes en aquelles normes catalanes amb rang de llei que incideixen en la posició jurídica dels ens locals de Catalunya, tant si la incidència es produeix de manera expressa i directa, com si ho és de manera tangencial o parcial, i especialment en la mesura que afectin o incideixin sobre les matèries que estan inicialment regulades en la LMRLC.
En aquest sentit, haurien de ser objecte de refosa almenys aquelles disposicions de la Llei 7/1997, de 18 de juny, d'associacions; de la Llei 22/1998, de 30 de desembre, de la Carta Municipal de Barcelona; de la Llei 2/2002, de 14 de març, d'urbanisme; de la Llei 13/2002, de 21 de juny, de turisme de Catalunya; i de la Llei 4/2003, de 7 d'abril, d'ordenació del sistema de seguretat pública de Catalunya, que afectessin específicament el règim local de Catalunya.
I així es fa en alguns casos en el Projecte que es dictamina, mentre que en d'altres no s'incorporen les modificacions corresponents, com després s'assenyalarà en el fonament jurídic XVIII.
X. També cal incorporar al text refós les modificacions derivades d'una declaració de nul·litat, acordada per Sentència del Tribunal Constitucional.
És clar que es refereix, en primer lloc, a la nul·litat d'algun dels textos per refondre, com per exemple els preceptes de la LMRLC anul·lats per la STC 331/ 1993, de 12 de novembre: articles 32.1, 148.2, 165.3, 181.a) excepte la referència a les participacions en els ingressos de la Generalitat, i l'article 287.2.
En aquest sentit, el Projecte de text refós no ha incorporat els esmentats preceptes anul·lats.
Pel que fa a sentències del Tribunal Constitucional, anul·latòries d'altres normes que poden incidir directament en el règim local de Catalunya, es planteja la correcció de l'article 232.1 del Projecte, que reprodueix l'article 251.1 de la LMRLC, però que exclou de la inembargabilitat dels béns i drets del patrimoni dels ens locals els béns patrimonials no afectats a un ús o servei públic.
En l'expedient la variació es justifica per imperatiu de la STC 166/1998, de 15 de juliol, que declarà la inconstitucionalitat i la nul·litat de l'incís «y bienes en general» de l'article 154.2 de la Llei 39/1988, d'hisendes locals (LHL), en la mesura que no exclou de la inembargabilitat els béns patrimonials no afectats a un ús o servei públic.
L'informe del Gabinet Jurídic de la Generalitat entén que no és procedent aquesta addició respecte del text de l'article 251 de la LMRLC, atès que la sentència afecta una llei estatal i, per tant, s'ultrapassen els límits de l'habilitació per a la refosa.
Tot i que és essencialment correcta aquesta apreciació, cal tenir en compte que posteriorment l'article 154.2 de la LHL fou modificat per la Llei 66/1997, de 30 de desembre, de mesures fiscals, administratives i d'ordre social, incorporant-hi la mateixa redacció que ara es proposa per al text refós.
El text de l'article 232 del Projecte podria derivar, doncs, no d'una sentència anul·latòria, sinó d'una modificació legislativa relativa al règim local, en els termes que es plantegen a continuació amb abast més general.
La tasca de refosa que ha portat a terme el Govern planteja, en efecte, una qüestió d'abast general que ha estat posada de manifest al llarg de l'expedient, tant en els informes emesos en el tràmit d'audiència com en els que han emès l'Assessoria Jurídica del Departament de Governació i Relacions Institucionals i el Gabinet Jurídic de la Generalitat, si bé amb uns matisos diversos però que, en qualsevol cas, incideixen sobre la correcció de la refosa projectada i, per tant, sobre la seva validesa.
Es tracta de determinar si, amb ocasió d'efectuar la refosa dels textos legals catalans, aquests s'han d'adequar a la legislació bàsica estatal, quan aquesta ha estat modificada durant la vigència d'aquells i si, fins i tot, cal incorporar al text refós les noves regulacions estatals que incideixin sobre les matèries previstes a la LMRLC.
La memòria justificativa que acompanya l'avantprojecte de text refós adopta el criteri següent: la previsió parlamentària, d'acord amb la qual el text refós també ha d'incloure «qualsevol altra modificació legislativa relativa al règim local de Catalunya» suposa que també s'han de considerar les modificacions que han experimentat les normes bàsiques estatals.
Aquestes, quan s'han produït, així en modificar la Llei de bases de règim local (LBRL) o en aprovar el text refós de la Llei de contractes de les administracions públiques (LCAP), suposen una modificació legislativa relativa al règim local de Catalunya.
En aquest sentit, la memòria addueix allò que estableix la disposició addicional primera de la LMRLC, que d'altra banda és objecte de la refosa, que diu: «Els preceptes d'aquesta llei que, per sistemàtica legislativa, incorporen aspectes de la legislació bàsica de l'Estat, s'entén que són automàticament modificats en el moment en què es produeixi la revisió de la legislació estatal.
En el supòsit de modificació de la legislació bàsica, continuen essent vigents els preceptes que són compatibles o permeten una interpretació harmònica amb els nous principis de la legislació estatal, mentre no hi hagi adaptació expressa de la legislació autonòmica».
L'informe preceptiu dels serveis jurídics del Departament té en compte la doctrina del Tribunal Constitucional, que ha criticat les transcripcions de normes bàsiques estatals per part del legislador autonòmic com una mala tècnica legislativa, que fins i tot pot portar a considerar-les inconstitucionals quan no recollien totes i cada una de les disposicions bàsiques.
Ara bé, a la vista de la disposició addicional primera de la LMRLC transcrita, entén que aquesta opera com a garantia de la constitucionalitat de les lleis catalanes, que es modifiquen d'acord amb les bases, i així ho preveu una llei que precisament ha de ser objecte de refosa.
Això justifica que en el Projecte de text refós s'hagin incorporat aquelles modificacions de preceptes de la LBRL que, en el seu origen, ja foren incorporats a la LMRLC.
D'aquest manera es preserven, d'una banda, les limitacions pròpies de la llei de delegació mantenint la sistemàtica de la llei per refondre i, d'altra banda, s'evita incórrer en conflictes competencials.
A banda d'això, s'efectuen unes consideracions especials sobre la regulació referida als contractes i al personal de les administracions locals que requereixen un tractament a part, que es farà més endavant.
Per la seva banda, l'informe emès per les unitats centrals del Gabinet Jurídic de la Generalitat considera, al contrari, que la disposició addicional primera de la LMRLC no dóna en cap cas cobertura per entendre que poden ser objecte de refosa, sense més, els preceptes que incorporen aspectes de la legislació bàsica de l'Estat que després ha estat modificada, ja que la mateixa disposició preveu expressament la possibilitat d'una adaptació expressa de la legislació autonòmica i aquesta adaptació l'ha de fer el Parlament i no el Govern.
Concretament, entén que, per la via de l'autorització per a la refosa, el Govern no disposa de l'habilitació necessària.
Conclou, doncs, l'esmentat informe que no es poden introduir en el text articulat les modificacions sofertes per la Llei estatal 7/1985, de bases de règim local.
Per tal de resoldre aquesta qüestió, cal tenir present quin és el significat institucional de la delegació legislativa i quina és la funció de les lleis catalanes que són objecte de refosa.
En definitiva, aquí s'entrecreuen, d'una banda, la significació de les relacions entre el Parlament i el Govern de Catalunya en l'exercici de la potestat legislativa; i, d'altra banda, les relacions entre la legislació bàsica estatal i la legislació catalana de règim local.
Dins el sentit restrictiu amb què cal interpretar tota delegació legislativa, segons ha sostingut el Tribunal Constitucional i aquesta mateixa Comissió Jurídica
Assessora, convé tenir en compte que, a diferència de l'autorització per formular textos articulats a partir d'unes bases dictades pel Parlament, que persegueix clarament innovar l'ordenament jurídic, l'autorització per refondre pretén clarificar-lo, unificant textos preexistents, per tal de millorar la sistemàtica, la comprensió i la mateixa accessibilitat, i, per tant, amb una finalitat d'augmentar la seguretat jurídica en la determinació de la norma aplicable i en la seva mateixa aplicació.
Aquesta mateixa finalitat d'oferir una regulació sistemàtica, coherent, tendencialment completa de l'ordenament, aplicable a una matèria, oferint un cos normatiu únic, és la que també persegueix la LMRLC des dels seus orígens, en incorporar al seu text, com moltes altres lleis autonòmiques, preceptes de la legislació bàsica estatal per tal de mantenir unicitat i sistemàtica, i oferir als ciutadans i als destinataris de les normes claredat i seguretat jurídica.
I més en aquest cas que afecta tot un sistema complet d'administracions públiques: les municipals i les locals.
Com s'ha dit, aquesta finalitat legítima i plausible, des del punt de vista de la tècnica legislativa, pot ser discutible i, en tot cas, s'ha de fer de manera molt curosa en la transcripció de la normativa estatal, per tal de no incidir en la vessant contrària d'introduir major inseguretat jurídica.
Ara bé, un cop la LMRLC ha efectuat aquesta operació entra en joc la seva disposició final primera, primer punt, que preveu aquesta circumstància i els seus efectes.
En virtut d'aquesta disposició vigent i objecte de refosa, hom pot entendre que, en efecte, la modificació de la legislació bàsica estatal ja ha produït la modificació automàtica de la materialitat dels preceptes respectius de la LMRLC que la incorporaven i que, per tant, en efectuar la tasca de refosa, cal incorporar-hi aquests preceptes tal com han estat materialment modificats per la legislació bàsica estatal.
L'autorització per refondre atorgada al Govern, com s'ha vist, és restringida i limitada, i no inclou de cap manera la potestat de depurar els preceptes de la LMRLC que reprodueixen legislació estatal.
I en virtut del manament del Parlament de Catalunya per aprovar el Text refós, el Govern ha d'incloure aquests preceptes vigents de la LMRLC, i ho ha de fer amb el contingut normatiu que materialment tinguin en el moment d'efectuar la refosa.
La previsió continguda al segon punt de la disposició addicional primera de la LMRLC, conforme a la qual es pot produir una adaptació expressa de la legislació autonòmica en el supòsit de modificació de la legislació estatal, és clar que es refereix, no pas als preceptes de la LMRLC que per raó de sistemàtica legislativa incorporen aspectes de la legislació bàsica estatal, als quals es refereix el primer punt de la disposició, sinó a aquells altres preceptes que no incorporen aspectes de la legislació bàsica estatal i que, per tant, no són automàticament modificats, sinó que despleguen les bases o es dicten en el seu marc, o sense perjudici d'aquestes.
En no haver estat modificats materialment ni formalment, la vigència d'aquests preceptes depèn de si són compatibles o interpretables harmònicament amb les noves bases o principis.
En aquest cas, tractant-se d'una competència legislativa pròpia que permetria diversos desenvolupaments de les bases estatals modificades, es pot entendre que no és possible que el Govern dugui a terme la nova regulació directament en virtut de l'autorització per fer una refosa.
D'acord amb les consideracions anteriors, i amb independència de la idoneïtat de la tècnica legislativa emprada, es pot entendre que no excedeix de l'autorització de refosa la inclusió en el Projecte dictaminat d'aquells preceptes que incorporen directament les modificacions sofertes per la LBRL, per la Llei d'hisendes locals i per la Llei 30/1992, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú (LRJPAC), que afecten el contingut material de preceptes de la LMRLC.
Aquests són, segons la norma estatal d'origen: en virtut de la Llei 9/1991, de 22 de març, que modifica l'article 75 de la LBRL, l'article 164 del Projecte; en virtut de la Llei 66/1997, que modifica l'article 154.2 de la Llei d'hisendes locals, l'article 232 del Projecte; en virtut de la Llei 11/1999, de 26 de novembre, que també modifica la LBRL, els articles 52, 53, 54, 97, 115, 173, 182, 215, 237 i 238 del Projecte; en virtut de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, modificada per la Llei 4/1999, els articles 64, 140 i 293 del Projecte.
Admès això, aquesta Comissió Jurídica Assessora ha d'assenyalar les dificultats de tot ordre que comporta una tasca refonedora que segueixi aquest criteri, dificultats que deriven de la tècnica legislativa emprada en el moment d'aprovar la LMRLC, tant pel que fa al seu contingut reproductor de normativa estatal com pel que fa a allò que estableix la disposició addicional primera.
Però la Comissió també vol fer palesos els greus inconvenients que es derivarien si no se seguís aquest criteri ja que, altrament, s'aprovaria un text únic de legislació municipal i de règim local de Catalunya que contindria preceptes desfasats o notòriament incomplets, amb un resultat que provocaria encara major confusió i inseguretat jurídica.
En aquest sentit, la Comissió sotmet al criteri del Govern la conveniència de ponderar degudament les conseqüències esmentades.
Les dificultats assenyalades es posen encara més de manifest en relació amb els articles 113 i 114 del Projecte, que regulen la responsabilitat política de l'alcalde i els presidents de les corporacions locals.
L'article 113 es refereix a la moció de censura, ja regulada a l'article 110 de la LMRLC d'acord amb el que disposava l'article 197 de la Llei orgànica del règim electoral general (LOREG), i incorpora les modificacions introduïdes al dit precepte de la LOREG per la Llei orgànica 8/1999, de 21 d'abril, de modificació de la LOREG.
L'article 114, incorporat ex novo, reprodueix la regulació de la qüestió de confiança, introduïda com a article 197 bis de la LOREG per la dita Llei orgànica 8/1999.
Aquest cas es diferencia del que s'ha observat anteriorment per dues raons.
D'una banda, no es tracta de normes autonòmiques que reprodueixen legislació bàsica estatal, que s'haurien d'entendre modificades en virtut de la disposició addicional primera de la LMRLC, ja que l'article 110 de la LMRLC reprodueix un precepte de la LOREG que no té la condició de legislació bàsica als efectes que ens ocupen, sinó que en formar part, ara com ara, del règim electoral general és una matèria de competència exclusiva de l'Estat (STC 38/1983), i la seva inclusió a la LMRLC no respon a les raons de sistemàtica legislativa esmentades a la disposició addicional primera citada, tot i ser evident la connexió de la matèria.
D'altra banda, l'autorització per refondre que s'ha concedit al Govern es limita a les modificacions que afectin el règim local de Catalunya.
L'opció adoptada pel legislador estatal, tant el bàsic de règim local com l'orgànic electoral, ha estat entendre que la regulació dels mecanismes d'exigència de la responsabilitat política dels alcaldes i presidents de les corporacions locals no forma part de la matèria de règim local, sinó de la matèria de règim electoral general; opció que aquesta Comissió Jurídica Assessora no ha de compartir necessàriament.
Per tant, la modificació d'aquesta darrera no afectaria materialment el règim local de Catalunya.
Si això fos així, la modificació soferta per l'article 110 no podria ser objecte de refosa en el projectat article 113 que, com a màxim, hauria de recollir aquells extrems de l'article 110 de la LMRLC que no haguessin estat modificats per la reforma de la LOREG.
I l'article 114 no trobaria cobertura en l'autorització atorgada pel Parlament.
Dit això anterior, en qualsevol cas s'ha de subratllar que, avui per avui, la regulació de la responsabilitat política dels alcaldes es troba incorporada en la regulació del règim electoral general, que és objecte de reserva de llei orgànica (article 81.1 de la CE) i que, segons estableix la Constitució, aquest àmbit material no pot ser objecte de delegació legislativa.
D'acord amb el que estableix l'article 82.1 de la CE, al qual es remet l'article 33 de l'EAC, queden excloses de l'àmbit material de la delegació les matèries que són objecte de reserva de llei orgànica.
Per tant, aquest és un altre motiu pel qual la refosa de textos no pot incloure els articles 113 i 114 del Projecte, ja que en tractar matèries reservades a la llei orgànica no poden ser objecte de delegació legislativa.
Aquesta observació té caràcter essencial.
La regulació dels contractes de les entitats locals ha estat un dels aspectes més debatuts al llarg del procediment d'elaboració del Projecte de text refós que es dictamina, la qual cosa ha fet variar significativament les successives versions, en aquest extrem.
L'informe de l'Assessoria Jurídica del Departament assenyala, amb encert, que la legislació de contractació vigent en el moment d'aprovar la LMRLC ha estat, no només radicalment modificada, sinó també formalment derogada en la seva totalitat.
El text refós de la Llei de contractes de l'Estat de 1965 ha estat substituït per la LCAP de 13/1995, objecte de refosa després pel Reial decret legislatiu 2/2000, de 16 de juny, i tant els principis inspiradors, com les regulacions concretes han variat substancialment l'esmentat informe.
En conseqüència, aquest informe proposa, fonamentant- se en consideracions específiques, enfront de les versions inicials que optaven per adaptar els articles de la LMRLC a la nova legislació de contractes, que és més adequat mantenir únicament aquells preceptes que veritablement comporten una especificitat de la contractació local, juntament amb els que regulen aspectes organitzatius.
Així, es passa d'una redacció que incloïa els articles 274 a 307, a una darrera, que és la subjecta a dictamen d'aquesta Comissió Jurídica Assessora, que només inclou dels articles 274 a 282.
La solució proposada és plausible, des del punt de vista de la seguretat jurídica, en la mesura que fa paleses les especialitats normatives que han de tenir en compte les entitats locals de Catalunya i els seus contractistes, i que afecten la legislació fins ara vigent i aplicable.
En aquest sentit, ha de ser valorada positivament.
Ara bé, a diferència d'altres supòsits més amunt assenyalats, no es pot dir que per la matèria regulada la incidència del text refós de la LCAP en el contingut de la LMRLC es pugui qualificar, en tot cas, d'una «modificació legislativa referida al règim local de Catalunya», que és el que autoritza la llei de delegació, malgrat que hi hagi una connexió material evident, pel fet que la LMRLC havia regulat extensament la matèria dels contractes.
La Llei de bases de règim local dedica un únic article a la matèria.
Certament, la disposició addicional novena del text refós de la LCAP estableix unes «Normes específiques de règim local», referides únicament a la determinació de les quanties per utilitzar determinats procediments, o per fixar els límits de les modificacions contractuals, així com la constitució de juntes de contractació i la composició de les meses de contractació, regulacions aquestes que sense violència poden incloure's en la matèria de règim local.
Ara bé, en aquest cas el text refós no podria innovar res respecte d'allò que no estigués precedentment regulat a la LMRLC i, si s'escau, posteriorment modificat pel text refós de la LCAP, i sense que fos admissible cap tasca de regularització, interpretació o aclariment, no autoritzades en la Llei de delegació.
En aquest sentit, la formulació d'una ordre de prelació de fonts, com la que sembla contenir l'article 274.2 del Projecte, incorpora una vessant altament innovadora que excedeix la delegació, la qual cosa s'observa amb caràcter essencial, tot suggerint a l'Administració autora del projecte un nova redacció del precepte.
L'article 276.3, en preveure el dictamen preceptiu d'aquesta Comissió Jurídica Assessora, d'una banda, no incorpora els supòsits de nul·litat previstos a la Llei de la pròpia Comissió; i d'altra banda, respecte dels supòsits d'interpretació i resolució, cal tenir en compte que l'article 265.4 de la LMRLC no limita la intervenció de la Comissió als casos en què el contractista formuli oposició, com en canvi fa el Projecte.
En efectuar-se la refosa amb les modificacions operades per la legislació estatal s'ha portat a terme una tasca interpretativa i innovadora sobre aquest extrem que no és autoritzada per la delegació.
L'article 278, relatiu a la publicitat de les licitacions, provinent dels articles 270 i 274 de la LMRLC, no incorpora correctament les modificacions operades per l'article 78 del text refós de la LCAP, en la mesura que el Projecte manté la doble publicació al DOGC i al BOP.
L'article 279, referit als plecs de clàusules administratives generals, reprodueix correctament l'article 269 de la LMRLC, però no inclou la modificació operada per l'article 48.3 del text refós de la LCAP, que preveu el dictamen preceptiu d'aquesta Comissió Jurídica Assessora.
Totes aquestes observacions, en la mesura que o bé excedeixen de l'autorització, o bé no l'executen correctament, tenen el caràcter d'essencials.
Com ja s'ha avançat més amunt, el Projecte incorpora també, al títol XX, articles 283 a 307, la regulació del personal al servei de les entitats locals, ja que així ho fa la LMRLC.
Com bé assenyala l'informe de l'Assessoria Jurídica del Departament, la LMRLC es va dictar sota la vigència de la Llei 17/1985, de funció pública, que excloïa expressament del seu àmbit d'aplicació el personal de les entitats locals.
Posteriorment, la Llei 9/1994, de 29 de juny, de reforma de la funció pública de Catalunya, expressament citada en l'autorització de refosa, inclou dins el seu àmbit d'aplicació, a l'article 2, el personal al servei de les corporacions locals, «en els termes que estableix la legislació sobre funció pública local».
La STC 37/2002, de 14 de febrer, ha confirmat la capacitat normativa de Catalunya sobre la funció pública local a partir del títol globalitzador del «règim local».
Així, pel que fa a l'abast de la refosa que es dictamina, d'aquesta remissió de la legislació de funció pública a la de funció pública local es dedueix que es manté la vigència dels preceptes de la LMRLC, sense perjudici de les derogacions expresses ja tingudes en compte anteriorment i que el Projecte recull.
Tanmateix, el Projecte incorpora altres modificacions respecte del text dels preceptes corresponents de la LMRLC.
En diversos preceptes -284 i 297- s'ha suprimit la remissió que en els corresponents de la LMRLC es fa a la legislació bàsica estatal, per tal de remetre's únicament al Decret legislatiu de la Generalitat 1/1997, que aprova el Text refós de funció pública.
Això es fonamenta en l'expedient a partir d'una funció interpretativa sobre el sistema de fonts i sobre l'adequació del citat Decret legislatiu a la normativa bàsica estatal que excedeix de l'autorització concedida al Govern.
Tingui's present que les bases estatals canvien sovint en aquesta matèria.
El mateix Decret legislatiu 1/1997, de 31 d'octubre, pel qual s'aprova la refosa en un text únic dels preceptes de determinats textos legals vigents a Catalunya en matèria de funció pública, ha estat modificat set vegades des de la seva aprovació, sovint per incorporar-hi les modificacions derivades de la legislació estatal.
En aquest sentit, s'ha d'observar que els articles 59 i 60 de la Llei estatal 53/2002, de 30 de desembre, de mesures fiscals, administratives i d'ordre social, han modificat determinats preceptes del Reial decret legislatiu 781/1986, de 18 d'abril, text refós de règim local, que inclouen la regulació del règim disciplinari dels funcionaris amb habilitació nacional i la de les escales i subescales, i se'ls ha atorgat el caràcter de bàsic, als quals cal que s'adapti la normativa autonòmica.
Aquesta observació sobre la supressió de la remissió a la normativa bàsica estatal i la seva substitució per la remissió al Decret legislatiu 1/1997 es formula amb caràcter essencial.
D'altra banda, en concret l'article 301.1 in fine del Projecte, en remetre's a la intervenció de l'Administració de l'Estat només per al cas de separació del servei d'un funcionari amb habilitació nacional, està en contradicció amb la redacció de l'article 151.a) del Reial decret legislatiu 781/1986, de 18 d'abril, segons la citada Llei 53/2002, que atribueix a l'Administració de l'Estat també la suspensió de funcions en determinats casos.
És també una observació de caràcter essencial.
En altres preceptes -285 i 291- s'adapta directament la LMRLC al Decret legislatiu 1/1997 esmentat, mentre que l'autorització inicial per refondre ho és en relació amb les modificacions introduïdes per la Llei 9/1994.
Només a partir de la clàusula de «qualsevol altra modificació legislativa relativa al règim local de Catalunya» podria donar-se cobertura a aquelles modificacions posteriors no contingudes a la mateixa Llei 9/1994, més enllà de la determinació de la seva aplicabilitat al personal dels ens locals en els termes ja vistos.
L'article 283 suprimeix una part del contingut de l'article 290 de la LMRLC, sense que la simple explicació donada sobre l'aplicació de l'article 2 de la Llei 9/ 1994, de 29 de juny, citat, ho justifiqui, la qual cosa dóna lloc a formular una observació de caràcter essencial.
D'altra banda, s'han incorporat a aquest títol XX les modificacions introduïdes per la Llei 1/1998, de política lingüística, d'acord amb l'autorització per a la refosa, tal com s'ha indicat més amunt.
Altres observacions sobre preceptes específics del Projecte són les següents: - En l'article 39, relatiu a la inscripció al padró, l'apartat 3 reprodueix l'apartat 3 de l'article 38 de la LMRLC.
Aquest precepte, però, igual que els altres dos apartats, redactats d'acord amb la Llei 2/2002, de 14 de març, d'urbanisme de Catalunya, ha estat afectat per la Llei 4/1996, de 10 de gener, de modificació de la LBRLC, que va eliminar la distinció entre veí i domiciliat.
En el cas que es considerés adient adequar aquest precepte a l'article 17.5 de la LRBRL es podria redactar en aquests termes: «Les persones inscrites en el Padró d'espanyols residents a l'estranger es consideren veïns del municipi de Catalunya que figuri en les dades de la seva inscripció, únicament a efectes d'exercici del dret de sufragi, sense que en cap cas constitueixin població del municipi.» - L'article 48, relatiu a l'organització municipal, hauria de tenir en compte l'article 8.2 de la Llei 2/2002, de 14 de març, d'urbanisme, que estableix que «Els ajuntaments poden constituir voluntàriament consells assessors urbanístics, com a òrgans locals de caràcter informatiu i deliberatiu, als efectes establerts per l'apartat 1» (que es refereix a drets d'iniciativa, d'informació i de participació dels ciutadans en els processos urbanístics de planejament i de gestió).
Atès que la matèria organitzativa és típicament de «règim local», el text podria incloure aquesta previsió legal com una lletra nova en l'apartat 2 de l'article 48 del Projecte de decret legislatiu i també se'n podria fer esment en l'article 62.1 del Projecte de decret legislatiu.
Aquest mateix article 48.2 hauria d'incorporar la previsió de la Junta Local de Seguretat com a òrgan municipal, en els termes de l'article 9 de la Llei 4/2003, de 7 d'abril, d'ordenació del sistema de seguretat pública de Catalunya.
- A l'article 66, referit a les competències municipals i locals, per coherència amb l'apartat 5 de l'article 9 del mateix Projecte, que prové de l'article 1 de la Llei 21/2002, de 5 de juliol, i amb l'article 2 de la LRBRL, sembla que l'apartat 4.a) també hauria de fer referència als principis d'autonomia i subsidiarietat.
- L'article 77 es refereix al règim especial de Barcelona.
Atès aquest caràcter de llei especial, el Projecte ha optat per no incorporar la Carta Municipal al text refós.
Ara bé, cal modificar el temps verbal del precepte citat i utilitzar aquest i dir que «El municipi de Barcelona gaudeix del règim jurídic especial establert en la llei de la Carta Municipal de Barcelona».
- La referència a la Llei 13/2002, de 21 de juny, de turisme de Catalunya, continguda a l'article 72.1.c) del Projecte es relaciona amb les al·legacions formulades pel Departament de Cultura.
En el Projecte de text refós no s'incorpora l'article 72 de la LMRLC, relatiu als municipis turístics, que fou derogat per la disposició final 3a de la citada Llei 13/ 2003, de 21 de juliol.
Aquesta Llei regula el concepte de municipi turístic de manera positiva en l'article 18.
Igualment, actualment es troba regulat a l'article 115 quatre de la Llei 51/2002, d'hisendes locals, als efectes pertinents.
Pot plantejar-se, com ha fet el Departament de Cultura, si la tasca de refosa més correcta hagués estat no remetre's al concepte de municipi turístic de la Llei sinó incorporar en el mateix text del Projecte la definició de municipi turístic, segons la modificació del seu concepte, efectuada per l'article 18 de la Llei de turisme.
En el benentès que aquesta definició -que comporta un règim jurídic- es consideri una modificació legislativa, relativa al règim local de Catalunya, la solució proposada pel Departament és atendible.
- L'article 164, relatiu al registre d'interessos, incorpora la modificació derivada de la Llei 9/1999, que va modificar l'article 75.5 de la LBRL, però en la redacció que se sotmet a dictamen no s'acull íntegrament el contingut de la norma bàsica.
Així, no recull l'obligació dels membres de les corporacions de realitzar les declaracions de les causes d'incompatibilitat i dels béns patrimonials amb motiu del seu cessament.
Tampoc no recull el caràcter de no públiques de les dades registrades derivades de les declaracions de béns patrimonials dels membres de les corporacions, segons es desprèn de l'últim incís de l'apartat 5 de l'article 75 abans referit.
A més, no recull la recent modificació introduïda per Llei orgànica 1/2003, que modifica l'article 75.7 de la LBRL.
Es formula, doncs, aquesta observació amb caràcter d'essencial.
- L'article 179.2, relatiu a la publicació, està afectat per la reforma de l'article 70 de la LBRL feta per la Llei 39/1994, de 30 de desembre, i pels articles 98 i 100.1 de la Llei 2/2002, de 14 de març, d'urbanisme.
El contingut del text del Projecte és equívoc, quant a allò que cal publicar, perquè és incomplet, i en aquest sentit podria ser considerat inconstitucional.
Per salvar aquesta observació, que fóra essencial, el precepte es podria redactar en aquests termes: «Les ordenances, els reglaments i els acords municipals d'aprovació definitiva dels plans urbanístics, inclòs l'articulat de les normes urbanístiques corresponents, s'han de publicar conforme al que estableixi la legislació estatal de règim local.»
Si es considerés adient adequar-lo també a l'article 70.2 de la LRBRL, s'hi podria afegir «La publicació dels pressupostos està igualment subjecta a la legislació estatal de règim local i reguladora de les hisendes locals», però també és possible entendre que amb això s'excediria de l'autorització per refondre.
- L'article 199.1, en no haver estat afectat per la STC 331/1993, hauria d'estar redactat de la manera següent: «L'import de les participacions en ingressos estatals, de la Generalitat i en subvencions incondicionades s'ha de destinar a integrar el Fons de Cooperació Local de Catalunya.»
Per les mateixes raons, l'article 199.4 ha d'incloure també la referència a les subvencions incondicionades que atorgui l'Estat.
- L'article 207 es refereix a l'adquisició dels béns.
L'article 150 de la Llei 2/ 2002, de 14 de març, d'urbanisme, regula l'ocupació directa com una forma específica d'adquisició de béns.
Encara que segons la STC 61/1997, de 20 de març, fonament jurídic 29, l'ocupació directa és una modalitat expropiatòria, per major claredat, en l'apartat 207.4.c), on diu «Per expropiació forçosa» es podria afegir «i per ocupació directa».
- Les disposicions transitòries de la Llei 21/2002, de 5 de juliol, haurien de recollir-se al text refós i, així mateix, la disposició final primera de la Llei 21/2002, en la mesura en què habilita el Govern per aprovar determinades normes que hauran de ser d'aplicació als ajuntaments catalans.
- Caldria introduir una disposició addicional per salvar les especialitats organitzatives i competencials del règim especial de Barcelona, establert en la Llei 22/1998, de 30 de desembre, de la Carta Municipal de Barcelona, tal com ha fet la disposició addicional segona de la Llei 2/2002, de 14 de març, d'urbanisme, quan estableix que «L'Ajuntament de Barcelona i la Subcomissió d'urbanisme del municipi de Barcelona tenen les competències urbanístiques que els atribueix la Llei 22/1998, del 30 de desembre, de la Carta Municipal de Barcelona, les quals prevalen sobre les que determina aquesta Llei».
- Des del punt de vista de tècnica legislativa no són correctes les referències concretes als decrets aprovatoris de reglaments de desenvolupament de la LMRLC que es fan en diversos preceptes, per exemple, a l'article 286.1, o al ROAS en l'article 274,2; o al Reglament de personal, a l'article 293.6.
I, d'altra banda, l'autorització conferida al Govern per harmonitzar les remissions es limita a les remissions internes del mateix text refós.
D'altra banda, segons les directrius a les quals s'ha d'ajustar el Govern, en la citació d'un article de la disposició normativa, no s'ha d'utilitzar l'expressió «d'aquest text refós», excepte quan se citi conjuntament amb articles d'una altra disposició normativa.
Per acabar, cal afegir unes consideracions finals, encara que de menor importància, però que poden ajudar a millorar alguns aspectes del text en relació amb la tasca d'intitular-ne els articles.
Activitat que, d'acord amb la norma de delegació, no té caràcter potestatiu, com sembla deduir-se de l'exposició de motius, sinó preceptiu; motiu pel qual caldrà fer la correcció necessària.
En aquest mateix àmbit de la intitulació seria convenient fer-ne una revisió general; tot i que, en conjunt, mereix una valoració positiva, és susceptible d'alguna millora.
Així, en la mesura del possible cal que els títols s'ajustin al màxim possible al contingut del precepte, a voltes ampliant la redacció (per exemple, a l'article 7 fóra millor afegir el concepte del «control de legalitat»); en altres ocasions introduint una major precisió, com el cas de l'article 19, en el qual se suggereix la substitució de l'expressió «determinacions» per la de «contingut», o a l'article 139, en el qual sembla millor substituir el títol «característiques de la delegació» per la de «règim de la delegació»; també a l'article 161 tal vegada seria oportú afegir a la rúbrica l'expressió «i publicació»; o a l'article 186, en què resultaria més encertat substituir la rúbrica actual per la de «criteris de coordinació»); d'altres simplificant (com el cas de l'article 18, que el títol podria quedar reduït simplement a «aprovació», o a l'article 116, en el qual es podria suprimir l'expressió «municipal»; o també el supòsit de l'article 140, en el qual seria suficient l'expressió «acord de delegació»; l'article 153 seria un altre exemple que permetria deixar el títol amb només l'expressió «actuació integrada»); també s'ha d'evitar, tot i comprenent la dificultat que això pot representar, la coincidència de la rúbrica dels capítols amb el d'algun article (així el capítol I i l'article 48).
D'altra banda, caldrà esmenar les errades següents:
A l'article 90.3, la referència correcta és a la Llei del règim provisional de les competències de les diputacions provincials.
L'article 115.3.i) ha d'indicar Llei 39/1988 i no 39/1998.
Un cop considerades les observacions que es formulen al cos del dictamen, en especial la continguda en el fonament jurídic IV, i tingudes en compte aquelles que es qualifiquen d'essencials en els fonaments jurídics XV, XVI, XVII i XVIII, pot elevar-se al Govern per a la seva aprovació el Projecte de decret legislatiu pel qual s'aprova el text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya.