La Comissió Jurídica Assessora, reunida el 31 de març de 2020, amb la presidència del Sr.
Maria Mercè Darnaculleta i Gardella, Marta Franch i Saguer, Alfredo Galán Galán, Francesc Homs i Molist, Carles Mundó i Blanch, Joan Pagès i Galtés, Eva Pons i Parera, Sonia Ramos i González, Lluís Saura i Lluvià, Joan Manuel Trayter i Jiménez, i Antoni Vaquer i Aloy, i essent-ne ponent el Sr.
Per Resolució de 29 de maig de 2012, i amb la tramitació prèvia de l'expedient contradictori corresponent, l'alcaldessa va resoldre declarar extingit, per caducitat per causa d'estat d'abandonament, el dret funerari sobre una sepultura del cementiri municipal, on des del març de 2000, i juntament amb les d'altres familiars, descansaven les despulles del Sr.
A, que figurava com a darrer titular del dret funerari sobre aquesta sepultura.
El 21 de març de 2018, les Sres.
B, C i D, en qualitat d'hereves legítimes del Sr.
A, van presentar un escrit davant l'ens local, juntament amb una còpia de diversa documentació, en què promovien l'acció de nul·litat de ple dret contra la resolució d'extinció referida, en considerar, amb invocació dels articles 47.1, lletres a) i e), i 106 de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPAC), que aquesta lesionava drets i llibertats susceptibles d'empara constitucional, en haver causat indefensió, i que s'havia dictat prescindint totalment i absoluta del procediment establert legalment, per tal com la notificació del procediment contradictori va ser incorrecta, en haver-se adreçat la comunicació a un domicili erroni que no era del difunt i no haver-se practicat tampoc els dos intents de notificació.
I sol·licitaven l'anul·lació del decret declaratiu de l'extinció del dret funerari; la retroacció de les actuacions fins al moment procedimental de comunicació de l'inici del procediment contradictori referit, amb atorgament d'un tràmit d'al·legacions, i l'adjudicació d'un nínxol per a enterrar les restes dels familiars difunts.
En data 5 de novembre de 2018, el Servei de Benestar Social, Cohesió i Salut Pública de l'Ajuntament va proposar que s'iniciés un procediment revisor per tal de declarar la nul·litat de ple dret de la Resolució d'alcaldia de 29 de maig de 2012, pel que feia únicament a l'extinció del dret funerari sobre la sepultura esmentada del cementiri municipal, en haver-se omès un tràmit en la notificació de la comunicació d'incoació del procediment contradictori, que s'encabia en la causa de nul·litat recollida en l'article 47.1.e) de l'LPAC.
En aquest informe es valorava negativament la possibilitat d'una indemnització pels danys derivats de la declaració de nul·litat.
El 26 de novembre de 2018, la secretària general va emetre un informe jurídic, en què manifestava també conformitat amb la revisió d'ofici plantejada, en considerar que la notificació de l'inici del procediment contradictori, en què s'atorgava un termini de quinze dies a les persones interessades per a formular-hi al·legacions, va ser incorrecta per vulnerar el que preveia l'article 59 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú (LRJPAC), atès que, en resultar infructuós el primer intent de notificació, no se'n va realitzar un de segon dins dels tres dies següents i en un horari diferent, la qual cosa esdevenia un vici subsumible en les causes de nul·litat previstes en les lletres a) i e) de l'article 47.1 de l'LPAC, per manca d'un tràmit essencial.
Aquest informe també es mostrava contrari a una eventual indemnització.
Mitjançant el Decret d'alcaldia de 12 de febrer de 2019, i conformement amb la proposta del Servei de Benestar Social, Cohesió i Salut Pública i del regidor delegat d'Espai Públic, Ecologia Urbana i Salut Pública, es va resoldre incoar el procediment revisor, amb sol·licitud de dictamen a la Comissió Jurídica Assessora i remissió de l'expedient.
Aquest decret es va notificar a les interessades.
El 12 de març de 2019, mitjançant la plataforma EACAT, va tenir entrada a la Direcció General d'Administració Local del Departament de la Presidència la sol·licitud de dictamen a la Comissió Jurídica Assessora, tramesa per l'alcalde, juntament amb una còpia de l'expedient.
El 15 de març de 2019, la sub-directora general d'Assistència Jurídica i d'Innovació a l'Administració Local va requerir a l'Ajuntament que acredités documentalment la realització del tràmit d'audiència preceptiu a les interessades, així com del seu resultat i, si esqueia, de la valoració de les al·legacions presentades; petició que es va reiterar en un ofici posterior, de 10 de maig de 2019.
El 27 de març de 2019, i d'acord amb aquest requeriment, el Servei de Benestar Social, Cohesió i Salut Pública va comunicar a les interessades que els atorgaven un tràmit d'audiència per un termini de deu dies, perquè poguessin formular-hi les al·legacions que estimessin adients.
El 26 d'abril de 2019, les interessades van lliurar un escrit d'al·legacions, en què manifestaven conformitat amb la resolució d'incoació del procediment revisor que apreciava la nul·litat de ple dret del decret que es revisava, si bé s'oposaven a la motivació continguda en aquesta, en considerar que hi va haver un mal funcionament en la tramitació de l'expedient contradictori, del qual s'havien derivat danys de caràcter moral i econòmic, que no concretaven ni quantificaven, i sol·licitaven que s'anul·lés la resolució relativa a l'extinció del dret funerari i se'ls adjudiqués el nínxol, amb làpida i porta inclosa, sense cost econòmic addicional.
Segons es dona notícia en l'expedient, el 14 de juny de 2019, i en no haver-se obtingut resposta de l'ens local, la Direcció General d'Administració Local va arxivar la petició de dictamen.
El 4 de novembre de 2019, la secretària municipal va emetre un certificat en què donava compte del resultat del tràmit d'audiència efectuat.
El 22 de novembre següent, el Servei de Benestar Social, Cohesió i Salut Públic va emetre un informe on, després de reproduir les consideracions efectuades en l'informe anterior, en què apreciava la concurrència de la causa de nul·litat recollida en la lletra e) de l'article 47.1 de l'LPAC, donava compte del parer de les instants; desestimava les al·legacions formulades per aquestes que hi va haver una falta de diligència per part de l'ens local; es pronunciava en contra d'una eventual indemnització, per manca de dany indemnitzable, i proposava que l'Alcaldia dictés una resolució amb aquest contingut.
El 9 de desembre de 2019, la secretària general va emetre un informe jurídic, en què, apartant-se de l'informe proposta de resolució emès pel Servei de Benestar Social, Cohesió i Salut Pública, proposava a l'alcaldia que resolgués estimar l'escrit d'al·legacions presentat per les interessades, atesa la notificació incorrecta de la comunicació d'inici del procediment contradictori practicada, que hauria vulnerat els drets de les persones sol·licitants i incorregut en una omissió d'un tràmit essencial del procediment, subsumibles en les causes de nul·litat previstes en les lletres a) i e) de l'article 47.1 de l'LCAP; que anul·lés la resolució que declarava extint el dret funerari sobre la sepultura esmentada, així com la resolució consegüent que ordenava el trasllat de les despulles del Sr.
A a l'ossera general; que retrotragués les actuacions a la comunicació tramesa a la família sobre l'inici del procediment contradictori, i que declarés que el trasllat de les restes degudament identificades a la sepultura originària es faria sense cap tipus d'incidència susceptible de generar cap indemnització a favor de les instants, amb adjudicació de nínxol, amb porta i làpida incloses sense cost addicional.
L'1 de febrer de 2020, el Servei de Benestar Social, Cohesió i Salut Pública, amb la conformitat de la regidora delegada de Planificació Urbanística, Activitats i Obres Públiques, va emetre una proposta de resolució que coincidia amb l'informe proposta emès el 22 de novembre de 2019 pel servei referit.
El 4 de febrer de 2020, va tenir entrada al Departament de la Presidència, mitjançant la plataforma EACAT, la sol·licitud de l'alcalde d'emissió de dictamen per la Comissió Jurídica Assessora, en relació amb l'expedient referit.
Consta en l'expedient l'informe emès pel tècnic de la Sub-direcció General d'Assistència Jurídica i d'Innovació a l'Administració Local de les Entitats Locals, amb el vistiplau de la sub-directora, que informava favorablement sobre la tramesa de l'expedient a la Comissió Jurídica Assessora.
El 24 de febrer de 2020, va tenir entrada en aquest òrgan consultiu la petició de dictamen formulada per l'Ajuntament i tramesa pel secretari d'Administracions Locals i de Relacions amb l'Aran, per delegació, d'acord amb la Resolució PRE/1384/2019, de 21 de maig, de delegació de competències de la persona titular del Departament de la Presidència (DOGC núm. 7882, de 24 de maig de 2019).
El 27 de febrer de 2020, el Ple de la Comissió va admetre a tràmit la petició i en va nomenar ponent.
I. Objecte del Dictamen i consideracions preliminars
Se sotmet a dictamen d'aquest òrgan consultiu l'expedient de revisió d'ofici, incoat per l'Ajuntament, a instància de part, per tal de declarar la nul·litat de ple dret de la part del Decret d'alcaldia de 29 de maig de 2012 per la qual es va resoldre declarar extingit el dret funerari sobre una sepultura del cementiri municipal.
La revisió d'ofici és promoguda per les filles del difunt, que tenia la titularitat del dret funerari, les despulles del qual descansaven en la sepultura referida, juntament amb les d'altres familiars, i que, arran del decret que ara es revisa, es van traslladar a l'ossera general, i es va posar a disposició del públic interessat el nínxol referit, que està en l'actualitat ocupat per les restes d'altres persones segons exposen les instants.
Es tracta d'una revisió parcial, per tal com només afecta aquella part del decret d'alcaldia que, en el marc de l'expedient contradictori seguit, declara extingit el dret funerari sobre una sepultura concreta, i no altera els acords adoptats respecte de la resta de sepultures.
Per tant, es tracta d'un acte administratiu de contingut múltiple, la revisió del qual afecta únicament la decisió adoptada en relació al nínxol de titularitat del familiar de les instants.
En aquest sentit, cal tenir present que no es qüestiona la correcció en l'adopció de l'expedient contradictori, per tal com hi concorrien els pressupòsits materials i formals perquè s'iniciés, sinó que es denuncia una irregularitat en la tramitació, en concret en la comunicació de la incoació d'aquest a les interessades, que, en haver-se dut a terme en un domicili que no era el del finat i no haver-se practicat les dues notificacions que preveu la normativa reguladora del procediment administratiu, hauria impedit a les instants tenir notícia del procediment referit i formular-hi les al·legacions que estimessin adients; vicis que s'encabeixen en les causes de nul·litat previstes en l'article 47.1, lletres a) i e), de l'LPAC.
L'article 8.3.c) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora, disposa que és preceptiu el dictamen d'aquest òrgan consultiu en els procediments de revisió d'ofici d'actes nuls de ple dret de l'Administració de la Generalitat o de les administracions locals de Catalunya.
Actualment, aquesta intervenció es completa amb la regulació continguda en els articles 106.1 de l'LPAC i 72 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya.
La tramitació del procediment de revisió s'ha d'ajustar a la normativa vigent en el moment de la iniciació.
En canvi, des d'una perspectiva material o substantiva, el règim de les causes de nul·litat de ple dret és l'establert en la normativa vigent en el moment en què es va dictar l'acte o es va aprovar la resolució objecte de revisió ( vid. dictàmens 8/2019, 57/2019 i 95/2019).
En el cas que s'examina, i atès que el procediment de revisió es va incoar, a instància de part, el 12 de febrer de 2019, pel que fa a les regles procedimentals de tramitació resulten d'aplicació les previsions contingudes en l'LPAC i també en la Llei 26/2010.
Pel que fa al règim jurídic material relatiu a la invalidesa, i, en concret, a les causes de nul·litat de ple dret, atès que l'acte administratiu objecte de revisió es va adoptar el 29 de maig de 2012, la normativa que resulta d'aplicació és l'LRJPAC.
En qualsevol cas, cal advertir que les causes de nul·litat previstes en l'article 62.1 de l'LRJPAC són coincidents amb les actualment previstes en l'article 47.1 de l'LPAC.
L'article 106 de l'LPAC –anteriorment, art. 102 de l'LRJPAC– preveu que les administracions públiques, en qualsevol moment, per iniciativa pròpia o a sol·licitud d'interessat, i amb el dictamen previ favorable de l'òrgan consultiu corresponent, han de declarar d'ofici la nul·litat dels actes administratius que hagin posat fi a la via administrativa o que no hagin estat objecte de recurs dins el termini, sempre que hi concorri alguna de les causes de nul·litat de ple dret que recull l'article 47.1 de l'LPAC (art. 62.1 de l'LRJPAC).
El procediment a seguir està, així mateix, previst en els articles 71 i concordants de la Llei 26/2010.
A més de les normatives referides, resulten d'aplicació les previsions contingudes en la Llei 7/1985, de 2 d'abril, reguladora de les bases del règim local (LBRL); el text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya (TRLMRLC), aprovat pel Decret legislatiu 2/2003, de 28 d'abril, i el Reglament general del cementiri municipal, aprovat pel Ple de la corporació el 19 de març de 2002, i publicat al Butlletí Oficial de la Província de Barcelona (BOPB) el 23 d'agost de 2002, així com la seva modificació posterior, publicada en el BOPB de 24 de desembre de 2013.
Pel que fa a l'anàlisi dels aspectes formals i procedimentals, a fi i efecte de determinar si el procediment que s'examina s'ha dut a terme de conformitat amb els articles 106 i següents de l'LPAC i 71 i següents de la Llei 26/2010, cal parar atenció als punts següents:
a) La conformació de l'expedient
En el cas que s'examina, es constata que s'ha incorporat a l'expedient tota la documentació relativa a l'expedient contradictori en el marc del qual es va dictar la resolució d'extinció del dret funerari que ara es revisa.
Com ha posat de manifest aquesta Comissió, entre d'altres, en el recent Dictamen 17/2020, fent-se ressò de dictàmens anteriors, "aquesta forma de procedir s'ajusta a la doctrina d'aquest òrgan consultiu, que ha indicat que l'expedient que s'ha de trametre a la Comissió ha d'incorporar no solament les actuacions realitzades a partir del moment en què s'inicia el procediment de revisió d'ofici, sinó tots aquells documents que, en el seu moment, van constituir els elements de fet i de dret per a dictar l'acte que se sotmet a revisió, per tal que la Comissió els pugui valorar íntegrament i no solament per una referència parcial a aquests (Dictamen 138/2017)".
Altrament, es palesa que la documentació està ordenada cronològicament, que els documents estan paginats i precedits de l'índex corresponent, alhora que incorpora l'acreditació de les notificacions escaients, amb la qual cosa dona compliment a les previsions contingudes en els articles 46.2 i 56.2 de la Llei 26/2010.
b) La legitimació de les interessades per a instar el procediment revisor
En relació amb aquesta qüestió, cal partir de la premissa, com es deia en el Dictamen precitat, que, «sobre el concepte d'interessat, aquesta Comissió ja es va pronunciar en el Dictamen 163/2017 en el sentit que "[...]
El requisit legalment necessari per a iniciar el procediment de revisió d'ofici a instància de part és que la persona que presenti la sol·licitud de revisió tingui la condició d'interessat ("a sol·licitud d'interessat"). [...]
No existeix en el nostre ordenament jurídic un concepte especial d' interessat aplicable específicament a la revisió dels actes en via administrativa.
Per tant, la noció d' interessa t utilitzada en la regulació del procediment de revisió d'ofici dels actes administratius nuls de ple dret s'ha d'entendre en relació amb el concepte general d' interessat definit en la legislació de procediment administratiu comú, en concret, en l'article 31.1 de l'LRJPAC (ara article 4.1 de l'LPAC).
En el cas sobre el qual es dictamina, no hi ha dubte de la legitimació de les instants per a promoure el procediment, atès que, com acredita la documentació, no només són les filles del difunt titular del dret funerari, sinó que també són les úniques hereves, i entre els béns de l'herència figura una " propiedad funeraria consistente en un nicho en el Cementerio ".
c) La tramitació del procediment revisor
Pel que fa a aquest punt, s'observa que, d'acord amb l'expedient tramès a aquesta Comissió, s'han respectat tots els tràmits procedimentals que deriven dels articles 71 i següents de la Llei 26/2010 i dels articles 106 i següents de l'LPAC, i que s'han respectat, així mateix, les disposicions generals sobre el procediment administratiu contingudes en el títol IV d'aquesta darrera norma.
En relació amb aquesta qüestió, consta en l'expedient que, un cop rebuda la sol·licitud de revisió d'ofici i amb l'informe previ del Servei de Benestar Social, Cohesió i Salut Pública –servei que va promoure i tramitar l'expedient contradictori en el marc del qual es va dictar la resolució que es revisa– i l'informe de la secretària municipal, es va dictar una resolució per la qual s'incoava el procediment, i que es va notificar a les interessades.
Tal com s'ha posat de manifest en els antecedents, aquesta resolució, juntament amb l'expedient i la petició de dictamen, es va trametre a la Direcció General d'Administració Local del Departament de la Presidència perquè, al seu torn, la fes arribar a aquesta Comissió Jurídica Assessora.
Arran dels advertiments i requeriments documentals efectuats per la Sub-direcció General d'Assistència Jurídica i d'Innovació a l'Administració Local de les Entitats Locals, l'ens local va atorgar el tràmit d'audiència a les interessades, les quals hi van formular al·legacions, que han estat valorades en el si del procediment, i s'ha emès, amb l'informe proposta previ del servei referit i de la secretària de la corporació, la proposta de resolució, favorable a la declaració de nul·litat plantejada.
d) Els aspectes temporals en la tramitació del procediment
En els procediments de revisió d'ofici iniciats a sol·licitud de part interessada, com és el cas que s'examina, no opera la figura de la caducitat, de manera que la manca de resolució expressa dins del termini establert legalment, que és de sis mesos, des de l'inici del procediment, permet entendre la sol·licitud desestimada per silenci administratiu (articles 106.5 de l'LPAC i 54.2.h) de la Llei 26/2010), tal com ha tingut oportunitat de recordar-ho aquest òrgan consultiu en d'altres ocasions (recentment, en els dictàmens 37/2018, 219/2018, 279/2018 i 17/2020).
En el cas sobre el qual es dictamina, les instants van presentar la seva sol·licitud en data 21 de març de 2018, i la proposta de resolució es va adoptar l'1 de febrer de 2020, sense que hi consti que se suspengués el termini per a resoldre.
Per tant, en el moment en què s'emet aquest Dictamen, i donat que s'ha superat el termini de sis mesos per a dictar i notificar resolució, s'ha produït, de conformitat amb l'article 106.5 de l'LPAC, la desestimació per silenci administratiu de la sol·licitud de revisió realitzada per les interessades; sense que consti en l'expedient, no obstant això, que la desestimació presumpta s'hagi impugnat.
Escau recordar que l'Administració pot adoptar la resolució expressa posterior al venciment del termini màxim sense vinculació al sentit del silenci (art. 24.3 de l'LPAC).
Tanmateix, cal tenir en compte que és aplicable al present procediment la disposició addicional tercera, sobre suspensió de terminis administratius, del Reial decret 463/2020, de 14 de març, pel qual es declara l'estat d'alarma per a la gestió de la situació de crisi sanitària ocasionada pel COVID-19, publicat al Butlletí Oficial de l'Estat de 14 de març de 2020, la qual preveu que se suspenen termes i s'interrompen els terminis per a la tramitació dels procediments de les entitats del sector públic.
Descripció dels fets en què s'emmarca el procediment de revisió d'ofici
De la informació que consta en l'expedient es deriven sintèticament els antecedents i les dades següents:
A, amb domicili, des del 1955, al carrer Z, de Barcelona, va adquirir el 1958 un dret funerari sobre un nínxol d'un cementiri municipal, on el van enterrar l'any 2000, juntament amb les restes d'altres familiars.
– El 28 de novembre de 2011, la Secció de Salut Pública de l'Ajuntament va proposar incoar un expedient contradictori per tal de corregir l'estat d'abandonament o, si esqueia, procedir a l'extinció del dret funerari sobre diversos nínxols que es trobaven en estat d'abandonament.
– El 20 de desembre de 2011, i d'acord amb la proposta referida, l'alcaldessa de la corporació va dictar una resolució en virtut de la qual incoava un procediment contradictori per tal de declarar l'extinció del dret funerari, per caducitat del dret per causa d'abandonament de la sepultura, en relació amb un seguit de nínxols, entre els quals l'esmentat, on romanien les restes personals del Sr.
– En aquesta mateixa resolució d'incoació s'indicava que es donaria audiència als possibles interessats per un termini de 30 dies, comptadors a partir de l'endemà de la data de publicació de l'acord en el tauler d'anuncis de l'Ajuntament, en el BOPB i en un diari local.
– El 12 de gener de 2012, la Secció Administrativa va adreçar un ofici a la família del Sr.
A en què els comunicava que disposaven d'un termini de 15 dies per a formular-hi al·legacions, en el marc del procediment contradictori referit.
Aquest ofici es va enviar al carrer Y de Barcelona, i va ser retornat al remitent en no haver estat recollit.
– El gener de 2012, es va publicar l'edicte corresponent a la resolució d'incoació en el tauler d'anuncis de l'Ajuntament –on va restar exposat fins al febrer següent–; el gener, en un diari local, i el febrer de 2012, en el BOPB.
– El 29 de maig de 2012, i d'acord amb la proposta formulada pel Servei de Salut Pública, amb la conformitat del regidor de Serveis Municipals, l'alcaldessa va resoldre declarar extingit el dret funerari, per caducitat del dret per causa d'abandonament de la sepultura, entre d'altres, corresponent al nínxol indicat anteriorment, amb el trasllat de les restes que s'hi trobaven a l'ossera general.
– Aquesta resolució es va publicar el 21 de juny de 2012 en un diari local, i el 25 de juny següent, en el BOPB, i va estar exposada en el tauler d'anuncis de l'Ajuntament del 14 de juny al 19 de setembre de 2012, i es feia constar que es tractava d'un acte definitiu en via administrativa, així com els recursos que hi cabien contra aquest.
– Per Resolució d'1 d'octubre de 2012, es va demanar a la funerària que procedís a traslladar a l'ossera general les restes que es trobaven en els nínxols el dret funerari dels quals s'havia declarat extingit, alhora que la van autoritzar perquè en gestionés l'adjudicació provisional.
D, en qualitat d'hereva, en un terç, del nínxol on descansaven les despulles del pare i d'altres familiars, en haver constatat que el nínxol estava ocupat per les restes d'altres persones i no per les dels seus familiars, va sol·licitar una còpia de l'expedient d'extinció del dret funerari d'aquest.
– Per ofici del 14 de novembre següent, al qual s'adjuntava la documentació sol·licitada, el Servei de Benestar Social, Cohesió i Salut Pública va donar resposta a aquesta petició.
– El 21 de març de 2018, les filles del Sr.
A van presentar un escrit en què sol·licitaven que s'incoés el procediment revisor que s'examina.
Pel que fa concretament al procediment contradictori que es va seguir per a declarar extint el dret funerari sobre la sepultura, escau indicar que el Reglament general del cementiri municipal, aprovat el 19 de març de 2002, conté les previsions següents:
– L'article 27, relatiu a la sol·licitud de transmissió del dret funerari, estableix que: "1.
En el termini màxim de deu anys des de la mort de la persona titular del dret funerari, la persona designada beneficiària, la persona hereva testamentària o aquell a qui correspongui abintestat, estarà obligada a instar la transmissió a favor propi, compareixent davant l'ajuntament, amb el títol corresponent i els restants documents justificatius de la seva pretensió, per procedir a inscriure el canvi de titularitat.
Exhaurit el termini de deu anys sense que s'hagi procedit a sol·licitar la transmissió, s'entendrà que es renuncia al dret a aquesta, i serà causa d'expedient de caducitat segons el que preveu aquest reglament."
– L'article 42, intitulat "extinció del dret funerari", disposa que: "1.
Podrà ser declarada l'extinció i revertir en aquest cas a l'ajuntament el dret funerari en els casos següents: a) Pel transcurs del termini de la concessió sense que la persona titular hagi sol·licitat, en els casos en què fos possible, la pròrroga. b) Per abandonament de la sepultura. c) Pel transcurs de deu anys des de la mort de la persona titular sense que la persona beneficiària o l'hereva hagi instat la transmissió del títol al seu favor. d) Per renúncia expressa de la persona titular.
L'ajuntament tindrà sempre la facultat de resoldre els drets funeraris, si ho justifiquen circumstàncies sobrevingudes d'interès públic, prèvia instrucció de l'oportú procediment i indemnització en els casos que pertoqui."
– L'article 43, que porta per títol "Procediment d'extinció de drets", estableix que "La declaració de l'extinció d'un dret funerari per part de l'ajuntament requerirà prèvia instrucció d'expedient contradictori, en el qual es consideraran parts interessades les persones titulars, hereves o beneficiàries de drets funeraris sobre les sepultures afectades, i a les quals se'ls practicarà l'oportuna notificació en el domicili que es conegui a aquests efectes.
En cas que el domicili no fos conegut o no es pogués practicar per qualsevol motiu la notificació, es farà mitjançant edicte en el butlletí oficial de la província, i en el tauler d'anuncis de l'ajuntament, concedint un termini de trenta dies a fi que la persona titular, les hereves o les afavorides puguin al·legar el que considerin oportú en defensa els seus drets.
Declarada en el seu cas l'extinció del dret funerari s'ordenarà l'exhumació de les restes cadavèriques per al seu trasllat a l'ossera general, excepte si les persones interessades determinen de forma fefaent un altre lloc".
En l'escrit en què s'insta el procediment revisor, les filles del Sr.
A addueixen que la comunicació del procediment contradictori, en el si de la qual s'atorgava als interessats un termini de quinze dies per a formular-hi, si esqueia, al·legacions, va ser incorrecta, per tal com es va adreçar a un domicili erroni que no era el del difunt i perquè no es van practicar els dos intents de notificació, com preceptua l'article 59 de l'LRJPAC, vigent en les dates en què es va remetre aquesta comunicació, i sol·liciten, amb invocació dels articles 47.1, lletres a) i e), i 106 de l'LPAC –i en considerar que la resolució de declaració d'extinció del dret funerari ha lesionat drets i llibertats susceptibles d'empara constitucional, en particular ha causat indefensió, alhora que s'ha dictat prescindint totalment i absoluta del procediment establert legalment –, que se'n declari la nul·litat i es retrotreguin les actuacions fins al moment procedimental de comunicació de l'inici del procediment contradictori, perquè puguin formular-hi al·legacions.
En el marc del tràmit d'al·legacions, es ratifiquen en les adduïdes inicialment i manifesten conformitat amb la part de la resolució de l'Alcaldia que aprecia la nul·litat de ple dret del decret de declaració d'extinció del dret funerari, però s'oposen a la motivació continguda en aquesta, en considerar que la notificació no es va fer al domicili correcte i que hi va haver un mal funcionament en la tramitació de l'expedient contradictori, per manca de diligència de l'Ajuntament, de la qual cosa, al seu parer, s'han derivat danys de caràcter moral i econòmic, que no quantifiquen, i reiteren la sol·licitud d'anul·lació i que se'ls adjudiqui el nínxol, amb làpida i porta inclosa, sense cost econòmic addicional, perquè hi siguin dipositats les restes dels familiars que romanen a l'ossera general.
En el marc del procediment revisor que s'examina han emès informes propostes de resolució el Servei de Benestar Social, Cohesió i Salut Pública, que va tramitar l'expedient contradictori, i la Secretaria General; ambdós coincideixen a apreciar que cal declarar la nul·litat de ple dret del decret que es revisa, en allò que fa referència a la sepultura al·ludida, per tal com la notificació a la família del Sr.
A de l'inici de l'expedient contradictori –la correcció del qual no es qüestiona– no va seguir amb el procediment establert, en no haver-se procedit a un segon intent de notificació, com preceptua l'article 59 de l'LRJPAC; omissió que encabeixen en l'article 47.1.e) de l'LPAC, que determina, com a causes de nul·litat de ple dret dels actes administratius, els dictats prescindint totalment i absoluta del procediment establert o de les normes que contenen regles essencials per a la formació de la voluntat dels òrgans col·legiats.
Altrament, en aquest cas, consideren que de resultes de l'anul·lació no és procedent reconèixer cap indemnització a favor de les instants, les quals tampoc no l'han demanada.
Aquests termes són els que conté la proposta de resolució que es tramet al parer d'aquest òrgan consultiu.
Tanmateix, escau indicar que l'informe proposta de la Secretaria aprecia, a més, que la notificació mal practicada esdevé un vici subsumible també en la causa de nul·litat establerta en la lletra a) de l'article 47.1 –com sostenen les instants–, això és, la dels actes administratius que lesionen drets i llibertats susceptibles d'empara constitucional, en haver causat indefensió, alhora que proposa que es declari "el trasllat de les restes degudament identificades a la sepultura originària [...] sense cap tipus d'incidència susceptible d'indemnització a favor de les persones sol·licitants, cosa que inclou que s'acordi l'adjudicació d'un nínxol, amb porta i làpida incloses, per a enterrar novament les restes [...] que es troben a l'ossera general, sense cap mena de cost econòmic".
L'objecte del dictamen i la concurrència de les causes de nul·litat
Tal com s'ha dit en paràgrafs precedents, se sotmet a dictamen de la Comissió la revisió d'ofici parcial del decret d'alcaldia pel qual es va declarar extint, per caducitat per causa d'abandonament, el dret funerari sobre una sepultura.
Es tracta d'una revisió parcial perquè l'acte administratiu és de contingut múltiple, ja que conté la declaració de l'extinció d'altres drets funeraris sobre altres sepultures que no es revisen en el present procediment.
Escau indicar que el fet que es tracti d'una revisió parcial no esdevé un obstacle jurídic, atès que així ho ha manifestat aquesta Comissió en el Dictamen 8/2018, en què va assenyalar que «la declaració parcial de nul·litat en via de revisió d'ofici és admissible en l'ordenament jurídic vigent, i així ho ha recordat recentment aquesta Comissió en el Dictamen 200/2017, que, en el fonament jurídic V.C), recorda que "La Comissió ha deixat dit que és possible declarar l'anul·lació parcial"», i més recentment en el Dictamen 377/2019.
Altrament, i a l'efecte d'acotar l'objecte del dictamen, cal assenyalar que el que es qüestiona és si els defectes observats pel que fa a la notificació de la comunicació de la incoació de l'expedient contradictori, en el si del qual s'atorgava un tràmit d'audiència, són subsumibles o no en les causes de nul·litat invocades per les instants, que són, com s'ha apuntat anteriorment, les contingudes en l'article 62.1, lletres a) i e), de l'LRJPAC, atesa la data en què es va dictar el decret que ara es revisa (causes coincidents amb les recollides en l'art. 47.1, lletres a) i e), de l'LPAC).
En relació amb la concurrència de la lletra e) de l'article 62.1 de l'LRJPAC, això són, els actes administratius dictats prescindint totalment i absolutament del procediment, i que addueixen les instants i estima, com a única causa, la proposta de resolució tramesa a aquesta Comissió, escau assenyalar que aquest òrgan consultiu, en el recent Dictamen 29/2020, fent-se ressò de dictàmens anteriors (entre molts altres, dels dictàmens 44/2019, 95/2019 i 333/2019), ha posat de manifest que «La Comissió Jurídica Assessora té una consolidada doctrina en relació amb aquesta causa de nul·litat de ple dret, resumida en el recent Dictamen 216/2018: "La jurisprudència i la doctrina han considerat que la previsió de nul·litat de l'article 47.1.e) LPAC (antic 62.1.e) de l'LRJPAC), per manca total i absoluta del procediment, es produeix quan un acte es dicta sense seguir cap procediment, o mitjançant un iter procedimental diferent del previst legalment, o quan s'omet un tràmit essencial del procediment (sentències del Tribunal Suprem de 19 de març de 2001, FJ 4 in fine, i de 31 de març de 2000, FJ 3).
En particular, i pel que fa als vicis derivats de l'omissió i/o incorrecció en la notificació, aquesta Comissió va posar en relleu en el Dictamen 123/2016, i en termes similars en els dictàmens 170/2006, 92/2010 i 279/2011, que determinades mancances, com ara sobre els mitjans d'impugnació, el termini de pagament, el caràcter provisional o definitiu de la liquidació i la referència a l'acord d'imposició i a la seva publicació al butlletí oficial, "són vicis que afecten l'acte de notificació i, per tant, només poden suposar nul·litat de ple dret si provoquen indefensió".
Aquesta Comissió, en els dictàmens 92/2010, 74/2014, 319/2015 i 307/2017, va informar favorablement sobre la revisió d'ofici plantejada, en considerar que les omissions o irregularitats palesades en els supòsits examinats en relació amb la notificació es podien encabir en la causa de nul·litat recollida en l'article 62.1.e) de l'LRJPAC.
A sensu contrario, en el Dictamen 17/2020, amb citació dels dictàmens 244/2011, 87/2013 i 371/2014, aquest òrgan consultiu va considerar que no es donava la causa de nul·litat de ple dret recollida en l'article 47.1.e) de l'LPAC, en la mesura que, en haver-se respectat el dret d'audiència de la interessada, no s'havia incorregut en indefensió i, per tant, no s'havia produït l'omissió extrema a la qual es refereix aquest precepte.
Escau destacar, quant a la importància del tràmit d'audiència, que en el precitat Dictamen 29/2020, la Comissió també s'ha fet ressò de diversos dictàmens anteriors en què s'abordava aquesta matèria (entre d'altres, els dictàmens 137/2017, 190/2017, 286/2017 i 36/2018), i en particular del Dictamen 36/2018, en què s'indicava literalment que "La Comissió ha abordat exhaustivament quines són les finalitats del tràmit d'audiència, el moment procedimental adequat per a realitzar-lo, així com les conseqüències jurídiques que cal enllaçar quan es constata l'omissió d'aquest tràmit o una realització deficient.
D'una manera especialment insistent la Comissió ha posat en relleu (dictàmens 486/2001, 21/2002, 163/2002, 200/2003, entre d'altres) que la finalitat d'aquest tràmit és la d'atorgar major seguretat i garanties jurídiques als ciutadans, atès que el procediment administratiu es regeix pel seu caràcter contradictori, per una bilateralitat que també és característica del procés judicial.
Ha recordat que l'audiència ha de garantir-se i dur-se a terme abans de la proposta de resolució de l'expedient.
Així mateix, i a partir d'una anàlisi cas a cas, i a la llum d'allò disposat en l'article 84.4, aquest òrgan consultiu ha dictaminat sobre en quins supòsits s'havia evidenciat una omissió inadequada del tràmit i, per tant, ha emès pronunciament decidint que era procedent retrotraure les actuacions".
En el cas que s'analitza i com s'ha donat compte anteriorment, resta acreditat que el procediment de notificació de l'acord d'inici de l'expedient contradictori no va respectar les previsions recollides en l'article 59.2 de l'LRJPAC –relatiu a la pràctica de la notificació i que determina, pel que ara interessa destacar, que "quan la notificació s'efectuï en el domicili de l'interessat, si aquest no hi és en el moment de lliurar la notificació, se'n pot fer càrrec qualsevol persona que es trobi en el domicili i faci constar la seva identitat.
Si ningú no es pot fer càrrec de la notificació, s'ha de fer constar aquesta circumstància en l'expedient, juntament amb el dia i l'hora en què s'hagi intentat la notificació, cosa que s'ha de repetir una sola vegada i en una hora diferent dins dels tres dies següents"–, ja que només es va dur a terme un únic intent de notificació, a banda que es va practicar en un domicili que no es corresponia amb el del titular difunt.
Aquestes circumstàncies van impossibilitar que les interessades poguessin al·legar, en el marc del tràmit d'audiència que els atorgaven, de conformitat amb l'article 84.2 de l'LRJPAC i l'article 43.1 del Reglament general del cementiri, allò que en defensa dels seus interessos consideressin adient.
Per tant, en el cas que s'examina, la notificació incorrecta va incidir en un tràmit procedimental essencial, com és l'audiència a les persones interessades, i va neutralitzar les possibilitats de defensa i va causar una situació d'indefensió material, real i efectiva, i no merament formal, d'aquestes, i, per tant, cal estimar que ha impedit el naixement vàlid de l'acte jurídic administratiu en la part que ara es revisa.
En definitiva, cal informar favorablement sobre la revisió d'ofici plantejada, en concórrer-hi la causa de nul·litat prevista en la lletra e) de l'article 62.1 de l'LRJPAC.
Per contra, aquesta Comissió Jurídica Assessora considera que no hi concorre la causa de nul·litat prevista en la lletra a) de l'article 62.1 de l'LRJPAC en relació amb l'article 24 CE.
D'acord amb la doctrina del Tribunal Constitucional, la indefensió amb afectació juridicoconstitucional únicament concorre quan s'impedeix a l'interessat d'una manera no justificada la protecció jurisdiccional dels seus drets i interessos legítims o quan la vulneració dels seus drets procedimentals comporta la privació del dret a la defensa (STC 18/1981, 31/1984, 48/1984, 48/1986, 155/1988, i 58/1989, entre d'altres) en la seva vessant jurisdiccional, de manera que la indefensió material amb aquesta transcendència juridicoconstitucional produïda en seu de procediment administratiu pot veure's resolta fins i tot en seu d'exercici d'accions jurisdiccionals per l'accés a l'expedient i l'exercici de les accions jurisdiccionals procedents per part dels interessats (actors o demandants en el procediment jurisdiccional).
Així, únicament s'admet que concorre indefensió material amb rellevància juridicoconstitucional (i, per tant, un supòsit de nul·litat de ple dret de la lletra a de l'article 62.1 de l'LRJPAC en relació amb l'article 24 CE) en els procediments sancionadors que, a més, cal tenir en consideració que participen dels principis propis tant del dret penal com de les garanties del procés penal.
La indemnització de danys i perjudicis
En relació tant amb l'eventual indemnització plantejada per l'ens local en vista de l'article 106.4 de l'LPAC –art. 102.4 de l'LRJPAC–, cal partir de la premissa que les instants en cap moment i d'una manera explícita no l'han sol·licitada –tot i que sí que han manifestat haver patit un dany moral–, i s'han limitat a demanar que " se acuerde de forma urgente la adjudicación a las herederas de [el pare de les instants] de un nicho, con puerta y lápida incluida, para enterrar nuevamente los restos [...] que injustamente se encuentran actualmente en la huesera general ".
Per tant, i atès que no s'ha sol·licitat, no és procedent pronunciar-se sobre el reconeixement de cap indemnització econòmica, sens perjudici que, ja sigui a instància de part o d'ofici, es tramiti un procediment contradictori a tal efecte amb posterioritat.
Els efectes de la declaració de nul·litat
El efectes de la declaració de nul·litat són ex tunc i, per tant, comporten la desaparició de l'acte administratiu (en aquest cas, únicament de la part de l'acte administratiu que és objecte de revisió i, per tant, sense afectació en relació amb l'extinció dels altres drets funeraris diferents dels de les instants) i la necessària restitució de la realitat jurídica al moment anterior a què aquest hagués estat dictat.
A més, cal tenir en consideració que únicament poden ser objecte de revisió d'ofici aquests actes ferms i, per tant, actes dictats en un procediment que ja ha finalitzat.
És, des d'aquesta perspectiva que cal analitzar les peticions de les instants de retroacció del procediment i d'adjudicació d'un nou nínxol, que aquesta Comissió Jurídica Assessora avança que no poden ser ateses en seu de revisió d'ofici.
Efectivament, no és procedent la retroacció del procediment en haver finalitzat amb un acte ferm que és nul de ple dret.
No existeix, doncs, procediment administratiu a reprendre, sens perjudici que, si escau, l'Ajuntament pugui incoar un nou procediment.
Així mateix, i sense perjudici que l'Ajuntament hagi de dur a terme aquelles actuacions que permetin restituir la realitat al moment anterior a l'adopció de l'acte declarat nul de ple dret (singularment el trasllat de les restes de l'ossera a un nínxol disponible), no és procedent en seu de revisió d'ofici atendre la petició de les instants d'obtenir al seu nom una adjudicació definitiva d'un nínxol.
En definitiva, la resolució del procediment de revisió d'ofici amb declaració de la nul·litat de ple dret parcial de l'acte dictat (parcial en la mesura que es refereix únicament al dret funerari al nínxol que ens ocupa) no pot predeterminar el resultat dels nous procediments que, si escau, puguin ser iniciats d'ofici o a instància de part per l'Ajuntament ni fer néixer vàlidament un nou dret a nom de les instants.
S'informa favorablement sobre la revisió d'ofici instruïda per un ajuntament amb la finalitat de declarar la nul·litat de ple dret d'una resolució d'alcaldia de l'any 2012 que va declarar l'extinció del dret funerari d'una sepultura atorgat al Sr.