Barcelona, 1 de setembre de 2005
Dictamen sol·licitat pel Parlament de Catalunya, amb relació
al Dictamen de la Comissió d'Organització i
Administració de la Generalitat i Govern Local, sobre la
l'Estatut d'autonomia de Catalunya, les esmenes i els
vots particulars reservats per defensar en el Ple (BOPC núm.
La Mesa del Parlament de Catalunya, en la sessió del dia 2
d'agost de 2005, a instància de tots els grups
parlamentaris, va acordar de sol·licitar dictamen, d'acord
amb els articles 8.Primer i 9.1 de la Llei 1/1981, de 25 de febrer,
en relació amb el Dictamen de la Comissió
d'Organització i Administració de la Generalitat
i Govern Local sobre la Proposta de Reforma de l'Estatut
d'autonomia de Catalunya i les esmenes i els vots particulars
reservats per a defensar en el Ple.
va tenir entrada en el registre d'aquest Consell el dia 3
El Consell Consultiu, en la seva sessió del dia 3 d'agost
de 2005, i amb relació al preceptiu tràmit d'admissió
de la petició de dictamen va acordar, per majoria, d'acceptar
L'acord es va fonamentar en l'article 1.3 de la Llei
1/1981, de 25 de febrer, de creació del Consell Consultiu de
la Generalitat, segons el qual aquest "vetlla en la seva
actuació per l'observança i el compliment de la
Constitució i l'Estatut de Catalunya", així
com en els articles 3, 10 i 16 del Reglament del Consell Consultiu, i
en allò que determina l'article 115 del Reglament del
Parlament de Catalunya, pel qual les proposicions de reforma
estatutària a què es refereixen els articles 56 i 57 de
l'Estatut de Catalunya s'han de tramitar d'acord
amb les normes establertes en els articles 110 i 111 de l'esmentat
Reglament, els quals remeten al procediment legislatiu comú.
Igualment, l'acord va tenir en compte el principi general que
obliga a interpretar de forma favorable l'admissió de
les peticions de Dictamen formulades per part dels òrgans
legitimats, quan existeixen raons jurídiques que puguin
En conseqüència, d'acord amb els preceptes de
l'ordenament jurídic invocats, en l'exercici de la
seva funció estatutària, el Consell Consultiu, tot
seguint la seva doctrina relativa al control jurídic sobre
projectes i proposicions de llei sotmesos a debat i aprovació
del Parlament de Catalunya, així com també respecte de
lleis i altres disposicions normatives, va acordar d'emetre
Van expressar el seu parer contrari a l'emissió del
dictamen els consellers senyors Vernet i Llobet, i Camps i Rovira,
els quals van anunciar la possibilitat d'emetre, en el seu
moment, un vot particular respecte d'aquesta qüestió.
El Consell Consultiu va acordar també de nomenar ponència
conjunta de tots els consellers, d'acord amb l'article 11
de la Llei 1/1981, de 25 de febrer, de creació del Consell
En la mateixa sessió va acordar de demanar informació
i documentació complementàries als Grups Parlamentaris
de Convergència i Unió, Socialistes-Ciutadans pel
Canvi, Esquerra Republicana de Catalunya, Partit Popular de Catalunya
i Iniciativa per Catalunya Verds-Esquerra Alternativa, i als
consellers Primer i de Relacions Institucionals i Participació
de la Generalitat de Catalunya, d'acord amb l'article 15
El mateix dia 3 d'agost de 2005 va tenir entrada en el
de Catalunya, en el qual es feia constar que en la documentació
adjunta a la sol·licitud de dictamen "hi figura també
una correcció d'errades que es publicarà al
Butlletí Oficial del Parlament de Catalunya núm.
214, de 4 d'agost de 2005, data a partir de la qual inicia el
termini d'emissió de dictamen establert a l'article
9 de la Llei 1/1981, de 25 de febrer, del Consell Consultiu de la
D'acord amb la sol·licitud de dictamen formulada per
tots els grups parlamentaris del Parlament de Catalunya, amb relació
a la proposta de Proposició de llei orgànica per la
l'Estatut d'autonomia de Catalunya (en endavant Proposta
de Reforma), aquest Consell Consultiu ha examinat tots els articles,
les esmenes i els vots particulars formulats a la Proposta de
Un cop dut a terme un primer examen de la totalitat dels preceptes,
les esmenes i els vots, es va considerar que només serien
objecte de tractament singular, amb pronunciament sobre la seva
adequació o no al text de la Constitució, aquells
preceptes, esmenes i vots sobre els quals s'hagués
apreciat en aquest primer examen algun dubte d'inconstitucionalitat.
En conseqüència, aquells preceptes, esmenes o vots que no
són tractats en aquest dictamen s'entenen plenament
preceptes, esmenes o vots que sí que són tractats en
aquest dictamen, però que no s'esmenten en les conclusions com
a inconstitucionals, són també constitucionals.
Pel que fa al contingut del dictamen, cal assenyalar que el Consell,
d'acord amb la funció institucional que li correspon, ha
dut a terme un judici de constitucionalitat sobre els preceptes, les
esmenes i els vots objecte d'examen, sense entrar a valorar la
seva oportunitat, i sense ponderar el grau de major o menor adequació
De forma excepcional el Consell ha cregut oportú formular
recomanacions de redacció alternativa per tal de garantir
millor la seguretat jurídica i la constitucionalitat d'un
precepte, esmena o vot, i també, de forma excepcional, es
proposa alguna correcció de caràcter merament tècnic.
Abans d'escometre l'examen dels diferents preceptes de la Proposta
de Reforma, en la línia que acabem d'expressar, farem en
aquest Fonament unes consideracions generals sobre la funció
constitucional que compleixen en el nostre Estat compost els estatuts
d'autonomia, amb especial referència a la seva naturalesa i a
la seva posició en l'ordenament jurídic.
només pretenem exposar uns criteris que posteriorment puguin
ser utilitzats, almenys en alguns casos, per afrontar el judici de
constitucionalitat de preceptes concrets, si bé ha de quedar
Que els estatuts d'autonomia ocupen una posició especial en el
nostre ordenament constitucional és quelcom que a hores d'ara
Aquests estatuts han complert i
continuen complint una funció d'excepcional rellevància,
fins al punt que determinats sectors de la doctrina científica
no han dubtat a considerar-los com a part integrant de l'anomenada
"Constitució territorial" espanyola.
Constitució, al contrari del que és habitual en el dret
comparat, va remetre a decisions posteriors dels poders constituïts
la concreta determinació de l'organització territorial
Aquesta determinació es va realitzar bàsicament
durant els anys posteriors a 1978 mitjançant la
institucionalització de les diferents comunitats autònomes,
institucionalització que resultava en cada cas de l'exercici
de la iniciativa autonòmica d'acord amb el principi
dispositiu, i que es plasmava jurídicament en l'aprovació
dels respectius estatuts d'autonomia.
estatuts completen la Constitució i han pogut ser qualificats
com a instruments de naturalesa "paraconstitucional" o, amb
major precisió, "subconstitucional", entenent per
aquesta expressió no solament el seu caràcter
subordinat a la Constitució, sinó també la seva
funció de complement indispensable de la Constitució
per a la determinació de l'estructura territorial de l'Estat.
Això no significa que el poder constituent hagi realitzat una
remissió totalment oberta en aquesta matèria.
crucials relatives al que s'ha denominat "el mapa autonòmic"
ja havien estat adoptades anteriorment, i la Constitució les
va fer seves en la disposició transitòria primera.
més, la "desconstitucionalització" al·ludida
només fou parcial, com ho demostra la simple lectura del títol
VIII de la Norma Fonamental, inclòs el cabdal article 149 CE.
El mateix es pot dir del valor preferent que s'ha de donar a la
disposició transitòria segona, interpretat
sistemàticament en el context de l'article 2: el dret a
l'autonomia no és el resultat de decisions postconstitucionals
sinó que està constitucionalment garantit, i aquesta
garantia és especialment forta respecte als "territoris"
que ja en el passat havien expressat de forma clara la seva voluntat
És per això que les consideracions que
estatuts que, com el de Catalunya, van resultar afectats per aquesta
Tot i ser de gran importància, les circumstàncies
que acabem d'exposar no són les úniques que abonen
l'afirmació que fèiem a l'inici de l'apartat anterior.
Al cap i a la fi totes les constitucions requereixen d'una
concretització més o menys intensa, i la nostra no és
l'excepció, com ho demostren, entre d'altres, la
legislació orgànica que desenvolupa drets fonamentals
de configuració legal i el règim electoral general o
Totes aquestes lleis integren, al
costat dels estatuts d'autonomia, la Constitució material
El que realment distingeix els estatuts dels altres
instruments normatius citats, i els atorga una posició
especialment rellevant, és el fet que el poder constituent no
va habilitar per a la seva elaboració i aprovació al
legislador ordinari, estatal o autonòmic, sinó que va
exigir la necessària confluència de dues voluntats: una
procedent del territori que accedeix a l'autonomia i l'altra
representada per les Corts Generals.
en el nostre ordenament i probablement també en el Dret
comparat, en el qual el constituent reservava aquesta funció a
un legislador de característiques pròpies, que podem
d'estatut" es plasmava en un específic iter
procedimental per a la seva elaboració, en el qual la
bilateralitat apareixia com una condició determinant.
En el cas de Catalunya, igual com les altres nacionalitats i regions
que van exercir el seu dret a l'autonomia mitjançant el
procediment establert a l'article 151.2 CE, es reforçava
aquest caràcter bilateral mitjançant l'exigència
d'un procediment negociat en seu de la Comissió Constitucional
del Congrés dels Diputats amb la participació d'una
delegació de l'assemblea proponent, de manera que la
formulació definitiva de la proposta resultés del "comú
aquests estatuts han pogut ser qualificats com "pactats",
per contraposició als que van ser aprovats mitjançant
el procediment previst a l'article 143 CE.
Pel que fa a la reforma dels estatuts, en canvi, la Constitució
es remet expressament a allò que s'hi disposi, la qual cosa
reforça encara més el seu caràcter de normes
específiques i diferenciades de la resta de l'ordenament.
Ara bé, la mateixa lògica del sistema exigeix que en
aquest procediment es respectin les característiques de
bilateralitat i negociació esmentades.
A) Les Corts Generals han estat desapoderades per procedir per si
mateixes a la reforma dels estatuts.
B) El nostre Estatut regula el procediment de reforma en els seus
articles 56 i 57, de forma precisa en tot allò que afecta la
fase d'elaboració que correspon al Parlament (art. 56.1),
encara que sense poder evitar una certa confusió respecte a la
fase substanciada a les Corts Generals.
consideri oportuna, qüestió aquesta sobre la qual no ens
Reforma sotmesa al nostre dictamen resol aquest problema per al futur
Conseqüentment, la hipotètica realització
d'un tràmit de presa en consideració no significa que
el Congrés dels Diputats la faci seva, com succeeix de forma
ordinària amb les proposicions de llei.
la disposició sobre la proposició, i pot retirar-la en
qualsevol moment de la tramitació si ho considera oportú.
És així com la doctrina científica i
pogut reconèixer els criteris definidors d'aquest tipus
especial de normes que són els estatuts d'autonomia pactats.
Constitució per a la determinació de la distribució
territorial del poder, els estatuts integren l'anomenat bloc de la
Són, doncs, juntament amb la mateixa
Constitució, paràmetre o cànon per enjudiciar la
constitucionalitat de la legislació estatal i autonòmica
Qualsevol infracció de la norma estatutària és,
doncs, infracció de la Constitució, com ja va
reconèixer el Tribunal Constitucional (STC 163/1995, de 8 de
novembre, FJ 4), però els mateixos estatuts estan
subordinats a la Constitució en tots els seus aspectes, i
guarden amb aquesta, igual que qualsevol altre tipus de normes, una
relació de subordinació jeràrquica, que s'haurà
de protegir, en el seu cas, mitjançant els procediments del
recurs i la qüestió d'inconstitucionalitat
relació amb els articles 161.1.a i 163 CE.
Això no significa que l'Estatut prevalgui de forma absoluta i
de juliol, FJ 4), la qual cosa inclou els possibles conflictes entre
diversos estatuts d'autonomia, com és el cas de la
Conseqüentment amb tot el que hem dit,
els estatuts s'hauran d'interpretar d'acord amb la
B) Són instruments normatius de caràcter paccionat, ja
que tant la seva aprovació com la seva reforma exigeixen la
concurrència o concordança de les dues voluntats,
l'autonòmica i l'estatal o, si es prefereix, la
"coparticipació entre l'Estat i la comunitat".
primera voluntat és manifestada per l'assemblea legislativa
la segona voluntat correspon en exclusiva a les Corts Generals.
o resistència, ja que només poden ser reformats
mitjançant el procediment específic que els mateixos
El Tribunal Constitucional ja va reconèixer
aviat aquesta realitat en la seva Sentència 36/1981, de 12 de
novembre, en la qual va afirmar que la regulació que feia la
Llei basca 2/1981, de 12 de febrer, "supone
A més, el nostre Estatut disposa d'una rigidesa
excepcional, ja que es requereixen majories molt qualificades per a
la seva elaboració en fase autonòmica, a les quals s'ha
d'afegir la majoria pròpia de les lleis orgàniques en
les Corts Generals i l'aprovació mitjançant referèndum
D) Consegüentment, una vegada aprovat i promulgat, l'Estatut és
indisponible tant per al legislador estatal com per al legislador
autonòmic, de manera que és immune a qualsevol
modificació realitzada per llei orgànica o ordinària,
amb el benentès que amb aquesta expressió ens referim a
les normes estatutàries pròpiament dites, i no als
intervenció del legislador estatal.
d'aquesta resistència els casos expressament previstos per la
Constitució (art. 149.1.29, 152.1, paràgraf segon i, en
el seu cas, 157.3) o pels estatuts mateixos, que poden, a aquests
efectes, operar una "desestatutització" com
l'observada en la disposició addicional sisena, apartat segon
E) Aquesta especial immunitat ha de comportar, òbviament, una
contrapartida ineludible: l'Estatut no pot regular qualsevol tipus de
matèries, sinó només aquelles que estan
directament relacionades amb la seva específica naturalesa i
funció constitucional, qüestió aquesta a la qual
no hi ha distinció de força entre els diferents
preceptes estatutaris, per la qual cosa, una vegada promulgat
l'Estatut, tot el seu contingut queda afectat per la congelació
de rang abans referida, amb les excepcions indicades.
El que acabem de dir s'ha d'entendre en relació amb allò
que es preveu a l'article 147.1 CE, en la mesura que els estatuts
d'autonomia s'integren a l'ordenament jurídic de l'Estat, que
els reconeix i empara com a tals.
estatuts donen lloc a l'aparició i al desenvolupament d'un
ordenament autonòmic propi i diferenciat, que s'articula de
forma harmònica amb l'ordenament estatal en un context plural.
A) Els estatuts van actuar, en el seu moment, com a instrument
normatiu fundacional i fundant de la respectiva comunitat autònoma.
Mitjançant l'estatut, la comunitat exerceix el seu dret
a l'autogovern, es constitueix com a tal i decideix els elements que
la identifiquen: denominació, territori, llengua i símbols.
B) Com a "norma institucional bàsica de la Comunitat",
l'estatut determina les seves institucions i forma de govern, la seva
organització i les seves competències, d'acord amb la
El principi dispositiu actua en aquestes matèries
C) L'Estatut, finalment, és norma de capçalera de
com a norma sobre la producció de les normes, i com a tal
conté previsions que afecten l'ordenament mateix (tipus de
normes i la seva eficàcia territorial i personal, jerarquia,
òrgans titulars de les potestats normatives), o que imposen
condicionaments per a la creació del dret (procediments,
reserves, mandats als poders públics), així com el
procediment per a la seva pròpia reforma.
Consegüentment, l'Estatut opera, respecte a la resta de
l'ordenament autonòmic, com a norma suprema amb eficàcia
derogatòria immediata, sempre, naturalment, que així
resulti de les característiques de la corresponent norma
L'específica naturalesa dels estatuts d'autonomia
perquè, com dèiem anteriorment, la inclusió
d'una determinada disposició al cos estatutari la converteix
en indisponible tant per a les Corts Generals com per al parlament
autonòmic corresponent, que no hi poden intervenir de forma
Consegüentment, es produeix una limitació a
l'exercici de la potestat legislativa, i aquesta limitació
només resulta constitucionalment acceptable quan és
necessària per garantir el compliment de la funció que
la Constitució ha encomanat als estatuts.
Tots els estatuts d'autonomia que han estat aprovats al llarg dels
últims anys han respectat de forma general aquest principi i
oferien un notable grau d'autocontenció, limitant-se amb
petites excepcions a les qüestions expressament previstes per la
En canvi, la Proposta de Reforma objecte d'aquest
per la seva extensió, com per les matèries regulades,
com per la tècnica legislativa utilitzada, suposa una opció
distinta de la que havia estat usual fins al moment.
doncs, que abordem aquesta qüestió.
A) Existeix un contingut necessari i indisponible per a tots els
estatuts, determinat per l'article 147.2 CE, al qual cal afegir allò
que resulta de l'article 69.5 CE sobre els procediments de designació
dels senadors de representació autonòmica.
el que podríem qualificar com a "nucli dur" de la
reserva estatutària, vedat a qualsevol altre tipus de norma
que no sigui l'Estatut mateix, si bé és cert que el
Tribunal Constitucional ha admès la possibilitat d'una certa
remissió al legislador autonòmic fins i tot en els
casos en els quals, com succeeix amb la determinació de la seu
de les institucions pròpies, la Constitució és
En la Proposta de Reforma objecte del present dictamen aquestes
matèries apareixen regulades en els títols preliminar,
II i IV, i la seva extensió deriva en gran part de la seva
nova tècnica legislativa d'assumpció de competències,
que renuncia a la clàusula del "sens perjudici" i
opta per la definició casuística i detallada, dins de
cada títol competencial, de submatèries o perfils
B) Així mateix, la Constitució ha previst un contingut
que podríem qualificar com a disponible, caracteritzat per
La seva inclusió en la Proposta de Reforma no ha de plantejar,
en principi, problemes de gran transcendència, encara que és
cert que sovint ens trobem amb una regulació que no s'ajusta
estrictament a la matèria prevista pel corresponent precepte
No obstant això, entenem que la doctrina
jurisprudencial sobre les matèries connexes podria ser
aplicable en aquests casos, amb el benentès que amb això
no estem justificant la intensitat i el contingut d'aquesta
regulació, que examinarem en cada cas.
a) La determinació del règim de llengua oficial pròpia
La Proposta de Reforma inclou decisions que fins ara
havien estat considerades com a opcions del legislador.
b) El reconeixement d'ensenyes i banderes pròpies (art. 4.2
c) La competència per establir i exigir tributs propis (art.
133.2 CE) que, al costat de la possibilitat d'actuar com a
col·laboradors o delegats de l'Estat per a la recaptació,
la gestió i la liquidació dels seus recursos tributaris
(art. 156.2 CE), justifica la incorporació d'un títol
específic sobre finançament (títol VI de la
d) La determinació dels casos, requisits i terminis per a la
celebració de convenis i acords de cooperació amb
altres comunitats autònomes (art. 145 CE).
e) Les formes de participació en l'organització de les
demarcacions judicials del seu territori (art. 152.1, segon paràgraf
La Proposta de Reforma dedica un títol específic a
aquesta qüestió (títol III) que, en la mesura que
pugui afectar matèries reservades a la llei orgànica,
f) Finalment, la creació i el reconeixement de
circumscripcions territorials pròpies, constituïdes a
partir de l'agrupació de municipis (art. 152.3 CE).
en aquesta matèria la Proposta de Reforma innova de manera
substancial, ja que els escassos preceptes existents al vigent
Estatut es converteixen en dos capítols del títol II
(capítol VI sobre govern local, dividit al seu torn en quatre
seccions sobre organització general, municipis, vegueries i
comarques; i capítol VII sobre el règim especial de
Tota la regulació material que acabem d'identificar, d'una
manera o d'una altra, presenta una connexió suficient amb el
contingut necessari i disponible de tot estatut d'autonomia, tal com
No obstant això, hi ha altres qüestions
La més important és la relativa a la incorporació
d'una extensa declaració de drets i deures, així com de
principis rectors, superant la pràctica que havia estat
Naturalment, aquesta decisió de l'estatuent
serà més operativa si afecta drets que no estan
expressament reconeguts per la Constitució o, si més
no, si amplia el nivell de protecció que la Constitució
En gran manera això és el que es fa al títol
I (art. 15 a 52), mitjançant una operació que per si
mateixa no solament és vàlida sinó mereixedora
d'elogis, perquè tot el que signifiqui ampliar i aprofundir la
protecció dels drets de les persones així ha de ser
En un altre Fonament examinem aquesta qüestió amb més
Això no obstant, volem deixar clar que la
legitimitat constitucional d'aquesta operació queda
avalada per la indubtable connexió de la matèria
regulada amb les competències de la Generalitat.
la gran majoria dels drets reconeguts en el títol I estan
configurats més com a mandats d'optimització que
com a regles d'immediata aplicació, mitjançant
la utilització de clàusules molt obertes, acompanyades
d'una remissió al legislador amb la usual expressió "en
els termes establerts per la llei".
que fa la Proposta de Reforma, precisament, és imposar regles,
condicions i garanties a la Generalitat, i per tant actua com un
límit a l'exercici de les seves competències, de manera
que s'asseguri de la manera més àmplia possible
la dignitat de la persona i el lliure desenvolupament de la seva
És cert que aquesta tècnica de remissió al
d'una declaració de drets que, com la que ens ocupa, es
refereix fonamentalment a drets socials i de prestació, però
aquesta és una opció política que a nosaltres no
El títol I presenta, doncs, una indubtable connexió amb
En canvi, entenem que l'Estatut d'autonomia no hauria de ser
l'instrument constitucionalment adequat per reformar lleis
El fet que el mateix Estatut sigui aprovat per
mitjà de llei orgànica no significa, en absolut, que
pugui ser integrat dins d'aquesta categoria sense més ni més.
En realitat, sota aquesta denominació, la Constitució
ha inclòs instruments normatius que no són
assimilables, ja que disposen d'un contingut reservat, i com a tals
la Constitució els ha previst de forma específica.
En qualsevol cas, el que resulta ineludible és que si, com
dèiem anteriorment, l'Estatut aprovat i promulgat resulta
indisponible per al legislador estatal, tenint en compte el seu
caràcter de bilateralitat i norma paccionada, no tindria cap
sentit privar l'Estat de la seva potestat per dictar lleis
orgàniques que, en canvi, expressen la seva voluntat
unilateral no sotmesa a altres límits que els derivats de la
addicionals, mandats als poders autonòmics perquè
instin la reforma de determinades lleis orgàniques utilitzant
els instruments previstos en l'ordenament, o previsions
d'eficàcia diferida d'aquelles de les seves
disposicions que requereixin la intervenció del legislador
orgànic, opció aquesta que podrà ser
especialment vàlida en aquells casos, com són els
relatius al Poder Judicial i a les Forces i Cossos de Seguretat, en
què la mateixa Constitució ha previst la intervenció
El mateix es pot dir de les matèries que, per ser competència
exclusiva de l'Estat a l'empara de l'article 149.1
CE, només podrien ser considerades com a competències
de la Generalitat mitjançant la corresponent llei orgànica
de transferència o delegació prevista a l'article
Per les mateixes raons que indicàvem anteriorment,
constitucionalment adequat per operar com una d'aquestes lleis,
i considerem que la tècnica legislativa més adequada
hauria estat la d'acompanyar a la proposta d'Estatut la
corresponent proposició de llei orgànica, perquè
fos tramitada simultàniament i estigués en condicions
de ser promulgada al mateix temps que l'Estatut.
obstant, la incorporació de les matèries susceptibles
de transferència o delegació en una disposició
competències extraestatutàries i diferides, que només
podran ser assumides quan i en la mesura que les Corts Generals
aprovin la corresponent llei orgànica.
El títol preliminar s'inicia amb un article rubricat
"La Nació catalana", constituït per dos
apartats, el primer dels quals afirma únicament que "Catalunya
referència de la Proposta de Reforma on es fa esment al terme
"nació" o als seus derivats, però sí
que és aquella en la qual apareix d'una forma més
directa i clara, per la qual cosa, a continuació, ens
posteriorment, un cop ens haguem pronunciat sobre la seva
constitucionalitat o no, seguirem amb aquells articles que hi estan
connectats o que esmenten el caràcter nacional de Catalunya.
L'anàlisi d'aquest precepte ens podria portar a
fer un excursus molt llarg sobre la noció d'allò
que s'entén per "nacional" i per "nació",
cosa que obviarem, atès que són termes d'ús
general i no es vol allargar aquest dictamen, que, per raó de
la petició, ja serà prou extens.
breument que es tracta d'un concepte polisèmic que ha
tingut diverses accepcions i que no sempre s'ha identificat amb
la idea d'Estat, sinó que també s'ha
definit des del vessant cultural, sociològic i també
jurídic, sense que se'n dedueixi una única definició,
en cadascun d'aquests camps del saber.
entenem que hi ha nocions de "nació" que no són
contradictòries amb l'ús constitucional d'aquest
terme emprat a l'article 2 CE, que, entre d'altres coses, diu:
"La Constitució es fonamenta en la indissoluble unitat
de la Nació espanyola [...], reconeix i garanteix el dret a
l'autonomia de les nacionalitats i de les regions [...]".
A més a més, com es veurà, dins de les
accepcions del mot "nacionalitat" n'hi ha també
que fan equivalent aquesta expressió a la de "nació".
En el debat constituent van ser diversos els oradors que entengueren
que nacionalitat era sinònim de nació i alguns, fins i
"nació de nacions"; mentre que altres
adient, des de la perspectiva de la Constitució espanyola,
precisament perquè entrava en contradicció amb el terme
En qualsevol cas, d'acord amb una
interpretació autèntica de la Constitució, la
majoria de parlamentaris que intervingueren en les sessions
corresponents del debat constituent entenien que nació i
nacionalitat eren el mateix, és a dir, conceptes idèntics
Aquesta sinonímia també ha estat
posada en relleu per la doctrina.
Naturalment la interpretació dels antecedents no és
l'única possible, però, als nostres efectes,
mostra un límit a l'ús de la paraula "nació"
dins de l'Estatut de Catalunya, de forma que el sentit que
s'empri a l'Estatut ha de ser un altre diferent del que
la Constitució predica de la Nació espanyola, perquè,
en cas contrari, entrarien en contradicció i no seria
aleshores possible parlar d'una "nació de nacions"
o d'un "estat-nació plurinacional".
Des d'aquest punt de vista, la diferència essencial
entre els dos vocables de "nació" -el que apareix
a la Constitució i el que podria recepcionar-se a l'Estatut-
no és altra que l'atribució del concepte clàssic
En qualsevol cas, un cop establert el límit
constitucional, no és funció del Consell entrar ara a
escatir quin és el concepte de nació que pren
l'Estatut, ja que totes les nocions que siguin conformes amb el
límit enunciat seran compatibles amb la Constitució,
que és el context jurídic imprescindible de l'Estatut
Aquesta argumentació ve reforçada, seguint amb una
hermenèutica de caràcter sistemàtic, per la
dicció del segon apartat de l'article 1 de la Proposta
de Reforma: "Catalunya exerceix el seu autogovern mitjançant
institucions pròpies, constituïda com a comunitat
autònoma d'acord amb la Constitució i aquest
Estatut", cosa que contribueix a fer copsar els poders de la
Generalitat com a poders estatals, en tant que la Generalitat és
Estat, com ho són també les institucions centrals,
d'acord amb una primera jurisprudència constitucional en
la qual s'advertia de l'ús amfibològic de
l'article 3.1, quan afirma també "la Generalitat
"Nació catalana" no és només de
contingut cultural sinó també política i
jurídica, tot i que està sotmesa al límit
Finalment, també ens podríem plantejar si una definició
com la de l'article 1.1 de la Proposta de Reforma és
pertinent i adequada en un text jurídic com és
perquè a l'Estatut actual ja es defineix Catalunya com a
nacionalitat i a la Constitució, que no es dubta de la seva
eficàcia jurídica, es defineix Espanya com a nació
i es distingeix ensems les nacionalitats de les regions a l'article
està prohibit constitucionalment que es defineixi cada
CE demana, pel cap baix, que els corresponents estatuts d'autonomia
triïn la denominació de la comunitat que s'ajusti
millor a la seva identitat històrica.
En conclusió, resta palesa la constitucionalitat de l'article
1 de la Proposta de Reforma en el seu conjunt i de tots els articles
Catalunya, com ara l'article 3.1 de la Proposta on es fa
referència a un principi de plurinacionalitat que regeix,
entre d'altres, les relacions de la Generalitat amb l'Estat
central; o també l'article 8 de la Proposta de Reforma,
referit als símbols nacionals de Catalunya, on es qualifiquen
amb el derivat del terme nació, com ja va fer la Llei catalana
davant del Tribunal Constitucional.
Solament caldria fer esment, per connexió material, a
l'article 2.4 de la Proposta de Reforma, per si es pogués
entendre que aquest precepte podria col·lidir amb la noció
excloent de sobirania a la qual ens hem referit més amunt.
referit a la Generalitat, afirma que els poders d'aquesta
"emanen del poble de Catalunya i s'exerceixen d'acord
amb el que estableixen aquest Estatut i la Constitució".
Aquest darrer incís ja és suficient, a parer nostre,
addendam podem afegir que altres estatuts d'autonomia
vigents empren expressions similars, com ara el de Canàries
(art. 1.2), que diu que "del poble" de la comunitat de
què es tracti -en aquest cas, "el poble canari"-;
"emanen els seus poders", cosa que -amb una dicció
diferent- també s'escau interpretar de la literalitat
dels Estatuts d'Andalusia (art. 1.3), Aragó (art. 1.2) i
Castella i Lleó (art. 10.1); fet que pot omplir de contingut
la referència "pobles d'Espanya" del proemi
A més, el vigent article 1.3 EAC ja deia que
"Els poders de la Generalitat emanen [...] del poble",
sense indicar explícitament que es tracta del poble català,
però que la doctrina que s'ha ocupat de la qüestió
sobreentenia; d'una banda, perquè el preàmbul de
l'Estatut fa referències al poble de Catalunya; i de
l'altra, perquè es dedueix, sense dificultats, per
l'existència d'institucions pròpies que
voluntat popular, com succeeix a molts d'altres estatuts, on no
es fa una menció expressa al poble de la comunitat.
conseqüència, això implica l'existència
d'un poble diferenciat i corresponent a la comunitat autònoma
Del contingut d'aquest títol preliminar s'escau
abordar ara, en segon lloc, l'adequació a la Constitució
de l'article 5 i de la disposició addicional primera de
connexió amb els esmentats preceptes, analitzarem també
el contingut de les esmenes 13 i 400, així com també
els vots particulars 398 i 399.
avinent que, en la mesura que l'abast jurídic d'aquests
dos preceptes que són objecte del nostre dictamen de
constitucionalitat és heterogeni, per raó de la seva
especial rellevància, tractarem en primer lloc la disposició
"L'autogovern de Catalunya es fonamenta en els drets
històrics del poble català, que aquest estatut
Per la seva banda, la disposició addicional primera estableix
Es reconeixen i s'actualitzen, per mitjà
d'aquest Estatut, tal com estableix l'article 5, els
drets històrics de Catalunya, d'acord amb el que
estableix la disposició addicional primera de la Constitució.
El reconeixement i l'actualització dels drets
històrics empara, especialment els àmbits següents:
a) El règim de finançament (títol VI).
b) L'organització de les administracions públiques
catalanes; el règim jurídic, el procediment, la
contractació, l'expropiació i la responsabilitat
en les administracions públiques catalanes, i la funció
pública i el personal al servei de les administracions
públiques catalanes (articles 112, 113, i 114).
c) L'organització territorial de Catalunya i el règim
d) El dret civil (article 123).
e) El règim lingüístic a Catalunya (article
Els drets històrics, en la Constitució, emparen i
garanteixen el règim singular de les competències i les
atribucions de la Generalitat en els termes que estableix aquest
Una primera consideració que cal fer relativa al contingut
d'aquests dos preceptes és que aquesta previsió
normativa sobre el drets històrics contemplada a la Proposta
de Reforma, en termes generals, no resulta estranya a l'ordenament
En aquest sentit, és clar que la
Constitució espanyola de 1978, en principi i de forma global,
es refereix als drets històrics com a Fonament de l'autogovern
quan estableix, a la disposició addicional primera, que: "La
Constitució empara i respecta els drets històrics dels
L'actualització general del dit règim
foral es durà a terme, en el seu cas, dins el marc de la
Una segona consideració és la referida a la relació
entre Constitució, en la seva condició de norma
jurídica de l'Estat i drets històrics dels
Aquesta singularitat de l'ordenament
constitucional espanyol obliga a determinar el valor que pugui tenir
aquesta dualitat en el marc de l'anàlisi jurídica
compatibilitat del binomi integrat per la Constitució, que és
el resultat de la voluntat del constituent expressada democràticament
determinats drets històrics dels territoris forals, que
provenen del passat, d'un passat que, òbviament, és
En tot cas, també és obvi que per a aquest òrgan
consultiu la rellevància jurídica d'una norma
vigent, com són la Constitució espanyola de 1978 i
l'Estatut d'autonomia de Catalunya de 1979, i la que
puguin tenir els drets històrics dels territoris forals
vigents en el passat, és l'únic paràmetre
de referència per a aquest dictamen de constitucionalitat que
En conseqüència, la interrelació
jurídica que pugui existir entre el present i el passat i
l'anàlisi jurídica dels drets històrics
com a títol atributiu de competències, que és
l'únic objecte d'aquest dictamen, en cap cas pot
qüestionar l'existència mil·lenària
d'identitats col·lectives prèvies a la
Constitució, històricament contrastades, com és
la de Catalunya, definida a l'article 1.1 de la Proposta de
Es tracta de dos àmbits diferents: el primer pertany
al domini del dret i és l'únic sobre el qual es
pronuncia el dictamen, mentre que el segon és part integrant
La Constitució com a norma jurídica superior de
l'Estat, en la seva condició de norma jurídica i
l'ordenament jurídic, i l'Estatut en la seva
qualitat de norma institucional bàsica, són expressió
del racionalisme normatiu que ha definit el constitucionalisme que es
en els trets bàsics que han caracteritzat el denominat Estat
expressió de la voluntat popular democràticament
manifestada, en el principi de la divisió de poders, en el
principi de constitucionalitat que determina la superioritat
jeràrquica de la Constitució, en el principi de
legalitat que subordina tots els actes dels poders públics a
la llei i en el reconeixement dels drets i llibertats de les
persones, dotats de garanties jurisdiccionals davant els tribunals.
Aquest racionalisme normatiu s'ha fonamentat, així
mateix, en dos pilars bàsics: d'una banda, en el
principi democràtic, que comporta la constitucionalització
de la sobirania popular a través del sufragi universal, així
com també la participació política,
essencialment a través de les eleccions i el referèndum,
I, d'una altra, en la complementarietat de dos valors
constitucionals: la llibertat i la igualtat.
l'ordenament jurídic de l'Estat democràtic
ha de respondre a aquestes exigències del constitucionalisme
Quan la norma constitucional incorpora una remissió a
determinades realitats col·lectives sedimentades a través
de la història que, eventualment, han estat expressió
de drets o institucions de dret públic o privat vigents en el
passat, ho ha de fer d'acord amb els paràmetres de la
racionalitat jurídica que la Constitució de l'Estat
Les invocacions a realitats històriques
han de tenir expressió jurídica en normes que
prèviament hagin estat expressament legitimades per la
voluntat popular, és a dir, avalades pel principi democràtic.
Així ha de ser entesa la previsió contemplada a la
disposició addicional primera de la Constitució quan,
en preceptuar que "empara i respecta els drets històrics
dels territoris forals", estableix que "l'actualització
general del dit règim foral es durà a terme, en el seu
cas, dins el marc de la Constitució i dels Estatuts
Són, doncs, la Constitució i, si s'escau, els
estatuts d'autonomia, les disposicions que, d'acord amb
el seu contingut, predeterminen i condicionen la connexió
existent entre els drets històrics i l'ordenament
jurídic vigent, entre el passat i el futur normatiu.
Constitució i, en el seu cas, l'estatut d'autonomia
de la comunitat autònoma, són els únics
instruments normatius que serveixen per a modular el passat
normatiu-institucional segons les previsions generals que va establir
el procés constituent de 1978, d'acord amb els principis
que caracteritzen l'Estat social i democràtic de dret.
En aquest sentit, quan la disposició addicional primera de la
Constitució estableix que l'actualització general
del règim foral es durà a terme en el marc de la
mateixa Constitució i dels estatuts d'autonomia, està
afirmant que la remissió a la història en cap cas pot
l'estatut, són l'instrument jurídic que ha
de permetre l'assumpció de drets històrics,
sempre que aquests no contradiguin els principis de l'Estat
remissió a clàusules històriques fetes per la
norma constitucional i, en el seu cas, per la norma estatutària,
no poden crear una doble legitimitat o una legitimitat alternativa al
principi democràtic: és a dir, una basada en el
principi democràtic i una altra d'arrel historicista.
remissió a la història no pot suposar la
institucionalització d'un sistema jurídic i d'un
sistema normatiu que resulti contrari a aquell que deriva del sufragi
universal i, per tant, del principi de la sobirania popular.
La Constitució i l'estatut d'autonomia, com a
poden garantir drets històrics sedimentats al llarg de la
sigui constitucional és necessari que prèviament els
identifiquin; altrament dit, la remissió històrica serà
assumible jurídicament sempre que sigui la norma democràtica
la que hagi decidit, amb caràcter previ, explicitar
materialment la remissió a normes històriques.
aquest sentit, la prèvia concreció duta a terme per un
estatut de comunitat autònoma, d'acord amb el principi
general contemplat a la disposició addicional primera de la
Constitució, és la garantia de la interconnexió
reiterar-ho, introdueixi una certa concreció de la norma
històrica a la qual es remet, aquesta concreció esdevé
una garantia de previsibilitat jurídica i, per tant, de
seguretat jurídica, element essencial del sistema jurídic
Per contra, si aquesta concreció no
existís, si la invocació fos genèrica, la
remissió a drets històrics romandria varada en una
nebulosa indeterminada i abstracta, mancada de seguretat jurídica
i, en conseqüència, aliena als principis de l'Estat
Més encara, quan la invocació a
drets històrics estigui prevista per dur a terme un nou procés
de distribució de competències, és a dir,
d'atribució de poder normatiu, caldrà que la
connexió entre la norma constitucional que habilita per a
fer-ho i la identificació del destinatari o beneficiari
d'aquesta atribució, així com també de
l'objecte de les competències, sigui previsible i, en
Un cop fixades les condicions jurídiques prèvies que
s'escauen tenir en compte per abordar la inserció dels
drets històrics a l'article 5 i a la disposició
addicional primera de la Proposta de Reforma, és obligat
determinar l'abast de la previsió constitucional
respecte d'aquesta qüestió prevista a la ja
esmentada disposició addicional primera de la Constitució
Més concretament, ens correspon ara esbrinar quina
fou la voluntat del constituent en aquest aspecte concret relatiu a
la configuració general d'Espanya com a Estat
disposició addicional primera de la Constitució es
referia als drets històrics d'uns territoris forals
específics o bé no introduïa cap distinció.
El contingut literal del text de la disposició addicional
primera de la Constitució, és ben cert que no es
refereix als drets històrics d'uns territoris forals
determinats, sinó que l'esment a aquests és de
relleu que la interpretació més adient de les normes
jurídiques exigeix no reduir la seva anàlisi
hermenèutica a una única regla interpretativa, perquè
el risc d'arribar a un resultat erroni sobre el sentit de la
norma pot ser alt, especialment si el criteri interpretatiu emprat es
redueix a la verificació del seu sentit literal.
Per bé que els treballs parlamentaris constitueixen un
important criteri interpretatiu del sentit de les normes, cal
recordar també que no el determinen, com així ho
recordava el Tribunal Constitucional (STC 5/1981, de 13 de febrer, FJ
No obstant això, la voluntat expressada pels representants
populars en el procés constituent no pot ser negligida,
especialment en un procés constituent com el que va concloure
amb la promulgació de la Constitució.
manera, si recorrem als antecedents parlamentaris que permeten
analitzar l'origen d'aquest precepte constitucional, es
pot constatar que, a diferència del que, eventualment, podria
derivar-se d'una interpretació literal, l'abast de
la previsió sobre l'empara i respecte als drets
històrics contemplada a l'esmentada disposició
addicional primera de la Constitució es reduïa als
territoris històrics basco-navarresos: Àlaba, Biscaia,
El conjunt dels debats parlamentaris i
l'anàlisi de l'última fase de la discussió
i la controvèrsia parlamentàries a les Corts Generals
espanyoles amb els quals s'anava finalitzant el procés
constituent de 1978, previ a la convocatòria del referèndum
del 6 de desembre de 1978, posa de manifest que la dita disposició
addicional primera tenia uns destinataris únics i específics
que no eren cap altres que els abans esmentats, amb l'objectiu
–semblava ser- de sumar el màxim d'acords
possibles per aconseguir el més ampli consens que permetés
un gran suport popular al llavors Projecte de Constitució, que
anava a ser sotmès poc després al referèndum
En aquest sentit es van pronunciar tots els parlamentaris
(a excepció d'un diputat del grup mixt) que van
intervenir en el debat, com així també tots els grups
El constituent espanyol, doncs, amb el reconeixement dels drets
històrics i la seva actualització d'acord amb la
Constitució i els estatuts d'autonomia s'estava
adreçant únicament tant a Navarra com als tres
territoris bascos compresos en el territori de l'Estat (és
a dir, els equivalents a les tres províncies basques), que
foren i són de manera incontestable, com així ho fa
palès la seva organització de l'autogovern, el
fonament essencial del que després, amb l'aprovació
de l'Estatut d'autonomia, fou la Comunitat Autònoma
No obstant això, convé assenyalar que a la Constitució
s'hi contenen altres referents a factors històrics amb
transcendència normativa referits a territoris integrants de
anteriors a l'entrada en vigor de la Constitució tenen
rellevància a l'hora de determinar l'abast
subjectiu dels territoris històrics als quals es refereix la
I, en aquest sentit, determinar
si més enllà dels basco-navarresos, per territoris
històrics cal entendre d'altres de diferents.
en efecte, la disposició transitòria segona de la
afirmativament projectes d'Estatut d'Autonomia i en el
moment de promulgar aquesta Constitució comptin amb règims
provisionals d'autonomia, podran procedir immediatament en la
forma prevista per l'apartat 2 de l'article 148, sempre
que ho acordin així, per majoria absoluta, els òrgans
pre-autonòmics col·legiats superiors, els quals hauran
elaborat d'acord amb allò que estableix l'article
151, número 2, a convocatòria de l'òrgan
Aquests territoris foren Catalunya, el País Basc i Galícia.
Tots tres varen plebiscitar el seus respectius Estatuts d'autonomia
durant el període de la II República i els Estatuts
dels dos primers van arribar a estar vigents.
finalitat d'aquesta disposició transitòria no va
ser cap altra que, en funció del fet històric de
l'existència d'un plebiscit sobre l'autogovern
al qual donava dret la Constitució republicana de 9 de
desembre de 1931, crear una via especial d'accés a
futures Comunitats Autònomes de Catalunya, País Basc i
Galícia- disposaven d'un privilegi de procediment, que
els permetia, a partir de l'entrada en vigor de la Constitució
de 1978, adoptar una via més ràpida per accedir a
l'autonomia, com era la descrita a l'article 151.2 de la
Una via que els facilitava prescindir de
l'anomenat referèndum d'iniciativa autonòmica
aquelles altres futures comunitats autònomes que, sense haver
plebiscitat un projecte d'Estatut en el passat, tanmateix
volguessin disposar des del primer moment, del màxim nivell
d'autonomia permès per la Constitució, com fou el
cas d'Andalusia, que va accedir-hi a través d'aquest
Aquesta era, doncs, l'única finalitat de la disposició
transitòria segona de la Constitució, un precepte de
caràcter exclusivament procedimental que en el seu moment va
permetre privilegiar uns territoris que en el passat havien
plebiscitat un Estatut d'autonomia.
disposició que servís per identificar els territoris
forals titulars de drets històrics.
és que, com era evident, Navarra quedava exclosa dels
avantatges processals que la disposició transitòria
i disposar d'institucions forals en el passat, atès que
no es va plebiscitar un Estatut d'autonomia quedava exempta
dels beneficis que la disposició transitòria segona
Més encara, si recorrem ara a una anàlisi sistemàtica
del text constitucional, el seu contingut permet constatar un cop més
que la voluntat del constituent restava limitada als territoris
Així es posa de manifest en la connexió
directa establerta entre la disposició addicional primera amb
la disposició derogatòria única, apartat segon,
de la Constitució, la qual va establir que:
"En allò que pogués conservar alguna vigència,
es considera definitivament derogada la llei de 25 d'octubre de
1839 en allò que pogués afectar les províncies
En els mateixos termes es considera definitivament derogada la llei
Aquesta relació directa entre els dos preceptes
constitucionals, la disposició addicional primera i la
disposició derogatòria, apartat segon, redueix l'abast
que ja en aquestes circumstàncies es pugui donar al criteri
segons el qual la norma constitucional pot cobrar autonomia respecte
del legislador que la va generar en un moment històric
Perquè la previsió de l'actualització
dels drets històrics dels territoris forals a la disposició
addicional primera de la Constitució de 1978 va tenir una
especial concreció restablint un règim de foralitat
pública a l'any següent, a l'Estatut
d'autonomia del País Basc, aprovat mitjançant la
Llei orgànica 3/1979, de 19 de desembre, i una cosa semblant
va esdevenir quasi tres anys després en el cas de Navarra, a
través de l'aprovació del seu règim
d'autogovern mitjançant la Llei orgànica 13/1982,
de 12 d'agost, coneguda com la Ley de reintegración y
casos, l'Estatut respectiu recollia de forma específica
i detallada la referència als drets dels territoris històrics
en un nombre rellevant dels seus preceptes.
l'Estatut basc, els articles 3 (restabliment i actualització
de l'organització de llurs institucions), 10.1 i 34
(demarcacions territorials municipals i règim jurídic
de carreteres i camins), 16 (ensenyament), 17.1 (policia
autònoma), i altres en el mateix sentit.
Navarra els articles 2.1 (referència específica a la
Llei de 25 d'octubre de 1839 i a la Llei Paccionada de 16
d'agost de 1841), 3 (integració en el règim foral
de totes aquelles facultats i competències compatibles amb la
unitat constitucional, ordenació democràtica de les
institucions representatives forals), 39.1 (atribució de
competències que continuava exercint a l'empara de la
Llei Paccionada de 16 d'agost de 1841), i altres en el mateix
És a dir, tant en el cas basc com en el cas navarrès,
l'aprovació dels respectius Estatuts d'autonomia
fou el moment decisiu, d'acord amb la previsió
establerta a la disposició addicional primera de la
Constitució, per a dur a terme l'actualització
dels drets dels territoris forals.
foralitat específica que els garanteix la Constitució
de 1978 és una foralitat de dret públic.
foralitat civil que la mateixa Constitució garanteix en
l'àmbit del dret privat, a través de la previsió
establerta a l'article 149.1.8, en el qual s'estableix la
competència exclusiva de l'Estat sobre: "Legislació
civil, sens perjudici de la conservació, modificació i
desenvolupament dels drets civils, forals o especials per part de les
Comunitats Autònomes allà on n'hi hagi.
qualsevol cas, les regles relatives a l'aplicació i a
l'eficàcia de les normes jurídiques, relacions
jurídico-civils relatives a les formes de matrimoni, ordenació
dels registres i instruments públics, bases de les obligacions
contractuals, normes per a resoldre els conflictes de lleis i la
determinació de les fonts del Dret, d'acord, en aquest
darrer cas, amb les normes del dret foral o especial".
Per tant, fou l'Estatut, naturalment legitimat per la
Constitució, com a norma institucional bàsica, el que
va concretar quins eren aquests drets dels territoris històrics,
tot precisant, amb un divers grau de detall, sobre quines
qual els estatuts basc i navarrès es van acollir per fer-ho
fou la tantes vegades esmentada disposició addicional primera.
Per la seva banda, la jurisprudència del Tribunal
Constitucional ha estat explícita a l'hora d'interpretar
l'abast de la disposició addicional primera.
lloc, i de sempre, la seva jurisprudència ha emfasitzat que no
és un títol autònom de competències per
76/1988, de 26 d'abril, FJ 4; 140/1990, de 20 de setembre, FJ
I en aquest sentit, com ja ha estat consignat
anteriorment, l'Estatut és l'element decisiu per a
subjectiu al qual va adreçada la disposició addicional
primera de la Constitució, el Tribunal ha estat especialment
explícit, ja que, amb motiu de la Sentència del
Tribunal Constitucional 76/1988, de 26 d'abril, en la qual va
resoldre el recurs d'inconstitucionalitat plantejat contra
alguns preceptes de la Llei 27/1983, del Parlament Basc, de
territoris històrics, afirmà el següent:
mateix, cal tenir en compte també la posició que en
idèntica línia va sostenir el Tribunal Constitucional,
en la seva Sentència 214/1989, de 21 de desembre (FJ 26),
dictada amb motiu d'un recurs d'inconstitucionalitat
presentat pel Parlament de Galícia i el Parlament i el Govern
de la Generalitat de Catalunya contra la Llei 7/1985, de 2 d'abril,
reguladora de les bases del règim local, en la qual recordava
tant, la interpretació jurisprudencial és clara
respecte d'aquesta qüestió en favor dels territoris
basco-navarresos com a destinataris del règim de foralitat
pública, al qual es refereix la disposició addicional
En conseqüència, de la interpretació de la
Constitució fonamentada en els antecedents parlamentaris del
debat constituent i en la interpretació de caràcter
sistemàtic dels preceptes relatius als drets històrics
dels territoris forals, a més de la posició adoptada
per la jurisprudència constitucional respecte d'aquesta
qüestió, es deriva que els titulars dels règims
forals, l'actualització dels quals és habilitada
per la Constitució a través del respectiu Estatut
d'autonomia, són els basco-navarresos.
No obstant això, hi ha un altre exemple estatutari que
contempla un precepte genèric relatiu als drets històrics.
És el cas de l'Estatut de l'Aragó.
que en un altre Estatut d'autonomia, com és el de la
Comunitat Autònoma d'Aragó aprovat per la Llei
orgànica 8/1982, de 10 d'agost (i reformat el 1994 i el
1996), es faci referència a drets històrics, no és
causa que pugui permetre l'extensió de l'àmbit
d'aplicació de la disposició addicional primera
En la seva disposició addicional
tercera (la cinquena en la redacció original) estableix que:
A banda del sentit donat a la disposició addicional primera de
la Constitució en el debat constituent, la raó per la
qual aquesta previsió de l'Estatut aragonès no
permet l'extensió dels titulars dels drets històrics
i de la seva actualització més enllà dels
territoris bascos i navarresos, es fonamenta en el fet que, en cap
cas, aquest Estatut no estableix en el seu articulat un punt de
connexió o referència explícita que serveixi de
marc per a l'actualització d'un ordenament jurídic
històric, al contrari del que fan –com s'ha
assenyalat anteriorment- l'Estatut del País Basc i la
aquestes condicions, la disposició addicional primera de la
Constitució esdevé un precepte varat, en la mesura que
no disposa de la necessària connexió expressa que
hauria de contenir l'Estatut de la comunitat autònoma
com a norma institucional bàsica que, entre d'altres, té
per objecte la determinació de les competències que la
enllà de la seva dimensió simbòlica i de
disposar d'un eventual caràcter interpretatiu,
l'esmentada disposició addicional tercera de l'Estatut
també es va pronunciar el Tribunal Constitucional en un
supòsit en què fou al·legada aquesta disposició,
amb relació a un recurs d'inconstitucionalitat sobre una
llei aragonesa que modificava parcialment el dret civil propi, tot
dient que la disposició addicional no podia ser presa en
consideració, atès que: "los derechos históricos
decisiva entre el cas aragonès i el que presenten els
territoris basco-navarresos: que l'Estatut d'aquests
últims sí que va incorporar en el seu articulat
referències expresses a competències amb arrel
I ho van fer, perquè eren els únics
territoris als quals el constituent, a través de la disposició
addicional primera, habilitava per mantenir una certa continuïtat
històrica de les seves institucions forals de dret públic.
Una continuïtat basada en la seva adequació als
paràmetres de l'Estat social i democràtic de
dret, que això era i és el que vol significar la
prescripció constitucional "[...] dins el marc de la
Per tant, i ja amb relació a la Proposta de Reforma, segons
els criteris que hem exposat en aquest Fonament i atenent al fet que:
primer, la interpretació de la disposició addicional
primera de la Constitució no permet incloure Catalunya com a
integrant dels territoris forals que disposen d'un règim
foral de dret públic, als quals es refereix aquest precepte
constitucional; segon, la dita disposició addicional primera
de la Proposta de Reforma es configura com un títol autònom
d'atribució de competències, cal concloure que la
dita disposició addicional primera de la Proposta de Reforma
de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, relativa al
reconeixement i actualització dels drets històrics, és
En coherència amb la mateixa argumentació, són
constitucionals els vots particulars de supressió de la
disposició addicional primera de la Proposta de Reforma,
Per les mateixes raons l'esmena número 400, que en la
seva integritat estableix el següent:
Mitjançant el present Estatut, i tal com s'estableix
a l'article 5 es reconeixen i actualitzen els drets històrics
de Catalunya, d'acord amb el que preveu la disposició
Aquest reconeixement i actualització empara, de manera
especial, en Dret Civil i en llengua pròpia".
Les raons de la inconstitucionalitat de la integritat d'aquesta
esmena es fonamenten en el fet que, d'acord amb els antecedents
legislatius i segons la seva interpretació sistemàtica
amb la disposició derogatòria segona de la Constitució,
l'àmbit propi de la disposició addicional primera de la
Constitució només es projecta sobre la foralitat
relativa a les institucions de dret públic de les actuals
comunitats autònomes del País Basc i Navarra.
llengua i el Dret civil ja gaudeixen de garantia constitucional en
Per tant, l'esmena núm. 400 també és
Per la seva banda, l'article 5 de la Proposta de Reforma és
un precepte que no constitueix un títol autònom
efecte, quan estableix que "l'autogovern de Catalunya es
fonamenta en els drets històrics del poble català que
aquest Estatut incorpora i actualitza", no hi ha cap
obstacle constitucional per ubicar aquesta prescripció general
en un context de referència interpretativa per als poders
públics, sense que, en aquest sentit, es pugui fer cap rebuig
El títol I de la Proposta de Reforma és el dedicat
constitucionalitat del seu contingut versarà sobre els
articles següents: l'article 21.1 i l'esmena número
35 (drets i deures en l'àmbit de l'educació);
l'article 28.2 (dret de participació); l'article
32.5 (drets lingüístics davant les administracions
públiques i les institucions estatals); l'article 37
(tutela, que serà analitzat en el Fonament V, dedicat al títol
III, que regula el Poder Judicial a Catalunya); l'article 42.3
(foment de la participació) i l'article 50.1 (els
d'abordar aquests aspectes específics, a criteri
d'aquest òrgan consultiu convé tractar, amb
caràcter general, la procedència jurídica del
fet que la Proposta de Reforma prevegi en el seu títol I una
declaració de drets, deures i principis.
La previsió d'aquesta declaració per part de la
Proposta de Reforma no és una excepció en els exemples
que aporta sobre això el dret comparat, en el casos d'estats
Així, són diversos els antecedents que es
cantons) integrats en estats políticament descentralitzats,
que disposen d'una declaració pròpia de drets, a
més de la que reconeix la Constitució de l'Estat
Aquest és el cas, entre d'altres,
dels estats membres del Estats Units, dels cantons de Suïssa o
d'alguns länder en la República Federal
d'Alemanya, per bé que en tots aquests i en d'altres
supòsits la singularitat que ofereixen respecte de les
previsions contingudes a la Constitució de l'Estat és
diversa, com heterogenis resulten també l'abast i la
rellevància dels drets reconeguts per les constitucions o les
normes d'aquestes entitats subestatals.
resulta incontestable és que la previsió feta per la
Proposta de Reforma d'incloure un títol en el qual es
conté una declaració pròpia de drets i
llibertats com a forma de limitar el poder públic, sens
perjudici d'allò que amb la mateixa finalitat ha previst
la Constitució estatal, no resulta estranya al dret comparat.
En segon lloc, aquesta previsió d'un títol
dedicat a determinar els drets, deures i principis que la Proposta de
Reforma estableix no contradiu l'ordenament constitucional
En efecte, cal precisar que, d'acord amb el que preveu
el títol I de la Constitució, els ciutadans de
Catalunya són titulars dels drets i llibertats allà
reconeguts amb independència del que estableixi l'Estatut
Cal recordar, en aquest sentit, que els drets i les llibertats,
conjuntament amb el principi de la divisió de poders, són
la senya d'identitat de l'Estat de dret i del
constitucionalisme contemporani, com així ho va posar de
manifest l'article 16 de la cèlebre Declaració
francesa de Drets de l'Home i del Ciutadà de 1789,
incorporada a la Constitució de la V República francesa
Per la seva banda, la Constitució espanyola de 1978,
així com la majoria de les que es varen promulgar després
de 1945, són hereves d'aquesta tradició
constitucional que, alhora, i en la seva condició de norma
institucional bàsica, és acollida per l'article
8.1 del vigent Estatut d'autonomia de 1979 quan estableix que
"Els ciutadans de Catalunya són titulars dels drets i
deures establerts a la Constitució".
La incorporació d'un títol dedicat a drets,
deures i principis en la Proposta de Reforma estatutària és
una opció legítima des de l'òptica
bàsica de Catalunya (art. 147.1 CE), i també com a
norma de l'Estat derivada de la Constitució, concreta el
òrgans de la Generalitat, com a institució
d'autogovern, i la resta de poders públics a Catalunya,
exerceixen les funcions que l'Estatut els ha encomanat per a
dur a terme les polítiques públiques que creuen
pertinents, d'acord amb la legitimitat que els dóna la
representació política obtinguda a les eleccions, en el
marc de les competències que l'Estatut, com a norma
principi essencial del constitucionalisme democràtic que
l'activitat dels poders públics està sotmesa a
límits, i les declaracions de drets i llibertats són la
manifestació principal d'aquests límits, tant
enfront dels poders públics com també en relació
amb les accions dels particulars (art. 9.1 CE).
a l'acció dels poders públics és una
lògica conseqüència d'abast constitucional
que l'Estatut ha d'establir, i la previsió d'un
títol que determini drets, deures i principis és una
opció que gaudeix de plena cobertura constitucional, com també
ho seria una altra opció en sentit oposat.
Una segona raó de la constitucionalitat d'aquesta
previsió estatutària resta vinculada a les competències
seu títol IV, d'acord amb la Constitució (art.
147.2.d CE), ha establert un criteri de determinació de
les competències amb una especial voluntat de concreció
material i funcional, és una conseqüència lògica
que també es concretin tant els drets i deures que aquestes
competències generen com també els principis que les
Al capdavall, la previsió d'un títol
que, a més d'allò que preveu el títol I de
la Constitució, consagri de forma específica una sèrie
de drets i principis als quals queda sotmesa l'activitat dels
poders públics i dels particulars a Catalunya, és un
contingut addicional que l'Estatut pot tenir sense contravenir,
sense violentar, les previsions constitucionals sobre allò que
els estatuts d'autonomia han de preveure (art. 147.2 CE).
Més enllà del caràcter especialment detallat del
títol I de la Proposta de Reforma, que aquest òrgan
consultiu no entra a valorar, tanmateix, en la nostra anàlisi
de constitucionalitat sí que haurem de tenir en compte si la
primera és el respecte a la reserva de llei orgànica en
allò que es refereix al desenvolupament directe dels drets
fonamentals (art. 81 CE), una reserva que l'Estatut malgrat el
seu caràcter orgànic no pot satisfer; la segona és
la relativa a la subjecció a les condicions bàsiques
que l'Estat hagi establert per tal de garantir a tots els
espanyols la igualtat en l'exercici dels drets i en acompliment
dels deures constitucionals (art. 149.1.1 CE); i la tercera és
la que es deriva de la pròpia naturalesa jurídica de
l'Estatut, en la seva condició de norma institucional
bàsica, la qual cosa significa que es tracta d'una norma
dirigida de forma primordial a orientar i alhora limitar els poders
públics de Catalunya i, en el marc de les seves competències,
els ens locals del mateix àmbit territorial.
i atenent a la seva condició –també- de norma
estatal, no s'ha d'excloure que l'Estatut, en
vincular els poders públics de Catalunya, pugui incidir
simultàniament sobre l'exercici de competències
Doncs bé, d'acord amb aquests paràmetres, s'escau
ara que abordem el contingut dels articles del títol I de la
Proposta de Reforma que hem detallat a l'inici d'aquest
Fonament, amb el benentès que tots els altres preceptes que no
s'hi esmenten superen aquest test de constitucionalitat.
Article 21.1 (drets i deures en l'àmbit de
Aquest apartat, relatiu al dret fonamental a l'educació
i els deures que comporta, estableix el següent: "Totes
les persones tenen el dret a l'ensenyament públic i de
qualitat i a accedir-hi en condicions d'igualtat.
Generalitat ha d'establir un model educatiu que garanteixi
aquest dret i en el qual l'ensenyament públic és
Atès el contingut d'allò que per la seva banda
estableix l'article 27 CE, és procedent determinar si la
qualificació de laic atribuïda al dret a l'ensenyament
Amb aquesta finalitat, cal analitzar el contingut
de dos preceptes constitucionals d'especial rellevància
per a determinar si la qualitat de laic atribuïda a
l'ensenyament disposa de cobertura constitucional.
sobretot, de l'article 16.3 CE, que reconeix la llibertat
religiosa tot establint que "cap religió tindrà
Els poders públics tindran en compte
les creences religioses de la societat espanyola i mantindran les
consegüents relacions de cooperació amb l'Església
Catòlica i les altres confessions".
l'article 27.3 CE que, en reconèixer el dret a
l'ensenyament, preceptua que "els poders públics
La relació entre aquests preceptes s'inclou en el marc
d'un altre mandat constitucional previst al mateix article 27,
quan en el seu apartat 2 estableix que "L'educació
tindrà com a objecte el ple desenvolupament de la personalitat
i als drets i a les llibertats fonamentals".
en aquest context normatiu bàsic que cal analitzar la previsió
de l'article 21.1 de la Proposta de Reforma segons la qual,
"l'ensenyament públic és laic".
El laïcisme és aquella característica del
pensament polític i social que defensa la independència
de l'Estat de tota influència religiosa.
laic s'atribueix a aquella situació que prescindeix de
la formació religiosa i, de forma més específica,
comporta l'exclusió de la instrucció religiosa a
En el context que és propi de l'organització
politicoinstitucional dels Estats, la condició de laic és
una qualitat que és acollida expressament per algunes
constitucions per definir els principis en els quals s'inspira
la forma de govern que han decidit d'adoptar.
l'exemple més paradigmàtic en aquest sentit, pel
seu caràcter explícit, és el que, sens dubte,
ofereix el constitucionalisme francès, i més
concretament l'article 1 de la vigent Constitució de
1958, quan estableix que "França és una república
indivisible, laica, democràtica i social.
davant la llei de tots els ciutadans sense distinció d'origen,
I, certament, no és l'únic cas.
Sense pretensions exhaustives, entre els exemples de previsions
constitucionals de separació entre l'Estat i les
confessions religioses que es poden invocar, cal fer esment també
a la històrica esmena primera a la Constitució dels
Estats Units de 1787, ratificada pel Congrés al 1789 i
ratificada per les legislatures dels Estats al 1791, en la qual
s'estableix que "El Congrés no aprovarà cap
llei per la qual adopti una religió com a oficial de l'Estat
o es prohibeixi practicar-la lliurement [...]".
3.1 de la Constitució de Mèxic, que preceptua que
Totes aquestes i d'altres manifestacions constitucionals del
laïcisme es fonamenten en un principi bàsic: la separació
entre l'Estat i la religió, que comporta l'impediment
que a l'escola pública s'imparteixi formació
Naturalment, aquest principi és compatible amb el
reconeixement constitucional de les llibertats ideològica i
religiosa, així com del dret a l'educació.
fer avinent, però, que la configuració constitucional
del laïcisme no és homogènia, sinó que es
poden distingir casos en els quals l'Estat es manifesta
indiferent davant el fet religiós i les seves conseqüències
en els diversos àmbits de la vida social, com ara en la
regulació del dret a l'ensenyament, i d'altres
supòsits en els quals l'Estat mostra tolerància
En tot cas, pel que fa a la previsió establerta a l'article
21.1 de la Proposta de Reforma, la pregunta que cal respondre és
si la Constitució de 1978 estableix un principi general de
laïcisme que predetermini l'actuació dels poders
públics en els diversos àmbits de la vida social, i
específicament, en allò que afecta el dret a
Amb caràcter general, allò que de forma explícita
prescriu l'article 16.3 CE és que cap religió
tindrà caràcter estatal, com una lògica
conseqüència del principi general de separació
entre l'Estat i l'església (entesa aquesta
expressió de forma comprensiva de totes les manifestacions de
És a dir, el que preceptua el text
constitucional és el caràcter aconfessional de l'Estat,
en el marc d'una forma democràtica de govern que, entre
d'altres drets fonamentals, reconeix la llibertat religiosa
(art. 16.1 CE) i el dret a l'educació (art. 27 CE).
recordava la jurisprudència constitucional en una de les seves
primeres resolucions respecte de l'abast a atribuir al principi
d'aconfessionalitat de l'Estat, "el artículo
Però el principi d'aconfessionalitat i el reconeixement
de la llibertat religiosa, tant en el seu vessant positiu de dret a
practicar un culte religiós, com negatiu, de dret a no
practicar-ne cap, no són una prescripció constitucional
explícitament un model d'Estat laic sinó que
opta, en el marc del seu caràcter aconfessional, per
institucionalitzar un compromís de l'Estat amb el fet
públics tindran en compte les creences religioses de la
societat espanyola i mantindran les consegüents relacions de
cooperació amb l'Església Catòlica i les
precepte constitucional, l'Estat no és ni indiferent ni,
especial vinculació respecte al fet religiós arrelat a
la societat, a través de l'instrument de la cooperació,
en especial respecte del culte religiós catòlic.
certament, ho fa sense excloure altres modalitats de culte.
Com a conseqüència d'aquesta configuració
constitucional del fet religiós, l'article 27 de la
Constitució, relatiu al dret a l'educació,
prescriu en el seu apartat 3, que "els poders públics
poder públic, tot i esser aconfessional, amb el fet religiós
en un àmbit sectorial de la vida social com és
l'exercici al dret a l'educació.
dels poders públics que es tradueix en garantir als pares que
els seus fills, si així ho desitgen els progenitors, rebin
Aquest és el mandat constitucional
indeclinable del qual són destinataris els poders públics
(estatals, autonòmics i locals).
objecte inqüestionable: la formació religiosa.
alhora, és un mandat genèric que els poders públics
la qual els poders públics no es poden sostreure és la
que es refereix a garantir que els fills rebin la formació
religiosa que els seus pares decideixen, d'acord amb llurs
Però aquesta obligació no s'estén
a la forma a través de la qual els poders públics han
de proporcionar la garantia de la dita formació religiosa.
Constitució no és en aquest aspecte taxativa, i no hi
ha dubte que deixa als poders públics un marge formal per
l'educació, els poders públics disposen
d'habilitació constitucional per decidir la manera a
través de la qual aquesta formació religiosa ha de ser
tant, la configuració de l'ensenyament laic al qual es
refereix l'apartat 1 de l'article 21 de la Proposta de
Reforma no impedeix ni és obstacle per a la garantia que han
d'oferir els poders públics del dret que assisteix als
pares a la formació religiosa que els seus fills han de rebre
constitucional que els poders públics han de preveure i, així
mateix, han d'assegurar aquesta formació religiosa en el
marc de les diverses activitats que formen part de l'àmbit
Més concretament, els poders públics a
Catalunya tenen l'obligació expressa de garantir aquesta
formació i també estan habilitats per arbitrar la forma
que creguin més adient per dur-la a la pràctica, en
l'àmbit de les diverses activitats educatives que han de
En aquest sentit, l'ensenyament públic laic no
és incompatible amb la formació religiosa que, si
s'escau, han de rebre els alumnes.
més ampli de les activitats educatives que en qualsevol cas
l'administració pública està obligada a
garantir, tant l'ensenyament laic com la formació
religiosa dels alumnes són compatibles i aquesta
compatibilitat disposa de cobertura constitucional, a través
de les diverses formes en què els poders públics tenen
potestat per organitzar-la, en l'exercici de llurs competències
d'ordenació i gestió de l'ensenyament.
conseqüència, i d'acord amb aquesta interpretació
dels articles 16.3 i 27.3 de la Constitució, no hi ha
impediment constitucional perquè en la previsió
establerta per l'article 21.1 de la Proposta de Reforma, el
dret a l'ensenyament públic sigui qualificat de laic; i
que aquesta condició sigui plenament compatible amb el dret
dels pares que, quan així ho sol·licitin, els seus
fills rebin la formació religiosa segons llurs conviccions.
Sempre en el marc del mandat constitucional de l'article 27.2,
quan prescriu que "l'educació tindrà com
objecte el ple desenvolupament de la personalitat humana en el
respecte als principis democràtics de convivència i als
drets i llibertats fonamentals".
doncs, també amb l'argumentació exposada en
aquest Fonament, el contingut de l'esmena número 35 és
Article 28.2 (dret de participació).
En aquest apartat 2 de l'article 28 s'estableix que: "Els
ciutadans de Catalunya tenen dret a elegir llurs representants en els
òrgans polítics representatius i a presentar-s'hi
com a candidats, d'acord amb les condicions i els requisits que
L'exercici del dret de sufragi en el seu doble vessant actiu i
passiu que prescriu aquest precepte, segons el que estableixi la
llei, cal entendre que, sens dubte, comprèn el dret que a
Catalunya tenen els estrangers respecte de llur representació
en els òrgans polítics que s'escaiguin.
a dir, el dret dels estrangers ciutadans de la Unió Europea a
exercir el dret de sufragi a les eleccions municipals i a les
europees (article 19.1 del Tractat Constitutiu de la Comunitat
Així mateix, s'ha d'entendre també
que comprèn el dret al sufragi actiu i passiu dels residents
estrangers que no són titulars dels drets de la ciutadania
europea, però que, segons estableix l'article 13.2 CE,
poden exercir-lo d'acord amb criteris de reciprocitat en les
argumentació, l'article 28.2 és constitucional.
Article 32.5 (drets lingüístics davant les
administracions públiques i les institucions estatals).
relatiu a l'exercici dels drets lingüístics davant
les administracions públiques i les institucions estatals,
prescriu que: "Els ciutadans de Catalunya tenen el dret a
relacionar-se per escrit en català amb els òrgans
constitucionals i amb els òrgans jurisdiccionals d'àmbit
Aquestes institucions han d'atendre i han de tramitar
els escrits presentats en català, i no poden exigir a la
persona interessada la traducció al castellà".
Aquest precepte estableix un nou règim jurídic de l'ús
de les llengües oficials en les relacions dels ciutadans de
Catalunya amb els òrgans de l'Estat, predeterminant una
forma específica quant a la llengua a emprar en la tramitació
dels escrits adreçats a aquestes institucions, sense cap altra
precisió quant a la via jurídica que les ha de regular.
En la mesura que manca aquesta precisió, l'article 32.5
només serà constitucional si incorpora la previsió
Article 42.3 (foment de la participació) i 50.1 (els
s'estableix que la informació tramesa pels poders
públics i mitjans de comunicació, entre d'altres
Els termes en els quals s'expressen
els dos preceptes són el següents:
de procurar que les campanyes institucionals que s'organitzin
en ocasió dels processos electorals tinguin com a finalitat la
de promoure la participació ciutadana i que els electors rebin
dels mitjans de comunicació una informació veraç,
objectiva, neutral i respectuosa del pluralisme polític sobre
I per la seva banda, l'article 50.1 preceptua que: "Correspon
als poders públics de promoure les condicions per a garantir
el dret a la informació i a rebre dels mitjans de comunicació
una informació veraç, neutral, i uns continguts que
respectin la dignitat de les persones i el pluralisme polític,
La qüestió de rellevància constitucional que en
els dos articles es planteja és la relativa al significat que
pugui tenir l'ús del mot "neutral".
dos, en activitats de foment dutes a terme pels poders públics
42.3, l'objectiu de la neutralitat afecta les campanyes
institucionals dels poders públics per a promoure la
participació política; mentre que en el supòsit
de l'article 50.1 la finalitat de la neutralitat es prescriu
del dret a comunicar informació per part dels mitjans de
comunicació, públics i privats, i del dret de les
persones (els drets del públic destinatari) a rebre
A) En el primer cas, el que es refereix a l'apartat 3 de
l'article 42, el mandat segons el qual les campanyes
institucionals per promoure la participació política a
través dels mitjans de comunicació -que les difonen per
prèvia decisió dels poders públics-, han de ser
neutrals, és una conseqüència lògica del
l'ordenament jurídic (art. 1.3 CE) i l'actuació
En la seva activitat de promoció adreçada a la
ciutadania, a fi d'incentivar la participació política,
els poders públics han d'ajustar el seu missatge a
procurar el compromís polític dels ciutadans amb les
institucions democràtiques, tot evitant qualsevol temptació
que pretengui l'orientació del vot en un sentit
determinat i sense influir, directament o indirecta en la voluntat de
La informació que els poders públics
poden trametre ha de ser, en efecte, neutral i limitada a informar
sobre els aspectes tècnics del procés electoral.
un bon exemple, en aquest sentit, el que aporta l'article 50.1
de la Llei orgànica 5/1985, de 19 de juny, del règim
electoral general (LOREG), que en la seva redacció després
de la reforma operada per la Llei orgànica 3/1994, de 30 de
març, preveu el següent: "Los poderes públicos
cal subratllar la doctrina de la Junta Electoral Central, com a òrgan
superior de l'administració electoral que vetlla per la
transparència i objectivitat del procés electoral i
garanteix el principi d'igualtat (art. 8 LOREG), que en el seu
Acord de 15 de març de 1995 establí que: "[...]
Per tant, quan els poders públics, a través dels
mitjans de comunicació, difonen una campanya institucional de
promoció de la participació ciutadana, el caràcter
constitucionals respecte d'aquesta situació, en especial, al
principi d'igualtat que els poders públics han de
preservar en la seva activitat de foment de la participació
dels ciutadans en els processos electorals.
En conseqüència, l'article 42.3 és
B) Qüestió diferent és la que es deriva de la
prescripció de l'article 50.1 de la Proposta de Reforma,
per la qual s'estableix que "correspon als poders públics
de promoure les condicions per garantir el dret a la informació
i a rebre dels mitjans de comunicació una informació
veraç, neutral, i uns continguts que respectin la dignitat de
les persones i el pluralisme polític, social, cultural i
Respecte d'aquesta formulació, no susciten contradicció
amb els paràmetres constitucionals els mandats relatius a la
informació veraç ni tampoc que el contingut de la
informació hagi de respectar la dignitat de les persones i el
contra, l'atribució als poders públics, és
a dir, als òrgans que integren les institucions d'autogovern,
del mandat segons el qual aquests han de garantir que el dret
fonamental a rebre informació per part de la ciutadania sigui
neutral, planteja problemes de rellevància constitucional que
La neutralitat no és, primer de tot, un mandat constitucional.
L'article 20.1.d CE, quan es refereix al dret a la
informació, estableix que aquest consisteix en el dret a
comunicar i rebre informació veraç per qualsevol mitjà
Així mateix, a l'apartat 4 del mateix
article, referit als límits que operen sobre la llibertat
d'expressió i el dret a la informació,
s'estableix que aquests drets "tenen el límit en
el respecte als drets reconeguts en aquest Títol, en els
preceptes de les lleis que el desenvolupin i, especialment, en el
dret a l'honor, a la intimitat, a la imatge pròpia i a
la protecció de la joventut i la infància".
neutralitat, doncs, no és un principi que la Constitució
proclami com a part integrant del dret a la informació.
contra, sí proclama, amb el màxim de rellevància
jurídica, el principi del pluralisme com a valor superior de
solament es projecta sobre l'escena política sinó
també sobre tots els altres àmbits dels drets i
també de pluralisme social, ideològic, religiós,
lingüístic i, evidentment, de pluralisme informatiu.
"Neutral" és un mot que serveix per definir allò
que no és ni d'un ni d'un altre, de quelcom que no
banda, el pluralisme és la llibertat d'opció i
per tant la seva existència és una garantia de la
diversitat de concepcions sobre un mateix objecte.
el mandat constitucional que es deriva dels articles 1.1 i 20.1.d
CE en allò que es refereix al dret a comunicar i a rebre
jurisprudència constitucional al respecte, quan interpreta
En el mateix sentit, entre d'altres, la Sentència del
Tribunal Constitucional 127/1994, de 5 de maig (FJ 4).
pluralisme en l'àmbit de la informació avala, com
a criteri general, la llibertat de tendència, entesa com la
disponibilitat dels mitjans de comunicació per adoptar una
És a dir, l'exercici del dret a
la informació comporta la llibertat del mitjà de
comunicació, en el marc dels límits de l'article
20.4 CE, de confegir una línia informativa, un caràcter
propi en el tractament de la informació que difon i que, sense
lesionar el mandat constitucional de la veracitat informativa
(article 20.1.d CE) i la garantia dels drets fonamentals de
les persones (article 20.4 CE), permeti al públic destinatari
de la informació establir diferències i prendre opcions
respecte de l'oferta informativa posada al seu abast.
La veracitat informativa és un mandat constitucional que no es
pot confondre amb la informació neutral.
la reiterada jurisprudència del Tribunal Constitucional (per
totes, la STC 6/1988, de 21 de gener, en la seva integritat, a més,
entre d'altres, de la STC 178/1993, de 31 de maig, FJ 5; STC
41/1994, de 15 de febrer, FJ 3; i la STC 52/1996, de 26 de març,
FJ 8), ha de ser entesa com a sinònim d'informació
obtinguda i difosa amb diligència, és a dir, amb
escrupolós respecte a les normes de deontologia professional.
La veracitat concebuda com a diligència informativa segueix
estant limitada pels altres mandats constitucionals relatius a la
garantia dels altres drets fonamentals i, per tant, no és camp
obert a difondre qualsevol tipus d'informació (STC
6/1988, de 21 de gener, en la seva integritat).
Per contra, la neutralitat com a criteri definidor de la informació
és l'equidistància, que, com a tal, fa abstracció
jurisprudència constitucional, i en la mesura que impedeix la
llibertat de tendència en els mitjans de comunicació
privats, la informació entesa com a neutral redueix l'abast
En aquest sentit, quan són els poders públics les
instàncies a les quals, segons la Proposta de Reforma (art.
50.1), els correspon "promoure les condicions per a garantir el
dret a la informació i a rebre dels mitjans de comunicació
una informació [...] neutral [...]", cal concloure que
aquests poders públics estan exercint o poden exercir un poder
d'intervenció sobre la informació.
intervenció que, en la mesura que podria mediatitzar el seu
contingut, infringeix el dret fonamental a comunicar informació
dels mitjans de comunicació de caràcter privat, perquè
limita el dret a definir la línia editorial o tendència.
La conclusió, però, ha de ser diferent si es tracta de
mitjans de comunicació públics.
excepció al criteri anterior, el caràcter neutral de la
informació sí que s'ha de predicar del dret a
comunicar informació dels mitjans de comunicació de
caràcter públic, entenent com a compresos en aquest
àmbit aquells que ho són en la seva titularitat i també
En aquests supòsits d'empreses de
titularitat pública i gestionades per ens públics,
l'única tendència, l'única línia
editorial que ha de defensar el mitjà de comunicació
públic, certament, ha de ser la neutralitat.
Per tant, la incorporació de l'adjectiu neutral de la
informació amb caràcter general i sense distincions
lesiona l'article 20.1.d CE, entès en relació
amb l'article 1.1 CE, raó per la qual l'apartat 1
inconstitucional en allò que es refereix a l'activitat
informativa del mitjans de comunicació de naturalesa privada.
El títol segon, "De les Institucions", comprèn
els articles 53 a 89, i està dividit en set capítols
presidenta de la Generalitat, del Govern i l'Administració
de la Generalitat, de les relacions entre el Parlament i el Govern,
d'altres institucions de la Generalitat, del Govern local, i de
l'organització institucional pròpia de l'Aran.
Destaca, com a novetat respecte de l'Estatut de 1979, la
incorporació d'una extensa regulació de la
matèria relativa al Govern local inclosa al títol de
les institucions de la Generalitat de Catalunya.
Els preceptes d'aquest títol no plantegen, en principi,
problemes de constitucionalitat per raó competencial, ja que
ens trobem davant d'una matèria que la Constitució
defineix precisament com a contingut obligatori de l'Estatut
denominació, l'organització y seu de les
institucions autònomes pròpies", art. 147.2.c
La regulació de les institucions d'autogovern és,
per altra banda, una manifestació directa de la condició
d'entitat dotada d'autonomia política.
Si bé per raó del reconeixement d'un amplíssim
àmbit de lliure decisió a la norma estatutària
en aquesta matèria la majoria dels articles i esmenes d'aquest
títol no presenten problemes de constitucionalitat,
analitzarem a continuació quatre preceptes, tres esmenes, i
farem al final una recomanació de caràcter merament
tècnic respecte de l'apartat cinquè de l'article
Aquest precepte entra en contradicció amb el contingut dels
articles 56.3 i 64.1 CE, els quals estableixen, respectivament, que
"la persona del Rei és inviolable i no està
Els seus actes seran sempre subjectes a
referendament en la forma establerta en l'article 64, sense la
qual no tindran validesa, llevat del que disposa l'article
65.2" (art. 56.3 CE), i que "Els actes del Rei seran
referendats pel President del Govern i, en el seu cas, pels Ministres
La proposta i el nomenament del President del Govern i la
dissolució prevista en l'article 99 seran referendats
pel President del Congrés" (art. 64 CE).
La contradicció entre els preceptes esmentats de la Proposta
de Reforma i de la Constitució es produeix pel fet que
l'article 65.4 de la Proposta de Reforma estableix que el
nomenament del President de la Generalitat correspon al rei i al
mateix temps determina que la contrasignatura d'aquest acte
reial correspondrà al president o presidenta del Parlament de
Catalunya, atribució competencial que contradiu l'article
El contingut del precepte de la Proposta de Reforma respon a la
mateix temps que aquesta funció s'atribueixi a una
institució que no ha participat en el procediment d'elaboració
Proposta de Reforma, es podria establir una relació entre el
seu contingut i el primer apartat de l'article 64 CE, en el
sentit que correspon als presidents o a les presidentes dels
parlaments contrasignar els nomenaments dels presidents o presidentes
També es podria entendre que la
contrasignatura que s'atribueix en l'article 65.4 de la
Proposta de Reforma al president o a la presidenta del Parlament de
Catalunya no impedeix la contrasignatura prevista a l'article
constitucional no va tenir en compte les institucions pròpies
de les comunitats autònomes quan va regular la
contrasignatura, ja que en el moment d'aprovar-se la
Constitució, aquestes encara no estaven constituïdes.
Malgrat aquests arguments raonables i favorables a la
constitucionalitat del precepte que analitzem, entenem que la
literalitat del precepte constitucional i el seu caràcter
taxatiu no permeten salvar la contradicció que existeix entre
el precepte de la Proposta de Reforma i l'article de la
La Constitució estableix que els actes del rei seran
contrasignats en tot cas pel president, pels ministres del Govern de
l'Estat, o pel president del Congrés.
d'autonomia no pot, encara que sigui en exercici de la seva
amplíssima potestat d'autoorganització de les
seves institucions, oposar-se a una concreta i precisa previsió
En aquest mateix sentit s'ha pronunciat el
Tribunal Constitucional en relació amb el nomenament del
president de la Comunitat Autònoma del País Basc, en
les Sentències 5/1987, de 27 de gener, FJ 2, i 8/1987, de 29
En la primera de les Sentències, s'afirma
que la Constitució imposa el procediment de la contrasignatura
i els subjectes titulars d'aquesta funció i nega que,
pel fet de tractar-se d'actes propis d'una comunitat
autònoma, l'article 64 de la Constitució s'hagi
en el cas del nomenament dels presidents de les comunitats autònomes,
la contrasignatura prevista a la Constitució es justifica per
raó del fet que els presidents o les presidentes autonòmics
assumeixen també la representació de l'Estat en
Cal concloure que l'article 65.4 de la Proposta de Reforma és
Article 69.1 i disposició addicional onzena
(administració estatal ordinària).
El contingut d'aquests dos preceptes pot plantejar algun dubte
sobre la seva constitucionalitat per la referència que
inclouen al caràcter de l'Administració de la
Generalitat de Catalunya com a "administració estatal
remarcable en el cas de l'article 69.1.
El problema a què fem referència és fruit de la
relació que es pot establir entre el concepte d'administració
ordinària i el valor que s'ha donat en ocasions al
concepte d'administració única, com a sistema de
distribució de funcions executives, segons el qual en el
territori de Catalunya l'única administració
possible és la de la Generalitat de Catalunya.
fos el sentit de l'expressió "administració
ordinària", els preceptes esmentats s'haurien de
d'inconstitucionalitat es fonamentaria en el fet que el
constituent no va establir un model de "federalisme
d'execució", segons el qual l'exercici de
totes les funcions executives en el territori d'una comunitat
autònoma correspon a la seva administració, sense que
pogués existir una administració perifèrica
Per contra, la Constitució reconeix a l'Estat
competències executives que, en el seu cas, podrà
exercir de forma desconcentrada, sense que l'Estatut pugui
imposar un model diferent d'exercici territorial d'aquestes
competències, ja que la decisió sobre la forma de la
seva prestació territorial correspon a l'Estat.
aquesta mateixa raó, la Constitució crea la figura del
delegat del Govern, com a òrgan de l'Administració
general de l'Estat, al qual li correspon la direcció i
la coordinació de l'Administració de l'Estat
en el territori de la comunitat autònoma (art. 154 CE).
Ara bé, el fet cert és que ni l'article 69.1 ni,
encara menys, la disposició addicional onzena de la Proposta
de Reforma, tracten d'imposar un model d'administració
Generalitat exerceix funcions executives, que en principi corresponen
a l'Estat ("d'acord amb el que estableixen aquest
Estatut i les lleis", article 69.1 o: "una vegada l'hi
siguin transferides mitjançant els instruments que
corresponguin", disposició addicional onzena), es
considerarà que l'Administració de la Generalitat
de Catalunya que exerceix aquestes funciones té la condició
d'administració estatal ordinària.
administració ordinària es limita a identificar els
supòsits en què l'administració de la
Generalitat actua exercint funcions executives de l'Estat, al
mateix temps que reconeix la possibilitat (que en certa mesura es
tracta de fomentar) que l'Estat atribueixi a l'Administració
de la Generalitat l'exercici de les seves funcions executives.
Però aquest procés de transferència o delegació
no s'imposa i, a més, es fa expressa reserva de les
competències executives que per la seva banda puguin
correspondre a l'Administració local.
Cal concloure que l'article 69.1 i la disposició
sentit abans exposat, són conformes a la Constitució.
Aquest apartat s'ha de posar en connexió amb l'apartat
primer del mateix article, el qual disposa que "el Síndic
de Greuges té la funció de protegir i defensar els
drets i les llibertats reconegudes per la Constitució i aquest
L'obligada interpretació conjunta dels apartats 1 i 3 de
l'article 75 ens porten a concloure que la inclusió de
l'expressió "amb caràcter exclusiu" a
l'apartat tercer és inconstitucional.
Aquesta afirmació es basa en el contingut de l'article
54 de la Constitució, que estableix:
llei orgànica regularà la Institució del
Defensor del Poble, com a alt comissionat de les Corts Generals,
de l'Administració i donar-ne compte a les Corts
Aquest precepte constitucional atribueix a la Institució del
Defensor del Poble la funció general de la defensa dels drets
continguts en el títol primer de la Constitució davant
de l'actuació de qualsevol administració, i remet
a una llei orgànica la regulació de la institució.
Conseqüentment, i sense qüestionar l'atribució
de competències que la Proposta de Reforma fa al Síndic
de Greuges, el que no es pot és afirmar que les funcions de
protecció i defensa dels drets i llibertats reconeguts a la
Constitució, en relació amb l'actuació
dels subjectes enumerats a l'apartat tercer, corresponen en
Aquesta afirmació contradiu l'article 54 CE i el
contingut de la Llei orgànica 3/1981, de 6 d'abril, a la
qual es remet el mateix precepte constitucional.
que atribueixen la mateixa funció al Defensor del Poble.
Cal concloure, doncs, que l'expressió "amb
caràcter exclusiu" continguda a l'article 75.3 és
No ho és la resta del precepte, ja que el
Síndic de Greuges sí que pot assumir aquestes funcions
en concurrència amb el Defensor del Poble, si bé tenint
en compte el que estableix la Llei orgànica que regula aquesta
institució i els mecanismes de coordinació entre les
dues institucions que legalment es puguin establir (en l'actualitat,
D'acord amb el que s'acaba d'exposar, s'ha
d'assenyalar que els vots particulars 130 i 131, en tant que
proposen la supressió de l'expressió "amb
caràcter exclusiu", coincideixen amb la posició
Articles 79.1 i 86.3 i esmena núm. 151 (vegueries) i
a) La Proposta de Reforma estableix un model d'ordenació
territorial local de la Generalitat de Catalunya basat en
l'existència obligatòria dels dos ens: els
municipis i les vegueries; i en la possible creació d'altres
ens: les comarques i altres ens supramunicipals que creï la
Pel que fa a les vegueries, l'article 85 les defineix com a
govern local i com a divisió territorial adoptada per la
Generalitat per a l'organització territorial del seus
En tant que ens local, l'article 86 afirma en el seu
apartat tercer: "els consells de vegueria substitueixen les
diputacions", i el mateix precepte afirma que la creació,
la modificació i la supressió i també
l'establiment del règim jurídic de les vegueries es
regularan per una llei del Parlament.
D'acord amb aquesta regulació es pot afirmar que a
Catalunya les vegueries substitueixen les províncies en tant
Conseqüentment, el que cal preguntar-se és
si aquesta substitució és conforme amb l'existència
obligatòria de l'ens local provincial a la Constitució
Per tal de donar resposta a la pregunta formulada examinarem breument
els preceptes constitucionals que fan referència a l'ens
provincial, així com la jurisprudència constitucional
b) La Constitució de 1978 fa esment de l'ens provincial
Així, l'article 137 CE disposa:
"L'Estat s'organitza territorialment en municipis,
en províncies i en les Comunitats Autònomes que es
Per la seva banda, l'article 141 CE estableix que:
La província és una entitat local amb
personalitat jurídica pròpia, determinada per
l'agrupació de municipis i la divisió
territorial per al compliment de les activitats de l'Estat.
Qualsevol alteració dels límits provincials haurà
de ser aprovada per les Corts Generals per mitjà d'una
El govern i l'administració autònoma de les
províncies seran encomanats a Diputacions o altres
Corporacions de caràcter representatiu.
Es podran crear agrupacions de municipis diferents de la
En els arxipèlags, les illes tindran, a més,
administració pròpia en forma de cabildos o consells."
Els articles 68 i 69 del text constitucional també es
refereixen a la província com a circumscripció
Així, el primer d'aquests articles diu en els seus
tres primers apartats, els que ara ens interessen, que:
El Congrés es compon d'un mínim de 300 i
un màxim de 400 Diputats, elegits per sufragi universal,
lliure, igual, directe i secret en els termes que estableixi la llei.
La circumscripció electoral és la província.
Les poblacions de Ceuta i Melilla seran representades cadascuna per
La llei distribuirà el nombre total de Diputats,
assignarà una representació mínima inicial a
cada circumscripció i distribuirà els altres en
L'elecció es verificarà en cada circumscripció
atenint a criteris de representació proporcional."
Per la seva banda, l'article 69 CE assenyala en els seus dos
El Senat és la Cambra de representació
Els votants de cada província elegiran quatre
Senadors per sufragi universal, lliure, igual, directe i secret en
els termes que assenyali una llei orgànica".
A més, s'ha de tenir present l'article 143.1 de la
Constitució, que contempla la província com a
protagonista en el procés de constitució de les
Així doncs, la província, a la Constitució, es
configura amb una triple funcionalitat: com a ens local, com a
divisió territorial de l'Estat i com a circumscripció
electoral, tal com va posar en relleu la coneguda Sentència
Doncs bé, a nosaltres ens interessa de forma especial la
interpretació dels preceptes relatius a la província
En aquest sentit, cal recordar la ja citada
Sentència del Tribunal Constitucional 32/1981, de 28 de
juliol, per la qual s'introdueix la doctrina de la garantia
no s'assegura un contingut concret ni un determinat àmbit
competencial, sí que es garanteix la preservació d'una
es podrà entendre vulnerada aquesta garantia quan
Tot acceptant aquesta doctrina, creiem que es pot afirmar que els
garantia institucional de l'ens provincial, en tant que es
limiten a modificar el nom de l'ens provincial (que a Catalunya
passarà a denominar-se vegueria), tot respectant en els altres
aspectes, que són els substancials, els elements
identificadors de l'ens provincial.
Pel que fa al canvi de nom de l'ens, és cert que
existeix una doctrina del Tribunal Constitucional segons la qual el
més s'ha de reconèixer que no es refereix al
canvi del nom de l'entitat en general (vegueria per província),
sinó al nom que identifica una província concreta, cosa
que sens dubte és un canvi de menor transcendència que
Malgrat això, creiem que aquesta doctrina constitucional és
fruit de la interpretació de la normativa vigent en aquell
moment (art. 25.2 del Text refós de la Llei de règim
local, aprovat pel RDL 781/1986, de 18 d'abril), i que podria
Per tal d'afavorir aquest canvi jurisprudencial, creiem
Proposta de Reforma, en concret en el seu article 155, que correspon
a la Generalitat de Catalunya la competència exclusiva per
modificar la denominació de l'ens provincial, la
denominació de les províncies i la seva capitalitat.
c) Un cop afirmada l'adequació a la Constitució
creiem necessari formular una sèrie d'advertències.
En primer lloc, s'ha de posar de manifest que si es pretenen
modificar els límits territorials de les actuals províncies,
creant noves vegueries, serà necessari que aquests nous límits
s'estableixin en una llei orgànica, tal com estableix
llei orgànica es limiti a la província com a
circumscripció electoral, com es podria al·legar
atenent a la relació d'aquesta delimitació
territorial amb la matèria electoral i, per tant, amb la
reserva de llei orgànica establerta a l'article 81 CE.
L'article 141.1 CE fa referència a les modificacions
dels límits territorials de la província en qualsevol
En segon lloc, la denominació vegueria i les noves
delimitacions territorials només seran efectives en relació
amb la província com a ens local, però no en relació
amb la província com a circumscripció electoral i com a
demarcació de l'administració perifèrica
A l'efecte de les eleccions al Congrés i al Senat, es
mantindran les actuals províncies, d'acord amb els
En tercer lloc, la llei a què fa referència l'article
86.3 de la Proposta de Reforma, que crearà i establirà
el règim jurídic de les noves vegueries, haurà
de respectar les bases del règim local en els termes en què
aquesta competència serà definida en aquest dictamen en
d) L'esmena 151 afegeix al final de l'article 85 la frase
"així com per al compliment de les activitats de
D'aquesta forma el precepte tracta d'imposar a l'Estat
l'obligació d'adequar l'ordenació
territorial de la seva administració perifèrica al nou
model d'administració local de les vegueries, el qual
pot no coincidir territorialment amb l'actual divisió
provincial si, com hem dit abans, una llei orgànica així
Com també hem dit, les vegueries només substitueixen
les províncies en tant que administració local i, per
altra banda, l'Estatut no pot imposar un mandat a l'Estat
per tal que aquest exerceixi d'una forma determinada una
competència seva exclusiva, com és el cas de
l'organització territorial de l'administració
Conseqüentment, l'esmena 151 és inconstitucional.
e) Pel que fa a l'esmena 160 (d'addició a
l'article 89 d'un número nou amb el següent
contingut: "L'Aran no pot restar inclosa en cap divisió
territorial pròpia de Catalunya que no sigui ella mateixa"),
s'ha de dir que per tal que aquesta esmena sigui constitucional
l'única solució possible és que l'Aran
sigui una nova vegueria, ja que tot el territori espanyol ha d'estar
Catalunya les províncies es denominaran vegueries.
comporta que la llei orgànica que ha de determinar la reforma
dels límits provincials (art. 141.1 CE), haurà de crear
aquesta nova vegueria coincidint amb el territori de l'Aran.
Aquest fet afectarà també el règim jurídic
de l'Aran, ja que si bé es podrà establir per
aquest territori un règim especial, haurà de respectar
els elements bàsics de l'entitat provincial que integra.
Per últim, creiem oportú realitzar una consideració
de caràcter exclusivament tècnic en relació amb
"Les disposicions generals i els actes emanats del Govern han
d'ésser publicats en el Diari Oficial de la
suficient, a tots els efectes, per a la validesa dels actes i
l'entrada en vigor de les disposicions i les normes de la
La redacció del precepte transcrit conté defectes
l'apartat que examinem, no hi ha la necessària
coherència conceptual entre les dues frases d'aquest.
Mentre que la primera fa referència a les disposicions
generals i als actes del Govern, la segona, que sembla vinculada a la
primera, es refereix als actes, les disposicions i les normes de la
Pel que fa als defectes conceptuals, no és correcte afirmar
que la publicació determina la validesa dels actes, ja que la
publicació és una condició per a l'eficàcia
dels actes, però no determina la seva validesa.
banda, no és correcte atribuir a la Generalitat la competència
per emanar normes, ja que la potestat normativa correspon al Govern,
a l'Administració de la Generalitat o a d'altres
entitats públiques a les quals es reconegui aquesta potestat.
Conseqüentment, d'acord en l'essencial amb el
contingut de l'esmena 160, i amb la finalitat de garantir
millor la seguretat jurídica, aquest Consell proposa donar una
nova redacció a l'article 66.5, en els termes següents:
"Els actes, les disposicions generals i les normes emanades del
Govern o de l'Administració de la Generalitat han
d'ésser publicats en el Diari Oficial de la Generalitat
Aquesta publicació és suficient a tots
els efectes per a l'eficàcia dels actes i per a
l'entrada en vigor de les disposicions generals i normes."
A continuació s'examinarà el títol III (art. 90
a 104), així com l'article 37.2 i la disposició
Tots fan referència al Poder Judicial a
Amb caràcter previ a l'examen de tots aquests preceptes,
farem una referència al repartiment competencial en matèria
A) Des del punt de vista de la distribució de competències
la matèria "Administració de Justícia"
engloba dimensions tan diferents, encara que complementàries,
com ara la jurisdiccional i l'administrativa.
referida al Poder Judicial en sentit estricte (estatut de jutges i
segona, relacionada amb el conjunt d'accions i mitjans
materials, econòmics i personals que han de proporcionar el
suport adequat per al bon funcionament d'aquell.
delimitació és, com veurem més endavant, l'eix a
partir del qual s'articulen jurisprudencialment les competències
autonòmiques i estatals en aquest àmbit.
El Poder Judicial el composen un conjunt d'òrgans que
potestat jurisdiccional a qualsevol interferència dels altres
poders públics, siguin estatals o autonòmics.
és una important raó per la qual en la delimitació
competencial s'ha d'actuar amb la màxima prudència i
En aquest context, els dos primers apartats de l'article 122 CE
estableixen que la Llei orgànica del Poder Judicial
determinarà la constitució, el funcionament i el govern
dels jutjats i tribunals, l'estatut jurídic dels jutges i
magistrats de carrera, que formaran un cos únic, i el del
personal al servei de l'Administració de Justícia, així
com l'estatut i el règim d'incompatibilitats dels membres del
Consell General del Poder Judicial (en endavant, CGPJ) i les seves
inspecció i règim disciplinari.
Aquesta reserva a la llei orgànica que conté l'article
122 CE té com a finalitat última garantir la
preservació dels principis caracteritzadors de la configuració
del Poder Judicial establerts en el títol VI de la Constitució
i, molt especialment, la de protegir la plenitud de la imparcialitat
i de la independència del Poder Judicial.
Per a una millor comprensió de la intervenció de la
jurisprudència del Tribunal Constitucional en la delimitació
competencial en matèria d'Administració de
Justícia, resulta important recordar que l'elaboració
de la LOPJ el 1985, amb posterioritat als estatuts d'autonomia (entre
aquests, l'Estatut d'autonomia de Catalunya, de 1979), va
provocar un desfasament entre el contingut de la Constitució i
el que sobre la matèria de justícia havien previst els
tenir en compte que les competències assumides estatutàriament
en aquesta matèria ho van ser, quant a la seva concreció
i forma d'exercici, de conformitat amb el que disposés la
A més, a la confusió competencial que va
provocar el desfasament temporal referit, s'ha d'afegir la dificultat
que va comportar el fet que el legislador estatal, en aprovar la LOPJ
el 1985, no aconseguís tampoc una divisió diàfana
entre el que en sentit estricte s'ha d'entendre per Administració
de Justícia i aquelles altres actuacions accessòries o
auxiliars d'aquest que no comprometen la independència i
unitat del Poder Judicial i que en principi es podrien encomanar a
les comunitats autònomes, en virtut principalment de les
B) A l'hora d'exposar l'esquema competencial sobre
l'"Administració de Justícia", es fa
necessari al·ludir en primer lloc al principi d'unitat
que: "El principi d'unitat jurisdiccional és la base de
l'organització i del funcionament dels Tribunals".
Aquest principi, quant a l'"organització" dels
jutjats i tribunals, requereix, com a mínim, una Planta
Judicial i unes circumscripcions judicials homogènies en tot
el territori de l'Estat, la unitat de govern del Poder Judicial, que
els jutges i magistrats de carrera formin un cos únic i que el
Tribunal Suprem, culmini, en la funció jurisdiccional,
organització judicial ordinària d'àmbit general
i predeterminada en la llei que integri tots els òrgans que
mateixa Constitució en aquest mateix precepte excepciona la
del Poder Judicial l'exercici de la potestat jurisdiccional i es
disposa que aquests hauran de dur a terme les seves funcions d'acord
amb les normes de competència i procediment que les lleis
En aquest sentit, el principi d'unitat jurisdiccional
aquest ha d'estar ben enllaçat des del punt de vista
processal, de tal forma que a través de les seves actuacions i
especialment mitjançant la via dels recursos i molt
particularment del recurs de cassació, s'aconsegueixi i
asseguri la desitjada uniformitat de criteri en l'aplicació de
Per assegurar aquesta unitat d'actuació, l'article
149.1.6 CE ha reservat a l'Estat la competència sobre la
"legislació processal, sens perjudici de les necessàries
especialitats que en aquest ordre es deriven de les particularitats
del dret substantiu de les Comunitats Autònomes".
aquest últim cas es tractaria de normes processals l'àmbit
d'aplicació de les quals no podria excedir de l'àmbit
de la respectiva comunitat autònoma.
En resum, perquè el sistema d'organització i
funcionament del Poder Judicial dissenyat pel text constitucional
s'adeqüi al principi d'unitat jurisdiccional necessitarà,
en tot cas, no només respectar aquells preceptes
constitucionals que es refereixen a manifestacions concretes de la
unitat, sinó també que en la globalitat del sistema
implantat es reconegui la presència d'aquell principi i la
seva virtualitat en ordre a conjuntar-lo, de manera que quedin ben
enllaçats tant el model d'organització com el de
d'unitat jurisdiccional constitueix un límit a l'actuació
de les comunitats autònomes en aquest àmbit.
C) Els preceptes constitucionals que fan possible compatibilitzar el
principi bàsic d'unitat d'organització i funcionament
del Poder Judicial (art. 117.5 CE) amb la possible assumpció
per les comunitats autònomes de competències en l'àmbit
de la Justícia, són els articles 149.1.5 i 152.1,
L'article 149.1.5 CE atribueix a l'Estat la competència
exclusiva sobre l'"Administració de Justícia".
Estableix una regla competencial l'abast de la qual, com s'ha apuntat
abans, ha hagut de ser posteriorment delimitat pel Tribunal
Constitucional, buscant una interpretació que cohonestés
i fes coherents els preceptes constitucionals citats amb el que en
relació amb la matèria havien recollit els estatuts
predica l'article 149.1.5 CE en el sentit que la competència
estatal no assoleix la totalitat de la matèria "Administració
de Justícia", atès que acceptar la solució
contrària hagués suposat negar virtualitat a les
clàusules subrogatòries contemplades als estatuts
En efecte, el Tribunal Constitucional en la seva Sentència
56/1990, de 29 de març, que va resoldre un recurs
d'inconstitucionalitat plantejat contra determinats preceptes de la
Llei orgànica 6/1985, d'1 de juliol, del Poder Judicial, en el
En el mateix sentit es pronuncia la Sentència del Tribunal
Constitucional 62/1990, de 30 de març (FJ 4), que va resoldre
un recurs d'inconstitucionalitat contra determinats preceptes de la
Llei 38/1988, de 28 de desembre, de demarcació i planta
Fonamental, ha elaborat una doctrina sobre el contingut de l'esmentat
concepte material, destacant que la distinció entre un sentit
ampli i un sentit estricte en el terme "Administració de
Tribunal parla de l'"administració de
l'Administració de Justícia" per diferenciar-la de
l'"Administració de Justícia", sobre la
base de distingir entre funció jurisdiccional pròpiament
dita, acompanyada de l'ordenació dels elements intrínsecs
units a la independència amb què s'ha de desenvolupar
la funció jurisdiccional ("Administració de
Justícia"); i d'altra banda, el conjunt d'aspectes
o elements que serveixen de suport material o personal a l'exercici
d'aquella funció ("administració de
necessita actuar de forma independent, la qual cosa no és
obstacle perquè compti amb els mitjans personals i materials
adequats per al seu correcte funcionament que puguin proporcionar-li
altres poders que disposin d'aquests mitjans o que hi tinguin accés.
Començarem l'examen dels preceptes a què hem fet
referència al principi per la disposició addicional
novena de la Proposta de Reforma ("modificació de lleis
per a l'efectivitat plena de l'Estatut").
estem analitzant, aquest precepte disposa el següent: "Per
a donar efectivitat plena al que estableix aquest Estatut s'han de
modificar, en els aspectes que calgui perquè els preceptes
següents: a) Llei orgànica 6/1985, d'1 de juliol,
del Poder Judicial [...]; b) Llei de l'Estat 50/1981, de 30 de
desembre, de l'Estatut orgànic del Ministeri Fiscal [...]".
Com a principi general, entenem que perquè aquest precepte
pugui ser considerat constitucional hauria de recollir que
determinats articles que estan inclosos en el text de reforma
estatutària referents al Poder Judicial (i als que la
disposició addicional novena al·ludeix genèricament,
sense concretar-los), no podran tenir vigència fins que
l'Estat modifiqui la LOPJ i l'Estatut orgànic del
I a més, hem de precisar que quan l'Estat
exerceix la seva potestat legislativa no pot estar condicionat
jurídicament pel que disposen aquests preceptes estatutaris,
sobre els quals prevalen, en tot cas, la LOPJ i l'Estatut
orgànic del Ministeri Fiscal, en virtut, respectivament, dels
Del text de la disposició addicional
novena, que utilitza els termes "efectivitat plena",
"s'han de modificar" i "siguin plenament
eficaços", no és possible assumir aquesta
addicional novena hauria de mencionar expressament tots els preceptes
estatutaris que quedarien condicionats en la seva vigència,
que en l'àmbit judicial són els que mencionarem
en la part final d'aquest Fonament.
paràgraf de la disposició addicional novena és
Per eliminar aquesta inconstitucionalitat, caldria
substituir la redacció actual per una que no contingui un
mandat als òrgans de l'Estat i que mencioni els
preceptes estatutaris afectats, com podria ser la següent:
següents:" (lleis que, en el tema que ara ens ocupa,
serien la LOPJ i l'Estatut orgànic del Ministeri Fiscal,
a les quals es refereixen respectivament les lletres a i c
d'aquesta disposició addicional).
contenen en el text de la reforma estatutària i que es
Convé avançar que en analitzar els dubtes de
constitucionalitat que poden presentar-se considerem essencial tenir
en compte la cobertura que per solucionar-los els dóna la
disposició addicional novena interpretada en el sentit que hem
En primer lloc farem referència als articles 37.2 ("Els
actes que vulneren els drets reconeguts pels capítols I, II i
III d'aquest títol i per la Carta dels drets i els deures dels
ciutadans de Catalunya són objecte de recurs directament
davant una sala de garanties estatutàries del Tribunal
Superior de Justícia de Catalunya, en els termes i mitjançant
el procediment establerts per la Llei orgànica del poder
és l'únic òrgan judicial en què la seva
jurisdicció es correspon exactament amb el territori de la
Constitueix el més important reflex
de l'estructura territorial de l'Estat en el Poder Judicial, ja que
amb la seva creació s'ha pretès adaptar l'organització
d'aquest a l'Estat de les Autonomies.
la referència a aquest Tribunal en el títol VIII de la
Constitució ("de l'organització territorial de
l'Estat"), en comptes de fer-ho en el títol VI, dedicat
Aquest òrgan constitueix el vèrtex de l'organització
judicial al territori autonòmic, però no s'integra en
l'organització institucional de la comunitat autònoma,
ja que està enquadrat en l'estructura única del Poder
Es tracta, doncs, d'un òrgan estatal i el
seu superior jeràrquic en l'àmbit jurisdiccional és
general el principi d'esgotament d'instàncies processals
davant dels òrgans judicials que estiguin al territori de la
comunitat autònoma en la qual es trobi l'òrgan
prohibició que els recursos ordinaris (instàncies en
sentit tècnic) siguin coneguts per òrgans judicials
situats fora del territori de la comunitat autònoma.
obstant això anterior, aquest precepte constitucional no
sembla impedir, segons ha entès el Tribunal Constitucional,
que determinats assumptes, per raons constitucionalment justificades,
puguin correspondre en primera instància a l'Audiència
desembre, FJ 6; 153/1988, de 20 de juliol, FJ 3; i 56/1990, de 29 de
potestats cassacionals sobre el dret autonòmic de la
respectiva comunitat autònoma, és possible també
l'aplicació del concepte estricte de jurisprudència -a
la qual es refereix l'article 1.6 del Codi civil- a la doctrina que
Sobre aquest esmentat article 1.6 convé
advertir que la seva redacció actual és anterior a la
Constitució per la qual cosa difícilment s'hi haguessin
pogut esmentar aquests tribunals (òrgans judicials estatals)
que sorgeixen precisament d'aquella.
Si bé al principi (al marge de la cassació respecte al
Dret civil propi), es va dubtar sobre la possibilitat d'atribuir als
Tribunals Superiors de Justícia el coneixement de recursos
extraordinaris o especials ("graus"), que no són
considerats com a instàncies processals en sentit tècnic,
el fet cert és que la Llei de la jurisdicció
és raonable per tal com es fa necessari dotar a aquests
tribunals superiors dels instruments precisos per a la correcta
aplicació i interpretació del dret autonòmic.
D'aquesta manera es consagra una certa autonomia d'aquests tribunals
superiors per interpretar i aplicar l'ordenament autonòmic.
fet, l'aplicació per aquests òrgans judicials de les
normes autonòmiques suposa una estreta vinculació del
Poder Judicial amb l'ens autonòmic, cosa que a més posa
en relleu el reconeixement d'un interès per part de la
comunitat autònoma en tot allò que pertoca a
l'organització i al funcionament del seu corresponent
admetre's que amb suport en allò que disposa l'article 152 CE,
l'Estatut d'autonomia de la corresponent comunitat autònoma
competent pugui contenir unes determinacions raonables sobre algunes
especialitats respecte a l'organització i funcionament del seu
el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, amb la qual
cosa predetermina una nova modalitat d'òrgan judicial.
tracta d'una previsió que altera la disponibilitat funcional
del legislador estatal, perquè en afectar el principi d'unitat
jurisdiccional com a base de l'organització dels tribunals,
aquesta matèria està reservada per l'article 122.1 CE a
No obstant això, la constitucionalitat del precepte
no es qüestiona si es posa aquest en relació amb la
disposició addicional novena, redactada segons es proposa en
No seria necessària tanmateix aquesta cobertura i s'acceptaria
la constitucionalitat del precepte si del seu text se suprimís
l'incís "una sala de garanties estatutàries".
L'article 90, en els apartats 2 i 3, introdueix com a
competències del Tribunal Superior de Justícia de
Catalunya la resolució de recursos extraordinaris, "sens
perjudici del recurs per a la unificació de doctrina que
estableix la llei de la competència del Tribunal Suprem"
(apartat 2) i "la funció de cassació en matèria
de dret estatal, llevat, en aquest darrer cas, de la competència
reservada al Tribunal Suprem per a la unificació de doctrina"
Es tracta de qüestions que han de ser objecte de regulació
per la Llei orgànica del Poder Judicial d'acord amb el que
disposa l'article 122 CE, ja que afecten tant el funcionament
homogeni dels Tribunals Superiors de Justícia com la seva
relació amb el Tribunal Suprem.
constitucionalitat d'aquest precepte no es qüestiona si es posa
en relació amb el que disposa la disposició addicional
novena, redactada tal com s'ha proposat anteriorment.
Per una altra part, hem d'afegir que l'esmena núm.
162, que proposa una nova redacció de l'article 90.2, és
El contingut d'aquests preceptes
dels presidents de les seves sales) incideix sobre l'estructura
orgànica del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya
i afecta el principi d'unitat jurisdiccional en el seu vessant de
base de l'"organització dels tribunals".
conseqüència, la seva regulació en virtut de
preceptes troben el seu aval de constitucionalitat en el que
estableix la disposició addicional novena, redactada en els
L'article 91 del text que se'ns sotmet a dictamen fa
referència a "el Fiscal o la Fiscal Superior de
L'article 149.1.5 CE atribueix a l'Estat la competència sobre
l'"Administració de Justícia", que comprèn
la funció jurisdiccional pròpiament dita, acompanyada
de l'ordenació dels elements intrínsecs units a la
independència amb què s'ha de desenvolupar la funció
General de l'Estat serà nomenat pel Rei, a proposició
del Govern, havent escoltat el Consell General del poder judicial".
A fi que es pugui complimentar aquest últim tràmit,
l'article 127.6 LOPJ atribueix al Ple del CGPJ la competència
per emetre el corresponent informe.
disposa que la llei regularà l'estatut orgànic del
D'acord amb aquesta previsió, la Llei
de l'Estat 50/1981, de 30 de desembre, regula l'esmentat
Sobre les previsions contingudes en els apartats 2, 3 i 4 del
precepte que s'examina (nomenament del fiscal superior de Catalunya i
memòria anual de la Fiscalia del Tribunal Superior de Justícia
de Catalunya), hi ha una reserva de regulació en favor de
Malgrat aquesta reserva, en la regulació estatal es
podria habilitar una participació de les comunitats autònomes
Quant al judici de constitucionalitat,
hem de concloure que aquest precepte és constitucional si es
posa en relació amb allò establert a la disposició
addicional novena, redactada segons es proposa en aquest Fonament.
idèntica conclusió s'ha d'arribar respecte del que
disposa l'article 96.3 respecte a les oposicions i concursos
Els articles 92 a 95 de la Proposta de Reforma, que regulen el
"Consell de Justícia de Catalunya", contemplen una
normativa que afecta el govern del Poder Judicial, la regulació
del qual, de conformitat amb allò establert a l'article 122.2
A aquest efecte cal ressaltar que la
Constitució espanyola ha instaurat, com a òrgan
constitucional de govern del Poder Judicial, el Consell General del
L'ha situat en una posició institucional de
paritat respecte dels altres òrgans constitucionals, i l'ha
investit amb les garanties de superioritat i independència,
característiques d'aquests en el seu ordre respectiu.
creació constitueix una manifestació més del
principi d'unitat jurisdiccional (art. 117.5 CE), ja que a través
de la reserva de la seva regulació a la LOPJ (art. 122.2 CE)
es proclama la unitat de govern d'aquest poder de l'Estat.
cobertura que els ofereix la disposició addicional novena,
redactada en els termes que hem proposat, aquests preceptes són
L'article 96, apartats 1 i 2 es refereix a les oposicions i
Respecte a l'apartat 1 i quant a l'al·lusió que s'hi fa
al "Consell de Justícia de Catalunya" es donen aquí
per reproduïts els arguments i la conclusió a la qual
s'ha arribat en tractar els articles 92 a 95.
pel que fa a l'apartat 2 correspon, segons l'article 122.1 CE,
atorga la disposició addicional novena, redactada segons s'ha
L'article 98 fa referència als mitjans personals al
servei de l'Administració de Justícia.
L'article 122.1 CE estableix que la Llei orgànica del Poder
Judicial determinarà l'estatut jurídic "del
personal al servei de l'Administració de Justícia".
Referent a aquests mitjans personals, els preceptes clau de la LOPJ
els cossos de funcionaris que s'engloben sota la denominació
de personal al servei de l'Administració de Justícia,
als quals qualifica com a cossos de caràcter "nacional"
i el segon perquè atribueix competències respecte
d'aquests al Ministeri de Justícia o, en el seu cas, a
ser reformat per la Llei orgànica 16/1994, de 8 de novembre,
va permetre una major operativitat en aquest àmbit a les
clàusules subrogatòries, ja que va introduir la
possibilitat que les comunitats autònomes assumissin
competències respecte del personal al servei de
l'Administració de Justícia en totes les matèries
relatives al seu estatut i règim jurídic compreses la
selecció, formació inicial i continuada, promoció
laboral, horari de treball i règim disciplinari.
Sobre la clàusula subrogatòria que es conté a
l'article 18.1 del vigent Estatut d'autonomia i que també
simplement recordar que té com a finalitat l'atribució
a la Generalitat, en relació amb l'Administració de
Justícia, de l'exercici de totes aquelles facultats que la
LOPJ hagi reconegut o atribuït al Govern de l'Estat.
competències assumides en virtut d'aquesta clàusula no
poden entrar en matèries referents a les competències
estatals d'Administració de Justícia en sentit estricte
(ex art. 149.1.5 CE), ni tampoc operar en aquells àmbits de la
Justícia que la LOPJ reserva a òrgans diferents del
govern o a algun dels seus departaments (per exemple al CGPJ).
Finalment, la remissió que en aquestes fa a les facultats del
govern identifica les competències assumides com de naturalesa
d'execució simple i reglamentària, excloent-se per tant
Quant a la qualificació legal dels cossos funcionarials com a
seves Sentències 56/1990, de 29 de març (FJ 10), i
105/2000, de 13 d'abril (FJ 5), s'ha pronunciat favorablement
respecte a la constitucionalitat d'aquesta qualificació,
encara que sense considerar aquesta opció com l'única
possibles solucions constitucionals, aquesta és l'alternativa
adoptada pel legislador orgànic, que és a qui per
expressa determinació de l'article 122.1 CE li correspon
regular l'estatut i el règim jurídic d'aquest
Malgrat això anterior, aquest Tribunal no nega
l'eventualitat que les comunitats autònomes puguin assumir
pròpia condició de la clàusula subrogatòria,
les facultats a assumir han de ser de caràcter executiu,
respectant la regulació orgànica i els elements que es
consideren definitoris i essencials de l'Estatut d'aquest personal
afectat i integrat dins d'una estructura d'abast
Tenint en compte les prescripcions constitucionals, l'apartat 1,
lletres a, b, i k de l'article 98 de la
Proposta de Reforma es refereix a matèries la regulació
conclusió, pot afirmar-se que aquest precepte és
constitucional si es posa en relació amb allò establert
a la disposició addicional novena, redactada segons es proposa
A idèntica conclusió cal arribar
respecte a l'apartat 3, referent als secretaris judicials, i respecte
a la disposició transitòria tercera.
L'article 102 es refereix a la demarcació, planta i
La demarcació judicial consisteix a circumscriure
territorialment els òrgans jurisdiccionals -que són
definits en establir la planta judicial- i localitzar la capitalitat
de cada una de les circumscripcions judicials.
demarcació judicial s'integra teòricament en la matèria
"Administració de Justícia", tanmateix i per
expressa disposició constitucional, el seu títol
competencial específic se situa a l'article 152.1 paràgraf
segon CE, que disposa que: "En els Estatuts de les Comunitats
preveu la llei orgànica del poder judicial dins la unitat i la
independència pròpies d'aquest darrer".
seva part, la LOPJ, en el seu article 35.1, en relació amb la
disposició addicional primera, efectua una habilitació
en favor de la Llei de demarcació i planta judicial (LDiPJ).
Aquesta Llei és la 38/1988, de 28 de desembre.
Els apartats 1 i 2 de l'article 102 que examinem contenen una
regulació diferent de la que, sobre aquesta matèria,
recull l'article 35 de la LOPJ, amb la qual cosa es contradiu amb el
Es tracta, doncs, d'una matèria
La constitucionalitat del precepte no ofereix dubtes si es posa en
relació amb la disposició addicional novena, redactada
en els termes que hem proposat.
banda, hem d'afegir que l'esmena núm. 191, que
proposa modificar l'article 102.1, és constitucional.
L'article 103 de la Proposta de Reforma fa referència
en el seu apartat 1 a la justícia de pau i en el seu apartat 2
En l'actualitat l'article 26 de la LOPJ atribueix als jutjats de pau
l'exercici de la potestat jurisdiccional i els seus titulars formen
part del Poder Judicial durant el temps que serveixen en aquest
La regulació que contempla l'apartat 1 de
l'article 103 de la Proposta de Reforma (després del
primer punt i seguit d'aquest apartat), en la qual s'explicita
la competència de la Generalitat en aquest àmbit, és
matèria objecte de regulació per la LOPJ.
Això no obstant, si es posa en relació aquest article
103.1 amb la disposició addicional novena, redactada com s'ha
proposat anteriorment, el precepte és constitucional.
L'apartat 2 d'aquest article que s'analitza es dedica a la Justícia
Es tracta d'uns òrgans judicials de nova
creació i que en l'actualitat no figuren recollits en la LOPJ.
La constitució ex novo d'aquest tipus d'òrgans
Sobre la constitucionalitat d'aquest apartat arribem a la mateixa
conclusió que hem expressat respecte a l'apartat 1.
banda, hem d'afegir que l'esmena núm. 194, que
proposa modificar l'article 103.1, és constitucional.
En conclusió, pot afirmar-se que els articles 37.2; 90.2, 3, 5
102.1 i 2 i 103, són constitucionals si es posen en relació
amb la disposició addicional novena i si aquesta es redacta en
termes similars als que figuren en el punt 2 d'aquest Fonament.
Finalment, i com ja hem dit anteriorment, per aconseguir un major
grau de seguretat jurídica, s'haurien de citar
expressament els esmentats preceptes a la disposició
El capítol I del títol IV de la Proposta de Reforma
estableix una tipologia de les competències: competències
exclusives (art. 105), competències compartides (art. 106) i
capítol I es completa amb una sèrie de preceptes
relatius a les competències de la Generalitat en relació
amb la normativa de la Unió Europea (art. 108), en els termes
que estableix el títol V, que serà analitzat més
les seves competències (art. 110) i, finalment, l'abast
territorial i els efectes de les competències (art. 111).
La primera consideració que als efectes de l'objecte
d'aquest dictamen correspon fer és la referida a la
legitimitat constitucional de l'opció presa per la
Proposta de Reforma d'establir, per si mateixa, una tipologia
de competències quan, per la seva banda, la Constitució
A la pregunta de si aquesta és una
previsió que l'Estatut, com a norma institucional
bàsica, pot contenir, la resposta no pot ser una altra que la
d'afirmar que es tracta d'una opció que gaudeix de
CE estableix que correspon als estatuts d'autonomia, com a part
integrant de l'ordenament jurídic estatal, determinar
les competències de les comunitats autònomes, res no
obsta perquè, amb aquesta finalitat, el legislador estatuent
pugui ordenar les competències que assumeix d'acord amb
els criteris que cregui més oportuns, en el marc delimitat per
L'ordre competencial o règim de distribució de
competències entre l'Estat i les comunitats autònomes
s'organitza a través del binomi integrat per la
per la Constitució, i d'acord amb el principi dispositiu
que presideix el sistema construït a partir del seu títol
VIII, és l'Estatut d'autonomia la norma a qui
correspon determinar les competències que s'assumeixen
i, en aquest sentit, res no impedeix que en la determinació
competencial s'inclogui també un criteri d'ordenació
que es deriva ja de la primera jurisprudència del Tribunal
Constitucional, quan afirmà que:
Per tant, en aquesta funció de determinació
competencial que correspon dur a terme als estatuts d'autonomia,
no resta exclosa la d'establir també una tipologia de
les competències assumides per la norma institucional bàsica.
És una opció que, com a tal, s'adiu a la
En segon lloc, i en el marc de l'anàlisi del
contingut d'aquest capítol I, aquest òrgan
consultiu centrarà la seva atenció en l'article
106, relatiu a la configuració de les competències
circumstancialment en altres articles del capítol I.
L'esmentat article 106 preceptua el següent:
"En les matèries que l'Estatut atribueix a la
concretar per mitjà d'una llei l'efectivitat
normativa i el desplegament d'aquestes disposicions estatals."
A criteri d'aquest òrgan consultiu, el contingut
d'aquest precepte de la Proposta de Reforma resulta d'especial
rellevància per abordar la constitucionalitat del plantejament
que, a partir del capítol II (les matèries de les
competències), ha seguit el legislador català per a la
concreció material i funcional de les matèries
Sembla fora de dubte que les prescripcions de
l'article 106 predeterminen una bona part del contingut del
que justifiquen la importància de la definició que el
precepte fa de les competències compartides i que han de
permetre jutjar la seva adequació a la Constitució: A)
la concepció de la potestat legislativa de la Generalitat com
una funció compartida amb l'Estat i la integritat de la
potestat reglamentària i de la funció executiva, en el
marc dels principis, els objectius o els estàndards mínims
que el mateix Estat hagi fixat; B) la consideració de la llei
com a instrument formal de caràcter general per a la fixació
per l'Estat dels principis, els objectius o els estàndards
mínims, llevat dels casos que estableixen expressament la
Constitució i aquest Estatut; i C) l'atribució
efectuada al Parlament perquè, mitjançant una llei,
concreti l'efectivitat normativa i el desplegament d'aquestes
A) Abordem ja la primera qüestió, que –per si
mateixa- comprèn dos aspectes que han de rebre un tractament
individualitzat: a) el primer es refereix a la concepció de
les competències compartides en el marc dels principis, els
objectius o els estàndards mínims que fixi l'Estat;
b) el segon és el relatiu a les matèries que són
objecte de competències compartides i les tècniques que
han estat emprades per delimitar-les.
a) La concepció de la potestat legislativa de la Generalitat
de forma compartida amb l'Estat, i la integritat de la potestat
aquest hagi fixat i la seva adequació a les prescripcions
constitucionals, obliga, en primer lloc, a posar en relleu alguns
aspectes relacionats amb l'abast que fins ara ha tingut la
normativa que l'Estat ha aprovat amb el caràcter de
bàsica, segons les prescripcions de l'article 149.1 CE.
Amb aquesta finalitat, escau concretar els criteris que la
jurisprudència del Tribunal Constitucional i la doctrina
d'aquest Consell Consultiu han establert sobre l'abast de
la legislació bàsica estatal, per ubicar millor l'opció
que ha pres la Proposta de Reforma en el seu context jurídic.
En síntesi, el Tribunal Constitucional, des dels inicis de la
seva jurisprudència i el seu desenvolupament posterior, ha
assenyalat que la qualificació pel legislador estatal d'una
norma com a "bàsica" no comporta que per aquesta
raó hagi de tenir aquest caràcter, sinó que
finalment correspon a la jurisdicció constitucional jutjar si
l'atorgament de la condició de bàsica a aquella
norma s'ajusta a la Constitució.
estatal ha fet bon ús de la seva potestat (STC 32/1981, de 28
de juliol, FJ 5; i 197/1996, de 28 de novembre, FJ 5.a).
Aquesta regla interpretativa va cobrar una especial rellevància
ja de llavors ençà, com a conseqüència de
la seva normativa bàsica, tot reduint alhora el marge d'acció
legislativa dels parlaments autonòmics.
doctrina d'aquest Consell Consultiu va reiterar també,
des dels seus primers dictàmens, que l'Estat ha
comunitats autònomes l'exercici de llurs competències
normatives i poder desenvolupar polítiques públiques
pròpies (Dictàmens núm.: 1, 10, 182, 211, etc.).
L'eix central de la jurisprudència constitucional sobre
les anomenades "bases" estatals s'ha configurat
sobre les competències compartides entre l'Estat i les
comunitats autònomes, d'acord amb un criteri material i
formal de determinació de les bases.
Tribunal ha assenyalat que la definició d'allò
que és bàsic no pot quedar a la lliure disposició
de l'Estat i, en tot cas, la competència estatal en
aquest àmbit funcional haurà sempre d'evitar el
buidament o el desapoderament de les competències de les
comunitats autònomes (STC 80/1988, de 28 d'abril, FJ 5).
Malgrat el caràcter homogeni que és atribuït a les
bases estatals, la seva interpretació no es pot fer de manera
uniforme i, en aquest sentit, la fixació dels paràmetres
que han de servir per delimitar-les cal fer-la -recorda el Tribunal
En aquest mateix context material, les bases han estat enteses com un
unitat fonamental de l'ordenament sobre la distribució
de competències (STC 1/1982, de 28 de gener, FJ 1.2; 172/1996,
de 31 d'octubre, FJ 1; i 103/1997, de 20 de maig, FJ 2).
assegurar els interessos generals i a dotar d'estabilitat la
regulació general de les matèries, atès que les
bases afecten aspectes estructurals de l'Estat (STC 1/1982, de
28 de gener, FJ 1.2) i, a partir d'aquest marc unitari, cada
comunitat autònoma pot introduir les peculiaritats que estimi
més convenients (STC 49/1988, de 22 de març, FJ 16).
Tot precisant la seva construcció argumental, el Tribunal ha
afirmat que les bases estatals tenen un doble caràcter: d'una
banda, positiu, en la mesura que serveixen per establir els criteris
fonamentals que han de servir per assegurar la unitat normativa
vessant negatiu, atès que són un límit que el
legislador autonòmic no pot ultrapassar (STC 25/1983, de 7
d'uniformitat que el Tribunal Constitucional ha atribuït a
la definició d'allò que és bàsic
també ha admès, en supòsits excepcionals, la
més enllà del comú denominador (STC 49/1988, de
22 de març, FJ 16; i 133/1997, de 16 de juliol, FJ 4.b).
Des de la perspectiva formal, i un cop la legislació
relacionada amb la configuració de l'anomenat Estat de
va fixar la doctrina segons la qual l'instrument normatiu que
amb caràcter general resultava més adient per
determinar les bases havia de ser la llei de les Corts Generals (STC
69/1988, de 19 d'abril, FJ 5; i 80/1988, de 28 d'abril,
Ara bé, també va admetre la determinació
disposicions infralegals, sempre que fossin regulacions de caràcter
marcadament tècnic (STC 76/1983, de 5 d'agost, FJ 24; i
131/1996, d'11 de juliol, FJ 2).
excepcionals, el Tribunal ha acceptat actes d'execució
Tanmateix, el balanç que ha ofert el grau de seguiment
d'aquesta doctrina jurisprudencial per part de les Corts
Generals no ha estat massa deferent, la qual cosa ha motivat que la
doctrina d'aquest Consell Consultiu, en l'exercici de la
funció que li correspon en relació amb casos concrets
en què es dilucidaven controvèrsies competencials, hagi
posat de manifest que la intensa col·laboració entre la
llei i el reglament, en la determinació de les bases estatals,
ha suposat -de fet- una mena de xec en blanc al Govern, quan no una
deslegalització absoluta en la determinació de les
bases (Dictamen núm. 231, de 22 de juliol de 2002).
Conseqüència aquesta que, no obstant això, no ha
trobat una actitud de major refús en la jurisdicció
En aquest sentit, el criteri adoptat pel Tribunal
Constitucional, malgrat la seva doctrina basada en la concepció
formal de les bases, ha obert un camí caracteritzat per una
gran inseguretat jurídica (Dictamen núm. 261, de 17 de
Doncs bé, després d'aquesta necessària
síntesi de la jurisprudència constitucional i de la
nostra doctrina, cal determinar ara si, d'acord amb les
previsions de la Constitució i la interpretació donada
pel seu màxim intèrpret, el contingut de la Proposta de
Reforma, establert a l'article 106, relatiu a l'exercici
de les competències compartides de la Generalitat "[...]
en el marc dels principis, els objectius o els estàndards
mínims que fixi l'Estat [...]", disposa de suport
Cal començar per afirmar que, quan la Constitució
atribueix a l'Estat la competència exclusiva per
determinar les bases, les condicions bàsiques o les normes
bàsiques en els diversos apartats de l'article 149.1 CE,
en cap cas no està definint què entén per bases.
És a dir, la Constitució de 1978, tot i que hagués
estat desitjable d'acord amb criteris d'una major
seguretat jurídica, no va determinar un criteri per delimitar
l'abast d'allò que, com a regla general, havia de
ser l'objecte de la legislació bàsica estatal.
Altrament dit: la Constitució no va definir les "bases"
i, per aquest motiu, tot i que no era la solució més
adient, el Tribunal Constitucional ha esdevingut l'òrgan
constitucional que, de fet, ha assumit la funció de dur a
I, en aquest sentit, la seva doctrina
es va construir segons les regles interpretatives que acaben de ser
exposades, en les quals, en tot cas, prevalia el criteri indeterminat
relatiu al fet que l'exercici de la competència estatal
per regular les normes, la legislació o les condicions
bàsiques, havia de deixar marge per a l'autonomia
normativa de les comunitats autònomes.
doctrina jurídica, les concepcions sobre la determinació
de l'abast de la legislació bàsica han estat
diverses, variant entre una noció de les bases enteses com a
principis generals i una altra en què s'entendrien com a
directrius més precises i concretes.
En tot cas, allò que esdevé especialment rellevant per
endegar el judici de constitucionalitat que aquest òrgan
consultiu ha de dur a terme és que –efectivament- la
Constitució no va definir les bases ni, encara menys, va
especificar el seu abast, amb la qual cosa la seva indeterminació
i, per tant, també la manca de concreció sobre les
competències assumides en els estatuts d'autonomia i
sobre els límits de la potestat legislativa dels parlaments
autonòmics, fou una lògica conseqüència.
La Proposta de Reforma que ens ha estat sotmesa a dictamen pel
Parlament de Catalunya ha pres l'opció de dur a terme
una tasca de definició i concreció funcional i material
donar una necessària i imprescindible resposta en aquesta seu
consultiva, és si l'Estatut d'autonomia, com a
norma institucional bàsica, pot realitzar aquesta funció.
Doncs bé, d'acord amb les previsions establertes a
l'ordenament jurídic, no existeix una reserva de llei
estatal -llevat de les excepcions relatives, per exemple, a policia
autònoma o radiotelevisió- que obligui a concretar els
criteris funcionals i materials establerts a la Constitució
per delimitar les competències.
de Constitució segons la qual hagi de ser aquesta l'única
norma en la qual calgui definir les competències.
dir, no existeix un mandat constitucional explícit que obligui
a deixar oberts els preceptes constitucionals que atribueixen
En realitat, aquesta funció de definició o concreció
dels aspectes materials i funcionals que caracteritzen cadascuna de
les competències l'han realitzada fins ara les lleis
bàsiques estatals, tot desconstitucionalitzant el procés
impedeix que la tasca de definició competencial la duguin a
terme els mateixos estatuts, en la seva condició de norma
institucional bàsica, és a dir, de norma estatal a
través de la qual es concreten els mandats constitucionals en
tasca que consisteix a delimitar les pròpies competències,
però no pas a definir l'abast de les "bases"
Així es deriva de l'article 147.2.d CE,
Els Estatuts d'Autonomia hauran de
fer constar: [...] d) Les competències assumides dins el marc
establert per la Constitució i per les bases per al traspàs
dels serveis que els correspondran".
tasca de concreció material i funcional de les matèries
competencials, pugui imputar-se a l'Estatut estar realitzant
una funció similar a la que és impedida per la
jurisprudència constitucional al legislador estatal, d'aprovar
lleis interpretatives de la Constitució (STC 76/1983, de 5
Per tant, en defecte d'una definició de les bases
estatals continguda a la mateixa Constitució vigent, la qual
cosa segurament hagués estat més coherent amb la lògica
jurídica d'un Estat políticament descentralitzat;
en defecte, també, d'una reforma constitucional en el
mateix sentit, cal concloure que no hi ha impediment constitucional
explícit perquè aquesta tasca de concreció
la funció de concreció material i funcional no és
lliure perquè, si bé no hi ha dubte que l'Estatut
pot tancar les opcions que la Constitució ha deixat obertes,
és del tot preceptiu que no pot contradir allò que
clarament ha quedat establert per la norma normarum.
aquesta dóna marge per a més d'una solució,
l'Estatut disposa d'un cert camp d'elecció.
Però quan la Constitució no admet cap concreció,
és evident que la mateixa funció resta vedada.
doncs, amb aquest criteri, abordarem més endavant cadascuna de
les matèries competencials que componen el capítol II
del títol IV de la Proposta de Reforma.
En conclusió, l'opció presa per la Proposta de
Reforma de dur a terme una concreció o determinació
material i funcional de les competències és
En conseqüència, idèntica ha de
ser la conclusió a què cal arribar, en relació
amb la previsió del seu article 106, sobre la concepció
de la potestat legislativa de la Generalitat de forma compartida amb
l'Estat, en el marc dels principis, els objectius o els
estàndards mínims que aquest hagi fixat.
b) Un segon apartat d'aquest primer punt de la nostra anàlisi
de constitucionalitat de l'article 106 de la Proposta de
Reforma és el relatiu a les tècniques que han estat
emprades per delimitar les matèries que són objecte de
Aquesta Proposta de Reforma, després de definir les
competències exclusives a l'article 105, àmbit
sobre el qual el legislador estatal no pot intervenir, determina les
competències compartides a l'article 106.
amb la tipologia de competències que incorpora al seu títol
IV, en uns casos ha emprat la tècnica de distingir, dintre
d'una matèria que la Constitució qualifica com a
competència bàsica estatal, una submatèria que
passa a tenir una identitat pròpia i que és qualificada
com a competència exclusiva de la Generalitat.
d'exemple, en l'àmbit de la matèria
relativa al règim jurídic i procediment de les
administracions públiques, que segons el que estableix la
Constitució (art. 149.1.18 CE), és de caràcter
compartit, la Proposta de Reforma, en el seu article 113, introdueix
dues submatèries: la que s'inclou a l'apartat 1 és
exclusiva mentre que la que apareix a l'apartat 2 és
De forma abstracta i amb caràcter general, és criteri
d'aquest Consell Consultiu que res no es pot objectar a la
utilització d'aquesta tècnica per la Proposta de
Reforma, la qual cosa comporta que una part de la competència,
definida ara de manera més precisa, esdevingui una competència
exclusiva de la Generalitat i, per tant, exercida d'acord amb
el que estableix l'article 105 de l'esmentada Proposta.
Ara bé, la utilització d'aquesta tècnica
s'ha d'analitzar cas per cas per determinar si és
conforme amb la Constitució, ja que cal examinar si la part
que declara com a competència exclusiva queda o no integrada
en el nucli material que la Constitució manté com a
De la mateixa forma s'ha entendre també la tècnica
que ha utilitzat la Proposta de Reforma de definir les competències
compartides sobre determinades matèries, però tot
derivant d'aquestes una sèrie de submatèries
respecte de les quals, en tot cas, la competència correspon a
la Generalitat (com ara l'art. 139.2, relatiu a universitats, o
l'art. 150, referit a mercats de valors i centres de
continguda a la Proposta suposa convertir aquestes submatèries
en àmbits de regulació que, en tot cas, corresponen a
la Generalitat, a fi d'impedir que les bases estatals puguin
ocupar la reglamentació i l'execució sobre una
matèria, i la Generalitat pugui exercir les competències
alhora, cal tenir present que, en la seva actuació sobre
aquestes submatèries, i en els casos excepcionals que
Per tant, en aquest sentit, la tècnica emprada per la Proposta
de Reforma relativa al contingut de les competències
D'acord, doncs, amb aquests criteris, en el Fonament següent
seran analitzats, cas per cas, els preceptes del capítol II
del títol IV referits a les matèries competencials en
B) Passem ara a analitzar el segon aspecte del contingut de l'article
106 de la Proposta de Reforma, relatiu a la consideració de la
llei com a instrument formal de caràcter general per a la
fixació per l'Estat dels principis, els objectius o els
estàndards mínims, llevat dels casos que estableixen
expressament la Constitució i aquest Estatut.
La qüestió que ara es planteja en aquesta part de les
prescripcions de l'article 106 de la Proposta de Reforma és
la regla segons la qual, en les matèries que l'Estatut
atribueix a la Generalitat la competència de forma compartida
amb l'Estat, cal que sigui una norma estatal amb rang de llei
la via a partir de la qual la Generalitat exerceixi la seva potestat
legislativa compartida i la integritat de la potestat reglamentària
i de la funció executiva, en el marc dels principis, els
objectius o els estàndards mínims que fixi l'Estat.
La llei formal de les Corts Generals ha de ser, doncs, la regla
general als efectes de la fixació d'allò que és
Atesa la jurisprudència constitucional que hem ressenyat
anteriorment, no pot oferir dubte que aquesta previsió de la
Proposta de Reforma troba ple suport a la Constitució.
efecte, el que prescriu l'article 106 no és cap altra
per la jurisprudència del Tribunal Constitucional, segons el
qual l'instrument normatiu més adient per establir les
normes bàsiques amb posterioritat a la Constitució ha
de ser la llei (STC 1/1982, de 28 de gener, FJ 1).
doncs, cap imposició de la Proposta de Reforma de l'Estatut
En aquesta línia interpretativa, cal recordar que per
fonamentar la seva posició, el Tribunal Constitucional
argumentà que la justificació d'aquesta exigència
de llei formal es troba en el fet que només mitjançant
aquest instrument normatiu s'assolirà, amb les garanties
inherents al procediment legislatiu, una determinació certa i
estable dels corresponents àmbits d'ordenació de
competències bàsiques estatals, i les legislatives i
reglamentàries autonòmiques (STC 69/1988, de 19
d'abril, FJ 5; 80/1988, de 28 d'abril, FJ 5; i 13/1989,
nostre Dictamen núm. 215, de 28 de març de 2000.
Aquesta previsió de l'article 106 en favor del criteri
general de la llei com a instrument per determinar l'abast
d'allò que ha de ser bàsic, a més de ser
escrupolosament respectuosa amb la jurisprudència
constitucional, respon a un desitjable principi de garantia jurídica
per preservar la seva integritat, que ha de trobar en la llei de les
Corts Generals la màxima expressió, ja que, en efecte,
no és el mateix que la fixació de les bases sigui
aprovada per les Corts o que sigui obra del Govern.
perquè el procediment legislatiu i la pluralitat d'opcions
expressar en la llei la pluralitat política que la institució
Per tant, el que estableix l'article
106, tot seguint la jurisprudència constitucional, és
que han de ser les Corts Generals l'òrgan constitucional
més adient, o si es vol, la seu natural destinada a la fixació
de les bases que l'Estat estableix com a límit de la
En conseqüència, aquesta segona previsió de
C) Finalment, abordem el tercer aspecte de l'article 106 de la
Proposta de Reforma, que és el relatiu a l'atribució
feta al Parlament perquè, per mitjà d'aquesta
cambra, es concreti l'efectivitat normativa i el desplegament
d'aquestes disposicions estatals.
El Parlament ha de concretar per mitjà d'una
llei l'efectivitat normativa i el desplegament d'aquestes
En aquest incís del precepte, no hi ha dubte que la Proposta
de Reforma explicita un principi essencial de l'ordenament
jurídic segons el qual la llei autonòmica és
l'expressió normativa de l'autonomia política
derivada de la Constitució i, en aquest sentit, el
desenvolupament de la legislació bàsica de l'Estat
En una llei del Parlament autonòmic,
en la llei del Parlament de Catalunya diferenciada de l'estatal
solament en virtut del principi de competència.
En l'àmbit de les competències compartides entre
l'Estat i les comunitats autònomes, el binomi integrat
per la llei bàsica estatal i la llei autonòmica de
desenvolupament ha de ser una lògica conseqüència
del sistema normatiu establert per la Constitució de 1978 per
Tanmateix, el balanç que ha ofert l'aplicació
d'aquest binomi al llarg dels anys transcorreguts d'autonomia
política -i que aquest òrgan consultiu considera adient
evocar en la fonamentació d'aquest dictamen- posa de
manifest una relació existent entre la llei bàsica i la
llei autonòmica en la qual aquesta última ha aparegut
com un producte normatiu de caràcter subordinat.
moltes ocasions, la relació entre ambdues lleis ha estat més
pròpia de la relació que es produeix entre la llei i el
reglament administratiu, és a dir, una relació merament
de les bases per l'Estat i la concreció formal
d'aquestes a través de reglaments administratius, ha
estat sense dubte la causa d'aquesta posició
jurídicament disminuïda de la llei autonòmica.
l'efecte d'aquesta situació ha comportat una
considerable parcel·lació de les competències de
la Generalitat i de la resta de comunitats autònomes, fins al
punt d'impedir en bona part la disponibilitat normativa sobre
les pròpies competències legislatives.
En aquest sentit, la previsió de l'últim incís
de l'article 106 de la Proposta de Reforma s'ha
d'entendre en una lògica diferent a la ressenyada, és
a dir, en una lògica constitucional de relació entre la
llei autonòmica i la llei bàsica estatal fonamentada en
efecte, ha de ser la llei del Parlament la que ha de concretar o
desplegar, d'acord amb el principi d'autonomia normativa,
els principis, els objectius o els estàndards que l'Estat
Això, tanmateix, no pot impedir que, si escau, la
llei bàsica estatal pugui ser d'aplicació directa
En conseqüència, aquest incís final de l'article
106, segons el qual "el Parlament ha de concretar per mitjà
d'una llei l'efectivitat normativa i el desplegament
d'aquestes disposicions estatals", és
En el marc d'aquest capítol I del títol IV,
pertoca també abordar el judici de constitucionalitat de
l'esmena número 200, que estableix el següent:
En l'àmbit de les seves competències
exclusives, correspon a la Generalitat de manera íntegra i
excloent, amb l'únic límit que el de respectar
les condicions bàsiques a que es refereix l'article
149.1.1 de la Constitució, la potestat reglamentària i
potestats i funcions correspon únicament a la Generalitat,
mitjançant les quals pot establir polítiques pròpies."
D'acord amb els criteris hermenèutics que han estat
exposats en aquest Fonament, cal considerar que els mots "íntegre"
a dir, exclusiu- són conceptes complementaris, que permeten
definir una competència en un àmbit material
determinat, la qual cosa no impedeix la incidència d'altres
En aquest sentit, el text de l'esmena
Ens pertoca ara tractar el contingut de l'article 107 de la
Proposta de Reforma, relatiu a les competències executives,
"Correspon a la Generalitat, en les matèries en què
aquest Estatut li atribueix la funció executiva, la potestat
reglamentària, que comprèn l'aprovació de
de l'Estat dictada per a establir l'ordenació
general de la matèria, i també la integritat de la
l'ordenament atribueix a l'Administració pública."
L'article 107 estableix el tercer tipus de competències
l'exercici d'aquestes competències, correspon a la
Generalitat la funció executiva, la potestat reglamentària,
que comprèn l'aprovació de reglaments de
desplegament i l'execució de la normativa de l'Estat
dictada per a establir l'ordenació general de la
matèria, i també la integritat de la funció
executiva, la qual inclou en tot cas la potestat d'organització
de la mateixa Administració i una sèrie de funcions de
caràcter instrumental per fer efectiva la potestat executiva.
Dintre del concepte "competència executiva"
s'inclouen, de fet, dos tipus d'activitats materials
pròpies del govern i de les administracions públiques:
l'exercici de la potestat reglamentària i la funció
executiva en sentit estricte, és a dir, l'emanació
d'actes administratius, sigui amb contingut general o singular.
Per tal de garantir la integritat d'aquesta funció
executiva s'enumeren tot un seguit de funcions administratives
que són complementàries o instrumentals amb relació
planificació o programació, les facultats d'intervenció
inspectores i sancionadores i l'execució de les
La novetat d'aquest precepte i que, eventualment, podria plantejar
dubtes de constitucionalitat, és la introducció de la
potestat reglamentària externa, ja sigui per desenvolupar
lleis autonòmiques o estatals, dintre del concepte de
i uniforme, que les competències executives de les comunitats
autònomes inclouen la potestat d'emanar actes
administratius i reglaments organitzatius, és a dir, els
necessaris per crear i organitzar l'Administració que ha
de dur a terme la funció executiva.
elaborada amb motiu de la interpretació sobre l'abast de
les competències legislatives estatals i el seu complement
mitjançant la competència d'execució de la
llei estatal per part de les comunitats autònomes.
En aquest sentit, ja des de la Sentència 18/1982, de 4 de
maig, el Tribunal Constitucional ha establert que la potestat
reglamentària general o d'execució de la llei
correspon a l'Estat com a titular de la potestat legislativa,
mentre que a la comunitat autònoma només li correspon
la potestat d'executar la normativa estatal (llei més
reglament) i, en el seu cas, l'aprovació de reglaments
A aquesta conclusió arriba el Tribunal Constitucional després
de recordar la distinció dogmàtica entre reglaments
executius i reglaments organitzatius o independents i defensar la
necessària col·laboració entre la llei i el
potestat legislativa hagi de ser el mateix que el de la potestat per
Al mateix temps, el Tribunal Constitucional utilitza un altre
argument que té un valor molt significatiu.
Sentència 18/1982 (FJ 5) afirma que el seu raonament "cuenta
promulgados" i, en concret, fa referència a l'article
25 EAC, on s'afirma que, en el cas de les competències
executives, la Generalitat haurà de sotmetre's a les
normes reglamentàries estatals.
interpretació de la Constitució, sinó en la dels
fonamenta en el contingut dels estatuts d'autonomia, que formen
part del bloc de constitucionalitat, es pot concloure que, si aquest
contingut es modifica sense vulnerar el text de la Constitució
(que en cap moment no determina l'abast de la competència
En conseqüència, el contingut de l'article 107 no
vulnera cap precepte constitucional i, si bé és
amb les competències executives de les comunitats autònomes,
aquesta doctrina va ser elaborada sobre la base d'un contingut
Per tant, l'article 107 de la Proposta de Reforma és
Un cop abordades les qüestions relatives a la tipologia de
les competències que estableix la Proposta de Reforma,
seguidament seran analitzades les que afecten les matèries
competencials en particular, les que són previstes al capítol
II del títol IV (art. 112 a 167).
escau fer avinent que en algunes d'aquestes matèries
competencials també es plantegen problemes de rellevància
constitucional, però específicament referits a les
relacions de bilateralitat entre l'Estat i la Generalitat, que
seran tractades de forma conjunta en el Fonament IX, que serà
dedicat, justament, a les esmentades relacions de bilateralitat
regulades al títol V de la Proposta de Reforma.
Articles 112, 113, 114 i 155 (administracions públiques).
Examinarem conjuntament els articles 112, 113, 114 i 155 de la
Proposta de Reforma, ja que tots aquests regulen les competències
de la Generalitat en matèria d'administracions públiques.
Aquests preceptes mereixen dos tipus de consideracions, una de
general i una altra de caràcter més específic.
A) De forma general, resulta evident que amb aquesta regulació
podria produir-se un salt qualitatiu important envers la situació
En efecte, l'article 10.1 EAC qualifica aquesta
competència com a compartida i, el que és més
important, la refereix exclusivament, en els seus punts 1 i 2, a
l'Administració de la Generalitat i als ens públics que
en depenguin; i d'altra banda, l'article 9.8 EAC, referit a les
competències de la Generalitat sobre règim local, les
qualifica com a exclusives, encara que limitades per la coneguda
clàusula de "sens perjudici d'allò que
disposa el número 18 de l'apartat 1 de l'article
En canvi, els articles 112, 113 i 114 de la Proposta de Reforma no
només qualifiquen aquesta competència com a exclusiva
en bona part del seu contingut (art. 112, 113.1, 113.3.a,
114.a i c), sinó que l'estenen a la generalitat
de les "administracions públiques catalanes".
Doncs bé, si s'entengués aquesta regulació
en el sentit d'equiparar les competències que disposa la
Generalitat sobre l'Administració local (en particular els
municipis) amb les que pot exercir sobre la seva pròpia
Administració, l'única conseqüència
possible seria la declaració d'inconstitucionalitat dels
149.1.18 CE i, el que encara és més important, les
referides a l'Administració local resulten també
afectades pel necessari respecte a la garantia institucional de
l'autonomia local, que correspon garantir no només a la
Generalitat sinó també a l'Estat.
entitats dotades de personalitat pròpia, i encara que
l'article 2.3 de la Proposta de Reforma consideri encertadament que
integren el sistema institucional de la Generalitat, això no
significa que aquesta disposi sobre aquests d'una capacitat
reguladora assimilable a la que té sobre la seva pròpia
A més, la combinació dels dos grups de preceptes pot
donar lloc a confusió, ja que si l'article 155 és el
que regula les competències relatives als ens locals, no és
fàcil decidir si aquests també resulten afectats pels
Consegüentment, entenem que s'haurien de precisar aquestes
Nosaltres ens limitem a exposar una interpretació
que permet considerar, de la manera següent, la
constitucionalitat dels preceptes al·ludits: els articles 112,
113 i 114 afecten, prima facie, només a l'Administració
de la Generalitat, i el plural "administracions públiques"
permet incloure en l'àmbit d'aquests preceptes els
ens locals de lliure creació de la Generalitat que no
apareixen protegits per la garantia de l'autonomia local (comarques,
entitats metropolitanes, vegueries), així com els ens públics
de base institucional o fundacional dependents d'una i dels altres.
En la mesura que puguin afectar, excepcionalment, també els
municipis (situació que aparentment només sembla
donar-se en relació amb l'article 114, sobre la funció
pública) les actuacions corresponents hauran de respectar
l'esmentat principi de l'autonomia local, la protecció de la
qual també correspon a l'Estat.
Així interpretats de forma global, els articles 112, 113 i 114
són constitucionals, igual que l'esmena 210.
B) De forma més concreta, hi ha altres preceptes que mereixen
a) L'article 113.3.a declara la competència exclusiva
de la Generalitat en matèria de contractació pública,
en dos aspectes: l'organització i les competències
dels òrgans de les administracions públiques catalanes,
i les regles d'execució, modificació i extinció
Fàcilment s'observa la contradicció
entre aquest precepte i l'article 149.1.18 CE, que defineix aquest
específic títol competencial ("legislació
bàsica sobre contractes i concessions administratives")
Així i tot, entenem que el primer aspecte no
presenta problemes, ja que es refereix a qüestions
d'organització interna de la mateixa Administració de
la Generalitat, una vegada hem aclarit que és aquesta la que
resulta afectada per aquest article 113.
En canvi, la frase final sobre les "regles d'execució,
l'Administració" mereix una consideració
Les qüestions afectades per aquesta frase no són
de naturalesa accessòria, sinó que incideixen en el
nucli dur de la contractació administrativa: aspectes tan
importants com les prerrogatives de l'Administració en
l'execució dels contractes (poders de direcció,
inspecció i control, possibilitat de resolució com a
conseqüència de la interpretació unilateral,
exercici unilateral del ius variandi, entre d'altres), així
com la regulació de les causes de resolució,
resultarien immunes a la normativa bàsica de l'Estat, la qual
cosa no és constitucionalment correcta.
Consegüentment, l'expressió esmentada de l'article
113.3.a, in fine, és inconstitucional.
b) L'article 114.a declara la competència exclusiva de
la Generalitat en matèria de "règim estatutari del
personal al servei de les administracions públiques
contradicció de naturalesa similar amb l'article 149.1.18 CE,
que utilitza una expressió idèntica per definir un
títol que és compartit, i per això no hauria de
No obstant això, un examen més detallat del precepte,
interpretat sistemàticament en relació amb la lletra b,
permet assegurar la seva constitucionalitat.
lletra b declara que la Generalitat té competència
compartida "sobre l'adquisició i la pèrdua
de la condició de personal al servei de les administracions
públiques i sobre els seus drets i deures".
Doncs bé, sembla que amb aquesta expressió s'exclouen
de la competència exclusiva de la Generalitat tots aquells
aspectes que, d'acord amb la jurisprudència constitucional,
han de considerar-se la part essencial de l'estatut dels funcionaris,
sobre el qual necessàriament han d'operar les bases estatals.
Així consta, per exemple, en la recent Sentència del
Tribunal Constitucional 1/2003, de 16 de gener, que al seu torn
confirmava la doctrina establerta per les Sentències 99/1987,
d'11 de juny, i 37/2002, de 14 de febrer, entre d'altres,
quan es deia, sobre aquesta qüestió:
Són aquests extrems els esmentats a la lletra b de
Certament, es troba a faltar la referència a
alguns d'ells, en particular el relatiu al règim disciplinari,
encara que no hi hauria d'haver problemes per considerar-ho integrat
a l'expressió "deures i drets bàsics".
Així interpretat, i recordant l'excepció que
anteriorment fèiem en relació amb el règim
estatutari dels funcionaris de l'Administració local,
l'article 114 és constitucional.
c) L'article 155 declara la competència exclusiva de la
Generalitat en matèria de règim local.
qualificació ja és present a l'article 9.8 de l'Estatut
vigent, encara que el mateix precepte s'encarrega de desactivar-la
immediatament mitjançant la clàusula abans citada de
En canvi, l'article 155 opta per una nova
configuració normativa, en la qual la clàusula indicada
és substituïda per l'explicitació de sis
submatèries de les quals sembla excloure's totalment la
competència estatal per dictar bases.
Aquesta operació planteja dubtes importants, almenys pel que
fa a les lletres b ("La determinació de les
competències i de les potestats pròpies dels municipis
i dels altres ens locals...") i d ("La determinació
dels òrgans de govern dels municipis i dels altres ens
efecte, el Tribunal Constitucional s'ha manifestat en diverses
ocasions sobre aquesta qüestió, deixant clar que la
competència bàsica sobre el règim jurídic
dels ens locals, en la mesura que resulta afectada per la protecció
de la garantia institucional de la seva autonomia, inclou allò
relatiu tant als aspectes organitzatius i institucionals com a les
competències necessàries per fer recognoscible aquesta
en la coneguda Sentència 214/1989, de 21 de desembre, llegim:
Consegüentment, els apartats b i d de l'article
Les esmenes 282 i 283, en canvi,
són constitucionals, i aquesta última deixa clar que es
tracta d'una competència compartida.
Article 115 (obres hidràuliques).
Ens pertoca ara analitzar el contingut de l'article 115.5 dins
de la competència d'aigües i obres hidràuliques.
"La Generalitat és competent per a executar i regular la
planificació hidrològica dels recursos hídrics i
dels aprofitaments hidràulics que passin per Catalunya o que
hi fineixin provinents de territoris de fora de l'àmbit
estatal espanyol, d'acord amb els mecanismes que estableix el
Aquesta competència que, a tenor d'aquest precepte, és
executiva, permetrà a la Generalitat, d'acord amb
l'article 107 de la Proposta de Reforma, desenvolupar una
capacitat normativa de caràcter reglamentari i tasques de
gestió que s'emmarquen dins de les potestats d'execució
sobre una matèria, justament la dels recursos hídrics i
aprofitaments hidràulics que tenen la particularitat que
passen per Catalunya o que hi fineixen provinents de territoris de
fora de l'àmbit estatal espanyol.
dictaminem, amb l'article 149.1.22 CE, on es reserva a l'Estat
la competència sobre la legislació, ordenació i
concessió dels recursos i aprofitaments hidràulics si
les aigües passen per més d'una comunitat autònoma.
Per tant, s'ha d'entendre que els recursos i
aprofitaments als quals es refereix l'article 115.5 no
transcorren o afecten una altra comunitat autònoma (o més),
tret de la de Catalunya i, en conseqüència, és
constitucional si no afecta conques hidrogràfiques sobre les
quals l'Estat és competent per legislar i realitzar les
la referència final del precepte als "mecanismes que
Per tant, l'article 115.5 de la Proposta de Reforma és
constitucional, interpretat de la forma abans exposada.
Seguidament dediquem la nostra atenció a l'article
117.1.e, relatiu a la competència de la Generalitat en
matèria de caixes d'estalvis, el qual afirma que:
Correspon a la Generalitat, en matèria de caixes
d'estalvis amb domicili a Catalunya, la competència
exclusiva sobre la regulació de llur organització, que
e) La regulació d'agrupacions de caixes d'estalvis
que impliqui una caixa o més d'una amb domicili a
precepte, si altres comunitats autònomes assumissin idèntiques
competències, podria provocar que una mateixa agrupació
de caixes estigués afectada per regulacions diverses de
que el punt de connexió podria ser insuficient en produir una
certa inseguretat jurídica, s'ha d'entendre que la
regulació de la Generalitat afecta les caixes d'estalvi
amb domicili a Catalunya que es volen agrupar, com diu l'enunciat,
i no les agrupacions de caixes que integren caixes domiciliades en
la Generalitat pot posar unes determinades condicions a les caixes
d'estalvi catalanes que vulguin constituir una agrupació
supraautonòmica, però no podrà regular
l'agrupació si no és d'acord amb les altres
comunitats autònomes afectades, utilitzant l'instrument
de col·laboració que es consideri més apropiat.
D'aquesta manera, aquesta competència d'àmbit
organitzatiu ni regula certs aspectes de caixes amb domicili fora de
Catalunya que pretenguin establir una agrupació amb caixes
d'aquest àmbit territorial, ni pot afectar les bases de
l'ordenació del crèdit, que és una funció
reservada a l'Estat en virtut de l'article 149.1.11 CE.
l'article 117.1.e és constitucional interpretat
competència per a "l'adopció de les mesures
de política administrativa amb relació a la disciplina
de mercat", s'observa un error en l'ús de la
aquest apartat del precepte tingui el significat
jurídicoadministratiu que es dedueix del seu contingut
material, i a l'objecte de definir l'actuació de
l'Administració de la Generalitat amb relació a
subdivideix en diferents submatèries, en relació amb
les quals s'atribueix de forma diferenciada la competència
funcional exclusiva (apartat primer), la compartida (apartat segon) o
No hi ha dubte que l'ensenyament no universitari forma part, a
la seva vegada, de la matèria més genèrica
"educació", tal i com indica el títol de
Consegüentment, per tal de determinar si
aquest precepte és constitucional, haurem de fer referència
als preceptes constitucionals i la doctrina del Tribunal
Constitucional en matèria d'educació.
El tractament competencial de la matèria d'educació
CE atribueix a l'Estat la competència per tal d'establir
les "normes bàsiques" per al desenvolupament de
l'article 27 de la Constitució, a fi de garantir el
compliment de les obligacions dels poders públics en aquesta
D'aquesta forma la Constitució ha
reconegut la relació entre aquesta competència material
de l'Estat i el fet de tractar-se del desenvolupament d'un
dret fonamental, que comporta que l'Estat posseeixi també
un àmbit competencial propi en tant que els principis bàsics
del dret a l'educació s'hauran de desenvolupar per
Però, al mateix temps, ha atribuït
a l'Estat la competència per establir mitjançant
normes bàsiques de caràcter finalista tot allò
que sigui necessari per desenvolupar un dret fonamental i fer
possible el compliment de les obligacions dels poders públics
El Tribunal Constitucional, en la Sentència 330/1993, de 12 de
novembre, Fonament Jurídic 3, ha precisat l'abast de la
competència normativa estatal en els termes següents: "Al
abans, en el mateix sentit, STC 6/1982, de 22 de febrer, FJ 4).
Tal com es desprèn del text de la Sentència transcrita,
en matèria d'educació correspon a l'Estat
la potestat de dictar normes bàsiques en relació amb un
ampli ventall de submatèries, que són les que
constitueixen el nucli essencial d'aquest dret fonamental i,
–i com a competència exclusiva- s'inclouen una
sèrie de submatèries que formen part d'aquest
contingut essencial que forma part de la competència estatal
per establir les bases, en concret les lletres a, b
(llevat de "la regulació i l'execució de la
programació al seu territori i també la regulació
d'òrgans de participació i consulta dels sectors
afectats"), c (llevat de "la creació,
l'organització i el règim dels centres públics"),
d (llevat de "la regulació, l'organització
i l'exercici de la inspecció i l'avaluació
general del sistema educatiu; la innovació i la recerca i
l'experimentació educatives, i la garantia de la
qualitat del sistema educatiu"), h i i.
En conseqüència, en relació amb totes les matèries
compreses a les lletres que acabem d'esmentar, no és
constitucionalment possible qualificar la competència de la
Generalitat com a exclusiva, ja que en relació amb totes
aquestes l'Estat pot establir normes de caràcter bàsic
o pertanyents a la matèria reservada a llei orgànica.
inconstitucional llevat de les parts esmentades de les lletres b,
lletra g és constitucional interpretada d'acord amb el
que s'ha dit en relació amb l'article 114.
L'esmena 228 segueix la mateixa tècnica que l'article
125, si bé en el seu apartat primer, dins de les diverses
submatèries, identifica alhora més submatèries
que qualifica de competència de la Generalitat "en tot
D'acord amb el mateix criteri abans exposat, en tractar de
l'article 125 entenem que no poden ser qualificades de
competència exclusiva les lletres a, b, i c.
L'apartat segon de l'esmena inclou dins les competències
compartides la regulació per la Generalitat de les condicions
d'expedició i homologació dels títols
estatals, matèries que segons l'article 149.1.30 CE
Generalitat només pot assumir la competència executiva.
Cal concloure que les lletres a, b i c de
l'apartat primer, així com l'apartat segon, de
l'esmena 228 són inconstitucionals.
competència exclusiva sobre la regulació de la
audiovisual de la Generalitat, i també sobre l'establiment
dels principis bàsics relatius a la creació i la
audiovisual d'àmbit local, sens perjudici del principi
Les competències de la Generalitat sobre aquesta matèria
(règim jurídic de premsa, ràdio i televisió
i, en general, de tots els mitjans de comunicació social) són
definides per l'article 149.1.27 CE com a compartides.
1.b, 2 i 3 d'aquest article 129 respecten aquesta
qualificació, per la qual cosa ens limitarem a examinar la
constitucionalitat del transcrit apartat 1.a, que se'n
A) L'exercici d'aquestes competències apareix, prima
a) En primer lloc, per l'afectació d'un altre títol
competencial, aquesta vegada d'exclusiva titularitat estatal, que és
diferents, ja que les activitats de radiodifusió i televisió,
almenys quan es realitzen a través d'ones hertzianes, estan
limitades per la necessària gestió unitària i
per l'ordenació de l'espai radioelèctric, amb la
consegüent demanialització d'aquest espai.
Tribunal Constitucional, en la seva Sentència 168/1993, de 27
de maig, va establir amb precisió el criteri diferenciador
En segon lloc, no hem d'oblidar que la radiodifusió i la
televisió són, en el nostre ordenament, serveis públics
Més encara, de forma inicial la Llei 4/1980, de 10
de gener, de l'Ens Públic de la Ràdio i la Televisió,
va declarar la titularitat estatal d'aquests serveis essencials,
declaració que en l'àmbit de la televisió
l'assumpció de competències per la Generalitat en
aquesta matèria es va haver de configurar, d'acord amb la
disposició transitòria vuitena EAC, a través de
l'atorgament per l'Estat, en règim de concessió, d'un
situació, com tothom sap, ha conegut canvis importants a
partir de la promulgació de la Llei 10/1988, de 3 de maig, de
probablement, en coneixerà molts més en el futur, a la
vista de les transformacions tecnològiques que s'estan
totes aquelles activitats de televisió que no siguin d'àmbit
general, sobretot si l'emmarquem en l'inevitable procés
de migració a la tecnologia digital.
41/1995, de 22 de desembre, de règim jurídic del servei
de televisió local per ones terrestres, ja va reconèixer
a les comunitats autònomes la competència per atorgar
les concessions de televisió local, competència que
s'ha ampliat posteriorment, pel que fa a la televisió digital,
també per a les concessions de televisió d'àmbit
autonòmic, d'acord amb la disposició addicional 44.4 de
la Llei 66/1997, de 20 de desembre, de mesures fiscals,
administratives i de l'ordre social.
És a la llum d'aquestes consideracions generals com hem
d'interpretar el contingut del precepte examinat, amb l'abast
La Generalitat disposa de plena capacitat per regular i organitzar la
prestació directa del servei públic de televisió
i radiodifusió a Catalunya (a això es refereix, sens
dubte, l'expressió "regulació de la prestació
del servei públic de comunicació audiovisual de la
Generalitat"), i a aquest efecte gestiona aquest servei i
l'organitza de la forma que consideri més convenient
utilitzant els criteris de personificació en una o diverses
tractant-se d'un mitjà públic de comunicació,
amb plena subjecció al control parlamentari derivat de
Així mateix, la Generalitat és competent per legislar,
reglamentar i executar tot allò referent a la prestació
d'aquest servei públic en règim indirecte, i molt
particularment per atorgar les corresponents concessions d'àmbit
autonòmic o local encara que, això sí, amb
subjecció a les normes bàsiques dictades per l'Estat i
als condicionaments tècnics derivats de la competència
estatal sobre telecomunicacions (en particular el Pla Tècnic i
Article 140.3 (ordenació i promoció de
L'apartat tercer de l'article 140 de nou crea una nova
matèria que fins ara s'entenia que formava part de la
matèria "ordenació de l'activitat econòmica
general", a la qual es refereix l'article 12.1 EAC, i que
per connexió amb la matèria establerta a l'article
149.1.13 CE ("bases i coordinació de la planificació
general de l'activitat econòmica") es va
considerar, per una reiterada jurisprudència del Tribunal
Constitucional, que era una competència no exclusiva de
D'acord amb la normativa anterior, i la jurisprudència
constitucional elaborada a partir d'aquesta normativa, el
tercer identifica una nova matèria diferent de la continguda
en l'article 149.1.13 CE, i a la qual fa referència
l'apartat primer del mateix article 140.
no es refereix a la planificació general de l'economia
i, d'acord amb els apartats 1 i 2, s'entén que
l'ordenació i la promoció de l'activitat
econòmica haurà de respectar la planificació
Interpretat d'aquesta forma, l'apartat tercer de
l'article 140 és constitucional.
144.1 (corporacions de dret públic).
l'article 144.1 de la Proposta de Reforma, la Generalitat disposa de
competència exclusiva en matèria de "col·legis
professionals, acadèmies, cambres agràries, cambres de
comerç, d'indústria i de navegació i
altres corporacions de dret públic representatives
d'interessos econòmics i professionals".
continuació defineix cinc submatèries o perfils
competencials sobre els quals es projecta aquesta competència.
De tots aquests mereix especial atenció la lletra a
sobre "regulació del model organitzatiu, de
l'organització interna, del funcionament i del règim
econòmic, pressupostari i comptable, i també del règim
de col·legiació i adscripció, dels drets i
deures de llurs membres i del règim disciplinari".
qualificació d'exclusiva respon, certament, a consideracions
similars a les que observàvem en la regulació del règim
local, i també li és aplicable la coneguda frase sobre
fet una translació d'idèntica menció
continguda a l'Estatut vigent (art. 9.22 pel que fa a corporacions
econòmiques i art. 9.23 respecte a col·legis
No obstant això, és sabut que el fet
que l'específica matèria "corporacions de dret
públic" no aparegui expressament ressenyada a l'article
149.1 CE no significa que sobre aquesta no puguin projectar-se les
competències que té l'Estat sobre el conjunt de les
En efecte, aquestes corporacions,
igual que l'Administració local, són també
administracions públiques, encara que en un sentit i amb un
Així va quedar clar a la Sentència
en la mesura que ens trobem davant d'administracions públiques
equiparables a les administracions territorials en la mesura que
exerceixen algunes funcions públiques, l'afectació a
les bases de l'Estat només serà constitucionalment
lícita en les matèries relatives a aquestes funcions,
com poden ser el règim disciplinari, les facultats
d'autorització i control de les activitats col·legials,
la imposició o prohibició de la col·legiació
obligatòria i la regulació de consells d'àmbit
hem d'entendre que la qualificació d'"exclusiva" que
efectua l'article 144.1 ha de ser interpretada, sobretot en relació
(règim de col·legiació i adscripció,
drets i deures i règim disciplinari) en el mateix sentit que
té a l'Estatut vigent, és a dir, que aquesta
exclusivitat no impedeix, amb les cauteles inherents a l'específica
naturalesa d'aquestes entitats, que puguin resultar afectades per la
legislació bàsica de l'Estat ex
interpretat, l'article 144.1 és constitucional.
competència en l'àmbit de la cultura, estableix,
en l'enunciat del seu primer apartat, que correspon a la
Generalitat la competència exclusiva en aquesta matèria,
llevat del que disposen els apartats 2 i 3.
en tot cas, comprèn les submatèries que es relacionen
detalladament des de la lletra a fins a la lletra e,
Examinarem seguidament la qualificació com a exclusiva de la
competència ressenyada i després la seva aplicació
amb referència concretament a les lletres a i e,
de l'expressat primer apartat, úniques que a criteri
d'aquest Consell poden oferir dubtes de constitucionalitat.
Seguint aquest ordre expositiu, hem d'al·ludir en primer
lloc a l'article 105 de la Proposta de Reforma, segons el qual
solament la Generalitat, en l'àmbit de les seves
competències exclusives, pot exercir íntegrament la
potestat legislativa, la potestat reglamentària i la funció
executiva, en els termes previstos en relació amb la
Respecte de la pretesa exclusivitat de la competència que
comentem, podria constituir un obstacle l'article 149.2 CE, que
"Sens perjudici de les competències que podran assumir
les Comunitats Autònomes, l'Estat considerarà el
servei de la cultura com un deure i una atribució essencial i
facilitarà la comunicació cultural entre les Comunitats
tal com va sostenir aquest Consell en el seu Dictamen núm.
100, de 29 de juliol de 1985 (F III.3), fent referència al
"[...] en la mesura que l'article 149.2 CE contraposa el
mot 'Estat' al terme 'Comunitats Autònomes',
queda clar que el deure i l'atribució a l'Estat de
serveis a la cultura s'enuncia molt significativament.
servei, pel que fa a les Comunitats Autònomes, haurà de
produir-se sempre sens perjudici de les competències que
comunicació cultural entre les comunitats, d'acord amb
La jurisprudència del Tribunal Constitucional ha estat sempre
sensible a la tesi de la "concurrència"
Així, per exemple, la Sentència del
Tribunal Constitucional 11/1986, de 28 de gener, com també les
Sentències 157/1985, de 15 de novembre, i 106/1987, de 25 de
juny, puntualitzen que la concurrència que es pot donar
basant-se en l'article 149.2 CE no ha de comportar una invasió
o afectació de la competència autonòmica ni s'ha
En conseqüència, potser seria més adequat parlar
en aquest cas de competències "paral·leles"
matèria, però que per la seva naturalesa no han de
portar cap a una situació d'incompatibilitat o recíproca
D'aquesta manera, segons una opinió doctrinal molt
generalitzada, tant la Generalitat com l'Estat poden exercir
Es tractaria, doncs, d'una matèria
singular en la qual Estat i comunitats autònomes poden
intervenir sobre un mateix objecte, com si fossin dues competències
exclusives, que per la seva particularitat no s'exclouen sinó
que es complementen, cosa que no pot succeir en altres casos.
Es podria sostenir, fins i tot, que l'actuació de
l'Estat quant al servei de la cultura, que es planteja a la
Constitució com un deure i una atribució essencial, ha
de situar-se en una posició subordinada o complementària
de la que correspondria a les comunitats autònomes en àmbits
materials directament relacionats amb la cultura.
constitucional en qüestió conté una competència
genèrica tendent a la defensa complementària d'uns
interessos culturals, però sense afectar negativament les
norma, segons la Sentència del Tribunal Constitucional
49/1984, de 5 d'abril, l'Estat pot dur a terme una
activitat de foment, dirigida essencialment a la formació
d'uns valors culturals comuns al conjunt del mateix Estat.
Això, a part, naturalment, de les competències que la
Constitució li atribueix separadament de defensa del patrimoni
cultural contra l'exportació i l'espoliació,
i respecte els dipòsits de cultura de titularitat estatal
referint-nos concretament a les lletres a i e de
que tracten, respectivament, de les activitats artístiques i
Limitem el nostre comentari a aquestes dues lletres perquè les
altres, com ja hem dit més amunt, no resulten afectades per la
doble exclusivitat o caràcter indistint a què suara hem
fet referència, atès que la competència respecte
d'aquestes correspon, únicament i de manera exclusiva, a
la Generalitat, tota vegada que es fonamenten en altres preceptes
En relació amb el que venim dient, l'existència
de competències específiques limita la projecció
de l'article 149.2 CE, com vam sostenir en el nostre Dictamen
núm. 188, de 13 de juliol de 1993 (F III.3), on dèiem:
"Aquesta línia argumental és, a més, la
que respon millor a la sistemàtica global de l'article 149.2
CE i dels preceptes estatutaris que hi tenen una relació
L'existència en l'apartat 1 de l'article 149 CE de
competències concretes en diferents àmbits culturals
propietat intel·lectual), amb els seus propis criteris de
distribució que sovint es basen en la compartició
vertical o horitzontal, sembla difícil de compatibilitzar amb
un altre títol com seria el de l'article 149.2 CE que, al
mateix temps, les subsumís totes.
competència normativa genèrica ex articulo 149.2
CE, s'entén que l'Estat resta ja habilitat per a intervenir en
aquelles competències específiques que, a més,
s'ordenen amb uns criteris diferents de la noció de
aquesta argumentació, que legitima la nostra limitació
a l'examen de la constitucionalitat de les lletres a i e
del primer apartat de l'article 145 de la Proposta de Reforma,
L'article 145.1.a, sobre activitats artístiques i
culturals, constitueix el típic sector de projecció de
la competència sobre cultura, en relació amb la qual es
concreten una sèrie de submatèries precises.
fa al subsector del llibre i les publicacions periòdiques, no
trobem cap argument que s'oposi a l'assumpció per
la Generalitat de les competències normatives i executives
recollides en la disposició que examinem.
a la regulació i la inspecció de les sales de cinema,
tampoc es troba cap límit constitucional que s'oposi a
l'atribució d'aquesta competència a la
Quant a les mesures de protecció i concessió
de llicències de doblatge, l'assumpció de la
competència per la Generalitat no exclou una actuació
de foment de l'Estat en allò que es consideri
supraautonòmic i l'activitat de control és
és clarament executiva i assumible de forma completa per la
Generalitat la qualificació de pel·lícules i
materials audiovisuals, ja sigui en funció de l'edat o
remissió a l'apartat 3 del mateix article 145 preserva
l'atribució a la Generalitat de la competència
sobre les infraestructures culturals situades a Catalunya, alhora que
es remet al procediment allà previst per tal d'assegurar
la col·laboració i l'acord entre la Generalitat i
darrer i cinquè punt, relatiu a l'establiment de mesures
fiscals d'incentivació de les activitats culturals en
els tributs sobre els quals la Generalitat tingui competències
normatives, s'enquadra sense dificultat en el marge d'autonomia
l'últim, passem a examinar la lletra e del primer
apartat de l'article 145 que estem comentant, relativa al
detall d'aquesta activitat de foment a les produccions i
creacions teatrals, musicals i audiovisuals, literàries, de
dansa, circ i arts combinades no altera lògicament la
competència de la Generalitat respecte de cada una d'elles,
sempre que siguin dutes a terme a Catalunya, com diu el precepte.
mateix hem de dir respecte de la promoció i la difusió
del patrimoni cultural, artístic i monumental català i
dels centres de dipòsit cultural radicats a Catalunya.
a part, i també final, mereix la competència sobre la
projecció internacional de la cultura catalana que s'inscriu
dins de l'acció genèrica de rellevància
exterior que, d'acord amb l'article 188 de la Proposta de
Reforma, ha de dur a terme la Generalitat per impulsar la projecció
de Catalunya en l'expressat àmbit, que no exclou
amb aquesta mateixa projecció, dintre dels límits que
estableix el tercer apartat d'aquest mateix article 145.
concloure aquesta anàlisi de l'article 145, hem
la Proposta de Reforma és constitucional si s'interpreta
en el sentit exposat, que no exclou les competències
exclusives de l'Estat en matèria de cultura.
L'estudi de la constitucionalitat del precepte es limita a dos
punts que, segons el parer del Consell, podrien oferir algun dubte
respecte del seu encaix constitucional.
l'apartat 1, lletra j, i l'apartat 4, ambdós
A) L'article 9.29 EAC regula la competència exclusiva de
la Generalitat sobre esport i lleure.
recull, per tant, el mandat constitucional de l'article 43.3
CE, segons el qual els poders públics fomentaran l'educació
sanitària, l'educació física i l'esport
i, a la vegada, facilitaran la utilització adequada del
Certament, el Tribunal Constitucional, a la Sentència 16/1996,
d'1 de febrer, va incidir en la delimitació competencial
del tema que ens ocupa, arran del recurs d'inconstitucionalitat
instat pel Consell Executiu de la Generalitat de Catalunya contra
alguns preceptes de la Llei 4/1990, de 29 de juny, de pressupostos
generals de l'Estat per al 1990.
el Tribunal va conferir a l'Estat un cert àmbit
competencial sobre l'esport, per connexió amb les
Jurídic II de l'esmentada Sentència es posen en
relleu les competències específiques que la Llei
10/1990, de 15 d'octubre, de l'esport, atribueix a
l'Estat pel que fa a la coordinació de les comunitats
autònomes en relació amb l'activitat esportiva en
general i, específicament, pel que fa al recolzament de
Per això, una part de la doctrina parla en aquest àmbit
competencial d'una "exclusivitat relativa" o, fins
i tot, d'una "competència compartida" o bé
"concurrent", per part de les comunitats autònomes,
sobre la qual poden incidir títols competencials de l'Estat
relatius a l'educació, la investigació, la
sanitat, la legislació mercantil o, fins i tot, la seguretat
Cal recordar que l'Estat regula les federacions
espanyoles, les seleccions estatals, l'esport professional, les
retransmissions esportives i altres àmbits en relació,
per exemple, amb el dopatge i la violència en l'esport.
Tanmateix, cal concloure que els aspectes indicats no constitueixen
el gruix de l'activitat esportiva considerada globalment i, per
tant, no obsten al caràcter exclusiu competencial conferit a
competencial autonòmica no seria, doncs, incompatible amb les
funcions estatals adreçades a l'ordenació general
de l'esport en els àmbits estatal i internacional.
Fetes aquestes consideracions prèvies, analitzarem els dos
incisos de l'article 146 que hem anunciat.
L'article 146.1 confereix a la Generalitat la competència
exclusiva en matèria d'esport, indicant que inclou en
"j) El control i el seguiment medicoesportiu i de salut dels
practicants de l'activitat física i esportiva, i també
la regulació del dopatge en l'àmbit de l'esport
connectat de forma evident amb la salut pública, podria
col·lidir amb l'article 149.1.16 CE, que atribueix a
l'Estat la competència exclusiva sobre la sanitat
exterior, bases i coordinació general de la sanitat i
legislació sobre productes farmacèutics.
De fet, la jurisprudència constitucional configura les "bases"
al·ludides com a "competències normatives"
que persegueixen una regulació uniforme i de vigència
en tot el territori de l'Estat (STC 1/1982, de 28 de gener).
Ara bé, a la Sentència del Tribunal Constitucional
32/1983, de 28 d'abril, s'especifica que la inspecció
i el control de la distribució d'estupefaents
constitueix una actuació ordinària que de cap de les
sèrie de mesures d'execució estrictament
reglamentades i dirigides a fer efectiva l'aplicació de
la legislació estatal en matèria de productes
lluita contra el dopatge es regula a la Llei 10/1990, de 15
d'octubre, de l'esport, als seus articles 56, 57, 58 i
concordants pel que fa al control de les substàncies i mètodes
prohibits a l'esport, tot assignant al Consell Superior de
l'Esport les facultats per establir el llistat de les
substàncies i fàrmacs prohibits.
estatal d'aplicació de l'esmentada Llei coincideix
amb el mateix abast territorial que es disposa a la Llei 14/1986, de
Cal recordar, així mateix, l'atribució de la
lluita contra el dopatge a l'anomenada "Comissió
d'agost, modificat pel Reial decret 255/2004, de 13 de febrer,
que regulen la seva composició i funcions).
la normativa estatal es projecta sobre els esportistes amb llicència
per tal de participar en competicions oficials d'àmbit
estatal, i es confereix a les comunitats autònomes la funció
de col·laborar amb les mesures de prevenció, control i
repressió d'aquestes pràctiques prohibides (art.
56.2 de la Llei de l'esport), integrant-les a la Comissió
Nacional Antidopatge (art. 57.1 de la Llei de l'esport).
Sens perjudici del que s'ha exposat, les comunitats autònomes
-que han creat les seves pròpies comissions antidopatge- en el
marc de la prevenció global contra aquestes pràctiques
prohibides, tenen habilitació competencial per regular la
matèria en les competicions que se celebrin en el seu àmbit
Per tant, no ofereix dubtes d'encaix constitucional la Proposta
de Reforma quan atribueix la competència de la lluita contra
el dopatge a la Generalitat de Catalunya, atès el context de
l'article 146, del qual es desprèn que l'esmentada
competència es projecta en el marc de les competicions d'alt
nivell o professional o de qualsevol altra pràctica esportiva,
en l'àmbit de l'esport i l'activitat física
habilitació competencial, la Generalitat de Catalunya pot
establir la reglamentació específica en la prevenció
contra el dopatge, regulant, a títol d'exemple, un règim
sancionador singular o els requisits específics que han de
complir els laboratoris de control, o els mateixos mecanismes per
portar a terme els controls ad hoc.
En funció de tot el que s'ha exposat, la lletra j
de l'apartat 1 de l'article 146 és constitucional.
"Correspon a la Generalitat la competència exclusiva en
matèria de lleure, que inclou, en tot cas, el foment i la
regulació de les activitats que s'acompleixin a
Catalunya i el règim jurídic de les entitats, públiques
o privades, que tinguin per finalitat l'acompliment de
Una interpretació radicalment literal de l'últim
incís d'aquest precepte –en la mesura que es fa
referència al règim jurídic de les entitats
privades- podria oferir dubtes respecte a una eventual col·lisió
amb l'article 149.1.6 CE, que atribueix a l'Estat la
competència exclusiva sobre legislació mercantil.
Ara bé, el primer incís de l'article 149.1.6 CE
requereix delimitar l'àmbit de la "competència
inclou la regulació de les relacions jurídiques
privades d'empresaris i comerciants.
com neixen i s'extingeixen els drets i les obligacions que
comporta l'exercici de l'esmentada activitat mercantil
juliol, i 133/1997, de 16 de juliol).
jurisprudència reafirma la reserva a l'Estat de la
legislació mercantil, però la projecta només a
la fixació de les relacions inter privatos, és a
dir, essencialment l'establiment de les condicions generals de
contractació, les modalitats de contractes, la delimitació
del seu contingut típic i, en definitiva, els drets i les
obligacions en el marc de les relacions contractuals privades.
En canvi, la intervenció dels poders públics en
aquestes activitats –mitjançant serveis de vigilància,
inspecció i altres– es projecta en l'àmbit
de les matèries de comerç, defensa dels consumidors,
El Tribunal Constitucional (STC 88/1986, d'1 de juliol)
distingeix, així mateix, entre la competència sobre la
legislació mercantil i la relativa a l'ordenació
dels mercats i llocs de contractació.
dels ens públics i privats no s'inclou dins dels
paràmetres del concepte de la "legislació
mercantil" reservada a la competència estatal.
En funció de les consideracions fins aquí exposades, la
menció "règim jurídic de les entitats"
inclosa en l'apartat 4 de l'article 146 que estem
analitzant no col·lideix amb la competència estatal de
l'article 149.1.6 CE i, per tant, el precepte és
147 de la Proposta de Reforma regula les competències de la
Generalitat sobre immigració, la qual cosa a primera vista pot
semblar insòlita, tractant-se d'una matèria que, sense
cap mena de dubte ni de limitacions, ha estat atribuïda de forma
exclusiva a l'Estat per l'article 149.1.2 CE.
expressions allà utilitzades (nacionalitat, immigració,
estrangeria i dret d'asil) s'incardinen en el que podríem
qualificar com a nucli dur i indisponible de les funcions de l'Estat
com a subjecte del dret internacional, de tal forma que fins i tot en
els estats federals apareixen reservades al poder central, com
s'observa clarament a les Constitucions alemanya (art.
atenció aquestes qüestions, recordant que, per la novetat
que presenta la seva incorporació a l'Estatut, no
s'observen precedents de conflictivitat competencial sobre aquestes,
per la qual cosa la doctrina jurisprudencial directament aplicable és
hem de diferenciar, dins de l'esmentat article 149.1.2 CE, els
diferents títols competencials que integra, i el seu abast
En aquest sentit sembla clar que el títol
immigració no s'ha de confondre amb el d'estrangeria.
últim es refereix a l'estatut jurídic de què
gaudeixen els estrangers a Espanya, als seus drets, llibertats i
obligacions i a les diverses situacions que poden derivar-se de la
seva presència a Espanya, mentre que amb l'expressió
immigració el constituent sembla referir-se a les actuacions
dels poders públics destinades a regular l'entrada de persones
que desitgen romandre en el territori de l'Estat de forma
Fàcilment s'observa que les matèries a què es
Reforma no s'incardinen dins de la conceptualització que
Totes les competències esmentades en les
quatre lletres que integra s'han d'entendre en el context de la frase
"acolliment i integració de les persones immigrades",
inclosa l'única que podria presentar alguns dubtes, que és
la relativa als drets i deures de les persones immigrades de la
Es tracta, doncs, de funcions que s'integren sense cap mena de dubte
en la competència autonòmica sobre assistència
social, per la qual cosa no plantegen el més mínim
L'apartat 2 de l'article 147 atribueix a la Generalitat
la competència per executar la legislació estatal i
europea en matèria de treball dels estrangers, precisant a
continuació que amb aquesta expressió es refereix a la
tramitació i la concessió dels permisos de treball per
compte propi i aliè que puguin exigir-se a aquestes persones,
així com a d'altres funcions connexes.
si es reclama aquesta nova competència és perquè
es considera integrable dins del títol "treball i
de reconèixer que es tracta d'una operació de dubtosa
Certament apareixen dos títols en
conflicte, però essent el d'immigració més
específic i concret que el de treball caldria atorgar-li
prevalença; a més, el permís de treball només
s'exigeix per als estrangers immigrants, sovint és una
condició per a la concessió del permís de
residència i, conseqüentment, és regulat a la
legislació sobre estrangeria i no a la legislació
això, també es poden aportar arguments que justifiquen
finalitat buscada pels poders públics amb les actuacions
referides, que fonamentalment van destinades a garantir que la
incorporació al mercat de treball de persones vingudes de
l'exterior no solament no provoqui efectes perjudicials sinó
que pugui actuar com un instrument per a la realització de
polítiques de plena ocupació i de promoció del
progrés social i econòmic, com demana l'article
El que es pretén amb aquests permisos és
fonamentalment regular el mercat de treball i no el règim
Així es deriva, entenem, d'algunes
de les previsions contingudes a la Llei orgànica 4/2000, sobre
drets i llibertats dels estrangers a Espanya, l'última
modificació de la qual es va produir per la Llei orgànica
14/2003, de 20 de novembre, i que ara passem a examinar:
L'autorització per treballar per compte propi o aliè
només és necessària quan l'estranger es proposa
realitzar una activitat lucrativa laboral o professional (art. 36),
és a dir, quan la seva estada incideix sobre el mercat
laboral; en canvi, si disposa de mitjans de vida suficients per
atendre les seves despeses de manutenció o estada, o si
aquesta estada es produeix com a conseqüència d'un procés
de reagrupament familiar, pot obtenir directament l'autorització
de residència permanent sense més requisits.
doncs, lligada de forma prevalent al fet migratori.
Per a la concessió inicial de l'autorització de treball
s'ha de tenir en compte "la situació nacional d'ocupació"
A aquests efectes el Servei públic d'ocupació
estatal ha d'elaborar amb periodicitat trimestral un catàleg
d'"ocupacions de difícil cobertura" per províncies
(art. 50 del Reial decret 2393/2004, de 30 de desembre, que va
aprovar el Reglament general de l'esmentada Llei orgànica).
Les autoritzacions de treball poden atorgar-se "per a un
cosa reforça la seva naturalesa d'instrument propi de
Finalment, la Llei mateixa incorpora un catàleg d'activitats
que poden ser exercides pels estrangers sense necessitat
precisament, pel limitat impacte que poden produir sobre el mercat
laboral: tècnics i investigadors contractats per les
Administracions públiques, activitats de docència i
investigació a les universitats, personal d'institucions
culturals i docents dependents d'Estats estrangers, etc.
vista de tot això, entenem que la integració d'aquestes
funcions dins del títol "treball i relacions laborals"
descartable, sobretot tenint en compte que es tracta d'una
competència purament administrativa, en la qual la Generalitat
es limita a la tramitació dels expedients corresponents en
aplicació no només de la Llei orgànica sinó
també de la normativa reglamentària estatal, que podrà
definir el seu abast i limitar-la, per exemple, a autoritzacions
atorgades exclusivament per al territori de Catalunya.
C) Distinta conclusió hem d'assolir pel que fa referència
a l'apartat 3, que presenta dubtes de molta menor entitat.
L'encapçalament del precepte sembla referir-lo a les decisions
que s'han d'adoptar en el marc de les relacions bilaterals ("en
el marc de la Comissió Bilateral Generalitat-Estat"), la
qual cosa ja indica que ens trobem davant de funcions que no
corresponen a la competència pròpia de la Generalitat,
sinó davant de competències estatals que, per afectar
l'autonomia de Catalunya, requereixen la participació i la
col·laboració de la Generalitat en el seu exercici.
a) En efecte, la determinació dels contingents de persones
immigrants que s'hagin de traslladar al territori de l'Estat, amb
especificació el seu país d'origen (lletra a),
encara que també resulti pels seus objectius una activitat
relacionada amb el mercat de treball, presenta unes característiques
que, sense cap dubte, la ubiquen en el títol "immigració".
Es tracta de funcions que exigeixen la negociació
internacional amb els estats afectats, així com la intervenció
del servei exterior per a l'expedició dels corresponents
visats de recerca d'ocupació, uns visats específics que
només autoritzen els seus titulars a entrar a Espanya per un
període de temps limitat a fi d'obtenir un treball.
b) El mateix cal dir respecte la lletra b d'aquest apartat 3,
que explícitament es refereix a immigració, estrangeria
i acords internacionals, encara que el problema que ens presenta és
d'una altra naturalesa, per tal com se'ns escapa el sentit que
s'hagi de donar a l'expressió "fixació de les
decisions estatals sobre immigració".
Doncs bé, cap problema ens plantejaria aquest precepte si les
funcions esmentades s'articulessin realment en el marc de la relació
La participació de la Generalitat en la presa
d'aquestes decisions és constitucionalment necessària
si es volen respectar plenament les seves competències en
matèria de treball i relacions laborals i, de fet, l'article
39 de la Llei orgànica ja preveu aquesta intervenció en
el Consell superior de política d'immigració, en el
qual s'integren les propostes prèvies a la determinació
del contingent, encara que tot sembla indicar que aquest procediment
no és operatiu i s'hauria de reforçar.
Doncs bé, el que succeeix és que aquest apartat 3,
malgrat la redacció de l'encapçalament ("en el
marc de la Comissió Bilateral Generalitat-Estat") no
estableix un sistema de cooperació bilateral, sinó, en
canvi, una decisió unilateral de la Generalitat.
és així perquè la frase indicada no va
acompanyada de cap criteri que aclareixi com juga aquest marc (per
és que la competència "correspon a la
Generalitat", raó per la qual l'expressió abans
al·ludida de l'encapçalament s'ha d'entendre com
purament retòrica i sense contingut determinat.
Consegüentment, l'apartat 3 de l'article 147 és
Article 152 (promoció i defensa de la competència).
L'article 152 regula les competències de la Generalitat
sobre la defensa de la competència distingint dues
submatèries: "promoció de la competència"
(qualificada com a exclusiva) i "defensa de la competència"
pròpiament dita, que declara de caràcter compartit.
Aquesta és una matèria no expressament citada a
l'article 149.1 CE, encara que la majoria dels estatuts, seguint la
línia inaugurada pel nostre, van assumir la competència
d'execució de la legislació de l'Estat per
considerar-la integrada dins del títol "comerç
No obstant això, el Tribunal Constitucional va
Així mateix, el Tribunal Constitucional, mitjançant la
Sentència 208/1999, d'11 de novembre, va anul·lar
alguns preceptes de la Llei de l'Estat 16/1989, de 17 de
juliol, de defensa de la competència, que atribuïen a
l'Estat totes les funcions d'inspecció i sanció de les
pràctiques que alteressin o falsegessin la lliure competència
"en tot o en part del mercat nacional", bé
mitjançant acords o pràctiques col·lusòries
de les empreses, bé mitjançant l'abús de la
posició de domini que una empresa disposava sobre un
Aquesta exclusivitat impedia l'exercici de les
competències executives atribuïdes a les comunitats
autònomes, per la qual cosa l'expressió "en
A) L'apartat 1 atribueix a la Generalitat la competència
exclusiva per a la promoció de la competència en les
activitats econòmiques que s'exerceixin principalment a
No és fàcil determinar l'abast exacte d'aquest nou
perfil competencial però, probablement, es refereix a
qüestions diferents de les funcions que habitualment han estat
l'expressió "promoció" s'ha d'interpretar com
a referida a activitats no estrictament normatives, ja que no
contenen els mandats, les prohibicions o les permissions pròpies
de tota norma jurídica, sinó que formen part d'aquest
conjunt de tasques, cada vegada més habituals en l'Estat
modern, que no impliquen l'exercici de potestats.
de vista, no hi ha cap mena de dubte sobre la capacitat de la
Generalitat per realitzar activitats de promoció, com poden
ser impulsar campanyes, publicar recomanacions, elaborar estudis,
plans i programes, promoure acords entre els operadors econòmics
o, en fi, qualsevol altre tipus d'actuacions similars.
ha de quedar clar és que l'exercici d'aquesta competència
no pot entendre's de tal manera que impedeixi a l'Estat la
realització de les que li són pròpies: la lliure
competència és una condició imprescindible per a
l'adequat funcionament de l'economia de mercat, i la seva
promoció no solament correspon a tots els poders públics,
sinó també als diferents operadors econòmics,
així com als sindicats de treballadors i a les associacions
En canvi, la concessió de subvencions i ajuts públics,
independentment del fet que sovint aquests més aviat falsegen
la competència que no pas la promouen, no encaixa dins del
concepte de promoció a què ens referíem
anteriorment, per la qual cosa no formen part de la competència
Així interpretat, l'apartat 1 de l'article 152 és
B) L'apartat 2 sí que afecta plenament a la matèria
"defensa de la competència", i mereix algunes
a) El punt de connexió utilitzat per determinar els casos en
els quals serà competent la Generalitat ("activitats
econòmiques que s'acompleixin majoritàriament a
Catalunya") no és constitucionalment adequat.
que ha d'utilitzar-se per determinar la intervenció de l'Estat
o de la Generalitat en aquesta matèria ha de ser,
necessàriament, el del mercat que pateix els efectes nocius
d'alteració o falsejament de la lliure competència, i
no el del lloc on les empreses que en són responsables
exerceixen "majoritàriament" les seves activitats.
Conseqüentment, la Generalitat haurà d'actuar quan les
pràctiques col·lusòries o l'abús de la
posició dominant alterin o puguin alterar la lliure
competència del mercat en el territori de Catalunya i, això,
independentment del lloc on aquestes empreses tinguin el seu domicili
social o realitzin majoritàriament les seves activitats.
Hipotèticament cabria la possibilitat, doncs, de pràctiques
col·lusòries acordades per empreses que no realitzen
majoritàriament les seves activitats a Catalunya i que,
tanmateix, hauran de ser inspeccionades i, en el seu cas, sancionades
per la Generalitat per afectar de forma principal el mercat a
En canvi, l'Estat serà competent quan les
pràctiques anticoncurrencials alterin o falsegin la lliure
competència en el conjunt del mercat espanyol o produeixin
aquests efectes en un àmbit clarament supraautonòmic.
Aquesta és, segons el nostre parer, la formulació
correcta que s'ha de donar a aquests punts de connexió, i així
es desprèn tant de la doctrina establerta per la Sentència
208/1999, abans citada, com dels criteris utilitzats en el dret
comunitari per delimitar les competències de la Comissió
i de les autoritats nacionals a l'hora de protegir la lliure
Consegüentment, l'expressió "activitats econòmiques
que s'acompleixin majoritàriament", de l'apartat 2
de l'article 152, és inconstitucional, i també ho
és la mateixa locució a les esmenes 276 i 278.
Això no obstant, aquest problema es pot resoldre mitjançant
la determinació d'un punt de connexió que tingui en
compte els criteris abans expressats.
similar ("principalment") que s'utilitza a l'apartat 4 no
requereix especial declaració d'inconstitucionalitat, ja
que és evident que l'actuació del Tribunal Català
de Defensa de la Competència està limitada a l'àmbit
definit per l'apartat 2, i així s'ha d'interpretar.
b) Pel que fa al fons de la regulació, el canvi més
important consisteix en la qualificació com a compartida d'una
competència que actualment només és executiva.
És, aquesta, una opció discutible que podria contradir
la doctrina elaborada pel Tribunal Constitucional i que, a més,
presentarà problemes d'aplicació en un àmbit
en el qual el principi de la unitat de mercat potser requereixi una
política comuna, com ho demostra el detallisme i precisió
dels diversos reglaments aprovats per la Unió Europea per
regular l'exercici de les seves competències en aquesta
No obstant això, en la mesura que l'únic títol
competencial de què disposa l'Estat per intervenir-hi és
el previst a l'article 149.1.13 CE, la qualificació de
competència compartida, que també utilitzen les esmenes
276 i 278, així com el vot particular 277, és
Article 156 (relacions amb les entitats religioses).
Correspon a la Generalitat la competència compartida
en matèria de llibertat religiosa.
aquesta competència respectant el desenvolupament directe dels
a) La gestió del registre d'entitats religioses amb
relació a les esglésies, les confessions i les
comunitats religioses que acompleixen llur activitat a Catalunya.
Generalitat ha de comunicar a l'Estat les inscripcions
efectuades en el registre situat a Catalunya perquè siguin
incorporades al registre estatal, hi ha de col·laborar i ha de
facilitar el bescanvi d'informació."
A l'apartat 1 del mateix article s'estableix que és
competència exclusiva de la Generalitat en aquesta matèria
la regulació de l'establiment de mecanismes de
col·laboració i cooperació per a l'acompliment
precepte no hi ha dubte que la Generalitat, en l'exercici de
les seves competències, pot crear un registre.
aquest registre ha de tenir un caràcter censal, en el marc de
les relacions de col·laboració amb l'Estat en
constitutiu ha de ser el registre estatal, que d'aquesta manera
ha de permetre atribuir la condició d'entitat religiosa
a les confessions amb què l'Estat pot establir relacions
de cooperació, en els termes que respecte d'aquesta
qüestió estableix l'article 16.3 CE.
Per tant, l'article 156.2.a és constitucional
sempre que s'interpreti que el registre estatal d'entitats
religioses és l'únic que té caràcter
constitutiu, als efectes previstos a l'article 16.3 CE.
Article 157 (sanitat, salut pública, ordenació
farmacèutica i productes farmacèutics).
pertoca ara analitzar el contingut de l'article 157 de la
Proposta de Reforma, dedicat a la competència de la
Generalitat sobre sanitat, salut pública, ordenació
farmacèutica i productes farmacèutics, concretament els
apartats primer, lletra b, segon i tercer (que figura al text
lliurat de la Proposta com si fos novament un segon per error de
equivocadament com a tercer), per la seva part, serà examinat
en el Fonament IX d'aquest dictamen, dedicat a les relacions
Constitució, en l'article 149.1.16, relatiu a temes
relacionats amb la sanitat i els productes farmacèutics,
reserva a l'Estat, amb caràcter exclusiu, la sanitat
exterior; igualment restringeix a l'àmbit estatal les
bases i la coordinació general de la sanitat; mentre que pel
que fa als productes farmacèutics es reserva únicament
D'aquesta manera, als efectes del nostre
estudi, exclosa la sanitat exterior, estem davant de dues
competències compartides: una de bases-desenvolupament
legislatiu (sanitat) i l'altra de legislació-execució
106 i l'altra, al 107 de la Proposta de Reforma.
Reforma es refereix a la competència exclusiva de la
Generalitat en matèria de sanitat i salut pública i,
concretament, la lletra b es refereix a l'ordenació
Aquest àmbit competencial és un
títol diferent dels citats, ja que no fa referència als
"productes famacèutics", sinó a "ordenació
farmacèutica", ni tampoc es pot inscriure en "sanitat",
que fa referència al conjunt de serveis i d'establiments
per preservar la salut pública.
estem davant d'un títol nou, emparable sota l'article
149.3 CE i que l'Estatut d'autonomia pot assumir com a
competència pròpia i, fins i tot, com a competència
exclusiva de la Generalitat, com és el cas.
l'article 9.19 EAC ja va assumir aquesta competència,
tot relacionant-la amb l'article 149.1.16 CE, sense que fos
La competència prevista a la Proposta de Reforma fa
referència, doncs, a l'ordenació dels
establiments farmacèutics i no als articles que aquests
En paraules del Tribunal Constitucional, l'ordenació
farmacèutica s'entén referida a l'ordenació
dels establiments de venda al públic de productes farmacèutics
(STC 32/1983, de 28 d'abril), de manera que la competència
de la Generalitat es podrà relacionar, entre d'altres,
amb la planificació i l'autorització de les
oficines de farmàcia, però no amb els productes que
medicaments i altres productes farmacèutics es preveu
congruentment com a competència executiva a l'apartat 5
No obstant això, el Tribunal Constitucional, en
la Sentència 152/2003, de 17 de juliol, configurava les
oficines de farmàcia com a establiments sanitaris sobre la
base del que estableix la Llei general de sanitat, la qual no pot
contradir els preceptes estatutaris que, amb la nova formulació
de la Proposta, sostreuen l'ordenació farmacèutica
de les bases estatals en modificar l'article 9.19 EAC esmentat.
En conseqüència, l'article 157.1.b de la
"Correspon a la Generalitat, en tot allò relatiu a la
sanitat i la salut pública a què no fa referència
l'apartat 1, la competència compartida, d'acord
amb els principis de la legislació bàsica estatal sobre
sanitat, en els àmbits següents: [...]".
aquest precepte es preveu, com hem avançat, una competència
compartida que, de forma general, està prevista a l'article
106 de la Proposta de Reforma, el qual diu que, en les matèries
que l'Estatut atribueix a la Generalitat de forma compartida
amb l'Estat, correspon a la Generalitat la potestat legislativa
i la integritat de la potestat reglamentària i de la funció
executiva, "en el marc dels principis, els objectius o els
estàndards mínims que fixi l'Estat en normes amb
rang de llei", llevat dels casos que estableixen expressament
la Constitució i aquest Estatut.
l'Estat, d'acord amb l'esmentat article 149.1.16
CE, disposa de la competència sobre "les bases i la
coordinació general de la sanitat", que sembla més
ampli que "d'acord amb els principis de la legislació
bàsica estatal sobre sanitat", que és la fórmula
que utilitza l'article 157.2 de la Proposta de Reforma, per la
qual cosa entenem que aquest precepte és inconstitucional si
no diu "d'acord amb les bases i la coordinació
general de la sanitat", ja que els principis es refereixen
exclusivament a les bases, sense abastar la competència
estatal de coordinació, que podria efectuar-se a través
dels "objectius i d'estàndards mínims",
com diu l'article 106 precitat de la Proposta de Reforma.
aquest sentit, la jurisprudència constitucional ha entès
que la coordinació, encara que constitueix un "reforçament
o complement" de la noció de bases, és una
competència diferent de la fixació de les bases, de
manera que l'Estat ha de poder fixar uns objectius comuns que
assegurin "la integració d'actes parcials en la
globalitat del sistema sanitari" (STC 32/1983, de 28 d'abril,
mecanismes de participació, com podria ser la previsió
que s'analitzarà més endavant amb d'altres
previsions relatives a la bilateralitat aplicades a les competències.
conseqüència, l'article 157.2 de la Proposta de
Reforma és inconstitucional, si no inclou el que s'ha
L'article 157.3 de la Proposta de Reforma prescriu que:
a la Generalitat la competència exclusiva sobre el règim
estatutari i la formació del personal que presta serveis en el
sistema sanitari públic, llevat de la determinació dels
seus drets i deures, en els termes del que estableix l'article
Amb relació als drets i deures, correspon a la
Generalitat la competència compartida d'acord amb els
principis de la legislació bàsica estatal sobre funció
Aquest article de caràcter competencial fa referència a
l'estatut del personal sanitari i s'ha d'interpretar
en consonància amb l'article 114 de la Proposta de
Reforma, que també permet assumir competències en
l'àmbit general del règim estatutari del personal
al servei de les administracions públiques catalanes i sobre
Aquest article esmentat ha estat objecte de
comentari anteriorment i cal precisar que la remissió de
l'article 157.3 de la Proposta de Reforma, tot i que fa
referència a l'article 114, no és del tot
correcta, ja que estableix la competència exclusiva només
amb l'excepció "de la determinació dels
seus drets i deures", mentre que l'article 114 de la
Proposta de Reforma inclou com a competència compartida, a més
dels drets i deures bàsics, "l'adquisició i
la pèrdua de la condició de personal al servei de les
administracions públiques" (art. 114.b), per la
qual cosa, la referència a l'article 114 ha
d'interpretar-se tot ampliant la limitació que preveu
explícitament l'article 157.3 de la Proposta de Reforma,
ja que si la referència genèrica al 114 no inclogués
l'adquisició i la pèrdua de la condició de
personal, podria ser entesa com a inconstitucional per entrar en
contradicció amb l'article 149.1.18 de la Constitució.
A més, la competència compartida a la qual es refereix
en el sentit més ampli exposat, no incorporaria cap mena de
competència legislativa de la Generalitat en matèria
d'adquisició i pèrdua de la condició de
personal sanitari, ja que no hi està esmentada.
aquesta és la intenció del legislador, fóra
millor incorporar la referència completa de l'article
En conseqüència, l'article 157.3 de la Proposta de
L'article 149.1.22 CE reserva a l'Estat la competència
sobre "l'autorització de les instal·lacions
elèctriques si l'aprofitament afecta una altra Comunitat
o si l'energia és transportada fora del seu àmbit
preceptes esmentats porta a considerar que estem davant d'un
supòsit de participació de la comunitat autònoma
en un àmbit reservat a l'Estat, tan aviat com la
instal·lació sigui susceptible de connexió amb
una xarxa supraautonòmica (STC 12/1984, de 2 de febrer, on es
va debatre una línia que transcorria íntegrament per
Catalunya, però, que, en ser d'alta tensió de
primera categoria, es va connectar a la xarxa general peninsular; i
també les STC 119/1986, de 20 d'octubre; 67/1992, de 30
d'abril, i 74/1992, de 14 de maig).
relació amb altres articles de la Proposta de Reforma, la
participació és constitucionalment admissible, ja que
la Constitució no la prohibeix i és un instrument
generalment utilitzat en els estats compostos com a forma
de regulació constitucional, l'Estatut, en tant que
norma també estatal, pot modular la competència
exclusiva de l'Estat sempre que no imposi una única
alternativa, això és, mentre no sigui vinculant la
posició de la Generalitat, ja que en aquest cas manllevaria
totalment la competència que constitucionalment està
En el cas que estem analitzant es tracta d'una participació
a través d'un informe que és preceptiu en tant
que la seva obligatorietat afecta la Generalitat, que l'ha
d'elaborar, i no imposa cap limitació a l'Estat,
ja que aquest pot considerar una altra alternativa si entén
que hi ha altres raons per les quals convé actuar d'una
manera diferent de la que proposa, a través de l'informe,
La preceptivitat, doncs, només afecta la
Generalitat i l'instrument emprat és un mecanisme
participatiu dels de menor intensitat dins dels possibles en la
D'aquesta manera, es tracta d'una intervenció
autonòmica dins del procediment, en tant que les
instal·lacions estan situades totalment o parcial a Catalunya
i la Generalitat hi pot tenir un interès directe, encara que
no tingui atribuïda constitucionalment cap competència
sobre l'autorització esmentada, un cop aquella nova
instal·lació sigui connectada a la xarxa.
no obstant, cal recordar que, d'acord amb l'article
149.1.25 CE, la Generalitat pot desenvolupar les bases del règim
energètic, com es preveu en l'apartat primer de
competència compartida de la Generalitat en les activitats de
producció i transport de l'energia, com es fa també
a l'actual Estatut (art. 10.1.5 EAC), segons el qual la
Generalitat desenvolupa legislativament i executa la legislació
bàsica de l'Estat sobre el règim energètic.
En definitiva, segons el nostre parer, l'article 159.2 de
la Proposta de Reforma és constitucional.
La matèria principal d'aquest precepte (apostes i casinos), no
està atribuïda a l'Estat com a competència
pròpia en el llistat de l'article 149.1 CE.
aquesta matèria pot ser assumida com a competència
és cert que el Tribunal Constitucional ha reconegut a l'Estat
la competència per regular les apostes mútues
esportivobenèfiques (en funció de l'autolimitació
estatutària, art. 9.32 EAC), i la loteria general, sobre la
base d'una aplicació extensiva de l'article
entenem que la redacció de la lletra a de l'apartat
primer de l'article 160 és plenament constitucional en
assumir la Generalitat la competència exclusiva sobre una
matèria que la Constitució no reserva en cap de les
Ara bé, la redacció de l'esmentat precepte,
redacció que pot generar inseguretat jurídica, en no
establir cap punt de connexió que permeti conèixer
l'abast territorial de l'exercici de la competència
estatal, obliga a fixar un punt de connexió, sense que ens
En referir-se el precepte a "la regulació de les
empreses dedicades a la gestió, l'explotació i la
pràctica d'aquestes activitats", i tenint en
compte que aquestes empreses poden tenir la seva seu o el seu volum
majoritari de facturació fora de Catalunya, s'haurà
de determinar en quins supòsits la normativa catalana els serà
Amb la consideració que s'acaba de fer, el precepte és
L'apartat tercer de l'article 160 imposa a l'Estat
l'obligació d'obtenir l'acord previ de la
Generalitat en els supòsits en què pretengui autoritzar
noves modalitats de joc i apostes d'àmbit estatal, o bé
la modificació de les existents.
Aquest contingut pot semblar inconstitucional en la mesura que imposa
a l'Estat l'obligació de comptar amb l'aprovació
de la Generalitat en el moment d'emanar un acte autoritzatori
Ara bé, en aquest cas ens trobem
amb una matèria en la qual l'Estat no té
reservada constitucionalment cap mena de competència.
altra banda, l'autorització d'una nova modalitat
de joc o aposta d'àmbit estatal o la modificació
d'una existent, pot afectar de forma substancial als jocs i
apostes regulats per la Generalitat.
admissible que l'actuació de l'Estat quedi
condicionada per la decisió prèvia d'una
comunitat autònoma que té competència exclusiva,
sens perjudici del que respecte d'aquesta qüestió puguin
establir altres comunitats autònomes.
un títol competencial material a l'Estat, i,
conseqüentment, només si la norma estatutària ho
preveu, l'Estat podrà intervenir en aquesta matèria.
L'article 160.3 és constitucional.
Article 160.4 (espectacles i activitats recreatives).
L'únic dubte de constitucionalitat que ofereix aquest
precepte és la inclusió de la "seguretat"
dintre d'una competència que es qualifica d'exclusiva,
cosa que podria entendre's que vulnera la competència
exclusiva estatal en matèria de seguretat pública (art.
La lectura del precepte fa palès que la referència a la
seguretat està limitada als espectacles en espais i locals
públics, la qual cosa permet entendre que el concepte de
seguretat es limita a les funcions de caire administratiu, que tenen
com a objectiu garantir el correcte desenvolupament de les activitats
que es desenvolupen en locals de pública concurrència,
així com el correcte estat de les instal·lacions on es
actuacions de seguretat pública que corresponen als cossos i
Interpretat en els termes que s'han expressat, l'article
distribució de competències entre l'Estat i les
comunitats autònomes en matèria de medi ambient és
particularment complexa, per raó del caràcter
intersectorial o transversal d'aquesta matèria, com ha
assenyalat en diverses Sentències el Tribunal Constitucional
pel fet que l'article 149.1.23 CE atribueix a l'Estat la
competència sobre "legislació bàsica sobre
protecció del medi ambient, sens perjudici de les facultats de
les Comunitats Autònomes per a l'establiment de normes
norma constitucional s'ha interpretat en el sentit que si bé
no impedeix el desenvolupament legislatiu de les bases estatals pel
legislador autonòmic, sí que condiciona de forma més
intensa la capacitat normativa autonòmica (STC 102/1995, de 26
Per altra banda, el Tribunal Constitucional també
26 de juny; 156/1995, de 26 d'octubre; 196/1996, de 28 de
mateix criteri, s'ha reconegut que de forma excepcional és
possible que siguin necessàries actuacions reglamentàries
i executives per part de l'Administració estatal, com és
el cas de les declaracions de zona atmosfèrica contaminada
amb la singularitat de les matèries, i la doctrina del
Tribunal Constitucional, l'apartat primer de l'article
161, quan es refereix als "principis de legislació
bàsica estatal", s'ha d'interpretar de
conformitat amb el que estableix l'article 106 de la Proposta
de Reforma i el que hem dit en tractar aquest precepte.
dir, en tractar-se d'una competència compartida, l'Estat
pot fixar principis, objectius i estàndards mínims,
cosa que haurà de permetre que, de forma excepcional i sense
negar la capacitat de desenvolupament legislatiu que correspon a la
Generalitat, l'Estat pugui concretar les bases mitjançant
tant, cal concloure que l'article 161.1 és constitucional.
redacció d'aquest precepte, en connexió amb el
que es diu a l'apartat següent, introdueix un element de
confusió i possible inconstitucionalitat.
referència a les paraules que consten al final de l'apartat
aquestes paraules no hi constessin, el contingut dels dos preceptes
seria coherent i no existiria cap dubte de constitucionalitat.
incoherència rau en el fet que l'expressió
"totalment o parcialment" del segon apartat pot incloure
espais naturals que ultrapassin el territori de Catalunya, supòsit
regulat correctament a l'apartat tercer i que, per tant, no pot
estar també inclòs en l'apartat segon.
161.2 només serà constitucional si es suprimeix
l'expressió "totalment o parcialment".
la competència exclusiva sobre el servei meteorològic
de Catalunya i sobre climatologia, precisant a continuació
l'abast material d'aquesta competència.
atribució competencial s'ha de relacionar amb la
competència exclusiva de l'Estat sobre el servei
meteorològic (art. 149.1.20 CE).
preceptes sembla que obligui a concloure que l'apartat cinquè
de l'article 161 és inconstitucional, pel fet d'assumir
com a competència exclusiva una matèria que la
Constitució reserva com a exclusiva a l'Estat.
Generalitat assumeix com a competència exclusiva el servei
meteorològic de Catalunya, precisant-ne les funcions materials
que corresponen a aquest servei.
tant, allò que la Generalitat assumeix com a competència
exclusiva és la creació d'un servei meteorològic,
en exercici de les seves competències generals en matèria
reserva a l'Estat és la competència exclusiva per
a la creació del seu servei meteorològic, entenem que
la competència exclusiva de la Generalitat és
compatible amb allò que diu l'article 149.1.20 CE.
L'article 163 regula les competències de la Generalitat en
matèria que hem d'abordar de forma similar a com ho hem fet en
la Constitució utilitza criteris similars per efectuar la
distribució de competències: en primer lloc, l'article
149.1.29 CE declara la competència exclusiva de l'Estat;
alhora, introdueix una excepció a aquesta regla, derivada de
la possibilitat de creació de cossos de policia autonòmics,
d'acord amb les respectives previsions estatutàries;
finalment, s'afegeix una clàusula de tancament ("en el
marc del que disposi") representada per la regulació
continguda a la llei orgànica a què es refereix
Encara que aquesta llei orgànica ja fou promulgada i continua
vigent (Llei orgànica 2/1986, de 13 de març, de forces
i cossos de seguretat de l'Estat, en endavant LO 2/1986) sembla
acceptable, d'acord amb l'argumentació que havíem
expressat en tractar el títol III relatiu al Poder Judicial,
que el nou Estatut pugui innovar en aquesta matèria i, fins i
tot, introduir una regulació que en certs aspectes contradigui
l'establerta per aquesta Llei orgànica, sempre que es
respectin els requisits que havíem indicat llavors i que
explicitarem novament en examinar la disposició addicional
Conseqüentment, hem d'identificar ara els
preceptes que efectuen aquesta modificació o innovació,
i integrar-los en el règim general previst per la disposició
No és aquesta una operació difícil, ja que la
disposició final segona de la Llei orgànica 2/1986
només va declarar de directa aplicació al règim
de la Policia de Catalunya els seus articles 5, 6, 7 i 8 (que es
refereixen a principis generals d'actuació) i, en relació
amb les seves competències i funcions, que és la
matèria que ens interessa més directament, els articles
articles s'ha de fer, tal com especifica la disposició
final segona esmentada, en el marc del que disposa l'article 13 EAC,
en particular el seu apartat 4, que és el que defineix les
funcions de seguretat que, pel seu caràcter extracomunitari i
supracomunitari, han de quedar reservades a les forces i cossos de
Tenint en compte aquestes consideracions, només alguns
aspectes concrets mereixen la nostra consideració.
competència per a l'expedició de la documentació
oficial, inclòs el passaport i els documents d'identitat.
tracta, òbviament, d'una competència executiva stricto
sensu, que s'haurà d'atenir no solament a la
legislació estatal sinó també a la normativa
reglamentària aprovada per desenvolupar-la.
contradiu el previst en la disposició final segona de la LO
2/1986, en la remissió que efectua a l'article 13.4 EAC.
aquest precepte, l'expedició dels "passaports i del
document nacional d'identitat" queda reservada a les forces i
cossos de seguretat de l'Estat.
d'aquesta competència només serà possible en la
mesura que les Corts Generals realitzin la corresponent reforma de la
Així interpretada, aquesta lletra b és
B) La lletra c d'aquest mateix article 163.2 ("la
protecció i lluita contra el frau fiscal") mereixeria una
conclusió idèntica si s'entengués com una
atribució general, dirigida a la repressió de tot tipus
No obstant això, l'article 13.4 EAC,
al qual es remet de forma expressa la LO 2/1986, només reserva
a les forces i cossos de seguretat de l'Estat la "protecció
que el precepte examinat es refereix al frau fiscal comès en
relació amb les competències fiscals i tributàries
reservada a la competència estatal la repressió del
frau respecte als impostos la gestió i recaptació dels
Així interpretada, aquesta disposició no vulnera la
Constitució ni modifica la LO 2/1986, motiu pel qual no
requereix la seva inclusió en la disposició addicional
frase, per la qual la Generalitat assumeix competència sobre
el règim de tinença i ús d'armes, municions i
explosius, incideix plenament en la competència exclusiva de
l'Estat sobre règim de producció, comerç,
tinença i ús d'armes i explosius, segons l'article
És, aquest, un títol que la Constitució
ha diferenciat del corresponent a la seguretat pública, per la
qual cosa és impossible aplicar al precepte examinat
l'argumentació que fèiem al començament.
La contradicció amb el precepte constitucional és
exclusivament l'adquisició d'armes destinades als cossos
policials de Catalunya, mereix un tractament diferent.
reconeixement per la Constitució de la capacitat per crear la
seva pròpia policia, que és un institut armat, ha de
comportar també la conseqüent decisió sobre els
mitjans tècnics i operatius necessaris, no podent-se-li
aplicar el mateix règim d'autorització i control que
És cert que la LO 2/1986, en referir-se al
règim de les policies autonòmiques, imposa la
competència estatal per atorgar les llicències d'armes
No obstant això, la tantes vegades
esmentada disposició final segona d'aquesta Llei
orgànica, en el seu apartat 2, no inclou l'article 41 entre
els que són d'aplicació a la policia de
Consegüentment, la primera frase de la lletra d és
inconstitucional; en canvi, la resta de la lletra d és
D) Finalment, l'article 163.4 també pot ser objecte d'una
interpretació similar, en el sentit d'excloure de l'àmbit
d'actuació de la policia de la Generalitat-Mossos d'Esquadra
les funcions que, d'acord amb el que s'ha dit anteriorment,
superen la defensa de l'interès propi de la Generalitat pel
seu caràcter marcadament extracomunitari o supracomunitari.
Entre les esmentades expressament per l'article 13.4 EAC vigent, al
qual es remet la LO 2/1986, hi ha les relatives al règim
d'estrangeria, la immigració, el control d'entrada
i sortida del territori de l'Estat, la vigilància de les
fronteres terrestres i marítimes (incloses les dels ports i
aeroports), la repressió del contraban, etc. És així
com ha d'entendre's l'expressió "exerceix
totes les funcions pròpies d'un cos de policia general i
d'aquestes tasques a les forces i cossos de seguretat de
l'Estat, tasques que, en tot cas, estaran subjectes al règim
general de cooperació previst en el número 3 d'aquest
Així interpretat, l'apartat 4 de l'article 163 és
164 atribueix a la Generalitat la competència exclusiva pel
que fa a una matèria que no va ser inclosa en l'actual
reservada a l'Estat en l'article 149.1 CE, si bé
aquest precepte sí reserva a l'Estat la competència
exclusiva en matèria de seguretat pública (art.
conseqüència, s'ha de reconèixer la
en assumir estatutàriament una matèria no reservada a
afirmació requereix precisar l'abast de les dues
matèries, seguretat pública i seguretat privada.
aquest sentit s'ha d'admetre que el criteri de
distribució no es troba en la naturalesa de la institució
o entitat que presta el servei, sinó en el contingut de la
Així, si una entitat privada exerceix funcions
pròpies de la seguretat pública estarem dintre d'aquest
En aquest sentit, i a tall d'exemple, si
es vol que el personal d'una entitat privada exerceixi funcions
pròpies de la seguretat pública, els requisits
d'habilitació, de formació i d'acreditació
s'hauran d'establir en la norma estatal.
una entitat privada només pretén exercir funcions
pròpies de seguretat privada estarà regulada per la
concloure, doncs, que en la determinació de l'abast
respectiu de les competències estatal i autonòmica
l'element essencial és la distinció del contingut
funcional de les matèries seguretat pública i seguretat
En l'actualitat, un criteri de distinció es pot
trobar en l'article 1 de la Llei 23/1992, de 30 de juliol, de
seguretat privada, la qual el defineix com: "la
concloure que l'article 164 és constitucional.
(entitats col·laboradores amb la Seguretat Social i mútues).
contingut d'aquest precepte és constitucional, en formar
part de les competències compartides de la Generalitat de
Catalunya en matèria de Seguretat Social, si bé manca
la fixació d'un punt de connexió que delimiti
l'abast territorial de l'exercici d'aquesta
Aquesta indeterminació del precepte pot
afectar la seguretat jurídica en el moment de la seva
concloure que el precepte és constitucional, però
requereix la inclusió d'un punt de connexió.
A continuació s'examinarà el títol V de la
Proposta de Reforma que es refereix a les relacions de la Generalitat
amb l'Estat, amb les altres comunitats i amb la Unió Europea,
així com a l'acció exterior de la Generalitat.
Article 176.1, 2 i 6 (designació de representants en els
organismes econòmics i socials).
L'article 176 preveu un sistema de designació de
representants de la Generalitat en els organismes econòmics i
socials de l'Estat que, perquè es pugui portar a efecte,
depèn d'allò que estableixi la legislació
Així ho estableix expressament a l'apartat 3
respecte d'un grup d'organismes determinats, com el
Tribunal de Comptes, el Consell Econòmic i Social, i d'altres.
També ho fa, a través de la tècnica de la
remissió continguda a l'apartat 4, respecte dels
organismes previstos als apartats 1, 2 i 3, però, en aquest
cas, cal entendre que el precepte s'està referint a la
legislació catalana que reguli el procediment en l'àmbit
legislació aplicable en aquests supòsits no solament és
la catalana, sinó que, en aquests casos dels organismes
estatals previstos als apartats 1, 2 i 6, també és
aplicable la legislació estatal.
Per tant, els apartats 1, 2 i 6 de l'article 176 de la Proposta
de Reforma són constitucionals, sempre que s'afegeixi a
cadascun d'ells, la frase "[...] en els termes que
estableix la legislació aplicable".
Article 179 i esmena núm. 329 (participació en
els tractats originaris de la Unió Europea).
A) A continuació analitzarem el primer apartat de l'article
179 de la Proposta de Reforma i l'esmena núm. 329, que
l'afecta, tenint en compte que la solució a què
arribem té relació amb la que haurem de prendre
respecte d'altres articles i esmenes que es tracten més
endavant, tots relatius a les relacions de la Generalitat amb la Unió
Europea (capítol II del títol V de la Proposta de
L'objectiu general que es persegueix amb aquestes
relacions és que la Generalitat participi en els afers
relacionats amb la Unió Europea quan s'afectin les
competències o els interessos de Catalunya, en els termes que
estableix l'Estatut, segons adverteix l'article 178.
L'article 179.1, sobre la participació quan s'iniciï
la modificació dels tractats originaris de la Unió
de la Unió Europea i dels processos de subscripció i
El Govern de la Generalitat i el
Parlament han de dirigir al Govern de l'Estat i a les Corts
Generals les observacions que estimin pertinents a aquest efecte, que
són determinants en el cas de les competències
I l'esmena núm. 329, que el modifica, proposa una
originaris i fundacionals de la Unió Europea i dels processos
de negociació i aprovació subsegüents.
de la Generalitat i el Parlament de Catalunya han de dirigir al
Govern de l'Estat i a les Corts Generals les observacions que
estimin pertinents a aquest efecte, que són vinculants en el
cas de les competències exclusives."
diferència fonamental entre els dos textos és el
caràcter determinant o vinculant de les observacions que es
el precepte i l'esmena objecte de la nostra anàlisi, es
preveuen dos mandats: un al poder central i un altre a l'autonòmic.
El primer consisteix en l'obligació que té el
Govern de l'Estat d'informar de les iniciatives de
revisió dels tractats de la Unió Europea (art. 179.1,
grau d'afectació de les competències autonòmiques
o dels interessos de la Generalitat.
El segon mandat imposa un deure
al Govern de la Generalitat i al Parlament de dirigir les
observacions que estimin pertinents sobre el que han estat informats
179 de la Proposta), sempre que afecti les competències
Els destinataris d'aquesta acció
són el Govern de l'Estat i les Corts Generals, els quals
han d'operar d'acord amb un instrument de participació
que qualifica la posició del Govern de la Generalitat com a
implica, d'acord amb el que preveu la disposició
"Si l'Estatut estableix que la posició del Govern
de la Generalitat és determinant per a conformar un acord amb
el Govern de l'Estat i aquest no l'acull, el Govern de
l'Estat ho ha de motivar i automàticament s'ha de
reunir la Comissió Bilateral Generalitat-Estat."
procediment limita la decisió estatal de comprometre's
internacionalment en el marc de la Unió Europea, perquè
es tracta de matèries sobre les quals el títol de la
Generalitat és exclusiu, però no impedeix que l'Estat
decideixi altrament, ja que la participació no altera la
titularitat de les competències (art. 170.1 de la Proposta de
Reforma) de què l'Estat també disposa en l'àmbit
internacional, com és la de contraure obligacions d'aquesta
Per tant, l'efecte que la posició de la Generalitat
sigui determinant està clarament fixat en la mateixa Proposta
quines serien les conseqüències d'una posició
vinculant, per la qual cosa hauríem d'entendre que
l'Estat es trobaria lligat per la posició subcentral, ja
que "vinculant" té un significat més intens
Així, mentre que el segon només modula (segons, com
suara hem esmentat, un procediment específic amb participació
del mateix Estat), el primer obliga de forma taxativa a seguir les
observacions de la Generalitat sense que l'Estat se'n
En aquest sentit, s'imposaria un
deure incompatible amb el ius contrahendi que correspon a
l'Estat i que s'inscriu dins de les competències
de què aquest disposa en l'àmbit de les relacions
En conseqüència, considerem que l'article 179.1 de
la Proposta de Reforma és plenament constitucional, mentre que
l'esmena núm. 329, en tant que substitueix "determinant"
per "vinculant", és inconstitucional.
B) El segon apartat de l'article 179 diu:
"El Govern de l'Estat ha d'incorporar representants
de la Generalitat a les delegacions espanyoles que participin en els
processos de revisió i negociació dels tractats
originaris i en els d'adopció de nous tractats."
tracta d'un tipus de participació diferent de la de
l'apartat 1, en tant que es tracta d'una representació
(de la Generalitat) en una delegació d'una altra entitat
(l'Estat), en comptes d'un procediment que integra
decisions successives de diferents òrgans en els quals
participen els ens implicats en distinta proporció.
que ens ocupa, el redactat no permet la seva aplicació fins
que una regulació estatal no ho faci possible.
la participació de "representants" (més
d'un) podria fer inviable el funcionament de les delegacions,
si totes les comunitats autònomes hi enviessin un grup nombrós
Tanmateix, el redactat permet interpretar que la
Generalitat pot fer confiança, donar la representació,
en definitiva, a un membre de la delegació que no sigui de la
Generalitat i això ho poden fer també les altres
comunitats, de manera semblant al que succeeix, per exemple, a
D'aquesta manera, el mandat estatutari es compliria i
no minvaria l'eficàcia de la delegació.
conseqüència, cal advertir que la redacció permet
diverses alternatives de regulació a l'Estat i que, quan
aquest la faci efectiva, es complirà l'article 179.2 de
la Proposta, per la qual cosa, sense negar la seva
constitucionalitat, seria convenient que l'Estatut incorporés
en aquest precepte una remissió a la llei.
conclusió, l'article 179.2 de la Proposta de Reforma és
Article 180.3 i esmena núm. 332 (participació en
la formació de les posicions de l'Estat).
Seguidament, analitzarem l'article 180.3 i l'esmena núm.
332, que tenen relació amb el que s'ha acabat de dir en
el punt 2.A d'aquest Fonament sobre el caràcter
"determinant" o "vinculant" de la posició
de la Generalitat davant de l'Estat.
Concretament, en relació amb la participació de la
Generalitat en la formació de les posicions de l'Estat
davant la Unió Europea, especialment davant el Consell de
Ministres, en els assumptes relatius a les competències o als
proposen un seguit d'alternatives entre les quals es prima la
participació de caràcter bilateral (art. 180.2 de la
En aquest sentit, a l'apartat 3 del mateix article
determinant per a la formació de la posició estatal si
afecta les seves competències exclusives i compartides.
altres casos, aquesta posició ha d'ésser
Generalitat ha d'ésser especialment rellevant per a
l'Estat si de la proposta o la iniciativa europees poden
derivar per a Catalunya conseqüències financeres o
Aquest precepte és semblant a l'article 179 estudiat
anteriorment, tot i que, en comptes de referir-se a la formació
de la voluntat estatal davant de la revisió del dret primari
de la Unió, fa referència a un moment també
previ de la coneguda com a fase ascendent en la presa de decisions
En la configuració de la posició estatal, la posició
que expressi la Generalitat té efectes diferents segons
l'afectació de les competències o interessos de
Serà determinant si afecta les competències
exclusives i compartides, només s'escoltarà el
parer de la Generalitat en altres supòsits i, finalment, serà
especialment rellevant quan es puguin derivar conseqüències
de caràcter financer o administratiu per a Catalunya.
L'esmena núm. 332, per la seva banda, fa una gradació
de la participació de la Generalitat més intensa i
vinculant per a la formació de la posició estatal quan
afecta les seves competències exclusives i determinant en el
En els altres casos la seva posició ha
La posició expressada per la Generalitat ha d'ésser
especialment rellevant per a l'Estat quan de la proposta o de
la iniciativa europea puguin derivar per a Catalunya conseqüències
conseqüència, es torna a substituir "determinant"
per "vinculant" en el cas de les competències
exclusives amb els efectes, des de la perspectiva de la conformitat
del text amb la Constitució, ja exposats, atès que
s'envaeixen les competències atribuïdes a l'Estat
en ambdós casos, en el precepte i en l'esmena
corresponent, quan es "puguin derivar per a Catalunya
conseqüències financeres o administratives" se
suggereix una nova fórmula participativa a través de
l'afirmació que la posició ha d'ésser
nivell de confusió que caldria aclarir per evitar caure en
imposa una única solució a l'activitat decisòria
tant, l'article 180.3 de la Proposta de Reforma és
constitucional i l'esmena núm. 332 és
inconstitucional en tant que substitueix "determinant"
Article 181.1 (participació en institucions i organismes
Seguidament farem esment de l'article 181.1 de la Proposta,
relatiu a la participació en institucions i organismes
europeus a través de representants en la forma de participació
a què fèiem referència abans en el punt 2.B
Els representants de la Generalitat participen directament
en totes les delegacions espanyoles davant la Unió Europea que
tractin assumptes de la competència de la mateixa Generalitat
o que afecten l'interès de Catalunya, i especialment
davant el Consell de Ministres i els òrgans consultius i
preparatoris del Consell i de la Comissió."
diferència amb l'article 179.2 és que en aquest
cas els representants de la Generalitat participen "directament"
en les delegacions espanyoles, per la qual cosa no es pot interpretar
per raons d'eficàcia i d'aplicabilitat del
fer una referència "a la normativa aplicable",
remissió que inclouria tant la legislació estatal com
les normes comunitàries europees que regulen o poden regular
conclusió, l'article 181.1 és constitucional, si
Article 183.3 (desenvolupament i aplicació del dret de
desenvolupament i l'aplicació del dret de la Unió
En el seu primer apartat estableix un principi general
segons el qual la Generalitat ha d'aplicar directament el dret
de la Unió Europea a Catalunya, transposar-lo i
desenvolupar-lo, en l'àmbit de les seves competències.
Però a més a l'apartat 3 preceptua el següent:
"En el cas que la Unió Europea estableixi una legislació
sobre matèries respecte de les quals l'Estat disposi a
Catalunya de competència per dictar-ne les bases, la
Generalitat pot adoptar directament la legislació de
Del tenor literal d'aquest precepte resulta evident que la
formulació que estableix, relativa a l'aplicació
del dret europeu, deixa oberta la possibilitat perquè la
Generalitat pugui desenvolupar directament la legislació
europea en matèries que són objecte de competència
En aquests termes no exclusius, la previsió normativa de la
Proposta de Reforma, en principi, no planteja una contradicció
fonamentació que hem expressat anteriorment en relació
amb l'última frase de l'article 106, s'ha
d'entendre que l'adopció directament per la
Generalitat de la legislació de desenvolupament a partir de
les normes europees no exclou que la legislació estatal de
transposició del dret europeu que tingui caràcter bàsic
Per tant, interpretat en aquest sentit, l'apartat 3 de
Article 184.3 i esmena núm. 341 (gestió de fons
Pel que fa referència a l'article 184.3 de la Proposta i
l'esmena núm. 341, cal tornar a esmentar el que s'ha
dit en els punts 2 i 3 d'aquest Fonament, ja que tornem a
que apareixen en els textos precitats en un altre àmbit, el de
la gestió dels fons europeus no territorialitzables en matèria
de competència de la Generalitat.
"En el cas que els fons europeus no es puguin territorialitzar,
la Generalitat té caràcter determinant per a l'Estat
en el cas que els fons afectin l'exercici de competències
Corresponen, en tots els casos, a la Generalitat les
facultats de tramitació, pagament, control i inspecció."
Mentre que l'esmena núm. 341 diu:
En cas que els fons europeus no es puguin territorialitzar,
participació té caràcter vinculant per a l'Estat
en cas que els fons afectin l'exercici de competències
Corresponen, en tots els casos, a la Generalitat
les facultats de tramitació, pagament, control i inspecció."
motius ja enunciats abans, sobretot en el punt 3 d'aquest
Fonament, l'article 184.3 de la Proposta de Reforma és
constitucional i l'esmena núm. 341 és
Article 186.2 (estatut del personal de la delegació de la
Generalitat davant la Unió Europea).
A continuació ens referirem a l'article 186.2 de la
L'article 186, en el seu apartat primer,
diu que la Generalitat ha d'establir una delegació
davant les institucions de la Unió Europea i, en el segon
"El personal de la delegació de la Generalitat davant la
Unió Europea té un estatut assimilat al del personal de
les representacions de l'Estat davant la Unió Europea."
prescriu l'article i que pot suscitar algun dubte o qüestió
és l'adjectiu "assimilat" que qualifica
l'estatut del personal de la delegació de la
Generalitat, ja que l'estatut del personal de les
representacions estatals disposa actualment d'un règim
especial de privilegis, d'immunitats i de facilitats (protocol
sobre els privilegis i les immunitats de les Comunitats Europees, de
8 d'abril de 1965, amb modificacions posteriors), així
com de requisits professionals, cosa que fa que l'estatut
d'ambdues delegacions sigui fàcticament i difícilment
conseqüència, si per "assimilar" s'entén
el que diuen els diccionaris -això és, "fer
semblant", no idèntic ni exacte- no se'n pot fer
cap judici d'inconstitucionalitat, ja que la Constitució
no es pronuncia sobre si hi ha d'haver alguna diferència
entre el personal adscrit a la Generalitat i el personal adscrit a
l'Estat que realitza funcions representatives de les
delegacions presents davant la Unió Europea.
tampoc no fa cap esment sobre l'estatut que hagi de tenir el
personal de les representacions de l'Estat.
caldrà esperar els canvis normatius que es produeixin en la
normativa comunitària europea i estatal a fi de considerar
aquesta qüestió, amb el benentès que l'Estat
haurà de procurar, en la mesura que hagi d'intervenir,
assimilació, de forma que l'estatut resultant sigui el
més semblant possible, o bé haurà de col·laborar
per assimilar el personal autonòmic a l'estatal.
canvi, pel que fa a la normativa que pugui derivar de la mateixa
Generalitat, és obvi que, en virtut de la seva potestat
d'autoorganització, pot ampliar els drets i els
requisits que hagin d'acomplir el personal que actuï com a
representant de la Generalitat davant la Unió Europea.
conseqüència, l'article 186.2 és
Article 187 (circumscripció electoral per al Parlament
La regulació de les eleccions al Parlament Europeu és
una matèria reservada al legislador estatal, com ja va afirmar
el Tribunal Constitucional en la seva Sentència 28/1991, de 14
Certament, l'opció per una circumscripció
estatal no és l'única constitucionalment possible
i, probablement, n'hi hauria d'altres més
obstant, no hi pot haver cap dubte sobre la necessitat que aquesta
decisió sigui continguda en una regulació comuna, ja
que només així es podria determinar l'àmbit
de les diferents circumscripcions i els escons que s'atribueixen
a cadascuna d'aquestes, tenint en compte a més que el nombre
total de representants al Parlament Europeu no és una qüestió
que pugui ser decidida per l'Estat espanyol.
la Sentència abans indicada deia:
Hem d'afegir que és una opinió comunament
acceptada en dret electoral que la determinació de la
circumscripció, juntament amb la fórmula electoral i la
forma de vot, constitueixen elements substancials de qualsevol
regulació del règim electoral, pels efectes que
produeixen sobre la major o menor proporcionalitat dels resultats i
sobre la manera en què els ciutadans exerceixen el seu dret de
Doncs bé, aquest article 187 modifica la regulació
continguda en el títol VI de la Llei orgànica 5/1985,
de 19 de juny, del règim electoral general, i de forma
específica en els seus articles 214, 220.3 i 224.1.
Aparentment ens trobem davant d'una situació similar a la que
havíem tractat anteriorment, quan observàvem la
incidència de diversos articles d'aquesta Proposta de Reforma
sobre la Llei orgànica del Poder Judicial i sobre la Llei
orgànica de forces i cossos de seguretat, entre d'altres,
incidència que havíem resolt mitjançant
l'oportuna remissió a la interpretació feta de la
Tanmateix, aquest article 187 té una estructura diferent, ja
que és ell mateix el que fa la regulació ("és
una circumscripció") i, el que és més
important, imposa un mandat taxatiu i tancat amb l'expressió
"la llei orgànica electoral ha de concretar aquesta
En resum, es tracta d'una redacció
de contingut idèntic al de la disposició addicional
inconstitucionalitat del qual ja havíem declarat en el
Fonament V en connexió amb la Llei orgànica del Poder
Consegüentment, i per les mateixes raons, l'article 187 és
No obstant això, res no impedeix que l'Estatut incorpori
aquesta regulació com un mandat dirigit als poders públics
autonòmics, amb una redacció igual o similar a la que
proposem: "La Generalitat instarà, mitjançant els
instruments previstos a l'article 87.2 CE, la reforma de la Llei
orgànica 5/1985, de règim electoral general, a fi que
el territori de Catalunya, tot sol o juntament amb els territoris
d'altres comunitats autònomes veïnes, sigui una
circumscripció per a les eleccions al Parlament Europeu."
Article 191.2 i esmena núm. 352 (participació en
la negociació de tractats i convenis internacionals).
El número 2 de l'article 191 es refereix a la participació
de la Generalitat en el procés de negociació dels
convenis i tractats internacionals que afectin les seves
competències, i imposa la incorporació d'un
representant de la Generalitat en la delegació negociadora,
així com l'emissió d'un informe pel Parlament
respecte a l'objecte de l'esmentat conveni, que haurà de
Cap objecció no hem de realitzar a aquest
precepte, que no interfereix la competència exclusiva de
l'Estat sobre l'anomenat treaty making power, i de forma
general, en matèria de relacions internacionals.
En canvi, l'esmena 352 sí que afecta de ple aquesta
competència exclusiva, en la mesura que l'emissió d'un
informe que ha de ser vinculant, quan estiguin en joc les
competències exclusives de la Generalitat, condiciona de forma
absoluta l'actuació de l'Estat i, de facto, opera una
translació a la Generalitat de la competència prevista
a l'article 149.1.3 CE, per la qual cosa no és viable
Consegüentment, l'article 191.2 és constitucional
i, en canvi, l'esmena 352 és inconstitucional.
El títol V de la Proposta de Reforma tracta de forma
particular les relacions entre l'Estat i la Generalitat de
Catalunya, i en la seva secció tercera crea i regula la
Comissió Bilateral Generalitat-Estat.
relacions, el principi de bilateralitat està clarament
destacat a la Proposta de Reforma (art. 3.1) i es fa efectiu de forma
concreta en diversos preceptes del títol IV dedicat a les
competències de la Generalitat.
La importància d'aquest principi, i el fet que el seu
formen part de títols diferents, ens ha portat a donar-hi un
relacions de la Generalitat amb l'Estat es fonamenten en el
principi de la lleialtat institucional mútua i es regeixen pel
principi general segons el qual la Generalitat és Estat, pel
principi d'autonomia, pel principi de plurinacionalitat de
l'Estat i pel principi de bilateralitat, sense excloure l'ús
de mecanismes de participació multilateral".
Si bé la Proposta de Reforma destaca la importància del
principi de bilateralitat en les relacions Estat-Generalitat, la qual
cosa és coherent amb el fet que el precepte forma part de la
reforma de l'Estatut d'autonomia i, per tant, d'una
norma paccionada, el mateix article 3.1 fa també esment de la
necessitat de tenir en compte els mecanismes de participació
En aquest sentit, s'ha d'assenyalar que el
desenvolupament dels mecanismes bilaterals no ha de fer oblidar la
importància dels mecanismes de relació multilateral,
essencials per al bon funcionament d'un Estat compost i
necessaris per tal de definir conjuntament l'interès
general en els àmbits de competència estatal i per tal
de fixar les formes d'execució de les respectives
competències per aconseguir un funcionament eficaç de
La Proposta de Reforma reconeix aquesta importància en
preveure formes de relació multilateral de caràcter
orgànic o procedimental en els seus articles 168.3, 169.2, 170
Pel que fa a la bilateralitat, l'article 168.1 estableix el
contingut essencial d'aquest principi: "La Generalitat i
l'Estat s'han de prestar ajuda mútua i han de
col·laborar quan sigui necessari per a l'exercici eficaç
de les competències respectives i per a la defensa dels
Per la seva banda, l'article 177
crea i regula l'instrument fonamental per articular les
relacions bilaterals, la Comissió Bilateral Generalitat-Estat,
a la qual l'articulat de la Proposta de Reforma atribueix un
nombre molt destacable de funcions.
Comissió "constitueix el marc general i permanent de
relació entre la Generalitat i l'Estat", enumera
les seves funcions i estableix que la seva actuació es
produirà mitjançant la deliberació, l'emissió
de propostes i l'adopció d'acords en els casos
Finalment, de forma genèrica es
determinen els àmbits en els quals s'haurà de
produir la seva intervenció (art. 177.2).
fins ara examinats no plantegen cap problema de constitucionalitat.
Els dubtes de constitucionalitat els plantegen alguns preceptes que
concreten la introducció de mecanismes de bilateralitat en
l'exercici de determinades competències.
general, per tal de reconèixer la constitucionalitat d'aquests
preceptes, entenem que l'actuació de la Comissió
Bilateral mitjançant deliberacions, propostes o acords haurà
de ser compatible, en el seu cas, amb tècniques de relació
multilaterals, i no podrà condicionar de forma imperativa
l'exercici de competències estatals.
D'acord amb aquest criteris, entenem també que la
utilització de mecanismes bilaterals estarà més
justificada si es tracta d'incidir en decisions que afecten de
forma especialment intensa i singularitzada l'autonomia de la
Generalitat de Catalunya, mentre que plantejarà més
problemes de constitucionalitat si es tracta d'incidir en la
definició d'interessos generals o en competències
executives de l'Estat mitjançant la imposició de
criteris de caràcter bilateral.
Aplicant aquests principis, passem a analitzar els preceptes que
preveuen la utilització de mecanismes de relació
bilateral i que plantegen problemes de constitucionalitat.
La qualificació d'un port o aeroport com d'interès
general és competència exclusiva de l'Estat (art.
Ara bé, en la mesura que aquesta decisió
comporta atribuir a l'Estat la competència sobre unes
desenvolupament econòmic de Catalunya, és raonable que
la decisió estatal requereixi la deliberació i
l'informe previ de la Comissió Bilateral.
Atès que en aquest cas l'instrument bilateral està
justificat per l'afectació singular de la matèria
a l'interès de Catalunya, i que la tècnica
d'intervenció és un informe previ no vinculant,
en aquest punt el precepte és constitucional.
No podem dir el mateix pel que fa a la frase final del precepte: "i
la seva gestió correspon a la Generalitat".
Amb aquesta frase no es determina la intervenció de la
Generalitat en el procediment per determinar quins ports o aeroports
poden ser qualificats d'interès general, sinó que
es pretén imposar la transferència de la seva gestió
Com ja hem dit, en matèria d'obres públiques
competència exclusiva i, per tant, li correspon també
Només l'Estat pot decidir atribuir la
gestió d'un port o aeroport d'interès
general a la Generalitat de Catalunya, però aquesta decisió
no li correspon a la norma estatutària.
Aquest fet queda confirmat per allò que estableix la
disposició addicional tercera, apartat primer, lletra b, de
la Proposta de Reforma, que reconeix que aquesta competència
només podrà ser exercitada per la Generalitat
mitjançant una llei orgànica de l'article 150.2
Cal concloure, doncs, que la frase final de l'article 132.3, "i
la seva gestió correspon a la Generalitat", és
Article 132.5 (règim especial dels ports de Barcelona i
El règim jurídic del Port de Barcelona i del Port de
Tarragona està condicionat per l'exercici que faci
l'Estat de la seva competència en matèria de
dir, si en exercici d'aquesta competència, l'Estat
qualifica aquests ports com d'interès general (en
l'actualitat és així), correspon a l'Estat
determinar el seu règim jurídic.
l'exercici de la competència estatal, ja que preveu que
aquests ports tindran un règim especial.
admetre la constitucionalitat d'aquest precepte en la mesura
que es tracta d'una regulació que afecta de forma
singular i amb especial intensitat l'autonomia de la
Generalitat de Catalunya; en segon lloc, la Comissió Bilateral
es limita a fer una proposta; i en tercer lloc, i aquest és un
argument molt significatiu, el precepte estableix que aquest règim
especial s'ha d'acordar per la Generalitat i l'Estat,
cosa que implica que només amb l'acord de l'entitat
competent en relació amb els ports d'interès
general es podrà establir aquest règim especial de
La redacció en present del precepte ("el Port de
Barcelona i el Port de Tarragona tenen un règim especial de
funcionament"), fa que es pugui qüestionar la seva
constitucionalitat, atès que si bé aquest règim
especial està condicionat a un acord previ Estat-Generalitat,
sembla que el precepte imposi ja un règim especial al marge de
Per aquesta raó, ens permetem suggerir una redacció
tindran un règim especial de funcionament un cop ho acordin
l'Estat i la Generalitat a proposta de la Comissió
Ens remetem en la seva totalitat a allò que hem dit en
Article 132.10 (xarxa viària de Catalunya).
En virtut del que estableixen els números 21 i 24 de l'article
149.1 CE, l'Estat té competència exclusiva en
matèria de carreteres que no es trobin íntegrament en
el territori d'una sola comunitat autònoma.
supòsits l'Estat és el titular de la xarxa viària
i n'exerceix totes les competències.
En l'actualitat, les carreteres estatals són les
integrades en un itinerari d'interès general o la funció
de les quals en el sistema de transport afecti més d'una
Aquestes carreteres formen part de la Red
de Carreteras del Estado (art. 4 de la Llei de l'Estat
de la Generalitat en matèria de carreteres es va assumir en el
vigent article 9.14 EAC, de forma coherent amb el que acabem
d'assenyalar, en els termes següents "carreteres i
camins l'itinerari dels quals passi íntegrament per
Per aquesta raó, l'apartat 10 de l'article 132 és
inconstitucional en la mesura que exigeix l'acord previ de la
Generalitat per a qualsevol modificació funcional, ampliació
o modificació del règim econòmic i financer dels
elements que integren la xarxa viària de Catalunya "amb
De fet, en aquest precepte no s'imposa un mecanisme de
bilateralitat mitjançant la intervenció de la Comissió
l'exercici d'una competència estatal (el règim
de la xarxa viària de la seva titularitat) en exigir que
l'exercici d'aquesta competència compti, en tot
cas, amb l'acord previ de la Generalitat.
Malgrat la incorrecta redacció del precepte, que comporta la
seva inconstitucionalitat, es pot admetre que la voluntat que va
inspirar la seva redacció mereix ser defensada, si bé
amb una altra redacció i fent ús dels mecanismes propis
Pel fet d'existir una relació directa entre la xarxa
viària estatal i la xarxa viària catalana (com reconeix
la vigent i ja esmentada llei estatal de carreteres, en el seu art.
5), i tractar-se d'un cas en què l'exercici de la
competència estatal afecta de forma singularitzada la
competència de la Generalitat, és raonable introduir un
mecanisme de relació bilateral mitjançant, per exemple,
l'exigència d'un informe previ de la Comissió
Bilateral en els supòsits a què fa referència
En qualsevol cas, cal concloure que l'apartat 10 de l'article
132 és inconstitucional pel que fa a la frase "amb
d'aquesta frase deixaria el precepte sense sentit.
En analitzar el contingut de l'apartat primer de l'article
145 de la Proposta de Reforma, hem afirmat que en matèria de
cultura existeix un sistema singular de distribució
competencial que hem qualificat de doble exclusivitat.
D'acord amb aquest criteri, la primera frase de l'apartat
que examinem s'ha de considerar inconstitucional, en la mesura
que, de nou, es condiciona de forma determinant l'exercici
d'una competència estatal, atès que s'exigeix
l'acord previ de la Comissió Bilateral per tal que
l'Estat pugui exercir una competència seva de caràcter
exclusiu en matèria de cultura.
Qüestió diversa, com hem assenyalat en tractar l'article
132.10, és que la intervenció de la Comissió
Bilateral es limités a l'emissió d'un
informe, ja que aquest condicionament no vinculant de l'exercici
de la competència estatal es justificaria pel fet de
tractar-se d'una actuació estatal amb una incidència
singular i significativa sobre l'autonomia de Catalunya.
La frase final d'aquest apartat tercer de l'article 145
es pot entendre que és constitucional en la mesura que
l'exigència d'un acord previ es limita als
supòsits de la projecció internacional de la cultura
Atesa l'especial afectació d'aquesta
activitat estatal a l'interès de Catalunya, estaria
justificat que la decisió estatal estigués condicionada
a un acord que, per altra banda, es pren dintre d'una comissió
Cal concloure que la primera frase de l'apartat tercer de
l'article 145 és inconstitucional.
Article 157.4 (participació en sanitat i salut pública).
efectiva, per mitjà de la Comissió Bilateral
Generalitat-Estat, en la fixació de les bases i en la
planificació i la coordinació estatal en matèria
Aquest precepte que, com hem dit en el Fonament VII, està mal
concreció de l'article 177.2.a que, a la seva
vegada, afirma, entre les funcions de la Comissió Bilateral
Les funcions de la Comissió són deliberar,
fer propostes i, si s'escau, adoptar acords en els casos
establerts per aquest Estatut i, en general, amb relació als
a) L'elaboració de projectes normatius de l'Estat
que afectin les competències i els interessos de Catalunya,
especialment quan es tracti de normes bàsiques o orgàniques
i de les que tenen com a funció delimitar les competències,
d'acord amb la Constitució i aquest Estatut."
Aquest article 177, de redacció certament imprecisa, a més,
s'inicia tot dient que la Comissió Bilateral
Generalitat-Estat, d'acord amb els principis establerts,
Generalitat i l'Estat segons els articles 3.1 i 168 que, al seu
torn, indiquen que "les relacions de la Generalitat amb l'Estat
[...] es regeixen [...] pel principi de bilateralitat, sense excloure
l'ús de mecanismes de participació multilateral"
(art. 3.1) i expressen uns criteris generals d'ajuda mútua
sistemàtica, significa que la Generalitat participa en la
fixació de les bases i en la planificació i la
coordinació estatal en matèria de sanitat i salut
pública, quan aquestes afectin les competències i els
interessos de Catalunya i que, si no els afectessin, caldria acudir
als mecanismes de participació multilateral, essent
l'expressió retòrica "de manera efectiva"
conseqüència, l'article 157.4 de la Proposta de
El títol VI de la Proposta de Reforma ("Del
per a la Generalitat de Catalunya -tant pel que fa als ingressos com
pel que fa a les despeses- i fixa també el marc general de les
Per tal de pronunciar-nos sobre la constitucionalitat del model de
finançament autonòmic, cal determinar, en primer lloc,
quin és el marc constitucional en aquesta concreta matèria.
El sistema de finançament dels estats compostos pot
articular-se segons un sistema d'unió, un sistema de
separació, o un sistema mixt que combini aspectes de tots dos.
En el sistema d'unió, el poder central es reserva la
titularitat exclusiva per establir i recaptar els tributs, atribuint
després als ens descentralitzats una determinada quantitat de
recursos via transferència, en funció de les
responsabilitats d'aquestes entitats.
separació, es distribueixen els tributs entre els diferents
nivells de govern, i cadascun d'aquests exerceix de forma
exclusiva la potestat normativa i de gestió sobre els tributs
En el cas de la Constitució espanyola es va optar, pel que fa
al règim general, pel sistema mixt, en la mesura que es
contempla la figura dels impostos cedits, es preveu la participació
de les comunitats autònomes en ingressos estatals, i
s'habilita la possibilitat de la delegació o la
col·laboració de les comunitats autònomes en la
recaptació, la gestió i la liquidació de
recursos tributaris de l'Estat.
La concreció d'aquest model va restar, no obstant, molt
Per aquesta raó, tant els estatuts d'autonomia
com la Llei orgànica esmentada a l'article 157.3 CE han
de desenvolupar un paper important en la fixació del sistema
La Constitució reconeix a les comunitats autònomes
autonomia financera per al desenvolupament i l'execució
de les seves competències, d'acord amb els principis de
coordinació amb la hisenda estatal i de solidaritat entre tots
Com ha dit el Tribunal Constitucional en la Sentència 14/1986,
de les comunitats autònomes "es no
autónoma" (en el mateix sentit, STC 63/1986, de
21 de maig, FJ 4, i 183/1988, de 13 d'octubre, FJ 1).
Ara bé, reconegut el dret a l'autonomia financera, el
qual es vincula al contingut de les competències i, en última
instància, al mateix reconeixement de l'autonomia
política, cal precisar l'abast d'aquest dret i
conèixer a quina entitat li correspon en primera instància
Pel que fa a aquesta última qüestió, si bé,
com hem dit, la Constitució estableix un model obert i amb una
àmplia remissió als estatuts, no es pot afirmar que
estiguem davant d'un sistema desconstitucionalitzat en el qual
no s'hagi atribuït a l'Estat cap mena d'intervenció
La Constitució atribueix a l'Estat la potestat de
atendre les necessitats col·lectives, equilibrar i harmonitzar
el desenvolupament regional i sectorial i estimular el creixement de
la renda i de la riquesa i la distribució més justa
d'aquesta darrera" (art. 131.1), i "la potestat
originària per a establir els tributs" (art. 133.1).
mateix temps, li imposa les obligacions de garantir "la
realització efectiva del principi de solidaritat consagrat en
l'article 2 de la Constitució", de vetllar "per
l'establiment d'un equilibri econòmic adequat i just
entre les diverses parts del territori espanyol", i d'atendre
"assenyaladament les circumstàncies del fet insular"
De forma conseqüent, la mateixa Constitució atribueix a
l'Estat la competència exclusiva en matèria
potestat per dictar una llei orgànica per regular "l'exercici
de les competències financeres enumerades en l'anterior
apartat 1, les normes per a resoldre els conflictes que poguessin
sorgir i les possibles formes de col·laboració
financera entre les Comunitats Autònomes i l'Estat"
En termes generals, es pot afirmar que la competència
estatal en matèria d'hisenda general abasta el
conjunt de normes i decisions que es refereixen subjectivament
a l'essencial estructura funcional i orgànica de totes
les hisendes públiques, i objectivament als principis i
elements determinants de la coherència del sistema tributari.
Aquesta afirmació ve avalada per la doctrina del Tribunal
Constitucional, la posició del qual va quedar perfectament
resumida en la seva Sentència 192/2000, de 13 de juliol (FJ
D'acord amb el Tribunal Constitucional, en virtut de la
competència de l'article 149.1.14 CE, l'Estat té
la potestat per establir les característiques generals i
fonamentals del sistema fiscal i la supremacia en la determinació
i adscripció de les figures bàsiques tributàries
L'altre instrument que la Constitució atribueix a
l'Estat és la llei orgànica prevista a l'article
157.3, que s'ha convertit en la Llei orgànica 8/1980, de
22 de setembre, de finançament de les comunitats autònomes
La mateixa indeterminació del model de
finançament en el text de la Constitució, atesa la
també indeterminació del sistema d'organització
territorial de l'Estat, va portar a remetre la concreció
final a una llei orgànica posterior.
Per tal que la llei orgànica a què fa referència
l'article 157 pugui complir aquesta funció, la LOFCA té
el Tribunal Constitucional en una reiterada jurisprudència
desembre, FJ 1; 150/1990, de 4 d'octubre, FJ 3 i 9; 68/1996, de
18 d'abril, FJ 9, i 192/2000, de 13 de juliol, FJ 4).
Sentència 68/1996 (FJ 9), el Tribunal afirmà que
La posició rellevant de la LOFCA en el moment de concretar el
model de finançament autonòmic no pot oblidar el paper
igualment destacat dels estatuts d'autonomia en aquesta matèria
i el fet que la remissió que l'article 157.3 de la
Constitució fa a una llei orgànica conté
D'aquesta forma, s'estableix una singular relació
entre la LOFCA i els estatuts d'autonomia, ja que a l'Estatut
d'autonomia li correspon atribuir el poder tributari a la
D'acord amb aquestes premisses, entenem que no es pot
identificar la previsió de l'article 157.3 CE amb els
altres supòsits en els quals la Constitució condiciona
la competència autonòmica a l'existència
d'una prèvia llei orgànica estatal (art. 149.1.29
i 152.1 CE), en la mesura que la Constitució estableix en
aquests dos preceptes que la Llei orgànica delimitarà
l'abast de la competència autonòmica.
justifica que la Llei orgànica de finançament de les
comunitats autònomes no estigui inclosa en la disposició
En el cas de l'article 157.3 CE, com s'ha dit,
s'estableix una situació facultativa, de forma que, per
a la configuració de les competències financeres
autonòmiques, s'habilita el legislador estatal per poder
Per aquesta raó, les normes estatutàries relatives al
sistema financer autonòmic podran aplicar-se encara que no
existeixi la Llei orgànica de l'article 157.3 CE, si bé,
com ara estipula la disposició addicional setena EAC,
l'exercici de les competències així assumides
s'haurà d'ajustar a allò que, en el seu
cas, estableixi la llei orgànica de l'article 157.3 CE.
Igualment, la posició de referència de la LOFCA haurà
d'aplicar-se tenint en compte la importància dels
estatuts com a normes atributives de competència en aquesta
matèria, de forma que, com diu la vigent LOFCA en la seva
disposició final única, les normes d'aquesta Llei
s'hauran d'interpretar harmònicament amb les
En definitiva, el sistema constitucional de distribució de
competències en matèria de finances públiques
s'articula sobre la base de la relació entre la potestat
estatal que deriva de l'article 149.1.14 CE, l'àmplia
competència de les comunitats autònomes per definir el
contingut de la pròpia autonomia financera i la potestat
estatal per reconduir el sistema a un model coherent mitjançant
la Llei orgànica de l'article 157.3.
raó, el model que defineix un Estatut d'autonomia ha de
poder ser generalitzable, és a dir, susceptible de ser
El principi d'autonomia financera reconegut a l'article
En el mateix sentit es va establir que aquesta autonomia "supone
Consegüentment, el sistema de finançament que dissenyi
l'Estat i concreti la LOFCA haurà de tenir en compte que
s'ha de garantir l'autonomia financera de les comunitats
Al mateix temps, seran les comunitats autònomes
mateixes les que podran establir en el seu Estatut els principis que
facin efectiva la seva autonomia financera, dintre de l'ampli
marge de llibertat que ha de permetre la normativa estatal.
El funcionament d'aquest model mixt de finançament
autonòmic requereix que Estat i comunitats autònomes
Com ja hem vist, la Constitució
atribueix a l'Estat la competència per establir "les
possibles formes de col·laboració financera entre les
Comunitats Autònomes i l'Estat" (art. 157.3).
la coordinació també es pot aconseguir mitjançant
la disposició addicional 6.3 i la disposició
Com ha dit el Tribunal Constitucional, "la
Consegüentment, la introducció de mecanismes de
cooperació bilateral i de participació de la
Generalitat de Catalunya en la presa de decisions estatals forma part
també del model de finançament.
Finalment, cal assenyalar que l'autonomia financera ha de
ser compatible amb dos principis: la suficiència dels recursos
i la solidaritat entre tots els espanyols (art. 156.1 i 158 CE).
Aquest últim principi té, de fet, un doble vessant:
negatiu per una banda, en tant que condiciona l'exercici de
en la mesura que imposa a l'Estat una conducta activa per
fer-lo efectiu (art. 131.1, 138.1 i 158.2 CE).
Com a límit, el principi de solidaritat obliga també
les comunitats autònomes (STC 64/1990, de 5 d'abril, FJ
7, i 150/1990, de 4 d'octubre, FJ 11), però de forma
destacada el principi de solidaritat obliga l'Estat a dur a
terme les actuacions necessàries per tal que el sistema en el
Per tal que pugui dur a terme aquesta
funció, la Constitució estableix dos mecanismes: el
fons estatal d'anivellament i el fons de compensació
Del que hem exposat fins ara en relació amb el model de
finançament, cal concloure que la Constitució de 1978
dissenya un sistema general de finançament de les comunitats
autònomes fonamentat en els principis següents:
a) La Constitució no imposa un model concret.
solucions finals i reconeix un ampli protagonisme als estatuts en la
configuració d'aquest model final.
b) La Constitució atribueix a l'Estat la competència
per establir els elements estructurals del sistema de finançament,
la qual cosa suposa que la columna vertebral del sistema tributari
(Impost sobre la Renda de les Persones Físiques, Impost sobre
Societats i Impost sobre el Valor Afegit) ha de quedar, pel que fa
als seus elements essencials, en mans de l'Estat (art. 149.1.14
c) La Constitució situa en un lloc rellevant una llei orgànica
(la LOFCA) per tal de coordinar el sistema (art. 157.3 CE).
d) La Constitució reconeix el principi d'autonomia
financera, vinculat a l'exercici de les competències
autonòmiques i condicionat pels principis de coordinació
amb la hisenda estatal i de solidaritat de tots els espanyols (art.
e) La Constitució permet una àmplia participació
de les comunitats autònomes en la determinació del seu
f) La Constitució garanteix a les comunitats autònomes
uns recursos sense fixar ni la seva atribució concreta ni la
Un cop hem exposat els elements essencials del model
constitucional del sistema general de finançament de les
comunitats autònomes, procedeix ara examinar si el model
establert en el títol VI de la Proposta de Reforma és
conforme o no amb el text constitucional.
aquesta pregunta, analitzarem en primer lloc el contingut general del
nou model que s'estableix en el capítol I d'aquest
Generalitat", art. 196 a 205) i, a continuació, farem
referència als preceptes concrets del títol VI que han
plantejat dubtes de constitucionalitat.
caracteritza pels següents elements essencials:
- La Generalitat és competent per recaptar tots els impostos
- La Generalitat té competència normativa i
responsabilitat fiscal sobre tots els impostos suportats a Catalunya,
i també participa en els seus rendiments.
- L'Estat participa en la recaptació pels impostos
- La Generalitat participa en aportacions de solidaritat a les altres
comunitats autònomes, en funció de la recaptació
a Catalunya i la mitjana estatal, a través dels mecanismes de
solidaritat que estableix la Constitució.
respecten els seus principis bàsics.
la capacitat normativa estatal, la necessària coordinació
amb l'Estat en l'exercici de la gestió tributària,
la funció constitucional de la LOFCA i el respecte al principi
B) Feta aquesta primera valoració general, analitzarem alguns
preceptes que han plantejat dubtes de constitucionalitat.
a) L'article 198 estableix el sistema general de distribució
de competències entre la Generalitat i l'Estat en
En el seu apartat segon s'afirma que
"la Generalitat té la capacitat normativa i la
corresponguin a les Corts Generals i a les institucions europees."
Aquesta àmplia atribució de potestat normativa i de
responsabilitat fiscal serà constitucional en la mesura que es
respectin les competències normatives que, com hem vist, la
Constitució reconeix a l'Estat (art. 149.1.14 CE).
Certament, el precepte transcrit sembla respectar aquestes
competències en virtut del recurs a la coneguda clàusula
"sens perjudici de les competències que corresponen a
posar de manifest que la competència normativa de la
Generalitat prevista a l'apartat segon no és exclusiva,
atès que, en garantir un contingut mínim a la llei
catalana, admet que existirà una altra normativa en la mateixa
Malgrat això, el fet cert és que la redacció de
l'apartat segon, en afirmar que la Generalitat té "la"
capacitat normativa i "la" responsabilitat fiscal sobre
tots i cadascun dels impostos, estableix una reserva de tota la
potestat normativa i tota la responsabilitat fiscal a la Generalitat.
Atesa la importància d'aquesta matèria, el rigor
No es pot admetre una redacció que,
si bé permet altres interpretacions, també comporta una
Consegüentment, cal concloure que l'article 198.2 de la
Proposta de Reforma és inconstitucional pel que fa a les
expressions "...la capacitat normativa i la responsabilitat
"La Generalitat té capacitat normativa i responsabilitat
Pel que fa a l'apartat tercer d'aquest mateix article, el
seu contingut garanteix a la Generalitat la potestat d'intervenir
en la fixació dels elements essencials dels tributs i,
especialment, en la determinació del tipus efectiu
D'aquesta forma, certament es condiciona
l'exercici de la potestat estatal en el moment de regular la
cessió d'impostos, però entenem que l'amplitud
de la forma emprada, que es limita a dir que la Generalitat haurà
"d'intervenir", no suposa una limitació
inconstitucional de la potestat estatal de regular els elements
bàsics dels tributs de la seva titularitat que cedeix a les
b) L'article 199 atribueix a l'Agència Tributària
de Catalunya la responsabilitat de la gestió, la recaptació,
la liquidació i la inspecció de tots els tributs propis
Aquesta àmplia competència de gestió, atribuïda
directament per la Proposta de Reforma a una entitat de la
Generalitat de Catalunya, és una conseqüència
lògica de la també àmplia potestat normativa i
responsabilitat tributària de la mateixa Generalitat.
L'actuació de l'Agència Tributària
de Catalunya haurà de ser, en tot cas, en coordinació o
en règim de consorci amb l'Administració
199 respecta el principi de coordinació i precisa la
referència genèrica de l'article 156.2 CE al fet
que les comunitats autònomes puguin actuar en col·laboració
amb l'Estat per a la recaptació, la liquidació i
la gestió dels recursos tributaris del mateix Estat.
El fet que l'article 199 deixi oberta la possibilitat
d'utilitzar instruments de coordinació o, de forma molt
especial, de consorciació, no planteja problemes de
constitucionalitat i hauran de ser les dues entitats implicades les
que valorin quina de les dues tècniques permet fer efectius,
de la millor manera possible, el respecte a l'autonomia de
gestió i l'eficàcia general del sistema de
En aquest sentit, entenem que la
utilització d'elements propis d'una relació
consorciada evitaria de forma més segura els dubtes que es
poguessin presentar sobre l'actuació de l'Agència
Cal concloure que l'article 199 és constitucional.
c) L'article 200 fa referència al mecanisme de
participació en la recaptació dels impostos cedits
El precepte estableix de fet un procediment, un criteri general per
calcular la participació, i un percentatge concret que, en tot
La referència al procediment bilateral de la Comissió
Mixta, establert a l'article 205 no planteja problemes,
sobretot si es té en compte que l'apartat primer del
mateix article 205 diu que "la Comissió Mixta de
Relacions Fiscals i Financeres Estat-Generalitat exerceix les seves
funcions sens perjudici dels acords subscrits pel Govern de Catalunya
Tampoc no ofereix problemes el fet que es digui que s'haurà
de fixar el percentatge de participació que correspongui a
l'Estat en els diferents impostos cedits parcialment.
diferent és que l'Estatut determini ja una quantia
concreta que, si no és una quantia fixa, sí que és
En dir que el percentatge no ha d'ésser en
cap cas superior al 50%, es pren una decisió que, si bé
pot ser raonable, no correspon establir-la a l'Estatut.
determinació de la participació en els impostos cedits
afecta el conjunt del sistema de finançament i haurà de
ser fixada d'acord amb els criteris generals establerts a la
Cal concloure que la frase final "aquest percentatge no ha
d) L'article 202 estableix uns principis generals per a la
concreció del principi de solidaritat.
principi obliga les comunitats autònomes i l'Estat i
l'article 158 CE atribueix a l'Estat els mecanismes per
Consegüentment, correspon a l'Estat la concreció
del principi de solidaritat mitjançant els mecanismes
financers d'anivellament i el Fons de Cooperació.
pot, doncs, l'Estatut, imposar el contingut d'aquestes
Ara bé, l'article 202 no estableix
cap contingut concret i es limita a introduir uns principis generals
per tal de concretar aquests mecanismes de solidaritat i la regla de
e) L'article 213 atribueix a la Generalitat la competència
legislativa per establir i regular els tributs propis dels governs
Aquesta competència legislativa autonòmica
haurà de respectar la competència estatal en matèria
d'Hisenda general (art. 149.1.14 CE), en els termes abans
expressats, així com la competència estatal en matèria
de règim local, segons hem exposat en tractar els articles
112, 113 i 199 en aquest dictamen.
Atès que l'article 213 fa expressa referència al
marc normatiu general dins del qual s'haurà d'exercir
aquesta competència legislativa ("en el marc establert
per la Constitució Espanyola"), el precepte és
f) La funció del cadastre és essencial per a la gestió
l'ordenació i la gestió del cadastre, però
atesa la importància d'aquest instrument, reconeix la
funció coordinadora de l'Estat, la qual cosa evita
qualsevol dubte sobre la constitucionalitat del precepte.
La posició dels ens locals és també reconeguda
en preveure's la possibilitat de subscriure convenis amb
aquests per a la gestió dels respectius cadastres.
Cal concloure que l'article 216 és constitucional.
Les esmenes 357 a 372 contenen un model alternatiu al títol
Per tal de valorar la constitucionalitat del model en el seu conjunt
i dels preceptes que es proposen, ens remetem a allò que hem
exposat en els apartats anteriors d'aquest Fonament.
D'acord amb aquells criteris, el model que s'estableix en
les esmenes 357 a 372 és inconstitucional en la mesura que
nega la competència normativa estatal per fixar els principis
de la Hisenda general (art. 149.1.14 CE), juntament amb la
intervenció de la LOFCA (art. 157.3 CE) i la potestat de
coordinació estatal, imposa una Agència Tributària
pròpia no coordinada, imposa un model de relació
exclusivament bilateral mitjançant la figura del concert i
crea figures normatives no previstes a la Constitució, com ara
D'acord amb aquests criteris, són inconstitucionals les
Preveu la creació d'una hisenda autònoma
Imposa un únic mecanisme de relació
bilateral, preveu l'aprovació d'una llei
paccionada i prefigura un règim de concert econòmic no
previst a la Constitució per a la Generalitat de Catalunya.
Si bé en la seva lletra a fa esment al
respecte de l'estructura general impositiva de l'Estat,
després no es fa referència a la potestat normativa
estatal i es limita la fixació dels criteris de coordinació,
harmonització fiscal i col·laboració a allò
que determini l'Estatut, negant la intervenció de la
llei prevista a l'article 157.3 CE.
La determinació de l'aportació de
la Generalitat a l'Estat es fixa de forma exclusiva mitjançant
un mecanisme bilateral, al marge de la recaptació dels tributs
generals i s'haurà de fixar mitjançant una llei
Tributària de Catalunya no preveu cap mecanisme de coordinació
o consorciació amb l'Administració de l'Estat,
limitant-se a dir que podrà lliurement establir formes de
Per connexió amb el que hem dit en tractar
l'esmena 360, aquesta també és inconstitucional.
Aquesta esmena relativa al cadastre és
inconstitucional en no preveure cap mecanisme de coordinació
amb l'Administració estatal, ni convenis amb els ens
En atribuir-se a la Generalitat la competència
exclusiva en matèria de finançament local, sense cap
remissió a la competència estatal en matèria
d'Hisenda general i de bases del règim local, l'esmena
Finalment, hem de posar en connexió les consideracions fetes
en relació amb les esmenes 357 a 372 amb la disposició
aquesta disposició es pretén recollir a l'Estatut
d'autonomia de Catalunya el contingut de la disposició
addicional primera de la Constitució i, en virtut d'aquesta,
fixar el règim competencial de la Generalitat a partir del
respecte d'uns previs drets històrics, dintre dels quals
Doncs bé, com ja hem dit en tractar d'aquesta disposició
addicional de la Proposta de Reforma, aquesta reconeix els drets
històrics només als territoris forals d'Àlava,
Guipúscoa i Biscaia, i a Navarra, i pel que fa al seu
contingut, reconeix els drets històrics que s'havien
mantingut en el temps fins al moment de l'aprovació de
Consegüentment, ni Catalunya és
diferenciat de competències, ni gaudia d'un règim
singular de finançament mantingut al llarg del temps en el
moment d'aprovar-se la Constitució.
inconstitucionalitat de la disposició addicional primera no
permet declarar la constitucionalitat de les esmenes abans
Cal concloure que les esmenes 358, 359, 360, 361, 362, 364, 369 i 371
Els articles 217 i 218 regulen el procediment de reforma de
Abans d'entrar en l'examen concret d'ambdós
preceptes, hem de veure de quina manera la naturalesa de l'Estatut
com a norma bilateral i paccionada condiciona aquest procediment,
tant pel que es refereix a l'abast que s'hagi de donar al
contingut de l'article 147.3 CE, que requereix l'aprovació de
la reforma per les Corts Generals "mitjançant llei
orgànica", com pel marge de llibertat de què
disposa el legislador estatuent en fer aquesta regulació.
Amb relació al primer aspecte, entenem que l'expressió
citada no significa "mitjançant el procediment de llei
és cap altre que el procediment legislatiu ordinari, amb les
seves diferents etapes de ponència, comissió i ple, amb
tres excepcions: l'exclusió de la iniciativa legislativa
popular, la impossibilitat que els projectes o proposicions de llei
orgànica es tramitin com a lleis de comissió i,
finalment, l'exigència, una vegada aprovat l'articulat,
d'una votació sobre la totalitat del text en què és
necessari el vot favorable de la majoria absoluta dels membres del
procediment per a la tramitació dels estatuts d'autonomia,
s'afectaria greument el seu caràcter paccionat.
això que l'article 151 CE va imposar una fórmula
procedimental diferent que sí que garanteix l'esmentat
Consegüentment, el que significa
l'expressió al·ludida de l'article 147.3 CE és
que el procediment serà el determinat pels mateixos estatuts,
requerint-se, a més, la votació pròpia de les
lleis orgàniques, amb majoria absoluta en el Congrés
Amb relació a la segona qüestió, entenem que la
potestat estatutària per determinar el procediment de reforma
és limitada, ja que el que en cap cas no es podrà fer
és regular-lo de tal manera que el privi, precisament,
d'aquest caràcter de bilateralitat que li és
I això significa que la intervenció de
les Corts Generals només de forma excepcionalíssima
podrà limitar-se a un vot de ratificació.
entenem que pacte significa negociació i, consegüentment,
reconeixement als diferents grups parlamentaris de la possibilitat de
presentar esmenes, d'acord amb les previsions contingudes als
En vista de tot això, només farem dues
A) L'article 217 ha previst un procediment simplificat de
reforma per als casos en què només els títols I
i II de l'Estatut resultin afectats, procediment simplificat en el
qual la intervenció de les Corts Generals queda reduïda a
consideració que la reforma d'aquests títols no
incideix en les relacions de la Generalitat amb l'Estat, sinó
en qüestions de naturalesa interna.
de recordar que aquesta afirmació pot no ser certa, com es
es troba en el títol I i, tanmateix, regula matèria
imprescindible que es reconegui a les Corts Generals la potestat per
decidir per si mateixes si es declaren afectades per la reforma o no,
amb una expressió similar a la continguda en les lletres b
i c de l'article 57 del vigent Estatut.
En la mesura que aquesta previsió no s'ha incorporat,
l'article 217.1.b és inconstitucional.
a les Corts Generals la possibilitat d'optar per un tràmit de
pura i simple ratificació, o bé per un tràmit de
negociació al si d'una comissió mixta paritària
en el Congrés dels Diputats i, en el seu cas, en el Senat, una
vegada rebuda la proposta de reforma.
arriscada, ja que el vot de ratificació impedeix la negociació
i, conseqüentment, impedeix a les Corts Generals l'examen
detallat de la proposta, la presentació d'esmenes i la
No obstant això, entenem que la seva constitucionalitat pot
acceptar-se per dues raons: en primer lloc, són les dues
cambres les que decideixen, d'acord amb els seus reglaments, l'opció
que considerin més adequada; i, a més, no s'ha
d'excloure la possibilitat de propostes de reforma de petita
importància, per a les quals no seria necessària la
implementació d'un tràmit tan complex com el regulat
per les lletres d i f d'aquest article 218.1.
Així interpretat, l'article 218.1, en la seva lletra d,
Finalment examinarem les disposicions addicionals tercera i novena.
Disposició addicional tercera (transferència de
A l'apartat 1 d'aquesta disposició s'estableix
una fórmula per dur a terme la transferència de
competències de l'Estat a la Generalitat, segons les
La previsió de la Proposta de Reforma és,
La Generalitat, en els termes que estableix l'apartat
2, exerceix les competències en les matèries següents:
Després d'aquest incís, s'inclou una llista
de matèries a transferir que es divideix en deu lletres.
Per la seva banda, l'apartat 2 concreta la forma de la
transferència en els termes següents:
competències que estableix l'apartat 1 s'ha de
portar a terme mitjançant una llei orgànica de
transferència de les que estableix l'article 150.2 de la
Aquesta previsió de la Proposta de Reforma ens obliga a fer
les observacions que segueixen.
La Constitució preveu, en efecte, en el seu article 150.2, que
"l'Estat podrà transferir o delegar a les
Comunitats Autònomes, mitjançant una llei orgànica,
facultats corresponents a una matèria de titularitat estatal
que per la seva naturalesa siguin susceptibles de transferència
La llei preveurà en cada cas la
transferència corresponent de mitjans financers i també
les formes de control que l'Estat es reservi".
En primer lloc, cal afirmar que aquesta previsió de la
disposició addicional tercera referida a competències
que en l'actualitat pertanyen a l'Estat és
concebuda com una facultat d'assumpció futura de
competències que depèn de la prèvia decisió
En aquest sentit, i formulada en els termes
exposats, no es pot entendre que la Proposta de Reforma estigui
adreçant un mandat explícit a l'Estat per tal que
les previsions contingudes a la disposició addicional tercera
potestat genèrica de les Corts Generals per decidir, en
l'exercici de la potestat legislativa que li correspon, sobre
la procedència d'aquesta modificació
extraestatutària de competències, resta garantida.
No obstant això, en relació amb la formulació
més específica que es preveu a la dita disposició
addicional tercera, no es pot arribar a la mateixa conclusió
perquè és evident que el seu contingut predetermina la
forma jurídica a través de la qual les Corts Generals
han de procedir per fer efectiva l'assumpció d'unes
futures competències per part de la Generalitat de Catalunya,
en la mesura que determina que haurà de ser -específicament-
a través d'una llei orgànica de transferència,
Proposta de Reforma està prenent una decisió, quant a
la forma que ha d'adoptar el legislador estatal per fer
efectiva l'assumpció de competències, quan
estableix que aquesta s'ha de fer a través d'una
llei orgànica de transferència.
150.2 CE atribueix a l'Estat la potestat de decidir respecte
d'aquesta qüestió, de manera que aquest pot triar
entre una llei orgànica de transferència o una llei
orgànica de delegació de competències.
En relació amb aquesta qüestió, hem de tenir
presents les diferències que en l'ordre jurídic
existeixen entre la transferència o la simple delegació,
que són dues tècniques en les quals, si bé
l'Estat sempre pot recuperar allò que ha transferit o
delegat mitjançant una nova llei orgànica, en el cas de
la delegació s'entén que els seus poders de
supervisió sobre l'activitat de la comunitat autònoma
a l'Estat, a través de les Corts Generals, a qui
correspon decidir el tipus de llei (i, per tant, les condicions) que
l'habiliten perquè una competència seva passi a
L'Estatut no pot predeterminar o condicionar la seva decisió.
En conseqüència, la disposició addicional tercera
és constitucional, sempre que en el seu contingut no
s'especifiqui el caràcter de la llei orgànica
mitjançant la qual s'haurà de fer efectiva en el
futur l'assumpció de les competències que són
la constitucionalitat es pot preservar si l'esmentada
disposició addicional tercera, en referir-se a la llei
orgànica, afegeix "[...] de les previstes a l'article
Disposició addicional novena (modificació de
lleis per a l'efectivitat plena de l'Estatut).
Ja ens hem referit extensament a aquesta disposició addicional
en el Fonament V, dedicat al Poder Judicial, així com en el
l'instrument constitucionalment adequat per modificar lleis
orgàniques o ordinàries de competència estatal,
en la mesura que aquesta regulació les converteix en
indisponibles per a les Corts Generals i limita de forma clara
l'exercici de la seva potestat legislativa.
hem acceptat la possibilitat que l'Estatut realitzi aquesta
intervenció, sempre que l'eficàcia dels preceptes
estatutaris afectats, que estrictament no són tals, quedi
diferida a la decisió del legislador estatal modificant les
lleis orgàniques o ordinàries corresponents, i d'acord
amb dos requisits que ens semblen imprescindibles: els preceptes
estatutaris la vigència dels quals queda diferida, han de ser
especificats de forma precisa, a fi d'evitar problemes de
seguretat jurídica; i, a més, la norma que realitza
aquesta operació no s'ha d'articular com un mandat al
legislador estatal, perquè no seria vàlid un
condicionament d'aquest tipus en matèries que són de la
Doncs bé, com dèiem en el Fonament V, la disposició
addicional novena no compleix cap d'aquestes exigències.
solament conté una notable dosi d'ambigüitat en
utilitzar expressions com "plena efectivitat" i "en
els aspectes que calgui perquè els preceptes estatutaris
corresponents...", sinó que el mandat és explícit
això que hem declarat la inconstitucionalitat d'aquest primer
incís en relació amb la modificació de la Llei
orgànica del Poder Judicial; inconstitucionalitat que ara hem
No obstant això, aquest problema pot resoldre's
mitjançant una redacció diferent de l'esmentat incís,
del tipus de la que havíem proposat en el Fonament V:
Pel que fa a l'especificació dels preceptes l'eficàcia
dels quals queda diferida a la modificació de les lleis
orgàniques o ordinàries corresponents, que també
havíem dit que és necessari, entenem que són els
i k; 102.1 i 2, i 103, en relació amb la Llei orgànica
6/1985, d'1 de juliol, del Poder Judicial, per les raons aportades en
B) Articles 91.2, 3 i 4, en relació amb la Llei de l'Estat
50/1981, de l'Estatut orgànic del Ministeri Fiscal, per les
C) La disposició addicional quarta es refereix a la
competència del Tribunal Constitucional per resoldre els
desacords que es produeixin en la Comissió Mixta de
Encara que aparentment aquests desacords
podrien considerar-se com a conflictes constitucionals, el fet cert
és que el Tribunal Constitucional ha opinat d'una altra forma,
per considerar que en realitat l'omissió del traspàs és
una situació de fet que no pot resoldre's declarant la
titularitat de la competència en litigi (STC 209/1990, de 20
La previsió continguda en la disposició
examinada resoldria, doncs, una llacuna important, però és
clar que requereix la reforma de la Llei orgànica 2/1979, de 3
d'octubre, del Tribunal Constitucional.
En canvi, aquesta reforma potser no sigui estrictament necessària
per implementar l'eficàcia de l'article 174, sobre
participació de la Generalitat en la designació de
considerat estableix un sistema obert de participació a través
del Senat que podria implementar-se mitjançant acords i
evitar possibles dubtes i atorgar a aquesta participació ple
necessària la reforma de l'esmentada Llei orgànica.
D) La Llei orgànica 5/1985, de 19 de juny, del règim
electoral general, resulta afectada pels articles 54.4 i 72, que
fixen un termini d'entre quaranta i seixanta dies entre la publicació
del decret de convocatòria d'eleccions al Parlament i el
Ambdós preceptes contradiuen de forma clara allò
previst a l'article 42 de la Llei orgànica esmentada, que
imposa un termini taxat de 54 dies tant per a les eleccions generals
resulta de la necessitat de respectar els diferents terminis
intermitjos que integren tot el procediment electoral, i que responen
a la necessitat de garantir la puresa del procés: així,
el termini perquè els electors puguin comprovar la seva
inscripció en el cens electoral i instar la corresponent
rectificació, el termini per a la presentació de les
candidatures (entre el quinzè i el vintè dia posteriors
a la convocatòria, que ja de si mateix és un temps molt
limitat per a les agrupacions d'electors que estan obligades a
proclamació i impugnació de les esmentades candidatures
(inclòs el recurs contenciós administratiu i, en el seu
cas, el d'empara constitucional) i, finalment, el termini per a
la realització de la campanya electoral pròpiament
Així doncs, aquests preceptes també depenen per a la
seva eficàcia de la corresponent reforma de la Llei electoral
que l'article 163.2.b, sobre competència de la
Generalitat per a l'expedició de la documentació
oficial i del passaport, requereix per a la seva eficàcia la
modificació de la Llei orgànica 2/1986, de 13 de març,
de forces i cossos de seguretat.
en la disposició addicional novena.
F) No creiem, en canvi, que l'article 143 (sobre la competència
de la Generalitat en relació amb els diferents instruments de
consulta popular) requereixi per a la seva eficàcia la reforma
prèvia de la Llei orgànica 2/1980, de 18 de gener,
reguladora de les diferents modalitats de referèndum.
efecte, d'acord amb l'article 92.3 CE, el que ha de regular aquesta
llei orgànica són les "diferents modalitats de
referèndum previstes en aquesta Constitució", i
això és el que realment fa, fins al punt que la seva
disposició addicional declara exclosa del seu àmbit les
estan tractades en un altre cos legal.
Consegüentment, si entenem que l'article 143 examinat no es
refereix al referèndum de ratificació de la reforma
estatutària, res no impedeix que la Generalitat elabori la
seva pròpia normativa sobre consultes populars, de la mateixa
manera que l'existència d'una llei orgànica
estatal sobre la iniciativa legislativa popular, prevista a l'article
87.3 CE, no ha impedit la intervenció del legislador autonòmic
convocatòria de cada referèndum concret requerirà
l'autorització estatal, per exigir-ho així l'article
És per això que no considerem necessària la cita
de la Llei orgànica 2/1980, reguladora de les diferents
modalitats de referèndum, en aquesta disposició
G) Tampoc no és necessària la modificació de la
Llei 6/1997, de 14 d'abril, sobre organització i
procediment de l'Administració general de l'Estat,
per tal que l'article 69.1, sobre la condició de la
Generalitat com a Administració estatal ordinària,
adquireixi eficàcia immediata, almenys si s'interpreta en la
forma en què l'hem declarat constitucional.
H) Els apartats 1 i 3 de l'article 176, sobre designació
per la Generalitat de representants als òrgans de direcció
del Banc d'Espanya, Comissió Nacional del Mercat de Valors,
Comissió del Mercat de les Telecomunicacions, Tribunal de
Comptes, Consell Econòmic i Social, Agència Tributària,
Comissió del Sistema Elèctric, Agència de
Protecció de Dades, i Consell de la Ràdio i la
Televisió espanyola, no requereixen, per a la seva eficàcia,
la reforma de les corresponents lleis orgàniques o ordinàries,
ja que quan hem abordat l'examen d'aquest article 176,
hem proposat afegir l'expressió "[...] en els
termes que estableix la legislació aplicable".
Consegüentment, els preceptes de la Proposta de Reforma que
s'acaben de citar són constitucionals, en la mesura que
la seva eficàcia quedi diferida a la modificació de les
corresponents lleis orgàniques o ordinàries.
Atesos els raonaments continguts en els Fonaments precedents, opinem
Primer.- Són inconstitucionals els preceptes de la
l'Estatut d'autonomia de Catalunya següents:
125.1 lletres b, c, d, llevat de la part
esmentada al Fonament VII.5 del dictamen, i lletres h i i;
part; 187; 198.2, pel que fa a les expressions "la capacitat
normativa i la responsabilitat fiscal"; 200, en la seva frase
Segon.- Són inconstitucionals les esmenes reservades
per a defensar en el Ple següents: núm. 151; 228 apartat
1, lletres a, b i c, i apartat 2; 276; 278.1;
Tercer.- Són constitucionals, si s'interpreten en
el sentit que figura en els Fonaments corresponents, els preceptes
b i k; 102.1 i 2; 103 (tots d'acord amb el F
V.3); 112; 113 (tots d'acord amb el F VII.1.A); 114.a (F
addicionals tercera, apartat 2 (F XII.1); novena, lletres a,
Quart.- Són constitucionals, si s'interpreten en
el sentit que figura en els Fonaments corresponents, les esmenes
reservades per a defensar en el Ple següents: núm. 200 (F
Cinquè.- Els preceptes, així com les esmenes i
els vots particulars reservats per a defensar en el Ple no esmentats
en els apartats anteriors d'aquesta conclusió són
Aquest és el nostre Dictamen, que pronunciem, emetem i signem
en el lloc i la data indicats al començament.
PARTICULAR que formulen els consellers senyors Jaume Vernet i Llobet,
i Jaume Camps i Rovira, a l'empara de l'article 50 del
Consell Consultiu de la Generalitat de Catalunya, amb relació
al preceptiu tràmit d'admissió de la petició
del Dictamen número 269, emès el dia 1
consellers sotasignats hem discrepat de la posició majoritària
del Consell, d'acceptar la sol·licitud del dictamen
presentada per tots els grups parlamentaris de la cambra catalana.
Aquesta discrepància en el tràmit processal d'admissió
d'un dictamen és inusual en la història del
Consell Consultiu –de fet, és la primera vegada que es
formula- i, a més, pot resultar sorprenent atesa la petició
conjunta de tots els grups parlamentaris, així com la
indubtable transcendència, fins i tot històrica, del
Dictamen sol·licitat sobre la primera reforma de l'Estatut
d'autonomia de Catalunya, que va ser el que va donar caràcter
definitiu al nou restabliment de la Generalitat de Catalunya en la
Aquestes circumstàncies obliguen, al
nostre entendre, a fer unes consideracions prèvies sobre el
Si bé som sensibles al principi que obliga a interpretar de
forma favorable les peticions de dictamen formulades per part dels
transcendència històrica de la matèria objecte
de dictamen, ens resulta, com a juristes, difícil d'obviar
la consideració escrupolosa de l'àmbit
juridicoformal configurat pels supòsits sobre els quals se'ns
pot instar, institucionalment, a l'emissió d'un
Entenem, amb tot el respecte a la opinió contrària
de la majoria del Consell que ha estimat viable la petició,
d'autonomia de Catalunya, ni a la Llei 1/1981, de 25 de febrer,
de creació del Consell Consultiu, ni tampoc al Decret
429/1981, de 2 de novembre, pel qual s'aprova el Reglament
provisional d'organització i funcionament de la nostra
Els consellers sotasignats no volem atribuir una exagerada
preponderància als aspectes purament formals, malgrat que el
dret adjectiu que configuren les normes de procediment sigui de
preponderant aplicació en el tràmit processal de
l'admissió a tràmit del dictamen.
com raonarem in fine, la nostra proposta d'inadmissió
no pretén en absolut defugir cap de les responsabilitats
que, de forma subsidiària i per via no reglada, no trobem
obstacle insalvable per expressar el nostre parer, en la mesura que
pugui ser útil a una millor fonamentació de l'ancoratge
constitucional de la proposta de nou Estatut que ha formulat la
Comissió d'Organització i Administració de
la Generalitat i Govern Local del Parlament de Catalunya.
Així mateix, estem convençuts que la nostra ha de ser
una formulació estrictament jurídica, que en cap cas no
polític al qual puguin arribar els legítims
representants de la voluntat popular, ni tampoc obviar l'última
funció jurisdiccional que, si s'escau, correspondrà
El parer majoritari del Consell Consultiu va acceptar la
sol·licitud presentada per tots els grups parlamentaris del
Parlament de Catalunya, respecte de la petició de Dictamen
sobre la Proposta de Proposició de llei orgànica per la
l'Estatut d'autonomia de Catalunya (en endavant, en
aquest vot particular, Proposta de Proposició de llei
manifesta per les raons que s'exposen a continuació.
Per a nosaltres, el Consell Consultiu és una institució
de la Generalitat de Catalunya que va ser creada amb la pretensió
que fos el garant de l'Estatut d'autonomia, així
com el Tribunal Constitucional és l'encarregat de la
defensa de la Constitució; tanmateix, sense que el Consell
estigués dotat de competència jurisdiccional, sinó
Aquests quatre elements assenyalats
(institució de la Generalitat, garantista, assessora i
Catalunya sigui la seva norma fonamental de debat i de decisió,
cosa que no treu que s'utilitzi també com a paràmetre
interpretatiu en els seus raonaments jurídics formulats com a
dictàmens la Constitució, ja que l'Estatut
d'autonomia hi està subordinat i l'anàlisi
es fa d'un sol ordenament jurídic.
Les funcions del Consell previstes a l'article 41 de l'Estatut
dictaminarà, d'una banda, "sobre l'adequació
al present Estatut dels projectes o proposicions de llei sotmesos a
debat i aprovació del Parlament de Catalunya" i, de
l'altra, previ a la interposició, davant del Tribunal
Constitucional, d'un recurs d'inconstitucionalitat pel
Consell Executiu o Govern de la Generalitat o pel Parlament de
Sembla, doncs, que el primer cas es refereix a lleis
catalanes per aprovar i el segon a lleis estatals ja aprovades.
D'aquesta manera, a l'efecte d'allò que ens
interessa, en el primer supòsit s'ha de fer un judici
Hem llegit, i cal parar-hi atenció,
"sobre l'adequació al present Estatut",
mentre que en el segon cas no es diu res, però es dedueix que,
tractant-se d'un recurs d'inconstitucionalitat, el judici
es farà tenint en compte la Constitució i l'Estatut.
En aquests darrers casos, de vegades, el judici és únicament
de constitucionalitat, bé perquè les normes estatals
tracten temes aliens a l'Estatut, com ara drets fonamentals o
fonts del dret exclusivament estatals (llei orgànica o decret
llei), però per regla general també es fa una anàlisi
d'estatutarietat ja que el Consell ha de defensar
fonamentalment la interpretació més respectuosa amb
l'Estatut, sense menystenir la Constitució, quan sigui
L'article 8 de la Llei 1/1981, de 25 de febrer, del Consell
Consultiu, en la redacció donada per la Llei 4/1999, de 12 de
juliol, afegeix un tercer supòsit de dictamen, previ al
plantejament per entitats locals d'un conflicte en defensa de
l'autonomia local, en el qual també serà
imprescindible fer un judici de constitucionalitat, atesa la garantia
Ara bé, com no podria ser d'una altra manera, atès
l'article 41 EAC que hem reproduït, l'article 8
reitera que el dictamen sobre tots els projectes i proposicions de
llei demanats serà "sobre l'adequació a
l'Estatut de Catalunya", cosa que fa de l'anàlisi
d'estatutarietat un raciocini absolutament preceptiu i
imprescindible, per molt que l'article 1.3 de la Llei faci una
genèrica referència a què el Consell "vetlla
en la seva actuació per l'observança i el
compliment de la Constitució i de l'Estatut de
Així, del que s'ha dit fins ara es
dedueix que cal tenir en compte la Constitució, però no
descurar en absolut l'Estatut: aquest no és l'únic
paràmetre, però hi ha de ser en tot cas en aquest tipus
En conseqüència, és inviable un dictamen sobre una
aquest s'ha de fer des de l'Estatut vigent, cosa que
impediria considerar conforme a l'Estatut la seva reforma.
L'Estatut actual no pot ser, en absolut, paràmetre de
validesa d'un Estatut d'autonomia futur, ja que la seva
reforma és prevista al mateix Estatut per mandat
d'estatutarietat que és obligat pel mateix Estatut és
conseqüència de no poder considerar l'esmentada
Proposta de Proposició de llei orgànica dins del
supòsit de "projectes o proposicions de llei sotmesos a
debat i aprovació del Parlament de Catalunya", que és,
en canvi, el que ha considerat el parer majoritari del Consell.
Segons la nostra opinió, aquest tipus de dictamen s'emet
per a proposicions o projectes de llei catalans, mentre que la citada
Proposta de Proposició de llei orgànica que se'ns
demana dictaminar, en realitat, ho és d'una llei
estatal, concretament d'una llei orgànica que reforma
l'Estatut –almenys així ha de ser debatuda i
aprovada, tot i que amb un procediment específic-.
sentit, la possibilitat que aquest Consell emeti un dictamen sobre
aquesta reforma hauria d'esperar que es volgués
interposar un recurs d'inconstitucionalitat per les
institucions catalanes, ja que constituiria un cas del segon supòsit
previst a l'article 41 EAC, relatiu a les lleis estatals, com
Proposta de Proposició de llei orgànica d'aquesta
Dictamen, ja que el mot "reforma" no apareix en la
citació oficial llarga (BOPC, núm. 213, d'u
3), mentre que per dues vegades es refereix
Ja hem considerat a l'epígraf anterior que les
competències del Consell Consultiu, d'acord amb
l'article 41 de l'Estatut i les altres normes que regulen
la Institució, abasten, entre d'altres, les de
dictaminar sobre l'adequació a la Constitució i a
l'Estatut de les iniciatives legislatives en tràmit de
discussió i aprovació al Parlament de Catalunya.
Consell Consultiu, doncs, dictamina sobre projectes o proposicions de
llei de la Generalitat de Catalunya.
ante, que viabilitzen els tràmits processals que preveu
l'article 99 del Reglament de la cambra catalana, els quals
ocorren, en tot cas, en un tràmit previ a l'aprovació
Com assenyala encertadament la doctrina, el control de
constitucionalitat i d'estatutarietat conferit al Consell Consultiu
esdevé un camí compensador de la unívoca
atribució en exclusiva al Tribunal Constitucional, que fa la
Constitució Espanyola, per al control jurisdiccional de les
Consultiu tempera l'exclusió establerta a l'article
32 de la Llei orgànica del Tribunal Constitucional, segons la
qual s'impedeix als governs i cambres autonòmiques la
possibilitat de plantejar, en seu jurisdiccional, el control
d'estatutarietat i de constitucionalitat de les lleis que
Cal recordar tanmateix que el Consell Consultiu no és cap
òrgan jurisdiccional que pugui dictaminar sobre lleis
catalanes que ja hagin entrat en vigor sinó, tan sols, com
apuntàvem suara en el supòsit que ens ocupa, sobre
projectes o proposicions de llei eixides de la Comissió
corresponent, i sempre abans de ser votades per la cambra catalana.
Ara bé, la pregunta que ens formulàvem, i a la qual vam
donar una resposta negativa, era si la Proposta de Proposició
de llei orgànica d'un nou Estatut era una disposició
legislativa susceptible de tenir encaix en els supòsits
d'actuació del Consell Consultiu.
proposta legislativa no és, en puritat de conceptes, un
projecte o una proposició de llei l'aprovació de
la qual depèn exclusivament del Parlament de Catalunya.
dubte, el nou Estatut hauria de ser objecte d'una prèvia
aprovació per part del Parlament de Catalunya d'acord
amb el procediment establert a l'article 56 de l'Estatut
qualsevol cas, la seva aprovació definitiva correspon a les
Corts Generals, mitjançant llei orgànica, d'acord
amb els articles 81.1, 147.3 i concordants de la Constitució
A més, aquesta aprovació hauria d'anar
precedida d'un iter legislatiu ple, encara ara com ara,
de llacunes procedimentals, en el qual s'imbrica la Comissió
constitucional del Congrés dels Diputats i la representació
de les diputades i diputats de la cambra catalana que es nomenin
Al nostre entendre, és aquesta aprovació
definitiva per part de les Corts Generals la que confereix a la
proposta legislativa objecte del nostre Dictamen el seu caràcter
de llei orgànica de l'Estat, que inclourà a la
vegada l'autorització estatal perquè la
Generalitat convoqui el corresponent referèndum, d'acord
amb l'article 56.3 de l'Estatut d'autonomia de
Serà, després, la voluntat sobirana del
poble de Catalunya expressada en referèndum, la que ratificarà
la definitiva eficàcia jurídica de la reforma aprovada.
És inútil recordar, també, que una hipotètica
declaració d'inconstitucionalitat, total o parcial, del
text del nou Estatut correspondria en exclusiva, i en aquest cas sens
dubte també de forma excloent, al Tribunal Constitucional,
d'acord amb l'article 27.2, lletra a de la Llei
orgànica 2/1979, de 3 d'octubre, del Tribunal
Aquest precepte ens evidencia, un cop més, el
caràcter de llei orgànica de l'Estat que cal
Fins i tot el fet que la iniciativa per a la reforma estatutària
pugui correspondre també a les mateixes Corts Generals, en el
supòsit de l'article 56.1.a EAC, que és el
que s'escau, posa de manifest i ens ratifica un cop més
que l'Estatut és una Llei orgànica de l'Estat.
Tot això, sens perjudici del seu caràcter paccionat,
del qual es deriven les especificitats processals prèvies a la
seva aprovació per les Corts, i sens perjudici tampoc, de tot
l'iter legislatiu que pugui seguir al Parlament de
El dubte és, doncs, si el control de constitucionalitat que
se'ns demana – que no pas, òbviament, el
d'estatutarietat- té aixopluc dins les matèries i els
supòsits en els quals ens és permès emetre
dictamen, en concret d'acord amb el número primer de
l'article 8 de la Llei 1/1981, de 25 de febrer.
resposta ha de ser negativa perquè no ens és permès
emetre dictamen sobre la constitucionalitat d'una llei orgànica
de l'Estat prèviament a la seva aprovació pel
emetre dictamen acollint-nos als supòsits segon i tercer de
més, no ens trobem davant del supòsit d'un
eventual recurs d'inconstitucionalitat en contra d'una
llei orgànica de l'Estat, que ni tan sols ha tingut
entrada a les Corts, ni ha estat objecte de la seva aprovació,
ni tampoc és aplicable l'habilitació que preveu
l'esmentat supòsit tercer de la nostra Llei
De fet, a l'article 72.2.a de la Proposta de Proposició
de llei orgànica es vol atribuir al Consell Consultiu un nou
supòsit d'emissió de dictamen "sobre
l'adequació a la Constitució dels projectes i les
No és aquest el lloc processal idoni per
escatir si aquesta nova funció pot tenir algun problema
d'encaix constitucional per mor dels mateixos raonaments fins
Igualment, el que ens sembla evident és que la
seva inclusió en la Proposta de Proposició de llei
orgànica posa de manifest que, hic et nunc, no ens és
permès emetre un dictamen sobre l'adequació a la
Constitució de les propostes de proposicions de reforma de
l'Estatut d'autonomia de Catalunya, atès que
aquest cas no es troba inclòs entre els que la nostra Llei
contempla com a supòsits en què estem habilitats per
provisional de la nostra Institució ha pretès ampliar
l'abast dels nostres dictàmens, entenem que la llacuna
legal abans esmentada és d'impossible superació,
sense una modificació per via de llei del Parlament de
Catalunya, que en qualsevol cas hauria estat necessari aprovar
prèviament a la sol·licitud del Dictamen.
Atesos els arguments que hem exposat, entenem que correspondria,
d'acord amb l'article 14 del Decret 429/1981, de 2 de
novembre, refusar l'emissió del Dictamen sol·licitat.
L'eventual inadmissió hauria d'haver estat
comunicada a la Mesa del Parlament de Catalunya dins dels cinc dies
següents a la recepció de la sol·licitud de
En aquest ordre d'idees, no és balder esmentar
que el Consell Consultiu desenvolupa la seva funció
institucional únicament i exclusiva mitjançant
l'emissió de dictàmens de caràcter
criteris d'oportunitat o de conveniència.
fet que el nostre Dictamen, en el supòsit que ens ocupa, no
sigui legalment preceptiu ni encara menys vinculant, no se'n
pot extreure la consideració que es tracti d'un simple
informe jurídic més o menys fonamentat.
enllà de l'alta funció institucional conferida al
Consell Consultiu, no són tema menor les derivacions
processals subsegüents a l'emissió d'un
Fent honor, en forma analògica, al principi iura
no ens cal recordar els tràmits que disposa l'article 99
del Reglament de la Cambra pel que fa a les esmenes subsegüents
als dictàmens del Consell Consultiu.
especificitats del dret adjectiu en l'aprovació pel Ple
del Parlament fan encara més rellevants les conseqüències
de la inadmissió que propugnem.
V. Tal com es desprèn de les consideracions prèvies
formulades a l'apartat I d'aquest vot particular, i de
l'últim incís de l'apartat anterior, ens
resulten també de difícil acceptació les
conseqüències del rebuig de la sol·licitud de
dictamen –a pesar de les quals, ens hi ratifiquem-, atès
que no volem defugir la responsabilitat que ens correspongui en fer
conèixer el nostre parer sobre la constitucionalitat d'aquesta
Proposta de Proposició de llei orgànica.
El fet que les funcions del Consell estiguin fixades a l'Estatut
enumeració mínima, de manera que la llei,
excepcionalment, ha pogut ampliar aquestes funcions i també ho
Fins i tot, el Consell Consultiu ha dictat una
resolució en què, a través de la interpretació,
s'amplien encara més les seves funcions.
de les funcions previstes s'adequa a la petició
sol·licitada, mentre que el dictamen sobre ulteriors reformes
sí que apareix en la Proposició de reforma de
l'Estatut, com hem advertit, i en d'altres estatuts o
lleis que regulen institucions autonòmiques semblants al
Per tot això, en conseqüència, i amb posterioritat
a la inadmissió del Dictamen, atenent a una subsegüent
nova petició expressa de la Mesa del Parlament, s'hauria
pogut emetre un parer o declaració del Consell, sense que
tingués els requisits i efectes d'un dictamen –d'acord
amb el que abans hem exposat-, a fi de respondre la petició
unànime dels grups parlamentaris sobre aquest supòsit
no previst: el de la constitucionalitat d'una proposta de
reservar per a aquells supòsits específicament
previstos, atès que la interpretació sobre temes com el
que estem tractant ha de ser objecte d'una interpretació
restrictiva, tant per mor de la transcendència de les funcions
atribuïdes, com per l'excepcionalitat de l'òrgan
Barcelona, 2 de setembre de 2005
VOT PARTICULAR que formula el conseller senyor Joaquim Borrell i
Lamento dissentir de l'opinió majoritària
expressada en el present Dictamen en els termes que aniré
exposant al llarg d'aquest vot particular.
En primer lloc i ja que s'ha sol·licitat un dictamen
de constitucionalitat, efectuaré una sèrie de
consideracions generals, que han de ser enteses com una fonamentació
teòrica global de la meva discrepància per,
posteriorment, procedir a l'anàlisi concreta dels preceptes
A) En un Estat compost com el nostre, l'Estatut d'autonomia, que és
la norma institucional bàsica d'una comunitat autònoma,
té encomanada constitucionalment, com assenyala el Dictamen,
estrany que el text constitucional, i en relació amb les
altres lleis, hagi establert en favor d'aquell un àmbit de
reserva material que es tradueix, a la majoria dels casos, en el fet
d'atribuir-li l'exclusivitat o preferència respecte de
En aquests supòsits la norma estatutària
apareix dotada d'una resistència peculiar respecte a les
altres lleis estatals i autonòmiques.
Ara bé, com ha assenyalat el Tribunal Constitucional la
reserva que la Constitució fa a l'Estatut en encomanar-li
l'assumpció de competències dins del marc establert a
la Constitució no és total o absoluta ja que "las
Es pot doncs afirmar que, el denominat bloc de constitucionalitat, en
aquest cas concret, no està compost únicament per la
Constitució i els estatuts d'autonomia, sinó també
per totes aquelles lleis, orgàniques i ordinàries que
incideixen en el sistema de delimitació competencial.
Així mateix, en matèria de distribució
competencial existeix un límit que la norma estatutària
no pot traspassar i que es troba fixat en un determinat nivell
competencial que la mateixa Constitució ha garantit als poders
Principalment en el títol VIII el
constituent ha realitzat una primera funció de repartiment de
competències que no pot ser alterada pel legislador estatutari
ja que, altrament, aquest passaria a ocupar la posició
El poder de reforma estatutària no és,
en cap cas, com s'insistirà més endavant,
competències estatals recollides a la Constitució no
necessiten, per ser exercides, de l'existència dels
Al legislador estatutari se li encomana la tasca d'atribuir
competències a la comunitat autònoma respectant, en tot
Així l'article 147.1 CE determina que: "1.
Dins els termes de la present Constitució, els Estatuts seran
la norma institucional bàsica de cada comunitat autònoma,
i l'Estat els reconeixerà i els empararà com a
part integrant del seu ordenament jurídic" i que hauran
de contenir "d) les competències assumides dins el marc
establert per al Constitució [...]".
Els estatuts d'autonomia, que van ser instruments normatius
fundacionals de les comunitats autònomes, que tenen el seu
suport principal i la seva raó de ser en el mateix text
constitucional, fins i tot sent elements necessaris per a la
determinació de l'estructura territorial de l'Estat, no poden
alterar els títols competencials estatals definits
L'especial protecció que la Constitució atorga a
l'Estatut a través de la configuració d'un
àmbit de reserva material, no ha estat obstacle per què
aquella, en el seu article 81 CE hagi disposat que s'aprovi a
norma subordinada a la Constitució, que sorgeix a través
d'un procediment d'elaboració que es caracteritza
per una doble voluntat i perquè la seva regulació en
relació amb la resta de les lleis es legitima pel principi de
competència i no pel de jerarquia.
L'Estatut no té el mateix tràmit formal
d'elaboració que les altres lleis orgàniques i el
seu procés de reforma també és diferent, la qual
cosa fa que estigui revestit d'una especial resistència
en el moment de la seva modificació o derogació.
d'aquesta perspectiva la capacitat de disposició de
l'Estat és menor quant a l'aprovació i
modificació d'un Estatut d'autonomia que sobre les
altres lleis orgàniques, que també complementen la
Constitució en els seus corresponents àmbits
competencials i respecte a les quals aquell gaudeix d'una
Així doncs, resulta clar i evident que els estatuts
d'autonomia són una norma supeditada a la Constitució,
i han de ser interpretats, en conseqüència, de
La Llei orgànica que els aprova
suposa la incorporació formal d'aquests a una ordenació
jurídica complexa, sent diferent de manera substancial, tant
per raons formals com materials, de la resta de les lleis orgàniques
estatuts no poden ser utilitzats com a lleis orgàniques
normals, (cas de l'art. 150.2 CE o del desenvolupament dels drets
fonamentals i llibertats públiques).
endavant, la doctrina del Tribunal Constitucional és clara i
Aquesta evidència no resulta alterada per l'anomenada funció
constitucional dels estatuts d'autonomia.
pot negar-se, però l'esmentada funció constitucional,
que també és predicable d'altres normes que integren
l'ordenament jurídic, no els converteix en Constitució.
B) En segon lloc, és necessari fer una referència al
valor que ha de donar-se a la jurisprudència del Tribunal
Constitucional quan interpreta aïlladament (i no tenint en
compte la connexió amb el contingut d'un precepte
estatutari) qualsevol dels títols competencials estatals
a) Sense negar la posició de primacia de les Corts Generals
sobre la resta d'òrgans constitucionals (ex art. 1.2 i 66.1, 2
i 3 CE), el fet cert és que el legislador es troba sotmès
a la Constitució (ex art. 9.1 CE), i per consegüent
d'alguna forma per via indirecta, a la interpretació que
dels seus preceptes fa el Tribunal Constitucional.
conegut que la teoria general de la interpretació de la norma
i la doctrina de les fonts subsidiàries o integradores
parteixen de la insuficiència del text legal per abordar tots
els problemes aplicatius que es presenten davant el jutge.
Constitució no té, en aquest extrem, cap singularitat
davant d'altres normes, llevat de l'amplitud i la generalitat
de les seves clàusules i dels seus conceptes oberts.
transcendència de les regles constitucionals i la seva
pretensió d'ordenar i dirigir la totalitat del sistema legal,
junt amb el procés d'examinar el significat dels conceptes
constitucionals, l'única cosa que fan és incrementar
l'exigència d'una major motivació de les resolucions
És cert que la jurisprudència del
Tribunal Constitucional, com tota jurisprudència, pot de forma
determinat de forma diferent les normes constitucionals i per això
cal preguntar-se pel grau de vinculació dels criteris
dir, fins a quin punt pot aquest prescindir d'aquells, en
Per contestar a aquesta pregunta és necessari distingir dos
Primer, que es tracti d'una jurisprudència no
justificar una possible evolució.
jurisprudència consolidada i reiterada.
En el primer supòsit, quan la jurisprudència és
vacil·lant o quan, encara sense ser-ho, accepti una evolució
derivada dels seus elements de raonament (p. ex. STC 105/2000, de 13
d'abril, FJ 5, respecte a la constitucionalitat de la
qualificació com a nacionals o no, dels cossos funcionarials
al servei de l'Administració de Justícia), el
legislador està legitimat per proposar una norma que,
En canvi, en el segon cas, és a dir,
quan la jurisprudència fixada sobre un precepte
constitucional, està consolidada i reiterada de forma que no
s'hi donin elements que raonablement facin preveure la seva evolució,
aquesta interpretació ha de ser respectada pel legislador
ordinari en la seva tasca d'elaboració de la nova norma, ja
que allò previsible és que en el futur el Tribunal
Constitucional continuï interpretant el precepte constitucional
en el mateix sentit en què ho ha anat fent fins ara.
Per això, en analitzar els diferents preceptes estatutaris
s'haurà de tenir en compte la jurisprudència
constitucional recaiguda sobre el títol competencial estatal
que pot resultar afectat pel concret precepte estatutari i dilucidar
en cada cas el grau de consolidació d'aquella, als
efectes de determinar la vinculació del legislador ordinari a
b) La doctrina científica també ha destacat que en la
seva tasca interpretativa de la Constitució la jurisprudència
constitucional ha anat perfilant les diverses peces d'un complex
entramat que des de les previsions del títol VIII de la
Constitució difícilment podien endevinar-se.
entre d'altres qüestions, el Tribunal Constitucional ha
definit i delimitat el concepte d'autonomia política, ha
explicat les noves regles ordenadores de les relacions
interordinamentals, ha precisat el significat del principi dispositiu
i de la clàusula residual de competències a favor de
l'Estat, ha advertit també sobre l'abast de determinades
qualificacions de les competències com a exclusives i ha
formulat el fonamental principi d'interpretació conforme a la
Constitució dels mateixos estatuts d'autonomia.
així mateix, el concepte de bases estatals que va permetre als
legisladors autonòmics exercir les seves competències
de desenvolupament legislatiu a partir de la legislació
preconstitucional, i ha explicat que la col·laboració
s'erigeix en un element clau per superar la tensió entre
També ha perfilat el joc de les lleis
orgàniques de transferència o delegació de
competències previstes en l'article 150.2 CE en relació
amb el marc constitucional delimitador de les competències
estatals i autonòmiques; i ha precisat els conceptes de
legislació i d'execució a partir de la inicial doctrina
de les Sentències 33/1981, de 5 de novembre i 18/1982, de 4 de
Aquesta jurisprudència també s'ha esforçat
per classificar el complex sistema de repartiment de competències
quan les administracions públiques intervenen a través
de la previsió i l'atorgament de subvencions i ajuts
econòmics, ha avançat en la depuració de
l'àmplia i extensa problemàtica que suscita la previsió
de l'article 149.1.1 CE, i ha resolt la incidència que en el
sistema autonòmic presenta la integració en la Unió
En conseqüència, es pot afirmar que la
jurisprudència del Tribunal Constitucional en més de
vint-i-cinc anys d'existència ha estat decisiva per
entendre el significat que ha volgut donar la Constitució a
C) Finalment, voldria acabar aquestes observacions generals amb una
sèrie de reflexions sobre el significat del poder de reforma
En conseqüència lògica amb l'anteriorment
assenyalat, en relació amb l'evidència que l'Estatut
d'autonomia no és una Constitució, que no té la
consideració de norma jurídica suprema, ja que la seva
validesa deriva d'una norma superior, sent una norma jeràrquicament
subordinada a aquesta, sembla lògic sostenir que la reforma
estatutària no té res a veure amb la reforma
reforma constitucional, sobre els seus límits i continguts, ni
tampoc de realitzar les oportunes reflexions sobre la diferent
naturalesa del poder constituent i del poder de reforma estatutària.
estatutària, encara que pugui disposar d'un ampli marge de
llibertat, és un poder limitat, molt allunyat del poder
constituent (el qual, d'altra banda, també és
La Proposta de Reforma estatutària incorre, en ocasions, en
vulneracions dels principis que informen la correcta relació
entre l'ordenament estatutari i el constitucional.
d'altres concretament en els següents aspectes:
a) Regula continguts exclusius de la Constitució, partint de
l'anomenada funció constitucional dels estatuts.
contradiu el principi, comunament acceptat, de reserva de
b) Determina quines han de ser les competències de l'Estat, bé
de forma expressa, bé mitjançant la utilització
de la tècnica d'incorporar a l'Estatut una clàusula
general d'atribució competencial en favor de la comunitat
c) Estableix com a títols competencials alguns que manquen
d'aquesta naturalesa, com és el cas dels drets
d) Prescriu d'una manera que es pot interpretar com a vinculant
per l'Estat les matèries que han de ser objecte de
transferència i/o delegació en els termes de l'article
e) Determina l'abast d'allò bàsic amb la
qual cosa es limita l'exercici de competències pròpies
f) Regula continguts que són objecte de reserva absoluta de
Per concloure cal afegir que a través de l'Estatut, si no es
corregeixen les infraccions i vulneracions esmentades, s'estaria
més a prop d'una reforma encoberta de la Constitució,
que no pas d'una proposta de reforma que respecta els límits
que corresponen a l'Estatut d'autonomia com a norma
Estatut d'autonomia no és una norma aïllada de la resta
de l'ordenament jurídic, sinó que es troba integrat en
s'han d'analitzar, amb especial consideració, els efectes que
pugui produir aquella norma més enllà del seu específic
àmbit territorial, així com les disfuncionalitats i
incoherències amb la resta de l'ordenament de l'Estat.
La solució que s'ha de donar sobre la constitucionalitat de
l'article 1.1 del text que se'ns ha sotmès a dictamen
s'ha de centrar en si la declaració que conté
("Catalunya és una nació") pot figurar
recollida en un article de la futura Llei orgànica de reforma
de l'Estatut d'autonomia de Catalunya o bé no pot ser acollida
en aquesta norma, per no ser conforme a les previsions
A) Fonamentalment les previsions constitucionals sobre aquesta
qüestió estan establertes als articles 1.2; 2 i 137, els
quals es transcriuen a continuació.
L'article 1.2 CE prescriu que: "La sobirania nacional resideix
en el poble espanyol, del qual emanen els poders de l'Estat".
L'article 2 CE estableix que: "La Constitució es
fonamenta en la indissoluble unitat de la Nació espanyola,
pàtria comuna i indivisible de tots els espanyols, i reconeix
i garanteix el dret a l'autonomia de les nacionalitats i de les
regions que la integren i la solidaritat entre totes elles".
L'article 137 CE diu que: "L'Estat s'organitza territorialment
en municipis, en províncies i en les comunitats autònomes
B) A continuació es farà referència a una sèrie
de sentències del Tribunal Constitucional que tracten, entre
d'altres, sobre els articles constitucionals que s'acaben de
a) La Sentència 4/1981, de 2 de febrer (Ple.
b) La Sentència 119/1992, de 18 de setembre (Ple.
c) La Sentència 4/1981, de 2 de febrer (Ple.
d) La Sentència 25/1981, de 14 de juliol (Ple.
Antoni Truyol Serra), diu el següent:
e) La Sentència 32/1981, de 28 de juliol (Ple.
f) La Sentència 100/1984, de 8 de novembre (Ple.
C) D'aquesta jurisprudència que acaba d'exposar-se
en un context més ampli, es destacaran les afirmacions
(STC 100/1984, de 8 de novembre, FJ 3, citant el FJ 3
D) En arribar a aquest punt es poden establir les conclusions
"Nació espanyola" i de "nacionalitats i
regions" per al·ludir a les "comunitats autònomes".
Com hem vist, el Tribunal Constitucional ha fet referència al
significat jurídic que tenen a la Constitució per una
banda el terme "Nació" i per l'altra les
locucions "nacionalitats i regions".
tanmateix en la distinció entre les expressions "nacionalitat"
que efectua la Constitució a l'article 2 està en la
mateixa línia que la resta de constitucions europees que
En totes aquestes, quan s'utilitza la
paraula "Nació" es fa referència a l'Estat
sobirà i en cap no s'empra aquest terme relacionant-lo amb les
entitats subestatals (així, p. ex., l'art. 33 de la
En el Dictamen es fa referència a uns debats parlamentaris i a
una posició majoritària dels constituents, però
no s'explica el perquè en el text definitiu de la
Constitució es va distingir entre "Nació"
Referent a això es pot significar que la voluntat del
constituent, en el nostre cas i pel procés mateix d'elaboració
de la Constitució no és fàcilment determinable,
no sent els debats parlamentaris una font absolutament fidedigna.
més, la voluntat del constituent no és un criteri
interpretatiu absolut, ja que aquesta no pot condicionar la voluntat
El nostre cas no és assimilable al
dels "pares" de la Constitució nord-americana.
El cert és que el Tribunal Constitucional ha extret les
conseqüències jurídiques dels termes "Nació"
i "nacionalitats i regions" en el sentit que s'ha
b) El mateix Dictamen reconeix que en tot cas el terme "Nació"
que es recull a l'article 1.1 del text de Proposta de Reforma de
l'Estatut no pot tenir el mateix significat i contingut que el que en
la Constitució se li dóna al terme "Nació"
referent a l'espanyola, i per això entén que
perquè es pugui considerar que el precepte estatutari és
constitucional, en el cas de l'article 1.1, el vocable "Nació"
ha de ser interpretat en una vessant cultural o sociològica.
Els conceptes de nació cultural o sociològica poden
acceptar-se, però el que succeeix aquí és que en
una qüestió com aquesta, s'ha d'exigir la
màxima claredat, atès que s'està introduint a
l'article 1.1, que s'examina, el terme "Nació"
explicacions i, òbviament, s'està inserint el concepte
en un text jurídic subordinat a la Constitució.
aquests efectes convé recordar que el mateix Consell d'Estat
ha reconegut que no és una bona tècnica jurídica
recórrer a definicions i expressar en normes conceptes de
caràcter cultural o sociològic.
especialment significatiu quan es tracta de conceptes com el de
"Nació", susceptible, com reconeix el Dictamen,
d'una pluralitat i alhora contradictòries opinions
En tot cas, cal dir que el Dictamen busca una interpretació
conforme a la Constitució del terme "Nació",
en privar-la de conseqüències jurídiques.
aquesta interpretació no és vinculant i pot ser
davant aquestes tesis doctrinals, el concepte "Nació"
a més del seu caràcter simbòlic, té
evidents conseqüències jurídiques, com ara les que
afecten qüestions com ara el concepte de ciutadania, els drets
dels estrangers, les polítiques públiques en matèria
En utilitzar idèntica locució que l'article 2.1
CE, l'article 1.1 del text objecte de dictamen, es corre el
risc d'afavorir una confusió que pot tenir conseqüències
jurídiques no permeses per la Constitució, ja que el
terme "Nació" de l'article 1.1 pot ser
interpretat en el mateix sentit en què és utilitzat a
Cal recordar, a l'efecte, que el
Diccionari de la Llengua Catalana de l'Institut d'Estudis
Catalans (1995), quan defineix el terme "Nació",
diu textualment el següent: "Nació: Conjunt de
persones que tenen una comunitat d'història, de costums,
d'institucions, d'estructura econòmica, de cultura
i sovint de llengua, un sentit d'homogeneïtat i de
diferència respecte a la resta de comunitats humanes, i una
voluntat d'organització i de participació en un
projecte polític que pretén arribar a l'autogovern
i a la independència política".
Els anteriors raonaments porten a considerar que aquest precepte és
inconstitucional i per connexió, també ho és
l'article 3.1 i tots aquells articles que utilitzen l'adjectiu
Reafirma aquesta conclusió la circumstància
que de la resta de l'articulat de la Proposta de Reforma
estatutària tampoc no es pot arribar a conèixer amb
seguretat quin és el concepte de "Nació"
que pretén donar a aquest vocable la norma estatutària.
Respecte a l'article 2.4 en el Dictamen s'arriba a la
seva constitucionalitat i entre els seus raonaments es recorda que
altres estatuts s'expressen en sentit similar.
és cert, però també cal recordar que en aquelles
normes estatutàries així com en el vigent Estatut
referit a la corresponent comunitat autònoma, en relació
En definitiva, únicament a través d'una reforma
constitucional es podria incloure a l'Estatut d'autonomia
el contingut de l'article 1.1 del text de Proposta de Reforma
Article 5: Aquest precepte que fa referència als drets
històrics i que indica que l'Estatut els "incorpora i
actualitza" cal posar-lo en relació amb la disposició
addicional primera que tracta del "reconeixement i actualització
considerat inconstitucional aquesta disposició addicional i,
per connexió amb aquesta, l'article que s'examina ha de
considerar-se també inconstitucional, si més no en la
mesura que es mantingui el text de la disposició referida.
l'ensenyament públic serà laic, la qual cosa
significa que es prescindeix, en aquell àmbit, de la
L'article 16.3 CE prescriu que cap confessió té
caràcter estatal i assenyala també, malgrat aquesta
declaració d'aconfessionalitat, que els poders públics
mantindran les consegüents relacions de cooperació amb
l'Església catòlica i les altres confessions.
Això últim suposa que l'actitud de l'Estat
enfront el fenomen religiós no és de simple inhibició.
D'altra banda, l'article 27 CE, en el seu apartat 3,
estableix que els poders públics garanteixen el dret que
assisteix els pares per tal que els seus fills rebin la formació
religiosa i moral que vagi d'acord amb les seves conviccions i,
en el seu apartat 4, disposa que l'ensenyament bàsic és
La prescripció que conté l'article 21.1 de la
l'ensenyament públic es prescindeix de l'ensenyament
Això planteja, en primer lloc, el
problema de cohonestar aquesta prescripció amb les de
A) Prenent com a punt de referència els preceptes
constitucionals esmentats, cal advertir que la justificació de
l'ensenyament de la religió, es troba recollida en una
orgànica 7/1980, de 5 de juliol, de llibertat religiosa,
estableix en l'article 2.1.c el dret de tota persona a
preveu que, per a l'aplicació real i efectiva dels drets que
la Llei orgànica reconeix, els poders públics
adoptaran, entre d'altres, les mesures necessàries per
També la Llei contempla l'establiment
d'acords i convenis de cooperació amb esglésies,
confessions i comunitats religioses (art. 7).
D'altra banda, La Llei orgànica 10/2002, de qualitat de
l'educació, reafirma en l'article 3.c els
drets de pares perquè els seus fills rebin la formació
religiosa i moral que estigui d'acord amb les seves pròpies
conviccions, i en l'article 2.2.b es reconeixen com a
drets bàsics dels alumnes el respecte a la seva llibertat de
consciència com també de les seves conviccions
religioses i morals, d'acord amb la Constitució.
Per últim, l'article 18.1 de la Llei orgànica
8/1985, de 3 de juliol, reguladora del dret a l'educació,
imposa als centres públics desenvolupar les seves activitats
Com a corol·lari del que s'acaba d'exposar,
l'obligatorietat i la necessitat d'inclusió en els
plans educatius de l'ensenyament de la religió deriva,
però, de la disposició addicional segona de la Llei
orgànica 10/2002, de qualitat de l'educació.
El Consell Consultiu es va pronunciar sobre l'ensenyament
confessional de la religió i el valor dels acords subscrits
amb la Santa Seu i amb altres confessions religioses en el seu
Dictamen núm. 194, de 16 de març de 1995 (F III), del
qual, per la seva claredat es transcriu el fragment següent:
"En efecte, el fonament jurídic de l'ensenyament
de la Religió catòlica el trobem, únicament, en
l'Acord entre l'Estat Espanyol i la Santa Seu, de 3 de gener de 1979,
sobre ensenyament i assumptes culturals (BOE de 15 de desembre).
més tard, amb posterioritat a l'aprovació de la
LOGSE, l'Estat ha subscrit Acords de cooperació amb
L'Acord amb la Santa Seu té una naturalesa legal diferent als
acords amb les altres confessions religioses.
Acord, així com d'altres també subscrits amb la
Santa Seu, té la naturalesa jurídica de tractat o
conveni internacional, la qual cosa és possible pel caràcter
de subjecte de dret internacional del qual gaudeixen tant la Santa
es confirma en comprovar que ha estat tramitat d'acord amb allò
previst al capítol III, del títol III de la
Els acords amb les altres confessions religioses, per contra, estan
realitzats d'acord amb allò previst a l'article
7.1 de la Llei orgànica de llibertat religiosa: [...].
doncs, si un té caràcter de tractat internacional, i
forma part, en conseqüència, de l'ordenament intern
espanyol (art. 96.1 CE), els altres, en compliment de la llei de
llibertat religiosa, han de tenir forma i rang de llei [...].
En conseqüència, d'aquesta distinta forma legal, no
en podem deduir diferències quant a l'eficàcia
d'unes i d'altres normes sinó, al contrari, tots
aquests acords han adoptat formes jurídiques situades, en el
pla intern, amb el mateix rang i eficàcia normativa.
De l'Acord amb la Santa Seu destaquem, a l'efecte del nostre
dictamen, els trets bàsics següents:
infantil al batxillerat han d'incloure l'ensenyament de
la Religió catòlica en tots els centres i en condicions
equiparables a la resta de les disciplines fonamentals (art. 2).
subratllar, primer, que l'Acord no distingeix entre centres públics
i privats, siguin aquests concertats o no, i estableix, per tant,
l'obligatorietat per a tots; i segon, que 'condicions
equiparables' no vol dir 'condicions idèntiques'
sinó substancialment iguals, és a dir, que la
b) Es garanteix el dret a rebre ensenyament de Religió
catòlica, però aquest ensenyament no serà
d'adoptar les mesures oportunes per tal que el fet de rebre o
no ensenyaments de religió no suposi cap discriminació
pels alumnes en l'activitat escolar (art. 2) [...].
Els acords amb les altres tres confessions religioses -evangèlica,
jueva i islàmica- són, pel que fa a termes educatius,
pràcticament idèntics entre si.
l'ensenyament de la religió està regulat a
l'article 10 del respectiu text; en conseqüència,
A l'efecte del nostre dictamen, els
trets bàsics de l'ensenyament religiós són
de govern que ho sol·licitin, que els primers rebin el
respectiu ensenyament religiós en tots els centres docents
públics i en els privats concertats sempre que en aquests
darrers l'ensenyament d'aquestes religions no entri en
conflicte amb el caràcter propi del centre (art. 10.1).
dret a aquest ensenyament religiós es garanteix només
en els nivells d'educació infantil, primària i
b) L'única obligació dels centres docents públics
i privats concertats amb la finalitat que es cursin aquests
ensenyaments, és el de facilitar els locals adequats per poder
En aquest punt, l'Acord amb la Federació
d'entitats evangèliques precisa que l'exercici d'aquest
dret s'efectuarà "en armonía con el
Federació de Comunitats israelites i amb la Comissió
islàmica es precisa que l'exercici d'aquest dret
d'ambdós incisos és el mateix i que l'expressió
inclosa als acords amb israelites i islàmics –'sin
aclareix millor aquest significat [...].
De la comparació entre l'Acord amb la Santa Seu i els altres
tres Acords, en podem deduir les diferències bàsiques
a) L'ensenyament de la religió catòlica és
obligatori subministrar-lo a tots els centres i a tots els nivells de
l'ensenyament, tant infantil, com secundari i de batxillerat;
l'ensenyament de les altres tres confessions no és
obligatori impartir-lo però ha de ser garantit quan així
ho sol·liciti un alumne, el seu pare o tutor o bé
en els centres públics i també en els privats
concertats en els quals l'ensenyament religiós
sol·licitat no entri en conflicte amb el caràcter propi
Així mateix, aquesta obligació només
ha de ser feta efectiva als nivells educatius infantil, primari i
secundari, és a dir, en els mateixos que la Religió
catòlica, excepte el batxillerat.
b) La Religió catòlica constituirà una
assignatura equiparable a les altres assignatures fonamentals; per
tant, el seu estatus en els currículums, en l'activitat
dels centres i en la posició professional dels seus professors
són substancialment iguals a les de les altres assignatures.
Per contra, els centres en els quals s'imparteixen ensenyaments
de les altres confessions religioses no tenen cap més
obligació que facilitar locals adequats per impartir la
docència sempre que això no perjudiqui el
Finalment, cal subratllar la identitat substancial entre l'Acord amb
la Santa Seu i els altres Acords pel que fa al professorat, al
contingut de l'assignatura i a la determinació dels
llibres de text, identitat basada en la concepció
adoctrinadora de l'ensenyament d'aquestes assignatures no
B) Pel que fa a la competència per regular l'ensenyament
religiós, cal dir que l'article 149.1.30 CE reconeix a
l'Estat la competència exclusiva per dictar les normes
bàsiques per al desenvolupament de l'article 27 de la
Constitució, a fi de garantir el compliment de les obligacions
dels poders públics en aquesta qüestió.
destacar la interpretació que ha fet el Tribunal
Constitucional dels ensenyaments mínims especialment en la
Sentència 88/1983, de 27 d'octubre (FJ 3), en la qual
reconeix que la competència per establir els ensenyaments
mínims pertany a l'Estat, que la finalitat d'aquesta
competència és la d'aconseguir una formació
comuna, en un determinat nivell de tots els escolars independentment
de la comunitat autònoma a la qual pertanyin i que això
inclou la competència de fixar el contingut concret dels blocs
temàtics i no només un contingut genèric de les
En aquest sentit, la Llei orgànica 8/1985, de 3 de juliol,
estableix que correspon a l'Estat: "la fixació
dels ensenyaments mínims" (disposició addicional
característiques, l'ensenyament de la religió
corroborat per la Llei orgànica 10/2002, de 23 de desembre que
fixa, en el títol I, dedicat a l'estructura del sistema
educatiu, i sempre d'acord amb la disposició addicional
segona de la mateixa Llei, com a àrea a impartir en l'educació
primària l'àrea de societat, cultura i religió
(art. 16) i com a assignatura i assignatura comuna en l'educació
secundària obligatòria (art. 23) i en el batxillerat,
D'altra banda, a més d'aquestes previsions en la
normativa general d'ensenyament, l'Estat ha regulat de
manera específica l'ensenyament de la religió
mitjançant el Reial decret 2438/1994, de 16 de desembre.
Aquesta norma té el caràcter de bàsica i en el
Per la seva banda, l'article 2 disposa:
núm. 194, de 16 de març, esmentat anteriorment, i que
en el Fonament V va considerar que el contingut del Reial decret es
corresponia amb el concepte d'ensenyament mínim, i que,
per tant, la competència sobre la seva regulació
Tot el que s'ha exposat condueix a la conclusió que la
regulació d'aquesta matèria en l'àmbit
de l'educació correspon a l'Estat.
l'article 21.1 de la Proposta de Reforma, que disposa que
l'ensenyament públic és laic, quant condiciona i
impedeix l'exercici de les competències estatals en
A continuació s'examinarà la disposició
S'analitzarà aquesta en primer lloc per la connexió
que té amb molts articles del text objecte de dictamen i
perquè la constitucionalitat d'aquests depèn de
la constitucionalitat de la disposició addicional novena.
La disposició addicional novena prescriu que: "Per a
donar efectivitat plena al que estableix aquest Estatut s'han
de modificar, en els aspectes que calgui perquè els preceptes
A continuació, en les lletres a,
referència a un conjunt de normes estatals.
Al meu entendre, aquest article dirigeix un mandat al legislador
estatal a fi que modifiqui les lleis estatals que cita per
clara i es desprèn del seu tenor literal principalment quan
utilitza els termes "efectivitat plena", "plenament
En primer lloc, s'ha d'aclarir que no pot equiparar-se
l'"efectivitat plena" d'una norma, al fet de
norma entri en vigor, és a dir, s'incorpori a l'ordenament
jurídic, i una altra és que adquireixi "efectivitat
plena", és a dir, que produeixi totes les conseqüències
Ambdós moments encara que acostumin generalment a
coincidir no han de fer-ho necessàriament.
s'està examinant, i segons la disposició
dictamen afectades per aquesta disposició addicional entraran
en vigor quan s'aprovi i es publiqui la llei orgànica de
reforma estatutària, però no adquiriran "efectivitat
plena" fins que l'Estat no modifiqui la seva corresponent
legislació en el mateix sentit del contingut estatutari.
Tornant al precepte que s'està examinant, cal assenyalar
que la seva inconstitucionalitat ve donada pel fet que en primer lloc
obliga a l'Estat a modificar un conjunt de lleis de la seva
competència i, en segon terme, perquè l'obliga a
fer-ho en idèntic sentit al contemplat en la reforma
La disposició addicional novena parla d'"efectivitat
plena" i, en utilitzar aquest terme, està reconeixent
que la prescripció que conté pot tenir una "efectivitat
no plena" el que no vol dir que manqui totalment d'efectivitat.
Admet doncs, un grau d'efectivitat limitada.
s'està interpretant la disposició addicional
novena, cal entendre que el grau d'"efectivitat limitada o no
plena" a què aquesta norma es refereix és el que
es deriva de la imposició al legislador estatal d'un deure de
modificar la seva regulació sobre la matèria i en el
sentit establert per les disposicions de reforma estatutària
limitada suposa en aquest cas l'obligació jurídica del
sentit i abast: el que preveuen les prescripcions contingudes en la
En general, es pot admetre la inclusió a l'Estatut de
suggeriments, invitacions, propostes al legislador estatal o fins i
tot condicionar l'eficàcia d'un precepte
estatutari segons els termes que estableixi la legislació de
l'Estat, però el que no és acceptable, des del
punt de vista constitucional, és que la norma estatutària
contingui un mandat al legislador estatal que l'obligui a
modificar la legislació de la seva competència,
predeterminant el contingut d'aquesta.
de tenir en compte que si la reforma de la legislació estatal
no es produeix, o es produeix amb contingut diferent al del text
estatutari, els corresponents preceptes estatutaris no tindran mai
D'altra banda, cal assenyalar també que
la disposició examinada és ambigua, perquè no
concreta els preceptes a què resulta aplicable la regulació
prevista a la disposició addicional novena, cosa que contradiu
el principi de seguretat jurídica.
De tot el que acabo d'exposar, s'arriba a la conclusió
que la disposició addicional novena és
A aquesta mateixa conclusió arriba el Dictamen, però la
meva coincidència acaba en aquest punt, perquè en
aquest, un cop declarada la inconstitucionalitat de la disposició
addicional novena, es proposa una nova redacció del seu
encapçalament amb un sentit i abast diferents.
al llarg del Dictamen s'arriba a la constitucionalitat de molts
preceptes, la cobertura constitucional dels quals depèn de la
seva relació amb la disposició addicional examinada.
aquests casos s'utilitza per enjudiciar la constitucionalitat
d'aquells, en lloc de la redacció original de la
disposició addicional novena (la que figura en el BOPC núm.
213, VII Legislatura), la nova expressió donada al precepte
Per això i a diferència del que
fa el Dictamen considero que aquests articles no s'ajusten a la
Seguidament s'examinaran els articles 37.2; 90.2.3.5.6;
91.2.3.4.5; 92 a 95; 96.1.2.3; 102.1.2; 103 que es refereixen al
la disposició addicional novena, en fer referència a
"donar efectivitat plena" a uns continguts estatutaris,
en parlar de preceptes estatutaris "plenament eficaços"
i en utilitzar l'expressió "s'han de
modificar", està obligant al legislador estatal a
modificar, pel que fa al Poder Judicial, la Llei orgànica del
Poder Judicial i l'Estatut orgànic del Ministeri Fiscal
per adequar-los a la regulació que es contempla en la Proposta
En ser inconstitucional la mencionada disposició addicional,
he d'arribar a la conclusió que aquesta tal com està
redactada no pot donar cobertura a una sèrie de preceptes de
la Proposta de Reforma que envaeixen competències estatals i
que per tant són també inconstitucionals.
els següents: 37.2; 90.2, 3, 5 i 6; 91.2, 3 i 4; 92 a 95; 96.1.2
b) L'article 152 CE, en matèries que pertanyen a l'àmbit
del Poder Judicial, fa referència al Tribunal Superior de
Justícia, a les competències de les comunitats
autònomes respecte a l'organització de les demarcacions
judicials, i a l'esgotament de les instàncies processals
davant d'òrgans judicials que es trobin al mateix territori de
la comunitat autònoma en la qual tingui la seu l'òrgan
Constitució mateixa, en un article que no delimita precisament
competències, la que indica la possibilitat que els estatuts
d'autonomia puguin incloure algunes regulacions en matèries
judicials per considerar-les connexes amb algunes competències
subordinades en la seva regulació al que estableixin la LOPJ
i, en el seu cas, l'Estatut orgànic del Ministeri Fiscal.
fet que hi hagi una certa connexió material i que la
Constitució prevegi un cert tipus d'intervenció
autonòmica no significa, tanmateix, que es pugui elaborar des
de l'Estatut d'autonomia una regulació exhaustiva
suposa que la matèria hauria de ser abordada per l'Estatut
d'autonomia en l'àmbit dels principis, i que la seva regulació
no pot consistir en una normació detallada que pretengui
substituir i condicionar unes competències que corresponen en
aquestes matèries, hauria de limitar-se a contenir normes
principials i orientadores, i a donar certs criteris d'organització.
En cap cas, no pot oferir una regulació detallada i esgotadora
sobre aquelles matèries que limiti substancialment la
regulació estatal continguda en la LOPJ i en l'Estatut orgànic
Des d'aquesta perspectiva són inconstitucionals els articles
Article 37.2: Quan detalla la creació d'un òrgan nou.
Segons l'article 122.1 CE, aquesta funció li correspon a la
Article 90.2 i 3: Encara que es refereixi al Tribunal Superior de
Justícia, de fet retalla les competències del Tribunal
Suprem respecte al recurs de cassació amb la qual cosa queden
afectats aspectes bàsics de la seva configuració
Article 90.5 i 6: Estableix una regulació tan detallada sobre
un aspecte organitzatiu i d'estatut jurídic dels magistrats
que no justifica una connexió raonable amb el contingut
Article 91: Per la seva remissió a la "llei del
L'Estatut orgànic del Ministeri Fiscal és
una norma de competència estatal.
Parlament no pot regular les funcions del fiscal o la fiscal superior
de Catalunya sense envair l'àmbit competencial estatal.
tot és dubtós des del punt de vista constitucional que
la llei estatal pogués habilitar el Parlament de Catalunya
perquè establís regulacions essencials respecte a les
funcions del fiscal o la fiscal superior, perquè l'establiment
de totes aquestes és competència estatal.
alterar-se l'àmbit competencial dissenyat en la
Dictamen sobre el principi d'unitat jurisdiccional quant al govern
dels Jutges i Magistrats i al que disposa l'article 122.2 CE.
futura regulació estatutària que es contempla en el
text de la proposta és tan prolixa que esgota la matèria
objecte de regulació, en un àmbit que és de la
competència exclusiva de l'Estat (LOPJ).
Article 96.1 i 2: Es tracta d'una regulació detallada que ha
de ser objecte de regulació per la LOPJ.
Article 96.3: Es tracta d'una regulació que correspon a
En el seu cas aquest precepte podria haver previst un
principi genèric de participació.
Article 97.3: Si bé a la Generalitat li correspon la regulació
en l'àmbit lingüístic de la cooficialitat, a
l'Estat, respecte als membres del Poder Judicial, li correspon
Els jutges i magistrats pertanyen a un cos únic
i la seva relació amb l'Administració es regula
en el seu corresponent estatut jurídic que es regeix pel
manifesta en la mobilitat d'aquests funcionaris a tot el
caràcter general no es poden admetre obstacles legals que la
Així doncs, en principi sembla difícil que
pugui configurar-se el coneixement de la llengua com a requisit o
condició sine qua non i en tot cas per ocupar una plaça
D'altra banda, aquesta prescripció
correspon efectuar-la a la Llei orgànica del Poder Judicial.
En efecte, l'article 122.1 CE estableix una reserva de llei
orgànica respecte a l'estatut jurídic de jutges i
En conseqüència, aquest precepte és
Quant al fons de l'assumpte, s'ha de reconèixer la
lògica i la raonabilitat de la prescripció continguda
d'un cos estatal, és difícil exigir el requisit
que contempla el precepte examinat, en relació tant amb les
primeres destinacions, com en els supòsits de trasllats
forçosos, perquè això dificulta la mobilitat a
què s'ha fet referència, però, com s'ha
assenyalat, aquests són problemes de regulació que
Disposició transitòria tercera:
Com s'assenyala en el text del Dictamen, el Tribunal Constitucional
va avalar la solució donada per la LOPJ respecte a la
qualificació dels cossos al servei de l'Administració
determinarà l'Estatut jurídic del personal al servei de
que la circumstància que se suprimís la categorització
com a "nacionals" dels cossos referits no eximiria que
l'Estatut jurídic d'aquests continués sent únic.
El precepte que s'examina és inconstitucional en la mesura que
atribueix unes facultats legislatives amplíssimes a la
Generalitat i impedeix una regulació estatutària a
inconstitucional quan es refereix als secretaris judicials, als quals
les lleis processals els encomanen funcions gairebé
jurisdiccionals en els respectius procediments.
per connexió és inconstitucional la disposició
Article 103.1 i 2: L'apartat 1 conté una regulació
exhaustiva que supera allò que ha de ser objecte de regulació
d'una matèria connexa i, per tant és
L'apartat 2 crea uns òrgans judicials
nous, en el sentit que no els contempla la LOPJ i atribueix una
competència legislativa a la Generalitat per al seu
La conclusió a la qual cal arribar és
idèntica a l'expressada per a l'apartat anterior.
Seguidament es farà referència als articles: 106;
A) L'article 106 del text que se sotmet a dictamen fa
referència a les competències compartides assenyalant
que: "En les matèries que l'Estatut atribueix a la
concretar mitjançant una llei l'efectivitat normativa i
el desplegament d'aquestes disposicions estatals".
a) No és aquest el lloc per fer una anàlisi extensa
sobre el concepte d'allò que s'entén per
bàsic en els diversos apartats de l'article 149.1 CE, ja que
sobre aquest s'ha pronunciat en múltiples ocasions el Tribunal
bona part del Fonament Jurídic 4 de la Sentència del
Tribunal Constitucional 109/2003, de 5 de juny, al qual es refereix,
en el seu Fonament Jurídic 6, la recent Sentència
El Tribunal Constitucional diu el següent:
A això anterior cal afegir que la Constitució ha
atribuït a l'Estat la competència per fixar les
bases i que el concepte de normes bàsiques no és
que en l'exercici de la competència normativa bàsica és
possible regular un sector de la matèria a través de
normes estatals directament aplicables i que imposen una regulació
de febrer, FJ 6; 227/1988, de 29 de novembre, FJ 3 i 15/2000, de 20
directament en la delimitació de competències
mitjançant la interpretació dels criteris que serveixen
suprem i únic de la Norma Constitucional, la qual cosa és
contrària a tota la lògica constitucional i
No pot dictar normes interpretatives amb
l'exclusiu objecte de precisar l'únic sentit d'entre els
diversos possibles que s'hagi d'atribuir a un determinat concepte
diferents possibilitats o alternatives del text constitucional a una
sola, completa de fet l'obra del poder constituent.
funcionalment en el seu mateix pla, creuant en fer-ho la línia
divisòria entre el poder constituent i els poders constituïts.
A més, en la mesura que els termes objecte d'interpretació
són utilitzats com criteris constitucionals d'atribució
de competències, la fixació del seu contingut pel
legislador estatal suposa al seu torn una delimitació del
contingut i abast d'aquelles competències que es defineixen
Per això el Tribunal Constitucional ha entès (STC
Finalment i referint-se específicament a la legislació
bàsica, l'Alt Tribunal ha considerat en la Sentència
76/1983, de 5 d'agost (títol I, FJ 7) que no s'ha
dicta una norma bàsica, és a dir, quan descriu el que
s'ha d'entendre per bàsic en el corresponent cas
estatutària que es dictamina conté una norma
interpretacions que poden donar-se del concepte de bases, es
considera com a vàlida només una de les possibles i
això és el que, com s'acaba d'exposar,
Tampoc aquest precepte no s'ajusta a la interpretació que del
concepte de bases ha fet de forma molt reiterada el Tribunal
Constitucional, perquè limita l'abast d'aquesta competència
estatal, impedeix que encara que sigui de forma excepcional puguin
vehicular-se normes bàsiques a través de reglaments i
actes, i obstaculitza que les bases puguin aplicar-se directament.
Així mateix, l'article examinat converteix uns criteris
generals sobre la legislació bàsica elaborats pel
donar-se a la jurisprudència constitucional.
text de Proposta de Reforma estatutària no ha estat respectuós
Convé a més en aquest punt recordar amb caràcter
general que en matèria competencial no existeix una reserva
absoluta en favor dels estatuts, ja que també les lleis
estatals, orgàniques i ordinàries, incideixen en el
sistema de delimitació competencial.
marc constitucional establert, en el sentit que, amb respecte als
principis constitucionals, són els que han de determinar
quines són les competències expressament assumides.
bé, això no vol dir que els preceptes constitucionals
no delimitin el sistema de distribució de competències
i que per tant siguin els estatuts els que estableixin les clàusules
de tancament del sistema de delimitació competencial.
suposaria a més de prescindir d'altres normes integrants
també, encara que en diferent posició, del bloc de
constitucionalitat, prescindir de la Constitució mateixa com
l'element capital de l'esmentat bloc, en el qual té una
comptes de ser una norma supeditada a la Constitució,
correrien el risc de convertir-se en una norma al marge d'aquesta,
i d'assumir com a pròpia la delimitació de
competències que correspon a la Norma fonamental.
manera es podria arribar a una "desconstitucionalització"
de l'estructura territorial de l'Estat.
B) En els preceptes del text de Proposta de Reforma de l'Estatut,
que es refereixen a competències compartides, s'inclouen
com s'assenyala en el Fonament VI.
En uns casos se sostreuen de l'àmbit
de les competències compartides una sèrie de
competències que es converteixen en exclusives.
restringeix l'abast de les compartides.
aquests preceptes és o bé eliminar el contingut d'allò
bàsic o bé limitar-lo impedint en conseqüència
que l'Estat pugui exercitar plenament unes competències
que constitucionalment té atribuïdes.
context dissenyat per l'article 106 i tots aquells preceptes,
les normes bàsiques deixen de ser un marc normatiu unitari
d'aplicació a tot el territori estatal, ja que la
regulació estatutària abasta només a Catalunya.
Perden doncs, el seu caràcter de comú denominador
necessari per assegurar els interessos generals.
En conclusió i respecte al segon grup de preceptes als quals
s'ha fet referència en el paràgraf anterior, són
inconstitucionals els articles: 106; 117.3 lletra a; 121.3
131.12 i 13; 146.2 lletra a; 150 lletres a, b,
Pel que fa a els preceptes del primer grup, seran examinats en el
punt 8 d'aquest vot particular.
L'article 107 del text de Reforma estatutària, que es
refereix a les competències executives estableix que:
"Correspon a la Generalitat en les matèries que aquest
Estatut li atribueix la funció executiva, la potestat
reglamentària que comprèn l'aprovació de
de l'Estat dictada per establir l'ordenació
general de la matèria i també la integritat de la
l'ordenament atribueix a l'Administració pública".
En relació amb les competències executives també
s'ha pronunciat el Tribunal Constitucional en la Sentència
76/1983, de 5 d'agost (FJ 12), en enjudiciar l'article 7 de la LOAPA.
Sembla clar que l'article 107 del text de la Proposta de
Reforma estatutària està delimitant amb caràcter
general l'abast de les potestats d'execució de la
Es tracta d'un precepte interpretatiu que
contradiu a més, en alguns supòsits, la doctrina
constitucionals, i en alguns supòsits no a partir d'una
interpretació conjunta de la Constitució i l'Estatut
No hi ha dubte que la mateixa Sentència
general sobre la potestat reglamentària sens perjudici que
reforci la seva posició amb altres arguments com el contemplat
La inconstitucionalitat del precepte examinat deriva, com en el cas
de l'article anterior, del fet que estableix com única
vàlida, una de les múltiples i possibles
interpretacions que poden donar-se sobre l'abast de la
Com s'ha exposat, aquesta funció
correspon en última instància al Tribunal
Constitucional que és el suprem intèrpret de la
Constitució i no al legislador ordinari.
Amb caràcter previ a l'examen de la resta dels
estatutària, convé fer una referència a les
relacions de coordinació, col·laboració o
Dictamen, el desenvolupament dels mecanismes bilaterals no han de fer
oblidar la importància dels mecanismes de relació
multilaterals essencials per a un bon funcionament d'un Estat
són necessaris per definir conjuntament l'interès
general en els àmbits de competència estatal i per
fixar les formes d'execució de les respectives
competències, per aconseguir un funcionament eficaç de
les diverses administracions en l'execució de les seves
A) Les relacions de coordinació i les de col·laboració
o cooperació (aquestes darreres es poden considerar sinònimes)
presenten importants diferències, que es reflecteixen també
en l'exercici de les competències sobre les quals es
Les relacions de coordinació es poden conceptuar com el
mecanisme que permet concertar a les parts en l'exercici dels seus
respectius poders, per portar a terme una actuació unitària.
Però aquestes parts no es troben en situació de plena
igualtat, ja que una, la que dirigeix la coordinació, se situa
en una posició de preeminència o superioritat.
aquest motiu, l'Estat no pot exercir una competència general
de coordinació (ni una comunitat autònoma respecte a
d'altres), sinó que la competència de coordinació
en un determinat àmbit competencial ha d'estar expressament
prevista en la Constitució (per exemple la coordinació
En canvi, les relacions de col·laboració o cooperació
es caracteritzen per una actuació pròpiament conjunta o
mancomunada, en la qual les parts es troben en situació
d'igualtat; es tracta d'una actuació des de la diversitat i
des de l'aportació plural dels que cooperen, en la qual es
pretén la consecució d'un objectiu comú.
diferència de les relacions de coordinació, el principi
de col·laboració o cooperació és inherent
o consubstancial a l'Estat compost (així, en aquest sentit, ho
ha manifestat reiteradament la jurisprudència constitucional)
i a la forma d'organització territorial que implanta la
vertical són les que s'estableixen entre l'Estat i
les comunitats autònomes i poden ser bilaterals o unilaterals
i de caràcter general o sectorial.
col·laboració horitzontal són les que mantenen
les comunitats autònomes entre si.
contempla la possibilitat de celebrar convenis horitzontals a
A l'apartat 2 es distingeix entre els
convenis per complir i prestar serveis propis, i els acords de
cooperació, als quals assigna règims jurídics
Quant a la participació, aquesta es pot manifestar de forma
més freqüent o bé en la integració en un
òrgan estatal de representants de la comunitat autònoma
que vetllen perquè en l'exercici de les competències
d'aquell òrgan, es tinguin en compte els seus interessos
implicats, o bé la participació pot merament consistir
en la intervenció de la comunitat autònoma en
determinats procediments de decisió estatals mitjançant
En la participació, el titular de la
competència és que està habilitat per establir
les formes de participació dels altres ens interessats.
B) En el text de Proposta de Reforma de l'Estatut d'autonomia
s'hi contenen mandats tant al legislador autonòmic com a
Els dirigits al legislador autonòmic
acostumen a ser encàrrecs de regulació i propostes
d'objectius polítics per a la definició i
l'execució dels quals aquest compta amb un marge de
Qüestió diferent és el valor que es pugui
reconèixer a aquests mandats o indicacions estatutàries
quan van dirigits al legislador estatal.
indicacions poden ser de diversa naturalesa.
exigir la modificació de lleis estatals, en d'altres la
reestructuració de les seves institucions i en ocasions el
condicionament d'algunes competències de l'Estat, sobretot a
partir de mecanismes de participació.
Per valorar aquestes regulacions la doctrina diferencia les següents
situacions: a) en primer lloc, aquelles advertències
estatutàries que són conseqüència directa i
immediata de les competències que la comunitat autònoma
té reconegudes i que no poden exercir-se sense l'adopció
el recordatori de la necessitat d'una acció legislativa,
complementària a l'Estatut, és legítima des del
b) En segon terme, es troben mandats o assignacions de tasques al
legislador estatal però sense substituir-lo: aquests poden
consistir en la incorporació als estatuts de clàusules
subrogatòries o més en general en la inclusió de
clàusules estatutàries que contenen simples remissions
o suggeriments a la legislació estatal, acceptant tant allò
l'estatut reenvia pot ser lliurement modificada per l'Estat.
Aquesta classe de reenviaments, que per altra banda no impliquen
estatutàries, també es pot estimar constitucionalment
c) En tercer lloc es troben al text de reforma de l'Estatut
mandats o apel·lacions al legislador que consisteixen en
intromissions en les seves competències, ja que substitueixen
per una regulació estatutària, -que, com tothom sap, és
una regulació producte d'una doble voluntat- el que
hauria de ser una regulació unilateral de l'Estat en
virtut de les seves competències.
el legislador estatutari obliga a l'Estat a modificar la seva
legislació i predetermina a més el futur del contingut
estatals els preceptes que incorporen prescripcions d'aquesta
En aquest apartat s'analitzaran una sèrie d'articles
que conté el text sotmès a dictamen i que plantegen
Article 111.2 in fine: aquest precepte, que es refereix a
l'abast territorial i efectes de les competències, en el
possible aquesta col·laboració, l'Estat d'acord
amb la Comissió Bilateral Generalitat-Estat, pot establir
mecanismes de coordinació per a l'exercici de les seves
incís es produeix una interferència en les competències
de coordinació estatals ja que per establir mecanismes
d'aquesta índole s'exigeix un acord previ amb la
Per això aquest precepte en la mesura que
interfereix en el sistema de coordinació estatal és
Article 112: El Dictamen arriba a una conclusió de
constitucionalitat a través d'efectuar una interpretació
que en la meva opinió va més enllà del que és
El precepte és inconstitucional en la mesura que
qualifica expressament la competència de la Generalitat com a
Aquest article envaeix competències
que corresponen a l'Estat ex article 149.1.18 CE i afecta la
garantia institucional dels ens locals.
Article 114.a, b: La qualificació com a
exclusiva de la competència sobre el règim estatutari
del personal al servei de les administracions públiques no
respecta el que disposa l'article 149.1.18 CE.
salva l'anterior ja que no contempla tots els aspectes que la
Sentència 1/2003, de 16 de gener, que se cita en el Dictamen
considera com a integrants de l'Estatut dels funcionaris.
cal assenyalar que aquest precepte, igual com l'anterior, no respecta
les competències relatives a l'Estat sobre els ens locals i
afecta la garantia institucional d'aquests.
Article 115.2 i 4: L'incís "l'execució
i l'explotació d'obres d'interès
que qualifica aquesta competència com exclusiva de l'Estat.
El precepte és inconstitucional, atès que sostreu d'una
competència exclusiva de l'Estat unes competències
de competència exclusiva estatal.
Article 118.1.c: La regulació sobre horaris comercials
no pot ser qualificada com una competència exclusiva ja que
poden incidir en aquesta competències estatals derivades de
l'article 149.1.13 CE (bases i coordinació de la
planificació general de l'activitat econòmica).
En aquest sentit em remeto al que es va exposar en el vot particular
que conté el Dictamen núm. 267, de 7 de febrer de 2005.
competència no és exclusiva, sinó compartida.
preveure aquest precepte aquella qualificació infringeix allò
1 i 2: Pel que fa a l'apartat 1 de l'article
text del Dictamen, entenc que són inconstitucionals les
en la mesura que limita els efectes de l'article 27 CE, atès
que en matèria d'ensenyament no universitari hi ha més
Article 130.1.a, b i 2: Respecte a l'apartat 1 de
l'article 130, cal destacar el caràcter únic
d'aquests cossos funcionarials sobre els quals l'Estat té les
competències que li atribueix l'article 149.1.18 CE, que a més
per estar integrats dins de la seva pròpia administració,
exerceix amb tota amplitud, tant en l'ordenació de la funció
pública que desenvolupen, que en part es canalitza a través
dels col·legis, com en allò que afecta el seu règim
estatutari (en aquest sentit STC 87/1989, d'11 de maig, FJ 4).
Quant als col·legis, aquests formen part del sistema
organitzatiu i jerarquitzat de la funció pública
estatal que exerceixen els seus components, i per tant, del règim
apartat 1.a excepte l'incís "el nomenament dels notaris i
registradors de la propietat i mercantil" no s'ajusta a la
Així mateix també és inconstitucional l'apartat
l'ordenació dels registres i instruments públics.
Les inscripcions registrals es practiquen en els llibres
corresponents i els documents notarials es recullen en els respectius
Dins del títol competencial que fa
referència a l'ordenació dels registres i
instruments públics, s'inclou el règim de
competència exclusiva de l'Estat i en disposar l'apartat
2 que s'examina que en matèria de notariat i de
registres públics, la propietat dels protocols notarials i
dels llibres de registre de la propietat, de béns mobles,
mercantils i civils de Catalunya, correspon a la Generalitat,
l'article que es dictamina és inconstitucional.
Article 132.5. a 11: Es tracta de matèries de competència
estatal que només poden ser transferides en el seu cas a la
Generalitat mitjançant el mecanisme contemplat a l'article
Per tant aquests apartats són inconstitucionals.
apartats 5 i 7 quan imposen un acord en una matèria de
competència estatal; el Dictamen mateix suggereix un canvi de
preveuen una legislació autonòmica en un àmbit
atribueixen algunes matèries a la Generalitat de competència
estatal que, com s'ha dit abans, només poden ser
transferides a través del mecanisme que contempla l'article
Article 135.1.e: Cal assenyalar que en aquesta matèria
l'Estat ex article 149.1.7 CE té competència
sobre la legislació laboral, sens perjudici de la seva
execució per les comunitats autònomes.
referència que es fa en el precepte al "desplegament
normatiu", d'acord amb la jurisprudència del
Tribunal Constitucional que inclou aquesta activitat reglamentària
dins del terme legislació, és inconstitucional.
Article 137.2.a, e; 3 i 4: La lletra a de
territori de més d'una comunitat autònoma[...]")
i és per tant inconstitucional.
s'arriba pel que fa a l'apartat 2. e per vulnerar
també l'article 149.1.21 "[...] trànsit i
circulació de vehicles a motor[...]".
de l'exercici d'una competència estatal, és
inconstitucional per les raons apuntades en el punt 7.B.c d'aquest
A la mateixa conclusió d'inconstitucionalitat
article 149.1.21 CE té competència sobre els
ferrocarrils i transports terrestres que circulin per més
s'inclou la potestat de coordinació a efectes de la
integració de la xarxa ferroviària.
s'examina en parlar que la Generalitat "determina amb
l'Estat les formes de col·laboració pertinents
per a la gestió integrada de la xarxa ferroviària"
està exigint a l'Estat un acord en una matèria
que és de la competència d'aquest.
Article 140.1: L'apartat 1 és inconstitucional perquè
redueix les bases a unes "directrius".
Article 143: No s'ajusta a la Constitució ja que no
troba cobertura constitucional a la disposició addicional
novena, que és inconstitucional.
149.1.30 CE, que atorga a l'Estat la regulació de les
condicions d'obtenció, expedició i homologació
de títols acadèmics i professionals.
Article 156.3: És inconstitucional perquè imposa una
participació orgànica en una competència
Constitució, s'hauria d'afegir al final: "en
els termes que disposi la corresponent llei estatal".
Article 157.1.b i 4, 5: Sobre l'ordenació
farmacèutica la Generalitat pot tenir competències
legislatives, reglamentàries i d'execució
respectant les bases i coordinació general de la sanitat i les
competències estatals derivades dels productes farmacèutics,
especialment en la fase de la seva dispensació (art. 149.1.16
109/2003, de 5 de juny i 152/2003, de 17 de juliol).
es configura aquesta competència com exclusiva, tot i ser
compartida, l'apartat 1.b del precepte és
inconstitucional perquè estableix una participació
necessària en una competència exclusiva estatal.
L'apartat 5 és inconstitucional pel que fa al seu incís
"i de selecció i registre de medicaments".
tracta d'una matèria bàsica de la sanitat
nacional que correspon a l'Estat, atesa l'afectació
de manera general i directa a les garanties dels drets
constitucionals previstos a la Constitució (art. 43 i 51.1 CE)
i a la garantia de les condicions d'igualtat que l'Estat
Sentència del Tribunal Constitucional 109/2003 (FJ 3), es
considera intrínseca a la funció uniformadora que ha de
que, en aquest cas, és més específica i que
desplaça a la que contempla l'article 149.1.1 CE.
Article 160.2 i 3: L'apartat 2 és inconstitucional.
principi, a cada ens li correspon el rendiment dels jocs, la
titularitat dels quals té atribuïda (a l'Estat ex
També és inconstitucional l'apartat
3 perquè condiciona l'exercici de la competència
estatal a un acord previ amb la Generalitat.
referència tant a "l'autorització de noves
modalitats" com "a la modificació de les
existents", circumstància aquesta última molt
previsible i que en tot cas no podrà implicar canvis de
Article 163.2.b i 4.d: La seguretat pública és
una competència estatal recollida a la Constitució
La Llei orgànica que regula les forces i
cossos de seguretat de l'Estat, de les policies de les
comunitats autònomes i de les policies locals fou dictada en
(la disposició final segona d'aquesta llei orgànica
tracta d'uns documents l'interès dels quals és
extracomunitari, va més enllà de l'interès
autonòmic segons actualment ja reconeix l'article 13.4
El passaport s'expedeix als ciutadans espanyols a
fi de permetre'ls la sortida del territori de l'Estat.
Recordi's, a més, que segons la Llei orgànica
1/1992, de 21 de febrer, de protecció de la seguretat
ciutadana, el passaport pot substituir-se per altres documents (art.
10) entre aquests pel Document Nacional d'Identitat.
apartat 2.b és inconstitucional perquè envaeix
competències estatals de seguretat que pertanyen al que podria
denominar-se nucli essencial en matèria de seguretat.
mateixa conclusió d'inconstitucionalitat s'ha
d'arribar respecte a la lletra d de l'apartat 4,
perquè el control i la vigilància del trànsit és
competència estatal derivada de l'article 149.1.21 CE.
la comunitat autònoma a través del mecanisme previst a
Article 167.2: Sobre el règim econòmic de la seguretat
social, l'article 167.2 de la Proposta de Reforma, atribueix a
la Generalitat la gestió dels serveis del règim
econòmic de la seguretat social que inclou el reconeixement i
la gestió de les prestacions econòmiques del sistema de
seguretat social i l'organització d'aquests
competències estatals sobre el règim econòmic de
la seguretat social, ha estat interpretat pel Tribunal Constitucional
en diferents Sentències, com ara la 124/1989, de 7 de juliol
(FJ 3), i posteriorment seguida en d'altres com la 16/1996, d'1
de febrer (FJ 3) o la 195/1996, de 28 de novembre (FJ 6 i 7).
aquesta reiterada jurisprudència l'Alt Tribunal ha
considerat la seguretat social i el seu règim econòmic
com matèries competencialment diferents.
ha negat que l'Estat tingui només potestats normatives
en la matèria, d'acord amb una anàlisi
sistemàtica, històrica, i teleològica del
Segons el Tribunal Constitucional: "El designio
D'acord amb aquesta mateixa jurisprudència les facultats
que integren la competència estatutària de gestió
de règim econòmic de la seguretat social seran les que
no puguin comprometre la unitat del sistema o pertorbar el seu
funcionament econòmic uniforme, ni qüestionar la
titularitat estatal de tots els recursos de la seguretat social o
engendrar directament o indirecta desigualtats entre els ciutadans
pel que fa a la satisfacció dels seus drets i al compliment de
les seves obligacions de seguretat social.
El Tribunal Constitucional ha detallat, a més, una sèrie
de competències de gestió del règim econòmic
de la seguretat social que pertanyen a l'Estat.
respecte de determinats actes instrumentals de l'obligació
de contribuir (inscripció d'empreses, afiliació,
altes i baixes) cal assegurar la comunicació immediata dels
actes a l'Estat i, de manera més àmplia, el
control del compliment dels deures pertinents correspon a l'Estat.
Són també competència exclusiva de l'Estat
les actuacions de gestió i control de la recaptació de
les quotes i altres recursos de finançament del sistema de la
seguretat social, com també les actuacions d'ajornament
o fraccionament dels pagaments corresponents.
les facultats de distribució temporal i espacial de les
disponibilitats dineràries; la qual inclou la competència
per a la disponibilitat directa dels fons propis, la previsió
de pagaments, les provisions de fons i l'ordenament de pagament
a càrrec dels fons de la seguretat social.
En conclusió, el control de la caixa única que
correspon a l'Estat suposa l'atribució de la
potestat executiva quan recau directament sobre activitats
econòmiques, mentre que quan recau sobre activitats
instrumentals (inscripció d'empreses, afiliació,
altes i baixes) comporta només una facultat de supervisió,
essent l'execució en relació amb el compliment
dels deures no immediatament econòmics, competència de
En definitiva, d'acord amb el que s'ha exposat, es pot
presenta objeccions de constitucionalitat sempre que la gestió
dels serveis del règim econòmic de la seguretat social
no obstaculitzi la competència executiva de gestió
reconeguda a l'Estat per l'article 149.1.17 CE, tal com
Article 174: No troba la seva justificació constitucional a la
disposició addicional novena del text de la reforma.
Article 176: Aquest article és inconstitucional en els termes
que està redactat perquè suposa una intromissió
ho reconeix el dictamen quan proposa alterar el contingut del seu
text, en el sentit de donar-li una altra expressió (es proposa
afegir l'incís: "en els termes que estableix la
recolzar-se la seva constitucionalitat en la disposició
addicional novena lletra g que també, tal i com està
redactada, és inconstitucional.
Article 177.2: L'incís "i si escau, adoptar acords en els
casos establerts per aquest estatut i en general amb relació
als àmbits següents" és inconstitucional.
precepte s'expressa en termes molt amplis ja que ni precisa els
acords concrets que poden adoptar-se, ni distingeix el tipus de
competències sobre les quals incideix.
examinar alguns articles del text objecte de dictamen, s'ha posat en
relleu la seva inconstitucionalitat atès que l'exercici
d'algunes competències estatals se supedita a l'acord previ de
comenta pot posar-se en relació amb aquells preceptes
inconstitucionals és també inconstitucional.
Article 179.2: En aquest precepte es dirigeix un mandat incondicionat
al legislador estatal en una matèria de la seva competència.
En conseqüència és inconstitucional.
entén que a aquest article se li ha d'afegir un incís
que condicioni aquest mandat al que estableixi la llei.
Article 181.1: S'ha d'arribar a la mateixa conclusió
d'inconstitucionalitat i per idèntiques raons a les que
s'han exposat en examinar l'article anterior.
precepte tal com està redactat no s'ajusta a la
Constitució pel mandat que conté.
assenyala la conveniència de fer en el precepte una referència
Article 185.3: S'imposa una participació concreta en una
competència exclusiva de l'Estat.
inconstitucional d'acord amb el que s'ha expressat en el
Article 191.2 i 3: L'apartat 2 quan estableix que la "[...]
participació comporta, en tots els casos, la incorporació
d'una representació de la Generalitat en la delegació
una matèria de la seva competència exclusiva (149.1.3
CE) i és per tant inconstitucional.
pot considerar-se inconstitucional la referència a l'"informe
determinant del Parlament" ja que no és aplicable en
aquest cas la disposició addicional cinquena en referir-se
competències exclusives, és raonable una intervenció
de la comunitat autònoma competent en els processos de
negociació d'aquests tractats i convenis.
L'apartat 3 fa referència a uns "preacords
internacionals" sense precisar res més.
activitat consisteix a negociar i arribar a uns pactes en l'àmbit
internacional sense un major compromís atès que se
sotmeten aquests al que decideixi l'autoritat que en definitiva
tingui la facultat d'aprovar-los.
activitat que s'emmarca en el títol competencial de
l'article 149.1.3 CE, per tant, aquest precepte és
Article 199: La gestió, la recaptació i la inspecció
dels tributs cedits és matèria reservada a la LOFCA.
precepte envaeix competències estatals quan encomana
directament aquesta gestió amb caràcter general a
sens perjudici que la Generalitat pugui crear un servei tributari per
a la gestió dels seus impostos.
Article 202: Els mecanismes de solidaritat als quals es refereix el
precepte, no poden ser altres que els previstos a l'article 158
CE: les denominades assignacions d'anivellació i les
partides del Fons de Compensació Interterritorial.
existeix un obstacle de partida que ve donat constitucionalment per
la unilateralitat del plantejament que fa el precepte que s'analitza.
Correspon només a l'Estat dotar de fons necessaris a un
Són càrregues generals de l'Estat
que s'assumeixen mitjançant els pressupostos generals de
Les comunitats autònomes no poden fer
aportacions particulars i afectades a un o altre mecanisme.
previsió constitucional, si més no pel que fa a les
assignacions d'anivellació, del conjunt de recursos que
genera la Hisenda estatal hi ha una porció que serveix als
El plantejament que efectua l'article
el text sobre el finançament es distingeix, primer, una xifra
que es lliura a l'Estat com a contrapartida del cost dels
serveis i competències que aquest presta i exerceix, (art.
200) i, segon, i per no eximir la contribució de la comunitat
autònoma a l'objectiu de solidaritat, es configura una
altra partida, la qual es distingeix per la seva finalitat (art.
És evident que la proposta que fa el precepte que ara
constitucionalitat, encara que només sigui perquè
substitueix a l'Estat en l'ordenació de la solidaritat
interterritorial i en la provisió dels mitjans necessaris per
estatutària no es poden establir uns criteris de solidaritat
que d'acord amb la Constitució correspon fixar a l'Estat
que l'Estat pugui de forma conjunta regular aquesta matèria
l'article 200 priva a l'Estat de la facultat d'organitzar
La disposició addicional tercera prescriu que la
Generalitat "exerceix" competències respecte a
determinades facultats de titularitat estatal que es contenen en les
lletres recollides en el seu apartat 1 i, que "l'assumpció
efectiva" d'aquelles s'ha de portar a terme
mitjançant una "llei orgànica de transferència"
A) L'article 150, apartat 2, CE regula la possibilitat de cessió
de competències per part de l'Estat a les comunitats autònomes
mitjançant les lleis orgàniques de transferència
En les previsions constitucionals aquesta
transferència o delegació competencial no és
genèrica, sinó que està subjecta a determinats
doncs, de competències corresponents a matèries de
La doctrina majoritària entén que aquestes lleis poden
revestir dues formes: la de transferència que pot comportar el
desplaçament de titularitat de la competència cedida de
l'Estat a la comunitat autònoma, i la de delegació, en
la qual l'Estat no deixa de ser titular de la competència,
encara que delega el seu exercici en la comunitat autònoma, la
qual l'ha d'executar amb subjecció a les normes estatals.
sentit institucional clàssic de la "delegació"
comporta que no es puguin delegar competències legislatives i
delegar no han estat, doncs, utilitzats a l'article 150.2 CE com a
sinònims, sinó que es tracta de diferents realitats
jurídiques, de diferents tècniques.
d'apuntar, transferir és transmetre la titularitat de la
competència, mentre que delegar és transmetre el seu
La llei orgànica de transferència o delegació ha
de preveure en tot cas la corresponent transferència de
que la llei haurà de preveure "en cada cas la
corresponent transferència de mitjans financers", imposa
que la llei concreti la transferència financera.
Segons l'article 150.2 CE, la llei també ha d'incloure les
formes de control que es reservi l'Estat.
s'hi han de concretar les formes de control, sense que tampoc no
siguin constitucionalment admissibles les referències a
es transfereix la titularitat de la competència, sembla que
les formes addicionals de control hagin de ser diferents en aquesta
que no descriu les formes de control en les lleis orgàniques
de transferència, sí que dissenya el control en les de
delegació, a l'article 153.b, atribuint-lo al Govern, previ
El silenci de l'article 150.2 CE sobre
el control de les lleis orgàniques de transferència
s'ha d'entendre en el sentit que quan es transfereixin competències
legislatives que comporten elaboració de lleis, roman el
control directe del Tribunal Constitucional, encara que la llei de
transfereixen potestats executives, és la llei la que haurà
d'establir els controls estatals sobre l'exercici de la competència
Encara que l'article 105.2 CE no diu res sobre si la transferència
o delegació és reversible s'ha de plantejar
Per la seva naturalesa, sembla que en la
delegació la reversibilitat és possible en tot cas, ja
que només s'ha cedit l'exercici de la competència.
en la transferència, malgrat que teòricament res no
impedeix la reversibilitat, en existir traspàs de titularitat,
és més difícil revocar la cessió de
competències, ja que l'operativitat de la comunitat autònoma
sobre la competència transferida ha pogut configurar la
competència de tal manera que la reversió a l'Estat
sigui una possibilitat més teòrica que real.
banda, el fet que la competència transferida o delegada pugui
diferent funció que compleixen aquestes lleis en l'ordenament
jurídic en relació amb la que tenen els estatuts
d'autonomia, ja que en aquests darrers, no s'adquireixen competències
revocables com en el cas de les lleis de transferència o
D'altra banda, també cal destacar que les lleis a les
quals es refereix l'article 150.2 CE són de naturalesa
assenyalat en la seva Sentència 56/1990, de 29 de març,
Des d'aquesta perspectiva, el Tribunal
Constitucional va connectada amb la mateixa naturalesa que la Llei
orgànica de transferència o delegació, que
El fet que tant les lleis del 150.2 CE com els estatuts d'autonomia
siguin lleis orgàniques no és, doncs, raó
suficient per assimilar-les, ja que en l'estatut la llei orgànica
té una funció diferent (integrar l'estatut en el
sistema jurídic general de l'Estat).
al procediment, són diferents els previstos per als estatuts i
els establerts per a les lleis orgàniques de transferència
En efecte, en aquestes darreres, la comunitat
autònoma no intervé de forma decisiva.
Llei orgànica de l'article 150.2 només en disposa
l'Estat, encara que la comunitat autònoma pot sol·licitar-la
(art. 87.2 CE, en relació amb els respectius Estatuts
d'Autonomia), mentre que en l'elaboració i la reforma de
l'Estatut, la comunitat autònoma té una gran
En realitat, amb la llei orgànica de
transferència o delegació s'assignen competències
extraestatutàries a les comunitats autònomes.
banda, l'aprovació de lleis de transferència o
delegació no modifica formalment l'Estatut d'Autonomia, que
només pot ser modificat seguint el procediment previst en
Finalment, la concreta naturalesa de la llei orgànica
de transferència o delegació que la converteix en una
norma amb un sentit institucional propi, obliga que qualsevol
modificació que s'hagi de fer sobre el seu contingut hagi de
ser adoptat mitjançant una altra llei de la seva mateixa
Encara que ultrapassant el silenci de la Constitució,
mitjançant l'article 28.1 de la Llei orgànica del
Tribunal Constitucional, les lleis orgàniques de transferència
o delegació s'han integrat en el denominat "bloc de
la constitucionalitat", ja que aquest es forma, entre altres,
diferències entre les disposicions estatutàries i les
lleis a les quals es refereix l'article 150.2 CE, es pot afirmar el
Primer: que tenen un diferent punt de referència
aproven els estatuts d'autonomia, mentre que l'article 150.2 CE atén
a la clàusula oberta de l'article 81.2 CE.
estatutària té caràcter bilateral, ja que per a
la seva existència necessita de la doble voluntat, l'estatal i
l'article 150.2 CE són unilaterals, és a dir, de lliure
disposició i de plena configuració pel legislador
Tercer: la norma estatutària té
un peculiar procediment d'elaboració i reforma, mentre que les
diverses a les de qualsevol llei orgànica no estatutària.
L'Estatut té un procediment d'aprovació singular
diferent del de la llei orgànica normal que el revesteix de
caràcters diferencials que fan que no sigui intercanviable amb
una llei de l'article 150.2 CE.
Quart: el text de l'Estatut no pot
contenir juntament a les disposicions reservades i pròpies
d'aquest, prescripcions que són pròpies del legislador
ordinari (orgànic) estatal limitant la seva disponibilitat
sobre matèries que són de la seva exclusiva
transferibles o delegables, que és l'Estat, és el que
pot disposar d'aquelles tant des de la perspectiva de quines
vol transferir com del moment en què vol fer-ho i, tot això
C) La disposició addicional tercera del text de reforma
estatutària disposa en el seu apartat 2 que: "L'assumpció
efectiva de les competències establertes a l'apartat
anterior («La Generalitat en els termes que estableix l'apartat
2, exerceix les competències en les matèries
següents:») es portarà a terme mitjançant
una llei orgànica de transferència de les que estableix
D'acord amb el que s'ha exposat, aquest precepte és
inconstitucional perquè condiciona les competències
En efecte: 1) Estableix el caràcter obligatori de la
transferència ("exerceix", "s'ha de
transferència en regular-se detalladament el contingut de les
competències que han de ser transferides (apartat 1, lletres a
fins a j), quedant a més l'Estat obligat
imperativament a portar-la a terme en el sentit expressat en aquesta
disposició ("assumpció efectiva mitjançant
una llei orgànica de transferència") i 3)
Impedeix la revocació per una llei posterior perquè no
parla simplement d'una transferència sinó d'una
assumpció efectiva d'unes competències que el
mateix text de reforma estatutària determina.
Per tot això, i en la mesura que la disposició
addicional tercera del text de reforma de l'Estatut d'Autonomia
suposa un condicionament per a l'Estat de les facultats que li
confereix l'article 150.2 CE, el precepte que s'examina és
Disposició addicional cinquena: En aquesta disposició
resulta difícil poder concretar l'abast del que cal
i els preceptes que hi tenen relació només són
constitucionals si es considera que el contingut de l'activitat
autonòmica no és preceptiu i/o vinculant.
Parés, a l'empara de l'article 50 del Reglament
En el text del Dictamen que té com a objecte la Proposta de
Reforma de l'Estatut d'autonomia vigent, i amb relació
a l'article 21 de la indicada Proposta, referent a drets i
deures en l'àmbit de l'educació, la majoria
del Consell ha establert la constitucionalitat d'aquest
precepte, pel que fa al seu primer apartat.
dictaminat que la qualificació de laic de l'ensenyament
públic és plenament compatible amb el dret que
assisteix els pares per tal que els fills rebin la formació
religiosa i moral que vagi d'acord amb les seves conviccions,
que els atorga l'article 27.3 CE.
Les raons exposades en defensa d'aquesta compatibilitat es
basen en el fet que l'obligació que es deriva de
forma a través de la qual els poders públics han de
Catalunya, els poders públics poden arbitrar la forma que
estimin més adient per donar satisfacció al dret de
referència, quan ho sol·licitin els pares, en l'àmbit
Per consegüent, després d'un breu comentari dels
articles 16.3 i 27.3 CE, i de la interpretació que formulen
d'aquesta normativa, la majoria del Consell conclou, com he
exposat al principi, que el precepte en qüestió és
Aquesta conclusió no s'estableix, per tant, en termes
categòrics, sinó obeint a una interpretació
determinada, reconeixement que equival a admetre que la normativa en
què aquella es recolza és susceptible d'altres
interpretacions, fins i tot de signe contrari, que posen en relleu la
inseguretat del vot majoritari.
Aquí comença la meva respectuosa discrepància de
l'opinió de la majoria, basant-me en arguments prou
sòlids que, al meu modest criteri, porten al convenciment de
la inconstitucionalitat del precepte en qüestió.
En el text del Dictamen s'admet obertament que la Constitució
no dissenya per a Espanya un model d'Estat laic, sinó
confessió tindrà caràcter estatal" de
Però aquesta conclusió no comporta com a
obligat corol·lari la realitat de signe oposat d'un
hauria de prescindir de les confessions religioses i situar-se'n
Doncs bé, l'article 16.1 CE, a continuació de
l'afirmació que he citat abans, proclama la garantia de
la llibertat ideològica, religiosa i de culte, i en l'apartat
3 del mateix article es disposa que:
"Els poders públics tindran en compte les creences
religioses de la societat espanyola i mantindran les consegüents
relacions de cooperació amb l'Església Catòlica
I l'article 27 CE, específicament vulnerat pel precepte
estatutari que estic comentant, en els seus apartats de més
tindrà com objecte el ple desenvolupament de la personalitat
i als drets i a les llibertats fonamentals.
rebin la formació religiosa i moral que vagi d'acord amb les
garanteixen el dret de tothom a l'educació, mitjançant
una programació general de l'ensenyament, amb la participació
col·lectiva de tots els sectors afectats i la creació
Els dos articles 16 i 27 estan integrats en el títol I,
capítol II, secció 1a, del text constitucional, sobre
drets fonamentals i llibertats públiques, de manera que
l'esmentat dret dels pares a la formació religiosa dels
seus fills i els altres drets i llibertats postulats en aquelles
normes tenen rang de fonamentals i són tributaris del màxim
Fins ara, la legislació i l'actuació de l'Estat
s'han mostrat acceptablement respectuoses amb l'expressada
d'acords de cooperació amb entitats religioses,
concretament sobre l'ensenyament de la religió.
primer lloc, els Acords amb la Santa Seu de 3 de gener de 1979,
ratificats per Espanya el 4 de desembre del mateix any, és a
dir, ja vigent l'actual Constitució espanyola,
especialment dedicats a l'ensenyament religiós i a
altres temes culturals, dels que destaquen les següents
infantil fins al batxillerat han d'incloure l'ensenyament
de la religió catòlica en tots els centres públics
i privats concertats en condicions equiparables a la resta de les
b) Aquest ensenyament serà voluntari per als alumnes però
obligatori per als centres, amb alguna excepció pel que fa als
privats concertats, per raons ideològiques.
tal que el fet de rebre o no ensenyament religiós no suposi
cap discriminació per als alumnes.
c) El professorat serà designat per l'autoritat
Igualment, el dia 10 de novembre de 1992, l'Estat va establir
convenis de cooperació comprensius de l'ensenyament
religiós amb la Federació d'entitats religioses
evangèliques (Llei 24/1992), amb la Federació de
comunitats israelites (Llei 25/1992) i amb la Comissió
islàmica d'Espanya (Llei 26/1992), totes tres lleis
(Llei orgànica general del sistema educatiu, de 3 d'octubre
de 1990), avui vigent, en la seva disposició addicional segona
disposa que l'ensenyament de la religió s'ajustarà
a l'Acord entre la Santa Seu i l'Estat espanyol al que
acabo de fer referència i als que es puguin subscriure amb
altres confessions religioses i que, amb aquesta finalitat, i de
conformitat amb el que disposin els indicats acords, s'inclourà
llur religió com a matèria en els nivells educatius que
I d'una manera taxativa ordena que aquest
ensenyament serà d'oferta obligatòria per als
centres i d'acceptació voluntària per als
Aquesta disposició és d'aplicació a totes
les comunitats autònomes segons el que expressament ordena la
disposició addicional novena de la mateixa Llei.
El Reial decret 2438/1994, de 16 de desembre, pel qual es regula
l'ensenyament de la religió, que ordena les assignatures
de la religió catòlica i de les altres confessions
religioses amb què l'Estat estableixi un conveni, va ser
objecte del Dictamen del Consell Consultiu núm. 194, de 16 de
març de 1995, emès a petició del Govern de la
En les seves conclusions, el Consell va estimar que la
matèria regulada per la indicada disposició era de
competència estatal i que tenia el caràcter de norma
Vist el conjunt de normes i convenis estatals citats i la seva
rellevància, crec que és lícit opinar que la
pretesa aconfessionalitat de l'Estat espanyol, que, a més,
contribueix amb una aportació econòmica important al
manteniment de la religió catòlica, no és més
que una mitja veritat, que es compagina molt malament amb la
declaració de laïcisme de l'ensenyament públic
a Catalunya que proclama l'article 21.1 de la Proposta de
amunt, la majoria del Consell tracta d'evitar la
inconstitucionalitat del mencionat precepte amb l'al·legació
que l'article 27.3 de la Constitució no imposa una forma
determinada de respecte al dret dels pares a la formació
religiosa dels fills i que, per tant, pot donar-s'hi compliment
al marge de l'ensenyament públic.
A part de la contradicció que suposa que una obligació
dels poders públics pugui complir-se sense ser pública
o amb diners públics, no és cert, al modest criteri del
sotasignat, que l'article 27 CE no estableixi el sistema en què
que els poders públics garanteixen el dret de tothom a
l'educació –i per tant, també, el dels que
han de ser educats en la religió per voluntat dels seus pares-
mitjançant una programació general de l'ensenyament,
amb participació col·lectiva de tots els sectors
afectats i la creació dels centres docents.
Amb caràcter general, complementen l'indicat apartat 5
de l'article 27 els altres apartats del mateix precepte,
especialment el 7 que, junt amb els professors i els alumnes, inclou
els pares en el control i en la gestió de tots els centres
sostinguts per l'Administració amb fons públics.
I, també, l'apartat 2, en assenyalar, com a objecte de
l'educació, el desenvolupament de la personalitat humana
en el respecte als principis democràtics de la convivència
i als drets i a les llibertats d'ensenyament, que naturalment
comprenen les relacions de cooperació amb l'Església
catòlica i altres confessions (art. 16.1 CE), i els dret dels
pares a l'educació religiosa i moral dels fills (art. 27
Tot això comporta: a) l'exigència d'una
oferta pública prèvia que permeti als pares l'elecció
de centre (dret que prescriu l'art. 13.3 del Pacte
internacional de drets econòmics, socials i culturals), com a
mitjà per escollir, quant a l'ensenyament, el centre que
compti amb una formació religiosa i moral determinada; b)
l'organització del sistema educatiu i c) la designació
Tot això està pactat amb la Santa Seu, segons l'Acord
de 13 de gener de 1979, actualment vigent, al qual abans m'he
Però el que, respecte d'aquesta qüestió,
no he fet constar abans i ho he de fer ara, és que aquests
acords, atès el caràcter estatal del Vaticà,
tenen el rang de tractat internacional i, per tant, formen part de
l'ordenament jurídic intern, i no poden ser derogats si
no és d'acord amb les normes generals de Dret
internacional i la seva denúncia correspon a l'Estat i
A propòsit de tractats internacionals en matèria de
llibertat i ensenyament religiós, el Dictamen d'aquest
Consell Consultiu núm. 195, de 7 de juliol de 1995, afirma:
"Entre aquests tractats, la mateixa Constitució esmenta
la Declaració universal dels drets humans, a la qual es poden
afegir el Conveni Europeu per la protecció dels drets humans i
les llibertats fonamentals de 1950 o la mateixa Convenció de
les Nacions Unides sobre els drets de l'infant de 1989,
posterior al text constitucional, en tots aquells articles en què
contempla un dret reconegut com a fonamental en la Constitució
L'eventual contradicció entre una llei
estatal o autonòmica i un d'aquests preceptes de
Precisament, és d'especial interès per al cas que
ens ocupa, entre les moltes declaracions de l'ONU i convencions
i tractats internacionals que afecten l'Estat espanyol o als
quals aquest s'ha adherit, em refereixo al Conveni Europeu dels
drets humans i de les llibertats fonamentals, signat a Roma el 4 de
novembre de 1950, i ratificat per Espanya el 26 de setembre de 1979
(BOE núm. 243, de 10 d'octubre de 1979), és a
dir, vigent ja la Constitució espanyola, i al seu Protocol
Aquest precepte, a més de passar a formar part de l'ordenament
jurídic espanyol intern, té dimensió
constitucional per referir-se a un dret fonamental reconegut a la
Constitució espanyola, atesa també la naturalesa de
l'indicat tractat ratificat per Espanya, en relació amb
Fent referència a l'indicat protocol, la
Sentència del Tribunal Europeu de Drets Humans de 7 de
dret de dels pares a decidir el tipus d'educació per als
seus fills en l'àmbit ideològic i religiós,
interpreta que l'article 2 del mencionat protocol s'aplica
a totes les funcions de l'Estat en el camp de l'educació
i l'ensenyament, no permet distingir entre la instrucció
religiosa i les altres assignatures, ordena a l'Estat respectar
les conviccions, religioses o no, dels pares en el conjunt de
l'ensenyament públic, i que s'han de considerar
les disposicions del Conveni i els seus protocols com un tot.
Aquesta resolució deixa, doncs, molt clar que el dret dels
pares a escollir l'educació religiosa dels fills és
un dret que s'ha de respectar en el conjunt de l'ensenyament
públic, contràriament al que se sosté en el text
Finalment, per si algú sostingués la idea que el dret
en qüestió és una antigalla residual de la
"catòlica Espanya", tingui's en compte que
la Carta dels Drets Fonamentals de la Unió Europea,
solemnement aprovada a Niça el 8 de desembre de 2000, signada
pels presidents del Consell, de la Comissió i del Parlament,
en el seu article 14.3 disposa:
"Es respecten, d'acord amb les lleis nacionals que en
regulin l'exercici, la llibertat de creació de centres
docents dins del respecte als principis democràtics, com també
el dret dels pares o les mares a garantir l'educació i
l'ensenyament dels seus fills i filles de conformitat a les
seves conviccions religioses, filosòfiques i pedagògiques."
Aquest precepte ha estat incorporat amb una redacció molt
similar a l'article II-74.3 del projecte de Constitució
Europea que, en el referèndum de què va ser objecte a
l'Estat espanyol, va rebre el vot majoritari dels catalans.
En conclusió, considero que l'article 21.1 de la
Proposta de Reforma vulnera els articles 16.1 i 16.3 i 27.2, 27.3 i
27.5 de la Constitució espanyola i l'article 2 del
protocol annex numero 1 del Conveni de Roma de 1950, i que per tant
VOT PARTICULAR que formulen conjuntament els consellers senyors
Agustí M. Bassols i Parés, Jaume Vernet i Llobet i
Jaume Camps i Rovira, a l'empara de l'article 50 del
Consell Consultiu de la Generalitat de Catalunya, al Dictamen núm.
vot particular conjunt mostrem la nostra respectuosa discrepància
amb relació a les conclusions a què arriba la majoria
en el Fonament II, punt 5, del Dictamen, relatiu al reconeixement i
actualització dels drets històrics, disposició
Reforma; en el Fonament VII, punts 5, 6 i 20, relatius a competències
específiques, concretament a ensenyament i a medi ambient,
articles 125.1 i 161.1 de la Proposta de Reforma, respectivament; i
en el Fonament VIII, punt 8, sobre les relacions de la Generalitat
amb la Unió Europea, esmenes 332 i 341, i sobre la
circumscripció electoral per al Parlament Europeu, article 187
Amb relació als drets històrics, el nostre parer
divergeix de la majoria del Consell en la mesura que, per una banda,
es reconeix la constitucionalitat de l'article 5 de la Proposta
virtualitat pràctica en considerar la majoria inconstitucional
la disposició addicional primera (i l'esmena 400, d'una
eficàcia menor), segons les conclusions manifestades en el
Per justificar la seva constitucionalitat i
dotar d'efectes la declaració de l'article 5 de la
Proposta de Reforma, aportem la següent argumentació:
apartats ulteriors concretarem, a fi d'il·lustrar la
nostra posició sobre l'opinió majoritària
Catalunya ha basat la seva singularitat nacional en uns trets
característics que ha manifestat al llarg de la seva història.
d'autogovernar-se a través d'unes institucions
centenàries, i el manteniment d'una llengua i d'un
dret propis i d'una cultura transmesa de generació en
generació, així com d'una cultura donada a les
migracions de persones que han fet de Catalunya la seva llar al llarg
Aquests fets han servit perquè Catalunya no perdés la
seva identitat, malgrat els diversos intents històrics
d'anorrear-la, i han reforçat la seva voluntat de
continuar construint un projecte de futur, a partir del reconeixement
del seu fet diferencial i dels drets històrics, la qual cosa
ha estat recollida amb més o menys claredat a la Constitució,
a l'Estatut d'autonomia i a la doctrina del Tribunal
Constitucional, com a continuació estudiarem.
La raó per la qual no hi ha una referència
constitucional diàfana als drets històrics es troba en
raó de ser de la Constitució, que implica una novació
de les bases de l'ordenament constitucional i que s'oposa
història espanyola del segle XIX.
banda, la història també conforma les constitucions,
les quals actualitzen velles situacions, cosa que succeeix en el cas
Així, s'espera que la Constitució
incorpora denominacions i institucions que procedeixen de dret
formalment derogat per la mateixa Constitució, però
que, en canvi, s'hi mantenen transformats i, en part, són
la singularitat de la nova Constitució en dret comparat.
això, els noms que han perviscut poden presentar problemes de
comprensió i de contextualització, tant a la resta de
l'Estat com al constitucionalisme europeu (per exemple,
president de la Generalitat o síndic major de comptes).
D'aquesta manera, pot succeir que la pretesa contradicció
entre la Constitució i els furs desaparegui perquè no
hi ha una contraposició entre les institucions tradicionals i
les liberaldemocràtiques, en tant que les primeres només
conserven el nom per dotar-se del contingut de les segones.
Constitució a la qual se subordinen, precisament perquè
D'aquesta manera, el nostre punt de
partida és el d'un constitucionalisme que incorpora la
foralitat, com a sentit històric, però no es tracta,
per contra, d'un foralisme que accepta, perquè no té
més remei, la Constitució, com a forma juridicopolítica
d'organització estatal moderna.
coincidim amb la majoria, ja que situem els drets històrics en
la Constitució i no com a producte d'una legitimació
és radicalment democràtica i fidel a la història
i a la voluntat del nostre poble.
Constitucional recorda que l'actualització dels drets
històrics suposa "la supresión, o no
Les arrels tradicionals i històriques es troben en relació
amb la denominació complexa de les institucions catalanes,
aplegades sota el nom medieval de Generalitat.
ha permès dotar la institució d'una estructura
moderna, plenament vigent i ensems recorda que l'estructura
moderna existeix gràcies a l'existència prèvia
i secular d'unes institucions anteriors i no només
gràcies a la Constitució, que ara les incorpora.
aquest sentit, cal recordar que els textos referendats pels catalans
democràticament han ratificat el restabliment de la
Generalitat de Catalunya el 1931 i el 1979, cosa que torna a unir la
història i la democràcia sota el constitucionalisme
A més, particularment, el foralisme s'ha expressat de
darrers llocs s'hi ha posat un èmfasi especial, mentre
que a Catalunya, de la defensa del dret foral se n'ha dit
generalment defensa del Dret civil català, defugint el terme
foral, però, en canvi, s'ha reivindicat l'existència
d'un dret propi i diferenciat d'allò que s'ha
denominat erròniament i intencionada comú.
és evident que l'existència d'un dret
català no es basa en la seva modernitat, sinó en la
seva foralitat o historicitat, sense que això no vulgui dir
que s'hagin d'adaptar i actualitzar a les necessitats de
D'aquesta manera, es percep, doncs,
una unitat de concepte, relatiu al foralisme o a la foralitat,
malgrat que els fonaments, les aplicacions i les manifestacions han
Tot i així, es manté encara un basament
del que s'ha considerat l'antecedent dels drets
històrics, aquell que l'associava amb els historische
bohemis i croates sota l'imperi dels Habsburgs a finals del s.
A continuació, farem referència al fonament
constitucional dels drets històrics.
drets ha estat recollida de forma diversa i certament imprecisa a la
D'aquesta manera, determinats preceptes hi
tenen una connexió directa, concretament l'article 2, la
disposició transitòria segona i la disposició
addicional primera, tot i que hi ha altres referències
historicistes a la Constitució.
A) Així, l'article 2 CE es refereix al reconeixement del
dret a l'autonomia de les nacionalitats, cosa que pressuposa la
preexistència d'aquestes nacionalitats o nacions sense
estat a la mateixa Constitució, ja que aquesta norma reconeix
Constitució ens indica que aquesta ha tingut en compte la
realitat plurinacional i l'estatal en el seu redactat.
cal recordar que l'anomenat Estat autonòmic ha
desplegat, amb resultats diversos, una doble finalitat: d'una
històriques i, de l'altra, descentralitzar l'Estat
com a instrument per millorar l'eficàcia administrativa.
Part de la doctrina entén que l'èxit ha estat
desigual, ja que les comunitats autònomes de més
tradició i consciència nacional no han trobat encara
l'encaix esperat a l'Estat, mentre que la
descentralització política i administrativa d'aquest
aquesta doctrina- ha estat, entre d'altres, que la reconducció
de la diversitat no respecta els fets diferencials, les institucions
tradicionals pròpies o, dit d'una altra manera, els
drets històrics, allò que singularitza cada comunitat
Entre la doctrina, s'ha considerat que els drets
històrics són part dels fets diferencials que es poden
reconèixer a les comunitats autònomes.
B) Igualment, la disposició transitòria segona CE es
referia, sense anomenar-les directament (però tanmateix eren
clarament identificables), a unes determinades comunitats nacionals
d'estatut d'autonomia, la qual cosa explicita, sense
embuts, una fonamentació històrica recent i ens
transporta al primer i darrer projecte d'estatut avalat per més
del noranta per cent dels votants catalans el dos d'agost de
1931: el projecte democràtic i republicà de Núria.
Aquesta disposició permeté recuperar ràpidament
les institucions bàsiques d'un règim parlamentari
modern, que podien desplegar el màxim nivell competencial.
Tanmateix, els efectes d'aquesta disposició
constitucional s'han circumscrit bàsicament, sense que
sigui del tot necessari, al procediment d'elaboració de
l'estatut d'autonomia, alleugerint els tràmits que
la Constitució imposava a l'article 151 de la
en el cas de Catalunya, el Reial decret llei de 29 de setembre de
mateixa manera que es va fer després de proclamada la segona
El Reial decret llei 41/1977, de 29 de setembre,
sobre el restabliment provisional de la Generalitat de Catalunya,
El restabliment institucional és
un revifament o una actualització d'un complex
institucional que es remunta a l'edat mitjana i que, com tothom
sap, fou inicialment una mena de comissionat de les Corts, de tots
tres braços, per a la gestió i recaptació
d'impostos, del qual no és llunyana l'estructura i
l'organització territorial del Principat, ni la creació
del Dret, com a manifestació sobirana.
institucions, Dret públic i gestió de recursos
econòmics són a la base de la Generalitat reinstaurada.
C) Finalment, com a precepte de major rellevància, la
Constitució recull la disposició addicional primera, en
la qual es diu que: "La constitució empara i respecta
els drets històrics dels territoris forals.
del dit règim foral es durà a terme, en el seu cas,
dins el marc de la Constitució i dels Estatuts d'Autonomia".
Aquesta disposició demostra que la referència als drets
històrics, com afirma la majoria, "no resulta estranya"
majoritari no en tregui cap conseqüència respecte de
Catalunya (cosa que, sigui dit de passada, també es critica
per part de la majoria, aquesta no accepta que no es prevegin efectes
al reconeixement estatutari dels drets històrics).
és aplicable l'esmentada disposició
constitucional a Catalunya, quan justament aquesta disposició
addicional primera CE és, com diuen, la fonamentació
D'entrada cal destacar dues indeterminacions essencials: no es
diu quins són els drets històrics que s'emparen i
una referència vaga a uns indefinits territoris forals.
ha, doncs, una referència precisa ni a l'objecte
protegit ni al subjecte que n'és el titular.
a) La disposició addicional primera CE es refereix a la
foralitat com a característica que compromet la Constitució
a emparar i respectar els drets històrics, única base
per establir els subjectes d'aplicació d'aquesta
clàusula constitucional; però no fa esment explícit
Al contrari, la seva interpretació
literal ens porta indefectiblement a una expressió del tot
anomena individualitzadament els territoris o les comunitats
autònomes als quals és aplicable.
addicional es pot aplicar als territoris forals, és a dir, en
aquells territoris que tenen o han tingut furs.
hagué, a més a més d'Euskalherria, a la
Corona catalanoaragonesa, raó per la qual l'Estatut
d'autonomia d'Aragó esmenta els drets històrics
i Catalunya també ho podria fer genèricament o
concretant-ne els efectes que actualitzen la seva peculiar
A més a més, la doctrina ha considerat que la raó
d'ésser de la disposició addicional primera és
la de donar expressió als "fets diferencials d'origen
històric", de manera que inclou tots aquells territoris
que en el passat haguessin disposat de sistemes juridicopúblics
propis, com fou el cas de Catalunya.
i peculiaritats del sistema juridicopúblic de la "federació"
catalanoaragonesa foren d'una entitat superior a les
diferenciacions que es poden destacar dins dels territoris del regne
no esmenta pas a quin tipus de foralitat es refereix i, en
conseqüència, tant pot ser de caràcter
concepte que fa la majoria no té cobertura constitucional
explícita, a part de la interpretació, molt
condicionada pel cas concret que es resolia, del Tribunal
Constitucional (STC 88/1993, 12 de març, FJ 1.b) del
qual no es pot fer, en cap cas, una categoria general.
doctrina del Consell d'Estat manté una certa relació
entre el Dret civil foral, de caràcter privat, i la disposició
addicional primera CE, com a garantia de la foralitat (Dictamen núm.
50452, de 7 de maig de 1987, o el núm. 1537/92, secc.
Ultra això, la referència foral
de forma genèrica (llevat, doncs, de les mencions exclusives a
Navarra) només es fa en tres preceptes constitucionals: a la
disposició addicional primera, que no explicita el caràcter
juridicopúblic, a la disposició addicional segona i a
de la disposició addicional primera pot precisar-se amb els
altres dos preceptes, tot trobant dins la foralitat un lloc per a les
institucions històriques de base juridicoprivada.
En la Sentència del Tribunal Constitucional 88/1993, de 12 de
març, el Tribunal es refereix com a referent històric
als furs juridicopúblics tinguts en el passat, la qual cosa no
els limita necessàriament als que s'hagin mantingut
durant els segles XIX i XX, precisament perquè el Tribunal no
L'única referència constitucional al
segle XIX és a sengles lleis que es deroguen en l'apartat
segon de la disposició derogatòria CE, el qual, com
veurem més endavant, no es va integrar a la disposició
de cabdal importància per interpretar l'iter
parlamentari i per concretar els possibles titulars susceptibles
d'aplicar-los els drets històrics previstos a la
rellevant s'ignora en el Dictamen aprovat per la majoria.
canvi, als nostres efectes, la referència de la disposició
transitòria segona és a la Segona República, s.
XX, i afecta Catalunya, Euskadi i Galícia.
Constitució deixa un marge interpretatiu ampli, en no esmentar
els territoris forals ni tampoc establir cap límit temporal
per a la consideració de la foralitat, cosa que no es desprèn
de la literalitat de la Constitució, del debat constituent ni
de la jurisprudència del Tribunal Constitucional.
b) La disposició addicional primera CE remet expressament als
estatuts d'autonomia, sense esmentar-ne cap en concret, per a
l'actualització dels drets històrics, sense que
s'esgoti tampoc aquesta en la primera redacció
En aquest sentit, amb relació a
l'actualització dels drets històrics, l'Estatut
d'autonomia és una norma fundacional de la comunitat
autònoma (STC 76/1988, de 26 d'abril, FJ 5).
els drets històrics no són un títol autònom,
sinó que els estatuts són el marc idoni i decisiu per a
Sentències només es refereixen a Euskadi i Navarra
perquè els seus estatuts d'autonomia són els
únics que han desenvolupat l'actualització del
règim foral i que han estat tractats pel Tribunal.
aquest tampoc no ha negat que hi hagi altres territoris històrics
susceptibles de ser reconeguts i actualitzats en virtut de la
c) Des de la perspectiva dels antecedents parlamentaris del període
constituent, tant la disposició addicional primera com
l'article 150.2 CE van sorgir per cercar una posició més
favorable a la Constitució per part dels diputats i senadors
que pertanyien a la minoria basca, però aquest origen no ha
situacions que no tenen res a veure amb els territoris bascos, tot
intentant corregir o adaptar les prescripcions estatutàries.
En el cas de Catalunya, l'art. 150.2 CE ha estat previst a la
Proposta de Reforma precisament per ampliar les competències
en un tema que els articles 16 (ensenyament) i 17 (seguretat) de
l'EAPB donaven la competència a Euskadi en virtut de
l'aplicació del reconeixement i actualització
i l'ordre públic hi ha una enorme similitud en la
de les funcions dels mossos d'esquadra és similar a la
Tanmateix, el fet que la discussió parlamentària fos
mesura, en el de Navarra no impedeix que ambdós preceptes
puguin tenir una aplicació més àmplia, com a
bastament ha succeït amb l'article 150.2 CE.
recordem els debats constituents per evitar caure en un error força
estès segons el qual només es pensava en dues
Hi ha diversos fets que contradiuen
Aquest precepte va ser esmenat, sense
èxit, pel grup parlamentari basc que recull part de la seva
La justificació de l'esmena deixa clar
En qualsevol cas, el precepte, força allunyat de l'actual
150.2 CE, obre la possibilitat, a través d'una
negociació política que es va produir en el despatx del
ministre Abril Martorell, de redactar un text ben diferent: l'article
Dictamen de la Comissió Constitucional del Congrés
d'una disposició addicional, que es mantindrà amb
els canvis més significatius (primer, com a disposició
addicional única i després, com a primera i que
procedia d'unes esmenes in voce), que a l'efecte
de la nostra argumentació, assenyalarem.
Exactament, tal com diu la Constitució vigent.
En el debat en Comissió ja es parla de les Illes Canàries.
El diputat Bravo de Laguna ja es refereix al caràcter
històric, encara que no pertanyent a territori foral,
d'aquesta comunitat, per fonamentar una altra disposició
addicional que és rebutjada per entendre's que no era
diputat Arzalluz defensa la seva esmena, que és rebutjada, tot
afirmant que és conscient que el tema dels drets forals "no
signada per diferents grups i aprovada per unanimitat, tot dient que
tenen un dret vigent però que "nos
ell ja havia dit abans que existien altres territoris forals.
seva part Cisneros diu que la manifestació d'emparament
i respecte dels drets històrics respon a la voluntat "de
Finalment, la idea que la foralitat no era exclusiva d'Euskadi
i de Navarra torna a sortir en la discussió del Dictamen del
Projecte de Constitució, novament de la veu d'Arzalluz,
el 21 de juliol de 1978, en la qual contradiu que es pugui entendre
que la seva formulació fos un obstacle per a estendre a
d'altres territoris el tema dels drets històrics.
Les esmenes lliurades fins el 7 d'agost de 1978 a la Comissió
constitucional del Senat plantegen la discussió -entre
d'altres temes- sobre la possible restricció a Euskadi i
a Navarra de la qualificació de "territoris forals"
(tot ajuntant-hi l'actual disposició derogatòria
punt 2, esmena 979) o, per contra, sobre la referència més
àmplia a territoris de dret foral i especial (esmena 126) o
encara, sobre l'addició de la singularitat econòmica
canària (esmenes 233, 765, 967, 968, 972 i 973).
remarcar el cas navarrès, sense esmentar-ho expressament
En el debat, el 14 de setembre de 1978 (DSS núm.
55), Del Burgo fa referència a Euskadi i Navarra, tot i que hi
ha referències, en la discussió, a d'altres
de 1978, el text va incorporar l'esmena 979 (BOCG núm.
157), però s'hi formulà un vot particular (núm.
539, d'UCD), que va tornar a la redacció del Congrés,
a banda del vot particular 540, que mantingué l'esmena
En la defensa, en sessió de 5 d'octubre de 1978
(DSS núm. 67), González Seara va reconèixer que
el text reflectia "la voluntat dels legisladors de tenir
presents els drets del poble basc", però volia tornar a
la redacció originària per diferents raons, entre les
(per tant, abans de la foralitat del s.
va votar unànimement –aquesta és una dada molt
rellevant- a favor de la redacció que no singularitza les
C) L'autonomia té indubtablement una base històrica.
l'autonomia reconegut en l'article 2 de la Constitució,
les províncies limítrofes que tinguin característiques
històriques, culturals i econòmiques comunes, els
territoris insulars i les províncies d'entitat regional
històrica podran accedir a l'autogovern i constituir-se
en Comunitats Autònomes d'acord amb el que es preveu en
aquest Títol i els estatuts respectius".
fonamentació històrica es projecta en l'establiment
d'una comunitat autònoma, ja que les característiques
requerides són unides per una conjunció copulativa.
Només quan no es donin aquestes condicions serà
aplicable l'article 144 CE, d'acord amb el qual les Corts
Generals tenen la iniciativa autonòmica.
pràcticament a totes les comunitats autònomes se'ls
reconeix una historicitat, com no podria ser d'altra manera.
Ara bé, no totes les comunitats autònomes o part del
seu territori han gaudit d'unes institucions juridicopúbliques
o de Dret privat o foral pròpies, que són les que prima
facie es poden acollir a la disposició addicional primera,
Ni tampoc totes presenten una consciència
D) El preàmbul de la Constitució proclama la voluntat
de protegir els pobles d'Espanya en l'exercici de les
seves cultures i tradicions, llengües i institucions.
fa també referència explícita a la pluralitat de
pobles dotats de cultures, tradicions, llengües i institucions
pròpies, cosa que pot tenir efectes jurídics si es
recull als respectius estatuts d'autonomia, com a competències
CE excepciona la competència reservada a l'Estat en
matèria de legislació civil quan en la comunitat
autònoma existien drets civils, forals o especials, els quals
són susceptibles de conservació, modificació i
desenvolupament, tal com ho han estat, és a dir, com a dret
comú d'aplicació preferent al Codi, fins i tot en
la supletorietat de les lleis especials (segons es desprenia de
l'art. 5 de la Llei de bases del Codi civil de 1888, on es deia
[...]", del preàmbul i dels articles primer i segon del
títol preliminar de la Compilació de Dret civil
especial de Catalunya, Llei 40/1960, de 21 de juliol, i també
de la Sentència del Tribunal Suprem de 28 de juny de 1968).
Igualment, es pot acudir al constitucionalisme espanyol del s.
per veure com des de la Constitució de 1812 es fa referència
als "furs" com a sinònim de "dret" i
es preveu l'excepció al dret comú, sobre la base
precitada Constitució diu que "El
O l'article 91 de la Constitució
que va ser reiterat a l'article 75 de la Constitució de
Igualment, la Constitució de 1931, a l'article
15.1, fa referència a les "distintas
A continuació, analitzarem la recepció estatutària
dels preceptes constitucionals.
ressenyar és que ha estat diversa.
referència explícita a l'actualització
dels drets històrics i els dos primers en treuen conseqüències
Altres estatuts esmenten el caràcter històric
de l'actual comunitat autònoma, sense que això
impliqui una especialitat competencial més enllà de la
fonamentació de la pròpia autonomia, en virtut de
l'article 143 CE, o de la denominació que millor
correspongui a la seva identitat històrica (art. 147 CE).
A) En el cas d'Euskadi, en l'Estatut d'autonomia es
recullen diverses referències a la història (a través
de la recepció de l'expressió "territoris
històrics") que permeten reconèixer un territori
símbols (art. 5.2), unes competències (art. 10), un
dret (art. 14 i 35.1), un sistema de finançament i una hisenda
(art. 41 i 42) i altres qüestions (art. 22.2 i 47).
d'això, en virtut de la disposició addicional
primera de la Constitució es recull l'actualització
del règim foral que implica unes competències
específiques en ensenyament (art. 16) i en seguretat (art.
17), avalades també per una disposició addicional que
permet reforçar o incrementar els àmbits sotmesos a
B) En el cas de Navarra, en el preàmbul del seu Estatut
d'autonomia, es fa referència directa a la disposició
addicional primera de la Constitució i al fet que, en virtut
d'aquesta, es va iniciar el procés de reintegrament i de
millora del règim foral de Navarra, que es realitzà a
través del seu Estatut (art. 3 LORAFNA).
com a Comunitat foral (art. 1) i recorda en l'article 2.1 que
els drets originaris i històrics de la Comunitat foral seran
respectats i emparats pels poders públics sobre la base, entre
d'altres normes, del paràgraf primer de la disposició
objecte institucions pròpies i competències (art. 3,
24), la condició de civil navarrès (art. 5.3),
l'existència i la preferència del dret navarrès
(art. 48 i 40.3), així com l'acreditació del seu
coneixement (art. 63.2) i el sistema financer de conveni (art. 45).
més, es basa directament en la disposició addicional
primera de la Constitució per tal d'establir les
relacions entre l'Administració de l'Estat i de la
Comunitat foral (art. 64) i s'afirma que l'acceptació
del règim establert per l'Estatut no implica una
renúncia a qualssevol altres drets, originaris i històrics,
que poguessin correspondre a Navarra (disposició addicional
C) Aragó s'expressa a partir de la seva unitat i
identitat històriques com a nacionalitat (art. 1.1 Estatut
d'autonomia d'Aragó) i la disposició
addicional tercera (abans cinquena) diu que "La
d'una aplicació potencial dels drets històrics a
la Comunitat Autònoma aragonesa, cosa que deixa clara que el
propi Estat, a través de la Llei orgànica d'aprovació
interpretació no restrictiva dels drets històrics.
més, l'Estatut, com és obvi, afirma que Aragó
no renuncia a l'actualització concreta dels seus drets a
partir de la disposició addicional primera CE.
D) A Andalusia, l'article 1.1 del seu Estatut d'autonomia
d'Andalusia, en el document que aporta al debat estatutari
completa l'actual afirmació de l'article 1 que diu
idea relativa al fet que cal incorporar la historicitat en l'estatut
d'autonomia està, doncs, plenament assumida.
en l'estatut andalús ja es parla de "la deuda
histórica" a la disposició addicional segona.
E) A la comunitat valenciana, organitzada històricament com a
Regne de València (art. 1 EACV), es proposa en l'article
primer paràgraf primer de l'actual proposició de
reforma de l'estatut, que es va lliurar a les Corts Generals
per la seva discussió, que "El poble valencià
expressió de la seva identitat diferenciada com a nacionalitat
històrica", de la qual cosa se n'extreu una
disposició transitòria tercera que afirma que "La
competència exclusiva sobre el Dret Foral valencià
s'exercirà per la Generalitat, a partir de la normativa
foral derogada pel Decret de nova planta de 29 de juny de 1707,
recuperada esta i exercitada aquella mitjançant
l'actualització de la continguda en el règim
foral de l'històric Regne de València conforme a
la Disposició addicional primera de la Constitució
F) L'Estatut d'autonomia de Canàries, després
s'hi ha afegit "singular" i ara es pretén
qualificar-la també d'"històrica",
sense que es faci esment a drets històrics en aplicació
tot i que l'article 46.1 d'aquesta es refereix al gaudi
d'un règim econòmic i fiscal especial, "propio
G) Altres comunitats autònomes són definides com a
"nacionalitat històrica" (art. 1.1 de l'Estatut
l'Estatut d'autonomia de Cantàbria), com a
"entitat regional històrica" (art. 1.1 de
l'Estatut d'autonomia de Múrcia) o com "expressió
de la seva identitat històrica" (art. 1.1 de l'Estatut
d'autonomia de la Rioja) o "identitat regional històrica"
(art. 1.1 Estatut d'autonomia d'Extremadura); moltes de
les quals assumeixen competències de dret consuetudinari o
Finalment, en relació amb l'Estatut d'autonomia
de Catalunya, cal fer també algunes consideracions.
A) A l'Estatut vigent hi trobem ja unes referències que
connecten el debat actual amb la història recent i secular,
per la qual cosa la reivindicació d'uns drets històrics
o d'un fet diferencial d'arrel històrica no ve de
actual, com veurem seguidament, tot i que no ho fos generalment ni
a) A Catalunya, el Preàmbul de l'EAC vigent reitera en
diverses ocasions la base històrica sobre la qual se sustenta.
S'inicia tot dient que "En el procés de
recuperació de les llibertats democràtiques, el poble
de Catalunya recobra les seves institucions d'autogovern"
i posteriorment afirma: "La llibertat col·lectiva de
Catalunya troba en les institucions de la Generalitat el lligam amb
una història d'afirmació i respecte dels drets
fonamentals i de les llibertats públiques de la persona i dels
pobles; història que els homes i les dones de Catalunya volen
b) L'article 9.2 EAC permet la conservació, la
modificació i el desenvolupament del dret civil català,
el qual serà un mèrit preferent en determinades places
En matèria de competència exclusiva
de la Generalitat, aquest dret és aplicable en el seu
territori amb preferència a qualsevol altre (art. 26).
creació i l'aplicació del dret és una de
les singularitats, juntament amb la llengua, els símbols i les
c) La idea que l'Estatut és un instrument
d'actualització dels drets històrics també
es troba en la disposició addicional primera de l'EAC,
referida a les institucions locals, concretament les de la Vall
d'Aran quan es diu que "En el marc de la Constitució
i del present Estatut seran reconegudes i actualitzades les
peculiaritats històriques de l'organització
administrativa interna de la Vall d'Aran", cosa que
recorda clarament la literalitat de la disposició addicional
en la Sentència del Tribunal Constitucional 76/1988, de 26
d'abril, utilitza l'expressió "peculiaridades
d) La disposició addicional cinquena de l'EAC, amb
relació a la comunicació cultural amb altres
territoris, torna a fer referència als vincles històrics
en l'àmbit de la cultura i, implícitament, en el
e) A més a més, a Catalunya, no es va bastir una
autonomia de bell nou ni a través d'una preautonomia com
recuperar la Generalitat com a institució provisional, de la
mateixa manera que es va fer durant la segona república, en
tant que sistema institucional complex, en el qual s'hi
encabien les institucions parlamentàries, de govern,
provisionalitat és un indicador clau que mostra una
continuïtat històrica truncada a causa de conflictes
bèl·lics o per períodes autoritaris, més
I que també posa en qüestió que
aquesta realitat només hagi de servir per activar el dret a
les institucions té un sentit històric clar que uneix
períodes de llibertat de Catalunya i que fonamenta tant el fet
diferencial com justifica el reconeixement de drets històrics.
La continuïtat és relativitzada pel Tribunal
Així, en la Sentència del Tribunal
Constitucional 76/1988, de 26 d'abril, es matisa la noció
immutable del règim foral quan exposa que les peculiaritats
muy distintas" i que tampoc no han estat homogènies
i que s'ha de poder apel·lar a una certa continuïtat
(STC 140/1990, 20 de setembre, FJ 4), que és predicable de
Catalunya en la mesura que hi ha experiències d'exercici
XX, mentre que les institucions juridicoprivades
han tingut una existència ininterrompuda.
jurisprudencial citada -segons la qual és l'estatut la
norma que ha de recepcionar els drets històrics- prescriu a
l'article 5 i a la seva disposició addicional primera el
Ambdues normes estan unides per
preliminar és el factor determinant de les conseqüències
que es preveuen en la disposició addicional, on se citen els
àmbits en els quals s'actualitzen els drets històrics,
dins el marc constitucional que estableix la disposició
Per això, no entenem que la majoria
accepti, com a constitucional, que l'autogovern es fonamenti en
uns drets històrics del poble català "que
l'estatut incorpora i actualitza" i, en canvi, no accepti
la seva concreció, quan reiteradament en el Dictamen es diu
que això mateix pot provocar inseguretat jurídica.
Justament la decisió d'aquest Consell pot comportar-la,
Igualment, tampoc no deixa de sorprendre que s'accepti sense
cap tatxa d'inconstitucionalitat l'article 5 de la
Proposta, que pren paraules directament de la disposició
addicional primera de la Constitució, però, en canvi,
es considera per la majoria que aquesta disposició no té
aplicació a Catalunya, quan la relació entre les dues
normes és més que evident i coherent amb els debats
B) Ara bé, és cert que l'EAC vigent no ha
recollit explícitament una actualització de drets
històrics, però no pas perquè fos
inconstitucional o no li fos aplicable, sinó perquè no
es va considerar políticament necessari per tal de recuperar
un nivell i una qualitat acceptable d'autogovern, que podria
cosa que, malauradament, no ha estat així.
després de vint-i-sis anys d'autogovern, el balanç
de l'autonomia ha portat a la cambra catalana a plantejar-se la
utilitat de la clàusula dels drets històrics com a
forma de millorar i aprofundir l'autogovern.
la Resolució 1489/VI del Parlament de Catalunya, adoptada pel
Ple del 3 d'octubre de 2002, després de contemplar
diversos mecanismes d'aprofundiment de l'autogovern,
l'actual– s'ha de modificar "l'actual
marc estatutari" i s'ha "d'explorar
l'apel·lació als drets històrics de
Catalunya d'acord amb el mecanisme regulat per la Disposició
Addicional Primera de la Constitució Espanyola".
corol·lari d'aquesta Resolució, el Parlament de
Catalunya va prendre per amplíssima majoria el solemne acord
de: "Emprendre en la propera legislatura els tràmits
necessaris per a la reforma de l'Estatut d'Autonomia de
Catalunya i per a la devolució dels drets històrics de
En aquest sentit, l'estudi publicat al BOPC de 5 de desembre de
16, diu, en relació amb la reforma
estatutària i els drets històrics, que:
"La disposició addicional primera CE empara i respecta
els drets històrics dels territoris forals, i afegeix que
l'actualització del règim foral es durà a
terme dins el marc de la Constitució i dels estatuts
Segons els seus teòrics, els drets
històrics no es limiten a aspectes competencials, sinó
que inclouen també aspectes organitzatius i simbòlics,
i tots ells són expressió del fet diferencial d'una
als drets històrics exigeix una actualització
paccionada, que s'ha de fer fonamentalment mitjançant
l'Estatut d'autonomia i amb ple respecte als principis
És cert que els antecedents de l'elaboració de la
disposició addicional primera CE semblen reservar-ne
l'aplicació a Navarra i al País Basc, però
és admès que la voluntat de la llei s'independitza
D'altra banda, Catalunya reuneix
les condicions de singularitat nascudes de la història i la
plantejament doctrinal, si Catalunya recollís i actualitzés
en el seu Estatut d'autonomia els drets històrics, sense
infringir els principis constitucionals, aquesta reforma seria
L'avantatge per a Catalunya seria
que d'aquesta manera podria ampliar el seu sostre competencial
sense els límits absoluts de l'article 149.1 CE i amb la
garantia d'una reforma estatutària.
l'Estatut podria regular la participació de Catalunya en
òrgans centrals de l'Estat, llevat d'aquells
aspectes expressament establerts a la Constitució." [la
Actualment, el text de la Proposta de Reforma, mercès a la
disposició addicional primera CE, així com a la majoria
de la cambra catalana, exposa l'interès d'emprar
aquesta clàusula per emparar i fonamentar competències
La referència a drets històrics o forals s'ha
consolidat, doncs, com una argumentació que suporta fets
arbitrarietat, discriminació o privilegi, prohibits
constitucionalment, a banda que els antics privilegis i furs
quedarien avui totalment descontextualitzats.
nucli del concepte de fet diferencial ha estat destacat per part de
la doctrina com a reconeixement constitucional i estatutari dels
elements d'una personalitat historicopolítica pròpia
drets històrics proporciona un fonament perquè les
institucions de les respectives comunitats autònomes
mantinguin i desenvolupin la seva pròpia personalitat, més
enllà de la genèrica potestat d'autogovern que
comparteixen amb altres comunitats autònomes.
C) Pel que fa al tipus d'efectes que es poden albirar amb
relació als drets històrics, cal considerar les
conseqüències de caràcter competencial i d'altra
a) Entre les primeres, les competències en llengua, cultura i
ensenyament són primordials, així com, en un àmbit
diferent i més concret, l'actualització de les
funcions policials desenvolupades de bell antuvi pel mossos
d'esquadra i que poden aixoplugar-se sota la matèria de
b) Entre les segones, l'establiment d'institucions i
l'organització territorial hodiernes són també
molt rellevants, cosa que implica dotar-nos dels ens i òrgans
vigents en el nostre entorn, així com de l'organització
territorial que més ens convé d'acord amb la
nostra història i les necessitats vigents.
també, d'un sistema de finançament propi.
En aquest sentit, malgrat que la Constitució no determina
directament el contingut de l'actualització dels drets
històrics, el Tribunal Constitucional ha reconegut, en les
sentències en les quals ho ha tractat, que l'actualització
ha de tenir importants repercussions sobre el sistema competencial i
Com ha assenyalat la doctrina, la utilització
dels drets històrics en l'estatut d'autonomia
directament com a matèria estatutària amb major
garantia que les competències transferides o delegades a
Tribunal Constitucional "ha assumit les conseqüències
moduladores que els drets històrics poden tenir sobre les
competències estatals de l'article 149.1 CE, les quals
han justificat la seva aplicació per establir bases
asimètriques i fins i tot l'existència d'un
mandat constitucional d'interpretar les competències
estatals d'acord amb els drets històrics (STC
A més, el Tribunal Constitucional, a parer de la doctrina, ha
donat una visió dinàmica i flexible dels drets
històrics, tot considerant que la seva funció és
avui equiparable a la d'una garantia institucional de la
foralitat (STC 214/1989, de 21 de desembre) o d'un emparament i
respecte per part de la Constitució dels drets històrics
reconeixement de la foralitat no és el de tots i cadascun dels
drets concrets que històricament l'hagin caracteritzat,
però protegeix un règim d'autogovern en el qual
sigui factible reconèixer el règim tradicional (STC
Com a àmbits en els quals es podria relacionar la reclamació
estatutària de drets històrics, la doctrina ha posat
com a exemple l'organització territorial, el dret civil
En aquests camps, es donaria un major
fonament als règims singulars que es podrien establir a través
del nou Estatut, cosa que implicaria el reconeixement d'un
tractament diferencial per a Catalunya que excepcionaria la
concurrència de títols estatals o limitaria les bases
estatals (STC 214/1989, FJ 26; i 140/1990, de 20 de setembre, FJ 4 i
5.a, on el Tribunal matisa la projecció d'algunes
normes bàsiques per fer-les compatibles amb competències
que eren expressió de drets històrics actualitzats
estatutàriament), de forma que es garantiria i reforçaria
l'autogovern de Catalunya, que és precisament el que es
proposa amb la Proposta per a la reforma que hem dictaminat.
concreció dels àmbits i els efectes s'haurà
la decisió de la majoria que deixa en la major ambigüitat
l'aplicació de l'article 5 de la Proposta de
Reforma, com una mera declaració retòrica o formal, més
propi d'un preàmbul amb efectes interpretatius, que no
pas d'un precepte inserit en una norma jurídica.
Al llarg d'aquestes consideracions, han anat apareixent un
seguit de matèries que són precisament les que es
recullen a la disposició addicional primera de la Proposta de
Concretament s'afirma que "El reconeixement i
l'actualització dels drets històrics empara,
especialment, els àmbits següents: a) el règim de
finançament (títol VI); b) l'organització
de les administracions públiques catalanes; el règim
jurídic, el procediment, la contractació, l'expropiació
i la responsabilitat en les administracions públiques
catalanes, i la funció pública i el personal al servei
de les administracions públiques catalanes (articles 112, 113
i 114); c) l'organització territorial de Catalunya i el
règim local (articles 154 i 155); d) el dret civil (article
123); e) el règim lingüístic a Catalunya (article
128); f) l'educació (article 125); g) la cultura
Aquests temes han estat presents en la construcció teòrica
i tradicional del fet diferencial català al llarg de la
història, amb formulacions distintes, fins a l'actualitat.
El Tribunal Constitucional, per la seva banda, ha tractat les
competències dels territoris forals que tenen reconeguts drets
històrics en distints àmbits, com ara el de les
159/1993, 6 de maig, FJ 6), funció pública (STC
de desembre, FJ 26), i transport públic discrecional de
mercaderies i viatgers (STC 86/1988, 3 de maig, FJ 5).
En conclusió, considerem constitucional la disposició
addicional primera del Projecte de Reforma en tant que relaciona i
concreta l'objecte sobre el qual es projecten i s'actualitzen
Igualment, per tot el que s'ha dit abans, entenem que l'esmena
400, que té un abast menor respecte de l'actualització
dels drets històrics, és també constitucional,
donat que aquesta esmena es refereix només a dos dels àmbits
materials ja assenyalats en la disposició addicional primera.
El Dictamen de la majoria considera inconstitucional l'article
75.3 de la Proposta de Reforma, relatiu al Síndic de Greuges.
Tanmateix, cal interpretar l'apartat tercer amb el primer del
El Síndic de Greuges té la funció de
protegir i defensar els drets i les llibertats reconeguts per la
Amb aquesta finalitat supervisa
l'activitat de l'Administració de la Generalitat i
la de l'Administració local de Catalunya, i també
la dels organismes públics o privats vinculats o que en
També pot estendre la seva actuació de
protecció i defensa dels drets dels ciutadans a
l'Administració de l'Estat a Catalunya, en els
termes que estableixin els acords de cooperació amb el
El Síndic de Greuges vetlla amb caràcter
exclusiu pels drets i les llibertats a què fa referència
l'apartat 1 respecte a les institucions i les empreses privades
d'interès general o universal o activitats equivalents
de forma concertada o indirecta, i també respecte a les altres
persones amb un vincle contractual amb les administracions
L'article 54 de la Constitució, per la seva banda,
"Una llei orgànica regularà la institució
del Defensor del Poble, com a alt comissionat de les Corts Generals,
de l'administració i donar-ne compte a les Corts
De la lectura conjunta dels dos articles, entenem que el mot
"exclusiu" en el qual s'hi fixa la majoria no
El citat precepte de la Constitució no pot ser interpretat
de forma aïllada sinó d'acord amb la resta de
preceptes i principis constitucionals, en una obligada interpretació
En conseqüència, s'ha de tenir en compte respecte
d'aquesta qüestió el principi d'autonomia
reconegut en l'article 2 CE i el seu desenvolupament.
L'Estat de les autonomies es basa en el principi dispositiu, de
manera que en el moment d'aprovar-se la Constitució es
desconeixia, a nivell juridico-formal, quines i quantes comunitats
que quan el constituent en l'article 54 CE preveu un alt
comissionat de les Corts Generals, ho fa sense cenyir-ho a una
posterior del títol VIII CE, la creació de les
comunitats autònomes i la regulació de les seves
institucions d'autogovern obliga a interpretar necessàriament
la dita previsió general d'acord amb aquesta nova
Un cas semblant es pot aportar amb relació a
l'article 107 de la Constitució, que remet a una llei
orgànica la regulació del Consell d'Estat com a
Sobre aquest exemple hi tornarem
Si Catalunya té competència exclusiva per a
desenvolupar les seves institucions d'autogovern i en el seu
Estatut es regula una institució com el Síndic de
Greuges, sembla clar que l'articulació competencial
entre el Defensor del Poble i el Síndic de Greuges ha d'estar
presidida pel principi autonòmic, com succeeix de forma
anàloga amb altres institucions autonòmiques.
El Dictamen de la majoria considera que l'article 54 de la
Constitució atribueix a la Institució del Defensor del
Poble la funció general de defensa dels drets reconeguts en el
títol primer de la Constitució davant "de
l'actuació de qualsevol administració".
bé, entenem que la Constitució no s'està
referint a "qualsevol administració" sinó
que, d'acord amb el principi d'autonomia, necessàriament
ha de quedar exclosa aquella administració autonòmica
on existeix una institució d'ombudsman per a
exercir una funció idèntica a la regulada per l'article
En definitiva, la interpretació de l'article 54
d'acord amb el principi d'autonomia i la competència
exclusiva de la Generalitat de Catalunya en matèria
d'institucions d'autogovern determina que, si existeix un
ombudsman autonòmic, aquest ha de tenir el control
exclusiu de l'administració autonòmica, depenent
D'altra banda, la interpretació extensiva que fa la Llei
orgànica 3/1981, del Defensor del poble, de la competència
d'aquesta institució no pot ser obstacle perquè
l'Estatut d'autonomia de Catalunya, llei orgànica
de caràcter especial, reguli, d'acord amb la competència
exclusiva de la Generalitat en matèria institucional i d'acord
amb la Constitució, l'estatut i funcions del Síndic
Un dels elements específics que defineixen la institució
de l'ombudsman és la seva relació amb el
D'aquesta forma, l'article 54 es refereix al
Defensor del Poble com a "alt comissionat de les Corts
Generals", "designat per aquestes" i que supervisa
l'Administració "donant-ne compte a les Corts
De la mateixa manera, el Síndic de Greuges és un
comissionat del Parlament de Catalunya i a ell li correspon la funció
d'informar a la Cambra catalana de l'actuació de
l'administració a partir de la seva tasca de control i
Si el Defensor del Poble és qui ha de
donar compte a les Corts Generals de l'actuació de
l'Administració de la Generalitat, es malmet un dels
elements fonamentals per a l'eficàcia de la institució
de l'ombudsman: la denúncia i la informació
que fa davant la Cambra que controla al Govern que dirigeix
l'Administració, i així el Parlament pugui actuar
En definitiva, una concurrència de control de l'ombudsman
estatal i autonòmic per controlar l'administració
autonòmica, provocaria una situació anòmala en
un Estat descentralitzat, comportaria una confusió derivada de
la duplicitat d'actuacions, i una consegüent inseguretat
jurídica tant entre la funció pública
responsable dels serveis com entre la ciutadania.
Val a dir que en d'altres estats compostos, on coexisteixen
institucions d'ombudsman a nivell federal o estatal amb
les d'àmbit regional, la seva articulació
competencial està regulada en els termes d'exclusivitat
que propugna la Proposta de Reforma en el seu article 75.
Finalment, tornant a l'exemple del Consell d'Estat, el
Tribunal Constitucional va tenir ocasió de pronunciar-se sobre
la relació i la distribució de funcions entre els
òrgans consultius autonòmics i el Consell d'Estat.
En aquesta resolució, la Sentència 204/1992, 26 de
La cita ha estat llarga, però és força
explicativa d'una situació molt semblant a la que estem
El Tribunal, doncs, ha acceptat i avalat el que és
pràctica comuna en altres estats compostos.
Consegüentment, entenem que la regulació de la
institució del Síndic de Greuges a l'article 75
de la Proposta de Reforma no ofereix dubtes de constitucionalitat.
Pels arguments fins ara exposats i pels que es contenen en les
consideracions prèvies, resulta imprescindible mantenir
l'exclusivitat en l'actuació del Síndic de
Greuges tot i entendre que cal matisar la projecció a
institucions (públiques i privades) i les empreses de caràcter
privat, atès que el Síndic de Greuges no és
òbviament competent per a controlar l'Administració
estatal, en funció del que hem exposat i perquè
La redacció certament ambivalent i un pèl confusa del
precepte analitzat, possiblement milloraria si s'aclarís
que el Síndic de Greuges controla l'Administració
de la Generalitat i local amb caràcter exclusiu –sens
perjudici de l'existència de defensors locals de la
ciutadania-, i sobre les entitats privades que presten serveis
públics o d'interès general a les quals es
refereix l'actual redactat de l'apartat 3 de l'article
que el control del Síndic de Greuges abasta l'Administració
autonòmica i, en cap cas, l'Administració
Un altre exemple aclaridor el trobem si recorrem a la institució
del Defensor del Poble Europeu (art. 195.1 del Tractat constitutiu de
Aquest té limitada la seva actuació
a les institucions europees i no a les dels estats membres, a les
dels ens subcentrals d'aquests, o a les de les entitats locals.
Tanmateix, per les raons exposades i sens perjudici de les
modulacions en la redacció del precepte que hem suggerit, els
continuació exposarem el nostre punt de vista sobre el
Fonament VII (punts 5, 6 i 20), relatiu a dues competències
específiques, concretament a la de l'ensenyament i a la
del medi ambient, articles 125.1 i 161.1 de la Proposta de Reforma,
Respecte de l'educació, l'article 125.1 de la
Proposta de Reforma determina que correspon a la Generalitat la
competència exclusiva en aquest àmbit, cosa que no
comparteix la majoria i que ha estat objecte d'un motiu
En la nostra opinió, en canvi, considerem que no tot l'àmbit
educatiu està afectat pels articles 27 i 149.1.30 CE i, per
tant, es poden preservar submatèries educatives sota el règim
de l'exclusivitat per part de la Generalitat, en comptes de
considerar tota la matèria com a compartida, com observa la
En aquest sentit, farem primer unes consideracions preliminars que
justifiquen l'existència d'una competència
exclusiva en l'àmbit educatiu i després
detallarem en quins subàmbits es pot projectar la susdita
L'article 15 EAC qualificava la competència sobre
ensenyament com a plena i el mateix precepte s'autolimitava.
Així, amb una fórmula tècnicament inadequada, el
precepte del vigent Estatut d'autonomia recull les competències
de la Generalitat "sens perjudici d'allò que
disposen l'article 27 de la Constitució i Lleis
81 d'aquella, el desenvolupin, de les facultats que atribueix a
l'Estat el número 30 de l'apartat 1 de l'article
149 de la Constitució, i de l'alta inspecció
necessària per al seu compliment i garantia".
manera, inicialment les competències autonòmiques es
vinculaven a la delimitació competencial operada pel
legislador orgànic estatal en cada moment, cosa que, en part,
ha comportat l'afebliment d'una competència plena
i que podria resoldre una dicció diferent.
El legislador estatal, per la seva banda, ha tractat de configurar un
determinat model educatiu, mitjançant el dictat de lleis
orgàniques que han introduït una regulació quasi
completa en la matèria a través d'una successió
de lleis: la Llei orgànica 5/1980, de 19 de juliol, per la
qual es regula l'estatut dels centres escolars (LOECE), avui
derogada; la Llei orgànica 8/1985, de 3 de juliol, reguladora
del dret a l'educació (LODE); la Llei orgànica
1/1990, de 3 d'octubre, d'ordenació general del
sistema educatiu; la Llei orgànica 9/1995, de 20 de novembre,
de la participació, l'avaluació i el govern dels
centres docents; i, finalment, la Llei orgànica 10/2002, de 23
de desembre, de qualitat de l'educació, que deroga
Amb tot, cal tenir molt en compte que
aquesta regulació fou dictada majoritàriament en un
context on la major part de comunitats autònomes no havien
assumit competències en el terreny educatiu i l'Estat
n'establia la regulació completa, ja que havia de valer
per a territoris sense competències educatives.
La jurisprudència constitucional ha estat molt lligada a casos
concrets relatius al desplegament orgànic estatal i, en
general, com és usual, ha abonat la conservació de les
normes en detriment de les impugnacions originades en seu autonòmica.
El dret comparat ens mostra com el tema de la distribució de
competències en la matèria educativa no es pot observar
com una qüestió estàtica, sinó que cada
país cerca la via millor d'articulació de les
relacions competencials entre els estats centrals i els ens autònoms
políticament descentralitzats com Alemanya o Bèlgica
permeten veure que les solucions adoptades en l'àmbit
educatiu poden variar considerablement al llarg del temps, la qual
coses diferents en diferents moments d'aquesta evolució.
Per tant, no es pot partir de la idea que la situació present
reflecteixi l'únic equilibri possible entre les
competències estatals i les autonòmiques en el marc
La Constitució prefigura les competències educatives a
l'article 149.1.30, el qual fa referència, entre les
competències de l'Estat, a la "regulació de
les condicions d'obtenció, expedició i
homologació de títols acadèmics i professionals
i normes bàsiques per al desenvolupament de l'article 27
de la Constitució, a fi de garantir el compliment de les
obligacions dels poders públics en aquesta matèria".
Aquest precepte admet diverses possibilitats interpretatives.
cas, però, es poden distingir dues atribucions competencials
diferenciades en què la intensitat de la funció
normativa prevista pressuposa l'existència de dos àmbits
materials, tot i que no perfectament diferenciats: una, relativa a
les condicions d'expedició i homologació dels
títols acadèmics i professionals, on la competència
funcional es defineix com a "regulació" -terme que
no exclou l'assumpció de certes potestats normatives per
les comunitats autònomes-; l'altra, pel que fa al
"desenvolupament de l'article 27, a fi de garantir les
obligacions dels poders públics en aquesta matèria",
que se circumscriu funcionalment a les "normes bàsiques".
Entre aquests dos àmbits materials es pot reconèixer
una zona de confluència que afecta, fonamentalment, la matèria
relativa a les "condicions d'obtenció dels títols
acadèmics i professionals", en la qual la "regulació"
estatal tampoc no abasta necessàriament tota la legislació.
La voluntat del constituent va ser la de circumscriure les
atribucions estatals per tal de garantir un espai propi de les
polítiques educatives autonòmiques i eliminar la
referència republicana a un sistema dual d'escoles.
aquest sentit, són aclaridores les paraules del representant
d'UCD, senyor Llorens Bages, que va dir que "se hace
En aquest sentit, els conceptes de
l'article 149.1.30 CE tenen una significació pacífica
en els debats: "expedició" s'entén
referida al fet material de l'expedició, és a
dir, la determinació de la forma i contingut dels títols,
el procediment d'expedició, el registre, etc. Pel que fa
a l'"homologació", resta referida al
reconeixement oficial i denominació dels estudis acadèmics
És a dir, pretén garantir que els
mateixos estudis rebin la mateixa denominació i que la menció
a un títol concret en qualsevol part de l'Estat suposi
d'obtenció de títols" resta referida a la
determinació dels continguts comuns a tots els programes
referir-se diverses vegades als poders públics, significava, a
parer dels que hi van intervenir, una crida a les comunitats
autònomes i no solament a l'Estat.
totalment contrària a la voluntas legislatoris,
expressada en els debats constituents, i a la lògica de la
distribució competencial en aquesta matèria, una
lectura del precepte que conduís a identificar l'abast
material de les competències estatals amb tota l'esfera
d'intervenció pública en l'àmbit
Des d'altres perspectives interpretatives, el resultat al qual
criteri sistemàtic, l'article 149.1.30 CE es relaciona
directament amb l'article 27 CE, tot i que l'expressa
voluntat constituent va ser la de separar ambdós preceptes, en
el sentit de no tractar en l'article 27, ubicat en el títol
relatiu als drets i deures fonamentals, el tema competencial.
voluntat es va posar de manifest en el rebuig sistemàtic de
totes les esmenes que pretenien matisar o concretar en algun apartat,
en favor de l'Estat, la referència genèrica als
d'entendre referida, doncs, tant a la instància estatal
Tots els poders han de garantir el
compliment de les obligacions constitucionals en la matèria.
En aquest mateix sentit, la Sentència del Tribunal
Constitucional 137/1986, de 6 de novembre, demana que la relació
entre la normativa bàsica de l'article 149.1.30 i
l'article 27 CE ha de ser estreta i directa.
que l'abast d'aquesta competència estatal no sigui
coincident amb el de les normes de "desenvolupament" dels
drets fonamentals de l'article 81.1 CE, de manera que la llei
orgànica no és un títol competencial de l'Estat
D'aquesta manera, l'Estat no pot
legislar sobre qualsevol aspecte de l'ensenyament sinó
estrictament sobre aquells que es refereixin als títols
acadèmics i al desenvolupament del dret a l'educació
i la llibertat d'ensenyament i les seves diferents
Altrament, estaríem davant d'un inexistent i nou títol
competencial estatal que respondria al nom de l'ordenació
La jurisprudència constitucional ha assenyalat, tot
justificant la intervenció autonòmica, que aquesta no
de manera que l'Estat només podria fer el
desenvolupament directe d'aquells drets (STC 137/1986, de 6 de
Així mateix, en altres sentències
s'afirma la dimensió prestacional del dret, cosa que
exigeix la implicació dels poders públics (STC 86/1985,
de 10 de juliol, FJ 3), particularment els autonòmics,
específicament en relació amb l'article 27.5 i
Consegüentment, en relació amb aquests aspectes
d'ordenació, planificació o organització
en l'àmbit de l'ensenyament, és possible i
necessari delimitar subsectors si es vol projectar la competència
exclusiva de la Generalitat en matèria d'ensenyament,
dins la competència exclusiva permet limitar l'expansivitat
de les bases estatals en la matèria educativa.
necessari admetre que l'exclusivitat de l'atribució
competencial a la Generalitat no pot abastar tot el sector educatiu,
ja que haurà de respectar les competències estatals
sobre títols acadèmics i professionals i les normes
bàsiques de desplegament del dret a l'educació i
l'article 149.1.1 CE ha de ser totalment residual en la matèria
d'ensenyament, com deia el Dictamen d'aquest Consell núm.
234, de 10 de febrer de 2003, que recollia la Sentència del
Centrant ara la nostra anàlisi en l'article 125 de la
Proposta de Reforma, a partir de les consideracions anteriors,
entenem que les limitacions constitucionals a la competència
de la Generalitat en matèria educativa es resolen mitjançant
el segon i tercer apartat d'aquest article.
preveu una competència executiva en el paràgraf tercer
amb relació a les condicions d'expedició i
homologació de títols (art. 149.1.30 CE), mentre que la
competència es proposa com a compartida, en el paràgraf
segon, pel que fa a l'obtenció d'aquests i amb
relació a les normes bàsiques per al desenvolupament
directe dels drets de l'article 27 CE.
diferenciar unes submatèries, no incloses en els supòsits
la consideració de competència exclusiva, cosa que es
Segons el nostre parer, l'ensenyament comprèn tres
fases: l'accés al mateix, la transmissió de
coneixements i l'acreditació a través d'un
La primera i tercera fase són principalment de
caràcter estatal, mentre que la intermèdia és la
que correspon a grans trets a l'àmbit autonòmic.
A partir d'aquest esquema, que se suporta en les previsions
Proposta, considerat inconstitucional per la majoria en alguns dels
seus apartats o incisos d'aquests.
subscrivim aquest vot particular entenem que l'abast de la
constitucionalitat és més ampli que el que ha
Així, cal estudiar aquells subapartats de l'article 125
en els quals no hi ha una coincidència amb la majoria.
no universitari, la competència exclusiva, que comprèn
tots els nivells, etapes, cicles, graus, modalitats, especialitats i
Aquesta competència inclou en tot
"b) La programació general de l'ensenyament [...]
L'article 27.5 CE encomana als poders públics la
garantia del dret a l'educació "mitjançant
una programació general de l'ensenyament, amb la
participació efectiva de tots els sectors afectats i la
l'apartat 1.b al·ludeix al vessant directament
prestacional del dret a l'educació, que es tradueix en
la fixació d'objectius i la posada a disposició i
organització dels mitjans i recursos necessaris per dur a
terme la prestació educativa i els serveis escolars
Una actuació característica d'aquest
àmbit és la programació de les places escolars
en les diferents parts del territori.
de l'Estat en la matèria educativa no poden oposar-se a
l'assumpció de competències exclusives per part
de la Generalitat en aquest àmbit.
terme també una programació general de l'ensenyament,
però el contingut i l'abast d'aquesta serà
divers, atès que s'ha de referir a les competències
estatals (titulacions, elaboració de disposicions generals,
Per tant, es configura com una actuació externa a la de
la Generalitat, sens perjudici de la necessitat d'articular
fórmules de col·laboració i concertació,
especialment ateses les repercussions financeres d'algunes
Consegüentment, l'adjectiu "general"
inclòs en l'apartat examinat no planteja dubtes de
s'utilitza en referència als poders públics
indistintament, i en aquest cas caldrà circumscriure-la al
"c) La regulació dels requisits i de les condicions
mínimes dels centres docents i educatius; [...] el règim
de llur professorat, i el règim d'autorització
regulació dels requisits que han de complir els centres
docents, en la mesura que afecta l'organització de la
prestació del servei educatiu, es pot reservar a la
de constitucionalitat respecte de l'adjectiu "mínimes",
perquè sembla fonamentada l'apreciació que
almenys alguns dels requisits i condicions que es configuren amb
aquest caràcter podrien constituir al mateix temps un
pressupòsit essencial del dret a l'educació.
Aquesta connexió amb el dret a l'educació no
habilitaria, però, l'Estat per fer una regulació
detallada de les condicions o requisits que han de tenir els centres.
Tanmateix, la Generalitat no pot regular els requisits i les
condicions "mínimes" dels centres docents i
educatius, per molt que sigui l'ens titular de la competència
d'ordenació del sector de l'ensenyament i
responsable directe de la garantia de la qualitat del servei
En conseqüència, no pot ser entesa com a
competència exclusiva, sinó compartida i passar a
l'apartat 2 de l'article 125 que estem analitzant, opinió
que sembla compartir la majoria, ja que no s'ha prodigat en
d'incisos no presenten dubtes de constitucionalitat amb les
inconstitucional que la capacitat de creació de centres
docents sigui objecte de competència exclusiva de la
Generalitat, emmarcada dins la potestat més àmplia de
abastar la transformació, ampliació, classificació
i supressió de centres docents.
del règim del professorat dels centres públics -sobre
que aquesta expressió ha de ser interpretada sistemàticament
dins del conjunt de l'apartat primer de l'article 125, de
tal forma que aquesta atribució no faria referència a
lletra g, sinó a qüestions distintes, bàsicament
vinculades a la posició i funcions del professorat dins dels
centres educatius o al règim de les seves activitats.
consegüent, la regulació d'aquests aspectes no
s'inclou sota la competència de l'article 149.1.18
manera que pot quedar inclosa com un aspecte de la competència
exclusiva de la Generalitat en el marc de l'ordenació
Finalment, la competència sobre el règim d'autorització
dels centres docents privats també es pot vincular a la
competència exclusiva de la Generalitat sobre l'ordenació
formulada a l'inici d'aquest apartat 1.c, en el
sentit que la fixació del règim d'autorització
per la Generalitat, al qual s'ha d'ajustar la tramitació
i resolució de les sol·licituds d'obertura i
funcionament dels centres privats i les modificacions de les
autoritzacions lliurades, ha de respectar certes condicions "mínimes"
d'aquests centres imposades com a requisits de caràcter
bàsic per la legislació estatal, per la qual cosa
s'hauria de preveure la seva consideració com a
"d) L'establiment i l'ordenació dels
En aquesta lletra d hi ha tres conceptes, però només
ens dedicarem al primer, que és el que presenta dubtes per a
la majoria, dedicat a l'establiment i l'ordenació
Aquesta submatèria presenta una formulació
molt àmplia o oberta, la qual cosa fa necessària una
precisió ulterior del seu abast.
mateix article 125 proporciona un primer criteri delimitador, en
recollir el règim de competència compartida en la
matèria relativa a l'establiment dels plans d'estudis
i la corresponent ordenació curricular.
hem d'interpretar que aquest apartat no inclou aquells aspectes
subjectes a la competència estatal sobre la regulació
de les condicions d'obtenció dels títols (art.
149.1.30 CE), que abasta l'estructuració del sistema
educatiu en diferents nivells, cicles i cursos en els quals s'ordenen
els estudis conduents als títols oficials i la fixació
de la competència exclusiva d'aquest apartat 1.d ha
de ser distint de l'anterior, ja que contràriament seria
inconstitucional per vulnerar competències reservades a
l'Estat, com creiem que és el parer de la majoria.
Tanmateix, aquest incís admet una interpretació al
marge de les atribucions que l'article 149.1.30 CE confereix a
l'Estat, la qual es pot projectar en un doble sentit:
externament, pel que fa a l'"establiment" dels
ensenyaments, sobre l'oferta d'ensenyaments, com un
aspecte directament relacionat amb la programació educativa i
que, sense vulnerar les competències estatals, pot abastar la
regulació i execució de totes les mesures relatives a
les etapes educatives pre-obligatòries i als ensenyaments que
no condueixin a l'obtenció d'un títol
estatal (formació d'adults, organització
d'ensenyaments en règim no presencial, programes
d'inclusió escolar de menors immigrants, etc.), així
com la creació i regulació dels títols
corresponents i les condicions d'expedició i homologació
En un segon sentit, d'"ordenació"
interna dels ensenyaments, la competència exclusiva de la
Generalitat es pot projectar sobre els aspectes relatius a: els
criteris d'avaluació, qüestions metodològiques,
regulació de drets i deures dels alumnes i pares, regulació
de l'orientació escolar i professional dels alumnes,
regulació de serveis i activitats extraescolars i
El segon -sobre la regulació, organització i exercici
de la inspecció i l'avaluació general del sistema
educatiu- és considerat constitucional per la majoria.
nostre parer, la raó de la seva constitucionalitat és,
pel que fa a la inspecció, el fet que la Sentència del
Tribunal Constitucional 6/1982, de 22 de febrer, ja va reservar les
facultats inspectores en l'àmbit educatiu a les
En la mesura que es tracta d'una
funció atribuïda als "poders públics"
per l'article 27.8 CE, la Generalitat pot assumir amb caràcter
exclusiu les facultats inspectores relatives a les matèries de
la seva competència quant a l'ordenació del
constitucionalment que aquesta assumpció inclogui les
potestats normatives corresponents, quant a l'organització
de l'activitat inspectora i la seva adequació als
d'avaluació, aquestes permeten reconèixer una
capacitat d'incidència clara en l'ordenació
Estrictament, es tracta d'una activitat
executiva i, en conseqüència, l'atribució
exclusiva a la Generalitat de funcions avaluadores amb relació
a les seves competències d'ordenació del sector
educatiu no planteja cap dubte de constitucionalitat.
l'exclusivitat amb què es configura aquesta atribució
no impedeix que l'Estat pugui impulsar avaluacions en l'esfera
evitar el solapament que acostuma a produir-se en l'exercici de
funcions avaluadores, convindria l'establiment de mecanismes de
Finalment, la innovació i recerca i garantia de la qualitat
del sistema educatiu tampoc no és qüestionada per la
Aquestes activitats es relacionen directament amb els dos
Com s'ha assenyalat respecte de
l'avaluació, admeten ésser configurades com a
competències exclusives referides a les competències
pròpies de la Generalitat en l'ordenació del
"h) L'establiment i la regulació dels criteris i
dels procediments d'admissió i escolarització
Aquest subapartat es refereix a una matèria relativa a
l'organització de la prestació del servei
educatiu, estretament relacionada amb la programació examinada
Aquesta conclusió s'extreu també de la
comparació amb la competència compartida recollida a
l'apartat 2.b, pel que fa a l'accés a
l'educació, que per la seva afectació essencial
al dret a l'educació pot ser objecte d'una
regulació bàsica per l'Estat ex article 149.1.30
En canvi, la fixació de criteris ordenadors de l'admissió
de l'alumnat pels centres i la regulació dels
corresponents procediments administratius es poden emmarcar en
l'àmbit de la competència exclusiva de la
Generalitat per a l'ordenació de l'ensenyament,
sense que estigui justificada constitucionalment una intervenció
En conclusió, llevat de les consideracions que es fan en
aquest vot particular i les que són coincidents amb les de la
majoria, que s'expressen en el Dictamen (Fonament VII.5), hi ha
un àmbit format per algunes submatèries educatives que
pot qualificar-se de competència exclusiva de la Generalitat i
que és conforme amb la Constitució.
manera, si hi ha alguna indicació en sentit contrari, caldrà
entendre que es tracta d'una competència compartida i
s'haurien de reubicar a l'apartat segon de l'article
semblant al de l'article 125 de la Proposta de Reforma, tot i
que amb una distribució i expressions diferents.
aquesta esmena, d'acord amb allò que hem afirmat abans,
ha de considerar-se també constitucional, en contra del parer
majoritari exposat en el Dictamen del qual hem de discrepar.
s'ha de precisar que almenys els tres primers paràgrafs
de la lletra b de l'apartat 1 de l'esmena 228, en
coherència amb allò que la majoria ha dit en el punt 5
del Fonament VII, haurien d'haver-se considerat constitucionals
per la pròpia majoria, ja que tracten aspectes així
considerats en relació amb l'article 125.1.b i c
Els altres paràgrafs són subsumibles en
el redactat de l'article perquè relacionen potestats que
referència errònia de la lletra c a un article
6.2.1, quan hauria de ser a l'article 114 de la Proposta.
L'esmena, pel que fa a aquesta qüestió, també
hauria d'haver estat interpretada com a constitucional per la
majoria, atès que aquesta ha considerat compatible amb la
Constitució la lletra g de l'article 125.1, si
s'entenia sistemàticament amb l'article 114 citat,
com s'ha fet, en relació amb l'article 157.3
Finalment, i aquesta és l'excepció
que avançàvem abans, coincidim amb la majoria a
considerar inconstitucional l'esmena 228 punt dos, perquè
no pot ser una competència compartida, sinó executiva.
C) Esmena 227 en relació amb la 197.
evidentment una imputació d'inconstitucionalitat, però
cal advertir que l'acceptació d'aquesta esmena i
de la proposada pel mateix grup en relació amb l'article
105 (esmena 197) comportaria la supressió de les competències
El Dictamen de la majoria assenyala amb encert que la distribució
de competències entre l'Estat i les comunitats autònomes
en matèria de medi ambient és particularment imbricada,
per mor del caràcter intersectorial o transversal de la
En efecte, la legislació bàsica de
l'Estat compleix, d'acord amb la jurisprudència
del Tribunal Constitucional, una funció no tant d'uniformitat
relativa sinó, més aviat, d'ordenació
d'uns mínims que cal respectar però que habiliten
a cada Comunitat Autònoma a establir diferents límits
en els nivells de protecció del medi ambient, de forma
semblant al que efectua la Unió Europea respecte dels estats
Tanmateix, el Dictamen entén que l'article 161.2 de la
Proposta de Reforma, en la seva redacció, guarda una certa
incoherència amb l'apartat tercer del mateix precepte, i
que aquesta desapareixeria amb la supressió de l'incís
parlar dels espais naturals que ultrapassen el territori de
Catalunya, que aquests estan correctament regulats en l'esmentat
apartat tercer, i la seva inclusió a l'apartat segon,
llevat que se suprimeixi l'esmentada expressió
Malgrat que la discrepància no hauria de ser essencial, volem
Aquest precepte s'inclou al capítol I del títol
Això fa que, en una interpretació
sistemàtica del text del legislador català, el
contingut de l'article 111 calgui projectar-lo als diferents
àmbits competencials en els quals la Generalitat estén
les competències a un abast territorial superior al de
Sobretot quan diu expressament l'article 111.2 "sens
perjudici del que estableix aquest estatut en cada matèria".
En efecte, l'article 111 apartat 2 estableix que, en el supòsit
de competències que tinguin un abast superior al del territori
de Catalunya, la Generalitat exercirà les seves competències
amb tota plenitud sobre la part de l'àmbit material
competencial situat en el seu territori.
supòsits en què la fragmentació de l'activitat
pública sigui inviable, la Generalitat ha d'establir,
d'acord amb els ens territorials amb competència sobre
la matèria afectada, els instruments de col·laboració
necessaris per a l'exercici de les competències en el
Queda clar, doncs, que pel que fa a l'exercici de les
competències que superin el seu territori, només per
via dels "instruments de col·laboració
necessaris" podrà ser viable l'exercici de les
Finalment, el precepte que comentem regula el supòsit del fet
que no hagi estat possible trobar aquests mecanismes de col·laboració
"amb acord de la Comissió Bilateral Estat-Generalitat"
la facultat d'establir els mecanismes de coordinació per
fer viable l'exercici de les esmentades competències per
part de cadascuna de les comunitats autònomes que hi puguin
Entenem que de la referida interpretació de la Proposta de
Reforma cal extreure'n la prevalença de l'esmentat
article 111, i això permet superar la suposada dificultat
d'encaix constitucional que, al nostre parer, erròniament
imputa la majoria del Dictamen a la inclusió de la frase
fine, segurament per una redacció poc afortunada d'aquest
En conclusió, l'article 161.2 és, al
En aquest apartat manifestem la nostra discrepància amb
l'argumentació i la conclusió del Fonament VIII
(punts 3 i 6, en relació amb el punt 2.A), que fa referència
L'esmena 332, relativa a l'article 180.3 (participació
en la formació de les posicions de l'Estat davant de la
Unió Europea), diu, en allò que ens interessa, que "La
posició expressada per la Generalitat és vinculant per
a la formació de la posició estatal quan afecta les
seves competències exclusives i determinant en el cas de les
(gestió de fons europeus) afirma: "En cas que els fons
europeus no es puguin territorialitzar, [...] la Generalitat ha de
participar en els òrgans o en el procediment de distribució.
La seva participació té caràcter vinculant per a
l'Estat en cas que els fons afectin l'exercici de
posició majoritària a fi d'apreciar la
inconstitucionalitat de les esmenes remet la seva argumentació
corresponent a la sostinguda en el punt 2.A, tot adduint la
inconstitucionalitat de la substitució de "determinant"
segons la majoria, el dubte d'inconstitucionalitat es basa en
que la paraula vinculant "imposaria un deure incompatible amb
el ius contrahendi que correspon a l'Estat i que
s'inscriu dins de les competències de què aquest
disposa en l'àmbit de les relacions internacionals (art.
En aquest cas, però, cal remarcar que el
Dictamen es pronunciava sobre l'esmena 329 relativa a l'article
En aquesta esmena es deia que: «El Govern de la
Generalitat i el Parlament de Catalunya han de dirigir al Govern de
l'Estat i a les Corts Generals les observacions que estimin
pertinents a aquest efecte [les iniciatives de revisió dels
tractats originaris i fundacionals de la Unió Europea i dels
processos de negociació i aprovació subsegüents],
que són vinculants en el cas de les competències
cas, tanmateix, és ben diferent al que ara tractem, ja que si
bé en relació amb l'esmena 329 no sembla poder-se
obviar l'article 149.1.3 CE, en les esmenes que ara considerem
no es posa en qüestió la facultat estatal de
comprometre's internacionalment mitjançant tractats,
sinó que estem davant de la formació de la posició
de l'Estat davant de la Unió (esmena 332) o en una
reunió per a distribuir fons (esmena 341).
una organització comunitària europea, en una fase
es tracta d'uns temes que tenen relació directa amb les
competències exclusives de la comunitat autònoma,
respecte de les quals l'Estat no pot intervenir, ja que és
qüestió teòrica que hi ha al darrere, el Tribunal
Constitucional ha afirmat moltíssimes vegades que la
distribució de competències no resta alterada per
l'adhesió a les Comunitats Europees -ara la Unió
Europea- (per totes, STC 236/1991, de 12 de desembre) i també
ha considerat que la dimensió comunitària europea és
més aviat una prolongació de l'àmbit
D'aquesta manera, la UE no és una dimensió
"estrangera", ni les reunions preparatòries o
decisòries del Consell Europeu són relacions
s'hauria d'admetre la constitucionalitat del "vinculant"
en aquest cas i, també, en el de l'article 184.3,
relatiu a fons europeus, on la doctrina del Tribunal també
s'ha pronunciat en el sentit que els fons van lligats a la
competència substantiva (entre d'altres, STC 79/1992, de
tant, estimem que el mot "vinculant" és
constitucional, si bé és cert que cal advertir que es
tracta d'una inidònia solució tècnica, ja
que podria esdevenir impossible disposar d'una posició
estatal, atesa la previsible vinculació a més d'una
comunitat, si més d'un estatut establís preceptes
semblants als de la Proposta de Reforma (cosa que ara no és
En conseqüència, per no fer impossible trobar
una posició estatal caldria cercar una solució de
caràcter cooperatiu o multilateral, que impliqués, en
cas d'acord entre les comunitats autònomes que poden
vincular la postura estatal, que l'Estat hagués de
l'Estatut la norma més adequada per proposar una única
solució, però, l'Estat, ara com ara, no té
títol per oposar-se constitucionalment a la competència
exclusiva de les comunitats autònomes.
definitivament el tema caldrà esperar que l'anunciada
reforma constitucional abordi aquesta qüestió o que els
instruments d'inordinació funcionin adequadament.
conclusió les esmenes 332 i 341 són constitucionals.
preveu que el territori de Catalunya, tot sol o juntament amb els
territoris d'altres comunitats autònomes veïnes,
sigui una circumscripció per a les eleccions al Parlament
Europeu, afegint tot seguit que la Llei orgànica electoral ha
de concretar aquesta determinació.
A criteri de la majoria del Consell, aquest precepte seria
inconstitucional perquè l'Estatut estaria incidint sobre
l'àmbit de la reserva de llei orgànica que
estableix l'article 81 de la Constitució, amb relació
a l'establiment del règim electoral general.
els que subscrivim aquest vot no compartim aquesta opinió per
les raons que exposem a continuació.
En primer lloc, perquè el dret a l'autonomia que els
estatuts reconeixen i concreten en compliment de la seva funció
constitucional no pot ser considerat avui de manera aïllada del
procés d'integració europea, que afecta,
òbviament, l'Estat, però també les
com ha tingut ocasió d'assenyalar reiteradament el
Tribunal Constitucional, té una projecció "interna"
per la pròpia naturalesa i característiques de la Unió
Europea; així el Tribunal no ha considerat el comerç
intracomunitari europeu com a comerç exterior (STC 21/1999, de
25 de febrer, FJ 10 in fine; amb altres paraules també
s'ha recollit per altres Sentències com, per citar-ne
algunes, STC 100/1991, de 13 de maig, FJ 5; 80/1993, de 8 de març,
conseqüències més importants és l'afectació
de les competències de la Generalitat, la qual cosa posa en
relleu la importància que tenen les polítiques
comunitàries sobre el contingut material de l'autogovern
Aquesta connexió innegable entre el procés
europeu i l'autonomia de Catalunya justifica, al nostre parer,
que l'Estatut pugui contenir previsions sobre aquest aspecte i,
entre aquestes, una consideració especial de Catalunya en la
forma de participació en les eleccions al Parlament Europeu
que, en aquest cas, compta també amb l'element afegit
que es desprèn de les característiques singulars que
En aquest sentit, l'article 187
de la Proposta de Reforma és tributari de l'article 1 de
d'aquesta manera pel Dictamen, no hauria de ser gens estrany
que Catalunya fos una circumscripció a Europa, en tant que
l'article primer, primer apartat, del Tractat de la Unió
Europea fa referència als pobles d'Europa.
diu que "El present tractat constitueix una nova etapa en el
procés creador d'una unió cada vegada més
estreta entre els pobles d'Europa, en la qual les decisions
seran preses de la forma més oberta i propera als ciutadans
exclusivament als pobles d'Europa i no als Estats, ja que el
segon apartat, incís final del mateix article distingeix entre
estats membres i pobles quan diu que la Unió tindrà com
a missió "organitzar de forma coherent i solidària
les relacions entre els Estats membres i entre els seus pobles".
En conseqüència, l'article 187 de la Proposta de
Reforma recull aquest esperit present a la Proposta de Reforma i al
En segon lloc, és important destacar que l'article 187
remet, en definitiva, a la Llei orgànica electoral la
concreció de la previsió estatutària.
nostre, aquesta fórmula permet conciliar la funció
estatutària i l'orgànica, amb el benentès
que no es poden fer lectures constitucionals que passin per
considerar les lleis orgàniques com a espais de regulació
absolutament separats i aïllats de les determinacions que
configuren el binomi integrat per la Constitució i els
estatuts quan es tracta de desenvolupar el contingut de l'autonomia
Altrament dit, la reserva de llei orgànica de
l'article 81 de la Constitució pot tenir condicionants
derivats de determinacions estatutàries, si aquestes es
produeixen en àmbits relacionats amb l'autonomia
territorial, supòsit que es produeix en aquest cas tal com ha
En conseqüència, la fórmula de compromís
que, en definitiva, es dedueix de l'article 187 quan reconeix
el principi de participació europea de Catalunya mitjançant
la fórmula de circumscripció electoral i remet després
a la Llei orgànica electoral la seva concreció final no
pot ser considerada contrària a la Constitució.
Vot particular que formulen els consellers senyors Agustí M.
Bassols i Parés, i Jaume Camps i Rovira, a l'empara de
l'article 50 del Reglament provisional d'organització
i funcionament del Consell Consultiu de la Generalitat de Catalunya,
al Dictamen núm. 269, emès el dia 1 de setembre de
Els consellers Agustí M. Bassols i Parés i Jaume Camps
i Rovira discrepem respectuosament del Dictamen, pel que fa al parer
inclosos en el capítol II, del títol IV de la Proposta
de Reforma, que regulen les competències de la Generalitat.
Les matèries específiques i els preceptes afectats són
concretament: l'article 113.3.a in fine, així
com l'article 155.1, lletres b i d; en un segon
bloc, l'article 132.10, així com l'article 145.3;
Més enllà de l'àmbit competencial, la
discrepància amb la majoria del Dictamen, que formulem en el
present vot particular, comprèn la temàtica del
198.2, pel que fa a les expressions "la capacitat normativa"
i "la responsabilitat fiscal", així com l'article
200, en la seva frase final, ambdós preceptes de la Proposta
A la vegada, la nostra discrepància s'estén
a la suposada inconstitucionalitat que el Dictamen atribueix a les
Abordarem en primer lloc els preceptes que, a parer nostre, són
perfectament constitucionals i referits, tots, a l'àmbit
lletres b i d, la majoria del Consell ha entès
que els dos preceptes citats són inconstitucionals.
matisadament d'aquesta apreciació per les consideracions
A fi d'assolir aquest propòsit, ens cal fer unes
els topalls que es deriven de l'article 149.1.18 CE, segons el
qual l'Estat té competència exclusiva sobre "les
bases del règim jurídic de les administracions
públiques i del règim estatutari dels seus funcionaris
[...]; el procediment administratiu comú, sens perjudici de
les especialitats derivades de l'organització pròpia
de les Comunitats Autònomes [...]; legislació bàsica
sobre contractes i concessions administratives i el sistema de
responsabilitat de totes les administracions públiques".
Ara bé, tampoc podem menystenir que el Tribunal Constitucional
ha fet sovint una interpretació extensiva de les bases
d'interpretació extensiva perquè l'article
149.1.18 CE no fa una reserva específica de l'àmbit
competencial que comprèn el règim local i, malgrat
això, el Tribunal Constitucional imposa sobre el règim
local els paràmetres del precepte, a l'empara del
concepte jurídic prou indeterminat "règim jurídic
de les administracions públiques".
Aquest paràmetre interpretatiu del Tribunal Constitucional pot
ser objecte de modulació arran de la Proposta de Reforma, que
precisa amb més detall que no pas l'EAC vigent les
competències de Catalunya en relació amb el règim
Hem d'apel·lar aquí a la futura modulació
de la jurisprudència constitucional que, previsiblement,
s'innovarà arran de la modificació d'un
dels dos eixos del bloc de constitucionalitat, concretament, l'eix
Del que hem dit, cal extreure'n la conseqüència
segons la qual no es pot aplicar de forma rígida i automàtica
la doctrina vigent del Tribunal Constitucional sobre la matèria
En cas de resultar aprovada per les Corts Generals la Proposta de
l'article 113.3, relatiu a la competència exclusiva
sobre organització i competències en matèria de
contractació dels òrgans de les administracions
El segon incís de l'esmentada lletra a de
competència exclusiva sobre les regles d'execució,
l'Administració, ha de tenir, com afirma el Dictamen,
una consideració diferenciada, atès que les regles
d'execució, modificació i extinció dels
contractes de l'Administració disposen d'una més
específica protecció de competència bàsica,
més enllà de la prevista a l'article 149.1.18 de
Per això, també coincidim amb el
Dictamen en els dubtes de constitucionalitat relatius a l'esmentat
Però, en canvi, per idèntiques raons a les exposades,
no hauria d'oferir dubtes de constitucionalitat la competència
exclusiva en matèria de règim local a l'hora de
"b) La determinació de les competències i de les
potestats pròpies dels municipis i dels altres ens locals, i
també de les funcions públiques d'existència
necessària en tots els ens locals de Catalunya.
òrgans de govern dels municipis i dels altres ens locals, i
també de les competències, el funcionament i el règim
d'adopció d'acords d'aquests òrgans,
de les relacions entre ells i d'un estatut especial per als
tot el que s'ha exposat, al nostre entendre, el primer incís
Reforma és perfectament constitucional, com també ho
Dictamen de l'apartat 10, de l'article 132 (exigència
d'acord previ de la Generalitat per qualsevol modificació
funcional, ampliació o modificació del règim
econòmic o financer dels elements que integren la xarxa viària
de Catalunya amb independència de llur titularitat).
Possiblement la redacció del precepte és un pèl
rotunda, però sembla, tanmateix, indubtable que "l'acord
previ de la Generalitat" ha de produir-se en una interpretació
sistemàtica de la Proposta de Reforma, en els paràmetres
de la Comissió bilateral Estat-Generalitat, regulada a
l'article 177 de la Proposta de Reforma (resulta difícil
obviar la problemàtica de praxi aplicativa que es derivaria,
per exemple, d'una eventual homogeneïtzació
tarifària en els peatges de les autopistes arran de la diversa
titularitat estatal o autonòmica sobre aquestes).
aquesta interpretació sistemàtica del text de la
Proposta de Reforma atès que la dita Comissió bilateral
Generalitat i l'Estat, als efectes, entre d'altres, de la
participació i la col·laboració de la
Generalitat en l'exercici de les competències estatals
que afectin l'autonomia de Catalunya.
pot tenir una altra incardinació que la que es deriva de la
concreta funció d'adoptar acords per part de la Comissió
bilateral, segons es fixa a l'apartat 2 del repetit article
Al nostre entendre, aquest precepte gaudeix de lògica
prevalença aplicativa en l'"àmbit
bilateral" que és objecte del nostre comentari.
Per tot el que hem exposat, ens sembla que, més enllà
de l'obvietat que constata el Dictamen respecte de la supressió
de l'incís "amb independència de llur
titularitat", que, efectivament, deixaria l'article
132.10 sense cap sentit, hauria estat oportú interpretar que
l'acord de la Generalitat que es regula en el precepte
qüestionat, només podria tenir lloc al si de la Comissió
la Proposta de Reforma sobre els diversos preceptes sobre els quals
es projecta, i que n'han de ser, lògicament, tributaris.
Recordem finalment que, ja sigui bé per via de transferència
de l'article 150.2 CE o bé per acord al si de la
Comissió bilateral, sempre queda preservada la competència
decisòria de l'Estat i, per això, considerem que
l'apartat 10 de l'article 132 és constitucional.
Respecte de l'article 145.3, hem de tornar a invocar
l'argumentació que ens portava a entendre constitucional
En el cas que ens ocupa, es tracta d'actuacions
de foment cultural o d'inversió en béns i
equipaments culturals situats a Catalunya, així com les
adquisicions per qualsevol títol en les quals s'ha de
determinar el percentatge dels béns que corresponen a la
Generalitat, que l'Estat faci a Catalunya, totes les quals
requereixen l'acord de la Comissió bilateral de
i coincidir amb el Dictamen en el caràcter de doble
exclusivitat que abasta el títol competencial, no gosaríem
afirmar que el precepte és inconstitucional si atenem la
funció prou genèrica que es preveu a la lletra c,
culturals de les quals estem parlant tenen encaix en el supòsit
que permet assegurar un exercici més eficaç de les
competències respectives de l'Estat i de les de la
Generalitat en els àmbits d'interès comú.
Un d'aquests àmbits és, òbviament, la
matèria de cultura, atesa l'especificitat catalana i els
fets diferencials que en aquesta matèria de cultura resulten
de l'evidència que es proclama a l'article 1 de la
Proposta de Reforma ("Catalunya és una nació"),
sobre la qual el Consell Consultiu no ha tingut cap dubte d'encaix
Per les raons exposades, al nostre entendre, l'article 145.3 és
Finalment, tractarem dels dubtes de constitucionalitat que el
Dictamen atribueix a l'article 147.3. de la Proposta de
Si bé l'article 149.1.2 CE atribueix a l'Estat
la competència exclusiva en matèria d'immigració
es pot deduir la impossibilitat d'exercir competències
en relació amb les persones immigrades que tenen la seva
residència a Catalunya, que hi treballen, o que hi venen per
evident que als anys 1978 i 1979 el fet immigratori no havia
adquirit, ni de bon tros, les dimensions ni la problemàtica
que el fet immigratori té en l'actualitat, i que
previsiblement s'incrementarà en el futur, sobre la
absolutament coherent que la Proposta de Reforma vetlli pels àmbits
propis de la responsabilitat de la Generalitat que poden quedar
afectats pel fet immigratori (sanitat, educació, cultura,
serveis socials, per esmentar només els principals).
Per tot això, el legislador català ha volgut fer una
interpretació flexible de la competència estatal de
obligacions d'actuació en l'àmbit laboral,
aprofitant les competències executives de les quals disposa la
Cal remarcar al respecte d'aquesta qüestió que la
lògica interna de la legislació d'estrangeria
atribueix a l'autoritat laboral –i no pas a la
governativa- l'exercici de les funcions relacionades amb les
autoritzacions i els permisos de treball.
destacar l'antecedent que suposa l'article 11.2 EAC
vigent, en el qual el fet cert és que s'excepcionen de
la competència de la Generalitat en matèria laboral les
actuacions relatives als immigrants; ara bé, aquest és
un límit autoimposat a l'EAC vigent, que pot
desaparèixer amb ocasió de la Proposta de Reforma i
que, en qualsevol cas, demostra que aquesta temàtica ja va ser
contemplada l'any 1979 en el context específic de les
competències de la Generalitat en matèria de treball.
d'altra manera cal interpretar la regulació concreta de
l'article 147 de la Proposta de Reforma, que troba el seu
ancoratge constitucional en les abans esmentades competències
supòsits que poden oferir més dubtes de
constitucionalitat, és a dir, els regulats a l'apartat 3
de l'article 147 que estem analitzant, el legislador estatuent
els dóna cobertura en la Comissió bilateral
Generalitat-Estat, tot aprofitant que les lletres a
especialment en el primer cas, tenen una pacífica ubicació
professional" i "les necessitats i les previsions de
treball" així ens ho demostren.
rellevants de la política estatal d'immigració
s'atribueixen, en definitiva, a la Comissió bilateral
Més enllà de la dificultat interpretativa que cal
atribuir a l'incís "la fixació de les
apel·lar al marc d'actuació de la Comissió
mixta citada, té en compte dues qüestions que voldríem
primera d'aquestes comprèn la seva necessària
participació en els diferents àmbits que el fenomen
immigratori té sobre una societat com la catalana (recordem:
caracteritzada per uns trets socials, culturals i lingüístics
països de caràcter plurinacional i d'estructura
federal s'han establert fórmules semblants a les de
l'article 147 en relació amb el 177 de la Proposta de
Reforma per tal de conciliar l'impacte immigratori sobre els
trets diferencials que presenten determinades parts del territori
segona qüestió és la constatació que
l'article 147 apartat 3 preserva, en darrera instància,
la capacitat decisòria de l'Estat.
s'atribueixen, diguem-ho un cop més, a la Comissió
bilateral, i això significa que caldrà sempre la
concurrència de la voluntat estatal per a la seva existència
En conseqüència, la competència
estatal de l'article 149.1.2 CE queda preservada i això
ens permet considerar que la fórmula que articula l'apartat
específic de participació de la Generalitat de
Catalunya en les polítiques d'immigració, però
sense tenir en cap cas efectes de suplantació de la capacitat
Per totes les consideracions anteriors, hem de concloure que
Un cop enllestits els dubtes de constitucionalitat sobre els quals
hem expressat el nostre criteri discrepant amb el Dictamen de la
majoria, abordarem ara la plena constitucionalitat dels articles i de
les esmenes que comprenen l'àmbit del finançament
de la Generalitat sobre els quals el Dictamen expressa el seu parer
l'extraordinari impacte d'aquesta matèria a l'hora
de bastir els fonaments de l'autogovern de Catalunya, per això,
manifestem respectuosament la nostra total discrepància en
aquest àmbit, mitjançant les consideracions que
Ens referirem en apartats diferenciats, en primer lloc, a les
consideracions generals que ens mereixen tots i cadascun dels
preceptes i esmenes afectades, en segon lloc, abordarem,
específicament, l'article 198.2, pel que fa a les
expressions "la capacitat normativa" i "la
responsabilitat fiscal", així com l'article 200 en
la seva frase final, ambdós preceptes de la Proposta de
títol VI de la Proposta de Reforma.
ens portaran a considerar que tots els preceptes i les esmenes
A tall de consideració prèvia, és oportú
recordar el capteniment desfavorable del legislador català
respecte del finançament que ha tingut Catalunya durant els
darrers 25 anys, al seu entendre inadequat, per tal de desenvolupar
l'àmbit competencial conferit per l'EAC vigent.
efecte, la Cambra catalana s'ha fet ressò del dit
capteniment desfavorable en nombroses ocasions, de les quals cal
destacar els criteris adoptats majoritàriament pel Parlament
de Catalunya sobre el nou model de finançament, que varen ser
aprovats per la "Comissió d'Estudi sobre el
de l'Autonomia de Catalunya" el dia 14 de maig de 1999
permetem espigolar alguns dels criteris que considerem que tenen
ha de respondre a les necessitats i les característiques
pròpies de la nacionalitat històrica que és
La Generalitat de Catalunya ha de participar en tots
els impostos de l'Estat pagats a Catalunya, per tal de
disposar de recursos suficients per afrontar les seves competències,
i ha de poder decidir lliurement sobre la distribució dels
El nou model ha de basar-se en l'acord bilateral
entre la Generalitat i l'Estat.
Catalunya només ha de participar en el Consell de Política
Fiscal i Financera (CPFF) de l'Estat, a efectes de consulta i
ha de fer possible, a curt termini, la recuperació dels
dèficits de dotacions de capital públic que
ben delimitat de contribucions a la solidaritat s'ha de
reflectir en els saldos de les balances fiscals de cada Comunitat
Els ingressos de la Generalitat han de dependre dels
La Generalitat ha de recaptar tots els
impostos i ha d'aportar a l'Estat la part que li
correspongui per atendre les càrregues i els serveis que
l'Estat continuï assumint com a propis, inclosa la
La Generalitat ha de tenir capacitat normativa sobre
tots els impostos que tingui cedits".
S'ha d'aconseguir que la Generalitat
sigui l'Administració única a Catalunya en
matèria tributària i que recapti tots els impostos de
Cal traspassar definitivament a la Generalitat de
Catalunya la participació actual de les entitats locals en els
El Parlament de Catalunya ha de poder
decidir sobre les competències i els recursos que han de
correspondre als diferents nivells locals, o sigui, exercir la
capacitat legislativa pel que fa a la tributació local".
Les inversions de l'Estat a Catalunya s'han
d'incrementar per a corregir la discriminació que hi ha
hagut durant molts anys i compensar el dèficit reiteradament
demostrat a les dotacions de capital públic".
El finançament de la Generalitat de Catalunya
a partir de l'any 2002, ha de superar el model dels costos
efectius i les limitacions de la Llei Orgànica de Finançament
de les Comunitats Autònomes (LOFCA) i del CPFF.
bilateral entre l'Estat i la Generalitat que, tot respectant
l'Estatut d'Autonomia, estableixi un sistema clar de
repartiment de competències i de recursos".
Només cal la simple lectura d'aquests criteris
majoritaris per adonar-se que el legislador estatuent ha volgut
reflectir-los en els preceptes relatius al finançament de la
Proposta de Reforma (essencialment, títol VI, capítol
I, articles 196 a 205, ambdós inclosos), i en les esmenes
formulades al títol VI que hi fan referència
(principalment esmenes números 358 a la 369, ambdues
Els dos models acullen el principi de bilateralitat entre
Catalunya i l'Estat en l'àmbit del finançament.
Ambdós sistemes també articulen amb diferents
modulacions un model de finançament que aprofita l'anomenada
desconstitucionalització de la matèria de finançament.
nostres consideracions –avalades per bona part de la doctrina
iuspublicista catalana–, recorden les matisacions que cal fer a
l'hora d'establir les relacions entre l'Estatut i
aquesta qüestió tot inclinant-se per la tesi que les
reserves de llei orgànica s'han de considerar de forma
independent del contingut dels Estatuts, fins al punt de donar més
rellevància a l'abast teòric i potencial
d'aquelles reserves que així prevaldrien sobre les
Tanmateix, la nostra discrepància sobre l'esmentada tesi
ha quedat explicitada, amb major amplitud, arran del vot particular
del conseller senyor Jaume Camps i Rovira, que ha comptat amb
l'adhesió del conseller senyor Agustí M. Bassols
És per aquesta raó que no volem
insistir-hi, sinó tan sols recordar que aquelles
consideracions i criteris interpretatius eren susceptibles de ser
aplicats a matèries competencials regulades per l'Estatut,
llei orgànica, sinó "condicionada" (per
exemple, el cas de l'Administració de justícia o
de la Seguretat pública, segons estableixen de forma expressa
els articles 152.1 i 149.1.29 CE).
consideracions tenen especial relleu en els supòsits en els
quals l'existència de la llei orgànica és
només "potestativa", tal com succeeix en el cas de
de llei orgànica en sentit necessari, i això comporta
l'existència d'un espai d'actuació de
l'Estatut especialment ampli, sobretot quan la Constitució
no estableix directament un model concret de finançament.
tenir en compte en definitiva, que la regulació de la hisenda
autonòmica ha de ser considerada com a matèria
econòmics necessaris per a l'adequat exercici de les
"afeblit" d'aquesta reserva de llei orgànica
seu àmbit d'aplicació i vigència en funció
de determinacions més específiques dels estatuts
Aquest caràcter afeblit de la reserva de
llei orgànica que prediquem de la LOFCA és diàfana
en els règims especials de finançament regulats a les
disposicions addicionals de la dita Llei, i no únicament per
als casos forals d'Euskadi i Navarra, sinó també
per als supòsits de Canàries i de les ciutats de Ceuta
acabem de dir confirma que en matèria de finançament la
reserva de llei orgànica no pot ser contemplada en termes
absoluts ni il·limitats, quan ens trobem amb un Estatut que
regula els elements propis de la hisenda autonòmica, a
l'empara de l'habilitació que comporta la manca
d'un model constitucional concret.
oblidar, finalment, que els estatuts són lleis orgàniques
que expressen la voluntat de l'Estat.
que els estatuts constitueixen decisions legislatives que no queden a
la lliure disposició de l'Estat (a diferència del
que succeeix amb les lleis orgàniques "normals"),
també ho és que el component interpretatiu en
l'aplicació constitucional que els estatuts
necessàriament incorporen, els fa idonis per desplegar uns
efectes de precisió i atermenament en relació amb les
matèries reservades a la llei orgànica, sobretot quan
aquestes reserves no tenen normalment un contingut preestablert i
definit de forma precisa a la Constitució, i quan aquesta
tasca també es realitza amb la concurrència de la
dialèctic entre les previsions de l'EAC vigent i la
LOFCA ha donat una exagerada rellevància a aquesta última
Llei orgànica en detriment de les previsions estatutàries
configurades essencialment en els articles 44 i 45 de l'EAC
Les potencialitats d'aquests preceptes estatutaris han
esdevingut pràcticament simbòliques per mor de
l'autolimitació que es deriva de la disposició
addicional sisena i la disposició transitòria tercera
intangibles principis constitucionals que informen la matèria
que ens ocupa (autonomia financera, coordinació amb la hisenda
estatal i solidaritat, articles 156 CE en relació amb
l'article 138.2 CE, en el sentit que les especificitats
estatutàries no podran implicar en cap cas privilegis
econòmics o socials) han estat desenvolupats sovint a l'empara
d'una restrictiva i desigual jurisprudència del Tribunal
cal dir, en primer lloc, que l'article 156 CE no explicita en
absolut com s'han d'articular concretament els principis
establerts i en definitiva, són els estatuts els que "poden"
les fonts d'ingressos de les respectives comunitats autònomes
i, en conseqüència, per via estatutària és
perfectament constitucional establir i modificar, en el seu cas, el
Volem dir que quan els estatuts
defineixen llurs àmbits competencials, a l'empara de
l'article 147.2.d CE, han de poder, a la vegada, definir
els elements instrumentals que habilitin l'exercici de les
Creiem que els elements instrumentals
indefugibles són, precisament, els recursos econòmics
necessaris per a l'adequada prestació de serveis que es
deriva de l'exercici de les competències assumides.
Aquesta última afirmació, que ens sembla evident, ha
estat sovint oblidada i, per això, en parlar de la
intangibilitat dels principis constitucionals, consideràvem
que havien estat desenvolupats d'una forma "desigual".
Volíem dir amb això que, a més de la coordinació
amb la hisenda estatal i la solidaritat, és essencial el
respecte al principi de l'autonomia financera i això
comporta un notori grau de potencialitat estatutària a l'hora
de definir els recursos econòmics que cal esmerçar en
conclusió del que estem exposant ens sembla absolutament
finançament i el bloc d'esmenes que hi formula un model
alternatiu, habilitin un nou model de finançament que permeti
superar la pràctica inaplicació de les previsions dels
perfectament constitucional (recordem al respecte el contingut de les
consideracions prèvies al vot particular formulat pel
conseller senyor Jaume Camps amb l'adhesió del conseller
senyor Agustí M. Bassols, i de forma especial el que s'hi
diu sobre el caràcter de llei paccionada de la Proposta de
Reforma) que es pugui minvar o, fins i tot suprimir en la pràctica,
l'aplicació de la LOFCA en funció de l'acceptació
per part de l'Estat del nou sistema de finançament
ordre d'idees, no es pot descartar que, amb caràcter
tuïtiu o cautelar, es pugui incloure, per part de les Corts
Generals, una nova disposició addicional a la LOFCA anàloga
a les d'Euskadi, Navarra, Canàries, Ceuta i Melilla.
Aquesta nova disposició addicional a la LOFCA ratificaria la
seva no aplicabilitat, total o parcial, en el cas de Catalunya i la
prevalença del model de finançament que es derivi de la
aquí hem comentat les potencialitats de la Proposta de Reforma
–i de l'al·ludit bloc d'esmenes- en la
definició d'un nou model de finançament i la
constatació prima facie del seu perfecte encaix
Ens cal ara constatar que, malgrat les seves evidents
diferències, tant el règim de concert d'Euskadi i
la LORAFNA navarresa, com els règims de la resta de comunitats
autònomes, tenen pacífica cobertura en el marc
D'aquesta constatació se'n desprèn
una obvietat: tots respecten els principis intangibles de l'article
156 en concordança amb l'article 138.2 CE, és a
dir, el d'autonomia financera, el de coordinació amb la
perquè a la CE no hi ha una determinació de com cal
articular aquests principis, llevat del de solidaritat que la CE
concreta en l'anomenat Fons de Compensació per a
despeses d'inversió, però sense aportar tampoc
la Constitució no ens indica la gradació mitjançant
la qual han de jugar en cada cas els tres eixos del finançament
autonòmic, és a dir, els impostos propis de cada
comunitat, els tributs cedits per l'estat, i les participacions
genèriques en els ingressos de l'estat.
delegació que fa l'article 157 CE a les comunitats
autònomes de les funcions recaptatòries dels tributs
estatals no explicita mecàniques operatives concretes per a la
dita delegació o col·laboració, remetent-la a
allò que determinin les lleis i els estatuts.
exagerat la transcendència del topall establert en l'article
138.2 CE, relatiu a la prohibició que les diferències
estatutàries puguin originar qualsevol tipus de privilegi
entre els ciutadans de l'estat.
implica, ni de bon tros, l'exigència d'igualtat
absoluta i, en aquest ordre d'idees, l'establiment d'un
règim singular sobre el finançament català (com
el fixat en l'actual Proposta de Reforma i en el bloc d'esmenes
empara constitucional, més enllà de l'apel·lació
als drets històrics de Catalunya que ja s'analitzen en
el vot particular que formulem juntament amb el conseller senyor
d'altres podem citar la Sentència del Tribunal
Constitucional 37/1987, de 26 de març, en el seu Fonament
també la frase referida a l'article 149.1.1 CE, de la
Sentència del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de març,
en què es defineix l'article 138.2 CE com a topall, però
en cap cas com a atributiu de competències, i que per tant no
limita la matèria competencial assumible per una comunitat
consideracions que s'han formulat, cobren especial rellevància
al constatar que els règims anomenats forals, tant el Concert
d'Euskadi, com la LORAFNA de Navarra, són perfectament
constitucionals perquè, amb independència de les
matisacions que es puguin fer a la seva praxi aplicativa (sobre la
constitucionals, voldria dir que no respecten els principis de la CE,
especialment els de coordinació amb la Hisenda estatal i el de
La inqüestionable constitucionalitat dels sistemes
ser d'altra forma- en l'absolut respecte als esmentats
principis constitucionals i, per tant, no es fonamenten essencialment
en la disposició addicional de la LOFCA.
constitucionalitat dels dos sistemes forals no deriva específicament
atès que en el seu redactat no s'especifica quins són
els territoris forals (ens remetem en aquest punt a les
"drets històrics" en el vot particular que hem
formulat juntament amb el conseller senyor Jaume Vernet i Llobet).
La possibilitat d'expandir l'autonomia financera de la
Generalitat que es desprèn de les consideracions anteriors té
sens perjudici de la constitucionalitat que es resolgui al voltant de
la legislació estatal sobre estabilitat pressupostària.
Aquesta, al nostre entendre, discutible legislació
l'autonomia financera i la necessitat de preservar-la.
definitiva, l'absència de reserva de llei orgànica
en el tema de finançament comporta l'habilitació
estatutària per definir el model en forma precisa tal com
Comissió Primera del Parlament i en les esmenes formulades al
dit títol VI de la Proposta de Reforma, tot això sens
perjudici de salvaguardar en qualsevol cas els principis de
suficiència financera, unitat expressada en termes de
coordinació amb la hisenda estatal i la solidaritat entre tots
els ciutadans de l'estat, principis que al nostre entendre
respecten a bastament les formulacions dels models de finançament
que s'inclouen en la Proposta de Reforma, ja sigui al títol
VI o a les esmenes que hi fan referència.
Totes les consideracions que fins ara hem anat desgranant ens porten
a considerar la prevalença dels estatuts per sobre la LOFCA, a
condició de la capacitat que tingui l'estatut per
Aquesta condició esdevé decisiva per impedir que la
LOFCA pugui arrossegar àmbits de la regulació no
determinats plenament per l'estatut.
enllà del capteniment favorable que ens mereixia la inclusió
d'una disposició addicional específica a la LOFCA
referida a Catalunya, pensem que la Proposta de Reforma en els dos
models proposats pretén, poc o molt, omplir de contingut la
proposta estatutària per evitar els dits efectes
És precisament en aquest àmbit on es fa més
necessari apel·lar a les consideracions que en els vots
particulars emesos hem anat desgranant respecte de la conveniència
de no utilitzar, en fer el judici de constitucionalitat de la
Proposta de Reforma, els paràmetres interpretatius que es
derivarien de la disposició addicional setena de la LOFCA, en
connexió amb la disposició addicional setena de l'EAC
vigent, així com de la jurisprudència constitucional
que fins ara no ha pogut tenir un altre paràmetre
interpretatiu que el que es deriva del dit binomi, més enllà
que la Proposta de Reforma si resulta aprovada, deixarà sense
efecte un dels dos pilars del binomi (l'EAC vigent i la seva
disposició addicional setena), i obligarà en tot cas
una nova correlació harmònica, en concordança
amb el contingut de la Proposta de Reforma.
futura jurisprudència del Tribunal Constitucional haurà
d'adaptar-se al nou escenari del finançament de la
Generalitat i adaptar la seva doctrina a remolc del nou eix
això ja estarem en condicions d'abordar els dubtes de
constitucionalitat que la majoria del Consell ha trobat en dos
preceptes del títol VI de la Proposta de Reforma per un
costat, i en les esmenes 356 a 364, ambdues incloses, del sistema de
finançament alternatiu al proposat pel títol VI, per un
expressions "la capacitat normativa i la responsabilitat
fiscal", així com l'article 200 en la seva frase
final, ambdós de la Proposta de Reforma, no tenen cap
de finançament formulat a la Proposta de Reforma en el seu
títol VI manté el sistema de recursos econòmics
derivats dels tributs propis i dels cedits per l'Estat,
establint una participació en tots els impostos estatals
suportats a Catalunya que passen a la categoria de tributs cedits
S'estableix que el percentatge de
participació no pot ser inferior en cap cas al 50%.
en el sistema de finançament que comentem, es confereix a la
Generalitat la capacitat normativa sobre els impostos estatals
cedits, i s'aplica un percentatge d'aquests com a
contribució a l'Estat per al finançament dels
seus serveis i les seves competències, percentatge que no pot
com a element definidor trobem, en el model proposat, la quota de
solidaritat de la Generalitat amb la resta de comunitats autònomes,
de solidaritat i d'anivellament haurà de prendre en
consideració les necessitats de despesa i la capacitat fiscal
de Catalunya, determinades en relació amb la mitjana de les
comunitats autònomes i d'acord amb el major grau
d'esforç fiscal que realitzi Catalunya.
mitjançant la Comissió Mixta de Relacions Fiscals i
haurà de concretar, desenvolupar i actualitzar el sistema de
àmbit, l'àmplia regulació de les hisendes
locals basada en l'autonomia financera i el principi de
suficiència de recursos, que haurà de concretar-se en
una futura Llei d'hisendes locals catalanes.
culminació del model formulat al títol VI de la
legislatives de les Corts Generals definiran els aspectes que no
hagin quedat concretats, més enllà d'una
avaluació quinquenal del resultat dels mecanismes de
solidaritat i d'una actualització també
quinquenal del sistema de finançament.
Reforma, els mandats constitucionals dels quals parlàvem a les
consideracions generals, és a dir, essencialment, els
principis d'autonomia financera, coordinació i
entendre, en la seva globalitat el títol VI de la Proposta de
Reforma és totalment constitucional d'acord amb les
consideracions que hem formulat en les consideracions generals i
té la capacitat normativa i la responsabilitat fiscal sobre
tots i cadascun dels impostos estatals suportats a Catalunya.
redacció d'aquest incís del precepte, la majoria
del Consell en desprèn un topall d'inconstitucionalitat.
d'aquesta opinió, essencialment per dues raons, una
d'elles de forma i una altra de fons.
en parlar de la capacitat normativa i la responsabilitat fiscal es
pot entendre que s'està referint a "tota" la
Malgrat tot, entenem que precisament l'omissió en el
dubte– permet la raonable interpretació que no s'està
referint a la totalitat de la capacitat normativa i els seus efectes,
ni tampoc a la totalitat de la responsabilitat fiscal i dels efectes
enllà d'aquesta raó de caire formal, cal
projectar en la integritat del precepte les conseqüències
que es deriven de l'assumpció per part de la Proposta de
Reforma d'un notable increment de l'àmbit
competencial, extenent-lo a noves competències i ampliant-les
mitjançant la concreció de múltiples submatèries
en diferents àmbits competencials.
conseqüències comprenen essencialment la necessitat de
garantir la suficiència financera per fer front a les noves
competències assumides i les ampliades i, concretament, a la
prestació dels serveis a la ciutadania que es deriven
Com no podia ser d'una altra forma, en una
correcta interpretació hermenèutica de tot el títol
VI, el precepte qüestionat és tributari dels principis
rectors establerts a l'article 196 de la Proposta de Reforma i
si, tal com s'hi estableix, el finançament de la
Generalitat ha de regir-se, entre d'altres, pel principi
d'autonomia financera, el de suficiència de recursos i
terme aquest objectiu sense una plena capacitat normativa i
responsabilitat fiscal sobre tots i cadascun dels impostos suportats
198 de la Proposta de Reforma, és plenament constitucional.
es qüestiona per part de la majoria del Consell la
constitucionalitat del topall que s'estableix a l'article
parlar del percentatge de participació entre l'Estat i
la Generalitat en els diferents impostos cedits, estableix que aquest
percentatge "no ha de ser en cap cas superior al 50%".
del parer de la majoria, perquè també en aquest supòsit
cal connectar el precepte amb el principi d'autonomia financera
proclamat constitucionalment (article 156 CE) i a la mateixa Proposta
de Reforma, en el seu article 196 abans comentat.
cas de les hisendes locals, la Constitució és encara
més explícita en fixar que hauran de disposar dels
mitjans suficients per a l'exercici de les funcions que la Llei
els atribueix, aquesta mateixa evidència és
constitucionalment aplicable a les comunitats autònomes, com a
única garantia d'una adequada prestació dels
serveis públics derivats de l'exercici de les
només podran assolir aquest objectiu si disposen dels recursos
financers necessaris que es constitueixen com a concepte instrumental
bàsic a l'hora de parlar de la suficiència dels
català formula, amb millor o pitjor encert (que no ens
correspon avaluar) una opció legislativa tendent a garantir
uns "mínims" per abastar la suficiència
Ho explicita mitjançant la fixació del
percentatge que comentem, la interpretació del qual ha
d'incardinar-se en els paràmetres de la consecució
financera i la suficiència de recursos que se'n deriva.
les consideracions fins ara exposades, entenem que l'article
base del finançament alternatiu que proposa el títol VI
de la Proposta de Reforma, no tenen, segons el nostre parer, cap
Mitjançant les indicades esmenes i altres de concordants que
no han estat considerades inconstitucionals per part del Dictamen de
la majoria, es pretén definir en el nou Estatut de Catalunya
un model de finançament de notori detall i precisió,
tot incorporant una clàusula de tancament d'acord amb la
qual l'exercici de les competències fiscals i financeres
establertes estatutàriament no pot ser limitat per cap altra
llei estatal més enllà de la Constitució.
Proposta d'acord econòmic entre la Generalitat i l'Estat
inclou la gestió, la recaptació, la liquidació i
la inspecció per part de la Generalitat de tots els tributs
satisfets a Catalunya mitjançant una agència tributària
l'establiment d'un règim tributari i fiscal
globalment propis, tot incloent una quota de contribució a
l'Estat pels serveis prestats i que comprengui també la
satisfacció del principi de solidaritat.
la vegada, la creació d'un òrgan bilateral
encarregat de la gestió del sistema i de la globalitat de
relacions entre la Generalitat i l'Estat pel que fa a tot
proposta articula un model amb vocació de completar i definir
tot l'àmbit competencial que estem comentant, destinat a
obviar els efectes harmonitzadors de la LOFCA i les prescripcions del
proclama en els "principis de l'acord econòmic"
el respecte al principi de solidaritat fixat a la Constitució
En segon lloc, el respecte a l'estructura general
impositiva de l'Estat i, així mateix, el respecte a les
normes de coordinació, harmonització fiscal i
d'entrar en l'anàlisi dels preceptes sobre els
quals el Dictamen de la majoria ha establert dubtes
d'inconstitucionalitat, dels quals discrepem respectuosament,
ens cal avançar que el règim d'acord econòmic
que es proposa, malgrat la seva amplitud i precisió
reguladora, estableix, al nostre entendre, tan sols les bases del nou
model final que configuren les dites bases serà el que de
manera bilateral estableixi en definitiva l'Estat mitjançant
Aquest és pràcticament el tenor
literal de l'esmena 359 de la Proposta:
"El règim d'acord econòmic entre la
Generalitat de Catalunya i l'Estat estableix les bases
de les relacions de caràcter fiscal entre ambdues
administracions, i es desenvoluparà de manera bilateral
mitjançant una llei paccionada".
és així, al nostre entendre, la concreció de les
bases correspondrà en definitiva a les Corts Generals, que
hauran d'aprovar la llei necessària per portar a terme
"el règim d'acord econòmic amb Catalunya"
(de forma anàloga a la Llei que desenvolupa el sistema de
dit de passada- d'una prolixitat i concreció de detall
hem dit en el nostre vot particular, i també en el vot que
articula el conseller senyor Camps amb l'adhesió del
conseller senyor Bassols, sobre el caràcter de llei paccionada
especial significació a l'hora d'establir el règim
hauran d'acollir de forma positiva o negativa la Proposta de
Reforma després d'un "iter legislatiu"
centrat en la negociació i l'acord, tant o més
encara ho serà la llei que aprovi en el seu cas el nou sistema
de finançament, fixant "negre sobre blanc" tots
els seus requisits i condicions.
En definitiva, totes les relacions
de caràcter fiscal entre l'Estat i la Generalitat que
caldrà desenvolupar, diguem-ho un cop més, de forma
bilateral i mitjançant un indefugible acord que es deriva del
finançament propugnat en el bloc d'esmenes que estem
analitzant en cap cas suplanti les potestats estatals derivades de la
discrepància que fins ara hem expressat respecte del criteri
que exposa el Dictamen en el seu Fonament X i, en concret, en fer el
judici de constitucionalitat respecte del bloc d'esmenes que
estem enjudiciant, té un especial relleu en constatar que la
majoria considera inconstitucional el nou sistema de finançament
articulat, en la mesura que nega segons la seva apreciació, la
competència normativa estatal per fixar els principis de la
entendre, aquesta consideració és errònia, i ens
cal fer-hi especial esment, en funció del fet que els
principis constitucionals esdevenen l'únic topall
intangible per part de qualsevol sistema de finançament que es
ignorar la dificultat que ens representa poder fixar l'abast de
la consideració que expressa la majoria i que hem relacionat
els punts essencials del nostre dissentiment.
359 del règim d'acord econòmic s'estableix
que l'esmentat acord només configura les bases de les
relacions de caràcter fiscal entre la Generalitat i l'Estat,
tot deixant el seu desenvolupament a una llei paccionada.
farem forts en la literalitat del concepte de "llei
Però tanmateix, creiem que amb encert,
l'esmena expressa que les concretes precisions de la dita
relació bilateral hauran de quedar concretades (en forma tan
LORAFNA) a la Llei de l'Estat a la qual correspon aprovar i
desenvolupar el "règim d'acord econòmic".
Ens preguntem com podria ser d'altra forma, o dit d'una
altra manera, quin instrument jurídic, llevat d'una llei
de l'Estat, podria fixar el desenvolupament del règim
Sembla obvi que si es tracta únicament i exclusiva d'una
llei de l'Estat, de cap manera no es pot entendre que se
suplanti la libèrrima voluntat de les Corts Generals en
acceptar la proposta estatutària.
també, irrellevant si a l'evidència que exposem
al paràgraf anterior se li vol dir llei bilateral, llei
acordada o llei paccionada, o bé, qualsevol altre apel·latiu
que haurà de comportar en tot cas la concurrència d'una
prèvia acceptació per part de l'Estat de la
proposta estatutària en l'iter legislatiu que
tantes vegades hem comentat, i en un segon estadi, l'acceptació
–si ho vol lliurement- de la llei que aprovi les dites bases de
les "relacions de caràcter fiscal" amb la precisió
dit sigui de passada, no entenem els dubtes de la majoria del Consell
Si el mateix Dictamen parla en diverses ocasions de l'Estatut
com a llei paccionada (entre d'altres, la lletra B del punt 4
del Fonament I del Dictamen), considerant l'expressió
perfectament constitucional en els seus termes literals, és
lògic que idèntica apel·lació es pugui
fer d'una llei prevista en el títol VI del mateix
Estatut si, a més, regula una matèria tan
costa d'entendre que de la lectura de les prescripcions de la
lletra a i concordants de l'esmena 360, se'n pugui
desprendre per part del Dictamen de la majoria que el model nega la
intangibilitat dels principis constitucionals de la Hisenda general.
Entenem respectuosament que si com es diu a l'esmena 360 la
Generalitat estableix el sistema amb ple respecte dels principis
raonablement posar en qüestió la prevalença dels
ressalta i proclama el respecte als principis constitucionals
principi de solidaritat fixat a la Constitució espanyola.
principi constitucional de respecte a l'estructura general
impositiva de l'Estat i a les normes de coordinació i
principi de col·laboració amb l'Administració
tributària de l'Estat que es predica de l'Agència
tributària catalana i que no preveu la concreció
d'aquesta col·laboració atès que ja ho
farà la llei estatal que aprovi el "règim d'acord
coincidir amb l'afirmació que fa el Dictamen de la
majoria sobre la similitud del règim d'acord econòmic
amb "el règim de concert econòmic".
discrepem és de l'afirmació que el Dictamen fa
seguidament segons la qual aquest model és "no previst a
la Constitució per a la Generalitat de Catalunya".
cop més, hem de recordar que a la Constitució no s'hi
preveu aquest model ni cap altre, ni per a Catalunya, ni per a la
consideracions generals, del seu caràcter potestatiu tampoc no
es pot desprendre una expressa reserva de llei orgànica de la
Gosaríem dir que tan constitucional seria l'existència
de la LOFCA com la seva inexistència (art. 157.3 CE).
obvi de la vigència de la LOFCA no pot portar-nos a propugnar
la seva prevalença per damunt d'aquells estatuts que
omplin de contingut el sistema de finançament de la comunitat
fa la Proposta de Reforma i de forma més complerta o tancada
si es vol, el bloc d'esmenes que estem analitzant.
cop més que a l'Estat li pertocarà, per via de
les Corts Generals, l'acceptació o no de la Proposta
estatutària, també en aquest àmbit.
contingut de les esmenes 361, 362, 364, 369, 371 i subsegüents,
diguem-ho un cop més, no tenen el caràcter excloent de
les competències estatals que es predica al Dictamen per les
mateixes consideracions que fins ara hem formulat.
estendrem en el comentari que fa el Dictamen respecte a la projecció
sobre el bloc d'esmenes que comentem de la disposició
amb els criteris del Dictamen, respecte als efectes aplicatius del
contingut de la disposició addicional primera ja s'han
analitzat in extenso al vot particular en el qual conflueixen
les nostres discrepàncies, juntament amb la del conseller
senyor Jaume Vernet i Llobet, en relació amb la temàtica
particular, subscrit pels tres consellers esmentats, ens remetem a
l'hora de dissentir de l'afirmació que es fa al
Fonament X in fine, segons la qual Catalunya no és
diferenciat de competències ni un sistema de finançament
en compte les consideracions exposades al llarg d'aquest vot
particular, ens permetem establir les següents conclusions:
Constitució no predetermina un model de finançament per
a les comunitats autònomes, ni tampoc especifica quines
comunitats poden disposar d'un model singularitzat i quines han
Proposta de Reforma és l'instrument jurídic idoni
per habilitar un model de finançament propi per a Catalunya i
per determinar les bases que l'han de regir, sens perjudici del
desenvolupament de les dites bases arran de la llei de les Corts
Generals que aprovi el nou model.
sistema d'acord econòmic que proposa el bloc d'esmenes
analitzat no contradiu cap principi constitucional, ans al contrari,
respecta tots i cadascun dels que preveu la Constitució, amb
especial èmfasi en la incorporació del factor
La similitud del model proposat amb el de concert i
conveni econòmic –plenament constitucionals- és
una mostra de compatibilitat amb els principis constitucionals.
règim LOFCA pot esdevenir pràcticament inaplicable a
Catalunya si la Proposta de Reforma estableix un model complet i
tancat de finançament i, en aquest sentit, resulta
jurídicament tan vàlid que la inaplicació la
reguli el mateix estatut, o com que ho faci en forma alternativa o
complementària la mateixa LOFCA, mitjançant una
disposició anàloga a les que ja conté per als
supòsits d'Euskadi, Navarra, i en uns altres paràmetres,
els casos de Canàries, Ceuta i Melilla.
reconeixement i l'actualització dels drets històrics
de Catalunya, com a element complementari per reforçar la seva
En aquest sentit, no hi ha impediment
constitucional perquè la Proposta de Reforma reconegui i
actualitzi els drets històrics de Catalunya dins del marc de
la disposició addicional primera.
de les anteriors consideracions, les esmenes 358, 359, 360, 361, 362,
364, 369 i 371 formulades al títol VI de la Proposta de
VOT PARTICULAR que formula el conseller senyor Jaume Vernet i Llobet,
a l'empara de l'article 50 del Reglament provisional
la meva discrepància està en relació amb
l'argumentació del Fonament I, cosa que afecta
els Fonaments V, dedicat al Poder Judicial i Ministeri Fiscal; X,
sobre finançament; i XII, sobre les lleis a les quals es
refereix la disposició addicional novena.
Segons la meva opinió, el tractament, molt ponderat, donat al
Fonament I, des del punt 2 al punt final, que ha aprovat la majoria,
no posa èmfasi suficient a l'específica funció
constitucional dels estatuts d'autonomia i a la seva rellevant
posició en el sistema de fonts, de les quals deriven
importants conseqüències en altres fonaments del
Així, el meu parer sobre la relació entre
l'Estatut d'autonomia i determinades normes estatals
unilaterals és diferent de la majoria, tant en l'abast
constitucionalment com en els seus efectes, tot i que sigui
parcialment coincident en part del seu desenvolupament.
conseqüència, passaré a exposar dins d'aquest
apartat (I) quines són les qüestions generals sobre la
funció constitucional dels estatuts d'autonomia (1) i el
rang normatiu d'aquests (2), per a continuació mostrar
la incidència que tenen aquests aspectes generals sobre altres
aspectes més concrets enunciats abans i als quals dedicarem la
desenvoluparem d'aquesta manera, no només perquè
es tracta de temes diferents sinó, sobretot, perquè
estan directament relacionats amb lleis orgàniques o
ordinàries estatals, el paper de les quals constitueix la base
de la meva respectuosa discrepància amb la majoria.
manera, s'adjunten uns apartats sobre Poder Judicial (II),
directament relacionats amb unes determinades lleis orgàniques
Respecte a la funció constitucional dels estatuts
d'autonomia, la Constitució espanyola és una
norma que, per motius diversos, ha estat qualificada encertadament
com a norma oberta, especialment pel que fa a la distribució
En aquest àmbit, la coneguda com a
"Constitució territorial" es troba en gran part
desconstitucionalitzada, llevat de la determinació d'uns
principis generals i dels processos per exercir el dret a l'autonomia
de les nacionalitats i regions.
diverses, tant polítiques, com històriques i
jurídiques, i no paga la pena, ni tampoc és el lloc, de
En qualsevol cas, això té una implicació clara:
els estatuts d'autonomia, per mandat constitucional, són
les normes que desenvoluparan els principis constitucionals i dotaran
de contingut l'autonomia reconeguda constitucionalment, la qual
cosa pot provocar una gran complexitat, sobretot a l'aparell
central de l'Estat, que haurà d'assajar relacions
bilaterals i multilaterals amb les diferents comunitats autònomes.
Ara bé, el que hem de tenir molt clar és que aquesta ha
estat l'opció volguda constitucionalment i les
disfuncions que el sistema pugui provocar s'hauran d'assumir
Per tant, aquests hauran de cercar una
solució negociada i no unilateral a iniciativa de les
en cas contrari, o bé seria confondre les institucions
centrals amb les estatals, excloent les autonòmiques, que
juntament amb les primeres són també Estat, com va dir,
per cert, ben aviat el Tribunal Constitucional (STC 32/1981, de 28
juliol, FJ 5; 38/1982, de 22 juny, FJ 2, i 119/1992, de 18 setembre,
FJ 1); o bé seria convertir els interessos centrals en
com ho poden ser els autonòmics.
D'aquesta manera, la funció principal que despleguen els
estatuts d'autonomia és la concreció, a nivell
materialment constitucional, de l'autonomia política
d'un territori, cosa que té conseqüències
directes sobre la distribució del poder polític
La concreció estatutària no queda fixada per
sempre, sinó que, com la Constitució, els estatuts
poden modificar-se (títols X i IV de la CE i de l'EAC
D'aquesta forma, si no es revisa la
Constitució, la reforma estatutària ha d'encabir-se
dins dels límits constitucionals que, com hem assenyalat, són
prou laxos per permetre desenvolupaments ben diferents: des de la
inexistència de l'autonomia a un autogovern poderós.
En aquest sentit, el principi dispositiu i la bilateralitat són
principis constitucionals no escrits, que estan implícitament
en la construcció del que s'ha denominat Estat autonòmic
o de les autonomies, una forma d'Estat no homologada per la
literatura internacional que consent diversos desenvolupaments dins
Així, la funció constitucional d'un estatut, cara
enfora, consisteix a concretar la forma d'estat que la
Constitució esbossa, en col·laboració amb la
Constitució permet solucions concretives diferents, no només
territorialment sinó també temporalment, és a
dir, distintes per a cada territori, tot afectant el conjunt, i que
poden variar amb el transcurs del temps, d'acord amb les
oportunes reformes estatutàries.
també desplega una funció constitucional, cara endins,
que no és altra que la de ser la "norma institucional
bàsica" de la comunitat, com afirma, amb rotunditat,
l'exterior (o externa) i cap a la comunitat corresponent (o
interna), és característica de la norma estatutària.
Abans de continuar, cal advertir que es discuteix doctrinalment
l'existència d'una naturalesa jurídica
unitària entre els estatuts, que es posa particularment de
manifest en el moment de la seva elaboració i reforma, per la
l'Estatut d'autonomia de Catalunya (o als que més
se li assemblen), que és el que ara es proposa de modificar.
a) La funció externa es materialitza especialment a través
d'un procediment de caràcter negociat entre les forces
polítiques presents a la nacionalitat o regió i les
forces polítiques representades a les institucions
parlamentàries estatals, el qual, a les nacionalitats, vindrà
referendat per la població (pel que fa a Catalunya, d'un
costat, art. 151 i disposició transitòria segona CE,
per a l'aprovació; i, de l'altre, art. 147.3 i
152.2 CE i 56 i 57 EAC, per a la reforma).
En conseqüència, el pacte entre l'Estat
(institucions centrals) i la nacionalitat (òrgans autonòmics)
tindrà efectes sobre el primer –l'Estat central- i
la segona –la nacionalitat-, ja que altrament no tindria sentit
la negociació, si el seu resultat només fos aplicable a
En aquest sentit és del tot oportú
147.1 CE, quan diu que l'Estat reconeixerà i empararà
els estatuts com a part integrant del seu ordenament, per la qual
cosa l'Estat no podrà actuar amb ignorància de
les prescripcions estatutàries amb l'excusa que
l'estatut només afecta un determinat territori, sinó
que l'Estat ha de donar curs als compromisos que ha assumit en
un estatut, com ara ser respectuós amb les competències
autonòmiques i col·laborar amb l'autogovern.
D'aquesta manera, s'ha assenyalat que les garanties
procedimentals que s'incorporen als estatuts pretenen incidir
d'una manera o d'una altra en la mitigació de
l'unilateralisme de l'Estat i posar de manifest que la
rigidesa de la qual estan dotats els estatuts fa perdre a l'Estat
és irreversible per la sola voluntat de l'Estat; mentre
que el caràcter de llei orgànica que caracteritza
l'aprovació final palesa que l'estatut és
creat per font estatal i adquireix eficàcia pròpia una
vegada introduït a l'ordenament.
b) D'altra banda, l'estatut és la norma
d'autonomia, per acomplir la funció d'índole
interna haurà de definir els elements essencials de la
comunitat, la seva denominació, les competències, les
institucions, els aspectes financers i d'hisenda i la reforma
mateixa de l'estatut, cosa que constituirà el contingut
propi i preceptiu de l'estatut d'autonomia, que podrà
completar-se amb altres matèries que no són obligades,
sinó potestatives i complementàries, que fan que cada
estatut tingui un contingut variable i singular.
en part, que puguem parlar d'un nucli estatutari, esmentat
constitucionalment, i d'una beina també estatutària
que l'embolcalla, idea que és traslladable també
l'Estatut hi ha elements que despleguen la funció
interna (institucions), l'externa (competències
assumides) o ambdues (reforma estatutària), però tots
tenen fonament en una remissió específica
En dret comparat, la funció externa i la idea de pacte es
desenvolupen a les constitucions federals, la qual cosa fa que les
qüestions internes siguin pròpies de les constitucions
subcentrals (subordinades a la constitució federal) en la qual
no intervenen, ni en la seva aprovació ni en la seva reforma,
Però, en canvi, el sistema autonòmic,
en absència de major detall constitucional i perquè
l'estatut d'autonomia té naturalesa de llei
estatal, es caracteritza per uns estatuts d'autonomia que
acompleixen una funció externa configuradora de l'Estat
amb mandats per a l'Estat mateix, a banda del desplegament
d'una funció d'autoorganització, d'índole
Pel que fa a la posició constitucional dels estatuts
d'autonomia en el sistema de fonts, aquests s'aproven i
es reformen com a lleis orgàniques (art. 81.1 i 152.2 CE),
però atès el seu iter parlamentari
complex i la ratificació popular s'ha de considerar, pel
cap baix, com una llei orgànica especial, tant pel que fa al
seu procediment d'elaboració i aprovació com per
la matèria constitucionalment atribuïda.
No hi ha pas cap altra llei orgànica
que la seva elaboració contingui elements paccionats, ni
tampoc n'hi ha cap altra que necessiti d'un referèndum
de ratificació, com és el cas de la reforma dels
estatuts que seguiren el procediment de l'article 151 de la CE,
això és, de les comunitats de règim especial o
de "via ràpida" (Euskadi, Catalunya, Galícia
Tot això atorga a aquests estatuts una especial
rellevància que ha de projectar-se sobre el sistema de fonts,
és a dir, sobre la posició que aquests estatuts ocupen
la Constitució, però, com hem dit abans, són
normes materialment constitucionals, que conformen el que s'ha
denominat com a bloc de constitucionalitat, és a dir, el
conjunt de paràmetres normatius que han de servir al Tribunal
Constitucional per resoldre els recursos i conflictes que se li
plantegin amb relació a la distribució territorial del
es pugui interposar entre un estatut d'autonomia i la
Constitució (STC 76/1983, de 5 d'agost) i que respecte
dels estatuts d'autonomia només la Constitució fa
de paràmetre de constitucionalitat (igualment, STC 76/1983, de
5 d'agost, i 99/1986, d'11 de juliol, FJ 4), però,
respecte de la resta de l'ordenament jurídic, la
Constitució i els estatuts conformen el bloc de
jurídiques tant estatals com autonòmiques.
En aquest sentit, respecte de les normes autonòmiques, no hi
ha cap discussió d'entitat en declarar la subordinació
de l'ordenament jurídic autonòmic a la seva norma
institucional bàsica (l'estatut) i a la Constitució;
així, es va declarar una llei autonòmica
inconstitucional per antiestatutària (STC 36/1981, de 12 de
Més dubtes, en vista de les consideracions
expressades per la majoria, planteja la relació entre les
normes estatals i l'estatut, especialment quan es tracta de
lleis orgàniques, però també, vist el parer del
dictamen que ha obtingut la majoria, d'algunes lleis
La meva discrepància amb l'opinió majoritària
se centra sobretot en el fet que, en alguns temes, que tractaré
posteriorment, els meus col·legues entenen que l'Estatut
no té vigència i fins i tot pot ser apreciat com a
inconstitucional si tracta determinats temes que, a parer seu, són
objecte d'altres lleis estatals.
Segons la meva opinió, l'Estatut d'autonomia, en
allò que la Constitució li reserva o hi està
directament connectat, preval davant de la resta de l'ordenament,
tant en el seu vessant de força activa com de passiva.
L'Estatut és una norma estatal, d'origen
paccionat, de rang orgànic especial, que deroga o deixa sense
aplicació, a Catalunya, determinats preceptes de normes
anteriors i que, quan és aprovat, resisteix la novació
normativa d'altres normes, si no segueixen el procediment
expressament previst de reforma estatutària, sempre que
l'Estatut o la Constitució excepcionalment i expressa no
Per tant, cal veure atentament si la Constitució o el mateix
reserves, juntament amb els efectes que produeixen sobre
l'ordenament, constitueixen el principal motiu de la
divergència que mantinc amb l'opinió majoritària
manifestada pels meus companys consellers.
A parer meu, cal ser molt caut quan dues normes col·lideixen,
especialment, quan una d'elles és un estatut
distingir, com apuntàvem anteriorment, el grau de proximitat
amb la reserva prevista a la Constitució dels preceptes que
un precepte pertany al nucli de la reserva constitucionalitzada o,
per contra, s'inscriu en la beina o l'embolcall
d'aquesta, tant si es tracta d'un estatut o d'una
En d'altres termes, cal diferenciar la
la legislació estatal orgànica ha fet un abús de
les reserves constitucionals, qüestió sobre la qual també
ha cridat l'atenció el Tribunal Constitucional (STC
El Tribunal, quan s'ha trobat davant d'una controvèrsia
entre un precepte estatutari i un altre d'una llei que ha
considerat emparat per una remissió constitucional, no ha
en un conflicte entre un estatut i la Llei orgànica del Poder
Judicial, ha proposat que se'n fes una interpretació
conjunta, ha compatibilitzat les dues normes sense rebutjar-ne cap
col·lisió entre dos preceptes protegits per una reserva
constitucional, un per l'article 147.2 CE i l'altre per
s'allunya del nucli de la reserva, aleshores hauria de
que el primer ha envaït un àmbit reservat al segon per la
Cal donar, doncs, en aquests casos, preferència
a la norma que acompleix el mandat constitucional, sigui l'estatut
o la llei orgànica de la qual es tracti.
estatutari es troba en la situació de precedència, serà
dues previsions es troba dins del nucli de la reserva, aleshores el
criteri hauria d'afavorir la major resistència de
l'Estatut, d'una banda, si l'altra norma és
O, de l'altra, si és anterior, la força
activa de l'Estatut la inaplicaria i obligaria l'Estat a
Constitucional ha sostingut que qualsevol infracció de la
norma estatutària és una infracció de la
Constitució (STC 163/1995, de 8 de novembre, FJ 4).
És més, el Tribunal Constitucional, en la línia
d'allò que aquí s'exposa, pel que fa a
lleis orgàniques respecte de les quals no hi ha una reserva
especialíssima, ha declarat que la remissió que la
Constitució fa en favor d'una Llei orgànica "no
D'aquesta manera, la Constitució estableix en
aquest cas una reserva de Llei orgànica per a la determinació
de les competències d'una institució, però
El raonament de fons del que s'ha dit es basa en l'especial
rigidesa dels preceptes estatutaris, en el caràcter
materialment constitucional i paccionat del contingut, i en la
qualitat de llei estatal del mateix Estatut, tot i provenir
generalment d'una iniciativa autonòmica i no estatal.
tracta, en definitiva, d'una autoimposició estatal
d'unes obligacions que l'Estat pot acceptar o no, però
que si ho fa queda constret i no pot desempallegar-se'n de
respectar l'Estatut que ha aprovat.
Constitució, com deia abans, l'Estat el reconeixerà
i l'empararà com a part de l'ordenament (art.
Igualment, segons el Tribunal Constitucional, "la
d'un Estatut com el de Catalunya hi ha dues voluntats, la
territorial i la central, que, de comú acord, poden establir
com a objecte de regulació continguts aliens a l'article
aquest contingut no necessari impedeix, sota tatxa
d'inconstitucionalitat per antiestatutari, una regulació
estatal unilateral en sentit contrari al pactat en l'Estatut.
En conclusió, la regla de l'autonomia funcional és
la regla que permetrà resoldre les antinòmies entre els
estatuts i la resta de lleis estatals i que té com a
conseqüències immediates el desplegament de la força
activa i passiva dels estatuts en cas d'incompatibilitat.
tant, dissenteixo de la preeminència, a parer meu exagerada,
que s'ha donat per part de la majoria a la legislació
estatal unilateral en contra de la virtualitat i eficàcia de
l'Estatut, així com al suggeriment que l'Estatut
incorpori, mitjançant disposicions addicionals, mandats als
poders autonòmics perquè instin la reforma de
determinades lleis orgàniques utilitzant els mecanismes
prevists a l'ordenament, ja que obvia el caràcter també
de legislació estatal del mateix Estatut.
Per tant, la disposició addicional novena de la Proposta de
Reforma és, en tot cas, sobrera o, fins i tot, limitadora dels
preceptes estatutaris, però, en cap cas no és
inconstitucional, com tampoc no ho són les prescripcions
estatutàries que afecten explícitament o implícita
i directament o mediata les reserves de llei orgànica o
ordinària, com es veurà a continuació.
Respecte del títol dedicat al poder judicial, hi ha dues
reserves de llei orgànica i una de llei ordinària.
dues primeres han estat a la Llei orgànica del Poder Judicial
-en endavant, LOPJ- (art. 122.1 CE) i a la Llei orgànica que
LOCGPJ- (art. 122.2 CE), mentre que la segona fa referència a
separadament, en l'apartat següent, per les raons que
Centrant la nostra anàlisi en els dos apartats de l'article
La llei orgànica del poder judicial determinarà
la constitució, el funcionament i el govern dels Jutjats i
dels Tribunals, i l'estatut jurídic dels Jutges i dels
Magistrats de carrera, els quals formaran un cos únic, i el
del personal al servei de l'Administració de Justícia.
El Consell General del Poder Judicial és l'òrgan de
l'estatut i el règim d'incompatibilitats i les funcions dels
seus membres, assenyaladament en matèria de nomenaments,
ascensos, inspecció i règim disciplinari."
En conseqüència, la reserva a llei orgànica s'ha
de cenyir a aquests aspectes, però tant la LOPJ com la LOCGPJ
han desbordat la reserva constitucional, tractant amb detall aquest i
no opera amb plenitud davant dels estatuts d'autonomia.
L'Estatut d'autonomia, per la seva banda, troba ancoratge
constitucional per regular aspectes relatius al poder judicial a
l'article 152 CE, si bé tant el legislador estatutari,
pel que fa a la distribució de competències, com la
legislació autonòmica, no podran superar la previsió
de l'article 149.1.5 CE, que reserva la competència
sobre l'Administració de Justícia a l'Estat,
com si no tingués res a veure amb l'estructura composta
El Tribunal Constitucional ha matisat aquesta lectura, tot i que de
forma molt prudent, en distingir "l'Administració
de Justícia" de "l'administració de
l'Administració de Justícia" (STC 56/1990,
vista del procés d'aprovació dels estatuts i de
raonament ha permès que les comunitats autònomes
exercissin determinades competències sobre els recursos humans
i materials de l'administració de l'Administració
de Justícia, entesa aquesta expressió final com el
desplegament de la funció jurisdiccional.
l'article 152 CE pot concretar-se a l'Estatut en una
sèrie de mandats concrets que, si afecten el nucli dur de la
reserva de la LOPJ o de la LOCGPJ, caldrà una adaptació
d'aquesta per fer-los efectius, però si no afecten
l'esmentat nucli dur, l'Estat hauria d'aplicar-los
sense esperar una nova llei, ja que l'Estatut cobreix aquesta
D'aquesta manera, l'article 152.1 CE prescriu:
"Un Tribunal Superior de Justícia, sens perjudici de la
jurisdicció que correspon al Tribunal Suprem, culminarà
l'organització judicial dins l'àmbit territorial de la
En els Estatuts de les Comunitats
preveu la llei orgànica del poder judicial i dins la unitat i
la independència pròpies d'aquest darrer.
Sens perjudici del que disposa l'article 123 [que fa referència
al Tribunal Suprem], les successives instàncies
processals, en el seu cas, s'esgotaran davant òrgans judicials
radicats en el mateix territori de la Comunitat Autònoma en
què estigui l'òrgan competent en primera instància."
Aquest article ha de desenvolupar-se de conformitat amb l'article
"El principi d'unitat jurisdiccional és la base de
l'organització i del funcionament dels Tribunals."
Per tant, el límit constitucional el resumeix el Tribunal
Constitucional quan diu que el Poder Judicial és únic i
el seu govern també ho és (STC 56/1990, de 29 de març,
Ara bé, tot preservant la seva unitat essencial hi ha
diverses formes de desenvolupament més o menys respectuoses
amb l'Estat autonòmic, que també és un
principi constitucional deduïble de l'article 2 i del
En conseqüència, no està vedat als estatuts
d'autonomia, i menys als de règim especial, als quals es
refereix l'article 152 CE, la regulació d'aspectes
relacionats amb l'Administració de Justícia,
especialment els relatius al Tribunal Superior de Justícia o a
l'òrgan territorialitzat del Consell General del Poder
Judicial ubicats a Catalunya, així com amb la forma de
participació en la demarcació judicial.
afirmar que l'article 152 "supone una
És més, el Tribunal Constitucional també ha
afirmat, en relació amb les clàusules subrogatòries
dels estatuts, que aquestes són legítimes (STC 56/1990,
de 29 de març, FJ 7) i que s'han d'interpretar a
la llum de la Llei orgànica del Poder Judicial i que la seva
però sí als que no tinguin aquest caràcter.
D'aquesta forma, en resum, el criteri jurisprudencial ha estat
que la Llei orgànica del Poder Judicial i els estatuts
d'autonomia configuren una normació composta que, "lejos
56/1990, de 29 de març, FJ 46) i que, en ocasions, les
prescripcions estatutàries quedaran posposades a la Llei
orgànica del Poder Judicial (STC 10/1982, de 23 de març,
FJ 2, reiterat en altres Sentències, com ara la STC 97/1989,
de 30 de maig, i 56/1990, de 29 de març).
conformes a la Constitució, tot i que raonat d'una altra
Amb relació al Ministeri Fiscal, l'article 124 CE diu:
El Ministeri Fiscal, sens perjudici de les funcions
encomanades a altres òrgans, té la missió de
promoure l'acció de la justícia en defensa de la
legalitat, dels drets dels ciutadans i de l'interès públic
tutelat per la llei, d'ofici o bé a petició dels
interessats, vetllar per la independència dels Tribunals i
procurar davant ells la satisfacció de l'interès
El Ministeri Fiscal exerceix les seves funcions per mitjà
d'òrgans propis, de conformitat amb els principis d'unitat
d'actuació i dependència jeràrquica i
La llei regularà l'estatut orgànic del Ministeri
El Fiscal General de l'Estat serà nomenat pel Rei, a
proposició del Govern, havent estat escoltat el Consell
que l'article 91 de la Proposta de Reforma, sobre el fiscal o
El fiscal o la fiscal superior de Catalunya és el
fiscal o la fiscal en cap del Tribunal Superior de Justícia de
Catalunya i representa el Ministeri Fiscal a Catalunya.
El fiscal o la fiscal superior de Catalunya és designat pel
Govern de l'Estat a partir d'una terna proposada pel
El president o presidenta de la Generalitat ordena la publicació
Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya.
còpia de la memòria anual de la Fiscalia del Tribunal
Superior de Justícia de Catalunya al Govern, al Consell de
Justícia de Catalunya i al Parlament, i ha de presentar-la
davant aquest dins dels sis mesos següents al dia en què
Les funcions del fiscal o la fiscal superior de Catalunya són
les que estableix l'Estatut orgànic del Ministeri
dos articles no són contradictoris, ja que la Constitució
no impedeix una regulació estatutària com la
A més a més, a diferència del que
s'ha dit abans respecte del Poder Judicial, el Ministeri fiscal
no gaudeix de l'emparament d'aquest, ja que si bé
és un òrgan que hi coopera, no en forma part.
són les teories sobre la seva adscripció, però
la seva vinculació al Poder Judicial no és orgànica,
ha situat el Ministeri Fiscal com a organisme dependent del Govern.
facilita la seva territorialització i adequació a
l'Estat autonòmic, a manca de mandat constitucional, per
regulació dels estatuts d'autonomia.
contradir la previsió constitucional de respecte als principis
d'unitat d'actuació i de dependència jeràrquica,
cosa que no succeeix en aquest cas, ja que el fiscal és
designat pel Govern de l'Estat (art. 91.2 de la Proposta de
A més, pel que fa a la reserva de llei prevista en
l'article 124.3 CE, aquesta es respecta expressament per
afirmat que una reserva de llei no és atributiva de
competències, sinó simplement un mandat al legislador
que comporta de forma correlativa una interdicció al govern
(entre d'altres, STC 58/1982, de 27 de juliol, FJ 1).
conclusió, els apartats segon, tercer i quart de l'article
91 els considero constitucionals, tot i que amb una fonamentació
Pel que fa al finançament, la Constitució estableix
uns principis previstos a l'article 156.1, el qual és
tributari de l'article 2 CE, en l'àmbit financer.
per a acomplir i exercir les seves competències d'acord amb
els principis de coordinació amb la Hisenda estatal i de
solidaritat entre tots els espanyols."
Així, s'estableix el principi d'autonomia
financera, en sintonia amb el reconeixement d'autonomia de les
nacionalitats i de les regions (art. 2 CE), d'acord amb el
principi de coordinació "amb" la hisenda estatal,
que expressa el principi constitucional d'unitat de l'Estat
(art. 2 CE), amb l'existència d'una Hisenda
general (STC 14/1986, de 31 de gener; i 175/1985, de 17 de desembre)
i el principi de solidaritat entre els espanyols, que recull el
principi de solidaritat entre comunitats autònomes (art. 2 CE)
i que, a parer del Tribunal, no justifica mesures unilaterals
d'intervenció estatal (STC 63/1986, de 21 de maig).
Sobre el principi de solidaritat, l'article 138.1 de la
"L'Estat garanteix la realització efectiva del principi
de solidaritat consagrat en l'article 2 de la Constitució i
vetllarà per l'establiment d'un equilibri econòmic
adequat i just entre les diverses parts del territori espanyol
L'autonomia financera de les comunitats autònomes
implica, segons el Tribunal Constitucional, la plena disponibilitat
maig i 192/2000, de 13 de juliol, FJ 7), així com també
Aquesta autonomia financera suposa, a parer del Tribunal
novembre, FJ 2), sense contradir que l'article 133.1 CE diu que
"La potestat originària per a establir els tributs
correspon exclusivament a l'Estat mitjançant una llei".
d'aquests principis, podem assenyalar un principi de delegació
o col·laboració, previst a l'article 156.2 CE,
"Les Comunitats Autònomes podran actuar com a delegats o
col·laboradors de l'Estat en la tasca de recaptació,
gestió i liquidació dels recursos tributaris d'aquest,
d'acord amb les lleis i els Estatuts."
estatuts d'autonomia apareixen, com no podia ser d'una
altra manera, d'acord amb els paràmetres constitucionals
de caràcter obert i principial que suggereix l'Estat
autonòmic, com la norma de desplegament del sistema de
finançament autonòmic, en virtut de l'autonomia
financera que la Constitució reconeix.
els fixats a la Constitució i, en aquest camp, també la
Constitució s'ha "desconstitucionalitzat" en
favor del estatuts d'autonomia, a diferència del que
Aquest és el tret diferencial i
característic de l'Estat de les autonomies: per a
comprendre el model hem d'interpretar conjuntament la
Constitució i els estatuts d'autonomia, a partir de la
subordinació d'aquests als principis constitucionals.
L'Estatut d'autonomia es també "un
Constitució, l'esmentat article 156.1, citat literalment
abans, diu que les comunitats autònomes exerciran les seves
competències d'acord amb els principis de coordinació
Vull destacar que la Constitució
afirma "de coordinació amb", no "coordinats
"Anar" coordinats és ben diferent de
La primera expressió implica una
major autonomia que la segona, matís que no té prou en
compte el Dictamen del qual discrepo, tot i que la majoria accepta,
en l'àmbit financer, que "la coordinació
també es pot aconseguir mitjançant mecanismes
bilaterals" (Fonament X, punt 7), com estableix el vigent
Estatut d'autonomia de Catalunya.
relacions Estat-comunitat autònoma són, amb la
Constitució a la mà, fonamentalment bilaterals, cosa
que no treu instruments de col·laboració i participació
voluntaris amb l'Estat i les altres comunitats autònomes.
El fonament de la bilateralitat, també en l'àmbit
financer, es troba en la funció constitucional de l'Estatut
d'autonomia, sense descurar un mínim grau d'homogeneïtat
que hi ha d'haver en el sistema de finançament autonòmic
sobre la base del respecte dels principis constitucionals.
La majoria del Consell enfoca el Fonament
X d'una forma massa condicionada pel sistema general de
finançament, oblidant l'existència d'altres
models, com els de quota (de conveni o de concert) que també
han de respectar els principis constitucionals.
jurisprudència que la majoria cita s'inscriu dins del
sistema general, quan constitucionalment no hi ha cap mandat perquè
Catalunya se situï dins d'aquests paràmetres.
En conseqüència, a vegades s'accepten noves
limitacions no imposades per la Constitució sinó per la
legislació unilateral de l'Estat.
per exemple, la cita, que reproduïm, a la STC 68/1996, de 18
D'aquesta cita, vull cridar l'atenció en el fet
que el Tribunal dóna per fet el caràcter configurador
dels estatuts d'autonomia respecte llur model de finançament,
corresponents decisions estatutàries.
A més, la introducció de la Llei orgànica de
finançament de les comunitats autònomes (en endavant,
constitucionalitat es fa per completar la distribució de
competències en el sistema de finançament, general o
especial, tot i que aquest darrer en queda exclòs per la
mateixa llei, no per la Constitució, així com també
les comunitats del sistema general presenten excepcions, com també
Igualment cal precisar que la citació de la majoria de
l'article 149.1.14 CE no s'ajusta prou bé al seu
sistemàtica allò que ens diu l'article és
solament que es reserva a l'Estat la "Hisenda general"
No s'ha de projectar sobre altres títols,
Per tant, les comunitats autònomes no
poder assumir competències relatives a la hisenda general de
l'Estat, però sí poden assumir competències
financeres pròpies i disposar d'un poder tributari i
hisenda propis, d'acord amb allò que es diu a l'article
157 CE, sobre el qual tornarem més endavant.
elaborat un principi de concordança entre estatuts i la LOFCA,
que és expressió de la doctrina de la STC 76/1983, de 5
d'agost, segons la qual no hi ha cap llei entre la Constitució
En efecte, la remissió que la Constitució fa a una
llei orgànica és potestativa i, a més, és
"L'exercici de les competències financeres
enumerades en l'anterior apartat 1, les normes per a resoldre els
col·laboració financera entre les Comunitats Autònomes
i l'Estat podran ser regulades per mitjà d'una llei orgànica."
157.3 CE es limita expressament al contingut de l'article 157.1
CE, és a dir, l'exercici de competències
financeres relacionades amb recursos, a banda d'allò que
cita també explícitament l'apartat 3: normes per
resoldre els conflictes i les possibles formes de col·laboració
D'aquesta manera la LOFCA és un punt de
referència per a determinar l'extensió i els
límits de l'autonomia financera de les comunitats
autònomes (STC 179/1987, de 12 de novembre, FJ 2), cosa que
haurà de conjuminar-se amb les prescripcions estatutàries,
com diu la mateixa LOFCA i el Tribunal Constitucional (LOFCA i
Estatut d'autonomia són bloc de constitucionalitat
En aquest sentit, la LOFCA, en la seva disposició final,
segons el redactat inicial i inalterat des del 1980, diu que:
I el Tribunal Constitucional, quan ha tractat temes sobre els quals
hi podia haver alguna discrepància entre la LOFCA i les
regulacions estatutàries, ha refermat la concepció
El Tribunal no ha declarat mai cap estatut d'autonomia
com a inconstitucional i, en canvi, ha clamat per una interpretació
que salvi les possibles contradiccions entre estatuts d'autonomia
i LOFCA, de manera que aquesta s'ha d'interpretar
harmònicament amb les normes dels respectius estatuts
13 d'octubre, FJ 3; i, més matisadament, STC 233/1999,
de 13 de desembre, FJ 11) o, altrament, no tindria aplicació a
la comunitat autònoma en la qual hi ha una incompatibilitat
estatutària, com es desprèn dels antecedents (punt 5)
de la Sentència 85/1984, de 26 de juliol, i de la Sentència
LOFCA podrà ser considerat conforme a la Constitució
sempre que [...] no vulneri [...] les competències que el
mateix Estatut d'autonomia [...] preveu [...]"
exclouen diverses comunitats autònomes de les seves
previsions, d'una forma general o parcial.
disposició final primera reconeix un sistema per a Euskadi, la
disposició addicional segona un altre per a Navarra, la
disposició addicional quarta un règim peculiar per a
les Illes Canàries i la disposició addicional cinquena,
afegida per LO 3/1996, de 27 de desembre, sengles règims
especials per a Ceuta i Melilla.
En aquest sentit, la LOFCA no petrifica un model normatiu únic,
perquè la Constitució admet sistemes de finançament
autonòmic diferents, de forma que "en
juliol, FJ 10) o un per a cada comunitat, ja que la Constitució,
si es respecten els seus principis, no ho prohibeix, a pesar de les
dificultats pràctiques que es puguin presentar i que hauran de
ser superades mitjançant instruments de col·laboració.
D'aquesta forma, part de la doctrina entén que la LOFCA
és una norma "reactiva", és a dir, que
reacciona davant dels canvis que introdueixen els estatuts
d'autonomia a través dels procediments de reforma que
preveuen, en els quals hi ha constitucionalment prescrita una
Segons aquest parer, la LOFCA va ser
possible perquè el dret a l'autonomia no s'havia
generalitzat quan es va dictar.
constitucionalment no es pot admetre la reforma unilateral per part
de l'Estat del bloc de la constitucionalitat.
en la relació entre estatuts i lleis orgàniques, la
LOFCA està en una posició més feble que altres
lleis estatals, com ara la Llei orgànica del Poder Judicial
que examinava abans, com ha estat assenyalat doctrinalment.
En fi, la meva discrepància se centra fonamentalment en el
sentit i l'operativitat que s'ha de donar a l'Estatut
d'autonomia i a la LOFCA; així com a la relació
D'aquesta manera em separo totalment de
l'afirmació que fa el Dictamen, en la síntesi de
la seva doctrina (Fonament X, punt 9), segons la qual "c) La
Constitució situa en un lloc rellevant una llei orgànica
(la LOFCA) per tal de coordinar el sistema (art. 157.3 CE)".
Aquesta afirmació no resumeix el que el Dictamen ha dit abans,
que col·laborar (que és el terme citat a l'art.
157.3 CE) és molt distint de coordinar, que, com hem insinuat,
tampoc no és una funció atribuïda a l'Estat
Aquesta rellevant diferència de criteri es
projecta sobre l'articulat de la Proposta i sobre les esmenes
examinades cosa que fa, conseqüentment, que la conclusió
de la majoria i el meu parer siguin parcialment oposats.
En conclusió, a parer meu, ni l'opció de fons de
la previsió de reforma estatutària, títol VI
l'article 196 al 216 i resumit, amb precisió per la
model alternatiu (que plantegen les esmenes 358 a 364) són
contradictoris, segons el meu parer, amb els principis
constitucionals exposats, tot i que cal fer encara un estudi més
Concretament, sobre l'articulat de la Proposta i les
del text articulat, llevat d'uns preceptes dels quals en farem
esment a continuació, i per la inconstitucionalitat de gran
part de les esmenes que proposen un nou pacte fiscal, que examinarem
a) A parer meu, d'una banda, l'article 198.2 de la
Proposta de Reforma és també constitucional interpretat
en la seva literalitat, ja que el seu primer incís diu:
"La Generalitat té la capacitat normativa i la
corresponen a les Corts Generals i a les institucions europees".
doncs tres conceptes determinats: la capacitat normativa, la
responsabilitat fiscal i la participació en els
que no pot implicar en aquest cas l'exclusió de l'Estat,
ja que, a continuació, es diu "sens perjudici de les
competències que corresponen a les Corts Generals".
evident, doncs, que, a pesar de la redacció inapropiada,
l'article 133.1 de la Constitució no resulta vulnerat.
Per tant, no entenc que, un cop assenyalat el sentit
inconstitucional per la majoria, tot i que expressament el Dictamen,
supòsits cal considerar el precepte constitucional, si bé
sotmès a una interpretació que no el faci incompatible
d'inconstitucionalitat s'ha de reservar per als casos en
què no hi ha cap interpretació que possibiliti una
lectura constitucional i, per tant, no ha de proposar-se el rebuig
d'inconstitucionalitat quan hi ha interpretacions
b) I, d'altra banda, l'incís final de l'article
200 també és constitucional ja que preveu un
percentatge que no ha de ser superior a una determinada xifra, però
Així la part final de l'article diu:
"A aquest efecte, s'ha d'establir el percentatge de
participació que correspongui a l'Estat en els diferents
Aquest percentatge no ha d'ésser
majoria, i res no impedeix, la Constitució no en fa cap
referència, que la LOFCA, en el seu cas, ho respecti o, fins i
En aquest sentit, no he trobat en el Dictamen
És més, un repàs als estatuts d'autonomia
vigents ens posa en relleu que hi ha diverses disposicions que
estableixen percentatges expressats com a límits màxims
sobre el rendiment de determinats tributs (i altres sense topall) i
no han estat declarats inconstitucionals, ja que obeeixen a un pacte
de la comunitat autònoma amb l'Estat, sancionat en
Manxa, del de Múrcia, del de La Rioja, del de Cantàbria,
del d'Astúries, del d'Extremadura, del de Galícia,
del de Madrid, i del de Castella i Lleó; les disposicions
addicionals segones de l'Estatut de les Illes Canàries i
del d'Aragó; la disposició addicional tercera del
de Balears i la disposició addicional sisena del vigent de
Catalunya, tot i que es tracta d'unes disposicions
a la Proposta de Reforma, cal afegir que un repàs al debat
constituent sobre l'article 157 ens alerta que, malgrat que no
és excessivament il·lustratiu, les esmenes dels
parlamentaris bascos, que no triomfaren, en el seu moment, pretenien
constitucionalitzar el sistema de concert, sense limitar-lo a les
províncies basques (senadors Unzueta i Bajo, el 13 de setembre
i 4 d'octubre de 1978, respectivament), o bé regular el
finançament de les comunitats autònomes en els estatuts
d'autonomia que són lleis orgàniques, sense que
calgui recórrer a una altra llei d'aquest rang.
En aquest sentit, i d'acord amb el que s'ha anat exposant
al llarg d'aquest vot particular, el model alternatiu que
configuren les esmenes precitades és constitucionalment
possible, tot i que alguna de les esmenes necessita una interpretació
ajustada a la Constitució, ja que altrament pot presentar
Així, per citar uns exemples, dels quals certament es poden
extrapolar les consideracions generals fetes anteriorment, la majoria
entén que es crea, per l'esmena 358, una hisenda pròpia
tracta d'una qüestió d'autoorganització
que no té perquè, en bona tècnica legislativa
(que la Proposta de Reforma ha generalitzat), citar contínuament
tots els articles constitucionals que han de tenir-se en compte.
no hi ha una vulneració flagrant s'ha d'entendre
que els preceptes estatutaris, subordinats com estan a la
Constitució, els respecten i si sembla que no és així
caldrà cercar una interpretació de les moltes possibles
que determini la seva constitucionalitat.
interpretativa és la que he trobat a faltar en aquesta part
Pel que fa a l'esmena 359, s'estableix un sistema
bilateral basat en el pacte que la Constitució no prohibeix,
ja que sistemes semblants, com ara els aplicats a Euskadi i Navarra,
no han estat declarats inconstitucionals pel Tribunal Constitucional
per no respectar els principis establerts a la norma fonamental, ni
tampoc estan preservats a aquests territoris, com hem vist per la
disposició final de la LOFCA que fa altres excepcions de
Respecte a l'esmena 371, no és inconstitucional en
establir la competència exclusiva de la Generalitat en matèria
de finançament local, interpretada sistemàticament amb
els articles 105 i 155 de la Proposta de Reforma, ja que de l'article
142 CE no se'n deriva una competència reservada a
l'Estat, ni directament de cap altre article de la Constitució.
El citat implícitament per la majoria, l'article
En qualsevol cas, el sistema dissenyat a la Proposta de Reforma o
el conformat per les esmenes citades implicarà la modificació
de la LOFCA, en el sentit d'incorporar una disposició
que exclogui aquesta llei de la seva aplicació a Catalunya en
allò que sigui incompatible amb les previsions estatutàries,
Per aquesta raó, no subscric el parer
majoritari segons el qual "el model que defineix un Estatut
d'autonomia ha de poder ser generalitzable, és a dir,
siguin tècnicament generalitzables o no, aquest no és
un criteri constitucional, sinó d'oportunitat política,
excepcions i la Constitució no planteja un model únic
general per a totes les comunitats autònomes, sinó uns
principis bàsics que han de ser respectats.
A l'últim, hi ha temes que també es podrien
portar a col·lació en tant que l'articulat de la
Proposta de Reforma pot incidir en lleis estatals de caràcter
orgànic o ordinari, com fa de recordatori la disposició
addicional novena en referenciar un seguit de normes que s'han
de modificar, segons diu, "per a donar efectivitat plena al que
Del nostre parer, que ja ha estat
exposat a bastament, se'n dedueix que la referida disposició
addicional és sobrera, ja que els preceptes estatutaris, per
regla general, tenen preferència davant d'altres lleis,
necessitant de complement normatiu quan les prescripcions siguin
insuficients o hi hagi una remissió estatutària
Un cas apart, com hem dit i exposat, són
les superposicions entre el "nucli dur" d'una
reserva constitucional i la regulació estatutària, tret
de les genèriques previsions constitucionals.
En qualsevol cas, esmentarem les previsions estatutàries en
matèria electoral i la incidència sobre la Llei
orgànica 5/1985, de 19 de juny, del règim electoral
general; així com a la Llei orgànica 2/1986, de 13 de
març, de forces i cossos de seguretat, que encara no hem
tractat; mentre que altres lleis no són significadament
afectades o, fins i tot, malgrat ser mencionades en la disposició
2.F i G), no haurien d'haver estat citades.
aquelles que la Proposta d'Estatut remet a una llei estatal
concreta o s'aconsella en el Dictamen que així es faci
(per exemple, Fonament XI, 2.H), ja que es tracta d'una
remissió semblant a la que podria fer-se a una llei
a) No hi ha cap article de la Proposta de Reforma, segons el meu
parer, que sigui incompatible directament amb l'article 81.1
orgànica, o amb les referències de l'article 70
la Constitució fa una remissió genèrica sense
ha intervingut avalant l'extensió de la legislació
orgànica específica, quan el criteri expressat respecte
d'altres lleis orgàniques ha estat més
De totes maneres, a l'efecte que a nosaltres ens
de Reforma, els dos primers sense cap mena de declaració
específica i el tercer apreciat inconstitucional pel Dictamen.
L'article 68.6 CE referit a les eleccions del Congrés
dels Diputats exigeix que aquestes es realitzin entre els trenta i
els seixanta dies després de l'acabament del mandat.
d'acord amb criteris estrictes de constitucionalitat, per què
una restricció del període, de quaranta a seixanta dies
(segons es preveu als art. 54.4 i 72 de la Proposta de Reforma),
pugui tenir dubtes de constitucionalitat (per envair preceptes
orgànics, com sembla manifestar-se en el Fonament XI.
menys de 54, d'acord amb les previsions actuals de la llei
qüestió reservada a llei orgànica i l'Estatut
ho pot regular de forma correcta, tot i que ha de preveure els
problemes de la seva aplicació.
Sobre l'article 187 de la Proposta de Reforma, expresso la meva
opinió favorable al precepte conjuntament amb els senyors
Bassols i Camps en el vot particular que hem presentat junts.
b) Un cas diferent és la possible afectació de la Llei
orgànica 2/1986, de 13 de març, de forces i cossos de
seguretat, ja que la Constitució s'hi refereix de forma
velada pel que fa a la distribució de competències i
circumscriu a l'àmbit competencial, concretament a la
CE afirma que és competència reservada a l'Estat
la "Seguretat pública, sens perjudici que les Comunitats
Autònomes puguin crear policies en la forma que els respectius
Estatuts estableixin dins el marc del que disposi una llei orgànica",
essent aquesta llei orgànica l'esmentada.
"l'expedició de la documentació oficial i
del passaport" a què es refereix l'article 163.2.b
és una funció policial, però no una "forma
de creació de policia autonòmica" que és
la menció constitucional específica, protegida per la
En conseqüència, d'acord amb les
consideracions precedents, en el cas estudiat caldrà una
adaptació de la Llei orgànica de forces i cossos de
seguretat, perquè l'Estatut, si és aprovat en la
forma prevista com a Proposta de Reforma, així ho estableix.
En conclusió, l'article 163.2.b primera part és
particular que formula el conseller senyor Jaume Camps i Rovira, a
l'empara de l'article 50 del Reglament provisional
data 1 de setembre de 2005, al qual s'adhereix el conseller
senyor Agustí M. Bassols i Parés.
discrepància respecte a la inconstitucionalitat que propugna
el Dictamen amb relació al primer paràgraf de la
disposició addicional novena de la Proposta de Reforma.
d'entrar en el judici de constitucionalitat del precepte,
entenc que cal fer unes consideracions generals.
Al Fonament I del Dictamen es diu que el Consell "d'acord
amb la funció institucional que li correspon, ha dut a terme
un judici de constitucionalitat sobre els preceptes, les esmenes i
els vots objecte d'examen, sense entrar a valorar la seva
oportunitat, i sense ponderar el grau de major o menor adequació
Tot i coincidir amb aquesta afirmació,
es fa necessari realitzar unes consideracions sobre la filosofia que,
l'encàrrec del Dictamen per part del legislador
Segons el meu parer, se'ns demana no tant que ens
constituïm en vetlladors de la intangibilitat de la Constitució
espanyola sinó, més aviat, que informem, al legislador
català, si la Proposta de Reforma s'ha extralimitat i
i també a la mens legislatoris que inspiren la Proposta
de Reforma, atès que ambdues es projecten en els preceptes
sobre els quals hem de dictaminar.
Això em porta a parlar, en primer lloc, sobre el judici crític
del legislador català arran de la praxi aplicativa de
l'Estatut d'autonomia vigent i els efectes de la Proposta
de Reforma en l'àmbit interpretatiu.
El legislador estatuent pretén aixecar el sostre estatutari,
ampliant el contingut de les matèries competencials regulades
al vigent Estatut i aprofundir en la delimitació del marc
competencial, per tal d'assolir majors cotes d'autogovern.
Ho fa perquè, al seu entendre, el pacte constituent sorgit de
la transició política que es delimita en els continguts
de la Constitució i de l'Estatut d'autonomia de
Catalunya, segons el que entén la majoria del Parlament de
Catalunya, ha quedat d'alguna manera desvirtuat per la manca de
desenvolupament de les potencialitats jurídiques que es podien
extreure de la diferenciació constitucional entre
Com a conseqüència d'aquesta apreciació –que
òbviament no puc ni vull valorar-, la cambra catalana ha fet
un judici crític sobre la praxi aplicativa dels
vint-i-cinc anys de vigència de l'actual Estatut,
considerant que, poc o molt, han anat minvant les expectatives
Segons el parer del legislador estatuent, i de bona part de la
doctrina iuspublicista catalana, les dites potencialitats han quedat
reduïdes per diverses causes, entre les quals destaca la que és
a voltes abusiva, del concepte de lleis bàsiques i orgàniques,
a l'empara d'una jurisprudència constitucional
casuística sovint favorable a la conservació de les
normes estatals impugnades, d'acord amb un principi no escrit
dels tribunals constitucionals (in dubio pro lege).
consideracions anteriors van assolir especial rellevància al
Parlament de Catalunya a través de la Comissió d'estudi
Resolució del Ple de la cambra, en sessió de 14 de
desembre de 2001 (document de la Comissió d'estudi per a
l'aprofundiment de l'autogovern, BOPC número 366,
de 5 de desembre de 2002, que recull la totalitat de l'informe).
lectura de la "valoració del desenvolupament de l'Estat
les mancances que aprecia el legislador estatuent en l'aplicació
de l'Estatut d'autonomia, les quals pretén superar
amb la Proposta de Reforma objecte del Dictamen.
Em limitaré a recordar els objectius generals adoptats
majoritàriament per la Comissió d'estudi per a
"- Ampliar i activar les competències de la Generalitat
i determinar-ne amb precisió l'abast.
-Reforçar la posició de la Generalitat com a part de
- Institucionalitzar la presència de la Generalitat en la Unió
Europea i en l'àmbit de les relacions internacionals.
- Garantir el ple reconeixement del principi de plurinacionalitat de
- Millorar el funcionament de les institucions de la Generalitat.
- Ampliar el reconeixement dels drets i deures dels ciutadans de
Els esmentats objectius tenen també el seu reflex en la
Proposta de Reforma, que modifica un dels dos eixos del bloc de
constitucionalitat – òbviament, em refereixo a l'Estatut
d'autonomia de Catalunya- i, en conseqüència,
entenc que aquest vot particular ha de modular-se arran d'aquesta
substitució de l'eix estatutari, en el sentit que, de
resultar aprovat per les Corts Generals, comportarà,
previsiblement, una novació en la jurisprudència del
conseqüència interpretativa: no podem considerar la
jurisprudència del Tribunal Constitucional petrificada, a
remolc dels paràmetres vigents, atès que la Proposta de
Reforma, un cop aprovada, els modifica i en correspondència
lògica també s'hi adaptarà el Tribunal
Això ens obliga a acollir, al meu entendre, en el context del
judici d'adequació constitucional, aquella interpretació
que, tot respectant la Constitució espanyola, millor pugui
l'acceptació de les Corts Generals, en l'iter
legislatiu previst a la Constitució i a l'Estatut
d'autonomia de Catalunya, la que ens dirà si la Proposta
de Reforma és assumida o no, tenint en compte criteris
d'oportunitat política i de constitucionalitat.
Per això, entenc que a l'hora d'emetre el judici
afectada), en canvi, ja no ha de preservar l'EAC vigent (perquè
la Proposta de Reforma el substitueix i per tant el modifica).
Tampoc, la interpretació que ens cal fer no pot restar
presonera de forma rígida de la jurisprudència del
Tribunal Constitucional dictada fins avui (perquè, com deia,
previsiblement serà modulada en el futur arran de la Proposta
de Reforma, en cas de la seva aprovació).
El que acabo d'exposar implica acollir amb flexibilitat la
doctrina del Tribunal Constitucional, i recordar les diverses
ocasions en les quals ha adoptat unes determinacions, sense descartar
que altres interpretacions també serien possibles, i en cap
cas podrien ser titllades d'inconstitucionals.
Constitucional ha dit, en diversos supòsits, que una
determinada interpretació feta pel legislador estatal era
constitucional, però que això no obstava al fet que
també, dins dels paràmetres de la constitucionalitat,
es pogués donar cobertura a d'altres interpretacions
la Proposta de Reforma ha de respectar les competències
estatals de l'article 149.1.1 CE i, en concret, aquell nucli
que no admet interpretacions diverses, però, a la vegada -per
exemple en la delimitació d'allò que és
bàsic–, podrem trobar àmbits materials que
sovint l'exemple dels horaris comercials respecte de les
competències d'ordenació general de l'economia
la Proposta de Reforma entenc que vol i pot formular concrecions
novedoses, diferents de les fins ara acceptades pel Tribunal
Constitucional, i, per això, és perfectament viable
innovar els paràmetres de constitucionalitat a l'espera
dels previsibles i futurs canvis en la jurisprudència del
són les ocasions en què el Tribunal Constitucional ha
habilitat possibles interpretacions diferents de les que estableix en
un determinat pronunciament, com per exemple en la Sentència
22/1999, de 25 de febrer, en explicitar que l'opció
escollida pel legislador estatal no és pas l'única
mateix sentit es pronuncia la Sentència del Tribunal
recursos d'inconstitucionalitat que tenen per objecte la Llei
39/1988, de 28 de desembre, reguladora de les hisendes locals.
ho fa la Sentència del Tribunal Constitucional 105/2000, de 13
d'abril, en judicar la Llei orgànica 6/1985, 1 de
mateix, cal tenir en compte que el Tribunal Constitucional evita
enjudiciar les formulacions de les concretes opcions legislatives.
Per exemple, la Sentència 96/2002, de 25 d'abril, que
declara la inconstitucionalitat i consegüent nul·litat de
la disposició addicional vuitena de la Llei 42/1994, de 30 de
desembre, de mesures fiscals, administratives i de l'ordre
social, ens recorda en el seu Fonament Jurídic 7 "[...]
Sentència 192/2000, de 13 de juliol, que declara:
vegada, recordar que la jurisprudència del Tribunal
limitar la seva pròpia legislació bàsica a
l'establiment de principis generals i no abusi de la connexió
entre matèries competencials per envair el camp de les
impedit l'ampliació de les bases estatals, com sovint ha
esdevingut, però no s'ha estat de considerar que aquesta
només era una de les solucions possibles, i per tant, era tan
mateix sentit la Sentència 149/1991, de 4 de juliol, en
acceptar l'autolimitació del legislador estatal la seva
127/1994, de 5 de maig, explica:
definitiva, la jurisprudència constitucional que hem abordat
–òbviament, a tall d'exemple– evidencia que
el legislador pot optar per tècniques reguladores perfectament
constitucionals, però això no significa que altres
de constitucionalitat de la Proposta de Reforma, crec que cal acollir
amb la major flexibilitat els criteris interpretatius que es
desprenen de la jurisprudència apuntada.
ara argumentar també que la Constitució espanyola no
estableix directament l'organització territorial de
l'Estat i, per això, l'Estatut esdevé norma
no tan sols interpretativa sinó també aplicativa de la
amb el Fonament I del Dictamen que la Constitució es
diferencia dels models federals més típics en remetre a
normes específiques, alienes al seu títol VIII, la
definició precisa del reconeixement de l'autonomia
territorial i el seu contingut competencial.
els estatuts d'autonomia, en funció del que s'ha
anomenat "principi dispositiu", els instruments normatius
a través dels quals es reconeix l'autonomia i se'n
que cal respectar", està indicant, tan sols, el límit
material de l'actuació estatutària que es deriva
de les previsions de l'article 149.1 CE, però el que
aquest article en cap cas no imposa són els criteris i les
l'hora de fer el judici de constitucionalitat, cal tenir
present que la Proposta de Reforma trenca amb la tècnica fins
ara utilitzada -i a voltes considerada com l'única
viable– de redactar el contingut competencial mitjançant
estatuent planteja formulacions precises i detallades, que permeten
concretar l'abast de les diferents competències per tal
de protegir-les dels diferents topalls que, al seu entendre, havien
produït una progressiva minoració de les potencialitats
nova tècnica legislativa emprada, convé fer esment que,
al meu entendre, l'Estatut és quelcom més que una
norma interpretativa de la Constitució espanyola, ja que també
es constitueix com l'eina aplicativa essencial del text
encetat al voltant de la Llei orgànica d'harmonització
del procés autonòmic (LOHPA) que va resoldre la STC
Sentència, el legislador estatal no pot dictar normes amb
l'objecte exclusiu de fixar l'únic sentit, entre
els diversos possibles, que cal atribuir a un determinat concepte o
cal inferir que els estatuts, "com a instruments de naturalesa
'paraconstitucional' o, amb major precisió,
'subconstitucional'" -segons els qualifica el
Dictamen- no tan sols poden interpretar la Constitució, sinó
fins i tot desenvolupar-la i projectar la seva aplicació
concreta en cadascun dels àmbits de l'autonomia
STC 76/1983 habilita al legislador estatutari a actuar més
enllà de l'estricte paràmetre dels poders
constituïts, i ho fa, a més, en els viaranys que
corresponen al poder constituent, concretant les previsions
constitucionals, amb l'únic topall de no entrar en
contradicció amb el seu contingut.
límit que implica no desnaturalitzar els efectes que
raonablement es desprenen dels conceptes jurídics utilitzats a
potencial estatutari abasta, doncs, a definir l'àmbit
"material" i "funcional" de les competències
i és, al meu entendre, per això que la Proposta de
Reforma opta per la identificació més precisa i
detallada de les matèries competencials apurant els límits
Indubtablement, el legislador català
pretén donar més coherència als títols
competencials, minvant els problemes interpretatius que fins ara es
deriven de la relació amb altres competències.
de les majors garanties i seguretat jurídica que es pretén
donar al contingut de les clàusules competencials, la dita
tècnica legislativa permet abastar possibles àmbits
d'exclusivitat, que fins ara restaven menystinguts per connexió
amb els àmbits competencials de l'article 149.1 CE.
ordre d'idees, em sembla oportú acollir flexiblement la
possibilitat que estableix la Proposta de Reforma, a l'hora de
delimitar espais d'exclusivitat competencial que pretenen
excloure la intervenció de l'Estat.
aquest l'esperit que cal deduir de la prevalença del
dret estatal en tot allò que no hagi estat atribuït a la
competència exclusiva de la Comunitat Autònoma, segons
aquí he comentat el potencial estatutari en la definició
de l'àmbit "material" de les competències,
cal ara predicar-ho, de forma anàloga, en relació amb
Proposta de Reforma estableixi el contingut i l'abast de les
funcions inherents a les competències assumides, salvant el
en l'abast dels conceptes "competència bàsica"
i "legislació" viabilitzen aquest propòsit,
que fins ara ha estat portat a terme a través de la
jurisprudència constitucional, partint de la indeterminació
de la Constitució espanyola davant del silenci de l'Estatut
d'autonomia de Catalunya, sobre la configuració del dit
concepte expansiu de les "bases" que anul·la, de
facto, el marge autonòmic de decisió legislativa
indefugible, s'ha acollit a la disposició addicional
novena que és objecte del present vot particular.
abordar, com a conseqüència del que fins ara he exposat,
el marge d'incidència de la Proposta de Reforma sobre
les competències de l'article 149.1 CE, i analitzar la
posició del Tribunal Constitucional respecte d'aquesta
pretensió enunciada al paràgraf anterior sembla evident
en diversos preceptes dels continguts a la Proposta de Reforma, això
sens perjudici de l'obligada remissió a les disposicions
addicionals, i en concret a allò que es regula a la disposició
el TC no ha pogut pronunciar-se sobre l'enunciada potencialitat
estatutària, en l'exercici de la funció
constitucional que cal atribuir als estatuts.
la consideració que m'he permès exposar troba
fonament en tres sentències cabdals: la Sentència
214/1989, de 12 de desembre, la Sentència 140/1990, de 20 de
setembre i la Sentència 109/1998, de 21 de maig, que mereixen
214/1989: El Tribunal Constitucional fa una interessant comparació
de l'àmbit competencial en matèria de creació
de comarques entre el règim català i el gallec, i
contempla el tractament diferenciat que la Llei de bases de règim
local estableix per a la Generalitat de Catalunya.
l'Estatut d'autonomia al seu article 5.1, que configuren
la comarca com a entitat necessària de la nostra organització
territorial, a diferència de Galícia, porten el
Tribunal Constitucional a extreure'n dues conseqüències
L'Estatut ubica la comarcalització en
l'àmbit de la matèria d'autoorganització
En un segon paràmetre, es confirma la constitucionalitat
d'unes bases estatals asimètriques que cal conferir a
la Generalitat de Catalunya, les quals dimanen de l'especificitat
estatutària catalana, i per això el Tribunal
Constitucional habilita un tracte diferencial respecte de les altres
140/1990: el Tribunal reconeix a Navarra (LORAFNA) la facultat de
limitar les competències bàsiques de l'Estat
quan l'Estatut acota l'abast de les bases a un punt
concret de la matèria (en el cas que ens ocupa, els drets i
les obligacions essencials dels funcionaris públics).
modulació estatutària, en aquest ordre d'idees,
permet reduir els efectes de la competència bàsica
estatal al nucli dur mínim i indispensable (drets i
exemple de la legitimitat constitucional que empara els estatuts per
completar el resultat final de la distribució de competències.
109/1998: en aquest cas, el Tribunal no tan sols fa una declaració
general sobre la potencialitat reguladora dels estatuts, sinó
que, a més, viabilitza un supòsit específic ja
doctrina general és prou diàfana:
jurisprudència constitucional analitzada permet atribuir a la
del que ja disposen els estatuts vigents, sinó la possibilitat
a recordar que no es pot menystenir la virtualitat de la
jurisprudència citada pel fet que la STC 214/1989 i la STC
140/1990 es fonamentin en l'especificitat que es deriva dels
drets històrics del País Basc i de Navarra.
enllà que la STC 214/1989 admet l'especificitat en el
cas català, sense apel·lar als drets històrics
(tractament específic del procés de comarcalització
català), tampoc la STC 109/1998 no té ancoratge en els
drets històrics, sinó que es limita a fonamentar la
seva ratio decidendi emparant-se en el règim especial
em permeto dir-ho, sens perjudici que la fonamentació de
determinades competències en els drets històrics és
perfectament aplicable a Catalunya, segons s'exposa en el vot
particular que formulo juntament amb els consellers senyors Agustí
ja des d'ara que de tot el que fins ara hem exposat cal
concloure que la Proposta de Reforma –més enllà
del contingut de la disposició addicional novena- ha de poder
matisar la funció general de les "bases" en funció
de les específiques previsions normatives que conté.
Aquesta consideració no desvirtua en cap terme el principi
principi general només mantindrà la seva funció
en aquells àmbits de la regulació bàsica sobre
els quals no es projecti l'excepció o singularitat
En definitiva, cal tenir en compte que el
potencial asimètric que conté la Proposta de Reforma no
pot ser objectat en el pla jurídic, amb independència
d'eventuals valoracions de caire polític, sobre les
judici de constitucionalitat que mereix el contingut de la disposició
Començaré per analitzar la relació entre la
Proposta de Reforma i les lleis orgàniques estatals com a
fonamentació de la plena constitucionalitat de la disposició
Al Fonament I del Dictamen s'examina la inadequació de
la Proposta de Reforma –i en general dels estatuts– com a
instruments per reformar les lleis orgàniques estatals.
parer meu, aquesta afirmació mereix algunes matisacions.
En efecte, la majoria del Consell aborda aquesta qüestió
inclinant-se per la tesi que les reserves de llei orgànica
s'han de considerar de forma independent del contingut dels
estatuts, fins al punt de donar més rellevància a
l'abast teòric i potencial d'aquelles reserves per
sobre de les determinacions estatutàries.
podria compartir aquesta tesi sense modulacions importants, per dos
- En primer lloc perquè la Constitució no estableix
normalment un atermenament clar i definit de les reserves de llei
orgànica, i d'això se'n desprèn
l'existència d'un cert grau de flexibilitat i
adaptabilitat de l'abast d'aquestes reserves.
cal recordar, en aquest sentit, la doctrina de les matèries
"connexes" per posar en evidència aquesta qüestió.
- En segon lloc –i aquest em sembla un element fonamental-
perquè no és possible aplicar un criteri de separació
entre dues peces ordinamentals que formen part del mateix sistema
En aquest sentit, val a dir que les reserves de llei
orgànica no poden ser enteses al marge de les regles de
distribució de competències que estableixin la
Constitució i els estatuts, quan reconeixen i desenvolupen el
En funció d'aquestes consideracions cal destacar que el
llei orgànica a les regles materials de distribució de
competències establertes per la Constitució i per
A tall d'exemple, es pot citar la doctrina
continguda en la Sentència 137/1986, de 6 de novembre, segons
D'acord amb aquesta doctrina, resulta que la reserva de llei
orgànica queda supeditada a les regles materials de
distribució de competències, i en conseqüència
ha de ser interpretada i aplicada en funció d'aquestes.
Aquesta conclusió té un especial relleu en el cas que
ens ocupa, atès que és precisament l'Estatut la
norma encarregada per la Constitució de la tasca delimitadora
de les competències assumides per la Generalitat dins el marc
l'actuació de la Proposta de Reforma, a l'hora de
la determinació precisa del que he anomenat "atermenament"
competencial, no troba el seu límit principal en les reserves
de llei orgànica, sinó en les competències que
l'article 149.1 reserva a l'Estat.
manera, les reserves de llei orgànica només poden
condicionar la tasca estatutària en la mesura que el seu
contingut pugui ser considerat com el nucli necessari d'una
competència estatal o bé desenvolupi l'anomenat
"nucli dur" de la finalitat constitucional per a la qual
s'ha previst aquest tipus de llei.
Reforma respecti aquests límits, la funció
constitucional dels estatuts, a l'hora de delimitació de
competències, s'ha de considerar prevalent, i per tant
amb la capacitat de situar i condicionar l'exercici del poder
legislatiu, inclòs l'orgànic, dins dels
paràmetres que determini l'Estatut.
que serà en funció del contingut de la norma
estatutària i no pas a la inversa, com s'hauran
d'interpretar les reserves de llei orgànica, sense que
l'Estatut tot allò que podria ser susceptible de relació
o connexió amb la reserva de llei orgànica.
El criteri interpretatiu que fins aquí s'ha defensat
hauria de ser aplicable a tots aquells supòsits en els quals
es pugui constatar que la matèria regulada a l'Estatut
té relació amb l'àmbit material de
l'autonomia (especialment els aspectes competencials).
segon lloc, el tractament estatutari respecti les competències
escau, respecti també el "nucli dur" o contingut
indisponible que d'acord amb la Constitució hagi de
determinar el contingut mínim de la reserva de llei orgànica.
Les consideracions anteriors esdevenen encara més rellevants
en aquells supòsits en els quals la Constitució no
preveu una reserva "absoluta " de llei orgànica,
exemple, de l'Administració de justícia o de la
seguretat pública, supòsits en els quals la reserva de
llei orgànica ha de coexistir, pacíficament, amb les
previsions estatutàries, d'acord amb el que expressament
estableixen els articles 152.1 i 149.1.29 CE.
Consell Consultiu núm. 155, de 9 de febrer de 1989, ja es va
pronunciar respecte d'aquesta qüestió, entenent que
en aquests supòsits cal garantir un àmbit de regulació
estatutària que les lleis orgàniques no poden
desconèixer, a l'hora de desenvolupar la seva pròpia
Cal concloure que aquesta doctrina té
especial relleu a l'hora d'enjudiciar la
constitucionalitat de la disposició addicional novena de la
Proposta de Reforma i dels diversos preceptes sobre els quals es
projecta l'esmentada disposició addicional.
El que fins ara s'ha exposat encara té més
transcendència en els supòsits en els quals la llei
orgànica és només "potestativa".
Aquest és el cas de la LOFCA, dictada a l'empara de
l'article 157.3 CE, el qual no determina l'existència
d'una reserva de llei orgànica en sentit necessari o
indefugible, i això permet l'existència d'un
espai notòriament ampli per a l'actuació de
l'Estatut i, per tant, de la Proposta de Reforma, sobretot quan
la Constitució no fixa directament un model concret de
finançament i la regulació de la hisenda autonòmica
pot ser pacíficament considerada com a matèria
econòmics necessaris per a l'exercici de les
En aquest punt, he de fer remissió
expressa al contingut del vot particular formulat pel conseller
senyor Agustí M. Bassols, i jo mateix, en el qual s'aborda
essencialment la temàtica del finançament.
En un altre ordre d'idees, l'experiència
aplicativa de l'Estatut d'autonomia vigent ha palesat
notòries interferències sobre el règim
competencial de la Generalitat de Catalunya arran de la utilització,
al meu entendre, abusiva del títol competencial regulat a
En efecte, la delimitació entre
els aspectes essencials dels drets i deures la regulació dels
quals correspon a l'Estat, i l'exercici de les
competències autonòmiques que es projecten poc o molt
sobre aquests drets i deures, no hauria de quedar enterbolida per la
doble intervenció estatal que fins aquí he comentat, és
a dir, la derivada de les lleis orgàniques i la genèrica
Dit tot això, crec que es pot ratificar la
constitucionalitat de la disposició addicional novena
globalment considerada, i cal entrar en l'anàlisi del
seu contingut detallat per concloure que el precepte, inclòs
el seu primer paràgraf, és plenament constitucional.
Tanmateix, afegiré uns raonaments més específics,
tot avançant que em permetran, amb tot el respecte, discrepar
del parer del Dictamen segons el qual el primer paràgraf o
encapçalament de la disposició addicional novena és
a) Més enllà del millor o pitjor encert del legislador
estatuent que pugui trobar-se en la redacció de l'esmentat
paràgraf primer de la disposició addicional novena
(apreciació que no em correspon), s'estableix amb
claredat que l'efectivitat de la Proposta de Reforma comportarà
la modificació "en els aspectes que calgui" de les
lleis orgàniques que s'enumeren en la mateixa
l'eficàcia dels "preceptes estatutaris
corresponents" a la necessària modificació de les
lleis orgàniques que en la seva actual redacció ho
L'argumentació favorable a la plena constitucionalitat
d'aquest primer paràgraf de la disposició
addicional novena mereix una afirmació a tall de pòrtic:
l'Estat, en qualsevol forma imperativa, a reformar les lleis
El Dictamen de la majoria, en canvi, formula una interpretació
inversa, que al meu entendre és errònia.
que la disposició addicional novena en el seu primer paràgraf,
i en el llistat de lleis orgàniques sobre el qual es projecta,
constitueix el que es podria qualificar de recordatori a l'Estat
del fet, per altra banda obvi, segons el qual la Proposta de Reforma
(el nou eix estatutari) comporta la lògica necessitat
d'adaptar les lleis orgàniques estatals que pugnin amb
Si, com encertadament es manté en el Dictamen (per totes les
ocasions el F I, B.4), l'Estatut i, per tant, la Proposta de
Reforma és una llei paccionada, cal entendre que serà
proposta estatutària catalana, qui acollirà
positivament la conseqüència lògica que es desprèn
especificitats del pacte estatutari, haurà de procedir
unilateralment a adaptar les seves pròpies lleis orgàniques
–cal dir-ho un cop més- com a simple conseqüència
–si se'm permet, per pura coherència- de la lliure
acceptació i de l'acolliment favorable del nou escenari
estatutari, per part de les Corts Generals.
En aquest ordre d'idees, ad limine litis, es podria
arribar a la conclusió que, fins i tot, la mateixa disposició
addicional novena podria esdevenir sobrera, perquè baldament
és només l'Estat qui té la facultat, i li
correspon –si vol- modificar les seves pròpies lleis
orgàniques per adaptar-les al nou pacte que proposa el
No ens trobem, doncs, al meu entendre, davant de cap mandat imperatiu
que tan sols dimana de la seva lliure acceptació del nou
escenari proposat pel legislador català i a bastament negociat
l'aprovació per part de les mateixes Corts Generals.
b) Malgrat tot el que fins ara s'ha exposat, no pot
relació de les lleis orgàniques que a parer del
legislador estatuent poden resultar afectades per la Proposta de
Reforma, entre d'altres raons perquè de la modificació
de les esmentades lleis orgàniques en depèn l'eficàcia
ordre d'idees es pot considerar no pas indefugible com postula
el Dictamen, però sí adequat, procedir a l'enumeració
dels preceptes de cadascuna de les lleis orgàniques que hauran
de ser objecte de modificació, per tal de fer viable la
vigència i plena eficàcia dels correlatius articles de
Segons el meu parer, aquesta enumeració
c) A títol d'obiter dicta en l'argumentació
en favor de la plena constitucionalitat del primer paràgraf de
la disposició addicional novena, voldria posar en relleu allò
que, al meu respectuós entendre, constitueix una certa
incoherència interpretativa del Dictamen, a l'hora de
fer el judici de constitucionalitat de dues disposicions addicionals
que guarden evident connexió, en el sentit que només
mitjançant aquestes es viabilitza l'eficàcia de
referint, òbviament, a la disposició addicional novena
en el seu primer paràgraf que el Dictamen considera
inconstitucional, en comparació amb el tractament favorable
que fa el mateix Dictamen en favor de la constitucionalitat de
l'apartat 2 de la disposició addicional tercera.
En efecte, el Dictamen de la majoria considera que la dita disposició
addicional tercera té perfecte encaix constitucional, a
condició que en el seu apartat 2, que apel·la a
l'aplicació de l'article 150.2 CE, per a
l'efectivitat de l'exercici de les noves competències
estatutàries previstes a l'apartat 1 de la mateixa
disposició addicional tercera s'eviti "imposar a
l'Estat" una de les dues vies previstes a l'article
150.2 CE, és a dir, la transferència o la delegació.
En aquest sentit l'apartat 2 de la disposició addicional
tercera no presentaria cap dubte de constitucionalitat si enlloc de
referir-se a transferència, es referís també a
delegació conferint, per tant, a l'Estat la potestat que
li correspon d'escollir qualsevol de les dues vies per cedir a
les comunitats autònomes determinades competències
Malgrat que vaig acceptar el parer de la majoria atès
que coincidia, en definitiva, amb la plena constitucionalitat de la
disposició addicional tercera, no em va semblar d'especial
gruix jurídic el dubte de constitucionalitat que es desprenia
de la unívoca menció de la via de la "transferència".
En efecte, malgrat l'evident diferència en el pla
teòric, de fet, l'única distinció pràctica
entre la transferència i la delegació pot concretar-se
en el fet que aquest darrer instrument incorpora les facultats de
Tanmateix, en aquest sentit, seria
possible una delegació de competències per part de
l'Estat en la qual aquest renunciés sobiranament, o no
exercís les facultats de control que de manera facultativa i
En definitiva, tan la via de la transferència com la de la
delegació coincideixen en l'únic tret essencial:
la reversibilitat de la competència -transferida o delegada-
en favor de l'Estat, quan aquest lliurement ho decideixi.
tot això, segons el meu parer, pot semblar un pèl
exagerada la contundència de la clàusula interpretativa
de l'últim paràgraf de l'apartat 1 del
Sincerament penso que un més modest
suggeriment de correcció de l'error tècnic hauria
tingut els mateixos efectes salutífers en pro de la
d) Però més enllà dels comentaris expressats al
paràgraf anterior, sorprèn que la menció de
l'apartat 2 de la disposició addicional tercera
"l'assumpció efectiva de les competències
[...]" no tingui cap obstacle constitucional i, en canvi, sí
que els pugui tenir la fórmula força similar que
utilitza –amb millor o pitjor fortuna- el legislador estatuent
al primer paràgraf de la disposició addicional novena
En efecte, si per "donar efectivitat
plena... " i, en definitiva, perquè els preceptes
estatutaris "siguin plenament eficaços" es diu que
s'han de modificar les lleis que enumera.
semblen bastant similars a les que formula el redactat de l'apartat
2 de la disposició addicional tercera.
de l'assumpció efectiva de determinades competències...
i, en l'altre, de donar efectivitat plena als preceptes de la
pitjor fortuna en la redacció del primer paràgraf de la
disposició addicional novena no se'n poden deduir dubtes
de constitucionalitat, de la mateixa forma que una similar redacció,
en el cas de l'apartat 2 de la disposició addicional
tercera, no ha merescut (amb raó) cap tatxa
e) El que fins ara s'ha exposat no obsta a la conclusió
–basada en les consideracions prèvies formulades- segons
la qual la Proposta de Reforma planteja un nou escenari estatutari
atès que, en definitiva, són les Corts Generals i, per
tant l'Estat, els qui hauran d'acceptar l'esmentat
I, per tant, -diguem-ho un cop més- hauran també
d'extreure'n les conseqüències lògiques
de la seva acceptació positiva, és a dir: la reforma de
les lleis orgàniques que pugnin contra el contingut del nou
D'acord amb les anteriors consideracions estimo que el paràgraf
primer de la disposició addicional novena de la Proposta de
Reforma és perfectament constitucional, i és
innecessari fer una interpretativa amb relació a les lletres
disposició addicional novena (F XII.2 del Dictamen).