Aquest Dictamen té per objecte un Projecte de decret pel qual es regulen les associacions esportives escolars de centres docents.
El text consta d'una exposició de motius, cinc articles, una disposició addicional i una disposició final.
L'exposició de motius assenyala que aquest Projecte constitueix un desplegament del Decret legislatiu 1/2000, de 31 de juliol, pel qual s'aprova el Text únic de la Llei de l'esport (refosa de la Llei 8/1988, de 7 d'abril, de l'esport, modificada per la Llei 8/1999, de 30 de juliol, de la jurisdicció esportiva, i complementada per la Llei 9/1999, de 30 de juliol, de suport a les seleccions catalanes).
En concret, es fa palès que aquesta regulació complementa per a un supòsit específic d'associacions esportives -les escolars de centres docents- el Decret 145/1991, de 17 de juny, de regulació de la constitució, les classes i el registre de clubs i associacions esportius, i d'aprovació del Reglament del seu règim i funcionament intern.
I, en aquest sentit, tal com continua dient l'exposició de motius, el Projecte pretén complementar la norma suara esmentada en la mesura que defineix i regula una nova tipologia d'associacions esportives en les quals es permet la participació de l'alumnat menor d'edat en la fundació d'una associació esportiva, la seva condició de socis i sòcies o la seva pertinença a la junta directiva de l'associació.
Aquests són els aspectes que es regulen en l'articulat del Projecte (articles 2, 3 i 4), a més de la definició d'aquest tipus d'associacions i l'objecte (article 1), el caràcter implícit de la declaració d'interès cívic i social d'aquestes associacions (article 5) i l'exclusió de ser considerades com a associacions d'alumnes (disposició addicional).
La Comissió Jurídica Assessora és competent per emetre el dictamen preceptiu respecte dels projectes de reglaments o disposicions de caràcter general que es dictin per desplegar lleis, segons disposa l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, com ara és el cas.
El Projecte en qüestió es dicta en desplegament del Decret legislatiu 1/2000.
El conseller en cap cursa la sol·licitud que aquest Dictamen es formuli amb caràcter d'urgència, atès que existeix la voluntat que la norma pugui tenir efectes durant el curs escolar 2005-2006, raó que s'estima fonamentada i, per això, així es fa.
En l'examen de casos com aquest, en què es dictamina sobre un projecte reglamentari, és doctrina reiterada d'aquesta Comissió que l'abast de la seva actuació comporta estudiar la competència de la Generalitat i l'habilitació del Govern per dictar la norma de què es tracta; comprovar que s'hagin seguit els tràmits procedimentals previstos en la llei per a l'elaboració i l'anàlisi de la legalitat i formular suggeriments sobre eventuals deficiències que cal evitar o sobre possibles millores que cal introduir en el Projecte.
La competència de la Generalitat de Catalunya
Malgrat que el Projecte sobre el qual es dictamina faci referència exclusiva en l'exposició de motius i en l'articulat al Decret legislatiu 1/2000 i, per tant, sembli que només trobi aixopluc en la competència de la Generalitat relativa a l'esport, no es pot oblidar que l'objecte principal d'aquesta norma futura és crear un tipus específic d'associacions que permeti -i aquesta és la novetat- l'exercici del dret d'associació en l'àmbit esportiu al jovent a partir dels catorze anys.
És a dir, que el Projecte regula específicament l'exercici del dret d'associació per a uns titulars concrets -els menors- en un àmbit concret -la pràctica de l'esport-.
Per tant, són dues les matèries implicades i, en conseqüència, són dos els títols competencials que conflueixen en aquest supòsit.
La competència de la Generalitat per dictar aquest decret resulta, doncs, de dos títols competencials diferents però complementaris: un de transversal, establert en l'article 9.24 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya (EAC), que reconeix a la Generalitat una competència exclusiva en matèria d'associacions de caràcter docent, cultural, artístic, beneficoassistencial i similars que exerceixin principalment les seves funcions a Catalunya, i un altre, més específic, reconegut en l'article 9.29 de l'EAC, que atribueix a la Generalitat una competència exclusiva en matèria d'esport.
Des d'aquesta perspectiva, no planteja cap problema que el Projecte s'empari competencialment en el títol reconegut en l'article 9.29 de l'EAC en matèria d'esport, ja que la norma futura té una projecció exclusivament autonòmica i no es desplega sobre ens que ja existeixin i desenvolupin les activitats en un àmbit estatal sostret a l'exercici de les potestats autonòmiques (vid. STC 1/1986, que estableix els límits sobre les potestats autonòmiques en aquesta matèria).
Es tracta simplement, en aquest cas, d'associacions esportives escolars de centre docents, els objectius bàsics de les quals són el foment, l'organització, la coordinació i la pràctica de l'activitat física i esportiva en centres docents de Catalunya (article 1.1.b) del Projecte).
Tampoc no planteja cap problema el redós que el Projecte pugui trobar en la competència de la Generalitat reconeguda en l'article 9.24 de l'EAC.
El tipus d'associació que crea -una associació esportiva escolar de centre docent- s'insereix fàcilment entre les associacions sobre les quals aquest precepte estén la competència: "associacions de caràcter docent, cultural, artístic, beneficoassistencial i similars".
La seva activitat, a més, es desenvolupa exclusivament en l'àmbit territorial de Catalunya.
En fi, en relació amb el Decret 145/1991, de 17 de juny, relatiu a la possibilitat que determinats menors d'edat puguin constituir i ser membres de determinades associacions esportives, no es pot fer cap retret d'inconstitucionalitat a la regulació innovadora que incorpora, des del punt de vista competencial, atès que es limita a regular les condicions d'exercici del dret d'associació respecte d'aquelles persones a les quals la legislació estatal ha reconegut prèviament aquest dret (article 3.b) en la Llei orgànica 1/2002, de 22 de març, reguladora del dret d'associació i article 7.2 de la Llei orgànica 1/1996, de 15 de gener, de protecció jurídica del menor).
Tal com establí la STC 173/1998 (fonament jurídic 14.c)), aquest darrer fet legitima la competència autonòmica.
La disposició final de la Llei 8/1988, de 7 d'abril, de l'esport, ja esmentada, preveu que correspon al Consell Executiu dictar les disposicions necessàries per aplicar i desplegar aquesta Llei, afectada per la refosa duta a terme pel Decret legislatiu 1/2000, i no ha estat derogada expressament per aquest.
Per tant, cal entendre que l'habilitació legal del Govern per dictar aquest Projecte es troba en aquesta Llei D'altra banda, sense fer, però, cap referència directa al subjecte o als subjectes habilitats legalment, l'article 7.1 del Decret legislatiu 1/2000 també incorpora una habilitació adreçada al tipus de norma que l'ha de desplegar i estableix que "el règim jurídic dels clubs o associacions esportius s'ha d'adaptar a les normes determinades per reglament".
En canvi, per fonamentar l'habilitació legal d'aquest Projecte no es pot recórrer a la disposició final tercera de la Llei 7/1997, de 18 de juny, d'associacions, que faculta el Govern de la Generalitat i els consellers o les conselleres competents per raó de la matèria perquè dictin les normes necessàries per desplegar i aplicar aquesta Llei; i això, malgrat el que s'ha dit anteriorment, en relació amb la competència de la Generalitat per dictar aquest decret.
En efecte, una qüestió és que la competència de la Generalitat sobre associacions sorgeixi, en aquest supòsit, com a títol habilitant per dictar el Projecte de decret examinat, en la mesura que l'objectiu principal de la norma és regular un tipus especial d'associació, i una altra de ben diferent és que el Projecte de decret constitueixi un desplegament de la Llei 7/1997.
Aquesta darrera qüestió no es produeix en aquest cas, ja que s'està creant una associació de règim especial, és a dir, una associació que, pel fet de poder-se inscriure en un registre especial, gaudeix també d'un règim diferent al general.
Almenys així ho expressa l'article 1.2 de la Llei d'associacions esmentada, que exclou del seu àmbit d'aplicació les associacions que estan sotmeses a una normativa específica que estableix que inscriguin la seva constitució en un registre especial.
Sorprengui o no aquesta perspectiva privatista que adopta la Llei, de la qual es desprèn la importància registral en l'exercici del dret fonamental que es reconeix en l'article 22 de la Constitució, el fet és que el règim especial de les associacions és predeterminat per la decisió que s'inscrigui en un registre específic, distint del vinculat al règim general.
Per tant, tot i que el Projecte de decret es dicta sobre la base del títol competencial exclusiu en matèria d'esport, però també en exercici de la competència en matèria d'associacions que emergeix d'una manera transversal, l'habilitació al Govern en aquest supòsit no es pot trobar en una de les lleis en les quals s'ha projectat aquesta competència, com és la Llei 7/1997, d'associacions.
El contingut de la documentació que integra l'expedient administratiu del Projecte de decret resulta, en general, l'adequat a les exigències fixades per les normes de procediment establertes en la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat.
En efecte, el Consell Català de l'Esport inicia la tramitació del decret, el qual, tal com es preveu en el Text únic de la Llei de l'esport, és l'organisme autònom de caràcter administratiu adscrit al Departament de la Presidència competent per fer-ho.
La memòria que exigeix l'article 63 de la Llei esmentada, la qual s'adjunta al Projecte de decret, conté el marc normatiu en què s'insereix la norma; la justificació de l'oportunitat d'aquesta mesura; un informe econòmic que, malgrat que és breu, es pot considerar suficient a aquest efecte -atès que en afectar únicament el funcionament de les entitats esportives escolars que regula, les quals són entitats privades, no sembla que pugui comportar cap repercussió econòmica per a l'Administració de la Generalitat-, i, finalment, una taula de vigències.
Segons consta en l'expedient i es reflecteix en els antecedents d'aquest Dictamen, el Projecte ha estat sotmès als tràmits d'audiència i d'informació pública i a la consideració dels departaments de la Presidència i d'Educació, i així mateix, s'han incorporat al Projecte algunes de les al·legacions i observacions efectuades.
També hi consta l'informe preceptiu de l'Institut Català de la Dona sobre l'impacte de gènere, del qual s'han atès únicament les propostes relatives a l'ús no androcèntric del llenguatge, però no les propostes de modificació o d'addició d'alguns preceptes del Projecte destinades a procurar una redacció més adient al principi d'igualtat de gèneres en l'àmbit de la pràctica de l'esport.
Així mateix, en l'expedient consten dos tràmits preceptius més: d'una banda, l'acord favorable de la Comissió Directiva del Consell Català de l'Esport, pres en virtut del que disposa l'article 36.9.b) del Text únic de la Llei de l'esport; de l'altra, resta acreditat l'informe favorable del Comitè Executiu d'aquest mateix organisme autònom, el qual s'ha dictat d'acord amb l'establert en l'article 4.2.b) del Decret 35/2001, de 23 de gener, sobre els òrgans rectors i de funcionament del Consell Català de l'Esport.
Finalment, l'advocada de la Generalitat entén raonadament que el Projecte s'ajusta a dret tant per motius de fons com de forma i de tramitació.
I el Consell Tècnic de la Generalitat també ha informat favorablement sobre el Projecte de decret.
Observacions sobre el contingut del Projecte
Respecte al fons del Projecte de decret, cal fer una observació genèrica, que pot afectar més d'un article, i algunes observacions més puntuals referides a preceptes concrets.
Des de la primera de les perspectives s'adverteix que la densitat normativa del Projecte sobre el qual es dictamina, vist en conjunt, és insuficient.
Per arribar a aquesta conclusió, es fa necessari descriure, a grans trets, el marc normatiu en què s'insereix aquest Projecte.
L'article 5 del Decret legislatiu 1/2000, de 31 de juliol, pel qual s'aprova el Text únic de la Llei de l'esport, determina què s'entén per club esportiu o associació esportiva i, en aquest sentit, estableix que els clubs o associacions esportius són aquelles entitats privades amb personalitat jurídica i capacitat d'obrar, formades per persones físiques, els objectius bàsics de les quals són el foment, el desenvolupament i la pràctica continuada de l'activitat física i esportiva, sense cap afany de lucre.
D'altra banda, l'article 7.2 prescriu que "en qualsevol cas, els estatuts dels clubs o associacions esportives han d'ésser aprovats per l'Assemblea General i ratificats per l'Administració esportiva corresponent, a fi de poder-se inscriure al Registre d'entitats esportives de la Generalitat de Catalunya".
Del tenor d'aquests dos preceptes i d'allò que disposa l'article 7.1 del Decret legislatiu ("El règim jurídic dels clubs o associacions s'ha d'adaptar a les normes determinades per reglament") es dedueix sense dificultat que el Decret legislatiu 1/2000 crea, com abans s'ha apuntat, un tipus d'associacions de règim especial predeterminat per la decisió del legislador d'inscriure aquestes associacions en un registre específic diferent al vinculat al règim general.
I això té com a conseqüència el fet d'exceptuar l'aplicació del règim general establert a la Llei 7/1997, de 18 de juny, d'associacions.
En efecte, en aquest cas, no es tracta d'aquell fet associatiu que la mateixa Llei 7/1997 anomena "associacions de caràcter especial" i que regula en el capítol VIII (articles 33-35, per exemple associacions juvenils o d'usuaris i consumidors), a les quals s'apliquen, almenys en els aspectes generals, les normes que s'hi contenen.
Ans al contrari, i més enllà d'aquest grau de subjecció normativa, en aquest cas es tracta d'un tipus d'associació de règim especial instaurada i regulada pel Decret legislatiu 1/2000 i per reglaments de desplegament.
És cert que en aquest cas es podria donar una relació especial amb la normativa específica de les associacions juvenils.
Tanmateix, fins i tot aquells aspectes en què es podria aplicar la normativa legal específica de les associacions juvenils, que es limita al règim jurídic dels menors, ja estan recollits en el Projecte de decret.
Aquesta tasca de desplegament del règim especial de les associacions esportives és la que, com s'ha dit, ha correspost al Decret 145/1991, de 17 de juny, de regulació de la constitució, les classes i el registre de clubs i associacions esportius, i d'aprovació del Reglament del règim i funcionament intern.
El Decret, que consta de disset articles, preveu els diversos tipus de clubs i d'associacions; la constitució, el reconeixement, la denominació i el registre dels clubs, les associacions i altres grups esportius; i l'extinció i dissolució d'aquests.
Tot això, referit a uns subjectes únics amb capacitat d'obrar (majors d'edat i emancipats, segons el mateix Decret)- capaços d'exercir el dret d'associació en aquest context.
El Decret incorpora, a més, un reglament de seixanta-sis articles, en el qual es regulen des del contingut dels estatuts de l'associació, les classes de socis i els drets i les obligacions; els òrgans de govern, d'administració, de gestió i consulta; l'elecció dels membres del consell i la junta directiva; el procediment electoral; els cessaments, la provisió i la substitució de vacants i la comissió gestora, fins al règim documental i econòmic, el disciplinari i el jurisdiccional.
En aquest complex marc normatiu se situa el Projecte de decret sobre el qual ara es dictamina.
I el nou tipus d'associacions que crea es caracteritza, segons estableix l'article 1.1 del Projecte, pels trets següents: a) La consideració de soci o sòcia de ple dret o numerari s'adquireix a partir dels catorze anys; b) Els objectius bàsics són el foment, l'organització, la coordinació i la pràctica de l'activitat física i esportiva, en un centre docent, fora de l'horari lectiu, tot potenciant la dimensió educativa de l'esport; i c) Les activitats de les associacions esportives escolars han de tenir en compte els projectes educatius dels centres docents corresponents.
Resulta, per tant, que ens trobem davant d'un nou tipus d'associacions de règim especial que completa el quadre d'associacions, també de règim especial, que regula el Decret 145/1991, en l'àmbit de l'esport.
I el completa, o s'hi integra, en la mesura que hi incorpora un nou tipus d'associacions -que justament és nou per les peculiaritats dels subjectes que exerceixen el dret d'associació en aquest àmbit (els menors a partir de catorze anys).
Doncs bé, si es tracten totes aquestes qüestions és precisament per evidenciar el que es plantejava al principi, això és, la baixa densitat normativa del Projecte sobre el qual es dictamina.
En efecte, si s'examinen un per un els cinc articles de què consta, que es completen gràcies a la previsió de l'article 1.2, el qual remet -quant al règim jurídic d'aquest nou tipus d'associacions- al Decret legislatiu 1/2000 i al Decret 145/1991, es podria concloure que no hi ha cap buit legal en el Projecte.
Però, ben mirat, si acudim a aquestes dues darreres normes i observem la complexa regulació que preveuen -per això es descrivien abans amb cert detall- quant a tipus i subtipus d'associacions esportives, quant a la possibilitat de federar-se, quant al funcionament dels òrgans de govern, d'administració i de consulta o, finalment, quant al règim econòmic i disciplinari, s'evidencia que la remissió continguda en l'article 1.2 del Projecte al Decret 145/1991, encara que concreti que actua sempre que "no s'oposi o contradigui aquest Decret", el que provoca és un efecte contrari al pretès.
Efectivament, una regulació tan complexa com la continguda en el Decret 145/1991 provoca distorsió quan es bolca, sense concretar quines són les normes les aplicables, sobre una activitat tan simple com és la d'associar-se per practicar l'esport en un centre docent, fora de l'horari lectiu (que, per cert, haurà de cohonestar-se amb la pràctica de les activitats esportives extraescolars que el mateix centre organitza; o amb el lloguer de les instal·lacions del centre a altres associacions que practiquen l'esport).
Cal tenir en compte, a més, quina és la novetat que el Projecte introdueix respecte de la regulació prevista en el reiterat Decret 145/1991.
Justament és la de permetre l'exercici del dret d'associació en aquest àmbit als menors i és a ells -malgrat que també s'estableixi la presència de majors d'edat en els òrgans de govern de cada associació En conseqüència, aquesta Comissió entén que el Projecte de decret, en lloc de preveure una remissió genèrica al Decret legislatiu 1/2000 i al Decret 145/1991, la major part de la regulació dels quals no és transferible automàticament a les associacions esportives escolars de centres docents, hauria d'incorporar expressament, i de manera simplificada, una regulació més extensa del règim jurídic directament aplicable a aquest tipus d'associacions.
En aquest sentit, seria oportú que el futur decret preveiés el contingut mínim dels estatuts d'aquestes associacions i una breu regulació sobre tots els òrgans de govern i les regles de funcionament; sobre el règim documental, i, si escau, sobre el règim econòmic i comptable.
I, en la mesura que es cregués adequat, fer alguna remissió a la regulació ja prevista en el Decret 145/1991.
Per exemple, quant a l'activitat registral, caldria especificar a quin o a quins preceptes en concret està referida.
Altrament, la inseguretat jurídica que previsiblement generaria el text actual als menors disposats a constituir una associació esportiva pot conduir a la ineficàcia de la norma i de les finalitats que persegueix expressades en el preàmbul del Decret.
En conseqüència, aquesta Comissió considera que el Projecte de decret no s'hauria desmillorat si hagués incorporat una regulació més específica en relació amb el funcionament d'aquest tipus d'associacions.
Els preceptes analitzats singularment no presenten, en general, problemes de legalitat, però resten per exposar algunes observacions més puntuals a les quals s'ha fet referència abans.
a) Convindria especificar si les referències que es fan al llarg de l'articulat als "centres docents" es refereixen als centres docents públics, als privats, o a ambdós; i si són centres que imparteixen ensenyaments de règim general, de règim especial, o ambdós.
Aquestes especificacions podrien constituir un apartat nou de l'article 1.
b) En relació amb l'article 4, s'ha de posar de manifest diverses qüestions.
Primera, el precepte hauria de començar fent referència al subjecte "La Junta directiva", car el títol de l'article no forma part del contingut.
Segona, fóra convenient substituir l'expressió "club esportiu juvenil", per la d'"associació esportiva juvenil", que és pròpiament l'objecte normatiu del Decret.
Tercera, convindria regular en aquest article -car el Decret 145/1991 no diu res respecte d'això-, la substitució dels membres de la Junta majors d'edat, o menors emancipats, en la mesura que són les persones que supleixen la manca de capacitat d'obrar dels menors que en formen part, en els casos en què calgui aquesta substitució.
I, quarta, la proposició que fa referència als càrrecs de president/a, secretari/ària i tresorer/a seria més entenedora si es redactés de la manera: "Els estatuts han de preveure els càrrecs de president/a, secretari/ària i tresorer/a".
De fet, també seria més comprensible el precepte en el seu conjunt si es desglossés en tres apartats diferents: un, referit als membres que componen la Junta directiva; un altre, als càrrecs que els estatuts han de preveure; i un darrer, relatiu a la capacitat d'actuar dels menors davant les administracions públiques.
c) La disposició addicional incorre en un error en referir-se al Decret 190/1987, de 19 de maig, ja que aquesta norma crea a Lleida una facultat integrada a la Universitat de Barcelona.
La referència correcta ha de ser al Decret 197/1987, de 19 de maig, pel qual es regulen les associacions d'alumnes.
Es pot elevar al Govern per a la seva aprovació el Projecte de decret pel qual es regulen les associacions esportives escolars de centres docents, un cop considerades les observacions fetes en els fonaments jurídics d'aquest Dictamen, cap de les quals no té el caràcter d'essencial.