Cera Murtagh és professora ajudant de Política comparativa i irlandesa de la Villanova University College of Liberal Arts and Sciences (Pennsilvània).
Ha publicat diversos articles relacionats amb la mobilització civil en les societats dividides, particularment en situacions de poder compartit.
Malgrat les nombroses suspensions de l'autogovern que van tenir lloc en els primers anys de la Devolution (entre octubre de 2002 i maig de 2007), els partits nacionalistes i unionistes han compartit el govern d'Irlanda del Nord durant deu anys ininterromputs, de 2007 a 2017.
Tanmateix, en el moment d'escriure aquest article, Irlanda del Nord viu una crisi política aparentment irresoluble, produïda per factors tant interns com externs, i el futur del poder compartit s'aguanta per un fil.
Aquest carreró sense sortida subratlla la necessitat d'estructurar mesures de govern compartit des d'una òptica més inclusiva, que vagin més enllà dels principals partits etnonacionals.
També posa en relleu com n'és d'important continuar mantenint la participació constructiva dels agents externs, que van ser fonamentals en el conflicte i són essencials per resoldre'l.
És un moment peculiar per escriure sobre el poder compartit a Irlanda del Nord.
Malgrat que la regió s'ha vist catapultada al centre d'una crisi geopolítica després de la decisió del Regne Unit d'abandonar la Unió Europea el 2016, l'Assemblea i l'Executiu d'Irlanda del Nord han quedat en suspensió durant gairebé tres anys, un rècord mundial en tota regla.
Mentre es produeixen fets essencials que podrien determinar la pau i l'estabilitat política futures d'Irlanda del Nord —per no parlar del seu estatus constitucional—, Stormont, seu de l'assemblea legislativa a Belfast, continua inactiu.
Què implica tot plegat per als mecanismes de poder compartit?
Una lectura superficial podria fer pensar que aquests mecanismes simplement han estat un fracàs.
Però això implicaria passar per alt que la dècada d'estabilitat del govern compartit, de 2007 a 2017.
A més cal tenir en compte que la crisi actual s'ha desencadenat per una combinació de factors interns, molts dels quals no tenen gaire a veure amb el govern compartit.
Tanmateix, la difícil situació en què es troba actualment Irlanda del Nord sí que permet extreure algunes lliçons per a la pràctica del poder compartit, tant per al futur del país com per a altres societats dividides, i posa en relleu la necessitat de forjar i mantenir acords amplis i inclusius de poder compartit que vagin més enllà dels grups majoritaris.
I demostra també la centralitat dels actors externs, no solament per establir acords de poder compartit, sinó també per mantenir-los al llarg del temps.
El poder compartit és un model per a la governança de societats profundament dividides, basat en la inclusió de tots els grups significatius en el govern per la via dels seus representants polítics.
Aquesta idea de poder compartit va ser elaborada teòricament per Arend Lijphart que la va vincular al concepte de «consociació».
D'acord amb Lijphart, una consociació està adreçada a assumir quatre condicions: un gran govern de coalició amb la participació dels grups principals; la representació proporcional d'aquests grups; el veto mutu en tots els assumptes d'importància crítica per a cada comunitat, i l'autonomia de cada grup en determinats àmbits polítics (1977).
Entre els desenvolupaments teòrics més recents, cal destacar la distinció entre consociació corporativa, en la qual els grups que comparteixen el poder estan predeterminats, i consociació liberal, en què els grups estan autodeterminats pel poble a través del procés electoral (McGarry i O'Leary, 2007: 675; McCulloch, 2014: 503).
La consociació s'ha convertit en una eina d'intervenció externa en situacions de conflicte (Guelke, 2012; Keil, 2013), i s'ha «receptat» en llocs tan diversos com Irlanda del Nord, Burundi, Líban, Iraq, Bòsnia i Hercegovina, i Kosovo.
Els detractors d'aquest model argumenten que, lluny de resoldre el conflicte, en institucionalitzar la representació dels grups, la consociació augmenta la polarització de la societat (vegeu Taylor, 2009).
Des d'algunes perspectives acadèmiques n'han assenyalat la tendència a la disfunció i a l'estancament (Horowitz, 2014: 18), mentre que d'altres en destaquen la naturalesa excloent, que margina «altres» actors i qüestions no inherents als grups etnonacionals majoritaris (Stojanović, 2018).
El Tribunal Europeu de Drets Humans ha condemnat en tres ocasions l'Estat de Bòsnia i Hercegovina per discriminar ciutadans que no eren d'origen bosnià, croata o serbi (o sigui ciutadans que no pertanyen als grups majoritaris representats en els mecanismes de govern compartit) en les seves lleis electorals.
Els defensors, entre els quals destaquen John McGarry i Brendan O'Leary, ofereixen una refutació pragmàtica: el poder compartit no és perfecte, però, en molts llocs dividits pel conflicte, és l'única possibilitat d'assegurar la pau i l'estabilitat.
És més, molts dels seus suposats defectes troben solució en el model liberal de poder compartit (McGarry i O'Leary, 2009).
Les solucions que es van incloure en l'Acord de Divendres Sant de 1998 eren complexes i multidimensionals.
L'acord es va caracteritzar per la «paritat d'estima» entre les dues tradicions polítiques d'Irlanda del Nord (el nacionalisme i l'unionisme), l'àmplia inclusió d'aquestes comunitats en el sistema polític i un enfocament confederal i intergovernamental amb la definició d'un paper clau tant per al govern britànic com per al govern de la República d'Irlanda.
A més d'una assemblea i un executiu descentralitzats per governar internament Irlanda del Nord, es van crear noves institucions per facilitar les relacions nord-sud i est-oest.
És per això que el poder compartit a Irlanda del Nord es va qualificar de «complex» (Wolff, 2009) i de «consociació plus» (O'Leary, 1999; 2018).
Però, com ha funcionat el poder compartit en la pràctica?
D'acord amb els principis d'àmplia inclusió i proporcionalitat, es va establir que l'assignació dels membres del govern (l'Executiu) es fes mitjançant la fórmula D'Hondt, que afavoreix els partits majoritaris.
L'Executiu estava encapçalat per un primer ministre i un vice-primer ministre, tots dos càrrecs amb igual autoritat.
Els 108 escons de l'Assemblea (reduïts a 90 després de les eleccions de 2016) es van escollir mitjançant vot únic transferible de representació proporcional, cosa que va permetre la inclusió proporcional dels partits nacionalistes i unionistes (i d'«altres» que és la denominació dels partits no auto-classificats en l'eix del nacionalisme/unionisme) (Jarrett, 2018).
Per tal de facilitar la protecció dels grups, els membres de l'Assemblea legislativa s'havien de descriure oficialment com a «nacionalistes», «unionistes» o «altres».
Per a la presa de decisions en alguns àmbits considerats clau (com l'aprovació de pressupostos i l'elecció de la presidència de l'Assemblea entre d'altres) es requeria el que s'anomena sistema de «votació inter-comunitats» ( Cros-Community Voting ) en la que el vot dels partits auto-classificats com «altres» no té el mateix pes que els dels unionistes i nacionalistes.
El sistema de la votació inter-comunitats també podia sol·licitar-se per decidir sobre altres àmbits mitjançant la tramitació d'una petició adreçada a la presidència de l'Assemblea que ha d'estar signada per 30 membres de la cambra ( petition of concern ), [1] la petició acaba funcionant com una mena de «veto comunitari» efectiu.
L'«autonomia de grup» estava limitada i s'aplicava principalment a l'àmbit de l'educació atès que les escoles de cada comunitat reben el mateix finançament.
D'aquesta manera, la consociació d'Irlanda del Nord es va ajustar majoritàriament al model liberal, però amb elements corporatius que reforçaven el principi de representació ètnica (Nagle, 2016).
Després d'un començament difícil amb diverses suspensions, el 2006 es va renegociar el pacte en l'Acord de Saint Andrews, que va donar lloc a un poder compartit sense interrupcions durant deu anys (2007-2017), en què els partits anteriorment de la línia més dura a una banda i altra, el Partit Unionista Democràtic (DUP) i el nacionalista Sinn Féin, van substituir els relativament moderats Ulster Unionist Party (UUP) i Social Democratic and Labour Party (SDLP).
Les institucions van evolucionar significativament després de 1998, amb quatre acords posteriors, entre els quals destaca el de Saint Andrews, que, entre altres reformes, va modificar els procediments de nomenament del primer ministre i el vice-primer ministre.
Inicialment elegits per votació intercomunitària, més endavant van ser designats pel partit majoritari de la primera i la segona designació més àmplia, respectivament (nacionalistes, unionistes o altres) (McEvoy, 2015).
L'Acord de Stormont House de 2014 comportava l'establiment d'un paper oficial per a l'oposició que va entrar en vigor després de les eleccions de 2016.
[1] Una mena de veto per mitjà del qual qualsevol de les comunitats podia bloquejar una iniciativa legislativa amb l'argument que afectava interessos concrets d'una de les parts, i l'assumpte s'havia de resoldre per consens.
Com hem arribat fins aquí, doncs?
Les institucions de poder compartit van fer fallida el gener de 2017 quan el Sinn Féin es va retirar de l'Executiu acusant el seu soci unionista d'una sèrie de delictes relacionats sobretot amb el programa d'incentius d'energia renovable (RHI), un escàndol polític en què es va veure implicada la primera ministra del DUP, Arlene Foster.
A aquest debat també es van anar afegint altres temes de desacords anteriors, entre els quals la negativa del DUP a permetre que es legislés per protegir la llengua irlandesa, i el seu ús (o «abús») de la petition of concern per bloquejar el matrimoni entre persones del mateix sexe el 2015.
En el moment de redactar aquest article, les diverses rondes de converses no han permès arribar a un acord per restablir les institucions.
Internament, les relacions entre els socis que comparteixen el poder han estat sotmeses a tensions durant un temps.
Mentre que els primers anys van estar dominats per qüestions relacionades amb la pau i la seguretat —en particular, el desarmament—, en els darrers deu anys, l'atenció s'ha desplaçat a temes d'identitat i cultura comunitària, com les desfilades, les banderes i, recentment, la llengua.
Després del procés ampli i inclusiu de l'Acord de Divendres Sant, l'Acord de Saint Andrew de 2006 va comportar una perspectiva més limitada de l'agenda governamental i dels actors a tenir en compte, prioritzant l'assoliment d'un consens suficient entre el DUP i el Sinn Féin, els partits que havien obtingut la majoria dels vots en les eleccions anteriors.
Aquesta tendència a limitar la perspectiva i els actors va continuar en els acords posteriors, que en gran mesura van estar adreçats a resoldre les paràlisis derivades de l'exercici del poder compartit.
Com observa Michelle Rouse, «[...] en cada negociació successiva des de 1998, els elements d'igualtat i drets humans s'han anat erosionant sistemàticament mentre que les qüestions sobre el poder s'han anat exaltant» (Rouse, 2016: 240).
No obstant això, el poder compartit ja s'havia enfrontat a altres crisis en la dècada anterior a 2017 i havia aconseguit avançar a trompicons; el que ha canviat aquest cop són les condicions externes.
El més dramàtic és que la decisió del Regne Unit, el 2016, d'abandonar la Unió Europea ha desestabilitzat greument el pacte consocional i amenaça de soscavar els principis de l'Acord de Divendres Sant i, en conseqüència, la pau i la seguretat que havia construït (vegeu Hayward, 2018; Hayward i Murphy, 2018; O'Leary, 2018; Murphy, 2018; Garry et al., 2018).
La intenció posterior del govern britànic de dur a terme un «Brexit dur» ha invocat la possibilitat de recuperar la infraestructura fronterera de l'illa, forçant una mena de tria binària pel que fa a les dimensions nord-sud i est-oest de l'Acord (Hayward, 2018).
Així, el Brexit ha revifat la qüestió del futur constitucional d'Irlanda del Nord, i en el procés ha augmentat la inseguretat i ha polaritzat la política.
Per complicar-ho encara més, l'acord de «confiança i provisió» entre el Partit Conservador en el govern i el DUP després de les eleccions generals de 2007 al Regne Unit ha posat en perill la legitimitat del govern britànic com a garant de l'Acord i ha frustrat els seus intents d'arribar a un acord de retirada de la UE que eviti una frontera dura a l'illa.
Després d'aquests conflictes externs, l'espai entre partits s'ha eixamplat.
Amb la reconfiguració dels seus incentius, el repartiment descentralitzat del poder a Belfast sembla complicar-se per culpa de batalles més extenses.
A mesura que s'acosten les eleccions generals al Regne Unit en el moment d'escriure aquest article, és impossible predir el destí del Brexit i les conseqüències que tindrà per a Irlanda del Nord.
Les perspectives de restablir el poder compartit mentre la qüestió sigui candent semblen escasses.
De fet, com adverteix Brendan O'Leary, fins i tot més enllà d'aquest punt, la suposició que el DUP i el Sinn Féin treballaran plegats sigui quin sigui el resultat final de les negociacions del Regne Unit amb la Unió Europea encara s'ha de veure (2018).
Mentrestant, el secretari d'Estat del Regne Unit per a Irlanda del Nord, Julian Smith, ha advertit de la possibilitat de noves eleccions a Stormont si el govern nordirlandès no s'ha restablert a mitjan gener.
És evident que la culpa de la crisi actual no es pot atribuir només al poder compartit.
S'han fet avenços importants des de l'Acord, entre ells, i de manera significativa, la reforma de la policia i el desarmament.
I malgrat les greus tensions, el poder compartit es va mantenir durant deu anys fins al 2017, període en què es van transferir les competències en matèria de justícia de Westminster a Stormont.
També aquesta dècada va ser testimoni de tendències moderades: el nombre i percentatge de vots dels partits ni unionistes ni nacionalistes va passar d'aproximadament un 7% el 2007 al 13% el 2017.
El 2019, el partit de l'Aliança d'Irlanda del Nord va obtenir el seu primer escó al Parlament Europeu i en les eleccions locals va augmentar el seu percentatge de vots gairebé el 5%, del 6,7% al 11,5%.
I és més, sota les normes liberals de formació del govern, obertes a qualsevol partit amb suport suficient, el més gran d'aquests partits, l'Aliança, va obtenir representació en l'Executiu de 2011 a 2016.
A més d'estar al capdavant del Ministeri d'Ocupació i Aprenentatge de 2011 a 2016, l'Aliança va aconseguir el disputat Ministeri de Justícia el 2010, fet excepcional tenint en compte que el sistema D'Hondt acostuma a beneficiar els dos partits més votats.
El Brexit és un xoc extern sense precedents que es podria dir que fins i tot els sistemes institucionals més ben dissenyats tindrien dificultats per superar.
Però, tot i així, es poden extreure algunes lliçons.
Les anàlisis de les institucions de poder compartit a Irlanda del Nord durant el període 2007-2017 que hem fet jo mateixa i els meus col·legues com a part del projecte de l'ESRC defineixen les estructures que han contribuït a la polarització, la disfunció i la marginació dels «altres» temes, identitats i actors, incloent-hi les dones, els grups LGBT+ i les minories ètniques no dominants (Agarin et al., 2018) [«altres» en el sentit de «ni unionistes ni nacionalistes»)
L'estructura que discrimina els «altres» de manera més òbvia i que més s'aparta del model liberal de poder compartit és la del sistema de designació, és a dir, l'obligatorietat que tenen els partits parlamentaris d'adscriure's com a partits unionistes, nacionalistes o «altres».
Aquest sistema penalitza els partits que intenten traspassar la línia divisòria, com l'Aliança o els Verds, i en limita el paper en les institucions (Murtagh, 2018).
Hi ha veus que demanen que el sistema de designació que aplica a les votacions sobre les matèries que requereixen el consentiment intercomunitari es basi en un sistema de majories qualificades que no tingui en compte la designació.
La petition of concern, central en la disputa actual, és també força problemàtica.
El veto «permissiu» —no restringit a criteris específics (McCulloch, 2018)— l'han utilitzat en diverses ocasions els partits d'ambdós bàndols en assumptes que no estan directament relacionats amb els drets de la comunitat, especialment per part del DUP a l'hora de bloquejar la igualtat en el matrimoni.
Un representant del sector LGBT+ ha assenyalat que el sistema de poder compartit «no s'ha creat per produir canvis, sinó per frenar-ho tot» (Murtagh i McCulloch, 2018).
La recerca realitzada per Bernadette Hayes i John Nagle destaca com l'ús del veto en qüestions d'igualtat i drets humans contribueix a que aquests temes acabin enredats en la dimensió etnonacional i essent objecte de qüestionament (2016).
L'estancament resultant pot exacerbar la polarització, la disfunció i la inestabilitat.
Un altre efecte encara més perniciós, observat en la nostra recerca, és el bloqueig del debat.
Es podria dir que la mera existència del mecanisme de veto ha eliminat la discussió al voltant de temes polèmics, com per exemple l'avortament, que altrament s'haurien pogut arribar a consensuar.
Fins al 21 d'octubre d'aquest any, Irlanda del Nord era l'única part del Regne Unit o de l'illa d'Irlanda en què l'avortament i la igualtat en el matrimoni encara eren il·legals.
Després d'una sèrie de campanyes dures i llargues, les lleis per legalitzar el matrimoni entre persones del mateix sexe i despenalitzar l'avortament van arribar finalment, no de Stormont, sinó de Westminster, aprovades directament pel Parlament del Regne Unit.
Un altre dels temes destacats de la nostra recerca és el procediment per a l'elecció del primer ministre i del vice-primer ministre, que —tot i ser càrrecs amb les mateixes funcions i autoritat— pot acabar centrant l'atenció de les eleccions sobre quin partit predomina, cosa que beneficia el DUP i el Sinn Féin.
Una altra qüestió és l'aïllament de la societat civil, i la crida al restabliment del Fòrum Cívic, previst en l'Acord de Divendres Sant, per participar juntament amb l'Assemblea (Pierson i Thomson, 2018; Mackay i Murtagh, 2019).
La història del poder compartit i la crisi política d'Irlanda del Nord potser es podria interpretar de dues maneres: com la culminació d'anys de polarització i fracàs, o com un procés gradual interromput.
La veritat pot ser en algun punt intermedi.
La lliçó més òbvia que ofereix la situació actual és la necessitat que els actors externs continuïn intervenint i jugant un paper constructiu.
Tanmateix, l'experiència prèvia de poder compartit a Irlanda del Nord també és instructiva per al seu futur i el d'altres llocs profundament dividits.
Aquesta experiència recorda la necessitat d'adoptar acords que, a més de garantir els drets i la seguretat dels grups protegits, siguin al més inclusius possible.
Citació proposada: Murtagh, C. 2019.