Resolució 249/2020, de 23 d'abril
Administració: Ajuntament d'Amposta
Comunicacions electròniques i documentació rebudes per un regidor de la secretaria general de l'Ajuntament quan la persona reclamant n'era l'Alcalde.
La sol·licitud que porta causa d'aquesta reclamació conté nombroses peticions que no són pertinents en aquest procediment ni són competència d'aquesta Comissió, de manera que l'objecte de la reclamació s'ha d'entendre limitat a la petició de documentació o informació prèviament existent a mans de l'administració, i descartar la resta de peticions (explicacions públiques, incoació de procediments disciplinaris i fins i tot la denúncia dels fets per la via penal).
D'altra banda, de l'escrit de reclamació es desprèn clarament que hi ha una incongruència entre la informació sol·licitada inicialment a l'Ajuntament i aquella a la que es reclama accedir davant la GAIP, que la desborda.
En aquest sentit, cal recordar que la via de reclamació davant la GAIP té naturalesa revisora de les decisions administratives prèviament preses (de forma expressa o presumpta) per les administracions a les què s'ha demanat l'accés a informació pública, de manera que no són admissibles en via de reclamació peticions d'informació que no hagin estat prèviament plantejades a l'Administració i sobre les quals hagi tingut l'oportunitat de manifestar-se.
Tenint en compte els termes de la sol·licitud d'informació, la reclamació d'accés s'ha d'entendre limitada a les comunicacions entre la Secretària i el regidor en el marc d'un procediment d'accés previst a l'article 75 ROM, i que hagin comportat el lliurament d'informació sense l'autorització preceptiva de l'Alcalde previst en aquell article.
Ara bé, si en les comunicacions a les què es reclama accedir s'hi contenen informacions privades o íntimes de l'emissor o del receptor, o de tercers diferents a la persona reclamant, es tractaria d'informació protegida pel seu dret a la intimitat i al secret de les comunicacions que no resultaria justificat desprotegir per resultar desproporcionada, innecessària i inadequada per a la finalitat de control de legalitat del procediment de l'article 75 ROM, màxim quan les persones afectades no han tingut l'oportunitat de pronunciar-se en aquest procediment.
Número d'expedient de la Reclamació: 75/2020
D'acord amb aquests preceptes, la GAIP és competent per tramitar i resoldre aquesta Reclamació, ja que es presenta en relació amb una sol·licitud d'informació adreçada a una administració obligada per l'LTAIPBG, (article 3.1.a LTAIPBG)
De la seva banda, l'apartat b del mateix precepte defineix la informació pública com "la informació elaborada per l'Administració i la que aquesta té en el seu poder com a conseqüència de la seva activitat o de l'exercici de les seves funcions, inclosa la que li subministren els altres subjectes obligats d'acord amb el que estableix aquesta llei".
Així mateix, és procedent entendre que la persona reclamant consent que no s'apliqui la suspensió prevista per la disposició addicional tercera del Reial Decret 463/2020, perquè és inherent a l'acció de reclamació que ha exercit la pretensió d'obtenir una resolució del procediment en el termini més breu que sigui possible, i per tant l'eventual suspensió d'aquest procediment de reclamació perjudica els seus interessos.
Dels antecedents es desprèn que la sol·licitud que porta causa d'aquesta reclamació conté nombroses peticions que no són pertinents a aquest procediment ni són competència d'aquesta Comissió, de manera que l'objecte de la reclamació s'ha d'entendre limitat a la petició de documentació o informació prèviament existent a mans de l'administració, i descartar la resta de peticions d'explicacions públiques, incoació de procediments disciplinaris i fins i tot la denúncia dels fets per la via penal.
Pel que fa a la petició de conèixer si l'actual alcalde, aleshores regidor, va finançar uns fullets referits criticant l'Alcalde pel cobrament de dietes, i tenint en compte que, si ho va fer, no podia ser amb fons públics ja que no ostentava l'Alcaldia, sinó amb fons privats o del seu partit, cal desestimar també la reclamació perquè no és informació pública, tal i com ve definida per l'article 2.b.
D'altra banda, de l'escrit de reclamació es desprèn clarament que hi ha una incongruència entre la informació sol·licitada inicialment a l'Ajuntament i aquella a la qual es reclama accedir davant la GAIP, que la desborda.
En aquest sentit, cal recordar que la via de reclamació davant la GAIP té naturalesa revisora de les decisions administratives prèviament preses (de forma expressa o presumpta) per les administracions a les què s'ha demanat l'accés a informació pública, de manera que no són admissibles en via de reclamació peticions d'informació que no hagin estat prèviament plantejades a l'Administració i sobre les que hagi tingut l'oportunitat de manifestar-se.
Queda, per tant, fora de l'abast d'aquesta reclamació la petició d'accés a les comunicacions de la Secretària amb l'actual alcalde, que no es demanaven a la sol·licitud inicial.
Finalment, tampoc es pot admetre la petició que es fa a la GAIP en l'escrit de reclamació d'incoació de procediment sancionador pel fet que l'Ajuntament no li hagi donat resposta a la sol·licitud, ni per les al·legacions d'incompliment del codi de conducta de l'LTAIPBG, perquè queden fora d'aquest procediment i de la competència d'aquesta Comissió.
La reclamació, doncs, s'entén presentada exclusivament en relació amb la petició d'informació continguda en la sol·licitud que porta causa d'aquest procediment, i necessàriament en els termes en què es va formular, sense que pugui ser ampliada o complementada amb la reclamació.
I per tant, l'objecte de la reclamació és l'obtenció de la "còpia de tots aquells correus electrònics, informes, assessoraments i documents que des de la Secretaria General s'haurien adreçat al regidor que va fer les acusacions, tant en relació amb les compatibilitats dels treballadors com de qualsevol altre tema que l'afecti i que ell no hagués autoritzat com Alcalde d'Amposta en els termes de l'article 75 del Reglament orgànic.
En especial, si des de la Secretaria General s'ha facilitat informació no autoritzada sobre la denuncia pel cobrament de dietes de l'anterior alcalde ".
I en relació amb aquest objecte, la resposta de l'Alcalde, de data 6 de març, afirma que desconeix si el regidor de què parla la sol·licitud va rebre comunicacions o documentació de la Secretària municipal.
Les comunicacions, informe i l'assessorament jurídic prestat per la Secretaria Municipal als grups i/o regidors municipals és informació pública.
Per tant, la que es demana (la que és al·ludida en el minut 45:53 de la videoacta i qualsevol comunicació de la Secretària al regidor sobre les actuacions de l'Alcalde quan ho era el reclamant que s'hagin lliurat sense l'autorització preceptiva prevista a l'article 75 ROM), en la mesura en què existeixin, són informació pública sobre la què es pot projectar el dret d'accés, ja que fan referència a l'exercici de les funcions públiques de la secretaria municipal, sens perjudici que pugui veure's afectada per algun límit legal que pugui restringir l'accés.
L'Ajuntament no fa cap consideració a la GAIP respecte si la documentació que es reclama està afectada per algun límit a l'accés, sinó que es remet als arguments de la carta a la persona reclamant, que no en fa cap menció.
Del resum dels fets explicats en la reclamació se'n desprèn que es tractaria d'un informe o document relatiu al règim legal aplicable a les incompatibilitats del personal laboral assistencial, i que aquesta controvèrsia va acabar judicialitzada, però s'afirma que el procés va quedar sentenciat de manera ferma, de manera que fins i tot si aquests informes s'haguessin elaborat expressament per al judici per a alguna de les parts litigants, la seva divulgació no queda limitada per l'article 21.1.d LTAIPBG, en la mesura en què ja no podria perjudicar la igualtat de les parts ni el procediment judicial.
Pel que fa a les comunicacions (correus electrònics) entre la Secretària i un regidor, en la mesura que documentin la sol·licitud i resposta a un procediment d'accés a la informació pública previst a l'article 75 ROM com es fa referència a la sol·licitud, també és informació pública, sens perjudici que estigui afectada i hagi de resultar eventualment limitada per la limitació derivada del dret a la intimitat (article 21.1.f LTAIBG) i a la protecció de dades personals, que s'analitzarà en el FJ següent.
Les dades de les persones físiques es troben protegides pel Reglament (UE) 2016/679, del Parlament i del Consell Europeu, de 27 d'abril de 2016, General de Protecció de Dades (en endavant, RGPD), així com per la Llei orgànica 3/2018, de 5 de desembre, de protecció de dades personals i garantia dels drets digitals (LOPDGDD).
Tant una (article 6.1.cf RGPD) com altra norma (disposició addicional segona LOPDGDD) preveuen la legitimitat de la cessió de dades personals per al compliment de l'obligació legal de donar accés a la informació pública, en els termes en què es regula a l'LTAIPBG.
L'article 24.1 LTAIPBG disposa un règim general d'accés a les dades personals merament identificatives del personal al servei de les administracions públiques, de manera que les dades (nom o càrrec) de la persona que emeti un informe tècnic o d'assessorament no s'han d'ometre de l'accés.
Pel que fa a les comunicacions, caldrà tenir en compte el contingut del missatge, de manera que si en ell no s'hi troba cap element privat, ni sensible, i consisteix només en la notificació de la remissió d'un informe o de la documentació corresponent a una petició d'accés a informació o relativa a qüestions a tractar en l'Ordre del Dia dels òrgans col·legiats, per exemple, tampoc se n'hauran de suprimir les dades personals, ni de l'emissor ni del receptor.
En canvi, si en el contingut del missatge s'expressen circumstàncies personals que queden vinculades i associades a la identitat de l'emissor o del receptor del missatge (opinions, estats d'ànim, circumstàncies personals), caldrà ponderar l'accés d'acord amb l'article 24.2 LTAIPBG, o directament desestimar-lo en el cas que s'hi faci referència a la salut, la ideologia, les creences religioses, la vida sexual, la filiació sindical o la comissió d'infraccions, d'acord amb l'article 24.3 LTAIPBG.
D'altra banda, tot i que la sol·licitud demana comunicacions o informacions referides a la pròpia persona reclamant, no resulta d'aplicació la previsió de l'article 24.3 de l'LTC, que estableix que "les sol·licituds d'accés a la informació pública que es refereixin només a dades personals del sol·licitant s'han de resoldre d'acord amb la regulació del dret d'accés que estableix la legislació de protecció de dades de caràcter personal", ja que en la informació i la documentació que contingui referències a l'exalcalde no hi hauran exclusivament dades personals del reclamant, sinó també de les altres persones físiques que hi fan referència (dades de les persones emissores i receptores dels correus electrònics, persones que hagin emès determinats informes en què s'hi faci referència) tal i com assenyala l'informe de l'APDCAT.
Això, sens perjudici que el fet que es tracti d'informació referida a la persona reclamant pugui ser tingut en compte en la ponderació a favor del seu dret d'accés.
Per tant, les dades merament identificatives del personal al servei de l'Administració (que inclou tant la secretària municipal com el regidor) desconnectades de qualsevol altra informació personal, no s'han d'excloure de l'accés.
Per contra, les dades personals que apareguin associades a la salut, ideologia, afiliació sindical, comissió d'infraccions o qualsevol altra prevista a l'article 23 LTAIPBG, s'han d'excloure de l'accés, ja que la sol·licitud no aporta el consentiment exprés dels afectats.
I pel que fa a la resta de dades personals, incloses les dades identificatives associades a opinions, manifestacions o circumstàncies personals, caldrà aplicar-hi el règim de ponderació previst a l'article 24.2 LTAIPBG:
La finalitat de l'accés, en aquest cas, s'explicita per la persona reclamant en la voluntat de denunciar la connivència de l'actual Alcalde i de la Secretària municipal amb el regidor durant el seu mandat, que l'hauria perjudicat proporcionant-li "l'assessorament i la informació que va rebre abans de les eleccions municipals de 2015 en relació a una problemàtica relativa a les compatibilitats que es va substanciar durant aquell temps", així com, informació sobre el cobrament de dietes que hauria permès la crítica al seu mandat per no tenir dedicació exclusiva.
I això, arran de les manifestacions que aquell mateix regidor hauria realitzat en dos plens, que ho apuntarien.
I demana aquesta informació, també, amb la finalitat i als efectes de la seva pretensió de què es depurin responsabilitats disciplinàries, i fins i tot penals.
Cal tenir en compte, a més, que l'Ajuntament no va fer trasllat de la sol·licitud al regidor i a la secretària que, per tant, no han pogut manifestar-se sobre l'accés del reclamant a les comunicacions que van intercanviar; igualment, l'Ajuntament va manifestar a la GAIP, en el marc d'aquest procediment, que no hi havien terceres persones afectades per l'accés a qui s'hagués de traslladar la reclamació, i és sobre la base d'aquesta premissa que l'APDCAT dictamina.
Nogensmenys, aquesta Comissió prendrà en consideració els drets legítims de les persones manifestament afectades per l'accés (emissores i receptores dels correus electrònics que es demanen) i els ponderarà donant-los la protecció adequada en aquesta resolució, encara que no hagin estat part del procediment.
Des de la perspectiva exclusivament del dret a la protecció de les dades personals d'aquestes persones afectades, i en relació amb les dades l'accés a les quals s'ha de regir per l'article 24.2 LTAIPBG (excloses, per tant, les dades sensibles de l'article 23 LTAIPBG), l'APDCAT considera (antecedent 9) que ha de prevaldre el dret d'accés sobre la protecció de dades personals en atenció a dues consideracions que el farien prevalent: la primera, que es tractaria de comunicacions i informació que afectarien "directament" (sic) la persona reclamant; i la segona, que l'accés serviria a la finalitat inherent a la transparència de control del bon funcionament de les administracions públiques.
Aquesta Comissió coincideix amb aquesta darrera apreciació si es fa referida a l'estricte objecte de la reclamació, segons s'ha acotat al FJ 3; és a dir, que en la mesura en què es tracti d'informació lliurada amb vulneració de l'article 75 ROM, l'accés estaria justificat en la comprovació de l'adequat funcionament de la Corporació i el compliment de la legalitat del procediment d'accés.
I aquest és l'objecte de la sol·licitud, d'acord amb la seva literalitat, ja que demanava obtenir "còpia de tots aquells correus electrònics, informes, assessoraments i documents que des de la Secretaria General s'haurien adreçat al regidor que va fer les acusacions, tant en relació amb les compatibilitats dels treballadors com de qualsevol altre tema que l'afecti i que ell no hagués autoritzat com Alcalde d'Amposta en els termes de l'article 75 del Reglament orgànic.
En especial, si des de la Secretaria General s'ha facilitat informació no autoritzada sobre la denuncia pel cobrament de dietes de l'anterior alcalde".
Per tant, la sol·licitud d'informació comprèn les comunicacions, informes o documentació que tingui aquestes característiques: haver estat enviada o lliurada per la Secretaria General al regidor; fer referència a la compatibilitat dels treballadors, a la denúncia pel cobrament de dietes de l'anterior alcalde, o a qualsevol altre tema que l'afecti, i haver estat lliurada sense l'autorització de l'Alcalde prevista a l'article 75 del ROM.
Aquest article 75 ROM diu el següent:
Procediment per a sol·licitar informació.
Es tracta, doncs, de la regulació del procediment que han de seguir els regidors per obtenir informació de la Corporació a la què no tinguin reconegut expressament l'accés directe (és a dir, sense autorització), que és la que es regula a l'article 74 ROM, en aquests termes:
Els serveis administratius municipals o els funcionaris corresponents estaran obligats a facilitar la informació sense prèvia autorització, en els casos següents:
De la seva banda, l'article 72 ROM, a què fa referència l'apartat 2 de l'article 75, regula la informació continguda al Registre d'Interessos, que per tant, també pot ser lliurada a qualsevol persona regidora sense l'autorització de l'Alcalde.
Per tant, tenint en compte els termes en què s'expressa de la sol·licitud d'informació, la reclamació d'accés s'ha d'entendre limitada a les comunicacions entre la Secretària i el regidor en el marc d'un procediment d'accés previst a l'article 75 ROM, i que hagin comportat el lliurament d'informació sense l'autorització preceptiva de l'Alcalde previst en aquell article, és a dir, les comunicacions d'informació i de documentació que la Secretària hagi lliurat al regidor en resposta a una sol·licitud d'accés a informació realitzada per la via de l'article 75 ROM, sense l'autorització preceptiva de l'Alcalde.
En queden excloses, doncs, les comunicacions i la informació que s'hagin creuat la Secretària i el regidor fora del procediment d'accés a informació de l'article 75 ROM, i aquelles a les què el regidor té accés directe, entre altra, tota la informació que faci referència a assumptes que hagin de ser tractats pels òrgans col·legiats dels que en sigui membre, i la relacionada amb les resolucions o acords efectius de tots els òrgans municipals.
És possible que els documents i informes lliurats en el marc d'un procediment d'accés de l'article 75 ROM, objecte de reclamació, puguin estar afectats per límits a l'accés previstos a l'LTAIPBG, aplicables a la persona reclamant, que no té la condició de regidora, però que no fossin restringits quan els va sol·licitar el regidor, considerant que els límits a l'accés a la informació dels regidors, previstos a l'article 164 del Text Refós de la Llei Municipal i de Règim Local de Catalunya, aprovat pel Decret Legislatiu 2/2003, de 28 d'abril són escassos: l'afectació del dret a la intimitat o a l'honor, i el secret oficial o sumarial.
Tanmateix, cal considerar que, en la mesura en què es tracta de documentació i informes elaborats durant el seu mandat com a alcalde, és presumible que ja hi hagués tingut accés aleshores i, per tant, de l'accés que ara es reclama no se'n derivaria un perjudici directe per als béns jurídics protegits pels límits aplicables (seguretat, protecció de menors, confidencialitat dels procediments, etc.) considerant que el deure de reserva persisteix després de deixar el càrrec.
En aquest sentit, s'ha d'assenyalar que la jurisprudència ha admès que és proporcional limitar el dret al secret de les comunicacions per part de l'empresari titular dels mitjans de comunicació corporatius (en aquest cas l'Ajuntament) si s'ha advertit de la possibilitat d'aquest control i l'accés al contingut de les comunicacions fetes per aquest mitjà corporatiu per part d'un dels seus treballadors està relacionat amb la comissió per aquest mitjà d'una infracció o d'un delicte (Sentència TEDH cas Barbulescu contra Romania, recurs 61496/2008; STC 170/2013, de 7 d'octubre).
Se'n podria desprendre d'aquesta doctrina que resulta proporcionat l'accés a les comunicacions en l'entorn de treball quan la finalitat sigui la investigació o prova d'un delicte o infracció disciplinària comesa per aquella persona treballadora.
Igualment, els correus electrònics enviats per canals públics per part del personal públic i dels alts càrrecs en exercici de les seves funcions tenen interès i rellevància des de la perspectiva de la transparència, en la mesura en què permetin el control de l'exercici de les seves funcions públiques, i l'aplicació i ponderació dels límits que resultin aplicables haurà de tenir en compte la rellevància de la informació per a la finalitat de la transparència.
Ara bé, si en les comunicacions a les què es reclama accedir s'hi contenen informacions privades o íntimes de l'emissor o del receptor, o de tercers diferents a la persona reclamant, es tractaria d'informació protegida pel seu dret a la intimitat i al secret de les comunicacions que no resultaria justificat desprotegir per resultar desproporcionada, innecessària i inadequada per a la finalitat de control de legalitat del procediment de l'article 75 ROM, màxim quan les persones afectades no han tingut l'oportunitat de pronunciar-se sobre l'accés.
D'acord amb el que ha estat exposat, si existeix aquesta informació, s'haurà de lliurar a la persona reclamant prèvia eliminació de les dades personals especialment protegides per l'article 23 LTAIPBG (salut, ideologia, vida sexual, afiliació sindical, comissió d'infraccions, creences religioses) així com d'aquelles referències a opinions, sentiments, estats d'ànim, o qualsevol informació de l'esfera privada protegida pel seu dret a la intimitat o protegida pel secret de les comunicacions, sempre que no sigui rellevant per a la comprovació d'una infracció del procediment legal ni afecti directament a la persona reclamant en relació amb la comissió d0infraccions o delictes.
Cas contrari, s'haurà de manifestar per escrit.
Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 23 d'abril de 2020, resol per unanimitat:
Els terminis donats en aquesta Resolució per lliurar la informació s'han de comptar en dies hàbils (descomptant festius i dissabtes) i comencen a partir de l'endemà de la recepció de la seva notificació per l'Administració reclamada, un cop s'aixequi la suspensió prevista pel Reial Decret 463/2020, de 14 de març, pel qual es declara l'estat d'alarma per a la gestió de la situació de crisi sanitària ocasionada pel covid-19.
Contra aquesta resolució, que posa fi a la via administrativa, es pot interposar recurs contenciós administratiu davant el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya en un termini de dos mesos, a comptar de l'endemà de la notificació de la resolució, d'acord amb la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa, sens perjudici del què disposa la disposició addicional tercera del Reial decret 463/2020, de 14 de març. pel que es declara l'estat d'alarma per a la gestió de la situació de crisi sanitària ocasionada pel covid-19.