I. La Llei 15/1984, de 20 de març, del joc, estableix en l'article 3 que l'aprovació del catàleg de jocs i d'apostes correspon al Govern -en la seva denominació de Consell Executiu-, tot concretant que «de cada joc, el catàleg n'ha d'especificar les diferents denominacions, les modalitats possibles, els elements necessaris per a practicar-lo i les regles essencials que cal aplicar-hi».
D'altra banda, l'article 4 de la mateixa Llei també atribueix al Govern la planificació dels jocs i de les apostes, tot precisant que aquesta «ha d'establir els criteris pels quals s'ha de regir la concessió d'autoritzacions tant pel que fa a la situació territorial i al nombre com a les condicions objectives per a obtenir-les».
El desenvolupament d'aquests dos articles ha donat lloc a una densa activitat reglamentària, iniciada amb els decrets 324 i 325/1985, de 28 de novembre, pels quals s'estableix, respectivament, la planificació del joc i s'aprova el catàleg dels jocs i apostes autoritzats a Catalunya.
L'un i l'altre han estat objecte, posteriorment, d'una sèrie de modificacions que es ressenyen en el preàmbul del Projecte.
Tal com indica també el preàmbul, sobre aquesta base es tracta, d'una banda, d'integrar en una sola norma el contingut vigent en aquests decrets després de les modificacions experimentades i, d'altra banda, d'actualitzar la normativa per adaptar-la a l'evolució tecnològica i a la proliferació d'activitats relacionades amb el joc a través de mitjans informàtics i sistemes telemàtics.
En aquest darrer sentit, cal tenir en compte que el Parlament de Catalunya, en la Resolució 991/VI, adoptada en el si de la Comissió de Justícia, Dret i Seguretat Ciutadana el 25 d'octubre de 2001, «insta el Govern a adoptar les mesures necessàries per a ajustar la normativa vigent en matèria de joc, en particular, la dels casinos, a la realitat derivada de l'ús de les tecnologies en els jocs propis dels casinos, quan aquests siguin promoguts per empreses amb seu a Catalunya».
Aquest és, doncs, el marc en el qual cal situar la disposició projectada.
El Projecte de decret que és objecte de dictamen no planteja el menor problema quant a la competència autonòmica per dictar-lo.
El fonament és evidentment en l'article 9.32 de l'Estatut, que dóna competència exclusiva a la Generalitat en matèria de casinos, jocs i apostes, sense cap altra excepció més que les apostes esportives mutuobenèfiques, que no són afectades pel Projecte.
És evident la necessitat d'aquest Dictamen, atesa la condició de disposició de caràcter reglamentari que es dicta en desenvolupament d'una llei, que correspondrà al decret projectat.
Som, per tant, en la lletra b) de l'article 3.1 del Decret legislatiu 1/1991, de 25 de març, que conté el Text refós de les lleis reguladores de la Comissió Jurídica Assessora i, segons el qual, correspon a aquesta dictaminar sobre els projectes de reglaments o sobre les disposicions de caràcter general que es dictin en execució de les lleis i de les seves modificacions.
La tramitació del Projecte de decret ha estat impulsada per la Direcció General del Joc i d'Espectacles, del Departament de Justícia i Interior, i ha tingut dues fases.
En la primera, el propòsit era la publicació de dos decrets, un de modificació del Decret 324/1985 i l'altre de modificació del Decret 325/1985.
Com a conseqüència, consten en l'expedient el text d'un i altre projecte, juntament amb la còpia dels edictes publicats en relació amb aquests en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, a més de les observacions que van formular dues empreses al text que havia de modificar el primer d'aquests dos projectes.
Llevat de les certificacions de les diferents delegacions territorials, en el sentit que a partir dels edictes de referència no s'havien presentat al·legacions, i d'un detallat comentari relatiu a les al·legacions formulades de manera directa a la Direcció General, en l'expedient no hi ha cap altre document sobre aquesta primera fase de la tramitació, amb la qual cosa ignorem si arribà a existir o no la memòria i l'estudi econòmic en termes de cost-benefici, així com els altres documents als quals fa referència l'article 63.2 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya.
És cert que tota aquesta documentació figura en la segona fase de la tramitació, però en aquesta no es realitzaren els tràmits d'audiència i el d'informació pública, el primer dels quals sembla i el segon dels quals és cert que tingueren lloc en la primera fase.
Si s'admet l'argumentació que es fa en la memòria que acompanya el text del Projecte únic -segona fase de la tramitació-, en el sentit que atès que aquest no és sinó una refosa dels dos textos inicialment proposats no calia reproduir aquells tràmits, cal fer dues observacions.
Si la memòria i l'informe existiren en la primera fase amb relació als dos projectes, també haurien de figurar en l'expedient amb la resta de la documentació inclosa, i això no succeeix, amb la qual cosa es produeix una vulneració del requisit exigible de completesa.
I si no hi figuraren, no es pot entendre que sigui suficient la redacció d'un i d'altre document en la segona fase, perquè en aquest cas no haurien estat a la disposició dels interessats en els tràmits d'audiència i d'informació pública.
Per tant, cal reiterar una vegada més el criteri que manté aquesta Comissió Jurídica Assessora en el sentit que ambdós documents, juntament amb els altres de l'article 63 esmentat, han d'estar a la disposició dels interessats quan aquests tràmits s'obren, amb la finalitat que puguin fonamentar el seu criteri a partir d'una informació completa sobre els antecedents de la norma i els objectius perseguits amb aquesta, i sobre el seu impacte econòmic.
Cal, per tant, cridar l'atenció de l'Administració sobre aquest aspecte i posar en relleu la transcendència que s'ha de donar a aquests aspectes procedimentals per tal de millorar la qualitat del text i l'eventualitat d'impugnacions.
Naturalment, el silenci que guarda l'expedient sobre la convocatòria del tràmit d'audiència que tingué lloc en la primera fase no permet formar un criteri sobre el seu abast i, en especial, no permet comprovar si han estat consultades o no, per exemple, les organitzacions de consumidors i usuaris i, en especial, les organitzacions que tracten de disminuir els efectes de la ludopatia.
En aquest darrer sentit, no es pot oblidar que l'article 4 de la Llei 15/1984, pel fet de tractar de la planificació del joc, a part d'altres referències, indica que cal tenir en compte «la realitat i la incidència social del joc i de les apostes», així com «la necessitat de reduir-lo i no fomentar-ne l'hàbit», recomanacions de les quals resulta la conveniència que el tràmit esmentat no es limiti només a les empreses que exploten el joc.
Segons resulta dels antecedents, també consta a l'expedient l'informe preceptiu de l'Institut Català de la Dona relatiu a l'impacte de gènere i l'informe jurídic, també preceptiu, signat pels caps de les assessories jurídiques de Seguretat Pública i del Departament de Justícia i Interior, i pel subdirector general de Serveis consultius i de coordinació jurídica del Gabinet Jurídic de la Generalitat.
V. Entrant en l'examen del contingut del Projecte de decret, correspon fer les observacions que s'indiquen a continuació:
a) En el preàmbul fóra convenient que la referència a la Resolució del Parlament de Catalunya 991/VI, per la qual s'insta el Govern a adoptar les mesures necessàries per ajustar la normativa vigent en matèria de joc, inclogui la data en què s'adoptà la Resolució, és a dir, 25 d'octubre de 2001.
b) De fet, el text del preàmbul fonamenta el decret projectat en les modificacions establertes, amb posterioritat a la seva publicació, en els dos decrets que es volen substituir; és a dir, els esmentats decrets 324 i 325/1985.
I, en canvi, desapareixen les referències que en els preàmbuls d'un i d'altre es fan als articles 3 i 4 de la Llei 15/1984, que, com resulta de la part transcrita en el fonament jurídic primer, en són la justificació.
Fóra bo que es mantinguessin aquestes referències, sens perjudici de fer al·lusió també a les modificacions indicades.
c) L'article 2 del Projecte conté el catàleg de jocs i apostes admesos, i té com a precedent l'article 1 del Decret 325/1986, per bé que amb l'ampliació introduïda en el catàleg esmentat per la disposició addicional primera del Decret 386/2000, de 5 de desembre, pel qual s'aprova el catàleg de jocs que es poden practicar exclusivament als casinos de joc.
Se suprimeix, però, l'apartat 2, que pel fet d'establir la possibilitat que el catàleg fos ampliat o reduït pel Govern afirmava una obvietat.
d) L'article 3.1, sens dubte amb la referència d'aquella Resolució del Parlament, preveu «l'ús de sistemes informàtics o telemàtics per qualsevol dels mitjans o sistemes de suport previstos», però, a criteri d'aquesta Comissió Jurídica Assessora, la preocupació dels legisladors deu anar més enllà i, concretament, és molt possible que vulgui fer referència al fet que s'ha de preveure la necessitat d'una regulació especial, amb l'establiment dels grans trets als quals aquesta s'hauria de subjectar.
e) L'article 5 fa referència al joc de la loteria, que se segueix reservant a l'Entitat de Jocs i Apostes de la Generalitat.
Es correspon amb l'article 5 del Decret 325/1985, si bé suprimeix l'apartat 2 -que preveu l'existència de reglamentacions especials en matèria de loteria-, ja que l'existència d'aquest tipus de reglamentacions està prevista, tot i que com un fet general, per l'actual article 4.
f) L'article 6 afirma que en els articles següents es planifiquen «determinats» jocs i apostes, quan el seu epígraf parla amb abast general de «planificació dels jocs i apostes», i, per tant, sense delimitació.
Sembla evident que la finalitat del Projecte de decret hauria d'ésser la planificació general i no només la de determinats jocs i determinades apostes, que és el que fa, amb oblit d'una part de la llista, l'article 2 quan l'enunciat de la disposició -que, com s'acaba de dir, presenta com a objectiu evident la planificació en general dels jocs i de les apostes autoritzats a Catalunya- apunta en sentit contrari.
A part que l'exigència general de planificació resulta també de l'article 4 de la Llei i fins i tot de l'article 1 del Projecte, que afirma ben clarament que l'objectiu és, a part de «l'aprovació del catàleg dels jocs i apostes autoritzats a Catalunya», la dels «criteris que han de regir en la planificació dels esmentats jocs i apostes».
Per tant, no només determinats jocs i apostes.
g) L'article 7 fa referència als bingos i té com a precedent l'article 1 del Decret 324/1985, tal com ha quedat redactat per la disposició addicional primera del Decret 147/2000, d'aprovació del Reglament del joc de la plena o bingo.
Ara bé, quant al radi de 1.000 metres de referència, ha de restar clar que, segons resulta de la literalitat del precepte, el seu càlcul s'ha de fer a partir de l'entrada de la sala -probablement des del punt central d'aquesta- i no des de l'entrada de l'edifici on la sala es trobi ubicada, que és evident que pot ésser diferent.
D'altra banda, quant al segon paràgraf de l'apartat 2, resta clar que les sales de nova instal·lació no poden superar les 600 places, però amb la redacció actual no queda tan clar que, en cas d'ampliació d'una sala existent, aquestes 600 places siguin les que resulten de sumar les places inicials i les de l'ampliació.
h) L'article 8 es refereix als casinos i es correspon amb l'article 2 del Decret 324/1985, però és evident que no especifica els jocs i les apostes que poden tenir lloc en aquests -malgrat la referència que hi fa l'apartat 2-, cosa que, en canvi, sí que fa l'article 2 del Decret 386/2000, de 5 de desembre, pel qual s'aprova el catàleg de jocs que es poden practicar exclusivament als casinos de joc.
Sembla convenient, doncs, la incorporació corresponent de la relació de jocs i apostes al text principal i, per tant, la inclusió en la disposició derogatòria del decret projectat de l'article 2 esmentat del segon decret.
i) L'article 9 no fa referència a totes les màquines recreatives, sinó només a les de tipus B, i recull el criteri de l'article únic del Decret 66/1995, de 7 de març, pel qual es modifica la planificació del joc a Catalunya i es limita el nombre de màquines de tipus B instal·lades en bars i bars restaurants.
Cal tenir en compte que l'article 3 del Decret 324/1985 fa referència també a les màquines de tipus A i que, segons el Decret 316/1992, de 28 de desembre, d'aprovació del Reglament de màquines recreatives i d'atzar, article 4 d'aquest Reglament, aquestes màquines poden ésser de tipus A, B i C.
En realitat, aquesta triple possibilitat ja resultava de l'article 4 del Decret 325/ 1985, que fou derogat pel darrerament esmentat Decret 316/1992.
És un cas prou evident de regulació parcial i, per tant, valdria la pena tornar als plantejaments d'aquell article 4 i establir un text d'abast general relatiu als tres tipus de màquines recreatives.
j) Malgrat que el catàleg de jocs de l'article 2 fa referència a les rifes i a les tómboles, aquestes no són tractades en el Projecte de decret, contràriament al que fa ara el Decret 325/1985 en l'article 3.
No se'n veu el motiu de l'exclusió.
k) L'article 10 del Projecte fa referència als hipòdroms i l'article 11 als canòdroms, els velòdroms i els frontons, mentre que el Decret 325/1985 al·ludeix actualment a les apostes hípiques, de llebrers i de trinquet.
És a dir, el Projecte pren com a referència no el lloc on s'esdevenen les activitats, sinó aquestes, partint de la base que el seu desenvolupament també comporta l'organització de les apostes.
D'altra banda, se substitueix encertadament el concepte de trinquet pel de frontó i s'introdueix la referència als velòdroms, que no existeix en el text actual.
l) Quant a la disposició derogatòria del Projecte, si es tinguessin en compte algunes de les observacions precedents, en caldria ampliar l'abast.
m) No es veu la necessitat de la immediata entrada en vigor del decret projectat i, per tant, de la no aplicació del termini general de l'article 42 de la Llei 3/1982, de 23 de març, del Parlament, el president i el Consell Executiu de la Generalitat.
De tot allò que resta indicat en alguns dels comentaris del fonament jurídic anterior, especialment en les lletres h) i j), sembla convenient una reconsideració de l'abast del Projecte, que, en realitat, es limita a posar al dia el text d'aquells dos decrets 324 i 325/1985, assumint les modificacions que han anat experimentant amb posterioritat i, per tant, mantenint fora del Projecte els aspectes que, per raons d'oportunitat, es van extreure d'aquests i es van dur a les regulacions específiques dels diferents jocs i de les diferents apostes.
A criteri d'aquesta Comissió Jurídica Assessora, en canvi, l'objectiu hauria d'ésser la redacció d'un text d'abast omnicomprensiu i autònom que respongui a l'enunciat que es proposa per al decret projectat -el catàleg i la planificació «dels jocs i apostes autoritzats a Catalunya»- i que, per tant, sigui un desenvolupament complet de les previsions dels article 3 i 4 de la Llei 15/1984.
Per tant, el text hauria d'oferir una regulació del marc vigent en la matèria, en general i amb relació als grans trets de cadascun dels jocs i de les apostes del catàleg, de manera que el lector, en allò que fa referència als grans conceptes, restés alliberat de la consulta d'altres disposicions.
És a dir, observar de manera completa el mandat de l'article 4 de la Llei del joc i, per tant, desenvolupar de manera suficient la planificació respectiva, establint «el criteri pel qual s'ha de regir la concessió d'autoritzacions », i això «tant pel que fa a la situació territorial» com «al nombre», així com «les normes essencials que cal aplicar-hi».
Una altra cosa foren els reglaments individuals de cadascun dels jocs i de cadascuna de les apostes, que tindrien, com ja succeeix ara, el seu desenvolupament independent, però limitat ja fonamentalment a aspectes de caràcter tècnic i de funcionament.
Una bona part de les pautes que s'han de seguir sobre això resulten dels comentaris d'aquell fonament jurídic cinquè i, per tant, l'esforç intel·lectual exigit no és excessiu.
En qualsevol cas, amb aquest s'evitaria una situació inconvenient de dispersió normativa i, tenint en compte que aquesta existeix en l'actualitat, no s'hauria desaprofitat una bona ocasió per esmenar-la.
Es pot elevar al Govern el Projecte de decret d'aprovació del catàleg de jocs i apostes autoritzats a Catalunya i dels criteris aplicables a la seva planificació, amb les observacions formulades en els fonaments jurídics cinquè i sisè.