L'objecte d'aquest Dictamen és el Projecte de decret pel qual es regulen els procediments de compensació de danys i perjudicis causats a l'agricultura i a la ramaderia per espècies d'animals protegits de la fauna salvatge autònoma.
El Projecte no pretén determinar quines són les espècies objecte de protecció (cosa que és objecte d'una altra norma), sinó regular un procediment que permeti compensar els danys que aquests produeixin sobre la ramaderia o els perjudicis que derivin de les limitacions en determinades explotacions agrícoles.
El Projecte de decret va acompanyat del Projecte d'una ordre per la qual s'estableix el barem de la valoració econòmica de les compensacions pels danys o limitacions provocats per determinades espècies protegides.
El Projecte planteja diverses qüestions sobre les quals caldrà pronunciar-se.
La petició ha estat efectuada pel conseller de Medi Ambient i Habitatge, d'acord amb la previsió establerta per l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, reguladora de la Comissió Jurídica Assessora, atès que es tracta d'una disposició de caràcter general, i que, per tant, requereix la intervenció preceptiva d'aquest òrgan.
L'actuació d'aquesta Comissió en matèria de projectes de disposicions de caràcter general abasta, com s'ha anat recordant (dictàmens 335/05, 38/06, 39/06, 40/06, 62/06, 251/06 i 41/07, entre d'altres), l'estudi de la competència de la Generalitat i l'habilitació del Govern per dictar la norma de què es tracta; la comprovació dels tràmits procedimentals previstos en la llei per a l'elaboració i especialment l'anàlisi de la legalitat; així com la formulació, si escau, de suggeriments sobre possibles millores que es puguin introduir en el Projecte.
Competència de la Generalitat i habilitació del Govern
La Generalitat, sota la vigència de l'Estatut de 1979, estava competencialment habilitada, en el marc de la legislació bàsica de l'Estat, per al desplegament legislatiu i d'execució que li atribuïa l'article 10.1.6, que es referia a la protecció del medi ambient.
Sota la vigència de l'actual Estatut, de 2006, la Generalitat té competència compartida en matèria de protecció del medi ambient (article 144).
Atès que el Projecte té un contingut marcadament procedimental, com es desprèn del mateix títol, la competència també es troba en l'article 159.1.e) de l'Estatut.
L'habilitació del Govern per dictar el Decret s'ha de considerar com un desplegament de l'article 9.3 de la Llei 12/1985, de 13 de juliol, sobre espais naturals protegits, que estableix que els possibles danys produïts per espècies d'animals protegides en béns privats poden ser objecte d'indemnització, sempre que siguin degudament justificats i no imputables, directament o indirectament, a accions o omissions prèvies a la producció del dany de qui el rebi o de tercers.
Això a banda, el Govern de la Generalitat de Catalunya té atribuïda la potestat reglamentària que, amb caràcter general, li reconeixen l'article 68.1 de l'Estatut d'autonomia, l'article 71.e) de la Llei 3/1982, de 23 de març, i l'article 61 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre.
El procediment d'elaboració del Projecte
El Projecte ha seguit un procediment amb diverses alteracions en la seva configuració, ja que si bé es va iniciar amb l'estructura d'incorporar els barems en el mateix Projecte, avançada la tramitació s'optà per una solució distinta, que consisteix en el fet que els barems siguin objecte d'una ordre del conseller.
Això no obstant 'i amb alguna reserva que es farà' el Projecte que s'examina s'ha elaborat seguint les previsions essencials dels articles 61 i següents de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya i, en aquest sentit, es pot constatar:
A) El Projecte ha estat impulsat pel Departament de Medi Ambient i Habitatge i redactat per la Direcció General del Medi Ambient.
B) La Memòria justificativa de la proposta i de l'adequació d'aquesta a les finalitats que es persegueixen conté les explicacions suficients, així com l'àmbit en el qual s'ha d'emmarcar.
C) Consta en l'expedient una memòria econòmica, que se circumscriu als aspectes següents, partint de la base que el Projecte ha estat elaborat tenint present que els darrers anys les espècies protegides han produït més del 95 % de les sol·licituds d'indemnització.
A partir d'aquí es fa un estudi de les indemnitzacions pagades, en períodes no sempre homogenis i referides a l'ós bru, el llop, l'esparver cendrós, la polla blava, el flamenc, els ocells rapinyaires i els corbs.
Des d'aquest punt de vista, cal referir l'informe emès per la Direcció General de Pressupostos i Tresor, en el qual es recull el criteri que 'es tracta de despeses que actualment ja suporta el Departament a càrrec a les seves disponibilitats pressupostàries i que, per conseqüència, l'aprovació del Decret no comportarà despeses addicionals, per això aquest centre directiu no té cap objecció al respecte' (pàg.
S'ha d'advertir que aquests informes no responen exactament a les previsions de l'article 63.2 de la Llei 13/1989.
Però també s'ha de tenir present que no sempre aquests informes tenen la mateixa rellevància, ja que aquesta dependrà de la tipologia del Projecte i més en particular del seu objecte.
Així, hi ha supòsits en els quals les deficiències dels estudis econòmics poden resultar tan determinants que fins i tot poden comprometre la motivació del Projecte de la norma i donar lloc a una deficiència essencial, però que no és del cas, ja que no comprometen la bondat de la norma ni n'afecten la motivació.
D) No consta que el Projecte hagi estat informat pel Consell de Direcció del Departament de Medi Ambient i Habitatge, d'acord amb el que preveu l'article 4.2.a) del seu reglament regulador, aprovat per la Resolució MAH/533/2005, de '1 de març (pàg.
F) El Projecte va ser sotmès a consideració dels departaments de la Presidència; d'Economia i Finances; d'Agricultura, Ramaderia i Pesca 'ara Agricultura, Alimentació i Acció Rural-, i a l'audiència del Conselh Generau d'Aran, de l'Associació Agrària de Joves Agricultors (ASAJA), de la Unió de Pagesos de Catalunya, de DEPANA-Lliga per a la Defensa del Patrimoni Natural, de la Federació d'Entitats Catalanes de Ramaders d'Oví i Cabrum i de l'Institut Agrícola de Sant Isidre.
També se sol·licità informe al Consell de Protecció de la Natura, en data 18 de juliol de 2006, que es reiterà el 19 de febrer de 2007, el qual no costa incorporat a l'expedient.
I, també va ser objecte de publicació de l'anunci corresponent al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, núm. 4718, de 14 de setembre de 2006, el Projecte se sotmeté al tràmit d'informació pública.
Durant aquest tràmit formularen al·legacions l'Associació Agrària de Joves Agricultors (ASAJA), la Federació d'Entitats Catalanes de Ramaders d'Oví i Cabrum; la Unió de Pagesos de Catalunya; el Consorci Forestal de Catalunya; l'Associació i Col·legi d'Enginyers de Forests de Catalunya; el Consell Comarcal del Pallars Sobirà, i el Síndic d'Aran.
Les al·legacions presentades han estat objecte de la valoració corresponent i han servit de base per introduir algunes modificacions.
Respecte de la intervenció del Consell de Protecció de la Natura, aquesta s'ha produït d'acord amb l'article 35 de la Llei 12/1985, de 13 de juny, i del Decret 239/1986, de 4 d'agost, malgrat que aquest informe no està incorporat a l'expedient segons es diu en l'informe de l'Assessoria Jurídica (pàg.
G) S'ha evacuat l'informe d'impacte de gènere emès per l'Institut Català de les Dones (d'acord amb l'article 7 de la Llei 11/2005, de 7 de juliol, i l'article 63.2.d) de la Llei 13/1989, modificada pel que ara interessa per la Llei 4/2001, de 9 de abril, que és la que precisament exigeix aquest informe).
H) El darrer informe jurídic ha estat emès el 25 de gener de 2007 i compta amb el vistiplau de l'advocat de la Generalitat.
Finalment, hi consta també el certificat del secretari del Consell Tècnic acreditatiu que el Projecte va ser informat el 9 de maig de 2007; es tracta d'un tràmit preceptiu i previ al dictamen d'aquesta Comissió, segons l'article 8.1.a) del Decret 128/2005, de 21 de juny, pel qual s'aprova el Reglament del Consell Tècnic.
El Projecte es conclou amb la pertinent remissió de l'expedient a aquesta Comissió Jurídica Assessora, a l'efecte d'allò que estableix l'article 8.2.b) de la seva llei reguladora de 5/2005, de 2 de maig, malgrat que en l'expedient es digui, en un informe de 14 d'agost de 2006 (pàg.
194), que el dictamen d'aquest òrgan consultiu ja s'havia complert sense que s'hi haguessin efectuat observacions substancials.
Estructura i contingut del Projecte
A) El Projecte de decret que se sotmet a consideració, així com el Projecte d'ordre que l'acompanya, pretenen cercar una fórmula compensatòria, àgil i justa, pels danys i perjudicis causats a la ramaderia i a l'agricultura per espècies d'animals protegits de la fauna salvatge.
La progressiva i general sensibilització per la protecció de la natura i del medi ambient, promoguda i regulada, inicialment, per una sèrie de directives europees (79/409/CEE, de 2 de abril; 92/43/CEE, de 21 de maig, i 97/49/CE, de 29 de juliol), sobre la conservació dels hàbitats naturals i de la fauna i flora feréstegues, adreçades a la protecció de la flora i de la fauna i les responsabilitats connexes, a les quals podem afegir la 2004/35/CE del Parlament Europeu i del Consell, de 21 de abril de 2004, sobre la responsabilitat mediambiental, la transposició de la qual es troba en un projecte de llei, avui constitueix una preocupació creixent, sobretot a la vista del progressiu deteriorament d'aquest àmbit que pot portar a situacions irrecuperables.
En constitueix un exemple remarcable la recent sentència del Tribunal de Justícia de la Unió Europea, del passat 28 de juny, per la qual es condemna Espanya per no haver creat les zones de protecció especial per a les aus (ZEPA).
Aquest plantejament obliga a una doble protecció, d'una banda la d'aquells animals que es consideren en perill d'extinció, i de l'altra, la dels que poden rebre els danys directes causats per dits animals o derivats de les limitacions que s'imposen a l'agricultura per no pertorbar aquestes espècies.
El Projecte que se sotmet a consideració té per objecte cercar una solució a aquesta situació sobre la base que els danys causats per espècies animals en béns privats poden ser objecte d'indemnització si estan justificats i no són imputables a accions o omissions.
En definitiva, com es va dir en el Dictamen 221/04, la protecció d'espècies animals, des de la perspectiva de l'Administració, 'implica el funcionament d'un servei públic, en el sentit ampli, i gairebé coincideix amb el de tota l'activitat administrativa [...] i quan el fet d'aquesta protecció causa uns danys, com a conseqüència que no es poden utilitzar uns mitjans que s'emprarien si no existís una protecció legal, cal indemnitzar-los, sempre que el nexe causal no es trenqui o debiliti [...]'.
En aquest sentit, per exemple, la previsió que fa la Llei d'espais naturals, no és altra cosa que fer una aplicació per a un cas concret dels principis de la responsabilitat patrimonial.
La Comissió ha tingut abundants supòsits de reclamacions de responsabilitat patrimonial que tenien l'origen en danys produïts per espècies protegides (Dictamen 221/04 i altres) o per limitacions agrícoles provocades per determinades aus (dictàmens 374/04, 375/04, 376/04 i 378/04, entre d'altres).
La responsabilitat patrimonial no és l'única via de la reparació, ja que com es veurà tot seguit hi ha altres fórmules, com poden ser els ajuts, les compensacions o les subvencions.
El Projecte ha optat per formules compensatòries d'acord amb un procediment i un barem.
Aquest és un criteri, encara que amb articulacions distintes, que també han efectuat altres comunitats autònomes per tal de resoldre problemes d'intensitat similar o superior.
S'ha d'advertir, des d'aquest moment, que qualsevol d'aquelles fórmules són aptes per a la finalitat que es pretén, sens perjudici de l'inici d'un expedient de responsabilitat, que podrà ser promogut pel perjudicat, sempre que estigui en temps hàbil per fer-ho, i que no tindrà altra limitació que la de l'enriquiment injust.
B) El Projecte de decret està integrat per una exposició de motius, dotze articles estructurats en tres capítols (primer 'Disposicions generals'; segon 'Procediment en relació amb els danys causats sobre la ramaderia i l'agricultura per la fauna salvatge'; i, tercer 'Procediment en relació amb les indemnitzacions per limitacions sobre l'agricultura degudes a la conservació de les espècies d'ambients estèpics').
I, a més, quatre disposicions addicionals, una disposició transitòria i una de final.
S'adjunta a l'esmentat Projecte de decret un Projecte d'ordre per la qual s'estableix el règim de baremació de les indemnitzacions pels danys i limitacions a les quals es refereix el Projecte de decret, i que, com ja s'ha dit més amunt, no és objecte del Dictamen.
El Projecte de decret regula bàsicament dos aspectes distints que responen a dues situacions també diferents.
Una, que deriva dels danys que les espècies protegides poden produir a la ramaderia i a l'agricultura, i l'altra, que deriva de les limitacions imposades als pagesos per no pertorbar les nidificacions de les aus protegides.
Resulta suficientment explicativa dels dos aspectes indicats.
L'afirmació que aquesta mena de danys poden ser objecte d'indemnització es troba, com invoca el mateix text, en l'article 9.3 de la Llei 12/1985, de 13 de juny, d'espais naturals.
Pel que fa a les espècies protegides es conté una referència a la Llei 22/2003, de 4 de juliol, de protecció dels animals, i a la Llei 12/2006, de 27 de juliol, de modificació de l'anterior.
Pel que fa a la prohibició de la pertorbació dels espais de cria d'espècies migrants i d'ambients estèpics, troba cobertura jurídica en l'article 19 de la Llei 3/1988, de 4 de març, de protecció dels animals, que si bé va ser derogada per la Llei 22/2003, de 4 de juliol, va mantenir, en la disposició derogatòria, entre d'altres preceptes d'aquella Llei, el citat article 19.
Malgrat tot, s'han de fer algunes observacions.
Una, que convindria especificar que el procediment que es regula no és substitutori del propi de la responsabilitat patrimonial.
Dues, que no se cita ni el llop ni el corb, al cantó de les altres espècies protegides, això no obstant no hi ha inconvenient perquè puguin aparèixer en l'annex I com a espècies provocadores de danys, ja que aquesta declaració no té altres efectes en aquest àmbit i amb aquesta finalitat compensatòria.
La disposició addicional quarta respon a aquesta observació; l'altra, que la reserva dels hàbitats dels camps de conreu per a les espècies migrants i d'ambients estèpics 'limita la collita [de cereal o de farratge] en una superfície de 0,5 h produint-se la seva pèrdua de producció'; però aquesta limitació superficial ni se sap d'on prové ni està referida en el text articulat.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora estima que els procediments previstos en el Projecte, tant en el capítol segon com en el capítol tercer, són independents del procediment de responsabilitat patrimonial.
No s'ha d'oblidar que la institució de la responsabilitat patrimonial està constitucionalitzada (article 106.2).
Tampoc no es pot interpretar la regulació examinada com una modificació del sistema de responsabilitat (article 149.1.18 CE i 159.5 Estatut).
Pel que fa al cas sobre el qual es dictamina no es tracta d'una consideració abstracta, sinó que té la base en diversos preceptes del Projecte.
Efectivament, l'article 2.3 preveu que en les comunicacions efectuades en un termini superior 'als set dies i inferiors a un any', les comunicacions (peticions) seran tramitades 'd'acord amb el procediment establert amb caràcter general per la normativa de responsabilitat patrimonial de l'Administració'.
La disposició addicional segona també pot fer pensar que el procediment regulat té caràcter alternatiu, ja que diu que 'els danys produïts per les espècies protegides no incloses al present Decret es tramitaran d'acord amb el procediment establert amb caràcter general per la normativa de responsabilitat patrimonial de l'Administració'.
Aquestes reserves podrien quedar resoltes si en l'article 2.1 del Projecte, en lloc de dir que els perjudicats 'han de comunicar-ho' digués 'podran comunicar-ho', amb la qual cosa quedaria més clar el procediment que es vol seguir, ja que a partir del dia 7 no podria ser d'aplicació el procediment d'aquest Decret.
La segona consideració a fer és que el Projecte troba la justificació, segons es manifesta en diverses ocasions, en el fet de buscar un procediment més ràpid que el procediment de la responsabilitat patrimonial.
Doncs bé, el termini de resolució es fixa en quatre mesos (articles 7.2 i 12.2), mentre que el procediment general de la responsabilitat patrimonial és de sis mesos (article 13.3 del Reial Decret 429/1993, de 26 de març).
Si en la pràctica aquest termini és superior (i no contem els supòsits d'intervenció d'aquesta Comissió), no és conseqüència tant de la previsió normativa, com de la tramitació de l'expedient.
A més, s'ha de tenir present que aquell procediment general pot quedar molt més reduït si s'aplica el procediment abreujat (articles 143 de la Llei 30/1992 i 14 i següents del Reial decret 429/1993, de 26 de març.
Per tant, aquesta Comissió manté alguna reserva sobre la diferència de durada dels procediments, si es tramiten amb la celeritat pertinent.
Tal vegada seria més pertinent i coherent amb la finalitat de la norma establir un termini més curt que els quatre mesos previstos pels articles 7.2 i 12.2.
La previsió que es conté en el preàmbul amb la cita a l'article 9.3 de la Llei 12/1985, respecte de la indemnització de danys, sempre que, a banda de la seva justificació, no siguin imputables al perjudicat, s'hauria de recollir en el text articulat del Projecte.
Des del punt de vista procedimental, el Projecte no ofereix cap dificultat, atès que conté els tràmits estructurals bàsics per a la finalitat que pretén.
La referència a l'article 3.1 relativa a la verificació i certificació, en el qual se cita al personal designat pel director general del Medi Natural i per la persona comunicant dels fets, no s'acaba de comprendre gaire bé, tal vegada caldria reconsiderar-ne la redacció.
L'article 2.3, al qual ens hem referit més amunt, hauria de salvar el procediment de responsabilitat patrimonial, en coherència amb l'article 2.1 del Projecte.
En el mateix ordre de consideracions, cal citar la disposició transitòria que estableix que els procediments iniciats amb anterioritat a l'entrada en vigor del Decret s'hauran de tramitar 'd'acord amb el procediment que regula aquest Decret'.
Ja s'ha explicat quina ha estat l'evolució dels barems compensatoris dels danys, en el sentit que primer es varen preveure com a annex del Projecte de decret, per acabar com a annex d'una ordre del conseller.
Encara que aquesta elecció sembli acceptable, la Comissió considera que la incorporació com a annex del Decret és la solució correcta, i deixar al conseller les actualitzacions que calguin, ja que la potestat reglamentària dels consellers queda limitada a les matèries organitzatives del seu departament, segons l'article 61 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, i això no dóna cobertura per a aprovar un barem, com el que es pretén, en forma de disposició de caràcter general.
Així, de forma indicativa: reduir algunes variants de gènere i nombre, com per exemple en l'article 2.1, en el qual seria suficient dir 'les persones titulars' en lloc de 'la/les persona/es titular/s'.
A l'article 4.2 s'ha de substituir l'autocita al mateix article per l'article 3.2; a l'article 8.6.d) s'ha de substituir la referència a l'article 10 per l'article 9.
Una vegada considerades les observacions efectuades en aquest Dictamen i atesa la relativa al barem, es pot elevar al Govern, per a la seva aprovació, el Projecte de decret regulador dels procediments de compensació de danys i perjudicis causats a l'agricultura i la ramaderia per espècies d'animals protegits de la fauna salvatge autòctona.