I. El conseller d'Agricultura, Ramaderia, Pesca, Alimentació i Medi Natural sol·licita dictamen de la Comissió Jurídica Assessora en relació amb el Projecte de decret d'ordenació de les explotacions ramaderes.
Aquest Projecte té per objecte establir el règim jurídic de l'activitat d'explotació ramadera que, segons el mateix article primer, comprèn, essencialment: els requisits que han de complir les explotacions ramaderes; el règim d'autorització o comunicació de l'inici de l'activitat ramadera i inscripció al Registre; la regulació del registre d'explotacions ramaderes, així com altres matèries connexes.
Aquesta regulació s'estructura en sis capítols i onze annexos.
El primer s'ocupa dels aspectes generals, com són l'objecte, l'àmbit d'aplicació i les definicions.
El capítol segon regula l'ordenació de les explotacions ramaderes, i inclou els requisits generals; la ubicació; les infraestructures i els equipaments (però també s'ocupa de les dejeccions; la gestió dels animals morts; la sanitat i el benestar dels animals; les obligacions de la persona titular de l'explotació i els registres d'explotació).
El capítol 3 es dedica al règim d'autorització o comunicació de l'inici de l'activitat ramadera.
El capítol 4 regula el registre d'explotacions ramaderes; l'adscripció; l'estructura i el règim d'inscripció.
El capítol 5 s'ocupa del directori d'operadors en el sector de la ramaderia.
I, finalment, el capítol 6 es refereix al règim sancionador i d'inspecció.
Els annexos contenen especificacions de contingut essencialment tècnic, referides a les distintes espècies animals.
L'article 8.2.b) de la Llei reguladora de la Comissió Jurídica Assessora (Llei 5/2005, de 2 de maig) estableix que la Comissió és competent per a dictaminar sobre els projectes de reglaments i les disposicions de caràcter general que es dictin en desplegament de les lleis i de disposicions de dret comunitari, com és el cas, en què el Projecte desplega la Llei estatal 8/2003, de 24 d'abril, de sanitat animal, així com diverses disposicions europees com són, entre altres, els reglaments (CE) 852 i 853/2004, del Parlament europeu i del Consell, de 29 d'abril, així com un ampli seguit de directives que estableixen normes mínimes de protecció referides a les explotacions ramaderes i a les distintes espècies animals.
Així mateix, l'article 69 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, estableix que els projectes de disposicions reglamentàries que es dictin per a desplegar lleis s'han de sotmetre amb caràcter preceptiu al dictamen de la Comissió Jurídica Assessora.
Aquest és el cas present, segons s'acaba d'assenyalar.
La Generalitat és competent per a la regulació de la matèria en virtut del que disposa l'article 116.1.a) de l'Estatut d'autonomia de Catalunya (EAC) -que li atribueix la competència exclusiva en matèria de ramaderia, respectant la competència de l'Estat assenyalada en l'article 149.1.13 i 16 de la Constitució espanyola (CE)-, així com de l'article 116.1.d) EAC, que li atribueix la competència en matèria de sanitat animal, sempre que no afecti la salut humana, i respectant les competències estatals esmentades.
Així mateix, l'informe jurídic invoca correctament l'article 189 de l'EAC referit a l'aplicació i execució del dret de la Unió europea en l'àmbit de les competències de la Generalitat.
El Govern de la Generalitat està habilitat per a aprovar el Projecte presentat, com a titular de la potestat reglamentària que li atribueix l'article 68.1 EAC i l'article 39.1 de la Llei 13/2008, de 5 de novembre, de la Presidència de la Generalitat i del Govern.
D'altra banda, l'article 9 de la Llei 18/2001, de 31 de desembre, d'orientació agrària, assenyala que un dels objectius a seguir en la política de la producció i la sanitat ramaderes és la línia d'actuació d'ordenar sanitàriament i zootècnicament les explotacions ramaderes amb l'establiment dels instruments que permetin fer-ne el seguiment i el control, i la seva disposició addicional segona determina que el Govern ha d'iniciar el procés de desplegament normatiu necessari per a l'execució de les línies d'actuació establertes.
El procediment seguit en l'elaboració del Projecte, amb els tràmits que s'han realitzat, s'ajusta a allò que preveuen els articles 61 i següents de la Llei 26/2010 per tal d'assegurar l'encert i la legalitat de la norma projectada.
Ha iniciat la proposta el departament competent en la matèria i ha portat a terme la tramitació la Direcció General d'Agricultura i Ramaderia, que és la unitat directiva corresponent.
S'han incorporat les dues memòries, la general i la d'impacte de les mesures proposades, degudament actualitzades al llarg de l'expedient.
Pel seu contingut, compleixen amb la finalitat justificativa que els és pròpia i s'hi posa de manifest l'àmplia repercussió que té en un sector econòmic molt estès, tot incorporant mesures de simplificació administrativa dins dels límits exigits per la sanitat animal.
El Projecte s'ha sotmès a un ampli tràmit d'audiència d'entitats interessades, tal com es reflecteix en els antecedents -que hi han formulat nombroses al·legacions-, i a informació pública, en la qual han comparegut, així mateix, d'altres persones i entitats.
Les al·legacions han estat degudament considerades per l'Administració en una detallada memòria valorativa que indica la realització d'un adequat procés reflexiu i de ponderació, tot justificant l'acceptació o refús de les observacions i al·legacions.
En l'informe jurídic final s'indica que s'ha sotmès amb caràcter previ als components de les taules sectorials en matèria de ramaderia.
S'ha sol·licitat l'informe preceptiu del Consell de Treball, Econòmic i Social, el qual hi formula nombroses observacions, tant a l'articulat com als annexos, que són, però, majoritàriament rebutjades per l'Administració instructora.
El Projecte ha estat informat per la Comissió de Govern Local, de la qual s'adjunta degudament l'acta de la sessió, en què es manifesta el sentit favorable dels representants de les entitats municipalistes, tot i manifestar la preocupació per la manca de regulació de les dejeccions ramaderes.
Hi han intervingut, també, l'Institut Català de les Dones, la Secretaria d'Administració i Funció Pública del Departament de Governació i Relacions Institucionals i l'Oficina de Gestió Empresarial, i la consulta interdepartamental s'ha portat a terme amb l'aplicació SIGOV, sense que consti documentada en l'expedient la intervenció d'altres departaments especialment afectats, com és el de Territori i Sostenibilitat, segons es veurà.
Consten en l'expedient els dos informes jurídics, el preliminar i el final, en què es valora l'ajust competencial, la legalitat i la tramitació correcta del Projecte.
A l'últim, consta en l'expedient un certificat del Consell Tècnic, el darrer i previ a la petició de dictamen de la Comissió Jurídica Assessora.
V. El marc legal en què s'insereix el Projecte troba com a precedent normatiu la Llei de 20 de desembre de 1952 sobre epizoòties i el Decret de 4 de febrer de 1955, pel qual s'aprovà el Reglament d'epizoòties, que establien que tots els propietaris d'animals havien de disposar de la cartilla ramadera, un document sanitari que constituïa un requisit indispensable per a poder realitzar l'activitat.
En l'àmbit de Catalunya es va publicar el Decret 61/1994, de 22 de febrer, de regulació de les explotacions ramaderes i l'Ordre de 7 d'abril de 1994, per la qual es fixen normes d'ordenació de les explotacions porcines, avícoles, cunícoles i bovines, disposicions que no foren dictaminades per la Comissió Jurídica Assessora.
Segons s'infereix de l'expedient, el fet d'haver quedat obsoletes i que l'Estat hagi aprovat normativa sectorial d'aplicació, que estableix noves condicions respecte de les instal·lacions i d'ubicació, constitueix un motiu per a l'elaboració de la norma reglamentària.
En aquest sentit, l'article 7 de la Llei 8/2003, de sanitat animal, estableix les obligacions dels particulars responsables de les explotacions ramaderes; l'article 38.1 de la mateixa Llei estableix que totes les explotacions d'animals han d'estar registrades en la comunitat autònoma on radiquin, i les dades bàsiques d'aquests registres s'han d'incloure en un registre nacional de caràcter informatiu, que va ser creat per Reial Decret 479/2004, de 26 de març.
Així mateix, l'article 36 de la Llei 8/2003 disposa que les explotacions ramaderes han de disposar d'autorització i han de complir les condicions sanitàries bàsiques que estableixi la normativa sectorial aplicable.
Aquestes normes, al seu torn, despleguen i transposen, segons els casos, reglaments i directives comunitàries àmpliament referenciades a la memòria i als informes jurídics que consten en l'expedient.
Igualment, el Projecte té en compte la Llei estatal 32/2007, de 7 de novembre, per a la cura dels animals en la seva explotació, transport, experimentació i sacrifici.
D'altra banda, la Llei 20/2009, de 4 de desembre, de prevenció i control ambiental de les activitats, preveu específicament les explotacions ramaderes.
Ara bé, l'òptica ambiental no s'aborda en el Projecte, malgrat que s'hagi al·legat la necessitat de coordinar la perspectiva sanitària animal i l'ambiental, especialment pel que fa al procediment d'obtenció de les autoritzacions respectives.
També en aquesta línia s'ha al·legat la conveniència de coordinar l'obtenció de les autoritzacions per part de l'Administració autonòmica o les comunicacions a aquesta, amb la necessària informació a les autoritats municipals on radiquen les explotacions ramaderes, així com amb la intervenció municipal en l'expedició de les corresponents llicències urbanístiques.
La Comissió observa que una deguda coordinació entre aquests diversos àmbits d'intervenció podria coadjuvar a la simplificació i racionalitat administrativa i a la col·laboració i cooperació entre administracions, que, d'acord amb l'article 31 de la Llei 26/2010, constitueixen principis generals de l'actuació de les administracions públiques de Catalunya.
Tal com s'ha assenyalat, en l'expedient no consta documentada una participació efectiva d'altres departaments en la tramitació del Projecte que hagués pogut facilitar la incorporació d'aquestes mesures de coordinació.
La intenció del Projecte d'unificar i sistematitzar un seguit de disposicions disperses es compleix parcialment, en la mesura que una part dels preceptes té un caràcter merament enunciatiu o bé de remissió a l'aplicació de la normativa específica (articles 7, 10, 11 i 12).
En qualsevol cas, la disposició derogatòria, seguint una bona tècnica normativa, és prou clarificadora de l'abast de la intenció refonedora del Projecte
En la seva configuració general, el Projecte s'adequa al marc normatiu indicat, essencialment, en establir els requisits que han de complir les explotacions ramaders (capítol 2), en mantenir amb caràcter general el règim d'autorització prèvia per a l'activitat d'explotació ramadera i en disposar-ne la inscripció al registre corresponent (capítols 3 i 4).
Tot i així, es preveuen excepcions al règim d'autorització (article 17) que se subjecten a règim de comunicació prèvia, cosa que, juntament amb la introducció del silenci positiu en el cas de les autoritzacions, pot significar un increment de les necessitats de l'acció inspectora a posteriori.
La Comissió Jurídica Assessora així ho va posar de manifest en el Dictamen 300/10, on assenyalava que "la supressió de tècniques d'intervenció a priori que inspira la Directiva de serveis en el mercat interior comporta la necessitat de preveure les mesures adequades per tal de garantir la qualitat dels serveis tal com exigeix l'article 26 de la Directiva.
L'increment de les mesures d'inspecció i control que lògicament es correspondrien amb l'afebliment dels controls previs ha de ser recollit a la normativa sectorial, segons fixa l'article 88 de la Llei 26/2010".
Tanmateix, ni a la memòria justificativa ni al text del Projecte s'observa una preocupació específica per a fonamentar la suficiència de l'actual inspecció, ni del seu règim jurídic, en desplegament dels articles 75 i següents de la Llei 8/2003, de sanitat animal.
Una major atenció a aquests aspectes redundaria en la millor satisfacció dels objectius perseguits per la norma.
No s'incorpora un règim sancionador propi, ja que, en no existir norma amb rang de llei en l'ordenament català aplicable a la matèria, es remet al que està establert en la normativa estatal aplicable o a la sectorial corresponent, cosa que no és objectable des del punt de vista de la legalitat.
Com a observacions específiques al preàmbul i a l'articulat, es formulen les següents:
Preàmbul: se suggereix incorporar la referència a l'article 189 de l'EAC, així com una ordenació més sistemàtica de les referències al quadre normatiu, que efectivament resulta especialment complex.
Objecte: analitzat el contingut del Projecte, el seu objecte és més ampli que el que es detalla en aquest precepte, ja que a més dels tres aspectes que s'hi enumeren, el Projecte també regula el directori d'operadors en el sector de la ramaderia i la inspecció i règim sancionador.
Podria ajustar-se'n, doncs, la redacció per a una millor claredat.
Àmbit d'aplicació: En aquest precepte es fa referència a les explotacions ramaderes i, en l'apartat segon, a les explotacions agràries.
En les definicions que es recullen en l'article 3, lletra b), només s'inclou la definició d'explotació ramadera.
a) Introdueix dues novetats, segons l'informe jurídic, d'una banda, en el sentit que les distàncies obligades segons els diversos annexos no són només d'una nova explotació a una altra ja existent, sinó també dels escorxadors i altres establiments i instal·lacions que puguin representar risc higienicosanitari de nova creació respecte a les explotacions ja existents, i també en sentit contrari.
És un aspecte que ha estat objecte de debat en l'expedient, i la solució adoptada ofereix major seguretat jurídica a totes les parts afectades.
b) L'altre novetat és la manera de mesurar les distàncies i les seves excepcions (article 5.4).
Les excepcions a les distàncies mínimes es justifiquen per raons relacionades amb aspectes de càrrega de dejeccions ramaderes, ampliacions de superfície sense augment de capacitat, o canvis d'orientació productiva.
I també per al cas de plantes d'assecatge i cogeneració de purins; en cas de canyets per a l'alimentació d'aus necròfagues, on es dipositen els cadàvers d'animals de la mateixa espècie, i les explotacions apícoles que vulguin reduir la seva distància del nucli urbà si l'Ajuntament ho autoritza.
Aquestes reduccions requereixen un informe favorable -obstatiu- de la Comissió de Registre d'Explotacions Ramaderes que es crea en el mateix decret.
Ha estat un dels punts que han suscitat més observacions en els tràmits de participació, i en diversos aspectes han estat acceptades amb una deguda valoració, tenint en compte que els annexos precisen alguns dels conceptes que configuren les excepcions assenyalades.
Tot i així, la necessària intervenció de la Comissió de Registre d'Explotacions Ramaderes, amb caràcter previ i vinculant, atesa la seva composició i especialització (article 28), ofereix les garanties suficients, en el benentès que la possibilitat de reduir distàncies no és il·limitada i que la Comissió actua sempre d'acord amb els principis de cautela i proporcionalitat.
c) En la regulació de les distàncies respecte de les vies públiques a què es refereix el darrer paràgraf del primer apartat de l'article, l'expressió "quan pel trànsit, puguin representar un risc sanitari" pot generar algun equívoc quant al sentit de la norma.
Article 17: explotacions ramaderes i activitats subjectes a comunicació de l'inici de l'activitat ramadera.
El precepte eximeix dels requisit d'autorització prèvia a les explotacions ramaderes de petita capacitat i d'autoconsum, els centres que únicament emmagatzemen material genètic i les pastures.
La principal qüestió que se suscita és la possibilitat d'incorporar aquesta excepció a la regla general d'autorització prèvia, establerta en l'article 36.1 de la Llei 8/2003, de sanitat animal.
En la lògica general del sistema d'intervenció administrativa, el règim d'autorització prèvia es fonamenta en l'existència d'una imperiosa raó d'interès general en la protecció de la sanitat animal.
En aquest context, l'article 4 de la citada Llei de sanitat animal estableix que "les mesures que adoptin les administracions públiques en l'àmbit d'aquesta llei, per a la protecció i defensa sanitàries dels animals, seran proporcionals als resultats que es pretengui obtenir, prèvia avaluació del risc sanitari, d'acord amb els coneixements tècnics i científics en cada moment, i tindran en compte l'objectiu de reduir al mínim, en el possible, els efectes negatius que puguin tenir sobre el comerç d'animals i els seus productes".
Una aplicació raonable d'aquest principi de proporcionalitat, tal com està configurat a la Llei, permet entendre que al llarg de l'expedient s'ha ponderat degudament la minimització dels riscos en els casos de les activitats assenyalades, algunes de les quals, com l'autoconsum, per definició, exclouen el comerç dels animals i dels seus productes, i és degudament acotat en l'article 3.g) i els corresponents annexos; altres es caracteritzen per l'absència d'animals -centres que únicament emmagatzemen material genètic-.
Pel que fa les pastures, s'ha al·legat que caldria una major precisió en la definició, però l'annex 10 ja les defineix suficientment.
En qualsevol cas, es manté el règim general d'inscripció al Registre de totes les activitats ramaderes, incloses les sotmeses a comunicació prèvia, que és la condició fonamental que estableix la normativa de sanitat animal.
En definitiva, no sembla objectable la solució adoptada.
Article 18: Procediment d'autorització de l'inici de l'activitat ramadera i inscripció en el Registre d'explotacions ramaderes.
a) L'apartat 4 es refereix a les excepcions d'ubicació que regula l'article 5.4; supòsits en els quals prèviament a la sol·licitud d'autorització s'ha d'haver demanat i obtingut un informe -vinculant, millor obstatiu- de la Comissió del Registre d'Explotacions Ramaderes, regulada en l'article 28.
Es tracta d'un procediment previ i diferent del d'autorització, i per tant caldria establir -en aquest precepte o en l'article 28- els efectes de la seva manca d'emissió i notificació dins del termini de sis mesos que estableix l'article 28.2.a), així com el règim de recursos corresponent.
b) En relació amb la declaració responsable a què al·ludeix l'apartat 3.d), l'informe jurídic efectua una consideració sobre la necessitat de determinar en quins casos les inexactituds són essencials per tal de deixar sense efecte el tràmit corresponent, seguint així el criteri manifestat en altres ocasions per aquesta Comissió Jurídica Assessora.
En el text sotmès a dictamen no figura cap referència ni a les conseqüències de les inexactituds, ni a la delimitació del seu caràcter essencial, a diferència del que succeeix, correctament, en l'article 20.8.
Caldria esmenar-ho, per a fer aplicable l'article 38 de la Llei 26/2010, que es refereix a la inexactitud, falsedat o omissió en les dades aportades en la declaració responsable i en la comunicació prèvia.
Article 23.2 Registre d'explotacions ramaderes: Es disposa que la inscripció al registre és un requisit previ per a iniciar l'activitat ramadera, cosa que encaixa sense problemes amb la configuració del règim d'autorització prèvia.
Pel que fa als casos sotmesos a règim de comunicació de l'inici d'activitats, d'acord amb l'article 36 de la Llei 26/2010, en puritat, el que habilita l'exercici de l'activitat és la comunicació mateixa, sense perjudici que la normativa sectorial com la que ara s'informa pugui preveure, com a efecte concret, la necessitat de la inscripció posterior, tal com s'assenyala en l'article 20.7 del Projecte.
Article 34: adopció de mesures cautelars:
a) El precepte troba cobertura en la Llei 8/2003, de sanitat animal, en els articles 8 i 77, que hi resulten d'aplicació, sense perjudici de la normativa sectorial.
Per a una regulació més completa, caldria especificar que tant en l'adopció de les mesures cautelars (apartats 1 i 2) en la fase de ratificació com, en concret, en la suspensió cautelar de l'activitat (apartat 3), com en els altres supòsits previstos al precepte, és necessari donar audiència a l'interessat.
Així mateix caldria preveure un règim de recursos davant la ratificació de les mesures cautelars.
b) D'altra banda, i amb consonància amb el que disposa l'article 77.3 de la Llei 8/2003, seria oportú regular la relació entre el procediment d'adopció de mesures cautelars i el procediment sancionador, sense perjudici de les especialitats de la normativa sectorial.
c) A l'últim, l'apartat 6 atribueix al titular de l'activitat les despeses generades per l'adopció de les mesures cautelars.
S'ha d'entendre que això és així sense perjudici dels drets que li puguin correspondre en cas d'anul·lació d'aquestes mesures.
Disposició transitòria primera: Terminis d'adaptació: presenta dificultats de comprensió respecte del seu mandat normatiu, que convindria aclarir amb una redacció més precisa.
Disposició transitòria segona: explotacions existents no registrades: preveu un supòsit de silenci negatiu, a diferència del silenci positiu establert en l'article 18.
La solució és legalment possible d'acord amb l'article 55.1.a) de la Llei 26/2010, si es configura com un procediment iniciat d'ofici.
Certament, en el règim encara vigent, el silenci és negatiu amb caràcter general, però en l'expedient no hi figura cap justificació especial del fet de donar solucions distintes a un i altre cas.
Altres observacions: Pel que fa a la terminologia utilitzada, la Comissió ha assenyalat reiteradament que l'article 12 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú, i l'article 6.1 de la Llei 26/2010 disposen que les competències administratives són exercides precisament pels òrgans administratius que les tenen atribuïdes, i no per les persones que en són titulars, aspecte fonamental en la configuració jurídica de l'organització administrativa.
El Projecte s'expressa correctament en alguns casos -per exemple en l'article 34.3, en referir-se a les oficines comarcals-, però ho fa incorrectament en la majoria de preceptes que, incomprensiblement, es refereixen "a la persona titular" de l'òrgan corresponent.
Un cop considerades les observacions formulades en aquest Dictamen, es pot elevar al Govern, per a la seva aprovació, el Projecte de decret d'ordenació de les explotacions ramaderes.