Sol·licitat pel Govern de la Generalitat, sobre el Pla PIMA Adapta-Ecosistemes, de 20 de juny de 2017, comunicat, regulat i gestionat des de l'Oficina Espanyola del Canvi Climàtic de la Secretaria d'Estat de Medi Ambient.
El dia 4 de setembre de 2017 va tenir entrada en el Registre del Consell de Garanties Estatutàries un escrit del conseller d'Afers i Relacions Institucionals i Exteriors i Transparència, de 30 d'agost de 2017 (Reg. núm. 5850), pel qual, segons el que preveuen els articles 16.2. b i 31.2 de la Llei 2/2009, de 12 de febrer, del Consell de Garanties Estatutàries (LCGE), es comunicava al Consell l'Acord del Govern, de 29 d'agost de 2017, de sol·licitud d'emissió de dictamen sobre l'adequació a l'Estatut i a la Constitució del Pla PIMA Adapta-Ecosistemes, de 20 de juny de 2017, comunicat, regulat i gestionat des de l'Oficina Espanyola del Canvi Climàtic de la Secretaria d'Estat de Medi Ambient, tramès a la Generalitat de Catalunya en data 21 de juny de 2017 mitjançant correu electrònic.
El Govern de la Generalitat, el dia 1 d'agost de 2017, va acordar formular el requeriment previ d'incompetència al Govern de l'Estat amb relació a l'esmentat Pla PIMA Adapta-Ecosistemes.
El Consell de Garanties Estatutàries, en la sessió del dia 5 de setembre de 2017, després d'examinar la legitimació i el contingut de la sol·licitud, de conformitat amb els articles 23 a 25, apartats 1 a 3, LCGE, va acordar la seva admissió a tràmit, es va declarar competent per emetre el dictamen corresponent i en va designar ponent el conseller senyor Marc Carrillo.
En la mateixa sessió, a l'empara de l'article 25 LCGE, apartat 4, i de l'article 35, apartat 1, del Reglament d'organització i funcionament del Consell, va acordar adreçar-se al Govern a fi de sol·licitar-li la informació i la documentació complementàries de què disposés amb relació a la matèria sotmesa a dictamen.
En data 7 de setembre de 2017 es va rebre en el Registre del Consell (Reg. núm. 5857) un escrit tramès pel director del Gabinet Jurídic de la Generalitat, de 6 de setembre de 2017, que adjuntava la resposta donada pel Govern de l'Estat al requeriment d'incompetència.
En data 18 de setembre de 2017 es va rebre en el Registre del Consell (Reg. núm. 5869) un escrit tramès pel conseller d'Afers Exteriors, Relacions Institucionals i Transparència, que adjuntava com a documentació complementària un informe elaborat en data 13 de setembre de 2017 per l'Oficina Catalana del Canvi Climàtic.
Finalment, després de les corresponents sessions de deliberació del Consell, el dia 19 de setembre de 2017 ha tingut lloc la votació i l'aprovació d'aquest Dictamen, d'acord amb el que preveuen els articles 31.2 LCGE i 38 del Reglament d'organització i funcionament del Consell.
El Govern de la Generalitat, en compliment de l'article 76.3 EAC i els articles 16.2. b, 31.2 i concordants de la LCGE, ha sol·licitat dictamen d'aquest Consell, amb caràcter preceptiu i previ a l'eventual plantejament d'un conflicte de competència davant el Tribunal Constitucional, sobre l'adequació a l'ordre de distribució competencial establert a la Constitució i l'Estatut en relació amb el Pla PIMA Adapta-Ecosistemes, de 20 de juny de 2017, comunicat, regulat i gestionat des de l'Oficina Espanyola del Canvi Climàtic de la Secretaria d'Estat de Medi Ambient (en endavant, el Pla o el PIMA, indistintament).
En aquest primer fonament jurídic delimitarem l'objecte del nostre Dictamen.
A aquest efecte, realitzarem una breu descripció del contingut i la finalitat del Pla, així com del context normatiu en què s'insereix; resumirem els retrets d'inconstitucionalitat i d'antiestatutarietat que el Govern li atribueix i, a l'últim, anticiparem l'estructura que seguirà el Dictamen per tal de respondre a les diverses qüestions que se sotmeten al nostre parer consultiu.
D'acord amb l'escrit de sol·licitud i la documentació que l'acompanya, el dia 21 de juny de 2017 l'Oficina Espanyola de Canvi Climàtic (en endavant, OECC) va enviar un correu electrònic a la Generalitat de Catalunya a través del qual es proposava als seus destinataris un nou Pla d'impuls al medi ambient (PIMA), denominat Pla PIMA Adapta-Ecosistemes, que s'adjuntava com a document annex.
En aquesta comunicació es feia referència, de forma succinta, a la finalitat del Pla i als criteris inicials suggerits per a la distribució de la dotació pressupostària.
Així mateix, se sol·licitava als destinataris la remissió a l'OECC, en el termini màxim de dues setmanes, d'una memòria sobre les actuacions que proposessin finançar amb càrrec als fons del Pla.
L'apartat 1.3 fixa la dotació del Pla en 2.500.000 euros, i el finançament previst cobrirà fins al 100 % de les despeses d'execució de les actuacions d'adaptació al canvi climàtic de boscos i sòls que comportin un augment del carboni emmagatzemat en aquests ecosistemes, i que s'hauran de concretar en incentius a: a) projectes d'absorció de CO 2 que tinguin en consideració criteris d'adaptació al canvi climàtic i que siguin inscrits en la secció de projectes d'absorció de CO 2 del Reial decret 163/2014, de 14 de març, pel qual es crea el Registre de petjada de carboni, compensació i projectes d'absorció de diòxid de carboni (en endavant, RD 163/2014); b) projectes que permetin desenvolupar actuacions emmarcades en la iniciativa internacional «4x1000», que generin la millora del carboni orgànic dels sòls, i c) projectes d'absorció de CO 2 a boscos i sistemes agrícoles que tinguin en consideració criteris d'adaptació al canvi climàtic i demostrin un increment del carboni segrestat en la seva biomassa viva i/o en el sòl.
El mateix apartat identifica algunes de les actuacions que, sempre que compleixin els requisits establerts, podrien adherir-se al Pla, com són, entre altres, l'aforestació i la reforestació amb criteris adaptatius; la millora de les pastures amb criteris adaptatius; la restauració de zones abandonades; la implantació o recuperació de pastures en deveses amb possible redensificació; les pràctiques de gestió que minimitzin l'erosió, augmentin la retenció d'aigua i la biodiversitat i, per tant, redueixin la vulnerabilitat al canvi climàtic, o l'augment del carboni orgànic dels sòls agrícoles mitjançant certes tècniques de gestió del sòl que garanteixin que aquest es mantingui cobert al llarg de tot l'any.
Els ajuts van dirigits a les comunitats autònomes, que s'identifiquen com a beneficiàries del Pla, si bé s'admet que puguin repercutir els beneficis a tercers a través de la «convocatoria de actuaciones concretas de adaptación en bosques y suelos» (apt.
I, pel que fa a la seva formalització, s'han d'articular a través d'acords amb les comunitats autònomes (apt.
El Pla preveu també el deure de presentar un informe justificatiu i de seguiment sobre les actuacions finançades que s'imposa a les comunitats autònomes, del qual es detalla el contingut concret i els terminis per a la seva remissió a la Direcció General de l'OECC, així com l'obligació de presentar-lo a la Conferència Sectorial.
S'estableix també que la manca de compliment d'aquestes obligacions dins el termini i en la forma escaient podrà donar lloc a la devolució total o parcial de l'ajut (apt.
Finalment, la distribució del finançament entre les comunitats autònomes, que s'atribueix a la Direcció General de l'OECC, amb càrrec al seu pressupost, s'ha de realitzar conforme als criteris aprovats en la Conferència Sectorial, un cop identificades les actuacions susceptibles de finançament (apt.
En aquest sentit, l'annex I del Pla conté una proposta temptativa de distribució provisional, basada en la superfície dels territoris autonòmics, si bé se'n fixa un import màxim i un de mínim.
Això no obstant, es precisa, en el mateix sentit que el correu electrònic abans esmentat, que pot ser modificada atenent les iniciatives d'actuació rebudes per l'OECC.
En efecte, segons exposa el Govern en la petició, el 17 de juliol de 2017 es va celebrar a Madrid una reunió de la Comissió Sectorial de Medi Ambient en la qual «prescindint d'aquell criteri de repartiment proposat inicialment, es va lliurar als assistents el document [...] en el qual s'exposaven uns criteris de repartiment diferents i la proposta de distribució del Pla».
El dit document, que també acompanya la petició del Govern, recull una proposta de criteris de distribució establerts tenint en compte l'objectiu final del Pla, és a dir, «valorando la aportación de los proyectos presentados al secuestro de carbono y a la reducción de la vulnerabilidad e incremento de la resiliencia por parte de bosques y terrenos agrícolas», així com una proposta d'assignació de la dotació pressupostària entre les comunitats autònomes que, d'acord amb la sol·licitud, la Comissió Sectorial va acordar proposar a la Conferència Sectorial de Medi Ambient.
Val a dir que en aquesta proposició no hi apareixen Catalunya, la Comunitat de Madrid, Galícia ni les Illes Balears, com tampoc les ciutats autònomes de Ceuta i Melilla, malgrat que totes elles constaven en la proposta temptativa inicial de repartiment.
Per tal de contextualitzar normativament el Pla, en nom de la brevetat, ens remetem a l'exposició del marc normatiu d'àmbit internacional, europeu, estatal i català relatiu a la reducció d'emissions dels gasos amb efecte d'hivernacle i, més en general, al canvi climàtic, continguda en els nostres dictàmens 3/2012, de 8 de febrer (FJ 1); 18/2013, de 21 de novembre (FJ 1), i 1/2016, de 25 de febrer (FJ 1).
Més concretament, el Pla que ens ocupa és un més dels diversos plans d'impuls al medi ambient (PIMA) que han fomentat mesures concretes per tal de millorar la qualitat de les condicions mediambientals.
Entre aquestes iniciatives, i pel que ara interessa, podem citar el Reial decret 1007/2015, de 6 de novembre, pel qual es regula l'adquisició, pel Fons de carboni per a una economia sostenible, de crèdits de carboni del Pla d'impuls al medi ambient en el sector de l'empresa «PIMA Empresa» per a la reducció de gasos d'efecte d'hivernacle en les seves instal·lacions, i el Reial decret 635/2013, de 2 d'agost, pel qual, en desplegament del «Pla d'impuls al medi ambient en el sector hoteler PIMA Sol», per a la rehabilitació energètica de les seves instal·lacions, es regula l'adquisició de crèdits futurs de carboni pel Fons de carboni per a una economia sostenible.
Val a dir que el Govern de la Generalitat ha plantejat sengles conflictes positius de competència davant el Tribunal Constitucional contra les disposicions esmentades, amb el pronunciament previ d'aquest Consell en els dictàmens 1/2016 i 18/2013, respectivament.
Entre els diferents plans PIMA, arran del Pla d'impuls al medi ambient per a l'adaptació al canvi climàtic a Espanya (PIMA Adapta 2015), es posen en marxa diverses actuacions per millorar l'impacte del canvi climàtic i minimitzar-ne els seus riscos.
En concret, el Pla PIMA Adapta-Ecosistemes, ara dictaminat, és el destinat a perseguir aquests objectius en l'àmbit dels boscos i dels sistemes agraris (par.
Val a dir, a més, que aquest Pla té suport, segons manifesta en els seus antecedents (apt.
1.1), en el Pla nacional d'adaptació al canvi climàtic (PNACC) i, alhora, en la iniciativa «4x1000», a la qual Espanya es va adherir en la darrera Conferència de les Parts de la Convenció Marc de Nacions Unides sobre el Canvi Climàtic de París, de novembre de 2015, i en el registre de petjada de carboni, compensació i projectes d'absorció de diòxid de carboni creat pel Reial decret 163/2014.
També en l'àmbit estatal, cal esmentar que els pressupostos generals de l'Estat per a l'any 2017, aprovats per la Llei 3/2017, de 27 de juny, van preveure els fons destinats al Pla com a transferència de capital a les comunitats autònomes per a l'execució d'actuacions emmarcades en aquest i finançades amb ingressos procedents de subhastes de drets d'emissió (partida pressupostària 23.10.456M.752).
Per la seva banda, en l'àmbit català, podem afegir la recent Llei 16/2017, d'1 d'agost, del canvi climàtic, l'objecte de la qual és, entre d'altres, la regulació de les mesures encaminades a la mitigació i l'adaptació al canvi climàtic, i la definició del model de governança de l'Administració pública amb relació al canvi climàtic; així com els acords de Govern 115/2012, de 13 de novembre, que va aprovar l'Estratègia Catalana d'Adaptació al Canvi Climàtic, horitzó 2013-2020 (ESCACC), i 97/2012, de 9 d'octubre, referit al Pla de l'energia i canvi climàtic de Catalunya 2012-2020.
Una vegada exposat el context normatiu en què s'insereix l'objecte de petició de dictamen, a continuació indicarem els motius que fonamenten els dubtes d'inconstitucionalitat i d'antiestatutarietat de la sol·licitud presentada.
El Govern, en l'escrit de petició, com veurem amb més detall en el fonament jurídic següent, fent menció del requeriment d'incompetència formulat, fa referència a les disposicions i actuacions de l'OECC respecte del Pla, que considera que es poden enquadrar en la matèria de medi ambient pel seu objecte i la seva finalitat, però que entén que no troben cobertura en l'article 149.1.23 CE «en tractar-se d'unes disposicions no formalitzades en norma jurídica ni publicades oficialment» i que es produeix, a més, una vulneració de les competències de la Generalitat dels articles 114.3 i 144 EAC i una contravenció de la doctrina constitucional sobre concessió de les subvencions estatals.
Així doncs, atesa la competència de la Generalitat en matèria de medi ambient prevista a l'article 144.1 EAC, addueix que, per tal d'aprovar l'esmentat Pla, «l'Estat hauria d'haver determinat normativament en una norma formalment bàsica aquells extrems que requerien una regulació uniforme com, en el seu cas, podrien ser l'objecte, els beneficiaris i les condicions essencials d'obtenció de les ajudes».
Igualment, i d'acord amb les funcions de la Generalitat amb relació a les subvencions estatals en matèries de competència compartida (art. 114.3 EAC), «l'Administració General de l'Estat hauria d'haver procedit a la territorialització dels fons sobre la base d'un criteri objectiu de repartiment entre les Comunitats autònomes i a la transferència a cadascuna d'elles de la quantia global corresponent, a fi que per part de cada Comunitat s'haguessin aplicat tals recursos a finançar els seus propis projectes i actuacions coincidents amb l'objecte i finalitat bàsiques de les ajudes».
Finalment, s'objecta la reserva de funcions executives per part de l'Administració de l'Estat consistents en la convocatòria, la recepció i l'avaluació dels projectes presentats, la determinació de les comunitats autònomes beneficiàries i el seguiment i la comprovació de les inversions realitzades.
Per tal de fixar els termes de la controvèrsia competencial, és procedent, així mateix, fer un breu esment dels arguments principals posats de manifest pel Govern de l'Estat en la resposta al requeriment formulat pel Govern de la Generalitat, dirigits a afirmar l'absència de vulneració competencial.
En primer lloc, s'al·lega que el requeriment és preventiu i que aquest s'hauria de plantejar sobre l'Acord del Consell de Ministres d'aprovació de la distribució definitiva dels fons, i s'addueix que la Generalitat no va presentar dins el termini i en la forma escaient la documentació sobre les iniciatives que volia finançar, tal com sol·licitava la comunicació electrònica enviada per l'OECC.
En segon lloc, es justifica que no s'hagi fixat el criteri de distribució territorial en una norma de caràcter bàsic en diversos punts: l'absència de reserva reglamentària i la no-vulneració de la reserva de llei; l'actuació anàloga en altres situacions equivalents, que no han estat objecte de conflictivitat per part de la Generalitat; el paper actiu que ha desenvolupat la Conferència Sectorial; el fet que l'aplicació pressupostària 23.10.456M.752 del vigent pressupost de l'Estat s'entén que regula de manera suficient la finalitat dels ajuts i, en darrer terme, la necessitat d'una gestió eficient atesa la limitació temporal instada per l'aprovació a final de juny de la Llei de pressupostos de l'Estat.
A l'últim, s'ha tramès a aquest Consell un informe elaborat per l'Oficina Catalana del Canvi Climàtic (en endavant, OCCC) que resulta d'interès per al nostre pronunciament en la mesura que aporta dades addicionals sobre les actuacions de la Generalitat davant l'Administració de l'Estat.
Així, entre d'altres, enumera cronològicament un seguit de comunicacions, electròniques i telefòniques, mantingudes amb l'OECC entre el 26 de juny i el 21 de juliol de 2017, mitjançant les quals l'OCCC, d'una banda, va advertir que el termini de dues setmanes fixat per a la remissió d'informació sobre les actuacions susceptibles de finançament era «clarament insuficient».
I, d'una altra, va manifestar la seva discrepància tant amb la proposta inicial de criteris per a la distribució de la dotació pressupostària del Pla com amb la seva «reassignació» entre les comunitats autònomes en la reunió de 17 de juliol de 2017, preparatòria de la Conferència Sectorial de Medi Ambient.
Fetes les consideracions anteriors, i a fi de donar resposta a la petició del Govern, en el següent fonament jurídic tractarem, en primer lloc, de manera preliminar, la particularitat formal de l'objecte de la sol·licitud de dictamen presentada al Consell.
En segon lloc, examinarem el marc competencial i estatutari de l'activitat de foment projectada sobre la matèria de medi ambient, amb la consideració de la corresponent doctrina constitucional i consultiva, la qual cosa ens permetrà, finalment, resoldre si l'actuació estatal qüestionada és conforme o no amb la Constitució i l'Estatut.
El marc constitucional i estatutari de l'activitat de foment sobre medi ambient i la seva aplicació al cas de la sol·licitud
Amb caràcter previ a l'examen de les qüestions més substancials del nostre Dictamen, convé parar atenció en la singularitat que presenta l'objecte de la sol·licitud de dictamen formulada pel Govern, a l'efecte de la seva correcta delimitació.
En aquest sentit, cal recordar que el Consell, segons l'article 16.2 LCGE, «ha de dictaminar, prèviament a la presentació del procediment davant el Tribunal Constitucional amb relació a: [...] b) [e]l plantejament pel Govern d'un conflicte de competència».
Per la seva banda, l'article 63.1 de la Llei orgànica 2/1979, de 3 d'octubre, del Tribunal Constitucional (LOTC), en relació amb el procediment constitucional dels conflictes positius de competència, estableix que aquests es poden plantejar respecte d'«una disposició, resolució o acte emanat de l'autoritat [...] de l'Estat».
Igualment, cal fer avinent que, davant l'eventualitat d'un conflicte competencial que pugui derivar-se del cas que ara se sotmet al nostre parer, la jurisprudència constitucional s'ha manifestat en diverses ocasions mostrant-se favorable a entendre que determinats actes administratius, segons el cas, poden ser objecte de conflicte positiu de competències.
Dit això, en vista del contingut de la sol·licitud del Govern, entenem que el nostre pronunciament s'ha d'adreçar, d'una banda, al fet que la comunicació de l'Estat (OECC) hagi estat realitzada a través d'un correu electrònic de data 21 de juny de 2017 mitjançant el qual es proposa a les comunitats autònomes un nou Pla d'impuls al medi ambient Adapta-Ecosistemes, de 20 de juny de 2017, regulat i gestionat des de l'OECC de la Secretaria d'Estat de Medi Ambient.
Tot això tenint present, també, que en el mateix escrit que encapçala el correu es diu que, com a punt de partida, el repartiment de la dotació pressupostària es farà en funció de la superfície de cada comunitat autònoma, tal com consta en l'annex I de l'esmentat Pla.
I que aquesta assignació inicial s'haurà d'ajustar d'acord amb les sol·licituds i propostes formulades per les comunitats autònomes en una memòria que s'ha de presentar davant de l'OECC en un termini màxim de dues setmanes.
L'esmentada memòria haurà de contenir la descripció de les actuacions que es preveu dur a terme; també, i en la mesura del possible, la zonificació de les actuacions proposades; la informació sobre de quina manera les actuacions proposades incrementen el carboni segrestat, i qualsevol altra informació d'interès que permeti valorar adequadament la proposta.
I, d'altra banda, tindrem en compte també l'actuació esdevinguda posteriorment a la recepció del correu abans indicat, com és la nova proposta de reassignació dels fons per a les comunitats autònomes, ratificada en la reunió de la Conferència Sectorial de Medi Ambient de 24 de juliol, arran de l'aprovada en la Comissió Sectorial de Medi Ambient, en la qual ja quedava exclosa Catalunya com a destinatària d'aquests fons.
Val a dir, a títol il·lustratiu, que la dita proposta ha estat recollida per Acord del Consell de Ministres d'1 de setembre de 2017.
Així, doncs, amb independència de la forma de comunicació del nou Pla i de la distribució de la seva dotació, és evident que les actuacions dels òrgans adscrits al Ministeri d'Agricultura i Pesca, Alimentació i Medi Ambient que s'han exposat constitueixen una manifestació de voluntat de l'Administració general de l'Estat (AGE) de la qual es deriven efectes jurídics per a les comunitats autònomes que en són les destinatàries, incloent-hi la Generalitat.
Per tant, des de la perspectiva del seu contingut material, haurem d'examinar si respecten les prescripcions competencials del bloc de la constitucionalitat.
Ara bé, caldrà igualment efectuar algunes consideracions sobre la particularitat de la modalitat telemàtica emprada per fer públic el nou Pla i el seu sistema de finançament, certament paradoxal.
Perquè, més enllà del to informal, i fins i tot cordial, emprat per formular la proposta del nou Pla PIMA Adapta-Ecosistemes, el cert és que incorpora un contingut detallat relatiu a una activitat de foment enquadrable, com veurem tot seguit, en la competència sobre medi ambient.
Així, la paradoxa a què ens referim es posa de manifest en el fet que s'utilitza un mer correu electrònic per comunicar el contingut d'un nou Pla PIMA i la proposta de la distribució pressupostària en lloc d'una disposició normativa formalment aprovada i publicada com, de fet, s'ha dut a terme en ocasions anteriors.
Altrament dit, com veurem, a través d'aquesta notificació telemàtica, l'OECC endega una actuació de foment en matèria d'adaptació al canvi climàtic en el medi rural en la qual es proposa temptativament una distribució dels fons segons la superfície territorial i es fa una remissió al Pla que s'annexa, on s'expliciten, entre d'altres, la seva finalitat, les actuacions objecte de finançament, com també les condicions d'atorgament, la forma de tramitació dels ajuts i el seguiment de les dites actuacions.
D'acord amb el que acabem d'exposar, el contingut material de la singular comunicació de l'OECC suposa, de facto, una expressa vindicatio competencial i, és, per tant, susceptible de ser objecte d'un conflicte de competències previst a l'article 63.1 LOTC.
Arribats a aquest punt, cal posar de manifest que la forma és sempre garantia de l'exercici de les competències.
D'altra banda, la indisponibilitat de les competències i la nul·litat de ple dret de les normes i les actuacions contràries als preceptes del bloc de constitucionalitat són raons que desautoritzen qualsevol al·legació relativa al fet que no haver plantejat un determinat recurs o conflicte en el seu moment suposi l'acceptació d'aquesta situació.
Així, per bé que la nova actuació que ara examinem pugui ser anàloga a d'altres, tal com addueix la resposta al requeriment d'incompetència, davant de les quals no es va reaccionar oportunament o amb èxit, la vulneració de competències que se'n derivi sempre pot ser invocada davant la jurisdicció constitucional (en aquest sentit, STC 11/1984, de 2 de febrer, FJ 1; 38/2012, de 26 de març, FJ 2; 95/2014, de 12 de juny, FJ 2; 36/2017, d'1 de març, FJ 4).
En conseqüència, ens haurem de pronunciar sobre si el contingut de la comunicació, que conté el Pla PIMA, com també la posterior reassignació de la dotació inicial dels fons poden suposar un exercici lesiu de les competències de la Generalitat en matèria de medi ambient ex article 144.1 EAC.
Passem tot seguit a examinar aquesta controvèrsia competencial que planteja la sol·licitud formulada pel Govern.
Amb aquesta finalitat analitzarem, en primer lloc, el paràmetre constitucional i estatutari que regeix l'activitat de foment quan es projecta sobre la matèria competencial relativa a medi ambient i, segonament, tractarem la seva aplicació al cas que ha estat sotmès al nostre parer.
Atesos l'objecte i la finalitat del Pla, tal com hem exposat en el fonament jurídic primer, el seu enquadrament competencial queda delimitat per l'article 149.1.23 CE, que reconeix a l'Estat la competència exclusiva per regular la «[l]egislació bàsica sobre protecció del medi ambient, sens perjudici de les facultats de les comunitats autònomes per a l'establiment de normes addicionals de protecció».
Per la seva banda, l'article 144.1 EAC estableix que «[c]orresponen a la Generalitat la competència compartida en matèria de medi ambient i la competència per l'establiment de normes addicionals de protecció».
Així mateix, respecte l'activitat de foment en supòsits com el que ara ens ocupa, relatius a competències compartides, l'article 114.3 EAC prescriu que «[c]orrespon a la Generalitat [...] precisar normativament els objectius als quals es destinen les subvencions estatals i comunitàries europees territorialitzables, i també completar la regulació de les condicions d'atorgament i tota la gestió, incloent-hi la tramitació i la concessió».
El marc competencial integrat pels precitats articles 149.1.23 CE i 144.1 EAC respon a la lògica competencial que es fonamenta, d'una banda, en la determinació per part de l'Estat de les bases reguladores de la matèria de medi ambient i el seu desenvolupament legislatiu i, de l'altra, en l'adopció, si escau, de mesures addicionals de protecció i de les corresponents funcions executives per part de les comunitats autònomes, com hem tingut ocasió de recordar, entre d'altres, en els DCGE 2/2011, de 21 de març (FJ 4), i 6/2014, de 14 de febrer (FJ 2).
La jurisprudència constitucional, des dels casos emblemàtics que, en el seu moment, varen constituir les STC 69/1988, de 19 d'abril, i 80/1988, de 28 d'abril, va establir una doctrina reiterada i posteriorment reproduïda, entre d'altres, a la STC 101/2005, de 20 d'abril (FJ 5), a què ara ens remetem, segons la qual la determinació de les bases fixades per l'Estat formalment ha de contenir-se en disposicions de rang legal, com a regla general a través de llei formal de les Corts Generals i, excepcionalment, en determinats casos, mitjançant reglament o altres disposicions administratives.
A continuació, i a partir de la distribució competencial abans descrita, cal que duem a terme l'examen de la projecció de l'activitat de foment en tant que instrument de la potestat de despesa de l'Estat en matèria de medi ambient.
Aquesta qüestió ha estat tractada també de forma reiterada per la jurisprudència constitucional i per la nostra doctrina consultiva.
A tall d'exemple, pel que ara interessa, el Consell s'ha pronunciat en els dictàmens 3/2012 (FJ 2), relatiu al Reial decret 1494/2011, de 24 d'octubre, pel qual es regula el Fons de carboni per a una economia sostenible, i 18/2013 (FJ 2.4), referit al Reial decret 635/2013, de 2 d'agost, pel qual, en desplegament del «Pla d'impuls al medi ambient en el sector hoteler PIMA Sol», per a la rehabilitació energètica de les seves instal·lacions, es regula l'adquisició de crèdits futurs de carboni pel Fons de carboni per a una economia sostenible.
Per la seva banda, la doctrina del Tribunal Constitucional ha interpretat reiteradament que el poder de despesa té un caràcter merament instrumental que s'ha d'exercir en tot cas respectant el marc competencial sobre el qual es projecta.
Això és així perquè el poder de subvenció no constitueix cap títol competencial, és a dir, com expressament considera aquesta jurisprudència, no existeix una competència subvencional diferenciada que resulti de la potestat financera de l'Estat (per totes, STC 113/2013, de 9 de maig, FJ 3, amb citació, en aquest cas, de la STC 138/2009, de 15 de juny, FJ 3).
A més, tal com vàrem recordar en el precitat Dictamen 18/2013 (FJ 2.4), «tot i que l'Estat pot assignar fons a determinades finalitats, no existeix un títol competencial transversal sobre subvencions o altres mesures de foment, cosa que fa que necessàriament la potestat de despesa de l'Estat hagi de respectar la distribució de competències en la matèria sobre la qual es projecta».
D'acord amb aquesta premissa, i de la mateixa manera que en supòsits anteriors sobre els quals ens hem pronunciat, el cas que ara ens ocupa també s'emmarca en un altre leading case com és la reiteradament evocada STC 13/1992, el supòsit segon del fonament jurídic 8 de la qual declara que:
Per tant, quan es tracti de l'activitat subvencional de l'Estat que tingui per destinatàries les comunitats autònomes, la regla general, ha afirmat el Tribunal, pel fet que és més conforme i respectuosa amb l'autonomia política i financera que la Constitució els reconeix i garanteix, és que en els pressupostos generals de l'Estat els fons constin com a «transferencias corrientes o de capital a las Comunidades Autónomas, en las correspondientes secciones, servicios y programas de los presupuestos» (STC 33/2014, de 27 de febrer, FJ 5).
En relació amb aquesta qüestió, convé també citar la jurisprudència constitucional relativa a la centralització de les funcions executives en l'àmbit de l'activitat de foment.
En conseqüència, la centralització dels ajuts i la seva gestió per part d'òrgans de l'Estat, en aquest cas, en l'àmbit del medi ambient, «ha d'estar degudament motivada i s'ha de mostrar imprescindible per assegurar la plena efectivitat de les mesures impulsades i per garantir les mateixes possibilitats d'obtenció i gaudi dels seus potencials destinataris» (DCGE 18/2013, FJ 2.4, citant el DCGE 5/2012, de 3 d'abril, FJ 2).
A l'últim, atenent al caràcter econòmic de l'activitat subvencional, hem de fer també referència a l'abast que ha d'atribuir-se a la competència exclusiva de l'Estat ex article 149.1.13 CE, relativa a la determinació de les bases i la coordinació de la planificació general de l'activitat econòmica.
Sobre aquest particular, entre altres, en el Dictamen 4/2015, de 10 de març, tornàvem a insistir que aquest títol competencial de naturalesa transversal no pot ser concebut de manera materialment omnímoda.
En aquest sentit, i prenent com a referència la mateixa jurisprudència constitucional, vàrem afirmar que «la legitimitat constitucional de la seva utilització resta limitada al fet que [...] no es pretengui incloure qualsevol acció de naturalesa econòmica sinó que, ans al contrari, el seu ús solament escaurà si aquesta presenta una incidència directa i significativa sobre l'activitat econòmica general, ja que si no fos així la conseqüència seria el buidament de contingut de la matèria i del títol competencial més específic (per totes, STC 124/2003, de 19 de juny, FJ 3)» (FJ 2).
Després, doncs, d'exposar el marc constitucional i estatutari que regeix l'activitat de foment quan aquesta es projecta sobre la matèria competencial relativa a medi ambient, així com la jurisprudència constitucional i la doctrina consultiva de referència en aquest assumpte, tot seguit examinarem la seva aplicació al cas que planteja l'objecte de la sol·licitud que ha estat sotmès al nostre parer.
A) Una primera i breu consideració a fer és la relativa a la incidència que pugui tenir sobre l'àmbit competencial el caràcter econòmic de les subvencions previstes en la comunicació realitzada per l'OECC sobre la posada en marxa d'un nou PIMA, denominat PIMA Adapta-Ecosistemes, dotat, com hem dit, amb 2,5 milions d'euros.
La qüestió que se suscita és si la dita quantia podria permetre justificar, a l'empara de l'article 149.1.13 CE, el desplaçament de les competències de desenvolupament legislatiu i de caràcter executiu de la Generalitat sobre medi ambient (art. 144.1 EAC) en favor de l'Estat.
D'acord amb la doctrina constitucional i consultiva que acabem de reproduir a l'apartat anterior, no hi pot haver dubte que aquesta eventualitat ha de ser plenament descartada.
La dimensió de la quantia consignada en el Pla exclou a radice qualsevol possibilitat que permeti considerar que, com a tal, presenti una incidència directa i significativa sobre l'activitat econòmica general.
B) Un segon aspecte de rellevància constitucional que ens correspon tractar és el relatiu a la manca de formalització normativa del nou PIMA que l'Estat, a través de l'OECC, ha comunicat a totes les comunitats autònomes, i en particular a la Generalitat.
Com hem assenyalat anteriorment, el contingut del PIMA s'insereix en el marc competencial de la matèria de medi ambient, sobre la qual corresponen a l'Estat les bases de la seva regulació (art. 149.1.23 CE) i a la Generalitat el seu desenvolupament, com també establir normes addicionals de protecció i l'execució (art. 144.1 EAC).
Atès el caràcter bàsic de la competència estatal, i tal com hem dit, la jurisprudència constitucional interpreta que, amb caràcter general, el requisit formal per a la determinació de les bases sobre una matèria ha d'instrumentar-se a través de la llei.
Per tant, la determinació de la regulació de caràcter bàsic sobre una matèria competencial de naturalesa compartida a través d'una disposició legal, ja sigui —com a criteri general— per una llei formal, mitjançant un reglament o, àdhuc, excepcionalment, a través d'un acte d'execució, constitueix un requisit de seguretat jurídica.
Un requisit que, si és el cas, pot instrumentar-se a través d'un reial decret o d'un acord de Consell de Ministres, que han de permetre dotar la Generalitat de certitud sobre l'abast de les seves competències respecte a la implementació del PIMA que l'OECC proposa.
Un Pla que, segons els seus propis termes, ha de servir per donar impuls a iniciatives en l'àmbit agrari i forestal que potencien les sinergies entre l'adaptació i la mitigació del canvi climàtic.
Tanmateix, la comunicació del Pla i el seu sistema de finançament per via d'un correu electrònic tramès a la Generalitat i a la resta de comunitats autònomes, per part de l'OECC, en cap cas pot ser considerada com una actuació respectuosa amb els requisits formals fixats per la jurisprudència constitucional que acabem d'exposar.
El fet que el PIMA no consisteixi en un programa de subvencions a tercers que pugui exigir l'establiment d'unes bases reguladores sinó que es tracti d'una transferència de recursos econòmics a les comunitats autònomes, derivada de la corresponent partida pressupostària, no pot ser entès com un argument que permeti obviar les competències autonòmiques en matèria de medi ambient.
En el cas concret que s'examina, les relatives al desenvolupament de la legislació bàsica estatal, l'eventual adopció de mesures addicionals de protecció o la totalitat de les que formen part de les funcions d'execució (art. 144.1 EAC).
Perquè, com hem exposat anteriorment, resulta netament atípic que a través d'una comunicació telemàtica es proposi, per saltum, el finançament del PIMA sense que abans existeixi una disposició de caràcter normatiu que determini els criteris objectius en els quals es fonamenta i que eviti les discriminacions en el repartiment dels crèdits entre les comunitats autònomes (STC 237/1992, FJ 9), sempre d'acord amb les respectives competències de l'Estat i de la Generalitat (art. 149.1.23 CE i 144.1 EAC).
D'altra banda, resulta evident que la partida pressupostària 23.10.456M.752, tot i estar continguda en una norma de rang legal, no pot suplir, per la manca de concreció, aquell previ establiment de criteris.
C) A més, aquesta forma de procedir fa plena abstracció de la reiterada jurisprudència aplicable sobre els efectes del poder de subvenció de l'Estat en relació amb les competències de naturalesa compartida, com és el cas de la que és objecte de la sol·licitud en matèria de medi ambient.
Doncs bé, la precitada comunicació de l'OECC inicia, de facto, un procediment de concessió subvencional per a actuacions concretes sobre l'adaptació i la mitigació del canvi climàtic en el medi rural.
Això és així perquè, de conformitat amb el Pla que s'adjunta, es proposen un seguit d'actuacions subvencionables, es fixa un criteri provisional de repartiment de la dotació pressupostària en funció de la superfície dels territoris autonòmics i, seguidament, es dóna per fet que, en el transcurs d'aquest procediment, aquesta primera assignació «se ajustará en base a las solicitudes y propuestas que se reciban en la OECC» per part de les comunitats autònomes.
Així ha estat, com ho demostra que la Conferència Sectorial, ratificant el que va decidir la Comissió Sectorial de Medi Ambient, hagi efectuat una reassignació dels fons segons el contingut dels projectes presentats, al mateix temps que ha exclòs com a beneficiàries les comunitats autònomes que no els han presentat dins del termini (dues setmanes) i en la forma escaient.
Per tant, la regla general establerta per la jurisprudència constitucional citada, segons la qual l'Estat només pot centralitzar l'atorgament de les subvencions de forma excepcional i justificadament, és palesament ignorada en aquest procediment encetat per la comunicació.
En efecte, recordem que, seguint el criteri jurisprudencial sobre l'activitat de foment, en allò que es refereix a les competències compartides, l'article 114.3 EAC estableix que correspon a la Generalitat «precisar normativament els objectius als quals es destinen les subvencions estatals i comunitàries europees territorialitzables, i també completar la regulació de les condicions d'atorgament i tota la gestió, incloent-hi la tramitació i la concessió».
En altres paraules, deixant de banda, com reiteradament hem dit, que no es respecten els requisits formals que exigeix la jurisprudència constitucional, resulta, així mateix, que es realitza un determinat repartiment de l'esmentada partida que culmina en l'aprovació, per mitjà de la Conferència Sectorial, d'una nova distribució de la dotació sense criteris objectius formalment predeterminats i sobre la base d'uns concrets projectes presentats per les comunitats autònomes.
La conseqüència d'aquesta singular actuació administrativa és que la Generalitat es veu materialment impedida de projectar sobre la seva competència en matèria de medi ambient (art. 144.1 EAC) les regles estatutàries relatives a l'activitat de subvenció previstes al precitat article 114.3 EAC.
D) L'afirmació anterior no varia pel fet que les actuacions que s'integren dins el PIMA Adapta-Ecosistemes gaudeixen d'un finançament procedent dels ingressos obtinguts de subhastes i drets d'emissió, en virtut de les quals s'acompleix el que preveu la Directiva 2003/87/CE del Parlament i del Consell, de 13 d'octubre de 2003, per la qual s'estableix un règim per al comerç de drets d'emissió de gasos amb efecte d'hivernacle en la —llavors— Comunitat.
Aquest origen derivat del dret europeu comporta que, en virtut del principi d'autonomia institucional, reiterat mantes vegades per la jurisprudència del Tribunal de Justícia de la Unió Europea, la seva execució per part dels estats membres que són d'estructura composta no pot alterar el sistema constitucional intern de distribució de competències.
Així ho vàrem recollir, entre d'altres, en el nostre Dictamen 6/2013, de 18 de juliol (FJ 2), fent citació de la jurisprudència constitucional (per totes, STC 79/1992, de 28 de maig, FJ 1, i 45/2001, de 15 de febrer, FJ 7) i d'acord amb la previsió estatutària expressa de l'article 189.1 EAC.
En el cas que ara ens ocupa, el principi d'autonomia institucional ha de permetre que no quedi alterat el caràcter compartit de la competència sobre medi ambient, en els termes que hem assenyalat anteriorment amb motiu de l'enquadrament competencial de l'objecte del Dictamen (art. 149.1.23 CE i 144.1 EAC).
Això dit, el fet que, d'acord amb que preveu el Reglament UE 525/2013, del Parlament Europeu i del Consell, de 21 de maig de 2013, relatiu a un mecanisme per al seguiment i la notificació de les emissions de gasos amb efecte d'hivernacle, els estats membres de la Unió hagin d'informar a la Comissió sobre la utilització dels ingressos i les mesures adoptades conforme a l'esmentada Directiva 2003/87/CE no pot condicionar les competències de la Generalitat en matèria de medi ambient.
I, més concretament, que les actuacions que puguin ser objecte de finançament per part de l'Estat ho siguin amb l'homogeneïtat necessària no pot ser un motiu que determini el procediment a seguir fins al punt d'ignorar les competències autonòmiques.
Certament, a fi d'assolir aquesta homogeneïtat, l'Estat disposa d'altres vies, recollides en el Pla mateix, com són l'establiment de requisits comuns per a les actuacions fomentades o la presentació d'informes de justificació i seguiment per part de les comunitats autònomes.
En suma, un cop prevista la corresponent partida pressupostària, l'Estat l'ha de territorialitzar d'acord amb criteris objectius fixats normativament i s'ha de limitar a preveure les actuacions prioritàries i les condicions essencials d'atorgament de les subvencions.
Per tant, ha de deixar marge suficient perquè les comunitats autònomes, en aquest cas la Generalitat, a més d'exercir la competència de precisar normativament els objectius als quals es destinen les subvencions i completar les condicions d'atorgament, puguin dur a terme la tasca subsegüent de gestió, que inclou, si s'escau, la tramitació i la concessió de subvencions a tercers per a projectes concrets, de conformitat amb la competència que correspon a la Generalitat ex article 144.1 EAC en connexió amb l'article 114.3 EAC.
E) A l'últim, considerem que tampoc pot validar la forma d'actuació adoptada per l'Estat en aquest cas el fet que la comunicació anunciï que —partint del paràmetre inicial relatiu a la superfície de la comunitat autònoma— els criteris de distribució dels fons del PIMA s'hauran d'ajustar i que això s'hagi acordat efectivament per la via de la Conferència Sectorial.
En aquest sentit, cal recordar que, segons l'article 148 2. f de la Llei 40/2015, d'1 d'octubre, de règim jurídic del sector públic, correspon a les conferències sectorials, entre altres funcions, «[f]ixar els criteris objectius que serveixin de base per a la distribució territorial dels crèdits pressupostaris, així com la seva distribució al començament de l'exercici econòmic, d'acord amb allò que està previst a la Llei 47/2003, de 26 de novembre [Llei general pressupostària]».
És evident que els acords que prengui un òrgan de col·laboració o cooperació com són les conferències sectorials han de ser adoptats amb plena subjecció al sistema de distribució de competències establert pel bloc de la constitucionalitat, com també a la legislació pressupostària, tal com estableix l'article 86.2 de la dita Llei 47/2003, i a les disposicions específiques que regulin l'actuació subvencional de l'Estat —que poden adoptar la forma de reial decret, resolució, acord, etc.—.
Per això, a la Conferència Sectorial no li pot ser atribuïda la funció executiva d'assignació concreta de les ajudes sobre la base d'uns projectes avaluats per l'OECC que han hagut de presentar les comunitats autònomes en un termini preclusiu i excloent.
És clar que l'anterior actuació constitueix una improcedent centralització de la gestió i l'atorgament de les subvencions a les quals es destina el PIMA.
Així doncs, del que acabem d'exposar resulta evident que, tant des de la perspectiva formal com també des de la material, l'ordre de distribució de competències en matèria d'activitat de foment sobre el medi ambient no ha estat respectat.
En conclusió, el Pla PIMA Adapta-Ecosistemes, de 20 de juny de 2017, comunicat, regulat i gestionat des de l'OECC, i les subsegüents actuacions de la Conferència Sectorial de Medi Ambient vulneren l'article 144.1 EAC en relació amb l'article 114.3 EAC.
El Pla PIMA Adapta-Ecosistemes, de 20 de juny de 2017, comunicat, regulat i gestionat des de l'Oficina Espanyola del Canvi Climàtic, i les subsegüents actuacions de la Conferència Sectorial de Medi Ambient vulneren l'article 144.1 EAC en relació amb l'article 114.3 EAC i no troben empara en l'article 149.1.23 CE.