I. Se sotmet a dictamen d'aquesta Comissió Jurídica Assessora un Projecte de decret pel qual es regula la capacitat sancionadora dels diversos òrgans i entitats de l'Administració en matèria de turisme.
El Projecte es dicta en execució de la Llei 1/1990 de 8 de gener de disciplina de mercat i de defensa dels consumidors i usuaris i des d'un punt de vista material modifica l'àmbit d'aplicació del Decret 147/1995 de 3 d'abril que havia estat informat per aquesta Comissió Jurídica Assessora en el seu Dictamen 49/95.
En tractar-se d'un reglament executiu que a més en modifica un altre d'anterior ja dictaminat per aquesta Comissió el present dictamen s'emet amb caràcter preceptiu segons disposa l'art. 3.1.b) de la Llei reguladora d'aquesta Comissió.
El Projecte és del tot semblant al que ha estat dictaminat per aquesta Comissió amb el núm. 8/97 ja que tots dos persegueixen la mateixa finalitat però en sectors materials d'intervenció administrativa parcialment diferents –el comerç interior i el turisme– tot i que fan cap al mateix Departament.
Per aquesta raó aquest Dictamen reprèn en bona part el que ja ha estat dit en l'anteriorment citat.
No es planteja cap problema de tipus competencial sobre la legitimitat del Govern de la Generalitat per a aprovar la disposició projectada ateses les competències reconegudes a l'article 9.12 de l'Estatut en matèria de turisme i a l'article 12.1.5 en matèria de comerç interior i defensa del consumidor i usuari així com el fet que pel contingut del Projecte es tracta d'una regulació no substantiva sinó estrictament de distribució de la potestat sancionadora entre diversos òrgans i per tant amb caire predominantment organitzatiu.
Si de cas en la mesura en què es regulen les funcions sancionadores de les corporacions locals que ultrapassa l'estricta autoorganització de l'Administració de la Generalitat cal assenyalar l'habilitació expressa que es troba a l'article 29 de la Llei 1/1990 de 8 de gener.
A l'igual que en el cas del Projecte relatiu a la capacitat sancionadora en matèria de comerç interior el procediment seguit en aquesta ocasió per a l'elaboració del Projecte destaca per la seva extrema simplicitat.
S'ha elaborat la memòria justificativa hi consta un informe jurídic la brevetat del qual s'adiu amb la senzillesa del Projecte i s'adjunta la mera al·legació de la innecessarietat d'aportar un estudi en termes cost-benefici.
La Memòria afirma que no s'han formulat consultes atès el caràcter organitzatiu de la norma mentre que l'informe jurídic afirma que el Projecte conté la documentació preceptiva exigida pels articles 63 i 64 de la Llei 13/1989.
En estar destinats aquests tràmits a assegurar la legalitat i l'encert en la promulgació d'una nova normativa el criteri d'aquesta Comissió Jurídica Assessora ha estat sempre d'entendre que és convenient justificar adequadament i raonada l'omissió dels tràmits preceptius quan hi hagi causes d'interès públic que així ho aconsellin compresos especialment els tràmits d'informació pública o audiència establerts a l'art. 64 de la Llei 13/1989 que en efecte no s'han complert en aquest cas.
Des d'un punt de vista formal cal assenyalar que tot i que s'acompleixen els requisits reglamentaris de numerar els documents i fer-los precedir d'un índex és convenient numerar o foliar les pàgines; així com respectar l'ordre cronològic en què s'han de produir els documents que componen l'expedient: concretament l'informe jurídic en el qual s'afirma que el Projecte normatiu conté la documentació preceptiva exigida per la Llei 13/1989 és de data anterior a la Memòria que preceptivament s'ha d'adjuntar a aquell projecte.
És d'advertir que la major o menor entitat de les disposicions que promou l'Administració pública no ha de condicionar el grau de compliment dels requisits legals per a la seva formulació.
Pel que fa a les qüestions substantives la Memòria preceptiva que acompanya el Projecte justifica la necessitat de la norma en el fet que la matèria de turisme en relació amb la protecció dels consumidors i usuaris presenta unes especials característiques en virtut del tipus d'usuari de les empreses turístiques i de l'estacionalitat de la pròpia activitat.
En aquest sentit es pressuposa que la distribució de la capacitat sancionadora feta pel més amunt citat Decret 174/1995 de 3 d'abril que fou dictaminat per aquesta Comissió Jurídica Assessora sota el núm. 49/95 i que modificava l'anterior Decret 174/1990 de 3 de juliol en matèria de disciplina de mercat i de protecció de consumidors i usuaris no s'ajusta a les necessitats de l'àmbit del turisme i que cal procedir a atribuir les corresponents competències als òrgans més idonis per a fer més eficaces les mesures sancionadores.
Cal assenyalar que el Projecte no és innovador pel que fa a les quanties de les sancions ni de les multes coercitives ni de les altres mesures que poden ser aplicades ja que totes elles compten amb la corresponent cobertura legal en la Llei 1/1990; i que d'altra banda tampoc no es tipifiquen infraccions de cap tipus.
L'art. 1.1 del Projecte diu clarament que les sancions i mesures a imposar són les previstes a la dita Llei 1/1990.
Es respecta per tant el principi de legalitat en matèria sancionadora tal com s'estableix a la Constitució i ha estat interpretat pel Tribunal Constitucional.
Pel que fa a la concreta distribució de la potestat sancionadora destaquen com a innovacions respecte de la precedent regulació en la matèria de disciplina de mercat i de protecció de consumidors i usuaris les següents.
En primer lloc l'elevació de la quantia de les sancions que poden imposar els òrgans perifèrics del Departament així com el subdirector general de turisme a Barcelona que arriba fins a un milió de pessetes.
Això significa doblar la capacitat sancionadora atribuïda fins ara i qualitativament permet sancionar no només infraccions lleus com succeeix en l'actualitat sinó també les greus a les quals pugui correspondre una sanció dintre del límit senyalat.
En segon lloc determinades capacitats dels delegats territorials del Departament de proposta d'adopció de mesures de tancament d'instal·lacions o suspensió d'activitats són ara atribuïdes a dits òrgans perifèrics i al subdirector general de Turisme per a Barcelona amb el caràcter de competència resolutòria extrem que no presenta cap problema des del punt de vista de la legalitat; l'article 18 de la Llei 1/1990 preveu l'adopció d'aquestes mesures cautelars sense caràcter sancionador diferents del tancament temporal de l'empresa infractora que correspon legalment adoptar al Govern i així es preveu a l'article 1.1.4.b) del Projecte.
A banda d'això la quantia de les multes coercitives que poden imposar aquests òrgans perifèrics està emparada en l art. 21 de la Llei 21/1990 donant-se compliment a allò que disposa en matèria de reserva legal l'article 99 de la Llei 30/1992 de 26 de novembre.
La resta de competències sancionadores assignades als òrgans centrals –director general de Turisme conseller d'Indústria Comerç i Turisme i Govern de la Generalitat– respecten igualment les quanties i límits fixats a les normes amb rang de llei citades.
En el seu conjunt es produeix un increment de la capacitat sancionadora dels òrgans perifèrics que implica un sentit desconcentrador afavoridor d'una major proximitat de l'Administració resolutòria respecte dels ciutadans afectats.
Això no ofereix cap problema de legalitat en la seva previsió normativa sense perjudici de la concreta actuació d'aquella capacitat sancionadora respecte de la qual operaran en tot cas els medis de garantia ordinaris.
V. L'article 2 del Projecte es refereix a la capacitat sancionadora de les corporacions locals.
Com ja s'ha indicat més amunt l'article 29 de la Llei 1/1990 estableix ja el règim bàsic de les competències sancionadores de les corporacions locals en aquest àmbit material competències que cal entendre que són atribuïdes com a pròpies complint el requisit de fer-se per norma amb rang de llei.
Aquell precepte habilita expressament el reglament per a concretar les quanties dins el límit màxim fixat segons els trams de població i els tipus d'infracció.
El Projecte sobre el qual s'informa porta a terme aquella concreció tot i que només té en compte expressament els trams de població; però per les quanties establertes resulta clar que els ajuntaments de poblacions fins a 200.000 habitants només poden sancionar les infraccions lleus; els d'un nombre superior d'habitants també les greus; però cap corporació local pot sancionar infraccions molt greus degut al límit quantitatiu d'un milió de pessetes que s'estableix legalment amb caràcter general.
Això no obsta a entendre que queda respectada la capacitat dels ens locals d'intervenir en la matèria de què es tracta exercint-hi competències pròpies.
També en aquest cas la capacitat d'imposar multes coercitives troba empara en la Llei 1/1990 així com les quanties de les mateixes.
Havent informat aquesta Comissió Jurídica Assessora com ja s'ha dit el Projecte de decret referit a la capacitat sancionadora en matèria de comerç on la possibilitat de sancionar per infraccions greus es reconeix als municipis de més de 100.000 habitants no és fàcil trobar una explicació del diferent tractament respecte del turisme on aquesta possibilitat només es reconeix als ajuntaments de més de 200.000 habitants.
La discrecionalitat de configuració normativa que té el Govern en l'exercici de la potestat reglamentària no obsta a que les solucions que s'adopten han de tenir una fonamentació objectiva que hauria de quedar acreditada en la Memòria corresponent per tal d'evitar l'adopció de mesures que puguin aparèixer com a fruit del simple decisionisme i que poden originar confusió en els ciutadans i en les administracions que han d'exercir la potestat sancionadora.
Probablement les condicions especials dels municipis turístics justifiquen una assumpció diferenciada per part d'aquests de les competències relatives a aquest sector d'intervenció inclosa la sancionadora.
Més enllà del criteri de la població a què al·ludeix l'article 29 de la Llei 1/1990 potser seria d'utilitat desplegar la previsió continguda a l'article 69.1 de la Llei municipal i de règim local de Catalunya referent al règim especial dels municipis turístics i a la de l'art. 69.2 referida al tractament diferenciat per part de la legislació sectorial dels municipis que tinguin característiques pròpies en relació amb un sector d'activitat.
S'observa en darrer lloc que les dues disposicions finals que haurien d'anar epigrafiades per separat –disposició final primera i disposició final segona– reprodueixen el contingut de les equivalents del Projecte del que seria el Decret 147/1995 de 3 d'abril i que en el Dictamen 49/95 referit a dit Projecte aquesta Comissió Jurídica Assessora ja va recordar que segons l'article 61 de la Llei 13/1989 els consellers no tenen altra potestat reglamentària que l'organitzativa del seu departament i aquella altra que pugui derivar d'una habilitació legal; i que l'entrada en vigor immediata d'una norma és tan sols adequada a les disposicions que requereixin una aplicació urgent cosa que no es pot considerar en aquest supòsit.
Un cop considerades les observacions que s'han efectuat es pot elevar al Govern per a la seva aprovació el Projecte de decret pel qual es regula la capacitat sancionadora en matèria de turisme.