I. L'article 140 de la Constitució garanteix l'autonomia de les entitats locals.
L'autonomia comporta el reconeixement a favor d'aquestes d'un conjunt de potestats que els han de permetre actuar com a administracions públiques diferenciades.
Una d'aquestes potestats és la referida a la capacitat d'autoorganització (SSTC 32/1981 i 27/1987) sobre la que incideix el projecte de decret pel qual es regula el reglament dels símbols dels ens locals de Catalunya.
Aquesta incidència és conseqüència de l'habilitació que deriva de la Llei 8/1987 de 15 d'abril municipal i de règim local de Catalunya.
La capacitat per a l'autoorganització de les entitats locals s'exerceix sens perjudici de les competències que els articles 149.1.18 de la CE i 9.8 de l'EAC atribueixen a l'Estat i a les comunitats autònomes per la regulació –respectivament– de les bases i el desenvolupament legislatiu del règim jurídic de l'Administració local.
La concreció mitjançant reglament de la regulació dels símbols dels ens locals de Catalunya és doncs un instrument normatiu de l'Administració autonòmica que afecta uns dels elements integrants de l'autonomia local.
En aquest sentit convindria que l'exposició de motius del Projecte de reglament recollís aquesta conceptualització de la incidència que l'esmentada Llei 8/1987 del Parlament de Catalunya comporta sobre l'autonomia local.
Concretament en el tercer paràgraf es fa referència que la Llei 8/1987 manté sobre «la competència i llibertat dels ens locals per dotar-se dels símbols...».
Per les raons exposades anteriorment entenc que caldria substituir aquesta frase per una altra en la qual es posi en relleu: el respecte de la llei sobre l'autonomia local en allò que es refereix a la competència per a dotar-se de símbols propis.
És l'autonomia local l'àmbit sobre el qual la Generalitat projecta la seva competència (art. 9.8 de l'EAC).
En el projecte que se sotmet a dictamen es reconeix a tots els ens locals territorials i a les entitats municipals descentralitzades la facultat de tenir banderes (art. 1.2).
Per la seva banda l'article 36.1 de la Llei 8/1987 municipal i de règim local de Catalunya determina que «els municipis poden dotar-se d'una bandera municipal» sense que d'una manera explícita aquesta facultat s'estengui a d'altres ens locals territorials.
Segons aquesta formulació es podria considerar que en la mesura que el projecte de reglament introdueix un símbol representatiu addicional per les altres entitats locals –la bandera– innova allò que la llei va preveure i en conseqüència envaeix matèria sotmesa a reserva legal.
En la mateixa línia argumental es pot afegir que l'article 35.1 de la Llei 8/1987 solament estableix que «les corporacions locals poden dotar-se d'un escut o d'un emblema com a distintiu»: per tant la bandera sembla reservada a un tipus de corporació local específica: el municipi.
No obstant això aquesta hipòtesi no pot ser definitiva.
En primer lloc perquè d'una interpretació sistemàtica de l'esmentat precepte posada en relació amb la resta del contingut de l'article 36.2 la facultat per dotar­se de bandera pròpia no està absolutament exclosa en la mesura que «la bandera deriva del mateix escut del qual ha de contenir els elements essencials o el color predominant».
És a dir que si l'escut és un símbol que poden utilitzar totes les corporacions locals i és –també– l'escut el que predetermina i configura la bandera no queda exclòs que les altres entitats locals diferents del municipi puguin optar per ampliar els seus símbols representatius amb l'adopció d'una bandera.
Una segona argumentació es fonamenta en l'ús de banderes per part de les diputacions en tant que òrgans de govern de les províncies.
Sens perjudici de les competències de desenvolupament de la legislació bàsica que corresponen a les comunitats autònomes referides al règim jurídic de les administracions públiques la legislació estatal que regula l'ús de la bandera de l'Estat i d'altres banderes i ensenyes –Llei 39/1981 de 28 d'octubre– estableix que les diputacions disposen de bandera pròpia (art. 5).
Resulta doncs assumible aquesta previsió extensiva de la llei esmentada al projecte de reglament sotmès a dictamen de facultar l'ús de banderes a d'altres entitats locals territorials i entitats municipals descentralitzades.
Qüestió diferent –que no és procedent decidir aquí– és la solvència i solidesa de les raons històriques i les solucions tècniques i que eventualment es prenguin i que justifiquin la necessitat d'adoptar un escut o una bandera com ha posat en relleu l'informe emès per l'Institut d'Estudis Catalans.
Una qüestió similar a l'anterior es planteja quan el projecte de reglament preveu en els seus articles 4 i 9 la creació d'un Registre especial de símbols locals.
La Llei 8/1987 –per la seva banda– estableix que «el Departament de Governació ha de portar un Registre d'ens locals en què s'han d'inscriure tots els ens locals del territori de Catalunya amb les dades que es determinin per reglament» (art. 4); però més enllà d'aquest Registre general no es preveu cap altre registre diferenciat.
En principi es podria considerar que el Registre de símbols és una derivació del primer: però la seva existència tot i essent expressió de la potestat autoorganitzativa de l'Administració comporta una certa alteració de l'objecte de l'habilitació legal continguda en la Llei 8/1987.
En aquest sentit no resulta fàcil entendre la creació d'un nou registre quan res no exclou que les dades que l'han d'integrar referides als símbols dels ens locals puguin també formar part del Registre diguem-ne general que la Llei 8/1987 ha creat.
Cal no oblidar sobre això que el principi d'eficàcia reconegut a la Constitució (art. 103.1) com un dels principis rectors de l'activitat dels òrgans administratius exigeix –per exemple– la no duplicitat de les estructures organitzatives de l'Administració pública a fi d'evitar la burocratització enervant del servei públic.
Certament el principi d'eficàcia que ha de facilitar una actuació eficient de l'Administració està vinculat a la prèvia existència d'una infraestructura material i personal suficient; la qual cosa no sempre ni necessàriament és sinònim de quantitat sinó també de qualitat.
L'eficàcia administrativa exigeix simplificació d'òrgans.
En el cas que s'examina més enllà de la possible fricció entre la llei i el reglament que amplia unilateralment l'objecte de la primera cal posar l'accent en la necessitat de procurar una major funcionalitat de l'actuació administrativa que la supressió del registre previst en els articles 4 i 9 del projecte de reglament pot facilitar.
D'aquesta forma el principi d'eficàcia pot adquirir major operativitat malgrat la dificultat que tradicionalment presenta l'articulació jurídica de la seva exigència en seu jurisdiccional.
L'article 37.1 de la Llei 8/1987 municipal i de règim local de Catalunya estableix que per aprovar o modificar l'escut o la bandera s'ha de seguir un procediment anàleg al que s'estableix per al canvi de nom dels municipis.
Es planteja la qüestió de la determinació del límit de la intervenció del Govern de la Generalitat en aquests tipus d'expedients i la seva incidència sobre l'autonomia dels ens locals en aquesta matèria.
De la formulació que es dedueix de l'article 27 i 28 (pel que fa als escuts) i 31 (pel que fa a les banderes) del projecte de reglament no es pot concloure que l'autonomia dels ens locals pugui quedar afectada per inadequació de la norma reglamentària a la llei.
Resulta evident que la intervenció de la Generalitat per a tutelar des del marc administratiu aquesta adequació no pot ser indiscriminada; els articles 37.2 de la llei i concordants determinen els supòsits que l'article 27 del reglament es limita a reproduir sistematitzant allò que el precepte legal preveu en el capítol V del títol II.
No es deriva una ampliació dels supòsits previstos per la llei per la qual cosa la legalitat del text objecte de dictamen no és en aquest punt susceptible de ser qüestionada.
V. Quant als emblemes el projecte arbitra un procediment sobre adopció rehabilitació modificació o canvi d'aquests similar al previst per a l'escut i la bandera.
És ben cert però que la Llei 8/1987 regula a l'article 37.2 la intervenció de la Generalitat només quan l'escut o la bandera són susceptibles d'ésser confosos amb els d'un altre municipi o quan no es compleixen els requisits establerts als articles 35 i 36.
La qüestió que es planteja és respecte dels emblemes la legalitat d'aquesta extensió del procediment d'intervenció de la Generalitat quan la llei no l'ha previst.
Els emblemes són per prescripció legal un dels símbols que poden adoptar les corporacions locals sense distinció.
Sobre aquest punt el projecte de reglament no innova l'ordenament jurídic prefigurat per la Llei 8/1987.
Així mateix en l'article 22.2 el projecte de reglament delimita el contingut de l'emblema distintiu de l'ens per la via negativa establint que «... no pot consistir en una modificació deformació o simplificació de l'escut si bé pot basar-se en elements d'aquest».
Sembla clar que el text objecte de dictamen no obre la porta a un símbol alternatiu i diferenciat sinó a una modalitat condicionada per allò que l'escut predetermina.
Si malgrat aquesta delimitació l'emblema la ultrapassa és lògic que s'instrumentin mecanismes de control per evitar les confusions o els excessos i que el procediment s'inspiri o àdhuc reprodueixi allò que està previst per als escuts i les banderes.
El bé jurídic protegit és el mateix: preservar la identitat dels símbols que identifiquen una entitat local el seu arrelament històric i geogràfic així com també la correcció de les normes heràldiques emprades.
Per tant les previsions contingudes en els articles 22 i següents del projecte de reglament per regular un procediment destinat als emblemes de característiques similars respecte a l'adoptat per als escuts i les banderes no és una innovació sinó una conseqüència lògica de supòsits anàlegs.
És una derivació de l'habilitació que l'article 37.
2 de la llei atribueix per als escuts i les banderes.
Una darrera qüestió per abordar breument és la que planteja la remissió que l'article 4.2 del projecte de reglament fa a la legislació sectorial que indirectament incideix i limita l'exercici de les competències de la Generalitat i dels ens locals en matèria de símbols.
La referència a la legislació sectorial és procedent per tal de preservar el principi de competència com a criteri delimitador de capacitat normativa de l'Estat i de les comunitats autònomes.
No es tracta doncs d'una previsió gratuïta sinó d'una remissió que subratlla la pluralitat normativa que incideix o pot incidir sobre la regulació dels símbols dels ens locals.
S'informa favorablement sobre el Projecte de reglament dels símbols dels ens locals de Catalunya amb les observacions contingudes en el fonament jurídic III.