La Comissió Jurídica Assessora, reunida el 10 de setembre de 2020, amb la presidència del Sr.
L'11 de setembre de 2018, el Sr.
A, mitjançant representació lletrada, va presentar una reclamació de responsabilitat patrimonial, sense quantificar, contra l'Institut Català de la Salut (ICS) en relació amb l'atenció rebuda per un familiar a l'Hospital Universitari Arnau de Vilanova de Lleida, on va ingressar en aturada cardiorespiratòria.
En l'escrit es considera que la mort del familiar és conseqüència de la manca de tractament per part de l'hospital, que no va aplicar al pacient el Protocol del Consell Europeu de Ressuscitació de l'any 2015, malgrat ingressar per una hipotèrmia greu en haver-se extraviat pels voltants d'un parc nacional.
Per ofici de 17 de setembre de 2018, es va participar la reclamació a la companyia asseguradora de l'Administració, atès que es va considerar part interessada en el procediment.
Mitjançant una diligència d'ordenació de 18 de setembre de 2018, el lletrat de l'ICS va atorgar un termini per a esmenar l'escrit de reclamació, amb l'advertiment que, en cas contrari, es consideraria que hi havia desistit.
Consta en l'expedient que aquest requeriment va ser atès el 10 d'octubre següent.
El mateix 18 de setembre de 2018, es va sol·licitar a la Direcció del centre i al cap del Servei d'Urgències de l'hospital una còpia de la història clínica del pacient i de la resta d'informació de la qual es disposés.
Consta en l'expedient la documentació tramesa pel centre hospitalari.
El 30 d'octubre següent, l'òrgan instructor va sol·licitar la història clínica del pacient al Servei d'Emergències Mèdiques (SEM).
També consta incorporada a l'expedient la documentació tramesa.
Mitjançant una diligència d'ordenació de 30 d'octubre de 2018, l'òrgan instructor va informar de l'admissió de la reclamació, del procediment que s'iniciava, del termini per a resoldre'l i dels efectes de la manca de resolució expressa.
Així mateix, es va atorgar un termini per a la pràctica de prova.
Per un escrit de 21 de novembre de 2018, la part reclamant va proposar com a prova documental que el cap del Servei d'Urgències de l'hospital emetés un informe sobre el protocol aplicat al pacient en arribar en helicòpter amb hipotèrmia extrema.
Consta incorporat a l'expedient l'informe sol·licitat.
El 12 de desembre de 2018, el lletrat de l'ICS va sol·licitar a la Sub-direcció General d'Avaluacions Mèdiques (ICAM) un informe mèdic valoratiu sobre l'assistència mèdica prestada al pacient.
El 20 de febrer de 2019, l'ICAM va emetre l'informe mèdic valoratiu, en què considerava que l'atenció prestada al pacient es va ajustar a la normopraxi assistencial.
El 13 de març de 2019, el lletrat instructor va comunicar a l'instant que s'obria el tràmit de vista i d'audiència de l'expedient.
El 28 de març següent, la representant de la part reclamant hi va comparèixer i li van lliurar una còpia de la documentació clínica que integrava l'expedient i de l'informe de l'ICAM.
No consta en l'expedient tramès que s'hi formulessin al·legacions.
El 2 de juny de 2020, l'òrgan instructor va emetre una proposta de resolució desestimatòria de la reclamació, en considerar que l'assistència sanitària es va ajustar a la normopraxi assistencial i no apreciar nexe causal entre l'assistència mèdica i el dany al·legat.
El 23 de juliol de 2020, va tenir entrada en aquesta Comissió Jurídica Assessora la petició de dictamen formulada per la consellera de Salut.
En la sessió de 28 de juliol de 2020, el Ple de la Comissió va admetre a tràmit la petició i en va designar ponent.
I. Objecte del Dictamen, legislació aplicable i intervenció de la Comissió Jurídica Assessora
Constitueix l'objecte d'aquest Dictamen la reclamació de responsabilitat patrimonial instada pel Sr.
A per la mort d'un familiar, que considera que és conseqüència de l'actuació incorrecta dels facultatius d'Urgències de l'Hospital Universitari Arnau de Vilanova, que no van aplicar el Protocol del Consell Europeu de Ressuscitació de l'any 2015, malgrat que el pacient va ingressar per una hipotèrmia greu en haver-se extraviat pels voltants d'un parc nacional.
El règim jurídic de la responsabilitat patrimonial de l'Administració pública per les lesions sofertes pels particulars en llurs béns i drets, com a conseqüència del funcionament dels serveis públics, es regula en l'article 106 de la Constitució espanyola; en el capítol IV del títol preliminar de la Llei 40/2015, d'1 d'octubre, de règim jurídic del sector públic; en el títol VI de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya; i en la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPAC).
La intervenció d'aquest òrgan consultiu té lloc amb caràcter preceptiu, d'acord amb el que estableixen l'article 8.3.a) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora, i l'article 86 de la Llei 26/2010, respecte de les reclamacions de responsabilitat patrimonial la quantia de les quals sigui igual o superior als 50.000 euros mínims preceptius.
Si bé és cert que en el present cas la part reclamant no ha quantificat el dany, ni tampoc l'Administració instructora ha efectuat cap valoració en aquest sentit, és doctrina d'aquest òrgan consultiu que, si l'Administració instructora n'ha sol·licitat el dictamen corresponent, és perquè s'estima que el dany és superior al límit legal d'intervenció d'aquest òrgan, amb la qual cosa el considera competent per a emetre'n dictamen.
En aquest sentit, en el Dictamen 86/2019 es va dir que, "davant una manca de quantificació de la indemnització per part dels interessats, és competent per a dictaminar quan, per la naturalesa dels danys reclamats, la seva quantia no és manifestament inferior a l'assenyalada legalment (dictàmens 83/2011, 309/2015, 215/2018 i 332/2018, entre d'altres)", tal com succeeix en el cas que s'examina, atesa l'entitat del dany que representa la mort d'un familiar.
Legitimació del reclamant i competència per a resoldre el procediment
El familiar del difunt té la condició de perjudicat i gaudeix de legitimació per a exercir la pretensió, atès que consta acreditada en l'expedient la relació familiar mitjançant la incorporació de la partida de naixement, entre d'altra documentació.
L'actuació mitjançant representació lletrada també consta acreditada en l'expedient mitjançant poders, de conformitat amb l'establert en l'article 5 de l'LPAC.
La competència per a conèixer de la reclamació correspon a l'ICS, atès que el centre respecte del qual es discuteix l'assistència sanitària prestada al pacient és de la seva titularitat.
Atenent l'anterior, la competència per a resoldre la reclamació correspon al director gerent de l'ICS, d'acord amb el que disposa l'article 18.2 de la Llei 8/2007, de 30 de juliol, de l'Institut Català de la Salut.
Tramitació del procediment i aspectes formals
La tramitació del procediment s'ha ajustat, en termes generals, a les previsions legals referides, tret de la dilació que s'observa i de les observacions que es faran.
De l'expedient tramès es pot comprovar que, un cop presentat l'escrit, aquest es va interpretar com una reclamació de responsabilitat patrimonial, i el lletrat de l'ICS va atorgar un termini per a acreditar-ne la legitimació, així com la quantificació econòmica del dany, si això era possible.
Paral·lelament, l'òrgan instructor va donar trasllat de la reclamació a la companyia asseguradora, en considerar-la interessada en el procediment, i va demanar la història clínica del pacient al centre sanitari implicat en els fets.
També es va sol·licitar l'emissió d'un informe al cap del Servei d'Urgències de l'hospital i al Servei d'Emergències Mèdiques.
Consta incorporada a l'expedient la documentació tramesa.
Un cop la part reclamant va atendre el requeriment d'esmena de la reclamació, l'òrgan instructor va informar de la seva admissió a tràmit, del procediment que s'iniciava, del termini per a resoldre'l i dels efectes de la manca de resolució expressa, de conformitat amb l'article 21.4 de l'LPAC.
En el mateix ofici, es va atorgar un termini per a la pràctica de prova.
Per escrit de 21 de novembre de 2018, la part reclamant va proposar que el cap del Servei d'Urgències de l'hospital n'emetés un informe, el qual consta incorporat a l'expedient, així com l'informe valoratiu de l'ICAM.
A continuació, es va obrir un tràmit d'audiència a favor del reclamant, de conformitat amb l'article 82 de l'LPAC i l'article 85 de la Llei 26/2010, però no consta que s'atorgués el tràmit a l'asseguradora, malgrat haver estat considerada part interessada en el procediment.
La Comissió ha assenyalat en diverses ocasions la irregularitat que representa aquesta manera d'actuar, atès el dret dels ciutadans a una bona administració, previst en l'article 22 de la Llei 26/2010, i l'obligació de donar audiència a tots els interessats, establerta en l'article 82 de l'LPAC (dictàmens 278/2017, 41/2018, 120/2018 i 84/2019, entre d'altres).
Tot seguit, es va emetre la proposta de resolució, de caràcter desestimatori, la qual no inclou una valoració subsidiària del dany.
Aquesta manera de procedir no s'ajusta a la recomanació efectuada per la Comissió en diversos dictàmens a l'efecte de donar compliment a l'establert en l'article 81.2 in fine de l'LPAC, per tal que aquest òrgan disposi de tots els elements per a emetre dictamen (dictàmens 168/2017, 272/2017, 287/2017 i 84/2019, entre molts d'altres).
La Comissió constata una dilació injustificada del procediment, ja que aquest es va iniciar amb la reclamació presentada l'11 de setembre de 2018 i encara no s'ha resolt.
És necessari recordar que, segons reiterada doctrina d'aquest alt òrgan consultiu, les dilacions en el procediment no s'avenen amb el dret dels ciutadans a una bona administració.
Aquest dret es reconeix en l'article 22 de la Llei 26/2010, que, entre d'altres, inclou el d'obtenir una resolució expressa i una notificació dins del termini establert legalment (així, dictàmens 74/2016, 317/2017, 65/2018 i 88/2019).
Per consegüent, s'ha excedit a bastament el termini per a resoldre i notificar de sis mesos, encara que és aplicable al present procediment la disposició addicional tercera, sobre suspensió de terminis administratius, del Reial decret 463/2020, de 14 de març, pel qual es declara l'estat d'alarma per a la gestió de la situació de crisi sanitària ocasionada per la COVID-19, publicat al Butlletí Oficial de l'Estat de 14 de març de 2020, la qual preveu que se suspenen termes i s'interrompen els terminis per a la tramitació dels procediments de les entitats del sector públic, i que ha estat derogada, amb efectes d'1 de juny de 2020, per l'apartat segon de la disposició derogatòria única del Reial decret 537/2020, de 22 de maig, pel qual es prorroga l'estat d'alarma declarat pel Reial decret 463/2020, de 14 març, publicat al Butlletí Oficial de l'Estat de 23 de maig de 2020.
Tanmateix, l'Administració continua estant obligada a dictar la resolució expressa que posi fi al procediment i a notificar-la (article 21.1 de l'LPAC), sense vinculació al sentit negatiu del silenci (article 24.3.b) de l'LPAC).
La conformació de l'expedient és correcta, i s'hi incorpora un índex i la paginació dels documents de l'expedient.
En relació amb la temporalitat de l'exercici de la pretensió, d'acord amb el que preveu l'article 67.1 de l'LPAC, la pretensió indemnitzatòria prescriu al cap d'un any d'haver-se produït el fet o l'acte que motivi la indemnització, o de manifestar-se'n l'efecte lesiu.
En el cas sobre el qual es dictamina, la pretensió s'ha exercit temporàniament, ja que la defunció es va produir el 12 de setembre de 2017 i l'acció de responsabilitat patrimonial es va exercir l'11 de setembre de 2018, per tant, abans del transcurs del termini legal d'un any.
És cert que la reclamació es va interposar mitjançant un burofax d'un sol full que no esmentava l'exercici de cap pretensió rescabalatòria, ni la petició de cap quantia indemnitzatòria, la qual cosa podria fer dubtar sobre si realment l'11 de setembre de 2018 es va exercir la pretensió de responsabilitat, especialment si es té en compte que en l'escrit es diu que aquest es presenta expressament amb la finalitat d'interrompre la prescripció de les accions.
Tanmateix, cal considerar que l'escrit presentat en la data indicada és una autèntica acció de responsabilitat patrimonial, perquè s'hi concreta el dany produït –que és la mort del pacient– i el moment i les circumstàncies en què aquesta es va produir, així com la presumpta relació de causalitat entre el dany i el funcionament del servei públic.
L'escrit, per tant, compleix, en termes generals, l'establert en els articles 61.4 i 67.2 de l'LPAC.
A més, l'Administració sanitària ha tramitat l'escrit com una reclamació de responsabilitat patrimonial.
V. Requisits de la responsabilitat patrimonial de l'Administració
D'acord amb la legislació aplicable, la doctrina de la Comissió Jurídica Assessora i la jurisprudència dels tribunals, els requisits que han de concórrer perquè la petició prosperi i la persona perjudicada tingui dret a ser indemnitzada són: a) que existeixi un dany real, efectiu, avaluable econòmicament i individualitzat en una persona o un grup de persones; b) que la lesió sigui conseqüència del funcionament normal o anormal del servei públic; c) que no hi hagi intervingut força major; i d) que el dany sigui antijurídic, en el sentit que qui el pateixi no tingui el deure de suportar-lo.
En termes generals, els ciutadans tenen dret a ser indemnitzats per les administracions públiques de Catalunya de tota lesió que pateixin en qualsevol de llurs béns i drets, sempre que sigui conseqüència del funcionament normal o anormal dels serveis públics, excepte en els casos de força major o de danys que els ciutadans tinguin el deure jurídic de suportar (article 81 de la Llei 26/2010).
A més, en l'àmbit sanitari la jurisprudència del Tribunal Suprem assenyala que és necessari acreditar una aplicació indeguda dels mitjans disponibles o una infracció de la lex artis per tal de no convertir l'Administració en una espècie d'asseguradora universal de qualsevol dany patit pel recurrent (sentències del Tribunal Suprem de 29 de setembre de 2010 –Secció Sisena–, d'11 d'abril de 2014 –Secció Quarta– i de 15 de març de 2018 –Secció Cinquena– de la Sala Contenciosa Administrativa, entre d'altres).
El familiar del reclamant i una altra persona estaven fent una travessa per un parc nacional.
Van sortir del refugi i tot sembla indicar que es van perdre i van romandre a la intempèrie durant tres dies, fins que els van trobar uns ramaders, ja en un altre terme municipal.
A la nit les temperatures havien baixat per sota de zero graus.
Els ramaders van avisar el servei d'emergències, que, en concret, es va activar a les 15.47 h del dia 12 de setembre.
Quan va arribar l'helicòpter medicalitzat, el familiar del reclamant presentava rigidesa generalitzada amb pupil·les midriàtiques no reactives.
No es detectava pols i estava asistòlic.
Li van poder infondre sèrum calent, però no es va poder practicar la intubació orotraqueal.
Segons l'acompanyant, des de la tarda del dia anterior, a les 14.15 h, no estava reactiu, després d'un episodi d'al·lucinacions.
No es van practicar maniobres de respiració cardiovascular.
El van traslladar en helicòpter a l'hospital esmentat, on va ingressar cadàver.
L'instant considera que la mort del familiar és conseqüència de l'actuació incorrecta dels facultatius d'Urgències de l'hospital, que no van aplicar el Protocol del Consell Europeu de Ressuscitació de l'any 2015, malgrat que va ingressar-hi per una hipotèrmia greu.
No s'aporta cap dictamen pericial de part ni tampoc s'hi formulen al·legacions en el tràmit d'audiència.
Informe del cap del Servei d'Urgències de l'hospital
L'informe relata que el pacient va ser rescatat pels bombers de la comarca el mateix dia 12 de setembre després d'haver estat 24 hores desaparegut a la muntanya.
Atès que presentava una hipotèrmia greu i absència de signes vitals, es va activar una unitat medicalitzada aèria del SEM per a valoració, la qual va objectivar, a més de la hipotèrmia, que el pacient es trobava en aturada cardiorespiratòria i rigidesa generalitzada.
El van traslladar a l'hospital, i s'afegeix que "al nostre servei va arribar un pacient cadàver, en rigor mortis, i que va entrar per la porta sense haver-li realitzat cap maniobra de RCP (reanimació cardiopulmonar) prèvia, per la qual cosa l'única cosa que es va poder realitzar, per part nostra, és certificar la seva mort".
Aquest informe assenyala que el familiar del reclamant va ingressar a l'hospital a les 17.45 h "amb signes evidents de mort.
Hipotèrmia extrema no determinable amb instruments.
Pupil·les midriàtiques arreactives, amb reflex corneal abolit.
Absència de la resta de reflexos.
Absència de pols i batec cardíac.
Eco-Fast absència total de moviments cardíacs.
Després de fer un relat succint dels fets, l'ICAM conclou que «A l'Hospital Arnau de Vilanova va arribar un pacient cadàver, en " rigor mortis " i aturada cardíaca mínima de 2 hores, sense maniobres de RCP prèvies, per la qual cosa només es va poder certificar la mort».
La proposta de resolució proposa desestimar la reclamació perquè entén que no existeix vulneració de la lex artis en l'assistència sanitària prestada al pacient, ni relació de causalitat entre l'assistència prestada i el dany final al·legat.
Fonamenta la posició en la documentació mèdica incorporada a l'expedient, especialment l'informe emès pel cap del Servei d'Urgències de l'hospital i l'informe de l'ICAM.
En el cas sobre el qual es dictamina és indubtable que el reclamant ha patit un dany com a conseqüència de la mort del familiar.
No obstant això, l'existència d'un dany, per greu que sigui, no determina per si sol l'existència de responsabilitat patrimonial, sinó que és necessari que aquest dany, en primer lloc, pugui ser imputable causalment a l'Administració.
El retret que formula la reclamació és que l'hospital no va aplicar el Protocol del Consell Europeu de Ressuscitació (2015), concretament la secció 4.
Sobre això, cal indicar que l'equip de rescat va trobar el familiar del reclamant en situació d'hipotèrmia greu (temperatura corporal per sota dels 30o) i no va ser possible practicar el primer pas que assenyala la secció 4 esmentada, que és la intubació traqueal a fi de subministrar oxigen.
Totes les mesures i tècniques que preveu aquest Protocol de 2015 pressuposen que la persona presenta algun signe de vida.
En efecte, es preveu com a primera mesura el reescalfament en un hospital que disposi dels mitjans necessaris, motiu pel qual el van traslladar a l'hospital esmentat, però malauradament el familiar del reclamant ja va entrar-hi cadàver.
Per consegüent, res no es pot retreure al centre hospitalari, ja que hi va ingressar èxitus, i simplement es va constatar el fet de la mort, sense que fos possible observar el Protocol.
No es pot, doncs, imputar a l'hospital ni mala praxi mèdica ni tampoc cap pèrdua d'oportunitat, ja que el decés s'havia produït abans que el pacient hi arribés, la qual cosa determina que s'hagi de desestimar la reclamació.
És procedent desestimar la reclamació de responsabilitat patrimonial instada pel Sr.
A pels danys i perjudicis derivats de la mort d'un familiar, i que atribueix a l'assistència sanitària dispensada a l'Hospital Universitari Arnau de Vilanova de Lleida, on va ingressar en aturada cardiorespiratòria.