Memòria tècnica i econòmica i tota la informació relativa a determinades transferències fetes per l'Ajuntament.
Resumen:: S'acumula la resolució de les reclamacions atesa la igualtat de les parts del procediment, la connexió del seu objecte i la identitat del sentit de la Resolució.
Per aplicació supletòria de l'LTAIPBG, els electes locals poden accedir, si ho volen, a la garantia d'aquesta Comissió en reclamació del seu dret d'accés a informació del consistori del què en són membres, per bé que aquesta Comissió hi aplicarà, de conformitat amb la disposició addicional primera, apartat segon de l'LTAIPBG, el dret material derivat de la legislació de règim local (art. 164 TRLMRLC), i només supletòriament, especialment si és més favorable, l'LTAIPBG.
La informació relativa a les obligacions econòmiques assumides per l'Ajuntament així com a l'execució pressupostària és plenament accessible als grups municipals.
La memòria tècnica i econòmica justificativa de transferències realitzades per l'Ajuntament en favor d'empreses o entitats, en la mesura en què existeixin amb caràcter previ a la sol·licitud d'accés i l'Administració les tingui en el seu poder, han de ser accessibles.
Sentit de la resolució: Estimació
L'article 57 de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques preveu que l'òrgan que tramita un procediment pugui acumular-lo a d'altres amb els quals tingui una identitat substancial o una connexió íntima.
Aquesta previsió legal és aplicable a aquest cas, ja que existeix una igualtat de les parts, una connexió en el seu objecte i una identitat del sentit de la Resolució.
D'acord amb això, en aplicació dels principis d'economia i simplicitat que han de presidir l'activitat administrativa, i vist que de l'acumulació no se'n deriva perjudici per a les parts ni per a l'interès general, resulta oportú i ajustat a Dret l'acumulació de les Reclamacions identificades a l'antecedent 1 d'aquesta Resolució.
L'article 39.1 de la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LTAIPBG) estableix que les resolucions expresses o presumptes en matèria d'accés a la informació pública poden ser objecte de reclamació gratuïta i voluntària davant de la GAIP.
L'objecte de les reclamacions és informació pública, de conformitat amb la definició que en fa l'article 2.b) LTAIPBG.
Aquesta Reclamació ha estat presentada per un electe local en representació d'un grup municipal amb representació a l'Ajuntament de Reus, i fa referència a informació d'aquell mateix consistori i per tant constitueix una manifestació de l'exercici del dret de les persones electes locals a accedir a la informació de la seva respectiva corporació.
Aquest règim especial d'accés està regulat de manera específica per la normativa de règim local, aplicable al cas per previsió expressa de la disposició addicional primera, apartat segon, de l'LTAIPBG.
Aquesta circumstància s'assenyala per l'Ajuntament en el informe (antecedent 5) per concloure que la competència d'aquesta Comissió "no abasta estrictament aquestes peticions presentades pel Grup Municipal de Ciutadans".
Efectivament, tal i com assenyala l'Ajuntament, és aplicable al cas l'apartat segon de la disposició addicional primera LTAIPBG, que estableix que l'accés a la informació pública en les matèries que tenen establert un règim especial d'accés és regulat per llur normativa específica.
Però del fet que sigui d'aplicació al cas el règim d'accés a informació regulat per la normativa de règim local, que és indubtable, no se'n pot inferir, com sembla fer l'Ajuntament, que la GAIP no sigui competent per atendre aquestes reclamacions pel fet que provenen d'electes locals.
L'Ajuntament no sembla haver tingut en compte, i en tot cas obvia fer-hi cap referència, al fet que aquesta mateixa disposició addicional primera LTAIPB, apartat segon, preveu que en aquests casos de règim especial d'accés l'LTAIPBG s'apliqui amb caràcter supletori.
Aquest caràcter supletori de l'LTAIPBG permet que, en allò no previst per la normativa de règim local, les previsions de l'LTAIPBG puguin ser aplicables al règim d'accés dels electes locals, en especial si el milloren.
Vejam, doncs, si aquest és el cas.
La normativa específica a aplicar, que regula el règim especial d'accés a informació dels electes locals a Catalunya, és l'article 164 del Decret Legislatiu 2/2003, de 28 d'abril, que aprova el Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya (TRLMRLC).
Ni en aquesta llei catalana, ni en la Llei 7/1985, de 2 d'abril, reguladora de les bases del règim local (LBRL), no s'estableix cap règim especial de garantia a l'accés a la informació ni cap instància de revisió específica on reclamar-lo; si que ho fa, en canvi, l'LTAIPBG en els seus articles 39 a 43, preveient una via especial i específica de garantia de l'accés a la informació davant d'aquesta Comissió, fàcilment accessible, gratuïta i ràpida, que es pot resoldre amb procediment de mediació entre les parts, si ho acorden, per a obtenir una tutela efectiva del dret d'accés.
Resulta inqüestionable que la via de garantia davant d'aquesta Comissió, en la mesura en què no substitueix sinó que se suma al catàleg de garanties que la legislació posa a l'abast dels electes per a la defensa general del seu dret fonamental a la participació, suposa una millora en la protecció específica del seu dret d'accés a la informació, ja que es tracta d'una via addicional, alternativa o successiva al recurs de reposició previst a l'article 52 de la LBRL, i també potestativa i prèvia a la tutela jurisdiccional en procediment d'empara judicial dels drets i llibertats regulat a l'article 114 de la Llei 29/1988, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa.
Només per això, ja estaria justificada la incorporació al règim especial d'accés a informació dels electes locals de la via de garantia davant d'aquesta Comissió, per aplicació supletòria de l'LTAIPBG.
Cal recordar, a més, que aquesta via de garantia per part d'òrgans específics i independents en un procediment simplificat i molt ràpid és una previsió de l'LTAIPBG establerta amb caràcter bàsic per la Llei 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, i com a tal constitueix una garantia que el legislador ha considerat irrenunciable per part del legislador autonòmic, amb la voluntat que aquesta tutela específica que la llei ofereix al dret d'accés a la informació es garanteixi arreu i a qualsevol persona, i no sembla raonable entendre que el legislador hagi volgut excloure d'aquesta via de garantia que s'assegura per a tothom, als electes locals.
Ben al contrari, cal tenir en compte que el dret d'accés a informació dels electes locals en relació amb la informació de la seva corporació és un dret que el legislador vol reforçat, en la mesura en què és un dret instrumental directament connectat amb l'exercici de les seves funcions i, com a tal, connectat amb l'exercici del dret fonamental de participació consagrat per l'article 23 CE ( ius in officium ).
Resultaria absurd i poc congruent amb l'esperit de la llei que a aquest millor dret, a aquest règim específic i reforçat d'accés a informació que la normativa reconeix als electes locals, se'l privés d'una via de garantia que la legislació de transparència crea i posa a l'abast de qualsevol altra persona.
Les consideracions anteriors justifiquen que, per aplicació supletòria de l'LTAIPBG, els electes locals puguin accedir, si ho volen, a la garantia d'aquesta Comissió en reclamació del seu dret d'accés a informació del consistori del què en són membres, tal i com ha establert aquesta Comissió en nombroses Resolucions, la primera d'elles la Resolució de 11 de febrer de 2016, d'estimació de la Reclamació 4/2016.
D'acord amb això, la GAIP considera admissibles les reclamacions presentades pel grup municipal Ciutadans, per bé que hi aplicarà, de conformitat amb la disposició addicional primera, apartat segon de l'LTAIPBG, el dret material derivat de la legislació de règim local (art. 164 TRLMRLC), i només supletòriament, especialment si és més favorable, l'LTAIPBG.
Les reclamacions reuneixen els requisits formals establerts per l'LTAIPBG i pels Manuals aprovats per la GAIP i per tant, són admissibles a tràmit.
Les reclamacions 424/2016, 425/2016, 426/2016, 427/2016, 428/2016, 429/2016, 430/2016, 431/2016, 432/2016, 433/2016, 434/2016, 435/2016, 436/2016, 437/2016, 438/2016, 439/2016, 440/2016, 441/2016, 442/2016, 443/2016, 444/2016, 445/2016, 446/2016 i 447/2016 que ara es resolen de manera acumulada tenen totes elles per objecte accedir a informació relativa a transferències fetes per l'Ajuntament a una empresa i a un organisme, fent constar la partida pressupostària i el número d'operació detallat a cada sol·licitud d'accés.
Es demana, més concretament, accedir a la memòria tècnica i econòmica corresponent a aquella transferència.
L'accés a la informació de què disposi l'Ajuntament relativa aquestes transferències, en la mesura en què és informació relativa a la utilització dels recursos econòmics de l'Ajuntament i s'emmarca en l'execució del pressupost municipal, està plenament justificat per a l'exercici de les funcions de fiscalització i control de les persones regidores en relació amb les actuacions de la corporació, amb independència de si tenen assignada o no alguna funció aquest àmbit dins del consistori.
Efectivament, la jurisprudència ha estat clara en establir que la persona regidora no ha de justificar la connexió de la informació que sol·licita amb les seves funcions ni ha de explicitar la finalitat de la seva sol·licitud d'accés, ja que s'ha d'entendre implícita en l'exercici de els funcions que li corresponen com a càrrec electe i que per tant no es pot desestimar per considerar-ho un ús desmesurat del dret d'accés a informació o un abús del seu dret, les sol·licituds d'informació la relació de les quals amb les funcions fiscalitzadores i de control de l'activitat municipal sigui manifesta i pròpia de l'exercici de les funcions que pertoquen als electes locals, (STS 2715/1996, de 7 de maig de 1996 - ECLI: ES: TS:1996:2715; STS 8641/1998, de 26 de juny de 1998 - ECLI: ES:TS:1998:8641 i STS 6970/1999, de 5 de novembre de 1999 - ECLI: ES:TS:1999-6970, entre moltes d'altres.)
Ara bé, reconegut aquest dret d'accés i acceptant que no cal que es justifiqui l'interès en l'accés ja que s'ha de considerar inherent a les funcions de control dels regidors, cal advertir que aquest dret està limitat a la informació preexistent a la sol·licitud (article 2.b LTAIPB: informació elaborada per l'Administració i la que aquesta té en el seu poder...."), i, per tant, no empararia la pretensió que l'Ajuntament elaborés, ex novo, amb motiu de la sol·licitud d'accés i per satisfer-la, memòries tècniques o econòmiques relacionades amb aquestes transferències si aquestes no havien estat elaborades anteriorment, ni tal sols en el cas que la seva elaboració fos preceptiva, ja que no és objecte del dret d'accés ni de l'activitat revisora d'aquesta Comissió el control de la legalitat de les actuacions dels poders públics o l'esmena de defectes en la formació adequada dels expedients administratius essent suficient als efectes del dret d'accés, per a aquest cas, que l'Ajuntament fes manifestació expressa i escrita de la seva inexistència.
En el seu informe sobre el posicionament de l'Ajuntament en relació amb les sol·licituds d'accés que ara es reclamen (antecedent 6) l'Administració afirma que el dret d'accés a la informació s'ha de ponderar amb el principi d'eficiència del funcionament de l'Administració, i invoca en suport d'aquest argument el punt 2 de l'apartat 15, sobre l'accés a la informació, publicitat i transparència del Codi de Bones Pràctiques Administratives, aprovat pel Síndic de Greuges el 2 de setembre de 2009.
Es tracta, d'un document de soft law, aprovat pel Síndic anys abans de l'entrada en vigor del marc regulador de la transparència i l'accés a la informació, amb la finalitat de recomanar a l'Administració determinades pràctiques per a una millor atenció i garantia dels drets de la ciutadania.
En cap cas, doncs, aquest codi no té ni el rang legal necessari ni tan sols la pretensió d'actuar, de facto, com a justificació d'una actuació per part de l'Administració limitativa o restrictiva del dret d'accés legalment reconegut.
D'altra banda, és obvi que el document no fa referència al dret a la informació dels electes locals, sinó al dret d'accés de la ciutadania als arxius i documents en poder de l'administració, reconegut aleshores tímidament per l'article 37 LRJPAC que, cal recordar-ho, preveia en el seu apartat 7 expressament que el dret d'accés als arxius i registres s'havia d'exercir de manera que no es veiés afectada l'eficàcia del funcionament dels serveis públics.
En tot cas, vist que el document s'aprova mentre és vigent aquell marc legal -i que, per tant, proposa unes pràctiques coherents amb les limitacions que l'LRJPAC contenia, superades àmpliament per la legislació actual- i recordant que no és aplicable al cas, ja que fa referència al règim general d'accés i no pas al règim específic i reforçat dels electes, el cert és que el document no dóna un xec en blanc a l'Administració per ponderar discrecionalment i restrictivament el dret d'accés amb el principi d'eficàcia en el funcionament de l'Administració, sinó que s'hi estableix expressament que la ponderació de l'Administració s'ha d'ajustar al principi de proporcionalitat i transparència, i que s'han d'interpretar restrictivament les causes de denegació legalment previstes.
En el cas que ens ocupa, aquestes causes de denegació o límits -establerts amb rang de llei per l'article 164.3 TRLMRLC - no suposen un límit efectiu a l'accés que es reclama.
En conseqüència, no es pot invocar vàlidament com a limitació de facto del dret d'accés a informació del grup municipal reclamant la pertorbació d'un principi d'eficiència del funcionament de l'Administració, que ni tan sols queda acreditat, tenint en compte el temps transcorregut des que es van formalitzar les sol·licituds.
Al·lega també l'Ajuntament en el seu informe que "cal entendre que les peticions de còpies o fotocòpies s'han de referir a documents concrets, amb la finalitat d'evitar situacions abusives capaces de paralitzar l'activitat municipal" i ho fonamenta en la Sentència del Tribunal Suprem de 9 de febrer de 1995, en el seu fonament de dret primer.
En la sentència invocada (STS 654/1995 - ECLI: ES: TS:1995:654), la Sala, després de declarar el dret dels regidors a obtenir còpia dels expedients, afirma que el fet de no haver-los-hi donat abans d'un ple extraordinari i urgent no comporta la nul·litat de l'acord, ja que queda acreditat que se'ls havia facilitat l'accés amb vista a l'expedient, i fa referència a que la interpretació de l'article 84 del Reial decret 2568/1986, de 28 de novembre, pol qual s'aprova el Reglament d'Organització, Funcionament i Règim Jurídic de les Entitats Locals (ROF) empara, en general, l'obtenció de documents concrets i només en casos excepcionals dels expedients sencers, per evitar situacions abusives que paralitzin l'activitat municipal.
Sense entrar en altres consideracions sobre l'aplicabilitat d'aquest precepte del ROF (i de la seva interpretació jurisprudencial) a Catalunya, tenint en compte que la legislació catalana fa una regulació específica del dret de còpia (art. 164.5 TRLMRLC), cal recordar que aquest precepte del ROF fa referència i garanteix la possibilitat dels regidors d'examinar i d'obtenir còpia de la documentació relativa als assumptes a incloure en l'Ordre del Dia, i d'acord amb això la jurisprudència assenyalada interpreta que, considerant que s'ha realitzat prèviament l'accés amb vista de tot l'expedient, es pot requerir la concreció dels documents que l'integren dels quals se'n vol còpia.
Es tracta, doncs, d'una jurisprudència dictada en el marc d'un altre supòsit de fet i d'un altre marc jurídic.
En tot cas, considerant que la informació a la que es demana accedir és considerable i, sobretot, tenint en compte que el grup municipal reclamant no fa constar a la reclamació la pretensió d'obtenir còpia de tota la informació que sol·licita, l'Ajuntament podrà, si ho considera més compatible amb l'eficàcia i l'eficiència de la seva organització, facilitar l'accés amb vista a les memòries tècniques i econòmiques que es demanen i demanar al grup municipal que, a partir d'aquesta consulta presencial, concreti si li és necessari obtenir-ne còpia.
Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió d'1 de març de 2017, resol per unanimitat: