Resolució 356/2017, de 20 de novembre
Administració: Fundació de Gestió Sanitària de l'Hospital de la Santa Creu i Sant Pau
Factures de l'empresa contractista ICPA a l'FGSHSCSP.
Correspon posar fi al procediment de reclamació en relació amb els punts sobre els que s'ha assolit acord en mediació, continuant la tramitació fins al pronunciament per resolució de la GAIP en allò sobre el que no hi ha hagut acord.
La causa d'inadmissió regulada a l'article 18.1.e LTAIPBGE no és d'aplicació a Catalunya.
El caràcter bàsic suposa el mínim comú que les legislacions de desenvolupament han de recollir pel que fa a la garantia i l'efectivitat dels drets que s'hi recullen.
En el cas de les causes d'inadmissió com la que s'invoca, és clar que el bé jurídic protegit no és el dret subjectiu d'altres persones, sinó la pròpia organització administrativa, que es protegeix així de peticions repetitives o considerades abusives.
D'acord amb això, considerant la potestat del legislador autonòmic en matèria d'autoorganització administrativa, res no li impedeix sotmetre les administracions catalanes a un règim menys protector per a si mateixes, ampliant així l'abast de l'exercici subjectiu del dret d'accés a informació pública.
En tot cas, aquesta Comissió ja s'ha pronunciat en altres ocasions sobre l'aplicació a l'àmbit del dret d'accés del principi general de la bona fe i de prohibició de l'abús de dret recollit a l'article 111-7 del Codi Civil de Catalunya i a l'article 7 del Codi Civil espanyol.
Pel que fa a la causa d'inadmissió de l'article 29.2.b LTAIPBG, requereix que concorri una complexitat en la tasca d'elaboració de la informació que ha de ser acreditada per l'Administració que l'oposa.
L'FGSHSCSP no ha justificat ni acreditat quina seria la complexitat que requeriria la tasca d'elaboració de la informació sol·licitada.
El cert és que es pot inferir de la petició de concreció extemporània de la sol·licitud i de la incorporació a la fonamentació de la inadmissió de la causa basada en les sol·licituds abusives, que l'FGSHSCSP ha basat la inadmissió de la sol·licitud en el fet que era molt àmplia i extensa, i no pas en la complexitat tècnica del procés per a seleccionar i obtenir aquesta informació de les seves bases de dades de gestió econòmica o dels aplicatius de gestió electrònica de factures, cosa que fa qüestionable la seva aplicació.
Per tant, en relació amb allò que constitueix l'objecte d'aquesta Resolució (mostreig de factures i import global de la contractació) no només no queda acreditada per part de l'Administració sinó que tampoc es fa evident per a aquesta Comissió quina complexitat podria revestir elaborar-la, considerant que la gestió documental de la facturació i els mitjans electrònics de tramitació i gestió han de ser suficients per oferir-la sense un esforç que pugui oposar-s'hi.
Número d'expedient de la Reclamació: 352/2017.
La Resolució de 17 de juliol de 2017 del Director gerent de l'FGSHSCSP inadmet la sol·licitud indicada a l'apartat anterior perquè la seva elaboració suposa una tasca complexa (article 29 LTAIPBG) i, després de fer referència a què el mateix article 29 LTAIPBG preveu la possibilitat de donar la informació de manera desglossada, amb l'audiència prèvia de la persona sol·licitant, cita la reclamant perquè es personi a una adreça determinada un dia i hora donats.
La Reclamació reitera resumidament la informació sol·licitada i és motivada en la finalitat de descobrir la possible existència de pràctiques delictives que afectarien la transparència i bon govern de l'FGSHSCSP.
Aquestes pràctiques podrien afectar la persona reclamant en la seva qualitat de "resident estrangera" (com ja haurien afectat a la seva mare) i probablement estaria afectant a milers de ciutadans estrangers i a asseguradores internacionals.
L'abús inclouria presumpta estafa, facturació falsa, presumpta facturació incorrecta, presumpta frau fiscal, administració indeguda de cabdals públics, vulneració de la intimitat de les persones en cedir dades personals de forma innecessària, abús de competència i denegació d'assistència sanitària.
El 27 de juliol de 2017 la GAIP trasllada la Reclamació a l'FGSHSCSP i li demana que, dins del termini de deu dies, li lliuri un informe sobre ella, còpia de l'expedient relatiu a la sol·licitud d'informació de la que deriva i que designi la persona que la representarà en el procediment de mediació requerit per la persona reclamant.
El 8 d'agost de 2017 la GAIP rep l'informe de l'FGSHSCSP, que és procedent la inadmissió de la sol·licitud presentada per la persona reclamant, per incórrer en la causa d'inadmissibilitat de requerir una tasca complexa d'elaboració (article 29 LTAIPBG); informa que s' hauria requerit a la persona reclamant un major detall i l'aclariment de la sol·licitud i assenyala que l'FGSHSCSP estaria a l'espera de la seva resposta.
En aquest mateix escrit l'FGSHSCSP designa la persona que la representarà a la mediació i demana que aquest procediment es demori fins al mes de novembre, atès que la persona designada a aquests efectes no podria assumir aquesta tasca fins aleshores.
El 16 d'agost de 2017 la persona reclamant rebutja la possibilitat de demorar la mediació fins al novembre i demana que si no es pot fer dins dels terminis establerts legalment la GAIP procedeixi a finalitzar el procediment de la Reclamació mitjançant resolució.
També formula algunes al·legacions a l'informe de l'FGSHSCSP: nega que la informació sol·licitada requereixi una tasca complexa d'elaboració, insisteix que la seva sol·licitud d'informació és prou clara i precisa i resta a l'espera que li sigui facilitada la resposta corresponent.
El 16 d'octubre se celebra la sessió de mediació, que acaba amb acord parcial de mediació.
D'acord amb l'article 46.2 LTAIPBG i l'apartat 18.1 del Manual de Mediació de la GAIP, la reclamació continua la seva tramitació en allò que no ha estat objecte d'acord en la mediació, i correspon a la GAIP resoldre estimant-ne o no l'accés.
Els punts sobre els què no es produeix acord de mediació i que, per tant, son objecte d'aquesta Resolució són els assenyalats a l'antecedent 2 amb les lletres e i n.
L'entitat reclamada és una fundació del sector públic, d'acord amb l'article 128.1.c de la Llei 40/2015, d'1 d'octubre, de règim jurídic de del sector públic, ja que el seu Patronat, òrgan de govern responsable de la seva administració, està molt majoritàriament integrat per representants d'Administracions públiques (dels cinc membres, tres són representants de la Generalitat de Catalunya i un altre de l'Ajuntament de Barcelona, d'acord amb l'article 18 dels seus Estatuts).
D'acord amb això, l'FGSHSCSP rau dins l'àmbit d'aplicació de l'LTAIPBG en els termes establerts al seu article 3.1.b, i en conseqüència, la GAIP és competent per atendre les reclamacions que s'adrecin contra ella en matèria d'accés a informació públic, d'acord amb l'article 72 LTAIPBG.
S'ha seguit un procediment de mediació en la tramitació de la reclamació, a instància de la reclamant, que ha finalitzat amb acord parcial.
D'acord amb l'article 42.6 LTAIPB, correspon continuar amb el procediment fins a la Resolució d'aquesta Comissió sobre el fons de les pretensions que no hagin estat objecte d'acord, que es concreten en el FJ2.
La reclamació reuneix els requisits formals establerts per l'LTAIPBG i pel Reglament de la GAIP, aprovat pel Decret 111/2017, de 18 de juliol (RGAIP) i, per tant, és admissible a tràmit.
Acord parcial en procediment de mediació
Segons que es desprèn de l'acta aixecada al finalitzar la sessió de mediació celebrada, degudament signada pels assistents, les parts han assolit un acord, que consta annex a aquesta Resolució, i que satisfà la sol·licitud d'informació detallada a l'antecedent 2, tret de la que consta al punt e i al punt n.
Amb la informació de què disposa la GAIP, no s'aprecia que aquest Acord contingui elements contraris a l'ordenament jurídic; d'acord amb això, i sens perjudici de les facultats de seguiment del compliment de l'acord de mediació, correspon posar fi al procediment de reclamació en relació amb els punts sobre els que s'ha assolit acord en mediació, continuant la tramitació fins al pronunciament per resolució de la GAIP en allò sobre el que no hi ha hagut acord.
Sobre la informació objecte de reclamació i la tasca d'elaboració.
D'acord amb els antecedents i el FJ anterior, havent-se assolit acord en mediació que finalitza el procediment en relació amb l'accés a la resta d'informació inicialment sol·licitada, l'objecte de la reclamació sobre la que s'ha de pronunciar la GAIP es circumscriu a:
- Un mostreig de factures, de diversos mesos i anys, que hagi emès ICPA contra l'FGSHSCSP, per la facturació, gestió de cobrament i informació que es realitza durant el servei que es presta als ciutadans del col·lectiu gestionat per ICPA, que es correspondria amb l'objecte del contracte amb l'empresa privada Gestitursa Catalunya SL, actualment ICPA.
- La facturació total entre ICPA (o GC) i l'FGSHSCSP, des que tenen relació contractual, especificant les bases imposables totals i l'IVA.
La persona reclamant motiva la sol·licitud en la voluntat de control de l'externalització del servei de facturació de la prestació de serveis sanitaris a persones estrangeres, que l'FGSHSCSP té contractat a l'empresa International Care Patient Assistance SL (ICPA), que abans actuava amb la denominació social de Gestitursa Catalunya SL (GC).
L'objecte de la reclamació, doncs, és obtenir documentació justificativa comptable d'aquesta relació contractual entre un subjecte obligat per l'LTAIPBG, en tant que fundació del sector públic, i l'empresa contractista.
En el primer cas, la petició es d'un mostreig de factures, i en el segon, de l'import total facturat a la fundació del sector públic per la contractista en concepte de la prestació del servei que constitueix, precisament, l'objecte del contracte: la gestió externa de la facturació i cobrament de serveis de salut a persones estrangeres.
D'acord amb l'exposat, la informació que es demana és informació pública, ja que és informació en mans d'un subjecte obligat per l'LTAIPBG relacionada amb la seva activitat contractual, i resulta rellevant per a la finalitat de la transparència considerant que fa referència a la gestió de recursos econòmics derivada d'una externalització de servei.
Cal tenir en compte l'eventual presència de dades personals en el primer bloc d'informació demanat (mostreig de factures), tot i que no és probable ja que no es demana l'accés a factures que l'Hospital o ICPA hagin girat a les persones estrangeres usuàries del servei de salut o a les seves companyies asseguradores, sinó l'accés a factures que la contractista ICPA gira a l'FGSHSCSP per les gestions dutes a terme en la gestió, la tramesa i el cobrament d'aquelles factures.
Per tant, l'objecte de la reclamació són les factures entre la contractista i la fundació contractant i en aquesta documentació no sembla que hi concorrin límits a l'accés, ja que la contractista no és una persona física (i per tant, les seves dades no són protegides per l'LOPD) i no sembla tampoc que a la facturació demanada hi incideixi cap dels límits de l'article 21 LTAIPBG.
En qualsevol cas, tenint en compte que no s'ha pogut examinar la informació, cal advertir que per al cas que en les factures hi constessin dades personals identificatives o que permetessin identificar les persones prestatàries dels serveis de salut, caldria suprimir-les abans de facilitar-ne l'accés, tal i com la mateixa persona reclamant havia fet constar a la seva sol·licitud.
L'Administració no va oposar cap límit a l'accés, sinó que va inadmetre la sol·licitud per Resolució de 17 de juliol de 2017 del Director Gerent de l'FGSHSCSP, fonamentant-la en la causa d'inadmissió regulada a l'article 29.1.b LTAIPBG, que permet inadmetre les sol·licituds d'accés si per elaborar la informació es requereix una tasca complexa d'elaboració, permetent, en aquest cas, que l'Administració faciliti la informació de manera desglossada, amb audiència prèvia de la persona sol·licitant.
Emparant-se en aquest darrer supòsit, l'FGSHSCSP citava en la mateixa Resolució a la persona reclamant amb data 28 de juliol de 2017.
En l'informe de posicionament emès per l'FGSHSCSP en el marc de la tramitació d'aquest procediment, l'FGSHSCSP amplia la fonamentació de la inadmissió a la causa establerta a l'article 18.1.e de la Llei estatal 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, (LTAIPBGE), que fa referència a les sol·licituds repetitives o manifestament abusives no justificades amb la finalitat de la transparència, que s'afegiria a la causa regulada a l'article 29.1.b LTAIPBG invocada a la seva Resolució d'inadmissió.
En relació amb aquesta última, afirma que considerant la complexitat de la tasca d'elaboració requerida per la sol·licitud havia citat a la persona reclamant el 28 de juliol i que se havia estat atesa per una lletrada de la fundació "per tal d'aclarir i detallar la informació" que requeria, i que havien restat " a l'espera de la resposta de la Sra.
XXXX per tal que ens identifiqui la informació que requereix " de l'FGSHSCSP.
En relació amb l'argumentació i la fonamentació aportada per l'FGSHSCSP cal dir el següent: començant per la darrera qüestió plantejada per l'informe de l'FGSHSCSP, sembla desprendre's que el tràmit d'audiència personal a la persona reclamant inicialment emparat en l'article 29.1.b LTAIPBG per justificar que se li hagués de facilitar informació desglossada atesa la complexitat d'elaboració de la informació al·legada en la resolució d'inadmissió, s'hauria convertit en una petició de concreció feta en persona a la persona reclamant de manera verbal en aquell mateix acte del 28 de juliol.
L'LTAIPBG en el seu article 28 preveu, efectivament, la possibilitat que, davant de sol·licituds imprecises o massa genèriques, l'Administració pugui demanar a la persona reclamant que les concreti; però resulta clar d'aquesta regulació que es tracta d'una qüestió prèvia a la resolució de l'Administració, que suspèn el termini de resolució i que fins i tot pot portar a l'arxiu de la sol·licitud si no es produeix, però que no es pot suscitar després de la resolució d'inadmissió.
En tot cas, havent traslladat l'informe de l'FGSHSCSP a la persona reclamant, aquesta es referma en què la informació que es demanava en el seu escrit de sol·licitud estava perfectament clara i detallada, i així es desprèn de l'antecedent 2.
Pel que fa a la invocació de la causa d'inadmissió regulada a l'article 18.1.e LTAIPBGE, cal dir que, en no restar recollida per l'LTAIPBG no és d'aplicació a Catalunya.
Efectivament, la normativa de transparència estatal (LTAIPBGE) té caràcter bàsic, com assenyala l'FGSHSCSP en el seu informe, però aquest caràcter no impedeix que les legislacions autonòmiques que es dictin a partir de les seves bases no puguin millorar el règim d'accés a informació pública sinó que, ben al contrari, el caràcter bàsic suposa el mínim comú que les legislacions desplegament han de recollir pel que fa a la garantia i l'efectivitat dels drets, en aquest cas, el d'accés a informació pública.
En el cas de les causes d'inadmissió com la que s'invoca, és clar que el bé jurídic protegit no és un altre dret subjectiu, sinó que la seva finalitat és protegir la pròpia organització administrativa de peticions repetitives o considerades abusives.
D'acord amb l'exposat i atesa la potestat del legislador autonòmic en matèria d'autoorganització administrativa, res no li impedeix sotmetre les administracions catalanes a un règim menys protector per a si mateixes, ampliant així l'abast de l'exercici subjectiu del dret d'accés a informació pública.
En tot cas, aquesta Comissió ja s'ha pronunciat en d'altres ocasions sobre l'aplicació a l'àmbit del dret d'accés del principi general de la bona fe i de prohibició de l'abús de dret recollit a l'article 111-7 del Codi Civil de Catalunya i a l'article 7 del Codi Civil espanyol, que faria inadmissible l'exercici abusiu del dret d'accés, però en el benentès que el caràcter abusiu no pot fer referència al volum d'informació sol·licitada o al fet que una mateixa persona hagi formulat diverses sol·licituds, sinó que s'ha d'aplicar restrictivament als casos en que s'acrediti que la intencionalitat de la persona reclamant no és obtenir informació per fer el control de l'activitat pública, sinó col·lapsar l'Administració o perjudicar-ne intencionadament el seu bon funcionament, instrumentalitzant amb aquesta finalitat l'exercici del dret d'accés a la informació pública, i correspon a l'Administració que l'invoca la càrrega d'acreditar-ho.
(Resolució de la reclamació 36/2015 i Resolució de la reclamació 7/2016).
En el cas que ens ocupa, l'Administració no ha ni tan sols argumentat el caràcter abusiu en el sentit expressat, i de la sol·licitud es desprèn que la finalitat de l'accés és el control de pràctiques de la contractista en la facturació que poguessin perjudicar els prestataris estrangers dels serveis de salut de l'Hospital, motivació plenament ajustat a la finalitat de la transparència.
Finalment, i pel que fa a la causa d'inadmissió de l'article 29.2.b LTAIPBG, cal dir que, en els termes en què està formulada (novament, més restrictius per a l'Administració catalana que el precepte correlatiu a la normativa bàsica estatal, l'article 18.1.c LTAIPBGE) requereix que concorri una complexitat en la tasca d'elaboració de la informació.
Aquesta Comissió, des de la Resolució de la reclamació 36/2015, ja ha establert el criteri d'exigir que la complexitat de la tasca d'elaboració no solament s'invoqui, sinó que ha de ser acreditada per l'Administració que l'oposa a l'admissió a tràmit de la sol·licitud: " El concepte que esdevé, doncs, determinant per poder al·legar la concurrència de la causa d'inadmissió de l'article 29.1.b LTAIPBG és el de la complexitat (en l'elaboració o reelaboració de la informació sol·licitada).
Per determinar l'abast d'aquest concepte cal tenir en compte el context de la realitat dels instruments, mitjans i recursos d'emmagatzematge, gestió documental i tractament de la informació pública a les administracions contemporànies".
El Tribunal Suprem, en la primera sentència dictada en interès doctrinal en relació amb la legislació de transparència i, en concret, en relació amb la interpretació de l'article 18.1.c LTAIPBGE (inadmissió de sol·licituds d'accés que requereixin una acció prèvia de reelaboració) confirma el criteri sostingut pel Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y les instàncies judicials prèvies de desestimar l'aplicació d'aquesta causa d'inadmissió, invocada per la Corporació RTVE per oposar-se a l'accés a les despeses originades per la participació al festival d'Eurovisió, considerant que la corporació pública no havia aportat cap prova o justificació de que subministrar la informació sol·licitada li exigís una tasca de reelaboració prèvia específica, o que requerís un tractament previ de la informació de què es disposa, més enllà de constatar les diferents partides en què es trobin les dades relatives a les despeses efectuades i fer-ne la suma.
En aquest cas, l'FGSHSCSP no ha justificat ni acreditat quina seria la complexitat que requeriria la tasca d'elaboració de la informació sol·licitada.
El cert és que es pot inferir de la petició de concreció extemporània de la sol·licitud i de la incorporació a la fonamentació de la inadmissió de la causa basada en les sol·licituds abusives, que l'FGSHSCSP ha basat la inadmissió de la sol·licitud en el fet que era molt àmplia i extensa, i no pas en la complexitat tècnica del procés per obtenir i seleccionar aquesta informació de les seves bases de dades de gestió econòmica o dels aplicatius de gestió electrònica de factures, cosa que fa qüestionable la seva aplicació al cas.
Per tant, en relació amb allò que constitueix l'objecte d'aquesta Resolució (mostreig de factures i import global de la contractació) no només no queda acreditada per part de l'Administració, sinó que tampoc es fa evident per a aquesta Comissió quina complexitat podria revestir elaborar-la, considerant que la gestió documental de la facturació i els mitjans electrònics de tramitació i gestió han de ser suficients per oferir-la sense un esforç que pugui oposar-s'hi.
D'acord amb l'exposat, s'estima el dret d'accés a la informació sol·licitada, amb l'advertiment fet en relació amb la necessària dissociació de dades personals de les persones usuàries dels serveis de salut.
Pel que fa al mostreig sol·licitat, i considerant que la persona reclamant no concreta amb quins criteris o qui ha de decidir com es realitza el mostreig de les factures sol·licitades més enllà de demanar que siguin factures de diversos mesos i de diversos anys, s'estableix que l'FGSHSCSP aporti un mostreig de tres factures per any des de l'inici de la relació contractual.
Pel que fa a l'import global des de l'inici de la relació contractual entre ICPA i l'FGSHSCSP, s'ha d'entendre referit pel que fa al límit temporal final a la data en què es va formular la sol·licitud d'accés.
Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 20 novembre de 2017, resol per unanimitat:
Requerir l'FGSHSCSP a que lliuri a la persona reclamant la informació indicada a l'apartat 1 dins del termini màxim de deu dies hàbils.
Requerir l'FGSHSCSP a informar la GAIP de les actuacions dutes a terme per a l'execució d'aquesta Resolució dins del termini de quinze dies.
Convidar la persona reclamant a comunicar a la GAIP qualsevol incidència que sorgeixi en l'execució d'aquesta Resolució i que pugui perjudicar els seus drets i interessos.
Disposar la publicació d'aquesta resolució al web de la GAIP.