Soeren Keil és professor adjunt de Política i Relacions Internacionals a la Universitat de Christ Church de Canterbury (Regne Unit).
La seva recerca se centra en el federalisme i la resolució de conflictes, els Balcans occidentals i la política de la Unió Europea.
Després de la guerra freda, el federalisme s'ha convertit en una eina cada cop més utilitzada per a la resolució de conflictes.
Aquest article examina les raons per les quals el federalisme es fa servir com a eina per a la construcció de la pau, la resolució de conflictes i la democratització en societats postconflicte profundament dividides i heterogènies ètnicament.
Així, es posa de manifest que el federalisme pot ser una solució acceptable i viable per als diferents grups ètnics, a causa de la importància que atorga a l'autonomia i la integritat territorial.
D'altra banda, també es demostra que el federalisme no és capaç de resoldre tots els problemes de les societats heterogènies ètnicament i que cal continuar investigant per entendre les condicions en què el federalisme es pot utilitzar per posar fi als conflictes i portar la pau i la democràcia als països dividits.
Des del final de la guerra freda, el federalisme s'ha utilitzat cada vegada més com a eina de resolució de conflictes.
En els últims anys, la naturalesa dels conflictes ha canviat, tal com demostra la proliferació de guerres civils i conflictes derivats de la diversitat ètnica, religiosa i lingüística (Kaldor 2012).
Aquestes «noves guerres» han creat la necessitat de desenvolupar noves eines per gestionar i resoldre conflictes etnoculturals.
El federalisme és un d'aquests instruments, ja que és capaç de satisfer les aspiracions i les demandes tant dels grups minoritaris com dels majoritaris: d'una banda, concedeix als grups minoritaris un control (limitat) dels seus assumptes econòmics, polítics i socials, i, de l'altra, manté la integritat territorial de l'estat existent.
Atès que la majoria dels conflictes violents són conflictes intraestatals —lluites entre diferents grups del mateix país, i no entre països diferents—, el potencial del federalisme per facilitar la conciliació de les diferències, protegir els grups minoritaris, evitar la desintegració territorial i mantenir l'estabilitat política, l'ha convertit en una de les estratègies de gestió de conflictes preferides per la comunitat internacional (Monteux, 2006: 164).
Aquest article intenta explicar per què el federalisme s'ha convertit en una important eina de resolució de conflictes.
Començarem definint el federalisme i repassant breument els motius que en justifiquen l'ús en les societats postconflicte.
A continuació, donarem alguns exemples concrets per il·lustrar la importància del federalisme per portar la pau i l'estabilitat als països devastats per la guerra.
En el penúltim apartat, examinarem algunes de les limitacions que comporta plantejar el federalisme com una eina de resolució de conflictes.
En les conclusions, demostrarem que cal fer més investigacions empíriques i teòriques per entendre plenament les condicions en què el federalisme pot contribuir a la consolidació de la pau i a la resolució de conflictes.
Segons Ronald Watts (2008: 8), el federalisme «fa referència a la defensa d'un govern de diversos nivells que combina elements de govern compartit i d'autogovern regional».
En la mateixa línia que Preston King (1982) i Michael Burgess (2006), Watts interpreta el federalisme com un terme normatiu, un principi filosòfic i ideològic que s'ha de diferenciar de la federació, que denota la «realitat institucional tangible» d'un estat federal (Burgess, 2006: 285).
A més, Watts, seguint Daniel Elazar (1987), posa l'accent tant en els elements compartits com en l'autogovern de les federacions.
El govern compartit ( shared-rule ), per la seva banda, designa la capacitat dels governs subnacionals de participar, influir i prendre decisions en el centre.
Hi ha múltiples raons pel federalisme.
Segons William Livingston (1956: 1), «el federalisme, com la majoria de les formes institucionals, és una solució o un intent de solució de cert tipus de problemes d'organització política».
En alguns estats, s'opta pel federalisme com un instrument de bona governança, un principi d'organització en què entitats polítiques sobiranes renuncien a part de la seva sobirania per unir recursos i integrar-se en una xarxa més àmplia.
Aquests països, principalment estats mononacionals com Austràlia, Alemanya i EUA, són, segons Alfred Stepan (1999), federacions coming together [federalisme evolutiu o d'unió de les parts].
La segona categoria proposada per Stepan són les federacions que anomena holding together [federalisme devolutiu o de manteniment de la unitat], en la qual s'engloben la majoria dels estats plurinacionals, com Bèlgica, Etiòpia, Bòsnia, Iraq i Nepal, entre d'altres.
Aquesta categoria també inclou els estats que han utilitzat alguns elements del federalisme, com la concessió d'autonomia, per gestionar la diversitat preexistent (per exemple, Espanya o el Regne Unit).
Les federacions holding together són les que s'enfronten sovint a conflictes ètnics (i en alguns casos a la violència) i que, per tant, utilitzen el federalisme com a eina per a la resolució de conflictes.
Nancy Bermeo (2002) analitza les característiques del federalisme relacionades amb la «preservació de la pau», subratllant que aquest aïlla els conflictes, acomoda pacíficament als grups minoritaris i garanteix una resposta democràtica a les tensions etnoculturals.
A manca d'aquestes institucions democràtiques, les alternatives serien o bé respostes inhumanes, com el genocidi o la neteja ètnica, o bé la secessió, la divisió o l'aparició de nous conflictes, opcions que, com assenyalen McGarry i O'Leary (2009), només serveixen per agreujar encara més les tensions ètniques.
Com apunta Hannum (2004: 395), el federalisme se sol considerar l'elecció òptima en les societats heterogènies i postconflicte, perquè satisfà tant la comunitat majoritària com la minoritària.
Els aspectes d'autogovern i de govern compartit del federalisme garanteixen que els grups subnacionals tinguin un control sobirà rellevant —i, en alguns casos, ampli— sobre determinats àmbits polítics, com la política lingüística i educativa, alhora que asseguren que aquests grups puguin influir i participar, per mitjà de mecanismes de govern compartit, en els processos de presa de decisions del centre.
Per al govern central, la institucionalització d'un sistema federal pot contribuir a reduir les demandes secessionistes dels separatistes regionals.
La història moderna ha estat testimoni del desafiament creixent del secessionisme en la política contemporània; tanmateix, l'ús del federalisme, encara que no ha aconseguit eliminar del tot les aspiracions secessionistes dels estats plurinacionals, sí que ha aconseguit evitar-ne la desintegració territorial.
En resum, la capacitat del federalisme per repartir el poder entre diferents pobles i, al seu torn, mantenir les fronteres exteriors de l'estat existent l'han convertit en una eina atractiva per a la resolució de conflictes.
Després de la guerra freda, hi ha hagut una sèrie de països que han adoptat característiques federals en els seus marcs constitucionals per fer front a la diversitat i als conflictes resultants.
Entre aquests països hi ha Bèlgica (1993), Rússia (1993), Bòsnia i Hercegovina (1995), Etiòpia (1995), Sud-àfrica (1996), l'antiga República Iugoslava de Macedònia (2001), l'Iraq (2005) i Nepal (2015).
A més, els debats continus sobre federalisme, descentralització i concessió d'autonomia territorial per a determinats grups ètnics en països tan diferents com Ucraïna, Síria, Birmània i Líbia posen en relleu la pertinència contemporània de la idea de federalisme.
Encara que no tots aquests països s'han hagut d'enfrontar a un conflicte violent, tots tenen en comú una diversitat profundament arrelada, és a dir, l'existència de nombrosos grups ètnics en el territori de l'estat, i la necessitat de gestionar aquesta diversitat amb alguna cosa que vagi més enllà del model tradicional de democràcia liberal.
Per aquest motiu, el federalisme, com a idea per garantir l'autogovern (és a dir, l'autonomia per als grups ètnics concentrats territorialment) i el govern compartit (la inclusió de diferents grups ètnics en els processos de presa de decisions del país), ha tingut un paper destacat com a mecanisme de gestió de la diversitat.
És més, la concessió d'autonomia ha estat una reivindicació clau dels grups que han lluitat prèviament per la independència i la secessió, com els serbis a Bòsnia, els albanesos a Macedònia o els chin i els karen a Birmània.
En alguns d'aquests països, els actors internacionals (com l'ONU, l'OTAN o la UE) han tingut un paper important en la introducció de mecanismes institucionals federals.
Per exemple, Bòsnia i Hercegovina s'ha descrit com un país en què el federalisme ha estat «imposat» (Keil 2013), mentre que l'Iraq també es pot considerar un exemple en què els actors internacionals han fet una contribució important al debat federal (Danilovich 2014).
Així mateix, com a conseqüència de la participació internacional, els acords per a la Unió Estatal de Sèrbia i Montenegro (2003) i per al Sudan (2005) han inclòs disposicions relatives a la secessió que delimiten els procediments institucionals, que inclouen un límit temporal, a través dels qual les parts constituents dels estats poden arribar a ser independents.
Diversos països del món han recorregut al federalisme o a elements de descentralització per fer front als conflictes ètnics.
En alguns d'aquests països, el federalisme ha contribuït a la consolidació de la pau i ha posat fi als conflictes violents (per exemple a Bòsnia, Sud-àfrica, Macedònia i el Nepal).
En altres casos, però, ha tingut menys èxit.
La violència permanent i la rivalitat creixent entre els grups ètnics pel territori i els recursos naturals d'Etiòpia, Nigèria i l'Iraq s'han intensificat a causa de la introducció d'estructures descentralitzades que han donat peu a nous conflictes de distribució (Erk, 2014: 546).
Alguns acords federals han incorporat clàusules de secessió, com al Sudan i Sèrbia i Montenegro.
Tot i que el federalisme no sempre acaba funcionant, els debats actuals en les societats postconflicte posen en evidència l'estret vincle entre la introducció de la governança democràtica i la possibilitat de superar les seqüeles de la violència a gran escala.
El debat actual a Birmània, que va finalitzar amb un acord de pau i el compromís d'implantar el federalisme l'agost de 2016, n'és un exemple.
És il·lusori pensar que el federalisme serà capaç de resoldre tots els problemes de les societats profundament dividides, especialment les que han patit conflictes ètnics violents.
Les amenaces a la integritat territorial i les crides a la secessió no desapareixeran malgrat les posicions a favor del federalisme, tal com ho demostren democràcies ben establertes com Canadà, Espanya i el Regne Unit, i també les noves federacions de les societats postconflicte, com Bòsnia, Etiòpia i l'Iraq.
Això es deu al fet que, en els països que surten d'un conflicte, la confiança mútua, la voluntat de cooperar i la motivació política per al compromís són relativament baixes entre les elits polítiques que representen els diferents grups ètnics.
Com ha argumentat Burgess (2012), la clau de l'èxit d'una democràcia federal en aquests països rau en l'evolució de la cultura política federal.
A més, tot i el compromís del federalisme per consolidar els procediments democràtics en les societats dividides, la consolidació de la democràcia ha estat difícil d'aconseguir.
Bòsnia i Iraq són exemples en què, tot i haver implantat el poder federal compartit, fins avui la consolidació de la democràcia ha fracassat.
A més, les societats en situació de postguerra s'enfronten a necessitats de reforma suplementàries per fer front als resultats d'un conflicte de llarga durada.
Es tracta, entre altres coses, d'abordar la reconciliació, la reconstrucció econòmica, el retorn dels refugiats, la desmilitarització i la reintegració social.
Finalment, el que s'ha fet evident en els darrers anys és que, perquè les estructures democràtiques federals puguin arrelar i funcionar en estats postconflicte profundament dividits, aquests acords institucionals han de ser flexibles i capaços d'adaptar-se a les demandes i les preferències polítiques canviants dels diferents grups.
Els límits temporals esmentats anteriorment al Sudan i Sèrbia i Montenegro pel que fa a la secessió, com també els acords asimètrics a l'Iraq i Bòsnia, per citar-ne només dos casos, es poden considerar exemples d'aquesta necessitat de flexibilitat intrínseca.
Els debats que actualment tenen lloc a Líbia, Síria i Ucraïna subratllen la necessitat d'adoptar solucions flexibles en un món de conflictes cada vegada més complexos; no es pot imposar un plantejament universal per al federalisme en les societats postconflicte.
Els debats actuals sobre el federalisme com a eina de resolució de conflictes són el resultat de l'evolució dels conflictes després de la guerra freda.
El món contemporani està compost per una barreja d'estats diversos des del punt de vista etnocultural.
Alhora, cada cop està més estesa la necessitat de reconeixement i inclusió de la diversitat.
La capacitat del federalisme per satisfer, almenys fins a cert punt, les demandes tant dels grups minoritaris com dels majoritaris ha fet créixer la popularitat del federalisme com a mètode per gestionar la diversitat i els projectes contraposats de construcció nacional dins d'un marc democràtic.
El federalisme ha adquirit cada vegada més importància per resoldre conflictes violents, contribuir a la construcció de la pau i promoure la governança democràtica.
No obstant això, com hem vist, no és una panacea davant els nombrosos reptes persistents a què s'enfronten les societats profundament dividides, ètnicament heterogènies i en situació de postconflicte.
A mesura que es converteix en una eina cada cop més important de resolució de conflictes, és urgent ampliar les investigacions teòriques i empíriques existents sobre la idea contemporània de federalisme.
La proliferació d'aquests nous models federals per fer front als desafiaments complexos del segle xxi subratlla la necessitat de disposar de plantejaments originals i flexibles per abordar la resolució de conflictes.
Citació proposada: Anderson, P., S. Keil 2017.
Comparing Federal Systems (tercera edició).