I. La Llei 12/1990 de 5 de juliol d'autorització per a la refosa dels textos legals vigents a Catalunya en matèria urbanística es fonamenta en l'article 33 de l'Estatut d'autonomia segons el qual el Parlament només pot delegar la potestat legislativa en el Consell Executiu o Govern en termes idèntics a aquells que per al supòsit de delegació de les Corts Generals en el Govern estableixin els articles 82 83 i 84 de la Constitució.
Com ha recordat aquesta Comissió Jurídica Assessora en el seu Dictamen 5/1988 la Constitució ha recollit en els esmentats articles allò que la doctrina científica i la jurisprudència havien dit sobre la matèria de la delegació legislativa.
Aquesta delegació es pot atorgar mitjançant una llei ordinària quan –com succeeix en aquest cas– es tracta de refondre diversos textos legals en un de sol determinant l'àmbit normatiu a què es refereix el contingut de la delegació i ha d'especificar si resta circumscrita a la mera formulació d'un text únic o si l'autorització inclou –com expressament es diu a l'article segon de la Llei 12/1990– les facultats de regularitzar aclarir i harmonitzar els textos legals que hagin de ser refosos (art. 82 CE).
L'autorització per a refondre continguda en la Llei 12/1990 és extensa però s'ha d'utilitzar en l'àmbit previst i dins de certs límits.
La tasca que es confia al Govern de la Generalitat és tècnica i no creadora: consisteix a sistematitzar i articular en un text únic les lleis que incideixin sobre un mateix objecte: la legislació urbanística vigent a Catalunya tant la promulgada pel Parlament com la que en virtut d'aquesta (disposició final primera de les lleis 9/1981 i 3/1984) també constitueix legislació urbanística vigent a Catalunya.
Però salvant allò que requereix la tasca sistematitzadora la refosa cal fer-la sense alterar la regulació material que resulta d'aquesta legislació malgrat que segons certa doctrina no sigui tècnica legislativa recomanable la reproducció en l'ordenament autonòmic dels textos legals estatals.
El text únic no sempre és el resultat d'una operació purament mecànica.
Aquesta és la raó per la qual el Parlament ha dit d'una manera expressa que "l'autorització per a refondre s'estén a l'aclariment la regularització i l'harmonització dels textos legals..." i també a la incorporació de les addicions o modificacions posteriors contingudes en d'altres disposicions aprovades pel Parlament de Catalunya que afectin la matèria objecte de la refosa enunciades per l'annex (art. 2).
Bàsicament el text refós inclou: a) la part de la Llei de règim del sòl i ordenació urbana (text refós aprovat pel Reial decret 1346/1976 de 9 d'abril) que s'estava aplicant a Catalunya amb la corresponent adaptació a les peculiaritats organitzatives de la Generalitat i b) les lleis 9/1981 sobre Protecció de la legalitat urbanística i 3/1984 de mesures d'adequació de l'ordenament urbanístic de Catalunya expressament mencionades en l'article 1 de la Llei d'autorització.
Aquestes lleis del Parlament s'inclouen totalment excepte –la qual cosa considera correcta aquesta Comissió Jurídica Assessora– algunes de les seves disposicions transitòries que pel transcurs del temps i l'aprovació ja efectuada dels instruments de planejament s'han considerat encertadament obsoletes.
Quant a les disposicions aprovades pel Parlament objecte de l'annex de l'article 2 de la Llei d'autorització es mencionen sempre però sense reproduir els seus preceptes en el text refós quan han tingut incidència modificatòria o addicional en la legislació pròpiament urbanística tècnica que aquesta Comissió Jurídica Assessora considera correcta fins al punt que proposa estendre-la amb referència a l'Institut Català del Sòl i als instruments de planejament territorial per a salvaguardar així l'íntegra vigència de les respectives lleis amb l'autonomia amb què van ser promulgades.
Cal recordar que el valor de llei del Decret legislatiu ho és en la mesura que s'ajusta a la delegació o autorització del Parlament.
La Llei 12/1990 per tal de garantir aquest requisit exigeix –article 1– el dictamen previ de la Comissió Jurídica Assessora d'acord amb allò previst amb caràcter general a l'article 2.2 de la Llei 3/1985 de 15 de març de reorganització de la Comissió Jurídica Assessora: el Consell Executiu sol·licitarà preceptivament l'informe d'aquesta Comissió sobre els projectes de disposicions normatives que el Govern elabori en virtut de delegació legislativa.
Les funcions d'assessorament a què es refereixen les esmentades lleis són únicament de caràcter jurídic; en cap cas no corresponen a la Comissió Jurídica Assessora ni el judici polític ni el d'oportunitat (art. 13.1 de la Llei 3/1985).
Per tant entén aquesta Comissió que la seva tasca consisteix a dictaminar sobre l'adequació del Decret legislatiu a la Llei de delegació és a dir controlar si en el text refós s'ha fet un ús correcte de la delegació legislativa o si s'ha ultrapassat els límits de la delegació.
La virtualitat d'aquest control és que si existeix l'adequació el Decret legislatiu tindrà força de llei i estarà exclòs de la revisió jurisdiccional.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora crida l'atenció especialment sobre les qüestions següents:
A) La disposició transitòria 8a del text refós conté una nova redacció de l'incís final de la disposició transitòria primera-3 de la Llei 7/1987 de 4 d'abril.
En el text legal originari es diu: "Si la modificació del pla (general metropolità) afecta elements amb una incidència territorial limitada a un terme municipal o a una comarca la iniciativa correspon també a l'ens local interessat."
El text refós invocant fins i tot la Llei 7/1987 incorpora el text següent: "Quan la modificació del Pla no afecta els sistemes generals ni la classificació del sòl la iniciativa correspondrà als ens locals interessats."
Se suposa que amb la nova redacció s'ha pretès un aclariment del text legal que efectivament era ambigu però resulta millor respectar aquest text o aclarir-lo en un sentit que no excedeixi l'autorització per a refondre.
B) La STC d'11 de novembre de 1988 ha declarat nul el paràgraf segon de la lletra e) de l'apartat primer de l'article 9 de la Llei 3/1984 de 28 d'octubre de mesures d'adequació de l'ordenament urbanístic de Catalunya la lletra f) del mateix apartat del mateix article com també els articles 11 12.3 14.2 i 29.3 quan contenen remissions als preceptes anul·lats.
L'aplicació d'aquesta sentència comporta la modificació de l'art. 69 del text refós.
C) La STS de 31 de desembre de 1985 ha declarat que conforme als articles 24 i 106 de la Constitució s'ha d'estimar derogat l'article 100.2 de la Llei del sòl tant per implicar una possible indefensió per a l'interessat com per excloure aquesta activitat administrativa del control jurisdiccional en conseqüència és il·legal la reproducció que d'aquest article es fa en l'apartat 2 de l'article 147 del text refós.
D) En relació amb l'article 254 del text refós que reprodueix l'article 186 de la Llei del sòl la jurisprudència ha estat vacil·lant.
La STS de 15 de febrer de 1986 ha declarat que dins la competència de les comunitats autònomes està comprès el control de legalitat de les llicències però que el sistema de suspensió està substituït pel d'impugnació.
La STS de 28 de febrer de 1986 afirma que el control de legalitat no és incompatible amb l'autonomia municipal i que l'article 186 subsisteix pel seu caràcter especial.
Finalment la STS de 5 de novembre de 1986 després de recollir les dues posicions i afirmar que la tècnica de l'article 186 pot ser útil i merèixer la supervivència com a règim especial s'ha inclinat per la subsistència de l'esmentat precepte legal.
No obstant això i en vista de les sentències del TC d'11 de novembre i de 22 de desembre de 1988 la STS de 25 de gener de 1989 afirma que és un contrasentit el manteniment de la possibilitat de suspensió pel conseller quan aquesta està admesa en la LBRL amb caràcter excepcional.
El text refós amb escassa originalitat es limita a reproduir l'estructura de la Llei estatal i això porta per exemple a dedicar tot el títol V a la gestió econòmica sense tenir en compte l'escàs contingut que avui té el correlatiu títol de la Llei del sòl com a conseqüència de les profundes modificacions portades a terme en els últims anys en matèria d'hisendes locals.
La supressió d'aquest títol V està avalada a més per les raons següents:
a) Els articles 280 i 281 del text refós tenen caràcter programàtic i manquen de contingut normatiu.
b) L'article 282 es podria mantenir portant-lo al capítol del Patrimoni municipal del sòl.
c) L'article 283 no és necessari.
El seu objecte està regulat avui en la legislació de règim local.
V. El títol VI òrgans directius i gestors regula matèria de clara competència autonòmica (art. 9.1 Estatut d'autonomia) per la qual cosa no existeix cap raó perquè s'ajusti tan estrictament a una terminologia (òrgans centrals i perifèrics) utilitzada per la Llei del sòl que no té sentit en l'àmbit de l'Administració de la Generalitat; en conseqüència se suggereix donar a aquesta matèria en la seva estructuració i contingut un tractament més adequat fins i tot es podria variar la seva col·locació dins de la sistemàtica adoptada pel text refós.
D'altra banda i per les raons ja assenyalades en la precedent "consideració general" 2a seria convenient la menció de l'Institut Català del Sòl amb una remissió a la Llei 4/1980 de 16 de desembre sense fer una reproducció parcial de la normativa que en lloc d'aclarir pot aparèixer com una mutilació de la llei i induir a confusió.
Finalment aquesta Comissió Jurídica Assessora i en relació amb la composició i funcions dels òrgans col·legiats de l'Administració urbanística de la Generalitat no troba justificat elevar a rang legal disposicions que avui tenen caràcter reglamentari i que fins i tot pot interessar que el segueixin tenint en el futur donada la mobilitat d'aquesta matèria.
El text refós inclou com a instrument de planejament el Pla director territorial de coordinació referit en la Llei del sòl (art. 8.1) a l'ordenació del territori de conformitat amb les exigències del desenvolupament regional.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora estima improcedent aquesta inclusió perquè d'acord amb la Llei 23/1983 de 21 de novembre són els plans territorials i especialment el Pla Territorial general els que han assumit a Catalunya la tasca d'establir les directrius d'ordenació del territori català; en conseqüència es proposa la supressió en el text refós de la regulació dels Plans Directors Territorials de Coordinació o alternativament l'adopció d'un text que es refereixi als Plans Directors de Coordinació Urbanística (ometent el qualificatiu "territorials") per a l'harmonització de la Llei del sòl amb la Llei 23/1983 de 21 de novembre de Política Territorial.
L'article 260 del text refós incorpora l'article 225 de la Llei del sòl inclòs el seu incís final que fa incompatible la infracció urbanística i la seva sanció amb "les responsabilitats d'ordre penal en què hagin pogut incórrer els infractors".
Aquesta compatibilitat s'ha de suprimir perquè és contrària al principi non bis in idem que com ha declarat la STC de 30 de gener de 1981 si bé d'una manera indirecta està recollit en la Constitució.
Es refereixen als preceptes següents del text refós:
Se suggereix donar-li la següent nova redacció: "És objecte d'aquesta llei la regulació de la matèria urbanística en el territori de Catalunya."
Haurà d'estar-se a allò que es diu en la "consideració general" VI d'aquest Dictamen.
La mateixa observació afecta els articles següents: 3-1.b) 6-2 11 12 13-2 21-1 44 49-1.a) 55 i 89-2.
Convindria afegir al final "d'acord amb la legislació de règim local".
L'apartat 1 es podria limitar a dir el següent: "El planejament territorial es desenvoluparà a través del Pla Territorial General dels Plans Territorials Parcials i dels Plans Territorials Sectorials d'acord amb la Llei 23/1983 de 21 de novembre."
És procedent la seva supressió d'acceptar-se la nova redacció de l'art. 6.1.
És procedent la seva supressió.
En l'epígraf c) de l'apartat 2.3 s'haurà de suprimir "en el seu cas".
Hauria d'aclarir-se la redacció de l'apartat 3.
Hauran de substituir-se per una mera remissió a la Llei 23/1983 segons el que ja s'ha raonat en aquest Dictamen.
Se suggereix al·ludir en l'apartat 1 a "d'altres entitats locals" per a comprendre les comarques.
Millorar la redacció de l'apartat 2) completant d'aquesta manera la bona tasca d'adaptació portada a terme en aquest precepte.
Procedeix la supressió de l'apartat 2.
La redacció d'aquest article està d'acord amb la interpretació donada a l'article 70.2 de la LBRL per la STS de 24 de gener de 1989.
Reprodueix l'art. 49 de la LS però encertadament el modifica per a tenir en compte l'art. 112 de la Llei municipal i de règim local de Catalunya.
Ha de dir "administrat" en lloc d'"administrador".
A continuació d'aquest article s'haurà d'incloure el 63 de la LS referent a la "cèdula urbanística" omesa indegudament en el text refós.
Afegir al final: "d'acord amb allò previst en la Llei de política territorial."
S'hauria de fer referència a la legislació de règim local.
S'hauria d'esmenar l'error d'incloure sota aquest número dos preceptes.
Ha de tenir-se en compte el que ja s'ha dit en les consideracions generals d'aquest Dictamen.
Hauria d'eliminar-se l'incís final des de "La Comissió d'Urbanisme..." fins a "d'aquesta Llei".
Se suggereix per a salvaguardar la legislació de règim local la següent redacció d'un nou apartat 2:
La cessió de terrenys a què es refereix l'apartat 1 s'ajustarà als requisits establerts en la legislació de règim local amb observança de les peculiaritats derivades de la finalitat urbanística".
Per a salvaguardar l'autonomia municipal s'hauria de suprimir l'incís "previ informe de la Conselleria de Política Territorial i Obres Públiques".
Per a millorar la seva redacció s'hauria de començar de la següent manera: "No obstant allò disposat als articles anteriors...".
Se suggereix substituir en l'epígraf b) de l'apartat 1 "pel conseller..." per "per l'Administració competent".
Se suggereix que en atenció al disposat en la recent legislació sectorial de carreteres i de costes s'afegeixi al final: "... així com les altres establertes per la legislació sectorial".
Es reitera el que ja s'ha dit a les "consideracions generals" d'aquest Dictamen.
La correcta incorporació degudament adaptada de l'art. 188 de la LS suggereix començar així l'apartat 3: "Si l'alcalde o la corporació municipal no adoptessin...".
260. s'aconsella la redacció següent:
Constitueix infracció urbanística tota vulneració de les prescripcions contingudes en aquesta Llei o en els Plans Programes Normes i Ordenances subjecta a sanció conforme a allò determinant per aquesta Llei i pel Reglament de Disciplina Urbanística i d'acord amb la tipificació que les esmentades disposicions legals i reglamentàries estableixin.
Les infraccions urbanístiques comporten la imposició de sancions als responsables així com l'obligació de rescabalament de danys i indemnitzacions dels perjudicis a càrrec dels mateixos tot això amb independència de les mesures de protecció de la legalitat urbanística previstes en aquesta Llei."
En tot cas hauria d'eliminar-se la referència a la responsabilitat d'ordre penal a què al·ludeix l'art. 225 de la LS per ser contrària al principi non bis in idem.
Donar a l'apartat 1 la redacció següent:
Les infraccions urbanístiques es classificaran en greus i lleus en la forma en què es determina en aquesta llei i en les disposicions reglamentàries."
En l'apartat 3 caldria afegir "amb el procediment".
En l'apartat 3 és procedent eliminar l'incís "al qual es refereix l'article 54.1.a i 2 del Text Refós de Règim Local" en raó a la impropietat de la citació d'aquest precepte.
S'hauria de suprimir atesa la nova redacció de l'art. 260.
Es reitera el que s'ha dit en les "Consideracions generals" d'aquest Dictamen.
Són òrgans urbanístics de la Generalitat de Catalunya:
a) El conseller de Política Territorial i Obres Públiques.
b) La Comissió d'Urbanisme de Catalunya.
c) les comissions d'Urbanisme de Barcelona Girona Lleida i Tarragona.
d) La Direcció General d'Urbanisme.
És també urbanístic l'organisme autònom Institut Català del Sòl que es regeix per la Llei 4/1980 de 16 de desembre.
Les entitats locals exerciran les seves competències en matèria urbanística en els termes previstos en aquesta Llei i en la legislació de règim local.
Substituir en l'apartat 3 "Organisme" per "òrgan".
Afegir en l'apartat 1 –que passarà a ser únic amb supressió de tots els altres– el següent: "... i la seva composició es determinarà reglamentàriament".
Es considera improcedent la remissió al Decret d'11 d'octubre de 1978 i se suggereix la redacció de l'apartat 1 de la manera següent: "1.
La Comissió d'Urbanisme de Catalunya informarà preceptivament amb caràcter previ a la seva aprovació sobre els Plans Generals Municipals d'Ordenació dels municipis de més de 50.000 habitants i sempre que s'exigeixi el seu informe per qualsevol disposició legal o reglamentària".
Convindria suprimir l'incís final "a més de... de la Generalitat de Catalunya" que no figura en l'art. 212 de la LS que s'incorpora al text refós.
No existeix cap raó per a no incorporar els apartats següents:
Al promoure la Gerència urbanística s'acompanyarà una Memòria justificativa de la proposta amb exposició dels plans règim funcional i recursos economicofinancers projectats.
La resolució que constituís la Gerència determinarà les seves facultats."
En l'apartat 2 ha de dir "d'aquesta Llei" en lloc de "la Llei del sòl".
Se suggereix la seva supressió per a no desmembrar la Llei de creació de l'Institut Català del Sòl.
Caldrà suprimir en l'apartat 3 l'incís final "tal com s'estableix en el capítol IV de la Llei de Protecció".
Es recorda el que ja s'ha exposat en les "Consideracions generals" d'aquest dictamen.
S'informa que en el text refós de la legislació urbanística vigent a Catalunya s'haurà d'introduir les modificacions adients per a salvaguardar la seva legalitat segons aquest dictamen i es podran incloure a més els suggeriments fets en les observacions a l'articulat.