I. La Comissió Jurídica Assessora ha d'emetre dictamen sobre un Projecte de decret pel qual es regula l'adopció de criteris d'ecoeficiència i ambientals en els edificis.
La intervenció d'aquesta Comissió respon a les previsions de l'article 8.2.b) de la Llei 5/5005, de 2 de maig, segons el qual aquest organisme consultiu ha de dictaminar preceptivament sobre "els projectes de reglament o de disposicions generals que es dictin per desplegar lleis".
El text sotmès a consulta, pel seu contingut, reuneix la condició de norma reglamentària, susceptible d'aplicació general, i continuada en el temps, i segons s'exposa en el preàmbul es dicta en desplegament de la Llei estatal 38/1999, de 5 de novembre, d'ordenació de l'edificació.
Es donen, doncs, les circumstàncies per a la intervenció preceptiva d'aquesta Comissió.
Encara que el Projecte de decret es formula a proposta dels consellers de Política Territorial i Obres Públiques; de Treball i Indústria, i de Medi Ambient i Habitatge, és aquest darrer qui n'ha sol·licitat el dictamen, ja que el seu departament és el que ha tingut la responsabilitat de tramitar l'expedient.
La sol·licitud es formula amb urgència, encara que la disposició final del Projecte preveu una vacatio legis de sis mesos.
El Projecte de decret, després del preàmbul en el qual s'expliquen els objectius, es justifiquen les mesures previstes i s'al·ludeix, molt genèricament, als títols competencials que avalen la formulació, en l'article 1 precisa els edificis que han d'incorporar paràmetres d'ecoeficiència i ambientals.
L'article 2 relaciona els quatre conceptes a què fan referència els paràmetres.
L'article 3 especifica els paràmetres relatius a l'aigua.
L'article 4 regula els paràmetres d'ecoeficiència relatius a l'energia.
L'article 6 formula els paràmetres d'ecoeficiència relatius als materials i sistemes constructius.
L'article 7 defineix les mateixes determinacions respecte als residus.
D'altra banda, l'article 5 regula els paràmetres ambientals en edificis d'habitatges.
Finalment, l'article 8 estableix els instruments formals per a l'acompliment dels paràmetres.
El Projecte preveu una disposició transitòria que exceptua l'aplicació de les normes que introdueix en relació amb els edificis en construcció o en projectes visats amb anterioritat a l'entrada en vigor, i una disposició final que estableix una vacatio legis de sis mesos.
El Projecte també està integrat per tres annexos.
El primer fixa els criteris per determinar la demanda d'aigua calenta sanitària segons la tipologia dels edificis.
El segon es refereix a la contribució mínima d'energia solar en la producció d'aigua calenta sanitària segons les zones climàtiques.
Finalment, el tercer defineix les zones climàtiques de les comarques de Catalunya amb el mapa corresponent segons la irradiació global diària.
Abans d'entrar en l'estudi dels aspectes formals i substancials del Projecte de decret, cal examinar el marc competencial de la Generalitat per establir aquesta regulació.
De l'Estatut d'autonomia de Catalunya (EAC) es desprenen diversos títols que, vist el contingut, poden donar suport a la norma projectada.
En primer lloc, cal recordar la competència autonòmica exclusiva en matèria d'habitatge que configura l'article 9.8 de l'EAC, l'abast del qual s'ha d'estendre també a l'edificació i les seves condicions, atenent la comprensió consolidada d'aquest terme en establir-se l'ordre competencial.
D'altra banda, l'article 10.1.6 atorga a la Generalitat la competència per desplegar la legislació bàsica estatal i les facultats executives per a la protecció del medi ambient.
Es tracta d'una atribució que respon a l'esquema de les competències compartides, però amb una important singularitat que es concreta en el reconeixement de facultats per establir normes addicionals de protecció.
Així mateix, l'article 10.1.5 atorga a la comunitat autònoma la competència compartida en matèria de règim energètic.
A l'empara d'aquestes atribucions, reconegudes indirectament pel mateix legislador estatal -encara que només de manera parcial per la implícita denegació de l'abast de la competència en matèria d'habitatge-, quan, en identificar el suport constitucional de l'article 3 de la Llei 38/1999, de 14 de desembre, d'ordenació de l'edificació, que es refereix, entre d'altres aspectes, als requisits mediambientals i energètics d'habitabilitat, esmenta la competència bàsica estatal regulada pels articles 149.1, 23 i 25 de la Constitució espanyola, es poden regular les condicions d'ecoeficiència i ambientals dels edificis.
En tractar-se d'un Projecte de norma reglamentària, cal plantejar-se si el Govern de la Generalitat gaudeix de l'habilitació legal preceptiva.
En aquest cas, la disposició reglamentària autonòmica és fruit d'una remissió de la mateixa llei estatal, supòsit no estrany a la mateixa ordenació de les competències estatals i autonòmiques en aquestes matèries.
Que la comunitat autònoma detingui la potestat legislativa per desplegar la legislació bàsica estatal (article 10 de l'EAC) no comporta que, en tot cas, l'exercici de la competència per part de la Generalitat sempre hagi de seguir l'esglaonat normal amb una llei autonòmica intermediària.
Això serà necessari, a part de quan el legislador autonòmic ho consideri oportú, en funció del contingut de les bases estatals i de les característiques de la regulació projectada, un i altre aspecte en relació amb els imperatius de la reserva material de llei.
En aquest cas, existeix una remissió de la Llei estatal i el contingut de la norma projectada, de marcat caràcter tècnic, no planteja requeriments de rang de llei.
La Llei estatal 38/1999 en l'article 3.2 preveu que les administracions competents completin les exigències d'una norma reglamentària estatal -el Codi tècnic de l'edificació- per fer possible l'acompliment dels requeriments d'habitabilitat que especifica la lletra c) del primer paràgraf d'aquest article, entre els quals inclou els ambientals i energètics.
Sense entrar en la correcció de la referència a la funció de completar la norma estatal, és clar que, en remetre a l'Administració i en descriure les disposicions autonòmiques, la Llei estatal 38/1999 constitueix una base per a l'habilitació dels governs autonòmics per exercir la potestat reglamentària en aquests àmbits.
La Directiva 2002/91/CE, de 16 de desembre, relativa a l'eficiència energètica dels edificis (DOCE L1, de 4 de gener de 2003), també dóna cobertura parcial al Projecte de decret -en allò que es refereix a l'eficiència energètica-, el termini de transposició de la qual finalitzà el passat 4 de gener de 2006, amb un incompliment per part de l'Estat espanyol.
En definitiva, seguint la interpretació ja efectuada per aquesta Comissió Jurídica Assessora, en aquest supòsit és suficient l'habilitació que es desprèn de la legislació bàsica estatal per a l'exercici de la potestat reglamentària que es concreta en el Projecte de decret.
S'ha d'examinar també l'abast de la cobertura que atorga la llei estatal a les mesures concretes previstes en el Projecte de decret sobre les característiques de les edificacions.
L'article 3 de la Llei 38/1999 preveu en el primer apartat els requisits bàsics de l'edificació pel que fa a la funcionalitat (lletra a), a la seguretat (lletra b) i a l'habitabilitat (lletra c).
El text del precepte és el següent: "1.
Amb la finalitat de garantir la seguretat de les persones, el benestar de la societat i la protecció del medi ambient, els edificis hauran de projectar-se, construir-se, mantenir-se i conservar-se de manera que es doni satisfacció als requisits bàsics següents: [...] c) Relatius a l'habitabilitat: c.1) Higiene, salut i protecció del medi ambient, de manera que s'aconsegueixin condicions acceptables de salubritat i estanquitat en l'ambient interior de l'edifici i que aquest no deteriori el medi ambient en el seu entorn immediat, garantint una adequada gestió de tot tipus de residus. c.2) Protecció contra el soroll, de manera que el soroll percebut no posi en perill la salut de les persones i els permeti realitzar satisfactòriament les seves activitats. c.3) Estalvi d'energia i aïllament tèrmic, de manera que s'aconsegueixi un ús més racional de l'energia necessària per a l'adequada utilització de l'edifici. c.4) Altres aspectes funcionals dels elements constructius o de les instal·lacions que permetin un ús satisfactori de l'edifici."
L'amplitud dels aspectes continguts en la regulació legal i la prefiguració d'objectius que s'estableix donen el suport necessari a les mesures previstes en el Projecte en relació amb quatre elements: aigua, energia, materials constructius i residus.
La relació és tant específica com transversal.
V. Cal examinar, a continuació, els aspectes formals de l'expedient en el doble vessant documental i de tramitació, a la llum de les exigències de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat.
Pel que fa al primer aspecte, el text del Projecte va acompanyat d'una Memòria que expressa el marc normatiu i en justifica el contingut, i dóna compte de les consultes efectuades i de les aportacions estimades.
També hi consta un estudi o informe econòmic sobre la significació i l'impacte de les mesures.
En canvi, hi manca la llista de les disposicions afectades i la taula de vigències que exigeix l'article 63.2.
En no crear-se una nova unitat administrativa, ni modificar-se'n una ja existent, no s'havia d'acomplir el requeriment de l'article 63.3.
El director general de Polítiques Ambientals i Sostenibilitat inicià l'expedient del Projecte de decret.
La proposta ha estat objecte d'exposició al públic (anunci al DOGC de 27 de maig de 2005), s'ha donat audiència a diverses entitats i organismes i s'ha realitzat la consulta institucional a altres departaments de la Generalitat.
En la memòria es reflecteixen aquests tràmits, amb la consideració diferenciada de cada escrit, si bé es relacionen sense diferenciar els tres tràmits al·ludits.
S'ha sol·licitat l'informe preceptiu de l'Institut Català de les Dones, que ha emès el parer corresponent.
També ha estat informat pel Consell Assessor per al Desenvolupament Sostenible de Catalunya, que ha expressat un criteri favorable amb observacions.
El Consell Assessor de l'Habitatge s'ha remès a la participació efectuada pels seus membres en tràmit d'audiència, de manera que, pròpiament, no ha expressat cap parer.
La Comissió de Govern Local ha expressat un parer favorable després d'exposar diverses observacions.
El Consell Tècnic també ha informat, en via prèvia, sobre el Projecte de decret.
D'acord amb la Llei 7/2005, de 8 de juny, el Projecte de decret ha de ser informat pel Consell de Treball, Econòmic i Social.
De l'expedient es dedueix que ha estat sol·licitat però no consta que s'hagi emès.
D'altra banda, hi consta que s'ha acomplert el tràmit consistent en l'informe jurídic de l'advocat de la Generalitat, que exigeix l'article 65.1 de la Llei 13/1989 i l'article 4.1.a) de la Llei 7/1996, de 5 de juliol.
En definitiva, es pot afirmar que la tramitació ha estat correcta, només amb les mancances indicades, i que la documentació és completa, llevat de la manca de la llista de disposicions afectades i la taula de vigències.
Entrant ja en l'anàlisi del contingut del Projecte, cal fer algunes observacions de caràcter general.
En primer lloc, en ser una disposició de fort contingut tècnic, molts dels conceptes utilitzats no són de fàcil coneixement, o bé d'interpretació unívoca.
En aquest sentit, seria molt útil, i possiblement fins i tot necessari, fer una bona aplicació i desenvolupament de la norma, un aclariment previ de conceptes i fórmules del text del Projecte, inclosos els annexos.
La inclusió, bé en un primer article o en una disposició addicional o en un annex, d'una relació de definicions és altament recomanable.
En la consideració dels diversos preceptes s'insistirà, a efectes il·lustratius, en aquest punt.
Una segona qüestió general important és la relativa a l'organització i el control de l'aplicació de les mesures introduïdes pel decret.
El Projecte no conté cap disposició relativa als òrgans responsables de verificar l'acompliment inicial i posterior de les condicions detallades que introdueix.
Com que es tracta de requisits per a la construcció i el funcionament d'edificis, es pot entendre (article 8) que implícitament es remet a les administracions responsables de la seva autorització -que normalment són les autoritats locals-, les quals en exercir facultats autoritzatòries d'obra nova, reforma o finalització d'obres, i d'ús hauran de verificar el compliment de la nova normativa.
Però això no es diu expressament, i seria extraordinàriament útil aclarir aquests aspectes, si es vol un grau estimable de compliment.
I el mateix es pot dir en relació amb el manteniment de les mesures.
D'altra banda, no existeix cap referència o al·lusió a les conseqüències de l'incompliment, llevat de les que implícitament derivarien de la no-autorització.
La Llei estatal 38/1999 tampoc no preveu una regulació d'un sistema de sancions, sinó que tot ho fa per la via de responsabilitats i garanties civils, en les relacions entre els agents que intervenen en l'activitat de construcció.
Certament, que aquests remeis són importants per contribuir a assegurar que es compleixin les condicions previstes en el Projecte de decret.
Ara bé, són insuficients particularment pel que fa al manteniment de les condicions.
És clar, òbviament, que un decret no és l'instrument per introduir un sistema de sancions, atesa la reserva de llei en aquest camp, però sorprèn el silenci absolut de l'Administració responsable, que hauria de ponderar la conveniència que mitjançant l'instrument legal adequat es fes front en el futur a aquest buit.
Una altra observació general es refereix a una manca de previsió sobre la relació del nou Decret amb les ordenances municipals.
El tema és significatiu, ja que alguns municipis, segons s'expressa en l'expedient, s'han avançat i han regulat alguns aspectes que ara són objecte de consideració per la disposició autonòmica projectada.
Seria aconsellable incloure alguna previsió sobre coordinació normativa amb les entitats locals i sobre l'adaptació de les ordenances al Decret autonòmic.
Finalment, cal assenyalar que el Projecte de decret no preveu la revisió dels preceptes que estableix.
Sembla que no hi ha dubtes que legalment és necessari preveure la revisió, i aquesta és legalment necessària en relació amb els paràmetres d'eficiència energètica, ja que l'article 4.1 de la Directiva 2002/91/CE disposa la necessitat de fer-ho per períodes no superiors a cinc anys.
A continuació examinem els diversos articles i les disposicions.
En el detall dels usos seria convenient donar a la relació d'exemples un caràcter no exhaustiu, sinó merament il·lustratiu.
En aquest sentit, la relació es podria iniciar amb expressions adequades: "com", "en tot cas",...
També, caldria precisar, encara que alguns exemples ja ho posen en relleu, que les normes s'apliquen als edificis amb els usos previstos, siguin els edificis de titularitat pública o privada.
A fi de seguir una sistemàtica homogènia abans dels exemples d'usos esportius caldria incloure l'al·lusió genèrica a l'ús esportiu.
Per coherència amb els criteris subjacents a l'enumeració d'usos inclosos, es remarca l'absència de l'ús comercial en edifici exclusiu.
Finalment, caldria precisar si la simple implantació d'un dels usos relacionats en un edifici comporta o no l'exigència de compliment dels paràmetres.
En l'apartat 3.4 es recomana la referència genèrica a l'ús esportiu.
En la línia 3 de l'apartat 1 s'hauria de refer la redacció i la puntuació.
L'apartat 4.3 planteja la incògnita de què es vol dir exactament amb l'expressió "factor solar S".
Si no hi ha una accepció tècnica unívoca caldria precisar què és "l'efecte Joule".
Caldria precisar expressions constructives, que no són d'intel·ligència inequívoca, com verificació creuada, coberta ventilada, coberta enjardinada.
També caldria aclarir el concepte de família de paràmetres esmentat en l'apartat 6.2, ja que l'explicació introduïda és ambigua.
Sobre l'al·lusió al projecte executiu de l'apartat 7.2, es remet al comentari de l'article 8.
Podria ser convenient que la remissió a la normativa vigent precisés quin aspecte hi queda ordenat.
Això és, si es remet a un pla de gestió de residus específic o als plans de gestió de residus en general; o al programa de gestió de residus de la construcció.
Aquest precepte al·ludeix a la diferenciació entre projecte bàsic i projecte executiu, la qual no sempre troba suport en les diverses regulacions específiques, així, per exemple, la Llei 24/1991, de 29 de novembre, de l'habitatge, utilitza l'expressió projecte o projecte constructiu i projecte executiu.
A fi d'assegurar una referència més universal se suggereix no qualificar o adjectivar el projecte, sinó al·ludir a la seva funció i utilitzar expressions com projecte a efectes d'autorització o projecte per inici d'obres.
Es troba a faltar una al·lusió a la documentació final d'obra que dóna lloc a les autoritzacions administratives relacionades amb l'ocupació.
Pel seu contingut aquesta disposició es podria qualificar més adequadament com a disposició addicional.
D'altra banda, en precisar les circumstàncies que donen lloc o exclouen l'aplicació de la nova normativa, s'ha d'entendre que l'Administració ha ponderat les diverses alternatives possibles.
En la llista de criteris de demanda falta la referència a administratiu (centre de l'Administració pública, banc, oficines).
Es pot elevar al Govern per a la seva aprovació el Projecte de decret, tenint en compte les observacions realitzades.