Michael Burgess era professor emèrit d'Estudis federals de la Universitat de Kent (Regne Unit).
El seu interès pels estudis federals es remunta a la seva tesi doctoral, que va fer en els anys setanta.
Els seus interessos de recerca abracen diversos camps, com el federalisme comparatiu, la tradició britànica del federalisme, la política constitucional canadenca, la Unió Europea i la integració europea.
A més d'haver publicat nombrosos treballs i articles, ha coeditat col·leccions i és autor de diversos llibres, entre els quals destaca In Search of the Federal Spirit, publicat el 2012.
Els termes federalisme i federació són conceptes molt arrelats en la literatura sobre ciències polítiques, però continuen sent controvertits perquè, en la pràctica, els termes federal, federalisme i federació s'entenen de manera diferent.
En aquest article breu es destaca la importància de disposar de definicions clares per referir-se a aquests termes.
En segon lloc, s'analitza la relació entre democràcia liberal i federalisme, assenyalant que un cert nombre de valors que sustenten els sistemes polítics federals també encaixen en els principis democràtics.
L'últim apartat se centra en alguns dels aspectes mal entesos del federalisme, utilitzant el cas britànic com a exemple empíric.
És ben sabut que avui dia al voltant del 40% de la població mundial viu en estats o sistemes polítics considerats «federals», entre ells els Estats Units, Canadà, Austràlia, Índia, Àustria, Suïssa, Alemanya, Bèlgica i Malàisia.
Però, què vol dir ser «federal»?
Quines són les característiques dels estats «federals»?
El terme «federalisme» deriva originalment de la paraula llatina foedus, que significa 'contracte', 'compacte', 'conveni' i 'acord', i sorgeix en l'àmbit de les relacions internacionals.
Actualment hi ha una distinció conceptual important entre els termes «federalisme» i «federació» (Burgess 2006; Gagnon et al.
En poques paraules, el federalisme encoratja la federació.
És la força motriu de la federació i té per objecte protegir, preservar i promoure el que anomenem «la política de la diferència», és a dir, el reconeixement i el respecte formal de la diversitat en l'àmbit constitucional, legal i polític.
La «diversitat», en sentit ampli, designa les característiques culturals-ideològiques i socioeconòmiques en les societats en què tenen rellevància política o, en altres paraules, on s'expressen políticament.
Per característiques culturals-ideològiques, entenem una combinació de diferències lingüístiques, religioses, nacionals, ètniques, històriques, filosòfiques, territorials i fins i tot politicopsicològiques.
Per contra, la noció de divisions socioeconòmiques es refereix al repartiment i a la redistribució dels recursos econòmics, la igualtat i la desigualtat social i econòmica, la inversió pública en infraestructures, el desenvolupament regional, la classe social i l'estructura global de l'economia.
És important assenyalar que aquestes divisions socials són presents en alguna combinació en tots els estats, però no totes tenen rellevància política.
Així mateix, hi ha diferents combinacions o patrons que sí que tenen rellevància política, de manera que la política de la diferència i la diversitat engloba diferents diferències i diverses diversitats de forma i contingut a cada estat.
Avui dia, és àmpliament reconegut que la dimensió sociocultural, considerada per ella mateixa, està en gran part vinculada a la política «de la identitat» i que els temes en què hi ha conflicte són, en general, molt menys negociables que els de caràcter socioeconòmic.
A la pràctica, per descomptat, aquests conjunts de divisions se superposen i es barregen per produir constel·lacions úniques de patrons de divisió.
Si ens fixem en les federacions, és obvi que es tracta d'estats; són estats federals.
Utilitzem el terme «federal» per qualificar el terme «estat».
Però què significa la descripció formal d'«estat federal» i què el distingeix dels estats formalment no federals?
La resposta és alhora simple i complexa.
L'estat federal sol fer referència a un estat en què la política de la diferència i la diversitat s'uneixen a la política del reconeixement, de manera que s'incorporen formalment a una constitució escrita, al sistema jurídic i al sistema polític.
I és essencial que aquestes estructures estatals funcionin en la pràctica i no només en teoria (Burgess 2006).
Alguns estats formalment federals, com la Federació de Rússia, disposen de tota la parafernàlia institucional característica de les estructures federals, però en la pràctica no funcionen com hauria de funcionar una federació, en gran part a causa de la intimidació als partits de l'oposició, la violació dels drets humans, la corrupció galopant i una forma extremadament limitada de democratització.
En resum, tenen l'aparença d'una federació formal, però no tenen substància en el seu funcionament.
Per contra, en els estats federals que funcionen, el federalisme en la federació està institucionalitzat, de manera que la diferència i la diversitat són capaces d'existir i expressar-se com a força motriu de la federació.
Les formes a través de les quals les federacions busquen mantenir la seva «federalitat», és a dir, la capacitat per continuar sostenint el federalisme enfront de nous reptes i canvis constants, són variades i complexes (Burgess 2012).
Invariablement, el principi «territorial» és el que ha caracteritzat la majoria de les federacions formals, com les que hem identificat més amunt.
Els components bàsics d'aquestes federacions són el que anomenem «unitats constituents», que estan vinculades territorialment i integren comunitats polítiques diferents que, juntes, produeixen alguna cosa —una unió federal d'(antigues) entitats o estats i un sol poble— que és més gran que la suma de les parts.
Però encara que aquestes unitats formen part de l'estat federal, en sentit estricte, en virtut d'un acord constitucional inicial, són subestats de la federació més àmplia, que en ella mateixa pot crear altres subestats en el seu territori.
En la majoria dels casos, són aquestes unitats o grups d'unitats constituents les que contenen el federalisme que, tal com hem dit, encoratja la federació.
Aleshores, com hauríem de definir l'estat federal?
Considerem aquesta simple definició: un estat sobirà que es distingeix d'altres estats per la forma en què les seves unitats constituents estan fermament integrades en els processos de presa de decisions del govern federal sobre una base sòlida constitucionalment.
Es tracta d'una definició de treball molt àmplia que expressa amb precisió la idea que les parts constituents de l'estat estan vinculades al conjunt més ampli de la federació.
Aquestes parts no estan subordinades constitucionalment al govern federal, sinó que, en termes generals, en formen part integral.
Mitjançant una clara divisió d'atribucions i competències, col·laboren amb el govern federal en les principals institucions polítiques de l'estat, alhora que gestionen els seus sistemes de govern garantits per la Constitució i processos de polítiques públiques en l'àmbit subestatal.
Això genera una varietat àmplia de models federals, cadascun amb el seu mètode d'elaboració de polítiques públiques i assignació de recursos sota un sistema determinat de relacions intergovernamentals (RIG) que reuneix periòdicament tots els governs, funcionaris i ministres dels dos (en alguns casos, tres) nivells de presa de decisions per resoldre problemes (Poirier et al.
Abans d'allunyar-nos del nostre plantejament principal sobre el federalisme i la federació, cal assenyalar, així mateix, que les federacions no són els únics estats del món que preserven i protegeixen la diversitat.
Per aquesta raó, en la frase introductòria ens hem referit tant als estats federals formals com als sistemes polítics federals informals (Burgess 2012).
Aquesta distinció és relativament recent en la literatura convencional sobre federalisme comparat i es refereix essencialment als estats formalment no federals, com l'Índia o Espanya, que no obstant això tenen una mena de compromís constitucional escrit, a més d'un enfocament pràctic a problemes que són «federals» en tot menys en el nom.
Per tant, és important la distinció entre l'estat en teoria i el sistema polític en la pràctica.
És interessant observar que aquests exemples són exactament el contrari que el cas rus esmentat més amunt.
L'estat plurinacional del Regne Unit és un altre exemple d'estat formalment no federal amb un historial provat de protecció, preservació i promoció de la identitat nacional subestatal, però que encara no té una constitució escrita codificada formalment.
Aquest repàs breu del federalisme i la federació no estaria complet si no es prestés certa atenció a la qüestió de la democràcia liberal occidental, que, d'alguna manera, permet articular tot l'anterior.
Hem de reconèixer que hi ha moltes formes de democràcia, que es manifesten de manera diferent segons el context.
La majoria dels estats formalment federals s'han creat al llarg de la història o han evolucionat gradualment a partir d'estructures imperials prèvies —com a Amèrica del Nord, Amèrica del Sud i Australàsia— o han sorgit a Europa com a conseqüència de la Segona Guerra Mundial o el final de la guerra freda.
Podríem afirmar que els nous models federals de Bòsnia i Hercegovina el 1995, Etiòpia el 1995 i l'Iraq el 2005, tots ells sorgits a partir de crisis traumàtiques posteriors a un conflicte i que van implicar intervencions internacionals de diversa índole, són d'un altre tipus en diversos sentits.
Però el més important és que, amb poques excepcions notables, aquests països han estat i continuen sent democràcies liberals.
El que cal destacar aquí amb més força és que les federacions formals i els sistemes polítics federals informals només poden sobreviure en les democràcies liberals pròsperes.
La raó és que únicament en aquests estats i sistemes es pot garantir la política de protecció de la diferència i la diversitat des de l'àmbit constitucional, jurídic i polític.
Al capdavall, aquest és un dels objectius principals de la federació formal i de les pràctiques operatives dels sistemes polítics federals.
Aleshores, què té la democràcia liberal que encaixa tan bé amb els estats i els sistemes polítics federals?
La resposta es troba en la teoria democràtica, però per al que aquí ens ocupa, podem identificar un seguit de valors i principis que són indispensables per al funcionament saludable d'una democràcia liberal plurinacional.
Considerem els elements següents: l'estat de dret; la independència del poder judicial; eleccions periòdiques dels principals estaments de l'estat mitjançant vot secret de tots els ciutadans de més de 18 o 16 anys inscrits en el cens electoral; un sistema de partits polítics competitiu; una oposició legítima al govern amb el dret de reemplaçar-lo; un govern local o municipal viable i funcional, i una sèrie de drets humans codificats en la legislació o en forma de carta de drets.
Aquests principis democràtics liberals se sustenten, per descomptat, en un conjunt de valors humans bàsics que inclouen la protecció i la recerca incessant de la llibertat, un compromís públic en favor de diferents formes d'igualtat i la provisió per part de l'estat de la seguretat i el benestar de la ciutadania en general.
Si reprenem la idea dels dos vessants idèntics del federalisme —el vessant cultural-ideològic i el socioeconòmic—, ens adonem de seguida de fins a quin punt aquests valors i principis democràtics liberals permeten que les reivindicacions de la política de la identitat puguin existir i expressar-se amb llibertat i, en general (però no sempre), sense por.
Els valors fonamentals inherents al federalisme, com la dignitat humana, la igualtat, la tolerància, el respecte, el reconeixement, la reciprocitat i l'empatia encaixen perfectament amb els valors democràtics liberals, de la mateixa manera que els principis federals d'aliança igualitària, contracte, cortesia (lleialtat), autogovern i govern compartit, i autonomia (Burgess 2012).
Tenint això en compte, és fàcil rebutjar els models federals històrics de la Unió Soviètica (URSS), Iugoslàvia i Txecoslovàquia com federacions genuïnes, malgrat el que opinen alguns estudiosos americans, perquè, encara que alguns continuïn defensant de paraula la idea federal, no són democràcies liberals.
L'URSS havia establert l'anomenat «Consell de Nacionalitats», i el model federal de Iugoslàvia de 1974 reconeixia sis repúbliques nacionals constituents, però, en realitat, es tractava de règims militars autoritaris en què totes les línies de comunicació política passaven per un únic partit central controlat per una petita elit.
Després d'examinar el federalisme, la federació i la democràcia liberal, és útil per al cas que ens ocupa repassar molt breument alguns dels aspectes més incompresos del federalisme (tal com se solen entendre) i exposar algunes de les crítiques més conegudes sobre aquest tema que apareixen sovint en la premsa diària britànica o que estan en la mentalitat de molts polítics que s'haurien d'informar millor però que no ho fan.
Una manera d'abordar aquests malentesos i aquestes crítiques és examinar el context en què es produeixen i qui els genera.
Al Regne Unit, el federalisme, com a idea viable i proposta pràctica, ha estat lamentablement ignorat i fins i tot ridiculitzat com la «paraula amb f».
Aquesta reacció emotiva irracional no es basa en una opinió sospesada i documentada acuradament; es tracta més aviat de divagacions d'una població i uns mitjans de comunicació confusos i majoritàriament analfabets en l'àmbit polític.
És com si el fet més aviat absurd d'escurçar les lletres del terme fos una manera intel·ligent d'eliminar-lo del discurs públic com una cosa indigna.
Si el situem en el context de l'Estat britànic i la Unió Europea (UE), no ens sorprendrà saber que, més que no pas aclarir el tema, ha afegit més llenya al foc, encara que consideréssim el que ha passat en els mitjans com una mena de debat públic permanent amb un públic informat i culte.
És com si diguéssim «no ho entenc, però hi estic en contra».
La gran majoria de la població britànica i els seus polítics desconeixen la seva història.
Durant gairebé 150 anys, la idea federal, els moviments federals i un discurs polític federal genuí, tot i que elitista, al voltant de la reorganització de l'Imperi britànic, la qüestió irlandesa i la pertinença a la UE han estat presents a la Cambra dels Comuns, la Cambra dels Lords i el Ministeri d'Afers Exteriors i la Commonwealth, això com en cercles governamentals més amplis (Burgess 1995; Kendle 1989).
Avui dia, és irònic que els partidaris de la idea federal per al Regne Unit hagin estat criticats per voler trencar la unió, mentre que els federalistes britànics que defensen una Europa federal són condemnats per voler anar massa lluny en la integració econòmica i política.
Però aquest és, de fet, el veritable punt de partida.
La idea federal pot ser alhora centralista i descentralitzadora segons les circumstàncies, de manera que el que s'interpretaria com un moviment essencialment descentralitzador per a un Regne Unit federal, es consideraria un moviment centralitzador a Bòsnia i Hercegovina i a la UE.
En conseqüència, podem entendre per què a algunes persones els sembla confús.
La ironia va fins i tot més enllà si reconeixem que una Europa federal no consisteix a crear un estat, i molt menys un estat unitari, sinó, per contra, una unió descentralitzada, que en l'argot polític actual no és ni carn ni peix.
Es tracta d'una unió de diferents parts en que es mesclen importants elements federals, confederals, supranacionals i intergovernamentals.
En altres paraules, està centralitzant amb l'objectiu de redefinir-se en una forma d'unió més madura i avançada, però descentralitzada.
La UE actual és, sens dubte, l'última expressió institucional de la idea federal europea, però encara li queda molt per fer pel que fa a la reforma institucional i la democratització per apropar-la al gran públic, un públic que al Regne Unit no entén els seus orígens històrics ni la seva evolució, ni per a què serveix avui dia, ni com funciona i quins avantatges públics ofereix als ciutadans.
No és estrany que el fet de plantejar un referèndum a aquest electorat, immers en un lent degoteig de desinformació i notícies falses per part dels mitjans durant més de quaranta anys, hagi produït un resultat tan negatiu, el juny de 2016, tant per als britànics com per als europeus.
Al Regne Unit, la idea federal no ha estat mai realment objecte d'un debat públic seriós i informat.
Es tracta d'una idea política fàcil de tergiversar i demonitzar i, tot i així, pot ser un motiu d'esperança per a les generacions futures.
Citació proposada: Burgess, M. 2017.