Aquest Dictamen té per objecte el Projecte de decret sobre la pesca-turisme i el turisme pesquer i aqüícola en aigües marítimes i continentals de Catalunya.
El Projecte consta d'un preàmbul, nou articles, una disposició addicional, dues disposicions finals i dos annexos.
En el preàmbul s'assenyala el marc competencial i legal en què s'insereix la norma projectada i la finalitat, que és permetre complementar les rendes del sector de la pesca, l'aqüicultura i el marisqueig mitjançant l'oferta d'activitats de caràcter turístic, educatiu i cultural, en donar resposta a la demanda social d'activitats de turisme pesquer i aqüícola.
Aquests objectius es desenvolupen en els nou articles en què s'estructura la norma.
L'article 1 conté l'objecte i l'àmbit d'aplicació; l'article 2, les definicions, i l'article 3, les condicions per a desenvolupar les activitats de pesca-turisme i turisme pesquer i aqüícola.
L'article 4 regula les activitats pesqueres i de demostració de pesca i l'article 5 la comunicació de la realització d'activitats de pesca-turisme i de turisme pesquer i aqüícola.
L'article 7 preveu el reconeixement dels centres de pesca-turisme i turisme pesquer i aqüícola, i l'article 8 la identificació de les persones i centres que realitzen aquestes activitats.
I l'article 9 regula el seguiment i control administratiu de les activitats.
Pel que fa a les disposicions, l'addicional crea el fitxer de dades de caràcter personal de les persones i dels centres que realitzen activitats de pesca-turisme i turisme pesquer i aqüícola en aigües marítimes i continentals de Catalunya.
Les finals faculten el conseller o la consellera per a adoptar les disposicions de desplegament del Decret d'acord amb el que estableixen els articles 4 i 7, i determinen l'entrada en vigor de la norma per a l'endemà de publicar-se al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya.
Finalment, l'annex 1 conté el logotip identificador de pesca-turisme o turisme pesquer aqüícola, i l'annex 2, el fitxer de dades personal creat en la disposició addicional.
La Comissió Jurídica Assessora és competent per a emetre dictamen preceptiu respecte dels projectes de reglament que es dictin per a desplegar les lleis o el dret comunitari, segons disposa l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, com ara és el cas, en què el Projecte en qüestió es dicta en desplegament de la Llei 2/2010, de 18 de febrer, de pesca i acció marítimes.
El conseller del Departament d'Agricultura, Ramaderia, Pesca, Alimentació i Medi Natural sol·licita que s'emeti el dictamen pel tràmit d'urgència i el president de la Comissió Jurídica Assessora així ho aprecia, de manera que s'emet el dictamen abans que s'acompleixi el termini ordinari de dos mesos previst legalment (art. 15.1 de la Llei 5/2005, de 2 de maig).
Quan es dictamina sobre un projecte reglamentari, cal examinar la competència de la Generalitat de Catalunya i l'habilitació del Govern per a dictar la norma de què es tracta; comprovar que s'hagin seguit els tràmits procedimentals previstos en la llei per a l'elaboració; i, especialment, analitzar la legalitat del text normatiu.
La competència de la Generalitat de Catalunya per a dictar el Decret resulta dels títols competencials exclusius reconeguts en l'article 119 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya (EAC) en matèria d'activitats marítimes i en l'article 171 de l'EAC en matèria de turisme.
Aquest règim competencial atorga a la Generalitat, d'una manera íntegra, la potestat legislativa, la potestat reglamentària i la funció executiva (art. 110 de l'EAC).
La Generalitat de Catalunya, per tant, té competència per a dictar el present Projecte de decret.
En aquest supòsit, també existeix una previsió específica en la disposició final tercera de la Llei 2/2010, de 18 de febrer, de pesca i acció marítimes, d'acord amb la qual s'autoritza el Govern a adoptar les disposicions necessàries per al desenvolupament i aplicació de la Llei.
A més, la disposició final quarta estableix que "El Govern, en el termini d'un any a partir de l'entrada en vigor d'aquesta llei, ha d'impulsar la regulació específica de les activitats de turisme pesquer i aqüícola", entre les quals destaca la prevista en l'apartat f) de l'article 5 de la mateixa Llei: fomentar la diversificació econòmica del sector pesquer.
El Govern, per tant, té habilitació suficient per a dictar el Projecte de decret.
La tramitació del Decret projectat ha estat impulsada per l'Escola de Capacitació Nauticopesquera de Catalunya juntament amb la Direcció General de Pesca i Afers Marítims.
La memòria general que exigeix l'article 64.1 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, i que annexa el Projecte de decret, conté la justificació de la necessitat de la disposició i l'adequació als fins que es persegueixen, el marc normatiu en què s'insereix la norma, la relació de les disposicions afectades pel Projecte i la taula de vigències, la competència de la Generalitat sobre la matèria, la relació de les persones a les quals s'ha de donar audiència i la procedència de sotmetre l'expedient a informació pública, com així es fa.
La memòria d'avaluació d'impacte de les mesures proposades que s'ha d'annexar a la memòria general (article 64.1 de la Llei 26/2010) conté un informe d'impacte pressupostari, un informe d'impacte econòmic i social i incorpora un informe d'impacte normatiu.
L'informe d'impacte de gènere que exigeix l'article 64.3.d) de la Llei 26/2010 ha estat realitzat per part de l'Institut Català de les Dones, el qual fa diverses recomanacions.
També fan observacions al text l'Autoritat Catalana de Protecció de Dades i el Consell de Treball Econòmic i Social en llurs informes preceptius.
El Projecte ha estat sotmès a informació pública.
El secretari de la Comissió de Govern Local de Catalunya va certificar que, en la sessió de 25 de juny de 2012, es va informar favorablement sobre el Projecte de decret i que l'acord es va adoptar per consens.
En compliment del que estableix l'article 66 de la Llei 26/2010, el text projectat s'ha sotmès a consulta interdepartamental.
L'expedient conté, com és preceptiu (art. 64.5 de la Llei 26/2010), la relació de les observacions i les al·legacions formulades en els tràmits anteriors i les raons que han dut a estimar-les o a desestimar-les.
D'acord amb el que estableix l'article 65 de la Llei 26/2010, el responsable d'Anàlisi i Tramitació Normativa i l'advocada en cap del Departament d'Agricultura, Ramaderia, Pesca, Alimentació i Medi Natural van emetre l'informe jurídic final sobre el Projecte de decret.
Clou l'expedient el certificat del secretari del Consell Tècnic segons el qual queda vista la iniciativa SIG12AAM0416 per al Projecte de decret sobre la pesca-turisme i el turisme pesquer i aqüícola en aigües marítimes i continentals de Catalunya.
El procediment ha seguit, doncs, els tràmits legals, tot i que cal fer-hi les observacions següents:
a) Com es dirà amb detall en el fonament jurídic VI, resulta insuficient la part de la memòria que ha de justificar l'adequació del projecte normatiu als fins que es persegueixen.
En aquest sentit cal recordar que aquesta Comissió Jurídica Assessora s'ha pronunciat reiteradament (Dictàmens 39/10 i 336/10) sobre la importància de la memòria explicativa, i el caràcter dinàmic i la naturalesa valorativa que té pel que fa a l'elecció a favor d'una o altra opció de les que es presenten al Govern.
Així, és important el caràcter explicatiu de la memòria no només perquè la resta de tràmits compleixin la seva funció correctament (l'audiència als interessats, la informació pública o la mateixa intervenció de l'òrgan consultiu), sinó també perquè, en haver-se de referir al contingut material de la norma, s'ha de pronunciar sobre aquelles opcions que es presenten al Govern en el marc de la legalitat i ha d'incorporar durant la tramitació ulteriors elements de valoració i de judici.
En aquest cas, la memòria que s'annexa al projecte no justifica suficientment les opcions preses i provoca, com seguidament es dirà, força dubtes interpretatius que dificulten el necessari enteniment inequívoc de la norma per part dels seus destinataris.
b) En l'expedient s'esmenta en diverses ocasions el fet d'haver consultat el Consell de Pesca i Afers Marítims i d'haver valorat les seves observacions, però no hi consta ni l'escrit en què se sol·licita l'informe, ni l'informe emès, ni el certificat d'haver-lo emès.
Aquest informe, que ha d'emetre l'òrgan i que no pot ser substituït per les al·legacions individuals dels seus membres, és preceptiu en virtut del que disposa l'article 99.a) de la Llei 2/2010.
Sobre això és oportú recordar la necessitat que, conforme a l'article 27.1 del Decret 69/2006, d'11 d'abril, d'aprovació del Reglament d'organització i funcionament de la Comissió Jurídica Assessora, els expedients que es trameten a aquest organisme consultiu per a emetre'n dictamen siguin íntegres, com ja s'ha indicat en d'altres ocasions (dictàmens 287/07, 26/08, 89/08, 305/08, 133/09, 358/10 i 210/10).
Es tracta d'una mancança que cal esmenar.
El marc normatiu del Projecte es constitueix, fonamentalment, per la Llei 2/2010, de 18 de febrer, de pesca i acció marítimes.
Com s'ha indicat, l'article 5.f) d'aquesta Llei estableix com a finalitat fomentar la diversificació econòmica del sector pesquer.
I s'inclouen en aquest concepte de "diversificació econòmica", segons l'article 3.m), "totes les activitats vinculades totalment o parcialment amb la pesca marítima i l'aqüicultura que permeten millorar o complementar les rendes de les persones que integren el sector pesquer, com ara el turisme pesquer i l'aqüicultura".
El Projecte, en principi, s'adequa a aquest marc normatiu.
Però cal fer una consideració general sobre el seu contingut: la lectura conjunta de l'articulat d'aquest projecte no permet entendre amb claredat si l'objecte a regular és el sector pesquer o l'activitat de pesca turística; de manera que, si fos això últim, la regulació es podria projectar també -injustificadament i de forma limitativa sense cap previsió legal sobre això- sobre embarcacions no pertanyents al sector pesquer (per exemple, embarcacions turístiques de passatgers).
Així, sembla clar a l'article 1 apartats 1 i 2 que la norma es refereix exclusivament al sector pesquer.
Però ja no resulta tan clar en l'article 2.d) (quan es refereix a "professionals del sector"), o en l'article 3.
Aquesta Comissió Jurídica recomana, per tant, que si l'únic objecte a regular és el de determinades activitats turístiques de pesca relacionades exclusivament amb el sector pesquer i no la projecció d'aquestes activitats en embarcacions no pertanyents a aquest sector, es doni nova redacció a aquells articles per tal que no invitin a confusió.
Altrament, no quedaria clara la recíproca intervenció dels operadors turístics en les activitats de turisme pesquer, que podrien quedar en situació de desavantatge.
Moltes de les observacions que seguidament es formulen deriven també de la manca de claredat del Projecte en aquest sentit.
Observacions específiques sobre l'articulat i els annexos:
Conté algunes expressions retòriques (per exemple, el segon paràgraf) que no troben cap suport en les memòries que s'adjunten al Projecte.
Se'n recomana, per tant, la supressió.
Aquest precepte és força heterogeni.
Tal vegada fóra més àgil de lectura si es dividís en dos articles.
Un primer dedicat a l'objecte i a l'àmbit d'aplicació (apartats 1 i 3).
I un article 2, que podria contenir l'apartat 2 amb un títol adient.
També, a nivell formal, caldria invertir les lletres g) i h) de l'apartat 2, ja que és més correcte deixar com a darrera la clàusula residual.
Quant al fons, de la redacció sembla derivar-se (per exemple, l'apartat 1) que s'estan regulant totes les activitats vinculades parcialment o totalment amb la pesca que permetin millorar o complementar les rendes de les persones que integren el sector pesquer, quan de fet només se'n regulen tres de molt concretes.
De l'expedient no es deriva que aquestes puguin ser totes les activitats a desenvolupar, és a dir, les úniques que siguin exercitables, i, per tant, aquest article 1 tindria un contingut limitador que caldria evitar amb una altra redacció.
D'altra banda, la redacció en termes tan amplis i omnicomprensius de l'apartat 3 -i per connexió, l'article 5.2.c)- hauria exigit que en la memòria justificativa s'haguessin ponderat els problemes i els riscos de la confluència de tots els sectors de l'ordenament que se sobreposen al que ha de regir les activitats regulades, especialment tenint en compte que darrere d'aquesta activitat hi ha un tema de seguretat de les persones que participaran en tals activitats i de drets dels consumidors i usuaris.
Són diverses les al·legacions formulades en aquest supòsit que no han trobat una resposta clarificadora.
Defineix quatre conceptes: "centre de turisme pesquer i aqüícola", "demostració de pesca", "pesca-turisme", i "turisme pesquer i aqüícola".
Els tres darrers són les tres activitats que regula ex novo el Projecte de decret i la primera és la unitat empresarial o comercial que es pot constituir per a gestionar dues d'aquelles activitats.
La definició de l'activitat de "turisme pesquer i aqüícola" no és clara: de la redacció pot derivar-se que els turistes pugen a bord d'embarcacions no pesqueres o que resten a terra, i a més, no s'especifica el tipus d'activitat a desenvolupar.
Aquest és un d'aquells preceptes al llarg de la norma que confonen el lector ja que no se'n deriva fefaentment que l'objecte de regulació sigui el sector pesquer.
Tampoc no pot extreure's de la memòria que s'adjunta al Projecte.
Per tant, caldria completar i fer més entenedora la definició de "turisme pesquer i aqüícola", tot indicant-ne si està referida exclusivament a aquest sector, el tipus d'activitat i el lloc on es pot desenvolupar.
Es titula "Comunicació de la realització d'activitats de pesca-turisme i de turisme pesquer i aqüícola"; per tant, sembla que exclouria de la regulació l'activitat de demostració de pesca, tot i que l'apartat 1 es refereix a "les persones que realitzen les activitats regulades en aquest Decret", es a dir, que també es refereix a aquelles que realitzen demostracions de pesca.
Cal salvar aquesta contradicció.
e) El que s'acaba d'indicar és un problema que també es detecta en altres articles del Projecte en relació amb l'activitat de demostració de pesca, que no està qualificada com a complementària de la pesca professional (per exemple, l'article 3.2, en relació amb la rúbrica, i l'article 6).
La manca d'una explicació més aprofundida en la memòria sobre aquesta activitat tampoc no permet saber quan s'inclou o no en la regulació de cada precepte.
Caldrà, per tant, comprovar si tots els articles i annexos (per exemple, si s'exclouen les persones dedicades a les demostracions de pesca del fitxer de dades de caràcter personal) són o no extensibles a l'activitat de demostracions de pesca.
El mateix títol de la norma projectada no la inclou, i, si es vol donar rellevància a la regulació, caldria fer-ho.
En qualsevol cas, es recomana que, per a més claredat, tota la regulació que afecti aquesta activitat de demostració de pesca es recondueixi en un sol article.
Estableixen que la inexactitud, la falsedat o l'omissió, de caràcter essencial, en qualsevol dada o document que acompanya la comunicació d'inici d'activitat comporta deixar sense efecte el tràmit de comunicació.
Aquesta norma reprodueix en els mateixos termes el que, d'una manera molt àmplia, ja estableix l'article 38.1 de la Llei 26/2010.
Però és justament a les normes reglamentàries a qui correspon precisar aquests termes legals i indicar, en aquest cas, quines inexactituds, falsedats o omissions són les que tenen caràcter essencial, en atenció a la seguretat jurídica dels afectats.
Pot tenir una lectura contradictòria amb el règim de comunicació que s'estableix en l'àmbit de l'aqüicultura: si els plans indiquen el nombre d'establiments d'aqüicultura que poden realitzar l'activitat regulada aleshores, en tractar-se d'un nombre d'establiments limitat, difícilment es pot establir un règim de comunicació i, més aviat, s'estaria davant d'un règim d'autorització.
Caldria evitar, doncs, aquesta lectura del precepte amb una nova redacció si realment es vol mantenir el règim de comunicació.
A més de la qüestió ja indicada en relació amb la poca claredat sobre si inclou o no l'activitat de demostració de pesca, presenta dificultats de comprensió quan estableix el sublímit de 3.005,06 euros en cas de mort d'un menor de 14 anys.
No s'entén si aquesta és la quantitat total o s'ha de sumar, a més, la de 30.000 euros.
Però, més en general, no consta en l'expedient que s'hagi acreditat la cobertura legal per a exigir l'assegurança com a requisit per a l'activitat, més enllà de la justificació material de la seva conveniència.
Un cop més és la incidència d'altres normes sectorials, no tingudes en compte en l'expedient, la que pot completar l'ordenació.
Preveu que mitjançant ordre "es poden establir" normes relatives al funcionament dels centres.
Tal i com ha assenyalat el CTESC al seu Dictamen, aquesta Comissió recomana que el verb tanqui un temps amb contingut imperatiu ("s'establiran") ja que l'ordre ha de servir, entre altres, per a regular els criteris de qualitat que han de complir els centres; i els criteris de qualitat dels serveis són aspectes irrenunciables des de la perspectiva de la Llei 26/2010 i de la Directiva de serveis, d'acord amb les quals la simplificació administrativa no ha de comportar una pèrdua de qualitat dels serveis i dels drets i garanties dels ciutadans.
Complementant el que s'acaba de dir, també caldria introduir en l'article 7.2 com a contingut de la declaració responsable la declaració que es compleixen els criteris de qualitat que es regulen per ordre.
Finalment, aquesta Comissió Jurídica Assessora observa que, segurament per la urgència al·legada, no consta que s'hagi fet una reflexió d'una manera aprofundida sobre totes les incidències que poden produir-se en la matèria regulada a partir d'altres sectors de l'ordenament implicats -navegació, turisme, hisenda, laboral, marítim i portuari, municipal, lleure, etc.-, que poden condicionar fortament l'assoliment de les finalitats perseguides.
La Comissió recomana que es faci una reconsideració menys precipitada sobre el contingut del Projecte, sobre quina és la seva finalitat i sobre com es pot assolir normativament d'una manera clara i entenedora, de manera que doni plena seguretat jurídica a llurs destinataris.
Un cop considerades les observacions formulades en aquest Dictamen, es pot elevar al Govern el Projecte de decret sobre la pesca-turisme i el turisme pesquer i aqüícola en aigües marítimes i continentals de Catalunya.