(projecte de decret legislatiu pel qual es modifica la Llei 6/1988, de 30 de març, forestal de Catalunya)
I. Se sol·licita d'aquesta Comissió Jurídica Assessora que dictamini els projectes de decret legislatius pels quals es modifiquen la Llei 12/1985 de 13 de juny d'espais naturals i la Llei 6/1988 de 30 de març forestal de Catalunya respectivament.
Tot i que la sol·licitud de dictamen fa referència als "expedients" en plural la documentació remesa integra un sol expedient i la petició parla de que sigui emès l'informe (un de sol) establert a l'article 3.1.a –no el b com diu la sol·licitud– del Decret legislatiu 1/1991 de 25 de març.
Aquest dictamen que correspon al Ple (art. 11.1.a) del Decret legislatiu 1/1991) ha d'examinar si els projectes de decret legislatius compleixen l'exigència d'ajustar-se als límits de l'autorització del Parlament i si s'han produït infraccions de procediment.
Aquesta Comissió emet el Dictamen amb urgència malgrat que no existeix petició formal de l'òrgan consultant atès que com després es dirà s'ha fixat un termini d'exercici de la delegació legislativa i els projectes de decrets legislatius s'han d'aprovar abans del seu venciment.
La potestat legislativa del Parlament de Catalunya s'exerceix mitjançant l'elaboració de lleis però aquesta potestat es pot delegar al Govern en els termes idèntics a aquells que en el supòsit de delegació de les Corts Generals estableixin els articles 82 83 i 84 de la Constitució (art. 33.1 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya).
Dels preceptes constitucionals als quals es remet l'Estatut d'autonomia hem de destacar que la delegació legislativa s'haurà d'atorgar d'una manera expressa per una matèria concreta i fixant el termini de l'exercici (art. 82.3 CE).
Es tracta ha declarat la jurisprudència d'una delegació receptícia per la qual s'amplia el poder normatiu de l'Administració mitjançant un apoderament singular referit a un tema i una matèria concreta (STS de 20 de maig de 1987).
La Llei 2/1994 de 24 de març autoritza el Govern de la Generalitat perquè dicti decrets legislatius aprovadors de textos articulats per tal que en l'àmbit de les competències de la Generalitat i d'acord amb el que estableix la disposició addicional tercera de la Llei 30/1992 de 26 de novembre –de conformitat amb la redacció que li dóna el Reial decret llei 14/1993 de 4 d'agost– adeqüi a aquesta Llei les normes amb rang de llei reguladores de procediments administratius sectorials –amb menció específica dels efectes estimatoris i desestimatoris que la falta de resolució expressa pugui produir– i en allò que sigui procedent els règims sancionadors i de recursos que s'estableixen en aquestes normes (art. 1.1).
Els termes de la delegació són els següents:
a) Els textos legals susceptibles d'adaptació es detallen en l'annex (art. 1.1).
b) El termini per a exercir la delegació finalitza en tot cas el 27 d'agost de 1994 (art. 2).
c) La delegació es pot exercir mitjançant un o més decrets legislatius cadascun dels quals s'entén que exhaureix la delegació conferida respecte a la matèria que reguli (art. 3).
d) Un cop el Govern hagi aprovat el decret o els decrets legislatius els ha de trametre al Parlament de Catalunya als efectes del que estableix l'article 127 del Reglament d'aquest (art. 4) és a dir per al control addicional de la legislació delegada que correspon que sigui efectuat pel Parlament.
L'annex al qual es remet l'article 1.1 de la Llei 2/1994 inclou la Llei 18/1985 i la Llei 6/1988.
La LPC va ser publicada el 27 de novembre de 1992.
La seva disposició final estableix que l'entrada en vigor de la Llei es produirà tres mesos després de la publicació en el Butlletí Oficial de l'Estat.
En conseqüència el termini inicialment establert per realitzar l'adequació dels procediments finalitzava el 27 d'agost de 1993.
Davant les dificultats per dur a terme l'adequació de procediments en el termini inicialment establert dificultats extensament enunciades en el preàmbul del Reial decret llei 14/1993 de 20 d'agost aquest Decret-llei en ús de l'autorització concedida en l'article 86 de la Constitució espanyola va donar nova redacció a la disposició addicional tercera de la Llei 30/1992 substituint el termini inicial de sis mesos pel de divuit mesos que finalitza el 27 d'agost de 1994 tal com ho recull l'article 2 de la Llei catalana 2/1994.
Com ha recordat aquesta Comissió Jurídica Assessora (Dictamen 105/94) tant la Llei estatal 30/1992 com amb anterioritat la Llei catalana 13/1989 es fonamenten en un principi general de favor libertatis que implica una preferència legislativa pels efectes estimatoris del silenci i la consideració com a no normal o ordinària la solució negativa.
Dit d'una altra manera el criteri favorable al silenci positiu només s'hauria d'alterar en aquelles situacions en les quals així convingués a l'interès general tal com ha assenyalat aquesta Comissió Jurídica Assessora en els seus dictàmens 4/94 i 36/94.
" Si venciese el plazo de resolución y el órgano competente no la hubiese dictado expresamente " es produeixen els efectes jurídics de l'acte presumpte podent entendre's estimades les sol·licituds formulades pels interessats en els supòsits relacionats en l'article 43.2 i desestimades en els del paràgraf 3 del mateix article advertint però que entre els supòsits del paràgraf 2 figura sota la lletra c el següent: " En todos los casos las solicitudes en cuya normativa de aplicación no se establezca que quedarán desestimadas si no recae resolución expresa ".
La nova regulació es complementa amb la inclusió entre els actes administratius nuls de ple dret dels actes presumptes contraris a l'ordenament jurídic pels quals s'adquireixen facultats o drets quan manquen els requisits legals per a la seva adquisició (art. 62.1.f).
Aquests principis i criteris que conté la Llei 30/1992 són els que han de regir l'exercici de la delegació legislativa com expressament diu l'article 1.2 de la Llei 2/1994.
Els projectes de decret legislatius abasten també el règim sancionador matèria sobre la qual cal recordar el següent:
Com ja s'ha dit en el fonament II la Llei 2/1994 autoritza l'adequació a la Llei 30/1992 en allò que sigui procedent dels règims sancionadors.
El sentit modern de la reserva legal segons la doctrina científica adquireix una nova dimensió: no és tant el deure del legislador de tipificar les infraccions i sancions com la possibilitat de fer-ho ell directament o encarregar-ho a l'Executiu.
Negar aquesta concepció significaria retallar al Parlament la seva llibertat de decisió.
Si a través de la Llei 2/1994 ha autoritzat el Govern a modificar la Llei 26/1985 quant al règim sancionador i l'ús d'aquesta autorització queda sotmesa (art. 4) al control del Parlament s'ha d'admetre en principi la possibilitat d'establir el règim sancionador per la via del decret legislatiu que constitucionalment és una norma amb rang de llei (art. 82.1 CE) nascuda en el cas objecte d'aquest dictamen d'una delegació legislativa del Parlament en favor del Govern de la Generalitat.
Ara bé haurà de tenir-se en compte en tot cas el següent:
a) que el decret legislatiu " sólo tiene la fuerza y eficacia de una disposición administrativa en cuanto excede de los límites de la autorización o delegación " (SSTS de 19 de gener de 1970 6 de juliol de 1977 i 17 de gener de 1979); b) que els límits de l'autorització per a adequar el règim sancionador consisteixen en "allò que sigui procedent" (art. 1.1 de la Llei 2/1994 de 24 de març) i c) que malgrat que la tipificació legal pot complementar-se amb una tipificació reglamentària per a contribuir a la més correcta identificació de les conductes sense sortir de l'àmbit descriptiu i sense entrar mai en el constitutiu és a dir " sin constituir nuevas infracciones o sanciones ni alterar la naturaleza o límites (de les infraccions) que la Ley contempla " (art. 129.3 de la Llei 30/1992).
V. Integra l'expedient la documentació ressenyada en l'antecedent 3 d'aquest Dictamen que s'estima suficient als efectes del previst als articles 63 i 65 de la Llei 13/1989 de 14 de desembre.
El conseller competent ha sotmès els projectes de decret a informació pública.
Dins del termini fixat a l'anunci no s'ha presentat cap al·legació.
S'ha complert per tant la previsió establerta a l'article 64 de l'esmentada Llei 13/1989.
Així doncs s'ha d'entendre que els requisits procedimentals que es completen amb el dictamen d'aquest alt òrgan consultiu del Govern de la Generalitat han estat complimentats de forma suficient.
En relació amb el contingut dels projectes de decret legislatius és d'observar el següent:
A– Adequació de la Llei 12/1985 de 13 de juny d'espais naturals.
Mitjançant un article únic es redacten de nou els preceptes següents:
La modificació afecta els apartats 2 en què s'introdueix la qualificació de les infraccions en lleus greus i molt greus d'acord amb l'article 129.3 de la Llei 30/1992; i 3 que es dedica a la sanció i a les autoritats competents per imposar les multes.
És d'observar no obstant això que no es proposa veritablement una classificació de les infraccions sinó que es limita a establir que la qualificació com a lleus greus i molt greus es fa (sense fer-ho pròpiament) "atenent la gravetat de la matèria l'entitat econòmica dels fets constitutius de la infracció la reiteració i el grau de responsabilitat de la persona responsable criteris en part coincidents amb els establerts per l'article 131 de la Llei 30/1992 però que no proporcionen una absoluta seguretat jurídica sobre quines seran les infraccions d'una o d'altra classe.
L'incís final de l'article 37.2 sobre prohibició del benefici econòmic està d'acord amb l'article 131.2 de la Llei 30/1992.
Les sancions (art. 37.3) es corresponen amb les que apareixen en el mateix apartat de la Llei 12/1985 i l'atribució de competència per imposar multes s'annexa a la que figurava anteriorment tot i que enregistra com és lògic els canvis competencials produïts a partir de 1985.
B– Adequació de la Llei 6/1988 de 30 de març forestal de Catalunya.
També conté un article únic que modifica els articles 23.2 30.3 50 51 58.1 per a establir els terminis per a resoldre les sol·licituds formulades (de tres mesos en tots els casos llevat per a les sol·licituds d'autorització per a les intervencions amb plaguicides –art. 30.3. que és d'un mes) i determinar els efectes estimatoris (en general –art. 30.3 40.1 50.5 i 51–) o desestimatoris (art. 23.2 i 58.1).
És d'observar en aquesta matèria que s'estableix en general el termini màxim per a resoldre les sol·licituds (art. 42.2 de la Llei 30/1992) la qual cosa no sempre sembla justificada.
Com sigui que l'article 77.3 de la Llei 6/1988 ja estableix que "Les infraccions establertes per aquesta Llei prescriuen en el termini de dos mesos" el títol habilitant no permet l'adequació.
Aquesta és una observació que es formula amb caràcter essencial.
Finalment en la modificació de l'article 80.1 se substitueix la remissió que es feia a la Llei de procediment administratiu (de 1958) amb referència al procediment sancionador per la normativa vigent o el que és el mateix com diu l'article 134.1 de la Llei 30/1992 el procediment legal o reglamentàriament establert.
Una vegada tinguda en compte l'observació formulada amb caràcter essencial en el fonament jurídic VI.B d'aquest Dictamen i considerades les altres es poden elevar al Govern per a la seva aprovació els projectes de decret legislatius d'adequació a la Llei 30/1992 de la Llei 12/1985 de 13 de juny d'espais naturals i de la Llei 6/1988 de 30 de març forestal de Catalunya respectivament.