L'avantprojecte de llei que se sotmet a consideració conté dos tipus de figures jurídiques –taxes i preus públics– no sempre de fàcil diferenciació però de naturalesa pretesament diferent.
En tot cas l'indiscutible caràcter tributari de les taxes i el fet que l'objecte principal de l'avantprojecte sigui el de la regulació i l'establiment de les taxes que es preveu que puguin percebre els diversos departaments de la Generalitat fa indispensable l'anàlisi del poder financer de la Generalitat.
La Constitució (CE) en un seguit d'articles (133.1 2 139 153.d) 156 158 entre d'altres) estableix els elements delimitadors del poder financer de les comunitats autònomes.
Així la Generalitat segons l'article 133.2 pot «establir i exigir tributs d'acord amb la Constitució i les lleis».
D'altra banda la Generalitat gaudeix d'autonomia financera per acomplir i exercir les seves competències –segons l'article 156.1 de la CE– d'acord amb els principis de coordinació amb la hisenda estatal i de solidaritat entre tots els espanyols.
D'això es desprèn que el poder financer o tributari de la Generalitat no és ple sinó que té les limitacions que es derivin tant de la Constitució com de les lleis estatals segons els articles 133.2 i 157.3 de la mateixa Constitució.
En efecte l'exercici de la competència financera queda limitada per la llei orgànica a què es refereix el precepte citat en l'últim lloc.
D'altra banda l'Estatut d'autonomia (EAC) en la disposició addicional setena reconeix que l'exercici d'aquelles competències s'haurà d'ajustar a la llei orgànica referida en l'article 157.3 de la CE.
Llei que no és una altra que la 8/1980 de 22 de setembre de finançament de les comunitats autònomes (LOFCA) avui modificada en els articles 4.1 i 7.1 i 2 per la Llei orgànica 1/1989 de 13 d'abril.
La previsió del quadre de recursos de les comunitats autònomes està inicialment previst en l'article 157 de la CE en l'article 4 de la LOFCA de respecte obligat segons el seu propi article 1r.
Pel que fa a la hisenda de la Generalitat aquesta està constituïda pels diversos recursos previstos en l'article 44 de l'EAC però que en tot cas en virtut de la seva disposició addicional setena obliga a tenir present precisament el contingut normatiu de la LOFCA.
Així doncs els recursos de la hisenda de la Generalitat són els que deriven de l'EAC així com de la LOFCA.
Dit això cal recordar (com ja ho va fer aquesta Comissió Jurídica Assessora en el Dictamen 21/1989) que el poder tributari està limitat pels principis i criteris constitucionals recollits en l'article 31 de la CE d'igualtat i de progressivitat que en cap cas no tindrà caràcter confiscatori i vinculen el legislador tributari al moment d'articular qualsevol tipus de gravamen sense que l'increment o diferència de pressió fiscal alteri aquells principis ja que com ha recordat el Tribunal Constitucional en les sentències 49/1982 de 14 de juliol i 83/1984 de 24 de juliol aquella diferència de pressió fiscal per l'existència de tributs propis és una conseqüència o parteix del nivell de serveis que els ciutadans de cada comunitat autònoma es vulguin atorgar és a dir que depèn de la voluntat autonòmica exercida a través de la seva potestat tributària.
Tractant-se de l'exercici de la potestat tributària és indispensable fer referència al principi de legalitat.
El principi de legalitat tributària el trobem consagrat en l'article 31.3 de la CE i en l'article 50 de l'EAC en dir «correspon exclusivament al Parlament la potestat pròpia de la Generalitat d'establir i exigir els impostos taxes i contribucions especials com també la fixació de recàrrecs».
El principi de reserva de llei en matèria tributària està reiterat en la legislació ordinària (així l'article 27 de la Llei de règim jurídic de l'Administració de l'Estat article 2 de la Llei general tributària) i en la legislació catalana en l'article 5 de la Llei 10/1982 de 12 de juliol de finances públiques de Catalunya en dir «seran matèria de llei del Parlament de Catalunya les qüestions financeres següents:... b) l'establiment la modificació i la supressió dels tributs i recàrrecs...».
L'avantprojecte de llei sotmès a consideració d'aquesta Comissió té per objecte només la regulació de les taxes i els preus públics i això amb la triple finalitat següent: a) d'incorporació d'una nova figura com són els preus públics i la delimitació conceptual corresponent amb la nova regulació de les taxes; b) el de l'establiment de les normes i principis d'observació general tant pel que fa a les taxes com als preus públics adequant la normativa dictada per la mateixa Generalitat sobre la matèria i finalment c) la racional filiació i sistemàtica de totes les taxes que perceben els diversos departament de la Generalitat qüestions que es passen a examinar.
A) Les taxes i els preus públics
El legislador estatal amb l'intent d'una banda de reordenar les taxes dins del sistema tributari i d'una altra de donar un major dinamisme i flexibilitat per a l'ocupació de béns públics i la prestació de determinat serveis ha creat la figura pretesament extratributària dels «preus públics»; així la regulació tradicional de les taxes (tan arrelades en el camp de l'Administració local) i recollida també en l'article 26.1.a) de la Llei general tributària en la Llei de 26 de desembre de 1958 de taxes i exaccions parafiscals així com en la legislació postconstitucional: article 4.1.b) i 7.1 i 2 de la LOFCA i en l'àmbit de la legislació de la Generalitat la Llei 27/1984 de 19 de desembre de taxes i la Llei 6/1986 de 8 de març de desplegament i modificació de les taxes de la Generalitat; avui ha estat objecte d'una substancial modificació per la Llei 8/1989 de 13 d'abril reguladora de les taxes i preus públics que ha incorporat a l'àmbit estatal les modificacions que la Llei 39/1988 de 28 de desembre reguladora de les hisendes locals ja va introduir en l'esfera local posant-se de manifest una vegada més com la legislació local ha fet significatives aportacions conceptuals.
Les diferències entre taxes i preus públics no sempre resulten fàcils com tindrem ocasió de veure en analitzar les taxes dels diversos departaments ja que hi ha elements de gran coincidència.
La diferència entre les dues figures (des del punt de vista legal) que són objecte de l'avantprojecte són fonamentalment el caràcter de sol·licitud o de recepció obligatòria del servei i sense que pugui ser prestat pel sector privat.
Simplificant encara més: si hi ha obligatorietat i no concurrència –com diu l'exposició de motius de LTPP– s'estarà davant d'una taxa; en el supòsit contrari s'estarà davant d'un preu públic i sempre també davant d'un preu públic quan l'activitat consisteixi en la utilització privativa o especial del domini públic.
Heus ací la diferència que estableix l'LTPP.
Però aquesta no és l'única diferència ni ens atrevim a dir la més important des del punt de vista legal.
En efecte abans ja s'ha apuntat que les taxes i els preus públics són dues figures que malgrat ser ingressos de dret públic volen tenir una naturalesa jurídica diferent.
En efecte per a la llei el caràcter tributari de la primera no es pot predicar de la segona; fet diferencial del qual es desprèn que els preus públics –en no ser una figura tributària i derivar d'una relació «contractual i voluntària» com diu l'exposició de motius de l'LTPP– estan al marge del principi constitucional de legalitat tributària tant en la seva creació com en la seva aplicació amb les substancials conseqüències que es deriven d'aquest fet.
Això explica que una part de la doctrina defensora de la figura dels preus públics els hi trobi la gràcia del major dinamisme i flexibilitat fruit de l'alliberament del principi de legalitat.
No obstant això cal advertir que aquest plantejament legal és a dir el que fa l'LTPP (o el que fa la Llei reguladora de les hisendes locals en aquest àmbit) dona lloc a una problemàtica conceptual de difícil solució.
La primera dificultat rau en el fet del difícil encaix que tenen els preus públics en la forma que han estat concebuts per l'LTPP en l'article 157.3 de la CE i 4 de la LOFCA com a figura de dret públic però de caràcter tributari.
Això obliga encara a reflexionar sobre la naturalesa jurídica dels preus públics ja s'ha dit que l'LTPP que és la que introdueix el nou concepte en l'àmbit estatal i per la via de la LOFCA en l'autonòmic pretén caracteritzar els preus públics com a ingressos de dret públic però no tributaris.
Cal recordar que l'exposició de motius de l'LTPP diu d'una manera clara que els preus públics deriven d'una relació «contractual i voluntària» que estan absents de la nota de coactivitat i per tant exclosos de les exigències del principi constitucional de legalitat per a la seva creació i aplicació.
No obstant això el disseny que es fa en l'esmentada exposició de motius no respon exactament al règim jurídic que preveu l'articulat pel que fa als preus públics que malgrat que els exclogui del principi de legalitat la resta de característiques són més pròpies d'una figura tributària.
Les consideracions següents ratifiquen la nostra afirmació.
La primera qüestió és que l'obligació no neix per via contractual sinó que neix d'un fet previst en la llei i només en aquest cas i no en cap altre neix l'obligació de pagament.
En definitiva doncs s'està en presència d'una obligació que neix ex lege de dret públic; la segona consideració és que els ingressos que es derivin dels preus públics ho són per al finançament de les exigències i necessitats públiques d'igual manera com succeeix amb qualsevol tribut; la tercera és la relativa al fet que els deutes procedents dels preus públics es podran exigir pel procediment administratiu de constrenyiment (article 27.6 LTPP).
Les reflexions anteriors posen de manifest que la naturalesa jurídica dels preus públics no és una qüestió gens pacífica fins al punt que algun i qualificat sector de la doctrina postula la inconstitucionalitat de l'LTPP en relació amb la forma en què es regula la matèria que s'està comentant.
Òbviament a aquesta Comissió Jurídica Assessora no li correspon emetre un judici sobre aquesta qüestió.
Però sí que és oportú i àdhuc convenient no perdre de vista les consideracions anteriors que permeten fer unes observacions cautelars i preventives que poden resultar particularment útils en no tenir encara cap pronunciament del Tribunal Constitucional sobre el particular.
Així doncs les observacions que es faran estaran presidides per una banda per les possibilitats que ofereix la nova regulació legal de les taxes i preus públics però d'altra banda per la cautela indicada.
L'aplicació de la nova regulació a les comunitats autònomes requeria la corresponent adaptació de la LOFCA als nous conceptes cosa que va obligar que l'Estat dictés la Llei orgànica 1/1989 de 13 d'abril per la qual com s'ha dit es van modificar els articles 4.1 i 7.1 i 2 de la LOFCA sense però que s'hagi introduït en aquesta llei cap definició ni referència conceptual als preus públics.
L'explicació d'aquest silenci és difícil i resulta especialment preocupant si es tenen en compte les consideracions anteriors.
Des d'aquesta perspectiva cal dir que el projecte examinat en el títol preliminar no fa altra cosa que incorporar els nous conceptes tant de taxa com de preu públic sense que hi hagi per tant cap observació a fer.
Només s'ha de dir que cal tenir present les diferències exposades a l'hora de fer una qualificació adequada de cadascun dels fets imposables previstos en els títols I al IX.
B) Alternatives possibles per a la redacció de l'avantprojecte
En vista de les consideracions anteriors la redacció de l'avantprojecte podia seguir algun dels criteris següents:
Elaborar un text d'avantprojecte de llei comprensiu de les normes generals en matèria de taxes i preus públics i que recollís al mateix temps la relació detallada i individualitzada de la totalitat de les taxes corresponents a cada departament; deixant la regulació individualitzada i detallada dels preus públics al Govern.
Elaborar un text igual a l'anterior però fent a més una previsió completa dels preus públics amb tots els seus elements i sotmetent-los igualment al principi de legalitat.
Elaborar un text seguint els criteris anteriors però sense arribar a l'extrem de la relació individualitzada i concreta dels preus públics sinó substituint-la per una relació genèrica dels diversos supòsits que donin lloc a preus públics amb la precisió d'uns paràmetres per a la determinació de la seva quantia de manera que representessin un límit màxim sotmetent tots aquests extrems al principi de legalitat.
La redacció d'un text que configurés les disposicions generals en matèria de taxes amb la descripció genèrica de la relació de serveis o activitats que poden donar lloc als diversos fets imposables deixant al Govern de la comunitat la regulació específica de cada taxa mitjançant decret a l'igual que els preus públics.
Aquest és el criteri seguit per la Llei 3/1990 de 18 de maig de taxes i preus públics de Castella-La Manxa (BOE núm. 145 de 8 de juny).
La fórmula escollida per l'avantprojecte examinat és l'assenyalat en l'apartat a) que segueix també el criteri que va inspirar la Llei 5/1990 de 22 de febrer de taxes i preus públics de la Comunitat Autònoma de Canàries (BOE núm. 93 de 18 d'abril) i que a part d'ajustar-se tant a la LOFCA com a l'LTPP ha adoptat un criteri jurídicament rigorós en regular com a taxes supòsits que es podien configurar com a preus públics i sotmetre al principi de legalitat en la seva integritat les diverses taxes dels departaments de la Generalitat.
Pel que fa als preus públics el text ha seguit també el criteri de l'LTPP (atès que la LOFCA com s'ha vist no els regula) i ha recollit els principis allí establerts i preveu que es regularan per decret.
Respecte a aquest extrem cal observar que si bé com s'acaba de dir s'ajusta a l'LTPP seria jurídicament prudent intentar sotmetre al màxim els elements dels preus públics al principi de legalitat per tal de sortir al pas dels possibles inconvenients que abans s'han comentat.
Des d'aquesta perspectiva creiem que el criteri assenyalat en l'apartat c) seria suficient malgrat que reconeixem les dificultats d'articulació d'aquests criteris.
C) Normes i principis d'observació general que s'han de tenir en compte per a les taxes i preus públics.
El títol preliminar de l'avantprojecte (comprensiu dels articles 1 al 31) conté una sèrie de disposicions generals a tenir en compte en relació amb la totalitat de l'abast de l'avantprojecte i a més conté també un seguit de principis bàsics que han de regir les taxes i els preus públics i a les quals naturalment s'haurà d'ajustar la regulació particularitzada que fa l'avantprojecte respecte de cadascuna de les taxes i les que en el seu dia aprovi el Govern de la Generalitat respecte dels preus públics.
Dit això el títol esmentat pot ser objecte d'algunes observacions que poden servir de punt de reflexió i tal vegada de millora o aclariment del contingut del text que se sotmet a dictamen i que es formulen tot seguit:
En la delimitació negativa de l'àmbit d'aplicació de l'avantprojecte no resulta necessari la citació que en l'apartat 6) es fa respecte de les contribucions especials derivades del servei de prevenció i extinció d'incendis ja que encara que pugui complir una funció didàctica és evident que queda fora de l'àmbit de subjecció de la llei.
En aquest article es preveuen els elements de les taxes que han de ser creats per llei.
Sembla convenient afegir-hi els "responsables" del tribut màxim si l'LTPP (art. 10 en relació amb l'article 17) els considera un element essencial del tribut.
No queda clar quin és l'abast de les modificacions que es poden introduir per la llei de pressupostos de la Generalitat.
Aquest precepte regula l'acreditació.
Seria convenient que es preveiés d'una manera general la possibilitat d'exigir –en matèria de taxes– el dipòsit previ.
Regula el subjecte passiu i responsable.
Cal dir: l'apartat 1 quan parla de la "persona beneficiada de manera particular" fora millor que se substituís per l'expressió "personalment o en els seus béns".
En aquest mateix precepte es troba a faltar la regulació dels responsables subsidiaris o substitutius del contribuent ja que l'article 32 de la Llei general tributària n'exigeix la regulació per Llei.
Regula les exempcions i bonificacions.
Es objecte de dues observacions.
La primera respecte de la frase que diu "únicament es poden establir exempcions atès el principi de capacitat o qualsevol altre principi" la qual resulta desafortunada per la indeterminació que representa l'ultima expressió.
La segona que seria incorporar els supòsits d'exempcions subjectives previstes en l'article 18 de l'LTPP.
En l'apartat 1 al final no és sobrer afegir quan es parla de les despeses generals que s'incloguin les de caràcter financer i l'amortització de l'immobilitzat.
En l'apartat 3 la referència al fet impossible creiem ha de ser a la base imposable.
No obstant això no diu res respecte a quines s'han d'aplicar mentre aquelles no s'aprovin.
La forma de pagament prevista en l'apartat 1.b) sembla incompleta.
Atès que aquest article regula les devolucions resulta evident que cal introduir la modificació gramatical corresponent en el sentit de taxes "satisfetes" i no "que ha de satisfer".
Finalment cal observar que en el capítol que s'està comentant pel que fa a les taxes es troba a faltar una regulació general de les autoliquidacions.
Regula la creació i modificació dels preus púbics.
Diu que es mitjançant decret; malgrat que aquesta no és una qüestió pacífica cal dir que la legislació així ho permet en desproveir-los del caràcter tributari sense que d'altra banda hi hagi jurisprudència sobre la qüestió.
Amb motiu de la regulació dels subjectes obligats al pagament s'ha seguit en aquest precepte una redacció quasi idèntica que pel supòsit de les taxes i seria millor matisar-la.
També haurien de ser subjectes els titulars de l'autorització amb independència de si utilitzen o no el domini públic llevat naturalment que fos per causes no imputables als autoritzats.
Aquest precepte que regula la devolució de l'import dels preus públics en determinats casos no estaria de més que incorporés la previsió que fa l'article 27.5 de l'LTPP relatiu als canvis d'entrades (en els supòsits d'espectacles) si així fos possible.
Ha de determinar amb major precisió quin és el règim supletori.
d) Relació detallada les taxes de cada Departament
Comprèn els títols I al IX (art. 2 a 193) que regulen tots els seus elements (fet imposable subjecte passiu temps etc.) cadascuna de les taxes dels diversos departaments.
Respecte aquesta extensa i detallada regulació s'ha de fer les observacions generals següents:
a) Les dificultats teòriques per establir diferències conceptuals entre taxes i preus públics resulten encara més complicades des del punt de vista pràctic ja que la consideració de l'obligatorietat (sol·licitud o recepció obligatòria) i no concurrència (del sector privat) que determina la procedència d'una taxa o la falta d'aquells requisits que dona lloc a un preu públic no resulta clara malgrat que l'avantprojecte en l'article 22.2 recollint el contingut de l'article 24.2 de l'LTPP digui que es considerarà voluntària la sol·licitud dels administrats: a) quan vingui imposada per disposicions legals o reglamentàries; o b) quan constitueixi condició prèvia per realitzar qualsevol activitat o obtenir drets o efectes jurídics determinants.
Dit això i prescindint de les evidents dificultats interpretatives especialment derivades de l'últim supòsit que fins i tot poden conduir a l'absurd resulta evident que en l'avantprojecte hi ha diversos supòsits de taxes que ben segur que són reconduïbles a la figura del preu públic.
Per tant aquesta Comissió Jurídica Assessora si bé ha d'alabar que el redactor de l'avantprojecte s'hagi inclinat d'una manera notòria per a la utilització generalitzada de la figura de la taxa tampoc no pot silenciar les possibilitats que la legislació vigent ofereix.
b) Amb independència de l'anterior consideració però íntimament relacionada amb aquella s'ha de fer una altra observació de tipus preventiu.
La gran similitud especialment en determinats casos entre taxa i preu públic d'una banda i la redacció dels fets imposables de determinades taxes d'una altra poden impedir l'efectivitat de la futura regulació per la via de preus públics de situacions iguals a la de determinats fets imposables en relació amb les quals l'única diferència serà si la sol·licitud és imposada (situació que pot resultar clara) o simplement si la petició del servei constitueix una condició prèvia per a realitzar qualsevol activitat obtenir drets o determinats efectes jurídics (situació més complexa).
Això és especialment així en aquells serveis que igualment poden ser de sol·licitud obligatòria o no en funció de la finalitat perseguida per l'administrat-peticionari.
Per això abans es deia que aquesta previsió legal pot conduir a l'absurd.
Per tant hauria estat molt millor que paral·lelament a la redacció de l'avantprojecte de llei s'hagués redactat el projecte de decret regulador dels preus públics amb la qual cosa l'Administració activa hauria hagut de fer l'examen rigorós del que al seu entendre era taxa o preu públic i així s'haurien evitat els problemes jurídics i pràctics que en alguns casos ben segur es produiran amb motiu de la creació dels preus públics.
c) Finalment aquesta Comissió Jurídica Assessora observa que la relació de taxes compreses en l'avantprojecte malgrat ser molt extensa no recull la totalitat d'activitats o serveis que presta la Generalitat i que poden constituir fets imposables de taxes sense que d'altra banda hagin de tenir necessàriament la configuració de preus públics.
E) Disposicions addicionals transitòries derogatòria i final
Respecte de la disposició addicional que dona una nova redacció a l'article 7è de la Llei 10/1983 de 12 de juliol de finances públiques de la Generalitat no fa altra cosa que incorporar al nou concepte d'ingrés que pugui derivar dels preus públics amb la qual cosa s'adequa aquella llei a la normativa vigent.
Amb igual finalitat tal vegada fora convenient introduir una altra disposició addicional que preveiés genèricament que totes les disposicions en les quals es fes la cita de taxes s'entengués feta a «taxes i preus públics».
És dictamina favorablement sobre l'avantprojecte de llei de Taxes i Preus públics de la Generalitat amb les observacions que figuren en el present Dictamen.