I. Se sol·licita d'aquesta Comissió Jurídica Assessora que dictamini sobre el Projecte de decret legislatiu pel qual s'aprova l'adequació a la Llei 30/1992 de les lleis que afecten el Departament de Governació i que són les següents:
– Llei 27/1985 de 27 de desembre de l'Escola de Policia de Catalunya.
– Llei 4/1987 de 24 de març reguladora de l'Escola d'Administració Pública de Catalunya.
– Llei 5/1987 de 4 d'abril del règim provisional de les competències de les diputacions provincials.
– Llei 6/1987 de 4 d'abril sobre l'organització comarcal de Catalunya.
– Llei 8/1987 de 15 d'abril municipal i de règim local de Catalunya.
– Llei 23/1987 de 23 de desembre per la qual s'estableixen els criteris de finançament del pla únic d'obres i serveis de Catalunya i les bases per a la selecció la distribució i el finançament de les obres i serveis a incloure-hi.
– Llei 10/1990 de 15 de juny sobre policia de l'espectacle les activitats recreatives i els establiments públics.
– Llei 1/1991 de 27 de febrer reguladora del règim sancionador en matèria de joc.
– Llei 21/1991 de 25 de novembre de creació de l'Institut Català de Seguretat Viària.
No s'inclouen en el Projecte de decret legislatiu malgrat ser considerades en principi susceptibles d'adequació a la Llei 30/1992 els següents textos legals:
– Llei 17/1985 de 23 de juliol de la funció pública de l'Administració de la Generalitat.
– Llei 21/1987 de 26 de novembre d'incompatibilitats del personal al servei de l'Administració de la Generalitat.
– Llei 16/1991 de 10 de juliol de les policies locals.
Les raons d'aquestes exclusions figuren expressades en el corresponent expedient i aquesta Comissió Jurídica Assessora les considera acceptables són: a) en les lleis 7/1985 i 21/1987 l'adequació s'ha fet en el Projecte de reforma de la legislació de la funció pública que està en tràmit al Parlament i b) en matèria de policies locals no hi ha cap precepte que necessiti adequació.
L'article 3.1.a) del Decret legislatiu 1/1991 de 25 de març que regula aquest alt òrgan consultiu del Govern de la Generalitat exigeix preceptivament aquesta Dictamen que és atribució del Ple (art. 11.1.a).
Aquest Dictamen ha d'examinar si el Projecte de decret legislatiu compleix l'exigència d'ajustar-se als límits de l'autorització del Parlament i si s'han produït infraccions de procediment.
Atès que com després es dirà s'ha fixat un termini d'exercici de la delegació legislativa i el Projecte de decret legislatiu s'ha d'aprovar abans del seu venciment aquesta Comissió emet el Dictamen amb urgència malgrat que no existeix petició formal de l'òrgan consultant i no fa ús de la facultat de fer-ho en el termini de dos mesos previst com a normal a l'article 12 del Decret legislatiu 1/1991.
La potestat legislativa del Parlament de Catalunya s'exerceix mitjançant l'elaboració de lleis però aquesta potestat es pot delegar al Govern en els termes idèntics a aquells que en el supòsit de delegació de les Corts Generals estableixin els articles 82 83 i 84 de la Constitució (art. 33.1 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya).
Dels preceptes constitucionals als quals es remet l'Estatut d'autonomia hem de destacar que la delegació legislativa s'haurà d'atorgar d'una manera expressa per una matèria concreta i fixant el termini de l'exercici (art. 82.3 CE).
Es tracta ha declarat la jurisprudència d'una delegació receptora per la qual s'amplia el poder normatiu de l'Administració mitjançant un apoderament singular referit a un tema i una matèria concreta (STS de 20 de maig de 1987).
La Llei 2/1994 de 24 de març autoritza el Govern de la Generalitat perquè dicti decrets legislatius aprovadors de textos articulats per tal que en l'àmbit de les competències de la Generalitat i d'acord amb el que estableix la disposició addicional tercera de la Llei 30/1992 de 26 de novembre –de conformitat amb la redacció que li dóna el Reial decret llei 14/1993 de 4 d'agost– adeqüi a aquesta Llei les normes amb rang de llei reguladores de procediments administratius sectorials –amb menció específica dels efectes estimatoris i desestimatoris que la falta de resolució expressa pugui produir– i en allò que sigui procedent els règims sancionadors i de recursos que s'estableixen en aquestes normes (art. 1.1).
Els termes de la delegació són els següents:
a) Els textos legals susceptibles d'adaptació es detallen en l'annex (art. 1.1).
b) El termini per a exercir la delegació finalitza en tot cas el 27 d'agost de 1994 (art. 2).
c) La delegació es pot exercir mitjançant un o més decrets legislatius cadascun dels quals s'entén que exhaureix la delegació conferida respecte a la matèria que reguli (art. 3).
d) Un cop el Govern hagi aprovat el decret o els decrets legislatius els ha de trametre al Parlament de Catalunya als efectes del que estableix l'article 127 del Reglament d'aquest (art. 4) és a dir per al control addicional de la legislació delegada que correspon que sigui efectuat pel Parlament.
L'annex al qual es remet l'article 1.1 de la Llei 2/1994 inclou els textos legals ressenyats en el fonament jurídic I d'aquest Dictamen.
L'amplitud amb què el Projecte de decret legislatiu objecte de consulta aborda la que considera adequació a la Llei 30/1992 obliga a recalcar que el Govern no pot incloure en el text que aprovi a l'exercitar la delegació legislativa matèries diferents a les compreses en l'àmbit de l'autorització que li ha estat conferida pel Parlament És cert que la Llei 2/1994 no delimita amb excessiva precisió l'objecte i l'abast de la delegació legislativa estesa en principi a "les normes amb rang de llei reguladores de procediments administratius sectorials" però tot seguit es concreta a la "menció específica dels efectes estimatoris i desestimatoris que la falta de resolució expressa pugui produir" i en allò que sigui procedent els règims sancionadors i de recursos que s'estableixen en aquestes normes" (art. 1.1) que ve a ser la matèria concreta objecte de la delegació (art. 82.3 CE) segons entén aquesta Comissió.
La delegació legislativa no és una abdicació de poder legislatiu en l'Administració sinó l'exercici com a propi d'una competència aliena en virtut de delegació expressa supeditada també als principis i criteris que s'han de seguir en el seu exercici (art. 82.4 CE) que en aquest cas són els de la Llei 30/1992 (art. 1.2 de la Llei 2/1994).
Les precedents consideracions obliguen a analitzar –i així ho farem més endavant en un altre fonament d'aquest Dictamen– fins a quin punt el Projecte de decret legislatiu respecta els límits d'ordre objectiu imposats per la llei de delegació principalment en el que es refereix a la proposta de modificació de la Llei 8/1987 de 15 d'abril municipal i de règim local de Catalunya en la que tals modificacions com es reconeix en la memòria que consta en l'expedient fan referència fins i tot a la delegació i desconcentració de competències.
La LPC va ser publicada el 27 de novembre de 1992.
La seva disposició final estableix que l'entrada en vigor de la Llei es produirà tres mesos després de la publicació en el Butlletí Oficial de l'Estat.
En conseqüència el termini inicialment establert per realitzar l'adequació dels procediments finalitzava el 27 d'agost de 1993.
Davant les dificultats per dur a terme l'adequació de procediments en el termini inicialment establert dificultats extensament enunciades en el preàmbul del Reial decret llei 14/1993 de 20 d'agost aquest Decret-llei en ús de l'autorització concedida en l'article 86 de la Constitució espanyola va donar nova redacció a la disposició addicional tercera de la Llei 30/1992 substituint el termini inicial de sis mesos pel de divuit mesos que finalitza el 27 d'agost de 1994 tal com ho recull l'article 2 de la Llei catalana 2/1994.
Com ha recordat aquesta Comissió Jurídica Assessora (Dictamen 105/94) tant la Llei estatal 30/1992 com amb anterioritat la Llei catalana 13/1989 es fonamenten en un principi general de favor libertatis que implica una preferència legislativa pels efectes estimatoris del silenci i la consideració de no normal o ordinària a la solució negativa.
Dit d'una altra manera el criteri favorable al silenci positiu només s'hauria d'alterar en aquelles situacions en les quals així convingués a l'interès general tal com ha assenyalat aquesta Comissió Jurídica Assessora en els seus dictàmens 4/94 i 36/94.
" Si venciese el plazo de resolución y el órgano competente no la hubiese dictado expresamente " es produeixen els efectes jurídics de l'acte presumpte i es poden entendre estimades les sol·licituds formulades pels interessats en els supòsits relacionats en l'article 43.2 i desestimades en els del paràgraf 3 del mateix article advertint però que entre els supòsits del paràgraf 2 figura sota la lletra c el següent: " En todos los casos las solicitudes en cuya normativa de aplicación no se establezca que quedarán desestimadas si no recae resolución expresa ".
La nova regulació es complementa amb la inclusió entre els actes administratius nuls de ple dret dels actes presumptes contraris a l'ordenament jurídic pels quals s'adquireixen facultats o drets quan manquen els requisits legals per a la seva adquisició (art. 62.1.f).
Aquests principis i criteris que conté la Llei 30/1992 són els que han de regir l'exercici de la delegació legislativa com expressament ho diu l'article 1.2 de la Llei 2/1994.
Des del punt de vista formal l'expedient s'ha ajustat al previst sobre el procediment d'elaboració de disposicions generals en els articles 63 i 65 de la Llei 13/1989 de 14 de desembre i per això conté la memòria l'estudi econòmic en termes de cost-benefici i l'informe del servei jurídic del Departament.
D'acord amb l'article 64 de l'esmentada Llei 13/1989 el Projecte de decret legislatiu s'ha sotmès a informació pública mitjançant edicte publicat en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya (núm. 1900 de 25 de maig de 1994) i a audiència de la Federació de Municipis de Catalunya i de l'Associació Catalana de Municipis.
Algunes de les al·legacions formulades han estat acceptades en la versió definitiva del Projecte.
La Comissió de Govern Local de Catalunya va acordar en sessió de 29 de juliol de 1993 informar favorablement sobre la proposta que en aquella data s'havia elaborat i que és la que havia estat objecte de l'audiència de la Federació i de l'Associació.
També la Comissió Permanent del Consell Assessor d'Espectacles i Activitats Recreatives va aprovar el 17 de maig de 1994 l'adequació presentada a la citada reunió.
Així doncs s'ha d'entendre que els requisits procedimentals han estat complimentats de forma suficient.
En relació amb el contingut del Projecte de decret legislatiu aquest afecta bàsicament els aspectes que analitzem a continuació:
A. Fixació dels terminis per a l'actuació de l'Administració i determinació dels efectes estimatoris i desestimatoris que la falta de resolució expressa pugui produir.
Les principals modificacions proposades (art. 31.2 de la Llei 6/1987; art. 65.6 66.3 69.5 70.2 80.3.
120 142 143.4 222.3 225.2 de la Llei 8/1987; art. 4 de la Llei 23/1987) es refereixen a aquesta matèria i són adequades als criteris de la Llei 30/1992 malgrat que s'observa una tendència a fixar els terminis massa llargs.
S'ha qüestionat en el tràmit d'audiència si quan la gestió per l'ens local es fa per mitjà d'una organització especial o a través d'un organisme autònom (art. 236.3 i 237 respectivament) s'ha de preveure també que els estatuts puguin disposar un altre règim.
La contestació d'acord amb el Projecte ha d'ésser negativa perquè les entitats amb personalitat jurídica pròpia subjecten la seva activitat a la Llei 30/1992 quan exerceixin potestats administratives (art. 2.2) i per tant els hi serà aplicable el recurs ordinari i quant a l'òrgan especial el Reglament de Serveis de les Corporacions Locals de 1955 encara vigent preveu el similar recurs d'alçada (art. 72).
La unificació dels recursos ordinaris és una línia bàsica de la Llei 30/1992.
A més del recurs ordinari el Projecte de decret legislatiu al·ludeix en alguns casos al recurs extraordinari de revisió indicant que s'ha d'interposar quan sigui legalment possible davant l'òrgan que va dictar l'acte que s'impugna; fórmula que està d'acord amb l'article 118 de la Llei 30/1992.
Les modificacions proposades s'adeqüen a la Llei 30/1992 quant remeten a la normativa vigent en matèria de procediment (art. 153.2 i 3 Llei 8/1987 31 Llei 10/1990 i 15 Llei 21/1991) i atribueixen l'exercici de la potestat sancionadora als òrgans administratius que designen (art. 127.2 i 134.1 Llei 30/1992).
D. Relacions amb l'Administració local.
El Projecte es refereix a les relacions de l'Administració de la Generalitat amb les entitats que integren l'Administració local i comprèn modificacions dels preceptes legals que analitzem a continuació.
La convenient adequació s'ha fet mitjançant la modificació dels articles de la Llei 8/1987 citats en els apartats A B i C d'aquest fonament jurídic VI i és a judici d'aquesta Comissió Jurídica Assessora l'autoritzada en la Llei 2/1994.
La regulació que es proposa modificar en els preceptes que a continuació analitzem correspon a la matèria de règim local i ultrapassa els límits de la delegació legislativa per la qual cosa s'ha de reservar a una nova decisió del Parlament.
Aquesta observació es formula amb caràcter essencial i de no ser atesa no es podria entendre que el decret legislatiu es dicta d'acord amb aquest Dictamen.
La precedent observació és aplicable a la proposta de modificació dels següents preceptes legals:
Estableix un termini de deu dies per notificar a les diputacions les objeccions que formula el Govern de la Generalitat sobre previsions pressupostàries.
De la Llei 8/1987 de 15 d'abril municipal i de règim local de Catalunya;
Supòsits de delegació per l'alcalde de les seves atribucions.
Les altera i introdueix la possibilitat de desconcentrar l'atribució de sancionar.
Funcions que corresponen als òrgans de participació.
Afegeix un termini d'un mes per l'informe sobre matèries de competència municipal.
Estableix que l'informe de la Comissió de Comptes s'ha de sotmetre a informació pública durant "trenta dies".
Regula el requeriment al president de la corporació en matèria de responsabilitat política: requeriment en "quinze dies" i convocatòria del ple "dins els tres dies següents".
Fixa un termini "d'un mes per l'informe sobre el projecte d'estatuts pels consells comarcals i les diputacions".
Per dissoldre la mancomunitat el termini de l'informe dels consells comarcals i diputacions serà "d'un mes".
Estableix sobre les facultats de direcció i control que es reserva en la delegació de competències l'Administració de la Generalitat que la revisió d'ofici es farà "d'acord amb el que estableix la legislació sobre procediment administratiu".
Fixa un termini de "quinze dies" per l'advertiment previ a la suspensió de la delegació de competències.
En matèria d'assignació de competències afegeix que els acords s'han de publicar en el DOGC.
Regula la caducitat del procediment en matèria d'assignació de competències.
Per l'informe dels consells comarcals sobre convenis o consorcis que estableixin els ens locals supramunicipals es fixa el termini "d'un mes".
Es refereix a la informació als ciutadans i fixa un termini de "vuit dies" per lliurar còpies i certificacions.
Fixa terminis en matèria de consultes populars.
En l'estatut de membres de la corporació afegeix un paràgraf sobre responsabilitat patrimonial.
S'ha de facilitar documentació als membres de la corporació "en el termini de vuit dies".
Es refereix a la responsabilitat de les persones que tenen a llur càrrec la gestió dels béns o dels drets dels ens locals.
La modificació consisteix en afegir la conjunció disjuntiva "o".
Estableix un termini de "sis mesos" per l'aprovació dels projectes d'obres; la manca de resolució produeix la caducitat.
En matèria de personal obliga a publicar la convocatòria de concurs juntament amb les bases en el DOGC.
La modificació afecta els següents preceptes:
Afegeix després de (els estrangers) "tenen dret a sufragi actiu" "i passiu".
És evident que la modificació es refereix a matèria electoral i no de procediment i malgrat que està d'acord amb la reforma de l'article 13.2 de la Constitució publicada en el Butlletí Oficial de l'Estat el 28 d'agost de 1992 no es pot reflectir en la Llei municipal i de règim local de Catalunya per la via de l'adequació d'aquesta a la Llei 30/1992 autoritzada per la Llei 2/1994.
Deia en el text de 1991 que "el règim de sessions i d'adopció d'acords (del Consell de Direcció de l'Institut Català de Seguretat Viària) es regeix per allò que estableix el capítol sisè del títol I de la Llei 13/1989 de 14 de desembre d'organització procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya i supletòriament per la legislació que li sigui aplicable.
Ara es proposa que la remissió es faci a "les normes sobre òrgans col·legiats d'aplicació a l'Administració de la Generalitat".
No és aconsellable aquesta modificació per les següents raons:
a) La matèria està compresa en el títol II " De los órganos de las Administraciones Públicas " i no en la regulació dels procediments (títol VI) de la Llei 30/1992.
b) La Generalitat ha interposat recurs d'inconstitucionalitat sobre la regulació estatal.
c) La nova regulació haurà de ser abordada si s'escau amb referència a la Llei 13/1989.
Una vegada tingudes en compte les observacions formulades amb caràcter essencial en el fonament jurídic VII D d'aquest Dictamen i considerades les altres es pot elevar al Govern per la seva aprovació el Projecte de decret legislatiu pel qual s'aprova l'adequació a la Llei 30/1992 de les lleis que afecten el Departament de Governació sobre règim local joc espectacles activitats recreatives i règim de recursos dels seus organismes autònoms.