I. La teoria del naixement la modificació i l'extensió dels municipis es recondueix a l'estudi de l'alteració de llurs territoris.
L'alteració dels termes municipals revesteix un destacat matís de legalitat.
És per això que tradicionalment s'ha vingut exigint en la tramitació administrativa la intervenció dels alts òrgans consultius de l'Administració.
La consulta al Consell d'Estat sobre aquesta matèria ja la va establir el Reial decret de 21 d'octubre de 1866.
En l'ordenament jurídic estatal l'alteració de termes municipals requereix en tot cas el dictamen del Consell d'Estat o de l'òrgan consultiu superior dels Consells de Govern de les comunitats autònomes si existís (art. 13.1 de la Llei 7/1985 de 2 d'abril reguladora de les bases del règim local –d'ara endavant LBRL–).
A Catalunya s'exigeix el dictamen de la Comissió Jurídica Assessora amb caràcter preceptiu (art. 17.1.d de la Llei 8/1987 de 15 d'abril municipal i de règim local –LMRLC– i art. 3.1.g) del Text refós aprovat pel Decret legislatiu 1/1991 de 25 de març –LCJA–).
Quan com succeeix en aquest expedient el dictamen té caràcter preceptiu la intervenció de l'òrgan consultiu ve imposada per la necessitat de l'assessorament tècnico-jurídic.
Si aquest tràmit s'hagués omès la resolució que en el seu dia s'hauria adoptat resultaria afectada d'invalidesa.
Al contrari efectuada la petició de dictamen encara que l'Administració decideixi en contra de l'opinió de l'òrgan consultiu la decisió en no ser vinculant el dictamen serà vàlida sempre que s'ajusti a l'ordenament jurídic (art. 5.2 LCJA).
La Comissió Jurídica Assessora exerceix les seves funcions amb autonomia orgànica i funcional per tal de garantir-ne l'objectivitat i la independència (art. 1.2 LCJA).
Les seves funcions d'assessorament són únicament les de caire jurídic i en cap cas no li correspon el judici polític ni el d'oportunitat (art. 5.1 LCJA); però aquestes limitacions no poden impedir l'anàlisi de conveniència quan ho exigeix l'índole de l'assumpte o la major eficàcia de l'Administració en el compliment de les seves finalitats.
L'objecte del dictamen és com ja s'ha dit l'expedient d'alteració de termes municipals (art. 3.1.g LCJA).
L'Avantprojecte de llei ha estat elaborat com a acte que culmina l'expedient incoat.
Segons la Constitució les comunitats autònomes poden assumir competències en matèria d'alteració dels termes municipals compresos en el seu territori (art. 148.1.2).
La Generalitat de Catalunya té competència exclusiva sobre les alteracions dels termes municipals i denominació oficial dels municipis (art. 9.8 EAC).
En l'exercici de les seves competències exclusives correspon a la Generalitat segons s'escaigui la potestat legislativa la potestat reglamentària i la funció executiva inclosa la inspecció (art. 25.2 EAC).
El Parlament de Catalunya exerceix la potestat legislativa mitjançant l'elaboració de lleis (art. 33.1 EAC).
Congruentment amb el que estableix el bloc constitucional la LBRL estableix que la creació o la supressió de municipis així com l'alteració dels termes municipals seran regulades per la legislació de les comunitats autònomes sobre el règim local (art. 13.1) i afegeix –extrem incorporat a l'article 15 de la LMRLC– que la creació de nous municipis només podrà realitzar-se sobre la base de nuclis de població territorialment diferenciats i sempre que els municipis resultants comptin amb recursos suficients per al compliment de les competències municipals i no comportin disminució de la qualitat mitjana –que concreta l'art. 15.1.c de la LMRLC– dels serveis que es prestaven (art. 13.2 LBRL).
La limitació continguda en l'article 13.2 de la LBRL a què acabem de referir-nos és l'única que ha d'operar en aquest cas per les raons següents:
a) La promulgació de la Llei autonòmica (LMRLC) ha desplaçat en el territori de Catalunya el contingut dels articles 3 a 11 del Text refós de les disposicions legals vigents en matèria de règim local (aprovat pel Reial decret legislatiu 781/1986 de 18 d'abril) preceptes legals que llevat del 3.2 que no afecta aquest assumpte no tenen caràcter bàsic (disposició final 7a.1.a de l'esmentat Text refós) raó per la qual només poden aplicar-se amb caràcter supletori (Dictamen 21/93 d'aquesta Comissió Jurídica Assessora).
b) Si la resolució de l'expedient adopta el rang de llei que com veurem més endavant és el que es proposa en aquest expedient la regulació continguda en els articles de l'11 al 24 de la LMRLC –amb l'excepció ja subratllada de l'article 15 que reprodueix l'art. 13.2 LBRL– pot ésser alterada per la llei que aprovi el Parlament de Catalunya com a resolució de l'expedient de creació del municipi i amb caràcter excepcional.
c) També en aquest cas de resolució de l'expedient mitjançant una llei de creació del nou municipi es pot eludir per aplicació del principi de jerarquia normativa la regulació continguda en els articles 4 i següents del Reglament de demarcació territorial i població dels ens locals aprovat pel Decret 140/1988 de 24 de maig (d'ara endavant RDTP).
L'expressió "nucli de població territorialment diferenciat" admet diverses interpretacions.
La solució proposada en aquest cas fa que per raons d'interès públic i sense forçar la interpretació del precepte legal pugui admetre's la concurrència de circumstàncies que minimitzen tant l'exigència reglamentària d'unitat física –perquè nucli diferenciat pot no voler dir separat en la forma prevista a l'article 12 RDTP– com la suficiència de recursos per al municipi resultant només coberta en aquest expedient amb un finançament excepcional.
En informes emesos el 8 de juliol de 1992 pels secretaris dels Ajuntaments de Barberà. i Cerdanyola es considera que si es produís la segregació els respectius municipis gaudirien de territori i recursos suficients per al compliment de les seves competències.
La segregació tampoc no comporta la disminució de la qualitat dels serveis que es prestaven.
Els requisits exigits pel RDTP es poden eludir des del moment en què la resolució de l'expedient es proposa fer mitjançant una llei.
La Llei municipal de Catalunya de 1933-1934 va establir la reserva de llei singular per a la creació de municipis en disposar que l'aprovació del Parlament de Catalunya per mitjà d'una llei era necessària per a llur efectivitat (art. 9).
En la legislació vigent "en cas que l'expedient hagi estat iniciat d'ofici pel Departament de Governació o a instància d'un consell comarcal l'alteració dels termes ha de ser aprovada per llei del Parlament si en el tràmit d'informe hi formulen oposició un o més d'un dels municipis afectats" (art. 18.2 LMRLC).
L'aprovació per llei del Parlament exigeix per tant en relació amb aquest expedient dos requisits:
a) la iniciació d'ofici pel Departament de Governació i b) que en el tràmit d'informe hi formulin oposició un o més d'un dels municipis afectats.
Tot i que la incoació de l'expedient ha obeït diverses iniciatives (del veïnat dels respectius ajuntaments i de la Mancomunitat Intermunicipal) el conseller de Governació per Resolució de 3 de juliol de 1992 va acordar iniciar d'ofici l'expedient (antecedent 6 d'aquest dictamen); s'acomplia així el primer dels requisits assenyalats.
L'Ajuntament veí però no directament afectat per la segregació el de Sabadell va formular en el tràmit d'audiència oposició a la creació del nou municipi; però a més l'Ajuntament de Barberà del Vallès (aquest sí que directament afectat) va condicionar el sentit favorable de l'informe al compromís de la cor-responent tramitació legislativa per la qual cosa la no assumpció d'aquesta via comportaria com expressament es deia en l'informe municipal que aquest hauria d'entendre's d'oposició amb l'abast i els efectes jurídics previstos per a aquest supòsit en l'article 18.2 de la LMRLC.
Les consideracions formulades porten a la conclusió que la resolució d'aquest expedient s'ha de fer mitjançant una Llei del Parlament tal com ho ha proposat el Departament que ha iniciat d'ofici les actuacions.
En la tramitació de l'expedient s'han complert els requisits formals establerts pel RDTP: es va iniciar d'ofici (art. 16.c) conté la memòria justificativa (art. 17.1) la proposta del nom i la capitalitat del nou municipi (art. 18) el plànol dels termes municipals objecte d'alteració (art. 29.1.a) l'informe en el qual es justifica que concorren a judici de l'instructor els requisits necessaris per a dur a terme l'alteració que es proposa (art. 29.1.b) i la memòria justificativa que disposa l'article 6 d'aquest Reglament (art. 29.1.c).
L'Administració encarregada de la instrucció de l'expedient l'ha sotmès a informació pública i a informe de les corporacions locals afectades (art. 23 RDTP) i de la Comissió de Delimitació Territorial (art. 25.1) i el Departament de Governació ha posat en coneixement de l'Administració de l'Estat la tramitació de l'expedient.
En el tràmit d'audiència de les corporacions locals l'Ajuntament de Sabadell va formular un escrit en el qual informava desfavorablement sobre l'expedient per no acomplir-se com ja hem comentat el que es preveu en el RDTP i no considerar-se acceptable quant a la viabilitat econòmica i a l'autonomia municipal la fórmula acordada pel Consell Executiu el 2 de març de 1992; però –afegia– vist que la problemàtica de Ciutat Badia és singularment important es voldria suggerir la possibilitat de modificar l'article 69.1 de la LMRLC i afegir l'apartat f) –municipis afectats per especials circumstàncies socials i urbanístiques– així com dispensar d'alguns dels requisits que són necessaris per a la resta de municipis i afegir un article 74 bis regulant-los.
Amb això –conclou– es donaria cobertura legal a la independència de Badia s'evitaria una proliferació de nous municipis per aquestes raons es mantindria la discriminació positiva que implica l'acord de març del 92 d'enguany de la Generalitat i tindria una referència legal més enllà del voluntarisme de les conselleries o de la bona voluntat.
La Diputació de Barcelona ha informat també desfavorablement sobre l'expedient.
"L'existència d'un interès públic prevalent que permet exceptuar el compliment dels requisits establerts a les disposicions d'aplicació per a la creació de nous municipis –diu l'acord del Ple– ha d'ésser apreciada per l'òrgan que resolgui definitivament sobre l'expedient".
No obstant això opina la Diputació que caldria la introducció d'elements correctors (ampliació del terme municipal proposat cessió al nou municipi del patrimoni que altres administracions tenen en el seu àmbit fixació de les característiques i compromisos de finançament i assignació de totes les competències legals) que permetessin pal·liar l'existència de circumstàncies desfavorables per a la viabilitat del nou municipi que es pretén crear.
Dels informes desfavorables ressenyats resulta a part dels extrems que seran considerats en altres fonaments d'aquest dictamen que en reconèixer-se la problemàtica de Ciutat Badia i la seva importància s'està d'acord que la resolució de l'expedient l'ha de decidir el Parlament encara que la norma legal a aprovar tingui un abast més gran i que Ciutat Badia amb la seva extensió actual o amb una altra de més àmplia (ampliació que sembla problemàtica) s'ha de configurar com un municipi especial.
Coincidint amb aquestes conclusions la Federació de Municipis de Catalunya va formular l'observació que es recull en l'acord de la Comissió de Govern Local de Catalunya de 15 d'abril de 1993 que la Federació no s'oposava a la creació d'aquest nou municipi però que esperava que aquest fos realment un cas excepcional.
Un plantejament restrictiu per a la creació de nous municipis que sembla aconsellable donat el destacable fenomen de l'anomenat minifundisme municipal (segons dades de 1986 hi ha a Catalunya 940 municipis dels quals més d'una tercera part –382– tenen menys de 5000 habitants i força més de la meitat –550– en tenen menys de mil) recomana una solució singular d'aquest expedient mitjançant una llei deixant a banda per a un altre lloc i moment més oportú la possible revisió dels règims municipals especials i l'estructura territorial de la vida local.
En l'expedient s'han estudiat d'altres solucions principalment d'agregació.
Les raons esgrimides per a rebutjar-les semblen convincents; però com ja s'ha dit el judici polític sobre aquesta qüestió no correspon a aquesta Comissió Jurídica Assessora sinó al Govern de la Generalitat i al Parlament de Catalunya.
A l'expedient es posa de manifest reiteradament l'origen anòmal de Ciutat Badia i és necessari recordar-ho perquè és un argument de pes a l'hora de qualificar l'excepcionalitat de la creació d'aquest nou municipi.
La construcció del polígon Ciutat Badia s'engloba dins d'un pla nacional –estatal– de l'habitatge i després d'una sèrie de vicissituds àmpliament ressenyades a l'expedient s'inaugura el polígon el dia 14 de juliol de 1975.
En virtut del Reial decret 1009/1985 de 5 de juny el polígon fou traspassat a la Generalitat i per Decret 238/1985 de 2 de juliol es va adscriure a l'Institut Català del Sòl.
Ciutat Badia té 5.372 habitatges ocupats per 18.387 persones en una superfície de 0637 km2; pertany a dos municipis (Barberà del Vallès i Cerdanyola del Vallès) i a diferència del que passa amb la resta de grans polígons Ciutat Badia no està vinculada a cap gran municipi (com succeeix per exemple amb Bellvitge a l'Hospitalet de Llobregat); és urbanísticament un nucli compacte i molt ben definit; disposa d'uns serveis i d'uns equipaments propis i neix amb la idea inicial d'esdevenir una unitat administrativa raó per la qual es gestiona per una Mancomunitat de municipis.
El Decret 516/1974 de 14 de febrer va aprovar la constitució d'una Mancomunitat integrada pels municipis de Santa Maria de Barberà i Cerdanyola (Barcelona) per a la prestació de "diversos serveis" amb subjecció als estatuts i ordenances formulats pel seu règim.
Les finalitats pròpies de la Mancomunitat (article 9 de l'Estatut) consisteixen en la prestació dels serveis que l'article 101 de la Llei de règim local de 1955 atribuïa a la competència municipal fins i tot l'organització del servei de policia urbana i de trànsit.
A més la Mancomunitat pot actuar com a promotora per a l'establiment de molts altres serveis que es ressenyen a l'article 10 dels estatuts.
La Mancomunitat tot i ser ens institucional i no territorial pot funcionar en la gestió de serveis en condicions molt properes a les d'un municipi.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora estima que la via iniciada per a la creació del nou municipi és l'adequada per esquivar les dificultats de funcionament de la Mancomunitat i per a resoldre els problemes actuals i els que en el futur persistiran.
En la creació de nous municipis està sempre present l'interès públic (Dictamen del Consell d'Estat núm. 52.509 de 28 d'agost de 1989).
L'alteració de termes municipals projectada tracta de racionalitzar l'Administració d'un conjunt urbanístic permanentment concebut com una unitat administrativa i satisfà les exigències d'una gestió democràtica que suposa la participació del veïnat ponderades amb el principi d'eficàcia de l'Administració.
S'ha al·legat que la consulta que es va fer als habitants l'any 1982 en termes estrictes només va ser una recollida de signatures per blocs a càrrec dels presidents de les respectives comunitats de veïns; però l'Ajuntament de Sabadell mateix que és el que ha formulat aquesta al·legació reconeix que la petició d'independència veïnal respon a la necessitat de trobar una alterativa que permeti una eficaç administració del polígon perquè la Mancomunitat no respon a les necessitats de Ciutat Badia.
Els motius permanents d'interès públic als quals fa referència el precepte transcrit del Text refós de 1986 es poden estimar concurrents per raó de l'analogia expressament invocada en el mateix precepte.
Els supòsits enunciats (colonització interior instal·lació de noves indústries obres públiques etc.) semblen relacionar-se com ha sostingut el Consell d'Estat (Dictamen núm. 54.854 de 13 de desembre de 1990) amb situacions de diferenciació poblacional acusada o fins i tot derivats d'assentaments de poblacions (en aquest cas la creació d'un polígon residencial) quan són l'expressió d'una desconnexió humana que no té res a veure amb la distància física o geogràfica sinó amb la conseqüent separació cultural d'hàbits i costums per la realització de determinades activitats molt diferenciades sorgides en l'expedient sobre el qual es dictamina no per un tradicional desenvolupament urbà sinó per la realització d'una activitat urbanística d'acomodació d'una nova població.
Ciutat Badia té una consciència plena que per si mateixa forma un poble; així es recull en la memòria de 31 de juliol de 1992.
Per tal com són motius de conveniència administrativa els que podien emparar l'alteració projectada la potestat de l'Administració actuant no és de tipus reglat sinó que compta –a l'hora de decidir– amb les possibilitats que es derivin de la denominada "discrecionalitat política" de manera que pugui apreciar totes les circumstàncies concurrents i optar per la solució que sembli més idònia.
La jurisprudència del Tribunal Suprem confirma aquesta opinió.
El govern de la Generalitat pot proposar per tant l'aprovació de l'Avant-projecte de llei formulat i el Parlament més àmpliament pot resoldre l'expedient decidint mitjançant una llei la creació del nou municipi de Ciutat Badia.
La garantia institucional de l'autonomia local no es pot invocar per al manteniment d'un determinat status quo organitzatiu; en altres paraules no s'oposa a l'alteració dels termes municipals tot i en contra de la voluntat dels ajuntaments afectats.
Els municipis no poden ser suprimits institucionalment però si alterats en el seu territori perquè aquestes operacions d'alteració qualsevol que sigui el procediment per a portar-les a terme (inclosa la segregació) només són incompatibles amb la garantia institucional de l'autonomia local en el supòsit límit que persegueixin la desaparició o el buidament pràcticament total de les entitats locals corresponents.
Finalment el peculiar règim economicofinancer del nou municipi tampoc no n'afecta l'autonomia si li proporciona recursos suficients per al compliment de les competències tal com precisa l'article 15.1.b de la LMRLC.
S'informa favorablement sobre l'expedient de la creació del municipi de Badia per segregació de part dels termes municipals de Barberà del Vallès i de Cerdanyola del Vallès sempre que com es proposa l'alteració de termes se sotmeti a l'aprovació per llei del Parlament de Catalunya i s'apreciï la concurrència d'un excepcional interès públic determinant de la creació.