I. El conseller de Medi Ambient i Habitatge ha sotmès a la consideració de la Comissió Jurídica Assessora la petició de dictamen sobre el Projecte de decret pel qual s'aprova el Reglament de la Llei 16/2002, de 28 de juny, de protecció contra la contaminació acústica, i s'adapten els seus annexos.
La Comissió Jurídica Assessora és competent per a emetre dictàmens sobre els reglaments o les disposicions de caràcter general que es dictin per a desplegar les lleis, com és el cas que ens ocupa, segons el que disposa l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, reguladora de la Comissió Jurídica Assessora.
En aquest Dictamen s'han d'analitzar les qüestions següents, que afecten tant el procés d'elaboració com la legalitat de la disposició.
Prèviament, el marc normatiu en què s'insereix la norma; l'abast del Dictamen suposa també l'estudi de la competència de la Generalitat de Catalunya i l'estudi de l'habilitació per a dictar la norma de què es tracta.
En segon lloc, correspon tractar els aspectes relatius a l'observança dels requisits i les exigències establertes en el procés d'elaboració de les disposicions de caràcter general; en suma, si el Projecte ha estat tramitat d'acord amb els preceptes que regulen l'elaboració 'i la modificació, si escau' de les disposicions generals previstes en el títol III, capítol IV de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat i d'acord amb les altres normes que són d'aplicació.
Finalment, cal analitzar si la disposició en projecte s'ajusta, pel que fa al contingut, a les normes que desplega i a la resta de l'ordenament.
Això últim comporta necessàriament una anàlisi succinta del marc normatiu en què s'enquadra la disposició en projecte.
El Projecte de decret pel qual s'aprova el Reglament de la Llei 16/2002, de 28 de juny, de protecció contra la contaminació acústica, i s'adapten els seus annexos, es compon d'una exposició de motius, dos articles, quatre disposicions addicionals, cinc de transitòries, dues de derogatòries i tres de finals.
El Reglament (clàusula d'aprovació continguda en l'article primer del Decret) consta de seixanta-un articles, distribuïts sistemàticament en capítols i seccions.
Els annexos A, B, C, D i E constitueixen els annexos del Reglament de la Llei 16/2002, pròpiament dit.
Els annexos de l'1 al 12 constitueixen annexos de la Llei 16/2002, de 28 de juny, de protecció contra la contaminació acústica.
Els últims annexos a què s'ha fet referència es dicten d'acord amb la clàusula d'habilitació prevista en la disposició final primera de la Llei 16/2002, que atribueix al Govern l'habilitació necessària.
En l'expedient tramitat a aquesta Comissió Jurídica Assessora, consten quatre versions del Projecte de decret, anteriors a la que és objecte de Dictamen, i que s'entén per definitiva, i està datada el juny de 2009.
Atès el caràcter especialitzat i la naturalesa tècnica de les regles i els preceptes continguts en l'Avantprojecte de decret, en especial, els dels annexos, el Dictamen d'aquesta Comissió Jurídica Assessora se centra, preferentment, en els aspectes procedimentals i de contingut normatiu jurídic.
L'expedient s'ha tramès a aquesta Comissió Jurídica Assessora degudament indexat i paginat.
A causa també de les remissions que el Projecte de decret efectua al Decret 397/2006, de 17 d'octubre, d'aplicació del règim del comerç de drets d'emissió de gasos amb efecte d'hivernacle, i de regulació del sistema d'acreditació i verificació d'informes d'emissió de gasos amb efecte d'hivernacle, especialment en el capítol VII, relatiu a les acreditacions de les entitats de prevenció de la contaminació acústica, aquesta Comissió Jurídica Assessora té en compte, també, consideracions efectuades en el Dictamen 308/06, emès en ocasió de l'aprovació d'aquell Decret.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora ha tingut l'oportunitat de pronunciar-se sobre la matèria i regulació del soroll en diferents dictàmens.
En concret, en el Dictamen 37/07 posava en relleu com el soroll ha pogut constituir, fins i tot, una vulneració de l'article 8 del Conveni Europeu de Drets Humans i per això es pot fer referència a les sentències Powell i Rayner contra el Regne Unit, de 21 de febrer de 1990; Balmer-Schafroth contra la Confederació Helvètica, de 26 d'agost de 1997; Hatton contra el Regne Unit, de 8 de juliol de 2003; Moreno Gómez contra Espanya, de 16 de novembre de 2004; i Ruano Moncuerde contra Espanya, de 6 de setembre de 2005.
En aquestes sentències, i davant les immissions produïdes pel soroll, el Tribunal ha revisat si entre l'interès discutit pel particular i el de la societat, es pot arribar a un equilibri, de manera que els poders públics donin els passos necessaris per a protegir el dret a la vida privada i familiar.
Per a abordar sistemàticament l'anàlisi del Decret, com que les fonts que constitueixen el marc normatiu estan contingudes en normes de dret dictades per les institucions de la Unió Europea, per normes de dret intern a nivell estatal i per normes dictades pel Parlament de Catalunya i pel Govern de la Generalitat, es considera necessari anteposar l'anàlisi del marc normatiu a aquelles que afectaran la competència, l'habilitació, el procediment d'elaboració de la norma en projecte i l'anàlisi del contingut i l'ajustament amb la legislació que desplega.
La raó, com és coneguda, rau en el fet que el soroll, com a agent contaminant projectat en l'atmosfera, afecta, no tan sols la naturalesa, sinó també, i fonamentalment, la salut de les persones, i pot, com ha succeït en algunes ocasions, vulnerar-ne els drets fonamentals (entre d'altres, la inviolabilitat del domicili).
No és d'estranyar, per això, que les normes que protegeixen la societat davant del soroll ambiental provinent, no només de les grans infraestructures i les aglomeracions, sinó també del lleure, hagin estat abordades des de la legislació del soroll pròpiament dita i des de la legislació que regula l'avaluació d'impacte ambiental de projectes i de plans i programes, la legislació reguladora de l'edificació, la legislació reguladora de les obres públiques i la legislació urbanística; també la legislació reguladora dels contractes del sector públic i, finalment, tot i que no amb caràcter menor, des de la legislació que regula el control integral de la contaminació.
Cal fer notar que el terme legislació s'ha utilitzat prescindint de la naturalesa de la font normativa, ja que tots aquests sectors de regulació estan conformats per regles impregnades de dret europeu, o que han integrat dret de la Unió Europea, dret estatal i dret autonòmic.
D'una manera més o menys àmplia, aquesta multiplicitat de sectors i la triple estructura piramidal normativa es posa ja de manifest en l'exposició de motius i dóna suport al Projecte de decret:
' El marc normatiu directe en què es conté l'habilitació per a dictar l'Avantprojecte de decret el constitueix la Llei 16/2002, de 28 de juny, dictada pel Parlament de Catalunya, de protecció contra la contaminació acústica; pràcticament en les mateixes dates, es dicta la Directiva 2002/49/CE del Parlament Europeu i del Consell, de 25 de juny, sobre avaluació i gestió del soroll ambiental, que, pel fet que recull en la seva pràctica totalitat les mesures que es proposaven en el Llibre Verd de la Comissió (10 de juny de 1997), no només va tenir una llarga gestació, sinó que, a més, va permetre que, en la redacció de la Llei 16/2002, la major part dels conceptes (mapes, plans, mesures, etc.) es poguessin plasmar en la legislació catalana de protecció contra el soroll.
' El Projecte desplega directament la Llei 16/2002 i incorpora regles contingudes en la Llei 37/2003, del soroll, i en els reglaments 1513/2005 i 1367/2007, aprovats per Reial decret de 16 de desembre i de 19 d'octubre, respectivament.
En efecte, la Llei 16/2002 va ser desenvolupada, parcialment, pel Decret 245/2005, de 8 de novembre, pel qual es fixen els criteris per a l'elaboració dels mapes de capacitat acústica 'alguns dels annexos dels quals es modifiquen per la disposició final primera del Projecte de decret'.
' El legislador estatal va dictar la Llei 37/2003, del soroll, en què transposava la Directiva (la qual disposava d'un termini de dos anys per a fer-se efectiva), i va disposar regles d'adaptació d'altres normes: contractació pública (disposició addicional novena), deure d'informació a la Comissió (disposició addicional vuitena), modificació de les lleis d'infraestructures aeroportuàries (disposició addicional tercera), determinació de les servituds acústiques de les infraestructures (disposició addicional segona i articles 7 a 10), terminis per a redactar els mapes de soroll i el terme de revisió, zones de protecció i reserva de soroll d'origen natural, i entitats d'autocontrol, entre d'altres instruments jurídics.
La Llei estatal 37/2003 va ser completada, quant als aspectes tècnics, pel Reial decret 1513/2005, de 16 de desembre, pel que fa a l'avaluació i la gestió del soroll ambiental, i pel Reial decret 1367/2007, de 19 d'octubre, pel que fa a zonificació acústica, objectius de qualitat i emissions acústiques (a nivell del territori de l'Estat i en referència a les institucions europees).
Aquest marc normatiu citat conté, també, definicions, atribucions competencials, deures d'informació i, especialment, referències a les ordenances municipals en matèria de soroll, i assenyala que els ajuntaments 'han d'adaptar les ordenances existents i el planejament urbanístic a les disposicions d'aquesta Llei i de les seves normes de desplegament' (article 6 de la Llei 37/2003).
' Pel que fa al control de la contaminació, el marc normatiu l'ofereix la Llei 3/1998, de 27 de febrer, de la intervenció integral de l'Administració ambiental, dictada pel Parlament de Catalunya, i el seu Reglament, que, ja en els preceptes, havia infós els continguts de la Directiva 96/61, del Consell, de 24 de setembre, relativa a la prevenció i al control integral de la contaminació (Directiva IPPC), per cert, amb bastant anterioritat a la Llei estatal 16/2002, de '1 de juliol, de prevenció i control integral de la contaminació, que, en aquell moment, transposava els continguts de la Directiva al dret intern.
' Pel que fa als drets d'accés a la informació i de participació pública, el Projecte de decret s'emmarca en la Llei 27/2006, de 18 de juliol, que regula els drets d'accés a la informació, de participació pública i d'accés a la justícia en matèria de medi ambient.
Aquesta norma incorpora les directives 2003/4/CE i 2003/35/CE.
Algunes de les seves regles donen contingut jurídic a diversos preceptes del Reglament en projecte, que, específicament, les recull.
' La legislació urbanística vigent a Catalunya, constituïda pel marc normatiu del Decret legislatiu 1/2005, de 26 de juliol, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei d'urbanisme (tenint en compte el que hagi pogut infondre la Llei de sòl 8/2007, ara, Text refós 2/2008), és marc normatiu indirecte ja que la Llei estatal 37/2003 introduïa els conceptes d'àrea urbanitzada i nou desenvolupament urbanístic, vinculant així els criteris d'ús de sòl en la delimitació de les zones acústiques i, per tant, la zonificació urbanística.
' Pel que fa a l'avaluació de l'impacte ambiental, el Reial decret legislatiu 1/2008, de '11 de gener, d'avaluació de l'impacte ambiental, presta suport normatiu a les referències del Reglament en allò que introdueix criteris de contaminació acústica a tenir en compte en els estudis d'impacte.
Respecte a l'avaluació de l'impacte ambiental de plans i programes, el Projecte de decret s'emmarca en els continguts del Text refós 1/2005, pel que fa a l'avaluació de l'impacte estratègic de plans i programes urbanístics, vigent a Catalunya.
' Pel que fa a la determinació de zones d'especial protecció de la qualitat acústica i zones acústiques de règim especial, és necessari referir-se no només a la Llei 42/2007, estatal, de 13 de desembre, de patrimoni natural i biodiversitat, sinó també a la Llei 8/2005, del paisatge, promulgada pel Parlament de Catalunya, a la Llei 6/1988, forestal de Catalunya, i a la Llei 12/1985, d'espais naturals protegits; sense menysprear els continguts de la Directiva 92/43/CEE, del Consell, de 21 de maig de 1992, anomenada Directiva Hàbitat, relativa a la conservació dels hàbitats naturals i de la fauna i flora silvestre.
' Pel que fa a les característiques, els criteris i els paràmetres aplicables als habitatges, la disposició en projecte conté remissions no només al Reial decret 314/2006, que aprova el Codi tècnic d'edificació, en desplegament de la Llei 38/1999, d'ordenació de l'edificació, sinó també als continguts de la Llei 18/2007, dictada pel Parlament de Catalunya, reguladora del dret a l'habitatge.
' Pel que fa a les entitats ambientals d'acreditació per a l'avaluació del soroll, el projecte conté remissions al Decret 170/1999, de 29 de juny, pel qual s'aprova el Reglament provisional regulador de les entitats ambientals de control, i pel Decret 397/2006, de 17 d'octubre, d'aplicació del règim del comerç de drets d'emissió de gasos amb efecte d'hivernacle i de regulació del sistema d'acreditació de verificació d'informes d'emissió de gasos amb efecte d'hivernacle (que incorpora dret europeu, parcialment, en el Reial decret 1315/05, de 4 de novembre, en desplegament de la Llei 1/2005, de comerç d'immissions).
' El marc normatiu respecte de la potestat per dictar ordenances sobre el soroll dels ens locals es troba en els continguts de la Llei reguladora de les bases del règim local, i en especial, en la Llei de règim local i municipal de Catalunya, Text refós 2/2003, de 28 d'abril.
' Pel que fa a la contaminació acústica procedent de l'execució d'obres públiques, com ja s'ha avançat, la norma en projecte s'insereix en el marc normatiu constituït per la Llei 30/2007, de contractes del sector públic, i les anomenades clàusules ambientals, i per la Llei 3/2007, del Parlament de Catalunya, de 4 de juliol, de l'obra pública, en especial els articles 50 i següents, que estableixen l'execució de les obres d'acord amb el projecte aprovat i d'acord amb les condicions que s'estableixin en el plec de clàusules administratives particulars; amb la citació del projecte aprovat, el legislador a Catalunya s'inclina per l'exigència del compliment estricte a les condicions ambientals, entre elles les acústiques, que s'han d'observar en l'execució de les obres.
Tota aquesta relació de normes en les quals s'emmarca el Projecte de decret posa en relleu la transversalitat de la matèria que es pretén regular amb el Decret en projecte, i les múltiples normes sectorials, no només de naturalesa ambiental, que donen suport al contingut dels preceptes del Projecte de decret i es veuen afectats per llurs remissions; circumstància aquesta que, com se sap, no és exclusiva de la regulació del soroll, sinó de tots aquells sectors ambientals que afecten les persones, la naturalesa o els elements d'ella, com en aquest cas és l'aire i l'atmosfera.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora entén que la competència per a dictar la disposició en projecte es troba en l'article 144.1 de l'Estatut de Catalunya, en particular, en la lletra h); així doncs, correspon a la Generalitat la competència compartida en matèria de medi ambient per a la regulació de l'ambient atmosfèric i de les seves diverses classes de contaminació (entre les quals es troba el soroll, tot i que l'Estatut no ho esmenti expressament), i l'establiment d'instruments de control de la contaminació, amb independència de l'Administració competent per a autoritzar les obres, instal·lacions o activitats que la produeixin.
Com ja es va dir en el Dictamen 308/06, en alguns continguts de regulació referits al règim jurídic estricte del procediment administratiu, per exemple, la necessitat de tràmits d'audiència, en el procediment d'avaluació ambiental i en les incidències referides a les acreditacions, la matèria en aquest sector pot ser permeable a certs títols puntuals corresponents a l'Estat i referits al procediment.
Tal com es posa de manifest al preàmbul, el Projecte permet la interrelació entre la llei estatal (i els seus reglaments de desenvolupament tècnicament exigibles pel dret europeu), i la norma autonòmica sobre el soroll, de naturalesa principial, dotada d'annexos tècnics que, mitjançant la disposició final primera de la Llei 16/2002, poden ser adaptats pel Projecte als nous requeriments tècnics de caràcter mediambiental; de manera que, en la mesura que una i altra normativa no siguin incompatibles, el projecte s'adjunta a l'ordre competencial.
L'habilitació al Govern per a dictar les disposicions necessàries per a desplegar la Llei 16/2002 i, per tant, per a dictar el Decret en projecte, es troba en la disposició final segona de la Llei 16/2002, de protecció contra la contaminació acústica.
Per altra banda, l'habilitació al Govern per a adaptar els annexos de la Llei 16/2002 als requeriments de caràcter mediambiental o les tècniques que el justifiquin, i als que siguin aplicables com a conseqüència de la normativa comunitària sobre avaluació i gestió del soroll ambiental, es troben en la disposició final primera de la citada Llei de protecció contra la contaminació acústica.
En fi, en el cas present no ofereix cap problema la reserva funcional de llei establerta en l'article 111 in fine de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, atès que existeix ja una norma amb rang legal 'la Llei 16/2002' que dóna cobertura suficient, segons doctrina d'aquesta Comissió, i, d'altra banda, les bases estatals no estan establertes en normes amb rang de llei de contingut principal, sinó també, atès el caràcter tècnic, en disposicions reglamentàries.
V. Cal entrar ja en l'anàlisi dels requisits procedimentals que s'exigeixen per a la correcta elaboració de les disposicions reglamentàries, segons el que exigeix l'article 63 de la Llei 13/1989, completat, pel fet que es tracta d'una norma procedimental, per l'article 16 de la Llei 27/2006, pel que fa als drets d'informació i de participació pública en disposicions generals que afecten el medi ambient.
Ja s'ha d'avançar que el procediment d'elaboració del Projecte compleix amb el rigor formal exigit per les normes esmentades.
El Projecte ha estat objecte d'una llarga tramitació, que començava al final de l'any 2007 (el primer informe de l'Assessoria Jurídica data de gener de 2008) i finalitza amb l'informe del Consell Tècnic de juny de 2009.
S'adjunten al Projecte, ja en l'inici, una memòria explicativa que contenia el marc normatiu, la seva justificació i incloïa la llista de disposicions afectades, la taula de vigències i una memòria econòmica referida, fonamentalment, a la reestructuració del Departament de Medi Ambient i Habitatge: la creació de les oficines que, entre d'altres funcions, supervisen les entitats d'acreditació.
Com ja s'ha dit, el primer informe de l'Assessoria Jurídica avalua el Projecte redactat al final de l'any 2007 i el segon, datat l'1 de febrer de 2008, avalua el Projecte un cop complerts els tràmits d'audiència i d'informació pública.
El Projecte s'ha sotmès a la consideració de diverses unitats del Departament de Medi Ambient i Habitatge; dels departaments de la Presidència; Agricultura, Alimentació i Acció Rural; Acció Social i Ciutadania; Cultura i Mitjans de Comunicació; Economia i Finances; Educació; Governació i Administracions Públiques; Interior, Relacions Institucionals i Participació; Justícia; Política Territorial i Obres Públiques; Salut; Treball; Innovació, Universitats i Empresa; Vicepresidència; de l'Ajuntament de Barcelona; de les entitats següents: Confederació d'Associacions de Veïns de Catalunya; Agrupació Catalana d'Enginyeries i Consultories Mediambientals; Ecologistes en Acció; Defensa del Patrimoni Natural; Gestió d'Infraestructures, SA; ADIF; Foment del Treball Nacional; Ferrocarrils de la Generalitat de Catalunya; ADIGSA; Gremi d'Àrids; Ciment Català; col·legis oficials d'Enginyers de Telecomunicació de Catalunya, d'Enginyers Tècnics Industrials i de Telecomunicació de Catalunya, d'Arquitectes de Catalunya, de Barcelona, Girona, Tarragona, Lleida i Terres de l'Ebre, d'Aparelladors i Arquitectes Tècnics de Barcelona, Tarragona, Girona, Lleida i Terres de l'Ebre, d'Enginyers de Camins, Canals i Ports de Catalunya; d'Ambientòlegs de Catalunya; i d'Enginyers Tècnics de Mines de Catalunya i Balears; Síndic de Greuges; diputacions de Barcelona, Girona i Lleida; Federació de Municipis de Catalunya, i Associació Catalana de Municipis.
El Projecte de decret se sotmet a informació pública (Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya de 7 de juliol de 2008).
El 14 de juliol de 2008, l'Assessoria Jurídica del Departament d'Economia i Finances informa sobre la viabilitat del Projecte de decret; i el 29 de juliol de 2008, en la reunió del Consell Tècnic, s'examina el Projecte de decret.
Hi consta l'informe de l'Institut Català de les Dones, amb data 20 d'agost de 2008, que estableix suggeriments que aconsellen substituir els termes androcèntrics detectats.
Hi consta un informe de la Direcció de Pressupostos del Departament d'Economia i Finances, de 22 de gener de 2009, en el sentit que el Departament de Medi Ambient i Habitatge ha de confirmar si la creació de les entitats de control previstes en la norma no comporten costos associats.
Hi consta l'informe del Consell de Treball Econòmic i Social de Catalunya que, en el seu Dictamen 3/2009, de 23 de febrer, formula observacions de caràcter general i observacions sobre l'articulat.
Consta en l'expedient un informe d'impacte regulatori de l'Avantprojecte de decret, efectuat per la Direcció General de Qualitat Ambiental, en compliment del que estableix l'article 4 del Decret 106/2008, de mesures per a l'eliminació de tràmits i la simplificació dels procediments per a facilitar l'activitat econòmica, on es posa en relleu que el sistema d'acreditació d'entitats pot descarregar l'activitat administrativa, tendeix a la simplificació i està d'acord amb la Directiva 2006/123/CE, del Parlament Europeu i del Consell, relativa als serveis en el mercat interior.
S'ha emès informe de la Unitat d'Estructures Organitzatives de la Direcció General de Modernització de l'Administració, de 28 d'abril de 2009, pel que fa al vessant organitzatiu del Projecte.
Hi consten informes de la Direcció General de Qualitat Ambiental respecte de les observacions realitzades en el Dictamen del Consell de Treball Econòmic i Social de Catalunya i respecte de les al·legacions rebudes per diversos organismes i entitats en els tràmits d'audiència i d'informació pública (6 de maig de 2009 i 12 de maig de 2009).
L'Assessoria Jurídica del Departament de Medi Ambient i Habitatge, el 29 d'abril de 2009, formula observacions a la documentació del Projecte i a la fase de tramitació, i proposa algunes modificacions per tal d'ajustar el text a la normativa europea i a la bàsica estatal (29 d'abril de 2009).
Hi consta un informe, sense datar, de l'Assessoria Jurídica del Departament de Medi Ambient i Habitatge, en resposta a les observacions formulades al Projecte de decret el 28 de maig de 2009 des del Gabinet Jurídic de la Generalitat, en el sentit d'acceptar totes les observacions formulades pel Gabinet Jurídic de la Generalitat, amb algunes precisions i, per tant, donar una redacció més perfilada al futur article 24 i al futur article 34 del Projecte.
El Projecte ha estat sotmès a la Comissió de Govern Local de Catalunya, el secretari de la qual certifica que, en la sessió de la Comissió de 28 de gener de 2009, s'hi va informar favorablement, tot i que no s'adjunta l'acta, com, de manera encertada, s'està realitzant en altres expedients.
Finalment, el Projecte és sotmès, novament, al Consell Tècnic, que, en la sessió de 2 de juny de 2009, hi informa favorablement; document que la secretària del Govern de la Generalitat certifica electrònicament.
Analitzat l'anterior i revisades especialment les exigències procedimentals relatives als drets de participació i informació pública en matèria de disposicions generals que afectin el medi ambient, aquesta Comissió Jurídica Assessora és del parer, com ja s'ha avançat, que el Projecte de decret s'ajusta a les exigències procedimentals per a elaborar, amb rigor i d'acord amb l'ordenament jurídic, les disposicions de caràcter general que despleguen les lleis.
Cal entrar, a continuació, en l'anàlisi del contingut de la norma i en la comprovació de l'ajustament amb les disposicions que desplega i de la legalitat material.
Per a una millor claredat i comprensió s'efectuarà des de l'exposició de motius i de cada un dels preceptes de l'articulat; i després es passarà a l'anàlisi dels aspectes concrets del Reglament.
L'exposició de motius és suficientment explicativa del marc normatiu i dels objectius de la disposició en projecte.
Això no obstant, per guardar una sistemàtica uniforme dels projectes de reglament, seria aconsellable introduir en l'exposició de motius una referència al nou marc competencial en la matèria del règim de protecció contra la contaminació acústica, amb citació exacta del precepte de l'Estatut al qual ja s'ha fet referència, article 144.1.h).
Els paràgrafs tercer i quart expressen la interrelació entre els dos sistemes normatius, estatal i autonòmic.
Pot ser convenient pronunciar-se respecte de la seva compatibilitat.
El primer incís del paràgraf cinquè de l'exposició de motius s'ajusta al que s'ha dit en el FJ IV d'aquest Dictamen sobre la competència per a dictar el Projecte i la interrelació de normes.
D'altra banda, la desitjable seguretat jurídica a què es fa referència és, en tot cas, un efecte del reglament en projecte, però no la seva causa.
El paràgraf cinquè de l'exposició de motius, en especial el segon incís, és excessivament exemplificatiu.
Seria convenient reflexionar sobre una redacció que no contingués termes com els que s'utilitzen: 'així', 'per exemple', 's'ha optat', etc.
En el paràgraf vuitè de l'exposició de motius, que determina la coordinació amb l'Estat respecte a la comunicació d'informació, se suggereix substituir 'obligacions d'informació' per deure d'informació.
El paràgraf desè de l'exposició de motius fa referència a principis generals que regeixen l'acció pública en la matèria; atès que el terme acció pública, amb independència de la seva confusió amb l'expressió merament processal de l'acció pública, és un terme que s'utilitza en el dret europeu, se suggereix valorar la substitució del terme 'acció pública' per actuació pública, com, per cert, s'efectua en l'article 2 del Reglament.
Amb això, no solament es dóna coherència al Projecte, sinó que s'utilitza 'actuació pública', més propi i conegut en el dret intern.
En l'últim paràgraf de l'exposició de motius, on es fa referència a la consulta al Consell de Treball Econòmic i Social de Catalunya, a la Federació de Municipis de Catalunya i a l'Associació de Municipis i Comarques, convindria afegir l'esment a la Comissió de Govern Local de Catalunya, ja que consta en l'expedient que ha estat també consultada.
Aquests articles troben l'habilitació en les disposicions finals, primera i segona, de la Llei 16/2002.
' Disposició addicional segona.
S'hauria de valorar la conveniència d'afegir en el redactat del precepte l'esment als plecs de clàusules dels contractes, com a instrument mitjançant el qual les administracions promouen l'ús de maquinària reductora del soroll.
' Disposició addicional tercera.
Els terminis d'elaboració i aprovació dels mapes estratègics de soroll i els plans d'acció, amb remissió al que preveu el Reial decret 1513/2005, resulten ajustats pel que fa al contingut, ja que la norma esmentada és la transposició de la Directiva 2002/49/CE, ja citada.
' Disposició transitòria primera.
El primer i el segon paràgraf de la disposició transitòria primera, que es refereixen a l'adaptació de les ordenances municipals de contaminació acústica i al suport tècnic jurídic i administratiu que ha de prestar el departament competent en la matèria, s'ajusten als terminis continguts en el Decret de transposició ja citat.
El tercer paràgraf fa referència al fet que les ordenances municipals amb exigències i paràmetres inferiors al que estableix el Reglament queden derogades amb l'entrada en vigor del Reglament.
Respecte a aquest paràgraf, aquesta Comissió Jurídica Assessora efectua la reflexió següent.
És sabut que les relacions entre norma local i reglament estatal o autonòmic es regeixen pel principi de competència.
Hi ha casos en què, com el present, el reglament autonòmic està expressament habilitat per la Llei autonòmica per a completar-la i constituir el complement necessari de la Llei, al qual també s'han d'ajustar les ordenances locals.
Així ho ha volgut el legislador en dictar la Llei 16/2002, l'article 21 de la qual situa les ordenances 'en el marc del que regula aquesta Llei i la normativa que la desenvolupa, sense que en cap cas aquestes ordenances puguin reduir les exigències i els paràmetres de contaminació acústica establertes pels annexos d'aquesta Llei' i ara continguts en el Projecte de decret objecte de dictamen.
En aquest cas, a més, el Reglament autonòmic en projecte està infós de regles que estan integrant el dret comunitari per dos motius: perquè la submatèria és de competència de la Generalitat de Catalunya i perquè el mateix Reglament està constituint un complement de la legislació estatal que ha transposat la Directiva europea.
En suma, la relació reglament autonòmic i ordenança municipal és molt més forta, la qual cosa porta, en el cas de conflicte, a una aplicació preferent del primer.
A l'efecte d'evitar qualsevol buit normatiu, aquesta Comissió Jurídica Assessora suggereix que es valori la possibilitat d'una redacció que deixi clar que el que deixa de ser d'aplicació són les exigències i els paràmetres inferiors al que estableix el Reglament, no les ordenances municipals, ja que aquestes s'han d'adaptar.
En aquest sentit, la solució més adient seria establir que 'mentre no es produeixi l'adaptació de les ordenances prevista en l'apartat primer, són d'aplicació directa les exigències i els paràmetres establerts en el Reglament, sempre que siguin superiors els continguts a les ordenances'.
Aquesta solució és també respectuosa amb l'autonomia local.
Trobaria cobertura una redacció com la que se suggereix no només a l'article 6 de la Llei 37/2003, del soroll, sinó també a l'article 21 de la Llei 16/2002, de protecció contra la contaminació acústica.
' Disposició transitòria segona.
Aquesta disposició conté dos apartats.
En el conjunt, es fa referència a la utilització d'instruments de mesurament i calibratge concrets durant un període de sis anys (classe 2).
Passat aquest període han de ser utilitzats sonòmetres de classe 1.
L'excepció que es conté en el paràgraf segon obliga a utilitzar sonòmetres de classe 1 dins del període de sis anys sempre que es tracti de mesures que serveixin de base per a la imposició de sancions administratives o processos judicials.
Aportaria major claredat de redacció si la disposició transitòria segona, atesa la transcendència, invertís l'ordre de la redacció de la manera següent: en el paràgraf primer, fer referència al període de sis anys d'utilització de sonòmetres de classe 2; en el paràgraf segon, introduir l'excepció de la matèria sancionadora o els processos judicials en els quals només es poden utilitzar sonòmetres de classe 1.
I afegir un paràgraf tercer en el qual s'especifiqués que, transcorregut el període de sis anys, solament s'han d'utilitzar sonòmetres de classe 1.
' Disposicions transitòries tercera, quarta i cinquena.
Tenen el suport tant de la Directiva com de la norma de transposició pel que fa als períodes fixats.
' Conveniència d'afegir una nova disposició transitòria (sisena):
Per major seguretat jurídica seria necessari introduir una disposició transitòria que determinés l'aplicació dels paràmetres del Decret als procediments, deixant clara la seva aplicació o inaplicació, pel que fa a les llicències municipals d'activitats i altres procediments.
S'hi hauria de completar la referència al Decret 245/2005, amb el títol de la norma.
El mateix s'hauria d'efectuar en la disposició final segona, quan es fa referència al Decret 289/2006.
Conté, també, la introducció d'un article 25 bis al Decret 289/2006 ja citat.
En l'apartat primer, lletra d) del precepte que s'introdueix, seria més correcte utilitzar el terme instruments o projectes en lloc del terme 'figures', tenint en compte que s'està fent referència a una tipologia d'avaluació d'impacte ambiental doble; d'una banda, projectes o activitats, i de l'altra, estratègica de plans i programes.
En aquesta disposició, atesa la naturalesa de la matèria, resulta justificada l'entrada en vigor l'endemà de la publicació al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya.
' Conveniència d'afegir dues disposicions finals.
Caldria afegir una disposició final aclaratòria de l'aplicació del Projecte de decret amb relació al règim especial de Barcelona, ateses les previsions específiques de la seva Carta municipal.
A fi de facilitar la col·laboració amb els ajuntaments per a l'adaptació de les ordenances, convindria que el Decret contingués una disposició final relativa a l'assistència als ajuntaments per la via de la redacció i aprovació d'ordenances tipus o estàndard, com ha estat ja realitzat en el passat; instrument especialment adequat, i sobre el qual aquesta Comissió Jurídica Assessora té competència potestativa en virtut de l'article 9.1.e) de la seva Llei reguladora.
Se suggereix valorar la substitució del terme 'normes' per regles, ja que el Reglament en si és una norma que establirà les regles necessàries per a completar el desplegament i l'execució de la Llei 16/2002.
' Capítol I. Disposicions generals
Els articles 3 i 4 porten causa de la Llei 16/2002 i de la Directiva 2009/49/CE.
La referència de l'article 3 a 'projecte de construcció', que no figurava en l'article 3 de la Llei 16/2002, és una mera referència tècnica que es correspon i està d'acord amb l'estructura del desplegament reglamentari, sense que es pugui tenir com una ampliació de l'àmbit d'aplicació de la Llei, ja que es tracta, només, d'exemplificar una tipologia més d'objectes susceptibles de generar contaminació.
La referència de l'article 4, lletra a), a la definició d'activitat, matisa la fins ara continguda en l'article 4.b) de la Llei 16/2002; la utilització de la terminologia recreativa o d'espectacle que conté el Reglament, matisa l'expressió del text de la Llei que utilitzava el terme 'o de lleure'.
És per tant, adequada a la Llei 16/2002.
La definició de nivell d'avaluació, també en l'article 4, es matisa respecte a la utilitzada en l'article 4.g) de la Llei 16/2002 introduint el terme de baixa freqüència, que no contradiu la lletra de la Llei i, no obstant això, millora tècnicament la redacció.
Aquests articles distribueixen les competències sobre la contaminació acústica que ja estan apuntades en la Llei 16/2002; estableixen els drets d'informació de la ciutadania que, com ja s'ha advertit, estan reconeguts en la Llei 16/2006 i en les directives que aquesta transposa.
Sobre els articles 5 i 6 se suggereix revisar el títol dels preceptes, ja que seria més adequat utilitzar l'expressió administracions amb competència sobre la contaminació acústica (en lloc 'd'Administracions amb competències acústiques'), com està redactat en l'article 5.
L'article 9 coincideix amb les regles contingudes en la Llei estatal de soroll i en la dels drets d'accés a la informació, Llei 27/2006.
Aquest capítol conté els articles 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24 i 25.
Contenen els criteris generals per a la zonificació acústica, els instruments i les mesures a imposar.
S'ajusten tant al contingut de la Llei 16/2002 com a la Llei 37/2003, estatal sobre el soroll; especialment, els períodes de revisió i modificació de les zones i dels instruments.
S'ajusten a la legislació urbanística vigent a Catalunya.
Aquest article, titulat 'Revisió de les zones', s'hauria de sotmetre a una millor redacció per fer concordar el terme 'zonificació acústica', utilitzat en singular, amb el verb i el predicat 'resten subjectes', redactat en plural.
Regula la modificació de les zones de soroll, matisa l'expressió de l'article 6.4 de la Llei 16/2002, que preveia la modificació de les zones de soroll quan canviaven substancialment les infraestructures que les afectaven.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora entén que és correcta la fórmula de referir-se a la modificació quan es produeixi un increment o disminució dels decibels i de l'emissió de soroll que la infraestructura produeix, en lloc del canvi substancial que afecti la infraestructura en si mateixa.
Comprèn els articles 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35 i 36.
Tant els mapes de soroll com els mapes estratègics de soroll tenen el suport normatiu de la tantes vegades citada Llei de protecció de la contaminació acústica de Catalunya i de la Directiva 2002/49.
Especialment, els períodes de revisió tenen suport en la Llei 37/2003, que transposa aquesta última.
S'avenen amb la legislació urbanística vigent a Catalunya.
Conté el deure d'informar a la Comissió Europea, que efectua el departament competent en matèria de contaminació acústica, i s'ajusta al contingut de la Llei 37/2003 (disposició addicional vuitena).
' Capítol V. Nivells d'avaluació
El capítol V està conformat pels articles 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46 i 47.
S'ajusten a les disposicions addicionals segona, tercera i quarta de la Llei 37/2003, i regulen els instruments d'intervenció sobre el soroll; tenen un alt contingut tècnic.
Aquest article fa referència al fet que els ajuntaments, d'una manera motivada, poden determinar que activitats no incloses en cap dels apartats anteriors, susceptibles de generar soroll, vibracions o sorolls i vibracions, hagin de presentar un estudi d'impacte acústic amb el contingut mínim que determina l'annex 10.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora suggereix valorar la concreció de quin és l'instrument concret mitjançant el qual els ajuntaments han d'efectuar aquesta determinació per a activitats capaces de generar sorolls, vibracions o ambdues, ja que, en el que és substancial, s'estarà referint a una inclusió que tindrà caràcter general.
Acreditació d'entitats de prevenció de la contaminació acústica
Comprèn els articles 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60 i 61.
Tenen el seu suport tant en la Llei estatal com en l'autonòmica sobre el soroll i, especialment, en les remissions que s'efectuen al Decret 397/2006, relatiu, entre d'altres elements, a la regulació del sistema d'acreditació de verificadors d'informe d'emissió de gasos amb efecte d'hivernacle.
El Decret en projecte efectua una regulació paral·lela al que s'acaba de citar respecte als comitès d'acreditació, la Comissió Tècnica i la supervisió de les entitats.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora ja va posar en relleu, en el Dictamen 308/06, que les entitats d'acreditació, en especial en l'àmbit ambiental, són entitats que, tot i complir els requisits establerts legalment, s'acrediten per a realitzar avaluacions, informes o medicions externes a les que pugui realitzar la mateixa Administració pública.
Malgrat això, l'Administració, a través dels seus òrgans, s'encarrega de garantir la imparcialitat de les entitats que s'han acreditat.
En el cas del Decret en projecte, la regulació que s'efectua, com ja s'ha dit, és paral·lela a la donada en d'altres sectors ambientals a aquest mateix tipus d'entitats.
El suport normatiu cal buscar-lo, també, en el Reial decret 1315/2005, de 4 de novembre, per remissió del Decret 397/2006, respecte dels requisits i les directrius del seguiment, els informes, etc. d'organismes d'acreditació.
Convindria aclarir la redacció per a evitar redundàncies.
La referència que efectua l'article 60 al reconeixement d'altres acreditacions atorgades per òrgans d'altres comunitats autònomes o per algun organisme oficial acreditat de la Unió Europea té suport jurídic també en el Decret 397/2006.
Respecte a aquests articles, que regulen el Comitè d'Acreditació i la Comissió Tècnica, aquesta Comissió Jurídica Assessora entén que s'hauria de puntualitzar en l'article 52.1, d'una manera més matisada, quins són els representants de totes les parts implicades en els processos d'acreditació.
En aquest article s'hauria de considerar la necessitat de matisar la titulació i la procedència dels dotze tècnics o tècniques, com a màxim, designats a proposta de l'òrgan competent en l'acreditació d'entitats col·laboradores, que han de compondre la Comissió Tècnica.
En aquest article, convindria matisar la redacció de l'últim incís de l'apartat primer, i en lloc de l'expressió 'les entitats col·laboradores són responsables de les seves actuacions', se suggereix les entitats col·laboradores responen, en tot cas, de les seves actuacions.
Aquesta Comissió Jurídica no efectua consideracions sobre els annexos.
Un cop considerades les observacions efectuades en el cos del Dictamen, especialment l'efectuada a la disposició transitòria primera, tercer paràgraf, es pot elevar al Govern, per a la seva aprovació, el Projecte de decret pel qual s'aprova el Reglament de la Llei 16/2002, de 28 de juny, de protecció contra la contaminació acústica.