I. El conseller d'Interior ha sotmès a la consideració de la Comissió Jurídica Assessora la petició de dictamen sobre el Projecte de decret pel qual es fixa un nou termini per a presentar determinats plans d'autoprotecció d'àmbit local i d'adequació dels plans d'autoprotecció dels espectacles públics, en les activitats recreatives i els establiments i espais oberts al públic, establerts pel Decret 82/2010, de 29 de juny, pel qual s'aprova el Catàleg d'activitats i centres obligats a adoptar mesures d'autoprotecció, i es fixa el contingut d'aquestes mesures.
La Comissió Jurídica Assessora és competent per a emetre dictàmens sobre els reglaments o les disposicions de caràcter general que es dictin per a desplegar les lleis, com és el cas que ens ocupa, segons el que disposa l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, reguladora de la Comissió Jurídica Assessora.
El Projecte de decret que se sotmet al dictamen d'aquesta Comissió és de contingut modificatiu i afecta, essencialment, l'extensió del termini per a la presentació dels plans que es fixava en el Decret 82/2010.
En aquest Dictamen s'han d'analitzar les qüestions següents, que afecten tant el procés d'elaboració com la legalitat de la disposició modificativa.
En primer lloc, l'abast del dictamen suposa l'estudi de la competència de la Generalitat de Catalunya i l'estudi de l'habilitació per a dictar la norma de què es tracta.
En segon lloc, correspon tractar els aspectes relatius a l'observança dels requisits i les exigències establertes en el procés d'elaboració de tota disposició de caràcter general.
En conjunt, si el Projecte ha estat tramitat d'acord amb els preceptes que regulen la preparació i l'elaboració de les disposicions de caràcter general contingudes, essencialment, en l'article 63 de la Llei 26/2010 i d'acord amb les altres normes que són d'aplicació.
Això últim comporta, necessàriament, una anàlisi succinta del marc normatiu en què s'enquadra la disposició projectada.
El Decret 82/2010, que amb aquest Projecte sobre el qual ara es dictamina es modifica, aprovava el Catàleg d'activitats i centres obligats a adoptar mesures d'autoprotecció i que en fixava el contingut.
L'esmentat Decret complia el manament contingut en l'article 7 de la Llei 4/1997, de 20 de maig, de protecció civil de Catalunya.
El manament de l'article 7 de la Llei de protecció civil de Catalunya determinava que les persones, les empreses i, en general, totes les entitats i organismes que fan activitats que poden generar situacions de greu risc col·lectiu, de catàstrofe o de calamitat pública, i també els centres i instal·lacions, públics i privats, que poden resultar afectats de manera especialment greu per situacions d'aquest caràcter, són obligats a adoptar mesures d'autoprotecció i a mantenir els mitjans personals i materials necessaris per a afrontar situacions de risc i emergència.
En el Decret 82/2010, de 29 de juny, disposició final tercera 1, se li va donar un termini d'entrada en vigor esglaonat en el cas de les activitats i centres d'interès per a la protecció civil local.
La disposició transitòria tercera preveia que les activitats existents que no tinguessin un pla d'autoprotecció homologat disposaven d'un any, des de l'entrada en vigor del Decret, per a elaborar-los.
És objecte i finalitat del Projecte de decret sobre el qual ara es dictamina, donar la possibilitat de perllongar el termini de presentar a l'òrgan municipal competent el Pla corresponent de protecció en determinats casos, atesa la conjuntura econòmica i les dificultats econòmiques actuals.
Aquest termini s'estén fins al 31 de desembre de 2014.
Afecta activitats de caràcter no extraordinari i centres per a la protecció civil local.
En un altre àmbit de regulació, pel que fa als espectacles públics i activitats recreatives, seguint la Llei 11/2009, de 6 de juliol, de regulació administrativa dels espectacles públics i les activitats recreatives, establia l'obligació dels organitzadors i titulars d'aquestes activitats de disposar de plans d'autoprotecció o d'un pla d'emergència, si així ho exigia la normativa sobre protecció civil (art. 6.q) de la Llei 11/2009).
La Llei 11/2009 establia que la falta de plans d'autoprotecció o una aplicació incorrecta d'aquests podia constituir una infracció de caràcter greu.
El Decret 112/2010, de 31 d'agost, pel qual s'aprovava el Reglament d'espectacles públics i activitats recreatives, en l'article 46, regulava els plans d'autoprotecció; establia l'obligatorietat de disposar de plans d'autoprotecció en funció de l'aforament de les activitats afectades, en referència al que s'estableix en el Catàleg d'activitats i centres obligats a adoptar mesures d'autoprotecció, i en l'apartat cinquè determinava qui n'era el responsable de la redacció i de l'aprovació en el tràmit d'obtenció de la llicència o autorització (un cop adaptats a l'informe vinculant dels serveis de protecció civil, segons l'article 101.d) d'aquesta disposició).
El Decret 112/2010 va ser objecte de dictamen d'aquesta Comissió en el Dictamen 266/2010 i el Decret 82/2010, en el Dictamen 159/2010.
Efectuada una relació sistemàtica de les normes que emmarquen el Projecte de decret, es dedueix que el seu contingut normatiu preveu que els plans d'autoprotecció previstos en la normativa d'espectacles i activitats recreatives i els plans dels establiments públics amb un aforament inferior a 500 persones, sempre i quan estiguin en terrenys forestals, es regeixin pel que disposa el Decret 82/2010, de 29 de juny.
Es tracta, doncs, d'unificar l'elaboració, la tramitació, el contingut i la revisió d'aquests instruments, atès que la tramitació prevista en ambdues normatives presentava caràcters discordants.
La unificació i uniformització es tradueix en el fet que les previsions del Projecte sobre el qual ara es dictamina deroguen d'una manera expressa els articles 46.5 i 101.1.d) del Decret 112/2010, de 31 d'agost.
El Projecte de decret pel qual es fixa un nou termini per als plans d'autoprotecció (resumint el títol de la disposició), consta d'un preàmbul, en el qual s'exposen els motius que justifiquen la disposició a adoptar; un article primer, en el qual s'atorga un nou termini d'elaboració dels plans d'autoprotecció de caràcter local, que es fixa fins al 31 de desembre de 2014 (tot i que en la primera versió del Projecte, el termini es fixava fins al 31 de desembre de 2013); un article segon, en el qual es regulen els plans d'autoprotecció dels espectacles públics, de les activitats recreatives i dels establiments i espais oberts al públic; i una disposició derogatòria, en la qual es deroga expressament l'article 46.5, com ja s'ha avançat, del Decret 112/2010; i es deroguen també les referències a l'informe de protecció civil que se cita en l'article 93.1 i en el Pla d'autoprotecció, al qual es fa referència en l'article 97.1.b), ambdós del Reglament d'espectacles públics i activitats recreatives, aprovats també pel Decret 112/2010, de 31 d'agost.
L'expedient s'ha tramès a aquesta Comissió Jurídica Assessora degudament indexat i paginat; a més d'estar desglossat per documents numerats, si bé alguns d'ells no estan ordenats cronològicament.
La versió del Projecte en què se centra aquest Dictamen es conté en les pàgines de 144 a 147 (document núm. 24 de l'expedient, anomenat "última versió del Projecte de decret", de data 2 de novembre de 2012).
Aquesta Comissió Jurídica Assessora entén que la competència per a dictar la disposició en projecte es troba en l'article 132.1 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya.
En efecte, segons el precepte, correspon a la Generalitat la competència exclusiva en matèria de protecció civil, que inclou, en tot cas, la regulació, la planificació i l'execució de mesures relatives a les emergències i a la seguretat civil, i també la direcció i coordinació del servei de protecció civil, que inclou els serveis de prevenció i extinció d'incendis, sens prejudici de les facultats dels governs locals en aquesta matèria, respectant el que estableix l'Estat en l'exercici de les seves competències en matèria de seguretat pública.
El Govern, per a aprovar el Decret sobre el qual es dictamina, té atribuïda la potestat reglamentària d'acord amb l'article 68.1 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, amb caràcter genèric.
L'article 7 de la Llei 4/1997, de 20 de maig, de protecció civil de Catalunya, en l'apartat 2, habilita el Govern per a determinar per reglament el Catàleg d'activitats i els tipus de centres a què es refereix l'apartat 1 del mateix precepte, i també les mesures mínimes a adoptar en cada cas, d'acord amb les directrius d'autoprotecció establertes per la legislació vigent.
L'article 20 de la mateixa Llei, en l'apartat segon, atribueix al Govern la potestat de determinar per reglament l'estructura del contingut dels plans bàsics d'emergència municipal, dels plans d'actuació municipal, dels plans específics, dels plans d'autoprotecció i dels plans especials.
V. Com s'assenyalava en el Fonament Jurídic IV del Dictamen 159/2010 d'aquesta Comissió, el contingut de regulació d'aquest Decret modificatiu (tant l'extensió del termini com la unificació i uniformització dels procediments d'elaboració dels plans) afecta un nombre d'activitats regulades per diverses disposicions, la transversalitat de les quals afecta l'objectiu que en aquest Dictamen es pretén: regles sobre protecció civil; regles sobre l'Institut de Seguretat Pública de Catalunya; regles sobre prevenció i control ambiental d'activitats; regles sobre mesures de control dels riscos inherents als accidents greus en els quals intervenen substàncies perilloses, seguretat industrial, homologació dels plans de protecció civil, etc. i regles sobre bombers d'empresa, sense oblidar les regles estatals sobre protecció de riscos laborals i aquelles per les quals s'aprova el Codi únic de l'edificació, així com la normativa bàsica d'autoprotecció.
Les regles anteriors, esmentades només pel seu contingut material i no mitjançant els seus títols normatius, donen una idea de la multiplicitat d'interessos i béns jurídics a protegir que estan implicats en la redacció dels plans d'autoprotecció.
L'anàlisi del Decret modificatiu que efectua ara aquesta Comissió Jurídica Assessora no ha de perdre de vista la finalitat direccional de l'article 7 de la Llei 4/1997, de protecció civil de Catalunya, l'objecte del qual és prevenir situacions de caràcter de risc, de risc col·lectiu greu o de calamitat pública en centres públics o en centres privats.
Per tot l'anterior, cal efectuar un contrast entre la modificació i justificació parcial del Decret en projecte sobre la base de les dificultats econòmiques i conjunturals, i el deure permanent de vetllar els poders públics per les persones, els béns i la seva seguretat, en els termes que fins ara ho requereixen les normes vigents.
Resumint, cal assegurar que l'ampliació dels terminis de presentació dels plans que alleugeren econòmicament els qui ho han de realitzar, preparar i aprovar, no redundin en una disminució de les garanties de seguretat que fins ara la legislació vigent preveia: que no s'arribi a perdre l'objectiu de totes les normes anteriorment relacionades, que no és un altre que la seguretat ciutadana.
I sobre això cal assenyalar que el Projecte de decret ha tingut dues versions: una inicial, que estenia els terminis fins al 2013, i una definitiva, que estén els terminis de presentació fins al 2014 (evidentment, en termes de possibilitat i disponibilitat).
Respecte del procediment i el rigor formal de la tramitació del Projecte, cal analitzar el que segueix.
N'ha impulsat la disposició l'Oficina de la Direcció General de Protecció Civil.
A la primera versió del Projecte s'adjunta la documentació que exigeix l'article 63 de la Llei 26/2010.
Pel que fa a aquesta documentació, s'annexen al Projecte, segons l'article 64 de la Llei 26/2010, els elements següents: una memòria general; una memòria d'avaluació de l'impacte de les mesures proposades amb l'informe d'impacte pressupostari, d'impacte econòmic i social, d'impacte normatiu i d'impacte de gènere; un document d'anàlisi cost-benefici elaborat pel Gabinet Tècnic del Departament.
La nota de valoració de les observacions i al·legacions presentades en els tràmits de consulta i la resposta donada a les entitats personades s'han incorporat a l'expedient en el moment processal de produir-se.
Consten també en l'expedient les observacions presentades per l'Oficina del Govern en el tràmit de consulta interdepartamental SIGOV i la valoració efectuada per la Direcció General de Protecció Civil.
Tot i que no hi consta l'Acta de la sessió, s'incorpora el certificat de la reunió de la Comissió de la Protecció Civil de Catalunya.
S'ha de fer un esment especial al tràmit d'informació públic i d'audiència sol·licitat, ja que, en bona part, l'extensió del termini inicialment previst per al 2013 es va rectificar en el decurs de l'expedient fins al 31 de desembre de 2014, sobre la base de les consultes efectuades i de les al·legacions formulades en el tràmit d'audiència i informació pública; en especial, proposades per tres entitats.
En l'expedient s'incorpora el Dictamen del Consell de Treball Econòmic i Social, que efectua observacions respecte a la prolongació del termini.
En general, la tramitació s'ajusta al que requereixen els articles 63 i 64 de la Llei 26/2010, quant al rigor formal del Projecte, i no es veu afectada pel fet que s'hagi donat un termini reduït de deu dies d'informació pública, justificat exclusivament per la urgència de tramitar-ne l'expedient.
La manca d'intervenció del Consell Assessor d'Espectacles Públics i Activitats Recreatives es justifica amb un informe de la Direcció General d'Administració de Seguretat, que determina la no preceptivitat d'aquest informe, emparant-se en el seu caràcter facultatiu (i, en especial, en el caràcter puntual de la modificació que es projecta).
No hi ha intervingut la Comissió de Govern Local, però s'ha incorporat a l'expedient un escrit de l'Oficina del Govern pel qual es va sol·licitar que es justifiqués el motiu de la no-necessitat de la intervenció (en el Decret 82/2010 va intervenir la Comissió de Govern Local).
Malgrat això, aquesta Comissió entén que aquesta intervenció, en aquest cas, no resulta necessària, atès que la representació del món local va quedar garantida en el procediment.
En l'expedient consta que la representació municipal queda garantida per la Comissió de Protecció Civil de Catalunya i pel Consell Assessor d'Espectacles Públics i Activitats Recreatives (si bé el Projecte de decret no ha estat sotmès al Consell Assessor d'Espectacles Públics).
A més de l'informe jurídic preliminar, s'aporta un altre informe jurídic amb la versió última del Projecte.
Com ja s'ha dit, en el tràmit d'audiència del Projecte (DOGC de 12 de juliol de 2012) -al qual se sotmet la versió inicial-, compareixen les entitats següents: Associació Catalana de Municipis i Comarques; Federació de Municipis de Catalunya; Ajuntament de Barcelona; Diputació de Barcelona; Consell de Col·legis d'Enginyers Tècnics Industrials de Catalunya; Associació Empresarial Química de Tarragona (AEQT); Col·legi d'Arquitectes de Catalunya; Col·legi Oficial de Químics de Catalunya; Col·legi d'Enginyers Industrials i Químics de Catalunya; Associació de Tècnics de Protecció Civil de Catalunya; Consell de Col·legis d'Aparelladors i Arquitectes Tècnics de Catalunya; Associació de Graduats en Prevenció i Seguretat Integral; Col·legi Oficial de Geògrafs de Catalunya; Col·legi d'Ambientòlegs de Catalunya; Col·legi d'Enginyers de Camins, Canals o Ports de Catalunya; Col·legi Oficial de Físics de Catalunya; Col·legi Oficial de Geòlegs de Catalunya; Col·legi d'Enginyers de Forests de Catalunya; Col·legi Oficial d'Enginyers Agrònoms de Catalunya; Col·legi Oficial d'Enginyers Agrícoles de Catalunya; Col·legi de Biòlegs de Catalunya; Federació Empresarial Catalana del Sector Químic; Associació de Sales de Concerts de Catalunya; Unió de Músics de Catalunya; Federació Catalana d'Associacions de Firaires; Gremi d'Empresaris de Cinemes de Catalunya; Gremi de Restauració de Barcelona; Federació d'Organitzacions d'Empresaris de Sales de Festes i Discoteques de Catalunya i Federació Catalana d'Associacions d'Activitats Recreatives Musicals.
L'Institut Català de les Dones ha informat sobre la versió inicial del Projecte.
El secretari de Govern de la Generalitat va certificar que en la sessió del Consell Tècnic de 10 de juliol de 2012 va quedar vista la iniciativa relativa al Projecte de decret sobre el qual ara es dictamina; i, novament, el 9 d'octubre de 2012, se sotmet a la sessió del Consell Tècnic, la qual cosa queda certificada pel secretari de Govern, de manera que queda vista la iniciativa relativa al Projecte de decret de fixació d'un nou termini per a presentar determinats plans d'autoprotecció, i altres continguts que s'hi preveuen.
I, finalment, el secretari de Govern de la Generalitat certifica que, en la sessió del Consell Tècnic de 13 de novembre de 2012, va quedar vista la iniciativa relativa al Projecte de decret, amb la fixació del nou termini per a presentar els plans fins a l'any 2014, en la versió que ara es presenta a la Comissió Jurídica Assessora.
Si bé, com s'ha dit, respecte dels requisits de rigor formal, el Projecte de decret s'ha tramitat conforme la norma procedimental que el disciplina i a les directrius formals de tècnica legislativa aplicables i vigents a Catalunya, aquesta Comissió ressalta l'observació general efectuada pel Consell de Treball Econòmic i Social en el sentit següent: "El CTES considera que la conjuntura econòmica actual no ha de ser l'argument que justifiqui la tramitació del Projecte de decret i que caldria fonamentar-ho en motius més objectivables."
Doncs bé, amb independència de l'observació formulada pel referit Consell, aquesta Comissió Jurídica Assessora efectua una observació de contingut similar, tot i que de naturalesa ponderativa, atès que la pròrroga temporal fins al 2014 ha estat fruit de l'audiència pública a petició de tres entitats concretes.
Al llarg del procediment relatiu a l'elaboració d'aquest Projecte s'ha modificat d'una manera essencial el termini, la prolongació del termini, per a la presentació dels plans.
La justificació econòmica és coneguda i no deixa de ser argumentada.
No obstant això, aquesta Comissió Jurídica Assessora troba a faltar un sistema de ponderació que motivi i justifiqui el balanç entre la pròrroga per a la presentació dels plans i els interessos i béns jurídics protegibles per tota la legislació de protecció civil.
Com ja s'ha avançat, l'elaboració dels plans és una exigència, i no només és complementària de les normes sobre protecció civil, ja que, precisament en aquests, resideix l'efectivitat i l'activitat de les garanties que es preveuen en la norma.
Aquesta Comissió entén que és dèbil la motivació que les activitats, públiques o privades, espectacles, etc., que comportin un risc, ja estan regulats per la seva legislació específica i la mesura en què estan funcionant comporta que existeix una presumpció que s'ajusten a les autoritzacions i permisos, condicions, etc., establerts en la legislació.
No obstant això, no cal oblidar que els plans d'autoprotecció van més enllà del que són les instal·lacions, concentracions, i activitats, atès que del que es tracta és de planificar com aquestes activitats, condicions, instal·lacions i concentracions es comporten en moments de risc, en situacions de moviment, inesperades, etc.
No fa falta esmentar situacions de risc amb lamentables resultats recentment succeïts en diversos països d'Europa per recordar que els plans d'autoprotecció són la pedra angular davant situacions imprevistes.
Aquesta Comissió suggereix que es ponderi suficientment el "cost" dels plans d'autoprotecció davant el "benefici" que representen per a persones, vides i interessos, i les conseqüències que pot tenir una dilació fins a dos anys, deguda, exclusivament, a una conjuntura econòmica.
És cert que en el tràmit d'audiència, la pròrroga del termini d'un any a dos, ha estat sustentada per entitats amb suficient pes social a Catalunya.
No obstant això (i així s'entrellegeix en l'exposició de motius) el resultat d'una lectura del Projecte de decret, que pot efectuar tant un destinatari com un operador jurídic, porta a la conclusió que l'única justificació d'aquesta dilació és la dificultat econòmica per a assumir els plans i llur elaboració.
A conseqüència de tot el que s'ha dit anteriorment, aquesta Comissió Jurídica Assessora suggereix una ponderació més equilibrada, profunda, i atenent el context social, no només econòmic, de la pròrroga del termini a dos anys.
Cal entrar, a continuació, en l'anàlisi del contingut de la norma i en la comprovació que s'ajusti a les disposicions que desplega i a la legalitat material.
Per a major claredat i comprensió, s'efectua des de l'exposició de motius, amb caràcter general, i a continuació, amb l'anàlisi concreta dels aspectes del Reglament.
En l'exposició de motius, especialment en el paràgraf sisè, s'haurien d'incorporar els resultats de la ponderació: el balanç entre la ponderació del termini i els béns jurídics protegibles, i enllaçar-ho especialment amb el paràgraf següent de la mateixa exposició de motius, en el qual s'adverteix que les condicions de l'autoprotecció no exclouen l'obligació de respectar la resta d'obligacions derivades de la normativa sectorial aplicable al centre o establiment corresponent.
I atesa la participació efectiva i nombrosa que s'ha donat a la societat civil en l'elaboració del Projecte, seria convenient, en tot cas, al·ludir a aquest fet, si s'entén que la prolongació del termini és una qüestió també tècnica i que s'ha originat a proposta, precisament, de les entitats en el tràmit de participació.
Observacions de caràcter general
Aquesta Comissió és de l'opinió que, amb caràcter general, l'extensió dels preceptes és excessiva; tot i que cada un d'ells guarda una unitat temàtica i de contingut de regulació.
Es pot guardar aquesta mateixa unitat temàtica sobre la base de desglossar alguns dels preceptes i, en especial, sobre la base de portar a la capçalera del precepte la regla, el manament normatiu concret.
Per posar només un exemple, en l'article 1, apartat 1, la regla essencial, que és el manament normatiu de l'ampliació d'un nou termini per a presentar els plans corresponents, que finalitza el 31 de desembre de 2014, es troba al final del paràgraf.
Per als operadors jurídics i, en especial, per als destinataris, resulta més comprensible situar precisament l'element modificatiu (l'ampliació del termini) en la capçalera del text.
Amb independència del que s'ha assenyalat sobre l'article 1.1, el seu últim incís (l'aplicació a les activitats i centres d'interès local,...) mereixeria un paràgraf nou, ja que s'està tractant d'activitats i centres d'interès local diferents als anteriors.
Sobre aquesta base, l'apartat 2 en la redacció actual passaria a constituir l'apartat 3.
En el mateix article 1.2, apartat a), la declaració responsable que ha de presentar-se requeriria la determinació d'uns criteris objectius i més específics a seguir pel particular en què basar les dificultats conjunturals que li impedeixen presentar el Pla d'autoprotecció.
Concretament s'haurien de fixar els criteris objectivables que mostressin les dificultats econòmiques que s'al·leguen.
L'apartat 4 de l'article 1 (a mode de silenci administratiu positiu, si transcorre un període de tres mesos des de la presentació de la sol·licitud) marca el sentit estimatori del silenci.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora es planteja si raons imperioses d'interès general justificarien justament el sentit del silenci com a negatiu; en especial si, com s'ha dit, no es reforcen els criteris que s'han de justificar en la declaració responsable per a exterioritzar les dificultats conjunturals i econòmiques que n'impedeixen la presentació.
L'Administració ha de ponderar la compatibilitat del sentit positiu del silenci amb els continguts de la Directiva 123/2006, de serveis, atesa la connexió amb activitats privades, ja que l'alternativa de sotmetre l'Administració plans d'autoprotecció es podria justificar per la connexió amb el servei públic i la funció d'autoritat de què està impregnada.
La Directiva 123/2006 continua permetent supòsits de silenci negatiu, quan existeixen connotacions de la funció a sotmetre amb el servei públic (en aquest cas, la protecció ciutadana i civil) Feta la ponderació anterior, en el cas que l'Administració mantingués el criteri, caldria que la redacció del precepte estigués d'acord amb allò previst en l'article 54.1 de la Llei 26/2010, en el sentit que la persona interessada pot entendre estimada per silenci administratiu la sol·licitud.
Un cop considerades les observacions formulades en el cos d'aquest Dictamen, es pot elevar al Govern per a la seva aprovació el Projecte de decret de fixació d'un nou termini per a presentar determinats plans d'autoprotecció d'àmbit local i d'adequació dels plans d'autoprotecció dels espectacles públics, de les activitats recreatives i dels establiments i espais oberts al públic al Decret 82/2010, de 29 de juny, pel qual s'aprova el Catàleg d'activitats i centres obligats a adoptar mesures d'autoprotecció i es fixa el contingut d'aquestes mesures.