I. El conseller de Territori i Sostenibilitat ha sotmès a la consideració de la Comissió Jurídica Assessora la petició de dictamen relativa al Projecte de decret del Pla per al dret a l'habitatge.
La Comissió Jurídica Assessora és competent per a emetre dictàmens sobre els reglaments de les disposicions de caràcter general que es dictin per a desplegar les lleis, segons el que disposa l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, reguladora d'aquest òrgan consultiu.
Correspon, doncs, analitzar tant les qüestions que afecten el procés d'elaboració de la proposta del Pla per al dret a l'habitatge, com la seva legalitat.
En primer lloc, l'anàlisi de la competència de la Generalitat de Catalunya i l'estudi de l'habilitació per a dictar el Pla de què es tracta.
En segon lloc, els aspectes relatius a l'observança dels requisits i les exigències establertes en el procés d'elaboració; en resum, si el Projecte s'ha tramitat d'acord amb els preceptes que regulen l'elaboració (i la modificació, si escau) de les disposicions generals previstes en el títol IV de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya.
En tercer lloc, cal analitzar si la disposició en projecte s'ajusta, pel que fa al contingut, a les normes que desplega i a la resta de l'ordenament, a l'efecte de comprovar si la futura norma s'adequa a la legalitat que correspon a l'ordenament, la qual, en aquest cas, és, fonamentalment, la Llei 18/2007, de 28 de desembre, del dret a l'habitatge.
Aquesta última disposició conforma el marc normatiu que desplega la disposició projectada, en especial, els articles 67 i següents de la citada Llei.
L'Agència de l'Habitatge de Catalunya, adscrita al Departament de Territori i Sostenibilitat, ha elaborat el Projecte de decret del Pla per al dret a l'habitatge.
La disposició projectada, en la versió final que se sotmet al dictamen d'aquest òrgan consultiu, es compon d'un preàmbul, setanta-quatre articles agrupats en cinc capítols, sis disposicions addicionals, nou disposicions transitòries, quatre disposicions derogatòries i quatre de finals.
Consta també d'un annex relatiu a les àrees de demanda residencial forta i acreditada.
El text del Projecte té per objecte aprovar i desplegar el Pla per al dret a l'habitatge, i regular les línies i els ajuts del Pla català, per a donar compliment al manament legal de la previsió d'un Pla d'habitatge en vigor com a instrument legal del qual es dota la Generalitat per a fer efectiu el dret dels ciutadans a l'habitatge.
L'expedient que es tramet a aquesta Comissió Jurídica Assessora està degudament paginat i els documents estan ordenats segons un ordre cronològic.
Una primera versió, datada el març de 2013, que contenia ja la memòria general.
Aquest text és el que es tramet al Consell Tècnic al maig de 2013 i se sotmet al tràmit d'audiència i d'informació pública.
En l'expedient consta també una segona versió del text del Projecte de decret, que és la versió tramesa al Consell Tècnic de setembre de 2013.
Hi consta, per acabar, una darrera versió del Projecte de decret, tramesa al Consell Tècnic al febrer de 2014.
En l'última versió del text, s'han suprimit els articles inicials 57-60, sobre el "procediment d'adjudicació dels habitatges amb protecció oficial"; s'ha suprimit també el capítol VI -articles 79-98-, que regulava el Registre de sol·licitants d'habitatge amb protecció oficial de Catalunya, que ha estat objecte de segregació i tramitació separada, i sobre el qual aquesta Comissió Jurídica Assessora va dictaminar el 10 d'abril de 2014 (Dictamen 134/14).
El marc normatiu en què el Pla s'insereix és el que es deriva de l'article 137 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, que atribueix a la Generalitat la competència exclusiva en matèria d'habitatge, i de l'article 26, que garanteix i reconeix el dret a l'habitatge; i, concretament, i d'una manera substancial, la Llei 18/2007, del dret a l'habitatge, modificada per la Llei 9/2011, de 29 de desembre, de promoció de l'activitat econòmica, i per la Llei 5/2012, de 20 de març, de mesures fiscals, financeres i administratives i de creació de l'impost sobre les estades en establiments turístics.
També és marc normatiu d'aquest Pla la Llei 2/2014, de 27 de gener, de mesures fiscals, administratives, financeres i del sector públic, atès que, mitjançant l'article 166 d'aquesta Llei, es modificaven els articles 65, 123 i 124 de la Llei 18/2007, ja esmentada, i s'hi afegia una disposició addicional 23a, sobre la suspensió temporal d'obligacions derivades de la qualificació d'habitatges amb protecció oficial.
En un altre ordre de sectors, també forma aquest marc normatiu la Llei 27/2013, de 27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de l'Administració local.
Aquesta norma ha suposat una modificació de disposicions relatives a l'estatut jurídic de l'Administració local -i ha modificat la Llei 7/1985, de 2 d'abril, reguladora de les bases del règim local, i el Text refós de la Llei reguladora de les finances locals, aprovat pel Reial decret legislatiu 2/2004, de 5 de març-; i també ha introduït modificacions en la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú (LRJPAC) -en incloure un nou règim jurídic dels consorcis-; en la Llei 2/2011, de 4 de març, d'economia sostenible; i en el Reial decret legislatiu 2/2008, de 20 de juny, pel qual s'aprovava el Text refós de la Llei de sòl.
Completa el marc normatiu, com ja s'ha dit, el Reglament regulador del registre de sol·licitants d'habitatges amb protecció oficial de Barcelona.
El títol competencial en el qual es recolza la disposició del Projecte està constituït per l'article 137 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya.
En efecte, correspon a la Generalitat la competència exclusiva en matèria d'habitatge, que inclou, en tot cas, i entre d'altres, la planificació, l'ordenació, la gestió, la inspecció i el control de l'habitatge d'acord amb les necessitats socials i d'equilibri territorial (lletra a)); l'establiment de prioritats i objectius de l'activitat de foment de les administracions públiques de Catalunya en matèria d'habitatge, i l'adopció de les mesures necessàries per a assolir-les, tant en relació amb el sector públic com al privat (lletra b)); la promoció pública d'habitatges (lletra c)), i la regulació administrativa del comerç referit a habitatges i establiments en aquest àmbit (lletra d)).
En relació amb l'habilitació del Govern per a dictar la norma en projecte, cal dir que el Govern en té atribuïda la potestat reglamentària, d'acord amb l'article 68.1 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, i els articles 26.e) i 39, apartat 1, de la Llei 13/2008, de 5 de novembre, de la presidència de la Generalitat i del Govern.
I la Llei 18/2007, en els articles 65, 69, 72, 78, 79 i 83, faculta el Govern, d'una manera expressa i específica, per a regular els elements derivats d'objectes que constitueixen el contingut de la disposició reglamentària sobre la qual s'informa.
Per tant, hi ha una habilitació concreta i específica.
A part del títol competencial i d'habilitació, cal indicar que, en el capítol relatiu als drets i deures d'àmbit civil i social -en el títol I, sobre drets, deures i principis rectors-, l'article 26 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya disposa que "Les persones que no disposen dels recursos suficients tenen dret a accedir a un habitatge digne, per a la qual cosa els poders públics han d'establir per llei un sistema de mesures que garanteixi aquest dret, amb les condicions que determinen les lleis".
També, en el marc dels principis rectors, l'article 47 al·ludeix a l'accés a l'habitatge.
Així ho va considerar aquesta Comissió Jurídica Assessora quan va dictaminar sobre el Projecte de decret del Pla per al dret a l'habitatge 2009-2012, que va ser objecte del Dictamen 4/10.
V. És necessari examinar, a continuació, si s'han complert en la tramitació del Projecte del Pla els requisits procedimentals exigits per l'ordenament.
Abans de res, s'ha d'assenyalar que, malgrat que el contingut material del Pla del dret a l'habitatge és un conjunt de mesures de naturalesa econòmica, de foment, de promoció i de mesures, etc., cal ressaltar que conté el règim a través del qual es pot arribar amb aquestes mesures a fer efectiu el dret a l'habitatge.
Això es tradueix en el fet que, malgrat la denominació de Pla per al dret a l'habitatge, el contingut de regulació que ofereix implica un contingut normatiu la missió del qual és articular el desenvolupament d'altres continguts legals que es troben especificats en la Llei 18/2007, per la qual cosa el Pla esmentat s'ha de sotmetre amb caràcter preceptiu al dictamen de la Comissió Jurídica Assessora, i ha d'estar dotat, des de la seva elaboració, de totes les cauteles procedimentals, documentals i d'avaluació que s'exigeixen a l'exercici de la potestat reglamentària (així ho va dir aquesta Comissió Jurídica Assessora en el Dictamen 4/10).
L'expedient inclou les versions del Projecte a les quals ja s'ha fet esment, les memòries jurídiques actualitzades i els estudis econòmics i pressupostaris, que han estat, al mateix temps, actualitzats al llarg de la tramitació de l'expedient.
Així mateix, conté els informes exigits per la legislació vigent -la Llei 26/2010-, també degudament actualitzats, i la intervenció de les entitats representatives dels interessos en la matèria, a través de l'audiència i el sotmetiment a la informació pública.
Resulta convenient analitzar-los d'una manera desglossada.
L'impuls normatiu, com ja s'ha dit, l'efectua l'Agència de l'Habitatge de Catalunya, qui ha elaborat el Projecte de decret per al Pla per al dret a l'habitatge.
Amb la proposta d'aquest Pla, s'adjuntava una memòria d'avaluació d'impacte del Projecte elaborada per la mateixa Agència.
En la memòria general es motiva i justifica la necessitat de la disposició, la seva adequació als fins que persegueix, el marc normatiu en què s'insereix, una relació de disposicions afectades, i la taula de vigències i derogacions; així mateix, es fa referència a la competència de la Generalitat sobre la matèria, s'adjunta una relació motivada de persones i entitats a les quals està previst donar el tràmit d'audiència i s'indica que és procedent sotmetre l'expedient a informació pública.
En l'expedient consta l'informe jurídic preliminar emès per la lletrada de l'Assessoria Jurídica i advocada de la Generalitat, adscrita al Departament de Territori i Sostenibilitat; actualitzat l'agost de 2013.
Hi consta, també, la memòria d'avaluació d'impacte, que analitza l'impacte pressupostari, l'impacte econòmic i social, l'impacte normatiu i l'impacte de gènere.
Aquestes memòries han estat actualitzades en el decurs del procediment.
I, igualment, hi consten les versions de la norma anteriors a la que se sotmet a dictamen, com ja s'ha assenyalat anteriorment.
Amb data 10 de febrer de 2014, se subscriu l'informe jurídic final que acompanya la versió del Projecte de decret sobre la qual ara es dictamina.
En aquest informe jurídic s'efectuen consideracions de forma, alhora que s'analitzen els continguts concrets del Projecte respecte a cada una de les accions, del Programa, del finançament dels ajuts, i més en concret, s'efectuen observacions de millora tècnica respecte de la part final de la norma.
El Projecte es va sotmetre a audiència i consideració de les entitats següents: Organització de Consumidors i Usuaris de Catalunya; Institut Català del Sòl; Associacions de Promotors i Constructors d'edificis de Barcelona (APCE); Promotors Públics AVS-Secció Catalana; Consumidors de la Província de Barcelona; Fundacions d'Habitatge sense ànim de lucre; Federacions de Cooperatives d'Habitatges de Catalunya; Associacions de Veïns d'Habitatge Social de Catalunya (FAVIBC); Gremis de Constructors d'Obres de Catalunya; Catalana de Caixes d'Estalvis; Associació de Veïns i Veïnes de Barcelona (FAVB); Constructors d'Obres de Barcelona i comarques; col·legis d'Arquitectes de Catalunya; d'Aparelladors, Arquitectes Tècnics i Enginyers d'Edificació; d'Agents de la Propietat Immobiliària de Barcelona, i de Notaris de Catalunya; Administradors de Finques de Barcelona i Lleida; Consells Generals de Cambres de la Propietat Urbana; Nacional de Joventut de Catalunya, i de Persones Consumidores de Catalunya; Federació de Municipis de Catalunya; Associació Catalana de Municipis; Comissions Obreres de Catalunya (CCOO); Unió General de Treballadors (UGT); Fundació Família i Benestar Social; Confederació d'Associacions de Veïns de Catalunya (CONFAVC); Consorcis de l'Habitatge de Barcelona, i Metropolità de l'Habitatge; Cambres de Contractistes de Barcelona, i de la Propietat Urbana de Barcelona; Registradors de Catalunya; Unió Sindical Obrera de Catalunya (USOC); Càritas Diocesana de Barcelona; Justícia i Pau; Sostre Cívic; grups parlamentaris de Convergència i Unió, Socialistes, Partit Popular, Esquerra Republicana de Catalunya, Iniciativa per Catalunya Verds, Mixt i Ciutadans; Diputacions de Barcelona, Girona, Lleida i Tarragona; Taula d'Entitats del Tercer Sector Social de Catalunya; i departaments de Presidència, Governació i Relacions Institucionals, Economia i Coneixement, Empresa i Ocupació, Cultura, i Benestar Social i Família.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora entén que s'ha justificat i motivat suficientment en l'expedient la selecció de les entitats consultades, per la qual cosa es pot concloure que l'opinió especialitzada que s'ha emès sobre el Projecte de Pla s'ha estès, en el que és essencial, a totes aquelles de les quals es pot esperar l'emissió d'un judici tècnic i especialitzat, que, en certa mesura, compleix amb el manament de participació de la societat en les disposicions de caràcter general dins de la diferència d'interessos que cada una de les entitats representa.
El Projecte s'ha sotmès al tràmit d'informació pública mitjançant l'Edicte publicat en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya núm. 7390, de 5 de juny de 2013.
Les al·legacions formulades en ambdós tràmits s'han valorat degudament, i consten en l'informe emès per la Secretaria d'Habitatge i Millora Urbana de valoració de les al·legacions formulades.
S'ha sotmès el Projecte a l'informe de l'Institut Català de les Dones, que proposava redaccions alternatives a alguns escrits concrets.
Consten en l'expedient dos informes del director general de Pressupostos; el primer, de 30 d'agost de 2013, i el segon, de 17 de febrer de 2014, en el qual es manifesta d'una manera favorable al Projecte de decret, atès que l'execució de les actuacions previstes es garanteix per al 2014 i, per als propers exercicis, queden condicionades a les disponibilitats pressupostàries corresponents de l'Agència de l'Habitatge de Catalunya.
La Comissió de Govern Local, en la sessió de 16 de setembre de 2013, va acordar informar favorablement sobre el Projecte de decret, segons consta per certificació emesa per la Secretaria de la Comissió que figura en l'expedient, en què s'indiquen els vots emesos a favor, en contra, i les abstencions.
El Consell de Treball, Econòmic i Social de Catalunya va emetre el Dictamen 17/2013 sobre el text del Projecte, i va efectuar observacions de millora tècnica a l'articulat i observacions de caràcter general, que es van valorar degudament mitjançant informes del subdirector general de Coordinació i Seguiment dels Programes d'Habitatge de 20 de desembre de 2013, que, al mateix temps, avalua les propostes i les observacions emeses per l'Institut Català de les Dones.
Al febrer de 2014, la lletrada de l'Assessoria Jurídica del Departament de Territori i Sostenibilitat i l'advocada de la Generalitat van emetre un informe jurídic favorable sobre el text normatiu.
El 18 de febrer de 2014, va emetre'n l'informe la Intervenció General del Departament d'Economia i Coneixement; i, mitjançant certificació del secretari de Govern, es fa constar que en la sessió del Consell Tècnic de 18 de febrer de 2014 ha quedat vista la iniciativa normativa amb caràcter previ a la sol·licitud del dictamen de la Comissió Jurídica Assessora.
Examinades i analitzades les diferents fases de l'expedient i la documentació originada al llarg de la tramitació, aquesta Comissió Jurídica Assessora conclou que, en allò formal, és a dir, en els aspectes procedimentals, s'han observat els requisits i el rigor formal necessaris perquè la disposició del projecte sobre el qual es dictamina estigui dotada de la potencialitat per a garantir el seu encert, oportunitat i contingut de regulació, tractant-se, en especial, com es tracta, d'un Pla que estableix mesures de foment i suport, incideix en aspectes de règim jurídic i, al mateix temps, està condicionat per les votacions pressupostàries que es revelen com a plausibles, per la qual cosa es compleixen les exigències del títol IV de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, respecte d'aquesta categoria i naturalesa de decrets d'aprovació de plans amb contingut normatiu.
És necessari passar a analitzar el fons de l'assumpte i els continguts reguladors que en el Decret es proposen, partint sempre de la idea que el contingut dels plans d'habitatge és un instrument de naturalesa temporal que delimita actuacions concretes que poden estar sotmeses a variació en funció de les condicions socials, econòmiques, pressupostàries, etc., sense que per això deixin de perdre la funcionalitat principal, que és la d'ordenar els continguts del dret a l'habitatge.
Així es determina en la disposició final primera, que, en principi, acota la vigència del Pla a un mínim de quatre anys; en tot cas, fins que no s'aprovi i entri en vigor un nou Pla d'habitatge que substitueixi el Pla sobre el qual ara es dictamina.
- Observacions respecte del preàmbul
L'exposició de motius del Projecte de decret és suficientment explicativa dels objectius del Pla; l'ordre sistemàtic i cronològic que se segueix en la justificació resulta l'adequat per a aquest tipus de disposició que conté els instruments tècnics d'actuació de les administracions públiques.
El paràgraf 13è del preàmbul, que manifesta l'estructura del Decret, s'hauria d'adaptar a l'última versió.
El Decret conté sis disposicions addicionals, nou disposicions transitòries, quatre disposicions derogatòries i quatre disposicions finals.
Convindria substituir l'ús excessiu de sigles.
Malgrat tractar-se d'un Decret el contingut del qual és el Pla del dret a l'habitatge, l'ordenació i numeració dels preceptes no s'hauria d'apartar del contingut tradicional que s'acostuma a donar a la distribució dels paràgrafs en cada precepte.
Seria suficient amb enumerar l'article i ordenar els paràgrafs sota l'enumeració 1. [...], 2. [...], 3. [...], etc. I no utilitzar, com s'ha fet, la doble numeració (per exemple, article 1. [...], 1.1 [...], 1.2 [...], 1.3 [...]).
El paràgraf 2 de l'article 6 és més propi d'una disposició final aplicable amb caràcter general a tot l'articulat del Pla que d'un precepte situat en seu de disposició de caràcter general sota el títol de "Reconeixement dels ajuts establerts en el Pla".
Els programes socials d'habitatge
L'article 9 acumula la regulació de les finalitats i les condicions per a accedir-hi.
Potser seria més sistemàtic distribuir el precepte de tal manera que es desdoblés en dos articles, mantenint per separat els programes socials d'habitatge i la seva finalitat del que s'anomenen condicions d'habitatges i de les persones o entitats destinatàries dels programes.
El paràgraf 5è de l'article 10 milloraria en claredat si se'n substitueix l'inici per "en el cas que sorgeixin problemes amb el pagament [...]".
L'apartat 2 de l'article 15 convindria redactar-lo de manera que a "les borses de mediació per al lloguer social" no se li pugui donar una lectura com al subjecte que actua com a mitjancer.
El que s'ha dit per a l'article 15 es pot aplicar exactament al paràgraf primer de l'article 16.
Cessió d'habitatges a l'Administració per a destinar-los a lloguer social
En l'article 20, en concret, en l'apartat a), apareix el terme "borses" escrit en majúscules, quan en la resta de l'articulat ha quedat redactat en minúscula.
En l'apartat primer de l'article 25 no hi ha cap definició del que són les "àrees de risc d'exclusió residencial o amb degradació urbana".
Convindria perfilar-ne una definició, tal com indicava l'informe jurídic final (pàg.
790), per tal d'evitar confusions.
En l'apartat tercer, s'haurien d'incloure els criteris per a assegurar l'excepcionalitat o la naturalesa de l'excepcionalitat en la qual l'Agència de l'Habitatge de Catalunya pot signar els convenis amb les administracions locals.
Aquest capítol regula, essencialment, els continguts de l'article 35 de la Llei 18/2007.
El seu contingut, substancialment innovador, manté la compatibilitat necessària amb la Llei que desplega.
Convindria avaluar quins són els criteris per a determinar la prioritat de la subscripció de convenis en determinats municipis, segons es conforma en l'apartat 2 de l'article 38.
Desenvolupa les diferents qualificacions dels habitatges amb protecció oficial, i estableix els ajuts públics del Programa i les formes i fases d'obtenir qualificació.
Els continguts estan d'acord amb la Llei de l'habitatge i amb la legislació urbanística connexa.
Convindria eliminar l'expressió "registralment" dels articles 40.1.e) i 43.3.
Formes de transmissió i d'ús dels HPO
En aquest article es podrien substituir les sigles incloses en el títol.
En l'article 59, apartat 2, en especial en el títol, es fa referència a les "Borses de Mediació per al lloguer social".
Convindria uniformitzar el text del Projecte en aquest punt.
Finançament dels convenis de les oficines locals d'habitatge i de les Borses de Mediació
Cal renumerar els dos apartats del precepte, ja que el seu contingut és el de només dos apartats, en comptes de 63.1 i 63.3.
- Observacions a la part final del Decret
S'hauria de millorar la redacció de la disposició addicional segona, i completar el text amb "han de constar les previsions del Text refós de la Llei de finances [...]".
Se suggereix que la disposició transitòria sisena hauria de tenir la redacció següent: "Mentre no s'aprovi l'ordre del conseller o consellera competent en matèria d'habitatge prevista a la disposició final tercera, lletra b)".
D'altra banda, hauria de redactar-se novament la disposició transitòria novena, atès que té una expressió confusa; s'hauria de substituir "actuacions" per "actuals".
S'hauria de donar una nova redacció a la disposició final tercera c), i completar el que és l'expressió "àrees de demanda residencial", i afegir "forta i acreditada".
Pel que fa a la disposició final quarta, respecte de la subscripció de convenis i acords necessaris amb l'Administració de l'Estat, es pot considerar una delegació que des del Decret s'efectua al conseller o consellera.
Es pot elevar al Govern per a la seva aprovació el Projecte de decret de regulació del Pla per al dret a l'habitatge, un cop considerades les observacions contingudes en el darrer fonament jurídic.