I. El conseller d'Interior sol·licita a aquesta Comissió Jurídica Assessora dictamen sobre el Projecte de decret de regulació de les entitats col·laboradores de l'Administració en matèria de prevenció i seguretat corresponent al departament competent en matèria de seguretat pública.
L'objecte del Projecte de decret és regular el règim d'autorització, el funcionament i la supervisió de les entitats col·laboradores de l'Administració (en endavant, ECA) que realitzen funcions d'avaluació, d'inspecció i de control en diferents àmbits del departament competent en matèria de seguretat pública.
Concretament, en l'àmbit de la prevenció i seguretat en matèria d'incendis dels establiments, activitats, infraestructures i edificis; en l'àmbit dels espectacles públics, activitats recreatives i establiments oberts al públic, i en l'àmbit de la protecció civil, en relació amb les mesures de protecció civil i sobre les condicions de les activitats i centres amb obligació d'autoprotecció, d'acord amb la normativa de protecció civil.
L'article 1 estableix que aquestes entitats col·laboradores se sotmeten a règim d'autorització administrativa; l'article 2 defineix els àmbits d'actuació; l'article 3 recull les finalitats del sistema d'autorització objecte de regulació i l'article 4 conté una sèrie de definicions de les actuacions que són susceptibles de ser efectuades per les ECA.
L'article 6 regula les funcions de les entitats objecte de regulació, vinculades als requeriments de la normativa específica de cadascun dels àmbits d'actuació:
- Realitzar l'acte de comprovació i l'expedició del certificat corresponent previst en els articles 20 i 25 de la Llei 3/2010, de 18 de febrer, de prevenció i seguretat en matèria d'incendis en establiments, activitats, infraestructures i edificis, i les funcions de verificació o d'inspecció i control previstes en aquesta norma.
- Elaborar informes tècnics, certificacions i actes de verificació en els procediments previstos a la normativa reguladora dels espectacles públics i activitats recreatives.
- Elaborar els informes tècnics previs preceptius per a l'homologació, actualització i revisions dels plans d'autoprotecció, els informes d'avaluació periòdica d'aquests plans i el seguiment i control dels simulacres.
També, en aquest àmbit, col·laborar tècnicament en la formulació i tramitació de les al·legacions municipals dels ajuntaments afectats sobre els plans d'autoprotecció de les activitats i centres d'interès per a la protecció civil de Catalunya.
- Inspeccionar i controlar el compliment de la normativa aplicable en el seu àmbit d'actuació.
Els articles 7 i 8 regulen els drets i les obligacions d'aquestes entitats col·laboradores.
El personal tècnic habilitat de què han de disposar les entitats col·laboradores per a dur a terme les seves activitats en cadascun dels àmbits d'actuació es troba regulat en els articles 9 a 12 del Projecte, amb remissió a la normativa corresponent en el cas del personal tècnic habilitat en l'àmbit de la prevenció i seguretat en matèria d'incendis i dels establiments oberts al públic, espectacles públics i activitats recreatives.
L'article 11 regula els requisits del personal tècnic habilitat en l'àmbit de la protecció civil i l'article 12 la revocació, suspensió i pèrdua de la condició de tècnic/tècnica, d'acord amb el procediment recollit en l'annex 1 del Projecte.
Els articles 13 a 24 regulen el procediment d'autorització.
Es determinen els òrgans competents (article 13), els requisits generals per a sol·licitar l'autorització (article 14 i annex 2), i els requisits específics en cadascun dels àmbits objecte d'actuació (articles 15 i 16).
Els articles 17 a 19 regulen el procediment: la resolució s'ha d'adoptar en el termini màxim de 6 mesos des de la presentació de la sol·licitud i la manca de resolució expressa en el termini previst té efectes denegatoris de la petició.
La part dispositiva de la resolució s'ha de publicar al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya (DOGC).
La vigència de l'autorització és de 5 anys (article 20).
La renovació de l'autorització s'ha de sol·licitar amb una antelació de 6 mesos abans de la data de finalitzar-ne la vigència i haurà de ser objecte d'una nova resolució (article 21).
Les autoritzacions poden ser objecte de modificació en el cas de variacions de l'estructura organitzativa o de funcionament i hauran de ser objecte de nova resolució.
En el cas de modificacions relatives al personal tècnic habilitat, l'Administració actualitza l'annex i les dades registrals corresponents (article 22).
L'autorització d'entitats col·laboradores i habilitació del personal tècnic ha de restar subjecte al pagament de les taxes legalment establertes (article 23).
Es regula el Registre d'entitats col·laboradores de l'Administració en matèria de prevenció i seguretat (article 24), on s'inscriuen d'ofici les entitats autoritzades.
És un registre públic i la inscripció té caràcter informatiu.
Es crea el fitxer de dades personals corresponent (annex 3).
La inspecció i control de les entitats autoritzades es regula en els articles 25 a 28 del Projecte.
La inspecció de les entitats s'atribueix a les direccions generals competents en funció de l'àmbit d'actuació i es regulen les obligacions de les entitats a l'efecte de facilitar-ne la supervisió administrativa (article 26).
Les entitats autoritzades ha de disposar de procediments per a tractar les reclamacions dels usuaris (article 28).
Els articles 29 i 30 regulen la suspensió de l'autorització, que es preveu que pugui ser acordada a instància de l'entitat (article 29), o d'ofici (article 30).
La suspensió a instància de l'entitat autoritzada no pot ser superior al termini d'un any, transcorregut el qual, si no se sol·licita l'aixecament de la suspensió, es produeix la pèrdua de l'autorització amb l'adopció de la resolució corresponent.
Pel que fa a la suspensió d'ofici, com a conseqüència d'una reclamació, per informe d'una unitat administrativa o d'una administració local, en la qual es detecti un incompliment greu de les obligacions de l'entitat o del seu personal tècnic, l'Administració, amb audiència prèvia de l'entitat i del personal tècnic, pot dictar una resolució de suspensió per un termini màxim de 6 mesos.
Si aquest transcorre sense haver-se adoptat les mesures correctores de l'incompliment, es podrà resoldre la retirada de l'autorització.
El règim sancionador d'aplicació es deriva del previst en la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i procediment de les administracions públiques de Catalunya, i en la Llei 3/2010, de 18 de febrer, de prevenció i seguretat en matèria d'incendis en establiments, activitats, infraestructures i edificis, i amb caràcter general a la legislació en matèria de protecció civil i d'espectacles públics.
Les disposicions addicionals incorporen una habilitació per a modificar els fitxers que es regulen i la integració del Registre d'entitats col·laboradores en l'àmbit de la prevenció i la seguretat en matèria d'incendis, en el Registre creat en el Projecte de decret.
El règim transitori recull la vigència de les autoritzacions i habilitacions atorgades amb anterioritat a l'entrada en vigor de la present norma i les previsions relatives als tècnics i tècniques acreditats per a elaborar plans de protecció civil.
En darrer lloc, es modifiquen diversos preceptes del Decret 82/2010, de 29 de juny, pel qual s'aprova el catàleg d'activitats i centres obligats a adoptar mesures d'autoprotecció i es fixa el contingut d'aquestes mesures per a adaptar-los a la nova regulació de les entitats col·laboradores, i es deroga l'annex II del Decret 112/2010, de 31 d'agost, pel qual s'aprova el Reglament d'espectacles públics i activitats recreatives i alguns preceptes del Decret 82/2010, de 29 de juny.
En vista d'aquest contingut, el Projecte de decret sobre el qual es dictamina configura un desplegament parcial de la Llei 4/1997, de 20 de maig, de protecció civil de Catalunya, de la Llei 11/2009, de 6 de juliol, de regulació administrativa dels espectacles públics i activitats recreatives i de la Llei 3/2010, de 18 de febrer, de prevenció i seguretat en matèria d'incendis en establiments, activitats, infraestructures i edificis, en la mesura que totes preveuen l'actuació i règim jurídic de les ECA.
Així mateix, els articles 91 a 101 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, contenen una regulació general de les ECA que és desplegada, per als sectors ara afectats, pel Projecte sotmès a dictamen.
En aquest sentit, la Comissió Jurídica Assessora emet el present dictamen en virtut de la sol·licitud preceptiva que correspon a la competència prevista en l'article 8.2.b) de la seva Llei reguladora 5/2005, de 2 de maig, en relació amb les disposicions de caràcter general que es dictin per al desplegament de les lleis.
Pel que fa al títol competencial en què s'emmarca el Projecte, l'article 132.1 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya (EAC), atribueix a la Generalitat de Catalunya la competència exclusiva en matèria de protecció civil, que inclou en tot cas la regulació, la planificació i l'execució de mesures relatives a les emergències i la seguretat civil i també la direcció i coordinació dels serveis de protecció civil, que inclouen els serveis de prevenció i d'extinció d'incendis, sens perjudici de les facultats dels governs locals en aquesta matèria, respectant el que estableix l'Estat en l'exercici de les seves competències en matèria de seguretat pública.
També l'article 141.3 de l'EAC atribueix a la Generalitat la competència exclusiva en matèria d'espectacles i activitats recreatives, que inclou, en tot cas, l'ordenació del sector, el règim d'intervenció administrativa i el control de tota mena d'espectacles en espais i locals públics.
Per acabar, l'article 159.1.b) de l'EAC atribueix la competència exclusiva, en allò no afectat per l'article 149.1.18 del mateix Estatut, en la matèria de règim jurídic i procediment de les administracions públiques catalanes, que en tot cas inclou les potestats de control, inspecció i sanció en els àmbits materials de competència de la Generalitat.
En conseqüència, la Generalitat de Catalunya és competent per a aprovar el Projecte sotmès a dictamen.
Pel que fa a l'habilitació del Govern per a aprovar aquest Projecte de decret, cal fer referència a la competència general per a exercir la potestat reglamentària que té atribuïda el Govern en virtut de l'article 68 de l'EAC i de l'article 39.1 de la Llei 13/2008, de 5 de novembre, de la presidència de la Generalitat i del Govern.
D'altra banda, algunes de les lleis sectorials citades contenen, així mateix, habilitacions específiques al Govern per al seu desplegament reglamentari: disposició final de la Llei 4/1997 i disposició final primera de la Llei 11/2009.
A més, els articles 40 i següents de la Llei 3/2010, contenen diverses remissions al desplegament reglamentari dels seus preceptes relatius a les ECA.
En definitiva, el Govern és competent per a aprovar el decret projectat.
La tramitació del Projecte de decret s'ajusta al procediment d'elaboració de disposicions regulat a la Llei 26/2010, de 3 d'agost.
La proposta normativa va acompanyada de tres memòries generals i tres memòries d'avaluació d'impacte de les mesures proposades, amb el corresponents informes d'impacte pressupostari, d'impacte econòmic i social i d'impacte normatiu, subscrites per les unitats competents en cada un dels àmbits d'actuació que són objecte de regulació.
Aquestes memòries han estat objecte de consideracions per part de l'Oficina de Govern, que ha observat, d'acord amb la doctrina d'aquesta Comissió, la necessitat d'elaborar una única memòria d'avaluació atès el caràcter unitari i complet que ha de tenir aquest document.
En el mateix sentit, l'Oficina de Govern observa la necessitat d'elaborar una única memòria general, que reculli d'una manera conjunta l'anàlisi jurídica de l'opció de la regulació escollida i efectua consideracions respecte del contingut d'aquests documents.
Les consideracions efectuades per l'Oficina del Govern van ser recollides en l'informe preliminar; no obstant això, no s'ha incorporat a l'expedient un document que doni compliment de les consideracions exposades per aquest òrgan.
D'altra banda, cal dir que, en particular, els informes d'impacte normatiu són escassament il·lustratius de les càrregues administratives que s'imposen a les empreses, i, en aquest sentit, l'Oficina del Govern recorda les obligacions que imposa l'article 4 del Decret 106/2008, de 6 de maig.
Consta que s'ha efectuat el tràmit de consulta interdepartamental mitjançant el SIGOV, d'acord amb l'article 66 de la Llei 26/2010, i s'ha incorporat a l'expedient la documentació generada en aquest tràmit.
El Projecte s'ha sotmès a un ampli tràmit d'audiència -certament, durant el mes d'agost, cosa que ha estat criticada per diversos intervinents-, segons el previst en l'article 67 de la Llei 26/2010, si bé no consta que s'hagi posat a disposició de les persones interessades, a més del Projecte, la documentació preceptiva que l'ha d'acompanyar, tal i com exigeix l'article 67.1, exigència a la qual ha fet referència la Comissió en els seus dictàmens, com per exemple el 130/2014.
Consta en l'expedient la memòria de les observacions i al·legacions presentades; consta que es va donar trasllat del projecte a l'Ajuntament de Barcelona, a l'Associació Catalana de Municipis (ACM) i a la Federació de Municipis de Catalunya (FMC), i que aquestes dues entitats van sol·licitar una ampliació de termini.
L'ACM ha manifestat la seva conformitat amb la regulació proposada i l'Ajuntament de Barcelona i la FMC no hi han efectuat observacions.
El text del Projecte ha estat sotmès a la Comissió de Govern Local, sobre el qual ha informat favorablement, i a la Comissió de Protecció Civil de Catalunya, que també a emès informe favorable sobre el text del projecte.
No obstant això, s'observa que, si bé s'han incorporat els certificats dels acords adoptats per aquests organismes, no s'hi han adjuntat les actes corresponents.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora s'ha pronunciat sobre la incorporació de les actes de les sessions dels òrgans col·legiats (vid. dictàmens 372/2010, 273/2011 i 153/2012).
Particularment en el cas de la Comissió de Govern Local, la Comissió ha considerat que, per tal de considerar acomplerta satisfactòriament la funció d'informe d'aquest òrgan, s'ha d'incorporar a l'expedient el text íntegre de l'acta de la sessió on es recullen els assistents i les opinions expressades en relació amb el projecte que li ha estat sotmès (dictàmens 116/2011, 161/2011, 186/2011 i 127/2012).
El Projecte estat sotmès al dictamen del Consell de Treball, Econòmic i Social.
Les consideracions efectuades per aquest òrgan -rellevants, com es veurà- han estat valorades en una nota de l'Assessoria Jurídica del Departament d'Interior.
Consten en l'expedient, a més, l'informe jurídic preliminar i l'informe jurídic final, subscrit per l'advocada de la Generalitat, tal com és preceptiu.
Aquest darrer document conté una referència als aspectes documentals i procedimentals i descriu l'estructura del Projecte, sense contenir cap consideració sobre les qüestions jurídiques que planteja la proposta normativa, i que s'han posat de manifest en l'expedient.
Aquesta Comissió s'ha pronunciat sobre el contingut dels informes jurídics, i ha observat la necessitat que els informes superin el nivell d'una simple exposició i entrin en l'anàlisi dels problemes jurídics que es plantegin (dictàmens 370/2009, 351/2010 i 361/2012).
A l'últim, el projecte ha estat adequadament informat pel Consell Tècnic.
V. El marc normatiu en què s'insereix el Projecte presenta una notable complexitat, en part deguda al fet que el seu àmbit material s'estén a diversos sectors de l'acció pública que disposen de blocs normatius diferenciats.
A més, aquestes diverses legislacions sectorials obeeixen a contextos temporals i a plantejaments de base en alguns casos distanciats entre si, de manera que poden distingir-se tres àmbits de regulació sectorial i un de general.
a) Prevenció i seguretat en matèria d'incendis
En primer lloc, hi concorre la normativa sobre prevenció i seguretat en matèria d'incendis.
Convé assenyalar que la Llei 3/1998, de 27 de febrer, de la intervenció integral de l'Administració ambiental, integrava en els procediments d'intervenció administrativa les activitats susceptibles d'afectar el medi ambient, la seguretat i la salut de les persones i la intervenció en matèria de prevenció i seguretat d'incendis.
La Llei 20/2009, de 4 de desembre, de prevenció i control ambiental de les activitats (LPCAA) va suposar un canvi respecte a aquest plantejament, de manera que es va separar la regulació de la intervenció administrativa de les activitats amb incidència ambiental, a la qual es limita l'LPCAA, mentre que la intervenció administrativa per raó d'altres matèries, com la seguretat, es passava a regir per la normativa sectorial corresponent.
La disposició addicional tercera d'aquesta llei estableix que quan, prèviament a l'inici d'una activitat o de la posada en funcionament d'un establiment, s'hagi de dur a terme un control inicial i s'hagi de fer una actuació de comprovació prèvia d'acord amb la normativa de prevenció i seguretat en matèria d'incendis, la persona titular de l'autorització o de la llicència ambiental pot sol·licitar una única actuació de control d'una entitat col·laboradora de l'Administració en la qual s'acrediti el compliment dels requisits exigibles en matèria de prevenció i seguretat pel que fa a incendis, i també les determinacions ambientals exigibles.
D'altra banda, el Decret 170/1999, de 29 de juny, dictaminat per aquesta Comissió (Dictamen 397/1999) havia aprovat el Reglament provisional de les entitats ambientals de control, que va ser modificat pel Decret 267/2003, de 21 d'octubre, objecte del Dictamen 273/2003.
La Llei 3/2010, de 18 de febrer, de prevenció i seguretat en matèria d'incendis en establiments, activitats, infraestructures i edificis té per objecte la regulació i ordenació generals de els actuacions públiques de prevenció i seguretat en matèria d'incendis.
El títol V -articles 40 a 61- d'aquesta llei es dedica a les entitats col·laboradores de l'Administració en l'àmbit de la prevenció i la seguretat en matèria d'incendis i determina el seu àmbit d'actuació, regula el procediment d'autorització, com també els requisits que han de complir aquestes entitats i el règim de supervisió i sancionador aplicable i crea el registre d'aquestes entitats.
Quant als àmbits d'actuació de les ECA, queden determinats en els articles 8.2, 20.2, 22.2, 25.2 i 3 i 40.
Mitjançant la disposició addicional tercera s'incorpora una previsió relativa a les actuacions úniques de control inicial en els mateixos termes que a la Llei 20/2009, de 4 de desembre, i mitjançant la disposició transitòria primera s'estableix el règim transitori per a actuar en l'àmbit de la prevenció d'incendis, en relació amb les entitats col·laboradores de l'Administració en matèria de medi ambient i habitatge, acreditades a l'empara del Decret 170/1999, de 29 de juny, fins al desplegament reglamentari d'aquesta llei o la finalització del termini de vigència de l'acreditació atorgada.
Per Ordre INT/22/2013, d'1 de febrer, s'aprova el procediment per a l'habilitació dels tècnics i tècniques d'entitats col·laboradores de l'Administració per a actuar en l'àmbit de la prevenció i la seguretat en matèria d'incendis.
En darrer lloc, quant a aquest sector, cal destacar que en el moment actual està en tramitació al Parlament de Catalunya el Projecte de llei de simplificació de l'activitat administrativa de l'Administració de la Generalitat i dels Governs Locals de Catalunya i d'impuls de l'activitat econòmica (publicat al Butlletí Oficial del Parlament de Catalunya (BOPC) núm. 476, de 19 de gener de 2015), que en l'article 21 modifica la Llei 3/2010, de 18 de febrer, concretament els articles 20 i 22, que contenen previsions en relació amb l'àmbit d'actuació de les entitats col·laboradores.
Tot i que a l'expedient s'esmenta la circumstància d'aquest projecte legislatiu, no hi consta cap anàlisi sobre la congruència entre ambdós textos.
La disposició addicional vuitena del Projecte de llei també preveu que el titular pot sol·licitar una única actuació de control per part d'una ECA que acrediti el compliment dels requisits exigibles tant en matèria d'incendis com en matèria de prevenció i control ambiental d'activitats.
Sobre això darrer, cal indicar que recentment ha tingut entrada en aquesta Comissió la sol·licitud de dictamen relativa al Projecte de decret sobre les entitats col·laboradores de medi ambient.
En l'expedient sobre el qual ara es dictamina no consta cap referència a aquesta circumstància.
Un segon àmbit material afectat és el de la protecció civil.
La Llei 4/1997, de 20 de maig, de protecció civil de Catalunya, en l'article 7, estableix l'obligació d'adoptar mesures d'autoprotecció en el cas de persones, empreses, entitats i organismes que fan activitats que poden generar situacions de greu risc col·lectiu i insta l'elaboració del Catàleg d'aquestes activitats i de tipus de centres.
Per Decret 82/2010, de 29 de juny, objecte del Dictamen 159/2010, s'aprovà el Catàleg d'activitats i centres obligats a adoptar mesures d'autoprotecció i es fixà el contingut d'aquestes mesures.
L'article 18.1 estableix que els informes previs a l'homologació, els informes d'avaluació periòdica de la implantació i els informes previs a les revisions dels plans d'autoprotecció de les activitats i centres d'interès per a la protecció civil de Catalunya poden ser elaborats per mitjà d'entitats avaluadores acreditades, que es troben regulades en els articles 23 a 26 d'aquesta disposició, i determinen les condicions que han de complir i el procediment per a l'autorització, la renovació, la pèrdua i la suspensió de la condició d'entitat avaluadora.
Aquestes entitats han de disposar de personal tècnic competents, i el personal tècnic de protecció civil es considera acreditat per a emetre l'informe dels plans d'autoprotecció (article 18).
Aquest Decret ha estat modificat pel Decret 127/2013, de 5 de març, per fixar un nou termini per a presentar determinats plans d'autoprotecció (Dictamen 30/2013).
Recentment aquesta Comissió ha dictaminat sobre un projecte de decret pel qual s'aprova el Catàleg d'activitats i centres obligats a adoptar mesures d'autoprotecció i es fixa el contingut d'aquestes mesures, que derogaria el Decret 82/2010 (Dictamen 26/2015), el qual, però, encara no ha estat aprovat i publicat oficialment.
Aquest Projecte de decret incorpora, en l'article 26, la previsió d'elaborar els informes i les revisions sobre els plans d'autoprotecció per part d'entitats col·laboradores acreditades, mentre que la regulació de les entitats col·laboradores, en substitució de l'actualment vigent de les entitats avaluadores recollida en els articles 23 a 26 del Decret 82/2010, s'incorpora a l'article 27 del Projecte de decret dictaminat, el qual remet la regulació de la seva habilitació i règim jurídic a allò que s'estableixi reglamentàriament.
Per Ordre IRP/516/2010, de 8 de novembre, es regulà el procediment d'acreditació del personal tècnic competent per a elaborar plans d'autoprotecció en l'àmbit de la protecció civil.
c) Espectacles públics i activitats recreatives
El tercer sector material afectat pel Projecte és el dels espectacles públics i activitats recreatives.
L'article 18 de la Llei 11/2009, de 6 de juliol, de regulació administrativa dels espectacles públics i activitats recreatives estableix que la Generalitat pot acreditar i habilitar entitats col·laboradores de l'Administració perquè emetin informes tècnics, certificacions i actes de verificació o control, en el marc dels procediments d'atorgament de llicències i autoritzacions, de control, d'inspecció i de sanció regulats en aquesta Llei.
Altres preceptes preveuen actuacions concretes de les ECA en l'emissió d'informes tècnics, certificacions i verificacions (article 32), així com la seva possible col·laboració amb l'Administració en la inspecció ( article 44).
El Decret 112/2010, de 31 d'agost, pel qual s'aprova el Reglament d'espectacles públics i activitats recreatives (objecte del Dictamen 266/2010), en els articles 30 i 31 regula les entitats col·laboradores de l'Administració i els atribueix l'emissió d'informes tècnics, certificacions i actes de verificació, control i inspecció.
Aquestes entitats han d'estar inscrites en un registre creat a tal efecte.
D'acord amb l'article 138, poden fer els controls inicials i periòdics de les activitats.
L'annex II conté l'enumeració de les seves funcions, els requisits per a optar a l'habilitació i el procediment per a ser habilitades com a entitats de control d'establiments i espectacles, les seves obligacions i el control per part de l'òrgan de gestió de l'habilitació.
La disposició transitòria vuitena preveu el règim transitori d'actuació en relació amb les entitats col·laborades de l'Administració en matèria de medi ambient, activitats recreatives i les acreditades per a actuar en matèria de prevenció d'incendis, fins a l'acreditació de les entitats pròpies en matèria d'espectacles públics i activitats recreatives.
Consta a l'informe jurídic preliminar del present expedient unes referències a la modificació de la Llei 11/2009 i a la normativa que la desplega.
En efecte, està en tramitació al Parlament de Catalunya el Projecte de llei d'ordenació de les activitats d'espectacles públics i recreatives (BOPC de 22 de setembre de 2014), que derogaria la Llei 11/2009, i que regula les ECA en l'article 33, i la seva possible col·laboració en la inspecció en l'article 51.
No consta cap anàlisi de la incidència de la legislació projectada en el text que ara es tramita.
d) Règim jurídic i procediment de les administracions públiques de Catalunya
Sobre l'anterior marc normatiu sectorial, se sobreposa la regulació general de Llei 26/2010, de 3 d'agost.
La Llei efectua per primera vegada al nostre ordenament una regulació general de les entitats col·laborades, continguda en els articles 91 a 101, que incideix sobre tots els aspectes del règim jurídic de les ECA: habilitació, registre, obligacions, actes, informes i certificacions, supervisió administrativa, suspensió, retirada i pèrdua de l'habilitació, règim sancionador, infraccions i sancions i mesura cautelar.
Tot i així, la Llei conté diverses remissions a la normativa sectorial.
En vista de les anteriors referències sobre el complex marc normatiu, la comprovació de la legalitat del Projecte segons l'ajustament al marc legal que l'afecta haurà de tenir en compte aquesta pluralitat normativa i la corresponent relació entre unes i altres normes.
L'opció del Projecte per a unificar la regulació de les ECA en els camps materials assenyalats en un text únic és positiva, perquè permetrà simplificar l'ordenament, tot i que, en el seu interior, no podrà evitar una diferenciació de regulacions segons els diversos àmbits d'aplicació i de remissions a normatives sectorials.
Així mateix, s'ha de cridar l'atenció sobre la conveniència d'extremar la coordinació entre els diversos projectes reglamentaris que es troben actualment en marxa -d'aquest i d'altres departaments o sectors, com el mediambiental, que hi té una relació expressa i directa-, així com amb els projectes de llei en tramitació parlamentària que afecten directament la matèria objecte del text sobre el qual ara es dictamina.
L'informe jurídic preliminar ja va advertir sobre aquest punt, però no consta en l'expedient que s'hagi adoptat cap actuació en aquest sentit.
La Comissió adverteix sobre els efectes positius que té per a la seguretat jurídica i el tràfic econòmic assegurar-se degudament de la certesa i predicibilitat de l'ordenament regulador de la intervenció administrativa sobre les activitats privades.
Observacions de caràcter general
En establir l'objecte de la norma projectada, s'inclou la regulació de l'autorització de les ECA, i s'estableix que, per a poder actuar a Catalunya, les ECA han de ser autoritzades pel departament competent.
a) En primer lloc, la pertinència que la intervenció administrativa es tradueixi en una autorització, en front d'altres mecanismes d'habilitació com poden ser la declaració responsable o la comunicació prèvia.
En el cas que ens ocupa, val a dir que les lleis que desplega el Projecte ja preveuen que la possibilitat d'encomanar tasques de verificació, control o inspecció ha d'efectuar-se a favor d'ECA degudament acreditades, autoritzades o habilitades per mitjà d'actes atorgats per l'Administració: article 18 de la Llei 11/2009 i articles 41 i següents de la Llei 3/2010.
En el cas de la protecció civil, també ho fa l'article 24 del Decret 82/2010.
Però d'una manera significativa, l'opció presa s'ajusta a l'article 9 de la Directiva 2006/123/CE, de serveis en el mercat interior, que condiciona la subjecció a autorització prèvia al fet que existeixin raons imperioses d'interès general, ja que la matèria s'emmarca en l'àmbit dels conceptes de seguretat pública i protecció civil, que segons l'article 5 de la mateixa Directiva són expressament considerades raons imperioses d'interès general.
b) En segon lloc, l'article 1.2 estableix que "les ECA de les administracions públiques catalanes en el àmbits a què fa referència aquest Decret, per poder actuar a Catalunya, han de ser autoritzades pel departament competent en matèria de seguretat pública [...]"; i, en un sentit similar, els articles 15 i 16, pel que fa al compliment de requisits materials.
La redacció donada suscita el dubte de si aquesta norma exclou la possibilitat que altres ECA ja autoritzades o habilitades per altres autoritats competents dels estats membres de la UE poden actuar a Catalunya sense haver d'obtenir l'autorització del departament competent en matèria de seguretat pública.
Es tracta d'una qüestió rellevant que ha esta plantejada al llarg de l'expedient per l'Oficina del Govern, la qual ha indicat que caldrà ponderar la incidència de la Llei 20/2013, de 9 de desembre, de garantia de la unitat de mercat (LGUM).
L'informe jurídic preliminar reprodueix literalment aquest advertiment sense que, però, procedeixi a efectuar aquesta ponderació, que no es realitza per cap altre intervinent en el procediment.
Cal advertir que aquesta llei ha estat objecte de recurs d'inconstitucionalitat per part del Govern de la Generalitat, amb el dictamen previ del Consell de Garanties Estatutàries.
Segons l'article 18.2.b) de l'LGUM, es considera una actuació que limita la llibertat d'establiment i de circulació aquells actes i disposicions que continguin o apliquin el requisit d'obtenció d'una autorització per a l'exercici d'una activitat en el territori d'una autoritat competent distinta de l'autoritat d'origen.
Per tal d'acotar l'abast d'aquesta disposició en relació amb les ECA que ens ocupen, podria entendre's que l'activitat que caracteritza les ECA, en el sentit de "col·laborar" amb l'Administració i participar en l'exercici de les "funcions públiques" de control i inspecció (articles 88 i 91 de la Llei 26/2010) no seria en sentit estricte una simple activitat econòmica incorporada a la lliure iniciativa econòmica protegida per l'article 18 de l'LGUM.
La mateixa Directiva de serveis 2006/123/CE exclou de l'àmbit d'aplicació les activitats vinculades a l'exercici de l'autoritat pública (article 2.2).
Segons aquesta interpretació, l'autorització com a ECA per part del departament competent en matèria de seguretat podria ser un requisit per a actuar a Catalunya per compte de l'Administració, però més difícilment per a exercir l'activitat econòmica lliure.
El cert és, però, que també podria sostenir-se que en la seva actuació les ECA poden actuar tant per compte de l'Administració com dels particulars que requereixin lliurement els seus serveis, com es veurà més endavant.
Segons aquesta perspectiva, el contingut de l'article 1.2 s'hauria de matisar adequadament, preveient la possibilitat que les ECA autoritzades per una altra autoritat competent d'un estat de la UE senzillament hagin de comunicar a l'autoritat competent catalana la seva actuació a Catalunya.
Tanmateix, també és cert que es pot considerar que l'objecte propi del decret, atès el seu contingut, és regular el sistema d'autorització, el funcionament i la supervisió de les ECA que exerceix l'Administració catalana en matèria de seguretat, respecte d'aquelles entitats que vulguin obtenir aquesta autorització, sense que a aquest efecte sigui necessari prejutjar el caràcter obligatori o no d'aquesta autorització per a actuar a Catalunya.
És a dir, si l'objecte del decret fos regular el règim de la intervenció administrativa en la matèria, però no el règim de l'exercici de l'activitat econòmica, com sembla que vol ser, aleshores l'article 1.2 seria innecessari.
Al llarg de l'expedient s'ha qüestionat la possibilitat que les ECA puguin exercir les funcions d'inspecció, definides a l'article 4.j) del Projecte, i a les quals fan referència l'apartat f) de l'article 6, l'apartat k) de l'article 8, l'article 11.2 i la disposició finals, punts 2 i 3.
En aquest sentit, el Dictamen del Consell del Treball, Econòmic i Social de Catalunya (CTESC) considera que la delegació de la funció inspectora a les ECA és contrària a l'article 25 de la Llei 4/1997, de 20 de maig, de protecció civil de Catalunya, i l'article 26 de la Llei 3/2010, i que la funció inspectora hauria de romandre en l'àmbit de l'exercici de la funció pública, atesa l'estreta connexió que té amb la potestat sancionadora.
La funció d'inspecció ve definida en l'article 4.j) com "l'acte de verificació o control in situ dut a terme per una Administració o una entitat col·laboradora de l'Administració que té per objecte verificar que es compleixen totes i cadascuna de les prescripcions i determinacions establertes per la legislació sectorial aplicable".
D'entrada, val a dir que el concepte d'inspecció que utilitza el precepte no s'ajusta al que utilitzen les lleis que desplega, i això pot requerir una clarificació per tal d'evitar la inseguretat jurídica que es pot produir en l'aplicació de l'ordenament en un camp tan delicat com és el de l'exercici de funcions públiques per part d'entitats privades.
En efecte, no és difícil admetre que les ECA puguin, en sentit estricte, "col·laborar" amb l'Administració en l'exercici per part d'aquesta de la funció inspectora que li correspon, sense que, però, aquesta es pugui desprendre in totum d'aquesta funció a favor de les ECA.
En aquest sentit, l'article 44.2 de Llei 11/2009, de 6 de juliol, després d'atribuir la inspecció als membres dels cossos i forces de seguretat i a altres serveis d'inspecció, indica que "També poden col·laborar en la inspecció persones o empreses amb l'especialització tècnica requerida i l'habilitació suficient"; serien les tasques de "suport tècnic" a què al·ludeix la memòria general esmentada en relació amb la protecció civil.
Aquesta interpretació, que seria possible estendre als altres àmbits materials afectats pel Projecte diferents als de la Llei 11/2009, ha estat sostinguda també per la nota emesa per l'Assessoria Jurídica en relació amb el dictamen del CTESC que ha suscitat aquesta qüestió.
En aquesta línia, assenyala que caldria interpretar que les entitats esmentades només "col·laboren" amb l'Administració en l'exercici de "determinades" funcions d'inspecció i control atesa la complexitat, la casuística i l'àmbit d'actuació a abastar, però no l'assumpció total de la funció inspectora.
Aquestes "determinades" funcions, per a tenir un sentit estricte de "col·laboració", han de ser de caràcter material, tècnic, merament auxiliar, instrumental o de suport de la funció inspectora de l'Administració, i en cap cas no poden tenir un contingut imperatiu o significar l'exercici d'autoritat que les lleis sectorials inclouen en la funció inspectora.
Han de consistir en l'adquisició i la declaració de coneixement -presa de mostres, anàlisi, mesuraments, elaboració d'informes i emissió de certificats-, sense que puguin incorporar la manifestació d'una voluntat o decisió que s'imposi als particulars.
Per a això darrer, cal un suport legal que ara per ara no existeix en els àmbits sectorials que ens ocupen, com es veurà, i la redacció del Projecte ha d'evitar confondre l'abast de la inspecció que pot ser exercida per les ECA.
Per a resoldre la qüestió plantejada cal analitzar la legislació general i la sectorial, des de la doble perspectiva de la regulació de la inspecció i de la regulació de les ECA.
La Llei 26/2010, de 3 d'agost, conté, al títol VII, una regulació general de les "potestats d'inspecció i control", sense distingir entre elles.
Són qualificades de "funcions públiques" (articles 88.2 i 89.1), són exercides pels òrgans competents de les administracions públiques catalanes (article 89.1), i consisteixen a poder "comprovar, verificar, investigar i inspeccionar fets, elements, activitats, accions i altres circumstàncies que hi concorrin" per tal de vetllar per la legalitat i el compliment dels requisits aplicables d'acord amb la normativa sectorial.
És aquesta normativa sectorial, segons l'article 88.2, la que ha concretar el contingut i l'abast d'aquelles potestats, atenent les especificitats dels diferents àmbits materials d'intervenció.
D'altra banda, la Llei 26/2010 estableix també el règim jurídic general de les ECA.
El seu article 91.1 disposa que les administracions públiques de Catalunya poden encomanar l'exercici de funcions d'inspecció i control a entitats col·laboradores degudament habilitades "en el termes establerts per aquesta Llei i per la normativa sectorial".
Com que la Llei 26/2010 només conté una regulació in abstracto del règim jurídic de les ECA, caldrà analitzar la normativa sectorial d'aplicació per a determinar si és possible assignar funcions d'inspecció a les ECA en les matèries concretes que ens ocupen.
Abans, però, és necessari delimitar el concepte de potestats d'inspecció, sobre els quals se susciten els dubtes, respecte de les potestats de control, per tal d'acotar el problema plantejat en els termes estrictes.
Tot i la concomitància d'ambdues potestats, i l'ús ambivalent que sovint es fa de les expressions d'inspecció i control -així, la mateixa Llei 26/2010-, pot dir-se amb caràcter general, segons la doctrina científica i l'anàlisi legislativa, que ambdues potestats tenen en comú un determinat contingut funcional: efectuar activitats d'adquisició de coneixement, comprovació, o verificació sobre allò que projecta fer el particular -control preventiu, inicial, i similars- o que efectivament ja realitza el particular o l'empresa -control posterior, periòdic i inspecció-, i que normalment es materialitza en l'emissió d'una certificació o informe, en què es manifesta una declaració de coneixement, la constatació d'uns fets, o una opinió en relació amb el compliment dels requeriments legals o tècnics a què està subjecta l'activitat.
Ara bé, la potestat d'inspecció afegeix a l'anterior un segon contingut, consistent en l'emissió d'actes de voluntat, amb força imperativa, en forma de requeriments, submissió a investigacions, imposició d'obligacions de fer, establiment de terminis a complir, adopció de mesures restrictives, en definitiva, l'ús de la coacció administrativa.
D'altra banda, en l'actual context de les formes d'intervenció administrativa, pot distingir-se l'actuació de les ECA en dos supòsits diferenciats: per un costat, quan actuarien per compte i encàrrec voluntari del particular, en favor del qual emeten els seus informes i certificats, que s'incorporen a un procediment de declaració responsable, comunicació prèvia o d'autorització, o de control periòdic posterior; i per un altre, quan les ECA actuarien per compte de l'Administració, per encàrrec d'aquesta, en tasques d'inspecció, prèvia o posterior, i que s'imposarien obligatòriament al particular.
Aquesta segona és la vessant qüestionada en aquest expedient.
Anant ara a l'anàlisi de la normativa sectorial, en matèria de prevenció d'incendis, l'article 26 de la Llei 3/2010, de 18 de febrer, atribueix la funció inspectora de la Generalitat al Departament competent, "[...] que l'exerceix per mitjà del personal del Cos de Bombers de la Generalitat, adscrit a la direcció general competent" i també mitjançant "els funcionaris tècnics facultats per a fer aquesta funció adscrits a la direcció general" corresponent.
Cal destacar que la Llei 3/2010 distingeix clarament, d'una banda, la intervenció administrativa prèvia -el control preventiu- i la intervenció de comprovació (seccions segona i tercera del capítol III, títol IV), i, de l'altra, la inspecció (secció quarta).
Quan l'article 40 regula les actuacions que es poden dur a terme per mitjà d'entitats col·laboradores de l'Administració, es refereix exclusivament a "les funcions de control preventiu" de l'Administració de la Generalitat, així com les de "verificació" prèvia, establertes en l'article 8 com a pròpies de les entitats locals.
I l'article 41 d'aquesta Llei estableix que el departament competent pot autoritzar entitats col·laboradores perquè actuïn en tasques "d'emissió d'informes tècnics, certificacions i actes de verificació o control en l'àmbit de la prevenció i la seguretat en matèria d'incendis", sense que es refereixi a les tasques d'inspecció.
En relació amb aquestes, segons l'article 27, l'inspeccionat té el deure de facilitar l'accés al personal inspector a l'establiment, posar a la seva disposició la informació o la documentació que li sigui requerida.
Com a resultat de les inspeccions es poden imposar terminis per a adoptar mesures correctores (article 28.j)), correcció dels incompliments i mesures cautelars (article 30) que ha d'adoptar l'autoritat competent.
D'altra banda, la Llei 4/1997, de 20 de maig, de protecció civil de Catalunya, en l'article 7.4, indica que "les autoritats de protecció civil han d'inspeccionar i revisar l'estat de les mesures i dels mitjans d'autoprotecció existents", i l'article 25 atribueix la inspecció a les autoritats de protecció civil, i concretament al personal de protecció civil de segona activitat en el cos al qual forma part, amb formació específica per aquesta funció, sense que es prevegi cap intervenció de les ECA.
L'activitat d'inspecció "[...] consisteix en una sol·licitud d'informació sobre l'estat operatiu dels recursos i els serveis, adreçada a l'òrgan superior de l'administració corresponent i, si escau, en un requeriment per a corregir els defectes trobats".
En el cas de la Llei 11/2009, de 6 de juliol, l'article 44.2 atribueix la inspecció a càrrec dels membres dels cossos i forces de seguretat o altres serveis d'inspecció, i afegeix que també poden "col·laborar" en la inspecció persones i empreses amb l'especialització tècnica requerida i habilitació suficient.
Però el Decret 112/2010, que aprova el Reglament d'espectacle públics i activitats recreatives, en desplegament de la citada Llei, en regular les ECA (articles 138 i 139) refereix el seu camp d'actuació a les funcions de control i verificació dins dels controls inicials i periòdics, actuant a requeriment de la persona titular o responsable de l'establiment, i no de l'Administració.
L'annex II del Decret refereix aquesta actuacions de les ECA a les previstes en l'article 31 de la Llei 11/2009, "Controls i revisions" (títol III, "De la intervenció administrativa", que són distintes de les actuacions "d'Inspecció" regulades en l'article 44 (títol IV, "Del règim d'inspecció i sancions").
Per regla general, doncs, en la normativa sectorial, l'activitat d'inspecció implica situació de subjecció del particular, i conté facultats de requeriments i adopció de mesures a efectuar per òrgans de l'Administració o autoritats competents.
Juntament amb l'anterior, cal tenir en compte, a més, que l'article 39 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú (LRJPAC), norma de caràcter bàsic, disposa que "els ciutadans estan obligats a facilitar a l'Administració informes, inspeccions i altres actes d'investigació només en els casos previstos per la llei".
A la vista de tot l'anterior, aquesta Comissió entén que certament la legislació general de règim jurídic, la Llei 26/2010, conté una regulació abstracta i general de les ECA i de l'activitat d'inspecció i control, i que, per a trobar la cobertura del present Projecte de decret en aquest punt, cal tenir en compte allò que estableixin les lleis sectorials.
I la legislació sectorial citada, com s'ha vist detalladament, d'una banda concep la inspecció amb un contingut funcional imperatiu diferent del que conté, d'una manera imprecisa, l'article 4.j) del Projecte, que parla de "verificació i control in situ"; i, d'una altra, no preveu d'una manera expressa l'atribució de la funció inspectora a les ECA.
És cert que l'article 40.3 de la Llei 3/2010 assenyala que les ECA "també duen a terme les altres funcions que [...] la normativa que la desenvolupa els atribueixin".
Podria plantejar-se si en la seva funció de desplegament, el reglament podria atribuir a les ECA la funció inspectora, no prevista en la llei que desplega.
Tanmateix, aquesta Comissió Jurídica Assessora ha assenyalat que, en la funció de desplegament dels preceptes legals, el reglament "no es pot, [...], infringir o desfigurar l'ordenació legal" (Dictamen 353/2010), i el Tribunal Constitucional ha acotat que aquesta ordenació legal només pot ser "desarrollada, pormenorizada, aplicada y cumplimentada o ejecutada" pel Reglament (STC 18/1982, de 4 de maig (FJ 4)).
Tot i que aquesta subordinació a la llei no anul·la l'espai propi de la funció del reglament, la seva intervenció s'ha d'adreçar a fer possible l'aplicació de la llei, amb la qual ha de ser coherent i no contradictòria.
En aquest sentit, ja s'ha indicat com l'article 26.1 de la mateixa Llei 3/2010 restringeix expressament l'exercici de la funció inspectora al "personal del Cos de Bombers de la Generalitat, adscrit a la direcció general competent", i l'article 26.2 estableix una única excepció: "també poden exercir les funcions d'inspecció a què fa referència l'apartat 1 els funcionaris tècnics facultats per a fer aquesta funció adscrits a la direcció general competent".
I, d'una manera expressa, l'article 41.1 concreta que les tasques que es poden encomanar a les entitats autoritzades són les d'"emissió d'informes tècnics, certificacions i actes de verificació i control".
Cal tenir en compte que aquesta Llei 3/2010 és quasi coetània amb la Llei 26/2010, aprovada quatre mesos després, i en canvi no ha previst l'atribució de la funció inspectora a les ECA.
D'altra banda, cal tenir en compte l'article 15.5 de l'LRJPAC -norma bàsica- en relació amb dos aspectes de la qüestió: d'una banda, assenyala que, quan s'encomanin activitats de caràcter material, tècnic o de serveis a persones físiques o jurídiques subjectes al dret privat, cal ajustar-se, en allò que escaigui, a la legislació de contractes del sector públic; i, d'una altra -continua el precepte-, sense que es puguin encomanar activitats a privats que s'hagin de realitzar amb subjecció al dret administratiu.
En consonància amb l'anterior, l'article 251 de la Llei de contractes del sector públic disposa que "En cap cas es poden prestar per gestió indirecta els serveis que impliquin exercici de l'autoritat inherent als poders públics".
En virtut del que s'ha dit, el Projecte sobre el qual s'informa no podria atribuir ex novo la funció inspectora, tal com està concebuda a les lleis, a les ECA, i la definició continguda en l'article 4.j) no s'ajustaria a la legislació que desplega.
En definitiva, les anteriors consideracions porten a assenyalar que s'ha de mantenir un concepte unívoc d'inspecció en les lleis i en el reglament que les desplega.
A tal efecte, és oportú que l'Administració ponderi la possibilitat de modificar la definició d'inspecció que figura en l'article 4.j) del Projecte, així com les referències a aquesta de l'apartat f) de l'article 6, l'apartat k) de l'article 8 i l'article 11.2, per tal de limitar la intervenció de les ECA a la col·laboració, auxili o suport de l'Administració, amb el contingut funcional merament tècnic i declaratiu assenyalat.
En canvi, la disposició final, en els punts 2 i 3, ja utilitza, d'una manera més adequada, l'expressió "amb el suport d'entitats avaluadores" que compliria amb l'observació efectuada.
Relacionat amb la qüestió anterior, s'observa que el Projecte no regula com s'estableix la relació de les ECA amb l'Administració, un cop habilitades, en els casos que hagin d'actuar per compte d'aquesta i no del particular, cosa que succeirà, precisament, entre altres casos, quan hagin de col·laborar en les funcions d'inspecció.
En la regulació dels drets i obligacions (articles 7 i 8) no s'incorpora aquesta perspectiva.
Només l'article 8.i) en fa ressò indirecte en establir que les ECA estan obligades, en els casos i termes que s'assenyalen, a realitzar totes les actuacions de control "que els siguin encomanades formalment" -encomanades, s'entén, també per l'Administració-, però el Projecte no regula com s'ha d'efectuar aquesta comanda, i tampoc ho fa la normativa sectorial d'aplicació.
La qüestió és rellevant, ja que afecta el principi d'igualtat i concurrència pel que fa la posició de les ECA davant els encàrrecs que pugui fer l'Administració.
Doncs bé, aquesta comanda d'actuacions a les ECA per part de l'Administració, segons ja s'ha dit, haurà d'ajustar-se, en allò que escaigui, a la legislació de contractes del sector públic (article 15.5 de l'LRJPAC).
En aquest sentit, i per tal de completar el règim de les ECA en aquest sector, seria convenient incloure en el Projecte un precepte que indiqués que les actuacions de les ECA a instància de l'Administració s'efectuaran de conformitat amb allò previst a la normativa de contractes del sector públic.
D'aquesta manera, el caràcter complet i sistemàtic que es vol donar el Projecte sobre el qual s'informa guanyaria amb la inclusió d'aquest precepte.
Com a observacions específiques, a l'articulat i els annexos, es formulen les següents:
Caldria explicitar en aquest precepte el que ja es desprèn indirectament de l'article 14.i) en regular la pòlissa d'assegurances, això és, que les ECA tenen l'obligació d'indemnitzar els danys i perjudicis que causin amb la seva actuació, d'acord amb la normativa que sigui d'aplicació.
En aquest sentit, l'article 91.3 de la Llei 26/2010 estableix que les ECA actuen amb responsabilitat.
Revocació, suspensió i pèrdua de la condició de tècnic/tècnica habilitat.
S'observa que el procediment de revocació i suspensió de la condició de tècnic es regula en l'annex 1, al qual remet l'article 12.
Per raó de tècnica normativa els annexos es reserven normalment a qüestions de caràcter tècnic, com ara plànols, relacions de persones, béns, llocs i supòsits als quals s'han d'aplicar les disposicions de la norma, o a la incorporació d'acords o convenis als quals el text dóna rang normatiu.
En canvi, no s'haurien d'incloure en un annex previsions reservades a l'articulat del projecte, com és la regulació d'un procediment, i encara menys, si es tracta, com és el cas, d'un procediment amb possible producció d'efectes restrictius de drets per als interessats.
El Decret 112/2010, de 31 d'agost, que aprova el Reglament d'espectacles públics i activitats recreatives també va incorporar en l'annex II el procediment per a habilitar les entitats de control d'establiments i espectacles.
En relació amb aquest punt la Comissió, en el Dictamen 266/2010, va efectuar una observació general en el sentit d'indicar que calia adoptar una solució que permetés a l'operador jurídic llegir amb transparència on es troben regulades les entitats col·laboradores de l'Administració.
En aquesta ocasió se suggereix que es ponderi la possibilitat d'incorporar el contingut de l'annex al text de l'article 12, amb els necessaris ajustaments de redacció.
Els apartats 1 i 2 disposen que "l'òrgan competent per a atorgar l'autorització" a què es refereix cada un d'ells és "la persona titular de la direcció general competent" en cada cas.
L'expressió és desafortunada i incorrecta, a banda d'una contradictio in terminis, ja que el titular de l'òrgan no pot ser l'òrgan mateix.
L'article 6 de la Llei 26/2010 estableix que la competència "l'han d'exercir de manera precisa els òrgans [...] que la tenen atribuïda com a pròpia", i no la persona que n'és titular.
És la plasmació de la teoria jurídica de l'òrgan -base de la juridificació de l'organització administrativa- que aquesta Comissió ja ha observat altres vegades.
Així doncs, és més correcte dir, senzillament, que "l'òrgan competent per a atorgar l'autorització [...] és la direcció general competent" en cada cas.
S'observa que l'article 14, que conté els requisits generals, no fa referència a la solvència tècnica i financera a la qual fa esment l'article 91 de la Llei 26/2010 i el dictamen del CTESC també indica aquesta absència.
Segons aquest precepte, aquests requisits precisament s'han d'establir per reglament.
L'article 18.2 de la Llei 11/2009, i l'article 41.2 de la Llei 3/2010, efectuen una remissió similar al reglament.
Certament, pel que fa als requisits tècnics, la lletra d) es remet a la normativa aplicable i a les instruccions tècniques de la direcció general competent i, en un sentit semblant, la lletra f).
Aquesta solució posa en qüestió la voluntat, expressada al preàmbul, d'unificar en un únic text normatiu la regulació de les ECA del sector, i caldria ponderar la possibilitat d'incorporar-ho, en els seus punts principals, a aquest Projecte, tot i que fos en annex, cosa que, en aquest cas, sí que seria la forma adequada.
Sol·licitud d'autorització i documentació que cal aportar
a) L'apartat 2.g) del precepte indica que amb la sol·licitud d'autorització s'ha d'adjuntar una declaració responsable relativa al compliment dels requisits establerts en aquest decret, o estar en disposició de complir-los, i especialment, quant als criteris d'independència, imparcialitat, confidencialitat i absència de conflicte d'interessos.
En efecte, l'article 91.3 de la Llei 26/2010 estableix que les ECA actuen amb imparcialitat, confidencialitat i responsabilitat i se subjecten al règim d'incompatibilitats establert per la normativa sectorial, amb la finalitat de garantir-ne la independència en l'exercici de les funcions encomanades.
La importància d'aquests requisits, en virtut de les funcions desplegades, fa que l'article 91.5 disposi que "la valoració del compliment dels requisits establerts per aquest article es duu a terme mitjançant el sistema d'habilitació d'entitats col·laboradores".
Atesa aquesta exigència legal que l'Administració autoritzant ha de poder valorar el compliment d'aquests requisits específics, no sembla que la tècnica de la declaració responsable sigui suficient per a garantir la preservació dels principis indicats, significativament els d'independència i imparcialitat, ni el paper de valoració que ha de fer l'Administració.
En aquest sentit, és habitual en normativa anàloga reguladora d'ECA en altres àmbits sectorials exigir, entre altres, la presentació de la documentació acreditativa del compliment d'aquests requisits -que estan concretats en l'annex 2 del Projecte-, i que poden incloure l'organigrama de l'empresa, on s'indiquin les relacions amb altres organitzacions, si escau; el curriculum vitae del personal i dels directius tècnics, i no només la relació i titulació acadèmica a què es refereix la lletra c) d'aquest article 17.2; sense perjudici que la declaració responsable abasti altres aspectes, com el de disposar d'una política assumida per l'alta direcció i dels procediments adequats per a garantir el compliment d'aquests requisits, amb la declaració signada per la direcció general de l'empresa relativa a les activitats que desplega, etc.
És cert que la previsió de la incorporació del curriculum vitae ja figurava en la versió inicial del Projecte, però l'Agència Catalana per a la Protecció de Dades (ACPD) ho va considerar una dada personal innecessària per a l'autorització, entenent suficient la que s'exigeixi per a l'habilitació del personal, en relació amb el requisit de disposar de personal tècnic suficient.
En aquest sentit, va reputar la seva exigència com a contrària a la legislació de protecció de dades (article 4.1 de la Llei orgànica de protecció de dades), i per això es va suprimir del text.
Tanmateix, l'ACPD no va ponderar la necessitat d'aquesta dada en relació, específicament, amb el requisit d'independència i imparcialitat, que és on el curriculum vitae del personal i directius juga un paper necessari i, fins i tot, determinant, de manera que aquesta Comissió entén que no s'afectaria la legislació de protecció de dades.
L'Administració haurà de ponderar la suficiència de la solució prevista al Projecte i la conveniència d'incorporar mesures com les descrites, i més tenint en compte que aquestes mesures es poden exigir a entitats que operen en altres àmbits però que també poden actuar simultàniament en els de seguretat.
b) En l'apartat 4 s'eximeix de l'obligació d'aportar documents que ja estiguin en poder de l'Administració, conforme a l'article 35 de la Llei 30/1992 i 25.4 de la Llei 26/2010.
Aquest darrer precepte preveu, però, que en aquest cas es pot requerir al ciutadà que faciliti informació sobre l'expedient, actuació o arxiu on es troba el document.
És una puntualització que podria afegir-se a l'article 17.4 per a millorar la informació i previsió dels destinataris de la norma.
Segons el precepte, la manca de resolució expressa en el termini previst de 6 mesos té els efectes per a l'entitat interessada de denegació de l'autorització.
Al llarg de l'expedient s'ha qüestionat el sentit desestimatori del silenci, per entendre que la Llei 26/2010, en regular les ECA, no conté cap previsió en aquest sentit, i per tant caldria aplicar la regla general del silenci positiu.
Aquest Comissió entén correcta la solució adoptada pel Projecte.
En efecte, l'article 54 de la Llei 26/2010, en regular el silenci administratiu en els procediments a sol·licitud de la persona interessada, estableix que el silenci té un efecte desestimatori en els casos, entre altres, en què així ho estableix una norma amb rang de llei, per raons imperioses d'interès general, així com en els casos en què l'estimació tindria com a conseqüència la transferència a la persona interessada o a terceres persones de facultats relatives al domini públic o al servei públic.
La mateixa Llei 26/2010, com s'ha vist més amunt, qualifica les funcions d'inspecció i control que poden ser encomanades a les ECA (articles 91) com a "potestats" qualificades de "funcions públiques" (títol VII, articles 88 i 89), i en aquest sentit no hi ha cap dificultat a assimilar el supòsit al previst en l'article 54 com a transferència de facultats relatives al servei públic.
Així ho ha indicat aquesta Comissió Jurídica Assessora en altres ocasions, com en els dictàmens 159/2010 i 30/2013, en matèria de protecció civil.
D'altra banda, l'article 48.2 de la Llei 3/2010, de 18 de febrer, ja preveu el silenci desestimatori, i el preàmbul de la Llei ho justifica sobre la base de l'article 9 de la Directiva 2006/123/CE, de serveis en el mercat interior, ja que la matèria s'emmarca en l'àmbit dels conceptes de seguretat pública i protecció civil.
Preveu que l'ECA ja autoritzada que vulgui renovar la seva autorització en finalitzar la vigència presenti una declaració responsable sobre el manteniment dels requisits, i haurà de presentar únicament aquelles dades i documentació que hagin canviat.
A més, indica que el procediment de renovació s'ajusta al procediment d'autorització.
A l'expedient, però, s'ha suscitat el dubte sobre l'adequació d'aquest sistema.
En efecte, és convenient clarificar si l'aplicació a la renovació del procediment d'autorització, amb l'emanació d'una nova resolució, ho és només quan hi ha noves dades o documentació, això és, quan no és suficient la mera declaració responsable; o bé que també s'aplica, en allò que s'escaigui, en aquest cas: possibilitat de realitzar inspeccions i comprovacions (article 18.1).
I, en el supòsit que calgui dictar una nova resolució, potser seria el cas de ponderar la possible aplicació del silenci positiu, atès que ja hi ha hagut una primera comprovació del compliment dels requisits, la possibilitat d'inspeccionar i supervisar l'ECA durant la vigència de l'autorització, i que aquesta ja ha hagut d'anar comunicant els canvis a mesura que s'han anat produint (article 26.a)).
En definitiva, hi hauria una presumpció de regularitat que podria abonar el silenci positiu sense afectació del criteri establert en l'article 52 de la Llei 26/2010 abans citat.
Aquesta Comissió en el Dictamen 397/1999 ja va efectuar unes consideracions sobre la necessitat d'arbitrar sistemes de garantia de la defensa dels interessos dels afectats per les actuacions de les ECA.
En aquest moment, l'article 96.2 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, ja preveu que les persones afectades per les actuacions de les ECA puguin presentar reclamacions en cas d'incompliment de les seves obligacions, i que, en cas de resolució desfavorable o manca de resolució, puguin traslladar la reclamació a l'òrgan administratiu.
L'article 94.g) concreta que l'obligació de l'ECA és tenir un sistema de reclamacions a disposició de les persones físiques o jurídiques que siguin inspeccionades o controlades.
L'article 28 del Projecte segueix aquest plantejament, però amb la precisió que les reclamacions poden ser presentades tant per les empreses subjectes al control de les ECA com per d'altres parts afectades per les seves actuacions.
Aquesta precisió complementa i aclareix la dicció legal, sense contradir-la, i és positiva en la mesura que incrementa les garanties dels afectats.
Però també seria oportú que l'apartat primer precisés que els procediments corresponents han de preveure l'audiència de totes les parts interessades, que poden ser distintes de la que presenta la reclamació.
El precepte efectua una remissió en primer lloc al règim sancionador establert en la Llei 26/2010, així com a la legislació sectorial aplicable, i en concret a la Llei 3/2010.
En realitat, es produeix una àmplia coincidència en els tipus infractors, que es reprodueixen quasi literalment en totes dues lleis, per exemple: dur a terme actuacions per a les quals no estan habilitades, exercir les funcions havent modificat els requisits exigits, etc.; però, en canvi, es dóna una gran discordança en les sancions respectives: així, per infracció greu, l'article 55 de la Llei 3/2010 preveu multes des de 60.001 fins a 300.000 euros, amb possible revocació de la condició d'autoritzades, cosa que implica la impossibilitat de poder-les autoritzar per un període màxim de deu anys; mentre que aquella conducta és tipificada en l'article 100 de la Llei 26/2010 com a infracció molt greu, per a la qual estableix una multa de 100.001 a 1.000.000 euros i possible retirada de l'habilitació amb impossibilitat de tornar-la a demanar en un termini de dos anys.
Aquesta circumstància podria generar una inseguretat jurídica que cal evitar.
En aquest sentit, la mateixa Llei 26/2010, en l'article 99, ja declara que el règim sancionador de les ECA que ella estableix "és aplicable supletòriament al règim d'infraccions i sancions que estableix la legislació sectorial".
Així, doncs, l'article 31.1 del Projecte dictaminat, en efectuar la remissió que conté, l'hauria de referir en primer lloc a la legislació sectorial i, supletòriament, a la Llei 26/2010.
Una observació similar cal efectuar a l'article 35, referit a les sancions.
Procediment de revocació i suspensió de la condició de tècnic o tècnica habilitat.
Com ja s'ha indicat més amunt, el seu contingut és més propi del cos normatiu, tal i com s'ha fet notar a l'expedient, per la qual cosa cal ponderar la seva possible incorporació a l'article 12.
Requisits d'independència i imparcialitat.
En l'apartat 1.a) s'indica que, malgrat els casos d'incompatibilitat, quan l'ECA estigui autoritzada únicament en un dels àmbits a què fa referència l'article 2.1, podrà realitzar serveis en l'altre àmbit en què no està autoritzada.
No consta que a l'expedient s'hagi valorat les conseqüències d'aquesta incomunicació de les incompatibilitats, quan en realitat es tracta d'àmbits materials extremadament propers i que professionalment es poden superposar d'una manera constant.
Així es podria donar el cas que una empresa que actua lliurement en el sector, per exemple, de la protecció civil -i que contracta amb l'Administració- pugui detenir, al mateix temps, la condició de col·laboradora de l'Administració en el sector de prevenció d'incendis, amb les connotacions i facultats inherents.
Caldria ponderar les conseqüències d'aquesta previsió pel que fa a l'afectació dels principis d'imparcialitat i independència, així com la incidència de les incompatibilitats de la normativa contractual.
A tall d'altres observacions, es formulen les següents:
a) Al llarg de l'expedient diverses al·legacions, i en concret les de les diputacions de Barcelona i de Tarragona, han suscitat la insuficient consideració de les entitats locals en relació amb l'habilitació i el registre de les ECA, així com en les seves obligacions, malgrat que en moltes ocasions intervenen en procediments de la competència municipal i intervenen per compte i en favor de les entitats locals.
La memòria sobre les al·legacions ha donat resposta a algunes de les qüestions concretes suscitades, però només d'una manera insuficient a les objeccions més generals sobre la manca de participació local en els procediments regulats al decret.
Atesa la realitat que l'àmbit de la intervenció de les ECA sovint rau en matèries que són competència dels municipis, la potestat d'intervenció i control dels quals s'ha vist substituït en molts casos per la intervenció de les ECA, se suggereix que l'Administració ponderi novament el sentit de les al·legacions formulades i les opcions possibles sobre aquesta qüestió.
b) Caldria tenir en compte la possible aplicació de la Llei 19/2014 de transparència, accés a la informació pública i bon govern, en la mesura que les ECA puguin exercir funcions públiques o potestats administratives, en els termes de la Llei 26/2010 ja analitzats en aquest Dictamen.
En efecte, l'article 3.1.d) de la Llei 19/2014 en declara l'aplicació a les entitats que exerceixin aquestes funcions.
En aquest sentit, caldria preveure-ho en la regulació de les obligacions de les ECA dins l'article 8 del Projecte.
Un cop considerades les observacions que s'han formulat, es pot elevar al Govern, per la seva aprovació, el Projecte de decret de regulació de les entitats col·laboradores de l'Administració en matèria de prevenció i seguretat corresponent al departament competent en matèria de seguretat pública.