I. Formulació i justificació de la consulta
La consulta que formula la Diputació A s'efectua a través del Govern de la Generalitat de Catalunya, en virtut del que disposa l'article 9.2 de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora, i l'article 39.2 del seu Reglament aprovat per Decret 69/2006, d'11 d'abril.
L'article 9.2 de la Llei 5/2005, estableix que: "La Comissió Jurídica Assessora ha de respondre a les consultes que el Govern o les administracions, per mitjà del Govern, li adrecin".
Per la seva part, l'article 39.2 del Reglament determina la documentació que ha d'acompanyar les consultes i determina "que les consultes que les altres administracions adrecin a la Comissió, per mitjà del Govern, han d'adjuntar una memòria explicativa de la rellevància de la consulta i de la seva incidència per a l'interès general.
El Govern, si ho estima oportú, pot incorporar un informe sobre la petició formulada."
En l'expedient consta l'Acord del Govern, aprovat en la sessió de 24 de febrer de 2015, pel qual s'acorda tramitar a la Comissió Jurídica Assessora la consulta formulada per la Diputació A. Hi consta també informe de l'Assessoria Jurídica del Departament de Governació i Relacions Institucionals de caràcter favorable.
Pel que fa a la justificació de la consulta, s'adjunta una memòria general, que annexa dos informes sol·licitats per la Diputació A amb professionals del món acadèmic amb reconegut prestigi en matèria de funció pública.
La consulta compleix els requisits formals establerts en la normativa que regula l'actuació de la Comissió i, a més, les qüestions consultades tenen justificada la seva rellevància i la seva incidència per a l'interès general.
La consulta es formula en els termes següents:
"Si són vàlids els pactes i acords negociats col·lectivament per les corporacions locals per a regular condicions de treball del seu personal funcionari, d'acord amb l'article 37.1 de l'EBEP, en relació amb les següents mesures:
a) La contractació d'una assegurança privada que cobreixi la contingència de mort o invalidesa permanent per qualsevol causa dels funcionaris.
b) La contractació d'una assegurança de responsabilitat civil pels danys que puguin causar els seus funcionaris en l'exercici legítim de les seves funcions o càrrecs públics.
c) La contractació d'una assegurança col·lectiva de salut per al col·lectiu de funcionaris i els seus fills, fins a una determinada edat, amb el compromís de l'entitat local de fer aportacions amb càrrec als seus pressupostos per a finançar una part del cost.
d) L'abonament d'un premi econòmic al funcionari que s'aculli d'una manera voluntària a la jubilació anticipada.
e) L'abonament d'un premi econòmic al funcionari que compleixi 25 anys de servei a la corporació local."
Motiva la consulta, d'una banda, la pràctica habitual de les corporacions locals d'incloure en els seus pactes i acords de condicions de treball del personal funcionari mesures de protecció social similars a les esmentades i que tenen per objecte compensar-los pel seu treball i, d'una altra, la incidència econòmica d'aquestes mesures en els pressupostos municipals.
També es justifica la rellevància de la petició en la manca de regulació clara i específica que fixi els límits de la negociació col·lectiva per part de les administracions de les condicions dels seus funcionaris.
Pel que fa a l'objecte i l'abast de la consulta, l'article 39.3 del Decret 69/2006, d'11 d'abril, que aprova el Reglament de la Comissió, estableix que "no poden ser objecte de consulta les qüestions relatives a assumptes propis d'expedients sobre els quals correspon de dictaminar a la Comissió, ja sigui d'una manera preceptiva o potestativa".
Aquests límits es van posar de manifest en el Dictamen 39/2011 de la Comissió, amb motiu d'una consulta efectuada a aquest òrgan consultiu per part de l'Agència Catalana de Protecció de dades, en què la Comissió va dir que "l'objecte i l'abast de la consulta són determinats pels límits que estableix l'article 39.3 del Decret 69/2006, d'11 d'abril, d'aprovació del Reglament d'organització i funcionament de la Comissió Jurídica Assessora; de manera que, en desplegament de la seva funció consultiva, aquesta Comissió es pronuncia sobre el contingut del text tramès, amb el valor que ho permeten la naturalesa i l'objecte del document elaborat per l'Autoritat Catalana de Protecció de Dades i sens perjudici de les observacions que amb posterioritat pugui formular aquesta Comissió en l'emissió de dictàmens preceptius, especialment els previstos en l'article 8.2 de la Llei 5/2005, arran dels casos concrets que es puguin presentar".
El present Dictamen ha de respectar aquesta limitació, tot i tenir en compte que això no impedeix que la Comissió, d'acord amb l'article 8 de la seva Llei reguladora, emeti aquells dictàmens que li corresponguin.
Així, tal com va mantenir la Comissió en el Dictamen 11/2012, tenir una interpretació més restrictiva "impediria pràcticament qualsevol interpretació de l'ordenament jurídic, quan es produís una contradicció entre normes en relació jeràrquica".
En conclusió, la Comissió és competent per a dictaminar sobre la consulta formulada sempre que respecti la limitació de l'article 39.3 del Reglament.
Qüestions de caràcter substantiu
Tal com estableix la consulta realitzada, el tema és controvertit i, en tot cas, cal admetre diferents posicions, tant doctrinals com jurisprudencials.
També cal tenir en compte que la jurisprudència contrària a aquestes mesures es basa en una regulació anterior a la Llei 7/2007, de 12 d'abril, de l'Estatut bàsic de l'empleat públic (EBEP), i que la jurisprudència més recent ha realitzat un gir important quant a l'acceptació d'aquestes mesures.
Els fonaments jurídics de nombroses sentències admeten la complexitat del tema i, a més, la manca de regulació, o la regulació poc clara i concreta, en les matèries que són objecte de consulta.
- En primer lloc, analitzar quina és la naturalesa i la legalitat dels acords col·lectius, a conseqüència dels quals s'han pres aquestes millores que són objecte de la consulta (a.);
- En segon lloc, establir la naturalesa dels pactes i acords negociats col·lectivament (b.), i
- En tercer lloc, analitzar-ne la possible legalitat, entrant a estudiar punt per punt cadascuna de les millores, ja que cadascuna d'elles té un contingut diferent i necessita una anàlisi diferenciada (c.).
S'entra a analitzar aquests punts:
Naturalesa jurídica i legalitat dels pactes o acords
En primer lloc, cal considerar quina és la naturalesa jurídica que tenen els pactes i acords de condicions del personal funcionari de l'Administració local.
Aquesta és la primera qüestió que cal plantejar-se, ja que, depenent de la seva naturalesa, el raonament portarà cap a una conclusió o cap a una altra.
Però se n'ha d'analitzar prèviament la legalitat dins del marc normatiu propi dels funcionaris públics.
En la Sentència 1/2003, de 16 de gener, el Tribunal Constitucional va admetre els pactes o acords dins del marc del treballador públic i els va considerar com a normes de col·laboració o complement de la llei.
Tant el reglament com altres fonts normatives, com poden ser els convenis col·lectius, encara que s'han de limitar a la regulació existent en la matèria, són instruments normatius que despleguen, concreten i complementen les normes que estableixen la regulació.
El Tribunal Constitucional ha afirmat que el dret de negociació col·lectiva dels funcionaris no està recollit en l'article 37 de la Constitució espanyola; tanmateix, també ha dit que, en la mesura en què una llei el reconeix -i l'EBEP el reconeix-, forma part del contingut addicional de la llibertat sindical i és un mitjà d'acció sindical (sentències 80/2000 i 85/2001 del Tribunal Constitucional).
Per tant, l'habilitació de les millores convingudes en els pactes o acords dels funcionaris, a diferència dels treballadors públics sotmesos al dret laboral, s'ha de buscar en les normes amb rang de llei que regulen la funció pública, en general, i la local, específicament.
En el Dictamen 17/2010, la Comissió ja va dictaminar sobre la naturalesa dels acords sobre condicions de treball, aprovats per l'òrgan de govern competent, que és la d'un acte normatiu o una disposició de caràcter general de l'Estatut dels funcionaris públics elaborada mitjançant un procediment especial de caràcter convencional, de tipus reglamentari, però diferent del reglament en sentit propi (sentències de 10 de març de 1993, de 8 de juliol de 1996, de 26 de maig i de 10 de novembre de 1997, de 22 de setembre de 1999 i de 14 d'abril de 2000 del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya).
La Comissió va considerar que es pot parlar d'un contracte col·lectiu-reglament o d'un reglament reforçat (FJ II).
Aquestes millores prenen formes diferents: millores directes de les prestacions, pòlisses d'assegurança, plans o fons de pensions a través de les mutualitats...
El mateix Tribunal Constitucional ha considerat en la Sentència 206/1997 que es tractava de prestacions que complementen l'acció protectora del sistema públic obligatori.
La diversitat de règims jurídics del treballador públic ha portat sovint a confusió, atès que el seu règim jurídic i la seva protecció social són diferents.
Així, tant la fragmentació del règim jurídic com la transposició d'unes tècniques jurídiques del personal laboral als funcionaris i a la inversa han donat lloc a situacions no previstes per la legislació.
Quan, a més, s'analitza el règim de protecció social, encara hi ha més divisió segons el règim de seguretat social: així, es parla de règims perifèrics i quasi especials dels funcionaris (MUFACE, MUGEJU i ISFAS) i el règim propi d'un treballador per compte d'altri.
El règim dels funcionaris, igual que els dels treballadors, va cap a una convergència, tal com diu la disposició addicional setena i vuitena de la Llei 40/2007, de 4 de desembre, de mesures en matèria de seguretat social, i la disposició addicional 62a de la Llei 2/2008, de 23 de desembre, de pressupostos generals de l'Estat per al 2009, en matèria d'administració del règim dels funcionaris públics.
El mateix règim dels funcionaris ha estat dividit; així, des de 1993 els funcionaris locals es van incloure dins del règim general de la seguretat social, igual que els funcionaris autonòmics i altres, mentre que alguns altres van continuar tenint règims especials.
No obstant això, el mateix règim de seguretat social per als funcionaris públics s'ha anat diversificant mitjançant diferents estatuts i, a més, les regulacions han anat canviant i se n'ha afegit de noves.
L'EBEP va fer un intent de conciliar aquest règim de seguretat social amb la funció pública, però, d'una manera quasi simultània, va aparèixer la Llei 40/2007, de 4 de desembre, de mesures en matèria de seguretat social.
Naturalesa dels pactes i acords negociats col·lectivament
Les millores, establertes en els pactes i acords convencionals, són molt comunes dins del règim de la seguretat social per als treballadors privats.
Aquestes millores s'estableixen perquè la protecció pública no dóna cobertura a totes les contingències i, d'aquesta manera, a través d'una negociació individual i col·lectiva, aquestes es cobreixen voluntàriament.
En el Reial decret legislatiu 1/2002, de 29 de novembre, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei de regulació dels plans i fons de pensions, s'estableix la possibilitat de promoure tant plans de pensions i fer-hi aportacions, com contractes d'assegurança col·lectiva, això sempre condicionat a l'existència d'habilitació pressupostària, i a l'autorització, en el cas que sigui necessària, per a destinar recursos al finançament i a la instrumentació de la previsió social complementària del personal.
La Llei 22/2013, de 23 de desembre, de pressupostos generals de l'Estat per al 2014, va disposar unes limitacions pel que fa a no incrementar la massa salarial, a no realitzar aportacions als plans de pensions i a no formalitzar contractes d'assegurança que incloguessin la cobertura de la contingència de jubilació.
Aquesta regulació restrictiva en relació amb la massa salarial, els plans de pensions i les assegurances de cobertura de contingència de jubilació es manté vigent.
La qüestió que es planteja és saber quina naturalesa tenen cadascun dels cinc supòsits de millora que són objecte de consulta i si aquests es poden incloure o no dins del concepte massa salarial, i, per tant, si els afecten les limitacions esmentades.
La retribució del funcionari és un concepte regulat i estipulat per la normativa.
Les mesures voluntàries i d'acció social tenen caràcter econòmic, però no entren dins del concepte remuneració.
L'article 37.1 de l'EBEP tracta de la negociació col·lectiva i posa com a objecte d'aquesta que:
"Són objecte de negociació, en el seu àmbit respectiu i en relació amb les competències de cada Administració pública i amb l'abast que legalment escaigui en cada cas, les matèries següents:
e) Els plans de previsió social complementària.
g) Els criteris generals per a la determinació de prestacions socials i pensions de classes passives.
i) Els criteris generals d'acció social."
Possiblement, cal trobar la raó de la indeterminació tant d'aquest article com de les qüestions que són negociables en la necessitat de deixar oberta la porta a la capacitat de negociar de les administracions, ja que la mateixa norma, quan té interès a tancar un tema, el regula d'una manera molt precisa.
L'àmbit de "previsió social complementària" de l'article 37 no deroga el previst en els articles 191 i 192 del Reial decret legislatiu 1/1994, de 20 de juny, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei general de la seguretat social (TRLGSS), que es refereixen a les millores de l'acció protectora i millora directa a la prestació.
Si entenem que aquestes previsions són voluntàries, poden ser tant per al personal laboral com funcionarial.
La controvèrsia suscitada en el present expedient es planteja respecte de l'abast de l'article 37.1 de l'EBEP quant als límits de la negociació col·lectiva i l'aplicabilitat en l'àmbit de la funció pública.
Cal tenir en compte que l'EBEP preveu, a més de les mesures de protecció obligatòria que ofereix el sistema de seguretat social, una sèrie de mesures que tenen com a objectiu oferir una protecció més àmplia que el que ofereix el sistema públic de protecció social.
Aquestes proteccions són les anomenades millores voluntàries.
Aquestes mesures són obligacions empresarials que adquireix l'empresa, o per negociació col·lectiva, o per contracte, o per la seva voluntat, per a complementar i millorar la protecció donada pel sistema públic que ofereix la seguretat social.
D'entre elles, cal destacar el complement de la prestació per incapacitat temporal, els contractes d'assegurança que cobreixin contingències de defunció i d'incapacitat permanent, les indemnitzacions per jubilació anticipada i els premis de jubilació o els plans de pensions.
Les millores voluntàries, segons estableix l'article 39.1 del TRLGSS, s'han de referir a les mateixes contingències que estan incloses dins de les prestacions de la seguretat social.
A més, hi ha una altra protecció per als funcionaris per altres situacions, també previstes en l'article 37 de l'EBEP, que no estan dins de l'àmbit de la seguretat social, sinó de protecció davant altres situacions, són les anomenades millores d'acció social.
Aquestes millores poden ser objecte de negociació i suposen uns beneficis per a les persones que les perceben i una millora en els funcionaris, dins de les polítiques socials de l'Administració.
Cal considerar que aquestes millores que comporten prestacions de caràcter social han de seguir uns criteris que seran els que les justificaran.
Tal com ha establert la doctrina, aquests criteris són que les millores no són universals, que tenen en compte la situació individual i social dels empleats, que no es meriten mensualment i que s'ha de justificar la directa inversió en la finalitat que es preveu dintre de la política social d'una organització.
Com ja s'ha anunciat, es constata l'existència de pronunciaments jurisdiccionals i de valoracions de caràcter doctrinal contraposades en els supòsits objecte de consulta.
Tot seguit s'efectua una síntesi de les problemàtiques jurídiques plantejades.
Com ja s'ha dit, en relació amb les matèries que són objecte de consulta, els àmbits de negociació col·lectiva establerts en l'article 37.1 de l'EBEP són tres:
a) Els plans de previsió social complementària
b) Els criteris generals per a determinar les prestacions socials
c) Els criteris generals d'acció social
Pel que fa als plans de previsió social complementària, la disposició final segona del Reial decret legislatiu 1/2002, que regula els plans i fons de pensions, preveu la possibilitat que les administracions públiques promoguin plans de pensions i facin aportacions i, a més, que puguin contractar assegurances col·lectives que cobreixin la contingència de la jubilació.
L'article 29 de l'EBEP reconeix expressament les aportacions a plans de pensions.
Cal remarcar que la possibilitat d'aquestes aportacions va ser suspesa pel Decret llei 20/2011, de 30 de desembre, de mesures urgents en matèria pressupostària, tributària i financera per a la correcció del dèficit públic, que va ser convalidat l'11 de gener de 2012 (aquest precepte va ser objecte del recurs d'inconstitucionalitat 5423/2012).
La Llei 36/2011, de 10 d'octubre, reguladora de la jurisdicció social, atribueix a aquesta jurisdicció l'aplicació dels sistemes de millores de l'acció protectora de la seguretat social que derivin d'un contracte de treball o un conveni, pacte o acord col·lectiu (article 2.q)), previsió que semblaria confirmar que aquests acords poden contenir aspectes de seguretat social complementària, com va tenir ocasió de considerar la Comissió en el Dictamen 111/2013 (FJ XV).
La disposició final segona, apartat 1, de la Llei 7/1985, de 2 d'abril, de bases de règim local, estableix que els funcionaris públics de l'Administració local han de tenir la mateixa protecció social en extensió i intensitat, que la que es dispensi als funcionaris públics de l'Administració de l'Estat, i ha d'estar integrada en el sistema de seguretat social.
La normativa general de seguretat social (articles 191 a 194 del TRLGSS) no sembla que exclogui que les administracions puguin pactar millores voluntàries amb els seus empleats.
D'acord amb la jurisprudència de l'ordre social (Sentència 362/2000, de 21 de juny, rec. núm. 304/2000, de la Sala Social del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears, i Sentència 7190/1999, de 19 d'octubre, de la Sala Social del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya), les millores voluntàries són percepcions extrasalarials a l'efecte de l'article 26 de l'Estatut dels treballadors.
Si bé la jurisprudència administrativista ha estat restrictiva respecte a les millores voluntàries, els pronunciaments jurisdiccionals més actuals semblen revisar la doctrina en aquest punt.
Cal destacar molt especialment la Sentència de 20 de desembre de 2013, del Tribunal Suprem, que considera que alguns dels conceptes sobre els quals es realitza la consulta no són retribucions:
En conclusió, la Sentència estableix que les mesures d'acció social previstes en un acord de funcionaris no són salari, malgrat tenir un component econòmic, ja que el salari es rep per una feina feta i, en canvi, les mesures voluntàries i d'acció social no són per a compensar una feina feta, sinó per a protegir el funcionari davant de vicissituds que li poden arribar, segons l'objecte de la protecció.
Aquesta posició continua en la Sentència de 25 de juny de 2007, en què davant de la concertació per part d'una administració de determinades assegurances (per invalidesa a favor del personal municipal, responsabilitat civil) estableix que no tenen caràcter retributiu.
Les sentències de 15 d'octubre de 2007 i de 13 de desembre de 2010 del Tribunal Suprem també es reafirmen en aquest sentit i admeten com a vàlides les ajudes socials als funcionaris públics.
La Sentència d'11 de maig de 2014 del Tribunal Suprem reitera que aquestes mesures no són salari i, per tant, que es troben excloses de la base de cotització de la seguretat social (article 109.2 del TRLGSS i article 26 de l'Estatut del treballador).
No retribueixen cap servei prestat pel treballador.
En la Sentència de 19 de maig de 2014 del Tribunal Superior de Justícia de Castella-la Manxa, el Tribunal obliga l'Ajuntament a aplicar un acord marc del personal funcionari en el qual s'establia l'abonament d'un complement de pensió per incapacitat temporal, així com una assegurança d'invalidesa.
Una vegada establert que les mesures que siguin millores voluntàries o socials no formen part de la massa salarial, la qual cosa està regulada i fixada per la llei i que no pot ser objecte de negociació, s'analitza la possibilitat que aquestes millores es puguin establir o no per la via de la negociació per al personal funcionari de l'Administració.
L'EBEP no té com a funció la regulació de temes de seguretat social ni de millores al seu règim, sinó que es tracta d'una regulació professional.
Per tant, cal aplicar el TRLGSS, articles 39, 191 i 192, que regulen les millores voluntàries dels treballadors sotmesos a la seguretat social, sense excloure'n els treballadors públics de l'EBEP.
Tal com ja va dir la Comissió en el Dictamen 111/2013, l'EBEP "va significar adoptar la solució d'aproximar el règim jurídic de funcionaris i laborals.
La Llei permet, fins i tot, la negociació conjunta de les matèries comunes als uns i als altres (article 36.3).
La confluència d'un sistema basat en el principi de legalitat i un altre basat en el principi de lliure contractació i norma més favorable ofereix problemes interpretatius.
L'EBEP, tot seguint una tendència ja assentada anteriorment, significà un moment de canvi important, tot i que l'EBEP és una norma de principis molt respectuosa amb l'autonomia de les diverses administracions públiques".
I el Dictamen continua dient: "Amb l'objectiu de disminuir la despesa pública, aquesta normativa ha limitat fortament l'autonomia negociadora de les diferents administracions públiques.
Hi ha una realitat normativa configurada per dues línies contradictòries.
Mentre una porta a la contractualització creixent, l'altra disminueix l'autonomia de les administracions públiques per a evitar el dèficit."
Sembla que la problemàtica rau a dilucidar si els casos concrets dels pactes que són objecte de consulta són millores voluntàries de la seguretat social o mesures d'acció social i si, com a tals, estan permeses d'acord amb la normativa bàsica estatal.
Cal tenir en compte que l'article 20.3 de la Llei 22/2013, de 23 de desembre, de pressupostos generals de l'Estat per al 2014, disposa:
"Durant l'exercici 2014, les administracions, les entitats i les societats a què es refereix l'apartat u d'aquest article no poden realitzar aportacions a plans de pensions d'ocupació o contractes d'assegurança col·lectius que incloguin la cobertura de la contingència de jubilació.
No obstant el que disposa el paràgraf anterior i sempre que no es produeixi cap increment de la massa salarial de l'administració de referència, en els termes que estableix la present Llei, les esmentades administracions, entitats i societats poden subscriure contractes d'assegurança col·lectiva que incloguin la cobertura de contingències diferents de la de jubilació.
Així mateix, i sempre que no es produeixi cap increment de la massa salarial de l'Administració esmentada, en els termes que estableix la present Llei, poden fer aportacions a plans de pensions d'ocupació o contractes d'assegurança col·lectiva que incloguin la cobertura de la contingència de jubilació, sempre que aquests plans o contractes d'assegurança hagin estat subscrits abans del 31 de desembre de 2011."
Per tant, cal entendre que es poden realitzar contractes d'assegurança que incloguin diferents contingències, sempre que no es produeixi un increment de la massa salarial i que siguin diferents de la contingència de jubilació.
Tot seguit s'analitza cadascun dels cinc punts que motiven la consulta.
Contractació per la corporació local d'assegurança que cobreixi la contingència de mort o invalidesa permanent per qualsevol causa
Cal tenir en compte que existeixen majoritàriament sentències de tribunals superiors de justícia de diferents comunitats autònomes entre el 2000 i el 2005 que són contràries a la possible negociació col·lectiva d'assegurances.
En algunes sentències, el mateix Tribunal Suprem també estableix que aquesta contractació d'assegurances té caràcter retributiu i, com que no està prevista a la norma, no és vàlida.
Però la jurisprudència determina, majoritàriament, i sobretot en els últims anys, que les assegurances de vida i invalidesa són una mesura voluntària de caràcter assistencial no retributiu que atenen determinades necessitats.
No es tracta d'una contraprestació econòmica com a intercanvi de treball realitzat (sentències de 28 de juliol de 2006, de 25 de juny de 2007, de 9 de setembre de 2010 i de 28 de febrer de 2011 del Tribunal Suprem).
Diverses sentències dels tribunals superiors de justícia també admeten la possibilitat de concertar assegurances per les contingències, o les de caràcter assistencial, i no les consideren com una retribució (Sentències de 10 de novembre de 2004 i de 6 de juliol de 2010 del Tribunal Superior de Justícia d'Andalusia).
Cal tenir en compte que aquests contractes d'assegurança són contractes que entrarien dins de la previsió dels articles 39 i 192 del TRLGSS, és a dir, com un complement a la prestació del sistema de seguretat social, per tant, entès com una millora voluntària.
La Sentència de 21 de juliol de 2000, del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears, ja va establir, seguint sentències dels tribunals superiors de justícia de Catalunya de 19 d'octubre de 1999 i del País Basc de 19 d'octubre de 1999, i del Tribunal Suprem de 13 de juliol del 1998, que la contribució d'una empresa amb primes per assegurança de vida o d'accidents té la consideració de millores voluntàries de l'acció protectora de la seguretat social i no constitueix un salari.
Aquesta Comissió vol remarcar la Sentència de 28 de juliol de 2008 del Tribunal Suprem, en què el Tribunal afirma:
També en les sentències de 9 de setembre de 2010 i de 13 de desembre de 2010, el Tribunal Suprem afirma que les assegurances són mesures assistencials no retributives, ja que estan destinades a atendre determinades necessitats.
En aquesta mateixa línia, la Sentència de 28 de febrer de 2011 del Tribunal Suprem.
Per tant, les assegurances de vida són matèries que poden ser objecte de negociació col·lectiva que tindrien cobertura en l'article 37.1.e) de l'EBEP quan tracta dels "plans de previsió social complementària".
En la sentència ja citada de 20 de desembre de 2013, que tracta un supòsit de característiques similars al que és objecte de la present consulta, el Tribunal Suprem valida els supòsits objecte d'impugnació perquè creu que les mesures pactades tenen el caràcter de millora voluntària, però no tenen la consideració de retribucions.
En aquest mateix sentit, vegeu la Sentència de 19 de maig de 2014, del Tribunal Superior de Justícia de Castella-la Manxa, i la Sentència de 29 de desembre de 2014, del Tribunal Superior de Justícia de Canàries.
En conclusió, cal entendre que la contractació per la corporació local d'assegurança que cobreixi la contingència de mort o invalidesa permanent per qualsevol causa no és de naturalesa salarial i que entra dins de l'àmbit de negociació de l'article 37.1 de l'EBEP.
Contractació d'una assegurança de responsabilitat civil a favor dels funcionaris públics
Per saber si aquesta assegurança de responsabilitat civil és vàlida o no, cal establir si es pot incloure dins de les mesures negociables de l'article 37 de l'EBEP, és a dir, si es tracta o no d'una mesura voluntària o d'acció social.
L'assegurança de responsabilitat civil és la cobertura que es dóna a l'obligació que recau sobre el funcionari, en el nostre cas, de complir les obligacions o de reparar el dany que ha causat en un altre, normalment mitjançant el pagament d'una indemnització.
En cap cas aquesta assegurança no podria cobrir la responsabilitat en què hagués incorregut el funcionari per dol, culpa o negligència greu (article 145.2 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú).
La Sentència de 25 de juny de 2007 estableix que, davant de la concertació per part d'una administració de determinades assegurances (d'invalidesa a favor del personal municipal, responsabilitat civil), aquestes no tenen caràcter retributiu.
Partint d'aquesta posició jurisprudencial, s'hauria d'analitzar si aquesta assegurança és una millora social per al funcionari o no, ja que, en cap cas, es tracta d'una millora voluntària, atès que el seu contingut no està directament relacionat amb cap contingència inclosa dins del règim de la seguretat social.
Per tant, s'entén que aquesta cobertura que li dóna l'assegurança, que com ja s'ha dit no és una retribució, suposaria una millora social per al funcionari i, consegüentment, seria una de les que es podrien pactar dins del marc d'un conveni.
Cal tenir en compte, com a mesura social, les limitacions que ja s'han citat i que constitueixen una limitació a aquestes mesures.
Aquests criteris limitatius són: que les millores no són universals, que han de tenir en compte la situació individual i social dels empleats, que no han de meritar-se mensualment i que s'ha de justificar la inversió en la finalitat que es preveu dintre de la política social d'una organització.
Contractació d'una assegurança de salut a favor dels funcionaris
En aquest cas, i segons s'estableix en la consulta, la corporació assumeix el 75 % del cost de les pòlisses dels empleats i dels seus fills, fins a l'edat màxima de 27 anys.
Aquesta assegurança seria una millora que estaria entre les voluntàries i les socials, ja que cobreix contingències incloses tant dins de l'àmbit de la seguretat social com no.
En tot cas, cal afirmar, i així també ho ha admès la jurisprudència, que no té caràcter retributiu i que no vulnera els conceptes retributius recollits en la Llei 30/1984, de 2 d'agost, de mesures per a la reforma de la funció pública, ara previstos en els articles 22 a 24 de l'EBEP, i en l'article 153 del Reial decret legislatiu 781/1986, de 18 d'abril, pel qual s'aprova el Text refós de les disposicions legals vigents en matèria de règim local.
En els informes existents que s'adjunten a la petició de consulta es constata que es plantegen dues línies contraposades: una primera, majoritària, que sosté que no es poden pactar prestacions paral·leles i complementàries al règim de seguretat social, sobre la base de la jurisprudència anterior a l'EBEP.
D'acord amb aquesta opció, els ens locals no poden negociar col·lectivament millores voluntàries que suposin prestacions complementàries a la seguretat social.
Una segona posició, que admet la negociació de millores voluntàries de la seguretat social, a favor dels funcionaris públics, sobre la base que els empleats públics es regeixen a tots els efectes per la normativa de la seguretat social i els articles 39 i 191 i següents del TRLGSS, regulen les millores voluntàries com a complement de les prestacions del sistema de seguretat social pactat per la via de la negociació col·lectiva (Sentència de 8 d'abril de 2002, del Tribunal Superior de Justícia de Cantàbria).
Després de les darreres sentències, i especialment després de la Sentència de 20 de desembre de 2013, del Tribunal Suprem, la Comissió considera que es pot afirmar d'una manera clara la validesa de l'assegurança de salut, ja que és una de mesures que forma part de la negociació col·lectiva i molt concretament de les millores socials que permet l'article 37 de l'EBEP.
No obstant això, cal admetre que el que s'està establint en aquest cas és un sistema de doble protecció que finança amb recursos públics una assegurança de salut amb prestacions privades.
Caldria tenir en compte i valorar si aquest finançament està d'acord amb els criteris que aquestes millores no han de ser universals, que han de tenir en compte la situació individual i social dels empleats, que no s'han de meritar mensualment i que s'han de justificar dins de les finalitats que es preveuen dins de la política social d'una organització, ja que els recursos econòmics utilitzats són públics.
La Comissió considera que és possible contractar o mantenir l'assegurança de salut sempre que s'hagin valorat i justificat aquests criteris.
Establiment d'un premi per jubilació anticipada dels funcionaris
En aquest cas, també existeix una línia jurisprudencial contraposada.
D'una banda, els pronunciaments previs a l'EBEP consideren que es tracta de retribucions que no estaven previstes en l'article 23 de la Llei 30/1984, i, per tant, són il·legals; o que es tracta de prestacions complementàries de la seguretat social i, consegüentment, les corporacions locals no poden negociar-les (sentències 486/2004, de 4 d'octubre; 597/2004, de 2 de desembre; 608/2004, de 9 de desembre, i 74/2005, de 28 de febrer, del Tribunal Superior de Justícia Castella-la Manxa).
D'una altra, existia una altra línia jurisprudencial que les considerava mesures assistencials, d'acord amb la Llei 30/1984, que habilitava les corporacions locals per a establir incentius a la jubilació anticipada com a sistema de racionalització de recursos humans, sempre que quedés acreditat que la corporació havia adoptat un model de racionalització d'aquests recursos adaptat a les seves especificitats (sentències d'11 d'octubre de 2001 i de 8 d'abril de 2002, del Tribunal Superior de Justícia de Cantàbria, i de 28 de juliol de 2006, del Tribunal Suprem).
La Sentència de 20 de desembre de 2013, del Tribunal Suprem, admet en el fonament jurídic 9 que:
En aquest mateix sentit, pel que fa a un acord funcionarial pel qual es regula la jubilació voluntària incentivada, en què es preveu una quantitat variable, segons el temps que manqui al funcionari per a arribar als 65 anys, en el fonament jurídic sisè de la Sentència de 19 de maig de 2014, el Tribunal Superior de Justícia de Castella-la Manxa diu que "tampoco cabe hablar de retribución y porque, como recuerda la Excma.
En la Sentència recent de 29 de desembre de 2014, el Tribunal Superior de Justícia de Canàries diu:
Per tant, s'admet aquesta mesura de millora voluntària com a prestació complementària del sistema de seguretat social, possible en el marc de l'article 37.1 de l'EBEP, però caldria incorporar aquestes mesures en sistemes de racionalització de recursos humans.
Per ara, això porta de cap a la planificació de recursos humans i més concretament a la necessitat d'incorporar-les a plans per a l'ordenació de recursos humans (article 69.2 de l'EBEP).
En aquest sentit, s'han afirmat nombroses sentències que admeten el premi per jubilació anticipada sempre que s'emmarqui dins del sistema de racionalització dels recursos humans mitjançant programes adaptats a cadascun dels ajuntaments, i, si no fos així, s'entendria com una retribució (sentències d'11 d'octubre de 2001 i de 12 de novembre de 2004 del Tribunal Superior de Justícia de Cantàbria).
Cal tenir en compte els criteris que s'han anat repetint per les millores de caràcter social, que s'hauran de valorar i justificar: no universalitat, valorar la situació individual i social dels empleats, no meritar-se mensualment i justificar-la dins de les mesures de racionalització de recursos humans que s'hagin adoptat en cada administració.
Establiment d'un premi d'antiguitat a favor dels funcionaris públics
Cal analitzar si el premi d'antiguitat és una de les mesures de negociació que permet l'article 37 de l'EBEP, ja sigui una millora voluntària o social.
Aquest òrgan consultiu creu que, després de l'estudi fet en els apartats anteriors, es pot afirmar que no es tracta d'una millora voluntària, atès que no cobreix cap contingència inclosa dins del règim de seguretat social.
Tampoc no es podria incloure'l dins de les mesures socials, perquè el contingut del premi no està introduint cap element de millora social.
Per tant, un cop excloses les possibilitats de negociació, cal entendre que aquest premi no té cobertura dins de la concertació i, per tant, que no té base legal.
En aquest punt, la jurisprudència considera que es tracta d'un concepte retributiu no previst per la normativa bàsica estatal i, consegüentment, il·legal (sentències de 4 de febrer de 2005 i 3044/2003, de 21 d'octubre, del Tribunal Superior de Justícia d'Andalusia, i 74/2005, de 28 de febrer, del Tribunal Superior de Justícia Castella-la Manxa).
A més, també cal tenir en compte la previsió de la Llei 5/2012, de 20 de març, de mesures fiscals, financeres i administratives i de creació de l'impost sobre les estades en establiments turístics, que, en la disposició addicional sisena, suspenia els premis per vinculació o antiguitat.
D'acord amb les consideracions efectuades en els fonaments jurídics d'aquest Dictamen, aquesta Comissió Jurídica Assessora dictamina sobre la consulta sobre la validesa dels pactes i els acords negociats col·lectivament per les corporacions locals per a regular les condicions de treball del personal funcionari, formulada per la Diputació A, en els termes següents:
La contractació efectuada per la corporació local d'una assegurança que cobreixi la contingència de mort o invalidesa permanent per qualsevol causa és una millora de caràcter social i entra dins de l'àmbit de negociació de l'article 37.1 de l'EBEP, sempre que es valori i justifiqui d'acord amb els criteris que es detallen en els fonaments jurídics.
La cobertura que dóna l'assegurança de responsabilitat civil suposa una millora social per al funcionari i grups de funcionaris i, per tant, seria una de les millores que es podrien pactar dins del marc de la negociació col·lectiva.
L'assegurança de salut a favor dels funcionaris es considera vàlida, ja que és una de les mesures que forma part de la negociació col·lectiva i, molt especialment, de les millores socials que permet l'article 37 de l'EBEP.
Caldrà tenir-ho en compte per tal de valorar i justificar si es respecten els criteris establerts per a tota mesura de millora social.
Amb l'establiment d'un premi per jubilació anticipada dels funcionaris s'admet aquesta mesura de millora voluntària com a prestació complementària del sistema de seguretat social, possible en el marc de l'article 37.1 de l'EBEP, però cal que aquestes mesures estiguin valorades i justificades dins dels criteris propis de les millores socials i que, a més, quedin incorporades als sistemes de racionalització de recursos humans.
L'establiment d'un premi d'antiguitat a favor dels funcionaris públics no té cobertura dins de la concertació i, per tant, no té base legal.