Resolució 301/2017, de 8 de setembre
Diversos documents relatius a la mateixa persona reclamant recollits en una investigació de l'OAC.
El fet que els procediments d'investigació i d'inspecció de l'OAC no siguin pròpiament procediments administratius, i les persones investigades i les inspeccionades no tinguin en rigor la condició jurídica d'interessades en un procediment administratiu, no treu que els seus drets i interessos resultin afectats per l'activitat de l'OAC i que se'ls hagi de reconèixer, amb la finalitat de defensar-los, drets equiparables als garantits per l'ordenament jurídic a les persones interessades en els procediments administratius, i en qualsevol cas el d'accés a la informació que formi part de l'expedient corresponent.
El límit previst per l'article 14.1.g LTAIPBGE protegeix la informació relativa a les funcions administratives de vigilància, inspecció i control, davant de l'exercici del dret d'accés a la informació pública; protegeix, en definitiva, interessos de les administracions públiques, per poder conduir amb major opacitat aquesta mena de funcions, i no específicament drets de les persones; l'LTAIPBG té la capacitat legítima d'establir que aquest límit no sigui aplicable a les administracions catalanes, que hauran de desenvolupar les seves funcions de vigilància, inspecció i control amb el mateix grau de transparència que el vigent per a la resta de les seves funcions.
La finalitat del límit establert per l'article 14.1.g LTAIPBGE ha de ser necessàriament l'eficaç desenvolupament de les funcions de vigilància, inspecció i control, precisament en el cas concret que s'apliquen, de manera que quan ha clos l'expedient, com ha passat en aquest cas, l'aplicació del límit deixa de tenir justificació.
L'article 18 LOAC estableix en el seu apartat 1 que "les actuacions de l'OAC s'han de portar a terme i han d'ésser tramitades assegurant en tot cas la reserva màxima per a evitar perjudicis a la persona o a l'entitat investigades i com a salvaguarda de l'eficàcia del procediment jurisdiccional o administratiu que es pugui iniciar a conseqüència de les dites actuacions"; aquesta reserva no està justificada en el cas que ens ocupa, perquè no és previsible que s'iniciï cap procediment com a conseqüència d'aquestes actuacions (la Fiscalia va arxivar-les), ni que l'accés sol·licitat causi perjudici a la persona investigada, ja que és ella mateixa qui el demana.
La interpretació dels dos primers apartats de l'article 19 LOAC ha de ser coherent amb el que estableix l'article 18.3 de la mateixa llei, i entendre que l'accés de la persona investigada (o de qualsevol altra que sigui nominada a les conclusions, informes o exposicions raonades de l'OAC) a l'expedient que la concerneix (amb inclusió de les dades obtingudes per l'OAC com a resultat de la seva investigació) no constitueix pròpiament una divulgació d'aquestes informacions, i a més està emparat per l'article 18.3 de la mateixa llei.
Número d'expedient de la Reclamació: 216/2017.
L'article 1.1 LOAC defineix l'OAC com una "entitat de dret públic amb personalitat jurídica pròpia i plena capacitat d'obrar, que s'adscriu al Parlament de Catalunya"; aquest mateix precepte afegeix que "l'Oficina actua amb independència de les administracions públiques en l'exercici de les seves funcions".
Dins de l'entramat institucional general resultant de la legislació vigent, l'OAC ha de ser qualificada d'Administració independent, ja que en tant d'entitat de dret públic té naturalesa administrativa i al no dependre ni estar vinculada a cap Administració pública, sinó al Parlament, té caràcter independent.
Sens perjudici de l'aplicació que correspongui a l'OAC d'altres lleis reguladores de les administracions públiques i del sector públic, està clar que li és enterament aplicable la legislació de transparència, ja que l'article 3.1.b LTAIPBG preveu expressament que aquesta llei és aplicable, entre altres subjectes obligats, a "les entitats de dret públic que actuen amb independència funcional o amb una autonomia especial reconeguda per llei que exerceixen funcions de regulació o supervisió externa sobre un determinat sector o activitat".
Cal concloure, per tant, que l'OAC està plenament subjecta a l'LTAIPBG, inclòs el procediment especial de reclamació davant de la GAIP.
Resulta dels antecedents que un dels arguments usats per l'OAC per denegar l'accés a la informació reclamat és que la persona reclamant no tindria la condició d'interessada en l'expedient sol·licitat, degut a què no seria aplicable a l'actuació de l'OAC la legislació reguladora del procediment administratiu comú, que és precisament la que defineix la figura de persona interessada.
Certament, la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les Administracions públiques (LPAC) no inclou dins del seu àmbit d'aplicació les administracions independents, i en conseqüència es pot considerar que els procediments d'investigació o altres activitats de l'OAC no constitueixen pròpiament procediments administratius, en sentit estricte, de manera que la posició jurídica de la persona investigada no seria, en rigor, la de la interessada regulada per l'LPAC; tanmateix, d'aquesta línia argumental no es pot deduir que la persona investigada no tingui, en relació amb el procediment d'investigació de què sigui objecte, drets similars als que puguin correspondre a les persones interessades en un procediment administratiu.
A partir de la Resolució de 23 de desembre de 2015, sobre la Reclamació 17/2015, la GAIP ha declarat a diverses de les seves resolucions l'existència d'un dret especialment reforçat de les persones interessades a accedir a la informació dels procediments administratius que les afecten.
Aquest dret reforçat es justificaria en la següent consideració: a més a més dels altres drets i interessos que concorrin al cas, l'accés de les persones interessades a la informació dels procediments en tràmit també es fonamenta en el seu dret a la defensa dels seus drets o interessos, de qualsevol naturalesa, que estiguin en joc.
Cal entendre que, si bé l'accés de les persones interessades en un procediment a la documentació que forma part de l'expedient corresponent no pot desconèixer els límits establerts per la legislació de transparència, l'aplicació d'aquests límits s'haurà de fer ponderant necessàriament els drets i interessos en joc, entre els quals caldrà tenir en compte en tot cas el dret a la defensa per la persona interessada dels seus drets i interessos, que se suma a l'interès públic general favorable a l'accés, que d'aquesta manera esdevindrà especialment reforçat en relació amb els límits que puguin concórrer al cas (Dictamen de la GAIP 1/2016, FJ 1).
Pel que s'acaba de dir, el dret reforçat d'accés que la GAIP reconeix a les persones interessades per obtenir la informació dels procediments que les afecten no deriva tant de la legislació de procediment administratiu o dels perfils específics de la condició d'interessada en un procediment administratiu, sinó del fet d'estar en joc el seu dret a defensar els seus drets i interessos; és aquesta circumstància que permet ponderar amb una força especial el seu dret d'accés front als eventuals límits aplicables al cas.
Les persones investigades o inspeccionades per l'OAC ocupen una posició jurídica molt similar a les persones interessades en un procediment administratiu, ja que els seus drets i interessos poden resultar afectats pel desenvolupament d'aquestes funcions de l'OAC i és exigible que puguin defensar-se, cosa que com a mínim ha d'incloure la possibilitat d'accedir a l'expedient, a fi de conèixer les dades que puguin incriminar-les i, si s'escau, oposar-s'hi o rectificar-les.
Per tant, el fet que els procediments d'investigació i d'inspecció de l'OAC no siguin pròpiament procediments administratius, i les persones investigades i les inspeccionades no tinguin en rigor la condició jurídica d'interessades en un procediment administratiu, no treu que els seus drets i interessos resultin afectats per l'activitat de l'OAC i que se'ls hagi de reconèixer, amb la finalitat de defensar-los, drets equiparables als garantits per l'ordenament jurídic a les persones interessades en els procediments administratius i judicials, i en qualsevol cas el d'accés a la informació que formi part de l'expedient corresponent.
En aquest sentit, l'article 18.3 LOAC estableix que "en cap cas l'OAC no pot formular o emetre conclusions personalitzades ni fer referències nominals en els seus informes i exposicions raonades si la persona concernida no ha tingut prèviament la possibilitat real de conèixer els fets, de manera que pugui alhora deixar constància del seu parer sobre els que directament o indirectament l'afectin"; l'única manera real de conèixer els fets és tenint accés a l'expedient, i si la llei li reconeix el dret a accedir-hi abans que l'OAC formuli les seves conclusions, informes o exposicions, res hauria d'impedir que també el pugui tenir més endavant, un cop tancat el procediment.
En aquest cas, a més, la persona reclamant al·lega que el fet d'haver-se fet pública la investigació de l'OAC sobre ella, malgrat l'arxivament de l'expedient per part de la fiscalia, la perjudica en la seva imatge pública, al·legació perfectament versemblant, ja que al haver estat alcaldessa és una persona coneguda a la seva població i el coneixement públic d'haver estat investigada per l'OAC convida a sospitar que estaria relacionada amb la corrupció.
En aquestes circumstàncies no se li pot negar un interès obvi en conèixer les dades sobre les quals l'OAC hauria portat el seu cas a la Fiscalia, a fi de reaccionar-hi com consideri convenient per tal de restablir, si s'escau, una reputació social positiva.
L'OAC invoca la concurrència del límit de l'article 14.1.g LTAIPBGE: les funcions administratives de vigilància, inspecció i control.
Es tracta d'un límit establert per la legislació bàsica de l'Estat, que no ha estat incorporat a l'LTAIPBG.
No és aquesta l'única discrepància existent entre ambdues lleis i mentre no hi hagi cap pronunciament del Tribunal Constitucional que la resolgui (cosa que difícilment succeirà a curt o a mitjà termini, ja que cap d'elles ha estat impugnada davant d'aquesta institució) cal entendre que els operadors jurídics de Catalunya han d'aplicar ordinàriament la legislació catalana, que desenvolupa i complementa les bases estatals, sense desconèixer els drets garantits per la legislació bàsica i omesos per la catalana.
En aquest context, la GAIP ve entenent que les discrepàncies existents entre l'LTAIPBG i l'LTAIPBGE en matèria de límits legals a l'accés s'han de resoldre a favor de les previsions de la llei catalana, que pot adoptar mesures més favorables al dret d'accés a la informació, sense desconèixer, però, els límits legals al dret d'accés a la informació pública instituïts per la legislació bàsica amb la finalitat de protegir altres drets de les persones; aquest criteri és perfectament compatible amb admetre la capacitat del legislador català per establir un règim jurídic d'accés a la informació pública que faci les seves administracions més transparents del previst per la legislació bàsica de l'Estat (Dictamen 1/2016, FJ 2 i Resolució de 21 de setembre de 2016, sobre la Reclamació 119/2016).
El límit previst per l'article 14.1.g LTAIPBGE protegeix la informació relativa a les funcions administratives de vigilància, inspecció i control, davant de l'exercici del dret d'accés a la informació pública.
Protegeix, en definitiva, interessos de les administracions públiques, per poder conduir amb major opacitat aquesta mena de funcions, i no específicament drets de les persones.
D'acord amb els criteris interpretatius exposats a l'apartat anterior, cal entendre que l'LTAIPBG té la capacitat legítima d'establir que aquest límit no sigui aplicable a les administracions catalanes, que hauran de desenvolupar les seves funcions de vigilància, inspecció i control amb el mateix grau de transparència que el vigent per a la resta de les seves funcions.
En conseqüència, cal desestimar aquesta invocació de l'OAC, ja que el límit legal al dret d'accés a la informació establert per l'article 14.1.g LTAIPBGE no és aplicable a l'exercici de les funcions de vigilància, inspecció i control de les administracions catalanes.
A més, fins i tot en el cas que aquell precepte de l'LTAIPBGE fos aplicable a les administracions catalanes, difícilment serviria per justificar la denegació de la informació demanada per la persona reclamant.
Tal com estableix l'article 20.2 LTAIPBG, les limitacions legals al dret d'accés a la informació pública han de ser aplicades d'acord amb la seva finalitat, tenint en compte les circumstàncies de cada cas concret i s'han d'interpretar restrictivament en benefici d'aquest dret; la finalitat del límit establert per l'article 14.1.g LTAIPBGE ha de ser necessàriament l'eficaç desenvolupament de les funcions de vigilància, inspecció i control, precisament en el cas concret que s'apliquen, de manera que quan ha clos l'expedient, com ha passat en aquest cas, l'aplicació del límit deixa de tenir justificació; és significatiu, en aquest sentit, l'informe explicatiu (o memòria) del Conveni del Consell d'Europa de 2009, sobre l'accés als documents públics, que posa com a primer exemple d'aplicació d'aquest límit els controls fiscals en curs, entenent que si ja han finalitzat el manteniment del límit ja no estaria justificat, i que quan comenta el límit relatiu a la investigació de les infraccions, el justifica en la necessitat d'evitar que l'accés pugui facilitar la destrucció de proves o l'evasió de responsabilitats.
L'argument de l'OAC, en el sentit de considerar que el límit de l'article 14.1.g LTAIPBGE s'ha d'entendre com un límit general relatiu a la funció de vigilància, control i inspecció i no a la finalitat del cas concret, desvirtua totalment els criteris legals de l'article 20.2 LTAIPBG sobre la interpretació i aplicació dels límits admissibles al dret d'accés a la informació pública, ja que comporta convertir en límits generals el que legalment són límits que s'han d'aplicar casuísticament, ponderant les circumstàncies de cada cas concret, i a més pretén aplicar un límit quan en el cas concret ha perdut la seva justificació.
No es pot estimar, per tant, la concurrència d'aquest límit al cas objecte d'aquesta Reclamació, fins i tot en el supòsit que procedís admetre l'aplicació a les administracions catalanes de l'article 14.1.g LTAIPBGE, cosa que també s'ha de descartar, per les raons exposades anteriorment.
L'article 21.1.c LTAIPBG disposa que el dret d'accés a la informació pública pot ser denegat o restringit si el coneixement o la divulgació de la informació comporta un perjudici per al secret o la confidencialitat en els procediments tramitats per l'Administració pública, si el secret o la confidencialitat són establerts per una norma amb rang de llei; així mateix, l'article 21.2 de la mateixa llei preveu que el dret d'accés a la informació pública pugui ser denegat o restringit si la informació té la condició de protegida i així ho estableix expressament una norma amb rang de llei.
Doncs bé, l'OAC considera que els articles 18 i 19 LOAC constitueixen una de les previsions legals limitatives del dret d'accés a la informació a les que es remeten els apartats 1.c i 2 de l'article 21 LTAIPBG.
L'article 18 LOAC estableix en el seu apartat 1 que "les actuacions de l'OAC s'han de portar a terme i han d'ésser tramitades assegurant en tot cas la reserva màxima per a evitar perjudicis a la persona o a l'entitat investigades i com a salvaguarda de l'eficàcia del procediment jurisdiccional o administratiu que es pugui iniciar a conseqüència de les dites actuacions".
Aquesta reserva no està justificada en el cas que ens ocupa, perquè no és previsible que s'iniciï cap procediment com a conseqüència d'aquestes actuacions (la Fiscalia va arxivar-les), ni que l'accés sol·licitat causi perjudici a la persona investigada, ja que és ella mateixa qui el demana.
Per la seva banda, l'article 19.1 LOAC disposa que "les dades obtingudes per l'OAC com a conseqüència de les potestats d'investigació i inspecció que aquesta llei li atribueix, especialment les de caràcter personal, tenen la protecció de confidencialitat establerta per la legislació vigent".
I en el seu apartat 2 aquest mateix article afegeix: "L'Oficina Antifrau no pot divulgar les dades a què fa referència l'apartat 1 ni posar-les en coneixement d'altres persones o institucions que no siguin les que, d'acord amb les disposicions vigents, poden conèixer-les per raó de llurs funcions, i tampoc no pot utilitzar aquestes dades amb finalitats diferents de les de la lluita contra la corrupció i contra qualsevol altra activitat legal connexa".
Aquestes previsions legals tenen la finalitat principal d'aplicar a l'àmbit d'actuació de l'OAC les garanties establertes per la legislació de protecció de dades personals; així es pot deduir clarament de la literalitat de l'apartat 1 i del fet que el 2 no és més que una concreció en aquest àmbit del principi de qualitat de les dades establert per l'article 4.2 de la Llei orgànica 15/1999, de 13 de desembre, de protecció de dades de caràcter personal (LOPD).
La protecció de les dades concernides impedeix bàsicament la seva divulgació a terceres persones, i la principal dada personal a protegir ha de ser la identitat de la persona investigada, que és precisament la reclamant, que sens dubte té dret a accedir a les dades de l'expedient en base a l'article 18.3 LOAC, citat a l'FJ 2.
I és que la interpretació dels dos primers apartats de l'article 19 LOAC ha de ser coherent amb el que estableix l'article 18.3 de la mateixa llei, i entendre que l'accés de la persona investigada (o de qualsevol altra que sigui nominada a les conclusions, informes o exposicions raonades de l'OAC) a l'expedient que la concerneix (amb inclusió de les dades obtingudes per l'OAC com a resultat de la seva investigació) no constitueix pròpiament una divulgació d'aquestes informacions, i a més està emparat per l'article 18.3 de la mateixa llei.
Cal concloure, per tant, que no procedeix deduir de l'LOAC un deure de confidencialitat que comporti l'aplicació dels límits establerts per l'article 21.1.c i 2 LTAIPBG a l'accés sol·licitat objecte d'aquesta Reclamació.
A la vista de les consideracions fetes als antecedents anteriors està clar que el que sol·licita la persona reclamant és informació pública i que els límits invocats per l'OAC no justifiquen que se li denegui l'accés demanat.
Sense desconèixer l'interès públic inherent a l'eficaç funcionament de l'OAC, no es pot deduir de la legislació vigent a Catalunya un règim de confidencialitat o reserva de la informació sol·licitada que sigui jurídicament oposable al dret d'accés de la persona reclamant.
Cal valorar, tanmateix, fins a quin punt els eventuals interessos o drets de terceres persones que, segons afirma l'informe de l'OAC, podrien resultar perjudicats per la divulgació de la informació sol·licitada poden justificar la restricció de l'accés a la informació pública demanat.
Davant la manca de majors precisions, cal presumir que aquests eventuals interessos o drets serien els relatius de les dades personals implicades.
La informació reclamada inclou dades personals diferents de les de la persona reclamant, com ara les dels denunciants i de les altres persones consultades o requerides per les indagacions de l'OAC.
En el cas de les persones jurídiques, les seves dades no són protegides per l'LOPD i per tant no hi hauria motiu per denegar-ne l'accés.
En el cas de les persones físiques, la decisió sobre la divulgació del seu nom s'ha de prendre d'acord amb el previst per l'article 24.2 LTAIPBG, és a dir, ponderant el perjudici que podria provocar-los aquest fet, en relació amb els interessos i drets en joc favorables a aquesta divulgació.
No s'ha acreditat en aquest procediment cap circumstància o motiu determinats pels quals es pugui presumir que l'accés a la informació sol·licitada per la persona reclamant pugui comportar cap perjudici significatiu concret per a les terceres persones afectades; en canvi, el coneixement de la informació relativa a elles que consti a l'expedient pot ser rellevant per a la defensa dels drets i interessos de la persona reclamant.
Aquesta valoració portaria a concloure favorablement al dret d'accés.
L'informe de l'APDCAT emès en el marc d'aquest procediment esmenta l'eventual afectació de dades personals de les terceres persones (físiques) citades per la informació sol·licitada, si bé l'única cautela que manifesta en relació amb la seva protecció és la necessitat de donar-les audiència, "de manera que es pugui conèixer si concorre alguna circumstància personal concreta que justifiqui la limitació del dret d'accés".
Es pot deduir, per tant, que si no es posen de manifest aquestes circumstàncies personals concretes que justifiquin el contrari, cal suposar que les dades personals afectades no justifiquen la limitació del dret d'accés.
Els antecedents acrediten que la GAIP ha donat l'audiència a les terceres persones afectades requerida per l'APDCAT, obtenint com a resultat que cap d'elles no s'oposa a l'accés sol·licitat, ni ha posat de manifest circumstàncies personals concretes que puguin limitar-lo.
A la vista de les anteriors consideracions, cal concloure que no s'han detectat drets o interessos de terceres persones afectades que puguin limitar l'accés a la informació pública sol·licitada per la persona reclamant.
Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 8 de setembre de 2017, resol per unanimitat:
Barcelona, 8 de setembre de 2017