Resolució 151/2018, de 20 de juny
Administració: Ajuntament de Torredembarra
Agenda dels darrers tres mesos de l'Alcaldia, indicant les persones amb qui s'ha reunit i el motiu de la reunió (en format electrònic).
L'Ajuntament aplica el concepte "documentació elaborada" substituint la referència de l'article 2.b LTAIPBG a "informació elaborada" per l'Administració, i això no pot ser acceptat, perquè resultaria restrictiu de l'àmbit material del dret d'accés.
La pueril argumentació de l'Ajuntament en el sentit que no té elaborat un document titulat "agenda d'alcaldia" (que ni tan sols si la persona reclamant l'hagués demanat en aquests termes tindria recorregut, ja que es desprèn amb claredat de la seva sol·licitud que el que vol és informació de les reunions mantingudes per l'Alcalde i dels motius), i que, a més, no té intenció d'elaborar-lo, no pot tenir cap efecte limitatiu del dret d'accés sobre aquesta informació, ja que és evident que l'abast del dret d'accés no pot quedar condicionat ni a la voluntat de l'Administració d'elaborar-la, ni a que li hagi donat un títol determinat, sinó que només dependrà de si existeix prèviament o no la informació (en qualsevol suport o forma, a mans de l'Alcalde o qualsevol altra persona de l'Ajuntament) sobre les persones amb les que s'ha reunit l'alcalde i el motiu de la reunió.
El Decret Llei 1/2017, de 14 de febrer, pel qual es crea i regula el Registre de grups d'interès de Catalunya de (DLRGI) no suposa una flexibilització de les obligacions relacionades amb la identificació i transparència de les relacions amb els grups d'interès, sinó que constitueix una solució tècnica i operativa davant del grau d'incompliment detectat en l'àmbit de l'administració local destinada a assegurar que les obligacions de transparència de les relacions amb els grups d'interès s'hi acompleixen.
La informació relacionada amb les reunions de les autoritats i càrrecs públics locals amb els grups d'interès que actuen a la seva zona, estiguin inscrits en el Registre de grups d'interès de Catalunya creat pel DLRGI o en el Registre local de grups d'interès, si escau, és informació de gran rellevància des de la perspectiva de la transparència.
S'estima l'accés a l'agenda de reunions amb constància del motiu de la reunió i de les persones que hi han assistit, la identitat de les quals s'ha d'anonimitzar en el cas de persones físiques privades que, en interès i representació propis, s'hagin reunit amb l'alcalde per tractar assumptes relacionats amb expedients administratius concrets, considerant que suposaria una ingerència en la seva privacitat que no està justificada amb el caràcter genèric de la sol·licitud i de la seva finalitat, sens perjudici que la ponderació pugui ser favorable a l'accés a la seva identitat en un altre cas si resulta justificat.
Igualment, per al cas que la reunió es mantingués amb sindicats, formacions polítiques o religioses, de defensa dels drets racials o sexuals, o si del motiu de la reunió es desprèn informació sobre la comissió d'infraccions o qualsevol altra dada personal especialment protegida relacionada amb les persones físiques que hi han assistit, s'aplicarà el règim previst a l'article 23 LTAIPBG i s'anonimitzarà prèviament el nom de les persones físiques afectades (deixant, si és el cas, el de la persona jurídica o entitat a la què representen) i informant del motiu de la reunió.
Número d'expedient de la Reclamació: 89/2018.
L'objecte de la reclamació és obtenir l'agenda oficial de l'Alcalde.
Es fonamenta la reclamació posant de relleu que l'Ajuntament no la fa pública als eu web i per això l'ha hagut de sol·licitar per la via d'accés.
Això porta a l'Ajuntament a qüestionar la competència de la GAIP per avaluar si existeix l'obligació d'elaborar aquesta informació i fer-la pública.
Sobre aquest dubte plantejat contra l'admissibilitat d'aquesta reclamació i la competència de la GAIP, cal dir el següent: si bé és cert que la GAIP no té competència avaluadora o sancionadora pels incompliments de les obligacions de publicitat activa o de bon govern establertes a l'LTAIPBG, no és menys cert que sí les té en matèria del dret d'accés i del compliment de les seves resolucions en aquest àmbit.
En aquest sentit, cal fer constar que l'objecte de la reclamació no és obligar a fer pública al seu web l'agenda, o sancionar un suposat incompliment de les obligacions de publicitat activa, sinó que l'és obtenir aquesta informació per la via de l'accés, de manera que la referència que es fa a que no es publica al web consta no ja com a petitum, sinó com a justificació de la sol·licitud.
En aquests termes, no hi ha dubte que es tracta d'una sol·licitud d'accés a informació pública i que, per tant, aquesta Comissió és competent per atendre'n la reclamació i revisar la desatenció que n'ha fet l'Ajuntament.
Tot i que, com ha quedat establert en el FJ anterior, l'objecte de la reclamació és obtenir aquesta informació i no pas obligar a l'Ajuntament a publicar-la, el fet que la desestimació es fonamenti en la inexistència de la informació i, al seu torn, aquesta inexistència es justifiqui en què l'Ajuntament no està obligat a disposar-ne atès que no ha creat el seu propi Registre de grups d'interès, obliga a fer les consideracions següents.
En primer lloc, cal recordar que l'article 2.b LTAIPBG estableix que és informació pública tota la informació elaborada per l'Administració i la que aquesta té en el seu poder com a conseqüència de la seva activitat o de l'exercici de les seves funcions.
Cal fer notar que l'LTAIPBG parla d' informació, i no pas de documentació, de documents o d'expedients, termes en què s'expressava anteriorment la regulació de procediment administratiu per regular el dret d'accés de les persones interessades en un expedient, o de la ciutadania als arxius o registres administratius.
La diferència és substancial, i no pot ser ignorada: informació és un terme que comprèn no només la documentació, sinó també les dades o el coneixement que té l'Administració d'àmbits que són de la seva competència, de manera que les dades d'un registre, o la informació que consti a l'Administració per qualsevol canal o concepte pot ser objecte del dret d'accés, encara que no estigui elaborada com a document ni s'integri dins d'un expedient de manera preexistent a la sol·licitud, i només si aquesta tasca d'elaboració revesteix un grau de complexitat, es podria oposar a l'admissibilitat de la reclamació.
En aquest cas, l'Ajuntament justifica la desestimació en el fet que l'Ajuntament de Torredembarra " no disposa d'un document anomenat 'agenda d'alcaldia' on hi constin anotades les informacions demanades pel senyor.....: persones amb qui es reuneix l'Alcalde i motiu de la reunió.
Aquesta informació no es disposa ni tan sols com a document pendent d'elaborar, en conseqüència, el reclamant sol·licita quelcom inexistent ".
D'acord amb això, després de citar l'article 2.b LTAIPBG abans esmentat conclou que " l'Ajuntament de Torredembarra ni ha elaborat la documentació reclamada ni la té en el seu poder, per la qual cosa no es pot atendre aquesta petició ".
Com es desprèn de l'exposat, l'Ajuntament aplica el concepte "documentació elaborada" substituint la referència de l'article 2.b LTAIPBG a "informació elaborada" per l'Administració, i això no pot ser acceptat, perquè resultaria restrictiu de l'àmbit material del dret d'accés, tal i com ha quedat abans establert.
La pueril argumentació de l'Ajuntament en el sentit que la informació demanada és inexistent perquè no té elaborat un document titulat "agenda d'alcaldia" (sic) -que ni tan sols si la persona reclamant l'hagués demanat sota aquest títol tindria recorregut, ja que es desprèn amb claredat de la seva sol·licitud que el que vol és informació de les reunions mantingudes per l'Alcalde i dels motius- i que, a més, no té intenció d'elaborar-lo, no pot tenir cap efecte limitatiu del dret d'accés sobre aquesta informació, ja que és evident que l'abast del dret d'accés no pot quedar condicionat ni a la voluntat de l'Administració d'elaborar-la, ni a que li hagi donat un títol determinat, sinó que només dependrà de si existeix prèviament o no la informació sobre les persones amb les que s'ha reunit l'alcalde i el motiu de la reunió, i si escau, de la complexitat de la tasca d'elaboració que pugui requerir recopilar-la i oferir-la a la persona reclamant, que podria ser causa d'inadmissió de la sol·licitud, d'acord amb l'article 29.1.b LTAIPBG.
En aquest sentit, cal dir que ni l'Administració l'ha invocat, ni l'ha justificat, ni sembla apreciable, considerant que només es demanen tres mesos i, per tant, el gruix d'informació a tractar no revesteix complexitat.
Per tant, només si l'Ajuntament no té cap mena de constància, sigui en la forma que sigui (en qualsevol tipus de suport, en mans de l'Alcalde o de qualsevol persona treballadora de l'Ajuntament), i sota el títol o denominació que sigui, de les persones amb qui s'hagi pogut reunir l'alcalde i els motius de la reunió, es podria considerar que la informació és inexistent.
I per al cas que ho sigui parcialment, és a dir, que hi hagués constància només d'algunes visites, o que només constés el motiu d'algunes, caldria aplicar el principi de transparència establert a l'article 7 LTAIPBG i considerar l'accés parcial a la informació que pugui ser recopilada.
En la seva resposta obligada a la sol·licitud, l'Ajuntament haurà de fer constar expressament, si escau, la inexistència total o parcial de la informació, en els termes expressats.
En la seva resposta inicial a la sol·licitud, l'Ajuntament va limitar la fonamentació de la desestimació en el fet que no estava obligat a elaborar la informació i difondre-la, considerant que, en no haver creat el registre de grups d'interès previst a l'article 45.1LTAIPBG, no quedava obligat a fer la publicitat de les reunions de l'alcaldia amb aquests grups regulada a l'article 55.1 LTAIPBG.
El primer que cal dir és que el que es dirimeix aquí és si existeix el dret d'accés sobre l'agenda de l'alcaldia, i no pas si l'Ajuntament n'ha de fer publicitat activa, particularment pel que fa als grups d'interès, considerant que no n'ha creat un registre propi.
És cert que l'LTAIPBG (a diferència d'altres legislacions d'aquest àmbit) no estableix l'obligació de publicitat activa de les agendes oficials al seu Títol II, capítol I, però no ho és menys que el dret d'accés té un abast molt més ampli que el catàleg d'obligacions de publicitat activa.
Cal recordar, en aquest sentit, que la pretensió de la persona reclamant és accedir a la informació, i no pas que aquesta es publiqui, i que aquesta pretensió és adequada a l'objecte d'aquest procediment de reclamació i a les competències d'aquesta Comissió.
Ara bé, considerant que l'Ajuntament ha fonamentat la desestimació de l'accés en el fet que no està obligat a elaborar i difondre la informació relativa a les reunions de l'Alcalde amb els grups d'interès en no haver fet ús de la seva habilitació legal per crear-ne un Registre propi, resulta addient fer les consideracions següents.
El Registre de grups d'interès es constitueix amb la finalitat de control i difusió de les actuacions dels grups d'interès, especialment de les reunions i audiències tingudes amb autoritats, càrrecs públics, membres electes o diputats, i de les comunicacions, els informes i altres contribucions amb relació a les matèries tractades (article 49.
Relacionat amb aquesta previsió, l'article 55.1.c LTAIPBG preveu, com a principi de bon govern, " la transparència de les activitats oficials, dels actes i decisions relacionats amb la gestió dels assumptes públics que tenen encomanats i de llur agenda oficial, als efectes de publicitat del Registre de grups d'interès ".
L'Ajuntament infereix d'aquesta referència al Registre que, considerant que no ha fet ús de l'habilitació legal per crear-lo, no li resulta exigible aquest principi de govern obert en relació amb la transparència de les reunions mantingudes amb grups d'interès.
A aquesta argumentació s'ha d'oposar el fet que les disposicions de l'LTAIPBG relatives als principis de bon govern són plenament aplicables a les administracions locals, de manera que els principis d'actuació que es regulen a l'article 55 s'han de recollir, i a poder ser ampliar-se, en els codis de conducta de llurs alts càrrecs que les administracions han d'elaborar.
Així es desprèn de l'apartat 3 del mateix article, que estableix l'obligació de les administracions i institucions incloses a l'article 3.1 LTAIPBG (entre les quals, les administracions locals) d'elaborar un codi de conducta de llurs alts càrrecs que concreti i desenvolupi els principis d'actuació a què fa referència l'apartat 1 (entre els quals, la transparència de l'activitat oficial, dels actes i de l'agenda oficial, als efectes de publicitat del Registre de grups d'interès) i n'estableixi d'altres addicionals, si escau, i determini les conseqüències d'incomplir-los, sens perjudici del regim sancionador establert en l'LATIPBG, d'acord amb el qual l'incompliment dels principis de bona conducta establerts per les lleis i els codis de conducta constitueix una infracció greu (article 78.3 LTAIPBG), o fins i tot molt greu.
D'acord amb això, el principi d'actuació relatiu a la transparència de les activitats oficials, dels actes i decisions relacionats amb els assumptes públics que tenen encomanats els alts càrrecs i de llur agenda oficial (art. 55.1.3 LTAIPBG), per bé que aparegui lligat a la publicitat associada al Registre de grups d'interès, és un principi que, amb independència de si l'Ajuntament de Torredembarra decideix crear un Registre de grups d'interès o no, s'ha d'aplicar i recollir en els codi de conducta dels seus alts càrrecs, que com a administració local està obligada a elaborar i aprovar per l'article 55.3 LTAIPBG.
Al portal de transparència de l'Ajuntament de Torredembarra no consta publicat aquest codi de conducta, de manera que no es pot tenir en compte la regulació pròpia de l'Ajuntament, però considerant que els principis de l'article 55 LTAIPBG són el contingut mínim que els codis de conducta podrien ampliar, però no ignorar, cal concloure que no podria regular-s'hi de manera més restrictiva la transparència de l'activitat oficial i de l'agenda oficial de l'Alcalde de l'Ajuntament de com ho fa l'article 55.1.c LTAIPBG.
Encara més, fins i tot en el cas que l'Ajuntament no hagi elaborat i aprovat aquest codi de conducta, l'incompliment d'aquesta obligació, amb independència de la infracció legal i del dèficit en matèria de transparència i bon govern que suposa, no pot eximir-lo de l'obligació de facilitar la informació prevista a l'article 55.1.3 LTAIPBG quan li sigui sol·licitada.
I a aquesta obligació no es pot oposar el fet que la creació d'un Registre de grups d'interès sigui potestativa per a l'Ajuntament d'acord amb la nova redacció de l'article 45 LTAIPBG, donada pel Decret Llei 1/2017, de 14 de febrer, pel qual es crea i regula el Registre de grups d'interès de Catalunya (DLRGI).
La creació d'un registre interadministratiu d'abast territorial català substituint l'obligació dels ens locals de crear-ne un de propi no obeeix a la voluntat de rebaixar l'exigència de transparència en relació amb l'activitat dels grups d'interès i la seva relació amb els alts càrrecs de l'Administració, sinó que es justifica en criteris d'eficiència de recursos que han dificultat la implantació de Registres amb base local i que fan aconsellable optar per un model de gestió centralitzada de registre a mans de la Generalitat.
D'aquesta manera, s'opta per crear un registre únic per a les administracions catalanes, la Generalitat i ens locals, per bé que, per respecte a l'autonomia local, s'habilita a les administracions locals per crear-ne un de propi, si ho volen, amb la garantia del reconeixement recíproc d'actuacions, del principi d'inscripció única i de la interconnexió i la interoperabilitat registral.
El preàmbul del DLRGI és clar en determinar que la finalitat de la nova regulació no és pas fer potestativa la transparència de l'activitat dels grups d'interès, sinó donar resposta operativa a la dificultat de servir aquesta finalitat irrenunciable amb models de gestió local.
Així, s'hi recorda que " el Registre de grups d'interès constitueix, per tant, un instrument fonamental al servei de la transparència, el retiment de comptes i la prevenció de la corrupció ".
El preàmbul recorda que l'informe d'avaluació del Síndic de Greuges constata l'incompliment de la previsió de l'article 45.1 LTAIPB en l'àmbit local, amb la conseqüent " frustració de la finalitat perseguida per la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de garantir el coneixement públic de totes les activitats d'influència i intermediació.
Cal remarcar, a més, que l'incompliment de la regulació aplicable als grups d'interès no només afecta un dels fonaments de la Llei, sinó que té un impacte molt negatiu sobre tot el sistema d'integritat pública adoptat per les institucions catalanes com a expressió i garantia del seu compromís amb l'aprofundiment democràtic.
A la vista d'aquesta situació, es considera inajornable adoptar mesures extraordinàries i urgents per garantir la transparència efectiva de les relacions entre els grups d'interès i els servidors públics, i que aquesta transparència es faci realitat amb el major estalvi possible de recursos públics i de càrregues per als ciutadans."
Per tant, en paraules del propi preàmbul DLRI, la creació del Registre de grups d'interès de Catalunya és una mesura " que no té un caràcter merament organitzatiu, sinó la finalitat cabdal de garantir la transparència de les activitats d'influència que s'exerceixen davant les administracions públiques" de gestió centralitzada a mans de la Generalitat per bé que la informació s'ha de poder consultar referida diferenciadament a cadascuna d'aquestes administracions, de manera que es pugui conèixer els grups d'interès que actuen davant de cada una de les administracions o institucions que l'integren, així com de les activitats d'influència o intermediació que desenvolupen davant d'elles.
El DLRGI no comporta, doncs, una flexibilització ni una minoració, menys encara una exclusió, de les obligacions de les administracions relacionades amb la identificació i la transparència de les seves relacions amb els grups d'interès, ni tampoc fa potestatiu el seu compliment per part dels ens locals, sinó que constitueix una solució tècnica i operativa davant del grau d'incompliment detectat en l'àmbit de l'administració local destinada a assegurar que les obligacions de transparència de les relacions amb els grups d'interès s'hi acompleixen, " de forma que tots aquests ens i entitats poden complir llurs obligacions legals en aquesta matèria per mitjà del Registre de grups d'interès de Catalunya o per mitjà d'un registre propi, sempre amb la garantia del reconeixement recíproc d'actuacions, del principi d'inscripció única i de la interconnexió i la interoperabilitat registral."
Per tant, és clar que la informació relacionada amb les reunions de les autoritats i càrrecs públics locals amb els grups d'interès que actuïn en la seva zona, estiguin inscrits en el Registre de grups d'interès de Catalunya creat pel DLRGI, o en el Registre local de grups d'interès si escau, és informació de gran rellevància des de la perspectiva de la transparència.
La informació que es reclama, en la mesura en què conté dades identificatives de les persones que s'han reunit amb l'alcalde i el motiu de la reunió, és informació protegida per la normativa de protecció de dades, de manera que, tot i que l'Ajuntament no ha invocat aquest límit a l'accés, cal ponderar-lo.
Per aquest motiu, la GAIP ha demanat informe a l'Autoritat Catalana de Protecció de Dades (APDCAT), fent ús de la facultat prevista a l'article 42.7 LTAIPBG, el qual conclou que: " La normativa de protecció de dades no impediria l'accés a la informació sobre reunions celebrades per l'Alcalde amb altres càrrecs públics, especificant el càrrec i els motius de la reunió.
Tampoc, impediria l'accés respecte de les reunions celebrades en el marc de les actuacions pròpies de les persones considerades com a grups d'interès als efectes de la legislació de transparència.
En canvi, la informació sobre reunions celebrades amb terceres persones amb finalitats diferents de les actuacions pròpies dels grups d'interès, s'hauria de facilitar de manera anonimitzada ".
D'acord amb aquest informe, la GAIP estima l'accés a les dades personals identificatives i al motiu de la reunió amb l'Alcalde objectes de reclamació, en els termes següents:
Finalment, cal recordar que la normativa de protecció de dades només és aplicable a les persones físiques, de manera que en cap cas s'han d'ometre l'accés la identificació de les persones jurídiques (empreses, consultories, despatxos professionals, o entitats) amb qui s'hagi reunit amb l'alcalde.
Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 20 de juny de 2018, resol per unanimitat: