La Comissió Jurídica Assessora, reunida el 3 d'abril de 2020, amb la presidència del Sr.
Maria Mercè Darnaculleta i Gardella, Marta Franch i Saguer, Alfredo Galán Galán, Francesc Homs i Molist, Carles Mundó i Blanch, Joan Pagès i Galtés, Eva Pons i Parera, Sonia Ramos i González, Lluís Saura i Lluvià, i Antoni Vaquer i Aloy, i essent-ne ponent el Sr.
Joan Manuel Trayter i Jiménez, ha aprovat el Dictamen següent:
El 25 de març de 2019, la cap del Servei de Protecció de la Legalitat, de la Sub-direcció General d'Acció Jurídica de la Secretaria d'Hàbitat Urbà i Territori, del Departament de Territori i Sostenibilitat, va emetre una proposta de resolució a la directora general d'Urbanisme per tal que sol·licités a l'Ajuntament de Sitges que revisés l'acte d'11 de desembre de 2017, publicat al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya (DOGC) de 18 de gener de 2018, pel qual es va aprovar definitivament el Projecte de millora i condicionament de l'aparcament de l'entorn del pavelló de Pins Vens, així com l'acta de comprovació del replanteig de les obres corresponents a l'adequació i millora de l'entorn del pavelló de Pins Vens de 15 d'octubre de 2018, per tractar-se d'actes nuls de ple dret, en concórrer-hi les causes de nul·litat de ple dret de l'article 47.1.e), f) i g) de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment comú de les administracions públiques (LPAC).
Així mateix, proposava restaurar la legalitat urbanística alterada, i que es notifiqués a l'Ajuntament de Sitges i al Fiscal de Medi Ambient i Urbanisme.
Per Resolució de 9 d'abril de 2019, la directora general d'Urbanisme del Departament de Territori i Sostenibilitat va sol·licitar a l'Ajuntament de Sitges que procedís a la revisió dels actes d'acord amb la proposta de la cap del Servei de Protecció de la Legalitat de la Sub-direcció General d'Acció Jurídica, en els termes proposats.
El 10 de juny de 2019, la regidora de Serveis Urbans i el cap de Servei Urbans i Via Pública de l'Ajuntament de Sitges van proposar, en un informe conjunt, adoptar els acords següents: iniciar el procediment per a declarar la nul·litat de ple dret de l'Acord de la Junta de Govern Local d'11 de desembre de 2017, pel qual es va aprovar definitivament el Projecte de millora i condicionament de l'aparcament de l'entorn del pavelló de Pins Vens, així com l'acta de comprovació del replanteig de les obres, corresponents a l'adequació i millora de l'entorn del pavelló de Pins Vens, de 15 d'octubre de 2018; suspendre l'executivitat d'aquests actes; ordenar la paralització immediata de les obres, i nomenar l'instructor i el secretari del procediment de revisió d'ofici.
Per Decret d'alcaldia de 13 de juny de 2019, es va resoldre avocar la competència a favor de l'alcalde i incoar el procediment de revisió d'ofici en els termes proposats.
Aquest decret es va notificar a la Secretaria d'Hàbitat Urbà i Territori, del Departament de Territori i Sostenibilitat; a les empreses Volums Enginyeria, i Gestión Ingeniería y Construcción de la Costa Dorada, i a la Sra.
A, i es va publicar per edictes al Butlletí Oficial de la Província de Barcelona (BOPB) de 2 d'octubre de 2019.
Consta incorporat a l'expedient un informe del cap de l'Oficina d'Atenció a la Ciutadania de 8 de novembre de 2019, en què fa constar que, durant el termini d'informació pública, no s'hi va formular cap al·legació.
El 21 de novembre de 2019, el secretari de l'Ajuntament de Sitges va emetre un informe amb caràcter favorable sobre la proposta de resolució de declaració de nul·litat de ple dret d'acord amb les causes de nul·litat previstes en l'article 47.1.e) i g) de l'LPAC.
El 4 de desembre de 2019, la Junta de Govern Local va adoptar l'acord de proposar la declaració de nul·litat de l'acte d'11 de desembre de 2017 d'aprovació del Projecte de millora i condicionament de l'aparcament de l'entorn del pavelló de Pins Vens, així com de l'acta de comprovació del replanteig de les obres corresponents a l'adequació i millora de l'entorn d'aquest pavelló de 15 d'octubre de 2018, en tractar-se d'actes nuls de ple dret, en concórrer-hi les causes de nul·litat de l'article 47.1.e) i g) de l'LPAC.
Així mateix, es va acordar sol·licitar dictamen a la Comissió Jurídica Assessora i suspendre el termini per a resoldre.
El 13 de desembre de 2019, l'alcalde de Sitges va sol·licitar al Departament de la Presidència el dictamen de la Comissió Jurídica Assessora a través de la plataforma EACAT.
Posteriorment, el 10 de gener de 2020, es va trametre documentació complementària.
El 17 de gener de 2020, la sub-directora general d'Assistència Jurídica i d'Innovació a l'Administració Local va informar favorablement sobre la tramesa de l'expedient a la Comissió Jurídica Assessora.
El 20 de gener de 2020, va tenir entrada en aquesta Comissió la petició de dictamen formulada pel secretari d'Administracions Locals i de Relacions amb l'Aran, per delegació, d'acord amb la Resolució PRE/1384/2019, de 21 de maig, de delegació de competències de la persona titular del Departament de la Presidència (DOGC núm. 7882, de 24 de maig).
El Ple de la Comissió Jurídica Assessora, en la sessió del dia 23 de gener de 2020, va admetre a tràmit la petició referida i en va designar ponent.
Se sotmet a dictamen d'aquesta Comissió Jurídica Assessora l'expedient de revisió d'ofici instruït per l'Ajuntament de Sitges a requeriment de la directora general d'Urbanisme de la Generalitat de Catalunya per tal de declarar la nul·litat de ple dret de l'acte administratiu d'11 de desembre de 2017, d'aprovació del Projecte executiu per a la millora i el condicionament de l'aparcament de l'entorn del pavelló de Pins Vens, així com de l'acte de data 15 d'octubre de 2018, d'aprovació de l'acta de comprovació del replanteig de les obres esmentades.
Tal com consta en l'expedient, l'Ajuntament de Sitges va entendre que les actuacions relatives a la millora i el condicionament de l'aparcament tenien la consideració d'obres locals ordinàries promogudes per la mateixa Administració i que, per tant, no requerien llicència urbanística prèvia per a l'execució material, d'acord amb el que es preveu en l'article 190 del text refós de la Llei d'urbanisme de Catalunya, aprovat pel Decret legislatiu 1/2010, de 3 d'agost (TRLUC), i l'article 8 del Reglament de protecció de la legalitat urbanística, aprovat pel Decret 64/2014, de 13 de maig (RPLUC).
Així, per tal de dur a terme aquestes obres, l'Ajuntament va realitzar les actuacions preparatòries del contracte d'obres regulades en els articles 121 i següents del text refós de la Llei de contractes del sector públic, aprovat pel Reial decret legislatiu 3/2011, de 14 de novembre (TRLCSP), i, un cop el contracte es va adjudicar, se'n va iniciar l'execució.
En aquest context, va encarregar a l'empresa consultora Volums Enginyeria la redacció del Projecte d'obres de millora i condicionament de l'aparcament de la Plana Est, ubicat al costat del poliesportiu Pins Vens del terme municipal de Sitges, el qual es va aprovar en data 11 de desembre de 2017, i va posar fi a les actuacions preparatòries del contracte d'obres.
Posteriorment, es va licitar mitjançant procediment obert el contracte per a l'execució de les obres recollides en el projecte referit, el qual es va adjudicar a l'empresa Gestión Ingeniería y Construcción de la Costa Dorada (GICSA), i, el 15 d'octubre de 2018, es va aixecar l'acta de comprovació de replanteig de les obres, i s'iniciava d'aquesta manera l'execució del contracte d'obres, a l'empara de l'article 229 del TRLCSP.
Segons s'indica en el projecte, als entorns del pavelló de Pins Vens, la zona ja es destinava a aparcament de vehicles i autocaravanes, tot i que d'una manera gens ordenada, per la qual cosa el projecte preveu la realització de diverses actuacions, com són construir una nova xarxa d'enllumenat, retirar l'arbrat existent a les voreres i substituir-lo per una altra espècie, així com pavimentar la zona.
El projecte constructiu realitzat per l'empresa Volums Enginyeria no fa referència a la classificació i qualificació urbanística dels terrenys on es preveu actuar, la qual ve donada pels instruments següents: el Pla d'ordenació urbanística municipal (POUM) de Sitges, aprovat per la Comissió Territorial d'Urbanisme de Barcelona en les sessions de 16 de novembre de 2005 i 30 de març de 2006 (DOGC núm. 4640, de 24 de maig); el Pla territorial metropolità de Barcelona (PTMB), aprovat per acord de Govern de la Generalitat el 20 d'abril de 2010 (DOGC núm. 5627, de 12 de maig); i el Pla director urbanístic del sistema costaner (PDUSC), aprovat pel conseller de Política Territorial i Obres Públiques el 25 de maig de 2005 (DOGC núm. 4407, de 16 de juny).
De conformitat amb els instruments de planejament citats, en l'àmbit afectat pel projecte constructiu és possible distingir tres zones diferents: la zona 1 està classificada com a sòl urbà, sistema d'equipaments; la zona 2 està classificada com a sòl urbà, sistema d'espais lliures, i la zona 3 està classificada com a sòl no urbanitzable d'especial protecció, en ser un espai amb protecció jurídica supramunicipal que està integrat a la Xarxa Natura 2000 i al Pla d'espais d'interès natural de Catalunya (PEIN).
Per tant, realitzar les obres previstes en el Projecte de millora i condicionament de l'aparcament de la Plana Est resultava incompatible amb la classificació de la zona 2 i de la zona 3.
Tenint en compte l'anterior, un cop iniciades les obres, una persona particular va formular una denúncia davant la Generalitat, en la qual posava de manifest que la construcció de l'aparcament podia constituir una il·legalitat urbanística, tenint en compte la classificació i qualificació dels terrenys.
Després de diverses actuacions per part del Departament de Territori i Sostenibilitat de la Generalitat de Catalunya, la directora general d'Urbanisme, en data 9 d'abril de 2019, va dictar una resolució en què sol·licitava a l'Ajuntament de Sitges que revisés l'acte d'11 de desembre de 2017, pel qual s'aprovava definitivament el Projecte de millora i condicionament de l'aparcament de l'entorn del pavelló de Pins Vens, així com l'acta de comprovació de replanteig de les obres corresponents a l'adequació i millora de l'entorn del pavelló de Pins Vens de 15 d'octubre de 2018, ja que considerava que ambdós actes eren nuls de ple dret.
L'Ajuntament de Sitges, en la proposta tramesa a aquest òrgan consultiu, invoca dues causes de nul·litat de ple dret de l'article 47.1 de l'LPAC, concretades en les següents:
– En primer terme, entén que els actes revisats s'han dictat prescindint totalment i absolutament del procediment establert legalment (art. 47.1.e) de l'LPAC), ja que el projecte, en afectar sòl no urbanitzable, s'havia de tramitar de conformitat amb l'article 48 del TRLUC.
– En segon lloc, considera que es tracta d'un acte en relació amb el qual una disposició amb rang de llei en preveu expressament la nul·litat (art. 47.1.g) de l'LPAC).
I és que, tal com exposa el municipi, l'article 210 del TRLUC estableix que són nuls de ple dret els actes administratius de naturalesa urbanística contraris a la legalitat urbanística que s'adoptin en relació amb terrenys que el planejament urbanístic destina al sistema urbanístic d'espais lliures o al sistema viari, o classifica o ha de classificar com a sòl no urbanitzable en virtut del que disposa l'article 32.a) del TRLUC.
En el present cas, el projecte d'obres promogut i aprovat per l'Ajuntament vulneraria el règim aplicable a dues de les tres zones que conformen l'aparcament, ja que la zona 2 té la consideració de sistema urbanístic d'espais lliures i la zona 3 és sòl no urbanitzable d'especial protecció, i, per tant, el règim urbanístic d'aquests terrenys és incompatible amb la realització d'un aparcament.
La intervenció de la Comissió Jurídica Assessora és preceptiva, de conformitat amb l'article 72 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya; l'article 106.1 de l'LPAC, i l'article 8.3.c) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, reguladora de la Comissió Jurídica Assessora, que estableix que el dictamen d'aquest òrgan consultiu és preceptiu en els procediments de revisió d'ofici d'actes nuls de ple dret de l'Administració de la Generalitat o de les administracions locals de Catalunya.
La revisió d'ofici dels actes administratius
L'article 106.1 de l'LPAC, norma vigent des del 2 d'octubre de 2016 i que resulta aplicable a l'expedient de revisió d'ofici que s'examina, incoat mitjançant el Decret d'alcaldia de 13 de juny de 2019 amb motiu de la sol·licitud de la Direcció General d'Urbanisme de 9 d'abril de 2019, preveu que les administracions públiques, en qualsevol moment, per iniciativa pròpia o a sol·licitud d'un interessat, i amb el dictamen previ favorable de l'òrgan consultiu corresponent, han de declarar d'ofici la nul·litat dels actes administratius que hagin esgotat la via administrativa o que no hagin estat objecte de recurs, sempre que s'hi doni alguna de les causes de nul·litat de ple dret que estableix l'article 47.1 de l'LPAC.
En vista de la regulació citada, i abans d'entrar en el fons de l'assumpte, cal destacar que, tal com ha tingut oportunitat d'afirmar aquesta Comissió en diverses ocasions (dictàmens 331/2019 i 17/2020, entre d'altres), la declaració de nul·litat de ple dret dels actes administratius i de les disposicions generals té un caràcter excepcional, ja que comporta eliminar-los del món jurídic, la qual cosa és contrària al principi de conservació dels actes administratius.
De conformitat amb l'anterior, el procediment de revisió d'ofici dels actes administratius, que, en el cas de prosperar, desemboca en la declaració de nul·litat de l'acte objecte de revisió, està subjecte en l'ordenament jurídic vigent a la concurrència d'una sèrie de motius taxats, que es concreten en les causes de nul·litat de ple dret dels actes administratius previstes actualment en l'article 47.1 de l'LPAC.
Entre les possibles causes de nul·litat i, per tant, com a motiu taxat que justifica l'exercici de la revisió d'ofici, hi ha les recollides en l'article 47.1.e), i g) de l'LPAC, aplicable a aquells actes administratius dictats prescindint totalment i absolutament del procediment establert legalment, i a aquells que s'estableixin en una disposició amb rang de llei.
En aquest cas que s'examina, la proposta de resolució s'emmarca en l'article 210 del TRLUC, que estableix que "Les llicències, les ordres d'execució i els altres actes administratius de naturalesa urbanística que s'adoptin amb relació als terrenys que el planejament urbanístic destina al sistema urbanístic d'espais lliures públics o al sistema viari, o classifica o ha de classificar com a sòl no urbanitzable en virtut del que disposa l'article 32.a, que infringeixen les determinacions d'aquesta llei, dels plans urbanístics o de les ordenances urbanístiques municipals són nuls de ple dret".
I és que, en efecte, les consideracions realitzades sobre la revisió d'ofici revesteixen matisos especials quan l'actuació administrativa que es pretén revisar afecta l'activitat urbanística.
En aquest cas, l'actuació administrativa pren com a punt de partida la classificació del sòl, ja que d'aquesta deriven la destinació i els usos de cada sòl en el present i en el futur, així com els drets i deures que tenen els propietaris respecte d'aquest, i les actuacions que l'Administració pot –o no– dur a terme.
En aquest marc, la Llei d'urbanisme de Catalunya distingeix entre el sòl urbà, urbanitzable i rural o no urbanitzable; distinció incorporada al text refós de la Llei d'urbanisme, aprovat pel Decret legislatiu 1/2005, de 26 de juliol, i que es manté actualment en el TRLUC.
En el cas que el sòl sigui classificat com a sòl rural o no urbanitzable, s'està davant d'un sòl preservat per l'ordenació territorial i urbanística de transformar-lo a través de la urbanització.
Atenent l'anterior, s'interpreten d'una manera restrictiva els usos que pot tenir aquest tipus de sòl, i la regla general és que la seva utilització només es pot realitzar de conformitat amb la seva naturalesa rústica.
La mateixa Llei estableix algunes excepcions a aquesta regla, i preveu la concurrència necessària d'uns requisits específics, així com la tramitació d'un procediment concret, amb una sèrie de tràmits que tenen com a finalitat garantir que l'excepció a la regla general de no urbanització estigui justificada.
Per tant, tenint en compte que aquests procediments tenen com a finalitat exceptuar l'aplicació d'una regla general, el respecte de tots i cadascun dels seus tràmits resulta essencial, ja que es configuren com a garanties dirigides a preservar els usos sobre un sòl especialment protegit per l'ordenament jurídic vigent.
D'altra banda, els sistemes urbanístics, que es poden ubicar en qualsevol tipus de sòl, són els terrenys que el planejament urbanístic reserva per a comunicacions, equipaments comunitaris i espais lliures públics (art. 34 del TRLUC).
En relació amb aquests, l'article 35.1 del TRLUC estableix que els terrenys que el planejament urbanístic reserva a sistemes urbanístics, que l'administració actuant ha obtingut o ha d'obtenir mitjançant la cessió obligatòria o l'expropiació urbanística, s'han de destinar íntegrament a l'ús públic previst, sens perjudici del règim de compatibilitat d'usos que preveu aquest precepte, i que permet que el subsol dels sistemes urbanístics públics sigui destinat a altres usos, o que es qualifiqui de sistema de titularitat pública únicament una part de les edificacions.
Tal com ha dit aquesta Comissió, entre d'altres, en els recents dictàmens 261/2018, 80/2019 i 17/2020, "La tramitació del procediment de revisió s'ha d'ajustar a la normativa vigent en el moment de la incoació.
Pel que fa a la normativa d'aplicació al procediment de revisió d'ofici que ara s'examina, tot tenint en compte que el procediment es va incoar mitjançant el Decret d'alcaldia de 13 de juny de 2019 amb motiu de la sol·licitud de la Direcció General d'Urbanisme de 9 d'abril de 2019, és d'aplicació la regulació continguda en l'LPAC.
En relació amb la normativa aplicable des d'un punt de vista material, cal tenir en compte que el present procediment de revisió d'ofici versa, com ja s'ha dit, sobre dos actes administratius: l'aprovació del projecte executiu de les obres per a la millora i condicionament de l'aparcament de l'entorn del pavelló de Pins Vens, d'11 de desembre de 2017, i l'acte d'aprovació de l'Acta de comprovació del replanteig de 15 d'octubre de 2018.
Per tant, als aspectes substantius els resulta d'aplicació l'LPAC i el TRLUC.
L'anàlisi dels aspectes formals i procedimentals per tal de determinar si el procediment que s'examina s'ha dut a terme de conformitat amb els articles 106 i següents de l'LPAC i 71 i següents de la Llei 26/2010, posen de manifest el següent.
El procediment de revisió d'ofici es pot incoar "per iniciativa pròpia" de l'Administració o bé "a sol·licitud d'interessat" (article 106.1 de l'LPAC).
En el cas que s'examina s'ha incoat per l'Acord de 13 de juny de 2019, de la Junta de Govern Local, arran d'una resolució de la directora general d'Urbanisme del Departament de Territori i Sostenibilitat de data 9 d'abril de 2019, en la qual sol·licitava a l'Ajuntament que revisés els dos actes administratius esmentats, i, alhora, que, una vegada finalitzada la revisió, es restaurés la legalitat urbanística alterada.
En aquests casos, aquesta Comissió ha establert una doctrina consolidada en què considera que es tracta d'una revisió d'ofici iniciada a instància de part, i ho ha fet en els termes següents: "D'acord amb els criteris seguits per aquesta Comissió (dictàmens 124/2016, 249/2017, 268/2017, 34/2018 i 69/2019), en aquells supòsits en què el procediment s'inicia a petició d'una altra Administració, com ara de la Direcció General d'Ordenació del Territori i Urbanisme, cal considerar que la incoació s'ha dut a terme a instància de l'interessat [...]"
En aquest sentit, ha posat de manifest que "La iniciativa pròpia com a generadora del procediment de revisió s'ha d'acotar a l'Administració autora de l'acte; això és, a la persona jurídica pública, i és indiferent quin sigui l'òrgan d'aquesta que l'ha adoptat.
En canvi, no comprèn les altres administracions públiques –que són persones jurídiques diferents– les quals precisament han d'utilitzar la via de la sol·licitud, com els particulars que tinguin interès en la revisió de l'acte administratiu" (Dictamen 124/2016).
Aquest qüestió no es pot menystenir, atès que determina l'aplicació o no de la institució de la caducitat del procediment.
En els procediments de revisió d'ofici iniciats a sol·licitud de l'interessat, com és el supòsit que s'examina, la manca de resolució expressa dins del termini de sis mesos des que s'han iniciat permet entendre la sol·licitud desestimada per silenci administratiu (article 106.5 de l'LPAC).
En el present cas, la sol·licitud de revisió va tenir entrada en el Registre de l'Administració actuant el 9 d'abril de 2019, i, en data 4 de desembre de 2019, la Junta de Govern Local va acordar aprovar la proposta de resolució formulada pel secretari municipal i l'alcaldessa, i suspendre el termini per a resoldre.
Per tant, quan es va produir la suspensió, ja havien transcorregut els sis mesos previstos en l'article 106.5 de l'LPAC.
Amb tot, l'Administració conserva l'obligació de resoldre expressament la petició de revisió d'ofici.
Tanmateix, cal tenir en compte que és aplicable al present procediment la disposició addicional tercera, sobre suspensió de terminis administratius, del Reial decret 463/2020, de 14 de març, pel qual es declara l'estat d'alarma per a la gestió de la situació de crisi sanitària ocasionada pel COVID-19, publicat al Butlletí Oficial de l'Estat de 14 de març de 2020, la qual preveu que se suspenen termes i s'interrompen els terminis per a la tramitació dels procediments de les entitats del sector públic.
De l'anàlisi de l'expedient es deriva que s'han seguit els tràmits procedimentals correctes.
Hi consta, en primer terme, l'escrit de la Direcció General d'Urbanisme de sol·licitud d'incoació del procediment de revisió d'ofici, acompanyat de dos informes tècnics jurídics emesos per la inspectora del Servei de Protecció de la Legalitat i la cap del Servei de Protecció de la Legalitat i el sub-director general d'Acció Jurídica.
Un cop rebuda la notificació de la notificació de la resolució de la directora general d'Urbanisme en què sol·licitava la revisió d'ofici, des del municipi, la cap del Servei de Planejament i Gestió Urbanística i la directora de l'Àrea de Promoció i Territori van emetre informe.
Per Decret d'alcaldia 447/2019, de 13 de juny, es va avocar la competència a favor de l'alcalde, es va incoar el procediment i es va notificar a tots els interessats, això és, a la Secretaria d'Hàbitat Urbà i Territori, a l'empresa Volums Enginyeria, a l'empresa GICSA i a la persona que va formular-hi les denúncies.
Així mateix, la incoació del procediment també es va publicar per edictes en el BOPB de data 2 d'octubre de 2019; i, segons s'indica en l'expedient, no s'hi van presentar al·legacions.
Hi consta, així mateix, l'informe de secretaria de data 21 de novembre de 2019, en què s'informa favorablement sobre la proposta de resolució de declaració de nul·litat de ple dret, i un certificat del mateix secretari general de l'Ajuntament en què fa constar l'acord adoptat per la Junta de Govern Local en la sessió de 4 de desembre de 2019, pel qual s'aprova la proposta de resolució i se suspèn el termini per a resoldre i notificar.
La proposta de declaració de nul·litat es va notificar a tots els interessats i es va publicar per edictes.
L'expedient està indexat i paginat, però la documentació no està ordenada íntegrament d'una manera cronològica.
Pel que fa a la conformació de l'expedient, s'ha aportat una selecció dels documents que en porten causa.
Així, consta incorporada a l'expedient la documentació relativa a l'expedient d'aprovació del projecte executiu per a la millora i el condicionament de l'aparcament de l'entorn del pavelló poliesportiu de Pins Vens de Sitges i de licitació i execució de les obres.
A més del projecte de millora i condicionament i els informes que es van emetre en relació amb aquest, l'expedient incorpora l'aprovació inicial i definitiva del projecte, les publicacions als butlletins oficials, l'anunci de licitació del contracte d'obres, l'acta de comprovació del replanteig i l'acta de recepció de les obres.
Supòsit fàctic en què s'emmarca el procediment de revisió d'ofici
Analitzades les qüestions formals i procedimentals, i abans d'entrar en el fons de l'assumpte, és necessari referir-se al supòsit de fet en el qual s'emmarca el present procediment de revisió d'ofici, del qual s'ha de destacar el següent:
El 3 de novembre de 2017, el cap del Departament d'Obres i Projectes de l'Àrea de Promoció i Territori de l'Ajuntament de Sitges va emetre un informe en què posava de manifest que l'empresa Volums Enginyeria, sota encàrrec dels serveis tècnics de l'Ajuntament, havia estat treballant en la redacció del Projecte de millora i condicionament de l'aparcament de l'entorn del pavelló poliesportiu de Pins Vens, i que emetia informe favorable i n'acceptava la redacció.
El 6 de novembre de 2017, el cap del Departament d'Obres i Projectes de l'Àrea de Promoció i Territori de l'Ajuntament de Sitges va emetre un informe en què concloïa que s'havia verificat que el projecte elaborat per Volums Enginyeria tenia tots els documents exigits per l'article 123 del TRLCSP.
En la mateixa data, es va emetre un altre informe en què proposava a la corporació que l'expedient de contractació de les obres previstes en el projecte es tramités amb urgència, donat que l'aparcament es trobava en un estat molt precari i era recomanable que les obres s'executessin durant l'hivern, degut al fet que la demanda d'aparcament al municipi era menor.
En data 15 de novembre de 2017, la Junta de Govern Local va aprovar inicialment el projecte referit, va declarar la tramitació urgent d'aquest amb reducció de terminis, va acordar sotmetre el projecte a informació pública i publicar l'acord adoptat al DOGC, i va assenyalar que, en el cas que no s'hi presentessin al·legacions, el projecte esdevindria aprovat amb caràcter definitiu, i va notificar-ho als interessats.
L'acord esmentat es va publicar en el DOGC núm. 7503, de data 24 de novembre de 2017.
El 18 de desembre de 2017, el cap del Departament d'Obres i Projectes de l'Ajuntament va informar que, un cop efectuat el replanteig del projecte, s'havia pogut comprovar que descrivia i quantificava uns treballs perfectament executables.
Per Edicte publicat al DOGC núm. 7538, de 18 de gener de 2018, es va fer públic el document d'11 de desembre de 2017, en el qual es posava de manifest que, sotmès el projecte a informació pública i sense que s'hi haguessin rebut al·legacions, aquest havia quedat aprovat definitivament.
En data 20 de febrer de 2018, es va publicar al BOPB l'anunci de licitació per procediment obert i tramitació ordinària del contracte per a l'execució de les obres corresponents al Projecte de millora i condicionament de l'aparcament de l'entorn del pavelló poliesportiu de Pins Vens; el qual consta que es va adjudicar a l'empresa GICSA.
El 5 d'abril de 2018, va tenir entrada a la Generalitat de Catalunya un escrit de denúncia d'un particular, en què es feia arribar tota la informació de la qual disposava en referència al projecte licitat per part de l'Ajuntament de Sitges per a convertir una zona verda del barri de Pins Vens en un aparcament asfaltat de vehicles, i assenyalava que l'actuació municipal podia ser constitutiva d'una il·legalitat urbanística, atenent la classificació i qualificació dels terrenys.
El 27 d'abril de 2018, la cap del Servei de Protecció de la Legalitat del Departament de Territori i Sostenibilitat va sol·licitar a l'Ajuntament de Sitges una relació dels antecedents i de les actuacions que hi hagués a la corporació municipal, així com dels possibles procediments de protecció de la legalitat urbanística incoats.
El 15 d'octubre de 2018, es va aixecar l'acta de comprovació del replanteig de les obres de l'aparcament, i es va iniciar el termini d'execució de les obres a partir de l'endemà de la data de signatura de l'acta.
En data 30 d'octubre de 2018, el cap del Departament d'Obres i Projectes de l'Ajuntament de Sitges va enviar un correu electrònic a la cap del Servei de Protecció de la Legalitat en què informava de diversos extrems respecte als treballs que s'havien executat i a la planificació de l'espai.
El 7 de novembre de 2018, va tenir entrada a la Generalitat de Catalunya un nou escrit de denúncia del mateix particular, en què comunicava que havia interposat dues denúncies davant la Fiscalia en dates 27 d'agost i 5 de novembre de 2018.
En el mateix escrit informava que, en data 5 de novembre de 2018, havien començat les obres, i adjuntava fotografies de les obres en curs.
En dates 21 i 23 de novembre de 2018, el mateix particular va tornar a presentar dos escrits de denúncia en els quals aportava les denúncies que s'havien interposat davant la Fiscalia.
En els mateixos escrits, s'aportaven fotografies de garrofers trencats, i també s'adjuntaven plànols en els quals la persona denunciant assenyalava les zones en les quals la plataforma del pàrquing havia augmentat sobre la zona verda i sobre la superfície del talús.
El 30 de novembre de 2018, la cap del Servei de Protecció de la Legalitat va trametre la denúncia al cap de la Secció de Biodiversitat i Medi Natural en relació amb l'incompliment de protecció d'espècies.
L'11 de desembre de 2018, va tenir entrada al Departament de Territori i Sostenibilitat la petició d'informe del Fiscal de Medi Ambient i Urbanisme de Catalunya sobre l'adequació de les obres i els usos previstos al Projecte de millora i condicionament de l'entorn del pavelló de Pins Vens a la normativa urbanística aplicable.
El 21 de gener de 2019, la inspectora del Servei de Protecció de la Legalitat i el cap del Servei de la Secretaria d'Hàbitat Urbà i Territori del Departament de Territori i Sostenibilitat van emetre un informe tècnic jurídic, a petició del Fiscal de Medi Ambient i Urbanisme de Catalunya, sobre les diligències d'investigació 795/2018, per tal que es determinés si les obres i l'ús al qual es destinaven respectava la normativa urbanística municipal i autonòmica.
En les consideracions finals d'aquest informe es posa de manifest que el projecte analitzat es podria considerar un acte administratiu de naturalesa urbanística nul de ple dret, atès que infringeix les determinacions del TRLUC i del planejament territorial i urbanístic en relació amb els terrenys que el planejament destinava a sistema d'espais lliures públics i en espais classificats de sòl no urbanitzable.
En conseqüència, manifestaven que es podia instar davant l'Ajuntament de Sitges la incoació d'un procediment de revisió d'ofici.
El 8 de febrer de 2019, es va signar una acta conjunta entre l'Ajuntament i la contractista de la recepció de les obres.
El 25 de març de 2019, la cap del Servei de Protecció de la Legalitat, amb el vistiplau del sub-director general d'Acció Jurídica de la Secretaria d'Hàbitat Urbà i Territori, va emetre un informe proposta dirigit a la directora general d'urbanisme per tal que sol·licités la revisió d'ofici a l'Ajuntament de Sitges.
El 9 d'abril de 2019, la directora general d'Urbanisme va resoldre sol·licitar a l'Ajuntament de Sitges que procedís a la revisió d'ofici de l'acte d'aprovació definitiva del Projecte de millora i condicionament de l'aparcament de l'entorn del pavelló de Pins Vens, així com de l'Acta de comprovació del replanteig de les obres de data 15 d'octubre de 2018.
En la mateixa resolució, la directora general d'Urbanisme va resoldre que, una vegada finalitzat el procediment de revisió d'ofici, es restaurés la legalitat urbanística alterada i es deixessin els terrenys tal com estaven a l'inici.
El 7 de juny de 2019, el cap del Servei de Planejament i Gestió Urbanística i la directora de l'Àrea de Promoció i Territori de l'Ajuntament de Sitges van emetre un informe jurídic conjunt en què proposaven incoar el procediment de revisió d'ofici.
Per Decret d'alcaldia de 13 de juny de 2019, es va iniciar el procediment de revisió d'ofici.
És en aquest context que se sotmet a dictamen de la Comissió Jurídica Assessora el procediment instruït per tal de declarar la nul·litat de ple dret dels dos actes administratius abans esmentats.
En vista de tot l'exposat fins ara, escau que la Comissió es pronunciï sobre el fons de l'assumpte, i valori si, en relació amb els actes que són objecte del present procediment de revisió d'ofici, s'han produït les causes de nul·litat a què es refereix l'Administració en la proposta de resolució.
Anàlisi dels actes objecte del procediment de revisió d'ofici
Els actes respecte als quals es demana la revisió d'ofici estan vinculats a l'aprovació i execució de les obres del Projecte de millora i condicionament de l'aparcament de la Plana Est, en relació amb les quals l'Ajuntament de Sitges n'és el promotor.
Com s'ha assenyalat, l'Ajuntament de Sitges va estimar que les actuacions relatives a la millora i el condicionament de l'aparcament tenien la consideració d'obres locals ordinàries promogudes per la mateixa Administració, en relació amb les quals l'article 190 del TRLUC i l'article 8 de l'RPLUC estableixen que no necessiten llicència urbanística prèvia per a l'execució material.
En aquest context va realitzar les actuacions previstes en la legislació de contractes per a la preparació i l'adjudicació del contracte d'obres corresponents, i per a iniciar-ne l'execució.
En aquest marc, els actes revisats són els següents:
a) L'acte d'11 de desembre de 2017, publicat al DOGC de 18 de gener de 2018, pel qual s'aprova definitivament el Projecte de millora i condicionament de l'aparcament de l'entorn del pavelló de Pins Vens, el qual posa fi a les actuacions preparatòries per a dur a terme el contracte d'obres, d'acord amb el que es preveu en els articles 121 i següents del TRLCSP
L'Ajuntament va encarregar aquest projecte a l'empresa Volums Enginyeria; i l'objecte era la urbanització, reordenació, ampliació i millora de l'aparcament de vehicles que s'ubica al costat del poliesportiu Pins Vens del terme municipal de Sitges.
Segons el projecte aprovat pel municipi, la zona ja es destina a aparcament, però presenta un important estat de deteriorament, així com una manca d'ordenació.
Així mateix, s'indica que l'aparcament actual no està pavimentat i la superfície és de terra, i s'assenyala que aquest es troba en una zona de forts desnivells, motiu pel qual l'ampliació requereix l'execució de grans moviments de terra i/o la construcció d'estructures de contenció.
Pel que fa a les actuacions previstes en el projecte, s'assenyala el següent:
– Dintre de l'àmbit d'actuació hi ha una zona de bosc que es pretén netejar i adequar per a un millor ús dels vianants.
Destaca l'existència d'unes zones pavimentades amb murs a la zona esmentada, que està previst que s'enderroquin, la qual cosa oferirà més disponibilitat de superfície de bosc.
– Es preveu la construcció d'una nova xarxa d'enllumenat públic per a l'aparcament, en l'actualitat inexistent, i la generació d'una jardinera longitudinal al vial per a delimitar la vorera de l'aparcament.
– L'arbrat existent a la vorera de l'avinguda de Josep Tarradellas i Joan es retirarà, donat que es tracta d'una espècie que provoca desperfectes a les voreres, i serà substituït per un nou arbrat d'alineació que es plantarà a la nova jardinera.
"Es contemplarà la jardineria amb la hidrosembra de diverses zones i la plantació de plantes arbustives."
– Pel que fa a la pavimentació, el projecte descriu que la zona d'aparcament presenta un paviment de terres amb sauló que seran substituïdes per una nova secció de ferm composta per 25 cm de tot-u artificial i 10 cm d'aglomerat asfàltic executat en dues capes.
b) L'acta de comprovació del replanteig de les obres corresponents a l'adequació i millora de l'entorn del pavelló de Pins Vens de 15 d'octubre de 2018
Amb aquesta acta, de conformitat amb l'article 229 del TRLCSP, comença l'execució del contracte d'obres.
A aquests efectes, l'Administració encarregada de les obres efectua, en presència del contractista, la comprovació del replanteig que s'ha fet prèviament en la licitació.
En el cas que s'examina, l'acta posa de manifest que les obres definides en el projecte són realitzables i no existeixen impediments o servituds aparents no considerades que puguin afectar-les.
Així mateix, en l'acta es deixa constància que la direcció facultativa ha fet una sèrie de rectificacions de disseny i de l'àmbit afectat per les obres; que la partida econòmica de l'asfalt queda anul·lada i substituïda per un increment en el gruix del tot-u; que la vorada perimetral se substitueix per un mur de gabions de pedra calcària, i que hi ha un increment de l'àmbit d'afectació de les millores en jardineria (millora de talussos, estesa de terra vegetal i hidrosembra).
Finalment, l'apartat tercer d'aquest document assenyala que "el tècnic director de l'obra autoritza el seu començament, un cop el Pla de seguretat ha estat validat pel coordinador de Seguretat, tal com preveu el Reial decret 1627/1997, de 24 d'octubre".
Règim urbanístic dels terrenys sobre els quals versa el projecte i l'acta de comprovació del replanteig
Havent vist les actuacions previstes als entorns del pavelló de Pins Vens, tant pel projecte aprovat l'11 de desembre de 2017 com per l'Acta de comprovació del replanteig de 15 d'octubre de 2018, que autoritza que es comenci l'execució de les obres, cal referir-se al règim urbanístic dels terrenys sobre els quals versen les obres, qüestió que no es preveu en cap dels actes objecte de revisió.
Sobre això, ja s'ha assenyalat que, en l'àmbit afectat pel projecte, conflueixen diversos planejaments: el municipal i el supramunicipal o territorial.
En concret, els instruments de planejament vigents aplicables als terrenys afectats pel projecte són els següents:
– El Pla d'ordenació urbanística municipal (POUM) de Sitges, aprovat per la Comissió Territorial d'Urbanisme de Barcelona en les sessions de 16 de novembre de 2005 i de 30 de març de 2006 (DOGC núm. 4640, de 24 de maig).
– El Pla territorial metropolità de Barcelona (PTMB), aprovat per acord de Govern de la Generalitat el 20 d'abril de 2010 (DOGC núm. 5627, de 12 de maig).
Les normes relatives al sistema d'espais oberts incloses al pla són d'aplicació directa i executives a partir de l'entrada en vigor, i prevalen sobre les del planejament territorial sectorial i urbanístic vigents en aquells aspectes en què siguin més restrictives en relació amb les possibles obres, edificacions i implantació d'activitats que poguessin afectar els valors de l'espai que en motiven la protecció (art. 2.1.4 de la normativa del PTMB).
– El Pla director urbanístic del sistema costaner (PDUSC), aprovat pel conseller de Política Territorial i Obres Públiques el 25 de maig de 2005 (DOGC núm. 4407, de 16 de juny).
De conformitat amb els instruments de planejament citats, en l'àmbit afectat pel projecte és possible distingir tres zones diferents:
La zona 1 és una zona elevada, que ja es feia servir d'aparcament de vehicles i que és adjacent al poliesportiu, i que està classificada pel POUM com a sòl urbà, sistema d'equipaments (clau D), esportiu lleure (clau D4); pel PTMB, com a sistema d'equipaments, i pel PDUSC, com a sòl urbà.
La zona 2 és una zona intermèdia atalussada on hi ha una zona pavimentada amb murs que connecta amb la part de bosc que hi ha al nivell inferior, que està classificada pel POUM com a sòl urbà, sistema d'espais lliures (clau A), parcs, jardins i places públiques (clau A2); pel PTMB, com a sistema de zones verdes, i pel PDUSC, com a sòl urbà.
La zona 3 està situada en un nivell inferior amb un vial d'accés als edificis sota el poliesportiu i amb una zona de bosc, que està classificada pel POUM com a sòl no urbanitzable i qualificada de sistema d'espais lliures (clau A), parcs, jardins i places públiques (clau A2); pel PTMB, com a espais oberts, espais amb protecció jurídica supramunicipal Xarxa Natura 2000, espai PEIN, parcs de la Diputació de Barcelona i altres (consorcis) en zones urbanes, i pel PDUSC, com a sòl no urbanitzable costaner, clau Nu-C3.
Per tant, l'àmbit afectat pel projecte comprèn tres tipus diferents de sòl: sòl urbà qualificat de sistema d'equipaments, sòl urbà qualificat de sistema d'espais lliures i sòl no urbanitzable d'especial protecció.
Anàlisi de la concurrència de les causes de nul·litat previstes en l'article 47.1.e) i g) de l'LPAC
Un cop vist el contingut dels actes objecte de revisió i el règim urbanístic aplicable als terrenys afectats pel projecte, cal referir-se a les causes de nul·litat invocades per l'Ajuntament, i és procedent assenyalar el següent:
L'Ajuntament de Sitges afirma, en primer terme, que els actes revisats s'han dictat prescindint totalment i absoluta del procediment establert legalment, la qual cosa en comporta la nul·litat, de conformitat amb l'article 47.1.e) de l'LPAC.
Respecte a aquesta causa de nul·litat, aquest òrgan consultiu s'ha pronunciat d'una manera reiterada en els termes següents: "La jurisprudència i la doctrina han considerat que la previsió de nul·litat de l'article 47.1.e) LPAC (antic 62.1.e) de l'LRJPAC), per manca total i absoluta del procediment, es produeix quan un acte es dicta sense seguir cap procediment, o mitjançant un iter procedimental diferent del previst legalment, o quan s'omet un tràmit essencial del procediment (sentències del Tribunal Suprem de 19 de març de 2001, FJ 4 in fine, i de 31 de març de 2000, FJ 3). [...]
Aquesta causa, per tant, engloba els supòsits d'omissió de tràmits procedimentals essencials de tal gravetat que impedeixin el naixement vàlid d'un acte jurídic administratiu (dictàmens 205/2013 i 233/2014), o bé l'error de procediment" (per tots, Dictamen 216/2018).
Doncs bé, en el cas que s'examina, l'anàlisi de la documentació incorporada a l'expedient permet constatar que l'Ajuntament de Sitges, amb l'objectiu de dur a terme les obres de millora i condicionament de l'aparcament als entorns del pavelló de Pins Vens, va realitzar les actuacions preparatòries del contracte d'obres, de conformitat amb els articles 121 i següents del TRLCSP –actualment previstes en els articles 231 i següents de la Llei 9/2017, de 8 de novembre, de contractes del sector públic, per la qual es transposen a l'ordenament jurídic espanyol les directives del Parlament Europeu i del Consell 2014/23/UE i 2014/24/UE, de 26 de febrer de 2014 (LCSP)–, que van culminar amb l'aprovació definitiva del projecte.
Així, seguint les previsions dels preceptes referits, es va elaborar, supervisar, aprovar i replantejar el projecte corresponent, en el qual es definia l'objecte del contracte d'obres (art. 121.1 del TRLCSP), i que tenia el contingut previst en l'article 123 del TRLCSP.
D'altra banda, un cop licitat el contracte d'obres, es va aixecar l'acta de comprovació del replanteig, la qual determina l'inici de l'execució del contracte d'obres, a l'empara de l'article 229 del TRLCSP (actual art. 237 de l'LCSP).
L'Ajuntament no va tenir en compte, no obstant això, que el projecte que volia executar no eren unes meres obres locals ordinàries, sinó que, en realitat, es tractava d'una actuació urbanística que implicava una transformació del sòl, ja que afectava sòl no urbanitzable.
En aquest tipus de sòl, de conformitat amb l'article 47 del TRLUC, es permeten diverses actuacions i construccions, entre les quals es preveuen les actuacions específiques per a destinar-lo a activitats o equipaments d'interès públic que s'hagin d'emplaçar en medi rural (art. 47.4 del TRLUC).
Sens perjudici que, com es veurà, entre les actuacions admissibles no hi figura l'ús d'aparcament, el cert és que l'aprovació de projectes d'actuacions específiques d'interès públic en sòl no urbanitzable està subjecta, de conformitat amb l'article 48 del TRLUC, a un procediment específic.
Així, en el cas que l'actuació no estigui inclosa en un pla especial urbanístic –el qual no existeix en el cas que s'examina–, és necessari que se sotmeti a informació pública i que el projecte incorpori una sèrie de documents, entre els quals destaca la justificació específica de la finalitat del projecte i la compatibilitat de l'actuació amb el planejament urbanístic i sectorial o un estudi d'impacte paisatgístic.
Addicionalment, l'aprovació prèvia del projecte correspon a l'Ajuntament, mentre que l'aprovació definitiva és competència de la comissió territorial d'urbanisme que correspongui (en el present cas, la Comissió Territorial d'Urbanisme de Barcelona).
Així mateix, l'article 47.5 del TRLUC exigeix que en l'autorització de les actuacions específiques d'interès públic que preveu l'apartat 4 es justifiqui degudament que l'àmbit d'actuació no està sotmès a un règim especial de protecció amb el qual siguin incompatibles, per raó dels seus valors, per l'existència de riscos, o per estar sotmesos a limitacions o a servituds per a la protecció del domini públic, i que les actuacions autoritzades no disminueixin d'una manera significativa la permeabilitat del sòl ni afectin d'una manera negativa la connectivitat territorial.
En el cas que s'examina, no es va realitzar cap dels tràmits recollits en l'article 48 del TRLUC ni tampoc es van valorar els criteris establerts en l'article 47.5 de la mateixa norma, la qual cosa comporta, com ha assenyalat la jurisprudència d'una manera reiterada, la nul·litat de l'actuació administrativa (Sentència 528/2014, de 26 de setembre, de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Tercera, del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya).
I és que, com s'ha assenyalat, l'Administració no va tenir en compte el tipus de sòl on anava a executar-se el projecte.
L'Ajuntament es va limitar a realitzar les actuacions que precedeixen la signatura d'un contracte d'obres i a adoptar l'acta d'inici d'execució d'aquest contracte per a dur a terme unes actuacions que, a criteri de l'Administració actuant, tenien la consideració d'obres locals ordinàries promogudes per una administració (art. 190 del TRLUC), però sense comprovar que les obres projectades s'adequaven a les determinacions de l'ordenament jurídic urbanístic i no necessitaven llicència urbanística prèvia per a l'execució material, tal com exigeix l'article 8 de l'RPLUC.
Tot l'anterior porta a concloure que l'aprovació del projecte i l'aixecament de l'acta de replanteig es van realitzar prescindint totalment i absoluta del procediment establert legalment.
En segon lloc, l'Administració invoca la causa de nul·litat prevista en l'article 47.1.g) de l'LPAC, en virtut de la qual són nuls de ple dret "Qualsevol altre que s'estableixi expressament en una disposició amb rang de llei".
Segons exposa el municipi, és d'aplicació al present cas l'article 210 del TRLUC, que preveu que són nuls de ple dret els actes administratius de naturalesa urbanística que s'adoptin en relació amb terrenys que el planejament urbanístic destina al sistema urbanístic d'espais lliures o al sistema viari, o classifica o ha de classificar com a sòl no urbanitzable en virtut del que disposa l'article 32.a) del TRLUC, que infringeixen les determinacions del mateix TRLUC, dels plans urbanístics o de les ordenances urbanístiques municipals.
Doncs bé, en el cas que s'examina, ja s'ha vist que l'àmbit afectat pel projecte comprenia tres zones diferents.
Una d'aquestes zones –la zona 2– està classificada pel POUM com a sòl urbà, sistema d'espais lliures (clau A2), i pel PTMB, com a sistema de zones verdes.
Hi ha una altra zona –la zona 3– que té la consideració de sòl no urbanitzable d'especial protecció, en la mesura que es troba inclòs en el Pla d'espais d'interès natural (PEIN), a la Xarxa Natura 2000, i també té la consideració de sòl no urbanitzable delimitat pel PDUSC.
Pel que fa a l'adequació del projecte a la normativa urbanística i als diferents instruments de planejament aplicables a aquestes dues zones, cal indicar el següent:
– En relació amb el sòl destinat a sistemes urbanístics d'espais lliures, l'article 34.6 del TRLUC estableix que el sistema urbanístic d'espais lliures comprèn els parcs, els jardins, les zones verdes i els espais per a l'esbarjo, el lleure i l'esport; sense incloure, per tant, els aparcaments dins aquest tipus de sistemes.
D'altra banda, l'article 35 del TRLUC preveu un règim de compatibilitat d'usos, i estableix que el planejament urbanístic pot preveure que el subsol dels sistemes urbanístics de titularitat pública sigui destinat a usos diferents dels atribuïts al sòl.
Aquesta circumstància no es dona en el cas que s'examina, ja que l'aparcament projectat ho era sobre el sòl.
En la mateixa línia, el POUM de Sitges estableix en les normes urbanístiques que formen el sistema de parcs i jardins urbans tots els parcs, jardins, places i tot l'espai verd públic situat en sòl urbà o urbanitzable la funció principal del qual és el descans i l'esbarjo de la població (art. 104), els quals es destinen només a aquells usos i activitats de caràcter públic que siguin absolutament compatibles amb les funcions d'esbarjo, lleure i repòs dels ciutadans (art. 105).
De conformitat amb l'article 106 del mateix instrument, els parcs i jardins urbans s'han d'ordenar prioritàriament amb elements d'urbanització per a l'ús a què es destinen (fonamentalment, arbrat i jardineria), i, en aquells casos que mantinguin una coberta de vegetació autòctona, l'ordenació ha de garantir la conservació d'aquestes característiques.
L'article 106.3 del TRLUC preveu que es pot projectar l'aprofitament del subsol per a aparcament, i és necessari redactar un pla especial que justifiqui la necessitat i la no afecció de la finalitat principal, que és la destinació com a parc públic del sector; circumstàncies que no es donen en el cas que s'examina, atès que ja s'ha vist que l'aparcament no es projecta en el subsol ni existeix tampoc un pla especial.
Atenent l'anterior, és clar que el projecte d'aparcament promogut per l'Ajuntament no s'ajusta al règim urbanístic aplicable als terrenys classificats com a sòl urbà destinat a sistemes urbanístics d'espais lliures.
– Pel que fa al sòl no urbanitzable d'especial protecció, es tracta de sòl preservat de la urbanització que, necessàriament, s'ha de classificar com a sòl no urbanitzable perquè hi ha un règim especial de protecció aplicat per la legislació sectorial i pel planejament territorial; unes determinacions dels plans directors, i la subjecció de terrenys a limitacions o servituds per a la protecció del domini públic (art. 32.a) del TRLUC).
La legislació urbanística en sòl no urbanitzable (tant d'especial protecció com en el que no té aquesta consideració), a més d'admetre els usos propis de la seva naturalesa rústica, també permet reconstruir i rehabilitar certes construccions (art. 47.3 del TRLUC), realitzar actuacions específiques per a destinar-lo a activitats i equipaments d'interès públic que s'hagin d'emplaçar en el medi rural (art. 47.4 del TRLUC), així com noves construccions, la majoria de les quals es vinculen a l'ús ramader i agrícola d'aquest tipus de sòl (art. 47.6 del TRLUC).
Un cop assenyalat l'anterior, cal dir que, entre les actuacions específiques per a activitats o equipaments d'interès públic que s'hagin d'emplaçar en el medi rural, es permeten activitats col·lectives de caràcter esportiu, cultural, d'educació en el temps lliure i que es desenvolupin a l'aire lliure; equipaments i serveis comunitaris no compatibles amb els usos urbans; infraestructures d'accessibilitat; o instal·lacions i obres necessàries per a serveis tècnics (art. 47.4 del TRLUC).
No obstant això, no està previst entre les actuacions permeses l'ús d'aparcament, el qual tampoc no es preveu entre les noves construccions a les quals es refereix l'article 47.6 del TRLUC.
D'altra banda, en relació amb els espais de protecció especial, el PTMB, en les normes d'ordenació (art. 2.6), estableix que aquests espais han de mantenir la condició d'espai no urbanitzat i que estan sotmesos a un règim especial de protecció, i que són incompatibles totes aquelles actuacions d'edificació o de transformació de sòl que puguin afectar d'una manera clara els valors que motiven la protecció especial.
En aquest context, l'article 2.6.3 d'aquest instrument estableix que, en els espais de protecció especial, només es poden autoritzar edificacions de nova planta o ampliació de les existents que tinguin per finalitat el coneixement o la potenciació dels valors objecte de protecció o la millora de la gestió de l'espai en el marc dels objectius de preservació previstos pel pla i les edificacions que podrien ser admissibles de conformitat amb l'article 47 del TRLUC.
En ambdós casos, és necessari, a més, valorar una sèrie d'aspectes derivats de la protecció especial que tenen els terrenys.
Finalment, el POUM de Sitges estableix en l'article 179.2 de les normes urbanístiques que són incompatibles amb la seva transformació els terrenys que tenen un règim especial de protecció per estar afectats per les determinacions del Pla director urbanístic del sistema costaner.
L'article 188 del mateix instrument estableix que no s'admet en sòl no urbanitzable cap nova construcció que no estigui expressament emparada en els supòsits previstos en el POUM –en els quals no es preveu l'aparcament– i en l'article 47 del TRLUC, i que la construcció d'infraestructures de serveis i d'accessibilitat requereix l'aprovació d'un pla especial.
Per tant, el Projecte d'aparcament promogut per l'Ajuntament tampoc no seria compatible amb el règim urbanístic aplicable al sòl no urbanitzable d'especial protecció.
Atenent l'anterior, és evident que, en relació amb els terrenys afectats pel projecte que tenen la consideració de sistema urbanístic d'espais lliures i de sòl no urbanitzable d'especial protecció, els actes objecte de revisió infringeixen les determinacions del TRLUC i dels instruments de planejament aplicables, ja que l'actuació administrativa no té en compte els usos, les activitats i les construccions admesos en aquests terrenys ni els criteris que els resulten d'aplicació, la qual cosa en determina la nul·litat a l'empara de l'article 47.1.g) de l'LPAC en relació amb l'article 210 del TRLUC.
Efectes de la declaració de nul·litat
Un cop afirmada la nul·litat de ple dret dels actes objecte de revisió d'ofici, vinculats a l'aprovació i execució de les obres del Projecte de millora i condicionament de l'aparcament de la Plana Est, cal tenir present que aquest és un requisit previ per a l'exercici de la potestat de protecció de la legalitat urbanística, la qual dona lloc a la instrucció i resolució d'un procediment o més d'un que tenen per objecte, conjuntament o separadament, l'adopció de les mesures següents: a) la restauració de la realitat física alterada i l'ordre jurídic vulnerat; b) la imposició de sancions, i c) la determinació dels danys i perjudicis causats (art. 199.2 del TRLUC).
En aquest cas, és procedent la restauració de la realitat física alterada i de l'ordre jurídic vulnerat, que s'ha de realitzar d'acord amb el que es preveu en la legislació urbanística (art. 116 i següents de l'RPLUC).
D'altra banda, cal indicar que l'Ajuntament, en la part dispositiva de la proposta de resolució, formula a aquest òrgan consultiu, a més de la petició de dictamen, una sol·licitud específica perquè, en el supòsit d'asseverar la nul·litat dels actes revisats, es pronunciï sobre els efectes de la revisió d'ofici sobre el contracte per a l'execució de les obres corresponents al Projecte de millora i condicionament de l'aparcament de l'entorn del pavelló poliesportiu de Pins Vens.
En relació amb aquesta qüestió, s'ha d'indicar que aquesta excedeix la revisió dels actes objecte del present expedient, fonamentada en qüestions purament urbanístiques.
I és que, segons es desprèn de l'expedient, la preparació i l'adjudicació del contracte d'obres va seguir, des del punt de vista procedimental, els tràmits previstos en la legislació de contractes, i en l'expedient que s'examina –del qual s'ha donat audiència a la contractista de l'execució de les obres i també a l'empresa que va redactar el projecte– no s'ha plantejat la possible nul·litat d'aquest contracte.
Per tant, els efectes que la declaració de nul·litat dels actes revisats puguin tenir en el contracte d'obres són una qüestió que s'haurà de determinar, si escau, amb la tramitació prèvia d'un procediment específic, de caràcter contradictori, seguint les regles procedimentals i de fons que preveu la normativa de contractació de les administracions públiques, que, en aquest punt, estableix com a causes d'invalidesa: a) quan hi concorri alguna de les causes que invaliden els contractes de conformitat amb les disposicions del dret civil; b) quan ho sigui algun dels actes preparatoris o del procediment d'adjudicació del contracte per donar-se alguna de les causes de dret administratiu, i c) aquells supòsits en què la invalidesa derivi de la il·legalitat del clausulat (art. 38 de l'LCSP).
S'informa favorablement sobre la revisió d'ofici instruïda per l'Ajuntament de Sitges amb la finalitat de declarar la nul·litat de ple dret de l'acord de la Junta de Govern Local pel qual s'aprova definitivament el Projecte de millora i condicionament de l'aparcament de l'entorn del pavelló de Pins Vens, així com de l'acta de comprovació del replanteig de les obres.