Dictamen en relació amb la consulta formulada per un ajuntament sobre l'accés per part
d'un grup polític municipal al Registre d'entrada i sortida de documents i a tots els
expedients de què disposa el consistori
Es presenta davant l'Autoritat Catalana de Protecció de Dades un escrit d'un ajuntment en el
qual es demana que l'Autoritat emeti un dictamen sobre la petició d'un grup municipal de
disposar d'accés ple i permanent al Registre d'entrada i sortida de documents del consistori, així
com a tots els expedients que l'Ajuntament té a la seva base de dades del Gestor d'expedients.
Analitzada la petició i vist l'informe de l'Assessoria Jurídica, es dictamina el següent.
El Reglament (UE) 2016/679, del Parlament i del Consell Europeu, de 27 d'abril de 2016, General
de Protecció de Dades (en endavant, RGPD), és d'aplicació "al tratamiento total o parcialmente
Cal tenir en compte també que l'RGPD defineix el tractament de dades com "cualquiera
Així, cap dubte pot oferir que la informació que consta tant en el Registre d'entrada i sortida de
documents de l'Ajuntament com en els documents que s'hi anoten pot contenir informació
personal vinculada al fet d'haver presentat escrits, o bé vinculada a l'objecte d'aquests escrits.
Aquestes dades, en la mesura que es refereixin a persones físiques identificables, tenen
consideració de dades personals i, per tant, es troben protegides per la normativa de protecció
La mateixa consideració pot fer-se en relació amb els expedients que l'Ajuntament té a la seva
base de dades del Gestor d'expedients, en la mesura que aquests expedients incorporin
informació que es refereixi a persones físiques identificables.
En conseqüència, qualsevol tractament d'aquestes dades, incloent la recollida o qualsevol
utilització o tractament posterior que se'n faci -per exemple, l'accés a aquesta informació o la
utilització posterior d'aquesta informació-, queda sotmès als principis i les garanties que es
contenen en la normativa de protecció de dades.
En canvi, queda exclosa d'aquest àmbit de protecció la informació que fa referència a persones
L'RGPD estableix que tot tractament de dades personals ha de ser lícit, lleial i transparent (article
L'article 6.1 de l'RGPD regula les bases jurídiques en les que pot fonamentar-se el tractament
En concret, l'apartat c) disposa que el tractament serà lícit si "es necesario
L'article 6.3 de l'RGPD estableix que la base del tractament indicat en aquest article 6.1.c) ha
d'estar establerta pel Dret de la Unió europea o pel dret dels Estats membres que s'apliqui al
La remissió a la base legítima establerta conforme el dret intern dels Estats membres a què fa
referència aquest article requereix que la norma de desenvolupament, en tractar-se la protecció
de dades personals d'un dret fonamental, tingui rang de llei (article 53 CE), tal com ha vingut a
reconèixer l'article 8 de la Llei orgànica 3/2018, de 5 de desembre, de protecció de dades
personals i garantia dels drets digitals (en endavant, LOPDGDD).
Aquesta legislació pot ser la legislació que regula el dret d'accés a la informació pública.
19/2014, de 29 de desembre, de transparència, accés a la informació i bon govern (en endavant,
LTC), estableix, en l'apartat segon de llur disposició addicional primera, que "l'accés a la
informació pública en les matèries que tenen establert un règim d'accés especial és regulat per
llur normativa específica i, amb caràcter supletori, per aquesta llei."
Així, en el cas que ens ocupa, en què es planteja l'accés dels regidors d'un grup municipal al
Registre d'entrada i sortida de l'Ajuntament, així com a la totalitat d'expedients municipals,
resulten d'aplicació, als efectes d'atorgar o denegar aquest accés, les disposicions que estableix
la legislació de règim local, fonamentalment, la Llei 7/1985, de 2 d'abril, reguladora de les bases
del règim local (LRBRL), el Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, aprovat
pel Decret legislatiu 2/2003, de 28 d'abril (TRLMRLC), sens perjudici que, en tot allò no previst
Convé assenyalar que aquesta Autoritat ha tingut ocasió d'analitzar en consultes anteriors el
dret d'accés dels regidors a la informació de què disposa llur corporació, necessària per a
l'exercici de les funcions que els corresponen (entre d'altres, en els dictàmens CNS 38/2010,
Tal com es desprèn d'aquests dictàmens, i als efectes que interessen en el present dictamen,
convé fer avinent que el dret d'accés a la informació municipal correspon als regidors i no al grup
També que el reconeixement d'aquest dret és per a tots els membres de l'Ajuntament,
per tant, independentment del fet que es trobin en l'equip de govern o bé en l'oposició.
En el mateix sentit es pronuncia el TRLMRLC, en disposar, en el seu article 164.1, que "tots els
membres de les corporacions locals tenen dret a obtenir (...) tots els antecedents, les dades o
les informacions que són en poder dels serveis de la corporació i són necessaris per al
desenvolupament de la seva funció."
El dret a obtenir tots els antecedents, les dades o les informacions que són en poder dels serveis
de la corporació local i necessàries per a l'exercici de les seves funcions, de conformitat amb
jurisprudència reiterada sobre aquesta qüestió (SSTS 27 de setembre de 2002, 15 de juny de
2009, entre d'altres), forma part del dret fonamental a la participació política consagrat a l'article
Cal tenir en compte que els càrrecs electes participen d'una actuació pública que es manifesta
en una àmplia gamma d'assumptes concrets, com el dret a la fiscalització de les actuacions de
la corporació, el control, anàlisi, estudi i informació dels antecedents necessaris que tinguin els
serveis de l'Ajuntament, per a la seva tasca de control i per a documentar-se als efectes
d'adoptar decisions en el futur (entre d'altres, STS de 29 de març de 2006).
Ara bé, com ja ha recordat aquesta Autoritat en diverses ocasions, l'exercici d'aquest dret
d'accés a la informació municipal es troba en qualsevol cas sotmès a determinades condicions
previstes en el TRLMRLC, citat, i en el Reglament d'organització, funcionament i règim jurídic
de les entitats locals (ROF), aprovat pel Reial decret 2568/1986, de 28 de novembre, sens
perjudici del que pugui establir el reglament d'organització i funcionament de cada ens local.
L'article 164 del TRLMRLC disposa en quins casos els serveis de la corporació han de facilitar
directament informació als membres electes i quan s'ha de sol·licitar la informació o
documentació, en els termes següents:
a) Exerceixin funcions delegades i la informació es refereixi a assumptes propis de llur
b) Es tracti d'assumptes inclosos en l'ordre del dia de les sessions dels òrgans col·legiats
c) Es tracti de l'accés a informació o documentació de la corporació local que sigui de lliure
En els altres casos, la sol·licitud d'informació ́ s'entén com a acceptada per silenci
administratiu si no es dicta resolució denegatòria en el termini de quatre dies a comptar de
la data de presentació ́ de la sol·licitud.
En qualsevol cas, la resolució ́ denegatòria s'ha de
motivar, i només es pot fonamentar en els supòsits següents:
a) Quan el coneixement o la difusió ́ de la informació pugui vulnerar el dret constitucional a
l'honor, la intimitat personal o familiar o a la pròpia imatge.
b) Quan es tracti de matèries afectades per la legislació general sobre secrets oficials o
En termes similars es pronuncia el Reglament Orgànic Municipal de l'Ajuntament (ROM) en els
Tots els membres de les corporacions locals tenen dret a obtenir de l'alcalde o
alcaldessa o del president o presidenta, o de la comissió de govern, tots els
antecedents, les dades o les informacions que són en poder dels serveis de la
corporació i són necessaris per al desenvolupament de llur funció.
Els membres de la corporació tenen dret a obtenir còpia de la documentació a la qual
Aquesta còpia es pot obtenir en format paper o bé en el suport tècnic que
permeti d'accedir a la informació requerida.
La informació serà sol·licitada per escrit a l'Alcalde i la seva resolució indicarà dia,
hora i lloc per l'examen de la documentació.
En la pròpia petició s'especificarà si es vol
obtenir còpia dels documents a examinar.
la corporació en els casos següents:
a) Quan es tracti de l'accés a informació que sigui pròpia de Regidors amb delegacions o
b) Quan es tracti d'informació i documentació corresponents a assumptes que hagin
d'ésser tractats pels òrgans col·legiats dels quals formin part, així com les resolucions
o acords adoptats per qualsevol òrgan municipal.
c) Quan es tracti d'informació o documentació de l'Ajuntament de lliure accés per als
El dret a la informació reconegut a l'article anterior podrà ésser limitat, total o
parcialment, en els casos següents:
a) Quan el coneixement o la difusió dels documents o antecedents pugui vulnerar el dret
a l'honor, a la intimitat personal o familiar i a la pròpia imatge de les persones.
b) Quan es tracti de matèries afectades per la legislació sobre secrets oficials, i siguin
matèries emparades pel secret estadístic o incideixin en l'àmbit protegit per la legislació
limitadora de l'accés als bancs informàtics de dades.
c) Quan es tracti de matèries afectades pel secret sumarial.
d) Quan es tracti de matèries referents a la seguretat ciutadana.
La petició d'accés a la informació s'entendrà concedida per silenci administratiu en cas
que l'Alcalde no dicti resolució denegatòria en el termini de quatre dies des de la data de
En tot cas, la denegació haurà de fer-se a través de resolució motivada la
qual només podrà basar-se en els supòsits de l'article anterior."
En la consulta s'assenyala que els regidors d'un grup municipal han sol·licitat, per una banda,
accedir al Registre d'entrada i sortida de documents de l'Ajuntament.
informació no figura entre cap dels supòsits previstos com d'accés directe pels regidors (articles
164.2 TRLMRLC i 7.3 ROM), caldrà que formulin una sol·licitud adreçada a l'Alcalde a tal efecte.
Per altra banda, també han sol·licitat accedir a la base de dades del Gestor d'expedients, en què
hi figuren la totalitat dels expedients de què disposa l'Ajuntament.
directe a la informació o documentació municipal per part dels regidors a què es refereixen els
articles 164.2 del TRLMRLC i 7.3 del ROM, l'accés als expedients municipals també requeriria
la prèvia sol·licitud adreçada a l'Alcalde per part dels regidors interessats.
Assenyalar que les sol·licituds d'accés poden ser denegades quan concorri alguna de les
circumstàncies previstes en els articles 164.3 del TRLMRLC i 8.1 del ROM, però l'accés també
podria denegar-se, atesa la naturalesa del dret a la protecció de dades (STC 292/2000), quan,
amb independència que unes determinades dades puguin ser considerades íntimes o no, hi hagi
altres circumstàncies concretes relacionades amb dades personals que ho justifiquin, en
particular a l'empara del principi de minimització de dades, d'acord amb el qual "los datos
Aquest principi implica, d'una banda, que l'accés a la informació municipal que inclogui
determinades dades personals, sense consentiment dels afectats, ha de vincular-se
necessàriament a l'exercici de les funcions que corresponguin en cada cas al regidor de què es
tracti, en els termes previstos en la legislació de règim local.
Així, el tractament de dades personals que pot fer un regidor que no té atribuïdes responsabilitats
de govern, com semblaria ser que succeiria en el present cas, trobaria la seva justificació, des
de la perspectiva de la protecció de dades, en l'exercici de les funcions que té atribuïdes com a
membre d'òrgans col·legiats de la pròpia entitat local i, de manera especial, en les funcions de
control i fiscalització de l'actuació municipal, com ara la formulació de preguntes, interpel·lacions,
mocions o fins i tot la moció de censura, que li atribueix la normativa de règim local.
Qualsevol altre tractament que pogués realitzar-se a partir del coneixement de dades personals
dels interessats i que no es justifiqués en l'exercici de les seves funcions implicaria, d'entrada,
un canvi de finalitat que requeriria el consentiment de la persona interessada o bé l'empara per
D'altra banda, l'aplicació del principi de minimització de dades, implica que està justificat,
exclusivament, el tractament de les dades imprescindibles per complir la finalitat.
comporta fer, en cada cas concret, un exercici de ponderació per tal d'avaluar les implicacions
que pot tenir, en cada cas, l'exercici del dret d'accés a informació dels regidors per als drets de
les persones afectades, com ara, el dret a la protecció de les dades personals (article 18.4 CE).
L'Autoritat ve assenyalant, com elements a considerar a l'hora de dur a terme aquesta
ponderació -la qual correspon a l'Ajuntament, com a responsable del tractament (article 4.7)
RGPD)-, les dades personals que es contenen en la informació o documentació sol·licitada, la
finalitat pretesa, els termes amb què es formuli la petició, els possibles subjectes afectats o altres
circumstàncies del cas concret.
També ha vingut mantenint, i manté, que no s'ha de descartar en alguns casos la possibilitat de
donar la informació de forma anonimitzada, és a dir, sense fer referència a dades personals, si
aquesta possibilitat no desvirtua la legítima finalitat que preveu l'LRBRL i la resta de normativa
Aquesta possibilitat, que no s'exigeix amb caràcter general i que caldrà valorar en cada cas,
podria ser pertinent en aquells casos en què es pugui donar resposta satisfactòria a la petició
dels regidors sense incloure dades concretes que puguin identificar o fer identificables les
Ateses aquestes consideracions, l'Ajuntament, abans de facilitar als regidors del grup municipal
en qüestió l'accés al Registre d'entrada i sortida de documents, hauria de realitzar
necessàriament una ponderació dels drets i interessos en conflicte.
En la consulta s'assenyala que els regidors han sol·licitat "l'accés permanent i generalitzat a
l'històric i actual registre d'entrades i sortides de documents de l'Ajuntament".
La consulta distingeix entre la informació que pot constar en el Registre d'entrades i sortides de
documents de l'Ajuntament i el contingut dels propis documents que s'hi anoten.
altra informació pot ser de naturalesa molt diversa.
D'acord amb l'article 16.1 de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú
de les administracions públiques (Llei 39/2015), "el registre electrònic de cada Administració o
organisme ha de garantir la constància, en cada assentament que es practiqui, d'un número,
epígraf expressiu de la seva naturalesa, data i hora de presentació, identificació de l'interessat,
òrgan administratiu remitent, si escau, i persona o òrgan administratiu al qual s'envia, i, si
s'escau, referència al contingut del document que es registra (...)."
En el mateix sentit, el ROF, aplicable a l'Ajuntament en defecte de previsió al respecte en llur
ROM, en el seu article 153 disposa que:
Vista aquesta regulació, a efectes de poder realitzar la ponderació esmentada, seria important
que l'Ajuntament tingués en compte quin tractament fa de la informació personal que consta al
Registre d'entrada i sortida des del moment en què la dita informació s'introdueix.
En aquest sentit, caldria fer una anàlisi prèvia en relació, entre d'altres, al major o menor grau
de concreció amb què s'introdueix la informació al Registre d'entrada i sortida de documents de
l'Ajuntament, per exemple, en relació amb la utilització de tipologies més o menys genèriques o
descriptives sobre l'assumpte o motiu pel qual es presenta un escrit al Registre, per tal de facilitar
la ponderació posterior en cas de sol·licituds d'accés a aquesta informació per part dels regidors.
Això és especialment rellevant quan els escrits que entren al Registre d'entrada i sortida de
documents poden comportar el tractament de dades de categories especials, als efectes de
l'article 9 de l'RGPD, o supòsits relacionats amb infraccions penals, denúncies en relació amb
maltractaments, qüestions relacionades amb menors d'edat en situació de violència o
desemparament, qüestions relacionades amb la salut de les persones, etc.
Aquestes circumstàncies podrien actuar com un límit al dret d'accés dels regidors, en cas de no
quedar suficientment acreditada la rellevància que pugui tenir disposar d'aquest tipus
d'informació per a l'exercici de les funcions que tenen atribuïdes com a càrrecs electes.
Cal fer avinent que de la legislació de règim local i de la jurisprudència del Tribunal Suprem es
desprèn que no cab exigir als regidors que, per accedir a la informació municipal, hagin d'explicar
o fonamentar la finalitat de la seva petició, ja que la raó de la seva sol·licitud s'ha d'entendre
implícita en l'exercici de les seves funcions com a regidors, als quals els correspon el control i
fiscalització dels òrgans de govern de la corporació, tal i com s'explicita en l'article 22.2 a) de
Ara bé, interpretant les previsions de la legislació de règim local i la jurisprudència del Tribunal
Suprem, en connexió amb l'RGPD i amb la necessitat de circumscriure l'accés a les dades
personals al marc d'una finalitat legítima, podria ser convenient que els regidors, en fer la
sol·licitud d'accés a la informació que contingui dades de caràcter personal, concretin en relació
amb quina finalitat sol·liciten aquest accés i/o els termes de la seva sol·licitud, per tal de facilitar
la ponderació que l'Ajuntament, com a responsable, ha de realitzar per valorar la pertinença de
l'accés a determinades dades personals, en base a l'esmentat principi de minimització de dades.
Com s'ha dit, en el present cas els regidors sol·liciten "l'accés permanent i generalitzat a l'històric
i actual registre d'entrades i sortides de documents de l'Ajuntament".
Es tracta doncs d'una petició genèrica, no limitada en el temps i que no especifica la finalitat
concreta de l'accés a aquesta informació.
Així, atesos els termes en que es formula la petició, no sembla que es pugui concloure que un
accés generalitzat i indiscriminat a la informació que consta al Registre d'entrada i sortida de
documents resulti justificat des del punt de vista del dret a la protecció de dades.
Facilitar l'accés en aquests termes impediria que l'Ajuntament dugués a terme la ponderació
dels drets i interessos en conflicte que com a responsable ha d'efectuar, l'objectiu de la qual és
evitar que es comuniquin als regidors dades personals excessives o no pertinents per assolir la
finalitat pretesa amb l'accés, la qual necessàriament ha d'estar vinculada al desenvolupament
de les funcions que els hi corresponen com a càrrecs electes.
Per aquest motiu, seria bo, com s'ha dit, que els regidors en formular la seva sol·licitud d'accés
a informació del Registre d'entrada i sortida de documents concretessin en relació amb quina
finalitat sol·liciten aquest accés i els termes de la seva petició, com ara, un període de temps
concret, una àrea d'actuació municipal, etc.
Pel que fa a la possibilitat de facilitar l'accés a la informació del Registre d'entrada i sortida prèvia
anonimització de les dades personals, aquesta possibilitat podria ser pertinent en aquells casos
en què, sense incloure dades concretes que puguin identificar o fer identificables les persones
físiques afectades, es pugui donar una resposta satisfactòria a la petició efectuada.
Ara bé, cal tenir present que, perquè la anonimització pugui ser considerada suficient als efectes
de la normativa de protecció de dades, no només seria necessari eliminar la informació que
consti en els camps destinats a identificar directament la persona emissora o destinatària d'un
determinat escrit, o a identificar la persona interessada, sinó també qualsevol altra informació
que, de manera directa o indirecta, permeti identificar sense esforços desproporcionats les
I això, en un volum d'informació com la sol·licitada, pot resultar una
operació molt complexa, especialment en un municipi de les dimensions d'aquest, on les
persones poden ser més fàcilment identificables que en un municipi de grans dimensions.
Pel que fa a l'accés sol·licitat pels regidors del grup municipal respecte tots els expedients que
l'Ajuntament té a la seva base de dades del Gestor d'expedients, també resultaran d'aplicació
les consideracions fetes fins ara.
L'aplicació del principi de minimització de dades (article 5.1.c) RGPD) exigiria, també en aquest
supòsit, fer, en la mesura del possible, una ponderació atenent a les dades incloses en els
expedients que són objecte de la petició d'accés, per tal que no es comuniquin més dades de
les estrictament necessàries per assolir les funcions de control que tenen atribuïdes els regidors.
En aquest sentit, caldria tenir especialment en consideració que, en funció de l'àrea d'actuació
municipal, és probable que en els expedients municipals constin categories especials de dades
(article 9 RGPD), dades incloses dins d'aquesta categoria amb un règim específic (les relatives
a infraccions administratives o penals), o bé dades mereixedores d'una especial reserva o
confidencialitat en atenció a la concurrència de determinades circumstàncies qualificades (per
exemple, situacions de vulnerabilitat social, dades de menors, dades relacionades amb la
violència de gènere, la possibilitat d'elaborar perfils socioeconòmics, etc.).
Aquestes circumstàncies, com s'ha dit, podrien actuar com un límit al dret d'accés dels regidors
a la informació continguda en els expedients controvertits, en cas de no quedar suficientment
acreditada la rellevància d'aquesta informació per a l'exercici de les funcions que tenen
atribuïdes com a càrrecs electes.
Tampoc es pot descartar que en els expedients consti altra informació personal innecessària per
assolir aquesta finalitat de control i fiscalització de l'actuació municipal que justificaria l'accés
dels regidors, la qual hauria d'excloure's en tot cas.
Vist això, als efectes de poder valorar la pertinença de l'accés a determinades dades personals
incloses en els expedients municipals, seria, com s'ha dit, convenient que els regidors
concretessin en relació amb quina finalitat sol·liciten aquest accés i també en quins termes, per
exemple, acotant el període de temps respecte el qual sol·licita l'accés, l'àmbit d'actuació
municipal que és del seu interès (obres i serveis, ensenyament, recursos humans, etc.) i/o els
possibles subjectes afectats, entre d'altres aspectes.
En tot cas, ateses aquestes consideracions, no es pot concloure que, des del punt de vista de
la protecció de dades, sigui adequat l'accés indiscriminat dels regidors a tots els expedients que
l'Ajuntament té a la seva base de dades del Gestor d'expedients.
Finalment, recordar l'aplicabilitat del principi de limitació de la finalitat (article 5.1.b) RGPD), en
virtut del qual qualsevol utilització posterior de la informació personal per part dels regidors
hauria d'estar igualment fonamentada en una finalitat legítima.
davant d'un tractament no ajustat a l'RGPD, tot i que en origen l'accés a les dades personals
A més, aquesta finalitat en què pogués emmarcar-se el tractament posterior de les dades
personals per part dels regidors no hauria de ser incompatible amb aquella que en el seu moment
hauria justificat l'accés, això és l'exercici de les funcions legalment atribuïdes.
Per la seva part, d'acord amb el principi de integritat i confidencialitat (article 5.1.f)) "los datos
Per tant, si l'ús posterior de la informació a què els regidors haurien accedit per raó del seu
càrrec comportés revelar les dades personals que s'hi contenen a terceres persones, sense
consentiment de l'afectat o una altre base jurídica que ho empari (article 6 RGPD), ens podríem
trobar també davant d'una actuació no ajustada a la normativa de protecció de dades, tot i que
en origen l'accés es considerés lícit.
Per altra banda, recordar que sempre que l'accés dels regidors a dades personals s'efectuï per
raó de les funcions que com a tals tenen encomanades, a banda de regir-se pel principi de
limitació de la finalitat (article 5.1.b)) i pel principi de integritat i confidencialitat (article 5.1.f))
establerts a l'RGPD es regeixen també pel deure de reserva imposat per la normativa de règim
Així, l'article 164.6 del TRLMRLC disposa que "els membres de la corporació han de respectar
la confidencialitat de la informació a què tenen accés per raó del càrrec si el fet de publicar-ho
pot perjudicar els interessos de l'ens local o de tercers."
D'acord amb les consideracions fetes fins ara en relació amb la consulta plantejada, es fan les
La legislació de règim local reconeix un dret d'accés als regidors a informació que pugui resultar
necessària per al desenvolupament de les seves funcions (article 164 TRLMRLC).
contingui dades personals caldrà tenir en compte la normativa de protecció de dades personals.
El principi de minimització de dades (article 5.1 c) RGPD) exigeix fer una ponderació respecte
les dades personals incloses en el conjunt de la informació sol·licitada, especialment si es tracten
de categories especials de dades personals (art 9 RGPD), per tal que no es comuniquin més
dades de les estrictament necessàries per assolir la finalitat legítima que justifica l'accés, això
és el desenvolupament de les funcions que corresponen als regidors.
Facilitar als regidors l'accés permanent i generalitzat al Registre d'entrada i sortida de
documents, i a la base de dades del Gestor d'expedients, pot forçar aquest principi de
Atès el volum d'informació sol·licitada, l'elevat nombre de possibles
persones afectades i la diversa naturalesa de la informació personal que s'hi pot contenir, entre
la qual no seria possible descartar dades de categories especials o que requereixen una especial
protecció, aquest accés pot suposar un risc per a la correcta protecció de la informació personal.
En qualsevol cas, un cop els regidors accedeixin a informació municipal per raó de les funcions
que tenen encomanades, s'han de regir pel deure de reserva imposat per la normativa de règim
local, pel principi de limitació de finalitat (article 5.1.b) RGPD) i el deure de integritat i