I. Aquest Dictamen té per objecte el Projecte de decret pel qual es modifica el Decret 168/1994, de 30 de maig, de reglamentació de les agències de viatges.
El Decret projectat consta d'un preàmbul, 23 articles, una disposició transitòria i una disposició derogatòria.
El preàmbul vincula la reforma que es projecta a la necessitat d'adequar la regulació del Decret 168/1994 al marc normatiu europeu, centrat bàsicament en les directives 90/314/CE i 2006/123/CE, i al marc normatiu intern, com a conseqüència dels canvis introduïts en el règim jurídic de les esmentades agències pel Decret legislatiu 3/2010 i per la Llei 9/2011.
En la part dispositiva del Projecte es concreten les modificacions següents del Decret 168/1994: l'article 1 modifica el títol del capítol 1, que ara es referirà a l'objecte i definicions.
L'article 2 modifica la redacció de l'article 1, dedicat a l'objecte del Decret.
L'article 3 modifica l'article 2, dedicat a definir l'agent de viatges així com el viatge combinat o forfet.
L'article 4 modifica el títol del capítol 2, que passarà a fer referència als requisits per a l'exercici de l'activitat.
L'article 5 modifica l'article 3, dedicat a la declaració responsable que han de presentar els agents de viatges davant l'Oficina de Gestió Empresarial (OGE).
L'article 6 del Projecte modifica l'article 4, que estableix els efectes de la presentació de la declaració responsable.
L'article 7 modifica l'article 5, relatiu a la necessitat de comunicar la modificació de les dades declarades.
L'article 8 modifica l'article 6, relatiu a l'obertura per part de l'agent d'un nou espai identificat d'atenció presencial.
L'article 9 modifica l'article 7, que estableix el deure d'exhibir un rètol identificatiu de l'esmentat espai d'atenció presencial.
L'article 10 modifica l'article 8 i estableix que els agents han de donar compliment al que estableixen les disposicions vigents en matèria de fulls oficials de queixa, reclamació i denúncia.
L'article 11 modifica el títol del capítol 3, projectant que es refereixi al cessament de l'activitat.
L'article 12 modifica l'article 9, que regula la presentació de la declaració de cessament de l'activitat davant l'OGE.
L'article 13 modifica l'article 10, que estableix la necessitat per part de l'agent de presentar davant l'OGE la declaració de tancament d'un espai d'atenció presencial al públic.
L'article 14 modifica l'article 11, que regula les causes de la baixa de la inscripció en el Registre de turisme de Catalunya (RTC).
L'article 15 modifica el títol del capítol 4, que passaria a referir-se a la garantia.
L'article 16 modifica l'article 12, que regula l'esmentada garantia que ha de contractar l'agent de viatges.
L'article 17 modifica l'apartat 4 de l'article 16, que regula la documentació que l'agent ha de lliurar a l'usuari o al consumidor en el moment de formalitzar el contracte.
L'article 18 modifica l'article 18 del Decret, dedicat als efectes del desistiment per part del consumidor.
L'article 19 modifica l'article 24, que tipifica com a sancionable administrativament la realització o la publicitat d'activitats reservades en exclusiva als agents de viatges.
L'article 20 modifica l'apartat 11 de l'article 25, en substituir la referència a l'agència per la relativa a l'agent de viatges.
L'article 21 modifica l'apartat 2 de l'article 25, afegint el NIF a la informació que ha constar en la publicitat.
L'article 22 modifica l'article 26, i estableix que la inobservança de les previsions del Decret s'haurà de sancionar de conformitat amb el que estableix la Llei 13/2002.
L'article 23 afegeix una disposició addicional, que serà la tercera, que estableix que les declaracions a les quals fa referència el Decret s'han de formalitzar en impresos normalitzats.
La disposició transitòria que es projecta dóna un termini de 6 mesos des de l'entrada en vigor del Decret perquè els agents de viatges adeqüin la garantia al que estableix el Decret.
La disposició derogatòria deroga expressament, en l'apartat 1, els articles 16.2, 16.3 i 25.4 i la disposició transitòria del Decret 168/1994; i en l'apartat 2, deroga expressament l'article 36 del Decret 106/2008.
La intervenció d'aquesta Comissió Jurídica Assessora es produeix a l'empara de l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora, que estableix que li correspon dictaminar preceptivament sobre projectes de disposicions generals que es dictin per a desplegar lleis.
Així mateix, l'article 69 de la Llei 26/2010, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, estableix que els projectes de disposicions reglamentàries que es dictin per a desplegar lleis o el dret europeu i les seves modificacions s'han de sotmetre amb caràcter preceptiu al dictamen de la Comissió Jurídica Assessora.
El Projecte de decret sobre el qual s'informa desplega la Llei 13/2002, de 21 de juny, de turisme de Catalunya.
El Decret 168/1994, que es projecta modificar, fou objecte de dictamen d'aquesta Comissió Jurídica Assessora (dictàmens 59/94, 442/98 i 89/08).
És doctrina reiterada d'aquesta Comissió que, en l'examen d'un projecte reglamentari, l'abast d'actuació d'aquest òrgan consultiu comporta l'estudi de la competència de la Generalitat de Catalunya, l'habilitació legal per a dictar el decret, la comprovació que s'hagin seguit els tràmits procedimentals i, especialment, l'anàlisi de la legalitat del contingut del projecte, així com la formulació de suggeriments sobre eventuals deficiències que calgui evitar o sobre possibles millores que calgui introduir.
La Generalitat de Catalunya és competent per a regular la matèria objecte del Projecte de decret sobre el qual es dictamina.
Atès el contingut del Projecte que ara s'analitza, que ha estat descrit en el fonament jurídic I, el títol competencial que fonamenta aquesta disposició normativa és el relatiu a turisme.
D'acord amb l'article 171 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, correspon a la Generalitat la competència exclusiva en matèria de turisme, que inclou en tot cas la regulació i la classificació de les empreses turístiques i la regulació dels drets i els deures específics de les persones usuàries i de les prestadores de serveis turístics.
També dóna suport a la norma la previsió de l'article 123.a) de l'Estatut d'autonomia, relativa a la defensa dels consumidors i usuaris, matèria sobre la qual la Generalitat té competència exclusiva.
El Govern compta amb habilitació suficient per a aprovar el Decret projectat.
El Govern de la Generalitat té atribuïda la potestat reglamentària amb caràcter originari i general per l'article 68.1 de l'Estatut d'autonomia.
D'altra banda, l'article 39.1 de la Llei 13/2008, del president de la Generalitat i del Govern, estableix que correspon al Govern la titularitat de la potestat reglamentària en l'exercici de les competències de la Generalitat.
És el Govern qui l'exerceix com a tal en tots aquells supòsits en què no estigui atribuïda específicament al president de la Generalitat o als consellers (art. 26.e) de la Llei).
A aquesta habilitació genèrica que fan l'Estatut d'autonomia i la Llei 13/2008 s'ha d'afegir la que conté la Llei 13/2002, que, en la disposició final segona, habilita el Govern perquè dicti les disposicions necessàries per a desplegar la Llei.
V. El procediment d'elaboració del Projecte ha respectat les exigències procedimentals que estableix el títol IV de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya.
D'acord amb el que preveia l'article 61.1 de la Llei 26/2010 en el moment d'iniciar el procediment d'elaboració del Projecte, la tramitació s'ha iniciat per resolució del conseller del Departament d'Empresa i Ocupació i ha estat impulsada per la Direcció General de Turisme.
L'expedient, d'acord amb el que estableix l'article 63 de la Llei 26/2010, està indexat, numerat i ordenat, i els documents que l'integren estan datats i, excepte els que es canalitzen a través del SIGOV, també estan signats.
En compliment del que disposa l'article 64 de la Llei 26/2010, s'han incorporat a l'expedient tant la memòria general com la memòria d'avaluació de l'impacte de les mesures proposades.
Ambdues memòries -els continguts originaris de les quals han estat actualitzats a iniciativa de l'Oficina de Govern- inclouen els continguts que requereixen, respectivament, els apartats 1 i 2 de l'article 64 de la Llei.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora ha de destacar que la memòria d'avaluació de l'impacte conté una valoració precisa dels efectes econòmics i socials de la regulació que es projecta sobre el sector del turisme afectat i sobre els drets dels consumidors i usuaris, i també una minuciosa valoració, identificació, quantificació i justificació de les càrregues administratives.
A la finalitat de reducció de càrregues col·laboren també les propostes de l'Àrea d'Organització i Administració Electrònica del Departament d'Empresa i Ocupació i de l'OGE, propostes totes elles dirigides a augmentar la simplificació i racionalització administrativa i a potenciar la gestió electrònica de l'aplicació del Decret.
A través del dispositiu SIGOV, el Projecte s'ha posat en coneixement dels diferents departaments del Govern, seguint allò que estableix l'article 66 de la Llei 26/2010.
En aquest tràmit han presentat observacions el Gabinet Jurídic de la Generalitat i l'Oficina de Govern.
Consta en l'expedient la valoració de cadascuna de les observacions presentades, i en la nota de la Direcció General de Turisme s'indiquen les raons que han conduït a rebutjar-les o a acceptar-les.
Han intervingut en l'emissió d'informes: a) la Direcció General de Pressupostos, l'informe favorable de la qual constata que l'aprovació de la disposició no té cap impacte en els pressupostos de la Generalitat; b) l'Autoritat Catalana de Protecció de Dades, que fa consideracions sobre l'alternativa d'incloure els agents de viatges que siguin persones físiques en el fitxer "Registre públic en l'àmbit turístic"; consideracions que són valorades i preses en consideració a l'efecte d'una modificació futura de la regulació del Registre i de la modificació del model de declaració responsable; c) el Consell de Treball, Econòmic i Social de Catalunya, que en el Dictamen 16/2011 fa únicament dues observacions purament formals, que són valorades i incorporades al text del Projecte sobre el qual es dictamina.
Cal assenyalar que, en compliment del que estableix l'article 11.1.b) de la Llei 14/2002, es va sol·licitar informe al Consell General de Cambres Oficials de Comerç, Indústria i Navegació, i s'indica en l'expedient que aquest informe no s'ha emès.
El Projecte s'ha sotmès a tràmit d'informació pública durant un termini de quinze dies hàbils, sense que consti que s'hi hagin presentat observacions.
En el tràmit d'audiència s'ha presentat un únic escrit d'observacions, signat per l'Associació Catalana d'Agències de Viatges (ACAV) i per la Unió Catalana d'Agències de Viatges Emissores (UCAVE).
Les observacions presentades són totes elles valorades, i se'n justifica, una per una, l'acceptació o el rebuig.
Així mateix, consten en l'expedient els informes jurídics que requereix l'article 65 de la Llei 26/2010.
L'expedient es clou amb la certificació que en la sessió del Consell Tècnic de la Generalitat de 2 d'octubre de 2012 ha quedat vista la iniciativa d'aquest Projecte de decret, amb caràcter previ a la sol·licitud de dictamen de la Comissió Jurídica Assessora.
Es pot considerar que la reforma que es projecta és oportuna, ja que s'adapta la normativa reglamentària vigent (Decret 168/1994) a les profundes reformes del règim jurídic de les agències de viatges introduïdes pel Decret legislatiu 3/2010, de 5 d'octubre, d'adaptacions de normes amb rang de llei a la Directiva 2006/123/CE, del Parlament i del Consell, i, especialment, per la Llei 9/2011, de 29 de desembre, de promoció de l'activitat econòmica, que modifica substantivament els articles 54 i 55 de la Llei 13/2002, de turisme de Catalunya.
Així mateix, cal afirmar que la reforma sobre la qual ara es dictamina no planteja problemes de legalitat.
Les modificacions amb entitat substantiva que es projecten de la reglamentació vigent de les agències de viatges -la caracterització dels agents de viatges i el règim de la declaració responsable- són mera execució de manaments ja incorporats en la Llei 13/2002, de turisme de Catalunya, per part de la Llei 9/2011, de promoció de l'activitat econòmica.
En aquest sentit, la concepció que sosté el Projecte en relació amb els agents de viatges és reproducció gairebé literal del que estableix el reformat article 54 de la Llei de turisme, sota el títol d'agents de viatges, i que defineix l'agent o agència de viatges com un tipus específic d'empresa turística de mediació que es caracteritza, davant de les altres empreses de mediació (que no es poden denominar agent o agència de viatges), per tenir reservada en exclusiva la comercialització i l'organització dels viatges combinats o forfets, sense que tal reserva impedeixi els agents de viatges de dur a terme qualsevol altra activitat d'assessorament, mediació i organització en matèria de serveis turístics.
D'altra banda, la concepció del règim de la declaració responsable es troba establerta, per a aquells que pretenguin exercir les funcions d'agents de viatges a Catalunya, en la Llei de turisme, que en l'article 55, denominat "Requisits dels agents de viatges", determina la necessitat de l'esmentada declaració responsable per tal d'establir-se o obrir un establiment a Catalunya.
La mateixa Llei és la que fixa els requisits que ha de complir la declaració en el cas d'agents de viatges establerts en altres comunitats autònomes, en altres estats de la Unió Europea o bé habilitats fora de l'àmbit d'aquesta.
Igualment cal destacar que la regulació que es fa de la garantia de la qual han de disposar els agents de viatges (el compliment de la qual han d'acreditar en el moment de presentar la declaració responsable) i particularment de les formes que l'esmentada garantia pot adoptar (individual, col·lectiva i per a cada viatge combinat), del seu import i de l'entitat garant, s'adapta al que estableix l'article 7 de la Directiva 1990/314/CEE, relativa als viatges combinats, les vacances combinades i els circuits combinats.
Tot i que no existeixen objeccions de legalitat, aquesta Comissió Jurídica Assessora ha de fer les observacions següents, amb la finalitat de millorar la qualitat tècnica de la norma.
En primer lloc, es farà una consideració sobre la canalització de la reforma per la via de modificar el Decret 168/1994 (A), per passar a plantejar després observacions concretes sobre el preàmbul i l'articulat (B).
A) Aquesta Comissió Jurídica Assessora ha de fer una consideració general de tècnica normativa a fi que es valori de nou (perquè consta en l'expedient que la valoració ja s'ha efectuat en resposta a observacions de l'OGE, del Gabinet Jurídic i de l'Oficina de Govern) l'opció d'incorporar la reforma a un nou decret i amb això derogar el Decret 168/1994 vigent.
A favor d'aquesta posició s'han aportat bones raons, com són l'entitat de la reforma que es projecta (dels 26 articles que conformen el Decret 168/1994, només 9 en resten inalterats) i el fet que el Decret ja s'ha modificat en altres tres ocasions; dades que permeten pressuposar que mitjançant un nou decret se simplificaria la normativa i, amb aquesta simplificació, es reforçaria també la seguretat jurídica.
Aquesta Comissió, alhora que assenyala que les raons aportades en resposta a les observacions presentades són poc convincents i, per tant, seria en abstracte aconsellable incorporar la reforma d'un nou decret, pot justificar la via de reforma utilitzada en la mesura que sigui una solució provisional, condicionada per la necessitat de donar resposta a les exigències del dret europeu, i que ha d'obrir d'una manera immediata l'iter procedimental a una regulació integral de la dimensió administrativa de les agències de viatges, que és el que ara bàsicament es reforma, i de la seva dimensió contractual, centrada en la regulació dels contractes de viatge combinat; regulació que, segons expressa la Direcció General de Turisme, en aquests moments està elaborant aquesta Direcció General juntament amb l'Observatori de Dret Privat Català.
En relació amb el contingut del preàmbul, cal fer dues observacions: la primera, per tal que es doni més èmfasi a la competència exclusiva de la Generalitat sobre turisme i sobre consum.
A aquest efecte se suggereix que es dediqui el paràgraf que obre el preàmbul a aquesta qüestió.
La segona, perquè el preàmbul faci referència expressa a la Llei 13/2002, de 21 de juny, de turisme de Catalunya, que és la que directament es desplega, i es connectin amb ella les reformes legislatives (Decret legislatiu 3/2010 i Llei 9/2011) que provoquen la necessitat de reformar el Decret 168/1994.
Així mateix, s'hauria de corregir la redacció de l'últim paràgraf.
La referència que es fa a "Capítol 1" ha de fer-se a "Capítol I", atès que el Decret estructura els capítols amb xifres romanes.
Aquesta consideració s'estén a l'article 4, que ha de dir "Capítol II"; a l'article 11, que ha de dir "Capítol III"; i a l'article 15, que ha de dir "Capítol IV".
Aquest article projecta incorporar a l'article 2 del Decret el text de l'article 54 de la Llei de turisme.
A fi de potenciar la fidelitat a aquesta, així com la comprensió del precepte, en el primer paràgraf de l'apartat 2 s'ha de substituir l'actual punt final per dos punts.
A través d'aquest article es modifica l'article 3 del Decret per a incorporar el règim de declaració responsable establert en l'article 55 de la Llei de turisme.
Sobre el contingut del precepte s'han de fer dues observacions:
a) La primera afecta el primer paràgraf de l'apartat 1, que estableix que aquesta declaració s'ha de presentar davant de l'OGE.
Encara que l'opció que s'adopta és funcionalment coherent, aquesta Comissió Jurídica Assessora ha de cridar l'atenció sobre la necessitat de no restringir les opcions de presentació a l'oficina esmentada, a fi de no impedir que les declaracions es puguin presentar -en aplicació de l'article 25 de la Llei 26/2010- a qualsevol registre de l'Administració de la Generalitat o a la resta de llocs establerts per la Llei 26/2010.
Aquesta observació s'estendria als articles 7, 8, 12 i 13.
Una alternativa possible, que mantingués formalment la preeminència de la presentació a l'OGE i la legalitat de les altres opcions, és la de mantenir en l'articulat la redacció actual i traslladar a les disposicions addicionals la possibilitat de presentació en altres llocs.
L'espai adequat a tal efecte podria ser un nou paràgraf de la disposició addicional tercera que es projecta, on es digués que les declaracions i documents que l'articulat estableix que s'han de presentar a l'OGE poden presentar-se també als llocs que estableix l'article 25 de la Llei 26/2010.
b) En determinar el contingut de la declaració responsable, el Projecte estableix en la lletra c) que aquesta ha de contenir l'adreça de l'espai identificat d'atenció presencial al públic, cosa que no reflecteix amb fidelitat allò que estableix la Llei, que és disposar "d'un espai identificat d'atenció presencial al públic".
Aquesta Comissió Jurídica Assessora considera que el fet d'indicar una adreça no sembla que es pugui considerar suficient per a acreditar la disponibilitat de l'espai, per la qual cosa es proposa que es mantingui la redacció de la Llei o bé s'introdueixi una formulació on es digui que cal manifestar la disponibilitat de l'espai i fer-ne constar l'adreça.
En aquest article es fa una modificació integral de l'article 5 del Decret 168/1994.
En la redacció que es projecta s'estableix el deure de comunicar qualsevol modificació de les activitats declarades mitjançant la presentació a l'OGE de la "declaració" corresponent.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora considera que s'ha de valorar si l'ús que es fa del terme declaració en aquest article és tècnicament correcte i, tret que es consideri que s'està fent referència a la declaració responsable, s'eviti l'ús del terme.
A aquest efecte, i per a aquest cas concret de l'article 7, aquesta Comissió considera que, en parlar-se de declaració, s'està fent referència a una comunicació ordinària a l'Administració de dades que han patit modificacions des del moment que s'han inclòs a la declaració responsable.
Aquesta consideració s'ha d'estendre als articles 8, 12 i 13, i s'ha de valorar en cada cas si el que s'estableix és un deure de comunicar ordinari, i en aquest cas s'ha de modificar la redacció per a evitar que l'ús de "declaració" es pugui considerar sinònim de "declaració responsable".
L'article 14 modifica l'article 11 del Decret i estableix les causes de baixa de la inscripció en el registre, que són presentades amb un caràcter potestatiu, i es diu que "poden ser causes de baixa de la inscripció".
Se suggereix que es modifiqui el verb i que se substitueixi "poden ser" per "són".
En aquests articles es modifiquen els apartats 1 i 2, respectivament, de l'article 25; es manté sense reformar la redacció de l'apartat 3 i, pel que fa a l'apartat 4, és derogat per la disposició derogatòria primera del Projecte sobre el qual es dictamina.
Tenint en compte aquesta pluralitat de circumstàncies modificatives que afecten l'esmentat article 25, aquesta Comissió Jurídica Assessora suggereix que es valori l'opció d'incloure les diferents circumstàncies en un article modificatiu de l'article 25, en què quedi reflectida la redacció íntegra d'aquest.
En els termes en què està redactada aquesta disposició, literalment permet interpretar que el fet de no adequar-se la garantia a l'import previst en l'article 12 dins del termini de sis mesos només comportaria la baixa de la inscripció en el Registre de turisme de Catalunya (RTC), la qual cosa encaixa malament amb la naturalesa del registre i amb la del compliment de la garantia com a requisit de l'activitat de l'agent de viatges, d'acord amb el que estableix l'article 55 de la Llei de turisme.
En conseqüència, la no-adequació de la garantia ha de tenir efectes sobre el cessament de l'activitat.
Aquesta observació té caràcter d'essencial.
Un cop valorades les observacions efectuades en el fonament jurídic VI, i en especial la formulada amb caràcter essencial en el darrer fonament jurídic, es pot elevar al Govern de la Generalitat el Projecte de decret pel qual es modifica el Decret 168/1994, de 30 de maig, de reglamentació de les agències de viatges.