Aquest Dictamen té per objecte el Projecte de decret pel qual es regula l'Oficina del Contribuent.
El Projecte consta d'una exposició de motius, sis articles, una disposició addicional i una de transitòria.
En el preàmbul es fa referència a l'habilitació del Govern per a dictar la norma projectada juntament amb una síntesi del contingut de la norma, ressaltant la regulació de l'estructura i les funcions de l'òrgan que es crea, les seves relacions amb els ens i les unitats que integren l'Administració Tributària de la Generalitat i amb el Síndic de Greuges, així com les finalitats a les quals respon la creació de l'Oficina del Contribuent.
L'article 1 determina la creació de l'òrgan administratiu i la seva naturalesa, i el configura com a àrea funcional adscrita a la secretaria general del departament competent en matèria d'economia i finances, així com la finalitat a la qual respon la seva creació i l'estructura interna.
L'article 2 detalla les funcions que desenvolupa l'Oficina del Contribuent.
Aquestes es concreten, en síntesi, en la recepció i tramitació de les queixes i els suggeriments formulats per la ciutadania en relació amb el funcionament i els serveis que presten l'Agencia Tributària de Catalunya, la Direcció General de Tributs i la Junta de Finances; la coordinació amb els ens i les unitats esmentades a l'efecte d'elaborar les respostes a les queixes i suggeriments; la redacció de propostes o informes per pròpia iniciativa en relació amb la funció genèrica de defensa dels contribuents; i l'elaboració d'una memòria anual que reculli les actuacions dutes a terme per l'Oficina juntament amb les recomanacions i les propostes d'adopció de mesures en l'àmbit de les atribucions d'aquest òrgan.
L'article 3 estableix el règim de les queixes i suggeriments, i regula la legitimació, les formes de presentació, el règim d'esmena i millora de les sol·licituds, així com el caràcter, els límits i la compatibilitats de les queixes amb altres institucions adreçades a la impugnació d'actes administratius.
L'article 4, sota la referència als mecanismes de coordinació de l'Oficina amb l'Agència Tributària de Catalunya, la Direcció General de Tributs i la Junta de Finances, regula el règim de tramitació de les queixes i suggeriments.
L'article 5, intitulat 'Relació amb el Síndic de Greuges', estableix el règim de tramitació de les queixes o els suggeriments formulats davant aquesta institució i que es trameten al departament competent en matèria d'economia i finances, i estableix que la tramitació correspon en aquests casos a l'Oficina del Contribuent.
L'article 6 estableix el règim de protecció de dades de caràcter personal de què tingui coneixement l'Oficina del Contribuent en l'exercici de les seves funcions i preveu la creació del fitxer de dades corresponent d'acord amb la normativa vigent en matèria de protecció de dades de caràcter personal.
La disposició addicional ordena a tots els òrgans afectats dictar les instruccions internes necessàries per al compliment del que disposa el Decret.
La disposició transitòria preveu el règim de tramitació de les queixes i suggeriments fins a l'entrada en funcionament de l'òrgan que es crea.
D'acord amb l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, correspon a la Comissió Jurídica Assessora dictaminar preceptivament sobre els projectes de reglaments o disposicions de caràcter general que es dictin per a desplegar lleis, com ara és el cas.
El Projecte de decret sotmès a la nostra consideració té per objecte el desplegament de la Llei 7/2007, de 17 de juliol, de l'Agència Tributària de Catalunya, per la qual es crea aquest ens, en compliment d'allò establert en l'article 204 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya.
Tot i que la norma que es projecta té un caràcter marcadament organitzatiu, és doctrina reiterada d'aquesta Comissió Jurídica Assessora que totes les disposicions generals que executin lleis, com ara és el cas, han de ser sotmeses al dictamen preceptiu d'aquest alt òrgan consultiu.
En procediments com el present, en què es dictamina sobre un projecte de disposició de caràcter reglamentari, és doctrina reiterada d'aquesta Comissió que l'abast de la seva actuació comporta l'estudi de la competència de la Generalitat de Catalunya; l'habilitació del Govern per a dictar la norma de què es tracta, així com la verificació que la tramitació s'ajusta als requeriments legals, juntament amb l'anàlisi de l'adequació a l'ordenament jurídic vigent.
Tot això, sens perjudici que també es puguin formular suggeriments sobre deficiències eventuals que calgui evitar o sobre possibles millores que calgui introduir en el projecte normatiu sotmès a la nostra consideració.
Competència de la Generalitat de Catalunya
El Projecte de decret que se sotmet a consideració s'insereix dins l'àmbit de l'exercici de les competències financeres previstes en l'article 203 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, juntament amb les competències en matèria d'aplicació dels tributs i de revisió dels actes de gestió que li atribueixen els articles 204 i 205, respectivament.
Dins d'aquest àmbit competencial, el Projecte presenta un notable caràcter organitzatiu en la mesura en què es crea un òrgan adscrit a la secretaria general del departament competent en matèria d'economia i finances i se'n determinen les funcions.
Des d'aquesta perspectiva, el títol competencial que dóna suport a la proposta normativa es troba en l'article 150, vinculat a l'article 203, de l'Estatut d'autonomia de Catalunya que, en matèria d'organització de la seva administració, atribueix a la Generalitat la competència exclusiva sobre 'l'estructura, la regulació dels òrgans i directius públics, el funcionament i l'articulació territorial'.
Així mateix, el Projecte de decret regula matèries que afecten amb caràcter material les relacions dels contribuents amb l'Administració Tributària de Catalunya (apartats 4, 5 i 6 de l'article 3) i uns procediments de formulació i tramitació de les queixes i suggeriments que afecten tant la ciutadania com altres òrgans administratius, per la qual cosa la competència de la Generalitat pel que fa a aquestes matèries deriva de l'article 159.1 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, que atribueix a la Generalitat la competència exclusiva en matèria de règim jurídic i procediment de les administracions públiques catalanes en allò que no resulti afectat per l'article 149.1.18 de la Constitució, incloent les normes de procediment administratiu que derivin de les particularitats del dret substantiu de Catalunya o de les especialitats de l'organització de la Generalitat (art. 159.1.c) de l'Estatut).
L'habilitació del Govern deriva, d'una banda, de l'article 68.1 de l'Estatut, que atribueix al Govern l'exercici de la potestat reglamentària d'acord amb l'Estatut i les lleis.
Així mateix, la disposició transitòria tercera de la Llei 7/2007, de 17 de juliol, de l'Agència Tributària de Catalunya formula una habilitació específica al Govern en els termes següents: 'Oficina del contribuent.
En el termini d'un any el Govern ha de regular la creació d'una oficina del contribuent per a defensar les garanties i els drets dels ciutadans en llur relació amb l'Administració Tributària de Catalunya, adscrita al Departament d'Economia, Finances', tot i que el transcurs d'aquest termini no afecta la legalitat del Projecte.
D'acord amb els preceptes legals esmentats, el Govern de la Generalitat compta amb habilitació suficient per a aprovar la disposició projectada.
El rang normatiu de la proposta normativa s'ajusta a les exigències de l'article 40.1 de la Llei 13/2008, de 5 de novembre, de la presidència de la Generalitat i del Govern, que estableix que les disposicions reglamentàries dictades pel Govern adopten la forma de decret.
El procediment d'elaboració de la norma s'ha d'ajustar al que disposen els articles 63 a 65 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya, atès que aquest s'ha iniciat abans de l'entrada en vigor de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya (disposició transitòria, disposició derogatòria primera i disposició final sisena de la llei esmentada).
L'expedient tramès a aquesta Comissió està integrat pels documents i les actuacions que s'anoten en els antecedents d'aquest Dictamen.
L'expedient es troba indexat i paginat.
S'ha incorporat la documentació prevista en l'article 63 de la Llei 13/1989 i el procediment d'elaboració s'ajusta al que disposen els articles 64 i 65 de la Llei 13/1989.
El Projecte de decret s'ha sotmès als tràmits d'informació pública i audiència als sectors afectats.
Quant al contingut dels documents que preceptivament ha d'incorporar l'expedient, la Comissió observa que la memòria justificativa 'que no ha estat actualitzada en el curs de la instrucció del procediment mitjançant una memòria complementària o addicional' no resulta suficientment explicativa.
En aquest document, que coincideix substancialment amb el preàmbul del Projecte, no es justifiquen les raons en què es basa la regulació proposada més enllà de la justificació per remissió a les normes legals que preveuen la creació d'aquest òrgan.
La Comissió remarca, sobre aquest aspecte, la rellevància cabdal de la memòria justificativa, com a document erigit pel legislador en l'instrument principal 'tot i que no exclusiu' de la motivació deguda de la norma projectada per tal d'evitar que aquesta pugui ser qualificada d'arbitrària, així com el seu caràcter dinàmic, a causa, precisament, de la funció que li correspon dins els procediment d'elaboració de les disposicions generals (Dictamen 39/10).
En aquest sentit, es constata que la jurisprudència és progressivament exigent en relació amb la necessitat de justificar les opcions que, en l'exercici de l'àmplia discrecionalitat que caracteritza l'exercici de la potestat reglamentària, adoptin els governs i les administracions.
La memòria econòmica fa una estimació de l'impacte economicosocial, amb una valoració positiva que ressalta el benefici que per al benestar de la població representa la creació d'un òrgan amb la missió de defensar les garanties i els drets dels ciutadans en les seves relacions amb l'Administració Tributària de Catalunya.
El mateix document incorpora una estimació de l'impacte pressupostari i indica el nombre de queixes que s'estima, d'acord amb les dades de 2009, que haurà d'atendre el nou òrgan i el cost que implica la creació d'aquest per referència a la dotació pressupostària necessària per a cobrir els dos llocs de treball que es preveuen en aquest òrgan.
Igualment, s'incorpora un estudi del cost i finançament del nou servei que indica que el seu cost s'ha de finançar amb les dotacions anuals corresponents dins el capítol I del pressupost ordinari.
La llista de disposicions afectades assenyala com a tal la Llei 7/2007, de 17 de juliol, de l'Agència Tributària de Catalunya.
L'informe interdepartamental d'impacte de gènere emès per l'Institut Català de les Dones recomana substituir alguns termes androcèntrics que figuren a la versió sotmesa a la seva consideració.
En el decurs de la tramitació, el Projecte ha estat objecte d'informe per la Direcció General de Pressupostos.
Aquest òrgan indica que el Projecte de decret no pot suposar un increment del capítol 1 del pressupost de despeses del departament al qual s'adscriu el nou òrgan administratiu.
Així mateix, la Direcció General de Modernització de l'Administració formula diverses consideracions relatives a la configuració administrativa de l'òrgan com a servei o àrea funcional.
Tot i que a l'informe jurídic preliminar es considera que el Projecte ha de ser informat per la Direcció General de la Funció Pública i per la Comissió Tècnica de la Funció Pública, no consta que aquests tràmits s'hagin efectuat.
A l'informe jurídic final no es formula cap consideració sobre això.
La Comissió considera que l'informe de la Comissió Tècnica de la Funció Pública no es pot considerar preceptiu atès que, d'acord amb l'article 7 del Decret legislatiu 1/1997, de 31 d'octubre, que aprova la refosa en un Text únic dels preceptes de determinats textos legals vigents a Catalunya en matèria de funció pública, les funcions d'informe que corresponen a aquest òrgan ho són en relació amb les normes i les disposicions de caràcter general en matèria de personal i el projecte sobre el qual ara es dictamina no té aquest abast.
Tampoc no es pot atribuir aquest caràcter a l'informe de la Direcció General de la Funció Pública en vista de les funcions que té atribuïdes d'acord amb l'article 8 del Decret 205/2007, de 18 de setembre, de reestructuració parcial del Departament de Governació i Administracions Públiques.
El Projecte de decret, com s'ha indicat més amunt, s'ha sotmès als tràmits d'informació pública i audiència d'algunes de les entitats representatives dels interessos que poden resultar afectats.
Hi han presentat al·legacions l'Associació Professional de Tècnics Tributaris de Catalunya i Balears i l'Oficina Antifrau de Catalunya.
Les observacions formulades en aquest tràmit del procediment han estat valorades en una nota del director de l'Agència Tributària de Catalunya.
Així mateix, el Projecte ha estat sotmès a la consideració del Consell de Treball, Econòmic i Social de Catalunya i de l'Agència Catalana de Protecció de Dades.
Les observacions formulades per aquests òrgans han estat igualment valorades mitjançant una nota del director de l'Agència Tributària de Catalunya.
L'expedient incorpora finalment el certificat del Consell Tècnic de data de 27 de juliol de 2010, que informa favorablement sobre el Projecte de decret sobre el qual ara es dictamina.
De l'exposat anteriorment es desprèn que la tramitació del Projecte de decret s'ha ajustat, en l'essencial, a les exigències legals en la matèria.
Observacions sobre el contingut del Projecte
El contingut del Projecte de decret no planteja cap problema de legalitat.
La disposició tercera de la Llei 7/2007 ordena la creació de l'Oficina del Contribuent amb la finalitat específica de defensar les garanties i els drets dels ciutadans en llur relació amb l'Administració Tributària de Catalunya i amb aquesta motivació s'ordena la regulació proposada.
Es tracta, doncs, de la creació d'un òrgan específic per raó de la matèria que, actualment, s'insereix dins el reconeixement del dret dels ciutadans a uns serveis públics de qualitat reconeguts en l'article 23 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, de propera entrada en vigor, tot això en el marc dels drets d'accés als serveis públics i a una bona administració de l'article 30 de l'Estatut d'autonomia.
Així mateix, el precepte legal que es desplega estableix l'adscripció del nou òrgan al Departament d'Economia i Finances.
Partint d'aquesta configuració legal s'examina el contingut del Projecte de decret.
a) Cal fer esment al títol competencial que dóna suport a la proposta normativa.
b) La Comissió suggereix la conveniència de completar la referència a la carta de drets dels contribuents amb una al·lusió a la Llei 58/2003, de 17 de desembre, general tributària, atès que constitueix el marc legal que estableix els drets i les garanties dels obligats tributaris (article 34 de la Llei esmentada).
Cal suprimir la referència, dins l'estructura del decret, a la disposició final perquè, tot i que estava prevista en versions anteriors, ha desaparegut de la versió sotmesa al dictamen d'aquesta Comissió.
Com s'ha indicat, la Llei 7/2007 delimita d'una manera molt genèrica les funcions de l'Oficina del Contribuent.
Això determina que s'atorga al titular del poder reglamentari un ampli poder de configuració tant pel que fa a l'estructura com pel que fa a les funcions d'aquest òrgan.
Fent ús de l'habilitació legal, l'Oficina es configura com un òrgan administratiu de caràcter unipersonal al capdavant del qual se situa un funcionari, sens perjudici que es prevegi l'adscripció d'un altre lloc de treball d'una categoria inferior.
Aquesta és una opció legítima, tot i que mancada de motivació a l'expedient.
Tanmateix, a la vista de la configuració d'aquest òrgan, aquesta Comissió dubta que amb aquest plantejament es pugui garantir la finalitat perseguida tant per la Llei 7/2007, com pel mateix Projecte.
Tanmateix, contrasta amb l'afirmació continguda a la memòria en relació amb el caràcter representatiu de l'òrgan que es crea.
En aquest sentit, la Comissió posa de manifest l'existència d'altres models de configuració d'aquest tipus d'òrgans, tant d'àmbit estatal com autonòmic, en la composició dels quals es conjuga la representació tant de l'Administració com dels sectors professionals vinculats amb l'àmbit tributari i de la societat en general.
En qualsevol cas, els amplis termes de la llei permeten sense objecció la configuració adoptada.
Delimita les funcions de l'Oficina del Contribuent.
Aquestes se centren en la tramitació i resolució de les queixes i suggeriments, sense que s'atribueixin funcions específiques d'assessorament en matèria de drets i garanties dels contribuents.
Aquestes últimes s'atribueixen principalment al Consell Assessor de l'Agència Tributària, la regulació del qual s'està tramitant en el moment d'emetre aquest Dictamen.
Aquest precepte estableix el règim de les queixes o suggeriments.
Sota aquesta rúbrica el precepte regula aspectes ben diferenciats.
D'una banda, es regulen les queixes i els suggeriments, tot i que no s'arriba a formular una definició de cadascun d'aquests mecanismes de defensa dels contribuents (apartat 1).
D'altra banda, es regulen aspectes de procediment com la forma i el lloc de presentació, així com els supòsits d'inadmissió (apartats 2 i 3).
Finalment, es regula la naturalesa jurídica de les queixes i suggeriments i la seva diferenciació respecte d'altres mecanismes d'impugnació de l'actuació administrativa en la matèria (apartats 4, 5 i 6).
Per tal de millorar la sistemàtica de la norma, i atesa la heterogeneïtat dels aspectes regulats, la Comissió considera que caldria reservar l'article 3 a la regulació dels aspectes substantius de les queixes i suggeriments, entenent per aquests els que es recullen als apartats 1, 4, 5 i 6 del Projecte.
Si s'incorpora aquesta modificació fóra convenient modificar la rúbrica del precepte.
En aquest sentit es podria utilitzar l'expressió 'Dret a formular queixes i suggeriments'.
Així mateix, atès el règim diferenciat entre queixes i suggeriments, manifest en matèria de legitimació, se suggereix definir què s'entén per queixa i què per suggeriment, com fa, per exemple, la normativa estatal.
Les normes contingudes als apartats 2 i 3 de l'article 3 passarien a constituir l'article 4 de la disposició amb una rúbrica que, se suggereix, hauria de fer referència a la forma i lloc de presentació de les queixes i suggeriments.
D'altra banda, l'apartat 1 de l'article 3 limita la legitimació per a la presentació de queixes a les persones físiques o jurídiques.
Atès que els ens sense personalitat jurídica que preveu l'article 35.4 de la Llei 58/2003, de 17 de desembre, general tributària, poden tenir la consideració d'obligats tributaris i, per tant, contribuents, cal estendre la legitimació a aquestes entitats.
A l'apartat 2 caldria completar la referència a la presentació de queixes o suggeriments per mitjans electrònics amb una remissió a la normativa que n'estableix el règim jurídic.
L'apartat 4 d'aquest article estableix que l'Oficina del Contribuent s'ha d'abstenir de tramitar les queixes l'objecte de les quals es trobi pendent de resolució judicial o de reclamació administrativa.
La Comissió indica la conveniència de perfilar amb major precisió que en aquest cas s'ha d'arxivar la queixa amb notificació a l'interessat, sens perjudici, tal com preveu el Projecte, de la informació relativa a l'estat de tramitació en què es trobi el procediment en via administrativa.
La Comissió suggereix la possibilitat de flexibilitzar el contingut d'aquesta norma, d'acord amb les funcions de defensa dels drets i les garanties dels contribuents, per tal de contemplar la possibilitat que, ateses les circumstàncies del cas i d'una manera excepcional, l'Oficina pugui emetre un informe o una proposta.
En aquest sentit, es pot citar a títol orientatiu la regulació establerta en tot l'Estat que preveu aquesta actuació (article 10.7 del Reial decret 1676/2009, de 13 de novembre, que regula el Consell per a la Defensa del Contribuent.
Finalment, la Comissió considera necessari fer esment a l'efecte de la manca de resolució dins de termini quant als fets exposats i als arguments jurídics incorporats a l'escrit de queixa, en el sentit que no implica acceptar l'exposició dels fets i dels arguments jurídics que s'hi hagin incorporat.
Si s'incorporen les modificacions proposades, aquest precepte passaria a ser l'article 5.
La rúbrica del precepte no s'adiu exactament amb el seu contingut, en primer lloc, perquè no s'estableixen mecanismes de coordinació pròpiament, sinó la forma de tramitació de les queixes i suggeriments per tal de recopilar la informació necessària per a què les atengui l'òrgan a qui correspon respondre-les.
D'altra banda, és incompleta en la mesura en què les queixes i suggeriments poden venir motivats per actuacions de les oficines liquidadores de districte hipotecari, que no apareixen esmentades a la rúbrica del precepte.
Per les raons indicades, se suggereix intitular l'article 'Tramitació de les queixes i suggeriments'.
Regula la tramitació de les queixes adreçades al Síndic de Greuges en la resolució de les quals aquesta institució sol·liciti informació al departament competent en matèria d'economia i finances, i estableix el procediment de tramitació interna dins l'àmbit d'atribucions d'aquest departament.
La regulació proposada no contradiu el que estableix la Llei 24/2009, de 23 de desembre, del Síndic de Greuges.
Com s'ha indicat, el precepte únicament estableix el procediment de tramitació interna del procediment que cal seguir per a atendre els requeriments del Síndic, sense incidència en les seves atribucions legals.
S'estableix el règim de protecció de les dades de caràcter personal de què tingui coneixement l'Oficina de Contribuent amb ocasió de l'exercici de les seves atribucions amb remissió a la normativa de protecció de dades de caràcter personal.
Així mateix, es preveu la creació d'un fitxer d'aquestes dades igualment sotmès als requeriments legals, per la qual cosa la disposició s'ajusta a l'ordenament jurídic.
Ordena a tots els òrgans administratius afectats dictar les instruccions internes necessàries per al compliment del previst en el Decret.
Aquesta disposició encaixa amb allò establert per l'article 7.1 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, que estableix que els òrgans administratius poden emetre instruccions, circulars o ordres de serveis per a fixar criteris '[...] per al funcionament dels serveis', com ara és el cas.
Un cop considerades les observacions formulades en el cos d'aquest Dictamen, es pot elevar al Govern, per a la seva aprovació, el Projecte de decret pel qual es regula l'Oficina del Contribuent.