I. El conseller d'Educació sol·licita dictamen sobre el Projecte de decret pel qual s'estableix l'ordenació dels ensenyaments de l'educació primària.
El conseller ha sol·licitat que el dictamen es tramiti pel procediment d'urgència a l'empara de l'article 15.1 de la Llei que regula aquesta Comissió.
La urgència queda en aquest cas justificada en la necessitat que es pugui complir el calendari d'aplicació de la nova ordenació del sistema educatiu que, per al primer i segon curs de l'educació primària, el Reial decret 806/2006, de 30 de juny, preveu que sigui per a l'any acadèmic 2007-2008.
Tot i que la necessitat, ara evident, de dictaminar pel tràmit d'urgència s'hagués pogut evitar anticipant el procediment i la tramesa, certament el requeriment d'incompetència i posterior plantejament de conflicte positiu de competència davant el Tribunal Constitucional probablement han estat la causa de la dilació.
El projecte normatiu es dicta en desplegament del que disposa l'article 6.4 de la Llei orgànica, 2/2006, de 3 de maig, d'educació.
En conseqüència, en tractar-se d'un reglament que desplega una llei, la Comissió és competent d'acord amb el que disposa l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 5 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora.
La Generalitat és competent en virtut del que disposa l'article 131.3.c) de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, referit a '[l]'establiment dels plans d'estudi corresponents, incloent-hi l'ordenació curricular'.
La competència de la Generalitat és de caràcter compartit, i, com a tal, inclou, entre d'altres, la potestat reglamentària 'en el marc de les bases que fixi l'Estat com a principis o mínim comú normatiu' (article 111 de l'Estatut).
La normativa bàsica estatal es troba en el Reial decret 1513/2006, de 7 de desembre, pel qual s'estableixen els ensenyaments mínims de l'educació primària, aprovat amb posterioritat a l'entrada en vigor de l'Estatut.
Tal com s'assenyala en els antecedents, aquest Reial decret ha donat origen a un conflicte de competència sotmès al Tribunal Constitucional.
L'opinió d'aquesta Comissió haurà d'estar supeditada al que en el seu moment determini el Tribunal Constitucional.
Tanmateix, en situacions com aquesta, i mentre no es produeixi aquell pronunciament, la realitat és que, en la pràctica, la comunitat autònoma, en exercir les seves competències, de fet estarà efectuant sempre un tipus d'operació d'un cert caire interpretatiu d'allò que li és aplicable com a bàsic i obrarà en conseqüència.
Sens perjudici que ara no correspon dictaminar sobre tots els aspectes del conflicte plantejat, en el cas que ens ocupa, i pel que després es dirà, no és possible apreciar que en efectuar l'operació esmentada es produeixi una contradicció directa i insalvable amb l'ordenament d'aplicació.
En canvi, aquesta Comissió creu oportú expressar el seu criteri en el sentit que l'article 111 de l'Estatut d'autonomia, si bé és cert que no impedeix en tot cas la reforma per reglament estatal de normatives bàsiques anteriors d'aquest mateix rang, sí que impediria que l'Estat, ja vigent l'Estatut, eixamplés per norma infralegal l'abast i els límits d'allò que és bàsic, amb l'única excepció dels supòsits que es determinin d'acord amb la Constitució i l'Estatut.
El Govern està legalment habilitat per dictar el decret.
La Llei orgànica 2/2006 declara la competència de les administracions educatives per establir el currículum.
El Govern, com a titular de la potestat reglamentària d'acord amb l'article 68.1 de l'Estatut d'autonomia, és l'òrgan habilitat per exercir la competència normativa determinada en la legislació orgànica.
Aquesta Comissió en reiterades ocasions ha establert la possibilitat del desplegament reglamentari mitjançant l'habilitació d'una norma estatal, encara que sempre ha posat l'èmfasi en la conveniència d'evitar el desplegament de normes heterònomes.
Actualment l'article 111 de l'Estatut exigeix el rang de llei per al desplegament de disposicions bàsiques estatals.
La Comissió ha entès, però, ja en anteriors dictàmens, que aquesta reserva de llei té sentit quan es tracta de normes principials recollides en una llei estatal, mentre que en supòsits de complement de normativa reglamentària estatal, fins que no s'adapti la situació a la nova normativa estatutària, és possible el desplegament mitjançant norma reglamentària (dictàmens 411/06, 33/07 i 55/07).
Pel que fa als aspectes procedimentals, la Comissió efectua les consideracions següents.
Es compleixen els tràmits establerts per l'ordenament vigent.
Juntament amb els altres tràmits ordinaris, hi ha hagut el tràmit d'informació pública, així com, específicament, l'informe preceptiu del Consell Escolar.
Tanmateix, l'informe econòmic diu textualment: 'Atesa la naturalesa declarativa del seu contingut, aquest decret no genera cap despesa.'
Encara que la competència tècnica d'aquesta Comissió és de caràcter jurídic, és evident que l'afirmació de l'informe és radicalment inexacta.
No es tracta d'haver fet bé o malament un càlcul, ni tampoc de si s'ha considerat només la despesa de l'Administració, o també els efectes socials de la norma, com correspon a un estudi cost-benefici.
En aquest cas la solució adoptada és pràcticament equivalent a l'omissió del tràmit.
Es parteix del caràcter merament declaratiu de la norma, com si no s'hagués d'aplicar.
Es fa difícil, per tant, considerar que, ni tan sols d'una manera formal, no respongui a les exigències procedimentals, sobre la importància i funcionalitat de les quals s'ha pronunciat a bastament la Comissió, en formular les corresponents observacions de caràcter essencial.
En aquest cas, per tant, és essencial esmenar el defecte procedimental, encara que per raons d'economia processal, i si d'això no es derivessin canvis substancials en l'articulat, no cal sotmetre de nou el Projecte a aquesta Comissió.
V. La tècnica emprada per la regulació curricular, tant en el text articulat, com en els annexos, és la de la regulació completa, introduint bona part de la normativa bàsica estatal.
Aquesta ha estat la solució emprada en multitud de casos similars.
Certament té el defecte de no permetre visualitzar amb claredat el que és bàsic i el que és desplegament, amb les conseqüències importants que se'n deriven.
Tanmateix la Comissió ha considerat admissible aquesta tècnica.
L'extensió de les bases estatals i la necessitat d'una regulació homogènia i conjunta del currículum abonen la solució emprada ara i en supòsits anteriors, malgrat els perills que comporta de petrificació de l'ordenament.
Respecte a l'articulat cal fer les consideracions següents:
Article 4.2: Aquest precepte s'ha d'interpretar en el marc de la Llei 1/1998, de 7 de gener, de política lingüística, on troba la cobertura legal específica.
Article 4.4: Aquesta norma disposa: 'Tots els centres han d'elaborar, com a part del projecte educatiu, un projecte lingüístic propi, que ha de ser autoritzat pel Departament d'Educació, en el qual s'adaptaran els principis generals derivats d'aquest Decret i de l'Ordre que dicti el Departament d'Educació, a la realitat sociolingüística de l'entorn.'
Si tenim en compte el document que s'inclou a l'expedient sobre el possible contingut de la proposta d'ordre sobre el tractament de llengües i els annexos 3 i 4 sobre horaris, en efectuar una interpretació d'aquest precepte conforme a l'ordre constitucional, cal entendre que s'hi accepta plenament el contingut de la normativa bàsica estatal, perquè naturalment aquest judici no és possible diferir-lo a una simple intervenció administrativa ulterior.
El que fa el Projecte és adoptar la tècnica, similar a la coneguda en altres ordenaments sectorials com pot ser l'urbanístic, o àdhuc en l'ordenament europeu, de preveure un seguit d'instruments normatius i aplicatius que, en forma de cascada, fixen finalment el contingut de la norma primària en consideració a la realitat concreta de cada circumstància.
Així entès, certament, l'article 4.4 no vulnera la normativa bàsica en la seva redacció actual, tot i que l'opció d'haver establert ja directament en el Projecte de decret el contingut normatiu esmentat tampoc no pugnaria amb la naturalesa i la funcionalitat d'aquest tipus de norma.
Ara bé, tampoc no haurà passat per alt que el sistema que es prefigura en el Projecte podria conduir, eventualment, a una certa inseguretat jurídica, perquè en ell podrien cabre una pluralitat de projectes lingüístics cada un dels quals s'haurà d'autoritzar d'acord amb la normativa que resulti d'aplicació.
Naturalment, no és menys veritat que l'ordenament jurídic ja conté els instruments ordinaris adequats per verificar el compliment d'aquest extrem.
D'altra banda, és segur que ja s'haurà valorat l'eventualitat que els projectes lingüístics diferenciats, si bé responen a l'autonomia dels centres i a l'atenció a la diversitat, principis que comparteixen la normativa bàsica i el Projecte, poden tenir l'inconvenient d'un possible tractament diferenciat per a alumnes que no sempre hagin pogut escollir el centre, atesos els barems existents en el vigent Decret 75/2007, de 27 de març, pel qual s'estableix el procediment d'admissió de l'alumnat als centres en els ensenyaments sufragats amb fons públics (objecte del Dictamen 70/07 d'aquesta Comissió).
Si la diferència neix d'una necessitat de l'entorn, està justificada, però qualsevol altra opció educativa legítima 'si fos voluntària' sobre el reforçament d'una o altra llengua podria, tal vegada, entrar en conflicte amb l'igualitarisme del nostre sistema.
En fi, no representa cap problema la remissió a la competència reglamentària del conseller.
La densitat normativa és suficient per entendre que la complementarietat de l'ordre li fa tenir un caràcter tècnic organitzatiu, que és el seu contingut propi, com ha assenyalat aquesta Comissió en una doctrina reiterada (dictàmens 263/03, 315/06 i 46/07, entre d'altres).
En qualsevol cas, el Projecte d'ordre no ha estat sotmès a dictamen de la Comissió i se n'ignora el contingut definitiu.
El que sí que és cert, en tot cas, és que, en objectivar amb caràcter general els criteris que han de seguir els projectes lingüístics, la interposició d'una ordre de caràcter normatiu permet reduir la discrecionalitat de l'Administració a l'hora d'efectuar l'autorització individualitzada de cada projecte.
Article 4.5: Diu aquest precepte, en l'últim incís: 'Tanmateix, quan sigui possible amb els mitjans dels que disposi el centre, s'arbitraran mesures de traducció per al període d'acollida de les famílies en llengües diferents de les oficials.'
L'exclusió del català d'aquestes mesures és evident pel fet d'ésser la llengua vehicular normalment emprada.
En canvi, l'exclusió del castellà significa que seria l'única de totes les llengües en la qual no seria possible el programa d'acollida.
Aquesta discriminació no justificada deu respondre clarament a un defecte de redacció que cal esmenar, ja que si no fos així, hauria de significar una objecció de caràcter essencial en el Dictamen d'aquesta Comissió.
Article 6: En relació amb aquest precepte, cal fer una consideració que no n'afecta la legalitat.
Aquest article disposa: 'L'aranès, variant de la llengua occitana, s'imparteix a la Val d'Aran amb les assignacions temporals i en els àmbits d'aprenentatge i les àrees que el Consell General de la Val d'Aran, d'acord amb el Departament d'Educació, determini.'
El marc normatiu de l'aranès està encapçalat pels articles 6.5 i 36.3 de l'Estatut d'autonomia; la Llei 16/1990, de 13 de juliol, sobre el règim especial de la Vall d'Aran; l'article 7 de la Llei 1/1998, de 7 de gener, de política lingüística, i finalment el Decret 212/1999, de 27 de juliol, de transferència de competències i serveis de la Generalitat de Catalunya al Consell General d'Aran en matèria d'ensenyament.
Ara bé, la norma és extraordinàriament oberta i pot portar a problemes de seguretat jurídica.
Ens trobem davant d'una situació que consisteix una autèntica llacuna jurídica.
L'Estatut vigent, amb plenitud de valor constitucional, ha donat a l'aranès el caràcter de llengua oficial.
Però en la normativa bàsica estatal no està previst el supòsit d'un territori amb tres llengües oficials.
És una situació no regulada en la qual s'hauran de seguir les pautes jurídiques per cobrir les llacunes existents.
En el cas d'altres llengües oficials, és raonable pensar que s'hauria d'entendre necessàriament flexibilitzada la normativa bàsica, que es refereix a dues.
En el futur seria convenient solucionar la regulació de la llacuna existent, això, però, no es pot fer en aquest Decret.
Ho hauran de fer el legislador estatal i el català, emprant l'instrument de la norma amb força de llei, perquè amb aquests efectes sí que juga la reserva de l'article 111 de l'Estatut.
Pel que fa als annexos I i II, relatius a les competències bàsiques i als continguts curriculars de les àrees, un cop examinats, i sens perjudici del caràcter eminentment tècnic d'aquests, posat de manifest pel Consell Escolar de Catalunya, no es detecten diferències substancials respecte de la normativa bàsica estatal (annexos I i II del Reial decret 1513/2006).
Els annexos III i IV, referents als horaris globals, el primer, i mínims per cicles, el segon, tampoc no difereixen substancialment de les previsions de la norma estatal, la qual ho recull en un únic annex.
Ara bé, tot i que es dedueix que les estructures lingüístiques comunes es faran en català, no es pot deduir en el text sotmès a dictamen quines àrees es faran en llengua castellana a l'efecte de complir el mínim horari fixat a la norma estatal, atesa la previsió de diferir-ho en una ordre posterior, i finalment en el projecte lingüístic dels centres.
És per això que cal remetre's a l'observació formulada a l'article 4.4 del Projecte en el fonament jurídic VI.
Finalment, en relació amb el preàmbul, cal recordar que en la fórmula de promulgació s'haurà de consignar, d'acord amb l'article 13.2 de la Llei 5/2005, reguladora d'aquesta Comissió Jurídica Assessora, si el decret es formula d'acord amb el dictamen emès, o si es formula simplement un cop vist.
Un cop considerades les observacions formulades en el cos d'aquest Dictamen, i tinguda en compte la recollida al fonament jurídic IV amb caràcter d'essencial, es pot elevar al Govern, per a la seva aprovació, el Projecte de decret pel qual s'estableix l'ordenació dels ensenyaments de l'educació primària.