Aquest Dictamen té per objecte el Projecte d'ordre de desplegament parcial de la Llei 19/2009, de 26 de novembre, de l'accés a l'entorn de les persones acompanyades de gossos d'assistència.
El Projecte consta d'un preàmbul, nou articles, dues disposicions finals i dos annexos.
En el preàmbul es descriu el marc normatiu en què s'insereix la norma projectada i el seu objecte, que és, segons s'afirma, la regulació del carnet i del distintiu identificatiu del gos d'assistència de caràcter oficial, del Registre de centres d'ensinistrament i unitats de vinculació, així com la designació de l'organisme competent per a aprovar l'acreditació dels gossos d'assistència, el límit del cobriment de la pòlissa d'assegurances de responsabilitat civil del gos d'assistència i l'autorització dels centres d'ensinistrament.
Aquesta regulació és la que incorpora l'articulat del Projecte i els dos annexos que l'acompanyen.
Els articles 2 i 3 determinen, respectivament, l'òrgan competent per a acreditar els gossos d'assistència i autoritzar els centres d'ensinistrament, i el Registre de centres d'ensinistrament i unitats de vinculació.
L'article 4 es refereix als informes de seguiment.
L'article 5 fa referència al carnet identificatiu del gos d'assistència; i l'article 6, al distintiu d'identificació.
L'article 7 preveu els efectes en el cas de suspendre i perdre la condició de gos d'assistència.
I els articles 8 i 9 regulen, respectivament, el límit de la pòlissa d'assegurança i el tractament de dades.
La disposició final primera faculta la persona titular de l'Institut Català d'Assistència i Serveis Socials (ICASS) perquè adopti les mesures necessàries per a aplicar la disposició, mentre que la segona determina l'entrada en vigor de la norma per a l'endemà de publicar-se en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya.
Finalment, l'annex 1 descriu el carnet identificatiu del gos d'assistència i l'annex 2, el distintiu identificatiu.
La Comissió Jurídica Assessora és competent per a emetre dictamen preceptiu respecte dels projectes de reglament que es dictin per a desplegar lleis, segons disposa l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora, com ara és el cas, en què el Projecte en qüestió es dicta en el marc i en desplegament de la Llei 19/2009, de 26 de novembre, de l'accés a l'entorn de les persones acompanyades de gossos d'assistència.
En l'examen de casos com el present, en què es dictamina sobre un projecte d'ordre, és doctrina reiterada d'aquesta Comissió que l'abast de l'actuació comporta l'estudi de la competència de la Generalitat de Catalunya; l'habilitació del conseller o la consellera per a dictar la norma de què es tracta; i, especialment, la comprovació que s'hagin seguit els tràmits procedimentals previstos en la llei per a elaborar-la, així com l'anàlisi de la legalitat.
Tot això, sens perjudici que també es puguin formular suggeriments sobre eventuals deficiències que calgui evitar o sobre possibles millores que calgui introduir en el projecte.
L'objecte del present Projecte d'ordre constitueix una matèria sobre la qual la Generalitat té competència exclusiva, d'acord amb el que estableix l'article 166.1 de l'Estatut d'autonomia, referit a serveis socials.
La disposició final primera de la Llei 19/2009 faculta el Govern i el departament competent en matèria de serveis socials per a dictar les disposicions necessàries per a desplegar-la.
D'altra banda, els articles 4.1 (adquisició i reconeixement de la condició de gos d'assistència), 17.1.b) (subscripció de la pòlissa d'assegurança), 23.2 (òrgans competents per a l'autorització dels centres d'ensinistrament) i les disposicions addicionals primera (carnet i distintiu d'identificació) i segona (Registre de centres d'ensinistrament) de la Llei referida habiliten la consellera o el conseller del departament competent en matèria de serveis socials per a regular les matèries que s'hi contenen.
En conseqüència, la consellera del Departament d'Acció Social i Ciutadania està habilitada per a dictar l'Ordre projectada.
La memòria que exigeix l'article 63 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya, i que annexa el Projecte d'ordre, conté el marc normatiu en què s'insereix la norma, la justificació de l'oportunitat i de l'adequació de la mesura i un estudi econòmic.
Entre altres documents que consten en els antecedents, s'adjunta a l'expedient l'avaluació de l'impacte regulatori, que no conté cap conclusió i que és qüestionat per l'informe de la Direcció de Qualitat Normativa, el qual fa propostes per a reelaborar l'avaluació i la norma projectada.
Així mateix, s'incorpora l'informe d'impacte organitzatiu amb propostes per a modificar el Projecte normatiu.
L'Institut Català de les Dones ha emès l'informe preceptiu d'impacte de gènere, en què fa propostes per a suprimir mots androcèntrics.
Clou l'expedient l'informe jurídic de l'advocat de la Generalitat, el qual informa favorablement sobre el Projecte d'ordre, sens perjudici d'advertir que encara cal completar l'expedient amb dos informes i de tenir en consideració dues observacions de fons que es fan.
En relació amb el procediment seguit, cal formular les observacions següents:
La memòria que acompanya el Projecte, de 16 de febrer de 2010, és de data posterior a les consultes realitzades, de les quals, si bé es desconeix la data en què efectivament s'han realitzat, sí que consta que han estat valorades en un informe de 22 de gener de 2010; per tant, com s'ha dit, les consultes són forçosament anteriors a l'elaboració de la memòria.
Aquesta Comissió ha d'insistir, en aquest sentit, en la necessitat que la memòria i els documents que la integren constin en l'expedient en el moment de complir els tràmits d'audiència i d'informació pública, atesa la funció que compleixen com a element indispensable perquè en aquestes actuacions les persones o entitats interessades puguin presentar les al·legacions que considerin pertinents amb coneixement de causa suficient (dictàmens 147/08 i 204/08).
La memòria no inclou una taula de vigències i de disposicions afectades.
Aquesta mancança es justifica en la memòria en el fet que aquesta taula ja consta en l'expedient d'elaboració de l'Avantprojecte de llei.
Aquesta justificació no té suport en la Llei 13/1989, la qual obliga a realitzar una memòria íntegra per cada norma reglamentària que es tramiti.
Hauria estat una qüestió diferent si s'hagués incorporat una còpia de les taules ja realitzades per a l'Avantprojecte esmentat, sempre que s'hagués comprovat, i així constés en la memòria, que no s'havia produït cap alteració de les vigències i les disposicions afectades en el temps transcorregut des de l'aprovació de la Llei 19/2009.
L'estudi econòmic tampoc no incorpora una avaluació en termes de cost-benefici, tal com és preceptiu.
La justificació d'aquesta absència és la mateixa que l'acabada d'exposar i, en conseqüència, cal reiterar l'observació efectuada sobre això.
Tot i així, l'avaluació d'impacte regulatori (que examina els objectius i efectes desitjats), en aquest cas, pot pal·liar aquesta mancança.
Tampoc no consten en l'expedient els escrits d'al·legacions aportats, ni els certificats de les consultes corresponents, tot i que sí que s'hi troba un document ja referit que valora les al·legacions formulades per la Fundació ONCE i per l'Associació Catalana de Gossos d'Assistència.
Sobre això, és oportú recordar la necessitat que, conforme a l'article 27.1 del Decret 69/2006, de '11 d'abril, d'aprovació del Reglament d'organització i funcionament de la Comissió Jurídica Assessora, els expedients que es trameten a aquest organisme consultiu per a emetre'n dictamen siguin íntegres, com ja s'ha indicat en altres ocasions (dictàmens 287/07, 26/08, 89/08, 305/08 i 133/09).
No s'ha obert el tràmit d'informació pública.
L'especialitat de la matèria i l'afectació a un col·lectiu concret no el feien preceptiu, sempre que s'hagués donat audiència als interessats.
Però aquest darrer aspecte, com anteriorment s'ha indicat, no consta fefaentment acreditat en l'expedient.
La versió del Projecte que en l'índex de l'expedient es diu que és la inicial no sembla realment ser-ho, segons es desprèn de la lectura de l'informe de la Direcció de Qualitat Normativa, car aquest fa referència a unes regulacions ja inexistents en l'anomenada 'versió inicial'.
Llevat de la valoració de les al·legacions dels particulars que han participat en el tràmit d'audiència, cap de les observacions efectuades en els diferents informes preceptius citats no han estat expressament sospesades per l'òrgan impulsor de la norma, malgrat que algunes sí que han estat incorporades al Projecte (el seguiment de les quals no pot fer-se amb nitidesa perquè, com s'ha dit, no s'ha aportat la primera versió de la norma).
Tanmateix, l'òrgan impulsor havia d'haver dut a terme aquesta valoració, sens perjudici que les propostes de fons haguessin estat o no incorporades al text (dictàmens 40/08, 204/08, 282/08 i 76/09).
L'informe jurídic de l'advocat de la Generalitat (no elaborat en paper oficial) proposa dues modificacions de fons i adverteix que en l'expedient no consten l'informe interdepartamental d'impacte de gènere i el del Consell per a la Promoció de l'Accessibilitat i Supressió de Barreres Arquitectòniques.
Aquesta Comissió adverteix, en canvi, que sí que hi consta el primer; i, pel que fa al segon, a l'expedient s'adjunta el certificat de la presidenta del Consell esmentat conforme s'aprova el Projecte d'ordre.
Tot i així, no s'hi troba l'acta corresponent.
En aquest sentit, tal com aquesta Comissió Jurídica Assessora ha establert en els dictàmens 227/04, 195/05 i, més recentment, en els 135/09, 197/09 i 206/09, i des de la Sentència del Tribunal Suprem de 12 de maig de 1999, no sembla suficient incorporar només el certificat de l'acord en què s'assenyala que l'organisme corresponent ha informat favorablement sobre el Projecte, ni fins i tot en aquells casos en què s'assenyala que l'acord s'ha adoptat per consens.
I això és així perquè la finalitat del procediment no és tant conèixer la majoria per la qual s'adopta l'acord com donar a conèixer al Govern, i en aquest cas a la consellera, que és qui ha d'aprovar la norma, el debat previ que hagi tingut lloc, per tal que estigui en la millor condició per a adoptar la solució que requereixi l'interès general (dictàmens 159/10, 268/10 y 276/10).
Finalment, cal advertir que tampoc en aquesta ocasió no han estat valorades les observacions de fons formulades per l'advocat de la Generalitat, malgrat que sembla que sí que han estat íntegrament incorporades al Projecte.
Valgui, pel que fa a aquesta manca de valoració, el que anteriorment ja s'ha assenyalat.
En definitiva, en vista dels defectes de tramitació assenyalats, aquesta Comissió Jurídica Assessora no pot concloure positivament respecte del procediment d'elaboració de la present Ordre i recomana a l'Administració activa que completi l'expedient en tots els aspectes indicats per a adequar-se millor a la legalitat.
L'Ordre projectada pretén el desplegament de determinades previsions de la Llei 19/2009: el carnet del gos d'assistència i el seu distintiu, l'òrgan competent per a acreditar els gossos d'assistència i autoritzar els centres d'ensinistrament, el Registre de centres d'ensinistrament i unitats de vinculació, les obligacions derivades de suspendre i perdre la condició de gos d'assistència, el límit de cobriment de la pòlissa d'assegurança i el tractament de dades.
Moltes d'aquestes qüestions, però, malgrat constituir l'objecte de la norma segons l'article 1, són abordades tangencialment i, de fet, es troba a faltar, en general, una major densitat normativa.
Tanmateix, no s'observen problemes de legalitat, tot i que, a més d'aquesta observació relativa a l'escassa normació, que caldrà concretar, també convé fer un seguit d'observacions que poden ajudar a una millora tècnica del Projecte:
El primer apartat estableix: 'És objecte primordial d'aquesta ordre [...]'.
En la mesura que l'existència del segon apartat ja posa en relleu que la regulació principal és l'esmentada en el primer apartat, aquesta Comissió proposa suprimir l'adjectiu 'primordial'.
D'altra banda, el segon apartat prescriu que l'Ordre conté, entre altres matèries, 'l'autorització dels centres d'ensinistrament'.
Aquesta darrera afirmació no és encertada, atès que en el Projecte no es regula cap tràmit d'autorització; tan sols es fa referència en l'apartat 2 de l'article 2 a quin és l'òrgan que s'encarrega de l'autorització.
Per tant, es proposa suprimir aquest incís i substituir-lo en el mateix apartat 2 de l'article 1 per: '[...] la designació de l'organisme competent per a aprovar l'acreditació dels gossos d'assistència i autoritzar els centres d'ensinistrament'.
S'hauria de fer el mateix en el quart paràgraf del preàmbul.
b) L'article 2 determina l'òrgan competent per a acreditar els gossos d'assistència i autoritzar els centres d'ensinistrament.
Es recomana substituir l'acrònim ICASS per 'Institut Català d'Assistència i Serveis Socials' per a fer més entenedora la norma a la ciutadania.
La resta d'articles, aleshores, ja podrien contenir només l'acrònim.
També caldrà tenir en compte les diferents maneres amb què es fa referència a aquest òrgan (art. 3, 4, 5, 6 i 7 i disposició addicional primera) per tal d'unificar-les a partir de l'article 2.
c) L'article 3 regula el Registre de centres d'ensinistrament i unitats de vinculació.
La disposició addicional segona de la Llei 19/2009 'com ja s'ha dit' determina que per reglament del departament competent s'ha d'establir la regulació d'aquest Registre.
Aquest és un bon exemple de la manca de densitat regulatòria a la qual s'ha fet esment, sobretot si es té en compte que existeix un mandat legal a aquest efecte.
S'ha d'evitar, també, la dispersió normativa.
Cal, doncs, procedir a regular aquest Registre, i indicar, almenys, quines són les dades que s'han d'inscriure, els efectes de la inscripció, o si al Registre s'aparellarà un fitxer de dades de caràcter personal (com sembla deduir-se de l'article 9 del Projecte).
d) L'article 4 es refereix a l'informe de seguiment i s'estableix que aquest informe ha de contenir la informació acreditativa del compliment de les condicions sanitàries que estableix l'article 6.
Clarament, es tracta de l'article 6 de la Llei 19/2009 i així convindria especificar-ho.
e) L'article 6 es refereix al distintiu d'identificació, que consisteix en dos elements: una capa i una placa.
L'article 6.2 estableix que l'ICASS ha de lliurar a l'usuari o usuària la placa identificativa i que el centre es farà càrrec d'expedir i lliurar la capa.
A més, però, el centre també ha de lliurar un element que no s'ha dit abans que formés part del distintiu d'identificació: l'element identificatiu de la corretja.
Si aquest darrer és un nou element distintiu, caldrà esmentar-lo en el primer apartat 'com així sembla desprendre's de l'annex 2 (A.2)' i dir en quins casos s'exigeix.
En cas contrari, caldrà suprimir-ne la referència.
f) L'article 7, relatiu a la suspensió i pèrdua de la condició de gos d'assistència, preveu en l'apartat 2 que l'ICASS pot retirar el carnet i el distintiu del gos, així com la inscripció registral, d'una manera temporal o definitiva segons el cas.
Tanmateix, la retirada de carnet i distintiu, ni en el cas de la suspensió ni en el de la pèrdua de la condició de gos d'assistència, no és una possibilitat, sinó una conseqüència automàtica un cop pres l'acord corresponent (art. 8.5 i 10.1 de la Llei 19/2009).
Per tant, cal substituir l'expressió 'pot' per una redacció del precepte que no contravingui la immediata executivitat dels acords (art. 10.2 de la Llei 19/2009) de suspensió i pèrdua de la condició de gos d'assistència.
g) L'article 9 es refereix al tractament de dades.
D'una banda, convindria introduir la citació sencera de la Llei orgànica 15/1999, de 13 de desembre, de protecció de dades de caràcter personal.
D'una altra, no s'entén la referència a un fitxer de dades, per ara inexistent, ja que l'Ordre no el crea formalment; qüestió sobre la qual caldria reflexionar i determinar si no és necessària de ser incorporada en un nou annex.
h) La disposició addicional 1 faculta 'la persona titular de l'ICASS' perquè adopti les mesures necessàries per a aplicar aquesta disposició.
Tècnicament, no existeix una 'persona titular de l'ICASS', sinó un director o directora general de l'ICASS, i així convindria indicar-ho.
i) Pel que fa a la disposició addicional 2, hauria de substituir-se l'acrònim 'DOGC' per 'Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya'.
Un cop considerades les observacions formulades en el Dictamen, la consellera pot aprovar el Projecte d'ordre de desplegament parcial de la Llei 19/2009, de 26 de novembre, de l'accés a l'entorn de les persones acompanyades de gossos d'assistència.