Licia Cianetti és professora de Política al Royal Holloway de la Universitat de Londres.
També és investigadora postdoctoral del Centre d'Estudis Socials de la Universitat de Coïmbra (Portugal), on porta a terme una recerca sobre les polítiques orientades a les minories urbanes (finançada per la Fundació Portuguesa per a la Ciència i la Tecnologia, beca núm. SFRH/BPD/120310/2016).
La seva recerca se centra en la política per a les minories i la qualitat de la democràcia en les societats diverses ètnicament.
Per aix ò, els governs municipals es veuen obligats a prendre decisions sobre la gesti ó quotidiana de la diversitat, que sovint contradiuen els programes estatals o fins i tot els desafien obertament.
En conseq üè ncia, les ciutats no s ' han de considerar un simple nivell inferior de govern: s ó n actors centrals en la governan ç a multinivell de la diversitat i en la negociaci ó de les relacions inter è tniques.
En aquest article, es repassen exemples de pol í tiques de la diversitat a les ciutats i s ' analitzen algunes de les contradiccions del multiculturalisme urb à.
Aix í, s ' argumenta la necessitat de prestar m é s atenci ó a les ciutats en l ' estudi de les societats diverses è tnicament.
Gran part dels estudis sobre les minories se centren en els enfocaments i les solucions que dona l'Estat a les divisions etnoculturals.
També s'ha prestat molta atenció a les regions amb una alta concentració de poblacions minoritàries.
No obstant això, encara que l'estat nació continua sent, sens dubte, un escenari crucial per al desenvolupament d'acords (i conflictes) interètnics, la ciutat constitueix avui un «espai fonamental per generar, gestionar, negociar i disputar identitats culturals i polítiques» (Uitermark, Rossi i Van Houtum 2005: 622).
La concentració urbana de minories ètniques en molts països ha convertit la diversitat en l'atribut urbà per excel·lència.
En ciutats d'arreu del món, la diversitat ètnica i cultural es multiplica en combinacions cada vegada més complexes, a mesura que la diversitat migratòria interactua amb els patrons preexistents de diversitat ètnica, cultural i social (Vertovec 2015).
Això té conseqüències polítiques directes.
En primer lloc, la concentració i la proximitat imposen tota mena d'encontres interètnics, i promouen el desenvolupament de pràctiques quotidianes de coexistència urbana (Amin i Thrift 2002).
En segon lloc, les ciutats diverses han de respondre a les demandes de distribució de recursos i adaptació de diferents expressions culturals, de manera que les administracions municipals es veuen obligades constantment a prendre decisions sobre la gestió diària de la diversitat.
A més, la concentració urbana de minories també crea les condicions adequades perquè sorgeixin iniciatives i organitzacions de base entre les minories, i facilita que les minories marginades de la política estatal aconsegueixin representació (i de vegades posicions de poder) en les administracions municipals (Back i Solomos 1992: 346; Bird 2004: 182).
En conseqüència, les ciutats s'han convertit en un escenari central per a la negociació de les relacions interètniques i el desenvolupament de pràctiques d'inclusió i exclusió ètnica sobre el terreny.
Les ciutats diverses evoquen dues imatges diferents i, en molts sentits, oposades.
D'una banda, es poden veure com a laboratoris d'una nova societat postnacional.
Atès que la vida urbana obliga persones diferents a conviure i compartir espais (transport públic, voreres, botigues, barris, etc.), la ciutat se sol considerar «el lloc més prometedor per a la negociació d'identitats ètniques» (Uitermark, Rossi i Van Houtum 2005: 623).
En efecte, tot i que el marc general de les relacions ètniques té lloc en l'àmbit estatal, gran part de la «negociació de la diferència» es produeix a escala local (gairebé sempre urbana) per mitjà d'encontres quotidians i «banals» (Amin 2002).
L'expectativa que les ciutats funcionin com a laboratoris de noves formes de coexistència interètnica es basa més o menys vagament en la «hipòtesi del contacte» de les relacions intergrupals.
Desenvolupada originalment per Allport (1954), aquesta hipòtesi sosté que, en les condicions adequades, el contacte entre grups ètnics redueix els perjudicis i fomenta l'entesa interètnica.
1 Aquesta expectativa també s'inscriu en els Principis bàsics comuns per a la integració dels immigrants de la Unió Europea, que estableix que «[la integració] és un procés bidireccional que té lloc principalment a escala local» i que «la interacció freqüent entre immigrants i ciutadans dels estats membres és un mecanisme fonamental per a la integració» (Principi bàsic núm. 7 del Marc comú per a la integració, COM [2005] 389 final).
2 Segons aquest punt de vista, s'espera que les administracions municipals dictin noves polítiques per facilitar encontres positius i fomentar la vida interètnica pacífica.
D'altra banda, les ciutats també s'associen a la segregació ètnica i racial, en forma de banlieue o de gueto, i a les tensions i a la inseguretat etnorracial que evoquen.
Segons aquesta visió menys optimista de la diversitat a les ciutats, les desigualtats i les divisions existents a la societat s'encarnen (i s'amplifiquen potencialment) en els entorns urbans (per exemple, Wacquant 1996).
L'accés desigual als drets econòmics, socials i polítics té un gran impacte en la manera com els diferents grups experimenten la ciutat i en el tipus d'encontres interètnics que és més probable que es produeixin (Smith 1989).
Aquest aspecte té a veure amb la generalització dels discursos sobre la por a la ciutat, que circulen des que existeixen les ciutats (Body-Gendrot i Martiniello 2000: 2) i que recentment han adquirit més importància amb els comentaris del president Trump sobre les presumptes zones prohibides ( no-go zones) a les ciutats europees.
Per tant, en comptes de ser (només) espais d'encontres positius, les ciutats també són territoris potencials de divisió i conflicte.
[1] En relació amb estudis recents que confirmen i precisen la hipòtesi del contacte d'Allport, vegeu per exemple Bohman (2013) i Van deer Waal et al.
Per les raons exposades anteriorment, els governs municipals es troben al centre de la política de la diversitat.
El seu paper no es pot reduir a la simple implantació de polítiques estatals.
Més aviat són actors essencials (i relativament autònoms) en la governança multinivell de la integració interètnica (Gebhardt 2014).
Atès que les administracions municipals s'han d'ocupar de la gestió quotidiana (i sovint rutinària) de la diversitat, tendeixen a adoptar un enfocament més pragmàtic que el govern estatal, en què sovint prevalen els debats de gran càrrega simbòlica sobre la identitat i la cultura (Jørgensen 2012).
A més, les administracions municipals ofereixen una plataforma alternativa (i sovint més accessible) perquè els representants de les minories obtinguin beneficis polítics.
L'ascens dels representants de les minories a posicions de poder a les ciutats té una càrrega simbòlica i de visibilitat evident.
Segons els estudis que s'han dut a terme als Estats Units i —més marginalment— a Europa, també podria tenir efectes concrets en les polítiques adreçades a les minories i, per tant, en el seu benestar i la seva integració social (Mladenka 1989; Browning Marshall i Tabb 1990; Back i Solomos 1992; Garbaye 2005).
Per descomptat, cada ciutat ha tractat la diversitat seguint diferents enfocaments (proactius o receptius, innovadors o dirigits per l'Estat), i algunes han estat obertament hostils als seus residents no majoritaris (Varsanyi 2008; Ambrosini 2013).
Tanmateix, hi continua havent grans expectatives que les ciutats puguin tenir la solució als problemes i les incerteses de com viure (i prosperar) en la diversitat.
Això es posa de manifest, per exemple, en l'aparició d'una sèrie de xarxes transnacionals de ciutats multiculturals, l'objecte de les quals és compartir bones pràctiques en l'elaboració de polítiques de la diversitat a les ciutats.
La UE, la UNESCO i el Consell d'Europa donen suport a aquestes xarxes, formades per centenars de ciutats d'arreu del món.
Així, doncs, estan justificades aquestes expectatives?
Alguns exemples poden il·lustrar el que poden fer les ciutats proactives per elaborar les seves polítiques interètniques, més enllà, i de vegades en contra, dels plantejaments estatals.
En primer lloc, poden recopilar dades exhaustives (que sovint no existeixen a escala estatal) com a punt de partida per entendre les necessitats de les comunitats diverses, crear consciència sobre els efectes potencials de les polítiques sobre determinats grups i informar sobre la formulació de polítiques.
És el cas, per exemple, del projecte «Diversitat de la policia» de Thunder Bay (Canadà).
La conscienciació sobre les barreres a les quals s'enfronten les minories per accedir als serveis locals pot portar les ciutats a adaptar la manera de promoure i prestar aquests serveis.
Els esforços d'algunes ciutats sueques, britàniques i holandeses per incorporar la no discriminació i la inclusió en la prestació de serveis n'és un exemple (Gebhardt 2014).
Atès que les administracions municipals solen ser el principal ocupador local, també poden desenvolupar estratègies per contractar personal divers a la seva plantilla.
L'urbanisme i l'habitatge també es poden gestionar de manera més o menys sensible a les necessitats interètniques (pel que fa a una tipologia dels models que segueixen diferents ciutats en aquest aspecte, vegeu Wood [2009]).
Si bé les polítiques de les ciutats per a les minories poden ser fragmentàries i reactives, algunes autoritats municipals han desenvolupat cartes programàtiques per anunciar els seus principis rectors sobre la diversitat i la integració intercultural, com l'Edicte de nova tolerància de Potsdam i la Declaració sobre la diversitat cultural de Montreal, tots dos redactats mitjançant àmplies consultes amb els residents locals.
Algunes ciutats també han creat organismes, departaments o càrrecs especialment adreçats a la diversitat, als quals se'ls encomana la coordinació dels esforços municipals en matèria de no discriminació i inclusió de les minories.
Un exemple és l'Agència pels Drets Civils i la No Discriminació de Barcelona, que també presta serveis per ajudar els residents no ciutadans a recórrer el complex camí per accedir a drets i recursos estatals.
A més, es pot disposar de finançament municipal per donar suport a les organitzacions de les minories i oferir serveis específics als seus membres, com ara formació en la llengua de l'Estat o educació per a adults dirigida a grups marginats des del punt de vista social i econòmic.
Finalment, les ciutats poden compensar la subrepresentació política de les minories promovent-ne la participació en la política municipal mitjançant consultes ad hoc, la inclusió de les organitzacions de les minories en alguns aspectes de la presa de decisions o la creació de consells consultius institucionalitzats (com a Amsterdam des de 1985 fins a principis de la dècada de 2000, o en algunes ciutats italianes mitjançant la Consulta dei Migranti).
Aquests consells poden ser simbòlics, però també poden proporcionar una via alternativa perquè les veus excloses tinguin una influència en la política local.
En resum, les ciutats no poden alterar la concessió formal de ciutadania als seus residents no ciutadans (una prerrogativa de l'Estat), i els drets formals dels ciutadans que pertanyen a una minoria també es determinen en l'àmbit estatal.
Ara bé, en proporcionar accés als serveis i a les vies de participació política als seus residents no majoritaris i crear espais per al desenvolupament de les identitats postnacionals que viuen al municipi, les ciutats poden redissenyar de facto la pràctica de la ciutadania de baix a dalt (Gebhardt 2016).
[3] La informació sobre el procés d'integració de les ciutats europees es pot consultar aquí: http://www.integratingcities.eu/.
Pel que fa a la Coalició Internacional de Ciutats Inclusives i Sostenibles de la UNESCO i les seves organitzacions regionals, vegeu http://www.unesco.org/new/en/social-and-human-sciences/themes/ fi ght-against-discrimination / coalition-of-cities/.
Quant al Programa de ciutats interculturals del Consell d'Europa, vegeu http://www.coe.int/en/web/interculturalcities/home.
Després que diversos líders europeus anunciessin el fracàs del multiculturalisme i, més recentment, hagin ressorgit els discursos nacionalistes i nativistes en la política de moltes democràcies, el paper de les ciutats en la governança multinivell de la diversitat ètnica ha adquirit més importància.
En alguns casos, els governs locals han estat la primera línia d'aplicació de polítiques restrictives i excloents (Ambrosini 2013).
Amb més freqüència, en fer-se càrrec de la governança quotidiana de la diversitat, les ciutats han estat pragmàtiques i han aplicat de facto versions locals de les polítiques multiculturals sota diferents noms (Ambrosini i Boccagni 2015).
És més, algunes ciutats han respost a les pressions d'exclusió de l'Estat amb franca resistència.
El moviment de Ciutats Santuari dels Estats Units contra les polítiques federals restrictives en matèria d'immigració i la resistència de la ciutat de Munic contra la directiva del Govern alemany perquè els proveïdors de serveis sanitaris denunciessin els immigrants il·legals (Gebhardt 2016: 851) en són bons exemples.
Per tant, també sota la doble pressió del nacionalisme creixent i la reducció dels pressupostos, les ciutats han demostrat el seu potencial per fer-se un espai autònom com a bastions potencials de la diversitat.
No obstant això, el potencial inclusiu de les ciutats no està exempt de contradiccions.
Les ciutats solen presentar desigualtats més extremes que el conjunt del seu país (Nacions Unides 2015), i les minories (amb ciutadania o sense) es troben persistentment entre els grups més desfavorits des del punt de vista socioeconòmic (FRA 2012).
Com a conseqüència, moltes ciutats europees han experimentat un augment de la segregació residencial per motius socioeconòmics i ètnics (Tammaru et al.
Això ha suscitat la crítica que les ciutats, encara que es venguin orgullosament elles mateixes com a espais diversos, en realitat no poden o no volen abordar les desigualtats subjacents i persistents que dificulten la inclusió social i política de les minories (Bridge i Watson 2002; MacLeavy 2008).
En conclusió, qualsevol estudi sobre política ètnica i diversitat ha de tenir en compte la seva naturalesa multinivell.
No es pot ignorar el potencial de les ciutats per desenvolupar alternatives a les tendències nativistes dels estats nació, ni tampoc les contradiccions inherents a les polítiques i les pràctiques de diversitat urbana.
Encara més quan la vida a la ciutat és avui la regla general per a la major part de la humanitat.
El 2014, les Nacions Unides van calcular que el 54% de la població mundial viu en zones urbanes, proporció que s'espera que augmentarà en les pròximes dècades.
5 En estar atrapades entre la normativitat dels marcs dels estats nació i la realitat d'enfrontar-se a una diversitat quotidiana i «banal», les respostes de les ciutats seran fonamentals per determinar el futur d'unes societats cada vegada més diverses.
[4] Resulta interessant que els discursos populistes de dretes s'hi oposenen confrontant la «veritable» essència (rural) del país a la ciutat liberal, multicultural i «allunyada de la realitat».
[5] L'informe de les Nacions Unides sobre la urbanització va arribar a la conclusió que no solament creixen el nombre i la mida de les megalòpolis, sinó que també les ciutats petites i mitjanes augmenten gradualment de mida: https://esa.un.org/Unpd/Wup/Publications/.
Citació proposada: Cianetti, L. 2017.