I. El conseller de Governació sol·licita el dictamen d'aquesta Comissió Jurídica Assessora en relació amb el Projecte de decret pel qual s'aprova el Reglament de règim disciplinari del cos de la policia de la Generalitat-Mossos d'Esquadra.
Correspon efectivament a aquesta Comissió dictaminar preceptivament aquest Projecte d'acord amb l'article 3.1.b) del Decret legislatiu 1/1991 de 25 de març per tal de tractar-se d'una disposició de caràcter general que es dicta en execució de la Llei 10/1994 d'11 de juliol que regula (capítol IV del títol tercer) el règim disciplinari de la policia de la Generalitat (que conserva la denominació històrica del Cos de Mossos d'Esquadra) i faculta (disposició final) el Govern de la Generalitat i si escau la persona titular del Departament de Governació per a fer el desplegament reglamentari d'aquesta Llei.
Com diu l'exposició de motius de la Llei 10/1994 "aquesta Llei pel que fa al règim funcional tan sols pretén regular allò que per l'especificitat del cos de policia a qui va dirigit ha de diferenciar-se del règim general dels funcionaris de la Generalitat el qual s'aplica supletòriament en la resta d'aspectes no regulats per aquesta Llei".
Per tant l'estatut de la funció pública de la Generalitat complementa amb caràcter supletori el marc normatiu en què el Projecte de Reglament s'insereix.
El Projecte de reglament ha seguit el procediment d'elaboració de disposicions de caràcter general regulat en la Llei 13/1989 de 14 de desembre d'organització procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya (arts. 61 a 66).
L'elaboració ha estat iniciada (art. 63.1) per la Direcció General de Seguretat Ciutadana que és el corresponent centre directiu conjuntament amb l'Assessoria Jurídica del Departament de Governació.
La proposta de disposició ve acompanyada d'una memòria (sense data i sense signatura) que expressa el marc normatiu justifica l'oportunitat i l'adequació de la norma reglamentària als fins que es persegueixen i analitza l'estructura del Projecte.
Dins la mateixa memòria s'inclou un apartat referent a les disposicions afectades assenyalant que fins l'aprovació de la Llei 10/1994 d'11 de juliol i davant l'absència d'una regulació específica en matèria disciplinària era d'aplicació als membres del Cos de Mossos d'Esquadra la Llei de la funció pública de l'Administració de la Generalitat i el seu reglament disciplinari situació alterada per l'aprovació de la Llei 10/1994 que segons la seva disposició derogatòria va derogar "totes les disposicions legals reglamentàries en allò que s'oposin a aquesta Llei o la contradiguin".
El Projecte de reglament ha estat sotmès a informe de les organitzacions sindicals inscrites al Registre especial d'organitzacions sindicals de policia de la Generalitat (art. 64 de la Llei 13/1989).
Dins el termini concedit a aquest efecte les organitzacions Unió de Policies de Catalunya (UPC) Sindicat Autònom de Policia (SAP) Sindicat Unitari de Mossos d'Esquadra (SUME) i Associació Professional de la Policia Autonòmica de Catalunya (APAC) han presentat sengles escrits d'al·legacions.
Les observacions formulades han estat analitzades en una nota de data 21 d'abril de 1995 (lamentablement sense signatura).
Algunes de les esmenes i suggeriments de les organitzacions sindicals han estat introduïts en el Projecte definitiu del Reglament.
A la memòria s'adjunta un estudi econòmic en termes de cost-benefici.
La proposta ha estat sotmesa a l'informe dels serveis jurídics del Departament de Governació previst a l'article 65.1 de la Llei 13/1989.
Per tant formalment s'ha observat la tramitació prevista legalment.
La Llei 10/1994 ha creat en el seu article 52 el Consell de Policia que és l'òrgan de representació paritària de la Generalitat i dels membres del Cos de Mossos d'Esquadra.
És funció del Consell de Policia l'emissió d'informe previ i preceptiu sobre els projectes de disposicions de caràcter general relatius a les matèries a què es refereix –diu el text legal– aquest article (art. 53.e de la Llei 19/1994).
L'informe del Consell de Policia no obra en l'expedient remès a consulta d'aquesta Comissió Jurídica Assessora.
L'omissió obeeix a la circumstància que malgrat haver-se aprovat pel Decret 104/1995 de 24 de març les normes reguladores de les eleccions dels representants del Cos de Mossos d'Esquadra el Consell de la Policia no ha estat encara constituït.
D'altra banda l'informe del Consell de Policia es pot estimar substituït en aquest cas per l'àmplia audiència atorgada a les organitzacions sindicals cridades a l'elecció dels membres del cos al Consell de la Policia.
No obstant això caldria constituir sense demora el Consell de la Policia i evitar d'ara endavant l'omissió d'informes que són preceptius malgrat que no siguin vinculants.
A diferència del document provisional de 15 de febrer de 1995 tramès a consulta de les organitzacions sindicals la nova versió del Projecte ve encapçalada pel Decret pel qual s'aprova el Reglament que consta d'un breu preàmbul un article únic (que aprova "el text del qual es diu s'adjunta en l'annex..."–hauria estat millor aplicar aquesta altra fórmula: "que s'insereix a continuació"–) i una disposició final segons la qual "el present Decret entrarà en vigor l'endemà de la seva publicació en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya ".
En relació amb la disposició final aquesta Comissió Jurídica Assessora ratifica el seu criteri reiteradament manifestat que és desitjable que tal com disposa l'article 2.1 del Codi civil les normes entren en vigor als vint dies de la seva completa publicació en el DOGC per facilitar el coneixement general del seu contingut.
En aquest cas no existeix una raó específica que fonamenti l'excepció.
El decret haurà d'expressar que es formula d'acord amb el dictamen emès si s'accepten i es tenen en compte les observacions de caràcter essencial formulades en el fonament jurídic VI.B (art. 5.3 del Decret legislatiu 1/1991 i art. 18 del Reglament de 17 de juny de 1991).
V. En relació amb el contingut del Projecte de reglament les normes de la Llei 10/1994 d'11 de juliol constitueixen un nucli de disposicions intangibles per reglament que en cap cas pot contradir-les però que tampoc no es pot limitar a reproduir-les sinó que les ha de prendre com a directriu interna predeterminadora d'un contingut consistent en noves normes de desenvolupament sobre supòsits de fet no regulats en la Llei que responguin als mateixos criteris i principis.
En matèria disciplinària –que és una part de la potestat sancionadora de l'Administració malgrat que per referir-se a una relació especial de subjecció es desenvolupa en garantia del compliment dels deures i obligacions del funcionari– és especialment exigible la cobertura legal de la regulació substancial (definició d'infraccions i de sancions) segons l'article 25.1 de la Constitució però les disposicions reglamentàries de desenvolupament poden afegir especificacions o graduacions al quadre de les infraccions o de les sancions establertes legalment que contribueixin a una més correcta identificació de les corresponents conductes o a una més precisa determinació de les sancions (art. 129.3 de la Llei 30/1992 de 26 de novembre).
La Llei 10/1994 regula el procediment disciplinari (art. 7 a 78) però com aquesta regulació es contreu als principis el Projecte de reglament pot normar el procediment perquè l'exercici de la potestat sancionadora requereix procediment legal o reglamentàriament establert (art. 134.1 de la Llei 30/1992) i aquesta normativa de desplegament està prevista amb caràcter general en l'article 61 de la Llei 13/1989 de 14 de desembre i més específicament en la ja esmentada disposició final de la Llei 10/1994.
Es formulen a la forma i al contingut del Projecte de reglament les observacions següents:
A) És encertada l'estructura adoptada consistent en: un títol I sobre règim disciplinari; un títol II que regula el procediment disciplinari; una disposició addicional i una disposició transitòria.
Els títols que contenen cinquanta-dos articles estan dividits en capítols i alguns d'aquests en seccions.
S'ha de destacar que el Projecte de reglament tal com aquesta Comissió Jurídica Assessora va suggerir en comunicació de 27 d'abril de 1994 assenyala la norma d'on procedeix cada precepte la qual cosa ha facilitat l'emissió d'aquest dictamen i marca una pauta que seria desitjable no ometre en cap projecte de disposició de caràcter general.
B) Són observacions de caràcter essencial les que afecten els següents preceptes del Projecte de Reglament:
L'article 71 de la Llei 10/1994 regula la responsabilitat per inducció i encobriment però no la derivada del fet que els superiors toleren conductes constitutives de faltes disciplinàries (apartat 9.2 del Reglament).
La responsabilitat per tolerància solament podrà aparèixer quan sigui subsumible en la figura de l'encobriment.
L'expressió "determinar la sanció adequada" no és confusible amb la de "graduació de la sanció".
Aquesta segona és únicament l'emprada en els articles 73 de la Llei 10/1994 i 131.3 de la Llei 30/1992.
Caldria corregir aquesta errada.
D'altra banda la reincidència està definida així a l'article 131.3.c) de la Llei 30/1992: "comissió en el termini d'un any d'una infracció de la mateixa naturalesa quan així hagués estat declarat per resolució ferma".
Aquesta definició i no la continguda a l'apartat d) d'aquest article 14 del Reglament és l'admissible perquè no és vàlida la incorporació de preceptes de l'ordenament penal quan existeixin els propis de l'administratiu quan en l'administratiu existeixin principis o criteris d'especial aplicació.
C) Altres observacions són les següents:
L'incís final "d'acord amb l'establert a la Llei 10/1994 d'11 de juliol de la policia de la Generalitat-Mossos d'Esquadra" és innecessari.
Seria preferible limitar-se a reproduir els respectius preceptes legals sense afegir la remissió a l'article 14 en matèria de reincidència.
La rúbrica o títol "situació de les persones responsables" no indica amb exactitud el contingut o matèria als que es refereix el precepte.
Ha de tenir-se en compte en relació amb el Reglament disciplinari de la funció pública de la Generalitat en el que s'inspiren aquests preceptes que existeix ara un projecte de modificació d'aquest Reglament motivat per la reforma introduïda per la Llei 9/1991 de 29 de juny que ja ha dictaminat aquesta Comissió Jurídica Assessora.
L'incís "o des que es trenqui el seu compliment si aquest hagués començat" no figura en l'article 78.4 de la Llei 10/1994 però sí en l'article 17.1 del Reglament del règim disciplinari del cos nacional de policia (Reial decret 884/1989 de 14 de juliol) i es pot acceptar tractant-se d'aquesta classe de sancions per les peculiaritats pròpies del dret disciplinari.
Article 19 L'article 78 de la Llei 10/1994 estableix que la responsabilitat disciplinària s'extingeix entre d'altres causes per indult i per amnistia.
Donada l'excepcionalitat d'aquestes causes resulta aconsellable que la norma reglamentària es limiti a dir que "l'amplitud i els efectes dels indultes i amnisties es regularan per les disposicions que els concedeixin".
La frase "no obstant això" de l'apartat 2 sobra.
Cal recordar que l'article 74.2 de la Llei 10/1994 estableix el següent: "La incoació d'expedient disciplinari i el nomenament de l'instructor i si escau del secretari correspon a l'autoritat del Departament de Governació que sigui determinada".
Aquesta determinació podria ésser establerta en aquest Reglament.
El dret d'assistència de lletrat ha de ser permès certament en forma i grau estimables en proporció a la falta a la sanció i al procediment (STC 74/1985 de 18 de juny i 12/1987 de 21 de gener) però com el propi Tribunal Constitucional ha declarat (STC 192/1987 de 2 de desembre) no exigeix la presència personal del lletrat en tots els tràmits.
Un cop tingudes en compte les observacions formulades amb caràcter essencial en el fonament jurídic VI.B d'aquest dictamen (que afecten els articles 9 i 14 del Projecte) i considerades les altres es pot elevar al Govern per a la seva aprovació el Projecte de reglament de règim disciplinari del Cos de la Policia de la Generalitat-Mossos d'Esquadra.