I. El Projecte de decret objecte d'aquest Dictamen, que modifica i deroga el Decret 28/1997, de 21 de gener, pel qual s'aprova el Reglament de màquines recreatives i d'atzar, desplega la Llei 15/1984, de 20 de març, del joc, i, més concretament, l'article 5, que conté un mandat de desplegament reglamentari i determina el contingut mínim que han de tenir les reglamentacions especials dels jocs i les apostes autoritzades a Catalunya.
En compliment d'aquest mandat, el Projecte de decret aprova el Reglament esmentat, el qual regula, a més de l'objecte i l'àmbit d'aplicació, les característiques de les màquines recreatives i d'atzar; els requisits d'homologació; el registre de models; el règim d'instal·lació; les autoritzacions als locals on s'instal·len les màquines; el règim d'explotació en què s'inclou la regulació i el registre de les empreses relacionades amb la fabricació, la distribució, la importació i l'exportació de les màquines i les autoritzacions; les condicions de l'explotació, i en una disposició addicional es fa una remissió in toto a la Llei 1/1991, de 27 de febrer, en relació amb la regulació del règim sancionador.
Ateses les característiques de la disposició projectada, aquest Dictamen és preceptiu d'acord amb l'article 3.1.b) del Decret legislatiu 1/1991, de 25 de març, pel qual s'aprova la refosa de les lleis 3/1985, de 15 de març, i 21/1990, de 28 de desembre, de la Comissió Jurídica Assessora.
La matèria competencial objecte del decret projectat és la de jocs.
En aquesta matèria, la Generalitat té competència exclusiva en virtut d'allò que estableix l'article 9.32 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya.
La Generalitat gaudeix, doncs, d'un títol habilitant suficient per dictar aquest decret.
D'altra banda, com ja s'ha indicat, si bé inicialment aquest era un àmbit atribuït al Departament de Governació, cal tenir en compte que el Decret 296/2003, de 20 de desembre, de creació, denominació i determinació de l'àmbit de competències dels departaments de l'Administració de la Generalitat de Catalunya, en l'article 1.3, ha creat el d'Interior i, en l'article 3.6 li ha atribuït, entre d'altres competències, precisament la del joc.
El Govern està habilitat legalment per desplegar la Llei 15/1984.
És cert que el mandat contingut en l'article 5 d'aquest text legal, al qual ja s'ha fet referència, es dirigeix, únicament, al Departament de Governació, però no és menys cert que, en el nostre ordenament, el Govern és el titular originari de la potestat reglamentària, d'acord amb allò que estableixen els articles 65 de la Llei 3/1982, de 23 de març, del Parlament, del President i del Consell Executiu, i 61 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat.
Així s'entengué en aprovar per decret del Govern les reglamentacions dels jocs, la modificació i la derogació de les quals es proposa ara a través d'aquest Projecte, que, d'altra banda, per tal de poder desplegar els efectes derogatoris previstos, ha de tenir el mateix rang que el del Decret 28/1997, i, en conseqüència, ha d'emanar del mateix Govern.
En el procediment d'elaboració del Projecte de decret s'han respectat les exigències contingudes en els articles 63 i següents de la Llei 13/1989, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya, però, cal fer, les observacions següents.
La tramitació la inicià i impulsà la Direcció General del Joc i d'Espectacles del Departament d'Interior de la Generalitat, que és el centre directiu a l'efecte de l'article 63 de la Llei 13/1989.
L'avantprojecte, sense exposició de motius, tenia annexada una memòria justificativa breu, de 30 de juny de 2004, en què s'esmentaven les principals modificacions introduïdes pel Projecte de decret, el marc normatiu en què s'inseria, la justificació i l'adequació a les finalitats perseguides, així com les disposicions que resultaven afectades.
L'estudi econòmic en termes de cost-benefici no s'incorporà a l'expedient fins al 18 de novembre de 2004, és a dir, un cop finalitzat el tràmit d'audiència i informació pública.
Com ha reiterat aquesta Comissió Jurídica Assessora, tots els documents que l'article 63 de la Llei 13/1989 obliga a incorporar a la memòria que s'ha d'adjuntar a la proposta de disposició, s'han d'incorporar a l'expedient amb anterioritat als tràmits d'audiència i informació referits, ja que són elements fonamentals per tal que tots els que participin en aquests tràmits puguin disposar de tots els elements per poder-s'hi pronunciar amb ple coneixement de causa.
El que s'acaba de dir també és aplicable a l'exposició de motius del decret que, com ja s'ha apuntat, no formava part del text del Projecte de decret que se sotmeté a informació pública.
Certament, l'article 63 de la Llei 13/1989 no exigeix expressament aquesta incorporació, però és clar que l'exposició de motius pot aportar elements de relleu per formar l'opinió dels qui participen en el procés d'elaboració de la disposició general.
Així doncs, el Projecte de decret se sotmeté a un tràmit d'informació pública per edicte de 30 de juny de 2004.
S'hi presentaren 167 escrits d'al·legacions, dels quals 153 feien referència, únicament, a l'augment de les quantitats de les fiances de les empreses operadores de màquines de tipus B. Aquestes al·legacions foren ateses, i es modificà el text del Projecte de decret.
En l'expedient consta un informe ampli del Servei de Gestió i Autoritzacions de la Direcció General de Jocs i d'Espectacles en què s'analitzen les al·legacions i s'argumenta la conveniència o no de la incorporació al text definitiu del decret.
El Projecte se sotmeté també a l'informe preceptiu sobre l'impacte de gènere de l'Institut Català de la Dona i a una consulta a la Comissió Europea en compliment de la Directiva 98/34/CE, del Parlament Europeu i del Consell, que portà a incloure una referència a Turquia en la disposició addicional relativa al reconeixement mutu de màquines comercialitzades legalment.
Finalment, d'acord amb allò que prescriu l'article 65 de la Llei 13/1989, el Projecte s'ha sotmès a l'informe de l'Assessoria Jurídica del Departament autor del Projecte.
En canvi, no es consultà a cap altre departament de la Generalitat, ni als ens locals o organismes representatius, malgrat que les qüestions que són objecte d'aquesta regulació poden afectar indirectament àmbits materials de les seves competències.
Tanmateix, l'abast innovador reduït d'aquest decret, al qual seguidament es fa referència, redueixen la transcendència d'aquesta mancança.
V. Pel que fa al contingut del decret projectat, d'entrada cal afirmar que cap dels preceptes no contradiuen les previsions contingudes en les disposicions generals de rang superior, incloses, naturalment, les de les lleis 15/1984, de 20 de març, del joc, i 1/1991, de 27 de febrer, reguladora del règim sancionador en matèria de joc.
Igualment, cal destacar que, des de la perspectiva formal, el nou Reglament millora substancialment la redacció i la sistemàtica del Reglament vigent a l'actualitat.
De fet, llevat de les observacions concretes que es faran immediatament, es pot afirmar que el text del Projecte, malgrat el caràcter obligadament detallista i extens, no presenta cap problema de redacció ni de sistemàtica.
Encara cal fer una altra precisió prèvia: el Projecte de decret sobre el qual es dictamina introdueix molt poques modificacions substantives respecte del Decret 28/1997, de 21 de gener, pel qual s'aprova el Reglament de màquines recreatives i d'atzar.
De fet, com destaca l'informe de l'Assessoria Jurídica del Departament, la major part de les modificacions introduïdes en el Projecte es limiten a millorar la sistemàtica d'alguns capítols, en reordenar-ne alguns continguts; a introduir adaptacions de tipus tècnic; a actualitzar algunes xifres i quantitats, i a precisar la redacció d'algun precepte.
En aquestes circumstàncies, l'opció de redactar un nou text complet del Reglament i la consegüent derogació del Decret 28/1997, en lloc d'introduir modificacions en el text vigent, respon a raons de seguretat jurídica i de claredat, que, d'altra banda, resulten perfectament justificables.
Tanmateix, el fet de constatar que el decret projectat reprodueix en gran mesura el Decret objecte de derogació, té una transcendència respecte del contingut d'aquest Dictamen, ja que sobre el Decret 28/1997, aquesta Comissió Jurídica Assessora ja emeté el Dictamen 238/96 i les observacions que s'hi formularen s'incorporaren al mateix Decret.
Això significa que, en no haver-se produït cap modificació normativa, ni cap circumstància fàctica que obligui a modificar allò que s'hi declarà, d'ençà que s'emeté el Dictamen 238/96, aprovat en la Permanent de 25 de juliol de 1996, en aquest Dictamen cal analitzar, des d'una perspectiva substantiva i formal, els preceptes que introdueixen novetats de fons respecte del Decret 28/1997, i, des d'una perspectiva formal i sistemàtica, els preceptes que introdueixen aquest tipus de modificacions.
Establertes aquestes premisses, cal observar que, amb caràcter general, els paràgrafs en què es divideixen els diversos articles no s'encapçalen, únicament, pel nombre correlatiu que els correspon, com sol ser tradicional en el nostre ordenament, sinó que davant de cadascun d'aquests nombres es reprodueix el nombre de l'article del qual formen part.
No hi ha cap motiu per apartar-se del que és la pràctica habitual, de manera que convé suprimir la reiteració del nombre de l'article davant de cadascun dels paràgrafs.
El títol preliminar porta una rúbrica que no correspon al contingut, ja que, malgrat que pretén regular "l'objecte i àmbit d'aplicació" del Reglament, incorpora, en el segon paràgraf de l'article 1, l'obligació genèrica d'obtenir les autoritzacions previstes en el Reglament per poder exercir les activitats que s'hi regulen.
Aquesta prescripció no defineix l'objecte i l'àmbit d'aplicació del Reglament, sinó que conté una disposició general que es pot situar en un nou article 3, i modificar la rúbrica del títol preliminar.
Respecte de l'article 1, es pot buscar una redacció que eviti la reiteració, fins a quatre vegades, del terme "regulació".
Els articles 3 al 13, que defineixen i regulen els tipus de màquines i els requisits d'homologació, tenen un caràcter essencialment tècnic i no plantegen cap problema, ni de fons ni de forma, que calgui destacar.
L'article 14 regula el registre de models de màquines recreatives i d'atzar, i condiciona les autoritzacions necessàries per fabricar, comercialitzar o distribuir, instal·lar o explotar les màquines a l'homologació i la inscripció prèvies del model corresponent en el registre de models.
Aquest precepte modifica els articles 17 i 20 del Decret 28/1997, en aspectes de redacció i sistemàtica que, efectivament, suposen una millora des d'aquesta doble perspectiva.
Pel que fa a les modificacions de contingut es limiten a fer una remissió al Decret 240/2004, de 30 de març, d'aprovació del catàleg de jocs, elimina la necessitat de realitzar assaigs previs a l'autorització provisional i preveu que aquest tipus d'autorització pot tenir una durada de quatre mesos en lloc dels tres actuals.
Els permisos màxims d'explotació provisionals passen també de deu a trenta.
La resta d'articles d'aquest capítol (del 15 al 19) introdueixen modificacions que adapten la redacció a un llenguatge no sexista i en milloren la sistemàtica.
Pel que fa al contingut, se suprimeix l'exigència d'incorporar alguns dels documents que fins ara eren necessaris per sol·licitar l'homologació i la inscripció de models.
Aquestes supressions no impliquen cap rebaixa de garanties, ja que afecten qüestions perfectament prescindibles perquè són supèrflues.
En canvi, s'acota amb més precisió l'abast de la causa de cancel·lació relativa a "greus raons d'interès públic, en defensa de la formació de la infància i la joventut", i s'estableix una remissió dinàmica a allò que en cada moment estableixi la legislació vigent en aquesta matèria.
També se suprimeix la pèrdua automàtica de la garantia en els supòsits de cancel·lació com a conseqüència de l'existència de falsedats, irregularitats o inexactituds essencials en la sol·licitud i en la documentació aportada.
En el capítol III, relatiu a la identificació de les màquines, es regulen les marques de fàbrica i el permís d'explotació.
En algunes al·legacions presentades en el tràmit d'informació pública es plantejava la conveniència de fer constar en les màquines que la utilització pot induir a la ludopatia.
En l'informe sobre les al·legacions, el Servei de Gestió i Autoritzacions de la Direcció General del Joc i d'Espectacles afirma que es pot valorar la conveniència d'incorporar aquest advertiment en un rètol adherit a les màquines.
D'acord amb els principis establerts en l'exposició de motius de la Llei 15/1984, malgrat que el joc és una font important d'ingressos per a la hisenda autonòmica i una pràctica social habitual i arrelada, la Generalitat ha de tenir una cura especial a no fomentar-ne la pràctica i a prevenir els perjudicis que aquest pot provocar en la salut dels ciutadans.
Des d'aquesta perspectiva, la major flexibilitat que introdueix el Projecte de decret en alguns aspectes relatius a la instal·lació de màquines recreatives i d'atzar, malgrat que es manté en uns límits perfectament raonables, pot aconsellar que abans de l'aprovació definitiva es valori la conveniència d'introduir mesures preventives com l'advertiment a què s'ha fet referència en les al·legacions esmentades.
El capítol I del títol 2 (règim d'instal·lació) estableix en quin tipus de locals es poden instal·lar els diversos models de màquines.
En els articles 24.3 i 26.2 s'afirma que les autoritzacions d'instal·lació es poden denegar "en funció de la superfície útil del local".
És cert que en l'article 26 s'estableixen alguns paràmetres per determinar el nombre màxim de màquines per local, però fora bo, per tal de millorar la seguretat jurídica, precisar més els paràmetres per determinar quina és la superfície útil que es considera necessària per instal·lar les màquines.
De fet, el Projecte de decret deroga l'Annex sobre condicions tècniques per a les sales recreatives i de joc amb màquines recreatives i d'atzar que figurava en el Decret 28/1997, sense que en cap moment no es justifiqui aquesta desregulació, malgrat que en l'article 5 de la Llei 15/1984, en descriure el contingut mínim de les reglamentacions dels jocs, inclou "les normatives tècniques i urbanístiques dels locals on es pot practicar el joc".
En el Projecte, aquestes qüestions es regulen d'una manera parcial en l'article 26 esmentat, relatiu al nombre màxim de màquines per local, mentre que el capítol que porta la rúbrica "locals d'instal·lació: autoritzacions", únicament estableix una relació dels documents que cal presentar per sol·licitar l'autorització d'instal·lació i la possibilitat d'obtenir autoritzacions provisionals d'instal·lació abans de disposar de la llicència municipal definitiva d'obertura.
El fet de no incorporar una normativa tècnica i urbanística dels locals possiblement es deu al fet que s'està tramitant un decret específic sobre aquesta matèria.
Si així fos, hauria d'haver-se fet constar aquesta circumstància en la memòria.
A l'article 24.1.d) del Projecte es preveu la possibilitat d'instal·lar màquines del Tipus B en els establiments dedicats a l'activitat de bar i restaurant bar.
Atès que, segons allò que estableix l'article 8, dins d'aquest tipus de màquines s'inclouen les màquines especials per a sales de joc, per motius de seguretat jurídica convindria excloure de manera expressa la possibilitat d'instal·lar aquest subtipus de màquines en bars i restaurants bar.
El títol 3 fa referència al règim d'explotació.
Les úniques observacions que cal fer es refereixen a l'article 34.b) i c), en què es preveu com a causes de cancel·lació d'inscripcions en el registre d'empreses de màquines recreatives i d'atzar, la desaparició i pèrdua dels requisits "mínims" exigits o l'incompliment del manteniment de les fiances en la quantitat "mínima" exigible.
Els termes "mínims" i "mínima" són innecessaris i és preferible suprimir-los per evitar confusions, ja que en el Reglament no es preveuen requisits mínims i màxims.
L'article 35.2 preveu que les empreses fabricants o importadores que no desenvolupin l'activitat a Catalunya no estan obligades a inscriure's en el registre, però, per tal que les màquines que han fabricat o importat i que són homologades i inscrites al seu nom es puguin instal·lar i explotar a Catalunya, "podran" actuar a través d'un responsable de la posada en el mercat de cada model que compleixi uns requisits determinats.
És clar que l'actuació a través d'aquest tipus de representant no és una possibilitat sinó una obligació i, en conseqüència, cal substituir el terme "podran" per "hauran".
En l'article 45 es defineixen, a l'efecte del Reglament, els termes "instal·lació" i "explotació".
Aquest tipus de definicions convé situar-les a l'inici dels textos legislatius per tal de facilitar-ne la lectura des del primer moment.
Així es fa habitualment en el nostre ordenament i no hi ha motiu, en aquest cas, per alterar aquesta pràctica.
El règim sancionador se situa en una disposició addicional.
Aquesta és una qüestió que, per raó de la matèria regulada, ha de figurar en l'articulat del Reglament.
Aquesta constatació no queda desvirtuada pel fet que, en aquest cas concret, el contingut del precepte es limiti a fer una remissió a la Llei 1/1991, de 27 de febrer, reguladora del règim sancionador en matèria de joc.
Atès que en matèria sancionadora cal extremar al màxim les exigències derivades del principi de seguretat jurídica, és recomanable afegir que la Llei 1/1991 esmentada, fou modificada parcialment per la Llei 21/2001, de 28 de desembre, de mesures fiscals i administratives.
Es pot elevar al Govern el Projecte de decret pel qual s'aprova el Reglament de màquines recreatives i d'atzar, per tal que, un cop considerades les observacions que s'han formulat en el fonament jurídic V, es pugui procedir a aprovar-lo.