I. Objecte del dictamen i intervenció de la Comissió
La consellera d'Interior ha tramès un Projecte de decret que té per objecte regular el procediments d'habilitació d'entitats d'inspecció tècnica i laboratoris d'assaigs previs d'homologació de màquines recreatives i d'atzar i altres materials de joc i apostes.
La Comissió Jurídica Assessora ha d'emetre dictamen preceptiu respecte dels reglaments o disposicions de caràcter general que es dictin per desplegar lleis, d'acord amb el que estableix l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, reguladora d'aquest òrgan.
El cas que se sotmet a consideració constitueix un supòsit de desplegament, com es veurà, de la Llei 15/1984, de 20 de març, del joc.
La intervenció de la Comissió Jurídica Assessora en aquesta tipologia d'expedients comporta -segons s'ha reiterat en dictàmens diversos (238/06, 251/06 i 299/06, entre d'altres)- l'examen de l'habilitació del Govern; la verificació dels tràmits procedimentals previstos en la llei, especialment l'anàlisi de la seva legalitat, i, finalment, la formulació, si escau, de suggeriments respecte del text del Projecte.
La competència exclusiva de la Generalitat de Catalunya en matèria de joc, apostes i casinos ja estava prevista en l'article 9.32 de l'Estatut de 1979 i avui també està recollida, amb el mateix caràcter, en l'article 141.1 de l'Estatut vigent.
Segons això, correspon a la Generalitat de Catalunya, de manera íntegra, la potestat legislativa, la potestat reglamentària i la funció executiva (article 110.1 de l'Estatut).
D'acord amb aquella primera norma estatutària es va dictar la Llei 15/1984, de 20 de març, del joc, així com la Llei 1/1991, de 27 de febrer, reguladora del règim sancionador en matèria de joc.
La disposició final tercera de la Llei 15/1984, estableix una habilitació al Govern per a desplegar la llei.
A més segons l'article 7 de la citada llei, correspon a la Generalitat determinar i homologar les característiques dels tipus o models de materials de joc i dels seus instruments.
Per tant, la Generalitat té títol suficient per dictar aquest decret i el Govern està habilitat legalment, com s'ha vist, per fer el necessari desplegament.
Des d'un altre punt de vista, i si es volgués connectar el Projecte que s'examina, com a desplegament a l'empara de l'article 5 o de l'article 10.1 de la Llei 15/1984, que apoderen el Departament de Governació per aprovar les reglamentacions especials del joc i de les apostes amb els condicionaments i les prohibicions per practicar-los i per el control dels aspectes administratius i tècnics del joc, no constituiria un impediment per al Govern per fer la regulació pertinent, com així ho ha recordat aquesta Comissió Jurídica, d'acord amb la titularitat originària de la potestat reglamentària que correspon al Govern.
Així s'ha establert en el Dictamen 1/05, emès amb motiu del Reglament de màquines recreatives i d'atzar (Decret 23/2005, de 22 de febrer), i en el Dictamen 14/05, que va tenir per objecte la modificació del Reglament del joc de la plena o bingo, aprovat pel Decret 147/2000, d'11 d'abril (que donà lloc al Decret 21/2005, de 22 de febrer).
En definitiva, el fet que el Govern sigui -com s'ha avançat- el titular originari de la potestat reglamentària d'acord amb allò que estableixen els articles 68.1 de l'Estatut, 65 de la Llei 3/1982, de 23 de març, del Parlament, del President i del Consell Executiu, i 61 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat, resol qualsevol dubte, a banda que en la matèria que es tracta s'ha optat, bàsicament, per regulacions per decret.
La tramitació del Projecte ha estat iniciada per la Direcció General del Joc i d'Espectacles del Departament d'Interior de la Generalitat, que és el centre directiu que l'ha promogut i al qual es varen atribuir les competències relatives al joc pel Decret 292/2003, de 20 de desembre, que creà el Departament d'Interior.
La instrucció s'ha efectuat seguint els preceptes que regulen l'elaboració de les disposicions generals previstos en el títol IV de la Llei 13/1989, ja citada.
L'expedient va acompanyat de la documentació exigida per l'article 63 de la Llei 13/1989.
En aquest sentit, s'ha de remarcar l'existència d'una memòria elaborada per la citada Direcció General del Joc i d'Espectacles, que conté una exposició que té per objecte explicar el marc en el qual s'insereix la norma, la justificació de l'adequació de les mesures proposades a les finalitats que es pretenen i una taula de disposicions afectades.
Sota la rúbrica de "valoració de l'oportunitat i l'adequació a les finalitats preteses", en l'informe s'exposa que el 3 de juliol de 1990, la Direcció General del Joc i d'Espectacles va signar un conveni de cooperació amb el Laboratori General d'Assaigs i Investigacions de la Generalitat de Catalunya (encarregat dels assajos i les inspeccions), que fou objecte de successives pròrrogues, l'última de les quals finalitzà el dia 16 de juliol de 2006.
Aquesta entitat ha estat, segons es diu, l'única autoritzada per realitzar aquelles funcions.
Si es prescindeix de la intervenció d'aquest organisme oficial de la Generalitat de Catalunya, es produeix un buit que cal regular i cercar un sistema d'habilitació de les diverses entitats que poden fer aquestes mateixes funcions.
Malgrat això, no s'explica el motiu del canvi d'actuació, especialment, si es té en compte que es tracta d'una entitat de dret públic, i que està dotada de personalitat jurídica pròpia (Llei 23/1984, de 28 de novembre).
Sobre aquest particular no hi ha cap altra consideració que no sigui la de l'informe final de l'advocada en cap, que recull les funcions d'aquesta entitat.
Pel que fa a les disposicions afectades se citen les següents: a) L'article 65 de la Llei 15/1997, de 24 de desembre, de taxes i preus públics de la Generalitat de Catalunya, que estableix que els ingressos derivats de la taxa per una sèrie de serveis que es refereixen a determinats preceptes de la mateixa norma "resten afectats al finançament del cost d'aquests serveis si, en virtut de la corresponent delegació o autorització, són efectuats pel Laboratori General d'Assaigs i Investigacions de la Generalitat de Catalunya; b) L'article 26 del Decret 277/1999, de 28 de setembre, pel qual s'aprova el Reglament sobre taxes i preus públics de la Generalitat de Catalunya, que estableix que per al supòsit que determinats serveis (homologació, etc.) fossin realitzats pel Laboratori esmentat, en virtut de l'autorització o delegació corresponents, la gestió, la liquidació i la recaptació en període voluntari de la taxa seran efectuats per la dita entitat en nom i per compte de la Direcció General del Joc i d'Espectacles; c) Del Decret 147/2000, d'11 d'abril, d'aprovació del Reglament del joc de la plena o bingo, se cita com a afectada la disposició transitòria cinquena, que estableix que "mentre no es regulin les condicions a què s'han d'ajustar les entitats per poder ser autoritzades per l'emissió d'informes per a l'homologació de materials de bingo, resta vigent el Conveni de cooperació subscrit entre la Direcció General del Joc i d'Espectacles i el Laboratori General d'Assaigs i Investigacions de la Generalitat de Catalunya"; d) Malgrat que no és una disposició, se cita com si ho fos la Resolució de 7 de gener de 2000, per la qual es delega al Laboratori esmentat la gestió, la liquidació i la recaptació en període voluntari de la taxa per a la prestació dels serveis referenciats.
Figura incorporat a l'expedient un estudi econòmic en el qual hi ha una referència al cost d'elaboració i aplicació de la norma, així com una referència al benefici, però sense càlculs numèrics.
Consta que l'informe preceptiu d'impacte de gènere exigit per la Llei 4/2001, de 9 d'abril, modificadora de l'article 63.2.d) de la citada Llei 13/1989, ha estat emès el 5 de juliol de 2006 per l'Institut Català de les Dones, a qui correspon segons l'Acord de Govern de 15 de maig de 2001.
Finalment, s'adjunta el certificat del secretari del Consell Tècnic de la Generalitat, que acredita que el dit Consell informà sobre la disposició projectada en la sessió de 31 de maig de 2006.
El Projecte s'ha sotmès a un tràmit d'informació limitat als departaments de la Generalitat, així com a la unitat central del Gabinet Jurídic, que no ha donat lloc a observacions.
Malgrat que el Projecte té una finalitat molt concreta i es pot considerar de contingut principalment organitzatiu, segurament hi ha entitats que es poden considerar interessades per l'objecte del decret.
Per tant, hauria estat oportú un tràmit d'audiència d'aquelles empreses que es dediquen a aquest tipus d'activitat i, molt especialment, del Laboratori General d'Assaigs i Investigacions de la Generalitat de Catalunya, ja que té, com s'ha vist, personalitat jurídica independent del Departament al qual està adscrit.
L'expedient es conclou amb l'informe preceptiu subscrit per l'advocada en cap del Departament d'Interior, i la tramitació es completarà amb el dictamen d'aquesta Comissió.
El Projecte consta d'un preàmbul, vuit articles, una disposició addicional, una de transitòria, i una derogatòria.
Suggereix les consideracions següents, que podrien donar lloc a una millora del text.
El preàmbul, després de referir-se a la Llei 15/1984, del joc, i al Reglament de màquines recreatives i d'atzar (Decret 23/2005), per tal de remarcar la importància i l'obligació de l'homologació dels aspectes tècnics del tipus o models de materials de joc, i referir-se a les inspeccions tècniques i als assaigs a què s'han de sotmetre determinades màquines de joc, justifica el Projecte d'acord amb la consideració següent: "en no disposar-se d'un marc específic que estableixi els requisits que han de complir els laboratoris d'assaigs i les entitats d'inspecció per realitzar els assajos i les inspeccions tècniques, es fa necessari establir-los i regular el procediment pel qual l'Administració de la Generalitat habiliti per realitzar els assajos i les inspeccions tècniques relatives a màquines recreatives i d'atzar i d'altres elements i materials de joc i apostes."
El preàmbul afegeix dos aspectes més: un, que l'habilitació referida acrediti els laboratoris i les entitats d'inspecció tinguin solvència tècnica i realitzin l'activitat amb les garanties de capacitació i fiabilitat adequades.
L'altre, que precisament amb aquesta finalitat s'exigeix que aquestes entitats disposin de l'acreditació emesa per l'Entidad Nacional de Acreditación, per tal de donar la major fiabilitat.
Per a una major comprensió de les reflexions que es faran, cal considerar els aspectes següents.
A) L'objecte el constitueix el procediment de l'habilitació de les entitats d'inspecció i dels laboratoris d'assaigs.
B) Per tant, no es regula l'homologació (ni els criteris ni els procediments) de les màquines recreatives i d'atzar i d'altres materials de joc i apostes, que no és objecte del decret (així, pel que fa a les màquines, està regulat pel Decret 23/2005, de 22 de febrer, ja esmentat, que va donar lloc al Dictamen 1/05).
C) Malgrat que pot resultar estrany constatar, segons es diu en el preàmbul, que no es disposa d'un marc específic que estableixi els requisits que han de complir els laboratoris d'assaigs i les entitats d'inspecció per realitzar els assajos i les inspeccions tècniques, el cert és que la delegació a favor del Laboratori General d'Assaigs i Investigacions de la Generalitat de Catalunya, tenia una certa provisionalitat segons es desprèn del Decret 147/2000, d'11 d'abril, ja citat, en el qual es diu que "mentre no es regulin les condicions a què s'han d'ajustar les entitats...seguirà vigent el referit conveni".
D) Aquesta circumstància encara és més remarcable si no hi ha cap referència a aquest organisme i es dóna, en canvi, un protagonisme rellevant, però sense explicació, precisament a l'Entidad Nacional de Acreditación.
Això no obstant, no és incoherent atesa la competència tècnica, la independència i la imparcialitat que li correspon a aquesta entitat segons la Llei 21/1992, de 16 de juliol, d'Indústria, i el seu Reglament.
Amb aquestes reflexions es passa a fer algunes consideracions sobre el text articulat.
L'article 1 regula l'objecte i l'àmbit d'aplicació del Projecte i es refereix tant a les entitats d'inspecció com als laboratoris d'assaig.
Les primeres fan les inspeccions del material instal·lat i en funcionament, que abasten, lògicament, les renovacions dels permisos d'explotació.
L'actuació dels laboratoris és per als assaigs previs a l'homologació de les màquines recreatives i d'atzar tipus "B" i "C".
L'article 2 conté la definició del que s'ha d'entendre per entitat d'inspecció de màquines recreatives i d'atzar i d'altres elements i materials de joc i apostes.
Seria oportú, per raons de sistemàtica, que el contingut de l'article 4 que defineix els laboratoris d'assaig s'incorporés en el citat article 2 amb la numeració corresponent.
L'article 3 descriu els requisits d'habilitació de les entitats d'inspecció.
A banda de sol·licitar-ho, estableix quatre aspectes que s'han d'acreditar i que no semblen gaire específics.
Així, s'ha d'acreditar que es tracta, segons l'apartat a), "d'una entitat empresarial, pública o privada, amb personalitat jurídica pròpia o que pertanyi a una organització superior amb expressió, en aquest últim cas, de la personalitat jurídica que assumeix les responsabilitats legals derivades de l'activitat.
I afegeix que si l'organització superior a què pertany l'entitat d'inspecció es dedica a d'altres funcions que no siguin únicament les d'inspecció, aquesta ha de ser identificable dintre de l'organització.
D'això sembla desprendre's que l'entitat empresarial s'ha de dedicar prèviament a la inspecció, cosa que no es dedueix del paràgraf primer.
La lletra b) exigeix que es disposi de l'acreditació de l'Entidad Nacional de Acreditación, com a entitat del tipus "A" referida als documents normatius vigents a Catalunya.
Aquesta referència o remissió requeriria una major precisió i explicació.
A banda del que s'acaba de dir aquest precepte hauria de flexibilitzar-se i admetre qualsevol d'aquells altres supòsits als quals es refereix la Disposició addicional.
Finalment, la lletra c) ha d'acreditar que "disposi de mitjans tècnics i humans suficients per dur a terme les seves activitats a Catalunya.
Aquest requisit es justificarà mitjançant una memòria que detalli els mitjans tècnics i humans de què disposa".
Aquest és el punt central, i tal com està redactat deixa un marge d'indeterminació important, el qual caldria acotar i indicar quins són els requisits mínims que s'haurien de tenir.
D'altra manera s'obre un marge de discrecionalitat eventual que no està justificada.
La norma reglamentària és precisament l'apropiada per fer aquesta mena de precisions.
L'article 5 regula els requisits que s'han d'acreditar per a l'habilitació dels laboratoris d'assaigs.
En aquest supòsit, l'únic requisit rellevant el constitueix tenir l'acreditació de l'Entidad Nacional de Acreditación.
Aquí cal repetir la mateixa consideració de flexibilització feta per la lletra b) de l'article 3.
L'article 6 es refereix al procediment per a l'habilitació i especifica les distintes habilitacions que es poden obtenir en funció del que es pretén.
Pel que fa al procediment, cal observar que l'afirmació que "en tot moment" es pot requerir que el sol·licitant aporti la informació addicional que es consideri necessària és sobrera, ja que cal atenir-se al que preveuen la Llei 30/1992 i la Llei 13/1989.
D'altra banda, caldrà preveure, en l'apartat 5, que el sentit del silenci de l'Administració d'acord amb les normes esmentades ha de ser positiu.
L'article 8 regula la revocació de l'habilitació.
Aquest precepte suggereix les qüestions següents.
A) En l'apartat 1 descriu els supòsits en què és procedent la revocació, però, pròpiament, només ho són els previstos en les lletres a) i d); la resta són casos d'extinció.
B) L'apartat a) que s'acaba d'esmentar preveu com a causa de revocació la "pèrdua de qualsevol de les condicions establertes a la resolució o dels requisits previstos en el present Decret".
Aquí apareix de nou la rellevància de la indeterminació que s'ha advertit més amunt.
Igualment, en aquest precepte aflora la possibilitat que s'introdueixin condicions específiques a la resolució de l'habilitació, qüestió nova que no ha estat prevista en el procediment d'atorgament de l'habilitació.
C) Està fora de lloc que es parli d'una revocació que s'hagi de fer mitjançant un "procediment sumari".
La disposició addicional preveu la possibilitat que la Direcció General del Joc i d'Espectacles pugui reconèixer l'habilitació concedida a entitats per autoritats competents d'altres comunitats autònomes, així com pot admetre les acreditacions d'altres organismes diu "diferents de l'Entidad Nacional de Acreditación" nacionals o internacionals, sempre que, tant en un supòsit com en l'altre, es comprovi que garanteixen els requisits de seguretat, adequació i idoneïtat equivalents als requerits en aquest Decret.
Difícilment es podrà fer aquesta equivalència quan l'element de referència o comparació és tan imprecís i està macat de procediment.
La disposició transitòria estableix una condició suspensiva per a l'entrada en vigor de la norma, que la fa dependre del "moment en què s'hagin aprovat i adequat les taxes que es meritaran d'acord amb els procediments previstos en aquest Decret, sens perjudici que, ja amb caràcter previ, s'hagin pogut dur a terme els procediments d'habilitació".
Sembla que aquesta disposició pot establir dues coses distintes des del punt de vista tributari; una, el fet imposable que derivi de la prestació de serveis derivada de les inspeccions o dels controls tècnics o assajos previs (que gestionava, liquidava i recaptava en període voluntari el Laboratori General d'Assaigs i Investigacions de la Generalitat de Catalunya), que no està regulat pel Decret; i una altra, la que podria derivar dels procediments i atorgaments de l'habilitació demanada, a la qual s'ha d'entendre que es refereix aquesta disposició.
S'ha d'advertir que si aquesta és la interpretació, la previsió que fa el Projecte pot resultar complicada, ja que la realització dels procediments d'habilitació podrien quedar compromesos per falta de norma.
Un cop considerades les observacions formulades en el cos del Dictamen, es pot elevar al Govern, per a la seva aprovació, el Projecte de decret pel qual s'aprova el procediment d'habilitació d'entitats d'inspecció tècnica i laboratoris d'assaig previs d'homologació de màquines recreatives i d'atzar i d'altres materials de jocs i apostes.