La Comissió Jurídica Assessora, reunida el 3 d'abril de 2020, amb la presidència del Sr.
Maria Mercè Darnaculleta i Gardella, Alfredo Galán Galán, Francesc Homs i Molist, Marc Marsal i Ferret, Carles Mundó i Blanch, Joan Pagès i Galtés, Eva Pons i Parera, Sonia Ramos i González, Lluís Saura i Lluvià, Joan Manuel Trayter i Jiménez, i Antoni Vaquer i Aloy, i essent-ne ponent la Sra.
Marta Franch i Saguer, ha aprovat el Dictamen següent:
En dates 30 de març i 4 d'abril 2011, es va publicar al Butlletí Oficial de la Província de Tarragona el Conveni col·lectiu del personal laboral de l'Ajuntament de Calafell per als anys 2010-2011 i el Pacte socioeconòmic del personal funcionari al servei de l'Ajuntament de Calafell per als anys 2010-2012, respectivament.
I, en data 12 de novembre de 2018, i en substitució dels anteriors, el Conveni col·lectiu del personal laboral i el Pacte socioeconòmic del personal funcionari al servei del referit ajuntament, corresponent als anys 2018-2023.
El 30 de setembre de 2014, la Secretaria, la Intervenció i el Departament de Recursos Humans de l'Ajuntament van emetre un informe conjunt, en què concloïen que els "premis per jubilació" reconeguts en els instruments normatius referits no gaudien de cobertura legal i que, per tant, no era procedent el seu abonament, alhora que esqueia suspendre l'aplicació dels articles que els preveien.
El 23 de juliol de 2019, la directora de Recursos Humans de l'ens local va emetre un informe, on donava compte que no s'havia atès cap dels ajuts en concepte de jubilació presentats des del 2012, tret d'un corresponent a una persona que havia prestat serveis com a personal laboral i que s'havia satisfet en compliment d'una resolució judicial.
El dia següent, i per encàrrec de l'alcaldia, el secretari general de l'Ajuntament va informar favorablement sobre "l'inici d'un procediment de revisió d'ofici respecte dels premis o ajuts de jubilació establerts en l'article 51 de l'actual Acord i Pacte Socioeconòmic del personal funcionari i en l'article 51 del Conveni col·lectiu de personal laboral de l'Ajuntament de Calafell (2018-2023), i els correlatius articles de l'annex 1, "Fons Social", dels anteriors Acord de funcionaris i Conveni col·lectiu del personal laboral (del període 2011-2018)", que va fonamentar en la concurrència de les causes de nul·litat previstes en les lletres f) i g) de l'art 47.1 de l'LPAC.
El 26 de juliol de 2019, la Comissió Informativa de Serveis Interns, conformement amb la proposta prèvia del seu tinent d'alcalde, va elevar al Ple de la corporació la proposta d'aprovació inicial del procediment de revisió d'ofici referit.
El 29 de juliol de 2019, el Ple de l'Ajuntament de Calafell, reunit en sessió extraordinària, va acordar aprovar l'inici del procediment de revisió d'ofici dels article 51 de l'Acord del personal funcionari i del Conveni col·lectiu de personal laboral, així com la part relativa a l'ajut de jubilació de l'annex 1 "Fons Social", de l'Acord i conveni anteriors; trametre i requerir a la Comissió Jurídica Assessora l'emissió de dictamen; facultar l'alcaldia per a la sol·licitud de dictamen, amb suspensió del termini de resolució del procediment; notificar l'acord d'inici del procediment revisor als interessats i atorgar-los un termini de deu dies perquè poguessin efectuar al·legacions; suspendre els procediments iniciats fins al moment, a l'espera del dictamen; nomenar les persones instructora i secretària del procediment, i determinar i aprovar, si escauen, les indemnitzacions que es derivin de la revisió.
Figuren en l'expedient els oficis de notificació de l'acord d'iniciació del procediment revisor als interessats, així com els escrits d'al·legacions presentats.
Per diligència de 5 de desembre de 2019, la Secretaria General va fer constar les dades relatives a les notificacions enviades i les al·legacions presentades en relació amb l'acord del Ple d'inici del procediment revisor.
En la mateixa data, això és el 5 de desembre de 2019, la jurista de suport a la Secretaria va emetre la proposta de resolució, d'acord amb la qual proposava, entre d'altres, que es desestimessin les al·legacions presentades; que es declarés que els articles 51 de l'Acord o Pacte Socioeconòmic del personal funcionari i del Conveni col·lectiu de personal laboral de l'Ajuntament de Calafell (2018-2023), i els correlatius articles de l'annex 1, "Fons Social", dels anteriors Acord de funcionaris i Conveni col·lectiu del personal laboral (del període 2011-2018) incorrien en un vici de nul·litat de ple dret i que no es reconegués cap indemnització als interessats, en no concórrer els pressupòsits recollits en els articles 32.2 i 34.1 de l'LRJSP.
El 12 de desembre 2019, el Ple de l'Ajuntament, de conformitat amb la proposta prèvia de la Comissió Informativa de Serveis Interns, va acordar sol·licitar dictamen a la Comissió Jurídica Assessora, suspendre la tramitació de l'expedient fins a l'emissió del dictamen o del transcurs del termini per a emetre'l, i notificar aquest acord als interessats.
Consten incorporats a l'expedient els oficis de notificació adreçats als interessats.
El 30 de desembre de 2019, l'Ajuntament, mitjançant la plataforma EACAT, va trametre al Departament de la Presidència la sol·licitud de l'alcalde de Calafell, a l'efecte que la Comissió Jurídica Assessora emetés dictamen, juntament amb l'expedient tramitat i una diligència de la secretària accidental que feia constar que l'expedient tramès es corresponia amb l'expedient administratiu original.
Per escrit de 14 de gener de 2020, la sub-directora general d'Assistència Jurídica i d'Innovació a l'Administració Local va comunicar a l'Ajuntament que calia que s'acredités la justificació de la comunicació als interessats de la petició de dictamen i de l'acord de suspensió.
En resposta a aquesta petició, consta el certificat emès, el de 17 de gener de 2020, pel secretari accidental de l'Ajuntament, amb el vistiplau de l'alcalde, del dia 20 següent, que relaciona les persones interessades i la data en què se'ls va notificar l'acord de remissió i suspensió.
El 27 de gener de 2020, el tècnic de la Sub-direcció d'Assistència Jurídica i d'Innovació a l'Administració Local, amb el vistiplau de la sub-directora, va informar favorablement sobre la tramesa a aquesta Comissió de l'expedient instruït per l'Ajuntament de Calafell.
El dia següent va tenir entrada en aquest òrgan consultiu la petició de dictamen, formulada pel secretari d'Administracions Locals i de Relacions amb l'Aran, per delegació, d'acord amb la Resolució PRE/1384/2019, de 21 de maig, de delegació de competències de la persona titular del Departament de la Presidència (DOGC núm. 7882, de 24 de maig de 2019).
En la sessió de 30 de gener de 2019, el Ple de la Comissió Jurídica Assessora va admetre a tràmit la petició i en va designar ponent.
I. Objecte del Dictamen i consideracions preliminars
Se sotmet a dictamen d'aquest òrgan consultiu l'expedient de revisió d'ofici, incoat per l'Ajuntament de Calafell, pel tal de declarar la nul·litat de ple dret de l'article 51 de l'Acord o Pacte socioeconòmic del personal funcionari, com també de l'article 51 del Conveni col·lectiu de personal laboral de l'Ajuntament de Calafell vigents actualment (període 2018-2023), en ambdós casos relatius als ajuts o premis per jubilació, així com també en les disposicions que preveien aquests ajuts en l'annex 1, intitulat "Fons Social", dels anteriors Acord de funcionaris i Conveni col·lectiu del personal laboral vigents en el període anterior (2011-2018).
Tot i que en l'acord d'inici del procediment revisor s'explicita que es revisen els instruments referits, el fet és que s'invoca l'apartat 1 de l'art. 47 –reservat als actes administratius–, i a més s'addueix per a fonamentar la revisió que "[...] els premis per jubilació atorguen drets sense posseir els requisits essencials per a la seva adquisició.
Entenem que manca tota l'essència o naturalesa del supòsit de fet, i per tant manquen els requisits essencials, de manera que els premis de jubilació són contraris a l'ordenament jurídic i nuls de ple dret en el sentit de l'article 47.1.g)"; fonamentació continguda en l'informe del secretari general i que es reproduïa posteriorment.
A més, el fet que només es notifiqui i atorgui tràmit d'al·legacions, segons s'infereix, als servidors públics jubilats que van cursar una petició d'ajut o premi per jubilació –alguns dels quals un mes abans que s'aprovés l'inici de l'expedient revisor–, suscita el dubte de si el que es revisa són en realitat les resolucions administratives expresses mitjançant les quals es van denegar les sol·licituds, així com els actes administratius presumptes resolts –favorablement– per silenci administratiu recaiguts respecte d'aquestes peticions.
O tots dos, és a dir, els instruments normatius i els actes administratius recaiguts.
Tanmateix, atesos els termes en què s'expressa l'ens local, el qual és explícit en assenyalar que se sotmeten a revisió també els instruments normatius referits, l'examen de la revisió se centrarà només a aquests últims.
En particular, l'article 51 de l'Acord regulador de les condicions de treball del personal funcionari de l'Ajuntament de Calafell, per als anys 2018-2023 –i amb el mateix tenor literal l'article 51 del Conveni col·lectiu de treball del personal laboral de l'Ajuntament de Calafell, per als anys 2018-2023, i amb una redacció pràcticament idèntica en els apartats de l'annex intitulats "Ajut per jubilació" del Pacte socioeconòmic del personal funcionari i del Conveni col·lectiu de treball del personal laboral de l'Ajuntament de Calafell, per als anys 2010-2012 i 2010-2011, respectivament, i que van estar en vigor fins al 2018, en què van ser substituïts pels actuals– disposa el següent:
El personal al servei de l'Ajuntament es jubilarà quan compleixi l'edat legalment establerta per Llei, si bé podrà acollir-se a la jubilació anticipada, dintre del marc legal que hi hagi a cada moment.
S'abonarà l'import íntegre de l'últim mes en el qual es produeixi la jubilació, així com un premi per jubilació, segons els anys de serveis complerts a l'Administració:
Aquest dret es reconeix en les mateixes condicions econòmiques al personal que extingeixi la seva relació de servei per motiu de gran invalidesa o invalidesa permanent total o absoluta.
En el seu cas, els drets econòmics que resulten del present article, podran externalitzar-se amb l'entitat asseguradora en la forma i les condicions establerts a la legislació vigent."
La naturalesa jurídica dels acords reguladors de les condicions de treball i dels convenis col·lectius
En el recent Dictamen 229/2019 –relatiu a la revisió d'ofici instruïda per un ajuntament per tal de declarar la nul·litat de ple dret d'un precepte contingut en l'Acord/Conveni de condicions de treball del personal al seu servei– aquesta Comissió va tenir l'oportunitat de pronunciar-se sobre la diferent naturalesa jurídica d'uns i altres instruments, i com aquesta determina que el procediment de revisió d'ofici només esdevé aplicable davant l'eventual declaració de nul·litat de les clàusules de l'Acord de condicions de treball dels funcionaris púbics, i no pas respecte de les clàusules del Conveni del personal laboral, la qual es troba sotmesa a la regulació del dret laboral.
Més específicament, en el Dictamen 226/2019 es raonava el següent:
«Abans d'entrar a examinar la competència de la Comissió Jurídica Assessora, i per tal de poder concretar l'abast de la revisió d'ofici sotmesa a dictamen, escau analitzar prèviament la naturalesa jurídica dels acords reguladors de les condicions de treball, aplicables als funcionaris, i dels convenis col·lectius, aplicables al personal laboral.
La Comissió Jurídica Assessora s'ha pronunciat en el sentit que els acords reguladors de les condicions de treball tenen naturalesa normativa (vid. dictàmens 17/2010, 42/2012, 111/2013, 287/2013 i 131/2014, i, més recentment, Dictamen 88/2018), de manera que es permet l'assimilació a les disposicions administratives assenyalades en l'article 62.2 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú (LRJPAC) –actualment article 47.2 de l'LPAC–.
Així, en el Dictamen 17/2010, al qual va remetre el Dictamen 88/2018, la Comissió va assenyalar que: "1) Els acords són els instruments amb què finalitzen les negociacions sobre determinades matèries de competència dels òrgans de govern de les diferents administracions públiques.
4) La doctrina considera que o bé aquests acords constitueixen una nova font de dret de la funció pública de caràcter convencional o que a través d'ells s'està davant d'una expressió específica de la potestat reglamentària amb capacitat de producció de normes mitjançant un procediment convencional.
5) En tot cas, l'òrgan de govern corresponent, en aquest cas el Ple de l'Ajuntament de Torelló, manté la seva competència per a aprovar els acords fets o per a rebutjar-los sense possibilitat d'alterar-los unilateralment.
6) La naturalesa jurídica dels acords sobre condicions de treball, aprovats per l'òrgan de govern competent, és la d'un acte normatiu o una disposició de caràcter general de l'Estatut dels funcionaris públics elaborada mitjançant un procediment especial de caràcter convencional, de tipus reglamentari però diferent del reglament en sentit propi (sentències del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya de 10 de març de 1993, 8 de juliol de 1996; de 26 de maig i 10 de novembre de 1997; de 22 de setembre de 1999 i 14 d'abril de 2000)."
Tal com també va assenyalar la Comissió en el Dictamen 131/2014, la naturalesa normativa dels acords reguladors de les condicions de treball no ofereix dubte en el marc de l'article 38 de la Llei 7/2007, de 12 d'abril, de l'Estatut bàsic de l'empleat públic –EBEP– (actualment, article 38 del Reial decret legislatiu 5/2015, de 30 d'octubre, pel qual s'aprova el text refós de la Llei de l'Estatut bàsic de l'empleat públic –TREBEP–).
La qüestió a resoldre és, doncs, la de l'eventual contradicció del precepte de l'acord que se sotmet a revisió d'ofici amb la resta de l'ordenament jurídic, en el marc del que preveu l'article 47.2 de l'LPAC, que estableix que la nul·litat es produeix quan es vulnerin la Constitució, les lleis o altres disposicions administratives de rang superior.
En definitiva, els acords reguladors de les condicions de treball tenen la consideració de disposicions administratives de caràcter general i, com a tals, es troben sotmesos al procediment de revisió d'ofici en el cas de nul·litat dels pactes o les clàusules aplicables als funcionaris públics.
Els convenis col·lectius, en canvi, d'acord amb la doctrina d'aquesta Comissió, no tenen la consideració de disposicions administratives de caràcter general, sinó que són normes de caràcter contractual o convencional.
"Com s'indicava en el Dictamen 95/2012 –relatiu a la revisió d'ofici d'un precepte de l'Acord regulador de les condicions de treball del personal funcionari i d'un precepte del Conveni regulador de les condicions de treball del personal laboral de l'Ajuntament de Castell-Platja d'Aro–: "La primera qüestió de fons a considerar és la de si el procediment de revisió d'ofici de les disposicions administratives és l'adequat per declarar la nul·litat d'un conveni col·lectiu.
L'Administració actua com a empresari i no com un ens dotat d'imperium.
Si s'acceptés la utilització de la revisió d'ofici, la competència passaria a ser de la Sala Contenciosa en contra de la línia jurisprudencial a què s'ha fet referència".
Pel que fa a aquesta qüestió, en el Dictamen 95/2012, ja citat, s'argumentava que "La Comissió no desconeix que el Consell d'Estat ha acceptat en alguna ocasió la revisió d'ofici de l'acte administratiu separable d'aprovació del conveni.
Deixant a part el problema dels efectes de la nul·litat de l'acte separable sobre el conveni, en el present cas el que es pretén declarar nul és el mateix conveni, per raó del contingut material, la qual cosa no s'ha acceptat mai.
A més, la no-inclusió en l'expedient del procediment d'aprovació del conveni impossibilita a la Comissió d'identificar l'acte separable i considerar-ne independentment la nul·litat.
La Comissió considera, en conseqüència, que, en aquestes circumstàncies, no és procedent la revisió d'ofici d'una clàusula d'aquest conveni col·lectiu".
En aplicació de la doctrina esmentada, cal assenyalar que el procediment de revisió d'ofici és aplicable a l'eventual declaració de nul·litat de les clàusules de l'Acord de les condicions de treball del personal de l'Ajuntament de Girona referents als funcionaris públics.
En canvi, cal concloure que la revisió de les clàusules del Conveni de les condicions de treball del personal de l'Ajuntament de Girona, aplicables al personal laboral, està sotmesa a la regulació del dret laboral, de manera que no es pot utilitzar el procediment administratiu de revisió d'ofici en aquest supòsit, ja que aquest només és aplicable a les disposicions administratives i als actes administratius.»
Per tant, el present Dictamen se centrarà a l'examen de l'expedient de revisió d'ofici seguit en relació amb les previsions normatives relatives als premis o ajuts per jubilació recollides en l'article 51 de l'Acord o Pacte socioeconòmic del personal funcionari, i en el correlatiu apartat de l'annex 1, "Fons Social", de l'anterior Acord de funcionaris (període 2011-2018).
La petició de dictamen es du a terme a l'empara de l'article 106 de l'LPAC –que preveu que les administracions públiques, d'ofici i amb el dictamen previ del Consell d'Estat o de l'òrgan consultiu equivalent de la comunitat autònoma, poden declarar la nul·litat de les disposicions administratives en els supòsits previstos en l'article 47.2 de l'LPAC–, en relació amb els articles 53 de l'LBRL i 173 de la Llei municipal i de règim local de Catalunya (text refós aprovat pel Decret legislatiu 2/2003, de 29 d'abril), que atorguen la potestat de revisió d'ofici als ens locals.
En concret, la intervenció de la Comissió té el seu fonament legal en l'art. 8.3.d) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de Comissió Jurídica Assessora que disposa que és preceptiu el dictamen d'aquest òrgan consultiu en el procediments de revisió d'ofici de disposicions administratives, i en l'article 72 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques a Catalunya, que estableix la preceptivitat del dictamen de la Comissió en els expedients de l'Administració de la Generalitat o de l'Administració local relatius a la revisió d'ofici d'actes nuls de ple dret i de disposicions reglamentàries.
La tramitació del procediment de revisió s'ha d'ajustar a la normativa vigent en el moment de la iniciació.
En canvi, des d'una perspectiva material o substantiva, el règim de les causes de nul·litat de ple dret és l'establert en la normativa vigent en el moment en què es va dictar l'acte o es va aprovar la resolució objecte de revisió (vid. dictàmens 8/2019, 57/2019, 95/2019).
En el cas que s'examina, i atès que el procediment de revisió es va incoar d'ofici, el 29 de juliol de 2019, pel que fa a les regles procedimentals de tramitació, resulten d'aplicació les determinacions específiques dels articles 71 i 72 de la Llei 26/2010, així com les disposicions generals reguladores del procediment administratiu previstes en els articles 75 i següents de l'LPAC.
Quant a la norma aplicable als aspectes substantius es dona la particularitat que en aquest cas es revisa, d'una banda, les previsions relatives als premis o ajuts per jubilació recollides en l'article 51 de l'Acord o Pacte socioeconòmic del personal funcionari, aprovat el 3 d'octubre de 2018 per l'òrgan de govern competent, i, d'una altra, les correlatives previsions contingudes en l'annex 1, "Fons Social" del Pacte socioeconòmic del personal funcionari, aprovat el 29 de desembre de 2010, també per l'òrgan de govern competent.
Per tant, pel que fa als aspectes de fons, segons s'examini un pacte socioeconòmic o un altre, resultaria d'aplicació bé el règim de nul·litat previst en l'article 47.2 de l'LPAC o bé en l'article 62.2 de l'LRJPAC.
Tanmateix, atès que el contingut d'aquests preceptes és coincident, en aquest cas aquesta distinció esdevé irrellevant.
Els articles 4.1.g) –i amb el mateix contingut l'article 8.1.g) del Decret legislatiu 2/2003, de 28 d'abril, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya (TRLMRLC)– i 53 de la Llei 7/1985, de 2 d'abril, de bases de règim local (LBRL), reconeixen la potestat de l'Administració local de revisar d'ofici llurs actes i acords.
Aquesta revisió, conformement amb l'article 173 del TRLMRLC, s'ha de realitzar en els termes establerts per la legislació reguladora del procediment administratiu comú, sens perjudici de supòsits específics establerts per la legislació bàsica de règim local.
L'article 71.1 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, disposa que "la competència per a iniciar i resoldre els procediments de revisió d'ofici de disposicions reglamentàries i per a iniciar el de revisió d'actes nuls correspon a l'òrgan que els ha aprovat o dictat".
En el cas que s'examina, es constata que l'òrgan que ha resolt iniciar el procediment de revisió d'ofici, això és el Ple, n'és el competent, per tal com va ser aquest òrgan el que va aprovar els instruments normatius objecte de revisió.
D'acord amb l'art. 106.5 de l'LPAC, en els procediments de revisió iniciats d'ofici, com és el cas que s'analitza, la manca de resolució expressa i notificació dins del termini de sis mesos des que s'han iniciat en produeix la caducitat.
Nogensmenys, el termini màxim de resolució dels procediments administratius i de notificació de la resolució es pot suspendre quan s'hagi de sol·licitar informes preceptius (articles 22.1.d) de l'LPAC i 11 de la Llei 5/2005).
Aquesta Comissió ha posat de manifest que la suspensió del procediment prevista en l'article 22.1.d) de l'LPAC no opera automàticament; és a dir, que la suspensió no es produeix d'una manera automàtica amb la petició del dictamen de la Comissió Jurídica Assessora, sinó que la seva eficàcia queda condicionada al compliment de determinats requisits.
Per tant, aquests requisits ho són de l'eficàcia de la suspensió (dictàmens 192/2016 i 38/2017).
En particular, els requisits exigits legalment per a la suspensió del termini màxim per a resoldre i notificar, per la causa de l'article 22.1.d) de l'LPAC, són, d'una banda, l'acord exprés de suspensió i, d'una altra, la comunicació als interessats.
En el cas sobre el qual es dictamina, el procediment revisor és va iniciar per mitjà d'un acord adoptat pel Ple de la corporació el 29 de juliol de 2019, i mitjançant un altre acord, del 12 de desembre següent, el mateix Ple va resoldre sol·licitar dictamen a la Comissió Jurídica Assessora i suspendre el termini de resolució del procediment fins a l'emissió del dictamen o del termini per a emetre'l.
Figuren incorporats a l'expedient els oficis que el 13 de desembre de 2019, i amb transcripció dels acords del Ple del dia anterior, va adreçar el secretari general de la corporació a les persones interessades; també hi consta, en compliment d'un requeriment documental de la Sub-direcció General d'Assistència Jurídica i d'Innovació a l'Administració Local, un certificat del secretari accidental, amb el vistiplau de l'alcalde, que relaciona les persones interessades i la data en què se'ls va notificar l'acord de remissió i suspensió.
En vista de les dades exposades, i atès que el termini de resolució del procediment resta suspès, cal concloure que no s'ha produït la caducitat del procediment.
Tanmateix, cal tenir en compte que és aplicable al present procediment la disposició addicional tercera, sobre suspensió de terminis administratius, del Reial decret 463/2020, de 14 de març, pel qual es declara l'estat d'alarma per a la gestió de la situació de crisi sanitària ocasionada per la COVID-19, publicat al Butlletí Oficial de l'Estat de 14 de març de 2020, la qual preveu que se suspenen termes i s'interrompen els terminis per a la tramitació dels procediments de les entitats del sector públic.
De la documentació que integra l'expedient es fa avinent que la tramitació s'ha ajustat, en termes generals i sens perjudici del que es dirà seguidament, a les previsions normatives referides.
En primer terme, es constata que, amb caràcter previ a la incoació del procediment revisor i per encàrrec de l'alcalde, el secretari de l'Ajuntament va emetre, de conformitat amb l'art. 3.3.d), apartat 3r, del Reial decret 128/2018, de 16 de març, pel qual es regula el règim jurídic dels funcionaris de l'Administració local amb habilitació de caràcter nacional –i que determina que dintre de les funcions d'assessorament preceptiu de la secretaria hi ha l'emissió d'informe previ en els procediments de revisió d'ofici, tret que siguin en matèria tributària– un informe de caràcter favorable respecte del procediment de revisió d'ofici sobre el qual es dictamina.
També, amb caràcter preliminar, i atès el contingut de la matèria, consta que va informar-ne la directora de Recursos Humans de l'ens local; informe en què, entre d'altres, va relacionar el personal jubilat que havia sol·licitat l'ajut, i va donar compte que, des del 2012, no s'havia satisfet cap de les peticions, tret d'un cas que s'havia abonat en compliment d'una resolució judicial.
Per acord del Ple de la corporació, de 29 de juliol de 2019, es va resoldre incoar el procediment revisor i "notificar l'acord d'iniciació del procediment de revisió als interessants en el procediment", als quals se'ls va atorgar un termini de deu dies perquè poguessin formular-hi al·legacions.
En el marc del tràmit d'audiència, es van registrar d'entrada quatre escrits d'al·legacions, alguns dels quals formulats per diversos interessats.
Conclòs aquest tràmit procedimental, el 5 de desembre de 2019, es va evacuar la proposta de resolució, la qual desestimava les al·legacions efectuades i proposava –d'acord amb les argumentacions adduïdes en els informes de 30 de setembre de 2014, conjunt de la Secretaria, la Intervenció i el Departament de Recursos Humans de l'ajuntament, i de 24 de juliol de 2019, del secretari general, als quals es remetia– que es declarés la nul·litat de ple dret de les previsions normatives referides.
Seguidament, el 12 de desembre 2019, el Ple de l'Ajuntament, de conformitat amb la proposta prèvia de la Comissió Informativa de Serveis Interns, va acordar sol·licitar dictamen a la Comissió Jurídica Assessora, suspendre la tramitació de l'expedient fins a l'emissió del dictamen o del transcurs del termini per a emetre'l, i notificar aquest acord als interessats.
Consta en l'expedient, a més dels oficis adreçats al interessats, el certificat emès, el 17 de gener de 2020, pel secretari accidental de l'Ajuntament que conté una relació de les persones interessades en el procediment i la data en la qual els ha estat notificat el darrer acord de remissió de l'expedient a la Comissió Jurídica Assessora, amb la petició de dictamen i suspensió consegüent.
Escau destacar que, de la documentació que figura en l'expedient, i en concret de l'informe emès per la cap del Servei de Recursos Humans, juntament amb els certificats emesos pel secretari general relatius a les notificacions, s'infereix que només s'han considerat interessades, i, per tant, només a elles se'ls ha atorgat audiència i s'ha notificat la remissió de l'expedient, amb suspensió del termini de resolució del procediment, les persones que havien sol·licitat l'ajut per jubilació.
Pel que fa a aquesta qüestió, no es pot passar per alt que en el present cas el que es revisa no són els actes administratius expressos denegatoris de les peticions d'ajut o premi per jubilació, ni els actes administratius presumptes resolts per silenci administratiu, sinó les disposicions administratives a l'empara de les quals es van sol·licitar aquests ajuts o premis.
Per tant, tot indica que el concepte d'interessat en un procediment de revisió com aquest ha d'anar més enllà de les persones físiques concretes que van cursar una petició, i ha d'abastar els funcionaris en actiu, i en aquest sentit, els òrgans i entitats que tinguin capacitat representativa d'aquest col·lectiu, com ara la Junta de personal o els sindicats.
Així es derivaria d'una interpretació a sensu contrario del contingut dels dictàmens recaiguts en relació amb aquests procediments de revisió, com ara en el cas del Dictamen 226/2019 abans referit, en què es revisava l'apartat d'un article d'un Acord/Conveni de condicions de treball del personal d'una entitat local, i on es va atorgar audiència al Comitè d'Empresa, al sindicat Candidatura Independent i a les seccions sindicals de l'Ajuntament de les entitats UGT i CCOO, sense que la Comissió n'efectués observacions ni objeccions pel que fa aquest punt.
Tampoc no ho va efectuar en el Dictamen 88/2018 –sobre la revisió d'ofici instruïda per un ajuntament per a declarar la nul·litat de ple dret d'un paràgraf d'un apartat de l'Acord de condicions de treball del personal funcionari, en què es va atorgar el tràmit d'audiència de l'acord d'incoació a les seccions sindicals de l'Ajuntament de les entitats Unió General de Treballadors (UGT), Comissions Obreres (CCOO), funcionaris de policia (SPF) i Confederació General del Treball a Catalunya (CGT)–, ni en el Dictamen 111/2013 –sobre l'Acord regulador de les condicions de treball comunes del personal al servei de l'Ajuntament, en què l'Acord d'inici del procediment revisor es va notificar a la Junta de Personal, al Comitè d'Empresa i a les seccions sindicals de CCPP i d'UGT–.
El fet que cal atorgar audiència a aquestes entitats representatives també es derivaria dels pronunciaments efectuats per altres òrgans consultius:
Així en el Dictamen 63/2018, del Consell Consultiu de les Illes Balears –relatiu al procediment de revisió d'ofici d'una resolució de l'alcaldia per la qual es reconeixia el dret a la percepció de premis en metàl·lic per antiguitat a una sèrie de funcionaris i d'un article del Pacte negociat refós i dels seus funcionaris, on es regulava la percepció dels premis anteriors– s'assenyalava que "consta també acreditat dins l'expedient [...] que la corporació atorgà el tràmit d'audiència a tots els funcionaris afectats, així com a les organitzacions sindicals legitimades per negociar el Pacte de funcionaris, les quals aprofitaren per fer les al·legacions oportunes[...]".
Val a dir que aquesta Comissió ha manifestat, com ara en el recent Dictamen 20/2020 –relatiu a la revisió d'ofici de dues resolucions per les qual s'atorgaven unes llicències d'obres i primera ocupació; revisió respecte de la qual es va ordenar la retroacció del procediment per tal de donar audiència a una de les mercantils interessades– i amb cita dels dictàmens 216/2019, 241/2019 i 262/2019, que "d'entre els tràmits procedimentals essencials destaca el d'audiència, com a garantia dels drets dels interessats i del bon funcionament de l'Administració i, per tant, l'omissió d'aquest tràmit és una irregularitat que requereix esmenar-se perquè genera indefensió material a l'interessat".
També cal tenir en compte l'article 83 de l'LPAC, quan diu que "L'òrgan al qual correspongui la resolució del procediment, quan la naturalesa d'aquest ho requereixi, pot acordar un període d'informació pública".
En definitiva, i d'acord amb el que s'ha exposat, s'ha de valorar si la manca d'atorgament d'un tràmit d'audiència al personal funcionari actiu i a les entitats representatives d'aquest –ja que l'audiència s'ha limitat a les persones jubilades que van sol·licitar l'ajut– ha pogut derivar en algun tipus d'indefensió material, i si aquesta ha de comportar o no la retroacció del procediment.
D'acord amb al doctrina ja citada es considera que, en tenir aquestes persones i entitats drets i interessos legítims afectats, cal entendre que manca el tràmit essencial de l'audiència i que cal retrotraure les actuacions al moment on es devia realitzar aquest tràmit.
La documentació que conforma l'expedient
S'observa que els documents que conformen l'expedient tramès estan ordenats cronològicament, paginats i precedits de l'índex corresponent –tot i que es detecta un error en la indexació dels documents 41 a 64 i 65 a 82, en haver-se invertit un per l'altre–, alhora que s'incorpora l'acreditació de les notificacions efectuades, amb la qual cosa es dona compliment a les previsions contingudes en els articles 46.2 i 56.2 de la Llei 26/2010.
Tanmateix, i atès que l'informe del secretari fa un especial esment a aquesta, es troba a faltar a l'expedient una còpia de la Sentència núm. 131/2018, dictada pel JCA núm. 2 de Tarragona, i que, segons l'informe del secretari general, va anul·lar un decret de l'alcaldia que desestimava la petició d'ajut de jubilació plantejada per una persona que havia estat empleada a la corporació –segons s'infereix del mateix informe personal laboral– i obligava l'Administració a abonar el referit premi.
Tal com s'ha posat de manifest en paràgrafs anteriors, el 30 de setembre de 2014, la secretària i interventora accidentals, així com la directora de Recursos Humans de l'Ajuntament van emetre un informe conjunt on qüestionaven la legalitat del premi per jubilació referit.
Així, manifestaven que "respecte de la legalitat d'aquests premis existeix una dualitat interpretativa per part de la doctrina i la jurisprudència.
Per una banda, uns neguen la seva naturalesa retributiva perquè entenen que constitueix una mesura assistencial, ja que no retribueix la prestació de serveis, sinó l'auxili dels treballadors en determinades situacions de necessitat, i no són una simple contraprestació econòmica del desenvolupament professional.
Per altra banda, es defensa que té caràcter retributiu i, per tant, són conceptes no permesos per la normativa en matèria de retribucions dels funcionaris públics, ja que l'article 34 de la Llei 30/1984, de 2 d'agost, no preveu aquest concepte retributiu, i perquè són prestacions de l'àmbit de la Seguretat Social respecte de les quals les entitats locals no tenen competència.
Independentment de les disparitats interpretatives [...], els premis per jubilació només es troben emparats en un sistema de racionalització de recursos humans, amb mesures que promoguin la jubilació anticipada incentivada, seguint les pautes establertes en la legislació estatal i autonòmica."
En aquest sentit, adduïen que la disposició addicional 21 de la Llei 30/1984 –la qual "habilita a les entitats locals per establir incentius a la jubilació anticipada com a sistema de racionalització dels recursos humans"– i l'article 40 del Decret legislatiu 1/1997, de 31 d'octubre, pel qual s'aprova la refosa en un text únic dels preceptes de determinants textos legals vigents a Catalunya en matèria de funció pública "contemplen la prima per incentivar la jubilació anticipada, no com un premi a favor del funcionari, sinó com a una mesura la finalitat de la qual és la reducció del personal en una plantilla sobredimensionada."
I concloïen en assenyalar que "atès que s'ofereix un premi per jubilació, amb caràcter general, a tots els treballadors de la Corporació, tant amb jubilacions forçoses com anticipades, no gaudeix de cobertura legal, i, per tant, no és procedent els seu abonament; a més, concorre causa de greu interès públic derivada de l'alteració substancial de les circumstàncies econòmiques per afectar directament el Capítol 1 de la Corporació, tal com estableix el Reial decret llei 20/2012 [de 13 de juliol, de mesures per a garantir l'estabilitat pressupostària i de foment de la competitivitat].
Per tant, es donen les circumstàncies per suspendre i quedar sense efecte els articles convencionals que preveien els premis per jubilació."
Així mateix, "en relació amb l'abonament de l'import íntegre de l'últim mes en el qual es produeixi la jubilació, que conté el redactat de la norma [...] dins de l'apartat "ajut per jubilació", cal dir que ha de quedar suspès per aplicació del Reial decret llei 20/2012, en el sentit que hi ha un doble pagament.
L'òrgan competent per abonar la pensió de jubilació, en els casos dels empleats de les administracions locals, és l'Administració general de l'Estat per estar dins del Règim General de la Seguretat Social, i té efectes econòmics des de l'endemà de la baixa de la Corporació, per la qual cosa hi hauria dos ingressos pel mateix concepte, que si bé en un altre moment es podria acceptar com a millora de conveni, en l'actualitat desvirtuarien la normativa sobre l'abonament de la despesa pública donat que hi hauria dos organismes públics abonant duplicitats."
El 24 de juliol de 2019, el secretari general de la Corporació va emetre, amb caràcter previ a l'adopció de l'acord d'iniciació del procediment revisor, un informe jurídic favorable, en el qual, i després de reproduir alguns dels paràgrafs de l'informe conjunt referit anteriorment, així com de donar compte de les peticions en concepte de premis de jubilació i de l'import íntegre de l'última mensualitat sol·licitades en el decurs d'aquests anys –i que no havien estat abonades, tret de la reconeguda en seu judicial–, es feia ressò del contingut de la sentència dictada, el 20 de març de 2018, per la Secció Segona de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Suprem (recurs 1/2014), en relació amb la impugnació de les previsions relatives als premis de jubilació recollides en l'Acord sobre condicions de treball, retribucions i prestacions socials del personal funcionari d'un ajuntament, i en el qual l'Alt tribunal argumentava que aquests no eren conformes a dret, per tal com es tractava de gratificacions i no pas de mesures assistencials que alteraven el règim retributiu dels funcionaris públics sense disposar de la cobertura legal escaient.
A continuació, l'informe assenyalava que no eren legals els ajuts a la jubilació, tal com es conceptuaven en els articles 51 de l'Acord de funcionaris i Conveni col·lectiu, la qual cosa motivava la incoació d'un procediment revisor "per nul·litat de ple dret d'aquests articles".
En aquest sentit, apuntava, quant als ajuts per "jubilacions anticipades", que aquests sí que podien arribar a ser conformes a dret si s'adoptaven de resultes d'una negociació col·lectiva i en el marc d'un plans de jubilació anticipada incentivada, que no era el cas.
Pel que fa pròpiament a la revisió, recordava el caràcter excepcional i invocava els articles 106 i 47.1.f) i g) de la LPAC –art. 62.1.f) i g) de l'LRJPAC–, tot argumentant que, "atès que la pretesa declaració de nul·litat es fonamenta en un requisit fonamental perquè els premis de jubilació s'ajustin a dret, i és el que no es preveuen jubilacions anticipades, i no és preveu com a supòsit indemnitzatori perquè per la seva naturalesa no ho són, és pels motius que es considera que els premis de jubilació atorguen drets sense posseir els requisits essencials per a la seva adquisició.
Entenem que manca tota essència o naturalesa del supòsit de fet, i per tant manquen els requisits essencials, de manera que els premis a la jubilació són contraris a l'ordenament jurídic i nuls de ple dret en el sentit de l'article 47.1.g)".
Al seu torn, la proposta de resolució valorava les al·legacions adduïdes en el tràmit d'audiència –les quals apel·laven, en essència, a la vulneració dels principi de legalitat, seguretat jurídica i igualtat, oposaven la teoria dels actes propis, el dret a la negociació col·lectiva i el principi de pacta sunt servanda, així com el frau de llei– que desestimava, i es remetia, pel que feia als aspectes de fons, a les consideracions contingudes en els informes de 30 de setembre de 2014 i 24 de juliol de 2018, precitats.
Tal com s'ha posat de manifest anteriorment, cal concloure en aquest Dictamen que s'ha deixat en indefensió a persones i entitats que són interessats en el procediment i que haurien pogut exercir el seu dret a formular les al·legacions que consideressin adients, en el tràmit obligatori en tot els procediments administratius.
També cal remarcar que, malgrat els arguments fàctics i jurídics en què l'Ajuntament fonamenta la revisió d'ofici, l'objecte de revisió només poden ser les previsions normatives previstes en l'Acord de funcionaris per a la causa de nul·litat prevista en l'article 47.2 de l'LPAC.
És procedent retrotraure les actuacions del procediment de la revisió d'ofici instruïda per l'Ajuntament de Calafell amb la finalitat de declarar la nul·litat de ple dret de l'article 51 i de la part relativa a l'ajut de jubilació de l'annex 1 "Fons social", de l'Acord de funcionaris i del Conveni col·lectiu del personal laboral publicat pel període 2011-2018.