I. L'objecte del present dictamen és un Projecte d'ordre del Departament d'Agricultura Ramaderia i Pesca.
La peculiaritat d'aquest cas consisteix en el fet que la sol·licitud del dictamen d'aquesta Comissió Jurídica Assessora no té lloc dintre de la tramitació del procediment per a l'aprovació de la disposició sinó –segons diu l'escrit de sol·licitud del conseller– "en compliment de la sentència dictada per la secció cinquena del Tribunal Superior de Justícia" de 15 de febrer de 1993 que havia anul·lat dita Ordre per manca precisament del dictamen de la Comissió Jurídica Assessora.
En efecte el text de l'Ordre de 10 de juny de 1991 anul·lat per la sentència és idèntic al del Projecte que se sotmet al present dictamen.
La realitat és que l'expedient tramès a aquesta Comissió Jurídica Assessora inclou els documents següents: la Sentència del Tribunal Superior de Justícia esmentada; còpia del text de l'Ordre de 10 de juny de 1991 publicat al DOGC de 3 de juliol; i la memòria que en el seu moment es va elaborar per a la preparació de l'ordre anul·lada.
Pot deduir-se perfectament de la conducta de l'Administració sol·licitant que el que passa en realitat és que està portant a terme una nova tramitació del procediment per a l'aprovació del Projecte d'ordre però aprofitant tots aquells tràmits que ja han estat acomplerts amb motiu de la tramitació anterior tal com si es tractés d'una retrotracció de l'expedient originari al moment en què s'ha produït el vici causant de l'anul·lació.
Es planteja d'entrada la qüestió de la validesa d'aquesta opció qüestió que cal resoldre en sentit favorable.
Els principis d'eficàcia i d'economia procedimental sustenten suficientment la decisió de no començar de nou el procediment per a l'elaboració del Projecte d'ordre i encara més des del moment que la causa de la seva anul·lació ha estat un element formal o de procediment i no una qüestió substantiva o de contingut material la reconsideració de la qual requerís necessàriament un nou plantejament ab initio.
La legislació de procediment administratiu ha acceptat tradicionalment la conservació dels actes i dels tràmits que no haguessin variat de no haver-se produït el defecte o vici que va provocar l'anul·lació de les actuacions administratives qüestió regulada avui a l'art. 66 de la Llei de règim jurídic de les Administracions Públiques i del procediment administratiu comú seguint el que ja disposava l'art. 52 de la Llei de procediment administratiu de 1958.
Certament el cas objecte de dictamen deriva de l'anul·lació en via jurisdiccional d'una disposició administrativa –sobre això hi tornarem després– mentre que la citada legislació de procediment administratiu sembla que es refereix a l'anul·lació d'un acte declarada per un òrgan administratiu.
Però no hi ha raó per atorgar un règim diferent en un i altre cas ja que tots dos són supòsits d'anul·lació mentre que seria diferent certament si ens referíssim a un supòsit de derogació de la disposició per part de l'Administració mateixa cas en el qual sí que caldria començar de nou tot el procediment si es volia tornar a dictar una disposició amb idèntic contingut.
D'altra banda cal precisar que no ens trobem davant d'un supòsit de convalidació d'una disposició invàlida per falta d'un element necessari per a la seva validesa; aquesta convalidació no seria admissible si el que manca com en el cas present és un informe de caràcter preceptiu (art. 53.5 LPA).
No es pretén certament una convalidació a posteriori de l'Ordre aprovada sense el dictamen de la Comissió Jurídica Assessora ja que dita Ordre ha deixat d'existir en virtut de la seva anul·lació pel Tribunal Superior de Justícia i no és per tant convalidable.
La simple emissió del present dictamen per part d'aquesta Comissió no és suficient per a fer reviure la disposició anul·lada sinó que caldrà en qualsevol cas finalitzar tota la seva tramitació i aprovar formalment la mateixa per l'òrgan competent.
Així doncs no hi ha inconvenient en admetre que en aquest moment se sotmeti a dictamen de la Comissió Jurídica Assessora el Projecte d'ordre formant part de l'expedient o del procediment iniciat en el seu dia i que va donar lloc a una Ordre posteriorment anul·lada sempre que com s'acaba de dir es continuï després la tramitació oportuna.
A continuació cal esclarir la naturalesa jurídica de l'Ordre que projecta el Departament d'Agricultura Ramaderia i Pesca.
Es tracta d'un punt especialment rellevant sobretot per a determinar quin és el procediment aplicable i l'autoritat competent per a la seva aprovació.
D'un costat fixar el caràcter de disposició de caràcter general o no que pot revestir el projecte interessa per a saber si li és d'aplicació el conjunt de normes procedimentals i competencials establertes als art. 61 i seg. de la Llei 13/1989 de 14 de desembre.
D'un altre costat establir si aquesta disposició general que es dicta per a l'execució de les lleis determina el caràcter preceptiu de la consulta a aquesta Comissió Jurídica Assessora pel que fa al procediment i determina també la seva relació amb la llei pel que fa als aspectes materials.
La naturalesa normativa o de disposició administrativa general de l'Ordre projectada no ofereix cap mena de dubtes.
En ella es fixen les instruccions generals per a la redacció l'aprovació i la revisió dels plans tècnics de gestió i millora forestal a aplicar en els terrenys forestals de propietat privada de Catalunya.
Aquestes instruccions contenen unes regulacions de caràcter general quant als subjectes destinataris i abstracte quant al seu objecte regulacions que són d'aplicació indefinida i permanent que creen obligacions i estableixen efectes jurídics a produir-se en determinats supòsits de fet cada vegada que aquests supòsits es produeixen.
Amb independència del caràcter més o menys tècnic que puguin tenir algunes de les disposicions contingudes en el projecte no hi ha dubte del seu caràcter normatiu i reglamentari.
Entrant a analitzar la competència i el procediment per a elaborar i aprovar aquest Projecte d'ordre comencem per dir que la potestat reglamentària dels consellers és força reduïda en l'ordenament català.
Però aquest cas compleix perfectament les regles sobre l'habilitació per a dictar reglaments.
Efectivament l'art. 61 de la Llei 13/1989 d'organització procediment i règim jurídic només reconeix potestat reglamentària directa als consellers en matèria d'organització del seu Departament –que no és el cas que ens ocupa– però també preveu que disposicions amb rang de llei puguin habilitar els consellers a dictar reglaments.
I això darrer es compleix en el supòsit present ja que l'art. 47.3 de la Llei 6/1988 de 30 de març forestal de Catalunya disposa clarament que "les instruccions generals per a la redacció dels Projectes d'Ordenació i Plans Tècnics de Gestió i Millora Forestal han d'ésser fixades pel Departament d'Agricultura Ramaderia i Pesca" (PTGMF).
El procediment per a l'elaboració de les disposicions de caràcter general que està establert a la Llei 13/1989 ha estat seguit en el cas present de manera força incompleta i irregular.
L'expedient tramès a aquesta Comissió Jurídica Assessora posa de manifest que la subjecció a la llei procedimental ha estat en bona part merament formal i ritual a més d'evidenciar una escassa observança de les regles elementals de formació d'un expedient ja que no està ni numerat ni datat ni signat cap dels documents emanats de l'Administració.
L'art. 63.2 exigeix que la proposta de disposició ha d'anar acompanyada d'una memòria la qual entre d'altres extrems ha de justificar l'oportunitat i l'adequació de les mesures proposades als fins que es persegueixen.
Es tracta per tant de fer explícits els criteris de fons adoptats per proposar les diferents solucions normatives que preveu la proposta a manera de fonamentació i valoració.
Tanmateix a l'expedient figura dintre de la memòria un document sense data ni firma titulat "justificació de l'oportunitat i l'adequació de les mesures proposades als fins que es persegueixen" que únicament diu que "el projecte d'ordre anirà encaminat a definir les línies d'actuació respecte als PTGMF a aplicar als terrenys forestals de propietat privada de Catalunya".
No pot entendre's satisfeta amb això l'exigència legal.
S'al·ludeix també en la memòria a diverses consultes i informes realitzats que s'ha de suposar són previs a l'elaboració formal de la proposta i enquadrables en els termes de l'art. 63.2 de la Llei 13/1989 tot i que només queda acreditada la seva realització i el seu resultat en uns pocs casos.
També aquí s'incorporen documents anònims i sense data.
D'altra banda no s'acredita haver sotmès la proposta a informació pública o a audiència de les entitats representatives segons allò que disposa l'art. 64 de la Llei 13/1989.
És cert que en les informacions prèvies a què al·ludeix l'art. 63.2 de la Llei 13/1989 consten intervencions de dos col·legis professionals i d'una associació professional tots ells de l'àmbit forestal; però en canvi no figura a l'expedient cap intervenció formalitzada d'aquells organismes que la mateixa Administració té establerts d'acord amb la Llei forestal de Catalunya per donar lloc a la participació dels sectors forestals: el Centre de la Propietat Forestal i la Taula Intersectorial Forestal respectivament regulats per Decret de 19 de desembre de 1989 i per Ordre de 5 de febrer de 1990 la intervenció dels quals per la seva composició participativa permet satisfer les exigències legals de participació dels interessats.
Força notòria és la manca de l'informe dels serveis jurídics del Departament corresponent informe que exigeix preceptivament l'art. 65.1 de la Llei 13/1989.
En efecte tal com consta als antecedents d'aquest dictamen un cop advertida l'absència d'aquest tràmit en l'expedient originari que va ser tramès el President d'aquesta Comissió Jurídica Assessora va interessar el seu compliment.
En resposta a aquest ofici el Departament d'Agricultura Ramaderia i Pesca va trametre un informe que en el seu únic atès diu literalment: "Atès que l'esmentat projecte dóna compliment al que ordena la Llei citada s'informa favorablement sobre la seva tramitació".
La claredat i la concisió que és plausible demanar dels escrits administratius no ha de ser obstacle perquè s'acompleixin els requisits mínims que ha de reunir un informe jurídic sobre una proposta de disposició general; l'informe jurídic exigeix en qualsevol cas l'expressió d'una opinió tècnicament qualificada i degudament fonamentada sobre el contingut substantiu de les normes projectades i així ho estableix l'art. 75 de la Llei 13/1989 de 14 de desembre d'organització procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya.
En conseqüència la falta del contingut essencial de l'acte de tràmit en què consisteix l'emissió de l'informe dels serveis jurídics porta a considerar que aquest tràmit no ha estat complert tal com legalment és exigit.
I en aquest sentit cal tenir present que l'informe dels serveis jurídics sobre una proposta de disposició de caràcter general ha estat qualificat reiteradament per la jurisprudència com un requisit essencial la manca del qual no és reparable i pot provocar la nul·litat radical de la norma reglamentària.
La Sentència del Tribunal Suprem de 7 de març de 1990 entre moltes altres recorda la rellevància d'aquest tràmit que té per finalitat la garantia intrínseca d'encert de la disposició per tal de realitzar el millor servei a l'interès públic i anul·la un reglament per manca de l'informe dels serveis jurídics del corresponent Departament de la Generalitat.
Les mancances greus que s'observen en la tramitació del projecte mereixen el dictamen desfavorable d'aquesta Comissió Jurídica Assessora.
Però no impedeixen entrar en els aspectes substantius del seu text.
V. Pel que fa al contingut material del Projecte d'ordre que s'informa cal establir que es dicta en desplegament i execució de la Llei forestal de Catalunya en virtut d'un manament específic al qual ja s'ha al·ludit (art. 47.3 de dita Llei).
El Projecte es refereix bàsicament al contingut que han de tenir necessàriament els Plans Tècnics de Gestió i Millora Forestal un cop se n'ha precisat els objectius principals que respecten els establerts per la Llei Forestal amb caràcter general.
Allò que han de contenir els Plans esmentats segons l'art. 4 del Projecte és quelcom tècnic que no correspon valorar a aquesta Comissió Jurídica Assessora i que ha estat objecte de les informacions prèvies i propostes avançades per part d'algunes entitats segons ja s'ha dit.
Però malgrat això no tot el contingut del Projecte pot considerar-se que inclogui "instruccions generals" per a la redacció dels Plans tècnics.
Al contrari en el Projecte d'ordre també s'hi inclouen regulacions de transcendència jurídica sobre el procediment d'aprovació dels plans així com dels seus efectes la vigència dels plans i les possibilitats de revisió etc. Tot i que l'habilitació legal feta al Departament d'Agricultura Ramaderia i Pesca es limita a la fixació de les instruccions generals per la redacció dels plans les altres matèries regulades al Projecte són materialment i procedimentalment connexes i complementàries i concreten els manaments o les previsions legals.
No hi ha per tant en el Projecte cap excés material respecte de la remissió normativa feta per la Llei forestal de Catalunya.
Tot i així convé cridar l'atenció sobre algun punt.
L'instrument del Pla Tècnic de Gestió i Millora Forestal té una conseqüència jurídica rellevant.
L'aprofitament de fustes llenyes i escorces és una activitat sotmesa al règim d'autorització administrativa d'acord amb l'art. 50.2 de la Llei forestal de Catalunya.
El fet que uns terrenys disposin d'un Pla Tècnic converteix aquell règim d'autorització en un règim d'activitat lliure sotmesa a la simple comunicació prèvia.
Per això és important el sistema d'aprovació dels Plans Tècnics esmentats.
En concret l'art. 6 del Projecte estableix un procediment de silenci administratiu de caràcter positiu per a l'aprovació dels Plans Tècnics per part de la Direcció General del Medi Natural.
La nova regulació de l'activitat presumpta de l'Administració continguda als art. 43 i 44 de la Llei 30/1992 de 26 de novembre haurà de tenir-se present en l'Ordre projectada.
L'expressió mateixa de "es considerarà aprovat per silenci administratiu positiu" –art. 6.1 i 6.2 del Projecte– tot i ser d'ample ús col·loquial no resulta adequada en relació amb l'actual concepció dels efectes estimatoris de la manca de resolució expressa.
Més enllà d'això convé precisar l'abast de la no aprovació provisional d'un Pla Tècnic per part del Centre de la Propietat Forestal resolució que impedeix la continuació del procediment; així com l'abast de la falta de resolució expressa dintre de termini per part de dit centre ja que la seva intervenció condiciona la de la Direcció General del Medi Natural.
Transcorreguts tres mesos des de la sol·licitud sense que el Centre de la Propietat Forestal hagi resolt expressament ¿cal dirigir-se a la Direcció General del Medi Natural i sol·licitar l'aprovació definitiva?
¿O bé és suficient esperar un mes més per tal d'entendre aprovat el Pla Tècnic?
L'art. 50.3 de la Llei forestal de Catalunya disposa que "excepcionalment es poden autoritzar aprofitaments forestals no continguts en els programes aprovats sempre que tinguin com a motiu causes de força major accidents naturals o incendis forestals".
Per la seva banda l'art. 9 del Projecte d'ordre sobre el qual es dictamina estableix que "els aprofitaments no continguts als PTGMF motivats per les causes de força major accidents naturals malalties forestals sinistres que impliquin mesures d'urgència amb l'excepció dels aprofitaments derivats d'incendis forestals es consideraran extraordinaris i s'hauran de sol·licitar a la Direcció General..."
Tal com està redactat aquest precepte del Projecte d'ordre no queda clar si els aprofitaments derivats dels incendis forestals no es consideren extraordinaris i aleshores poden fer-se lliurement sense autorització; o bé si és que aquests aprofitaments no poden ser autoritzats en cap cas ni que sigui extraordinari.
Cap de les dues interpretacions és plenament coincident amb l'article de la Llei forestal transcrit i atesa la importància econòmica d'aquests aprofitaments cal preveure'n el règim amb major claredat.
El procediment seguit en l'elaboració del Projecte d'ordre pel qual es fixen les instruccions generals per a l'ordenació l'aprovació i la revisió dels plans tècnics de gestió i millora forestal a aplicar en els terrenys forestals de propietat privada de Catalunya presenta greus defectes en la formació de l'expedient i en la seva tramitació especialment per la manca del preceptiu informe dels serveis jurídics del Departament d'Agricultura Ramaderia i Pesca.
El contingut material del Projecte d'ordre sobre el qual es dictamina no presenta problemes de legalitat llevat de les observacions fetes als fonaments jurídics V i VI.