I. Aquest Dictamen té per objecte el Projecte de decret pel qual s'aprova el Reglament de desplegament de la Llei 34/2010, d'1 d'octubre, de regulació de les festes tradicionals amb bous.
El decret projectat consta d'un preàmbul, un article únic i el Reglament, que s'insereix a continuació, i que consta de catorze articles.
El preàmbul comença per reiterar, en els termes que ho fa el preàmbul de la Llei 34/2010, que les festes amb bous són una tradició molt antiga a Catalunya, i que té una especial rellevància als municipis de les Terres de l'Ebre.
Així mateix, deixa constància del fet que les festes tradicionals amb bous estan reconegudes tant per la Llei 34/2010, que específicament les regula, com pel Decret legislatiu 2/2008, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei de protecció d'animals.
Finalment, conté referències a l'habilitació del Govern per a aprovar el decret i en resumeix els principals continguts.
L'article únic del Decret aprova el Reglament que, com s'ha dit, consta de 14 articles.
El Reglament indica que té per objecte desplegar la Llei 34/2010, garantir els drets i la seguretat dels particulars i dels espectadors, i protegir els animals que intervenen en l'espectacle (art. 1); fixa que l'àmbit d'aplicació del Reglament són les festes tradicionals amb bous sense mort (art. 2); estableix que la celebració de les festes tradicionals amb bous està subjecta a autorització prèvia de la Delegació Territorial del Govern de la Generalitat (art. 3); regula el requisit de la tradicionalitat de la festa a l'efecte de la seva constància i verificació (art. 4); indica els casos en què s'haurà de demostrar aquesta tradicionalitat i amb quins documents caldrà fer-ho i els supòsits en els quals no caldrà (art. 5); estableix el contingut i la documentació que s'ha d'adjuntar amb la sol·licitud d'autorització (art. 6); fixa el règim de la conducció dels bous en la modalitat de bous a la plaça (art. 7) i la documentació addicional a la sol·licitud de la modalitat de bou capllaçat (art. 8); complementa els requisits que estableix la llei en relació amb el certificat de condicions de seguretat i solidesa de les instal·lacions i els elements constructius on ha de tenir lloc l'espectacle (art. 9); indica que els models normalitzats de la documentació que cal emprar s'han de publicar al web del Departament (art. 10); remet a la Llei 34/2010 el règim sancionador dels incompliments i incorpora prescripcions en relació amb les denúncies presentades per particulars (art. 11); regula mesures de protecció dels menors de catorze anys (art. 12); atribueix la competència inspectora als Mossos d'Esquadra i als agents de les policies locals (art. 13), i finalment fixa l'exercici de la competència sancionadora (art. 14).
Així mateix, l'article 69 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, estableix que els projectes de disposicions reglamentàries que es dictin per a desplegar lleis o el dret europeu i les seves modificacions s'han de sotmetre amb caràcter preceptiu al dictamen de la Comissió Jurídica Assessora.
El Projecte de decret sobre el qual s'informa desplega la Llei 34/2010, d'1 d'octubre, de regulació de les festes tradicionals amb bous.
Atès el contingut del Projecte que ara s'analitza, que ha estat descrit en el fonament jurídic I, el títol competencial que fonamenta aquesta disposició normativa és el relatiu a espectacles i activitats recreatives.
A l'empara d'aquesta competència, recollida en l'article 141 de l'Estatut d'autonomia, el Parlament de Catalunya aprovà la llei de regulació de les festes tradicionals amb bous que ara es desplega.
Concretament, l'apartat 3 de l'article 141 de l'Estatut estableix que correspon a la Generalitat la competència exclusiva en matèria d'espectacles i activitats recreatives, que inclou, en tot cas, l'ordenació del sector, el règim d'intervenció administrativa i el control de tota mena d'espectacles en espais i locals públics.
A aquesta habilitació genèrica que fan l'Estatut d'autonomia i la Llei 13/2008 es pot afegir l'habilitació que conté la Llei 34/2010, la qual, en la disposició final primera, autoritza el Govern a dictar els reglaments de desplegament, i afegeix que el reglament de desplegament de la llei s'ha d'aprovar per decret en el termini d'un any a comptar des de la data d'aprovació de la llei.
Cal fer notar que s'ha ultrapassat aquest termini d'un any fixat per la llei, però aquest retard no té conseqüències ni sobre l'habilitació del Govern per a regular la matèria ni sobre la legalitat del decret.
V. El procediment d'elaboració del Projecte ha respectat les exigències procedimentals que estableix el títol IV de la Llei 26/2010, esmentada.
La tramitació s'ha iniciat a proposta del Departament d'Interior i ha estat impulsada per la Direcció General d'Administració de Seguretat.
L'expedient, d'acord amb el que estableix l'article 63 de la Llei 26/2010, està indexat, numerat i ordenat, i els documents que l'integren estan datats i, llevat dels que s'incorporen a l'expedient a través del SIGOV, també estan signats.
En compliment del que disposa l'article 64 de la Llei 26/2010, s'han incorporat a l'expedient tant la memòria general com la memòria d'avaluació de l'impacte de les mesures proposades.
Ambdues memòries inclouen els continguts mínims que requereixen, respectivament, els apartats 1 i 2 de l'article 64 de la llei.
Cal destacar l'atenció que es presta a l'informe d'impacte normatiu, com a resultat del diàleg entre la Direcció General d'Administració de Seguretat i l'Àrea de Millora de Regulació de l'Oficina del Govern; un diàleg que culmina amb un informe complementari on es quantifiquen amb precisió els correbous que se celebren (36 organitzats per ajuntaments i 7 per empreses i penyes taurines) i el cost que genera el compliment de les obligacions d'informació previstes, i es constata que el decret no incorpora altres obligacions que les que estableix la llei que desplega.
A través del dispositiu SIGOV, el Projecte s'ha posat en coneixement dels diversos departaments del Govern, seguint allò que estableix l'article 66 de la Llei 26/2010.
En aquest tràmit han presentat observacions: a) L'Oficina del Govern, que fa nombroses observacions que pretenen reforçar l'ajustament del text a la llei i millorar la qualitat tècnica i de la redacció del Projecte; les tretze observacions presentades s'incorporen al text, i consta en l'expedient la necessària valoració d'aquestes. b) El Gabinet Jurídic de la Generalitat, que presenta observacions en relació amb l'acreditació de la tradicionalitat de la festa i la valoració d'aquesta; la definició de les festes (majors, fires, celebracions populars i celebracions d'importància especial i rellevant); la fixació amb precisió del temps de la conducció dels bous i la modalitat de bous a la plaça, i la determinació dels requisits en la modalitat de bou capllaçat.
Es consideren en gran part aquestes observacions i se'n justifica a l'expedient l'acceptació total o parcial. c) El Departament de Cultura, que proposa fer dues modificacions a la redacció del preàmbul.
Ambdues observacions són valorades i preses en consideració.
Han intervingut en l'emissió d'informes: a) la Direcció General de Pressupostos, l'informe favorable de la qual constata que l'aprovació d'aquesta norma no comporta cap cost per al pressupost de la Generalitat de Catalunya; b) l'Institut Català de les Dones, l'informe del qual afirma que el Projecte no inclou termes androcèntrics i que no escau proposar-ne cap modificació del contingut; c) la Comissió de Govern Local de Catalunya, el secretari de la qual certifica que s'ha informat favorablement sobre el Projecte i que l'acord s'ha adoptat per consens; d) el Consell Assessor d'Espectacles Públics i Activitats Recreatives, la secretària del qual certifica que la Comissió del Consell ha informat favorablement sobre el Projecte, i que els membres d'aquest no hi han efectuat cap al·legació.
D'acord amb els articles 67 i 68 de la Llei 26/2010, el Projecte s'ha sotmès a tràmit d'audiència de les entitats i organismes que s'enumeren en l'antecedent 10 d'aquest Dictamen i al tràmit d'informació pública.
Consten en l'expedient les al·legacions presentades en aquests tràmits, els autors de les quals s'enumeren en l'antecedent 11 d'aquest Dictamen.
Les qüestions que són objecte d'un major nombre d'observacions són l'acreditació de la tradicionalitat de la festa amb bous, regulada en els articles 4 i 5 del Reglament, i la presència en els espectacles amb bous dels menors de 14 anys, que es regula en l'article 12 del Reglament.
També es presenten observacions favorables al fet que el decret expressi el sentit del silenci.
S'opta per establir el silenci positiu en l'article 6.3 del Reglament, i incorporar observacions de modificació de la redacció del preàmbul, centrades en bona part a eliminar les referències a la finalitat de protecció de la festa de bous.
La memòria de les observacions i al·legacions presentades que prescriu l'article 64.5 de la Llei 26/2010 exposa, d'una manera motivada, les raons per les quals s'estimen o es desestimen.
L'expedient es clou amb la certificació que a la sessió del Consell Tècnic de la Generalitat de 17 de juliol de 2012 ha quedat vista la iniciativa d'aquest Projecte de decret, amb caràcter previ a la sol·licitud de dictamen de la Comissió Jurídica Assessora.
La valoració del contingut del Projecte sobre el qual es dictamina s'ha de fer distingint entre el Projecte de decret (A) i el Reglament que s'aprova mitjançant aquest Decret (B).
A) En relació amb el decret, la part dispositiva del qual té un únic article que es limita a aprovar el Reglament, es poden fer tres suggeriments de modificació de la redacció del preàmbul.
El primer, que afecta la part final del paràgraf segon del preàmbul, pretén que se suprimeixi "entre elles la de bou embolat i bou capllaçat", atès que existeixen altres modalitats; si se suprimeix, es pot optar per no fer referència a cap de les modalitats o bé per incloure totes les esmentades en l'article 4 de la Llei 34/2010.
El segon pretén que es modifiqui la referència a: "aquests espectacles amb bous apareixen com un dels actes més destacats de les festes majors", atès que la llei en preveu la celebració no només en festes majors sinó també en fires, celebracions populars o altres d'importància especial i rellevant.
Si s'atén el suggeriment, es pot optar per fer referència a totes les celebracions o per suprimir la referència única a les festes majors.
El tercer és perquè es matisi la referència que es fa en el paràgraf cinquè al fet que "les festes amb bous estan reconegudes" pel Text refós de la Llei de protecció d'animals, ja que literalment aquesta norma no les reconeix, sinó que, en l'article 6.2, exclou les festes amb toros o bous sense mort de l'animal (correbous) de la prohibició general de l'ús d'animals en baralles i en espectacles o altres activitats si els poden ocasionar patiment o poden ser objecte de burles o tractaments antinaturals, sempre que -afegeix l'article 6.2, esmentat- no es provoquin danys als animals.
B) En relació amb el contingut del Reglament, s'han de fer les observacions següents:
Cal fer una consideració general i d'altres de concretes.
Pel que fa a la de caràcter general, encara que el títol del Projecte pot donar la impressió que es fa un desplegament de tots els continguts de la llei, tanmateix, tal com indica el preàmbul, el desenvolupament de la Llei es limita a la tradició, a la protecció dels menors de 14 anys i a la concreció dels òrgans que han d'exercir la potestat sancionadora.
Encara que certament la Llei té un contingut molt minuciós, aquesta Comissió, encara que fos només per raons sistemàtiques i per a facilitar la comprensió de la norma, considera que també es podria haver fet referència a les modalitats de les festes tradicionals amb bous recollides en l'article 4 de la Llei, o en la definició de les dates de celebració d'aquestes celebracions tradicionals.
Milloraria la redacció i s'evitarien redundàncies, sense quedar afectat el contingut normatiu del precepte, si se suprimís la caracterització com a reglamentària del desplegament, perquè el caràcter reglamentari ja es dedueix de la referència inicial al reglament.
Aquest article està dedicat a l'àmbit d'aplicació del Reglament que es projecta.
En primer lloc realitza una determinació general de l'àmbit d'aplicació, i acte seguit el concreta i distingeix entre els espectacles inclosos en l'annex de la Llei 34/2010 i els que no ho estan però dels quals es pot demostrar el caràcter tradicional.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora, amb la finalitat d'augmentar la claredat i la precisió, suggereix que es modifiqui la redacció de les dues concrecions i s'indiqui que l'àmbit d'aplicació s'estén a: a) les festes tradicionals amb bous incloses en la llista actualitzada dels municipis on se celebrin aquestes festes, que s'incorpora com a annex de la Llei 34/2010; i b) les festes tradicionals de bous que es puguin autoritzar posteriorment, d'acord amb el procediment establert en la Llei 34/2010 i en aquest Reglament.
En aquests articles es regula el procediment d'autorització, i es presta particular atenció al requisit d'acreditar la festa, que ocupa els articles 4 i 5.
Aquesta Comissió considera que l'ordenació d'aquest procediment guanyaria en sistematicitat si s'estructurés de la manera següent: que l'article 3 s'ocupés de la sol·licitud d'autorització i que, a aquest efecte, inclogués en els seus apartats el contingut que actualment es projecta en l'article 3 i en els apartats 1 i 2 de l'article 6; que l'article 4 mantingués el contingut que té; que dintre de l'article 5 s'inclogués, com a nou apartat 3, l'actual apartat 4 de l'article 6 (perquè el seu contingut fa referència a la documentació per a acreditar la tradicionalitat, terme que seria més correcte substituir pel de tradició); i que l'article 6, dedicat als terminis per a resoldre la sol·licitud d'autorització i a l'efecte de la inactivitat de l'Administració, recollís el contingut de l'article 6.3.
Igualment, per raons sistemàtiques, se suggereix reordenar els articles 10 a 13.
La proposta que es fa és la següent: a) que l'article 10 es dediqués a la protecció de menors, que en el Projecte actualment s'ocupa l'article 12; que l'article 11 tingués per objecte els models normalitzats, previstos en l'article 10 del Projecte; que l'article 12 es dediqués a la competència inspectora, ara regulada en l'article 13; i que l'article 13 s'ocupés del règim sancionador, ara regulat en l'article 11.
I clouria l'articulat l'article 14, com ara, que conté la competència sancionadora.
En aquest apartat es preveuen els terminis per a resoldre la sol·licitud d'autorització.
En el darrer punt s'indica que, transcorregut el termini d'una setmana a comptar des de la data d'entrada al registre de l'òrgan competent per a resoldre "sense haver resolt la sol·licitud, s'ha d'entendre estimada per silenci administratiu".
El Projecte acull, doncs, el silenci positiu i interpreta que la falta de referència expressa de la Llei 34/2010 al règim del silenci s'ha d'interpretar, en coherència amb el que estableix l'article 43.1 de la Llei 30/1992, i article 54 de la Llei 26/2010 en el sentit que el silenci expressaria l'estimació de la sol·licitud de l'interessat.
Davant d'aquesta interpretació, aquesta Comissió Jurídica Assessora considera que conflueixen en aquest tipus d'autoritzacions afectacions a facultats relatives al servei públic i raons imperioses d'interès general que s'oposen al fet que es puguin entendre adquirides per silenci administratiu facultats que permetrien dur a terme actuacions que, com es recull en el preàmbul del Projecte sobre el qual es dictamina, poden comportar un risc per a les persones que hi prenen part com a participants o espectadores, així com maltractaments als animals que hi intervenen.
Els béns jurídics afectats, que es poden enquadrar dintre de la "raó imperiosa d'interès general", exigeixen que sigui l'Administració qui, d'una manera expressa, acrediti mitjançant l'autorització pertinent que s'han adoptat les condicions de seguretat necessàries per a les persones que s'han de reunir en els recintes i les instal·lacions, que es compleixen els requisits que garanteixen la seguretat dels actuants i dels espectadors, que s'han adoptat mesures per a evitar els maltractaments als animals i per a protegir-los, i que es compleixen els requisits que impedeixen que els menors de 14 anys puguin participar a les festes més enllà de ser-ne espectadors.
A més, cal tenir en compte que, des de la Llei de protecció dels animals, existeix una prohibició general que impedeix celebrar espectacles amb animals que puguin ocasionar patiment, burles o bé que es puguin ferir les sensibilitats de les persones que els contemplen.
Per tant, en tractar-se, en aquest cas, d'una prohibició general que s'aixeca únicament per un tipus de festes tradicionals que han d'acreditar el compliment dels requisits que determina la llei, és coherent, amb aquestes finalitats, que la celebració únicament es pugui realitzar després de l'atorgament de l'autorització expressa corresponent.
Així mateix, la falta de referència de la Llei 34/2010, quant a la inactivitat de l'Administració, ja que les festes tradicionals amb bous continuen caracteritzant-se com a espectacle taurí, obliga adreçar-se supletòriament al que estableix la Llei 11/2009, de regulació administrativa dels espectacles públics i les activitats recreatives, l'article 33.2 de la qual estableix que la manca de resolució expressa dins dels terminis establerts té efectes denegatoris de la sol·licitud presentada.
La Comissió Jurídica Assessora formula aquesta observació amb caràcter essencial.
Pel que fa al certificat que les instal·lacions i els elements constructius on tindrà lloc l'espectacle compleixen les condicions de seguretat o solidesa suficients, el Reglament que es projecta estableix, en exercici de la funció complementària d'allò que preveu l'article 6.1.d) de la Llei 34/2010, que aquest certificat ha d'incloure el "compromís" (expressió que es podria substituir per "deure" o "obligació") del tècnic d'efectuar una revisió prèvia a l'inici de l'espectacle.
En relació amb aquesta regulació, aquesta Comissió vol cridar l'atenció sobre la necessitat d'harmonitzar aquesta revisió tècnica amb les funcions que l'article 8.6.c) atribueix a la comissió de bous i a la persona experta en relació amb la comprovació, també abans de l'inici de l'espectacle, dels elements constructius de les places i les barreres.
La previsió que es fa en relació amb l'obertura d'un expedient informatiu en supòsits de denúncies interposades per particulars, s'hauria d'optar per donar-li un caràcter potestatiu i, a més, no limitar-la exclusivament als particulars, ja que s'hauria d'estendre a qualsevol altre denunciant públic o privat.
En el moment d'efectuar-se la correcció del text, cal tenir en compte la supressió de guions i la substitució de termes com ara fefaent que, jurídicament, té un significat específic i que es podria reemplaçar per "altres proves de qualsevol tipus que garanteixen la veracitat de la tradició" o equivalent.
Així també, en l'article 12, en referir-se als menors, caldria afegir "de 14 anys".
Un cop valorades les observacions efectuades en el fonament jurídic VI, i tinguda en compte la que es formula amb caràcter essencial, es pot elevar al Govern de la Generalitat el Projecte de decret pel qual s'aprova el Reglament de desplegament de la Llei 34/2010, d'1 d'octubre, de regulació de les festes tradicionals amb bous.