I. Aquest Dictamen té per objecte el Projecte de decret de creació del Col·legi de Dietistes-Nutricionistes de Catalunya.
La disposició projectada consta d'un preàmbul, cinc articles i tres disposicions addicionals.
En el preàmbul s'indica la competència de la Generalitat per a regular la matèria; es fa referència a la Llei 7/2006, de l'exercici de professions titulades i dels col·legis professionals, per tal d'indicar els requisits de creació d'un col·legi professional, i també es deixa constància que, en aquest procés, s'han complert els requisits que exigeix la llei, excepte, òbviament, el de la intervenció en el procediment del Parlament de Catalunya, ja que aquesta s'ha de produir un cop el Govern hagi fixat el text del projecte que ha de ser proposat al Parlament perquè es pronunciï sobre el compliment del requisit de l'article 37.2 de la Llei 7/2006 esmentada.
La part dispositiva del Projecte té cinc articles.
L'article 1 crea el Col·legi de Dietistes-Nutricionistes de Catalunya.
L'article 2 el defineix com a corporació de dret públic amb personalitat jurídica pròpia, que regeix les seves actuacions per la normativa en matèria de col·legis professionals, i assenyala també que el Col·legi tindrà capacitat d'obrar des de la constitució dels òrgans de govern.
L'article 3 estableix que l'àmbit territorial del Col·legi és el territori de Catalunya.
L'article 4 remet la regulació de la incorporació al Col·legi a la normativa vigent en matèria de col·legis professionals, i especifica que la integració requereix que el professional estigui en possessió del títol universitari oficial que sigui necessari per a l'exercici de la professió o del títol homologat declarat equivalent per l'autoritat competent.
L'article 5 fa referència a les relacions del Col·legi amb l'Administració de la Generalitat.
La part final de la norma que es projecta té tres disposicions addicionals: la primera estableix que la comissió gestora que ha d'elaborar els estatuts provisionals del Col·legi s'ha de constituir en el termini de tres mesos des de l'entrada en vigor del decret; la segona indica les funcions de l'assemblea constituent del Col·legi, i la tercera estableix que, un cop aprovats els estatuts definitius per l'assemblea constituent, aquests s'han de trametre al departament de la Generalitat que tingui atribuïdes les competències administratives en matèria de col·legis professionals, perquè en qualifiqui la legalitat i ordeni que es publiqui en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora és competent per a emetre dictamen preceptiu respecte dels projectes de reglament o disposicions generals que es dictin per a desplegar lleis, segons disposa l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, reguladora d'aquest òrgan consultiu.
Tal com feia la Llei procedimental 13/1989, derogada en l'article 65.4, l'article 69 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques estableix que els projectes de disposicions reglamentàries que es dictin per a desplegar lleis o el dret europeu i les seves modificacions s'han de sotmetre amb caràcter preceptiu al dictamen de la Comissió Jurídica Assessora.
En aquest cas, el Projecte que se sotmet a dictamen es dicta per a desplegar la Llei 7/2006, de 31 de maig, de l'exercici de professions titulades i dels col·legis professionals.
Es tracta, per tant, d'un projecte de disposició general que es dicta per a desplegar una llei i, en conseqüència, la Comissió Jurídica Assessora és competent per a emetre un dictamen preceptiu.
És doctrina reiterada d'aquesta Comissió que, en l'examen d'un projecte de disposició de caràcter general, l'abast d'actuació d'aquest òrgan consultiu comporta l'estudi de la competència de la Generalitat de Catalunya, l'habilitació del Govern per a dictar-la, la comprovació que s'hagin seguit els tràmits procedimentals i, especialment, l'anàlisi de la legalitat del contingut del projecte, així com la formulació de suggeriments sobre eventuals deficiències que calgui evitar o sobre possibles millores que calgui introduir.
Atès el contingut del Projecte de decret sobre el qual es dictamina, que ha estat descrit en el fonament jurídic I i que es concreta bàsicament en la creació del Col·legi de Dietistes-Nutricionistes de Catalunya, la competència de la Generalitat per a dictar aquest Decret es troba específicament recollida en la lletra b) de l'apartat 1 de l'article 125 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya.
D'acord amb allò que estableix aquest precepte, correspon a la Generalitat la competència exclusiva en relació amb la creació dels col·legis professionals que exerceixen l'activitat dintre de l'àmbit territorial de Catalunya.
El Govern és el titular de la potestat reglamentària d'acord amb l'article 68 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, i l'exerceix d'acord amb l'Estatut i les lleis.
La Llei 7/2006, que és desplegada pel Projecte sobre el qual es dictamina, conté una habilitació genèrica en la disposició final, l'apartat 1 de la qual habilita el Govern perquè dicti les disposicions de desplegament necessàries per a l'aplicació de la llei, i conté també una habilitació específica en l'article 37.3, en què s'afirma que els col·legis professionals es creen per decret del Govern.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora ha de destacar que la creació dels col·legis professionals a través d'un decret del Govern constitueix una de les principals novetats que incorpora la llei de col·legis professionals de Catalunya del 2006, ja que, tant la normativa estatal com la de les comunitats autònomes que han regulat el règim jurídic general dels col·legis professionals, remeten a una llei la creació d'aquests.
Davant d'aquest criteri, la llei catalana planteja una opció que, com es diu en el preàmbul, combina la intervenció del Parlament i la del Govern.
Aquesta regulació, si bé atribueix al Govern la creació del col·legi professional a través de decret, deixa sota la potestat del legislador tant la fixació del règim jurídic general dels col·legis professionals a Catalunya i la determinació dels requisits per a crear-los (qüestions contingudes actualment en la Llei 7/2006) com el fet d'emetre un pronunciament previ a l'aprovació del decret per part del Govern per tal d'expressar l'opinió favorable sobre la concurrència dels requisits d'interès públic i d'especial rellevància social o econòmica de la professió que el Govern proposa integrar en un col·legi professional.
V. Els documents i les actuacions citades en els antecedents d'aquest Dictamen mostren que la disposició reglamentària que es projecta ha seguit les pautes procedimentals de tramitació establertes en els articles 63 a 65 de la Llei 13/1989, que era la llei aplicable en el moment d'elaborar el Projecte sobre el qual es dictamina.
En aquest cas no s'ha d'aplicar la vigent Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, ja que el procediment d'elaboració d'aquest Decret s'ha iniciat abans que no entrés en vigor el capítol II del títol IV de la llei esmentada, la qual cosa, en aplicació d'allò que disposa la lletra a) de la disposició final sisena en relació amb la disposició transitòria de la Llei 26/2010, porta a la ja indicada inaplicació d'aquesta darrera Llei.
L'expedient es troba indexat i paginat i els documents estan datats i signats pels òrgans competents.
Hi consta, a més, la documentació preceptiva: la memòria justificativa, que ha estat completada al llarg de la tramitació; un estudi econòmic en termes cost-benefici, d'acord amb el qual la norma que es projecta no comporta cap despesa per a la Generalitat; la taula de vigències i la llista de disposicions afectades, i també s'hi ha incorporat l'informe d'avaluació de l'impacte de les mesures proposades, en el qual es fa una valoració detallada de les càrregues administratives que implica la col·legiació.
Pel que fa al tràmit de participació, i en aplicació de l'article 64 de la Llei 13/1989, el Projecte ha estat sotmès a informació pública i han pogut participar en el tràmit d'audiència les entitats que s'assenyalen en l'antecedent 14.
Totes les entitats participants manifestaren l'assentiment amb la iniciativa de creació del col·legi, sense formular-hi cap altra observació.
Pel que fa als aspectes procedimentals ordinaris, cal deixar constància que, en el tràmit d'audiència interdepartamental canalitzat a través del SIGOV, cap departament va formular-hi observacions.
Finalment, consten en l'expedient els documents següents: a) de conformitat amb l'article 63.2 de la Llei 13/1989, s'incorpora l'informe preceptiu de l'Institut Català de les Dones, que ha estat degudament valorat havent estat acceptades tant les propostes de modificació del llenguatge androcèntric com la d'incloure el criteri de representació paritària en l'assemblea constituent; b) el Dictamen 18/2010 del Consell de Treball, Econòmic i Social de Catalunya, que no realitza cap observació; c) també s'ha incorporat l'informe de regulació núm. 11/2010 de l'Autoritat Catalana de la Competència, que s'oposa a la creació del col·legi professional amb l'argument que, per a la creació d'aquest, cal que, prèviament, una llei estableixi que la professió de dietista-nutricionista és una professió col·legiada i que, mentre no hi hagi aquesta previsió legal, imprescindible en tractar-se d'una restricció a la llibertat d'empresa i a la lliure competència, no es pot crear el col·legi.
Aquest informe ha estat objecte d'una àmplia valoració en escrits específics elaborats per la directora general de Dret i Entitats Jurídiques, com a responsable de la Direcció General que promou la iniciativa i es responsabilitza del seguiment de tot el procediment d'elaboració, i en els informes de l'Assessoria Jurídica del Departament de Justícia.
En tots aquests informes es valoren les objeccions plantejades per l'Autoritat Catalana de la Competència, que mostren que la normativa que regula la defensa de la competència no pot configurar-se com un condicionant per a constituir col·legis professionals i argumenten la manca de fonament constitucional, estatutari i legal de totes les objeccions que planteja l'Autoritat Catalana de la Competència, tant de les que afecten la reserva de llei com de les que afecten la reserva d'activitat.
La Llei 7/2006, de 31 de maig, de l'exercici de professions titulades i dels col·legis professionals, sotmet la creació d'un col·legi professional al compliment d'uns requisits.
Aquests requisits, establerts en l'article 37 de la Llei, són els següents: a) que existeixi una professió per a l'exercici de la qual es requereixi un títol universitari oficial, b) que hi concorrin motius d'interès públic que justifiquin la creació i, a més, que hi hagi una especial rellevància social o econòmica de les funcions inherents a la professió, qüestions totes elles que han de ser apreciades pel Parlament de Catalunya com a condició prèvia i necessària per a l'aprovació del decret del Govern; c) que existeixi un nombre de professionals en exercici lliure suficientment ampli que ho justifiqui; d) que el col·lectiu sol·licitant no es pugui integrar en un col·legi professional ja existent; e) que ho sol·liciti un nombre suficientment representatiu dels professionals afectats; i f) que la creació del col·legi professional es faci a través de decret del Govern.
Aquesta Comissió, tenint en compte les dades que consten en l'expedient, considera que queda prou acreditat el compliment dels requisits següents:
a) L'exercici de la professió de dietista-nutricionista requereix un títol universitari oficial: en la primera regulació, la titulació acadèmica requerida era la de diplomat universitari en nutrició humana i dietètica, prevista pel Reial decret 433/1998, de 20 de març.
La legislació vigent conforma la professió com a professió regulada i el seu exercici requereix estar en possessió del títol de grau corresponent.
Aquesta titulació resta inclosa expressament com a professió sanitària de nivell diplomat en l'ordenació de les professions sanitàries que efectua la Llei 44/2003.
b) L'activitat professional que desenvolupen els dietistes afecta la salut de les persones.
En la Llei 7/2006, l'article 37.2.a) ho connecta a la realització de prestacions que afectin, entre d'altres, la preservació de la salut de les persones, la qual cosa és predicable de totes les professions sanitàries titulades i, en conseqüència, també de la professió per a l'exercici de la qual habilita el títol de diplomat en nutrició humana i dietètica, tot i que la concurrència d'interès públic i l'especial rellevància de la professió ha de ser apreciada pel Parlament de Catalunya.
c) Hi ha un nombre de professionals en exercici lliure suficientment ampli: la memòria justificativa mostra que des del 8 de març de 2001 està constituïda l'Associació Catalana de Dietistes-Nutricionistes, que l'any 2009 tenia 751 socis, i que el nombre total de diplomats el mateix any 2009 era de 916.
d) Impossibilitat d'integrar-se en un col·legi professional existent: A l'expedient es justifica la impossibilitat d'integrar aquests professionals en organitzacions col·legials preexistents per les atribucions plurals i particulars dels dietistes i nutricionistes, que tenen una dimensió no tan sols sanitària sinó social que n'impossibilita la integració en cap altre col·legi professional.
e) Sol·licitud per part d'un nombre suficientment representatiu dels professionals afectats: en l'expedient consta la sol·licitud de l'associació esmentada, que es diu que representa el 68 % dels professionals que exerceixen a Catalunya, i que en l'assemblea extraordinària de 12 desembre de 2009 va aprovar per unanimitat sol·licitar l'aprovació del Col·legi.
Consta també en l'expedient que la iniciativa compta amb el suport exprés i individualitzat de 442 professionals dietistes-nutricionistes, dada que permet, juntament amb la resta, sostenir que ho demana un nombre suficientment representatiu d'interessats.
Un cop satisfets els requisits anteriors, per tal de complir la totalitat dels requisits previstos per la Llei 7/2006, resta la intervenció del Parlament de Catalunya.
La intervenció en el procediment de creació del col·legi professional, que va ser valorada per aquesta Comissió Jurídica Assessora en els dictàmens 249/10, 250/10 i, particularment, 54/11, té com a objecte apreciar si es dóna el requisit de l'interès públic i l'especial rellevància social i econòmica de la professió que es projecta col·legiar, i té la naturalesa de condició prèvia i necessària perquè el Govern aprovi el decret.
En coherència amb la naturalesa i funcionalitat que la llei assigna a la intervenció del Parlament, el Govern li ha de remetre el projecte de decret una vegada es fixi el contingut (per tant, amb posterioritat al dictamen de la Comissió Jurídica Assessora) i abans que s'aprovi definitivament, a l'efecte que es pronunciï mitjançant un procediment que segueix els tràmits establerts en l'article 149 del Reglament del Parlament de Catalunya.
Aquesta Comissió ha de deixar constància, com ja va fer en els dictàmens abans esmentats, que, si, com a conseqüència de la intervenció parlamentària, el Govern decidís canviar substancialment el contingut de la norma sobre la qual ara es dictamina, seria necessari tornar-s'hi a pronunciar.
El contingut del Projecte sobre el qual es dictamina no planteja cap problema de legalitat.
El judici positiu de la legalitat del contingut del Projecte no evita que l'aplicació, un cop s'aprovi, pel que afecta l'establiment de l'obligatorietat de la col·legiació (que el Projecte de decret resol en l'article 4 amb una remissió "al que disposa la normativa vigent en matèria de col·legis professionals"), s'hagi de fer tenint en compte que l'article 38.1 de la Llei 7/2006, que estableix l'obligatorietat de la col·legiació per a l'exercici de les professions col·legiades, ha estat impugnat pel Govern de l'Estat davant del Tribunal Constitucional (tot i que no s'ha suspès la llei) i que l'article 3.2 de la Llei estatal 2/1974 (en la redacció que li dóna la Llei estatal 25/2009), que estableix que la col·legiació és obligatòria quan així ho estableixi una llei estatal, ha estat impugnat per la Generalitat.
En tots dos recursos d'inconstitucionalitat, pendents de resolució per part del Tribunal Constitucional, es debat la titularitat de la competència per a determinar l'obligatorietat de la incorporació als col·legis professionals.
En aquesta situació de possible conflicte entre normes, com ja va dir aquesta Comissió Jurídica Assessora en el Dictamen 54/11 (en relació amb el Projecte de decret de creació del Col·legi de Terapeutes Ocupacionals, estructura i contingut del qual coincideixen exactament amb la del Projecte sobre el qual aquí es dictamina), hi ha bons arguments constitucionals i estatutaris, exposats en la fonamentació jurídica del Dictamen 4/2010 del Consell de Garanties Estatutàries, per tal de sostenir que la competència estatutària de la Generalitat de Catalunya, en relació amb els col·legis professionals del seu àmbit territorial, abasta la determinació de l'obligatorietat de la col·legiació, qüestió que ha estat desplegada per l'article 38.1 de la Llei 7/2006 i que té com a conseqüència que la incorporació al Col·legi Professional de Dietistes-Nutricionistes, si s'aprova el Projecte de decret que el crea, ha de ser un requisit necessari per a l'exercici de la professió a Catalunya.
Un cop considerades les observacions efectuades en el cos del Dictamen, pot elevar-se al Govern el Projecte de decret de creació del Col·legi de Dietistes-Nutricionistes de Catalunya.