Resolució de 4 d'octubre de 2016, de desestimació de la Reclamació 158/2016
Administració: Departament de la Presidència
Diversa informació relativa a la provisió provisional de llocs de treball del Gabinet Jurídic de la Generalitat que han de ser proveïts pel sistema de lliure designació.
La pretensió que s'explicitin les raons que han portat a l'adopció de determinats actes administratius, més enllà de la motivació que aquests incorporin, excedeix l'abast del dret d'accés a informació pública.
En el marc d'una sol·licitud d'accés, la llei no obliga l'Administració a elaborar documents justificatius nous, sinó només a indicar amb claredat que els esmentats documents justificatius no existeixen perquè no van ser elaborats en el seu moment.
El dret d'accés no permet accedir a meres previsions futures que encara no han estat concretades, ni faculta per forçar l'Administració a prendre decisions futures al marge dels procediments específics previstos per fer-ho.
"Primer.- En relació a les unitats departamentals del Gabinet Jurídic als departaments d'Agricultura, Ramaderia, Pesca i Alimentació i d'Afers i Relacions Institucionals i Exteriors i Transparència (DEXI) i respecte de cadascun dels nomenaments [provisionals] dels advocats en cap:
Segon.- Quant a la provisió del lloc d'advocat en cap del DEXI:
Tercer.- Respecte de les resolucions de convocatòria de provisió [definitiva] de llocs del Gabinet Jurídic pel sistema de lliure designació publicades en els DOGC que s'esmenten en el seu escrit [un escrit del secretari general del Departament de la Presidència de 17 de maig de 2016 de resposta a una carta prèvia de la persona reclamant en què aquesta manifestava el seu malestar per l'ús al seu parer excessiu de la provisió provisional dels llocs de treball del Gabinet Jurídic que han de ser proveïts de manera definitiva pel sistema de lliure designació, provisió provisional que vulneraria el dret a la promoció professional dels advocats de la Generalitat]:
Quart.- Pel que fa a la resta de llocs del Gabinet Jurídic que han de ser proveïts pel sistema de lliure designació, que estan ocupats provisionalment des de 2011, sol·licito conèixer la identificació d'aquests llocs amb el detall que s'ha sol·licitat a l'apartat primer, així com les autoritzacions de perllongament de permanència en el servei actiu i pròrrogues acordades, si s'escau, amb la proposta corresponent de la Direcció del Gabinet Jurídic, i els llocs que estan reservats des d'aleshores.
Cinquè.- Convocatòries que té previst portar a terme el Gabinet Jurídic en 2016, tal com indica el darrer paràgraf del vostre escrit".
La mateixa resolució indica la relació de documents que es lliuren en un annex (un total de seixanta-tres documents) i dóna resposta a les preguntes formulades a la sol·licitud.
Al punt 4 de la part dispositiva justifica en els termes següents que no es pugui lliurar tota la documentació sol·licitada: "Pel que fa a la documentació sol·licitada en els punts primer, segon i quart de la sol·licitud i que no s'inclou en el punt 2 anterior, us informem que aquesta administració no disposa de la documentació sol·licitada".
Aquesta documentació que no es podria lliurar seria la següent:
Al punt 5 de la part dispositiva de la resolució es dóna la següent resposta a la pregunta formulada al punt cinquè de la sol·licitud:
"Pel que fa al punt 5 de la vostra sol·licitud, indicar que les convocatòries per a la provisió definitiva de llocs de treball del Gabinet Jurídic de la Generalitat seran, com sempre, objecte de publicitat en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, d'acord amb el que estableix l'article 64 del Decret legislatiu 1/1997, de 31 d'octubre, pel qual s'aprova la refosa en un text únic dels preceptes de determinats textos legals vigents a Catalunya en matèria de funció pública, així com en el portal de la transparència, en compliment de l'article 9.1.c) de la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern [LTAIPBG]".
Pel que fa al primer aspecte, la persona reclamant considera que:
"En tractar-se d'una sol·licitud presentada per conèixer essencialment el sistema de provisió emprat per cobrir els llocs de treball del Gabinet Jurídic de la Generalitat, i tal com ha establert la Comissió de Garantia del Dret d'Accés a la Informació Pública en diverses resolucions, entre d'altres la Resolució de 10 de març de 2016, la resposta a la sol·licitud hauria d'haver inclòs la corresponent motivació justificativa de les decisions adoptades.
D'acord amb aquesta interpretació, a la vista de la documentació lliurada i de la informació que consta al Portal de la Transparència, es considera que la Resolució podria haver fet alguna referència o justificat conforme a dret l'adopció, entre d'altres, de les decisions següents:
A continuació, detalla els aspectes concrets de la tramitació de les diverses provisions provisionals abastades per la sol·licitud que, al seu parer, no haurien estat degudament justificats.
Pel que fa a l'al·legació del lliurament incomplet de la informació sol·licitada, la persona reclamant considera que "la resolució no dóna accés a tota la documentació pública sol·licitada de la qual es disposa", atès que:
Finalment, considera que "la Resolució no dóna resposta a la sol·licitud de conèixer les convocatòries que té previst portar a terme el Gabinet Jurídic en 2016 [petició aquesta continguda al punt cinquè de la sol·licitud, com s'ha vist abans]", atès que "no informa sobre si es convocaran totes les convocatòries de llocs ocupats provisionalment i quins són aquests llocs".
Com a fonamentació general de la sol·licitud i de la reclamació s'afirma el següent:
"La sol·licitud d'accés es presenta per disposar de la informació referent al sistema de provisió de llocs de treball emprat a l'Administració de la Generalitat per cobrir els llocs del Gabinet Jurídic de la Generalitat que han de ser proveïts pel sistema de lliure designació, atesa la utilització ordinària dels sistemes extraordinaris de provisió, l'absència de publicitat de les provisions provisionals que s'efectuen, el manteniment de nomenaments provisionals sense consideració dels límits temporals establerts per la normativa, l'existència de llocs reservats que limiten la relació de llocs a proveir sense limitació temporal i altres pràctiques que afecten el dret a la promoció professional dels advocats de la Generalitat.
Se sol·licita informació a partir de 2011, coincidint amb el nomenament de l'actual direcció del Gabinet Jurídic.
La sol·licitud d'accés es presenta per complementar la informació rebuda per escrit del secretari general del Departament de la Presidència de 17 de maig de 2016, adreçat a la sol·licitant en resposta al seu escrit de 15 d'abril de 2016".
Com s'ha vist als antecedents, la sol·licitud d'accés demana una gran quantitat d'informació relativa als llocs de treball del Gabinet Jurídic de la Generalitat que, havent de ser proveïts de forma definitiva pel sistema de lliure designació amb convocatòria pública –en tractar-se de llocs d'una especial responsabilitat–, es troben ocupats provisionalment des de l'any 2011.
El Departament de la Presidència estima íntegrament la sol·licitud i facilita, com a annex de la mateixa resolució estimatòria, tota la documentació de què disposa al respecte (seixanta-tres documents).
Entre aquesta documentació no es troben determinats documents sol·licitats, perquè no van ser elaborats en el seu moment i, per tant, no existeixen.
Aquest seria el cas de la convocatòria pública, de la justificació de manca de convocatòria pública i de manca de publicitat de la resolució de nomenament, de la justificació de la provisió provisional i de les pròrrogues acordades, i de la valoració dels mèrits dels diversos candidats presentats.
En tractar-se de provisions provisionals i no definitives, els candidats han estat seleccionats sense convocatòria pública ni valoració comparativa per escrit dels seus mèrits d'acord amb criteris prèviament establerts, i sense que es publiqui la resolució de nomenament.
En tenir lloc la provisió provisional tampoc no es va justificar específicament per escrit la necessitat de la provisió provisional, ni de la seva pròrroga, ni la manca de convocatòria pública, de valoració comparativa de mèrits i de publicitat de la resolució de nomenament.
A la seva reclamació, la persona reclamant considera que s'ha desestimat parcialment la seva sol·licitud d'accés en no justificar-se degudament tots aquests extrems.
Considera que, a la resolució sobre la seva sol·licitud d'accés, el Departament hauria hagut de motivar "conforme a dret" les raons que van justificar en cada cas les decisions adoptades per l'Administració al proveir provisionalment els llocs de treball concernits (la decisió de no proveir les places de forma definitiva mitjançant convocatòria pública, sinó de manera provisional i sense convocatòria pública ni valoració comparativa de mèrits, etc.).
Aquesta pretensió s'ha de desestimar.
Com assenyala correctament l'Administració reclamada en l'informe emès durant la tramitació d'aquesta reclamació (antecedent 7), la pretensió que s'explicitin les raons que han portat a l'adopció de determinats actes administratius, més enllà de la motivació que aquests incorporin, excedeix l'abast del dret d'accés a informació pública.
L'obligació de motivació, en els casos en què ve exigida per l'article 54 LRJPAC (en l'actualitat, article 35 de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques) i la normativa sectorial aplicable, és sens dubte un requisit molt important dels actes administratius, en especial dels discrecionals, destinat a garantir la legalitat i l'absència d'arbitrarietat en l'actuació administrativa; però es tracta d'un requisit que forma part de les obligacions de l'Administració a l'hora de resoldre els diversos expedients que tramita, i que no pot ser esmenat o completat en el marc d'una petició posterior d'accés a informació pública.
L'obligació de motivació de les resolucions de sol·licituds d'accés a informació pública abasta només la indicació de les raons que justifiquin denegar totalment o parcialment l'accés –per concórrer límits o causes d'inadmissió–, o concedir-lo en un format diferent al sol·licitat, o concedir-lo malgrat l'oposició de tercers (articles 20.3, 29.3 i 34.4 LTAIPBG), però no la indicació de les raons que van portar a l'Administració a realitzar l'actuació a la qual es vol tenir accés.
En el marc de la petició d'accés, la llei només exigeix a l'Administració que valori de forma raonada l'existència de possibles límits i causes d'inadmissió i que, en cas que no concorrin o que no hagin de prevaldre, doni accés íntegre a la informació existent en poder de l'Administració, sense haver d'elaborar documents justificatius que no s'elaboressin en el seu moment i que no formin part de l'expedient respectiu.
Al respecte, l'Administració només s'ha de limitar a indicar amb claredat que els esmentats documents justificatius no existeixen perquè no van ser elaborats en el seu moment, com ha fet el Departament en aquest cas.
Altrament, es confondria l'accés a informació pública amb la tramitació de les actuacions administratives a les quals es vol tenir accés i amb la revisió de la seva legalitat.
De la mateixa manera que no es pot exigir a l'Administració que, en el marc d'una sol·licitud d'accés, realitzi o completi algun tràmit omès en el procediment seguit durant l'actuació administrativa a la qual es vol tenir accés (com, p. ex., realitzar la convocatòria pública per a les provisions provisionals que no la van tenir), no se li pot demanar que elabori o completi en aquesta via la motivació d'aquella actuació.
De fet, habitualment succeirà que qui hagi de resoldre la sol·licitud d'accés ni tan sols sigui l'òrgan administratiu competent per realitzar l'actuació a la qual es vol tenir accés ni, per tant, per motivar les raons que han portat a dur-la a terme.
I quan tingui la competència, també pot succeir que no fos el responsable de la tramitació de l'actuació en qüestió i que no conegui les raons que van portar a la seva adopció anys enrere.
D'altra banda, aquesta Comissió no és competent per revisar la legalitat de les actuacions materials de l'Administració a les quals es vol tenir accés ni, per tant, per valorar la suficiència o insuficiència dels tràmits efectuats i de la motivació aportada.
La finalitat del dret d'accés és obtenir tota la informació de què disposi l'Administració sobre un determinat assumpte, i amb el lliurament de tota la documentació existent s'ha satisfet el dret d'accés de la persona reclamant.
Gràcies a la seva sol·licitud d'accés, la persona reclamant ha pogut conèixer amb tot detall el sistema de provisió provisional de llocs de treball del Gabinet Jurídic emprat per l'Administració de la Generalitat.
Amb aquesta informació, es troba en condicions de dur a terme totes les actuacions que consideri oportunes i que corresponguin, en el cas que cregui que el sistema emprat per la Generalitat en la provisió dels llocs de treball del Gabinet Jurídic és inadequat o que no s'ajusta a la legalitat.
S'ha satisfet així plenament la finalitat perseguida per la legislació de transparència, que no és altra que la de posar llum sobre les actuacions administratives –també sobre actuacions tradicionalment opaques com les provisions provisionals– com a punt de partida del seu control i debat públic per part de la ciutadania.
Aquesta Comissió ha mantingut aquesta interpretació a nombroses resolucions precedents, com p. ex. a la Resolució de 13 de juliol de 2016 sobre la Reclamació 55/2016, citada a l'informe del Departament.
En contra del que afirma la persona reclamant, a la Resolució de 10 de març de 2016 sobre la Reclamació 35/2015 aquesta Comissió va assenyalar que, si l'Administració no podia lliurar a la persona reclamant part de la informació sol·licitada, en no haver-se produït la publicació de la convocatòria i del nomenament de la provisió provisional, el que havia de lliurar era tota la informació de què disposés, sense obligar a l'Administració a elaborar noves motivacions ad hoc.
El segon motiu adduït per la persona reclamant a la seva reclamació és el lliurament incomplet de la informació sol·licitada.
En opinió de la persona reclamant, l'Administració li hauria lliurat només una part d'aquesta informació, ja que li constaria que hi ha més llocs de treball ocupats provisionalment dels que afirma el Departament.
Aquest segon motiu també ha de ser desestimat.
Segons afirma el Departament a l'informe emès durant la tramitació d'aquesta resolució (antecedent 7), la informació lliurada es correspondria amb els termes literals de la sol·licitud, que no semblava abastar tots els llocs de treball ocupats provisionalment, sinó només aquells que ho haguessin estat ininterrompudament entre l'any 2011 i la data de presentació de la sol·licitud.
L'explicació donada pel Departament és versemblant i s'ajusta als termes literals de la sol·licitud, que hauria hagut de ser formulada en uns termes més clars si hagués volgut abastar tots els llocs de treball ocupats provisionalment en algun moment del període comprès entre l'1 de gener de 2011 i la data de presentació de la sol·licitud.
En tot cas, això no impedeix, naturalment, que la persona reclamant torni a presentar una nova sol·licitud d'accés en què demani expressament i amb claredat la informació dels altres llocs de treball, informació que el Departament ja ha manifestat que no té cap inconvenient en lliurar després de donar-ne trasllat a les noves persones afectades.
La persona reclamant, per últim, també considera que la resolució no dóna resposta a la petició d'informació sobre les convocatòries de provisió definitiva de llocs de treball que té previst dur a terme el Gabinet Jurídic al llarg de l'any 2016.
Aquesta pretensió també ha de ser desestimada ja que, com aquesta Comissió ha assenyalat en reiterades ocasions, el dret d'accés només permet accedir a informacions que es trobin en poder de l'Administració (article 2.b LTAIPBG), i no ho serien meres previsions futures que encara no han estat concretades.
El dret d'accés tampoc no faculta per forçar l'Administració a prendre decisions futures –en aquest cas, sobre les convocatòries que hi ha d'haver al llarg de l'any 2016– al marge dels procediments específics previstos per fer-ho.
Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 4 d'octubre de 2016, resol per unanimitat: