I. Aquest Dictamen té per objecte el Projecte de decret pel qual s'aprova la Cartera de Serveis Socials 2010-2011.
La Cartera de Serveis Socials és, d'acord amb el que preveu la Llei 12/2007, de '11 d'octubre, de serveis socials, l'instrument que determina el conjunt de prestacions de la Xarxa de Serveis Socials d'Atenció Pública i que assegura l'accés a les prestacions garantides del sistema de serveis socials per part de la població que les necessiti (preàmbul i article 24.1).
També indica la llei que la Cartera de Serveis Socials ha de tenir una vigència quadriennal, si bé estableix un règim transitori de sis anys durant el qual aquella es pot actualitzar bianualment (disposició transitòria cinquena, apartat 2).
La primera Cartera de Serveis Socials, aprovada pel Decret 151/2008, de 29 de juliol, amb vigència per als anys 2008-2009, és la que ara pretén actualitzar la norma que es projecta.
El Projecte de decret que aprova la Cartera de Serveis Socials consta d'un preàmbul, cinc articles, vuit disposicions addicionals, una de transitòria, una de derogatòria, dues de finals i dos annexos.
El preàmbul assenyala les línies de continuïtat i les novetats que aporta aquesta segona regulació de la Cartera en relació amb la primera.
Entre les novetats es destaquen les següents: l'ampliació de les prestacions garantides, la millora de la definició de cada un dels serveis que integren la Cartera, l'addició de nous indicadors (objecte, funció), la major concreció aportada als perfils i ràtios professionals en alguna de les prestacions i dels serveis, i l'ampliació dels destinataris d'algunes prestacions.
A la part dispositiva, l'article 1 estableix l'objecte del Decret i de la Cartera de Serveis Socials.
L'article 2 distingeix entre prestacions garantides, que són exigibles com a dret subjectiu, i les no garantides, que únicament són exigibles en el cas que existeixi crèdit pressupostari disponible.
L'article 3 concreta la forma de finançament de les prestacions.
L'article 4 fa referència al pagament de les prestacions de serveis no gratuïtes, i estableix també els criteris per a determinar la capacitat econòmica de la persona usuària i el sistema de bonificacions.
L'article 5 regula l'acreditació de les entitats proveïdores i preveu que l'import de les prestacions econòmiques atorgades a les persones beneficiàries es pugui abonar directament a aquestes entitats.
A la part final del Projecte, la disposició addicional primera faculta el conseller competent en matèria de serveis socials per a actualitzar el cost de referència, el mòdul social i el copagament.
La disposició addicional segona regula la integració del servei de centre de nit de la Llei estatal 39/2006, de 14 de desembre, de promoció de l'autonomia personal i atenció a les persones en situació de dependència, en els espais assistencials generals d'acolliment residencial.
La tercera diu que l'Administració ha d'oferir el recurs més proper possible al domicili de la persona beneficiària.
La quarta preveu que serà el Pla estratègic de serveis socials 2010-2013 el que estableixi el nivell d'objectius de cobertura.
La cinquena regula el tractament fiscal de les prestacions econòmiques.
La sisena estableix la previsió que es puguin establir excepcions pel que fa a l'edat de la població destinatària de determinades prestacions de serveis.
Finalment, la vuitena fa referència al procediment per a incorporar noves prestacions en el procés d'elaboració interna de la Cartera de Serveis.
La disposició transitòria afecta l'acreditació d'entitats i indica que, transitòriament, mentre no s'aprovi el reglament d'acreditació d'entitats a què fa referència l'article 70.3 de la Llei 12/2007, s'entenen acreditades les entitats inscrites en el Registre d'entitats, serveis i establiments socials, i les entitats col·laboradores de les prestacions de determinats serveis, d'acord amb les ordres dictades pel departament competent en matèria de serveis socials.
La disposició derogatòria deroga expressament el Decret 151/2008, pel qual s'aprova la Cartera de Serveis Socials 2008-2009.
La disposició final primera preveu la modificació dels imports màxims de copagament.
La segona fixa l'entrada en vigor l'endemà de la publicació del Decret al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya.
L'annex 1, denominat Prestacions de la Xarxa de Serveis Socials d'Atenció Pública enumera les prestacions i distingeix entre prestacions de serveis, prestacions econòmiques i prestacions tecnològiques.
Per a cadascuna de les prestacions es fa una fitxa amb els elements següents: nom i descripció de la prestació, garantia, objecte, funcions, tipologia, situació i edat dels destinataris, forma de prestació, perfils professionals, ràtios dels professionals, estàndards de qualitat, criteris d'accés, normativa reguladora, cost de referència, mòdul social i copagament.
L'annex 2, titulat Objectius a assolir al final del període 2010-2011, concreta aquests objectius.
El Projecte de decret sobre el qual s'informa desplega la Llei 12/2007, de '11 d'octubre, de serveis socials; concretament, el capítol segon del títol segon de la citada llei, on es regula la Cartera de Serveis Socials.
Cal indicar que aquesta Comissió Jurídica va informar sobre la Cartera de Serveis Socials 2008-2009, que fou aprovada pel Decret 151/2008, en el Dictamen 204/2008.
En l'examen d'un projecte reglamentari, l'abast d'actuació d'aquesta Comissió comporta l'estudi de la competència de la Generalitat de Catalunya, l'habilitació del Govern per a dictar el decret, la comprovació que s'hagin seguit els tràmits procedimentals i, especialment, l'anàlisi de la legalitat del contingut del Projecte, així com la formulació de suggeriments sobre eventuals deficiències que cal evitar o sobre possibles millores que cal introduir en el Projecte.
Atès el contingut del Projecte, que ha estat descrit en el fonament jurídic I, el títol competencial que fonamenta aquesta disposició normativa és el de serveis socials.
D'acord amb el que estableix l'article 166.1 de l'Estatut d'autonomia, la Generalitat té competència exclusiva en matèria de serveis socials.
Aquesta competència inclou, en tot cas, la regulació i l'ordenació de l'activitat de serveis socials; les prestacions tècniques i les prestacions econòmiques amb finalitat assistencial o complementàries d'altres sistemes de previsió pública; la regulació i l'ordenació de les entitats, els serveis i els establiments públics i privats que presten serveis socials a Catalunya, i la regulació i l'aprovació dels plans i programes específics dirigits a persones en situació de pobresa o necessitat.
El Govern compta amb habilitació suficient per a aprovar el Projecte de decret esmentat.
El Govern de la Generalitat té atribuïda directament la potestat reglamentària amb caràcter general per l'article 68.1 de l'Estatut de autonomia, d'acord amb l'Estatut i les lleis.
L'article 39 de la Llei 13/2008, de 5 de novembre, de la presidència de la Generalitat i del Govern, estableix que correspon a aquest la titularitat de la potestat reglamentària en l'exercici de les competències de la Generalitat.
L'article 40 de la Llei esmentada estableix que les disposicions generals dictades pel Govern han d'adoptar la forma de decret.
En aquest cas, l'article 25.1 de la Llei de serveis socials indica de forma específica que la Cartera de Serveis Socials és aprovada per decret del Govern.
A més, la mateixa llei, en la seva disposició addicional primera, conté una habilitació genèrica que faculta el Govern i el conseller o la consellera del departament corresponent per a dictar les disposicions necessàries per a desplegar i executar la llei.
V. En els antecedents s'esmenten els documents i les actuacions que s'han seguit en la tramitació d'aquest Projecte.
En termes generals, cal afirmar l'ajustament del procediment d'elaboració a les pautes procedimentals generals, establertes en els articles 63 a 65 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya, i a les que de forma específica en relació amb l'elaboració de la Cartera de Serveis Socials estableixen els articles 24 i 25 i les disposicions transitòries cinquena i sisena de la Llei 12/2007.
Malgrat això, aquesta Comissió ha de fer unes observacions dirigides a enfortir l'ajustament del procediment d'elaboració a les previsions de la Llei 13/1989.
També es farà una consideració sobre l'adequació del procediment seguit a la Llei 12/2007, de serveis socials.
A) En relació amb les previsions procedimentals de la Llei 13/1989, aquesta Comissió Jurídica constata la presència en el procediment d'irregularitats que haurien d'esmenar-se:
a) No consta la signatura en alguns documents de l'expedient: els documents 17, 21 i 27.
b) No figuren en l'expedient les observacions presentades pel Departament de Justícia, el de Salut, el de Treball, pel Gabinet Jurídic Central i per l'Oficina del Govern; la referència a aquestes observacions es dedueix de l'informe de l'Assessoria Jurídica del Departament, en el qual són valorades i en part incorporades al text del Projecte; però, com en reiterades ocasions ha afirmat aquesta Comissió Jurídica, per tal de poder fer una valoració correcta i completa del Projecte, cal enviar els expedients complets, és a dir, amb la documentació referida a tots el tràmits practicats, i per tant cal adjuntar a l'expedient els escrits en què es formulen les observacions.
c) No consta en l'expedient la valoració de l'informe presentat per l'Institut Català de les Dones.
En relació amb això, aquesta Comissió Jurídica s'ha pronunciat sobre la pertinència que l'Administració activa valori expressament les aportacions al procediment, i més en els casos d'informes de caràcter preceptiu com aquest, en què s'inclouen observacions en relació amb el contingut de la Cartera de Serveis.
Aquesta Comissió ha d'indicar que tal incorrecció fou denunciada ja en el procediment d'elaboració de la primera Cartera de Serveis Socials.
d) A l'expedient únicament hi consta una certificació en què la Comissió de Govern Local, a la sessió celebrada el 21 d'abril de 2010, informà favorablement sobre el Projecte i que aquest acord s'adoptà per consens entre els representants de l'Administració de la Generalitat i de les organitzacions associatives de les entitats locals catalanes presents a la sessió.
Com ja digué aquesta Comissió Jurídica en el Dictamen 204/2008, en relació amb la Cartera de Serveis Socials, 'l'acreditació de la intervenció de la Comissió de Govern Local no pot quedar limitada al contingut d'aquesta certificació, ja que no permet conèixer si han existit observacions, ni el sentit d'aquestes, i ni tan sols permet saber les associacions d'entitats locals presents a la sessió.
Cal que hi consti, almenys, el contingut de l'acta de la sessió en què es debat el Projecte de norma en allò que l'afecta'.
B) En relació amb les previsions procedimentals que estableix la Llei 12/2007 per a l'elaboració de la Cartera de Serveis Socials, s'han de fer les consideracions següents:
a) En compliment del que estableix l'article 24.7 de la Llei 12/2007, a l'expedient s'inclou l'estudi econòmic dels costos i la forma de finançament de les prestacions, i, entre altres qüestions, es valora l'execució pressupostària de les prestacions garantides i no garantides de la Cartera 2008-2009; el finançament de les prestacions de la Cartera que es projecta; s'anoten els crèdits del pressupost de 2010, i es valora l'impacte econòmic anual pels ens locals de la Cartera de Serveis Socials 2010-2011.
Pel que fa a l'estudi econòmic, aquesta Comissió Jurídica ha de destacar que l'estudi final (la quarta versió) és el resultat d'un diàleg positiu al llarg de la tramitació entre la Direcció General de Pressupostos i la Secretaria General del Departament d'Acció Social i Ciutadania; a iniciativa d'aquella, l'estudi econòmic va guanyant precisió en el contingut i en l'adequació a les finalitats que la Llei de serveis socials li atribueix.
b) La segona consideració és per a referir-se a la intervenció en el procediment dels òrgans de participació i coordinació del Sistema Català de Serveis Socials.
La iniciació del procediment d'elaboració de la Cartera (la memòria inicial és d'1 d'octubre de 2009) quan no està aprovat el decret que regula els òrgans de participació i col·laboració que preveu la llei, que serà aprovat com a Decret 202/2009, de 22 de desembre, i sense que, òbviament, estiguin constituïts els nous òrgans, va portar els proponents de la iniciativa a optar, com es va fer en l'aprovació de la primera Cartera i amb el fonament normatiu que dispensen la disposició transitòria sisena de la Llei 12/2007 i la disposició transitòria primera del Decret 202/2009, per a concentrar la participació institucional en el Consell General de Serveis Socials amb la composició que tenia el 8 d'octubre de 2009.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora considera que conflueixen raons de diferent signe per a considerar que l'opció adoptada no planteja problemes de legalitat.
La primera és que el procediment s'inicia quan els nous òrgans de participació i col·laboració no estaven constituïts, i ni tan sols no havia estat aprovat el decret que els regula.
En aquesta situació, el Consell General de Serveis Socials continuava exercint les seves funcions, fins que es constituís el Consell General que l'havia de substituir, i per tant li correspon la funció d'informe de la Cartera de Serveis que es projecta com a únic òrgan de participació existent en aquells moments.
En segon lloc, cal destacar que el procediment seguit ha garantit, mitjançant instruments institucionals i no institucionals de participació, la intervenció de totes les administracions competents i de totes les entitats i associacions dels sectors afectats, així com de les associacions i federacions d'usuaris en l'elaboració de la norma que es projecta.
Els interessos representats en els nous òrgans de participació i coordinació del Sistema Català de Serveis Socials han pogut intervenir i expressar-se a través del Consell General de Serveis Socials, de la Comissió de Govern Local, del Consell de Treball, Econòmic i Social de Catalunya, i mitjançant el tràmit d'informació pública.
c) En relació amb la intervenció del Consell General de Serveis Socials, cal destacar que a l'expedient consten les nombroses observacions que plantegen les entitats que en formen part en un document al qual s'adjunta la valoració que fa la Secretaria General de cadascuna d'elles, que determina si s'accepten o no; malgrat tot, i com ja va dir aquesta Comissió Jurídica en el Dictamen 204/2008, cal reiterar que la intervenció del Consell General de Serveis Socials no ha culminat amb l'elaboració d'un informe pròpiament dit i, en aquest sentit, cal destacar que a l'expedient figura una certificació que la Comissió Permanent del Consell, en la reunió de 8 d'octubre de 2010, ha informat sobre el Projecte, però no consta l'informe de l'òrgan col·legiat com a tal, que és el que requereix la normativa legal aplicable.
En relació amb el contingut del Projecte sobre el qual es dictamina 'tant del text normatiu com dels annexos que contenen el conjunt de prestacions de la Xarxa de Serveis Socials d'Atenció Pública i relacionen els objectius a assolir al final del període 2010-2011', cal avançar que no es plantegen problemes de legalitat.
a) El text articulat del Projecte de decret és en bona part reproducció del que estableix el vigent Decret 151/2008, que fou dictaminat per aquesta Comissió Jurídica, les consideracions de la qual van ser incorporades en el text definitiu aprovat.
El contingut innovador 'situat bàsicament en les disposicions addicionals quarta a vuitena' s'ajusta totalment a la legalitat.
Únicament correspon fer una consideració purament formal, de redacció, pel que fa a la disposició addicional cinquena, amb la finalitat que s'afegeixi la paraula 'tractament', per a quedar així la redacció: 'les prestacions econòmiques tenen, a efectes fiscals, el tractament que estableix la normativa [...]'.
b) L'annex 1 enumera cada una de les prestacions de la Xarxa de Serveis Socials d'Atenció Pública.
El seu contingut es pot considerar que reprodueix 'llevat de les innovacions formals a què s'ha fet referència anteriorment' el contingut de la Cartera de Serveis 2008-2009.
En aquest sentit, cal afirmar que la nova Cartera manté les notes de singularitat i de provisionalitat amb què aquesta Comissió Jurídica qualificà la Cartera 2008-2009 en el Dictamen 204/2008.
En altres paraules, la Cartera que es projecta continua tenint com a únic fonament el catàleg de prestacions contingut a l'annex de la Llei 12/2007, sense que s'hagi pogut tenir en compte en la seva elaboració, com pretén l'esmentada Llei, per no haver estat encara aprovats, el Pla estratègic de serveis socials i el Pla de qualitat dels serveis socials de Catalunya, que són els que donen coherència i fonament substantiu a les prestacions que d'acord amb aquests plans calgui incloure a la Cartera.
Tots dos plans es troben en aquest moment en una fase avançada del procés de tramitació.
Cadascuna de les prestacions està descrita en una fitxa que conté la determinació o definició dels elements que exigeix l'article 24 de la Llei 12/2007, de serveis socials.
Encara que, en relació amb la Cartera vigent, s'han introduït nous elements en la descripció de la prestació i una major concreció en la definició del contingut dels esmentats elements, aquesta Comissió Jurídica Assessora, amb la finalitat d'augmentar la utilitat de la Cartera i la precisió de seu contingut, ha de recomanar que es continuïn incorporant nous conceptes en la descripció dels elements de la prestació i que siguin dotades de major precisió les concrecions dels elements que s'incorporen.
El Dictamen del Consell de Treball, Econòmic i Social de Catalunya conté una ampliació dels elements en relació amb les prestacions de serveis i amb les prestacions econòmiques que s'hauria de tenir en compte en el moment de reelaborar la descripció de cada una de les fitxes de les prestacions.
Cal fer una darrera consideració en el sentit que, en aquelles fitxes en què es fa referència al Codi de família (per exemple, la 19, 53 o 131), caldria substituir la referència per la del Codi civil de Catalunya, relatiu a la persona i la família, aprovat per la Llei 25/2010, de 29 de juliol.
c) Finalment, i en relació amb l'annex 2, només cal aconsellar que l'enumeració dels objectius a assolir es faci amb lletres minúscules o amb nombres aràbics, per substituir, així, els quadrats.
Un cop valorades les consideracions efectuades en els fonaments jurídics V i VI, es pot elevar al Govern de la Generalitat el Projecte de decret pel qual s'aprova la Cartera de Serveis Socials 2010-2011.