El dictamen té per objecte el Projecte de decret sobre les normes reguladores de les eleccions dels representants del Cos de Mossos d'Esquadra al Consell de la Policia-Mossos d'Esquadra i designació d'organitzacions sindicals representatives.
Aquest Projecte porta causa de la Resolució 711/VI, de 10 de maig de 2001, del Parlament de Catalunya, sobre la lliure afiliació dels agents de la Policia de la Generalitat-Mossos d'Esquadra als sindicats interprofessionals, que va instar el Govern a presentar una iniciativa amb l'objecte de modificar el marc legal vigent, a fi de garantir els drets dels membres del Cos de Mossos d'Esquadra a la lliure afiliació als sindicats interprofessionals, permetent de manera simultània el manteniment i la creació, si escau, de sindicats específics o professionals del Cos de Mossos d'Esquadra.
Amb aquesta finalitat, la Llei 26/2002, de 28 de novembre, va modificar la Llei 10/1994, d'11 de juliol, de la Policia de la Generalitat-Mossos d'Esquadra, en relació amb l'afiliació sindical dels membres del Cos de Mossos d'Esquadra, tot introduint variacions en els articles 49, 50 i 51 de la Llei 10/1994, d'11 de juliol, i va derogar la disposició addicional dissetena del Decret legislatiu 1/1997, de 31 d'octubre, pel qual s'aprovà la refosa en un text únic dels preceptes de determinats textos legals vigents a Catalunya en matèria de funció pública.
Més concretament, i als efectes de l'abast reconegut al dret a la llibertat sindical dels mossos d'esquadra, l'article 50 de la Llei 10/1994, segons va quedar redactat per l'article 2 de la nova Llei 26/ 2002, fou el següent: «Els membres del Cos de Mossos d'Esquadra, per a la defensa de llurs interessos, tenen dret a afiliar-se lliurement a les organitzacions sindicals, a separar-se'n i a constituir-se, sempre que compleixin els requisits establerts per l'article 4 de la Llei orgànica 11/1985, de 2 d'agost, de llibertat sindical.»
Per tant, la nova llei obliga a modificar el Decret 104/1995, de 24 de març, sobre normes reguladores de les eleccions dels representants del Cos de Mossos d'Esquadra i designació d'organitzacions sindicals que desplegarà la Llei 10/1994, que fou objecte del Dictamen 41/95 de la Comissió Jurídica Assessora.
El caràcter preceptiu que té la intervenció d'aquesta Comissió Jurídica Assessora es fonamenta en allò que disposa l'article 3.1.b) de la seva legislació reguladora.
La competència de la Generalitat
La competència de la Generalitat per regular mitjançant decret les normes reguladores de les eleccions dels representants del Cos de Mossos d'Esquadra al Consell de la Policia-Mossos d'Esquadra i designació d'organitzacions sindicals més representatives s'encabeix de manera general en les que disposa en matèria de seguretat pública previstes a l'article 13.2 de l'Estatut d'autonomia, en el marc del que estableix l'article 149.1.29 de la Constitució.
Així mateix, en la mesura que el Projecte de decret desplega una llei que regula aspectes relacionats amb el règim estatutari d'aquests funcionaris, l'habilitació competencial es troba a l'article 10.1.1 de l'Estatut, en el marc de la legislació bàsica estatal fixada d'acord amb el que disposa l'article 1491.18 de la Constitució.
El Govern de la Generalitat disposa d'habilitació legal directa per aprovar aquest Projecte de decret, atès que la disposició final primera de la Llei 26/2002, de 28 de novembre, de modificació de la Llei 10/1994, d'11 de juliol, de la Policia de la Generalitat- Mossos d'Esquadra, en relació amb l'afiliació sindical dels membres del Cos de Mossos d'Esquadra, faculta al Govern per dictar les modificacions reglamentàries que corresponguin per aplicar aquesta Llei.
Atès el caràcter de disposició general que presenta el Projecte, objecte d'aquest Dictamen, queda justificat que adopti la forma de decret, segons el que disposa l'article 62 de la Llei 13/1989, del Parlament de Catalunya.
La documentació que forma part de l'expedient comprèn l'activitat duta a terme per l'Administració activa per justificar els criteris de legalitat i d'oportunitat de la disposició general que és objecte d'aquest Projecte de decret, d'acord amb el que disposen els articles 62 i 63 de la Llei 13/1989, del Parlament de Catalunya.
La documentació elaborada per la Direcció General de Seguretat Ciutadana del Departament de Justícia i Interior és, en general, exhaustiva i detallada en els seus continguts.
Tal com es fa constar als antecedents, l'expedient conté còpia de les actes de les reunions dutes a terme entre els representants de l'Administració i les organitzacions sindicals representatives, la qual cosa permet disposar d'una primera impressió sobre les diverses posicions de les parts en relació amb el projecte de disposició general.
Per la seva banda, la memòria preveu una exposició succinta del procés d'elaboració del Projecte de decret.
L'expedient incorpora també una taula de vigències i un estudi econòmic cost-benefici en el qual es fa constar d'una manera motivada les despeses que el dit Projecte ha de comportar sense que, per contra, se'n derivin beneficis quantificables econòmicament.
També s'ha completat l'expedient administratiu del Projecte amb el preceptiu informe interdepartamental d'impacte de gènere, emès per l'Institut Català de la Dona i previst a l'article 62.1.d) de la Llei 13/1989, el qual, si bé aconsella al Departament de Justícia i Interior la presa d'una sèrie de mesures per tal de fomentar la participació de les dones al Consell de la Policia-Mossos d'Esquadra, no proposa cap modificació del contingut i, per tant, és positiu sobre el contingut del Projecte.
En el tràmit de consulta i informes consten els que foren emesos tant pel Consell de la Policia-Mossos d'Esquadra, que fou favorable sense incorporar-hi cap observació, com per la Direcció General de Relacions Laborals del Departament de Treball, Indústria, Comerç i Turisme, que incorporà una sèrie d'observacions sobre el Projecte i que han estat objecte de consideració en l'informe jurídic.
Finalment, l'expedient inclou un extens i elaborat informe jurídic, en què es descriu el procediment d'elaboració de la norma i se'n valora el contingut dispositiu, i aporta tota una sèrie de consideracions jurídiques que constitueixen un referent per a aquesta Comissió Jurídica Assessora.
V. Observacions sobre el contingut del Projecte
Aquest precepte estableix un àmbit subjectiu d'aplicació de la normativa electoral que abasta no solament els funcionaris del Cos de Mossos d'Esquadra, sinó també els funcionaris en pràctiques que hagin superat el curs previ de formació i es trobin desenvolupant el període de pràctiques.
Altrament dit, segons les previsions del Projecte, tenen la condició d'electors i elegibles tant els funcionaris en servei actiu com aquells altres que es trobin en la fase de desenvolupament del període en pràctiques.
Tanmateix, l'article 55.2 de la Llei habilitant de la disposició general que és objecte d'aquest Dictamen, és a dir, la Llei 50/1994, no inclou explícitament els funcionaris en pràctiques dins de l'àmbit subjectiu que defineix el dret de sufragi actiu i passiu en aquest procediment electoral per elegir els representants del Cos de Mossos d'Esquadra.
L'esmentada Llei estableix que tenen la condició d'electors i elegibles «els funcionaris del Cos de Mossos d'Esquadra que es trobin en situació de servei actiu o de segona activitat», i afegeix que, així mateix, «poden ésser electors o elegibles els membres del cos que es trobin en situació de suspensió de funcions, mentre la resolució no sigui consentida o adquireixi fermesa en via jurisdiccional, excepte en el supòsits de suspensió provisional originada per un procediment jurisdiccional o de suspensió ferma en judici per falta molt greu».
Per tant, sembla clar que la Llei 10/1994 atribueix de manera taxada la condició d'electors i elegibles als funcionaris que, sigui en situació de servei actiu o sigui en la situació de suspensió de funcions, hagin accedit a la funció pública un cop superades les proves d'accés; és a dir, la Llei 10/1994 s'està referint als funcionaris de carrera, sense incloure explícitament els funcionaris en pràctiques.
En l'informe jurídic que consta a l'expedient, s'argumenta de manera plausible en favor de reconèixer el dret de sufragi als funcionaris en pràctiques a partir d'una interpretació de l'article 55.2 de la Llei 10/1994 de la manera més favorable -sosté- a l'efectivitat dels drets fonamentals i de conformitat amb la Constitució.
Amb aquesta finalitat invoca jurisprudència constitucional per donar suport a la seva posició i argumenta que el silenci de la Llei en aquest respecte s'ha d'interpretar de la forma més conforme a l'exercici d'aquest dret fonamental del dret de sufragi per part del funcionaris en pràctiques, tot afegint que l'expressió de l'article 55.2 de la Llei 10/ 1994, referida als funcionaris que «es trobin en servei actiu...», no pot interpretar-se com una restricció a l'exercici d'aquest dret fonamental.
Aquesta argumentació, que podria ser admesa des de la perspectiva del principi d'igualtat, posa en tot cas de manifest que l'eventual discriminació normativa que se'n pugui derivar es reflecteix a l'article 55.2 de la Llei 10/1994.
En aquest sentit, cal posar èmfasi en el fet que el dret fonamental a la llibertat sindical per part dels membres dels instituts armats i dels funcionaris (a més dels cossos sotmesos a disciplina militar) i, dins l'àmbit de l'esmentada llibertat, el dret de sufragi per elegir i ser elegit, poden ser objecte de limitacions per part de la llei, segons expressa l'article 28.1 de la Constitució.
És, doncs, la llei que habilita per regular el procediment d'elecció dels representants dels mossos d'esquadra la que estableix l'exclusió dels funcionaris en pràctiques en l'exercici del dret de sufragi o, si més no, la que explícitament no els inclou dins del seu àmbit subjectiu d'aplicació en matèria d'elecció de representants.
La llibertat sindical dels funcionaris i, dins d'aquesta, el dret de sufragi per elegir els seus representants són drets de configuració legal per voluntat expressa del legislador constituent; de tal manera que la delimitació dels titulars del dret correspon a la llei d'acord, certament, amb la Constitució.
I la concreció dels titulars ha de ser explícita i clara.
I, en aquest sentit, és evident que l'article 55.2 de la Llei 10/1994 no inclou els funcionaris en pràctiques.
Sense que correspongui en aquest moment a aquesta Comissió Jurídica Assessora valorar si aquesta discriminació normativa pot ser considerada com a raonable i proporcional i, per tant, si la Llei 10/1994 s'adiu o no a la Constitució, el que sembla no oferir dubtes respecte de l'ordenament jurídic actualment vigent és que el que es deriva de la Llei de 1994, i que vincula el Projecte de decret objecte d'aquest Dictamen, és la no inclusió dels funcionaris en pràctiques com a titulars del dret de sufragi actiu i passiu, perquè no els atribueix expressament la condició d'electors i elegibles.
Una exclusió que únicament hauria desaparegut si la llei, a la qual la Constitució remet la regulació de l'especialitat del dret a la llibertat sindical per part dels instituts armats i funcionaris, hagués inclòs, de manera expressa entre els titulars del dret de sufragi per elegir els seus representats, els funcionaris en pràctiques.
Com que no ha estat així, el Projecte de decret no disposa de marge jurídic per ampliar un àmbit subjectiu que el legislador català ha volgut més restrictiu; raó per la qual l'article 23 del Projecte no disposa d'habilitació legal per estendre als funcionaris en pràctiques la condició d'electors i elegibles en el procediment electoral dels representants sindicals de la Policia-Mossos d'Esquadra.
Aquest precepte inclou entre les organitzacions legitimades per presentar candidatures les agrupacions d'electors avalades per un nombre determinat de signatures.
Tanmateix, l'article 57 de la Llei 10/1994, quant als requisits de legitimació activa, estableix expressament el següent: «els candidats a l'elecció han de figurar en les llistes presentades per les organitzacions sindicals constituïdes legalment».
Per tant, la llei és taxativa en aquest respecte, i va limitar expressament a les organitzacions sindicals legalment constituïdes, i no a altres entitats civils, el dret a presentar candidats a unes eleccions referides a la representació d'un cos civil armat, com és el dels mossos d'esquadra, i respecte del qual la disponibilitat del legislador per disposar de la regulació de la seva llibertat sindical -i, dins d'aquesta, del seu dret de sufragi- és més intensa.
En aquest sentit, es donen per reproduïts els arguments exposats en l'apartat anterior 1) d'aquest fonament jurídic.
Per tant, l'article 26.1.b) del Projecte i els altres apartats connexos, a més dels altres preceptes del Projecte que fan referència a les agrupacions d'electors, no disposen d'habilitació legal quant a l'atribució de legitimació activa per presentar candidatures.
Aquest impediment no es fa extensible a les coalicions que puguin constituir-se entre les organitzacions sindicals legalment constituïdes, atès que no altera el sentit del mandat legal contingut a l'article 57 de la Llei 10/1994.
En l'enumeració taxada de modalitats de vots nuls, per raons de tècnica normativa, caldria suprimir el mot «finalment», probablement més literari que jurídic en el context en què apareix, a fi d'enfortir el caràcter normatiu d'aquest precepte.
Es pot elevar al Govern, per a la seva aprovació, el Projecte de decret sobre normes reguladores de les eleccions de representants del Cos de Mossos d'Esquadra al Consell de la Policia-Mossos d'Esquadra i designació d'organitzacions sindicals representatives, d'acord amb les observacions contingudes en aquest Dictamen, essent de caràcter essencial les formulades als apartats 1) i 2) del fonament jurídic V.