La Llei 9/1993, de 30 de setembre, del patrimoni cultural català, ofereix en realitat una noció completa del concepte d'"informació", que ha d'abastar "tota expressió en llenguatge oral, escrit, d'imatges o de sons, natural o codificat, recollida en qualsevol mena de suport material, i qualsevol altra expressió gràfica que constitueixi un testimoni de les funcions i les activitats socials de la persona i dels grups humans, amb exclusió de les obres d'investigació o de creació".
Però, què és la informació pública?
De què estem parlant quan fem al·lusió a la transparència en el sector públic, o al dret a accedir a informació pública?
L'article 2. b de la Llei 19/2014, de 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LTAIPBG), defineix com a informació pública, a l'efecte de l'aplicació del que estableix, "la informació elaborada per l'Administració i la que aquesta té en el seu poder com a conseqüència de la seva activitat o de l'exercici de les seves funcions, incloent-hi la que li subministren els altres subjectes obligats [per la llei]».
Aquesta definició va en la línia del Conveni del Consell d'Europa núm. 205 sobre l'accés als documents públics, l'article 1.2. b del qual es refereix a "tota la informació registrada [arxivada] de qualsevol forma, elaborada o rebuda, i en possessió de les autoritats públiques".
Des d'un punt de vista objectiu, no només són informació pública les dades documentades, és a dir, d'obtenció directa, perquè estan recollides en un suport material concret –concepte de "document" en sentit estricte–, sinó també les dades existents però disperses –p. ex., en bases de dades–, és a dir, que no estan materialitzades en un suport concret i fàcilment identificables, per la qual cosa s'obtenen indirectament, perquè requereix una certa tasca prèvia de cerca, recopilació, sistematització, refosa, deducció o anàlisi.
La doctrina de la Comissió de Garantia del Dret d'Accés a Informació Pública ( GAIP ) ha reconegut en nombroses ocasions que "el dret d'accés [...] no es pot limitar ni condicionar als documents preexistents" (Resolució de la Reclamació de la GAIP 15/2016), de tal manera que comprèn, a banda de la documentació, altres "dades o el coneixement que té l'Administració d'àmbits que són de la seva competència", en qualsevol format o suport (Resolució de la GAIP 151/2018).
Pel que fa a les dades, certament les alfanumèriques o digitals que formen part d'un fitxer o d'una base de dades constitueixen "les expressions més típiques del que és informació" (Resolució de la GAIP 299/2017), però les dades poden adoptar múltiples expressions de coneixement (des de fórmules, procediments de càlcul o algoritmes matemàtics –Resolució de la Reclamació de la GAIP 123/2016–, fins a objectes materials i mostres de productes que serveixen per proporcionar o per acreditar coneixement, per exemple, en un procediment de contractació –Resolució de la GAIP 329/2017–).
Alhora, des d'un punt de vista subjectiu, és informació pública la que està en mans de les administracions públiques.
Primerament, convé tenir present que, d'acord amb l'article 2. f de la LTAIPBG, el concepte d'"administració pública" a aquest efecte és molt ampli en comparació amb la definició clàssica administrativa, recollida en l'article 2.3 de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques, en la mesura que aquell inclou també entitats o estatutàries o organismes públics dotats d'independència o especial autonomia amb funcions de supervisió o control (Resolució de la GAIP 94/2017).
En segon terme, cal que les administracions públiques estiguin "en poder" de la informació, amb independència que la possessió sigui directa o indirecta.
Tal com expressament ha reconegut la GAIP (Resolució 156/2018), l'article 2. b de la LTAIPBG parla d'informació "en poder" de l'Administració, i no pas "en possessió": "[l]a possessió és una noció que fa referència a la disponibilitat material de la informació, mentre que "en poder" va més enllà i abasta també la informació que no és materialment en mans [de l'Administració], però que [aquesta] té potestat o poder jurídic per exigir que li sigui lliurada com a conseqüència de la seva activitat o l'exercici de les seves funcions."
Per tant, "informació pública" no només ho són les dades que es troben dins l'òrbita material d'actuació d'una administració pública, sinó també les que tenen materialment terceres persones particulars que s'hi vinculen o relacionen per algun dels títols als quals es refereixen les lletres c i d de l'article 3.1 de la LTAIPBG –amb motiu d'exercir funcions públiques o potestats administratives, de prestar un servei públic, de dur a terme serveis d'interès general o universal o de rebre finançament públic.
En aquests casos la informació esdevindrà pública en la mesura que hagi estat comunicada, o ho hagi de ser, a l'Administració pública, en tant que aquesta conserva el control o la responsabilitat de les potestats, dels serveis o dels fons públics de la seva titularitat i, per tant, resta facultada, i fins i tot compel·lida, a exigir als tercers gestors, prestataris o beneficiaris la tramesa material de la informació, amb la finalitat de poder garantir a la ciutadania l'exercici del dret d'accedir-hi, d'acord amb el que disposa l'article 3.2 de la LTAIPBG (Resolució de la Reclamació de la GAIP 299/2016).
Alhora, els tercers, amb fonament en aquest mateix precepte, resten obligats a atendre el requeriment de l'Administració amb la qual es vinculen i a facilitar-li les dades (resolucions de la GAIP 64/2017 o 351/2017), obligació que els és exigible tan sols en relació amb informació generada a partir de l'entrada en vigor de la LTAIPBG, i no abans (resolucions de la GAIP 351/2017 o 362/2018).
En aquest sentit, hi ha moltes resolucions de la GAIP que tenen per objecte l'accés a estudis o informes prèviament lliurats a l'Administració per part d'entitats adjudicatàries de serveis públics (resolucions de la GAIP 40/2017 o 174/2017), o bé a documentació o dades que es troben encara en mans dels tercers i que l'Administració amb la qual es relacionen haurà de requerir-los per poder donar compliment a una eventual estimació d'una sol·licitud d'accés (Resolució de la Reclamació de la GAIP 7/2016 o Reclamació 18/2016 –documentació justificativa de subvencions atorgades–, Resolució de la Reclamació de la GAIP 142/2016 –dades sobre el nombre de treballadors, condicions laborals i treballs subcontractats en la prestació de serveis públics externalitzats-, i resolucions de les reclamacions de la GAIP 58/2016 o 362/2018 –dades relatives a retribucions i dietes anuals percebudes per determinats càrrecs directius d'equipaments sanitaris o culturals).
La condició d'informació pública, a l'efecte d'exercir el dret d'accés d'acord amb la LTAIPBG, pressuposa al mateix temps altres requeriments, i certs matisos o aclariments:
D'una banda, un pressupòsit evident però necessari a destacar: l'existència prèvia i efectiva de les dades en el moment de presentar-se la sol·licitud d'accés (resolucions de la GAIP 94/2017, 109/2017 o 150/2017).
En cap cas podem parlar d'informació pública quan la seva obtenció implica, més enllà d'una tasca prèvia de cerca o recopilació, la necessitat de generar pròpiament les dades, quan són inexistents en l'esfera de control de l'Administració responsable.
És el cas, per exemple, de les dades relatives al percentatge d'alumnes de determinats centres docents que han volgut continuar els estudis després de cloure el cicle mitjà, informació que l'Administració requerida sembla no tenir i que, per tant, no pot ser objecte del dret d'accés (Resolució de la Reclamació de la GAIP 68/2016), o de la sol·licitud d'accés a actes de reunions i informes justificatius inexistents, motiu pel qual el dret d'accés s'ha de considerar satisfet amb una resposta escrita que constati fefaentment aquesta inexistència (Resolució de la Reclamació de la GAIP 142/2016).
De l'altra, i en connexió amb els deures de transparència activa, és essencial tenir present que la informació pública objecte del dret d'accés va més enllà de la informació pública que ha de ser difosa als portals de transparència pels subjectes obligats per la LTAIPBG: des d'un punt de vista objectiu, perquè el dret d'accés abasta qualssevol dades en poder de les administracions, hagin de ser objecte de publicitat activa o no (Resolució de la GAIP 93/2017), mentre que els continguts que cal publicar de forma activa constitueixen un mínim legal exigible d'acord amb el títol II de la LTAIPBG; des d'un punt de vista temporal, perquè, a diferència de les obligacions de publicitat activa, el dret d'accés a la informació pública té per objecte qualsevol informació pública, ja sigui posterior com també anterior a l'entrada en vigor de la LTAIPBG (resolucions de la Reclamació de la GAIP 4/2016, 45/2017 i 396/2017).
De l'anterior es desprèn que el fet que una informació no hagi de ser objecte de publicitat activa no l'exclou per se del dret d'accés (resolucions de la GAIP 335/2017 i 151/2018), i que si una informació ha de ser objecte de publicitat activa, amb més raó ho ha de ser el dret d'accés (resolucions de la GAIP 100/2017 i 367/2017).
L'accés a la informació pública, d'altra banda, és independent del lloc on es trobi ubicada.
En aquest sentit, la GAIP, en el Dictamen 2/2016, va aclarir que l'accés a la documentació dipositada en els diversos arxius de Catalunya es regeix íntegrament per la LTAIPBG, que no fa cap excepció en funció de la ubicació on estigui dipositada la informació pública.
En la mateixa línia, el dret d'accés a la informació es pot exercir amb independència que aquesta es refereixi o no a un procediment administratiu, tenint en compte a més que, en cas afirmatiu, el dret d'accés legitima a demanar informació relativa a procediments tant oberts com tancats o finalitzats (Resolució de la GAIP 87/2017 i Dictamen de la GAIP 1/2016).
No obstant l'anterior, és habitual que els termes en els quals es formula una sol·licitud d'accés a informació pública siguin imprecisos o genèrics, de tal manera que dificultin l'obtenció de la informació pública concreta a la qual es vol tenir accés.
En aquests casos, és clar que el caràcter indeterminat de la sol·licitud no impedeix necessàriament que el seu objecte tingui la condició d'informació pública, sinó que més aviat la solució establerta en aquests casos per la mateixa LTAIPBG (art. 28), és haver d'adreçar a la persona sol·licitant un requeriment d'esmena de la sol·licitud que li permeti poder-ne concretar l'objecte (Resolució de la GAIP 161/2017).
Amb tot, què passa quan es demana accedir a informació que no té la consideració d'informació pública, per manca de concurrència d'algun dels elements definidors del concepte mateix?
Si les dades d'interès no són "informació pública", en els termes assenyalats més amunt, la LTAIPBG no és aplicable i, per tant, ens situem fora del règim que s'hi regula, en relació amb el dret d'accés a la informació pública.
D'acord amb les consideracions expressament palesades en l'apartat II.1.2 de la memòria doctrinal de la GAIP corresponent a l'any 2017, en aquests casos és procedent la inadmissibilitat de la sol·licitud: "[a] més a més de les causes concretes d'inadmissibilitat de les sol·licituds d'informació pública [que conté explícitament l'article 29 de la LTAIPBG], també constitueix un motiu evident d'inadmissibilitat de les sol·licituds el fet que es plantegin al marge del dret d'accés a la informació pública, bé sigui perquè el que s'ha sol·licitat no és informació pública, o bé perquè l'entitat a qui se sol·licita no és un subjecte obligat pel dret d'accés a la informació pública."
En aquest sentit, vegeu, entre d'altres, les resolucions de la Reclamació de la GAIP 27/2016 i 68/2016 (informació inexistent), les resolucions de la GAIP 109/2017 (informació futura), 75/2017 i 387/2017 (informació privada en mans d'una federació esportiva, que escapa del control de les administracions públiques), o la 124/2017 (informació en poder dels òrgans judicials).
En qualsevol cas, l'efectivitat del dret d'accés a la informació pública requereix el compliment d'un deure administratiu bàsic de conservació i gestió adequada dels documents i de la informació pública que en garanteixi la localització i el lliurament, en el marc de les avaluacions documentals que, d'acord amb Llei 10/2001, de 13 de juliol, d'arxius i gestió de documents, corresponen a la Comissió Nacional d'Accés, Avaluació i Tria Documental (resolucions de la GAIP 52/2017 o 157/2017); l'incompliment d'aquest deure és indiciari d'un funcionament deficient dels serveis públics responsables de la custòdia i la gestió de la informació, vulnera tant la normativa de transparència com la d'arxius, i constitueix en definitiva un perjudici directe a l'exercici efectiu del dret d'accés a la informació pública, la qual cosa pot ser objecte d'exigència de responsabilitats administratives (Resolució de la Reclamació de la GAIP 1/2016, i reclamacions 28/2015, 72/2016 o 22/2017).