I. Objecte del Dictamen i intervenció d'aquesta Comissió
La consellera de Salut, de conformitat amb el que preveu l'article 8.2.b) i a l'empara de l'article 10.1 de la Llei 5/2005, de 2 de maig, reguladora d'aquesta Comissió Jurídica Assessora, tramet el Projecte de decret de creació del Consell Català de Formació Continuada de les Professions Sanitàries i dels consells tècnics de formació continuada, per tal que s'emeti el dictamen pertinent.
Es tracta, per tant, d'un projecte de disposició de caràcter general i, d'acord amb el primer precepte esmentat, correspon a aquest alt òrgan consultiu dictaminar amb caràcter preceptiu.
L'abast de la intervenció substantiva de la Comissió Jurídica Assessora en aquesta mena d'expedients suposa, segons s'ha reiterat en diversos dictàmens (223/03, 157/05, 182/05, 238/06 i 299/06, entre d'altres), l'examen de l'habilitació del Govern; la verificació dels tràmits procedimentals previstos en la llei, especialment, l'anàlisi de la legalitat, i, finalment, la formulació, si escau, de suggeriments respecte del text del Projecte per tal de millorar-ne la qualitat.
La petició ha estat formulada amb caràcter urgent.
Aquesta possibilitat està prevista en l'article 15.1 de la referida Llei, supòsit en el qual es pot reduir el termini d'emissió del dictamen sempre que la urgència estigui degudament motivada, cosa que en aquest cas no és de fàcil apreciació.
En efecte, la circumstància que la normativa anterior, reguladora de l'activitat formativa en l'àmbit esmentat, provingui d'una Ordre de 29 de desembre de 1989, que creà el Consell Coordinador de la Formació Mèdica Continuada, i d'una Ordre de 9 de febrer de 2001, mitjançant la qual es creà el Consell Català de Formació Farmacèutica Continuada, així com la necessitat de fer les adaptacions a la Llei 44/2003, de 21 de novembre, d'ordenació de professions sanitàries, fa concloure que està bastant llunyana per invocar-la com a causa de la urgència.
Malgrat el que s'acaba de dir, aquesta Comissió ha procurat atendre la petició esmentada i ha estudiat aquest Dictamen en el termini més breu possible.
Les consideracions que s'acaben de fer s'han de completar amb l'observació que la urgència s'ha de reservar per a aquells supòsits degudament justificats, i per això s'exigeix fonamentar-los (dictàmens 91/01, 106/01, 320/03 i 251/06), ja que les urgències van, en general, en perjudici del procés d'elaboració de les disposicions de caràcter general i, en definitiva, de la qualitat normativa (dictàmens 1007/99, 91/05, 183/05 i d'altres).
L'objecte del decret és la creació d'uns òrgans que s'inscriuen en l'àmbit formatiu, la qual cosa, per tant, ultrapassa la competència merament organitzativa, especialment si es té en compte que l'Estatut estableix una regulació específica per a aquesta matèria en configurar en l'article 162.3.e) com a competència compartida la relativa a la "formació del personal que presta serveis en el sistema estatutari".
D'acord amb això, en aquest àmbit i segons l'article 111 de l'Estatut, "corresponen a la Generalitat la potestat legislativa, la potestat reglamentària i la funció executiva, en el marc de les bases que fixi l'Estat com a principis o mínim comú normatius en normes en rang de llei [...]".
Doncs bé, la Llei 44/2003, de 21 de novembre, d'ordenació de les professions sanitàries com a norma bàsica, regula, a banda d'altres tipologies de formacions, la de caràcter continuat en el capítol IV i, en concret, l'article 35 es refereix a l'acreditació de centres, activitats i professionals que el Ministeri de Sanitat i Consum i els òrgans competents de les comunitats autònomes estableixin dins de l'àmbit de les seves competències.
L'acreditació es preveu com un requisit per tal que les activitats de formació puguin ser valorades en les carreres dels professionals sanitaris.
D'altra banda, pel que fa a la formació continuada, l'article 34 de la Llei esmentada crea la Comissió de Formació Continuada de les Professions Sanitàries i entre les diverses funcions atribuïdes figura la proposta per establir els procediments, criteris i requisits per a l'acreditació de centres i activitats en aquest àmbit de formació continuada.
El Projecte no planteja cap problema per a l'habilitació del Govern per aprovar-lo, ja que només cal recordar que li correspon la potestat reglamentària (article 68.1 de l'Estatut i article 61 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya) i, per tant, haurà d'adoptar la forma de decret segons l'article 62.1 de la Llei que s'acaba d'esmentar.
El Projecte s'ha tramitat seguint els preceptes que regulen l'elaboració o la modificació de les disposicions generals prevista en el títol IV de la Llei 13/1989 ja citada.
L'expedient ha estat iniciat per la Direcció de l'Institut d'Estudis de la Salut.
La proposta del Projecte té annexada una memòria justificativa en la qual es remarca l'adequació i l'oportunitat de les mesures del decret, en el sentit que tenen com a objectius: aclarir el marc de referència legal de la formació continuada i substituir les regulacions parcials existents; delimitar el paper dels consells tècnics de formació continuada corresponents a les diferents professions sanitàries i establir "clarament les competències dels diferents òrgans de l'Administració de la Generalitat de Catalunya".
L'informe econòmic es limita a afirmar que l'aplicació del Decret no suposarà cap increment, ja que les despeses que es derivin de l'estructura administrativa del Consell seran ateses pel personal de l'Institut d'Estudis de la Salut.
Pel que fa a les despeses o les dietes per assistències, es diu que estan consignades en els pressupostos de l'Institut per al pagament dels membres del Consell Català d'Especialitats en Ciències de la Salut.
Finalment, pel que fa a altres possibles necessitats, estableix que també seran ateses pel pressupost de l'esmentat Institut.
Aquesta Comissió ha insistit en el sentit que l'informe econòmic requerit per la norma no pretén satisfer una exigència formal, sinó que el que busca és una reflexió en termes de quantificació econòmica, així com dels efectes des del punt de vista del cost-benefici.
Afirmar que no hi haurà un increment de despesa, o que aquestes seran ateses pels pressupostos de l'Institut, no satisfà l'exigència de la norma.
No obstant això, en aquest cas, aquesta deficiència no compromet la fonamentació de la norma.
El Projecte ha estat objecte d'informació pública, amb la qual cosa s'ha acomplert, d'una forma suficient, l'article 64 de la Llei 13/1989.
En efecte, per edicte de 25 de juliol de 2006, es va sotmetre a informació pública, segons consta en la publicació del Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya núm. 4686 de 28 de juliol, i a un extens tràmit d'audiència, segons consta en l'expedient, que han estat degudament valorats i en la mesura del que s'ha estimat, s'han incorporat i s'ha millorat així el text inicial.
Hi consta també l'informe preceptiu d'impacte de gènere (que es refereix als articles 2 i 4 del Projecte) exigit per la Llei 4/2001, de 9 d'abril, modificadora de l'article 63.2.d) de la Llei 13/1989, emès per l'Institut Català de les Dones que és el competent, segons l'Acord de Govern de 15 de maig de 2001.
El procediment acaba amb el sotmetiment del Projecte al Consell Tècnic en data de 20 de setembre de 2006, que té caràcter previ al dictamen d'aquesta Comissió segons l'article 8.1.a) del Decret 128/2005, de 21 de juny, pel qual s'aprova el Reglament de l'esmentat Consell, i amb l'informe jurídic emès per l'advocada en cap del Departament de Salut.
Aquesta tramitació s'ultima amb el Dictamen que ara es formula.
La protecció de la salut constitueix un dels drets establerts en la Constitució espanyola (article 43), en l'Estatut (article 23), així com també dins dels drets fonamentals de la Unió.
Aquesta declaració es completa amb el mandat adreçat als poders públics per organitzar i tutelar la salut pública.
En aquest ordre de consideracions, els principis d'universalitat i gratuïtat del Sistema Nacional de Salut s'han de completar amb el de la qualitat, ja que la Llei general de sanitat estableix que el sistema esmentat "ha de perseguir elevats nivells de qualitat".
Aquesta referència no és merament circumstancial, sinó una exigència del sistema com ho demostra la preocupació del legislador en la Llei 16/2003, de 28 de maig, de cohesió i qualitat, en la qual es reitera la necessitat de perseguir un "alt nivell de qualitat".
Aquest plantejament té un caràcter expansiu que passa lògicament per proporcionar "la millor protecció de la salut", i això comporta la formació dels professionals de la sanitat i el manteniment i l'actualització dels seus coneixements, i això és precisament el que persegueix la Llei 44/2003, de 21 novembre, d'ordenació de les professions sanitàries.
El preàmbul del Projecte es limita a remarcar que, en el marc d'aquesta Llei, cal establir els mecanismes que garanteixin la coordinació i la homogeneïtat de les estructures d'acreditació i la gestió de les institucions de formació continuada, així com els programes i les activitats de les diferents professions sanitàries.
Malgrat el que es diu, l'objecte del Projecte és sensiblement més modest, ja que es limita a la creació del Consell Català de Formació Continuada de les Professions Sanitàries i dels consells tècnics de formació continuada si bé, com després es veurà, se'ls atribueix unes determinades funcions i denominacions de tots aquests consells que constitueixen bàsicament el motiu de la disposició.
A propòsit del preàmbul, caldrà afegir al final que la disposició s'adopta d'acord amb el dictamen de la Comissió Jurídica Assessora, atès que no hi ha cap observació de legalitat, i així acomplir l'article 13.2 de la Llei 5/2005.
L'article 1 crea el Consell Català de Formació Continuada de les Professions Sanitàries com a òrgan co·legiat adscrit al Departament de Salut, i en l'apartat 2 se'n descriuen les funcions.
En concret, l'apartat a) preveu que el Consell proposi a l'òrgan competent del Departament la resolució dels expedients d'acreditació, activitats, programes i centres de formació continuada.
Doncs bé, caldrà preveure l'existència d'un procediment (que no és objecte d'aquest decret), però que haurà de proposar aquest Consell segons es desprèn de l'apartat d), on, per cert, es refereix a la proposta del "procés" quan seria millor parlar del "procediment".
En tot cas i pel que fa a l'apartat a), seria oportú que s'especifiqués quin és l'òrgan competent que ha de resoldre i el mateix es pot dir respecte de l'apartat b) de l'article 4.
L'apartat 3 d'aquest mateix article 1 estableix que el Consell, a través del Departament de Salut, pot establir convenis de col·laboració amb altres entitats i organismes per a "l'execució" de les seves funcions.
No hi ha res a dir respecte de la possibilitat de formular convenis i que aquests es facin en la forma indicada, però en canvi resulta estrany que l'objecte sigui l'execució de les funcions del Consell, ja que si aquestes s'examinen -llevat de les previstes en les lletres h) i tal vegada e)- sembla difícil que puguin ser objecte de conveni.
Prova d'això és que, quan en l'apartat 4 es preveu la delegació del Consell a favor dels consells tècnics, s'exclouen expressament les funcions previstes en les lletres b) i f) de l'apartat 1.
Per tant, se suggereix substituir la referència a "l'execució de les seves funcions", per una expressió menys compromesa com podria ser "per a les activitats relacionades amb les seves funcions".
L'article 2 regula el règim de reunions i composició del Consell.
En l'apartat 1 tal vegada seria millor substituir l'expressió "funciona" per "actua".
I en el paràgraf segon de l'apartat 2 se suggereix que el secretari o la secretària sigui una persona del cos superior, en lloc "d'una persona tècnica" com diu el text.
Igualment, es pot ponderar la conveniència que sigui llicenciada en dret.
L'article 5 preveu que el suport administratiu al Consell Català de Formació Continuada de les Professions Sanitàries el faci el Departament de Salut.
Aquesta previsió planteja el dubte de si la referida assistència s'ha d'estendre també a tots els consells tècnics de formació continuada, o per contra, aquesta responsabilitat correspon als col·legis.
La facultat prevista a favor del conseller o de la consellera (disposició final primera) per adoptar les mesures oportunes per al desplegament i l'execució d'aquest Decret s'ha d'entendre limitada a aspectes organitzatius de tipus instrumental, ja que cal tenir present la limitació que estableix l'article 61 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre.
Un cop considerades les observacions efectuades en el cos del Dictamen, es pot elevar al Govern, per a la seva aprovació, el Projecte de decret de creació del Consell Català de Formació Continuada de les Professions Sanitàries i dels consells tècnics de formació continuada.