Aquest Dictamen té per objecte el Projecte d'ordre de modificació de l'Ordre EDU/295/2008, de 13 de juny, per la qual es determinen el procediment i els documents i requisits formals del procés d'avaluació a l'educació secundària obligatòria.
El Projecte consta d'un preàmbul, un article únic que conté dotze apartats, una disposició final i un annex.
En el preàmbul es descriu el contingut i el marc normatiu en el qual s'insereix la norma projectada i llur finalitat, la qual fonamentalment és modificar el procediment d'avaluació final extraordinària en cadascun dels cursos d'educació secundària obligatòria i establir un nou període per a la realització de les proves.
També s'inclou en l'ordre la regulació de les característiques que ha de tenir el nou certificat oficial d'estudis obligatoris; i la modificació dels documents oficials d'avaluació per a adaptar-los als canvis introduïts.
Aquests objectius es desenvolupen en els dotze apartats de l'article únic.
La disposició final estableix l'entrada en vigor de la norma per a l'endemà de publicar-se en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya.
I l'annex modifica el punt 1 de l'Ordre EDU/295/2008 relatiu a les actes d'avaluació finals, i introdueix un nou punt 5 amb els documents relatius al certificat oficial d'estudis obligatoris.
En casos com el present, en què es dictamina sobre un projecte reglamentari, cal examinar la competència de la Generalitat de Catalunya i l'habilitació de la consellera per a dictar la norma de què es tracta; comprovar que s'hagin seguit els tràmits procedimentals previstos en la llei per a l'elaboració; i, especialment, analitzar la legalitat del text normatiu.
L'objecte del present Projecte d'ordre constitueix una matèria sobre la qual la Generalitat té competència compartida amb l'Estat, d'acord amb el que estableix l'article 131.3.c) de l'Estatut referit a "L'establiment dels plans d'estudi corresponents, incloent-hi l'ordenació curricular", respecte d'ensenyaments amb validesa a tot l'Estat.
I això, en la mesura que el currículum comprèn, per a cada una de les etapes i cadascun dels ensenyaments del cicle educatiu corresponent, els objectius, els continguts, els mètodes i els criteris d'avaluació, segons l'article 52.1 de la Llei 12/2009.
Sobre aquesta matèria, i d'acord amb l'article 111 de l'Estatut, la Generalitat exerceix la potestat legislativa, la potestat reglamentària -com ara és el cas- i la funció executiva en el marc de les bases que fixi l'Estat.
D'acord amb l'article 39.3 de la Llei 13/2008, de 5 de novembre, de la presidència de la Generalitat i del Govern "Els consellers poden dictar disposicions reglamentàries en matèria d'organització del departament del qual són titulars, en els termes que determina la legislació sobre organització de l'Administració de la Generalitat, i també en poden dictar de relatives a altres matèries, en supòsits específics, si una norma amb rang de llei o un decret del Govern els ho autoritza expressament".
La disposició final segona del Decret 143/2007, de 26 de juny, pel qual s'estableix l'ordenació dels ensenyaments de l'educació secundària obligatòria preveu que "S'autoritza el Departament d'Educació per dictar les disposicions que siguin necessàries per a l'aplicació del que disposa aquest Decret".
Ara bé, d'una manera paral·lela, la disposició final tercera de l'esmentada Llei 12/2009, d'educació, conté una autorització genèrica a favor del Govern "perquè dicti les disposicions necessàries per a desplegar i executar aquesta llei, sens perjudici de les habilitacions expresses de desplegament i execució que aquesta llei estableix a favor del Departament".
I així, quan s'acut a l'articulat concret de la Llei 12/2009 hom constata que l'autorització de desplegament segueix essent, quant a la determinació del currículum de l'educació secundària obligatòria, a favor del mateix Govern (art. 53.1: "En el marc dels aspectes que garanteixen l'assoliment de les competències bàsiques, la validesa dels títols i la formació comuna regulats per les lleis, el Govern ha de determinar el currículum, pel que fa als objectius, als continguts i als criteris d'avaluació de cada àrea, matèria i mòdul, sens perjudici del que estableix l'article 97 amb relació a l'autonomia pedagògica dels centres").
Es planteja, per tant, com també es plantejà en els dictàmens 308/09 (avaluació relativa al segon cicle de l'educació infantil) i 257/11 (superfície mínima de determinades instal·lacions de centres docents) si el projecte normatiu no hauria hagut d'adoptar la forma de decret, atesa, en aquest cas, l'habilitació expressa al Govern per part de l'article 53.1 de la Llei 12/2009; norma posterior i superior al Decret 143/2007.
Com s'afirmà en el Dictamen 308/09, és clar que, si l'ordre projectada regulés criteris materials d'avaluació d'aquest ensenyament, estaria envaint la reserva a favor del decret, ja que és precisament la matèria atribuïda per la Llei a la regulació governamental ("criteris d'avaluació de cada àrea, matèria i mòdul").
Però el que la norma projectada regula (de fet, modifica una altra ordre) són els aspectes instrumentals -documentals i procedimentals- a aquells criteris materials d'avaluació ja fixats, la qual cosa permet advertir que la regulació per ordre d'aquestes matèries no contravé l'habilitació expressa a favor del Govern en els termes de l'article 53.1 de la Llei 12/2009.
O dit d'una altra manera, l'habilitació del Decret 143/2007 a l'ordre no ha estat derogada per la Llei 12/2009 perquè aquesta acota la matèria a favor del Govern a l'establiment dels criteris materials d'avaluació; i és el mateix Decret 143/2007 el que habilita l'ordre per a desplegar-los en aspectes no substantius.
És per aquests motius que cal entendre, en aquest cas concret, i amb les peculiaritats advertides que el caracteritzen, que la consellera resta habilitada per a dictar el present Projecte d'ordre.
La tramitació de l'Ordre projectada fou iniciada per resolució de la consellera d'Ensenyament i impulsada per la Direcció General d'Educació Secundària Obligatòria i Batxillerat.
La memòria general que exigeix l'article 64.1 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, i que annexa el Projecte d'ordre, conté la justificació de la necessitat de la disposició i l'adequació als fins que es persegueixen; el marc normatiu en què s'insereix la norma; la relació de les disposicions afectades pel Projecte i la taula de vigències i derogacions resultants; la competència de la Generalitat sobre la matèria; la relació de les persones a les quals s'ha de donar audiència (en un moment posterior); i la procedència de sotmetre l'expedient a informació pública.
La memòria d'avaluació d'impacte de les mesures proposades que ha d'acompanyar la memòria general (art. 64.1 Llei 26/2010) conté un informe d'impacte pressupostari en el qual s'observa que la disposició projectada no comporta cap despesa pressupostària addicional; un informe d'impacte econòmic i social; i conté, finalment, un breu informe d'impacte normatiu en el qual es conclou que el Projecte no afecta l'activitat econòmica ni comporta càrregues per a les empreses.
L'informe d'impacte de gènere que exigeix l'article 64.3.d) de la Llei 26/2010 s'ha sol·licitat a l'Institut Català de les Dones, el qual proposa suprimir determinats termes androcèntrics.
Han participat en el tràmit d'audiència les entitats assenyalades en els antecedents.
I n'ha emès informe el Consell Escolar de Catalunya.
L'expedient conté, com és preceptiu (art. 64.5 de la Llei 26/2010), una memòria amb les observacions i al·legacions formulades en els tràmits anteriors i les raons que han dut a estimar-les o desestimar-les.
Finalment, d'acord amb el que estableix l'article 65 de la Llei 26/2010, l'advocada de la Generalitat i l'advocada en cap del Departament d'Ensenyament informen, en aquest cas favorablement, sobre la tramitació i contingut del Projecte normatiu.
El Projecte ha estat, doncs, tramitat correctament des de la perspectiva de la legalitat vigent.
El contingut del Projecte ha d'examinar-se a partir del seu marc normatiu tenint en compte les modificacions que introdueix.
Com s'ha assenyalat, el Projecte d'ordre pretén modificar el procediment d'avaluació final extraordinària en cadascun dels cursos d'educació secundària obligatòria i establir un nou període per a la realització de les proves; a més de preveure les característiques que ha de tenir el nou certificat oficial d'estudis obligatoris que cal proporcionar a l'alumnat que finalitzi aquests ensenyaments sense obtenir el títol de graduat o graduada.
Les activitats extraordinàries d'avaluació i la data de celebració de les proves han estat fixades en l'article 9 de l'Ordre EDU/295/2008, de 13 de juny, per la qual es determinen el procediment i els documents i requisits formals del procés d'avaluació a l'educació secundària obligatòria (manté les proves d'avaluació extraordinària el mes de juny).
La data, però, ja ha estat modificada per l'Ordre ENS/102/2011, d'1 de juny, per la qual s'estableix el calendari escolar del curs 2011-2012 per als centres educatius no universitaris de Catalunya (trasllada aquelles proves al mes de setembre per a tots els cursos menys per al segon curs de batxillerat).
Aquestes dues ordres s'insereixen en el marc ja assenyalat del Decret 143/2007 (art. 18 a 22) i de la Llei 12/2009 (art. 53.1, 59.7 i 79.1.d)).
D'altra banda, la regulació sobre les característiques que ha de tenir el certificat oficial d'estudis obligatoris obeeix a la nova configuració de la normativa bàsica estatal, la qual preveu en els articles 15.6 i 15 bis del Reial decret 1631/2006, de 29 de desembre, que estableix els ensenyaments mínims corresponents a l'educació secundària obligatòria (en la redacció del Reial decret 1146/2011, de 29 de juliol), que tots els alumnes que finalitzin els estudis corresponents a l'educació bàsica sense obtenir el títol de graduat en educació secundària obligatòria han de rebre un certificat oficial sobre la seva escolaritat.
En consonància amb aquest marc normatiu l'Ordre projectada ha introduït un seguit de modificacions de caràcter tècnic, les quals susciten les consideracions següents:
a) L'apartat 4 del Projecte modifica l'article 9 de l'Ordre EDU/295/2008, i estableix que "Per facilitar a l'alumnat la recuperació de les matèries que han tingut avaluació negativa en l'avaluació final ordinària del mes de juny, els centres organitzaran proves extraordinàries d'avaluació en els primers dies del mes de setembre".
Per la seva banda, l'Ordre ENS/102/2011 preveu que "Les proves extraordinàries de l'educació secundària obligatòria i del primer curs de batxillerat es realitzaran entre el 4 i el 5 de setembre de 2012".
Per tant, sembla com si ara el projecte es decantés perquè cada centre docent fos el que preveiés les dates concretes de celebració d'aquestes proves.
Però si aquesta no fos la intenció i es volgués mantenir que l'Administració educativa fos la que hagués d'establir d'una manera uniforme aquestes dates, convindria afegir a la frase "en els primers dies del mes de setembre" la precisió, per exemple: "d'acord amb les dates que determini el calendari escolar anual".
b) L'apartat 8 del Projecte preveu que per a l'alumnat que no obtingui el títol de graduat s'ha d'expedir un certificat oficial d'estudis obligatoris.
El Reial decret 1146/2011, en modificar l'article 15.6 del Reial decret 1631/2006, determina que el que es lliurarà a l'alumnat és un certificat oficial d'"escolaritat i el nivell d'adquisició de les competències bàsiques i un informe orientador sobre les seves opcions acadèmiques i professionals".
Convindria redactar el precepte del Projecte en aquests termes, o bé fer una remissió als documents del punt 5 de l'annex, car així es dóna una perspectiva més completa d'allò que obligatòriament rep l'alumnat en aquestes circumstàncies, malgrat que també s'especifiqui després en el nou article 21 bis.
Es proposa invertir l'ordre dels apartats per tal de seguir la modificació ordenada de l'Ordre esmentada.
Un cop considerades les observacions formulades en aquest Dictamen, s'informa que es pot aprovar el Projecte d'ordre de modificació de l'Ordre EDU/295/2008, de 13 de juny, per la qual es determinen el procediment i els documents i requisits formals del procés d'avaluació a l'educació secundària obligatòria.