de Catalunya, respecte al Dictamen de la Comissió d'Afers
Institucionals sobre la Proposició de llei del Consell de
Garanties Estatutàries (BOPC núm. 377, de 17 de
La Mesa del Parlament de Catalunya, en la sessió del dia 18 de
desembre de 2008, tramet la sol·licitud presentada a instància
de més d'una desena part dels diputats, del Grup
Parlamentari del Partit Popular de Catalunya, perquè d'acord
amb els articles 8.Primer i 9.1 de la Llei 1/1981, de 25 de febrer,
el Consell Consultiu emeti dictamen en relació amb el Dictamen
de la Comissió d'Afers Institucionals sobre el text de
la Proposició de llei del Consell de Garanties Estatutàries
i les esmenes reservades per a defensar en el Ple, i de manera
particular, d'acord amb la petició del citat Grup
Parlamentari, sobre el seu article 17.3, i per connexió amb
aquest, l'article 18 (en la seva integritat) i l'article
24, darrer punt i seguit, des de "La sol·licitud [...]"
de sol·licitud va tenir entrada en el Registre d'aquest
Consell el dia 19 de desembre de 2008 (Reg.16294).
El Consell Consultiu, en la sessió del dia 22 de desembre de
2008, un cop examinada la sol·licitud formulada, es va
declarar competent per emetre el dictamen i va nomenar ponent el
En la mateixa sessió va acordar de demanar informació i
documentació complementàries als portaveus dels Grups
Parlamentaris de Convergència i Unió,
Socialistes-Ciutadans pel Canvi, Esquerra Republicana de Catalunya,
Partit Popular de Catalunya, Iniciativa per Catalunya Verds-Esquerra
Unida i Alternativa i Mixt, d'acord amb l'article 15 del
76 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya crea el Consell
de Garanties Estatutàries i li atribueix les competències
bàsiques, i l'article 77 en determina els principis
conformadors, al mateix temps que en l'apartat 3 remet a una
futura llei, de les anomenades de desenvolupament bàsic de
l'Estatut (art. 62.2 EAC), la seva regulació.
en compliment d'aquest mandat estatutari s'elabora la
que, tot i que pren com a punt de referència el Consell
Consultiu, crea una nova institució, de naturalesa diferent, i
adequada als nivells superiors d'autogovern que li atorga la
reforma estatutària, amb l'atribució de noves
funcions dictaminadores i amb l'establiment del dictamen
vinculant, que afegeix a les funcions del Consell una funció
de tutela de l'activitat legislativa del Parlament en el
s'estructura en un preàmbul, quatre capítols, que
disposicions transitòries i una disposició derogatòria.
referit a les disposicions generals, estableix l'objecte de la
Llei, que és regular, d'acord amb el que prescriu
l'article 77.3 EAC, la composició i el funcionament del
Consell de Garanties Estatutàries (en endavant CGE), l'estatut
dels seus membres i els procediments relatius a l'exercici de
com a institució de la Generalitat que vetlla perquè
les disposicions d'aquesta s'adeqüin a l'Estatut
i a la Constitució, en els termes que estableixen l'article
76 EAC i la llei mateixa, i que també dictamina prèviament
a la interposició davant el Tribunal Constitucional de
recursos d'inconstitucionalitat, conflictes de competència
CGE ha de complir les seves funcions amb plena independència
dels òrgans executius, legislatius i judicials, per mitjà
de dictàmens tecnicojurídics que no poden expressar
criteris d'oportunitat o de conveniència; independència
que es garanteix amb la seva autonomia orgànica, funcional i
sobre la composició i funcionament del Consell, conté
La primera secció estableix el nombre de
membres, els requisits per poder ser nomenat, el procediment de
nomenament, la duració del mandat, que serà de nou anys
sense possibilitat de reelecció, i el sistema de renovació
de la institució, per terços cada tres anys (art. 3).
continuació, enumera les causes que determinen la pèrdua
de la condició de membre del CGE, així com regula els
mecanismes procedimentals corresponents per fer efectiu i públic
Així mateix, preveu el sistema de
provisió de vacants per altres causes que l'extinció
del mandat (art. 5), i en darrer terme, disposa les causes per les
quals pot tenir lloc la suspensió de llur condició de
membres del CGE, juntament amb la forma d'acordar-la (art. 6).
La secció segona estableix els òrgans unipersonals del
Consell, els procediments d'elecció dels seus titulars,
la funció principal que exerceixen i la duració del
càrrec, que en tots els casos és de tres anys i
presidència (art. 7), la vicepresidència (art. 8) i la
La tercera regula l'estatut dels membres
del Consell i, per tant, els principis conformadors de la seva
actuació com alts càrrecs de relleu institucional
especial (art. 10); les causes per les quals s'han d'abstenir
de participar en l'elaboració de dictàmens i en
les deliberacions i les votacions del Consell (art. 11) i el règim
d'incompatibilitats i els seus efectes (art. 12).
finalitzar aquest capítol, la secció quarta, dedicada
al règim d'organització i funcionament del
Consell, que es regirà pel reglament que aprovarà en
exercici de l'autonomia de què gaudeix (art. 13), fa
referència als mitjans materials, a l'estatut jurídic
del personal al servei del CGE (art. 14) i, a l'últim, a
la forma d'elaboració i d'execució del seu
relatiu a les competències del Consell, es divideix en dues
La primera, sobre l'objecte, el caràcter i el
contingut dels dictàmens, enumera els supòsits i les
matèries respecte de les quals dictamina el CGE (art. 16).
Així mateix, estableix que el CGE actua i emet els seus
dictàmens sempre a instància de sol·licitud
regla general, llevat dels casos en què és preceptiva i
que el mateix precepte estableix.
que els dictàmens tenen caràcter vinculant únicament
si són relatius a la Carta dels drets i els deures dels
ciutadans de Catalunya o als projectes i proposicions de llei del
Parlament que desenvolupin o afectin drets reconeguts pels capítols
I, II i III del títol I de l'Estatut (art. 17).
consonància amb això, dedica un precepte a establir les
particularitats del procediment d'emissió del dictamen
vinculant, que no pot proposar redaccions alternatives dels preceptes
Constitució o a l'Estatut i contempla els efectes que
produeix aquesta declaració en la tramitació
parlamentària, que no pot continuar si els esmentats preceptes
o part de preceptes no se suprimeixen o modifiquen (art. 18).
Seguidament, desenvolupa altres aspectes procedimentals de caràcter
I, finalment, la secció segona es
refereix al règim d'adopció i publicitat dels
acords i dictàmens del Consell (art. 21 i 22).
conté tres seccions sobre la tramitació dels dictàmens.
La secció primera, determina els subjectes que estan
legitimats per sol·licitar els diferents supòsits de
La segona, aplicable a tots els procediments,
regula i especifica la forma i el contingut de les sol·licituds
de dictamen que, si escau, hauran d'incloure els arguments que
permeten atribuir-li caràcter vinculant (art. 24).
continuació, concreta amb detall la seva ulterior tramitació,
que pot derivar en una resolució d'inadmissió,
secció desenvolupa les especificitats procedimentals de la
tramitació i els terminis d'emissió, segons els
quatre disposicions addicionals de la Proposició de llei es
refereixen, respectivament, al còmput dels terminis en dies i
mesos indicats en el text de la llei; a la successió entre el
Consell Consultiu i el CGE; al termini màxim de sis mesos, a
partir de l'endemà de la seva constitució, del
qual disposa el CGE per elaborar el reglament d'organització
i funcionament; i a la continuïtat del personal al servei del
Consell Consultiu de la Generalitat.
cinc disposicions transitòries s'ocupen: del manteniment
en funcions del Consell Consultiu i els membres que el componen, fins
a la constitució del CGE; del termini màxim per a la
primera designació dels membres del CGE, que s'haurà
de dur a terme pel Parlament i pel Govern dins dels dos mesos
següents a l'entrada en vigor d'aquesta Llei; del
sistema per determinar, mitjançant dos sorteigs (un entre els
membres designats pel Parlament i un altre entre els designats
directament pel Govern), els membres que finiran el seu mandat en
escaure's les dues primeres renovacions, amb la reserva del que
s'estableix per al conseller o consellera designat pel Govern a
proposta del Consell de Governs Locals o escoltades les entitats
representatives dels ens locals, si aquest no s'ha constituït;
del règim transitori per a la sol·licitud de dictamen
mentre no es constitueixi el Consell de Governs Locals i, finalment,
darrer terme, la disposició derogatòria, que deixa
sense efecte la Llei 1/1981, de 25 de febrer, del Consell Consultiu
en primer lloc, en aquest Fonament, el contingut i l'abast de les
prescripcions estatutàries sobre el Consell de Garanties
Estatutàries, ja que són aquestes les que proporcionen
el paràmetre substancial que haurem d'utilitzar per comprovar
l'adequació al bloc de la constitucionalitat de la Proposició
de llei objecte d'aquest dictamen.
Aquestes prescripcions es troben
en la secció primera del capítol V del títol II
(art. 76 i 77) i també, de forma més puntual, al
capítol IV del títol I (art. 38.1) i a la disposició
El Consell de Garanties Estatutàries es defineix a
1 de l'article 76 EAC com "[...] la institució de la
per l'adequació a aquest Estatut i a la Constitució de
les disposicions de la Generalitat en els termes que estableix
Ambdós apartats, interpretats conjuntament,
són rellevants per determinar la naturalesa i la posició
del Consell de Garanties Estatutàries en el sistema
institucional de Catalunya, ja que és en aquests on se li
atribueix la seva funció primordial: assegurar la correcció
estatutària i constitucional de les lleis i altres actes
normatius amb força de llei de la Generalitat,
tal de fer efectiu el caràcter de norma bàsica de
l'Estatut i el principi de supremacia de la Constitució,
i això sens perjudici de l'atribució estatutària
o legal d'altres funcions igualment rellevants.
regulació continguda al capítol V del títol II
és relativament completa i detallada, sobretot si la comparem
amb la que dedicava l'Estatut de 1979 a l'òrgan
predecessor del Consell de Garanties Estatutàries, el Consell
el Síndic de Greuges, la Sindicatura de Comptes i el Consell
de l'Audiovisual de Catalunya, sota l'expressió "Altres
dels seus preceptes es desprèn una dada important: les tres
institucions citades ja existien anteriorment a la publicació
del nou Estatut, de manera que aquest s'ha limitat a
les seves funcions i la seva naturalesa institucional; en canvi el
Consell de Garanties Estatutàries és una institució
nova, creada per l'estatuent, i és per això que
l'article 77.3 EAC remet a una llei específica la regulació
de tots els aspectes que resulten necessaris per a la seva
l'estatut dels seus membres i l'autonomia orgànica,
funcional i pressupostària, entre altres qüestions.
obstant això, la creació del Consell de Garanties
Estatutàries no ha operat una ruptura amb el sistema de
control jurídic existent amb anterioritat a l'aprovació
de l'Estatut sinó la seva transformació i ampliació,
adequada als superiors nivells d'autogovern que atorga la reforma
Garanties Estatutàries, com a institució, ha de ser
considerat continuador i successor del Consell Consultiu de la
Generalitat, previst a l'Estatut de 1979 i creat per la Llei 1/1981,
de 25 de febrer, i així es desprèn tant del preàmbul
com de les disposicions addicionals segona i quarta, les transitòries
primera i cinquena, i la derogatòria, de la Proposició
De fet, moltes de les funcions que se li
atribueixen de forma detallada i sistematitzada en els apartats 2 i 3
L'Estatut no conté cap referència expressa a la
imparcialitat i independència del Consell de Garanties
com sí que ho fa respecte a altres institucions, però
és obvi que aquesta exigència deriva de
la seva pròpia naturalesa, del principi de l'autonomia
orgànica, funcional i pressupostària garantit per
que no pot ser considerat sinó com a expressió de
l'esmentada independència, i també d'acord amb
una interpretació sistemàtica del capítol en què
més, la introducció del dictamen vinculant reforça
la seva necessitat, tenint en compte que en aquest supòsit
excepcional el Consell de Garanties Estatutàries
l'única institució amb capacitat per limitar ex
de forma clara i taxativa, la voluntat del Parlament.
d'independència i d'imparcialitat s'ha de projectar, a
més, sobre cadascun dels membres del Consell.
la llei de forma imperativa la regulació del seu estatut,
expressió en la qual s'han d'incloure, necessàriament,
les qüestions relatives a la durada del mandat, a la seva
possible renovació i a les causes de pèrdua o suspensió
de la condició de membre del Consell, a les causes
d'incompatibilitat i als supòsits en els quals els membres del
Consell s'hauran d'abstenir de participar en les deliberacions i
suficient marge d'apreciació per a la regulació
d'aquestes matèries, sempre que s'ajusti a la finalitat
expressada de consecució de la màxima independència
i imparcialitat de la institució.
llei també haurà de desenvolupar l'abast de
l'autonomia orgànica, funcional i pressupostària del
Consell, que garanteix l'article 77.4
Certament, en aquest cas l'Estatut imposa una reserva de llei
es desprèn de l'expressió "d'acord amb la llei";
però això no significa que el legislador disposi d'una
major llibertat de configuració,
condició essencial per a l'exercici d'aquesta autonomia rau,
precisament, en la potestat reglamentària, de manera que serà
qui elabori i aprovi el seu reglament d'organització i
funcionament i, en el seu cas, el
Ha de ser aquest reglament el que desenvolupi i completi les
prescripcions legals corresponents, entre les quals s'hauran
materials i personals i al règim del personal al seu servei.
En aquest concret aspecte, s'haurà de tenir en compte el fet
que la pròpia naturalesa de la institució justifica
l'existència d'una especial relació de confiança
aquest personal, la qual cosa ha de comportar la
capacitat per gestionar de forma autònoma determinats aspectes
del seu règim estatutari i per decidir una política de
Tal com apareixen enumerades a l'article 76 EAC, les funcions
atribuïdes al Consell de Garanties Estatutàries
D'una banda, les citades a l'apartat 2
que, d'acord amb allò que preveu la definició abans
al·ludida, són les que determinen de forma rellevant la
naturalesa i la posició institucional del Consell de Garanties
Mitjançant aquestes, el Consell garanteix
la correcció constitucional i estatutària dels
instruments normatius amb rang de llei de la Generalitat (lleis,
decrets llei i decrets legislatius) així com, arribat el cas,
l'adequació a la Constitució dels projectes o les
proposicions de reforma del mateix Estatut d'autonomia.
de l'altra, les funcions citades a l'apartat 3, de naturalesa
molt diferent, atès que no comporten la participació
abans referida en la garantia de la correcció constitucional i
estatutària de les lleis de Catalunya, sinó només
l'emissió d'una opinió que és necessària
amb caràcter previ per a la interposició davant el
Tribunal Constitucional del recurs d'inconstitucionalitat, del
conflicte de competències o del conflicte en defensa de
En aquest cas, doncs, el dictamen opera sobre
lleis o actes amb força de llei ja aprovats i en vigor i, al
contrari dels emesos d'acord amb el que preveu l'apartat 2, no
produeix cap efecte directe ni immediat sobre l'adequació a la
Constitució o a l'Estatut de les disposicions afectades.
aquestes funcions s'afegeix la previsió de l'article 76.4 EAC
sobre el dictamen vinculant que regula els efectes específics
que s'atribueixen als dictàmens emesos segons allò
EAC, primer incís, quan el seu objecte sigui la protecció
El caràcter vinculant del dictamen
comporta, en aquests supòsits, la imposició de límits
clars i taxatius sobre l'actuació del Parlament, ja que
necessàriament ha de tenir en compte les seves conclusions a
l'hora continuar la tramitació parlamentària dels
Naturalment, aquesta previsió comporta un
canvi qualitatiu de gran magnitud ja que, com es llegeix en el
preàmbul de la Proposició de llei que dictaminem,
atorga al Consell de Garanties Estatutàries una naturalesa
està configurat a l'Estatut com la regla general, sinó
Consell de Garanties Estatutàries exercirà les seves
funcions tot adoptant una posició diferent en un cas i en un
De forma ordinària, l'actuació del Consell de Garanties
Estatutàries es realitzarà d'acord amb els paràmetres
propis i coneguts de la funció consultiva, atès que
l'instrument utilitzat usualment serà el dictamen consultiu,
plenament respectuós amb la voluntat del Parlament o, en el
En aquestes condicions, el Consell de Garanties
Estatutàries mantindrà, ampliades en el
material i formal, les característiques pròpies
consultiu que ja té el Consell Consultiu encara que, com
veurem després, aquestes característiques difereixen de
forma notable respecte a les que observem en altres òrgans
consultius espanyols, com són el Consell d'Estat i els alts
consultius de les diferents comunitats autònomes.
I, de forma excepcional, en els casos en els quals el dictamen
apreciï la vulneració d'algun dels drets reconeguts per
l'Estatut, la intervenció del Consell de Garanties
Estatutàries comportarà una clara i taxativa limitació
a la voluntat del Parlament, com dèiem anteriorment.
l'actuació del Consell de Garanties Estatutàries com a
definir-la com una funció de control, sense que sigui la
nostra missió pronunciar-nos ara sobre les diferents posicions
que distingeixen o rebutgen la distinció entre ambdues
que sí que farem serà aprofundir en aquesta doble
naturalesa del Consell de Garanties Estatutàries, examinant
l'abast pràctic de les actuacions derivades del dictamen
consultiu i del dictamen vinculant.
La funció consultiva, entesa en la seva accepció
clàssica d'assessorament dels governants en matèries
d'Estat, ha estat present en l'organització del poder
polític des dels seus orígens, com ho demostra la
a la monarquia absoluta, en la qual la denominació "Consell"
responia a la ficció de considerar el rei com a únic
La seva conformació actual és, en canvi, relativament
recent, i la trobem a partir de la Revolució Francesa en
l'organització de l'Administració pública de
matriu napoleònica, tal com va quedar configurada en la
seva creació, posteriorment traslladada o imitada a molts
països del sud d'Europa, era la distinció entre
l'Administració activa i l'Administració consultiva,
que havien d'estar netament separades, ja que l'assessorament només
consultiu és independent de l'actiu.
funció activa requereix gestió i decisió, sovint
unipersonals, la funció consultiva aconsella i assessora, la
qual cosa imprimeix un caràcter netament deliberant i
col·legial al seu funcionament i a la naturalesa de
Aquesta era, a més, una funció de
caràcter eminentment tècnic, que no per això
excloïa una àmplia utilització de criteris
d'oportunitat política o de gestió, i sempre centrada
qual es derivava la no vinculació formal de
Aquesta concepció de la funció consultiva havia
democràtic de dret, transformacions necessàries en un
sistema presidit pel principi de la Constitució normativa i
caracteritzat per la submissió plena a la llei i al dret de
l'actuació de tots els poders públics.
el Tribunal Suprem, tot referint-se al Consell d'Estat però
amb una expressió que és plenament generalitzable a la
funció consultiva, no va dubtar a qualificar el dictamen
preceptiu com "un tràmit que té per finalitat
(STS de 7 de maig de 1987, FD 5è), o com "una garantia
profilàctica preventiva per assegurar l'imperi de la llei,
propi d'un Estat de dret" (STS de 10 de maig de 1989, FD 6è).
la seva part, el Tribunal Constitucional va anar més enllà,
lligant l'exercici de la funció consultiva amb la protecció
de valors constitucionals tan arrelats
com els drets dels ciutadans, el principi de legalitat o la garantia
procés d'adequació de la funció consultiva a les
exigències derivades de la Constitució encara ha estat
més gran pel que fa a la transformació resultant de la
construcció de l'Estat de les autonomies.
només Catalunya i les Illes Canàries van decidir,
exercici del seu autogovern, dotar-se d'òrgans
Posteriorment, la coneguda Sentència del
d'Estat, creats per les comunitats autònomes en virtut de la
seva potestat d'autoorganització i dotats "en
Va ser a partir de llavors quan, en alguns casos mitjançant la
reforma del respectiu Estatut d'autonomia, i en d'altres per
mitjà de llei formal, es van crear en pràcticament
totes les comunitats autònomes òrgans
consultius amb denominacions diverses.
Doncs bé, encara que la funció consultiva que exercirà
el Consell de Garanties Estatutàries s'ajusta en alguns
aspectes a les característiques materials que acabem
d'exposar, el cert és que també presenta especificitats
notables que mereixen ser considerades i que justifiquen l'afirmació
sobre la seva singularitat en el context espanyol, singularitat de la
qual ja gaudeix el Consell Consultiu i que ha estat àmpliament
reconeguda des de diferents àmbits acadèmics i
Examinem breument aquestes especificitats.
Consell d'Estat va ser configurat per l'article 107 CE com a "alt
consultiu del Govern i de l'Administració", i aquesta va
ser també la idea que va presidir la creació dels
són Administració consultiva, certament, però
Administració al cap i a la fi, i és per això
legalitat dels actes del Govern i de l'Administració activa,
doncs, ha estat qualificada amb l'expressió de
"paradigma del Consell d'Estat".
Catalunya, en canvi, la funció consultiva ha estat exercida
des de l'inici de la seva constitució com a comunitat autònoma
per dues institucions diferents, la Comissió Jurídica
Assessora i el Consell Consultiu.
La primera disposa de competències
molt similars a les dels òrgans consultius que acabem de
excloses les relacionades amb els processos constitucionals.
Consell Consultiu, en canvi, no és un òrgan de
l'Administració sinó una institució de la
Generalitat i gaudeix d'una naturalesa
l'allunya de la formulació "clàssica"
de la funció consultiva que exposàvem anteriorment.
això, per diverses raons: en primer lloc, el Consell Consultiu
mai no examina actes administratius ni es pronuncia sobre l'exercici
de la potestat reglamentària de la Generalitat, sinó
únicament sobre projectes o proposicions de llei, o esmenes a
aquests textos, que estan en procés de discussió en el
Parlament, llevat del cas dels dictàmens emesos prèviament
a la interposició de recurs d'inconstitucionalitat, de
característiques molt diferents; en conseqüència,
mai no realitza un control de legalitat, sinó de
aquells primers casos la sol·licitud de dictamen sempre és
d'origen parlamentari i no governamental, encara que legalment també
encara: com és fàcilment comprensible, la sol·licitud
de dictamen es produeix habitualment a iniciativa dels grups
parlamentaris de l'oposició, la qual cosa significa que a
Catalunya la funció consultiva s'emmarca dins d'un
context absolutament original i desconegut en el model que abans
denominàvem com "paradigma del Consell d'Estat",
com és el de la relació entre la majoria i l'oposició
afirmar que en aquests supòsits la consulta opera com un
substitut parcial de la llacuna present en el disseny de la
jurisdicció constitucional que, paradoxalment, no reconeix cap
legitimació a les minories parlamentàries autonòmiques
per impugnar les lleis de la seva pròpia assemblea
aquesta sigui la raó per la qual els Consells Consultius de
les Comunitats Autònomes de Canàries i de Catalunya,
únics òrgans existents en aquell moment i que
disposaven d'aquestes característiques, van ser definits
ja fa anys com "un híbrid a mig camí entre el
Tribunal Constitucional i el Consell d'Estat".
no només manté aquesta singularitat en l'exercici
de la funció consultiva per part del Consell de Garanties
Estatutàries sinó que la reforça de manera
substancial, a partir de l'ampliació de les seves competències
i també, sobretot, perquè permetrà un control
material de l'estatutarietat de les disposicions legislatives
infinitament superior al que es produïa amb l'Estatut de 1979,
el qual incorporava quasi exclusivament normes d'organització
En canvi, l'article 76.4 EAC produeix una innovació
substancial respecte a la situació anterior a la promulgació
de l'Estatut d'autonomia que, per si mateixa, justifica l'opció
adoptada de creació d'un nou òrgan,
amb la seva pròpia denominació.
davant d'una simple ampliació o reforçament de les
competències de què anteriorment disposava el Consell
contrari, la seva introducció afecta directament la naturalesa
de la institució, per tal com atribueix unes conseqüències
i uns efectes a la seva activitat dictaminadora que en cap cas no
poden qualificar-se com a pròpies de la funció
consultiva, i això amb independència de l'expressió
que utilitzem per denominar-la.
afirmació pot ser discutida, i és cert que el dictamen
vinculant no és quelcom totalment desconegut ni aliè a
la funció consultiva tal com es regula a l'ordenament jurídic
espanyol, com demostra el fet que tant la Llei orgànica
3/1980, de 22 d'abril, del Consell d'Estat, com la gran majoria
de les lleis autonòmiques de creació d'alts
consultius, han previst de forma excepcional la seva existència,
sense més requisits que la seva introducció mitjançant
També és cert que en tots aquests supòsits,
tenint en compte el caràcter propi d'aquests òrgans
consultius, la vinculació opera exclusivament sobre el Govern
obstant això, i sense que sigui la nostra funció
intervenir en debats de naturalesa doctrinal o acadèmica, cal
diferent eficàcia jurídica d'ambdós tipus de
dictamen consultiu (o, simplement dictamen, sense cap qualificatiu)
inclou necessàriament un judici
de valor, que resulta d'un examen objectivat i degudament motivat, i
que es tradueix en una declaració sobre l'adequació o
la inadequació de l'acte objecte de consulta a un cànon
normatiu superior, que en el cas que examinem, relatiu a projectes i
proposicions de llei, està integrat òbviament per
l'anomenat bloc de la constitucionalitat.
no produeix més obligacions en el titular del poder decisori
que l'obertura d'un tràmit previ d'examen del dictamen que, en
alguns casos, s'identifica simplement amb la inclusió en el
text de la decisió final de les expressions "escoltat..."
actualment utilitzat a Catalunya aquest tràmit consisteix, com
se sap, en la preceptiva publicació del dictamen del Consell
Consultiu al Butlletí del Parlament de Catalunya i, si escau,
en l'obertura d'un nou termini de presentació d'esmenes, que
han de ser congruents amb les seves consideracions o conclusions
(art. 111, apartats 1 i 2, del Reglament del Parlament de Catalunya).
dictamen vinculant, en canvi, incorpora, juntament amb el
de valor i la declaració consegüent, una mesura que sí
que limita taxativament la llibertat de decisió del titular de
En el supòsit a què es refereix l'article
76.4 EAC, que consisteix en un dictamen emès sobre un projecte
o proposició de llei, aquesta mesura pot ser positiva, quan
obliga a aprovar el projecte o la proposició de llei un cop
modificats o suprimits els preceptes declarats antiestatutaris, o bé
obstativa, quan impedeix la seva adopció mentre els esmentats
amb tot el que s'ha dit, les prescripcions estatutàries
sobre el dictamen vinculant, tal com deriven de l'examen conjunt dels
articles 37.1 i 76.4 EAC, poden ser ordenades de la següent
El dictamen vinculant no és la regla sinó l'excepció,
ja que únicament actua sobre l'àmbit material definit
pels preceptes citats, integrat pels "drets reconeguts per
Serà missió del legislador i, si
escau, del Consell de Garanties Estatutàries, interpretar i
l'abast d'aquesta expressió, encara que sembla clar que només
són drets estatutaris, a aquests efectes, els regulats als
capítols I, II i III del títol I, com expressament es
Els instruments normatius que poden ser objecte de dictamen vinculant
són, únicament, projectes i proposicions de llei que
desenvolupin o afectin els drets estatutaris.
d'aquesta última expressió requerirà una
major concreció per part del legislador o bé, en el seu
cas, pel Consell de Garanties Estatutàries mateix, qüestió
són, segons la nostra opinió, els criteris que es
deriven de la regulació estatutària sobre el Consell de
autonòmic disposa d'un ampli grau de llibertat per executar el
mandat previst a l'article 77.3 EAC, en particular pel que fa a
matèries tan importants com la composició del Consell,
l'estatut dels seus membres, la possibilitat d'ampliar les funcions
que preveu l'Estatut mateix, els ens legitimats per sol·licitar
dictamen i el moment processal en què procedeix aquesta
sol·licitud i, en concret, respecte al dictamen vinculant, la
forma en la qual produeixen els seus efectes.
vegada determinat el contingut i l'abast de la regulació
estatutària sobre el Consell de Garanties Estatutàries,
examinarem l'adequació a aquesta i al bloc de la
constitucionalitat dels preceptes continguts en la Proposició
de llei sobre la qual se sol·licita dictamen.
sol·licitud s'observa, en primer lloc, una referència
de caràcter general al text de la Proposició de llei
del Consell de Garanties Estatutàries i a les esmenes
reservades per a defensar en el Ple i una altra, més concreta,
del Grup parlamentari sol·licitant, "de manera
particular" sobre el seu "article 17.3 i, per connexió
amb aquest, article 18 (en la seva integritat) i article 24, darrer
en primer lloc, les qüestions que es podrien incloure a la
primera part de la sol·licitud, bé perquè
presenten connexió amb les esmenes dels diferents grups
parlamentaris reservades per a la seva votació en el Ple, bé
perquè considerem que són rellevants als efectes del
Els capítols I (disposicions generals) i II (composició
i funcionament del Consell), desenvolupen de forma completa i
totalment ajustada als paràmetres estatutaris les matèries
compreses en els seus respectius títols, i només
mereixen alguns comentaris en tres aspectes concrets.
L'article 12 de la Proposició de llei dictaminada regula
el règim d'incompatibilitats dels membres del Consell de
Per la seva part, les esmenes amb els
números 12 a 16 qüestionen aquesta regulació en
allò que es refereix a la incompatibilitat amb l'exercici de
indicàvem anteriorment en el Fonament II.2, el legislador
disposa d'un ampli marge de llibertat per regular les
característiques i l'abast del règim
d'incompatibilitats dels membres del Consell, sense més límits
que els adequats per garantir la necessària independència
de la institució, amb la finalitat d'evitar possibles
conflictes d'interessos, tant reals com potencials.
les diverses opcions que en resulten, tant del text de la Proposició
de llei com de les esmenes citades són estrictament decisions
tant, l'article 12 de la Proposició de llei i les
esmenes núm. 12 a 16 són respectuoses amb les
L'article 11 de la Proposició regula les causes
d'abstenció, qüestió que també apareix
directament relacionada amb l'exigència d'independència
i d'imparcialitat, ja que amb aquesta es pretenen evitar no
tant els conflictes d'interessos que puguin sorgir de forma general
amb l'exercici del càrrec públic, sinó els
relacionats amb l'objecte o amb l'assumpte propi d'un dictamen
bé, entenem que aquesta regulació no és
d'abstenció, i ho ha fet de forma correcta, amb la inclusió
dels supòsits que més clarament poden afectar la
imparcialitat, tant objectiva com subjectiva, dels membres del
A més ha incorporat, de forma imperativa i taxativa,
l'obligació d'abstenció que s'imposa en aquests
supòsits, mitjançant l'expressió "s'han
I, no obstant això, no conté la més
petita referència al procediment mitjançant el qual el
Consell ha d'apreciar la concurrència d'una d'aquestes causes
d'abstenció en cada cas concret, per tal d'adoptar la
aquesta absència respon a un oblit del legislador, tot i que
és més probable que s'hagi considerat que és
una matèria pròpia del funcionament intern del Consell,
de manera que la llei pot limitar-se a establir de forma taxada les
causes d'abstenció i l'obligació d'abstenir-se, i
remetre de forma tàcita al reglament d'organització i
funcionament del Consell els aspectes procedimentals sobre el
compliment d'aquesta obligació.
deixar a la lliure consideració de cada membre del Consell
l'apreciació sobre si incorre o no en una causa d'abstenció,
interpretació aquesta que ens sembla totalment inacceptable,
no només pel subjectivisme que comporta, sinó també
i sobretot, perquè podria conduir a l'incompliment
fraudulent de l'obligació legal d'assistir a les
sessions i de participar en les votacions en les quals s'adopten els
per aquesta raó que considerem que, independentment del fet
que el reglament d'organització i funcionament pugui
desenvolupar el precepte legal esmentat per tal de fer efectiva
l'obligació d'abstenció que s'hi imposa, resulta
més adequat, des d'una perspectiva de tècnica
regulació sobre aquesta qüestió.
seria convenient una referència a la forma com el Consell, una
vegada coneguda la possible concurrència d'una causa
d'abstenció en un dels seus membres, adopta la decisió
que correspongui, o una remissió expressa al reglament per fer
conseqüència, d'acord amb el que s'ha
exposat, l'article 11 de la Proposició de llei és
conforme amb l'Estatut d'autonomia, sens perjudici de
l'observació efectuada en el paràgraf anterior.
L'article 14 regula els mitjans materials i personals del
Consell de Garanties Estatutàries, i inclou en el seu apartat
2 la necessària subjecció del personal al seu servei,
amb caràcter general, a la normativa que regula l'estatut
del personal al servei de l'Administració de la
Per la seva part, les esmenes amb els números 18
i 19 qüestionen aquesta subjecció, proposant fórmules
Hem de recordar que aquesta matèria, malgrat el seu
aparent caràcter merament administratiu, està
connectada amb les exigències d'autonomia orgànica i
funcional de la institució que preveu l'Estatut d'autonomia i
que, com es llegeix a l'article 2.3 de la Proposició de llei
dictaminada, són garantia de la seva independència.
En allò relatiu a l'autonomia orgànica, funcional i
pressupostària del Consell, inclosa l'amplíssima
potestat reglamentària que se li atorga, la Proposició
de llei conté una regulació francament satisfactòria
i adequada a les exigències de l'Estatut d'autonomia, tal com
les havíem exposat en el Fonament II.2.
entenem que es podria aprofundir encara més en la consecució
d'aquesta autonomia si els criteris utilitzats per regular l'estatut
del personal al servei del Consell de Garanties Estatutàries
fossin similars als que regeixen per a altres institucions
estatutàries previstes al mateix capítol V del títol
II de l'Estatut d'autonomia, permetent així al Consell la
màxima llibertat per establir aquest règim, sense més
límits que els derivats dels principis constitucionals sobre
el dret d'accés als càrrecs i funcions públiques
i del respecte als principis constitucionals d'igualtat, mèrit
efecte, ja l'any 1997 el Decret legislatiu 1/1997, de 31 d'octubre,
pel qual s'aprova la refosa en un text únic dels
preceptes de determinats textos legals vigents a Catalunya en matèria
de funció pública, va excloure del seu àmbit
d'aplicació al personal al servei del Síndic de Greuges
posteriorment, la Llei 2/2000, de 4 de maig, del Consell de
l'Audiovisual de Catalunya, es va limitar a exigir la
necessària condició de funcionari del personal
encarregat de la instrucció dels expedients sancionadors,
encara que sense sotmetre'l al règim general de la funció
Conseqüentment, si s'aprova la Proposició de llei
examinada sense introduir cap canvi a la redacció de l'article
14, el Consell de Garanties Estatutàries serà l'única
institució de les que acabem d'esmentar el personal de la qual
estarà sotmès al règim general de la funció
dèiem anteriorment, aquest tema resulta rellevant per a la
determinació del grau d'autonomia orgànica i funcional
de què gaudeix la institució, en particular si observem
que l'apartat 4 de l'esmentat article 14 imposa que la relació
de llocs de treball, així com l'ordenació en classes,
grups i categories del personal funcionari, laboral i eventual, del
Consell s'ha d'ajustar a la que s'estableix amb caràcter
general per a l'Administració de Generalitat.
Garanties Estatutàries no és un òrgan
de l'Administració, ni les seves funcions poden ser
assimilades a les que realitza, per exemple, una direcció
general d'un determinat departament per la qual cosa no sembla
gaire operatiu equiparar les regles aplicables a l'organització
Tampoc no és, ho recordem, un òrgan
no significa que la regulació continguda a l'article 14, que
comentem, atempti als esmentats principis d'autonomia orgànica
i funcional, menys encara si s'interpreten conjuntament tots els seus
Concretament, convé recordar que aquesta subjecció
al règim jurídic del personal al servei de
l'Administració de la Generalitat es refereix només al
que s'estableix amb caràcter general (art. 14.2); que el
Consell, en exercici de la seva potestat reglamentària,
regularà en el seu reglament d'organització i
funcionament l'aplicació d'aquesta normativa general i en
segon incís); i finalment, que és el Consell mateix
qui, amb plena autonomia, estableix l'organització
corresponent, aprova i modifica la plantilla i la relació de
llocs de treball, i porta a terme els processos de selecció de
personal i provisió de llocs de treball,
sense més limitació que el respecte als principis
d'igualtat, publicitat, mèrit i capacitat (art. 14.3).
La disposició addicional quarta, apartats 3 i 4,
respectivament, estableix normes sobre la integració
a lletrats al servei del Consell de Garanties Estatutàries
dels funcionaris de la Generalitat que en el moment de l'entrada en
vigor de la llei prestin serveis com a tals en el Consell Consultiu,
o hagin prestat serveis equivalents durant almenys tres anys; i
preveu la situació administrativa de serveis especials en la
seva Administració d'origen per als esmentats lletrats en el
Per la seva part, l'esmena número 48 amplia
el benefici de la integració previst en l'apartat 3 als
serveis en el Consell Consultiu, sempre que mantinguin els altres
Res no hem d'objectar a la forma en la qual es decideixi la
a lletrats del Consell de Garanties Estatutàries de
funcionaris de la Generalitat que exerceixin o hagin exercit funcions
de lletrat o altres assimilables en el Consell Consultiu.
tracta d'una opció lliure del legislador per al qual ambdues
fórmules, tant la que inclou el text de la Proposició
de llei com la de l'esmena número 48, són concordes amb
La redacció de l'apartat 4, sobre la situació
administrativa de serveis especials en la seva Administració
d'origen dels lletrats del Consell de Garanties Estatutàries,
porta causa de dues esmenes pràcticament idèntiques que
havien estat presentades al seu moment a l'Informe de la Ponència.
No obstant això, en el text finalment aprovat per la Comissió
d'Afers Institucionals, s'ha produït una modificació
substancial, en la mesura que el reconeixement de l'esmentada
situació administrativa es limita als lletrats que
els seus serveis en el Consell de Garanties Estatutàries de
que aquesta redacció limita excessivament l'abast de la norma,
per tal com només seria aplicable a aquells lletrats que
ocupen una plaça vacant de forma interina, excloent els que
hagin estat nomenats de forma eventual o, fins i tot, els funcionaris
supòsit no encaixa degudament en la raó de ser de la
situació administrativa de serveis especials, però això
no ha impedit que en determinades circumstàncies la llei la
la institució i l'especial relació de confiança
que ha d'impregnar el servei que presten aquests funcionaris.
és el cas, per exemple, del Tribunal Constitucional (vid. art.
20 i 97 LOTC) o, fins i tot, del règim dels lletrats d'alguna
assemblea legislativa, com el Parlament de Catalunya (art. 88.1.j
Decret legislatiu 1/1997), i és per això que l'article
87.4 de l'Estatut bàsic de la funció pública,
aprovat per la Llei 7/2007, de 12 d'abril, ha previst aquesta
possibilitat sempre que sigui establerta mitjançant una norma
l'article 14, apartats 2 i 4, la disposició addicional
quarta, apartat 3 i les esmenes 18, 19 i 48, que s'hi
refereixen, respecten les prescripcions estatutàries, sens
perjudici de les millores que podrien introduir-se per assolir la
màxima autonomia orgànica i funcional de la institució,
La Proposició de llei dictaminada estableix un període
de nou anys de durada per a l'exercici del càrrec de membre
del Consell de Garanties Estatutàries, al mateix temps que
prohibeix la possibilitat d'una nova designació.
obstant això, l'apartat 2 de la disposició transitòria
tercera estableix dues excepcions a aquesta regla, relatives al
membre del Consell designat pel Govern a proposta del Consell de
Governs Locals, amb la redacció següent:
mandat del conseller o consellera designat pel Govern a proposta del
Consell de Governs Locals s'exhaurirà en escaure's
la tercera renovació dels membres del Consell de Garanties
Estatutàries, excepte en el supòsit a què es
refereix l'apartat 2 de la disposició transitòria
segona, en el qual s'exhaurirà abans, en ocasió
de la primera renovació que s'escaigui un cop s'hagi
constituït el Consell de Governs Locals".
ambdues excepcions des de la perspectiva del dret d'accés als
Com sabem, el dret d'accés als càrrecs i funcions
públiques és un dret fonamental, la naturalesa i el
contingut del qual han estat exhaustivament determinats per la
jurisprudència constitucional, d'acord amb els criteris
És un dret que inclou no només l'accés al càrrec
sinó també la permanència en aquest i el seu
exercici sense pertorbacions il·legítimes (ius
d'igualtat", cosa que significa que el tracte igual en l'accés
i permanència en el càrrec públic no és
només un reflex genèric de l'article 14 CE, que es
projecta sobre tots els drets constitucionals, sinó un element
propi del contingut d'aquest concret dret fonamental, fins al punt
que, en cas de vulneració, no és necessari al·legar
de forma diferenciada ambdós drets:
Finalment, el dret d'accés als càrrecs i funcions
públiques és un dret de configuració legal, com
es desprèn de la frase "amb els requisits que assenyalin
les lleis"; però això no significa que el
legislador disposi de plena llibertat per realitzar aquesta tasca de
configuració, ja que si fos així "els drets
fonamentals de configuració legal quedarien degradats al
de la legalitat ordinària", assenyalant-se a continuació
(STC 71/1994, de 3 de març, FJ 6).
Des de la perspectiva constitucional que tot just hem exposat, sembla
clar que el període de temps durant el qual el càrrec
públic exerceix les seves funcions és una dada
atès que determina l'espai temporal durant el qual
gaudirà d'inamovibilitat i podrà exercir, lliure
de pertorbacions il·legítimes, les funciones annexes al
càrrec, sens perjudici dels supòsits excepcionals de
pèrdua de la condició de càrrec públic
lliurement l'àmbit temporal d'aquest exercici, però,
una vegada ho ha fet, no podrà preveure criteris per al seu
acabament anticipat, que no siguin raonables i adequats a la
naturalesa del càrrec públic i, a més, haurà
d'establir-los de forma igual per a tots.
la disposició transitòria tercera, apartat 1, estableix
el supòsit en el qual determinats membres del Consell
disposaran d'un mandat més reduït que el que es preveu de
forma ordinària (tres o sis anys), com a conseqüència
de la primera i segona renovació parcial triennal de la
Aquesta renovació parcial té plena
justificació si es volen evitar canvis radicals en la
composició del Consell i, a més, s'utilitza un criteri
aleatori, el sorteig, que evita qualsevol tracte desigual entre els
Conseqüentment, en aquest supòsit
els límits imposats a la permanència en el càrrec
compleixen plenament els requisits exigits d'adequació a una
legítima i s'estableixen de forma proporcionada a
l'esmentada finalitat i no discriminatòria.
canvi, les restriccions establertes a l'apartat 2 de la disposició
transitòria tercera, que examinem en aquest apartat del nostre
dictamen, requereixen una anàlisi més detallada.
La primera part d'aquest precepte determina que en la primera
designació dels membres del Consell de Garanties Estatutàries,
el mandat del conseller o consellera designat pel Govern a proposta
del Consell de Governs Locals només s'esgotarà en el
moment de produir-se la tercera renovació.
significa, purament i simple, que aquest conseller o consellera no
participarà en el sorteig que s'ha de realitzar en la reunió
constitutiva del Consell i que, conseqüentment, el període
del seu mandat serà en qualsevol cas de nou anys.
es pot comprovar que aquesta norma produeix un tracte desigual en un
doble sentit: d'una banda, aquest conseller o consellera serà
objecte d'un tracte privilegiat, per tal com no se sotmetrà al
procediment aleatori del sorteig i, per exigència de la llei,
es beneficiarà del període màxim de durada del
mandat; i d'una altra, es causa un perjudici als altres dos
consellers designats pel Govern, ja que cap d'ells no tindrà
la possibilitat d'assolir aquell període màxim de
durada del mandat, atès que d'acord amb el que preveu
l'apartat 1 de la disposició transitòria, que examinem,
el sorteig només podrà decidir quin d'aquests
consellers cessarà en la primera renovació (tres anys)
vèiem abans, aquest tracte desigual no és per
si no respon de forma proporcionada a la consecució d'una
comprendre quina és aquesta finalitat legítima en el
cas que ens ocupa, ni tampoc no en troba la més petita
referència en el preàmbul de la Proposició de
llei, ni en els antecedents parlamentaris de què disposem, ni
molt menys en la redacció de l'enunciat normatiu examinat.
contrari, el conseller o consellera designat pel Govern a proposta en
terna del Consell de Governs Locals no gaudeix de cap característica
especial una vegada designat, el seu estatut és idèntic
al dels altres membres del Consell de Garanties Estatutàries
i, a més, no pot ser considerat com a representant del món
El fet que la seva designació governamental estigui
sotmesa al compliment de certs requisits previs, d'altra banda
necessaris si es vol garantir la legitima participació del ens
locals en el procés de designació del Consell, no
justifica un tracte de privilegi respecte als altres consellers
tot el que s'ha exposat, entenem que l'esmentada disposició
transitòria tercera, 2 i, concretament, la primera part del
seu text, on diu "El mandat del conseller o consellera designat
pel Govern a proposta del Consell de Governs Locals [...]" fins
on diu "Consell de Garanties Estatutàries", vulnera
el dret fonamental d'accés als càrrecs i funcions
públiques reconegut per l'article 23.2 CE.
La restricció establerta en la segona part del precepte
examinat té un sentit diferent i determina que en el supòsit
que aquest conseller o consellera fos designat en un moment en què
el Consell de Governs Locals encara no estigués constituït,
la designació es farà una vegada "escoltada
l'opinió de les entitats representatives dels ens
locals" (disposició transitòria segona, 2), i el
seu mandat acabarà en ocasió de la primera renovació
parcial que es produeixi amb posterioritat a la constitució
contrari d'allò que observàvem en el cas
anterior, en aquesta segona excepció fàcilment
s'observa la finalitat perseguida pel legislador, una finalitat
ha d'estar sotmès a una certa provisionalitat, ja que no ha
estat possible complir la voluntat de la llei d'assegurar en el
procés la participació abans mencionada de
públic que directament representa els ens locals, el Consell
redacció d'aquesta segona part de la disposició
obstant això, s'observen algunes imprecisions en el seu
contingut, com són les relatives al fet que aquest conseller o
consellera començarà el seu mandat sense conèixer
Entenem, doncs, que aquest conseller
o consellera s'ha de sotmetre també al procediment
aleatori de sorteig previst a l'apartat 1 d'aquesta
mateixa disposició transitòria tercera, la qual cosa
significa que la durada del seu mandat estarà sotmès a
dues condicions: la constitució del Consell de Governs Locals,
fos la segona d'aquestes condicions la que es produís en
primer lloc, s'haurien d'aplicar analògicament les
previsions de l'apartat 2 de la disposició transitòria
segona per efectuar el nou nomenament pel Govern.
consonància amb tot el que s'ha exposat, el segon incís
de la disposició transitòria tercera, 2, des d'on diu
"[...], excepte en el supòsit [...]" fins al final,
interpretat en la forma en què es fa en aquest apartat 3,
és concorde amb l'article 23.2 CE.
a continuació els articles 17.3, 18 i 24.2, segon incís,
de la Proposició de llei, que estableixen el caràcter
vinculant dels dictàmens del Consell de Garanties Estatutàries
relatius a la Carta de drets i deures dels ciutadans de Catalunya i
als projectes i proposicions de llei que
o afectin drets reconeguts pels capítols I, II i III del títol
Si el nostre examen s'hagués de limitar a l'adequació
dels esmentats preceptes a la Constitució espanyola la
resposta seria relativament senzilla: el caràcter vinculant
dels dictàmens del Consell de Garanties Estatutàries,
en els supòsits citats, és plenament conforme amb la
Constitució per la senzilla raó que està
previst, amb caràcter imperatiu i taxatiu, en un precepte de
l'Estatut d'autonomia de Catalunya, concretament en el seu article
Aquest Estatut va ser promulgat i publicat el 19 de juliol de
l'any 2006 i, com totes les lleis en vigor, gaudeix de plena
presumpció de constitucionalitat mentre el poder públic
habilitat per fer-ho, el Tribunal Constitucional, no declari el
constitucionalitat de l'Estatut és màxima i supera la
que és pròpia de les lleis ordinàries, pel fet
que va ser aprovat en el Parlament de Catalunya per una amplíssima
majoria, superior a les dues terceres parts dels seus membres, i va
ser aprovat també per les Corts Generals, representants del
poble espanyol, en el Congrés dels Diputats i en el Senat, per
una majoria superior a l'exigida de forma ordinària per a les
lleis, atesa la seva condició de llei orgànica; i,
finalment, va ser ratificat en referèndum popular pels
que l'Estatut d'autonomia és la norma bàsica de
Catalunya, que vincula i obliga tots els poders públics de la
Generalitat i, molt particularment, el seu Parlament, la Proposició
de llei que examinem havia d'incorporar de forma necessària el
caràcter vinculant dels dictàmens del Consell de
Garanties Estatutàries, com a conseqüència del
mandat estatutari mateix, i no com una opció lliure del
És precisament per aquesta raó que els
preceptes examinats s'adeqüen en aquest aspecte al bloc de la
constitucionalitat, i serien en canvi antiestatutaris en el cas
sempre existeix la possibilitat de qüestionar aquesta afirmació,
no per la raó expressada, sinó perquè es
consideri que són els preceptes de l'Estatut que imposen
l'esmentat caràcter vinculant els que vulneren la
Ara com ara, però, aquesta és només
una opinió, atès que l'únic habilitat per
declarar la vulneració esmentada és el Tribunal
Si aquest Consell Consultiu procedís a
inconstitucionalitat d'una norma de rang legal en vigor, com és
la prevista a l'article 76.4 EAC, estaria incomplint la seva pròpia
Llei reguladora, que només li permet realitzar aquest examen i
expressar la corresponent opinió jurídica en els
supòsits previstos al seu article 8, apartats segon i tercer,
relatius al dictamen previ a la interposició del recurs
No són aquests els supòsits que motiven la
sol·licitud d'aquest dictamen, per la qual cosa no resulta
procedent abordar cap de les qüestions expressades.
obstant això, les consideracions que acabem de fer no
signifiquen que no es pugui i s'hagi d'examinar la licitud dels
preceptes de la Proposició de llei a què expressament
al·ludeix la sol·licitud de dictamen tramesa pel
Signifiquen, simplement, que aquest examen s'haurà
de l'estatutarietat, analitzant si la regulació esmentada
s'ajusta al superior mandat de l'Estatut o si, al contrari, el
Fonament II hem realitzat una exposició exhaustiva de
l'esmentat mandat, i és ara quan hem d'utilitzar aquesta
exposició com a marc conceptual en el qual integrar la
regulació continguda a la Proposició de llei.
és aquesta una operació que plantegi excessius
problemes, ja que no difereix de la que es realitza habitualment pels
operadors jurídics, en un sistema de fonts basat en el
contradicció entre una norma i una altra de rang superior.
Utilitzarem, això sí, un criteri substantiu que ens
sembla rellevant: el caràcter vinculant del dictamen sobre
projectes i proposicions de llei comporta una evident limitació
en l'exercici de la potestat legislativa, limitació plenament
legítima, ja que ha estat decidida per l'estatut en
exercici de la seva potestat per establir l'organització
de les institucions autònomes, com a manifestació
directa de l'autonomia política.
que hem d'entendre que l'esmentada limitació no ha
criteri, per tant, no s'ha d'entendre en absolut com un qüestionament
de l'esmentada limitació, directament derivada del mandat
dret els representants del poble no disposen d'un poder il·limitat
sinó que estan sotmesos a l'ordenament jurídic com tots
Parlament de Catalunya gaudeix d'una posició privilegiada
derivada de la seva condició de representant del poble de
Catalunya i de les específiques potestats i funcions que li
atribueixen els articles 152.1 CE i 55 EAC, la seva vinculació
a l'Estatut d'autonomia no és diferent ni de menor força
que la que s'imposa als altres poders públics.
es faci efectiva aquesta vinculació poden ser molt variades i
ha de ser l'Estatut mateix la norma que les estableixi, però
el cert és que allò que ens correspon examinar en
aquest moment, referit al caràcter vinculant dels dictàmens
del Consell de Garanties Estatutàries, gaudeix de la
presumpció de legitimitat constitucional a la qual abans ens
Un primer aspecte a considerar, d'acord amb el criteri que acabem
d'exposar, és el caràcter facultatiu i no preceptiu del
ordinari, exercitable d'ofici pel Consell de Garanties Estatutàries.
Probablement, aquest caràcter facultatiu ja ve imposat per
l'Estatut, que distingeix els supòsits de l'apartat 2 de
l'article 76 ("El Consell de Garanties pot dictaminar")
dels previstos en l'apartat 3, clarament configurats de forma
preceptiva ("El Consell de Garanties Estatutàries ha de
dictaminar"), però no per això deixa de ser certa
l'afirmació que hem fet a l'inici d'aquest apartat.
important encara és el fet que, en la mesura que l'Estatut no
contempla els supòsits de legitimació per a la
sol·licitud de dictamen, la Proposició de llei els
en la legislació actualment aplicable al Consell Consultiu,
tot ampliant-los i atorgant aquesta legitimació a altres
cas, per exemple, de les universitats (directament o a través
del Consell Interuniversitari de Catalunya) o dels sindicats més
representatius, que no només presenten una clara rellevància
constitucional o estatutària, sinó que també
poden al·legar un interès directe en la garantia de
obstant això, entenem que els aparents avantatges que podria
presentar aquesta ampliació no impedirien reconèixer el
seu defecte principal, que és el de contradir el caràcter
restrictiu i no expansiu que ha de presidir com a criteri essencial
la regulació del dictamen vinculant, com indicàvem
absolutament correcta la decisió de limitar aquesta
legitimació als supòsits estrictament necessaris que
deriven de la naturalesa del control realitzat pel Consell de
Garanties Estatutàries i del compliment dels mandats de
dels diputats, el Govern i el Síndic de Greuges.
legitimació del Govern no tindrà efectes pràctics,
llevat de casos excepcionalíssims, com demostra fins ara la
seva quasi nul·la utilització en el cas idèntic
referit a la competència del Consell Consultiu.
reconeguda al Síndic de Greuges és, certament, una
novetat, l'abast pràctic de la qual no podem preveure, però
el cert és que la seva incorporació resulta
indisponible per al legislador, ja que deriva del mandat estatutari
de l'article 77.3 EAC, encara que el dictamen no produirà
efectes vinculants quan afecti decrets llei.
plenament raonable en vista de les funcions atribuïdes al Síndic
per a la defensa i la protecció dels drets i les llibertats de
legitimació dels grups parlamentaris i dels diputats deriva de
la naturalesa de la funció de control encomanada al Consell de
Garanties Estatutàries i, a més, és la que
comporta una limitació més feble de la potestat
En efecte, així com en els supòsits
anteriors l'efecte vinculant del dictamen es produeix com a
conseqüència d'una intervenció externa al
Parlament, la sol·licitud presentada per dos grups
parlamentaris o per una desena part dels diputats té el seu
origen en la institució mateixa.
d'acord amb allò que preveu el seu Reglament i es tramita
mitjançant un acord de la Mesa que, prèviament,
qualifica l'escrit de sol·licitud i examina la seva adequació.
part d'això, aquest supòsit de legitimació és
imprescindible si es vol mantenir la singularitat del model de funció
consultiva existent a Catalunya, que hem exposat en el Fonament II.
Això és així, perquè actua com un
instrument de protecció de les minories, qüestió
d'excepcional importància per la garantia del principi
Així, davant de possibles excessos de la
majoria parlamentària que, a més, és qui governa
i per això disposa d'un poder excepcional, els grups
parlamentaris minoritaris poden utilitzar la sol·licitud de
per frenar aquests hipotètics excessos, en una matèria
tan sensible com són els drets de les persones.
d'estranyar, doncs, que s'hagi afirmat el caràcter
com el tenen també els altres instruments de control jurídic
sobre l'àmbit material dels dictàmens vinculants, en
En primer lloc, quan es refereixen a la Carta de drets i deures dels
ciutadans de Catalunya, frase que seria tècnicament més
correcta si digués "projectes o proposicions de llei
d'aprovació de la Carta dels drets i deures dels
Naturalment, la Carta s'aprovarà
mitjançant una llei de desenvolupament bàsic de
l'Estatut, de les previstes a l'article 62.2 EAC, i és per
això que ella mateixa està subjecta a l'Estatut
mateix i que podrà ser objecte de sol·licitud de
Conseqüentment, aquest dictamen serà vinculant
per al Parlament, en els supòsits de preceptes declarats
Proposició de llei ha resolt correctament la contradicció
que s'aprecia entre l'article 76.4 EAC, que estableix el
caràcter vinculant únicament respecte als drets
reconeguts per l'Estatut, i l'article 38.1, que sembla ampliar aquest
paràmetre en incloure els drets "que reconeix la Carta de
drets i deures dels ciutadans de Catalunya".
de la Carta com a paràmetre per enjudiciar l'estatutarietat
dels projectes i les proposicions de llei no és admissible, no
només perquè és contrària a la posició
d'aquella en el sistema de fonts, sinó també
perquè contradiu allò que preveuen els articles 76.4,
78.3 i la disposició transitòria primera EAC, que no la
A més, podria produir una expansió
imprevisible o desproporcionada de l'eficàcia vinculant dels
dictàmens, que no creiem que respongui a la voluntat de
bé, la Carta de drets i llibertats de Catalunya, una vegada
hagi estat aprovada, complirà una important missió,
derivada de la seva condició de llei de desenvolupament bàsic
de l'Estatut, ja que aportarà criteris de gran interès
per a la interpretació tant dels preceptes estatutaris del
títol I com dels que continguin les lleis aprovades per
L'article 18.2, relatiu a la forma i als requisits dels
dictàmens vinculants, permet resoldre també l'aparent
problema plantejat per l'expressió "afectin",
inclosa a l'article 76.4 EAC, expressió que ha estat criticada
des de diferents perspectives per la seva amplitud.
els antecedents de què disposem per a l'elaboració
d'aquest dictamen consta la posició expressada per la
Federació de Municipis de Catalunya en la qual s'afirma que la
Proposició de llei determina "de facto, que pràcticament
tots els dictàmens del Consell seran vinculants, ja que la
pràctica totalitat de les iniciatives legislatives que
s'emprenen tenen a veure amb el reconeixement de drets o
deures" (BOPC, de 25 de novembre de 208, núm. 359, pàg.
evitar aquest problema s'ha suggerit doctrinalment la utilització
dels criteris emprats per la jurisprudència constitucional per
delimitar el sentit de la frase "relatives al desenvolupament
dels drets fonamentals", de l'article 81.1 CE, tal
com els va establir el Tribunal Constitucional a la Sentència
6/1982, de 22 de febrer, així com els emprats per delimitar
l'expressió "no podran afectar" de l'article
86.1 CE (STC 111/1983, de 2 de desembre, FJ 8 i 3/1988, de 21 de
D'acord amb aquesta interpretació caldria
considerar, s'ha dit, que l'article 76.4 EAC es refereix només
a projectes o proposicions de llei que realitzin frontalment i de
forma directa la regulació d'un concret dret estatutari,
excloent dels efectes vinculants del dictamen aquells altres que,
tenint per objecte la regulació de diverses matèries,
afectin de manera col·lateral algun dels drets estatutaris.
que el text de la Proposició de llei resol aquests problemes,
i que les propostes anteriors són innecessàries per
evitar l'indesitjat efecte expansiu del dictamen vinculant, ja
que el criteri bàsic que s'ha d'utilitzar ha de
formal, per tant, adequat amb l'objecte i la finalitat perseguida per
finalitat no és cap altra que la de protegir les persones
davant les hipotètiques vulneracions dels seus drets
estatutaris, produïdes per preceptes de rang legal, finalitat
que s'assoleix mitjançant un control ex
que impedeix l'aprovació dels dits preceptes.
és, doncs, la dada rellevant per determinar l'eficàcia
vinculant del dictamen, i no una altra.
Parlament no és el dictamen en la seva totalitat, sinó
les declaracions d'antiestatutarietat que conté en la
Una vegada apreciada la contradicció
entre un precepte contingut en el projecte o proposició de
llei que se sotmet a dictamen i l'Estatut, importa poc si
aquesta regulació legal té per objecte desenvolupar un
concret dret estatutari de forma directa o, simplement si l'afecta
de qualsevol altra manera (p. ex., un projecte de llei dels anomenats
18.2 és molt clar en aquest sentit.
dictamen, en la part dispositiva, ha de fonamentar la seva eficàcia
vinculant, que procedirà només en relació amb
paràgraf 3 d'aquest mateix article, aquesta eficàcia
vinculant es tradueix en la necessitat que els preceptes declarats
antiestatutaris hagin de ser suprimits o modificats si es pretén
continuar la tramitació del text objecte de dictamen.
cop el dictamen ha precisat els preceptes sobre els quals opera el
seu efecte vinculant, res no impedeix que de forma separada realitzi
altres pronunciaments que pugui considerar rellevants sobre el
projecte o proposició de llei dictaminada: obiter
per a la millora de la qualitat tècnica, declaracions
d'inconstitucionalitat o d'antiestatutarietat que, per no
contradir els preceptes estatutaris sobre drets, no vincularan
jurídicament el Parlament o, fins i tot i de forma molt
El que no podrà fer en cap cas,
certament, és acompanyar les declaracions vinculants
d'antiestatutarietat amb redaccions alternatives.
Ens referirem a continuació a dos aspectes relatius al moment
en què s'efectua el control del Consell de Garanties
Estatutàries i a la forma en què el Parlament fa
que l'Estatut no conté més referències al moment
en què s'efectua la sol·licitud de dictamen que les
derivades de l'expressió "projectes o proposicions de
llei", el text que examinem ha optat per mantenir a l'article
26, apartats 1 i 2, la fórmula ja utilitzada per als dictàmens
del Consell Consultiu, que consisteix a preveure que aquesta
sol·licitud tindrà lloc en el moment immediatament
posterior a la publicació del dictamen de la comissió
legislador disposava d'altres possibles fórmules.
a moltes regions italianes que han creat òrgans
de garantia estatutària inspirats en el nostre Consell
s'emet posteriorment a l'aprovació del projecte pel ple
de l'assemblea legislativa regional i abans que s'hagi
efectuat, mitjançant la seva promulgació i posterior
publicació, la integració de la seva eficàcia i
fórmula que requereix una segona lectura i aprovació
del text per part de l'assemblea legislativa, i que és
similar a l'anomenat recurs previ, que va existir en el nostre
ordenament entre els anys 1979 i 1985, en relació amb el
recurs d'inconstitucionalitat contra lleis orgàniques
interposat davant el Tribunal Constitucional.
el que s'utilitza de forma ordinària en el sistema francès
de control de constitucionalitat de les lleis.
clar que l'aplicació d'aquesta fórmula hauria comportat
una major limitació de la potestat legislativa del Parlament,
ja que el dictamen s'hauria emès en un moment en què
aquest ja ha adoptat una decisió en ple, de manera que la
declaració vinculant d'antiestatutarietat produiria sobre
aquesta decisió uns efectes molt similars a la nul·litat,
amb unes característiques gairebé idèntiques a
les derivades d'una sentència dictada en exercici de la
per la Proposició de llei aporta dos avantatges addicionals.
primer lloc, la intervenció del Consell de Garanties
Estatutàries arriba en un moment en què el Parlament
encara no ha expressat la seva voluntat de forma definitiva, ja que
el projecte o proposició de llei dictaminat encara no ha estat
debatut ni votat en el ple, per la qual cosa el dictamen no opera com
una desautorització formal, qüestió aquesta la
rellevància política de la qual a ningú no se li
I el que és més important, és el
Parlament mateix qui decideix de forma autònoma l'aplicació
del dictamen, ja sigui mitjançant la supressió del
precepte declarat contrari a l'Estatut, mitjançant la seva
modificació, o introduint altres canvis que produeixin el
prohibeix taxativament al Consell de Garanties Estatutàries la
inclusió de redaccions alternatives als preceptes declarats
Proposició de llei examinada no regula la forma en què
s'efectua aquesta aplicació, per tal com es tracta d'una
matèria que pertany a l'àmbit dels acta
que està reservada al Reglament parlamentari; però el
cert és que la regulació actualment existent (art. 111
RPC) respecta plenament les exigències abans ressenyades i el
dret d'esmena dels diputats: publicació del dictamen, obertura
d'un nou termini de presentació d'esmenes que siguin
congruents amb el seu contingut, possible retorn del text a la
La doctrina ha distingit dos supòsits de vinculació en
els dictàmens dels òrgans consultius: la vinculació
plena, que obliga el subjecte titular de la potestat (en el cas que
ens ocupa, la potestat legislativa) a adoptar necessàriament
l'acte objecte de dictamen, en els mateixos termes establerts per
aquest; i la vinculació parcial que, en canvi, només
obliga a ajustar-se al contingut del dictamen en cas que es pretengui
aprovar l'acte esmentat, és a dir, en el cas que ens ocupa, el
projecte o proposició de llei qüestionat.
lectura de l'article 18.3 demostra clarament que el legislador ha
optat per la fórmula de la vinculació parcial.
tramitació parlamentària únicament podrà
continuar si prèviament es modifiquen o se suprimeixen els
preceptes declarats contraris a l'Estatut, qüestió
aquesta la implementació de la qual correspon al Reglament del
La qual cosa significa que el Parlament només està
vinculat pel dictamen si finalment decideix aprovar definitivament el
projecte o proposició de llei afectat.
doncs, que l'esmentat article 18.3 en res no afecta el dret reconegut
als titulars de la iniciativa legislativa per retirar-la en qualsevol
moment anterior a la votació en el ple, tal com preveu
l'article 116 RPC i, fins i tot, per al cas que ens ocupa, tal com ho
disposa expressament l'article 111.2 RPC.
perjudici de la possible aplicació dels supòsits de
caducitat a què es refereix l'article 183 del mateix
L'article 30 ha previst un nou tipus de dictamen, que no estava
contemplat en la regulació de la funció consultiva
projectes o proposicions de llei sinó sobre les esmenes
transaccionals presentades a aquests textos que siguin consegüents
amb un dictamen anterior del Consell de Garanties Estatutàries,
amb la finalitat de comprovar si respecten el contingut i les
objecció podríem fer a aquest precepte si aquest nou
dictamen no produís efectes vinculants, independentment del
fet que considerem que introdueix un factor estrany a l'exercici de
la funció consultiva, la utilitat del qual no podem avaluar en
No obstant això, una interpretació
lògica d'aquesta exigència de vinculació,
realitzada conjuntament amb la previsió de l'article 26.1, que
preveu la inclusió de les esmenes reservades per a votació
en el ple a la sol·licitud de dictamen, resol afirmativament
la pregunta així plantejada: aquest nou dictamen també
serà vinculant, en les mateixes condicions en les quals ho era
bé, aquest supòsit ens planteja certs dubtes, en la
mesura que desvirtua parcialment un dels arguments que havíem
utilitzat anteriorment, segons el qual és el Parlament mateix
forma en la qual ho fa, sens perjudici de la seva vinculació.
Al contrari, el que es desprèn del precepte examinat és
que el Parlament es dirigeix al Consell de Garanties Estatutàries
per requerir-li una opinió no sobre el projecte o proposició
aquest nou dictamen pogués ésser sol·licitat
pels grups parlamentaris o per una desena part dels diputats els
estudiem, i dels apartats 3, 4 i 5 de l'article 111 RPC demostra la
seva especificitat: en primer lloc, és necessari que la Mesa
del dictamen previ a la comissió legislativa corresponent en
lloc de decidir el seu debat directe en el ple, la qual cosa sembla
que no és la pràctica habitual; a més, és
necessari que la comissió proposi esmenes transaccionals, que
tinguin per objecte obtenir una posició comuna entre les
esmenes que els grups parlamentaris han presentat com a conseqüència
del dictamen inicial; finalment, és la comissió
sol·licitud del nou dictamen i únicament sobre aquestes
darrera dada és especialment rellevant, ja que si considerem
que representa a la cambra, més encara si el projecte o
proposició de llei s'està tramitant amb competència
legislativa plena, es pot fàcilment considerar que és
el Parlament mateix qui voluntàriament autolimita la seva
autonomia en l'aplicació del dictamen, encara que sigui de
i els requisits que s'exigeixen al dictamen vinculant, imposa la
expressa i precisa dels preceptes o les parts dels preceptes que es
declaren contraris a l'Estatut.
primera vista es podria observar una disparitat entre aquesta frase i
la continguda a l'article 76.4 EAC, que només es refereix als
"drets reconeguts per aquest Estatut", així com amb
la que apareix a l'article 17.3, in
de la Proposició de llei dictaminada, que encara especifica
més l'abast de l'anterior en referir-se exclusivament a "els
drets reconeguts pels capítols I, II i III del títol I
preceptes no es refereixen exactament a la mateixa qüestió
(l'article 17.3 contempla el supòsit general en el qual el
dictamen és vinculant, i l'article 18.2 la forma i els casos
concrets en els quals el Consell de Garanties imposa aquesta
vinculació) no és menys cert que el segon és
la frase "contraris a la Constitució o a l'Estatut"
contradicció apreciada entre un precepte del projecte o
proposició de llei objecte de dictamen i un qualsevol dels
drets integrats al títol I de la Constitució o, si més
no, als seus capítols I i II, hauria de produir efectes
vinculants, impedint de ple la seva aprovació.
interpretació podria provocar dos problemes importants, al
banda, produiria una expansió imprevisible dels supòsits
de dictàmens amb eficàcia vinculant, que entenem que
Generalitat pot regular o almenys incidir en la configuració
d'alguns d'aquests drets constitucionals quan exerceix les
competències estatutàriament assumides a l'empara
Això és el que podria succeir, per exemple, amb el
dret de propietat, amb la llibertat d'empresa o amb el dret de
fundació; encara més, els drets fonamentals reconeguts
en la secció primera del capítol II tenen reserva de
llei orgànica només pel que fa al seu desenvolupament
directe, de manera que res no impedeix que el Parlament de Catalunya
llibertat de càtedra, la llibertat d'expressió, el dret
d'associació, les garanties davant la potestat sancionadora o
en segon lloc, no podem oblidar que en cap dels preceptes de
l'Estatut en què es regula directament o indirecta la
protecció dels drets pel Consell de Garanties Estatutàries
mitjançant el dictamen vinculant no es fa la més petita
referència a altres drets que no siguin els expressament
"reconeguts per aquest Estatut" (art. 76.4 i 78.3) o "els
que reconeixen els capítols I, II i III d'aquest títol"
Certament, els poders públics de Catalunya han de
promoure el ple exercici dels drets que reconeix la Constitució,
i també la Unió Europea, la Declaració universal
de drets humans, el Conveni europeu per a la protecció dels
drets humans i els altres tractats i convenis subscrits per Espanya
sobre la matèria vinculen els poders públics de
Catalunya, tal com exigeix l'article 4 EAC.
Estatutàries, com a poder públic de Catalunya, també
està subjecte a aquesta obligació, per la qual cosa els
seus dictàmens hauran d'alertar d'hipotètiques
vulneracions d'aquests drets i declarar la inconstitucionalitat dels
Però aquestes declaracions només
tindran eficàcia vinculant quan vulnerin, també, drets
de la conjunció copulativa i no de la conjunció
disjuntiva en la frase citada resoldria els problemes indicats, però
en crearia altres de nous en produir un efecte contrari al que volem
vinculant només als casos en els quals es produeixi vulneració
conjunta de drets estatutaris i constitucionals.
possibilitat, hem de recordar que la gran aportació de la
declaració de drets que conté l'Estatut consisteix
precisament en l'ampliació que ha operat sobre aquests,
convertint-los en indisponibles per al legislador, fins i tot en els
casos en què la Constitució no els reconeix
Exemples paradigmàtics d'allò que
acabem de dir són els oferts pel dret a una mort digna i a les
instruccions prèvies (art. 20 EAC), el dret a l'elecció
de metge i a la informació sobre tractaments mèdics
(art. 23 EAC), i els drets de participació en el procés
d'elaboració de les lleis i a la promoció de consultes
populars (art. 29.4 i 6 EAC), entre molts d'altres.
obstant això, no per això entenem que la referència
a la Constitució sigui inadequada ja que, sens dubte, obeeix a
banda, qualsevol vulneració de l'Estatut comporta
indirectament una vulneració de la Constitució, atès
institucional bàsica; de l'altra, també és
cert que molts dels drets reconeguts en el títol I de
l'Estatut estan directament connectats amb drets constitucionals, raó
per la qual la seva vulneració també afecta la
Constitució mateixa, com dèiem abans, i res no ha
d'impedir en aquests supòsits l'eficàcia vinculant del
el que succeirà, per exemple, amb moltes qüestions
relatives al dret a la igualtat (també, naturalment, igualtat
en l'exercici dels drets estatutaris), als drets en l'àmbit de
l'educació, en l'àmbit laboral, als drets de
participació política, per referir-nos únicament
a drets reconeguts pel capítol II del títol I de la
Finalment, respon de forma més general a
un reconeixement del seu valor per a la interpretació i màxim
abast dels drets estatutaris, com també el tenen els tractats
i els convenis internacionals ratificats per Espanya, d'acord amb
allò que preveuen els articles 4 i 37.4 de l'Estatut
doncs, la frase "contraris a la Constitució", de
l'article 18, apartats 2 i 3, s'ha d'interpretar en
dictàmens del Consell de Garanties Estatutàries només
produiran efectes vinculants quan apreciïn la contradicció
expressa amb un dels preceptes inclosos als capítols I, II i
III del títol I de l'Estatut, i això sens
perjudici que també es pugui apreciar, o no, contradicció
amb tot el que s'ha dit, entenem que la regulació sobre
el dictamen vinculant continguda als articles 17.3, 18 i 24.2, darrer
incís, i 30, aquest darrer en la mesura que afecta també
el dictamen vinculant, respecten plenament el criteri que havíem
exposat a l'inici d'aquest Fonament IV.
per l'Estatut, sense expandir-les més enllà del que
resulti raonable d'acord amb la seva finalitat, que no és cap
altra que la de protegir els drets estatutaris davant hipotètiques
vulneracions per part del legislador.
conclusió, els articles 17.3, 18 i 24.2, darrer incís,
de la Proposició de llei del Consell de Garanties
Estatutàries, així com l'article 30, en la mesura que
pugui afectar el dictamen vinculant, respecten les prescripcions de
l'Estatut d'autonomia de Catalunya i són conformes amb el bloc
mateix, interpretats en la forma exposada a l'apartat 6 d'aquest
Fonament, els apartats 2 i 3 de l'article 18, que inclouen la
referència "[...] a la Constitució [...]"
respecten les prescripcions de l'Estatut d'autonomia de Catalunya i
són conformes amb el bloc de la constitucionalitat.
els raonaments continguts en el Fonaments precedents, opinem que
i concretament, la primera part del seu text des
mandat del conseller o consellera
és inconstitucional perquè vulnera el dret fonamental
d'accés als càrrecs i funcions públiques
i concretament, la segona part del seu text des d'"excepte
[...]" fins al final, és constitucional si s'interpreta
en el sentit expressat en el Fonament III, apartat 3, lletra B.b,
Els apartats 2 i 3 de l'article 18 de la Proposició de
llei del Consell de Garanties Estatutàries són
s'interpreta en el sentit expressat en el Fonament IV, apartat
mateix article 18, pel que fa a la resta del seu contingut, respecta
plenament les prescripcions de l'Estatut d'autonomia de
Catalunya i és conforme amb el bloc de la constitucionalitat.
Els articles 17.3, 24.2, segon incís, i 30 (en la mesura que
s'aplica al dictamen vinculant) de la Proposició de llei
del Consell de Garanties Estatutàries respecten les
prescripcions de l'Estatut d'autonomia de Catalunya i són
conformes amb el bloc de la constitucionalitat.
L'article 11 de la Proposició de llei del Consell de
Garanties Estatutàries és conforme amb l'Estatut
d'autonomia de Catalunya, tot i que ens remetem a l'observació
efectuada en l'apartat 1, lletra B,
del Fonament III d'aquest dictamen.
L'article 14 de la Proposició de llei del Consell de
Garanties Estatutàries, com també la disposició
addicional quarta, apartats 3 i 4, són conformes amb l'Estatut
d'autonomia de Catalunya, sens perjudici de les millores que
d'aquest dictamen, respectivament.
és el nostre Dictamen, que pronunciem, emetem i signem en el
lloc i la data indicats al començament.
conseller senyor Joaquim Borrell i Mestre, a l'empara de
l'article 50 del Reglament d'organització i
funcionament del Consell Consultiu de la Generalitat de Catalunya, al
Dictamen núm. 291, emès en data 14 de gener de 2009.
la màxima consideració que em mereix la solució
tercera i quarta del Dictamen perquè, al meu parer, els
articles 17, apartat 3; 18; 24, apartat 2 (en el seu darrer incís);
26, apartat 2 (atès que, per connexió amb l'article
faculta el Síndic de Greuges per sol·licitar dictamen
vinculant); i 30 (en relació amb els dictàmens
vinculants) de la Proposició de llei del Consell de Garanties
Estatutàries objecte de dictamen (d'ara endavant PLCGE), en la
mesura que es refereixen a la competència del Consell de
Garanties Estatutàries (d'ara endavant CGE) per emetre
dictàmens vinculants, són contraris als articles 152.1
CE i, aquest darrer, també en relació amb els articles
Preceptes que regulen els dictàmens vinculants i naturalesa
L'Estatut d'autonomia de l'any 2006, en el seu títol II,
capítol V (art. 76 i 77), crea el CGE.
d'aquest CGE constitueix un avenç encomiable, no només
perquè en l'àmbit organitzatiu configura aquest Consell
com una institució de la Generalitat de Catalunya amb rang
estatutari, sinó també perquè amplia les seves
competències en la funció de garantir la correcció
constitucional i estatutària de determinades decisions
A aquest CGE se li atribueixen les competències
que fins al moment exerceix el Consell Consultiu de la Generalitat, i
se n'hi afegeixen altres de noves (art. 76, ap. 2 i 3 EAC).
a novetats cal destacar que la nova regulació amplia l'objecte
del dictamen, estableix noves especialitats procedimentals i, per a
determinats supòsits preveu, a més, que els efectes del
l'objecte específic d'aquest vot particular, cal destacar que
l'article 76.4 de l'EAC, en connexió amb allò que
preceptua l'article 38.1 del mateix text legal, disposa que els
dictàmens del CGE seran vinculants en relació amb els
projectes de llei i les proposicions de llei del Parlament que
desenvolupin o afectin els drets reconeguts per l'EAC.
PLCGE que constitueix l'objecte del dictamen en alguns preceptes
regula els dictàmens vinculants.
mereixen destacar els següents:
dictàmens del Consell de Garanties Estatutàries
únicament tenen caràcter vinculant si són
relatius a la Carta dels drets i els deures dels ciutadans de
Catalunya o a projectes i proposicions de llei del Parlament que
desenvolupin o afectin drets reconeguts pels capítols I, II i
18 PLCGE sota el títol "Dictàmens vinculants"
El Consell de Garanties Estatutàries, un cop ha admès a
tràmit la sol·licitud d'un dictamen vinculant, ha de
requerir a tots els grups parlamentaris i al Govern, si no en són
els sol·licitants, que, en el termini de deu dies, formulin al
Consell les al·legacions relatives al caràcter
La part dispositiva dels dictàmens vinculants del Consell de
Garanties Estatutàries ha de fonamentar el caràcter
vinculant del dictamen, en virtut del que estableix l'article 76.4 de
l'Estatut i ha d'indicar amb precisió els preceptes o les
parts de precepte que el Consell declara contraris a la Constitució
Els dictàmens del Consell no poden proposar en
cap cas redaccions alternatives dels preceptes o les parts de
precepte que el Consell hagi declarat contraris a la Constitució
La tramitació parlamentària d'un text que hagi estat
objecte d'un dictamen vinculant del Consell de Garanties Estatutàries
no pot continuar si no se'n suprimeixen o modifiquen els
preceptes o les parts de precepte que el Consell hagi declarat
contraris a la Constitució o a l'Estatut. "
24.2 de la PLCGE, referint-se així mateix al dictamen
d'incloure també, si escau, els arguments que permeten
atribuir al dictamen del Consell el caràcter vinculant que
estableix l'article 76.4 de l'Estatut."
30 de la PLGE regula la "tramitació dels dictàmens
relatius a les esmenes subsegüents a un dictamen del Consell".
Aquest precepte mereix també una anàlisi específica
pels efectes que la seva aplicació produeix en el supòsit
permet que el Síndic de Greuges sol·liciti dictamen
la vista d'aquests preceptes, com a avantsala del que
s'exposarà més endavant, es pot dir que els
dictàmens vinculants, tal com els configura la PLCGE, no
s'insereixen en l'àmbit de la funció consultiva
clàssica a la qual faré referència més
endavant, sinó que es traslladen a l'esfera de la funció
de control extern d'estatutarietat i de constitucionalitat respecte
legislatiu, de manera que contenen una decisió que s'imposa
necessàriament a la voluntat d'aquest.
la seva accepció més general, s'entén per
"control" la comparació que efectua una persona, un
o un centre de decisió, entre l'actuació d'una altra i
un paràmetre (un conjunt de normes) preestablert, a fi
d'adoptar o posar en marxa les mesures necessàries, si escau,
perquè l'actuació d'aquesta última s'ajusti a
requereixen quatre notes: en primer lloc, la diferenciació
l'existència d'un paràmetre que permeti avaluar
objectivament l'actuació de qui és controlat, perquè
voluntat del primer s'imposi a la voluntat de l'altre i, finalment,
l'existència necessària d'un mecanisme de
correcció de desajusts per a aquells casos en els quals qui és
controlat se separi de la decisió del controlador.
opinió, és clar que les anteriors condicions es donen
en relació amb els dictàmens vinculants que atribueix
Parlament de Catalunya són institucions diferents; el
necessari paràmetre l'integren tant la Constitució com
l'Estatut; la voluntat del Parlament queda supeditada a la del CGE i,
en darrer terme, la tramitació parlamentària d'un text
que hagi estat objecte d'un dictamen vinculant del CGE no pot
continuar si no se suprimeixen o modifiquen els preceptes o les parts
de precepte que el CGE hagi declarat contraris a la Constitució
reforçar l'obligatorietat, la PLCGE admet fins i tot la
possibilitat de l'emissió d'un segon dictamen en relació
amb les esmenes subsegüents a l'emissió d'un primer
denominació indica aquests actes de control, en què
consisteixen el tipus de dictàmens a què es fa
referència, vinculen el Parlament de Catalunya en la seva
potestat per elaborar les lleis.
PLCGE regula, constitueix una novetat en el nostre ordenament
jurídic, perquè, fins ara, només es coneixien
supòsits de dictàmens vinculants en l'àmbit de
l'Administració en el vèrtex de la qual es troba el
Govern (és a dir en el si del Poder executiu), i no durant
parlamentari i en l'àmbit d'un Poder legislatiu, que
Encara que sigui de passada, es pot
recordar que l'Administració és una organització
anteriors raonaments condueixen a la conclusió que els
dictàmens vinculants atribuïts al CGE són actes de
control extern de constitucionalitat i d'estatutarietat, que
aquesta institució exerceix sobre una part molt important de
l'activitat legislativa del Parlament de Catalunya que en el Dictamen
sembla que es minimitza, i que en imposar-se sobre determinats
aspectes de la seva decisió final, limiten el poder polític
Sobre la possibilitat d'emetre una opinió jurídica
respecte de la constitucionalitat dels preceptes de la PLCGE que
regulen el dictamen de caràcter vinculant.
caràcter previ no es pot defugir la circumstància que
l'article 76.4 EAC es troba recorregut per inconstitucional davant el
Fins avui, però, encara no s'ha
dictat la corresponent sentència.
corresponent, i com no pot ser de cap altra manera, acataré la
seva decisió i aplicaré la doctrina que s'hi
contingui, en analitzar les lleis que desenvolupin els corresponents
És cert que mentre no es pronunciï
l'Alt Tribunal, el precepte de l'EAC és vigent i es presumeix
Per aquesta raó, el Dictamen arriba a la
conclusió que, atesa la presumpció de
constitucionalitat de què gaudeix l'Estatut actualment,
els preceptes de la PLCGE reguladors del dictamen vinculant,
"s'adeqüen al bloc de la constitucionalitat"
Però, al meu parer, aquest argument és
excessivament formalista i no ha d'impedir analitzar els
preceptes de la Proposició de llei fent servir de paràmetre
d'enjudiciament la Constitució i, més encara quan
es tracta de posar de manifest que els dits preceptes, en la
regulació que contenen del dictamen vinculant, són
contraris a la Norma fonamental, que és la norma suprema de
petició de dictamen se sol·licita si els preceptes
consultats s'ajusten a la Constitució, i que no ha
tingut lloc una conclusió definitiva de constitucionalitat per
estar sotmesa la qüestió a revisió per part del
Tribunal Constitucional, no s'han produït els efectes de
cosa jutjada i, per tant, no existeix un impediment en aquest moment
del procés de tramitació legislativa de la PLCGE, per
emetre una opinió fundada en dret sobre el fons de l'assumpte.
Que la qüestió estigui encara per decidir ho demostra la
circumstància que els citats preceptes de la PLCGE, quan
adquireixin vigència i eficàcia legal, podrien ser
objecte d'un recurs d'inconstitucionalitat davant el TC.
tant, el que s'examina a continuació en aquest vot
particular és si la PLCGE respecta o no la Constitució
Altra cosa és que arran de l'examen de la
constitucionalitat dels seus preceptes legals, es derivi
implícitament una conclusió d'inconstitucionalitat
de la regulació estatutària del dictamen vinculant,
però aquesta regulació no és ara l'objecte
directe de la present opinió jurídica.
sentit, el Dictamen de la majoria intenta defugir el judici de
constitucionalitat dels preceptes estatutaris que regulen el dictamen
segons el parer de la majoria, el caràcter vinculant dels
dictàmens sobre els projectes i proposicions de llei comporta
una evident limitació en l'exercici de la potestat
legislativa, però aquesta limitació no la pot examinar
en aquest moment ni pot qüestionar la seva regulació
estatutària perquè l'Estatut gaudeix de la
presumpció de legitimitat constitucional.
això, el Dictamen està presidit constantment per
l'afirmació que l'esmentada limitació no
pot ser interpretada de forma expansiva perquè altrament
vulneraria la condició del Parlament de Catalunya, que
expressa la voluntat general, i les seves específiques
potestats i funcions que li atribueixen els articles 152 CE i 55 EAC.
És obvi que això és un judici de fons i de
constitucionalitat sobre la legitimitat de l'article 76.4 EAC,
per més que el Dictamen s'esforci a dir el contrari.
tant, d'acord amb el parer de la majoria, expressat
implícitament en el Dictamen, és possible en el vot
particular fer també un judici de constitucionalitat respecte
s'anirà argumentant, la inconstitucionalitat de la
regulació dels dictàmens vinculants atribuïts al
CGE prové essencialment del fet que mitjançant aquests
tipus de dictàmens es limita la capacitat legislativa plena
que, dins de les seves competències, té el Parlament de
Catalunya, perquè aquest queda obligat de forma imperativa a
acceptar el criteri del CGE en un moment del procés legislatiu
en el qual s'està formant la seva voluntat.
pronunciar-se sobre la constitucionalitat de la figura del dictamen
vinculant a l'Estatut, és obvi, com ja he dit, que
parteix d'una opinió de fons sobre aquesta qüestió,
en la mesura que exigeix expressament realitzar una interpretació
restrictiva d'aquesta institució perquè comporta
una limitació en l'exercici de la potestat legislativa:
"És per això que hem d'entendre que
quan avala la regulació restrictiva a l'hora d'establir
els subjectes legitimats a la PLCGE per sol·licitar dictamen
(F IV, punt 2); el criteri material per interpretar l'expressió
un "indesitjat efecte expansiu del dictamen vinculant" (F
o critica la utilització de l'expressió
"contraris a la Constitució" dels articles 17 i
18.2 de la Proposició, que pot provocar "una
expansió imprevisible dels supòsits de dictàmens
amb eficàcia vinculant, que entenem s'hauria d'evitar."
(F IV, punt 7), entre d'altres.
indirectament, també està analitzant la
constitucionalitat de l'Estatut quan el Dictamen posa de
manifest que aquest regula un dictamen "facultatiu" i no
ordinari, exercitable d'ofici pel Consell de Garanties Estatutàries."
cal indicar que l'examen que ara s'efectua sobre la
constitucionalitat dels preceptes de la PLCGE que atribueixen al CGE
la facultat d'emissió de dictàmens que vinculen el
Parlament no té cap precedent en la doctrina del Consell
Consultiu, ja que sobre aquesta qüestió en concret no es
va efectuar cap anàlisi especial i ni tan sols cap comentari
sobre el fons de l'assumpte com el que ara realitza el Dictamen
núm. 291, en el Dictamen núm. 269, d'1 de setembre de
2005, sobre la Proposició de llei orgànica per la qual
deroga la Llei orgànica 4/1979, del 18 de desembre, de
l'Estatut d'autonomia de Catalunya, (vid. Fonament IV
La constitucionalitat dels dictàmens no vinculants atribuïts
que es qüestiona en aquest vot particular és la
constitucionalitat dels preceptes de la PLCGE que s'han
al començament, per considerar que aquesta Proposició
de llei no pot atribuir al CGE les funcions dictaminadores vinculants
per al Parlament de Catalunya de la manera com ho ha fet.
conseqüència, no es formula cap objecció de
constitucionalitat a l'atribució al CGE d'un control previ de
constitucionalitat i d'estatutarietat a través de l'emissió
de dictàmens no vinculants, ja que en aquests casos la
potestat legislativa del Parlament no pateix cap limitació i,
en conseqüència, roman intacta, tant en les matèries
pròpies de la seva competència, com en l'extensió
de la seva capacitat reguladora.
dictamen no vinculant no suplanta, condiciona, ni interfereix
l'activitat de control constitucional que en el seu cas correspon al
Constitució i a la seva Llei orgànica (d'ara en
En relació amb l'activitat d'aquest Tribunal
la tasca consultiva no vinculant del CGE pot ser considerada com un
els casos de dictàmens no vinculants, es pot afirmar que
s'està en presència d'una funció consultiva
clàssica que es caracteritza perquè s'emet un
que normalment és de legalitat, que no té força
obligatòria i que, en conseqüència, no condiciona
destinatari, ja que aquest pot seguir o no l'esmentat criteri.
aquests casos, el grau d'eficàcia jurídica de l'opinió
consultiva que s'emet no depèn de la potestas,
s'aconsegueix a través de l'adquisició d'una posició
de real independència i imparcialitat, així com de la
força i de la persuasió de les motivacions sobre les
quals es basin els pronunciaments, i en definitiva, a través
del diàleg jurídic que sigui capaç de generar
consultiu, d'una banda, i principalment amb els subjectes polítics,
introducció d'un tràmit procedimental en la fase
d'elaboració de la norma, que consisteix en la sol·licitud
del dictamen no vinculant i que comporta la paralització del
procediment legislatiu durant el període de temps en què
aquell s'elabora, forma part de la regulació del procediment
legislatiu català i troba el seu suport
constitucional i estatutari en la competència de la
Generalitat per establir tant l'organització de les seves
institucions com el seu funcionament.
control lligada a l'organització, que constitueix un filtre de
la PLCGE vulnera l'article 152.1 CE per connexió amb
analitzar si s'ajusten a la Constitució els preceptes de
la Proposició relatius al dictamen vinculant, cal partir
d'algunes consideracions jurídiques sobre l'abast
i el significat de l'article 152.1 CE.
L'article 152.1 CE, entre altres prescripcions, i en relació
amb l'organització política de les comunitats
autònomes, estableix que "[...] l'organització
institucional autonòmica es basarà en una assemblea
legislativa elegida per sufragi universal d'acord amb un sistema de
representació proporcional que asseguri també la
representació de les diverses zones del territori; un Consell
de Govern amb funcions executives i administratives, i un president,
elegit per l'Assemblea, entre els seus membres i nomenat pel Rei, al
del Consell de Govern, la suprema representació de la
Comunitat respectiva i l'ordinària de l'Estat dins d'aquella.
El president i els membres del Consell de Govern seran políticament
finalitat de l'esmentat precepte constitucional és irradiar la
forma política i l'estructura constitucional de l'Estat
almenys a les comunitats autònomes a les quals es refereix i,
des d'aquesta perspectiva, s'ha de considerar que el precepte
comunitats autònomes de les previsions constitucionals que
conté l'article 152 CE ha estat reconegut expressament pel TC
I també pel mateix Consell Consultiu
que, sobre la projecció d'aquest precepte, ha considerat
que suposa la imposició a les comunitats autònomes d'un
sistema de separació de poders, una forma parlamentària
de govern i el respecte als principis propis de la democràcia
representativa, que es tradueixen, entre altres qüestions, en
l'elecció popular dels membres de la Cambra legislativa
que representa el poble de Catalunya (Dictàmens del Consell
Consultiu núm. 266, de 3 de gener de 2005, F II i núm.
288, de 5 d'agost de 2008, F II).
democràtic que qualifica el nostre sistema constitucional
afecta la legitimitat popular dels diversos poders públics, la
representació política i les regles de decisió
i suposa un predomini del poble en el govern polític de
Els principis democràtics i representatius en relació
amb el funcionament de les assemblees legislatives suposen que
aquestes representen el poble i que elaboren les lleis.
particular, el TC ha dit que el model parlamentari "no se ha
d'una perspectiva més general, el TC també ha declarat
constitucionalitat de les lleis, el TC ha destacat que si bé
en un règim democràtic el Poder legislatiu està
sotmès a la Constitució, aquest s'ha d'exercir
(STC 104/2000, de 13 d'abril, FJ 8; STC 73/2000, de 14 de març,
conclusió, la interpretació de l'abast de les
previsions de l'article 152.1 CE relatives al model parlamentari que
s'imposa en les seves línies essencials a les comunitats
autònomes (si més no a les de l'art. 151 CE) s'ha de
dur a terme partint de les consideracions generals que s'han exposat,
i que es concretaran a continuació per al procediment
legislatiu substanciat en el Parlament de Catalunya.
cas, s'ha d'entendre que les limitacions que es puguin
imposar sobre les atribucions pròpies de les cambres
legislatives, per tal que siguin constitucionalment legítimes,
han de respectar els principis, els valors i els preceptes
Seguint els preceptes i principis constitucionals, l'article 2.4 EAC
disposa que els poders de la Generalitat emanen del poble de
Catalunya i que s'exerceixen d'acord amb el que estableixen l'Estatut
Per la seva banda, l'article 55 al seu
apartat 1 disposa que el Parlament representa el poble de Catalunya i
en el seu apartat 2 estableix que exerceix la potestat legislativa, i
que és la seu on s'expressa preferentment el pluralisme i on
aquest context, i des de diferents perspectives, s'exposen els
principals problemes de constitucionalitat que suscita la imposició
per la PLCGE d'un control últim, extern i vinculant, en el si
del procediment legislatiu català.
parteix dels ens legitimats per sol·licitar el dictamen
vinculant (entre d'altres, la minoria parlamentària i el
Síndic de Greuges: art. 23 PLCGE) i analitza els efectes que
aquesta legitimació té sobre el funcionament del
sistema parlamentari; la segona, atès que el dictamen
vinculant es configura per part de la PLCGE com un acte de tutela de
part de l'activitat legislativa del Parlament, es refereix al
marge de llibertat del legislador autonòmic en el
En el sistema parlamentari és essencial el govern de la
majoria, juntament amb el respecte a les minories i, per això,
resulta difícil d'admetre l'establiment d'un control
extern vinculant com el que configura la PLCGE, perquè
constitueix un obstacle a la realització d'aquest objectiu.
és possible que el criteri de la minoria s'imposi al de la
Precisament, la STC 66/1985, de 23 de maig (FJ 1), que va
avalar la derogació del recurs previ d'inconstitucionalitat
que regulava la LOTC va entendre com a vàlid l'argument
d'impugnació segons el qual la inadequació
constitucional i la il·licitud d'aquest recurs previ es
fonamenten a "impedir l'obstruccionisme parlamentari que segons
considerar que no és possible deixar en poder de la minoria la
facultat per iniciar un procés el resultat final del qual pot
comportar un vet sobre les decisions de la majoria, i encara més
en un moment anterior a la manifestació de la seva voluntat
definitiva mitjançant l'aprovació del text
El que fa la PLCGE és instaurar la intervenció
d'un òrgan extern al Parlament en el moment anterior en què
es forma la voluntat definitiva parlamentària, impedint que
aquesta sigui lliure, atès el caràcter vinculant de
control extern vinculant que la PLCGE atribueix al CGE s'insereix en
govern" i, més concretament, interfereix en les relacions
Govern-Parlament, així com també en les relacions
interparlamentàries, que tenen lloc entre la majoria
parlamentària i l'oposició o minoria parlamentària.
Aquest tipus de control és tan extens que permet que una
minoria parlamentària, -o una institució estatutària
com és el Síndic de Greuges-, pugui sol·licitar
el dictamen vinculant o, en altres paraules, que pugui impugnar la
norma en tramitació, impedint a través del resultat
d'un dictamen que s'aprovi definitivament pel Parlament una llei en
els termes pretesos per la majoria, perquè li ho impedeix un
aquesta situació, cal destacar que en un sistema democràtic
és ineludible la protecció de les minories, però
sense que això pugui suposar la neutralització de les
decisions de la majoria, eix del sistema, i sense el qual aquest no
Qualsevol Parlament requereix un mínim de
fluïdesa en l'adopció de les seves decisions que resulta
incompatible amb la garantia que pogués suposar un
obstruccionisme quant al fons respecte a la voluntat majoritària
Aquesta pràctica és per això contrària al
principi de govern de la majoria en què es basa tot el
funcionament del parlamentarisme democràtic.
en compte, a més, que com ja s'ha dit, els dictàmens
vinculants, contenen una decisió que s'imposa necessàriament
no es pot parlar tampoc d'una activitat de col·laboració
interorgànica entre el Parlament de Catalunya i el CGE en
l'àmbit de l'elaboració de les normes, perquè la
col·laboració és el resultat d'un acord conjunt
que, en cap cas, pot comportar un vet o una imposició
Per refutar que es tracti d'una autèntica
imposició del CGE al Parlament no és suficient amb
l'argument que empra el Dictamen, en el sentit que estem davant
d'una vinculació parcial perquè el Parlament pot
no aprovar el projecte o proposició de llei si no comparteix
les conclusions del d'inconstitucionalitat o
"parcial" és en aquest cas retòrica perquè
el fet és que si la cambra vol aprovar la llei en els seus
termes inicials està obligada a esmenar-la en el sentit
successiu dictamen vinculant respecte a les esmenes subsegüents
a un dictamen previ de la mateixa naturalesa (art. 30 PLCGE),
confirma l'obligació de vinculació del Parlament
i elimina definitivament l'últim i ínfim reducte de
llibertat de configuració que li quedava al legislador català
sobre aquesta concreta matèria.
la majoria també sembla opinar el mateix quan, en relació
amb l'article 30 de la Proposició, diu que "[...]
aquest supòsit ens planteja certs dubtes, en la mesura que
desvirtua parcialment un dels arguments que havíem utilitzat
anteriorment, segons el qual és el Parlament mateix qui aplica
qual ho fa, sens perjudici de la seva vinculació.
el que es desprèn del precepte examinat és que el
Parlament es dirigeix al Consell de Garanties Estatutàries per
requerir-li una opinió no sobre el projecte o proposició
dictamen pogués ésser sol·licitat pels grups
parlamentaris o per una desena part dels diputats els nostres dubtes
de forma contradictòria, no declara la inconstitucionalitat
del precepte, sobre la base que el demana la comissió
legislativa i que no serà la pràctica habitual (F IV,
mitjançant el control vinculant, que transforma l'activitat
purament consultiva en un vet obstatiu a la voluntat de la majoria
parlamentària, s'obliga el Parlament a suprimir, substituir o
modificar els preceptes o la part del seu contingut que hagin estat
declarats pel CGE contraris a l'EAC o a la CE.
legislatiu aliè a la cambra parlamentària i que
extern la composició del qual ni respon directament al
resultat d'unes eleccions democràtiques, ni reprodueix de
forma mimètica la correlació de les forces polítiques
que succeeix amb altres òrgans de garanties estatutàries
pot aixecar amb el vot de la majoria absoluta parlamentària.
Les conseqüències del vet són encara més
sorprenents en el supòsit que el dictamen vinculant sigui
sol·licitat pel Síndic de Greuges, ja que la PLCGE
permet que el demani fins i tot quan el text legislatiu que s'està
de la totalitat de les forces polítiques representades en el
les consideracions anteriors i tornant a l'article 152.1 CE,
cal destacar que aquest precepte preveu, en els seus aspectes
fonamentals, l'organització institucional de, com a
mínim, les comunitats autònomes constituïdes pel
procediment previst a l'article anterior, i no estableix cap
excepció a les potestats legislatives dels parlaments
que estableix les formes de control dels òrgans de les
comunitats autònomes no hi figura cap control parlamentari de
els dictàmens vinculants, el CGE participa d'unes
facultats de control extern que, en ser de compliment obligat per al
Parlament, impedeixen el lliure exercici de la seva potestat
legislativa i, per això, vulneren el principi democràtic
CE no estableix més límits a les funcions legislatives
de les comunitats autònomes- que els derivats de les
contempla la possible existència d'un control extern
atribuït a un òrgan autonòmic, ni igual ni anàleg
El model de l'activitat parlamentària de les
comunitats autònomes és el que es deriva de l'article
152 CE i és obvi que aquest precepte constitucional, que
recull el principi democràtic, impedeix que es pugui
configurar un nou control extern, definitiu i vinculant sobre el
general, quant a la possibilitat d'instaurar controls previs
vinculants i específics de constitucionalitat en matèria
de drets, que és el supòsit que ara ens ocupa, la
Sentència del Tribunal Constitucional 66/1985, de 23 de maig,
que va avalar la derogació del recurs previ
d'inconstitucionalitat, va argumentar que la protecció dels
drets fonamentals no és suficient per justificar garanties que
la Constitució no ha creat, com tampoc no ho és per
exercir un control que en tot cas ha de ser excepcional.
en els Fonaments Jurídics 2 i 3, el TC diu el següent:
Com s'ha indicat abans, el dictamen vinculant atribuït al
CGE també planteja problemes de constitucionalitat addicionals
quant al grau de llibertat de què ha de gaudir el legislador
autonòmic en el desenvolupament dels mandats de l'Estatut
banda, segons sigui la interpretació que es doni als termes
que figuren en l'article 17.3 de la PLCGE quan es refereix als
dictàmens sobre projectes i proposicions de llei que
"desenvolupin o afectin drets reconeguts pels capítols I,
II i III del títol I de l'Estatut..." (que especifica al
seu torn la continguda a l'art. 76.4 EAC "drets reconeguts per
l'actuació del legislador autonòmic a límits
l'expressió "afectin drets" es pot predicar de la
pràctica totalitat de les lleis elaborades pel Parlament que,
per aquest motiu, serien susceptibles de dictamen vinculant que
condicionés l'activitat legislativa.
és conscient d'aquest perill i per aquesta raó
defensa una interpretació restrictiva d'aquest precepte
legal que, com se sap, reprodueix una norma estatutària
Malgrat les observacions crítiques que fa la
majoria, no s'arriba, però, a declarar la
inconstitucionalitat de l'expressió "afectin",
ni tan sols es fa una conclusió interpretativa, amb l'argument
teòric que únicament seran vinculants els dictàmens
que contradiguin directament la Constitució o l'Estatut,
la qual cosa decidirà en cada supòsit concret el CGE
Al meu parer, l'expressió "afectin"
situacions d'incertesa i, en definitiva, una utilització
indiscriminada del supòsit del dictamen vinculant.
banda, quant a què s'ha d'entendre per drets estatutaris, cal
fer referència a la Sentència del Tribunal
conseqüència del recurs d'inconstitucionalitat plantejat
contra alguns preceptes de l'Estatut d'autonomia de la Comunitat
examinar si els estatuts d'autonomia tenen capacitat per establir
Per al TC, la resposta és només
D'entrada, l'Alt Tribunal considera que la
norma estatutària només pot establir veritables drets
subjectius amb la finalitat de dotar de sentit i abast material a les
institucions d'autogovern de la comunitat autònoma.
als altres, declara que els estatuts d'autonomia no poden establir
per si mateixos drets subjectius en sentit estricte, sinó que
només poden establir directrius, objectius o mandats als
prescripcions estatutàries en aquesta matèria que
independentment de la seva literalitat, s'han d'entendre, en puritat,
a mandats dirigits als poders públics autonòmics, que
han d'estar connectats amb una matèria atribuïda com de
la seva competència per l'Estatut i que admeten
desenvolupaments legislatius múltiples.
principi o dret enunciat no tindrà eficàcia, ni
justiciabilitat directa, fins que no es concreti efectivament el seu
règim jurídic, i únicament llavors es
configuraran els corresponents drets subjectius dels ciutadans, en
integrar-se pel legislador autonòmic amb les prescripcions
constitucionals que s'han de salvaguardar necessàriament (art.
final del Fonament Jurídic citat, el TC, en aquesta Sentència,
resumeix la seva doctrina en dir que: "En
amb aquesta doctrina, ha d'existir una estreta i directa
col·laboració entre aquests mandats que estableix l'EAC
i el legislador autonòmic, que és a qui correspon
desenvolupar-los i dotar-los de contingut.
interfereix, a través de l'emissió del dictamen
vinculant sobre els drets reconeguts als capítols I, II i III
del títol I de l'Estatut, es perjudica l'esmentada
col·laboració ja que aquest pot marcar pautes sobre el
sentit i l'abast que s'ha de donar als mandats estatutaris
Amb això es redueix la llibertat de configuració
del legislador autonòmic a l'hora de desenvolupar els drets i
de fixar les diverses polítiques socials, econòmiques i
legislador autonòmic, encarrilant en un determinat sentit el
desenvolupament, l'orientació i la precisió dels
mandats estatutaris relatius als drets, el CGE restringeix les
opcions del legislador i assumeix una funció que resulta
contrària a la concepció mateixa de la llei com a
expressió de la voluntat popular en un àmbit tan
important com és el dels drets dels ciutadans.
La PLCGE faculta el CGE a immiscir-se en el procediment legislatiu de
tal manera que impossibilita el Parlament a tractar amb la màxima
amplitud que li permet la Constitució les matèries
objecte de la seva activitat legislativa.
representatiu i pot anar en contra d'allò que vol la
voluntat majoritària de la representació popular.
Aquesta circumstància xoca frontalment amb la lògica de
la representació parlamentària i del principi
democràtic, segons el qual el Parlament, com a
representant del poble català, ha de mantenir íntegra
d'aquesta situació no es pot al·legar que l'esmentada
potestat legislativa no es veu minvada del moment en que el Parlament
és l'encarregat de complir amb el dictamen; és a dir,
qui donarà la redacció alternativa que sigui
constitucional i/o estatutària o qui, finalment, decidirà
no aprovar el precepte en qüestió.
el text (o no text) que en resulti, com ja he avançat, no és
fruit de l'opció política que mantenia inicialment,
sinó d'una decisió imposada per un
banda, des del punt de vista jurídic, és difícil
sostenir la posició que, atès que és l'Estatut
la norma a la qual correspon establir les atribucions del Parlament,
a excepció l'existència d'un control extern, definitiu
i vinculant sobre les competències parlamentàries.
s'ha indicat anteriorment, en l'exercici de la seva potestat
d'autoorganització, l'Estatut no pot contravenir preceptes ni
principis constitucionals inherents al règim parlamentari, com
és el principi democràtic i, per tant, contraris al
procediment d'elaboració de les lleis com a expressió
de la voluntat popular i principi bàsic del sistema democràtic
En aquesta tasca "autoorganitzativa" s'ha
de respectar, a més, el model institucional que deriva dels
articles 152 CE i 153 CE, en el qual, com ja s'ha dit, no té
cabuda un control parlamentari extern de caràcter previ com el
admissible defensar que la previsió d'aquest mecanisme sigui
una especialitat del procediment legislatiu català, ja que
s'ha demostrat que es tracta d'un autèntic control extern,
efectuat en última instància, i de caràcter
vinculant, que s'imposa a l'exercici mateix de la potestat
legislativa del Parlament de Catalunya.
més endavant en el punt 5, aquesta tasca, en cas
En conclusió, per les raons exposades, els articles 17.3; 18;
24.2 (segon incís); 26.2 (en allò que afecta la
sol·licitud pel Síndic de Greuges dels dictàmens
vinculants); i 30 (en relació amb els dictàmens
inconstitucionals per contravenir allò que disposa l'article
152.1 CE, en connexió amb l'article 153.a
la PLCGE vulnera l'article 153 CE, en relació amb els
en tractar dels dictàmens vinculants, s'ha fet
referència a la potestat d'autoorganització de
cal afegir i precisar que l'existència d'aquest
poder d'organització i funcionament de les seves
institucions no és absolut ni està exempt de límits,
i que no pot facultar a aquella per atribuir competències als
seus òrgans o institucions que estiguin atribuïdes a
Ni tan sols justificant-ho, entre altres raons i com
sembla que s'ha pretès en el cas que ara s'examina, en
la manca de legitimació dels òrgans
autonòmics per impugnar les lleis de les comunitats autònomes
Sobre això, es pot recordar que el sistema
ofereix altres vies jurídiques d'actuació sense
necessitat d'alterar l'ordre constitucional.
aquest context, la qüestió que s'examinarà
consisteix a determinar si la PLCGE pot establir a favor del CGE un
control extern previ de constitucionalitat i d'estatutarietat
que sigui vinculant per al Parlament de Catalunya o bé si
aquesta activitat de control extern, si existís i fós
Com es pot apreciar, es tracta d'una qüestió
íntimament relacionada amb la conclusió
d'inconstitucionalitat a què s'ha arribat a
L'article 161 CE, després d'afirmar que el TC té
jurisdicció a tot el territori de l'Estat, estableix la seva
competència per conèixer: a) del recurs
d'inconstitucionalitat contra lleis i disposicions normatives amb
força de llei; b) del recurs d'empara per violació de
determinats drets i llibertats; c) dels conflictes de competència
entre l'Estat i les comunitats autònomes o d'aquestes entre si
i; d) de les altres matèries que li atribueixin la Constitució
atorga competència al TC per conèixer també de
les qüestions d'inconstitucionalitat que li puguin plantejar els
jurisdiccionals; i l'article 95 CE disposa que quan calgui celebrar
un tractat internacional que contingui estipulacions contràries
la revisió constitucional prèvia, i que el Govern o
pot requerir el TC, anteriorment a la seva firma, perquè
declari si existeix o no l'esmentada contradicció.
Constitució ha establert un sistema de justícia
extern de constitucionalitat, de caràcter vinculant,
s'atribueix en exclusiva al TC, que té jurisdicció a
Efectivament, en l'exercici de les funcions
concretes que té encomanades, el TC actua de manera exclusiva
d'acord amb la Constitució, l'article 1 de la LOTC
Constitució, és independent dels altres
constitucionals i està sotmès només a la
Constitució i a aquesta Llei orgànica.
És únic en el seu ordre i estén la seva
jurisdicció a tot el territori nacional."
ja esmentat, disposa que el control de l'activitat dels òrgans
de les comunitats autònomes serà exercit pel TC en allò
que es refereixi a la constitucionalitat de les seves disposicions
constitucionals i legals, a diferència del model establert a
la República Federal Alemanya, comporten la impossibilitat que
modifiqui la Constitució, tribunals estatutaris a les
comunitats autònomes que s'encarreguin de controlar
l'adequació de les normes o els actes autonòmics
únicament a l'estatut respectiu.
l'estatut d'autonomia és una llei orgànica estatal que,
tot i que presenta trets singulars, no pot escindir-se de la
Constitució, de conformitat amb la qual s'ha d'interpretar en
través de l'esmentat article 161 la Constitució enumera
les vies tècniques mitjançant les quals es garanteix,
d'una banda, la supremacia de la Constitució sobre les
lleis i altres normes amb força de llei, i d'una altra,
la defensa dels drets i llibertats que ella mateixa enumera.
aquestes vies tècniques es troben els recursos contra
disposicions normatives però no s'exclouen, com a continuació
CE, possibles intervencions del TC en relació amb texts que
encara no s'han incorporat a l'ordenament jurídic.
mètode que utilitza la Constitució per atribuir
competències al TC consisteix, d'una banda, a
enumerar-ne concretament algunes (el recurs d'inconstitucionalitat,
el d'empara, els conflictes de competència, la qüestió
d'inconstitucionalitat i el control previ dels tractats
internacionals), i d'una altra, a delegar en les lleis
orgàniques la facultat d'ampliar la llista d'aquelles
En aquest sentit, la mateixa LOTC a la qual es
refereix l'article 165 CE, a més d'establir al seu dia
el recurs previ d'inconstitucionalitat, posteriorment derogat, va
declarar la competència del TC per conèixer dels
conflictes d'atribucions entre òrgans
i que resulti el text legal més idoni, no es desprèn de
CE una reserva específica a favor de la LOTC, i per aquest
motiu és possible que una llei orgànica pugui ampliar
la Llei orgànica 2/1982, de 12 de maig, del Tribunal de
constitucional en el sentit més estricte del terme) en
atribuir en l'article 8, al TC, la resolució dels
conflictes "[...] que se suscitin sobre les competències
que el contingut estatutari està taxat, és possible
considerar que els estatuts d'autonomia, tot i ser lleis orgàniques
molt específiques, si observen el límit específic
de connexió amb una matèria de competència de la
comunitat autònoma i el general del respecte a la Constitució,
podrien, en casos molt específics, ampliar les atribucions del
Aquest límit general suposa que les lleis orgàniques
no poden encomanar competències al TC que comportin la
vulneració dels àmbits de competència
constitucionalment atribuïts a altres òrgans,
o no poden trencar el caràcter del mateix TC com a únic
en el seu ordre i amb jurisdicció d'àmbit estatal (art.
1.2 LOTC), ni desvirtuar o modificar les competències que té
La Constitució preveu, com a regla general, que la intervenció
de control vinculant i de caràcter extern que correspon al TC
sobre l'activitat legislativa de les respectives
és a dir, una vegada les normes han estat publicades i formen
Aquesta regla general té, tanmateix, algunes excepcions.
a dir, es donen o poden donar-se alguns supòsits en els quals
inconstitucionalitat de texts que encara no formen part de
Un d'aquests casos està expressament
firma d'un tractat internacional i a requeriment dels subjectes
legitimats, el TC declari si el projecte de tractat està en
perfectament justificada aquesta previsió constitucional, ja
que el fet que els tractats internacionals gaudeixin per naturalesa
d'una rigidesa molt singular, explica la conveniència d'aquest
"definitivament fixat", encara que no ha rebut el
consentiment de l'Estat (art. 78.1 LOTC) i que no ha ingressat en
tractat no podrà ser objecte de ratificació sense la
que el tractat, una vegada revisat, adquireixi estabilitat jurídica
plena, pel caràcter vinculant de la declaració del
El risc d'una pertorbació per a la política
exterior i les relacions internacionals de l'Estat, que implicaria
de la inconstitucionalitat d'una norma internacional pactada, és
precisament allò que la Constitució pretén
evitar (en aquest sentit, Declaració del TC, d'1 de juliol de
mateix, fora del text constitucional, es pot parlar també de
la possible atribució d'altres controls previs de
constitucionalitat al TC, perquè, a més de l'explícita
excepció continguda a l'article 95.2 CE, l'article 161.1.d
jurisdiccional la competència per conèixer "De les
altres matèries que li atribueixin la Constitució o les
recurs denominat previ contra projectes d'estatuts i altres lleis
constitucionalitat, que va crear i va regular la LOTC i que va ser
derogat posteriorment per la reforma operada per la Llei orgànica
Aquest control tenia per objecte un text ja
aprovat per les cambres legislatives però que encara no
s'havia incorporat a l'ordenament jurídic.
els inconvenients i la distorsió que generava en el
funcionament i en la pràctica parlamentàries van
continuació, cal fer algunes consideracions addicionals, en
relació amb la circumstància que els dictàmens
vinculants del CGE no tenen per objecte lleis ni disposicions
normatives amb força de llei, ja que la sol·licitud
s'efectua durant el procés de la formació de la
voluntat de l'òrgan parlamentari i es paralitza el
procediment legislatiu (art. 18.3 i 26 PLCGE).
primer lloc, aquesta afirmació ha pogut servir d'argument per
mantenir que aquesta funció del CGE no és com
la del TC, perquè no expulsa cap norma de l'ordenament
tenim en compte l'àmbit d'actuació del TC, la seva
funció nomofilàctica, i el fet que en el nostre
s'ha indicat en fer referència als tractats internacionals i
al recurs previ d'inconstitucionalitat derogat- controls anteriors a
la inserció definitiva d'un text en l'ordenament jurídic.
obstant això, en segon lloc, cal ressaltar que en els controls
previs de constitucionalitat que fins ara s'han establert a favor del
TC, aquest no ha intervingut durant el període en què
s'està formant la voluntat de l'òrgan
Mai aquest Tribunal no ha considerat inconstitucional un
precepte encara en formació i pendent d'una posterior
discussió en el ple del Parlament, atès que sempre s'ha
previst la seva intervenció per a supòsits en què
la cambra legislativa ha plasmat ja la seva voluntat en el text que
Per això, caldria preguntar-se,
des d'aquesta altra perspectiva, si pel moment en el qual situa la
petició de dictamen en el procediment legislatiu i per la
que no resol la qüestió, resulta interessant la lectura
20 d'abril que, en el seu Fonament Jurídic 6, ja dóna
algunes pistes que permeten intuir les dificultats constitucionals
que comporta l'establiment de controls definitius externs i
vinculants en la fase de la formació de la voluntat de
En efecte, el TC diu que només són
en última instància i amb efectes vinculants respecte a
l'activitat legislativa del Parlament de Catalunya correspon en tot
cas al TC que, per mandat de la Constitució, exerceix la seva
funció en règim de monopoli; que l'atribució de
competències al TC es troba establerta en la Constitució
mateixa i que la seva possible ampliació és matèria
reservada a les lleis orgàniques entre les quals cal destacar
la LOTC; que els controls previs que estableix excepcionalment la
Constitució i la LOTC (recurs previ d'inconstitucionalitat
previst a la LOTC) sempre ho han estat sobre normes acabades en les
quals ja s'ha plasmat la voluntat parlamentària
Finalment, també s'ha destacat que, en virtut de
la potestat d'autoorganització, no resulta
d'una comunitat autònoma, determinades competències que
desvirtuïn el caràcter del TC, com a únic en el
seu ordre i amb jurisdicció estatal o que modifiquin les que
ja té constitucionalment atribuïdes.
La PLCGE conforma el dictamen vinculant com un acte últim de
El controlat és el Parlament de Catalunya.
controlador és el CGE, que és una institució de
la Generalitat que gaudeix d'autonomia orgànica i funcional i
que és independent del Parlament a l'hora d'emetre
Així mateix, el paràmetre del control
que permet avaluar objectivament l'actuació del Parlament el
constitueixen tant la Constitució com l'Estatut (art. 1.2 i
La conseqüència d'aquest control que
estableix la PLCGE és que el procediment legislatiu no pot
antiestatutarietat denunciades pel CGE.
control extern vinculant que exerceix el CGE, segons el contempla la
PLCGE, fa servir els mateixos paràmetres que utilitza el TC en
l'exercici de les seves competències: la Constitució
expressament, com no pot ser d'una altra manera i com a regla
l'article 18, apartats 2 i 3, que estableix que: d'una
banda, els dictàmens vinculants no poden proposar en cap cas
redaccions alternatives dels preceptes o les parts dels preceptes que
el Consell hagi declarat "contraris a la Constitució o a
l'Estatut"; i d'una altra, que el procediment
legislatiu no pot continuar si no se suprimeixen o modifiquen els
preceptes o les parts dels preceptes que el Consell hagi declarat
"contraris a la Constitució o a l'Estatut".
d'això anterior, el Dictamen de la majoria, per salvar
la constitucionalitat d'aquests preceptes, pretén que el
dictamen només té efectes vinculants respecte de les
conclusions d'antiestaturietat i que aquestes conclusions es
poden aïllar de les prescripcions d'inconstitucionalitat.
Aquest argument és difícilment sostenible.
seran molts els supòsits en què resulti afectada la
Constitució però, fins i tot, en el cas que només
tractant-se de drets), és important tenir en compte que
l'Estatut d'autonomia en ser una llei orgànica estatal i
formar part del bloc de constitucionalitat, no es pot considerar
aïlladament de la Constitució, a la qual complementa i
En aquest sentit, la interpretació vinculant del
contingut dels drets estatutaris no podrà prescindir de la
referència als principis constitucionals i s'haurà
de dur a terme en el sentit conforme a la Constitució i en
harmonia amb els principis que s'hi contenen.
això és obvi en tots aquells drets estatutaris que
estiguin connectats amb els drets constitucionals i en tots els casos
en què els drets estatutaris vulnerin, per exemple, el
això, el CGE, en exercir aquest control extern que ara
s'examina, haurà de tenir en compte, en primer terme,
els límits constitucionals dels drets estatutaris,
per al legislador i, per tant, si les normes sotmeses a consulta
s'adeqüen o no a les prescripcions constitucionals en la
matèria; entre d'altres, als articles 81.1.; 139 i; 149.1.1
El reconeixement que aquests preceptes constitucionals actuen com
a límit dels drets estatutaris i que, en conseqüència,
s'han de respectar en la seva regulació, està
molt especialment perquè alguns d'aquests drets estan
connectats o són una manifestació dels seus drets
constitucionals homòlegs (així, per exemple, drets en
matèria d'educació, participació política,
realitat, consistent en un control mixt per part dels dictàmens
vinculants, amb paràmetres indissociables de
constitucionalitat i d'estatutarietat, refusa la idea defensada per
l'opinió de la majoria, en el sentit que el dictamen
vinculant sobre l'adequació del text en tramitació als
drets estatutaris és constitucional perquè té
com a paràmetre únic i exclusiu l'Estatut d'autonomia.
La incoherència d'aquest argument es posa de manifest
els "dubtes" que manifesta, que haurien d'abocar en
una inconstitucionalitat (o com a mínim, segons el seu
discurs, en una clara antiestatutarietat) salva l'expressió
"contraris a la Constitució" que apareix a
l'article 18, apartats 2 i 3, sobre la base que la cita a la
Constitució es fonamenta en la circumstància que
aquesta actua de criteri interpretatiu en els dictàmens.
definitiva, el paràmetre d'enjudiciament d'una llei autonòmica
és el bloc de la constitucionalitat (art. 28.1 LOTC); és
a dir, pel que ara interessa, la Constitució conjunta i molt
destacadament amb l'Estatut (entre d'altres, STC 149/1991, de 4
de juliol, FJ 1) i aquest enjudiciament correspon en exclusiva al TC.
Per tant, del que s'acaba d'exposar es desprèn que
els preceptes de la PLCGE que es refereixen als dictàmens
vinculants, encomanen al CGE una tasca de control extern de
constitucionalitat i d'estatutarietat en darrera instància
que, si escau, hauria de correspondre al TC, ja que, com s'ha
constitucional té en règim de monopoli el control últim
extern i vinculant de constitucionalitat en les matèries que
les lleis orgàniques li atribueixin.
orgàniques no poden atribuir a òrgans
de les comunitats autònomes competències que trenquin
el caràcter propi del TC, com a únic en el seu ordre i
amb jurisdicció d'àmbit estatal (art. 1.2 LOTC).
l'objecte i el paràmetre d'enjudiciament que s'han
exposat abans, no són els únics aspectes del dictamen
vinculant que interfereixen en les competències del TC.
continuació, s'analitzen altres aspectes que demostren
que el control extern del CGE té una altra conseqüència
materialment idèntica a aquella que es derivaria d'una
resolució del TC en l'hipotètic supòsit que
pogués exercir un control preventiu i vinculant de
constitucionalitat i/o d'estatutarietat sobre projectes i
legislativa: el CGE, de forma semblant a les resolucions del TC,
actua com a legislador negatiu, de manera que la decisió que
aquesta decisió suposa l'expulsió del precepte o
preceptes afectats del text del projecte/proposició de llei
que el Parlament està elaborant.
legislador no pot donar validesa ni vigència a la proposta
titllada d'inconstitucional i/o d'antiestatutària pel CGE.
en aquest sentit, està vinculat plenament al dictamen.
més, i en coherència amb la naturalesa del dictamen
vinculant, la PLCGE ha establert un procediment davant el CGE que té
una estructura que recorda molt al regulat per a aquella específica
de la sol·licitud de dictamen, que compleix la funció
Tant la minoria parlamentària com el Síndic
de Greuges, que és un altre òrgan
o institució de la Generalitat, estan legitimats per impugnar
un precepte o preceptes, o una part d'aquests, d'un projecte
legislatiu que la majoria parlamentària està elaborant.
Quant a la legitimació del Síndic de Greuges, també
recorda a aquella que l'article 162 CE atorga al Defensor del Poble
respecte dels recursos d'inconstitucionalitat i d'empara.
els tràmits d'esmena de defectes formals i d'admissió
de la sol·licitud que se substancia pel CGE mateix.
ha de decidir, a més, sobre la seva competència i, sens
perjudici d'allò que resulti de la seva decisió
final, també sobre la naturalesa vinculant del dictamen, cosa
que determinarà els tràmits procedimentals a seguir.
la possibilitat d'acumulació de procediments amb audiència
dels sol·licitants, sobre la qual decideix definitivament el
continuació, segons la PLCGE, s'introdueix un tràmit
basat en el principi de contradicció, atès que el CGE
ha de requerir a tots els grups parlamentaris que no hagin
sol·licitat el dictamen i al Govern perquè formulin
al·legacions relatives al caràcter vinculant del
Quant a la decisió (declaració o opinió
vinculant), en primer terme, el CGE haurà de confirmar i donar
les seves raons sobre si el dictamen és vinculant o no (aquest
criteri també s'imposa al Parlament), i entrarà després
d'aquests) s'adeqüen o no a la Constitució i a l'Estatut.
El contingut de la seva resolució és obligatori per a
tots els interessats, perquè en el supòsit que apreciï
la inconstitucionalitat o l'antiestatutarietat d'un
precepte o de part d'aquest, la tramitació parlamentària
d'aquest que el CGE hagi declarat contrari a la Constitució
o a l'Estatut i, per si encara hi hagués algun dubte sobre
l'obligatorietat d'aquesta resolució, es preveu que el CGE
dictamen vinculant no s'hi pot interposar cap recurs, de forma
que no només és obligatori sinó que també
produeix, doncs, l'efecte de la cosa jutjada en el seu doble vessant:
l'efecte negatiu o excloent, que impedirà que el TC pugui
enjudiciar, quant al fons, mitjançant els recursos
corresponents, la norma legal o la part d'aquesta que hagi
estat eliminada o modificada pel Parlament; i l'efecte positiu o
prejudicial, que suposa que totes les institucions i
implicats en el procés resulten obligats a respectar el
contingut del dictamen del CGE.
El fet que el Parlament pugui decidir
obligatorietat, perquè no pot continuar-lo tramitant si no
l'esmena congruentment amb el dictamen.
tant, qui sol·licita el dictamen vinculant persegueix
aconseguir la declaració d'inconstitucionalitat i/o
d'antiestatutarietat de la norma en tramitació, o d'algun dels
que no es pugui aprovar la llei en els mateixos termes que volia la
que ocorre amb els dictàmens no vinculants, d'una
col·laboració entre dues institucions en la redacció
d'un text legislatiu, sinó que, en el cas dels dictàmens
vinculants, la seva decisió conté una ordre que exigeix
l'alteració, l'exclusió, o l'expulsió
contrari a la Constitució i/o a l'Estatut.
això s'assembla també a l'activitat que exerceix el TC
quan actua com a legislador negatiu.
l'article 18.2 de la PLCGE quan prohibeix al CGE proposar redaccions
alternatives dels preceptes o de les parts dels preceptes, que el CGE
hagi declarat contraris a la Constitució o a l'Estatut,
redaccions alternatives que tampoc no proposa el TC en les seves
procediment que estableix la PLCGE és, a més, coherent
amb la finalitat explicitada en el preàmbul de la Proposició,
en el sentit que el CGE exerceix una funció de tutela de
l'activitat legislativa del Parlament en el desenvolupament dels
Així, en el citat preàmbul es diu
a punt de referència el Consell Consultiu de la Generalitat i
es regula aquesta nova institució, adequada als nivells
superiors d'autogovern que atorga la reforma estatutària, amb
l'atribució de noves funcions dictaminadores i l'establiment
del dictamen vinculant que afegeix a les funcions del Consell una
funció de tutela de l'activitat legislativa del Parlament en
el desenvolupament dels drets estatutaris.
i aquesta Llei atorguen al Consell de Garanties Estatutàries
una naturalesa diferent de la que tenia el Consell Consultiu [...]".
aquest punt cal recordar que l'activitat de tutela es vincula a
l'àmbit d'actuació de l'Administració i/o
primordialment a l'àmbit d'actuació dels
jurisdiccionals per assegurar el dret d'accés a la jurisdicció
d'acord amb un determinat procediment, així com la garantia
d'obtenir una resolució conforme a dret, que asseguri la
protecció dels drets del sol·licitant.
Que s'està en presència d'una funció pròpia
del TC, ho corrobora el Tribunal mateix, els raonaments del qual, per
als supòsits de revisió constitucional dels tractats
95.2 CE, amb els matisos corresponents, són predicables del
En efecte, en aquest procés de revisió
constitucional, el TC emet una declaració que, a la vegada,
qualifica de decisió de caràcter vinculant, a fi de
distingir-la del dictamen com a instrument propi de la funció
en dret per resoldre un dubte de constitucionalitat raonable, però
que no s'imposa al seu destinatari.
en aquests casos no emet pròpiament una sentència i
entén que actua igualment com a òrgan
jurisdiccional que, a instàncies d'altres
legitimats, emet una resolució que té els efectes
En aquest sentit, en la Declaració
1/1992, d'1 de juliol, l'Alt Tribunal diu textualment: "Aunque
1; en el mateix sentit, Declaració 1/2004, de 13 de desembre,
definitiva, la PLCGE ha desenvolupat un control de constitucionalitat
i d'estatutarietat, de caràcter extern i vinculant, que
s'exerceix en última instància respecte d'un
àmbit important de l'activitat parlamentària
(precisament el que més afecta els drets dels ciutadans).
Aquest control (en el supòsit que per la forma en la qual s'ha
que s'han exposat, correspon al TC, en virtut d'allò que
control s'ha atribuït al CGE, els preceptes de la PLCGE que
constitucional dissenyat per la Constitució i trenquen el
caràcter propi del TC com a únic en el seu ordre i amb
jurisdicció que s'estén a tot el territori estatal, la
En conclusió, i per tot el que s'ha exposat, els
que, per connexió amb l'article 23.a
faculta el Síndic de Greuges per sol·licitar dictàmens
vinculants), i l'article 30 (atès que també
s'aplica als dictàmens vinculants) de la Proposició
de llei del Consell de Garanties Estatutàries, que regulen el
els articles 153, 161 i 165 CE.