Resolució 210/2019, d'11d'abril
Informes jurídics, valoració dels costos i documentació aportada per l'Ajuntament en els recursos plantejats contra les resolucions de la GAIP 237 a 240 i 242/2018.
En la ponderació entre el límit de l'article 21.1. d LTAIPBG i el dret d'accés de la persona reclamant, caldrà tenir en compte la finalitat i objecte de protecció del límit (la tutela judicial efectiva i la igualtat de les parts en el procés judicial) i la temporalitat de la seva aplicació, directament relacionada amb aquest bé jurídic que es protegeix amb el límit, de manera que cessarà la justificació de la seva aplicació quan existeixi un pronunciament judicial ferm sobre les pretensions defensades per l'Ajuntament davant dels tribunals.
Aquest límit protegeix l'estratègia de defensa o els informes pericials que s'esdevindran elements probatoris d'una part mentre no hagin de ser mostrats a l'altra part, per evitar que, per la via fraudulenta del dret d'accés, l'Administració hagi d'ensenyar aquests elements estratègics per a la seva defensa a la contrapart abans del moment processal en que han de ser presentats, causant-li un perjudici i debilitant la seva posició en el procés judicial.
Ara bé, el supòsit objecte d'aquesta resolució és clarament diferent.
No només, com al·lega l'Ajuntament, perquè la persona reclamant no és part del procés, sinó fonamentalment perquè la documentació que se sol·licita i l'accés s'avalua ja ha estat presentada als tribunals i per tant, no només ja és coneguda per la contrapart (aquesta Comissió) i fins i tot ha estat ja contestada davant del Tribunal, de manera que no s'aconsegueix veure en què pot afectar la igualtat de les parts l'accés que es reclama i que l'Ajuntament denega.
Els arguments i proves que es contenen en els escrits ja aportats al Tribunal i traslladats a la contrapart, doncs, són perfectament coneguts per les dues parts i, per tant, no hi ha cap desavantatge en què la persona reclamant pugui accedir-hi, sobretot tenint en compte que resulta directament afectada en els seus interessos i drets pel procés judicial, atès que el seu objecte és anul·lar les resolucions que van estimar el seu dret d'accés, i que fins i tot podria ser-me part i, com a tal, conèixer totes les actuacions que l'Ajuntament portés a terme.
Això no inclou, per descomptat, els documents elaborats o preparats per a la seva futura aportació al procés, que s'hauran d'excloure de l'accés en la mesura en què encara no són coneguts per la part contrària i desvetllar-los prematurament podria, efectivament, perjudicar l'estratègia i la posició l'Ajuntament en el procés.
La documentació podria quedar afectada per algun altre límit legal a l'accés: per exemple, si estigués sota secret sumarial, o si el seu contingut afectés la seguretat pública, o menors, o afectés els interessos econòmics o comercials, la propietat intel·lectual, o la protecció de dades personals en relació amb expedients sancionadors, etc.) però el cert és que l'Ajuntament no els invoca ni semblen aplicables a aquest cas.
Informació relativa a un procés judicial.
Igualtat de les parts en procés judicial.
Número d'expedient de la reclamació: 82/2019
D'acord amb aquests preceptes, la GAIP és competent per tramitar i resoldre aquesta reclamació, ja que es formula contra una resolució en matèria de dret d'accés a la informació d'una administració obligada per l'LTAIPBG com l'Ajuntament de Barcelona (article 3.1.a LTAIPBG).
L'article 42.7 LTAIPBG disposa que la Comissió pot demanar els informes i dades que consideri necessaris per a fonamentar les seves Resolucions, i l'article 33.4 RGAIP fixa en quinze dies el termini de què disposa l'Administració per a l'emissió de l'informe requerit per al GAIP.
La persona reclamant va formular una sol·licitud d'informació (transcrita en l'antecedent 2) en relació amb els recursos contenciosos administratius presentats per l'Ajuntament de Barcelona contra les Resolucions d'aquesta Comissió assenyalades amb els números 236/2018, 237/2018, 238/2018, 239/2018, 240/2018 i 242/2018, que van estimar parcialment el dret de la mateixa persona ara reclamant a accedir a informació relativa a les despeses i factures dels grups polítics municipals amb càrrec a les subvencions que reben de l'Ajuntament de Barcelona durant el període 2013 a 2016.
De conformitat amb els antecedents, després de l'estimació i lliurament parcial de la informació relativa als punts 1, 3 i 5, i resultant inexistent la informació del punt 4, l'objecte de la reclamació queda reduït a la informació assenyalada en els punts següents, l'accés a la qual s'avaluarà individualitzadament:
(Antecedent 2.2): Estudi i informe dels serveis jurídics de l'Ajuntament sobre la viabilitat de la presentació dels recursos contenciós-administratius.
L'Ajuntament no nega que existeixi aquest estudi o informe, sinó que s'oposa al seu accés invocant el límit relatiu a la igualtat de les parts en el procés judicial i la tutela judicial efectiva, previst a l'article 21.1.d LTAIPBG.
Efectivament, l'estudi fet pels seus propis serveis jurídics sobre la viabilitat que poguessin tenir els recursos interposats per l'Ajuntament pot contenir informació relativa als elements de defensa de la seva pretensió, o consideracions sobre l'efectivitat o feblesa dels seus arguments davant dels tribunals, que descobreixin la seva estratègia o afebleixin la seva posició en el procés judicial.
Certament, la persona reclamant no és part del procés (ho són aquesta Comissió i l'Ajuntament) però no és menys cert que n'és persona directament afectada i interessada, ja que és a qui les resolucions recorregudes per l'Ajuntament li reconeixen el dret d'accés i, per tant, a qui perjudiquen els recursos interposats per l'Ajuntament, i com a tal, podria ser-ne part en un futur, ja que el procediment roman obert.
Atenent aquests arguments i consideracions, l'informe dels serveis jurídics municipals sobre la viabilitat dels recursos plantejats per l'Ajuntament, desvetllat a la persona reclamant en aquests moments en què els processos resten pendents de decisió judicial, pot, efectivament, perjudicar la posició de l'Ajuntament en el procés i, per tant, cal considerar que l'accés queda afectat pel límit de l'article 21.1.d LTAIPBG.
Ara bé, per expressa disposició de l'article 22 LTAIPBG, els límits al dret d'accés s'han d'aplicar proporcionalment a l'objecte i finalitat de protecció que persegueixen, i subjectes temporalment a que perdurin les raons que en justifiquen l'aplicació, de tal manera que un cop resulti innecessària la protecció de la igualtat de les parts en el procediment i del dret a la tutela efectiva, és a dir, clos el procediment judicial amb sentència ferma, el límit de l'article 21.1.d no serà aplicable i els informes dels serveis jurídics sobre la viabilitat dels recursos en qüestió podran ser accessibles, especialment per a la persona reclamant que en resulta directament afectada en el seu dret d'accés, considerant que ja no podrien alterar la posició ni la defensa judicial dels interessos de l'Ajuntament i, en canvi, té rellevància per a la finalitat de la transparència dels processos de presa de decisions dels poders públics, i per als interessos particulars del reclamant, conèixer si la decisió de recórrer contra les resolucions que estimaven el seu dret i que obligaven als grups polítics a justificar les subvencions rebudes estava fonamentada en la seva valoració i criteris jurídics defensats pels serveis jurídics municipals, o bé va ser una decisió política presa contra el criteri tècnic.
(Antecedent 2.6): Si s'ha tingut en compte el cost dels recursos.
Argumenta l'Ajuntament que aquesta petició s'ha de considerar subsumida en el punt anterior, i ha de ser desestimada per aplicació del mateix límit relatiu a la igualtat de les parts en els processos judicials.
De ser així, és a dir, si l'informe dels serveis jurídics en relació amb la viabilitat dels recursos feia aquesta previsió de costos associats als recursos judicials, cal reproduir aquí els mateixos arguments esgrimits en el punt anterior, que porten a idèntica decisió en relació amb l'accés diferit al tancament ferm dels processos judicials.
Ara bé, tenint en compte que el que es demana és, senzillament, saber si el factor econòmic s'ha considerat en el procés de presa de decisió de recórrer les resolucions de la GAIP de referència, o si aquest factor no s'ha tingut en compte, és probable que se'n pugui tenir constància de manera separada a l'informe dels serves jurídics, considerant que la darrera decisió d'interposar els recursos la va prendre l'Alcaldia (que sabrà si el va tenir en compte o no) o el Ple, en quin cas del debat i de les consideracions que s'hagin formulat en quedarà constància documental a les actes.
D'altra banda, no sembla que pugui afectar la igualtat de les parts en el procediment conèixer si el Ple o l'Alcaldia van prendre en consideració, com un factor present en el procés de presa de decisió de la interposició dels recursos, el seu cost (l'import del qual no es demana) o si la decisió de recórrer no va tenir-lo en compte.
D'acord amb això, s'estima el dret de la persona reclamant a obtenir de l'Ajuntament la resposta, en sentit positiu o negatiu, a si el Ple o l'Alcaldia, en l'adopció de la decisió d'interposar els recursos contra les resolucions de la GAIP, va tenir en compte el seu cost.
(Antecedent 2.7): Còpia dels escrits presentats davant del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya en relació amb els recursos abans esmentats.
L'Ajuntament argumenta que l'accés a aquesta documentació es regirà per les previsions dels articles 234 i 235 de la Llei Orgànica 6/1985, d'1 de juliol, del poder judicial (LOPJ) que resultaria aplicable per la via de la DA.2a (en referència molt probablement a la Disposició addicional primera.2 de l'LTAIPBG), que disposa que l'accés a la informació pública en les matèries que tenen establert un règim especial d'accés es regirà per la seva normativa específica i, amb caràcter supletori, per l'LTAIPBG.
No obstant això, no semblen aplicables al cas les previsions de l'LOPJ citades, que regularien les peticions de documentació judicial fetes per les parts als propis tribunals i funcionaris de l'Administració de Justícia en l'exercici del seu dret d'accés al sumari i en el marc dels processos en què participen, supòsit que no es pot incloure en l'exercici del dret d'accés a la informació pública de l'article 18 LTAIPBG, per les raons següents:
D'una banda, des del punt de vista material, la informació integrant dels sumaris de processos judicials, com a tal, no es pot considerar informació pública en els termes en què la defineix l'article 2.b en relació amb el 2.f LTAIPBG ( informació en poder de les administracions i organismes a què es refereix l'article 3.1.a, b i c LTAIPBG).
L'Administració de justícia queda fora de l'àmbit d'aplicació de la LTAIPBG i, per tant, no és informació sobre la qual es projecti el dret d'accés regulat per la LATIPBG en el seu article 18.
D'altra banda, del tenor literal de l'article invocat per l'Administració i de la seva ubicació sistemàtica en l'LOPJ se'n desprèn que no s'hi regula un règim públic d'accés a la informació, sinó l'accés als documents incorporats a causes judicials que les parts i altres persones poden demanar als lletrats de l'Administració de Justícia i funcionaris competents de l'oficina judicial.
Així es desprèn de l'article 234 LOPJ que estableix que:
Els lletrats de l'Administració de Justícia i funcionaris competents de l'oficina judicial facilitaran als interessats tota la informació que sol·licitin sobre l'estat de les actuacions judicials, que poden examinar i conèixer, llevat que siguin o hagin estat declarades secretes o reservades d'acord amb la llei.
Les parts i qualsevol persona que acrediti un interès legítim i directe tindran dret a obtenir, en la forma disposada en les lleis processals i, si s'escau, a la Llei 18/2011, de 5 de juliol, reguladora de l'ús de les tecnologies de la informació i la comunicació en l'Administració de Justícia, còpies simples dels escrits i documents que constin en les actuacions, no declarats secrets ni reservats.
També tindran dret a que se'ls expedeixin els testimonis i certificats en els casos i a través de la llera que estableixen les lleis processals".
Per tant, no es pot dir, com afirma l'Ajuntament, que, als efectes de la DAP.2 LTAIPBG, els articles 234 i 235 LOPJ regulin un règim especial d'accés del que la LTAPBG resulti tan sols supletori.
Aquests preceptes regulen l'accés de les parts d'un procés a la documentació que integra un sumari judicial, que pot incloure informació de tot tipus: pública, privada, confidencial, etc., l'accés no pot negar-se a les parts ja que és inherent a el seu dret de defensa en el marc del procés judicial.
I entre aquesta informació, podrà haver documents que hagin estat elaborats per l'Administració i que constin en els seus arxius administratius, però la sola coincidència del document en mans de l'Administració amb el qual s'hagi aportat als tribunals no implica que hagi de quedar subjecte sempre i en tot cas al règim d'accés al sumari judicial; només ho serà quan se sol·liciti per les parts al tribunal o als lletrats o funcionaris de l'Administració de Justícia.
Així es va establir per aquesta Comissió, en un supòsit similar, en la Resolució 181/2017, de 7 de juny, FJ2: «L'article 234.2 i la resta de preceptes d'aquesta part de la LOPJ (com l'article 235, sobre l'accés dels interessats als llibres, arxius i registres judicials, l'article 235 bis, sobre l'accés a les sentències i altres resolucions judicials, o el nou capítol 1 bis d'aquest títol, amb regles específiques sobre el tractament de dades personals amb fins jurisdiccionals pels tribunals), per tant, no pretenen en cap moment modular o incidir en el règim d'accés a informació pública garantit per la legislació de transparència, sinó que tenen per finalitat regular l'accés a aquest tipus específic d'informació que es troba en mans del Poder Judicial, sotmetent a regles materials i procedimentals totalment diferents i independents de les previstes per la LTAIPBGE i la LTAIPBG.
Així ho confirma el desenvolupament reglamentari d'aquests preceptes de la LOPJ dut a terme pels articles 1 a 7 del Reglament 1/2005 dels aspectes accessoris de les actuacions judicials, aprovat per Acord de 15 de setembre de 2005 del Ple del Consell General del poder judicial, on s'estableix, entre altres aspectes, que les sol·licituds d'accés s'han de dirigir als secretaris judicials, precisant el document o documents als quals es vol accedir i "exposant la causa que justifica el seu interès", que la sol·licitud serà resolta en el termini de dos dies, amb silenci negatiu, sent impugnable davant el jutge o president que correspongui, i que contra l'acord d'aquest jutge o president es podran interposar els recursos que estableix el Reglament 1/2000 dels òrgans de govern dels tribunals, aprovat per Acord de 26 de juliol de 2000 del Ple del Consell General del Poder Judicial (article 4).
En no ser d'aplicació la LTAIPBGE, els sol·licitants d'accés a actuacions judicials no disposen de la possibilitat de reclamar davant els òrgans de garantia previstos per aquesta llei, com el Consell de Transparència i Bon Govern estatal o la pròpia GAIP.
El fet que aquesta regulació, que ha estat modificada per última vegada el 2015 (després, per tant, de l'aprovació de la LTAIPBGE), sigui més restrictiva que la continguda en la legislació de transparència per a l'accés a la informació administrativa, és comprensible si es té en compte que la gran majoria d'actuacions judicials es refereixen a litigis entre subjectes particulars, on no hi ha cap interès públic en l'accés als documents que les integren.»
Per tant, vist que no ens trobem davant d'una sol·licitud adreçada a l'Administració de Justícia en relació amb documentació d'un sumari judicial per una de les parts, sinó davant una sol·licitud d'informació dirigida a l'Ajuntament per obtenir els documents elaborats pel propi Ajuntament i que aquest té en el seu poder, encara que es tracti de documents que han estat presentats davant del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya en el marc dels recursos a què es refereix la reclamació, no s'ha d'aplicar a aquesta sol·licitud i reclamació les previsions de la LOPJ, sinó que s'ha de considerar una sol·licitud d'accés sotmesa al règim jurídic de l'LTAIPBG, a la qual podria ser-li aplicable, com argumenta subsidiàriament l'Ajuntament, el límit de l'article 21.1.d de l'LTAIPBG.
En el Dictamen 5/2016, de 13 d'octubre, aquesta Comissió ja va establir el criteri interpretatiu sobre aquest límit, en els següents termes: «L'article 21.1.c LTAIPBG estableix que "el dret d'accés a la informació pública pot ésser denegat o restringit si el coneixement o la divulgació de la informació comporta un perjudici per a: [...]
El principi d'igualtat de les parts en els processos judicials o la tutela judicial efectiva".
Aquesta formulació és pràcticament idèntica a la del article 14.1.f LTAIPBGE ("La igualtat de les parts en els processos judicials i la tutela judicial efectiva"), i molt similar a la de l'article 3.1.i CADP, de la qual prové: "la igualtat de les parts en els processos judicials i el bon funcionament de la justícia".
La Memòria explicativa de l'article 3.1.i CADP elaborada pel propi Consell d'Europa descriu amb claredat l'abast i la finalitat d'aquest límit al dret d'accés: "L'apartat i està destinat a protegir la igualtat de les parts en els processos judicials i el bon funcionament de la justícia.
Aquest límit persegueix assegurar la igualtat de les parts en processos judicials tant davant tribunals nacionals com internacionals i pot, per exemple, autoritzar una autoritat pública a denegar l'accés a documents elaborats o rebuts (per exemple del seu advocat) en relació amb els processos judicials dels quals sigui part.
Deriva de l'article 6 del Conveni Europeu de Drets Humans, que garanteix el dret a un procés equitatiu.
Els documents que no són creats amb vista a processos judicials com a tals no poden ser denegats a l'empara d'aquest límit".
Aquest límit busca, per tant, assegurar que les administracions públiques disposin de les mateixes garanties que la resta de ciutadans per a la seva defensa en el marc dels processos judicials dels quals siguin part, sense que es puguin veure perjudicades pel dret d'accés, que no ha de permetre que la contrapart obtingui per aquesta via els documents i informacions elaborats específicament per al procés judicial, documents i informacions que la contrapart no té tampoc l'obligació de facilitar a l'Administració.
L'accés a aquests documents podria permetre a la contrapart conèixer l'estratègia de defensa, l'argumentació jurídica i elements probatoris de l'Administració –i els seus punts febles– abans del moment processal oportú, i la situaria en una posició d'avantatge contrària a la igualtat d'armes que ha de regir tot procés, també aquells en què sigui part l'Administració.»
Es tracta, doncs, de protegir l'estratègia de defensa o els informes pericials que hagin de constituir elements probatoris d'una part mentre no hagin de ser mostrats a l'altra, per evitar que, per la via fraudulenta del dret d'accés, la contrapart pugui exigir a l'Administració que li mostri els elements estratègics per a la seva defensa abans del moment processal en què han d'aflorar, causant-li un perjudici i debilitant la seva posició el en judici.
Així es va establir en la Resolució 84/2017, de 8 de març, que va desestimar l'accés d'un comitè d'empresa a informes jurídics encarregats per l'empresa pública a bufets externs per preparar la seva defensa en el marc d'un conflicte col·lectiu plantejat pel comitè d'empresa que actuava com reclamant en aquell procediment davant la GAIP, i que es trobava pendent de resolució judicial.
L'empresa havia desestimat el lliurament dels documents al comitè d'empresa reclamant atès que contenien "informació jurídica específica sobre el contingut i l'abast de la demanda de conflicte col·lectiu objecte d'aquest procediment, així com de la postura processal a adoptar per l'empresa en aquest procediment", i si accedís als mateixos el comitè d'empresa sabria "quin és el criteri de la demandada i el contingut de la seva defensa abans de la celebració del judici".
Precisament perquè el judici no s'havia celebrat encara i perquè és documents eren preparatoris del què seria la seva estratègia de defensa i probatòria, encara no mostrada a la contrapart, aquesta Comissió va considerar aplicable el límit i desestimable l'accés del comitè d'empresa a aquesta informació, atenent que, efectivament, en aquell cas, es produiria un desequilibri entre les parts que afebliria la posició de l'Administració en el procés si se li obligava, per la via del dret d'accés, a mostrar les seves armes al comitè abans d'hora, sense poder ella, al seu torn, conèixer l'estratègia de defensa de la contrapart fins a començat el judici.
Ara bé, el supòsit objecte d'aquesta Resolució és clarament diferent.
No només, com al·lega l'Ajuntament, perquè la persona reclamant no és part del procés, sinó fonamentalment perquè la documentació que se sol·licita l'accés a la qual s'avalua ja ha estat presentada als tribunals i per tant, no només ja és coneguda per la contrapart (aquesta Comissió), sinó fins i tot ha estat ja contestada davant del Tribunal, de manera que no s'aconsegueix a veure en què pot afectar la igualtat de les parts l'accés que es reclama i que l'Ajuntament denega.
Els arguments i proves que es contenen en els escrits ja aportats al Tribunal i traslladats a la contrapart són perfectament coneguts per les parts i, per tant, no hi ha cap desavantatge en què la persona reclamant pugui accedir-hi, sobretot tenint en compte que resulta directament afectada en els seus interessos i drets pel procés judicial, atès que el seu objecte és anul·lar les resolucions que van estimar el seu dret d'accés, i que fins i tot podria ser-ne part i, com a tal, conèixer totes les actuacions que l'Ajuntament portés a terme.
Això no inclou, per descomptat, els documents elaborats o preparats per a la seva futura aportació al procés, que s'hauran d'excloure de l'accés a la mesura que encara no són coneguts per la part contrària i desvetllar-los prematurament podria, efectivament, perjudicar l'estratègia i la posició l'Ajuntament en el procés.
Però la sol·licitud fa referència als documents ja presentats davant del Tribunal.
En aquests termes, no es pot considerar que l'accés a la documentació aportada per l'Ajuntament en el marc del procediment pugui perjudicar el seu dret a la tutela judicial efectiva o pugui, en alguna manera, desequilibrar la igualtat de les parts afeblint la posició de l'Ajuntament.
Això no obsta perquè pogués ser aplicable algun altre límit legal a l'accés: per exemple, si estigués sota secret sumarial, o si el seu contingut afectés la seguretat pública, o a menors, o afectés els interessos econòmics o comercials, la propietat intel·lectual, o la protecció de dades personals en relació amb expedients sancionadors, etc.) però el cert és que l'Ajuntament no els invoca ni semblen aplicables a aquest cas.
En aquestes circumstàncies, no essent aplicable al cas el límit de l'article 21.1.d LTAIPBG ni resultant apreciable cap altre límit que restringeixi l'accés, s'ha d'estimar la reclamació en aquest punt
Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 11 d'abril de 2019, resol per unanimitat: