Aquest Dictamen té per objecte el Projecte de decret d'aprovació dels estatuts de l'Agència d'Avaluació i Prospectiva de l'Educació.
El Projecte consta d'un preàmbul, dos articles, quatre disposicions addicionals, dues de transitòries, una derogatòria, i els estatuts que s'aproven.
En el preàmbul, es descriu el contingut i el marc normatiu en el qual s'insereix la norma projectada i llur finalitat, que és la d'aprovar els estatuts de l'Agència d'Avaluació i Prospectiva de l'Educació (en endavant, l'Agència).
En la part dispositiva del Projecte, l'article 1 n'estableix l'objecte i l'article 2 preveu l'estabilitat i suficiència pressupostària de l'estructura bàsica de l'Agència.
Les disposicions addicionals estan referides a l'adscripció de personal; a la subrogació en drets i obligacions; i a l'inici d'activitats i constitució del Consell Rector.
Les disposicions transitòries regulen el primer contracte programa i la renovació parcial del Consell Rector i del Comitè científic.
I la disposició derogatòria única es refereix al Decret 305/1993, de 9 de desembre, de creació del Consell Superior d'Avaluació del Sistema Educatiu, així com a qualsevol altra disposició d'igual o inferior rang que s'oposi al que estableix el Decret projectat.
La norma va acompanyada dels estatuts de l'Agència d'Avaluació i Prospectiva de l'Educació, els quals s'estructuren en cinc capítols que contenen, respectivament, les disposicions generals; l'objecte i les funcions; l'activitat, els sistemes d'informació i el codi deontològic; l'organització; i els règims de personal, econòmic, patrimonial i de contractació.
La Comissió Jurídica Assessora és competent per a emetre un dictamen preceptiu respecte dels projectes de reglament que es dictin per a desplegar lleis, segons disposa l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, com ara és el cas, en què el Projecte en qüestió es dicta en el marc i en desplegament de la Llei 12/2009, de 10 de juliol, d'educació.
El Departament d'Educació sol·licita que aquest Dictamen es formuli amb caràcter d'urgència en la mesura que la norma projectada resulta ser el complement del Decret 102/2010, de 3 d'agost (DOGC núm. 5686, de 5 d'agost) i s'hi tanca un marc normatiu de referència que possibilitarà l'exercici de l'autonomia dels centres i l'avaluació dels resultats educatius; i per a desenvolupar aquests processos 's'indica' resulta imprescindible el funcionament de l'Agència.
Valorat aquest motiu d'urgència, aquesta Comissió emet el Dictamen amb reducció del termini ordinari de dos mesos previst en l'article 15.1 de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora.
En l'examen de casos com el present, en què es dictamina sobre un projecte reglamentari, és doctrina reiterada d'aquesta Comissió que l'abast de l'actuació comporta l'estudi de la competència de la Generalitat de Catalunya; l'habilitació del Govern per a dictar la norma de què es tracta; la comprovació que s'hagin seguit els tràmits procedimentals previstos en la llei per a l'elaboració; i, especialment, l'anàlisi de la legalitat del text normatiu.
L'objecte del present Projecte de decret és, com s'ha dit, aprovar els estatuts de l'Agència d'Avaluació i Prospectiva de l'Educació 'organisme competent i responsable de l'avaluació del sistema educatiu català i de fer prospectiva i recerca amb la finalitat de contribuir a la seva excel·lència i equitat; matèria que s'insereix en la més general d'educació prevista en l'article 131 de l'Estatut tant en règim d'exclusivitat 'avaluar internament el sistema educatiu i garantir-ne la qualitat (art. 131.2 a))', com en règim de compartició 'fonamentalment, les normes relatives a l'avaluació general del sistema educatiu (art. 131.3.a) EAC)'.
Aquests títols es complementen amb el previst en règim d'exclusivitat en l'article 150 de l'Estatut d'autonomia, relatiu a l'organització de l'Administració de la Generalitat.
En aquest supòsit, també existeix una previsió genèrica en la disposició final tercera de la Llei d'educació 12/2009, d'acord amb la qual 'S'autoritza el Govern perquè dicti les disposicions necessàries per a desplegar i executar aquesta llei, sens perjudici de les habilitacions expresses de desplegament i execució que aquesta llei estableix a favor del Departament'.
Una habilitació específica al Govern es troba, així mateix, en l'article 189.4 també d'aquella Llei, d'acord amb el qual 'El Govern, a proposta del conseller o consellera titular del Departament, aprova els estatuts de l'Agència d'Avaluació i Prospectiva de l'Educació, que han de regular l'estructura, el funcionament i els règims jurídic, econòmic i pressupostari de l'Agència'.
En conseqüència, el Govern està habilitat per a dictar la norma projectada.
La tramitació del Decret projectat fou iniciada i impulsada pel Departament d'Educació.
La memòria que exigeix l'article 63 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya i que s'annexa al Projecte de decret, conté el marc normatiu en què s'insereix la norma; la justificació de l'oportunitat i de l'adequació de la mesura; una taula de vigències i un quadre de concordances; i inclou, també, un estudi econòmic.
Aquests documents han estat actualitzats al llarg de la tramitació.
Entre els tràmits que queden reflectits als antecedents d'aquest Dictamen, cal fer esment que el Projecte de decret s'ha sotmès al fòrum del Sistema d'Informació, Gestió i Tramitació dels Documents del Govern (SIGOV).
N'han emès informe la Direcció General de Modernització, la Direcció General de Contractació Pública, el director del Programa de Finançaments Estructurals, la Direcció General de Patrimoni, la Intervenció General del Departament d'Economia i Finances, la Direcció General de Pressupostos, la Direcció General de Funció Pública, i el Gabinet Jurídic.
D'altra banda, n'han emès informe preceptiu l'Institut Català de les Dones, l'Agència Catalana de Protecció de Dades, el Consell Català de Formació Professional i el Consell Escolar de Catalunya.
Tots aquests òrgans i entitats han formulat observacions al Projecte.
Així mateix, també les han formulades les entitats que han participat en el tràmit obert d'informació pública.
A més, consta en l'expedient que el Projecte de decret ha estat sotmès a la Comissió de Govern Local, que n'ha informat favorablement per consens.
Clouen l'expedient l'informe favorable de l'advocada en cap del Departament d'Educació i el certificat de la secretària del Consell Tècnic conforme el Projecte ha estat objecte d'informe.
En relació amb el procediment, cal fer un seguit d'observacions:
a) Una primera no desvirtua la conclusió positiva sobre la correcció del procediment seguit: es palesa que no s'ha obert el tràmit d'audiència.
No obstant això, s'ha de fer notar que el Projecte s'ha sotmès, com s'ha indicat, al Consell Escolar de Catalunya, a la Comissió de Govern Local i s'ha consultat la Comissió Mixta Departament d'Educació i Entitats Municipalistes.
Per aquest motiu, es pot considerar que la mancança al·ludida no suposa una vulneració del procediment atesa la participació àmplia i plural en l'elaboració de la norma dels sectors que poden resultar afectats per la nova regulació (en el mateix sentit, els recents dictàmens 181/10, 251/10 i 335/10).
b) D'altra banda, i igual com es féu en el Dictamen 335/10, relatiu al Projecte de decret de la direcció dels centres educatius públics i del personal directiu professional docent (de tramitació paral·lela a aquest Projecte), es valora molt positivament la minuciositat amb què s'han respost totes les propostes i al·legacions formulades per part de la unitat impulsora del Projecte.
c) No obstant això, també s'adverteix que no s'ha incorporat a l'expedient la documentació relativa a tots els tràmits practicats: no s'hi conté l'informe del Gabinet Jurídic sobre el text del Projecte, al qual es fa referència en l'informe del Departament d'Educació (pàg.
Sobre això, és oportú recordar la necessitat que, conforme a l'article 27.1 del Decret 69/2006, de '11 d'abril, d'aprovació del Reglament d'organització i funcionament de la Comissió Jurídica Assessora, els expedients que es trameten a aquest organisme consultiu per emetre'n dictamen siguin íntegres, com ja s'ha indicat en d'altres ocasions (dictàmens 287/07, 26/08, 89/08, 305/08 i 133/09).
d) A més, alguns documents no estan signats: es tracta de la nota de la Direcció General de Contractació Administrativa (pàg.
79 i 304-305); la nota de resposta a les observacions formulades per la Direcció General de Contractació Administrativa (pàg.
306 a 308); i la nota del Programa de Finançaments Estructurals del Departament d'Economia i Finances (pàg.
Una tramitació correcta hauria d'evitar aquestes irregularitats i ser esmenada (dictàmens 184/08, 282/08 i 76/09).
e) Finalment, s'observa que si bé s'incorpora el certificat segons el qual la Comissió de Govern Local ha informat sobre el present Projecte de decret, no s'aporta, en canvi, l'acta de la sessió en què es debaté.
En aquest sentit, tal com ha establert aquest Comissió Jurídica Assessora en els dictàmens 227/04, 195/05 i, més recentment, 135/09, 197/09, 206/09 i 328/10, i des de la Sentència del Tribunal Suprem de 12 de maig de 1999, no sembla suficient incorporar només el certificat de l'acord en el qual s'assenyala que el corresponent organisme ha informat favorablement sobre el Projecte, ni tan sols en aquells casos en què s'assenyala que l'acord s'ha adoptat per consens, com ara és el cas.
I això és així perquè la finalitat del procediment no és tant la de conèixer la majoria per la qual s'adopta l'acord com la de donar a conèixer al Govern, que és qui ha d'aprovar la norma, el debat previ que hagi tingut lloc, per tal que estigui en la millor condició per a adoptar la solució que requereixi l'interès general.
El contingut del Projecte ha d'examinar-se a la llum del seu marc normatiu.
En aquest sentit, ja es va posar de manifest en els dictàmens 269/09, 251/10 i 335/10 que les opcions del legislador català quant al desplegament de la normativa bàsica estatal han de ser plenament respectades pel reglament autonòmic que es dicta en matèria d'educació, el qual es lliga primàriament i directa en una relació jeràrquica amb la Llei 12/2009 allà on desplega la normativa bàsica de l'Estat.
El paràmetre de legalitat, per tant, del reglament projectat és directament la Llei 12/2009 en totes aquelles matèries que es regulen en virtut dels títols competencials compartits ja esmentats.
De la mateixa manera que també ho és, com és obvi, en les matèries sotmeses a títols en règim d'exclusivitat.
En concret, caldrà tenir en especial consideració els articles 188 a 195, tots ells situats en el capítol III ('L'Agència d'Avaluació i Prospectiva de l'Educació') del títol XI de la Llei 12/2009.
Aquest marc normatiu es completa, per aspectes puntuals, amb el Text refós de la Llei de patrimoni de la Generalitat de Catalunya, aprovat pel Decret legislatiu 1/2002, de 24 de desembre; amb el Text refós de la Llei 4/1985, de l'Estatut de l'empresa pública catalana, aprovat pel Decret legislatiu 2/2002, de 24 de desembre; i amb el Text refós de la Llei de finances públiques de Catalunya, aprovat pel Decret legislatiu 3/2002, de 24 de desembre.
En l'examen del contingut del Projecte no es formulen observacions quant al preàmbul ni la part dispositiva del decret projectat atès que es consideren correctes.
Les observacions se centren, en canvi, en l'articulat dels estatuts de l'Agència d'Avaluació i Prospectiva de l'Educació.
Cal entendre que, d'acord amb l'article 12.h) de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya, aquest òrgan que ha de resoldre les reclamacions és el conseller o la consellera del departament competent en matèria d'educació, amb audiència prèvia de l'Agència.
b) L'article 6 estableix les funcions de l'Agència.
Aquest article suggereix diferents qüestions.
Es palesa, en primer lloc, una indeterminació a l'hora de regular les funcions de l'Agència, especialment si es posen en relació amb les que té assignades per Llei la Inspecció d'Educació.
Aquesta observació es fonamenta en la interpretació legal següent: si bé és cert que la Llei 12/2009 estableix entre les funcions de l'Agència la de 'portar a terme les diverses modalitats d'avaluació establertes per l'article 186' (art. 190), la concreta participació de l'Agència en cadascun dels processos i àmbits d'avaluació esmentats en l'article 186 (avaluacions del sistema educatiu; de l'administració educativa; dels rendiments educatius; de l'exercici docent; de la funció directiva; de la funció inspectora; dels serveis educatius; de les activitats educatives) es matisa quan es relaciona amb altres apartats de l'article 190 (especialment, apartats 1.d) i 1.e)) i amb l'article 178, on s'especifiquen les funcions de la Inspecció d'Educació.
Així, la participació de l'Agència en els processos avaluadors pot estar limitada, en ocasions, a determinar els models i els protocols, d'acord amb la Inspecció (quan es tracti, per exemple, de l'avaluació de la funció docent i de la funció directiva o de l'avaluació de centres), o pot ser més àmplia, i aquesta amplitud, respectant les competències legalment assignades a altres òrgans, és la que correspon determinar al reglament projectat.
Atenent, doncs, aquest punt de partida, aquesta Comissió entén que l'article 6 dels estatuts conté algunes previsions 'com s'anunciava' que apuntarien trets diferents del model establert a la Llei quant a la separació de funcions entre l'Agència i la Inspecció Educativa.
Així, és cert que l'article 6 defineix en l'encapçalament el marc legal en el qual s'han d'exercir les funcions de l'Agència, però també val a dir que hi manca la referència d'un article clau com és l'article 178 (funcions de la Inspecció d'Educació).
D'altra banda, la lletra c) de l'apartat 1 disposa com a funció de l'Agència: 'Definir principis i homologar criteris, mètodes, procediments, models, protocols, indicadors de les avaluacions i dels sistemes d'informació associats i concretar-ne la programació'.
En la mesura que l'article 190.1.b) de la Llei 12/2009 li atorga la funció de 'Definir principis i homologar criteris i mètodes d'avaluació de l'educació i de prospectiva en l'àmbit educatiu', l'article 190.1.d) li atribueix la de 'Determinar, d'acord amb la Inspecció d'Educació, els models i els protocols pertinents per a l'avaluació de centres i la supervisió dels resultats', i l'article 190.1.e) la de 'Determinar, d'acord amb la Inspecció d'Educació, els models i els protocols d'avaluació de la funció docent i de la funció directiva', la previsió de l'article 6.1.c) del Projecte relativa al fet que l'Agència elabori models i protocols, en general, sense fer referència a l'acord de la Inspecció Educativa (almenys pel que fa a l'avaluació de centres i a la supervisió dels resultats, i a l'avaluació de la funció docent i de la funció directiva, art. 178.1.a) i b)), sembla apartar-se dels preceptes legals indicats, els quals reclamen en aquests processos avaluadors concrets una redacció mancomunada dels models i els protocols pertinents.
El mateix succeeix en la lletra b) de l'apartat 3 d'aquest article (d'altra banda, es proposa que, per raons temàtiques, s'inclogui en una nova lletra c)) quan s'estableix que 'Les actuacions d'avaluació de la funció pública docent corresponen preferentment a les inspectores i inspectors d'educació'.
I això és així, perquè no es tracta com diu aquest precepte d'una 'preferència' en l'avaluació per part de la Inspecció, sinó d'una funció que l'article 178.1.b) de la Llei 12/2009 li atribueix directament.
Una qüestió diferent, com s'ha indicat, és que l'Agència, d'acord amb la Inspecció, pugui determinar els models i els protocols d'avaluació de la funció docent (art. 190.1.e)), però aquesta activitat no afebleix l'exclusivitat de les actuacions d'avaluació de la funció pública docent que correspon per llei a la Inspecció d'Educació.
Un problema semblant es produeix en l'apartat 4 d'aquest article 6: en establir la possibilitat que l'Agència participi en les avaluacions associades als processos de selecció de director/es, selecció de professorat, i als processos d'accés als cossos de funcionariat, encara que limitat a allò que s'acordi entre l'Agència i el departament competent en matèria d'educació, s'anuncia una possible suplantació de funcions atribuïdes a la Inspecció d'Educació per l'article 178.1.b) de la Llei 12/2009 (avaluació de l'exercici de la funció docent i de la funció directiva) que podria donar peu a una conflictivitat futura.
És més, l'Agència no està cridada ni a participar en els processos de selecció de director (art. 143.1 de la Llei), ni a intervenir en els processos de selecció del professorat (art. 117.2.e) de la Llei).
Ateses les observacions anteriors, aquesta Comissió Jurídica proposa, per tal de superar els problemes de possibles discordances amb el model legal i, alhora, possibilitar un millor enteniment de les funcions atribuïdes a l'Agència en aquest article 6 'certament, de difícil lectura en la redacció actual i poc clarificador de la Llei que desplega', que, partint de l'article 186 de la Llei 12/2009, referit a les modalitats d'avaluació dels estatuts de l'Agència, s'especifiqui nítidament en quins processos d'avaluació participa l'Agència i amb quines atribucions concretes.
I que, a més, es recullin específicament entre les funcions de l'Agència les previstes en l'article 193 de la Llei 12/2009 que ara sembla que s'ometen.
c) L'article 8.3 preveu que els inspectors i les inspectores d'Educació, en l'exercici de la funció inspectora, col·laboren amb l'Agència i efectuen les accions d'avaluació que els correspon, d'acord amb el que estableixen els apartats a) i b) de l'article 178.1 de la Llei d'educació.
En la redacció actual d'aquest precepte, s'obre la porta de nou a una ampliació de les atribucions de l'Agència en detriment de les assignades per la Llei 12/2009 a la Inspecció d'Educació.
En efecte, de l'article 8.3 pot deduir-se que és aquest darrer organisme el que col·labora amb l'Agència en les activitats d'avaluació que són assignades a aquell pels apartats a) (avaluació de centres i de serveis educatius) i b) (avaluació de l'exercici de la funció docent i de la funció directiva) de l'article 178.
I aquesta no és, com s'ha dit, la configuració que en fa la Llei de les atribucions de la Inspecció precisament pel que fa a aquestes activitats d'avaluació concretes.
Res no obstaria que la referència fos als apartats c) i d) d'aquest article 178 (participar en el desplegament d'accions per a la millora de la pràctica educativa; desenvolupar processos avaluadors i participar en l'aplicació d'avaluacions d'acord amb el títol XI de la Llei), en què es possibilita l'actuació de la Inspecció en termes de participació en processos més globals o la col·laboració amb altres òrgans.
De fet, la col·laboració en aquests termes més globals ja es preveu en l'apartat 2 de l'article 8 (correctament des de la perspectiva de l'article 194.2 de la Llei 12/2009).
El fet d'insistir-hi en l'apartat 3, esmentant ara només atribucions que corresponen a la Inspecció, podria crear una futura situació de conflicte que convindria evitar.
d) L'article 10.1 estableix que l'Agència 'promou [...] l'habilitació de les direccions ens les matèries que els reconeix l'ordenament'.
Aquesta previsió és de difícil comprensió i convindria aclarir-la.
D'altra banda, cal tenir en compte que, d'acord amb l'article 177.2 de la Llei 12/2009, la Inspecció s'integra en cossos específics amb un sistema de selecció particular en el qual no participa l'Agència, segons es desprèn de l'article 121 de la Llei 12/2009; això sens perjudici que la norma reglamentària pugui atribuir a l'Agència facultats de formació permanent dels avaluadors ara en mans del Departament.
e) L'article 18.2.f) incorpora com a membres del Consell Rector de l'Agència 'Dues persones en representació dels ens locals que són titulars de centres educatius' (es fa en una de les darreres versions i a proposta de la Comissió Mixta de les Entitats Municipalistes i el Departament d'Educació).
S'introdueixen aquests membres en consonància amb un incís del segon paràgraf de l'article 35, ara desaparegut, que disposava el següent: 'L'Agència en la seva actuació com a mitjà propi instrumental i servei tècnic articula les relacions amb els Departaments de l'Administració de la Generalitat [...]; i amb els ens locals que són titulars de centres educatius mitjançant encàrrecs que no tenen naturalesa contractual [...]'.
En la mesura, doncs, que l'article 35 dels estatuts incloïen aquesta configuració de l'Agència a l'efecte de contractació en relació amb els ens locals, s'entengué oportú incorporar aquells dos membres en representació dels ens locals.
Tanmateix, en desaparèixer a proposta de la Direcció General de Contractació Pública l'esmentat incís de l'article 35.2, relatiu als ens locals (d'acord amb l'article 24.6 de la Llei 30/2007, de 30 d'octubre, de contractes del sector públic), aquesta Comissió suggereix a l'Administració impulsora del Projecte que valori si subsisteixen les raons que motivaren introduir una representació dels ens locals en el Consell Rector.
Se suggereix també, i en relació amb la lletra g) de l'apartat 2 de l'article 18, que s'especifiqui a proposta de qui o de quin organisme designarà el conseller o consellera aquests membres.
f) L'article 19 estableix les funcions de la Presidència, entre les quals no figura la legalment prevista de proposar al Consell Rector les modificacions dels estatuts de l'Agència (art. 189.4 de la Llei 12/2009), i fóra aconsellable que s'hi incorporés.
g) L'article 20 estableix les funcions de la Direcció de l'Agència.
Probablement, la referència a l'article 34 dels estatuts que s'efectua a l'apartat 4.o) hauria de ser a l'article 35.
h) Finalment, s'efectuen dues consideracions de mera millora tècnica del Projecte: convindria titular l'article 22, i suprimir la numeració de l'únic apartat de l'article 24.
Un cop considerades les observacions d'aquest Dictamen, especialment les contingudes en el fonament jurídic VI amb caràcter essencial, es pot elevar al Govern el Projecte de decret d'aprovació dels estatuts de l'Agència d'Avaluació i Prospectiva de l'Educació.