Consell de Garanties Estatutàries, amb assistència dels
senyora Antonia Agulló Agüero, senyors Jaume Vernet
secretari accidental, ha acordat d'emetre el següent
de Catalunya, respecte al Dictamen de la Comissió d'Afers
Institucionals sobre el Projecte de llei del Síndic de Greuges
(BOPC núm. 554, de 22 d'octubre de 2009).
La Mesa del Parlament de Catalunya, en la sessió del dia 27
d'octubre de 2009, va acordar trametre la sol·licitud
presentada a instància de més d'una desena part
dels diputats, perquè d'acord amb els articles 8.Primer
i 9.1 de la Llei 1/1981, de 25 de febrer, el Consell Consultiu en
funcions, de conformitat amb allò que preveu la disposició
transitòria primera de la Llei 2/2009, de 12 de febrer, del
Consell de Garanties Estatutàries, emetés dictamen en
relació amb el Dictamen de la Comissió d'Afers
Institucionals sobre el text del Projecte de llei del Síndic
de Greuges i les esmenes reservades per a defensar en el Ple.
concret, a la petició de dictamen dels diputats,
s'especificava que se sol·licitava
dictamen sobre l'adequació a la Constitució i a
l'Estatut d'autonomia de Catalunya, de la totalitat del
Projecte de llei del Síndic de Greuges, i de forma especial,
La totalitat de les previsions que conté el Projecte de llei
l'article 1, apartat b), i en la globalitat del Títol
La totalitat de les previsions legals respecte a les relacions entre
anàlogues, contingudes en els articles 3, apartat 2, 60, 78 i
de sol·licitud va tenir entrada en el Registre del Consell
Consultiu el dia 28 d'octubre de 2009 (Reg.
El Consell Consultiu, en la sessió del dia 30 d'octubre
de 2009, un cop examinada la sol·licitud formulada, es va
declarar competent per emetre el dictamen i va nomenar ponent el
En la mateixa sessió va acordar de demanar informació i
documentació complementàries als portaveus dels Grups
Parlamentaris de Convergència i Unió,
Socialistes-Ciutadans pel Canvi, Esquerra Republicana de Catalunya,
Partit Popular de Catalunya, Iniciativa per Catalunya Verds-Esquerra
Unida i Alternativa i Mixt, com també al Síndic de
Greuges, d'acord amb l'article 15 del Reglament del
Es va rebre documentació per part del
de l'elaboració d'aquest dictamen i abans de la
finalització del seu termini d'emissió, el Govern
de la Generalitat va fixar el dia 23 de novembre de 2009 com a data
per a la presa de possessió dels membres del Consell de
excepcional i amb la finalitat de possibilitar la seva emissió
pel Consell de Garanties Estatutàries que, per mandat legal,
succeeix el Consell Consultiu (disposició addicional segona de
sessió del dia 17 de novembre de 2009, va acordar de
sol·licitar a la Mesa del Parlament de Catalunya l'ampliació
del termini del dictamen, en quinze dies naturals més, per
aplicació analògica de l'article 49 de la Llei
30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les
administracions públiques i del procediment administratiu
La Mesa del Parlament de Catalunya, en la sessió del dia 24 de
de 2009, va acordar de concedir una ampliació del termini
d'emissió del dictamen, que finirà el dia 9 de
A la vista de tot el que s'ha exposat en els apartats
anteriors, el ple del Consell de Garanties Estatutàries, en la
seva sessió extraordinària de constitució, del
dia 24 de novembre de 2009, es va declarar competent per emetre el
dictamen sol·licitat en relació amb el Dictamen de la
Comissió d'Afers Institucionals sobre el Projecte de
llei del Síndic de Greuges i va nomenar ponent el conseller
amb els articles 62.2, 78 i 79 de l'Estatut d'autonomia,
el Projecte de llei que es dictamina (BOPC núm. 554, de 22
d'octubre de 2009), que té caràcter de llei de
desenvolupament bàsic, regula la institució del Síndic
de Greuges, li atribueix les competències bàsiques i
determina els seus principis d'organització i
S'estructura en nou títols amb un total de
disposicions modificatives i una disposició final única.
A continuació, s'examina el seu contingut, amb especial
referència als preceptes que han estat objecte de la
títol I, sobre les «Disposicions generals» (art. 1
a 5), defineix el doble objecte de la norma, que consisteix, d'una
banda, a regular la institució del Síndic de Greuges,
d'acord amb el mandat estatutari (art. 1.a)
i de l'altra, a atorgar a aquesta institució la condició
d'Autoritat Catalana per a la Prevenció de la Tortura i
l'empara del Protocol facultatiu de la Convenció de les
Nacions Unides contra la tortura i altres tractes o penes cruels,
inhumans o degradants, adoptat per l'Assemblea General de les
Nacions Unides mitjançant la Resolució 57/199, de 18 de
desembre de 2002, i ratificat per Espanya el 3 de març de 2006
(precisament, l'atorgament d'aquesta condició per
del Projecte de llei és un dels preceptes qüestionats per
continuació, atribueix al Síndic de Greuges la
naturalesa d'òrgan de caràcter unipersonal, que
gaudeix d'autonomia reglamentària, organitzativa,
funcional i pressupostària i exerceix les competències
que enumera la llei amb imparcialitat, objectivitat i independència
D'acord amb això, supervisa l'activitat
de les administracions, els organismes, les empreses i les persones a
què fa referència l'article 78.1 EAC, com també
pot supervisar l'activitat de l'Administració
general de l'Estat a Catalunya, en els supòsits en què
ho acordi per conveni amb el Defensor del Poble.
darrera previsió legal de l'article 3.2 del Projecte de
context de les competències i àmbit d'actuació,
el Síndic de Greuges haurà d'adoptar una carta
dels drets dels usuaris dels serveis del Síndic, que s'haurà
títol II, referit a l'«Estatut del síndic o
síndica de Greuges», es divideix en tres capítols,
que s'ocupen: el primer, de les condicions d'elegibilitat,
les causes d'incompatibilitat amb la condició de síndic
o síndica, el procediment per a la seva elecció, la
presa de possessió, la durada del seu mandat i la declaració
El segon, de les prerrogatives i
garanties del Síndic i el seu tractament protocol·lari
I el tercer i últim, de les causes de
cessament i suspensió en el càrrec, com també
dels procediments per declarar aquestes situacions (art. 14 a 16).
títol III, que regula els «Adjunts al Síndic de
estableix les classes d'adjunts (adjunt o adjunta general,
adjunt o adjunta per a la defensa dels drets dels infants i dels
adolescents i adjunts sectorials) i les seves funcions (art. 17 a
20), i el capítol II es dedica al seu estatut (art. 21 a 25).
títol IV, relatiu a l'«Actuació del Síndic
de Greuges», s'estructura en tres capítols, que es
refereixen a diferents aspectes d'aquesta actuació de
supervisió: els subjectes que s'hi sotmeten (art. 26);
els subjectes legitimats per actuar davant del Síndic de
Greuges (art. 27); i la forma i caràcter de les actuacions
títol V, sobre la «Tramitació dels procediments»,
s'ocupa d'aquesta matèria en quatre capítols.
El capítol I, en la seva secció primera, es refereix
als procediments de queixa i a les sol·licituds d'actuacions
d'ofici (art. 33 a 40); en la secció segona preveu el
règim concret de les actuacions d'ofici, que s'adopten
per mitjà de resolució motivada i no estan sotmeses a
detalladament i en dues seccions les diferents fases de tramitació
i resolució dels procediments d'investigació
El capítol III es refereix a les diverses
fórmules de concertació (conciliació, mediació
i composició de controvèrsies) que el Síndic de
Greuges pot proposar, en el marc del que estableixi la legislació
vigent, a les diverses administracions, entitats, òrgans i
persones investigades i afectades, per tal de facilitar la resolució
capítol IV, relatiu a altres procediments, fa referència
a la facultat de sol·licitar dictamen al Consell de Garanties
Estatutàries (art. 51); a les auditories i inspeccions
internes que pot sol·licitar a les administracions en el curs
d'una investigació (art. 52); a la facultat de portar a
terme estudis generals i informes sobre el funcionament del sector
al Síndic de Greuges per sol·licitar informació
títol VI, prescriu la col·laboració dels
subjectes supervisats amb el síndic de Greuges, les persones
en qui delegui i els seus adjunts, la qual es podrà impulsar
mitjançant la subscripció de convenis o acords amb la
finalitat de crear un marc de col·laboració i facilitar
la comunicació mútua (art. 58).
capítol I, aquest règim de col·laboració
es tradueix principalment a subministrar informació i
documentació relacionats amb l'objecte de la
investigació (art. 55), i a facilitar l'accés a
qualsevol espai perquè es pugui obtenir la informació
necessària en el curs de la investigació (art. 56).
Addicionalment, contempla una sèrie d'especificitats
quan es tracti d'investigar la conducta del personal al servei
de l'Administració de la Generalitat o de
l'Administració local, o dels organismes vinculats o que
en depenguin (art. 57), i disposa que aquesta col·laboració
es pot sol·licitar també a l'Administració
general de l'Estat a Catalunya (art. 59).
l'article 60, a què es refereix expressament la
sol·licitud de dictamen, estableix que les administracions,
els organismes, les empreses i les persones a què fa
referència l'article 26, que siguin objecte
de la Unió Europea, tenen l'obligació de
II descriu els supòsits en què es considera que hi ha
manca de col·laboració i obstaculització en el
curs del procediment d'investigació, com també
preveu la possibilitat que s'incompleixin les resolucions
adoptades pel síndic o síndica i pels seus adjunts,
després d'haver-les acceptat; a aquests efectes,
desenvolupa els mecanismes de garantia corresponents i les mesures
Com a clàusula de tancament, contempla la possibilitat
que totes aquestes actuacions puguin incórrer en
responsabilitat penal, d'acord amb la legislació vigent;
en aquest cas s'haurà de donar trasllat dels antecedents
al Ministeri Fiscal perquè exerceixi les accions pertinents
títol VII regula les «Relacions amb el Parlament»
del síndic o síndica de Greuges, que haurà de
monogràfics extraordinaris, si ho requereix la importància
dels fets o ho exigeixen motius d'urgència (art. 65).
Així mateix, ha de comparèixer davant la Comissió
del Síndic de Greuges, mitjançant la qual es relaciona
amb el Parlament, si aquesta acorda tenir una sessió
informativa, però també pot fer-ho a petició
relaciona amb la Diputació Permanent (art. 67).
títol VIII, sobre la «Prevenció de la tortura i
atorga al Síndic de Greuges la condició d'Autoritat
Tractes o Penes Cruels, Inhumans o Degradants, amb el caràcter
d'òrgan nacional independent, d'acord amb el que
estableix l'article 17 del ja citat Protocol facultatiu de la
Convenció de les Nacions Unides.
títol del Projecte de llei que, en la seva globalitat, és
objecte de referència expressa en la sol·licitud de
dictamen, s'ordenen en tres capítols.
I atribueix al Síndic de Greuges, i amb caràcter
general, les competències que segons el Protocol corresponen
als mecanismes nacionals independents per a la prevenció de la
tortura de cada estat (per tant, com a mínim les de l'article
L'exercici d'aquestes competències es durà
a terme en tots els espais en què es trobin persones privades
de llibertat, bé estiguin localitzats a Catalunya, bé
siguin mitjans de transport que transcorrin en el seu territori, si
aquests espais depenen de les administracions, els organismes, les
empreses i les persones a què fa referència l'article
En aquest sentit, per complir les seves funcions quan
siguin espais de titularitat estatal i per tal de coordinar
l'actuació amb l'autoritat d'àmbit
estatal en aquesta matèria, ha de promoure la signatura d'un
conveni de col·laboració amb l'Estat (art. 68 i
enumera els principis de la seva actuació en aquest àmbit
específic (confidencialitat, cooperació i diàleg
constructiu amb les autoritats competents), així com les
facultats que en concret pot exercir amb la finalitat de prevenir els
maltractaments que puguin patir les persones privades de llibertat:
fer visites periòdiques i recomanacions a les autoritats
competents, formular propostes i observacions sobre avantprojectes de
llei en aquesta matèria i exercir qualsevol altra funció
atribuïda pel Protocol facultatiu (art. 70 i 71).
té també atribuïdes altres facultats, com la
d'accedir a la informació sobre el nombre i
l'emplaçament dels espais que s'integren en el seu
àmbit d'actuació i sobre el nombre de persones
privades de llibertat, el tracte que reben i les condicions de llur
detenció o internament (art. 72); la possibilitat
d'entrevistar-se amb les persones privades de llibertat en el
lloc que esculli i sense testimonis, amb intèrpret si és
necessari i altres persones que consideri que puguin facilitar-li
informació pertinent, o la de requerir, en el seu cas,
l'opinió i el consell del metge o metgessa responsable
Parlament, un informe anual i monogràfic sobre aquestes
actuacions (art. 74) i ha de col·laborar amb el Subcomitè
per a la Prevenció de la Tortura i altres Tractes o Penes
Cruels, Inhumans o Degradants, del Comitè contra la Tortura,
especialment en el marc de les funcions que a aquest Subcomitè
del Protocol facultatiu, respecte als mecanismes nacionals de
Per exercir les funcions esmentades, el
capítol II crea i estructura l'equip de treball del
Síndic de Greuges per a la Prevenció de la Tortura i
76), i el capítol següent el Consell Assessor del Síndic
per a la Prevenció de la Tortura i d'altres Tractes o
títol IX, «Relacions Institucionals i Projecció
Exterior», en el seu capítol I es refereix a les
l'article 78 del Projecte de llei, respecte al qual es demana
expressament el nostre parer en la sol·licitud de dictamen,
regula les relacions de col·laboració amb el Defensor
del Poble sobre la base que el Síndic pot sol·licitar
la seva intervenció en relació amb actuacions de
l'Administració general de l'Estat a Catalunya,
pot plantejar-li suggeriments de caràcter general i pot
aquest sentit, i per tal de concretar el règim de
col·laboració, el Síndic de Greuges ha
d'impulsar la subscripció de convenis amb el Defensor
del Poble, especialment pel que fa a la supervisió de
Altres preceptes d'aquest capítol
contemplen les relacions de col·laboració amb
l'Administració de Justícia i amb el Ministeri
Fiscal, amb els defensors locals de la ciutadania, amb altres
institucions anàlogues i amb organismes públics i
associacions privades (art. 79 a 82).
del Projecte de llei, també objecte de cita expressa en la
petició de dictamen, estableix la possibilitat que el Síndic
de Greuges participi i s'integri en organitzacions
internacionals que tinguin per objecte la promoció de la
o altres institucions homòlogues a ell, la defensa i la
promoció dels drets i llibertats i del dret a una bona
regula la projecció exterior de la Institució,
principalment, la difusió de les seves actuacions a través
dels mitjans de comunicació (art. 84).
darrer i X títol, «Organització i règim
intern», atribueix la potestat reglamentària al Síndic
de Greuges per regular aquesta matèria (art. 85); desenvolupa
l'estructura organitzativa i els mitjans personals (art. 86);
explicita el mecanisme d'elaboració del projecte de
pressupost, que s'ha de sotmetre al Parlament (art. 87); el
règim retributiu del síndic o síndica de greuges
i del personal al servei de la institució (art. 88) i les
normes que conformen el règim jurídic (art. 89).
finalitzar, el Projecte de llei afegeix quatre disposicions
transitòries sobre el règim dels procediments iniciats
abans de l'entrada en vigor de la llei, la vigència de
les normes bàsiques del Síndic de Greuges, el
manteniment en funcions del personal, i el termini d'un any per
elaborar el Reglament d'organització i règim
intern, respectivament; tres disposicions modificatives de derogació,
inaplicabilitat i interpretació de la legislació vigent
relacionada amb el contingut del Projecte de llei, i una disposició
final única, que posposa l'entrada en vigor de la llei
al cap d'un mes d'haver estat publicada en el DOGC.
La institució del Síndic de Greuges va ser prevista
inicialment per l'article 35 de l'Estatut d'autonomia de 1979, que li
va atribuir la competència per protegir els drets i les
llibertats públiques dels ciutadans davant l'Administració
de la Generalitat, habilitant-lo per supervisar, a aquests efectes,
Greuges es va configurar des del primer moment com una institució
directament inspirada en la figura de l'Ombudsman
dels països nòrdics, que durant aquells anys ja estava
sent objecte de recepció en altres països europeus, entre
aquests el nostre, encara que cadascun amb les seves especificitats.
En el nostre ordenament, va ser la Constitució de 1978 la que
va operar aquesta recepció per a tot l'Estat, mitjançant
la figura del Defensor del Poble, prevista a l'article 54 CE,
posteriorment desenvolupada per la Llei orgànica 3/1981, de 6
En tots aquests observem algunes característiques
que, des dels seus orígens, han definit la naturalesa de la
banda, la seva funció per a la protecció dels drets de
les persones opera substancialment en relació amb l'actuació
de les administracions públiques, excloent per aquesta raó
el control dels poders legislatiu i judicial en la mesura que
exerceixen les funcions que constitucionalment se'ls ha
atribuït, així com el de les relacions que tenen lloc en
banda, aquesta funció s'exerceix mitjançant unes
competències que exclouen facultats decisòries, de
manera que no poden imposar canvis en l'actuació de les
administracions públiques i, encara menys, anul·lar els
Això ha permès definir-la com una
i les altres figures anàlogues basen la seva actuació
derivada del seu prestigi institucional i acceptació social i
de la seva especial posició en el sistema constitucional, la
qual cosa els permet sovint de corregir les pràctiques
contràries als drets de les persones d'una forma més
efectiva i ràpida que la que es pugui assolir per altres vies.
Finalment, aquesta eficàcia pràctica en la protecció
dels drets constitucionals també va lligada a les
característiques de gratuïtat, celeritat, antiformalisme
i publicitat, que són pròpies dels instruments posats a
disposició de les persones per accedir a la institució.
l'ordenament jurídic espanyol, la creació del Síndic
de Greuges va inspirar l'aparició de figures similars en la
majoria de les comunitats autònomes, totes dotades de les
característiques abans citades, i influïdes també
per la regulació constitucional del Defensor del Poble,
almenys en un aspecte important: un i els altres apareixen
configurats com alts comissionats de les Corts Generals o, en el seu
cas, de l'assemblea legislativa de la respectiva comunitat
En conseqüència, la seva designació
és competència exclusiva de les cambres, a la qual cosa
cal afegir el fet que, tractant-se d'una institució
unipersonal, l'exigència de majories qualificades per a
aquesta designació actua com a garantia real de la seva
L'Estatut d'autonomia de Catalunya de 2006 ha aportat canvis
substancials a aquesta regulació, alguns dels quals ja han
estat ressaltats per la doctrina científica.
significatius són els següents:
Els articles 78 i 79 EAC contenen una normació molt més
detallada i àmplia que la que s'observava no solament a
l'Estatut de 1979, sinó també a la gran majoria dels
altres estatuts, incloent els que han estat objecte d'una reforma
Així, la garantia de la independència del
Síndic, regulada en els apartats 2 i 3 de l'article 79 EAC,
apareix reforçada gràcies al reconeixement de la
inviolabilitat del Síndic per les opinions expressades en
l'exercici de les seves funcions, la inamovibilitat, l'exigència
d'un estatut personal propi regulat per llei i, finalment,
l'autonomia reglamentària, organitzativa, funcional i
S'amplia de forma notable la capacitat del Síndic per
estendre la seva actuació més enllà dels límits
estrictes de l'Administració de la Generalitat, única
De fet, la Llei 14/1984, de 20 de març,
de creació del Síndic de Greuges, ja havia operat part
d'aquesta ampliació, en preveure la supervisió dels ens
locals de Catalunya, encara que amb una important limitació,
referida a «[...] tot allò que afecta les matèries
en què l'Estatut d'Autonomia de Catalunya atorga competències
Tribunal Constitucional ja s'havia pronunciat sobre aquesta
qüestió en diverses ocasions i en totes va avalar aquesta
ampliació de l'àmbit material reconegut a la
competència de supervisió del Síndic (i,
conseqüentment, dels comissionats parlamentaris autonòmics
equivalents), encara que sotmetent-la a una limitació
addicional a la indicada anteriorment, que és que aquesta
supervisió es limita als supòsits en què els ens
locals exerceixen competències transferides o delegades per la
142/1988, de 12 de juliol, relativa a la Llei 4/1985, de 27 de juny,
de les Corts d'Aragó, reguladora del Justícia d'Aragó,
mateixa posició es va mantenir poc després, encara més
rotundament, a la Sentència 157/1988,
de 15 de setembre, que va resoldre el recurs d'¡nconstitucionalitat
interposat contra la Llei 36/1985, de 6 de novembre, que regula les
relacions entre el Defensor del Poble i les figures similars de les
bé, el nou Estatut d'autonomia sembla anar més enllà,
ja que no inclou de manera expressa cap d'aquestes limitacions
i, conseqüentment, ha operat un canvi substancial en el bloc de
la constitucionalitat que afecta aquesta matèria.
aquesta una qüestió que haguem d'abordar en aquest
dictamen, que no té per objecte examinar la relació
entre l'Estatut d'autonomia i la jurisprudència
Sí direm, a favor de l'ampliació
operada per l'article 78.1 EAC, que les sentències
anteriorment esmentades s'havien limitat a utilitzar com a
paràmetre de validesa dels preceptes legals impugnats els
estatuts d'autonomia mateixos, la qual cosa permet considerar
que la modificació del citat paràmetre obliga a
reexaminar la jurisprudència assentada en aquestes.
aquesta qüestió sembla referir-se la Sentència
157/1988, quan tracta, de forma indirecta, la constitucionalitat del
precepte anteriorment esmentat de la Llei 14/1984, de creació
del Síndic de Greuges, que precisament ampliava les seves
funcions supervisores en l'àmbit dels poders locals:
part d'això anterior, l'existència d'una
competència de supervisió concurrent entre el Síndic
de Greuges i el Defensor del Poble en aquesta matèria
justifica l'exigència de col·laboració
entre ells, expressament prevista a l'article 78.2 EAC, que sens
dubte serà un instrument valuós per tal d'evitar
duplicitats i conflictes de competències, sempre perjudicials
per a la bona marxa de les funcions realitzades per ambdues
banda, aquesta mateixa exigència de col·laboració
pot oferir criteris interpretatius per precisar el marge d'actuació
de què disposa el Síndic de Greuges en les seves
relacions amb l'Administració de l'Estat a
L'Estatut d'autonomia no incorpora de manera
expressa cap competència en favor del Síndic en aquesta
matèria, que es manté, per tant, de forma privativa en
l'àmbit de les funcions atribuïdes al Defensor del
Però això no impedeix que, precisament per la
via de col·laboració entre ambdues institucions per a
l'exercici de les seves respectives funcions, s'obri una
via per a la intervenció del Síndic, també en
aquest àmbit, com veurem posteriorment.
S'han ampliat de forma notable els subjectes públics que
estan sotmesos a la supervisió del Síndic de Greuges,
amb la consegüent obligació de col·laboració.
Concretament, aquesta supervisió no només afecta
l'Administració de la Generalitat i els ens locals de
manera estricta, sinó també els organismes públics
i privats vinculats o que en depenen, les empreses privades que
d'interès general o universal o activitats equivalents de
forma concertada o indirecta» i, fins i tot, les persones
privades «amb un vincle contractual amb l'Administració
de la Generalitat i amb les entitats públiques que en
és una qüestió important, encara més si
tenim en compte l'amplitud amb la qual són definits
ambdós subjectes, en especial les persones físiques.
Convé no oblidar que, per la seva pròpia naturalesa,
les actuacions del Síndic de Greuges han de ser reservades, i
que en determinats supòsits podrien afectar drets fonamentals
de la persona, com ara el dret a l'honor i a la intimitat
Aquest problema no es planteja mentre la
comentada supervisió tingui per objecte únicament
l'actuació de persones jurídiques públiques;
però, l'ampliació operada per l'article
màxima eficàcia en les funcions del Síndic en
a una major cautela en les investigacions i en altres actes que es
puguin acordar en l'exercici de la competència de
supervisió, quan afecti aquests nous subjectes de dret privat.
L'esfera material sobre la qual s'exerceix la competència
del Síndic també s'ha ampliat notablement, atès
que als drets constitucionals ja coneguts s'ha d'afegir l'ampli
catàleg de drets inclosos al nou Estatut d'autonomia, molts
dels quals complementen la regulació constitucional en àmbits
La concurrència que es pot donar en nombrosos casos amb les
competències del Defensor del Poble justifica la referència
a la necessària col·laboració entre ambdues
institucions, a la qual el nou Estatut dedica un apartat específic
La Llei 36/1985, de 6 de novembre, per la qual es
regulen les relacions entre la Institució del Defensor del
Poble i les figures similars en les diferents comunitats autònomes,
ja havia previst fórmules i instruments de col·laboració.
L'Estatut d'autonomia de 2006 les defineix amb major precisió
i insisteix en la seva necessitat, tenint en compte la major
possibilitat de duplicitats i conflictes derivats de l'esmentada
ha de ser la pròpia d'institucions que no estan subjectes a
cap relació jeràrquica, actua com a concreció
del principi general de cooperació i de col·laboració
inherent al nostre Estat de les autonomies, d'acord amb la
jurisprudència del Tribunal Constitucional.
més, la institució mateixa del Síndic de Greuges
comporta aquesta específica característica de treball
cooperatiu, com ho demostra el contingut de l'article 78.4 EAC, que
l'estén a les figures anàlogues creades en l'àmbit
local i en altres àmbits, tant del sector públic com
Finalment, el nou Estatut ha atorgat al Síndic una competència
important, que li mancava anteriorment: la legitimació per
sol·licitar dictamen al Consell de Garanties Estatutàries
sobre els projectes i les proposicions de llei sotmesos a debat i
aprovació en el Parlament que regulin drets reconeguts per
l'Estatut mateix i, en determinats supòsits, sobre
decrets lleis sotmesos a convalidació.
dictamen esmentat serà vinculant per al Parlament en els casos
en què s'apreciï la vulneració d'alguns d'aquests
drets en el projecte o proposició de llei afectat, es
comprendrà fàcilment la transcendència que
aquesta nova competència podrà tenir en la configuració
de la Institució, que veu així ampliada la seva
tradicional imatge de supervisora de l'activitat de les
a continuació l'adequació a la Constitució
i a l'Estatut dels preceptes inclosos a la sol·licitud de
dictamen, referits a l'atribució al Síndic de Greuges
de la condició d'Autoritat Catalana per a la Prevenció
de la Tortura i d'altres Tractes o Penes Cruels, Inhumans o
Degradants, amb el caràcter d'organisme nacional independent
que estableix l'article 17 del Protocol facultatiu de la Convenció
de les Nacions Unides contra la tortura i altres tractes o penes
El 4 d'abril de 2006, l'Estat espanyol, seguint el procediment
ratificació de l'esmentat Protocol facultatiu que,
d'aquesta forma, es convertia en part integrant del nostre
ordenament; integració que li permet ocupar, com succeeix amb
tots els tractats internacionals, una especial posició en el
sistema de fonts del Dret caracteritzada
per la seva força passiva o «resistència»,
ja que les seves disposicions només poden ser modificades,
derogades o suspeses en la forma prevista al tractat mateix o d'acord
amb les normes generals del Dret internacional. (art. 96.1 CE)
Protocol facultatiu inclou una sèrie d'instruments,
certament nous, per a la prevenció de la tortura i d'altres
les obligacions de dret intern que comporten per als Estats.
banda, va crear un Subcomitè per a la Prevenció,
l'organització de Nacions Unides i dotat de les clàssiques
característiques de control internacional que, a més,
li permeten una important intervenció en la pràctica
interna dels Estats, com s'observa per la simple lectura de les
actuacions que se li reconeixen a l'article 14 del Protocol.
d'altra banda, va preveure la constitució en cada un
signants dels anomenats «mecanismes nacionals de prevenció»,
amb la missió d'actuar en l'interior de cada un d'ells
instruments capacitats per prevenir i evitar les pràctiques
prohibides per la Convenció de les Nacions Unides contra la
tortura i altres tractes o penes cruels, inhumans o degradants.
amb allò que preveuen els articles 3 i 17 del Protocol,
aquests mecanismes nacionals s'han d'ajustar als requisits
designació o manteniment» correspon a cada Estat part,
la qual cosa cal preveure que es dugui a terme d'acord amb
o diversos, i l'article 17 reconeix expressament que en els Estats
compostos els mecanismes que estableixin les «entitats
descentralitzades» podran ser designats mecanismes nacionals de
Hauran de tenir la independència i l'aptitud necessàries
per exercir de forma adequada la seva funció preventiva, la
qual cosa inclou la disponibilitat dels mitjans
materials i personals que siguin necessaris a aquests efectes (art.
d'actuació que s'han de posar a la seva disposició
estan regulats als articles 19 i 20 del Protocol, i inclouen l'accés
a la informació sobre les persones privades de llibertat, al
tracte que reben i a les condicions de la seva detenció,
l'accés lliure als llocs de detenció, la
possibilitat d'entrevistar-se amb aquestes persones, etc.
responsables de la seva creació i manteniment, així com
també de la garantia de la seva independència i
aptitud, de la disponibilitat dels mitjans
materials i personals necessaris per a la seva actuació i,
sobretot, de garantir el ple exercici de les seves facultats sense
Encara que el Protocol no conté cap referència expressa
sobre aquesta qüestió, la pràctica internacional
els Estats els que comuniquen a la Secretaria General de Nacions
Unides quins són els mecanismes nacionals de prevenció
que s'han constituït en el seu territori.
L'article 68 del Projecte de llei examinat atribueix al Síndic
de Greuges la condició d'Autoritat Catalana per a la
Prevenció de la Tortura i d'altres Tractes o Penes
Cruels, Inhumane o Degradants, denominació desconeguda en el
Protocol facultatiu, encara que el precepte mateix
la identifica a continuació com a mecanisme nacional de
Així mateix, l'apartat 2 d'aquest article
determina les competències que el Síndic podrà
exercir en exercici de l'atribució esmentada, que no són
altres que les previstes en el Protocol facultatiu per a aquests
constitucional d'aquesta atribució realitzada per una llei de
El Tribunal Constitucional ha deixat molt clara, en el nostre
ordenament, la vigència del principi d'autonomia institucional
i procedimental que, si bé és específicament
aplicable a les relacions entre l'ordenament de la Unió
Europea i el dels Estats membres, no per això deixa de tenir
incidència en les relacions de Dret internacional.
aquest principi, l'execució dels tractats internacionals i
d'altres normes de Dret internacional o comunitari ha de
per aquesta raó que, quan l'execució d'un tractat
exigeixi la designació d'autoritats o
que exerceixen funcions que la norma internacional els atribueix,
caldrà respectar el sistema de distribució de
competències entre l'Estat i les comunitats autònomes
previst a la Constitució i als estatuts d'autonomia per
concloure quin és l'ens competent per procedir a aquesta
és, a més, la previsió que ja va incorporar
l'Estatut d'autonomia de 1979 que, al seu article 27.3, afirmava que
Generalitat de Catalunya adoptarà les mesures necessàries
per a l'execució dels tractats i els convenis
internacionals en allò que afectin les matèries
atribuïdes a la seva competència, segons el present
l'article 196.4 de l'Estatut actualment vigent ha previst amb més
rotunditat, si fos possible, que «La Generalitat ha d'adoptar
les mesures necessàries per a executar les obligacions
derivades dels tractats i els convenis internacionals ratificats per
Espanya o que vinculin l'Estat en l'àmbit de les seves
La prevenció de la tortura i d'altres tractes o penes
cruels, inhumans o degradants és una competència de la
i, concretament, del Síndic de Greuges en l'exercici de la
seva funció de protecció i defensa dels drets de les
persones, encara que aquesta funció s'exerceixi de manera
concurrent amb la que correspon a l'Estat i, fins i tot, a d'altres
Recordem, per començar, que l'article 4.1 EAC estableix que
poders públics de Catalunya han de promoure el ple exercici de
les llibertats i els drets que reconeixen aquest Estatut, la
Constitució, la Unió Europea, la Declaració
universal de drets humans, el Conveni europeu per a la protecció
dels drets humans i els altres tractats i convenis internacionals
subscrits per Espanya que reconeixen i garanteixen els drets i les
l'article 15.2 EAC incorpora, entre els drets expressament protegits
per l'Estatut, el «[...] dret a viure amb dignitat, seguretat i
autonomia, lliures d'explotació, de maltractaments i de tota
forma més concreta, i tenint en compte el concepte
extremadament ampli que utilitza el Protocol facultatiu tant respecte
als tractes cruels, inhumans o degradants com respecte a la «privació
de llibertat», durant la qual aquests tractes es poden produir,
no és difícil incloure en aquestes expressions la
situació de les persones que es troben en dependències
policials i centres penitenciaris, així com també en
centres de protecció de menors, centres sanitaris,
Per citar només aquells supòsits
en què l'Administració de la Generalitat i les
administracions locals exerceixen plenament les seves competències.
d'altra banda, tant l'Estatut d'autonomia com la normativa estatal
implícitament a l'art. 12.2 LO 3/1981, de 6 d'abril)
han habilitat el Síndic de Greuges per exercir la seva alta
funció de «protegir i defensar els
drets i les llibertats que reconeixen la Constitució i aquest
el Síndic de Greuges pot actuar com a mecanisme nacional de
prevenció i, a aquest efecte, exercir les competències
que el Protocol facultatiu atribueix a aquests organismes, tal com
del Projecte de llei és, doncs, conforme a la Constitució
Projecte de llei determina l'àmbit d'actuació que
correspon al Síndic de Greuges quan actua com
a mecanisme nacional de prevenció.
s'haurà d'exercir en concurrència i plena
col·laboració amb el Defensor del Poble, que ha estat
designat també Mecanisme Nacional de Prevenció de la
Tortura, mitjançant la Llei orgànica 1/2009, de 3 de
novembre, complementària de la reforma de la legislació
processal per a la implantació de la nova oficina judicial,
per la qual es modifica la Llei orgànica 6/1985, d'1 de
juliol, del Poder Judicial, que al seu article tercer va afegir una
disposició final única a la Llei orgànica
3/1981, de 6 d'abril, del Defensor del Poble.
que aquesta designació no exclou ni contradiu la realitzada
per l'article 68 del Projecte dictaminat, no només per la seva
pròpia dicció literal sinó també perquè
si ho fes estaria vulnerant l'ordre constitucional i estatutari de
competències, tal com l'hem exposat anteriorment.
és que ambdues institucions hauran d'atenir-se en aquesta
funció a l'àmbit que els correspon, tal com l'havíem
definit en el Fonament II d'aquest dictamen.
concretament, que la intervenció que pugui correspondre al
Síndic en relació amb l'Administració de
l'Estat i els seus organismes dependents s'haurà
d'ajustar a les estrictes previsions del conveni de col·laboració
que, en el seu cas, s'hagi pogut subscriure entre ambdues
l'article 69 del Projecte de llei és conforme a la Constitució
L'article 72.2 del Projecte de llei regula l'accés del Síndic
a dades de les històries clíniques de les persones
i que únicament podrà exigir en la mesura que les
esmentades dades estiguin relacionades amb les funcions que li
corresponen com a mecanisme nacional de prevenció, i sempre
habilitació no està inclosa de forma expressa entre les
facultats previstes en el Protocol facultatiu per als mecanismes
nacionals de prevenció, encara que no hauria de presentar
excessives dificultats per entendre-la inclosa en l'apartat b
sense restriccions a tota la informació relativa al tracte
d'aquestes persones i a les condicions de la seva detenció».
Tot i així, l'accés del Síndic de Greuges a
aquesta mena d'informació ha estat degudament previst en
justificada sense necessitat d'acudir al Protocol facultatiu.
història clínica, definida com el «[...] conjunt
de documents relatius al procés assistencial de cada malalt
tot identificant els metges i la resta de professionals assistencials
que hi han intervingut» (art. 9 de Llei 21/2000, de 29 de
desembre, sobre els drets d'informació concernent la salut i
l'autonomia del pacient, i la documentació clínica), te
una relació directa amb el dret fonamental a la intimitat
personal (art. 18.1 CE) i, per aquesta raó, gaudeix de la
garantia de la protecció de dades de caràcter personal.
es reconeix expressament en les normes aplicables a l'àmbit
sanitari, que estableixen la confidencialitat d'aquestes dades
sobre la salut i disposen l'adopció de les mesures de
seguretat necessàries i aplicables al tractament de les dades
de caràcter personal i als fitxers i tractaments
No obstant aquesta regla general, l'accés
a les dades sobre la salut pot ser legítim si l'efectua
algú que estigui autoritzat i emparat per la legislació
vigent (art. 5 de la Llei 21/2000, ja citada; art. 11 de la Llei
18/2009, de 22 d'octubre, de salut pública; art. 10.3 de
la Llei 14/1986, de 25 d'abril, general de sanitat i art. 7 de
la Llei 41/2002, de 14 de novembre, bàsica reguladora de
l'autonomia del pacient i de drets i obligacions en matèria
d'informació i documentació clínica).
aquest sentit, tot i que les dades de la salut se sotmeten, per la
seva especificitat, a les lleis estatals o autonòmiques sobre
sanitat, resulta aplicable allò que estableix l'article
11 de la Llei orgànica 15/1999, de 13 de desembre, de
protecció de dades de caràcter personal, respecte a la
orgànica disposa que la comunicació a un tercer de les
dades de caràcter personal objecte de tractament per al
compliment per a finalitats directament relacionades amb les funcions
legítimes del cedent i del cessionari no requereixen
consentiment de l'afectat, entre d'altres i pel que ara
interessa, en dos supòsits: quan la cessió estigui
autoritzada en una llei i «Cuando
tant, segons el que s'ha exposat, la facultat d'accés
del Síndic de Greuges a les dades de les històries
clíniques, autoritzada per la Llei per a l'exercici de
les seves funcions de prevenció de la tortura i tractes o
és plenament legítima i constitucional.
conclusió, l'article 72.2 del Projecte de llei, que ara
s'examina, és constitucional i estatutari.
L'article 73.1 del Projecte de llei reconeix al Síndic de
Greuges, en l'exercici de les seves funcions, com a mecanisme
nacional de prevenció, la possibilitat d'entrevistar-se amb
les persones privades de llibertat, «en el lloc que esculli i
sense testimonis, amb l'assistència d'un intèrpret
en cas necessari, i de qualsevol altra persona que consideri que
pugui facilitar-li informació pertinent».
vegada més, hem d'examinar aquesta facultat en
de les previsions contingudes en el Protocol facultatiu, ja que
aquest ha de ser el paràmetre substancial a utilitzar per
determinar la validesa constitucional dels preceptes inclosos en
aquest títol VIII del Projecte de llei objecte de dictamen.
conseqüència, hem d'analitzar si les potestats que
aquesta previsió legal atribueix al Síndic excedeixen
les que preveu el citat Protocol facultatiu, ja que en aquest cas,
podrien suposar una invasió de les competències
exclusives que sobre legislació penal i penitenciària
corresponen a l'Estat per a la regulació dels drets dels
En cas contrari, la incorporació
d'aquest Tractat internacional i el seu contingut com a part de
l'ordenament espanyol avala directament l'atribució
d'aquestes potestats al Síndic de Greuges, en la seva
actuació com a mecanisme nacional de prevenció
donar resposta a l'anterior qüestió, cal atenir-se
al contingut de l'article 19 del Protocol facultatiu, que
enumera les facultats que, com a mínim, tenen els mecanismes
nacionals de prevenció, així com també del
subsegüent article 20, que estableix les obligacions a què
es comprometen els estats part davant els citats mecanismes nacionals
de prevenció, per tal que aquests puguin desenvolupar el seu
Després del seu examen, només mereix una
atenció especial, per no coincidir-hi exactament amb les
potestats que enumera l'article 19 del Protocol facultatiu, la
potestat del Síndic de Greuges d'entrevistar les
persones privades de llibertat «en el lloc que esculli».
En efecte, si prenem aquesta expressió en sentit literal,
sembla que el Síndic de Greuges pugui decidir lliurement on
entrevistar els presos i detinguts; fins i tot, que pugui decidir que
els portin a la seves dependències institucionals per
Però aquest no és el sentit pel qual
s'ha d'optar, ja que una interpretació d'aquesta
potestat d'entrevista en el context del Protocol facultatiu pot
prescriu que, entre d'altres, els estats part es comprometen a
donar als mecanismes nacionals de prevenció, «Llibertat
per seleccionar els llocs que desitgin visitar i les persones a qui
Per tant, el Síndic de Greuges,
en exercici de les seves funcions de prevenció de la tortura i
altres tractes o penes cruels, inhumans i degradants, ha de poder
escollir lliurement a quins llocs vol accedir per fer les seves
mental i, també, a quins centres penitenciaris) i a qui vol
entrevistar en aquests llocs concrets.
l'abast de l'expressió «en el lloc que
conclusió, interpretada d'aquesta manera, la potestat
d'entrevistar a què fa referència l'article
73.1 del Projecte de llei és conforme amb la Constitució
obstant això, la redacció del precepte és
la qual cosa entenem que s'hauria de modificar amb la finalitat
que quedés clar quin és el sentit que se li ha de donar
a l'expressió «en el lloc que esculli», en
2 d'aquest mateix article 73 atribueix al Síndic la facultat
de demanar l'opinió del metge responsable en centres
penitenciaris, a fi de valorar la conveniència de la
realització de l'entrevista a què es refereix l'apartat
1, atenent la situació clínica de la persona a
entrevistar o el possible risc per a la salut pública.
Certament, aquesta facultat no està expressament prevista pel
Protocol facultatiu, encara que entenem que només podria
plantejar problemes de constitucionalitat pel que fa referència
a les entrevistes a realitzar en centres penitenciaris, tenint en
compte que aquesta és una matèria reservada a llei
obstant això, també aquí és possible una
interpretació conforme a la Constitució, si ens atenim
En efecte, el que es persegueix amb
aquesta previsió és que les entrevistes amb els
interns, que sí que estan plenament acceptades pel Protocol
facultatiu, es realitzin amb total respecte dels drets i de l'estat
de salut de la persona entrevistada, de manera que només es
portin a terme si no produeixen perjudicis per a la seva situació
En aquestes condicions, la consulta al metge
responsable, com a expert i coneixedor de la situació en la
qual es troba l'entrevistat, és una mesura on la lògica
i la raonabilitat són inqüestionables.
aplicant el conegut principi general de «qui pot el més
també pot el menys», no tindria molt sentit que
rebutgéssim l'obtenció d'una simple informació
que sembla adequada per a decidir sobre la seva conveniència.
amb l'anterior, l'article 73.2 del Projecte de llei és
conforme amb la Constitució i l'Estatut d'autonomia.
Els articles 71 i 72.1 del Projecte de llei examinat s'ajusten
estrictament a les facultats reconegudes pels articles 19 i 20 del
preveu l'article 75, sobre les relacions entre el Síndic de
Greuges i el Subcomitè de Nacions Unides per a la Prevenció,
com es llegeix en el seu tenor literal.
els articles 70 (confidencialitat,
cooperació i diàleg constructiu amb les autoritats
a principis que han d'informar l'actuació del Síndic)
i 74 (Informe anual al Parlament) tampoc no ofereixen el menor dubte
finalment, l'examen dels preceptes inclosos en el segon
de la sol·licitud de dictamen, relatius a les relacions entre
el Síndic de Greuges i el Defensor del Poble i altres figures
anàlogues (art. 3.2, 60, 78 i 83):
del Projecte de llei, estableix que «El Síndic de
Greuges pot supervisar, en els supòsits en què ho
acordi per conveni amb el Defensor del Poble, l'activitat de
l'Administració general de l'Estat a Catalunya».
Així mateix, l'article 78 del Projecte desenvolupa
aquesta col·laboració entre ambdues institucions de
aquest precepte atribueix al Síndic una competència que
no figura a l'Estatut, per la qual cosa una interpretació
atribuíssim a l'expressió «supervisar»
el mateix sentit i abast que té quan és utilitzada en
l'apartat primer d'aquest mateix article 3, la tatxa
d'antiestatutarietat resultaria evident per si mateixa.
obstant això, entenem que no és difícil
realitzar una interpretació de l'esmentat precepte que
assoleixi la seva adequació amb el bloc de la
Això és així perquè la previsió
continguda en l'article 3.2 del Projecte dictaminat no opera en
aplicació de l'esmentat principi general de
del més específic i expressament previst a l'article
78.2 EAC, que no es refereix a les relacions del Síndic amb
l'Administració de l'Estat, sinó als
convenis de cooperació que es puguin subscriure entre el
Defensor del Poble i el Síndic per a l'adequat exercici
l'Administració de l'Estat a Catalunya és
la funció principal del Defensor del Poble, hem d'entendre
que l'expressió «pot supervisar» s'ha
d'interpretar com una forma de col·laboració del
Síndic amb l'exercici de les funcions del Defensor del Poble,
d'acord amb els convenis que ambdues institucions hagin pactat
interpretació queda reforçada per altres consideracions
El precepte examinat no imposa cap intervenció del Síndic
de Greuges, que dependrà, si escau, del contingut de l'acord
de col·laboració que lliurement decideixin ambdues
Acord que, òbviament, haurà de respectar el
contingut tant de la Llei orgànica 3/1981, de 6 d'abril,
del Defensor del Poble, i de la Llei 36/1985, de 6 de novembre, per
la qual es regulen les relacions entre la institució del
Defensor del Poble i les figures similars en les diferents comunitats
autònomes, com el de la Llei del Síndic de Greuges.
A més, l'esmentat acord no pot ser tàcit ni es
pot basar en actuacions fàctiques més o menys
acceptades per l'altra part, sinó que requereix un conveni,
amb totes les formalitats que per a aquest tipus d'actes exigeix
Això no significa que li siguin aplicables
directament les previsions contingudes a la Llei 30/1992, de 26 de
novembre, de règim jurídic de les administracions
públiques i del procediment administratiu comú; però
sí que entenem que, de forma indicativa, els requisits exigits
per l'article 6 de la citada Llei, sobre convenis de col·laboració,
s'haurien de tenir en compte a l'hora d'articular els acords
Per altra part, l'article 78 del Projecte de llei, que es
també està inclòs en la sol·licitud de
dictamen, ofereix pautes hermenèutiques suficients per
determinar l'abast d'aquests convenis de col·laboració
o, simplement, de la pràctica diària de les relacions
precepte preveu són plenament respectuosos amb les respectives
competències d'un i altre, i constitueixen un mínim
indispensable per a aquesta col·laboració:
El Síndic podrà sol·licitar la intervenció
del Defensor del Poble en relació amb les actuacions de
l'Administració general de l'Estat a Catalunya, i
també podrà plantejar-li suggeriments de caràcter
Difícilment podríem veure el més
petit obstacle a la competència del Defensor del Poble en unes
previsions que es limiten a «proposar», «fer
suggeriments» i «sol·licitar» (art. 78.2).
Síndic de Greuges ha d'impulsar la subscripció de
convenis amb el Defensor del Poble amb la finalitat de concretar el
règim de col·laboració entre ambdues
institucions, especialment pel que fa a la supervisió de
a Catalunya.» (art. 78.3 del Projecte de llei).
trobem en aquest precepte l'expressió «supervisar»,
que s'ha d'interpretar en el sentit abans esmentat, com
una funció realitzada en el marc de la col·laboració
entre el Síndic i el Defensor del Poble, d'acord amb el
Doncs bé, tampoc en aquest cas no
podríem observar la més petita tatxa
d'inconstitucionalitat en un mandat que es limita a la
possibilitat d'impulsar la subscripció dels
corresponents convenis entre ambdues institucions.
interpretat, l'article 3.2 del Projecte de llei és concorde
amb la Constitució i amb l'Estatut d'autonomia.
Projecte és conforme amb el bloc de constitucionalitat.
L'article 60 del Projecte de llei, estableix que «Les
administracions, els organismes, les empreses i les persones a què
fa referència l'article 26 que siguin objecte
Cal recordar que els subjectes afectats per aquest deure de
comunicació són únicament i exclusivament els
citats a l'article 26 del Projecte, quedant així exclosos els
organismes, les empreses i les persones relacionades amb
partir de la ubicació sistemàtica d'aquest
precepte (en el títol VI del Projecte de llei), hom pot
afirmar que es tracta d'una norma que fixa un deure de
particularitat, però, que –a diferència del que
dóna a entendre l'apartat 11 del preàmbul-,
aquest deure de col·laboració amb el Síndic
s'estén també als subjectes que estan sent
investigats per una institució equivalent.
seguida pel Projecte de llei de fer recaure l'obligació
de comunicar l'existència d'una investigació
en el mateix subjecte que està sent investigat
insòlita en el nostre ordenament i, de fet, tampoc no és
la més adequada, sobretot quan afecti persones o organismes
privats (pel que fa a l'Administració de la Generalitat
i als organismes públics o assimilats, hom pot entendre que
l'obligació pot trobar empara en el principi
administratiu de servir amb objectivitat els interessos generals i en
el de ple respecte a la bona fe i la confiança legítima).
Així doncs, si tenim en compte que les relacions del Síndic
amb el Defensor del Poble han d'estar presidides pel principi
de col·laboració (art. 78 del Projecte dictaminat) i
que també ho han d'estar les relacions amb d'altres
institucions o figures anàlogues a la del Síndic -atesa
l'obligació legal que aquest té d'impulsar-les
(art. 81 del Projecte)-, hauria estat més raonable i efectiu
fer recaure aquella obligació en el Defensor del Poble o, en
el seu cas, en les altres institucions equivalents, que són
les que duen a terme la investigació.
conseqüència, malgrat la literalitat del precepte,
l'expressió «ho han de comunicar»
s'hauria d'interpretar en el sentit que es tracta d'un
simple deure genèric de col·laboració i no d'un
mandat que vagi més enllà de la disponibilitat del
En efecte, tot i que la majoria de les vegades
l'ordenament jurídic connecta els deures amb una
exigència normativa (la imposició d'una sanció),
no sempre ni necessàriament és així.
casos, com el present, en els quals el legislador opta per formular
el que es coneix com una norma imperfecta, és a dir, una norma
que es limita a fixar una obligació, però sense
establir cap conseqüència jurídica per al cas
61 del Projecte de llei no inclou entre els supòsits de manca
de col·laboració amb el Síndic o
d'obstaculització el fet de no comunicar-li que hom està
sent investigat per una institució equivalent.
contrari, es podria considerar una actuació dels poders
públics desproporcionada a les finalitats que la justifiquen
interpretat, l'article 60 del Projecte de llei no vulnera la
Constitució ni l'Estatut d'autonomia.
L'article 83 del Projecte de llei que dictaminem estableix que:
«El Síndic de Greuges pot participar i integrar-se en
organitzacions internacionals que tinguin per objecte: a) La promoció
de la figura dels ombudspersons
o defensors del poble i de les institucions homòlogues al
Síndic de Greuges. b) La defensa i la promoció dels
drets i llibertats. c) La defensa i la promoció del dret a una
examinar-ne l'adequació a la Constitució i a
l'Estatut d'autonomia hem de partir de dues
integrar-se en organitzacions internacionals, el Síndic de
Greuges està exercint competències de la Generalitat en
matèria d'acció exterior, expressament esmentades
i determinades en el capítol III del títol V de
l'Estatut d'autonomia («Acció exterior de la
Generalitat»); i, d'altra banda, aquestes competències
en cap cas no podran envair o condicionar l'exercici per
l'Estat de les seves pròpies competències
exclusives en aquesta mateixa matèria, definides com a
solució a aquesta aparent contradicció la va donar, ja
fa uns anys, la Sentència del Tribunal Constitucional
165/1994, de 26 de maig, que va ampliar notablement algunes línies
interpretatives ja contemplades per la jurisprudència anterior
com, per exemple, la Sentència 80/1993, de 8 de març,
Examinarem breument aquesta doctrina:
La línia argumental en què es basa aquesta
jurisprudència parteix, d'una banda, de la distinció
activitat regulada pel Dret internacional, limitada a l'actuació
i a la responsabilitat d'estats sobirans i, per tant, sense
efectes sobre l'estructura interna d'aquests estats ni
sobre la distribució del poder polític que existeix en
el seu si; i, de l'altra, de l'activitat exterior
d'aquest estat, molt més àmplia que l'anterior
i que sí que ha de tenir en compte aquesta estructura interna
i la distribució de competències que regeix entre
llegim a la Sentència abans esmentada:
Per tant, existeix un nucli irreductible, constituït pel que
internacionals», el contingut material del qual pot ser
Així, mentre no incideixin en aquest nucli reservat a l'Estat
per l'article 149.1.3 CE, les comunitats autònomes poden
realitzar activitats emmarcades genèricament dins
d'aquest concepte anomenat «acció exterior»,
sempre en el marc de les seves competències i amb la finalitat
Resumint les consideracions realitzades
anteriorment, aquesta acció exterior s'haurà de
limitar a aquelles activitats que, «[...]
És així com el nostre Estatut d'autonomia ha
d'«acció exterior» en el capítol III
del títol V, en el qual dos preceptes són
específicament aplicables a la qüestió examinada;
La Generalitat ha d'impulsar la projecció de Catalunya a
l'exterior i promoure els seus interessos en aquest àmbit,
respectant la competència de l'Estat en matèria
La Generalitat té capacitat per a portar a terme accions amb
projecció exterior que derivin directament de les seves
competències, sia de manera directa, sia per mitjà dels
òrgans de l'Administració general de l'Estat.»
Generalitat ha de participar en els organismes internacionals
competents en matèries d'interès rellevant per a
Catalunya, especialment la UNESCO i altres organismes de caràcter
preceptes estatutaris avalen amb escreix les actuacions referides a
més, aquesta participació del Síndic en
organitzacions internacionals no afecta en absolut l'àmbit
reservat a l'Estat per l'article 149.1.3 CE, d'acord
amb la jurisprudència constitucional anteriorment citada.
83 del Projecte de llei s'adequa a la Constitució i a
Un cop analitzats els preceptes que són objecte de la
sol·licitud del present Dictamen, tenint en compte la relació
directa -d'acord amb les previsions de l'article 19 de la
Llei 2/2009, del Consell de Garanties Estatutàries- que
presenta l'article 60 del Projecte de llei amb l'article
26 considerem que resulta necessària i convenient l'avaluació
com ja s'ha indicat anteriorment, l'article 60 del
Projecte dictaminat vincula el deure de comunicació al Síndic
de Greuges per part dels subjectes regulats a l'article 26.
una remarcable ampliació dels subjectes que són
susceptibles de ser objecte de les actuacions de la Sindicatura.
aquest sentit, recull, no únicament aquells organismes públics
i privats vinculats o que depenen d'una manera o altra de la
Generalitat en sentit ampli, sinó que també compta amb
la novetat de l'ampliació de la seva funció
supervisora a persones físiques i jurídiques de
Els subjectes privats, assenyala l'Estatut,
poden ser supervisats pel Síndic en l'exercici de les
seves funcions en la mesura que mantinguin un vincle amb
l'Administració com a conseqüència de la
gestió d'un servei públic o l'acompliment
Projecte de llei, en l'article 26, en el desplegament de
l'esmentat precepte estatutari també es refereix a les
mencionades persones privades però adopta un redactat més
prolix en la seva formulació, que podria semblar que estén
l'abast dels subjectes susceptibles de ser supervisats per raó
del seu vincle amb l'Administració.
exemple, destaca la novetat de l'esment a la figura de les
fundacions privades, les quals, a tall d'exemple, pel mer fet
de ser sotmeses al protectorat, previst a la llei que les regula, ja
presentarien un vincle amb l'Administració de la
bé, és precisament en aquest punt que considerem
necessari precisar que l'ampliació de l'àmbit
d'actuació del Síndic no es pot formular en
termes excessivament genèrics pel que fa al vincle entre un
subjecte privat i els poders públics.
aproximació, cal interpretar que el vincle ha de d'incorporar
un contingut mínim i una naturalesa determinada pel que fa
precisament a l'existència d'una gestió,
prestació o execució d'un servei o activitat.
Aquestes activitats han de poder ser definides i identificades en la
mesura que comporten necessàriament una dimensió
d'interès general o universalitat en la seva projecció
i afectació sobre la ciutadania.
privat i els poders públics no seria suficient per si sol per
legitimar l'actuació del Síndic.
manera contraria ens portaria a una conclusió desajustada al
marc estatutari vigent, consistent en el fet que qualsevol persona
física o jurídica que mantingui un vincle amb la
Generalitat podria ser objecte potencial de l'acció del
Síndic, circumstància que portaria a incloure a
pràcticament la totalitat dels integrants de la societat civil
catalana, quan en realitat la principal funció del Síndic
de Greuges és protegir i defensar els drets i les llibertats
constitucionals i estatutaris de les persones davant els poders
conseqüència, hem de concloure que el vincle entre els
poders públics i els subjectes privats susceptibles d'ésser
supervisats per part del Síndic de Greuges, segons preveu
l'article 26, ha de consistir com a mínim en el
a dir, no únicament és suficient una certa relació
de vinculació amb l'Administració sinó que
aquesta ha de consistir, d'acord amb les previsions
estatutàries, en la gestió, prestació o execució
d'un servei públic o una activitat d'interès
manera, no qualsevol vincle entre persones privades i poders públics
és suficient per avalar la intervenció de la
sindicatura, especialment quan és traslladada a àmbits
63 del Projecte de llei, a banda de presentar una tècnica
normativa profundament incorrecta, atès que reprodueix i es
remet a competències alienes, com és el cas de les
afectades pel Codi Penal, construeix una aparença de legalitat
L'article 502 del Codi penal no deixa lloc a
dubtes quan tipifica les actuacions d'obstaculització al
Defensor del Poble o institucions equivalents, com el Síndic
Per tant, a la llum de la interpretació de
l'article 26 del Projecte de llei, la potencial responsabilitat
penal assenyalada a l'article 63, a banda del seu caràcter
formalment sobrer i equívoc, en cap cas no pot ser
interpretada com una ampliació del tipus penal.
llei no són contraris a la Constitució ni a l'Estatut.
Finalment, aquest Dictamen no es pot cloure sense una necessària
avaluació de l'article 86 del Projecte de llei.
que aparentment aquest fa referència a qüestions
instrumentals o orgàniques, en realitat afecta el conjunt de
les funcions pròpies del Síndic de Greuges i, per tant,
és susceptible d'encabir-se en el supòsit de la
relació directa prevista a l'article 19 del la Llei del
Consell de Garanties Estatutàries.
precepte regula i desplega les capacitats del Síndic de
Greuges a l'hora d'exercir la seva capacitat
En aquest sentit, aquesta institució
de previsió estatutària compta amb la corresponent i
deguda autonomia, i no pot ésser equiparat el seu règim
jurídic, en sentit estricte, al de les administracions
públiques de factura més tradicional.
la formulació de l'article 86.2 del Projecte de llei
incorpora un seriós dubte sobre la seva adequació al
marc constitucional i estatutari.
manera expressa les àrees de treball que es puguin crear, en
el si de la institució, a personal de naturalesa eventual.
síndic, efectivament, té una capacitat d'organització
pròpia, i de fet així pot exercir-la mitjançant
la classificació dels llocs de treball de la Relació de
Llocs Treball que ha d'estructurar i organitzar la Institució.
El que no ens sembla en cap cas acceptable i considerem que és
constitutiu d'un motiu d'inconstitucionalitat és
l'exclusió expressa i formal, recollida a l'epígraf
segon de l'article 86, del personal de naturalesa funcionarial
per proveir els llocs de treball que han d'encapçalar
les diverses àrees de treball, un concepte aquest darrer que,
per cert, és l'únic de tipus organitzatiu que
23 CE estableix que l'accés als càrrecs i les
funcions públiques s'ha de realitzar en condicions
d'igualtat i per tant, en cap cas, són admissibles
supòsits o requisits que comportin discriminació.
com està redactat l'article 86 que es dictamina, el
principi general de publicitat, mèrit i capacitat de la funció
pública no únicament cedeix terreny davant la
designació de càrrecs eventuals, mancada dels esmentats
requisits, sinó que es converteix en l'excepció i
acaba esdevenint una exclusió discriminatòria amb rang
de llei vers el personal funcionari a l'hora d'accedir o
concórrer a la provisió dels llocs de comandament de la
situació, a més de ser contrària a l'ordre
constitucional i estatutari, esdevé especialment preocupant
quan es projecta en l'àmbit d'una institució
encarregada de la protecció dels drets i llibertats
ciutadanes, que ha d'operar des de la independència.
tant, a banda de l'avaluació d'inconstitucionalitat
de l'article 86.2 del Projecte, el legislador ha de fer
compatible l'autonomia organitzativa del Síndic de
Greuges amb el necessari respecte a l'article 23 CE i els
principis bàsics de la funció pública i la
carrera administrativa d'igualtat, publicitat, mèrit i
les raons exposades, l'article 86.2 del Projecte de llei és
els raonaments continguts en els Fonaments precedents, opinem que:
L'article 73, apartat 1, del Projecte de llei del Síndic
de Greuges, en el seu incís, «en
s'interpreta en el sentit expressat en el Fonament III, punt 5,
del Projecte de llei del Síndic de Greuges, no és
contrari a la Constitució ni a l'Estatut si s'interpreta
en el sentit expressat en el Fonament IV, punt 1, d'aquest
L'article 60 del Projecte de llei del Síndic de Greuges
s'interpreta en el sentit expressat en el Fonament IV, punt 2,
Els articles 26 i 63 del Projecte de llei del Síndic de
Greuges no són contraris a la Constitució ni a
l'Estatut si s'interpreten en el sentit expressat en el
Fonament IV, punt 4, d'aquest Dictamen.
L'article 86, apartat 2, del Projecte de llei del Síndic
de Greuges és inconstitucional.
La resta dels preceptes examinats del Projecte de llei sobre el
Síndic de Greuges, que figuren a la sol·licitud de
són conformes amb la Constitució i l'Estatut.
és el nostre Dictamen, que pronunciem, emetem i signem en el
lloc i la data indicats al començament.