I. El conseller de Territori i Sostenibilitat ha sol·licitat dictamen d'aquesta Comissió Jurídica Assessora en relació amb el Projecte de decret d'aprovació dels estatuts de l'Institut Cartogràfic i Geològic de Catalunya.
La intervenció d'aquest organisme consultiu té suport en la determinació de l'article 8.2.b) de la seva llei institucional -Llei 5/2005, de 2 de maig- i en l'article 69 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment administratiu de les administracions públiques de Catalunya.
El Projecte de decret sotmès a dictamen consta d'un preàmbul, un article únic, una disposició derogatòria i una disposició final.
L'article únic té per objecte aprovar els estatuts de l'Institut, els quals consten de dinou articles, agrupats en tres capítols.
El capítol primer conté les disposicions generals; el capítol segon comprèn els preceptes que regulen l'organització, i el capítol tercer inclou els articles reguladors del règim jurídic, econòmic i patrimonial de l'Institut.
L'article 152.1 de la Llei 2/2014, de 27 de gener, de mesures fiscals, administratives, financeres i del sector públic, va crear l'entitat de dret públic Institut Cartogràfic i Geològic de Catalunya (ICGC), que assumeix les competències i funcions de l'Institut Cartogràfic de Catalunya i l'Institut Geològic de Catalunya, com a mesura de racionalització del sector públic.
La nova entitat està adscrita al departament competent en matèria de política territorial i urbanisme, i substitueix l'Institut Cartogràfic de Catalunya i l'Institut Geològic de Catalunya, que van quedar dissolts en entrar en funcionament el nou ICGC l'1 de febrer de 2014.
Segons l'apartat 8 de l'article 152 esmentat, l'entrada en funcionament de la nova institució comporta la derogació de la Llei 6/1997, d'11 de juny, de modificació de la Llei 11/1982, de 8 d'octubre, de creació de l'Institut Cartogràfic de Catalunya; de la Llei 16/2005, de 27 de desembre, de la informació geogràfica i de l'Institut Cartogràfic de Catalunya, i de la Llei 19/2005, de 27 de desembre, de l'Institut Geològic de Catalunya, en tot allò que contradigui el que estableix la Llei 2/2014, s'hi oposi o hi resulti incompatible.
El mateix precepte legal estableix que l'aprovació, per mitjà d'un decret, dels estatuts de l'ICGC comporta també la derogació automàtica de totes les disposicions de desplegament d'aquestes lleis que els contradiguin, s'hi oposin o hi resultin incompatibles.
L'article 152.2 de la Llei 2/2014 estableix que aquesta entitat es regeix per aquesta Llei i per les disposicions que la despleguin, per les normes del dret civil, mercantil i laboral, per la normativa reguladora de les empreses públiques de la Generalitat -en concret, el Decret legislatiu 2/2002, de 24 de desembre, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei 4/1985, de 29 de març, de l'Estatut de l'Empresa Pública Catalana- i, en el que li sigui aplicable, per la normativa reguladora de les finances públiques i de patrimoni de la Generalitat -essencialment, el Decret legislatiu 3/2002, de 24 de desembre, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei de finances públiques de Catalunya, i el Decret legislatiu 1/2002, de 24 de desembre, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei de patrimoni de la Generalitat-.
S'estableix expressament que, en tot cas, l'Institut resta sotmès al dret públic en les matèries següents: a) el règim d'acords i funcionament dels seus òrgans de govern, que se sotmet a la normativa general sobre òrgans col·legiats de l'Administració de la Generalitat; b) les seves relacions amb els departaments de la Generalitat i amb altres administracions públiques i ens públics; c) el règim de contractació administrativa, i, d) l'exercici de potestats públiques.
El Projecte se situa en l'àmbit de l'article 149 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya (EAC), que atribueix a la Generalitat de Catalunya competència exclusiva en matèria d'ordenació del territori i del paisatge, i dels articles 140 i 148 pel que fa a infraestructures de transport i obres públiques.
D'altra banda, també s'ha de tenir en compte l'article 150 de l'EAC, que atribueix a la Generalitat competència exclusiva en matèria d'organització de la seva administració, que inclou la competència sobre les diverses modalitats organitzatives i instrumentals per a l'actuació administrativa.
Es pot afirmar, doncs, que la Generalitat és competent per a dictar la norma.
La norma projectada es dicta en compliment del mandat recollit en l'article 152.11 de la Llei 2/2014, de 27 de gener, que estableix que el Govern ha d'aprovar en el termini de vuit mesos, a comptar des de l'entrada en vigor d'aquesta llei, els estatuts del nou ens, els quals han de desplegar les determinacions contingudes en aquest article i han de fixar-ne i completar-ne el règim jurídic i de funcionament.
D'altra banda, l'article 3.2 del Text refós de l'Estatut de l'empresa pública catalana disposa que correspon al Govern aprovar els estatuts de les entitats de dret públic, com és la nova entitat.
La Llei 2/2014 es va publicar en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya núm. 6551, de 30 de gener de 2014, i va entrar en vigor el 31 de gener següent.
Per tant, no s'ha complert el termini de vuit mesos previst per a l'aprovació.
Ara bé, aquest retard no comporta cap sanció jurídica ni invalida l'habilitació per al desplegament (en aquest mateix sentit, dictàmens 274/2006, 107/2007 i 18/2013).
V. A continuació s'examinen els aspectes d'ordre formal.
En primer lloc, es pot indicar que l'expedient està correctament indexat i paginat.
Pel que fa a la documentació, es constata que incorpora les memòries a què fa referència l'article 64 de la Llei 26/2010.
La memòria general té el contingut exigit en aquest precepte.
La memòria d'avaluació de l'impacte de les mesures proposades s'ha actualitzat en la darrera fase del procediment arran de les propostes d'esmena formulades per la Direcció General de Pressupostos en l'informe d'impacte pressupostari, d'11 de juliol de 2014, que incorpora en l'apartat 4 una explicació de l'impacte pressupostari derivat de la creació de l'ICGC, en la qual es quantifiquen les despeses derivades del conjunt de l'operació de la creació de l'ICGC i de l'estalvi anual que ha de comportar la creació d'aquest ens a partir del 2015.
D'acord amb aquestes dades, l'última versió de l'informe d'impacte pressupostari incorpora la informació relativa a la reducció de despesa que ha de comportar el funcionament de l'ens, si bé la informació es refereix només al cost del funcionament del Consell Rector.
També hi consta l'informe d'impacte de gènere, que ha estat emès per l'Institut Català de les Dones.
Finalment, s'ha d'indicar que hi figura la memòria de les observacions i al·legacions presentades, amb un contingut suficient.
Quant al procediment seguit en la tramitació del Projecte, s'observa que s'han respectat, amb caràcter general, les previsions de la Llei 26/2010, de 3 d'agost.
Així, en relació amb els procediments de participació, s'observa que el Projecte de decret s'ha sotmès al tràmit d'audiència de les entitats següents: Associació Catalana de Municipis, Consell Interuniversitari de Catalunya, col·legis de Geòlegs, de Geògrafs i d'Enginyers Tècnics en Topografia i Federació de Municipis de Catalunya.
Només hi va presentar al·legacions el Col·legi de Geògrafs, que han estat valorades en la memòria de les observacions formulades.
El Projecte no s'ha sotmès al tràmit d'informació pública, opció que es justifica en el caràcter organitzatiu del Projecte.
La Comissió s'ha pronunciat sobre el caràcter potestatiu de la informació pública en les normes d'ordre organitzatiu (dictàmens 281/2011, 347/2012 i 229/2013, entre d'altres) sempre que no s'afectin drets i interessos de la ciutadania ni se'n desprenguin altres interessos afectats.
D'acord amb aquest criteri, es pot considerar que, en el cas del Projecte normatiu sotmès a dictamen, la informació pública no era preceptiva.
El Projecte, d'acord amb l'establert en l'article 66 de la Llei 26/2010, es va sotmetre al tràmit de consulta interdepartamental, a través de l'aplicació SIGOV, en el període comprès entre el 2 i el 15 de juliol, sense que s'hi formulessin observacions.
Consta, però, en l'expedient que l'Oficina del Govern hi va formular diverses observacions, que es van valorar en una nota de l'Assessoria Jurídica.
En relació amb els informes preceptius, el Projecte normatiu ha estat objecte d'informe favorable per la Direcció General de Pressupostos, per la Direcció General de Patrimoni, per la Intervenció General i per la Secretaria General del Departament d'Economia i Coneixement.
Així mateix, s'incorpora l'informe favorable emès per l'Àrea d'Organització de l'Administració i del Sector Públic de la Secretaria d'Administració i Funció Pública.
Les observacions formulades en aquests informes han estat valorades en la memòria d'observacions i al·legacions presentades.
Figuren també els informes jurídics preliminar i final de l'Assessoria Jurídica del Departament.
Finalment, es constata que s'ha incorporat a l'expedient el certificat del Consell Tècnic, previ a la sol·licitud de dictamen a la Comissió Jurídica Assessora.
En definitiva, es pot afirmar que la tramitació del Projecte normatiu s'ha adequat a les previsions establertes en la Llei 26/2010.
El marc legal del Projecte sobre el qual s'informa està constituït per l'article 152 de la Llei 2/2014, al qual ja s'ha fet referència.
En conseqüència, el Projecte ha de respectar-ne les previsions, i, si escau, desplegar-les o concretar-les.
En l'estudi de tot projecte de norma reglamentària, s'ha d'examinar si el seu contingut respon a les previsions de la llei i queda limitat a la funció de desplegament que és pròpia de la col·laboració de l'Administració en la formació de l'ordenament.
La peculiaritat de les normes de caràcter organitzatiu, com la que s'examina, pot introduir matisacions en aquesta comesa de col·laboració, però no excepcions als principis bàsics de subordinació a la llei, de finalitat de complementarietat i d'auxili per a l'execució de les previsions legals.
Ara bé, en l'àmbit organitzatiu aquesta relació amb la llei pot ser objecte d'un àmbit d'apreciació més ampli que quan l'exercici de la potestat reglamentària se situa en el camp de les relacions substancials amb una incidència més directa en l'estatut de drets i deures dels ciutadans.
S'ha de recordar, també, que, encara que el marc normatiu específic és aquell al qual s'ha fet al·lusió, el paràmetre de contrast per a la correcció de la norma és tot l'ordenament amb rang de llei.
En començar l'examen del Projecte, ens centrarem en el Decret pròpiament dit.
Pel que fa al preàmbul, el tercer paràgraf al·ludeix a la dissolució automàtica de les entitats preexistents amb motiu de l'entrada en funcionament de la nova entitat, previsió que fa l'article 152.8 de la Llei 2/2014.
No sembla pertinent la referència en el preàmbul a una mesura legal concreta, que no és objecte de regulació en el Projecte normatiu.
En el paràgraf quart es tracten dues qüestions diferents, com són el títol competencial i l'habilitació del Govern.
Seria recomanable fer-ho en paràgrafs diferents.
Així mateix, pel que fa a la competència que dóna suport a aquesta actuació normativa, s'hauria d'esmentar també l'article 149 de l'EAC, que atribueix a la Generalitat competències exclusives en matèria d'urbanisme i ordenació del territori, i els articles 140 i 148, en matèria d'infraestructures de transport i obres públiques.
Pel que fa a la part dispositiva, la disposició derogatòria conté una clàusula de derogació aparentment específica, però que, de fet, és genèrica, en no precisar quins són els preceptes de les disposicions esmentades que resultaran derogats.
Cal recordar la conveniència, des de requeriments de seguretat jurídica, de precisar les alteracions normatives.
D'altra banda, la qualificació de la derogació com a automàtica és supèrflua, ja que aquesta és la configuració general de la tècnica derogatòria.
La disposició final única preveu la supressió de la vacatio legis, amb entrada en vigor l'endemà de la publicació.
Atès el caràcter organitzatiu de la norma, no hi ha objeccions pel que fa al coneixement del ciutadà, i en l'expedient es justifica (informe jurídic preliminar).
El capítol primer comprèn els articles 1, 2 i 3, sobre disposicions generals.
L'apartat primer respon a aquesta denominació i, de fet, recull la previsió del segon paràgraf de l'apartat primer de l'article 152 de la Llei 2/2014, sense alteracions significatives.
En canvi, el segon apartat, que reprodueix l'apartat quart de l'article 152 esmentat, sobre la condició de beneficiària de l'expropiació forçosa de l'entitat o la facultat d'establir servituds, no es correspon amb la denominació del precepte, de manera que es podria configurar com a precepte separat.
L'article 2 es refereix a l'adscripció i a la seu.
Respecte de la primera condició, s'utilitza com a clau identificadora del departament d'adscripció la política territorial i l'urbanisme.
Això és correcte, si bé no es pot oblidar la connexió de les funcions de l'entitat amb les obres públiques.
L'article 3, sobre funcions, en el primer apartat reprodueix l'apartat cinquè de l'article 152 de la Llei.
L'apartat segon precisa com a funcions addicionals específiques de l'Institut posar a disposició de les administracions públiques de Catalunya "plataformes i visors a través d'Internet" i gestionar directament amb proveïdors especialitzats l'adquisició de maquinari i programari, així com la impressió de treballs cartogràfics i geològics.
Respecte a aquestes darreres previsions, cal tenir en compte que es preveu expressament que s'actuarà en el marc de la legislació de contractes del sector públic, referència que dóna cobertura a la regularitat de l'activitat contractual.
D'altra banda, es tracta d'una funció servicial, que les administracions locals poden o no utilitzar, de manera que no s'afecta la seva autonomia de decisió.
Aquestes raons avalen la correcció de la previsió; això no obstant, hauria estat convenient una explicació més acurada en l'expedient, ja que només es fa referència a les necessitats de manteniment i de la seva contractació, pel caràcter sofisticat de sensors i equips tècnics.
El capítol segon, relatiu a organització, inclou els articles 4 a 9.
L'article 4, sobre òrgans, reprodueix l'encapçalament de l'apartat setè de l'article 152 de la Llei.
L'article 5, sobre el Consell Rector, en els apartats primer a cinquè, recull la regulació continguda en el paràgraf primer de l'apartat setè de l'article 152 esmentat, sense altra innovació significativa que qualificar el Consell Rector també com a òrgan de representació de l'Institut.
És una opció que se situa en la funció complementària pròpia de les normes estatutàries.
D'altra banda, l'article 5 del Projecte completa la regulació del Consell Rector amb la previsió que la composició "ha de tendir a ser equilibrada entre dones i homes" (apartat sisè), i amb precisions sobre la titularitat de la Secretaria (apartat setè).
L'apartat vuitè de l'article 5 preveu la substitució dels membres del Consell Rector en casos d'absència, vacant, malaltia i altra causa justificada per altres persones que designin els titulars.
L'expressió és equívoca i caldria precisar que la designació correspon als titulars dels departaments de l'Administració de la Generalitat o a les entitats o als òrgans que els han designat.
Cal tenir en compte que la condició de membre depèn del nomenament, i és qui té la facultat de nomenar qui pot preveure i nomenar el substitut.
El mateix apartat vuitè, al segon paràgraf, preveu una alternativa a la substitució, consistent en la delegació de vots en altres membres del Consell.
En qualificar d'alternativa la fórmula, permet entendre que la delegació de vot només és procedent quan es donen les causes esmentades.
Ara bé, la redacció del precepte deixa en mans dels membres decidir quina és la fórmula a aplicar; plantejament que és incorrecte, ja que, si hi ha vocal substitut, no és procedent l'alternativa de la delegació de vot.
S'hauria de revisar aquest apartat vuitè per a adaptar-lo a l'arquitectura institucional que es desprèn de la regulació de la composició del Consell Rector.
L'apartat nou de l'article 5 preveu que el Consell Rector pot crear consells assessors.
Aquesta és una possibilitat no prevista en la Llei, si bé té suport en l'espai innovador dels estatuts.
Ara bé, aquests haurien de precisar-ne alguns elements, com composició i funcions, i, com assenyala la Secretaria de Funció Pública, si els seus membres han de rebre indemnitzacions per assistència.
L'article 6, relatiu a les funcions del Consell Rector, després de repetir la caracterització del paper de l'òrgan que ja havia fet l'apartat primer de l'article 5, enumera en l'apartat segon les diverses funcions, recollint textualment les enumerades en les lletres a) a d) de l'apartat 7.2 de l'article 152 de la Llei.
A més, enumera altres funcions que tenen suport en la previsió de l'apartat 7.2, lletra e), que preveu que els estatuts completin la regulació de les funcions.
L'article 7 regula el règim de funcionament del Consell Rector.
L'apartat tercer, relatiu a les convocatòries, admet la convocatòria d'urgència, però no en precisa l'anticipació.
L'apartat quart, sobre constitució del Consell Rector, no al·ludeix a la significació de les delegacions de vot, que hauria de precisar-se.
També seria convenient aclarir que les referències als membres per a tractar assumptes no inclosos en l'ordre del dia i per a la constitució de les sessions ho són tant als titulars com als substituts.
L'article 8 regula la condició i el nomenament de la Direcció de l'Institut.
L'apartat primer recull la regulació de l'article 152.7.3 de la Llei amb la precisió que la Direcció de l'Institut -hauria de dir el titular de la Direcció- té la condició de personal directiu.
L'apartat segon indica les funcions de la Direcció, amb reproducció de les funcions previstes en la Llei i amb l'addició de funcions que tenen suport en la determinació de la lletra f) de l'article 152.7 de la Llei, que assigna als estatuts complementar la regulació de les funcions.
El tercer apartat de l'article 8 del Projecte, preveu la delegació de les funcions de representació de l'Institut per part de la presidenta en la Direcció, previsió que, atesa l'obligació d'informar el Consell Rector, no planteja interrogants.
L'article 9, sobre estructura organitzativa, no planteja altres qüestions que la possible rigidesa d'una regulació estatutària sobre extrems propis d'un reglament de règim interior o disposicions similars.
X. El capítol tercer inclou els articles 10 a 19 i es refereix al règim jurídic, econòmic i patrimonial.
L'article 10, sobre el règim jurídic, reprodueix, amb algunes precisions o variacions, la regulació continguda en l'article 152.2 de la Llei.
D'una banda, no es fa referència a l'Estatut de l'empresa pública catalana.
Semblaria que aquesta omissió es podria explicar perquè es fa referència només a l'activitat de l'Institut en les seves relacions externes.
L'article 22 de l'Estatut de l'empresa pública catalana preveu el sotmetiment de l'activitat de les entitats de dret públic al dret privat "sens perjudici de les matèries a què s'aplica aquesta Llei" i de les relacions de tutela amb l'Administració pública.
En el Projecte, aquestes darreres queden en l'àmbit d'aplicació del dret públic.
La precisió del Projecte sobre activitat en les relacions externes pot permetre acomodar la previsió a les exigències de l'article 22 esmentat.
L'article 11, sobre personal, preveu el caràcter laboral de la relació entre l'Institut i el seu personal, i s'adiu a les previsions de l'article 152 de la Llei i a la naturalesa de l'entitat.
L'article 12 es refereix a la contractació de l'Institut.
Els apartats primer, segon i tercer reprodueixen els paràgrafs primer, segon i tercer de l'article 152.3 de la Llei.
L'apartat quart preveu que la Presidència, que té la condició d'òrgan de contractació per disposició de l'article 152 esmentat, pot delegar funcions inherents a aquesta condició en la Direcció.
Caldria regular aquesta possibilitat de delegació amb la informació preceptiva al Consell Rector.
Els articles 13, sobre règim dels actes i recursos; 15, sobre règim patrimonial; 16, sobre règim financer; 17, sobre règim pressupostari, i 18, sobre règim de control financer, no plantegen qüestions específiques, atès que s'adapten a les previsions de la Llei 26/2010 i els decrets legislatius 2/2002 i 3/2002.
L'article 14 regula els recursos econòmics de l'Institut.
Sorprèn que no continguin cap referència a la fixació de les tarifes de referència a aplicar per les diverses activitats de l'Institut, atesa la previsió del darrer paràgraf de l'article 152.3 de la Llei.
Això no obstant, l'enumeració i l'enunciat dels recursos s'adiu a les previsions de l'article 152.6 de la Llei.
L'article 19 regula el contracte programa d'una manera coherent amb les previsions de l'article 15.6 in fine de la Llei.
El Projecte precisa la duració del contracte, que fixa en quatre anys amb actualització anual; precisió que s'inscriu en la comesa de complementarietat normativa pròpia del Projecte.
S'acorda que, un cop considerades les observacions efectuades en el cos del Dictamen, es pot elevar al Govern, per a la seva aprovació, el Projecte de decret dels estatuts de l'Institut Cartogràfic i Geològic de Catalunya.