La Comissió Jurídica Assessora, reunida el 28 de juliol de 2020, amb la presidència del Sr.
Albert Lamarca i Marquès, actuant com a secretària la Sra.
Cristina Figueras i Bosch, amb la participació de les Sres. i els Srs.
Esther Arroyo Amayuelas, Agustí Cerrillo i Martínez, Maria Mercè Darnaculleta i Gardella, Judith Gifreu i Font, Francesc Homs i Molist, Marc Marsal i Ferret, Carles Mundó i Blanch, Joan Pagès i Galtés, Eva Pons i Parera, Sonia Ramos i González, i Antoni Vaquer i Aloy, i essent-ne ponent el Sr.
El 29 d'abril de 2020, un representant de la Unió Temporal d'Empreses (UTE) Bus Escolar Vallès, va presentar al registre electrònic del Consell Comarcal del Vallès Occidental una instància genèrica en què reclamava el pagament de quatre factures que havia presentat anteriorment, per l'import total de 93.098,15 euros, en concepte de prestació del servei de transport escolar des del 15 de novembre de 2019 fins al 10 de febrer de 2020, ambdós dies inclosos, al més aviat possible, atès l'impacte econòmic que la situació de crisis sanitària ocasionada per la COVID estava generant a les empreses que conformen l'UTE.
El 22 de maig de 2020, la Gerència, mitjançant una providència, va admetre a tràmit la sol·licitud presentada per la mercantil, va encomanar a l'Àrea de Serveis Generals la tramitació del procediment i va requerir al servei responsable del contracte que informés sobre els fets.
El mateix 22 de maig de 2020, la cap de l'Àrea de Cooperació Local i Territori va informar que els serveis de transport escolar facturats s'havien prestat correctament per la mercantil reclamant; que aquests eren necessaris i que la interrupció hauria causat un greu perjudici als usuaris; i que la meritació es va produir sense que es formalitzés cap contracte, un cop finalitzats els contractes menors signats amb la mateixa empresa al setembre de 2019, després que la licitació pública quedés deserta.
El mateix dia, la tècnica dels Serveis Jurídics va emetre un informe en relació amb la legislació d'aplicació al procediment.
Entre d'altres qüestions, també exposava que la prestació del servei duta a terme per l'empresa reclamant fora del marc contractual era una execució per via de fet que no es pot regularitzar en el marc de la legislació sobre contractes del sector públic i, si no es duu a terme el pagament d'aquest imports, es produirà un enriquiment injust per part del Consell Comarcal.
Per providència de Gerència, de 26 de maig de 2020, es va disposar iniciar la tramitació simplificada del procediment; comunicar aquesta circumstància a la mercantil interessada i atorgar-li un termini de cinc dies per a presentar-hi al·legacions.
També es va advertir la interessada que, després del tràmit d'al·legacions, s'elaboraria la proposta de resolució i es demanaria el dictamen de la Comissió Jurídica Assessora, sense cap altre tràmit d'audiència.
Consta documentat que, el 27 de maig de 2020, es va notificar a la mercantil la providència de la Gerència del dia anterior.
El mateix 27 de maig de 2020, la mercantil va manifestar la conformitat a la tramitació simplificada del procediment i va comunicar que no hi formularia al·legacions.
El 18 de juny de 2020, la cap dels Serveis Generals, amb el vistiplau de Secretaria, va emetre un informe-proposta de resolució, en què proposava reconèixer la responsabilitat patrimonial del Consell Comarcal del Vallès Occidental a favor de l'UTE Bus Escolar Vallès, a conseqüència de la prestació del servei de transport escolar, per l'import reclamat de 93.098,15 euros; autoritzar, disposar i reconèixer l'obligació de pagament de la despesa relativa a la responsabilitat patrimonial esmentada; i sol·licitar el dictamen de la Comissió Jurídica Assessora, amb suspensió del termini per a resoldre.
Mitjançant Decret del president del Consell Comarcal, de 18 de juny de 2020, es va sol·licitar el dictamen de la Comissió Jurídica Assessora, es va suspendre el termini màxim per a resoldre el procediment, i es va ordenar comunicar la petició de dictamen i la suspensió a la mercantil interessada.
El 19 de juny de 2020, va tenir entrada, per EACAT, la petició de dictamen i l'expedient en el Departament de la Presidència.
El 22 de juny de 2020, el Consell Comarcal va notificar a l'UTE reclamant el Decret de la Presidència de 18 de juny de 2020.
El 23 de juny de 2020, la Sub-direcció General d'Assistència Jurídica i d'Innovació a l'Administració Local, de la Direcció General d'Administració Local, va efectuar un requeriment documental a l'ens comarcal, que va ser atès els dies 26 de juny i 1 de juliol de 2020.
El 3 de juliol de 2020, el tècnic de la Sub-direcció General d'Assistència Jurídica i d'Innovació a l'Administració Local, amb el vistiplau de la subdirectora, del dia 7 de juliol següent, va informar favorablement sobre la remissió de l'expedient a la Comissió Jurídica Assessora.
El 8 de juliol de 2020, va tenir entrada a la Comissió Jurídica Assessora la petició de dictamen formulada pel Consell Comarcal del Vallès Occidental i tramesa pel secretari d'Administracions Locals i de Relacions amb l'Aran, per delegació, d'acord amb la Resolució PRE/1384/2019, de 21 de maig, de delegació de competències de la persona titular del Departament de la Presidència (DOGC núm. 7882, de 24 de maig) en què s'advertia que l'ens comarcal sol·licitava l'emissió del dictamen en el termini màxim de quinze dies.
El 9 de juliol de 2020, el Ple de la Comissió va admetre a tràmit la petició i en va nomenar ponent.
Constitueix l'objecte del dictamen la instància presentada per l'UTE Bus Escolar Vallès, en data 29 d'abril de 2020, davant el Consell Comarcal del Vallès Occidental (CCVO), en què reclamava el pagament de quatre factures, per un import total de 93.098,15 euros, per la prestació del servei de transport escolar obligatori i no obligatori de determinades rutes del Vallès Occidental del curs 2019-2020.
El CCVO ha qualificat aquesta instància com a reclamació de responsabilitat patrimonial i ha tramitat el corresponent procediment, amb la conformitat de l'empresa reclamant.
Intervenció de la Comissió Jurídica Assessora
La intervenció de la Comissió Jurídica Assessora en aquest expedient es fa i és preceptiva a l'empara d'allò que disposen l'article 81.2 de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPAC); l'article 86 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya; i els articles 8.3.a) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, reguladora d'aquest òrgan consultiu, i 26.1 del seu Reglament d'organització i funcionament, aprovat pel Decret 69/2006, d'11 d'abril, ja que la quantia que es reclama és superior als 50.000 euros mínims previstos per a la intervenció preceptiva.
La responsabilitat patrimonial de l'Administració i la normativa aplicable
L'article 106.2 de la Constitució reconeix el dret dels particulars de ser indemnitzats per qualsevol lesió que pateixin en els seus béns i drets, com a conseqüència del funcionament dels serveis públics, exceptuant els casos de força major.
El marc legislatiu regulador de la institució de la responsabilitat patrimonial de l'Administració, en el nivell normatiu estatal, està recollit actualment per l'LPAC i la Llei 40/2015, d'1 d'octubre, de règim jurídic del sector públic (LRJSP).
Dins de la normativa catalana, la regulació comuna a totes les administracions públiques de la responsabilitat patrimonial es conté en la Llei 26/2010.
En concret, en l'article 81 es determinen els requisits o pressupòsits materials que necessàriament han de concórrer perquè pugui prosperar l'acció de responsabilitat: a) que existeixi un dany real, efectiu, avaluable econòmicament i individualitzat en relació amb una persona o un grup de persones; b) que el dany sigui antijurídic, en el sentit que qui el pateixi no tingui el deure jurídic de suportar-lo; c) que la lesió sigui conseqüència del funcionament normal o anormal del servei públic, i d) que el dany no s'hagi produït per raó de força major.
Segons doctrina reiterada d'aquesta Comissió, la determinació de la normativa aplicable a les reclamacions de responsabilitat patrimonial, des d'una perspectiva temporal, exigeix diferenciar el règim procedimental del règim material.
La tramitació del procediment de responsabilitat s'ha d'ajustar a la normativa vigent en el moment d'iniciar-se.
En canvi, des del punt de vista material o substantiu, el règim jurídic aplicable és l'establert en la normativa vigent en el moment en què es va produir el fet o l'acte que motivi la reclamació.
En el cas que s'examina, la instància es va registrar d'entrada al CCVO el 29 d'abril de 2020, i es reclama pels serveis prestats durant l'any 2019 i 2020.
Per tant, són d'aplicació, tant als aspectes procedimentals com als de fons, les previsions contingudes en l'LPAC, l'LRJSP i la Llei 26/2010.
En l'àmbit local, cal igualment esmentar l'article 174 del Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya (TRLMRLC), aprovat pel Decret legislatiu 2/2003, de 28 d'abril, de conformitat amb el qual els ens locals responen directament dels danys i perjudicis causats als particulars en llurs béns i drets com a conseqüència del funcionament dels serveis públics, en els termes previstos per la legislació general sobre responsabilitat administrativa.
Descripció del supòsit fàctic en què s'emmarca el procediment de reclamació de responsabilitat patrimonial
De la informació que consta en l'expedient, es pot extreure la descripció següent dels fets més rellevants en què s'emmarca el procediment de reclamació de responsabilitat patrimonial:
a) Els serveis facturats objecte de reclamació per l'UTE Bus Escolar Vallès es corresponen a les rutes incloses als lots 14, 15 i 22 del servei de transport escolar obligatori i no obligatori del Vallès Occidental del curs 2019-2020.
En data 10 de juliol de 2019, la Comissió Permanent del CCVO va acordar la resolució dels contractes, titularitat d'una altra empresa de transports, corresponents al servei de transport escolar dels lots 14, 15 i 22.
Acreditada la necessitat de contractar aquest servei, pels lots indicats, per al curs escolar 2019-2020, es va tramitar un procediment de contractació que, en data 30 de juliol de 2019, es va declarar desert amb motiu de no haver-hi presentat proposició cap licitador.
Justificada la necessitat de la contractació per a l'inici del curs escolar 2019-2020, per resolucions 283/2019 a 293/2019, el CCVO va adjudicar el servei de transport, per les rutes incloses en els lots 14, 15 i 22, en la modalitat de contractació menor, a l'UTE Bus Escolar Vallès.
Segons la informació que consta a l'expedient, són un total d'11 contractes menors, que tenen com a objecte les diferents rutes de transport, incloses en els lots esmentats, amb una durada que va des del 12 de setembre de 2019 fins, segons els casos, al 15 de novembre o bé al 30 de novembre de 2019.
Un cop finalitzat els contractes menors, amb la finalitat d'evitar la interrupció del servei de transport, el CCVO va sol·licitar a la mateixa empresa la continuïtat en la prestació fins a disposar de l'adjudicació d'un nou contracte.
La nova contractació es va aprovar per Decret núm. 12/2020, de 17 de gener, amb efectes a partir de l'11 de febrer de 2020.
L'empresa interessada va continuar efectivament prestant el servei de transport, en les rutes indicades, tots els dies lectius compresos, segons els casos, entre el 16 de novembre de 2019 o bé l'1 de desembre de 2019 i fins al 10 de febrer de 2020, tots dos inclosos.
b) En data 13 de gener de 2020, l'empresa interessada va presentar al CCVO dues factures (VD26-19 i VD25-19), per un import de 16.747,20 euros i 21.475,81 euros, respectivament, corresponents als serveis de transports efectivament prestats durant els mesos de novembre i desembre de 2019.
c) En data 13 de febrer de 2020, l'empresa interessada va presentar al CCVO dues altres factures (VF1-20 i VF2-20), per un import de 38.127,94 euros i 16.747,20 euros, respectivament, corresponents als serveis de transports efectivament prestats durant els mesos de gener i febrer de 2020.
d) En data 29 d'abril de 2020, l'empresa interessada va presentar al CCVO la reclamació del pagament de les quatre factures presentades, per un import total de 93.098,1 euros, relatives al servei de transport efectivament prestat després de la terminació dels contractes menors.
El CCVO va qualificar la instància com a reclamació de responsabilitat patrimonial i va tramitar el procediment que s'examina.
V. Consideracions formals: legitimació, competència, procediment i temporalitat
Legitimació per a presentar la reclamació de responsabilitat patrimonial
Els procediments de responsabilitat patrimonial es poden iniciar d'ofici o a sol·licitud d'interessat (articles 54 i 65 de l'LPAC).
Cal recordar, en aquest punt, que la legislació de procediment administratiu proporciona una definició específica de la noció d'interessat.
En efecte, l'article 4 de l'LPAC determina, amb termes molt amplis, qui es pot considerar interessat en un procediment administratiu, inclòs el procediment de responsabilitat patrimonial.
En el cas que s'examina, el procediment s'inicia a sol·licitud d'interessat.
L'empresa reclamant té legitimació per a sol·licitar l'inici del procediment de responsabilitat patrimonial per haver prestat efectivament el servei de transport escolar i emès les factures corresponents, el pagament de les quals es demana.
Competència per a tramitar i resoldre el procediment de responsabilitat patrimonial
La competència per a conèixer i resoldre el procediment correspon al Consell Comarcal del Vallès Occidental, que és l'Administració que va sol·licitar el servei de transport escolar i a favor de la qual s'ha dut a terme.
Conformació de l'expedient administratiu
La conformació de l'expedient de responsabilitat patrimonial és correcta.
S'ha elevat a aquesta Comissió una còpia digitalitzada de l'expedient, correctament paginat, ordenat cronològicament, precedit de l'índex corresponent i que incorpora les notificacions efectuades, tot donant compliment a les previsions recollides en els articles 46.2 i 56.2 de la Llei 26/2010 i els articles 41.1.b), segon paràgraf, i 70 de l'LPAC.
La reclamació s'ha tramitat de conformitat amb les previsions contingudes en l'LPAC i en la Llei 26/2010.
Consten en l'expedient les actuacions següents:
a) La instància presentada per l'empresa interessada (29 d'abril de 2020).
En aquest escrit, l'empresa no indica d'una manera expressa la seva voluntat de presentar una reclamació de responsabilitat patrimonial, sinó que es limita a reclamar el pagament de les factures presentades.
Només s'afegeix la petició que l'abonament es faci el "més aviat possible, atès l'impacte econòmic que la COVID-19 està provocant a les diferents empreses que conformem" l'UTE.
El CCVO va qualificar aquesta sol·licitud com a reclamació de responsabilitat patrimonial i d'aquesta manera va ser tramitada.
L'empresa interessada no es va oposar a aquesta qualificació, va acceptar la tramitació simplificada del procediment i, en el tràmit d'al·legacions, únicament va reiterar la seva petició de que el pagament es faci el "més aviat possible".
b) Providència de la Gerència del CCVO (22 de maig de 2020) on disposa admetre a tràmit la instància presentada "mitjançant la incoació de procediment de responsabilitat patrimonial".
c) Informe de la cap de l'Àrea de Cooperació Local i Territori del CCVO (22 de maig de 2020), que proposa a la Gerència "que es reconegui la responsabilitat patrimonial del Consell Comarcal a favor" de l'empresa interessada.
d) Informe jurídic dels Serveis Jurídics del CCVO (22 de maig de 2020), on conclou que "correspon admetre a tràmit la reclamació" presentada i, "si una vegada iniciat el procediment administratiu es considera inequívoca la relació de causalitat entre el funcionament del servei públic i la lesió, així com la valoració del dany i el càlcul de la quantia de la indemnització, es podrà acordar d'ofici la suspensió del procediment general i la iniciació d'un procediment simplificat".
e) Providència de la Gerència del CCVO (26 de maig de 2020) on disposa "iniciar d'ofici l'expedient administratiu amb l'objecte de reconèixer [...] si procedeix el dret a indemnització, mitjançant la tramitació del procediment de responsabilitat patrimonial"; "acordar la tramitació simplificada del procediment"; i comunicar aquesta resolució a l'empresa interessada per a la presentació d'al·legacions.
f) Escrit de l'empresa interessada (27 de maig de 2020) en què manifesta la conformitat amb la tramitació simplificada del procediment i declina la presentació d'al·legacions.
Només es reitera la petició que el pagament de les factures presentades tingui lloc "al més aviat possible".
g) L'informe-proposta de resolució de la cap dels Serveis Generals, amb el vistiplau de la Secretaria del CCVO (18 de juny de 2020), que proposa "reconèixer la responsabilitat patrimonial del Consell Comarcal" i "autoritzar, disposar i reconèixer l'obligació de pagament de la despesa relativa a la responsabilitat patrimonial".
h) Decret de Presidència del CCVO (18 de juny de 2020) on se sol·licita el dictamen de la Comissió Jurídica Assessora, s'acorda la suspensió del termini màxim per a resoldre el procediment i s'ordena la comunicació d'aquesta resolució a l'empresa interessada.
Consta en l'expedient que aquesta notificació va tenir lloc el 22 de juny de 2020.
El termini de prescripció de l'acció en els procediments de responsabilitat patrimonial és d'un any (article 67.1 de l'LPAC) i comença a computar, com a regla general, en el moment en què s'hagi "produït el fet o l'acte que motivi la indemnització o es manifesti el seu efecte lesiu" (paràgraf primer).
En el cas que s'examina, segons consta a l'expedient, la petició del CCVO a l'empresa interessada de continuar la prestació dels serveis de transports es va produir després de la terminació dels contractes menors, el 15 o el 30 de novembre de 2019, segons els casos.
La prestació efectiva d'aquests serveis va tenir lloc entre el 16 de novembre de 2019 o l'1 de desembre de 2019, segons la ruta, fins al 10 de febrer de 2020.
L'empresa interessada va presentar les factures al CCVO el 13 de gener i el 13 de febrer de 2020, que van ser conformades, el 7 d'abril de 2020, per l'Àrea de Cooperació Local i Territori del CCVO.
I la instància de l'empresa interessada, qualificada pel CCVO com a sol·licitud de reclamació de responsabilitat patrimonial, va tenir entrada al registre el 29 d'abril de 2020.
En conseqüència, cal concloure que la reclamació s'ha presentat dins del termini establert legalment.
El temps en la resolució del procediment
L'article 96.4 de l'LPAC preveu expressament la tramitació simplificada en els procediments de responsabilitat patrimonial de l'Administració.
En efecte, en aquest tipus de procediments, "si una vegada iniciat el procediment administratiu l'òrgan competent per a la seva tramitació considera inequívoca la relació de causalitat entre el funcionament del servei públic i la lesió, així com la valoració del dany i el càlcul de la quantia de la indemnització, pot acordar d'ofici la suspensió del procediment general i la iniciació d'un procediment simplificat".
En el cas que s'examina, l'acord de tramitació simplificada es va adoptar per Providència de la Gerència del CCVO de 26 de maig de 2020.
El termini màxim per a resoldre, en el cas de tramitació simplificada dels procediments de responsabilitat patrimonial, és de 30 dies, en els termes indicats en l'article 96.6 de l'LPAC: "Llevat que resti menys per a la seva tramitació ordinària, els procediments administratius tramitats de manera simplificada han de ser resolts en trenta dies, a comptar del següent a aquell en què es notifiqui a l'interessat l'acord de tramitació simplificada del procediment".
En el cas que s'examina, l'acord de tramitació simplificada, adoptat per Providència de la Gerència del CCVO, és de 26 de maig de 2020, per tant, quan encara restaven per transcórrer més de trenta dies hàbils del termini ordinari per a resoldre.
Aquest acord es va notificar a l'empresa interessada el 27 de maig de 2020 i, per tant, el termini de 30 dies per a resoldre s'ha de computar des del primer dia hàbil posterior a aquesta data.
Un dels tràmits de la tramitació simplificada del procediment administratiu és el dictamen de l'òrgan consultiu "en els casos en què sigui preceptiu", com és el supòsit dels procediments de reclamació de responsabilitat patrimonial (article 96.6.g) de l'LPAC).
No obstant això, en aquesta hipòtesi, el dictamen presenta algunes especialitats.
Entre d'altres, que el dictamen pot ésser emès en el termini de 15 dies si així ho demana l'òrgan competent (article 96.6.g) de l'LPAC).
En el que ara interessa destacar, la petició del dictamen provoca la suspensió automàtica del termini màxim per resoldre: "Des que se sol·liciti el dictamen al Consell d'Estat, o òrgan equivalent, fins que aquest sigui emès, es produeix la suspensió automàtica del termini per resoldre" (article 96.6.g) de l'LPAC).
La Comissió valora positivament, per raons de major seguretat jurídica, que, malgrat la previsió legal de suspensió automàtica, el CCVO hagi acordat expressament la suspensió del termini i l'hagi notificat a l'empresa interessada.
Tanmateix, cal tenir en compte que és aplicable al present procediment la disposició addicional tercera, sobre suspensió de terminis administratius, del Reial decret 463/2020, de 14 de març, pel qual es declara l'estat d'alarma per a la gestió de la situació de crisi sanitària ocasionada per la COVID-19, publicat al Butlletí Oficial de l'Estat de 14 de març de 2020, la qual preveu que se suspenen termes i s'interrompen els terminis per a la tramitació dels procediments de les entitats del sector públic, i que ha estat derogada, amb efectes d'1 de juny de 2020, per l'apartat segon de la disposició derogatòria única del Reial decret 537/2020, de 22 de maig, pel qual es prorroga l'estat d'alarma declarat pel Reial decret 463/2020, de 14 març, publicat al Butlletí Oficial de l'Estat de 23 de maig de 2020.
Consideracions sobre el fons de la qüestió
La posició del Consell Comarcal del Vallès Occidental
L'informe de la cap de l'Àrea de Cooperació Local i Territori del CCVO (22 de maig de 2020) afirma que la meritació del pagament de les factures reclamades "es produeix sense que s'hagi formalitzat un nou contracte, un cop finalitzats els contractes menors", i que l'empresa interessada "va prestar correctament els serveis de transport escolar, de conformitat amb les mateixes condicions amb les que havien estat prestant els serveis derivats de les contractacions finalitzades".
Per aquest motiu, s'afegeix, "els serveis tècnics de l'Àrea de Cooperació Local i Territori han conformat" les referides factures.
Fetes aquestes consideracions, l'informe proposa "que es reconegui la responsabilitat patrimonial del Consell Comarcal [...] per resultar inequívoca la relació de causalitat entre els serveis realitzats i la lesió reclamada", atès que l'empresa interessada "ha prestat correctament els serveis de transport escolar, la realització dels quals era necessària, en el curs escolar vigent, i la seva interrupció hauria causat greu perjudici als usuaris".
L'informe jurídic dels Serveis Jurídics del CCVO (22 de maig de 2020) també afirma que la meritació del pagament de les factures reclamades "es produeix un cop vençuts els contractes de serveis anteriorment relacionats [els contractes menors]" i que "l'organització [el CCVO] va sol·licitar aquest servei per no deixar-lo desatès fins que es va disposar l'adjudicació d'una nova contractació".
En conseqüència, les factures presentades per l'empresa interessada "es refereixen a serveis de transport escolar prestats, davant la necessitat de garantir la continuïtat del servei, no existint cap vincle contractual entre el Consell Comarcal i l'empresa prestadora".
En relació amb la possibilitat de l'abonament de les factures, l'informe estima que la prestació del servei s'ha dut a terme "fora del marc del contracte de serveis extingit en el seu moment" i que, per tant, "és una execució per via de fet que no es pot regularitzar en el marc de la legislació sobre contractes del sector públic".
No obstant això, "la situació fàctica esdevinguda fa necessària la seva regularització, per la qual cosa es considera que no dur a terme el pagament d'aquests imports és un enriquiment injust per part del Consell Comarcal, atès que l'empresa ha estat prestant el servei".
Com a conclusió, l'informe jurídic proposa "admetre a tràmit la reclamació" presentada.
A l'últim, l'informe-proposta de resolució de la cap dels Serveis Generals, amb el vistiplau de la Secretaria del CCVO (18 de juny de 2020), reprodueix les consideracions de l'informe jurídic en relació amb la possibilitat de l'abonament de les factures.
A continuació, "atesa la singularitat del cas", es fa una anàlisi jurisprudencial i de la doctrina consultiva, respecte a la figura de l'enriquiment injust.
En breu, es conclou, d'entrada, que "resulta aplicable la doctrina de l'enriquiment injust com a naixement de l'obligació del Consell Comarcal en satisfer els imports reclamats".
El segon aspecte a examinar "és el de l'acció que és procedent exercitar així com la tramitació a seguir" després d'afirmar que l'enriquiment sense causa "gaudeix de substantivitat pròpia com a font de les obligacions front l'Administració", però "que la seva acció té caràcter subsidiari en relació amb d'altres accions, en el sentit que quan existeixin altres accions específiques reconegudes per la llei caldrà exercitar-les".
Es conclou que "el següent pas no pot ser altre que analitzar i identificar aquestes accions".
En aquest sentit, l'informe-proposta de resolució "descarta" l'acció "de nul·litat articulada mitjançant la revisió d'ofici [...].
En efecte, té difícil encaix conceptual la figura de la revisió quan l'acte administratiu que es pretén declarar nul (adjudicació verbal) és inexistent".
En segon lloc, malgrat admetre "que aquest posicionament no és pacífic", l'informe-proposta de resolució es decanta per "la possibilitat d'abonar al contractista els treballs efectivament executats, en absència de contracte, prèvia tramitació del procediment de responsabilitat patrimonial".
A l'últim, s'analitza la concurrència dels requisits legals d'aquesta responsabilitat.
L'informe-proposta de resolució proposa, coherentment amb els raonaments indicats, "reconèixer la responsabilitat patrimonial del Consell Comarcal" per un import coincident amb el total de les factures presentades per l'empresa interessada, i "autoritzar, disposar i reconèixer l'obligació de pagament de la despesa relativa a la responsabilitat patrimonial esmentada [...] amb càrrec a l'aplicació pressupostària i exercici" que s'hi indiquen.
La posició de l'empresa interessada
L'empresa interessada va presentar una instància (29 d'abril de 2020) limitada a la reclamació del pagament de les factures presentades "al més aviat possible".
Més endavant, durant el tràmit d'audiència, va presentar un altre escrit (27 de maig de 2020) en què reiterava la petició de pagament; insistia, de nou, que sigui "al més aviat possible"; manifestava la conformitat amb la tramitació simplificada del procediment i declinava presentar-hi cap al·legació.
El parer de la Comissió Jurídica Assessora
L'empresa interessada va presentar una instància (29 d'abril de 2020) en que reclamava el pagament de quatre factures per la prestació del servei de transport escolar obligatori i no obligatori de determinades rutes del Vallès Occidental del curs 2019-2020.
En la instància no es qualifica el tipus de reclamació que es formula.
De la informació que consta en l'expedient, resulta que el servei prestat es correspon al servei de transport escolar que anteriorment va ésser objecte dels contractes menors (rutes incloses en els lots 14, 15 i 22), adjudicats a la mateixa empresa interessada.
La durada de la prestació abasta el període comprès entre la terminació dels contractes menors esmentats i l'adjudicació de la nova contractació: l'empresa interessada va continuar efectivament prestant el servei de transport, en les rutes indicades, tots els dies lectius compresos, segons els casos, entre el 16 de novembre de 2019 o bé l'1 de desembre de 2019 i fins al 10 de febrer de 2020, tots dos inclosos.
El CCVO reconeix que, després de l'acabament dels contractes menors i fins a una nova adjudicació contractual del servei, va sol·licitar a l'empresa interessada la continuïtat en la prestació, amb la finalitat d'evitar la interrupció del servei i, per tant, un perjudici greu als usuaris; que l'empresa interessada va prestar efectivament el servei sol·licitat i que el va prestar correctament, a satisfacció de l'Administració, i de conformitat amb les mateixes condicions amb què havia estat prestant el servei derivat de les contractacions finalitzades.
Així mateix, el CCVO admet que "la situació fàctica esdevinguda fa necessària la seva regularització" per a evitar la producció d'un enriquiment injust per l'Administració (informe jurídic i informe-proposta de resolució).
En conseqüència, entén que és necessari abonar a l'empresa interessada una contraprestació econòmica pel servei efectivament prestat a favor del CCVO.
Aquesta contraprestació es concreta, pel CCVO, en el pagament de l'import total de les quatre factures presentades.
Durant la tramitació del procediment, el CCVO ha examinat el tipus d'acció i, conseqüentment, el tipus de procediment administratiu idoni per a dur a terme la contraprestació econòmica a l'empresa que efectivament ha prestat el servei.
Després d'afirmar que l'enriquiment injust o sense causa gaudeix de substantivitat pròpia com a font de les obligacions, l'informe-proposta de resolució afegeix que, no obstant això, és subsidiari a d'altres accions específiques.
A l'últim, es decanta per la via de la responsabilitat patrimonial de l'Administració.
Per aquest motiu, el CCVO va qualificar la instància presentada per l'empresa interessada com a reclamació de responsabilitat i la va tramitar a través del corresponent procediment de responsabilitat patrimonial.
L'informe-proposta de resolució estima la concurrència dels pressupòsits d'aquest tipus de responsabilitat i quantifica el dany com l'import total de les factures presentades.
Aquesta Comissió comparteix amb el CCVO que, en el cas examinat, en què l'empresa interessada ha prestat efectivament un servei, sol·licitat per l'Administració i prestat a la seva satisfacció, cal evitar l'existència d'un enriquiment injust.
Per tant, és necessari que el CCVO pagui la contraprestació econòmica corresponent a l'empresa interessada.
Cal advertir, però, que no necessàriament l'import d'aquesta contraprestació ha de coincidir amb l'import total de les factures presentades.
La quantia de la contraprestació, en efecte, s'ha de determinar tenint en compte les circumstàncies del cas concret i en atenció a la via procedimental escollida.
En relació amb la determinació de la via procedimental idònia per a fer efectiu l'abonament de la contraprestació econòmica, en supòsits com el que ara s'examina (continuació de la prestació després de l'extinció del contracte i fins a la nova adjudicació contractual), la Comissió reconeix que és una qüestió jurídicament controvertida.
En breu, i amb caràcter general, són diverses les opcions procedimentals defensades en algun moment per la jurisprudència o els òrgans consultius.
D'entrada, en la hipòtesi que concorrin els requisits legalment exigits, es pot sostenir l'aplicació de la pròrroga excepcional del contracte anterior prevista en l'article 29.4, darrer paràgraf, de l'LCSP, amb una durada màxima de nou mesos.
En aquest cas, la reclamació de les factures pels serveis efectivament prestats s'ha de situar en el context de la reclamació del compliment de les obligacions d'un contracte vàlid i vigent.
Si no hi concorren els requisits esmentats, i sempre que la continuïtat en la prestació sigui demanada o, fins i tot, ordenada per l'Administració al contractista, en ocasions s'ha considerat l'existència d'una modificació del contracte anterior, en concret, del seu element temporal: la seva durada (així, Dictamen 878/2019 del Consell d'Estat).
Aquesta modificació verbal o, en tot cas, irregular, pot incórrer en una causa de nul·litat de ple dret, que s'haurà de declarar a través del procediment de revisió d'ofici corresponent.
A l ́últim, com a tercera opció, ateses les circumstàncies del cas en concret, es pot entendre que el contracte anterior s'ha extingit i que el que ara existeix és un nou contracte, de caràcter verbal o, en tot cas, irregular per manca del procediment legalment establert.
De nou, la possible concurrència d'una causa de nul·litat de ple dret s'haurà de declarar mitjançant un procediment de revisió d'ofici, malgrat que, a la pràctica, no és inusual la utilització de la via del reconeixement extrajudicial de crèdits per a fer efectiu el pagament de la prestació al contractista.
En relació amb aquest darrer aspecte, és convenient advertir que "la regulació de la revisió d'ofici en matèria de contractació pública ofereix mecanismes jurídics suficients per a garantir el restabliment de l'equilibri econòmic de les parts d'un contracte nul: l'obligació de restitució de les prestacions i l'obligació d'indemnització dels danys i perjudicis causats" (Dictamen 131/2020).
En relació́ amb la controvèrsia apuntada, cal advertir que la Comissió́ s'ha de pronunciar en el marc del tipus concret de procediment sobre el qual ha de dictaminar, això̀ és, en el cas que s'examina, un procediment de responsabilitat patrimonial.
Cal destacar, en aquest sentit, que el punt en comú a totes les opcions abans indicades és la no procedència del procediment de responsabilitat patrimonial de l'Administració.
Aquest tipus de responsabilitat, que és extracontractual, no és aplicable quan la reclamació de quantitat se situa en un context on existeix un contracte (ja sigui el contracte anterior amb la pròrroga excepcional de l'article 29.4, darrer paràgraf de l'LCSP, l'anterior modificat irregularment en el seu element temporal o bé un nou contracte verbal).
Aquesta Comissió ha reiterat que s'ha d'acudir al procediment de responsabilitat patrimonial només en cas d'inexistència o no disposició d'altres vies per a resoldre la pretensió (així, dictàmens 175/1998, 82/2013, 233/2016 i 192/2018).
Correspon a l'Administració, ateses les circumstàncies del cas en concret, de determinar la via procedimental específica prevista per l'ordenament jurídic, que no serà, en aquest tipus de supòsits, la pròpia de la responsabilitat patrimonial o extracontractual.
Cal concloure, per tant, que, en el cas examinat, no és procedent la via procedimental de la responsabilitat patrimonial de l'Administració.
És procedent desestimar la reclamació de responsabilitat patrimonial instada davant el Consell Comarcal del Vallès Occidental per la mercantil UTE Bus Escolar Vallès, per la qual se sol·licita el pagament de quatre factures en concepte de prestació del servei de transport escolar.