I. Aquest Dictamen té per objecte el Projecte de decret legislatiu pel qual s'aprova el Text articulat de les taxes aplicables per Ports de la Generalitat.
El Projecte consta d'un preàmbul, un article únic, dues disposicions addicionals, dues disposicions transitòries, una disposició derogatòria i dues disposicions modificatives.
El preàmbul indica el títol competencial que sustenta la proposta normativa i les habilitacions legislatives en què troba suport la regulació de la matèria pel Govern de la Generalitat.
Així mateix, es fa una referència a la rellevància dels cànons per concessions i autoritzacions administratives i les tarifes regulats actualment a la Llei 5/1998, de 17 d'abril, de Ports de Catalunya en el finançament, la planificació i programació de les infraestructures portuàries.
La part dispositiva del Projecte té un únic article que aprova el Text articulat de les taxes aplicables per Ports de la Generalitat.
La disposició addicional primera al·ludeix a les referències normatives a les tarifes portuàries vigents, que des del moment de l'entrada en vigor de la norma s'han d'entendre fetes al nou text articulat.
La disposició addicional segona regula el règim de publicació anual de les taxes gestionades per l'entitat Ports de la Generalitat.
Les disposicions transitòries estableixen, respectivament, el règim aplicable a les autoritzacions, concessions demanials i contractes de concessió d'obra pública atorgats abans de l'entrada en vigor del text articulat i el règim transitori dels concerts vigents en el moment d'entrada en vigor de la norma projectada en matèria de tarifes per serveis portuaris.
La disposició derogatòria formula una clàusula general de derogació, juntament amb una relació particularitzada de les normes que actualment regulen els cànons i tarifes que se suprimeixen perquè es converteixen en taxes.
Les disposicions modificatives es refereixen, respectivament, al contingut de l'article 91 de la Llei 5/1998 i a la rúbrica de la secció en què aquest precepte s'integra en coherència amb la regulació separada, respecte de la Llei de ports, de les taxes que es creen.
La disposició final preveu l'entrada en vigor de la norma per a l'1 de gener de 2011.
El capítol primer, intitulat 'Disposicions generals i específiques', conté tretze articles.
Es defineix el concepte de taxes portuàries, se'n fa una enumeració, i es regulen els elements de quantificació i actualització, juntament amb els aspectes procedimentals relatius a determinats aspectes de l'aplicació de les taxes portuàries.
El capítol segon, estructurat en quatre seccions, regula les taxes portuàries per la utilització privativa del domini públic portuari.
Aquestes taxes són la taxa per ocupació privativa del domini públic portuari, la taxa d'emmagatzematge de mercaderies, la taxa per l'ocupació del domini públic portuari amb béns mobles destinats a la prestació de serveis portuaris específics o al desenvolupament d'activitats econòmiques portuàries i la taxa per l'estada de vaixells a la zona de varador.
El capítol tercer, estructurat en set seccions, regula les taxes portuàries per l'aprofitament especial del domini públic portuari.
Aquestes taxes són la taxa d'entrada i estada de vaixells, la taxa d'atracada de vaixells, la taxa de càrrega, descàrrega, transbord i trànsit de mercaderies, la taxa d'embarcament, desembarcament i trànsit de persones passatgeres i vehicles en règim de passatge, la taxa de la pesca fresca, la taxa de les embarcacions esportives o de lleure i la taxa d'estacionament de vehicles.
El capítol quart, estructurat en dues seccions, regula les taxes portuàries per la prestació de serveis o la realització d'activitats administratives.
Aquestes taxes són la taxa per la utilització de la bàscula i la taxa de seguretat.
La intervenció de la Comissió Jurídica Assessora es produeix a l'empara de l'article 8.2.a) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora, que estableix que li correspon dictaminar preceptivament sobre els projectes de disposicions normatives que elabori el Govern en virtut de delegació legislativa, com ara és el cas.
La disposició que se sotmet al parer d'aquesta Comissió es dicta a l'empara de l'autorització per a formular un nou text articulat de les taxes aplicables per Ports de la Generalitat continguda a la disposició final primera de la Llei 26/2009, de 23 de desembre, de mesures fiscals, financeres i administratives.
En la sol·licitud s'ha demanat l'emissió del dictamen pel procediment d'urgència, que pot trobar suport en el termini atorgat per la Llei 26/2009, que és de vuit mesos.
L'article 140.1 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya estableix que correspon a la Generalitat la competència exclusiva en matèria de ports, aeroports i heliports que no tinguin la qualificació d'interès general.
Aquesta competència inclou, segons estableix la lletra c) del mateix apartat, el règim econòmic dels serveis portuaris i, especialment, les potestats tarifària i tributària i la percepció i la recaptació de tota mena de tributs i gravàmens relacionats amb la utilització de la infraestructura i del servei que presta.
En conseqüència, la Generalitat és competent per a regular la matèria objecte d'aquest Projecte de decret legislatiu.
L'article 63.1 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya estableix que el Parlament pot delegar en el Govern la potestat de dictar normes amb rang de llei.
La delegació, segons estableix l'apartat 2 del mateix precepte estatutari, ha de ser expressa, per a una matèria concreta i amb determinació d'un termini per a fer-ne ús.
En aquest cas, l'habilitació del Govern per a dictar la norma projectada es troba, com ja s'ha assenyalat, en la disposició final primera de la Llei 26/2009, de 23 de desembre, de mesures fiscals, financeres i administratives.
En tractar-se d'una autorització per a formular un text articulat, el Govern disposa d'un marge d'actuació molt més ampli, amb capacitat per a innovar l'ordenament, que no pas una simple refosa.
L'article 63.3 de l'EAC estableix que 'Quan es tracti d'autoritzar el Govern per a formular un nou text articulat, les lleis de delegació han de fixar les bases a les quals s'ha d'ajustar el Govern en l'exercici de la delegació legislativa', com així s'ha fet en la Llei 26/2009 citada, en els termes que figuren en el fonament jurídic VII.
En relació amb aquest tipus de delegació legislativa, el Tribunal Constitucional ha assenyalat en la Sentència 205/1993 que '[...] se enmarca con frecuencia en un proceso de reforma legislativa.
V. El procediment d'elaboració del Projecte de decret s'ha d'ajustar a les previsions dels articles 63 a 65 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya, que també són aplicables a l'elaboració de decrets legislatius, segons és doctrina d'aquesta Comissió.
La Llei 13/2008, de 5 de novembre, de la Presidència de la Generalitat i del Govern ha establert en l'article 37 un procediment específic d'elaboració i ho ha fet amb criteris que confirmen aquesta doctrina.
La documentació que consta a l'expedient respon formalment a les exigències dels preceptes que s'acaben d'esmentar.
El Projecte va acompanyat d'una memòria justificativa on es fa referència al marc normatiu en què la proposta s'insereix, la justificació de l'oportunitat i l'adequació de les mesures proposades als fins que es persegueixen, el compliment de les bases aprovades per formular el text articulat i una valoració des de la perspectiva de gènere.
També s'adjunta un estudi econòmic en el qual es fa una anàlisi de l'impacte de la nova regulació en la recaptació provinent d'aquests recursos públics i s'expliciten els mecanismes de valoració i quantificació emprats.
També s'adjunta un estudi de concordances, una taula de disposicions afectades i una taula de vigències.
Consta a l'expedient l'informe d'avaluació de l'impacte regulatori.
Aquest informe se centra en l'avaluació tant de l'impacte que tindrà la regulació projectada sobre les tarifes i cànons vigents per sectors econòmics vinculats als ports com de les obligacions formals establertes per a l'aplicació de les exempcions, bonificacions i devolucions que incorpora el Projecte.
Aquestes càrregues es consideren justificades atesa la finalitat pública a la qual responen.
Tanmateix es troba a faltar la referència a un aspecte com és la incidència de la nova regulació en les obligacions dels subjectes passius.
En aquest sentit la regulació projectada i dins el procés d'adaptació a l'estructura dels tributs introdueix en molts d'ells la figura del substitut del contribuent.
En la mesura en què aquest és el subjecte passiu que per imposició de la llei i en lloc del contribuent, està obligat a complir l'obligació tributària principal, així com les obligacions formals inherents a aquesta (art. 36 de la Llei general tributària) no hauria estat sobrera una referència a la incidència de la nova regulació en el conjunt de subjectes afectats.
El Projecte ha estat sotmès als tràmits d'audiència i informació pública.
Les al·legacions formulades en aquest tràmit han estat valorades en un informe amb una relació detallada de les observacions i de la decisió adoptada.
El projecte normatiu ha estat sotmès a informe dels departaments mitjançant l'aplicatiu SIGOV, amb una valoració de les propostes i observacions.
La Comissió posa de manifest que en un projecte com aquest sobre el qual ara és dictamina és de gran importància l'adequada justificació del compliment de les bases establertes per la llei que autoritza l'articulació de les bases, atès que delimiten els límits dins els quals s'ha de moure la regulació.
En aquest cas, la memòria és parcialment insuficient i tan sols formalment en aspectes essencials compleix la seva funció.
Així, no es poden considerar satisfactòries les consideracions sobre el compliment de les bases vuitena i novena.
Per tal de justificar el compliment d'aquestes normes legals, i més tractant-se d'un text articulat que incideix en una matèria reservada a la llei, en la formulació del qual el Govern disposa d'un marge d'actuació molt més ampli amb capacitat per a innovar l'ordenament que no pas en una simple refosa, és especialment rellevant la motivació de les opcions adoptades i que es concreten en el projecte normatiu.
Quant al compliment de les bases esmentades, la memòria es limita a dir 'Ens remetem a l'articulat de cada taxa portuària'.
Aquesta explicació és insuficient, ja que no es tracta de justificar que per cada taxa s'han regulat els seus elements essencials, sinó de justificar en el marc de la regulació vigent els criteris i les raons que han portat a regular aquests aspectes amb un contingut determinat.
Així, per exemple, els criteris que s'han seguit a l'hora de determinar els subjectes passius, que segons sembla segueixen fonamentalment la pauta de la Llei (estatal) 48/2003, de 26 de novembre, de règim econòmic i de prestació de serveis dels ports d'interès general, o bé els criteris seguits en l'establiment de les reduccions i bonificacions de la quota i la selecció dels supòsits en què resulta d'aplicació el règim d'estimació objectiva.
Aquestes mancances queden parcialment esmenades pel contingut de l'informe econòmic i per la valoració d'algunes de les al·legacions presentades.
Tanmateix, no és aquesta la funció d'aquests últims documents i tràmits.
El Projecte incorpora els informes jurídics preceptius, així com el Dictamen del Consell de Treball, Econòmic i Social amb una valoració de les observacions realitzades per aquest organisme.
Consta igualment el preceptiu informe interdepartamental d'impacte de gènere de l'Institut Català de les Dones.
L'expedient es clou amb l'Informe favorable del Consell Tècnic corresponent a la sessió de 25 de maig de 2010.
Per tal de clarificar el règim de les tarifes per serveis portuaris i dels cànons per ocupació i aprofitament del domini públic portuari afectats per la regulació proposada, actualment regulats en la Llei de ports de Catalunya, és necessari partir del model jurídic financer preexistent i resumir l'evolució que ha seguit exposada al Dictamen 458/02, emès amb motiu de la sol·licitud de dictamen sobre el 'Projecte de decret legislatiu pel qual s'aprova la refosa dels textos legals vigents a Catalunya en matèria de tarifes portuàries'.
La Llei 1/1966, de 28 de gener, sobre règim financer dels ports, modificada per la Llei 18/1985, de '1 de juliol, va preveure l'existència, d'una banda, de tarifes per a serveis portuaris; i d'altra banda, els cànons per l'ocupació i utilització del domini públic portuari.
Ambdues exaccions tenien naturalesa de taxes, d'acord amb allò establert en la Llei general tributària.
En aprovar-se la Llei 33/1991, de taxes i preus públics de la Generalitat de Catalunya, les tarifes portuàries i els cànons van adquirir la condició de preus públics, de manera que deixava de regir per a la seva determinació el principi de reserva de llei i no calia atendre al principi del cost del servei per a fixar-ne la quantia.
En aquest marc normatiu, i d'acord amb la Llei 4/1982, de 5 d'abril, de creació de la Comissió de Ports de Catalunya, les tarifes portuàries i els cànons per ocupació i utilització del domini públic portuari es van regular amb normes de rang reglamentari d'acord amb la seva naturalesa de preus públics.
Ara bé, la Sentència del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de desembre, va afectar substancialment el règim de taxes i preus públics que recollia la Llei 33/1991.
En efecte, com és sabut, el Tribunal Constitucional va estimar que determinats supòsits o categories de preus públics quedaven sotmesos, pel seu caràcter de prestacions patrimonials de caràcter públic, al principi de reserva de llei.
Per tal d'adaptar la normativa vigent a les exigències derivades de la doctrina del Tribunal Constitucional, el Parlament de Catalunya va aprovar la Llei 17/1996, de 28 de desembre, i va donar cobertura legal als preus públics que constituïen prestacions patrimonials de caràcter públic.
Concretament, l'article 10 de la Llei 17/1996 esmentada va regular les tarifes portuàries i els cànons per ocupació i aprofitament.
Posteriorment, la Llei 15/1997, de 24 de desembre, de taxes i preus públics de la Generalitat de Catalunya, va venir a regular definitivament el règim jurídic d'aquestes exaccions d'acord amb la nova doctrina del Tribunal Constitucional, i va derogar expressament la Llei 17/1996, llevat de l'article 10 referit als ports.
La raó fou que, en les mateixes dates que es va aprovar la Llei de taxes i preus públics, s'estava tramitant al Parlament la Llei de ports de Catalunya.
Així, la Llei de taxes i preus públics va deixar vigent l'article 10 de la Llei 17/1996 a fi i efecte de no deixar sense cobertura legal les tarifes i cànons que percebia la Comissió de Ports de Catalunya, a l'espera que s'aprovés la Llei de ports.
Aprovada la Llei 5/1998, de 17 d'abril, de ports de Catalunya, va modificar substancialment el règim jurídic financer anterior, ja que es va passar de la Comissió de Ports de Catalunya (organisme autònom) a Ports de la Generalitat (entitat de dret públic subjecte al dret privat).
Es va conferir a les tarifes portuàries la naturalesa jurídica de preu privat (d'acord amb la nova naturalesa jurídica de l'entitat), articles 20.1 a) i 93.1 de la Llei de ports, i els cànons van continuar mantenint la seva naturalesa jurídica de taxa, segons els articles 20.1 b), i 91 i 92.
Es va produir, per tant, una distinció quant a naturalesa jurídica entre les tarifes portuàries (per prestació de serveis) i els cànons (per ocupació i aprofitament del domini públic portuari).
Aquest model financer es corresponia amb la nova naturalesa jurídica de Ports de la Generalitat, com a entitat de dret públic subjecta al dret privat, segons l'article 7.1, inspirada en la línia marcada pels ports estatals en la Llei 27/1992, de 24 de novembre que, alhora, va tractar d'adequar-se a la resolució sobre política portuària europea introduint un model financer inspirat en l'autofinançament.
Així doncs, d'acord amb el marc exposat, l'entrada en vigor de la Llei de ports de Catalunya va comportar en síntesi: a) La prestació de serveis portuaris en règim de dret privat; b) La naturalesa de preu privat de les tarifes portuàries; c) La previsió (article 93.2) que les tarifes fossin aprovades pel conseller a proposta de Ports de la Generalitat; d) La regulació dels cànons com a taxes (articles 91 i 92) i la previsió d'un procediment (article 91.3) per a fer la valoració dels terrenys i miralls d'aigua per calcular la base imposable.
Precisament, com sigui que aquest mecanisme requeria un procediment específic que no es podria aplicar d'immediat, es va recollir en la disposició transitòria sisena la possibilitat que mentre el Departament de Política Territorial i Obres Públiques no procedís a l'aprovació de la valoració dels terrenys i dels miralls d'aigua, a l'efecte de fixar els cànons establerts en l'article 91, eren aplicables els cànons per concessions i autoritzacions que regulava l'article 10 de la Llei 17/1996, de 27 de desembre.
El debat entorn de la naturalesa i règim de les tarifes portuàries que aplicaven les autoritats portuàries estatals i la seva consideració com a preus privats, juntament amb la configuració d'una determinada jurisprudència que afectava els ports d'interès general, es va reflectir en la tramitació del Projecte de llei de mesures administratives, fiscals i d'adaptació a l'euro, respecte del qual es va pronunciar el Dictamen del Consell Consultiu de la Generalitat de 28 de desembre 1998.
En el que aquí interessa, el Consell Consultiu va considerar que no era ajustat a la Constitució la qualificació de les tarifes portuàries com a preus privats, tant per l'afectació a la seguretat jurídica que això comportaria -en tant que les considerava prestacions patrimonials de caràcter públic-, com per la deslegalització que es proposava respecte de la determinació i fixació dels elements essencials i les quanties.
En conseqüència, es van mantenir les tarifes portuàries d'acord amb el règim previst a la Llei de ports de preus privats, però per norma amb rang de llei addicionant-se per annex a la Llei de ports de Catalunya, mitjançant l'article 31 de la Llei 4/2000 (de mesures fiscals i administratives), mantenint però el seu caràcter de preu privat.
Posteriorment, les lleis 15/2000 i 21/2001 van anar modificant alguns aspectes de les tarifes portuàries regulades en l'annex addicionat a la Llei de ports de Catalunya.
Posteriorment, el Tribunal Constitucional ha dictat dues sentències (102/2005, de 20 d'abril, i 121/2005, de 10 de maig) en què ha declarat la inconstitucional de l'article 70, apartats 1 i 2, de la Llei de ports de l'Estat i de la marina mercant, de 24 de novembre de 1992, tant en la seva versió primitiva com en la reforma operada per la Llei 62/1997, atès que qualificava com a preus privats les tarifes exigibles pels serveis portuaris i atribuïa al departament ministerial competent l'establiment dels límits mínims i màxims d'aquestes.
Així, es declara a la primera de les sentències esmentades que «[...]
A l'àmbit propi de la Generalitat de Catalunya les successives lleis d'acompanyament van anar introduint diverses modificacions a les tarifes, però sense canviar la naturalesa de preus privats de les tarifes i mantenint la cobertura legal introduïda per la Llei 4/2000.
En aquest context, la Llei 26/2009, mitjançant l'autorització per a la formulació del text articulat, la modificació de l'article 93 relatiu als preus privats (art. 57.3) i la disposició transitòria tercera, porta a terme una reordenació dels cànons i tarifes vigents per tal de reconduir-los bé a l'àmbit dels tributs, bé a l'àmbit dels preus privats en la mesura en què es considera que pel tipus de serveis de què es tracta no tenen naturalesa tributària.
Per aquest motiu i atès que no totes les tarifes compleixen les condicions per a ser considerades taxes, s'estableix a la disposició transitòria tercera que 'Mentre no s'aprovin els preus privats per les diferents activitats econòmiques portuàries i serveis diversos que porta a terme Ports de la Generalitat, són aplicables les tarifes regulades per l'apartat 4.1, 4.3 i 4.6 de l'annex 1 de la Llei 5/1998, del 17 d'abril, de ports de Catalunya'.
L'autorització per a la formulació d'un nou text de les taxes aplicables per Ports de la Generalitat continguda a la disposició final primera de la Llei 26/2009 té el contingut següent:
'S'autoritza el Govern perquè, en el termini de vuit mesos a comptar de l'entrada en vigor d'aquesta llei, formuli un nou text articulat de les taxes aplicables per Ports de la Generalitat, d'acord amb les bases següents:
Les taxes han de substituir els cànons i les tarifes per serveis regulats per la Llei 5/1998, de 17 d'abril, de ports de Catalunya, sens perjudici del que estableix la disposició transitòria tercera de la present llei pel que fa als preus privats.
Les taxes s'han d'establir per la utilització privativa del domini públic portuari, per l'aprofitament especial del domini públic portuari i per la prestació de serveis o realització d'activitats administratives.
El fet imposable de les taxes per la utilització privativa del domini públic portuari s'ha de definir en el marc dels supòsits següents:
a) L'ocupació privativa del domini públic portuari.
c) L'ocupació del domini públic portuari amb béns mobles destinats a la prestació de serveis portuaris específics o al desenvolupament d'activitats econòmiques.
d) L'estada de vaixells a la zona de varada.
El fet imposable de les taxes per l'aprofitament especial del domini públic portuari s'ha de definir en el marc dels supòsits següents:
a) L'entrada i estada de vaixells.
c) La càrrega, la descàrrega, el transbord i el trànsit de mercaderies.
d) L'embarcament, el desembarcament i el trànsit de passatgers i vehicles en règim de passatge.
e) La utilització pels vaixells pesquers en activitat de les obres i les instal·lacions portuàries que permeten l'accés marítim al port i llur estada en lloc d'atracada, punt d'amarratge o lloc de fondeig que els hagi estat assignat i pels productes de la pesca de les zones de manipulació i serveis generals del port.
f) La utilització per les embarcacions esportives o de lleure de les aigües del port i, si escau, de les zones d'ancoratge o de les instal·lacions d'amarratge, atracada en molls o en molls de pilons del port, accessos terrestres i vies de circulació.
g) L'estacionament de vehicles.
El fet imposable de les taxes per la prestació de serveis o realització d'activitats administratives s'ha de definir en el marc dels supòsits següents:
a) La utilització de les bàscules.
Els criteris metodològics que cal seguir per a valorar cada taxa han d'ésser els següents:
El resultat d'aplicar els criteris de valoració establerts per la base sisena té com a límit les quotes dels cànons i de les tarifes que les taxes han de substituir en el moment de l'entrada en vigor del text articulat.
En cada taxa cal definir de manera concreta el fet imposable, els supòsits de no subjecció, les exempcions, els subjectes passius, els elements de quantificació de la taxa, la quota tributària, les reduccions de la quota íntegra, les bonificacions, el període impositiu i la meritació, l'actualització i la revisió i el pagament del deute tributari.
Per a determinar els elements que les taxes han de regular d'acord amb la base vuitena s'ha de tenir en compte la regulació establerta pels articles 91 i 92 i per l'annex 1 de la Llei 5/1998, en la redacció vigent a l'entrada en vigor de la present llei, adaptant-los a la naturalesa tributària.
El text articulat ha d'incloure la derogació de les disposicions substituïdes, sens perjudici de la regulació del dret transitori que s'hagi d'aplicar per a garantir les situacions jurídiques consolidades i els drets econòmics de Ports de la Generalitat.'
Per a major claredat en l'exposició, l'anàlisi de la legalitat del Projecte de text articulat s'ha estructurat en una valoració general del compliment de les bases, per abordar en el següent fonament jurídic l'estudi dels preceptes que poden suscitar algun problema de legalitat o que presenten deficiències tècniques.
Confrontat el text del Projecte amb el contingut de les bases primera a cinquena i vuitena s'observa que és respectuós amb el contingut d'aquestes disposicions.
El Projecte normatiu es presenta, d'acord amb el manament de la Llei 6/2009, com una regulació conjunta i sistemàtica del règim jurídic de les taxes portuàries en les seves diverses modalitats.
En el capítol I s'enumeren les taxes que es regulen.
La major part d'elles tenen origen en els cànons i tarifes vigents, mentre que altres són de nova creació, com són la taxa per a l'estacionament de vehicles, per a la utilització de les bàscules i la taxa de seguretat portuària.
La creació d'aquestes últimes troba cobertura a la base quarta de la disposició final primera de la Llei 26/2009, a les quals fa esment d'una manera expressa.
Així mateix, respecte de la resta de taxes, es constata que tenen l'origen en la regulació vigent com a cànons i tarifes i que s'han respectat els límits de la base tercera quant a la definició dels fets imposables.
El contingut del capítol I es completa amb una regulació general dels elements essencials de les taxes, i posa especial èmfasi en la regulació de les regles que s'han de seguir per a la determinació del seu import.
Així mateix, es regulen amb caràcter comú els aspectes procedimentals relatius a l'aplicació de les taxes portuàries.
En els títols següents es conté la regulació específica de cadascuna de les taxes agrupada en tres títols corresponents a les taxes per utilització privativa del domini públic portuari, per l'aprofitament especial d'aquest tipus de béns demanials i per la prestació de serveis o la realització d'activitats administratives, respectivament.
En aquesta regulació detallada de cada taxa cal observar que, en general, s'han respectat les exigències de la base vuitena de la disposició final primera de la Llei 26/2009, que estableix que 'En cada taxa cal definir de manera concreta el fet imposable, els supòsits de no subjecció, les exempcions, els subjectes passius, els elements de quantificació de la taxa, la quota tributària, les reduccions de la quota íntegra, les bonificacions, el període impositiu i la meritació, l'actualització i la revisió i el pagament del deute tributari'.
Aquestes exigències s'han observat, tot i que es constata que el règim d'actualització i revisió s'estableix de forma comuna per a totes elles en el capítol destinat a les disposicions generals i específiques (art. 5.3 i 6).
La Comissió considera que l'exigència de la base queda coberta amb la regulació proposada.
Tanmateix es troba a faltar la regulació dels aspectes procedimentals relatius al pagament de les taxes.
Així, per exemple, la possibilitat d'aplicar el sistema d'autoliquidació o les formes de pagament.
Aquesta mancança es fa més evident si es té present que en el capítol I la regulació no es limita, com ja hem assenyalat, a la regulació dels elements que conformen l'estructura comuna del tribut, sinó que s'hi afegeixen, amb bon criteri, alguns aspectes relatius al procediment d'aplicació del tributs.
Un altre aspecte que cal valorar és l'adequació de la regulació proposada a la base novena de la disposició final primera de la Llei 26/2009, que estableix que 'Per a determinar els elements que les taxes han de regular d'acord amb la base vuitena s'ha de tenir en compte la regulació establerta pels articles 91 i 92 i per l'annex 1 de la llei 5/1998, en la redacció vigent a l'entrada en vigor de la present llei, adaptant-los a la naturalesa tributària'.
En relació amb aquest aspecte, sobre el qual la memòria es limita a remetre's al contingut del Projecte, la Comissió considera que en termes generals s'han respectat les previsions legals.
Aquesta consideració es formula atenent la pròpia naturalesa dels textos articulats, en relació amb els quals, segons s'ha assenyalat abans, el Tribunal Constitucional en Sentència 205/1993 diu que '[...] se enmarca con frecuencia en un proceso de reforma legislativa.
Això implica que es tracta d'establir una nova regulació partint d'un determinat marc normatiu de referència.
Amb l'afegit que en aquest cas es tracta de convertir prestacions patrimonials, que fins ara s'han considerat de naturalesa no tributària, en tributs.
Aquesta tasca requereix no únicament un ajustament de caràcter formal als conceptes que determinen l'estructura dels tributs, sinó, tal com diu la base novena, una adaptació a la naturalesa tributària, la qual cosa implica cobrir no únicament les exigències de la reserva de llei en matèria tributària (art. 203.5 de l'EAC i art. 31.3 de la Constitució), sinó també l'adaptació de la regulació vigent a les exigències del principis de justícia tributaria (art. 31.1 de la Constitució) en la seva projecció sobre aquest tipus de tributs, a les categories que integren l'estructura del tribut, i la transformació d'unes prestacions 'en la major part configurades com a preus privats i en la quantificació de les quals es preveien convenis entre les parts interessades' per un règim legal uniforme derivat de la consideració d'aquestes exaccions com a tributs; sobre aquest punt de vista no existeix cap inconvenient.
Sota aquest punt de vista, la Comissió considera que l'articulació de les bases ha estat correcta.
Major problema presenta la valoració de l'adequació del Projecte a la base sisena, relativa a la metodologia que cal seguir per a valorar cada taxa.
L'apartat 1 de l'article 18 del Projecte fixa la base imposable de la taxa por ocupació privativa del domini públic portuari atenent el 'valor de mercat mitjà dels béns de domini públic'.
Igualment fixa el valor unitari del metre quadrat o lineal del terreny, la làmina d'aigua i de les obres i instal·lacions.
Aquest valor, segons resulta de la memòria economicofinancera s'extrau d'una valoració efectuada l'any 2006 i continguda, segons es diu, en un informe que no consta a l'expedient.
Per tant, la Comissió desconeix els criteris emprats en aquesta valoració i, per tant, no es pot pronunciar sobre si s'han tingut en compte els criteris que el mateix Projecte estableix en l'article 5.2 i que actualment preveu l'article 91.3 de la Llei 5/1998.
Aquest precepte estableix els criteris per a determinar la base imposable del cànon per ocupació o aprofitament del domini públic portuari fent referència al valor 'd'altres terrenys del terme municipal', 'obres d'infraestructura portuària [...] grau d'urbanització dels terrenys i de les superfícies [...] el grau de centralitat i de connexió amb els altres mitjans i infraestructures de transport i llur localització'.
Pel que fa a les aigües, el mateix precepte fa esment a les 'condicions d'abric, la profunditat i l'emplaçament'.
Sobre els valors corresponents a l'any 2006, s'ha aplicat per tal d'actualitzar-los l'IPC interanual de Catalunya corresponent als anys 2007, 2008 i 2009.
S'observa que es fa una valoració dels terrenys, miralls d'aigua i obres i instal·lacions corresponents als diversos ports de Catalunya agrupats per zones portuàries (art. 9 de la Llei 5/1998).
El procediment seguit ha estat, partint dels valors mitjans per port i concepte (terreny, làmina d'aigua, obres i instal·lacions), calcular la mitjana aritmètica dels valors corresponents a aquests elements a cada zona portuària de Catalunya.
Partint d'aquestes quantitats o valors mitjans per zona portuària s'ha calculat la mitjana aritmètica total de Catalunya, és a dir, la suma dels valors corresponents a cada zona i la divisió entre tres, atès que aquest és el nombre de zones portuàries que estableix la Llei 5/1998 (zona nord, zona centre i zona sud, segons l'article 9).
Els valors així obtinguts són la base per a determinar directament o indirectament les quotes corresponents a totes les taxes, segons es desprèn de la memòria econòmica, tret de la taxa de la pesca fresca i les dues taxes per prestació de serveis o realització d'activitats administratives.
En relació amb aquesta manera de procedir, la Comissió formula les consideracions següents.
En primer lloc, tot i la dificultat que representa la determinació d'una magnitud com és el valor de mercat en relació a béns que, per definició, es troben fora del tràfic jurídic entre particulars, el cert és que aquest és el criteri establert pel legislador, tant en aquest cas en concret com d'una manera consolidada en qualsevol àmbit estatal, autonòmic o local per a fixar la base d'aquest tipus de tributs.
En tractar-se d'un concepte jurídic indeterminat en la fixació del qual incideixen especialment criteris de naturalesa tècnica, és especialment rellevant la motivació i, per aquest motiu, en matèria d'establiment de taxes s'exigeix la justificació dels valors mitjançant una memòria economicofinancera.
En aquest cas, els valors de base no apareixen prou justificats, ja que es basen en un informe de valoració el contingut del qual és desconegut.
Per aquest motiu, no es pot entrar a valorar els elements tinguts en compte per a fixar els valors que s'han pres com a base de càlcul.
En segon lloc, la Comissió fa avinent que es pren com a base per a fixar l'import de les taxes un informe emès cinc anys abans de la prevista entrada en vigor de la norma i precisament per a determinar una magnitud com és el valor de mercat, que per les seves característiques es veu afectat per diversos factors com el mateix text recull en l'article 5.2 del Projecte.
Precisament per aquest motiu es preveu a l'apartat 3 del mateix precepte una revisió de valors cada cinc anys.
La mateixa previsió es preveu en l'article 91.5 de la Llei 5/1998.
En aquest expedient es produeix la paradoxa que es fixen uns valors partint d'unes dades respecte de les quals en el moment de l'entrada en vigor de la norma, prevista per a l'1 de gener de 2011, podria ser procedent la revisió.
En tercer lloc, la Comissió considera que en la determinació dels valors de referència no s'han respectat les previsions de la base sisena, atès que aquesta norma estableix com a criteri metodològic per a valorar cada taxa, ja sigui per utilització privativa o per aprofitament especial del domini públic portuari, 'el valor de mercat del bé (terrenys, miralls d'aigua i edificis per zona portuària) [...]'.
Per tant, el legislador imposa una valoració diferenciada per zones portuàries, d'acord amb la divisió establerta en l'article 9 de la Llei 5/1998; solució lògica en la mesura que pressuposa unes característiques mínimament comunes que permeten fer una valoració homogènia per a cadascuna de les tres zones portuàries atenent les seves peculiars característiques, però sense estendre-la a tot el litoral català.
El Projecte que se sotmet a la nostra consideració, en canvi, determina en calcular els valors mitjans per a tots els ports de Catalunya uns valors homogenis per a tot el litoral que eliminen la diferenciació volguda pel legislador i que apareix reflectida en el mateix informe tècnic de valoració per zones portuàries abans esmentat.
Així, per exemple, en relació amb els terrenys s'observen notables diferències de valors entre les tres zones portuàries (432,38 '/m2, 580,60 '/m2 i 293 '/m2, respectivament) que no tenen un reflex congruent en la regulació proposada i que la memòria no justifica.
D'acord amb aquestes consideracions, la Comissió és del parer que el criteri metodològic emprat no s'ajusta a les bases legals, per la qual cosa aquesta observació es formula amb caràcter essencial.
La norma establerta a la base setena estableix un límit al resultat de l'aplicació dels criteris de valoració que s'hi preveuen i aquest es fixa en 'les quotes dels cànons i de les tarifes que les taxes 's'entén de nova creació en ús de l'habilitació' han de substituir'.
En la valoració del compliment d'aquesta base, la memòria del Projecte de decret es remet en bloc al contingut de la regulació proposada.
Per tant, sense cap consideració específica sobre això.
Del contingut de l'estudi econòmic es desprèn que el criteri seguit en la regulació dels elements de quantificació de les taxes ha estat presidit per un 'principi de continuïtat o de proporcionalitat històrica', tot fent referència, en alguns casos, a l'increment de la quantia de determinades taxes en supòsits concrets i a la disminució de l'import, en d'altres.
Aquestes consideracions s'han formulat en termes d'afectació a l'equilibri econòmic de l'entitat Ports de Catalunya (art. 90 de la Llei 5/1998).
Tanmateix, la Comissió fa avinent que les bases de la delegació no vinculen les modificacions dels aspectes quantitatius de les taxes a l'equilibri econòmic de l'entitat gestora, sinó que es pronuncien d'una manera clara per una continuïtat en les quotes respecte del règim vigent.
En altres termes, el fet que les quanties fixades 'sembla' no afectin sensiblement els ingressos per aquest concepte de Ports de la Generalitat no exclou l'obligació de complir d'una manera concreta amb la base que estableix l'abast de la modificació pel que fa a la quantia de cada taxa.
En aquest context, la Comissió no ignora la dificultat que representa una comparació entre l'import de les taxes vigents i el resultant de les normes del Projecte.
Entre d'altres motius, perquè la legislació vigent preveu l'establiment de concerts amb els interessats que representen una modulació en la determinació dels imports a satisfer i que en la regulació projectada han estat substituïts pels règims d'estimació objectiva, en determinades taxes.
En aquests supòsits la Comissió considera, davant les al·legacions presentades en aquest sentit, que els termes de comparació no són equiparables.
Per tant, no es pot considerar un incompliment de les bases el fet que les quanties establertes en el Projecte de decret superin les que actualment s'estan satisfent en virtut dels convenis esmentats.
El règim jurídic aplicable en aquests supòsits és l'establert a les disposicions transitòries del Projecte.
En el mateix sentit, la Comissió considera el fet que el text té per objecte no una refosa de normes vigents, sinó una nova regulació en el marc de l'àmbit d'actuació que les bases atorguen al Govern.
Això determina que no es pugui establir una correspondència directa i immediata entre el règim vigent i la regulació que es proposa per a totes i cadascuna de les taxes, ja que, per a atendre els fets imposables fixats a les bases de la delegació ha estat necessari procedir al desglossament corresponent.
Les anteriors consideracions no exclouen la conveniència d'incorporar a l'expedient un informe concret referit a aquest aspecte per tal d'esvair qualsevol dubte sobre l'incompliment de la base setena.
La base novena ordena la derogació de les disposicions substituïdes, així com la regulació del règim transitori.
El Projecte compleix amb aquest precepte en preveure la derogació expressa de les normes afectades vigents i el règim transitori en preveure el règim aplicable a les concessions, autoritzacions i contractes d'obra pública vigents, així com als concerts econòmics subscrits d'acord amb la normativa que ara es deroga.
X. Observacions al contingut del Projecte
A la primera línia del primer paràgraf cal eliminar la referència a la lletra c) de l'article 140 de l'Estatut i traslladar-la al segon incís del mateix paràgraf i indicar que '[...]
Aquesta competència, segons estableix la lletra c) del mateix apartat, inclou en tot cas [...]'.
Es considera sobrer l'últim incís del tercer paràgraf relatiu a la valoració dels terrenys i del mirall d'aigua, perquè a més d'ometre la referència al valor de les obres i instal·lacions, no encaixa amb el contingut propi del preàmbul d'un text de les característiques com el que se sotmet a dictamen d'aquesta Comissió.
En altres termes, en el preàmbul es fa una referència a un aspecte concret de la regulació, que tot i ser important, s'insereix dins una nova regulació que incorpora altres aspectes del mateix relleu.
Es troba a faltar una referència a la finalitat última a la qual respon la delegació legislativa, que no és cap altra que adaptar el règim jurídic dels cànons i les tarifes vigents a la seva naturalesa de tributs, i més concretament, taxes.
Caldria introduir juntament amb les tarifes una referència als cànons, la regulació dels quals ha de quedar igualment derogada.
S'observa que no es deroga l'article 92 de la Llei 5/1998, que regula el cànon per prestació de serveis al públic i desenvolupament d'activitats comercials i industrials.
La Comissió és coneixedora de la dificultat de reconduir el fet imposable d'aquest cànon als fets imposables establerts per les bases tercera, quarta i cinquena i que, segons s'indica a l'informe emès sobre això, 'la regulació ex novo d'aquesta taxa hauria implicat haver de modificar part de l'articulat de la Llei 5/1998 per tal de poder adaptar certs conceptes de la realitat portuària.
A més, els criteris de quantificació que s'estableixen per a aquest cànon no encaixen dins els previstos a la base sisena de la Llei 26/2009.
Tot i així, considera que cal incorporar la derogació d'aquest precepte de la Llei 5/1998.
La base primera de la Llei 26/2009 formula un mandat de substitució dels cànons i tarifes de la Llei 5/1998 i es preveu a la disposició transitòria tercera la subsistència, únicament i d'una manera transitòria, de les tarifes regulades als apartats 4.1, 4.3 i 4.6 de l'annex 1 de la Llei 5/198, les quals, dins la nova estructuració, es considera que són preus privats segons es desprèn de la disposició transitòria tercera de la Llei.
A més, la base novena fa una referència expressa a aquest precepte, al qual s'estén de forma indubitada el mandat d'adaptació a la seva naturalesa tributària.
Se suggereix que es ponderi la conveniència de mantenir en vigor els apartats 1.6 a 1.10 de l'annex 1 de la Llei 5/1998 en la mesura que, a part de trencar la sistemàtica de la mateixa Llei 5/1998 perquè els tributs portuaris passen a estar en un únic text legal, sobre el Projecte del qual ara es dictamina, contenen definicions i altres aspectes que tenen incidència en les taxes que ara es regulen.
Per aquest motiu caldria valorar la conveniència d'incorporar-ne el contingut al Projecte de decret tant per raons de coherència sistemàtica com de seguretat jurídica dels operadors jurídics.
Se'n proposa invertir l'ordre, mantenint el contingut projectat, atès que la segona afecta la rúbrica de la secció de la Llei 5/1998, de 17 d'abril, de ports de Catalunya, dins la qual s'insereix l'article 91.
A més, d'acord amb l'observació anterior, la derogació de l'article 92 en veure's afectat per la nova regulació obliga a eliminar la referència a l'incís últim de la disposició modificativa segona als 'Cànons'.
Per raons de coherència amb la sistemàtica del Projecte de decret legislatiu es considera inadequat que una disposició de caràcter general amb un contingut substantiu com és la regulació de les taxes portuàries s'encapçali amb una referència a un aspecte de gestió com són les competències legalment atribuïdes a Ports de la Generalitat com a ens gestor.
Per tant, es considera més adequat, mantenint el contingut del precepte, traslladar-lo a la part que s'inicia amb els articles 9 i següents del Projecte, relativa als aspectes procedimentals vinculats a l'aplicació de les taxes.
En aquest precepte s'utilitza l'expressió 'parts tributàries obligades'.
Aquesta terminologia no és tècnicament correcta, atès que les normes tributàries preveuen les categories dels obligats tributaris i, dins d'ells, com a subjectes passius, el contribuent i el substitut del contribuent.
Atès que aquesta expressió es reitera en tot l'articulat caldria fer una revisió de tot el text en el sentit indicat.
L'apartat 1, lletra a), no recull amb fidelitat allò que estableix la base sisena de la Llei 26/2009.
En la mesura que el legislador ha fixat en les bases els criteris que cal seguir per a valorar cada taxa, es considera necessari incorporar la redacció legal sense modificacions.
L'apartat 1, lletra b), incorpora com a regla de valoració el valor de la proposició econòmica sobre la qual recau la concessió, autorització o adjudicació quan la taxa es merita per a la utilització privativa o l'aprofitament especial del domini públic portuari.
Aquest mètode de quantificació de les taxes vinculades a la utilització o aprofitament especial de béns de domini públic s'aplica en altres àmbits, com és el cas de les taxes locals (art. 24.1.b) del Text refós de la Llei d'hisendes locals, aprovat pel Reial decret 2/2004, de 5 de març).
Un règim similar es troba previst en l'àmbit estatal en la Llei 48/2003, de règim econòmic i de prestació de serveis dels ports d'interès general (art. 19.8).
Aclarint, però, que les quantitats addicionals ofertes no tenen naturalesa tributària i que l'oferiment de quantitats addicionals és un criteri que els plecs de clàusules poden incorporar per a la resolució dels concursos destinats a l'atorgament de concessions o autoritzacions per a la utilització dels béns que integren el domini públic portuari.
A l'últim, a la regulació legal vigent dels cànons substituïts per les taxes de nova creació es preveuen concerts econòmics 'substituïts en la regulació projectada per règims d'estimació objectiva', però no aquest tipus de procediment.
Es considera que la base sisena de la disposició final primera de la Llei 26/2009 no permet la incorporació d'aquest criteri, ja que és taxativa a l'hora de fixar els 'criteris metodològics que cal seguir per a valorar cada taxa', entre els quals no s'integren els derivats d'un procediment concret de licitació pública, i a més aquests s'han de fixar per a cada zona portuària de tal manera que han de ser establerts amb caràcter general i normatiu sense deixar opció a règims diferenciats derivats de les condicions establertes en virtut de pactes entre els particulars i l'Administració en el si de la contractació pública.
Així mateix, aquesta disposició no encaixa dins l'esquema del Projecte, del qual es desprèn una regulació uniforme pel que fa a la valoració dels béns de domini públic portuari i, per tant, de les quotes que s'apliquen a tots els ports de competència de Ports de la Generalitat.
Aquesta observació es formula amb caràcter essencial.
Aquest precepte diferencia, a l'efecte d'una valoració, les classes de béns integrants del domini públic portuari (terrenys, aigües, obres i instal·lacions i aprofitament de materials).
Aquesta diferenciació es troba en les normes vigents relatives als cànons que regulen la utilització i aprofitament especial del domini públic portuari i té una finalitat justificada en la mesura que el valor dels diversos béns gravats ha de ser, per les seves pròpies característiques, diferent.
La Comissió considera igualment justificat que en relació amb cada tipus de béns es ponderin per a valorar-los factors com els que s'expliciten en el Projecte i que, en definitiva, incideixen en el major o menor valor de la utilització privativa o de l'aprofitament especial (circumstàncies urbanístiques, infraestructures, i condicions naturals del mateix port, entre d'altres).
Tanmateix, es fa avinent que aquesta norma no ha tingut cap incidència en la quantificació de les taxes que regula el Projecte, en les quals no es diferencia entre les àrees funcionals de la zona de serveis, entre d'altres factors que preveu el precepte.
En conseqüència es considera que aquesta norma, ajustada a la legalitat en la mesura que preveu una modulació de la valoració lògica i racional per a determinar uns valors que tenen com a punt de referència el valor de mercat o el valor de la utilitat, queda buida de contingut en la regulació proposada, atès que, com s'ha assenyalat, es fa una regulació unitària per a tots els ports inclosos en l'àmbit d'aplicació de la norma i sense diferenciació entre els diversos elements patrimonials que els integren.
La Comissió es remet a les observacions formulades en relació amb el compliment de la base sisena.
A l'apartat 2.2. caldria substituir l'expressió 'pot ser reduïble' per una altra que no deixi lloc a dubtes sobre la procedència de la reducció quan hi concorri el supòsit de fet previst a la norma.
A l'apartat 3.1 caldria fixar amb major precisió les condicions que determinen la bonificació prevista en aquest precepte.
Es fa referència a una autorització 'simplificada' que pot portar a suposar que en el cas d'existència d'altres autoritzacions no simplificades no es realitza el fet imposable.
En l'apartat 1, per a definir els conceptes emprats, com és l'arqueig, no seria sobrera una remissió a l'apartat 1.10 de l'annex 1 de la Llei 5/1998, atès que es declara vigent (disposició derogatòria primera) i és la norma que delimita els conceptes esmentats.
Respecte de l'apartat 2.7, es formula el mateix suggeriment en el sentit d'indicar que el concepte de vaixell turístic apareix recollit en l'apartat 1.10 de l'annex 1 de la Llei 5/1998.
Les dues observacions anteriors es formulen sens perjudici de la consideració formulada en relació amb la conveniència de mantenir la vigència de l'annex 1 de la Llei 5/1998.
L'apartat 2.8 preveu una reducció per als vaixells que efectuïn 'transport marítim en curta distància'.
Per exigències del principi de legalitat tributària caldria o bé definir aquest concepte en el text o bé fer una remissió a les normes que el delimiten.
A l'apartat 3.1, en el quadre que recull els percentatges de la bonificació per escales, a la primera columna es fixa un tram que abasta de '12 a 18 escales'.
Per coherència amb el que disposa la mateixa norma, que subordina l'aplicació d'aquest benefici fiscal al fet que el vaixell realitzi 'més de dotze escales', el nombre d'escales mínim corresponent al primer tram hauria de ser de '13 a 18'.
Així mateix, la referència als 'vaixells d'arqueig inferior a 15.000 GT' s'hauria de substituir per una referència als 'vaixells fins a 15.000'.
A les lletres b) i c) de l'apartat 1 l'expressió 'inferior a' s'ha de substituir per l'expressió 'fins a'.
Cal numerar l'últim paràgraf atès que pel seu contingut constitueix un apartat del precepte.
A l'apartat 3, i per exigència del principi de legalitat, cal delimitar més acuradament què s'entén a l'efecte de l'aplicació d'aquest benefici fiscal per 'captació d'un nou tràfic' i 'consolidació d'un tràfic existent'.
A l'apartat 2 es classifiquen els vaixells en 'locals ordinaris i turístics'.
Del contingut de l'apartat 2 de l'article 65 es desprèn que la classificació ha de ser 'ordinaris i vaixells turístics locals'.
L'últim incís de l'apartat tres resultaria més entenedor si es digués que aquest supòsit de no subjecció no resulta d'aplicació als vaixells dedicats a l'extracció de corall.
La numeració de l'últim apartat d'aquest article ha de ser 4.
A l'apartat 2, lletra b), s'atribueix la condició de subjecte passiu a títol de substitut a la 'persona propietària' de la pesca, mentre que, paral·lelament, a l'apartat 1, se li atribueix la condició de subjecte passiu a títol de contribuent.
Tècnicament un mateix subjecte i en relació amb un mateix fet imposable no pot tenir simultàniament ambdues posicions jurídiques (art. 36 de la Llei general tributària).
Sembla lògic entendre que el supòsit de substitució únicament es preveu per al cas de la persona que en representació del propietari realitzi la primera venda, tal com recull l'últim incís del precepte.
A l'últim incís de l'apartat 3 caldria especificar què s'entén per repercutir en els documents que s'esmenten 'de forma prou comprensible'.
Caldria indicar, si és això el que es vol dir, que s'ha de fer constar una referència al tribut i al tipus aplicat.
La referència a la tarifa ha de ser suprimida, atès que segons estableix l'article 55 de la Llei general tributària la tarifa és el conjunt de tipus de gravamen que s'apliquen a les diverses unitats o trams de la base liquidable.
En aquest cas s'aplica un únic tipus de gravamen, atès que la base no es distribueix en unitats ni en trams.
Un cop considerades les observacions formulades en el cos d'aquest dictamen, especialment les recollides en el fonament jurídic VIII, i tinguda en compte la que es formula amb caràcter essencial en el fonament jurídic X en relació amb l'article 5, es pot elevar al Govern per a la seva aprovació el Projecte de decret legislatiu pel qual s'aprova el text articulat de les taxes aplicables per Ports de la Generalitat.