Aquest Dictamen té per objecte el Projecte de decret sobre beneficis per a les famílies monoparentals i les famílies nombroses en el preu del transport públic de viatgers per carretera i ferrocarril.
El Projecte consta d'un preàmbul, cinc articles, una disposició derogatòria i dues disposicions finals.
En el preàmbul es fa referència als articles 16 i 40.2 de l'Estatut d'autonomia, relatius als drets en l'àmbit de les famílies i als principis rectors de les polítiques públiques en l'àmbit de les famílies, respectivament.
Així mateix, s'inclou una referència als títols competencials que fonamenten la regulació projectada (art. 166.4 i 169 de l'Estatut d'autonomia), juntament amb el marc legislatiu en què s'insereix la proposta.
Aquest està constituït per la Llei 18/2003, de 4 de juliol, de suport a les famílies.
Finalment, la part expositiva del Projecte de decret es completa amb una referència a les normes reglamentàries que delimiten els conceptes de família nombrosa i monoparental com a beneficiàries de la disposició projectada, juntament amb una referència a l'aplicació de la norma en l'àmbit dels diversos sistemes tarifaris integrats dins els serveis de transport de viatgers de titularitat de la Generalitat de Catalunya.
Aquest es concreta en la determinació dels beneficis aplicables a les persones membres de famílies nombroses i monoparentals usuàries dels serveis de transport públic de viatgers per carretera i ferrocarril de competència de la Generalitat de Catalunya.
L'article 2 estableix l'àmbit de les persones beneficiàries de les bonificacions que preveu el Projecte de decret, mitjançant una referència a la disposició reglamentària que delimita la condició de família nombrosa i de família monoparental.
La norma vigent en aquesta matèria és el Decret 151/2009, de 29 de setembre, de desplegament parcial de la Llei 18/2003, de 4 de juliol, de suport a les famílies.
L'article 3 estableix les bonificacions aplicables sobre el preu del bitllet senzill en funció del tipus i categoria de família de què es tracti.
L'article 4 regula el règim de bonificacions aplicable en els títols de transport integrat.
L'article 5 estableix el règim de control de títols per tal de permetre la verificació per part del personal competent del compliment de les condicions que permeten l'aplicació de les bonificacions que estableix la norma projectada.
La disposició derogatòria priva d'eficàcia la regulació vigent en la matèria establerta per l'Ordre PTO/179/2009, de 6 d'abril, d'aplicació a les persones membres de famílies nombroses de bonificacions sobre el preus de determinats serveis de transport de viatgers.
La disposició final primera preveu l'entrada en vigor de la norma el dia 1 de gener de 2011.
La disposició final formula una habilitació al conseller de Política Territorial i Obres Públiques per a dictar les normes necessàries per al desenvolupament i l'aplicació de la disposició projectada en relació amb les condicions d'expedició i de control dels títols de transport.
D'acord amb l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora, correspon a aquest òrgan dictaminar preceptivament sobre els projectes de reglaments o disposicions de caràcter general que es dictin per a desplegar lleis, com ara és el cas.
El Projecte de decret sotmès a la nostra consideració té per objecte l'establiment de diverses bonificacions sobre el preu dels serveis de transport públic de viatgers per carretera i ferrocarril de titularitat de la Generalitat de Catalunya.
La regulació projectada constitueix un desplegament parcial de la Llei 18/2003, de 4 de juliol.
L'article 19.1.b) d'aquesta disposició legal estableix que el Govern ha d'introduir beneficis fiscals de suport a les famílies en l'ordenament sobre taxes i preus per a la prestació de serveis públics de la seva competència, i fa esment, entre d'altres, dels serveis de transport públic.
Aquest Dictamen s'emet amb escurçament de termini, atenent la petició motivada que ha formulat, en aquest sentit, el conseller de Política Territorial i Obres Públiques a l'empara de l'article 15.1 de la Llei 5/2005, de 2 de maig.
En expedients com aquest, en què es dictamina sobre un projecte de disposició de caràcter reglamentari, és doctrina reiterada d'aquesta Comissió que l'abast de la seva actuació comporta l'estudi de la competència de la Generalitat de Catalunya; l'habilitació del Govern per a dictar la norma de què es tracta, així com la verificació que la tramitació s'ajusta als requeriments legals, juntament amb l'anàlisi de l'adequació a l'ordenament jurídic vigent.
Tot això, sens perjudici que també es puguin formular suggeriments sobre deficiències eventuals que calgui evitar o sobre possibles millores que calgui introduir en el Projecte normatiu sotmès a consideració d'aquesta Comissió
Competència de la Generalitat de Catalunya.
L'article 166.4 de l'Estatut d'Autonomia de Catalunya atribueix a la Generalitat la competència exclusiva en matèria de 'promoció de les famílies i de la infància, que inclou en tot cas les mesures de protecció social i llur execució'.
Aquest títol competencial ha de ser completat, atenent la matèria sobre la qual incideixen les mesures projectades de suport a les famílies, amb allò que estableix l'article 169.1.
Segons estableix aquest precepte estatutari 'correspon a la Generalitat la competència exclusiva sobre els transports terrestres de viatgers i mercaderies per carretera, ferrocarril i cable que transcorrin íntegrament dins el territori de Catalunya, amb independència de la titularitat de la infraestructura.
Aquesta competència inclou en tot cas: [...] f) La potestat tarifària sobre transports terrestres'.
D'acord amb aquestes disposicions estatutàries, la Generalitat es troba competencialment habilitada per a regular la matèria objecte del Projecte de decret sobre el qual es dictamina.
Tractant-se d'un competència exclusiva, correspon a la Generalitat, d'una manera íntegra, la potestat legislativa, la potestat reglamentària, com ara és el cas, i la competència executiva, segons estableix l'article 110 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya.
L'habilitació del Govern per a dictar la norma projectada deriva, d'una banda, de l'atribució genèrica de la potestat reglamentària per l'article 68 de l'Estatut.
Així mateix, l'article 19.1 de la Llei 18/2003, de 4 de juliol, de suport a les famílies, formula una habilitació específica per a desplegar-la en l'àmbit que ara és objecte de regulació, en la qual indica que 'El Govern ha d'introduir beneficis fiscals de suport a les famílies en l'ordenament sobre taxes i preus per la prestació de serveis públics o per activitats de la seva competència en els àmbits següents, entre d'altres: [...] b) Transports públics'.
A aquesta s'afegeix l'habilitació genèrica al Govern per al desplegament reglamentari de la Llei de suport a les famílies 'disposició final segona' en els termes següents: 'El Govern ha d'adoptar les disposicions reglamentàries necessàries per a aplicar aquesta llei.'
D'acord amb els preceptes legals esmentats, el Govern de la Generalitat compta amb habilitació suficient per a aprovar la disposició projectada.
El rang normatiu de la proposta normativa s'ajusta a les exigències de l'article 40.1 de la Llei 13/2008, de 5 de novembre, de la presidència de la Generalitat i del Govern, que estableix que les disposicions reglamentàries dictades pel Govern adopten la forma de decret.
El procediment d'elaboració de la norma s'ha d'ajustar al que disposen els articles 63 a 65 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya, atès que aquest s'ha iniciat abans de l'entrada en vigor de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya (disposició transitòria, disposició derogatòria primera i disposició final sisena de la llei esmentada).
L'expedient tramès a aquesta Comissió està integrat pels documents i les actuacions que s'anoten en els antecedents d'aquest dictamen.
L'expedient es troba indexat i foliat.
S'ha incorporat la documentació prevista en l'article 63 de la Llei 13/1989 i el procediment d'elaboració s'ajusta al que disposen els articles 64 i 65 de la Llei 13/1989.
El Projecte de decret s'ha sotmès als tràmits d'informació pública i audiència als sectors afectats.
Les al·legacions presentades han estat objecte d'una succinta valoració per part de l'òrgan impulsor de la proposta.
Quant al contingut dels documents que preceptivament ha d'incorporar l'expedient, la Comissió observa, en primer lloc, que la memòria justificativa no resulta suficientment explicativa.
Així, es troba a faltar una justificació referent a per què només resulten beneficiaris d'aquesta mesura concreta de suport a les famílies les previstes a les lletres b) i c) de l'article 2 de la Llei 18/2003, de 4 de juliol, de suport a les famílies, és a dir, les famílies nombroses i les famílies monoparentals i, en canvi, no s'hi inclou la resta.
Tampoc no es valora ni es justifica quins canvis es produiran en relació amb el règim que fins ara s'ha aplicat a l'empara de l'Ordre PTO/179/2009, de 6 d'abril, d'aplicació a les persones membres de famílies nombroses de bonificacions sobre els preus de determinats serveis de transport de viatgers, la qual no inclou les famílies monoparentals ni d'altres.
L'estudi econòmic tampoc no sembla que compleixi suficientment el seu objectiu, si més no ho fa d'una manera parcial, ja que no inclou cap referència al nombre de famílies monoparentals beneficiàries de les mesures proposades, sinó exclusivament a les nombroses, sense especificar quina afectació per a la hisenda pública catalana ha de comportar la promulgació de la norma, sobretot tenint en compte que s'amplia a les famílies monoparentals.
Així mateix, no es fa cap previsió de l'impacte de la mesura projectada en els ingressos de les empreses públiques que presten aquest tipus de serveis de transport, ni del cost de les compensacions per als concessionaris, en cas que aquest sigui el règim de prestació del servei públic.
L'informe d'impacte regulatori previst en l'article 4 del Decret 106/2008, de 6 de maig, de mesures per a l'eliminació de tràmits i la simplificació de procediments per facilitar l'activitat econòmica, tampoc no es pot considerar satisfactori en la mesura en què l'avaluació de l'impacte de la norma projectada es refereix als potencials beneficiaris de les bonificacions establertes per la norma projectada, és a dir, els membres de les famílies nombroses i monoparentals.
Tanmateix, el sentit de la exigència d'aquest informe és avaluar la incidència de la regulació en relació, en aquest cas, amb les empreses que operen en el sector del transport.
En aquest sentit, es diu en aquest informe que 'la norma no estableix cap nou tràmit ni procediment administratiu per a l'obtenció dels títols bonificats, anant en tot cas a càrrec dels operadors de transport públic la concreció d'aquest aspecte'.
Per tant, sembla evident que la norma projectada pot tenir una certa afectació, que cal justificar adequadament.
El Projecte de decret sobre el qual es dictamina s'insereix dins el procés de desplegament parcial de la Llei 18/2003, de 4 de juliol, de suport a les famílies.
En aquest cas, l'àmbit material afectat és els dels serveis regulars de transport públic de viatgers per carretera i ferrocarril de competència de la Generalitat.
La proposta presenta com a novetats, en primer lloc, l'ampliació de l'àmbit subjectiu d'aplicació de les bonificacions en el preu d'aquest tipus de serveis respecte de la normativa vigent (Ordre PTO/179/2009) estenent-lo a les famílies monoparentals.
En segon lloc, es preveu la creació d'un nou títol específic per a aquests tipus de famílies que permet realitzar un determinat nombre de desplaçaments dins el període de temps assenyalat i que pot ser utilitzat per qualsevol dels membres de la família, i que en permet la validació simultània en el cas que aquests efectuïn el mateix recorregut.
La regulació d'aquest segon aspecte ha estat objecte de millores tècniques en el decurs de la tramitació com a conseqüència de la participació de les empreses i entitats afectades per la mesura, les aportacions de les quals han estat degudament valorades.
Tanmateix, l'ampliació de l'àmbit subjectiu de les bonificacions ha estat qüestionada en el tràmit de participació pública.
En relació amb l'opció presa, la Comissió fa avinent que la Llei de suport a les famílies es caracteritza per l'establiment d'un seguit d'àmbits materials d'actuació pública dins els quals el Govern ha d'introduir mesures de suport a les famílies (art. 19), sense concretar aquests beneficis tant en els aspectes subjectius com objectius.
D'altra banda, la disposició addicional tercera de la mateixa llei ordena que 'en el desplegament reglamentari d'aquesta Llei, el Govern ha de tenir en compte la problemàtica específica de les famílies monoparentals i de les famílies nombroses, per tal de fer efectiu el principi d'igualtat establert per l'article 8.2 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya' de 1979, concordant amb l'article 4.3 de l'Estatut d'Autonomia vigent.
Aquest marc normatiu indica, doncs, que són destinataris de les mesures de suport a les famílies als efectes de la llei i de la normativa que la desplega (article 2, primer incís de la Llei de suport a les famílies) els grups familiars recollits en els diversos apartats del mateix precepte legal, sens perjudici de les especialitats que en compliment de la disposició addicional tercera es puguin establir en la normativa de desplegament en relació amb les famílies monoparentals i les famílies nombroses.
Els beneficis en matèria de transports públics es troben previstos en el títol tercer de la Llei, que porta per rúbrica 'Mesures de suport a la família en matèria fiscal'.
Per tant, en principi, totes les famílies en els termes de l'article 2 de la Llei són mereixedores de beneficiar-se d'aquestes mesures, sens perjudici 's'insisteix' de les especialitats que es puguin establir en relació amb les famílies monoparentals i nombroses.
D'altra banda, la Comissió fa avinent que la legislació de Catalunya defineix la categoria de família nombrosa per remissió a la normativa estatal; concretament, la Llei de protecció a les famílies nombroses (Llei 40/2003, de 18 de novembre).
En aquesta llei s'inclouen tant les famílies biparentals com les monoparentals, atès que el tret diferenciador no és l'existència d'un o dos ascendents dels quals depenen econòmicament els descendents, sinó el nombre de fills.
Això no significa, però, que la definició de família monoparental sigui exclusivament aquesta a l'efecte de la protecció que preveu la legislació de Catalunya, sinó que precisament el Decret 151/2009, de 29 de setembre, de desplegament parcial de la Llei 18/2003, de 4 de juliol, de suport a les famílies la configura com '[...] una condició familiar nova pròpia del dret català' segons va assenyalar aquesta Comissió en el Dictamen 216/2009, emès en relació amb el Projecte de decret 151/2009, de desplegament parcial de la Llei 18/2003.
Partint d'aquestes consideracions, la Comissió considera que la protecció atorgada en el Projecte de decret a les famílies monoparentals en el sentit establert per la normativa dictada per la Generalitat s'ajusta plenament a la legalitat.
Tanmateix, la Comissió constata que el règim establert pel Projecte de decret es caracteritza perquè és d'aplicació uniforme a les famílies monoparentals o nombroses en les diverses categories (general o especial) que estableix l'ordenament i que, en la configuració de les mesures proposades, no s'ha tingut en compte el contingut de l'article 18 de la Llei 18/2003, de 4 de juliol, de suport a les famílies.
Aquest precepte estableix que 'Les mesures de suport fiscal que estableixen els articles 19, 20 i 21 van destinades a famílies amb càrregues econòmiques familiars.
A l'hora d'aplicar-les s'han de tenir en compte el nombre de membres de la família; l'edat dels fills; el nivell d'ingressos de la família; les situacions de discapacitat física, psíquica o sensorial, i l'existència de persones grans a càrrec'.
En la mesura en què aquest manament afecta el desplegament reglamentari de les mesures previstes en l'article 19 de la Llei, la Comissió fa avinent la necessitat d'ajustar la regulació projectada als criteris que estableix l'article 18 de la Llei de suport per tal d'evitar que es produeixin situacions de desigualtat entre les diverses realitats familiars a les quals va adreçada la mesura de protecció.
Aquesta observació es formula amb caràcter essencial.
Per acabar, la Comissió posa de manifest que les famílies monoparentals i les famílies nombroses no exhaureixen per aquesta única condició l'àmbit de realitats familiars susceptibles de protecció en els termes que estableix l'article 2 de la Llei 18/2003, de 4 de juliol, de suport a les famílies.
Aquesta circumstància implica que el fet de no contemplar, dins l'àmbit de les mesures de protecció que preveu el projecte, altres tipus de família no exclou que en un futur es puguin estendre a aquestes altres realitats familiars aquestes o altres mesures de suport de la mateixa naturalesa.
Un cop considerades les observacions formulades en el cos d'aquest Dictamen, i tingudes en compte les formulades amb caràcter essencial, es pot elevar al Govern, per a la seva aprovació, el Projecte de decret sobre beneficis per a les famílies monoparentals i les famílies nombroses en el preu del transport públic de viatgers per carretera i ferrocarril.