El Consell de Garanties Estatutàries, amb assistència del president, Eliseo Aja, els consellers Pere Jover Presa i Julio Añoveros Trias de Bes, el vicepresident, Joan Egea Fernàndez, el conseller Marc Carrillo, la consellera Antonia Agulló Agüero, el conseller secretari Jaume Vernet Llobet, i els consellers Enric Fossas Espadaler i Àlex Bas Vilafranca, ha acordat d'emetre el següent
En resposta a dues sol·licituds presentades per més d'una desena part dels diputats del Parlament de Catalunya, sobre el Decret llei 2/2010, de 30 de març, pel qual es modifica la Llei 11/2007, d'11 d'octubre, de la Corporació Catalana de Mitjans Audiovisuals (DOGC núm. 5600, d'1 d'abril de 2010).
El dia 8 d'abril de 2010 va tenir entrada en el Registre del Consell de Garanties Estatutàries (Reg.
259) un escrit del president del Parlamentde Catalunya, de la mateixa data, pel qual es va comunicar al Consell l'admissió interna, per part de la Mesa del Parlament, de les dues sol·licituds de dictamen presentades els dies 7 i 8 d'abril de 2010, a instància del senyor Daniel Sirera Bellés, i altres tretze diputats més, i del senyor Oriol Pujol Ferrusola i altres tretze diputats més, en relació amb el Decret llei 2/2010, de 30 de març, pel qual es modifica la Llei 11/2007, d'11 d'octubre, de la Corporació Catalana de Mitjans Audiovisuals, d'acord amb allò que preveuen els articles 16.1. c i 23. c de la Llei 2/2009, de 12 de febrer, del Consell de Garanties Estatutàries.
Els primers sol·licitants, el senyor Daniel Sirera Bellés i altres tretze diputats més del Parlament, demanen d'aquest Consell que es pronunciï sobre l'adequació a la Constitució i a l'Estatut d'autonomia de Catalunya de l'esmentat Decret llei 2/2010.
«L'aprovació d'un decret llei per part del Govern suposa, en termes estrictament jurídics, l'adopció d'una norma jurídica amb rang de llei de caràcter excepcional, el que vol dir que el mateix sistema jurídic i institucional, que atribueix el monopoli de la potestat legislativa al Parlament, admet la possibilitat que en situacions d'extraordinària i urgent necessitat [article 86.1 de la Constitució espanyola, i article 64.1 de l'Estatut d'Autonomia de Catalunya] sigui el Poder Executiu qui dicti una norma jurídica a la qual s'atribueix el valor, la força i el rang jeràrquic d'una llei formal.
En el decret llei que hom sotmet a consideració de l'Alt òrgan consultiu de la Generalitat de Catalunya neix el dubte de si veritablement concorre en el pressupòsit de fet habilitant de la norma les dues variables justificatives que han de concorre en qualsevol decret llei: per una banda, el seu caràcter extraordinari, en el sentit de si la situació de necessitat només admet el decret llei com a norma per a regular el supòsit de fet i de si realment aquest supòsit de fet es necessari que surti de la òrbita del poder de normació que ostenta el Parlament; i per l'altra, la urgència, en el sentit temporal del terme, es a dir, de rapidesa, agilitat i prescindint del procediment legislatiu ordinari.»
L'escrit concreta la fonamentació jurídica de l'eventual inconstitucionalitat i antiestatutarietat del Decret llei 2/2010, objecte de la sol·licitud, i diu:
«Entenem, doncs, que és del tot necessari que el Consell de Garanties Estatutàries es pronunciï sobre l'ajust del decret llei 2/2010, de 30 de març, pel qual es modifica la Llei 11/2007, d'11 d'octubre, de la Corporació Catalana de Mitjans Audiovisuals, a l'article 86 de la Constitució espanyola, a l'article 64 de l'Estatut d'Autonomia de Catalunya i a la jurisprudència del Tribunal Constitucional.»
D'altra banda, la petició afegeix:
«Igualment, interessa de l'Alt òrgan consultiu de la Generalitat de Catalunya que, tot ajustant-se a l'esperit de la llei 11/2007, d'11 d'octubre, de la Corporació Catalana de Mitjans Audiovisuals, i tenint present els seus antecedents legislatius i els debats suscitats en el sí de la ponència, valori l'ajustament a la Constitució espanyola i a l'Estatut d'Autonomia de la modificació introduïda en virtut del decret llei 2/2010 de rebaixar la majoria exigida en segona volta per escollir els substituts dels membres cessats o dimissionaris de la Corporació, en entendre els sol·licitants que aquesta mesura va en contra del mateix esperit de la llei que es modifica, i trenca amb la voluntat jurídica de garantir el consens i la objectivitat dels membres que han d'ocupar els càrrecs corresponents.»
Els segons sol·licitants, el senyor Oriol Pujol Ferrusola i altres tretze diputats més del Parlament, demanen dictamen d'aquest Consell en relació amb el Decret llei 2/2010, de 30 de març, pel qual es modifica la Llei 11/2007, d'11 d'octubre, de la Corporació Catalana de Mitjans Audiovisuals.
Els motius en els quals es basa la sol·licitud són els següents:
« Així, en el present cas s'utilitza la figura del Decret Llei per modificar el procediment d'elecció d'altres càrrecs de designació parlamentària previst en una llei ordinària que ja inclou entre les seves normes els mecanismes regulars i ordinaris pels supòsits de vacants sobrevingudes en el Consell de Govern de la Corporació Catalana de Mitjans Audiovisuals (art. 7 i 9 de la Llei 11/2007).
En aquest sentit, tant la legislació vigent com les mateixes Normes provisionals de funcionament del Consell de Govern i els diversos acords del Consell, permeten una continuïtat ordinària i normal al capdavant de la Corporació i un procés de substitució del càrrec vacant en seu parlamentària que en cap moment ni en cap tràmit s'ha vist interromput, endarrerit ni obstaculitzat fins a la data de l'entrada en vigor del Decret Llei objecte de la present sol·licitud.
És més, el govern utilitza una formulació preventiva, allunyada del que hom considera que ha de ser el nostre ordenament jurídic.
No pot, al nostre entendre, l'executiu arrogar-se la potestat legislativa pel supòsit en que una norma ja aprovada per la majoria del Parlament no doni el fruït que es desitja.
No es produeix en aquest cas, cap situació excepcional no prevista per l'ordenament jurídic.
És més, el propi Consell de Govern de la Corporació ja ha regulat de forma interna la solució, tot atribuint al vicepresident del mateix les funcions de la presidència, garantint per tant, el normal funcionament de la institució.
El govern, argumenta la necessitat extraordinària i urgent en dos fets, en primer lloc l'apagada analògica i en segon lloc l'aplicació del conveni col·lectiu aprovat recentment pels treballadors de la entitat.
Ambdós motius no són ni sobrevinguts sinó que tant el Consell com l'equip directiu de tots els ens que formen part de la Corporació ja venen treballant-hi des de fa dos mesos.
No pot, per tant, l'executiu fer-nos entendre que la manca d'un membre al Consell, que no de les funcions de la presidència garantides internament, ha de portar a un atzucac a tota la institució en especial referència als dos temes al·ludits.»
L'escrit concreta la fonamentació jurídica de l'eventual antiestatutarietat del Decret llei 2/2010, objecte de la sol·licitud, com segueix:
«Els sol·licitants fonamenten la seva petició en el fet de considerar que el contingut de l'esmentada disposició és contrari a l'article 64 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya.
En aquest sentit, l'article 64.1 estableix com a requisit habilitant per a la potestat legislativa del Govern un supòsit de "necessitat extraordinària i urgent".
En el present cas no es produiria l'existència d'aquest element essencial que, més enllà de l'apreciació formal i política per part del poder executiu, ha d'incorporar un determinat i mínim contingut material que faculti al Govern per exercir aquesta facultat tan excepcional, que amb caràcter general és atribuïda al Parlament. «[...] fet de considerar que el contingut de l'esmentada disposició és contrari a l'article 64 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya.»
El Consell de Garanties Estatutàries, en la sessió del dia 8 d'abril de 2010, un cop examinada la legitimació i el contingut de les sol·licitudsde dictamen així formulades, les va admetre a tràmit, es va declarar competent per a emetre els dictàmens corresponents i va nomenar ponent el vicepresident senyor Joan Egea Fernàndez.
En la mateixa sessió, d'acord amb el que estableix l'article 19.2 de la Llei 2/2009, de 12 de febrer, i atès que ambdues sol·licituds tenen objectes connexos que justifiquen la unitat de tramitació i de decisió, es va acordar obrir el tràmit d'audiència que preveu aquest precepte legal, perquè els sol·licitants fessin les observacions que estimessin oportunes sobre la pretensió d'aquest Consell d'acumulació dels dos procediments de dictamen.
A continuació, i atès el que disposa l'article 25, apartats 4 i 5 de la Llei 2/2009, de 12 de febrer, el Consell va acordar d'adreçar-se als sol·licitants, així com també al Govern i als grups parlamentaris, a fi de demanar-los la informació i la documentació complementàries de què disposessin amb relació a la matèria sotmesa a dictamen.
En data de 14 d'abriles va rebre en el Registre del Consell una documentació complementària del Govern de la Generalitat, que consistia en: un «Informe jurídic sobre el Projecte de llei de modificació de la Llei 11/2007, d'11 d'octubre, de la Corporació Catalana de Mitjans Audiovisuals», de 30 de març de 2010, de la Secretaria General del Departament de Cultura i Mitjans de Comunicació; una «Memòria justificativa relativa al Decret llei pel qual es modifica la Llei 11/2007, d'11 d'octubre, de la Corporació Catalana de Mitjans Audiovisuals», d'aquesta mateixa Secretaria i data, i un escrit del Gabinet Jurídic de la Generalitat amb «Consideracions en relació amb l'objecte del Dictamen sol·licitat al Consell de Garanties Estatutàries sobre el Decret llei 2/2010, de 30 de març, pel qual es modifica la Llei 11/2007, d'11 d'octubre, de la Corporació Catalana de Mitjans Audiovisuals».
En la sessió del 15 d'abril el ple del Consell va acordar l'acumulació dels dos procediments de dictamen sobre el Decret llei 2/2010, de 30 de març.
Finalment, després de les corresponents sessions de deliberació, el Dictamen es va sotmetre a votació i es va aprovar en la sessió del Ple del Consell de Garanties Estatutàries del dia 22 d'abril de 2010.
El present Dictamen dóna resposta a dues sol·licituds que, en aplicació de l'article 19.2 de la Llei 2/2009, de 12 de febrer, del Consell de Garanties Estatutàries (en endavant, LCGE), han estat acumulades per decisió del ple, atès que objectivament entre ambdós procediments hi ha una estreta vinculació, que justifica la unitat de tramitació i de decisió.
Abans de concretar l'objecte del Dictamen, cal exposar, resumidament, el contingut i la finalitat de la norma sobre la qual se sol·licita.
El Decret llei 2/2010, de 30 de març, pel qual es modifica la Llei 11/2007, d'11 d'octubre, de la Corporació Catalana de Mitjans Audiovisuals (en endavant, Decret llei 2/2010), consta d'un únic article i d'una disposició final relativa a l'entrada en vigor, que es preveu per a l'endemà de la seva publicació al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya.
L'article únic del Decret llei 2/2010 modifica l'article 7 de l'esmentada Llei 11/2007, afegint-hi un nou apartat 5, que modifica el règimde substitució dels membres del Consell de Govern en cas de vacant per cessament produït abans de la finalització del mandat ordinari (primer incís), així com també el de substitució del president o presidenta d'aquest Consell, en les mateixes circumstàncies (segon incís).
Aquesta nova regulació consisteix en afegir la possibilitat que el Parlament elegeixi el substitut en una segona votació per majoria absoluta, de forma subsidiària i quan en la primera votació no s'hagi obtingut la majoria de dos terços, inicialment requerida.
Segons s'afirma en el preàmbul del Decret llei, la finalitat d'aquesta regulació és que l'elecció no es vegi afectada per conjuntures alienes al funcionament ordinari de la Corporació, que puguin portar, eventualment, a la situació que no es pugui elegir president o presidenta perquè alguna minoria ho bloquegi.
Explicita també les circumstàncies que justifiquen la necessitat extraordinària i urgent d'aquest Decret llei, que reproduïm, en allò més substancial, en el Fonament Jurídic Quart del Dictamen.
Centrant-nos ja en l'objecte del Dictamen, les dues sol·licituds acumulades plantegen el dubte de la constitucionalitat o de l'antiestatutarietat respecte de la totalitat del Decret llei 2/2010.
En concret, com ha quedat reproduït en els Antecedents, l'escrit de la primera sol·licitud de dictamen planteja el dubte que concorri el pressupòsit de fet que habilita per dictar un decret llei i, en aquest sentit, demana que el Consell es pronunciï sobre si el Decret llei 2/2010 s'ajusta als articles 86 CE i 64 EAC i a la jurisprudència constitucional.
Així mateix, sol·licita també que el Consell valori si la modificació consistent en rebaixar la majoria exigida en segona volta per escollir els substituts dels membres cessats o dimissionaris de la Corporació s'adequa a la Constitució i a l'Estatut, perquè entén que contradiu l'esperit de la mateixa Llei 11/2007, que es modifica i trenca amb el consens i l'objectivitat dels membres que ocupen aquests càrrecs.
Per la seva banda, en la segona sol·licitud de dictamen es considera que el contingut del Decret llei 2/2010 contradiu l'article 64 de l'Estatut, perquè no es dóna el requisit habilitant que, excepcionalment, faculta el Govern per exercir la potestat legislativa, que consisteix en un supòsit de necessitat extraordinària i urgent, i és sobre aquest extrem, en la mesura que els sol·licitants consideren que la citada norma comporta un ús abusiu i desajustat al Dret estatutari per part del Govern, que se sol·licita el pronunciament del Consell.
En síntesi, la qüestió central que plantegen les dues peticions és si el Decret llei 2/2010 ha estat dictat per a un cas de necessitat extraordinària i urgent, tal com exigeix l'apartat 1 de l'article 64 EAC, ja que qüestionen que concorri el pressupòsit de fet que habilita el Govern per dictar una norma d'aquesta naturalesa.
Addicionalment, els primers sol·licitants dubten que la regulació que conté el Decret llei, en tant que modifica el règim de majories per a l'elecció dels membres del Consell de la Corporació s'ajusti a la Constitució i a l'Estatut, perquè no s'adiu amb l'esperit de la Llei reformada.
Per tal de donar-hi resposta, examinarem en primer lloc la regulació dels decrets llei al nou Estatut d'autonomia; en segon lloc, estudiarem els paràmetres que regeixen l'anàlisi de l'adequació a l'Estatut del pressupòsit habilitant del decret llei autonòmic i els límits materials que la seva regulació ha de respectar; i, finalment, a partir de les conclusions que resultin de l'examen de tots aquests aspectes abordarem l'anàlisi concreta de la possible inconstitucionalitat o antiestatutarietat del Decret llei 2/2010, de 30 de març, és a dir, si el Govern, en dictar-lo, s'ha ajustat als requisits establerts per l'article 64.1 EAC.
La regulació estatutària dels decrets llei
En aquest Fonament, farem algunes consideracions generals sobre la regulació estatutària dels decrets llei, atès que es tracta del primer Dictamen que emet el Consell de Garanties Estatutàries sobre aquest tipus de norma, a l'empara dels articles 76.2. b EAC i 16.1. c i 27 de la Llei 2/2009.
Fins a l'entrada en vigor del nou Estatut, l'agost de 2006, l'article 33.1 de l'Estatut d'autonomia de 1979 només preveia la possibilitat que el Consell Executiu o Govern dictessin normes amb rang de llei prèvia delegació del Parlament (decrets legislatius) i ho feia en termes idèntics als que establia la Constitució per al supòsit de delegació legislativa de les Corts Generals al Govern.
Aquella regulació ja està avui incorporada, com a pròpia i autosuficient, a l'article 63 EAC.
Quedava exclosa, en canvi, la possibilitat de dictar decrets llei, atès que no es reconeixia al Govern la prerrogativa d'aprovar una norma amb rang de llei per als casos de necessitat extraordinària i urgent.
En efecte, tot i que el projecte d'Estatut, que va aprovar l'Assemblea de Parlamentaris de Catalunya el 29 de desembre de 1978, preveia la possibilitat que el Govern de la Generalitat pogués fer ús dels decrets llei, aquesta possibilitat es va descartar per la Comissió Constitucional del Congrés constituïda en els termes previstos per l'article 151 CE.
No ha estat fins al nou Estatut que s'ha inclòs el decret llei entre les fonts pròpies del dret català.
En cas d'una necessitat extraordinària i urgent, el Govern pot dictar disposicions legislatives provisionals sota la forma de decret llei.
No poden ésser objecte de decret llei la reforma de l'Estatut, les matèries que són objecte de lleis de desenvolupament bàsic, la regulació essencial i el desenvolupament directe dels drets reconeguts per l'Estatut i per la Carta dels drets i els deures dels ciutadans de Catalunya i el pressupost de la Generalitat.
Els decrets llei resten derogats si en el termini improrrogable dels trenta dies subsegüents a la promulgació no són validats expressament pel Parlament després d'un debat i una votació de totalitat.
El Parlament pot tramitar els decrets llei com a projectes de llei pel procediment d'urgència, dins el termini establert per l'apartat 2.»
El contingut del precepte estatutari transcrit ens permet fer una primera aproximació, en el sentit que la regulació de la figura del decret llei català manté una gran similitudamb la que estableix l'article 86 CE per al decret llei estatal.
Així, la forma de govern parlamentària (art. 152.1 CE), que determina unes concretes relacions entre el Govern i el Parlament, explicaria aquesta semblança, tot i que no hi ha dubte que els dos instruments normatius, estatal i autonòmic, s'insereixen en marcs institucionals distints, la qual cosa pot comportar que presentin singularitats pròpies i derivin en un funcionament i una aplicació parcialment diferents.
En qualsevol cas, el que caracteritza el decret llei és que es tracta d'una norma que suposa una excepció al procediment ordinari d'elaboració de les lleis pel Parlament, de manera que el seu exercici resta sotmès a l'exigència que concorrin un conjunt de requisits que legitimin aquesta actuació de l'Executiu.
El primer requisit que exigeix l'article 64.1 EAC, tal vegada el més fonamental en la mesura que determina o justifica que s'hagi de recórrer a aquesta modalitat normativa, és la concurrència del pressupòsit que habilita el Govern per a dictar-lo, és a dir, que es doni el cas d'una necessitat extraordinària i urgent.
És per això, precisament, per tal de poder controlar que es compleix, que l'article 38.3 de la Llei 13/2008, de 5 de novembre, de la presidència de la Generalitat i del Govern, disposa que: «Els projectes de decret-llei han d'incloure una exposició de motius en què es raoni expressament la necessitat extraordinària i urgent de la iniciativa i han d'anar acompanyats amb un informe que justifiqui aquesta necessitat i certifiqui que les mesures proposades són congruents i estan en relació directa amb la situació que s'ha d'afrontar, i es poden acompanyar amb altres memòries, estudis, informes i dictàmens sobre l'adequació de les mesures proposades als fins que es persegueixen.
En tot cas, els projectes de decret llei han d'ésser objecte d'un informe dels serveis jurídics de la Generalitat».
El segon requisit es refereix al contingut, en el sentit que el decret llei no pot tenir per objecte les matèries que, d'acord amb el citat precepte estatutari, queden excloses d'aquest tipus de norma, com tampoc no pot comprendre, no cal dir-ho, aquelles altres matèries sobre les quals la Generalitat no ha assumit competència legislativa.
Finalment, el darrer requisit es refereix a l'exigència que el decret llei sigui validat expressament pel Parlament de Catalunya, si vol mantenir la seva vigència més enllà dels trenta dies subsegüents a la seva promulgació (art. 64.2 EAC).
Es tracta d'una regulació que, com dèiem, tot i que s'inspira directament en l'article 86 CE, presenta d'entrada algunes diferències remarcables per raons que responen als respectius àmbits institucionals en què s'emmarca cadascuna.
Aquest seria el cas de les matèries que resten vedades al decret llei, entre les quals, la regulació catalana afegeix expressamentel pressupost de la Generalitat.
D'altra banda, l'article 64 EAC també ha optat per no regular amb detall el procediment parlamentari de convalidació, de manera que ho ha deixat per al Reglament del Parlament (segons el text que resulta de la reforma de desembre de 2005 que, per cert, és dedata anterior a l'entrada en vigor de l'Estatut de 2006).
Aquest control i validació parlamentària dels decrets llei es regula -de forma paral·lela a la que preveu l'article 151 del Reglament del Congrés dels Diputats- a l'article 136 del Reglament del Parlament, el qual disposa textualment:
El debat i la votació sobre la convalidació o derogació d'un decret llei, de conformitat amb l'Estatut d'autonomia, s'han de fer en el Ple del Parlament o en la Diputació Permanent, en el termini de trenta dies a partir que hagi estat promulgat.
L'acord de convalidació o derogació d'un decret llei ha d'ésser publicat en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya.»
És en aquest darrer tràmit de convalidació que el Parlament exerceix la funció de control sobre si es donen els requisits que prescriu l'article 64.1 EAC.
Nogensmenys, la convalidació no és en cap cas un acte que canviï la naturalesa del decret llei i el converteixi en llei, sinó que es limita a atribuir vigència definitiva a una norma que fins aleshores només la tenia provisional, circumscrita al màxim de trenta dies que van des de la promulgació fins a la decisió del Parlament.
Però aquest no és l'únic control, ja que també n'hi ha d'altres de caràcter extern.
D'una banda, el control jurisdiccionalde validesa que, com a norma amb rang de llei que és, correspon en exclusiva al Tribunal Constitucional (art. 161.1. a CE); i, de l'altra, el control de caràcter consultiu que l'article 76.2. b EAC atribueix a aquest Consell, per tal que dictamini sobre l'adequació del decret llei a l'Estatut i a la Constitució, prèviament al pronunciament del Parlament sobre si el convalida o no.
Aquest precepte estatutari ha estat desenvolupat per l'article 27 LCGE que, per remissió a l'article 23, lletra c, de la mateixa Llei, legitima una desena part dels diputats o dos grups parlamentaris, i en casos molt excepcionals el Síndic de Greuges, per sol·licitar dictamen al Consell.
L'admissió a tràmit de la sol·licitud de dictamen comporta que el procediment per al debat i la votació sobre la convalidació o la derogació del decret llei resti suspès (art. 27.4 LCGE), sense que això afecti, òbviament, com a norma provisional que és, la seva eficàcia immediata des que ha entrat en vigor, un cop publicat al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya.
Per altra part, el nostre pronunciament, com veurem tot seguit, es pot projectar –amb l'abast que, en principi, fixi la sol·licitud- sobre el compliment de les exigències i els requisits formals que determina l'article 64.1 EAC, i, si escau, el contingut material dels seus preceptes.
El cànon d'estatutarietat del pressupòsit habilitant i dels límits materials del decret llei
El decret llei, en la mesura que sostreu la matèria regulada del debat parlamentari, és un instrument en mans de l'executiu que ha de ser utilitzat amb caràcter estricteperquè l'atribució al Govern de la potestat legislativa material ésextraordinària i ha de respectar sempre el marc delimitador que assenyala l'article 64.1 EAC, tal com ha quedat exposat en l'anterior Fonament Jurídic.
Per dictaminar la qüestió que ara ens ocupa, cal determinar, primerament, si el Decret llei 2/2010, de 30 de març, és un instrument jurídic idoni per modificar, en els termes en què ho ha fet, la Llei 11/2007, d'11 d'octubre, de la Corporació Catalana de Mitjans Audiovisuals.
Concretament, haurem d'examinar si s'ajusta als requisits que hem vist que exigeix l'article 64.1 EAC, tant pel que fa a la concurrència del pressupòsit de fet que habilita el Govern per aprovar aquests tipus de normes com, si escau, respecte als límits materials que aquest mateix precepte enumera.
Pel que fa al primer aspecte, per a la nostra anàlisi interpretativa de l'abast del requisit estatutari «En cas d'una necessitat extraordinària i urgent», podem utilitzar com a referència la jurisprudència que ha elaborat el Tribunal Constitucional sobre el mateix requisit exigit per l'article 86.1 CE per als decrets llei dictats pel Govern estatal, ja que en ambdós casos compleix una funció equivalent.
No obstant això, com hem indicat, no hem d'aplicar necessàriament ni mimètica aquesta jurisprudència, atès que caldrà tenir en compte els matisos que derivin de la nostra singularitat institucional.
Pel que fa a la concurrència d'aquest pressupòsit habilitant formal d'una necessitat extraordinària i urgent, el Tribunal Constitucional, ja des de la Sentència 29/1982, de 31 de maig, ha establert una doctrina jurisprudencial molt consolidadaen la qual afirma que el pes de la seva apreciació, amb un raonable marge de discrecionalitat, correspon a l'òrgan que exerceix la direcció política.
L'Alt Tribunal ha considerat, també, que no cal que es tracti de necessitats extremes o absolutes, sinó que n'hi ha prou que motivin el decret llei necessitats que s'originen en les tasques concretes i habituals del Govern, en determinades circumstàncies.
Així ho expressa, per exemple, la Sentència 6/1983, de 4 de febrer, quan afirma que:
Així, en l'ordenament estatal –molt prolífic en aquest tipus de normes d'origen governamental- entre les situacions concretes i habituals dels objectius governamentals que han estat regulades per decret llei, n'hi podem trobar algunes que, tenint un marcat caràcter econòmic, afecten també aspectes organitzatius, com és el cas, per exemple, del Reial decret llei 3/1998, de 8 de maig, pel qual s'estableixen les retribucions dels magistrats del Tribunal Suprem, en compliment d'allò disposat en l'article 404 bis LOPJ.
En aquest context, el Decret llei 2/2010, pel qual es modifica la Llei 11/2007, d'11 d'octubre, de la Corporació Catalana de Mitjans Audiovisuals, és el primer que dicta la Generalitat amb una regulació de caràcterorganitzatiu ino comporta una novetat en l'ús del decret llei com a instrument jurídic per afrontar aquest tipus de situacions, si estan afectades per una necessitat extraordinària i urgent.
Paral·lelament, la jurisprudència constitucional ha matisat que l'extraordinària i urgent necessitat no es pot concretar en una clàusula tan genèrica que doni al Govern un marge d'apreciació tant ampli que no tingui cap tipus de restricció.
És per això que la configura com la constatació d'un límit jurídic a la utilització pel Govern dels decrets llei, en el sentit que, si bé l'apreciació inicial és efectivament un judici polític del Govern, cal que aquest ho expliqui i raoni suficientment.
Això vol dir que, tot i que l'apreciació del Govern, pel seu caràcter fàctic, és una decisió que pertoca als òrgans que tenen la direcció política, el Tribunal Constitucional, com ha dit a la STC 29/1982, de 31 de maig, no queda desapoderat per a controlar l'actuació d'aquests òrgans polítics, és a dir, que la naturalesa política de la decisió «[...] no puede ser obstáculo para extender también el examen sobre la competencia habilitante a conocimiento del T.C., en cuanto sea necesario para garantizar un uso del Decreto-ley adecuado a la Constitución» ( FJ 3).
Pel que fa a l'abast del control sobre la concurrència del pressupòsit habilitant, aquesta mateixa Sentència afegeix que el Tribunal Constitucional pot:
A partir d'aquí el Tribunal Constitucional conclou que la utilització del decret llei s'ha de reputar com una facultat constitucionalment lícita en els casos en què s'hagin d'assolir objectius marcats per a la governança del país, sempre que es respectin els límits que imposa l'article 86 CE.
Tot i aquest exprés reconeixement de la facultat de control que es reserva el Tribunal Constitucional i la precisió amb què aquest assenyala i sistematitza els elements que ha de tenir en compte per a una adequada valoració de la concurrència del pressupòsit habilitant, la jurisprudència constitucional sostinguda essencialment fins a la STC 68/2007, de 28 de març, ha estat molt deferent amb la facultat del Govern per justificar el pressupòsit de fet habilitant del decret llei i li ha donat un ampli marge d'apreciació.
Aquest marge és el que, presumiblement, va permetre que el Govern de l'Estat dictés decrets llei que, en la seva part dispositiva, presentavenun contingutparcialment organitzatiu.En efecte, durant molt de temps, el Tribunal Constitucional s'havia limitat a reservar-se la possibilitat de declarar la inconstitucionalitat d'un decret llei per inexistència del pressupòsit habilitant només quan es produís un ús abusiu o arbitrari per part del Govern (STC 11/2002, de 17 de gener, FJ 4 i 137/2003, de 3 de juliol, FJ 3 i 5).
Com hem dit, no ha estat fins a la Sentència 68/2007, que s'ha produït un punt d'inflexió, en la mesura que l'Alt Tribunal va declarar la inconstitucionalitat del Reial decret llei 5/2002, de 24 de maig, de mesures urgents per a la reforma de la protecció de l'atur i millora de l'ocupabilitat, en considerar que el Govern no aportava cap justificació que permetés apreciar la concurrència del pressupòsit formal habilitant que exigia l'article 86.1 CE.
En aquest mateix sentit, el Consell Consultiu, ja havia fet un plantejament més exigent respecte de la justificació que ha de complimentar el Govern.
En nombroses ocasions, i des dels primers dictàmens, havia emfasitzat la conveniència de dur a terme una interpretació restrictiva del cànon de constitucionalitat que requereix l'anàlisi d'aquest pressupòsit de fet com a condició prèvia per a l'aprovació dels decrets llei estatals(DCC 53, de 28 de desembre de 1983, F II; 217, de 17 de juliol de 2000, F II; 218, de 13 de juliol de 2000, F II; 219, de 14 de juliol de 2000, F II; 220, de 18 de juliol de 2000, F II; 268, de 31 de maig de 2005, F II i 292, de 8 d'abril de 2009, F II).
D'acord amb aquesta doctrina, l'objectiu de la regulació governamental ha de ser, doncs, garantir la preservació de l'interès general que, com a tal, requereix una resposta urgent del Govern, sens perjudici del control subsegüent del Parlament, del que eventualment pugui efectuar el Tribunal Constitucional i, lògicament, també del que realitzi aquest Consell en exercici de la seva funció consultiva.
Precisament, amb aquest objectiu, el Consell Consultiu, després de recordar que el pressupòsit que habilita el Govern per dictar un decret llei engloba dos conceptes jurídics indeterminats –el caràcter extraordinari i urgent de la necessitat- de difícil delimitació i concreció, va donar unes pautes per a dotar-los de contingut.
Així, defineix la necessitat urgent com «[...] aquella situació en què es verifica una determinada condició fàctica que expressa la manifestació explícita i categòrica d'una exigència social imprevista i imprevisible, de la qual es deriva de forma immediata i directa una norma obligatòria a la qual l'ordenament jurídic no es pot sostreure.
D'altra banda, la urgent necessitat de proveir de norma reguladora una determinada situació fàctica s'ha d'identificar i concretar en el contingut de les disposicions generals emanades a aquest efecte» (DCC 268, F II i, en el mateix sentit, DCC 292, F II).
És a dir, no n'hi ha prou amb qualsevol necessitat, sinó que l'article 64.1 EAC exigeix que sigui inusual i imprevisible i és per això que la qualifica d'extraordinària i d'urgent, en el sentit, segons assenyala reiteradíssima jurisprudència constitucional, que sigui «[...] de tal naturaleza que no pueda ser atendida por el procedimiento legislativo de urgencia» (per totes STC 29/1982, de 31 de maig, FJ 3; 6/1983, de 4 de febrer, FJ 5; 189/2005, de 7 de juliol, FJ 3; 329/2005, de 15 de desembre, FJ 5).
Per tant, que la mateixa finalitat no es pugui assolir en seu parlamentària per un procediment abreujat que tingui en compte aquestes raons d'urgència.
Respecte d'aquesta qüestió, i com a matís a l'hora de traslladar aquest aspecte de la jurisprudència, cal assenyalar que, en el nostre sistema institucional l'assemblea legislativa és unicameral, al mateix temps que disposa de procediments legislatius específics que poden facilitar la celeritat en la tramitació d'una iniciativa legislativa d'origen governamental.
Aquest podria ser el cas del procediment d'urgència, amb terminis reduïts a la meitat, o fins i tot a més de la meitat si ho acorda la Mesa del Parlament, respecte del procediment ordinari (art. 96 del Reglament del Parlament) o del procediment de lectura única (art. 126 del Reglament del Parlament), encara més simplificat que l'anterior.
Dit en altres paraules, hom permet que el Govern assumeixi la funció més pròpia del Parlament, la d'aprovar normes amb valor de llei, perquè aquest no està preparat per donar una resposta immediata al problema plantejat.
En relació amb això és necessari recordar també que el mateix Tribunal Constitucional, després de dir que l'examen sobre la concurrència del pressupòsit habilitant de l'«extraordinària i urgent necessitat» s'ha de dur a terme mitjançant la valoració conjunta de tots els factors que van portar al Govern a dictar aquesta disposició excepcional, indica que no n'hi ha prou amb partir de conjectures, sinó que s'ha de verificar sobre una concreta situació fàctica, i és per això que afirma que sempre s'han de tenir presents «[...] las situaciones concretas y los objetivos gubernamentales que han dado lugar a la aprobación de cada uno de los Decretos-leyes enjuiciados» (STC 329/2005, de 15 de desembre, FJ 5).
En qualsevol cas, cal deixar clar que el control consultiu dels decrets llei per part d'aquest Consell és exclusivament jurídic, en el sentit que el Govern està facultat per actuar en tot allò que afecta l'acció política, però ho ha de fer dins els límits jurídics que estableix l'Estatut d'autonomia.
Això vol dir que el control no es pot estendre a l'àmbit polític de la decisió del Govern, perquè comportaria interferir en la decisió d'aquest, alterant així les bases de l'ordre constitucional i democràtic (per totes, la STC 111/1983, de 2 de desembre, FJ 5).
Per a la realització d'aquesta tasca fiscalitzadora, la jurisprudència constitucional ha establert que cal valorar, de forma conjunta, els factors que el Govern va tenir en compte per elaborar el decret llei a la vista del que es reflecteix, sobretot en el preàmbul de la norma en qüestió, en el debat parlamentari i, també, del que resulta de l'expedient que s'ha seguit per a la seva elaboració (STC 29/1982, de 31 de maig, FJ 4; 182/1997, de 28 d'octubre, FJ 4; 11/2002, de 17 de gener, FJ 4; 329/2005, de 15 de desembre, FJ 5; 332/2005, de 15 de desembre, FJ 6 i 68/2007, de 28 de març, FJ 6).
Aquests criteris els va fer seus el Consell Consultiu afegint que, a més, cal tenir en compte també que «[...] ha de tractar-se d'una mesura improrrogable en el temps que no es pot satisfer pel procediment parlamentari d'urgència o ordinari (o, fins i tot, pel procediment de lectura única).»
Un cop més, aquests criteris no es poden traslladar, íntegrament, al control consultiu que el Consell de Garanties realitza sobre els decrets llei del Govern de la Generalitat.
Ens referim al fet que, per raons òbvies de temporalitat, no es pot tenir en compte l'exposició que faci el membre del Govern, davant la Cambra, de les raons per les quals el decret llei ha estat promulgat, ni tampoc el debat parlamentari que li segueix (art. 136.2 del Reglament del Parlament): ambdós fets es produiran després que el nostre Dictamen hagi estat emès.
No obstant això, sí que actuarien com a elements d'interpretació suficient de la «necessitat extraordinària i urgent» els documents que figuren a l'expedient de la norma d'origen governamental i els motius o explicacions que contingui el preàmbul d'aquesta.
Des d'una altra perspectiva, la dels límits materials que el Govern de la Generalitat ha de respectar a l'hora de dictar un decret llei i que s'enumeren en el mateix apartat 1 de l'article 64 EAC, resten excloses com a objecte de regulació d'aquest tipus de norma les següents matèries: la reforma de l'Estatut; les matèries que són objecte de lleis de desenvolupament bàsic; la regulació essencial i el desenvolupament directe dels drets reconeguts per l'Estatut (capítols I, II i III del títol I de l'EAC) i per la Carta dels drets i els deures dels ciutadans de Catalunya; i, finalment, el pressupost de la Generalitat.
El fet que la matèria objecte del Decret llei 2/2010 sigui, com s'ha apuntat, l'establiment d'un sistema de designació parlamentària d'uns càrrecs públics institucionals d'una entitat de dret públicde Catalunya, permet que ens centrem, d'entre els límits materials que prescriu l'apartat 1 de l'article 64 EAC, només en «les matèries que són objecte de lleis de desenvolupament bàsic».
Aquest límit, que és propi de la singularitat de l'ordenament jurídic català, no està però previst de forma idèntica a l'article 86.1 CE.