Resolució 78/2019, de 8 de febrer (Resolució impugnada davant el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya)
Administració: Àrea Metropolitana de Barcelona
Informació sobre la gestió del servei de l'aigua de l'empresa contractista lliurada per l'AMB a entitats ecologistes malgrat l'oposició de l'empresa reclamant.
Estaria fonamentat considerar AB societat vinculada a l'AMB i, en conseqüència, inclosa plenament com a subjecte obligat dins de l'àmbit d'aplicació de l'LTAIPBG (per imperatiu del seu article 3.1. b ); segons el que estableix l'article 2. f LTAIPBG, i en tant que societat vinculada a una Administració local, AB té la condició d'Administració pública, als efectes de la legislació de transparència i accés a la informació pública; l'AMB hauria pogut optar per derivar a AB, en aplicació de l'article 30 LTAIPBG, la sol·licitud o sol·licituds d'informació pública presentades, en la mesura que demanaven informació que estava en poder d'AB, per tal que fos aquesta empresa qui l'atengués directament, en comptes d'assumir la responsabilitat de satisfer el dret d'accés des de l'AMB i considerar AB com una gestora privada del servei (el mateix haurien pogut fer les entitats sol·licitants: demanar la informació directament a AB); el fet que l'AMB hagi assumit una responsabilitat davant del dret d'accés que podia haver derivat a AB no treu que aquesta empresa pugui seguir sent considerada plenament obligada en relació amb l'exercici d'aquest dret (i en conseqüència, a facilitar tota la informació sol·licitada, llevat d'aquells casos en què hagin de prevaldre límits legals a l'accés, si n'hi ha), i no només una mera tercera persona afectada; és a dir: la condició de societat vinculada a l'Administració metropolitana comporta que tota la informació que està en el seu poder hagi de ser considerada informació pública (article 2. b LTAIPBG) i es pugui exercir el dret a accedir a tota ella, llevat únicament de la que calgui protegir en aplicació de límits legals al dret d'accés a la informació pública.
Si l'AMB assumeix tramitar la sol·licitud d'informació pública feta per les entitats citades més amunt i decidir sobre com atendre-la, i si per fer-ho necessita la informació que només li pot proporcionar AB, certament aquesta empresa és una tercera persona afectada en aquest procediment, ja que no té una relació directa amb les entitats sol·licitants de la informació, i per tant queda al marge de la relació jurídica principal d'exercici del dret d'accés; AB no té capacitat plena de decisió sobre la informació que es facilita finalment a les entitats sol·licitants; AB es podria veure obligada a facilitar a l'AMB informació que podria afectar els seus drets i interessos, i que podria acabar en mans de les entitats sol·licitants, malgrat l'oposició de l'empresa; tenint tot això en compte, és evident que la condició de tercera persona afectada és la que escau per poder garantir la participació d'AB en la relació jurídica d'exercici del dret d'informació establerta entre l'AMB i les entitats sol·licitants, perquè és un tercer o una tercera des del moment que no pot decidir sobre la relació jurídica establerta per a l'exercici del dret, i és afectada en la mesura que els seus drets i interessos poden resultar afectats per l'accés a la informació sol·licitada; fins i tot si és té en compte el caràcter públicoprivat d'AB procediria també la necessitat del trasllat, en la mesura que els seus drets i interessos siguin afectats per la sol·licitud d'informació; la garantia del trasllat als tercers afectats, tal com s'ha argumentat més amunt, té la finalitat de garantir-los una participació en una relació jurídica que els afecta, però sobre la qual no poden decidir, i aquesta garantia és exigible per a qualsevol entitat que es trobi en aquesta posició i ostenti drets o interessos propis, diferents dels de les parts de la relació.
En la mesura que en aquest cas es doni la circumstància de què AB sigui afectada per la sol·licitud d'informació, l'AMB li hauria d'haver traslladat la sol·licitud, donat audiència i, davant la seva oposició al lliurament de determinada informació, haver dictat una resolució formal sobre l'accés sol·licitat i demorar el lliurament de la informació demanada en els termes establerts per l'article 34.3 LTAIPBG.
La complexitat de relacions i d'actuacions internes en l'àmbit d'AMB i d'AB, i entre ambdues entitats, són qüestions que no tenen perquè afectar l'exercici del dret d'accés i quan actua un dels òrgans o una de les persones implicades dona o rep informació o altres comunicacions, jurídicament és la institució o empresa per la que actuen la que ho fa.
Les relacions entre l'AMB i AB sovint es canalitzen mitjançant missatges de correu electrònic; si bé aquest mitjà de comunicació no ofereix les garanties d'autenticitat de les comunicacions exigides per la legislació de procediment administratiu, la GAIP ve entenent que, en ares del dinamisme del dret d'accés a la informació, és un mitjà perfectament vàlid si ambdues parts així el reconeixen, i és el que passa en aquest cas, en què cap de les parts qüestiona la validesa de les comunicacions fetes per correu electrònic.
Donar trasllat, als efectes de l'article 31 LTAIPBG, vol dir simplement fer sabedora a la tercera persona afectada que s'ha demanat informació pública que la concerneix, tot donant-li d'aquesta manera l'oportunitat de fer constar el que consideri pertinent; no vol dir que aquest trasllat s'hagi de fer necessàriament amb una comunicació diferent d'aquella amb la que se li demana informació; el trasllat als efectes de l'article 31 LTAIPBG hauria estat més curós si hagués estat fet amb una remissió expressa a aquest precepte i donant termini per a al·legacions; però la manera informal amb la que s'ha fet, coherent amb la informalitat de les relacions entre AMB i AB que consten en aquest expedient, si bé presenta algun dèficit formal, en cap cas sembla que pugui ser constitutiu de motiu d'invalidesa de les actuacions posteriors, i menys quan AB es dona per traslladada i al·lega en els termes previstos per l'article 31 LTAIPBG.
L'article 31.3 LTAIPBG permet expressament que al fer el trasllat previst per aquest article "no és obligatori revelar la identitat del sol·licitant"; el dret d'accés a la informació pública és garantit per l'article 18.1 LTAIPBG a qualsevol persona; certament, la identitat de la persona sol·licitant i, sobretot, la finalitat de l'accés poden ser dades rellevants per ponderar el dret en relació amb els límits que concorren, però no són imprescindibles; si aquestes dades manquen, la ponderació no les pot tenir en compte, i prou, però en cap cas no es pot condicionar a elles el lliurament de la informació requerida als efectes d'allò que preveu l'article 3.2 LTAIPBG.
Els efectes de l'oposició al lliurament de la informació de l'article 34.3 i 8 han de ser coherents amb el seu contingut, i s'ha d'entendre que afecten l'eventual estimació de sol·licituds que comporti facilitar informació afectada d'oposició de terceres persones; aquest requisit material no es compleix en aquest cas, perquè o bé la informació afectada d'oposició ja s'havia lliurat, amb la col·laboració prèvia i imprescindible d'AB, abans que es manifestés l'oposició (i naturalment aquesta no pot tenir efectes retroactius i menys encara contraris a la realitat de les coses), o bé l'altra informació afectada d'oposició (la de les retribucions individualitzades dels directius) no es facilita; no hi ha una infracció a l'oposició manifestada per AB que fonamenti un eventual dret d'aquesta empresa a una resolució formal de la sol·licitud d'informació i a una demora de la seva execució; certament, sembla exigible una resolució formal d'aquesta sol·licitud, però no tant en atenció a la posició jurídica i a les al·legacions d'AB, sinó des del punt de vista del dret d'accés de les entitats sol·licitants, ja que tenen dret a resolució motivada si no se les facilita tota la informació demanada (article 34.8 LTAIPBG), com sembla ser el cas; però a aquests efectes serien les entitats sol·licitants, i no AB, les legitimades per invocar aquesta pretensió i no es pot descartar la seva conformitat amb la informació sol·licitada obtinguda.
Encara que la LAIA no faci esment a la necessitat de tenir en compte els eventuals drets de terceres persones afectades en els procediments d'accés a la informació pública (inclosa la de caràcter ambiental), no es poden desconèixer els que les reconeix l'LTAIPBG.
Reclamació contra lliurament de la informació.
Demora en el lliurament d'informació.
Comunicació substitutiva de resolució.
Número d'expedient de la reclamació: 512/2018
Sentit de la resolució: Desestimació
D'acord amb aquests preceptes, la GAIP és competent per tramitar i resoldre aquesta Reclamació, ja que es planteja en relació amb comunicacions d'informació pública substitutòries de les resolucions regulades per l'article 34 LTAIPBG.
A la vista de la composició i funcions d'AB, de la regulació de l'àmbit d'aplicació de l'LTAIPBG feta pel seu article 3 i d'algunes consideracions aportades a aquest procediment, tot apunta a què AB és susceptible d'encaixar en dues figures subjectives diferents previstes per l'article 3 LTAIPBG, a les que atribueix sengles posicions jurídiques netament diferenciades: societat privada contractada per gestionar el servei, per una banda i societat vinculada, amb la mateixa finalitat, per l'altra.
I és que tot i que en el procediment previ a la Reclamació l'ATAMB no ha tractat AB com a societat vinculada, la referència que fan les seves al·legacions i les de les tres entitats beneficiàries de la informació lliurada a la participació de l'AMB en el capital social d'aquesta empresa conviden a valorar aquesta condició, ja que podria tenir incidència en el contingut de la Resolució i en qualsevol cas s'hi ha referit, sense esmentar el concepte, l'ATAMB en el seu informe per argumentar implícitament una subjecció d'AB a la legislació de transparència més intensa que la pròpia d'una mera empresa privada.
AB com a societat vinculada a AMB
L'article 3.1.b LTAIPBG inclou a la relació de subjectes inclosos directament a l'àmbit d'aplicació d'aquesta llei, després dels "organismes i ens públics", "les societats amb participació majoritària o vinculades".
A totes aquestes entitats els seria aplicable plenament i de forma directa la legislació de transparència i accés a la informació pública, en els mateixos termes que ho és a l'Administració de la Generalitat i als ens locals, de manera que serien subjectes obligats a complir les obligacions de publicitat activa i a atendre directament les sol·licituds d'accés a la informació pública fetes per la ciutadania.
Escau la consideració d'AB com a societat vinculada al sector públic degut al fet que l'AMB hi participa en un 15 per cent, tal com posa de manifest l'informe aportat per aquesta entitat (antecedent 6) i es posa també en relleu al web de l'empresa, segons el qual "l'empresa publicoprivada Aigües de Barcelona, Empresa Metropolitana de Gestió del Cicle Integral de l'Aigua, SA (és) participada en un 70% per la Societat General d'Aigües de Barcelona (SGAB), en un 15% per l'Àrea Metropolitana de Barcelona i en un altre 15% per Criteria".
La definició que dona de sí mateixa la pròpia empresa exclou la consideració d'AB com a empresa netament privada, ja que la conceptua com a "publicoprivada", categoria que la classificació tradicional de les formes de gestió dels serveis locals anomenava "mixta".
Es tracta d'empreses en les que l'Administració no es limita a contractar la gestió d'un servei, sinó de les que també en forma part i hi participa en la seva vida interna.
La legislació de règim local no regula el concepte de societat vinculada, motiu pel qual la GAIP ha considerat procedent aplicar-li a títol supletori la definició legal vigent per a l'àmbit institucional de la Generalitat.
En aquest sentit, la Resolució 51/2018, FJ 3, afirma el següent: "si bé la legislació de règim local no defineix el concepte de "societat vinculada", en el marc de l'organització del sector públic local, sí que ho fa la legislació reguladora del sector públic de la Generalitat, segons la qual per entitats civils o mercantils vinculades a la Generalitat s'ha d'entendre aquelles que "són gestores de serveis públics de què és titular la Generalitat o les que hi han subscrit convenis, i en les quals aquesta té la facultat de designar tots o una part dels òrgans de direcció o hi participa directament o indirectament, com a mínim, en un 5% del capital social" (article 1 del Text refós de la Llei 4/1985, de 29 de març, de l'Estatut de l'empresa pública catalana, aprovat pel Decret legislatiu 2/2002, de 24 de desembre).
En la mida que es pot justificar l'aplicació supletòria d'aquest concepte de societat vinculada a les empreses mixtes participades pels ens locals, es pot concloure que AGISSA (que és l'empresa gestora del servei públic de l'aigua a Girona i altres municipis del seu entorn) és Administració pública als efectes de la legislació de transparència, i per tant obligada directa a proporcionar la informació sol·licitada per la persona reclamant".
Segons la normativa que s'acaba de citar, en l'àmbit institucional de la Generalitat la condició de societat vinculada vindria donada per la concurrència acumulada de dues condicions que sens dubte es donen en el cas d'AB, en relació amb l'AMB: ser gestora d'un servei públic de la titularitat de l'AMB (el cicle integral de l'aigua) i, al mateix temps, ser participada com a mínim en un 5% per l'AMB.
Tot i que, com s'ha dit, la legislació de règim local no regula la categoria institucional de societat vinculada, davant d'aquest buit normatiu té plena justificació l'aplicació supletòria del concepte definit per a l'àmbit de la Generalitat, perquè l'LTAIPBG fa una regulació general aplicable plenament i conjuntament a ambdós nivells d'Administració (de la Generalitat i dels ens locals), plantejament que comporta que les institucions de transparència i dret d'accés a la informació pública hagin de tenir un abast similar en els dos àmbits institucionals.
Així, la manca de regulació de les societats vinculades en l'àmbit de l'Administració local no hauria de ser excusa perquè no s'apliqui a les seves empreses mixtes o publicoprivades les mateixes obligacions de transparència i dret d'accés a la informació pública garantides per a les empreses similars de l'àmbit de la Generalitat.
Des de la lògica de la transparència i del dret d'accés a la informació pública, té tot el sentit considerar aquest tipus d'empreses vinculades com a administracions públiques a aquests efectes, i la seva informació com a pública.
L'objecte social de l'empresa (com indica el seu web i explica l'informe aportat per l'ATAMB a aquest procediment) és la gestió d'un servei públic (la gestió integral de l'aigua), exclòs per definició del mercat i de la lliure concurrència, l'administració titular i responsable del qual (l'AMB) n'ostenta una participació significativa (15%), que comporta comprometre recursos públics en el seu funcionament, a més de la possibilitat de prendre part en la presa de les decisions més transcendents.
En aquest context es fa difícil de definir dins d'AB un àmbit d'actuació "privada" que hagi de ser exclòs de l'escrutini públic garantit per la legislació de transparència i accés a la informació pública, llevat del que resulti de l'eventual concurrència dels límits legals a l'accés a la informació pública.
En atenció a les anteriors consideracions, estaria fonamentat considerar AB societat vinculada a l'AMB i, en conseqüència, inclosa plenament com a subjecte obligat dins de l'àmbit d'aplicació de l'LTAIPBG (per imperatiu del seu article 3.1. b ).
Segons el que estableix l'article 2.f LTAIPBG, i en tant que societat vinculada a una Administració local, AB té la condició d'Administració pública, als efectes de la legislació de transparència i accés a la informació pública.
Tenint en compte les consideracions anteriors, l'ATAMB hauria pogut optar per derivar a AB, en aplicació de l'article 30 LTAIPBG, la sol·licitud o sol·licituds d'informació pública presentades per la Federació d'Ecologistes en Acció de Catalunya, l'Associació Catalana d'Enginyeria sense Fronteres i la Plataforma Aigua és Vida, en la mesura que demanaven informació que estava el poder d'AB, per tal que fos aquesta empresa qui l'atengués directament, en comptes d'assumir la responsabilitat de satisfer el dret d'accés des de l'AMB i considerar AB com una gestora privada del servei (el mateix haurien pogut fer aquestes entitats sol·licitants: demanar la informació directament a AB).
En tot cas, el fet que l'ATAMB hagi assumit una responsabilitat davant del dret d'accés que podia haver derivat a AB no treu que aquesta empresa pugui seguir sent considerada plenament obligada en relació amb l'exercici d'aquest dret (i en conseqüència, a facilitar tota la informació sol·licitada, llevat d'aquells casos en què hagin de prevaldre límits legals a l'accés, si n'hi ha), i no només una mera tercera persona afectada.
És a dir: la condició de societat vinculada a l'Administració metropolitana comporta que tota la informació que està en el seu poder hagi de ser considerada informació pública (article 2. b LTAIPBG) i es pugui exercir el dret a accedir a tota ella, llevat únicament de la que calgui protegir en aplicació de límits legals al dret d'accés a la informació pública.
AB com a societat (privada) prestadora d'un servei públic
En el procediment d'accés a la informació pública del que deriva aquesta Reclamació l'ATAMB ha assumit, en nom de l'AMB, la funció d'atendre la sol·licitud d'informació pública presentada per les tres entitats indicades als paràgrafs anteriors i ha tractat AB com a gestora externa del servei, a la que requereix la informació sol·licitada, de conformitat amb el que preveu l'article 3.2 LTAIPBG.
Tot i que des de la perspectiva del dret d'accés a la informació pública la consideració de societat vinculada és la que garantiria una major amplitud i profunditat d'accés, i per tant probablement hauria estat més adequada per atendre tots els apartats de la sol·licitud d'informació, és cert que les circumstàncies del cas (especialment la diversitat d'objectes de la sol·licitud d'informació, que inclou dades en poder de l'AMB i altres que ha de requerir a AB, així com el fet que aquesta empresa hagi accentuat els darrers anys el seu perfil d'empresa diferenciada i externa d'AMB, entitat amb la qual ha plantejat fins i tot alguns plets sobre l'abast de la concessió) expliquen també l'opció presa, tant per les entitats sol·licitants d'informació, com per l'ATAMB.
En la lògica d'aquest plantejament, i d'acord amb el que estableix l'article 3.2 LTAIPBG, la relació jurídica principal en la que s'exerceix el dret d'accés a la informació pública és entre les entitats sol·licitants d'informació i l'AMB, i aquesta Administració, si no té en el seu poder la informació sol·licitada, haurà de requerir-la a la prestadora del servei, AB, que li haurà de facilitar tota la informació demanada relativa a les seves "activitats directament relacionades amb (...) la gestió" del servei públic, incloses les retribucions del seu personal directiu, si més del 25% del volum general de l'empresa és vinculat a activitats de gestió de serveis públics.
En aquest context, també escau (almenys conceptualment i sens perjudici del que a la pràctica resulti de l'FJ següent) considerar AB com una tercera persona afectada en el procediment d'accés a la informació pública que tramita sota la seva responsabilitat l'ATAMB, amb les eventuals conseqüències que es valoren tot seguit.
La necessitat de considerar AB com una tercera persona afectada en el marc de l'opció de tramitació de la sol·licitud d'informació pública escollida per l'ATAMB resulta de les consideracions següents.
Cal entendre que si l'ATAMB assumeix tramitar la sol·licitud d'informació pública feta per les entitats citades més amunt i decidir sobre com atendre-la, i si per fer-ho necessita la informació que només li pot proporcionar AB, certament aquesta empresa és una tercera persona afectada en aquest procediment, ja que no té una relació directa amb les entitats sol·licitants de la informació, i per tant queda al marge de la relació jurídica principal d'exercici del dret d'accés.
En aquest context, AB no té capacitat plena de decisió sobre la informació que es facilita finalment a les entitats sol·licitants; l'ATAMB afirma en el seu informe que és ella, i no AB, qui ha de valorar l'aplicació dels límits legals que poden concórrer en la informació sol·licitada, de manera que AB es podria veure obligada a facilitar a l'AMB informació que podria afectar els seus drets i interessos, o que no considera procedent lliurar per altres motius, i que podria acabar en mans de les entitats sol·licitants, malgrat l'oposició de l'empresa.
Tenint tot això en compte, és evident que la condició de tercera persona afectada és la que escau per poder garantir la participació d'AB en la relació jurídica d'exercici del dret d'informació establerta entre l'AMB i les entitats sol·licitants, perquè és un tercer o una tercera des del moment que no pot decidir sobre la relació jurídica establerta per a l'exercici del dret, i és afectada en la mesura que els seus drets i interessos poden resultar afectats per l'accés a la informació sol·licitada.
Precisament a consulta de l'ATAMB, el Dictamen de la GAIP 4/2016, assenyala el següent en relació amb les persones a què es refereix l'article 3.2 LTAIPBG: "Com a tercers, poden tenir perfectament la condició de tercers afectats als efectes de l'article 31 LTAIPBG i haver de ser escoltats per l'Administració que tramita la sol·licitud d'accés abans de concedir-lo".
Tot seguit el Dictamen citat assenyala que aquesta condició de tercera persona afectada no és automàtica, i haurà de ser l'Administració competent (en aquest cas, l'AMB) qui l'atorgui, en funció de si considera que la informació demanada afecta els drets o interessos de l'empresa.
El Dictamen citat també indica que aquesta afectació només es produiria si els drets o interessos afectats estan vinculats a límits dels articles 21, 23 o 24 LTAIPBG (en aquest cas, principalment interessos comercials, propietat industrial o intel·lectual i dades personals); però si bé és cert que l'afectació en aquesta mena de drets i interessos pot ser especialment rellevant per al dret d'accés, ja que podria ser suficient per denegar-lo, no ho és menys que també pot ser justificat el trasllat si es valora l'existència d'altres drets o interessos afectats, que podria ser procedent tenir en compte en la ponderació del dret d'accés.
En definitiva, segurament hi havia motius en aquest cas perquè l'ATAMB donés a AB la consideració de tercera persona afectada en el procediment d'accés a la informació pública del que deriva aquesta Reclamació.
Fins i tot si és té en compte el caràcter públicoprivat d'AB procediria també la necessitat del trasllat, en la mesura que els seus drets i interessos siguin afectats per la sol·licitud d'informació.
La garantia del trasllat als tercers afectats, tal com s'ha argumentat més amunt, té la finalitat de garantir-los una participació en una relació jurídica que els afecta, però sobre la qual no poden decidir, i aquesta garantia és exigible per a qualsevol entitat que es trobi en aquesta posició i ostenti drets o interessos propis, diferents dels de les parts de la relació.
En aquest sentit, la GAIP ha reconegut la condició de tercer afectat als grups polítics municipals, en el marc de sol·licituds d'informació pública que demanaven a l'Ajuntament respectiu informació sobre assignacions i despeses dels grups en qüestió (entre altres, Resolució 243/2018).
Si la sol·licitud d'informació afecta terceres persones, l'article 31 LTAIPBG estableix que se'ls ha de donar trasllat de la Reclamació i audiència per 10 dies, per tal que puguin formular les al·legacions que estimin pertinents en defensa dels seus drets i interessos.
Tot i que aquestes al·legacions no vinculen la decisió de l'Administració sobre l'accés a la informació sol·licitat, si s'hi oposen la sol·licitud d'informació s'ha de resoldre mitjançant resolució formal (article 34.8 LTAIPBG: "Si s'estima la sol·licitud i no s'ha produït l'oposició de tercers, la resolució pot ésser substituïda per una comunicació per la qual s'indica a l'interessat que pot accedir a la informació, o bé se li poden facilitar les dades directament"; la literalitat del precepte comporta que aquesta substitució no és procedent, i cal una resolució, si s'ha produït l'oposició de tercers) i si és estimatòria de l'accés no es pot executar fins que no sigui ferma (article 34.3 LTAIPBG: "Si la resolució és estimatòria de la sol·licitud i hi ha hagut oposició de tercers, l'accés a la informació només es pot fer efectiu una vegada ha transcorregut el termini per interposar recurs contenciós administratiu sense que s'hagi formalitzat o, en cas que s'hagi presentat aquest recurs, si no s'ha acompanyat de petició de mesures cautelars de suspensió o s'ha resolt aquest incident mantenint l'executivitat de l'acte administratiu" ).
En conclusió, i sempre en un pla teòric i sens perjudici del que exposa l'FJ següent, en la mesura que en aquest cas es doni la circumstància de què AB sigui afectada per la sol·licitud d'informació, l'ATAMB li hauria d'haver traslladat la sol·licitud, donat audiència i, davant la seva oposició al lliurament de determinada informació, haver dictat una resolució formal sobre l'accés sol·licitat i demorar el lliurament de la informació demanada en els termes establerts per l'article 34.3 LTAIPBG.
A la llum dels antecedents 3 i 6, les dades més rellevants sobre la tramitació de la sol·licitud d'informació pública de la que deriva la Reclamació són les que s'apunten tot seguit, amb les valoracions jurídiques que procedeixen en cada cas:
La sol·licitud d'informació pública entra al registre de l'AMB el 15 de juny de 2018, de manera que una aplicació correcta d'allò que preveu l'article 33 LTAIPBG requereix que sigui resolta, o la informació demanada sigui comunicada, dins del termini que finalitza el 16 de juliol de 2018 (i que va ser ampliat per l'ATAMB fins el 30 del mateix mes).
Tant l'AMB, com AB, són organitzacions complexes, cosa que explica que intervinguin diversos òrgans i diferents persones responsables en les actuacions que tenen per objecte donar la resposta pertinent a la sol·licitud d'accés a la informació.
Fruït d'això, s'estableixen comunicacions entre persones diferents d'AMB i d'AB amb l'objecte de contribuir a donar resposta a la mateixa sol·licitud d'informació de la que deriva aquesta Reclamació, perquè l'ATAMB hauria distribuït els diversos apartats de la sol·licitud entre diferents òrgans de l'AMB i alguns d'aquests òrgans haurien demanat pel seu compte, separadament i en paral·lel, informació que no tenien en el seu poder al contacte respectiu d'AB.
Cal entendre que aquesta complexitat de relacions i d'actuacions internes en l'àmbit d'AMB i d'AB, i entre ambdues entitats, són qüestions que no tenen perquè afectar l'exercici del dret d'accés i que quan actua un dels òrgans o una de les persones implicades dona o rep informació o altres comunicacions, jurídicament és la institució o empresa per la que actuen la que ho fa.
Per una altra banda, la documentació aportada a aquest procediment posa de manifest que les relacions entre l'AMB i AB sovint es canalitzen mitjançant missatges de correu electrònic.
Si bé aquest mitjà de comunicació no ofereix les garanties d'autenticitat de les comunicacions exigides per la legislació de procediment administratiu, la GAIP ve entenent que, en ares del dinamisme del dret d'accés a la informació, és un mitjà perfectament vàlid si ambdues parts així el reconeixen, i és el que passa en aquest cas, en què cap de les parts qüestiona la validesa de les comunicacions fetes per correu electrònic.
El 25 i el 26 de juny de 2018, mitjançant dos canals diferents de comunicació, l'AMB demana informació sol·licitada a AB, part de la qual li és facilitada l'11 i el 15 de juliol, i completada mitjançant dues comunicacions el 27 de juliol.
En relació amb aquest tràfec de comunicacions i d'informació es plantegen les següents qüestions d'especial transcendència jurídica.
En primer lloc, la de si s'ha fet correctament a AB, i quan s'ha fet, el trasllat de la sol·licitud d'informació requerit per l'article 31 LTAIPBG per a les terceres persones afectades.
La primera resposta donada per AB, el 15 de juliol de 2018, als requeriments d'informació de l'AMB es queixa precisament de la manca d'aquest trasllat, cosa que comportaria que AB no el pogués fer, a la seva vegada, als seus directius dels quals es demana la retribució; en resposta de la queixa d'AB del 15 de juliol, el 17 de juliol l'AMB li trasllada la sol·licitud, si bé anonimitzada, cosa que seria criticada per l'escrit de Reclamació.
De fet, els correus de 25 i de 26 de juny de 2018 mitjançant els quals dos òrgans diferents de l'AMB demanen als interlocutors corresponents d'AB la informació respectiva ja comporten per sí sols el trasllat de la sol·licitud.
El de 25 de juny fins i tot fa servir l'expressió "et trasllado... la següent petició d'informació pública".
Donar trasllat, als efectes de l'article 31 LTAIPBG, vol dir simplement fer sabedora a la tercera persona afectada que s'ha demanat informació pública que la concerneix, tot donant-li d'aquesta manera l'oportunitat de fer constar el que consideri pertinent.
Doncs bé, amb les comunicacions de 25 i 26 de juny AB és sabedora que s'ha demanat la informació que s'hi fa esment, i aquest coneixement pot ser tant als efectes de facilitar la informació que se li demana, com als de objectar el que consideri necessari (cosa que, per cert, fa).
El fet que AB, en qualitat d'empresa gestora del servei als efectes de l'article 3.2 LTAIPBG, tingui dret a què se li traslladi la sol·licitud d'informació, com s'ha dit al fonament jurídic 2, no vol dir que aquest trasllat s'hagi de fer necessàriament amb una comunicació diferent d'aquella amb la que se li demana informació.
Certament el trasllat als efectes de l'article 31 LTAIPBG hauria estat més curós si hagués estat fet amb una remissió expressa a aquest precepte i donant termini per a al·legacions; però la manera informal amb la que s'ha fet, coherent amb la informalitat de les relacions entre AMB i AB que consten en aquest expedient, si bé presenta algun dèficit formal, en cap cas sembla que pugui ser constitutiu de motiu d'invalidesa de les actuacions posteriors, i menys quan AB es dona per traslladada i al·lega efectivament en els termes previstos per l'article 31 LTAIPBG.
Per una altra banda, la queixa d'AB perquè no se li facilita la identitat de la persona o entitat que sol·licita la informació no té perquè ser atesa necessàriament, ja que l'article 31.3 LTAIPBG permet expressament que al fer el trasllat previst per aquest article "no és obligatori revelar la identitat del sol·licitant".
El dret d'accés a la informació pública és garantit per l'article 18.1 LTAIPBG a qualsevol persona; certament, la identitat de la persona sol·licitant i, sobretot, la finalitat de l'accés poden ser dades rellevants per ponderar el dret en relació amb els límits que concorren, però no són imprescindibles; si aquestes dades manquen, la ponderació no les pot tenir en compte, i prou, però en cap cas no es pot condicionar a elles el lliurament de la informació requerida als efectes d'allò que preveu l'article 3.2 LTAIPBG, especialment si es té en compte, com ja s'ha dit, que l'article 31.3 LTAIPBG exclou expressament un hipotètic dret dels tercers afectats a conèixer la identitat de la persona que demana accés a dades seves.
A més, en aquest cas qui demana la informació són tres entitats ecologistes, que promouen interessos col·lectius coadjuvants amb els generals, consideració que ha de servir per reforçar el seu dret d'accés a la informació pública, de manera que la principal conseqüència que podia treure AB del coneixement de la seva identitat era la d'estar més obligada encara a facilitar la informació requerida.
Cal concloure, per tant, que si bé amb defectes formals sense conseqüències invalidants, la sol·licitud d'informació pública va ser traslladada per l'AMB a AB, que es va poder pronunciar sobre ella als efectes del què preveu l'article 31 LTAIPBG, i que no era obligatori que aquest trasllat hagués d'incloure la identitat de la persona o de l'entitat sol·licitant.
En segon lloc, hi ha la qüestió de l'oposició d'AB al lliurament a l'entitat sol·licitant de la informació facilitada per aquesta empresa a l'AMB i dels efectes jurídics d'aquesta oposició.
Segons consta a l'expedient, tot i haver lliurat part de la informació requerida en dates anteriors, el 27 de juliol de 2018 (concretament, mitjançant correu electrònic expedit a les 19:36, que fa referència a què les mateixes al·legacions s'envien també per correu administratiu) AB manifesta a l'AMB la seva oposició formal a què es faciliti a l'entitat sol·licitant la informació que havia donat a l'AMB el 15 de juliol de 2018, així com també la relativa a la retribució individualitzada dels seus càrrecs directius.
Aquesta oposició, certament, podria comportar la necessitat de resoldre la sol·licitud d'informació mitjançant resolució formal i de demorar l'accés efectiu a la informació fins a la seva fermesa, segons s'ha argumentat al fonament jurídic anterior, en aplicació del que preveuen els apartats 8 i 3 de l'article 34 LTAIPBG.
Ara bé, la informació facilitada per AB a l'AMB el 15 de juliol de 2018 va ser tramesa per aquesta entitat a la sol·licitant el 18 de juliol del mateix any, de manera que quan AB manifesta a l'AMB la seva oposició al lliurament d'aquesta informació (el 27 de juliol de 2018), aquesta oposició era materialment impossible de satisfer, ja que feia dies que la informació en qüestió estava a mans de la sol·licitant.
Per la seva banda, l'altra informació que ha estat objecte d'oposició de lliurament a la sol·licitant és la relativa a les retribucions individualitzades dels directius d'AB; vist que l'AMB manifesta que aquesta informació no li ha estat lliurada per AB i no la té en el seu poder, no la pot facilitar a la persona reclamant, de manera que l'oposició manifestada en relació amb aquesta qüestió restaria buida de contingut.
Els efectes de l'oposició al lliurament de la informació de l'article 34.3 i 8 han de ser coherents amb el seu contingut, i s'ha d'entendre que afecten l'eventual estimació de sol·licituds que comporti facilitar informació afectada d'oposició de terceres persones; aquest requisit material no es compleix en aquest cas, perquè o bé la informació afectada d'oposició ja s'havia lliurat, amb la col·laboració prèvia i imprescindible d'AB, abans que es manifestés l'oposició (i naturalment aquesta no pot tenir efectes retroactius i menys encara contraris a la realitat de les coses), o bé l'altra informació afectada d'oposició (la de les retribucions individualitzades dels directius) no es facilita per la mateixa AB.
La resta de matèries incloses a la sol·licitud i sobre les quals es facilita informació a l'entitat sol·licitant, no són incloses a l'oposició de lliurament, i per tant no requeririen per aquest motiu resolució formal ni demora en el seu lliurament, en aplicació dels apartats 3 i 8 de l'article 34 LTAIPBG.
Cal concloure, per tant, que no hi ha una infracció a l'oposició manifestada per AB que fonamenti un eventual dret d'aquesta empresa a una resolució formal de la sol·licitud d'informació i a una demora de la seva execució.
Certament, sembla exigible una resolució formal d'aquesta sol·licitud, però no tant en atenció a la posició jurídica i a les al·legacions d'AB, sinó des del punt de vista del dret d'accés de les entitats sol·licitants, ja que tenen dret a resolució motivada si no se les facilita tota la informació demanada (article 34.8 LTAIPBG), com sembla ser el cas; però a aquests efectes serien les entitats sol·licitants, i no AB, les legitimades per invocar aquesta pretensió i no es pot descartar la seva conformitat amb la informació sol·licitada obtinguda.
En atenció a les anteriors consideracions, és procedent desestimar la Reclamació perquè no s'ha acreditat que les comunicacions substitutòries de resolució que són objecte de la Reclamació siguin contràries a l'ordenament jurídic i, al mateix temps, hagin causat danys en els drets i interessos de l'empresa reclamant.
L'eventual antijuridicitat d'alguns aspectes d'aquestes comunicacions no legitima per sí sola la Reclamació presentada, perquè no són les causants de possibles perjudicis a l'empresa reclamant.
La GAIP ha traslladat la Reclamació a les terceres persones afectades per ella (que són les entitats sol·licitants d'informació que, almenys parcialment, concerneix AB), que han formulat les al·legacions referides als antecedents 7 a 9.
La major part de les consideracions que manifesten han estat contestades, implícitament o explícitament, pels fonaments jurídics anteriors.
Nogensmenys, mereix una especial consideració la seva al·legació d'extemporaneïtat de la Reclamació, així com també la seva invocació de l'article 11 de la Llei 27/2006, de 18 de juliol, d'accés a la informació ambiental (LAIA).
L'al·legació d'extemporaneïtat de la Reclamació es fonamenta en la consideració que el 15 de juliol de 2018 AB ja coneixeria la sol·licitud i no presenta la Reclamació fins el 19 de desembre.
Cal tenir en compte que el fet de conèixer la sol·licitud no vol dir que hi hagi motiu per reclamar, ni que aquest fet tingui cap significació per a la determinació del dies a quo per a aquesta finalitat.
En rigor, el dia a partir del qual començaria a comptar, per a AB, el termini d'un mes per reclamar previst pels articles 42.1 LTAIPBG i 32 RGAIP seria el de la notificació a aquesta empresa de la resolució de la sol·licitud d'informació que l'afecta (resolució que en aquest cas no existeix) o de la comunicació substitutiva de la informació (que la documentació aportada per AB situa en el 19 de novembre, just en termini per presentar la Reclamació).
A més, no es té constància que l'AMB hagi fet cap notificació d'informació a AB amb el corresponent peu de recursos i reclamacions, de manera que el termini per presentar possibles impugnacions romandria obert per a les persones afectades, en atenció d'allò que preveu l'article 40.3 de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques.
En conseqüència, aquesta al·legació ha de ser descartada i entendre que la Reclamació ha estat presentada dins de termini.
En quant a la invocació feta per les al·legacions a l'article 11 de la LAIA, del que en dedueixen la necessitat que l'Administració faciliti directament la informació sol·licitada a l'entitat reclamant, sense necessitat de notificar-ho, en el cas que ens ocupa, a AB, cal dir que la vigència de la LAIA no exclou que a les sol·licituds d'informació ambiental els sigui també d'aplicació l'LTAIPBG, atès el que preveu la disposició addicional 1a.2 d'aquesta llei, segons la qual "les lleis sectorials s'han d'interpretar d'acord amb el que estableix aquesta llei".
Per tant, encara que la LAIA no faci esment a la necessitat de tenir en compte els eventuals drets de terceres persones afectades en els procediments d'accés a la informació pública (inclosa la de caràcter ambiental), no es poden desconèixer els que les reconeix l'LTAIPBG.
En conseqüència, aquesta part de les al·legacions també ha de ser descartada.
Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 8 de febrer de 2019, resol per unanimitat: