I. El conseller d'Economia i Finances sol·licita d'aquesta Comissió Jurídica Assessora que dictamini sobre el Projecte de decret legislatiu pel qual s'adequa la Llei 11/1981 de 7 de desembre de Patrimoni de la Generalitat a la Llei 30/1992 de 26 de novembre de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú.
El Decret legislatiu 1/1991 de 25 de març que regula aquest alt òrgan consultiu del Govern de la Generalitat (article 1.1) exigeix preceptivament aquest Dictamen (art. 3.1.a) i diu que la seva aprovació correspon al Ple (art. 11.1.a).
Atès que com es dirà després s'ha fixat un termini d'exercici de la delegació conferida el Projecte de decret legislatiu s'ha d'aprovar abans del seu venciment.
És per aquesta raó que el dictamen s'ha d'emetre amb urgència –encara que en la sol·licitud no s'hagi demanat expressament– sense fer ús de la facultat de fer-ho en el termini de dos mesos previst com normal a l'article 12 del Decret legislatiu 1/1991.
Aquest dictamen ha d'examinar si el Projecte de decret legislatiu compleix l'exigència d'ajustar-se als límits de l'autorització del Parlament i si s'han produït infraccions de procediment.
L'annex al qual es remet l'article 1.1 de la Llei 2/1994 inclou la Llei 11/1981 de 7 de desembre de Patrimoni de la Generalitat.
Davant les dificultats per dur a terme l'adequació de procediments en el termini inicialment establert dificultats extensament enunciades en el preàmbul del Reial decret llei 14/1993 de 20 d'agost aquest Decret-llei en ús de l'autorització concedida en l'article 86 de la Constitució espanyola va donar nova redacció a la disposició addicional tercera de la Llei 30/1992 substituint el termini inicial de sis mesos pel de divuit mesos que finalitza el 27 d'agost de 1994 tal com ho recull l'article 2 de la Llei catalana 2/1994.
Si a través de la Llei 2/1994 ha autoritzat el Govern a modificar la Llei 26/1985 quant al règim sancionador i l'ús d'aquesta autorització queda sotmesa (art. 4) al control del Parlament s'ha d'admetre en principi la possibilitat d'establir el règim sancionador per la via del decret legislatiu que constitucionalment és una norma amb rang de llei (art. 82.1 CE) nascuda en el cas objecte d'aquest Dictamen d'una delegació legislativa del Parlament en favor del Govern de la Generalitat.
Ara bé haurà de tenir-se en compte en tot cas el següent:
a) que el decret legislatiu " sólo tiene la fuerza y eficacia de una disposición administrativa en cuanto excede de los límites de la autorización o delegación " (SSTS de 19 de gener de 1970 6 de juliol de 1977 i 17 de gener de 1979); b) que els límits de l'autorització per a adequar el règim sancionador consisteixen en "allò que sigui procedent" (art. 1.1 de la Llei 2/1994 de 24 de març) i c) que malgrat que la tipificació legal pot complementar-se amb una tipificació reglamentària per a contribuir a la més correcta identificació de les conductes sense sortir de l'àmbit descriptiu i sense entrar mai en el constitutiu és a dir " sin constituir nuevas infracciones o sanciones ni alterar la naturaleza o límites (de les infraccions) que la Ley contempla " (art. 129.3 de la Llei 30/1992).
Al·ludeix als documents que haurien de constituir el seu contingut segons l'article 63 de la Llei 13/1989; però amb l'excepció de la justificació de la disposició al marc normatiu i la llista de disposicions legals afectades matèries que són tractades les altres s'ometen amb la sola indicació "no s'escau" que en certa manera pot estar justificada pel caràcter tècnic i a la vegada reduït en què consisteix la proposta continguda en el Projecte de decret legislatiu.
El Servei d'Assessorament Patrimonial de l'Assessoria Jurídica del Departament ha emès el preceptiu informe (art. 65.1 de la Llei 13/1989).
Així doncs s'ha d'entendre que els requisits procedimentals han estat complimentats de forma suficient.
El Projecte de decret legislatiu en el seu article únic es limita a modificar l'article 37 de la Llei 11/1981 que en la seva versió que es modifica –de la que és necessari partir per a enjudiciar la proposta adequació– diu així:
"Els particulars que per frau o per negligència causin danys en el domini públic de la Generalitat o l'usurpin de la manera que sigui seran castigats amb una multa l'import de la qual podrà establir-se entre el tant i el doble del valor d'allò usurpat o del perjudici ocasionat i obligats a reparar el dany i a restituir el que haguessin sostret.
Aquestes responsabilitats se substanciaran i executaran per via administrativa."
El precepte transcrit conté encara que sense el rigor que exigeix el modern dret administratiu sancionador una definició d'infracció la sanció aplicable i el rescabalament del dany que són els tres efectes que tradicionalment porta aparellats normalment la transgressió de l'ordenament jurídic i que recull avui la Llei 30/1992 (articles 129.1 i 2 i 130.2).
El Projecte de decret legislatiu introdueix modificacions en l'article 37 de la Llei 11/1981 però al mateix temps retalla una part de la regulació actual.
Quant al primer afegeix que els particulars infractors poden ser persones físiques o jurídiques la qual cosa és un aclariment que es compagina amb el que preveu l'article 130.1 de la Llei 30/1992; considera que la infracció es produirà no només actuant per frau o negligència sinó també "a títol de simple inobservança" addició que reprodueix allò que estableix l'article 130.1 d ela Llei 30/1992 quan aquest precepte reguli la possibilitat de sancionar a les persones que resultin responsables; amplia la infracció tipificada en el Text de 1981 que ara amb la proposta abasta els "danys en els béns drets o interessos de la Generalitat ja siguin de domini públic o privat.
Aquesta ampliació excedeix dels límits de la delegació legislativa i dóna lloc a una observació essencial que formula aquesta Comissió i que de no ser atesa no podria entendre's que el Decret legislatiu es dicti d'acord amb aquest Dictamen (articles 5.3 del Decret legislatiu 1/1991 i 18 del Reglament de 17 de juny de 1991).
La configuració del dany o la usurpació com a infracció administrativa és possible per tractar-se de la vulneració de l'ordenament jurídic ja prevista en la Llei 11/1981.
La proposta pel contrari omet l'obligació de la indemnització del dany omissió que s'haurà de reparar perquè la nova regulació conservi aquest efecte establert en la Llei 11/1981 i comprès en la responsabilitat consagrada en l'article 130 de la Llei 30/1992.
Les infraccions administratives es classifiquen en lleus greus i molt greus (art. 37.2) tal com diu la Llei 30/1992 (art. 129.1) i la inclusió en una o una altra classe s'estableix simplement en relació amb l'import del dany.
L'import de les sancions està comprès en el de la multa establerta en la Llei 11/1981 i la seva graduació remet als criteris de la Llei 30/1992 (art. 131.3).
Els altres extrems regulats a la nova redacció de l'article 37 (procediment prescripció exercici de la potestat sancionadora) no plantegen cap problema pel fet que suposen meres remissions a la Llei 30/1992 o definició (admesa per aquesta Llei –art. 127.2–) de l'òrgan sancionador.
No obstant això convé substituir en l'apartat 6 per evitar qualsevol dubte la frase "establerts en les disposicions generals" per la de "establerts en normes amb rang de llei" i en l'apartat 7 suprimir la frase "del procediment previst pel seu exercici en l'esmentat Títol IX" deixant només la remissió a la Llei 30/1992 perquè aquesta llei no regula el procediment sancionador sinó que diu que " el ejercicio de la potestad sancionadora requerirá procedimiento legal o reglamentariamente establecido " (art. 134.1).
Finalment s'estableix que contra la resolució del director general de Patrimoni es podrà interposar recurs ordinari (art. 37.8).
Una vegada tinguda en compte l'observació formulada amb caràcter essencial en el fonament VI d'aquest dictamen i considerades les altres es pot elevar al Govern per a la seva aprovació el Projecte de decret legislatiu que adequa la Llei 11/1981 de 7 de desembre de Patrimoni de la Generalitat a la Llei 30/1992.