I. El Projecte que se sotmet a la consideració d'aquesta Comissió Jurídica Assessora consisteix en un text modificatiu de l'anterior Decret 45/1988 de 13 de gener per imperatiu de la Directiva del Consell de la Comunitat Europea de 13 de juny de 1990 relativa als viatges combinats les vacances combinades i els circuits combinats.
És necessari adaptar el Decret esmentat a la regulació europea cosa que el Departament de Comerç Consum i Turisme efectua mitjançant el Projecte de decret de reglamentació de les agències de viatges.
La intervenció de la Comissió Jurídica Assessora en el Projecte de disposició ha de referir-se a dictaminar tant els aspectes formals com els aspectes materials d'aquest; és a dir si s'han observat totes les exigències procedimentals que per a l'elaboració de disposicions de caràcter general preceptua la Llei 13/1989 de 14 de desembre i si el contingut material del Reglament s'ajusta a l'ordenament jurídic.
El Projecte ha estat elaborat pel Departament de Comerç Consum i Turisme en virtut de la competència que a la Generalitat li reconeix l'article 9.12 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya; i la competència exclusiva en matèria de defensa del consumidor i usuari que d'acord amb les bases i ordenació de l'activitat econòmica general i la política monetària de l'Estat correspon a la Generalitat en els termes que disposen els articles 38 131 i els apartats 11 i 13 de l'article 149 de la Constitució.
Acompanya el Projecte la corresponent memòria un informe jurídic del mateix Departament; un succint informe en què s'analitzen breument les escasses repercussions d'aquest en les funcions i competències del Departament i per tant l'absència de costos pressupostaris addicionals la qual cosa esdevé conforme amb allò que s'estableix en l'article 63 de la Llei 13/1989.
Al Projecte s'acompanya també un informe de l'Assessoria Jurídica del Departament de Política Territorial i Obres Públiques en el qual es fa advertència de la possible il·legalitat de l'article 27 d'aquest.
També des del punt de vista dels requisits procedimentals cal assenyalar que s'ha donat audiència a diverses associacions d'agències de viatges al Col·legi Oficial de Tècnics d'Empreses i Activitats Turístiques de Catalunya a les associacions de defensa de consumidors i usuaris segons s'estableix en l'article 64 de la Llei 13/1989.
Cal tenir en compte que tot i que el requisit procedimental que imposa el citat precepte s'ha complert amb la consulta el Projecte incorpora les observacions efectuades amb una extensió considerable.
Així en els articles 2.1.b) 3.a) 13.5 17.1.k) 17.4 18 entre d'altres es recullen els continguts textuals de les observacions que formula l'associació catalana d'agències de viatges.
No obstant això el Projecte no té en compte l'advertència de caràcter material formulada en l'informe de l'Assessoria Jurídica del Departament de Política Territorial i Obres Públiques pel que fa a la vulneració del principi de tipicitat.
Analitzats tots els requisits procedimentals en aquest dictamen en què aquesta Comissió Jurídica Assessora com a òrgan consultiu té la possibilitat de pronunciar-se cal concloure que des del punt de vista formal el Projecte de decret de reglamentació de les agències de viatges resulta adequat a l'ordenament per haver-se observat en el procés administratiu intern el rigor formal que aquestes disposicions necessiten.
Des d'un punt de vista material el Projecte conté modificacions del Decret anterior 45/1988 però en part respecta el seu text per incorporació tot i que el deroga d'una manera expressa assumeix el contingut de la Directiva 90/134 en forma precisa i introdueix noves regulacions quant a la comercialització dels serveis d'agències de viatges i la protecció dels interessos dels consumidors; amb independència del que s'ha dit anteriorment modifica els articles 133.2 i 136 del Decret 319/1990 de 21 de novembre pel qual s'aprova el reglament de la Llei de transports de viatges per carretera.
Respecte del contingut de la regulació no cal doncs efectuar més observacions excepte les següents.
"Les infraccions que es cometin contra el que determina aquest Reglament i en la resta de la normativa que sigui d'aplicació donaran lloc a la corresponent responsabilitat administrativa que es farà efectiva mitjançant la imposició d'alguna o algunes de les sancions establertes en la Llei 1/90 de 8 de gener sobre disciplina del mercat i de defensa dels consumidors i usuaris tot això sens perjudici de les responsabilitats civils o penals que corresponguin".
La presència d'aquest precepte en el Reglament és pertorbadora per diversos motius.
Primer l'apel·lació que conté l'incís final "sens perjudici de les responsabilitats civils o penals que corresponguin" podria induir a infracció del principi non bis in idem si no va seguida dels mecanismes de suspensió del procediment administratiu mentre no es porti a terme el penal.
Una redacció semblant va desapareixent ja dels textos legals com és el cas de la legislació urbanística estatal.
Segon l'expressió "contra el que determina aquest Reglament i en la resta de normativa que sigui d'aplicació" pot significar una infracció a la garantia del principi de legalitat material.
Com ha assenyalat per totes la Sentència del Tribunal Constitucional 341/1993 de 18 de novembre l'incompliment de l'exigència es troba en la " norma remitida no en aquella en que la remisión se contiene ".
Si això no ho pot realitzar una llei molt menys un reglament; i si es compara l'expressió de l'article 27 del Projecte amb l'incís de la Llei que és declarat inconstitucional s'observa la identitat de les seves regles.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora entén que el precepte és pertorbador pel fet que conté una remissió en blanc que impedeix el principi de certesa i no permet conèixer quina classe de conducta ha de ser objecte de sanció.
Aquesta infracció al " derecho a la tipicidad del ilícito administrativo " (Sentència del Tribunal Constitucional 182/1990 fonament jurídic 5) constitueix una objecció de fons al Projecte sobre el qual es dictamina cosa que d'altra banda ja havia advertit el Servei Jurídic del Departament de Política Territorial i Obres Públiques en el punt quart del seu informe.
Altre observació s'ha de fer a la naturalesa del silenci administratiu negatiu que l'article 5 configura; atès que l'article 4 estableix els elements de la sol·licitud de forma taxativa i la seva estimació habilita a l'exercici de drets preexistents sense implicar el domini ni el servei públic ni tampoc discrecionalitat no hi ha cap raó que avali el silenci negatiu pel transcurs de tres mesos si el particular compleix amb tots els requisits de l'article 4.
La regulació de l'article 5 per via reglamentària podria resultar contrària a l'article 43 de la Llei 30/1992 i a l'art. 81 de la Llei 13/1989 d'organització procediment i règim jurídic de la Generalitat.
En tots els altres preceptes en els quals es preveu l'emissió d'autoritzacions o revocació de les mateixes s'ha de tenir en compte que si no es regula expressament s'haurà d'aplicar els terminis i els efectes de la Llei 30/1992.
Finalment cal advertir que el Decret haurà de dir que s'aprova "d'acord" amb el dictamen d'aquesta Comissió o simplement després d'haver-lo "vist".
La primera fórmula s'utilitzarà quan el contingut del Decret s'ajusti al Dictamen en els punts essencials i encara que se n'aparti de les observacions o suggeriments.
La segona s'emprarà en els altres casos.
V. Des del punt de vista de la tècnica legislativa el Projecte podria millorar en la seva comprensió no barrejant lletres i números.
Hi ha preceptes excessivament llargs amb continguts materials de regulació separables: així l'article 2 unifica objectius amb subjectes i activitats conformant un precepte de dues pàgines i vint-i-dos apartats; o l'article 4 que unifica les condicions de la llicència i les del local.
Convindria a més titular els preceptes per a una millor comprensió.
A l'últim resultaria millorada la qualitat de la disposició si s'evitessin les expressions i/o o se substituïssin expressions com la "no activitat" (art. 11.f) per "la inactivitat".
És procedent informar favorablement sobre el Projecte de decret de reglamentació de les agències de viatges tenint en compte les observacions fetes en aquest Dictamen.