I. Aquest Dictamen té per objecte el Projecte de decret que desplega la Llei 22/2002, de 12 de juliol, de confraries de pescadors, en matèria de procediment electoral.
El Decret projectat consta d'una exposició de motius, vint-i-un articles estructurats en dos capítols, una disposició derogatòria i un annex.
L'exposició de motius fa referència a la Llei 22/2002, de 12 de juliol, de confraries de pescadors, que és la llei que desplega.
També cita el Decret 232/2003, de 23 de setembre, que va establir el procediment electoral de les confraries de pescadors i les seves federacions, i que és la norma que es pretén derogar.
I, finalment, assenyala que la finalitat de la nova regulació és donar més agilitat i flexibilitat al procediment electoral, escurçar la durada i tenir en compte les peculiaritats de les confraries amb poc nombre de persones confrares.
El capítol 1, denominat 'Disposicions generals', indica la normativa d'aplicació directa i subsidiària al procés electoral (article 1), la convocatòria del procés electoral i la pròrroga del mandat fins que el conseller no publiqui l'Ordre de convocatòria (article 2) i les despeses electorals que, exceptuant les indemnitzacions dels membres de la Junta electoral, seran a càrrec dels organismes que es renoven (article 3).
El capítol 2, denominat 'Procés electoral dels òrgans de govern de les confraries de pescadors', regula el dret de sufragi actiu i passiu (article 4), el cens electoral (article 5), la presentació de candidatures (article 6), els requisits per a ser candidat (article 7), els òrgans de l'Administració electoral: la Junta electoral, els comitès electorals i les meses electorals (article 8), les funcions de la Junta, dels comitès i de les meses electorals (articles 9 a 11), el contingut del pla electoral (article 12), els tràmits i terminis del procés electoral (article 13), la durada de deu dies de la campanya electoral i l'establiment preceptiu d'un dia de reflexió (article 14), la documentació a complimentar per la Junta, els comitès i les meses electorals (article 15), la votació per a escollir els membres de la Junta general (article 16), les eleccions per a elegir les persones membres del capítol (article 17), per a escollir els òrgans de govern de les federacions territorials de confraries de pescadors i de la Federació Nacional Catalana de Confraries de Pescadors (article 18), el vot per correu (article 19), l'escrutini dels vots i la proclamació dels candidats electes per les meses electorals (article 20) i els recursos contra l'acte de proclamació de candidats i de proclamació d'electes (article 21).
La disposició derogatòria deroga el Decret 232/2003.
L'annex enumera cadascun dels tràmits i dels terminis del procediment per a l'elecció dels membres de la Junta general, del capítol i del patró major, dels òrgans de govern de les federacions territorials i, finalment, dels òrgans de govern de la Federació Nacional.
La intervenció d'aquesta Comissió Jurídica Assessora es produeix a l'empara de l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora, que estableix que li correspon dictaminar preceptivament sobre els projectes de reglament o disposicions generals que es dictin per a desplegar lleis.
El Projecte de decret sobre el qual s'informa desplega la Llei 22/2002, de 12 de juliol, de confraries de pescadors; en particular el capítol V, dedicat al procediment electoral.
El conseller d'Agricultura, Alimentació i Acció Rural sol·licita que el dictamen s'emeti pel tràmit d'urgència previst en l'article 15 de la Llei 5/2005, de la Comissió Jurídica Assessora.
La sol·licitud es motiva en la necessitat immediata de dotar-se d'una nova regulació, atès que ja han transcorregut els quatre anys del mandat dels representants designats en les eleccions de l'any 2003, que van ser convocades per l'Ordre ARP/418/2003, publicada al DOGC de 20 d'octubre de 2003, i la constatació, justament en el moment que es vol iniciar el nou procés electoral, que el Decret vigent no oferia cobertura normativa suficient al nou procediment, en particular perquè els tràmits i terminis del calendari electoral previstos en l'annex del Decret no podien ser aplicats al nou procés i contenien errors materials.
Atenent aquesta sol·licitud, el president d'aquesta Comissió, a l'empara de l'article 34.2 del Reglament d'organització i funcionament de la Comissió Jurídica Assessora, decideix reduir el termini ordinari per a emetre dictamen.
La regulació jurídica de les confraries de pescadors ha estat objecte de diversos dictàmens d'aquesta Comissió Jurídica Assessora.
Entre ells, cal destacar per la seva incidència en matèria electoral, el Dictamen 33/1997 i, especialment, el Dictamen 237/03, relatiu al Decret 232/2003 vigent.
És doctrina reiterada d'aquesta Comissió que, en l'examen d'un projecte reglamentari, l'abast d'actuació d'aquesta Comissió comporta l'estudi de la competència de la Generalitat de Catalunya, l'habilitació del Govern per a dictar el Decret, la comprovació que s'hagin seguit els tràmits procedimentals i, especialment, l'anàlisi de la legalitat del contingut del Projecte, així com la formulació de suggeriments sobre eventuals deficiències que cal evitar o sobre possibles millores que cal introduir en el Projecte.
El títol competencial que fonamenta aquesta disposició normativa és l'article 119.4 de l'Estatut d'autonomia, segons el qual correspon a la Generalitat la competència compartida en matèria de confraries de pescadors.
A l'empara de l'article 149.1.19 de la Constitució, l'Estat ha dictat la normativa bàsica sobre aquestes corporacions de dret públic.
En allò que afecta la matèria electoral, la regulació estatal es troba en els articles 45 a 51 de la Llei 3/2001, de 26 de març, de pesca marítima de l'Estat.
Ara bé, la regulació de l'organització dels òrgans de govern i l'ordenació del procés electoral és competència de la Generalitat de Catalunya, que deté la potestat legislativa, la potestat reglamentària i la funció executiva.
En exercici de la seva competència legislativa, la Generalitat va dictar la Llei 22/2002, de confraries de pescadors, i dedicà el capítol V (articles 31 a 37) al procés electoral.
La Llei, en allò que afecta el procediment electoral, ha estat desplegada pel Decret 232/2003, que és el decret que el Projecte sobre el qual ara es dictamina pretén substituir i derogar.
Per tant, la Generalitat de Catalunya és competent per a regular la matèria objecte del Projecte de decret sobre el qual es dictamina.
El Govern de la Generalitat té atribuïda directament la potestat reglamentària amb caràcter general per l'article 68.1 de l'Estatut d'autonomia.
A més, la Llei 22/2002, de confraries de pescadors, faculta expressament el Govern per a dictar les disposicions que calguin per a desplegar-la (disposició final segona) i específicament indica que 'el procés electoral s'ha d'establir per reglament' (article 32.5).
El Govern de la Generalitat compta, doncs, amb l'habilitació legal suficient per a aprovar mitjançant decret el procediment electoral de les confraries de pescadors.
V. L'expedient està integrat pels documents i les actuacions que s'anoten en els antecedents d'aquest Dictamen.
La Direcció General de Pesca i Acció Social és la que ha iniciat i impulsat l'elaboració de la disposició.
La memòria que acompanya la primera versió de la proposta, d'11 de febrer de 2008, adjunta tots els documents als quals fa referència l'article 63.2 de la Llei 13/1989.
El Projecte ha estat sotmès a informació pública i no s'hi han presentat al·legacions.
El Projecte ha estat també sotmès a audiència de totes les confraries, de les tres federacions territorials i de la Federació Nacional Catalana de Confraries de pescadors, que tampoc no hi van presentar al·legacions.
També hi ha participat el Departament d'Economia i Finances, el qual fa una observació en el seu escrit per completar la referència que fa l'article 1 del Projecte de decret a les normes que regulen les confraries.
Aquesta observació és incorporada al Projecte.
En compliment d'allò que estableix l'article 3.2 del Decret 336/2006, que regula el Consell de Pesca i Afers Marítims, aquest òrgan consultiu ha informat sobre el Projecte sobre el qual es dictamina.
El Consell està compost pel conseller d'Agricultura, representants dels departaments relacionats amb la pesca, de les confraries de pescadors, de les associacions de cooperatives pesqueres, de les organitzacions socials més representatives en el sector de la pesca, de les associacions de comerciants i d'empreses de distribució, entre d'altres.
En la reunió de 2 de abril de 2008 va aprovar per assentiment el text i la presentació d'una esmena a l'article 4 (substituir 'les persones' per 'totes les persones'), que és acceptada i incorporada al text.
L'expedient conté un minuciós estudi comparatiu de les modificacions introduïdes en l'articulat i en l'annex que permet conèixer amb facilitat l'abast de la reforma que es projecta.
D'acord amb l'article 63.2.b) de la Llei 13/1989, l'Institut Català de les Dones ha emès l'informe interdepartamental d'impacte de gènere.
Les observacions que efectua en relació amb el llenguatge hi són incorporades.
No obstant això, no s'accepta la consideració d'afegir al text un nou article dedicat a la composició equilibrada de dones i homes en els òrgans de govern.
L'observació és valorada, però és rebutjada amb l'argument que és d'impossible compliment ja que el nombre de dones electores és de 80 sobre un total de 3.090 censats.
En compliment d'allò que estableix l'article 65.1 de la Llei 13/1989, consta en l'expedient un Informe de l'Assessoria Jurídica on es fa una anàlisi detallada del procediment i del contingut del Projecte.
Aquest Informe, de 9 de abril, és complementat amb un informe posterior on es valoren, entre d'altres, les observacions presentades pel Gabinet Jurídic de la Generalitat i per la Secretaria del Govern.
El Gabinet Jurídic, a l'empara d'allò previst en l'article 65.2 de la Llei 13/1989, emet un Informe, les consideracions del qual sobre la millora de l'estil i la sistematicitat interna de la norma són incorporades al text.
La secretària del Govern, al marge de constatar un error en la designació d'un càrrec, fa una consideració a favor que la disposició transitòria s'incorpori a l'articulat, passant a ser l'apartat 4 de l'article 2.
El Consell Tècnic de la Generalitat, en la sessió de 15 de abril de 2008, informa sobre el text, prèviament a la sol·licitud de dictamen d'aquest alt òrgan consultiu.
El seguiment i la valoració de la tramitació permet concloure que s'han seguit correctament les prescripcions procedimentals de la Llei 13/1989.
En relació amb el contingut del Projecte, aquesta Comissió tractarà en primer lloc dos aspectes de la regulació que poden plantejar qüestions de legalitat: a) la pròrroga del mandat dels òrgans del govern prevista en l'article 2.4 del Projecte sobre el qual es dictamina; i b) la constitució provisional dels òrgans de govern a què fa referència l'article 16.6, l'article 17, l'article 18.1.a) i l'article 18.1.b).
A) La pròrroga del mandat dels òrgans de govern
L'article 2.4 del Projecte sobre el qual es dictamina estableix: 'el mandat dels òrgans de govern de les Confraries de pescadors, de les seves federacions territorials i de la Federació nacional catalana quedarà prorrogat fins que no es publiqui l'ordre de convocatòria d'eleccions, d'acord amb el que preveu l'apartat 1 d'aquest article.
A partir de la convocatòria, restaran en funcions fins a la constitució definitiva dels nous òrgans de govern'.
L'apartat 1, al qual es fa referència, diu que correspon al conseller o la consellera d'Agricultura, Alimentació i Acció Rural la convocatòria del procés electoral mitjançant una ordre i que la publicació de la convocatòria determinarà l'inici del procés electoral a tots els efectes.
La normativa bàsica estatal, establerta en la Llei 3/2001, de 26 de març, de pesca marítima de l'Estat, indica que el mandat dels càrrecs electes pels òrgans representatius de les confraries de pescadors és de quatre anys, els quals poden ser reelegits per un mandat d'igual durada el nombre de cops que determini la normativa de les comunitats autònomes (article 48.2).
La Llei catalana 22/2002, de confraries de pescadors, estableix també que el mandat és de quatre anys i ho fa en els termes següents: els membres de la Junta general són elegits per un període de quatre anys (article 11.3), els membres del capítol tenen un mandat de quatre anys (article 13.4) i el patró o patrona major és escollit per un mandat de quatre anys (article 15.2).
En conseqüència, i tenint en compte que la duració del mandat ha estat establerta per llei, la pròrroga del mandat requereix necessàriament d'una norma de rang legal.
Per tant, un decret del Govern no pot alterar aquestes disposicions legals i, en aquest sentit, s'ha de suprimir d'aquest apartat la facultat, de fet discrecional, que es dóna al conseller o la consellera d'Agricultura, Alimentació i Acció Rural per a prorrogar el mandat dels òrgans de govern.
El que sí que pot fer, certament, el Govern per via de decret és establir que una vegada s'ha esgotat el mandat, i fins a la constitució o la presa de possessió dels nous càrrecs, els òrgans de govern cessants restaran en funcions.
Per a complir aquesta finalitat, evitant tota referència a la pròrroga del mandat, aquesta Comissió suggereix que a la redacció s'estableixi que: a) el mandat dels òrgans de govern expira un cop transcorreguts quatre anys, que es poden fixar el dia de la celebració de les eleccions o des de la constitució dels òrgans de govern; b) la convocatòria d'eleccions següents ha de publicar-se en una data anterior a l'expiració del mandat i ha de ser ajustada a la duració del procediment electoral; i c) un cop esgotat el període de mandat, els òrgans de govern cessants restaran en funcions fins a la constitució dels nous òrgans de govern.
Amb la redacció que es proposa s'evita una connexió entre la duració del mandat i la convocatòria de les eleccions, que és el que fa la redacció del Projecte de decret.
Quedarien, doncs, plenament distingits la duració del mandat, que l'estableix la llei, i la convocatòria d'eleccions, que la fa el conseller o la consellera del departament esmentat, la qual s'ha de produir just abans de la finalització del mandat i no té cap efecte sobre la durada d'aquest.
B) La constitució provisional dels òrgans de govern
L'article 16.6 estableix que el mateix dia de la votació, de l'escrutini 'i s'ha d'entendre de la proclamació', es constituirà provisionalment la Junta general de la confraria de pescadors, que esdevindrà definitiva si no s'interposa cap recurs contra la proclamació d'electes o, si escau, l'endemà de la resolució.
Aquesta mateixa regulació s'estén a la constitució dels membres del capítol (article 17), als de les federacions territorials (article 18.1.a)) i als òrgans de la Federació Nacional Catalana (article 18.1.b)).
En relació amb aquesta constitució provisional dels òrgans de govern, el primer que s'ha de constatar és que és contradictòria a allò que estableix el paràgraf segon de l'article 2.4.
Com ja s'ha dit, l'article 2.4 indica, a la part final, que els òrgans de govern resten en funcions 'fins a la constitució definitiva dels òrgans de govern'.
Això implicaria que en el mateix moment, i durant l'espai que va de la constitució provisional a la constitució definitiva, coincidirien dos òrgans de govern: els cessants 'que resten en funcions' i els nous 'constituïts d'una manera provisional'.
La solució d'aquesta poc desitjable coincidència lògicament podria ser resolta reduint la situació de govern en funcions al moment de la constitució dels nous òrgans 'incloent la constitució provisional', o suprimint la situació de constitució provisional dels òrgans de govern.
Aquesta Comissió, tot i que és positiva la voluntat del Govern de la reducció d'un procés electoral que és certament llarg, considera que, per raons de seguretat jurídica, en la mesura que els membres que ocuparien els òrgans de govern poden estar afectats per un recurs sobre la seva proclamació, és preferible la supressió de la situació de constitució provisional, especialment la de les juntes generals de les confraries.
A això s'ha d'afegir que el termini per a la interposició de recursos contra l'acte de proclamació d'electes és certament curt; d'acord amb l'article 21 és el dels dos dies següents a l'acte de proclamació, i s'ha de resoldre dins el termini dels dos dies següents.
Per tant, és poc lògic constituir provisionalment un òrgan que d'acord amb els terminis exposats només estarà en aquesta situació uns dies.
Més encara si no s'interposa recurs, ja que la constitució definitiva podria produir-se als dos dies següents de la proclamació.
Finalment, cal fer una relació de suggeriments sobre eventuals deficiències que cal evitar o sobre possibles millores que cal introduir en el Projecte.
1) Títol: S'hauria d'introduir una coma entre el nom de la Llei 22/2002 i l'objecte del Decret, de la manera següent: Projecte de Decret pel qual es desplega la Llei 22/2002, de 12 de juliol, de confraries de pescadors, en matèria de procediment electoral.
A la redacció de l'exposició de motius s'ha de substituir en els paràgrafs primer i segon la referència que es fa al capítol '5' per 'V', que és l'enumeració romana que adopta la llei.
A més, la fórmula promulgatòria s'ha d'iniciar fent referència a la Llei 13/1989.
Finalment, aquesta Comissió aconsella que en l'exposició de motius s'inclogui una referència a la competència de la Generalitat, que en aquest cas significaria que se cités l'article 119.4 de l'Estatut.
Pel que fa a la fórmula promulgatòria, s'hauria de referir únicament al fet que la disposició es formula a proposta del conseller, i fer referència al dictamen de la Comissió Jurídica Assessora.
S'hauria de suprimir el parèntesi que segueix a l'expressió junta electoral '(JE)', ja que no s'utilitza posteriorment ni en relació amb d'altres òrgans.
S'hauria de substituir 'els/les armadors/armadores' per 'els armadors i les armadores' ja que aquesta és l'opció utilitzada al llarg de tot el text normatiu.
Aquest article fa referència que les persones candidates han de fer constar en la presentació de la candidatura, entre d'altres requisits, 'el DNI'.
Atès que en aquest procediment electoral poden participar també els estrangers, caldria afegir 'NIE o passaport'.
Aquest article regula els òrgans que integren l'Administració electoral i la composició d'aquests òrgans.
Tot i que de la normativa general electoral es desprèn que els càrrecs de presidència i vocal de l'Administració electoral no poden ser desenvolupats per aquells que són candidats, no seria sobrer establir-ho d'una manera expressa i indicar també en aquest cas a qui correspondria.
A l'article 9 s'enumeren les funcions de la Junta electoral.
Aquesta Comissió considera que s'hauria de valorar la possibilitat d'atribuir a aquesta Junta electoral la facultat de fixar l'horari de votació, amb la finalitat d'adequar-lo a les necessitats electorals de les confraries i possibilitar, com es pretén en aquest Projecte, la realització de la votació, l'escrutini i la proclamació de candidats electes en un mateix dia.
L'horari de votació del règim electoral general tal vegada no és gaire adequat per a aquestes finalitats.
Aquest article estableix les funcions dels comitès electorals.
A la lletra b) diu que hauran de publicar l'organigrama que preveu l'article 2.2 del Decret.
Aquesta remissió s'ha de corregir, ja que era adequada al Decret vigent, però no al text que es proposa.
Seria més entenedor en el segon paràgraf substituir 'el divendres o diumenge immediat al dia de la votació' pel 'divendres anterior o el diumenge posterior al dia de la votació' o la redacció que es troba en el vigent Decret: 'el dia de la votació sigui l'anterior o posterior immediat al dia de la votació', assenyalat amb caràcter ordinari.
Aquest article regula la campanya electoral i estableix l'anomenat popularment dia de reflexió.
Aquesta Comissió considera que seria jurídicament més concís indicar que la campanya electoral finalitza en tot cas a les 0:00 hores del dia immediatament anterior a la votació.
Independentment del que s'ha dit anteriorment a favor de suprimir la constitució provisional, en aquests preceptes s'hauria de fer referència expressa a 'votació, escrutini i proclamació d'electes'.
En relació a l'annex, aquesta Comissió considera que s'haurien d'enumerar o posar lletres als quatre tipus d'elecció que s'hi regulen.
Per acabar, cal recordar que si es produeixen modificacions en allò que afecta la constitució provisional dels òrgans de govern, aquestes modificacions haurien de ser traslladades també a l'annex, i tenir conseqüències sobre els tràmits i els terminis de les diferents eleccions que es preveuen en l'annex.
13) Finalment, i amb caràcter general, caldria fer una revisió conjunta de la redacció del text i homogeneïtzar alguns conceptes jurídics, com els que es refereixen en els articles 4 i 5 del Projecte, així com substituir l'expressió 'desenvolupa' que s'utilitza al títol, per 'desplega' (canvi que s'ha fet dins el text del Dictamen).
Una vegada valorades les consideracions efectuades en els fonaments jurídics VI i VII, de les quals és essencial la de la lletra A) del fonament VI, es pot elevar al Govern de la Generalitat el Projecte de decret pel qual es desplega la Llei 22/2002, de 12 de juliol, de confraries de pescadors, en matèria de procediment electoral.