Resolució 46/2017, de 15 de febrer
Administració: Diputació Provincial de Lleida
Dietes i indemnitzacions per quilometratge cobrades per l'anterior president de la Diputació de Lleida durant el seu mandat; extractes de la targeta de crèdit o dèbit mentre va ser en el càrrec.
L'Administració reclamada no ha justificat el caràcter prematur de la Reclamació ja que no ha acreditat fefaentment ni la data d'entrada de la sol·licitud d'accés ni la notificació de la resolució d'inadmissió dins del termini legalment establert per resoldre.
La persona reclamant no és membre de la Diputació de Lleida, i per tant, malgrat que tingui la condició de regidor i de conseller comarcal en altres corporacions locals, no és aplicable al cas el regim d'accés previst pel TRLMRLC sinó el règim general d'accés regulat per l'LTAIPBG, per bé que la seva condició pugui i hagi de ser tinguda en compte en la ponderació.
És respectuós amb les bases estatals i directament aplicable al cas el règim d'inadmissions establert a l'article 29 LTAIPBG, sense que puguin aplicar-se per la via de la supletorietat de la normativa bàsica estatal altres causes d'inadmissió de l'article 18 LTAIPBGE que han estat volgudament descartades pel legislador català.
El control de l'ús de targetes de crèdit vinculades a fons de naturalesa pública té un interès públic indiscutible, no solament pel fet de ser informació econòmica connectada amb la disposició de recursos públics, sinó també perquè permet el control del comportament dels dirigents públics i l'avaluació de l'exemplaritat que els és exigible atesa la seva posició.
La possibilitat que amb el detall dels moviments de la targeta en resulti afectada la intimitat personal o familiar és remota, especialment si les targetes s'han utilitzat per a la finalitat pública que les justifiquen ja que, en principi, les despeses realitzades amb aquestes targetes no estan connectades amb l'esfera privada, sinó amb l'esfera pública.
Número d'expedient de la reclamació: 334/2016.
Informa que la sol·licitud va ser resolta mitjançant decret de la Presidència 4479, de 27 d'octubre de 2016, que s'hauria "notificat" (sic) el mateix dia via correu electrònic, tot i que no els consta ni poden aportar la confirmació de lectura de l'interessat.
La resolució era d'inadmissió de la sol·licitud d'accés, cosa que l'informe fonamenta l'article 18.1.e) de la Llei estatal 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LTAIPBGE), argumentat que la persona reclamant hauria adreçat des del mes de juny fins a la data (3 de novembre) "cinc sol·licituds emparades en el dret d'accés a informació pública, a més de nombroses sol·licituds informals via correu electrònic, que l'Oficina Tècnica de Transparència de la Diputació de Lleida és una sola persona l'encarregada de resoldre totes les sol·licituds, a més d'assessorar a totes aquells entitats locals de la província de Lleida, tant pel que fa als aspectes jurídics de la llei de transparència com a les sol·licituds d'accés a informació pública que arriben als municipis, entre elles, dues que el mateix sol·licitant ha adreçat a una entitat local, i que en conseqüència ens trobem amb una acumulació de sol·licituds demanades per la mateixa persona"
La Reclamació és titllada de prematura per l'Administració reclamada, que afirma que la sol·licitud d'accés en què es fonamenta no va tenir entrada a la Diputació fins el 26 de setembre, i que per tant, la resolució d'inadmissió de data 27 d'octubre que s'hauria comunicat electrònicament en aquella mateixa data estaria dins del termini legalment fixat per a la resolució d'un mes i la Reclamació davant la GAIP el 23 d'octubre seria inadmissible per ser prematura.
Cal tenir en compte que la sol·licitud d'accés porta data de 22 de setembre de 2016 i que s'ha realitzar a través del portal de transparència de l'ens local i amb el formulari específic establert, de manera que seria d'esperar que s'oferís a les persones que en fan ús la garantia de la data de formalització mitjançant el registre electrònic dels formularis i la comunicació als sol·licitants de les dades relatives al seu assentament registral.
Però el cert és que la persona reclamant afirma que l'aplicatiu informàtic del portal de transparència de la Diputació de Lleida no li ha aportat evidència del registre de la sol·licitud d'accés que afirma haver presentat el 22 de setembre, i de la seva banda, la Diputació tampoc no ha pogut acreditar, malgrat els requeriments específics per fer-ho (antecedent 9) l'assentament registral de la sol·licitud que afirma haver tingut entrada el 26 de setembre, limitant-se a justificar aquesta data amb la comunicació via correu electrònic que va fer a la persona sol·licitant el 27 de setembre.
Aquest correu electrònic indicant-li la rebuda de la sol·licitud, la persona responsable de la tramitació i la data límit per a la seva resolució constitueix l'acompliment formal del requeriment que l'article 27.5 LTAIPBG imposa a les administracions "una vegada presentada la sol·licitud" per a millor informació del procediment que se seguirà, però en cap cas té valor constituent ni d'acreditació de la data en què s'ha de considerar formalitzada la sol·licitud d'accés davant l'Administració que ha de respondre-la, qüestió aquesta que és decisiva per a fixar el dies a quo s'inicia el còmput del termini d'un mes de què disposa l'Administració per resoldre.
D'altra banda, segons es desprèn de l'informe de la Diputació i de l'expedient remès, la resolució d'inadmissió dictada in extremis el 27 d'octubre (darrer dia del termini per resoldre, si s'accepta, com defensa la Diputació, que la sol·licitud d'accés s'ha presentat el 26 de setembre, i no pas el 22 de setembre) va ser "notificada el mateix dia via correu electrònic" tot reconeixent la Diputació que ni tan sols disposa de la confirmació de lectura del correu.
D'això se'n desprèn que la Diputació no hauria notificat correctament la resolució d'inadmissió, ja que la remissió de la resolució per correu electrònic no compleix amb els requisits exigits per la normativa de procediment administratiu per a la notificació electrònica vàlida dels actes i resolucions: que el mitjà permeti tenir constància de l'enviament i posada a disposició, de la recepció o accés per part de l'interessat, de la data i hora, del contingut íntegre i de la identitat fidedigna de l'emissor i el receptor (article 41.1 de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques, LPACAP).
En el mateix sentit, l'article 38 del Reial Decret 1671/2009, de 6 de novembre, pel qual es desenvolupa parcialment la Llei 11/2007, de 22 de juny, d'accés electrònic dels ciutadans als serveis públics, que estableix que seran vàlids els sistemes de notificació electrònica que acompleixin, almenys, els requisits d'acreditar la data i hora en què es produeix la posada a disposició de l'interessat de l'acte notificat i disposar de mecanismes d'autenticació per garantir l'exclusivitat del seu ús i la identitat de l'usuari.
Per tant, tot i que la LPACAP preveu que l'Administració ha d'enviar un avís a l'adreça electrònica assenyalada per la persona interessada informant-la que té una notificació accessible a través de la seu electrònica de l'Administració (art. 41.6 LPACAP), aquesta comunicació electrònica o avís no es pot considerar pròpiament la notificació de l'acte ni pot vàlidament substituir-lo, tenint en compte que no compleix amb els requisits legalment establerts per a la notificació abans esmentats.
Tot això és rellevant perquè, d'acord amb l'article 33.3 LTAIPBG, l'Administració disposa d'un termini d'un mes per resoldre les sol·licituds d'accés, a comptar des de l'endemà de la recepció de la sol·licitud, i dins d'aquest mateix termini ha de notificar la resolució a l'interessat; i sens perjudici de l'obligació de les persones sol·licitants de fer un seguiment diligent de els seves iniciatives que recorda oportunament l'informe de la Diputació, és indubtable que li és exigible a l'Administració que pugui acreditar fefaentment tant la data d'entrada de la sol·licitud com la data de la notificació de la seva resolució, i que ho faci pels mitjans legalment establerts per oferir les garanties i la seguretat jurídica exigibles: l'assentament en el registre oficial d'entrades, i la pràctica de la notificació en paper o per canal electrònic, en aquest cas, a través de la seu electrònica de la Diputació, en el seu cas, de l'adreça electrònica única habilitada.
Per tant, l'Administració reclamada no ha justificat el caràcter prematur de la Reclamació ja que no ha acreditat fefaentment ni la data d'entrada de la sol·licitud d'accés ni la notificació de la resolució d'inadmissió dins del termini legalment establert per resoldre.
Per tot l'exposat, la Comissió considera admissible a tràmit la Reclamació considerant que reuneix els requisits establerts per l'LTAIPBG i pels Manuals aprovats per la GAIP.
La persona reclamant motiva la sol·licitud d'accés presentada davant l'Administració en l'exercici de la seva tasca com a regidor i com a conseller comarcal.
Això planteja dubtes sobre quin sigui el règim legal aplicable a l'accés a la informació que es demana, ja que l'exercici del dret d'accés per part dels electes locals a informació relativa a la seva corporació local s'ha de regir per la normativa de règim local, en concret per l'article 164 del Text Refós de la Llei Municipal i de Règim Local de Catalunya (TRLMRLC), aprovat pel Decret Legislatiu 2/2003, de 28 d'abril, i només supletòriament per l'LTAIPBG (disposició addicional primera, apartat 2, de l'LTAIPBG).
En aquest cas, la persona reclamant no és membre de la Diputació de Lleida, i per tant, malgrat que tingui la condició de regidor i de conseller comarcal en altres corporacions locals, no és aplicable al cas el regim d'accés previst pel TRLMRLC sinó el règim general d'accés regulat per l'LTAIPBG, per bé que la seva condició pugui i hagi de ser tinguda en compte en la ponderació dels límits aplicables a l'accés (art. 20.2 LTAIPBG) així com en la ponderació d'altres drets, com el de la protecció de dades de caràcter personal (art 24.2 LTAIPBG).
Resulta dels antecedents i del FJ1 que l'Administració ha resolt inadmetre la sol·licitud d'accés (extemporàniament, o no) emparant-se en la regulació de les causes d'inadmissió feta per la normativa estatal de transparència a l'article 18.1.e de la Llei 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública y bon govern (LTAIPBGE), que considera aplicable "atès que té caràcter de llei bàsica i que en la mateixa llei la Disposició Addicional Primera estableix el seu caràcter supletori".
Fonamenta aquesta inadmissibilitat, pel que fa al caràcter manifestament repetitiu que exigeix l'article 18.1.e LTAIPBGE, en que "el sol·licitant ha formulat diverses peticions d'accés a la informació pública en un breu espai de temps (10 de juny, 30 de juny i 29 de setembre de 2016), que alguna sol·licitud presentada prèviament no havia finalitzat la seva tramitació en el moment en què es va presenta una de posterior, i que el text és coincident".
En l'informe emès a instàncies de la GAIP, s'incideix en aquest caràcter reiteratiu i abusiu indicant que la persona sol·licitant hauria presentat fins a cinc sol·licituds d'accés en un període d'uns cinc mesos, i que això comportava un col·lapse de l'oficina de transparència de la Diputació tenint en compte que estava dotada amb una sola persona que havia d'atendre totes les sol·licituds d'accés a informació de la Diputació i assessorar els ens locals en l'aplicació de la LTAIPBG i la resolució de les seves pròpies sol·licituds d'accés. (antecedent 6)
D'entrada, tal i com ja ha afirmat la GAIP en diverses Resolucions, és més que discutible que en virtut del caràcter bàsic de l'LTAIPBGE, resultin aplicables a les sol·licituds d'accés a informació formulades a les administracions catalanes les causes d'inadmissió establertes a l'article 18 LTAIPBGE.
Aquest caràcter bàsic, certament, garanteix una base comuna de drets i garanties, uns mínims irrenunciables per cap legislador autonòmic en el règim d'accés a informació pública, però no impedeix que aquest mateix legislador autonòmic pugui ser més exigent encara amb les administracions del seu àmbit i millorar el règim general i les condicions bàsiques d'accés.
La reducció considerable que la legislació catalana conté en relació amb les causes d'inadmissió que contempla la normativa estatal és, precisament, un exemple d'aquesta potestat del legislador autonòmic per establir un marc més exigent per a l'Administratiu, més restrictiu de les seves potestats discrecionals i més garantista del dret d'accés per a la ciutadania.
En conseqüència, és respectuós amb les bases estatals i directament aplicable al cas el règim d'inadmissions establert a l'article 29 LTAIPBG, sense que puguin aplicar-se per la via de la supletorietat de la normativa bàsica estatal altres causes d'inadmissió de l'article 18 LTAIPBGE que han estat volgudament descartades pel legislador català.
D'altra banda, l'Administració reclamada ni tan sols ha justificat mínimament el caràcter manifestament repetitiu de les sol·licituds (es diu que una és igual que una d'anterior, de la que no s'acredita que s'hi hagi donat resposta) ni menys encara l'abús de dret, ja que no s'ha acreditat que la finalitat de l'accés no sigui la legalment prevista, de control de l'activitat i la despesa pública.
Pel que fa a les consideracions fetes per la Diputació sobre el col·lapse que hauria provocat la persona reclamant amb les seves cinc sol·licituds d'accés, sembla més atribuïble a l'escassa dotació personal de l'oficina de transparència de la Diputació que a una activitat desmesurada o desproporcionada de la persona reclamant.
La informació que es demana consisteix en les dietes o indemnitzacions cobrades per l'aleshores president de la Diputació de Lleida en concepte de quilometratges, i els extractes bancaris de les targetes de cedit o dèbit, en cas que en tingués.
Es tracta d'informació pública que conté dades de caràcter personal que no són merament identificatives (art. 24.1 LTAIPBG) ni, en principi, especialment protegides (art. 23 LTAIPBG); per tant, el dret d'accés s'ha de ponderar amb el dret a la protecció de dades de la persona afectada, d'acord amb l'article 24.2 LTAIPBG.
En aquesta ponderació es tindran en compte les circumstàncies esmentades en aquest mateix article, en especial, el temps transcorregut, així com la finalitat al·legada per la persona sol·licitant de l'accés, és a dir, l'interès que aquesta informació té per a l'exercici de les funcions de regidor i conseller comarcal de l'àmbit territorial de la Diputació, en el marc del control polític, tot i que, com ha quedat establert al FJ1, no comporta l'aplicació del règim especial d'accés regulat al TRLMRLC ja que no és membre de la Diputació de Lleida.
En aquest sentit, caldrà tenir en compte la participació directa que la persona reclamant, com a regidor d'un municipi de la província, té en l'elecció del president de la Diputació de Lleida, així com el fet que el municipi al qual pertany està directament interessat en la bona gestió dels recursos públics de què disposa la Diputació ja que constitueixen, en bona part, el suport financer de municipis petits, com el de pertinença de la persona reclamant.
Aquesta consideració de la condició política de la persona reclamant ve imposada per imperatiu de l'article 20 LTAIPBG, que obliga a ponderar tenint en compte les circumstàncies de cada cas concret, sense que es pugui inferir que aquesta condició de la persona reclamant resulti determinant de la ponderació ni prejutjar que el sentit de la Resolució hagi de ser diferent necessàriament si la persona sol·licitant no la tingués.
El fet que la sol·licitud no faci referència al president actual, sinó a l'anterior, justifica que no se'n faci publicitat activa al portal de transparència de la Diputació, però no implica que la ponderació amb el dret a la protecció de dades hagi de resultar menys favorable a l'accés.
Pel que fa a la informació relativa als extractes de les targetes de crèdit o dèbit, cal destacar que el control de l'ús de targetes de crèdit vinculades a fons de naturalesa pública té un interès públic indiscutible, no solament pel fet de ser informació econòmica connectada amb la disposició de recursos públics, sinó també perquè permet el control del comportament dels dirigents públics i l'avaluació de l'exemplaritat que els és exigible atesa la seva posició.
En aquest sentit, en la ponderació s'ha de tenir en compte que la informació es demana en relació amb el període temporal en què la persona afectada ocupava la presidència de la Diputació, i per tant, ostentava un càrrec públic de responsabilitat, cosa que comporta que s'hagi de sotmetre a l'escrutini públic.
Cal, d'altra banda, considerar que la informació la demana una persona regidora i consellera comarcal, amb la finalitat explícita d'usar-la en l'exercici de les seves funcions.
Ja hem vist que, en no pertànyer a la mateixa corporació local, no es pot considerar informació necessària per a l'exercici de les funcions de regidor o de conseller comarcal i emparada per l'article 23 de la CE, i com a tal, sotmesa al règim especial i reforçat d'accés que estableix la legislació municipal (art. 164 TRLMRLC); però això no exclou que, bo i aplicant el règim general d'accés establert per l'LTAIPBG, s'hagi de tenir en compte en la ponderació de drets que si aquesta és una informació que pot resultar d'interès per al control de la despesa pública per a qualsevol persona, amb més motiu és d'interès per al control des de l'esfera política.
Els pagaments amb targeta de crèdit suposen procediments excepcionals de pagament, ja que no es regeixen pel procediment ordinari d'execució de despesa.
El fet que per a aquest sistema de pagament no es requereixi l'aportació de la documentació justificativa amb caràcter previ a l'autorització de la despesa fa que sigui encara més rellevant, des del punt de vista del control de la despesa pública, l'accés a informació que permeti avaluar que les targetes s'han emprat adequadament.
En principi i amb caràcter general, l'ús de targetes de crèdit s'ha de reservar per als pagaments a justificar previstos a l'article 190 del Text Refós de la Llei reguladora de les Hisendes Locals (TRLHL) aprovat pel Reial decret legislatiu 2/2004, de 5 de març, és a dir, per a pagaments que no puguin ser satisfetes mitjançant el tràmit normal de pagament, d'escassa quantia, destinats habitualment a despeses corrents en béns i serveis.
A l'interès públic que serveix el control de la despesa realitzada mitjançant l'ús de targetes de crèdit, únicament s'hi podria oposar la protecció de dades personals per al cas que el detall dels moviments posin de manifest dades personals especialment protegides, dades íntimes de la persona usuària de la targeta de crèdit o dèbit o de la seva família, o dades que puguin afectar la seva seguretat.
Així ho indica l'informe de l'APDCAT (antecedent 11).
Cal advertir, tanmateix, que la possibilitat que amb el detall dels moviments de la targeta en resulti afectada la intimitat personal o familiar és remota, especialment si les targetes s'han utilitzat per a la finalitat pública que les justifiquen ja que, en principi, les despeses realitzades amb aquestes targetes no estan connectades amb l'esfera privada, sinó amb l'esfera pública, i per tant, no haurien de contenir informació relativa a la intimitat personal, ni menys encara a la familiar.
En aquest sentit, l'APDCAT recomana que es faciliti l'accés agrupat per conceptes o categories de despesa, evitant-ne el detall, tot això degudament motivat i acotat restrictivament al període de temps en què aparegui informació d'aquesta naturalesa.
Conclou l'informe de l'APDCAT considerant que la normativa de protecció de dades de caràcter personal no impedeix l'accés de la persona reclamant a les dietes i indemnitzacions per raó del quilometratge percebudes per la persona que, durant els anys 2007 a 2011, va ocupar el càrrec de president de la Diputació de Lleida, ni tampoc no impedeix conèixer si aquest càrrec públic va disposar o no d'una targeta de crèdit o dèbit durant aquest període de temps.
I solament objecta a l'accés al detall dels moviments de la targeta que se'n derivés el coneixement d'altra informació especialment protegida, que afecti la seva intimitat personal o familiar, o que afecti d'una manera especial els seus drets i llibertats.
D'acord amb l'exposat, tenint molt en compte les consideracions de l'APDCAT, havent ponderant que el temps transcorregut minimitza el dany que l'accés provoca a la protecció de dades personals i la seguretat, considerant que la informació fa referència al període en què la persona afectada va ocupar la màxima direcció d'una corporació local, tenint en compte que el control de la despesa pública i de l'exemplaritat dels càrrecs públics constitueixen una part nuclear del nou paradigma de la transparència i que la informació és rellevant per a la finalitat de control polític, la GAIP declara el dret d'accés a la informació objecte d'aquesta reclamació, que s'haurà de facilitar amb el detall requerit, tret que resulti necessari agrupar la despesa per categories en un període de temps determinat atesa la presència de dades especialment protegides.
En aquest cas, la dissociació de dades personals amb l'agrupació de despeses per concepte haurà de cenyir-se al període de temps estrictament necessari per a la finalitat de la protecció de la informació personal, i s'haurà de justificar motivadament en fase d'execució.
Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 15 de febrer de 2017, resol per unanimitat: