I. La consellera d'Educació sotmet al dictamen d'aquesta Comissió Jurídica Assessora el Projecte de decret sobre drets i deures de l'alumnat i regulació de la convivència en els centres docents no universitaris de Catalunya.
El Projecte de decret pretén derogar i substituir el Decret 266/1997, de 17 d'octubre, sobre drets i deures de l'alumnat dels centres docents de nivell no universitari.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora va tenir l'ocasió de pronunciar-se en el Dictamen 273/97 sobre el Decret mencionat i en el Dictamen 35/00 en relació amb el Decret 221/00, de 26 de juny, de reforma de l'anterior.
El Projecte de decret, segons es motiva en l'expedient, té com a finalitats principals les següents: l'adequació de la normativa catalana als canvis produïts per la legislació estatal, a conseqüència de l'aprovació de la Llei orgànica 10/2002, de qualitat de l'educació, i de la Llei orgànica 1/2004, de mesures de protecció integral contra la violència de gènere, i la modificació dels procediments per a la solució de conflictes escolars, la qual incorpora la mediació escolar com a estratègia de solució de conflictes, tot i que manté els altres procediments previstos en el Decret 266/1997.
La mediació escolar constitueix, inqüestionablement, la modificació de major entitat substantiva.
A continuació es resumeix el contingut del Projecte.
La part expositiva indica els motius de la reforma, la finalitat, i els continguts principals.
La part dispositiva s'agrupa en quatre títols.
El primer, que porta com a rúbrica "Disposicions generals", regula l'objecte i àmbit d'aplicació, els principis generals, les garanties, la millora de la convivència, el reglament de règim interior, la comissió de convivència i el Consell escolar del centre (articles 1 a 7).
El segon, titulat "Dels drets i deures de l'alumnat", concreta en el capítol primer els drets dels alumnes: dret a la formació, a la valoració objectiva del rendiment escolar, al respecte de les pròpies conviccions, a la integritat i a la dignitat, a la reunió i associació, a la informació, a la llibertat d'expressió, a la igualtat d'oportunitats, a la protecció social i a la protecció dels drets de l'alumnat (articles 8 a 18); i en el capítol segon concreta els deures de l'alumnat: respecte als altres, estudi i respecte a les normes de convivència (articles 20 a 22).
El títol tercer, "De la mediació com a procés educatiu de gestió de conflictes", conté dos capítols: el primer regula l'àmbit i els principis bàsics, i hi inclou la definició i l'àmbit d'aplicació (articles 23 a 25); el segon, dedicat al desenvolupament de la mediació, regula l'inici del procés, el procés de mediació en si mateix i la finalització d'aquest (articles 26 a 28).
El títol quart, "Del règim disciplinari", s'estructura en tres capítols: el primer regula els principis generals del règim disciplinari, i cita expressament en l'encapçalament de l'articulat el respecte a l'educació, la integritat física i la dignitat personal, l'aplicació de les mesures correctores i sancions, la graduació d'aquestes mesures correctores i sancions i la inassistència a classe (article 29 a 32); el segon tipifica les mesures contràries a la convivència, fixa les mesures correctores, la competència per aplicar-les, la constància escrita de l'aplicació i la prescripció de les conductes i les mesures correctores (articles 32 a 39); i el tercer, dedicat a les conductes greument perjudicials per a la convivència en el centre, tipifica aquestes conductes i les sancions, la responsabilitat penal, la tramitació de l'expedient sancionador, l'aplicació de les sancions, la responsabilitat per danys i la prescripció de les faltes i sancions (articles 38 a 48).
La part final del Projecte de decret conté dues disposicions addicionals: la primera faculta els centres concertats per establir formes de participació diferents a les previstes en els articles 6 a 12 del Decret i la segona estén el règim del Decret al servei de residència; dues disposicions transitòries: una que afecta els procediments sancionadors oberts a l'entrada en vigor del Decret i l'altra conté un mandat per tal d'adaptar en sis mesos els reglaments de règim interior al Decret; una disposició derogatòria del Decret 266/1997; i una disposició final que fixa l'entrada en vigor l'endemà de la publicació al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya.
En relació amb la intervenció consultiva d'aquesta Comissió Jurídica Assessora, s'ha d'assenyalar que el Projecte de decret és, pel seu contingut, un reglament o disposició general que es dicta per desplegar les lleis i, per tant, està subjecte a dictamen preceptiu, en virtut d'allò que disposa l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, reguladora d'aquest òrgan.
El Projecte de decret compleix una funció de desenvolupament directe, sense llei catalana prèvia, dels drets i deures dels alumnes i la potestat disciplinària de l'Administració educativa que avui estan regulats per la Llei orgànica 10/2002, de qualitat de l'educació.
Aquesta connexió es caracteritza per la doctrina d'aquesta Comissió Jurídica Assessora com a connexió de desplegament d'una llei i, per tant, el decret que desplega la llei estatal bàsica està subjecte al dictamen preceptiu.
Entre la doctrina reiterada que es podria aportar en aquesta línia, és particularment idoni en aquest cas recordar la continguda en el Dictamen 273/97, atès que afectava la mateixa matèria i les normes tenien el mateix rang i complien la mateixa funció.
L'única variació entre aquella situació i aquesta afecta la llei bàsica estatal de referència, però, aquesta variació -provocada per l'aprovació de la Llei orgànica 10/2002- és irrellevant a l'efecte de mantenir que el Projecte de decret es dicta per desplegar lleis.
La connexió de desplegament entre el decret i la llei orgànica estatal bàsica ha d'ésser puntualitzada: en primer lloc, cal recordar que estem davant una connexió normativa complexa, en la qual la funció nuclear de la llei estatal és delimitar el camp de la legislació bàsica, i a partir d'aquest el de la legislació autonòmica de desplegament, i no l'actuació com a norma d'habilitació per al reglament autonòmic; i en segon lloc, s'ha de tenir en compte que el fet d'admetre que el decret compleix una funció de desplegament de la llei estatal no prejutja la legalitat del seu contingut ni la suficiència del seu rang.
Per la transcendència del Dictamen, aquesta última puntualització es farà constar posteriorment.
La competència de la Generalitat de Catalunya per regular la matèria objecte del Projecte de decret resulta de l'article 15 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya.
Aquest article estableix que és competència plena de la Generalitat de Catalunya la regulació i administració de l'ensenyament en tota la seva extensió, nivells i graus, modalitats i especialitats.
La competència plena és delimitada, en allò que afecta la matèria del Projecte de decret, en el mateix article 15 i en l'article 149.1.30 de la Constitució.
Ambdós preceptes atribueixen a l'Estat l'establiment de les normes bàsiques per al desenvolupament del dret a l'educació.
La normativa bàsica estatal en relació amb els drets i deures es troba avui en els articles 2, 77, 79.h), 82.e) i 84.h) de la Llei orgànica 10/2002, de qualitat de l'educació i en l'article 8 de la Llei orgànica 8/1985.
En allò que afecta la mediació escolar, un procediment inequívocament educatiu de resoldre els conflictes, cal destacar que com a conseqüència de l'aprovació de la Llei orgànica 1/2004, de mesures de protecció integral contra la violència de gènere, es reformen la Llei orgànica 10/2002 i la Llei orgànica 8/1985, per incloure com a principi de qualitat, com a objectiu de tots els nivells d'educació i com a funcions del professorat i del Consell escolar del centre, educar per a la prevenció i la resolució pacífica de conflictes en tots els àmbits de la vida personal, familiar i social (article 1, 12, 15, 22, 34, 52, 56 i 82 de la Llei orgànica 10/2002).
En el fonament jurídic II s'ha indicat que el fet d'acceptar que el Projecte de decret compleix una funció de desplegament de la Llei orgànica 10/2002 no evita que s'hagi de prestar una atenció singular a la qüestió de la suficiència de rang i, amb ella, a la legitimació del Govern de la Generalitat per aprovar el decret.
En particular, és necessari plantejar la qüestió en relació amb el règim disciplinari, ja que la regulació legal d'aquest -davant allò que succeeix amb la concreta i densa regulació dels drets i deures continguda en els articles 2 i 3 de la Llei orgànica 10/2002- no tipifica, ni tan sols en forma d'esborrany, les conductes relatives a les normes de convivència i les sancions per incompliment.
Quan aquesta Comissió Jurídica Assessora va dictaminar sobre el vigent Decret 266/1997, el contingut del qual és seguit substancialment excepte en allò referent al sistema de mediació, que s'introdueix ex novo, va mantenir que existeixen àmbits determinats, entre els quals es troba l'educatiu, en els quals "per les seves particularitats i per la relació de dependència que comporten les seves activitats cal admetre l'establiment per via reglamentària de mesures d'ordre interior de caràcter disciplinari i, més concretament, de caràcter sancionador" (fonament jurídic II).
Tot i que aquí es manté el raonament i la conclusió del dictamen mencionat, és convenient reforçar l'argumentació i anotar alguna de les particularitats del sistema educatiu que justifiquin la modulació del principi de legalitat en la regulació del règim disciplinari.
La modulació de la garantia formal de llei es pot fonamentar en les raons següents: a) Les mesures sancionadores, connectades a la llei a través dels drets de l'alumnat, i el respecte de les normes de convivència del centre constitueixen una exigència autoorganitzativa de l'activitat docent.
I aquesta capacitat pròpia d'autoordenació o d'autonomia dels centres escolars fa, en certa mesura, insuprimible la potestat reglamentària; b) Les mesures sancionadores s'integren en el procés educatiu i estan dirigides a afavorir la consecució de les finalitats o principis d'aquest.
Les mesures sancionadores, tot i la seva funció dual, són mesures eminentment pedagògiques que estan al servei del dret d'educació i de l'interès superior de l'alumnat i s'insereixen amb naturalitat, segons l'expressió del Consell d'Estat en el seu Dictamen de 26 de gener de 1995, en la mateixa direcció i organització de l'activitat docent; i c) Els centres intervenen en la concreció de les normes sancionadores que els són d'aplicació, i ho fan a través del Reglament de règim interior, aprovat pel Consell escolar.
I la potestat sancionadora en els centres no l'exerceix directament l'Administració, sinó els òrgans de govern del centre assistits pels òrgans de participació.
Sense necessitat d'acudir directament a les relacions d'especial subjecció, les particularitats esmentades en relació amb el sistema educatiu justifiquen, certament, que en la regulació del règim disciplinari escolar es modulin els principis que emmarquen la potestat sancionadora general de l'Administració; però aquesta modulació s'ha de fer compatible necessàriament amb l'existència de matèries que han d'estar regulades per la llei.
És la llei la que ha de reconèixer: els drets i les obligacions, dels quals depenen les normes de convivència i l'existència mateixa del règim disciplinari; les habilitacions per a l'exercici de la potestat sancionadora; i les sancions que signifiquin restriccions al dret a l'educació dels alumnes.
L'aplicació dels criteris anteriors permet sostenir que la reserva de llei queda garantida, en termes generals, a través de la Llei orgànica 10/2002 i la Llei orgànica 8/1985; que el Govern de la Generalitat de Catalunya té legitimitat per aprovar el decret, en exercici de la potestat reglamentària que li reconeixen l'article 37.4 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya i l'article 71.e) de la Llei 3/1982.
V. El contingut de la documentació incorporada a l'expedient mostra que s'han seguit tots els tràmits previstos en els articles 63 i següents de la Llei 13/1989, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya, i que, en termes generals, en cadascun dels tràmits s'han respectat les exigències legals amb correcció.
Malgrat el judici global, cal formular alguna observació.
En primer lloc, en relació amb la memòria justificativa elaborada per la Direcció General d'Ordenació i Innovació Educativa, cal destacar la parquedat de l'informe econòmic, que es limita a dir: "atesa la naturalesa declarativa del seu contingut, aquest decret no genera cap despesa".
L'informe econòmic addicional, elaborat en un moment posterior al tràmit de l'informe del Consell Tècnic, simplement afegeix que la mediació escolar tampoc no comporta cap tipus de despesa.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora considera que cal recordar que l'article 63.2 de la Llei 13/1989 estableix que s'ha d'adjuntar un estudi econòmic en termes de cost-benefici i que el Projecte de decret conté regulacions amb conseqüències econòmiques.
Entre d'altres, té conseqüències econòmiques en l'establiment d'un model institucional de mediació escolar en l'ensenyament no universitari de Catalunya, i les que es deriven del reconeixement del dret de l'alumnat a rebre els ajuts necessaris per compensar les mancances de tipus econòmic i la igualtat d'oportunitats mitjançant una política d'ajuts adequada.
En segon lloc, el Consell Escolar de Catalunya emet dictamen en virtut del que disposa l'article 9.1 de la Llei 25/1985, dels consells escolars.
En el Dictamen 1/2005, que conté una addenda posterior, fa una anàlisi molt minuciosa del Projecte, amb nombroses consideracions i recomanacions, gran part de les quals són incorporades al text sobre el qual ara es dictamina.
En tercer lloc, l'informe preceptiu de l'Institut Català de les Dones conté unes consideracions sobre el llenguatge emprat en el text del Projecte i les propostes que tendeixen al fet que el text incorpori el dret a la coeducació i d'altres mesures encaminades a eliminar les discriminacions de gènere i que es presti especial atenció, tant en el Reglament de règim interior com en la regulació de la mediació, a la prevenció i correcció de l'agressivitat, el sexisme i la violència contra les nenes i les noies.
Les consideracions sobre el llenguatge són integrades al Projecte; les propostes, únicament en una petita part.
Cal destacar que en l'expedient no es raona el perquè de la no-incorporació.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora ha de recordar la necessitat que l'òrgan que tramita el Projecte valori les propostes que fan els òrgans que dictaminen; singularment quan s'emeten, com és el cas, en un dictamen legalment preceptiu.
En quart lloc, durant el tràmit d'informació pública, obert per Edicte de 17 de juny de 2005, únicament hi va presentar al·legacions la Federació d'Associacions de Mares i Pares d'Alumnes de Catalunya.
Les seves propostes i esmenes no són preses en consideració, però són valorades en l'informe jurídic del Departament d'Educació.
A últim, l'informe de l'Assessoria Jurídica del Departament d'Educació conté un relat molt detallat de la tramitació del Projecte de decret, de l'objecte i contingut i conclou a informar-lo favorablement i fer consideracions sobre els efectes que podria tenir sobre el Projecte la modificació de la normativa bàsica estatal.
L'articulat de la disposició projectada s'ajusta a l'ordenament jurídic en termes generals.
No obstant això, es formulen les observacions particulars següents:
Se suggereix suprimir "de nivell" per considerar que no aporta cap concreció a l'articulat i és un terme que en la legislació educativa té uns altres continguts.
En conseqüència, l'expressió seria: "centres docents no universitaris de Catalunya".
Aquesta correcció també caldria fer-la en el paràgraf quart del preàmbul.
El preàmbul ha d'indicar les competències i habilitacions que són el fonament de la competència per dictar la disposició.
Per tant, cal fer referència a l'article 15 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya; referència que, d'acord amb l'estructura actual del preàmbul, cal situar com a primer paràgraf d'aquest.
D'altra banda, la fórmula promulgatòria s'ha de limitar a incloure la proposta de la consellera d'Educació, el dictamen de la Comissió Jurídica Assessora, així com la intervenció del Consell de Govern, sense perjudici que en un paràgraf anterior es faci referència als altres tràmits més significatius.
La numeració dels quatre títols en què s'estructura el Projecte s'ha de fer amb nombres romans i no, com succeeix en aquest cas, amb cardinals aràbics.
La redacció guanyaria en claredat si s'estructurés en tres apartats: el primer dedicat a l'objecte; el segon a l'àmbit d'aplicació directa, i el tercer als centres privats no sostinguts amb fons públics.
La redacció actual no indica d'una manera expressa que aquest decret serà d'aplicació als centres docents no universitaris de Catalunya o, el que seria més precís, als alumnes dels centres sostinguts amb fons públics.
S'han de suprimir i corregir, respectivament, les referències a "nivell" i a "títol 4", esmentades anteriorment.
La referència als "ensenyaments que cursin" és poc precisa.
S'hauria de concretar més i fer referència a les etapes o els nivells dels ensenyaments que es cursin.
La referència que es fa al final del primer paràgraf a "en el marc del que disposa aquest Decret" pot crear confusió, ja que coincideix amb la utilitzada en l'article 1.2, en referència als centres privats no sostinguts amb fons públics, tot i que en aquest últim estigui matisat indicant "marc general".
Seria preferible una formulació com la següent: "de conformitat amb allò que disposa aquest Decret".
El paràgraf tercer, en relació amb la composició, té una redacció que pot induir a confusió.
Seria preferible suprimir la conjunció "que" que es troba entre "professors/res" i "pares/mares" i substituir-la per una coma, si allò que es pretén, com sembla deduir-se de l'expedient, és establir que ha d'estar composta pel mateix nombre de professors/res, pares/mares i alumnes.
En el Projecte s'ha intentat simplificar la redacció suprimint la utilització dels dos gèneres de forma simultània i substituint-los per termes omnicomprensius (alumnat o pares), opció que no se segueix en el mencionat paràgraf, cosa que s'hauria de corregir.
Així mateix, cal numerar els paràgrafs dels articles 5 i 6.
El títol de l'article no reflecteix el contingut que regula.
Un exemple n'és l'apartat segon, que només parla del director i del Claustre.
Seria aconsellable adaptar el títol per incloure la direcció del centre.
En coherència amb les reformes introduïdes per la Llei orgànica 1/2004 en les lleis orgàniques 8/1985 i 10/2002, s'hauria d'incloure com a finalitats de la formació de l'alumnat que integren el dret a la formació les tres següents (tot i que es troben plasmades parcialment a l'article 8.2): la formació en el respecte dels drets i llibertats fonamentals, de la igualtat entre homes i dones i en l'exercici de la tolerància i de la llibertat dins dels principis democràtics de convivència; la formació per a la prevenció de conflictes i per a la resolució pacífica d'aquests, en tots els àmbits de la vida personal, familiar i social; i el desenvolupament de les capacitats afectives.
En la lletra f) caldria substituir "les dels seus pares, mares o persones en qui recau l'exercici de la tutela" per "pares" en coherència amb l'article 2.3 del Projecte.
La redacció inicial seria més clara si se substituís "a la reserva de la informació" per "a que els centres guardin reserva sobre tota aquella informació".
Quan es regula l'accés dels membres del consell de delegats i delegades a la documentació s'hauria d'introduir una matisació per tal d'acotar la documentació i afegir que es pot consultar la documentació "administrativa", aquella rellevant per a l'exercici de la funció representativa.
A l'apartat primer s'hauria de suprimir: "D'acord amb el que preveu l'article 8 de la Llei 8/1985 [...]" en coherència amb el fet que en d'altres casos no es fa referència a la llei.
La mateixa finalitat s'aconseguiria indicant: "l'exercici d'aquest dret es desenvoluparà d'acord amb la legislació vigent i tenint en compte el normal desenvolupament de les activitats docents", que és el que diu l'article 8 de la Llei 8/1985.
En l'apartat segon s'hauria d'afegir, després de "té dret d'associar-se", l'incís "així com a la formació de federacions i confederacions".
Tot i que es podria considerar inclòs en l'expressió anterior, seria més convenient per raons pedagògiques.
En l'apartat tercer, la redacció s'hauria de dotar de major precisió, ja que ofereix dubtes sobre si el dret de reunió queda subjecte o no a l'"autorització prèvia".
Si no és així, com sembla deduir-se de la literalitat del precepte, seria preferible excloure aquesta expressió i substituir-la per "comunicació prèvia".
En relació amb el dret a la igualtat, s'hauria de fer una referència expressa a l'alumnat amb necessitat específica de suport educatiu (necessitats educatives especials, altes capacitats intel·lectuals o amb integració tardana al sistema educatiu).
El deure de respecte als altres ja es troba reconegut en l'article 2.2 del Projecte del decret i, en els aspectes amb major entitat, en l'article 22.a).
Cal considerar-ne la supressió o la reformulació.
La definició de la mediació ha de contenir alguna referència a l'àmbit on es desenvolupa, és a dir, a l'àmbit escolar.
Això es pot aconseguir qualificant la mediació com a mediació escolar o caracteritzant els conflictes com a conflictes que afectin la convivència en centres escolars.
En allò que afecta el mediador, seria preferible substituir "formació específica" per "formació especialitzada en l'atenció educativa".
Una interpretació sistemàtica de l'àmbit d'aplicació de la mediació escolar permet entendre que es predica de tots els conflictes de la comunitat escolar que afectin la convivència en el centre.
Aquesta interpretació queda diluïda amb la redacció de l'article 25.1 i, per tant, és susceptible de millora, si se suprimeix l'última frase: "que no estan [...]".
A més, aquesta és supèrflua, ja que es troba regulada en l'apartat segon d'aquest article.
Rúbrica del capítol segon del títol tercer i dels seus articles.
En relació amb la titulació d'aquest capítol s'hauria de substituir "desenvolupament" per "ordenació", ja que el desenvolupament és una de les parts de la mediació que es troba regulada en l'article 27.
I, per altra banda, s'hauria de suprimir de la titulació dels articles la paraula "procés", per evitar un abús de terminologia judicial i destacar-ne l'aspecte educatiu.
Les noves rúbriques serien: "Inici de la mediació" (article 26), "Desenvolupament de la mediació" (article 27) i "Finalització de la mediació" (article 28).
A la lletra a) s'ha de considerar l'oportunitat d'incloure expressament la religió com a circumstància específica ja que, tot i que es pugui entendre inclosa en la clàusula general final, és una de les causes que en atenció a la realitat actual s'ha d'anomenar d'una forma expressa.
A la lletra d) és necessari definir què s'entén per "col·lectivitat", ja que, com a mínim, pot significar la realització d'una acció de forma col·lectiva o també l'estímul a la falta col·lectiva.
En el Dictamen 273/97, aquesta Comissió Jurídica Assessora va observar que el concepte de "raons generals" s'hauria de clarificar.
El Projecte de decret continua mantenint aquesta indeterminació.
Davant d'aquesta situació es considera que una via per dotar de més precisió l'article seria connectar la inassistència a classe amb l'exercici del dret de reunió.
Cal suprimir la reiteració de la preposició "per".
En relació amb la pròrroga de les mesures provisionals, es podria afegir que la facultat del/de la director/a, com es fa en el seu establiment, es realitza "escoltada la comissió de convivència".
Numeració de les disposicions addicionals i transitòries.
Cal recordar que les disposicions addicionals i transitòries han de ser numerades ordinalment i en lletra.
Es considera que no s'ha de citar la Llei orgànica 8/1985 i substituir la citació per "la legislació vigent" i donar així més resistència davant les reformes o derogacions d'aquesta norma.
Cal substituir l'expressió procediment sancionador "obert" per "iniciat abans de l'entrada en vigor d'aquest Decret".
I, a més, cal esmentar la possibilitat que s'apliqui retroactivament el Decret en casos en què el règim sancionador sigui més favorable a l'alumnat.
L'incís final pot ser objecte de diferents interpretacions i per millorar-ne la comprensió es proposa la formulació següent: "En cap cas es poden aplicar els reglaments de règim interior dels centres si s'oposen al contingut del present Decret".
La fórmula derogatòria podria fer referència al fet que el Decret 221/2000 modifica el Decret 266/1997 i no constitueixen dos decrets autònoms.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora recorda que l'entrada en vigor vint dies després de la publicació té com a finalitat possibilitar als destinataris el coneixement material de la norma i l'adopció de les mesures necessàries per a la seva aplicació.
De manera que, només amb caràcter excepcional, una disposició pot entrar en vigor en el moment de la seva publicació.
S'ha de tenir en compte que, d'acord amb les disposicions finals, el Decret tindria aplicació directa des de la seva entrada en vigor i requereix l'adequació dels reglaments de règim interior al seu contingut.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora considera que hauria de respectar-se la vacatio legis de vint dies.
Un cop valorades les consideracions efectuades en el fonament jurídic VI, es pot elevar al Govern de la Generalitat de Catalunya, per a la seva aprovació, el Projecte de decret sobre drets i deures de l'alumnat i regulació de la convivència en els centres docents de nivell no universitari de Catalunya.