Aquest Dictamen té per objecte el Projecte de decret dels serveis d'acollida de les persones immigrades i de les retornades a Catalunya previstos en la Llei 10/2010, de 7 de maig, d'acollida de les persones immigrades i de les retornades a Catalunya.
Amb la nova disposició es pretenen regular, d'una banda, el servei de primera acollida que es presta a les persones immigrades i retornades a Catalunya, que es dirigeix a satisfer les seves necessitats inicials de formació i informació.
I, d'una altra, els programes que s'anomenen d'acollida especialitzada, que són els instruments mitjançant els quals les administracions determinen criteris materials i de coordinació que serveixen per a adaptar la seva oferta de recursos, programes, serveis, etc. de prestació pública o privada a les necessitats dels estrangers immigrats o dels retornats que en són usuaris (art. 2 de la Llei).
Aquesta acollida especialitzada pot dirigir-se a diversos àmbits d'actuació: salut, ensenyament, menors, justícia, etc.
D'acord amb la unitat que impulsa la norma, l'aprovació d'aquest Projecte permetrà que progressivament es posi en marxa el servei de primera acollida a tot el territori i que se n'harmonitzi la prestació arreu de Catalunya.
Actualment, tot indica que s'exerceix d'una manera parcial per part d'alguns ajuntaments, mitjançant finançament procedent de la Generalitat de Catalunya i també fiançament propi.
Així mateix, es declara que es possibilitarà que els diversos departaments de la Generalitat amb competències en els àmbits d'actuació específics referits (salut, ensenyament, justícia, etc.) iniciïn la redacció del denominat Programa d'acollida especialitzada (PAE).
En el Projecte de disposició també es regulen dos aspectes addicionals.
D'una banda, la intervenció de la Generalitat i dels ajuntaments en una matèria connexa com és la d'emissió dels informes previstos en l'àmbit de la legislació estatal d'estrangeria i de nacionalitat.
I, d'una altra, les funcions professionals en els àmbits de l'acollida i la integració.
Es destaca que amb la nova disposició serà possible dissenyar els processos de qualificació professional necessaris que permetran garantir que els professionals que treballen en aquests àmbits disposin d'una formació adequada, tal com preconitza l'article 14 de la Llei.
Pel que fa a la distribució dels diversos preceptes continguts en el Projecte de disposició, s'observa que consta d'un preàmbul i de vint-i-set articles estructurats en cinc capítols, a més de quatre disposicions addicionals, una disposició transitòria i una final.
En el preàmbul es descriu el marc competencial i normatiu en què s'insereix el Projecte de decret.
Es remarca que la nova norma té per objecte el desplegament reglamentari dels serveis d'acollida acabats de referir.
D'acord amb les previsions de la Llei 10/2010, de 7 de maig, es preveu que aquests serveis ajudaran a promoure l'autonomia i la igualtat d'oportunitats dels immigrants i dels retornats a Catalunya i a assolir també una cohesió social més gran.
L'objectiu és que es puguin remoure els obstacles que ho impedeixen, per causa, sobretot, d'una manca de competències lingüístiques bàsiques, i d'un desconeixement de la societat catalana i del seu ordenament jurídic.
L'article 1 -únic precepte que integra el capítol primer- determina l'objecte del Decret i els principis generals als quals se subjecta la prestació dels serveis.
El capítol II, que regula els serveis de primera acollida des de l'article 2 al 23, conté la regulació del servei.
Concretament, en l'article 2 es regula la promoció; en l'article 3, la informació; en l'article 4, els titulars; en l'article 5, el procés del servei i la durada; en l'article 6, l'ús d'altres llengües; en l'article 7, l'acompanyament; en l'article 8, la sessió de benvinguda; en l'article 9, la formació; en l'article 10, el mòdul A.1, competències lingüístiques bàsiques en llengua catalana; en l'article 11, el mòdul A.2, competències lingüístiques bàsiques en llengua castellana; en l'article 12, el mòdul B, corresponent als coneixements laborals; en l'article 13, el mòdul C, relatiu al coneixement de la societat catalana; en l'article 14, la certificació, mitjançant el certificat d'acollida, conforme s'ha realitzat la formació referida; en l'article 15, les persones amb dificultats especials; en l'article 16, el reconeixement d'altres formacions; en l'article 17, la garantia de la prestació del servei per part de la Generalitat i els municipis; en l'article 18, la protecció de dades de caràcter personal, gestió electrònica i actuacions administratives automatitzades; en l'article 19, la formació del servei de primera acollida al territori de Catalunya; en l'article 20, les funcions de l'òrgan actiu competent en matèria d'immigració; en l'article 21, la formació del servei de primera acollida a les empreses i a altres organitzacions; en l'article 22, la formació del servei de primera acollida a l'exterior, i en l'article 23, les obligacions dels prestadors del servei.
El capítol III es dedica als programes d'acollida especialitzada, i l'únic precepte que l'integra (article 24) en regula el contingut mínim i la tramitació.
El capítol IV regula els "Informes en l'àmbit de la legislació estatal d'estrangeria", i consta també d'un únic article (article 25), destinat a aquests instruments, el seu contingut mínim i la seva tramitació.
El capítol V es destina a les anomenades funcions professionals: l'article 26 regula la qualificació i especialització per a l'exercici de les funcions professionals en aquest àmbit, i l'article 27, la interpretació lingüística.
La norma projectada clou amb quatre disposicions addicionals, relatives a les ofertes específiques de formació de persones adultes (primera), a la Comissió Mixta Paritària Generalitat-Ens Locals (segona), a la publicitat (tercera) i també a la determinació del nivell de competència lingüística que escau assolir en relació amb l'occità (quarta).
A l'últim, hi ha una disposició transitòria -que estableix una limitació temporal al dret d'accés al servei de primera acollida- i una disposició final, relativa a l'entrada en vigor.
La intervenció d'aquesta Comissió Jurídica Assessora es produeix a l'empara de l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, d'aquest òrgan consultiu, que estableix que li correspon dictaminar preceptivament sobre projectes de disposicions generals que es dictin per a desplegar lleis o el dret comunitari i llurs modificacions.
Així mateix, l'article 69 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, determina que els projectes de disposicions reglamentàries que es dictin per a desplegar lleis o el dret europeu i les seves modificacions s'han de sotmetre amb caràcter preceptiu al dictamen de la Comissió.
El Projecte de decret sobre el qual es dictamina desplega, com s'ha dit, la Llei 10/2010, de 7 de maig, d'acollida de les persones immigrades i de les retornades a Catalunya, que en l'article 3 estableix que els serveis d'acollida s'estructuren en dos: a) servei de primera acollida i b) programes d'acollida especialitzada.
Els preceptes objecte de desplegament són els articles 5, 8, 8.3, 9.3, 13.2 i 17.2 i la disposició addicional segona, apartat 3, en els quals es fa una crida expressa al desplegament reglamentari de les matèries següents: el contingut i la forma de transmissió dels coneixements de les accions formatives del servei de primera acollida; la qualificació i l'especialització dels professionals que presten els serveis; el nivell de referència mínim que cal assolir pel que fa a les competències lingüístiques, i, també, les convalidacions entre les actuacions educatives i formatives dutes a terme per altres centres i serveis i les desenvolupades pel servei de primera acollida.
Cal referir que la Llei 10/2010 ha estat impugnada parcialment davant del Tribunal Constitucional per part de la Defensora del Poble (recurs d'inconstitucionalitat 6352/2010, que es dirigeix bàsicament als articles 9.2, 4 i 5 de la Llei).
La interposició d'aquest recurs -i el fet de no estar suspesos cap dels preceptes de la llei impugnada- no impedeix el desplegament reglamentari de la llei per part de la Generalitat, tal com aquesta Comissió es va pronunciar també en el Dictamen 230/98.
Constatada la necessitat d'intervenció d'aquest òrgan consultiu, escau examinar el Projecte de disposició.
És doctrina reiterada de la Comissió que l'abast d'actuació d'aquest òrgan consultiu comporta, prèviament a l'anàlisi del seu contingut, l'estudi de la competència de la Generalitat de Catalunya i de l'habilitació legal per a dictar la norma i la comprovació que s'hagin seguit els tràmits procedimentals escaients.
Competència de la Generalitat de Catalunya i habilitació del Govern
La Generalitat és competent per a regular la matèria objecte d'aquest Projecte de decret.
Atès el seu contingut, que s'ha descrit en el fonament jurídic I, el títol competencial que fonamenta aquesta disposició és l'article 138.1 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya (EAC), que estableix que "Correspon a la Generalitat en matèria d'immigració: a) La competència exclusiva en matèria de primer acolliment de les persones immigrades, que inclou les actuacions sociosanitàries i d'orientació. b) El desenvolupament de la política d'integració de les persones immigrades en el marc de les seves competències. c) L'establiment i la regulació de les mesures necessàries per a la integració social i econòmica de les persones immigrades i per a llur participació social, d) L'establiment per llei d'un marc de referència per a l'acolliment i la integració de les persones immigrades. e) La promoció i la integració de les persones retornades i l'ajuda a aquestes, i l'impuls de les polítiques i les mesures pertinents que en facilitin el retorn a Catalunya".
En el mateix sentit que es va fonamentar l'aprovació de la Llei que ara es desplega, cal indicar que la Generalitat disposa d'altres competències exclusives, com són la de l'ús del català o la dels serveis socials (articles 143.1 i 166.1 de l'Estatut).
A l'últim, en l'article 84.2 m), s'estableix que els governs locals tenen en tot cas competències pròpies sobre "foment de les polítiques d'acolliment dels immigrants".
Aquest darrer precepte és també rellevant i s'ha de relacionar amb l'article 160 del mateix Estatut, en què s'estableix la competència exclusiva de la Generalitat de Catalunya sobre règim local, respectant l'autonomia local; competència que inclou, en qualsevol cas, la determinació de les competències i les potestats pròpies dels municipis i dels altres ens locals en els àmbits especificats en l'article 84.
El Govern de la Generalitat té atribuïda la potestat reglamentària amb caràcter general per l'article 68.1 de l'Estatut.
També, d'acord amb els articles 26.e) i 39.1 de la Llei 13/2008, de 5 de novembre, de la presidència de la Generalitat i del Govern, correspon al Govern la titularitat de la potestat reglamentària en l'exercici de les competències de la Generalitat, i és el Govern qui l'exerceix com a tal en tots aquells supòsits en què no estigui atribuïda específicament al president o presidenta de la Generalitat o als consellers i conselleres.
D'una manera més concreta, atès el projecte de disposició sobre el qual es dictamina, es constata que la disposició final primera de la Llei 10/2010, que ara és objecte de desplegament parcial determina que "S'autoritza el Govern i, en l'àmbit de les competències que té atribuïdes, el conseller o consellera del departament que té assignades les funcions en matèria d'immigració perquè dictin les disposicions i prenguin les mesures necessàries amb relació al desplegament i l'execució d'aquesta llei".
Més específicament, es constata també que l'article 19.d) de la Llei estableix que correspon al Govern desplegar per reglament, entre altres qüestions, els requisits mínims que ha de tenir qualsevol servei de primera acollida; els requisits del procediment d'accés i de la prestació del servei, i els requisits dels certificats i dels informes oficials corresponents, tant de la Generalitat com dels ens locals.
La tramitació del Projecte s'ha ajustat a allò que disposen els articles 61 a 70 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya.
D'acord amb el que estableixen els articles 61.1 i 62.2 d'aquesta Llei, la tramitació s'ha iniciat des del departament competent en la matèria, i, concretament, la unitat que ha iniciat i impulsat la tramitació del Decret projectat és la Direcció General per a la Immigració del Departament de Benestar Social i Família.
a) D'una manera general es destaca que la tramitació del procediment d'elaboració es va iniciar l'any 2010 i que, per tant, s'ha desenvolupat durant més de tres anys, i ha estat objecte de consultes i reunions de treball amb els sectors implicats.
Aquestes queden reflectides en la memòria general de data 1 de març de 2012, tot i que s'observa que a l'expedient no s'han incorporat els documents d'aquesta etapa prèvia.
De la mateixa manera com ho ha fet en altres ocasions aquest òrgan consultiu, ressalta ara "la necessitat que els expedients que li són tramesos per a emetre'n dictamen siguin íntegres, amb la incorporació de la totalitat dels documents produïts en el decurs de la tramitació, per tal de poder fer una valoració correcta i completa del projecte" (entre d'altres, dictàmens 211/10, 213/10 i 66/14).
En aquest mateix sentit, el Decret 69/2006, d'11 d'abril, d'aprovació del Reglament d'organització i funcionament d'aquesta Comissió Jurídica Assessora, estableix, en l'article 27.1, que les peticions de dictamen "han d'anar acompanyades de l'expedient administratiu complet".
Alguns dels aspectes del Projecte de disposició objecte de dictamen, per raó de la matèria i d'acord amb el mandat de la mateixa Llei, han de ser objecte de desplegament reglamentari amb la consulta prèvia dels agents socials.
Tot indica que això s'ha dut a terme, i seria més adequat acreditar-ho documentalment en l'expedient.
b) Pel que fa a les previsions de l'article 64 de la Llei 26/2010, cal dir que, com s'ha especificat en els antecedents, s'han incorporat a l'expedient tant la memòria general com la memòria d'avaluació de l'impacte de les mesures proposades, amb el contingut exigible legalment, incloent també, per tant, la relació dels òrgans i entitats amb els quals s'han dut a terme reunions tècniques preparatòries i aquells a qui s'atorga el tràmit d'audiència (que coincideixen amb els 24 integrants de la Comissió Permanent de la Taula de Ciutadania i Immigració, òrgan col·legiat previst en el Decret 86/2008, de 15 d'abril, que fomenta la cooperació entre l'Administració de la Generalitat de Catalunya, els ens locals i la societat civil, amb funcions de deliberació i proposta en matèria de polítiques de ciutadania i d'immigració).
S'inclou la decisió de sotmetre l'expedient a informació pública.
Es constata que la documentació esmentada s'ha actualitzat en el decurs del procediment.
c) Pel que fa als informes interns, han estat emesos per part del Servei d'Ocupació de Catalunya (SOC), la Direcció General de Política Lingüística, el Departament d'Ensenyament, la Direcció General de Pressupostos i la Secretaria d'Administració i Funció Pública.
Els continguts dels informes, en general, han estat favorables, i s'han pronunciat sobre l'impacte econòmic del Projecte de decret en el sentit que no implica una despesa addicional.
Concretament, l'informe de la Direcció General de Pressupostos, si bé és favorable, ho condicionava inicialment als aspectes següents.
En l'informe de 2 de setembre de 2013, que actualitza el de 2 de novembre de 2012, assabenta que durant el 2012 la Direcció General d'Immigració va destinar 4.373.125,00 euros al cofinançament de serveis d'acollida, i que, per al 2013, d'acord amb les disponibilitats pressupostàries de la pròrroga, es preveu destinar els mateixos recursos i que, per als exercicis futurs, emetia un informe amb caràcter favorable, sempre que, en primer lloc, les tasques esmentades en el Projecte de decret s'assumeixin com refereix el mateix departament que impulsa la norma, és a dir, atenent la disponibilitat pressupostària.
I afegeix que, pel que fa a la contractació d'agents d'acollida i coneixement de la societat catalana, cal tenir en compte la partida ja prevista per la Direcció General per a la Immigració; pel que fa a la formació de competències lingüístiques bàsiques en llengua catalana, es constata que no té impacte addicional en el pressupost de la Direcció General de Política Lingüística; pel que fa a la formació en competències lingüístiques bàsiques en llengua castellana, tampoc no té impacte addicional en el pressupost del Departament d'Ensenyament; pel que fa a la posada en marxa del servei d'acollida, el SOC informa que no hi haurà impacte econòmic suplementari; pel que fa a la prestació del servei d'acollida, entén que correspon en primer terme als ens locals, i, en relació amb els increments de despesa que els pot suposar, diu que la Direcció General per a la Immigració finançarà els mòduls d'aquest servei mitjançant instruments de col·laboració administrativa atenent dades poblacionals i disponibilitat pressupostària.
Entre les condicions palesa la necessitat d'aprovar una taxa per als informes que es regulen, i que caldrà que s'emetin en l'àmbit de la legislació estatal.
La Comissió constata que el Text refós de la Llei de taxes i preus públics de Catalunya, en el títol XXIII, inclou actualment un capítol que regula la taxa per a l'emissió dels informes d'estrangeria, la qual ha estat incorporada per l'article 96 de la Llei 2/2014, de 27 de gener, de mesures fiscals, administratives i financeres i del sector públic.
El fet imposable de la taxa és justament l'emissió i la notificació dels informes d'estrangeria de competència de la Generalitat en el marc del Reial decret 557/2011, de 20 d'abril, pel qual s'aprova el Reglament de la Llei orgànica 4/2000, d'11 de gener, sobre drets i llibertats dels estrangers a Espanya i llur integració social, després de la seva reforma per la Llei orgànica 2/2009.
d) La realització de la consulta interdepartamental que preveu l'article 66 de la Llei 26/2010 -l'aplicació SIGOV- ha quedat també adequadament reflectida documentalment en l'expedient (pàg.
Hi han formulat al·legacions l'Àrea d'Organització del Departament de Benestar Social i Família, l'Oficina del Govern, el Departament d'Ensenyament i la Direcció General de Serveis Consultius i Coordinació Jurídica.
e) En el decurs del procediment, l'expedient palesa que s'han realitzat múltiples reunions, en què han intervingut, a més de la Taula de Ciutadania i Immigració i el seu Grup de treball d'agents econòmics i socials, la Comissió Interdepartamental d'Immigració; els departaments de Justícia, d'Educació, de Cultura i d'Innovació, Universitats i Empresa (actualment d'Empresa i Ocupació); el Consell Interuniversitari de Catalunya; el Servei d'Ocupació de Catalunya i la Comissió d'Ocupació del SOC; tècnics procedents de deu ajuntaments amb servei de primera acollida en funcionament; tècnics d'oficines de padró municipal; el Grup de Treball del Pla d'Acollida de Barcelona amb representació de disset entitats; l'Associació DINCAT; l'Associació Catalana de Municipis i Comarques, i la Federació de Municipis de Catalunya.
f) S'han sol·licitat, com a informes preceptius, els de la Taula de Ciutadania i Immigració, el Consell de Treball, Econòmic i Social de Catalunya, l'Institut Català de les Dones i la Comissió de Govern Local de Catalunya.
Tots els informes s'han valorat oportunament i s'observa que una bona part dels suggeriments s'han acceptat i incorporat al text definitiu del Projecte de decret.
Pel que fa a l'informe del Plenari de la Taula de Ciutadania i Immigració, es realitza mitjançant l'aportació de la proposta d'acta de la reunió, que reflecteix d'una manera resumida totes les intervencions realitzades en aquella sessió.
L'informe del Consell de Treball, Econòmic i Social de Catalunya efectua algunes recomanacions puntuals.
També escau esmentar que l'Institut Català de les Dones ha emès un informe en què ha proposat modificacions terminològiques per a evitar termes androcèntrics i també modificacions en l'articulat per a desenvolupar i protegir els drets de les dones immigrades, les quals s'han valorat en la memòria d'observacions i al·legacions, i s'ha modificat l'article 1.3 del Projecte per a incorporar la perspectiva de gènere.
D'altra banda, en la sessió de 14 de març de 2014, la Comissió de Govern Local de Catalunya -òrgan permanent de col·laboració entre l'Administració de la Generalitat i les administracions locals- va informar favorablement sobre el Projecte.
Prèviament, en la sessió del dia 17 de febrer, el certificat de l'acta expressa que es va decidir retirar el punt de l'ordre del dia davant els dubtes sorgits a partir de l'entrada en vigor de la Llei 27/2013, de 27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de l'Administració local (LRSAL).
La Federació de Municipis va palesar la seva preocupació en el sentit que calia analitzar jurídicament l'encaix entre la legislació sectorial catalana d'immigració i la legislació bàsica estatal de règim local.
En informe de 14 de maig de 2014, emès amb posterioritat a la reunió del Consell Tècnic, la Federació de Municipis interpreta que l'article 138 de l'EAC reconeix a la Generalitat competència exclusiva sobre "primer acolliment" de les persones immigrades, i que l'article 84.2.m) determina que els governs locals tenen en tot cas competències pròpies sobre "foment de les polítiques d'acolliment dels immigrants" i considera que una norma bàsica estatal (LBRL) no disposaria de "suficient força normativa per desplaçar l'aplicació directa d'una norma estatutària".
Nogensmenys, qüestiona amb el nou marc normatiu l'emissió d'informes en matèria d'arrelament o agrupament familiar.
D'altra banda, l'Associació Catalana de Municipis, en l'informe de 21 de febrer de 2014, planteja alguns dubtes inicials i en fa suggeriments.
Com s'ha apuntat, unes setmanes després, la Comissió de Govern Local de Catalunya, en la sessió de 14 de març de 2014, va informar favorablement sobre el Projecte.
Es certifica el vot en aquest sentit dels vuit representants de la Generalitat i dels tres representants de l'Associació de Municipis de Catalunya, i l'abstenció dels quatre representants de la Federació de Municipis de Catalunya.
En relació amb la posició de la Federació de Municipis, l'acta certifica que en la sessió es va dir que "l'informe jurídic dóna una cobertura jurídica a la Generalitat i als ajuntaments", però que, com que no s'havia entrat a fons en l'anàlisi del contingut del text, ja expressarien les seves propostes durant la tramitació i, per tant, que el seu vot en aquella sessió seria d'abstenció.
Sobre aquests aspectes, el present Dictamen aprofundirà en un fonament jurídic posterior.
A l'últim, quant a les intervencions en l'àmbit local, aquest òrgan consultiu observa que no ha emès informe el Consell dels Governs Locals, regulat en la Llei 12/2010, de 19 de maig (modificada per la Llei 8/2011, de 27 de desembre), malgrat que es constata que es va recomanar al principi de la tramitació del Projecte.
La seva intervenció ha estat substituïda de facto per la de l'Associació Catalana de Municipis i de la Federació de Municipis de Catalunya.
Consta en l'expedient que s'ha dut a terme d'aquesta manera "seguint la dinàmica establerta per aquell mateix òrgan".
La Comissió posa en relleu que la seva intervenció hauria estat especialment oportuna en relació amb la disposició sobre la qual es dictamina, atès que el Consell de Governs Locals és, d'acord amb la norma que el crea, l'òrgan de representació dels municipis i dels seus interessos en les institucions de la Generalitat.
La seva composició és més àmplia que la referida, i entre les seves funcions es localitza precisament la de la participació, mitjançant l'emissió de dictamen, en les normes reglamentàries que afectin d'una manera específica les administracions locals.
g) Consten en l'expedient, en compliment de l'article 65 de la Llei 26/2010, tres informes jurídics, dos de caràcter preliminar i un informe final.
L'expedient també mostra que el 5 de març de 2014 els advocats en cap dels departaments de Governació i Relacions Institucionals i Benestar Social i Família han emès un informe conjunt, fonamentalment en relació amb les al·legacions referides de la Federació de Municipis i, per tant, sobre l'eventual incidència de l'LRSAL sobre la matèria objecte de regulació.
L'informe conclou que el Projecte de decret troba cobertura en l'EAC, concretament en les competències exclusives de què disposa la Generalitat en matèria de primer acolliment de persones immigrades, incloent actuacions sociosanitàries i d'orientació, i de serveis socials (articles 138.1.a) i 166.1 de l'EAC).
I també en l'article 84.2.m) de l'EAC, perquè, entre les competències que són pròpies dels governs locals a Catalunya, inclou la "regulació i la prestació dels serveis d'atenció a les persones, dels serveis socials públics d'assistència primària i foment de les polítiques d'acolliment dels immigrants".
L'informe també interpreta que, en l'actual redacció de l'article 25 de l'LBRL, els municipis tenen com a competència pròpia, vinculada estretament amb allò que està sent objecte de regulació, la "d'avaluació i informació de situacions de necessitat social i l'atenció immediata a persones en situació o risc d'exclusió social".
A l'últim, també remarca que l'LRSAL, en la disposició addicional tercera, disposa que constitueix una norma que és aplicable a totes les comunitats autònomes "sense perjudici de les seves competències exclusives en matèria de règim local assumides en els seus estatuts d'autonomia".
L'informe s'emet sens perjudici d'allò que dictamini sobre això aquesta Comissió.
Com s'ha dit, sobre aquests aspectes el present Dictamen aprofundirà en un fonament jurídic posterior.
h) El Projecte s'ha sotmès a tràmit d'audiència, i s'ha acomplert el previst en l'article 64.2.e) i en l'article 67de la Llei 26/2010, de 3 d'agost (la memòria general ja conté la relació motivada de les entitats que havien de ser consultades).
També s'ha exposat en la pàgina web del Departament, i s'ha sotmès a informació pública publicada en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya de 9 d'octubre de 2013 (art. 68 de la mateixa norma).
Hi han realitzat aportacions les entitats següents: Joves Agricultors i Ramaders de Catalunya; Comissió Catalana d'Ajuda al Refugiat, i Càritas Diocesana de Barcelona.
L'expedient mostra que aquestes aportacions s'han valorat i que se n'ha motivat l'acceptació o el rebuig.
Un cop examinats el procediment seguit i els documents que formen part de l'expedient, a continuació escau que aquest òrgan consultiu es pronunciï sobre el contingut del Projecte.
Atès que cal dur a terme aquesta anàlisi atenent el marc normatiu regulador de la matèria, aquest constitueix l'objecte del fonament jurídic següent.
V. El marc jurídic en què s'insereix el Projecte de disposició
El marc normatiu que incideix sobre el Projecte de disposició, més enllà d'alguns tractats internacionals subscrits per l'Estat espanyol, se centra bàsicament en instruments jurídics procedents de l'àmbit europeu, estatal i català.
A continuació se'n ressalten els trets més significatius per tal d'emmarcar el pronunciament d'aquest òrgan consultiu.
Tot i la creixent regulació comunitària en els darrers vint-i-cinc anys en àmbits propis del dret d'estrangeria, no es pot parlar encara d'una harmonització de la Unió Europea (UE) en matèria de polítiques d'integració i acollida d'immigrants.
Malgrat els avenços indubtables que s'han produït en algunes matèries (condicions d'admissió i estada dels nacionals de tercers països: directives sobre reagrupació familiar, estudiants, investigadors i residents de llarga durada, i directives sobre condicions i procediments d'asil), no es disposa encara d'una política comuna que aglutini l'interès col·lectiu i també l'interès de cadascun dels estats membres.
Els estats exerceixen competències en aquesta matèria, tot sovint, a partir de regulacions que incorporen polítiques pròpies.
Nogensmenys, en determinats àmbits de l'estrangeria no comunitària a la UE, es constata que les seves institucions han desenvolupat instruments que ja incorporen principis d'actuació.
Entre ells, destaquen els principis bàsics comuns per a la política d'integració dels immigrants a Europa (Consell Europeu, 16 i 17 de desembre de 2004), que proposen accions preparatòries per a afavorir la integració d'immigrants inspirades en el Manual sobre integració per a responsables de l'elaboració de polítiques i professionals (actualment en la tercera edició, 2010).
Es tracta de principis que han d'ajudar els estats a formular les seves polítiques d'integració.
Incorporen actuacions que haurien de dur a terme tot i reconèixer que aquells estats són els qui finalment en decidiran la implementació i priorització.
Entre els principis referits, el primer emfasitza que la integració constitueix un procés bidireccional i dinàmic d'ajustament mutu per part de tots els immigrants i residents dels estats membres.
I més rellevant, a l'efecte d'aquest Dictamen, és el quart principi, ja que apunta que "El coneixement bàsic de l'idioma, de la història i de les institucions de la societat d'acollida és indispensable per a la integració, i els immigrants han d'adquirir aquest coneixement bàsic perquè la integració sigui un èxit".
I entre les accions per a fer-ho possible, el "Programa comú per a la integració" -marc per a la integració dels nacionals de tercers països a la Unió Europea (COM (2005) 389 final)- estableix la importància de reforçar l'aplicació dels principis bàsics comuns ja esmentats, així com d'"Enfortir l'aspecte d'integració dels procediments d'admissió per exemple mitjançant mesures preparatòries al país d'origen que incloguin la distribució de paquets informatius i l'organització de cursos de llengües i educació cívica en aquest país d'origen" (principi 4, pàg.
Des de la mateixa UE, per tant, s'entén que en matèria d'integració és convenient que els estats membres treballin especialment en l'apropament al coneixement de les llengües, els principis, els valors i les cultures del país d'acollida.
Apropament que ja es pot realitzar en el mateix país d'origen del nacional del tercer Estat.
La matèria es considera en els darrers anys especialment rellevant, com ho constatarien, entre altres exemples, els instruments financers adoptats per a ajudar a aquesta integració (vid. en aquest sentit el Reglament UE 516/2014 del Parlament Europeu i del Consell, de 16 d'abril de 2014, pel qual es crea el nou Fons d'asil, immigració i integració); i també la constitució del Fòrum Europeu sobre Integració (organitzat per la Comissió i el Comitè Econòmic i Social Europeu), així com l'adopció de l'Agenda europea per a la integració de nacionals de tercers països (juliol de 2011), adoptada sobre la nova base jurídica introduïda pel Tractat de Lisboa (art. 79.4) amb l'objectiu no d'harmonitzar la legislació dels estats, sinó d'incentivar i donar suport a les activitats dels estats membres destinades a promoure la integració dels ciutadans de tercers països que resideixen legalment a la UE.
L'Agenda parteix del fet que el procés d'integració requereix una estreta cooperació entre els governs nacionals -que segueixen sent-ne els responsables a l'hora de definir les seves polítiques d'integració- i les autoritats regionals o locals, així com els actors no estatals, que són els qui sovint s'estan encarregant de portar a la pràctica les mesures d'integració sobre el terreny.
Però, més enllà d'allò que disposen els instruments referits, escau destacar el progrés que ha suposat l'adopció del Pacte europeu sobre immigració i asil, aprovat el 16 d'octubre de 2008, per part del Consell Europeu i els 27 estats membres de la Unió Europea.
S'hi fa exprés ressò la Llei orgànica 4/2000, d'11 de gener, sobre drets i llibertats dels estrangers a Espanya, a partir de la modificació operada l'any 2009 mitjançant la Llei orgànica 2/2009, d'11 de desembre.
Entre els objectius del Pacte europeu hi ha els d'assolir una immigració legal i ordenada, lluitar contra la immigració il·legal i afavorir la integració dels immigrants legals mitjançant un equilibri de drets i deures.
En el Pacte europeu es palesa que escau gestionar la immigració de manera que es tingui en compte la capacitat d'acollida d'Europa en termes del seu mercat laboral; allotjament; serveis sanitaris, escolars i socials; i protegir els immigrants del risc de ser explotats laboralment.
Els països d'acollida són convidats a adoptar polítiques ambicioses per a promoure una integració harmoniosa dels immigrants que tinguin intenció d'instal·lar-s'hi d'una manera duradora.
Es determina que "Aquestes polítiques, l'aplicació de les quals exigirà un veritable esforç per part dels països d'acollida, hauran de basar-se en l'equilibri entre els drets dels immigrants (en particular l'accés a l'educació, al treball, a la seguretat i els serveis públics i socials) i els seus deures (respecte de les lleis del país d'acollida).
Hauran de ser adoptades mesures específiques per a afavorir l'aprenentatge de la llengua i l'accés al treball, factors essencials d'integració.
Posaran l'accent en el respecte a les identitats nacionals dels estats membres, la Unió Europea i els seus valors fonamentals, com són els drets humans, la llibertat d'opinió, la democràcia, la tolerància, la igualtat entre homes i dones i l'obligació d'escolaritzar els menors" (Compromís 1(g) assolit pels Estats que són part del Pacte Europeu.
Actualment el seu compliment és objecte de seguiment, tal com ho palesen, d'una banda, la Comunicació de la Comissió al Consell i al Parlament europeu, anomenada «Método de seguimiento para supervisar la aplicación del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo» (Brussel·les, 10.6.2009 COM(2009) 266 final i també l'Informe anual de polítiques 2009, elaborat per la Xarxa Europea de Migracions, agost de 2010, pàg.64).
Des del Pacte europeu referit també es promou l'intercanvi d'informació sobre millores pràctiques en matèria d'acollida i integració, d'acord amb els principis comuns aprovats l'any 2004 pel Consell, així com mesures comunitàries de suport a les polítiques nacionals d'integració.
En aplicació d'aquest Pacte s'han emès diverses comunicacions anuals de la Comissió al Parlament Europeu i el Consell, la darrera va ser el V Informe anual de migració i asil (2013), emès el 22 de maig de 2014 (COM (2014) 288 final).
La Constitució espanyola (CE), en l'article 13, estableix que els estrangers gaudiran a Espanya de les llibertats públiques que garanteix el títol primer, en els termes que estableixin els tractats i la llei.
D'entre les normes dictades per l'Estat en exercici de la competència sobre nacionalitat, immigració, emigració, estrangeria i dret d'asil (article 149.1.2 de la CE), a l'efecte del Projecte de disposició que és objecte de dictamen, interessen especialment la Llei orgànica 4/2000, d'11 de gener, sobre drets i llibertats dels estrangers a Espanya i la seva integració social, així com el Reglament que la desplega (Reial decret 557/2011, de 20 d'abril).
De la regulació referida escau destacar, com s'ha avançat, la transcendent modificació que es va produir en els seus preceptes l'any 2009, a partir de la Llei orgànica 2/2009, d'11 de desembre.
Un dels seus objectius va ser, com es fonamenta en el preàmbul (V.4), "Reforçar la integració com un dels eixos centrals de la política d'immigració que, tenint en compte el cabal de la Unió Europea en matèria d'immigració i protecció internacional, aposta per aconseguir un marc de convivència d'identitats i cultures".
També constitueix objectiu de la reforma (V.5) "Adaptar la normativa a les competències d'execució laboral previstes en els estatuts d'autonomia que incideixen en el règim d'autorització inicial de treball, i a les competències estatutàries en matèria d'acollida i integració, així com potenciar la coordinació de les actuacions de les administracions públiques amb competències que, així mateix, incideixen en matèria d'immigració, i reforçar la cooperació entre aquestes amb la finalitat de prestar un servei més eficaç i de millor qualitat als ciutadans".
I es prossegueix afirmant que: "Atès que durant l'últim període legislatiu s'han aprovat diverses reformes en els estatuts d'autonomia de les comunitats autònomes que, per primera vegada, incorporen competències vinculades a la immigració, és lògic que s'adapti el seu marc regulador al nou repartiment competencial.
Així mateix, atès aquest repartiment competencial, sembla imprescindible que en aquesta Llei es concretin els nivells competencials en un article, com ho és el nou article 2 bis, que defineix genèricament els principis ordenadors de les polítiques d'immigració a Espanya."
Hi ha dos aspectes continguts en la Llei que, en desenvolupament d'aquesta motivació que ofereix el preàmbul, s'han de ressaltar especialment, per la seva directa vinculació a l'objecte de dictamen.
En primer lloc, els preceptes que es dirigeixen directament a regular la integració o acollida dels immigrants.
En segon lloc, aquells altres articles que es refereixen a funcions de les comunitats autònomes o ens locals en matèria d'immigració.
a) En relació amb el primer dels aspectes, el nou article 2 bis de la Llei enumera les funcions que corresponen al Govern de l'Estat sobre política d'immigració, de conformitat amb l'article 149.1.2 de la CE, sens perjudici, es diu, de les competències que puguin ser assumides per les comunitats autònomes i els ens locals.
També determina que les administracions públiques han de basar l'exercici de les seves competències sobre immigració en el respecte a determinats principis, i, entre ells, al de: "la integració social dels immigrants mitjançant polítiques transversals adreçades a tota la ciutadania."
D'altra banda, l'article 2 ter preveu també la plena integració dels immigrants a la societat espanyola, com a objectiu que han de promoure els poders públics "[...] en un marc de convivència d'identitats i cultures diverses sense més límit que el respecte a la Constitució i la llei".
Des d'aquest precepte s'insta les administracions públiques a incorporar l'objectiu de la integració entre immigrants i societat receptora, amb caràcter transversal, a totes les polítiques i serveis públics, promovent la participació en els termes establerts a la Constitució, a l'Estatut i a la resta de normes, en condicions d'igualtat de tracte.
I es determina que han de procurar especialment, mitjançant accions formatives, el coneixement i respecte de valors dels estatuts d'autonomia, constitucionals, de la Unió Europea, així com dels drets humans, les llibertats públiques, la democràcia, la tolerància i la igualtat entre dones i homes.
Aquestes administracions, entre altres aspectes, "desenvolupar mesures específiques per afavorir [...] l'aprenentatge del conjunt de llengües oficials i l'accés a l'ocupació com a factors essencials d'integració".
També es diu que l'Administració general de l'Estat, les comunitats autònomes i els ajuntaments han de col·laborar i coordinar les seves accions en aquest àmbit prenent com a referència els respectius plans d'integració.
b) Hi ha un altre aspecte rellevant en la legislació estatal que cal subratllar en aquest punt per la seva incidència sobre el Projecte de disposició sobre el qual ara es dictamina.
En la Llei i en el Reglament s'estableix un règim de col·laboració administrativa en què participen les comunitats autònomes i els ens locals.
Es tracta, concretament, de l'emissió d'informes previs la virtualitat dels quals és important en el marc de procediments que correspon resoldre a l'Estat.
Concretament, la legislació estatal preveu els informes següents:
b1) Informe sobre esforç d'integració social, per a la renovació/modificació de les autoritzacions de residència temporal.
Constitueix un document que, d'una manera facultativa, es pot presentar en els procediments de renovació/modificació d'autoritzacions de residència temporal (no lucrativa, per a reagrupament familiar, treball per compte d'altri i treball per compte propi) quan no es compleix amb alguns dels requisits establerts per a la renovació, i que es troba regulat en el reglament d'estrangeria vigent.
L'informe, que ha de servir per a acreditar el seu esforç d'integració, poden sol·licitar-lo els estrangers no comunitaris que disposen d'autorització de residència pendent de renovar o modificar.
La mateixa Llei ja avança, en l'article 31 que, "[...]
Als efectes de l'esmentada renovació, es valora especialment l'esforç d'integració de l'estranger que aconselli la seva renovació, acreditat mitjançant un informe positiu de la comunitat autònoma que certifiqui l'assistència a les accions formatives que preveu l'article 2 ter d'aquesta Llei".
El Reglament, en l'article 51.2, precisa que "Igualment s'ha de valorar l'esforç d'integració de l'estranger acreditat mitjançant l'informe positiu de la comunitat autònoma del seu lloc de residència.
L'esmentat esforç d'integració pot ser al·legat per l'estranger com a informació a valorar en cas que no acrediti el compliment d'algun dels requisits previstos per a la renovació de l'autorització".
El mateix precepte estableix quin ha de ser el contingut mínim d'aquest informe.
b2) Informe sobre grau d'integració social, per a l'arrelament social a Catalunya.
Aquest informe es regula en el Reglament (Reial decret 557/2011, de 20 d'abril).
És un informe que constitueix un dels requisits per a poder accedir a les autoritzacions de residència temporal per causes excepcionals, en el marc del reglament d'estrangeria vigent.
El poden sol·licitar els estrangers no comunitaris empadronats en situació administrativa irregular, sense vincles familiars amb altres estrangers residents, i que volen regularitzar la seva situació administrativa tramitant una autorització de residència temporal per arrelament social.
L'article 124 del Reglament estableix que en aquest informe, que en principi ha d'emetre la comunitat autònoma, hi ha de constar: "els esforços d'integració a través del seguiment de programes d'inserció sociolaborals i culturals.
Simultàniament, i per mitjans electrònics, la comunitat autònoma ha traslladar l'informe a l'oficina d'estrangeria competent.
A aquests efectes, l'òrgan autonòmic competent pot realitzar una consulta a l'ajuntament on l'estranger tingui el domicili habitual sobre la informació que hi pugui constar."
Però també preveu la possibilitat que "L'informe d'arrelament esmentat anteriorment el pot emetre la corporació local on l'estranger tingui el domicili habitual, quan així hagi ho establert la comunitat autònoma competent, sempre que això s'hagi posat prèviament en coneixement de la Secretaria d'Estat d'Immigració i Emigració.
L'informe de la corporació local s'ha d'emetre i notificar a l'interessat en el termini de trenta dies des de la data de la sol·licitud.
Simultàniament, i per mitjans electrònics, la corporació local ha traslladar l'informe a l'oficina d'estrangeria competent".
b3) A l'últim, la legislació estatal es refereix també als informes sobre adequació de l'habitatge, exigits, d'una banda, per a la sol·licitud de reagrupament familiar i, d'una altra, també per a la renovació de la residència per reagrupament familiar.
El primer dels informes en qüestió és sol·licitat per les persones estrangeres que tinguin el domicili habitual en un municipi de Catalunya i que pretenguin reagrupar la família; el segon, per part de la persona estrangera que tingui el domicili habitual en un municipi de Catalunya i que hagi reagrupat la família, quan es produeix un canvi de domicili habitual respecte del domicili que va acreditar per a obtenir el reagrupament de la família.
2 de la Llei estableix que "Les comunitats autònomes o, si s'escau, els ajuntaments han d'informar sobre l'adequació de l'habitatge als efectes del reagrupament familiar".
Aquest precepte és objecte de desplegament en els articles 55 i 61 del Reglament per als dos permisos al·ludits, respectivament.
En ambdós casos, l'informe "[...] expedit pels òrgans competents de la comunitat autònoma del lloc de residència del reagrupador als efectes d'acreditar que disposa d'un habitatge adequat per atendre les seves necessitats i les de la seva família.
La comunitat autònoma ha d'emetre l'informe i notificar-lo a l'interessat en el termini màxim de trenta dies des que li sigui sol·licitat.
Simultàniament i per mitjans electrònics, ha de donar trasllat de l'informe a l'oficina d'estrangeria competent.
Als esmentats efectes pot fer consulta a l'Ajuntament on l'estranger reagrupador tingui el seu domicili habitual sobre la informació que hi pugui constar en relació amb l'adequació de l'habitatge".
Però també es possibilita que "3.
L'informe anterior pot ser emès per la corporació local en la qual l'estranger tingui el seu lloc de residència quan així hagi estat establert per la comunitat autònoma competent, sempre que això hagi estat prèviament posat en coneixement de la Secretaria d'Estat d'Immigració i Emigració". (article 55).
A més de la Llei catalana 10/2010, el Projecte de disposició objecte de dictamen d'aquesta Comissió es refereix, en l'article 25, a aquests informes previstos en la legislació estatal.
L'Estatut d'autonomia, en l'article 138.1, estableix que la Generalitat té competència exclusiva en matèria de primer acolliment de persones immigrades.
Sobre la base d'aquest precepte i també de les competències de què igualment es disposa en matèria d'ús del català i de serveis socials, s'ha dictat la Llei 10/2010, de 7 de maig, d'acollida de les persones immigrades i de les retornades a Catalunya.
Constitueix una llei de primera regulació, que desplega noves competències reconegudes per l'Estatut.
Segons el preàmbul, no amplia ni restringeix el catàleg de drets dels estrangers en relació amb l'acollida, sinó que crea el servei de primera acollida, i un correlatiu dret d'accés, un dret públic subjectiu de naturalesa administrativa que s'ha de garantir per a les persones estrangeres -immigrades, sol·licitants d'asil, refugiades-, les apàtrides i les retornades.
També es creen els programes públics d'acollida especialitzada, que no requereixen cap dret d'accés.
En la norma es regulen disposicions generals sobre l'objecte, definicions i principis; i també el servei d'acollida i els principis que el regeixen; la forma de prestació; les competències que hauran d'assolir els seus usuaris (lingüístiques bàsiques, coneixements laborals i de la societat catalana i el seu marc jurídic); com també les certificacions, la qualificació i l'especialització per a l'exercici professional.
Es determina que l'obligació de garantir la disponibilitat del servei de primera acollida correspon als ens locals en llur territori i a la Generalitat d'acord amb allò que estableix el títol II de la norma (articles 14 i 21).
També es regulen les competències en matèria d'acollida i integració (de la Generalitat i dels ens locals); els instruments de planificació de la Generalitat i dels ens locals; la cooperació, la coordinació i el finançament.
La Llei es fa ressò, així mateix, de les funcions públiques d'emissió d'informes, que poden ser del tot rellevants, com s'ha vist, en seu de procediments regulats en la legislació d'estrangeria la resolució dels quals correspon a l'Estat.
En general, de la lectura d'aquella disposició s'observa que són diversos els aspectes que reclamen un desplegament reglamentari.
És allò que es pretén, encara que d'una manera parcial, amb el Projecte de disposició objecte de dictamen.
D'altra banda, escau remarcar que Catalunya disposa també d'una consolidada tradició en la planificació de la política migratòria, que comença el 1993.
Actualment, cal atendre el Pla de ciutadania i de les migracions horitzó 2016, en què es fa saber que per als informes d'estrangeria s'ha establert una col·laboració amb els ajuntaments sobre la base de l'Acord de col·laboració per a establir un protocol d'actuació a l'hora d'elaborar informes d'estrangeria, signat el 6 d'abril de 2011 entre el Departament de Benestar Social i Família, la Federació de Municipis de Catalunya i l'Associació de Municipis de Catalunya (pàg.
Per a la gestió d'aquests procediments s'ha dictat la Instrucció DG/BSF/1/2014, per la qual s'estableixen criteris generals per a elaborar els informes d'estrangeria de competència de la Generalitat de Catalunya.
D'acord amb el mateix Pla de ciutadania (pàg.
35), els trets generals del sistema serien que l'acollida de les persones es duu a terme amb ajuntaments i consells comarcals a través de contractes programa signats amb el Departament de Benestar Social i Família.
Els informes en matèria d'estrangeria són emesos per la Generalitat a proposta dels ens locals (pàg.
La incidència de l'LRSAL en els serveis i funcions locals objecte de regulació en el Projecte de disposició
Després d'haver-se aprovat de la Llei 10/2010, de 7 de maig, d'acollida de les persones immigrades i retornades a Catalunya, l'Estat ha aprovat la Llei 27/2013, de 27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de l'Administració local, ja esmentada.
Atès que en el si de l'expedient administratiu s'han suscitat els eventuals efectes d'aquesta norma sobre alguns aspectes objecte de regulació des del Projecte de disposició sotmès a dictamen, com s'ha vist, escau referir les consideracions següents, en primer lloc, en relació amb l'LRSAL i, posteriorment, sobre si afecta el contingut de la norma objecte de dictamen i com ho fa.
a) L'LRSAL reordena les competències dels ens locals modificant l'LBRL.
D'una manera resumida, i d'acord amb el nou article 7 de l'LBRL, les competències del municipis són ara o bé competències pròpies (atribuïdes per llei) o bé per delegació (exercides d'acord amb allò que estableixi l'instrument de delegació respectiu).
Altres preceptes rellevants d'aquesta norma es troben en l'article 25, ja que conté una llista de matèries (que ha estat també objecte d'una nova redacció) en què la legislació estatal o autonòmica ha de reconèixer competències als municipis.
En relació amb la possibilitat que els municipis exerceixin altres competències, més enllà de les que els són pròpies o delegades, s'ha derogat l'article 28, que establia, com és conegut, i sense limitacions, la possibilitat dels municipis de realitzar activitats complementàries de les pròpies d'altres administracions públiques.
D'acord amb l'article 7, les competències dels municipis són les contingudes en les lleis.
I determina que es poden exercir altres competències diferents de les anteriors en els termes d'allò que disposi la legislació estatal o autonòmica, sempre que no es posi en risc la sostenibilitat financera del conjunt de la hisenda municipal i no s'incorri en un supòsit d'execució simultània del servei públic amb una altra Administració pública.
Aquesta atribució s'ha de dur a terme d'acord amb els informes previs preceptius i vinculants de l'Administració competent per raó de la matèria, en què s'assenyali la inexistència de duplicitats, i de l'Administració que tingui atribuïda la tutela financera sobre la sostenibilitat financera de les noves competències.
Aquesta nova regulació ha estat fortament qüestionada des que es va aprovar.
Diversos dels seus preceptes, i entre ells els referits, han estat objecte d'impugnació davant del Tribunal Constitucional, tant pel Govern i el Parlament de Catalunya com per diverses d'assemblees legislatives i governs de comunitats autònomes, així com per més de cinquanta diputats (vid. recursos núm. 1792-2014, núm. 1959-2014, núm. 1995-2014, núm. 1996-2014, núm. 2001-2014, núm. 2002-2014, núm. 2003-2014, núm. 2006-2014 i núm. 2043/14)
El Consell de Garanties Estatutàries, en el Dictamen 8/2014, de 27 de febrer, en pronunciament dictat per unanimitat, ha considerat que diversos preceptes de l'LRSAL vulneren l'Estatut i la Constitució.
També més de dos mil municipis de l'Estat han plantejat un conflicte en defensa de l'autonomia local (objecte del Dictamen 338/2014 del Consell d'Estat).
b) En ser l'LRSAL una norma vigent, la seva aplicació planteja diversos interrogants de caràcter jurídic.
Entre ells la convivència entre el nou articulat de l'LBRL i les prescripcions contingudes en la legislació sectorial.
I, més concretament, a l'efecte del dictamen, l'encaix o la compatibilitat jurídica del nou règim de competències municipals establert tant amb preceptes de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, com de la Llei 10/2010, de 7 de maig, d'acollida de les persones immigrades i retornades a Catalunya.
És a dir, es planteja la compatibilitat de l'LRSAL amb normes que afecten el desplegament reglamentari objecte de dictamen, que són de rang jeràrquic superior al projecte de decret i que regulen des de la comunitat autònoma el mateix àmbit sectorial sobre el qual es projecta la nova norma.
Concretament, sembla que són dues les preguntes que se susciten.
La primera es mouria en el radi de l'eventual afectació de l'LRSAL sobre competències estatutàries i sobre normes dictades en el seu desplegament.
Per tant, la pregunta concreta que hom pot plantejar és la de si amb el nou model competencial els municipis de Catalunya (més enllà de les possibilitats contingudes en l'article 7.4 de l'LBRL) disposarien actualment de competències sobre els serveis de primera acollida i, per tant, si han d'exercir les funcions a què es refereix la Llei i el Projecte de decret, atès que aquestes no són competències pròpies, vist que no es localitzen expressis verbis en la llista de matèries contingudes en l'article 25 de l'LBRL.
En segon lloc, la reflexió jurídica se circumscriu a determinar l'eventual afectació de l'LRSAL sobre la legislació catalana en matèria d'acollida de persones immigrades i més concretament sobre quines són ara les competències dels ens locals en matèria d'emissió d'informes d'estrangeria.
La primera qüestió ha d'obtenir una resposta afirmativa, conseqüència d'haver valorat d'una manera especial les consideracions següents:
- Tal com s'ha afirmat en el fonament jurídic tercer, l'Estatut d'autonomia de Catalunya conté diversos preceptes que són rellevants.
Fonamentalment, cal tenir en compte l'article 138.3, que estableix la competència exclusiva de la Generalitat en matèria d'immigració, i l'article 84.2.m), en què s'estableix que els governs locals tenen en tot cas competències pròpies sobre "la regulació i la prestació dels serveis d'atenció a les persones, dels serveis socials públics d'assistència primària i foment de les polítiques d'acolliment dels immigrants".
A nivell substantiu, és també rellevant la competència exclusiva sobre serveis socials (art. 66.1).
- L'article 160 del mateix Estatut, d'altra banda, estableix la competència exclusiva de la Generalitat de Catalunya sobre règim local, respectant l'autonomia local; competència que inclou, en qualsevol cas, la determinació de les competències i les potestats pròpies dels municipis i dels altres ens locals en els àmbits especificats en l'article 84 de l'Estatut.
- En conseqüència, la Llei 10/2010, de 7 de maig, quan crea els serveis d'acollida i assigna competències a la Generalitat i als ens locals, cal entendre que constitueix no únicament una norma sectorial que desplega l'article 138.3 de l'Estatut, sinó que també és un exponent de l'exercici de la competència sobre règim local de l'article 160 de l'Estatut.
El Projecte de decret objecte de dictamen s'emmarca, per tant, en l'exercici de competències exclusives de la Generalitat.
D'acord amb l'article 110 de l'Estatut, "1.Corresponen a la Generalitat, en l'àmbit de les seves competències exclusives, de manera íntegra, la potestat legislativa, la potestat reglamentària i la funció executiva.
El dret català, en matèria de les competències exclusives de la Generalitat, és el dret aplicable en el seu territori amb preferència sobre qualsevol altre".
- L'LRSAL, en la regulació general que estableix de les bases del règim local, no pot desplaçar allò que disposa l'Estatut d'autonomia i les normes dictades en desplegament de competències exclusives estatutàries.
Justament abonaria també aquesta interpretació la mateixa LRSAL, ja que s'ha dictat amb pretensió d'autolimitació, atès que estableix la seva disposició addicional tercera que "Les disposicions d'aquesta Llei són aplicables a totes les comunitats autònomes, sense perjudici de les seves competències exclusives en matèria de règim local assumides en els seus estatuts d'autonomia, en el marc de la normativa bàsica estatal".
- També d'acord amb l'LBRL, són precisament les lleis, i en aquest cas podríem entendre que es refereix, entre d'altres, a la Llei catalana 10/2010, de 7 de maig, les que determinen quines són les competències dels municipis.
En aquell precepte s'estableix precisament que: "7.2 Les competències pròpies s'exerceixen en règim d'autonomia i sota la responsabilitat pròpia, atenent sempre la deguda coordinació en la seva programació i execució amb les altres administracions públiques".
Pel que fa a la segona de les qüestions, més enllà de constatar que és un aspecte que ha estat portat a col·lació en el marc de l'elaboració del present dictamen, la Comissió palesa que ha de restar fora del present pronunciament.
L'emissió dels informes en matèria d'estrangeria -en el marc de procediments que decideix l'Estat- per part de les comunitats autònomes constitueix, com s'ha vist, una opció legislativa adoptada per l'Estat (en la Llei, des de l'any 2009, i que s'ha concretat posteriorment en el Reglament d'estrangeria des de l'any 2011).
En la mateixa legislació estatal es determina, com s'ha vist, que les comunitats autònomes poden decidir si aquests informes en matèria d'estrangeria seran emesos per la mateixa comunitat autònoma o bé pels ajuntaments.
La Comissió constata que la Llei catalana 10/2010, de 7 de maig, no atribueix expressament aquesta competència als ens locals de Catalunya.
Així ho confirmaria el dictat de l'article 21 de la mateixa llei.
Tampoc el Projecte de decret objecte de dictamen no assigna competències als municipis.
S'observa que l'article 14 es refereix únicament a la validesa que ha de tenir el certificat d'acollida en l'àmbit competencial de la Generalitat, dels ens locals i de l'Estat.
Per tant, no escau interpretar que la llei o el Projecte de decret sobre el qual es dictamina atribueixen competències als municipis sobre aquests informes.
Anàlisi del contingut del Projecte
El contingut del Projecte suscita a aquest òrgan consultiu les consideracions següents:
Se suggereix que l'Administració impulsora del Projecte valori que el contingut del precepte es pot desglossar en dos articles separats, corresponents a l'objecte i els principis.
El punt 1.c) explicita que constitueixen objecte del Decret "els informes que la Generalitat o els ajuntaments emeten [...]".
Atès que es tracta, pròpiament, d'una competència de la Generalitat, es recomana que se substitueixi per l'expressió que són objecte del decret "els informes que la Generalitat emet en l'àmbit de la legislació estatal d'estrangeria i de nacionalitat amb participació o sense dels ajuntaments".
Seria tanmateix una redacció coherent amb allò que disposa l'article 25 del mateix Projecte de disposició.
Pot suscitar algun dubte la referència de l'article 1.d) quan apunta que en la norma es regulen "les funcions en certs àmbits professionals de l'acollida i la integració".
Caldria valorar de nou si no era més aclaridora la continguda en la primera versió del Projecte -en què es deia que es regulaven "les funcions professionals en els àmbits de l'acollida i la integració"- o bé la mateixa que ara consta dins del preàmbul del Projecte de disposició -"certes funcions professionals especialitzades"-.S'observa que l'article, en el punt 2, no es refereix ni a l'objecte de la norma ni als principis.
S'hi està fent un recordatori als ens locals, que en la prestació dels serveis d'acollida s'han de subjectar a allò previst en l'article 21 de la Llei.
Aquest darrer precepte relaciona les competències dels ens locals en la matèria.
Aquesta Comissió considera que, en coherència amb la rúbrica del precepte del Projecte, seria recomanable, per tant, suprimir-lo o reubicar-lo en un altre punt de la norma.
En aquest precepte es regula la informació que han d'oferir les oficines als usuaris potencials dels drets d'accés al servei de primera acollida.
L'apartat 3.4 ("emprar en les accions informatives i formatives, a més del català, les llengües pròpies dels usuaris del servei, sempre que sigui necessari") coincideix en bona part amb allò que determina l'article 12 de la Llei, però es recomana que es completi amb la part que hi manca "i també incloure-les en els materials didàctics d'acord amb les recomanacions i els protocols tècnics elaborats amb aquesta finalitat".
En la primera referència que es fa en el punt 1 als titulars del dret d'accés al servei de primera acollida, mancarien, d'acord amb els articles 2.b) i 7 de la Llei, els sol·licitants d'asil (malgrat que posteriorment, en el mateix precepte, s'hi faci referència).
En aquest mateix punt primer, igual com s'ha suscitat ja en el procediment d'elaboració de la norma, la Comissió observa que s'està procedint a acotar un aspecte previst a la llei.
La titularitat del dret a accedir-hi es limita ara a les persones "que tinguin una edat superior a l'establerta per a la finalització de l'escolaritat obligatòria".
Aquesta limitació, tal com justifica l'Administració impulsora de la norma, trobaria cobertura en el fet que la legislació sectorial, pel que fa als menors d'edat, subjectes a escolarització, ja cobriria els aspectes i finalitats perseguides en la legislació d'acollida de les persones immigrants i retornades a Catalunya.
I concretament la Llei, en la disposició addicional segona, determina que, entre d'altres, els centres educatius, els serveis de justícia juvenil i els centres d'acollida de menors desemparats "assumeixen les necessitats inicials d'informació i formació de caràcter bàsic dels estrangers immigrats i dels retornats mitjançant les accions educatives i formatives que estableixen les lleis sectorials respectives".
També s'observa que el projecte de decret determina que per al servei d'acollida "el dret d'accés es limita a l'any posterior a la data inicial del primer empadronament de la persona titular del dret en un municipi de Catalunya, sens perjudici d'allò disposat a la disposició transitòria única".D'aquella disposició transitòria es desprèn que el límit començarà a fer-se efectiu a partir del 14 de juny de 2016.
La Comissió observa que aquesta limitació temporal trobaria emparament en l'article 4, apartat tercer, de la Llei, que estableix el principi de temporalitat del servei d'acollida en els termes següents: "l'acollida és un procés temporal la finalitat del qual és promoure l'autonomia personal i la igualtat d'oportunitats, motiu pel qual de dret d'accés pot ésser limitat a períodes concrets amb relació a l'inici d'estada de l'usuari o usuària a Catalunya."
Malgrat sigui un aspecte d'oportunitat, l'expedient mostra que tot sovint aquestes persones accedeixen efectivament al servei i necessiten les prestacions més enllà del període d'un any que ara es persegueix establir.
El punt 4.4 és coherent amb l'autonomia local.
Cal entendre que, entre d'altres, possibilita l'atenció a persones procedents d'altres comunitats autònomes i també a estrangers que no disposin de resolució d'empadronament.
Si es manté el terme "procés" es recomana que la redacció de l'article 5.1, per a guanyar en claredat, sigui similar a "El servei de primera acollida constitueix un procés que integra les següents accions informatives i formatives".
Les tres parts del servei de primera acollida a què es refereix el precepte són acompanyament, sessió de benvinguda i formació, i, a l'últim, certificació.
Els tres aspectes són desenvolupats posteriorment en els articles 7 a 14.
Es considera que allò que es disposa ara en l'article 5.2 tindria millor cabuda en l'article 14 del Projecte, que es destina precisament a la certificació.
Es constata que el precepte coincideix bàsicament amb allò que determina l'article 12.1.d) de la Llei.
Formació de la persona usuària del servei.
La Comissió constata que aquests preceptes s'ajusten adequadament a allò que disposen els articles 8 a 12 de la Llei.
Es recomana que entre el punt 1 i 2 de l'article 9 es recordi, en consonància amb l'article 8.2 de la Llei, que les accions formatives s'han de dur a terme "a partir de l'avaluació inicial de les necessitats de coneixements de la persona titular, en itineraris adaptats a aquests necessitats".
En relació amb els articles 9 a 11, se suggereix, quan es regulen els diferents mòduls, substituir l'expressió "ha d'acreditar" per "ha d'assolir, per obtenir la certificació" Quant a l'article 12, en referència al mòdul B (coneixements laborals), la Comissió constata que l'article 10.3 de la Llei reclamaria més precisió en el desplegament reglamentari, sigui en aquesta o bé en una altra norma posterior, atès que prescriu que "el departament competent en matèria d'ocupació, en coordinació amb el departament competent en matèria d'immigració, ha de definir les accions formatives relatives als coneixements en matèria laboral i concretar-ne el contingut, que ha d'incloure règim jurídic laboral i la informació sobre els serveis ocupacionals prestats per l'organisme que gestiona els serveis ocupacionals, els municipals i els concertats".
En relació amb l'article 13.b), se suggereix substituir "les responsabilitats administratives referides al mòdul C figuren a l'article 20" per quelcom similar a "la formació corresponent a aquest mòdul serà impartida d'acord amb l'article 20 d'aquest Reglament".
El precepte estableix que el certificat d'acollida es pot lliurar durant la sessió de benvinguda o en actes solemnes organitzats amb aquesta finalitat.
El certificat esmentat s'obté després d'assolir el conjunt de la formació tant en aspectes lingüístics i laborals com de societat catalana i del seu marc jurídic.
És per això que, més enllà d'aquells supòsits de reconeixement de formació prèviament realitzada o de formació que hagin organitzat prèviament oficines a l'estranger, semblaria difícil poder lliurar el certificat d'acollida en la mateixa sessió de benvinguda, llevat que en aquestes sessions es convoquin els qui acaben d'arribar i també els qui ja han superat la formació.
En l'article 14.5 es considera que seria més entenedor si s'addicionés directament al final allò que disposa l'article 13.4 de la Llei, és a dir: "tenen eficàcia en procediments d'estrangeria, adquisició de la nacionalitat i d'altres, segons el que determini l'ordenament jurídic vigent."
Cal tenir en compte, així mateix, allò que s'ha dictaminat en relació amb l'article 5 del Projecte.
És coherent amb allò que disposen els articles 21 i 31 de la Llei.
En el primer es configura el servei de primera acollida com a servei de prestació obligatòria per als municipis de més de 20.000 habitants (i en són usuàries les persones empadronades, siguin estrangeres, immigrades o retornades), el qual és un servei que es pot prestar directament o per mitjà de la Generalitat, dels ens supramunicipals i amb formules de col·laboració pròpies del règim local.
Per als altres municipis amb menor nombre d'habitants, és potestativa la seva prestació.
L'article 31 preveu que és l'Agència de Migracions de Catalunya, amb la col·laboració dels departaments corresponents, qui ha de prestar aquest servei a l'exterior de Catalunya i en aquells municipis que no el prestin.
(Funcions públiques en matèria de primera acollida)
L'article 19, sota la rúbrica de "Formació del servei de primera acollida al territori de Catalunya" fa referència a qüestions diverses, que tenen en comú que totes elles constitueixen funcions públiques que han d'exercir els òrgans competents de la Generalitat i els ens locals que presten els serveis de primera acollida.
Entre elles, consten les d'aprovar els programes formatius i els materials didàctics a emprar, impartir aquesta formació directament o indirecta, realitzar el seguiment i control, i adoptar decisions sobre reconeixement, entre d'altres.
En aquest context, el punt 19.4 especifica que el procés culmina amb l'emissió, per part de l'òrgan competent en cada cas (ens local o bé òrgan competent de la Generalitat en matèria d'immigració), del certificat de primera acollida per a les persones usuàries que han assolit la formació requerida.
Aquest certificat s'haurà de signar i notificar.
Se suggereix confirmar l'adequació del títol al contingut.
Quant a l'article 19.3, es recomana verificar si allò que s'estableix no constitueix duplicitat en relació amb l'article 10.2.b).
L'article 20 conté la llista de funcions que corresponen a l'òrgan competent de la Generalitat en matèria d'immigració.
Es compleix d'aquesta manera el mandat de l'article 27 de la Llei, que indica que les seves funcions es determinin per reglament.
Cal que l'Administració impulsora de la norma valori si entre la llista de funcions assignades a aquest òrgan no caldria referir també la funció que consta en l'article 25.1 d'aquest mateix Projecte.
Respecte de l'article 20.3, se suggereix que la frase finalitzi amb "i, en tot cas, les funcions de col·laboració amb l'Estat assignades al departament competent en matèria d'immigració d'acord amb l'article 20.e) de la llei 10/2010".
Programes d'acollida especialitzada (PAE)
El contingut del precepte és coherent amb allò que disposa l'article 15.2 de la Llei 10/2010 i, per tant, també ho és l'ampliació que es realitza en el Projecte de decret, que preveu eventuals PAE que es podrien dirigir en un futur a facilitar l'acollida i la integració especial pel que fa al treball temporal i, més concretament, a les campanyes agràries.
També es considera adequat sotmetre aquests PAE, com es preveu en l'article 24.3, a consulta prèvia de la Comissió Interdepartamental d'Immigració o a la Taula de Ciutadania i Immigració.
Tot indicaria que aquesta consulta es requeriria únicament per a aquells PAE que els consellers o conselleres departamentals han d'aprovar als quals al·ludeix l'article 15.1 de la Llei.
Tot indica que la referència que al final del precepte s'efectua a l'instrument de planificació esmentat en l'article 22.1.a) de la Llei -Pla de ciutadania i immigració de Catalunya- hauria de correspondre actualment al Pla de Ciutadania i de les Migracions 2013-2016.
El precepte desplega allò ja al·ludit en la Llei 10/2010, quan en el preàmbul es fa ressò de la modificació de 2009 de la Llei estatal 4/2000, d'11 de gener, d'estrangeria, i reconeix la participació de les comunitats autònomes en l'elaboració d'informes en matèria d'estrangeria o nacionalitat.
L'articulat de la Llei catalana (article 13.4) determina que els certificats oficials del servei de primera acollida i d'altres serveis públics que s'emetin tindran eficàcia en els procediments d'estrangeria, d'adquisició de la nacionalitat i d'altres, segons el que determini l'ordenament jurídic vigent.
També en la disposició addicional tercera es determina que la Generalitat ha d'impulsar acords amb l'Administració estatal per a assolir aquest objectiu.
Aquests aspectes són també recollits en el preàmbul del Projecte de decret objecte de dictamen, que es consideren ajustats a dret.
L'article 25 del Projecte es refereix, concretament, quin ha de ser el contingut que han de tenir els certificats d'acollida i els informes que ha d'emetre la Generalitat d'acord amb la legislació estatal reguladora de la matèria (Llei orgànica 4/2000, d'11 de gener, sobre drets i llibertats dels estrangers a Espanya i la seva integració social).
Més precisament, l'article 25 determina com s'ha de fixar aquest contingut.
Per tal de donar seguretat jurídica als sol·licitants i garantir l'adopció de decisions no contradictòries, el Projecte de norma preveu que el contingut dels certificats d'acollida i dels informes i els criteris a aplicar siguin fixats per instruccions i circulars.
La Comissió no hi veu inconvenient.
Escau fer-hi un matís addicional en relació amb la referència a la consulta prèvia a la Comissió Mixta Paritària Generalitat-Ens Locals.
La Comissió Jurídica Assessora palesa que la disposició addicional cinquena de la Llei catalana 10/2010 determina que aquella comissió, que es va crear per a facilitar la coordinació i la col·laboració en matèria d'acollida, disposarà les funcions que ambdues parts acordin.
A l'expedient no queda acreditat quan i com s'ha assolit aquest acord.
Capítol V. Funcions professionals
El precepte desplega l'article 17 de la Llei, i n'adopta també la rúbrica.
Es constata que el procediment que ara s'estableix i les consultes que caldrà garantir s'ajusten a allò disposat en l'article referit.
La Comissió ressalta que l'article 17 de la Llei assigna al Govern, mitjançant reglament, l'establiment de quina és la qualificació i l'especialització que han de tenir els professionals referits i que, més enllà de les competències lingüístiques que han d'acreditar, aquests aspectes encara no són objecte de regulació.
El precepte es refereix a la Comissió Mixta Paritària Generalitat-Ens Locals creada (d'acord amb la disposició addicional cinquena de la Llei) per a facilitar la coordinació i la col·laboració en matèria d'acollida amb les funcions que ambdues parts acordessin.
Aquesta Comissió s'havia de constituir, com s'ha indicat, en el termini de tres mesos a partir de l'entrada en vigor de la llei.
La Comissió constata que el punt segon de la disposició addicional del Projecte de decret ja atribueix directament funcions a aquesta Comissió.
Es tracta de la fixació de criteris i propostes per al desplegament territorial gradual del servei de primera acollida en el territori.
La Llei -disposició addicional setena- determina que és el Govern qui ha de planificar aquest desplegament d'una manera gradual, d'acord amb el que estableixin les lleis de pressupostos, i que s'haurà d'haver assolit en el termini de sis anys des de l'entrada en vigor de la llei.
És per això que, per a ser més acurat, se suggereix que la redacció del Projecte de decret en comptes d'apuntar que la Comissió Mixta actuarà "en els termes que estableix la disposició addicional setena" afirmi quelcom similar a "la Comissió Mixta ha d'establir criteris i propostes per a la planificació que el Govern ha de dur a terme en el marc de la disposició addicional setena de la llei".
Aquest precepte concreta, temporalment, limitant-la a un any, una exigència que ja es deriva directament de la disposició addicional primera de la Llei 10/2010, en què es determina que "el Conselh Generau d'Aran ha d'establir per reglament el grau de coneixement de l'aranès que ha d'esser assolit mitjançant la prestació del servei de primera acollida en el seu territori, i també la prelació en la utilització de les tres llengües oficials per part d'aquest servei de forma anàloga a com es preveu per a la llengua catalana".
Analitzat el seu contingut, la Comissió entén que constitueix, pròpiament, una disposició addicional.
Tot seguit, la Comissió efectua altres consideracions: a) Aquest òrgan consultiu entén que són especialment adients les afirmacions que, com s'ha dit, realitza l'Assessoria Jurídica del Departament impulsor de la norma quan insta a complementar-la en un futur apuntant que "el Projecte de decret implica un important desplegament de la Llei 10/2010, de 7 de maig, però no desplega reglamentàriament alguns aspectes de la llei que estan relacionats amb la seva matèria".
En el desplegament reglamentari de la llei esmentada escauria tendir a la seva completesa, no únicament per a assolir el desplegament instat des de la llei sinó també per a afavorir la seguretat jurídica dels seus destinataris; b) La Comissió vol realitzar també una consideració sobre l'estructura i la redacció de la norma.
Com s'ha dit, els serveis d'acollida estan constituïts, d'acord amb allò que preveu la llei, per dos serveis: el servei de primera acollida i també els programes d'acollida especialitzada.
Aquests segons únicament són regulats en un precepte del Projecte de decret -l'article 24-.
En relació amb el servei de primera acollida, que integra el gruix de la norma, cal dir que en ocasions la lectura pot ser poc entenedora ateses les múltiples i constants remissions que es fan a la Llei.
Es considera que podria afavorir la lectura i clarificar el contingut de la norma si es concreten d'una manera bàsica els serveis concrets que configuren aquest servei de primera acollida, per exemple, incorporant entre l'article 1 i el 2 el que ara és l'article 5 -en què s'estableix que aquest servei de primera acollida com a mínim aglutina una entrevista o un acompanyament inicial, la sessió de benvinguda i un període de formació, i que posteriorment se n'obtindrà una certificació-.
En relació amb l'estructura del Projecte, i concretament pel que fa al capítol II (articles 2 a 23), si es volen mantenir en el mateix capítol, es recomana realitzar una o diverses subdivisions internes en seccions.
Malgrat que es comprovi que tots els preceptes referits despleguen allò que consta en el capítol II de la Llei, aquesta ordenació interna afavorirà la lectura i comprensió dels diversos preceptes, que es refereixen, específicament, al servei que reben les persones usuàries i les parts que l'integren; a la formació i qualificació d'aquells qui presten el servei; a l'assignació de funcions públiques, el contingut del servei, així com les obligacions dels prestadors del servei; a la formació des de l'empresa o des d'altres organitzacions, i a la formació a l'exterior de Catalunya.
Pel que fa a les múltiples remissions que es fan en el Projecte a altres preceptes, es recomana addicionar una menció específica sobre si es refereixen a preceptes del mateix Reglament o bé de la Llei 10/2010. c)També facilitaria la comprensió de diversos preceptes si es concreta qui constitueix actualment "l'òrgan actiu competent en matèria d'immigració", malgrat que es constati que és aquesta l'expressió genèrica emprada per la mateixa Llei en l'article 27.
Un cop considerades les observacions formulades en el cos d'aquest Dictamen, s'informa que el conseller pot elevar al Govern, per a la seva aprovació, el Projecte de decret dels serveis d'acollida de les persones immigrades i de les retornades a Catalunya.