I. Aquest Dictamen té per objecte el Projecte de decret dels requisits dels arxius del Sistema d'Arxius de Catalunya, del procediment d'integració i del Registre d'arxius de Catalunya.
El Projecte de decret consta d'un preàmbul, vint-i-un articles, dues disposicions addicionals, una de transitòria i una de final.
En el preàmbul s'assenyala que la finalitat de la disposició és desplegar la Llei 10/2001 d'arxius i documents, en particular els articles 20, 21 i 24, que afecten diferents dimensions del Sistema d'Arxius de Catalunya i del Registre d'arxius.
El capítol 1 es dedica a les disposicions generals i concreta l'objecte del decret (article 1) i l'àmbit d'aplicació (article 2).
El capítol 2, titulat "¿Requisits tècnics dels arxius del Sistema d'Arxius de Catalunya"¿, estableix els requisits relatius al sistema de gestió de la documentació (article 3), els de les instal·lacions i equipaments (article 4), els ambientals (article 5), els de seguretat (article 6), els de funcionament (article 7), els de personal (article 8) i l'accés als fons dels arxius (article 9).
El capítol 3, sota la rúbrica "¿Procediment d'integració al Sistema d'Arxius de Catalunya"¿, fa referència al procediment d'integració (article 10), a la iniciació (article 11), a la instrucció (article 12) i a la resolució (article 13).
El capítol 4, amb el títol "¿Registre d'Arxius de Catalunya"¿, caracteritza el Registre (article 14), indica les dades que hi han de constar (article 15) i en regula la publicitat (article 16).
El capítol 5, titulat "¿Control del compliment dels requisits i efectes del seu incompliment"¿, preveu la inspecció dels arxius (article 17), el requeriment desmena (article 18), l'execució subsidiària en el cas d'incompliment (article 19), l'exclusió del sistema (article 20), i el procediment dexclusió (article 21).
En la part final del Projecte, la disposició addicional primera estableix la tramesa al Departament de Cultura d'un inventari dels fons custodiats.
La disposició addicional segona preveu el termini de quatre mesos per a la tramesa de documentació acreditativa dels requisits establerts pels arxius del Sistema al Departament de Cultura.
La disposició transitòria es refereix a l'equiparació entre la titulació universitària superior que exigeix l'article 22.1 de la Llei 10/2001 per a ocupar el càrrec de director/a de l'arxiu i la titulació universitària de grau.
La disposició final conté una autorització per a regular mitjançant ordre els ensenyaments universitaris que garanteixin les competències suficients en arxivística i gestió documental.
El decret que es projecta es dicta en desplegament de la Llei 10/2001, de 13 de juliol, d'arxius i documents.
És doctrina reiterada d'aquesta Comissió que, en l'examen d'un projecte de disposició de caràcter general, l'abast d'actuació d'aquest òrgan consultiu comporta l'estudi de la competència de la Generalitat de Catalunya, l'habilitació legal per a dictar-la, la comprovació que s'hagin seguit els tràmits procedimentals i, especialment, l'anàlisi de la legalitat del contingut del projecte, així com la formulació de suggeriments sobre eventuals deficiències que cal evitar o sobre possibles millores que hi cal introduir.
Atès el contingut del Projecte, que ha estat descrit en el fonament jurídic primer, aquesta Comissió Jurídica Assessora considera que el títol competencial que fonamenta aquesta disposició normativa és el de cultura, recollit en l'article 127 de l'Estatut d'autonomia.
D'acord amb l'article 127.1.c), correspon a la Generalitat la competència exclusiva sobre els arxius que no siguin de titularitat estatal, incloent-hi en tot cas l'establiment del règim jurídic dels béns documentals que hi han estat dipositats i la conservació i recuperació dels béns que integren el patrimoni documental.
Així mateix, d'acord amb l'article 127.2 de l'Estatut, correspon a la Generalitat la competència executiva sobre els arxius de titularitat estatal situats a Catalunya, la gestió dels quals no es reservi expressament l'Estat, la qual cosa inclou, en tot cas, la regulació del funcionament, l'organització i el règim de personal.
Les referències estatutàries als arxius es completen amb la disposició addicional tretzena, que estableix que "¿els fons propis"¿ de Catalunya situats a l'Arxiu de la Corona d'Aragó i a l'Arxiu Reial de Barcelona s'integren en el Sistema d'Arxius de Catalunya.
Per altra banda, el Govern de l'Estat va interposar recurs d'inconstitucionalitat contra la Llei 10/2001 d'arxius i documents, en concret, sobre els apartats a) i f) de l'article 20.1, on s'estableix que l'Arxiu de la Corona d'Aragó i els arxius històrics provincials, que són de titularitat estatal, integren el Sistema d'Arxius de Catalunya.
Tot i que els preceptes que es van recórrer van veure suspesa la vigència durant uns mesos, la suspensió fou aixecada pel Tribunal Constitucional mitjançant l'Interlocutòria 176/2002, de '1 d'octubre.
Aquest recurs, a dia d'avui, es troba pendent de resolució.
L'Estatut d'autonomia, en l'article 68.1, atribueix directament al Govern de la Generalitat la potestat reglamentària, d'acord amb l'Estatut i les lleis.
En relació amb l'objecte del Projecte, la Llei 10/2001 conté habilitacions expresses sobre el desplegament reglamentari dels Sistema i del Registre d'Arxius de Catalunya en els article 17, 20, 21 i 22.
V. Els documents i les actuacions enumerades als antecedents d'aquest dictamen mostren que la disposició reglamentària que es projecta ha seguit en termes generals les pautes procedimentals de tramitació establertes en els articles 63 a 65 de la Llei 13/1989, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya.
Un cop fet aquest judici general positiu, és procedent presentar a continuació observacions concretes sobre el procediment.
A) S'ha de fer una consideració general respecte d'algunes incorreccions formals que s'extreuen de l'expedient: la no-incorporació de la documentació completa elaborada durant la tramitació; l'existència de documents no signats; i que algunes de les diferents versions del Projecte, que són divuit, es troben incorporades al final de l'expedient sense data, cosa que dificulta determinar quin text ha estat sotmès a consulta en cada cas.
B) La Memòria que acompanya la primera versió del Projecte, i que té data de 18 de juny de 2008, ha estat elaborada per la Direcció General de Patrimoni Cultural.
Conté, en general, els continguts que estableix l'article 63.2 de la Llei 13/1989, però mereix tres comentaris: a) la Memòria s'efectua sobre una versió del Projecte que pateix modificacions d'abast considerable durant la tramitació; en aquests supòsits aquesta Comissió Jurídica Assessora ha afirmat reiteradament que la memòria inicial ha de ser reelaborada al llarg de la tramitació, per tal que s'adapti a les versions posteriors del Projecte (Dictàmens 46/08, 68 i 69/08); b) hauria estat oportú justificar el retard en el compliment d'allò previst a la disposició addicional sisena de la Llei 10/2001, que preveu que els arxius als quals fa referència l'article 20.1 de la Llei s'han d'inscriure en el Registre d'arxius en el termini de tres mesos des de l'entrada en vigor; i c) l'informe econòmic que s'adjunta, tant l'inicial com el que s'incorpora com a conseqüència d'unes observacions de la Direcció General de Pressupostos, del Departament deconomia i Finances, no es formula en els termes cost-benefici que preveu la Llei 13/1989; l'informe es limita a deixar constància de les despeses i del fet que poden ser assumides pel Departament, sense fer la menor referència a les repercussions, positives i desfavorables, de la implantació de la norma que es projecta.
S'ha sol·licitat l'informe interdepartamental d'impacte de gènere de l'Institut Català de les Dones, que fou emès el 2 de febrer de 2009.
L'informe es limita a l'anàlisi terminològica de l'articulat per a proposar correccions que evitin l'ús d'un llenguatge androcèntric.
Les propostes de modificació de termes androcèntrics són valorades i totes elles incorporades al text del Projecte.
C) El text del Projecte ha estat sotmès a informació pública i a audiència dels diferents departaments de la Generalitat i de les entitats que s'enumeren en els antecedents d'aquest Dictamen.
En el tràmit d'informació pública, presenta observacions el Sr.
J. M. i l'Associació d'Arxivers de Catalunya.
Totes les observacions efectuades són valorades amb notes específiques de l'Assessoria Jurídica del Departament, on se'n justifica, cas per cas, l'acceptació, total o parcial, o el rebuig.
Amb relació a la participació d'altres departaments, es troba a l'expedient l'Informe favorable de l'Assessoria Jurídica del Departament deconomia i Finances, el suggeriment del Departament de Treball per tal que s'incorpori al text del Projecte la tramitació electrònica dels procediments d'integració i registre, i les observacions del Comissionat per a Universitats i Recerca a favor que s'incorporin a la regulació els efectes de la pertinença al sistema.
Consta també a l'expedient, tot i que no es documenti, que el Comissionat assessora sobre el redactat dels preceptes relatius a la titulació exigible al personal.
Les entitats locals han participat en el procediment a través de la Comissió Mixta del Departament de Cultura i Mitjans de Comunicació, Diputacions i Entitats Locals (que aprova el Projecte en la reunió de 30 de gener de 2009), de la Comissió de Govern Local, que n'informa favorablement, amb acord adoptat per consens en la sessió de 29 d'abril de 2009 i també es va donar audiència a l'Associació Catalana de Municipis i Comarques i a la Federació de Municipis de Catalunya.
A instància de les entitats locals s'eximeix els municipis de fins a 10.000 habitants de disposar de sala polivalent en els arxius, i es modifica el règim de les mesures correctores davant l'incompliment dels requisits tècnics pels titulars dels arxius.
D) Tenen particular incidència en la determinació del contingut del Projecte les consideracions efectuades per la Secretaria del Govern i pel Gabinet Jurídic de la Generalitat.
Les seves observacions són incorporades al títol del Projecte, al preàmbul, als articles 2, 3.1, 8.2 i.3, 12.3, 13.3, 16, 19 i 20, i provoquen la supressió de la disposició addicional tercera.
La Direcció General de la Funció Pública intervé d'una manera determinant en la fixació dels requisits de la titulació que afecten la direcció i el personal tècnic dels arxius.
En un primer document la Direcció General va sostenir que l'establiment de les titulacions s'hauria de fer per decret, però en un document posterior, amb data 13 de juliol de 2009, ja no formula objecció sobre el fet que la regulació s'efectuï a través d'ordre conjunta dels departaments competents en matèria de cultura i de funció pública.
El Consell d'Arxius de Catalunya, com a òrgan consultiu de la Generalitat en matèria d'arxius, i en compliment d'allò previst en l'article 18 de la Llei 10/2001, intervé en el procediment en un moment inicial en el qual, per unanimitat, s'aproven les bases de la nova regulació, i en la sessió de 4 de desembre de 2008, en la qual s'aprova per majoria el text articulat del Projecte.
L'informe de l'Assessoria Jurídica del Departament, amb data 18 de maig de 2009, mereix dos comentaris.
El primer, per a assenyalar que s'elabora en una data, el 18 de maig de 2009, en què encara no ha finalitzat l'aportació de documents i informes en el procediment, la qual cosa n'hauria aconsellat l'actualització.
La segona, per a indicar que es realitza una anàlisi del procediment, però que no es valora el contingut del Projecte, i s'argumenta que l'Assessoria ha col·laborat en tot el procediment i que les seves esmenes jurídiques ja han estat introduïdes.
Tot i això, seria millor que tota aquesta actuació quedés reflectida, precisament, en l'informe jurídic.
En aquest sentit, aquesta Comissió s'ha pronunciat en diverses ocasions (entre d'altres el Dictamen 270/05) en relació amb la completesa i contingut dels informes jurídics, els quals "¿així es va recollir a la Memòria d'activitats de 2005 d'aquesta Comissió"¿ "¿han de contenir un judici de síntesi de tota l'actuació administrativa practicada i una valoració jurídica del fons de l'assumpte que es planteja en l'expedient, sense que es pugui limitar a efectuar un mer resum del contingut de la disposició projectada"¿
E) Finalment, el 14 de juliol de 2009, en la sessió del Consell Tècnic de la Generalitat de Catalunya, es va informar favorablement sobre el Projecte de decret, amb caràcter previ a la sol·licitud de dictamen a aquesta Comissió Jurídica Assessora.
L'anàlisi del contingut del Projecte s'ha d'iniciar avançant que no planteja problemes substantius de legalitat.
Tot i que hauria estat desitjable una major densitat en la regulació per tal devitar la dispersió normativa i ateses les conseqüències jurídiques que preveu el mateix decret "¿particularment en allò que afecta la concreció dels requisits acadèmics i professionals que ha de complir el personal directiu i tècnic, la dels requisits ambientals, la de seguretat de les instal·lacions i del règim d'accés als documents"¿, no hi ha en el text cap contravenció dels preceptes legals que es despleguen.
En conseqüència, les observacions que s'efectuen al contingut del Projecte estan dirigides a millorar l'ajust a la legalitat, l'eficàcia, la sistematicitat i la qualitat tècnica de la norma.
1) Preàmbul: Aquesta Comissió aconsella incloure una referència als articles de l'Estatut d'autonomia de Catalunya que fixen la competència de la Generalitat en matèria d'arxius.
La citació és particularment aconsellable perquè la regulació estatutària és posterior a la Llei 10/2001, d'arxius i documents i significa la introducció de noves atribucions competencials en aquesta matèria.
2) Article 2: La fórmula que es proposa per a determinar l'àmbit d'aplicació guanyaria claredat si se substituís la referència a l'article 3.2 de la Llei 10/2001 per la reproducció del contingut: "¿Els arxius de titularitat estatal, inclosos els integrats al Sistema d'Arxius de Catalunya, es regeixen per la legislació estatal"¿, en aquest cas, cal valorar que això és així, sens perjudici que, d'acord amb l'article 127.2 de l'Estatut, la Generalitat pot incidir en la gestió dels arxius de titularitat estatal situats a Catalunya la gestió dels quals no es reservi expressament l'Estat.
3) Article 3.4: La referència que fa l'article 3.4 a les taules d'avaluació guanyaria precisió si s'indiqués, com fa l'article 19.3.b) de la Llei 10/2001, que són aprovades pel conseller o consellera de Cultura, i s'evitaria així el risc de considerar que aquesta funció correspon a la Comissió Nacional d'Accés, Avaluació i Tria Documental, que és l'organisme que les elabora.
4) Article 8 i disposició final: Seria més sistemàtic introduir en l'articulat el contingut de la disposició final, en què es remet a ordre conjunta dels consellers competents en matèria de cultura i de funció pública la determinació dels ensenyaments universitaris per al desenvolupament de les funcions de direcció i del personal tècnic.
El contingut d'aquesta disposició es convertiria en el segon paràgraf de l'article 8.2.
5) Article 9.1: En primer lloc, se suggereix canviar el títol de l'article i substituir "¿Accés públic"¿ per "¿Accés als documents"¿.
I en segon lloc, cal deixar constància que la regulació que es proposa és excessivament vague en un àmbit on precisament la regulació legal és molt minuciosa, per la qual cosa seria oportú que aquest apartat del Projecte de decret limités el contingut a desenvolupar o a remetre l'accés dels documents a allò que estableix el títol IV de la Llei, que tracta d'una manera detallada l'accés als documents públics (article 34), l'exercici del dret d'accés als documents públics (article 35), les exclusions de consulta (article 36) i l'accés als documents privats (article 37).
6) Apartat 3 de l'article 9: Aquesta Comissió considera que l'Administració ha ponderat la complexitat organitzativa i les peculiaritats dels diferents arxius a l'hora de fixar les 10 hores setmanals previstes, i no haver concretat encara més la distribució d'aquestes.
7) Article 13.3: Tenint en compte els subjectes legitimats per a iniciar el procediment d'integració, que han estat establerts per l'article 11, se suggereix substituir, en la part final de l'apartat 3, l'expressió "¿persona interessada"¿ per "¿persona titular de l'arxiu"¿.
8) Article 14.2: Aquesta Comissió considera que és més precisa la formulació que fa la Llei de la inscripció en el Registre.
En l'article 24.3, la Llei diu: "¿La inclusió d'un arxiu al Sistema d'Arxius de Catalunya comporta necessàriament la inscripció d'ofici al Registre d'Arxius"¿.
El terme "¿inclusió"¿ engloba els dos supòsits d'inscripció, el que determina la Llei i el que és conseqüència del procediment d'integració.
La Llei generalitza la inscripció d'ofici a tots els arxius del sistema, mentre que la redacció que es proposa en el Projecte no ho indica d'una manera tan clara i directa.
Pel fet que és més satisfactòria i precisa, hauria de substituir-se el contingut d'aquest apartat pel que disposa l'apartat 3 de l'article 24 de la Llei, abans transcrit.
9) Article 15: A l'apartat 1 de l'article 15 seria convenient enumerar cadascuna de les dades alfabèticament, amb lletra minúscula.
A l'apartat 2, en concret a la darrera línia, seria més correcte una formulació com la següent: "¿Aquesta comunicació s'ha de fer dins del termini d'un mes a comptar des de la modificació de les dades."¿
10) Article 17: En relació amb la inspecció, la redacció milloraria si s'indiqués que s'han de complir "¿els requisits establerts a la Llei i en el present decret per a la seva pertinença"¿.
11) Article 18: Ateses les conseqüències que té l'incompliment del requeriment desmena, és necessari que s'indiqui el termini per a l'execució de les actuacions necessàries per a esmenar els incompliments.
El termini el pot fixar amb caràcter general el Decret o es pot optar per indicar que el requeriment desmena fixa el termini per a l'execució.
12) Article 19: En aquest article es preveu un supòsit dexecució subsidiària, per part del Departament de Cultura, de les obres i actuacions que els arxius no han executat malgrat ser requerits formalment en aquest sentit.
Aquesta intervenció de la Generalitat, que pot trobar el fonament legal tant en la normativa bàsica de règim local, com en la legislació catalana de patrimoni cultural, es dirigeix únicament a esmenar els incompliments greus que afectin la conservació de les instal·lacions i la seguretat dels arxius, que el Projecte concreta en els articles 4, 5 i 6.
La redacció del Projecte hauria de matisar la referència a l'article 20.1 de la Llei, ja que en la lletra h) d'aquest apartat hi ha els arxius integrats a través del procediment que culmina amb la resolució del conseller de Cultura, als quals és aplicable, d'acord amb els articles 20 i 21, el procediment dexclusió del Sistema, i no el procediment dexecució subsidiària que es reserva a aquells arxius que la mateixa Llei ha integrat en el Sistema.
13) Article 20: La redacció seria més entenedora i es clarificarien millor les persones destinatàries d'aquest precepte si s'afegís que es parla dels arxius integrats al Sistema d'Arxius de Catalunya "¿a través del procediment d'integració establert en aquest Decret"¿.
14) Disposició addicional segona: És necessari matisar si la referència que es fa a l'article 20.1 de la Llei 10/2001 inclou o no els arxius de la lletra h) d'aquest apartat de la Llei.
15) Disposició transitòria: La redacció actual no és prou entenedora.
Ha de cercar-se una redacció més clara i precisa per a determinar que la titulació universitària superior és equiparable a la titulació de grau que exigeix l'article 8.2.
16) Disposició final: En el supòsit que el contingut d'aquesta disposició no es traslladi a l'article 8.2, com s'ha indicat anteriorment, és necessari titular-la.
Aquest mateix comentari s'ha de fer respecte de la disposició transitòria.
Un cop valorades les consideracions efectuades en els fonaments jurídics V i VI es pot elevar al Govern de la Generalitat per a la seva aprovació el Projecte de decret dels requisits dels arxius del Sistema d'Arxius de Catalunya, del procediment d'integració i del Registre d'Arxius de Catalunya.