I. Se sotmet a dictamen de la Comissió Jurídica Assessora el projecte de decret pel qual es regula la constitució i la demarcació territorial dels municipis, de les entitats municipals descentralitzades i de les mancomunitats de Catalunya.
La Comissió és competent per emetre dictamen preceptiu, en tractar-se d'una disposició general que desplega una llei, en virtut del que disposa l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 5 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora.
La Generalitat és competent per la regulació de la matèria.
Actualment l'article 151.b) del vigent Estatut d'autonomia estableix la competència exclusiva de la Generalitat per a la creació, la supressió i l'alteració dels termes tant dels municipis com dels ens locals d'àmbit territorial inferior.
Així mateix, l'article 160.1.a) atorga a la Generalitat la competència exclusiva en matèria de cooperació i col·laboració dels ens locals, 'incloent-hi les diverses formes associatives, mancomunades, convencionals i consorcials'.
La Generalitat ja era competent d'acord amb l'anterior Estatut d'autonomia i va dictar el Decret 140/1988, de 24 de maig, el qual serà parcialment substituït pel Projecte que ens ocupa.
El Govern, titular de la potestat reglamentària d'acord amb l'article 68.1 de l'Estatut, està específicament habilitat per a realitzar el desplegament reglamentari d'acord amb la disposició final del Decret legislatiu 4/2003, de 28 de abril, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya.
En la tramitació procedimental s'ha seguit a grans trets l'establert per l'ordenament vigent, llevat del que després es dirà.
S'ha de remarcar en aquest cas que existeix informe de la Comissió de Govern Local de Catalunya.
En la certificació corresponent es fa constar que s'informa favorablement sobre el Projecte i que l'acord es pren per consens entre els representants de l'Administració de la Generalitat i de les organitzacions associatives de les entitats locals catalanes presents a la sessió.
A més, s'ha donat audiència a l'Associació Catalana de Municipis i a la Federació Catalana de Municipis, i han estat parcialment recollides les observacions que han formulat.
S'ha de posar en relleu que la memòria i l'informe econòmic s'han realitzat amb posterioritat als tràmits de consulta.
Aquesta Comissió ha dit en moltes ocasions que aquests documents han de produir-se a l'inici del procediment, per tal que tots els participants puguin tenir un judici ponderat sobre el projecte en qüestió.
La manca d'informació que els documents esmentats han de proporcionar dificulta que la participació dels òrgans administratius i dels particulars en el procediment d'elaboració de la norma sigui plena i efectiva.
L'informe cost-benefici diu que l'aplicació de la norma no suposarà cap cost addicional, la qual cosa és raonable atesa la dimensió de les modificacions.
Tanmateix afegeix que la 'proposta de decret no comporta cap benefici o ingrés públic a la Tresoreria de la Generalitat'.
S'ha d'observar, com ha fet aquesta Comissió en múltiples ocasions, que el benefici a què es refereix l'informe legalment preceptiu és el del conjunt de la societat catalana i no només el de la Tresoreria de la Generalitat.
Com es desprèn dels antecedents, la intervenció de Consell Tècnic i la seva acreditació han estat extemporànies tant pel que fa a la sol·licitud del dictamen d'aquesta Comissió Jurídica Assessora com pel que fa al procés d'emissió.
La rellevància en assegurar la regularitat d'aquest tràmit ha estat destacada recentment per aquesta Comissió en el Dictamen 128/07, de 24 de maig, 'especialment quan es tracta de projectes l'objecte dels quals pot tenir una incidència significativa, no únicament de caràcter jurídic', i així ho ha de reiterar.
V. El Projecte consisteix en una modificació molt reduïda de la normativa vigent.
Malgrat això s'ha optat per la modificació total, per elaborar un nou reglament, i no per la modificació parcial de l'existent.
L'abast de la modificació certament aconsellaria la modificació parcial, tanmateix, però, el fet que una part de la normativa (capitalitat, símbols) hagi estat objecte d'un altre decret, i també que s'hagi suprimit la regulació de les comarques, ha portat a una transformació formal important del text normatiu.
També s'han eliminat els preceptes ja continguts en la llei.
Amb caràcter general, la Comissió, seguint ja un criteri tradicional, considera positiva la no-repetició de normes contingudes a la llei, llevat de casos especials en què per raons de sistemàtica no és inconvenient la solució contrària.
La tramitació de la norma s'ha produït majoritàriament sota l'anterior Estatut d'autonomia, la qual cosa probablement n'explica la caracterització.
No existeix contradicció entre el Projecte i l'Estatut d'autonomia vigent, però no existeix una plena sintonia de plantejaments.
En la situació de l'Estatut anterior era evident la primacia de les comarques sobre les províncies en tot el constitucionalment possible.
En el nou Estatut: 'Catalunya estructura la seva organització territorial bàsica en municipis i vegueries' (article 83.1).
'L'àmbit supramunicipal és constituït, en tot cas, per les comarques, que ha de regular una llei del Parlament' (article 83.2).
Per tant, sens perjudici del caràcter necessari de la comarca, l'ens de cooperació primari passa a ésser la vegueria.
Si això és així, les noves vegueries no poden quedar reduïdes al paper que tenien les diputacions, molt inferior al de les comarques en la normativa vigent.
D'altra banda, i en el marc dels principis d'organització i funcionament i potestat normativa que el nou Estatut estableix per als municipis, es preveu en el primer incís de l'article 87.2 que 'els municipis tenen dret a associar-se amb altres i a cooperar entre ells i amb altres ens públics per exercir llurs competències i també per complir tasques d'interès comú'.
Com hem dit, no es tracta d'una observació de legalitat, l'Estatut no determina el paper de les vegueries en les alteracions de les demarcacions locals.
Es tracta simplement d'incitar l'Administració activa que ponderi la situació global de l'Administració local en el nou marc estatutari.
L'observació realitzada no impedeix que es faci una adaptació de determinades normes d'ambició més modesta, sobretot tenint en compte que les vegueries encara no existeixen.
Tanmateix, en la línia de possibilitats que obre el nou Estatut, s'ha de tenir en compte el caràcter exclusiu de la competència per a la regulació, d'acord amb els articles abans citats, que permetria anar més lluny a la Generalitat en les alteracions de límits i en la regulació de les mancomunitats.
La possibilitat però no és una obligació.
Correspon al judici d'oportunitat del Govern aprofundir o no en la regulació.
També correspon al judici d'oportunitat del Govern incloure la regulació de les comunitats de municipis com a forma de cooperació intermunicipal distinta de les mancomunitats.
La modificació respecte de la normativa vigent consisteix essencialment en alguns canvis procedimentals (essencialment informes de la Direcció General d'Administració Local), canvis en alguns terminis, regulació de situacions extraordinàries (no-constitució de comissions o no-compareixença) i una regulació més completa dels mapes municipal i comarcal.
Respecte al text del Projecte es formulen les observacions següents:
Preàmbul: En el preàmbul del Projecte es troba a faltar l'explicació i argumentació de la necessitat de la norma, així com fer referència als textos normatius bàsics en la matèria com ara al Decret legislatiu 4/2003, de 28 de abril, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, als preceptes estatutaris que regulen la matèria i que s'ha apuntat en fonaments anteriors o que poden afectar l'aplicació de la norma, com ara la previsió de la intervenció, o no, del Consell de Governs Locals, previst en l'article 85 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, en els procediments regulats pel Projecte.
Article 1.1: 'El territori és un dels elements essencials dels ens locals'.
La formulació és imprecisa i hauria de fer referència a 'municipis' i no a 'ens locals' per tal de mantenir la coherència amb el títol I del Projecte.
Altrament, existeixen ens locals de caràcter no territorial, pels quals el territori, malgrat el seu relleu, no es pot qualificar d'element essencial.
Per tant, seria més exacte dir que el territori és un dels elements essencials dels municipis.
Article 7.3: En coherència amb el sistema de successió universal que preveu aquest precepte, caldria canviar l'expressió 'fer-se càrrec' per la d'assumir la titularitat'.
Article 13: Es refereix a la documentació mínima per a incorporar a l'expedient.
En aquest sentit, aquesta Comissió considera que cal ponderar l'oportunitat d'incorporar el contingut documental a què es refereix l'apartat e) de l'article 29 de la regulació vigent 'amb tots els altres documents, informes i reclamacions que s'hagin produït en el tràmit d'instrucció de l'expedient'.
Article 13.c) i 18.d): Aquesta Comissió considera que seria oportú que es valorés l'oportunitat de concretar d'una forma més precisa els criteris recollits en aquests dos preceptes, per tal que l'aplicació sigui més segura.
Article 16: Se substitueix 'agregació total' per 'agregació voluntària'.
El canvi de nom entra en contradicció amb el títol de l'article 4 i porta a la confusió entre els supòsits d'aquest article i el de l'article 8 ('segregació' per 'agregar-se' a un altre municipi).
Seria millor conservar la qualificació de total per a l'agregació, cosa que no impedeix que pugui ésser qualificada també com a voluntària.
Article 17.4 i 32.3: Cal que s'entengui el còmput dels terminis que es preveuen en aquests preceptes a partir de l'entrada de l'expedient al Departament de Governació i Administracions Públiques.
Article 19: L'article porta el títol d'Execució de la disposició', però en realitat es limita a establir el termini d'execució, sense precisar-ne res més, ni solucionar el supòsit en què no s'efectuï dins del termini.
Article 25: La remissió que fa a l'article 19 és un error material, ja que evidentment s'està referint a l'article 18.
Article 32: En aquest cas no hi ha innovació respecte a la situació actual, però podria precisar-se el valor jurídic de la no-publicació en el termini de dos mesos quan tots els acords són favorables.
Congruentment s'hauria d'entendre aprovada la delimitació.
Disposició addicional: Hi ha un error evident de redacció.
Disposició derogatòria: L'abast derogatori de la disposició no guarda coherència amb el mateix contingut del Projecte de decret, és per això que s'hauria de formular aquesta disposició derogatòria amb un major rigor de contrast entre la regulació del Projecte de decret i la regulació del Decret 141/1988.
Un cop considerades les observacions formulades en el cos del Dictamen, es pot elevar al Govern, per a la seva aprovació, el Projecte de decret pel qual es regula la constitució i la demarcació territorial dels municipis, de les entitats municipals descentralitzades i de les mancomunitats de Catalunya.