I. El conseller de Política Territorial i Obres Públiques ha sotmès a la consideració de la Comissió Jurídica Assessora el Projecte de decret pel qual s'aprova el Reglament general de carreteres, per tal que n'emeti l'informe corresponent a l'empara de l'article 3 del Decret legislatiu 1/1991, de 25 de març, pel qual s'aprova la refosa de les lleis reguladores de la Comissió Jurídica Assessora.
L'expedient que s'adjunta al Projecte de disposició de caràcter general es compon dels documents següents:
- La documentació preceptiva de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya, és a dir, la memòria i l'estudi econòmic del Projecte de reglament, audiència institucional -en què s'inclouen les al·legacions presentades en el tràmit d'audiència-, l'informe sobre les al·legacions i l'informe complementari a les al·legacions presentades a la Delegació del Govern per les societats concessionàries d'autopistes, i l'informe de l'Institut Català de la Dona.
- El Projecte de reglament en què s'han incorporat parcialment les al·legacions formulades i acceptades, resultants del tràmit d'audiència, l'informe jurídic de l'Assessoria Jurídica del Departament de Política Territorial i Obres Públiques, el Projecte de decret pel qual s'aprova el Reglament de la Llei 7/1993, de 30 de setembre, de carreteres, en què s'han incorporat les al·legacions i les observacions formulades en l'informe jurídic, també acceptades, i les observacions contingudes en l'informe de l'Institut Català de la Dona.
Per últim, l'informe dels òrgans centrals del Gabinet Jurídic de la Generalitat.
El dictamen de la Comissió Jurídica Assessora respecte dels projectes de reglaments s'ha d'atenir als termes següents: a l'anàlisi del rigor formal i procedimental de la tramitació del Projecte, a l'anàlisi juridicomaterial als efectes de constatar l'adequació i el contingut dels preceptes de la disposició general a la llei que desenvolupa i a la resta de l'ordenament jurídic vigent.
No obstant això, atès que es tracta d'una disposició que desenvolupa les remissions de la Llei de carreteres a futures normes reglamentàries, i que, al mateix temps, aprofundeix conceptes que apareixen només apuntats en el text de la Llei i que també inclou aspectes de la legislació estatal referent al règim de carreteres, és convenient, abans d'entrar en l'anàlisi formal i material del text en projecte, efectuar observacions sobre el títol habilitant que permetrà a l'Administració de la Generalitat de Catalunya, en concret, al Govern, aprovar el Projecte de decret.
Tal com s'explica en la memòria justificativa del Projecte de decret, l'11 d'octubre 1993 es publicà al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya la Llei 7/ 1993, de 30 de setembre, de carreteres, aprovada pel Parlament de Catalunya, d'acord amb les competències que s'exerciten a l'empara de l'article 25.2 de l'Estatut d'autonomia.
L'objecte d'aquesta Llei era la regulació de les carreteres no reservades a la titularitat de l'Estat, tot establint els instruments jurídics necessaris per garantir-ne l'ordenació, la funcionalitat i la protecció adequades.
La Llei 7/1993 fou modificada substancialment per la Llei 21/2001, de 28 de desembre, de mesures fiscals i administratives, l'article 57 de la qual alterava de manera total o parcial els articles 6, 12, 13, 14, 15 i 16 de l'esmentada Llei de carreteres.
La disposició transitòria tercera de la Llei 7/1993 preveia el seu desenvolupament reglamentari i el règim transitori que s'havia d'aplicar mentre que no s'aprovés el Reglament esmentat, sens perjudici d'altres remissions puntuals al futur Reglament que s'efectuaven en diferents preceptes del seu text.
El Projecte de decret pel qual s'aprova el Reglament general de carreteres dóna compliment a les exigències i les habilitacions legals anteriors.
Tot això a l'empara dels articles 9.14 i 25.2 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, segons els quals correspon a la Generalitat, en l'exercici de les seves competències exclusives sobre les carreteres l'itinerari de les quals transcorre íntegrament pel territori de Catalunya, la potestat reglamentària i executiva, a més de la legislativa, ja exercitada en d'altres ocasions.
La potestat legislativa ha estat exercida, en matèria de carreteres, en diverses ocasions.
En efecte, el Parlament de Catalunya promulgà la Llei 16/1985, d'11 de juliol, d'ordenació de les carreteres de Catalunya.
En virtut d'aquesta norma s'adaptava, d'una banda, la Llei 51/1974, de 19 de desembre, a les peculiaritats de la xarxa viària catalana i es configurava, d'altra banda, el Pla de carreteres de Catalunya com l'instrument bàsic de planificació en el marc de la Llei de política territorial 23/1983, de 21 de novembre.
En compliment de l'esmentada Llei 16/1985, el Govern de la Generalitat aprovà el Pla de carreteres de Catalunya mitjançant el Decret 311/1988, de 25 d'octubre, que es dotà de naturalesa de pla territorial sectorial.
Posteriorment, com tantes altres vegades ja s'ha fet referència, la Llei 7/1993, de 30 de setembre, de carreteres, fou dictada amb la finalitat d'establir el marc regulador de les carreteres com a infraestructures de transport decisives per al creixement socioeconòmic del país, i, consegüentment, també amb la finalitat d'articular una regulació pròpia i específica d'aquest sector material.
Per aquesta raó, la norma esmentada contenia un instrumental abundant i les tècniques jurídiques necessàries per garantir-ne l'adequació, l'ordenació, la funcionalitat i la protecció de les carreteres.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora ja ha tingut ocasió de pronunciar-se sobre la matèria i, concretament, sobre les competències de carreteres en diversos dictàmens que analitzaven projectes de decret de regulació d'elements connexos amb aquestes, com ara el Dictamen 584/00, sobre la regulació de la instal·lació de xarxes públiques de telecomunicacions en el domini públic viari i ferroviari, i el Dictamen 170/96, sobre l'adaptació del Pla de carreteres de Catalunya a la Llei 7/1993, a més del Dictamen 638/99, sobre el sistema de codificació de la xarxa de carreteres de Catalunya.
Amb caràcter general, aquest òrgan consultiu s'ha pronunciat sobre l'habilitació competencial de la Generalitat per regular aquesta matèria, que deriva de la competència de què disposa sobre les carreteres l'itinerari de les quals discorre íntegrament pel territori de la Comunitat (article 9.1.14 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya).
Es tracta d'una competència en correspondència i en coherència amb el que preveu l'article 149.1.15 de la Constitució, que reserva a l'Estat les vies l'itinerari de les quals va més enllà del territori d'una comunitat autònoma.
Les competències de la Generalitat en la matèria abasten, doncs, la totalitat de les carreteres de Catalunya, llevat de les de titularitat estatal i, per tant, això comprèn també les carreteres de titularitat autonòmica i les de les corporacions locals.
El Tribunal Constitucional, en la Sentència 132/98, de 18 de juny, integrà en la competència assignada a la Generalitat per l'article 9.15 de l'Estatut d'autonomia, a més de la planificació, la codificació i la identificació amb nomenclatura de les carreteres.
Així, doncs, la Generalitat exerceix títols competencials suficients per dictar una norma de rang reglamentari que estableixi les regles per al règim de carreteres de Catalunya sense cap altra excepció més que les carreteres de titularitat estatal.
Respecte al procediment d'elaboració del Projecte, cal assenyalar que la documentació que integra l'expedient posa en relleu l'activitat duta a terme per l'Administració i, en concret, pel Departament de Política Territorial i Obres Públiques, per justificar la legalitat, la necessitat i l'oportunitat de la disposició general projectada, d'acord amb el que disposen els articles 62 i 63 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat.
En aquest sentit, el caràcter de disposició general que desenvolupa aspectes de la legislació autonòmica i, en alguns casos, de la legislació estatal, referits al règim de les carreteres, queda plenament justificat.
Així mateix, queda justificat que el Projecte adopti la forma de decret.
A l'expedient consta una memòria succinta, que expressa el marc normatiu afectat, la justificació del seu contingut, així com el tràmit d'audiència atorgat davant d'una àmplia gamma d'òrgans públics i empreses privades del sector de les carreteres, i al qual es farà referència a continuació.
La memòria incorpora com a annex un estudi econòmic del Projecte de Reglament en el qual, de manera realista i efectiva, s'analitzen les implicacions econòmiques del Projecte de reglament.
Els costos es calculen en una inversió de 17 milions d'euros, previstos en tres anys, i els beneficis per a la societat es calculen sobre la base de la reducció del nombre d'accidents i l'estalvi conseqüent en vides humanes, despeses sanitàries derivades del tractament i, en general, despeses materials que generen els sinistres.
El Projecte de Reglament ha estat sotmès a un període d'informació pública institucional, de conformitat amb l'article 64 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, i s'ha atorgat tràmit d'audiència a les nombroses entitats que es recullen en els antecedents d'aquest Dictamen.
La major part de les entitats i els organismes que han estat consultats han formulat les al·legacions corresponents, que, al seu torn, han estat analitzades acuradament i s'han posat en concordança amb cadascun dels preceptes del Projecte a què es referien.
El resultat de l'examen de les al·legacions ha quedat reflectit en l'acceptació o el rebuig del seu contingut, el qual ha estat comentat i avaluat precepte per precepte.
Això ha donat lloc a la proposta de modificacions que es fan efectives en la versió del Projecte que se sotmet a la consideració d'aquesta Comissió Jurídica Assessora.
Aquest òrgan consultiu, en vista del Projecte de reglament de carreteres i del seu rigor formal, vol posar en relleu la qualitat de la seva configuració i del seu contingut, en el qual, sens dubte, ha col·laborat la intervenció en el procediment de les entitats afectades, així com l'estudi profund de les al·legacions realitzat pels òrgans que tenen atribuïda la competència en matèria de carreteres de l'Administració de la Generalitat de Catalunya.
D'altra banda, la realització de l'estudi de les concordances entre la proposta de Reglament i la Llei 7/1993, que aquest desenvolupa, pressuposa l'esforç d'anàlisi sobre el marc normatiu en què s'insereix el Reglament i facilita, alhora, la tasca de constatar l'ajust material entre la Llei habilitant i el Reglament que la desenvolupa.
En l'anàlisi de concordances s'introdueixen també les que afecten la Llei 2/2002, de 14 de març, d'urbanisme.
El 26 de juny de 2003 l'Assessoria Jurídica del Departament de Política Territorial i Obres Públiques informà sobre el Projecte de Reglament general de carreteres, examinant, en concret, el marc normatiu, la competència, el procediment de la tramitació seguida, i advertint, a més, que en el procés d'elaboració del Projecte s'inclou l'informe d'impacte de gènere elaborat per l'Institut Català de la Dona en compliment de l'article 63.2.d) de la Llei 13/1989, en el seu text modificat per la Llei 4/2001, de 9 d'abril.
En compliment del punt catorzè de la circular de 8 d'octubre de 2002, dictada pel director del Gabinet Jurídic de la Generalitat sobre la intervenció de les unitats centrals i departamentals d'aquest òrgan en el procediment d'elaboració de disposicions de caràcter general, la unitat central esmentada n'informà el 15 de juliol de 2003 subscrivint íntegrament el contingut de la proposta d'informe de la unitat departamental i, a aquest efecte, quedà evacuat l'informe conjunt que consta en l'expedient del procediment d'elaboració.
S'hi assenyala amb caràcter exprés que en les reunions de coordinació mantingudes ja han estat introduïdes les observacions que ha dut a terme el Gabinet Jurídic.
Ateses les consideracions que antecedeixen, aquesta Comissió Jurídica Assessora és del parer que s'han observat els tràmits procedimentals que exigeix la legislació vigent a Catalunya en matèria de procediment d'elaboració de disposicions de caràcter general, per la qual cosa ja es pot entrar a analitzar el contingut material dels preceptes del Projecte de reglament general de carreteres.
V. Observacions sobre el text del Projecte de reglament:
- El títol primer del Projecte de reglament, titulat «Disposicions generals», es compon de disset articles que convé analitzar amb detall, atès que determinen, essencialment, l'àmbit de vigència.
L'article 1 descriu l'objecte del Reglament tot emmarcant-lo en el desplegament de la Llei 7/1993 pel que fa a l'ordenació, la funcionalitat i la protecció de les carreteres de Catalunya no reservades a la titularitat de l'Estat.
En concordança amb la Llei, emmarca l'objecte de regulació per exclusió respecte d'allò que no inclou en el seu àmbit d'aplicació.
L'article 2, en concordança amb l'article 2.1 de la Llei, defineix les carreteres com les vies de domini i ús públic projectades i construïdes fonamentalment per a la circulació de vehicles automòbils.
En termes d'estricta tècnica legislativa, no resulta convenient transcriure en el text dels reglaments els preceptes de la Llei que desenvolupen; només és aconsellable quan la inclusió ofereix major claredat al contingut del precepte.
Com que aquesta és la funció que compleixen els articles 1 i 2 del Reglament, pot resultar convenient mantenir-los en el text proposat.
L'article 3 estableix l'àmbit d'aplicació, per exclusió, respecte a les carreteres no reservades a la titularitat de l'Estat.
No obstant això, resulten també excloses, tal com s'estableix en l'article 2.2 de la Llei, les que integren la xarxa viària municipal, els camins rurals, les pistes i els camins forestals i els camins de servei d'accés, de titularitat pública o privada, construïts com a elements auxiliars o complementaris de les activitats específiques dels seus titulars, les noves vies executades directament o indirectament pels ajuntaments, i els camins que es construeixin alhora que es construeixen noves carreteres si es milloren les existents (article 3.2.e).
Aquest últim incís no està contingut exactament en l'article 2.2 de la Llei de carreteres, però s'entén com a resultat d'una millora tècnica.
L'article 4, titulat «Condicions funcionals mínimes», desplega l'article 5.1 del Decret 236/1996, de 5 de juliol, pel qual s'aprova l'adaptació del Pla de carreteres de Catalunya a la Llei 7/1993.
L'article 5, titulat «Classificació funcional», desplega l'article 4 de la Llei de carreteres, transcrivint en part, i en part matisant, la classificació que en el seu dia donà la Llei.
Els articles 6, 7 i 8 (titulat «Classificació tècnica»): l'article sisè aclareix de manera sistemàtica els continguts de l'article 5 de la Llei de carreteres i els distribueix en tres preceptes, la qual cosa introdueix claredat en la seva lectura, ja que l'article 7 es refereix a vies segregades i l'article 8, a vies convencionals.
Els articles 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 i 17: despleguen els articles 6, 8, 9, 10 i 63 de la Llei de carreteres.
El seu caràcter, marcadament tècnic, és el propi d'un Reglament, si bé s'hi adverteix una acusada identitat entre el text reglamentari i el precepte de la Llei que despleguen.
- El títol segon del Projecte de decret es descompon en diversos capítols: planificació, estudis i projectes, protecció del medi i execució de les obres.
Els preceptes compresos en el títol, articles 18 a 41, despleguen els concordants de la Llei de carreteres.
Cal realitzar un esment especial al capítol tercer del títol segon esmentat, titulat «Protecció del medi», i que desenvolupa preceptes tant de la Llei de carreteres en la seva versió original com en la seva versió modificada per la Llei 21/2001, que introduïa en la Llei 7/1993 les determinacions necessàries en els projectes de carreteres i en l'elaboració d'aquests projectes, per adequar-los a la legislació ambiental i, en certa mesura, per aproximar-los al que la legislació de carreteres modificada ja havia regulat respecte dels estudis informatius i de la valoració global de la seva compatibilitat mediambiental i de la seva compatibilitat urbanística (en concret, l'article 57 de la Llei 21/2001 modificava diversos apartats dels articles 6, 12, 13, 14, 15 i 16 de la Llei 7/1993).
- El títol tercer del Projecte de reglament, titulat «Finançament i explotació», es compon també de diversos capítols dedicats al finançament, a l'explotació, als elements funcionals de la carretera d'instal·lacions addicionals, a les àrees de servei i a les estacions de servei.
Aquest títol, que comprèn els articles 42 a 71, desplega la Llei de carreteres 7/1993 i ja incorpora les modificacions efectuades en la legislació bàsica, en concret, en la Llei 13/2003, reguladora del contracte de concessió d'obres públiques, especialment pel que fa a l'explotació d'àrees de servei, concessions d'àrees de servei.
El règim del silenci en el procediment de les autoritzacions regulat en l'article 68.2 ha quedat adaptat al contingut de la Llei 23/2002, en especial el respecte al sentit del silenci administratiu.
- El títol quart del Projecte de reglament, titulat «Règim d'ús i protecció», es compon dels capítols següents: delimitació del domini públic viari i zones de protecció, funcionalitat de la via, accessos i delimitació del dret de propietat per a la preservació del domini públic viari.
I s'estén des de l'article 72 al 135, conformant així el títol més extens del Reglament.
Per aquesta raó la subdivisió en seccions d'alguns dels capítols del títol resulta positiva i ofereix una major claredat del text.
Amb caràcter general, els preceptes despleguen disposicions de la Llei de carreteres.
Tanmateix, és en aquest títol on la correspondència textual dels preceptes és menor, i per això la redacció del Reglament resulta en concordança amb la Llei de carreteres però sense manifestar una identitat absoluta el text dels preceptes.
D'altra banda, s'ha procurat efectuar les adaptacions corresponents a la Llei 30/1992, de procediment administratiu, entesa com a legislació bàsica.
- El títol cinquè del Projecte de reglament, titulat «Protecció de la legalitat i règim sancionador», es descompon en els capítols següents: mesures de protecció, infraccions, procediment sancionador, sancions i altres mesures, i comprèn els articles 136 a 160.
Sobre aquest títol cal fer l'observació sobre si resulta convenient introduir preceptes com l'article 141 o l'article 142, que consisteixen exclusivament en remissions a l'article 46 i a l'article 48 de la Llei de carreteres, en què, efectivament i d'acord amb la legalitat vigent, es tipifiquen les infraccions i s'estableix la responsabilitat per la seva comissió.
La introducció d'aquests preceptes atorga coherència al text reglamentari i el fa més fàcilment manejable, com fóra el cas de l'article 142, en què l'enumeració de les persones responsables de les infraccions resulta molt més clara i tècnicament millor que la que resulta de l'article 48 de la Llei.
Amb independència de l'observació anterior, que no té naturalesa essencial, els preceptes que componen el títol i, en especial, les regles de procediment que contenen es consideren d'acord amb les normes de procediment administratiu, referides a les sancions, vigents a Catalunya.
- El títol sisè del Projecte de reglament, dedicat als trams urbans i les travessies, comprèn els articles 161 a 175 i concorda, en tot moment, amb la Llei de carreteres; si bé en aquest títol també s'adverteix identitat respecte del text de la Llei.
- La part final del Projecte de reglament es compon de tres disposicions transitòries que tenen per objecte aclarir la posició que assumeix la Generalitat respecte de la xarxa gestionada per les diputacions, en desenvolupament de les disposicions transitòries primera, apartat 1, i cinquena de la Llei de carreteres.
A més, la disposició transitòria segona del Reglament estableix l'adequació de la línia d'edificació en trams urbans respecte del planejament urbanístic municipal a partir de l'entrada en vigor de la Llei de carreteres, i el manteniment de la normativa preexistent fins que es produeixi el nou planejament modificat.
Per últim, la disposició transitòria tercera té per objecte establir el règim aplicable a la tramitació dels expedients en la matèria iniciats amb anterioritat a l'entrada en vigor del Reglament.
Formulades al Projecte de decret les observacions anteriors, que en cap cas no resulten essencials, atès que només es refereixen a la tècnica de reproducció total o parcial de preceptes de la Llei de carreteres i atès que en la tramitació del procediment d'elaboració del Projecte ja s'han tingut en compte aspectes d'índole material que milloraven considerablement no només la seva redacció, sinó també el contingut de les seves regles, s'ha d'entendre que el caràcter de les observacions formulades obeeix més a consideracions de tècnica legislativa que no pas a consideracions que poguessin afectar la qualitat material del Projecte de reglament i el seu ajustament a la Llei que desplega.
S'informa en el sentit que es pot elevar al Govern, per tal que l'aprovi, el Projecte de decret pel qual s'aprova el Reglament general de carreteres amb les observacions que es formulen en el cos del Dictamen, cap de les quals no té el caràcter d'essencial.