I. El conseller de Medi Ambient i Habitatge ha sotmès a la consideració d'aquesta Comissió Jurídica Assessora la petició de dictamen sobre el Projecte de decret pel qual s'aprova el Reglament de procediment per a l'elaboració de la planificació hidrològica.
La Comissió Jurídica Assessora és competent per emetre dictamen sobre els reglaments o les disposicions de caràcter general que es dictin per desplegar les lleis, segons el que disposa l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, reguladora de la Comissió Jurídica Assessora.
El Projecte de decret que ara s'analitza, desplega, en primer lloc, les previsions del Decret legislatiu 3/2003, de 4 de novembre, pel qual s'aprovava el Text refós de la legislació en matèria d'aigües de Catalunya, i incorporava principis i previsions de la normativa comunitària, contingudes en la Directiva 2000/60/CE, de 26 d'octubre, que establia un marc comunitari d'actuacions en l'àmbit de la política d'aigües.
Introdueix, a més, regles sobre el procediment d'aprovació dels instruments de planificació hidrològica, en compliment de la Directiva 2001/42/CE, del Parlament europeu, i del Consell, de 27 de juny, relativa a l'avaluació dels efectes de determinats plans i programes en el medi ambient, la transposició dels quals s'ha portat a terme mitjançant la recent Llei 9/2006, de 28 d'abril.
En aquest Dictamen s'han d'analitzar les qüestions següents que afecten tant el procés d'elaboració com la legalitat de la disposició.
D'una banda, les qüestions relatives a l'observança dels requisits i les exigències establertes en el procés d'elaboració de la disposició de caràcter general; d'altra banda, l'observança dels requisits de legalitat pel que fa al contingut de la disposició i l'ajustament de la norma que desplega, i que permet situar el reglament en la posició instrumental de complement necessari o complementària de la llei.
El Projecte de reglament es presenta a aquesta Comissió Jurídica Assessora en forma de decret, per aprovar un reglament per a l'elaboració de la planificació hidrològica, que conté 30 articles, tres disposicions transitòries, una disposició addicional, una de final i sis annexos.
Els preceptes es troben titulats cada un d'ells.
Alhora, estan distribuïts en disposicions generals, registre de zones protegides i estudis previs, els programes de control i seguiment, el programa de mesures, el procediment per a la formulació del Pla de gestió del districte de Conca Fluvial de Catalunya, els plans i programes de gestió específics, l'execució de la planificació hidrològica i el programa economicofinancer.
La llarga tramitació del Projecte sobre el qual es dictamina, atesa la necessitat i l'obligació d'acomplir la Directiva marc 2000/60/CE, de 23 d'octubre, en matèria d'actuació en l'àmbit de la política d'aigües, i la necessitat sobrevinguda d'incorporar al procediment d'elaboració de la planificació hidrològica els continguts de la Directiva 2001/42/CE, del Parlament europeu i del Consell, de 27 de juny, relativa a l'avaluació dels efectes de determinats plans i programes en el medi ambient, la transposició al dret intern dels quals s'ha operat mitjançant la Llei 9/2006, de 28 d'abril (BOE de 29 d'abril), han pogut justificar, per si mateixes, la petició de dictamen d'aquesta Comissió Jurídica Assessora pel tràmit d'urgència.
Cal analitzar, primerament, la competència i l'habilitació per a dictar el Projecte.
El paràgraf primer de l'exposició de motius del Decret legislatiu 3/2003, de 4 de novembre, pel qual s'aprova el Text refós de la legislació en matèria d'aigües a Catalunya, dictaminat per aquesta Comissió Jurídica Assessora (Dictamen 345/03), disposava textualment: "Els articles 9.13, 9.16, 10.1.6 i 11.10 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya atribueixen a la Generalitat de Catalunya les competències en matèria d'aigües, obres hidràuliques i protecció del medi ambient en el marc establert pels articles 149.1.23 i 149.1.24 de la Constitució".
El text del Projecte que se sotmet a Dictamen, de desplegament reglamentari del títol II de la citada norma, l'exposició de motius de la qual, parcialment, s'ha transcrit, referent a la planificació hidrològica i a la tipologia i forma d'elaboració dels plans, s'inseria en el marc competencial del fins ara vigent article 9.16 pel que fa a la conca pròpia, i 9.13 pel que fa a les obres públiques, l'execució de les quals es preveu a través de la planificació hidrològica.
En matèria de protecció del medi ambient, la competència era atribuïda pel que disposava l'article 10.1.6, en el marc del que estableix l'article 149.1.23 de la Constitució.
I també, segons el que establia, fins ara, l'article 11.10 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya.
Segons l'ordre de distribució de competències vigent, d'acord amb l'article 117.1 del nou Estatut d'autonomia, correspon a la Generalitat, en matèria d'aigües que pertanyin a conques hidràuliques intracomunitàries, la competència exclusiva, que inclou, entre d'altres, la planificació i la gestió de l'aigua superficial i subterrània, dels usos i aprofitaments hidràulics, i també de les obres hidràuliques que no siguin qualificades d'interès general (article 117.1.a)).
La planificació i l'adopció de mesures i instruments específics de gestió i protecció dels recursos hídrics i dels ecosistemes aquàtics i terrestres vinculats a l'aigua, es deté també, de manera exclusiva, segons l'article 117.1.b) per a la planificació i adopció de mesures i instruments específics de gestió i protecció dels recursos hídrics i dels ecosistemes aquàtics i terrestres vinculats a l'aigua.
Segons l'article 117.1.c) les mesures extraordinàries, en cas de necessitat, per a garantir el subministrament de l'aigua.
Així mateix, i en relació amb les obres d'interès general, s'ha de tenir en compte allò previst en l'article 117.2 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya.
Tot l'anterior ha de ser entès en els termes de l'article 189 de l'Estatut, relatiu al desenvolupament i aplicació del dret de la Unió Europea.
Per tant, es pot concloure que en les conques intracomunitàries la Generalitat deté una competència exclusiva, de naturalesa general o universal, sense perjudici de les que pugui tenir l'Estat en altres matèries distintes que incideixen en el seu règim jurídic.
Segons l'article 144 de la mateixa alta norma, en matèria de medi ambient, correspon a la Generalitat la competència compartida i la competència per a l'establiment de normes addicionals de protecció.
Aquesta competència inclou, en tot cas, l'establiment i la regulació dels instruments de planificació ambiental i el procediment de tramitació i aprovació d'aquests instruments.
L'habilitació al Govern per dictar la disposició reglamentària en aquest Projecte es deriva de l'article 18 i connexos del Decret legislatiu 3/2003, Text refós de 4 de desembre.
L'habilitació al Govern per al règim d'avaluació ambiental de la planificació hidrològica, en els termes de la Directiva 2001/42/CE, es pot establir en les regles contingudes en la Directiva, i en els termes de l'article 189.3 de l'Estatut d'autonomia.
El Projecte de decret pel qual s'aprova el Reglament de procediment per a l'elaboració de la planificació hidrològica s'insereix en el marc normatiu que a continuació s'exposa, que està constituït per disposicions de dret material emanades de fonts procedents del dret europeu, relatives a les aigües, la qualitat, l'ús ecològic, la planificació i la gestió; és a dir, la Directiva 2000/60/CE, ja esmentada.
Pel que fa a les normes de dret europeu, de naturalesa procedimental, relatives a l'avaluació dels efectes de plans i programes en el medi ambient, hi ha, principalment, la Directiva 2001/42/CE, del Parlament europeu i del Consell, de 27 de juny de 2001, transposada per la Llei 9/2006, de 28 d'abril.
S'insereix, també, en la legislació que directament desplega, composta a Catalunya, en essència, pel Text refós 3/2003.
a) En efecte, com ja es va posar de manifest en el nostre Dictamen 202/06, el projecte s'insereix en el marc normatiu que estableix l'obligació i el deure per als estats membres de la Unió Europea d'adoptar una sèrie de mesures i actuacions en l'àmbit de la política d'aigües.
Amb aquesta finalitat, la Directiva 2000/60/CE del Parlament europeu i del Consell, de 23 d'octubre de 2000, habitualment anomenada Directiva marc en matèria d'aigües, va proposar elaborar regles i principis bàsics en les polítiques de l'aigua "sostenible" en la Unió Europea; es va proposar, també, que la política comunitària d'aigües oferís un marc legislatiu coherent, efectiu i transparent.
Es va proposar establir un marc de coordinació, integració i adaptació de les estructures i dels principis generals de protecció i ús sostenible de l'aigua en la Comunitat, conforme amb el principi de subsidiarietat.
Entre les mesures dirigides a coordinar les polítiques de l'aigua, en l'article 13, regulava l'obligació dels estats membres d'elaborar un Pla hidrològic de conca per a cada demarcació hidrogràfica, situada totalment en el seu territori, i d'incloure la coordinació de demarcacions hidrogràfiques internacionals situades totalment en territori comunitari i aquelles demarcacions hidrogràfiques internacionals que s'estenguessin més enllà de les fronteres comunitàries.
L'article 13 de la Directiva preveia que els plans hidrològics de conca s'haurien de complementar mitjançant l'elaboració de programes i plans hidrològics més detallats, relatius a subconques, sectors, qüestions específiques o categories d'aigües, amb l'objecte de tractar aspectes especials de la gestió hidrològica.
Els plans hidrològics de conca han d'estar publicats, segons l'article 13.6 de la Directiva, a tot tardar, nou anys després d'entrar en vigor; mentre que l'obligació dels estats membres de posar en vigor les posicions legals reglamentàries i administratives necessàries per donar compliment al que disposa la Directiva marc, s'hauria de complir abans del 22 de desembre de 2003.
Els continguts de la Directiva marc irradiaven més enllà de l'àmbit material de l'aigua com a recurs, ja que afectava tots els subsistemes relacionats ambientalment amb les aigües, és a dir, des de la fauna piscícola fins a la protecció de l'avifauna existent en les zones humides, com aiguamolls o maresmes, fins a les mesures de protecció especial, com la protecció especial de zones sensibles front a determinats tipus de contaminació.
Com es pot veure, en la Directiva 76/160/CEE, d'aigües d'ús recreatiu; la Directiva 91/676/CEE, reguladora de les zones sensibles a la contaminació per nutrients; la Directiva 91/271/CEE, de declaració de zones sensibles; i, per sobre de tot això, la Directiva 92/43/CEE i, amb anterioritat, la 79/498/CEE, anomenades directives Hàbitats, i reguladores de la Xarxa Natura 2000, de protecció d'espècies i hàbitats.
No resulta estrany, doncs, que, establertes les connexions de la Directiva marc amb d'altres directives comunitàries reguladores d'aspectes diferents dels subsistemes relacionats amb l'aigua, el contingut dels plans hidrològics està marcat per un ampli espectre d'elements a tenir en compte, que van des de la prevenció i defensa contra les inundacions, al sanejament o a la reutilització de l'aigua, fins a l'establiment de cabals ecològics, la determinació de les obres hidràuliques a realitzar, o la definició de l'estat o el potencial ecològic de les diferents categories de masses d'aigua.
Tot això es veurà reflectit en el contingut del Projecte de decret sobre el qual es dictamina.
b) Relacionat amb tot l'anterior, alhora que la Directiva exigeix la planificació hidrològica de conca, permet elaborar registres de zones protegides i realitzar els estudis previs per recollir tota la informació necessària sobre estat, quantitat i qualitat de les aigües; tot això a l'efecte de donar la major publicitat i transparència i posada a disposició dels ciutadans, de tots els aspectes relacionats amb la planificació hidrològica, especialment en les condicions que s'exigeixen per la normativa reguladora de l'accés a la informació ambiental, continguda en la Directiva 90/313/CEE, del Consell, de 7 de juny.
Com és conegut, la Llei 38/1995, de 12 de desembre, sobre el dret d'accés a la informació en matèria de medi ambient, derogada ara per la Llei 27/2006, de 18 de juliol, ja va rectificar l'article 37 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú, la qual resultava més limitativa que les previsions de l'esmentada Directiva en matèria d'informació ambiental.
c) L'article 189.1 de l'Estatut de Catalunya disposa que "l'existència d'una regulació europea no modifica la distribució interna de competències que estableix la Constitució i aquest Estatut".
Com ha posat de manifest en tantes ocasions el Tribunal Constitucional, en una jurisprudència lineal, que per coneguda se n'omet la reproducció, el desplegament i l'aplicació del dret de la Unió Europea s'ha d'efectuar respecte del sistema o de l'ordre de competències intern.
Així les coses, segons el principi de subsidiarietat, i per recaure en l'àmbit de les seves competències, correspon a la Generalitat aplicar i executar el dret de la Unió Europea a través de l'adopció de mesures encaminades a fer efectiu el contingut de l'article 13 de la Directiva, titulat "plans hidrològics de conca".
Aquesta obligació o aquest deure ha estat, efectivament, acomplerta per la Generalitat de Catalunya en nombroses ocasions.
Com reflecteix la memòria que s'annexa al Projecte de decret sobre el qual es dictamina, la Generalitat de Catalunya, en ús de les seves competències en matèria d'aigües, obres hidràuliques i protecció del medi ambient, reconegudes pels articles 9.13, 9.16, 10.1.6 i 11.10 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya fins ara vigent, en el marc de la Llei d'aigües de 1985 i el Reial decret corresponent de transferència de funcions i serveis en el seu moment, ha anat elaborant diferents instruments de planificació hidrològica, entre els quals destaquen el Pla de sanejament de Catalunya i el Pla hidrològic de les conques internes de Catalunya, que van ser aprovats per Reial decret 1664/1998, de 24 de juliol; en desplegament d'aquells plans s'han anat dictant programes de caràcter sectorial, com són els programes de sanejament d'aigües residuals urbans i el de sanejament d'aigües residuals industrials.
Pel que fa, en concret, a la planificació de l'aigua, la Llei 6/1999, de 12 de juliol, d'ordenació, gestió i tributació de l'aigua (disposició derogada), entre d'altres matèries, reformava el règim de la planificació hidrològica a Catalunya, en modificar la tributació corresponent sobre l'aigua.
Els continguts d'aquesta norma avui es troben més estesos i àmpliament regulats pel Decret legislatiu 3/2003, de 4 de novembre, pel qual s'aprova el Text refós de la legislació en matèria d'aigües a Catalunya.
Per cert, que la Llei 6/1999, ja derogada, havia efectuat una anomenada transposició anticipada de la Directiva marc de l'aigua, quan aquesta es trobava en l'últim estadi de tramitació, i s'avançava, a la transposició que va fer el legislador estatal l'any 2003.
De la qual cosa es pot concloure que el Text refós 3/2003, contenia ja tots els elements de la planificació hidrològica a Catalunya, adaptat al dret comunitari, per contenir-los ja la Llei 6/1999.
d) El citat Decret legislatiu 3/2003 precisa les competències de la Generalitat, i recull les competències d'execució dels ens locals i delimita les conques hidrogràfiques i el districte de conca fluvial de Catalunya.
Pel que fa a la planificació hidrològica, subtítol II (articles 18 a 29), fixa la regulació per elaborar la planificació hídrica, els objectius, la tipologia dels plans, la forma d'aprovar-se, la durada i la revisió, els anomenats estudis i projectes hidràulics, l'execució de la planificació hidrològica del districte de la conca fluvial de Catalunya, i els anomenats convenis de col·laboració.
Doncs bé, els continguts del títol II del Text refós 3/2003, referits a la planificació hidrològica en concret, són els que desplega el Projecte de decret sobre el qual ara es dictamina.
Segons l'article 6 del Decret legislatiu 3/2003, les conques hidrogràfiques internes constitueixen el districte de la conca hidrogràfica o fluvial de Catalunya.
Es relacionen com a conques hidrogràfiques internes, les corresponents als rius Muga, Fluvià, Ter, Daró, Tordera, Besòs, Llobregat, Foix, Gaià, Francolí i Riudecanyes, i la de totes les rieres costaneres entre la frontera amb França i el desguàs del riu Sènia.
e) En continuar amb l'argumentació que justifica el marc normatiu en què el Decret s'insereix i en reprendre la jurisprudència constitucional sobre el desplegament i l'aplicació del dret de la Unió Europea respecte del sistema o de l'ordre de competències intern, cal considerar que el marc normatiu en què el Projecte de decret s'insereix no és sols la Llei 62/2003, de 30 de novembre, de mesures fiscals administratives i de l'ordre social, que transposava, com ja s'ha dit, la Directiva 2000/60/CEE al dret intern, sinó també el Text refós 3/2003, que ja havia procedit a la seva incorporació a Catalunya (des de la Llei 6/1999).
En resum, les regles jurídiques del Decret en projecte permeten assegurar, en tot moment, la funcionalitat del dret europeu i la inserció o la coexistència i mútua influència en el dret vigent a Catalunya, sempre atenent el principi de subsidiarietat.
D'aquesta manera, el dret intern està essent creat a la llum i d'acord amb el dret comunitari, en harmonia amb el dret comunitari, segons les expressions del Tribunal Europeu de Justícia (casos von Colson i Kammann, de 10 d'abril de 1984; Faccimi Dori, de 14 de juliol de 1994; i Connect Austria/Telekom control Kommission, de 22 de maig de 2003, entre d'altres).
f) No obstant això, quedaria incomplet el marc normatiu en què s'insereix el Decret en projecte si no es fes referència a la Directiva 2001/42/CEE, del Parlament Europeu i del Consell, i a la norma de transposició en el dret intern, la Llei 9/2006.
(Entre d'altres coses, perquè en aquests moments, la Generalitat està elaborant l'avantprojecte de Llei d'avaluació ambiental de plans i programes; els continguts d'ambdós textos no s'haurien de contradir respecte de l'informe sobre sostenibilitat, les consultes i la proposta de memòria ambiental.)
L'objecte del dictamen d'aquest alt òrgan consultiu consisteix a verificar l'adequació de la norma en projecte al marc normatiu vigent.
Per tant, i, fonamentalment, al contingut de la Directiva 2001/42/CE del Parlament Europeu i del Consell, i, si escau, la transposició verificada per la Llei 9/2006.
Tampoc no s'ha d'ignorar que si entra en vigor la norma que en el futur pogués dictar el Parlament de Catalunya, d'avaluació ambiental de plans i programes, podria afectar el contingut de regulació del Projecte del decret del Reglament de procediment per elaborar la planificació hidrològica sobre la qual s'està dictaminant.
Ja que en ambdós casos el proposant, tant de la disposició reglamentària com de la norma amb rang de llei, és el Departament de Medi Ambient i Habitatge, no resultarà difícil la connexió desitjable entre ambdós textos.
En especial, si es té en compte que el transcendent és que, en tot cas, aquests s'ajustin als continguts de la Directiva.
Tot l'anterior, per evitar que es formulin procediments davant de la Comissió Europea per la incompleta transposició de les directives, tal com ha succeït en el cas de la Directiva 85/337/CEE (modificada per la Directiva 97/11/CE) respecte del Reial decret legislatiu 1302/1986, d'avaluació d'impacte ambiental, que donava lloc a la transposició, la qual cosa s'adverteix perquè la matèria d'aigües està afectada a l'acompliment exacte dels objectius ambientals davant les institucions europees, de manera que es respon de l'incompliment, per l'Estat, o per les comunitats autònomes, d'acord amb la respectiva quota d'incompliment (article 121 bis de la Llei 62/2003, que podria considerar-se regla supletòria, d'acord amb el nou ordre competencial).
La conveniència d'ajustar ambdós projectes, en la mesura del que és possible, es potencia, a més, pel fet que la Directiva 2001/42/CE, el contingut de la qual era exacte i precís com per poder definir obligacions completes, per l'anomenat efecte directe, va poder ser invocat pels particulars davant dels Tribunals, a partir del 21 de juliol de 2004, data en què finalitzava el termini per transposar-lo.
Segons les sentències d'11 d'agost de 1995 (Comissió contra Alemanya) o de 22 de juny de 1989 (cas Fratelli-Constanzo, contra Itàlia), el transcurs del termini sense la transposició necessària, en aquest tipus de directives, origina una doble conseqüència: la immediata de la protecció del medi ambient mitjançant els dictats procedimentals de la Directiva, i front als particulars, la possibilitat d'invocar els preceptes davant del jutge intern.
En tot cas, convé retenir que els terminis d'informació pública, el tràmit de consulta o d'audiència, els subjectes dels tràmits d'audiència dels plans i programes, la manera de posar a disposició del públic el pla o programa, i l'objecte sobre el qual ha de recaure l'informe sobre sostenibilitat ambiental, són aspectes claus que cal ajustar, en la mesura del que és possible, per raons de legalitat, a les expressions de la directiva.
Així ho fa el Projecte de decret.
Pel que fa a l'execució de la planificació, aquesta s'insereix en el marc normatiu del Text refós 3/2003, quant a les entitats locals de l'aigua (ELA), que són ens de caràcter territorial i funcional constituïts per a la millor gestió i més eficient gestió dels recursos hídrics i de les obres i actuacions hidràuliques.
Totes aquestes regles, articles 14, 15 i 16 del referit Text refós, permeten que l'execució i la gestió siguin portats a terme mitjançant les fórmules previstes per gestionar els serveis públics per les entitats locals de l'aigua.
Respecte a l'adopció d'acords relatius al planejament, en una perspectiva ad intra, el funcionament de l'Agència Catalana de l'Aigua s'emmarca en les regles del Decret legislatiu 2/2002, de 24 de desembre, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei 4/1985, de 29 de març, de l'Estatut de l'empresa pública catalana, en especial, pel que fa a les entitats de dret públic que han d'ajustar-ne l'actuació al dret privat.
Convé, ara, analitzar la qüestió de l'observança de les exigències procedimentals en l'elaboració de la norma.
Més concretament, si s'han complert els requisits exigits per la Llei 13/1989 per elaborar les disposicions generals.
En l'expedient consta una Memòria justificativa de la disposició en projecte, datada l'abril de 2003, que situava aquesta disposició en el marc normatiu corresponent al dret vigent en el seu moment.
Consta, també, en l'expedient, un succint estudi econòmic de la disposició.
La llista de disposicions afectades, així com l'advertència d'inexistència de disposicions derogades, es troba inclosa en la Memòria del projecte.
L'Agència Catalana de l'Aigua va informar favorablement el Projecte en la sessió de 5 de juny de 2003.
La Comissió de Govern Local de Catalunya va emetre informe favorable en la sessió de 16 de març de 2005.
El Projecte va ser sotmès al tràmit d'informació pública el 18 de juliol de 2003, i consta certificació de no haver rebut al·legacions.
En el tràmit d'audiència es van rebre al·legacions presentades per l'Ajuntament de Sant Feliu de Buixalleu, la Comunitat d'Usuaris del delta del riu Llobregat i la Unió de Pagesos.
També es va sotmetre el Projecte a la consideració de l'Organització de Consumidors i Usuaris de Catalunya; dels Joves Agricultors i Ramaders de Catalunya; de les entitats CONUFAVC, PIMEC i SEFES; de les Cambres de Comerç, Indústria i Navegació; de Foment del Treball Nacional; dels ajuntaments de Fondarella, Vic i Granollers i de l'Entitat Metropolitana de Serveis Hidràulics i Tractament de Residus.
Va ser sotmès també als departaments de Sanitat i Seguretat Social; Política Territorial i Obres Públiques; Agricultura, Ramaderia i Pesca; Indústria, Comerç i Turisme; Governació i Relacions Institucionals i Economia i Finances i a la Federació Catalana de Municipis.
Ja l'any 2004, la Secretaria del Departament de Medi Ambient i Habitatge va sotmetre el Projecte a la consideració dels departaments de la Presidència; novament d'Agricultura, Ramaderia i Pesca; de Comerç, Turisme i Consum; Governació i Administracions Públiques; de Salut, Treball i Indústria; Economia i Finances; al secretari general del conseller en cap; al Departament de Política Territorial i Obres Públiques i al Gabinet Jurídic.
Consta l'informe favorable del Consell per a l'Ús Sostenible de l'Aigua i la valoració de les al·legacions presentades pels departaments de Política Territorial i Obres Públiques; Agricultura, Ramaderia i Pesca i Treball i Indústria, i per la Federació de Municipis de Catalunya, en un informe emès per l'Agència Catalana de l'Aigua.
Figura, també, entre la documentació, l'informe de 20 de desembre de 2004, emès pel cap de l'Assessoria Jurídica del Departament d'Economia i Finances.
Hi consta, també, l'informe de l'Institut Català de les Dones i l'informe emès per l'Agència Catalana de l'Aigua sobre les observacions formulades per aquest Institut.
A partir de 2004, hi consten els informes de la vicepresidenta del Consell Assessor per al Desenvolupament Sostenible de Catalunya, i les observacions a aquests textos s'han incorporat a l'expedient, juntament amb l'informe emès per l'ACA valoratiu d'aquelles observacions; consta l'informe de l'advocada del Gabinet Jurídic de la Generalitat de 7 de juliol de 2005, considerat, també, per l'Agència Catalana de l'Aigua el 2 de novembre de 2005.
Hi consta la certificació emesa pel secretari del Consell Tècnic de la Generalitat, en la sessió celebrada el 29 de març de 2006, que va informar sobre el text del Projecte.
Hi consta l'informe del lletrat de l'Agència Catalana de l'Aigua de 24 de maig de 2006, en particular, sobre l'impacte de la Llei 9/2006, de 28 d'abril, de transposició de la Directiva sobre avaluació dels efectes de determinats plans i programes en el medi ambient.
La primera, elaborada el 2003, sobre la qual es van efectuar tots els tràmits d'informació pública i audiència.
La segona versió, adaptada ja a les consideracions jurídiques que es plantejaven per l'impacte de la Directiva d'avaluació de plans i projectes.
La tercera versió, o versió definitiva, recull, pràcticament, les observacions de l'informe de l'Agència Catalana de l'Aigua, datat el 24 de maig de 2006, i matisa i perfila determinats conceptes del Projecte de decret per ajustar-los, tant com sigui possible, al llenguatge de la Directiva tants cops esmentada, i al contingut de la Llei de transposició.
Davant tot l'anterior, cal assenyalar que la tramitació del Projecte de decret s'ha efectuat amb rigor i atenent els requisits establerts per la Llei procedimental per a aquest tipus de normes, i aquesta Comissió Jurídica Assessora adverteix, només, com en tantes altres ocasions ha estat necessari, de l'escassa atenció que s'ha atorgat a l'estudi econòmic o de cost-benefici de la disposició en projecte.
La llarga tramitació del projecte de disposició ha comportat que, en l'exhaustiva memòria que acompanya la primera versió del Projecte de decret, es pugui tenir en compte només el marc normatiu de la planificació hídrica, anterior a l'elaboració del nou Estatut.
Però això és compensat abastament, perquè els informes jurídics, a partir de l'any 2006, incideixen profundament en la ja, per dir-ho així, part d'avaluació ambiental a què s'han de sotmetre tots els plans que constitueixen l'anomenada planificació hídrica, encara que tenint en compte, també, les regles anteriors a les de l'Estatut ja en vigor.
En els dictàmens i informes que consten en l'expedient, es justifica plenament el nou contingut de regulació que s'aporta.
D'això deriva també que els tres textos o versions del Decret en projecte difereixin pel que fa al contingut de regulació.
Ara bé, com que la primera versió o versió inicial del Projecte de 2003 ja es referia a la planificació hídrica, com a element substancial, segons la Directiva 2000/60/CE, marc de l'aigua, el fet que els tràmits d'informació pública i d'audiència s'hagin efectuat amb anterioritat a l'impacte que pugui representar la Directiva d'avaluació dels efectes de plans i programes en el medi ambient 2001/42/CE, no constitueix cap obstacle per estimar adequada la tramitació del Projecte.
En efecte, la Directiva relativa a l'avaluació de plans i programes representa un element adjectiu, o merament procedimental, dins de l'element substantiu conformat per la planificació de l'aigua.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora entén que en cap cas haurien estat necessaris nous tràmits, si més no, tràmits externs o fora de l'Administració, un cop la versió inicial es va adaptar al contingut de la Directiva d'avaluació de plans i programes.
V. Respecte del contingut de regulació i de l'ajustament del Projecte de decret a la norma que desplega, i examinant la versió definitiva del Projecte, cal dir el que segueix:
Els sis paràgrafs de l'exposició de motius determinen el marc normatiu aplicable, justifiquen la necessitat de la nova regulació i n'introdueixen l'observança d'acord amb el Dictamen del Consell per a l'Ús Sostenible de l'Aigua i de la Comissió Jurídica Assessora.
El cinquè paràgraf de l'exposició de motius, en concret, al·ludeix a la previsió del Decret futur d'ajustar-se i donar compliment a la Directiva 2001/42/CE, relativa a l'avaluació dels efectes de determinats plans i programes en el medi ambient, i a la seva norma de transposició, la Llei 9/2006, de 28 d'abril.
Els paràgrafs primer, segon i tercer al·ludeixen a la necessitat de configurar la planificació hidrològica en compliment de la Directiva 2000/60/CE; el paràgraf quart al·ludeix a l'habilitació dels articles concrets del Decret legislatiu 3/2003 per desplegar les previsions respecte de la planificació hidrològica.
Seria aconsellable introduir en l'exposició de motius una referència al nou marc competencial en la matèria de planificació hidrològica.
Amb caràcter previ, cal assenyalar que l'annex I conté un glossari que determina, a l'efecte d'aquest Reglament i la seva aplicació, les definicions necessàries enumerades fins a la 36.
En la versió inicial del Projecte de decret constaven les definicions en la capçalera de la disposició.
Seria digne de reflexionar si la tecnificació de la disposició en projecte mereix que la descripció de les definicions torni a la capçalera de la disposició o si, tal i com s'ha portat a terme, que aparegui en l'annex I.
Ajusta el seu contingut a l'article 6 del Text refós 3/2003; en concret, a la denominació Conca hidrogràfica interna constitutiva del Districte de conca fluvial de Catalunya.
Enumera els instruments de la planificació hidrològica del Districte de conca fluvial de Catalunya, en compliment de l'article 20 del Text refós 3/2003.
Els objectius de la planificació hidrològica del Districte de conca fluvial de Catalunya s'ajusten al contingut de l'article 19 del Text refós 3/2003.
El redactat de l'article 3 és més ampli que el redactat dels continguts de l'article 19 del Text refós.
Això no obstant, estant tots relacionats amb els objectius genèrics del Text refós, no s'aprecia cap desajustament per excés de regulació i coincideixen amb els objectius del Text refós aprovat per Reial decret legislatiu de 20 de juliol.
El Registre de zones i masses protegides per motius ambientals o del seu ús, s'ajusta, genèricament, a les exigències de les directives respecte a la determinació, fixació i perimetració de zones de protecció, o zones sensibles.
Tot això referit a les masses d'aigua.
Quant al fet que les dades contingudes en el Registre siguin públiques i es realitzin d'acord amb la vigent normativa en matèria d'accés a la informació ambiental, la regulació està sotmesa a dret.
Cal tenir en compte, en tot cas, que la legislació sempre ha disposat d'acció pública en matèria d'aigües.
El precepte cal posar-lo en connexió amb l'annex II, on s'enumeren totes les zones protegides que s'hi han d'incloure.
La llista coincideix, genèricament, amb aquelles que, d'una manera estàndard, estan previstes en la legislació d'aigües.
En particular, l'habilitació del Registre de zones protegides prové de l'article 22, lletra f) del Text refós 3/2003.
Els estudis previs a la realització i aprovació dels instruments de planificació hidrològica despleguen l'article 26 del Text refós de la Llei 3/2003.
També, i directament, l'article 27.
La publicitat dels estudis i llur sotmetiment a la normativa reguladora de l'accés a la informació ambiental s'ajusta al contingut del Text refós i de la normativa comunitària.
També s'ajusta tant al text de la Llei de desplegament, com a la normativa comunitària, i a la caracterització dels estudis previs que s'efectuen en l'annex III.
En aquest precepte es regulen els programes de control i seguiment.
En el Text refós 3/2003 la denominació d'aquests plans rep únicament el títol de programes de control.
Al llarg de la tramitació de la disposició en projecte s'admet que el terme programes de control i seguiment és més adequat amb les formulacions de les directives.
En aquest cas, cal adaptar tot el text del Projecte a aquesta nova denominació.
S'ajusta a l'article 23 del Text refós 3/2003, i en desplega els continguts.
El precepte regula la forma d'elaboració dels programes de control i seguiment i desplega parcialment els articles 23.2 i 25.5 del Text refós 3/2003.
S'ajusta al contingut de l'article 25.2 del Text refós en preveure, també, que les entitats i administracions amb competències amb matèria d'aigua efectuïn les propostes i suggeriments necessaris; l'anterior es refereix a la intervenció de les ELAS en l'elaboració del programa.
Són sotmesos a informació pública i són informats pel Consell per a l'Ús Sostenible de l'Aigua.
El paràgraf sis de l'article 7 en projecte mereixeria una redacció més acurada, i que en l'incís final del qual es fes referència el fet que "[...] ha de trametre al Departament de Medi Ambient i Habitatge, per tal d'elevar-lo al Govern de la Generalitat que ha d'adoptar l'acord d'aprovació".
L'apartat 8 regula la posada a disposició al públic dels resultats del programa d'acord amb la normativa d'accés a la informació ambiental.
Desplega l'article 25, paràgraf 1 del Text refós 3/2003, i atribueix al Govern tant l'aprovació com la revisió.
En l'apartat 2, la referència a l'article 27 sobre la inclusió de noves obres o actuacions en la planificació hidrològica té suport normatiu de l'article 25.4 del Text refós 3/2003, que preveu tant la inclusió com l'exclusió per raons d'urgència d'actuacions i obres contingudes en els programes i plans.
Conté el Programa de mesures que forma part del Pla de gestió del Districte de conca fluvial de Catalunya, com inicialment preveia la Directiva marc de l'aigua per a aquest tipus de plans.
El Programa de mesures està exhaustivament regulat en l'article 22 del Text refós 3/2003.
I consisteix en una quasi transposició de llurs apartats.
L'apartat t), relatiu a la delimitació de les zones inundables, i l'establiment d'àrees distribuïdes en zona fluvial, zona de sistema hídric, i zona inundable per episodis extraordinaris, pot tenir cobertura en l'article 22, lletra i), sobre prevenció i defensa contra les inundacions.
Tot i que això prové del Text refós, convindria anomenar les ELA, si més no el primer cop en el precepte, mitjançant el seu nom complet, entitats locals de l'aigua, apartat p)).
Regula el procediment d'elaboració del Programa de mesures.
El precepte té suport normatiu, parcialment, de l'article 25 del Text refós 3/2003, i respecte al procediment, pel que fa a l'avaluació dels efectes del programa, s'ajusta al procediment establert en la Directiva, que es compon de la redacció d'un informe sobre sostenibilitat ambiental, el tràmit de disposició al públic i consultes, i l'elaboració de la memòria ambiental.
L'article 10 es connecta amb la documentació necessària per a l'elaboració de l'informe sobre sostenibilitat ambiental establerta en l'annex IV del Reglament, però no ha de ser interpretat el seu primer incís com una dispensa del compliment de les regles d'avaluació d'impacte, tot i que el seu redactat sigui millorable.
En aquest annex s'efectua una referència a la possible modificació d'aquest contingut per la normativa genèrica reguladora dels efectes ambientals de plans i programes que es dicti, en el seu dia, a Catalunya.
El contingut de l'informe sobre sostenibilitat s'ajusta als dictats de la Directiva.
Inclou, especialment, l'informe sobre la viabilitat econòmica de les mesures i alternatives dirigides a prevenir, reduir o pal·liar els efectes negatius, tal i com s'advertia en l'informe de 2006, de l'Agència Catalana de l'Aigua, a propòsit de l'estudi de l'esmentada modificació legislativa.
Per tant, en essència també s'ajusta al contingut de la Llei 9/2006.
I l'apartat 10 de l'article 10 remet a l'annex V, on es relaciona la documentació que s'ha de posar a disposició del públic, de conformitat amb la normativa d'accés a la informació ambiental.
La revisió i modificació del programa de mesures desplega l'article 25 del Text refós 3/2003, i el procediment de l'exclusió i inclusió d'obres o actuacions de la planificació hidrològica, contingut en l'article 27 del Projecte de decret, rep el suport normatiu, també, de l'article 25, apartats 3, 4 i 5.
Regula el Pla de gestió del Districte de la conca fluvial de Catalunya, que no és exactament un pla de conca en el sentit en què la Directiva marc entén els plans hidrològics de conca.
En l'article 20 del Text refós 3/2003, el Pla de gestió de Districte de conca fluvial de Catalunya apareix com l'esquelet vertebrador de tota la planificació hidrològica.
El seu àmbit territorial és el de les conques hidrogràfiques internes, definides en l'article 6.1.a) de l'esmentat text.
La regulació concreta d'aquest Pla es troba en llurs articles 12, 13, 14, 15, 16 i 17.
Potser mereixeria una reflexió la possibilitat de regular l'esmentat Pla de gestió del Districte de conca fluvial de Catalunya amb anterioritat als programes de control i seguiment, i del programa de mesures.
El paràgraf quart de l'article 12 regula la connexió del Pla de gestió de la conca fluvial de Catalunya i la resta de la planificació hidrològica en l'àmbit territorial estatal.
Per aquesta raó, el text del Projecte proposa que el Pla de gestió del Districte de conca s'ha de proposar al Govern de l'Estat per l'aprovació definitiva.
Però, a causa de la naturalesa exclusiva de la matèria de planificació hidrològica, tal i com es regula en l'article 117 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, s'ha de suprimir l'exigència de l'article 12.4 de l'aprovació pel Govern de l'Estat.
Regula el contingut del Pla de gestió del Districte de la conca fluvial de Catalunya, en desplegament de l'article 21 del Text refós 3/2003; i dóna compliment a l'apartat tercer de l'esmentat precepte en el sentit del tràmit d'informació pública i la participació de les administracions afectades, la qual cosa, posteriorment, regulen els articles 15 i 16 del Projecte de reglament.
El contingut del Pla de gestió del Districte, enumerat fins a la lletra v), s'ajusta al contingut genèric determinat en la legislació d'aigües.
Remet a l'annex V respecte de la documentació necessària que cal posar a disposició del públic conjuntament amb els plans o programes.
L'apartat v), concretament, estableix la connexió amb la Directiva reguladora d'avaluació de plans i programes.
Regula els actes previs a l'elaboració del Projecte de Pla de gestió i dóna compliment a l'habilitació de l'article 26 del Text refós 3/2003.
Regula l'elaboració i aprovació inicial de la proposta de Pla de gestió de Districte de conca fluvial de Catalunya.
Es titula "aprovació inicial" perquè en l'apartat cinquè es determina, novament, que el Govern de la Generalitat, examinat el Pla, pot acordar elevar-lo al Govern de l'Estat perquè l'aprovi.
Sobre això cal advertir, novament, el mateix que a propòsit de l'article 12.
La naturalesa exclusiva de la competència no requereix la intervenció aprovatòria del Govern de l'Estat en l'article 15.5.
Convindria, també, replantejar-se si cal mantenir l'expressió "aprovació inicial" de la proposta.
No tots els plans necessiten la qualificació d'aprovació inicial i d'aprovació definitiva.
Regula el seguiment del Pla de gestió del Districte de conca fluvial de Catalunya.
S'emmarca en l'article 21.3 del Text refós 3/2003 i, en general, en la legislació d'aigües referent al seguiment dels plans.
Especialment destacables són els paràgrafs quart i cinquè, relatius a l'informe sobre el desenvolupament del Pla de gestió i l'exposició al públic de l'esmentat informe.
S'ajusta a les disposicions sobre informació ambiental.
La revisió del Pla de gestió del Districte de conca fluvial de Catalunya s'ajusta al contingut de l'article 25 del Text refós 3/2003.
En particular, al paràgraf quart, que atorga a l'Agència Catalana de l'Aigua, la iniciativa en la revisió del Pla de gestió.
Regulen els plans i programes de gestió específics.
I, pel que fa al procediment d'elaboració i aprovació, en l'article 24 de la citada norma.
Des del moment en què en el procediment de l'elaboració és necessari l'informe sobre sostenibilitat, les consultes i la proposta de memòria ambiental, s'ajusta a la Directiva 2000/42/CE d'avaluació de plans i programes.
L'article 19 es desenvolupa parcialment per la documentació relacionada en l'annex V, on, com ja s'ha dit, es tracta de tota aquella que cal posar a disposició del públic, juntament amb el pla o programa.
La revisió i modificació de plans i programes de gestió s'ajusta al contingut de l'article 25 del Text refós 3/2003.
En concret, la referència que el Projecte de decret efectua al seu propi article 27, s'emmarca en el contingut dels apartats 3 i 4 de l'esmentat article 25 del Text refós 3/2003.
L'article 21 regula els plans especials d'actuació en situacions d'alerta i d'eventual sequera.
Connecta amb les previsions de l'article 13.q) d'aquest Projecte de Reglament, a través de tots els indicadors del Pla de gestió del Districte de conca fluvial i troba suport en l'article 20 del Text refós 3/2003, per referència a programes i plans específics; i en l'article 19.c) pel que fa a les garanties d'utilització.
La forma de redacció, aprovació i revisió dels plans especials d'actuació en situacions d'alerta segueix la dels plans i programes de gestió específica, continguts en l'article 20 del Projecte de decret.
Per últim, l'article 22 manté les regles i previsions substantives de la legislació d'aigües sobre la preferència d'usos en casos de sequera pel subministrament de les poblacions com a ús preferent de l'aigua.
Té el seu suport en l'article 19.c) del Text refós 3/2003; i en l'article 58 del Text refós 1/2001, pel que fa al règim jurídic de les concessions.
Regula l'execució de la plantació hidrològica, que pot correspondre a l'Agència Catalana de l'Aigua i, en determinades ocasions, ésser encarregada a les entitats locals d'aigua (ELA) en els termes de la legislació vigent en matèria d'aigües.
Troba suport normatiu en l'article 28 del Text refós 3/2003 i, pel que fa a les atribucions dels ens locals, en el Text refós 2/2003.
Regula els efectes dels plans i programes hidrològics.
En certa mesura prioritza els continguts i previsions dels plans hidrològics relatius a l'establiment de zones inundables i de reserves d'aigua i terrenys necessaris per a la realització d'obres i actuacions en zones, conques, aqüífers, etc., protegides, sobre altres instruments d'ordenació del territori, que han d'incorporar els seus continguts.
Tractant-se de regles que excepcionen els supòsits indemnitzatoris (pels efectes generals delimitadors de drets dels plans), l'apartat 3 coincideix amb la legislació d'aigües (Text refós 1/2001, en especial, l'article 40.3).
Ve a ser un transsumpte dels continguts de la legislació urbanística quan determina que la modificació del planejament no dóna, per sí mateixa, dret a una indemnització, que ha agafat cos en el nostre ordenament des de ja fa anys.
L'article 24.3 utilitza l'expressió entitats, amb coincidència amb l'expressió que s'utilitza en l'article 40.3 del Reial decret legislatiu 1/2001.
Pot ésser la redacció millorable.
Regula la declaració d'utilitat pública i necessitat d'ocupació de béns i drets.
Regula els supòsits d'inexecució d'obres i accions incloses en plans i programes.
El contingut del precepte s'ajusta a l'article 25, apartats 3 i 4 del Text refós 3/2003.
El precepte no regula una dispensa del contingut del planejament anterior, ja que, a més de ser avalat per la mateixa Llei, la inexecució de les obres ha d'estar justificada, segons s'expressa en l'article 25.3 esmentat, a través de diversos informes i mitjançant una deliberació dels òrgans de Govern de l'Agència Catalana de l'Aigua en els quals es ponderin els motius extraordinaris i les possibles alternatives.
El precepte regula la inclusió d'obres i actuacions noves en la planificació hidrològica, ajustant-se al contingut de l'article 25.4 del Text refós 3/2003.
Aparentment, podria representar una modificació indirecta del planejament aprovat; es justifica per raons d'urgència.
Segons estableix l'article 27.4, és el Govern de la Generalitat qui ha d'acordar-ne la inclusió quan hagin estat ponderades, per altres òrgans administratius, les raons d'urgència.
Pel que fa a la previsió recollida a l'article 27.5, aquesta Comissió Jurídica Assessora considera que caldria ponderar l'oportunitat d'establir-se una obligació autovinculant que no resultaria necessària atès el contingut de l'article 117 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya.
Estableix l'existència de projectes i obres d'interès prioritari, d'acord amb els criteris preestablerts en la planificació hidrològica; permet al Govern declarar d'interès prioritari determinats projectes hidràulics i d'infraestructura hidràulica.
El precepte desplega el contingut de l'article 26.4 del Text refós 3/2003.
La redacció proposada del segon apartat de l'article 28 pot donar lloc a una interpretació confusa, atès que amb l'actual redacció es podria entendre que les potestats suspensives de les administracions públiques a l'ordenament jurídic restarien limitades.
És per això que aquesta Comissió proposa que s'aclareixi la redacció del citat precepte.
L'apartat dos de l'article 28 té, també, el suport normatiu de l'article 26.4; reprodueixen una singularitat continguda en el Text refós 3/2003, que determina que aquests projectes prioritaris només poden ser sotmesos a suspensió per l'autoritat judicial sens perjudici de les suspensions que pot acordar el Departament de Cultura, quan es tracti de les obres que es realitzin en béns integrants del patrimoni cultural regulades per la Llei 9/1993.
Això es complementa amb la referència als articles 23 i 77 de la norma recentment citada respecte de les mesures cautelars.
Per tant, els dos paràgrafs de l'article 28 tenen el corresponent suport normatiu.
Ambdós preceptes regulen el programa economicofinancer i el seu procediment.
Tenen la base en l'article 20.3 del Text refós 3/2003.
La disposició transitòria primera estableix que mentre no s'aprovin els plans i programes previstos en el Reglament en projecte, continuen aplicant-se les determinacions contingudes en la planificació hidrològica fins ara vigent.
La disposició transitòria segona preveu la incorporació, com a previsions de la nova planificació, de totes aquelles obres pendents d'execució en el moment d'aprovar-se el Decret en projecte, és a dir, formant part de la nova planificació.
La disposició transitòria tercera cobreix la realització d'obres o actuacions no previstes en la planificació fins ara vigent, i encara no incorporades als nous plans.
La disposició preveu que es realitzin sota el procediment previst en l'article 27 del Decret en projecte, al qual dóna cobertura legal l'article 25.4 del Text refós 3/2003.
El mateix suport es dóna amb l'apartat 3 de la disposició transitòria tercera (inexecució d'obres) respecte de l'apartat 3 de l'article 25 del Text refós.
Té una consideració de futur, vinculada a la incorporació de la variant de gènere en els plans.
Així es fa a d'acord amb la tècnica legislativa acreditada en alguns ordenaments jurídics.
Estableix la vigència, justificada, de l'entrada en vigor del Decret el mateix dia de la seva publicació al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, per les mateixes raons que s'han tingut en compte ja en aquest Dictamen, en ordre a la justificació de la urgència en la seva petició.
Per acabar, l'absència de disposició derogatòria es deu al caràcter totalment innovador del contingut del Decret en projecte.
Cal entendre l'expressió "innovador" en l'àmbit estricte de l'exercici de la potestat reglamentària.
Cal efectuar unes consideracions genèriques sobre el Projecte de decret respecte dels extrems següents:
- Títol: Atès que el Projecte no només fa referència al procediment d'elaboració de la planificació hidrològica, caldria reflexionar sobre l'oportunitat del títol proposat i simplificar-lo, tal vegada, amb la denominació de "Reglament de planificació hidrològica".
- Resulta aconsellable utilitzar el present d'indicatiu en la redacció de les normes, i evitar tant com sigui possible la utilització del temps futur dels verbs.
- Seria, també, convenient, avançar l'annex relatiu a les definicions a la capçalera del text en projecte.
- Les definicions consisteixen en elements acreditats en la legislació d'aigües; això no obstant, s'hauria de revisar la traducció a l'anglès del sistema combinat de fixació de prioritats basat en medicions i models, en especial, l'expressió prioritat.
- Cal valorar la conveniència de regular, en primer lloc, el Pla de gestió del Districte de conca fluvial de Catalunya (article 12).
- En la formulació promulgatòria del Decret cal introduir l'expressió "article únic".
Un cop valorades les observacions fetes en el Dictamen i tingudes en compte les que amb caràcter essencial es formulen respecte dels articles 12.4 i 15.5 del Projecte, pel que fa a l'aprovació del Pla de gestió del Districte de conca fluvial de Catalunya i la necessitat de posar en coneixement de l'Administració de l'Estat la inclusió d'obres i actuacions en la planificació hidrològica, es pot elevar al Govern, per a la seva aprovació, el Projecte de reglament de procediment per a l'elaboració de la planificació hidrològica.