Resolució 275/2017, de 9 d'agost
Administració: Ajuntament de l'Albiol
Llistat d'empreses i persones físiques que tenen deutes amb l'Ajuntament.
Procedeix desestimar la part de la reclamació relativa a què la informació demanada estigui avalada amb un informe jurídic per part de la Secretària-Interventora, ja que aquesta pretensió no té empara en el dret d'accés a la informació pública.
El fet d'haver delegat a la Diputació la gestió i recaptació dels ingressos municipals no impedeix a l'Ajuntament de l'Albiol disposar, previ requeriment als serveis provincials, si cal, de la informació objecte d'aquesta Reclamació.
La presència de dades personals a la informació sol·licitada, tenint en compte que qui sol·licita la informació és un regidor en exercici dels seu dret a la informació municipal regulat per la legislació de règim local, no pot impedir l'accés sol·licitat.
Procedeix descartar que els límits específics sobre informació tributària i sobre informació sancionadora puguin impedir l'accés del regidor reclamant a la informació sol·licitada.
Cal advertir a la persona reclamant que ha de respectar la confidencialitat de la informació obtinguda en compliment d'aquesta Resolució, de manera que no la pot comunicar a persones que no tinguin la condició de regidors o regidores del mateix Ajuntament; això no treu que pugui denunciar públicament eventuals irregularitats que hagi pogut conèixer a partir del seu accés a la informació sol·licitada.
Número d'expedient de la Reclamació: 283/2017.
Sentit de la Resolució: Estimació parcial.
Aquesta Reclamació ha estat presentada per un electe local, amb invocació del dret d'accés dels i de les electes locals a la informació de la respectiva entitat regulat per l'article 164 del Text Refós de la Llei Municipal i de Règim Local de Catalunya, aprovat pel Decret Legislatiu 2/2003, de 28 d'abril (TRLMRLC).
Aquest fet aconsella plantejar la seva admissibilitat a un procediment de revisió regulat per una normativa diferent, com és la legislació de transparència.
A partir de la Resolució d'11 de febrer de 2016, sobre la Reclamació 4/2016, la GAIP ve admetent reiteradament reclamacions en relació amb sol·licituds d'informació municipal emparades en el dret a la informació reconegut a favor dels i de les electes locals per l'article 164 TRLMRLC.
Tot i que la legislació de règim local remet directament a la jurisdicció contenciosa administrativa l'eventual impugnació de tota mena de resolucions dels òrgans i autoritats locals, sense fer cap referència a la via de reclamació davant la GAIP, aquesta Comissió de Garantia ve entenent que això obeeix al fet que la legislació vigent de règim local és anterior a la de transparència que institueix la reclamació davant d'un òrgan independent i especialitzat (la GAIP, en el cas de Catalunya); que aquesta via de reclamació és voluntària i en cap cas perjudica l'accés a la jurisdicció contenciosa administrativa i, si escau, constitucional; que suposa un increment de les garanties jurídiques del dret a la informació que, si són a l'abast de la ciutadania en general, amb més raó han de poder ser accessibles als electes locals, que exerceixen un dret reforçat a la informació emparat en el de participació i representació política de l'article 23 de la Constitució; i que l'aplicació supletòria de la legislació de transparència, inclosa la reclamació davant de la GAIP, respecte del dret a la informació regulat per la legislació de règim local, té empara tant a la legislació bàsica (disposició addicional 1a.2 de la Llei 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, LTAIPBGE), com a la disposició addicional 1a.2 de la Llei 19/2014, de 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LTAIPBG).
Procedeix, per tant, l'admissió a tràmit d'aquesta Reclamació.
D'acord amb la sol·licitud transcrita a l'antecedent 2, la informació sol·licitada objecte d'aquesta Reclamació és la següent:
No hi ha dubte que allò sol·licitat per la persona reclamant (excepte el que es diu a l'FJ següent, en relació amb la petició d'un informe) és informació pública, atès el contingut que dóna a aquest concepte l'article 2. b LTAIPBG: els serveis de recaptació, per poc rigorosos que siguin (i res permet dubtar que els que gestionen els ingressos de l'Albiol siguin rigorosos com els que més), han de conèixer perfectament les dades demanades dels deutors, que forçosament han de constituir un nombre reduït, atès que es tracta d'un municipi de menys de 500 habitants, i els mateixos serveis (o, si s'escau, els responsables del pressupost i de la comptabilitat municipal) han de tenir la informació relativa als deutes que causen baixa anualment, ja que aquesta dada ha de tenir el seu reflex en la liquidació del pressupost i en la comptabilitat municipal i, a més a més, ha de ser facilitada al Ple de l'Ajuntament (així ho estableixen, entre altres, els articles 191, 193 bis i 207 del Text refós de la Llei reguladora de les Hisendes locals, LRHL, aprovada pel Reial Decret legislatiu 2/2004, de 5 de març, i els articles 93, 101 i 103 del Reial Decret 500/1990, de 20 d'abril, de desenvolupament parcial de l'LRHL).
A més de constituir informació pública, la informació demanada té una rellevància molt destacada en relació amb una de les principals finalitats de la transparència i del dret d'accés, com és la de possibilitar el control de la gestió dels recursos públics.
L'existència de deutes i la baixa d'ingressos previstos pressupostàriament poden ser dades indiciàries de dèficits d'eficàcia en la gestió dels ingressos municipals i fins i tot podrien arribar a posar de manifest, si fos aquest el cas, eventuals tractes discriminatoris o de favor en relació amb determinats deutors.
Quedaria acreditat, per tant, l'interès públic en l'accés a la informació demanada (sens perjudici dels límits que es valoren seguidament), interès al que, en el cas concret objecte d'aquesta Resolució, s'hi ha de sumar l'especial que deriva de la condició d'electe local de la persona reclamant, que a més a més pot emparar el seu dret a accedir a les dades demanades en les funcions de representació política i de fiscalització i control de l'activitat municipal (que inclou l'accés a la informació de la respectiva entitat) que li reconeixen l'article 23 de la Constitució i la legislació de règim local.
No es pot ignorar, tanmateix, que concorren diverses circumstàncies que poden justificar la denegació o la restricció de la informació sol·licitada o de part d'ella, en tot cas les següents:
Els apartats següents valoren la incidència d'aquestes circumstàncies i els seus possibles efectes en la denegació o limitació de la informació sol·licitada.
Un dels objectes inclosos a la literalitat de la sol·licitud transcrita a l'antecedent 2 és "que la informació demanada estigui avalada amb un informe jurídic per part de la Secretària-Interventora".
En els termes que està formulada aquesta part de la sol·licitud, sembla clar que el que demana la persona reclamant és que hi hagi un informe específic de la secretària-interventora que certifiqui o avali la veracitat i l'adequació a la realitat i a l'ordenament jurídic de la informació donada.
Per atendre aquesta part de la sol·licitud la secretària interventora hauria de redactar un informe ad hoc, ja que no és plausible que ja estigui redactat amb anterioritat; és a la vista de la informació demanada que es podria redactar l'informe sol·licitat per la persona reclamant.
L'emissió d'un informe d'aquestes característiques desborda el dret d'accés a la informació pública.
Tal com indica el concepte d'informació pública definit per l'article 2.b LTAIPBG, té aquesta condició la informació que sigui materialment a mans de l'Administració, o que aquesta pugui obtenir sense necessitat d'una tasca significativa d'elaboració.
Un informe com aquest requereix sens dubte una tasca qualificada d'elaboració, de més que probable complexitat jurídica i la seva obtenció restaria per tant al marge de l'empara del dret d'accés a la informació pública.
Cal tenir en compte, en aquest sentit, que l'article 29.2 LTAIPBG, i pel que s'ha dit a l'FJ 1 és d'aplicació supletòria a aquest cas, estableix que han de ser inadmeses les sol·licituds d'informació consistents en consultes jurídiques o peticions d'informes o dictàmens, i que l'article 164.1 TRLMRLC només declara el dret dels i de les electes "als antecedents, les dades o les informacions", termes que en cap cas poden servir de base per justificar que un regidor pugui tenir dret a la confecció d'un informe determinat.
En conseqüència, procedeix desestimar la part de la reclamació relativa a què la informació demanada estigui avalada amb un informe jurídic per part de la Secretària-Interventora, ja que aquesta pretensió no té empara en el dret d'accés a la informació pública.
Com s'ha dit a l'FJ 3, està clar que la informació reclamada, tret de la comentada a l'FJ anterior, és informació pública.
El que no ho està tant és que sigui realment a mans de l'Ajuntament, atesa la delegació a la Diputació de les funcions de gestió i recaptació dels ingressos municipals.
Per una banda, cal tenir en compte que és més que previsible que la informació demanada consti a la corresponent base de dades i que es pugui obtenir d'ella sense necessitat d'una tasca especialment complexa.
Des d'aquest punt de vista, per tant, no sembla que hagin de concórrer dificultats d'ordre pràctic que puguin justificar denegar o restringir la informació sol·licitada.
Nogensmenys, no està garantit que la informació sol·licitada sigui a mans de l'Ajuntament; més aviat sembla probable que almenys part d'ella pugui no estar-hi, ja que com a mínim la informació relativa a les persones que tenen deutes envers l'Ajuntament i els motius del deute és previsible que formi part dels procediments de recaptació tributària conduïts per la Diputació (en canvi, sembla probable que la relativa als deutes que causen baixa sigui a mans de l'Ajuntament, ja que és el competent per donar-los de baixa, com s'argumenta al següent FJ).
Les circumstàncies comentades als paràgrafs anteriors obliguen a valorar fins a quin punt els regidors i les regidores tenen dret, a l'empara de l'article 164 TRLMRLC, a informació relativa a la gestió i recaptació dels ingressos del respectiu Ajuntament, quan han estat delegades a una altra Administració.
Sens perjudici de l'abast concret del conveni de delegació de la recaptació dels ingressos municipals de l'Ajuntament de l'Albiol a la Diputació de Tarragona, en el marc del previst per l'article 7 LRHL, és evident que una de les facultats o dels drets mínims de l'entitat delegant és la de rebre informació sobre l'exercici de les competències delegades, i més si, com passa en aquest cas, la informació és sobre aspectes essencials de l'exercici de les competències delegades, que afecten directament una qüestió tan bàsica com la dels ingressos econòmics de l'Ajuntament.
Si l'article 3.2 LTAIPBG obliga les empreses o entitats privades gestores de serveis públics a facilitar a l'Administració responsable dels serveis en qüestió la informació relativa a les activitats directament relacionades amb les funcions atribuïdes per la titular del servei, amb molta més raó aquesta obligació és exigible a les administracions públiques que gestionen serveis per compte d'altres administracions, que sens dubte han d'informar a l'administració delegant sobre qualsevol dada que aquesta els requereixi relativa a la gestió dels serveis i funcions públiques delegades.
S'ha de concloure, per tant, que el fet d'haver delegat a la Diputació la gestió i recaptació dels ingressos municipals no impedeix a l'Ajuntament de l'Albiol disposar, previ requeriment als serveis provincials, si cal, de la informació objecte d'aquesta Reclamació.
Una de les dades demanades és la identitat de les persones titulars dels deutes, de manera que el lliurament d'aquesta informació pot ser afectat per la legislació de protecció de dades personals.
En aquest punt cal distingir segons si els deutors són persones físiques o persones jurídiques.
Les persones jurídiques resten fora de l'àmbit d'aplicació de la Llei Orgànica 15/1999, de 13 de desembre, de protecció de dades de caràcter personal (LOPD), i en conseqüència la difusió de la seva identitat no és impedida ni limitada per aquest motiu.
La identitat de les persones físiques, i més si és unida a la condició de deutors amb l'Ajuntament, és una dada personal protegida per l'LOPD, i la seva difusió no pot vulnerar les previsions d'aquesta Llei.
L'article 11 LOPD estableix que les dades personals que formen part d'un fitxer només es poden cedir amb el consentiment de les persones afectades o amb autorització d'una llei.
La identitat, unida únicament a la dada de ser o haver estat deutor en relació amb l'Ajuntament i del deute contret, no inclou dades personals relatives a la intimitat o a l'honor (a diferència del que podria passar si el que es demanés fossin els motius de les sancions, que sí podrien contenir-les, però no és el cas).
En relació amb la part de la sol·licitud d'informació que demana els deutes de qualsevol quantia a favor de l'Ajuntament que han causat baixa, les anteriors consideracions són enterament aplicables a la informació relativa als motius de la baixa, ja que no sembla que aquesta informació hagi de contenir dades sensibles o que mereixin especial protecció.
En aquesta Reclamació qui demana aquesta informació és un electe local, que invoca el dret a la informació municipal que li garanteixen els articles 77 de la Llei 7/1985, de 2 d'abril, reguladora de les bases del règim local (LRBRL) i 164 TRLMRLC; d'acord amb el sistema de fonts establert per la disposició addicional 1a.
2 LTAIPBG, la regulació especial de la legislació de règim local és d'aplicació preferent i la legislació de transparència, supletòria.
Entre les qüestions que són objecte de regulació especial per l'article 164 TRLMRLC destaca que les sol·licituds d'informació dels electes locals només poden ser denegades si el coneixement o difusió de la informació demanada poden vulnerar el dret constitucional a l'honor, la intimitat personal o familiar o a la pròpia imatge o quan es tracti de matèries afectades per la legislació de secrets oficials o per secret sumarial.
Tal com s'acaba de raonar, no concorren en aquest cas els límits citats; així ho entén també el dictamen de l'APDCAT aportat per l'Ajuntament de Lleida a la Reclamació que va donar lloc a la Resolució de la GAIP 77/2017, sobre una sol·licitud d'informació pràcticament idèntica a la d'aquest cas: "amb caràcter general, la informació relacionada amb els deutes d'una persona és informació de caràcter econòmic que pot afectar a la seva esfera sòcio-econòmica, però que no constitueix informació íntima, sensible o que mereixi una especial protecció a efectes de l'LOPD".
I afegeix: "l'accés per part dels regidors al nom i cognoms dels deutors que es trobin en la situació descrita anteriorment troba la seva justificació a efectes de poder avaluar i verificar si s'han produït irregularitats o anomalies en el procés de gestió i recaptació d'aquests deutes respecte de determinades persones, avaluació que s'emmarca en les funcions de control i fiscalització legalment atribuïdes" (en l'actual procediment la GAIP no ha demanat dictamen a l'APDCAT perquè la denegació de la informació sol·licitada no s'ha basat en la protecció de dades personals i perquè la doctrina de l'APDCAT aportada a altres reclamacions a la GAIP amb un contingut perfectament extrapolable a l'actual, inclosa la que s'acaba de citar, és prou concloent).
En conseqüència, la presència de dades personals a la informació sol·licitada, tenint en compte que qui sol·licita la informació és un regidor de l'Albiol, no pot impedir l'accés sol·licitat.
La informació relativa al motiu dels deutes contrets a favor de l'Ajuntament pot contenir dades afectades per límits legals específics.
Previsiblement la majoria de vegades aquests deutes estaran motivats o originats per obligacions tributàries o per sancions administratives, i aquesta informació és objecte d'especial protecció legal.
En conseqüència, la mera indicació del caràcter sancionador o tributari del motiu del deute podria estar afectada pels límits legals que es valoren tot seguit, reproduint el relat argumental de l'FJ 5 de la Resolució de la GAIP 77/2017, dictada sobre un supòsit idèntic:
"La Llei 58/2003, de 17 de desembre, general tributària (LGT), estableix en el seu article 95 un règim rigorós de confidencialitat de la informació tributària, segons el qual les dades tributàries tenen caràcter reservat i només poden ser cedides o comunicades a terceres persones amb finalitats i circumstàncies taxades, que no inclourien el supòsit objecte d'aquesta Resolució.
El que no està clar és que aquest límit, aplicable sens dubte a l'accés de la ciutadania en general a la informació tributària (cal tenir en compte que l'article 21.1. c LTAIPBG assumeix com a límit d'accés a la informació pública el secret o la confidencialitat en els procediments tramitats per l'Administració, si són establerts per una norma amb rang de llei), afecti l'accés dels electes locals a la informació municipal.
Per una banda, perquè l'article 164.3 TRLMRLC no assumeix l'aplicació d'aquest límit a les sol·licituds d'informació municipal dels regidors o les regidores.
Per una altra, perquè la literalitat de l'article 95 LGT dóna cobertura jurídica a l'accés sol·licitat per la persona reclamant, especialment si hom té en compte la interpretació feta pel dictamen de l'APDCAT aportat per l'Ajuntament de Lleida a aquest procediment.
"Segons el dictamen de l'APDCAT, i tot manifestant-se precisament en relació amb l'accés a la informació tributària, "en línia amb el criteri sostingut per aquesta Autoritat, la comunicació de dades personals que es pugui produir entre l'administració municipal i els regidors que formen part d'un grup municipal, tot i que podria considerar-se, en un sentit ampli com una "comunicació de dades", cal tenir en compte que d'acord amb l'article 19.1 LRBRL, el govern i l'administració municipal correspon a l'Ajuntament, integrat per l'alcalde i els regidors.
Atès que els regidors formen part integrant de l'Ajuntament, com a tals no són pròpiament un tercer "aliè" a la relació entre les persones físiques titulars de les dades i el propi ajuntament" (la mateixa consideració, feta des de la lògica de l'LOPD, és perfectament aplicable a les persones jurídiques).
"L'article 95 LGT estableix efectivament el caràcter reservat de les dades tributàries i, en conseqüència, la prohibició de cedir-los a tercers, tret d'un seguit d'excepcions previstes pel mateix precepte, en les que els tercers són sempre entitats, òrgans, autoritats o funcionaris aliens a l'administració tributària; també imposa el deure de les autoritats i funcionaris que coneguin dades tributàries de respectar-ne la confidencialitat.
En el cas objecte d'aquesta Resolució qui demana l'accés forma part, com s'acaba de veure al paràgraf anterior, de la mateixa administració tributària i està subjecte per l'article 164.6 TRLMRLC a respectar el seu deure de confidencialitat, de manera que el seu accés a les dades demanades no sembla que pugui infringir l'article 95 LGT.
"Pel que fa a la informació de caràcter sancionador, el règim general d'accés establert per l'article 23 LTAIPBG imposa la denegació de les sol·licituds d'informació "relatives a la comissió d'infraccions penals o administratives que no comportin l'amonestació pública a l'infractor".
En aplicació d'aquest precepte, la ciutadania en general no podria tenir accés a les dades relatives al motiu del deute contret per persones físiques amb l'Ajuntament.
En aquest cas, però, qui demana l'accés és un electe local, i els límits aplicables no són els de l'LTAIPBG, sinó els de l'article 164 TRLMRLC, que no inclouen la informació de naturalesa sancionadora.
Això no treu, tanmateix, que calgui tenir en compte l'article 7.5 LOPD, segons el qual les dades de persones físiques relatives a la comissió d'infraccions administratives només es poden incloure a fitxers de les administracions públiques competents en els supòsits previstos per les seves normes reguladores (aquest límit no seria aplicable als deutes de les persones jurídiques).
"Les consideracions fetes al paràgraf anterior porten al dictamen de l'APDCAT demanat per l'Ajuntament (...) en el marc del procediment d'accés a la informació que ha donat lloc a aquesta Reclamació a concloure amb una proposta consistent a donar la informació relativa als deutes de les persones físiques motivats per sancions mitjançant dues llistes: una amb els noms i cognoms dels titulars dels deutes per sancions i una altra amb els imports dels deutes corresponents a cada sanció comptabilitzada que es trobi pendent de cobrament.
D'aquesta manera, a judici del dictamen de l'APDCAT, es facilitaria la informació demanada amb el menor grau d'afectació possible a les dades personals, amb el benentès que si a la vista de les dues llistes el regidor reclamant vol aprofundir més en un deute determinat, ho pot demanar a l'Ajuntament, que li podria facilitar la major informació demanada després de ponderar les circumstàncies del cas.
"La Resolució de la GAIP de 14 de setembre de 2016, d'estimació parcial de les Reclamacions 78/2016, 116/2016, 117/2016 i 118/2016, sobre l'accés d'un electe local a informació relativa a denúncies i sancions municipals, també va establir un sistema de doble llista per evitar una exposició excessiva de dades personals.
En aquell cas, però, el recurs a aquesta modalitat de lliurament de la informació estava justificat perquè la informació demanada, que incloïa els motius de la sanció, podia comportar facilitar dades relatives a la intimitat, amb infracció de l'article 164 TRLMRLC.
En l'actual Resolució no es dóna aquella circumstància, ja que no es demana el motiu de la sanció, sinó el motiu del deute.
I si el dictamen de l'APDCAT considera que no infringeix l'LOPD informar sobre la identitat de les persones que tenen deutes amb l'Ajuntament originats per sancions, la concreció de l'import dels deutes comporta una exposició addicional ínfima, que no justifica l'enrenou i el sacrifici d'accés a la informació inherents al sistema de doble llista que proposa el mateix dictamen.
En conseqüència, l'aplicació del règim d'accés dels electes a la informació regulat per la legislació de règim local, afegida a la consideració que els regidors mereixen de membres de l'Ajuntament, comporten que calgui reconèixer el dret de la persona reclamant a obtenir, a més a més de la identitat de les persones físiques o jurídiques que tenen contrets deutes (...) amb l'Ajuntament i la quantia d'aquests deutes, també la informació relativa als motius dels deutes, fins i tot si aquests motius són de caràcter tributari o sancionador".
Vistes les anteriors consideracions, procedeix descartar que els límits específics sobre informació tributària i sobre informació sancionadora puguin impedir l'accés del regidor reclamant a la informació sol·licitada.
Per les consideracions que s'acaben d'exposar en els anteriors fonaments jurídics, la condició de regidor que té la persona reclamant és determinant per poder accedir a la informació sol·licitada.
En conseqüència, i en aplicació de l'article 164.6 TRLMRLC, cal advertir a la persona reclamant que ha de respectar la confidencialitat de la informació obtinguda en compliment d'aquesta Resolució, de manera que no la pot comunicar a persones que no tinguin la condició de regidors o regidores de l'Ajuntament de l'Albiol.
Tanmateix, això no treu que pugui denunciar públicament eventuals irregularitats que hagi pogut conèixer a partir del seu accés a la informació sol·licitada.
Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 9 d'agost de 2017, resol per unanimitat:
Els terminis donats en aquesta Resolució per lliurar la informació s'han de comptar en dies hàbils (descomptant festius i dissabtes) i comencen a partir de l'endemà de la recepció de la seva notificació per l'Administració reclamada.