Resolució de 14 de setembre de 2016, d'estimació parcial de les Reclamacions 78/2016, 116/2016, 117/2016 i 118/2016 (acumulades)
Denúncies i sancions municipals arxivades per prescripció o altres causes durant els anys 2010, 2011, 2012, 2013, 2014 i 2015.
No totes les dades personals relatives a la comissió d'infraccions i sancions administratives tenen la condició d'íntimes.
L'accés per part dels regidors de l'oposició a la identitat dels càrrecs públics municipals als quals s'han arxivat expedients sancionadors és necessari per tal que aquells puguin exercir degudament la seva tasca essencial de control i fiscalització de l'activitat del consistori i detectin eventuals negligències i tractes de favor.
La causa d'inadmissió de la tasca complexa d'elaboració o reelaboració (article 29.1.b LTAIPBG) no es troba recollida a l'article 164 TRLMRLC en relació amb el dret d'accés del electes locals.
Tasca complexa d'elaboració o reelaboració.
A la sol·licitud (registre d'entrada 24895) que dóna lloc a la Reclamació 78/2016 es demana el següent:
Una relació de totes les denúncies i/o sancions imposades per la Guàrdia Urbana i també de les denúncies i/o sancions de zona blava municipal que van ser donades de baixa per prescripció o per qualsevol altra causa durant els anys 2010, 2011, 2012, 2013, 2014 i 2015 on la persona infractora, en el moment de la imposició de la denúncia i/o sanció o de la declaració de baixa per prescripció o per qualsevol altra causa, hagi ostentat o ostenti la condició de càrrec públic (càrrecs electes, càrrecs de confiança i/o eventuals, gerents i personal directiu) vinculat directament a l'Ajuntament de Lleida, organismes autònoms d'aquest, empreses públiques de l'Ajuntament de Lleida, Fundacions Públiques Municipals de l'Ajuntament de Lleida, Consorcis Públics on participa l'Ajuntament de Lleida o ens similars dependents d'aquest.
De cadascuna de les denúncies i/o sancions sol·licitem el detall de:
D'altra banda, de la relació anterior, sol·licitem que s'identifiqui a la persona infractora tenint en compte que és un càrrec públic.
Així, fem constar expressament que la informació sol·licitada serà tractada amb el corresponent deure de reserva.
En aquest sentit volem manifestar que aquesta relació es troba informatitzada als sistemes municipals.
Per tant, no es tracta d'una nova elaboració documental sinó de lliurament d'informació que no requereix de tractament".
La sol·licitud (registre d'entrada 24897) que es troba en l'origen de la Reclamació 118/2016 és idèntica a l'anterior, amb l'única diferència que no conté el paràgraf on es demana expressament la identificació de la persona infractora i on s'afirma que la informació serà tractada amb el corresponent deure de reserva.
A la sol·licitud (registre d'entrada 24894) que es troba en l'origen de la Reclamació 116/2016 es demana el següent:
Una relació de totes les denúncies i/o sancions imposades per la Guàrdia Urbana que van ser donades de baixa per prescripció o per qualsevol altra causa durant els anys 2010, 2011, 2012, 2013, 2014 i 2015".
A continuació, es demana de cadascuna de les denúncies i/o sancions el detall dels mateixos extrems abans indicats (concepte de la infracció, data, import, etc., en els mateixos termes literals abans transcrits), amb l'única diferència que se sol·licita també la "identificació de la persona infractora sempre i quan es tracti d'una persona jurídica amb detall de la raó social i el CIF".
Aquesta sol·licitud, per tant, es refereix a totes les denúncies i sancions arxivades, no només a les referides als càrrecs públics abans esmentats, i només demana la identificació de les persones infractores quan siguin persones jurídiques, no quan es tracti de persones físiques.
Finalment, la sol·licitud (registre d'entrada 24893) que es troba en l'origen de la Reclamació 117/2016 és idèntica a l'anterior, però referida a "les denúncies i/o sancions de zona blava municipal".
"El motiu de la sol·licitud d'informació es realitza, com a regidors de la Corporació Municipal, per fiscalitzar l'acció de l'equip de govern municipal a l'empara de l'article 164 del Decret legislatiu 2/2003, de 28 d'abril, que aprova el Text Refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya [TRLMRLC], que regula el dret a la informació dels membres de les corporacions locals.
Entenem que la informació sol·licitada resulta imprescindible per comprovar que, efectivament, el procediment sobre el qual es sol·licita la informació s'ajusta a dret i entenem que és plenament compatible amb la Llei Orgànica de Protecció de Dades en vista del que disposen l'article 77 de la Llei Reguladora de les Bases del Règim Local [Llei 7/1985, de 2 d'abril –LBRL–] i l'article 164 [TRLMRLC]".
No es demana el procediment de mediació que ofereix la GAIP.
"[...] l'elaboració d'aquesta informació sol·licitada requereix d'uns recursos humans i tecnològics específics ja que els fitxers de multes no identifiquen si les persones sancionades són o no càrrecs públics i no es disposa de cap fitxer de càrrecs públics, per la qual cosa, tot i estar informatitzada la tramitació de les multes, la complexitat de la informació sol·licitada requeriria de l'elaboració de llistats específics.
Així s'hauria de comprovar multa per multa, si correspon a les persones requerides i si la data de la comissió de la infracció o la data de l'anul·lació de la denúncia es troben dins el període en què aquesta persona ha ostentat un càrrec públic.
La investigació alhora pot comprometre anys anteriors i posteriors, ja que la multa pot ser de l'any 2009 i haver-se anul·lat a l'any 2010, o el contrari, pot ser una multa de l'any 2015 i anul·lada l'any 2016.
Tot això implica la disposició de mitjans humans, materials i tècnics que garanteixin l'aplicació ponderada dels drets de protecció de dades i d'accés a la informació, i dels quals en aquests moments no es disposa, per tal de fer-ho efectiu en el termini que estableix la llei, amb totes les garanties".
"El dret a la protecció de dades de caràcter personal no impedeix facilitar una llistat amb informació en els termes exposats a la sol·licitud sobre denúncies o sancions de la zona blava municipal o imposades arran de denúncies de la Guàrdia Urbana a persones jurídiques durant els anys 2010 a 2015 que hagin prescrit o hagin estat donades de baixa.
En el cas que les sancions siguin a persones físiques, facilitar la informació sense incloure la seva identificació seria respectuós amb el dret a la protecció de dades de caràcter personal, sempre que les persones afectades no es puguin identificar directament ni indirecta sense esforços desproporcionats.
Tampoc seria contrari al dret a la protecció de dades facilitar un llistat de les sancions imposades a persones que hagin ostentat o ostentin la condició de càrrec públic vinculat directament a l'Ajuntament de Lleida o fundacions públiques o altres ens dependents de l'Ajuntament o consorcis en què participa, sense identificar-les directament".
Com aquesta Comissió ha assenyalat en reiterades ocasions (entre d'altres, amb major deteniment, a les seves resolucions relatives a les Reclamacions 4/2016, 22/2016, 23/2016, 28/2016 i 34/2016), el règim d'accés dels càrrecs electes locals a la informació de l'ens local respectiu constitueix un supòsit de "règim d'accés especial" als efectes de la disposició addicional primera, apartat segon, de l'LTAIPBG i, com a tal, es regeix per la seva normativa específica (article 77 LBRL, articles 14 a 16 del Reial decret 2568/1986, de 28 de novembre, pel qual s'aprova el Reglament d'organització, funcionament i règim jurídic de les entitats locals i, a Catalunya, l'article 164 TRLMRLC) i, supletòriament, per l'LTAIPBG.
Com es desprèn dels antecedents, el grup municipal reclamant vol obtenir informació detallada sobre els expedients sancionadors municipals arxivats ("donats de baixa") entre els anys 2010 i 2015 per prescripció o altres causes.
La petició comprèn tant els casos en què es produeix prescripció de la sanció (s'imposa la sanció, però transcorre el termini de què disposa l'Administració per fer-la efectiva), com aquells, normalment més freqüents, en què hi ha prescripció de la infracció, i que no arriben a ser objecte de sanció administrativa.
Tot i que la formulació de les sol·licituds és d'una certa imprecisió, ja que l'òrgan municipal competent per sancionar no és la policia local, sinó l'alcalde o òrgan en qui delegui, sembla clar que la informació sol·licitada abasta tots els expedients sancionadors de competència municipal (en matèries com el trànsit, l'urbanisme, el medi ambient, l'ús de la via pública i els espais públics, el civisme i la convivència ciutadana, etc.) que tinguin el seu origen en denúncies de la policia local o del personal municipal de control de les zones blaves.
S'exclourien, així, les denúncies provinents de particulars, segurament perquè el seu arxivament es considera menys problemàtic que el de les denúncies formulades pels agents d'autoritat i altres empleats municipals encarregats específicament de vetllar pel compliment de la legalitat.
Aquesta imprecisió no ha estat, en tot cas, objectada en cap moment per l'Ajuntament, que sembla comprendre l'abast de la petició i que, en cas contrari, hauria hagut d'indicar-ho al reclamant i ajudar a precisar-la tal com estableix l'article 28 LTAIPBG.
S'ha vist també als antecedents que, tot i que les sol·licituds requereixin molta informació sobre els expedients sancionadors afectats, només demanen la identificació de les persones (suposadament) infractores quan es tracti de persones jurídiques, o de persones físiques que ostentin o hagin ostentat la condició de "càrrecs electes, càrrecs de confiança i/o eventuals, gerents i personal directiu" de l'Ajuntament de Lleida, dels seus ens instrumentals i dels consorcis en què aquest participi.
Dels diversos límits al dret d'accés dels càrrecs electes locals enumerats taxativament a l'article 164.3 TRLMRLC, només el relatiu a la intimitat personal pot resultar d'aplicació, parcialment, a la informació sol·licitada.
Aquest límit, estretament connectat amb el límit de la protecció de les dades personals dels articles 23 i 24 LTAIPBG, no impedeix accedir a la identificació de les persones jurídiques concernides, ja que, com recorda l'APDCAT en el seu informe (antecedent 9), la normativa de protecció de dades de caràcter personal només és d'aplicació a la informació relativa a les persones físiques (article 1 de la Llei orgànica 15/1999, de 13 de desembre, de protecció de dades de caràcter personal –LOPD–, i article 2.2 del Reial decret 1720/2007, de 21 de desembre, pel qual s'aprova el Reglament de desplegament de l'LOPD).
Però el límit de la intimitat personal sí obliga a efectuar alguna matisació pel que fa a l'accés a la identificació de les persones físiques que han comès suposadament les infraccions administratives considerades.
Si qui sol·licités aquesta identificació fos un ciutadà, i no pas un regidor (en aquest cas, un grup municipal), s'hauria de denegar per imperatiu de l'article 23 LTAIPBG.
Aquest precepte inclou expressament les dades "relatives a la comissió d'infraccions penals o administratives que no comportin l'amonestació pública a l'infractor" entre les dades personals especialment protegides, i només permet accedir-hi quan "l'afectat hi consenti expressament per mitjà d'un escrit que ha d'acompanyar la sol·licitud".
Com aquesta Comissió va assenyalar a la Resolució de 28 de juliol de 2016, d'estimació parcial de la Reclamació 69/2016, "l'article 23 és categòric i no permet fer cap mena de ponderació amb eventuals interessos públics o privats favorables a l'accés, a diferència del que disposa l'article 24 al regular l'accés a altres tipus de dades personals.
En particular, no fa cap excepció en funció del caràcter públic de la persona afectada, de la condició d'investigador de qui sol·licita l'accés, de les garanties de confidencialitat que aquest ofereixi, o del temps que hagi pogut transcórrer (circumstàncies aquestes tres últimes només previstes, en relació amb la resta de dades personals, a les lletres a i b de l'article 24.2 LTAIPBG).
L'article 77.2.c LTAIPBG confirma la protecció reforçada d'aquest tipus de dades quan tipifica com a infracció molt greu "facilitar informació relativa a les dades personals compreses a l'article 23 sense el consentiment, exprés i per escrit, de les persones afectades"" (FJ 3).
En aquella mateixa resolució la GAIP també va afirmar que "la rotunditat de l'article 23 LTAIPBG només es pot matisar en dos supòsits previstos a l'article 15.1 de la Llei estatal 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LTAIPBGE), com a norma bàsica que garanteix un contingut mínim del dret d'accés a tot el territori estatal: quan es tracti de dades relatives a la comissió d'infraccions penals o administratives que no comportin l'amonestació pública a l'infractor, o de dades relatives a l'origen racial, a la salut o a la vida sexual, i l'accés estigui emparat per una norma amb rang de llei; i quan es tracti de dades relatives a la ideologia, l'afiliació sindical, la religió o les creences, i el propi afectat les hagi fet manifestament públiques amb anterioritat a la sol·licitud d'accés" (FJ 3).
I en l'actualitat no hi ha cap norma amb rang de llei que permeti als ciutadans accedir a les dades personals relatives a infraccions i sancions administratives municipals.
Certament, existirien arguments materials lligats al control ciutadà de l'honorabilitat dels governants que podrien justificar concedir accés a les infraccions administratives que hagin pogut cometre, almenys mentre ocupin el càrrec, però els dos preceptes esmentats, continguts a les lleis estatal i autonòmica que regulen específicament la transparència administrativa, no permeten fer-ho (mentre no hi hagi una llei habilitant específica) al qualificar expressament aquestes dades personals com a especialment protegides i situar-les al mateix nivell de protecció que les relatives a l'origen racial, la salut, la vida sexual, la ideologia, l'afiliació sindical, la religió i les creences.
Tanmateix, la posició dels regidors és diversa de la de la generalitat de la ciutadania.
L'article 164.3 TRLMRLC, quan enumera els límits taxats oposables al dret d'accés dels càrrecs electes locals, no remet a l'LTAIPBG ni a l'LOPD i ni tan sols exclou l'accés en el cas de les "dades personals especialment protegides", sinó que només es refereix (en allò que aquí interessa) a informació "el coneixement o la difusió de la [qual] pugui vulnerar el dret constitucional a l'honor, la intimitat personal o familiar o a la pròpia imatge".
No hi ha dubte que moltes de les dades personals especialment protegides tenen la condició de dades íntimes, però aquest no sembla ser necessàriament el cas de determinades dades relatives a la comissió d'infraccions i sancions administratives.
El propi legislador, en la regulació precedent del dret d'accés continguda al derogat article 37.3 LRJPAC, negava a aquestes dades la condició d'íntimes, com fa també un ampli sector doctrinal.
La intimitat, en tot cas, es podria veure afectada si es donés accés a les concretes infraccions comeses, ja que poden revelar dades com el consum de drogues o alcohol, la producció de sorolls excessius en el domicili, la visita de prostíbuls o la utilització de serveis sexuals a la via pública, etc., però no pel sol fet de subministrar informació agregada sobre el nombre de denúncies i sancions administratives arxivades en relació amb una determinada persona, i menys encara si aquesta persona té la condició de càrrec electe, d'alt càrrec o de personal directiu de l'Administració municipal o dels seus ens instrumentals.
En canvi, existeix un interès públic evident en el control del correcte exercici de la potestat sancionadora municipal, i l'accés per part dels regidors de l'oposició a la identitat dels càrrecs públics municipals als quals s'han arxivat expedients sancionadors en un període de temps determinat és necessari per tal que aquells puguin exercir degudament la seva tasca essencial de control i fiscalització de l'activitat del consistori (articles 22.2.a LBRL i 52.2.a TRLMRLC) i detectin eventuals negligències i tractes de favor.
Les conseqüències d'aquest accés es troben, a més, limitades pel deure de reserva o confidencialitat imposat als regidors per l'article 164.6 TRLMRLC, i que el propi grup municipal reclamant es compromet a observar en el seu escrit de sol·licitud.
Per tot això, els límits legals al dret d'accés dels regidors no impedeixen que s'atengui la sol·licitud presentada mitjançant el lliurament de les dues llistes següents, en el format Excel demanat:
Aquesta és una solució equilibrada, que evita el risc de donar accés a dades potencialment íntimes associades a la comissió de determinades infraccions administratives, sense ometre la identificació dels càrrecs públics municipals als quals s'han arxivat expedients sancionadors, i que es troba avalada per la pròpia APDCAT.
L'APDCAT, en un dictamen emès el 20 de juny de 2016 (Dictamen CNS 38/2016, publicat al seu web) a petició de l'Ajuntament de Lleida sobre una petició similar formulada amb anterioritat pel mateix grup municipal, i de la qual aquest va desistir, recomana un sistema de doble llista semblant per tal de conciliar el dret d'accés dels regidors amb el dret a la protecció de dades de les persones físiques afectades (en aquella ocasió, es demanava "una relació de totes les sancions imposades per la Guàrdia Urbana que han prescrit durant els anys 2011, 2012, 2013, 2014 i 2015 amb detall de: concepte de la infracció; l'import de la sanció imposada; motiu de la prescripció de la sanció; identificació de la persona infractora").
En aquest dictamen, l'APDCAT formula la següent conclusió: "Es recomana facilitar al regidor, d'una banda, una llista amb la identitat de les persones infractores, l'import global prescrit, el nombre de prescripcions i el motiu, sense incloure la infracció comesa ni la quantia concreta de cada sanció, i de l'altra, una llista de les prescripcions, indicant el tipus d'infracció, l'import de la sanció, i el motiu de la prescripció, sense associar-ho a cap persona concreta".
Si l'APDCAT no arriba a la mateixa conclusió a l'informe emès en el marc d'aquesta reclamació és segurament perquè no ha advertit l'incís de la sol·licitud en què el grup municipal assenyala expressament que vol accedir a la identificació de les persones físiques infractores que ocupen els càrrecs públics indicats, i pressuposa en tot moment que no es demana accedir a dades personals.
Com afirma també l'APDCAT en aquest dictamen i s'ha dit abans, aquest accés s'ha d'entendre sens perjudici del deure de reserva dels regidors establert per l'article 164.6 TRLMRLC, deure de reserva que en tot cas no impedeix la denúncia dels comportaments il·legals que, eventualment, es puguin detectar en l'actuació municipal, com aquesta Comissió ha assenyalat, entre d'altres, a les resolucions sobre les Reclamacions 21/2016 i 34/2016.
Com s'ha vist als antecedents, a banda de les preocupacions lligades a la protecció de les dades personals, l'Ajuntament també manifesta reserves a la vista de la complexitat que li representa obtenir i proporcionar les dades sol·licitades "en el termini que estableix la llei" (antecedents 3 i 7).
En aquest punt s'han de tenir en compte els quatre elements següents.
En primer lloc, tot i que l'Ajuntament en cap moment no l'invoqui expressament, s'ha de partir de la base que la causa d'inadmissió de la tasca complexa d'elaboració o reelaboració (article 29.1.b LTAIPBG) no es troba recollida a l'article 164 TRLMRLC en relació amb el dret d'accés del electes locals, dret d'accés que connecta directament amb el dret fonamental de l'article 23.2 de la Constitució.
En segon lloc, la informatització dels expedients sancionadors de l'Ajuntament de Lleida relativitza la complexitat de les tasques requerides per subministrar la informació sol·licitada.
Aquesta informatització permet generar automàticament un fitxer electrònic amb el llistat de totes les persones concernides ordenat alfabèticament, i dins d'aquest fitxer és fàcil cercar –amb les eines de cerca habituals en els programes informàtics– el nom d'aquelles que ocupen o han ocupat algun dels càrrecs públics indicats a la sol·licitud.
El fet que, segons l'Ajuntament, "no es dispos[i] de cap fitxer de càrrecs públics", no pot servir d'excusa, ja que l'Administració municipal ha de tenir constància de totes les persones que ocupen i han ocupat els càrrecs públics referits dins la seva pròpia organització o dels ens que en depenen (encara que sigui només per pagar-los les nòmines corresponents).
En tercer lloc, encara que calgui esmerçar una sèrie de recursos humans i materials per tal d'atendre la petició, es tracta d'una petició d'informació rellevant formulada per un grup municipal a fi de controlar l'exercici adequat d'una potestat administrativa tan important com és la sancionadora i detectar i corregir eventuals negligències i tractes de favor.
Finalment, no s'ha d'oblidar que el termini tan breu de quatre dies establert a l'article 164.3 TRLMRLC es refereix a la resolució de la sol·licitud d'informació, no al lliurament material de la informació sol·licitada, lliurament que pot demorar-se raonablement uns dies més quan la seva obtenció requereixi actuacions com les necessàries per atendre la petició que és objecte d'aquesta reclamació.
Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 14 de setembre de 2016, resol per unanimitat:
Barcelona, 14 de setembre de 2016