Sol·licitat pel Govern de la Generalitat, sobre la disposició addicional cent vintena de la Llei 6/2018, de 3 de juliol, de pressupostos generals de l'Estat per a l'any 2018 (BOE núm. 161, de 4 de juliol de 2018).
El dia 27 d'agost de 2018 va tenir entrada en el Registre del Consell de Garanties Estatutàries un escrit d'1 d'agost de 2018 (Reg. núm. 6068), pel qual, segons el que preveuen els articles 16.2. a, 31.1 i concordants de la Llei 2/2009, de 12 de febrer, del Consell de Garanties Estatutàries (LCGE), es comunicava al Consell l'Acord del Govern, de data 31 de juliol de 2018, de sol·licitud d'emissió de dictamen sobre l'adequació a l'Estatut i a la Constitució de la disposició cent vintena de la Llei 6/2018, de 3 de juliol, de pressupostos generals de l'Estat per a l'any 2018.
El Consell de Garanties Estatutàries, en la sessió del dia 29 d'agost de 2018, després d'examinar la legitimació i el contingut de la sol·licitud, de conformitat amb els articles 23 a 25, apartats 1 a 3, LCGE, va acordar la seva admissió a tràmit, es va declarar competent per emetre el dictamen corresponent i en va designar ponent el conseller senyor Francesc de Paula Caminal Badia.
En data 17 de setembre de 2018 s'ha rebut en el Registre del Consell un escrit del conseller d'Acció Exterior, Relacions Institucionals i Transparència, de 13 de setembre (Reg. núm. 6072), que adjunta com a documentació complementària els acords adoptats pel Govern, relatius a la conflictivitat constitucional sobre la disposició addicional cent vintena de la Llei 6/2018, de 3 de juliol, de pressupostos generals de l'Estat per a l'any 2018, adoptats el 31 de juliol de 2018, i la Sentència del Tribunal Constitucional 100/2017, de 20 de juliol.
Finalment, després de les corresponents sessions de deliberació del Consell, el dia 17 de setembre de 2018 ha tingut lloc la votació i l'aprovació d'aquest Dictamen, d'acord amb el que preveuen els articles 31.1 LCGE i 38 del Reglament d'organització i funcionament del Consell.
D'acord amb el que s'ha exposat en els antecedents, el Govern de la Generalitat sol·licita d'aquest Consell que emeti dictamen, amb caràcter previ a l'eventual interposició d'un recurs d'inconstitucionalitat, sobre l'adequació a l'ordre de distribució competencial de la disposició addicional cent vintena de la Llei 6/2018, de 3 de juliol, de pressupostos generals de l'Estat per a l'any 2018 (en endavant, LPGE 2018).
Per tal de delimitar l'objecte del Dictamen, en aquest fonament jurídic exposarem breument el contingut i la finalitat de l'esmentada disposició addicional, així com els seus antecedents i el context normatiu en què s'insereix, més enllà de la seva inclusió en la LPGE 2018.
Seguidament, ens referirem als apartats de la disposició mencionats a la sol·licitud, posarem en relleu els dubtes que aquests susciten al peticionari i les raons que els fonamenten i, finalment, assenyalarem l'estructura que adoptarà aquest Dictamen per donar resposta a les qüestions sotmeses al nostre parer consultiu.
La disposició addicional cent vintena LPGE 2018 (en endavant, disposició addicional cent vintena o disposició addicional, indistintament) regula, en primer lloc, i com a mesura d'activació i inserció laboral, una ajuda econòmica d'acompanyament a joves amb una baixa formació que es trobin inscrits al Sistema Nacional de Garantia Juvenil i que subscriguin un contracte per a la formació i l'aprenentatge (apt. u.1).
Aquesta ajuda econòmica serà equivalent al 80 per cent de l'indicador públic de rendes d'efectes múltiples mensual vigent (IPREM).
Per tant, i a títol il·lustratiu, durant el 2018 els joves beneficiaris percebran cada mes un ajut de 430,27 euros atès que el valor mensual de l'IPREM aquest any és de 537,84 euros (disp. add. cent dinovena LPGE 2018).
La seva percepció es mantindrà durant la vigència del contracte per a la formació i l'aprenentatge amb una duració màxima de 18 mesos i, en el cas de persones amb un cert grau de discapacitat, de 36 mesos (apt. quatre.2 i.3).
L'ajuda estarà operativa un mes després de la publicació de la LPGE 2018 al Butlletí Oficial de l'Estat, és a dir, el 4 d'agost de 2018, i té previst estendre's fins que estigui vigent la Iniciativa d'Ocupació Juvenil, a la qual ens referirem posteriorment (disp. final quaranta-sisena LPGE 2018).
En segon lloc, la disposició addicional concreta també alguns dels aspectes del contracte per a la formació i l'aprenentatge, al qual es troba vinculada l'ajuda.
El precepte s'estructura en nou apartats que contenen, d'una banda, les disposicions generals de l'ajuda econòmica d'acompanyament (apt. u); els seus beneficiaris (apt. dos); la seva quantia i vigència, com també el moment en què neix el dret a percebre-la, els seus límits i el pagament (apt. quatre); els requisits, la forma i el lloc per sol·licitar-la (apt. cinc); la gestió i la resolució del procediment per al reconeixement del dret a percebre-la (apt. sis); la baixa i el reintegrament de les quantitats percebudes de manera indeguda (apt. set); la seva compatibilitat amb els incentius a la contractació i la incompatibilitat amb les prestacions d'atur (apt. vuit), i l'avaluació per tal de determinar l'eficàcia de la mesura (apt. nou).
I, d'altra banda, els requisits, el desenvolupament i el seguiment del contracte per a la formació i l'aprenentatge (apt. tres).
Val a dir que la disposició addicional no fa menció dels títols competencials a l'empara dels quals es dicta, així com tampoc s'hi fa referència en cap altra disposició de la LPGE 2018.
Amb relació als fons destinats a finançar l'ajuda econòmica d'acompanyament, a la LPGE 2018, l'aplicació 19.101.251M.488.03, inclosa en el pressupost de despeses que té assignat el Servei Públic d'Ocupació Estatal (Servicio Público de Empleo Estatal —SEPE—), fixa un import de 500 milions d'euros.
Com ja vàrem posar de manifest en el DCGE 26/2014, de 18 de desembre, que ara recordem succintament, la Garantia Juvenil té el seu origen en un conjunt d'iniciatives adoptades per les diverses institucions de la Unió Europea per lluitar contra l'atur juvenil des de l'any 2010.
En el Marc financer plurianual de 7 i 8 de febrer de 2013, el Consell Europeu va decidir crear una Iniciativa d'Ocupació Juvenil, oberta a totes les regions amb un nivell de desocupació juvenil superior al vint-i-cinc per cent, per tal de donar suport a les mesures establertes en el paquet d'ocupació juvenil proposat, mitjançant una comunicació de la Comissió el 5 de desembre de 2012, i, en particular, a la Garantia Juvenil.
Aquesta Iniciativa, amb un pressupost inicial de 6.400 milions d'euros que s'ha anat ampliant fins arribar a més de 8.800 milions d'euros per al període 2014-2020, procedents per meitats d'una línia pressupostària especial i de les assignacions nacionals del Fons Social Europeu, ha esdevingut un dels principals instruments financers de la Garantia Juvenil en aquest àmbit, encara que no exclusiu.
Per a aquest mateix període, l'import d'assignació específica per a l'Estat espanyol per a programació supera els 1.300 milions d'euros.
Les anteriors accions culminen amb el compromís dels estats membres d'aplicar la Garantia Juvenil d'acord amb la Recomanació del Consell de la Unió Europea, de 22 d'abril de 2013, sobre l'establiment de la Garantia Juvenil (DOUE C, núm. 120, de 26 d'abril de 2013) que, entre d'altres, es fa ressò de les orientacions per a les polítiques d'ocupació dels estats membres adoptades pel Consell en la Decisió 2010/707/UE, de 21 d'octubre (DOUE L, núm. 308, de 24 de novembre de 2010).
Segons la citada Recomanació, i tal com vam sintetitzar en el referit DCGE 26/2014 (FJ 4), la missió de la Garantia Juvenil és assegurar que tots els joves amb edats compreses entre els quinze i els vint-i-quatre anys que no treballen, ni estudien, ni segueixen una formació (anomenats generació «ni-ni» o també joves «NOEF») rebin una oferta d'ocupació de qualitat, educació contínua, formació com a aprenents o un període de pràctiques en un termini de quatre mesos després de quedar desocupats o de finalitzar l'educació formal (considerant 5 i Recomanació 1a).
En resposta al marc europeu exposat, el Govern de l'Estat va presentar, al març de 2013, l'Estratègia d'emprenedoria i ocupació jove 2013-2016, que incorporava diverses mesures dirigides a reduir l'atur juvenil i a abordar-ne les seves causes estructurals, i que va ser desenvolupada per la Llei 11/2013, de 26 de juliol, de mesures de suport a l'emprenedor i d'estímul del creixement i de la creació d'ocupació.
El mateix any, el Consell de Ministres va aprovar, el 20 de desembre, el Pla nacional d'implantació de la garantia juvenil a Espanya, el qual determina el marc en què s'implementarà d'acord amb les directrius fixades en la Recomanació del Consell de la Unió Europea.
Finalment, la Llei 18/2014, de 15 d'octubre, d'aprovació de mesures urgents per al creixement, la competitivitat i l'eficiència va regular en el seu títol IV, dedicat a les mesures de foment de l'ocupabilitat i l'ocupació, el règim d'implantació del Sistema Nacional de Garantia Juvenil (cap. I, art. 87 a 113), així com altres mesures per al foment de l'ús dels contractes formatius quan se celebrin amb persones beneficiàries del Sistema Nacional de Garantia Juvenil, com és el contracte per a la formació i l'aprenentatge (art. 109).
Aquesta norma legal va ser objecte del DCGE 26/2014 i, posteriorment, de la STC 69/2018, de 21 de juny, pronunciaments que tindrem en compte al llarg del nostre Dictamen.
La dita regulació del Sistema Nacional de Garantia Juvenil va ser modificada mitjançant el Reial decret llei 6/2016, de 23 de desembre, de mesures urgents per a l'impuls del Sistema Nacional de Garantia Juvenil, i el Reial decret llei 7/2017, de 28 d'abril, pel qual es prorroga i es modifica el Programa d'activació per a l'ocupació.
Als efectes de la nostra tasca, interessa descriure breument el contracte per a la formació i l'aprenentatge, al qual, com hem dit, es vincula la percepció de l'ajuda econòmica.
Aquest té com a finalitat la qualificació professional dels treballadors en un règim d'alternança d'activitat laboral retribuïda en una empresa amb activitat formativa rebuda en el marc del sistema de formació professional per a l'ocupació o del sistema educatiu, i es troba regulat al Reial decret legislatiu 2/2015, de 23 d'octubre, pel qual s'aprova el text refós de la Llei de l'Estatut dels treballadors (art. 11); la Llei 3/2012, de 6 de juliol, de mesures urgents per a la reforma del mercat laboral (art. 2 i següents); el Reial decret 1529/2012, de 8 de novembre, pel qual es desplega el contracte per a la formació i l'aprenentatge i s'estableixen les bases per a la formació professional dual (objecte del DCGE 17/2012, de 20 de desembre), i l'Ordre ESS/2518/2013, de 26 de desembre, per la qual es regulen els aspectes formatius del contracte per a la formació i l'aprenentatge, en desenvolupament del Reial decret 1529/2012.
A Catalunya, el Parlament, en la seva Resolució 301/X, de 25 de juliol de 2013, sobre la situació de la joventut, va instar el Govern de la Generalitat a reforçar un model català de garantia juvenil, a aplicar el Programa de garantia juvenil per mitjà del Servei Públic d'Ocupació de Catalunya i a comminar «el Govern de l'Estat perquè la Generalitat de Catalunya gestioni tots els recursos destinats a l'aplicació del Programa de garantia juvenil a Catalunya» (apt.
Posteriorment, va aprovar la Llei 13/2015, de 9 de juliol, d'ordenació del sistema d'ocupació i del Servei Públic d'Ocupació de Catalunya, que, en fase de Projecte, va ser objecte del DCGE 9/2015, de 4 de juny.
En aquest context, el Govern de la Generalitat ha adoptat polítiques i desplegat actuacions adreçades als joves en situació d'atur i que no es troben en processos d'educació o formació.
Així, podem destacar el Pla general d'ocupació-Estratègia catalana per a l'ocupació 2012-2020, el qual identifica els joves menors de 30 anys com un col·lectiu prioritari d'intervenció des de les polítiques d'ocupació; el Pla Inserjoves, aprovat el setembre de 2013, i integrat per un conjunt de programes adreçats a aquest col·lectiu, i les Bases per a l'estratègia d'ocupació juvenil a Catalunya.
Garantia Juvenil 2014-2020, aprovades pel Consell de Direcció del Servei d'Ocupació de Catalunya el 10 de setembre de 2014, que defineixen els objectius, les finalitats, les activitats, el finançament i els processos de funcionament, seguiment i avaluació del Programa de garantia juvenil, posteriorment desplegades pel Programa d'ocupació juvenil a Catalunya.
I, en desenvolupament, en concret, dels programes de la Garantia Juvenil a Catalunya, s'han convocat subvencions destinades, entre altres objectius, a promoure l'emprenedoria entre els joves (Ordre EMO/336/2015, de 29 d'octubre); a millorar l'ocupabilitat i incentivar la contractació laboral en pràctiques de persones joves beneficiàries del Programa de garantia juvenil a Catalunya (Resolució TSF/1779/2018, de 16 de juliol; Resolució TSF/1779/2017, de 13 de juliol), i a finançar programes integrals per als joves inscrits en el Sistema de Garantia Juvenil (Ordre EMO/319/2015, de 14 d'octubre).
Com hem dit, el Govern sol·licita la nostra opinió consultiva sobre si algunes de les previsions de la disposició addicional cent vintena són respectuoses amb l'ordre de distribució de competències establert constitucionalment i estatutària.
En particular, al llarg de la seva argumentació qüestiona els apartats quatre.6 (pagament de l'ajut econòmic d'acompanyament), cinc.1 i.2 (presentació de la sol·licitud de l'ajut econòmic i imprès per demanar-lo) i sis.1 i.3 (resolució de reconeixement o denegació de l'ajut econòmic i recursos contra aquesta), amb caràcter general, pel fet que l'ajuda econòmica d'acompanyament regulada «es gestioni íntegrament per part de les instàncies estatals» i, més concretament, pel SEPE.
Davant del silenci de la disposició sobre els títols competencials que habilitarien el legislador estatal per aprovar l'ajuda econòmica, el peticionari manifesta, com a mera hipòtesi que, atesa la relació d'aquesta amb el Sistema Nacional de Garantia Juvenil i amb la formació per a l'ocupació, «l'Estat possiblement invocaria les competències que té reconegudes en matèria d'ordenació general de l'economia, de joventut o de legislació laboral (art. 149.1.7 i.13 CE)».
Així, els dubtes expressats se centren en la possible vulneració de les competències executives de la Generalitat «per a la gestió i concessió d'ajuts» atribuïdes a la Generalitat pels articles 114, 142, 152.4. c i 170 EAC i la doctrina del Tribunal Constitucional (STC 100/2017, de 20 de juliol; 153/2017, de 21 de desembre, i 156/2017, de 21 de desembre), «sobretot quan aquests ajuts no van a càrrec dels recursos econòmics de la Seguretat Social, ni concorren circumstàncies que justifiquin l'excepcionalitat de la seva gestió i concessió centralitzades per l'Estat».
La sol·licitud, que contextualitza normativament l'ajuda, posa en relleu la doctrina continguda en la STC 69/2018, que va resoldre el recurs d'inconstitucionalitat interposat pel mateix Govern sobre la Llei 18/2014, de 15 d'octubre, i va inserir la gestió del Sistema Nacional de Garantia Juvenil en la matèria competencial de l'article 149.1.13 CE «amb exclusió de la matèria laboral, [...] per considerar que es tracta d'una mesura que incideix en el mercat laboral des de criteris de política econòmica d'incentiu de l'accés a l'ocupació», sense que la reserva de competències executives estatals i de gestió que siguin necessàries per a la consecució de les finalitats de l'Estat pugui «suposar un desplaçament absolut de la competència de la Generalitat».
Finalment, el peticionari també es refereix a la remissió als articles 21 i 25.3 del Reial decret 1529/2012, que efectua l'apartat tres.4 i.5 de la disposició addicional sobre els contractes de formació i d'aprenentatge realitzats a l'empara d'aquesta disposició addicional, adduint que la STC 27/2014, de 13 de febrer, «va declarar la nul·litat de les autoritzacions atribuïdes al Servicio Público de Empleo Estatal i va reconèixer la competència de la Generalitat per a aquestes autoritzacions i avaluacions d'activitats formatives».
En el fonament jurídic següent i darrer exposarem, en el primer apartat, el marc constitucional i estatutari aplicable a l'ajuda econòmica d'acompanyament als joves inscrits en el Sistema Nacional de Garantia Juvenil que subscriguin un contracte per a la formació i l'aprenentatge i, en el segon, aplicarem aquest paràmetre als apartats qüestionats, per tal de donar contestació adequada a la sol·licitud.
El marc constitucional i estatutari sobre el Sistema Nacional de Garantia Juvenil i la seva aplicació als apartats sol·licitats de la disposició addicional cent vintena de la Llei de pressupostos generals de l'Estat per a l'any 2018
En aquest fonament jurídic exposarem, en primer lloc, el cànon competencial aplicable a la disposició addicional cent vintena, objecte del Dictamen, per, tot seguit, aplicar-lo als apartats d'aquesta norma que han estat qüestionats pel sol·licitant.
Primerament, doncs, per tal de determinar l'esmentat cànon, haurem d'examinar la mencionada disposició a fi de concretar els títols competencials que li donen suport, els quals ja podem avançar que, per la matèria regulada, ens portarien als de les clàusules competencials 7a i 13a de l'article 149.1 CE.
Efectivament, com hem posat en relleu en el fonament jurídic anterior, la disposició addicional cent vintena, tot i que no invoca cap títol competencial específic, regula dos temes diferents relacionats amb aquestes matèries competencials, com són diversos aspectes del contracte per a la formació i l'aprenentatge (apt. tres) i una anomenada ajuda econòmica d'acompanyament al dit contracte per als joves beneficiaris del Sistema Nacional de Garantia Juvenil (apt. u, dos i quatre a nou).
Ja hem vist en el fonament jurídic primer que la sol·licitud de dictamen del Govern també considera que l'Estat podria invocar «les competències que té reconegudes en matèria [...] de joventut», sense fer-hi cap altra referència més enllà de citar l'article 142 EAC.
Quant a la matèria «joventut», respecte a la qual la Generalitat té competència exclusiva ex article 142 EAC, ens remetem al nostre DCGE 23/2010, de 5 d'agost, sobre el Projecte de llei de polítiques de joventut.
Bastarà, però, als nostres efectes, recordar la seva «transversalitat», ja que «hi ha multitud de títols competencials que poden incidir en les polítiques de joventut» (FJ 2).
En el cas de la disposició addicional cent vintena, malgrat que l'ajuda econòmica d'acompanyament que regula està destinada a aquest sector de la població, la seva raó d'ésser (que, podem anticipar ja, és el foment del mercat de l'ocupació juvenil) ens porta a descartar, sense dificultat, l'aplicació, com a prevalent, d'aquest títol.
A) Abans, però, d'entrar en l'anàlisi concreta del contingut i la finalitat de l'esmentada ajuda econòmica per tal de dur a terme el seu correcte enquadrament, pot resultar d'interès recordar la tradicional dificultat existent de la delimitació competencial entre l'article 149.1.13 CE (bases i coordinació de la planificació general de l'activitat econòmica) i l'article 149.1.7 CE (legislació laboral) en l'àmbit del foment de l'ocupació.
Sobre aquesta delimitació, ens podem remetre als DCGE 5/2012, de 3 d'abril (FJ 3); 9/2012, de 2 d'agost (FJ 2); 3/2013, de 26 de febrer (FJ 3); 26/2014 (FJ 4); 8/2015, de 4 de juny (FJ 2), i 4/2017, de 29 de juny (FJ 2), entre molts d'altres, que n'efectuen el corresponent estudi.
Així, a tall de resum, en el DCGE 26/2014 vàrem assenyalar que, inicialment, des d'un punt de vista material, l'adjectiu «laboral» va ser interpretat en un sentit concret i restrictiu per part de la jurisprudència constitucional, entenent-lo com a referit al treball per compte d'altri i, per tant, identificant la legislació laboral com aquella que regula directament la relació laboral (art. 149.1.7 CE) i distingint-la conceptualment de la facultat d'adoptar mesures en matèria de foment de l'ocupació (art. 149.1.13 CE) (FJ 4).
En el mateix pronunciament i fonament jurídic també dèiem que aquest criteri restrictiu no ha estat sempre constant i que, per contra, en determinades resolucions s'ha traduït en una interpretació més expansiva, que ha conduït a encabir en la competència legislativa plena estatal la formació adreçada a les persones no ocupades.
Pel que ara interessa, cal precisar que, en alguns pronunciaments recents en el temps, que tenen per objecte supòsits equivalents o molt semblants al que ara és objecte de dictamen, el Tribunal Constitucional, a l'hora d'identificar el paràmetre constitucional aplicable, ha ressaltat la incidència del títol previst a l'article 149.1.13 CE en les polítiques de foment de l'ocupació i la dinamització del mercat de treball i l'ha aplicat de forma prevalent respecte al de la legislació laboral (STC 100/2017, de 20 de juliol, confirmada per les STC 153 i 156/2017, de 21 de desembre, i 69/2018, de 21 de juny).
Arribats a aquest punt, resulta clar que la diferenciació entre els dos títols (clàusules 7 i 13 de l'art. 149.1 CE) no és una formalitat, ja que aquests no són intercanviables entre si i comporten efectes substancialment diferents en la distribució de competències entre l'Estat i la Generalitat (DCGE 26/2014, FJ 4, i 4/2017, FJ 2).
Consegüentment, mentre que en el supòsit del títol competencial de l'article 149.1.7 CE pertoca a l'Estat la competència normativa plena (legislació i potestat reglamentària) i a l'Administració catalana les meres facultats d'execució, en el cas de les polítiques de foment de l'ocupació inserides en l'article 149.1.13 CE, el model de repartiment de les potestats és de bases-desenvolupament, de forma que correspon a la Generalitat el desenvolupament normatiu i l'execució.
Quant al darrer model, en la situació que ara ens ocupa, «implicaria, paradoxalment, una millora en la posició de les comunitats autònomes respecte de l'Estat, ja que hom podria entendre que aquestes podrien aprovar lleis de desenvolupament dels programes estatals i també variarien les posicions respectives en l'activitat subvencional (STC 13/1992, FJ 8)» (DCGE 4/2017, FJ 2).
No s'ha d'oblidar, però, que, en ambdós supòsits, pertany a la Generalitat la competència executiva plena i que, per tant, amb independència del seu enquadrament en el títol competencial de l'article 149.1.7 o de l'article 149.1.13 CE, preval la regla general que «els casos en els quals l'Estat pot atribuir-se les facultats executives en detriment de les comunitats autònomes han de ser excepcionals» (DCGE 26/2014, FJ 4, i 4/2017, FJ 2) i limitats a determinades situacions taxades en les quals es dona una exigència inevitable de centralització per a l'assoliment de la finalitat mateixa de la norma o de la política pública.
A tall de síntesi, «únicament quan existeixi un risc d'estat de necessitat o d'impossibilitat tècnica de garantir determinats principis constitucionals essencials en la prestació del servei o la realització de l'acció, com seria el d'igualtat en determinats casos, l'Estat pot reservar-se'n les funcions executives.
Això sempre que resti acreditat o justificat convenientment en la regulació o es desprengui de forma natural, i sempre de manera acotada a les facultats que no puguin ser salvades per mecanismes alternatius que siguin respectuosos amb l'ordre de competències ordinari que atribueix amb caràcter general l'àmbit executiu en la matèria als poders territorials autonòmics (per totes, STC 27/2014, de 13 de febrer, FJ 5)» (DCGE 26/2014, FJ 4).
B) Fetes les consideracions anteriors, passarem a examinar el contingut i la finalitat de les previsions normatives sol·licitades per determinar quin és el títol competencial específic a l'empara del qual les ha dictat l'Estat.
Com hem avançat, la disposició addicional cent vintena conté dues matèries diferenciades, per bé que relacionades entre si.
D'una banda, regula aspectes del contracte per a la formació i l'aprenentatge, previst a l'article 11 ET i desenvolupat pel conjunt normatiu que hem descrit en el fonament jurídic primer.
I, de l'altra, estableix una «medida de activación e inserción laboral de jóvenes beneficiarios del Sistema Nacional de Garantía Juvenil» en forma d'ajuda econòmica d'acompanyament per als joves amb una baixa formació que compleixin un seguit de requisits (apt. u.1).
Com la mateixa norma indica, es tracta d'una mesura de foment de l'ocupació, compatible amb d'altres de naturalesa semblant que puguin establir les comunitats autònomes, la qual pot ésser objecte de cofinançament, si escau, per la Iniciativa d'Ocupació Juvenil i pel Fons Social Europeu (apt. u.3 i.4).
Més concretament, els seus destinataris i possibles beneficiaris són els joves inscrits en el mencionat Sistema, implementat, com sabem, per la Llei 18/2014, de 15 d'octubre, d'aprovació de mesures urgents per al creixement, la competitivitat i l'eficiència, arran del conjunt d'iniciatives de la Unió Europea adoptades per fer front al problema social i econòmic de la desocupació juvenil, a les quals hem fet referència en el fonament jurídic anterior, a l'hora d'exposar els antecedents i el context de la norma analitzada.
A l'esmentat requisit d'inscripció en el fitxer del Sistema s'afegeixen, a més, el de no trobar-se en possessió de determinats títols acadèmics i certificats de professionalitat i el de comprometre's a iniciar una activitat formativa en el si d'un contracte per a la formació i l'aprenentatge d'una durada mínima d'un any (apt. dos).
Amb relació a la possible invocació de la competència estatal sobre legislació laboral (art. 149.1.7 CE), és cert que un dels requisits per obtenir l'ajuda és el compromís de subscriure una activitat formativa en el context d'un contracte per a la formació i l'aprenentatge d'una durada mínima d'1 any (a banda d'ésser beneficiari del Sistema Nacional de Garantia Juvenil i no disposar del corresponent títol acadèmic i/o professional).
Però aquesta vinculació evident de l'ajuda amb l'esmentada tipologia contractual no comporta que li resulti aplicable el títol competencial laboral, principalment perquè les previsions de la disposició addicional que s'hi refereixen no incideixen en un dret laboral que s'hagi de desenvolupar en el si de la relació laboral (com seria la formació contínua) sinó que l'ajuda constitueix una mesura econòmica d'estímul per incrementar l'ocupació juvenil, tal com es desprèn dels antecedents i el context normatiu mateix de la Garantia Juvenil.
No s'ha d'oblidar a més, que l'adjectiu «laboral», com hem reiterat sovint, s'ha d'interpretar restrictivament.
Dit això, hom pot afirmar que l'ajuda objecte de dictamen vol ésser una mesura de foment del mercat espanyol de treball juvenil adoptada en el marc del Sistema Nacional de Garantia Juvenil, precisament pel fet que obeeix a l'objectiu comú de dinamitzar i afavorir l'ocupabilitat juvenil immediata, estimulant un tipus de contractació que permetrà dotar aquest col·lectiu de millors condicions de manera imminent (a través de l'increment de la seva formació) però també per afrontar amb més capacitats els reptes futurs del món laboral.
En aquest sentit, l'ajuda té caràcter complementari, ja que s'afegeix i és compatible amb altres possibles incentius a la contractació a què dona lloc el contracte per a la formació i l'aprenentatge celebrat (apt. vuit).
A continuació, hem de ressaltar que aquest Consell, en el ja citat DCGE 26/2014, ha enquadrat el Sistema Nacional de Garantia Juvenil en el marc de les polítiques públiques de foment d'ocupació específicament adreçades al segment de la població juvenil i, consegüentment, en l'article 149.1.13 CE.
A la dita conclusió va arribar tant per l'objectiu perseguit (facilitar la implementació de l'ocupabilitat dels joves espanyols) com pel fet que els fons destinats a assolir-lo tenen una repercussió econòmica significativa en el mercat de treball (FJ 4).
És evident que una condició i l'altra es mantenen amb l'establiment de l'ajuda econòmica d'acompanyament de la disposició addicional cent vintena.
En el primer cas, perquè és clar que l'objectiu global del Sistema s'ha mantingut invariable tots aquests anys, des de la seva creació fins avui i, de fet, l'ajut dictaminat no és més que un dels diversos instruments que pretenen coadjuvar a l'assoliment de l'objectiu esmentat dins d'una estratègia que es perllonga en el temps.
En el segon, perquè, com hem apuntat en el fonament jurídic primer, es continua destinant a l'aplicació del Sistema de Garantia Juvenil una línia de finançament europeu, a través de la Iniciativa d'Ocupació Juvenil, que, per la seva quantia, té una incidència econòmica molt rellevant.
Així, els recursos de l'assignació específica que es deriven d'aquesta Iniciativa i que estan disponibles per a programació per a l'Estat espanyol durant el període 2014 a 2020 són d'1.361.660.750 € [Annex X de la Decisió d'execució (UE) 2014/190, de la Comissió, de 3 d'abril de 2014 (DOUE L, núm. 104, de 8 d'abril de 2014), després de la seva modificació per les decisions d'execució (UE) 2016/1941, de 3 de novembre de 2016, i 2017/2440, de 18 de desembre de 2017].
A l'anterior s'ha d'afegir que, per accedir a aquests fons, l'Estat espanyol està a més obligat a realitzar una assignació mínima obligatòria a càrrec del Fons Social Europeu d'un import equivalent a la quantia inclosa en aquesta Iniciativa, a part que també pot dedicar-hi altres recursos propis.
Convé destacar que al que s'ha exposat s'afegeix el fet que també el Tribunal Constitucional, recentment i amb posterioritat al nostre Dictamen, a la STC 69/2018, ha asseverat que cal emmarcar el «sistema nacional de garantía juvenil, claramente, en el artículo 149.1.13 CE».
I això és així, diu, perquè l'objectiu declarat d'aquest Sistema respon a una acció dels poders públics que pretén incidir en el mercat laboral globalment considerat des de criteris de política econòmica, que mobilitzen recursos financers i els destinen a incentivar l'accés a l'ocupació, d'acord amb la directriu que marca l'article 40.1 CE.
L'anterior afirmació exclou, en principi, que l'Estat pugui reservar-se competències executives i de gestió, llevat que siguin necessàries per aconseguir els fins que persegueix (FJ 8. b, fent citació de doctrina precedent).
Altrament, ja hem vist que l'ajuda econòmica complementària examinada, per bé que pugui tenir una evident relació amb el contracte per a la formació i l'aprenentatge, ja que la subscripció d'aquest durant el mínim d'un any és un requisit o premissa ineludible per obtenir-la, és clarament una actuació més, adoptada, entre un conjunt d'altres, a l'empara i amb els fons del Sistema Nacional de Garantia Juvenil, per tal d'assolir les finalitats que van justificar la seva creació.
No respon, doncs, a un programa específic ni extraordinari, sinó que afecta un sector transversal fonamental de la població desocupada, com és la juvenil, en un horitzó a mitjà termini.
D'aquesta manera, si el títol competencial que dona suport a l'esmentat Sistema globalment considerat és l'article 149.1.13 CE, no es pot invocar cada vegada una competència diferent per a l'establiment d'una concreta mesura que, de fet, forma part d'aquest.
Ultra això, la mateixa quantia dedicada específicament a l'ajuda que estableix la disposició addicional és també significativa des d'un punt de vista econòmic.
Així, en els pressupostos generals de l'Estat per a l'any 2018, està prevista una dotació de 500 milions d'euros en el crèdit 19.101.251M.488.03 destinada a finançar «la ayuda complementaria para jóvenes inscritos en el Sistema Nacional de Garantía Juvenil, incluso obligaciones de ejercicios anteriores».
Finalment, com hem avançat, resulta adient mencionar que el Tribunal Constitucional ha enquadrat igualment en la competència estatal sobre les bases i la coordinació de la planificació general de l'activitat econòmica (art. 149.1.13 CE) una altra ajuda econòmica d'acompanyament del «programa de activación para el empleo» per incentivar la contractació dels desocupats de llarga durada en condicions especialment vulnerables, en la mesura que té com a finalitat millorar la situació d'ocupació a Espanya (STC 100/2017, FJ 5. c; 153/2017, FJ 3, i 156/2017, FJ 3).
I l'anterior, sigui dit de passada, malgrat que la seva naturalesa i els seus destinataris finals la configuren com una ajuda derivada d'un programa més específic i d'inferior rellevància econòmica que la que ara ens ocupa.
Situats, doncs, en aquest títol competencial estatal de l'article 149.1.13 CE i rebutjada l'aplicació de l'article 149.1.7 CE a les previsions de la disposició addicional cent vintena que regulen l'ajuda econòmica d'acompanyament, convé ressaltar que a la Generalitat li correspon, ex article 152 EAC, la competència normativa compartida sobre l'ordenació de l'activitat econòmica a Catalunya i que, en l'àmbit executiu, té també atribuïdes expressament la gestió de la planificació general de l'activitat econòmica i, en concret, dels plans, els fons i els recursos d'origen estatal destinats al foment de l'activitat econòmica, en els termes que s'estableixin per mitjà de conveni (art. 152.4. c EAC).
Nogensmenys, en aquest Dictamen, ens limitarem a examinar les competències executives de la Generalitat en l'àmbit de l'ajuda econòmica, perquè únicament són aquestes l'objecte de la petició.
C) Un cop realitzat l'enquadrament competencial, i atès que estem davant d'una activitat de foment o subvencional, cal recordar sintèticament la jurisprudència constitucional en aquest àmbit.
En particular, l'establerta originàriament a la STC 13/1992, de 6 de febrer, consolidada fins a l'actualitat, com així ho confirma la recent STC 88/2018, de 19 de juliol (FJ 4).
D'aquesta manera, pel que ara interessa, ens trobem en el segon supòsit subvencional dels previstos al fonament jurídic vuitè de la primera de les sentències citades, segons el qual l'Estat disposa d'un títol competencial genèric d'intervenció que se superposa a la competència de les comunitats autònomes sobre una matèria, encara que aquesta es qualifiqui d'exclusiva; o bé té competències sobre les bases o la coordinació general d'un sector o matèria, i correspon a les comunitats autònomes el seu desenvolupament i la seva execució (STC 13/1992, FJ 8. b ).
Efectivament, per regular l'ajuda econòmica analitzada, l'Estat disposa, com s'ha vist, d'un títol genèric competencial de naturalesa bàsica (art. 149.1.13 CE), que li atribueix només l'especificació del destí de les ajudes i la regulació de les condicions essencials d'atorgament, fins on li ho permeti la seva competència (DCGE 16/2010, de 13 de juliol, FJ 2), però «siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino, o, al menos, para desarrollar y completar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación».
La territorialització s'ha de realitzar en els mateixos pressupostos generals de l'Estat o, si no fos possible, mitjançant normes que fixin criteris objectius de repartiment o mitjançant un conveni de col·laboració que sigui respectuós amb l'ordre constitucional de distribució de competències (STC 13/1992, FJ 8. b ).
Per tant, és funció de la Generalitat, segons l'article 114.3 EAC, que recull l'esmentada doctrina constitucional, precisar els objectius als quals es destinen les ajudes, completar la regulació de les condicions d'atorgament i efectuar tota la gestió, incloent-hi la tramitació i la concessió.
Segonament, aplicarem el paràmetre anterior a les normes de la disposició addicional cent vintena relatives a l'ajuda econòmica.
A) Com hem indicat, el sol·licitant demana un dictamen que analitzi jurídicament si algunes de les previsions de l'esmentada disposició addicional respecten l'ordre de distribució competencial establert a la Constitució i a l'Estatut.
En concret, seran objecte de la nostra opinió consultiva els apartats o la part d'aquests que, de forma explícita i expressa, susciten les crítiques exposades pel Govern al llarg del seu escrit: apartats quatre.6; cinc.1 i.2, i sis.1 i.3 que, com veurem, es refereixen tots ells a potestats clarament executives del procés de gestió de l'ajuda econòmica examinada, com ara el pagament periòdic, la sol·licitud o la resolució de reconeixement.
Per tant, el nostre pronunciament se cenyirà a aquestes actuacions atribuïdes expressament i exclusiva al SEPE, tal com ja hem avançat en el fonament jurídic primer.
Així, sobre la menció de la petició a l'apartat tres, punts 4 i 5, de la mateixa disposició addicional, en els termes reproduïts al fonament jurídic primer, entenem que aquests preceptes no són objecte de qüestionament per part del Govern.
I això anterior perquè els articles 21 i 25.3 RD 1529/2012, als quals es remeten els citats apartats, no van ser tractats ni anul·lats pel Tribunal Constitucional en el seu moment (STC 27/2014, de 13 de febrer).
De fet, el precepte de la dita norma reglamentària que aquest va invalidar perquè atribuïa una competència executiva al SEPE (l'autorització de les activitats formatives del contracte per a la formació i l'aprenentatge) va ser l'article 16.8 (i, per connexió, la disposició final primera).
Pel que ara interessa, l'única previsió de la disposició addicional cent vintena l'aplicació de la qual està vinculada directament amb el pronunciament de la Sentència esmentada anteriorment és l'apartat sis.2, quan, amb ocasió de la regulació del reconeixement de l'ajuda, recorda que correspon l'autorització de l'activitat formativa del contracte per a la formació i l'aprenentatge al «Servicio Público de Empleo competente».
I és evident que l'esmentat apartat respecta la decisió constitucional abans referenciada en el punt indicat, ja que l'expressió organitzativa emprada no prejutja que la competència d'autorització correspongui a l'Estat, com permet afirmar-ho també una interpretació conjunta amb la disposició addicional quarta del Reial decret 1529/2012 mateix, quan declara que: «[a]ls efectes de la present norma, s'entén que les referències que es fan al llarg d'aquesta als serveis públics d'ocupació competents o corresponents ho són [...] als serveis públics d'ocupació de cada una de les comunitats autònomes en funció del seu territori».
A banda d'això anterior i a l'empara de l'article 19.1 de la nostra Llei constitutiva, que permet l'ampliació de l'objecte del Dictamen a altres preceptes que, pel seu contingut i la seva finalitat, tinguin una indubtable relació amb el conjunt dels apartats sol·licitats, ens pronunciarem també sobre l'apartat set.2 i.3 de la disposició addicional, referent específicament a l'exigència de la devolució de les quantitats indegudament percebudes i de les compensacions en les prestacions per atur d'aquelles mateixes quanties, en el cas de baixa en l'ajuda econòmica d'acompanyament.
Quant als retrets generals formulats pel Govern en què basa els seus dubtes d'inconstitucionalitat i d'antiestatutarietat, ja han quedat referenciats en el fonament jurídic primer d'aquest Dictamen.
Per tant, tenint en compte que en l'apartat anterior ja hem enquadrat les previsions de la disposició addicional relatives a l'ajuda econòmica d'acompanyament als joves inscrits en el Sistema Nacional de Garantia Juvenil que subscriguin un contracte per a la formació i l'aprenentatge en la competència estatal de l'article 149.1.13 CE, ara només recordarem que el Govern al·lega que no es donen circumstàncies que justifiquin l'excepcionalitat de la gestió i la concessió centralitzades de la dita ajuda.
En aquest sentit, després d'exposar succintament els antecedents del Sistema Nacional de Garantia Juvenil, l'escrit destaca que la STC 69/2018 va establir una doctrina en la qual es reconeix que «malgrat que l'Estat es pugui reservar competències executives i de gestió, que siguin necessàries per a la consecució de finalitats perseguides per l'Estat, [...] això no ha de suposar un desplaçament absolut de la competència de la Generalitat per gestionar aquestes inscripcions [en el fitxer autonòmic del Sistema]».
B) Consegüentment, i abans d'entrar en cadascuna de les previsions que susciten les crítiques del Govern, que ja hem vist que es refereixen totes elles a facultats executives atribuïdes al SEPE per a la gestió de l'esmentada ajuda, efectuarem algunes consideracions sobre el cànon constitucional i estatutari aplicable específicament a la centralització excepcional en òrgans de l'Administració estatal del procediment de gestió de l'activitat de foment, pel que ara interessa, en un àmbit material de competència compartida, bases-desenvolupament, com és el de l'article 149.1.13 CE.
Certament, seguint la doctrina constitucional consolidada que ha establert un esquema de delimitació competencial entre l'Estat i les comunitats autònomes quant a l'exercici de la potestat subvencional, es preveu un quart supòsit subvencional que permet que, excepcionalment i en cas que es doni una justificació material, en supòsits taxats, un òrgan de l'Administració de l'Estat o organisme dependent d'aquest pugui gestionar la subvenció centralitzadament malgrat que les comunitats autònomes tinguin competències sobre la matèria (fins i tot exclusives) en què recauen els ajuts públics (per totes, STC 13/1992, FJ 8. d ).
Per la seva part, el Consell ha admès aquesta excepció però ha mantingut una aplicació molt restrictiva de la dita jurisprudència a l'hora d'aplicar-la i de determinar si la centralització era realment imprescindible per assegurar la plena efectivitat de les mesures dins de l'ordenació bàsica del sector; per garantir les mateixes possibilitats d'obtenció i gaudi per part dels seus potencials destinataris a tot el territori de l'Estat, o bé per evitar que se sobrepassi la quantia global dels fons estatals destinats al sector.
Així, ha insistit que la procedència de la gestió estatal en cada cas haurà d'aparèixer raonablement justificada o deduir-se sense esforç de la naturalesa i el contingut de la mesura de foment de què es tracti ( ad exemplum, DCGE 13/2012, de 13 de setembre, FJ 3; 14/2012, de 18 de setembre, FJ 2; 6/2015, de 14 de maig, FJ 2, i 4/2017, FJ 2).
Igualment, convé recordar que, tal com vam afirmar en els nostres dictàmens 13/2012 (FJ 3.2.
B ) i 14/2012, de 18 de setembre (FJ 2.2.
D ), fent-nos ressò de la jurisprudència constitucional (en particular, les STC 38/2012, de 26 de març, FJ 7, i 89/2012, FJ 7), la supraterritorialitat no és tampoc un títol competencial i la possible incidència supraautonòmica dels ajuts no constitueix en si mateixa un criteri que justifiqui la centralització de la seva tramitació i gestió.
Per tant, el caràcter supraautonòmic de les ajudes i la possible mobilitat geogràfica dels seus beneficiaris tampoc no són argument suficient per a la centralització, llevat de la impossibilitat d'establir un punt de connexió que permeti l'exercici de les competències executives autonòmiques o bé que es tracti d'un fenomen supraautonòmic en el qual l'activitat pública no sigui susceptible de fraccionar-se i, a més, no pugui exercir-se mitjançant mecanismes de cooperació o coordinació perquè requereixi un grau d'homogeneïtat que només es pugui garantir amb l'atribució a un únic titular que actuï com un ens supraordenat amb capacitat d'integrar interessos contraposats dels seus components parcials, així com en cas d'estat de necessitat (STC 194/2011, de 13 de desembre, FJ 5; 22/2014, FJ 7; 81/2017, de 22 de juny, FJ 3; 100/2017, FJ 6, i 71/2018, de 21 de juny, FJ 3).
Dit això i seguint aquests paràmetres, cal assenyalar que no s'observa en la disposició addicional cent vintena, objecte del Dictamen, com hem indicat, cap justificació per part de l'Estat que fonamenti les raons de la necessitat de l'assignació de la gestió de l'ajuda econòmica a l'Administració estatal, ni formalment ni material (STC 89/2012, FJ 7).
D'altra banda, si examinem la regulació d'aquesta darrera, podem afirmar que tampoc de la seva naturalesa i el seu contingut és possible deduir sense esforç les raons que expliquin l'acció centralitzada en mans del SEPE.
Altrament, en relació amb l'eventual mobilitat dels beneficiaris de l'ajuda econòmica d'acompanyament, no s'aprecia ni s'ha recollit cap circumstància excepcional que condueixi a traslladar la seva gestió al SEPE.
L'establiment d'un punt de connexió per a la concessió i el pagament periòdic de l'ajut soluciona les dificultats que poguessin sorgir, juntament amb l'articulació de les corresponents tècniques de coordinació i cooperació, com veurem més endavant.
Addicionalment, en el cas que ens ocupa, el legislador estatal, en exercici de les seves competències normatives bàsiques, ha establert un complet règim jurídic de l'ajuda (beneficiaris, requisits i condicions essencials d'atorgament i pèrdua, quantia i altres aspectes substantius) que ja garanteix l'homogeneïtat en la seva realització i substanciació i evita les desigualtats i altres possibles disfuncionalitats.
Certament, hom pot dir que el disseny de l'ajuda, tal com està configurada, determina una activitat executiva molt reglada, amb poc marge de discrecionalitat per a la seva aplicació a l'hora del seu reconeixement, la concessió i el pagament, atès que consistirà a constatar i complir les exigències i els termes fixats per la normativa de l'Estat.
De fet, en les STC 153 i 156/2017, tantes vegades mencionades, el Tribunal va anul·lar diversos aspectes de la regulació de la gestió de l'ajuda econòmica llavors impugnada perquè els va titllar de facultats executives corresponents a les comunitats autònomes (FJ 4, en ambdues resolucions).
I, a més a més, també va considerar inconstitucional i nul·la l'habilitació al SEPE per desenvolupar el procediment de concessió i pagament de les referides ajudes que feien les normes enjudiciades (FJ 4).
Cal assenyalar, a més, que, com vàrem indicar en el nostre DCGE 26/2014, ja citat, l'establiment de l'organització del Sistema Nacional de Garantia Juvenil a partir d'un fitxer estatal únic que permet una supervisió global, des de la perspectiva de la seguretat de les dades i la informació tractada (sens perjudici que les comunitats autònomes puguin crear el seu), també coadjuva a garantir aquesta homogeneïtat, de manera que no està justificada l'assumpció de competències executives per part de l'Estat ni el correlatiu desplaçament de les autonòmiques (FJ 4).
Insistim, també, que la Llei 18/2014 mateixa ja assegura la capacitat coordinadora de l'Estat mitjançant altres mecanismes per al seguiment i el control de la implantació i el desenvolupament del Sistema que fan del tot innecessària la centralització de la gestió de l'ajuda que ara es dictamina en un organisme estatal, com és el SEPE.
Aquest és el cas, per exemple, de la creació de la Comissió Delegada de Seguiment i Avaluació del Sistema Nacional de la Garantia Juvenil en el si de la Conferència Sectorial d'Ocupació i Assumptes Laborals o de la implantació d'altres òrgans de coordinació per part de les comunitats autònomes (art. 112 Llei 18/2014).
C) Un cop exposat l'anterior, i malgrat que ja hem arribat a la conclusió que, en principi, l'atribució en conjunt al SEPE de les facultats de gestió de l'ajuda econòmica no està justificada per la disposició addicional cent vintena, les transcriurem i examinarem tot seguit per tal de determinar si ofereixen alguna particularitat o qüestió específica que les exclogui d'aquesta afirmació general.
Per dur a terme l'esmentada anàlisi, seguirem l'ordre de les actuacions administratives segons té lloc en el transcurs del procediment de gestió de l'ajuda.
La previsió transcrita atribueix al SEPE l'elaboració de l'imprès de sol·licitud de l'ajuda, que s'haurà d'obtenir en el seu lloc web, i designa una oficina d'aquest organisme estatal com a seu física per a la seva presentació, en el termini màxim que es fixa.
Certament, estem davant d'una subvenció en el sentit més tradicional del terme, ja que la seva convocatòria és la norma mateixa que crea l'ajuda, però per la seva naturalesa d'activitat de foment de l'Administració, que efectua un pagament a un conjunt de beneficiaris que compleixen uns requisits concrets, sense contraprestació per part d'aquests, li resulten aplicables les doctrines consultiva i constitucional establertes en aquest àmbit.
Respecte d'aquesta fase o tràmit inicial del procediment subvencional, en el qual l'interessat insta la petició de l'ajuda a l'Administració, el Consell ha identificat reiteradament com a activitats d'execució del dit procediment, entre d'altres, l'establiment de models i formularis normalitzats de sol·licitud i de la documentació que l'acompanya (DCGE 13/2012, FJ 2; 1/2016, FJ 2, i 6/2017, FJ 2); la seva recepció i valoració (DCGE 6/2015, de 14 de maig, FJ 3; 1/2016, de 25 de febrer, FJ 2, i 4/2017, FJ 3), i la comprovació de la documentació acreditativa del compliment dels requisits per ésser-ne beneficiari (DCGE 4/2017, FJ 3).
En efecte, hem dit textualment que «l'adopció d'un model oficial de sol·licitud d'ajut és "un aspecto meramente procedimental", i hem de tenir present que l'article 66.6 LPACAP preveu que l'Administració pugui establir models obligatoris de sol·licituds per a procediments concrets, de manera que podem entendre que l'elaboració d'aquests models, com la recepció de les sol·licituds, entra dintre de l'àmbit de les funcions executives» (DCGE 6/2017, FJ 3).
De la mateixa manera, «[p]el que fa a l'aprovació de formularis d'utilització obligatòria per part dels sol·licitants de subvencions, ja vam opinar, basant-nos en la jurisprudència del Tribunal Constitucional, que havia de romandre dins la competència executiva de la Generalitat (DCGE 1/2016, de 25 de febrer, FJ 2.3).
Com vam dir aleshores, "el Tribunal ha entès que la facultat de decidir emprar els models o formularis més apropiats s'integra en l'àmbit de l'execució que correspon a la comunitat autònoma (STC 70/1997, de 10 d'abril, FJ 4)"» (DCGE 6/2017, FJ 3).
Aquesta línia interpretativa, doncs, és també aplicable a l'àmbit material que ara ens ocupa.
Igualment, referint-se en concret a la facultat per establir el termini de presentació de la sol·licitud, la jurisprudència constitucional també ha considerat, en l'àmbit competencial de l'article 149.1.13 CE, que forma part de la competència autonòmica i, per tant, que la seva determinació per òrgans estatals és contrària al bloc de la constitucionalitat (STC 150/2013, FJ 7. c ).
A l'anterior cal afegir que de la disposició addicional cent vintena no es dedueix cap argument que justifiqui que una actuació administrativa tan poc substantiva com és l'elaboració del formulari de sol·licitud, el lloc d'obtenció i presentació i el termini per fer-ho s'hagi d'assignar a un òrgan de l'Administració estatal amb l'argument de la necessitat inexcusable de garantir una aplicació unitària i igual.
Amb més raó si, com hem dit, la mateixa disposició addicional configura un règim jurídic de l'ajuda que ja perfila de forma homogènia el contingut de la sol·licitud i deixa poc marge a la discrecionalitat, alhora que estableix el corresponent punt de connexió (domicili del jove beneficiari) que permet la seva presentació i valoració per part dels serveis públics d'ocupació de les comunitats autònomes, sense que aquesta atribució, com resulta evident, pugui constituir un risc per a la integritat i coherència del sistema.
En conclusió, les referències que es fan a «la Oficina de Prestaciones del Servicio Público de Empleo Estatal» i a «la página web del Servicio Público de Empleo Estatal, www.sepe.es» en els punts 1 i 2, respectivament, de l'apartat cinc de la disposició addicional cent vintena de la Llei 6/2018, de 3 de juliol, de pressupostos generals de l'Estat per al 2018, respectivament, vulneren les competències de la Generalitat previstes en l'article 152 EAC, així com també l'article 114.3 EAC, i no troben empara en l'article 149.1.13 CE.
En aquest apartat s'atribueix al SEPE la potestat per reconèixer o, si escau, denegar el dret a l'admissió a l'ajuda d'acompanyament mitjançant la corresponent resolució administrativa, com també la competència per atendre les reclamacions prèvies a la seva impugnació davant la jurisdicció social.
Novament, estem davant de dues actuacions de caràcter clarament executiu, tradicionalment encabides entre les fases finals que constitueixen el procediment administratiu.
Recordem, a més, que, tal com està configurada l'ajuda econòmica, la decisió de concessió o denegació d'aquesta té un caràcter marcadament aplicatiu, ja que els requisits i les condicions essencials d'atorgament ja estan identificats amb prou detall a la disposició addicional objecte del Dictamen.
Altrament, es tracta d'una ajuda que pivota sobre la idea d'una responsabilitat compartida entre els serveis públics d'ocupació i els seus beneficiaris (joves inscrits en el Sistema Nacional de Garantia Juvenil), ja que els darrers es comprometen a iniciar i realitzar una activitat formativa dins del si del corresponent contracte per a la formació i l'aprenentatge.
D'aquesta manera, no es pot obviar que la competència per a la programació i la gestió de les polítiques actives d'ocupació correspon als serveis públics autonòmics, les quals inclouen, pel que ara interessa, l'activitat formativa que està relacionada amb l'activitat laboral desenvolupada en el lloc de treball vinculat al contracte per a la formació i l'aprenentatge, en aquest cas, pel jove treballador inscrit en el Sistema.
Com va reconèixer la STC 27/2014, arran del pronunciament sobre la normativa reglamentària reguladora de l'abans indicat contracte laboral (RD 1529/2012), aquesta formació es pot impartir de diverses maneres, però llevat que s'imparteixi en el si de l'empresa mateixa, sempre es troba lligada a un concret centre formatiu o òrgan designat per l'Administració educativa o laboral amb el qual l'empresa subscriu el corresponent acord annexat al contracte.
I cal remarcar que la creació, autorització, homologació i gestió dels centres esmentats és, en principi i com a regla general, competència autonòmica (FJ 5, fent citació de la STC 111/2012, de 24 de maig, FJ 11, in fine ).
A més, quan l'activitat de formació la dugui a terme l'empresa mateixa, també ha de tenir lloc l'autorització prèvia i el compliment de les condicions que puguin determinar les administracions educatives i laborals autonòmiques en l'àmbit de les seves competències (FJ 5).
Per tant, dit això, no s'aprecia la necessitat de centralitzar en un òrgan estatal la gestió d'unes ajudes complementàries, la concessió de les quals, precisament, està estretament vinculada a la realització efectiva d'una activitat formativa que, com hem dit, correspon organitzar i, no ho oblidem (d'acord amb el pronunciament del Tribunal mateix), autoritzar a les comunitats autònomes.
Amb més raó quan la mateixa disposició addicional, en el seu apartat sis.2, reconeix que l'autorització de l'activitat formativa correspon al «Servicio Público de Empleo competente», que és evident, com ja hem dit, que en el nostre cas és el de l'Administració de la Generalitat.
A favor de la qualificació expressa de la potestat per concedir o denegar una subvenció com a funció executiva de resolució i fase final del procediment administratiu en curs i, per tant, competència de la Generalitat, ens hem pronunciat també en diverses ocasions (DCGE 21/2015, de 3 de desembre, FJ 3, i 12/2017, FJ 3).
Participa de la mateixa naturalesa, clarament, la facultat per conèixer de les reclamacions que puguin presentar els interessats abans d'impugnar les resolucions dictades davant la jurisdicció competent, que correspondrà a l'òrgan competent de l'Administració de la Generalitat d'acord amb la seva normativa mateixa (art. 80.3 Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya).
En conclusió, les referències que es fan a «los Directores Provinciales del Servicio Público de Empleo Estatal» i a «el Servicio Público de Empleo Estatal» en els punts 1 i 3, respectivament, de l'apartat sis de la disposició addicional cent vintena de la Llei 6/2018, de 3 de juliol, de pressupostos generals de l'Estat per al 2018 vulneren les competències de la Generalitat previstes en l'article 152 EAC, així com l'article 114.3 EAC, i no troben empara en l'article 149.1.13 CE.
En aquest punt s'atribueix al SEPE el pagament de l'ajuda i la forma en què es durà a terme, cosa que significa que l'Estat es reserva una facultat administrativa i adjectiva del procediment administratiu de gestió de l'ajuda com és la de fer efectiu el pagament a què té dret el beneficiari després d'obtenir la corresponent resolució favorable a la seva concessió.
De la mateixa forma que en els supòsits anteriors, la nostra doctrina consultiva i la jurisprudència constitucional han reiterat en el transcurs dels anys que el pagament de la subvenció és una competència clarament executiva que correspon íntegrament a les comunitats autònomes llevat que hi concorri una causa justificada que ho exceptuï (entre molts d'altres, DCGE 13/2012, FJ 3; 1/2016, FJ 2, i 12/2017, FJ 3; i STC 176/2014, de 3 de novembre, FJ 3. e; 87/2016, de 28 d'abril, FJ 6; 100/2017, FJ 6. a, i 153/2017, FJ 4, per citar-ne alguns).
De fet, cal ressaltar que la quantia de l'ajuda econòmica no és tan sols discrecional ni susceptible de cap valoració.
Ans al contrari, com hem explicitat en el fonament jurídic primer, resulta d'una aplicació automàtica del criteri fixat per la disposició addicional mateixa, ja que és igual al vuitanta per cent de l'indicador públic de rendes d'efectes múltiples mensual vigent en cada moment (apt. quatre.2).
Així mateix, el legislador estatal ha dissenyat de forma detallada altres aspectes del procediment de pagament, com ara la vigència, el moment del reconeixement dels efectes econòmics o el nombre d'ajuts que es poden rebre pel mateix concepte (apt. quatre.3,.4 i.5) que, tot plegat, coadjuven a la seva realització homogènia.
La conformació, doncs, que ha efectuat el legislador estatal del règim de l'ajuda dictaminada no legitima en cap cas que el SEPE centralitzi el seu pagament.
I això és així perquè el contingut de la disposició addicional cent vintena ja garanteix a bastament el respecte a la igualtat dels seus potencials beneficiaris, al mateix temps que predetermina la despesa real que ocasionarà i permet un control de les quanties globals que s'hi destinen.
En conclusió, la referència que es fa a «el Servicio Público de Empleo Estatal» en el punt 6 de l'apartat quatre de la disposició addicional cent vintena de la Llei 6/2018, de 3 de juliol, de pressupostos generals de l'Estat per al 2018 vulnera les competències de la Generalitat previstes en l'article 152 EAC, així com l'article 114.3 EAC, i no troba empara en l'article 149.1.13 CE.
d) A l'últim, tot i que no ha estat objecte de crítica a la sol·licitud, susciten dubtes, perquè mantenen una relació directa amb l'atorgament i el pagament de l'ajut, els punts 2 i 3 de l'apartat set, quan declaren que:
Del text transcrit es desprèn que els punts 2 i 3 de l'apartat 7 fan referència al procediment de reintegrament de l'ajuda econòmica d'acompanyament, que consisteix en la devolució al tresor públic de les quanties que el seu beneficiari ha rebut de forma indeguda.
A aquests efectes, s'estableix que correspon al SEPE l'exigència del seu retorn, així com les compensacions en les prestacions per desocupació, actuació que aquest organisme vehicularà mitjançant el procediment previst a l'article 295 TRLGSS sobre el «Reintegro de los pagos indebidos».
D'acord amb això, i per a una millor comprensió de l'abast dels esmentats punts 2 i 3, cal que transcrivim a continuació el contingut de l'article 295 TRLGSS, que diu que:
A tall de síntesi, aquest darrer precepte estableix, en una primera regla general, que correspon a les entitats gestores de la Seguretat Social (enumerades a l'art. 66 TRLGSS i totes elles estatals) la competència per declarar i exigir la devolució de «las prestaciones indebidamente percibidas por los trabajadores».
A continuació, per al cas que no s'hagi efectuat el reintegrament i un cop transcorregut el termini fixat, habilita la Tresoreria de la Seguretat Social per recaptar les quanties degudes en via executiva, de conformitat amb les normes reguladores de la gestió recaptatòria d'aquesta entitat, meritant-se el recàrrec i l'interès de demora en els termes establerts a la mateixa Llei.
Per tant, d'entrada, allò que fan les previsions ara examinades és recollir la regla general que els recursos públics que s'han percebut indegudament (en aquest cas pels joves beneficiaris de l'ajuda econòmica) comporten l'obligació de retornar-los en el seu import íntegre (més, si s'escau, amb recàrrec i/o interessos de demora).
I, seguidament, establir un procediment concret per fer efectiva aquesta devolució, per remissió a les normes de la Seguretat Social, amb la distinció que es designa com a òrgan competent el SEPE i no pas les entitats gestores d'aquella.
S'admet, a més, la possibilitat que, en cas que no es pugui obtenir el reintegrament en el termini fixat, es compensi la quantia que es deu amb les prestacions per desocupació.
Ja hem raonat anteriorment que l'ajuda econòmica objecte del Dictamen participa de la mateixa naturalesa de les subvencions.
Per tant, la potestat per reclamar les quantitats que no s'haurien d'haver pagat, ja sigui com a conseqüència de l'incompliment de les obligacions del beneficiari afectat o per altres causes taxades, es correspon amb una actuació administrativa adjectiva del procediment subvencional, que s'incardina plenament en la funció executiva i és competència de la Generalitat (DCGE 13/2012, FJ 2; 18/2013, de 21 de novembre, FJ 3, i 12/2017, FJ 3).
Així ho ha afirmat també expressament el Tribunal Constitucional quan, «entre los aspectos relativos a los órganos competentes para instruir y resolver el procedimiento» dels ajuts públics, que són competència autonòmica i no pertoquen als òrgans estatals, s'hi inclou el «procedimiento de reintegro» (STC 150/2013, FJ 7. c, i 244/2012, de 18 de desembre, FJ 6).
En altres paraules, pertoca, doncs, a l'Administració catalana, després d'exercir una certa activitat prèvia de control i de seguiment de l'evolució de l'ajuda, exigir, si s'escau, el retorn de les quanties cobrades indegudament, com també l'interès de demora que correspongui (art. 37 i seg. de la Llei 38/2003, de 17 de novembre, general de subvencions).
Altra cosa és que, en cas que no s'hagi fet efectiu aquest reintegrament en el termini fixat, es pugui posar en marxa, de manera subsidiària, el procediment en via executiva previst al paràgraf segon de l'article 295.1 TRLGSS, que correspon a la Tresoreria General de la Seguretat Social, al qual remet el punt 2 de l'apartat set de la disposició addicional cent vintena.
Però, fora de l'anterior, com hem dit, la competència per fer efectiu el reintegrament ordinari de la quantia pagada per l'ajuda no es pot atribuir al SEPE, tenint en compte que no hi ha tampoc cap justificació formal ni material a la norma dictaminada que fonamenti la centralització excepcional d'aquesta potestat, que és netament executiva i que ha de correspondre a l'òrgan responsable del pagament, que hem dit que hauria d'ésser el Servei Públic d'Ocupació català.
En conclusió, la referència que es fa a «el Servicio Público de Empleo Estatal» en el punt 3 de l'apartat set de la disposició addicional cent vintena de la Llei 6/2018, de 3 de juliol, de pressupostos generals de l'Estat per al 2018 vulnera les competències de la Generalitat previstes en l'article 152 EAC, així com l'article 114.3 EAC, i no troba empara en l'article 149.1.13 CE.
D) Per finalitzar, cal posar de manifest que la centralització i la subsegüent atribució de competències executives al SEPE tractada en el present parer consultiu no deriva d'un fet isolat sinó que ha estat una pràctica habitual i reiterada per part de la normativa estatal i que ha estat censurada repetidament per aquest Consell.
Així, en el DCGE 17/2015, de 22 d'octubre (FJ 1), al qual ens remetem, vàrem fer un repàs dels nostres pronunciaments d'inconstitucionalitat, que comprenien l'assignació de diverses funcions executives a aquest organisme estatal en l'àmbit de les activitats o programes de formació impartits per empreses amb centres de treball situats més enllà d'un territori autonòmic (DCGE 5/2012, de 3 d'abril, i 17/2012, de 20 de desembre); dels centres que imparteixen per via telemàtica la formació conduent a l'obtenció d'un certificat de professionalitat i per a l'ocupació en l'àmbit laboral (DCGE 5/2013, de 20 de juny, i 8/2015, de 4 de juny), o de la gestió i execució de determinats plans i programes en l'àmbit de les polítiques actives d'ocupació (DCGE 3/2013, de 26 de febrer, i en el mateix sentit 26/2014, de 18 de desembre).
Als anteriors, hem d'afegir els més recents DCGE 4/2017, de 29 de juny, en relació amb el Programa d'activació per a l'ocupació, i el 12/2017, d'11 d'octubre, pel que fa al sistema de formació professional per a l'ocupació en l'àmbit laboral, que tracten, a més, i específicament, l'activitat de foment.
En aquest darrer, vàrem insistir que «aquesta qüestió ha anat acompanyada d'una "elevada dosi de conflictivitat competencial i institucional, amb un resultat que s'ha caracteritzat per una reiterada manca d'observança per part de l'Estat respecte de la jurisprudència en aquest àmbit, especialment pel que fa a la territorialització dels fons destinats als programes i les accions formatives en matèria de foment del treball (DCGE 5/2012, de 3 d'abril, FJ 3)" (DCGE 3/2013, FJ 3.2)» (FJ 2).
Ultra això, amb caràcter més general, el Tribunal Constitucional ha advertit, atenent a la successió de conflictes de competència sobre la gestió de subvencions estatals, en particular en matèria d'assistència social, i la reincidència del legislador estatal a l'hora de centralitzar-ne la regulació i l'execució tot eludint els pronunciaments constitucionals previs aplicables, que cal evitar mantenir situacions anòmales en les quals l'Estat exerceixi competències que no li corresponen, tot recordant que el deure de lleialtat constitucional «obliga a todos» i comprèn el respecte a les decisions del Tribunal (entre d'altres, STC 9/2017, de 19 de gener, FJ 3; semblantment, en matèria d'educació, STC 25/2015, de 19 de febrer, FJ 7).
La referència que es fa a «el Servicio Público de Empleo Estatal» en el punt 6 de l'apartat quatre de la disposició addicional cent vintena de la Llei 6/2018, de 3 de juliol, de pressupostos generals de l'Estat per al 2018 vulnera les competències de la Generalitat previstes en l'article 152 EAC, així com l'article 114.3 EAC, i no troba empara en l'article 149.1.13 CE.
Les referències que es fan a «la Oficina de Prestaciones del Servicio Público de Empleo Estatal» i a «la página web del Servicio Público de Empleo Estatal, www.sepe.es» en els punts 1 i 2, respectivament, de l'apartat cinc de la disposició addicional cent vintena de la Llei 6/2018, de 3 de juliol, de pressupostos generals de l'Estat per al 2018, respectivament, vulneren les competències de la Generalitat previstes en l'article 152 EAC, així com també l'article 114.3 EAC, i no troben empara en l'article 149.1.13 CE.
Les referències que es fan a «los Directores Provinciales del Servicio Público de Empleo Estatal» i a «el Servicio Público de Empleo Estatal» en els punts 1 i 3, respectivament, de l'apartat sis de la disposició addicional cent vintena de la Llei 6/2018, de 3 de juliol, de pressupostos generals de l'Estat per al 2018 vulneren les competències de la Generalitat previstes en l'article 152 EAC, així com l'article 114.3 EAC, i no troben empara en l'article 149.1.13 CE.
La referència que es fa a «el Servicio Público de Empleo Estatal» en el punt 3 de l'apartat set de la disposició addicional cent vintena de la Llei 6/2018, de 3 de juliol, de pressupostos generals de l'Estat per al 2018 vulnera les competències de la Generalitat previstes en l'article 152 EAC, així com l'article 114.3 EAC, i no troba empara en l'article 149.1.13 CE.
Barcelona, 17 de setembre de 2018