I. Competència de la Comissió Jurídica Assessora
El conseller d'Interior de la Generalitat de Catalunya sotmet al dictamen de la Comissió Jurídica Assessora l'expedient corresponent al procediment de responsabilitat patrimonial instat per la Sra.
B, en nom propi i de dos fills menors d'edat, com a parella i mare dels fills del difunt Sr.
Els reclamants sol·liciten el rescabalament dels danys i perjudicis derivats, d'una banda, de la mort del Sr.
W, i de l'altra, de les greus lesions que patí l'altre reclamant, el Sr.
EF, mentre participaven, el 21 de juliol de 2009, com a bombers en les tasques d'extinció d'un incendi forestal al terme municipal d'Horta de Sant Joan.
L'article 8.3.a) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora, estableix la preceptivitat del dictamen d'aquest òrgan consultiu en relació amb els expedients relatius a reclamacions de responsabilitat patrimonial de les administracions públiques, la quantia de les quals sigui igual o superior a 50.000 euros.
En aquest cas, els danys soferts es xifren en les quanties que tot seguit s'indiquen:
W: 150.000 euros per a la parella i 62.500 euros per a cadascun dels dos fills.
Pel que fa al bomber greument ferit, el Sr.
La suma d'aquestes xifres supera, a bastament, el límit quantitatiu establert legalment com a determinant de la competència d'aquest òrgan consultiu per a entrar a dictaminar sobre la reclamació.
Legitimació activa, competència per a resoldre i tramitació del procediment
Respecte dels familiars del Sr.
W, consta acreditada la relació de parentiu mitjançant l'aportació d'una còpia del llibre de família.
Quant al bomber ferit, reclama, de iure proprio, com a directe perjudicat per les seqüeles derivades de l'accident.
El fet que el reclamant tingui la condició de funcionari no ha d'esdevenir cap obstacle per tal de reconèixer la seva legitimació per a vehicular les seves pretensions indemnitzatòries en el marc del present procediment.
Pel que fa a la representació lletrada amb què actuen, consten també en l'expedient les escriptures notarials de poders per a plets conferides a favor de l'advocat que acrediten la representació atorgada.
La reclamació s'ha articulat correctament davant del Departament d'Interior de la Generalitat de Catalunya com a òrgan del qual depenia en la data dels fets, d'acord amb l'article 74.3 del Decret 243/2007, de 6 de novembre, pel qual s'aprovà l'estructura del Departament d'Interior, Relacions Institucionals i Participació, la Direcció General de Prevenció, Extinció d'Incendis i Salvaments, a la qual corresponia l'exercici de les funcions següents: "c) Dirigir l'organització general i impulsar polítiques específiques del cos de bombers de la Generalitat, del personal bomber voluntari, del personal tècnic especialitzat i, en general, dels serveis de prevenció i extinció d'incendis i de salvaments de Catalunya."
Aquesta adscripció es manté pel Decret 320/2011, de 19 de abril, de reestructuració del Departament d'Interior.
D'altra banda, la competència per a resoldre el procediment correspon al conseller d'Interior, segons estableix l'article 83 de la Llei 26/2010.
La reclamació s'ha tramitat ajustant-se a les previsions de la Llei 26/2010.
En aquest cas, es constata que, tot i que els interessats van formular la reclamació ad cautelam abans de l'entrada en vigor d'aquesta norma, i tenint en compte la litispendència d'actuacions penals, l'Administració, amb bon criteri i un cop aixecada la suspensió del procediment per aquesta finalització del procés penal, ha seguit les pautes procedimentals de l'esmentada llei, així com les del Reial decret 429/1993 (RPRP).
Es constata que l'Administració instructora ha estat curosa en la tramitació del procediment i que s'ha donat compliment a la previsió continguda en l'article 10 de l'RPRP amb la incorporació, en format CD-R, de l'informe que va elaborar la Direcció General de Prevenció, Extinció d'Incendis i Salvaments en relació amb aquests esdeveniments.
Així mateix, s'han incorporat a l'expedient les resolucions judicials relatives a les actuacions penals seguides en relació amb l'inspector del Cos de Bombers de la Generalitat que duia a terme les funcions de cap de guàrdia el dia dels fets, i una còpia del dictamen de la Comissió Parlamentària d'Investigació sobre l'Incendi Forestal d'Horta de Sant Joan, de 18 de març de 2010, i de la Resolució 662/VIII del Parlament de Catalunya, de 24 de març de 2010, per la qual s'aprovà el dictamen referit.
També figura en l'expedient la documentació relativa al desglossament de pagaments de les indemnitzacions preceptives als beneficiaris de la pòlissa d'assegurances d'accidents professionals de la Generalitat de Catalunya.
L'expedient es clou amb un proposta d'acord indemnitzatori i amb l'informe favorable de l'advocada en cap del Departament d'Interior.
Interposició de la reclamació dins de termini
Respecte del caràcter temporani de la reclamació, les dades de l'expedient posen de manifest que aquesta s'ha exercit dins els terminis legalment establerts.
Els fets que originen el dany pel qual es reclama s'esdevingueren el 21 de juliol de 2009 i la reclamació es presentà el 21 de juliol de 2010 al Registre dels Serveis Territorials d'Interior, Relacions Institucionals i Participació a Tarragona, és a dir, en tot cas, i amb independència que se seguís o no un procediment penal, dins del termini establert legalment.
En aquest cas, l'Administració, en aplicació de l'article 146.2 de l'LRJPAC, suspengué la tramitació del procediment fins a la finalització de les actuacions penals.
Fets que donen lloc a la reclamació
Al voltant de les 16 h del 21 de juliol de 2009, de resultes d'un incendi al terme municipal d'Horta de Sant Joan, que s'havia declarat el dia anterior, van morir quatre bombers que participaven en les tasques d'extinció -els Srs.
Y, S, W i K, tots ells de 40 anys d'edat, tret del primer que en tenia 42- i altres dos resultaren greument ferits.
AB, de 30 anys- traspassà tres dies després, el 24 de juliol de 2009, a l'Hospital GH, i l'altre ferit -el Sr.
EF, llavors de 36 anys- sobrevisqué.
Tots aquests bombers formaven part de la Unitat GRAF L (Grup de Reforç d'Actuacions Forestals, de Lleida) i la mort es produí en ser atrapats pel foc en una zona segura que havien habilitat.
En el mateix incendi, i al voltant de la mateixa hora, es va produir també un atrapament de la Unitat GRAF B (de Barcelona), però cap dels seus membres va morir ni va patir conseqüències tan greus com les dels GRAF L.
De la documentació aportada pel Cos de Bombers es desprèn que, en suport de les actuacions d'extinció del foc, actuava també una unitat de les BRIF, corresponent als serveis d'extinció de la Comunitat Autònoma d'Aragó, els quals, en advertir la situació de perill, van sol·licitar i van aconseguir ser evacuats per mitjans aeris.
Arran d'aquests malaurats esdeveniments, el Jutjat d'Instrucció Únic de Gandesa va incoar les Diligències prèvies núm. X/2009, en el marc de les quals resultaren imputats, d'una banda, i per presumpta imprudència greu amb resultat de morts i greus lesions, l'inspector del Cos de Bombers de la Generalitat, que duia a terme les funcions de cap de guàrdia i màxim responsable de la direcció i coordinació (C).
Així mateix, s'imputaren dos delictes d'incendi forestal a dues persones que provocaren el foc, mentre es trobaven a la zona per a fer barranquisme.
El 31 d'octubre de 2011, el jutjat referit va dictar una interlocutòria en la qual s'acordava, d'una banda, la separació del procediment de la causa relativa al delicte d'incendi amb incoació d'un procediment davant del Tribunal del Jurat, i, d'una altra, la transformació del procediment de diligències prèvies en procediment abreujat, en relació amb la causa seguida contra C.
Contra la interlocutòria referida formularen recurs d'apel·lació davant l'Audiència Provincial de Tarragona tant la representació processal de C, que sol·licitava el sobreseïment de la causa en relació amb aquest imputat, com el Ministeri Fiscal (que s'oposà a la separació en dos procediments i s'adherí al recurs de C que sol·licitava el sobreseïment per manca d'indicis) i l'advocat de la Generalitat (en els mateixos termes que el Ministeri Fiscal).
Al seu torn, les representacions dels familiars i dels imputats pel delicte d'incendi impugnaren els recursos en considerar la decisió ajustada a dret.
Mitjançant una Interlocutòria de 13 de març de 2013, l'Audiència Provincial de Tarragona va resoldre els recursos d'apel·lació interposats i acordà, d'una banda, el sobreseïment lliure respecte de la causa incoada contra C, i aquest pronunciament és ferm.
D'una altra, acordà revocar la decisió de separació de la causa, incoar un procediment abreujat i transformar aquesta en procediment davant del Tribunal del Jurat, i resoldre que s'havia de tramitar d'una manera conjunta tant el delicte d'incendi forestal com els delictes d'homicidi imprudent i lesions per imprudència i procedir a inculpar per aquests delictes els excursionistes que havien provocat el foc, de manera que calia tramitar la causa pel procediment de sumari ordinari.
En el moment d'emetre aquest Dictamen no consta que les actuacions penals hagin finalitzat.
Com s'ha indicat, aquesta acusació no va prosperar.
Tanmateix, per tal de determinar el possible títol d'imputació que pot recaure sobre l'Administració a fi de determinar la possible existència de responsabilitat patrimonial de l'Administració derivada del funcionament del servei d'extinció d'incendis, és oportú tenir en compte algunes de les consideracions que formula l'Audiència Provincial de Tarragona a la Interlocutòria de 13 de març de 2013.
En aquest pronunciament, a banda d'altres retrets que són desestimats, com són el fet que el responsable estigués il·localitzable (negat) o que adoptés un canvi d'estratègia per a extingir el foc (negat), es posa especial èmfasi en l'anàlisi -òbviament des de la perspectiva de les conseqüències penals i que tenen exigències diferents i més estrictes de les que es poden derivar del funcionament del servei públic d'extinció d'incendis- dels deures normatius de cura que corresponien al responsable del dispositiu d'extinció d'incendis.
Així, es constata com a fet provat que el guaita del GRAF L va haver d'abandonar la seva posició per risc de veure's afectat pel foc.
El guaita té una funció tan important, tal com diu la sentència, com "ser los 'ojos' de la unidades GRAF".
La reproducció de les converses incorporada a l'expedient posa de manifest en quines circumstàncies el guaita va haver de deixar el seu lloc pel perill imminent que corria.
En relació amb les circumstàncies meteorològiques, la interlocutòria considera acreditada la previsió, ja a les 5.30 h de la matinada, d'increment de la velocitat del vent a la tarda i també d'un increment de les temperatures.
Aquesta informació fou traslladada als comandaments quan es van realitzar els canvis de guàrdia, i d'aquests a les unitats GRAF.
D'altra banda, segons queda acreditat en la interlocutòria i en les gravacions, entre les funcions del guaita hi ha transmetre periòdicament a l'equip GRAF la informació meteorològica (temperatura, velocitat del vent, humitat).
La interlocutòria també descarta la imputació penal per no haver valorat adequadament l'orografia del lloc on es van produir els fets perquè aquesta també era coneguda pels equips que hi treballaven.
També considera mancada de base fàctica i normativa l'afirmació que no es va preveure que hi havia zones verdes situades sota la zona on estava operant la unitat GRAF L i la possible producció de l'efecte contravent.
Tanmateix, i més enllà de valorar els elements que servien de fonament en la fase judicial prèvia a la inculpació, l'Audiència Provincial entra a valorar si es pot advertir qualsevol altre comportament actiu o omissiu de l'inculpat; concretament, que no es donés cap ordre d'evacuació atenent els marcadors de perill que concorrien.
Sobre aquest punt, i pel que fa al pla normatiu, la interlocutòria posa de manifest que l'article 23 del Decret 103/1998, de 28 d'abril, d'estructura de la Direcció General d'Emergències i Seguretat Civil i de regulació de les funcions de guàrdia, preveu les funcions del cap de guàrdia, entre les quals es troben les de dirigir, coordinar i assumir el comandament directe de la guàrdia, i que el decret divideix territorialment per regions d'emergència, al capdavant de les quals hi ha tres caps, el cap de la Regió d'Emergència -D-, el cap de guàrdia -C- i els adjunts a la guàrdia de la Regió d'Emergència -M-.
Prossegueix la interlocutòria: "[...]
En suport de la pretensió esmenten la interlocutòria de l'Audiència Provincial de Tarragona, que, com s'ha recollit, esmenta un dèficit d'organització com a possible fonament de la responsabilitat patrimonial que ara s'insta en referir-se a "resoluciones y decisiones imperitas, temerarias y omisivas".
Explicació tècnica de les causes de l'atrapament.
Actuacions dutes a terme en el decurs dels fets.
Conclusions de la Comissió d'Investigació del Parlament de Catalunya
A) Segons relata l'informe sobre l'incendi forestal d'Horta de Sant Joan de juliol de 2009, elaborat per la Direcció General de Prevenció, Extinció d'Incendis i Salvaments, el GRAF L es trobava treballant al flanc esquerre exterior.
També es trobaven en aquest sector el GRAF B i dues unitats BRIF de Daroca (Aragó).
"L'empitjorament de les condicions meteorològiques, i molt concretament del vent, és la clau explicativa -segons indica l'informe- de la inestabilitat creixent de l'incendi i de les dinàmiques que aquest té a la zona de l'incendi.
Tots els testimonis parlen (bombers i pilots d'aeronaus) que les condicions meteorològiques per vent empitjoren ràpidament a mesura que s'aproximen al migdia.
Es comencen a constatar ratxes de vent molt elevades, amb pics de vent força excepcionals a partir de les 14.00 h, on s'assoleixen ratxes que superen els 40 km/h (46,8 km/h guaita X, 14.00 h, i 54,00 km/h, estació Horta SMC a les 14.37 h).
El vent serà el factor que precipitarà que les coses vagin, sobtadament, a pitjor, dins la seqüència dels fets que succeiran a posteriori, ja que l'incendi s'inestabilitza ràpidament a mesura que el vent augmenta d'intensitat.
Per altra banda és la impossibilitat de volar la que fa que es perdi l'opció de disposar de visió aèria de l'incendi; cal assenyalar que al llarg del matí els comandaments dels diferents sectors van pujar en l'helicòpter per visualitzar el perímetre, fet que permet la valoració del mateix, la localització de zones o punts calents [...]."
L'informe, en l'apartat "Reproduccions: De fumaroles i punts calents a reproduccions violentes", assenyala que "els punts calents amb columna de fum es van reactivant a causa de l'augment del vent local a la zona de l'incendi, i són especialment significatius a la part alta del flanc esquerre.
L'activació dels punts calents es comença a manifestar, com es pot veure a les imatges captades al vol realitzat entre les 14.21 h i les 14.28 h [...] on s'observen un nombre creixent de columnes de fum en diferents zones de l'incendi [...].
L'evolució d'aquestes columnes de fum cap a reproduccions o no, les hem pogut documentar a partir de les imatges obtingudes durant el vol de reconeixement de la situació de les reproduccions realitzat pel mateix helicòpter entre les 15.25 h i les 15.52 h [...]".
Tal com es posa de manifest en l'informe, al voltant de les 14.30 h se suspenen les operacions aèries i no es reprenen fins al cap d'una hora aproximadament, i és en aquest darrer vol quan es pot constatar l'evolució dels diversos focus.
Segons l'informe, a la zona on es va produir l'atrapament mortal en el vol de passades les 14.00 h i abans de la suspensió, ja s'advertia un punt calent amb una columna de fum.
Aquest punt, acabarà tenint dos eixos de propagació diferents (carreres).
La primera carrera afectà les altres unitats, que patiren un atrapament que provocà ferides lleus als efectius que hi treballaven.
La segona carrera puja cinglera amunt dirigint-se cap a la zona del que és la part alta del flanc esquerre.
És aquesta carrera la que afectà el personal de la LA2 d'Amposta, que buscaran zona segura, en primer lloc, a l'interior de la fondalada paral·lela més pròxima en direcció NW, i posteriorment a la següent, en direcció NW, i quedaren relativament propers a la zona on, minuts més tard, localitzaren el bomber núm. X de GRAF L (el Sr.
També afectà la unitat GRAF L, que patiren un atrapament molt greu amb conseqüències mortals, i la unitat GRAF B i personal de la LA5, que patiren un atrapament sense conseqüències físiques però important pel nombre de persones afectades, molt proper a la zona de GRAF Lleida.
Els tècnics que elaboren l'informe expliquen el comportament de la carrera que va afectar el GRAF L i indiquen que "El foc es va anar obrint alternant amb les carreres ja sotmeses pel contravent, fet que en un moment donat i amb la interacció amb la topografia i una zona no cremada amb forma allargada, s'inicia una carrera totalment perpendicular a la cinglera i des de la posició més baixa de la zona no cremada interior.
Aquesta carrera cau també en la vertical de la Canal i va fer un gir en el seu eix de propagació que puja de forma molt accelerada i violentament cap a la paret.
És aquesta carrera la que afecta plenament l'emplaçament de la zona segura del GRAF Lleida".
Com es diu al mateix informe, l'evolució de les columnes es documenta partint de les fotografies dels vols duts a terme entre les 15.25 h i les 15.52 h i de les comunicacions realitzades pels mateixos testimonis de les unitats de bombers presents en les diverses línies.
"Aquesta és una situació imprevista pels bombers de la zona i, en concret pel GRAF Lleida.
Eren esperables carreres del tipus de contravent del perímetre cap al cingle i de vent del perímetre cap a Horta però no les del tipus de dins del cremat cap a fora.
Per altra banda, el foc general va cap a Horta de Sant Joan i, el de la seva zona, cap al cingle (contravent), per tant, era impensable esperar res entremig, especialment, si tot el que està per sota i on estaven ells ja està cremat [...].
Quan entren en joc carreres no previstes per sota i venint de dins el cremat, llavors la situació canvia a extremadament perillosa i imprevisible, sobretot si pot cremar capçades on el sotabosc ja és cremat.
És una situació molt extrema i poc possible però es pot produir en situacions on convergeixen diversos fronts i on hi ha corrents ascendents i inestabilitat (raó per la qual justament van haver de deixar de volar els mitjans aeris)."
De l'informe que s'acaba de transcriure es desprèn que els GRAF L es van veure atrapats per una reacció del foc ascendent per la cinglera derivada del fet que la carrera va entrar en contacte amb zona de sotabosc cremat però sense que en aquella zona haguessin cremat les capçades, tot això al costat de la cinglera.
D'altra banda, cal retenir que es qualifica aquesta situació com a "imprevista pels bombers de la zona" i en concret pels GRAF L i de "situació molt extrema i poc possible però que es pot produir".
L'informe també destaca el contingut d'algunes de les comunicacions mantingudes durant els fets.
Així recull que "a les 15.36 h GRAF Z comunica a GRAF L que el foc ha passat per sobre de GRAF T, quan GRAF L contesta 'de moment estem aquí, crec que la retirada és pitjor que no pas el que estem fent ara' (estaven treballant en la zona segura).
Després, a les 15.47 h GRAF P Lleida diu: 'això ve cap aquí on estem nosaltres, el tenim bastant a prop.
Estem fent zona segura i suposo que n'hi haurà prou.'
És a les 15.57 h quan GRAF Lleida comunica que està a zona segura i que ja veuen pujar el foc i es preparen per a afrontar l'atrapament i a les 15.59 h GRAF Z comunica a C que GRAF Lleida està desplegant Fire Shelters.
Minuts després, a les 16.02 h, GRAF B comunica que s'estan quedant atrapats i que despleguen les Fire Shelters (igual que GRAF Lleida) a la zona segura preparada a les 15.37 h".
Segons el mateix informe, "Mentrestant, les BRIF que estaven treballant a la mateixa zona que les unitats GRAF han decidit unilateralment marxar (comunicació de GRAF P a GRAF Lleida de les 15.29 h).
Aquesta decisió genera preocupació en GRAF Barcelona, GRAF Lleida i GRAF Z que en diverses ocasions manifesten que cal buscar-los i posar-los en zona segura.
Les BRIF desapareixen fins que demanen l'evacuació per banda aèria als seus MMAA de suport a les 15.41 h.
Amb moltes dificultats de localització i de vol, són els MMAA del Cos de Bombers de la Generalitat els que aconsegueixen evacuar-los (en cinc vols de 2 mitjans) mentre els Sokols de la BRIF de suport estaven al parc d'Horta".
De l'anàlisi de les gravacions, l'informe destaca que "es pot concloure sens dubte que en diverses ocasions es planteja com a prioritària la seguretat de les unitats que treballen" (p.
També es diu que de les converses es desprèn que GRAF L "en cap moment fins minuts abans de l'atrapament [...] no creu que el foc els atraparà" i que "transmet una imatge de seguretat i tranquil·litat".
A l'últim, l'informe destaca que, "De l'anàlisi dels incendis forestals en general, s'ha conclòs doctrinalment que en general les víctimes mortals s'han produït en cas d'escapaments sense seguretat.
És per això que, llevat que es tingui clara una via d'escapament segura, es recomana realitzar maniobres de protecció sent per tant molt important el concepte de zona segura.
En el cas que ens ocupa, ens hem de preguntar si l'elecció de la ubicació de la zona segura i les seves dimensions eren correctes".
La resposta que dóna el mateix informe és que "Possiblement el fet de preparar la zona segura a zona cremada els va fer pensar que les dimensions eren suficients, cosa que, com ha quedat demostrat, no va ser així".
B) Dades derivades del registres de comunicacions de les unitats afectades
Tot seguit es transcriu part de les converses entre els diversos operatius que treballaven a la línia d'extinció corresponent al GRAF L en el decurs dels fets del dia 21 de juliol de 2009.
[Aquestes converses no es reprodueixen.]
Les converses enregistrades es corresponen amb les trucades d'emergència efectuades per a comunicar l'atrapament i sol·licitar ajut.
C) El Dictamen de la Comissió Parlamentària d'Investigació sobre l'Incendi Forestal d'Horta de Sant Joan, adoptat per Resolució 662/VIII del Parlament de Catalunya, destaca a les conclusions d'àmbit general, entre d'altres:
El Parlament constata que l'informe exhaustiu sobre l'incendi d'Horta de Sant Joan que va elaborar el Cos de Bombers de la Generalitat, amb la col·laboració de tots els agents que van intervenir en la gestió de l'emergència, és un document objectiu i rigorós, que reflecteix amb detall la gestió de l'emergència i la successió dels fets desencadenants de l'atrapament mortal de la unitat GRAF Lleida.
Així doncs, es confirma el relat dels fets succeïts que exposa l'informe.
El Parlament constata que l'estratègia i l'operatiu definit pel Cos de Bombers per a afrontar l'incendi van ésser els correctes i que una situació excepcional, marcada per l'aparició d'un gran nombre de reproduccions simultànies, va provocar el desbordament momentani dels efectius, que varen reaccionar amb professionalitat i amb el màxim esforç per a evitar que les flames arribessin a zones poblades i aconseguir sufocar l'incendi.
El Parlament constata que no hi ha relació de causalitat entre l'actuació dels responsables polítics i les conseqüències tràgiques de l'incendi i, per tant, conclou que no hi ha responsabilitats polítiques sobre els fets investigats."
Pel que fa a les recomanacions, es porten a col·lació les que, a priori, semblen més rellevants:
Mesures en l'àmbit de la prevenció d'incendis forestals (a banda de la constatació de la insuficiència de recursos)
Redactar un pla específic de plans de prevenció d'incendis per a tots els parcs naturals.
Mesures en l'àmbit de l'extinció d'incendis forestals
Mesures de millora en l'àmbit tecnològic:
Dotar el Centre de Comandament Avançat amb les eines tecnològiques necessàries perquè disposi d'una visió global de l'incendi i pugui fer una previsió de riscos dels operatius que hi participen.
Revisar el protocol de comunicacions entre els diferents operatius d'una emergència per a garantir la resposta immediata en cas de risc.
Incrementar el nombre d'helicòpters equipats pels rescats per a millorar la resposta en cas d'emergència.
Actualitzar els protocols d'actuació del Cos de Bombers, especialment pel que fa a la comunicació, la coordinació i la presa de decisions de les unitats actuants, per a millorar la seguretat de les unitats durant l'actuació.
Mesures de millora organitzativa i metodològica
Revisar les condicions de seguretat i les maniobres d'autoprotecció dels bombers, en general, i dels GRAF, en particular, per a maximitzar la seguretat de les dotacions en situacions especialment crítiques.
Revisar els plans d'actuació de grup (PAG) de cadascun dels grups definits pels mateixos plans especials.
Revisar els protocols d'actuació i implementar les eines tecnològiques que garanteixin una comunicació directa i immediata entre el Cecat i l'operatiu del Cos de Bombers.
Actualitzar, en les instruccions de la divisió d'operacions dels bombers (específicament, a la 00/17 i a la 00/20, que fan referència a l'autoprotecció), nous protocols que garanteixin l'aplicació de les instruccions i la seguretat dels bombers en cas de risc d'atrapament, i establir, si cal, mecanismes d'evacuació immediata."
Aspectes generals de la responsabilitat patrimonial de les administracions públiques.
Títol d'imputació de la responsabilitat patrimonial de l'Administració.
Com s'ha indicat, la proposta que se sotmet a la nostra consideració és un acord indemnitzatori.
Aquesta forma d'acabament convencional està prevista a l'article 88 de l'LRJPAC i, concretament, pel que fa als procediments de responsabilitat patrimonial, en l'article 8 del Reial decret 429/1993.
Com ha assenyalat aquesta Comissió (Dictamen 51/05, entre d'altres), la proposta d'acabament convencional no condiciona ni relleva el pronunciament d'aquest òrgan consultiu, el qual ha d'entrar a valorar la concurrència dels requisits materials que permeten establir en el cas concret la responsabilitat patrimonial.
L'acord convencional es refereix a la quantia i a la modalitat de pagament, aspectes aquests que també han de ser objecte de pronunciament per part d'aquest òrgan en aquest tipus de procediments.
Partint d'aquestes consideracions, en aquest fonament jurídic s'analitzarà la concurrència dels elements de la responsabilitat i es tractaran en un fonament jurídic posterior les qüestions relatives a la quantia de les indemnitzacions preteses.
La responsabilitat patrimonial derivada de l'actuació de les administracions públiques està establerta en l'article 106.2 de la Constitució.
Els articles 139 a 146 de l'LRJPAC recullen i despleguen aquest mandat constitucional.
Així mateix, en l'àmbit de l'Administració de la Generalitat, l'article 81 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, estableix: "1.
Els ciutadans tenen dret, en els termes que estableixen la legislació bàsica, aquesta llei i la normativa de desenvolupament, a ésser indemnitzats per les administracions públiques de Catalunya de tota lesió que pateixin en qualsevol de llurs béns i drets, sempre que la lesió sigui conseqüència del funcionament normal o anormal dels serveis públics, excepte en els casos de força major o de danys que els ciutadans tinguin el deure jurídic de suportar d'acord amb la llei.
El dany al·legat ha d'ésser efectiu, avaluable econòmicament i individualitzat amb relació a una persona o un grup de persones."
El caràcter individualitzat del dany no suscita qüestió, ni tampoc que sigui avaluable.
La reclamació es formula, d'una banda, pel pretium doloris derivat de la mort, i d'una altra, per les greus lesions que patiren els bombers en acte de servei.
Aquest fet, però, és a dir, que el resultat danyós fos sofert per servidors públics en l'exercici de les seves funcions en l'àmbit de la prestació del servei públic d'extinció d'incendis, tampoc no en fa desaparèixer, en tot cas, el caràcter antijurídic, malgrat tractar-se d'una professió en la qual és inherent un risc més elevat que en altres àmbits del servei públic.
La Comissió Jurídica Assessora, en el Dictamen 103/13, ha sintetitzat la posició de la jurisprudència sobre aquesta qüestió i ha ressaltat que «La jurisprudència relacionada amb indemnitzacions sol·licitades per policies per danys produïts en acte de servei acostuma a tenir en compte les circumstàncies del cas i, si es considera provat que el servei ha funcionat normalment, el criteri més habitual és que el servidor públic ha assumit voluntàriament el risc, mentre que, si el servei ha funcionat anormalment sense que existeixi cap participació del perjudicat en el resultat produït, l'Administració l'ha de rescabalar de tots els danys causats (sentències del Tribunal Suprem d'1 de febrer de 2003, de 16 d'abril de 2007, de 16 de gener de 2008 i de 10 de març de 2009; Sentència de l'Audiència Nacional de 15 de desembre de 2000, etc.).
En el cas sobre el qual ara es dictamina, la proposta de resolució, amb criteri que comparteix aquesta Comissió, considera que el dany sofert és antijurídic perquè la situació i la intensitat del foc que els amenaçava era "una situació imprevista", como diu l'Informe de la Direcció General abans recollit; imprevista, entén aquesta Comissió, no en un sentit de manca de diligència en la valoració d'una situació que objectivament estava al seu abast, sinó en el sentit de "no esperable".
Així, la proposta de resolució es fa ressò del testimoni dels GRAF que van comparèixer en la Comissió Parlamentària, els quals van declarar la seva decisió de quedar-se a la zona segura "com la decisió més segura en la situació en què es trobaven i amb la informació de què disposaven".
Aquesta, com malauradament van posar de manifest els esdeveniments posteriors, va ser insuficient, però en qualsevol cas cal tenir en compte que és la mesura que en última instància preveu el protocol (Instrucció 00/20) d'autoprotecció en incendis de vegetació.
Aquest document indica la maniobra d'autoprotecció en incendis de vegetació en cas de dotacions atrapades en fase crítica -com va ser el cas-, és a dir, "quan la dotació es troba atrapada per sorpresa sense poder seleccionar la zona segura", a la qual es van ajustar els bombers.
El mateix protocol, la revisió del qual, com s'ha vist, va instar el Parlament de Catalunya, considera que la creació de zones de seguretat "sense fugir del lloc" és la mesura que "ha(n) tingut un índex més alt de supervivència".
La proposta d'acord que se sotmet a la nostra consideració fonamenta el títol d'imputació en la teoria de la pèrdua d'oportunitat "partint de tres eixos bàsics:
a) Deficiències en l'estructura de comandament
b) Insuficiències quant a la regulació normativa a efectes de previsibilitat
c) Absència d'una informació global que podria derivar en una insuficient coordinació".
Pel que fa a la normativa (Decret 103/1998, de 28 d'abril), la proposta indica que "requeria ser complementat i clarificat per la Direcció General que hi estava treballant per tal de gestionar millor les emergències [...].
De fet posteriorment es va elaborar una Circular, de data 22 de juny de 2010, amb l'objectiu bàsic d'establir amb caràcter normatiu el sistema de comandament desenvolupat pel mateix Cos de Bombers per tal de garantir el millor funcionament possible en les grans emergències en general i de manera immediata en els incendis de vegetació, especialment en aquells que, per la seva magnitud o complexitat, requereixen el desenvolupament i, alhora, l'ampliació de l'estructura de guàrdia establerta de forma bàsica en el Decret 103/1998".
Un altre element que destaca la proposta de resolució és que no es disposava en els moments que començaven a ser crítics, d'una visió global de l'incendi, fet que suposava que no es podia traslladar en els moments més necessaris una informació global de l'increment del grau de risc que podia esdevenir.
L'expedient ofereix prou elements de prova com per a compartir aquesta asseveració, posada de manifest també en el si de la Comissió Parlamentària a la qual s'ha fet referència.
La transcripció de les comunicacions entre els diversos operatius feta en el fonament jurídic anterior posa de manifest que des del moment en què es desencadenen els fets (aproximadament a partir de les 14.00 h) els operatius rebien una informació parcial.
Així, en diverses ocasions el guaita del GRAF L manifesta que no té visió, i fins i tot és rellevat per perill per a la seva integritat física.
Això, tal com diu la interlocutòria, priva el GRAF L "dels seus ulls".
Aquesta unitat s'ha de guiar per informacions com la que diu que "sembla que puja una columna" -comunicació de les 15.47 h-, quan faltaven pocs minuts per a l'atrapament mortal (16.00 h).
No és, malauradament, fins a les 15.57 h que el GRAF L veu pujar el foc.
Les mateixes converses posen de manifest la inexistència d'una organització centralitzada que coordinés els diversos equips i establís prioritats en la situació crítica que es va produir.
Aquesta actuació d'una manera aïllada de cada equip es reconeix expressament en la Interlocutòria de l'Audiència Provincial de Tarragona.
Altres factors que valora la Comissió són la ponderació de la incidència que en l'adopció de mesures podia desplegar tant la previsió d'altes temperatures, com els canvis de vent previstos i el comportament de les carreres.
Sobre aquest punt, l'Informe del Departament, en la part que s'ha recollit més amunt, es refereix -reiterem- al "fet que el contravent rellanci focus secundaris i encengui simultàniament tota la base verda de la cinglera, fa que sigui possible viure una situació d'intensitat però no mortal.
Quan entren en joc carreres no previstes per sota i venint de dins del cremat, llavors la situació canvia a extremadament perillosa i imprevisible, sobretot si pot cremar capçades on el sotabosc ja està cremat.
És una situació extrema i poc possible però es pot produir en situacions on convergeixen diversos fronts i on hi ha corrents ascendents i inestabilitat (raó per la qual justament van haver de deixar de volar mitjans aeris)".
Com es pot observar, es distingeix entre situacions no mortals i situacions extremes, però que es poden produir, tal com explica aquest informe en l'apartat específic dedicat a l'atrapament mortal a la part alta del flanc esquerre.
Tot apunta que aquesta situació extrema, respecte de la qual els mateixos tècnics del departament no exclouen conseqüències no mortals, és la que va afectar els GRAF Lleida.
Per tal de valorar jurídicament els fets des de la perspectiva de la incidència en la producció del resultat danyós, cal contrastar les dades anteriors amb allò que segons el nostre ordenament és esperable dels serveis d'extinció d'incendis.
Sobre aquest punt, la Llei 5/1994, de 4 de maig, de regulació dels serveis de prevenció i extinció d'incendis i de salvaments de Catalunya, expressa en el preàmbul que "La prevenció d'incendis és una funció que implica disposició de mitjans personals i materials, informació i conscienciació de la societat i execució de totes les accions que tendeixin a disminuir-ne el risc.
L'extinció d'incendis és una funció material, però altament tecnificada, la direcció i l'execució de la qual s'han de portar a terme amb perfecta claredat, tant pel que fa als criteris com pel que fa a les ordres transmeses, en la qual no hi pot haver ni improvisació ni desconcert i en la qual la jerarquització pot arribar a ésser més operativa que la coordinació".
Com s'ha dit, la proposta de resolució fonamenta la responsabilitat en la teoria jurisprudencial de la pèrdua d'oportunitat.
La incidència d'aquesta teoria en l'apreciació del nexe causal s'exposa en la STS de 4 de desembre de 2012 (rec.
La Comissió és del parer que, en aquest supòsit, no es pot establir una relació directa, exclusiva i immediata entre l'actuació de l'operatiu d'extinció d'incendis i el resultat danyós sofert pel GRAF L. De les dades exposades, els fets es van desenvolupar en unes situacions climatològiques molt adverses i es va produir una reacció del foc ascendent que els tècnics qualifiquen de situació "molt extrema i poc possible".
Com s'ha posat de manifest, les decisions es van prendre amb la informació disponible, tot i que, a posteriori, s'ha revelat que aquesta era parcial, i d'acord amb unes pautes d'actuació -protocols- potser no adequades a les circumstàncies del cas, però que es van considerar les procedents en aquell moment.
En aquest context, la Comissió considera que no es pot determinar, amb la suficient certesa, quin hauria hagut de ser el comportament dels altres operadors en les tasques d'extinció per tal d'evitar el resultat damnós.
Tot i el dèficit organitzatiu que palesa la interlocutòria dictada per l'Audiència Provincial de Tarragona, s'aprecia que no hi ha elements de convicció suficients per a concloure que aquestes mancances estan vinculades causalment d'una manera directa amb el dany.
Aquesta consideració també es fonamenta amb les especials característiques de la "carrera" que va afectar el GRAF Lleida, ja que, com s'ha vist, era d'una especial intensitat, virulència i perillositat.
En els fonaments jurídics anteriors s'han exposat les circumstàncies que envoltaren els fets.
De l'anàlisi conjunta d'aquestes, la Comissió arriba al convenciment que la mateixa organització i desenvolupament del servei es va caracteritzar per un seguit de disfuncions.
Tanmateix, no es pot afirmar amb la necessària certesa que aquestes disfuncions fossin determinants dels danys pels quals es reclama.
El fet que, a posteriori, i per tant, amb un coneixement global de tota la situació, s'hagi fet aconsellable revisar els mètodes d'actuació no implica necessàriament que aquests, tot i que potser inadequats, fossin inexorablement causants dels danys.
El que sí que és clar és que es va privar els afectats de l'oportunitat real, certa i molt elevada d'evitar el dany, tal com acredita el fet que alguns efectius varen ser evacuats.
Les anteriors consideracions es formulen tenint en compte les especials circumstàncies de l'incendi i sobre la base del convenciment extret de la documentació que conforma l'expedient que tots els operatius participants van actuar amb professionalitat, d'acord amb la situació del cas, com també el reconeixement per la tasca duta a terme pels membres del GRAF L.
La proposta de resolució per tal d'establir les indemnitzacions corresponents parteix del barem establert per als accidents de circulació, en les quanties previstes per a l'any 2009 (Resolució de 20 de gener de 2009, de la Direcció General d'Assegurances i Fons de Pensions del Ministeri d'Economia i Hisenda), un cop aplicat un factor de correcció per perjudici econòmic del 20 %, en atenció als ingressos de la víctima, descomptades les quanties abonades per la pòlissa d'accident, si escau, i aplicats els interessos corresponents.
Aquestes quantitats corresponen al dany personal objecte de reclamació i comprèn tant el dany físic com el dany moral inherent a la mort.
Escau destacar que en la indemnització dels danys regeix el principi de reparació integral, així com la compatibilitat entre indemnitzacions amb el límit de l'enriquiment injust.
En el present cas, la Comissió, tenint en compte que el barem referit és orientatiu, les circumstàncies tant excepcionals que han concorregut i el fet que la mort dels familiars dels reclamants, així com les lesions patides pel bomber ferit es produïren en una situació especialment tràgica, considera raonable els imports indemnitzatoris acordats amb els reclamants.
S'informa favorablement sobre la proposta d'acabament convencional de la reclamació d'indemnització instada, d'una banda, per la Sra.
B, en nom propi i de dos fills menors d'edat, i, d'una altra, pel Sr.
EF, pels danys i perjudicis derivats d'un incendi produït a Horta de Sant Joan.