Tal i com preveu l'article 39.1 de la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LTAIPBG), la GAIP és "l'encarregada de vetllar pel compliment i les garanties del dret d'accés a la informació pública" que regula la mateixa llei.
En termes equivalents ho preveu l'article 1 del Reglament de la Comissió de Garantia del Dret d'Accés a la Informació Pública (RGAIP), aprovat pel Decret 111/2017, de 18 de juliol.
El Capítol II del Reglament de la Comissió, el qual regula les funcions que li corresponen, en el seu article 7.2.h), preveu que correspon a la Comissió de Garantia la funció d'emetre informe sobre els projectes normatius que elabori una administració pública catalana quan reguli, de forma directa o indirecta, el dret d'accés a informació pública, com és el cas que ens ocupa, o bé, quan a criteri de l'òrgan impulsor de la norma, pugui tenir alguna rellevància sobre aquest dret.
És de conformitat amb aquesta previsió que la Comissió ha d'emetre informe en relació amb el Projecte d'ordre que s'analitza en aquest informe, el qual incideix sobre el dret d'accés, en la mesura que aprova, modifica i deroga taules d'avaluació i tria documental, que, com s'exposa al fonament jurídic (FJ) següent, estableixen previsions sobre l'avaluació i l'accés a les sèries documentals que es regulen.
2.1 Afectació directa al dret d'accés a la informació pública
Tal i com ja s'ha assenyalat amb anterioritat als Informes emesos per la Comissió sobre els Projectes d'ordre CLT/ /2016, CLT/ /2017 I CLT/ /2018, per les quals s'aproven, es modifiquen i es deroguen taules d'avaluació i accés documental (FJ segon, en concret, d'aquests informes) les taules incideixen significativament en l'esfera del dret d'accés a la informació pública.
En aquest sentit, l'article 10 del Decret 13/2008, de 22 de gener sobre accés, avaluació tria de documents (DAATD), disposa "[l]es taules d'avaluació i accés documental s'apliquen a la documentació pública i determinen, per a cada sèrie documental, el termini de conservació i els criteris sobre l'aplicació de la normativa que regeix l'accés als documents".
A partir de l'avaluació documental, s'autoritza la destrucció, total o parcial, de diferents sèries documentals, que es troben en poder de diferents administracions catalanes.
En relació amb l'accés documental, es pot determinar per a cada sèrie documental els criteris que es podrien entendre com el règim general d'accés als documents.
Ara bé, l'existència de la informació pública és un requisit indispensable, una condició ineludible per a poder exercir el dret d'accés, i per tant la destrucció de la documentació esdevé un sacrifici per al dret d'accés, ja que n'impossibilita el seu exercici.
Com a conseqüència, l'acord relatiu a l'eliminació total de determinada informació, és la primera i més essencial restricció al dret d'accés.
Així doncs, la decisió relativa a la supressió d'informació és una limitació per a l'exercici del dret i per tant, tal i com exigeix la normativa de transparència, s'ha d'aplicar restrictivament i en benefici del dret.
Els elements definidors del dret d'accés així com la interpretació restrictiva dels límits pressuposen l'existència de la documentació pública, que és justament el que es pot veure sacrificat si es destrueixen els documents de suport d'aquesta informació.
D'altra banda, l'establiment de criteris generals sobre l'accés que puguin incloure les taules per a cada sèrie documental condicionaria l'exercici d'aquest dret d'accés a la informació pública i estaria establint previsions relatives a l'accés amb caràcter general.
Cal doncs, realitzar una conciliació indispensable entre aquesta regulació i el reconeixement previst per part de l'LTAIPBG del dret d'accés a la informació pública, duent a terme una interpretació que integri la regulació de les taules amb les disposicions de l'LTAIPBG.
L'article 2.b) del DAATD defineix l'avaluació com la "funció destinada a determinar el valor cultural, informatiu o jurídic dels documents per tal de decidir-ne sobre la conservació o eliminació".
L'avaluació de documents públics, està regulada a l'article 9 de la Llei 10/2001, de 13 de juliol, d'arxius i documents i preveu que, un cop concloses la fase activa i semiactiva, s'apliqui la normativa d'avaluació amb base a la qual s'ha de determinar la conservació de la documentació atenent al seu valor cultural, informatiu o jurídic, o bé es determina l'eliminació dels documents.
Cap document públic no pot ser eliminat si no se segueixen la normativa i el procediment que s'hi estableix.
Ara bé, des de l'aprovació de la normativa de transparència, la determinació d'aquest valor jurídic, cultural o informatiu s'ha de dur a terme d'acord amb el dret reconegut a tots els ciutadans a l'LTAIPBG d'accés a la informació pública.
La conservació de la informació pública és essencial en totes aquelles qüestions en què és rellevant el control social dels poders públics: subvencions, contractes, autoritzacions i llicències, ocupació pública i l'exercici de potestats discrecionals, en general.
Tots ells són àmbits significatius per la seva transcendència a l'hora de controlar el procediment de presa de decisió de les administracions públiques i per a revisar el correcte exercici de les potestats en els àmbits susceptibles de corrupció.
En la pràctica avaluadora i a l'hora de determinar el valor jurídic o informatiu que posseeix una determinada sèrie documental, també s'haurà de tenir en compte el valor que pot arribar a tenir per a una persona que exerceixi el seu dret d'accés a informació pública, de manera que pugui disposar de forma efectiva d'aquella informació.
Cal assignar un valor secundari a la documentació, resultat d'analitzar el valor que aquella informació pot aportar per a la garantia del dret a la informació pública, i tenir-lo en compte en la decisió de la conservació documental.
Aquest posicionament ja s'ha posat de manifest per part de la Comissió en diverses ocasions, entre d'altres a la Resolució 157/2017, de 17 de maig i a la Resolució d'11 de febrer de 2016, de finalització de la Reclamació 22/2015 amb acord de mediació.
Cal insistir en la necessitat d'interpretar especialment el valor secundari o informatiu de la taula que és objecte d'avaluació de conformitat amb la normativa de transparència a fi de poder identificar la rellevància que pugui tenir una determinada documentació per a poder exercir respecte aquest dret de recent reconeixement, o bé més enllà d'aquest valor secundari o informatiu assignar un valor ad hoc de cada taula en què des de la perspectiva de la transparència es qualifiqui la sèrie documental segons la seva significació social o per al control democràtic.
D'altra banda, d'acord amb l'article 2 del DAATD l'eliminació és "la destrucció o supressió d'informació o documents per qualsevol sistema que impossibiliti la seva recuperació o posterior accés i utilització", de forma que resulta totalment ineluctable que el resultat final no sigui un altre que impossibilitar l'exercici del dret d'accés respecte de la documentació referenciada.
Per tant, l'eliminació de documentació pública ha d'ésser justificada i sempre garantint que l'accés a aquella informació queda protegida per altres fonts informatives, abans que aquesta sigui acordada de conformitat amb la normativa de transparència.
La Comissió considera que, més enllà dels terminis fixats per la normativa per interposar recursos judicials o administratius per part de les persones directament afectades pel procediment, o per a la realització de funcions de control per part de les autoritats competents -ja sigui comptables o del funcionament dels serveis públics- cal permetre que la ciutadania pugui revisar els procediments i tots els elements de la presa de decisió, tant per permetre el control democràtic de l'actuació com per detectar comportaments poc exemplars o directament corruptes dels dirigents públics, si escau.
Tal i com s'ha assenyalat, per acordar la destrucció total o parcial de la informació s'haurà de ser notablement restrictiu o aprovar-la en una sèrie de supòsits taxats: quan es garanteixi que la documentació està duplicada o recollida en altres suports o bé, es pugui establir que és manifestament mancada de rellevància pública, de forma que no s'impossibiliti l'accés a informació que tingui interès públic, jurídic o senzillament de l'anàlisi i control de l'actuació de les administracions públiques.
D'aquesta manera, si no es troba duplicada, no es garanteix l'accés en altres suports, ni tampoc s'acredita la manca de significació, la normativa sobre transparència no permet la destrucció documental, atès que impediria el coneixement d'una informació, element que justament és l'objecte de garantia de la normativa reguladora del dret d'accés a la informació pública.
Cal garantir en tot cas que la informació que té significança des de la perspectiva de la transparència pot ser traçada en algun format, ja sigui en la sèrie documental original o bé perquè està duplicada o recapitulada en una altra.
2.3 La ponderació entre la conservació de la informació i la protecció de les dades personals
Sovint l'interès en conservar determinada documentació pot veure's condicionat per la normativa de protecció de dades de caràcter personal en la protecció del dret de supressió, de conformitat amb el Reglament (UE) 2016/679, del Parlament Europeu i del Consell, de 27 d'abril de 2017, que es regeix pel principi de finalitat i amb la Llei orgànica 3/2018, de 5 de desembre, de protecció de dades personals i garantia dels drets digitals.
Els principals mecanismes de ponderació entre el dret d'accés a la informació pública i el dret a la protecció de les dades personals es troben regulats als articles 23, 24 i 25 LTAIPBG; aquests preceptes legitimen, en els termes i les condicions que preveuen, la cessió de dades personals amb la finalitat d'accés a la informació, sense que, en conseqüència, sigui necessari el consentiment de l'afectat.
Amb caràcter general, és accessible la informació que contingui dades personals merament identificatives, relacionades directament amb el funcionament de l'Administració: noms, cognoms i càrrec que ocupa en l'organització administrativa (Art.
24.1 LTAIPBG) i serà necessària la ponderació en els supòsits en què la informació sol·licitada contingui dades que no siguin merament identificatives però tampoc qualificades com especialment sensibles (Art.
Tanmateix, el règim general d'accés admet extraordinàriament una valoració contrària, si es justifica casuísticament que ha de prevaldre el dret a la protecció de dades de caràcter personal o un altre dret constitucionalment protegit.
Per expressa disposició de la Llei de transparència, s'estableix un règim general d'exclusió de l'accés, llevat que consti consentiment exprés de la persona afectada, a les dades especialment protegides: ideologia, afiliació sindical, religió, creences, origen racial, salut, vida sexual i comissió d'infraccions penals o administratives que no comportin l'amonestació pública de l'infractor (article 23 LTAIPBG).
També cal tenir en compte que l'article 17 del Reglament europeu preveu, a l'apartat tercer, les excepcions al dret de supressió o dret a l'oblit, tot disposant que no s'aplicarà quan el tractament sigui necessari per exercir el dret a la llibertat d'expressió i informació; per atendre el compliment d'una obligació legal prevista per l'ordenament o per al compliment d'una missió realitzada en interès públic o en l'exercici de poders públics conferits al responsable del tractament; i amb finalitats d'arxiu en interès públic amb remissió a l'article 89 esmentat.
Per tant, davant de cada supòsit en què es prevegi la destrucció total o parcial de dades personals en informació pública, s'haurà de valorar quina és la finalitat informativa que pot tenir aquesta informació per a l'exercici del dret d'accés reconegut per la normativa de transparència, i assegurar que queda garantida la conciliació de protecció de dades amb les finalitats d'arxiu en interès públic i del dret d'accés a la informació pública.
L'article 86 del Reglament europeu relatiu al Tractament i accés del públic a documents oficials atén justament a aquesta necessària conciliació quan estableix:
És doncs indispensable, i una exigència mateixa de la normativa tant de transparència com de protecció de les dades personals, aquesta valoració individual de la importància de la informació que es vol destruir o eliminar.
La concurrència de límits en la informació sol·licitada pot determinar un accés parcial o restringir l'accés a la informació objecte de sol·licitud, d'acord amb l'article 20 LTAIPBG.
En tot cas, i per exigència de l'article esmentat, l'Administració a la qual es formula una petició de documentació o una sol·licitud d'accés a informació pública haurà de fer una ponderació, cas per cas, en funció de la informació demanada i els interessos que hi concorrin, essent aquesta una anàlisi totalment casuística, ponderada i motivada, abans de poder determinar l'accés a la informació pública sol·licitada, tal i com exigeix el mateix article esmentat que precisa amb detall els principis que han de regir l'aplicació de les limitacions a l'accés.
El posicionament de la Comissió és interpretar el règim d'accés que s'estableix a les taules i en la mesura que aquestes continuïn incorporant aquestes determinacions, com unes orientacions generals per als gestors documentals del règim d'accés d'una determinada sèrie documental.
Ara bé, l'establiment d'aquests criteris generals no evita que sigui absolutament necessari, per exigència de la mateixa l'LTAIPBG, l'anàlisi cas per cas, davant de cada petició o sol·licitud en funció dels límits aplicables i la resolució expressa per l'òrgan competent.
Per tant, les consideracions sobre l'accés que preveuen les taules no es poden considerar com la determinació d'un règim d'accés aplicable sinó com un instrument orientatiu per als gestors documentals o les persones que han de resoldre una petició d'accés a informació pública.
3.1 Observacions en relació amb la conservació o destrucció de la documentació
Atesa la incidència de la normativa de transparència en l'establiment de les taules d'avaluació i accés documental, es precisen observacions específiques en relació amb les taules que el Projecte d'ordre preveu que s'aprovin o modifiquin, en concret de les quaranta-vuit taules de les quals se'n preveu l'aprovació i de les vint-i-tres de les quals se'n preveu la modificació.
Ens referirem a les diferents taules pel número d'expedient que els assigna a cada una d'elles el Projecte d'ordre.
Les taules que, en la seva part d'avaluació documental, prevegin un acord de destrucció total o parcial d'una sèrie documental en concret, impedeixen l'accés efectiu a un futur dret d'accés a la informació pública, a excepció de la informació que estigui continguda en altres suports o registres i es pugui garantir la traçabilitat de la informació en taules recapitulatives o en d'altres mitjans existents.
Interessa subratllar i destacar positivament les taules que estableixen el deure de conservació permanent de la sèrie documental que tracten, en la mesura que des de la perspectiva del dret d'accés a la informació pública queda garantida l'accessibilitat a aquesta informació.
Respecte les incloses a l'Annex 1 que fa referència a la Documentació comuna a les administracions públiques catalanes, destaquen les següents taules:
En relació amb la Documentació pròpia de la Generalitat de Catalunya, les taules que es proposa conservar de manera permanent són les que es relacionen a continuació:
Sobre la Documentació pròpia de les universitats públiques catalanes, les següents taules preveuen la conservació permanent:
En relació amb les modificacions de taules que preveu l'Annex 2, apartat 1, relatiu a la Documentació comuna al conjunt de les administracions públiques catalanes cal assenyalar que es preveu la conservació permanent de les taules que es citen a continuació:
En relació amb les modificacions de les taules que preveu l'Annex 2, apartat 2, relatiu a la Documentació pròpia de l'Administració de la Generalitat de Catalunya cal assenyalar que es preveu la conservació permanent de la taula 18/2018, sobre qualificació d'activitats classificades, i la taula 40/2018, sobre autoritzacions administratives de centres sanitaris i sociosanitaris.
En canvi a l'Annex 2, apartat 3, relatiu a la Documentació pròpia de l'Administració local, no s'hi preveu la conservació permanent de cap taula.
D'altra banda, es qüestiona la destrucció total d'algunes sèries documentals, en la mesura que si la informació que contenen no està inclosa en sèries recapitulatives o emparada per la normativa sectorial, posaria en risc l'exercici del dret a la informació pública sobre aquests àmbits competencials o funcionals de les administracions, si són significatives des de la perspectiva de la transparència passiva.
Respecte les de l'Annex 1 preveuen la destrucció de la sèrie, es formulen les següents consideracions:
Respecte l'Annex 1 però sobre les Taules relatives a la Documentació pròpia de la Generalitat de Catalunya, preveuen la destrucció total:
Respecte les taules de l'Annex 2, que es modifiquen, preveuen la destrucció de la sèrie:
Sobre la documentació pròpia de l'Administració de la Generalitat de Catalunya, en aquest mateix Annex, només es preveu la destrucció d'aquesta taula:
Sobre la documentació pròpia de l'administració local
Per altra banda, trobem taules com la 3/2017, 5/2017, 34/2017, 37/2017, 38/2017, 43/2017, 44/2017 i 45/2017, de nova aprovació, en les quals l'autorització de destrucció de la documentació s'empara en la duplicitat o traçabilitat de la informació en la mesura que es remet a la Sindicatura de Comptes.
Són taules relatives a expedients de gestió d'edicions i publicacions, de rescabalament de despeses per assistència sanitària, sobre subvencions en l'àmbit del Departament de Treball i el registre d'autoritzacions de circulació de transports especials, de manera que es considera que amb el seu seguiment per part de la Sindicatura podria ser suficient.
En elles es preveu que, un cop han transcorregut sis anys des de la remissió la Sindicatura de Comptes, la informació pugui ser destruïda.
Aquest termini, augmenta, en particular, en el supòsit de la taula 3/2017, relativa al rescabalament de despeses per assistència sanitària aliena, quan es parla d'expedients denegatoris, on s'han de suprimir transcorreguts deu anys.
3.2 Observacions en relació amb les previsions sobre l'accés als documents
En darrer terme, cal fer menció als diferents apartats de les taules que estableixen el Règim d'accés.
En general s'estableix un règim d'accés lliure, sempre que no concorri cap altre dret que hagi de prevaldre; en els supòsits en què concorren altres drets o interessos que hagin de ser ponderats, s'estableix un accés parcial a la informació.
És necessari assenyalar que aquest règim que s'exposa a l'Ordre es prou ample perquè es pugui valorar la concurrència de límits que siguin d'aplicació, sempre de conformitat amb la normativa de transparència i sempre interpretat aquest règim d'accés de conformitat amb les consideracions generals formulades al FJ segon d'aquest Informe.
En relació amb l'apartat relatiu a la Fonamentació jurídica de les taules es fa referència als articles 23, 24 i 25 quan la documentació de la taula conté dades de caràcter personal.
També es referencien els articles homòlegs a la Llei estatal de transparència, accés a la informació pública i bon govern, article 15, en els seus diferents apartats.
En altres ocasions, es menciona algun dels límits que es troben previstos a l'article 21 de l'LTAIPBG.
En la mesura que siguin les previsions normatives adequades respecte la tipologia de la informació que contenen les diferents taules es considera orientativa la seva cita, sens perjudici que en el cas concret calgui tenir en compte altres limitacions, restriccions o previsions normatives sectorials que hauran de ser tingudes en compte abans de resoldre l'accés a determinada informació.
Cal recordar, que la possible concurrència d'un límit o les limitacions de la protecció de les dades personals han de ser en la majoria dels casos ponderades i valorades cas per cas.
Alhora caldrà tenir present que pel fet de no haver citat un dels límits previstos legalment no evita la seva concurrència en un supòsit concret.
En tot cas, caldrà que l'òrgan competent resolgui expressament la sol·licitud d'accés a informació pública.
Tal i com s'ha expressat amb anterioritat les taules d'accés i avaluació documental s'han de considerar exclusivament com unes guies i no poden tenir per tant, naturalesa de determinació general.
D'aquesta manera, el fet que es faci referència expressament a uns límits concrets i no a d'altres a la Fonamentació jurídica de cada taula es pot considerar oportú sempre i quan l'operador que ha de dur a terme la tasca de valorar una determinada sol·licitud d'accés no desconegui ni obviï altres limitacions o normes que puguin concórrer i per tant, no interpreti com una relació tancada i excloent els articles esmentats en aquest apartat per a una determinada taula.
També es qüestiona que sigui adequat i pràctic per a l'operador que en la fonamentació jurídica de l'accés es citin els límits tant de la normativa catalana com de la estatal quan aquests són coincidents i especialment en aquells supòsits en què el legislador català ha optat per una major exposició i per tant, el límit de la llei catalana és menys restrictiu que el de la llei estatal.
En tot cas, des de la perspectiva de l'exercici del dret d'accés sempre serà necessari que l'accés efectiu a una determinada informació continguda en una sèrie documental avaluada i que té la seva corresponent taula aprovada, es resolgui un cop valorat el cas concret segons si hi concorren límits dels previstos per l'article 21 LTAIPBG o la informació demanada conté dades de caràcter personal i per tant, segons siguin aplicables els article 23 i 24 LTIAPBG.
Tanmateix i a fi de dotar de més coherència els articles esmentats en cada una de les taules es considera convenient completar-les en els termes següents i citades per ordre de referència segons el Projecte:
Examinat el Projecte d'ordre CLT/ /2019 per la qual s'aproven, es modifiquen i es deroguen taules d'avaluació i accés documental, el Ple de la GAIP, en la sessió de 20 de juny de 2019, el considera adequat a les previsions sobre el dret d'accés a la informació pública contingudes a l'LTAIPBG, sempre que es tinguin en compte les consideracions fetes en aquest informe.