Judith Gifreu i Font, ha aprovat el Dictamen següent:
Mitjançant el Decret d'alcaldia 177/2020, de 4 de juny, l'Ajuntament d'Arenys de Munt va incoar el procediment de revisió d'ofici del Decret d'alcaldia 45/2020, de 19 de febrer, mitjançant el qual es va modificar la base segona, punt c), de la convocatòria del concurs oposició per a cobrir dos llocs de treball de caporal, un per promoció interna i l'altre per mobilitat interadministrativa.
Pel mateix decret, es va atorgar un termini de deu dies a les persones aspirants perquè hi presentessin al·legacions, es va suspendre la convocatòria de la plaça de promoció interna i es va resoldre la tramesa de l'expedient a la Comissió Jurídica Assessora una vegada acomplerts els tràmits anteriors.
El 19 de juny del 2020, la secretària municipal va emetre un certificat a fi d'acreditar que no s'hi havien presentat al·legacions.
El 19 de juny de 2020, la secretària municipal va emetre un informe favorable a la revisió d'ofici.
Pel Decret d'alcaldia 203/2020, de 23 de juny, es va resoldre continuar el procediment de revisió, així com sol·licitar el dictamen de la Comissió Jurídica Assessora i mantenir la suspensió de la convocatòria de la plaça de promoció interna fins que no s'emetés aquest dictamen.
El 7 de juliol del 2020, la Sub-direcció General d'Assistència Jurídica i d'Innovació a l'Administració Local del Departament de la Presidència va emetre un informe favorable a la tramesa de l'expedient a la Comissió Jurídica Assessora.
El 8 de juliol de 2020, va tenir entrada en aquest òrgan consultiu la petició de dictamen tramesa pel secretari d'Administracions Locals i de Relacions amb l'Aran, per delegació, d'acord amb la Resolució PRE/1384/2019, de 21 de maig, de delegació de competències de la persona titular del Departament de la Presidència (DOGC núm. 7882, de 24 de maig).
A la petició s'adjuntava una còpia de l'expedient del procediment instruït.
En la sessió de 9 de juliol de 2020, el Ple de la Comissió Jurídica Assessora va admetre a tràmit la petició i en va designar ponent.
Aquest Dictamen té per objecte determinar jurídicament si és procedent la revisió d'ofici del Decret d'alcaldia 45/2020, de 19 de febrer, pel que fa a la modificació de la base segona, punt c), de la convocatòria del concurs oposició per a cobrir dos llocs de treball de caporal, l'un mitjançant el sistema de promoció interna i l'altre per mobilitat interadministrativa, de la sotsescala de serveis especials, classe policia local, escala d'administració especial, del grup de classificació C2, nivell 15.
El present Dictamen s'emet a instància de l'Ajuntament d'Arenys de Munt, de resultes del procediment de revisió d'ofici incoat en relació amb l'esmentat Decret d'alcaldia 45/2020, per tal de declarar-ne la nul·litat absoluta.
A aquest efecte, s'invoca la causa de nul·litat de ple dret de l'article 47.2 de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPAC).
La intervenció de la Comissió es fonamenta en els articles 8.3 de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora, i 72 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya.
Aquests articles estableixen que el dictamen de la Comissió és preceptiu en els procediments de revisió d'ofici d'actes nuls de ple dret i de disposicions reglamentàries que instrueixin l'Administració de la Generalitat o les administracions locals de Catalunya.
L'habilitació normativa d'aquesta intervenció preceptiva es completa amb la regulació continguda en l'article 106.2 de l'LPAC, que disposa que les administracions públiques d'ofici, en qualsevol moment, i amb el dictamen previ favorable de l'òrgan consultiu corresponent, poden declarar la nul·litat de les disposicions administratives en els supòsits que preveu l'article 47.2 de la mateixa LPAC.
Descripció dels fets en què s'emmarca el procediment de revisió d'ofici
De la documentació que consta en l'expedient, es desprèn la concatenació dels fets i les actuacions següents:
Per Decret d'alcaldia 301/2019, de 22 de novembre, es va aprovar la convocatòria del concurs oposició per a cobrir dos llocs de treball de caporal, un pel sistema de concurs oposició, mitjançant promoció interna, i un altre pel sistema de concurs oposició per mobilitat interadministrativa, de la sotsescala de serveis especials, classe policia local, escala d'administració especial, del grup de classificació C2, nivell 15, dins el personal funcionari de l'Ajuntament d'Arenys de Munt.
Mitjançant aquest decret es van aprovar, així mateix, les bases d'aquesta convocatòria.
En data de 28 de novembre de 2019, la Federació d'Ensenyament i Serveis Públics de la UGT del Maresme va posar de manifest a l'Ajuntament el malestar de la policia local del municipi pel fet que en la convocatòria del concurs oposició no s'exigís, com a requisit per a optar a la plaça de promoció interna, un mínim de dos anys a l'escala inferior com a agent a la Policia Local d'Arenys de Munt.
Les bases de la convocatòria es van publicar al Butlletí Oficial de la Província de Barcelona (BOPB) i al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya (DOGC) el 2 de desembre de 2019.
El termini per a presentar instàncies es va acabar el 23 de desembre de 2019.
Es van presentar quatre aspirants al lloc de treball de caporal per promoció interna i un aspirant al lloc de treball de caporal pel sistema de mobilitat interadministrativa.
El 3 de gener de 2020, es va dictar una providència d'alcaldia en què es disposava l'inici, per part dels departaments de Recursos Humans i Secretaria, del procediment per a modificar les bases del concurs oposició a l'efecte d'incloure la previsió que els dos anys d'antiguitat com a agent s'havien de comptabilitzar, en el sistema de concurs oposició mitjançant promoció interna, dins de la Policia Local d'Arenys de Munt.
El 8 de gener de 2020, la tècnica del Departament de Recursos Humans va emetre l'informe núm. 1/2020, en sentit desfavorable a la providència d'alcaldia, atès que, a parer seu, no era procedent modificar-ne les bases, sinó, en tot cas, repetir el procediment selectiu i anul·lar les actuacions realitzades.
L'informe considerava que s'hauria de rectificar el vici d'anul·labilitat, tornant a aprovar les bases i retrotraure el procediment selectiu a la fase inicial.
I concloïa que el procediment selectiu iniciat era ajustat a dret i que, si es modificaven les bases, s'incorreria en un perjudici a un dels aspirants, que no complia el nou requisit.
Al seu torn, la secretària municipal va emetre, el 13 de gener de 2020, l'informe núm. 2/2020, també en sentit desfavorable, que subscrivia en la seva integritat l'informe núm. 1/2020 acabat d'esmentar.
Per ofici de l'alcalde de 4 de febrer de 2020, es va acordar trametre l'expedient a la Comissió Jurídica Assessora, amb la finalitat que dictaminés sobre si era procedent modificar les bases de la convocatòria.
De la mateixa manera, es va acordar suspendre la tramitació de l'expedient pel que fa a la convocatòria de promoció interna mentre s'acomplís el tràmit amb la Comissió Jurídica Assessora i comunicar-ho als aspirants presentats a aquesta convocatòria.
En data 5 de febrer de 2020, l'Ajuntament va trametre a la Sub-direcció General d'Assistència Jurídica i d'Innovació a l'Administració Local la sol·licitud de dictamen a la Comissió Jurídica Assessora en relació amb l'expedient relatiu a la proposta de modificació de la convocatòria d'un lloc de caporal de la policia local per promoció interna.
Atès que l'expedient va ser tramès com a expedient de revisió d'ofici, el 17 de febrer del 2020, la Sub-direcció General d'Assistència Jurídica i d'Innovació a l'Administració Local del Departament de la Presidència va fer un requeriment a l'Ajuntament perquè aportés els documents que havien de conformar l'expedient de revisió d'ofici; documentació necessària per a poder emetre l'informe corresponent.
El 17 d'abril de 2020, l'Ajuntament d'Arenys de Munt va aportar el Decret d'alcaldia 45/2020, de 19 de febrer, pel qual es resolia modificar la base segona, punt c), de la convocatòria del concurs oposició públic per a cobrir dos llocs de treball de caporal en el sentit següent: "c) Acreditar més de dos anys d'antiguitat com a funcionari/ària de carrera en la categoria d'agent o equiparada al cos de la Policia Local d'Arenys de Munt en el cas de promoció interna; i en la categoria de caporal en el cas de mobilitat interadministrativa" (en cursiva, l'afegitó en què consistia la modificació).
Aquest Decret 45/2020 es va notificar als aspirants que s'havien presentat pel sistema de promoció interna, els van atorgar a l'efecte un termini de quinze dies per a al·legar el que consideressin oportú i es va publicar al tauler electrònic i al BOPB.
El 27 de febrer de 2020, un dels aspirants, el Sr.
A, va presentar al·legacions contra el caràcter arbitrari de la modificació, en què argumentava que li generava un perjudici greu i un greuge comparatiu vers els altres aspirants, atès que, amb el nou requisit, quedava definitivament exclòs de la convocatòria.
En data 24 de març de 2020, la secretària municipal va informar favorablement sobre les al·legacions presentades per aquest aspirant, i va concloure que la modificació incorria en el vici de nul·litat de l'article 47.2 de l'LPAC i contravenia la doctrina dels actes propis.
I que, en el cas que es volgués revisar aquesta modificació, calia l'informe preceptiu de la Comissió Jurídica Assessora, tràmit que suposaria la paralització del procediment.
Per Resolució d'alcaldia de 7 d'abril de 2020, es va resoldre trametre de nou l'expedient a la Comissió Jurídica Assessora perquè dictaminés sobre la "revocació" de la modificació de la base segona, lletra c), operada mitjançant el Decret d'alcaldia 45/2020, per tal de recuperar-ne el redactat original.
Ultra això, es va acordar suspendre la tramitació de l'expedient i informar d'aquest extrem als aspirants.
Contra aquesta resolució, no s'hi van presentar al·legacions.
En el marc d'aplicació de la disposició addicional tercera del Reial decret 463/2020, de 14 de març, pel qual es declara l'estat d'alarma per a la gestió de la situació de crisis sanitària ocasionada per la COVID-19, modificat pel Reial decret 465/2020, de 17 de març, per ofici de l'alcalde de 22 d'abril de 2020, es va posar de manifest la conformitat de l'Ajuntament a no suspendre els terminis de tramitació de la sol·licitud de dictamen de la Comissió, i se'n va acordar la continuació.
En dates 23 d'abril i 26 de maig de 2020, la Sub-direcció General d'Assistència Jurídica i d'Innovació a l'Administració Local va efectuar sengles requeriments d'aportació de la documentació que conformava l'expedient de revisió d'ofici, atès que no hi constava que s'hagués incoat cap expedient d'aquesta naturalesa.
L'Ajuntament va atendre els requeriments, en forma parcial el 21 de maig, i amb completesa, el 25 de juny de 2020, i es va aportar l'expedient de revisió d'ofici, conformat bàsicament pels documents següents: el Decret 177/2020, de 4 de juny, pel qual es resolia la incoació del procediment de revisió d'ofici del Decret d'alcaldia 45/2020, de data 19 de febrer, d'aprovació de la modificació de les bases de la convocatòria; el certificat de la secretària municipal que indicava no s'hi havien presentat al·legacions a la resolució esmentada i l'informe favorable d'aquesta a la revisió d'ofici, ambdós de 19 de juny de 2020; el Decret d'alcaldia 203/2020, de 23 de juny, en què es resolia: a) continuar amb el procediment de revisió d'ofici del Decret d'alcaldia 45/2020, a fi que la base segona, lletra c), recuperés el redactat inicial de 22 de novembre de 2019 pel que fa a la plaça de promoció interna; b) sol·licitar el dictamen preceptiu de la Comissió Jurídica Assessora a través del Departament de la Presidència, i annexar una còpia de l'expedient; c) mantenir la suspensió del procediment, pel que fa a la plaça de promoció interna, mentre la Comissió Jurídica Assessora no dictaminés sobre l'assumpte en qüestió, i d) certificar que el contingut de l'expedient tramès es corresponia fidelment amb l'original que constava en l'expedient.
El 2 de juliol de 2020, la Sub-direcció General d'Assistència Jurídica i d'Innovació a l'Administració Local va efectuar un darrer requeriment a l'Ajuntament, a l'efecte d'escatir si la suspensió a què al·ludia el Decret d'alcaldia 203/2020 es referia al termini de resolució i notificació del procediment de revisió d'ofici o a la provisió de la plaça de promoció interna, i es posava de manifest que, en el primer supòsit, caldria acreditar la justificació de recepció de la comunicació als interessats de la petició del dictamen i de l'acord de suspensió.
Així mateix, l'informaven que la sol·licitud de dictamen a la Comissió s'havia d'efectuar en la proposta de resolució, moment en què s'havia d'acordar la suspensió del procediment de revisió d'ofici.
El 3 de juliol de 2020, l'Ajuntament va donar resposta al requeriment fent constar que, en la Resolució d'alcaldia de 7 d'abril de 2020, es va prendre l'acord de suspendre la tramitació de l'expedient fins que no s'emetés el dictamen de la Comissió Jurídica Assessora: Aquest acord es va notificar a tots els interessats.
El 7 de juliol de 2020, la Sub-direcció General d'Assistència Jurídica i d'Innovació a l'Administració Local va emetre l'Informe 19/2020, favorable, per tal de trametre l'expedient a aquesta Comissió a l'efecte que n'emetés el dictamen preceptiu.
El caràcter excepcional de la revisió d'ofici
La potestat de revisió dels actes propis i les disposicions administratives generals és una manifestació del privilegi de l'autotutela administrativa en virtut de la qual els actes i les disposicions que presenten vicis de legalitat especialment greus són expulsats de l'ordenament jurídic (Dictamen 312/2018).
La prerrogativa que tenen les administracions d'alterar el contingut dels seus actes i disposicions pot materialitzar-se per diverses vies, previstes en l'LPAC: la revisió d'ofici d'actes ferms i disposicions que siguin nuls de ple dret (art. 106), la impugnació davant la jurisdicció contenciosa administrativa dels actes favorables per als interessats que siguin anul·lables, prèvia declaració de lesivitat per raó d'interès públic (art. 107), la revocació mentre no hagi transcorregut el termini de prescripció dels actes de gravamen (art. 109.1), la rectificació dels errors materials, de fet o aritmètics existents (art. 109.2) i, finalment, tot i tractar-se d'una institució de distinta naturalesa, també es pot abordar la modificació o anul·lació dels actes propis mitjançant la resolució dels recursos administratius plantejats pels interessats (art. 112 i seg.).
Totes aquestes vies es plantegen com una excepció al principi d'intangibilitat o invariabilitat dels actes administratius, segons el qual, les resolucions administratives que posen fi a un procediment només poden ser alterades o modificades mitjançant els procediments i en els supòsits previstos legalment, actualment recollits en l'article 47 de l'LPAC.
Cal recordar que la reforma de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú (LRJPAC), materialitzada a través de la Llei 4/1999, va permetre revisar d'ofici i declarar la nul·litat dels reglaments o disposicions administratives generals, tal com reclamava des de feia temps la doctrina especialitzada.
En tot cas, ha de precisar-se que la revisió de les disposicions generals només la pot iniciar l'òrgan autor d'aquestes, a diferència de la revisió dels actes nuls (article 106.2 de l'LPAC).
La invalidesa dels reglaments ho és sempre en grau màxim (nul·litat absoluta).
A banda de plantejar-ne la il·legalitat en seu administrativa, a través de recurs indirecte (art. 112.3 de l'LPAC) o la revisió d'ofici (art. 106.2 de l'LPAC), també és possible accionar en seu jurisdiccional, ja sigui davant la jurisdicció contenciosa administrativa (recurs directe o indirecte, art. 26 de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa) o la jurisdicció penal (art. 506 del Codi penal) o, en qualsevol dels ordres jurisdiccionals, plantejar per via d'excepció la inaplicació de reglaments il·legals (art. 6 de la Llei orgànica 6/1985, d'1 de juliol, del poder judicial).
La revisió d'ofici d'actes i disposicions constitueix una tècnica excepcional, de tal manera que la viabilitat jurídica s'ha d'analitzar des d'una doble perspectiva formal i material (dictàmens 230/2008 i 290/2018).
El seu caràcter excepcional ve donat, així mateix, pel fet que la regla general en termes d'invalidesa dels actes administratius en l'ordenament jurídic administratiu és l'anul·labilitat dels que són contraris a aquest, mentre que la nul·litat de ple dret constitueix un estat extraordinari que només es preveu en els casos taxats.
Aquesta acotació material és una conseqüència directa dels principis de legalitat i seguretat jurídica (article 9.3 de la Constitució) que vinculen l'Administració i vetllen perquè les resolucions administratives no puguin ser alterades o modificades al marge de les vies legals i les circumstàncies taxativament previstes per la llei, fins i tot en el supòsit que, posteriorment, es consideri que no s'ajusten a la legalitat.
L'article 106 de l'LPAC estableix que les administracions públiques poden declarar, "en qualsevol moment [...] i amb el dictamen favorable previ del Consell d'Estat o òrgan consultiu equivalent de la comunitat autònoma", la nul·litat d'actes i disposicions administratives.
Malgrat que es tracta d'una acció imprescriptible, el legislador ha ponderat la inaplicació de l'acció de nul·litat en determinats casos, en establir límits temporals i d'altra naturalesa, que en cap cas s'han d'entendre com a criteris interpretatius per a restringir l'apreciació de les causes de nul·litat (Sentència de 27 de març de 2012 de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Setena, del Tribunal Suprem).
Concretament, l'article 110 de l'LPAC disposa que les facultats de revisió no es poden exercir quan, per raó de la prescripció d'accions, pel temps transcorregut o per altres circumstàncies, el seu exercici resulti contrari a l'equitat, a la bona fe, al dret dels particulars o a les lleis, aspectes sobre els quals la Comissió ja s'ha pronunciat (per tots, Dictamen 314/2018).
Tanmateix, la jurisprudència ha interpretat que la decisió última sobre la procedència d'aplicar aquest precepte es fa dependre de les circumstàncies concurrents en el cas concret i dels béns jurídics en conflicte (Sentència 1695/2018, de 29 de novembre, de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Quarta, del Tribunal Suprem) i que els límits a la potestat de revisió d'ofici s'han d'aplicar restrictivament, " pues en caso contrario se convertiría en una vía de escape a las consecuencias de la nulidad " (Sentència 457/2017, de 15 de març, de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Segona, del Tribunal Suprem).
El principi d'origen jurisprudencial de confiança legítima de l'administrat, actualment regulat en l'article 3.1.e) de la Llei 40/2015, d'1 d'octubre, de règim jurídic del sector públic (LRJSP), ha estat invocat en els àmbits intern i comunitari en el marc de la impugnació judicial de processos de selecció de la funció pública.
I s'ha prioritzat sobre altres principis quan les circumstàncies del cas concret així ho han aconsellat –tot i que no resulta senzill reconèixer una situació de confiança protegible, en defensa de l'interès individual, davant d'un acte administratiu nul de ple dret–.
En qualsevol cas, la declaració de nul·litat que es deriva del procediment de revisió d'ofici exigeix una motivació adequada de l'Administració, a la qual arribarà després de dur a terme una anàlisi congruent i una reflexió basades en els antecedents de fet i el dret aplicable.
Ultra això, el caràcter excepcional de la revisió d'ofici implica la necessitat d'emprar amb caràcter prioritari les altres vies normatives que permetin revertir les irregularitats detectades i restablir la legalitat presumptament infringida, bo i reservant la via de la revisió d'ofici com a darrera opció (Dictamen 290/2018).
Finalment, cal recordar que l'anul·lació en via administrativa o per l'ordre jurisdiccional contenciós administratiu dels actes o les disposicions administratives no pressuposa, per si mateixa, dret a la indemnització (article 32.1 de l'LRJPS).
Tanmateix, si es donen les circumstàncies previstes en els articles 32.2 i 34.1 d'aquesta norma, les administracions públiques poden establir, en la declaració de nul·litat de l'acte o disposició, les indemnitzacions que sigui procedent reconèixer als interessats, sens perjudici que subsisteixin els actes ferms dictats en aplicació de la disposició anul·lada.
Normativa aplicable en matèria de revisió d'ofici
La tramitació del procediment de revisió d'ofici s'ha d'ajustar a les previsions de l'LPAC, atès que la disposició transitòria tercera, apartat b), d'aquesta Llei preveu que "els procediments de revisió d'ofici iniciats després de l'entrada en vigor de la present Llei s'han de substanciar per les normes que s'hi estableixen".
Quant al règim de les causes de nul·litat de ple dret, l'Ajuntament justifica la causa de nul·litat en l'article 47.2 d'aquesta Llei, en virtut del qual, "També són nul·les de ple dret les disposicions administratives que vulnerin la Constitució, les lleis o altres disposicions administratives de rang superior, les que regulin matèries reservades a la llei i les que estableixin la retroactivitat de disposicions sancionadores no favorables o restrictives de drets individuals".
Així mateix, és d'aplicació al procediment l'article 71.1 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, pel que fa als òrgans competents per a la revisió, en els termes que s'assenyalen a continuació.
Competència per a iniciar i resoldre el procediment
L'article 71.1 de la Llei 26/2010 assenyala que "la competència per a iniciar i resoldre els procediments de revisió d'ofici de disposicions reglamentàries i per a iniciar el de revisió d'actes nuls correspon a l'òrgan que els ha aprovat o dictat".
A l'efecte de basar l'argumentari que es desenvoluparà en un apartat posterior, també cal citar l'apartat tercer d'aquest article 71, el qual disposa que "la competència per a resoldre els procediments de revisió d'ofici d'actes nuls dictats pels ens locals correspon als òrgans que determina la normativa de règim local".
En l'àmbit concret de les corporacions locals, l'article 4.1.g) de la Llei 7/1985, de 2 d'abril, reguladora de les bases del règim local (LBRL), reconeix a les entitats locals territorials la potestat de revisió d'ofici dels seus actes i acords.
Així mateix, l'article 53 de la mateixa norma i l'article 173 del text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, aprovat per Decret legislatiu 2/2003, de 28 d'abril, disposen que les corporacions locals poden revisar els seus actes i acords en les termes i amb l'abast que l'Administració general de l'Estat estableix en la legislació estatal reguladora del procediment administratiu comú.
Més concretament, en l'article 2 de l'LPAC, en fixar l'àmbit subjectiu d'aplicació de la norma, s'esmenta explícitament les entitats que integren l'Administració local (art. 2, lletra c), de l'LPAC).
L'acte administratiu que és objecte del procediment de revisió, la modificació de les bases del concurs oposició, va ser dictat per l'alcalde en el Decret 45/2020, de 19 de febrer.
El mateix òrgan va incoar posteriorment el procediment de revisió, mitjançant el Decret d'alcaldia 177/2020, de 4 de juny, seguint així el mandat que estableix l'article 71.1 esmentat.
La temporalitat en el procediment de revisió
L'article 106.5 de l'LPAC determina que el transcurs del termini de sis mesos des de l'inici d'ofici del procediment sense que se n'hagi dictat una resolució en produeix la caducitat.
En el supòsit objecte de dictamen, el procediment, com ja s'ha esmentat, es va iniciar el 4 de juny de 2020, mitjançant el Decret d'alcaldia 177/2020, moment que assenyala el dies a quo del còmput del termini de sis mesos.
D'altra banda, l'article 22.1.d) de l'LPAC preceptua que el termini màxim de resolució es pot suspendre quan se sol·licitin informes preceptius a un òrgan de la mateixa Administració o d'una de diferent, pel temps que transcorri entre la petició, que s'ha de comunicar a les persones interessades, i la recepció de l'informe, que també se'ls ha de comunicar.
Per al supòsit que l'informe no s'emeti en el termini indicat, el procediment prossegueix.
I l'article 11 de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora, estableix que l'òrgan que tramita el procediment, si el dictamen té caràcter preceptiu i és determinant per a la resolució del procediment –com és el cas de la revisió d'ofici–, pot suspendre el termini de resolució fins que la Comissió Jurídica Assessora no n'emeti el dictamen o fins que no hagi transcorregut el termini per a emetre'l.
En l'expedient consta el certificat de la Resolució d'alcaldia de 7 d'abril de 2020, per la qual es resol trametre l'expedient a la Comissió Jurídica Assessora i suspendre el procediment per aquest motiu.
Tanmateix, aquesta suspensió no era procedent perquè no s'havia dictat encara la resolució d'inici del procediment de revisió.
Per tant, cal considerar que, en no disposar d'una fonamentació legal per a la suspensió de terminis, el termini per a resoldre el procediment no ha estat suspès en cap moment.
Tanmateix, per l'esment que se'n fa en l'expedient, tot i no afectar el procediment de revisió d'ofici objecte d'aquest Dictamen, cal tenir en compte que és aplicable al present procediment la disposició addicional tercera, sobre suspensió de terminis administratius, del Reial decret 463/2020, de 14 de març, pel qual es declara l'estat d'alarma per a la gestió de la situació de crisi sanitària ocasionada per la COVID-19, publicat al Butlletí Oficial de l'Estat de 14 de març de 2020, la qual preveu que se suspenen termes i s'interrompen els terminis per a la tramitació dels procediments de les entitats del sector públic, i que ha estat derogada, amb efectes d'1 de juny de 2020, per l'apartat segon de la disposició derogatòria única del Reial decret 537/2020, de 22 de maig, pel qual es prorroga l'estat d'alarma declarat pel Reial decret 463/2020, de 14 març, publicat al Butlletí Oficial de l'Estat de 23 de maig de 2020.
Com ja s'ha esmentat, la Resolució d'alcaldia de 7 d'abril de 2020 va resoldre trametre l'expedient a la Comissió Jurídica Assessora perquè dictaminés sobre la modificació de les bases i va acordar suspendre el procediment, si bé per ofici de l'alcalde, de 22 d'abril de 2020, es va posar de manifest la conformitat de l'Ajuntament a no suspendre els terminis de tramitació de l'expedient.
De nou, cal constatar que el procediment de revisió d'ofici no es va iniciar fins al 4 de juny de 2020, de manera que aquesta disposició addicional tercera no és aplicable al present procediment ni altera en absolut el còmput dels terminis a l'efecte d'una possible caducitat de l'expedient.
En síntesi, en el moment d'emetre's aquest Dictamen, el procediment de revisió d'ofici no ha caducat, en no haver-se exhaurit el termini legal de sis mesos previst per a la seva resolució i notificació.
L'article 70.2 de l'LPAC estableix que els expedients han de tenir format electrònic i s'han de formar mitjançant l'agregació ordenada de tots els documents, les proves, els dictàmens, els informes, els acords, les notificacions i altres diligències que els hagin d'integrar, així com un índex numerat de tots els documents que contingui quan es remeti; així mateix, hi ha de constar una còpia electrònica certificada de la resolució adoptada.
En vista de l'expedient tramès per l'Ajuntament d'Arenys de Munt, es pot afirmar que la conformació és correcta, atès que està indexat, numerat i ordenat cronològicament (art. 46.2 de la Llei 26/2010 i 70.2 de l'LPAC).
La Comissió ha subratllat la importància del requisit de la foliació en diferents dictàmens (entre d'altres, en els dictàmens 151/2018, 175/2018, 234/2018, 47/2019 i 5/2020).
Pel que fa a la tramitació del procediment, aquesta s'ha ajustat a les disposicions sobre el procediment administratiu contingudes en els títols IV de l'LPAC i III de la Llei 26/2010.
El procediment es va incoar mitjançant el Decret d'alcaldia 177/2020, de 4 de juny.
No hi consta, però, el nomenament de la persona instructora (art. 48.3 de la Llei 26/2010).
La incoació es va notificar a les persones interessades, però no s'ha acreditat que se'ls comuniqués el termini màxim per a resoldre i notificar, així com l'efecte de caducitat en el supòsit de manca de resolució i notificació en termini (art. 21.4 de l'LPAC).
En el mateix decret d'incoació es va atorgar el tràmit d'audiència a les persones interessades, per un termini de deu dies (art. 50.1, lletra d), de la Llei 26/2010 i 82 de l'LPAC).
Consta en l'expedient la necessària acreditació de la notificació d'aquest tràmit (art. 56.2 de la Llei 26/2010 i 70.2 de l'LPAC).
D'acord amb un certificat emès per la secretària municipal, no s'hi van presentar al·legacions.
Posteriorment, la secretària municipal va emetre un informe favorable a la revisió, d'acord amb l'article 3.3.d), apartat tercer, del Reial decret 128/2018, de 16 de març, pel qual es regula el règim jurídic dels funcionaris d'Administració local amb habilitació de caràcter nacional.
Per Decret d'alcaldia 203/2020, de 23 de juny, es va resoldre continuar el procediment de revisió, sol·licitar el dictamen de la Comissió Jurídica Assessora i mantenir la suspensió de la convocatòria de la plaça de promoció interna fins que no s'emetés aquest Dictamen.
S'observa que en l'expedient manca la proposta de resolució del procediment, emesa per la persona instructora (art. 50.1, lletra g), de la Llei 26/2010 i 82.1 de l'LPAC), malgrat els diversos requeriments efectuats pel Departament de la Presidència.
Finalment, l'expedient es va trametre a la Comissió Jurídica Assessora perquè n'emetés el dictamen preceptiu.
Acotació dels aspectes rellevants per a determinar la procedència o improcedència de la revisió
El 22 de novembre de 2019, mitjançant el Decret d'alcaldia 301/2019, l'Ajuntament d'Arenys de Munt va convocar el concurs oposició per a cobrir dos llocs de treball de caporal, l'un mitjançant el sistema de promoció interna i l'altre pel de mobilitat interadministrativa de la sotsescala de serveis especials, classe policia local, escala d'administració especial, del grup de classificació C2, nivell 15.
A més, en el mateix decret es van aprovar les bases de la convocatòria.
El 28 de novembre de 2019, la Federació d'Ensenyament i Serveis Públics de la UGT del Maresme va presentar un escrit a l'Ajuntament, en què mostrava disconformitat en relació amb el requisit de les bases, respecte a la plaça de caporal pel sistema de promoció interna, ja que no s'especificava que l'antiguitat de dos anys havia d'acreditar-se en el Cos de Policia Local d'Arenys de Munt.
Atès que aquest fet creava malestar en el Cos, la Federació va anunciar que demanaria a la Sub-direcció General de Coordinació de la Policia de Catalunya que informés sobre la legalitat d'aquest requisit, per considerar que es feia una interpretació esbiaixada de la normativa, a fi de permetre que determinades persones es presentessin al concurs oposició.
El 3 de gener del 2020, l'alcalde va dictar una providència per a demanar als departaments de Recursos Humans i Secretaria que iniciessin el procediment per a modificar la base segona, lletra c), per tal d'especificar-hi que l'antiguitat de dos anys com a agent havia de ser dins de la Policia Local d'Arenys de Munt.
No obstant això, la tècnica de Recursos Humans va elaborar un informe en què assenyalava que el procediment selectiu iniciat era ajustat a dret, que la modificació discriminaria un candidat que ja s'hi havia presentat, el qual no tenia l'antiguitat de més de dos anys en el Cos de Policia Local d'Arenys de Munt, però sí en altres cossos.
En tot cas, l'informe considerava que "s'hauria de rectificar el vici d'anul·labilitat i retrotraure el procediment selectiu a la fase inicial, tornant a aprovar les bases de la convocatòria amb la modificació sol·licitada".
La secretària municipal va subscriure íntegrament l'informe de Recursos Humans i va informar desfavorablement sobre la revisió de les bases, atès que eren ajustades a dret i, a més, contravindria la doctrina dels actes propis; en tot cas, per a la revisió, caldria el dictamen previ de la Comissió Jurídica Assessora.
Tot i els dos informes desfavorables emesos, el Decret d'alcaldia 45/2020, de 19 de febrer, va aprovar la modificació de la base segona, lletra c), de la convocatòria del concurs oposició, en el sentit de disposar que l'antiguitat de dos anys s'havia d'haver produït en el Cos de Policia Local d'Arenys de Munt.
El 27 de febrer de 2020, un dels aspirants va presentar un escrit d'al·legacions, en el qual manifestava que la modificació aprovada era arbitrària i li ocasionava un perjudici greu, atès que quedava exclòs de la convocatòria en no complir el requisit, a més d'un greuge comparatiu respecte als altres aspirants.
El 24 de març de 2020, la secretària va redactar un informe favorable a les al·legacions rebudes, en què considerava que la modificació de les bases incorria en un vici de nul·litat regulat en l'article 47.2 de l'LPAC, ja que restringia els drets individuals de l'aspirant que resultava exclòs.
Posteriorment, pel Decret d'alcaldia 177/2020, de 4 de juny, l'Ajuntament va incoar el procediment de revisió d'ofici del Decret d'alcaldia 45/2020, de modificació de la base segona, lletra c), de la convocatòria del concurs oposició.
Consideracions sobre el fons de l'assumpte
L'article 106 de l'LPAC disposa que les revisions d'ofici han de fonamentar-se en alguna de les causes de nul·litat de ple dret previstes en l'article 47 del mateix text legal.
Si bé puntualment l'informe del Departament de Recursos Humans fa referència a un "vici d'anul·labilitat", en el cas que se sotmet a consideració s'invoca la causa de nul·litat de ple dret de l'article 47.2 de l'LPAC.
Així, en la resolució d'incoació s'assenyala, com a fonament de dret, el següent: «atès que la secretària emet informe 16/2020, en el qual s'informa favorablement, en data 24/03/2020, les al·legacions de l'aspirant A, per entendre que incórrer en un vici de nul·litat regulat a l'art. 47.2 de la LRJPAC: "També són nul·les de ple dret les disposicions administratives [...] que estableixin la retroactivitat de disposicions sancionadores no favorables o restrictives de drets individuals."»
Del joc entre els articles 106 i 47.2 de l'LPAC resulta que, en qualsevol moment, les administracions públiques d'ofici, i previ dictamen favorable de la Comissió Jurídica Assessora, poden declarar la nul·litat de les disposicions administratives que vulnerin la Constitució, les lleis o altres disposicions administratives de rang superior, les que regulin matèries reservades a la llei i les que estableixin la retroactivitat de disposicions sancionadores no favorables o restrictives de drets individuals (supòsits previstos en l'article 47.2 de l'LPAC).
En el mateix sentit, l'ofici de l'alcalde de 4 de febrer de 2020, pel qual es va acordar trametre l'expedient a la Comissió Jurídica Assessora, amb la finalitat que dictaminés sobre la modificació de les bases de la convocatòria, fonamenta aquesta decisió en l'article 8.3.d) de la Llei reguladora de la Comissió Jurídica Assessora, segons el qual "És preceptiu el dictamen de la Comissió Jurídica Assessora sobre els expedients de l'Administració de la Generalitat o de l'Administració local referents a les matèries següents: [...] d) Revisió d'ofici de disposicions administratives".
En vista de l'argumentari municipal, cal recordar que la potestat normativa de les entitats locals deriva de la consagració a nivell constitucional del principi d'autonomia local, que les capacita per a establir el seu propi ordenament jurídic, sotmès pel principi de jerarquia a les lleis de l'Estat i de la comunitat autònoma, en l'àmbit de llurs competències respectives.
Atès que la Constitució atribueix la competència per a la seva regulació a l'Estat i a la comunitat autònoma, ambdues estableixen el marc legal en què les entitats locals gestionen els interessos que li són propis (caràcter bifront del règim jurídic de les entitats locals, atesa la doble dependència legislativa, per totes, la Sentència 84/1982, de 23 de desembre, del Ple del Tribunal Constitucional).
Aquesta potestat normativa local és de naturalesa reglamentària i correspon en principi al ple de la corporació, competent per a aprovar el Reglament orgànic i les ordenances (art. 22.2.d) de l'LBRL), així com el planejament urbanístic derivat.
En tot cas, es tracta d'una competència indelegable en l'alcalde que, al seu torn, pot dictar bans, els quals, en opinió majoritària de la doctrina i d'una jurisprudència consolidada, no gaudeixen, en sentit estricte, de caràcter normatiu (sentències de 18 d'octubre de 1983; de 10 de maig de 1991, Secció Cinquena; i de 23 i 30 d'octubre de 2002, Secció Quarta, de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Suprem).
En aquest punt, resulta primordial assenyalar que les bases d'un concurs oposició, contingudes formalment en el cas analitzat en un decret d'alcaldia, no gaudeixen del caràcter de disposició administrativa de caràcter general, sinó del caràcter d'acte administratiu, com sosté una consolidada jurisprudència.
El caràcter no normatiu de les bases es desprèn, entre altres característiques, del fet que no integren l'ordenament jurídic amb una vocació de permanència, sinó que n'esgoten l'eficàcia en finalitzar el concurs oposició corresponent.
A tall d'exemple, si bé aplicat a l'Administració de la Generalitat, l'article 60.1 de la Llei 26/2010 conceptualitza les disposicions reglamentàries com a "disposicions de caràcter general amb rang inferior al de llei [...] que, qualsevol que sigui la matèria de què tractin, continguin normes que innovin l'ordenament jurídic".
En efecte, les normes reglamentàries gaudeixen d'una sèrie de característiques, que són pròpies de les normes jurídiques i que les diferencien dels simples actes administratius.
Entre elles, com s'acaba de dir, que no poden establir noves previsions legals o modificar-ne les existents, la inderogabilitat singular i la nul·litat absoluta en el cas que contravinguin el marc legal, a diferència dels actes administratius viciats d'il·legalitat, que poden ser nuls o anul·lables.
En conseqüència, no és procedent invocar la causa de nul·litat de l'article 47.2 de l'LPAC perquè no és aplicable a l'objecte de la revisió.
Pel principi de congruència, la Comissió resta obligada a dictaminar sobre la petició efectuada per l'Ajuntament, sense entrar a valorar altres qüestions que apareguin a l'expedient.
Per aquesta raó, aquest òrgan consultiu no pot dictaminar sobre la concurrència d'altres causes de nul·litat, més concretament, alguna de les causes establertes en l'article 47.1 de l'LPAC, atès que no han estat invocades durant el procediment.
En aquest sentit, la doctrina de la Comissió ha assenyalat que "[...] cal tenir en consideració que aquesta Comissió Jurídica Assessora està vinculada per les causes de nul·litat al·legades i debatudes en el si de l'expedient i, especialment, per les esmentades en la proposta de resolució, per la qual cosa no pot aflorar altres causes de nul·litat que no es puguin deduir del mateix expedient i que no hagin estat sotmeses a la consideració dels interessats en el tràmit d'audiència, ja que, altrament, es produiria una indefensió material d'aquests" (Dictamen 153/2020).
No obstant això, fins i tot en el supòsit que es valorés la possible nul·litat de ple dret de la base segona, lletra c), de la convocatòria, s'ha de tenir present que aquest acte objecte de la revisió no és ferm en via administrativa.
El Decret d'alcaldia 45/2020, de 19 de febrer, va preveure un termini per a presentar-hi al·legacions, si bé en tractar-se d'un acte de tràmit qualificat, en la mesura que generava un perjudici irreparable als drets i interessos legítims de l'aspirant que no podia acreditar una antiguitat de dos anys a la Policia Local d'Arenys de Munt, era susceptible de recurs administratiu, sense haver d'esperar al resultat final del procés selectiu.
El 27 de febrer de 2020, el candidat que havia resultat exclòs arran de la modificació de les bases va presentar un escrit d'al·legacions, que té la consideració de recurs administratiu, atès que, com s'ha dit, l'acte era susceptible de recurs, encara que el recurrent no el qualifiqués com a tal (art. 115.2 de l'LPAC), i va ser interposat dins del termini a aquest efecte.
Així ho reconeix la secretària municipal en el seu informe.
Per tant, atès que es va interposar el 27 de febrer i que no n'ha recaigut resolució, s'hauria produït un silenci administratiu negatiu, que no té caràcter vinculant.
De tal manera que l'Ajuntament podria resoldre expressament el recurs i no seria necessari prosseguir amb el procediment de revisió, atès que la impugnació es fonamenta en una causa de nul·litat.
La Comissió s'ha pronunciat sobre aquesta qüestió en el Dictamen 128/2020, i ha adduït que «Atès que aquest recurs està fonamentat en una causa de nul·litat, en el cas que s'estimi, l'acte impugnat esdevindrà nul, i, per tant, no caldria, com s'està fent, tramitar el procediment de revisió d'ofici d'aquest acte.
Així ho ha raonat el Consell Consultiu de Castella i Lleó en el Dictamen 146/2016 sobre un cas anàleg, en què es plantejava una revisió d'ofici d'un acte sobre el qual estava pendent de resoldre un recurs de reposició: " Por ello, procede que el Ayuntamiento resuelva el recurso de reposición.
Tanmateix, el procediment de revisió esdevindria innecessari també per un altre motiu, relacionat amb la naturalesa de l'acte objecte de la revisió.
La modificació de les bases del concurs oposició va afectar els drets d'una persona interessada, el candidat aspirant que havia estat inicialment admès i que, de resultes de la modificació, quedava exclòs del concurs oposició perquè no complia el requisit de dos anys d'antiguitat en el Cos de Policia Local del municipi.
En la mesura que l'acte li és desfavorable, l'Ajuntament podria optar per revocar-lo en aplicació de l'article 109 de l'LPAC, sense haver d'incoar un nou procediment de revisió, un mecanisme que ja s'ha manifestat que només s'ha d'emprar d'una manera excepcional (dictàmens 110/2018, 290/2018, 96/2019 i 104/2019, entre d'altres).
S'informa desfavorablement sobre la revisió d'ofici instruïda per l'Ajuntament d'Arenys de Munt per a declarar la nul·litat de ple dret d'una resolució dictada el mes de febrer de 2020, de modificació de les bases de la convocatòria del concurs oposició públic per a cobrir dos llocs de treball de caporal.