I. El conseller de Governació sol·licita el dictamen d'aquesta Comissió Jurídica Assessora en relació amb el Projecte de decret pel qual s'aprova el Reglament de règim disciplinari de la funció pública de l'Administració de la Generalitat de Catalunya amb especial pronunciament sobre l'adequació o no a la Constitució de la redacció de l'article 31.3e) del projecte.
El Projecte de reglament es formula d'acord amb l'autorització conferida al Govern de la Generalitat "perquè dicti les normes de caràcter general i reglamentari necessàries per a desenvolupar i aplicar" la Llei 9/1994 de 29 de juny de reforma de la legislació relativa a la funció pública de la Generalitat –en endavant LFP– (disposició final 1); deixant de banda que amb caràcter general la potestat reglamentària de l'Administració de la Generalitat correspon al Govern segons l'article 61 de la Llei 13/1989 de 14 de desembre.
L'exercici de la potestat sancionadora –dins la qual s'inclou si bé amb matisacions la potestat disciplinària– requereix que se segueixi el procediment legal o reglamentari establert (art. 134.1 de la Llei 30/1992); per això la LFP disposa també que "el procediment per a determinar la responsabilitat disciplinària i la imposició de sancions si escauen s'ha d'establir per reglament el qual ha de garantir els principis de legalitat contradicció audiència presumpció d'innocència i proporcionalitat i que es doni compte dels expedients disciplinaris als òrgans de representació col·lectiva; la duració màxima de l'expedient és de sis mesos llevat que l'Administració justifiqui una pròrroga expressa o hi hagi una conducta dilatòria de l'inculpat" (art. 96.1 segons la nova redacció donada per l'art. 59 de la Llei 9/1994).
El nou Reglament substitueix el Reglament de règim disciplinari de la funció pública aprovat pel Decret 336/1986 de 6 de novembre que es proposa derogar (disposició derogatòria) en el Projecte i que almenys parcialment estava ja derogat per oposar-se al que estableix la Llei 9/1994 segons la disposició derogatòria 3 d'aquesta: "Resten derogades totes les normes que s'oposin al que estableix aquesta Llei".
És necessari examinar en primer lloc i pel que fa als aspectes procedimentals si el Projecte s'ha tramitat d'acord amb els preceptes que regulen l'elaboració de les disposicions de caràcter general (art. 63 i següents de la Llei 13/1989 de 14 de desembre d'organització procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya).
La proposta de disposició com es recull en l'antecedent 2 d'aquest dictamen s'ha acompanyat de la documentació que exigeix l'article 63 de l'esmentada Llei 13/1989 però la data de la memòria –desembre de 1994. és posterior a altres tràmits i manca la signatura del titular de l'òrgan que l'ha elaborat; aquests defectes no són substancials.
S'han fet diverses versions del nou reglament: una de 25 de març de 1994 elaborada per un grup de treball que va servir de base al presentat per la Direcció General de la Funció Pública el juliol de 1994 que es conserva en l'expedient; una altra de 19 de desembre de 1994 que inclou en negreta les esmenes incorporades; la del denominat "projecte definitiu" sense data i una altra posterior també sense data que segueix a l'informe del Servei Jurídic del Departament.
Aquesta documentació ofereix gran interès per conèixer el procés d'elaboració de la norma i facilita la seva interpretació.
El Projecte ha estat examinat per la mesa sectorial de negociació del personal de l'Administració i tècnic i es va informar favorablement el 21 de desembre de 1994 per la Comissió Tècnica de la Funció Pública que és l'òrgan de coordinació de consulta de proposta i si escau d'execució dels assumptes de personal amb la funció específica d'emetre informe en relació amb les normes i les disposicions de caràcter general en matèria de personal (art. 13.1 i 3 a de la LFP).
Per tant l'elaboració del Projecte s'ha ajustat al procediment de tramitació legalment previst per tal de garantir la legalitat l'encert i l'oportunitat de la seva formulació.
El precepte del Projecte de reglament sobre el que se sol·licita un especial pronunciament sobre la seva adequació a la Constitució diu el següent:
31.3 Les mesures preventives que es poden acordar són entre d'altres admeses en dret:...
e) La suspensió de funcions es podrà acordar igualment com a mesura de cautela quan el funcionari sigui sotmès a processament o sigui inculpat d'un presumpte delicte amb indicis de criminalitat qualsevol que sigui la seva causa si aquesta mesura no és adoptada per l'autoritat judicial.
En aquesta situació que es podrà perllongar al llarg de tot el processament el funcionari no tindrà dret a percebre les seves retribucions".
L'anàlisi d'aquest text planteja les qüestions següents:
A) La nostra Constitució no ha exclòs l'existència d'una potestat sancionadora de l'Administració sinó que lluny d'això l'ha reconegut encara que com és obvi sotmetent-la a les cauteles necessàries que preservin i garanteixin els drets dels ciutadans (STC 77/1983 de 3 d'octubre) " habida cuenta del carácter excepcional que los poderes sancionatorios en manos de la Administración presentan " (STC 77/1983 ja esmentada i STC 42/1987 de 7 d'abril).
La potestat sancionadora de l'Administració se separa de la potestat punitiva de l'Estat objecte del dret penal.
Els principis de l'ordre penal són aplicables a l'exercici de la potestat sancionadora de l'Administració tot i que amb matisacions (STC 18/1981 de 8 de juny) i a més es distingeixen dues grans classes o categories de sancions administratives: les que s'orienten a la protecció de l'ordre general i les que persegueixen l'autoprotecció de l'aparell administratiu i que són fruit d'una relació especial de subjecció.
Entre aquestes destaquen amb llum pròpia els càstigs disciplinaris (STC 66/1984 de 6 de juny).
La responsabilitat disciplinària dels funcionaris es desenvolupa a l'interior de la relació de servei i en garantia del compliment dels deures i obligacions del funcionari amb sancions –i mesures de caràcter provisional– que incideixen sobre els seus drets.
El dret disciplinari ha de significar un punt d'equilibri entre l'eficàcia administrativa –principi d'acord amb el qual ha d'actuar l'Administració segons l'art. 103.1 de la Constitució– d'una banda i els drets individuals dels funcionaris –continguts en el seu estatut (art. 103.3 CE)– de l'altra.
La mesura de suspensió de funcions és tradicional en el nostre ordenament jurídic.
Apareix per exemple en l'article 65 del Reglament de 7 de setembre de 1918 per l'aplicació de la Llei de bases de 22 de juliol del mateix any.
La suspensió de funcions és una mesura provisional possible que ha d'adoptar-se mitjançant acord motivat –expressió que caldria que substituís la de "degudament justificades" que utilitza l'art. 31.1 del Projecte.
Quant a la seva durada cal recordar que establert amb caràcter general que en cap cas pot ser superior a sis mesos (apartat 1 de l'esmentat art. 31) –termini que coincideix amb la durada màxima de l'expedient disciplinari (art. 96.1 LFP)– no està justificat que la suspensió prevista a l'apartat e) de l'article que s'analitza pugui perllongar-se al llarg de tot el processament quan el retard no sigui imputable a l'inculpat o existeixi una causa que justifiqui una pròrroga expressa.
C) La suspensió de funcions –diu el Projecte de reglament– es podrà acordar si aquesta mesura no és adoptada per l'autoritat judicial.
La decisió administrativa és per tant facultativa i no interfereix la potestat jurisdiccional que correspon exclusivament als Jutjats i als Tribunals (art. 117.3 de la Constitució).
El processament atribueix els fets sumarials a una persona determinada; en el procediment ordinari constitueix un acte formal d'inculpació; en el procediment abreujat l'equivalent a la situació de processat és el moment en què hi hagi un imputat que prèviament ha declarat davant el jutge d'instrucció i aquest consideri que el fet és constitutiu d'infracció penal i mana que se segueixi endavant la tramitació del procés (art. 790 de la Llei d'enjudiciament criminal –LECr–) i en els judicis de faltes l'equiparació cal establir-la amb la noció de "presumpte culpable" (art. 962 de la LECr) que ha de citar-se en tal concepte.
El principi non bis in idem es refereix a la no duplicitat de sancions i qualsevol que sigui la seva interpretació no es pot estendre a impedir com es proposa en el Reglament que l'Administració acordi la suspensió de funcions si aquesta mesura no és adoptada per l'autoritat judicial perquè una cosa és la sanció i una altra la mesura provisional no mencionada en l'article 25 de la Constitució.
E. Per tant s'ha de concloure que la redacció de l'article 31.3 e) del Projecte s'adequa a la Constitució i la suspensió de funcions es pot acordar motivadament per tal de garantir el normal desenvolupament del servei públic i per raó de la gravetat dels fets imputats al funcionari subjecte a expedient disciplinari i inculpat d'una infracció penal si aquesta mesura no és adoptada per l'autoritat judicial.
En relació amb la resta del contingut del Projecte de Reglament es formulen les observacions següents que no tenen caràcter essencial exceptuant la de l'apartat D (art. 21 del Projecte).
A) L'article 1 utilitza expressions tals com ("d'acord amb les seves normes de creació" "és d'aplicació analògica" "sense perjudici de les normes especials que regulen el seu procediment de selecció" o "en defecte de normativa específica el present Reglament serà d'aplicació supletòria") que són poc encertades.
Aquesta redacció que no aclareix res podria substituir-se per una remissió a l'article 2 de la LFP.
L'article 2 relatiu a altres tipus de responsabilitat com que es limita a fer una remissió a la legislació vigent pel que fa a la forma de fer-la efectiva podria suprimir-se.
La regulació d'aquests articles sobre el tipus de faltes i la seva classificació reprodueix la continguda als articles 92 93 94 i 95 de la LFP sense afegir disposicions (que serien possibles segons l'art. 129.3 de la Llei 30/1992) que contribueixin a una més correcta identificació de les corresponents conductes.
Per aquest motiu i en virtut del principi d'economia normativa seria suficient una simple remissió al text legal.
En una norma que no té rang legal resulta impropi dir que les faltes enumerades als articles anteriors poden ésser especificades a nivell reglamentari pel que fa al personal docent sanitari penitenciari investigador bombers agents rurals i Mossos d'Esquadra d'acord amb les seves característiques; malgrat que es tracti d'una norma que reprodueix (amb algunes modificacions) l'article 6 del Reglament de 6 de novembre de 1986 que ara es deroga.
Cal recordar per exemple que la Llei 5/1994 de 4 de maig regula ja als articles del 41 al 45 el règim disciplinari dels membres del cos de bombers i que la Llei 10/1994 d'11 de juliol de la policia de la Generalitat regula als articles del 66 al 78 el règim disciplinari dels membres del Cos de Mossos d'Esquadra.
Són els reglaments d'aquestes Lleis els cridats a establir si escau les esmentades especificacions i no hi ha cap necessitat de recordar-ho en el Projecte sotmès a dictamen.
C) La regulació dels tipus de sancions establerta a l'article 11 reprodueix la de l'article 97 de la LFP i tampoc no afegeix graduacions que contribueixen (art. 129.3 de la Llei 30/1992) a una més precisa determinació de les corresponents sancions definides en la norma amb rang legal.
En el text dels articles 12 13 i 14 manca indicar al principi de cadascun dels preceptes el següent: "Són sancions específiques per la comissió de faltes... (molt greus greus o lleus)";....
D) L'article 21 reprodueix l'article 98 de la LFP però afegeix a més de les circumstàncies legals la frase "entre d'altres circumstàncies que consideri convenient avaluar l'instructor".
Aquest afegit cal eliminar-lo perquè és només en la determinació normativa del règim sancionador que és procedent establir altres criteris de graduació tenint en compte els continguts a l'article 131.3 de la Llei 30/1992 de 26 de novembre de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú i a l'article 4.1 del Reglament del procediment per a l'exercici de la potestat sancionadora.
L'observació es formula amb caràcter essencial per la qual cosa si no s'accepta no es pot aprovar el Projecte d'acord amb el dictamen emès (art. 5.3 del Decret legislatiu 1/1991 de 25 de març).
E) La defunció és una de les causes de pèrdua de la condició de funcionari prevista a l'art. 61 LFP; per tant està inclosa en l'apartat e) de l'article 22 del Projecte relatiu a l'extinció de la responsabilitat disciplinària i no cal esmentar-la separadament a l'apartat a) perquè és reiteratiu.
F) Els articles 24 25 i 27 que regulen la prescripció de les faltes les sancions i la inscripció registral d'aquestes transcriuen el text de l'article 99 apartats de l'1 al 4 de la LFP.
G) Els articles 28 a 59 regulen el procediment disciplinari d'acord amb allò previst a l'article 96 de la LFP i actualitzen la normativa continguda en el Reglament de 6 de novembre de 1986 tenint en compte els principis del procediment sancionador de la LRJPAC; podria dir-se que aquest és el veritable objecte del Projecte de reglament.
L'article 30 tracta el tema de la concurrència de sancions i reprodueix l'article 18 del Reglament de 1986 amb una fórmula que és acceptable donada l'excepció de la prohibició del bis in idem aplicable a les relacions de subjecció especial (STC de 30 de gener de 1981) que justifica l'exercici de l' ius puniendi pels tribunals i a la vegada per l'Administració quan la sanció s'imposa en funció de la protecció d'un interès públic no previst en la norma penal.
Des del punt de vista formal convindria suprimir la menció concreta que es fa a determinats títols del Codi penal per raó de trobar-se en marxa l'aprovació d'un nou codi.
L'article 32 del Projecte especifica que les notificacions i les comunicacions s'ajustaran a la Llei 30/1992.
Això és correcte però el que no ho és tant és que en els articles següents es copiïn els articles 58 i 59 de l'esmentada Llei excloent l'apartat 5 de l'article 59.
Els articles 45 i 46 del Projecte copien el 28 i 29 de la Llei RJ-PAC i l'article 47 disposa que "són d'aplicació a l'instructor i al secretari les normes relatives a l'abstenció i a la recusació –que són les que acabem de copiar– que s'estableixen en els articles 28 i 29 de la Llei 30/1992".
L'article 55.2 fa ús de l'autorització establerta a l'article 96.2 d) de la LFP en determinar per reglament els òrgans competents per resoldre els expedients en els casos en què els funcionaris inculpats prestin serveis en diferents departaments o pertanyin a col·lectius amb especificitats pròpies.
H) Les disposicions addicionals han de numerar-se en ordinals expressats en lletra.
En relació amb la disposició final aquesta Comissió Jurídica Assessora ratifica el seu criteri reiteradament manifestat que és desitjable que tal com disposa l'article 2.1 del Codi civil les normes entren en vigor als vint dies de la seva completa publicació en el DOGC per a facilitar el coneixement general del seu contingut.
En aquest cas no existeix una raó específica que fonamenti l'excepció.
V. La petició de dictamen del conseller de Governació es refereix "al Projecte de decret pel qual s'aprova el Reglament".
No obstant això el document remès a consulta omet el Decret aprovatori i conté solament un preàmbul i el text del Reglament.
Les dues formes són possibles i la primera fou la que s'utilitza per aprovar (Decret 336/1986 que constava d'un article únic una disposició derogatòria i una final) el Reglament de 6 de novembre de 1986.
Si ara també s'optés per aquesta fórmula el Decret aprovaria el Reglament (article únic) contindria en disposicions addicionals els règims jurídics especials no situats en el text articulat del reglament inclouria la derogació del Reglament de 1986 (disposició derogatòria) i si escau es completaria amb la disposició final sobre l'entrada en vigor del Decret (i per tant de la nova norma reglamentària).
La redacció de l'article 31.3.e) del Projecte de Reglament disciplinari de la funció pública de l'Administració de la Generalitat s'adequa a la Constitució.
Un cop tinguda en compte l'observació formulada amb caràcter essencial en el fonament jurídic IV.D d'aquest dictamen (que afecta l'article 21 del Projecte) i considerades les altres es pot elevar al Govern per a la seva aprovació el Projecte de reglament de règim disciplinari de la funció pública de l'Administració de la Generalitat de Catalunya.