I. El conseller de Política Territorial i Obres Públiques ha sotmès a dictamen de la Comissió Jurídica Assessora el Projecte de decret de desplegament de la Llei 12/2002, de 14 de juny, del transport per cable.
La disposició general projectada consta d'un preàmbul, seixanta-un articles distribuïts en deu capítols i una disposició final.
Els capítols s'intitulen de la manera següent: capítol I, 'Disposicions generals'; capítol II, 'Instal·lacions de transport públic per cable considerades de servei públic'; capítol III, 'Instal·lacions de transport públic per cable no considerades de servei públic'; capítol IV, 'Instal·lacions de transport privat per cable'; capítol V, 'Explotació de les instal·lacions'; capítol VI, 'Seguretat'; capítol VII, 'Drets de les persones usuàries i normes d'ús'; capítol VIII, 'Registre de les instal·lacions'; capítol IX, 'Inspecció i règim sancionador', i capítol X, 'Comissió Consultiva del Transport per Cable'.
La Comissió Jurídica Assessora és competent per a emetre dictàmens sobre els reglaments o les disposicions de caràcter general que es dictin per a desplegar les lleis, com ara és el cas de la Llei 12/2002, de 14 de juny, del transport per cable de Catalunya, segons el que disposa l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, reguladora de la Comissió Jurídica Assessora.
Primerament, l'abast del dictamen suposa l'estudi de la competència de la Generalitat de Catalunya i l'estudi de l'habilitació per a dictar la norma de què es tracta.
En segon lloc, correspon tractar els aspectes relatius a l'observança dels requisits i les exigències establertes en el procés d'elaboració de les disposicions de caràcter general; en conjunt, si el Projecte ha estat tramitat d'acord amb els preceptes que regulen l'elaboració 'i la modificació, si escau' de les disposicions generals, segons allò previst en l'article 3, capítol IV, de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat, que encara és vigent, i d'acord amb les altres normes que hi són d'aplicació.
Finalment, cal analitzar si la disposició en projecte s'ajusta, pel que fa al contingut, a les regles de la Llei que desplega i a la resta de l'ordenament.
Això últim comporta, necessàriament, una anàlisi succinta del marc normatiu en què s'enquadra la disposició en projecte.
Amb el text del Projecte de decret s'han adjuntat tres versions anteriors a la que se sotmet a dictamen, una memòria justificativa, l'estudi econòmic, la taula de vigències i la llista de disposicions afectades; s'adjunta també un informe d'avaluació de l'impacte regulatori de les mesures proposades que ampliava l'informe d'avaluació d'impacte regulatori emès a l'inici de la tramitació.
L'expedient s'ha tramès a aquesta Comissió Jurídica Assessora degudament indexat i paginat.
La versió del Projecte en què se centra el dictamen es conté en les pàgines 304 a 327 de l'expedient.
La petició de dictamen va entrar en aquesta Comissió Jurídica Assessora el 27 de juliol de 2010.
El conseller de Política Territorial i Obres Públiques sol·licitava que, d'acord amb el que estableix l'article 15.1 de la Llei institucional de la Comissió Jurídica Assessora, el dictamen s'emetés amb caràcter d'urgència.
La petició de dictamen pel tràmit d'urgència no contenia cap motivació.
La Comissió recorda, en aquest cas, el que ha manifestat en diverses ocasions sobre la previsió excepcional de la petició d'urgència, que ha d'estar fonamentada i ha d'acompanyar la petició de dictamen, tal com exigeix l'article 15 de la Llei 15/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora.
La Comissió fa palès que la Llei del transport per cable a Catalunya, el Reglament de la qual és objecte de dictamen mitjançant aquest Dictamen, va ser publicada en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya de 27 de juny de 2002.
En definitiva, la sol·licitud pel tràmit d'urgència no s'ajusta a allò que estableix la llei.
El Projecte de decret té per objecte el desplegament reglamentari de la Llei 12/2002, de 14 de juny, del transport per cable, amb la voluntat de recollir aspectes tècnics i organitzatius als quals remetia la Llei 12/2002.
Segons s'assenyala en l'exposició de motius del Projecte de disposició, amb remissió al preàmbul de la citada Llei que desplega, les instal·lacions de transport per cable serveixen per a satisfer necessitats de transport de naturalesa diversa, i la pretensió del Projecte de decret és sistematitzar i ordenar tot el procés que culmina amb l'aprovació dels projectes, la construcció i l'explotació corresponent d'aquesta modalitat de transport.
El Projecte de decret posa especial accent en la seguretat de les instal·lacions i de les persones usuàries i recull els principis i els continguts de la normativa europea fixats en la Directiva 2000/9/CE, de 20 de març, incorporada a l'ordenament jurídic intern pel Reial decret 596/2002, de 28 de juny, pel qual es regulen els aspectes tècnics i els requisits que s'han de complir en la projecció, construcció i posada en servei i explotació de les instal·lacions de transport de persones per cable.
La regulació inclou els aspectes relatius als drets de què gaudeixen les persones usuàries de les instal·lacions de transport per cable, el registre de les instal·lacions i, en l'aspecte organitzatiu, la regulació de la Comissió Consultiva del Transport per Cable, a la qual remetia l'article 34 de la Llei tants cops esmentada.
Aquesta Comissió ressalta que l'anàlisi del Projecte s'efectua tenint en compte que alguns dels seus continguts tenen un caràcter altament tecnificat i contenen definicions que porten causa de la mateixa normativa europea a la qual s'ha fet referència.
No deixa de cridar l'atenció, no obstant això, que la regulació d'elements que estan relacionats amb la seguretat de les instal·lacions i els drets dels usuaris procedeixin a ser regulats en un Projecte de decret que es dicta vuit anys després de promulgar-se la norma que desplega, en especial, quan la disposició final primera de la Llei 12/2002 contenia el tenor literal següent: 'El desplegament reglamentari d'aquesta Llei s'ha d'efectuar en el termini d'un any de l'entrada en vigor i ha de tenir en compte, especialment, les condicions de seguretat de les instal·lacions i la protecció del medi ambient, en el marc de les competències de l'Administració de la Generalitat.'
V. Aquesta Comissió Jurídica Assessora entén que la competència per a dictar la disposició en projecte es troba en l'article 169 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, que atribueix a la Generalitat de Catalunya la competència exclusiva en matèria de transport per cable.
Tant la Llei 12/2002 com el Reglament en projecte deixen entreveure que la matèria de transport per cable connecta amb competències, algunes exclusives, sobre emergències i protecció civil, esport i lleure, i altres, sobre medi ambient, pel que fa a avaluació d'impacte ambiental, règim de l'obra pública i règim general dels contractes administratius.
L'habilitació específica al Govern per a dictar la disposició en projecte deriva de la clàusula continguda en la disposició final primera de la Llei 12/2002, per la qual es faculta el Govern i el conseller o la consellera corresponent en matèria de transports perquè adoptin les disposicions necessàries per a desplegar i aplicar la Llei, i, pel que fa a la limitació temporal, de l'apartat segon d'aquesta mateixa disposició final, anteriorment transcrit.
El Govern, per a aprovar el Decret sobre el qual recau aquest Dictamen, té atribuïda la potestat reglamentària d'acord amb l'article 68.1 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, amb caràcter general.
El Decret en projecte desplega, directament, la Llei del transport per cable a Catalunya.
No obstant això, el marc normatiu en què el Projecte de decret s'insereix, al qual convé al·ludir a causa del temps transcorregut entre la norma que es desplega i la norma en desplegament, té un abast més ampli.
En primer lloc, els elements relatius a la seguretat de les instal·lacions tenen el seu ancoratge en la Directiva del Parlament i del Consell 2000/9/CE, de 20 de març, transposada pel Reial decret 596/2002, de 28 de juny, publicat en el Boletín Oficial del Estado, de 9 de juliol de 2002; és a dir, gairebé dues setmanes abans de publicar-se en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya la Llei 12/2002.
Pel que fa a les qüestions mediambientals, d'avaluació d'impacte ambiental i de mesures que s'han d'incorporar en els projectes, de gran transcendència en les activitats a les quals es refereix el Decret en concret, és també marc normatiu tota la legislació d'avaluació d'impacte ambiental, per cert, diverses vegades modificada en els últims vuit anys, i que es conté ara en el Text refós de la Llei d'avaluació d'impacte ambiental, aprovat pel Reial decret legislatiu 1/2008, de '11 de gener; i, pel que fa a les mesures de prevenció i control ambiental d'activitats a Catalunya, aquestes estan contingudes en la Llei 20/2009, de 4 de desembre, de prevenció i control ambiental de les activitats, que modifica la Llei 3/1998, vigent quan es va promulgar la Llei 12/2002.
Pel que fa al règim jurídic de la contractació d'instal·lacions de transport públic per cable de servei públic, cal emmarcar la norma en projecte en la Llei 30/2007, de 30 d'octubre, de contractes del sector públic (que va modificar essencialment la legislació de contractes vigent en el moment de promulgar-se la Llei 12/2002, del transport per cable a Catalunya), en especial en allò referit als contractes d'obres, de prestació de servei públic i de concessió d'obra pública; i s'han de tenir en compte les modificacions que la Llei estatal 34/2010 ha introduït en la Llei de contractes del sector públic.
Quant a l'execució d'obres, el Projecte també s'emmarca, pel que fa al servei públic i a les instal·lacions de transport públic considerades de servei públic, en la Llei 3/2007, de 4 de juliol, de l'obra pública catalana, a la qual, per cert, es referia la disposició addicional del Projecte de decret de transport per cable en les primeres versions, però aquesta disposició addicional ha desaparegut del text de la versió del Projecte de decret sobre el qual ara es dictamina.
Finalment, aquesta Comissió Jurídica Assessora considera que el Reglament en projecte es troba fora de l'àmbit de vigència de la Directiva esmentada, tal com, també, s'ha posat de manifest en diferents informes en l'expedient.
Respecte del procediment i rigor formal en la tramitació del Projecte, cal analitzar el que segueix.
La tramitació ha estat impulsada pel Departament de Política Territorial i Obres Públiques i, concretament, per la Direcció General de Transports Terrestres.
La memòria que exigeix l'article 62.3 de la Llei 13/1989 s'adjunta en la primera versió del Projecte de decret, la qual expressa el marc normatiu, la justificació de la necessitat i l'oportunitat del Projecte i l'adequació de les mesures proposades a les finalitats que es persegueixen.
En un document separat consta la versió inicial o primera versió del Projecte de decret.
S'adjunta a la memòria una llista de disposicions afectades i s'indica la norma que es desplega i aquelles a què es fa referència o remissió expressa.
L'informe d'avaluació de l'impacte de les mesures proposades 'l'informe d'impacte regulatori' porta data de 12 de febrer de 2010 i és actualitzat el 12 de maig de 2010.
L'estudi econòmic és succint, però expressiu de l'escàs impacte econòmic intern que per a l'Administració de la Generalitat representa el Projecte, i expressiu, també, de l'impacte que per a les instal·lacions de transport per cable actuals pugui significar l'entrada en vigor de la norma projectada.
En l'informe jurídic preliminar es fa referència a la configuració formal de la disposició i a la necessitat de complir amb els tràmits de publicitat, consulta, informació pública i, especialment, intervenció dels òrgans representatius de les entitats locals.
El Projecte de decret va ser sotmès al tràmit d'audiència interdepartamental, i les observacions presentades es van tenir en compte i es van incorporar a l'expedient.
Va quedar vista la iniciativa per a tramitar el Projecte en la sessió del Consell Tècnic de la Generalitat de Catalunya de 29 de març de 2010.
El Projecte de decret es va sotmetre a informació pública (segons consta en l'antecedent núm. 8 d'aquest Dictamen) i a audiència de les entitats que consten en l'antecedent núm. 9.
Al Dictamen s'incorporen les al·legacions presentades per diverses entitats, que és convenient citar, com l'Associació Catalana de Municipis i Comarques; l'Associació Catalana d'Estacions d'Esquí i Activitats de Muntanya; el Col·legi d'Enginyers Tècnics d'Obres Públiques de Catalunya; el Col·legi d'Enginyers Industrials de Catalunya; el Col·legi d'Enginyers Tècnics Industrials de Barcelona; Ferrocarrils de la Generalitat de Catalunya, i el Consell de les Persones Consumidores de Catalunya.
El 20 d'abril de 2010 es va informar sobre la valoració de les al·legacions presentades.
El Projecte de decret té l'informe favorable de la Direcció General de Modernització de l'Administració, datat el 3 de maig de 2010.
Consta en l'expedient l'actualització de l'informe jurídic emès inicialment, que conté les modificacions introduïdes al Projecte respecte del text sotmès al Consell Tècnic el 9 de març de 2010.
La Comissió de Govern Local de Catalunya, en la sessió de 19 de maig de 2010, informava favorablement sobre el Projecte de decret (la certificació de l'acta d'aquesta sessió és de 20 de maig de 2010).
El Consell de Treball, Econòmic i Social de Catalunya va emetre dictamen el 31 de maig de 2010, en què proposava certes modificacions, que van ser valorades per la Direcció General de Transports Terrestres el 15 de juny de 2010, que va entendre que algunes anaven més enllà de l'estricte ordenament jurídic que comprenia el Projecte de decret.
Consta en l'expedient l'informe de l'advocada de la Generalitat de 12 de juliol de 2010, que és actualitzat a través de l'informe de 20 de juliol de 2010, i hi consten, també, notes i observacions al text del Projecte elaborades pel Gabinet Jurídic de la Generalitat.
A l'últim, en la reunió del Consell Tècnic de 20 de juliol de 2010 (certificat de 27 de juliol de 2010, emès per la secretària del Govern de la Generalitat de Catalunya), s'informa favorablement sobre el Projecte de decret, amb caràcter previ a la sol·licitud de dictamen a la Comissió Jurídica Assessora.
S'ha valorat en els informes jurídics la possible aplicació de la Directiva 2006/123/CE del Parlament Europeu i del Consell, relativa als serveis en el mercat interior.
D'una manera raonada, en les anàlisis efectuades s'arriba a la conclusió que la regulació del Projecte queda exclosa de l'àmbit d'aplicació objectiu de la Directiva, ja que l'article 2.2.d) exclou els serveis en l'àmbit del transport.
Examinat tot l'iter procedimental de l'elaboració de la disposició de caràcter general, aquesta Comissió entén que s'han complert els tràmits formals necessaris i exigits per la legislació vigent, i en la tramitació del Projecte s'ha observat també el que consta en les regles i directrius dictades pel Govern de Catalunya per al procés d'elaboració de les disposicions de caràcter general.
' Observacions a l'exposició de motius del Projecte
Els paràgrafs tres, quatre, cinc i sis de l'exposició de motius, que fan referència al contingut dels capítols I, II i III, guanyarien en sistemàtica si se n'alterés l'ordre, fent referència, en primer lloc, a les disposicions generals; en segon lloc, a les instal·lacions de transport per cable considerades de servei públic, i, en tercer lloc, a les instal·lacions de transport públic per cable no considerades de servei públic.
La regulació continguda en els preceptes del capítol I s'ajusta al contingut dels preceptes de la Llei 12/2002, tant en l'àmbit d'aplicació com en les classificacions.
En alguns casos, com és el de l'article 2 del Decret en projecte, reprodueix íntegrament el precepte de la Llei.
L'article 4 incorpora definicions que fan més comprensible el text en projecte i efectua remissions a la Directiva 2000/9/CE.
Els preceptes d'aquest capítol regulen les instal·lacions de transport públic per cable considerades de servei públic.
S'ajusten al contingut de la Llei 12/2002 que desplega i també als continguts de la Llei 3/2007, de l'obra pública a Catalunya, respecte als estudis informatius del Projecte, així com a la legislació d'avaluació d'impacte ambiental, ja esmentada.
Les referències de l'article 13, pel que fa a les instal·lacions de transport públic per cable de servei públic, a la modalitat de la concessió per a la gestió del servei i, en particular, per a la durada de les concessions, s'ajusta a la legislació de contractes del sector públic.
L'article 14 regula les condicions contractuals, en desplegament de l'article 22 de la Llei.
Ara bé, aquest article 14 remet a les condicions de cadascun dels contractes.
No consta en l'expedient la valoració d'aquesta opció.
L'article 17.5 regula que el Departament competent en matèria de transport per cable ha de definir les regles tècniques i de seguretat aplicables a les modificacions i procediments corresponents.
No es fa referència a la naturalesa de les regles.
L'article 18 regula les instal·lacions de titularitat municipal.
El contingut tècnic a què es refereix el precepte s'ajusta als preceptes de la Llei 12/2002, de transport per cable, respecta les competències municipals i estén a aquestes instal·lacions la regulació del Decret pel que fa a les normes de seguretat i explotació.
L'article 22 del Projecte, intitulat 'Aprovació del Projecte', conté la clàusula del sentit negatiu del silenci, pel qual s'ha d'entendre desestimada la sol·licitud transcorreguts tres mesos des que es presenta.
Resulta ajustat a l'article 29 de la Llei que desplega.
Els preceptes relatius a l'execució de les obres, acabament de les obres, autorització de l'explotació, atorgament de l'autorització administrativa, i contingut i vigència, despleguen els corresponents de la Llei 12/2002.
Cal assenyalar, però, que l'article 25.2 pot presentar alguna disfunció en relació amb l'article 26, que regula el règim de silenci, ja que pot donar lloc al fet que s'autoritzi l'explotació per silenci positiu quan les obres encara no estiguin finalitzades.
L'article 28.4 mereixeria una revisió pel que fa a la redacció del primer incís.
L'article 31, que modula les transmissions de la titularitat d'una instal·lació de transport públic per cable no considerada de servei públic, mitjançant l'atorgament d'una autorització, s'ajusta a l'article 32 de la Llei que desplega.
Seria convenient regular el termini per a atorgar aquesta autorització.
Està format per l'article 32 i conté una remissió al règim jurídic establert en el capítol III de la Llei 12/2002, que, alhora, regula el procediment per a l'atorgament de les instal·lacions de transport privat per cable.
Aquest precepte desplega la Llei, tot i que no és propi el reenviament que es fa a la Llei.
Així mateix, tampoc no es dóna compliment a l'exigència de la Llei sobre la necessitat de determinar per reglament l'especificitat pròpia de les instal·lacions privades.
Aquest capítol regula l'explotació de les instal·lacions, i s'ajusta als corresponents de la Llei 12/2002.
Respecte de l'article 37.8, s'ha d'efectuar l'observació següent: Es regula el sotmetiment de les controvèrsies sorgides entre els usuaris i els gestors del transport; la redacció proposada, que utilitza l'expressió 's'han de sotmetre a la Junta Arbitral del Transport de Catalunya', és pròpia d'una obligació de sotmetiment i no d'una opció.
L'expressió 's'han de' apareix en la redacció final del Projecte, per suggeriment de l'Informe jurídic final complementari (pàg.
S'ha d'admetre que l'article 11.2 de la Llei del transport per cable de Catalunya estableix una regla sobre l'arbitratge obligatori que ha de ser interpretada, de conformitat amb l'ordenament jurídic, d'una manera integradora.
Com és sabut, el Tribunal Constitucional, en les sentències 174/1995, de 23 de novembre, i 352/2006, de 14 de desembre, recaigudes en recursos d'inconstitucionalitat, va establir la doctrina de la incompatibilitat de l'arbitratge obligatori amb l'ordenament jurídic.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora considera que la redacció de l'article 37.8 s'ha de mantenir en els límits del 'poden' i suprimir l'expressió 'han de'.
Aquesta observació es formula amb caràcter d'essencial.
Regula la seguretat de les instal·lacions.
En general, incorpora als articles 38 a 49 els dictats de la Directiva 2000/9/CE.
Respecte de l'article 49.3, la Comissió Jurídica Assessora suggereix que en el Reglament s'hauria de fer constar, si més no, els criteris per a determinar els coneixements mínims necessaris del personal de les instal·lacions.
Els articles 50 i 51 regulen els drets de les persones usuàries i les normes d'ús.
S'entén que aquest precepte desplega l'article 9.3 de la Llei i que habilita el Reglament per a regular les normes d'ús de les instal·lacions, tot i que la Llei no contingui una habilitació específica al Reglament per a regular els drets de les persones usuàries.
Tanmateix, l'article 11 de la Llei conté una clàusula general de protecció dels drets de les persones usuàries.
Sembla propi del Reglament identificar i enumerar la tipologia de drets.
Regula el registre de les instal·lacions en desplegament de les previsions de l'article 12 de la Llei.
Regula la inspecció i el règim sancionador, en els articles 53 i 54, mitjançant clàusules de remissió a la Llei 12/2002.
Desenvolupa la Comissió Consultiva del Transport per Cable, en els articles 55 a 60; s'ajusta a les previsions de la Llei i no contradiu la normativa sobre òrgans col·legiats continguda en les regles generals sobre procediment administratiu vigents a Catalunya.
Ara bé, en l'article 57 caldria una millor regulació; en primer lloc, caldria fer referència al fet que els membres del Consell han de ser proposats i no designats per les entitats respectives, ja que és el conseller qui hauria de nomenar; i, en segon lloc, caldria precisar els criteris per a determinar específicament quines són les entitats concretes que han de fer les diverses propostes.
Un cop considerades les observacions formulades en el cos d'aquest Dictamen, en especial l'efectuada a l'article 37.8, es pot elevar al Govern, per a aprovar-lo, el Projecte de decret de desplegament de la Llei 12/2002, de 14 de juny, del transport per cable.