El conseller de Medi Ambient i Habitatge tramet, amb caràcter urgent, a aquest alt òrgan consultiu per a l'emissió del pertinent dictamen el Projecte de decret pel qual es fixen els criteris per a l'elaboració dels mapes de capacitat acústica previstos en la Llei 16/2002, de 28 de juny, de protecció contra la contaminació acústica.
Intervenció d'aquest òrgan i urgència
El Projecte que se sotmet a consideració de la Comissió s'ha elaborat en virtut del que estableix l'article 9.1 de l'esmentada Llei 16/2002.
Per tant, la intervenció d'aquesta Comissió esdevé preceptiva segons el que estableix l'article 8.2.b) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, reguladora d'aquest òrgan.
La petició del dictamen es formulà amb caràcter urgent, petició que té la seva previsió a l'empara de l'article 15.1 de l'esmentada Llei reguladora de l'actuació d'aquest òrgan.
La Comissió ha insistit (dictàmens 91/01, 106/01, 320/03) que la urgència s'ha de fonamentar i evitar que el que ha de ser una situació excepcional es transformi en ordinària.
En el cas que ara s'examina es fonamenta, segons es diu en l'ofici de remissió, "en la necessitat de posar a disposició dels ajuntaments, en el termini més breu possible, els criteris que cal seguir per a la formulació dels mapes de capacitat acústica per tal de coadjuvar, amb la màxima celeritat, a fer possible la prevenció i correcció de la contaminació acústica, en benefici dels drets dels ciutadans i ciutadanes a tenir un medi ambient adequat al desenvolupament de la persona, a la protecció de la seva salut, a la seva intimitat i al seu benestar", argument que cal completar amb la previsió que fa l'apartat 5 de l'article 9 de la Llei 16/2002, que estableix que els "ajuntaments han d'aprovar el mapa de capacitat acústica, en el termini de tres anys, a comptar de la data d'entrada en vigor d'aquesta Llei, i traslladar-lo al Departament de Medi Ambient i Habitatge".
Per tant, si segons la disposició final tercera la Llei havia d'entrar en vigor als tres mesos de publicar-se en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, vol dir que el termini perquè els ajuntaments aprovin els referits mapes acaba aquest mes d'octubre de 2005.
Competència i habilitació del Govern
La competència de la Generalitat de Catalunya per regular la matèria objecte del Reglament s'emmarca principalment en l'atribuïda per l'article 10.1.6 de l'Estatut d'autonomia de Catalunya (EAC), que es refereix al desplegament legislatiu i l'execució en matèria de protecció del medi ambient, en el marc de la legislació bàsica de l'Estat i, si escau, en els termes que aquesta estableixi, sense perjudici de la facultat per establir normes addicionals de protecció.
Aquesta competència s'ha de complementar, amb els mateixos termes, amb la prevista en qüestions de sanitat en l'article 17.1 de l'EAC.
L'habilitació del Govern per aprovar el Projecte reglamentari es troba, a més, de en la potestat genèrica (articles 37.1 de l'EAC; 71.e) de la Llei 3/1982, de 23 de març, del Parlament, del president i del Consell Executiu de la Generalitat, i 4 i 61 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de la Generalitat), en la previsió específica de desplegament reglamentari prevista en l'article 9.1 i en la disposició final segona de la citada Llei 16/2002, de 28 de juny, de protecció contra la contaminació acústica.
Respecte del procés d'elaboració del Projecte cal examinar si s'han observat les previsions dels articles 61 i següents de l'esmentada Llei 13/1989.
D'acord amb aquesta norma, el Projecte ha estat promogut per la Direcció General de Qualitat Ambiental.
S'adjunta al Projecte una memòria que comprèn la justificació de proposta, que té un contingut breu, possiblement pel fet que el Projecte no fa altra cosa que donar compliment a la previsió de la Llei i pel seu caràcter eminentment tècnic.
Més complexa és la referència als aspectes econòmics que ha d'acompanyar qualsevol projecte per exigència de l'article 63 de la Llei 13/1989.
Des d'un punt de vista rigorós, la memòria no compleix prou bé amb aquesta exigència.
Les referències econòmiques es limiten a explicar que el Departament ja ha tramès a cada municipi una proposta de mapa acústic dels "nuclis urbans del seu àmbit municipal"; que aquestes propostes s'han fet d'acord amb les previsions de la Llei 16/2002 i amb els criteris tècnics que comprèn el Projecte; que els costos d'aquelles propostes ja es varen preveure en els pressupostos 2002-2003-2004; i que les administracions que han d'aprovar els mapes són els ajuntaments.
De tot això es deriva, segons es diu, que no es preveuen despeses, i les que es puguin produir no seran conseqüència pròpiament del Projecte.
Malgrat que tot això sigui així seria molt millor que aquests informes fossin més explicatius i de més fàcil comprensió.
Més preocupant encara resulta que la memòria porti data posterior (9.6.
2005) al de l'audiència dels departaments de la Generalitat (6.5.2005); igualment és posterior al tràmit d'informació pública (11.5.2005), cosa que és rebutjable ja que el que ha de ser objecte d'audiència i informació pública no és solament el text del Projecte sinó la memòria amb els documents i justificacions que l'integren, cosa que ja ha recordat aquesta Comissió en diversos dictàmens (per exemple, 58/03 i 13/04).
L'Institut Català de la Dona, actualment Institut Català de les Dones (article 7 de la Llei 11/05, de 7 de juliol), d'acord amb l'article 63.2.d) de la Llei 13/1989, modificada pel que interessa aquí per la Llei 4/2001, de 9 d'abril, emet l'informe favorable preceptiu i sense observacions.
En compliment de l'article 64 de la Llei 13/1989, el Projecte ha estat objecte d'informació pública a través del pertinent edicte publicat al DOGC (núm. 4382, d'11 de maig de 2005).
També ha estat objecte d'un tràmit d'audiència als departaments de la Generalitat.
Aquest tràmit ha provocat un seguit d'al·legacions, algunes de les quals han donat lloc a les modificacions del Projecte, que es relaten en l'informe jurídic, algunes com a conseqüència d'indicacions fetes no per aquest serveis jurídics sinó per l'òrgan proposant, que per cert no estan incorporades en l'expedient.
El Projecte ha estat també informat favorablement, en la sessió de 22 de juny de 2005, per la Comissió de Govern local de Catalunya d'acord amb l'article 193.1.a) del Decret legislatiu 2/2003, de 28 d'abril, pel qual s'aprova el text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya i el Decret l29/2002, de 5 de febrer.
L'expedient es tanca amb un informe jurídic emès per l'advocat de la Generalitat amb la qual cosa s'ha donat compliment a l'article 65.1 de la citada Llei 13/1989.
Finalment, la tramitació s'ultima amb la remissió del Projecte a aquesta Comissió pel dictamen que ara s'emet.
La preocupació pel soroll com a element contaminant del medi ambient i en particular com a agent pertorbador de la intimitat, del benestar i fins i tot de la salut n'ha estimulat la regulació, que partint de la Unió Europea s'ha expandit a les diverses administracions dels estats membres.
En aquest sentit, són remarcables la Llei 16/2002, de 28 de juny, de protecció contra la contaminació acústica, i la Llei estatal 37/2003, de 17 de novembre, del soroll.
Malgrat que aquesta darrera norma té caràcter bàsic, no ha estat objecte de cap referència ni valoració per part de l'Administració instructora arran del Projecte que es presenta.
Però aquesta Comissió no pot prescindir d'aquesta circumstància i per tant ha de fer alguna referència a la incidència que pot tenir en relació amb el Projecte de reglament que se sotmet a consideració.
El Projecte que s'examina s'ha elaborat en desplegament de la Llei 16/2002, de 28 de juny, que malgrat ser formalment anterior a la data de publicació de la Directiva 2002/49/CE del Parlament Europeu i del Consell, de 25 de juny (que tingué lloc en el DOCE núm. 189, de 18 de juliol de 2002, pàg.
0012-0026), incorpora els seus principis segons reconeix d'una manera expressa en el preàmbul, en dir que "es regulen els criteris que la Unió Europea ha establert en el Llibre verd de la lluita contra el soroll i que s'han plasmat en la normativa comunitària; especialment, els principis de la regulació en el Projecte de directiva del Parlament Europeu sobre avaluació i gestió del soroll ambiental".
Aquest Projecte esdevingué en la Directiva 2002/49 CE esmentada, coneguda usualment com a "Directiva sobre el soroll".
Aquesta Directiva fou objecte de transposició per la referida Llei 37/2003, de 17 de novembre.
Aquesta circumstància resulta rellevant per posar de manifest que ens trobem davant del fet que tant la llei catalana com l'estatal responen als mateixos principis de la Unió Europea en matèria de soroll, malgrat que hagi estat per camins diferents, ja que en la norma de la Generalitat de Catalunya, dictada en exercici de la seva competència, la recepció podríem dir que és per via d'inspiració, mentre que en la norma estatal és per realitzar la transposició.
Del que acabem de descriure es planteja la qüestió de la concurrència i relació dels ordenaments estatal i autonòmic.
I, és clar que la Llei estatal bàsica 37/2003 imposa formalment uns mínims normatius que pretenen configurar el model final -previsió de mínims que, en el cas de l'esmentada norma, defereix, en una part molt important, al reglament estatal, circumstància que, si bé és possible, hauria de tenir un caràcter més aviat excepcional segons ha recordat el Tribunal Constitucional (així STC 147/1991; 87/1995, 131/1996 o 147/1996, entre d'altres).
No obstant això, en el cas de l'esmentada Llei això no és així ja que s'hi detecten una vintena de remissions reglamentàries.
Aquesta situació ja es posà de manifest en el Dictamen 249 del Consell Consultiu, de data 28 de gener de 2004, que s'emeté a sol·licitud del Parlament de Catalunya com a pas previ a la interposició d'un recurs d'inconstitucionalitat davant del Tribunal Constitucional, i donà com a resultat la interposició d'aquest recurs per part del Parlament (Recurs 965-2004, admès a tràmit per Providència de 23 de març) contra la disposició final primera de la citada Llei de l'Estat 37/2003, en la mesura que declara aplicables als apartats 2 i 3 de l'article 4 i a les disposicions addicionals segona i tercera els títols competencials que l'article 149.1.13.a), 20.a), 21 i 24 de la Constitució atorga a l'Estat, i en la mesura que declara bàsics els articles 10.2, 12.1, 12.3, 13.a) i 15.3 i la disposició addicional setena.
Fins i tot prescindint de l'existència de l'esmentat recurs i de la problemàtica que comporta, i admetent, a efectes dialèctics, és a dir, sense discrepància, el contingut íntegre de la Llei 37/2003, el resultat ens condueix a la inoperància de la mateixa Llei per manca de desplegaments reglamentaris (un exemple meridià del que diem el constitueix la impossibilitat de redactar els mapes del soroll per la manca indicada, vid. l'article 15).
Aquesta situació és absurda, sobretot si es té en compte que bona part del contingut que ha de tenir la remissió reglamentària es detalla en la Directiva 2002/49/CE.
Per tant, si aquest criteri és aplicable al supòsit de la inactivitat legislativa, amb més raó s'ha d'aplicar al supòsit de la inactivitat reglamentària.
En conseqüència, no hi ha d'haver cap obstacle per al desplegament normatiu de la Generalitat de Catalunya.
Amb independència del que s'acaba de dir, no està de més remarcar la coincidència de principis de les dues normes -la catalana i l'estatal-, així com el caràcter molt detallat de la Llei catalana i en particular dels seus annexos, que contenen una minuciositat inexistent en la Llei bàsica, i que no s'aprecia cap discrepància substantiva, en el moment actual, entre el contingut del Projecte de decret i la norma estatal.
Aquestes consideracions abonen l'estabilitat del Projecte que s'examina, que, a més a més, és jurídicament oportú si es té en compte que el termini per al compliment que preveu l'article 9 de la Llei 16/2002 fineix aquest mes d'octubre.
Aquesta Comissió Jurídica Assessora passa, per tant, a examinar el Projecte.
Es tracta d'un text breu, ja que consta d'una exposició de motius, vuit articles, una disposició final i dos annexos.
Igualment, cal dir que té un caràcter molt tècnic, especialment els annexos.
L'exposició de motius és també sintètica, però clara i suficient.
Indica quina és la finalitat de la norma i remarca la necessitat que tenen els municipis que es confeccionin els mapes de capacitat acústica, a l'efecte de determinar la capacitat acústica del territori mitjançant l'establiment de les zones de sensibilitat acústica en l'àmbit municipal.
La confecció d'aquests mapes comporta una certa complexitat tècnica i l'establiment d'uns criteris uniformes a fi d'obtenir uns resultats, amb una representació gràfica, que siguin homogenis.
L'article primer determina l'objecte que, en principi, sembla molt concret i limitat, ja que només regula els criteris que s'han de tenir en compte per elaborar els mapes de capacitat acústica que han de confegir els ajuntaments, segons estableix l'article 9.1 de la Llei 16/2002.
Per tal de veure l'abast de la proposta convé veure què diu l'esmentat article 9.1 i què entén la Llei per mapa de capacitat acústica.
Respecte del primer diu que "els ajuntaments han d'elaborar un mapa de capacitat acústica amb els nivells d'immissió dels emissors a què és aplicable aquesta Llei que estiguin inclosos a les zones urbanes, els nuclis de població i, si escau, les zones del medi natural, a l'efecte de determinar la capacitat acústica del territori mitjançant l'establiment de les zones de sensibilitat acústica en l'àmbit del municipi respectiu".
Fins aquí podria fer pensar que es tracta d'una plasmació gràfica d'una realitat sonora zonificada per sensibilitat acústica.
D'altre banda l'article 4 de la Llei defineix en la lletra o) el mapa de capacitat acústica com a "instrument que assigna els nivells d'immissió fixats com a objectius de qualitat en un territori determinat".
Al mateix temps, es defineix el nivell d'immissió (lletra i)) com el "nivell acústic mitjà existent durant un període de temps determinat, mesurat en un lloc determinat".
Però, com es veurà en l'article 7, a les zones de sensibilitat acústica s'ha d'atribuir -ja no és mera descripció- un valor límit d'immissió i un valor d'atenció.
L'article segon introdueix tres definicions: el soroll ambiental, les fonts puntuals de soroll i les fonts lineals de soroll.
Llevat de la primera, que sí que es troba referida en la Llei 16/2002, en reiterades ocasions en els annexos però no en les definicions, no succeeix el mateix amb les altres dues.
Això no obstant, no planteja cap dificultat, atès que té una finalitat merament instrumental, com es veu en l'article quart, per a la identificació dels emissors acústics.
L'article tercer estableix la metodologia de l'elaboració dels mapes, i a aquest efecte n'estableix les fases d'elaboració, que són les següents: a) identificació dels emissors acústics del territori; b) determinació del nivell sonor ambiental; c) zonificació acústica del territori; i d) concreció del mapa de capacitat acústica.
Des d'un punt de vista seqüencial sembla que el procés hauria de culminar amb l'aprovació.
L'article quart regula els criteris per identificar els emissors acústics i té una finalitat merament de localització i de reconeixement d'aquests emissors, i s'entenen per aquests, segons l'article 4.a) de la Llei, com qualsevol infraestructura, instal·lació, maquinària, activitat o comportament que generi soroll o vibracions.
Es tracta, per tant, d'un precepte que s'ajusta a la Llei
L'article cinquè regula la determinació del nivell soroll ambiental i preveu que es pugui fer per dos sistemes: pel mètode de mesuraments de nivell de soroll, o mitjançant models de càlcul per simulació.
Malgrat el caràcter eminentment tècnic del precepte suggereix dues qüestions.
La primera, que sembla que hauria de contenir alguna referència a l'annex 12 de la Llei; i segona, que apareix, en l'apartat 3, l'expressió "rang dels nivells d'immissió" que no ha estat objecte de definició ni en la llei ni en el projecte que s'examina, i que sense dubte ajudaria a comprendre millor el precepte.
L'article sisè es refereix a la fase de zonificació acústica del territori, que no és altra cosa que l'agrupació -segons diu el mateix article- de les parts del territori amb la mateixa capacitat acústica (d'acord amb la determinació del nivell de soroll ambiental segons l'establert en l'article anterior); o en funció dels objectius de qualitat acústica assolibles (per tant sembla que l'Ajuntament aquí farà alguna cosa més que una mera descripció), així com en funció de les àrees i els usos que s'especifiquen en l'annex 1 del Projecte.
Aquesta zonificació acústica territorial comprèn les zones de sensibilitat acústica alta, de sensibilitat acústica moderada i de sensibilitat acústica baixa, les declarades d'especial protecció de la qualitat acústica, les de règim especial i les zones de soroll.
Atesa l'íntima relació entre el precepte comentat i l'annex esmentat és oportú aprofitar aquest moment per comentar-ho.
Aquesta classificació prové dels articles cinquè a vuitè de la Llei 16/2002, i és donada en funció del grau de protecció contra el soroll, i pressuposa la no-superació dels valors límit d'immissió.
Aquesta previsió suposa l'exigència de determinar aquests límits, respecte dels quals, en concret, no en diu res en el Projecte i sí en l'annex 3 de la Llei Per tant, cal fer la clarificació necessària, per via de remissió si és del cas o per indicació en el Projecte.
L'article que comentem (6.1) planteja una altra qüestió que des del punt de vista de la legalitat requereix alguna reflexió.
L'apartat 1 diu que "la zonificació acústica del territori ha de ser coherent amb les determinacions del planejament urbanístic vigent en el moment de l'aprovació del mapa i ha de tenir en compte els usos i activitats que s'implantaran en el territori en desenvolupament d'aquest planejament".
Aquesta previsió (que prové d'una proposta efectuada pel Departament de Política Territorial i Obres Públiques) sembla que s'aparta de la previsió del número 7 de l'article 9 de la Llei, que estableix que "els instruments de planejament urbanístic han de tenir en compte les zones de sensibilitat acústica definides en els mapes de capacitat acústica d'àmbit municipal i les normes per a les noves construccions en zones de soroll".
Precisament per aquesta previsió legal, la Direcció General de Qualitat Ambiental va desestimar incloure en el Projecte aquella esmena, malgrat que després, segons consta en una diligència de 28 de juliol de 2005, arran de les observacions fetes "pel Departament de Política Territorial i Obres Públiques" (sense que constin quines) en la sessió del Consell Tècnic de 13 de juliol de 2005, el Departament de Medi Ambient i Habitatge ha optat per incloure-la en l'articulat.
Del que s'acaba de referir i del que ara s'afegirà es desprèn que el marc normatiu preferencial és a favor de la prevenció acústica enfront de la urbanística.
En efecte, tant el citat article 9.7 de la Llei 16/2002, com també de la Llei estatal 37/2003, de 17 de novembre, del soroll, van en aquesta direcció.
Efectivament, l'article 17 estableix que el planejament urbanístic ha de tenir en compte les previsions establertes en la Llei; i l'article 20 preveu com a regla general que no es poden concedir noves llicències de construcció d'edificacions destinades a habitatges, usos hospitalaris, educatius o culturals si els índexs d'immissió mesurats o calculats incompleixen els objectius de qualitat acústica d'aplicació a l'àrea respectiva.
És veritat que el mateix article admet que els ajuntaments poden concedir llicències, però això només ho podrà fet per raons excepcionals d'interès públic degudament motivades.
Abonen també aquest ordre de consideracions el concepte de desenvolupament urbanístic sostenible, així com les directrius que han de presidir el planejament urbanístic (articles 3 i 9.1, respectivament, del Decret legislatiu 1/2005, de 26 de juliol, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei d'urbanisme).
Però, malgrat tot, el que s'acaba d'exposar no exclou, inicialment, la coherència de continguts dels dos àmbits previstos en el citat article.
L'article setè, que porta per títol "concreció del mapa de capacitat acústica" conté dues qüestions molt diferents.
Una, el suport amb el qual s'ha de fer el mapa; i l'altra, el mandat relatiu al fet que en cada zona de sensibilitat acústica del mapa s'ha d'atribuir un valor límit d'immissió i un valor d'atenció, que és una previsió exigida per l'article 9.3.f) de la Llei 16/2002.
Atès que els annexos d'aquesta llei fan referència a la determinació dels nivells d'immissió, el Projecte hauria de contenir la necessària remissió o referència.
L'article vuitè regula la informació que han de contenir els mapes de capacitat acústica.
El precepte s'ajusta al contingut i a l'exigència que deriva de l'article 9.3 de la Llei 16/2002, que desplega.
No obstant això, no estaria de més que la previsió potestativa de la població exposada al soroll fos preceptiva, ja que, a més de suposar una major informació, s'ajustaria al contingut de l'article 15.2.d) de la Llei 37/2003.
Es pot elevar al Govern el Projecte de decret pel qual es fixen els criteris per a l'elaboració dels mapes de capacitat acústica, una vegada considerades les observacions efectuades, de les quals la relativa a l'article 6.1 del Projecte té caràcter essencial.