Consulta general sobre l'accés a documentació sobre avaluació de riscos psicosocials.
El 9 d'octubre de 2018 la Diputació de Barcelona, després d'informar sobre les característiques i procediments de les avaluacions de riscos psicosocials que fan les empreses i les administracions públiques, formula a la GAIP les següents consultes:
Saber si una persona aliena al col·lectiu d'empleades i empleats que han realitzat l'avaluació de riscos psicosocials té dret a l'accés (vista i còpia) de tot el material treballat en el sí del grup de treball i en concret de les respostes anonimitzades de les respostes obertes.
Saber si una diputada o un diputat, en la seva condició d'electe, que no formés part del col·lectiu d'empleades i empleats que han realitzat l'avaluació de riscos psicosocials, té dret a l'accés (vista i còpia) de tot el material treballat en el si del grup de treball i en concret de les respostes anonimitzades de les respostes obertes, atès el que estableix la legislació de règim local sobre el dret dels i de les electes a la informació de la respectiva corporació.
La informació sol·licitada és el material treballat en el sí del grup de treball que fa l'avaluació de riscos psicosocials d'una empresa o d'una unitat de treball situada dins d'un entorn institucional inclòs en l'àmbit d'aplicació de la legislació de transparència i accés a la informació pública, com és el cas de la Diputació de Barcelona.
Interessen especialment a l'Administració que formula la consulta les respostes a les preguntes obertes donades pels empleats i les empleades que participen en respondre el qüestionari.
L'avaluació dels riscos psicosocials d'una empresa o d'una unitat de treball respon als requeriments que fa la Llei 31/1995, de 8 de novembre, de prevenció de riscos laborals, especialment a l'avaluació dels riscos per a la seguretat i salut de les persones treballadores regulada pel seu article 16.
En les tasques d'avaluació i prevenció dels riscos la Llei 31/1995 garanteix la implicació i responsabilització de personal determinat de la pròpia empresa, especialment els serveis i els delegats de prevenció (articles 30 i següents), així com la consulta i participació del conjunt de treballadores i treballadors (articles 33 i 34), sens perjudici de la contractació de serveis externs de prevenció i avaluació de riscos.
En aplicació del previst per la Llei 31/1995, la Diputació de Barcelona segueix la metodologia COPSOQ PSQCAT per avaluar i prevenir els riscos psicosocials del seu personal.
Són elements importants d'aquesta metodologia el grup de treball (integrat per representants de l'empresa, dels treballadors i les treballadores i assessors i personal tècnic) i l'informe preliminar de l'avaluació de riscos psicosocials (que és un element bàsic de treball per al grup), que bàsicament es nodreix del resultat d'un qüestionari que hauran contestat (voluntàriament) els treballadors i les treballadores afectades.
El qüestionari està format per un seguit de preguntes amb opcions de resposta tancades, que es poden complementar amb preguntes més generals que conviden a formular comentaris o respostes obertes.
Les respostes a aquests qüestionaris són anònimes.
Si el grup de treball té per objecte l'avaluació dels riscos psicosocials d'una dependència o d'una unitat de treball de l'Administració o del sector públic, o de qualsevol altre entitat subjecte directament al dret d'accés a la informació pública (article 3.1 i 2 LTAIPBG), el material que té al seu poder per desenvolupar les seves funcions, incloses les respostes tancades o obertes al qüestionari d'avaluació de riscos psicosocials, és informació pública als efectes de la legislació de transparència, atès el previst per l'article 2.b LTAIPBG, segons el qual és informació pública la que està en poder de l'Administració, amb independència de qui l'hagi elaborada o del seu origen.
En tractar-se d'informació pública, com a criteri general s'ha de considerar que pot ser objecte del dret d'accés exercit per qualsevol persona (sense necessitat d'acreditar cap interès), llevat que concorrin límits establerts expressament per llei que determinin la seva denegació; així ho estableixen clarament els articles 18.1 i 20.1 LTAIPBG.
En el marc d'aquest plantejament general, cal valorar tot seguit quins són els límits establerts expressament per llei que poden concorre en la informació objecte d'aquest Dictamen, que puguin comportar la seva denegació.
La Llei 31/1995 no preveu un règim específic de confidencialitat dels documents que integren el procés d'avaluació de riscos psicosocials, però sí que estableix la confidencialitat de tota la informació relacionada amb l'estat de salut, la intimitat i la dignitat dels treballadors i les treballadores (article 22.2) i també afirma el deure de sigil dels delegats de prevenció, respecte de la informació que coneguin per raó de la seva funció (article 37).
Les dades sobre salut, a més, són especialment protegides per l'article 23 LTAIPBG, que imposa la seva denegació.
Aquesta referència a l'especial protecció legal de les dades sobre salut i sobre intimitat de les persones és pertinent perquè de la consulta del qüestionari i de les respostes obtingudes en un mostreig de preguntes obertes facilitades per la Diputació se'n pot deduir que algunes de les preguntes i algunes de les respostes obtingudes estan més o menys relacionades amb la salut o amb la intimitat de qui les contesta.
Per una altra banda, també cal valorar que una característica destacada de la metodologia COPSOQ PSQCAT, segons el seu Manual, és la confidencialitat de les dades obtingudes amb els qüestionaris per a l'avaluació dels riscos psicosocials, que només poden ser tractades per les persones designades a aquests efectes, que han de complir rigorosament els preceptes legals i ètics de protecció de la intimitat i de les dades personals; el Manual també estableix diverses mesures per protegir aquesta informació, inclosa la seva destrucció tan bon punt s'hagin avaluat els riscos.
Aquesta garantia de confidencialitat és comprensible, tant per raons objectives vinculades al tipus de dades que es poden obtenir amb les respostes al qüestionari, com per donar seguretat a les persones que el contesten perquè ho facin amb total sinceritat, sense por a possibles represàlies per les seves respostes.
De totes maneres, aquestes previsions de confidencialitat del Manual, inclosa la seva justificació raonable, no poden impedir per elles soles l'exercici del dret d'accés a la informació pública, ja que l'article 20.1 LTAIPBG estableix taxativament que la informació pública només pot ser denegada sobre la base de límits establerts expressament per llei, i el Manual de la metodologia COPSOQ PSGCAT no té rang legal.
Per tant, vist que no hi ha cap declaració legal de reserva o confidencialitat de la informació relativa a l'avaluació dels riscos psicosocials, aquestes reserva o confidencialitat únicament poden prevaldre sobre el dret d'accés si es poden justificar en l'aplicació de límits al dret d'accés a la informació pública establerts legalment.
Per les consideracions fetes als paràgrafs anteriors, cal entendre que són límits establerts expressament per les lleis que poden comportar (o permetre) la denegació de la informació que és a mans dels grups de treball d'avaluació de riscos psicosocials els següents: les dades personals de salut i les que afecten la intimitat i la dignitat dels treballadors i les treballadores (articles 22.2 de la Llei 31/1995 i 23 LTAIPBG).
L'article 23 LTAIPBG imposa la denegació de la informació que contingui dades personals especialment protegides, entre les quals cita expressament les relatives a la salut.
En aplicació d'aquest precepte, cal entendre que la denegació de dades personals relatives a la salut és imposada amb caràcter general per la llei, sense que calgui fer una prèvia ponderació dels interessos en joc.
La intimitat i la dignitat de les persones són definides per l'article 22.2 de la Llei 31/1995 com a límit en l'aplicació de les mesures de vigilància i control de la salut i es poden projectar també com a límit d'accés a la informació generada pels qüestionaris d'avaluació de riscos psicosocials perquè, com s'ha dit, diverses de les respostes poden donar informació relacionada amb la salut.
Així mateix, la intimitat també constitueix un límit d'accés a la informació establert per l'article 21.1.f LTAIPBG.
A diferència del que passa amb la informació relacionada amb la salut, que s'ha de denegar i prou en aplicació de l'article 23 LTAIPBG, en el cas dels límits legals no previstos per aquest precepte, com és el dels límits dels articles 21 i 24 LTAIPBG, l'aplicació dels límits no és obligada, sinó que requereix la prèvia ponderació dels interessos en joc.
En principi, atès que no es coneixen circumstàncies del cas que puguin actuar a favor del dret d'accés, i que el Manual de la metodologia COPSOQ PSQCAT justifica raonadament la confidencialitat de la informació relativa a l'avaluació dels riscos psicosocials, caldrà suposar que preval la protecció de la intimitat i la dignitat dels treballadors i les treballadores (i, eventualment, d'altres persones que puguin ser citades en les respostes), damunt del dret d'accés, llevat que en casos puntuals es puguin acreditar circumstàncies que permetin argumentar el contrari.
El fet que la informació relativa a l'avaluació dels riscos psicosocials contingui dades personals relatives a la salut, a la intimitat i a la dignitat de persones determinades no comporta, tanmateix, que calgui denegar l'accés a tota ella.
L'article 25.1 LTAIPBG estableix que "si és aplicable algun dels límits d'accés a la informació establerts pels articles anteriors, la denegació d'accés només afecta la part corresponent de la documentació, i s'ha d'autoritzar l'accés restringit a la resta de les dades".
Els límits que, de conformitat amb els paràgrafs anteriors, és procedent aplicar en l'accés a la informació que valora aquest Dictamen ho són no perquè continguin dades generals o abstractes sobre salut, intimitat o dignitat de les persones, sinó perquè aquestes dades estan connectades (o es poden connectar) a persones concretes.
La clau del límit rau en la presència de dades personals (és a dir, persones concretes identificades o identificables), vinculades a dades addicionals sobre salut, intimitat o dignitat.
Això vol dir que si de la informació considerada s'eliminen les dades personals (s'anonimitza), els límits invocats deixen de tenir justificació i, per tant, en principi res impediria jurídicament l'accés a la informació considerada.
Tal com s'acaba d'apuntar, la reserva de les dades personals afectades no es pot limitar a les de les persones afectades que estiguin identificades en la informació relativa a l'avaluació dels riscos psicosocials, sinó que també es projecta sobre les que siguin identificables (per exemple, perquè es fa referència a un lloc de treball o a un càrrec concrets que són únics en l'àmbit de l'avaluació).
Cal tenir especialment en compte aquesta consideració perquè si bé els qüestionaris d'avaluació indicats no demanen dades personals, contenen diverses preguntes que demanen dades personals genèriques i dades més específiques sobre categoria, titulació i lloc de treball que, un cop creuades, poden permetre identificar en molts casos, especialment d'empreses o unitats de treball amb un nombre poc elevat de personal, la identitat de la persona que respon en qüestionari.
Per tant l'anonimització no es pot limitar a les dades directament identificatives de les persones afectades, sinó que també ha d'incloure l'eliminació d'aquelles respostes que, creuades, poden permetre obtenir la identitat de la persona que respon el qüestionari.
Aquesta tasca de valoració de l'abast concret de la tasca d'anonimització s'hauria de fer, cas a cas, per l'Administració concernida per la sol·licitud d'informació, i pot variar en funció de les característiques i volum del col·lectiu de treballadors i treballadores afectades.
A més a més dels límits concurrents, no es pot descartar que en ocasions no concorri també en les sol·licituds d'accés a la informació d'avaluacions de riscos psicosocials alguna causa d'inadmissibilitat de les sol·licituds d'informació pública previstes per l'article 29 LTAIPBG.
En principi, no sembla plausible que hi pugui concórrer la de l'apartat 1.a d'aquest precepte (notes, esborranys i documents de treball intern sense rellevància ni interès públic), ja que tot i que manuscrites les respostes als qüestionaris no es poden qualificar de notes ni de documents de treball intern.
En canvi, sí que pot concórrer la de l'apartat 1.b (tasca complexa d'elaboració o reelaboració), en aquells casos que es pugui acreditar la complexitat de la tasca d'anonimització, especialment si es difícil de concretar i té per objecte un nombre elevat de respostes; en tot cas, les causes d'inadmissibilitat s'han de justificar en funció de les circumstàncies del cas, de manera que la complexitat al·legada quedi acreditada, i s'han d'interpretar restrictivament.
Les consideracions fetes als fonaments jurídics anteriors han estat formulades considerant l'accés a la informació per part de qualsevol persona, tingui o no tingui cap mena de relació amb l'avaluació de riscos psicosocials de què es tracti.
La consulta demana específicament que, a més a més d'aquesta circumstància personal de caràcter general, es demani també la valoració de l'eventual dret d'accés a la informació relativa a l'avaluació de riscos psicosocials si qui l'exerceix és una persona que té la condició de diputat o de diputada provincial, és a dir, de membre de la mateixa Diputació.
Aquesta circumstància personal pot incidir en el contingut i abast del seu dret d'accés, en dos sentits diferents.
En primer lloc, la condició de membre de la mateixa Diputació comporta unes majors intensitat i abast del seu dret a accedir a informació que estigui en poder d'aquesta Administració.
Sens perjudici de l'aplicació supletòria de l'LTAIPBG, en virtut del que estableix la seva disposició addicional 1a.2, el dret dels i de les electes locals a la informació de la respectiva entitat és regulat de manera prevalent per l'article 164 del Text Refós de la Llei Municipal i de Règim Local de Catalunya, aprovat pel Decret Legislatiu 2/2003, de 28 d'abril (TRLMRLC).
Respecte del règim general d'accés a la informació pública regulat per l'LTAIPBG, el dret dels i de les electes locals a la informació de la respectiva corporació regulat per l'article 164 TRLMRLC presenta dues singularitats significatives.
Una és la relativa a alguns aspectes del procediment, especialment el termini extraordinàriament breu (4 dies, en comptes del mes establert per l'LTAIPBG) dins del qual l'Administració ha de resoldre les sol·licituds, de manera que si no les resol dins d'aquest espai tan breu es produeix silenci administratiu positiu.
Certament, es tracta d'un matís procedimental molt favorable al seu dret d'accés a la informació.
L'altra és que els límits que poden impedir o restringir l'accés són molt més reduïts en el cas del dret dels i de les electes locals a la informació de la respectiva corporació, de manera que les seves sol·licituds d'informació només poden ser denegades si la informació demanada pot vulnerar el dret constitucional a l'honor, la intimitat personal i familiar o a la pròpia imatge o es tracta de matèries afectades per la legislació sobre secrets oficials o per secret sumarial.
Aquesta major amplitud del seu dret d'accés a la informació es justifica en què aquest dret és, per als i les electes locals, complement directe del seu dret constitucional de participació i representació política i també perquè són persones que formen part, al màxim nivell, de la corporació sobre la que demanen informació, no són alienes a ella, i per tant haurien de poder accedir plenament a aquesta informació per tal de poder exercir les seves funcions de control; en coherència amb aquest dret especialment ampli i intens d'accés, els i les electes també estan subjectes, per l'article 164.6 TRLMRLC, a un deure de confidencialitat en relació amb la informació que obtinguin en exercici de la seva funció.
A la vista d'aquestes consideracions es podria concloure que els diputats i les diputades haurien de poder accedir gairebé a tota la informació relativa a l'avaluació de riscos psicosocials dins de l'àmbit de la Diputació, llevat d'aquelles respostes que, vinculades a la identitat de qui les formula, puguin revelar informació relacionada amb les seves salut i intimitat.
En segon lloc, però, el fet de ser diputat o diputada provincial comporta formar part d'alguna manera de "l'empresa Diputació de Barcelona", que pot tenir perfectament interessos oposats als dels seus treballadors i les seves treballadores, en l'avaluació dels seus riscos psicosocials.
Aquesta consideració hauria de comportar la necessitat de protegir l'anonimat de les persones que contesten els qüestionaris, per tal de garantir que puguin respondre'ls amb plena llibertat, sense temença de què respostes eventualment crítiques amb la Diputació puguin derivar en possibles conseqüències negatives per a la seva relació de treball.
Tenint en compte tot l'anterior, cal concloure que la condició de diputat o de diputada no té efectes significatius sobre el contingut i abast del seu dret a accedir a la informació objecte d'aquest Dictamen, de manera que no hi ha diferència entre l'abast i límits del seu dret a la informació indicada i el que pugui correspondre a qualsevol persona aliena a la Diputació, sens perjudici que es pugui acollir a un procediment més favorable en l'exercici d'aquest dret.
La informació relativa a l'avaluació dels riscos psicosocials en un entorn de relacions laborals inclòs dins de l'àmbit d'aplicació directa de la legislació de transparència i accés a la informació pública, incloses les respostes de tota mena donades pels treballadors i les treballadores que s'han enquestat, és informació pública a la que cal donar accés, llevat que concorri algun límit establert expressament per les lleis, que requereixi la seva denegació.
Els articles 21.1.f i 23 LTAIPBG i 22.2 de la Llei 31/1995, de 8 de novembre, de prevenció de riscos laborals, impedeixen donar informació de caràcter personal (és a dir, que sigui referida a persones físiques determinades) que contingui dades sobre salut o que afectin la intimitat o la dignitat de les persones afectades.
En el cas de les respostes o documents que continguin informació afectada pel límit indicat a la conclusió anterior, en aplicació de l'article 25 LTAIPBG és procedent facilitar la informació anonimitzada, amb el ben entès que l'anonimització ha de comprendre, a més a més de l'eliminació de les dades directament identificatives, la supressió de les respostes o altres dades que, en el cas concret de què es tracti, puguin permetre identificar persones determinades o respostes donades per elles.
El contingut i abast del dret d'accés a la informació objecte d'aquest dictamen és substancialment igual si qui l'exerceix és una persona totalment aliena a la Diputació de Barcelona o és una persona que té la condició de diputat o diputada d'aquesta corporació, sens perjudici de què en aquest darrer cas es pugui acollir a un procediment més favorable a la persona sol·licitant.
Barcelona, 12 de desembre de 2018